Zbiór Orzeczeń  
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO  
JULIANE KOKOTT  
przedstawiona w dniu 17 października 2019 r. 1  
Sprawy połąc zone C-1 0 3 / 1 8 i C-4 2 9 / 1 8  
Domingo Sánc hez Ruiz  
pr zeciwko  
Comunidad de Madrid (Ser vicio Madrileño de Salud) (C-1 0 3 / 1 8 )  
i  
Berta Fernández Álvarez,  
BMM ,  
TGV,  
Natalia Fernández Olmos,  
Maria Claudia Téllez Bar ragán  
pr zeciwko  
Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid (C-4 2 9 / 1 8 )  
[wnioski o w ydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Juzgado de lo  
Contencioso-Administrativo de Madrid n.o 8 i Juzgado Contencioso-Administrativo n.o 14 de Madrid  
(sądy administracyjne nr 8 i nr 14 w Madrycie, Hiszpania)]  
Odesłanie prejudycjalne – Polityka społeczna – Dyrekty wa 1999 /70/WE – Porozumienie ramowe  
w sprawie pracy na czas określony zawarte przez UNICE, CEEP oraz ETUC – Klauzula 5 –  
Kolejne umow y o pracę na czas określony w publicznym sektorze ochrony zdrowia – Nadużycie –  
Pojęcie potrzeb o charakterze stałym i ciągłym – Sankcje za naduży wanie umów o pracę na czas  
określony – Przekształcenie w statutow y stosunek pracy na czas nieokreślony – Uprawnienia  
sądu krajowego  
I. Wprowadzenie 
1. Obie spraw y połączone dotyczą wniosków o w ydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonych 
przez Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.° 8 de Madrid i Juzgado de lo 
Contencioso-Administrativo n.o 14 de Madrid (sądy administracyjne nr 8 i nr 14 w Madrycie, 
Hiszpania), które nawiązują z kolei do wniosku złożonego przez Juzgado de lo 
Contencioso-Administrativo n.° 4 de Madrid (sąd administracyjny nr 4 w Madrycie, Hiszpania) 
w sprawie C-16/15 2. 
2. W obu wnioskach o w ydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sądy odsyłające niekiedy w yraźnie 
krytykują najwidoczniej utrzymującą się powszechność zatrudniania na czas określony w celu 
zaspokojenia potrzeb kadr ow ych w publicznym sektorze ochrony zdrowia w Comunidad de Madrid 
(wspólnocie autonomicznej Madrytu, Hiszpania). W ramach łącznie 16 pytań prejudycjalnych sądy te 
1Język oryginału: niemiecki.  
2 Wyrok z dnia 14 września 2016 r., Pérez López (C-16/15, EU:C:2016 :679).  
PL 
ECLI:EU:C:2019 :874 1 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
zwracają się obecnie do Trybunału, aby w yjaśnić swoje kompe tencje w zakresie kara nia za ewentualne 
nadużycia polegające na zawieraniu kolejnych umów na czas określony w świetle klauzuli 5 
porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony z dnia 18 marca 1999 r. (zwanego dalej 
„porozumieniem ramow ym”) 3. 
II. Ramy prawne 
A. Prawo Unii 
3. Ramy niniejszej spraw y w zakresie prawa Unii w yznacza dyrekty wa 1999 /70. Zgodnie z art. 1 tej 
dyrekty w y jej celem jest w ykonanie porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, 
zawartego dnia 18 marca 1999 r. między trzema głównymi organizacjami międzybranżow ymi (UNICE, 
CEEP oraz ETUC) i stanowiącego załącznik do tej dyrekty w y. 
4. Klauzula 1 porozumienia brzmi:  
„Celem niniejszego Porozumienia jest:  
a) poprawa warunków pracy na czas określony, poprzez zagwarantowanie przestrzegania zasady  
niedyskryminacji; 
b) ustanowienie ram dla zapobiegania nadużyciom w ynikającym z w ykorzysty wani[a] kolejnych umów 
lub stosunków pracy zawieranych na czas określony”. 
5. Klauzula 5 porozumienia ramowego, zatytułowana „Środki zapobiegania nadużyciom”, brzmi: 
„1. W celu zapobiegania nadużyciom w ynikającym z w ykorzysty wania kolejnych umów o pracę lub 
stosunków pracy zawieranych na czas określony, państwa członkowskie, po przeprowadzeniu 
konsultacji z partnerami społecznymi, zgodnie z ustawodawstwem krajow ym, układami zbiorow ymi 
i praktyką, i/lub partnerzy społeczni, wprowadzają, o ile nie istnieją równoważne rozwiązania 
prawne, zmierzające do zapobiegania nadużyciom, w sposób uwzględniający potrzeby szczególnych 
gałęzi i/lub grup pracowników, jeden lub więcej spośród następujących środków: 
a) obiekty wne powody, uzasadniające odnowienie takich umów lub stosunków pracy; 
b) maksymalnąłączną długość kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony; 
c) liczbę odnowień takich umów lub stosunków. 
2. Państwa członkowskie, po przeprowadzeniu konsultacji z partnerami społecznymi, i/lub partnerzy 
społeczni, ustalają, o ile to właściwe, na jakich warunkach umow y zawarte na czas określony lub 
stosunki pracy: 
a) będą uważane za »kolejne«; 
b) będą uważane za umow y o pracę lub stosunki pracy zawarte na czas nieokreślony”. 
3 Porozumienie ramowe jest zawarte w załączniku do dyrektywy Rady 99/70/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. dotyczącej Porozumienia ramowego 
w sprawie pracy na czas określony, zawartego przez Europejską Unię Konfederacji Przemysłowych i Pracodawców (UNICE), Europejskie 
Centrum Przedsiębiorstw Publicznych (CEEP) oraz Europejską Konfederację Związków Zawodowych (ETUC) (Dz.U. 1999 , L 175, s. 43). 
ECLI:EU:C:2019 :874 2 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
B. Prawo hiszpańskie 
6. Artykuł 9 Ley 55/2003 del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud (ustaw y 
nr 55/2003 – statutu ramowego pracowników statutow ych sektora ochrony zdrowia) z dnia 16 grudnia 
2003 r. 4. (zwanej dalej „statutem ramow ym”) pozwala publicznym zakładom opieki zdrowotnej 
powoły wać tymczasow ych członków personelu statutowego ze względów konieczności, pilności lub 
w celu realizacji programów o charakterze tymczasow ym, koniunkturalnym lub nadzw yczajnym. 
7. Odpowiednie powołania mogą służyć tymczasowemu obsadzeniu stanowiska, mieć na celu 
w ykonanie prac doraźnych lub zastępstwo. Poszczególne warunki powoły wania w ramach jednego 
z tych trzech typów zatrudniania tymczasow ych członków personelu statutowego uregulowano 
w art. 9 ust. 2–4 statutu ramowego w następujący sposób: 
„2. Powołanie o charakterze przejściow ym w celu pokrycia wakatu w zakładach opieki zdrowotnej 
następuje, gdy konieczne jest w ykony wanie odpowiadających temu wakatowi zadań. 
Odwołanie członka przejściowego personelu statutowego następuje z chwilą zatrudnienia stałego 
członka personelu statutowego, zgodnie z procedurą naboru określoną w ustawie lub 
w rozporządzeniu, na stanowisku dotychczas zajmowanym przez tymczasowego członka personelu 
statutowego, jak również w razie likwidacji tego stanowiska. 
3. Powołania o charakterze doraźnym dokonuje się w następujących w ypadkach: 
a) gdy chodzi o świadczenie określonych prac o charakterze tymczasow ym, koniunkturalnym lub 
nadzw yczajnym; 
b) gdy konieczne jest zagwarantowanie stałego i nieprzerwanego działania zakładów opieki 
zdrowotnej; 
c) w celu dodatkowego świadczenia usług w celu skompe nsowania skrócenia zw ykłego czasu pracy. 
Odwołanie członka personelu statutowego do zadań doraźnych następuje z chwilą w ystąpienia powodu 
odwołania lub z upły wem terminu w yraźnie przewidzianego w jego powołaniu, jak również w razie 
likwidacji zadań, które wcześniej uzasadniały to powołanie. 
Jeżeli w łącznym okresie 12 lub więcej miesięcy w ciągu dwóch lat na potrzeby świadczenia tej samej 
pracy dokonane zostaną ponad dwa powołania, należy zbadać przyczyny leżące u podstaw tych 
powołań, aby ocenić, czy w danym przypadku nie ma konieczności utworzenia stałego stanowiska 
w ramach personelu danego zakładu opieki zdrowotnej. 
4. Powołanie w charakterze personelu zastępującego następuje, gdy konieczne jest w ypełnienie zadań 
pracownika zatrudnionego na czas nieokreślony lub tymczasowego w okresie wakacji, urlopów lub 
innych nieobecności o charakterze tymczasow ym, które wiążą się z zachowaniem stanowiska. 
Powołanie statutowego personelu zastępującego ustaje z chwilą powrotu do pracy osoby zastępowanej 
oraz gdy ta ostatnia traci swoje prawo do powrotu na to samo stanowisko lub do pełnienia tych samych 
obowiązków”. 
4 BOE nr 301 z dnia 17 grudnia 2003 r., s. 44742 . 
ECLI:EU:C:2019 :874 3 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
8. Artykuł 10 Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (ustaw y o statucie podstawow ym osób 
zatrudnionych w sektorze publicznym, Hiszpania), której tekst jednolity został zatwierdzony przez Real 
Decreto Legislativo 5/2015 de 30 de octubre (królewski dekret ustawodawczy 5/2015 z dnia 
30 października 2015 r.) 5 (zwanej dalej „statutem podstawow ym”), przewiduje w odniesieniu do 
obsadzania stanowisk przewidzianych w planie zatrudnienia tzw. członkami personelu tymczasowego, 
co następuje: 
„(1) Członkowie personelu tymczasowego to osoby, które z w yraźnie uzasadnionych względów 
o niezbędnym i pilnym charakterze powołuje się w celu w ykony wania zadań w ramach obowiązków 
urzędników, gdy zachodzi któraś ze wskazanych poniżej sytuacji: 
a) istnienie wakatów, których nie można obsadzić urzędnikami, […]”. 
Wakaty, które są obsadzone zgodnie z tym przepisem, w myśl art. 10 ust. 4 statutu podstawowego 
należy co do zasady uwzględnić w ofercie zatrudnienia publicznego w roku danego powołania lub 
kolejnym. W celu realizacji oferty zatrudnienia publicznego należy przeprowadzić postępowania 
w sprawie naboru, jeżeli potrzeba kadr owa nie może zostać zaspokojona w ramach innych 
porówny walnych środków. Artykuł 70 ust. 1 statusu podstawowego przewiduje na to nieprzekraczalny 
termin trzech lat, w którym należy opublikować ogłoszenie o ewentualnie koniecznym postępowaniu 
w sprawie naboru. 
9. Czwarty przepis przejściow y statutu podstawowego przewiduje otwarte postępowania konkursowe 
mające na celu trwałe obsadzenie stanowisk, które obsadzono członkami personelu tymczasowego lub 
innymi pracownikami kontraktow ymi. Można w nich brać pod uwagę obok innych kwalifikacji staż 
pracy i doświadczenie na odpowiednim stanowisku. 
III. Okolic zności faktyc zne postępowań głównyc h oraz pytania prejudycjalne 
A. Sprawa C-103/18 
10. W dniu 2 listopada 1999 r. Domingo Sánchez Ruiz został zatrudniony jako członek personelu 
statutowego zatrudnianego w celu tymczasowego obsadzenia stanowiska przez Servicio Madrileño de 
la Salud de la Comunidad de Madrid (publiczną służbę zdrowia wspólnoty autonomicznej Madrytu, 
Hiszpania; zwaną dalej „SERMAS”), gdzie pracował jako informatyk w kategorii „grupa techniczna 
o charakterze administracyjnym”. 
11. W związku z likwidacją tej kategorii pracowników w ynikającą z reformy prawnej stosunek pracy 
zakończył się w dniu 28 grudnia 2011 r., jednak jeszcze tego samego dnia odnowiono go w drodze 
powołania zainteresowanego jako pracownika statutowego zatrudnianego w celu tymczasowego 
obsadzenia tego samego stanowiska przewidzianego w planie zatrudnienia. W ramach tego nowego 
powołania Domingo Sánchez Ruiz został przypisany do nowej kategorii „personel statutow y 
w obszarze technologii informacyjno-komunikacyjnych”. 
12. Z informacji przekazanych przez sąd odsyłający w ynika, że D. Sánchez Ruiz nie wziął udziału 
w postępowaniu konkursow ym (konkursie na podstawie świadectw posiadanych kwalifikacji oraz 
egzaminów) w zakresie swojej kategorii zawodowej ogłoszonym w dniu 27 maja 2015 r., aby uzyskać 
dostęp do stałego zatrudnienia – jedynym postępowaniu w sprawie naboru w jego specjalizacji, jakie 
miało miejsce od 1999 r. – ani go nie zaskarżył. 
5 BOE nr 261 z dnia 31 października 2015 r. 
ECLI:EU:C:2019 :874 4 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
13. W chwili złożenia wniosku o w ydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym D. Sánchez Ruiz był 
nadal zatrudniony na wskazanej w yżej podstawie. W żadnym momencie nie zaskarżył swojego 
odwołania i nowego powołania z dnia 28 grudnia 2011 r. 
14. W dniu 21 grudnia 2016 r. zwrócił się do Comunidad de Madrid (wspólnoty autonomicznej 
Madrytu) z wnioskiem o uznanie jego zatrudnienia za stałe zatrudnienie na czas nieokreślony 
w charakterze członka personelu statutowego stałego lub równoważnego ze stałym. Jako stałe 
zatrudnienie należy tutaj rozumieć przynależność do personelu statutowego publicznej służby zdrowia, 
zatrudnionego na czas nieokreślony na stałe. Należy odróżnić od tego pracowników zatrudnionych na 
czas nieokreślony, ale nie na stałe, którym nie przysługuje roszczenie o kontynuację zatrudnienia 
w sytuacji, gdy zajmowane przez nich stanowisko przewidziane w planie zatrudnienia zostaje 
zlikwidowane lub obsadzone na stałe 6. Viceconsejero de Sanidad (zastępca doradcy ds. zdrowia, 
Hiszpania) oddalił wniosek, w następstwie czego D. Sánchez Ruiz wniósł powództwo do sądu 
odsyłającego. 
15. W tych okolicznościach Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.° 8 de Madrid (sąd 
administracyjny nr 8 w Madrycie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału 
z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: 
„1) Czy sytuację, taką jak opisana w niniejszej sprawie (w której pracodawca sektora publicznego nie 
przestrzega obowiązujących go ograniczeń czasow ych, a tym samym pozwala na zawieranie 
kolejnych umów na czas określony lub podtrzymuje ich tymczasowość, modyfikując rodzaj 
powołania z w ykony wania prac doraźnych na tymczasowe obsadzenie stanowiska lub na 
zastępstwo), można interpretować jako nadużycie w ykorzysty wania kolejnych powołań i w związku 
z tym uznać ją za sytuację opisaną w klauzuli 5 porozumienia ramowego załączonego do dyrekty w y 
1999 /70/WE? 
2) Czy porozumienie ramowe w sprawie pracy na czas określony zawarte w załączniku do dyrekty w y 
1999 /70[WE] w związku z zasadą skuteczności należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na 
przeszkodzie krajow ym przepisom proceduralnym, które w ymagają od pracownika zatrudnionego 
w stosunku tymczasowości akty wnego działania w postaci odwołania lub skargi (od wszystkich 
kolejnych powołań i odwołań), aby przy ich użyciu (i jedynie tak) zostać objętym dyrekty wą 
wspólnotową i dochodzić praw przyznanych przez porządek prawny Unii? 
3) Mając na uwadze, że w sektorze publicznym i przy świadczeniu podstawow ych usług potrzeba 
obsadzenia stanowisk, w ypełnienia okresów choroby i urlopów w ypoczynkow ych […] jest co do 
zasady »stała« i niezbędne staje się zdefiniowanie pojęcia »obiekty wnego powodu«, który 
uzasadniałby stosowanie umów na czas określony: 
a) czy należy uznać za sprzeczny z dyrekty wą 1999 /70/WE [klauzula 5 pkt 1 lit. a)] i w związku 
z tym nieistniejący obiekty wny powód w sytuacji, gdy pracownik tymczasow y zawiera, bez 
przerwania ciągłości, następujące po sobie umow y w celu tymczasowego obsadzenia 
stanowiska, pracująckażdego lub prawie każdego dnia w ciągu roku na podstawie kolejnych, 
następujących po sobie powołań/wezwań przedłużanych na przestrzeni lat w sposób całkowicie 
stabilny, a powody powołania są każdorazowo spełnione? 
b) czy należy uznać, że zachodzi stała, a nie tymczasowa potrzeba i dlatego nie wchodzi ona 
w zakres »obiekty wnego powodu« ujętego w klauzuli 5 [pkt] 1 [lit.] a), w oparciu zarówno 
o opisane parametry, mianowicie: istnienie licznych powołań i wezwań, które są przedłużane na 
lata, jak i o istnienie wady strukturalnej, która to wada ujawniałaby się w procencie 
6 Zobacz w tym zakresie pkt 74 i nast. poniżej. 
ECLI:EU:C:2019 :874 5 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
tymczasowego obsadzania stanowisk w danym sektorze, [i/lub w] tym, że wspomniane potrzeby 
zawsze, co do zasady, są zaspokajane przez pracowników tymczasow ych, co przekształca się 
trwale w istotny komponent funkcjonowania służby publicznej? 
c) lub czy można uznać, że w istocie należy jedynie, w celu ustalenia, jaki jest dozwolony okres 
tymczasowości, uwzględnić dosłowne brzmienie normy, która obejmuje korzystanie z tych 
pracowników tymczasow ych, gdy wskazuje, że mogą oni być powoły wani ze względów 
konieczności, pilności lub w celu realizacji programów o charakterze tymczasow ym, 
koniunkturalnym lub nadzw yczajnym; w skrócie, aby można było uznać, że istnieje obiekty wny 
powód, korzystanie z nich musi odpowiadać na te w yjątkowe okoliczności, a nie ma to już 
miejsca i tym samym pojawia się nadużycie, gdy korzystanie z nich przestaje być terminowe, 
sporadyczne lub okazjonalne[?] 
4) Czy zgodnie z porozumieniem ramow ym załączonym do dyrekty w y 1999 /70/WE należy uznać za 
powód obiekty wny do zawarcia umow y i kolejnych odnowień czasowego stosunku pracy 
informatyków statutow ych względy konieczności, pilności [lub] cel realizacji programów 
o charakterze tymczasow ym, koniunkturalnym lub nadzw yczajnym w przypadku, gdy ci 
pracownicy sektora publicznego w ykonują w sposób stały i stabilny zw ykłe obowiązki właściwe 
stałym pracownikom statutow ym, gdy pracodawca sektora publicznego nie ustanawia 
maksymalnego limitu powołań, gdy nie w ypełnia zobowiązań prawnych w celu obsadzenia tych 
stanowisk oraz zaspokojenia tych potrzeb stałymi urzędnikami oraz gdy nie ustanawia żadnego 
środka równoważnego w celu zapobiegania nadużyciom i ich unikania przy kolejnych 
tymczasow ych stosunkach pracy, utrwalając tym samym model pracy świadczonej przez 
tymczasow ych informatyków statutow ych przez kolejne okresy, w niniejszej sprawie okres 
w ynoszący 17 lat nieprzerwanego świadczenia pracy? 
5) Czy postanowienia porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony stanowiącego 
załącznik do dyrekty w y 1999 /70[WE] oraz jej interpretacja dokony wana przez TSUE są spójne 
z orzecznictwem Tribunal Supremo [sądu najw yższego, Hiszpania] w zakresie, w jakim stwierdza 
on, bez odnoszenia się do innych parametrów, istnienie obiekty wnego powodu z uwagi na 
dochowanie przyczyny powołania [i] samo jego ograniczenie czasowe lub ustanawia brak 
możliwości porównania warunków z urzędnikami państwow ymi, biorąc pod uwagę różne statusy 
prawne, system dostępu lub samą stałość obowiązków urzędników państwow ych oraz okresowość 
w przypadku pracowników na zastępstwo? 
6) Czy w przypadku stwierdzenia przez sąd krajow y nadużycia przy zawieraniu kolejnych umów 
o świadczenie usług w SERMAS z daną osobą w charakterze członka personelu statutowego 
zatrudnianego w sektorze publicznym w celu tymczasowego obsadzenia stanowiska, służącego 
zaspokojeniu stałych i strukturalnych potrzeb świadczenia usług w ykony wanych przez stały 
personel statutow y, w sytuacji gdy w wewnętrznym porządku prawnym nie istnieje żaden 
skuteczny środek kara nia za tego rodzaju nadużycia i usuwania skutków naruszeń przepisów prawa 
wspólnotowego, klauzula 5 porozumienia ramowego załączonego do dyrekty w y 1999 /70/WE 
powinna być interpretowana w ten sposób, że zobowiązuje sąd krajow y do powzięcia skutecznych 
i odstraszających środków, które zapewnią effet utile (skuteczność) porozumienia ramowego, a co 
za tym idzie, do kara nia za takie nadużycia i usuwania konsekwencji naruszeń wspomnianego 
przepisu dyrekty w y europejskiej poprzez pozostawienie bez zastosowania przepisu krajowego, 
który by to uniemożliwiał? 
ECLI:EU:C:2019 :874 6 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
W przypadku odpowiedzi twierdzącej i jak wskazuje Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej 
w pkt 41 swojego w yroku z dnia 14 września 2016 r. w sprawach połączonych C-184/15 
iC-197/15: 
Czy zgodne z celami dyrekty w y 1999 /70/WE, jako środek mający na celu zapobieganie 
nadużyciom i kara nia za nie w kolejnych tymczasow ych stosunkach pracy oraz usuwanie skutków 
naruszeń prawa Unii, byłoby przekształcenie tymczasowego stosunku statutowego zawartego 
w celu tymczasowego obsadzenia stanowiska/w ykonania prac doraźnych/zastępstwa w stały 
stosunek statutow y, niezależnie od tego, czy byłoby to uznanie za stałego pracownika 
publicznego, czy też za pracownika zatrudnionego na czas nieokreślony, przy zachowaniu tej 
samej stabilności zatrudnienia co u porówny walnych stałych pracowników statutow ych? 
7) W przypadku nadużyć przy zawieraniu kolejnych tymczasow ych stosunków pracy przekształcenie 
tymczasowego stosunku statutowego w celu obsadzenia stanowiska w stosunek pracy na czas 
nieokreślony lub stałymożna uznać za zgodne z założeniami dyrekty w y 1999 /70/WE i jej 
porozumieniem ramow ym w yłącznie wtedy, gdy tymczasow y pracownik statutow y, który padł ofiarą 
nadużyć, ma takie same i identyczne warunki zatrudnienia co stały personel statutow y (w zakresie 
ochrony społecznej, awansów zawodow ych, obsadzania stanowisk, kształcenia zawodowego, 
urlopów okolicznościow ych, statusu administracyjnego, urlopów i zwolnień, prawa do emerytury 
oraz ustania zatrudnienia, jak również uczestnictwa w konkursach organizowanych w celu 
obsadzenia wolnych stanowisk i awansu zawodowego), zgodnie z zasadami trwałości 
i nieusuwalności, ze wszystkimi stosownymi prawami i obowiązkami na równi ze stałymi 
informatykami statutow ymi? 
8) Czy prawo wspólnotowe zobowiązuje do zmiany prawomocnych w yroków sądow ych/aktów 
administracyjnych w opisanych okolicznościach, gdy spełnione są cztery warunki w ymagane 
w sprawie Kühne & Heitz NV (C-453/00 z dnia 13 stycznia 2004 r.): 1) W hiszpańskim prawie 
krajow ym administracja publiczna i sądy posiada[ją] uprawnienie do ponownego rozpatrzenia 
decyzji, ale nałożone ograniczenia sprawiają, że osiągnięcie tego staje się bardzo trudne lub 
niemożliwe; 2) Sporn[e] decyzj[e] stał[y] się ostateczn[e] w następstwie w yroku sądu krajowego 
orzekającego w ostatniej/jedynej instancji; 3) Wyrok taki został oparty o w ykładnię prawa 
wspólnotowego niezgodną z orzecznictwem Trybunału i przyjętą bez przedłożenia Trybunałowi 
wniosku o w ydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym; i [4]) Zainteresowany zwrócił się do 
organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o tym orzeczeniu? 
9) Czysędziowie krajowi jako sędziowie europejscy, którzy powinni zapewniać pełną skuteczność 
prawa Unii w państwach członkowskich, mogą i powinni egzekwować oraz nakładać kary na 
wewnętrzną administrację publiczną państw członkowskich, aby – w ramach swoich kompe tencji 
– podejmowały one właściwe działania w celu usunięcia przepisów wewnętrznych niezgodnych 
z prawem Unii w ogólności i z dyrekty wą 1999 /70/WE oraz załączonym do niej porozumieniem 
ramow ym w szczególności?”. 
B. Sprawa C-429/18 
16. Powódki w postępowaniu głównym w sprawie C-429/18 są członkami tymczasowego personelu 
statutowego zatrudnianego w celu tymczasowego obsadzenia stanowiska i świadczą usługi 
stomatologiczne w różnych zakładach opieki zdrowotnej Comunidad de Madrid (wspólnoty 
autonomicznej Madrytu) zależnych od SERMAS. 
ECLI:EU:C:2019 :874 7 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
17. Z informacji przekazanych przez sąd odsyłający w ynika, że powódki od wielu lat 7 świadczą usługi 
często na tym samym stanowisku pracy i w tym samym zakładzie opieki zdrowotnej, ale na różnej 
podstawie prawnej – jako członkowie tymczasowego personelu statutowego w celu tymczasowego 
obsadzenia stanowiska, w ykony wania prac doraźnych lub zastępstwa. Ostatnio wszystkie powódki 
zostały powołane jako członkowie personelu statutowego w celu tymczasowego obsadzenia stanowiska. 
18. W całym tym okresie zatrudnienia powódki w ykony wały w sposób stałyiciągły identyczne 
obowiązki jak członkowie stałego personelu statutowego. Nie wniesiono powództwa dotyczącego 
poszczególnych kolejnych powołań lub odwołań. 
19. W dniu 22 lipca 2016 r. zainteresowane zwróciłysię do Comunidad de Madrid (wspólnoty 
autonomicznej Madrytu) z wnioskiem o uznanie ich zatrudnienia za stałe zatrudnienie na czas 
nieokreślony w charakterze członka personelu statutowego stałego lub równoważnego ze stałym. 
Wniosek ten został oddalony. 
20. Następnie wniosły one pozew do sądu odsyłającego, w którym zażądały zastosowania wobec nich 
dyrekty w y 1999 /70 w związku z porozumieniem ramow ym, uznania za sprzeczne ze wspomnianą 
dyrekty wą i usunięcia wszelkich istniejących przejawów dyskryminacji w porównaniu do stałego 
personelu statutowego oraz przyznania im statusu stałego pracownika publicznego lub, tytułem żądania 
ewentualnego, personelu statutowego równoważnego ze stałym personelem statutow ym. 
21. W ramach uzasadnienia podnoszą co do zasady, że w ofercie zatrudnienia publicznego w roku 
powołania lub w kolejnym roku nie uwzględniono obsadzonych przez nie stanowisk celem ich objęcia 
przez stomatologów specjalistów zatrudnionych jako stały personel statutow y, ani też nie przystąpiono 
do realizacji oferty zatrudnienia publicznego lub podobnego środka w nieprzekraczalnym terminie 
trzech lat w ymaganym przez przepis krajow y. 
22. W tych okolicznościach Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.° 14 de Madrid (sąd 
administracyjny nr 14 w Madrycie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału 
z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: 
„1) Czy prawidłowe są dokonana przez niniejszy sąd w ykładnia porozumienia ramowego stanowiącego 
załącznik do dyrekty w y 1999 /70/WE oraz stanowisko, że w przypadku tymczasowego zatrudnienia 
powódek istnieje nadużycie, jeżeli publiczny pracodawca w ykorzystuje różne formy tymczasowego 
zatrudnienia w celu stałego i ciągłego w ykony wania zw ykłych obowiązków typow ych dla stałego 
personelu statutowego oraz w yeliminowania braków strukturalnych i zaspokojenia potrzeb, które 
w rzeczy wistości nie są tymczasowe, lecz stałei ciągłe? Czy z pow yższego powodu takie 
zatrudnienie tymczasowe nie jest uzasadnione w rozumieniu klauzuli 5 pkt 1 lit. a) porozumienia 
ramowego jako obiekty wny powód w zakresie, w jakim takie stosowanie umów na czas określony 
jest bezpośrednio sprzeczne z drugim akapitem preambuły porozumienia ramowego oraz z pkt 6 
i 8 postanowień ogólnych wspomnianego porozumienia, ponieważ nie istnieją okoliczności, które 
uzasadniałyby takie umow y o pracę na czas określony? 
2) Czy prawidłowe są dokonana przez niniejszy sąd w ykładnia porozumienia ramowego stanowiącego 
załącznik do dyrekty w y 1999 /70/WE oraz zgodne z tą w ykładnią stanowisko, żeogłoszenie 
o tradycyjnym postępowaniu konkursow ym, o opisanych cechach, nie jest środkiem równoważnym 
ani nie możebyć uznane za sankcję, gdyż nie jest proporcjonalne do popełnionego nadużycia, 
ponieważ skutkiem tego ogłoszenia jest odwołanie tymczasowego pracownika z naruszeniem celów 
dyrekty w y i utrwalenie niekorzystnej sytuacji tymczasow ych pracowników statutow ych, a także że 
nie możebyć ono uznane za skuteczny środek, gdyż nie powoduje żadnego uszczerbku po stronie 
7 Powódki powołano po raz pierwszy odpowiednio w 1993 , 2003 , 2005 i 2007 r., a następnie stosunek pracy kontynuowano w drodze nawet 226 
dalszych powołań aż do momentu wniesienia powództwa. 
ECLI:EU:C:2019 :874 8 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
pracodawcy ani nie pełni żadnej funkcji odstraszającej, z którego to względu nie jest ono zgodne 
z art. 2 akapit pierwszy dyrekty w y 1999 /70, ponieważ nie gwarantuje osiągnięcia przez państwo 
hiszpańskie rezultatów ustalonych w dyrekty wie? 
3) Czy prawidłowe są dokonana przez niniejszy sąd w ykładnia art. 2 akapit pierwszy dyrekty w y 
1999 /70 i w yroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 14 września 2016 r. 
w sprawie C-16/15 oraz zgodne z tą w ykładnią stwierdzenie, żeogłoszenie o postępowaniu 
konkursow ym na warunkach wolnej konkurencji nie stanowi odpowiedniego środka karnego dla 
ukara nia naduży wania kolejnych umów o pracę na czas określony, gdyż w hiszpańskich przepisach 
brak jest skutecznego i odstraszającego mechanizmu sankcji, który położyłby kres naduży waniu 
powoły wania członków tymczasowego personelu statutowego, a wspomniane przepisy nie 
pozwalają na obsadzenie utworzonych stanowisk strukturalnych personelem, który padł ofiarą 
nadużycia, w związku z czym nadal utrzymuje się niestabilna sytuacja tych pracowników? 
4) Czy prawidłowa jest dokonana przez niniejszy sąd w ykładnia, zgodnie z którą przekształcenie 
stosunku pracy pracownika tymczasowego, który padł ofiarą nadużycia, w stosunek pracy »na czas 
nieokreślony, a nie stosunek stały« nie jest skuteczną sankcją, gdyż takiego pracownika można 
odwołać z uwagi na to, że jego stanowisko zostanie obsadzone w ramach postępowania 
konkursowego lub zlikwidowane, i z tego powodu nie jest ono zgodne z porozumieniem 
ramow ym, gdyż nie zapobiega ono naduży waniu umów o pracę na czas określony, ponieważ nie 
jest przestrzegany art. 2 akapit pierwszy dyrekty w y 1999 /70 ze względu na to, że nie gwarantuje 
ono osiągnięcia przez państwo hiszpańskie rezultatów określonych w tej dyrekty wie? 
W związku z pow yższym, należy powtórzyć w niniejszej sprawie następujące pytania, które zostały 
zawarte we wniosku o w ydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym z dnia 30 stycznia 2018 r., 
w postępowaniu uproszczonym nr 193/2017 prowadzonym przez Juzgado de lo 
Contencioso-Administrativo n.o 8 de Madrid (sąd administracyjny nr 8 w Madrycie) [sprawa 
C-103/18]: 
5) Czy w przypadku stwierdzenia przez sąd odsyłający nadużycia przy zawieraniu kolejnych umów 
o świadczenie usług w SERMAS z daną osobą w charakterze członka personelu statutowego 
zatrudnianego w sektorze publicznym w celu tymczasowego obsadzenia stanowiska, służącego 
zaspokojeniu stałych i strukturalnych potrzeb świadczenia usług w ykony wanych przez stały 
personel statutow y, w sytuacji gdy w krajow ym porządku prawnym nie istnieje żaden skuteczny 
i odstraszający środek kara nia za tego rodzaju nadużycia i usuwania skutków naruszeń przepisów 
prawa wspólnotowego, klauzula 5 porozumienia ramowego załączonego do dyrekty w y 1999 /70/WE 
powinna być interpretowana w ten sposób, że zobowiązuje sąd odsyłający do powzięcia skutecznych 
i odstraszających środków, które zapewnią effet utile (skuteczność) porozumienia ramowego, a co 
za tym idzie, do kara nia za takie nadużycia i usuwania konsekwencji naruszeń wspomnianego 
przepisu dyrekty w y europejskiej poprzez pozostawienie bez zastosowania przepisu krajowego, 
który by to uniemożliwiał? 
W przypadku odpowiedzi twierdzącej i jak wskazuje Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej 
w pkt 41 swojego w yroku z dnia 14 września 2016 r. w sprawach połączonych C-184/15 
iC-197/15: 
Czy zgodne z celami dyrekty w y 1999 /70/WE, jako środek mający na celu zapobieganie 
nadużyciom i kara nie za nie w kolejnych tymczasow ych stosunkach pracy oraz usuwanie skutków 
naruszeń prawa Unii, byłoby przekształcenie tymczasowego stosunku statutowego zawartego 
w celu tymczasowego obsadzenia stanowiska/w ykonania prac doraźnych/zastępstwa w stały 
stosunek statutow y, niezależnie od tego, czy byłoby to uznanie za stałego pracownika 
publicznego, czy też za pracownika zatrudnionego na czas nieokreślony, przy zachowaniu tej 
samej stabilności zatrudnienia co u porówny walnych stałych pracowników statutow ych, z uwagi na 
to, że na podstawie przepisów krajow ych całkowicie zabronione jest w sektorze publicznym 
ECLI:EU:C:2019 :874 9 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
przekształcanie w umowę o pracę na czas nieokreślony kolejnych umów o pracę na czas określony 
w tym sektorze w sytuacji, gdy nie ma innego skutecznego środka mającego na celu zapobieganie i, 
w stosownych przypadkach, kara nie naduży wania kolejnych umów o pracę na czas określony? 
6) Czy w przypadku nadużyć przy zawieraniu kolejnych tymczasow ych stosunków pracy 
przekształcenie tymczasowego stosunku statutowego w celu obsadzenia tymczasowego stanowiska 
w stosunek pracy na czas nieokreślony lub stałymożna uznać za zgodne z celami dyrekty w y 
1999 /70/WE i jej porozumieniem ramow ym w yłącznie wtedy, gdy tymczasow y pracownik 
statutow y, który padł ofiarą nadużyć, ma takie same i identyczne warunki zatrudnienia co stały 
personel statutow y (w zakresie ochrony socjalnej, awansów zawodow ych, obsadzania stanowisk, 
kształcenia zawodowego, urlopów okolicznościow ych, statusu administracyjnego, urlopów 
i zwolnień, prawa do emerytury oraz ustania zatrudnienia, jak również uczestnictwa w konkursach 
organizowanych w celu obsadzenia wolnych stanowisk i awansu zawodowego), zgodnie z zasadami 
trwałości i nieusuwalności, ze wszystkimi stosownymi prawami i obowiązkami na równi ze stałymi 
pracownikami statutow ymi? 
7) Biorąc pod uwagę, w stosownym przypadku, istnienie nadużycia w ynikającego z zatrudnienia na 
czas określony, mającego na celu zaspokojenie stałych potrzeb bez obiekty wnego powodu, które to 
zatrudnienie jest niezwiązane z pilną i konieczną potrzebą stanowiącą jego uzasadnienie, 
i zważy wszy, że w prawie krajow ym nie ma jakichkolwiek sankcji lub skutecznych ograniczeń, czy 
byłaby zgodna z celami realizowanymi przez dyrekty wę 1999 /70/WE, jako środek zapobiegający 
nadużyciom i usuwający skutki naruszenia prawa Unii, w przypadku, gdy pracodawca nie zatrudnia 
pracownika na czas nieokreślony, odprawa porówny walna z odprawą z tytułu bezprawnego 
rozwiązania stosunku pracy, rozumiana jako odpowiednia, proporcjonalna, skuteczna 
i odstraszająca sankcja?”. 
23. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 23 stycznia 2019 r. obie spraw y zostałypołączone do 
celów ustnego etapu postępowania i w ydania w yroku. Strony powodowe w postępowaniu głównym, 
Comunidad de Madrid (wspólnota autonomiczna Madrytu), rząd hiszpański i Komisja Europejska 
przedstawiły uwagi na piśmie i wzięły udział w rozprawie, która odbyłasię w dniu 15 maja 2019 r. 
IV. Ocena prawna 
A. Uwagi wstępne i tok badania 
24. W postępowaniach głównych strony powodowe uzasadniają swoje żądania dotyczące stwierdzenia 
ich zatrudnienia na czas nieokreślony przede wszystkim domniemanymi nadużyciami przy zawieraniu 
stosunków pracy na czas określony i w ynikającą z tego dyskryminacją w porównaniu z urzędnikami 
zatrudnionymi na stałe. Ich zdaniem na takie nadużycia wskazują w ysoki odsetek pracowników 
omawianej służby zdrowia zatrudnionych na czas określony, niekiedy znaczna długość poszczególnych 
stosunków pracy oraz brak lub przynajmniej rzadkość przeprowadzania postępowań konkursow ych 
w celu stałego obsadzenia wolnych stanowisk przewidzianych w planie zatrudnienia. 
25. Trybunał często zajmował się już w ykorzysty waniem stosunków pracy na czas określony w służbie 
publicznej państw członkowskich. W szczególności konkretne okoliczności dotyczące publicznej służby 
zdrowia w Comunidad de Madrid (wspólnocie autonomicznej Madrytu) rozpatry wanej w niniejszym 
postępowaniu byłyjuż przedmiotem spraw y C-16/15. Ponieważ sądy odsyłające nadal mają w yraźne 
wątpliwości co do przestrzegania w ymogów prawa Unii określonych w klauzuli 5 porozumienia 
ramowego w publicznej służbie zdrowia w Comunidad de Madrid (wspólnocie autonomicznej 
Madrytu), uważają, że konieczne jest ponowne zwrócenie się do Trybunału. 
ECLI:EU:C:2019 :874 10 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
26. Jak wiadomo, klauzula 5 porozumienia ramowego służy realizacji jednego z w ytyczonych przez to 
porozumienie celów, a mianowicie ograniczenia stosowania kolejnych umów o pracę na czas określony 
lub zawierania stosunków pracy na czas określony uważanych za źródło potencjalnych nadużyć na 
niekorzyść pracowników. W tym celu ustanawia ona pewną liczbę przepisów określających minimalny 
poziom ochrony w celu uniknięcia sytuacji, w której pracownicy zostaliby pozbawieni stabilności 
zatrudnienia 8. 
27. Z jednej strony w celu zapobiegania nadużyciom w ynikającym z zawierania kolejnych umów 
o pracę lub nawiązy wania stosunków pracy na czas określony państwa członkowskie są w świetle 
klauzuli 5 pkt 1 porozumienia ramowego zobowiązane do faktycznego wprowadzenia w sposób 
wiążący przynajmniej jednego spośród wskazanych w niej rozwiązań, w sytuacji gdy prawo krajowe nie 
przewiduje rozwiązań równorzędnych 9. Trzy w ymienione tam środki dotyczą obiekty wnych powodów 
uzasadniających odnowienie takich umów lub stosunków pracy, maksymalnej łącznej długości 
kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony oraz liczby odnowień takich umów lub 
stosunków. 
28. Z drugiej strony w w ypadku stwierdzenia nadużyć przy zawieraniu kolejnych umów o pracę lub 
stosunków pracy na czas określony pomimo takich środków to na władzach krajow ych ciąży 
obowiązek zapewnienia skuteczności porozumienia ramowego poprzez umożliwienie zastosowania 
środków, które gwarantują odpowiednią karę za to nadużycie i usunięcie skutków tego naruszenia 
prawa Unii 10. 
29. Analiza pytań prejudycjalnych będzie oparta na tych dwóch aspektach treści normaty wnej 
klauzuli 5 porozumienia ramowego. 
30. W ramach pierwszego pytania prejudycjalnego w sprawie C-103/18 zwrócono się najpierw do 
Trybunału o w yjaśnienie, w jakich warunkach klauzula 5 porozumienia ramowego ma zastosowanie do 
kontynuowania stosunków pracy na czas określony w służbie publicznej aż do chwili stałego 
obsadzenia stanowisk przewidzianych w planie zatrudnienia (zobacz w tym zakresie śródtytuł B). 
31. Pozostałe pytania prejudycjalne zadane w obu sprawach, które częściowo się pokry wają, zmierzają 
co do zasady do w yjaśnienia, czy prawo hiszpańskie przewiduje odpowiednie środki w celu 
zapobiegania nadużyciom w rozumieniu klauzuli 5 pkt 1 porozumienia ramowego oraz sankcje na 
w ypadek nadużycia, które odpowiadają przy wołanym w yżej w ymogom zawartym w prawie Unii 11. 
Chodzi przy tym najpierw o ocenę obiekty wnych powodów w rozumieniu klauzuli 5 pkt 1 lit. a) 
porozumienia ramowego, które mają uzasadniać odnowienie stosunków pracy na czas określony 12 
(zobacz w tym zakresie śródtytuł C). Na w ypadek gdyby w świetle okoliczności danej spraw y należało 
założyć nadużycie przy nawiązy waniu kolejnych stosunków pracy na czas określony, zadano pytania 
dotyczące w ymaganych przez prawo Unii środków służących kara niu za takie nadużycie 13 (zobacz 
w tym zakresie śródtytuł D). Na koniec należy odnieść się do kwestii związanych z ochroną prawną 
zainteresowanych pracowników 14 (zobacz w tym zakresie śródtytuł E). 
8 Wyrok z dnia 14 września 2016 r., Pérez López (C-16/15, EU:C:2016 :679, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).  
9 Wyrok z dnia 8 maja 2019 r., Rossato i Conservatorio di Musica F.A. Bonporti (C-494/17, EU:C:2019 :387, pkt 24).  
10 Zobacz ostatnio wyrok z dnia 8 maja 2019 r., Rossato i Conservatorio di Musica F.A. Bonporti (C-494/17, EU:C:2019 :387, pkt 27, 28).  
11 Pytania prejudycjalne piąte i szóste w sprawie C-429/18 odpowiadają pytaniom prejudycjalnym szóstemu i siódmem u w sprawie C-103/18.  
12 Pytania prejudycjalne od trzeciego do piątego w sprawie C-103/18 i pierwsze pytanie prejudycjalne w sprawie C-429/18.  
13 Pytania prejudycjalne od szóstego do dziewiątego w sprawie C-103/18 i pytania prejudycjalne od drugiego do siódmego w sprawie C-429/18.  
14 Pytania prejudycjalne drugie i ósme w sprawie C-103/18.  
ECLI:EU:C:2019 :874 11 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
B. W przedmiocie stosowania klauzuli 5 porozumienia ramowego (pierwsze pytanie prejudycjalne 
w sprawie C-103/18) 
32. Pierwsze pytanie prejudycjalne w sprawie C-103/18 zmierza do w yjaśnienia, czy klauzula 5 
porozumienia ramowego znajduje zastosowanie. 
33. Kwestią bezsporną między stronami postępowania głównego jest to, że strona powodowa była 
zatrudniona przez stronę pozwaną przez ponad 17 lat na czas określony jako członek personelu 
zatrudnianego w celu tymczasowego obsadzenia stanowiska. Spór dotyczy natomiast tego, czy stronę 
powodową zatrudniano na podstawie kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy. 
34. Od tej kwestii zależy zastosowanie klauzuli 5 porozumienia ramowego, ponieważ przepis ten 
przewiduje środki w celu zapobiegania nadużyciom w ynikającym z w ykorzysty wania kolejnych umów 
o pracę lub stosunków pracy zawieranych na czas określony. Znaczenie tego aspektu podkreślono 
w klauzuli 1 lit. b) porozumienia ramowego, zgodnie z którą celem porozumienia jest „ustanowienie 
ram dla zapobiegania nadużyciom w ynikającym z w ykorzysty wani[a] kolejnych umów lub stosunków 
pracy zawieranych na czas określony”. 
35. W ramach pierwszego pytania prejudycjalnego sąd odsyłający zmierza zatem w istocie do ustalenia, 
czy klauzula 5 porozumienia ramowego powinna mieć zastosowanie również w sytuacji, kiedy 
wieloletnie zatrudnienie pracownika tymczasowego formalnie ma miejsce na podstawie jednej umow y 
o pracę lub jednego stosunku pracy, natomiast kontynuacja zatrudnienia w ynika z tego, że ze względu 
na zaniechania pracodawcy sektora publicznego w odniesieniu do naboru stałego personelu 
statutowego nie doszło do stałego obsadzenia stanowiska przewidzianego w planie zatrudnienia, a tym 
samym do związanego z tym rozwiązania umow y lub stosunku pracy na czas określony. Odrębnie 
należy potraktować kolejne pytanie o to, czy zaniechania te mogą stanowić nadużycia przy zawieraniu 
kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy 15. 
36. Z klauzuli 5 pkt 2 lit. a) porozumienia ramowego w ynika, żetodopaństw członkowskich należyco 
do zasady ustalenie, na jakich warunkach umow y lub stosunki pracy na czas określony będą uważane 
za „kolejne”. Wykładnia takich przepisów krajow ych należyzaś do w yłącznej właściwości sądów 
krajow ych 16. 
37. Jednakże pozostawiony państwom członkowskim margines swobodnego uznania jest ograniczony, 
ponieważ nie mogą one podważać celu lub skuteczności porozumienia ramowego. W szczególności 
władze krajowe nie mogą korzystać z tej swobody uznania w taki sposób, który powodowałby 
powstanie sytuacji mogących prowadzić do nadużyć, a zatem sprzecznych ze wskazanym celem 17. 
38. W odniesieniu do określenia zakresu przedmiotowego porozumienia ramowego temu ograniczeniu 
krajowej autonomii przypada szczególne znaczenie. Ochrona przed pozbawieniem pracowników 
stabilności zatrudnienia, która stanowi cel klauzuli 5 porozumienia ramowego, w dużym stopniu 
pozostawałaby bowiem nieskuteczna, gdyby ustawodawca krajow y mógł po prostu w yłączać z zakresu 
stosowania porozumienia ramowego określone długotrwałe, ale mimo to zawarte formalnie na czas 
określony stosunki pracy, na przykład uznając je pomimo ewentualnych zmian za stosunek jednolity 
lub zawierając je, co prawda, tymczasowo, ale z góry na czas nieokreślony aż do chwili niedającego się 
przewidzieć stałego obsadzenia danego stanowiska przewidzianego w planie zatrudnienia. 
15 W zakresie, w jakim klauzula 5 porozumienia ramowego możebyć stosowana w okolicznościach sprawy w postępowaniu głównym, należy 
przeanalizować tę kwestię w śródtytule C poniżej. 
16 Zobacz ostatnio wyrok z dnia 21 listopada 2018 r., de Diego Porras (C-619/17, EU:C:2018 :936, pkt 80). 
17 Wyrok z dnia 4 lipca 2006 r., Adeneler i in. (C-212/04, EU:C:2006 :443, pkt 82). 
ECLI:EU:C:2019 :874 12 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
39. Ryzyko to ilustrują okoliczności spraw y głównej. Z jednej strony pozwany organ kwestionuje 
zastosowanie klauzuli 5 porozumienia ramowego, powołującsię na to, że zainteresowany był zawsze 
zatrudniony w yłącznie na podstawie jednej umow y, przy czym z ustaleń faktycznych sądu odsyłającego 
w ynika, że pierwszy stosunek pracy został rozwiązany, a bezpośrednio po nim nastąpiło kolejne 
powołanie. Ponadto pozwany organ podniósł również przed sądem odsyłającym, że pozostałby przy 
swoim stanowisku prawnym także wtedy, gdyby w ramach jednego stosunku pracy zmieniano 
w yłącznie rodzaj umow y – pozostającej zawsze umową na czas określony – z w ykony wania prac 
doraźnych na tymczasowe obsadzenie stanowiska lub zastępstwo. Z drugiej strony z odpowiednich 
przepisów prawa krajowego w ynika, że personel zatrudniony w celu tymczasowego obsadzenia 
stanowiska co do zasady pozostaje zatrudniony aż do chwili, gdy dane stanowisko ulega likwidacji lub 
zostaje obsadzone na stałe 18. Naruszenie ustawow ych w ymogów dotyczących obsadzania wakatów 19 
nie ma jednak w tej sytuacji w yraźnej konsekwencji prawnej. Zgodnie z omawianymi przepisami 
krajow ymi może zatem dojść do sytuacji, w której pracownik, który został zatrudniony jako tzw. 
członek personelu statutowego zatrudnianego w celu tymczasowego obsadzenia stanowiska, nawet bez 
formalnego odnowienia umow y 20, pozostaje zatrudniony na czas nieokreślony, choć nie na stałe, 
ponieważ pracodawca sektora publicznego wbrew w ymogom ustawow ym nie zapewnia stałego 
obsadzenia wolnych stanowisk przewidzianych w planie zatrudnienia w drodze postępowania 
konkursowego. 
40. W świetle obowiązku interpretowania właściw ych przepisów prawa krajowego zgodnie 
z dyrekty wą 21 sądy krajowe powinny zatem zadbać o to, aby w ystąpienie kolejnych umów o pracę lub 
stosunków pracy będące przesłanką zastosowania klauzuli 5 porozumienia ramowego zostało ocenione 
z należytym uwzględnieniem celu tego przepisu. 
41. Należy zatem odrzucić czysto formalne podejście, które uzależniałoby założenie w ystępowania 
różnych kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy jedynie od formalnego rozwiązania 
ipóźniejszego nowego zawarcia stosunku prawnego. 
42. Występowanie kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy należy natomiast zawsze założyć 
również wtedy, gdy omawiana podstawa zatrudnienia ulega zmianie pod względem treści, która to 
zmiana wbrew celowi klauzuli 5 porozumienia ramowego naraża danego pracownika na większy 
stopień niepewności. Ma to miejsce w szczególności w przypadku, gdy dana zmiana dotyczy czasu 
trwania umow y o pracę lub stosunku pracy, warunków ich zakończenia lub perspekty w stałego 
zatrudnienia w ynikających z danego rodzaju zatrudnienia. W tym w ypadku w grę mogłaby wchodzić 
w szczególności perspekty wa stałego zatrudnienia. 
43. W tym zakresie z akt przedłożonych Trybunałowi w ynika, że również pracownicy, którzy przez 
wiele lat są zatrudniani na czas określony, mogą uzyskać dostęp do stałego zatrudnienia w publicznej 
służbie zdrowia w yłącznie w następstwie pomyślnego udziału w konkursie na podstawie świadectw 
posiadanych kwalifikacji oraz egzaminów 22. Jak potwierdzili pełnomocnicy Comunidad de Madrid 
(wspólnoty autonomicznej Madrytu) podczas rozpraw y, w takich postępowaniach konkursow ych mogą 
jednak brać udział jedynie określone grupy pracowników. Z przedłożonych akt nie w ynika, czy udział 
18 Artykuł 9 ust. 2 statutu ramowego.  
19 Artykuł 70 statutu podstawowego.  
20 W sprawie C-760/18 Trybunał Sprawiedliwości ma między innymi wyjaśnić, czy postanowienie prawa krajowego może wykluczać wystąpienie  
kolejnych umów na czas określony w przypadku ich automatycznego przedłużenia. 
21 Zobacz w szczególności wyrok z dnia 4 lipca 2006 r., Adeneler i in. (C-212/04, EU:C:2006 :443, pkt 108, 109). 
22 Zobacz w tej kwestii wspomniany w pkt 9 powyżej czwarty przepis przejściowy statutu podstawowego oraz art. 61, 62 i 70 statutu 
podstawowego, a także art. 20 i 31 statutu ramowego. 
ECLI:EU:C:2019 :874 13 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
w postępowaniach konkursow ych w ymaga ponadto minimalnego stażu pracy w ramach danej kategorii 
pracowników. To do sądu krajowego należy zatem ustalenie, czy dana podstawa zatrudnienia uległa 
odpowiedniej zmianie równoważnej z zawarciem kolejnej umow y o pracę lub kolejnego stosunku 
pracy 23. 
44. Ponadto klauzula 5 porozumienia ramowego powinna mieć zastosowanie również do kontynuacji 
jednej umow y o pracę lub jednego stosunku pracy na czas określony, jeżeli taka kontynuacja, której 
czas trwania nie jest określony, w ynika z nieprzestrzegania ustawow ych w ymogów dotyczących 
obsadzania wakatów. Naruszanie wskazanych w ymogów ustawow ych prowadzi bowiem 
w rzeczy wistości do zmiany czasu trwania umow y ze względu na jej kontynuację na czas nieokreślony. 
W postępowaniu głównym objawia się to tym, że zapewniona ustawowo możliwość kontynuacji 
zatrudniania członków personelu zatrudnianego w celu tymczasowego obsadzenia stanowiska aż do 
chwili stałego obsadzenia odpowiednich stanowisk przewidzianych w planie zatrudnienia prowadzi do 
kontynuacji zatrudniania pracowników tymczasow ych na czas nieokreślony, gdy nie zapewnia się 
ponadto regularnego przeprowadzania postępowań konkursow ych przy zachowaniu wiążących 
terminów. W drodze w ykładni odnośnych przepisów prawa krajowego zgodnej z dyrekty wą sąd 
krajow y musiałby w tym względzie określić, czy należyzałożyć w ystępowanie kolejnych umów o pracę 
lub stosunków pracy od momentu upły wu terminu przewidzianego w prawie krajow ym w odniesieniu 
do ogłoszenia o naborze na dane stanowisko lub likwidacji tego stanowiska. 
45. W świetle pow yższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na 
pierwsze pytanie prejudycjalne w sprawie C-103/18: W ramach opartej na prawie krajow ym oceny 
tego, czy doszło do zawarcia kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy, co stanowi przesłankę 
zastosowania klauzuli 5 porozumienia ramowego, przy uwzględnieniu celów tego przepisu decydujące 
znaczenie ma to, czy podstawa zatrudnienia podlegała w odnośnym okresie zmianom pod względem 
treści, które dotyczą czasu trwania umow y o pracę lub stosunku pracy, warunków ich zakończenia lub 
możliwości udziału w procedurze naboru stałego personelu statutowego i tym samym narażają danego 
pracownika tymczasowego na większy stopień niepewności. 
C. W przedmiocie nadużyć przy zawieraniu kolejnych stosunków pracy na czas określony (pytania 
prejudycjalne od trzeciego do piątego w sprawie C-103/18 i pierwsze pytanie prejudycjalne 
w sprawie C-429/18) 
46. W ramach pytań prejudycjalnych od trzeciego do piątego w sprawie C-103/18 i pierwszego pytania 
prejudycjalnego w sprawie C-429/18 sądy krajowe zmierzają również do ustalenia, czy podlegające 
ocenie w ykorzysty wanie kolejnych stosunków pracy na czas określony należy uznać za nadużycie. 
47. Pow yższe pytania prejudycjalne nawiązują do w y w odów Trybunału zawartych w w yroku w sprawie 
Pérez López 24 w odniesieniu do w ykładni pojęcia „obiekty wnego powodu”, o którym mowa w klauzuli 5 
pkt 1 lit. a) porozumienia ramowego. W sprawie tej chodziło w istocie o to, czy w ymóg istnienia 
„obiekty wnego powodu” dla w ykorzysty wania kolejnych stosunków pracy na czas określony jest 
spełniony już w sytuacji, w której przepis krajow y taki jak – właściw y również w rozpatry wanych 
sprawach – art. 9 statutu ramowego uzależnia powołanie i kontynuację zatrudniania pracowników 
tymczasow ych od określonych celów związanych z ich przeznaczeniem. 
23 Również – niewystępująca w sprawie C-103/18 – zmiana rodzaju umowy w okresie zatrudnienia nie mogłaby stać na przeszkodzie założeniu 
występowania kolejnych stosunków pracy, ponieważ prowadzi w każdym razie do zmiany istotnych prawnych warunków ramowych stosunku 
pracy, do których należą w szczególności przyczyny odwołania uregulowane w odmienny sposób w art. 9 ust 2 i 3 statutu ramowego. 
24 Wyrok z dnia 14 września 2016 r., Pérez López (C-16/15, EU:C:2016 :679, pkt 37 i nast.). 
ECLI:EU:C:2019 :874 14 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
48. Trybunał stwierdził w tym zakresie, że „uregulowanie krajowe rozpatry wane w postępowaniu 
głównym nie ustanawia generalnego i abstrakcyjnego zezwolenia na w ykorzysty wanie kolejnych umów 
na czas określony, lecz ogranicza zawieranie takich umów jedynie do celów zaspokojenia tymczasowego 
zapotrzebowania” 25. Wskazując na szczególne potrzeby publicznego sektora ochrony zdrowia i jego 
znaczenie, Trybunał potwierdził następnie, że tymczasowe zastępowanie pracowników – takie jak to 
przewidziane w art. 9 ust. 3 statutu ramowego jako powód powołania personelu do w ykony wania prac 
doraźnych – stanowi obiekty wny powód w rozumieniu klauzuli 5 pkt 1 lit. a) porozumienia ramowego, 
uzasadniający w pewnych warunkach zarówno określony charakter czasu trwania umów zawartych 
z personelem zastępującym, jak i ponowne zawieranie takich umów w zależności od pojawienia się 
now ych potrzeb 26. 
49. W oparciu o podobne uzasadnienie Trybunał uznał też, że uregulowanie krajowe pozwalające na 
zawieranie kolejnych umów o pracę na czas określony w celu obsadzenia wolnych stanowisk 
przewidzianych w planie zatrudnienia w szkołach publicznych w oczekiwaniu na zakończenie 
postępowań konkursow ych może zostać uzasadnione obiekty wnym powodem 27. 
50. Takie uzasadnienie jest jednak w ykluczone, jeżeli z konkretnej analizy danego przypadku w ynika, że 
zawieranie kolejnych umów o pracę lub nawiązy wanie kolejnych stosunków pracy na czas określony nie 
ma na celu zaspokojenia tymczasowego zapotrzebowania, lecz służy raczej do zaspokajania stałych 
i długookresow ych potrzeb kadr ow ych pracodawcy 28. Ma to miejsce w szczególności wtedy, kiedy 
przepis krajow y formalnie ogranicza zawieranie kolejnych umów o pracę lub nawiązy wanie kolejnych 
stosunków pracy tylko do tymczasowego okresu kończącego się w chwili zakończenia postępowań 
konkursow ych, jednak takie uregulowanie nie gwarantuje rzeczy wistego ograniczenia liczby zastępstw 
zapewnianych przez tego samego pracownika w celu obsadzenia tego samego wakatu i istnienia 
wiążących ram czasow ych na zorganizowanie i zakończenie postępowań konkursow ych 29. 
51. Artykuł 9 statutu ramowego stanowi zaś właśnie takie uregulowanie. Wynika już z tego odpowiedź 
na pytania prejudycjalne trzecie i czwarte w sprawie C-103/18 oraz na pierwsze pytanie prejudycjalne 
w sprawie C-429/18. Wskazują one bowiem na to, że stosunki pracy na czas określony będące 
przedmiotem niniejszego postępowania najw yraźniej mają zaspokajać stałei długookresowe potrzeby 
kadr owe. Sądy odsyłające powołują się przy tym na konkretne okoliczności takie jak wieloletnie 
iciągłe zatrudnienie zainteresowanych pracowników, (jedynie) formalne przestrzeganie przyczyn 
powołania w ymaganych we właściw ym uregulowaniu krajow ym bez jednoczesnego zapewnienia 
regularnego przeprowadzania postępowań konkursow ych oraz w ysoki odsetek personelu tymczasowego 
w poszczególnych jednostkach. 
52. Klauzulę 5 pkt 1 lit. a) porozumienia ramowego należy zatem interpretować w ten sposób, że stoi 
ona na przeszkodzie stosowaniu uregulowania krajowego takiego jak rozpatry wane w postępowaniach 
głównych, zgodnie z którym zawieranie kolejnych umów o pracę na czas określony w publicznym 
sektorze ochrony zdrowia uznaje się za uzasadnione ze względu na „obiekty wne powody” 
w rozumieniu tej klauzuli z uwagi na to, że umow y te opierają się na przepisach, które pozwalają na 
odnowienie umow y w celu zapewnienia świadczenia określonych prac o charakterze tymczasow ym, 
koniunkturalnym lub nadzw yczajnym, podczas gdy w rzeczy wistości potrzeby te mają charakter stały 
i długookresow y, a ponadto nie jest zagwarantowane, że dany organ będzie w ypełniać zobowiązania 
prawne w celu zaspokojenia tych potrzeb i trwałego obsadzenia tych stanowisk lub ustanowi środki 
równoważne w celu zapobiegania nadużyciom i ich unikania przy kolejnych tymczasow ych umowach 
o pracę. 
25 Wyrok z dnia 14 września 2016 r., Pérez López (C-16/15, EU:C:2016 :679, pkt 43). 
26 Wyrok z dnia 14 września 2016 r., Pérez López (C-16/15, EU:C:2016 :679, pkt 45). 
27 Wyrok z dnia 26 listopada 2014 r., Mascolo i in. (C-22/13, od C-61/13 do C-63/13 i C-418/13, EU:C:2014 :2401 , pkt 99, 101 i przytoczone tam 
orzecznictwo). 
28 Wyrok z dnia 14 września 2016 r., Pérez López (C-16/15, EU:C:2016 :679, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo). 
29 Wyrok z dnia 26 listopada 2014 r., Mascolo i in. (C-22/13, od C-61/13 do C-63/13 i C-418/13, EU:C:2014 :2401 , pkt 108, 109). 
ECLI:EU:C:2019 :874 15 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
53. W odniesieniu w szczególności do pierwszej części piątego pytania prejudycjalnego w sprawie 
C-103/18 należy w yjaśnić, że dla zaistnienia obiekty wnego powodu nie możewkażdym razie 
w ystarczyć to, że przestrzegano powodów, które prawo krajowe przewiduje dla powołania 
i kontynuacji zatrudniania pracowników tymczasow ych w sektorze publicznym 30, oraz związanych 
z nimi ograniczeń czasow ych aż do zakończenia ewentualnych postępowań konkursow ych. Należy 
raczej podkreślić znaczenie w ymaganej przez Trybunał konkretnej analizy tego, czy odnowienie umow y 
o pracę lub stosunku pracy zawieranych na czas określony jest obiekty wnie uzasadnione. 
54. Okres zatrudnienia strony powodowej w postępowaniu głównym w sprawie C-103/18 w yraźnie 
bowiem ukazuje, że przestrzeganie takich abstrakcyjnych w ytycznych w zasadzie nie przyczynia się do 
ochrony zainteresowanych przed pozbawieniem stabilności zatrudnienia, jeżeli zaspokajania potrzeb 
kadr ow ych w szczególności w odniesieniu do obsadzenia trwałych wakatów nie zapewnia się 
z faktycznym dochowaniem również obowiązujących niezależnie terminów. Bez takiego zapewnienia 
wprowadzona w prawie krajow ym możliwość kontynuowania zatrudnienia aż do trwałego obsadzenia 
danego stanowiska przewidzianego w planie zatrudnienia – jako jedynie formalne ograniczenie 
czasowe 31 – staje się przyzwoleniem na nieograniczoną liczbę odnowień lub na nieograniczoną 
czasowo kontynuację stosunku pracy na czas określony, co w rzeczy wistości utrwala niepewną 
sytuację, w której znajdują się pracownicy tymczasowi – wbrew celowi założonemu w klauzuli 5 
porozumienia ramowego 32. 
55. W związku z tym dla oceny stanów faktycznych w postępowaniach głównych decydujące znaczenie 
ma to, czy w yznaczono dokładne wiążące ramy czasowe na przeprowadzenie i zakończenie postępowań 
konkursow ych. Właśnie tego zabrakło jednak najw yraźniej w stanach faktycznych będących 
przedmiotem postępowań głównych, jak w ynika z w y w odów sądów odsyłających. Terminy określone 
w art. 9 ust. 3 statutu ramowego oraz art. 70 statutu podstawowego w odniesieniu do obsadzenia 
stanowisk przewidzianych w planie zatrudnienia nie zostały dotrzymane. Ponadto w odniesieniu do 
każdej kategorii pracowników w okresie zatrudnienia przeprowadzono tylko po jednym postępowaniu 
konkursow ym 33. 
56. Druga część piątego pytania prejudycjalnego w sprawie C-103/18 dotyczy zgodności orzecznictwa 
krajowego z klauzulą 5 porozumienia ramowego w zakresie, w jakim uzależnia ono przyjęcie 
„obiekty wnego powodu” odnowienia umow y o pracę lub stosunku pracy zawieranych na czas 
określony nie tylko od uwzględnienia przyczyny powołania przewidzianej w prawie krajow ym, ale 
dodatkowo od tymczasowego (ograniczonego czasowo) charakteru w ykony wanych zadań. 
Orzecznictwo to opiera się na postulowanym braku porówny walności między urzędnikami 
aczłonkami personelu zatrudnianego w celu tymczasowego obsadzenia stanowiska ze względu na 
różne systemy dostępu, różne przepisy regulujące warunki zatrudnienia oraz okres w ykony wania 
zadań. W tym zakresie w ystarczy wskazać, że takiemu orzecznictwu brakuje konkretnej analizy 
indy widualnego przypadku przy należytym uwzględnieniu szczególnych cech danej działalności oraz 
warunków jej w ykony wania. 
30 Chodzi mianowicie o względy konieczności, pilności lub realizację programów o charakterze tymczasowym, koniunkturalnym lub 
nadzwyczajnym (art. 9 ust. 1 statutu ramowego). 
31 Wyrok z dnia 26 listopada 2014 r., Mascolo i in. (C-22/13, od C-61/13 do C-63/13 i C-418/13, EU:C:2014 :2401 , pkt 108). 
32 Zobacz już wyrok z dnia 14 września 2016 r., Pérez López (C-16/15, EU:C:2016 :679, pkt 55). 
33 W sprawie C-103/18 strony postępowania głównego spierają się jednak co do liczby postępowań konkursowych, w których strona powodowa 
mogła wziąć udział w celu uzyskania stałego zatrudnienia, lub co do tego, czy w ogóle wzięła w nich udział. Communidad de Madrid 
(wspólnota autonomiczna Madrytu) kwestionuje stwierdzenie sądu odsyłającego, zgodnie z którym strona powodowa nie wzięła udziału 
w jednym postępowaniu konkursowym. 
W sprawie C-429/18 sąd odsyłający stwierdził – czemu nie zaprzeczono – że w 2015 r. przeprowadzono postępowania konkursowe dla 
odnośnej kategorii pracowników po raz pierwszy od 2000 r. 
ECLI:EU:C:2019 :874 16 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
57. W związku z pow yższym proponuję, aby na piąte pytanie prejudycjalne w sprawie C-103/18 
udzielić następującej odpowiedzi: Klauzulę 5 ust. 1 lit. a) porozumienia ramowego należy interpretować 
w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie orzecznictwu krajowemu takiemu jak rozpatry wane 
w omawianej sprawie, które ustala, bez odnoszenia się do innych parametrów, istnienie obiekty wnego 
powodu uzasadniającego odnawianie kolejnych umów o pracę na czas określony w publicznym 
sektorze ochrony zdrowia jedynie na tej podstawie, że dochowano w ymogów dotyczących przyczyny 
powołania i jego ograniczenia czasowego, lub też opiera się ono w tym zakresie na tym, że 
w ykony wane zadania mają charakter tymczasow y, nie uwzględniając przy tym odpowiednio 
szczególnych cech danej działalności i warunków jej w ykony wania w konkretnym przypadku. 
D. W przedmiocie wymaganych krajowych środków służących karaniu za nadużycia (pytania 
prejudycjalne szóste i siódme w sprawie C-103/18 oraz pytania prejudycjalne od drugiego do 
siódmego w sprawie C-429/18) 
58. Pow yższe pytania prejudycjalne zmierzają zasadniczo do w yjaśnienia, jakie środki sądy odsyłające 
mogą zastosować po w yczerpaniu przysługujących im możliwości w ykładni i kompe tencji 34, aby 
skutecznie kara ć za nadużycia przy zawieraniu kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas 
określony. 
59. Prawo Unii nie przewiduje szczególnych sankcji w sytuacji, gdy pomimo środków zapobiegawczych, 
jakie należy podjąć zgodnie z klauzulą 5 pkt 1 porozumienia ramowego, dochodzi do nadużyć przy 
zawieraniu kolejnych umów o pracę na czas określony. Zatem to na państwach członkowskich ciąży 
obowiązek ustanowienia środków, które muszą być nie tylko proporcjonalne, lecz również 
w ystarczająco skuteczne i odstraszające, by zagwarantować pełną skuteczność przepisów 
ustanowionych w w ykonaniu porozumienia ramowego 35. 
60. Państwa członkowskie muszą przestrzegać przy tym ograniczeń przysługującej im w tym zakresie 
autonomii proceduralnej. W razie stwierdzenia nadużyć w zakresie zawierania kolejnych umów 
o pracę na czas określony musi zatem istnieć możliwość zastosowania środka stanowiącego skuteczną 
i równorzędną gwarancję ochrony pracowników, tak aby zastosować odpowiednią karę i usunąć 
konsekwencje naruszenia prawa Unii 36. Ten obowiązek państw członkowskich obowiązuje bez 
uszczerbku dla marginesu swobodnego uznania przyznanego im przy w yborze takich odpowiednich 
środków 37. 
61. Ponieważ w ykładnia przepisów prawa krajowego należy w y łącznie do sądów odsyłających, to do 
nich należy również zbadanie, czy właściwe przepisy prawa krajowego spełniają w ymienione w ymogi. 
Pod tym względem sądy odsyłające w ychodzą z założenia, że w prawie krajow ym brakuje skutecznych 
środków w rozumieniu klauzuli 5 porozumienia ramowego w zakresie, w jakim rozpatry wane stosunki 
pracy podlegają prawu administracyjnemu. W tych okolicznościach Trybunał powinien na podstawie 
pytań prejudycjalnych udzielić sądom krajow ym wskazówek, które mogą być pomocne przy 
dokony waniu przez nie oceny 38. 
62. Środki rozpatry wane w pytaniach prejudycjalnych należy w dalszej części opinii zbadać w świetle 
wskazanych w yżej zasad. 
34 Co do zakresu wymogu zgodnej z prawem Unii wykładni prawa krajowego w odniesieniu do stosownego ukara nia za nadużycia przy zawieraniu 
kolejnych stosunków pracy na czas określony zob. w szczególności wyrok z dnia 10 marca 2011 r., Deutsche Lufthansa (C-109/09, 
EU:C:2011 :129, pkt 56). 
35 Wyrok z dnia 7 marca 2018 r., Santoro (C-494/16, EU:C:2018 :166, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo). 
36 Wyrok z dnia 8 maja 2019 r., Rossato i Conservatorio di Musica F.A. Bonporti (C-494/17, EU:C:2019 :387, pkt 28 i przytoczone tam 
orzecznictwo). 
37 Wyrok z dnia 26 listopada 2014 r., Mascolo i in. (C-22/13, od C-61/13 do C-63/13 i C-418/13, EU:C:2014 :2401 , pkt 118). 
38 Wyrok z dnia 8 maja 2019 r., Rossato i Conservatorio di Musica F.A. Bonporti (C-494/17, EU:C:2019 :387, pkt 29). 
ECLI:EU:C:2019 :874 17 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
1. W przedmiocie przeprowadzania postępowań konkursowych (pytania prejudycjalne drugie i trzecie 
w sprawie C-429/18) 
63. Wskazane w yżej pytania prejudycjalne zmierzają w istocie do w yjaśnienia, czy możliwość udziału 
w postępowaniach konkursow ych takich jak rozpatry wane w omawianej sprawie stanowi w ystarczająco 
skuteczny środek służący kara niu za nadużycia przy zawieraniu kolejnych umów o pracę lub stosunków 
pracy na czas określony, jeżeli uregulowanie krajowe nie przewiduje innych sankcji. 
64. Sąd odsyłający w ychodzi w tym względzie z założenia, że niezbędnym warunkiem dostępu do 
stałego zatrudnienia w służbie publicznej jest w świetle prawa hiszpańskiego pomyślny udział 
w postępowaniu konkursow ym oraz że trwałe obsadzenie wolnych stanowisk przewidzianych w planie 
zatrudnienia po zakończeniu takiego postępowania konkursowego prowadzi do odwołania 
pracowników tymczasow ych. 
65. Wykazano już 39, że zawieranie kolejnych umów o pracę na czas określony w celu obsadzenia 
wolnych stanowisk przewidzianych w planie zatrudnienia w publicznym sektorze opieki zdrowotnej aż 
do zakończenia postępowań konkursow ych co do zasady nie jest uzasadnione obiekty wnym powodem 
w rozumieniu klauzuli 5 pkt 1 porozumienia ramowego, jeżeli omawiane uregulowanie krajowe nie 
przewiduje jednocześnie wiążących ram czasow ych dla organizacji i zakończenia tych postępowań 
konkursow ych. Pow yższe rozważania odnoszące się do braku odpowiednich środków krajow ych 
służących unikaniu nadużyć przy zawieraniu kolejnych umów o pracę na czas określony dotyczą tym 
bardziej w ymaganego przez prawo Unii skutecznego kara nia za ewentualne nadużycia. 
66. Po pierwsze, ze stanów faktycznych będących przedmiotem postępowań głównych w ynika, że 
terminy na przeprowadzenie postępowań konkursow ych określone w rozpatry wanym uregulowaniu 
krajow ym nie są przestrzegane bez w yraźnych konsekwencji. W każdym razie przeprowadzenie 
postępowań konkursow ych zależy jednak od możliwości finansow ych państwa oraz uznania organów 
administracji. 
67. Po drugie, moment stałego powołania pozostaje nieokreślony nawet w przypadku pomyślnego 
udziału w postępowaniu konkursow ym 40. 
68. Po trzecie, sąd odsyłający odnosi się do „postępowań konkursow ych na warunkach wolnej 
konkurencji”, z czego należy wnioskować, że mogą w nich uczestniczyć również tacy kandydaci, 
których nie narażono na nadużycia przy zawieraniu kolejnych umów na czas określony, przy czym nic 
nie wskazuje na odpowiednie uwzględnienie tych nadużyć (na przykład w postaci preferencyjnego 
powołania w przypadku pomyślnego udziału w postępowaniu konkursow ym). 
69. Po czwarte, przeprowadzenie postępowań konkursow ych nie pozwala w każdym razie na usunięcie 
skutków naruszenia prawa Unii w odniesieniu do osób, które biorą udział w postępowaniu 
konkursow ym bez powodzenia, a ponadto muszą liczyć się z odwołaniem w nieokreślonym 
momencie 41 . 
39 Zobacz pkt 52 i nast. powyżej. 
40 W zakresie, w jakim pełnomocnik Communidad de Madrid (wspólnoty autonomicznej Madrytu) wskazał zatem podczas rozprawy, że niektóre 
z powódek w postępowaniu głównym w sprawie C-429/18 z powodzeniem wzięły udział w postępowaniach konkursowych, nie zmienia to nic 
w tym, że nie da się przewidzieć momentu włączenia ich do stałego personelu statutowego zatrudnionego na czas nieokreślony. 
41 W zakresie, w jakim Comunidad de Madrid (wspólnota autonomiczna Madrytu) powołuje się na przeprowadzenie postępowań konkursowych 
w ramach stosowania czwartego przepisu przejściowego statutu podstawowego oraz pomyślny udział niektórych z powódek w postępowaniu 
konkursowym, niejasne pozostaje to, z jakiego powodu osoby, które pomyślnie przeszły postępowanie konkursowe, nie zostały jeszcze włączone 
do stałego personelu statutowego zatrudnionego na czas nieokreślony, a w momencie wniesienia powództwa nie doszło jeszcze do stałego 
obsadzenia stanowisk zajmowanych przez osoby, które wzięły udział w postępowaniu konkursowym bez powodzenia. 
ECLI:EU:C:2019 :874 18 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
70. Z tych powodów proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytania 
prejudycjalne drugie i trzecie w sprawie C-429/18: Klauzulę 5 porozumienia ramowego należy 
interpretować w ten sposób, że w przypadku nadużyć przy zawieraniu kolejnych umów o pracę na 
czas określony dla odpowiedniego ukara nia za takie nadużycia oraz usunięcia skutków naruszenia 
prawa Unii nie w ystarczy przeprowadzenie postępowań konkursow ych na warunkach wolnej 
konkurencji, jeżeli dostęp do stałego stosunku pracy osoby zatrudnianej tymczasowo w w yniku 
nadużycia, uzyskany w drodze pomyślnego udziału w postępowaniu konkursow ym, pozostaje 
nieprzewidy walny i niepewny, a właściwe uregulowanie krajowe nie przewiduje innych sankcji. 
2. W przedmiocie przekształcania stosunków pracy na czas określony w stosunki pracy na czas 
nieokreślony, ale nie stosunki stałe (czwarte pytanie prejudycjalne w sprawie C-429/18) 
71. Klauzula 5 pkt 2 porozumienia ramowego co do zasady pozostawia państwom członkowskim 
decydowanie o tym, na jakich warunkach umow y lub stosunki pracy na czas określony będą uważane 
za zawarte na czas nieokreślony. Wynika z tego w szczególności, że przepis ten nie ustanawia 
ogólnego obowiązku wprowadzenia przez państwa członkowskie przepisów przewidujących 
przekształcanie umów o pracę na czas określony w umow y na czas nieokreślony 42. 
72. W Hiszpanii niezbędnym warunkiem dostępu do stałego zatrudnienia w służbie publicznej jest 
pomyślny udział w postępowaniu konkursow ym. W związku z tym w świetle w y w odów sądu 
odsyłającego również w przypadku nadużyć przy zawieraniu kolejnych umów o pracę na czas określony 
wgrę wchodzi jedynie przekształcenie danego stosunku pracy na czas określony w tzw. stosunek pracy 
na czas nieokreślony, ale nie stosunek stały na podstawie orzecznictwa Tribunal Supremo (sądu 
najw yższego) 43. W myśl zgodnych w yjaśnień sądu odsyłającego i rządu hiszpańskiego również taki 
stosunek pracy należy jednak rozwiązać, kiedy dane stanowisko przewidziane w planie zatrudnienia 
zostaje na stałe obsadzone lub zlikwidowane 44. 
73. Z akt przedłożonych Trybunałowi w ynika jednak, że Tribunal Supremo (sąd najw yższy) zmienił 
tymczasem swoje orzecznictwo. Nie ma zatem potrzeby, aby udzielić odpowiedzi na czwarte pytanie 
prejudycjalne w sprawie C-429/18 na podstawie przedstawionych w yżej założeń sądu odsyłającego. 
74. W świetle dwóch w yroków Tribunal Supremo (sądu najw yższego) z dnia 26 września 2018 r. 45. 
należy kara ć za nadużycia przy zatrudnianiu w publicznej służbie zdrowia tymczasowego personelu 
statutowego poprzez utrzymanie stosunku pracy „aż do momentu zastosowania się przez organ 
powołujący do w ymogów określonych w art. 9 ust. 3 akapit trzeci statutu ramowego” 46, a tym samym 
ewentualnie do momentu utworzenia stanowiska przewidzianego w planie zatrudnienia stosownie do 
stwierdzonego zapotrzebowania. Ponadto zainteresowanym pracownikom przysługuje roszczenie 
odszkodowawcze. 
75. W związku z pow yższym sąd odsyłający musiałby ocenić, czy uznane przez sąd najw yższej instancji 
na w ypadek nadużycia roszczenie o utrzymanie stosunku pracy aż do odpowiadającego 
zapotrzebowaniu utworzenia stanowiska przewidzianego w planie zatrudnienia wraz z roszczeniem 
odszkodowawczym można uznać za w ystarczająco skuteczny środek służący kara niu za nadużycia. 
42 Wyrok z dnia 7 marca 2018 r., Santoro (C-494/16, EU:C:2018 :166, pkt 32), w którym odesłano do wyroku z dnia 7 września 2006 r., Marrosu 
i Sardino (C-53/04, EU:C:2006 :517, pkt 47). 
43 Zobacz w tej kwestii już wyrok z dnia 14 września 2016 r., Martínez Andrés i Castrejana López (C-184/15 i C-197/15, EU:C:2016 :680, pkt 27). 
44 W tym względzie osoby zatrudnione na czas nieokreślony, ale nie na stałe nie znajdują się najwyraźniej w lepszej sytuacji niż członkowie 
personelu zatrudnianego w celu tymczasowego obsadzenia stanowiska w rozumieniu art. 9 ust. 2 statutu ramowego. 
45 Wyrok w sprawie nr 1425 /2018 (ECLI:ES:TS:2018 :3250 , pkt 16). Zobacz także wyrok wydany w tym samym dniu w sprawie nr 1426 /2018 
(ECLI:ES:TS:2018 :3251 ) dotyczący innego organu administracji. 
46 Ten przepis prawa krajowego nakłada na organ powołujący obowiązek przeprowadzenia analizy zapotrzebowania i ewentualnie zapewnienia 
utworzenia stanowiska przewidzianego w planie zatrudnienia, jeżeli członka personelu statutowego do zadań doraźnych w okresie dwóch lat 
powołano na potrzeby świadczenia tej samej pracy więcej niż dwukrotnie, pod warunkiem że łączny okres zatrudnienia wyniósł ponad 12 
miesięcy. Zobacz pkt 7 powyżej. 
ECLI:EU:C:2019 :874 19 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
76. W tej kwestii sąd odsyłający mógłby kierować się w y w odami Trybunału przedstawionymi 
w sprawie Santoro 47. W razie gdy prawo krajowe nie przewiduje możliwości przekształcenia umow y 
w sytuacji w ystąpienia nadużycia, jak ma to miejsce również w omawianej sprawie, przestrzeganie 
w ymogów określonych w klauzuli 5 porozumienia ramowego w ymaga bowiem, aby osobie 
zainteresowanej przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, które umożliwia odpowiednie i całkowite 
naprawienie poniesionej szkody 48. W tym kontekście należałoby w szczególności zbadać, czy w ymogi 
dotyczące dowodu, jaki należy przedstawić w celu w ykazania utraconych możliwości zatrudnienia, 
a w związku z tym również dochodów, nie czynią niemożliw ym lub nadmiernie utrudnionym 
w ykony wania przez pracownika praw przewidzianych przez prawo Unii 49. 
77. Ponadto krajowe uregulowanie dotyczące odszkodowania musi przewidy wać „skuteczne 
i odstraszające sankcje” 50. Takiego środka nie stanowi jednak wspomniane w yżej roszczenie 
o utrzymanie stosunku pracy – z zastrzeżeniem dokonania przez sąd odsyłający ostatecznej oceny 
w tym zakresie – ponieważ stosunek pracy z danym pracownikiem najw yraźniej i tak należałoby 
rozwiązać w przypadku likwidacji odpowiedniego stanowiska przewidzianego w planie zatrudnienia lub 
jego stałego obsadzenia. Ponadto przy wołane orzecznictwo krajowe najw yraźniej odnosi się do 
personelu statutowego do zadań doraźnych, a nie personelu statutowego zatrudnianego w celu 
tymczasowego obsadzenia stanowiska w ystępującego w stanach faktycznych postępowań głównych, 
w związku z czym jego znaczenie dla postępowań głównych w ydaje się przynajmniej w ymagać 
w yjaśnienia. W każdym razie należy w tym kontekście zauważyć, że utworzenie now ych stanowisk 
przewidzianych w planie zatrudnienia zgodnie ze stwierdzonym zapotrzebowaniem nie może 
w niczym pomóc pracownikom tymczasow ym, jeżeli nie przeprowadza się niezbędnych postępowań 
konkursow ych służących stałemu obsadzeniu takich stanowisk. Utrzymanie stosunku pracy na czas 
określony, które nakazuje sąd najw yższej instancji, również prowadzi w takich okolicznościach jedynie 
do utrwalenia niestabilnej sytuacji. 
78. W związku z pow yższym proponuję, aby Trybunał, uwzględniając w ynikający z akt spraw y rozwój 
prawa krajowego, odpowiedział na czwarte pytanie prejudycjalne w sprawie C-429/18 w ten sposób, że 
klauzula 5 porozumienia ramowego nie stoi na przeszkodzie orzecznictwu sądów krajow ych, które nie 
nakłada automatycznie sankcji za nadużycia przy zawieraniu przez pracodawcę sektora publicznego 
kolejnych umów na czas określony w postaci przekształcenia stosunku pracy na czas określony 
w stosunek pracy na czas nieokreślony. Orzecznictwo takie może przyznawać zainteresowanemu 
pracownikowi, po pierwsze, roszczenie o kontynuację zatrudnienia do czasu, gdy pracodawca dokona 
należącej do niego oceny zapotrzebowania oraz w y w iążesię z w ynikających z tego obowiązków, a po 
drugie – roszczenie o pełne naprawienie szkody poniesionej przez niego wskutek tego nadużycia. 
Środki te muszą przewidy wać skuteczne i odstraszające sankcje. 
3. W przedmiocie uznania stałego zatrudnienia przy zapewnieniu równości w porównaniu ze stałym 
personelem statutowym zatrudnionym na czas nieokreślony (pytania prejudycjalne szóste, siódme 
i dziewiąte w sprawie C-103/18 oraz pytania prejudycjalne piąte i szóste w sprawie C-429/18) 
79. Pow yższe pytania prejudycjalne zmierzają w istocie do w yjaśnienia, w jakim zakresie – 
i ewentualnie na jakich warunkach – klauzula 5 pkt 2 porozumienia ramowego nakazuje 
przekształcenie umow y na czas określony w stały stosunek pracy na czas nieokreślony porówny walny 
ze statusem urzędnika, jeżeli dochodzi do nadużyć przy zawieraniu kolejnych umów na czas 
określony 51. 
47 Wyrok z dnia 7 marca 2018 r., Santoro (C-494/16, EU:C:2018 :166).  
48 W kwestii wymagań związanych z zasadą skuteczności w odniesieniu do wymogów dowodowych zob. opinia rzecznika generalnego M. Szpunara  
w sprawie Santoro (C-494/16, EU:C:2017 :822, pkt 55 i nast.). 
49 Postanowienie z dnia 12 grudnia 2013 r., Papalia (C-50/13, nieopublikowane, EU:C:2013 :873, pkt 32). 
50 Zobacz sentencja wyroku z dnia 7 marca 2018 r., Santoro (C-494/16, EU:C:2018 :166). 
51 W kwestii tego przepisu i zakresu jego stosowania zob. już pkt 72 powyżej. 
ECLI:EU:C:2019 :874 20 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
80. Sądy odsyłające słusznie w ychodzą z założenia, że uregulowanie krajowe, które nie pozwala na 
przekształcenie kolejnych umów o pracę na czas określony w umowę na czas nieokreślony jedynie 
w sektorze publicznym, byłoby zgodne z porozumieniem ramow ym tylko w sytuacji, gdyby 
wewnętrzny porządek prawny przewidy wał w tym sektorze inny skuteczny środek w celu 
przeciwdziałania nadużyciom polegającym na zawieraniu kolejnych umów o pracę na czas określony, 
a w razie potrzeby kara nia za te nadużycia 52. 
81. W tej sytuacji odpowiedź na pow yższe pytania prejudycjalne ma znaczenie tylko pod warunkiem, 
żesądy odsyłające upewniłysię wcześniej, że prawo hiszpańskie nie przewiduje w ystarczająco 
skutecznych i odstraszających środków służących kara niu za nadużycie oraz usunięciu jego skutków. 
Biorąc pod uwagę wspomnianą w yżej 53 zmianę w orzecznictwie Tribunal Supremo (sądu najw yższego), 
nie można już tak po prostu poczynić takiego założenia. 
82. Na w ypadek gdyby Trybunał chciał jednak odnieść się merytorycznie do pow yższych pytań 
prejudycjalnych, zwracam uwagę, że następujące względy przemawiają moim zdaniem przeciwko 
w ykładni klauzuli 5 porozumienia ramowego, która umożliwiałaby sądowi krajowemu 
nieuwzględnienie jednoznacznego zakazu zawartego w prawie krajow ym i nałożenie sankcji za 
nadużycie przy zawieraniu kolejnych umów na czas określony w postaci bezpośredniego uznania 
stałego zatrudnienia w konkretnym przypadku. 
83. Nie ma, co prawda, wątpliwości co do tego, że takie przekształcenie umożliwiłoby ukara nie tego 
nadużycia i usunięcie jego skutków na stałe 54. Należy jednak pamiętać, że środki w ymagane przez 
prawo Unii 55 muszą być wkażdym razie proporcjonalne, a tym samym nie mogą w ykraczać poza to, 
co jest niezbędne dla osiągnięcia celu klauzuli 5 porozumienia ramowego. 
84. Gdyby natomiast dopuścić,by sądy krajowe dla potrzeb nakładania sankcji za nadużycie uznawały, 
że pracownik tymczasow y jest zatrudniony na stałe, miałoby to poważne konsekwencje dla dostępu do 
całej służby publicznej i poważnie kwestionowałoby funkcję postępowań konkursow ych. Przede 
wszystkim pracownicy, którzy pomyślnie wzięli udział w postępowaniach konkursow ych, ale być może 
nie zostali jeszcze powołani na stałe, byliby wówczas traktowani tak samo jak osoby, które nie wzięły 
udziału w tych postępowaniach lub wzięły w nich udział bez powodzenia. Nie byłoby również 
w zasadzie możliwości, aby odpowiednio uwzględnić różny okres trwania nadużycia i zdobyte 
kwalifikacje zainteresowanych. 
85. W zakresie, w jakim w ymogi określone w klauzuli 5 porozumienia ramowego mogłyby nakazy wać 
przekształcanie umów na czas określony w stałe stosunki pracy na czas nieokreślony wobec braku 
innych możliwości nakładania sankcji za nadużycia, niezbędna w ydaje mi się zatem uregulowana 
procedura stosowania tej sankcji, aby w zrozumiały sposób określić kolejność powołań w oparciu 
o obiekty wne i przejrzyste kryteria. To, czy sąd krajow y może nakazać przeprowadzenie takiej 
procedury w celu zapewnienia pełnej skuteczności porozumienia ramowego, w ynika przede wszystkim 
z kompe tencji, jakie przyznaje mu prawo krajowe 56. 
86. W świetle tych rozważań nie ma potrzeby, aby rozpatry wać siódme pytanie prejudycjalne w sprawie 
C-103/18 i identycznie brzmiące szóste pytanie prejudycjalne w sprawie C-429/18, które dotyczą 
określenia warunków zatrudnienia po dokonaniu przekształcenia 57. 
52 Wyrok z dnia 7 marca 2018 r., Santoro (C-494/16, EU:C:2018 :166, pkt 34), w którym odesłano do wyroku z dnia 7 września 2006 r., Marrosu 
i Sardino (C-53/04, EU:C:2006 :517, pkt 49). 
53 Zobacz pkt 76. 
54 Opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Santoro (C-494/16, EU:C:2017 :822, pkt 62). 
55 Zobacz w tej kwestii już pkt 60 powyżej. 
56 W ten sposób należy zatem odpowiedzieć na dziewiąte pytanie prejudycjalne w sprawie C-103/18. 
57 W sprawie granic zmiany umowy pod względem treści wskutek przekształcenia zob. wyrok z dnia 8 marca 2012 r., Huet (C-251/11, 
EU:C:2012 :133). 
ECLI:EU:C:2019 :874 21 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
4. W przedmiocie przyznania odszkodowania w wysokości odpowiadającej odszkodowaniu z tytułu 
bezprawnego rozwiązania stosunku pracy (siódme pytanie prejudycjalne w sprawie C-429/18) 
87. Pow yższe pytanie prejudycjalne zmierza do w yjaśnienia, w jakim zakresie klauzula 5 nakazuje 
w ramach sankcji stosowanie w drodze analogii wobec pracowników sektora publicznego 
uregulowania krajowego dotyczącego pry watnoprawnej ochrony pracowników przed zwolnieniem. 
88. Z postanowienia odsyłającego nie w ynika ponad wszelką wątpliwość, w jakich okolicznościach taki 
środek miałby mieć zastosowanie. Podczas gdy Comunidad de Madrid (wspólnota autonomiczna 
Madrytu) wskazuje, że odwołanie członka personelu zatrudnianego w celu tymczasowego obsadzenia 
stanowiska jest zasadniczo w ykluczone aż do momentu stałego obsadzenia danego stanowiska, 
awkażdym razie przysługiwałoby wówczas roszczenie o przy wrócenie do pracy, sąd odsyłający 
rozważa najw yraźniej przyznanie rozpatry wanego odszkodowania w przypadku każdego rozwiązania 
umow y, jeżeli doszło do nadużyć przy zawieraniu kolejnych umów na czas określony. 
89. W zakresie, w jakim odszkodowanie to przyznaje się dodatkowo do wspomnianego w yżej 
roszczenia odszkodowawczego 58, mogłoby ono stanowić odpowiedni środek służący kara niu za 
nadużycia przy zawieraniu kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony. Ocena tej 
kwestii przy uwzględnieniu całości właściw ych norm prawa krajowego należy jednak do sądu 
odsyłającego 59. 
5. Propozycja odpowiedzi w odniesieniu do wymaganych możliwości nakładania sankcji 
90. W świetle pow yższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na 
pytania prejudycjalne szóste i siódme w sprawie C-103/18 oraz na pytania prejudycjalne od drugiego 
do siódmego w sprawie C-429/18: 
Klauzulę 5 porozumienia ramowego należy interpretować w ten sposób, żetodo sądu krajowego 
należy ocena zgodnie z całością właściw ych norm prawa krajowego, czy środki takie jak rozpatry wane 
w pytaniach prejudycjalnych stanowią odpowiednie środki służące kara niu za nadużycia przy 
zawieraniu kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony. 
Z zastrzeżeniem ostatecznej oceny, która należydosądów odsyłających, dla odpowiedniego ukara nia za 
takie nadużycia oraz usunięcia skutków naruszenia prawa Unii nie w ystarczy przeprowadzenie 
postępowań konkursow ych na warunkach wolnej konkurencji, jeżeli dostęp do stałego stosunku pracy, 
jaki można w ten sposób uzyskać, ze względu na swoje zasady pozostaje nieprzewidy walny i niepewny, 
awłaściwe uregulowanie krajowe nie przewiduje innych sankcji (pytania prejudycjalne drugie i trzecie 
w sprawie C-429/18). 
Klauzula 5 porozumienia ramowego nie stoi na przeszkodzie orzecznictwu sądów krajow ych, które nie 
nakłada automatycznie sankcji za nadużycia przy zawieraniu przez pracodawcę sektora publicznego 
kolejnych umów na czas określony w postaci przekształcenia stosunku pracy na czas określony 
w stosunek pracy na czas nieokreślony. Orzecznictwo takie może przyznawać zainteresowanemu 
pracownikowi, po pierwsze, roszczenie o kontynuację zatrudnienia do czasu, gdy pracodawca dokona 
należącej do niego oceny zapotrzebowania oraz w y w iążesię z w ynikających z tego obowiązków, a po 
drugie – roszczenie o pełne naprawienie szkody poniesionej przez niego wskutek tego nadużycia. 
Środki te muszą przewidy wać skuteczne i odstraszające sankcje. W grę wchodzi na przykład 
dodatkowe zobowiązanie do zapłaty ryczałtowego odszkodowania, które ze względu na swoją 
w ysokość będzie miało w ystarczająco odstraszający charakter. Ocena tego, czy odszkodowanie z tytułu 
58 Zobacz pkt 77 i 78 powyżej.  
59 Zobacz podobnie również wyrok z dnia 21 listopada 2018 r., de Diego Porras (C-619/17, EU:C:2018 :936, pkt 96).  
ECLI:EU:C:2019 :874 22 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
bezprawnego rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę spełnia te w ymagania, należydosądów 
odsyłających (szóste pytanie prejudycjalne w sprawie C-103/18 oraz pytania prejudycjalne czwarte, 
piąte, szóste i siódme w sprawie C-429/18). 
E. W przedmiocie pozycji proceduralnej pracowników tymczasowych (pytania prejudycjalne drugie 
i ósme w sprawie C-103/18) 
91. Przedmiotem pow yższych pytań prejudycjalnych jest ocena przepisów krajowego prawa 
proceduralnego, zgodnie z którymi pracownik sektora publicznego traci prawa w ynikające z dyrekty w y 
1999 /70, jeżeli w przypadku kolejnych umów na czas określony nie zaskarżakażdego aktu 
administracyjnego dotyczącego jego (nowego) powołania, rozwiązania stosunku pracy lub 
przeprowadzenia postępowania konkursowego w celu obsadzenia odpowiedniego stanowiska 
przewidzianego w planie zatrudnienia. 
92. Jeżeli prawo hiszpańskie przewiduje taką zasadę, czemu zaprzeczają rząd hiszpański i Communidad 
de Madrid (wspólnota autonomiczna Madrytu), prawdopodobnie trudno wątpić w to, że czyni ona 
w ykony wanie praw przewidzianych przez prawo Unii praktycznie niemożliw ym lub nadmiernie 
utrudnionym, a tym samym jest niezgodna z zasadą skuteczności. 
93. Po pierwsze, taka zasada sprowadza się do interpretowania bezczynności pracownika jako zgody na 
nadużycie, chociaż można ją w yjaśnić oczy wistymi powodami takimi jak nieznajomość swoich praw, 
koszty postępowania czy też obawa przed negaty wnymi konsekwencjami. Taka dyskryminacja 
proceduralna zainteresowanych pracowników jest w oczy wisty sposób sprzeczna z celem porozumienia 
ramowego. Ponadto rozważania dotyczące pierwszego pytania prejudycjalnego w sprawie C-103/18 
(zob. śródtytuł B pow yżej) wskazują, że rozpoznanie zaskarżalnego aktu w żadnym razie nie jest 
bezproblemowe. Jeżeli pracownik rezygnowałby z zaskarżenia ze względu na nieprawidłową ocenę 
danego aktu lub brak o nim wiedzy, w świetle rozpatry wanej zasady zawsze byłoby to dla niego ze 
szkodą. 
94. Po drugie, taka utrata praw stanowiłaby dla właściw ych jednostek zachętę do naruszania klauzuli 5 
porozumienia ramowego. Pracownicy albo sprzeciwialiby się bowiem zawieraniu kolejnych stosunków 
pracy na czas określony – wtedy można by rozwiązać stosunek pracy, nie narażającsię na zarzut 
nadużyć – albo nie czyniliby tego, tracąc ochronę prawną z tytułu naruszenia klauzuli 5. 
95. Wobec pow yższych rozważań dotyczących drugiego pytania prejudycjalnego w sprawie C-103/18 
nie ma potrzeby, aby odpowiadać na ósme pytanie prejudycjalne, ponieważ zakłada ono 
obowiązy wanie omawianej zasady proceduralnej. 
96. Proponuję zatem, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na drugie pytanie prejudycjalne 
w sprawie C-103/18: Porozumienie ramowe w sprawie pracy na czas określony zawarte w załączniku 
do dyrekty w y 1999 /70 w związku z zasadą skuteczności należy interpretować w ten sposób, że stoi 
ono na przeszkodzie krajow ym przepisom proceduralnym, które w ymagają od pracownika 
zatrudnionego tymczasowo akty wnego działania w postaci odwołania lub skargi od wszystkich 
kolejnych powołań i odwołań, aby mógł on korzystać z ochrony przewidzianej w dyrekty wie 
i dochodzić praw przyznanych przez porządek prawny Unii. 
ECLI:EU:C:2019 :874 23 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
V. Wnioski 
97. W świetle pow yższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następujących odpowiedzi na 
wnioski o w ydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym: 
1) W ramach opartej na prawie krajow ym oceny tego, czy doszło do zawarcia kolejnych umów o pracę 
lub stosunków pracy, co stanowi przesłankę zastosowania klauzuli 5 porozumienia ramowego, przy 
uwzględnieniu celów tego przepisu decydujące znaczenie ma to, czy podstawa zatrudnienia 
podlegała w odnośnym okresie zmianom pod względem treści, które dotyczą czasu trwania umow y 
o pracę lub stosunku pracy, warunków ich zakończenia lub możliwości udziału w procedurze 
naboru stałego personelu statutowego i tym samym narażają danego pracownika tymczasowego na 
większy stopień niepewności (pierwsze pytanie prejudycjalne w sprawie C-103/18). 
2) Klauzulę 5 ust. 1 lit. a) porozumienia ramowego należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na 
przeszkodzie orzecznictwu krajowemu takiemu jak rozpatry wane w omawianej sprawie, które 
ustala, bez odnoszenia się do innych parametrów, istnienie obiekty wnego powodu uzasadniającego 
odnawianie kolejnych umów o pracę na czas określony w publicznym sektorze ochrony zdrowia 
jedynie na tej podstawie, że dochowano w ymogów dotyczących przyczyny powołania i jego 
ograniczenia czasowego, lub też opiera się ono w tym zakresie na tym, że w ykony wane zadania 
mają charakter tymczasow y, nie uwzględniając przy tym odpowiednio szczególnych cech danej 
działalności i warunków jej w ykony wania w konkretnym przypadku (piąte pytanie prejudycjalne 
w sprawie C-103/18). 
Klauzulę 5 ust. 1 lit. a) porozumienia ramowego należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na 
przeszkodzie stosowaniu uregulowania krajowego takiego jak rozpatry wane w postępowaniach 
głównych, zgodnie z którym zawieranie kolejnych umów o pracę na czas określony w publicznym 
sektorze ochrony zdrowia uznaje się za uzasadnione ze względu na „obiekty wne powody” 
w rozumieniu tej klauzuli z uwagi na to, że umow y te opierają się na przepisach, które pozwalają 
na odnowienie umow y w celu zapewnienia świadczenia określonych prac o charakterze 
tymczasow ym, koniunkturalnym lub nadzw yczajnym, podczas gdy w rzeczy wistości potrzeby te 
mają charakter stałyi długookresow y, a ponadto nie jest zagwarantowane, że dany organ będzie 
w ypełniać zobowiązania prawne w celu zaspokojenia tych potrzeb i trwałego obsadzenia tych 
stanowisk lub ustanowi środki równoważne w celu zapobiegania nadużyciom i ich unikania przy 
kolejnych tymczasow ych umowach o pracę (pytania prejudycjalne trzecie i czwarte w sprawie 
C-103/18 oraz pierwsze pytanie prejudycjalne w sprawie C-429/18). 
3) Klauzulę 5 porozumienia ramowego należy interpretować w ten sposób, żetodosądu krajowego 
należy ocena zgodnie z całością właściw ych norm prawa krajowego, czy środki takie jak 
rozpatry wane w pytaniach prejudycjalnych stanowią odpowiednie środki służące kara niu za 
nadużycia przy zawieraniu kolejnych umów o pracę lub stosunków pracy na czas określony. 
Z zastrzeżeniem ostatecznej oceny, która należydosądów odsyłających, dla odpowiedniego 
ukara nia za takie nadużycia oraz usunięcia skutków naruszenia prawa Unii nie w ystarczy 
przeprowadzenie postępowań konkursow ych na warunkach wolnej konkurencji, jeżeli dostępdo 
stałego stosunku pracy uzyskany w drodze pomyślnego udziału w postępowaniu konkursow ym 
pozostaje nieprzewidy walny i niepewny, a właściwe uregulowanie krajowe nie przewiduje innych 
sankcji (pytania prejudycjalne drugie i trzecie w sprawie C-429/18). 
Klauzula 5 porozumienia ramowego nie stoi na przeszkodzie orzecznictwu sądów krajow ych, które 
nie nakłada automatycznie sankcji za nadużycia przy zawieraniu przez pracodawcę sektora 
publicznego kolejnych umów na czas określony w postaci przekształcenia stosunku pracy na czas 
określony w stosunek pracy na czas nieokreślony. Orzecznictwo takie może przyznawać 
zainteresowanemu pracownikowi, po pierwsze, roszczenie o kontynuację zatrudnienia do czasu, 
gdy pracodawca dokona należącej do niego oceny zapotrzebowania oraz w y w iążesię 
ECLI:EU:C:2019 :874 24 
OPINIA J. KOKOTT – SPRAWY POŁĄCZONE C-103/18 I C-429/18  
SÁNCHEZ RUIZ  
z w ynikających z tego obowiązków, a po drugie – roszczenie o pełne naprawienie szkody 
poniesionej przez niego wskutek tego nadużycia. Środki te muszą przewidy wać skuteczne 
i odstraszające sankcje. W grę wchodzi na przykład dodatkowe zobowiązanie do zapłaty 
ryczałtowego odszkodowania, które ze względu na swoją w ysokość będzie miało w ystarczająco 
odstraszający charakter. Ocena tego, czy odszkodowanie z tytułu bezprawnego rozwiązania 
stosunku pracy przez pracodawcę spełnia te w ymagania, należydo sądów odsyłających (szóste 
pytanie prejudycjalne w sprawie C-103/18 oraz pytania prejudycjalne czwarte, piąte, szóste 
i siódme w sprawie C-429/18). 
4) Porozumienie ramowe w sprawie pracy na czas określony zawarte w załączniku do dyrekty w y 
1999 /70 w związku z zasadą skuteczności należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na 
przeszkodzie krajow ym przepisom proceduralnym, które w ymagają od pracownika zatrudnionego 
tymczasowo akty wnego działania w postaci odwołania lub skargi od wszystkich kolejnych powołań 
i odwołań, aby mógł on korzystać z ochrony przewidzianej w dyrekty wie i dochodzić praw 
przyznanych przez porządek prawny Unii (drugie pytanie prejudycjalne w sprawie C-103/18). 
ECLI:EU:C:2019 :874 25