OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MELCHIORA WATHELETA

przedstawiona w dniu 31 maja 2016 r. ( 1 )

Sprawa C‑72/15

Rosneft Oil Company OJSC

przeciwko

Her Majesty’s Treasury

Secretary of State for Business, Innovation and Skills,

Financial Conduct Authority

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) [sąd wyższej instancji (Anglia i Walia), wydział Queen’s Bench (izba wydziału), Zjednoczone Królestwo]

„Odesłanie prejudycjalne — Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa — Ważność niektórych przepisów decyzji 2014/512/WPZiB i rozporządzenia (UE) nr 833/2014 — Środki ograniczające w związku z działaniami Federacji Rosyjskiej destabilizującymi sytuację na Ukrainie”

I – Wprowadzenie

1. Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy ważności i wykładni decyzji 2014/512/WPZiB z dnia 31 lipca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie ( 2 ) (zwanej dalej „decyzją 2014/512”) i rozporządzenia (UE) nr 833/2014 z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie ( 3 ) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 833/2014”).

2. Wniosek ten ma bardzo duże znaczenie, ponieważ będzie wymagać on od Trybunału wydania orzeczenia w przedmiocie jego właściwości do kontrolowania ważności i wykładni w trybie prejudycjalnym aktów przyjętych przez Unię w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (zwanej dalej „WPZiB”), chociaż art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 TFUE wydają się taką możliwość wykluczać.

3. Niniejsza sprawa zatem oferuje Trybunałowi możliwość określenia tych aktów, które zgodnie z pkt 252 jego opinii 2/13 (EU:C:2014:2454), „w obecnym stanie prawa Unii […] nie są objęte kontrolą sądową Trybunału”.

II – Ramy prawne

A – Traktat UE

4. Artykuł 19 ust. 1, ujęty w tytule III „Postanowienia o instytucjach” traktatu UE, stanowi: „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej obejmuje Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane. Zapewnia on poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów. Państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii”.

5. W tytule V „Postanowienia ogólne o działaniach zewnętrznych Unii i postanowienia szczególne dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa” traktatu UE art. 21 ust. 1 akapit pierwszy, ujęty w rozdziale 1, zatytułowanym „Postanowienia ogólne o działaniach zewnętrznych Unii”, stanowi: „Działania Unii na arenie międzynarodowej oparte są na zasadach, które leżą u podstaw jej utworzenia, rozwoju i rozszerzenia oraz które zamierza wspierać na świecie: demokracji, państwa prawnego, powszechności i niepodzielności praw człowieka i podstawowych wolności, poszanowania godności ludzkiej, zasad równości i solidarności oraz poszanowania zasad Karty Narodów Zjednoczonych oraz prawa międzynarodowego”.

6. Rozdział 2, zatytułowany „Postanowienia szczególne dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”, znajdujący się również w tym tytule traktatu, stanowi: „Sekcja 1 Postanowienia wspólne Artykuł 23 Działania Unii na arenie międzynarodowej w rozumieniu niniejszego rozdziału opierają się na zasadach, dążą do osiągnięcia celów i są prowadzone zgodnie z postanowieniami ogólnymi, o których mowa w rozdziale 1. Artykuł 24 1. Kompetencje Unii w zakresie [WPZiB] obejmują wszelkie dziedziny polityki zagranicznej i ogół kwestii dotyczących bezpieczeństwa Unii, w tym stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej, która może prowadzić do wspólnej obrony. [WPZiB] podlega szczególnym zasadom i procedurom. Jest określana i realizowana przez Radę Europejską i Radę stanowiące jednomyślnie, chyba że traktaty przewidują inaczej. Wyklucza się przyjmowanie aktów ustawodawczych. [WPZiB] wykonuje wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz państwa członkowskie, zgodnie z traktatami. Szczególną rolę Parlamentu Europejskiego i Komisji w tej dziedzinie określają traktaty. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest właściwy w zakresie tych postanowień, z wyjątkiem właściwości do kontrolowania przestrzegania artykułu 40 niniejszego traktatu i do kontroli legalności niektórych decyzji przewidzianych w artykule 275 akapit drugi Traktatu [FUE]. […] 3. Państwa członkowskie popierają, aktywnie i bez zastrzeżeń, politykę zewnętrzną i bezpieczeństwa Unii w duchu lojalności i wzajemnej solidarności i szanują działania Unii w tej dziedzinie. Państwa członkowskie działają zgodnie na rzecz umacniania i rozwijania wzajemnej solidarności politycznej. Powstrzymują się od wszelkich działań, które byłyby sprzeczne z interesami Unii lub mogłyby zaszkodzić jej skuteczności jako spójnej sile w stosunkach międzynarodowych. […] Artykuł 29 Rada przyjmuje decyzje, które określają podejście Unii do danego problemu o charakterze geograficznym lub przedmiotowym. Państwa członkowskie zapewniają zgodność swych polityk krajowych ze stanowiskami Unii. […] Artykuł 40 Realizacja wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa nie narusza stosowania procedur oraz odpowiedniego zakresu uprawnień instytucji przewidzianych w traktatach do wykonywania kompetencji Unii, o których mowa w artykułach 3–6 Traktatu [FUE]. Realizacja polityk, o których mowa w tych artykułach, nie narusza także stosowania procedur oraz odpowiedniego zakresu uprawnień instytucji przewidzianych w traktatach do wykonywania kompetencji Unii na podstawie niniejszego rozdziału. […]”.

B – Traktat FUE

7. Tytuł I „Postanowienia ogólne dotyczące działań zewnętrznych Unii” części piątej traktatu FUE, zatytułowanej „Działania zewnętrzne Unii”, stanowi: „Artykuł 205 Działania Unii na arenie międzynarodowej, w rozumieniu niniejszej części, oparte są na zasadach, dążą do osiągnięcia celów i są prowadzone zgodnie z postanowieniami ogólnymi, o których mowa w rozdziale 1 tytułu V traktatu [UE]”.

8. Tytuł IV „Środki ograniczające” tej same części traktatu FUE stanowi: „Artykuł 215 1. Jeżeli decyzja, przyjęta zgodnie z tytułem V rozdział 2 [t]raktatu [UE], przewiduje zerwanie lub ograniczenie w całości lub w części stosunków gospodarczych i finansowych z jednym lub z większą liczbą państw trzecich, Rada przyjmuje niezbędne środki, stanowiąc większością kwalifikowaną na wspólny wniosek wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz Komisji. Rada informuje o tym Parlament Europejski. 2. Jeżeli przewiduje to decyzja przyjęta zgodnie z tytułem V rozdział 2 [t]raktatu [UE], Rada może przyjąć środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych, grup lub podmiotów innych niż państwa, zgodnie z procedurą, o której mowa w ustępie 1. 3. Akty, o których mowa w niniejszym artykule, zawierają niezbędne przepisy w zakresie gwarancji prawnych”.

9. Artykuł 275, ujęty w sekcji 5, zatytułowanej „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej”, rozdziału 1, zatytułowanego „Instytucje”, tytułu I „Postanowienia instytucjonalne” szóstej części traktatu FUE, zatytułowanej „Postanowienia instytucjonalne i finansowe”, stanowi: „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest właściwy w zakresie postanowień dotyczących [WPZiB] ani w zakresie aktów przyjętych na ich podstawie. Trybunał jest jednak właściwy w zakresie kontroli przestrzegania artykułu 40 Traktatu [UE] oraz orzekania w sprawie skarg wniesionych na warunkach przewidzianych w artykule 263 akapit czwarty niniejszego traktatu, dotyczących kontroli legalności decyzji przewidujących środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych przyjętych przez Radę na podstawie tytułu V rozdział 2 [t]raktatu [UE]”.

C – Umowa o partnerstwie i współpracy

10. Umowa o partnerstwie i współpracy ustanawiająca partnerstwo między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi a Federacją Rosyjską, podpisana na Korfu dnia 24 czerwca 1994 r. ( 4 ) (zwana dalej „umową o partnerstwie”) stanowi w tytule III „Wymiana towarowa”, co następuje: „Artykuł 10 1. Strony przyznają sobie wzajemnie ogólną klauzulę najwyższego uprzywilejowania określoną w art. I ust. 1 GATT. 2. Postanowienia ust. 1 nie mają zastosowania do: a) korzyści przyznanych państwom sąsiadującym w celu ułatwienia przewozów w strefie nadgranicznej; b) korzyści przyznanych w celu stworzenia unii celnej lub strefy wolnego handlu lub w wyniku utworzenia takiej unii lub strefy; pojęcia »unia celna« i »strefa wolnego handlu« mają takie samo znaczenie jak to określone w art. XXIV ust. 8 GATT lub utworzone zgodnie z procedurą wskazaną w tym samym artykule ust. 10 GATT; c) korzyści przyznanych określonym państwom zgodnie z GATT oraz innymi porozumieniami międzynarodowymi na korzyść krajów rozwijających się. […] Artykuł 12 1. Strony postanawiają, że zasada swobody tranzytu jest zasadniczym warunkiem osiągnięcia celów niniejszej umowy. W związku z powyższym każda strona zapewnia swobodę tranzytu przez swoje terytorium towarom pochodzącym z obszaru celnego lub przeznaczony[m] do obszaru celnego drugiej strony. 2. Zasady opisane w art. V ust. 2–5 GATT mają zastosowanie między stronami. […] Artykuł 19 Umowa nie stanowi przeszkody w nakładaniu zakazów lub ograniczeń na przywóz, wywóz lub towary w tranzycie, uzasadnionych względami moralności publicznej, porządkiem publicznym lub bezpieczeństwem publicznym; ochroną zdrowia i życia ludzi, zwierząt lub roślin; ochroną zasobów naturalnych; ochroną narodowych dóbr o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej lub ochroną własności intelektualnej, przemysłowej i handlowej lub uregulowaniami dotyczącymi złota i srebra. Takie zakazy lub ograniczenia nie mogą stanowić jednak środka arbitralnej dyskryminacji lub ukrytych ograniczeń w handlu między stronami”.

11. W rozdziale III, zatytułowanym „Transgraniczne świadczenie usług”, ujętym w tytule IV „Postanowienia w sprawie działalności przedsiębiorstw i inwestycji” tej umowy art. 36 stanowi: „W przypadku sektorów wymienionych w załączniku 5 do niniejszej umowy strony przyznają sobie wzajemnie traktowanie nie mniej korzystne niż to przyznane jakiemukolwiek państwu trzeciemu w odniesieniu do warunków wpływających na transgraniczne świadczenie usług przez spółki wspólnotowe lub rosyjskie na terytorium odpowiednio Rosji lub Wspólnoty, zgodnie z przepisami ustawowymi i wykonawczymi mającymi zastosowanie w każdej ze stron”.

12. W tytule V „Płatności i kapitał” wspomnianej umowy art. 52 stanowi: „[…] 2. Strony zapewniają od wejścia w życie niniejszej umowy swobodny przepływ kapitału między rezydentami Wspólnoty i Rosji w postaci inwestycji bezpośredniej dokonanej w spółkach utworzonych zgodnie z przepisami ustawowymi państwa przyjmującego oraz inwestycji dokonanych zgodnie z postanowieniami tytułu IV rozdział II, oraz transfery takich inwestycji za granicę, włącznie ze wszelkimi płatnościami wyrównawczymi wynikającymi ze środków takich jak wywłaszczenie, nacjonalizacja lub środków mających skutek równoważny, oraz wszelkich zysków wynikających z inwestycji. […] 5. Bez uszczerbku dla ust. 6 i 7, po okresie przejściowym pięciu lat od wejścia w życie niniejszej umowy strony nie wprowadzają żadnych nowych ograniczeń w odniesieniu do przepływu kapitału oraz płatności bieżących związanych z tym przepływem między rezydentem Wspólnoty i Rosji oraz nie zaostrzają istniejących ustaleń. Jednakże wprowadzenie ograniczeń w okresie przejściowym, o którym mowa w zdaniu pierwszym niniejszego ustępu, nie narusza praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ust. 2, 3, 4 i 9 niniejszego artykułu. […] 9. Strony przyznają sobie wzajemnie klauzulę najwyższego uprzywilejowania w odniesieniu do swobody płatności bieżących oraz przepływu kapitału, jak również w odniesieniu do metod płatności”.

13. Artykuł 99, ujęty w tytule XI „Postanowienia instytucjonalne, ogólne i końcowe” tejże umowy, stanowi: „Żadne z postanowień niniejszej umowy nie uniemożliwia stronie przyjęcia wszelkich środków: 1) jakie uzna za niezbędne dla ochrony swoich podstawowych interesów bezpieczeństwa: […] d) w przypadku poważnych wewnętrznych zakłóceń wpływających na utrzymanie porządku publicznego, w czasie wojny lub poważnych napięć międzynarodowych stanowiących groźbę wojny lub w celu wykonania zobowiązań, jakie podjęła do celów utrzymania pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego; […]”.

D – Decyzja Rady 2014/512

14. Przedmiotem rozpatrywanego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym są następujące przepisy decyzji 2014/512: „Artykuł 1 […] 2. Zakazuje się bezpośredniego lub pośredniego kupna lub sprzedaży, bezpośredniego lub pośredniego świadczenia usług inwestycyjnych lub pomocy w emisji lub dokonywania wszelkich innych czynności w odniesieniu do obligacji, akcji lub podobnych instrumentów finansowych o terminie zapadalności przekraczającym 30 dni, wyemitowanych po dniu 12 września 2014 r. przez: […] b) podmioty z siedzibą w Rosji, które pozostają pod kontrolą publiczną lub są w ponad 50% własnością publiczną i których całość majątku szacuje się na ponad 1 bln rubli rosyjskich, i których szacowane dochody na dzień 12 września 2014 r. pochodzą w co najmniej 50% ze sprzedaży lub transportu ropy naftowej lub produktów ropopochodnych, wymienione w załączniku III [czyli Rosneft, Transneft i Gazprom Neft]; c) wszelkie osoby prawne, podmioty lub organy z siedzibą poza Unią, pozostające w ponad 50% własnością podmiotu, o którym mowa w [lit.] […] b); lub d) wszelkie osoby prawne, podmioty lub organy działające w imieniu lub pod kierunkiem podmiotu należącego do kategorii, o której mowa w lit c), lub wymienionego w załącznik[u] […] III [czyli Rosneft, Transneft i Gazprom Neft]. 3. Zakazuje się bezpośredniego lub pośredniego dokonywania wszelkich uzgodnień, służących udzielaniu nowych pożyczek lub kredytów o terminie zapadalności przekraczającym 30 dni, bądź bezpośredniego lub pośredniego uczestnictwa w takich uzgodnieniach, jakimkolwiek osobom prawnym, podmiotom lub organom, o których mowa w ust. 1 lub 2, po dniu 12 września 2014 r. z wyjątkiem pożyczek lub kredytów, których szczególnym i udokumentowanym celem jest zapewnienie finansowania do celów niezakazanego bezpośredniego lub pośredniego przywozu lub wywozu towarów i usług niefinansowych między Unią a Rosją lub jakimkolwiek innym państwem trzecim, lub pożyczek, których szczególnym i udokumentowanym celem jest zapewnienie finansowania awaryjnego, tak aby umożliwić spełnienie kryteriów wypłacalności i płynności osób prawnych z siedzibą w Unii, stanowiących w ponad 50% własność podmiotu, o którym mowa w załączniku I [czyli Sberbank, VTB Bank, Gazprombank, Vnesheconombank i Rosselkhozbank]. […] Artykuł 4 1. Uprzedniego zezwolenia właściwego organu wywożącego państwa członkowskiego wymaga sprzedaż, dostawa, przekazywanie lub wywóz, bezpośrednio lub pośrednio, niektórych rodzajów sprzętu służącego do następujących kategorii projektów eksploracji i produkcji w Rosji, w tym na obszarze jej wyłącznej strefy ekonomicznej i szelfu kontynentalnego, przez obywateli państw członkowskich lub z terytoriów państw członkowskich lub przy użyciu statków pływających lub statków powietrznych podlegających jurysdykcji państw członkowskich: a) eksploracja i produkcja ropy naftowej w wodach o głębokości przekraczającej 150 metrów; b) eksploracja i produkcja ropy naftowej na obszarach morskich na północ od koła podbiegunowego północnego; c) projekty, których efektem może być produkcja ropy naftowej z zasobów zawartych w formacjach łupków przez szczelinowanie hydrauliczne; nie ma to zastosowania do eksploracji i produkcji przez formacje łupków w celu poszukiwania złóż innych niż łupkowe lub pozyskiwania z nich ropy naftowej. Unia podejmuje działania konieczne do określenia stosownych produktów, które mają być objęte niniejszym ustępem. 2. Uprzedniego zezwolenia właściwego organu w wywożącym państwie członkowskim wymaga również: a) świadczenie pomocy technicznej lub innych usług w związku ze sprzętem, o którym mowa w ust. 1; b) finansowanie lub udzielanie pomocy finansowej do celów jakiejkolwiek sprzedaży, dostarczania, przekazywania lub wywozu sprzętu, o którym mowa w ust. 1, lub do celów udzielania odnośnej pomocy technicznej lub prowadzenia odnośnych szkoleń. 3. Właściwe organy państw członkowskich nie udzielają zezwolenia na jakąkolwiek sprzedaż, dostawę, przekazywanie lub wywóz sprzętu ani na świadczenie usług, o których mowa w ust. 1 i 2, jeżeli stwierdzą, że odnośna sprzedaż, dostawa, przekazywanie lub wywóz lub świadczenie odnośnych usług służy jednej z kategorii eksploracji i produkcji, o których mowa w ust. 1. 4. Ust[ęp] 3 pozostaje bez uszczerbku dla wykonania umów zawartych przed dniem 1 sierpnia 2014 r. lub umów dodatkowych niezbędnych do wykonywania takich umów. 5. Zezwolenie może być udzielone, gdy sprzedaż, dostawa, przekazanie lub wywóz produktów, lub świadczenie usług, o których mowa w ust. 1 i 2, są konieczne do pilnego zapobieżenia zdarzeniu, które może mieć poważne i istotne konsekwencje dla zdrowia i bezpieczeństwa ludzi lub dla środowiska, lub do pilnego złagodzenia skutków tego zdarzenia. W należycie uzasadnionych sytuacjach wyjątkowych można dokonać sprzedaży, dostawy, przekazania lub wywozu, lub świadczenia usług, o których mowa w ust. 1 i 2, bez uprzedniego zezwolenia, pod warunkiem że eksporter powiadomi o tym właściwy organ w ciągu pięciu dni roboczych od dokonania takiej sprzedaży, dostawy, przekazania lub wywozu, lub świadczenia usług, przedstawiając odpowiednie szczegółowe uzasadnienie realizacji sprzedaży, dostawy, przekazania lub wywozu, lub świadczenia usług bez uprzedniego zezwolenia. Artykuł 4a 1. Zakazuje się świadczenia powiązanych usług, bezpośrednio lub pośrednio, niezbędnych do następujących kategorii projektów eksploracji i produkcji w Rosji, w tym na obszarze jej wyłącznej strefy ekonomicznej i szelfu kontynentalnego, przez obywateli państw członkowskich lub z terytoriów państw członkowskich lub przy użyciu statków pływających lub statków powietrznych podlegających jurysdykcji państw członkowskich: a) eksploracja i produkcja ropy naftowej w wodach o głębokości przekraczającej 150 metrów; b) eksploracja i produkcja ropy naftowej na obszarach morskich wokół bieguna północnego na północ od koła podbiegunowego; c) projekty, których efektem może być produkcja ropy naftowej z zasobów zawartych w formacjach łupków przez szczelinowanie hydrauliczne; nie ma to zastosowania do eksploracji i produkcji przez formacje łupków w celu poszukiwania złóż innych niż łupkowe lub pozyskiwania z nich ropy naftowej. 2. Zakaz zawarty w ust. 1 pozostaje bez uszczerbku dla wykonywania umów lub porozumień ramowych zawartych przed dniem 12 września 2014 r. lub umów dodatkowych niezbędnych do wykonywania takich umów. 3. Zakaz zawarty w ust. 1 nie ma zastosowania w przypadku, gdy przedmiotowe usługi są niezbędne do pilnego zapobieżenia wydarzeniu, które najprawdopodobniej miałoby poważny i znaczący wpływ na zdrowie i bezpieczeństwo ludzi lub na środowisko, albo do złagodzenia skutków takiego wydarzenia. […] Artykuł 7 1. Nie są zaspokajane żadne roszczenia w związku z jakąkolwiek umową lub transakcją, których wykonanie zostało zakłócone, bezpośrednio lub pośrednio, w całości lub części, przez środki nałożone niniejszą decyzją, w tym roszczenia odszkodowawcze lub wszelkie inne roszczenia tego rodzaju, takie jak roszczenia o odszkodowanie lub roszczenia wynikające z gwarancji, w szczególności roszczenia o przedłużenie terminu płatności lub zapłatę zobowiązań, gwarancji lub odszkodowania, w szczególności gwarancji finansowych lub odszkodowań finansowych w jakiejkolwiek formie – o ile zostały one wniesione przez: a) podmioty, o których mowa w art. 1 ust. 1 lit. b) lub c) oraz w art. 1 ust. 2 lit. c) lub d), lub wymienione w załącznik[u] […] III […]; b) wszelkie inne rosyjskie osoby, podmioty lub organy; lub c) wszelkie osoby, podmioty lub organy działające za pośrednictwem lub w imieniu którejkolwiek z osób lub któregokolwiek z podmiotów lub organów, o których mowa w lit. a) lub b) niniejszego ustępu. 2. We wszelkich postępowaniach zmierzających do zaspokojenia roszczenia ciężar dowodu, że zaspokojenie roszczenia nie jest zakazane na mocy ust. 1, spoczywa na osobie dochodzącej zaspokojenia tego roszczenia. 3. Niniejszy artykuł pozostaje bez uszczerbku dla prawa osób, podmiotów i organów, o których mowa w ust. 1, do wystąpienia o sądową kontrolę legalności niewypełnienia zobowiązań umownych zgodnie z niniejszą decyzją. […]”.

E – Rozporządzenie nr 833/2014

15. Przedmiotem rozpatrywanego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym są następujące przepisy rozporządzenia nr 833/2014: „Artykuł 3 1. Wymagane jest uprzednie zezwolenie na sprzedaż, dostawę, przekazanie lub wywóz, bezpośrednio lub pośrednio, produktów wymienionych w załączniku II – niezależnie od tego, czy pochodzą z Unii – na rzecz jakiejkolwiek osoby fizycznej lub prawnej, podmiotu lub organu w Rosji, w tym na obszarze jej wyłącznej strefy ekonomicznej i szelfu kontynentalnego, lub w jakimkolwiek innym państwie, jeżeli takie produkty są do wykorzystania w Rosji, w tym na obszarze jej wyłącznej strefy ekonomicznej i szelfu kontynentalnego. 2. We wszystkich przypadkach sprzedaży, dostawy, przekazania lub wywozu, które na mocy niniejszego artykułu wymagają zezwolenia, takie zezwolenie jest wydawane przez właściwe organy państwa członkowskiego, w którym eksporter ma siedzibę, i musi być zgodne ze szczegółowymi zasadami określonymi w art. 11 rozporządzenia (WE) nr 428/2009. Zezwolenie jest ważne w całej Unii. 3. Załącznik II obejmuje pewne produkty odpowiednie dla następujących kategorii projektów dotyczących eksploracji i produkcji w Rosji, w tym na obszarze jej wyłącznej strefy ekonomicznej i szelfu kontynentalnego: a) eksploracja i produkcja ropy naftowej w wodach o głębokości przekraczającej 150 metrów; b) eksploracja i produkcja ropy naftowej na obszarach morskich na północ od koła podbiegunowego północnego; lub c) projekty, których efektem może być produkcja ropy naftowej z zasobów zawartych w formacjach łupków przez szczelinowanie hydrauliczne; nie ma to zastosowania do eksploracji i produkcji przez formacje łupków w celu poszukiwania złóż innych niż łupkowe lub pozyskiwania z nich ropy naftowej. 4. Eksporterzy dostarczają właściwym organom wszystkich stosownych informacji wymaganych do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na wywóz. 5. Właściwe organy nie wydają żadnych zezwoleń na sprzedaż, dostawę, przekazanie lub wywóz produktów wymienionych w załączniku II, jeżeli mają uzasadnione powody, by stwierdzić, że taka sprzedaż, dostawa, przekazanie lub wywóz produktów są przeznaczone dla którejkolwiek kategorii projektów dotyczących eksploracji i produkcji, o których mowa w ust. 3. Właściwe organy mogą jednak wydać zezwolenie w przypadku, gdy sprzedaż, dostawa, przekazanie lub wywóz stanowi wypełnienie zobowiązania wynikającego z umowy zawartej przed dniem 1 sierpnia 2014 r. lub umów dodatkowych niezbędnych do wykonania takiej umowy. Właściwe organy mogą również wydać zezwolenie w przypadku, gdy sprzedaż, dostawa, przekazanie lub wywóz produktów są konieczne do pilnego zapobieżenia zdarzeniu, które może mieć poważne i istotne konsekwencje dla zdrowia i bezpieczeństwa ludzi oraz dla środowiska, lub do pilnego złagodzenia skutków tego zdarzenia. W należycie uzasadnionych sytuacjach wyjątkowych można dokonać sprzedaży, dostawy, przekazania lub wywozu bez uprzedniego zezwolenia, pod warunkiem że eksporter powiadomi o tym właściwy organ w ciągu pięciu dni roboczych od realizacji takiej sprzedaży, dostawy, przekazania lub wywozu, przedstawiając odpowiednie szczegółowe uzasadnienie realizacji sprzedaży, dostawy, przekazania lub wywozu bez uprzedniego zezwolenia. 6. Na warunkach określonych w ust. 5 właściwe organy mogą unieważnić, zawiesić, zmienić lub uchylić zezwolenie na wywóz, którego udzieliły. 7. W przypadku odmowy udzielenia zezwolenia lub unieważnienia, zawieszenia, znacznego ograniczenia lub uchylenia takiego zezwolenia przez właściwy organ zgodnie z ust. 5 lub 6 dane państwo członkowskie powiadamia o tym pozostałe państwa członkowskie i Komisję oraz przekazuje im stosowne informacje na ten temat w sposób zgodny z przepisami dotyczącymi poufności takich informacji zawartymi w rozporządzeniu Rady (WE) nr 515/97. 8. Zanim państwo członkowskie wyda zezwolenie zgodnie z ust. 5 na transakcję, która jest zasadniczo identyczna z transakcją, której dotyczy ważna odmowa zezwolenia wydana przez inne państwo członkowskie lub państwa członkowskie zgodnie z ust. 6 i 7, konsultuje się najpierw z państwem członkowskim lub państwami członkowskimi, które odmówiły wydania zezwolenia. Jeżeli w wyniku takich konsultacji dane państwo członkowskie postanowi wydać zezwolenie, informuje o tym pozostałe państwa członkowskie i Komisję, udzielając wszystkich stosownych informacji w celu wyjaśnienia takiej decyzji. Artykuł 3a 1. Zakazuje się świadczenia, bezpośrednio lub pośrednio, usług powiązanych niezbędnych dla następujących kategorii projektów dotyczących eksploracji i produkcji w Rosji, w tym na obszarze jej wyłącznej strefy ekonomicznej i szelfu kontynentalnego: a) eksploracja i produkcja ropy naftowej w wodach o głębokości przekraczającej 150 metrów; b) eksploracja i produkcja ropy naftowej na obszarach morskich na północ od koła podbiegunowego północnego; lub c) projekty, których efektem może być produkcja ropy naftowej z zasobów zawartych w formacjach łupków przez szczelinowanie hydrauliczne; nie ma to zastosowania do eksploracji i produkcji przez formacje łupków w celu poszukiwania złóż innych niż łupkowe lub pozyskiwania z nich ropy naftowej. Do celów niniejszego ustępu usługi powiązane oznaczają: (i) wiercenie; (ii) testowanie odwiertów; (iii) usługi pomiarowe i wydobywcze; (iv) dostawa wyspecjalizowanych jednostek pływających. 2. Zakazy przewidziane w ust. 1 pozostają bez uszczerbku dla wykonania zobowiązania wynikającego z umowy lub porozumienia ramowego zawartych przed dniem 12 września 2014 r. lub umów dodatkowych niezbędnych do wykonania takiej umowy. 3. Zakazy, o których mowa w ust. 1, nie mają zastosowania w przypadku, gdy odnośne usługi są niezbędne do pilnego zapobieżenia zdarzeniu, które może mieć poważne lub istotne konsekwencje dla zdrowia i bezpieczeństwa ludzi lub dla środowiska, lub do pilnego złagodzenia skutków tego zdarzenia. W ciągu pięciu dni roboczych usługodawca powiadamia właściwy organ o wszelkich działaniach podjętych na mocy niniejszego ustępu, przedstawiając odpowiednie szczegółowe uzasadnienie realizacji sprzedaży, dostawy, przekazania lub wywozu. Artykuł 4 […] 3. Zezwolenia wydanego przez właściwy organ wymaga się dla zapewniania: a) pomocy technicznej lub usług pośrednictwa związanych z produktami wymienionymi w załączniku II oraz dostarczenia, wytwarzania, konserwacji i użytkowania takich produktów, bezpośrednio lub pośrednio, na rzecz jakiejkolwiek osoby fizycznej lub prawnej, podmiotu lub organu w Rosji, w tym na obszarze jej wyłącznej strefy ekonomicznej i szelfu kontynentalnego, lub – jeżeli taka pomoc dotyczy produktów do wykorzystania w Rosji, w tym na obszarze jej wyłącznej strefy ekonomicznej i szelfu kontynentalnego – na rzecz jakiejkolwiek osoby, podmiotu lub organu w jakimkolwiek innym państwie; b) finansowania lub pomocy finansowej związanej z produktami, o których mowa w załączniku II, w tym w szczególności udzielania dotacji, pożyczek i ubezpieczeń kredytów eksportowych na potrzeby sprzedaży, dostawy, przekazania lub wywozu takich produktów, lub na potrzeby udzielania związanej z tym pomocy technicznej, bezpośrednio lub pośrednio, na rzecz jakiejkolwiek osoby fizycznej lub prawnej, podmiotu lub organu w Rosji, w tym na obszarze jej wyłącznej strefy ekonomicznej i szelfu kontynentalnego, lub – jeżeli taka pomoc dotyczy produktów do wykorzystania w Rosji, w tym na obszarze jej wyłącznej strefy ekonomicznej i szelfu kontynentalnego – na rzecz jakiejkolwiek osoby, podmiotu lub organu w jakimkolwiek innym państwie. W należycie uzasadnionych sytuacjach wyjątkowych, o których mowa w art. 3 ust. 5, świadczenie usług, o których mowa w niniejszym ustępie, może zostać zrealizowane bez uprzedniego zezwolenia, pod warunkiem że usługodawca powiadomi o tym właściwy organ w ciągu pięciu dni roboczych od świadczenia usług. 4. W przypadku gdy wymagane jest zezwolenie zgodnie z ust. 3 niniejszego artykułu, art. 3, w szczególności jego ust. 2 i 5, stosuje się odpowiednio. Artykuł 5 […] 2. Zakazuje się bezpośredniego lub pośredniego zakupu, sprzedaży, świadczenia usług inwestycyjnych lub pomocy w emisji bądź wszelkich innych czynności związanych ze zbywalnymi papierami wartościowymi i instrumentami rynku pieniężnego, które mają termin zapadalności przekraczający 30 dni i zostały wyemitowane po dniu 12 września 2014 r. przez: […] b) osobę prawną, podmiot lub organ, mające siedzibę w Rosji, które podlegają kontroli publicznej lub które w ponad 50% stanowią własność publiczną, których całość majątku szacuje się na ponad 1 bln rubli rosyjskich i których szacowane przychody w co najmniej 50% pochodzą ze sprzedaży lub transportu ropy naftowej lub produktów ropopochodnych, wymienione w załączniku VI [czyli Rosneft, Transneft, Gazprom Neft]; c) osobę prawną, podmiot lub organ z siedzibą poza Unią, do których prawa własności bezpośrednio lub pośrednio w ponad 50% należą do podmiotu wymienionego w lit. a) lub b) niniejszego ustępu; lub d) osobę prawną, podmiot lub organ działający w imieniu lub pod kierunkiem podmiotu, o którym mowa w lit. a), b) lub c) niniejszego ustępu. 3. Zakazuje się bezpośredniego lub pośredniego dokonywania wszelkich uzgodnień, służących udzielaniu nowych pożyczek lub kredytów o terminie zapadalności przekraczającym 30 dni, lub bezpośredniego lub pośredniego uczestnictwa w takich uzgodnieniach, jakimkolwiek osobom prawnym, podmiotom lub organom, o których mowa w ust. 1 lub 2, po dniu 12 września 2014 r. Zakaz ten nie ma zastosowania do: a) pożyczek lub kredytów, których szczególnym i udokumentowanym celem jest zapewnienie finansowania do celów niezakazanego przywozu i wywozu towarów i usług niefinansowych między Unią a jakimkolwiek innym państwem trzecim, w tym wydatków na towary i usługi z innego państwa trzeciego niezbędnych do wykonania umów wywozowych lub przywozowych; lub b) pożyczek, których szczególnym i udokumentowanym celem jest zapewnienie finansowania awaryjnego, tak aby umożliwić spełnienie kryteriów wypłacalności i płynności osób prawnych z siedzibą w Unii, stanowiących w ponad 50% własność podmiotu, o którym mowa w załączniku III [czyli Sberbank, VTB Bank, Gazprombank, Vnesheconombank i Rosselkhozbank]. […] Artykuł 8 1. Państwa członkowskie przyjmują przepisy określające sankcje mające zastosowanie w przypadkach naruszenia przepisów niniejszego rozporządzenia oraz podejmują wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich stosowania. Przewidziane kary muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. 2. Państwa członkowskie powiadamiają Komisję o przepisach, o których mowa w ust. 1, niezwłocznie po wejściu w życie niniejszego rozporządzenia, a następnie powiadamiają ją o wszelkich zmianach. […] Artykuł 11 1. Nie są zaspokajane żadne roszczenia w związku z jakąkolwiek umową lub transakcją, których wykonanie zostało zakłócone, bezpośrednio lub pośrednio, w całości lub części, przez środki nałożone niniejszym rozporządzeniem, w tym roszczenia odszkodowawcze lub wszelkie inne roszczenia tego rodzaju, takie jak roszczenia o odszkodowanie lub roszczenia wynikające z gwarancji, w szczególności roszczenia o przedłużenie terminu płatności lub zapłatę zobowiązań, gwarancji lub odszkodowań, w szczególności gwarancji finansowych lub odszkodowań finansowych w jakiejkolwiek formie – o ile zostały one wniesione przez: a) podmioty, o których mowa w art. 5 ust. 1 lit. b) i c) oraz w art. 5 ust. 2 lit. c) i d), lub wymienione w załącznik[u] VI [czyli Rosneft, Transneft, Gazprom Neft]; b) wszelkie inne rosyjskie osoby, podmioty lub organy; c) wszelkie osoby, podmioty lub organy działające za pośrednictwem lub w imieniu którejkolwiek z osób lub któregokolwiek z podmiotów lub organów, o których mowa w lit. a) lub b) niniejszego ustępu. 2. We wszelkich postępowaniach zmierzających do zaspokojenia roszczenia ciężar dowodu, że zaspokojenie roszczenia nie jest zakazane na mocy ust. 1, spoczywa na osobie dochodzącej zaspokojenia tego roszczenia. 3. Niniejszy artykuł pozostaje bez uszczerbku dla prawa osób, podmiotów i organów, o których mowa w ust. 1, do wystąpienia o sądową kontrolę legalności niewypełnienia zobowiązań umownych zgodnie z niniejszym rozporządzeniem”.

III – Spór przed sądem odsyłającym i pytania prejudycjalne

16. W dniu 6 marca 2014 r. szefowie państw i rządów państw członkowskich Unii Europejskiej stanowczo potępili „niesprowokowane pogwałcenie przez Federację Rosyjską suwerenności i integralności terytorialnej Ukrainy” ( 5 ). Wezwali oni Federację Rosyjską do natychmiastowego wycofania swoich sił zbrojnych do miejsc ich stałego stacjonowania zgodnie ze stosownymi umowami. Postanowili również zawiesić rozmowy dwustronne z Federacją Rosyjską w kwestiach wizowych, a także rozmowy z Federacją Rosyjską w sprawie nowej umowy, która miała zastąpić umowę o partnerstwie. Jednakże wskazali na fakt, że rozwiązanie kryzysu należy znaleźć w drodze negocjacji między rządami Ukrainy i Federacji Rosyjskiej.

17. Szefowie państw i rządów państw członkowskich Unii dodali, że jeżeli owe negocjacje nie dadzą w bliskim terminie rezultatów, ograniczenia dotyczące podróżowania i zamrożenia aktywów zostaną nałożone na osoby odpowiedzialne za działania, które podważają integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażają.

18. W celu wdrożenia tego oświadczenia, Rada przyjęła rozporządzenie (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających ( 6 ), które nałożyło wyżej wspomniane środki na określone osoby wymienione w załączniku I.

19. W dniu 31 lipca 2014 r., w obliczu braku odpowiedzi ze strony Rosji na żądania UE i w świetle dalszych ataków na integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy Rada przyjęła pakiet dalszych istotnych środków ograniczających, a mianowicie decyzję 2014/512 i rozporządzenie nr 833/2014, dotyczące, obok innych przedsiębiorstw rosyjskich, spółki Rosneft Oil Company OJSC (zwanej dalej „Rosneft”), której działalność obejmuje poszukiwanie, produkcję, rafinowanie węglowodorów oraz wprowadzanie do obrotu ropy naftowej i gazu na terenie Rosji i za granicą.

20. Rosneft prowadzi działalność w zakresie eksploracji i produkcji w prowincjach rosyjskich bogatych w węglowodory i na rosyjskim szelfie kontynentalnym. Działalność eksploracyjna spółki obejmuje prowadzenie czynności w wodach o głębokości przekraczającej 150 metrów i w formacjach łupków.

21. Większość akcji Rosneftu (69,5%) należy do Rosneftegaz OJSC, spółki akcyjnej będącej w całości własnością Federacji Rosyjskiej. Natomiast 19,75% akcji Rosneftu stanowi własność BP Russian Investments Ltd, spółki zależnej spółki naftowej BP plc zarejestrowanej w Zjednoczonym Królestwie. Pozostałe 10,75% wyemitowanego kapitału zakładowego Rosneftu jest przedmiotem obrotu giełdowego.

22. Her Majesty’s Treasury (skarb państwa jej Wysokości) i Secretary of State for Business, Innovation and Skills (minister ds. przedsiębiorstw, innowacji i kompetencji) są organami Zjednoczonego Królestwa, które odpowiadają za wdrożenie prawa Unii nakładającego środki ograniczające w odpowiedzi na działania Federacji Rosyjskiej na Ukrainie.

23. Financial Conduct Authority (urząd ds. prowadzenia operacji finansowych, zwany dalej „FCA”) również podlega decyzji Rady 2014/512 i rozporządzeniu nr 833/2014 r. i powinien zbadać skutki tych aktów dla swoich własnych zobowiązań i celów ustawowych. W konsekwencji, gdyby okazało się, że mogły zostać wyemitowane zakazane papiery wartościowe, co mogło naruszać integralność rynków regulowanych przez FCA lub zagrażać ochronie konsumentów, FCA byłby zobowiązany zbadać, jakie działania powinien on w stosownych przypadkach podjąć, aby przewidzieć to ryzyko lub go uniknąć.

24. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 9 października 2014 r. Rosneft wniósł skargę o stwierdzenie nieważności decyzji 2014/512 i rozporządzenia nr 833/2014 na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE ( 7 ).

25. W skardze o kontrolę sądową wniesionej przed High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) [sąd wyższej instancji Anglii i Walii, wydział Queen’s Bench (izba wydziału), Zjednoczone Królestwo] w dniu 20 listopada 2014 r. Rosneft kwestionuje zgodność z prawem decyzji 2014/512 i rozporządzenia nr 833/2014, a także niektórych środków przyjętych przez władze Zjednoczonego Królestwa w celu wykonania niektórych przepisów rozporządzenia nr 833/2014, w szczególności ustanowionych sankcji karnych za naruszenie tego rozporządzenia ( 8 ), przyjętej przez FCA wykładni pojęcia „pomoc finansowa” oraz wykładni i stosowania rozporządzenia przez FCA w odniesieniu do niektórych zbywalnych papierów wartościowych ( 9 ).

26. W wyroku z dnia 9 lutego 2015 r. ( 10 ) High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) [sąd wyższej instancji Anglii i Walii, wydział Queen’s Bench (izba wydziału), Zjednoczone Królestwo] uznał, że dla rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu powinien ustalić, czy niektóre przepisy decyzji 2014/512 i rozporządzenia nr 833/2014 są nieważne, czego nie może uczynić bez skierowania odesłania do Trybunału w trybie prejudycjalnym zgodnie z wyrokiem Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452).

27. Co więcej, uważa, że nawet jeżeli przepisy te są ważne, nie jest pewne, czy inne sądy państw członkowskich dojdą do tych samych wniosków co do ich wykładni i stosowania. Wskazał ponadto na znaczne rozbieżności interpretacyjne między właściwymi organami różnych państw członkowskich w odniesieniu do pewnych zasadniczych aspektów tych przepisów.

28. W tych okolicznościach High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Divisional Court) [sąd wyższej instancji Anglii i Walii, wydział Queen’s Bench (izba wydziału), Zjednoczone Królestwo] postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy przy uwzględnieniu w szczególności art. 19 ust. 1, art. 24 i art. 40 TUE, art. 47 [Karty podstawowych praw Unii Europejskiej] i art. 275 akapit drugi TFUE Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE w sprawie ważności art. 1 ust. 2 lit. b)–d), art. 1 ust. 3, art. 4, 4a i 7 oraz załącznika III do decyzji [2014/512]? 2) a) Czy jeden lub więcej z następujących przepisów (zwanych dalej »mającymi znaczenie środkami«) rozporządzenia oraz – w zakresie, w jakim Trybunał jest właściwy – decyzji, jest nieważny: i) artykuły 4 i 4a decyzji [2014/512]; ii) artykuły 3, 3a, art. 4 ust. 3 i 4 oraz załącznik II do rozporządzenia [nr 833/2014]; (zwane dalej łącznie »przepisami dotyczącymi sektora naftowego«); iii) artykuł 1 ust. 2 lit. b)–d), art. 1 ust. 3 oraz załącznik III do decyzji [2014/512]; iv) artykuł 5 ust. 2 lit. b)–d), art. 5 ust. 3 oraz załącznik VI do rozporządzenia [nr 833/2014]; (zwane dalej łącznie »przepisami dotyczącymi papierów wartościowych i pożyczek«); v) artykuł 7 decyzji [2014/512]; oraz vi) artykuł 11 rozporządzenia [nr 833/2014]. 2) b) Czy w zakresie, w jakim mające znaczenie środki są ważne, sprzeczne z zasadą pewności prawa i zasadą nulla poena sine lege certa jest nakładanie przez państwo członkowskie sankcji karnych na podstawie art. 8 rozporządzenia [nr 833/2014], zanim zakres danego przestępstwa został w wystarczającym stopniu wyjaśniony przez Trybunał Sprawiedliwości? 3) W zakresie, w jakim mające znaczenie zakazy lub ograniczenia, o których mowa w pytaniu 2 lit. a), są ważne: a) Czy termin »pomoc finansowa« użyty w art. 4 ust. 3 rozporządzenia [nr 833/2014] obejmuje przetwarzanie płatności przez bank lub inną instytucję finansową? b) Czy art. 5 rozporządzenia zakazuje emisji lub innych transakcji, których przedmiotem są [GDR‑y] wydane w dniu 12 września 2014 r. lub po tym dniu na podstawie umowy depozytowej z jednym z podmiotów wymienionych w załączniku VI w odniesieniu do akcji w jednym z tych podmiotów, jeśli akcje takie zostały wyemitowane przed dniem 12 września 2014 r.? c) Jeśli Trybunał uzna, że istnieje brak jasności, który może zostać odpowiednio usunięty przez Trybunał poprzez udzielenie dalszych wskazówek, jaka jest prawidłowa wykładnia terminów »łupki« i »wody o głębokości przekraczającej 150 metrów« użytych w art. 4 decyzji oraz art. 3 i 3a rozporządzenia? W szczególności, jeśli Trybunał uzna to za konieczne i stosowne, czy może on dokonać geologicznej wykładni terminu »łupki«, która powinna być stosowana przy wdrażaniu rozporządzenia, oraz wyjaśnić, czy pomiaru »wód o głębokości przekraczającej 150 metrów« należy dokonywać od miejsca wiercenia czy od innego miejsca?”.

29. Postanowieniem z dnia 26 marca 2015 r. prezes Sądu zawiesił skargę o stwierdzenie nieważności w sprawie NK Rosneft i in./Rada (T‑715/14) do czasu ogłoszenia wyroku Trybunału w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 54 akapit trzeci statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

IV – Postępowanie przed Trybunałem

30. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony do Trybunału w dniu 18 lutego 2015 r. Rosneft, FCA, rządy: Zjednoczonego Królestwa, czeski, niemiecki, estoński i francuski oraz Rada i Komisja przedstawiły uwagi na piśmie.

31. W dniu 23 lutego 2016 r. odbyła się rozprawa, podczas której Rosneft, FCA, rządy: Zjednoczonego Królestwa, czeski, niemiecki, estoński, francuski i polski oraz Rada i Komisja przedstawiły swoje uwagi ustnie.

V – Analiza

A – W przedmiocie pytania pierwszego

32. W pytaniu pierwszym sąd odsyłający zwraca się do Trybunału w sprawie jego właściwości do orzekania w trybie prejudycjalnym w przedmiocie ważności art. 1 ust. 2 lit. b)–d), art. 1 ust. 3, art. 4, 4a i 7 oraz załącznika III do decyzji 2014/512, mając na względzie art. 19, 24 i 40 TUE, art. 275 TFUE i art. 47 karty.

1. W przedmiocie dopuszczalności

33. Rząd estoński i Rada kwestionują dopuszczalność pytania pierwszego, ponieważ odpowiedź na nie nie jest niezbędna dla umożliwienia sądowi odsyłającemu rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym.

34. Proponuję, aby Trybunał oddalił ten zarzut niedopuszczalności, ponieważ właściwość Trybunału do udzielenia odpowiedzi na rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest oczywiście warunkiem wstępnym analizy pozostałych pytań zadanych przez sąd odsyłający (których istotności nikt nie zaprzecza). Co więcej, kwestia ta zgodnie z utrwalonym orzecznictwem „wchodzi w zakres bezwzględnych przeszkód procesowych [i] może ona zostać zbadana przez Trybunał w każdym momencie, także z urzędu” ( 11 ).

35. Co więcej, sądowi odsyłającemu potrzebne jest rozstrzygnięcie w kwestii właściwości Trybunału po to, aby sąd ów mógł ustalić, czy jest związany wyłączną kompetencją Trybunału w dziedzinie kontroli ważności aktów prawa wtórnego Unii ( 12 ).

2. W przedmiocie właściwości Trybunału do orzekania w trybie prejudycjalnym o ważności i wykładni aktów WPZiB

a) Zasada ogólna: kontrola sądowa (art. 19 TUE, art. 263 TFUE, 277 TFUE i 267 TFUE)

36. W pkt 23 znanego wyroku Les Verts/Parlament (294/83, EU:C:1986:166) Trybunał orzekł, że „[Unia] jest [unią] prawa, to znaczy, że zarówno państwa członkowskie, jak i instytucje podlegają kontroli zgodności wydanych przez nie aktów z podstawową kartą konstytucyjną, jaką stanowi traktat [FUE]”. W ten sposób umożliwił on kierowanie skarg o stwierdzenie nieważności przeciwko aktom Parlamentu Europejskiego, nawet jeśli instytucja ta nie była wyraźnie wymieniona jako instytucja, której akty mogą być poddane kontroli legalności, w pierwszym akapicie dawnego art. 173 EWG (obecnie art. 263 TFUE) ( 13 ).

37. Artykuł 19 TUE powierza sądom Unii misję zapewnienia „poszanowani[a] prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów”, a państwa członkowskie zobowiązuje do ustanawiania środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii.

38. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem, „w traktacie FUE, w art. 263 i 277 z jednej strony oraz w art. 267 z drugiej, ustanowiono kompletny system środków prawnych i procedur zapewniający kontrolę legalności aktów Unii, powierzając ją sądom Unii” ( 14 ).

b) „Carve-out”: immunitet jurysdykcyjny niektórych aktów przyjętych w ramach WPZiB (art. 24 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE)

39. Na pierwszy rzut oka właściwość Trybunału w dziedzinie WPZiB wydaje się być wykluczona przez art. 24 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE.

40. Przed zbadaniem tych postanowień należy zauważyć, że, pomimo faktu, iż w wyrokach: Parlament/Rada (C‑130/10, EU:C:2012:472), Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776), Parlament/Rada (C‑658/11, EU:C:2014:2025), a także Gbagbo i in./Rada (C‑478/11 P do C‑482/11 P, EU:C:2013:258) Trybunał miał okazję zbadać kwestie związane ze swoimi kompetencjami w dziedzinie WPZiB, orzekł on w pkt 251 opinii 2/13 (EU:C:2014:2454), że „Trybunał nie miał jeszcze okazji, aby dokładnie określić zakres ograniczeń jego kompetencji wynikających w zakresie WPZiB [z art. 24 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 275 TFUE]”. Trybunał orzekł zatem w pkt 252 swojej opinii, że „wystarczy stwierdzić, że w obecnym stanie prawa Unii niektóre akty wydane w ramach WPZiB nie są objęte kontrolą sądową Trybunału”, lecz nie sprecyzował owych aktów ( 15 ).

41. Ponadto, o ile zasadą jest kontrola zgodności z prawem aktów Unii (art. 19 TUE, art. 263 TFUE, 277 TFUE i 267 TFUE), o tyle art. 24 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE, które ustanawiają klauzulę „carve-out” w odniesieniu do właściwości sądów Unii, czyli innymi słowy „odstępstwo od zasady ogólnej właściwości, którą art. 19 TUE przyznaje Trybunałowi, [w konsekwencji] muszą być interpretowane ściśle” ( 16 ).

42. Należy poza tym wskazać na różnicę w brzmieniu pomiędzy art. 24 ust. 1 akapit drugi TUE a art. 275 akapit pierwszy TFUE.

43. Zgodnie z art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest właściwy w zakresie tych postanowień” ( 17 ), podczas gdy art. 275 akapit pierwszy TFUE stanowi, że „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest właściwy w zakresie postanowień dotyczących [WPZIB] ani w zakresie aktów przyjętych na ich podstawie” ( 18 ).

44. Obecność w art. 275 akapit pierwszy TFUE pojęcia „postanowień dotyczących [WPZiB]” może sprawiać mylne wrażenie, że sądy Unii nie mają żadnej właściwości w odniesieniu do wszelkich postanowień traktatu FUE, które choć nie należą do WPZiB, mogą jej dotyczyć.

45. Trybunał nigdy nie przyjął tej, raczej szerokiej, wykładni art. 275 akapit pierwszy TFUE. Wręcz przeciwnie, orzekł on, że akt oparty na art. 37 TUE, który stanowi część postanowień WPZiB traktatu UE, i art. 218 ust. 5 i 6 TFUE, nie jest wykluczony z kontroli sądowej, ponieważ art. 218 TFUE, będący postanowieniem wyraźnie dotyczącym WPZiB, „ma zakres ogólny i w konsekwencji stosuje się [go] w zasadzie do wszystkich umów międzynarodowych negocjowanych i zawieranych przez Unię we wszystkich dziedzinach jej działań, w tym w odniesieniu do WPZiB” ( 19 ).

46. Ponieważ art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE wyklucza właściwość Trybunału tylko „w zakresie tych postanowień” ( 20 ), wydaje mi się, że jak twierdzi Komisja w pkt 40 swoich uwag na piśmie, odnosi się on do nagłówka rozdziału 2 tytułu V traktatu UE, zatytułowanego „Postanowienia szczególne dotyczące [WPZiB]”, do którego należy wskazany artykuł.

47. Klauzula „carve-out” z art. 24 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE dotyczy zatem tylko postanowień art. 23–46 TUE i aktów Unii przyjętych na ich podstawie ( 21 ).

48. Zatem do zakresu stosowania klauzuli „carve-out” nie należą rozporządzenia przyjęte przez Radę na podstawie art. 215 TFUE. Strony w postępowaniu głównym oraz wszyscy interwenienci w niniejszej sprawie są zgodni co do tego, że rozporządzenia przyjęte przez Radę na podstawie art. 215 TFUE, jak w niniejszej sprawie rozporządzenie nr 833/2014, są objęte właściwością ogólną sądów Unii dotyczącą kontroli ich legalności zgodnie z art. 19 TUE, a spór ogranicza się do zakresu tej kontroli i swobody uznania, jakie należy przyznać Radzie. Ponadto Trybunał orzekł już w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni rozporządzenia Rady (WE) nr 765/2006 z dnia 18 maja 2006 r. dotyczącego środków ograniczających skierowanych przeciwko prezydentowi Aleksandrowi Łukaszence i niektórym urzędnikom z Białorusi ( 22 ), którego podstawą prawną również był dawny art. 301 WE, obecnie art. 215 TFUE ( 23 ).

49. Ponadto, aby akt WPZiB mógł korzystać z immunitetu jurysdykcyjnego z art. 24 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE, nie tylko jego podstawa prawna powinna mieścić się wśród art. 23–46 TUE, ale i jego treść musi dotyczyć prowadzenia WPZiB.

50. Tak więc w ramach skargi o stwierdzenie nieważności środków podjętych przez misję przedsięwziętą na podstawie wspólnego działania 2008/124/WPZiB z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie, EULEX KOSOWO ( 24 ), zmienionego decyzją 2011/752/WPZiB z dnia 24 listopada 2011 r. zmieniającą wspólne działanie 2008/124/WPZiB w sprawie misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie, EULEX KOSOWO ( 25 ) Trybunał orzekł w pkt 48 i 49 wyroku Elitaliana/Eulex Kosowo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753), że: „[…] sporne środki, o stwierdzenie nieważności których wniesiono w związku z naruszeniem przepisów mających zastosowanie do unijnych zamówień publicznych, odnoszą się do udzielenia zamówienia publicznego, które wygenerowało wydatki pokrywane z budżetu Unii. Z powyższego wynika, że rozpatrywane zamówienie objęte jest zakresem stosowania przepisów rozporządzenia finansowego” i że „[w] świetle okoliczności właściwych dla niniejszej sprawy nie można stwierdzić, że zakres przewidzianego w art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 pierwszy akapit TFUE odstępstwa od właściwości Trybunału jest taki, że wyłącza on właściwość Trybunału do dokonywania wykładni i stosowania przepisów rozporządzenia finansowego dotyczących udzielania zamówień publicznych”.

c) „Claw-back”: ograniczona kontrola sądowa aktów WPZiB (art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 akapit drugi TFUE)

i) Zakres

51. Wtedy i tylko wtedy, gdy akt WPZiB spełnia dwie przesłanki określone w pkt 47 i 49 niniejszej opinii, należy zbadać jeszcze, czy jednak na podstawie klauzuli „claw-back” ustanowionej przez art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 akapit drugi TFUE nie jest on objęty ogólną właściwością przyznaną sądom Unii przez art. 19 ust. 1 TUE.

52. Pragnę zauważyć, że ograniczenie kompetencji Trybunału w dziedzinie WPZiB dokonane przez klauzulę „carve-out” jest uzasadnione tym, że akty WPZiB mają z założenia odzwierciedlać jedynie decyzje o charakterze czysto politycznym, związane z prowadzeniem WPZiB, względem których kontrola sądowa jest trudna do pogodzenia z podziałem władz ( 26 ).

53. Jednakże klauzula „claw-back” pozbawia akt WPZiB owego immunitetu jurysdykcyjnego, gdy akt wykracza poza granice WPZiB, jak ma to miejsce w przypadku decyzji WPZiB, które choć przyjęte na podstawie tytułu V rozdział 2 traktatu UE, wkraczają w zakres kompetencji nadanych Unii traktatem FUE, jak również decyzji WPZiB przewidujących zastosowanie środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych.

54. W rzeczywistości już w 1998 r. Trybunał orzekł w pkt 14–18 wyroku Komisja/Rada (C‑170/96, EU:C:1998:219), że jest uprawniony na podstawie art. M traktatu UE (poprzednik art. 40 TUE) do „zapewnienia, aby akty prawne, co do których Rada utrzymuje, iż objęte są art. K.3 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, nie naruszały kompetencji przyznanych Wspólnocie na mocy postanowień traktatu WE” ( 27 ).

55. Podobnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału dotyczącym kontroli legalności środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych zawartych w aktach sprzed wejścia w życie traktatu z Lizbony, „w przypadku wspólnego stanowiska, którego zasięg, z uwagi na jego treść, przekracza zasięg przewidziany w traktacie UE dla tego rodzaju aktu, powinna istnieć możliwość poddania go kontroli Trybunału” ( 28 ), ponieważ „[m]ożliwość wystąpienia do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym powinna przysługiwać w odniesieniu do wszystkich aktów Rady, których celem jest wywołanie skutków prawnych wobec osób trzecich, bez względu na ich charakter lub formę” ( 29 ).

56. Klauzula „claw-back” przewidziana w art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 akapit drugi TFUE nie zmieniła istotnie sytuacji istniejącej przed przyjęciem traktatu z Lizbony.

57. Pragnę zauważyć, że tak jak w przypadku klauzuli „carve-out” istnieje różnica między treścią odnośnych postanowień, ale tym razem to art. 275 TFUE jest sformułowany za pomocą pojęć węższych niż art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE.

58. Artykuł 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE przewiduje bowiem, że sądy Unii są właściwe „do kontrolowania przestrzegania artykułu 40 [TUE] i do kontroli legalności niektórych decyzji przewidzianych w artykule 275 akapit drugi [TFUE]” ( 30 ).

59. Natomiast art. 275 akapit drugi TFUE stanowi, że sądy Unii są właściwe „w zakresie kontroli przestrzegania artykułu 40 [TUE] oraz orzekania w sprawie skarg wniesionych na warunkach przewidzianych w artykule 263 akapit czwarty [TFUE], dotyczących kontroli legalności decyzji przewidujących środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych przyjętych przez Radę na podstawie tytułu V rozdział 2 [TUE]”.

60. Jeśli chodzi o kontrolę przestrzegania art. 40 TUE, oba postanowienia są identyczne. Każdy akt WPZiB, który jest objęty zakresem klauzuli „carve-out”, może być kontrolowany przez sądy Unii pod kątem poszanowania art. 40 TUE. Ten aspekt klauzuli „claw-back” dotyczy między innymi aktów przyjętych na podstawie art. 215 ust. 1 i 2 TFUE, które obejmują zarówno środki przewidujące zerwanie lub ograniczenie w całości lub w części stosunków gospodarczych i finansowych z jednym lub z większą liczbą państw trzecich, jak i środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych.

61. Niemniej jednak istnieje znacząca różnica między brzmieniem tych dwóch postanowień, ponieważ art. 275 akapit drugi TFUE ogranicza kontrolę legalności decyzji przewidujących zastosowanie środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych do skarg o stwierdzenie nieważności wnoszonych przez te osoby zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE, podczas gdy art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE przywraca właściwość Trybunału w zakresie kontroli, ogólnie rzecz biorąc, legalności „niektórych decyzji przewidzianych w artykule 275 akapit drugi [TFUE]”, czyli „decyzji przewidujących środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych przyjętych przez Radę na podstawie tytułu V rozdział 2 [TUE]”.

62. Tymczasem z orzecznictwa Trybunału przywołanego w pkt 38 niniejszej opinii wynika, że „kontrola legalności”, do której odwołuje się art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE, obejmuje nie tylko skargi o stwierdzenie nieważności wniesione na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE, ale również w szczególności mechanizm odesłania prejudycjalnego przewidziany w art. 267 TFUE.

63. Zgodnie bowiem z wieloletnim i utrwalonym orzecznictwem Trybunału „odesłanie prejudycjalne w kwestii ważności aktu stanowi, podobnie jak skarga o stwierdzenie nieważności, środek kontroli legalności aktów instytucji [Unii]” ( 31 ). Jak orzekł Trybunał w pkt 15 wyroku Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452), „kompetencje przyznane Trybunałowi przez art. [267 TFUE] mają w szczególności na celu zapewnienie jednolitego stosowania prawa [Unii] przez sądy krajowe, [ponieważ] [r]ozbieżności w orzecznictwie sądów państw członkowskich dotyczące ważności aktów [Unii] mogłyby zagrozić nawet spójności […] porządku prawnego [Unii] i naruszyć podstawowy wymóg pewności prawa” ( 32 ).

64. Ponadto z uwagi na to, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału ( 33 ) klauzulę „carve-out” ustanowioną przez art. 275 akapit pierwszy TFUE należy interpretować, jak wszelkie wyjątki, w sposób zawężający i że zakres klauzuli „claw-back” nie może być szerszy od zakresu klauzuli „carve-out” ( 34 ), klauzula „claw-back” z art. 275 akapit drugi TFUE, która przywraca zasadę podstawową, powinna być interpretowana w sposób szeroki z uwzględnieniem mającego obszerniejszy zakres brzmienia art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE.

65. Uważam zatem, że klauzula „claw-back” z art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 akapit drugi TFUE zezwala sądom Unii na kontrolowanie przestrzegania artykułu 40 TUE w odniesieniu do wszystkich aktów WPZiB (albo w drodze skargi o stwierdzenie nieważności, albo w trybie prejudycjalnym) ( 35 ) oraz kontroli legalności decyzji WPZiB przewidujących zastosowanie środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych przyjętych przez Radę na podstawie tytułu V rozdział 2 TUE (albo w trybie skargi o stwierdzenie nieważności, albo w trybie prejudycjalnym) ( 36 ).

66. Stanowisko przeciwne, wyrażone przez rzecznik generalną J. Kokott w stanowisku dotyczącym opinii 2/13 (EU:C:2014:2475), i popierane w ramach niniejszej sprawy przez rządy Zjednoczonego Królestwa, czeski, niemiecki, estoński, francuski i polski oraz przez Radę, zgodnie z którym „w zakresie WPZiB traktaty nie przewidują właśnie żadnej kompetencji prejudycjalnej Trybunału” ( 37 ), trudno byłoby, moim zdaniem, pogodzić z art. 23 TUE, który stanowi, że „[d]ziałania Unii na arenie międzynarodowej […] opierają się na zasadach […], o których mowa w rozdziale 1”, w tym państwa prawnego oraz powszechności i nierozdzielności praw człowieka i podstawowych wolności ( 38 ), które obejmują bez wątpienia prawo dostępu do sądu oraz skutecznej ochrony sądowej.

ii) Klauzula „claw-back” i decyzje Rady przyjęte na podstawie tytułu V rozdział 2 traktatu UE, przewidujące środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych

67. Pragnę zauważyć, że o ile klauzula „carve-out” ustanowiona przez art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE obejmuje wszystkie akty WPZiB, o tyle klauzula „claw-back” ustanowiona przez art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 akapit drugi TFUE odnosi się jedynie do przestrzegania art. 40 TUE i kontroli legalności decyzji przewidujących środki wobec osób fizycznych lub prawnych przyjętych przez Radę na podstawie tytułu V rozdział 2 TUE.

68. W odniesieniu do przestrzegania art. 40 TUE oczywiste jest, że klauzula „claw-back” obejmuje każdy akt WPZiB objęty już klauzulą „carve-out”.

69. Natomiast co się tyczy kontroli legalności, art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 akapit drugi TFUE, a także art. 215 ust. 2 TFUE odnoszą się do decyzji przewidujących środki wobec osób fizycznych lub prawnych przyjętych przez Radę na podstawie tytułu V rozdział 2 TUE, co moim zdaniem nie obejmuje rozporządzeń, jak w niniejszej sprawie rozporządzenie nr 833/2014, przyjętych przez Radę na podstawie art. 215 ust. 2 TFUE.

70. Wzmacnia to moją tezę, wyrażoną w pkt 47 i 48 niniejszej opinii, zgodnie z którą klauzula „carve-out” obejmuje wyłącznie te akty WPZiB, których podstawa prawna mieści się wśród art. 23–46 TUE, i w konsekwencji nie ma zastosowania do aktów przyjmowanych przez Radę na podstawie art. 215 TFUE.

71. Gdyby było inaczej, doszłoby do paradoksalnej sytuacji, w której Trybunał jest właściwy do kontrolowania decyzji WPZiB przewidujących środki wobec osób fizycznych lub prawnych przyjętych przez Radę na podstawie tytułu V rozdział 2 TUE, ale już nie rozporządzeń przyjętych na podstawie tych decyzji.

72. Co więcej, inaczej niż w przypadku środków ograniczających przewidujących zerwanie lub ograniczenie w całości lub w części stosunków gospodarczych i finansowych z jednym lub z większą liczbą państw trzecich ( 39 ), przyjęcie rozporządzenia na podstawie art. 215 ust. 2 TFUE nie jest obowiązkowe w odniesieniu do środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych. Zgodnie bowiem z tym postanowieniem, „[j]eżeli przewiduje to decyzja [WPZiB], Rada może przyjąć [takie środki]” ( 40 ). Zatem przyjęcie środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych możliwe jest tylko w drodze decyzji WPZiB. To właśnie dla tego rodzaju decyzji art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 akapit drugi TFUE ustanawiają klauzulę „claw-back”.

iii) Co z uprawnieniami interpretacyjnymi?

73. Ponieważ klauzula „claw-back” ustanowiona przez art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 akapit drugi TFUE ogranicza kompetencje Trybunału do kontroli legalności decyzji WPZiB przewidujących środki wobec osób fizycznych lub prawnych przyjętych przez Radę na podstawie tytułu V rozdział 2 TUE, uprawnienia interpretacyjne, które art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE przyznaje Trybunałowi, są, jak się wydaje, w odniesieniu do tych aktów wyłączone z kompetencji Trybunału.

74. Tymczasem w porównywalnym kontekście prawnym, w którym art. 41 traktatu EWWiS uprawniał Trybunał do „orzekania w trybie prejudycjalnym o ważności uchwał Wysokiej Władzy i Rady” [tłumaczenie nieoficjalne] ( 41 ), Trybunał orzekł, że „ocena ważności aktu wymaga wcześniejszego dokonania jego wykładni” ( 42 ). Na tej podstawie Trybunał orzekł, że „[n]iezgodna z celem i spójnością traktatów byłaby […] sytuacja, w której w przypadku sporu co do unormowań wynikających z traktatów WE i EWEA ustalenie ich znaczenia i zakresu należy ostatecznie do Trybunału Sprawiedliwości, tak jak to zapisano w identyczny sposób w art. 177 traktatu EWG [obecnie art. 267 TFUE] i art. 150 traktatu EWEA [obecnie uchylony], co pozwala na zapewnienie jednolitości ich stosowania, podczas gdy w przypadku, gdy rozpatrywane normy wiążą się z traktatem EWWiS, kompetencja ta pozostawałaby zastrzeżona wyłącznie dla różnych sądów krajowych, których interpretacje mogłyby się różnić, a Trybunał Sprawiedliwości nie miałby legitymacji do zapewnienia jednolitej wykładni tych norm” ( 43 ).

75. Z tych względów uważam, że jeśli sądy Unii mogą czynić więcej, a mianowicie kontrolować legalność decyzji przewidującej zastosowanie środków wobec osób fizycznych lub prawnych przyjętej przez Radę na podstawie tytułu V rozdział 2 TUE, mogą one z pewnością czynić mniej, a mianowicie dokonywać wykładni tych decyzji, w szczególności w celu uniknięcia stwierdzenia przez Trybunał nieważności aktu dotyczącego WPZiB, który Trybunał mógłby utrzymać w mocy, nadając mu inną interpretację.

76. Jest tak tym bardziej, że jak wskazuje sąd odsyłający w pkt 30–34 wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, istnieją już różnice stanowisk w odniesieniu do pewnych istotnych aspektów między właściwymi organami różnych państw członkowskich, w szczególności w zakresie dotyczącym wykładni pojęcia pomocy finansowej znajdującego się w art. 4 ust. 2 lit. b) decyzji 2014/512 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 833/2014, jak wynika to z uwag na piśmie złożonych przez rządy Zjednoczonego Królestwa, niemiecki, estoński i francuski.

3. Decyzja Rady 2014/512 w świetle art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 TFUE

77. Decyzja Rady 2014/512 korzysta na pierwszy rzut oka z immunitetu jurysdykcyjnego przewidzianego w klauzuli „carve-out” ustanowionej przez art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE, ponieważ spełnia dwie przesłanki określone w pkt 47 i 49 niniejszej opinii.

78. Podstawą prawną decyzji 2014/512 jest bowiem art. 29 TUE, który znajduje się w tytule V rozdział 2 traktatu UE pod nagłówkiem „Postanowienia szczególne dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”, a jego treść w sposób oczywisty wchodzi w zakres WPZiB, biorąc pod uwagę, że w owej decyzji Rada ustanowiła środki ograniczające „w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie” ( 44 ).

79. Uważam, że zgodnie z klauzulą „claw-back” ustanowioną w art. 24 ust. 1 drugi akapit TUE i art. 275 akapit drugi TFUE Trybunał jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym w przedmiocie zgodności decyzji 2014/512 z art. 40 TUE, mając na uwadze, iż Rosneft w pkt 21 i 22 swych uwag na piśmie kwestionuje legalność decyzji 2014/512 w świetle tego przepisu.

80. Aby Trybunał był również właściwy w zakresie kontroli legalności decyzji 2014/512 w świetle jakiejkolwiek innej podstawy niż naruszenie art. 40 TUE, należy zbadać, czy decyzja ta należy do „decyzji przewidujących środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych przyjętych przez Radę na podstawie tytułu V rozdział 2 [TUE]” w rozumieniu art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 akapit drugi TFUE.

81. W tym względzie rządy Zjednoczonego Królestwa, francuski i estoński oraz Rada i Komisja kwestionują to, że decyzja 2014/512 zawiera środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych, ponieważ ich zdaniem środki w niej przewidziane mają zastosowanie do obiektywnie określonych sytuacji oraz do kategorii osób określonych w sposób ogólny.

82. Artykuły 4 i 4a ( 45 ) decyzji 2014/512 nie dotyczą bowiem Rosneftu, podczas gdy, przeciwnie, dotyczą go art. 1 ust. 2 lit. b)–d) i art. 1 ust. 3 ( 46 ) oraz art. 7 ( 47 ), których zakres stosowania obejmuje trzy spółki rosyjskie, w tym Rosneft (zob. załącznik III do tej decyzji).

83. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem środki ograniczające „są podobne zarówno do aktów o charakterze ogólnym, ponieważ zabraniają adresatom określonym w sposób ogólny i abstrakcyjny w szczególności udostępniania środków finansowych i zasobów gospodarczych osobom i podmiotom wymienionym w wykazach zawartych w załącznikach do tych aktów, jak również do zbioru indywidualnych decyzji stosowanych wobec takich osób i podmiotów” ( 48 ). Zdaniem Trybunału, „ich indywidualny charakter umożliwia […] dostęp do sądu Unii” ( 49 ).

84. Podobnie, skarga o stwierdzenie nieważności, która była przedmiotem wyroku Manufacturing Support & Procurement Kala Naft/Rada (T‑509/10, EU:T:2012:201) została odrzucona ze względu na brak właściwości na podstawie art. 275 TFUE w zakresie, w jakim dotyczyła art. 4 decyzji 2010/413/WPZiB z dnia 26 lipca 2010 r. w sprawie środków ograniczających wobec Iranu i uchylającej wspólne stanowisko 2007/140/WPZiB ( 50 ) (zwanej dalej „decyzją 2010/413”), która nie odnosiła się konkretnie do skarżącego ( 51 ). W pkt 99 wyroku Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776) Trybunał potwierdził odrzucenie z tych samych powodów.

85. Ponieważ brzmienie art. 4 i 4a decyzji 2014/512 jest bardzo zbliżone do brzmienia art. 4 decyzji 2010/413 ( 52 ), podzielam opinię Komisji, zgodnie z którą wspomniane przepisy nie zawierają środków ograniczających wobec Rosneft. W konsekwencji Trybunał nie jest właściwy do kontroli ich legalności (ani do ich wykładni), ponieważ klauzula „claw-back” z art. 24 ust. 1 drugi akapit TUE i art. 275 akapit drugi TFUE nie znajduje tu zastosowania.

86. Niemniej jednak nie podzielam stanowiska rządów Zjednoczonego Królestwa, czeskiego, francuskiego, estońskiego i polskiego oraz Rady i Komisji, zgodnie z którym art. 1 ust. 2 lit. b)–d), art. 1 ust. 3 i art. 7 decyzji 2014/512, które poprzez załącznik III dotyczą wyraźnie Rosneftu, jakoby nie przewidują środków ograniczających wobec tego przedsiębiorstwa, ze względu na to, że środki w nich zawarte mają zastosowanie do obiektywnie określonych sytuacji oraz do zdefiniowanej w sposób ogólny kategorii osób, a załącznik III, który zawiera nazwę Rosneft, ma charakter czysto deklaratoryjny.

87. W tym względzie Komisja opiera się na pkt 39 wyroku Sina Bank/Rada (T‑67/12, EU:T:2014:348) i pkt 32 wyroku Hemmati/Rada (T‑68/12, EU:T:2014:349), w których Sąd orzekł w odniesieniu do art. 20 ust. 1 lit. b) decyzji 2010/413, że „»decyzja przewidująca środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych« w rozumieniu art. 275 akapit drugi TFUE wynika z aktu, na mocy którego umieszczenie nazwy skarżącej zostało utrzymane, po dokonaniu przeglądu, w załączniku II do decyzji 2010/413, zmienionej decyzją 2010/644, począwszy od dnia 1 grudnia 2011 r.”, a nie z faktu, że nazwa skarżącej widniała w tymże załączniku II do pierwotnej wersji decyzji 2010/413. Z tego powodu Sąd stwierdził swoją niewłaściwość, orzekając, iż art. 20 ust. 1 lit. b) decyzji 2010/413 nie wprowadza środków ograniczających wobec osób, lecz środki o charakterze generalnym.

88. Ponadto w pkt 42 wyroku Sina Bank/Rada (T‑67/12, EU:T:2014:348) i pkt 35 wyroku Hemmati/Rada (T‑68/12, EU:T:2014:349) Sąd zinterpretował kryterium wymagające, by art. 16 ust. 2 rozporządzenia przyjętego przez Radę na podstawie decyzji 2010/413 ( 53 ) i przejmującego w charakterze środków o charakterze ogólnym te same środki co art. 20 ust. 1 lit. b) decyzji 2010/413 dotyczył „indywidualnie” danego podmiotu, w ten sam sposób co pojęcie „decyzji przewidującej zastosowanie środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych”. Na tych podstawach Sąd stwierdził niedopuszczalność wniesionej przez skarżącą skargi o stwierdzenie nieważności rzeczonego art. 16 ust. 2.

89. Moim zdaniem, ta linia orzecznictwa Sądu nie jest zgodna z orzecznictwem Trybunału, która wynika z pkt 99 wyroku Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776) ( 54 ). Jak bowiem orzekł inny skład Sądu w pkt 36 wyroku National Iranian Oil Company/Rada, T‑578/12, EU:T:2014:678, który został potwierdzony przez Trybunał wyrokiem National Iranian Oil Company/Rada, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, „art. 263 akapit czwarty TFUE przyznaje każdej osobie fizycznej lub prawnej legitymację procesową do podważenia aktów instytucji Unii, o ile spełnione są określone w tym postanowieniu przesłanki, co ma miejsce w niniejszej sprawie [ponieważ w rzeczonych aktach Unii wpisano ową osobę do wykazów odnoszących się do spornych środków]”.

90. Co więcej, według tego samego punktu wyroku National Iranian Oil Company/Rada (T‑578/12, EU:T:2014:678) teza przyjęta przez Sąd w wyrokach Sina Bank/Rada (T‑67/12, EU:T:2014:348) i Hemmati/Rada (T‑68/12, EU:T:2014:349), która w istocie utożsamia pojęcie środka ograniczającego wobec osób z kryterium wymagającym, aby sporny środek dotyczył indywidualnie danego podmiotu, „naruszałaby postanowienia art. 263 i art. 275 akapit drugi TFUE i byłaby zatem sprzeczna z systemem ochrony sądowej ustanowionym przez traktat FUE, a także prawem do skutecznego środka prawnego, ustanowionym w art. 47 [karty]”.

91. Niemniej jednak, tytułem uzupełnienia, tak ścisła wykładnia mogłaby spowodować, że klauzula „claw-back” bardzo często byłaby iluzoryczna, gdyby – wbrew temu, co proponuję powyżej – przepisy decyzji WPZiB, które, tak jak art. 1 ust. 2 lit. b)–d), art. 1 ust. 3 i art. 7 decyzji 2014/512, są wyraźnie skierowane przeciwko osobom fizycznym lub prawnym, nie stanowiły „środków ograniczających wobec osób” w rozumieniu klauzuli „claw-back”, w wyniku czego klauzula ta nie dawałaby możliwości zadania pytania prejudycjalnego na temat ich ważności.

92. Proponuję zatem, aby Trybunał odpowiedział na pytanie pierwsze, że zgodnie z art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 TFUE Trybunał jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym na mocy art. 267 TFUE w przedmiocie ważności decyzji 2014/512 w świetle art. 40 TUE, jak również do interpretowania i kontroli legalności art. 1 ust. 2 lit. b)–d), art. 1 ust. 3 i art. 7 tej decyzji oraz załącznika III do niej.

93. Chciałbym jednak zaznaczyć, że pomimo faktu, iż środki ograniczające wprowadzone w art. 4 i 4a decyzji 2014/512 wchodzą w zakres stosowania klauzuli „carve-out”, lecz nie mieszczą się już w zakresie klauzuli „claw-back”, nie mamy do czynienia z brakiem ochrony prawnej, ponieważ rozporządzenie nr 833/2014 podlega w pełni, jak przedstawiłem w pkt 47, 49, 69 i 70 niniejszej opinii, kompetencji Trybunału i powtarza niemal słowo w słowo treść tych przepisów w swoich art. 3, art. 3a i art. 4 ust. 3 i 4. W razie gdyby Trybunał miał stwierdzić nieważność tych przepisów rozporządzenia nr 833/2014, Rada powinna podjąć niezbędne środki w celu zapewnienia zgodności równoważnych przepisów decyzji 2014/512 z wyrokiem Trybunału, i to na podstawie art. 266 TFUE, jak zresztą Rada przyznała podczas rozprawy.

B – W przedmiocie pytania drugiego lit. a)

94. W pytaniu drugim lit. a) sąd odsyłający zwraca się do Trybunału w sprawie ważności art. 1 ust. 2 lit. b)–d), art. 1 ust. 3, art. 4, art. 4a i art. 7 załącznika III do decyzji 2014/512 oraz art. 3, art. 3a, art. 4 ust. 3 i 4, art. 5 ust. 2 lit. b)–d), art. 5 ust. 3 i art. 11 oraz załączników II i VI do rozporządzenia nr 833/2014.

95. W świetle mojej odpowiedzi na pytanie pierwsze przeanalizuję zgodność z art. 40 TUE decyzji 2014/512 i rozporządzenia nr 833/2014, a także ważność art. 1 ust. 2 lit. b)–d), art. 1 ust. 3 i art. 7 oraz załącznika III do decyzji 2014/512, a także art. 3, art. 3a, art. 4 ust. 3 i 4, art. 5 ust. 2 lit. b)–d), art. 5 ust. 3 i art. 11 oraz załączników II i VI do rozporządzenia nr 833/2014.

1. W przedmiocie zgodności z art. 40 TUE decyzji 2014/512 i rozporządzenia nr 833/2014

96. Według Rosneftu, Rada, wydając decyzję WPZiB, która co do zasady ma charakter ustawodawczy, przekroczyła granice swych uprawnień. Zgodnie z art. 29 TUE rola Rady polega na tym, że określa ona „podejście Unii do danego problemu o charakterze geograficznym lub przedmiotowym”. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 1 TUE przyjmowanie aktów ustawodawczych w ramach WPZiB jest wykluczone. Tym samym, przyjmując w decyzji 2014/512 bardzo szczegółowe przepisy, które zasadniczo znalazły się w identycznym brzmieniu w rozporządzeniu nr 833/2014, Rada pogwałciła klauzulę o nienaruszaniu kompetencji, przewidzianą w art. 40 TUE, i wkroczyła w uprawnienia wykonywane w drodze wspólnego wniosku Komisji oraz wysokiego przedstawiciela, ustanowione w art. 215 TFUE.

97. Moim zdaniem, decyzja Rady 2014/512 i rozporządzenie nr 833/2014 nie stanowią aktów ustawodawczych.

98. Nawet jeśli przez „akt ustawodawczy” rozumie się ogólnie środki o charakterze generalnym, które mają zastosowanie do obiektywnie określonych sytuacji oraz do kategorii osób określonych w sposób ogólny i abstrakcyjny, to definicję tych pojęć użytych w art. 24 TUE można znaleźć jedynie w art. 289 ust. 3 TFUE. Tymczasem artykuł ten określa ową kategorię jako „[a]kty prawne przyjmowane w drodze procedury ustawodawczej”, czyli zwykłej procedury ustawodawczej przewidzianej w art. 289 ust. 1 TFUE lub specjalnej procedury ustawodawczej przewidzianej w art. 289 ust. 2 TFUE.

99. Zatem art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie trzecie i art. 31 ust. 1 TUE, zakazując przyjmowania aktów prawodawczych, prowadzą do wykluczenia szerszej roli nadanej Parlamentowi i Komisji przez art. 289 ust. 1 i 2 TFUE ( 55 ).

100. Ponadto procedura przewidziana w art. 24 ust. 1 akapit drugi TUE, użyta do wydania decyzji 2014/512, oraz procedura przewidziana w art. 215 TFUE, użyta do przyjęcia rozporządzenia nr 833/2014, różnią się od przewidzianych w art. 289 TFUE, które umożliwiają uznanie aktu za ustawodawczy.

101. Ponieważ Rosneft nie twierdzi, że decyzja Rady 2014/512 i rozporządzenie nr 833/2014 powinny były zostać przyjęte na podstawie prawnej innej niż, odpowiednio, art. 29 TUE i art. 215 TFUE, argumenty Rosneft powinny zostać oddalone.

2. W przedmiocie ważności art. 1 ust. 2 lit. b)–d), art. 1 ust. 3 i art. 7 oraz załącznika III do decyzji 2014/512, a także art. 3, art. 3a, art. 4 ust. 3 i 4, art. 5 ust. 2 lit. b)–d), art. 5 ust. 3 i art. 11 oraz załączników II i VI do rozporządzenia nr 833/2014

a) W przedmiocie zakresu kontroli

102. W pkt 64, 108 i 115 swoich uwag Rada utrzymuje, że Trybunał nie jest właściwy do kontrolowania legalności spornych przepisów rozporządzenia nr 833/2014 w zakresie, w jakim zarzuty nieważności podniesione przez Rosneft zmierzają głównie do podważenia uregulowań o charakterze zasadniczym, należących w pełni do dziedziny WPZiB, które Rada przyjęła w decyzji 2014/512.

103. Nie podzielam tego stanowiska, ponieważ moim zdaniem przyjęcie na podstawie art. 215 TFUE rozporządzenia, nawet jeśli powtarza ono słowo w słowo albo uzupełnia lub doprecyzowuje środki przewidziane w decyzji dotyczącej WPZiB, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do decyzji 2014/512 i rozporządzenia nr 833/2014, pociąga za sobą utratę immunitetu jurysdykcyjnego, z którego mogły korzystać owe środki na podstawie art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE ( 56 ).

104. Przeciwne rozwiązanie skutkowałoby przyjęciem szerokiej wykładni wyłączenia kompetencji Trybunału w tej dziedzinie, podczas gdy takie wyłączenie jest wyjątkiem, a nie regułą.

105. Niemniej jednak uważam, że w tej dziedzinie, która należy do zakresu dyplomacji oraz wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, Rada dysponuje szerokim zakresem uznania ( 57 ).

b) W przedmiocie zarzutu nieważności opartego na naruszeniu umowy o partnerstwie

106. Według Rosneftu art. 1 ust. 2 lit. b)–d), art. 1 ust. 3 oraz załącznik III do decyzji 2014/512, a także art. 3 ust. 1, 3 i 5, art. 3a ust. 1, art. 5 ust. 2 lit. b)–d) i art. 5 ust. 3 oraz załączniki II i VI do rozporządzenia nr 833/2014 naruszają art. 10 ust. 1 (klauzula największego uprzywilejowania dotycząca handlu towarami), art. 12 (swoboda tranzytu towarów), art. 36 (klauzula nie mniej korzystnego traktowania dotycząca transgranicznego świadczenia usług) i art. 52 ust. 2, 5 i 9 (swobodny przepływ kapitału) umowy o partnerstwie.

107. Rządy Zjednoczonego Królestwa, estoński i francuski oraz Rada i Komisja podnoszą, że sporne środki są uzasadnione, ponieważ są one „niezbędne dla ochrony […] podstawowych interesów bezpieczeństwa [stron] w czasie wojny lub poważnych napięć międzynarodowych stanowiących groźbę wojny” zgodnie z art. 99 ust. 1 lit. d) umowy o partnerstwie, oraz że w każdym razie postanowienia tej umowy przywołane przez Rosneft nie posiadają bezpośredniej skuteczności.

108. Ponieważ art. 99 umowy o partnerstwie zakłada istnienie środka sprzecznego z postanowieniami materialnymi tejże umowy, należy najpierw zbadać, czy art. 1 ust. 2 lit. b)–d), art. 1 ust. 3 oraz załącznik III do decyzji 2014/512, a także art. 3 ust. 1, 3 i 5, art. 3a ust. 1, art. 5 ust. 2 lit. b)–d) i art. 5 ust. 3 oraz załączniki II i VI do rozporządzenia nr 833/2014 naruszają art. 10 ust. 1, art. 12, 36 oraz art. 52 ust. 2, 5 i 9 tej umowy.

i) W przedmiocie bezpośredniej skuteczności art. 10 ust. 1, art. 12, 36 oraz art. 52 ust. 2, 5 i 9 umowy o partnerstwie

109. Należy w tym względzie przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem umowa zawarta przez Unię i jedno lub kilka państw trzecich stanowi w odniesieniu do Unii akt przyjęty przez jedną z jej instytucji w rozumieniu art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE, postanowienia takiej umowy tworzą od momentu jej wejścia w życie integralną część porządku prawnego Unii, a i w ramach tego porządku prawnego Trybunał jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni tej umowy ( 58 ).

110. Ponadto w pkt 37 wyroku Komisja/Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494) Trybunał orzekł, że „przepisy umowy międzynarodowej, której stroną jest Unia, mogą zostać powołane na poparcie […] zarzutu opartego na niezgodności z prawem takiego aktu wyłącznie pod dwoma warunkami, po pierwsze, że nie sprzeciwiają się temu charakter i struktura tej umowy, a po drugie, że treść tych przepisów jest bezwarunkowa i dostatecznie jasna […]. Jedynie w przypadku łącznego spełniania tych dwóch warunków można powoływać się przed sądem Unii na te przepisy jako na kryterium oceny zgodności z prawem aktu Unii” ( 59 ).

111. Jako że art. 10 ust. 1 i art. 12 umowy o partnerstwie odnoszą się do szczególnych przepisów GATT, Rada i Komisja opierają się na utrwalonym orzecznictwie Trybunału w dziedzinie porozumień Światowej Organizacji Handlu, zgodnie z którym „zważywszy na ich charakter i kontekst systemowy, nie należą one co do zasady do norm, w świetle których może być dokonywana kontrola zgodności z prawem aktów instytucji Unii” ( 60 ).

112. Tymczasem umowa o partnerstwie nie jest porozumieniem dotyczącym wyłącznie handlu towarami, do którego orzecznictwo to mogłoby znaleźć zastosowanie ( 61 ).

113. Jak orzekł bowiem Trybunał w odniesieniu do umowy o partnerstwie w pkt 27 wyroku Simutenkov (C‑265/03, EU:C:2005:213), „jej celem jest ustanowienie partnerstwa między stronami, między innymi w celu rozwijania bliskich stosunków politycznych między tymi stronami, wspierania handlu i harmonijnych stosunków gospodarczych między nimi, swobód politycznych i gospodarczych oraz stopniowa integracja między Federacją Rosyjską a szerszym obszarem współpracy w Europie”.

114. Ponadto w pkt 28 tego wyroku Trybunał dodał, że „[o]koliczność, że umowa ta ogranicza się do ustanowienia partnerstwa między stronami, nie przewidując stowarzyszenia bądź przyszłego przystąpienia Federacji Rosyjskiej do [Unii], nie może stanowić przeszkody dla bezpośredniego stosowania niektórych z jej postanowień. Z orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że wtedy gdy umowa ustanawia współpracę między stronami, pewne postanowienia ujęte w tej umowie mogą regulować bezpośrednio sytuację prawną jednostki [jeżeli przy uwzględnieniu brzmienia tych postanowień oraz celu i charakteru umowy zawierają one jasne i precyzyjne obowiązki, których wypełnienie i skutki nie są uzależnione od wydania kolejnego aktu]”.

115. Trybunał uznał zatem w pkt 22 tego wyroku bezpośrednią skuteczność art. 23 ust. 1 tej umowy, dotyczącego warunków zatrudnienia.

116. Wbrew temu, co podnoszą rządy Zjednoczonego Królestwa i francuski oraz Rada i Komisja, nie rozumiem, dlaczego treść omawianych przepisów umowy o partnerstwie, będącej przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, miałaby nie spełniać kryteriów bezpośredniej skuteczności, jakie zostały określone w pkt 21 wyroku Simutenkov (C‑265/03, EU:C:2005:213) i przypomniane w pkt 37 wyroku Komisja/Rusal Armenal (C‑21/14 P, EU:C:2015:494).

117. Artykuł 10 ust. 1 umowy o partnerstwie przewiduje bowiem, że „[s]trony przyznają sobie wzajemnie ogólną klauzulę najwyższego uprzywilejowania określoną w art. I ust. 1 GATT” ( 62 ). Artykuł 12 ust. 1 akapit drugi stanowi, że „każda Strona zapewnia swobodę tranzytu przez swoje terytorium towarom pochodzącym z obszaru celnego lub przeznaczony[m] do obszaru celnego drugiej Strony”. Artykuł 36 stanowi, że „Strony przyznają sobie wzajemnie traktowanie nie mniej korzystne niż to przyznane jakiemukolwiek państwu trzeciemu w odniesieniu do warunków wpływających na transgraniczne świadczenie usług”. Wreszcie zgodnie z art. 52 strony umowy o partnerstwie gwarantują „swobodny przepływ kapitału między rezydentami [Unii] i Rosji w postaci inwestycji bezpośredniej” (ust. 2), po okresie przejściowym pięciu lat od wejścia w życie rzeczonej umowy nie wprowadzają żadnych nowych ograniczeń (ust. 5) i „przyznają sobie wzajemnie klauzulę najwyższego uprzywilejowania w odniesieniu do swobody płatności bieżących oraz przepływu kapitału, jak również w odniesieniu do metod płatności” (ust. 9).

118. Moim zdaniem treść tych przepisów w ogóle nie różni się pod względem bezwarunkowości od treści art. 23 ust. 1 tej umowy, w odniesieniu do którego Trybunał orzekł już, iż posiada on bezpośrednią skuteczność ( 63 ). Stanowi ona zatem coś więcej niż „wyłącznie porozumienie (»an agreement to agree«)” ( 64 ).

ii) W przedmiocie istnienia ograniczeń praw przyznanych na mocy art. 10 ust. 1, art. 12, 36 oraz art. 52 ust. 2, 5 i 9 umowy o partnerstwie

119. Należy zatem zbadać, czy środki wprowadzone przez art. 1 ust. 2 lit. b)–d), art. 1 ust. 3 oraz załącznik III do decyzji 2014/512, a także art. 3 ust. 1, 3 i 5, art. 3a ust. 1, art. 5 ust. 2 lit. b)–d) i art. 5 ust. 3 oraz załączniki II i VI do rozporządzenia nr 833/2014 zawierają ograniczenia wobec art. 10 ust. 1, art. 12 oraz art. 52 ust. 2, 5 i 9 umowy o partnerstwie.

– Artykuł 10 ust. 1 i art. 12 umowy o partnerstwie (handel towarami)

120. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 umowy o partnerstwie przez art. 3 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 3a ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014, należy podkreślić, że jedynym skutkiem art. 10 ust. 1 umowy o partnerstwie było rozszerzenie zakresu stosowania art. I ust. 1 GATT na stosunki pomiędzy Unią a Federacją Rosyjską w momencie, gdy ta ostatnia nie należała do Światowej Organizacji Handlu.

121. Artykuł I ust. 1 GATT ogranicza jednak swój zakres do „wszelkiego rodzaju ceł i opłat nakładanych na import lub eksport lub związanych z nimi bądź pobieranych z tytułu międzynarodowych przekazów płatności dotyczących importu lub eksportu[, sposobów pobierania tych ceł i opłat] oraz do wszelkich przepisów i formalności związanych z importem lub eksportem, jak też do wszelkich spraw, o których mowa w ustępach 2 i 4 artykułu III”.

122. Zważywszy, że art. 3 ust. 1, 3 i 5 rozporządzenia nr 833/2014 w ogóle nie dotyczy taryf celnych mających zastosowanie do wywozu towarów, o których mowa w tych przepisach, lecz uzależnia ich wywóz do Federacji Rosyjskiej od uprzedniego zezwolenia i uściśla warunki, na jakich państwa członkowskie powinny odmówić takiego zezwolenia, jest oczywiste, że przepisy te nie są objęte zakresem stosowania art. 10 ust. 1 umowy o partnerstwie.

123. A fortiori art. 3a ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014, który zakazuje świadczenia usług powiązanych niezbędnych dla niektórych kategorii projektów dotyczących eksploracji i produkcji w Rosji, również nie podlega art. 10 ust. 1 umowy o partnerstwie.

124. Artykuł 12 ust. 1 akapit drugi umowy o partnerstwie zobowiązuje Unię i jej państwa członkowskie do zagwarantowania swobody tranzytu ( 65 ) przez terytorium Unii towarom pochodzącym z obszaru celnego lub przeznaczonym do obszaru celnego Federacji Rosyjskiej.

125. Unia i jej państwa członkowskie są zatem zobowiązane zapewnić swobodny przejazd poprzez ich terytorium towarom przeznaczonym dla Federacji Rosyjskiej lub z niej pochodzącym.

126. Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 obwarowuje sprzedaż, dostawę, przekazanie lub wywóz produktów wyszczególnionych w załączniku II – niezależnie od tego, czy pochodzą z Unii – wymogiem uzyskania uprzedniego zezwolenia, jeżeli takie artykuły są przeznaczone do wykorzystania w Federacji Rosyjskiej. Ponadto art. 3 ust. 5 wspomnianego rozporządzenia zakazuje udzielenia takiego zezwolenia, jeśli sprzedaż, dostawa, przekazywanie lub wywóz, o których mowa, odnoszą się do produktów przeznaczonych dla którejkolwiek kategorii projektów dotyczących eksploracji i produkcji, o których mowa w ust. 3 tego artykułu.

127. Moim zdaniem, przepisy te nie mają żadnego wpływu na swobodę tranzytu zagwarantowaną w art. 12 ust. 1 akapit drugi umowy o partnerstwie.

128. Nawet jeśli art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 odnosi się między innymi do przekazywania produktów wymienionych w załączniku II, „niezależnie od tego, czy pochodzą z Unii”, nie zmienia to faktu, że przepisy ust. 2 i 4 tego artykułu odnoszą się wyłącznie do wywozu.

129. Podobnie „[w]e wszystkich przypadkach sprzedaży, dostawy, przekazania lub wywozu, które […] wymagają zezwolenia, takie zezwolenie jest wydawane przez właściwe organy państwa członkowskiego, w którym eksporter ma siedzibę” ( 66 ). Tak samo „[e]ksporterzy dostarczają właściwym organom wszystkich stosownych informacji wymaganych do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na wywóz” ( 67 ).

130. Wydaje mi się zatem oczywiste, że te przepisy rozporządzenia nr 833/2014 dotyczą nie tranzytu produktów objętych załącznikiem II, lecz sprzedaży, dostawy, przekazywania lub wywozu z terytorium państw członkowskich.

131. Podobnie nie mają one jakiegokolwiek wpływu na swobodę tranzytu rozpatrywanych produktów pochodzących z państw trzecich i przeznaczonych do Federacji Rosyjskiej.

132. W każdym razie, nawet gdyby Trybunał stwierdził istnienie ograniczenia w odniesieniu do art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 1 akapit drugi umowy o partnerstwie, ograniczenie to byłoby, jak twierdzi Komisja, uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, zgodnie z art. 19 tej umowy.

– Artykuł 36 umowy o partnerstwie (transgraniczne świadczenie usług)

133. Zgodnie z art. 36 umowy o partnerstwie Unia i jej państwa członkowskie są zobowiązane przyznać traktowanie nie mniej korzystne niż to przyznane jakiemukolwiek państwu trzeciemu w odniesieniu do warunków wpływających na transgraniczne świadczenie usług przez spółki Unii na terytorium Federacji Rosyjskiej, zgodnie z przepisami ustawowymi i wykonawczymi mającymi zastosowanie w Federacji Rosyjskiej.

134. Według załącznika 5 do tego porozumienia usługi, o których mowa w art. 36, obejmują usługi inżynieryjne (CPC 8672) ( 68 ) oraz usługi w zakresie badań i analiz technicznych (CPC 8676) ( 69 ).

135. Wbrew temu zaś, co twierdzi Rosneft, żadna z usług objętych pozycjami CPC 8672 i CPC 8676 nie dotyczy usług wiercenia, testowania odwiertów, usług pomiarowych i wydobywczych ani dostawy wyspecjalizowanych jednostek pływających, które są objęte art. 3a ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014 ( 70 ).

– Artykuł 52 ust. 2, 5 i 9 umowy o partnerstwie (swobodny przepływ kapitału)

136. Artykuł 52 ust. 2 zapewnia swobodny przepływ kapitału pomiędzy Unią a Federacją Rosyjską „w postaci inwestycji bezpośredniej dokonanej w spółkach utworzonych zgodnie z przepisami ustawowymi państwa przyjmującego”.

137. Ponadto zgodnie z art. 52 ust. 9 Unia powinna przyznać Federacji Rosyjskiej „klauzulę najwyższego uprzywilejowania w odniesieniu do swobody […] przepływu kapitału”.

138. Zgodnie ze wspólną deklaracją w odniesieniu do art. 52 (Definicje) określenie „inwestycja bezpośrednia” to: „[…] inwestycja do celów ustanowienia trwałych stosunków gospodarczych z przedsiębiorstwem, taka jak inwestycje, które dają możliwość wywierania efektywnego wpływu na jego zarządzanie, w danym państwie przez nierezydentów lub za granicą przez rezydentów poprzez: […] 2) udział w nowym lub istniejącym przedsiębiorstwie; 3) pożyczkę pięcioletnią lub na dłuższy okres”.

139. Z postanowień tych wynika jasno, że kupno, sprzedaż, świadczenie usług inwestycyjnych lub pomocy w emisji, bezpośrednio lub pośrednio, w odniesieniu do obligacji, akcji lub podobnych instrumentów finansowych ( 71 ) mogą stanowić inwestycję bezpośrednią, tylko jeśli prowadzą do objęcia udziału w przedsiębiorstwie do celów ustanowienia trwałych stosunków gospodarczych.

140. Z postanowień tych wynika również, że dokonywanie uzgodnień lub uczestnictwo w nich w celu udzielenia Rosneft po dniu 12 września 2014 r., nowych pożyczek lub kredytów o terminie zapadalności przekraczającym 30 dni ( 72 ) może stanowić inwestycję bezpośrednią, tylko gdy chodzi o pożyczkę lub kredyt pięcioletni lub dłuższy, udzielany do celów ustanowienia trwałych stosunków gospodarczych.

141. Wynika z tego, że art. 1 ust. 2 lit. b)–d), art. 1 ust. 3 oraz załącznik III do decyzji 2014/512, a także art. 5 ust. 2 lit. b)–d), art. 5 ust. 3 oraz załącznik VI do rozporządzenia nr 833/2014 stanowią ograniczenie swobodnego przepływu kapitału, chronionego na mocy art. 52 ust. 2, 5 i 9 umowy o partnerstwie, tylko w zakresie, w jakim zakazują inwestycji bezpośrednich, o których mowa w pkt 139 i 140 niniejszej opinii.

iii) W przedmiocie uzasadnienia

142. W przeciwieństwie do handlu towarami, w odniesieniu do którego art. 19 umowy o partnerstwie przewiduje możliwość uzasadnienia ograniczeń w sposób niemalże identyczny jak w art. 36 TFUE, umowa ta nie przewiduje żadnej możliwości uzasadnienia ograniczenia swobodnego przepływu kapitału.

143. Z tych samych względów co przedstawione przeze mnie w pkt 123–125 mojej opinii w sprawie SECIL (C‑464/14, EU:C:2016:52) ( 73 ), jestem zdania, że ograniczenia swobodnego przepływu kapitału zagwarantowanego w art. 52 umowy o partnerstwie można uzasadnić nadrzędnymi względami interesu ogólnego.

144. Nawet jeśli Rada nie podnosi w tym względzie nadrzędnego względu interesu ogólnego, uważam, że z jej argumentów opartych na art. 99 umowy o partnerstwie można wywnioskować, iż jej zdaniem ograniczenie swobodnego przepływu kapitału jest uzasadnione względami porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego.

145. Ponieważ środki ograniczające wprowadzone w art. 1 ust. 2 lit. b)–d), art. 1 ust. 3 oraz załącznik III do decyzji 2014/512, a także art. 5 ust. 2 lit. b)–d) i art. 5 ust. 3 oraz załącznik VI do rozporządzenia nr 833/2014 zostały przyjęte „w odpowiedzi na działania [Federacji Rosyjskiej] destabilizujące sytuację na Ukrainie” ( 74 ) i „w celu zwiększenia kosztów działań Rosji podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy oraz w celu wspierania pokojowego rozwiązania kryzysu” ( 75 ), wydaje mi się, że mogą one być uzasadnione względami porządku i bezpieczeństwa publicznego.

146. Z motywów decyzji 2014/512 i rozporządzenia nr 833/2014 wynika, że przyjęcie środków ograniczających wobec Federacji Rosyjskiej zostało najpierw ogłoszone publicznie przez Unię i jej państwa członkowskie, a następnie, w wyniku braku reakcji Federacji Rosyjskiej, zostały one przyjęte i były stopniowo rozszerzane.

147. Ponieważ środki ograniczające zostały wprowadzone w celu „zwiększenia kosztów działań [Federacji Rosyjskiej] podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy oraz w celu wspierania pokojowego rozwiązania kryzysu” ( 76 ) oraz zważywszy, że Rosneft jest spółką naftową posiadającą największe rezerwy ropy naftowej i prowadzącą największą produkcję wśród spółek naftowych notowanych na giełdzie w Rosji (ponad 40% ropy naftowej produkowanej w Federacji Rosyjskiej ( 77 )) i że państwo rosyjskie posiada 69,5% jej kapitału zakładowego, uważam, że ograniczenia nałożone przez art. 1 ust. 2 lit. b)–d), art. 1 ust. 3 oraz załącznik III do decyzji 2014/512, a także przez art. 5 ust. 2 lit. b)–d) i art. 5 ust. 3 oraz załącznik VI do rozporządzenia nr 833/2014 są konieczne w celu wytworzenia presji umożliwiającej osiągnięcie celu wspomnianej decyzji i wspomnianego rozporządzenia, czyli „zwiększenia kosztów działań [Federacji Rosyjskiej] podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy oraz […] wspierania pokojowego rozwiązania kryzysu” ( 78 ). W konsekwencji środki ograniczające są zgodne z zasadą proporcjonalności.

iv) W przedmiocie art. 99 umowy o partnerstwie

148. Na razie gdyby Trybunał orzekł, że istnieje ograniczenie nieznajdujące uzasadnienia w art. 10 ust. 1, art. 12, 36 oraz art. 52 ust. 2, 5 i 9 umowy o partnerstwie, jestem zdania, podobnie jak rządy Zjednoczonego Królestwa, estoński i francuski oraz Rada i Komisja, że może ono być uzasadnione art. 99 ust. 1 lit. d) tej umowy, który pozwala Unii na przyjęcie „środków[,] jakie uzna za niezbędne dla ochrony swoich podstawowych interesów bezpieczeństwa […] w czasie wojny lub poważnych napięć międzynarodowych stanowiących groźbę wojny” ( 79 ).

149. Skoro, jak wskazałem w pkt 105 niniejszej opinii, Rada dysponuje szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, dotyczy to również sytuacji, gdy Rada stwierdza istnienie poważnych napięć międzynarodowych stanowiących groźbę wojny.

150. Z jednej strony należy przypomnieć, że przy przyjmowaniu środków ograniczających w niniejszej sprawie Rada oparła się na okolicznościach, którymi były „niesprowokowane pogwałcenie przez Federację Rosyjską suwerenności i integralności terytorialnej Ukrainy” ( 80 ), „strąc[enie] samolot[u] malezyjskich linii lotniczych (lot MH17) w Doniecku” ( 81 ) i „bezprawne przyłączenie Krymu i Sewastopola” ( 82 ).

151. Po drugie, należy podkreślić, że Federacja Rosyjska posiada prawo weta w ramach Rady Bezpieczeństwa ONZ. Zatem bezcelowe byłoby szukanie potwierdzenia zagrożenia dla pokoju w rezolucjach owej Rady ( 83 ) czy nawet w projektach rezolucji, które nie zostały przyjęte przez Radę, z uwagi na wykonywanie (rzeczywiste lub możliwe) prawa weta przez Federację Rosyjską ( 84 ).

152. Na podstawie powyższych rozważań jestem zdania, że Rada nie popełniła oczywistego błędu w ocenie wagi sytuacji napięcia międzynarodowego, która miała miejsce w momencie wydania decyzji 2014/512 i rozporządzenia nr 833/2014.

c) W przedmiocie zarzutu nieważności opartego na podnoszonym naruszeniu obowiązku uzasadnienia (art. 296 TFUE)

153. Według Rosneftu art. 3, 3a, art. 4 ust. 3 i 4 oraz załącznik II do rozporządzenia nr 833/2014 naruszają ciążący na Radzie na mocy art. 296 TFUE obowiązek uzasadnienia ze względu na to, że rozporządzenie to nie wyjaśnia, jak ani dlaczego fakt objęcia nim przemysłu naftowego w Rosji lub spółki jako takiej, w sposób określony przez te przepisy, miałby przyczynić się do osiągnięcia celu rozpatrywanych środków, opisanego w motywach 2 ( 85 ) i 4 ( 86 ) wspomnianego rozporządzenia.

154. Rosneft w odniesieniu do art. 5 ust. 2 lit. b)–d), art. 1 ust. 3 oraz załącznika III do decyzji 2014/512, a także do art. 5 ust. 2 lit. b)–d) i art. 5 ust. 3 oraz załącznika VI do rozporządzenia podnosi również naruszenie art. 296 TFUE w zakresie, w jakim powyższe przepisy, nawet jeżeli dotyczą go w sposób wyraźny, nie pozwalają mu na dokonanie oceny powodu, dla którego sam fakt, że jego większościowym akcjonariuszem jest państwo rosyjskie, może przyczynić się do osiągnięcia celu rozpatrywanych środków, przedstawionego w motywach 2 ( 87 ) i 5 ( 88 ) rozporządzenia nr 833/2014.

155. Moim zdaniem, nie ma w niniejszej sprawie żadnego naruszenia obowiązku uzasadnienia.

156. Jak orzekł Trybunał w pkt 53 wyroku Rada/Bamba (C‑417/11 P, EU:C:2012:718), „uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być także dostosowane do charakteru danego aktu i kontekstu, w jakim został on wydany. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności do treści spornego aktu, charakteru powołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu jest wystarczające, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, a także całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę”.

157. Co więcej, w odniesieniu do środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych, takich jak zamrożenie środków finansowych będące przedmiotem sprawy, w której wydano wyrok Rada/Bamba (C‑417/11 P, EU:C:2012:718), Trybunał orzekł w pkt 54 tego wyroku, że „akt niekorzystny jest wystarczająco uzasadniony, jeżeli został wydany w okolicznościach znanych zainteresowanemu, pozwalając mu na zrozumienie treści przyjętego względem niego środka”.

158. Jako największa rosyjska spółka naftowa, należąca w 69,5% do państwa rosyjskiego ( 89 ), której całość aktywów szacuje się na ponad 1 bilion rubli rosyjskich i której szacowane przychody w co najmniej 50% pochodzą ze sprzedaży lub transportu ropy naftowej lub produktów ropopochodnych ( 90 ), Rosneft jest w stanie ocenić znaczenie sektora naftowego dla dochodów budżetu Federacji Rosyjskiej ( 91 ) i przyczyny, dla których fakt, że spółka ta jest objęta środkami ograniczającymi przewidzianymi w art. 1 ust. 2 lit. b)–d), art. 1 ust. 3 oraz załączniku III do decyzji 2014/512, a także w art. 5 ust. 2 lit. b)–d) i ar