OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

DÁMASA RUIZA-JARABA COLOMERA

przedstawiona w dniu 8 stycznia 2004 r. ( )

Sprawa C-87/02

Komisja Wspólnot Europejskich

przeciwko

Republice Włoskiej

Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom – Republika Włoska – Ochrona środowiska – Ocena wpływu na środowisko – Dyrektywa 85/337/EWG – Badanie wpływu przedsięwzięcia na środowisko naturalne – Decyzja o niepoddaniu przedsięwzięcia ocenie wpływu na środowisko – Decyzja pozbawiona uzasadnienia

1. W trybie art. 226 WE Komisja wnosi o stwierdzenie, że Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, jakie ciążą na niej na mocy art. 4 ust. 2 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne ( ) (zwanej dalej „dyrektywą”).

2. Uchybienie podnoszone przez skarżącą instytucję polega na tym, że właściwe władze nie zbadały w sposób prawidłowy, czy pozamiejska obwodnica Teramo ( ) wymagała przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko w rozumieniu art. 5-10 wymienionego uregulowania.

I – Wspólnotowe ramy prawne

3. Dyrektywa jest uregulowaniem zapobiegawczym, które poprzez ocenę wpływu wszelkich przedsięwzięć na środowisko zmierza do uniknięcia jego pogorszenia ( ), które mogłoby być skutkiem wykonania instalacji lub systemów, jak również innych interwencji w otoczeniu naturalnym i krajobrazie ( ).

4. Zgodnie z art. 2 ust. 1:

„Państwa Członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji podlegają ocenie w odniesieniu do ich skutków przed udzieleniem zezwolenia.

[…]”.

5. Artykuł 4 stanowi:

„1. Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 3 ( ) przedsięwzięcia zaliczone do kategorii wymienionych w załączniku I podlegają ocenie zgodnie z art. 5-10.

2. Przedsięwzięcia zaliczone do kategorii wymienionych w załączniku II podlegają ocenie zgodnie z art. 5-10, jeżeli Państwa Członkowskie uznają, że wymóg taki wynika z cech tych przedsięwzięć.

Do tego celu Państwa Członkowskie mogą między innymi wyszczególnić niektóre rodzaje przedsięwzięć, które mają być poddane ocenie, albo mogą ustanowić kryteria i/lub progi konieczne do ustalenia, które z kategorii przedsięwzięć wymienionych w załączniku II mają podlegać ocenie zgodnie z art. 5-10” ( ).

6. Załącznik II odnosi się w pkt 10 lit. d) do budowy dróg innych niż autostrady i drogi szybkiego ruchu ( ).

II – Uregulowania włoskie

7. Ustawa nr 146 z dnia 22 lutego 1994 r. ( ) w art. 40 ust. 1 zobowiązywała rząd do określenia w terminie 60 dni od jej wejścia w życie warunków, kryteriów i norm technicznych dla stosowania procedury oceny wpływu na środowisko naturalne prac wymienionych w załączniku II do dyrektywy.

8. Wypełnienie tego zobowiązania stanowiło rozporządzenie Prezydenta Republiki z dnia 12 kwietnia 1996 r. ( ), którego art. 1 stanowi, w odniesieniu do regionów i prowincji autonomicznych Trento i Bolzano, że ocena wpływu na środowisko naturalne przedsięwzięć wskazanych w załącznikach A i B powinna być wykonywana z poszanowaniem przepisów dyrektywy, zgodnie ze wskazówkami zawartymi w samym rozporządzeniu (ust. 1).

9. Przedsięwzięcia wymienione w załączniku B, które znajdują się częściowo wewnątrz naturalnych stref chronionych, określonych w ustawie nr 394 z dnia 6 grudnia 1991 r. ( ), zawsze podlegają ocenie (ust. 4). Wspomniany załącznik zalicza do kategorii infrastruktury budowę alternatywnych dróg przelotowych w strefach zamieszkania lub poszerzanie dróg już istniejących, cztero- lub więcejpasmowych i o długości powyżej 1500 m [pkt 7 lit. h)].

10. Niemniej, kiedy prace mają miejsce poza wspomnianymi strefami naturalnymi, właściwe władze winny zbadać, zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 10 i opierając się na elementach zawartych w załączniku D ( ), czy, mając na względzie ich charakter, należy ocenić ich wpływ na środowisko naturalne (ust. 6).

11. Wspomniany art. 10 określa procedurę badania, wymagając od osoby, publicznej czy prywatnej, która zamierza podjąć prace ( ), aby zainicjowała kontrolę i dostarczyła w tym celu opis przedsięwzięcia oraz informacje konieczne dla stwierdzenia i ewentualnie oceny jego skutków środowiskowych (ust. 1). Brak odpowiedzi w terminie 60 dni oznacza, że badanie nie jest potrzebne (ust. 2).

12. Ustawą nr 112 z dnia 23 września 1997 r. ( ) Regione Abruzzo wdrożył rozporządzenie Prezydenta Republiki z dnia 12 kwietnia 1996 r.

III – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

13. W dniu 11 maja 1998 r. Komisja zwróciła się do władz włoskich o informacje na temat drogi „Lotto zero”, ponieważ, według posiadanych przez nią wiadomości, władze te nie zbadały, czy wymagała ona oceny wpływu na środowisko, pomimo iż istniał dokument dotyczący jej zgodności ze środowiskiem, którego Komisji nie dostarczono ( ).

14. Wniosek ten został spełniony i różne organy pozwanej Republiki Włoskiej przekazały Komisji pisma wyjaśniające ( ), z których wynika, że prace polegają na budowie drogi dwupasmowej, o szerokości 10,50 m i nieokreślonej długości, której jeden odcinek, o długości 5440 metrów, z czego 2260 m stanowią wiadukty a 930 m – tunele, przebiega przez terytorium gminy Teramo, dotykając prawego brzegu koryta rzeki Tordino.

15. Rozporządzeniem regionalnym nr 25/99 z dnia 15 listopada ( ) Regione Abruzzo uznał, że przedsięwzięcie nie szkodzi środowisku naturalnemu, ponieważ nie dotyczy stref chronionych, do których odnosi się ustawa krajowa nr 394/91 i ustawa regionalna nr 38/96 ( ), w związku z czym postanowił nie żądać oceny jego skutków.

16. W dniu 16 czerwca 2000 r. stałe przedstawicielstwo Włoch przy Unii Europejskiej przesłało Komisji pismo ministerstwa środowiska datowane na 30 maja ( ), wskazując, że decyzja, o której mowa wcześniej, została podjęta, gdy była już znana pozytywna opinia Komitetu Regionalnego ds. Oceny Skutków Środowiskowych ( ). Opinia ta, która nie została wówczas przekazana Komisji, odsyłała z kolei do również pozytywnej opinii służb inżynieryjnych, do której wspomniane rozporządzenie regionalne w żaden sposób się nie odnosiło.

17. Po tym, jak Komisja dała władzom włoskim sposobność przedłożenia wyjaśnień ( ), a te jej nie przekonały ( ), skarżąca instytucja w dniu 18 lipca 2001 r. skierowała do władz włoskich umotywowaną opinię ( ), powiadamiając je, że nie dokonując badania, czy przedmiotowe roboty, wymienione w załączniku II do dyrektywy, wymagały oceny w rozumieniu art. 5-10 tego uregulowania wspólnotowego, uchybiły zobowiązaniu nałożonemu przez art. 4 ust. 2.

18. Ponadto niektóre akty administracyjne dotyczące realizacji przedsięwzięcia „Lotto zero” zostały zaskarżone przez Assoziazione Italia Nostra-Onlus i Assoziazione Italiana per il World Wildlife Fund (WWF) przed Tribunale amministrativo regionale del Lazio, który postanowieniem z dnia 21 czerwca 2000 r. oddalił wniosek o zawieszenie ( ). Nie można stwierdzić, czy na dzień dzisiejszy sprawa została rozstrzygnięta co do istoty.

IV – Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości

19. Komisja złożyła niniejszą skargę w dniu 14 marca 2002 r., wnosząc, aby Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że Republika Włoska złamała prawo wspólnotowe z przyczyn wyłożonych w uzasadnionej opinii. Państwo Członkowskie nie zgadza się z tym żądaniem.

20. Instytucja skarżąca utrzymuje, że władze włoskie, na mocy art. 4 ust. 2 dyrektywy i art. 1 ust. 6 rozporządzenia Prezydenta Republiki z dnia 12 kwietnia 1996 r., były zobowiązane do przeprowadzenia oceny wpływu drogi „Lotto zero” na środowisko naturalne. Dodaje, że decyzja o niepoddaniu ocenie jej wpływu na środowisko naturalne, podjęta rozporządzeniem regionalnym nr 25/99, pozbawiona jest uzasadnienia.

21. Pozwany rząd odpowiada, że przedsięwzięcie zostało poddane kontroli oraz że decyzja może być podjęta poprzez milczenie organu, bez podania uzasadnienia, choć niezależnie od tego, w każdym razie, decyzja zawarta w wymienionym rozporządzeniu została uzasadniona, ponieważ odsyła do opinii Komitetu Regionalnego ds. Oceny Skutków Środowiskowych.

22. Komisja odpowiada w replice, że jej skarga sprowadza się do tego, że władze włoskie nie zbadały, czy charakter przedsięwzięcia powodował konieczność przeprowadzenia oceny jego wpływu na środowisko, które to niedopatrzenie jest ujawnione w braku uzasadnienia rozporządzenia nr 25/99.

23. Rząd włoski nie przedstawił pisemnej dupliki. Żadna ze stron sporu nie wniosła o otwarcie procedury ustnej.

24. Trybunał Sprawiedliwości zadał stronom kilka pytań, na które odpowiedzi, po przetłumaczeniu, wpłynęły w dniach 27 października i 3 listopada 2003 r. Po analizie treści odpowiedzi Trybunał w dniu 19 listopada postanowił nie przeprowadzać rozprawy.

V – Analiza zarzucanego uchybienia

25. Cel dyrektywy polega na tym, żeby każde przedsięwzięcie, mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, podlegało ocenie wpływu przed uzyskaniem zezwolenia ( ). W tym miejscu należy wyróżnić dwa etapy. W pierwszym konieczne jest ustalenie, czy planowane prace mogą mieć znaczące konsekwencje dla środowiska naturalnego, w drugim zaś dokonuje się oceny tych skutków zgodnie z treścią art. 5-10 dyrektywy ( ).

26. Co do niektórych przedsięwzięć istnieje domniemanie prawne, że w sposób znaczący oddziałują na środowisko i co do nich bez wyjątku wymagana jest ocena tego wpływu. Są to przedsięwzięcia wymienione w załączniku I do dyrektywy, do których odsyła art. 4 ust. 1.

27. Natomiast wpływ innych nie wydaje się tak oczywisty i dlatego, zgodnie z art. 4 ust. 2 zd. pierwsze to do Państw Członkowskich należy ocena, czy należy je poddać procedurze przewidzianej we wspomnianych art. 5-10. Ma to miejsce w przypadku przedsięwzięć opisanych w załączniku II, spośród których Państwa Członkowskie wskazują te, które mają podlegać ocenie, określając je według rodzajów bądź ustalając kryteria lub progi istotne dla takiego określenia, bądź też przy użyciu innych metod ( ). Mogą to uczynić, określając je w sposób abstrakcyjny w drodze aktu normatywnego lub uszczegółowiając w akcie administracyjnym kryteria narzucone wcześniej w przepisie.

28. Państwa Członkowskie posiadają zatem pewien margines swobody przy decydowaniu, które z prac spośród tych wymienionych w załączniku II wymagają oceny ich wpływu na środowisko naturalne. Ta swoboda jednak doznaje ograniczenia w art. 2 ust. 1 dyrektywy, który określa jej główny cel, a mianowicie ten, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne zawsze podlegają ocenie w odniesieniu do ich skutków ( ).

29. Przy wyborze pierwszego sposobu, to jest przy określeniu o charakterze ogólnym w akcie prawnym, okazuje się, że na etapie stosowania jego abstrakcyjnych uregulowań musi dojść do badania, czy ze względu na jego charakter przedsięwzięcie wywiera znaczące skutki środowiskowe ( ). Jeśli tak jest, ponownie stosuje się regułę ogólną: po dokonaniu odpowiedniego badania, jeśli skutki środowiskowe są znaczne, przeprowadza się ocenę przedsięwzięcia.

30. Podobne rozwiązanie przyjęło ustawodawstwo włoskie, które grupuje prace w zależności od kategorii i położenia. Niektóre przedsięwzięcia ( ) są bezpośrednio poddane ocenie wpływu, inne natomiast tylko wówczas, gdy okazuje się to celowe po stwierdzeniu istnienia jego wpływu na środowisko naturalne ( ). Inwestycja drogowa będąca przedmiotem sporu należy do drugiej grupy.

31. Tym samym, jak to podnosi Komisja w replice, kwestią sporną pozostaje jedynie odpowiedź na pytanie, czy właściwe władze włoskie dokonały analizy charakterystyki „Lotto zero” pod kątem szkodliwości dla środowiska i, w razie potrzeby, uzależniły wydanie zgody od uprzedniej oceny wpływu na środowisko naturalne.

32. Kontrola została „formalnie” dokonana, ponieważ rozporządzenie regionalne nr 25/99 z dnia 15 listopada stwierdza, iż mając na względzie fakt, że przedsięwzięcie nie narusza strefy chronionej, oraz fakt, że Komitet Regionalny ds. Oceny Skutków Środowiskowych wydał pozytywną opinię na posiedzeniu w dniu 22 października 1999 r., nie ma potrzeby oceny jego wpływu na środowisko naturalne. Jednak opinia tego organu jest równie lakoniczna jak rozporządzenie ( ), jako że zawiera jedynie odwołanie do opinii, którą służby inżynieryjne wydały dnia 6 lipca 1999 r. pod nr 8634, a ta z kolei okazuje się tak samo pozbawiona uzasadnienia ( ) jak decyzja administracyjna i opinia Komitetu Regionalnego.

33. Wspomniany dokument, dostarczony przez pozwane Państwo Członkowskie wraz z odpowiedzią na pytania postawione przez Trybunał Sprawiedliwości, nie stanowi opinii na temat wpływu przedmiotowej inwestycji publicznej na środowisko naturalne. Lektura tego dokumentu wskazuje, że jest to jedynie zezwolenie, „wyłącznie dla celów gospodarki wodnej” ( ), na przekroczenie rzeki Tordino i wykonanie w jej korycie prac związanych z budową wiaduktów.

34. Raport dołączony do odpowiedzi na skargę nie jest ekspertyzą służb inżynieryjnych, do której odnosi się decyzja Komitetu Regionalnego, lecz opracowaniem na temat zgodności przedsięwzięcia ze środowiskiem, wykonanym w grudniu 1997 r. na zlecenie ERM Italia s.r.l.

35. Z powyższych rozważań wynika więc, że Republika Włoska dopuściła się uchybienia zarzucanego przez Komisję poprzez niezbadanie, czy budowa drogi w Teramo wymagała oceny wpływu na środowisko naturalne.

36. Decyzja administracyjna polegająca na stwierdzeniu, że, z uwagi na swoje szczególne cechy, przedsięwzięcie nie szkodzi środowisku naturalnemu, wymaga uzasadnienia ( ). Zgodnie ze wspomnianą już ogólną zasadą każde przedsięwzięcie, zanim uzyska zezwolenie, musi zostać poddane ocenie jego skutków, a zatem, jeśli wymóg ten nie dotyczy określonego zadania z uwagi na jego nieszkodliwość, niezbędne jest wyłożenie przyczyn, które doprowadziły do takiego wniosku. Ochrona środowiska naturalnego zajmuje obecnie poczesne miejsce wśród polityk wspólnotowych ( ). Ponadto na Państwach Członkowskich również spoczywa odpowiedzialność decyzyjna w tym przedmiocie ( ). Obywatele mają prawo żądać poszanowania środowiska ( ), co przyznaje Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej ( ), która w art. 37 gwarantuje wysoki poziom jego ochrony i poprawy jego jakości, tak że istotne elementy każdego środka, który oddala się od ogólnych kryteriów zmierzających do jego ochrony, muszą być należycie wyjaśnione, stanowiąc wyraz rozsądnego wykonywania władzy oraz narzędzie ułatwiające jednocześnie jej ewentualną późniejszą kontrolę.

37. Jeśli chodzi o szczegóły, prawo włoskie transponujące dyrektywę nakłada obowiązek uzasadniania decyzji. Zwolnienie przedsięwzięcia z konieczności zbadania wpływu na środowisko naturalne następuje w zależności od jego charakteru i usytuowania zgodnie z kryteriami i elementami zawartymi w załączniku D do rozporządzenia Prezydenta Republiki z dnia 12 kwietnia 1996 r. Decyzja musi być więc uzasadniona, z wyraźnym powołaniem się na takie kryteria i elementy.

38. Oczywiście dopuszczalne jest uzasadnienie przez odesłanie, kiedy organ wydający decyzję uznaje za swoją opinię organów pomocniczych lub doradczych. Muszą być jednak spełnione kumulatywnie dwa warunki: po pierwsze, zaakceptowana opinia innego organu musi być w sposób racjonalny uzasadniona; po drugie, musi pochodzić od organów lub osób, których zadaniem jest doradzanie, wspomaganie i informowanie władzy właściwej do wydania decyzji i które wspierają ją w ramach postępowania związanego z wydaniem decyzji. Tylko w ten sposób przy zajmowaniu stanowiska można zapewnić obiektywizm i zadośćuczynić interesowi ogólnemu. Nie wystarczy więc jakakolwiek opinia, wydana przez kogokolwiek i w nieznanych okolicznościach.

39. W rozpatrywanej sprawie wymóg uzasadnienia nie został spełniony. Zarówno rozporządzeniu regionalnemu nr 25/99, jak i pozytywnej opinii Komitetu Regionalnego brak jest własnych przemyśleń. Pierwszy z wymienionych aktów odsyła do drugiego, ten z kolei zawiera odesłanie do pisma służb inżynieryjnych, które, jak wspomniałem, zajmowały się zupełnie inną kwestią, mianowicie zezwoleniem na przekroczenie rzeki Tordino i wykonanie w jej korycie prac związanych z budową wiaduktów.

40. Braków tych nie wypełnia „opracowanie zgodności ze środowiskiem naturalnym”, które państwo podejrzewane o naruszenie przesłało wraz z odpowiedzią na skargę, a którego pierwsza strona została dołączona do akt na żądanie Trybunału Sprawiedliwości. Z jednej strony, nie jest to dokument, o którym wspomina Komitet Regionalny, który tym samym ani nim nie dysponował, ani nie brał go pod uwagę przy formułowaniu swojej opinii. Z drugiej strony, nie został opracowany on na zlecenie instytucji publicznych właściwych do wypowiadania się w tej kwestii, lecz jednostki prywatnej (ERM Italia s.r.l.,), o której udziale w przedsięwzięciu nie ma mowy. Istnieje zasadnicza różnica między uzasadnieniem przez odesłanie a szukaniem a posteriori argumentów dla decyzji.

41. Stąd w rzeczywistości władze włoskie nie przeprowadziły wymaganego badania, gdyż kontrola niezawierająca uzasadnienia jest równoważna z brakiem kontroli.

42. Na koniec, mając na względzie wyjaśnienia stron, należy dodać dwie uwagi szczegółowe.

43. Pierwsza z nich to ta, że zawisłość sporu przed Tribunale amministrativo regionale del Lazio, w ramach którego zostały zaskarżone pewne akty administracyjne związane z przedsięwzięciem „Lotto zero”, między innymi rozporządzenie regionalne nr 25/99, nie jest przeszkodą dla wykonywania władzy przez Trybunał Sprawiedliwości, jako że funkcje obu organów sądowych nie pokrywają się. Trybunał Sprawiedliwości bada, czy władze włoskie, w odniesieniu do wspomnianego przedsięwzięcia, dopełniły zobowiązań, jakie nakłada na nie dyrektywa, aby w razie odpowiedzi negatywnej wydać orzeczenie stwierdzające ten fakt. Sąd włoski właściwy jest do orzeczenia, czy kontrolowane przezeń działanie jest zgodne z przepisami krajowymi, będącymi transpozycją przepisów wspólnotowych i, w razie potrzeby, wydania stosownego orzeczenia uchylającego. Nie można wykluczyć ewentualnej niezgodności między krajowym porządkiem prawnym a prawem Unii Europejskiej, jednak w takiej sytuacji krajowy organ sądowy może przedłożyć Trybunałowi Sprawiedliwości odpowiednie pytanie prejudycjalne o wykładnię i w ten sposób, zgodnie z zasadą bezpośredniego skutku i zasadą pierwszeństwa ( ), nie stosować przy orzekaniu norm pozwanego państwa sprzecznych z dyrektywą ( ).

44. Druga uwaga szczegółowa odnosi się do tego, że dla oceny, czy nastąpiło uchybienie, nie ma znaczenia fakt, że władza, na której ciąży obowiązek zapewnienia stosowania norm prawa wspólnotowego jest instytucją zdecentralizowaną, nawet lokalną, niepodlegającą władzy centralnej pozwanego Państwa Członkowskiego ( ).

45. Podsumowując, z powyższych argumentów wynika, że Republika Włoska dopuściła się uchybienia, które zarzuca jej Komisja, w związku z czym należy uwzględnić skargę.

VI – W przedmiocie kosztów

46. Zgodnie z przepisami art. 69 § 2 regulaminu ( ) należy obciążyć kosztami pozwane Państwo Członkowskie.

VII – Wnioski

47. Proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości, aby uznając skargę za zasadną:

1) stwierdził, że Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, jakie ciążą na niej na mocy art. 4 ust. 2 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, ponieważ region Abruzzo nie zbadał, czy przedsięwzięcie polegające na budowie pozamiejskiej obwodnicy Teramo (przedsięwzięcie Strata Statale n. 80 del „Gran Sasso d’Italia” – Variante, tra Teramo e Giulianova, Lotto Zero dalla progr.va Km.ca 72+300 alla località Cartecchio), wymienione w załączniku II do dyrektywy, wymagało oceny wpływu na środowisko naturalne, w rozumieniu art. 5-10 wspomnianego przepisu wspólnotowego;

2) obciążył kosztami Republikę Włoską.