OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

DÁMASA RUIZA‑JARABA COLOMERA

przedstawiona w dniu 6 maja 2004 r.( )

Sprawa C‑309/02

Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co.,

S. Spitz KG

przeciwko

Land Baden‑Württemberg

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Stuttgart (Niemcy)]

Ochrona środowiska – Swobodny przepływ towarów – Opakowania i odpady opakowaniowe – Dyrektywa 94/62/WE – Zwolnienie z obowiązku pobierania kaucji od opakowań jednorazowych poprzez uczestnictwo w ogólnym systemie gospodarowania opakowaniami, gdy całkowity udział opakowań wielokrotnego użytku przekracza 72% – Utrata tej możliwości w razie spadku tego wskaźnika przez przedsiębiorców działających w sektorach napojów, w odniesieniu do których udział butelek wielokrotnego użytku spadł poniżej poziomu stwierdzonego w 1991 r.

1. Verwaltungsgericht Stuttgart (sąd administracyjny pierwszej instancji) (Niemcy) zwrócił się do Trybunału z czterema pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi wykładni art. 1 ust. 2, art. 7 i art. 18 dyrektywy 94/62/WE( ) oraz art. 28 WE.

W pytaniach tych sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy powyższe przepisy zakazują Państwom Członkowskim zachęcania do wykorzystywania opakowań wielokrotnego użytku do napojów na niekorzyść opakowań przeznaczonych do odzysku, lub utrudniania w pewnych okolicznościach sprzedaży napojów orzeźwiających w tych opakowaniach.

I – Uregulowania krajowe

2. Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (rozporządzenie w sprawie zapobiegania powstawaniu i odzysku odpadów opakowaniowych, zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie opakowań”) z dnia 21 sierpnia 1998 r.( ) przewiduje szereg środków mających na celu zapobieganie powstawaniu i ograniczanie powstawania odpadów opakowaniowych w środowisku. Rozporządzenie to, którym zastąpiono rozporządzenie z dnia 12 czerwca 1991 r.( ), ma na celu dokonanie transpozycji dyrektywy 94/62 do prawa wewnętrznego i definiuje opakowania wielokrotnego użytku jako opakowania przeznaczone do wielokrotnego wykorzystania w tym samym celu.

W świetle jego przepisów producenci i dystrybutorzy napojów w opakowaniach jednorazowych pobierają kaucję od każdego opakowania na każdym szczeblu sprzedaży, choć mogą się oni uwolnić od tego obowiązku, z którym łączy się obowiązek zbiórki i odzysku pustych butelek, przez udział w ogólnym systemie gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Jednakże przedsiębiorcy tracą tę możliwość i muszą rozpocząć pobieranie kaucji i dokonywanie odzysku butelek, gdy całkowity udział napojów sprzedawanych w Niemczech w opakowaniach wielokrotnego użytku spadnie poniżej 72%, a jednocześnie nie zostanie osiągnięty udział opakowań tego typu stwierdzony w 1991 r. w sektorach, w których prowadzą oni działalność( ).

3. Zgodnie z § 6 rozporządzenia w sprawie opakowań:

„1. Dystrybutor jest zobowiązany do bezpłatnego przyjmowania zwrotu w punkcie rzeczywistego odbioru lub w jego bezpośredniej bliskości, pustych opakowań używanych przez końcowych konsumentów, do ich odzysku zgodnie z wymogami wskazanymi w pkt 1 załącznika I, oraz do spełnienia wymogów wskazanych w pkt 2 załącznika I. […]

2. Producenci i dystrybutorzy są zobowiązani do przyjmowania zwrotów w punkcie rzeczywistego odbioru opakowań przyjętych przez dystrybutorów […], do ich odzysku zgodnie z wymogami określonymi w pkt 1 załącznika I […].

3. Zobowiązania określone w ust. 1 i 2 nie dotyczą opakowań, w odniesieniu do których producent lub dystrybutor uczestniczy w ogólnym systemie gospodarowania odpadami opakowaniowymi oraz zużytymi opakowaniami, zapewniającym w wystarczającym stopniu ich regularną zbiórkę w miejscu zamieszkania końcowego konsumenta lub w bezpośredniej bliskości miejsca, w którym dystrybutor prowadzi działalność. Odzysk opakowań w ramach tego systemu powinien odpowiadać wymogom określonym w pkt 1 załącznika I oraz spełniać wymogi określone w pkt 3 i 4 załącznika I […]. Dowód uczestnictwa w takim systemie przedstawia się właściwym władzom. Gospodarowanie odpadami przewiduje zawarcie umowy w formie pisemnej z jednostkami zajmującymi się zbiórką i odzyskiem podlegającymi organom publicznym […].

4. Właściwe władze mogą odwołać swą decyzję, o ile stwierdzą, że określone wymogi nie są spełnione. […]. Odwołanie ogranicza się do opakowań wytworzonych z pewnych materiałów, jeżeli opakowania te nie osiągną kwot odzysku określonych w załączniku I. Ustępy 1 i 2 mają zastosowanie od pierwszego dnia szóstego miesiąca upływającego po opublikowaniu odwołania. […]”.

4. Paragraf 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opakowań ustanawia zasadę obligatoryjnego pobrania kaucji od opakowań jednorazowych:

„1. Dystrybutorzy wprowadzający do obrotu płynne produkty spożywcze w jednorazowych opakowaniach są zobowiązani do pobrania od kupującego kaucji w wysokości minimalnej 0,25 euro od opakowania, zawierającej podatek od wartości dodanej; gdy pojemność opakowania przekracza 1,5 litra, kwota minimalna kaucji wraz z podatkiem od wartości dodanej wynosi 0,50 euro. Kaucja jest pobierana przez każdego kolejnego dystrybutora, na wszystkich etapach dystrybucji, aż do sprzedaży końcowemu konsumentowi. Kaucja podlega zwrotowi po dokonaniu zwrotu opakowań zgodnie z § 6 ust. 1 i 2”.

5. Paragraf 9 rozporządzenia, dotyczący zwolnienia z obowiązku pobierania kaucji oraz ochrony przyznanej opakowaniom przyjaznym dla środowiska naturalnego, sformułowany jest następująco:

„1. Paragraf 8 nie ma zastosowania do opakowań, w stosunku do których producent lub dystrybutor uczestniczą w ogólnym systemie gospodarowania, o którym mowa w § 6 ust. 3, który obejmuje swym zasięgiem całe terytorium. Paragraf 6 ust. 4 stosuje się mutatis mutandis.

2. Jeżeli na terytorium stosowania niniejszego rozporządzenia udział napojów takich jak piwo, wody mineralne (w tym wody źródlane, wody stołowe i wody mineralne), gazowane napoje orzeźwiające, soki owocowe (w tym nektary owocowe, soki warzywne oraz inne napoje niegazowane) lub wina (z wyjątkiem win perlistych, win musujących, wermutów oraz win deserowych) sprzedawanych w opakowaniach wielokrotnego użytku spadnie poniżej 72% w roku kalendarzowym, przystępuje się do ponownej oceny odpowiednich wskaźników za okres dwunastu miesięcy następujących po ogłoszeniu, że [wymagany] udział opakowań wielokrotnego użytku nie został osiągnięty. Jeżeli udział opakowań wielokrotnego użytku na terytorium federalnym jest niższy od udziału, o którym mowa w zdaniu pierwszym, decyzja podjęta na podstawie § 6 ust. 3 zostanie uchylona na całym terytorium federalnym, ze skutkiem od pierwszego dnia szóstego miesiąca następującego po publikacji przewidzianej w ust. 3, dla napojów, w przypadku których udział opakowań wielokrotnego użytku w roku 1991 nie został osiągnięty. Zdania pierwsze i drugie mają zastosowanie mutatis mutandis w odniesieniu do pasteryzowanego mleka spożywczego, kiedy udział opakowań wielokrotnego użytku i opakowań w postaci toreb cylindrycznych z polietylenu osiągnięty na terytorium zastosowania rozporządzenia spadnie poniżej 20% w ciągu roku kalendarzowego.

3. Rząd federalny ogłasza każdego roku w dzienniku urzędowym odpowiednie wskaźniki procentowe, zgodnie z ust. 2 w odniesieniu do napojów butelkowanych w opakowania bardziej przyjazne środowisku.

4. W chwili gdy odpowiedni wskaźnik procentowy, w rozumieniu ust. 2, w odniesieniu do napojów butelkowanych w opakowaniach przyjaznych dla środowiska zostaje ponownie osiągnięty po uchyleniu decyzji, właściwe władze przystępują z urzędu do ponownego dokonania obliczeń zgodnie z § 6 ust. 3”.

II – Okoliczności sporu przed sądem krajowym

6. Skarżące są średniej wielkości przedsiębiorstwami produkującymi napoje, z siedzibą w Austrii. Wywożą one do Niemiec gazowane i niegazowane napoje orzeźwiające, soki owocowe oraz wodę stołową w opakowaniach jednorazowych przeznaczonych do odzysku.

7. Przystąpiły one jako licencjonobiorcy do systemu prowadzonego przez spółkę „Duales System Deutschland AG” (Der Grüne Punkt). W świetle oświadczenia ministerstwa środowiska Badenii‑Wirtembergii( ) jest to ogólny system gospodarowania używanymi opakowaniami i ich odpadami, który obejmuje całość terytorium w rozumieniu § 6 ust. 3 rozporządzenia w sprawie opakowań. Z tego względu są one zwolnione z obowiązku pobierania od swych klientów kaucji do każdego opakowania.

8. W dniu 2 lipca 2002 r. rząd niemiecki opublikował w Bundesanzeiger (dziennik urzędowy), zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie opakowań, wyniki krajowych badań dotyczących ogólnego udziału opakowań wielokrotnego użytku. Dane te wskazywały, że dla ogółu napojów z wyjątkiem mleka wskaźnik udziału w okresie pomiędzy majem 2000 r. a kwietniem 2001 r. był niższy niż 72%.

9. Jednocześnie podał on do wiadomości, że uchylenie zwolnienia, począwszy od pierwszego dnia szóstego miesiąca kalendarzowego następującego po publikacji, dotyczy sektora wód mineralnych, piwa oraz orzeźwiających napojów gazowanych, sektorów, dla których wskaźnik udziału stwierdzony w 1991 r. nie został osiągnięty.

W konsekwencji przedsiębiorstwa te zostały zobowiązane począwszy od 1 stycznia 2003 r. do pobierania kaucji, o której mowa w art. 8 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia, od większości opakowań przeznaczonych dla napojów rozprowadzanych w Niemczech, do przyjmowania zwrotów opakowań zużytych i ich odzysku.

10. Skarżące są zdania, że przepis ten stanowi sprzeczne z prawem wspólnotowym ograniczenie dokonywanego przez nie wywozu do Niemiec.

III – Pytania prejudycjalne

11. Przed wydaniem orzeczenia co do istoty sprawy Verwaltungsgericht Stuttgart postanowił zawiesić toczące się przed nim postępowanie i zwrócić się do Trybunału w trybie prejudycjalnym z następującymi pytaniami:

„1) Czy art. 1 ust. 2 dyrektywy 94/62 […] należy interpretować w ten sposób, że zakazuje on Państwom Członkowskim zachęcania do stosowania systemów opakowań wielokrotnego użytku na niekorzyść opakowań jednorazowych nadających się do odzysku, poprzez wyłączenie – gdy federalny wskaźnik udziału opakowań wielokrotnego użytku spadnie poniżej 72% – możliwości zwolnienia z obowiązku przyjmowania zwrotu, zagospodarowania i pobierania kaucji, ustanowionego w odniesieniu do zużytych opakowań jednorazowych po napojach, poprzez uczestnictwo w systemie przyjmowania zwrotu i zagospodarowania, w odniesieniu do napojów, dla których udział opakowań wielokrotnego użytku spadł poniżej poziomu stwierdzonego w roku 1991?

2) Czy art. 18 dyrektywy [94/62] należy interpretować w ten sposób, że zakazuje on Państwom Członkowskim utrudniać wprowadzanie na rynek napojów w opakowaniach jednorazowych nadających się do odzysku, poprzez wyłączenie – gdy federalny wskaźnik udziału opakowań wielokrotnego użytku spadnie poniżej 72% – możliwości zwolnienia z obowiązku w zakresie przyjmowania zwrotu, zagospodarowania i pobierania kaucji ustanowionego w odniesieniu do zużytych opakowań jednorazowych po napojach, poprzez uczestnictwo w systemie przyjmowania zwrotu i zagospodarowania, w odniesieniu do napojów, dla których udział opakowań wielokrotnego użytku spadł poniżej poziomu stwierdzonego w roku 1991?

3) Czy art. 7 dyrektywy [94/62] należy interpretować w ten sposób, że uprawnia on producentów i dystrybutorów napojów w opakowaniach jednorazowych nadających się do odzysku do uczestniczenia w istniejącym systemie przyjmowania zwrotu i gospodarowania zużytymi opakowaniami po napojach w celu spełnienia przewidzianych prawem wymogów w zakresie pobierania kaucji od opakowań jednorazowych po napojach i przyjmowania zwrotu zużytych opakowań po napojach?

4) Czy art. 28 WE należy interpretować w ten sposób, że zakazuje on Państwom Członkowskim ustanawiania regulacji, w świetle których – w razie spadku federalnego wskaźnika udziału opakowań wielokrotnego użytku poniżej 72% – możliwość zwolnienia z obowiązku w zakresie przyjmowania zwrotu, zagospodarowania i pobierania kaucji ustanowionego w odniesieniu do zużytych opakowań jednorazowych po napojach, poprzez uczestnictwo w systemie przyjmowania zwrotu i zagospodarowania, jest wyłączona w odniesieniu do napojów, dla których udział opakowań wielokrotnego użytku spadł poniżej poziomu stwierdzonego w roku 1991?”.

IV – Uregulowania wspólnotowe

12. Przepisy prawa wtórnego, o których interpretację wystąpił sąd niemiecki, to art. 1 ust. 2, art. 7 i art. 18 dyrektywy 94/62.

13. Zgodnie z art. 1 dyrektywy:

„1. Niniejsza dyrektywa ma na celu zharmonizowanie krajowych środków dotyczących gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, z jednej strony, w celu zapobiegania ich wpływowi na środowisko wszystkich Państw Członkowskich oraz państw trzecich lub zmniejszenia takiego wpływu, zapewniając w ten sposób wysoki poziom ochrony środowiska, a z drugiej strony, w celu zapewnienia funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz uniknięcia przeszkód w handlu i zakłócenia oraz ograniczenia konkurencji we Wspólnocie.

2. W tym celu niniejsza dyrektywa ustanawia środki zmierzające w pierwszym rzędzie do zapobiegania powstawaniu odpadów opakowaniowych oraz w ramach dodatkowych zasad podstawowych, do wielokrotnego użytku opakowań, recyklingu oraz innych form odzysku odpadów opakowaniowych, a co za tym idzie, zmniejszenia ilości ostatecznie unieszkodliwianych odpadów”.

14. Artykuł 7 dyrektywy, dotyczący systemów zwrotu, zbiórki i odzysku, stanowi, co następuje:

„1. Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że systemy te są ustanowione, aby zapewnić:

a) zwrot i/lub zbiórkę zużytych opakowań i/lub odpadów opakowaniowych od konsumenta lub innego użytkownika końcowego lub ze strumienia odpadów w celu ich doprowadzenia do najbardziej odpowiedniego sposobu w ramach gospodarowania odpadami;

b) wielokrotny użytek lub odzysk, w tym recykling zebranych opakowań lub odpadów opakowaniowych,

zmierzające do realizacji celów określonych w niniejszej dyrektywie.

Systemy takie są otwarte dla podmiotów gospodarczych działających w danych sektorach oraz dla właściwych władz publicznych. Systemy te mają także zastosowanie do wyrobów przywożonych na niedyskryminacyjnych warunkach, w tym do szczegółowych rozwiązań i wszelkich opłat nakładanych za dostęp do systemu, oraz są tak skonstruowane, by, zgodnie z Traktatem, uniknąć przeszkód w handlu oraz zakłóceń konkurencji.

2. […]”.

15. Artykuł 18 dotyczy swobody wprowadzania do obrotu:

„Państwa Członkowskie nie utrudniają wprowadzania do obrotu na ich terytorium opakowań spełniających wymogi niniejszej dyrektywy”.

16. Artykuł 28 WE, będący przepisem prawa pierwotnego powołanym przez sąd krajowy, stanowi:

„Ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między Państwami Członkowskimi”.

V – Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości

17. Przedsiębiorstwa skarżące i strona pozwana w postępowaniu przed sądem krajowym( ), rządy niemiecki, francuski, włoski, niderlandzki i austriacki, oraz Komisja Wspólnot Europejskich przedstawiły uwagi na piśmie w terminie przewidzianym w art. 23 Statutu.

Na rozprawie, która odbyła się w dniu 2 marca 2004 r., stawili się w celu przedstawienia uwag ustnych: przedstawiciel skarżących i strony pozwanej, pełnomocnicy rządów niemieckiego, włoskiego i niderlandzkiego oraz pełnomocnik Komisji.

VI – W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego

18. W pierwszej kolejności Verwaltungsgericht Stuttgart dąży do ustalenia, czy art. 1 ust. 2 dyrektywy 94/62 zakazuje Państwom Członkowskim zachęcania do wielokrotnego użytku opakowań do napojów na niekorzyść recyklingu i innych form odzysku, przez zastosowanie przepisów takich jak § 8 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie opakowań.

A – Przedstawione uwagi

19. Zdaniem przedsiębiorstw skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym, dyrektywa 94/62 nie uprzywilejowuje opakowań wielokrotnego użytku, zatem inne typy opakowań nie mogą być przedmiotem dyskryminacji. Rząd austriacki jest tego samego zdania.

20. Land Baden‑Württemberg, będący stroną pozwaną w postępowaniu przed sądem krajowym, twierdzi, że regulacja krajowa nie zachęca do stosowania opakowań wielokrotnego użytku, lecz ogranicza się do rozciągnięcia na opakowania jednorazowe obowiązku pobierania kaucji, któremu podlegają opakowania wielokrotnego użytku, w sytuacji gdy wskaźnik ich udziału spadnie poniżej określonego poziomu, tak że wszystkie opakowania są traktowane w ten sam sposób. O ile ustawodawca wspólnotowy nie uprzywilejował opakowań wielokrotnego użytku, gdyż w 1994 r. nie było jeszcze wystarczająco zaawansowanych technik oceny wpływu na środowisko, nie zabronił jednak również takiego uprzywilejowania. Państwa Członkowskie mogą zatem przewidzieć takie uprzywilejowanie, jeśli jest to uzasadnione w świetle posiadanych przez nie informacji. Wykonane w Niemczech badania wskazują, że opakowania wielokrotnego użytku są korzystniejsze dla ochrony środowiska aniżeli opakowania podlegające odzyskowi( ).

Rząd niemiecki podkreśla, że systemy wielokrotnego użytku zapobiegają powstawaniu odpadów i przyczyniają się do realizacji pierwszego celu dyrektywy 94/62. Rządy włoski i niderlandzki, jak również Komisja zgadzają się z tymi argumentami.

21. Rząd francuski jest zdania, że właściwym przepisem dla celów udzielenia odpowiedzi na to pytanie jest art. 5 dyrektywy 94/62, który nie zakazuje Państwom Członkowskim zachęcania do systemów wielokrotnego użytku, o ile nie jest to sprzeczne z art. 28 WE.

B – Odpowiedź na pierwsze pytanie

22. Co się tyczy brzmienia art. 1 ust. 2 dyrektywy 94/62, o którego interpretację wystąpił sąd krajowy, należy stwierdzić, że nie zawiera on jakiejkolwiek podstawy do zachęcania do stosowania systemów wielokrotnego użytku na niekorzyść systemów recyklingu lub innych form odzysku. Przepis ten nie wprowadza żadnej hierarchii. Stwierdzając, że w pierwszym rzędzie należy zapobiegać powstawaniu odpadów opakowaniowych, na tym samym planie umieszcza wielokrotny użytek, recykling i inne, wskazane dalej, formy odzysku. Wprawdzie ósmy motyw tej dyrektywy stanowi, że należy jak najszybciej przeprowadzić oceny cyklu życia pozwalające na ustanowienie jasnej hierarchii między opakowaniami przeznaczonymi do wielokrotnego użytku, do recyklingu i do odzysku, lecz w praktyce badania przeprowadzone w pewnych państwach nie wydają się prowadzić do ostatecznych wyników.

23. Nie można również utożsamiać zapobiegania z wielokrotnym użytkiem, które to pojęcia są zdefiniowane w art. 3 dyrektywy 94/62. Zgodnie z art. 3 ust. 4 to pierwsze polega zarówno na zmniejszeniu ilości i szkodliwości dla środowiska materiałów i substancji zawartych w opakowaniach i odpadach opakowaniowych, jak i na zmniejszeniu ilości opakowań i odpadów opakowaniowych na poziomie procesu produkcyjnego oraz podczas wprowadzania do obrotu, dystrybucji, utylizacji i unieszkodliwiania, w szczególności poprzez tworzenie „czystych” wyrobów i technologii. Artykuł 3 ust. 5 określa wielokrotny użytek jako każde działanie, w trakcie którego opakowanie przeznaczone i zaprojektowane do osiągnięcia w ramach jego cyklu życia minimalnej liczby rotacji jest powtórnie napełniane lub wykorzystywane do tego samego celu, do którego było pierwotnie przeznaczone, z pomocą lub bez pomocy wyrobów pomocniczych, a następnie staje się odpadem.

24. Podstawowa zasada zapobiegania zawarta jest w ust. 1 załącznika II do dyrektywy 94/62, który określa wymogi dotyczące wytwarzania i składu opakowań, które należy wytwarzać w sposób zapewniający ograniczenie ich objętości i masy do niezbędnych wielkości minimalnych, jakie utrzymają wymagany poziom bezpieczeństwa, higieny i akceptacji dla opakowanego wyrobu i dla konsumenta. Innymi słowy, zapobieganie ma na celu takie zaprojektowanie opakowania i jego wytworzenie, by ograniczyć lub zapobiec powstawaniu odpadów. Chodzi, jak widać, o środki stosowane w ten sam sposób do opakowań wielokrotnego użytku i opakowań przydatnych do recyklingu.

25. Artykuł 5 dyrektywy 94/62 upoważnia władze publiczne do zachęcania do stosowania systemów opakowań wielokrotnego użytku w sposób przyjazny dla środowiska, zgodnie z Traktatem WE. Dokonam oceny zakresu takiego działania, wyjaśniając, czy regulacja taka jak będąca przedmiotem niniejszej sprawy spełnia ten wymóg, odpowiadając na czwarte pytanie prejudycjalne.

26. Artykuł 1 ust. 2 dyrektywy 94/62, który ogranicza się do ustanowienia preferencji dla zapobiegania powstawaniu odpadów opakowaniowych, nie uprzywilejowuje opakowań wielokrotnego użytku, zatem Państwa Członkowskie nie mogą powołać się na ten przepis w celu wyboru wielokrotnego użytku opakowań do napojów na niekorzyść recyklingu lub innych form odzysku.

VII – W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego

27. Pytanie to ma na celu wyjaśnienie, czy art. 18 dyrektywy 94/62, który przewiduje swobodę wprowadzania na rynek opakowań wytworzonych zgodnie z jej wymogami, zakazuje Państwom Członkowskim utrudniać wprowadzanie na rynek napojów w opakowaniach jednorazowych nadających się do odzysku, poprzez zastosowanie przepisów takich jak § 8 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie opakowań.

A – Przedstawione uwagi

28. Skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym podnoszą, że postanowienia dyrektywy 94/62, w szczególności zawarte w załączniku II, obejmują w sposób wyczerpujący zagrożenia, jakie opakowania stanowią dla środowiska: podstawowymi wymogami ochrony nie są klauzule minimalne, którym prawo krajowe mogłoby zadośćuczynić poprzez zastosowanie wskaźników udziału opakowań wielokrotnego użytku. Opakowania jednorazowe podlegające recyklingowi i odzyskowi energii również spełniają podstawowe wymogi, zatem wprowadzanie do obrotu napojów w tych opakowaniach nie może być ograniczane. Oceniając ogólnie, że opakowania wielokrotnego użytku mają charakter ekologiczny i że opakowania jednorazowe są szkodliwe dla środowiska naturalnego, rozporządzenie w sprawie odpadów dyskryminuje te ostatnie i znajdujące się w nich napoje. Rządy austriacki, francuski i włoski podzielają tę ocenę.

29. Land Baden‑Württemberg, rząd niemiecki oraz Komisja opowiadają się za odpowiedzią przeczącą. Rząd niderlandzki wskazuje, że władze krajowe mogą zakazać wprowadzenia na rynek produktów w opakowaniach, które nie spełniają wymogów ustawodawstwa dotyczącego wielokrotnego użytku, odzysku lub systemów zwrotu, zbiórki i odzysku.

B – Odpowiedź na drugie pytanie

30. Zgadzam się ze stroną pozwaną w postępowaniu przed sądem krajowym, rządem niemieckim i Komisją, gdy twierdzą, że art. 18 dyrektywy 94/62 pozwala na wprowadzanie do obrotu w całej Wspólnocie opakowań spełniających podstawowe wymogi określone w art. 9 tej dyrektywy i załączniku II do niej dotyczącym składu opakowań i ich przydatności do wielokrotnego użytku i odzysku, oraz że ogranicza się on do zakazania jakiejkolwiek postaci dyskryminacyjnego traktowania opakowań spełniających wymogi dyrektywy, niezależnie od ich rodzaju.

System pobierania kaucji, zwrotu i odzysku wprowadzony przez rozpatrywane rozporządzenie nie utrudnia handlu napojami w opakowaniach jednorazowych i nie reguluje składu tych ostatnich, lecz sposób ich dystrybucji. Nie zakazuje również wprowadzania na rynek opakowań ze względu na ich właściwości techniczne. Określa on jedynie warunki ich zbiórki i odzysku.

31. Z tych względów uważam, że art. 18 dyrektywy 94/62 nie jest przepisem właściwym dla oceny skutków, jakie zastosowanie postanowień takich jak § 8 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie opakowań może mieć dla swobodnego przepływu towarów.

VIII – W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego

32. Verwaltungsgericht Stuttgart zapytuje dalej, czy art. 7 dyrektywy 94/62 nadaje producentom i dystrybutorom napojów w opakowaniach jednorazowych uprawnienie do uczestnictwa w istniejącym systemie przyjmowania zwrotów i gospodarowania zużytymi opakowaniami po napojach, w celu zadośćuczynienia przewidzianym prawem wymogom w zakresie pobierania kaucji od opakowań jednorazowych, przyjmowania zwrotów zużytych opakowań i ich odzysku, w którym to wypadku, w razie spadku wskaźnika udziału opakowań wielokrotnego użytku poniżej określonego poziomu, władze krajowe nie byłyby uprawnione do uchylenia tej możliwości lub nałożenia na nich takich obowiązków.

A – Przedstawione uwagi

33. Zdaniem przedsiębiorstw skarżących, dyrektywa 94/62 nadaje przedsiębiorcom uprawnienie – którego władze krajowe nie mogą ograniczyć – do uczestnictwa w ogólnych systemach gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. W razie wprowadzenia takiego ograniczenia, jak doszło do tego w przypadku Niemiec, powstaje skutek w postaci wycofania z handlu znacznej ilości napojów w opakowaniach jednorazowych. Rządy austriacki, francuski i włoski są tego samego zdania. Rząd niderlandzki nie przedstawił uwag w tym zakresie.

34. Land Baden‑Württemberg i rząd niemiecki proponują udzielenie odpowiedzi przeczącej. W przeciwnym razie przedsiębiorstwa mogłyby odmawiać uczestnictwa w bardziej skomplikowanych systemach zbiórki opakowań i odpadów opakowaniowych, twierdząc, że przystąpiły już do istniejącego systemu. Komisja jest tego samego zdania.

B – Odpowiedź na trzecie pytanie

35. Po upoważnieniu Państw Członkowskich w art. 5 do zachęcania, w sposób zgodny z Traktatem, do stosowania systemów opakowań wielokrotnego użytku, dyrektywa 94/62 wskazuje w art. 6 cele odzysku i recyklingu wyrażone poprzez obowiązek osiągnięcia minimalnych i maksymalnych procentowych wskaźników udziału w pierwszym okresie pięcioletnim( ), po upływie którego Rada ustala wielkości docelowe na następny okres pięcioletni w celu ich znacznego zwiększenia( ).

36. By osiągnąć wskazane cele, art. 7 rzeczonej dyrektywy zobowiązuje władze krajowe, z jednej strony, do ułatwienia tworzenia systemów zwrotu i zbiórki zużytych opakowań i odpadów opakowaniowych oraz systemów wielokrotnego użytku i ich odzysku, w tym recyklingu zebranych opakowań i odpadów opakowaniowych, środków, które powinny się mieścić w ramach polityki dotyczącej wszelkich opakowań. Systemy te muszą być otwarte dla zainteresowanych przedsiębiorców i władz publicznych. Są one stosowane w sposób niedyskryminacyjny do towarów importowanych, również gdy chodzi o opłaty za dostęp do systemu i sposoby dostępu. Muszą one być również tak skonstruowane, by, zgodnie z Traktatem, uniknąć przeszkód w handlu i zakłóceń konkurencji.

37. Uważam, że w świetle tego przepisu władze krajowe mają wybór pomiędzy objęciem butelek jednorazowych obowiązkiem pobrania kaucji, przyjmowania zwrotów i odzysku lub zezwoleniem, by poprzez ogólny system gospodarowania dokonywano ich zbiórki w miejscu zamieszkania konsumenta lub w pobliżu miejsca prowadzenia działalności przez dystrybutora. Dyrektywa 94/62 pozostawia Państwom Członkowskim wybór jednej z tych metod lub ich połączenie, na przykład w zależności od typu napoju lub kwoty, która musi zostać zapłacona tytułem kaucji za każde opakowanie w zależności od objętości opakowań. Należy jednakże przypomnieć, że art. 6 tej dyrektywy przewiduje harmonizację minimalnego i maksymalnego udziału odzysku i recyklingu. Ponadto Państwa Członkowskie, które zamierzają wprowadzić programy wykraczające poza ustalone wielkości docelowe( ), muszą nie tylko poinformować o tym Komisję, lecz posiadać również możliwości niezbędne w tym zakresie i wprowadzić te systemy w taki sposób, by uniknąć zakłóceń na rynku wewnętrznym i nie utrudniać innym państwom osiągnięcia ich wielkości docelowych.

38. Gdy Państwo Członkowskie przyjmuje ambitny program gospodarowania odpadami po opakowaniach wielokrotnego użytku, ustanawiając wymóg wysokich udziałów procentowych w celu uniknięcia nielegalnych zrzutów odpadów, które niszczą krajobraz, nakłada zwykle obowiązek pobierania kaucji, co przynosi znakomite rezultaty, gdyż to sami konsumenci zwracają puste butelki w celu odzyskania kaucji. System ten prowadzi do wzrostu stopy zwrotów, obniżki zanieczyszczenia spowodowanego wyrzucanymi opakowaniami jednorazowymi i zwiększa możliwości recyklingu zebranych opakowań. Wraz z wprowadzeniem kaucji uzyskuje się wyższy wskaźnik odzysku składników opakowań jednorazowych i odpowiadające mu zmniejszenie zanieczyszczenia spowodowanego butelkami i pustymi puszkami. Gdy selekcjonowanie i zbiórka oparte na obowiązku pobierania kaucji dokonywane są w ramach systemów profesjonalnych, odzysk składników pozwala na zaoszczędzenie surowców i odzyskanie materiałów podlegających recyklingowi o wyższym stopniu czystości niż przy zastosowaniu selekcjonowania odpadów z gospodarstw domowych, które prowadzi do częstszych błędów w zakresie selekcjonowania.

39. W Państwach Członkowskich, w których świadomość ekologiczna jest mniej rozwinięta, władze publiczne zwykle oszczędzają konsumentowi niedogodności związanych z systemem pobierania kaucji i przyjmowania zwrotów, pozostawiając mu dokonanie selekcji odpadów, ze związanym z tym ryzykiem popełnienia błędów, zaniedbania lub braku zainteresowania, oraz stanowiąc, że przedsiębiorstwa odpowiedzialne za gospodarowanie odpadami dokonują zbiórki odpadów w miejscu zamieszkania konsumenta końcowego lub w pobliżu miejsca prowadzenia działalności przez dystrybutora. Jest oczywiste, że skutki obu systemów dla środowiska naturalnego są znacznie odmienne, lecz zarówno pierwszy, jak i drugi objęty jest art. 7 dyrektywy 94/62.

40. Gdy Państwa Członkowskie decydują o zastosowaniu jednego lub drugiego systemu, czy to do wszystkich typów opakowań, czy jedynie do niektórych z nich, mają one obowiązek respektowania postanowień art. 7 wskazanej dyrektywy, a zatem zagwarantowania wszystkim producentom i dystrybutorom napojów w opakowaniach jednorazowych, w tym napojów importowanych, ciągłego i niedyskryminacyjnego dostępu do systemów zbiórki i gospodarowania, zastępujących ciążący na nich w świetle prawa obowiązek przyjmowania pustych opakowań i ich odzysku. Jednakże nie uważam, by na podstawie tego przepisu przedsiębiorcy mogli powołać się na osobiste uprawnienie do korzystania z jednego z tych systemów, w szczególności jedynie na tej podstawie, że działają w danym Państwie Członkowskim lub nadal w nim uczestniczą, w sytuacji gdy władze krajowe zdecydują, że począwszy od określonej daty, przy zakupie pewnych napojów w opakowaniach jednorazowych powinna być pobierana kaucja.

41. W konsekwencji należy wskazać sądowi odsyłającemu, że art. 7 dyrektywy 94/62 nie przyznaje producentom ani dystrybutorom napojów w opakowaniach jednorazowych uprawnienia do uczestnictwa w istniejącym systemie przyjmowania zwrotów i gospodarowania opakowaniami, gdy władze krajowe zastępują ten system systemem pobierania kaucji mającym zapewnić zwrot pustych opakowań w celu poprawy selektywnego odzysku i zwalczania nielegalnych zrzutów odpadów.

IX – Czwarte pytanie prejudycjalne

42. Pozostaje jeszcze ustalenie, czy art. 28 WE zakazuje Państwom Członkowskim ustanawiania regulacji, w świetle których – w razie nieosiągnięcia w danym państwie ogólnego wskaźnika udziału opakowań wielokrotnego użytku w wysokości 72% – przedsiębiorcy w sektorze, w którym udział opakowań wielokrotnego użytku spadł poniżej poziomu stwierdzonego w roku 1991 r., tracą możliwość zwolnienia z obowiązku pobierania kaucji od butelek jednorazowych, przyjmowania zwrotów, zwracania kaucji i ich odzysku, poprzez uczestnictwo w ogólnym systemie gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi.

A – Przedstawione uwagi

43. Przedsiębiorstwa skarżące w postępowaniu głównym podnoszą, że niemiecki system kwot opakowań wielokrotnego użytku jest w istocie środkiem o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, który utrudnia handel wewnątrzwspólnotowy, a nie jest uzasadniony nadrzędnymi wymogami związanymi z ochroną środowiska. Ustalenie wskaźnika opakowań jednorazowych występujących na tym terytorium w maksymalnej wysokości 28% stanowi przeszkodę dla wzrostu eksportu tych opakowań do Niemiec, czego skutki są pogłębione przez wyższą cenę napojów w opakowaniach jednorazowych wynikającą z wyższej kwoty kaucji( ), zachęcającą do spożywania produktów w opakowaniach wielokrotnego użytku (z definicji o pochodzeniu krajowym), oraz przez wymóg dodatkowego etykietowania ze względu na obowiązkową kaucję, prowadzący do podziału rynku. Rządy austriacki, francuski i niderlandzki są tego samego zdania.

44. Land Baden‑Württemberg i rząd niemiecki twierdzą, że art. 28 WE nie ma zastosowania w sporze przed sądem krajowym. Podnoszą one w pierwszej kolejności, że art. 5 dyrektywy 94/62 w pełni harmonizuje wykorzystanie i promocję opakowań wielokrotnego użytku, a w drugiej kolejności, że system kwot opakowań wielokrotnego użytku i obowiązek pobierania kaucji, przyjmowania zwrotów i odzysku są jedynie metodami sprzedaży, które nie mają żadnego wpływu na właściwości opakowań i które wpływają bez rozróżnienia, faktycznego czy prawnego, na wprowadzanie do obrotu towarów krajowych i importowanych. Gdyby rozpatrywana regulacja stanowiła przeszkodę w handlu, utrzymanie jej w mocy byłoby uzasadnione nadrzędnymi wymogami ochrony środowiska naturalnego. Rząd włoski jest tego samego zdania.

45. Zdaniem Komisji, rozpatrywane pytanie dotyczy nie tyle uchylenia ogólnych systemów gospodarowania obowiązujących do wskazanego momentu, co przejścia ze starego systemu do nowego w świetle okoliczności tego przejścia i cech tych systemów( ). W zakresie, w jakim chodzi o regulację krajową stosowaną bez rozróżnienia do napojów produkowanych na terytorium krajowym i importowanych, przeszkody dla swobodnego przepływu wewnątrzwspólnotowego wynikające z różnic w regulacjach prawnych muszą zostać zaakceptowane, jako uzasadnione nadrzędnymi wymogami ochrony środowiska naturalnego. Komisja dodaje, że Państwa Członkowskie muszą zagwarantować, by przejście z istniejącego zintegrowanego systemu zbiórki i gospodarowania do nowego systemu pobierania kaucji i przyjmowania zwrotów nie stanowiło niedysproporcjonalnej przeszkody dla swobodnego przepływu towarów i nie było dyskryminacyjne wobec towarów importowanych.

B – Odpowiedź na pytanie

46. Na wstępie należy dokonać oceny, czy art. 28 WE ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż w kwestii tej istnieje różnica zdań między uczestnikami, którzy przedstawili swe uwagi w niniejszym postępowaniu prejudycjalnym.

1. Zakres harmonizacji przewidzianej w dyrektywie 94/62

47. Nie zgadzam się ze stronami, które twierdzą, że art. 5 dyrektywy 94/62 w pełny sposób harmonizuje zastosowanie i promocję opakowań wielokrotnego użytku.

48. W opinii, którą przedstawiłem w dniu 13 września 2001 r. w sprawie Komisja przeciwko Danii( ), dotyczącej prawodawstwa krajowego zakazującego przywozu piwa i orzeźwiających napojów gazowych w puszkach, wypowiedziałem się w kwestii zakresu harmonizacji dokonanej dyrektywą 94/62 w tej dziedzinie. W sprawie tej opakowania spełniały wszystkie podstawowe wymogi wskazane w załączniku II do rzeczonej dyrektywy, zatem zakaz był oczywiście sprzeczny z art. 18 tej dyrektywy, który ustanawia swobodę wprowadzania do obrotu tych opakowań w Państwach Członkowskich. Stwierdziłem, że przepisy krajowe dotyczące gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi zostały zharmonizowane poprzez ustanowienie tego przepisu. W świetle orzecznictwa Trybunału, w takich przypadkach w zakresie, w jakim ustawodawstwo krajowe jest zgodne z dyrektywą, nie jest ponadto możliwe dokonanie kontroli jego zgodności z prawem pierwotnym dotyczącym swobodnego przepływu towarów( ).

49. Jednakże art. 5 dyrektywy 94/62, który zezwala Państwom Członkowskim na zachęcanie do stosowania systemów opakowań wielokrotnego użytku, zobowiązując je, by czyniły to w sposób zgodny z Traktatem, jest przepisem nieprecyzyjnym, którego treść nie daje żadnej wskazówki co do sposobu, w jaki władze krajowe mogą działać, lub kierunku działań, który mogą obrać. Wielokrotny użytek, to jest możliwość powtórnego napełnienia opakowania i wykorzystania do tego samego celu, do którego było pierwotnie przeznaczone, jest zdefiniowana w art. 3 ust. 5 tej dyrektywy, który nie zawiera żadnego wyjaśnienia w kwestii interesującej nas w niniejszej sprawie, tak że nie można stwierdzić, czy dyrektywa dokonała ujednolicenia promocji zastosowania opakowań wielokrotnego użytku.

50. Dla oceny tych działań należy zatem odwołać się do całości prawa pierwotnego, a nie tylko do zasad swobodnego przepływu towarów. Tak więc gdy władze publiczne przyznają subwencje lub pomoc w celu wspierania badań i wzrostu inwestycji w zakresie transformacji lub modernizacji zakładów butelkowania, produkcji opakowań wielokrotnego użytku lub podejmowania działań zachęcających do wielokrotnego użytku, oraz gdy podejmują działania o charakterze ekonomicznym, finansowym lub fiskalnym, zobowiązane są do przestrzegania postanowień dotyczących pomocy państwa i konkurencji, podobnie jak postanowień Traktatu w dziedzinie podatków.

Ponadto, gdy istnieją wątpliwości, czy decyzje podjęte przez Państwo Członkowskie w celu promowania systemów wielokrotnego użytku nie stanowią przeszkody dla swobodnego przepływu towarów, nie uniemożliwiając jednakże importu, muszą być oceniane w świetle art. 28 WE i 30 WE. Jest bowiem oczywiste, że art. 18 dyrektywy 94/62 zabrania Państwom Członkowskim utrudniania wprowadzania do obrotu na ich terytoriach opakowań spełniających podstawowe wymogi wskazane w załączniku II do tej dyrektywy, które były przedmiotem harmonizacji. Istnieją jednakże bardziej wyrafinowane postaci działań państwa, które mogą prowadzić do tego samego rezultatu.

51. By wykazać, że art. 28 WE nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, rząd niemiecki powołuje się również( ) na wyrok Trybunału w sprawie DaimlerChrysler( ), w którego pkt 44 Trybunał przypomniał, iż zawarcie w art. 4 ust. 3 lit. a) pkt i) rozporządzenia (EWG) nr 259/93( ) sformułowania „zgodnie z Traktatem” nie może być rozumiane jako oznaczające, że przepis krajowy czyniący zadość wymogom tego przepisu musi być oceniany pod kątem zgodności z prawem pierwotnym dotyczącym swobodnego przepływu towarów.

52. W mojej ocenie istnieje wiele powodów, dla których teza wysunięta przez stronę pozwaną ma niewielkie szanse zostać uwzględniona. Po pierwsze, Trybunał uzupełnił w kolejnym punkcie swego wyroku przedstawione powyżej stwierdzenie, dodając, że sformułowanie to nie oznacza, że wszelkie przepisy krajowe ograniczające przemieszczanie odpadów, o których mowa w art. 4 ust. 3 lit. a) pkt i) rozporządzenia nr 259/93, co do zasady korzystają z domniemania zgodności z prawem wspólnotowym jedynie z tego względu, że ich celem jest realizacja zasady lub zasad wyrażonych w tym przepisie. Przeciwnie, rzeczone przepisy krajowe poza zgodnością z rozporządzeniem muszą być również zgodne z postanowieniami i ogólnymi zasadami Traktatu, które nie zostały bezpośrednio wskazane w rozporządzeniu ustanowionym w dziedzinie przemieszczania odpadów. Ta sama ocena została przedstawiona w pkt 64 wyroku w sprawie Deutscher Apothekerverband( ), w którym Trybunał stwierdził, że wszelkie krajowe przepisy w dziedzinie będącej przedmiotem pełnej harmonizacji na poziomie wspólnotowym muszą być oceniane w świetle przepisów harmonizujących, a nie prawa pierwotnego( ), jednakże nadane Państwom Członkowskim w art. 14 ust. 1 dyrektywy 97/7/WE( ) uprawnienia muszą być wykonywane z poszanowaniem Traktatu, jak wyraźnie wskazano w tym przepisie( ).

53. Po drugie, rozpatrywane w ww. wyroku w sprawie DaimlerChrylser przepisy wspólnotowe były zawarte w rozporządzeniu, które poza tym, że z definicji jest typem instrumentu prawnego o charakterze generalnym, wiążącego w całym swym zakresie i bezpośrednio stosowanego na terytorium Unii, jest bardziej precyzyjne od dyrektywy, której postanowienia muszą zostać transponowane przez Państwa Członkowskie do ich wewnętrznych porządków prawnych. Jest bezsprzeczne, że odsyłające do Traktatu sformułowania użyte w rozporządzeniu nr 259/93 i dyrektywie 94/62 są identyczne. Istnieje jednakże znaczna różnica między treścią art. 4 ust. 3 lit. a) ppkt i) rozporządzenia a art. 5 dyrektywy. Podczas gdy pierwszy wskazuje zasady mające zastosowanie do Państw Członkowskich i do konkretnych przepisów, które te ostatnie mogą ustanawiać, drugi ogranicza się do wskazania, że przepisy takie muszą zachęcać do wykorzystania opakowań wielokrotnego użytku w sposób przyjazny dla środowiska.

54. Nie ma żadnych wątpliwości, że w zakresie, w jakim systemy opakowań wielokrotnego użytku – czy to o charakterze ekonomicznym, finansowym, fiskalnym czy też innym – nie utrudniają funkcjonowania rynku wewnętrznego, ustawodawca wspólnotowy przychylnie odnosi się do działań władz krajowych zachęcających do stosowania tych systemów, które w sposób pośredni zapobiegają powstawaniu odpadów.

55. Uważam również, iż art. 5 dyrektywy 94/62 jest jako taki pozbawiony precyzji niezbędnej, by pozwolić na ocenę zgodności z prawem wspólnotowym postanowień ustanowionych przez Państwa Członkowskie w celu zachęcania do stosowania systemów opakowań wielokrotnego użytku opakowań w sposób przyjazny dla środowiska i stwierdzam, że nie sposób uzupełnić ten przepis w oparciu o inne przepisy tejże dyrektywy. Zawarte w tym przepisie ogólne odesłanie do Traktatu pozwala na weryfikację zgodności jego postanowień z prawem pierwotnym dotyczącym swobodnego przepływu towarów.

2. Charakter spornych przepisów: środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w imporcie czy sposób sprzedaży

56. Spornymi przepisami są § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opakowań z 1988 r., zgodnie z którym dystrybutor napojów w opakowaniach jednorazowych jest zobowiązany do pobrania od kupującego kaucji i jej zwrotu po otrzymaniu zwrotu pustych opakowań, oraz § 9 ust. 2 tego rozporządzenia, który zawiesza ten obowiązek, w odniesieniu do przedsiębiorstwa, które uczestniczy w ogólnym systemie gospodarowania, jeśli udział opakowań wielokrotnego użytku w tym państwie nie jest niższy niż 72%. Jeśli udział ten spadnie, ponownie powstaje obowiązek pobierania kaucji, przyjmowania zwrotów i odzysku w odniesieniu do napojów, w przypadku których udział opakowań wielokrotnego użytku pozostaje poniżej poziomu, który wystąpił w 1991 r. Wydaje się, że ta metoda stopniowej kontroli została zaakceptowana przez zainteresowanych przedsiębiorców, którzy podjęli zobowiązanie, by udział niepowodujących zanieczyszczenia opakowań wielokrotnego użytku do napojów nie spadł poniżej poziomu stwierdzonego w tym okresie.

Celem tych przepisów jest, zdaniem Republiki Federalnej Niemiec, zachęcenie do wykorzystywania opakowań wielokrotnego użytku. Moim zdaniem, przepisy te utrudniają wprowadzenie do obrotu w Niemczech napojów rozlewanych w innych Państwach Członkowskich w butelki jednorazowe.

57. Moje stanowisko oparte jest na następujących podstawach:

58. Po pierwsze, art. 7 dyrektywy 94/61 zobowiązuje Państwa Członkowskie do przyjęcia wszystkich niezbędnych środków dla ustanowienia systemów zapewniających zwrot lub zbiórkę zużytych opakowań i odpadów opakowaniowych oraz wskazuje, że systemy te muszą pozostać otwarte dla zainteresowanych przedsiębiorców. Zgodnie z tym przepisem władze krajowe mają wybór między zastosowaniem do butelek jednorazowych systemu pobierania kaucji, przyjmowania zwrotów i odzysku bądź zapewnienia ich zbiórki w miejscu zamieszkania konsumenta lub w pobliżu miejsca prowadzenia działalności przez dystrybutora, za pomocą zintegrowanego systemu gospodarowania. Jednakże okoliczność, że w Państwie Członkowskim ustawodawca uzależnia ciągłość stosowania drugiej opcji od okoliczności, że całkowita ilość butelek wielokrotnego użytku na rynku krajowym nie spada poniżej określonego progu, jest niewątpliwie źródłem niepewności prawnej dla przedsiębiorców wprowadzających do obrotu swe produkty w opakowaniach jednorazowych, gdyż gdy wskaźnik udziału zostaje utrzymany powyżej ustalonego progu, przedsiębiorstwa rok za rokiem prowadzą działalność w obawie, że wskaźnik nie zostanie osiągnięty, co w przypadku braku osiągnięcia w danym sektorze udziału procentowego z roku 1991, prowadzi do konieczności przygotowania się w krótkim czasie do pobierania kaucji na wszystkich stadiach wprowadzania produktów do obrotu.

Chodzi o regulację, która, z jednej strony, prowadzi do niepewności przedsiębiorców, którzy zdecydowali się na udział w ogólnym systemie gospodarowania opakowaniami i ich odpadami, ponieważ nie wiedzą oni przez jaki okres czasu będą mogli prowadzić swoją działalność na tych samych warunkach, a z drugiej strony, zachęca ich, by w celu uniknięcia braku stabilności zrezygnowali z tej wygodniejszej alternatywy na rzecz pobierania kaucji od opakowań jednorazowych lub stosowania opakowań wielokrotnego użytku. Ponadto przepisy te mogą mieć skutek odstraszający przedsiębiorstwa zamierzające eksportować swe napoje do Niemiec.

59. Należy również podkreślić, że przedsiębiorstwa, które w razie spadku udziału opakowań wielokrotnego użytku poniżej ustalonego poziomu są wyłączone z możliwości wskazanej w § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie odpadów, mogą ją odzyskać w razie powtórnego wzrostu wskaźnika udziału opakowań wielokrotnego użytku. Jeśli celem tych przepisów jest zachęcanie do stosowania butelek wielokrotnego użytku, zezwolenie producentom w razie przekroczenia wskaźnika 72% na ponowne stosowanie opakowań jednorazowych, z konsekwencją w postaci prawdopodobnej nowej obniżki tego wskaźnika, nie jest racjonalnym rozwiązaniem. Uważam, że decyzje przedsiębiorstwa co do typu wykorzystywanych przez nie opakowań mają wystarczającą wagę, by ustawodawca powstrzymał się od dodawania poprzez uregulowania o takich cechach istotnego elementu niepewności co do ciągłości tych decyzji w przypadku przedsiębiorstw podejmujących działalność na rynku niemieckim.

60. Po drugie, art. 7 dyrektywy 94/62 traktuje na równi systemy zwrotu i systemy zbiórki, jak również systemy opakowań wielokrotnego użytku i systemy odzysku, w tym recyklingu, pod warunkiem że pozwalają na osiągnięcie wskazanych celów. Nie ma zatem żadnego powodu, by starając się zachęcić do stosowania jednego z systemów, utrudniać tymczasowo udział przedsiębiorców w innym systemie z powodu nieosiągnięcia ustalonych wskaźników.

61. Po trzecie, pomimo okoliczności, że sporne przepisy niemieckie stosują się bez rozróżnienia do przedsiębiorców krajowych i zagranicznych, wpływają one w negatywny sposób w szczególności na tych ostatnich. Producenci napojów, którzy zamierzają eksportować część produkcji, stosują zwykle opakowania jednorazowe, z powodu niższych kosztów z tym związanych. Jeśli butelki wielokrotnego użytku są ze szkła, ich masa jest większa, co powoduje większe zużycie paliwa i wyższy tonaż transportu. Ponadto stosowanie opakowań jednorazowych pozwala na uniknięcie konieczności ponownej ich wysyłki i obniża koszty o połowę, ponieważ środek transportu może zostać wykorzystany w drodze powrotnej do transportu innych towarów, unikając przy tym potrzeby mycia i sterylizacji opakowań. Dowodem na to jest okoliczność, że w praktyce producenci napojów z innych Państw Członkowskich stosują w znacznie większym stopniu opakowania z plastiku aniżeli producenci niemieccy. W tym zakresie Komisja wskazuje na badanie przeprowadzone przez Gesellschaft für Verpackungsmarkforschung w czerwcu 2001 r., w świetle którego w roku 1999 niemieccy producenci naturalnych wód mineralnych zastosowali opakowania wielokrotnego użytku do 90% produkcji, a butelki jednorazowe do pozostałych 10% procent, podczas gdy 71% wód mineralnych zostało wyeksportowanych do Niemiec w tych ostatnich opakowaniach. Przedsiębiorstwa skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym wskazują, że w tym samym roku 90% przywozu napojów zostało zbyte w opakowaniach jednorazowych, podczas gdy 26% produkcji napojów krajowych zostało wprowadzonych do obrotu w takich opakowaniach.

62. Jeszcze jedna okoliczność wydaje mi się istotna. Odległość, którą należy pokonać, by przetransportować napoje zagraniczne na rynek niemiecki, jest zwykle większa niż odległość w przypadku napojów krajowych. Jest prawdą, że występują wyjątki, jako że niewątpliwie istnieją w innych Państwach Członkowskich producenci działający w pobliżu granicy niemieckiej. Ponadto niektórzy producenci niemieccy muszą pokonywać wiele kilometrów, by dotrzeć do wszystkich punktów dystrybucji, choć stosując standardowe butelki, mogą uniknąć ponownej spedycji na znacznych okolicznościach pustych opakowań dzięki uczestnictwie w systemie gospodarowania. Wydaje mi się mało realistyczne, by sugerować zagranicznym przedsiębiorstwom, że powinny zaprzestać stosowania opakowań wykorzystywanych w innych Państwach Członkowskich na rzecz opakowań zatwierdzonych dla przedsiębiorstw niemieckich, tym bardziej że w pewnych przypadkach opakowania mają charakter odróżniający, a ich forma graficzna została zarejestrowana jako znak towarowy( ).

63. Podsumowując, rozpatrywane przepisy określają pewne przesłanki mające zastosowanie przy wprowadzaniu napojów do obrotu w Niemczech, związane z określonymi arbitralnie wskaźnikami procentowymi, które są przede wszystkim zależne od preferencji konsumentów i na które przedsiębiorcy mają wpływ jedynie poprzez rezygnację ze stosowania opakowań jednorazowych na rzecz opakowań wielokrotnego użytku. Okoliczność, że między rokiem 1994 a 2000 przywóz z innych Państw Członkowskich uległ zwiększeniu, nie wydaje mi się decydująca, gdyż w razie braku tych przepisów wzrost ten mógł być znaczniejszy.

64. Nie podzielam również opinii, że § 8 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie opakowań stanowią zwykłe sposoby sprzedaży, nawet jeśli stosowane są bez rozróżnienia do napojów butelkowanych w tym państwie i napojów importowanych. W wyroku w sprawie Keck i Mithouard( ) Trybunał Sprawiedliwości podkreślił różnicę między przepisami dotyczącymi właściwości produktów a przepisami dotyczącymi sposobów sprzedaży, a konkretnie przepisami, które mając ten sam wpływ na produkty krajowe i zagraniczne, prowadzą do ograniczeń mogących przekształcić te przepisy w zakazane na mocy art. 28 WE środki o skutku równoważnym.

W wyroku tym Trybunał potwierdził, że w razie braku harmonizacji ustawodawstw przeszkody w swobodnym przepływie towarów spowodowane zastosowaniem do produktów pochodzących z innych Państw Członkowskich, w których zostały zgodnie z prawem wyprodukowane i wprowadzone do obrotu, przepisów określających wymogi, które produkty te muszą spełnić, stanowią środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w imporcie, nawet jeśli przepisy te są stosowane bez rozróżnienia do wszystkich produktów, o ile ich stosowanie nie może zostać uzasadnione względami interesu ogólnego mającego pierwszeństwo przed wymogami swobodnego przepływu towarów( ).

65. Trybunał stwierdził następnie, odmienne niż orzekał do tej pory, że krajowe przepisy ograniczające lub zakazujące pewnych sposobów sprzedaży, nie utrudniają bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie, handlu pomiędzy Państwami Członkowskimi w rozumieniu wyroku w sprawie Dassonville( ), o ile przepisy te są stosowane do wszystkich podmiotów działających na terytorium krajowym i wpływają w taki sam sposób, prawnie i faktycznie, na wprowadzanie do obrotu produktów krajowych i pochodzących z innych Państw Członkowskich.

Trybunał dodał, że o ile przesłanki te zostaną spełnione, przepisy takie nie są tego rodzaju, by uniemożliwiały dostęp do rynku produktów z innych Państw Członkowskich lub utrudniały dostęp w większym stopniu, niż czynią to w przypadku produktów krajowych. Przepisy te pozostają zatem poza zakresem stosowania art. 28 WE.

66. Począwszy od tego wyroku, w celu ustalenia, czy art. 28 WE przeważa nad przepisami stosowanymi bez rozróżnienia do produktów krajowych i importowanych, należy odróżnić przepisy określające wymogi dotyczące produktów (takie jak co do nazwy, formy, wymiarów, wagi, składu, wyglądu, etykietowania, opakowania) od sposobów sprzedaży.

67. Od czasu wydania wyroku w sprawach Keck i Mithouard w 1993 r.( ), w której przedmiotem badania był obowiązujący we Francji zakaz sprzedaży ze stratą, Trybunał dokonał badania pewnych sposobów sprzedaży, pośród których znajdowały się m.in.: ustanowiony przez izbę zawodową przepis kodeksu etyki zabraniający farmaceutom umieszczania poza apteką reklam produktów parafarmaceutycznych, do których sprzedaży są upoważnieni( ), reglamentacja maksymalnej ilości godzin otwarcia sklepów oraz okresów ich zamknięcia( ), zakaz sprzedaży detalicznej w niedziele( ), zakaz sprzedaży mleka dla niemowląt poza aptekami( ), system dystrybucji zastrzegający sprzedaż detaliczną tytoniu na rzecz punktów sprzedaży upoważnionych przez władze publiczne( ), przepis zakazujący nadawania reklam telewizyjnych sektora dystrybucji( ), zakaz sprzedaży z minimalną marżą zysku( ), całkowity zakaz reklamy skierowanej do dzieci poniżej dwunastego roku życia i reklamy wprowadzającej w błąd( ), dotyczący producentów i dystrybutorów napojów alkoholowych w jednym z Państw Członkowskich zakaz kierowania wiadomości reklamowych do konsumentów( ), przyznanie uprawnienia do prowadzenia handlu obwoźnego na określonym obszarze administracyjnym wyłącznie handlowcom wykonującym na tym obszarze działalność w stałym punkcie, gdzie prowadzą sprzedaż tych samych wyrobów( ).

68. W świetle tych przykładów wydaje się trudne do obrony twierdzenie, że rozpatrywane postanowienia rozporządzenia w sprawie opakowań regulują jedynie zwykły sposób sprzedaży, gdyż nacisk, jaki wywierają na producentów, jest bezpośrednio związany z typem opakowań wprowadzanych do obrotu towarów. Postanowienia te stanowią zatem część przepisów dotyczących właściwości produktów.

69. Z powyżej wskazanych powodów uważam, że uregulowania zawarte w § 8 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie odpadów stanowią środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych zakazane na mocy art. 28 WE.

3. Ochrona środowiska naturalnego w Niemczech jako uzasadnienie spornej regulacji

70. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przepisy krajowe ograniczające wymianę międzynarodową mogą być uzasadnione względami ochrony środowiska tego rodzaju, jak powołane przez rząd niemiecki( ). Jednakże w takim przypadku konieczne jest, by przepisy były proporcjonalne w stosunku do realizowanych celów, a cele te nie mogą zostać osiągnięte za pomocą metod mniej restrykcyjnych dla handlu międzynarodowego( ).

71. Nie jestem przekonany o tym, że z punktu widzenia ochrony środowiska niezbędna jest regulacja przewidująca, że przedsiębiorstwa tracą możliwość uwolnienia się od obowiązku pobierania kaucji od opakowań jednorazowych poprzez uczestnictwo w systemie gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, gdy wskaźnik udziału opakowań wielokrotnego użytku spada w danym państwie poniżej 72%, a w sektorze, w którym prowadzą działalność, udział opakowań wielokrotnego użytku nie osiągnął poziomu z 1991 r.

72. Po pierwsze, nie wskazano, dlaczego wskaźnik udziału opakowań wielokrotnego użytku znajdujących się w obrocie na terytorium państwa w wysokości 72% jest lepszy z ekologicznego punktu widzenia od wskaźnika w wysokości np. 60%, 70% lub 80%. Nie są mi również znane względy ochrony środowiska, dla których rezultaty osiągnięte w 1991 r. powinny umocnić się w przyszłości z pominięciem czynników dostosowawczych uwzględniających zachowania i preferencje przedsiębiorców i konsumentów. Należy stwierdzić, iż wobec okoliczności, że tego roku udział butelek wielokrotnego użytku w przypadku wody mineralnej wyniósł 91,33%, margines, którym dysponują producenci stosujący opakowania jednorazowe, by uwolnić się od obowiązku pobierania kaucji poprzez uczestnictwo w ogólnym systemie gospodarowania, jest minimalny. To samo można powiedzieć o producentach piwa z udziałem w wysokości 82,16% i napojów orzeźwiających z udziałem w wysokości 73,72%, gdyż głównie zagraniczni producenci stosują ten rodzaj opakowań.

Jak wiadomo, Trybunał Sprawiedliwości stwierdził w wyroku w sprawie Komisja przeciwko Danii( ), że ograniczenia ilości produktów, które mogą być wprowadzane do obrotu przez importerów, jest dysproporcjonalna w stosunku do realizowanego celu. W rozpatrywanej sprawie ustawodawstwo duńskie pozwalało producentom na sprzedaż do 3000 hektolitrów piwa i napojów orzeźwiających rocznie w niezaaprobowanych opakowaniach, pod warunkiem pobrania kaucji od każdego opakowania.

73. Po drugie, jeśli rzeczywiście chodzi o powstrzymanie, choć pośrednio, powstawania odpadów opakowaniowych poprzez zachęcanie do stosowania opakowań wielokrotnego użytku, nie rozumiem, dlaczego, w razie ponownego osiągnięcia wskaźnika udziału 72%, należy reaktywować możliwość zwolnienia z obowiązku pobierania kaucji butelek jednorazowych. Nie ma wątpliwości, że stosowanie kaucji pozwala na osiągnięcie znacznie wyższego udziału zwrotów pustych opakowań przez konsumentów, którzy ponadto szybko godzą się z jej ponoszeniem. Zastanawiam się nad korzyściami, które może przynieść wycofanie się z uruchomionego – co nie odbywa się bez trudności – systemu, z możliwą do przewidzenia konsekwencją w postaci ponownego spadku stosowania opakowań wielokrotnego użytku i fluktuacji mogących doprowadzić do destabilizacji przyzwyczajeń konsumentów, producentów i dystrybutorów, oraz związanego z tym regresu gospodarowania odpadami opakowaniowymi i ochrony krajobrazu.

74. Po trzecie, przy całej swej woli zachęcania do stosowania butelek wielokrotnego użytku w celu ochrony środowiska przed konsekwencjami recyklingu i odzysku odpadów po opakowaniach jednorazowych rząd niemiecki wydaje się nie uwzględniać innych czynników (takich jak mycie i sterylizacja opakowań wielokrotnego użytku, zużycie paliwa, zanieczyszczanie atmosfery i degradacja dróg transportowych, gdy odległość przewozu przekracza pewną ilość kilometrów, połączone z nieuniknionym wzrostem natężenia ruchu drogowego i ryzyka wypadków), których ocena pozwala na wyważenie podnoszonych korzyści ekologicznych opakowań wielokrotnego użytku i w świetle których opakowania jednorazowe mogą stanowić interesującą alternatywę z ekologicznego punktu widzenia.

75. Po czwarte, z art. 7 dyrektywy 94/62 wynika, że Państwa Członkowskie zapewniają ustanowienie systemów gwarantujących zarówno zwrot lub zbiórkę opakowań, jak i odzysk – w których udział jest otwarty dla przedsiębiorców z danego sektora – stosowanych na niedyskryminacyjnych warunkach do towarów importowanych i tak skonstruowanych, by zgodnie z Traktatem uniknąć przeszkód w handlu i zakłóceń konkurencji. Wydaje mi się nieuzasadnione, by w okolicznościach, gdy system zbiórki został wprowadzony w Państwie Członkowskim, władze publiczne uniemożliwiały czasowo niektórym przedsiębiorcom konkurowanie z innymi przedsiębiorcami z tego powodu, że konsumenci w tym państwie zmienili zwyczaje w zakresie spożywania napojów i wolą kupować je w opakowaniach jednorazowych, i czyniły to do czasu odwrócenia trendu. Jest to ograniczenie swobody przepływu towarów, które nie jest proporcjonalne w stosunku do nikłych korzyści, które praktyka ta przynosi ochronie środowiska. Moim zdaniem, dyrektywa 94/62 zawiera wystarczające mechanizmy, by pozwolić władzom niemieckim na zapewnienie tej ochrony i przyjęcie wystarczająco stabilnych przepisów, by pozwolić eksportującym przedsiębiorstwom na zaplanowanie w średnim i długim okresie rodzaju opakowań stosowanych przy wprowadzaniu do obrotu ich napojów w tym państwie.

Jednakże zgadzam się z Komisją, że jeśli zdecydują się one rozciągnąć obowiązek pobierania kaucji na wszystkie opakowania jednorazowe, musi zostać zapewniona odpowiednia ilość punktów zwrotu opakowań i kaucji. W innym przypadku wobec okoliczności, że importowane napoje są najczęściej wprowadzane do obrotu w opakowaniach jednorazowych, mogłyby się pojawić przeszkody w handlu a następnie zakłócenia konkurencji, jeśli w tym samym czasie butelki wielokrotnego użytku wykorzystywane przez większość krajowych producentów byłyby zwracane na korzystniejszych warunkach. Nie byłoby również słuszne ustanowienie znacznej ilości odrębnych systemów pobierania kaucji o odrębnych wymogach, które nie obejmowałyby całego terytorium, gdyż utrudniałoby to zagranicznym producentom i importerom butelkowanych napojów dostęp do rynku, niezależnie od okoliczności, że małe i średnie przedsiębiorstwa w innych Państwach Członkowskich nie miałyby prawdopodobnie wystarczających środków na dostosowanie ich opakowań do tych wymogów.

76. Wreszcie nie wydaje się, by pobieranie kaucji od opakowań jednorazowych było właściwym środkiem promocji opakowań wielokrotnego użytku. Niewątpliwym rezultatem tego środka jest to, że kupujący lub jakakolwiek inna zainteresowana osoba zwraca puste opakowanie w celu odzyskania kaucji, czego nie należy lekceważyć, lecz wobec konieczności zapłaty za oba rodzaje opakowań, konsument wybiera co do zasady opakowanie, które jest wygodniejsze, a nie koniecznie mniej szkodliwe dla środowiska.

77. Z powyższych argumentów jasno wynika, że sporne przepisy niemieckie, jako niezgodne z zasadą proporcjonalności, nie są uzasadnione względami ochrony środowiska stanowiącymi nadrzędne wymogi mogące ograniczać stosowanie art. 28 WE.

78. Artykuł 28 WE należy zatem interpretować w ten sposób, że zakazuje on Państwu Członkowskiemu ustanawiania regulacji, w świetle których – w razie spadku wskaźnika całkowitego udziału opakowań wielokrotnego użytku w państwie poniżej 72% – przedsiębiorcy w sektorze, w którym udział opakowań wielokrotnego użytku spadł poniżej poziomu stwierdzonego w 1991 r., tracą możliwość zwolnienia z obowiązku pobierania kaucji od butelek jednorazowych, przyjmowania ich zwrotów, zwracania kaucji i ich odzysku, poprzez udział w ogólnym systemie gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi.

X – Wnioski

79. W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał Sprawiedliwości udzielił odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedstawione przez Verwaltungsgericht Stuttgart, w następujący sposób:

„1) Artykuł 1 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 94/62/WE z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, ogranicza się do ustanowienia preferencji dla zapobiegania powstawaniu odpadów opakowaniowych i nie uprzywilejowuje opakowań wielokrotnego użytku, zatem Państwa Członkowskie nie mogą powołać się na ten przepis w celu wyboru wielokrotnego użytku opakowań do napojów na niekorzyść recyklingu lub innych form odzysku.

2) Artykuł 18 dyrektywy 94/62 nie jest przepisem właściwym dla oceny skutków, jakie zastosowanie postanowień takich jak art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie opakowań może mieć dla swobodnego przepływu towarów.

3) Artykuł 7 dyrektywy 94/62 nie przyznaje producentom ani dystrybutorom napojów w opakowaniach jednorazowych uprawnienia do uczestnictwa w istniejącym systemie przyjmowania zwrotów i gospodarowania opakowaniami, gdy władze krajowe zastępują ten system systemem pobierania kaucji mającym zapewnić zwrot pustych opakowań w celu poprawy selektywnego odzysku i zwalczania nielegalnych zrzutów odpadów.

4) Artykuł 28 WE zakazuje Państwu Członkowskiemu ustanawiania regulacji, w świetle których – w razie spadku całkowitego udziału opakowań wielokrotnego użytku w państwie poniżej 72% – przedsiębiorcy w sektorze, w którym udział opakowań wielokrotnego użytku spadł poniżej poziomu stwierdzonego w 1991 r., tracą możliwość zwolnienia z obowiązku pobierania kaucji od butelek jednorazowych, przyjmowania ich zwrotów, zwracania kaucji i ich odzysku, poprzez udział w ogólnym systemie gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi”.