OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

PHILIPPE’A LÉGERA

przedstawiona w dniu 27 kwietnia 2004 r.( )

Sprawa C‑257/01

Komisja Wspólnot Europejskich

wspierana przez Królestwo Niderlandów

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

wspieranej przez Królestwo Hiszpanii

Wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne – Polityka wizowa – Kontrola i nadzór na granicach – Uprawnienia wykonawcze zastrzeżone dla Rady Unii Europejskiej – Artykuł 202 WE – Artykuł 1 decyzji Rady 1999/468/WE – Szczególne i umotywowane przypadki – Pojęcia

1. W niniejszej sprawie Trybunał ma po raz pierwszy zbadać i skontrolować zakres uprawnienia Rady Unii Europejskiej do zastrzeżenia dla siebie uprawnień wykonawczych. Komisja Wspólnot Europejskich wnosi na podstawie art. 230 WE o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Rady (WE) nr 789/2001 z dnia 24 kwietnia 2001 r. zastrzegającego dla Rady uprawnienia wykonawcze w odniesieniu do niektórych szczegółowych przepisów i procedur praktycznych rozpatrywania wniosków wizowych( ) oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 790/2001 z dnia 24 kwietnia 2001 r. zastrzegającego dla Rady uprawnienia wykonawcze w odniesieniu do niektórych szczegółowych przepisów i procedur praktycznych przeprowadzania kontroli granicznej i nadzoru( ) (zwane dalej wspólnie „zaskarżonymi rozporządzeniami”).

I – Ramy prawne

2. Na początku zostaną zbadane ramy prawne dotyczące powierzania uprawnień wykonawczych, a następnie dziedzina, w której Rada zastrzegła sobie wspomniane uprawnienia w danym przypadku.

A – Zastrzeżenie uprawnień wykonawczych przez Radę

3. W obecnym stanie prawa wspólnotowego dwa przepisy Traktatu WE dotyczą powierzania uprawnień wykonawczych w ramach wspólnotowych. Są to art. 202 WE i art. 211 WE.

4. W ramach zatytułowanej „Rada” sekcji 2 instytucjonalnych przepisów Traktatu art. 202 tiret trzecie WE stanowi:

„Aby zapewnić wykonanie celów określonych w niniejszym Traktacie, Rada, zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu:

– […]

– […]

– przyznaje Komisji w aktach przez siebie przyjmowanych uprawnienia do wykonywania norm, które Rada ustanawia. Rada może uzależnić wykonywanie tych uprawnień od pewnych warunków. Może również, w szczególnych przypadkach, zastrzec dla siebie prawo bezpośredniego wykonywania uprawnień wykonawczych. Warunki, o których mowa wyżej, powinny być zgodne z zasadami i normami, które Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po uzyskaniu opinii Parlamentu Europejskiego, wcześniej ustanowi”.

5. W zatytułowanej „Komisja” sekcji 3 instytucjonalnych przepisów Traktatu art. 211 tiret czwarte WE stanowi:

„W celu zapewnienia właściwego funkcjonowania i rozwoju wspólnego rynku Komisja:

– […]

– wykonuje uprawnienia, które Rada jej przyznaje w celu wykonania norm przez nią ustanowionych”.

6. Ponadto decyzja Rady 1999/468/WE ustanawia warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji( ) (zwana dalej „drugą decyzją w sprawie komitologii”).

7. Zgodnie z brzmieniem art. 1 akapit pierwszy wspomnianej decyzji „z wyjątkiem określonych i uzasadnionych przypadków, w których prawo Rady do bezpośredniego wykonywania określonych uprawnień wykonawczych przez nią samą zastrzeżono w akcie podstawowym, takie uprawnienia są przyznawane Komisji zgodnie z odpowiednimi przepisami aktu podstawowego. Przepisy te określają istotne elementy przyznanych w ten sposób uprawnień”.

B – Omawiana dziedzina: tytuł IV Traktatu

8. Zaskarżone rozporządzenia przyjęte zostały na podstawie niektórych przepisów tytułu IV, zatytułowanego „Wizy, azyl, imigracja i inne polityki związane ze swobodnym przepływem osób” Traktatu WE. Ten nowy tytuł grupuje różne przepisy istniejące już wcześniej w Traktacie WE( ), a jednocześnie czyni wspólnotowymi dziedziny, które wcześniej wchodziły w zakres metody międzyrządowej.

9. Układ z Schengen i konwencja wykonawcza do niego( ), zawarta w dniu 19 czerwca 1990 r. (zwana dalej „Konwencją”), umożliwiły pięciu Państwom Członkowskim zapoczątkowanie procesu rzeczywistego znoszenia kontroli na granicach wewnętrznych Wspólnoty Europejskiej, co było zalecone przez Komisję w białej księdze w sprawie dokończenia wprowadzania rynku wewnętrznego ( ). W ten sposób Układ z Schengen i Konwencja stały się kontynuacją dwustronnych i wielostronnych inicjatyw pomiędzy tymi Państwami Członkowskimi w tym zakresie.

10. Tytuł II Konwencji zawiera w rozdziale 2 i 3 zasady dotyczące odpowiednio przekraczania granic zewnętrznych oraz wiz. Procedury stosowania tych reguł zostały określone przez Wspólny podręcznik( ) (zwany dalej „WP”) w zakresie kontroli na granicach oraz przez Wspólne instrukcje konsularne w sprawie wiz dla placówek dyplomatycznych i konsulatów( ) (zwane dalej „WIK”) w sprawach wizowych. Dokumenty te powinny być regularnie aktualizowane przez Komitet Wykonawczy( ), gdyż posiadają charakter bieżących instrukcji operacyjnych przeznaczonych dla urzędników.

11. Artykuł 2 ust. 1 akapit pierwszy Protokołu włączającego dorobek Schengen( ) w ramy Unii Europejskiej( ) stanowi, że po pierwsze, Konwencja – w tym decyzje Komitetu Wykonawczego – stosowana jest począwszy od dnia wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu( ) w trzynastu Państwach Członkowskich wymienionych w art. 1 tego protokołu, a po drugie, Rada zastępuje Komitet Wykonawczy w wykonywaniu przez niego funkcji.

12. W wyniku uczynienia wspólnotowym dorobku Schengen decyzja 1999/436/WE( ) włączyła w ramy wspólnotowe WP i WIK, jak również wszystkie decyzje Komitetu Wykonawczego należące do tego dorobku( ). Decyzja Komitetu Wykonawczego dotycząca ostatecznych wersji WP i WIK, jak również załączniki do tych dokumentów, otrzymały podstawę prawną w postaci art. 62 WE i 63 WE( ). Odtąd należy dokonywać zmian i aktualizacji tych dokumentów zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie wspólnotowym.

13. Rada wydała zaskarżone rozporządzenia właśnie w celu ustanowienia procedury zmian WP i WIK, jak również załączników do tych dokumentów. Artykuł 62 pkt 2 i 3 WE( ), jak również art. 62 pkt 2 lit. a) i b) WE i art. 67 ust. 1 WE( ) stanowią podstawę prawną dla tych rozporządzeń.

14. Artykuł 62 WE stanowi:

„Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 67, przyjmuje w ciągu 5 lat od chwili wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu:

1) środki zmierzające do zapewnienia, zgodnie z art. 14, iż [by] osoby będące obywatelami Unii lub obywatelami państw trzecich nie podlega[ły] jakiejkolwiek kontroli przy przekraczaniu granic wewnętrznych;

2) środki dotyczące przekraczania granic zewnętrznych Państw Członkowskich, które określają:

a) normy i procedury, których powinny przestrzegać Państwa Członkowskie przy wykonywaniu kontroli osób na tych granicach,

b) reguły dotyczące wiz na pobyt nie dłuższy niż 3 miesiące, włączając w to:

i) listę państw trzecich, których obywatele podlegają obowiązkowi wizowemu w celu przekroczenia granic zewnętrznych oraz państw trzecich, których obywatele są zwolnieni z tego obowiązku,

ii) procedury i warunki wydawania wiz przez Państwa Członkowskie,

iii) jednolity wzorzec wizy,

iv) reguły dotyczące wizy jednolitej;

3) środki określające warunki, na których obywatele państw trzecich mają swobodę podróżowania po terytorium Państw Członkowskich w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące”.

15. Artykuł 67 WE stanowi:

„1. W okresie przejściowym pięciu lat od chwili wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu Rada stanowi jednomyślnie na wniosek Komisji lub z inicjatywy Państwa Członkowskiego oraz po konsultacji z Parlamentem Europejskim.

2. Po tym pięcioletnim okresie:

– Rada stanowi na wniosek Komisji; Komisja analizuje każde żądanie Państwa Członkowskiego przedłożenia przez nią wniosku Radzie,

– Rada, stanowiąc jednomyślnie po konsultacji z Parlamentem Europejskim, podejmuje decyzję w celu zapewnienia, by procedura z art. 251 miała zastosowanie do wszystkich lub niektórych dziedzin objętych niniejszym tytułem oraz dostosowania przepisów dotyczących właściwości Trybunału Sprawiedliwości.

3. Na zasadzie odstępstwa od ustępów 1 i 2 środki określone w art. 62 pkt 2 lit. b) [ppkt] i) oraz iii) i począwszy od wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu są przyjmowane przez Radę, stanowiącą większością kwalifikowaną na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim.

4. Na zasadzie odstępstwa od ustępu 2 środki określone w art. 62 pkt 2 lit. b) [ppkt] ii) oraz iv) i po upływie pięciu lat od wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu są przyjmowane przez Radę, stanowiącą zgodnie z procedurą określoną w art. 251”.

C – Zaskarżone rozporządzenia

16. Przedmiotem rozporządzenia nr 789/2001 jest zastrzeżenie uprawnień wykonawczych Rady do zmieniania i aktualizacji niektórych postanowień WIK i załączników do nich. Szósty motyw rozporządzenia odnosi się do art. 17 Konwencji( ), zgodnie z którym niektóre zmiany WIK wymagają przyjęcia przepisów wykonawczych przez Komitet Wykonawczy. Motyw ten precyzuje również, że należy ustalić procedurę wspólnotową przyjmowania tych przepisów z uwagi na to, że Komitet Wykonawczy zostaje zastąpiony przez Radę oraz ramy instytucjonalne obejmują odtąd WIK i WP.

17. Motyw ósmy rozporządzenia nr 789/2001 zawiera uzasadnienie zastrzeżenia uprawnień wykonawczych przez Radę w zakresie wniosków wizowych:

„Ponieważ Państwa Członkowskie mają zwiększoną rolę w odniesieniu do prowadzenia polityki wizowej, odzwierciedlając delikatność tych zagadnień, w szczególności ze względu na relacje polityczne z państwami trzecimi, Rada zastrzega dla siebie, na okres przejściowy pięciu lat, określony w art. 67 ust. 1 Traktatu, prawo jednomyślnego przyjmowania, uzupełniania i uaktualniania szczegółowych przepisów i procedur praktycznych, o których mowa powyżej, przy trwającym, dokonywanym przez Radę przeglądzie warunków, na jakich takie uprawnienia wykonawcze mogłyby zostać przyznane Komisji po zakończeniu okresu przejściowego”.

18. W art. 1 rozporządzenia nr 789/2001 wymienione są przepisy WIK i załączniki do nich, które Rada może w ten sposób zmienić jednomyślnie.

19. W art. 2 tego rozporządzenie ustanowiona zostaje również procedura, zgodnie z którą Państwa Członkowskie informują sekretarza generalnego Rady o zmianach, jakich chcą dokonać w niektórych częściach załączników do WIK.

20. Części WIK i załączników do nich – które nie mogą zostać zmienione zgodnie z jedną z procedur wymienionych w rozporządzeniu nr 789/2001 – mogą być zmienione zgodnie z przepisami tytułu IV Traktatu, a zwłaszcza zawartych w nim art. 62 ust. 2 i 3 WE oraz art. 67 WE.

21. Przedmiotem rozporządzenia nr 790/2001 – które posiada taką sama formę, jak rozporządzenie nr 789/2001 – jest zastrzeżenie uprawnień wykonawczych Rady do zmiany i aktualizacji niektórych postanowień WP i załączników do nich. Trzeci motyw tego rozporządzenia odnosi się do art. 8 Konwencji( ), który przedstawia tryb zmian i aktualizacji WP i załączników do niego w zakresie kontroli granic.

22. Motyw piąty rozporządzenia nr 790/2001 zawiera uzasadnienie zastrzeżenia uprawnień wykonawczych na rzecz Rady w tym zakresie:

„Ponieważ Państwa Członkowskie mają zwiększoną rolę w odniesieniu do prowadzenia polityki granicznej, odzwierciedlając delikatność tych zagadnień, w szczególności ze względu na relacje polityczne z państwami trzecimi, Rada zastrzega dla siebie, na okres przejściowy pięciu lat, określony w art. 67 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, prawo jednomyślnego przyjmowania, uzupełniania i uaktualniania szczegółowych przepisów i procedur praktycznych, określonych wyżej, do czasu dokonania przez Radę przeglądu warunków, na jakich takie uprawnienia wykonawcze mogłyby zostać przyznane Komisji po zakończeniu okresu przejściowego”.

23. W art. 1 i 2 rozporządzenia nr 790/2001 przedstawione są dwa rodzaje procedur występujące w rozporządzeniu nr 789/2001, jak również możliwość odwołania się do procedury występującej w tytule IV Traktatu dla wszelkich innych zmian i aktualizacji różnych elementów WP i załączników do tego dokumentu. Artykuł 1 wymienia postanowienia WP i załączników do nich, które mogą zostać jednomyślnie zmienione przez Radę. W art. 2 rozporządzenia nr 790/2001 ustanowiona zostaje procedura, zgodnie z którą Państwa Członkowskie informują sekretarza generalnego Rady o zmianach, jakich chcą dokonać w niektórych częściach załączników do WP.

II – Postępowanie i żądania stron

24. W dniu 3 lipca 2001 r. Komisja złożyła w sekretariacie Trybunału skargę na podstawie art. 230 WE przeciwko Radzie. Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności zaskarżonych rozporządzeń i obciążenie Rady kosztami postępowania.

25. Rada wnosi o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej i obciążenie Komisji kosztami postępowania.

26. Postanowieniami Prezesa Trybunału z dnia 10 października 2001 r. i z dnia 8 listopada 2001 r. Królestwo Hiszpanii i Królestwo Niderlandów zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów na poparcie wniosków odpowiednio Rady i Komisji.

27. Komisja przytacza dwa zarzuty dla poparcia swojej skargi. Jej zdaniem w zaskarżonych rozporządzeniach Rada zastrzegła dla siebie uprawnienia wykonawcze z naruszeniem art. 202 WE i art. 1 drugiej decyzji w sprawie komitologii, popełniając nadużycie i bez wystarczającego uzasadnienia( ).

28. Posiłkowo Komisja twierdzi, że procedura w art. 2 zaskarżonych rozporządzeń – która przyznaje uprawnienie Państwom Członkowskim do zmiany WIK i WP oraz do poinformowania o tych zmianach sekretariatu Rady – narusza art. 202 WE.

III – W przedmiocie zarzucanego Radzie naruszenia art. 202 WE i art. 1 drugiej decyzji w sprawie komitologii

A – Argumenty stron

29. Komisja przypomina, że to ona posiada zwykle uprawnienia wykonawcze i że Rada może zastrzec sobie te uprawnienia jedynie wyjątkowo i pod warunkiem uzasadnienia szczególności sytuacji, która usprawiedliwia to zastrzeżenie. Komisja utrzymuje, że Rada nie udowodniła tej szczególności i jej zdaniem posłużyła się zbyt „ogólnym” uzasadnieniem, mogącym równie dobrze objąć jakąkolwiek część tytułu IV Traktatu lub jego całość( ). Ponadto Komisja podkreśla, że Rada nie uzasadniła charakteru i treści uprawnień wykonawczych – które są przedmiotem zaskarżonych rozporządzeń – oraz wypływającej z tego konieczności wykonywania przez samą Radę tych uprawnień.

30. Analizując bardziej szczegółowo różne argumenty przytaczane przez Radę – uznawane przez Komisję za nieuzasadnione w tym przypadku – ta ostatnia instytucja podkreśla, że pojęcie „zwiększonej roli Państw Członkowskich” jest trudne do wyprowadzenia z treści motywów zaskarżonych rozporządzeń. Zdaniem Komisji jedynym możliwym znaczeniem mogłoby być takie, że w ramach tymczasowych odstępstw od metody wspólnotowej tytuł IV Traktatu daje Państwom Członkowskim prawo inicjatywy ustawodawczej na równi z Komisją. Takie znaczenie nie obejmuje jednak jej zdaniem zastrzeżenia uprawnień wykonawczych przez Radę( ).

31. Zdaniem Komisji delikatność polityki wizowej oraz kontroli na granicach nie stanowi w żadnym wypadku wystarczającego powodu do zastrzeżenia dla siebie przez Radę uprawnień wykonawczych( ).

32. Komisja uważa, że argument Rady o związku między delikatnością a stosunkami politycznymi z państwami trzecimi również nie jest uzasadniony. Komisja przypomina, że Traktat potwierdza jej rolę instytucjonalną w zakresie wspomnianych stosunków w dziedzinie handlowej( ). Zatem od czasu Traktatu o Unii Europejskiej niektóre aspekty polityki wizowej, wraz z art. 100 C, wchodzą już w zakres ram wspólnotowych, a Rada przyznała już Komisji uprawnienia wykonawcze, zwłaszcza w dziedzinach, w których poufność jest zasadą absolutną( ).

33. Rząd niderlandzki popiera twierdzenia Komisji i dodaje, że nie zostało jasno pokazane, dlaczego decyzje, o których mowa w zaskarżonych rozporządzeniach, miałyby być tak bardzo delikatne politycznie, żeby nie mogły być powierzone Komisji( ).

34. Rada, popierana przez Królestwo Hiszpanii, sprzeciwia się co do istoty i twierdzi, że zastrzegła dla siebie uprawnienia wykonawcze w sposób zgodny z prawem i należycie uzasadniony, zgodnie z wymogami art. 202 WE. Rada utrzymuje, że zastrzeżenie uprawnień wykonawczych dotyczy w szczególności zmian niektórych „szczegółowych przepisów i procedur praktycznych” znajdujących się w WIK i WP, a nie innych aspektów polityki wizowej i kontroli na granicach( ). Toteż nie jest właściwym twierdzenie, że uzasadnienie jest ogólne.

35. Powody, które skłoniły Radę do zastrzeżenia dla siebie uprawnień wykonawczych, zostały opisane w ósmym motywie rozporządzenia nr 789/2001 i piątym motywie rozporządzenia nr 790/2001. Zgodnie z tymi motywami Państwa Członkowskie mają zwiększoną rolę w odniesieniu do prowadzenia polityki wizowej i granicznej, co odzwierciedla delikatność tych zagadnień, w szczególności ze względu na relacje polityczne z państwami trzecimi.

36. Delikatność dziedzin dotkniętych zmianami, zdaniem Rady, wynika z sposób oczywisty z treści WIK i WP; tytułem przykładu instytucja ta cytuje owe zmiany w niektórych częściach obu dokumentów. A zatem druga część WIK ustala kryteria określające Państwo Członkowskie, na którym spoczywa obowiązek rozpatrywania wniosków wizowych. Według Rady zmiana tych kryteriów miałaby oczywisty wpływ na obowiązki spoczywające w tym zakresie na różnych Państwach Członkowskich( ). Rada kontynuuje, podając przykład delikatności piątej części WIK, a w szczególności pkt 2.3, który definiuje procedurę stosowaną w przypadku, gdy wniosek wizowy nie może być rozpatrywany jedynie przez organy Państwa Członkowskiego, który go otrzymał, ale musi być wcześniej przedmiotem konsultacji z właściwymi organami centralnymi innych Państw Członkowskich.

37. W czasie całej procedury pisemnej Rada powtarzała, że argument, wedle którego polityki wizowa i graniczna pociąga za sobą „stosunki polityczne z państwami trzecimi”, nie wymaga dalszego uzasadniania. To zastrzeżenie uprawnień wykonawczych jest, według Rady, zgodne z art. 202 WE i art. 1 drugiej decyzji w sprawie komitologii – oraz uzasadnione. Zastrzeżenie to jest ograniczone do okresu przejściowego pięciu lat przewidzianego w tytule IV Traktatu.

B – Ocena

38. Strony są zgodne co do tego, że uprawnienia wykonawcze zasadniczo przynależą Komisji i że te uprawnienia są wykonywane również w ramach nowego tytułu IV Traktatu. Jest również bezspornym, że Rada może je wykonywać w szczególnych i uzasadnionych przypadkach.

39. Trzeba w tym konkretnym przypadku zbadać decyzję Rady zastrzegającą dla niej uprawnienia wykonawcze w ramach zaskarżonych rozporządzeń. W tym celu należy na początku wyodrębnić warunki wykonywania przez Radę uprawnień wykonawczych, a następnie należy ustalić ramy sprawowanej przez Trybunał kontroli tych warunków. Na koniec ramy te zostaną zastosowane do zastrzeżenia uprawnień wykonawczych występującego w tej konkretnej sprawie.

1. Warunki dokonywania zastrzeżenia uprawnień wykonawczych przez Radę

40. W obecnym stanie prawa wspólnotowego Traktat – w brzmieniu zmienionym przez Jednolity Akt Europejski – stanowi, że uprawnienia wykonawcze są wykonywane przez Komisję, jednak Rada może zadecydować o ich wykonywaniu w szczególnych przypadkach.

41. W świetle postanowień Traktatu – w jego wersji przed wejściem w życie Jednolitego Aktu Europejskiego – Rada mogła przyznać uprawnienie wykonawcze Komisji zgodnie z art. 155 Traktatu WE (obecnie art. 211 WE)( ). Chodziło jednak o uprawnienie, nie zaś obowiązek( ). Rzecznik generalny Dutheillet de Lamothe bardzo słusznie przedstawił wspólnotowe uwarunkowania uprawnień wykonawczych w następujący sposób: „1) Rada jako instytucja posiada nie tylko ogólne i podstawowe uprawnienia normatywne, ale również uprawnienie do wydawania aktów wykonawczych niezbędnych do wdrażania ogólnych zasad ustalanych przez nią. 2) Rada może wykonywać to uprawnienie w zakresie wykonawczym sama lub powierzyć jego wykonanie Komisji”( ).

42. Wraz ze zmianami wprowadzonymi przez Jednolity Akt Europejski, dodany zostało tiret trzecie do art. 202 WE, zgodnie z którym uprawnienia wykonawcze są wykonywane przez Komisję, zaś Rada może je sobie zastrzec do bezpośredniego wykonywania jedynie w szczególnych przypadkach( ).

43. Następnie zostały wydane dwie decyzje Rady, zwane „decyzjami w sprawie komitologii”, precyzujące sposób wykonywania uprawnień wykonawczych przekazanych Komisji. Decyzja 87/373/EWG( ), nazwana „pierwszą decyzją w sprawie komitologii”, zawiera w art. 1 dokładnie takie same sformułowania jak te użyte w Traktacie. Zgodnie z tym artykułem Rada nie może wykonywać uprawnień wykonawczych z wyjątkiem szczególnych przypadków. Druga decyzja w sprawie komitologii, która zmienia i uchyla pierwszą decyzję, doprecyzowuje warunki zastrzeżenia uprawnień wykonawczych, wpisując konieczność uzasadnienia. Druga decyzja w sprawie komitologii na wstępie przypomina zasadę i wyjątki zapisane w Traktacie, a następnie precyzuje, że zastrzeżenie uprawnień wykonawczych przez Radę powinno nastąpić w szczególnych i uzasadnionych przypadkach oraz powinno zostać wpisane do aktu podstawowego. Decyzja ta dodaje zatem do warunku szczególności konieczność uzasadnienia dla dokonania tego zastrzeżenia przez Radę. Jednakże ww. decyzja nie precyzuje dokładniej, co należy rozumieć przez te warunki( ).

44. W rezultacie uważam, że w obecnym kształcie prawa wspólnotowego Rada może sprawować uprawnienia wykonawcze jedynie wyjątkowo, jeśli udowodni, że chodzi o szczególny przypadek i jeśli uzasadni swoją decyzję. Należy zastanowić się nad pojęciem „szczególne przypadki”.

45. Po pierwsze sądzę, że ograniczenie zastrzeżenia uprawnień wykonawczych przez Radę do szczególnych przypadków oznacza, że ta instytucja nie może w sposób generalny zastrzec dla siebie tych uprawnień.

46. Zastrzeżenie nie może dotyczyć całej dziedziny, a jedynie jednego lub pewnych szczególnych aspektów danej kwestii, co Rada powinna podkreślić w akcie podstawowym. Akt, poprzez który Rada dokonuje takiego zastrzeżenia, powinien więc zawierać odniesienie do szczególnych dziedzin, do których stosowane jest zastrzeżenie.

47. Szczególność sytuacji wymaga również, aby zastrzeżenie uprawnień występowało w ograniczonym przedziale czasowym. Nie jest możliwe, aby Rada zastrzegła sobie te uprawnienia na czas nieograniczony. Wyjątkowy charakter tej decyzji sprawia, że nie może ona obowiązywać na czas nieograniczony.

48. Zatem Rada jest zobowiązana do sprecyzowania w akcie – poprzez który zastrzega dla siebie uprawnienia wykonawcze – szczególnej dziedziny, w której dokonuje zastrzeżenia, przy uwzględnieniu ograniczeń, które zostały wyżej przedstawione.

49. Co się tyczy uzasadnienia, można zauważyć, że ma ono na celu większe ograniczenie zastrzeżenia uprawnień wykonawczych. Moim zdaniem, chodzi o to, aby Rada wyjaśniła powód uzasadniający takie zastrzeżenie uprawnień.

50. Trybunał miał już okazję w wyżej wskazanym wyroku w sprawie Komisja przeciwko Radzie wypowiedzieć się pośrednio odnośnie do warunków zastrzeżenia uprawnień wykonawczych przez Radę. Skarga dotyczyła stwierdzenia nieważności części rozporządzenia dotyczącego koordynacji i wspierania rybołówstwa, które obwarowało wykonywanie uprawnień decyzyjnych Komisji koniecznością odwoływania się do procedury komitetu zarządzającego, co zdaniem Komisji jest sprzeczne z posiadaną przez nią wyłączną kompetencją w zakresie budżetu. W tamtej sprawie Trybunał orzekł, że kompetencja Komisji w zakresie budżetu nie może zmieniać wynikającego z różnych postanowień traktatowych podziału władz, który upoważnia Radę i Komisję do wydawania aktów o zasięgu ogólnym lub o zasięgu indywidualnym( ).

51. Trybunał sprecyzował również, że „od czasu zmian wprowadzonych przez Jednolity Akt Europejski w art. 145 Traktatu WE, Rada może jedynie w szczególnych przypadkach zastrzec dla siebie prawo bezpośredniego wykonywania uprawnień wykonawczych oraz musi uzasadnić taką decyzję w sposób szczegółowy”( ).

52. Zatem począwszy od 1989 r. Trybunał orzekał, że zastrzeżenie uprawnień wykonawczych przez Radę może występować jedynie wyjątkowo, jeśli ta ostatnia instytucja uzasadni to szczegółowo. Druga decyzja w sprawie komitologii powtórzyła więc to orzecznictwo w treści swojego art. 1. Należy zbadać jego zakres.

53. Należy przypomnieć, że art. 253 WE nakłada ogólny obowiązek uzasadniania wszelkich aktów przyjętych przez instytucje. Zaskarżone rozporządzenia podlegają temu obowiązkowi( ). Jednak z uwagi na to, że zastrzeżenie uprawnień wykonawczych występuje wyjątkowo, powinno ono być opisane szczegółowo. Moim zdaniem wymagane szczegółowe uzasadnienie ma na celu: po pierwsze, większe ograniczenie wyjątkowego wykonywania uprawnień wykonawczych przez Radę; po drugie, uzasadnienie odwrócenia zasady oraz wyjątku w zakresie przyznawania uprawnień.

54. Zatem prawo wspólnotowe przewiduje obowiązek szczegółowego uzasadnienia, zgodnie z którym Rada powinna przewidzieć uzasadnienie w akcie zastrzegającym dla niej uprawnienia wykonawcze. Jednakże z powodu szczegółowego charakteru uzasadnienia Rada powinna przedstawić szczegółowo nie tylko względy faktyczne i prawne, które skłoniły ją do wydania takiej decyzji( ), ale również uzasadnić, dlaczego to Rada, a nie Komisja, ma wykonywać wyjątkowo te uprawnienia.

55. Wszelkie zastrzeżenie uprawnień przez Radę, które nie spełnia tych wymogów, podważa – moim zdaniem – równowagę instytucjonalną w zakresie przyznawania i wykonywania uprawnień wykonawczych wynikającą z Traktatu.

2. Sprawowana przez Trybunał kontrola warunków dokonywania zastrzeżenia uprawnień wykonawczych przez Radę

56. Należy teraz zbadać zakres kontroli, jaką sprawuje Trybunał nad decyzją Rady zastrzegającej uprawnienia wykonawcze. Kontrola Trybunału powinna dotyczyć dwóch łącznych warunków opisanych wcześniej: szczególności i uzasadnienia.

57. Prawo wspólnotowe udziela uprawnień dyskrecjonalnych Radzie do zastrzeżenia dla siebie uprawnień wykonawczych w szczególnych przypadkach, co musi być uzasadnione w sposób szczegółowy przez tę instytucję. Do Rady należy, moim zdaniem, ustalenie – w ramach jej uprawnień dyskrecjonalnych – tych szczególnych przypadków wymienionych w Traktacie i w drugiej decyzji w sprawie komitologii. Z tego powodu ani Trybunał, ani żadna inna instytucja nie może zamiast Rady ustalać, jakie są to szczególne przypadki, w których ta ostatnia instytucja może sama wykonywać uprawnienia wykonawcze.

58. Natomiast taka decyzja nie może być wyłączona spod kontroli sądowej( ). W istocie „w przypadkach gdy instytucje Wspólnoty posiadają uprawnienia dyskrecjonalne przestrzeganie gwarancji przyznanych we wspólnotowym porządku prawnym […] ma fundamentalne znaczenie”( ).

59. Wnioskuję z tego – podobnie jak Komisja – że kontrola Trybunału musi zatem dotyczyć zgodności z prawem wspólnotowym wykonywania przez Radę tych uprawnień dyskrecjonalnych( ). Trybunał musi w szczególności zapewnić poprzez swoją kontrolę, aby Rada – w ramach swoich uprawnień dyskrecjonalnych – nie pozbawiała treści i celowości zasady przyznania uprawnień wykonawczych Komisji.

60. Należy przypomnieć, że kontrola sądowa Trybunału zmienia się w zależności od dziedziny. W tym konkretnym przypadku zaskarżone rozporządzenia wchodzą w zakres uprawnienia do swobodnej oceny politycznej instytucji( ). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału kontrola sądowa jest ograniczona, gdy dotyczy wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych przez daną instytucję. Trybunał miał okazję orzekać w wielu różnych dziedzinach, że jego kontrola nie może dotyczyć oceny okoliczności faktycznych lub uwarunkowań gospodarczych ani też decyzji w zakresie polityki gospodarczej( ), w świetle których zostały przyjęte sporne akty( ).

61. Moim zdaniem to samo można stwierdzić odnośnie do okoliczności politycznych( ). Trybunał jest właściwy do sprawdzania zgodności z prawem aktów, a nie sprawowania maksymalnej kontroli dotyczącej stosowności ich wydania( ). Kontrola ta dotyczy oczywistego błędu w ocenie, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych i nadużycia władzy. Kontrola Trybunału dotycząca ustalenia szczególności sytuacji – która jest jednym z warunków uzasadniających zastrzeżenie uprawnień wykonawczych – jest kontrolą oczywistego błędu w ocenie. Należy teraz wykonać tę kontrolę właśnie biorąc pod uwagę te rozważania.

3. Sprawowana przez Trybunał kontrola zastrzeżenia uprawnień wykonawczych przez Radę w niniejszej sprawie

62. Sprawdzę teraz, czy Rada wykroczyła poza ramy swoich uprawnień dyskrecjonalnych podejmując decyzję o zastrzeżeniu dla siebie uprawnienia wykonawcze do zmiany WIK i WP, jak również załączników do tych dokumentów, czy też nie.

63. Obie instytucje – Komisja i Rada – odsyłają do ósmego motywu rozporządzenia nr 789/2001 i do piątego motywu rozporządzenia nr 790/2001, które ich zdaniem stanowią powód i uzasadnienie zastrzeżenia uprawnień wykonawczych przez Radę.

64. Tytułem wstępu precyzuję, że nawet jeśli zastrzeżenie uprawnień wykonawczych dotyczy jedynie pewnych szczególnych aspektów WIK i WP, to wymóg szczególności prawa wspólnotowego nie dotyczy postanowień, które mają zostać zmienione, lecz szczególnych ram, w których dokonuje się takie zastrzeżenie. Fakt, że Rada zastrzega dla siebie uprawnienia wykonawcze jedynie do zmiany pewnych aspektów zaskarżonych rozporządzeń nie ma wpływu na wymóg poszanowania zasady szczególności. Zatem zgodnie z prawem wspólnotowym to nie zmiany mają być szczególne, ale sytuacja, w której następuje zastrzeżenie uprawnień wykonawczych przez Radę.

65. Otóż czytając ósmy motyw rozporządzenia nr 789/2001 i piąty motyw rozporządzenia nr 790/2001 zauważyć należy, że ich treść jest prawie identyczna. W rzeczywistości powód wysuwany przez Radę do zastrzeżenia dla siebie uprawnień wykonawczych w zakresie polityki wizowej jest identyczny z argumentem wysuwanym w zakresie polityki granicznej. Zatem po przeczytaniu tych motywów należy sądzić, że jest to szablonowe sformułowanie, w którym jedynym ruchomym elementem jest dziedzina. Jednak według mnie to podobieństwo nie może wykluczyć faktu, że treść mogłaby pozwolić na ustalenie szczególności sytuacji pozwalającej na zastrzeżenie uprawnień.

66. Kontynuując przegląd identycznych motywów zaskarżonych rozporządzeń można zauważyć, że Rada – po przypomnieniu, że przepisy wykonawcze powinny zostać podjęte w celu zmiany i uaktualnienia pewnych postanowień WIK i WP oraz załączników do tych dokumentów – precyzuje, że „właściwe jest ustanowienie wspólnotowej procedury podejmowania takich decyzji wykonawczych”( ).

67. Przewidując ogólną procedurę w określonej dziedzinie – czy to w zakresie wniosków wizowych w rozporządzeniu nr 789/2001, czy też w zakresie kontroli i ochrony granic w rozporządzeniu nr 790/2001 – Rada nie uwzględniła szczególnego charakteru zastrzeżenia uprawnień wykonawczych ujętego w Traktacie.

68. Rada zdecydowała o stworzeniu ogólnych ram dla wykonywania uprawnień wykonawczych w zakresie zmian WIK i WP, o których mowa. Jak to zostało wcześniej pokazane, fakt, że cała dziedzina jest objęta zastrzeżeniem uprawnień, jest sprzeczny z samym wymogiem szczególności. Otóż w tym konkretnym przypadku zalecana przez Radę ogólna procedura dotyczy całości zmian, które wymagają przepisów wykonawczych w dziedzinach wniosków wizowych i kontroli na granicach.

69. Taki zamiar jest sprzeczny z równowagą instytucjonalną stworzoną w wyniku przyjęcia Jednolitego Aktu Europejskiego i ustalenia wyjątkowego charakteru zastrzeżenia uprawnień wykonawczych przez Radę, ponieważ zezwala Radzie na wydawanie generalnie, a nie tylko wyjątkowo, przepisów wykonawczych tych dwóch dziedzinach.

70. A zatem decyzja Rady zastrzegająca dla niej uprawnienia wykonawcze w zaskarżonych rozporządzeniach narusza art. 202 WE i art. 1 drugiej decyzji w sprawie komitologii, ponieważ nie ustala szczególności sytuacji, w której powinno nastąpić zastrzeżenie uprawnień wykonawczych. Z tego wynika, że zarzut przedstawiony przez Komisję jest zasadny. Zatem zbędne jest badanie drugiego zarzutu.

71. Z powyższych rozważań wynika, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonych rozporządzeń.

C – Koszty

72. Rada powinna ponieść koszty postępowania, zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu. Zgodnie z art. 69 § 4 regulaminu Królestwo Hiszpanii i Królestwo Niderlandów ponoszą koszty własne.

IV – Wnioski

73. Wobec powyższego proponuję Trybunałowi:

1) stwierdzić nieważność rozporządzenia Rady (WE) nr 789/2001 z dnia 24 kwietnia 2001 r. zastrzegającego dla Rady uprawnienia wykonawcze w odniesieniu do niektórych szczegółowych przepisów i procedur praktycznych rozpatrywania wniosków wizowych;

2) stwierdzić nieważność rozporządzenia Rady (WE) nr 790/2001 z dnia 24 kwietnia 2001 r. zastrzegającego dla Rady uprawnienia wykonawcze w odniesieniu do niektórych szczegółowych przepisów i procedur praktycznych przeprowadzania kontroli granicznej i nadzoru;

3) obciążyć Radę Unii Europejskiej kosztami postępowania oraz

4) orzec, że Królestwo Hiszpanii i Królestwo Niderlandów ponoszą koszty własne.