Sprawa T-212/03

MyTravel Group plc

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

„Odpowiedzialność pozaumowna Wspólnoty — Konkurencja — Decyzja uznająca koncentrację za niezgodną ze wspólnym rynkiem — Stwierdzenie nieważności decyzji wyrokiem Sądu — Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom”

Wyrok Sądu Pierwszej Instancji (trzecia izba w składzie powiększonym) z dnia 9 września 2008 r. II ‐ 1973

Streszczenie wyroku

Pojęcie wystarczająco istotnego naruszenia prawa wspólnotowego koniecznego dla powstania odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty nie obejmuje błędów lub zawinień, które — nawet jeśli przedstawiają pewien stopień istotności — nie wykraczają poza zakres normalnego zachowania instytucji zobowiązanej do dbania o stosowanie reguł konkurencji, które są złożone, delikatne i podlegają szerokiej swobodzie interpretacyjnej. Okoliczności, iż Sąd Pierwszej Instancji stwierdził nieważność decyzji Komisji uznającej koncentrację za niezgodną ze wspólnym rynkiem, nie można zrównać bez żadnej dalszej analizy ze stwierdzeniem wystarczająco istotnego naruszenia, a zatem nie jest ona sama w sobie wystarczająca dla powstania odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty. W szczególności proste błędy w ocenie oraz nieprzedstawienie właściwych dowodów ustalone w ramach skargi o stwierdzenie nieważności nie wystarczają same w sobie, aby wyczerpać znamiona oczywistego i poważnego naruszenia granic uznania przysługującego Komisji w dziedzinie kontroli koncentracji, zwłaszcza w sytuacji złożonego oligopolu. Gdyby przyznać, że jest inaczej, zdolność Komisji do wykonywania w pełni funkcji regulatora konkurencji, jaką jej powierza traktat WE, byłaby zagrożona z uwagi na skutek hamujący kontrolę koncentracji, jaki mógłby wynikać z ryzyka konieczności pokrycia szkód podnoszonych przez zainteresowane przedsiębiorstwa w takich okolicznościach. Aby uwzględnić taki skutek, który jest sprzeczny z ogólnym interesem wspólnotowym, uchybienia prawnemu obowiązkowi, które — jakkolwiek należałoby nad nim ubolewać — może zostać wytłumaczone obiektywnymi ograniczeniami, jakie ciążą na instytucji i jej urzędnikach w dziedzinie przepisów regulujących kontrolę koncentracji, nie można uznać za stanowiące wystarczająco istotne naruszenie prawa wspólnotowego do celów powstania odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty. Natomiast prawo do naprawienia szkód, które wynikają z zachowania instytucji, przysługuje, w przypadku gdy przejawia się ono w akcie oczywiście sprzecznym z przepisem prawa i rażąco szkodliwym dla interesów osób trzecich i nie może być ani uzasadnione, ani wytłumaczone szczególnymi ograniczeniami, jakie ciążą w obiektywny sposób na służbie w ramach jej normalnego funkcjonowania. (por. pkt 40–43, 85)

Artykuł 2 ust. 2 rozporządzenia nr 4064/89 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, który dotyczy decyzji w sprawie zezwolenia, i art. 2 ust. 3 tego rozporządzenia, który dotyczy decyzji w sprawie zakazu, należy interpretować w świetle art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia, który wskazuje elementy, jakie Komisja powinna konkretnie uwzględnić celem dokonania oceny zgodności koncentracji o wymiarze wspólnotowym ze wspólnym rynkiem. Celem tych przepisów, rozpatrywanych łącznie, jest przyznanie uprawnień jednostkom w tym sensie, że w przypadku zgłoszenia koncentracji na podstawie rozporządzenia nr 4064/89 Komisja jest co do zasady zobowiązana zająć stanowisko, bądź zezwalając na tę transakcję, bądź zakazując jej, w zależności od jej oceny konsekwencji gospodarczych wynikających z danej koncentracji, których prawdopodobieństwo jest najwyższe. I tak jeśli przesłanki wskazane w art. 2 ust. 2 wymienionego rozporządzenia są spełnione, przedsiębiorstwu, które zgłosiło koncentrację o wymiarze wspólnotowym, przysługuje prawo do uzyskania stwierdzenia zgodności tej transakcji ze wspólnym rynkiem. Przedsiębiorstwo to nie może jednak wykonać tej transakcji, nie uzyskawszy zezwolenia Komisji, a decyzja w sprawie zakazu powoduje istotne konsekwencje. Taka interwencja Wspólnoty w obrót gospodarczy, która wymaga, by dane przedsiębiorstwo uzyskało zezwolenie przed wykonaniem planowanej koncentracji, i która zobowiązuje Komisję do zakazania jej realizacji, jeśli okaże się ona niezgodna ze wspólnym rynkiem, oznacza niechybnie, że przedsiębiorstwa, którym odmówiono zezwolenia, mogą żądać odszkodowania z tytułu szkodliwych skutków takiej decyzji, jeśli się okaże, iż opiera się ona na wystarczająco istotnym naruszeniu przepisów materialnych zastosowanych przez Komisję w celu dokonania oceny zgodności danej koncentracji ze wspólnym rynkiem. Ponadto ustalenie istnienia nieprawidłowości, których nie dopuściłby się w podobnych okolicznościach organ administracyjny w zwykły sposób rozważny i staranny, pozwala na uznanie, iż zachowanie instytucji jest bezprawne i powoduje powstanie odpowiedzialności Wspólnoty na podstawie art. 288 WE. Artykuł 2 ust. 3 rozporządzenia nr 4064/89 w związku z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia, jak również obowiązek staranności zawierają zatem normy prawne, których celem jest przyznanie uprawnień przedsiębiorstwom, których dotyczy decyzja zakazująca realizacji koncentracji. (por. pkt 47–50)

W dziedzinie odpowiedzialności umownej nie można wykluczyć co do zasady, że oczywiste i poważne uchybienia wpływające na analizę ekonomiczną leżącą u podłoża decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 4064/89 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, uznającej koncentrację za niezgodną ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 2 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia mogą stanowić naruszenia wystarczająco istotne, aby powodować powstanie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty. Z tego stwierdzenia wynika, że należy jednak uwzględnić fakt, iż analizy ekonomiczne, konieczne do zakwalifikowania sytuacji lub operacji w prawie konkurencji, są co do zasady, zarówno na płaszczyźnie okoliczności faktycznych, jak i rozumowania przeprowadzonego na podstawie ich opisu, złożonymi i trudnymi wypowiedziami intelektualnymi, do których mogą się wkraść pewne braki, takie jak przybliżenia, niespójności, a nawet pominięcia. Jest tak zwłaszcza w przypadku kontroli koncentracji, w szczególności wobec ograniczonego terminu obowiązującego instytucję. Takie uchybienia w analizie ekonomicznej mogą wystąpić zwłaszcza wtedy, gdy — jak w przypadku kontroli koncentracji — analiza obejmuje aspekt prospektywny. Waga niedostatków logicznych lub dokumentacyjnych w tych okolicznościach nie zawsze stanowi okoliczność wystarczającą do powstania odpowiedzialności Wspólnoty. Komisja dysponuje uznaniem w celu zachowania kontroli nad wspólnotową polityką konkurencji, co oznacza, że nie można od niej oczekiwać bezwzględnie stałej i niezmiennej praktyki w ramach wdrażania stosownych przepisów, a w związku z tym że korzysta ona z pewnej swobody działania przy wyborze instrumentów ekonometrycznych, jakie ma do dyspozycji, a także przy wyborze stosownego podejścia do badania zjawiska, o ile wybory te nie są oczywiście sprzeczne z przyjętymi zasadami dyscypliny ekonomicznej i są wprowadzane w życie w sposób konsekwentny. Zakres uznania, jakie należy przyznać Komisji w ramach kwestii odpowiedzialności pozaumownej dotyczących kontroli koncentracji, ma zastosowanie zarówno do indywidualnego badania błędów, które mogą zostać popełnione w fazie analizy skutków koncentracji dla konkurencji, jak i do łącznego badania takich błędów. (por. pkt 80–83, 95)

W ramach kontroli koncentracji zainteresowane przedsiębiorstwa mogą proponować Komisji zobowiązania celem uzyskania decyzji stwierdzającej zgodność ich koncentracji ze wspólnym rynkiem. W zależności od stanu postępowania administracyjnego zaproponowane zobowiązania powinny umożliwić Komisji bądź stwierdzenie, że zgłoszona koncentracja nie rodzi poważnych wątpliwości co do jej zgodności ze wspólnym rynkiem w fazie wstępnego dochodzenia, bądź odpowiedzieć na zastrzeżenia zgłoszone w ramach szczegółowego dochodzenia. Zobowiązania te umożliwiają zatem przede wszystkim uniknięcie wszczęcia fazy szczegółowego dochodzenia, lub w konsekwencji uniknięcie wydania decyzji uznającej koncentrację za niezgodną ze wspólnym rynkiem. Artykuł 8 ust. 2 rozporządzenia nr 4064/89 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw zezwala bowiem Komisji na dołączenie do decyzji uznającej koncentrację za zgodną ze wspólnym rynkiem, na podstawie kryterium określonego w art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia, warunków i obowiązków zmierzających do zapewnienia, by dane przedsiębiorstwa spełniły zobowiązania podjęte wobec niej celem uczynienia koncentracji zgodną ze wspólnym rynkiem. Mając na względzie zarówno wagę interesów finansowych oraz konsekwencje przemysłowe i handlowe nieodłącznie związane z tym typem koncentracji, jak i uprawnienia przysługujące Komisji w tej dziedzinie, można oczekiwać, że zainteresowane przedsiębiorstwa uczynią wszystko, by ułatwić pracę administracji. Te same względy zobowiązują również Komisję do wykazania jak największej staranności w wykonywaniu jej zadań w zakresie kontroli koncentracji. Co się tyczy zobowiązań złożonych zbyt późno, z komunikatu w sprawie środków zaradczych dopuszczalnych na mocy rozporządzenia nr 4064/89 i rozporządzenia nr 447/98 wynika, że zobowiązania te mogą zostać uwzględnione przez strony zgłoszonej koncentracji pod dwoma łącznymi warunkami, po pierwsze — że rozwiążą one jednoznacznie i bez konieczności przeprowadzenia dodatkowego dochodzenia stwierdzone uprzednio problemy w zakresie konkurencji oraz po drugie — że jest dostatecznie dużo czasu na konsultacje z państwami członkowskimi w przedmiocie tych zobowiązań. (por. pkt 116–119, 127)