OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 15 kwietnia 2010 r.( )

Sprawa C‑334/08

Komisja Europejska

przeciwko

Republice Włoskiej

Postępowanie w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Środki własne – Odmowa udostępnienia Wspólnotom Europejskim należności celnych z tytułu przywozu towarów wskutek sprzecznych z prawem pozwoleń wydanych przez organy celne – Artykuł 17 rozporządzenia (WE, Euratom) nr 1150/2000 – Siła wyższa – Skutki wpisu długu na odrębnych rachunkach

I – Wprowadzenie

1. W niniejszym postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja podnosi wobec Republiki Włoskiej zarzut naruszenia art. 10 WE, art. 8 decyzji 2000/597/WE, Euratom( ), jak również niektórych przepisów rozporządzenia (WE, Euratom) nr 1150/2000( ) ze względu na to, że Republika Włoska nie udostępniła Komisji określonych środków własnych. Rzeczone środki własne stanowią należności celne z tytułu przywozu aluminium w postaci wlewków, w odniesieniu do których właściwi funkcjonariusze celni zastosowali w sposób oczywiście niezgodny z prawem zerowe stawki celne.

2. Niniejsza sprawa wymaga zbadania pojęcia siły wyższej, na której istnienie powołuje się Republika Włoska w celu uzasadnienia swego działania. Ponadto pojawia się kwestia, w którym momencie należy udostępnić środki własne wpisane do rachunków B.

3. Ze względu na to, że tę ostatnią kwestię poruszyła jedynie Republika Federalna Niemiec występująca w charakterze interwenienta po stronie Republiki Włoskiej, należy również wyjaśnić, czy interwenient może podnosić inne zarzuty niż strona.

II – Ramy prawne

4. Artykuł 8 decyzji 2000/597 nakłada na państwa członkowskie obowiązek pobierania środków własnych i udostępniania ich Komisji.

5. Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1150/2000 tytuł Wspólnot do środków własnych jest ustalony, gdy „zostały spełnione warunki przewidziane w regulacjach celnych dotyczących wpisu tytułu dochodów budżetowych w rachunkach i powiadamiania dłużnika”. Zgodnie z ust. 2 datą ustalenia tytułu w rozumieniu ust. 1 jest data wpisu do księgi rachunkowej przewidzianej w regulacjach celnych.

6. Artykuł 6 ust. 3 rozporządzenie nr 1150/2000 stanowi:

„3. a) Z zastrzeżeniem lit. b) niniejszego ustępu, tytuły dochodów budżetowych ustalone zgodnie z art. 2 są wpisywane w rachunkach najpóźniej pierwszego dnia roboczego po 19 dniu drugiego miesiąca następującego po miesiącu, w którym tytuł dochodów budżetowych został ustalony.

b) Ustalone tytuły dochodów budżetowych nieuwzględnione w rachunkach określonych w lit. a) ze względu na to, że nie zostały jeszcze uzyskane ani nie przewidziano zabezpieczenia, wykazywane są na odrębnych rachunkach w terminie ustanowionym w lit. a). Państwa członkowskie mogą przyjąć tę procedurę, jeżeli ustalone tytuły dochodów budżetowych, w odniesieniu do których zabezpieczenie zostało przewidziane, są kwestionowane oraz mogą podlegać zmianie w wyniku rozstrzygnięcia sporu, który powstał.

[…]”.

7. Artykuł 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1150/2000 stanowi:

„1. Po potrąceniu 10% tytułem kosztów poboru zgodnie z art. 2 ust. 3 decyzji 94/728/WE, Euratom wpis środków własnych, określonych w art. 2 ust. 1 lit. a) i b) tej decyzji dokonywany jest najpóźniej w pierwszym dniu roboczym po 19 dniu drugiego miesiąca następującego po miesiącu, w którym tytuł dochodów budżetowych został ustalony zgodnie z art. 2 niniejszego rozporządzenia.

Jednakże w odniesieniu do tytułów dochodów budżetowych wykazanych na odrębnych rachunkach na mocy art. 6 ust. [3] lit. b) wpis musi być dokonany najpóźniej w pierwszym dniu roboczym następującym po 19 dniu drugiego miesiąca następującego po miesiącu, w którym tytułów dochodów budżetowych zostały uzyskane”.

8. Artykuł 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1150/2000 ma następujące brzmienie:

„1. Państwa członkowskie podejmują wszystkie wymagane środki w celu zapewnienia, aby kwota odpowiadająca tytułom dochodów budżetowych ustalonym na mocy art. 2 została udostępniona Komisji, jak określono w niniejszym rozporządzeniu.

2. Państwa członkowskie są zwolnione z obowiązku przekazania do dyspozycji Komisji kwot odpowiadających ustalonym tytułom dochodów budżetowych jedynie w przypadku, gdy kwoty te nie zostały pobrane z powodu siły wyższej. Ponadto państwa członkowskie mogą ignorować obowiązek udostępnienia tych kwot Komisji w szczególnych przypadkach, jeżeli po dokonaniu dokładnej oceny wszystkich istotnych okoliczności konkretnego przypadku okaże się, że ich uzyskanie jest całkowicie niemożliwe z przyczyn, których nie można im przypisać […]”.

9. Rozporządzenie nr 1150/2000 zostało zmienione rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 2028/2004 z dnia 16 listopada 2004 r.( ). Rozporządzenie nr 2028/2004 weszło w życie w dniu 28 listopada 2004 r. Zastąpiło ono art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1150/2000 w następujący sposób:

„2. Państwa członkowskie są zwolnione z obowiązku udostępniania Komisji kwot odpowiadających ustalonym należnościom, które z racji

a) działania siły wyższej; lub

b) innych przyczyn, powstałych nie z ich winy,

okażą się nieściągalne.

Kwoty ustalonych należności uznaje się za nieściągalne decyzją odpowiednich organów administracyjnych po ustaleniu przez nie, że kwot tych nie można uzyskać.

Kwoty należności uznaje się za nieściągalne najpóźniej po upływie pięciu lat od dnia ustalenia kwoty zgodnie z art. 2 lub, w przypadku wniesienia odwołania do organu administracyjnego bądź do sądu, po wydaniu, przekazaniu lub opublikowaniu rozstrzygnięcia końcowego. […]

Kwoty, których nieściągalność stwierdzono lub kwoty uznawane za nieściągalne, zostają ostatecznie usunięte z odrębnego rachunku, o którym mowa w art. 6 ust. 3 lit. b). Zostaną one wykazane w załączniku do kwartalnego sprawozdania, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. b) i w odpowiednich przypadkach w sprawozdaniu kwartalnym, o którym mowa w art. 6 ust. 5”.

III – Okoliczności faktyczne

10. Ze sprawozdania z wewnętrznego audytu przedstawionego przez włoskie władze wynika, że Direzione Compartimentale delle Dogane per le Regioni Puglia e Basilicata (regionalna dyrekcja celna dla Apulii i Bazylikaty), działając za pośrednictwem urzędu celnego w Taranto, w dniu 27 lutego 1997 r. i w dniu 14 maja 2002 r. udzieliła na rzecz dwóch przedsiębiorstw szeregu pozwoleń na utworzenie dwóch prywatnych składów celnych typu C i na przetwarzanie pod kontrolą celną aluminium w postaci wlewków (objętego pozycją taryfową 7601 – stawka celna w wysokości 6%) w złom aluminium (objęty pozycją taryfową 7602 – zerowa stawka celna).

11. Zgodnie z tym sprawozdaniem z audytu powyższe pozwolenia zostały wydane przez organy celne z oczywistym naruszeniem unijnych przepisów celnych (wcześniej: wspólnotowych przepisów celnych) i skutkowały one tym, że w latach 1997–2002 nie ustalono i nie pobrano odpowiednich należności celnych. Na podstawie informacji przekazanych przez włoskie władze Komisja stwierdziła, że utracone wpływy wyniosły 22 730 818,35 EUR.

12. W dniu 4 grudnia 2002 r. właściwe organy cofnęły wydane pozwolenia, co skutkowało późniejszym ustaleniem długu celnego. Właściwe organy wpisały w rachunkach B odpowiednie kwoty między marcem a lipcem 2003 r. Przeciwko osobom pełniącym funkcje kierownicze w przedsiębiorstwach oraz funkcjonariuszom organów celnych, którzy wydali pozwolenia, prowadzone są postępowania karne. Do tej pory nie pokryto długów celnych, a Republika Włoska nie odprowadziła na rzecz Unii odpowiednich środków własnych.

IV – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i skarga

13. W przeprowadzonym zgodnie z przepisami postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi Komisja zarzucała Republice Włoskiej, że ta odmówiła udostępnienia Komisji środków własnych powstałych w przytoczonych powyżej okolicznościach. Ponieważ argumenty powołane na własną obronę przez Republikę Włoską nie przekonały Komisji, wniosła ona w dniu 21 lipca 2008 r. niniejszą skargę, w której wnosi o:

– stwierdzenie, że odmawiając udostępnienia Komisji środków własnych odpowiadających długowi celnemu wynikającemu z udzielenia w dniu 27 lutego 1997 r. niezgodnych z prawem pozwoleń na utworzenie i prowadzenie składów celnych typu C w Taranto przez Direzione Compartimentale delle Dogane per le Regioni Puglia e Basilicata z siedzibą w Bari oraz następujących po nich pozwoleń na przetwarzanie pod kontrolą celną i na uszlachetnianie czynne do ich cofnięcia w dniu 4 grudnia 2002 r., Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 10 WE, art. 8 decyzji Rady 2000/597/WE, Euratom z dnia 29 września 2000 r. w sprawie systemu środków własnych Wspólnot Europejskich oraz na podstawie art. 2, 6, 10, 11 i 17 rozporządzenia Rady WE, Euratom) nr 1150/2000 z dnia 22 maja 2000 r. wykonującego decyzję 94/728/WE, Euratom w sprawie systemu środków własnych Wspólnot;

– obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania.

14. Republika Włoska wnosi o oddalenie skargi.

15. Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2008 r. Trybunał dopuścił interwencję Republiki Federalnej Niemiec w niniejszym postępowaniu po stronie Republiki Włoskiej.

V – Ocena prawna

16. Strony są zgodne co do tego, że zwolnienia celne zostały udzielone z naruszeniem przepisów celnych, a tym samym niesłusznie nie pobrano cła w wysokości określonej przez Komisję. W związku z tym przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kwestia, czy i, w stosownym przypadku, kiedy Republika Włoska ma obowiązek udostępnienia tych kwot Komisji.

17. Państwa członkowskie są zobowiązane do ustalenia tytułów Unii do środków własnych z chwilą, gdy organy celne znajdą się w posiadaniu niezbędnych informacji, i mogą w związku z tym obliczyć kwotę należności wynikających z długu celnego i określić dłużnika( ). Co do zasady wynika z tego zgodnie z art. 10 rozporządzenia nr 1150/2000 obowiązek odprowadzenia na rzecz Unii odpowiednich środków własnych.

18. Komisja stoi na stanowisku, że w tym zakresie należy wziąć pod uwagę poszczególne operacje przywozu aluminium w latach 1997–2002 oraz że Republika Włoska już dawno była zobowiązana do uiszczenia odpowiednich należności celnych na rzecz Unii.

19. Natomiast Republika Włoska uważa, że nie jest ona zobowiązana do udostępnienia należności celnych, ponieważ nie można ich było pobrać z racji siły wyższej. Przy tym powołuje się ona na art. 17 rozporządzenia nr 1150/2000( ).

A – Argument dotyczący siły wyższej

20. Na uzasadnienie istnienia siły wyższej oraz wynikającego z niej zwolnienia z obowiązku odprowadzenia środków własnych na rzecz Unii Republika Włoska przywołuje dwa argumenty. Po pierwsze, właściwi funkcjonariusze celni współdziałali z importerami w ramach zmowy, a po drugie, wydane przez nich zezwolenia utrudniały wykrycie nieprawidłowości, zatem nie mogły one zostać ujawnione na skutek zwykłych kontroli.

1. W przedmiocie pojęcia siły wyższej

21. Trybunał nie dokonał dotychczas pogłębionej wykładni pojęcia siły wyższej w rozumieniu art. 17 rozporządzenia nr 1150/2000. Jednakże istnieje orzecznictwo w przedmiocie wykładni tego pojęcia w kontekście innych przepisów. Trybunał wielokrotnie wskazywał, że pojęcie siły wyższej nie ma takiego samego znaczenia w różnych dziedzinach stosowania prawa wspólnotowego i jego znaczenie powinno być ustalane w oparciu o ramy prawne, w jakich ma wywierać skutki( ). Jednak za punkt wyjścia każdej analizy Trybunał obiera ogólną definicję, która powinna obowiązywać z pominięciem cech szczególnych danej dziedziny, w jakiej znajduje zastosowanie( ).

22. W związku z tym w pierwszej kolejności przedstawię orzecznictwo Trybunału wydane w przedmiocie innych dziedzin prawa, a następnie zbadam, czy w niezmienionej formie może ono znaleźć odpowiednie zastosowanie do rozporządzenia nr 1150/2000, czy też konieczne jest dokonanie jego modyfikacji.

a) Orzecznictwo Trybunału w przedmiocie innych dziedzin

23. Większość orzecznictwa odnoszącego się do siły wyższej dotyczy wspólnej organizacji rynków produktów rolnych. Jednak Trybunał dokonał wykładni tego pojęcia również w ramach orzecznictwa odnoszącego się do art. 45 jego statutu.

24. Zgodnie z rzeczonym orzecznictwem zawarte w prawie Unii pojęcie siły wyższej lub zdarzenia losowego zasadniczo należy rozumieć jako wyłącznie nadzwyczajne i nieprzewidywalne okoliczności, niezależne od podmiotu, który powołuje się na nie, oraz których następstw nie można było uniknąć, mimo zachowania należytej staranności( ). Z powyższego wynika, że pojęcie siły obejmuje element obiektywny oraz element subiektywny, przy czym pierwszy z tych elementów odnosi się do okoliczności nadzwyczajnych, niezależnych od podmiotu, który powołuje się na nie, a drugi związany jest z obowiązkiem zabezpieczenia się przez zainteresowanego przed skutkami nadzwyczajnych okoliczności, poprzez podjęcie stosownych środków, niewymagających jednak nadmiernych poświęceń( ).

b) Odpowiednie zastosowanie do niniejszej sprawy

25. W tych okolicznościach należy zaprzeczyć istnieniu siły wyższej w niniejszej sprawie. Republika Włoska nie może powoływać się na siłę wyższą już z tego względu, że jej funkcjonariusze, wydając niezgodne z prawem pozwolenia, uniemożliwili uzyskanie należności celnych, a tym samym przyczyna niepobrania nie leży poza sferą wpływu Republiki Włoskiej. Ponadto poprzez zastosowanie skutecznych mechanizmów kontrolnych Republika Włoska z całą pewnością mogła uniknąć tych niezgodnych z prawem działań.

26. W niniejszej sprawie nie jest spełniony wymóg, zgodnie z którym okoliczności stanowiące siłę wyższą powinny być niezależnie od podmiotu, który się na nie powołuje. Bezsprzecznie pozwolenia na utworzenie prywatnego składu celnego oraz na przetwarzanie podlegającego należnościom celnym aluminium w postaci wlewków w złom aluminium objęty zerową stawką celną zostały wydane przez właściwy organ, Direzione Compartimentale delle Dogane per le Regioni Puglia e Basilicata.

27. Funkcjonariusze celni działali w ramach wykonywania obowiązków służbowych, a zatem Republika Włoska musi ponieść konsekwencje prawne ich działań. Ze względu na to, że przyczyna niepobrania należności celnych leży w zakresie wpływu Republiki Włoskiej, nie może ona powoływać się na siłę wyższą.

28. Pozwane państwo członkowskie stoi na stanowisku, że nie ma ono obowiązku ponoszenia ekonomicznych konsekwencji działań administracyjnych podejmowanych przez funkcjonariuszy, jeżeli poprzez swoje działanie dopuścili się oni czynu karalnego. Z tego względu w celu wyjaśnienia odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych należy poczekać na wynik postępowania karnego i wniesionego już cywilnego powództwa regresowego.

29. Jednakże w ramach postępowania w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego państwo członkowskie nie może na swoje usprawiedliwienie powoływać się na to, że nie należy przypisywać mu danego działania jego urzędników. W pierwszej kolejności należy uściślić, że w niniejszej sprawie nie zostało jeszcze prawomocnie stwierdzone, iż dani urzędnicy dopuścili się czynu karanego, ponieważ postępowania są jeszcze w toku. Niemniej jednak zakładając nawet, że stwierdzone zostanie popełnienie przez urzędników czynu karalnego, to nie stoi to na przeszkodzie przypisaniu ich działania państwu.

30. Takie przypisanie jest zgodne z projektem Komisji prawa międzynarodowego ds. odpowiedzialności państw za działania niezgodne z prawem międzynarodowym( ); również Europejska Komisja Praw Człowieka i Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdziły, że państwo zobowiązane jest przypisać sobie naruszenia europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności popełnione przez urzędników państwowych na wszystkich szczeblach, nawet gdy urzędnicy państwowi działają bez pełnomocnictwa, a nawet gdy przekraczają wytyczne lub działają niezgodnie z nimi( ).

31. Wreszcie chcąc uzasadnić istnienie siły wyższej, Republika Włoska nie może powoływać się również na to, że nieprawidłowości zostały wykryte nie w ramach zwykłych kontroli, lecz jedynie w następstwie skargi przedsiębiorstwa będącego konkurentem. Jako że w niniejszej sprawie przyczyna niepobrania należności celnych objęta jest zakresem odpowiedzialności Republiki Włoskiej, konkretne środki, jakie mogły zapobiec omawianym działaniom, nie mają już żadnego znaczenia.

32. Ponadto niezrozumiałe jest również, dlaczego skuteczne kontrole wewnętrzne nie miałyby prowadzić do uniknięcia lub przynajmniej do szybkiego wyjaśnienia niniejszej sprawy. W tym zakresie jest nieistotne, że do ujawnienia sprawy doszło dopiero na skutek zawiadomienia złożonego przez inne przedsiębiorstwo. Zawiadomienie to stanowiło w niniejszej sprawie jedynie bodziec do wszczęcia dochodzenia, które państwo tak czy inaczej zobowiązane było przeprowadzić w ramach ciążących na nim obowiązków nadzorczych, które wynikają bezpośrednio z prawa unijnego.

33. Zatem w niniejszej sprawie nie są spełnione przesłanki przyjętej przez Trybunał ogólnej definicji siły wyższej.

c) Korekta definicji dla celów spornego uregulowania?

34. Rozporządzenie nr 1150/2000 nie zawiera elementów wskazujących na szczególną, odmienną od definicji ogólnej treść normatywną pojęcia siły wyższej. Przeciwnie, sens i cel przepisów dotyczących pobierania środków własnych Unii przemawia za stosowaniem przedstawionej powyżej ogólnej definicji bez jakichkolwiek modyfikacji.

35. Stabilność systemu finansowego Unii wymaga przestrzegania zasad ustalania, pobierania i udostępniania środków własnych. Państwo członkowskie naruszające te zasady wyrządza szkodę innym państwom członkowskim, które muszą podjąć starania o wyrównanie strat, a także narusza obowiązek solidarnego finansowania Unii.

36. W celu skutecznego zapewnienia stabilności systemu finansowania Unii ogólna wykładnia pojęcia siły wyższej wyznacza pożądane granice dla możliwości uzasadnienia niepobrania należności celnych, która przysługuje danemu państwu członkowskiemu. W związku z tym w niniejszej sprawie nie ma miejsca na rozważania w przedmiocie szerszej wykładni tego pojęcia.

B – W przedmiocie skutków wpisania ustalonych tytułów dochodów budżetowych do odrębnych rachunków

37. Republika Federalna Niemiec, jako interwenient po stronie Republiki Włoskiej, stoi na stanowisku, że w każdym razie w chwili mającej znaczenie dla niniejszego postępowania w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (termin wyznaczony w uzasadnionej opinii) Komisji nie przysługiwało (jeszcze) prawo żądania udostępniania jej środków własnych. Republika Włoska nie podniosła jednakże tego zarzutu w odpowiedzi na skargę.

38. W opinii rządu niemieckiego art. 17 rozporządzenia nr 1150/2000 w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem nr 2028/2004 dopuszcza, aby Republika Włoska sporne kwoty wykazane w 2003 r. na „rachunkach B” pozostawiła na tych rachunkach do zakończenia wyznaczonego pięcioletniego terminu, a zatem co najmniej do lipca 2008 r. Zatem roszczenie Komisji jest wymagalne najwcześniej z upływem tego terminu w 2008 r. Jako że określony w uzasadnionej opinii termin zaniechania uchybień zobowiązaniom państw członkowskich upłynął już w grudniu 2007 r.( ), w mającej tu znaczenie chwili nie zachodziło jeszcze uchybienie zobowiązaniom państw członkowskich.

39. Powyższy zarzut podniesiony przez interwenienta wymaga w pierwszym rzędzie zbadania dwóch kwestii: po pierwsze, czy interwenient ma prawo wprowadzenia do dyskusji aspektu prawnego, którego nie poruszyła popierana przez niego strona, a po drugie, czy rozporządzenie nr 2028/2004 znajduje zastosowanie również do długów celnych zaksięgowanych przed jego wejściem w życie.

1. Dopuszczalny zakres interwencji

40. Najpierw należy wyjaśnić, w jakim zakresie interwenienci mają prawo zwrócenia uwagi na nowe aspekty sporu w ramach swojej interwencji.

41. Zgodnie z art. 40 akapit czwarty statutu Trybunału uwagi złożone przez interwenienta ograniczają się do poparcia żądań jednej ze stron. Zatem interwenient nie może przedstawiać żądań odmiennych od żądań strony, którą popiera. W niniejszej sprawie Republika Federalna Niemiec wnosi, tak jak Republika Włoska, o oddalenie skargi, zatem strona i interwenient formułują żądania o takiej samej treści.

42. Niewątpliwie interwenient może podnosić w uwagach nowe argumenty odmienne od argumentów popieranej przezeń strony, pod warunkiem że jego celem jest poparcie żądań tej strony( ). Jeżeli bowiem interwenient miałby jedynie prawo powtarzać argumenty strony bez możliwości ich uzupełnienia własnymi argumentami, interwencja pozbawiona by była jakiegokolwiek sensu wykraczającego poza manifestację solidarności.

43. Jednakże uwagi Republiki Federalnej Niemiec nie tylko wprowadzają do postępowania nowe argumenty, lecz podnoszą nowy zarzut. Niemcy odniosły się do nadanego przez rozporządzenie nr 2028/2004 nowego brzmienia rozporządzenia nr 1150/2000, które do tej pory nie stanowiło przedmiotu postępowania i z którego wyprowadziły wniosek, że roszczenie Komisji nie było jeszcze wymagalne w istotnej tu chwili upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii. W odróżnieniu od rządu włoskiego rząd niemiecki nie porusza kwestii istnienia roszczenia, lecz po raz pierwszy podnosi kwestię momentu, od którego jest ono wymagalne.

44. W odróżnieniu od kwestii przytaczania nowych argumentów w dotychczasowym orzecznictwie nie jest ostatecznie sprecyzowane, w jakim zakresie interwenient może podnosić zarzuty, które nie zostały podniesione przez samą stronę popieraną. Z jednej strony można spotkać wyroki, w których podniesienie nowych zarzutów przez interwenienta zostało uznane za dopuszczalne( ). W innych wyrokach Trybunał uznał, że takie zarzuty przedstawione przez interwenienta są niedopuszczalne( ). Niemniej jednak orzeczenia te dotyczyły przede wszystkim sytuacji szczególnych, w których interwenient jako pierwszy podniósł zarzut niedopuszczalności.

45. Już z art. 93 § 5 regulaminu postępowania przed Trybunałem wynika, że interwenient może co do zasady formułować własne zarzuty i nie musi ograniczać się jedynie do wskazania samych argumentów. Zgodnie z tym przepisem zarzuty powinny być zawarte w uwagach interwenienta. W przypadku gdyby możliwość wskazywania zarzutów była ograniczona do treści zarzutów popieranej przez niego strony, powyższy przepis byłby pozbawiony sensu.

46. Niemniej jednak powstaje kwestia, w jakim terminie interwenient może formułować zarzuty niepodniesione przez popieraną przez niego stronę.

47. Punktem wyjścia dla tej kwestii jest art. 42 § 2 oraz art. 93 § 4 regulaminu postępowania przed Trybunałem.

48. Zgodnie z art. 93 § 4 regulaminu postępowania przed Trybunałem interwenient akceptuje stan sprawy, w jakim się ona znajduje w chwili wstąpienia.

49. Z art. 42 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem wynika, że strona nie może podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, lecz co do zasady musi je wyczerpująco wskazać w skardze lub odpowiedzi na skargę.

50. Z powyższego można by wywnioskować, że wykluczone są te zarzuty interwenienta, których także popierana strona nie może podnieść( ).

51. Z kolei sytuacja, w której możliwe jest podniesienie własnych zarzutów przez interwenienta, prowadzi w sposób konieczny do przysługującej interwenientowi możliwości wprowadzenia do postępowania przed Trybunałem nowych aspektów, których popierana strona w danym momencie nie może już podnieść: w szczególności interwencja po stronie skarżącej może nastąpić dopiero po wniesieniu skargi, tak więc interwencja następuje w sposób konieczny w chwili, w której strona co do zasady nie może już podnosić nowych zarzutów.

52. Powyższe rozważania uwidaczniają, że art. 93 § 4 regulaminu postępowania przed Trybunałem nie należy interpretować zbyt ściśle. „Stan sprawy” w chwili wstąpienia nie ogranicza możliwości podnoszenia zarzutów przez interwenienta do zarzutów wskazanych już przez stronę popieraną w chwili wstąpienia. W przeciwnym wypadku interwenient byłby zawsze ograniczony do zarzutów podniesionych przez stronę, o których w takiej sytuacji nie można by mówić jako o „swoich” zarzutach w rozumieniu art. 93 § 5 regulaminu postępowania przed Trybunałem. W związku z tym również wskazanie nowych zarzutów przez interwenienta powinno być dopuszczalne( ).

53. Taka interpretacja nie pozbawia znaczenia ograniczenia możliwości interwencji wynikającego z art. 93 § 4 regulaminu postępowania. Związanie interwenienta stanem sprawy, w jakim się ona znajduje w chwili wstąpienia, prowadzi do tego, że żądania stron, a tym samym wynikający z nich przedmiot sprawy, określają ramy, których interwenient nie może przekroczyć. Co więcej, powyższy przepis proceduralny zapewnia, że interwencja nie prowadzi do opóźnienia przebiegu postępowania, ponieważ związanie stanem sprawy wyklucza konieczność powtórzenia czynności procesowych na skutek przystąpienia interwenienta. W sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, jednoznacznie nie istnieje ryzyko opóźnienia postępowania.

54. Mając na względzie powyższe rozważania, nie widzę przeszkód, które uniemożliwiałyby badanie istoty uwag przedstawionych przez Republikę Federalną Niemiec.

2. Temporalny zakres stosowania rozporządzenia nr 2028/2004

55. Zdaniem Republiki Federalnej Niemiec niniejszą skargę w postępowaniu w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego należy oddalić już z tego względu, że Komisja nie odczekała upływu terminu pięciu lat określonego w art. 17 ust. 2 rozporządzenia 1150/2004, który został wprowadzony na mocy rozporządzenia nr 2028/2004.

56. Należy tu w pierwszej kolejności zbadać, czy przywołane przez Republikę Federalną Niemiec rozporządzenie nr 2028/2004 należy stosować ratione temporis. Sporne tytuły do należności celnych powstały bowiem w latach 1997–2002 r., a w lipcu 2003 r. zostały wpisane w rachunkach B, podczas gdy nowe rozporządzenie weszło w życie dopiero w 2004 r.

57. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 17 ust. 2 przyjętym na mocy rozporządzenia nr 2028/2004 kwoty należności wykazane na rachunkach B uznaje się za nieściągalne najpóźniej po upływie pięciu lat.

58. W mojej opinii stosowanie tego przepisu do kwot wykazanych w rachunkach B przed wejściem w życie rozporządzenia nie powoduje właściwego działania prawa wstecz. Poprzez wpisanie w rachunkach B nie powstała bowiem żadna ostateczna sytuacja, która ma ulec późniejszej zmianie. Zmieniony przepis nawiązuje raczej do skutków wynikających z wpisania danej kwoty w rachunkach B.

59. Nawet gdyby stosowanie nowego rozporządzenia postrzegane było jako działanie prawa wstecz, to byłoby ono dopuszczalne.

60. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem możliwość retroaktywnego stosowania zależy zasadniczo od tego, czy chodzi o przepis proceduralny, czy materialny. Przepisy proceduralne mają co do zasady zastosowanie do wszystkich postępowań zawisłych w momencie ich wejścia w życie, podczas gdy przepisy materialne są zazwyczaj interpretowane w ten sposób, iż nie obowiązują one w stosunku do stanów faktycznych powstałych przed ich wejściem w życie( ). Jednakże przepisy materialne mogą wyjątkowo być interpretowane jako odnoszące się do okoliczności zaistniałych przed ich wejściem w życie „o ile w świetle ich brzmienia, celu lub systematyki jest oczywiste, że musi im zostać nadany taki skutek”( ). Istotne jest przy tym, aby nie zostały naruszone zasada pewności prawa i zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań, na których opiera się ostatecznie zakaz retroaktywnego stosowania przepisów materialnych.

61. Nawet gdyby przywołany powyżej zmieniony przepis postrzegany był jako przepis materialny, a nie proceduralny, istniałaby możliwość jego stosowania.

62. Po pierwsze, zgodnie z celem rozporządzenia zmieniającego należy stosować je do okoliczności zaistniałych przed jego wejściem w życie.

63. Zgodnie z motywem 6 rozporządzenia nr 2028/2004 pierwotny system „jedynie częściowo osiągnął swoje cele w zakresie mechanizmu wykorzystywanego do wypłaty pozycji z rachunku odrębnego. Kontrole Europejskiego Trybunału Obrachunkowego oraz Komisji ujawniły powtarzające się nieścisłości w prowadzeniu rachunku odrębnego, które sprawiają, że nie odzwierciedla on faktycznego stanu ściągniętych kwot. Z odrębnego rachunku należy usunąć kwoty, których uzyskanie jest mało prawdopodobne do końca danego okresu, a których zatrzymanie zafałszowuje wysokość salda. Dodatkowo, z punktu widzenia opłacalności, państwa członkowskie nie będą już ponosić kosztów administracyjnych związanych z kontrolą tych kwot”.

64. Celem ustanowienia pięcioletniego terminu jest zatem usunięcie nieprawidłowości starego systemu. Ten cel może zostać w pełni osiągnięty jedynie wówczas, gdy nowy przepis dotyczący terminu będzie stosowany również do kwot, które wpisano w rachunki B przed wejściem w życie rozporządzenia wprowadzającego zmiany.

65. Stosowanie nowego art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1150/2000 do okoliczności zaistniałych już przed jego wejściem w życie nie narusza też uzasadnionych oczekiwań państwa członkowskiego dotyczących dalszego obowiązywania przepisu stosowanego uprzednio. W końcu, jak wynika z motywu 6, zmiana ma na celu jedynie usunięcie nieścisłości oraz zwolnienie państw członkowskich z ciężaru ponoszenia kosztów, które wiążą się z czasowo nieograniczonym monitorowaniem kwot wpisanych do rachunków B.

66. Zatem w odniesieniu do niniejszej sprawy co do zasady istnieje możliwość stosowania nowego brzmienia art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1150/2000.

3. Dopuszczalność wpisania kwot na rachunkach B

67. Przed dokonaniem wykładni art. 17 ust. 2 rozporządzenia należy jednak zbadać, czy Republika Włoska prawidłowo zaksięgowała sporne kwoty na rachunkach B. Komisja stoi na stanowisku, że Republika Włoska błędnie wpisała je w tych rachunkach.

68. Jedynie bowiem prawidłowe zapisanie kwot na rachunkach B otwiera możliwość stosowania art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1150/2000( ) i może prowadzić do poruszenia kwestii, czy środki własne, które w rzeczywistości nie zostały uzyskane, należy wpisać na rachunek Unii, czy też nie.

69. Republika Włoska reprezentuje stanowisko, że sporne środki własne prawidłowo wpisała w rachunkach B, ponieważ tytuły dochodów budżetowych ustalone w 2003 r. do tej pory nie zostały uzyskane i w odniesieniu do nich nie zostało przewidziane zabezpieczenie.

70. Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1150/2000 tytuł Unii do środków własnych jest ustalony, gdy zostały spełnione warunki przewidziane w regulacjach celnych dotyczących wpisu tytułu dochodów budżetowych w rachunkach i powiadamiania dłużnika.

71. Artykuł 6 rozporządzenia nr 1150/2000 ustanawia następnie przepisy odnoszące się do rachunków dotyczących środków własnych, a w ust. 3 rozróżnia między dwoma rodzajami rachunków: tytuły dochodów budżetowych ustalone zgodnie z art. 2 co do zasady wpisuje się na rachunkach A; tylko te ustalone tytuły dochodów budżetowych, które nie zostały jeszcze uzyskane ani w stosunku do których nie przewidziano zabezpieczenia, wykazywane są na odrębnych rachunkach B.

72. Rozróżnienie między tymi dwoma rodzajami rachunków wpływa przede wszystkim na datę, w której państwo członkowskie powinno udostępnić środki własne na rzecz Unii. Podczas gdy zgodnie z art. 10 rozporządzenia nr 1150/2000 wpis środków własnych wykazanych na rachunkach A dokonywany jest na rachunek Unii w bliżej określonym terminie rozpoczynającym w chwili ich ustalenia, wpis środków własnych wykazanych na rachunkach B następuje dopiero w terminie rozpoczynającym się w chwili ich uzyskania.

73. Jednakże w niniejszej sprawie nie można dokonać czysto formalnego przyporządkowania. Takie podejście w sposób sprzeczny z celem przepisu nie uwzględniłoby tego, że Republika Włoska już w latach 1997–2002 nie wypełniła ciążącego na niej zobowiązania w zakresie ustalenia tytułów Unii do środków własnych.

74. Państwa członkowskie są zobowiązane do ustalenia tytułów Wspólnot do środków własnych, z chwilą gdy organy celne znajdą się w posiadaniu niezbędnych informacji i mogą w związku z tym obliczyć kwotę należności wynikających z długu celnego i określić dłużnika( ).

75. W sytuacji, w której państwo członkowskie, działając z naruszeniem swoich obowiązków, zaniecha ustalenia tytułów Unii do środków własnych i w ten sposób nie stworzy nawet podstaw dla pobrania i udostępnienia Komisji odpowiedniej kwoty, wpis tej kwoty na rachunkach B jest a priori wykluczony.

76. Wpis na rachunkach B jest bowiem niemożliwy, jeżeli państwo członkowskie samo tworzy przesłanki tego wpisu. Odpowiada to poglądowi prawnemu, że nikt nie może czerpać korzyści z nadużycia swoich praw. Trybunał stwierdził to już w odniesieniu do zaniechania ustalenia długu celnego w wyniku pomyłki organów celnych( ). Musi to mieć zastosowanie tym bardziej do okoliczności, w których organy celne w sposób sprzeczny z prawem celowo zaniechały wpisu należności celnych w rachunkach.

77. Konsekwencją powyższych uwag w niniejszej sprawie jest to, że po pierwsze Republika Włoska w odniesieniu do lat 1997–2002 musi zaakceptować, że znajdzie się w sytuacji równoważnej do sytuacji, w której znalazłaby się, gdyby ustaliła tytuły dochodów budżetowych – co prowadzi do fikcyjnego wpisu do rachunków A. Po drugie, to państwo członkowskie nie może twierdzić, że przesłanki wpisu do rachunków B są spełnione, ponieważ nie ustalając tytułów dochodów budżetowych, samo spowodowało wystąpienie przesłanek zastosowania art. 6 ust. 3 lit. b) rozporządzenia nr 1150/2000, a konkretnie, że tytuły te nie zostały uzyskane i w odniesieniu do nich nie zostało przewidziane zabezpieczenie.

78. Podsumowując, należy zatem stwierdzić, że Republika Włoska nie była uprawniona do wpisania spornych kwot do rachunków B. W związku z tym kwoty te, jako element rachunków A, należało zgodnie z art. 10 bezpośrednio udostępnić Unii niezależnie od ich faktycznego uzyskania.

4. Wykładnia art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1150/2000 (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem nr 2028/2004)

79. Wskutek braku skutecznego wpisu spornych tytułów dochodów budżetowych do rachunków B, art. 17 rozporządzenia nr 1150/2000 nie znajduje zastosowania. Z tego względu nie pojawiają się kwestie, czy w przypadku nieściągalności środków własnych państwo członkowskie jest zwolnione z obowiązku ich udostępnienia i jakie znaczenie ma określony przez rozporządzenie nr 2028/2004 w art. 17 ust. 2 termin pięciu lat. W związku z tym powołanie się Republiki Federalnej Niemiec występującej jako interwenient na ten pięcioletni termin jest pozbawione znaczenia dla sprawy.

80. Niemniej jednak w dalszej części opinii tytułem ewentualnym należy wykazać, że nawet gdyby co do zasady stwierdzono możliwość stosowania art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1150/2000, Republika Włoska jednakże nie mogłaby ostatecznie powoływać się na wspomniany termin pięciu lat.

81. Rzeczony przepis określa, w stosunku do nieściągalnych środków własnych, wyjątek od obowiązku ich udostępnienia i dotyczy, krótko mówiąc, ostatniego stadium procedury celnej, czyli uiszczenia ustalonych kwot na rzecz Unii.

82. Artykuł 17 ust. 2 stanowi, że państwa członkowskie są zwolnione z obowiązku udostępniania kwot, które z racji a) działania siły wyższej lub b) innych przyczyn, powstałych nie z ich winy, okażą się nieściągalne. Kwoty ustalonych tytułów dochodów budżetowych mogą zostać uznane za nieściągalne na mocy decyzji właściwych organów administracji. Ponadto art. 17 ust. 2 akapit trzeci stanowi, że kwoty należności uznaje się za nieściągalne najpóźniej po upływie pięciu lat (od dnia ustalenia kwoty( )).

83. Niemniej jednak w odróżnieniu od stanowiska rządu niemieckiego z określonego w art. 17 ust. 2 pięcioletniego terminu nie wynika we wszystkich przypadkach pięcioletnie odroczenie płatności. W przypadkach, w których w pełni oczywiste jest, że nie spełniono materialnych przesłanek art. 17 ust. 2, czyli że nie zaistniała siła wyższa lub inne niemożliwe do przypisania względy, a zatem pewne jest, że ostatecznie dane państwo członkowskie musi udostępnić Wspólnotom kwoty należności, nie można powoływać się na termin pięciu lat.

84. Powyższy wniosek wynika z sensu i celu przywołanego przepisu. Mając na względzie ekonomikę postępowania, termin pięciu lat zapobiega bowiem rozstrzyganiu przez państwo członkowskie i Komisję nieraz bardzo złożonej i trudnej kwestii istnienia siły wyższej lub innych względów niemożliwych do przypisania państwu członkowskiemu zanim – np. w ramach postępowania sądowego – zostanie stwierdzone, czy i w razie konieczności z jakich względów dany tytuł okazuje się w ogóle nieściągalny. W przypadku gdy dany tytuł dochodów budżetowych można uzyskać w okresie pięciu lat, tak czy inaczej należy udostępnić go Komisji, a już wydane rozstrzygnięcie okaże się później zbyteczne. Natomiast w sytuacji gdy od razu jest oczywiste, że dane państwo członkowskie nie może powoływać się na odstępstwa określone w art. 17 ust. 2, właśnie zasada ekonomiki postępowania przemawia przeciwko dalszemu odroczeniu. Z jakiego powodu państwo członkowskie miałoby jeszcze pięć lat czekać z wpisem na rachunki Wspólnoty, skoro niezbicie spełnione są przesłanki tego obowiązku i wiadoma jest wysokość wpisu?

85. Jeżeli w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, w której przed upływem pięcioletniego terminu oczywiste jest( ), że nie zaistniała siła wyższa oraz że przyczyny braku porozumienia można przypisać państwu członkowskiemu, w odniesieniu do państwa nie stosuje się już terminu określonego w art. 17 ust. 2, a Komisji należy bezpośrednio udostępnić środki własne. Z tego względu stoję na stanowisku, że art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1150/2000 w brzmieniu nadanym rozporządzeniem nr 2028/2004 nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu niniejszej skargi w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesionej przeciwko Republice Włoskiej.

C – Wniosek częściowy

86. Republika Włoska uchybiła zatem zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 8 decyzji Rady 2000/597/WE, Euratom z dnia 29 września 2000 r. w sprawie systemu środków własnych Wspólnot Europejskich oraz na podstawie art. 2, 6, 10, 11 i 17 rozporządzenia (WE, Euratom) nr 1150/2000.

87. Co się tyczy art. 10 WE, który również został przywołany przez Komisję, brak jest podstaw do stwierdzenia uchybienia ogólnym zobowiązaniom przewidzianym w tym artykule, odrębnego od stwierdzonego uchybienia bardziej szczegółowym zobowiązaniom unijnym( ).

VI – Koszty

88. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarga Komisji została uwzględniona i wniosła ona o obciążenie strony przeciwnej kosztami, Republikę Włoską należy obciążyć kosztami postępowania.

89. W myśl art. 69 § 4 regulaminu państwa członkowskie, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty.

VII – Wnioski

90. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby:

1. stwierdził, że odmawiając udostępnienia Komisji środków własnych odpowiadających długowi celnemu wynikającemu z przywozu aluminium w postaci wlewków, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 8 decyzji Rady 2000/597/WE, Euratom z dnia 29 września 2000 r. w sprawie systemu środków własnych Wspólnot Europejskich oraz art. 2, 6, 10, 11 i 17 rozporządzenia (WE, Euratom) nr 1150/2000 z dnia 22 maja 2000 r. wykonującego decyzję 94/728/WE, Euratom w sprawie systemu środków własnych Wspólnot;

2. obciążył Republikę Włoską kosztami postępowania;

3. stwierdził, że Republika Federalna Niemiec pokrywa własne koszty.