OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JÁNA MAZÁKA

przedstawiona w dniu 11 maja 2010 r.( )

Sprawa C‑61/09

Landkreis Bad Dürkheim

przeciwko

Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Niemcy)]

Wspólna polityka rolna – Systemy wsparcia bezpośredniego – Rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 – System płatności jednolitych – Grunt rolny kwalifikujący się do objęcia pomocą – Grunt wykorzystywany do celów ochrony środowiska naturalnego oraz produkcji rolnej – Działalność pozarolnicza – Warunki przyporządkowania gruntu rolnego do gospodarstwa

1. We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Niemcy) przedstawił Trybunałowi pytania dotyczące wykładni art. 44 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003( ). Spór między stronami postępowania przed sądem krajowym dotyczy zasadniczo uwzględnienia gruntów – które są wykorzystywane do celów ochrony środowiska naturalnego i produkcji rolnej – przy ustalaniu uprawnień do płatności na gospodarstwo w ramach systemu płatności jednolitych.

I – Ramy prawne

2. Rozporządzenie nr 1782/2003 przewiduje system wsparcia dochodów dla rolników zwany systemem płatności jednolitych (zwanym dalej „SPJ”).

3. Artykuł 2 rozporządzenia nr 1782/2003 definiuje między innymi „gospodarstwo” jako „wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego państwa członkowskiego”, a „działalność rolniczą” jako „produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych [rolniczych], lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 5”.

4. W przedmiocie korzystania z uprawnień do płatności art. 44 rozporządzenia nr 1782/2003 stanowi:

„1. Każde uprawnienie do płatności na kwalifikujący się hektar daje prawo do otrzymania płatności w kwocie określonej przez uprawnienie do płatności.

2. »Kwalifikujący się hektar« oznacza grunty rolne gospodarstwa obejmujące grunty orne i trwałe pastwiska, z wyjątkiem powierzchni pod uprawami trwałymi, lasami oraz powierzchni wykorzystywanych do celów nierolniczych. [...]

3. Rolnik zgłasza działki odpowiadające kwalifikującemu się hektarowi powiązanemu z uprawnieniem do płatności. Z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, działki takie powinny pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy, począwszy od daty, która zostanie określona przez dane państwo członkowskie, przy czym data ta nie może być wcześniejsza niż dzień 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa w [SPJ].

[...]”.

5. Artykuł 2 rozporządzenia Komisji nr 795/2004( ) stanowi, że „[d]o celów tytułu III rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i niniejszego rozporządzenia mają zastosowanie następujące definicje:

a) »powierzchnia użytków rolnych« [»grunty rolne«] oznacza łączną powierzchnię gruntów ornych, pastwisk trwałych i plantacji trwałych [upraw trwałych];

b) »grunty orne« oznacza »grunty orne« w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004;

[...]

e) »pastwiska trwałe« oznacza »pastwiska trwałe« w rozumieniu art. 2 ust. 2 [pkt 2] rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004;

[…]”.

6. Jednocześnie art. 2 rozporządzenia nr 796/2004( ) stanowi, że „[d]la celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:

1) »grunt orny«: oznacza grunt uprawiany do produkcji zbóż oraz grunty ugorowane lub utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnie z art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, bez względu na to, czy grunty są czy też nie są pod uprawę szklarniową lub pod stałym albo ruchomym przykryciem;

2) »trwałe użytki zielone« [»pastwiska trwałe«]: oznacza grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu przez pięć lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami odłogowymi zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1251/1999 [Dz.U. L 160, s. 1], gruntu objętego systemami odłogowymi zgodnie z art. 54 ust. 2 i art. 107 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów ugorowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 2078/92 [Dz.U. L 215, s. 85] oraz obszarów ugorowanych zgodnie z art. 22–24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 [Dz.U. L 160, s. 80];

[…]”.

II – Stan faktyczny oraz pytania prejudycjalne

7. Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został przedstawiony w ramach sprawy zawisłej przed sądem krajowym, w której Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion, Trewir (Niemcy) (dyrekcja ds. nadzoru i usług, zwana dalej „ADD”) pozostaje z Landkreis Bad Dürkheim (jednostką administracyjną, zwaną dalej „Landkreisem”) w sporze dotyczącym uwzględnienia pewnych gruntów (zwanych dalej „spornymi gruntami”) przy ustalaniu uprawnień A. Niedermair-Schiemann do płatności na gospodarstwo w ramach SPJ za lata 2005 i 2006. A. Niedermair-Schiemann prowadzi gospodarstwo rolne zajmujące się hodowlą owiec. Nie jest ona właścicielką spornych gruntów, lecz jest uprawniona do ich użytkowania na podstawie umowy.

8. Zgodnie z umową o zagospodarowaniu zawartą z krajem związkowym Nadrenią-Palatynatem A. Niedermair-Schiemann może nieodpłatnie, przejmując jednak opłacanie składek na rzecz spółdzielni zawodowej, użytkować grunty o powierzchni ok. 5 ha jako łąki na potrzeby pozyskania siana i pastwisko z pewnymi ograniczeniami. I tak grunty nie mogą być koszone w okresie od dnia 1 listopada do dnia 15 czerwca. Koszenie nie może być przeprowadzane przy pomocy kosiarek z turbiną ssącą lub rotacyjnych. Zamiast drugiego koszenia możliwy jest wypas owiec i kóz, rotacyjny lub strzeżony, przy czym czas trwania wypasu podlega uzgodnieniu z organem ds. pielęgnacji krajobrazu.

9. Zgodnie z umową o pielęgnacji i zagospodarowaniu gruntów zawartą z Landkreisem A. Niedermair-Schiemann – jako „zleceniobiorca” – jest zobowiązana do pielęgnacji i zagospodarowania pewnych gruntów o powierzchni ok. 35 ha zgodnie z celami ochrony przyrody. Otrzymuje ona za to wynagrodzenie w wysokości 13 870 EUR rocznie. Ma ona obowiązek przestrzegania konkretnych postanowień umownych oraz dalszych instrukcji organu ochrony przyrody – na przykład w przedmiocie intensywności wypasu – i jest wspierana przez działania pielęgnacyjne podejmowane przez organ ochrony przyrody, takie jak wstępne koszenie części gruntów oraz bieżące odkrzaczanie i karczowanie przez podmioty trzecie.

10. A. Niedermair-Schiemann wskazała sporne grunty w ramach wniosków o przyznanie pomocy dla rolników jako trwałe pastwiska należące do gospodarstwa. Decyzją z dnia 20 lutego 2006 r. przyznano jej uprawnienia do płatności w odniesieniu do gruntów ornych i pastwisk. Na podstawie instrukcji ministerialnej decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia 14 maja 2007 r. z uzasadnieniem, że grunty użytkowane na podstawie umów o zagospodarowanie nie są gruntami kwalifikującymi się do objęcia pomocą. Od decyzji tej A. Niedermair-Schiemann wniosła sprzeciw do Kreisrechtsausschuss (komisji do spraw prawnych Landkreisu), który uchylił powyższą decyzję zmieniającą. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2008 r. Verwaltungsgericht (sąd administracyjny) uwzględnił skargę na decyzję uchylającą wydaną przez Landkreis, uchylił decyzję w sprawie sprzeciwu i tym samym przywrócił do mocy prawnej decyzję zmieniającą z dnia 14 maja 2007 r. Od wyroku tego wniesiono odwołanie do sądu krajowego, który uznał za konieczne przedłożenie Trybunałowi następujących pytań do rozstrzygnięcia w trybie prejudycjalnym:

„1. Czy dany grunt stanowi grunt rolny w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 również wtedy, gdy jego użytkowanie służy celom rolniczym (wypas w ramach hodowli owiec), jednakże jego głównym przeznaczeniem jest realizowanie celów z zakresu pielęgnowania krajobrazu i ochrony przyrody?

2. W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze:

Czy dany grunt jest wykorzystywany do celów nierolniczych w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, jeżeli dana działalność służy głównie ochronie przyrody, lub w każdym razie, jeżeli rolnik przy realizowaniu celów z zakresu ochrony przyrody podlega instrukcjom organu ochrony przyrody?

3. W razie stwierdzenia istnienia gruntu rolnego (pytanie pierwsze), który jest również wykorzystywany do celów rolniczych (pytanie drugie):

Czy przyporządkowanie gruntu rolnego do gospodarstwa [grunty rolne gospodarstwa w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003] wymaga,

a) aby pozostawał on w dyspozycji gospodarstwa odpłatnie na podstawie umowy dzierżawy lub innej podobnej transakcji zawartej na czas określony?

b) W razie udzielenia odpowiedzi przeczącej: czy przyporządkowaniu do gospodarstwa nie stoi na przeszkodzie fakt, że grunty przekazywane są gospodarstwu nieodpłatnie lub tylko w zamian za przejęcie opłacania składek na rzecz spółdzielni zawodowej w celu użytkowania w określony sposób i przez określony czas zgodnie z celami ochrony przyrody?

c) W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej: czy przyporządkowaniu do gospodarstwa nie stoi na przeszkodzie fakt, że gospodarstwo jest zobowiązane do świadczenia określonych usług na gruntach i otrzymuje za to wynagrodzenie?”.

11. Landkreis, ADD, A. Niedermair-Schiemann, rząd niemiecki i Komisja Europejska przedstawili uwagi na piśmie. Do wszystkich tych stron, z wyjątkiem rządu niemieckiego, dołączył rząd polski na rozprawie, która odbyła się w dniu 4 lutego 2010 r.

III – Ocena

A – Główne argumenty stron

12. W przedmiocie pytania drugiego ADD podnosi, że użytkowanie gruntów, które znajdują się pod ochroną przyrody, nie jest działalnością rolniczą. Co do pytania trzeciego utrzymuje ona, że grunty, które podlegają uregulowaniom dotyczącym ochrony przyrody, nie stanowią gruntów rolnych w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003. Wymagałoby to, by grunty – to jest jednostki produkcyjne w rozumieniu art. 2 tego rozporządzenia – zarządzane były przez gospodarstwo. Jednakże pojęcie zarządzania zakładałoby istnienie nieograniczonego prawa do rozporządzania gruntami w zakresie ich wykorzystywania do celów rolniczych.

13. Landkreis podnosi, że grunty wykorzystywane do celów rolniczych i celów związanych z ochroną przyrody stanowią grunty rolne w rozumieniu art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1782/2003. Instrukcje udzielane przez organ odpowiedzialny za ochronę przyrody nie mają wpływu na ten wniosek. W przedmiocie pytania trzeciego Landkreis utrzymuje, że art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1782/2003 nie przewiduje, czy i w jaki sposób sporny grunt musi być prawnie przypisany do rolnika. Ani nieodpłatne udostępnienie gruntów, ani wynagrodzenie za prowadzony na gruntach wypas nie mają jakiegokolwiek wpływu na ich przyporządkowanie do określonego gospodarstwa.

14. W przedmiocie pytania pierwszego A. Niedermair-Schiemann utrzymuje, że grunt, który jest faktycznie wykorzystywany jako „grunt orny” w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 796/2004 lub jako „trwałe użytki zielone” w rozumieniu tego artykułu, pozostaje gruntem rolnym dla celów art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, nawet jeżeli służy on głównie do celów pielęgnowania krajobrazu i ochrony przyrody. W odniesieniu do pytania drugiego podnosi ona, że grunt jest wykorzystywany do celów rolniczych w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, nawet jeśli działalność rolnicza służy głównie ochronie przyrody. Bez znaczenia jest okoliczność, że rolnik – na podstawie umowy lub przepisu prawa – podlega instrukcjom organu ochrony przyrody. Co do pytania trzeciego, A. Niedermair-Schiemann utrzymuje, że przyporządkowanie gruntu rolnego do gospodarstwa (gruntu rolnego gospodarstwa w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003) nie wymaga umowy cywilnoprawnej. W związku z tym nie jest konieczne, by grunt został oddany do dyspozycji gospodarstwa za wynagrodzeniem na podstawie umowy dzierżawy bądź innej podobnej transakcji zawartej na czas określony. Fakt, że grunt rolny jest przyporządkowany do gospodarstwa nieodpłatnie lub tylko w zamian za przejęcie opłacania składek na rzecz spółdzielni zawodowej w celu użytkowania w określony sposób i przez określony czas zgodnie z celami ochrony przyrody, nie stoi na przeszkodzie przyporządkowaniu tego gruntu do gospodarstwa. Jest tak ze względu na to, że w niniejszym przypadku działalność rolnika nie jest całkowicie determinowana przez osoby trzecie. Wreszcie okoliczność, że gospodarstwo jest – na podstawie umowy lub obowiązków agrośrodowiskowych – zobowiązane do świadczenia na gruncie określonych usług w zamian za wynagrodzenie, nie stoi na przeszkodzie przyporządkowaniu do gospodarstwa w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003.

15. Rząd niemiecki proponuje, aby na pytanie pierwsze odpowiedzieć w ten sposób, iż grunt pozostaje gruntem rolnym w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, gdy – jakkolwiek użytkowany jako pastwisko do celów rolniczych – służy także do celów pielęgnacji krajobrazu i ochrony przyrody. Ma to miejsce nawet wtedy, gdy te ostatnie stanowią główny cel. W przedmiocie pytania drugiego rząd niemiecki utrzymuje, że fakt, iż działalność rolnicza także – lub nawet przede wszystkim – służy ochronie przyrody, bądź też fakt, że przy realizowaniu celów związanych z ochroną przyrody rolnik podlega instrukcjom organu ochrony przyrody, nie stoją na przeszkodzie uznaniu gruntu za przyporządkowany do działalności rolniczej. Co do pytania trzeciego, rząd ten podnosi, że aby przyporządkować do gospodarstwa grunt rolny (grunt rolny gospodarstwa w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003) wykorzystywany do działalności rolniczej, w przypadku gdy grunt ten został oddany do dyspozycji na czas określony, konieczne jest, by rolnik zarządzał tym gruntem. Jednakże nie jest konieczne, by grunt został oddany do dyspozycji w zamian za wynagrodzenie. Aby ustalić, czy rolnik zarządza gruntem, konieczne jest dokonanie całościowej oceny wszystkich mających znaczenie okoliczności. W zależności od okoliczności konkretnej sprawy – zwłaszcza zakresu uregulowania lub uprawnień regulacyjnych strony umowy – oddanie do dyspozycji gruntów w celu użytkowania w określony sposób i przez określony czas zgodnie z celami ochrony przyrody rzeczywiście może wskazywać na to, iż grunty te nie powinny zostać przyporządkowane do użytkującego je gospodarstwa, gdyż nie są przez nie zarządzane. Jednakże fakt, że gospodarstwo jest zobowiązane do świadczenia określonych usług na gruntach i otrzymuje za to wynagrodzenie, powinien co do zasady stać na przeszkodzie ich przyporządkowaniu do gospodarstwa.

16. Komisja proponuje przeformułowanie przedłożonych pytań i zasadniczo podnosi, że należy na nie odpowiedzieć w sposób następujący. Po pierwsze, art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 nie stoi na przeszkodzie uznaniu gruntów za „kwalifikujące się hektary”, w przypadku gdy w okolicznościach takich jak występujące w sprawie przed sądem krajowym są one użytkowane głównie do celów pielęgnowania krajobrazu i ochrony przyrody lub działalność prowadzona na tych gruntach służy głównie temu celowi. Po drugie, art. 44 rozporządzenia nr 1782/2003, w okolicznościach takich jak występujące w sprawie przed sądem krajowym, winien być interpretowany w ten sposób, że grunty mogą zostać uznane za przynależące do gospodarstwa zgodnie z SPJ: a) niezależnie od istnienia umowy dzierżawy lub innej podobnej transakcji zawartej na czas określony za wynagrodzeniem, nawet jeżeli grunty zostają oddane do dyspozycji gospodarstwa nieodpłatnie i tylko w zamian za przejęcie opłacania składek na rzecz spółdzielni zawodowej; b) mimo że rolnik podlega instrukcjom organu ochrony przyrody oraz że gospodarstwo zobowiązane jest do świadczenia określonych usług na gruntach i otrzymuje za to wynagrodzenie; lub c) nawet jeżeli grunty podlegają pewnym ograniczeniom przez określony czas.

17. Rząd polski wskazał, że jego stanowisko jest zasadniczo zbieżne ze stanowiskiem Komisji.

B – Ocena

1. Pytania pierwsze i drugie

18. Uważam, że pytania pierwsze i drugie winny być rozpatrywane łącznie( ). W pytaniu pierwszym sąd krajowy dąży do ustalenia, czy dany grunt stanowi „grunt rolny” w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 również wtedy, gdy jego użytkowanie służy celom rolniczym (wypas w ramach hodowli owiec), jednakże jego głównym przeznaczeniem jest realizowanie celów związanych z pielęgnacją krajobrazu i ochroną przyrody. W pytaniu drugim sąd krajowy dąży do ustalenia, czy dany grunt jest wykorzystywany do celów nierolniczych w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli dana działalność służy głównie ochronie przyrody, lub w każdym razie, jeżeli rolnik przy realizowaniu celów związanych z ochroną przyrody podlega instrukcjom organu ochrony przyrody.

19. W wyroku w sprawie Horvath( ) dotyczącej rozporządzenia nr 1782/2003 Trybunał (wielka izba) orzekł między innymi, że „w związku z tym, iż wymogi ochrony środowiska, która stanowi jeden z podstawowych celów Wspólnoty, zgodnie z art. 6 WE »muszą być brane pod uwagę« przy »ustalaniu i realizacji polityk i działań Wspólnoty«, ochronę taką należy postrzegać jako cel, który jest również elementem wspólnej polityki rolnej”.

20. Cele wspólnej polityki rolnej oraz ochrony środowiska nie wykluczają się wzajemnie; należy je raczej uznać za komplementarne. Jest to istotne, ponieważ z przedłożonych pytań wydaje się wynikać, że sąd krajowy uznał te dwa zbiory celów za zasadniczo przeciwstawne.

21. Przechodząc obecnie do brzmienia art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, stanowi on, że „kwalifikujący się hektar” ma oznaczać wszelkie „grunty rolne” gospodarstwa obejmujące „grunty orne” i „trwałe pastwiska”, z wyjątkiem powierzchni pod uprawami trwałymi, lasami oraz powierzchni wykorzystywanych do „celów nierolniczych”.

22. Pojęcie „grunt rolny” jest określone w art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 795/2004: jest to łączna powierzchnia gruntów ornych, pastwisk trwałych i upraw trwałych.

23. Z lektury powyższych przepisów wynika, że „kwalifikujący się hektar” oznacza całość gruntów ornych i pastwisk trwałych – z wyjątkiem powierzchni zajmowanych przez uprawy trwałe i lasy – które są wykorzystywane do działalności rolniczej.

24. Przejdę zatem po kolei do pojęć: i) pastwiska trwałego, ii) gruntów ornych i iii) działalności rolniczej.

25. Pojęcia gruntów ornych oraz pastwiska trwałego wyjaśnione zostały w art. 2 rozporządzenia nr 796/2004. Sąd krajowy wywodzi z tych przepisów, że grunty orne muszą być wykorzystywane do „celów” rolniczych. W związku z tym stawia on pytanie, czy w przypadku gdy grunt jest użytkowany do kilku celów (na przykład także jako obszar ochrony przyrody), wystarczy, by realizowany był co najmniej jeden cel rolniczy, czy też w takim przypadku decydujące znaczenie ma główny cel.

26. Jak jednak wynika z definicji „kwalifikującego się hektara” przedstawionej w pkt 21 powyżej oraz jak będzie to widoczne także z przepisów przytoczonych poniżej, jest jasne, że tym, co ma znaczenie w tym względzie, jest raczej rzeczywisty użytek czyniony z gruntu, czy też być może to, co rzeczywiście na gruncie tym się uprawia, niż przeznaczenie lub (główne) cele, do których jest on wykorzystywany.

27. Z art. 2 lit. e) rozporządzenia nr 795/2004 (który z kolei odsyła do art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004) wynika bowiem, że „pastwisko trwałe” oznacza grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), który nie został włączony do płodozmianu gospodarstwa przez pięć lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego odpowiednimi systemami odłogowymi. Ewidentnie znaczenie ma rzeczywista uprawa traw lub innych upraw zielnych, pomijając przypadek gruntów objętych odpowiednimi systemami odłogowymi.

28. Należy w tym zakresie wskazać, iż sąd krajowy stwierdził, że sporne grunty są wykorzystywane do hodowli owiec. Oznacza to, że grunty te są rzeczywiście zajęte pod uprawę traw lub innych upraw zielnych.

29. O ile zatem sporne grunty nie zostały włączone do płodozmianu gospodarstwa przez pięć lat lub dłużej – co nie wynika jednoznacznie z dokumentów przedstawionych Trybunałowi – wydaje się, że sporne grunty z pewnością odpowiadają definicji „pastwiska trwałego”, gdyż jest jasne, że służą one jako pastwisko dla owiec.

30. Następnie jeśli chodzi o pojęcie „grunt orny”, jest ono także oparte na rzeczywistym użytkowaniu spornych gruntów: z art. 2 lit. b) rozporządzenia nr 795/2004 (który odsyła z kolei do art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 796/2004) wynika, że zasadniczo oznacza on grunt rzeczywiście uprawiany, przeznaczony do produkcji upraw rolnych oraz grunty odłogowane lub utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 1782/2003.

31. Artykuł 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 stanowi między innymi, że gruntami utrzymywanymi w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska są „w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych”( ). Co więcej, zasadniczo stanowi on, że państwa członkowskie mają zdefiniować wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku IV. Załącznik ten przewiduje w części zatytułowanej „Kwestia” między innymi „[z]apewnienie minimalnego poziomu utrzymania oraz przeciwdziałanie niszczeniu siedlisk naturalnych”( ).

32. Jak widzieliśmy na wstępie w pkt 23 powyżej, sporne grunty muszą być także „wykorzystywane do działalności rolniczej”.

33. Definicja działalności rolniczej zawarta jest w art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1782/2003: jest to „produkcj[a], hodowl[a] lub upraw[a] produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych [rolniczych], lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 5”.

34. Pytanie drugie sugeruje, że sąd krajowy dąży do ustalenia, czy działalność pozarolnicza ma miejsce, gdy jej „głównym” celem jest ochrona przyrody. W związku z tym Komisja słusznie podniosła, że aby określić, czy sporne grunty są przydzielone do działalności spełniającej warunki określone w art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1782/2003, należy zauważyć, że definicja ta zasadniczo nie przewiduje głównego celu rolniczego. Wyrażenie „dla celów gospodarczych [rolniczych]” w definicji odnosi się do chowu i utrzymywania zwierząt, a nie do ogólnego określenia „produkcj[a], hodowl[a] lub upraw[a] produktów rolnych”. Okoliczność, że według sądu krajowego owce są hodowane na spornych gruntach dla zysku, już pokazuje, że wykonywana jest działalność rolnicza. Należy podkreślić, że wypas zwierząt gospodarskich w celu uzyskania dochodu stanowi tradycyjną działalność rolniczą.

35. Nie uważam także za istotne w tym kontekście tego, czy w ramach użytkowania spornych gruntów rolnik podlega czy też nie instrukcjom organu ochrony przyrody przy realizowaniu celów związanych z ochroną przyrody. Aby rolnik mógł zgłosić „kwalifikujący się hektar”, konieczne jest, by sporne grunty mogły zostać uznane za przyporządkowane do jego gospodarstwa w rozumieniu art. 44 rozporządzenia nr 1782/2003.

36. Z pkt 19 i 20 powyżej wynika, że nie ma sprzeczności między gruntem rolnym czy też działalnością rolniczą z jednej strony, a aspektami ochrony przyrody z drugiej( ). Co więcej, można argumentować, że w niniejszym przypadku ochrona przyrody nie jest autonomiczną działalnością samą w sobie, lecz celem, do którego dąży Unia Europejska lub państwa członkowskie – także w ramach działalności rolniczej.

37. Co do znaczenia instrukcji organów – art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 wprost przewiduje, że „[w]łaściwy organ krajowy dostarcza rolnikowi wykaz wymogów podstawowych w zakresie zarządzania oraz zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, których należy przestrzegać”. Sam fakt, że rolnik podlega instrukcjom, nie stoi na przeszkodzie temu, by on lub ona prowadziła na spornych gruntach autonomiczną działalność rolniczą.

38. Jak słusznie wskazali A. Niedermair-Schiemann oraz rząd polski, działalność rolnicza z definicji nigdy nie jest całkowicie wolna od ograniczeń, a rolnicy muszą spełnić różne mające zastosowanie warunki, w tym warunki odnoszące się do środowiska naturalnego, jak również warunki wynikające z systemu wzajemnej zgodności.

39. Zgadzam się z Komisją, że okoliczności w sprawie przed sądem krajowym przedstawiają idealny przypadek rolnictwa ekologicznego. To właśnie sama autonomiczna działalność rolnicza A. Niedermair-Schiemann, to jest hodowla owiec, wypełnia cele ochrony przyrody. Nielogiczne byłoby bowiem zakwalifikowanie tego idealnego przypadku zrównoważonego rolnictwa jako nierolniczego właśnie z powodu jego ekologicznego charakteru. W związku z tym należy mieć na uwadze, że cel przyświecający rozporządzeniu nr 1782/2003 i przeprowadzonej w 2003 r. reformie wspólnej polityki rolnej polegał ogólnie na tym, by rolnictwo europejskie stało się bardziej zrównoważone, konkurencyjne i zorientowane na rynek( ). Co więcej, A. Niedermair-Schiemann podniosła, że grunty wykorzystywane do hodowli owiec są często specyficzne z agrośrodowiskowego punktu widzenia: są to grunty, których użytkowanie jest praktycznie nieopłacalne ekonomicznie (grunty o marginalnej rentowności), które są wykorzystywane w interesie właściciela ziemi w celu zachowania ich wartości ekologicznej.

40. Wreszcie należy zauważyć, że z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika wyraźnie, iż grunty wykorzystywane do celów ochrony przyrody są także uwzględniane przy udzielaniu wsparcia dla gospodarstw na podstawie austriackiego i francuskiego programu wsparcia rolników.

41. Z powyższych rozważań wynika, że na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć w ten sposób, iż dany grunt stanowi „grunt rolny” w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 również wtedy, gdy jego użytkowanie służy celom rolniczym (wypas w ramach hodowli owiec), jednakże jego głównym przeznaczeniem jest realizowanie celów związanych z pielęgnacją krajobrazu i ochroną przyrody. Na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że dany grunt pozostaje wykorzystywany do celów rolniczych w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, nawet jeżeli działalność rolnicza służy głównie ochronie przyrody i nawet jeżeli rolnik podlega instrukcjom organu ochrony przyrody.

2. Pytanie trzecie

42. W pytaniu trzecim sąd krajowy dąży do ustalenia, czy przyporządkowanie gruntu rolnego do gospodarstwa (grunty rolne gospodarstwa w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003) wymaga: a) aby pozostawał on w dyspozycji gospodarstwa odpłatnie na podstawie umowy dzierżawy lub innej podobnej transakcji zawartej na czas określony; (b) jeżeli nie, czy przyporządkowaniu do gospodarstwa nie stoi na przeszkodzie fakt, że grunty przekazywane są gospodarstwu nieodpłatnie lub tylko w zamian za przejęcie opłacania składek na rzecz spółdzielni zawodowej w celu użytkowania w określony sposób i przez określony czas zgodnie z celami ochrony przyrody; oraz c) w razie odpowiedzi twierdzącej na pytanie a), czy przyporządkowaniu do gospodarstwa nie stoi na przeszkodzie fakt, że gospodarstwo jest zobowiązane do świadczenia określonych usług na gruntach i otrzymuje za to wynagrodzenie.

43. Ponieważ, jak widzieliśmy powyżej, w niniejszym przypadku występuje grunt rolny, który jest również wykorzystywany do działalności rolniczej, sąd krajowy poszukuje pewnych wyjaśnień w kwestii przyporządkowania gruntu rolnego do gospodarstwa.

44. Co do zasady kwestia przyporządkowania danego gruntu do gospodarstwa rolnego może stwarzać problemy zwłaszcza w sytuacjach, gdy jeden grunt jest zgłaszany przez kilku rolników, choć nie jest on przedmiotem wspólnego użytkowania. Ten przypadek nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Tutaj pytanie dotyczące przyporządkowania gruntu do gospodarstwa zostało postawione przez sąd krajowy w związku z warunkami użytkowania tego gruntu.

45. Z art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 wynika, że „kwalifikujący[m] się hektar[em]” jest grunt rolny „gospodarstwa”.

46. Następnie art. 2 lit. b) stanowi, że „gospodarstwo” oznacza wszystkie jednostki produkcyjne „zarządzane” („verwaltet” w języku niemieckim) przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.

47. Wreszcie art. 44 ust. 3 stanowi, że grunt rolny „powin[ien] pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy”.

48. Ani rozporządzenie nr 1782/2003, ani rozporządzenia nr 795/2003 i nr 796/2004 nie zawierają definicji terminu „zarządzane” lub wyrażenia „pozostawać w dyspozycji”.

49. Jak wskazał rząd niemiecki, z art. 44 rozporządzenia nr 1782/2003 wynika, że grunt (działki odpowiadające kwalifikującemu się hektarowi) musi być użytkowany oraz że musi być on wykorzystywany przez rolnika do celów rolniczych. Jednostka produkcyjna jest zarządzana przez rolnika, jeżeli on lub ona czyni z niej użytek rolniczy w swoim własnym imieniu. Wobec tego strony umowy mają co do zasady swobodę przy kształtowaniu swoich stosunków prawnych stanowiących podstawę użytkowania gruntu. Sąd krajowy powinien zweryfikować, czy ma miejsce użytkowanie rolnicze w imieniu własnym rolnika, z uwzględnieniem wszelkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy.

50. Zgadzam się także z Komisją, że szczegóły własności lub danego reżimu umownego, na przykład istnienie umowy dzierżawy lub wynagrodzenia, w zamian za które rolnik może zgłosić grunt, nie są w tym względzie rozstrzygające. Dodatkowo warto wskazać, że w art. 46 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 r., który należy do tej samej sekcji rozporządzenia co art. 44, prawodawstwo Wspólnoty przewiduje wprost, w kontekście przeniesienia uprawnień do płatności, określone reżimy umowne, to jest dzierżawę i podobne typy transakcji, jak również przeniesienie o charakterze ostatecznym( ).

51. Niemniej jednak art. 44 rozporządzenia nr 1782/2003 ewidentnie nie odnosi się do tych aspektów. Zgadzam się zatem z sądem krajowym, że uprawnienie gospodarstwa do rozporządzania gruntem nie powinno istnieć tylko wtedy, gdy występuje dzierżawa lub podobna transakcja.

52. Wreszcie, jak słusznie wskazał rząd polski, tytuł prawny do gruntów stanowi kwestię prawa cywilnego, która będzie różnie oceniana przez państwa członkowskie. Jeżeli miałby on znaczenie w kontekście wykładni art. 44 rozporządzenia nr 1782/2003, zachodziłoby ryzyko, że przepis ten będzie niejednolicie stosowany w 27 państwach członkowskich.

53. Następnie sąd krajowy stawia pytanie, czy grunt stanowi grunt należący do gospodarstwa, jeżeli zostaje on oddany do dyspozycji gospodarstwa nieodpłatnie lub tylko w zamian za przejęcie opłacania składek na rzecz spółdzielni zawodowej w celu użytkowania rolniczego, które jest ograniczone w czasie i pod względem sposobu wykorzystania.

54. W związku z tym, ale także w odniesieniu do powyższej kwestii dzierżawy, sąd krajowy wskazał, że akurat pasterze owiec tradycyjnie, często ekstensywnie i nieodpłatnie, wykorzystują grunty na podstawie wynikającego z prawa zwyczajowego tolerowania takich praktyk przez właścicieli( ).

55. Co do faktu, że grunty zostały przekazane na określony czas zgodnie z celami ochrony przyrody, Komisja ma rację, utrzymując, że 10 miesięcy wymagane przez art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1782/2003 implikuje, iż rolnik powinien być w stanie wykorzystywać sporne grunty na swoją działalność rolniczą przez co najmniej 10 miesięcy. Obejmuje to jednak utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Wobec tego w przypadkach użytkowania podlegającego ograniczeniom konieczne jest, by podczas okresu ograniczenia grunty służyły nadal działalności rolniczej. W przeciwnym wypadku nie istniałby element funkcjonalnego przyporządkowania do gospodarstwa.

56. Jak wynika bowiem z motywu 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 146/2008( ), art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1782/2003 zmierza do zapewnienia, by podwójne roszczenia nie były wysuwane do tych samych gruntów. Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zdaje się jednak wynikać, że sporne grunty są użytkowane tylko przez jednego rolnika, to jest A. Niedermair-Schiemann, i że jest ona jedyną osobą uprawnioną do użytkowania tych gruntów.

57. Grunt ten nie może być wprawdzie wykorzystywany przez 10 miesięcy w roku, ponieważ jego faktyczne wykorzystanie jest ograniczone w czasie, wystarczy jednak, że w tym okresie grunt nie jest przedmiotem innego użytkowania rolniczego, a gospodarstwo może wykorzystać narosły na nim przez 10 miesięcy porost jako paszę. Sąd krajowy słusznie utrzymuje, że wynika stąd, iż w niniejszej sprawie mimo ograniczenia w użytkowaniu użytkowanie rolnicze pozostawało możliwe. Sporne grunty służyły zatem działalności rolniczej nawet w okresie, gdy użytkowanie podlegało ograniczeniom.

58. Konkludując, zgadzam się z A. Niedermair-Schiemann, że dla celów przyporządkowania danego gruntu do gospodarstwa wystarczy, by rolnik, który rzeczywiście użytkuje grunt: 1) miał możliwość wykluczenia konkurencyjnego użytkowania przez osoby trzecie; 2) mógł dysponować owocami swej pracy; 3) nie podlegał całkowicie decyzjom osoby trzeciej.

59. W związku z tym, aby odpowiedzieć na pierwszą i drugą część pytania trzeciego [lit. a) i b)], uważam, że przyporządkowanie gruntu rolnego do gospodarstwa nie wymaga, by pozostawał on w dyspozycji gospodarstwa odpłatnie na podstawie umowy dzierżawy lub innej podobnej transakcji zawartej na czas określony. Ponadto przyporządkowaniu do gospodarstwa nie stoi na przeszkodzie fakt, że grunty przekazywane są gospodarstwu nieodpłatnie lub tylko w zamian za przejęcie opłacania składek na rzecz spółdzielni zawodowej w celu użytkowania w określony sposób i przez określony czas zgodnie z celami ochrony przyrody.

60. Ponieważ na pierwszą część pytania trzeciego [lit. a)] udzielono odpowiedzi przeczącej, nie jest zasadniczo konieczne udzielenie odpowiedzi na część trzecią [lit. c)]. Chciałbym się nią jednak zająć dla zupełności wywodu, formułując następujące uwagi. Jak widzieliśmy powyżej, formalne stosunki umowne nie mają w tym kontekście znaczenia, zaś istotne są przysługujące rolnikowi rzeczywiste prawa do użytkowania. Fakt, że rolnik jest określany jako „zleceniobiorca” („le mandataire” w języku francuskim), nie jest decydujący. Wobec tego jeżeli tylko rolnik prowadzi w autonomiczny sposób na spornych gruntach działalność rolniczą, niezależnie od tego, czy otrzymuje dodatkowe wynagrodzenie czy też nie, grunty te są przyporządkowane do gospodarstwa. Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zdaje się wynikać, że wynagrodzenie nie stanowi pensji za wypasanie, lecz jest dodatkiem z tytułu utrudnień, ponieważ ze względów ekologicznych zagospodarowanie gruntów musi być wykonywane w określony, wymagający dużych nakładów sposób; najwyraźniej sporna kwota mniej więcej pokrywa dodatkowe koszty wynikające z użytkowania gruntów o marginalnej rentowności. Sam wypas służy jednak celom gospodarstwa, skoro w przeciwnym wypadku owce musiałyby być karmione gdzie indziej.

61. Uważam, że z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie wynika, iż w niniejszej sprawie rolnik nie był w stanie prowadzić na spornych gruntach hodowli owiec w sposób autonomiczny.

62. W związku z tym w odpowiedzi na trzecią część pytania trzeciego [lit. c)] uważam, że przyporządkowaniu do gospodarstwa nie stoi na przeszkodzie fakt, że gospodarstwo jest zobowiązane do świadczenia określonych usług na gruntach i otrzymuje za to wynagrodzenie.

IV – Wnioski

63. Proponuję, by Trybunał udzielił następujących odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedłożone przez Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz:

1. Dany grunt stanowi „grunt rolny” w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 2019/93 i różne inne rozporządzenia również wtedy, gdy jego użytkowanie służy celom rolniczym (wypas w ramach hodowli owiec), jednakże jego głównym przeznaczeniem jest realizowanie celów związanych z pielęgnacją krajobrazu i ochroną przyrody.

2. Dany grunt jest wykorzystywany do działalności rolniczej w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, nawet jeżeli działalność rolnicza służy głównie ochronie przyrody, oraz nawet jeżeli rolnik podlega instrukcjom organu ochrony przyrody.

3. Przyporządkowanie gruntu rolnego do gospodarstwa nie wymaga, aby pozostawał on w dyspozycji gospodarstwa odpłatnie na podstawie umowy dzierżawy lub innej podobnej transakcji zawartej na czas określony. Ponadto przyporządkowaniu do gospodarstwa nie stoi na przeszkodzie fakt, że grunty zostają oddane do dyspozycji nieodpłatnie lub tylko w zamian za przejęcie opłacania składek na rzecz spółdzielni zawodowej w celu użytkowania w określony sposób i przez określony czas zgodnie z celami ochrony przyrody. Wreszcie przyporządkowaniu do gospodarstwa nie stoi na przeszkodzie fakt, że gospodarstwo jest zobowiązane do świadczenia określonych usług na gruntach i otrzymuje za to wynagrodzenie.