STANOWISKO RZECZNIKA GENERALNEGO

NIILA JÄÄSKINENA

przedstawione w dniu 13 maja 2014 r. ( 1 )

Opinia 1/13

Wniosek Komisji Europejskiej o wydanie opinii

„Wniosek o wydanie opinii w trybie art. 218 ust. 11 TFUE — Dopuszczalność — Pojęcie „umowy przewidywanej” — Umowy międzynarodowe w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach cywilnych — Konwencja haska z dnia 25 października 1980 r. dotycząca cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę — Wyłączna lub dzielona kompetencja Unii Europejskiej do wyrażenia zgody na przystąpienie państwa trzeciego do tej konwencji — Zawarcie umowy międzynarodowej, która może wpływać na wspólne zasady prawa Unii lub zmieniać ich zakres w znaczeniu art. 3 ust. 2 TFUE — Dziedzina w znacznej mierze objęta już zasadami prawa Unii — Ryzyko wpływu na jednolite i spójne stosowanie zasad prawa Unii i na prawidłowe funkcjonowanie wprowadzonego przez nie systemu — Wzajemne oddziaływanie z rozporządzeniem (WE) nr 2201/2003”

Spis treści

I – Wprowadzenie II – Kontekst wniosku o wydanie opinii III – Postępowanie przed Trybunałem IV – W przedmiocie dopuszczalności A – W przedmiocie klasyfikacji dokumentów stanowiących przedmiot wniosku o wydanie opinii B – W przedmiocie stron rozpatrywanych umów międzynarodowych C – W przedmiocie stanu zaawansowania rozpatrywanych umów międzynarodowych V – Co do istoty sprawy A – Uwagi wstępne B – W przedmiocie kryteriów demarkacyjnych dotyczących wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii wynikającej z orzecznictwa sprzed traktatu FUE C – W przedmiocie zachowania znaczenia przez te zasady prawne po wejściu w życie traktatu FUE D – W przedmiocie zastosowania w niniejszym przypadku przesłanek dotyczących wpływu na wspólne zasady 1. Cechy omawianych umów międzynarodowych 2. Istnienie wspólnych zasad w dziedzinie objętej rzeczonymi umowami międzynarodowymi 3. Ryzyko wpływu rozpatrywanych umów międzynarodowych na wspólne zasady VI – Wnioski

I – Wprowadzenie

1. Niniejsze stanowisko ma za przedmiot wniosek o wydanie opinii złożony do Trybunału na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE przez Komisję Europejską ( 2 ). W tej sprawie Trybunał bada, czy zgoda na przystąpienie państwa trzeciego do Konwencji haskiej z dnia 25 października 1980 r. dotyczącej cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę (zwanej dalej „konwencją haską z 1980 r.”) ( 3 ) należy do wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej. Pytanie to pojawia się w szczególności w świetle zmian wprowadzonych traktatem z Lizbony co do podziału kompetencji między Unią i jej państwami członkowskimi, do wyjaśnienia którego Trybunał został w ten sposób wezwany.

2. Na wstępie należy wyjaśnić, że każde z państw członkowskich Unii jest stroną konwencji haskiej z 1980 r., a Unia jako taka nie, ponieważ konwencja ta nie pozwala na przystąpienie organizacji międzynarodowych. Niemniej jednak Komisja uznała, że możliwość wyrażenia zgody na przystąpienie do tej konwencji państw trzecich, zgodnie postanowieniami art. 38, podlega wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii, a zatem konieczne jest, aby państwa członkowskie dokonały tego nie indywidualnie i we własnym imieniu, lecz równocześnie i w interesie Unii. Wnioski w przedmiocie decyzji Rady, które Komisja przedstawiła w tym celu, zostały odrzucone przez znaczną większość państw członkowskich, przy czym większa część z nich już zaakceptowała przystąpienie co najmniej jednego z tych państw trzecich.

3. Dla uzasadnienia swojego stanowiska, które zostało zakwestionowane zarówno przez Radę Unii Europejskiej, jak i przez prawie wszystkie państwa członkowskie, które przedstawiły uwagi w niniejszej sprawie ( 4 ), Komisja, popierana przez Parlament Europejski, podniosła, że w grę wchodzi tu zawarcie umowy międzynarodowej, która może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres w znaczeniu art. 3 ust. 2 TFUE.

4. W szczególności istnieje jej zdaniem ryzyko konkurencji, a nawet kolizji z rozporządzeniem (WE) nr 2201/2003 z dnia 27 listopada 2003 r. dotyczącym jurysdykcji oraz uznawania i wykonywania orzeczeń w sprawach małżeńskich oraz w sprawach dotyczących odpowiedzialności rodzicielskiej, uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1347/2000 ( 5 ) (zwanym dalej „rozporządzeniem Bruksela II bis”). Jest tak, bowiem przedmiotowy zakres zastosowania tego rozporządzenia jest częściowo taki sam jak zakres stosowania konwencji haskiej z 1980 r., gdyż zawiera również przepisy dotyczące uprowadzeń transgranicznych dzieci, spośród których pewne przepisy odsyłają do tej konwencji. W tym względzie powstaje pytanie, czy kryteria oceny ryzyka wpływania na wspólne zasady przez umowę międzynarodową, które zostały określone przez Trybunał w orzecznictwie sprzed wejścia w życie traktatu FUE, zachowują wagę w niniejszej sprawie.

5. W każdym razie, zanim będzie mógł ustalić, czy Unia Europejska posiada wyłączną lub dzieloną kompetencję zewnętrzną w zakresie wyrażania zgody na przystąpienie państw trzecich do tej konwencji, Trybunał będzie musiał zbadać, czy niniejszy wniosek o wydanie opinii jest dopuszczalny, ponieważ istnieją w tym przedmiocie poważne wątpliwości.

6. W tym względzie należy przede wszystkim sprawdzić, czy instrumenty stanowiące przedmiot wniosku o wydanie opinii stanowią w istocie „umowę” objętą art. 218 ust. 11 TFUE, zważywszy, że instrumenty te są nietypowe, zarówno ze względu na ich charakter, jak i ich umawiające się strony, ponieważ chodzi o szereg oświadczeń o wyrażeniu zgody na przystąpienie państw trzecich do przedmiotowej konwencji, które są składane przez państwa członkowskie, a nie samą Unię. W przypadku odpowiedzi twierdzącej, w świetle okoliczności faktycznych należy następnie zbadać, czy omawiane umowy są jeszcze „przewidywane” w rozumieniu tego postanowienia i, co za tym idzie, w jakim zakresie Trybunał może skutecznie wydać opinię.

II – Kontekst wniosku o wydanie opinii

7. Konwencja haska z 1980 r., która weszła w życie w dniu 1 grudnia 1983 r., ma na celu zgodnie z jej art. 1 „zapewnienie niezwłocznego powrotu dzieci bezprawnie uprowadzonych lub zatrzymanych w jednym z umawiających się państw” oraz „zapewnienie poszanowania praw do opieki i odwiedzin określonych przez ustawodawstwo jednego umawiającego się państwa w innych umawiających się państwach”.

8. W okresie między 2007 r. a 2011 r. osiem państw niebędących członkami Unii Europejskiej, a mianowicie Republika Armenii, Republika Albanii, Republika Seszeli, Królestwo Maroka, Republika Gabońska, Republika Singapuru, Księstwo Andory i Federacja Rosyjska, kolejno składały dokumenty przystąpienia do tej konwencji ( 6 ).

9. Każde państwo, które przystąpiło do konwencji haskiej z 1980 r., zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 38 ust. 1–3 ( 7 ), jest związane jej postanowieniami. Jednakże, jak wynika z art. 38 ust. 4, 5, przystąpienie nowego państwa podlega procedurze wyrażenia zgody, w związku z czym wywołuje skutki tylko w stosunkach między państwem przystępującym a tymi umawiającymi się państwami, które złożyły oświadczenie o wyrażeniu zgody na to przystąpienie ( 8 ).

10. Mimo że jedynie państwa członkowskie są stronami konwencji haskiej z 1980 r., a nie Unia, Komisja uznała jednak, że kwestia uprowadzenia dziecka za granicę podlega wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii z powodu przyjęcia rozporządzenia Bruksela II bis i włączenia treści tej konwencji do rozporządzenia. W konsekwencji Komisja wydała w dniu 21 grudnia 2011 r. osiem wniosków w przedmiocie decyzji Rady dotyczących oświadczeń o wyrażeniu zgody przez państwa członkowskie, w interesie Unii, na przystąpienie do tej konwencji każdego z rzeczonych ośmiu państw trzecich ( 9 ).

11. Parlament Europejski uwzględnił te wnioski ( 10 ). Natomiast w ramach Rady przedstawiciele większości państw członkowskich nie zgadzają się na wspomniane wnioski. Podnieśli oni, że po stronie Rady nie ma zobowiązania prawnego do ich przyjęcia, ponieważ oświadczenie o wyrażeniu zgody na przystąpienie państw trzecich do konwencji haskiej z 1980 r. nie wchodzi, ich zdaniem, w zakres wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii, ponieważ konwencja ta jest przede wszystkim instrumentem współpracy dwustronnej pomiędzy państwami będącymi jej stronami ( 11 ). Rada nie przyjęła zatem wniosków.

12. Ponadto większość państw członkowskich przedłożyła indywidualnie oświadczenia o wyrażeniu zgody na jedno lub kilka rozpatrywanych przystąpień, w przypadku niektórych z nich w czasie w znacznym stopniu wyprzedzającym powyższe wnioski Komisji ( 12 ).

13. W tym kontekście Komisja uznała za właściwe wystąpienie do Trybunału, na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE, z niniejszym wnioskiem o wydanie opinii, który został złożony w dniu 21 czerwca 2013 r., i zadanie pytania sformułowanego w następujący sposób: „Czy wyrażenie zgody na przystąpienie państwa trzeciego do [konwencji haskiej z 1980 r.] dotyczącej cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę objęte jest wyłączną kompetencją Unii?”.

III – Postępowanie przed Trybunałem

14. Uwagi na piśmie zostały złożone przez Komisję, Parlament Europejski i Radę, a także przez rządy: czeski, niemiecki, estoński, irlandzki, grecki, hiszpański, francuski, włoski, cypryjski, łotewski, litewski, austriacki, polski, portugalski, rumuński, słowacki, fiński, szwedzki i Zjednoczonego Królestwa.

15. Trybunał zwrócił się o odpowiedź na piśmie na pytanie dotyczące ewentualnego znaczenia dla niniejszej sprawy szczególnej pozycji Królestwa Danii ( 13 ). Komisja, Parlament Europejski i Rada oraz rządy czeski, duński, hiszpański, francuski i polski odpowiedziały na to pytanie.

16. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 1 kwietnia 2014 r., zostali wysłuchani przedstawiciele Komisji, Parlamentu Europejskiego i Rady oraz przedstawiciele rządów czeskiego, duńskiego, niemieckiego, greckiego, hiszpańskiego, francuskiego, włoskiego, łotewskiego, polskiego, rumuńskiego, fińskiego, szwedzkiego i Zjednoczonego Królestwa.

IV – W przedmiocie dopuszczalności

17. Rada i jedenaście państw spośród państw członkowskich, które przedstawiły uwagi na piśmie ( 14 ), zgłaszają wątpliwości co do dopuszczalności niniejszego wniosku o wydanie opinii, tudzież kwestionują go formalnie, podczas gdy Komisja i Parlament Europejski wypowiadają się w sposób przeciwny. Ze swej strony jestem zdania, że wniosek ten powinien zostać uznany tylko częściowo za dopuszczalny z powodów, które przedstawię poniżej.

18. Jak wynika z art. 218 ust. 11 TFUE, Komisja ( 15 ) może uzyskać opinię Trybunału na wszystkie pytania dotyczące „zgodności […] z traktatami”, „przewidywanej umowy [międzynarodowej ( 16 )]” i że „[w] przypadku negatywnej opinii Trybunału, przewidywana umowa nie może wejść w życie, chyba że nastąpi jej zmiana lub rewizja traktatów”.

19. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, którego treść została powtórzona w art. 196 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, opinia może dotyczyć nie tylko tego, czy zawarcie takiej umowy jest zgodne z przepisami materialnymi prawa Unii ( 17 ), ale także tego, jak w niniejszym przypadku, czy projekt ten leży w sferze kompetencji Unii ( 18 ).

A – W przedmiocie klasyfikacji dokumentów stanowiących przedmiot wniosku o wydanie opinii

20. Pierwsze pytanie, które pojawia się w niniejszej sprawie, dotyczy tego, czy art. 218 ust. 11 TFUE ma zastosowanie do instrumentów takich jak te, których dotyczy wniosek o wydanie opinii ( 19 ).

21. Na wstępie należy zauważyć, że zagadnieniem rozpatrywanym w niniejszej sprawie nie są w żaden sposób negocjacje czy zawarcie, ani nawet rewizja konwencji haskiej z 1980 r. jako takiej. Chodzi jedynie o stosowanie jej art. 38 i wykonywanie przez państwa będące już stronami konwencji uprawnienia, które artykuł ten im przyznaje, polegającego na tym, że wyrażają one (lub nie) zgodę na związanie konwencją w odniesieniu do nowych przystępujących państw. Innymi słowy, kwestia podniesiona przez Komisję dotyczy zasadniczo podziału kompetencji między Unią a państwami członkowskimi nie do celów zmiany materialnego zakresu konwencji haskiej z 1980 r., lecz jedynie w celu poszerzenia terytorialnego zakresu jej stosowania.

22. Na poparcie swego sprzeciwu wobec dopuszczalności niniejszego wniosku o wydanie opinii rząd niemiecki podnosi, że zgodnie z jego brzmieniem dosłownym pojęcie umowy wymaga bezwzględnie złożenia dwóch oświadczeń woli, które sobie nawzajem odpowiadają. Utrzymuje on, że przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej z 1980 r., z jednej strony, oraz oświadczenie o wyrażeniu zgody na przystąpienie przez umawiające się państwo, z drugiej strony, nie spełniają tego wymogu, i to nawet przy założeniu, że oba te elementy są uznawane za tworzące jedną nierozerwalną całość ( 20 ), ponieważ działania takie nie wpisują się w umowny stosunek wzajemności ( 21 ).

23. Moim zdaniem, argument ten, o charakterze czysto teoretycznym, musi zostać oddalony. Jak wynika bowiem z orzecznictwa Trybunału, od początku opowiada się on niezmiennie za szeroką, a nie formalistyczną koncepcją umów międzynarodowych, które mogą prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii ( 22 ).

24. Ponadto, zgodnie z art. 15 lit. a) Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów ( 23 ) (zwanej dalej „konwencją wiedeńską”) zgoda państwa na związanie traktatem może zostać skutecznie wyrażona w drodze przystąpienia, jeżeli odnośny traktat przewiduje taką możliwość. Otóż tak jest w ramach konwencji haskiej z 1980 r.

25. Prawdą jest, że art. 38 konwencji haskiej z 1980 r. ustanawia system wymiany zgód wywołujących skutek wyłącznie intra partes, ponieważ, zgodnie z tym postanowieniem, przystąpienie do tej konwencji jest skuteczne tylko w stosunkach między państwem przystępującym a tymi umawiającymi się państwami, które złożą oświadczenie o wyrażeniu zgody na to przystąpienie. Taki uproszczony system różni się w tym względzie od klasycznych warunków przystąpienia do konwencji wielostronnej. Niemniej jednak jest zgodny z postanowieniami konwencji wiedeńskiej, w szczególności zawartymi w art. 11 ( 24 ).

26. Odmienność konwencji haskiej z 1980 r. polega zatem na fakcie, że przystąpienie nie ma charakteru wielostronnego ze względu na konieczność wyrażenia zgody na przystąpienie przez każde z państw będących już stronami i ograniczenie skutków takiej ewentualnej zgody do stosunków istniejących między dwoma odnośnymi państwami. Mówiąc konkretnie, powyższa uproszczona procedura zawarcia każdej nowej umowy o przystąpieniu tworzy zbiór stosunków dwustronnych prawa międzynarodowego, których treścią jest treść konwencji haskiej z 1980 r. ( 25 ). Celem tego mechanizmu jest zapewnienie umawiającym się stronom możliwości określenia, wobec jakich państw akceptują związanie tą konwencją, która to możliwość jest identyczna z możliwością wyboru istniejącą przy jej pierwotnym zawieraniu.

27. Jednakże ten mechanizm specjalny, który jest w pełni zgodny z zasadą swobody umów obowiązującą w prawie traktatów, nie zmienia faktu, że akt przystąpienia i oświadczenie o wyrażeniu zgody na nie tworzą wzajemny stosunek umowny między dwoma odnośnymi państwami, który może zatem zostać uznany za stanowiący sam w sobie prawdziwą „umowę” międzynarodową w rozumieniu art. 218 ust. 11 TFUE, przy czym nie ma potrzeby zastanawiać się nad autonomicznym lub akcesoryjnym charakterem tego oświadczenia w stosunku do tekstu konwencji haskiej z 1980 r.

28. W konsekwencji, w świetle zarówno celu, jak i charakteru instrumentów stanowiących przedmiot wniosku o wydanie opinii, kwestia podniesiona w niniejszej sprawie może należeć do dziedziny objętej art. 218 ust. 11 TFUE.

B – W przedmiocie stron rozpatrywanych umów międzynarodowych

29. W świetle dyskusji prowadzonych w ramach niniejszej sprawy należy w drugiej kolejności zbadać, czy odnośne umowy, a mianowicie oświadczenia, w których państwa członkowskie wyrażają zgodę na przystąpienie państw trzecich do konwencji haskiej z 1980 r., rzeczywiście mogą być uznawane za wchodzące w zakres art. 218 ust. 11 TFUE, chociaż Unia, jako taka, nie jest stroną umowy.

30. Brzmienie tego postanowienia nie normuje w sposób wyraźny zagadnienia tożsamości stron umów międzynarodowych, które mogą prowadzić do wydania opinii, ponieważ w przeciwieństwie do ust. 1 tego artykułu, ust. 11 nie wyjaśnia, czy mają to być umowy „pomiędzy Unią a państwami trzecimi” ( 26 ).

31. Natomiast jasno wynika z orzecznictwa Trybunału, a w szczególności z opinii 2/91, że nie ma wpływu na dopuszczalność wniosku o wydanie opinii okoliczność, że to państwa członkowskie działające solidarnie w interesie Unii, a nie ona sama, przystępują do rozpatrywanego instrumentu w zakresie, w jakim Unia może wykonywać swoje kompetencje zewnętrzne za ich pośrednictwem ( 27 ). Orzecznictwo to wydaje mi się istotne dla niniejszej sprawy.

32. Jest w niniejszej sprawie bezsporne, że Unia nie może zostać stroną, jako taką, konwencji haskiej z 1980 r., ponieważ konwencja ta nie zawiera żadnego postanowienia, które umożliwiałoby przystąpienie regionalnej organizacji integracji gospodarczej, takiej jak Unia ( 28 ), nawet jeśli jest ona już członkiem Haskiej Konferencji Prawa Prywatnego Międzynarodowego (zwanej dalej „HKPPM”) ( 29 ).

33. W konsekwencji jedynie państwa członkowskie Unii, które są umawiającymi się stronami tej konwencji, mają możliwość przyjęcia formalnie nowego przystępującego państwa na podstawie art. 38 akapit czwarty tej konwencji. Jednakże mogą one również działać w tym zakresie w interesie Unii, jeśli Unia podjęłaby inicjatywę wezwania i upoważnienia wszystkich państw członkowskich do działania w ten sposób, zważywszy, że taki mandat wyrażałby jej wolę wykonywania kompetencji zewnętrznej za ich pośrednictwem z braku możliwości działania przez nią samą ( 30 ).

34. Zgodnie ze swym wnioskiem o wydanie opinii Komisja podnosi, że aby móc wyrazić zgodę na przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej z 1980 r., państwa członkowskie nie powinny działać bez uzyskania „uprzedniej decyzji zezwalającej Rady, […] koniecznej w sensie prawnym w przypadku, gdy umowa wchodzi w zakres wyłącznych kompetencji Unii”. Ponadto, zgodnie z każdym z przywołanych wyżej wniosków w przedmiocie decyzji ( 31 ), zalecała ona, aby państwa członkowskie zrobiły to „w interesie Unii” i „jednocześnie w terminie określonym przez decyzję Rady”, na podstawie „art. 218 [TFUE] w związku z jego art. 81 ust. 3” ( 32 ).

35. W przypadku gdyby Trybunał stwierdził, że Unia rzeczywiście posiada wyłączną kompetencję w dziedzinie objętej przewidywanymi umowami, prawdą jest, że niezbędne byłoby skorzystanie z tego środka udzielenia upoważnienia państwom członkowskim, gdyż według norm prawnych mających zastosowanie do Unii umowy te powinny normalnie zostać zawarte wyłącznie przez nią ( 33 ).

36. W tym względzie podkreślam, że możliwe jest zidentyfikowanie trzech odrębnych przypadków, w których państwa członkowskie mogą działać w obrębie wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii, mimo że nie zachodzi formalnie przypadek umowy zawartej „pomiędzy Unią a państwami trzecimi”, takich jak umowy, o których mowa w art. 218 ust. 1 TFUE ( 34 ). Pierwszy z nich ma miejsce wtedy, gdy państwa członkowskie działają w sposób solidarny w interesie Unii ( 35 ). W drugim przypadku państwo członkowskie zawiera umowę międzynarodową indywidualnie, lecz w interesie Unii ( 36 ). Trzeci ma miejsce wtedy, gdy państwo członkowskie działa na własny rachunek, lecz w sposób, który jest zgodny z interesem Unii ( 37 ).

37. Jeśli dana dziedzina należy do sfery wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej, to w tych trzech przypadkach konieczne jest, aby Unia udzieliła upoważnienia państwom członkowskim zgodnie z art. 2 ust. 1 TFUE, przy czym upoważnienie to może przybrać różne formy i być uzależnione od spełnienia określonych warunków ( 38 ). Jak wynika z przywołanego powyżej orzecznictwa ( 39 ), postępowanie w sprawie wydania opinii przewidziane w art. 218 ust. 11 TFUE może zostać zastosowane przynajmniej w sytuacji, która odpowiada pierwszemu z tych przypadków.

38. Chciałbym wyjaśnić, że jeśli umowa międzynarodowa zostanie zawarta w ten sposób w interesie Unii w następstwie wyraźnego zezwolenia Rady ( 40 ), to nie wywrze żadnych skutków prawnych w zakresie stosunków pomiędzy Unią a zainteresowanymi państwami trzecimi ( 41 ). Państwa członkowskie będą zobowiązane na podstawie prawa międzynarodowego wobec nich, a nie wobec Unii jako takiej ( 42 ). W takim przypadku Unia nie zapewnia gwarancji, ani żadnych innych zobowiązań międzynarodowych ze swojej strony ( 43 ). Ponadto rozumie się samo przez się, że państwa trzecie nie mogą być związane rzeczoną decyzją Rady.

39. Wynika z tego, moim zdaniem, że w niniejszym przypadku nie ma zastosowania orzecznictwo Trybunału dotyczące dopuszczalności wniosku o wydanie opinii w świetle woli Unii związania się rozpatrywaną umową międzynarodową oraz w świetle momentu, w którym jej zgoda w tym względzie stała się ostateczna ( 44 ). Jedyny skutek opinii w przyszłości mieć będzie miejsce na poziomie praw i obowiązków wynikających z prawa Unii zarówno dla instytucji, jak i państw członkowskich, i ograniczać się będzie do zagadnienia, czy kompetencje do działania posiada Unia, czy państwa członkowskie.

40. Pomimo takiego szczególnego kontekstu jest całkowicie dopuszczalne, zgodnie z zasadą wynikającą z opinii 2/91 ( 45 ), aby postępowanie w sprawie wydania opinii miało na celu, jak w niniejszej sprawie, kwestię podziału kompetencji dotyczącej projektu umowy międzynarodowej, której Unia formalnie nie będzie stroną, lecz która byłaby zawierana za pośrednictwem państw członkowskich upoważnionych do solidarnego działania w jej interesie ( 46 ).

41. Jednakże trzecie kryterium oceny, o charakterze temporalnym, powinno moim zdaniem wprowadzić pewne niuanse do zagadnienia dopuszczalności niniejszego wniosku o wydanie opinii.

C – W przedmiocie stanu zaawansowania rozpatrywanych umów międzynarodowych

42. Należy podkreślić, że zwrócenie się do Trybunału o wydanie opinii powinno nastąpić ex ante, czyli zanim omawiana umowa zostanie zawarta, zgodnie z brzmieniem art. 218 ust. 11 TFUE ( 47 ), który stanowi dwukrotnie, że umowa powinna być „przewidywana” ( 48 ), a nie już sfinalizowana.

43. W istocie, jak Trybunał podkreślał począwszy od pierwszej wydanej przez niego opinii, postępowanie w sprawie wydania opinii „ma […] na celu unikanie komplikacji, które mogłyby wyniknąć z kwestionowania przed sądami zgodności z traktatem WE umów międzynarodowych wiążących Wspólnotę [obecnie Unię]” ( 49 ).

44. Służy ono zatem przede wszystkim uniknięciu kwestionowania odpowiedzialności Unii w sytuacji, gdy zgodność z prawem odnośnej umowy międzynarodowej zostanie po jej zawarciu podważona ( 50 ), gdyż mogłoby to wywrzeć niekorzystne skutki dla wszystkich zainteresowanych stron, w tym również państw trzecich ( 51 ). Podobnie w przypadku gdy, jak w niniejszej sprawie, Unia sama nie może zawrzeć umowy ( 52 ), postępowanie w sprawie wydania opinii pozwala uniknąć „komplikacji” prawnych spowodowanych sytuacjami, w których państwa członkowskie zaciągnęłyby zobowiązania traktatowe bez wymaganego upoważnienia, mimo że nie przysługuje im już w świetle prawa Unii kompetencja prawodawcza niezbędna do wprowadzenia w życie tych zobowiązań.

45. Oczywiście, taka funkcja prewencyjna traci znaczenie, a wniosek o wydanie opinii staje się bezprzedmiotowy wówczas, gdy umowa międzynarodowa, której on dotyczy, nie jest już w stanie projektu, ale, wręcz przeciwnie, wiąże już umawiające się państwa ( 53 ). To właśnie w świetle takiego funkcjonalnego podejścia do pojęcia „przewidywanej umowy” należy rozumować w rozpatrywanym przypadku.

46. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że większość państw członkowskich samodzielnie i na własny rachunek wyraziła zgodę na przystąpienie jednego, kilku, a nawet wszystkich ośmiu państw trzecich, które przystąpiły do konwencji haskiej z 1980 r. i które są objęte wnioskiem o wydanie opinii. Mówiąc dokładniej, w momencie wpłynięcia wniosku o wydanie opinii, czyli w dniu 21 czerwca 2013 r., spośród 28 państw członkowskich jedynymi, które nie wyraziły zgody na przystąpienie żadnego z tych państw, były Republika Austrii, Republika Portugalska, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, a także Królestwo Danii, przy czym należy przypomnieć, że to ostatnie posiada szczególny status w zakresie współpracy sądowej w sprawach cywilnych w ramach Unii ( 54 ). W odniesieniu do 24 pozostałych państw członkowskich co najmniej jedna z umów z państwami trzecimi, o których mowa w niniejszym wniosku o wydanie opinii, została już zawarta ze względu na wyrażenie zgody na przystąpienie tych państw do konwencji.

47. Jeśli chodzi o oświadczenia o wyrażeniu zgody, które zostały złożone przez te ostatnie państwa członkowskie, to należy przyznać, że żadne z nich nie może być uważane za stanowiące umowę międzynarodową, która byłaby jeszcze „przewidywana” w momencie skierowania wniosku do Trybunału, podczas gdy wymóg taki jest wyraźnie ustanowiony w art. 218 ust. 11 TFUE. Stwierdzenie to samo w sobie wyklucza, aby Trybunał mógł wydać opinię na tej podstawie. Zgodnie z przytoczonym wyżej orzecznictwem Trybunału jestem zdania, że niniejsze postępowanie w sprawie wydania opinii stało się zarówno bezprzedmiotowe, jak i pozbawione skuteczności (effet utile) w zakresie, w jakim dotyczy ono tej serii oświadczeń o wyrażeniu zgody na przystąpienie, które są już skuteczne w świetle prawa międzynarodowego, a wniosek o wydanie opinii nie jest zatem w odniesieniu do nich dopuszczalny.

48. Natomiast wniosek ten jest, moim zdaniem, dopuszczalny w zakresie, w jakim dotyczy kompetencji Unii do zajęcia stanowiska w przedmiocie tych rozpatrywanych oświadczeń o wyrażeniu zgody, które w dniu wpływu wniosku o wydanie opinii nie zostały jeszcze złożone przez państwa członkowskie inne niż Królestwo Danii ( 55 ), zważywszy, że rozpatrywane umowy dwustronne były wówczas na etapie projektu potencjalnego, zatem były jedynie „przewidywane” w rozumieniu art. 218 ust. 11 TFUE.

49. Jak przedstawiciel Komisji przyznał podczas rozprawy, niezależnie od stanowiska, jakie Trybunał zajmie co do istoty, niniejsze postępowanie nie wywoła żadnej zmiany na płaszczyźnie prawa międzynarodowego, w tym znaczeniu, że zobowiązania powstałe w wyniku wyrażonej już zgody na przystąpienie w żaden sposób nie zostaną podważone przez odpowiedź na wniosek o wydanie opinii, ale może ona co najwyżej umożliwić zidentyfikowanie uchybień, które w świetle prawa Unii mogłyby zostać popełnione przez 24 wspomniane państwa członkowskie.

50. Tymczasem jestem zdania, podobnie jak zarówno rządy czeski, fiński, francuski, grecki i polski, jak i Rada, że wniosek o wydanie opinii, o której mowa w art. 218 ust. 11 TFUE, nie stanowi właściwego trybu, jeśli celem przyświecającym Komisji przy zwracaniu się do Trybunału rzeczywiście jest położenie kresu praktyce kilku państw członkowskich, które indywidualnie wyraziły zgodę na przystąpienie państw trzecich do konwencji haskiej z 1980 r., co, jak się wydaje, jest w istocie jej zamiarem ( 56 ). W tym zakresie Komisja miała możliwość, jako strażniczka traktatów, wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia na podstawie art. 258 TFUE ( 57 ) przeciwko państwom członkowskim, które stosowały taką praktykę, w zakresie, w jakim stanowi ona wkroczenie w dziedzinę kompetencji zastrzeżonych dla Unii ( 58 ), jak uczyniła to w sprawach zakończonych szeregiem tak zwanych wyroków „otwartego nieba” ( 59 ), zważywszy, że postępowanie tego rodzaju wymaga przestrzegania pewnych zasad, których brak jest w postępowaniu w sprawie wydania opinii ( 60 ).

51. Uwzględniając całość powyższych rozważań, proponuję, aby Trybunał uznał, że niniejszy wniosek o wydanie opinii jest dopuszczalny tylko częściowo, tj. wyłącznie w zakresie, w jakim dotyczy tych spośród oświadczeń o wyrażeniu zgody na przystąpienie odnośnych państw trzecich do konwencji haskiej z 1980 r., które w chwili składania wniosku nie zostały jeszcze złożone przez państwa członkowskie ( 61 ), z wyłączeniem szczególnego przypadku Królestwa Danii. W pozostałym zakresie, a mianowicie jeśli chodzi o te spośród oświadczeń o wyrażeniu zgody, które do tego dnia zostały już złożone, wniosek o wydanie opinii powinien, moim zdaniem, zostać uznany za niedopuszczalny z uwagi na fakt, że odnosi się on w tym względzie nie do „przewidywanej umowy” w rozumieniu art. 218 ust. 11 TFUE, lecz do umów, które zostały już zawarte.

V – Co do istoty sprawy

A – Uwagi wstępne

52. Tytułem wstępu należy przypomnieć, że celem postępowania w sprawie wydania opinii, o którym mowa w art. 218 ust. 11 TFUE, jest również uniknięcie kolizji norm ( 62 ), ustalenie, jaki jest zakres, w świetle zasad prawa Unii, odnośnych kompetencji Unii i państw członkowskich w dziedzinie będącej przedmiotem umowy międzynarodowej, a nie ustalenie, czy Unia posiada zdolność, na podstawie art. 216 TFUE i 217 TFUE ( 63 ), do zaciągnięcia wynikających z niej zobowiązań ( 64 ).

53. Ponadto bezsporne jest, że „[o]d czasu wejścia w życie traktatu z Amsterdamu, [zgodnie z postanowieniami tytułu IV traktatu WE] do kompetencji Wspólnoty [obecnie Unii] należy przyjmowanie środków w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach cywilnych mających skutki transgraniczne w zakresie koniecznym do właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego. Wspólnota [następnie Unia] wykorzystała te kompetencje, przyjmując liczne instrumenty, z których wiele pokrywa się częściowo lub całkowicie z obszarami działalności [HKPPM]” ( 65 ).

54. Takie nakładanie się istnieje bowiem w szczególności pomiędzy postanowieniami konwencji haskiej z 1980 r. a przepisami rozporządzenia Bruksela II bis we wrażliwej dziedzinie uprowadzeń dzieci za granicę. Zagadnienie przedłożone w niniejszym wniosku o wydanie opinii, które dotyczy określenia, czy Unia Europejska posiada wyłączną kompetencję, jeśli chodzi o wyrażenie zgody na przystąpienie państwa trzeciego do tej konwencji, jawi się zatem ze szczególną wyrazistością.

55. Wszystkie instytucje i większość rządów, które przedstawiły uwagi ( 66 ), zgadzają się co do tego, że to Unii przysługuje kompetencja do zawarcia takiej umowy międzynarodowej. Jestem również zdania, że zasadę tej kompetencji zewnętrznej należy uznać za ustaloną w niniejszej sprawie, skoro, jak warto przypomnieć, może ona wynikać z wyraźnego powierzenia jej w traktatach, wynikać w sposób dorozumiany z innych postanowień traktatów lub aktów prawa pochodnego Unii, w przypadku gdy wcześniejsze przyjęcie wspólnych zasad prowadzi w sposób nieunikniony do takiego skutku ( 67 ), jak ma to miejsce w niniejszym przypadku. W ramach współpracy sądowej w sprawach cywilnych art. 81 TFUE, a w szczególności jego ust. 3 dotyczący spraw rodzinnych, nie przewiduje bowiem w sposób wyraźny kompetencji Unii do zawierania umów międzynarodowych w tej dziedzinie, ale wynika ona pośrednio z innych przepisów prawa Unii ( 68 ).

56. Instytucje i rządy są znacznie bardziej podzielone odnośnie do charakteru tej kompetencji zewnętrznej, tzn. co do tego, czy Unia może je wykonywać w sposób wyłączny, czy też państwa członkowskie zachowują jednak część konkurencyjnej kompetencji w tej dziedzinie ( 69 ). Podczas gdy rząd włoski, Komisja i Parlament Europejski uważają, że przesłanki wymagane dla wykazania istnienia wyłącznej kompetencji Unii są spełnione w takim kontekście, Rada i inne rządy, które przedstawiły swoje uwagi co do istoty, opowiadają się, przeciwnie, za kompetencją dzieloną ( 70 ). Jeżeli chodzi o moje stanowisko, to jestem zwolennikiem pierwszego z tych stanowisk z powodów, które opiszę poniżej.

57. Chciałbym jednak wyjaśnić, że jeśli Trybunał rzeczywiście opowie się za wyłączną kompetencja zewnętrzną Unii, to nie podważy to jednak uprawnienia dyskrecjonalnego Rady do ewentualnego korzystania z tej kompetencji w celu zawierania rozpatrywanych umów międzynarodowych, i to za pośrednictwem państw członkowskich, które są stronami konwencji haskiej z 1980 r., ponieważ zostało ustalone, że Unia nie posiada zdolności do dokonania tego samodzielnie ( 71 ). Ponadto przyszłe orzeczenie nie przesądzi odpowiedzi na pytanie, czy państwa członkowskie, upoważnione w ten sposób przez Unię w zakresie wyrażania zgody na przystąpienie państw trzecich, będą mieć obowiązek jej wyrażenia lub ewentualnie zakaz w przypadku, gdy Unia zdecydowałaby o odmowie zgody na przystąpienie. Kwestie te nie mogą bowiem zostać rozwiązane w ramach postępowania w sprawie wydania opinii.

B – W przedmiocie kryteriów demarkacyjnych dotyczących wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii wynikającej z orzecznictwa sprzed traktatu FUE

58. Przed wejściem w życie traktatu z Lizbony zasady mające zastosowanie do określenia ewentualnego wyłącznego charakteru kompetencji Wspólnoty do zawierania umów o charakterze międzynarodowym zostały określone przez Trybunał, w szczególności w wyroku Komisja/Rada (wyrok AETR) ( 72 ), tak jak to zostało wyraźnie wskazane w powołanej wyżej decyzji Rady 2006/719 ( 73 ). Zgodnie z tą decyzją, „[w]prawdzie w traktacie WE nie ma bezpośredniego odniesienia do kompetencji zewnętrznej Wspólnoty, jednak z orzecznictwa [Trybunału] wynika, że wspomniane powyżej postanowienia traktatu WE tworzą podstawę prawną nie tylko dla wewnątrzwspólnotowych aktów prawnych, ale także dla zawierania przez Wspólnotę umów międzynarodowych[ ( 74 )]. Wspólnota może zawierać umowy międzynarodowe, jeśli skorzystała już z kompetencji wewnętrznej w celu przyjęcia środków służących realizacji wymienionych powyżej wspólnych polityk lub jeśli zawarcie umowy międzynarodowej jest niezbędne dla osiągnięcia jednego z celów Wspólnoty Europejskiej[ ( 75 )]. Kompetencja zewnętrzna Wspólnoty ma charakter wyłączny tam, gdzie umowa międzynarodowa wpływa na przepisy wewnątrzwspólnotowe lub zmienia zakres ich stosowania[ ( 76 )]. W takim przypadku podejmowanie działań zewnętrznych z udziałem państw trzecich lub organizacji międzynarodowych należy do zadań Wspólnoty, a nie państw członkowskich. Umowa międzynarodowa może być przedmiotem wyłącznej kompetencji Wspólnoty w całości bądź jedynie w pewnym zakresie”.

59. Innymi słowy, zgodnie z przywołanym w ten sposób orzecznictwem wyłączna kompetencja zewnętrzna Wspólnoty może być jej powierzona w sposób dorozumiany, jeżeli przewidywana umowa międzynarodowa może mieć negatywny wpływ na wspólne zasady wynikające z wcześniejszego wykorzystania przez nią z kompetencji wewnętrznej, z której to zasady wynika symetria między tymi dwoma rodzajami kompetencji ( 77 ).

60. Kryterium dotyczące wpływu na wspólne zasady zostało określone w późniejszym orzecznictwie Trybunału. Rozwijało się ono w trzech głównych etapach ( 78 ), z których ostatni stanowiła opinia 1/03 ( 79 ). Trybunał uznał przede wszystkim, że trzy przypadki ( 80 ) określone w opinii 1/94 oraz przejęte w orzecznictwie Otwarte niebo były zaledwie „przykładami, których ujęcie wynika[ło] z konkretnych kontekstów rozważanych przez Trybunał” ( 81 ). Następnie wyjaśnił, że „[w]ypowiadając się w sposób bardziej ogólny, Trybunał uznał kompetencję wyłączną Wspólnoty w szczególności, gdy zawarcie umowy przez państwa członkowskie jest niezgodne z jednością wspólnego rynku i jednolitym stosowaniem prawa wspólnotowego[ ( 82 )] lub gdy z powodu samego charakteru istniejących uregulowań wspólnotowych […] jakakolwiek umowa w danej dziedzinie nieuchronnie oddziaływałaby na przepisy wspólnotowe w rozumieniu ww. wyroku w sprawie AETR” ( 83 ). Trybunał stwierdził również, że aby na tej ostatniej podstawie została uzyskana kompetencja wyłączna, „[n]ie jest […] konieczne istnienie całkowitej zgodności między zakresem, jaki obejmuje umowa międzynarodowa, i zakresem uregulowań wspólnotowych” ( 84 ), ani istnienie zasadniczej sprzeczności pomiędzy zobowiązaniami wynikającymi z takiej umowy a uregulowaniami wspólnotowymi ( 85 ).

61. Jak zauważył rzecznik generalny Y. Bot ( 86 ) w opinii 1/03, „Trybunał, dokonując syntezy orzecznictwa, powrócił, jak się wydaje, do bardziej otwartej koncepcji pojęcia oddziaływania na wspólne zasady” i „ponadto przedstawił metodę analizy pozwalającą ustalić, czy zostało spełnione kryterium wyrażone w formule »w każdym razie należą do dziedziny, która jest już w znacznej mierze objęta wspólnymi zasadami«[ ( 87 )]”. W tym względzie wskazał, że analiza powinna, po pierwsze, „opierać się nie tylko na tym, jaki zasięg mają dane przepisy, ale również na tym, jakie są ich charakter i treść” oraz, po drugie, „wziąć pod uwagę nie tylko obecny stan prawa wspólnotowego w danej dziedzinie, ale również kierunek jego rozwoju, o ile jest on do przewidzenia w momencie tej analizy” ( 88 ). Podkreślił wreszcie, „że najważniejsze jest zapewnienie jednolitego i spójnego stosowania przepisów wspólnotowych i prawidłowego działania tworzonego przez nie systemu mającego chronić pełną skuteczność prawa wspólnotowego” ( 89 ).

62. Dodam, że Trybunał w tej samej opinii przypomniał, iż „Wspólnota posiada jedynie kompetencje powierzone, zatem istnienie danej kompetencji, zwłaszcza gdy nie wypływa ona wyraźnie z traktatu, a ma charakter wyłączny, powinno znaleźć uzasadnienie we wnioskach płynących z konkretnej analizy relacji między przewidywaną umową a prawem wspólnotowym potwierdzającej, że zawarcie takiej umowy może oddziaływać na przepisy wspólnotowe” ( 90 ).

63. Ze względów, które zostaną przedstawione poniżej, jestem zdania, że zarówno kryteria służące określeniu granic wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii, jak i metody ich stosowania, które zostały w ten sposób określone przez Trybunał, pozostają istotne dla udzielenia odpowiedzi na pytanie przedstawione w niniejszym wniosku o wydanie opinii, mimo iż należy go rozpatrywać na gruncie postanowień traktatu FUE, a nie postanowień traktatu WE.

C – W przedmiocie zachowania znaczenia przez te zasady prawne po wejściu w życie traktatu FUE

64. Obecnie, na mocy art. 3 ust. 2 TFUE, oprócz wyłącznej kompetencji, która została jej przekazana w dziedzinach enumeratywnie wymienionych w ust. 1 tego artykułu ( 91 ), „Unia ma także wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych, jeżeli ich zawarcie zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii lub jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji lub w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres” (podkreślenie moje).

65. Na wstępie należy zauważyć, że z uwagi na swoje ogólne brzmienie tekst ten uzależnia wyłączność kompetencji tylko od materii umowy, nie wprowadzając rozróżnienia w zależności od umawiających się stron ( 92 ), z czego wynika, że może ona być zawierana z państwami trzecimi zarówno bezpośrednio przez Unię, jak i za pośrednictwem jej państw członkowskich, jak przewidziano w niniejszej sprawie.

66. Wszystkie strony, które przedstawiły uwagi Trybunałowi w niniejszej sprawie, zgodnie stwierdzają – moim zdaniem słusznie – że w przedmiocie ewentualnego charakteru wyłącznego kompetencji Unii należy orzekać w świetle art. 3 ust. 2 TFUE i że tylko ten ostatni z trzech przypadków przewidzianych w tym postanowieniu jest istotny dla niniejszej sprawy. Jest bowiem niekwestionowanym faktem, że zawieranie umów międzynarodowych, których sprawa ta dotyczy, nie wchodzi w zakres kompetencji wyłącznej, która byłaby wyraźnie przewidziana przez akt prawodawczy Unii oraz że czynność ta nie jest niezbędna do umożliwienia wykonywania przez Unię jej kompetencji wewnętrznej w dziedzinie objętej tymi umowami. Tym samym charakter kompetencji zewnętrznej Unii zależy tu wyłącznie od tego, czy wyrażenie zgody na przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej z 1980 r. może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres w rozumieniu ust. 2.

67. Strony przyjmują różne podejścia co do wykładni ostatniego elementu tego postanowienia, w szczególności gdy – jak to wydaje się mieć miejsce w niniejszej sprawie – dziedzina, do której należy przewidywana umowa międzynarodowa, jest objęta, przynajmniej częściowo, przez mające dla niej znaczenie wspólne zasady. Zdaniem Komisji, Parlamentu Europejskiego i rządu włoskiego, istnienie wyłącznej kompetencji zewnętrznej może wynikać z tego, że, z jednej strony, dziedzina konwencji haskiej z 1980 r. pokrywa się w dużej mierze z zasadami Unii, ponieważ konwencja ta zawiera postanowienia porównywalne i ściśle związane z przepisami rozporządzenia Bruksela II bis, a z drugiej strony, rozporządzenie to wprowadziło jednolity wspólny system oparty na mechanizmie tej konwencji. Natomiast Rada i wszystkie pozostałe rządy interweniujące w niniejszej sprawie podważają te twierdzenia i zalecają przyjęcie podejścia węższego, zgodnie z którym od czasu wejścia w życie art. 3 ust. 2 TFUE Unii nie może w takich okolicznościach przysługiwać kompetencja wyłączna.

68. Pytanie główne, od którego zależy rozstrzygnięcie tego sporu, sprowadza się do kwestii, czy poprzednie przesłanki ustanowione w orzecznictwie, pozwalające określić charakter wpływu na wspólne zasady, pozostają właściwe, a nawet decydujące, pomimo zmian wprowadzonych przez traktat z Lizbony. Ta kwestia ich ewentualnej trwałości pojawia się w szczególności w odniesieniu do kryterium wynikającego z opinii 2/91 ( 93 ), ze względu na fakt, że odnośna dziedzina jest „już w znacznej mierze objęta uregulowaniami [prawa Unii]”, a także w odniesieniu do przesłanki uzupełniającej, która znajduje się w opinii 1/03 ( 94 ), ze względu na ryzyko naruszenia „jednolitego i spójnego stosowania przepisów [prawa Unii] i prawidłowego działania tworzonego przez nie systemu”.

69. Jestem zdania, podobnie jak rzecznicy generalni J. Kokott ( 95 ) i E. Sharpston ( 96 ), że ustanowione w orzecznictwie przesłanki, związane z wyłączną kompetencją zewnętrzną Unii, muszą zachować moc w nowym kontekście normatywnym, jak stanowi art. 3 ust. 2 TFUE, jeżeli okaże się, że postanowienie to stanowi kodyfikację tych przesłanek ( 97 ). Choć prawdą jest, że wskazane wyżej sformułowania nie zostały powtórzone, jako takie, w art. 3 ust. 2 TFUE w celu wyjaśnienia, co obejmuje pojęcie wpływu w rozumieniu rzeczonego ustępu ( 98 ), wydaje mi się oczywiste, że orzecznictwo to zostało wzięte pod uwagę przez autorów traktatu FUE i że elementy oceny, które zostały określone przez Trybunał, pozostają w mocy, w świetle kontekstu zarówno historycznego, jak i normatywnego tego postanowienia.

70. Analiza genezy traktatu FUE wskazuje bowiem, że jego twórcy zamierzali potwierdzić orzecznictwo w tej dziedzinie, a nie odejść od niego, jak twierdzi Rada, nie przedstawiając jednak dowodów na poparcie tej tezy ( 99 ). Zważywszy, że traktat FUE był w dużym stopniu inspirowany zarzuconym projektem Traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy, należy zauważyć, że członkom Konwentu w sprawie przyszłości Europy polecono opracować postanowienia przyszłego traktatu dotyczące wyłącznej kompetencji zewnętrznej „zgodnie z istniejącym orzecznictwem Trybunału” i w sposób zapewniający „wyraźne przedstawienie orzecznictwa Trybunału” ( 100 ).

71. Co więcej, podejście rozszerzające, którego przyjęcie postuluję, nie jest sprzeczne z analizą systemu, którego część stanowi art. 3 ust. 2 TFUE. By sprzeciwić się utrzymaniu kryterium ustanowionego w orzecznictwie, zgodnie z którym do uzasadnienia wyłącznej kompetencji Unii wystarczy, że odnośna dziedzina jest „już w znacznej mierze objęta wspólnymi zasadami”, rządy niemiecki, estoński, łotewski, austriacki, szwedzki i Zjednoczonego Królestwa wywodzą argument z protokołu (nr 25) w sprawie wykonywania kompetencji dzielonych, załączonego do traktatów UE i FUE ( 101 ), a także z zasady zajętego pola, odnoszącej się do kompetencji dzielonych, ustanowionej w art. 2 ust. 2 TFUE. Argumentują, że z tekstów tych wynika, iż uwzględnienie faktu, że Unia wykonała już swoją kompetencję wewnętrzną, może obejmować tylko elementy unormowane przez przyjęty w ten sposób akt, a nie całą dziedzinę. Jednakże, podobnie jak Komisja, jestem zdania, że ani wspomniany protokół (nr 25), ani art. 2 ust. 2 TFUE, wyłącznie do którego ten protokół odsyła ( 102 ), nie stanowią formalnych przeszkód w stosowaniu orzecznictwa sprzed traktatu FUE, ponieważ postanowienia te ograniczają się do unormowania warunków wykonania kompetencji dzielonej i w żaden sposób nie mają na celu ograniczenia zakresu kompetencji wyłącznej w przypadkach przewidzianych w art. 3 ust. 2 TFUE, tak jak to zostało wykazane przez innych rzeczników generalnych ( 103 ).

72. W tym zakresie rzecznik generalna J. Kokott podkreśliła wyraźnie, że „wyłączna kompetencja zgodnie z trzecim wariantem art. 3 ust. 2 TFUE nie zależy w pierwszym rzędzie od samego występowania lub niewystępowania wspólnych zasad w określonej dziedzinie, lecz od ryzyka naruszenia tych wspólnych zasad albo zmiany ich zakresu Takie ryzyko może powstać już wówczas, gdy umowa międzynarodowa zawiera uregulowania ściśle związane pod względem treści ze wspólnymi zasadami, które w znacznej mierze determinują już daną dziedzinę w prawie Unii. Umowa międzynarodowa może bowiem wpłynąć negatywnie na takie wspólne zasady nawet wówczas, gdy wspólne przepisy i umowa międzynarodowa nie regulują dokładnie tych samych„elementów” (w rozumieniu protokołu [nr 25]). W związku z tym rozwinięte w orzecznictwie kryterium dziedziny, która jest już w znacznej mierze objęta wspólnymi zasadami, także po wejściu w życie traktatu z Lizbony nie straciło swojego znaczenia” ( 104 ) (podkreślenie moje).

73. Uważam zatem, że schemat analizy, który został wypracowany przez Trybunał w ramach wykładni wcześniej obowiązujących postanowień traktatu WE, nadal istnieje w tle obecnych postanowień art. 3 ust. 2 TFUE.

D – W przedmiocie zastosowania w niniejszym przypadku przesłanek dotyczących wpływu na wspólne zasady

74. Aby móc ocenić, czy Unia Europejska posiada wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych, które są przedmiotem niniejszego wniosku o wydanie opinii, należy dokonać wykładni i zastosowania przepisów art. 3 ust. 2 TFUE w świetle przypomnianych wyżej zasad wypracowanych w orzecznictwie ( 105 ). Oznacza to, że Trybunał bada z jednej strony, czy istnieją wspólne zasady w dziedzinie objętej przez te umowy, a z drugiej strony, w jakim stopniu na ich treść lub zakres może wpłynąć zawarcie tych umów. W pierwszej kolejności należy w niniejszej sprawie przedstawić pewne wyjaśnienia pod tym kątem, dotyczące umów międzynarodowych.

1. Cechy omawianych umów międzynarodowych

75. W świetle uwag, które zostały przedłożone Trybunałowi, powstaje pytanie, czy ryzyko wpływania na zasady prawa Unii przez umowy międzynarodowe, w rozumieniu art. 3 ust. 2 TFUE, powinno być oceniane w odniesieniu do konwencji haskiej z 1980 r., czy w odniesieniu do oświadczeń o wyrażeniu zgody na przystąpienie państwa trzeciego do tej konwencji, czy też w odniesieniu do tych dwóch instrumentów rozpatrywanych łącznie.

76. Należy, moim zdaniem, wykluczyć rozumowanie wyłącznie w świetle konwencji haskiej z 1980 r., ponieważ istotą niniejszego wniosku o wydanie opinii jest uzyskanie orzeczenia w przedmiocie umów międzynarodowych, które nie prowadzą do zmiany treści tego tekstu, lecz do rozszerzenia jego zakresu stosowania pomiędzy państwami członkowskimi Unii i państwami trzecimi. Z kolei oświadczenia o wyrażeniu zgody na przystąpienie nowych państw, które są przedmiotem niniejszej sprawy, nie mogą być uznane za byty samoistne, ponieważ celem tych aktów jest właśnie spowodowanie, że skutki wywoła jedno z postanowień konwencji, a mianowicie art. 38 ( 106 ). Należy, w sposób oczywisty, uwzględnić to, że akty te mają względem niej charakter akcesoryjny i że ocena ich wpływu byłaby pozbawiona sensu, gdyby ignorowała tekst, z którego czerpią rację bytu i za pośrednictwem którego wywierają swoje istotne skutki.

77. Ścisłe powiązania istniejące pomiędzy tymi dwoma rodzajami instrumentów mają bezwzględnie wpływ na ocenę kompetencji wyłącznej lub dzielonej Unii, w taki sposób, że czynność ta może być prowadzona tylko w sposób łączny, tzn. z uwzględnieniem ewentualnego negatywnego wpływu na zasady prawa Unii zarówno postanowień konwencji haskiej z 1980 r., jak i oświadczeń, które mogą wpływać na rzeczone zasady.

78. Natomiast nie ma znaczenia w ramach tej oceny, że jedynie niektóre z przewidywanych umów międzynarodowych pozostają w zbiegu, a nawet wchodzą w konflikt z zasadami wynikającymi z prawa Unii. Jak bowiem podniosła rzecznik generalna E. Sharpston, „[z] użycia [w art. 3 ust. 2 TFUE] słów »w zakresie, w jakim« jasno wynika, że niektóre części umowy mogą mieścić się w zakresie wyłącznych kompetencji Unii Europejskiej na tej podstawie, podczas gdy kompetencja może być nadal kompetencją dzieloną w odniesieniu do pozostałych części” ( 107 ). Takie podejście jest zgodne zarówno z najnowszym prawem pozytywnym ( 108 ), jak i z orzecznictwem Trybunału sprzed traktatu FUE, z którego wynika, że kompetencja wyłączna może zostać nabyta przez Unię, nawet jeśli dziedziny uregulowane, odpowiednio, przez wspólne zasady i przez umowę nie pokrywają się całkowicie ( 109 ) oraz że należy raczej porównywać te zasady z głównymi celami umowy międzynarodowej ( 110 ).

2. Istnienie wspólnych zasad w dziedzinie objętej rzeczonymi umowami międzynarodowymi

79. Na podstawie wskazanych wyżej kryteriów ustanowionych w orzecznictwie ( 111 ), w celu ustalenia, czy przewidziane umowy międzynarodowe mają wpływ na „dziedzin[ę], która jest już w znacznej mierze objęta wspólnymi zasadami”, należy odnieść się zarówno do zasięgu odpowiednich wspólnych zasad, jak i do ich charakteru i treści, przy uwzględnieniu nie tylko ich stanu obecnego, lecz również kierunku ich rozwoju, o ile jest on do przewidzenia w momencie tej analizy.

80. W niniejszej sprawie nie można zaprzeczyć, że dziedzina cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę, która właśnie stanowi przedmiot konwencji haskiej z 1980 r. i związanych z nią oświadczeń o wyrażeniu zgody na przystąpienie, była już przedmiotem wykonywania przez Unię jej kompetencji wewnętrznej, w ramach rozporządzenia Bruksela II bis.

81. Co się tyczy zasięgu zakresu wspólnych zasad, to wydaje się, że przedmiotowy zakres stosowania tego rozporządzenia jest szerszy niż konwencji haskiej z 1980 r. Ma ona na celu, dzięki współpracy pomiędzy jej umawiającymi się państwami, „chronić dziecko na płaszczyźnie międzynarodowej przed szkodliwymi skutkami, wynikającymi z bezprawnego uprowadzenia go lub zatrzymania, i pragnąc ustalić zasady postępowania w celu zagwarantowania niezwłocznego powrotu dziecka do państwa jego stałego pobytu oraz pragnąc zapewnić skuteczną ochronę prawa do odwiedzin [i prawa do opieki]” ( 112 ). Natomiast rozporządzenie Bruksela II bis reguluje między państwami członkowskimi Unii kwestię „jurysdykcji oraz uznawania i wykonywania orzeczeń w sprawach małżeńskich oraz w sprawach dotyczących odpowiedzialności rodzicielskiej” ( 113 ). Jednakże, jeśli chodzi o cywilnoprawne traktowanie uprowadzenia dziecka za granicę, cele tego rozporządzenia są identyczne z celami rzeczonej konwencji i zawiera ono zbiór przepisów, które są równoważne, z uwagi na włączenie postanowień konwencji, nawet jeżeli nie są one całkowicie identyczne ( 114 ).

82. W tym względzie należy przypomnieć, że pośród najważniejszych postanowień konwencji haskiej z 1980 r. znajduje się art. 3, który określa warunki, w których „[u]prowadzenie lub zatrzymanie dziecka będzie uznane za bezprawne”; jej art. 6 i 7 odnoszące się do „organów centralnych”, które umawiające się państwa powinny wyznaczyć w szczególności w celu współdziałania ( 115 ); art. 8–20, dotyczące „powrotu dziecka”, ustanawiają zasady, zgodnie z którymi organy centralne, sądowe lub administracyjne umawiających się państw powinny podejmować działania w celu sprzyjania powrotowi natychmiastowemu, chyba że zachodzą wyjątkowe okoliczności; art. 16 wyjaśnia w szczególności, że władze sądowe państwa, do którego dziecko zostało uprowadzone lub w którym zostało zatrzymane, nie mogą decydować merytorycznie o prawie do opieki, dopóki nie zostanie ustalone, że wymogi określone przez tę konwencję co do zwrotu dziecka nie zostały spełnione; art. 21 stanowi, że „wniosek o zorganizowanie lub ochronę skutecznego wykonywania prawa do odwiedzin może być skierowany do organu centralnego umawiającego się państwa w ten sam sposób, jak wniosek o zwrot dziecka”.

83. Oprócz podobnej definicji pojęcia „bezprawnego uprowadzenia albo zatrzymania dziecka” ( 116 ) rozporządzenie Bruksela II bis zawiera pewna liczbę przepisów, które mają takie same cele i które regulują zatem te same kwestie, co odnośne postanowienia konwencji haskiej z 1980 r. Chodzi tu w szczególności o art. 10 tego rozporządzenia, który definiuje zasadę jurysdykcji szczególnej sądów państw członkowskich „w przypadkach uprowadzenia dziecka” ( 117 ); art. 11, w którym szczegółowo opisano procedurę, jaką należy przeprowadzić w celu „powrotu dziecka”; art. 41 i 42, których przedmiotem jest, w ramach uznawania i wykonywania orzeczeń wydanych w państwie członkowskim, „[w]ykonalność określonych orzeczeń dotyczących prawa do osobistej styczności z dzieckiem oraz określonych orzeczeń, w których zarządzono powrót dziecka”; oraz z jego art. 53, którego przedmiotem jest „współpraca między organami centralnymi w sprawach odpowiedzialności rodzicielskiej”.

84. Mimo tych podobieństw, zgodnie z preambułą rozporządzenia Bruksela II bis ( 118 ), jego zadaniem nie jest zastąpienie w całości konwencji haskiej z 1980 r., lecz jej uzupełnienie. Rozdział V rozporządzenia ( 119 ) normuje relacje pomiędzy tymi dwoma instrumentami w taki sposób, że rozporządzenie ma pierwszeństwo wobec konwencji w stosunkach pomiędzy państwami członkowskimi, z wyjątkiem tych dziedzin, które są objęte konwencją, a których rzeczone rozporządzenie nie reguluje.

85. Powiązanie obu tych aktów jest silne, a ich związek nieco złożony, jak to uwidaczniają przepisy art. 11 tego rozporządzenia, który zmierza do syntezy dwóch odrębnych celów, a mianowicie ciągłości i zmiany. Jest to skutek kompromisu politycznego między, z jednej strony, tymi państwami członkowskimi, które uznały za niepotrzebne istnienie uregulowania w tej dziedzinie na poziomie Unii, a z drugiej strony tymi, które twierdziły, że system ustanowiony na mocy konwencji haskiej z 1980 r. powinien być wzmocniony, w szczególności w celu usunięcia nadużyć, do których doprowadziło stosowanie wyjątku od zasady natychmiastowego powrotu, przewidzianego w art. 13 lit. b) tej konwencji ( 120 ).

86. Prawdą jest, że terytorialny zakres stosowania rozporządzenia Bruksela II bis jest inny niż konwencji haskiej z 1980 r., gdyż ogranicza się do stosunków między organami państw członkowskich Unii. I tak przepisy, których przedmiotem są „orzeczenia w sprawach odpowiedzialności rodzicielskiej, łącznie ze środkami mającymi na celu ochronę dziecka” ( 121 ), które rozporządzenie to określa, nie mają zastosowania w przypadku, gdy w celu powrotu dziecka konieczny okazuje się proces współpracy między państwem członkowskim i państwem trzecim. Niemniej jednak możliwe jest, że rozporządzenie to stosuje się w przypadku, gdy dziecko przebywa zwykle w państwie trzecim ( 122 ) oraz że władze państw trzecich również będą z tego tytułu zaangażowane. Ponadto nie można wykluczyć, że wyrażenie zgody lub brak takiej zgody na przystąpienie państwa trzeciego do tej konwencji, które jest zagadnieniem badanym w niniejszej sprawie, może mieć znaczenie także w stosunkach między państwami członkowskimi. Wrócę jeszcze do tego tematu ( 123 ).

87. Jeśli chodzi o charakter wspólnych zasad wynikających z tego rozporządzenia, w szczególności w dziedzinie, w jakiej rozporządzenie to wzajemnie oddziałuje z konwencją haską z 1980 r., czyli w dziedzinie uprowadzeń dzieci o charakterze transgranicznym, to należy zauważyć, że przepisy dotyczące jurysdykcji sądów państw członkowskich, jak i wzajemnego uznawania i wykonywania orzeczeń wydanych przez te ostatnie, stanowią środki wiążące, prowadzące do harmonizacji pełnej, a nie minimalnej. W szczególności art. 11 ust. 3 i art. 15 ust. 5 rozporządzenia Bruksela II bis nakładają na właściwe organy wymóg szybkości postępowania, a w szczególności przestrzegania terminu sześciu tygodni, w sposób jednolity i bardziej kategoryczny niż przepisy o charakterze czysto zachęcającym, zawarte w art. 11 tej konwencji. Władza prawodawcza państw członkowskich jest zatem obecnie więcej niż ograniczona w tych dziedzinach.

88. Wreszcie, jeśli chodzi o treść tych wspólnych zasad, to należy wskazać, że niektóre przepisy rozporządzenia Bruksela II bis zawierają wyraźne odniesienie do konwencji haskiej z 1980 r. ( 124 ). Oprócz wzmianek zawartych w motywach 17 i 18 tego rozporządzenia, odesłania do tej konwencji, a w szczególności do jej art. 12 i 13, znajdują się w art. 11 ust. 1, 2, 4, 6 ( 125 ) i 8 rozporządzenia, przy czym warto przypomnieć, że oba te artykuły konwencji i przepisy rozporządzenia mają ten sam przedmiot, mianowicie szczegółowe zasady normujące „powrót dziecka”. Artykuł 42 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia odwołuje się również do art. 13 konwencji haskiej z 1980 r. w przedmiocie stwierdzenia wykonalności orzeczenia sądu państwa członkowskiego nakazującego powrót dziecka. Wynika z tego, że warunki określone w tych przepisach wspomnianej konwencji powinny być przestrzegane, w szczególności, przez podmiot prawa do opieki, który żąda zwrotu dziecka przed sądem państwa członkowskiego, opierając się na stosowaniu łącznie tych dwóch instrumentów będących w zbiegu.

89. W świetle tych okoliczności wydaje mi się, że dziedzina uprowadzeń dzieci o charakterze transgranicznym została już uregulowana, przynajmniej „w znacznej mierze”, przez odnośne wspólne zasady prawa Unii. Bowiem nawet jeżeli przepisy rozporządzenia Bruksela II bis, a w szczególności jego art. 11, przewidują utrzymanie stosowania konwencji haskiej z 1980 r. między państwami członkowskimi, jej stosowanie powinno teraz następować na podstawie zobowiązania wynikającego z prawa Unii i poprzez pryzmat przywołanego rozporządzenia, tzn. w związku ze szczególnymi zasadami, które ono przewiduje i które mają w tym względzie pierwszeństwo wobec postanowień konwencji ( 126 ).

90. Tymczasem treść i zakres tych ostatnich są odmienne, ponieważ rozporządzenie Bruksela II bis wprowadziło system podziału kompetencji i współpracy między organami państw członkowskich, który został zarówno wzmocniony, jak i ulepszony w stosunku do mechanizmów wynikających z konwencji, mając na względzie braki, które można było zaobserwować w tych postanowieniach, niezależnie od ich rzeczywistych zasług ( 127 ). Aby to osiągnąć, prawodawca Unii wykorzystał cztery główne środki ( 128 ). Po pierwsze, przypadki, w których można odmówić niezwłocznego powrotu, zostały ujęte w sposób zmierzający do ich ograniczenia ( 129 ). Po drugie, nawet w przypadku odmowy zgodnie z art. 13 tej konwencji sądy państwa członkowskiego pochodzenia dziecka mają ostatnie słowo w zakresie orzeczenia co do istoty prawa do pieczy, po to, aby, jeżeli jest to możliwe, zniechęcić sprawcę uprowadzenia, a w każdym razie nie sprzyjać mu na płaszczyźnie sądowej ( 130 ). Po trzecie, przewidziano skrócenie czasu trwania postępowania. Po czwarte, zniesiono procedurę exequatur w odniesieniu do decyzji dotyczących prawa do odwiedzin oraz odnoszących się do powrotu dziecka w następstwie uprowadzenia, które są wykonalne i zostały należycie poświadczone przez sądy państwa członkowskiego, które je wydały. Ponadto przesłuchaniu dziecka nadano wagę, której nie miało ono na gruncie konwencji haskiej z 1980 r. ( 131 ).

91. Jestem zdania, że jedna z przesłanek związanych z trzecim przypadkiem przewidzianym w art. 3 ust. 2 TFUE, w postaci doprecyzowanej przez orzecznictwo Trybunału, jest zatem w tym zakresie spełniona. Należy zbadać ostatnią z tych przesłanek, dotyczącą wpływu, jakie umowy międzynarodowe, których dotyczy wniosek o wydanie opinii, mogą mieć na wspólne zasady istniejące w dziedzinie przez nie objętej.

3. Ryzyko wpływu rozpatrywanych umów międzynarodowych na wspólne zasady

92. Jak wyjaśniono ( 132 ), samo istnienie wspólnych zasad regulujących w znacznej mierze dziedzinę, w jakiej znajdują zastosowanie umowy międzynarodowe będące przedmiotem sporu, nie jest samo w sobie wystarczające, aby uzasadnić wyłączną kompetencję zewnętrzną Unii. Niezbędne jest ponadto, aby umowy te miały negatywne oddziaływanie, które polega na istnieniu ryzyka posiadania przez nie wpływu na rzeczone zasady lub zmieniania ich zakresu w rozumieniu art. 3 ust. 2 TFUE, nawet bez doprowadzenia w rezultacie do materialnej sprzeczności. Takie ryzyko może jednak wynikać z samego tylko faktu, że rzeczone umowy międzynarodowe zawierają uregulowania ściśle związane z odnośnymi wspólnymi zasadami. Jest bowiem możliwe, że istnienie takich powiązań utrudnia zapewnienie prawidłowego stosowania i skuteczności (effet utile) przepisów prawa Unii.

93. W niniejszym przypadku pomiędzy tymi dwoma instrumentami istnieją liczne powiązania mogące stwarzać problem wpływu. Jest to szczególnie prawdziwe w świetle możliwych interakcji pomiędzy art. 11 rozporządzenia Bruksela II bis i art. 12 i 13 konwencji haskiej z 1980 r., ponieważ zasady przewidziane w art. 11 ust. 2–8 albo zastępują odpowiednie artykuły tej konwencji, albo ograniczają ściśle ich wykonywanie ( 133 ). Jak podniosła Komisja, ilustrując w sposób konkretny swoją opinię przykładami ( 134 ), trudności te nie są czysto hipotetyczne, lecz mogą one w praktyce pojawiać się w rozmaitych aspektach.

94. Moim zdaniem nie ma bezpośredniego zagrożenia, że zgoda na przystąpienie państwa trzeciego wyrażona indywidualnie przez państwa członkowskie może prowadzić do zróżnicowanego traktowania uprowadzeń dzieci za granicę. W istocie bowiem różnice takie są nieodłączną cechą systemu konwencji haskiej z 1980 r., ponieważ ta ostatnia stanowi, że skutki przystąpienia nowego umawiającego się państwa względem państwa, które jest już stroną konwencji, są uzależnione od wyrażenia przez nie zgody, z czego wynika, że stosowanie jej postanowień następuje w ramach stosunków dwustronnych. Ponadto w obrębie prawa Unii zróżnicowanie systemu wynika z faktu, że Królestwo Danii nie przystąpiło do systemu ustanowionego rozporządzeniem Bruksela II bis ( 135 ), co oznacza, że to właśnie wspomniana konwencja, a nie rozporządzenie, stosuje się do stosunków pomiędzy nim a innymi państwami członkowskimi w przypadku uprowadzenia transgranicznego, jak gdyby chodziło o państwo trzecie.

95. Niemniej jednak jestem zdania, że jeśli jedynie niektóre państwa członkowskie wyrażą zgodę na przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej z 1980 r., zależności pomiędzy tymi dwoma instrumentami w stosunkach między państwami członkowskimi mogą się skomplikować.

96. W szczególności uproszczony mechanizm uznawania i wykonywania orzeczeń wydanych w innym państwie, ustanowiony przez rozporządzenie Bruksela II bis, w szczególności zniesienie procedury exequatur w odniesieniu do poświadczonych decyzji nakazujących powrót, stanowi „podstawę dla stworzenia prawdziwej przestrzeni sprawiedliwości”, jaką jest zasada wzajemnego zaufania między systemami prawnymi państw członkowskich, zwłaszcza w świetle równoważności oferowanej przez nie ochrony sądowej, która to zasada jest specyficzna dla Unii ( 136 ). Natomiast stosunki pomiędzy sądami państwa członkowskiego, w którym wystąpiono o wykonanie, i państwa pochodzenia ulegają często odwróceniu, jeżeli sytuacja wiąże się z udziałem państw trzecich, w szczególności w ramach systemu ustanowionego przez konwencję haską z 1980 r. do oceny nadrzędnego interesu dziecka leżącego w powrocie lub jego braku, do kraju, w którym zamieszkiwało ( 137 ).

97. Przede wszystkim rola odgrywana przez organy centralne zgodnie z art. 6 i 7 konwencji haskiej z 1980 r. ( 138 ) stanowi jeden z elementów kluczowych systemu współpracy wprowadzonego przez konwencję. Zatem ważne jest, jak to słusznie podkreśliła Komisja w rozpatrywanych wnioskach w przedmiocie decyzji ( 139 ), że wyrażenie zgody przez państwo członkowskie na przystąpienie państwa trzeciego powinno być uzależnione od wcześniejszego spełnienia warunku wyznaczenia przez przyszłą stronę konwencji organu centralnego odpowiedzialnego, w szczególności, za pomaganie obywatelom europejskim w razie bezprawnego uprowadzenia dzieci do tego państwa trzeciego.

98. Moim zdaniem mechanizmy postępowania w przypadku uprowadzeń dzieci, wprowadzone rozporządzeniem Bruksela II bis w związku z konwencją haską z 1980 r., zostałyby zagrożone, jeśliby każde państwo członkowskie mogło swobodnie określić warunki, na jakich wyraża zgodę na przystąpienie państwa trzeciego do tej konwencji. Wydaje mi się istotne, aby wiarygodność przystępującego państwa trzeciego w dziedzinie współpracy sądowej i administracyjnej mogła stanowić przedmiot wspólnej i skoordynowanej przez Radę oceny ( 140 ) w następstwie wniosku Komisji. W braku tego rodzaju próby uzgodnionego działania istniałoby ryzyko zaszkodzenia jednolitemu i spójnemu stosowaniu przepisów rozporządzenia Bruksela II bis i należytemu funkcjonowaniu stworzonego przez nie systemowi, co miałoby negatywny wpływ na pełną skuteczność norm prawa Unii, zgodnie z kryteriami oceny określonymi przez Trybunał ( 141 ).

99. Dodam, że zgodnie z obowiązkiem lojalności wobec Unii, który na państwach członkowskich ciąży na podstawie art. 4 ust. 3 TUE, państwa te są zobowiązane do powstrzymania się od zawarcia umowy z państwami trzecimi, która może wywoływać takie szkodliwe skutki dla wspólnych zasad. W istocie okoliczność, że wyłączna kompetencja zewnętrzna zostanie przyznana Unii na zasadzie symetrii wobec dziedzin, w których Komisja przyjęła normy w ramach jej kompetencji wewnętrznej, ma w szczególności na celu uniknięcie sytuacji, w której państwa członkowskie mogłyby osłabić, a nawet zneutralizować działanie Unii za pomocą środków zewnętrznych ( 142 ). Taka lojalność jest tym bardziej niezbędna w przypadku, gdy, jak w niniejszej sprawie, wyłącznie państwa członkowskie mogą zawrzeć umowę międzynarodową, która dotyczy tych dziedzin ( 143 ).

100. Jeśli chodzi o przewidywalny kierunek rozwoju prawa Unii w rozumieniu opinii 1/03 ( 144 ), nie można wykluczyć, że rozporządzenie Bruksela II bis będzie zmienione w taki sposób, że jego zakres stosowania zostanie rozszerzony na sytuacje zewnętrzne, na wzór rozporządzenia nr 44/2001, zwanego „Bruksela I”, którego przepisy są przedmiotem przekształcenia ( 145 ) zmierzającego w tym kierunku ( 146 ). Mogłoby się bowiem wydawać właściwe, aby wzmocnione środki ochronne przed uprowadzeniami transgranicznymi, przyjęte w ramach Unii, nie prowadziły do dyskryminacji dzieci, które mają miejsce zwykłego pobytu poza terytorium Unii ( 147 ). Trzeba jednak jeszcze, aby istniało w wystarczającym stopniu zaufanie do systemu sądowniczego państw trzecich i aby kwestia ta stanowiła przedmiot uzgodnienia ( 148 ).

101. Moim zdaniem na system postępowania w przypadku uprowadzeń dzieci, wprowadzony rozporządzeniem Bruksela II bis, tym bardziej mogłoby wywrzeć wpływ rozszerzenie na nowe państwa trzecie mechanizmu współpracy ustanowionego przez konwencję haską z 1980 r. Konwencja ta została bowiem poniekąd włączona do rzeczonego rozporządzenia ( 149 ), wobec czego kwestia tego, które państwa trzecie, przystępujące do tej konwencji, zostaną przyjęte, nie jest obojętna w świetle rozwoju prawa Unii ( 150 ).

102. Wreszcie należy wskazać, że nawet jeśli konwencję haską z 1980 r. można traktować jako obowiązującą na podstawie szeregu stosunków dwustronnych pomiędzy umawiającymi się państwami, ewentualne zmiany jej treści wymagają jednogłośnej zgody wszystkich tych państw. Tak więc każdy nowy przypadek przystąpienia do tej konwencji może zwiększyć liczbę stron, z którymi państwa członkowskie Unii powinny negocjować i znaleźć konsensus w przypadku, gdyby Unia chciała zmienić treść konwencji. Ponieważ wyrażenie zgody na przystąpienie państwa trzeciego stwarza nową sytuację polityczną i zmienia uwarunkowania interakcji między rozporządzeniem Bruksela II bis i rzeczoną konwencją, to jest według mnie ważne, aby istniało w ramach Unii swego rodzaju prawo wspólnej obserwacji, dotyczące przyjmowania państw trzecich, które przystępują do konwencji, w szczególności, jeżeli chodzi o zdolność tych państw do wypełniania obowiązków przewidzianych przez konwencję i o ich wolę polityczną należytej współpracy z Unią.

103. Ponieważ przedmiot konwencji haskiej z 1980 r. należy zatem do dziedziny, która jest już w znacznej mierze objęta wspólnymi zasadami, których skuteczność (effet utile) może być zagrożona umowami międzynarodowymi, takimi jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, wykonanie przez Unię jej kompetencji wewnętrznej spowodowało w konsekwencji przyznanie jej wyłącznej kompetencji zewnętrznej w tej dziedzinie. Wynika stąd, że państwa członkowskie powinny wyrażać zgodę na przystąpienie państwa trzeciego do tej konwencji w interesie Unii i w sposób skoordynowany.

104. Taka konkluzja narzuca się, moim zdaniem, bez względu na rzeczywisty problem, jaki ze względu na interes uprowadzonych dzieci mógłby wynikać z opóźnienia we współpracy międzynarodowej spowodowanego ewentualną trudnością w szybkim osiągnięciu takiej wspólnie uzgodnionej zgody, ponieważ rozgraniczenie sfery wyłącznej kompetencji Unii może zostać dokonane wyłącznie na podstawie kryteriów obiektywnych ( 151 ).

105. W konsekwencji proponuję Trybunałowi udzielenie na pytanie przedstawione przez Komisję, w granicach dopuszczalności wniosku o wydanie opinii, odpowiedzi twierdzącej, a mianowicie na rzecz wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii.

VI – Wnioski

106. Z przedstawionych powyżej powodów proponuję, aby Trybunał: — stwierdził dopuszczalność wniosku o wydanie opinii złożonego przez Komisję Europejską w zakresie, w jakim dotyczy on tych oświadczeń państw członkowskich – z wyjątkiem Królestwa Danii – o wyrażeniu zgody na przystąpienie do konwencji haskiej z dnia 25 października 1980 r. dotyczącej cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę przez państwa trzecie, których dotyczy wniosek, które nie zostały złożone do czasu przedłożenia wniosku, i — na przedłożone pytanie odpowiedział w ten sposb, że wyrażenie zgody na przystąpienie państwa trzeciego do rzeczonej konwencji haskiej należy do wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Chodzi tu o pierwsze stanowisko przedstawione po rewizji regulaminu postępowania przed Trybunałem, z której wynika, że tylko jeden rzecznik generalny, a nie wszyscy rzecznicy generalni, powinien zostać wysłuchany w ramach postępowania w sprawie wydania opinii (zob. motyw 5 oraz art. 196 i nast. wspomnianego regulaminu).

( 3 ) Tekst i dotyczące go publikacje (w szczególności sprawozdanie wyjaśniające E. Péreza-Very) są dostępne na stronie internetowej http://www.hcch.net/index_fr.php?act=conventions.text&cid=24.

( 4 ) Jedynie rząd włoski opowiada się za wyłączną kompetencją Unii, w przeciwieństwie do dwudziestu pozostałych rządów, które zajęły stanowisko co do istoty, czasami posiłkowo.

( 5 ) Dz.U. L 338, s. 1.

( 6 ) Odpowiednio, 1 marca 2007 r., 4 maja 2007 r., 27 maja 2008 r., 9 marca 2010 r., 6 grudnia 2010 r., 28 grudnia 2010 r., 6 kwietnia 2011 r. i 28 lipca 2011 r.

( 7 ) Rzeczone ustępy stanowią, że „[k]ażde inne państwo będzie mogło przystąpić do konwencji”, że „dokument przystąpienia będzie złożony w Ministerstwie Spraw Zagranicznych Królestwa Holandii” i że „dla każdego przystępującego państwa konwencja wejdzie w życie pierwszego dnia trzeciego miesiąca kalendarzowego po złożeniu jego dokumentu przystąpienia”.

( 8 ) Zgodnie z rzeczonymi ust. 4 i 5 „[p]rzystąpienie będzie skuteczne tylko w stosunkach między państwem przystępującym a tymi Umawiającymi się Państwami, które złożą oświadczenie o wyrażeniu zgody na to przystąpienie. Takie oświadczenie będzie musiało być również złożone przez każde państwo członkowskie, które ratyfikuje, przyjmie lub zatwierdzi konwencję w terminie późniejszym do przystąpienia. Takie oświadczenie będzie złożone w Ministerstwie Spraw Zagranicznych Królestwa Holandii; to ostatnie przekaże jego poświadczone odpisy w drodze dyplomatycznej każdemu z Umawiających się Państw” i „konwencja wejdzie w życie pomiędzy państwem przystępującym a państwem, które złoży oświadczenie o wyrażeniu zgody na to przystąpienie, pierwszego dnia trzeciego miesiąca kalendarzowego po złożeniu oświadczenia o wyrażeniu zgody”.

( 9 ) Wspomniane osiem wniosków w przedmiocie decyzji, załączonych do wniosku o wydanie opinii, dotyczyło przystąpienia do tej konwencji, odpowiednio, w kolejności numeracji, „Gabonu” [COM(2011) 904 wersja ostateczna], „Andory” [COM(2011) 908 wersja ostateczna], „Seszeli” [COM(2011) 909 wersja ostateczna], „Federacji Rosyjskiej” [COM(2011) 911 wersja ostateczna], „Albanii” [COM(2011) 912 wersja ostateczna], „Singapuru” [COM(2011) 915 wersja ostateczna], „Maroka” [COM(2011) 916 wersja ostateczna] i „Armenii” [COM(2011) 917 wersja ostateczna]. Wszystkie one przewidują, że państwa członkowskie powinny złożyć w interesie Unii równocześnie, a najpóźniej w ciągu dwóch miesięcy od przyjęcia wniosku, wzór oświadczenia o wyrażeniu zgody na przystąpienie przystępującego państwa trzeciego.

( 10 ) Rezolucja Parlamentu Europejskiego 2012/2791(RSP) z dnia 22 listopada 2012 r. w sprawie oświadczenia o wyrażeniu przez państwa członkowskie, w interesie Unii Europejskiej, zgody na przystąpienie ośmiu krajów trzecich do konwencji haskiej z 1980 r. dotyczącej cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę.

( 11 ) I. Lambreth, Les aspects institutionnels de la dimension externe de la coopération judiciaire civile, [w:] La dimension externe de l’espace de liberté, de sécurité et de justice au lendemain de Lisbonne et de Stockholm: un bilan à mi-parcours, sous la direction de M. Dony, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles 2012, s. 12 i nast., pkt 17.

( 12 ) Tytułem przykładu, Republika Łotewska wyraziła zgodę na przystąpienie Republiki Albanii już w dniu 3 lipca 2007 r. Stan przystąpień do konwencji haskiej z 1980 r. oraz wykaz szczegółowy oświadczeń o wyrażeniu zgody na rzeczone przystąpienia są dostępne pod adresami internetowymi, odpowiednio, http://www.hcch.net/index_fr.php?act=conventions.status&cid=24 i http://www.hcch.net/index_fr.php?act=publications.details&pid=3282&dtid=36. Wynika z nich, że po przystąpieniu Federacji Rosyjskiej do konwencji przystąpiły inne państwa trzecie, w stosunku do których powstaje ten sam problem co podniesiony w niniejszym wniosku o wydanie opinii.

( 13 ) Zgodnie z protokołem (nr 22) w sprawie stanowiska Danii, dołączonego do Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, to państwo członkowskie nie uczestniczy w przyjęciu środków objętych tytułem V części trzeciej traktatu FUE, regulującym zagadnienia dotyczące przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, a w szczególności jego rozdziałem 3 dotyczącym współpracy sądowej w sprawach cywilnych, wobec czego nie jest związane ani rozporządzeniem Bruksela II bis, ani objęte jego stosowaniem (motyw 31 i art. 2 ust. 3 rozporządzenia).

( 14 ) To jest rządy czeski, niemiecki, estoński, grecki, francuski, cypryjski, litewski, łotewski, austriacki, polski i rumuński. Ponadto rząd fiński wyjaśnia, że pomimo iż nie zamierza formalnie podnieść zarzutu niedopuszczalności, jego zdaniem bardziej właściwe do rozpatrywania od pytania przedstawionego w niniejszej sprawie byłoby postępowanie w sprawie stwierdzenia uchybienia państwa członkowskiego w trybie art. 258 TFUE.

( 15 ) Podobnie jak państwo członkowskie, Parlament Europejski i Rada.

( 16 ) Określenie „międzynarodowa” nie jest oczywiście wspomniane w rzeczonym ust. 11, lecz wynika z tego, że wspomniany art. 218 znajduje się w tytule V części piątej traktatu FUE, który jest zatytułowany „Umowy międzynarodowe”.

( 17 ) Opinia 1/75 (EU:C:1975:145, szczególnie s. 1360) i opinia 1/78 (EU:C:1979:224, pkt 30).

( 18 ) Zobacz w szczególności opinia 2/91 (EU:C:1993:106, pkt 3) i opinia 1/08 (EU:C:2009:739, pkt 107–109).

( 19 ) Wyjaśniam, że inaczej, niż stwierdzono w uwagach Rady dotyczących dopuszczalności wniosku o wydanie opinii, to nie wnioski w przedmiocie decyzji złożone przez Komisję, które zostały odrzucone przez Radę, stanowią przedmiot niniejszego postępowania, lecz oczywiście umowy międzynarodowe zawarte przez państwa członkowskie, które wnioski te miały objąć.

( 20 ) Zdaniem Parlamentu Europejskiego wniosek o przystąpienie państwa trzeciego i wyrażenie nań zgody przez Unię, która pociągnęłaby za sobą stosowanie konwencji w stosunkach pomiędzy tym państwem a Unią, tworzą łącznie zobowiązanie międzynarodowe o mocy wiążącej, które stanowi zatem umowę międzynarodową w rozumieniu art. 218 TFUE.

( 21 ) Rząd ten twierdzi, że oświadczenie o wyrażeniu zgody na podstawie art. 38 konwencji haskiej z 1980 r. nie jest elementem istotnym umowy o przystąpieniu, ponieważ z samego tylko faktu złożenia dokumentu przystąpienia i upływu okresu trzech miesięcy wypływają prawa i obowiązki wynikające z tej konwencji dla nowego umawiającego się państwa, a w szczególności obowiązek wyznaczenia organu centralnego zgodnie z jej art. 6.

( 22 ) Opinia 1/75 (EU:C:1975:145) wyjaśniła, że wniosek o wydanie opinii może dotyczyć „wszelkich zobowiązań podjętych przez podmioty prawa międzynarodowego i posiadających moc wiążącą, niezależnie od ich formalnej kwalifikacji” (podkreślenie moje). Zobacz także opinia 2/92 (EU:C:1995:83, pkt 8).

( 23 ) Konwencja ta została przyjęta w dniu 23 maja 1969 r. i weszła w życie w dniu 27 stycznia 1980 r. (Recueil des traités des Nations Unies, vol. 1155, s. 331). W przedmiocie „traktatów w postaci uproszczonej” zob. J. Klabbers, The Concept of Treaty in International Law, Leiden, Martinus Nijhoff 2006, s. 46, 73.

( 24 ) Rzeczony art. 11 stanowi, że „[z]goda państwa na związanie się traktatem może być wyrażona przez podpisanie, wymianę dokumentów stanowiących traktat, ratyfikację, przyjęcie, zatwierdzenie lub przystąpienie albo w jakikolwiek inny uzgodniony sposób”.

( 25 ) W istocie przypadek ten nie różni się od sytuacji, w której państwo członkowskie zawarło umowę dwustronną z państwem trzecim, która zawiera treść identyczną z rzeczoną konwencją, zgodnie z warunkami przewidzianymi w rozporządzeniu (WE) nr 664/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. ustanawiającym procedurę negocjowania i zawierania umów pomiędzy państwami członkowskimi a państwami trzecimi dotyczących jurysdykcji, uznawania i wykonywania orzeczeń i decyzji w sprawach małżeńskich, w sprawach dotyczących odpowiedzialności rodzicielskiej oraz w sprawach związanych ze zobowiązaniami alimentacyjnymi, a także prawa właściwego w sprawach dotyczących zobowiązań alimentacyjnych (Dz.U. L 200, s. 46). W przedmiocie przekazania kompetencji po dokonaniu oceny przez Komisję, która jest przewidziana przez to rozporządzenie, zob. I. Lambreth, op.cit. (w przypisie 11), pkt 22 i nast.

( 26 ) Ta różnica redakcyjna jest tym bardziej warta odnotowania, że przed przyjęciem traktatu z Lizbony po art. 300 ust. 6 WE, dotyczącym postępowania w sprawie wydania opinii, następował ust. 7, pozwalający założyć, że zakresem stosowania wszystkich poprzednich ustępów były jedynie „umowy zawarte zgodnie z warunkami określonymi w niniejszym artykule”, podczas gdy nie jest już tak w przypadku postanowienia równoważnego, które stanowi art. 218 ust. 11 TFUE.

( 27 ) W opinii 2/91 (EU:C:1993:106, pkt 5), uzasadniając uznanie, że warunki wniosku o wydanie opinii zostały spełnione, Trybunał stwierdził, że „chociaż Wspólnota nie [mogła] sama zawrzeć [rzeczonej] konwencji, jej kompetencja zewnętrzna mogłaby, stosownie do okoliczności, być wykonywana za pośrednictwem państw członkowskich działających solidarnie w interesie Wspólnoty” (podkreślenie moje). W przedmiocie tej możliwości pośredniego wykonywania kompetencji zewnętrznej Unii zob. również wyrok Komisja/Grecja, C‑45/07, EU:C:2009:81, pkt 31.

( 28 ) Ograniczenie to wynika z art. 37 akapit pierwszy i art. 38 akapit pierwszy tej konwencji.

( 29 ) Wspólnota Europejska została członkiem HKPPM w dniu 3 kwietnia 2007 r. [zob. motyw 3 decyzji Rady 2006/719/WE z dnia 5 października 2006 r. w sprawie przystąpienia Wspólnoty do Konferencji Haskiej Prawa Prywatnego Międzynarodowego (Dz.U. L 297, s. 1)], a w wyniku wejścia w życie traktatu z Lizbony Unia zastąpiła ją począwszy od dnia 1 grudnia 2009 r. Z tego względu Unia Europejska podpisała w szczególności Konwencję haską z dnia 23 listopada 2007 r. o międzynarodowym dochodzeniu alimentów na rzecz dzieci i innych członków rodziny, ponieważ art. 58 ust. 3 tej konwencji pozwalał na to w sposób wyraźny.

( 30 ) Podobna przeszkoda istniała w przypadku opinii 2/91 (EU:C:1993:106), zważywszy, że Konwencja nr 170 Międzynarodowej Organizacji Pracy, której dotyczyła sprawa, mogła być ratyfikowana tylko przez państwa członkowskie tej organizacji, a nie przez Wspólnotę. Zobacz także motywy 4 i 5 decyzji Rady 2014/52/UE z dnia 28 stycznia 2014 r. upoważniającej państwa członkowskie do ratyfikowania, w interesie Unii Europejskiej, Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej bezpieczeństwa przy używaniu substancji i preparatów chemicznych w pracy z 1990 r. (konwencji nr 170) (Dz.U. L 32, s. 33).

( 31 ) Zobacz przypis 9 niniejszego stanowiska.

( 32 ) Ten ostatni przepis stanowi, że „środki dotyczące prawa rodzinnego mające skutki transgraniczne są ustanawiane przez Radę stanowiącą zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą. Rada stanowi jednomyślnie po konsultacji z Parlamentem Europejskim”.

( 33 ) Podobnie motywy od F do H ww. rezolucji 2012/2791 Parlamentu Europejskiego.

( 34 ) M. Cremona, Member States as Trustees of the Community Interest: Participating in International Agreements on the Behalf of the European Community, European University of Florence Working Papers, Department of Law, 2009/17, s. 1 i nast.

( 35 ) Zobacz, na przykład, ww. decyzja Rady 2014/52.

( 36 ) Zobacz na przykład układ monetarny między Rządem Republiki Francuskiej, w imieniu Wspólnoty Europejskiej, a Rządem Jego Najjaśniejszej Wysokości Księcia Monako (Dz.U. 2002, L 142, s. 59).

( 37 ) Zobacz na przykład umowy dwustronne lub regionalne objęte rozporządzeniem nr 664/2009.

( 38 ) A. Rosas, Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?, [w:] The European Union in the World, Essays in Honour of Marc Maresceau, edited by I. Govaere i in., Leiden, Martinus Nijhoff 2014, s. 32, 33.

( 39 ) Zobacz pkt 31 niniejszego stanowiska.

( 40 ) Zobacz, na przykład, decyzja Rady 2003/93/WE z dnia 19 grudnia 2002 r. upoważniająca państwa członkowskie do podpisania, w interesie Wspólnoty, Konwencji haskiej z roku 1996 o jurysdykcji, prawie właściwym, uznawaniu, wykonywaniu i współpracy w zakresie odpowiedzialności rodzicielskiej oraz środków ochrony dzieci (Dz.U. L 48, s. 1), i decyzja Rady 2008/431/WE z dnia 5 czerwca 2008 r. upoważniająca niektóre państwa członkowskie do ratyfikacji tej konwencji lub przystąpienia do niej w interesie Wspólnoty Europejskiej i upoważniająca niektóre państwa członkowskie do złożenia deklaracji w sprawie stosowania wewnętrznych zasad prawa wspólnotowego w tej dziedzinie (Dz.U. L 151, s. 36).

( 41 ) Zobacz A. Rosas, The status in EU Law of international agreements concluded by EU Member States, Fordham International Law Journal, 2011, vol. 34, szczególnie s. 1331–1335, 1344.

( 42 ) Ibidem, szczególnie s. 1333 i 1335.

( 43 ) W zakresie, w jakim Unia posiada wyłączną kompetencję, ale nie ma zdolności do bycia stroną odnośnej umowy, tak jak w niniejszej sprawie, rola, jaką odgrywa w ramach wykonywania tej kompetencji, jest zatem w praktyce nieco niejasna z punktu widzenia państw trzecich [A. Rosas, Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?, op.cit. (w przypisie 38), s. 31, 33, 42].

( 44 ) W opinii 1/94 (EU:C:1994:384, pkt 12) Trybunał sprecyzował, że można do niego zwracać się w celu wydania opinii „w każdym czasie, zanim zgoda Wspólnoty na związanie się umową zostanie wyrażona w sposób ostateczny. Jako że taka zgoda nie miała miejsca, umowa ta pozostaje umową przewidywaną”.

( 45 ) Zobacz pkt 31 niniejszego stanowiska.

( 46 ) W przedmiocie całościowego ujęcia tej kwestii zob. S. Adam, La procédure d’avis devant la Cour de justice de l’Union européenne, coll. Droit de l’Union européenne – Thèses, Bruxelles, Bruylant 2011, szczególnie s. 565 i nast.

( 47 ) Ten sam wymóg został zawarty w art. 196 ust. 2 regulaminu.

( 48 ) Aby wniosek o wydanie opinii był dopuszczalny, trzeba i jednocześnie wystarczy, aby proces decyzyjny dotyczący projektu umowy znajdował się w stadium na tyle zaawansowanym, by pozwalało to Trybunałowi na zajęcie stanowiska w przedmiocie zgodności tego projektu z traktatami, i to nawet gdy wciąż istnieje pewna liczba otwartych kwestii, które mogą zostać rozstrzygnięte w sposób alternatywny, jak również rozbieżności dotyczących redakcji samego tekstu (opinia 1/09, EU:C:2011:123, pkt 53).

( 49 ) Opinia 1/75, EU:C:1975:145, szczególnie s. 1360. Zobacz także opinia 1/09, EU:C:2011:123, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 50 ) Zgodnie z opinią 2/94 (EU:C:1996:140, pkt 6) wniosek o wydanie opinii powinien zostać złożony „na etapie poprzedzającym zawarcie umowy mogącej prowadzić do zakwestionowania zgodności z prawem aktu wspólnotowego dotyczącego zawarcia, wykonywania lub stosowania”.

( 51 ) Opinia 1/09, EU:C:2011:123, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 52 ) Zobacz także opinia 2/91, EU:C:1993:106 oraz ww. decyzja 2014/52.

( 53 ) Opinia 3/94 (EU:C:1995:436, pkt 19, 23) podkreśla, że „cel prewencyjny […] nie może zostać osiągnięty wówczas, gdy Trybunał orzeka w przedmiocie umowy już zawartej […], i nie należy w takiej sytuacji udzielać odpowiedzi na wniosek o wydanie opinii”.

( 54 ) Zobacz przypis 13 niniejszego stanowiska.

( 55 ) Na przykład do tego dnia Królestwo Belgii oraz Republika Federalna Niemiec wstrzymały się z wyrażeniem zgody na przystąpienie Republiki Gabońskiej i Federacji Rosyjskiej; ze swojej strony Republika Bułgarii i Republika Chorwacji wyraziły zgodę na przystąpienie tylko tego ostatniego państwa trzeciego, ale nie siedmiu innych państw trzecich, o których mowa w niniejszym wniosku o wydanie opinii, podczas gdy Republika Portugalska nie zgodziła się na przystąpienie żadnego z nich.

( 56 ) W swoim wniosku (pkt 8) Komisja podnosi, że „opinia Trybunału położy również kres aktualnej praktyce stosowanej przez niektóre państwa członkowskie, które wyraziły już zgodę na przystąpienie państw trzecich bez uprzedniej decyzji zezwalającej Rady, koniecznej w sensie prawnym w przypadku, gdy umowa wchodzi w zakres wyłącznych kompetencji Unii” (podkreślenie moje). Nawet jeśli Komisja przywołuje „utrwaloną praktykę”, wiele z tych oświadczeń o wyrażeniu zgody nastąpiło w roku 2007, to jest dużo wcześniej, nim Komisja zwróciła się do Trybunału.

( 57 ) Republika Czeska wskazuje, że po porażce wniosku Komisji zmierzającego do przyjęcia wspólnego stanowiska w Radzie Komisja wpierw wszczęła przeciwko niej, ale również przeciwko co najmniej trzem innym państwom członkowskim, procedurę zwaną „EU Pilot”, która poprzedza formalne złożenie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Komisja następnie zmieniła zdanie i złożyła niniejszy wniosek o wydanie opinii. Rzeczpospolita Polska wyjaśnia, że Komisja już złożyła taką skargę wobec niektórych państw członkowskich, które złożyły w sposób niezależny oświadczenia o wyrażeniu zgody na przystąpienie Federacji Rosyjskiej do konwencji haskiej z 1980 r.

( 58 ) To jest przy założeniu, że wyłączna kompetencja zewnętrzna Unii zostanie stwierdzona w niniejszym przypadku.

( 59 ) Wyroki: Komisja/Zjednoczone Królestwo, C‑466/98, EU:C:2002:624; Komisja/Dania, C‑467/98, EU:C:2002:625; Komisja/Szwecja, C‑468/98, EU:C:2002:626; Komisja/Finlandia, C‑469/98, EU:C:2002:627; Komisja/Belgia, C‑471/98, EU:C:2002:628; Komisja/Luksemburg, C‑472/98, EU:C:2002:629; Komisja/Austria, C‑475/98, EU:C:2002:630; Komisja/Niemcy, C‑476/98, EU:C:2002:631.

( 60 ) W szczególności zasad dotyczących ciężaru dowodu i prawa do obrony.

( 61 ) Aby Trybunał mógł wydać opinię, konieczne jest bowiem, a przy tym wystarczające, aby co najmniej jedna z omawianych umów była jeszcze „przewidywana” w rozumieniu art. 218 ust. 11 TFUE.

( 62 ) Które mogą powstać pomiędzy treścią przewidywanych umów międzynarodowych a przepisami wynikającymi z prawa Unii.

( 63 ) W szczególności art. 216 ust. 1 TFUE stanowi, że „Unia może zawierać umowy z jednym lub z większą liczbą państw trzecich lub organizacji międzynarodowych, jeżeli przewidują to traktaty, lub gdy zawarcie umowy jest niezbędne do osiągnięcia, w ramach polityk Unii, jednego z celów, o których mowa w traktatach, albo gdy zawarcie umowy jest przewidziane w prawnie wiążącym akcie Unii, albo gdy może mieć wpływ na wspólne zasady lub zmienić ich zakres”.

( 64 ) Zobacz opinia 2/91, EU:C:1993:106, pkt 4.

( 65 ) Motyw 2 ww. decyzji Rady 2006/719 i załącznik II do niej, zatytułowany „Deklaracja kompetencji Wspólnoty Europejskiej określająca dziedziny, w których jej państwa członkowskie przeniosły na nią swoje kompetencje”, w szczególności pkt 2 i 5. Nie jest jednak wskazane w sposób bardzo wyraźny, w jakich obszarach działalności HKPPM Wspólnota posiada wyłączną kompetencję zewnętrzną [A. Rosas, „Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?”, op.cit. (w przypisie 38), s. 30].

( 66 ) Z wyjątkiem rządów greckiego, francuskiego i polskiego, które sugerują, że Unia może nie mieć żadnej kompetencji do składania oświadczeń o wyrażeniu zgody na przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej z 1980 r.

( 67 ) Zobacz w szczególności wyrok Komisja/Rada, zwany „wyrokiem AETR”, 22/70, EU:C:1971:32, pkt 16, 17; opinie: 2/94, EU:C:1996:140, pkt 26; 1/03, EU:C:2006:81, pkt 114 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 68 ) W szczególności zdolność Unii do zawierania takich umów została uznana w sposób pośredni w art. 2 protokołu (nr 22) w sprawie stanowiska Danii, załączonego do traktatów UE i FUE, który odnosi się do „umowy międzynarodowej zawartej przez Unię zgodnie z tym tytułem [V części trzeciej traktatu FUE]”.

( 69 ) Deklaracja nr 36 odnosząca się do art. 218 traktatu FUE dotycząca negocjowania i zawierania przez państwa członkowskie umów międzynarodowych odnoszących się do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości potwierdza, że „państwa członkowskie mają prawo negocjowania i zawierania umów z państwami trzecimi […] w dziedzinach objętych częścią trzecią tytułV, [rozdział 3], o ile umowy takie są zgodne z prawem Unii”. Owa reguła, która ma zastosowanie w przypadku kompetencji dzielonej, w żaden sposób nie wpływa na zasady rozgraniczające pomiędzy nią i wyłączną kompetencją Unii, które są oparte na traktacie FUE i orzecznictwie.

( 70 ) Niektóre z nich opowiedziały się za kompetencją dzieloną jedynie tytułem żądania ewentualnego względem ich głównej propozycji na rzecz niedopuszczalności wniosku o wydanie opinii lub na korzyść całkowitego braku kompetencji zewnętrznej Unii w tej dziedzinie.

( 71 ) Zobacz pkt 32 i 33 niniejszego stanowiska.

( 72 ) EU:C:1971:32.

( 73 ) Następny cytat to fragment pkt 6 załącznika II do wspomnianej decyzji.

( 74 ) Zobacz wyrok AETR, EU:C:1971:32, pkt 16.

( 75 ) Opinie: 1/76, EU:C:1977:63; 2/91, EU:C:1993:106, a także wyroki: AETR, EU:C:1971:32; Komisja/Dania, EU:C:2002:625.

( 76 ) Wyroki: AETR, EU:C:1971:32, pkt 17; Komisja/Dania, EU:C:2002:625, pkt 77. Podkreślenie moje.

( 77 ) Rzecznik generalny Y. Bot niedawno stwierdził również, że „zasada paralelizmu kompetencji zewnętrznych i wewnętrznych, ustanowiona w wyroku w sprawie AETR, [została] zatem uzależniona od uprzedniego wykonania kompetencji Unii przez przyjęcie wspólnych reguł, w tym w dziedzinach nieobjętych wspólną polityką, i od wpływu na wspólne zasady przez działania państwowe” (opinia rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:156, pkt 39).

( 78 ) Rzecznik generalny Y. Bot wyjaśnił (ibidem, pkt 43 i nast.), że na pierwszym ze wskazanych etapów rozwoju orzecznictwa wystarczająca była, jak się wydaje, zwykła zgodność, nawet niepełna, odpowiednich dziedzin wewnętrznych zasad wspólnych i odnośnych zobowiązań międzynarodowych (wyrok AETR, EU:C:1971:32, pkt 30, 31, a także opinia 2/91, EU:C:1993:106, pkt 25), podczas gdy na drugim Trybunał przyjął podejście węższe, ograniczające zastosowanie zasady paralelizmu kompetencji zewnętrznych i wewnętrznych do trzech przypadków szczególnych (opinia 1/94, EU:C:1994:384, pkt 77, 95, 96; a także orzecznictwo Otwarte niebo, w szczególności, wyrok Komisja/Dania, EU:C:2002:625, pkt 77 i nast).

( 79 ) EU:C:2006:81. Późniejsze opinie nie wyjaśniają w większym stopniu tego pojęcia.

( 80 ) To jest, że Wspólnota „nabywa wyłączną kompetencję zewnętrzną”, jeżeli „ujęła w swych wewnętrznych aktach prawnych przepisy dotyczące postępowania z obywatelami z państw trzecich” lub „jeżeli przyznała swym instytucjom w sposób wyraźny kompetencję do prowadzenia rokowań z państwami trzecimi” lub „dokonała pełnej harmonizacji w określonej dziedzinie” (wyrok Komisja/Dania, EU:C:2002:625, pkt 83, 84 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 81 ) Opinia 1/03, EU:C:2006:81, pkt 121.

( 82 ) Wyrok AETR, EU:C:1971:32, pkt 31.

( 83 ) Opinia 1/03, EU:C:2006:81, pkt 122 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 84 ) Ibidem, pkt 126.

( 85 ) Opinia 2/91, EU:C:1993:106, pkt 25; a także wyroki: Komisja/Dania, EU:C:2002:625, pkt 82; Komisja/Niemcy, C‑433/03, EU:C:2005:462, pkt 45.

( 86 ) Opinia w sprawie Green Network, EU:C:2014:156, pkt 48–50.

( 87 ) Kryterium ustanowione w opinii 2/91, EU:C:1993:106, pkt 25. Podkreślenie moje.

( 88 ) Opinia 1/03, EU:C:2006:81, pkt 126. Podkreślenie moje.

( 89 ) Ibidem, pkt 128. Podkreślenie moje.

( 90 ) Ibidem, pkt 124. Podkreślenie moje. Opisana zasada przyznania kompetencji została również przywołana w opinii 1/08 (EU:C:2009:739, pkt 110), a także znajduje się w art. 5 ust. 1 TUE.

( 91 ) To jest unia celna, ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego, polityka pieniężna w odniesieniu do państw członkowskich, których walutą jest euro, zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa, wspólna polityka handlowa.

( 92 ) Zobacz również opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Komisja/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:224, pkt 90).

( 93 ) EU:C:1993:106, pkt 25. Wspomniane kryterium było następnie wielokrotnie wykorzystywane przez Trybunał [zob. w szczególności orzecznictwo przywołane w przypisie 25 opinii rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie Green Network (EU:C:2014:156)].

( 94 ) EU:C:2006:81, pkt 126–128.

( 95 ) Opinia w sprawie Komisja/Rada (C‑137/12, EU:C:2013:441, pkt 110–117).

( 96 ) Opinia w sprawie Komisja/Rada (EU:C:2014:224, szczególnie pkt 81–97).

( 97 ) W tym względzie zob., w szczególności, uwagi złożone w niniejszej sprawie przez Komisję, rządy estoński, irlandzki, cypryjski, portugalski i Zjednoczonego Królestwa oraz Parlament Europejski i Radę; opinia rzecznika generalnego J. Kokott w sprawie Komisja/Rada (EU:C:2013:441, pkt 112); S. Adam, Le mécanisme préjudiciel, limite fonctionnelle à la compétence externe de l’Union – Note sur l’avis 1/09, Cahiers de droit européen, 2011, nr 1, s. 277 i nast., przypis 52.

( 98 ) Wyrażenie „gdy zawarcie umowy [międzynarodowej] może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres” znajduje się także w art. 216 ust. 1 TFUE, lecz bez dalszych wyjaśnień co do znaczenia, które należy mu nadać. W przedmiocie treści tego postanowienia oraz faktu, że nie ma znaczenia, iż brzmienie jego i brzmienie art. 3 ust. 2 TFUE różnią się w różnych wersjach językowych, zob. opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Komisja/Rada (EU:C:2014:224, pkt 88).

( 99 ) Bezczynność również podniesiona przez rzecznik generalną J. Kokott w jej opinii w sprawie Komisja/Rada (EU:C:2013:441, pkt 111).

( 100 ) Sprawozdanie końcowe grupy roboczej V „Kompetencje komplementarne”, z dnia 4 listopada 2002 r., CONV 375/1/02, s. 7 (http://european-convention.eu.int/PDF/REG/PL/02/cv00/cv00375-re01.fr02.pdf), a także sprawozdanie końcowe grupy roboczej VII „Działanie zewnętrzne UE” z dnia 16 grudnia 2002 r., CONV 459/02 s. 4 pkt 4, s. 16, pkt 18 (http://european-convention.eu.int/PDF/REG/PL/02/cv00/cv00459.fr02.pdf). Zobacz także przypis 55 w opinii rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Komisja/Rada (EU:C:2014:224).

( 101 ) Jedyny artykuł tego protokołu stanowi, że „[w] odniesieniu do artykułu 2 ustęp 2 [TFUE] dotyczącego kompetencji dzielonych, jeżeli Unia prowadzi działania w pewnej dziedzinie, zakres wykonywania tych kompetencji obejmuje wyłącznie elementy regulowane przedmiotowym aktem Unii, w związku z czym nie obejmuje całej dziedziny”.

( 102 ) Z wyłączeniem jakiejkolwiek wzmianki o art. 2 ust. 1, który z kolei odnosi się do przypadków, w których traktaty UE i FUE przyznają Unii kompetencję wyłączną, i o art. 3 ust. 2 TFUE.

( 103 ) Zobacz opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Komisja/Rada (EU:C:2013:441, pkt 114 i nast.) oraz opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Komisja/Rada (EU:C:2014:224, pkt 93).

( 104 ) Opinia w sprawie Komisja/Rada (EU:C:2013:441, pkt 116, 117).

( 105 ) Zobacz pkt 58 i nast. niniejszego stanowiska.

( 106 ) Zobacz pkt 9 niniejszego stanowiska.

( 107 ) Opinia w sprawie Komisja/Rada (EU:C:2014:224, pkt 90).

( 108 ) Zobacz w szczególności motyw 3 decyzji 2014/52.

( 109 ) Opinia 1/03 (EU:C:2006:81, pkt 120, 126 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 110 ) Zobacz wyrok Portugalia/Rada, C‑268/94, EU:C:1996:461; A. Rosas, Exclusive, shared and national competence in the context of EU external relations: do such distinctions matter?, op.cit. (w przypisie 38), s. 24 i przypis 27.

( 111 ) Zobacz opinie: 2/91, EU:C:1993:106, pkt 25; 1/03, EU:C:2006:81, pkt 126.

( 112 ) Zgodnie z preambułą konwencji haskiej z 1980 r., uzupełnionej tu treścią jej art. 1.

( 113 ) Zgodnie z brzmieniem rozporządzenia Bruksela II bis.

( 114 ) W przedmiocie szczegółowego studium zob. H. Fulchiron, La lutte contre les enlèvements d’enfants, [w:] Le nouveau droit communautaire du divorce et de la responsabilité parentale, sous la direction de H. Fulchiron oraz C. Nourissat, Paris, Dalloz 2005, s. 223 i nast., który podkreśla, że „konwencja haska z 1980 r. jest w pewnym sensie włączona do wspólnotowej polityki zwalczania uprowadzeń dzieci: staje się jej cokołem, na którym rozporządzenie buduje mechanizmy właściwe dla przestrzeni europejskiej, które to mechanizmy stanowią przedłużenie i wzmocnienie skuteczności postanowień umownych”.

( 115 ) Artykuł 6 stanowi, że każde umawiające się państwo powinno wyznaczyć organ centralny w celu realizacji obowiązków wynikających dla niego z konwencji. Artykuł 7 określa szczegółowe obowiązki i zadania organów centralnych. Ogólnie rzecz ujmując, mają one obowiązek ze sobą współdziałać i popierać współpracę między właściwymi władzami w ich odnośnych państwach. W szczególności powinny one podejmować wszelkie odpowiednie środki, zwłaszcza dla ustalenia miejsca przebywania dziecka i zapewnienia dobrowolnego wydania dziecka i doprowadzenia do polubownego rozwiązania sporu, zapobieżenia dalszemu zagrożeniu dla dziecka, wszczęcia lub ułatwienia wszczęcia postępowania w celu uzyskania powrotu dziecka i podjęcia niezbędnych działań administracyjnych, jakie mogą być konieczne i pożądane do zapewnienia bezpiecznego powrotu dziecka.

( 116 ) Zobacz art. 2 ust. 11 rozporządzenia Bruksela II bis.

( 117 ) Która pozwala na odstąpienie od zachowania właściwości związanej zasadniczo z miejscem zwykłego pobytu dziecka na podstawie zasady ogólnej ustanowionej w art. 8 tego rozporządzenia tylko wtedy, gdy są spełnione pewne restrykcyjne warunki.

( 118 ) Motyw 17 rozporządzenia Bruksela II bis stanowi, że „[w] przypadku bezprawnego uprowadzenia lub zatrzymania dziecka powinno się niezwłocznie zarządzić jego powrót; w tym celu nadal powinna mieć zastosowanie konwencja haska z 198