OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

GERARDA HOGANA

przedstawiona w dniu 17 grudnia 2020 r. ( 1 )

Sprawa C‑130/19

Europejski Trybunał Obrachunkowy

przeciwko

Karelowi Pinxtenowi

Artykuł 286 ust. 6 TFUE – Naruszenie zobowiązań wynikających z urzędu przez byłego członka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego – Pozbawienie prawa do emerytury bądź innych podobnych korzyści

I. Wprowadzenie

1. Jakie normy prawne i standardy etyczne regulują zachowanie członka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (zwanego dalej „ETO”) i jakie sankcje znajdują zastosowanie w przypadku naruszenia owych standardów? Skarga wniesiona do Trybunału Sprawiedliwości przez ETO porusza właśnie te zasadnicze kwestie.

2. W swojej skardze ETO zwraca się bowiem do Trybunału o stwierdzenie, że K. Pinxten nie dopełnił obowiązków wynikających z urzędu członka ETO. Zdaniem ETO K. Pinxten działał z naruszeniem zobowiązań wynikających z art. 285 i 286 TFUE. W związku z tym ETO zwraca się do Trybunału o nałożenie odpowiedniej sankcji przewidzianej w art. 286 ust. 6 TFUE.

3. Jest to pierwsza sprawa dotycząca (byłego) członka ETO wytoczona na podstawie art. 286 ust. 6 TFUE. Zgodnie z tym postanowieniem „[c]złonkowie Trybunału Obrachunkowego mogą być zwolnieni z funkcji lub pozbawieni prawa do emerytury bądź innych podobnych korzyści tylko wówczas, gdy Trybunał Sprawiedliwości stwierdzi, na żądanie Trybunału Obrachunkowego, że przestali odpowiadać wymaganym warunkom lub czynić zadość zobowiązaniom wynikającym z ich urzędu”. W bardziej ogólnym ujęciu można zauważyć, że Trybunał wydał do tej pory tylko jeden wyrok na podstawie podobnego postanowienia traktatowego mającego zastosowanie do członków Komisji, mianowicie wyrok z dnia 11 lipca 2006 r., Komisja/Cresson (C‑432/04, EU:C:2006:455).

4. Tym samym niniejsza sprawa stwarza Trybunałowi kolejną sposobność do tego, aby po pierwsze, doprecyzować pewne szczególne aspekty proceduralne dotyczące tego rodzaju postępowania, a po drugie, określić standardy zachowania, których muszą dochować osoby piastujące wysokie stanowiska w instytucjach Unii Europejskiej. W czasach, w których legitymacja Unii, jej instytucji oraz osób w nich zatrudnionych jest – co najmniej – podawana w wątpliwość, wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcie Trybunału zostanie niewątpliwie uznane za szczególnie ważne.

II. Ramy prawne

A. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

5. ETO jest jedną z siedmiu instytucji Unii. Jako takiej poświęcono mu trzy artykuły w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, mianowicie art. 285, 286 i 287.

6. Po pierwsze, art. 285 akapit drugi TFUE stanowi, że członkowie ETO „są w pełni niezależni w pełnieniu swoich funkcji, w ogólnym interesie Unii”. Po drugie, zgodnie z art. 286 ust. 3 TFUE „[w] wykonywaniu swych obowiązków członkowie Trybunału Obrachunkowego nie zwracają się o instrukcje ani ich nie przyjmują od żadnego rządu lub jakiegokolwiek organu. Powstrzymują się od wszelkich czynności niezgodnych z charakterem ich funkcji”. Artykuł 286 ust. 4 TFUE stanowi natomiast, że „[c]złonkowie Trybunału Obrachunkowego nie mogą podczas pełnienia swych funkcji wykonywać żadnej innej zarobkowej lub niezarobkowej działalności zawodowej. Obejmując stanowiska, uroczyście zobowiązują się szanować, w trakcie pełnienia funkcji i po ich zakończeniu, zobowiązania z nich wynikające, zwłaszcza obowiązki uczciwości i roztropności przy obejmowaniu pewnych stanowisk lub przyjmowaniu pewnych korzyści po zakończeniu funkcji”.

B. Rozporządzenie nr 2290/77 określające uposażenie członków Trybunału Obrachunkowego

7. Artykuł 7 rozporządzenia Rady (EWG, Euratom, EWWiS) nr 2290/77 z dnia 18 października 1977 r. określającego uposażenie członków Trybunału Obrachunkowego ( 2 ), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 1293/2004 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ( 3 ), miał następujące brzmienie: „Członek Trybunału Obrachunkowego zmuszony w czasie sprawowania swoich funkcji do odbywania podróży z dala od miejsca tymczasowej siedziby Trybunału Obrachunkowego ma prawo do: a) zwrotu kosztów podróży; b) zwrotu kosztów opłacenia hotelu (ale jedynie za wynajem pokoju, obsługę i podatki); c) dieta służbowa za każdy pełny dzień nieobecności jest równa 105% dziennej diety służbowej ustanowionej w regulaminie pracowniczym urzędników Wspólnot Europejskich”.

C. Rozporządzenie nr 883/2013 dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych

8. Artykuł 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 883/2013 z dnia 11 września 2013 r. dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady i rozporządzenie Rady (Euratom) nr 1074/1999 ( 4 ) brzmi: „1. W obszarach, o których mowa w art. 1, Urząd prowadzi dochodzenia administracyjne w instytucjach, organach, urzędach i agencjach (zwane dalej »dochodzeniami wewnętrznymi«). Dochodzenia wewnętrzne prowadzi się na warunkach określonych w niniejszym rozporządzeniu oraz w decyzjach przyjętych przez odpowiednią instytucję, organ, urząd lub agencję. 2. O ile przestrzegane są przepisy, o których mowa w ust. 1: a) Urząd ma prawo do natychmiastowego i niezapowiedzianego dostępu do wszelkich stosownych informacji, w tym również informacji w bazach danych, będących w posiadaniu instytucji, organów, urzędów i agencji, jak również do ich pomieszczeń. Urząd jest upoważniony do kontrolowania ksiąg rachunkowych instytucji, organów, urzędów i agencji. Urząd może sporządzać kopie i uzyskiwać wyciągi z każdego dokumentu lub zawartości każdego nośnika danych będącego w posiadaniu instytucji, organu, urzędu i agencji oraz, w razie potrzeby, zajmować te dokumenty lub dane w celu zapewnienia, aby nie były narażone na zaginięcie; […]”.

D. Wytyczne ETO w zakresie etyki

9. Decyzją nr 66-2011 Europejskiego Trybunału Obrachunkowego z dnia 26 października 2011 r. ustanawiającą wytyczne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie etyki ETO postanowił, że załączone do owej decyzji wytyczne w zakresie etyki będą znajdowały zastosowanie wobec ETO.

10. W rzeczonych wytycznych w zakresie etyki przewidziano w szczególności, co następuje: „[…] 2.2. Zobowiązujemy się zarządzać środkami powierzonymi [ETO] w sposób legalny, prawidłowy i finansowo należyty. Trybunał powinien służyć za wzór zarządzania finansami: zarządzanie powierzonymi mu środkami musi być w pełni zgodne z rozporządzeniem finansowym i wszelkim innymi obowiązującymi zasadami; jego cele muszą być realizowane z zachowaniem zasad oszczędności, wydajności i skuteczności. […] 3.2. Zobowiązujemy się wykonywać nasze zadania, nie ulegając jakimkolwiek politycznym, krajowym lub innym wpływom zewnętrznym. 3.3. Zobowiązujemy się unikać konfliktu interesów, rzeczywistego lub pozornego. Może on na przykład zachodzić w związku z członkostwem w organizacjach politycznych, zajmowaniem stanowisk politycznych, członkostwem w zarządach i posiadaniem interesów finansowych w kontrolowanych jednostkach. Zobowiązujemy się wykazywać szczególną rozwagę w tych kwestiach i w kontekście sposobu, w jaki mogą one być postrzegane przez osoby postronne. […]”.

III. Okoliczności powstania sporu

11. Karel Pinxten był członkiem ETO od dnia 1 marca 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r., kiedy to upłynął jego mandat. Był w tej instytucji członkiem składu izby trzeciej, odpowiedzialnej za kontrolę wydatków Unii w obszarze stosunków zewnętrznych, rozszerzenia i pomocy humanitarnej. Od dnia 4 kwietnia 2011 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r. K. Pinxten piastował stanowisko przewodniczącego izby trzeciej.

12. Podczas trwania mandatu K. Pinxten miał do dyspozycji samochód służbowy i kartę paliwową umożliwiającą obciążanie ETO kosztami paliwa zakupywanego do jego samochodu służbowego. Udostępniono mu również dwie dodatkowe karty paliwowe pozwalające na zakup paliwa zwolniony z podatku od wartości dodanej (VAT) i akcyzy.

13. W latach 2006–2014 ETO zapewniał K. Pinxtenowi korzystanie z usług szofera. Począwszy od kwietnia 2014 r. K. Pinxten mógł się zwrócić o przydzielenie mu szofera z „puli szoferów” podporządkowanej hierarchicznie dyrektorowi finansowemu ETO. Do dnia 6 października 2016 r. K. Pinxten był odpowiedzialny za podpisywanie poleceń podróży służbowej dla szofera odpowiedzialnego za prowadzenie jego samochodu służbowego w celu zapewnienia mu zwrotu kosztów poniesionych w związku z podróżą służbową i wypłaty dziennych diet służbowych. Kompetencję tę powierzono następnie sekretarzowi generalnemu ETO.

14. W czasie trwania mandatu K. Pinxten otrzymywał zwrot kosztów reprezentacyjnych i różnych kosztów ponoszonych podczas podroży służbowych, które podlegały zatwierdzeniu, na jego wniosek, przez prezesa ETO, jak również wypłacano mu dzienne diety służbowe w związku z tymi podróżami służbowymi.

IV. Dochodzenia i postępowania

A. Pierwsze działania podjęte przez ETO

15. W 2016 r. ETO otrzymało informacje, z których wynikało, że z wieloma podróżami służbowymi K. Pinxtena wiąże się szereg poważnych nieprawidłowości.

16. W dniu 18 lipca 2016 r. sekretarz generalny ETO ustnie poinformował K. Pinxtena o wysuwanych wobec niego zarzutach. Służby ETO przeanalizowały ponadto podróże służbowe, w których uczestniczyli K. Pinxten i jego szofer, w celu zidentyfikowania ewentualnych nieprawidłowości. W następstwie wymiany korespondencji między K. Pinxtenem i tymi służbami K. Pinxten, pismem z dnia 30 września 2016 r., zakwestionował istnienie po jego stronie jakiegokolwiek zobowiązania do zwrotu kosztów poniesionych w związku z jego podróżami służbowymi lub z podróżami służbowymi jego szoferów. Następnie służby administracyjne ETO i K. Pinxten w dalszym ciągu wymieniali między sobą korespondencję.

17. Ponadto, w dniu 26 lipca 2016 r. ETO otrzymało informacje, że K. Pinxten mógł się dopuścić oszustwa ubezpieczeniowego w związku ze zdarzeniem z 2011 r., w którym miały uczestniczyć jego samochód służbowy i jego pojazd prywatny.

18. W dniu 1 września 2016 r. prezes ETO ustnie zawiadomił K. Pinxtena o tych zarzutach. W piśmie z tego samego dnia K. Pinxten wskazał, że rzeczony wypadek był wynikiem kolizji między jego samochodem służbowym prowadzonym przez szofera a jego samochodem prywatnym, którym kierował jego syn.

B. Dochodzenie prowadzone przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych

19. W dniu 14 października 2016 r. sekretarz generalny ETO, na polecenie prezesa tej instytucji, przekazał OLAF‑owi akta dotyczące podejmowanych przez K. Pinxtena działań, które mogły doprowadzić do nienależnych wydatków z budżetu Unii.

20. Po wstępnym spotkaniu, które odbyło się w dniu 31 stycznia 2017 r., dyrektor generalny OLAF‑u w dniu 31 marca 2017 r. oficjalnie powiadomił prezesa ETO o wszczęciu dochodzenia w sprawie ewentualnych nieprawidłowości na szkodę interesów finansowych Unii, jakich mógł się dopuścić K. Pinxten w związku z korzystaniem z aktywów ETO oraz w związku z podróżami służbowymi, w których uczestniczył lub które zatwierdził z naruszeniem obowiązujących przepisów.

21. W dniu 22 września 2017 r. OLAF poinformował K. Pinxtena o wszczęciu tego dochodzenia oraz o nadaniu mu tym samym statusu „osoby objętej dochodzeniem”.

22. W dniu 20 listopada 2017 r. OLAF dokonał inspekcji w biurze K. Pinxtena i zgromadził szereg różnych dokumentów. Po ich wstępnym przeanalizowaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. OLAF poinformował K. Pinxtena o rozszerzeniu zakresu dochodzenia, tak by obejmowało ono między innymi ewentualne przypadki nadużycia praw i przywilejów przysługujących mu w związku z piastowanym stanowiskiem członka ETO, sytuacje możliwego konfliktu interesów lub inne naruszenia art. 285 i 286 TFUE, jak również naruszenia kodeksu postępowania członków Trybunału Obrachunkowego (zwanego dalej „kodeksem postępowania członków ETO”).

23. Ustne przesłuchanie K. Pinxtena przez pracowników dochodzeniowych OLAF‑u odbyło się w dniu 22 grudnia 2017 r. Po przekazaniu przez OLAF, w dniu 6 kwietnia 2018 r., streszczenia okoliczności faktycznych ustalonych na dzień zakończenia dochodzenia, K. Pinxten w dniu 15 maja 2018 r. zgłosił OLAF‑owi uwagi na piśmie.

24. W dniu 2 lipca 2018 r. do Trybunału Obrachunkowego wpłynął końcowy raport z dochodzenia OLAF‑u. W raporcie skonkludowano, że K. Pinxten dopuścił się nadużyć w zakresie korzystania ze środków ETO w ramach działalności niezwiązanej z jego funkcją, popełnił nadużycia w zakresie korzystania z kart paliwowych oraz w zakresie umowy ubezpieczenia pojazdu mechanicznego, dotyczącej jego samochodu służbowego. Ponadto w tym raporcie ustalono, że K. Pinxten miał wiele nieusprawiedliwionych nieobecności, nie zgłosił określonej działalności zewnętrznej i przekazywał informacje poufne w niedozwolony sposób. Stwierdzono również istnienie sytuacji konfliktu interesów.

25. Z raportu wynika między innymi, że 332 podróże służbowe, na które K. Pinxten wyraził zgodę lub które zatwierdził, nie były związane z wykonywaniem jego obowiązków oraz że wykorzystywał on środki ETO na pokrycie kosztów reprezentacyjnych poniesionych w ramach wydarzeń o charakterze prywatnym, które nie miały związku z interesem tej instytucji.

26. W świetle ustaleń poczynionych w tym raporcie OLAF zalecił ETO wszczęcie wobec K. Pinxtena postępowania dyscyplinarnego. Ponadto OLAF zalecił ETO podjęcie odpowiednich działań w celu odzyskania kwoty 472869,09 EUR odpowiadającej kosztom nienależnie poniesionym przez ETO, jak również rozważenie możliwości odzyskania kwoty 97954,52 EUR odpowiadającej wysokości wynagrodzenia wypłaconego za okres nieusprawiedliwionych nieobecności K. Pinxtena.

27. Co więcej, z uwagi na fakt, że niektóre okoliczności ujawnione w toku dochodzenia mogły wypełniać znamiona czynów zabronionych pod groźbą kary, OLAF przekazał znajdujące się w jego posiadaniu informacje oraz swoje zalecenia luksemburskim organom sądowym.

C. Postępowanie karne w Luksemburgu

28. W świetle informacji przekazanych przez OLAF prokurator przy Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (sądzie rejonowym w Luksemburgu, Luksemburg) zwrócił się pismem z dnia 1 października 2018 r. do ETO z wnioskiem o uchylenie przysługującego K. Pinxtenowi immunitetu chroniącego go przed prowadzeniem postępowania sądowego. W dniu 15 listopada 2018 r. ta instytucja przychyliła się do tego wniosku.

D. Postępowanie wewnętrzne w ETO

29. W dniu 12 lipca 2018 r. ETO powierzył swojemu prezesowi zadanie przygotowania sprawozdania wstępnego w związku z zarzutami nadużyć postawionymi K. Pinxtenowi w raporcie OLAF‑u.

30. W dniu 5 października 2018 r. prezes ETO przekazał sprawozdanie wstępne członkom tej instytucji. Zalecono w nim, aby ETO zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości o „zbadanie ustalonych faktów i rozstrzygnięcie, czy K. Pinxten nie dopełnił zobowiązań wynikających z jego urzędu”. To sprawozdanie i raport OLAF‑u przekazano K. Pinxtenowi tego samego dnia.

31. W dniu 19 listopada 2018 r. K. Pinxten przekazał ETO uwagi na piśmie. W dniu 26 listopada 2018 r. został on przesłuchany przez członków tej instytucji na posiedzeniu zamkniętym.

32. W dniu 29 listopada 2018 r. na posiedzeniu zamkniętym ETO postanowił, w świetle raportu OLAF‑u, sprawozdania wstępnego prezesa ETO, decyzji o uchyleniu K. Pinxtenowi immunitetu chroniącego przed prowadzeniem postępowania sądowego oraz uwag na piśmie i uwag ustnych przedstawionych przez K. Pinxtena, przekazać sprawę Trybunałowi na podstawie art. 286 ust. 6 TFUE.

E. Postępowanie przed Sądem

33. W dniu 24 czerwca 2019 r. K. Pinxten wniósł do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności decyzji sekretarza generalnego ETO z dnia 11 kwietnia 2019 r., kwalifikującej kwotę 153407,58 EUR jako nienależnie wypłaconą i nakazującej odzyskanie tej kwoty ( 5 ).

34. Postępowanie przed Sądem wykazuje cechy wspólne z rozpatrywaną skargą w tym sensie, że kwota przedmiotu sporu dotyczy okoliczności powołanych w związku z zarzutem pierwszym podniesionym w niniejszej sprawie. To postępowanie zostało zawieszone przez Sąd do czasu wydania przez Trybunał wyroku w niniejszej sprawie.

V. Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron

35. Skarga ETO została wniesiona w dniu 15 lutego 2019 r. Owa skarga i odpowiedź na skargę zostały uzupełnione repliką i dupliką. Obie strony przedstawiły ustnie swoje argumenty podczas rozprawy przed Trybunałem, która odbyła się w dniu 29 września 2020 r.

36. ETO wnosi do Trybunału o: – oddalenie złożonego przez K. Pinxtena wniosku o zawieszenie postępowania przez Trybunał do chwili zakończenia postępowania karnego prowadzonego w Luksemburgu; – stwierdzenie, że K. Pinxten przestał czynić zadość zobowiązaniom wynikającym z jego urzędu na mocy art. 285 i 286 TFUE oraz przepisów przyjętych na ich podstawie; – w konsekwencji, nałożenie sankcji przewidzianej w art. 286 ust. 6 TFUE, przy czym ETO pozostawia w gestii Trybunału określenie jej zakresu; – stwierdzenie, że zgłoszone przez K. Pinxtena żądanie zasądzenia zadośćuczynienia jest niedopuszczalne; – obciążenie K. Pinxtena kosztami postępowania.

37. Karel Pinxten wnosi do Trybunału o: – zawieszenie postępowania do chwili zakończenia postępowania karnego; – zobowiązanie ETO do przedstawienia sprawozdania z audytu wewnętrznego obejmującego lata 2012–2018, dotyczącego wydatków członków ETO na podróże służbowe i korzystania przez tych członków z pojazdów służbowych, jak również do wskazania działań podjętych w następstwie tego sprawozdania oraz do przedstawienia wszelkich pism dotyczących presji wywieranej na audytora wewnętrznego; – oddalenie skargi wniesionej przez ETO; – zobowiązanie ETO do zapłaty na jego rzecz kwoty 50000 EUR tytułem zadośćuczynienia za krzywdę; – obciążenie ETO całością kosztów postępowania.

VI. Argumenty stron

38. Na wstępie należy zauważyć, że strony przedstawiły bardzo obszerne uwagi na piśmie, a przytaczane przez nie argumenty w dużej mierze odwołują się do liczących ponad 25000 stron załączników. Próba zwięzłego zreferowania wszystkich argumentów byłaby raczej skazana na porażkę. Dlatego w niniejszej opinii ograniczę się do omówienia zarzutów podniesionych na poparcie skargi wniesionej przez ETO oraz argumentów natury proceduralnej przedstawionych przez K. Pinxtena. W pozostałym zakresie na tym etapie wystarczy wskazać, że K. Pinxten utrzymuje, że wszystkie te zarzuty są bezpodstawne oraz że okoliczności faktyczne w bardzo dużym stopniu nie zostały udowodnione.

A. Zarzuty podniesione w uzasadnieniu skargi ETO

39. W uzasadnieniu swoich żądań ETO podnosi pięć zarzutów.

Zarzut pierwszy, dotyczący korzystania w sposób stanowiący nadużycie ze środków ETO w celu finansowania działalności niezwiązanej lub niezgodnej z obowiązkami członka ETO

40. W zarzucie pierwszym ETO podnosi, że K. Pinxten dopuścił się nadużyć w ramach korzystania ze środków ETO w celu finansowania działalności niezwiązanej lub niezgodnej z jego obowiązkami jako członka ETO, takiej jak rekreacja [chodzi tu mianowicie o odbytą w dniach 21–26 sierpnia 2013 r. wycieczkę do ośrodka górskiego Crans Montana (Szwajcaria) w celu wzięcia udziału w letniej sesji Crans Montana Forum], wypoczynek [na przykład kilka wyjazdów na polowania, w tym trzy polowania w Chambord (Francja)], zwiedzanie (zwłaszcza pobyt na Kubie od dnia 30 marca do dnia 14 kwietnia 2015 r.) oraz udział w organizowanych przez znajomych przyjęciach i weselach.

41. Karelowi Pinxtenowi zarzuca się ponadto, że zwracał się on o zwrot kosztów lub wypłatę środków w związku z działalnością dotyczącą jego własnych interesów, zwłaszcza w związku z nabyciem winnicy. ETO podnosi, że K. Pinxten odbywał także podróże służbowe w celu prowadzenia działalności niezgodnej z jego obowiązkami jako członka, takiej jak działalność polityczna pozostająca w związku z jego zaangażowaniem w prace partii Open Vld. Wreszcie, ETO utrzymuje, że K. Pinxten – z jednej strony – zgłaszał „podróże służbowe bez diet służbowych” w związku z działalnością niezwiązaną z jego obowiązkami, aby zapewnić sobie, iż nie zostanie obciążony kosztami przebiegu samochodu służbowego wykorzystywanego do podróży służbowych, oraz – z drugiej strony – wykorzystywał samochód służbowy i korzystał z usług szoferów ETO w ramach działalności niezwiązanej lub niezgodnej z jego obowiązkami członka, w tym w wypadkach, w których nie odbywał on podróży służbowej.

42. ETO wskazuje, że działając w ten sposób, K. Pinxten nie dopełnił zobowiązań w zakresie neutralności, niezależności, bezstronności, zaangażowania, uczciwości, odpowiedzialności, stanowienia przykładu oraz przejrzystości. Zdaniem ETO takie zachowanie stanowiło naruszenie art. 285 i 286 TFUE, jak również szeregu innych norm prawa wtórnego ( 6 ).

Zarzut drugi, dotyczący nadużywania przywilejów podatkowych i nielegalnego z nich korzystania

43. W ramach zarzutu drugiego ETO utrzymuje, że K. Pinxten nadużywał przywilejów podatkowych i nielegalnie z nich korzystał. Poprzez zarzut drugi ETO podnosi, że nadużywanie przez K. Pinxtena udostępnionych mu kart paliwowych i nielegalne z nich korzystanie sprawiło, iż K. Pinxten nie dopełnił zobowiązań w zakresie uczciwości, przykładnego postępowania i neutralności. Wskazuje się, że to działanie również stanowiło naruszenie art. 285 i 286 TFUE oraz szeregu norm prawa wtórnego ( 7 ).

Zarzut trzeci, dotyczący fałszywych zgłoszeń roszczeń do zakładu ubezpieczeń

44. W ramach zarzutu trzeciego ETO podnosi, że K. Pinxten dokonał fałszywych zgłoszeń roszczeń do zakładu ubezpieczeń dotyczących domniemanych wypadków z udziałem pojazdu służbowego oddanego do jego dyspozycji, w związku z którymi to zgłoszeniami miano mu dwukrotnie wypłacić nienależne odszkodowanie. Jedno roszczenie dotyczyło zgłoszonego wypadku z udziałem samochodu prywatnego K. Pinxtena, który prowadził jego syn, i samochodu służbowego kierowanego przez szofera K. Pinxtena. Drugie roszczenie dotyczyło zdarzenia polegającego na najechaniu przez szofera K. Pinxtena na walizkę, w której znajdowały się butelka wina i kilka sztuk odzieży. Ze złożonych w trakcie dochodzenia zeznań szofera zdaje się jednak wynikać, że ów szofer nie uczestniczył w pierwszym wypadku oraz że drugie zdarzenie nie wywołało skutków tego rodzaju, które zgłoszono zakładowi ubezpieczeń.

45. Jeżeli ten konkretny zarzut okazałby się prawdziwy, to trudno byłoby kwestionować, że K. Pinxten uchybił spoczywającym na nim zobowiązaniom w zakresie uczciwości, przykładnego postępowania i neutralności, a tym samym naruszył art. 285 i 286 TFUE oraz szereg norm prawa wtórnego ( 8 ).

Zarzut czwarty, dotyczący pełnienia bez zgłoszenia i w sposób niezgodny z prawem funkcji na stanowisku managera spółki handlowej i prowadzenia intensywnej działalności politycznej

46. Co się tyczy zarzutu czwartego, ETO podnosi, że K. Pinxten w trakcie piastowania urzędu w ETO pełnił funkcję managera spółki handlowej i prowadził intensywną działalność polityczną w ramach partii politycznej. Ponownie wskazuje się, że tym samym K. Pinxten uchybił spoczywającym na nim zobowiązaniom w zakresie neutralności, niezależności, bezstronności, zaangażowania, uczciwości, odpowiedzialności, przykładnego postępowania oraz przejrzystości. W tych okolicznościach miałby on naruszyć art. 285 i 286 TFUE oraz szereg norm prawa wtórnego ( 9 ).

Zarzut piąty, dotyczący konfliktu interesów w związku ze złożeniem oferty wynajmu prywatnego apartamentu osobie stojącej na czele audytowanej jednostki

47. Poprzez zarzut piąty ETO podnosi, że K. Pinxten stworzył sytuację konfliktu interesów, ponieważ złożył ofertę usługi osobie stojącej na czele audytowanej jednostki. Konkretniej rzecz ujmując, zarzuca mu się złożenie wysokiej przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oferty najmu prywatnego apartamentu, gdy izba trzecia, której przewodniczył K. Pinxten, stała się właściwa w odniesieniu do tego organu. Miało to wpłynąć na jego niezależność i bezstronność lub, co najmniej, mogło stworzyć takie wrażenie.

48. Tym samym K. Pinxtenowi zarzuca się, że stworzył sytuację konfliktu interesów oraz uchybił spoczywającym na nim zobowiązaniom w zakresie neutralności, niezależności, bezstronności, uczciwości i przykładnego postępowania. Wskazuje się, że w tych okolicznościach to postępowanie stanowiło naruszenie art. 285 i 286 TFUE oraz szeregu norm prawa wtórnego ( 10 ).

B. Karel Pinxten

49. Jak wskazano powyżej, K. Pinxten utrzymuje, że wszystkie te zarzuty są bezpodstawne oraz że okoliczności faktyczne w bardzo dużym zakresie nie zostały udowodnione. Ponadto przytacza on szereg argumentów dotyczących aspektów proceduralnych rozpatrywanej skargi oraz przysługującego mu prawa do obrony.

W przedmiocie związku między niniejszą skargą a postępowaniem karnym toczącym się w Luksemburgu

50. Na wstępie K. Pinxten podnosi, że zasada, zgodnie z którą postępowanie karne wiąże postępowanie dyscyplinarne, znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. W tych okolicznościach utrzymuje on, że Trybunał nie powinien wydawać wyroku, dopóki nie zakończy się postępowanie karne.

Zasada skutecznej ochrony sądowej

51. W pierwszej kolejności K. Pinxten podnosi, że w kontekście skargi wniesionej na podstawie art. 286 ust. 6 TFUE nie korzysta on z prawa dostępu do sądu („droit au juge”) ani z prawa do dwuinstancyjnego postępowania sądowego, co stanowi naruszenie, odpowiednio, art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) oraz art. 2 protokołu nr 7 do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Strasburgu w dniu 22 listopada 1984 r. (zwanej dalej „EKPC”).

52. Zdaniem K. Pinxtena Trybunał działa, na podstawie art. 286 ust. 6 TFUE, jako organ dyscyplinarny, a nie jako „sąd”. W związku z tym K. Pinxten utrzymuje, że jest pozbawiony jakiejkolwiek formy ochrony sądowej. Z powyższego wynikałoby, że postępowanie, o którym mowa w art. 286 TFUE, nie może być podstawą skargi wniesionej przez ETO.

Nieprawidłowość aktów prawnych przyjętych przez ETO w celu wniesienia skargi do Trybunału

53. W drugiej kolejności K. Pinxten przytacza dwa argumenty natury proceduralnej dotyczące decyzji przyjętych przez ETO w celu wniesienia skargi do Trybunału.

54. Po pierwsze, uważa on, że za przekazaniem sprawy Trybunałowi zagłosowała niewystarczająca liczba członków ETO. Zgodnie z art. 4 ust. 4 regulaminu Trybunału Obrachunkowego wymagana jest większość czterech piątych głosów członków, to jest większość 23 członków, podczas gdy za tą decyzją zagłosowało faktycznie jedynie 22 z nich.

55. Po drugie, mimo że art. 8 i art. 49 ust. 3 przepisów wykonawczych do regulaminu Trybunału Obrachunkowego wymagają, aby przesłuchanie członka, na którego złożono skargę, było przeprowadzane bez udziału tłumaczy i pracowników ETO, przesłuchanie K. Pinxtena zostało przeprowadzone w obecności sekretarza generalnego i kierownika departamentu prawnego owej instytucji.

Naruszenie wymogu przestrzegania rozsądnego terminu

56. W trzeciej kolejności K. Pinxten uważa, że ETO naruszył przysługujące mu prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, ponieważ podważył zgodność z prawem wniosków, które K. Pinxten składał od 2006 r., mimo że dysponował, od początku jego mandatu, wszystkimi stosownymi informacjami pozwalającymi stwierdzić, czy owe wnioski są zgodne z prawem, i mimo że, w każdym przypadku, mógł w razie konieczności zwrócić się o wyjaśnienia.

57. Na podstawie przepisów finansowych mających zastosowanie do budżetu Unii K. Pinxten zwraca się o stwierdzenie, że ze względu na upływ terminów przedawnienia ETO nie może podnosić zarzutów dotyczących stwierdzonych faktów, które wystąpiły ponad trzy lata, lub co najwyżej pięć lat, od dnia 5 października 2018 r., to jest od dnia przygotowania sprawozdania wstępnego przez ETO.

Niezgodne z prawem dochodzenie i raport OLAF‑u

58. W odniesieniu do dochodzenia OLAF‑u K. Pinxten zwraca uwagę na trzy nieprawidłowości, które miałyby mieć wpływ na raport stanowiący podstawę skargi ETO.

59. W pierwszej kolejności K. Pinxten utrzymuje, że OLAF nieprawidłowo rozszerzył zakres swojego dochodzenia w oparciu o analizę danych uzyskanych podczas inspekcji przeprowadzonej w jego biurze. W drugiej kolejności OLAF naruszył przysługujące K. Pinxtenowi prawo do prywatności, ponieważ skonfiskował jego prywatne akta, z których część zawierała korespondencję wymienianą z jego adwokat. W trzeciej kolejności OLAF miał na cztery sposoby naruszyć przysługujące K. Pinxtenowi prawo do obrony. Po pierwsze, streszczenie faktów było niezwykle krótkie, dołączone do tego streszczenia tabele nie były wyczerpujące, a ponadto nie przekazano wszystkich dokumentów, które miały stanowić załączniki. Po drugie, K. Pinxten miał nie mieć możliwości przedstawienia swojego stanowiska w przedmiocie wszystkich faktów i innych istotnych kwestii stanowiących podstawę raportu. Po trzecie, jego argumenty nie zostały omówione, lecz po prostu przytoczono je na końcu raportu. Po czwarte, jego była asystentka nie otrzymała egzemplarza protokołu ze swego przesłuchania ustnego.

VII. Analiza

60. Skarga wniesiona przez ETO porusza szereg problemów proceduralnych i materialnych. Moim zdaniem jednak rozstrzygnięcie wielu z nich zależy od samego charakteru tego postępowania i zakresu wypełnianej przez ETO misji oraz obowiązków jego członków. Dlatego też proponuję podzielić moją analizę na cztery części. Na samym początku podejmę próbę określenia, jaki jest charakter skargi, o której mowa w art. 286 ust. 6 TFUE, oraz jakie są obowiązki członków ETO w świetle roli owej instytucji. Następnie zajmę się kwestiami proceduralnymi. Na samym końcu zbadam sprawę co do istoty oraz przeanalizuję, jakie ewentualne sankcje należy zastosować.

A. Rola ETO

1. Charakter postępowania prowadzonego na podstawie art. 286 ust. 6 TFUE

61. Artykuł 286 ust. 5 TFUE stanowi, że poza przypadkami normalnej wymiany lub śmierci funkcje członka ETO kończą się z chwilą jego rezygnacji lub dymisji, orzeczonej przez Trybunał Sprawiedliwości zgodnie z art. 286 ust. 6 TFUE.

62. Zgodnie z tym ostatnim postanowieniem członkowie ETO mogą być zwolnieni z funkcji lub pozbawieni prawa do emerytury bądź innych podobnych korzyści tylko wówczas, gdy Trybunał Sprawiedliwości stwierdzi, na żądanie ETO, że przestali odpowiadać wymaganym warunkom lub czynić zadość zobowiązaniom wynikającym z ich urzędu. Podobna regulacja traktatowa zawarta w art. 245 akapit drugi TFUE znajduje zastosowanie do członków Komisji. Jeśli chodzi o postępowanie prowadzone na podstawie tego postanowienia, Trybunał orzekł, że stanowi ono „osobną procedurę”, której nie można porównać do postępowania dyscyplinarnego wobec urzędników lub pracowników Unii ( 11 ). Mówiąc konkretnie, w jedynej porównywalnej sprawie, czyli w sprawie zakończonej wydaniem wyroku Komisja/Cresson ( 12 ), rzecznik generalny L.A. Geelhoed stwierdził, że „[j]ako że istnieje bezpośredni związek między postępowaniem członka Komisji a publicznym wizerunkiem oraz funkcjonowaniem tej instytucji, w której pełni on funkcję, postępowanie przewidziane w [art. 245 akapit drugi TFUE] ma charakter konstytucyjny” ( 13 ). Uważam tak samo, ponieważ jest oczywiste, że te postanowienia przyczyniają się do zagwarantowania demokratycznego charakteru Unii jako systemu prawnego opierającego się, co zostało podkreślone w art. 2 TUE, na praworządności.

63. Po pierwsze, zadanie ETO, któremu traktatem z Maastricht nadano rangę instytucji, zostało zasadniczo określone w sposób bardzo ogólny w art. 285 TFUE. Zgodnie z tym postanowieniem funkcja ETO polega na sprawowaniu kontroli rachunków Unii. Artykuł 287 TFUE, w którym dookreślono owo zadanie i wyjaśniono, w jaki sposób ETO ma je wykonywać, stanowi w szczególności, w ust. 1, że ETO kontroluje rachunki wszystkich dochodów i wydatków wszystkich organów lub jednostek organizacyjnych utworzonych przez Unię oraz że przedkłada on Parlamentowi i Radzie poświadczenie wiarygodności rachunków, jak również legalności i prawidłowości operacji leżących u ich podstaw, które to poświadczenie może zostać uzupełnione przez szczegółowe oceny każdego z głównych obszarów działalności Unii.

64. W związku z tym misją ETO jest przyczynianie się do poprawy zarządzania finansami Unii, działanie na rzecz rozliczalności i przejrzystości, a także pełnienie funkcji niezależnego strażnika interesów finansowych obywateli Unii ( 14 ). Innymi słowy, posługując się słowami prezesa Trybunału Sprawiedliwości z okazji uroczystego zaprzysiężenia pierwszych członków ETO w październiku 1977 r., ETO stanowi „sumienie finansowe” Unii ( 15 ).

65. Po drugie, należy też przypomnieć, że traktaty stworzyły system podziału kompetencji pomiędzy instytucjami Unii, który nadaje każdej instytucji własną rolę wewnątrz instytucjonalnej struktury Unii i przy wykonywaniu powierzonych jej zadań ( 16 ). Z tej perspektywy utworzenie ETO przedstawiano jako gwarancję równowagi i bezstronności w ramach tej instytucjonalnej struktury ( 17 ).

66. Ponadto panuje powszechna zgoda co do potrzeby zapewnienia zewnętrznej kontroli finansów publicznych oraz co do tego, że stanowi ona jeden z filarów demokracji ( 18 ). Za wyłącznie słuszny należy uznać postulat, by unijni obywatele i podatnicy mieli pewność co do sposobu rozdzielania i wydatkowania dochodów publicznych. Jako niewiększościowa instytucja pełniąca funkcje strażnika ETO odgrywa zasadniczą rolę w systemie rządów demokratycznych, nawet jeśli – jak ma to miejsce w przypadku sądów Unii – tego rodzaju instytucja nie podlega bezpośrednio nadzorowi politycznemu ani woli wyrażanej w drodze powszechnego głosowania ( 19 ). Tym samym kluczowym elementem przesądzającym o legitymacji ETO jest jego niezależność oraz doniosła rola, jaką odgrywa on w odniesieniu do wspierania dobrych rządów i umacniania zaufania publicznego co do prawidłowości wydatkowania uzyskiwanych przez Unię dochodów z podatków i innych dochodów zgodnie z zasadą gospodarności ( 20 ).

67. Jednak jak już w 1748 r. przyznał sam Monteskiusz, każdy, kto piastuje urząd, wyraźnie skłonny jest do nadużywania swoich uprawnień i będzie to czynił dopóty, dopóki nie napotka granic. Dlatego właśnie „[i]żby nie można było nadużywać władzy, trzeba, aby przez naturalną grę rzeczy władza powściągała władzę” ( 21 ). Zasady podziału władz zostały następnie coraz bardziej dopracowane, tak aby wszystkie instytucje, zarówno te pochodzące z wyboru, jak i – co równie istotne – te niepochodzące z wyboru, podlegały kontroli i nadzorowi. Obecnie przyjmuje się, że w demokracji każda władza ma kontrolującą i powściągającą ją przeciwwładzę ( 22 ).

68. Postępowanie z art. 286 ust. 6 TFUE przyczynia się zatem do zagwarantowania demokratycznego charakteru Unii jako systemu prawnego opartego, co zostało podkreślone w art. 2 TUE, na wartościach państwa prawnego. Zasadniczo przewiduje ono rozwiązanie sprowadzające się do usunięcia z urzędu przez Trybunał Sprawiedliwości członka (lub, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, byłego członka) instytucji Unii, jeżeli postępowanie takiej osoby przestaje spełniać odpowiednie standardy demokratyczne. Podobne postanowienia dotyczące osób pełniących funkcję organów konstytucyjnych znajdują się w konstytucjach krajowych i ustawach zasadniczych wielu państw członkowskich ( 23 ). Jako takie postępowanie to ma więc charakter konstytucyjny.

69. Wreszcie, okoliczność, że postępowanie z art. 286 ust. 6 TFUE jest – obok postępowania prowadzonego na podstawie art. 228 ust. 2 TFUE w sprawach dotyczących Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich i postępowania prowadzonego na podstawie art. 245 i 247 TFUE w sprawach dotyczących członków Komisji – jedynym postępowaniem, w którym zgodnie ze statutem Trybunału Sprawiedliwości Trybunał ma obradować w pełnym składzie, może dodatkowo świadczyć o jego znaczeniu i nadzwyczajnym charakterze ( 24 ). Już sam ten wymóg wystarcza, aby potwierdzić tezę, że owo postępowanie nie ma charakteru dyscyplinarnego, ponieważ immanentną cechą „sprawiedliwości dyscyplinarnej” jest właśnie to, iż co do zasady stanowi ona pewnego rodzaju sankcję prywatną znajdującą oparcie w umowie, a nie formę sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez osoby piastujące urząd sędziego ( 25 ). Z kolei w postępowaniu dyscyplinarnym instytucja nakładająca sankcję nie jest sądem w rozumieniu art. 47 karty, lecz organem administracyjnym ( 26 ).

2. Obowiązki członków ETO

70. Jak orzekł Trybunał w wyroku Komisja/Cresson (C‑432/04, EU:C:2006:455), nawet jeśli do zastosowania postanowień art. 245 TFUE, mającego podobny charakter, konieczne jest naruszenie o istotnej wadze, to „[p]ostępowanie członków Komisji winno […] być bez zarzutu” ( 27 ). Ten wymóg znajduje zastosowanie również w odniesieniu do członków ETO.

71. Jak bowiem wyjaśnił rzecznik generalny L.A. Geelhoed w opinii przedstawionej w tej sprawie, „[d]la prawidłowego funkcjonowania instytucji [Unii] istotne jest, aby osoby zajmujące wysokie stanowiska były nie tylko uważane za kompetentne z zawodowego punktu widzenia, ale były także postrzegane jako osoby o nienagannym zachowaniu. Cechy moralne tych osób znajdują bezpośrednie odbicie w zaufaniu całego społeczeństwa do instytucji [Unii], ich wiarygodności, a zatem ich skuteczności” ( 28 ).

72. To właśnie ten cel należy mieć na uwadze przy dokonywaniu wykładni art. 285 i 286 TFUE, które określają pewne obowiązki, jakich członkowie ETO, obejmując swoje stanowiska, uroczyście zobowiązują się przestrzegać.

73. Pierwszym z tych obowiązków jest obowiązek pełnej niezależności oraz działania w ogólnym interesie Unii. Członkowie ETO nie mogą zwracać się o instrukcje ani ich przyjmować od żadnego rządu lub jakiegokolwiek organu. Ponadto są oni zobowiązani powstrzymać się, w trakcie pełnienia mandatu i po jego zakończeniu, od wszelkich czynności niezgodnych z charakterem ich funkcji. W związku z tym muszą oni szanować zobowiązania wynikające z ich urzędu. Jak doprecyzowano w art. 286 ust. 4 TFUE, obejmuje to „zwłaszcza obowiązki uczciwości i roztropności przy obejmowaniu pewnych stanowisk lub przyjmowaniu pewnych korzyści po zakończeniu funkcji” ( 29 ).

74. Należy zauważyć, że te zobowiązania są ujęte w ten sam sposób co zobowiązania spoczywające na członkach Komisji, które były przedmiotem wykładni Trybunału w wyroku Komisja/Cresson (C‑432/04, EU:C:2006:455). W tych okolicznościach, skoro w art. 286 ust. 4 TFUE również w żaden sposób nie ograniczono pojęcia „zobowiązań wynikających [z funkcji członka ETO]”, to należy je interpretować w sposób tak szeroki jak w przypadku członków Komisji ( 30 ).

75. Tym samym ważne jest, aby członkowie ETO „ze względu na istotne zadania, jakie zostały [im] powierzone […] przestrzegali […] jak najbardziej rygorystycznych norm postępowania. Pojęcie to należy więc rozumieć w ten sposób, że obejmuje ono, poza obowiązkiem uczciwości i roztropności, wymienionym wprost w [art. 286 ust. 4 TFUE], całość zobowiązań wynikających z funkcji członka [ETO]. Członkowie [ETO] zobowiązani są więc w każdej chwili stawiać ogólny interes [Unii] nie tylko ponad interesy narodowe, lecz także ponad ich interes osobisty” ( 31 ).

76. W praktyce oznacza to, że członkowie ETO muszą przestrzegać obowiązków niezależności, uczciwości i roztropności, o których mowa w art. 285 i 286 TFUE, jak również najwyższych standardów bezstronności ( 32 ) i neutralności. W przypadku członków ETO, który stanowi – jak już wspomniano – „sumienie finansowe” Unii, wiąże się to w sposób konieczny z pełną odpowiedzialnością w odniesieniu do sposobu wydatkowania przez nich środków publicznych oraz, w konsekwencji, z określonym stopniem przejrzystości tego rodzaju działań.

B. Zgodność z przepisami proceduralnymi i przestrzeganie niektórych praw, na które powołuje się K. Pinxten

1. W przedmiocie związku między niniejszą skargą a postępowaniem karnym toczącym się w Luksemburgu

77. Na wstępie K. Pinxten wskazuje, że zasada, zgodnie z którą postępowanie dyscyplinarne musi zostać zawieszone w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie sądu karnego, znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

78. Osobiście uważam jednak, że mamy tu do czynienia z błędnym określeniem charakteru postępowania przewidzianego w art. 286 ust. 6 TFUE, które ma – jak zasugerowałem powyżej – charakter konstytucyjny. Przyjęcie założenia, zgodnie z którym Trybunał miałby się wstrzymać z wydaniem wyroku do chwili zakończenia postępowania karnego, podważałoby konkretny cel realizowany poprzez art. 286 ust. 6 TFUE, który stanowi kluczowy element traktatowego systemu podziału władz. Jak w opinii w sprawie Komisja/Cresson wyjaśnił rzecznik generalny L.A. Geelhoed, krajowe postępowanie karne i postępowanie z art. 286 ust. 6 TFUE służą innym celom w krajowym i unijnym porządku prawnym: „[p]odczas gdy ten pierwszy [rodzaj postępowania] skierowany jest na egzekwowanie norm, które są uważane za istotne dla społeczeństwa na poziomie krajowym, ten drugi ma na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania instytucji [Unii] i realizacji celów traktatów” ( 33 ) oraz, dodałbym, poszanowania dla funkcjonowania Unii zgodnie z zasadami demokracji.

79. Co więcej, mimo że owe dwa postępowania mogą zostać wszczęte z powodu tych samych czynów, to jednak zasady i obowiązki, z uwzględnieniem których należy wykazać prawdziwość okoliczności faktycznych, aby doprowadzić do skazania danej osoby, nie są takie same. W związku z tym Trybunał nie jest związany kwalifikacją prawną okoliczności faktycznych dokonaną w ramach postępowania karnego, a jego zadaniem jest ustalenie, w pełnym zakresie przysługującej mu swobody oceny, czy czyny zarzucane w postępowaniu na podstawie art. 286 ust. 6 TFUE stanowią naruszenie obowiązków wynikających z funkcji członka ETO ( 34 ). Z powyższego wynika, że – niezależnie od wyniku krajowego postępowania karnego – wynik postępowania prowadzonego na podstawie art. 286 ust. 6 TFUE nie zależy od rozstrzygnięć w innych postępowaniach ( 35 ). To twierdzenie działa też w przeciwną stronę w tym sensie, że wynik niniejszego postępowania nie ma żadnego wpływu na jakiekolwiek postępowanie karne toczące się w Luksemburgu.

80. Mając na uwadze powyższe rozważania, jestem zdania, że nie ma więc potrzeby oczekiwać na zakończenie krajowego postępowania karnego, które toczy się obecnie przed sądami krajowymi w Luksemburgu.

2. Zasada skutecznej ochrony sądowej

81. Karel Pinxten podnosi, że – w kontekście skargi wniesionej na podstawie art. 286 ust. 6 TFUE – nie korzysta on ani z prawa dostępu do sądu, ani z prawa do dwuinstancyjnego postępowania sądowego, co stanowi naruszenie art. 47 karty oraz art. 2 protokołu nr 7 do EKPC.

82. W tym względzie Trybunał orzekł, że nawet gdyby założyć, iż owo drugie postanowienie znajduje zastosowanie w przypadku postępowania w trybie art. 245 TFUE, „wystarczy przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 tego protokołu od prawa tego mogą być stosowane wyjątki, między innymi gdy zainteresowany był sądzony w pierwszej instancji przez sąd najwyższy” ( 36 ). Mając na uwadze podobieństwo obu postępowań, ten sam wniosek musi być prawdziwy w odniesieniu do postępowania w trybie art. 286 ust. 6 TFUE.

83. W odpowiedzi K. Pinxten utrzymuje, iż Trybunał działa na podstawie art. 286 ust. 6 TFUE jako organ dyscyplinarny, a nie jako „sąd”. W związku z tym K. Pinxten twierdzi, że jest pozbawiony jakiejkolwiek formy skutecznej ochrony sądowej. Z powyższego wynikałoby, że postępowanie, o którym mowa w tym postanowieniu, nie może być podstawą skargi wniesionej przez ETO.

84. Ten argument w istocie sprowadza się do zakwestionowania ważności postanowienia traktatowego, podczas gdy badanie ważności prawa pierwotnego nie leży w kompetencji Trybunału ( 37 ). W każdym razie, jak już wskazałem, analizowane postępowanie nie ma charakteru dyscyplinarnego, lecz raczej charakter konstytucyjny.

85. Ponadto należy zauważyć, że całe postępowanie toczące się przed Trybunałem na podstawie art. 286 ust. 6 TFUE spełnia wymogi, które zostały określone w regulaminie postępowania przed Trybunałem w odniesieniu do skarg bezpośrednich. Uderzające jest również to, że – zgodnie z art. 16 statutu Trybunału Sprawiedliwości – w sprawach wniesionych na mocy tego postanowienia Trybunał obraduje w pełnym składzie. W tych okolicznościach osoba, wobec której toczy się postępowanie, korzysta z dobrodziejstwa tego rodzaju, że jej sprawa jest rozpatrywana przez pełen skład niezależnych sędziów tworzących tę instytucję Unii, której powierzono zadanie wykładni i stosowania traktatów. W tym kontekście oczywiste jest, że Trybunał działa, jak ujął to rzecznik generalny L.A. Geelhoed w opinii w sprawie Komisja/Cresson, jako „bezstronny sąd [Unii]” ( 38 ).

3. Nieprawidłowość aktów przyjętych przez ETO w celu wniesienia sprawy do Trybunału Sprawiedliwości

86. Karel Pinxten przytacza dwa argumenty natury proceduralnej dotyczące decyzji wydanych przez ETO w celu wniesienia sprawy do Trybunału Sprawiedliwości.

87. Po pierwsze, utrzymuje on, że za przekazaniem sprawy do Trybunału Sprawiedliwości zagłosowała niewystarczająca w świetle art. 4 ust. 4 regulaminu ETO liczba jego członków. Po drugie, podnosi on, że jego przesłuchanie przeprowadzono w obecności sekretarza generalnego i kierownika departamentu prawnego owej instytucji, co jest sprzeczne z wymogami ustanowionymi w art. 49 ust. 3 przepisów wykonawczych do regulaminu ETO ( 39 ). Proponuję, aby kolejno przeanalizować te argumenty.

a) W przedmiocie art. 4 ust. 4 regulaminu ETO

88. Artykuł 25 ust. 3 regulaminu ETO stanowi, że decyzje ETO są podejmowane większością głosów członków obecnych na posiedzeniu ETO. Odstępstwo od tej zasady wprowadza art. 4 ust. 4 regulaminu ETO, który stanowi, że decyzja ETO o wniesieniu skargi do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 286 ust. 6 TFUE „jest podejmowana w głosowaniu tajnym, większością czterech piątych głosów członków [ETO]”.

89. W dniu analizowanego głosowania ETO liczył 28 członków. Spośród owych 28 członków dwoje wyłączyło się: jeden członek z tej przyczyny, że z K. Pinxtenem łączyły go więzy przyjaźni, zaś druga członkini z tej przyczyny, że została następcą K. Pinxtena na stanowisku belgijskiego członka. Czterech innych członków ETO nie było obecnych, a ich nieobecność została usprawiedliwiona.

90. Porównanie brzmienia odstępstwa przewidzianego w art. 4 ust. 4 regulaminu ETO z zasadą ustanowioną w art. 25 ust. 3 owego regulaminu jest pouczające. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że wymagana jest większość czterech piątych głosów, z kolei w art. 25 ust. 3 mowa jest o większości głosów członków obecnych na danym posiedzeniu. W świetle rozbieżnego brzmienia tych dwóch uregulowań jest więc jasne, że większość czterech piątych głosów należy obliczać na podstawie liczby członków ETO, a nie po prostu w odniesieniu do liczby członków faktycznie obecnych w chwili głosowania.

91. Skoro ETO liczył w chwili wydania analizowanej decyzji 28 członków, to teoretycznie wymaganą większość stanowiło 23 członków. Jeśliby jednak pominąć członków, którzy się wyłączyli, to liczba członków ulega zmniejszeniu do 26, a tym samym wymagana większość wynosi 21 członków.

92. Prawdą jest, że regulamin ETO nie zawiera żadnego przepisu, który regulowałby konkretnie sytuację wyłączenia. Niemniej jednak, jak w przypadku Trybunału Sprawiedliwości zauważył rzecznik generalny N. Wahl, nie jest tak, że skoro regulamin postępowania nie zawiera żadnego szczegółowego przepisu w odniesieniu do wyłączenia członków Trybunału Sprawiedliwości, to nie można się powoływać na zasady dotyczące wyłączenia ( 40 ). Wyłączenie nie jest bowiem niczym innym aniżeli elementem wymogu bezstronności, którego musi przestrzegać każdy „sąd” w rozumieniu art. 47 karty ( 41 ).

93. Ten warunek bezstronności oczywiście znajduje zastosowanie także w odniesieniu do instytucji Unii zgodnie z prawem do dobrej administracji, o którym mowa w art. 41 karty ( 42 ). Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji przyjmowanych przez ETO, zwłaszcza w kontekście wszczętych przeciwko jednostkom postępowań administracyjnych, które mogą zakończyć się wydaniem rozstrzygnięć negatywnie wpływających na ich sytuację, musi koniecznie istnieć możliwość wyłączenia.

94. W tych okolicznościach, skoro celem wyłączenia jest uniknięcie jakiejkolwiek sytuacji konfliktu interesów, jest też jasne, że osoba, która wyłącza się sama lub która zostaje wyłączona, nie może podejmować w toku postępowania żadnej interwencji. W pewien sposób osoba, która się wyłącza, przestaje być – przynajmniej tymczasowo – członkiem danej instytucji w odniesieniu do konkretnej kwestii. Tym samym nie można twierdzić, że wyłączenie jest równoznaczne ze wstrzymaniem się od głosu. W przeciwnym razie wyłączona osoba byłaby wliczana do kworum. Tego rodzaju wliczenie mogłoby jednak mieć wpływ na przyjętą decyzję, a tym samym wywoływać wrażenie stronniczości.

95. W związku z tym sądzę, że w świetle powyższych rozważań dwojga członków ETO, którzy się wyłączyli, nie należy uwzględniać na potrzeby stosowania art. 4 ust. 4 regulaminu ETO. W tych okolicznościach wydaje się więc, że wymagana przez ten przepis większość czterech piątych głosów została osiągnięta.

b) W przedmiocie art. 49 ust. 3 przepisów wykonawczych do regulaminu ETO

96. Artykuł 8 przepisów wykonawczych do regulaminu ETO stanowi, że posiedzenia ETO, które odbywają się według procedury określonej w art. 4 regulaminu ETO, są „posiedzeniami zamkniętymi” w rozumieniu art. 49 ust. 3 przepisów wykonawczych do regulaminu ETO. W praktyce oznacza to, że przesłuchanie członka, na którego złożono skargę, musi się odbyć bez udziału tłumaczy i pracowników ETO.

97. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 39 ust. 1 przepisów wykonawczych do regulaminu ETO sekretarz generalny jest osobą odpowiedzialną za sporządzanie i przechowywanie protokołów posiedzeń ETO. Artykuł 50 ust. 1 przepisów wykonawczych do regulaminu ETO potwierdza, że projekty protokołów z posiedzeń ETO są sporządzane przez sekretarza generalnego lub przez inną osobę wyznaczoną w tym celu. Niemniej jednak, mimo że ust. 5 owego artykułu wskazuje, iż protokoły z posiedzeń zamkniętych są rozpowszechniane w sposób ograniczony, nie określa żadnych szczegółowych zasad dotyczących tego, kto ma sporządzać protokół w tych szczególnych okolicznościach. Artykuł 23 regulaminu ETO ustanawia zaś wymóg, zgodnie z którym protokół jest sporządzany z każdego, bez wyjątku, posiedzenia ETO.

98. W takiej sytuacji, skoro jest oczywiste, że przesłuchanie członka ETO przeprowadzane na podstawie art. 4 regulaminu ETO musi zostać zarejestrowane, należy przyjąć, iż ani art. 8, ani art. 49 ust. 3, ani też art. 50 przepisów wykonawczych do regulaminu ETO nie wprowadza odstępstwa od zasady ustanowionej w art. 39 owych przepisów wykonawczych. W tych okolicznościach art. 49 ust. 3 przepisów wykonawczych do regulaminu ETO należy więc interpretować w ten sposób, że nie odnosi się on do sekretarza generalnego lub do osoby wyznaczonej na podstawie art. 50 ust. 1 przepisów wykonawczych do regulaminu ETO.

99. W tym względzie można zauważyć, że zgodnie z decyzją ETO z dnia 12 lutego 2015 r. ( 43 ) kierownik departamentu prawnego został wyznaczony na podstawie art. 50 ust. 1 przepisów wykonawczych do regulaminu ETO do pomocy sekretarzowi generalnemu w realizacji zadań podejmowanych po zakończeniu posiedzeń, z wyraźnym odniesieniem do protokołów. Z powyższego wynika więc, że jego obecność na przesłuchaniu K. Pinxtena, jak również obecność na tymże przesłuchaniu sekretarza generalnego, była zgodna z odpowiednimi przepisami ETO.

100. W każdym razie chciałbym na marginesie dodać, że obecność kierownika departamentu prawnego stanowi, co do zasady, gwarancję przestrzegania przepisów, co pozostaje z korzyścią dla zainteresowanego członka. W tym kontekście art. 49 ust. 3 przepisów wykonawczych do regulaminu ETO należy więc interpretować w ten sposób, że nie odnosi się on również do kierownika departamentu prawnego.

4. Naruszenie wymogu przestrzegania rozsądnego terminu

101. W trzeciej kolejności K. Pinxten uważa, że ETO naruszył przysługujące mu prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, ponieważ podważył zgodność z prawem wniosków, które K. Pinxten składał od 2006 r., mimo że ETO dysponował, od początku jego mandatu, wszystkimi stosownymi informacjami pozwalającymi stwierdzić, czy owe wnioski są zgodne z prawem, i mimo że, w każdym przypadku, mógł w razie konieczności zwrócić się o wyjaśnienia.

102. Na podstawie przepisów finansowych mających zastosowanie do budżetu Unii K. Pinxten żąda, aby Trybunał stwierdził, że zarzuty ETO należy oddalić ze względu na przedawnienie w zakresie dotyczącym udokumentowanych okoliczności faktycznych, które wystąpiły przed trzema lub co najwyżej pięcioma laty, licząc od dnia 5 października 2018 r., to jest od dnia przygotowania sprawozdania wstępnego przez ETO.

103. Po pierwsze, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, „jeżeli czas trwania postępowania nie jest określony przepisem prawa Unii, »rozsądny« charakter terminu, w którym instytucja przyjęła dany akt, powinien być oceniany w zależności od ogółu okoliczności właściwych dla każdej sprawy, a w szczególności znaczenia sporu dla zainteresowanego, złożoności sprawy[, różnych etapów procedury, przez które instytucja Unii przeszła,] i zachowania stron” ( 44 ). Z wymogu takiej skonkretyzowanej oceny wynika w konsekwencji, że rozsądnego charakteru terminu nie można określić poprzez odniesienie do szczególnej górnej granicy, ustalonej w sposób abstrakcyjny, lecz należy go oceniać w każdym przypadku w zależności od okoliczności sprawy ( 45 ).

104. W tych okolicznościach ów pięcioletni termin, na który powołuje się K. Pinxten, znajduje zastosowanie – jak wyraźnie stwierdził to Trybunał – wyłącznie w szczególnym kontekście dochodzenia należności przez Unię oraz, w bardziej konkretnym ujęciu, w odniesieniu do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 ( 46 ). Ponadto należy przypomnieć, że Trybunał wyjaśnił, iż nawet w tych szczególnych okolicznościach owemu pięcioletniemu terminowi przysługuje jedynie walor wzruszalnego domniemania ( 47 ).

105. Jeśli chodzi o niniejszą sprawę, to w pierwszej kolejności należy zauważyć, że – co się tyczy kolejnych etapów postępowania – procedura wewnętrzna, która doprowadziła do wniesienia analizowanej skargi, rozpoczęła się w dniach 18 lipca 2016 r. i 1 września 2016 r., kiedy to K. Pinxtena poinformowano o szeregu wysuwanych wobec niego zarzutów związanych z domniemanymi poważnymi nieprawidłowościami. Akta sprawy przekazano następnie, w dniu 14 października 2016 r., OLAF‑owi, który w dniu 15 listopada 2016 r. wszczął swoje dochodzenie. Następnie w dniu 2 lipca 2018 r. do ETO wpłynął raport końcowy OLAF‑u. W dniu 12 lipca 2018 r. ETO postanowił powierzyć swojemu prezesowi zadanie sporządzenia sprawozdania wstępnego zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 regulaminu ETO na podstawie informacji przekazanych przez OLAF w raporcie końcowym. To sprawozdanie wstępne przekazano członkom ETO i K. Pinxtenowi razem z raportem końcowym OLAF‑u w dniu 5 października 2018 r. W dniu 19 listopada 2018 r. K. Pinxten przekazał uwagi na piśmie, a jego przesłuchanie odbyło się w dniu 26 listopada 2018 r. W świetle tych wszystkich ustaleń ETO zdecydował, trzy dni później, o przekazaniu sprawy do Trybunału Sprawiedliwości na podstawie art. 286 ust. 6 TFUE. W każdym razie wobec tego niewiele ponad dwa lata dzieli dzień, w którym zarzuty stawiane K. Pinxtenowi po raz pierwszy wyszły na jaw, oraz dzień podjęcia decyzji o przekazaniu sprawy Trybunałowi Sprawiedliwości.

106. Mając na uwadze liczbę czynności proceduralnych podjętych w tym okresie – mianowicie pierwsze dotyczące K. Pinxtena działania podjęte wewnątrz ETO w reakcji na wysunięte wobec niego zarzuty, skierowanie sprawy do OLAF‑u oraz prowadzenie dochodzenia przez OLAF, przygotowanie streszczenia faktów oraz raportu końcowego przez OLAF, jak również przygotowanie sprawozdania wstępnego przez ETO, do czego należy też dodać czas potrzebny K. Pinxtenowi na przygotowanie obrony (uwagi na piśmie zgłoszone OLAF‑owi i przekazane ETO oraz przesłuchania przeprowadzane przez OLAF i przez ETO) – nie da się moim zdaniem przyjąć, że sposób, w jaki ETO rozpatrywał tę sprawę, oraz ramy czasowe, w jakich ją rozpatrywał, mogą wypełniać znamiona naruszenia wymogu przestrzegania rozsądnego terminu.

107. W drugiej kolejności, co się tyczy okoliczności faktycznych, prawdą jest, że niektóre z nich wystąpiły w 2006 r., kiedy to K. Pinxten rozpoczynał swój pierwszy mandat członka ETO. Można jednak zauważyć, że duża część zarzutów tyczy się zdarzeń, które wystąpiły po październiku 2013 r. ( 48 ), czyli już po rozpoczęciu okresu, który według samego K. Pinxtena może być brany pod uwagę, oraz zdarzeń, które – choć wystąpiły wcześniej – powtarzały się po tej jakoby „kluczowej dacie” ( 49 ). Ponadto wymogu przestrzegania rozsądnego terminu, w takim ujęciu, w jakim jest on obecnie w sposób wyraźny przewidziany w art. 41 i 47 karty, nie można zrównać z przedawnieniem w sprawach karnych, które to przedawnienie Europejski Trybunał Praw Człowieka (zwany dalej „ETPC”) traktuje jako przysługujące sprawcy z mocy ustawy prawo do tego, by nie był on ścigany lub sądzony po upływie pewnego okresu od chwili popełnienia czynu zabronionego ( 50 ). Ta pierwsza instytucja stanowi prawo do „rozpatrzenia […] sprawy w rozsądnym terminie”, czyli – jak jeszcze wyraźniej unaocznia to brzmienie art. 47 karty – prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd w rozsądnym terminie. Innymi słowy, w sprawach dyscyplinarnych lub karnych wymóg przestrzegania rozsądnego terminu odnosi się do terminu, w którym osobę naruszającą przepisy należy pociągnąć do odpowiedzialności przed sądem, przy czym ten termin należy liczyć nie od dnia zaistnienia okoliczności faktycznych, lecz od dnia, w którym takiej osobie „zostają postawione zarzuty” ( 51 ).

108. W każdym razie jeżeli wymóg przestrzegania rozsądnego terminu należałoby rozumieć, w kontekście szczególnego postępowania w trybie art. 286 TFUE, w ten sposób, że obejmuje on również zasadę przedawnienia, to należałoby uwzględnić wagę naruszeń, które najprawdopodobniej będą przedmiotem oceny przeprowadzanej na podstawie art. 286 ust. 6 TFUE. Istotnie, w systemach prawnych państw członkowskich ugruntowana jest zasada przewidująca, że jeżeli w sprawach karnych obowiązuje przedawnienie, to jego okres jest wprost proporcjonalny do wagi naruszenia ( 52 ). W tym kontekście okres 10 lat między dniem popełnienia pierwszych zarzucanych czynów i dniem podjęcia w związku z nimi pierwszej czynności przez instytucję (a w niniejszej sprawie nawet okres 12 lat, jeśli pod uwagę weźmiemy, jak sugeruje K. Pinxten, sprawozdanie wstępne prezesa ETO) nie wydaje się nadmiernie długi.

5. Niezgodne z prawem dochodzenie i raport OLAF‑u

109. Co się tyczy dochodzenia OLAF‑u, K. Pinxten wskazuje na trzy nieprawidłowości, które jego zdaniem powodują, że raport przekazany ETO przez OLAF jest dotknięty uchybieniami.

a) Rozszerzenie zakresu dochodzenia

110. W pierwszej kolejności K. Pinxten utrzymuje w istocie, że OLAF w sposób nieprawidłowy rozszerzył zakres swojego dochodzenia w oparciu o analizę danych uzyskanych podczas inspekcji przeprowadzonej w jego biurze.

111. Prawdą jest, że w pierwszym wystosowanym przez OLAF piśmie, którym K. Pinxten został poinformowany o wszczęciu przeciwko niemu dochodzenia OLAF‑u, była mowa jedynie o „ewentualnych nieprawidłowościach, jakich mógł się [on] dopuścić jako członek [ETO] w związku z korzystaniem przez [niego] z aktywów ETO oraz w związku z podróżami służbowymi, w których [on] uczestniczył lub które zatwierdził z naruszeniem mających zastosowanie przepisów, na szkodę interesów finansowych Unii” ( 53 ). Dopiero na drugim etapie, to jest w piśmie przekazanym adwokat K. Pinxtena przez OLAF w dniu 15 grudnia 2017 r., OLAF przekazał adwokat K. Pinxtena informację, że dyrektor generalny OLAF‑u postanowił, po przeprowadzeniu wstępnej analizy danych uzyskanych w toku inspekcji, o rozszerzeniu zakresu dochodzenia, tak aby obejmowało ono sytuacje możliwego konfliktu interesów i inne naruszenia art. 285 i 286 TFUE oraz przepisów kodeksu postępowania członków ETO ( 54 ).

112. Zdaniem K. Pinxtena celem inspekcji ani jej skutkiem nie może być ujawnienie ewentualnych naruszeń, które nie były znane przed przeprowadzeniem owej inspekcji, ponieważ zakres i cel inspekcji określa upoważnienie udzielone pracownikom dochodzeniowym ( 55 ).

113. Takie rozumienie sposobu prowadzenia dochodzeń przez OLAF wydaje mi się jednak zbyt restrykcyjne.

114. Przede wszystkim należy przypomnieć, że odpowiedzialność OLAF‑u, jak wyraźnie wskazuje motyw 6 rozporządzenia nr 883/2013, „dotyczy również, oprócz ochrony interesów finansowych, wszystkich działań mających związek z ochroną interesów Unii przed nieprawidłowymi zachowaniami, które mogą prowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego lub karnego”. Aby wykonać to zadanie, art. 4 ust. 2 owego rozporządzenia stanowi, że OLAF musi mieć „prawo do natychmiastowego i niezapowiedzianego dostępu do wszelkich stosownych informacji, w tym również informacji w bazach danych, będących w posiadaniu instytucji, organów, urzędów i agencji, jak również do ich pomieszczeń […]. Urząd może sporządzać kopie i uzyskiwać wyciągi z każdego dokumentu lub zawartości każdego nośnika danych będącego w posiadaniu instytucji, organu, urzędu i agencji oraz, w razie potrzeby, zajmować te dokumenty lub dane w celu zapewnienia, aby nie były narażone na zaginięcie”. Wreszcie, należy też pamiętać, że na członkach instytucji Unii spoczywa szczególny obowiązek współpracy z OLAF‑em, przewidziany w art. 7 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 883/2013, który stanowi, iż instytucje „zapewniają, aby […] członkowie […] udzielali pracownikom [OLAF‑u] niezbędnego wsparcia w celu umożliwienia im skutecznego wypełniania ich zadań”. Ten obowiązek rozciąga się także na członków ETO na podstawie art. 3 akapit drugi decyzji ETO nr 99-2004 ustanawiającej warunki współpracy członków ETO w zakresie wewnętrznych dochodzeń w sprawie zwalczania nadużyć finansowych, korupcji oraz wszelkiej innej nielegalnej działalności mogącej zaszkodzić interesom finansowym Wspólnot, zgodnie z którym „[c]złonkowie [ETO] w pełni współpracują z [OLAF‑em] w zakresie dochodzenia [OLAF‑u]” ( 56 ).

115. Mając na uwadze zakres zadań OLAF‑u, uprawnienia przyznane mu w celu ich wykonywania, jak również szczególny obowiązek współpracy nałożony na członków ETO, jestem zdania, że skutkiem inspekcji OLAF‑u może być ujawnienie ewentualnych naruszeń, które początkowo nie były objęte zakresem dochodzenia. Zakazanie tego OLAF‑owi byłoby równoznaczne z przymknięciem oka na ewentualne poważne nieprawidłowości, co stałoby w całkowitej sprzeczności z jego rolą i uprawnieniami oraz ze spoczywającym na członkach ETO obowiązkiem współpracy, skoro skuteczne prowadzenie dochodzeń przez OLAF leży w interesie publicznym będącym pochodną bardziej ogólnego interesu publicznego w ochronie interesów finansowych Unii ( 57 ).

116. Każdy inny wniosek podważałby niezależność OLAF‑u w tym sensie, że ograniczałby możliwość wszczynania dochodzeń przez dyrektora generalnego OLAF‑u, w tym również możliwość rozszerzenia zakresu dochodzenia. Jak bowiem orzekł Sąd w odniesieniu do możliwości rozszerzenia przez OLAF zakresu dochodzenia wewnętrznego na dochodzenie zewnętrzne, „byłoby tak wówczas gdyby, w przypadku istnienia wystarczająco poważnych podejrzeń dotyczących okoliczności faktycznych, które wyszły na jaw w trakcie dochodzenia wewnętrznego […], dyrektor generalny OLAF‑u nie mógł […] rozszerzyć zakresu tego dochodzenia wewnętrznego” ( 58 ).

117. Z powyższych rozważań wynika więc, że skoro OLAF przeprowadził swoją inspekcję zgodnie z obowiązującymi przepisami, poinformował K. Pinxtena o rozszerzeniu zakresu dochodzenia i umożliwił mu ustosunkowanie się do wszystkich okoliczności faktycznych, które ostatecznie stały się przedmiotem zarzutów ( 59 ), nieprawidłowości wykryte wskutek rozszerzenia zakresu dochodzenia OLAF‑u również mogą być wzięte pod uwagę w niniejszym postępowaniu.

b) Prawo do prywatności przysługujące K. Pinxtenowi

118. Po drugie, K. Pinxten zarzuca, że OLAF naruszył przysługujące mu prawo do prywatności, ponieważ skonfiskował prywatne dokumenty i skopiował korespondencję wymienianą z jego adwokatem.

119. Zgodnie z art. 7 karty każdy ma prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, domu i komunikowania się. To prawo nie jest jednak bezwzględne. Zgodnie z art. 52 ust. 1 karty może ono podlegać ograniczeniom, o ile są one faktycznie przewidziane ustawą, służą celom interesu ogólnego realizowanym przez Unię oraz nie stanowią, w świetle wyznaczonego celu, nieproporcjonalnej ingerencji ( 60 ).

120. W tym względzie można zauważyć, że przysługujące OLAF‑owi uprawnienie do kopiowania stosownych dokumentów jest przewidziane w akcie prawnym, mianowicie w art. 4 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 883/2013. To uprawnienie jest niezbędne, aby możliwa była ochrona interesów finansowych Unii, która niewątpliwie stanowi „cel interesu ogólnego uznawany przez Unię” w rozumieniu art. 52 ust. 1 karty ( 61 ). Trybunał podkreślił już bowiem, w odniesieniu do państw członkowskich, że obowiązek zwalczania bezprawnych czynności stanowiących zagrożenie dla interesów finansowych Unii za pomocą odstraszających i skutecznych środków jest obowiązkiem nałożonym w szczególności przez prawo pierwotne Unii, to znaczy przez art. 325 ust. 1 TFUE ( 62 ).

121. Okoliczność, że pewne dokumenty zostały zakwalifikowane jako „prywatne” przez osobę objętą dochodzeniem, nie ma w tym kontekście znaczenia. Przede wszystkim można zauważyć, że w art. 13.5 wytycznych dla pracowników OLAF‑u dotyczących postępowań dochodzeniowych w sposób wyraźny wskazano, iż „[p]odczas inspekcji lokali członkowie działu dochodzeniowego mogą korzystać z dostępu do wszelkich informacji będących w posiadaniu zainteresowanej instytucji, zainteresowanego organu lub zainteresowanej jednostki organizacyjnej [Unii], w tym między innymi do kopii danych elektronicznych i kopii prywatnych dokumentów (w tym dokumentacji medycznej), jeśli mogą one mieć znaczenie dla dochodzenia” ( 63 ). Uważam, że taki sposób rozumienia uprawnień OLAF‑u jest zgodny z regulacją rozporządzenia nr 883/2013, ponieważ owym rozporządzeniem przyznaje się OLAF‑owi uprawnienie do sporządzania kopii każdego dokumentu lub zawartości każdego nośnika danych będącego w posiadaniu instytucji, organu, urzędu i agencji Unii, o ile odnoszą się one do istotnych informacji.

122. Należy również przyznać, że w kontekście dochodzenia mającego na celu ustalenie, czy K. Pinxten nadużył swojego stanowiska, przysługującego K. Pinxtenowi prawa do zachowania prywatności w odniesieniu do materiałów sporządzonych w czasie pełnienia przez niego funkcji – innych niż korespondencja bądź e-maile o charakterze czysto prywatnym lub osobistym – nie można postrzegać jako szczególnie silnego. Każdy inny wniosek byłby niemożliwy do pogodzenia ze spoczywającym na instytucjach Unii obowiązkiem zwalczania nadużyć finansowych oraz wszelkiej innej nielegalnej działalności na szkodę interesów finansowych Unii z wykorzystaniem środków, które muszą mieć charakter odstraszający.

123. Ponadto uprawnienia OLAF‑u sformułowano w taki sposób, aby zapewnić, że ich wykonywanie odbywa się z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Zgodnie z art. 13.4 wytycznych dla pracowników OLAF‑u dotyczących postępowań dochodzeniowych w razie potrzeby inspekcja może być przeprowadzona pod nieobecność członka zainteresowanej instytucji Unii. Niemniej jednak „w takich przypadkach powinien być obecny inny członek zespołu lub członek jednostki ds. bezpieczeństwa zainteresowanej instytucji [Unii]”.

124. W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, że inspekcji dokonano w obecności inspektora ds. bezpieczeństwa ETO oraz inspektora bezpieczeństwa informacji i inspektora ochrony danych ETO (zwanego dalej „IOD”). Co się tyczy prywatnej korespondencji K. Pinxtena, w „Sprawozdaniu z czynności w zakresie kryminalistyki cyfrowej z dnia 22 listopada 2017 r.” ( 64 ) wyraźnie wskazano, że „pracownicy dochodzeniowi OLAF‑u dokonali wstępnego przeglądu wszystkich tych danych zgodnie z wymogami w zakresie ochrony danych, jak zostało to polecone przez [IOD]. Wiadomości e-mail o charakterze prywatnym i wiadomości e-mail, które w sposób oczywisty nie były związane z celem dochodzenia, usunięto ze wszystkich wyeksportowanych skrzynek odbiorczych […]. Wstępnego przeglądu i usunięcia dokonał [IOD] […]. [IOD] przekazał ponadto poddane wstępnemu przeglądowi dokumenty elektroniczne pobrane i skopiowane z dysków U\: i S\:”.

125. Co się z kolei tyczy korespondencji, która miała jakoby być wymieniana z adwokatem K. Pinxtena, jest jasne, że tajemnica korespondencji między adwokatem i jego klientem musi być chroniona na podstawie prawa Unii, pod tym wszakże warunkiem, iż taka korespondencja jest wymieniana w związku z korzystaniem z prawa do obrony klienta oraz że pochodzi od niezależnego adwokata ( 65 ). W niniejszej sprawie wystarczy natomiast stwierdzić, że – jak wskazał ETO – K. Pinxten nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby, iż OLAF oparł się na jakimkolwiek dokumencie objętym tajemnicą korespondencji między adwokatem i jego klientem. Sam K. Pinxten też nie wskazał żadnego takiego dokumentu w raporcie końcowym OLAF‑u lub w dołączonych do niego załącznikach. Przeciwnie, z załącznika 6 do „Sprawozdania z czynności w zakresie kryminalistyki cyfrowej z dnia 22 listopada 2017 r.” wynika, że „co się tyczy filtrowania wiadomości e-mail, […] wszystkie pozycje z programu Outlook sprzed 2010 r. zostały usunięte”. Co więcej, w tym dokumencie wyjaśniono, że usunięto też inne materiały, takie jak odniesienia do pełnomocnik K. Pinxtena oraz wymienianą z nią korespondencję ( 66 ).

126. Dlatego też w tych okolicznościach należy dojść do wniosku, że OLAF nie naruszył w ramach swojego dochodzenia przysługującego K. Pinxtenowi prawa do prywatności.

c) Prawo do obrony przysługujące K. Pinxtenowi

127. Trzecia kwestia, na którą wskazuje K. Pinxten, dotyczy naruszenia przez OLAF przysługującego mu prawa do obrony. Po pierwsze, przekazane streszczenie faktów było niezwykle krótkie, dołączone do tego streszczenia tabele były niewyczerpujące, a ponadto nie przekazano wszystkich dokumentów towarzyszących. Po drugie, K. Pinxten utrzymuje, że nie miał możliwości przedstawienia swojego stanowiska w przedmiocie wszystkich okoliczności faktycznych i zeznań świadków stanowiących podstawę raportu. Po trzecie, jego argumenty nie zostały omówione, lecz po prostu przytoczono je na końcu raportu. Po czwarte, jego była asystentka nie otrzymała egzemplarza protokołu ze swego przesłuchania ustnego.

128. Jest jasne, że – zgodnie z art. 41 karty – prawo do dobrej administracji obejmuje, z jednej strony, prawo każdej osoby do bycia wysłuchaną, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jej sytuację, oraz, z drugiej strony, prawo każdej osoby do dostępu do akt jej sprawy.

129. Jak przypomniał Trybunał w wyroku z dnia 11 lipca 2006 r., Komisja/Cresson (C‑432/04, EU:C:2006:455), „poszanowanie prawa do obrony w każdym postępowaniu wszczętym wobec określonej osoby i mogącym doprowadzić do niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia stanowi podstawową zasadę prawa [Unii] i należy je zapewnić nawet w braku jakichkolwiek uregulowań dotyczących tego postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem poszanowanie prawa do obrony wymaga, by osobie, wobec której [wszczęto] postępowanie administracyjne, umożliwiono w jego trakcie przedstawienie w sposób użyteczny jej punktu widzenia co do rzeczywistego i istotnego charakteru zarzucanych zdarzeń i okoliczności, a także co do dokumentów, na których [instytucja, organ, urząd lub agencja] opiera zarzut naruszenia prawa [Unii]” ( 67 ). W kontekście dochodzenia OLAF‑u można dodać, że art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 883/2013 również stanowi, iż „po zakończeniu dochodzenia, a przed sformułowaniem wniosków odnoszących się imiennie do osoby objętej dochodzeniem osobie tej umożliwia się zgłoszenie uwag w odniesieniu do dotyczących jej faktów”.

130. W niniejszej sprawie należy najpierw zbadać, czy K. Pinxten został w stosownym czasie poinformowany o stawianych mu zarzutach i czy miał możliwość przedstawić swoje stanowisko ( 68 ).

131. Nie mogę się zgodzić z argumentem K. Pinxtena, jakoby nie poszanowano przysługującego mu prawa do obrony. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. K. Pinxten został wezwany na zaplanowane na dzień 22 grudnia 2017 r. przesłuchanie dotyczące ewentualnych nieprawidłowości, o których poinformowano go w dniu 22 września 2017 r. ( 69 ). Jasne jest także, że K. Pinxten został poinformowany o rozszerzeniu zakresu dochodzenia i rzeczonego przesłuchania pismem z dnia 15 grudnia 2017 r. skierowanym do jego adwokat ( 70 ). Prawdą jest, że adwokat K. Pinxtena odpowiedziała na to pismo w ten sposób, iż wskazała, że jej klient oddaje się, w związku z zaplanowanym na dzień 22 grudnia 2017 r. przesłuchaniem, do dyspozycji OLAF‑u wyłącznie w odniesieniu do okoliczności faktycznych opisanych w zawiadomieniu o nadaniu mu statusu osoby objętej dochodzeniem ( 71 ). Niemniej jednak z protokołu przesłuchania K. Pinxtena wynika, że znaczna część okoliczności faktycznych ujawnionych w toku dochodzenia OLAF‑u i ujętych w jego raporcie końcowym była omawiana lub przynajmniej wzmiankowana na tym przesłuchaniu w sposób swobodny i bez ograniczeń ( 72 ). Ponadto kwestie, które nie zostały bezpośrednio podniesione w trakcie tego przesłuchania, uwzględniono mimo to w przekazanym później streszczeniu faktów [na przykład kwestię pobytu w ośrodku Crans Montana, kwestię członkostwa w zarządzie partii politycznej czy też kwestię (jakoby) fałszywych zgłoszeń roszczeń do zakładu ubezpieczeń]. W tym względzie, mimo że K. Pinxten podnosi, iż streszczenie faktów jest niezwykle krótkie, a dołączone do tego streszczenia tabele nie są wyczerpujące, jest jasne, że w owym streszczeniu w sposób wystarczająco obszerny przedstawiono zarówno mające zastosowanie przepisy, jak i zarzucane nieprawidłowości. Trudno jest uznać, że K. Pinxten może skutecznie podważać klarowność i kompletność streszczenia faktów, skoro sam na 36 stronach uwag (których termin przedłożenia wydłużono ponadto o 10 dni roboczych z uwagi na obszerność analizowanego materiału) odniósł się do wszystkich okoliczności faktycznych wskazanych w streszczeniu faktów ( 73 ).

132. Co więcej, należy również wskazać, że raport końcowy OLAF‑u zawiera jedynie zalecenia dyrektora generalnego. Zgodnie z art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 883/2013 instytucja będąca jego adresatem musi podjąć takie czynności, w szczególności dyscyplinarne lub prawne, jakie są uzasadnione wynikami dochodzenia wewnętrznego. Faktem jest jednak, że decyzję mogącą negatywnie wpłynąć na sytuację osoby objętej dochodzeniem może wydać instytucja będąca adresatem raportu końcowego OLAF‑u.

133. W świetle powyższego jestem zdania, że okoliczność, iż K. Pinxten otrzymał – po tym, jak został już po raz pierwszy przesłuchany przez OLAF, i po tym, jak umożliwiono mu przedstawienie stanowiska w przedmiocie streszczenia faktów – egzemplarz raportu końcowego OLAF‑u oraz dołączone do niego załączniki w związku z prowadzonym przed ETO postępowaniem administracyjnym, które poprzedza skargę wniesioną przeciwko K. Pinxtenowi na podstawie art. 286 ust. 6 TFUE, nie może więc zostać pominięta w ramach oceny kwestii poszanowania prawa do bycia wysłuchanym.

134. W tym względzie należy zauważyć, że K. Pinxtenowi umożliwiono nie tylko zgłoszenie uwag na piśmie dotyczących raportu końcowego OLAF‑u i sprawozdania wstępnego prezesa ETO, z której to możliwości K. Pinxten faktycznie skorzystał ( 74 ), lecz także przedstawienie swojego stanowiska w przedmiocie okoliczności faktycznych opisanych w tych dokumentach ( 75 ).

135. W tych okolicznościach czuję się zobowiązany stwierdzić, że z przebiegu postępowania administracyjnego nie wynika nic, co mogłoby świadczyć o naruszeniu przysługującego K. Pinxtenowi prawa do obrony.

6. Wniosek w przedmiocie dochowania zgodności z przepisami proceduralnymi i przestrzegania poszczególnych praw, na które powołuje się K. Pinxten

136. Jak wynika z powyższych rozważań, całość zarzutów K. Pinxtena dotyczących kwestii proceduralnych i przestrzegania poszczególnych praw, w szczególności prawa do obrony, należy odrzucić.

137. Tytułem uzupełnienia pragnę dodać, że mimo iż ETO w bardzo dużej mierze opiera się na raporcie końcowym OLAF‑u, aby wykazać, że jego zarzuty są zasadne, to nie da się ukryć, iż skierowany przezeń wniosek jest czytelny niezależnie od tego, czy analizuje się go w świetle owego raportu oraz dołączonych do niego załączników. Co więcej, skarga pokazuje również, że ETO dokonał indywidualnej oceny faktów i pod pewnymi względami zdystansował się od wniosków OLAF‑u.

C. W przedmiocie naruszenia zobowiązań określonych w art. 286 TFUE

1. Przesłanki stosowania art. 286 ust. 6 TFUE

138. Przed zbadaniem, czy K. Pinxten naruszył swoje zobowiązania jako członek ETO, warto być może ponownie zwrócić uwagę na trzy kwestie poruszone już w niniejszej opinii.

139. Po pierwsze, brzmienie art. 286 TFUE pozwala na stwierdzenie, że członkowie ETO zobowiązani są zawsze stawiać ogólny interes Unii nie tylko ponad interesy narodowe, lecz także ponad własny interes osobisty ( 76 ). Po drugie, członkowie ETO muszą nie tylko przestrzegać obowiązków niezależności, uczciwości i roztropności, o których mowa w art. 285 i 286 TFUE, ale również najwyższych standardów bezstronności i neutralności. Z powyższego w sposób konieczny wynika pełna odpowiedzialność w odniesieniu do sposobu wydatkowania przez nich środków publicznych ( 77 ). Po trzecie, traktat nie zawiera żadnych postanowień dotyczących rodzaju lub częstości naruszeń, które mogą doprowadzić do zastosowania art. 286 ust. 6 TFUE. Jedyna przesłanka jest taka, że dany członek ETO musi przestać odpowiadać wymaganym warunkom lub przestać czynić zadość zobowiązaniom wynikającym z jego urzędu.

140. Z uwagi na fakt, że postanowienia traktatowe dotyczące członków Komisji i członków ETO są podobne, jest oczywiste, iż postępowanie członków tej drugiej instytucji również winno pozostawać bez zarzutu. Niemniej jednak, aby skarga na podstawie art. 286 ust. 6 TFUE była uzasadniona, konieczne jest naruszenie o istotnej wadze ( 78 ). Ten wymóg istotnej wagi da się z łatwością wytłumaczyć surowością potencjalnej sankcji, jaką Trybunał Sprawiedliwości może nałożyć na osobę sprawującą urząd (lub, jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku, na osobę, która przestała już sprawować urząd), jeżeli zarzuty niewłaściwego zachowania rzeczywiście się potwierdzą. Natomiast ogólne brzmienie art. 286 ust. 6 TFUE analizowane w świetle funkcji, jaką to postanowienie pełni w ramach struktury instytucjonalnej Unii, pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowe uchybienie zobowiązaniom może być wynikiem pojedynczego czynu o poważnym charakterze, jak również powtarzających się czynów o mniej poważnym charakterze, których powtarzalność świadczy o oczywistym lekceważeniu obowiązujących zasad.

141. Z tych rozważań wynika, że dla stwierdzenia zasadności skargi z art. 286 ust. 6 TFUE wystarczające, niemniej jednak konieczne, jest ustalenie, iż doszło do naruszenia o istotnej wadze. Owo istotne naruszenie musi być wynikiem albo pojedynczego czynu o poważnym charakterze, albo powtarzających się takich samych czynów o mniej poważnym charakterze, które – gdyby rozpatrywać je indywidualnie – nie zostałyby uznane za czyny o wystarczająco poważnym charakterze. Natomiast poważny charakter czynu lub jego powtarzalność, czy też nawet skumulowanie się różnych czynów, mogą mieć wpływ na zakres pozbawienia prawa do emerytury bądź innych podobnych korzyści ( 79 ).

2. Analiza zarzutów w sprawie K. Pinxtena

142. W uzasadnieniu swojej skargi ETO podnosi pięć zarzutów, które dotyczą, w przypadku samego zarzutu pierwszego, co najmniej 332 okoliczności faktycznych. Jak już jednak wyjaśniłem, nie wszystkie nieprawidłowości, które przytoczono na poparcie owych zarzutów, są niezbędne dla dokonania ustalenia, że doszło do uchybienia zobowiązaniom, o którym mowa w art. 286 ust. 6 TFUE. Dlatego też swoją analizę ograniczę w odniesieniu do każdego zarzutu – nie umniejszając prawdziwości pozostałych okoliczności faktycznych – do tych okoliczności faktycznych, które moim zdaniem w największym stopniu mogą świadczyć o tym, że miało miejsce bezdyskusyjne uchybienie zobowiązaniom spoczywającym na członku ETO.

a) W przedmiocie zarzutu pierwszego: korzystanie w sposób stanowiący nadużycie ze środków ETO w celu finansowania działalności niezwiązanej lub niezgodnej z obowiązkami członka ETO

143. Zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 2290/77 członek ETO „zmuszony w czasie sprawowania swoich funkcji do odbywania podróży z dala od [siedziby ETO] ma prawo do: zwrotu kosztów podróży [i] opłacenia hotelu [oraz do] diet[y] służbow[ej]”. Jak wynika z samego brzmienia tego przepisu, aby możliwe było otrzymanie tych zwrotów i diet, działalność powodująca powstanie kosztów musi być związana ze sprawowaniem funkcji członka ETO.

144. W tym względzie po przeanalizowaniu zasadniczo niezakwestionowanych dowodów trudno jest uniknąć wrażenia, że K. Pinxten dopuścił się nadużycia tego systemu w ten sposób, iż zgłaszał pewną działalność w nieodpowiedni sposób, tak aby otrzymać zwrot przewidziany przepisami rozporządzenia nr 2290/77. Z przykrością konstatuję, że licznych dowodów na poparcie tego twierdzenia dostarczają jego pobyty w ośrodku Crans Montana (Szwajcaria) i na Kubie, jak również uczestnictwo w pewnych polowaniach w Chambord (Francja) i Ciergnon (Belgia).

1) Pobyt w Crans Montana

145. Pismem z dnia 11 lipca 2013 r. do prezesa ETO K. Pinxten wyjaśnił, że „jako przewodniczący izby trzeciej [został on zaproszony] przez Crans Montana Forum do uczestnictwa w letniej sesji, którą zaplanowano w dniach od 22 do 25 sierpnia 2013 r.” ( 80 ). W tym piśmie wskazano, że „osoby z całego świata, piastujące kluczowe stanowiska w rządach, służbach dyplomatycznych, organizacjach międzynarodowych, partiach politycznych i parlamentach, spotykają się w Crans Montana, aby porozmawiać o bieżących kwestiach polityki międzynarodowej”. W tych okolicznościach, skoro „[został on] zaproszony jako członek ETO, [zwrócił się] z wnioskiem o pokrycie kosztów zakwaterowania i wkładu finansowego (3570,00 EUR)”.

146. Choć ta podróż została zatwierdzona, a wnioskowana kwota została wypłacona przez ETO, po zapoznaniu się z aktami można postawić tezę, że trzy informacje przekazane w piśmie przez K. Pinxtena (dotyczące faktu zaproszenia go na to wydarzenie, celu tego wydarzenia oraz jego kosztów) nie całkiem są zgodne z prawdą.

147. Po pierwsze, wydaje się, że K. Pinxten nie został zaproszony na to wydarzenie ani jako przewodniczący izby trzeciej ETO, ani nawet jako członek owej instytucji. Wprost przeciwnie, po tym jak jego asystentka wysłał w dniu 29 maja 2013 r. wiadomość e-mail na adres „info@cmf.ch”, w której zaznaczył, że K. Pinxten byłby zainteresowany uczestnictwem w tym wydarzeniu, jeszcze tego samego dnia otrzymał odpowiedź, iż „letnia sesja Crans Montana Forum to wydarzenie zamknięte, które gromadzi w tym ekskluzywnym górskim kurorcie bardzo niewielką liczbę osób (40 osób)”. Dopiero po interwencji podjętej przez byłego belgijskiego ministra oraz z rekomendacji tegoż ministra K. Pinxten otrzymał od organizatorów, około dwa tygodnie później, drugą wiadomość e-mail, z której wynikało, że jest on zaproszony do udziału w tym wydarzeniu, choć nie nawiązano tam w żaden sposób ani do jego funkcji, ani do jego tytułu ( 81 ).

148. Po drugie, w pierwszej wiadomości e-mail przesłanej przez biuro wykonawcze Crans Montana Forum w dniu 29 maja 2013 r. wskazano, że nie przewiduje się żadnego szczególnego programu wydarzenia określonego mianem „specjalnej sesji letniej”. Potwierdza to forma prezentacji tego dorocznego wydarzenia i przekazany w późniejszym terminie program. W owym dokumencie wskazano, że „w sesji letniej może wziąć udział co najwyżej 60 przyjaciół Forum, którzy mają wyjątkową okazję zaznać po przyjeździe relaksującej i przyjaznej atmosfery tego wyjątkowego kurortu” ( 82 ). Z pełnego programu pobytu wynikało ponadto, że nie przewidziano żadnych spotkań roboczych ani nawet czasu na oficjalne dyskusje. Wszystkie poranki i popołudnia były czasem przeznaczonym na spacery, wycieczki oraz zakupy. W programie dość rozbrajająco przyznano, że „to jest weekend w górach! Nie obowiązują żadne wymogi w zakresie eleganckiego lub innego szczególnego stroju”. Uczestników zachęcano do tego, by „poczuli się jak na wakacjach i robili to, na co mają ochotę” ( 83 ).

149. Po trzecie, K. Pinxten zwrócił się o zwrot kosztów zakwaterowania i wkładu finansowego w wysokości 3570,00 EUR, mimo że z formularza rejestracyjnego i faktury wynika, iż wkład finansowy w odniesieniu do K. Pinxtena wymagany przez Forum wynosił jedynie 2950,00 EUR ( 84 ). Różnica (620 EUR) odpowiadała dodatkowo poniesionemu kosztowi dwóch dodatkowych noclegów wykupionych przez K. Pinxtena i jego małżonkę w dniu poprzedzającym rozpoczęcie wydarzenia oraz w dniu następującym po jego zakończeniu, przy czym w tym względzie należy wskazać, że pierwszy punkt programu organizatorzy zaplanowali na godzinę 19.00 w dniu 22 sierpnia 2013 r., zaś w dniu 25 sierpnia, po śniadaniu o godzinie 9.30, nie przewidzieli oni żadnych dalszych punktów programu. Nawet biorąc pod uwagę fakt podróży samochodowej z Luksemburga, wykupienie owych dwóch noclegów nie było więc konieczne, by móc uczestniczyć w tym wydarzeniu ( 85 ).

150. Z uwagi na mało wymagający program tego wydarzenia muszą pojawić się wątpliwości, czy udział w nim K. Pinxtena przysporzył ETO jakichkolwiek korzyści. Wydaje się bowiem, że była to po prostu okazja, by oddać się rekreacji i zażyć odpoczynku w ekskluzywnym hotelu położonym w przyjemnym miejscu. W tych okolicznościach tę działalność należy w rzeczywistości uznać za wycieczkę prywatną.

151. Nie pomijam tutaj faktu, że być może przed wyrażeniem zgody na udział K. Pinxtena w tym wydarzeniu powinno się było zwrócić większą uwagę na treść programu oraz zadać kilka dodatkowych pytań na temat faktycznego charakteru wydarzenia organizowanego przez Crans Montana Forum. Nie wydaje mi się jednak, że w związku z tym ETO powinna spotkać krytyka. Mógł on zasadnie oczekiwać od swoich członków przestrzegania wysokich standardów, szczególnie zaś założyć, że jeśli członek bierze udział w wydarzeniu, które w rzeczywistości stanowi jedynie sposobność do odpoczynku i relaksu, to zapłaci za nie z własnej kieszeni, a nie – w ostatecznym rozrachunku – z kieszeni europejskiego podatnika.

2) Pobyt na Kubie

152. W dniach od 30 marca 2015 r. do dnia 14 kwietnia 2015 r. K. Pinxten i jego małżonka przebywali na Kubie. Karel Pinxten zgłosił ETO tę podróż jako podróż służbową; w związku z tym otrzymał zwrot kosztów podróży służbowej i dzienne diety służbowe w łącznej wysokości 10042,71 EUR.

153. W piśmie z dnia 24 marca 2015 r., skierowanym do prezesa ETO, K. Pinxten w następujący sposób opisał podróż na Kubę: „powinna [ona] przyczynić się do uzyskania dodatkowych informacji na temat stosunków między Unią a Kubą w świetle potencjalnie szybko zmieniającej się sytuacji w tym kraju. Może to skutkować włączeniem Kuby do jednego z przyszłych planów prac izby trzeciej, która jest odpowiedzialna za kontrolę wydatków Unii w dziedzinie działań zewnętrznych. Głównymi elementami tej podróży będą spotkania z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego (organizacjami pozarządowymi, naukowcami, dziennikarzami itp.) oraz wizyty terenowe w miejscach, w których realizowane są projekty Unii i UNDP. Niezależnie od wszystkich przygotowań koordynowanych z Luksemburga i Brukseli, większość spotkań i wizyt terenowych trzeba będzie, ze względu na »autorytarność« struktur państwowych, zorganizować po przybyciu do Hawany” ( 86 ).

154. Z akt przekazanych Trybunałowi Sprawiedliwości przez ETO jasno jednak wynika, że – mimo zaprezentowania tej podróżny w taki sposób – podróż na Kubę była od samego początku pomyślana jako wycieczka prywatna. W pierwszej wiadomości e-mail przesłanej przez asystentkę K. Pinxtena do ambasadora Unii na Kubie wyjaśniono bowiem, że K. Pinxten i jego małżonka planują prywatną wycieczkę na Kubę, ponieważ nie zwiedzali jeszcze tego kraju ( 87 ). W tej wiadomości e-mail K. Pinxten zapytywał o polecane hotele oraz miasta i wyspy warte odwiedzenia, a także prosił o przekazanie wszelkich innych praktycznych informacji. Następnego dnia wysłana została druga wiadomość e-mail zawierająca informację o miastach, które K. Pinxten planował odwiedzić i które odpowiadają miastom ostatecznie odwiedzonym przez K. Pinxtena i jego małżonkę ( 88 ).

155. Prawdą jest, że około 10 dni przed wyjazdem K. Pinxten wyraził chęć spotkania się z dziennikarzami, przedstawicielami organizacji pozarządowych, przedstawicielami beneficjentów korzystających ze wsparcia finansowego Unii lub z umawiającymi się w tym zakresie stronami, a także złożenia wizyt w miejscach, w których realizowane są pewne projekty ( 89 ). W związku z tym członkowie zespołu K. Pinxtena wskazali, że taką najważniejszą umawiającą się stroną jest Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (zwany dalej „UNDP”), i przesłali do UNDP wiadomość e-mail w celu zorientowania się, czy możliwe jest złożenie wizyt w miejscach, w których realizowane są projekty UNDP, wówczas gdy w danym regionie będą przebywali K. Pinxten i jego małżonka ( 90 ).

156. Na tak zadane pytanie udzielono jednak jednomyślnych i jednoznacznych odpowiedzi. I tak, ambasador Unii na Kubie odpowiedział, że „może to być bardzo problematyczne na Kubie […]. Co do zasady, na Kubie trudno [jest] łączyć turystykę z pełnieniem obowiązków służbowych” ( 91 ). Miejscowy przedstawiciel UNDP na Kubie potwierdził, że „UNDP Kuba w pełni zgadza się z [tą] oceną” ( 92 ). Ponadto ambasador Belgii na Kubie napisał, że w pełni zgadza się z oceną przeprowadzoną przez ambasadora Unii, oraz dodał, iż „wysoce nieprawdopodobne [będzie] oficjalne spotkanie, a to samo tyczy się spotkania nieoficjalnego, [ponieważ] co do zasady kubańscy funkcjonariusze publiczni nie przyjmują zaproszeń na tego rodzaju spotkania, [a] z pewnością dotyczy to spotkań z zagranicznymi funkcjonariuszami publicznymi, którzy piastują wysokie stanowiska w swoim kraju lub w swojej organizacji” ( 93 ).

157. Mimo że asystentka K. Pinxtena przesłał mu te skierowane do niego dwie pierwsze wiadomości e-mail w dniu 18 marca 2015 r. ( 94 ) – co oznacza, że K. Pinxten musiał mieć świadomość, iż władze kubańskie nie spoglądają przychylnym okiem na podejmowanie jakiejkolwiek działalności o charakterze służbowym w trakcie wycieczki mającej przede wszystkim wymiar turystyczny – K. Pinxten wyraźnie wskazał w swojej nocie z dnia 24 marca 2015 r., skierowanej do prezesa ETO, że „[g]łównymi elementami tej podróży będą spotkania z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego (organizacjami pozarządowymi, naukowcami, dziennikarzami itp.) oraz wizyty terenowe w miejscach, w których realizowane są projekty Unii i UNDP”. Dodał on ponadto, że „większość spotkań i wizyt terenowych trzeba będzie […] zorganizować po przybyciu do Hawany”.

158. Trudno uwierzyć w to, że K. Pinxten mógł sądzić, iż zorganizowanie tego rodzaju spotkań i wizyt będzie możliwe, skoro kilkakrotnie ostrzegano go, że w przypadku wszelkich wizyt terenowych lub spotkań z władzami lokalnymi wymagana jest wiza służbowa, i jednocześnie udać się na Kubę na podstawie wizy turystycznej ( 95 ). W każdym razie z programu K. Pinxtena wynika, że jedyne spotkania, które odbyły się na Kubie, to nieoficjalne spotkanie z ambasadorem Unii w dniu 31 marca 2015 r., czyli w pierwszym dniu po przybyciu K. Pinxtena na Kubę, a także niezaplanowane kilkugodzinne spotkanie z jednym z członków delegatury Unii na Kubie, które miało miejsce następnego dnia ( 96 ).

159. Ponadto K. Pinxten wraz z małżonką zostali po prostu zaproszeni w dniu 2 kwietnia 2015 r. przez ambasadora Unii na nieformalny lunch powitalny w jego rezydencji. W spotkaniu tym wzięli udział także ambasador Belgii wraz z małżonką, miejscowy przedstawiciel UNDP oraz przedstawiciel kubańskiego związku pisarzy i artystów. O nieformalnym charakterze tego lunchu zaświadczyli w trakcie dochodzenia OLAF‑u sam ambasador Unii ( 97 ) oraz członek delegatury Unii na Kubie, z którym K. Pinxten spotkał się poprzedniego dnia ( 98 ). O całkowicie nieformalnym charakterze owego lunchu tenże członek wspomniał również w krótkim podsumowaniu wizyty K. Pinxtena sporządzonym in tempore non suspecto ( 99 ). W owym podsumowaniu potwierdzono również, że spotkanie w dniu 1 kwietnia 2015 r. było „luźną i uprzejmą wymianą zdań […] zahaczającą bardziej o kwestie interesów i perspektyw politycznych aniżeli o kwestie techniczne”. Wreszcie, można też zauważyć, że – skoro w pozostałym zakresie charakter podróży na Kubę nie podlega dyskusji – nie odbyły się żadne inne wizyty ani spotkania o oficjalnym czy też nawet quasi-oficjalnym charakterze.

160. W tych okolicznościach jest dość oczywiste, że ta podróż miała w przeważającej mierze charakter prywatny. W każdym razie jest jasne, że owe dwa spotkania i jeden lunch, które zorganizowano w Hawanie na przestrzeni trzech dni, nie mogły stanowić uzasadnienia dla 14-dniowej podróży po kraju. Zamiast jednak przyznać, że nie udało się osiągnąć celów zakreślonych w skierowanym do [prezesa] ETO piśmie z dnia 24 marca 2015 r., K. Pinxten utrzymywał w swoim sprawozdaniu z podróży służbowej, iż „[udało mu] się spotkać z wieloma niezwykle interesującymi i dobrze poinformowanymi osobami” ( 100 ). Można co najwyżej powiedzieć, że – jak na przesłuchaniu ustnym potwierdził przedstawiciel ETO – za poświęcone sprawom służbowym da się uznać dwa dni.

3) Polowania w Chambord (Francja) i Ciergnon (Belgia)

161. Z akt ETO oraz z dochodzenia OLAF‑u jasno wynika, że K. Pinxten wydaje się zapalonym myśliwym. Część spośród ponad 40 polowań, o których jest mowa w raporcie końcowym OLAF‑u, K. Pinxten potraktował tak, jak gdyby stanowiły one część podróży służbowej. W związku z tym otrzymał on zwrot kosztów podróży służbowej i dzienne diety służbowe. Tak było w przypadku przynajmniej trzech polowań w Chambord (Francja) i dwóch polowań w Ciergnon (Belgia).

162. Co się tyczy polowań w Chambord w dniach 25 stycznia 2013 r., 13 lutego 2015 r. i 12 lutego 2016 r., K. Pinxten uzasadnił swoje podróże w ten sposób, że jako członek ETO został zaproszony, obok innych czołowych osobistości z Europy i Francji, na – jak to ujął – „dni europejskie”. Niemniej jednak, poza oświadczeniem złożonym w tym zakresie – na wniosek K. Pinxtena w ramach dochodzenia OLAF‑u – przez dyrektora generalnego Domaine national de Chambord ( 101 ), o „europejskim polowaniu” („une battue européenne”) mowa jest ponadto jedynie w wiadomości e-mail wysłanej przez dyrektora ds. polowań i zasobów leśnych Chambord, w której zaprasza on K. Pinxtena na polowanie w dniu 13 lutego 2015 r. Ta wiadomość została skierowana do ministra Pinxtena (a nie do K. Pinxtena jako do członka ETO) w dniu 7 grudnia 2014 r. ( 102 ).

163. Ponadto wydaje się, że K. Pinxtena zaproszono na te polowania z prywatnej inicjatywy bliskiego znajomego oraz po jego interwencji ( 103 ). Przede wszystkim w żadnej innej wiadomości e-mail dotyczącej Chambord, jak również w żadnym z trzech nadesłanych oficjalnych zaproszeń, nie ma jakiejkolwiek wzmianki o „dniu europejskim” czy też o „europejskim polowaniu”. Wprost przeciwnie: na zaproszeniach i kartach zwrotnych mowa jest jedynie o „odstrzale regulacyjnym dzika” ( 104 ) lub o „biciu jeleni i dzików euroazjatyckich” ( 105 ) albo po prostu o „odstrzale regulacyjnym” ( 106 ).

164. Ponadto, o ile prawdą jest, że osoba w podróży służbowej może również uczestniczyć w wydarzeniach towarzyskich lub nieformalnych spotkaniach, to należy zauważyć, iż z programu polowań w Chambord, w których K. Pinxten uczestniczył w 2013, 2015 i 2016 r., wynika, że wszystkie dni, od poranków aż po wieczorne kolacje, były wypełnione wyłącznie polowaniami ( 107 ). W tych okolicznościach trudno jest dostrzec związek między tymi wydarzeniami a funkcją pełnioną przez K. Pinxtena w ETO.

165. Co się tyczy polowań w Ciergnon, jeszcze trudniej jest – o ile to w ogóle możliwe – przyjąć, że mógł istnieć jakikolwiek ich związek z funkcją lub obowiązkami K. Pinxtena w ETO. W przeciwieństwie bowiem do tego, co utrzymywano podczas rozprawy w dniu 29 września 2020 r., zaproszenia zostały wysłane na jego prywatny adres w Belgii przez szefa protokołu na dworze króla Belgów. Te zaproszenia nie zawierały żadnych wzmianek o ETO ani o jakimkolwiek „dniu europejskim” ( 108 ). Ponadto zgodnie z tabelą załączoną do raportu OLAF‑u w związku z tymi polowaniami w 2014 i 2015 r. K. Pinxten otrzymał diety lub zwrot kosztów opłacenia hotelu ( 109 ).

b) W przedmiocie zarzutu drugiego: nadużywanie przywilejów podatkowych i nielegalne z nich korzystanie

166. Poprzez zarzut drugi ETO podnosi, że K. Pinxten naruszył art. 12 dyrektywy Rady 2008/118/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie ogólnych zasad dotyczących podatku akcyzowego, uchylającej dyrektywę 92/12/EWG ( 110 ), oraz przepisy luksemburskiego rozporządzenia z dnia 7 lutego 2013 r. w sprawie ulg i zwolnień przyznawanych misjom dyplomatycznym. Konkretnie rzecz ujmując, K. Pinxten miał nadużywać udostępnionych mu kart paliwowych i nielegalnie z nich korzystać, ponieważ umożliwił określonym osobom uzyskanie nienależnych korzyści z tytułu zwolnienia z VAT i podatków akcyzowych, które jest przyznawane dyplomatom w Luksemburgu.

167. Karel Pinxten posiadał, podobnie jak pozostali członkowie ETO, dwie karty paliwowe umożliwiające zakup paliwa do maksymalnie dwóch samochodów prywatnych zarejestrowanych w Luksemburgu. Jedną z nich wykorzystywał do zakupu paliwa do swojego samochodu prywatnego, użytkowanego przez małżonkę, zaś drugą – do zakupu paliwa do swojego drugiego samochodu prywatnego, użytkowanego przez syna. Na okoliczność, że używanie tych kart paliwowych jest równoznaczne z korzystaniem z dobrodziejstwa niższej ceny i zwolnienia z VAT, wyraźnie wskazano w wiadomości e-mail z dnia 18 marca 2009 r., którą K. Pinxten sam powołał na własną obronę ( 111 ). Ponadto w piśmie z dnia 3 listopada 2010 r., wystosowanym do wiadomości prezesa i członków ETO oraz do sekretarza generalnego, wyjaśniono, że karty wykorzystują mechanizm poufnego kodu, który jest częściowo skojarzony z ETO, a częściowo z samym użytkownikiem, co umożliwia zidentyfikowanie osoby dokonującej każdej transakcji. Ponadto dodano, że „każda karta [jest] przypisana do jednego pojazdu, dlatego powinna się znajdować w tym pojeździe” ( 112 ).

168. Dla celów niniejszego postępowania nie ma potrzeby rozwodzić się nad tym, że jeden z synów K. Pinxtena nie znajdował się już na utrzymaniu rodziców (a tym samym nie był już upoważniony do używania jednej z kart paliwowych). Niezależnie od tej kwestii bowiem jest jednak jasne, że karty paliwowe nie były używane zgodnie z przywołanymi powyżej zasadami.

169. Dwa samochody, którym przypisano dodatkowe karty paliwowe, miały bowiem silniki na olej napędowy. Jednak analiza sposobu korzystania z kart ujawniła szereg nieprawidłowości. Po pierwsze, z faktur wystawionych przez sprzedającego paliwo wynika, że jedna z kart paliwowych była regularnie wykorzystywana do zakupu benzyny (przynajmniej 11 razy w okresie 17 miesięcy) ( 113 ). Co więcej, te faktury pokazują również, że jedna z kart paliwowych była wykorzystywana do zakupu oleju napędowego, podczas gdy druga karta paliwowa była wykorzystywana tego samego dnia do zakupu benzyny, przy czym co do zasady cały czas miało chodzić o tankowanie jednego i tego samego samochodu ( 114 ). Zdarzały się nawet dni, w których karty używano na tej samej stacji benzy