Sprawy połączone T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 i T‑454/08

Regione autonoma della Sardegna (Włochy) i in.

przeciwko

Komisji Europejskiej

Pomoc państwa – Pomoc na rzecz przemysłu hotelarskiego w regionie Sardynia – Decyzja uznająca pomoc za częściowo zgodną ze wspólnym rynkiem i częściowo z nim niezgodną i nakazująca jej odzyskanie – Nowa pomoc – Obowiązek uzasadnienia – Ochrona uzasadnionych oczekiwań – Efekt zachęty – Zasada de minimis

Streszczenie wyroku

1. Postępowanie – Interwencja – Zarzuty odmienne od tych podniesionych przez popieraną stronę – Dopuszczalność – Przesłanka – Związek z przedmiotem sporu

(statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 40 akapit czwarty; regulamin postępowania przed Sądem, art. 116 § 4)

2. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE – Decyzja oparta na niepełnych okolicznościach faktycznych lub na ich błędnej kwalifikacji prawnej

(art. 88 ust. 2 WE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 6 ust. 1, art. 7)

3. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty zaskarżalne – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Decyzja Komisji o zamknięciu formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE

(art. 88 ust. 2 WE, art. 230 WE)

4. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Badanie systemu pomocy jako całości – Dopuszczalność – Konsekwencje

(art. 87 WE, 88 ust. 3 WE)

5. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego – Maksymalny termin dwóch miesięcy – Brak zastosowania w przypadku niezgłoszonej pomocy – Posiadanie przez Komisję informacji dotyczących pomocy, której zgodność z prawem jest kwestionowana – Bezzwłoczne badanie – Zakres

(art. 87 WE, 88 WE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 10 ust. 1)

6. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Obowiązek zakończenia w rozsądnym terminie wstępnego badania wszczętego w następstwie wniesienia skargi

(art. 87 WE, 88 WE)

7. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja Komisji w dziedzinie pomocy państwa

(art. 87 WE, 88 WE, 253 WE)

8. Pomoc przyznawana przez państwa – Postępowanie administracyjne – Zgodność pomocy ze wspólnym rynkiem – Ciężar dowodu spoczywający na państwie przyznającym pomoc i na ewentualnym beneficjencie pomocy

(art. 88 ust. 2 WE)

9. Pomoc przyznawana przez państwa – Plany pomocy – Wprowadzenie w życie bez uprzedniego zgłoszenia – Decyzja Komisji nakazująca odzyskanie pomocy – Obowiązek uzasadnienia – Zakres

(art. 88 ust. 3 WE, art. 253 WE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 14 ust. 1)

10. Pomoc przyznawana przez państwa – Pomoc nowa i pomoc istniejąca – Środek wprowadzający zasadniczą zmianę systemu istniejącej pomocy – Kwalifikacja jako nowej pomocy – Kryteria – Ocena

(art. 87 WE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 1 lit. b), c))

11. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Zgodność pomocy ze wspólnym rynkiem – Uprawnienia dyskrecjonalne

(art. 87 WE, 88 WE)

12. Zarzut niezgodności z prawem – Zakres – Akty, na których niezgodność z prawem można się powołać – Wytyczne Komisji w sprawie krajowej pomocy regionalnej – Zaliczenie – Przesłanki

(art. 87 ust. 3 lit. a), c) WE, art. 230 WE, 241 WE; komunikat Komisji 98/C 74/06)

13. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Krajowa pomoc regionalna – Kryteria

(art. 87 WE, 88 WE; komunikat Komisji 98/C 74/06, pkt 4.2)

14. Pomoc przyznawana przez państwa – Postępowanie administracyjne – Zgodność pomocy ze wspólnym rynkiem – Ciężar dowodu spoczywający na państwie przyznającym pomoc i na ewentualnym beneficjencie pomocy

(art. 88 ust. 2 WE)

15. Pomoc przyznawana przez państwa – Zgodność pomocy ze wspólnym rynkiem – Ewentualne uzasadnione oczekiwania zainteresowanych – Ochrona – Przesłanki i granice

(art. 88 WE)

16. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Pomoc o niewielkim znaczeniu – Podział na części pomocy przekraczającej mający zastosowanie pułap w celu skorzystania w stosunku do jednej z nich z zasady de minimis – Niedopuszczalność

(art. 88 ust. 3 WE; rozporządzenia Komisji: nr 69/2001, art. 2 ust. 1, 2; nr 1998/2006, art. 2 ust. 2 akapit drugi)

1. Artykuł 40 akapit czwarty statutu Trybunału Sprawiedliwości przyznaje interwenientowi prawo do niezależnego przedstawienia nie tylko argumentów, ale także zarzutów, o ile tylko zostają one podniesione na poparcie żądań jednej z głównych stron sporu i nie są całkowicie odmienne od wywodów zakreślających spór w postaci, w jakiej powstał pomiędzy skarżącą a pozwaną, gdyż w przeciwnym wypadku doszłoby do zmiany jego przedmiotu.

Do Sądu należy zatem zbadanie – w celu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności zarzutów podniesionych przez interwenienta – czy mają one związek z określonym przez główne strony przedmiotem sporu.

(por. pkt 42, 43)

2. W ramach postępowania w sprawie zbadania zgodności pomocy przyznanej przez państwo członkowskie ze wspólnym rynkiem pomiędzy decyzją końcową Komisji i decyzją o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego mogą występować pewne rozbieżności, które jednak nie powodują wadliwości decyzji końcowej. W tym kontekście Komisja nie musi dokonywać korekty decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego. Niemniej jednak jest logiczne, a tym bardziej leży w interesie potencjalnych beneficjentów systemu pomocy, aby w sytuacji gdy po wydaniu decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w stosunku do pomocy przyznanej przez państwo członkowskie Komisja zorientuje się, iż decyzja ta opiera się na niepełnych okolicznościach faktycznych lub na ich błędnej kwalifikacji prawnej, miała ona możliwość dostosowania swojego stanowiska przez wydanie decyzji korygującej. Decyzja taka wraz z towarzyszącym jej ponownym wezwaniem zainteresowanych stron do przedstawienia ich uwag pozwala im bowiem zareagować na zmiany, jakich dokonała Komisja w tymczasowej ocenie rozpatrywanego środka, i przedstawić ich punkt widzenia w tym zakresie.

W tym względzie Komisja mogłaby również postanowić, iż najpierw wyda decyzję kończącą postępowanie, a następnie nową – opartą na zmienionej ocenie prawnej – decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego mającą zasadniczo treść taką samą co decyzja korygująca. W tych okolicznościach względy ekonomii procesowej i zasada dobrej administracji uwidaczniają, iż bardziej pożądane jest wydanie decyzji korygującej aniżeli zakończenie postępowania i wszczęcie go na nowo.

Jeżeli chodzi o kwalifikację prawną takiej decyzji korygującej, zważywszy, że dołącza ona do decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, tworząc wraz z nią zmienioną decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, podziela ona jej charakter prawny. Powiadomienie o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego ma bowiem jedynie na celu uzyskanie od zainteresowanych stron wszelkich informacji mogących pomóc Komisji w określeniu jej przyszłych działań.

(por. pkt 70–73)

3. Decyzja końcowa wydana przez Komisję w celu zakończenia przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE formalnego postępowania wyjaśniającego w zakresie pomocy państwa jest aktem zaskarżalnym na podstawie art. 230 WE. Taka decyzja wywołuje bowiem wiążące skutki prawne mogące wpłynąć na interesy zainteresowanych, ponieważ kończy ona dane postępowanie i ostatecznie rozstrzyga w przedmiocie zgodności badanego środka z uregulowaniami mającymi zastosowanie do pomocy państwa. Zainteresowani dysponują więc w dalszym ciągu możliwością zaskarżenia decyzji końcowej, która zamyka formalne postępowanie wyjaśniające, i w związku z tym muszą mieć możliwość zakwestionowania poszczególnych okoliczności, na których opiera się ostateczne stanowisko Komisji.

Ta możliwość jest niezależna od kwestii tego, czy decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego wywołuje skutki prawne mogące być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności. Prawdą jest, że istnieje możliwość wniesienia skargi na decyzję o wszczęciu postępowania, jeżeli wywołuje ona ostateczne skutki prawne, które nie mogą być konwalidowane w drodze decyzji końcowej. Ma to miejsce wtedy, gdy Komisja wszczyna formalne postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do środka, który kwalifikuje tymczasowo jako nową pomoc, jako że ta decyzja o wszczęciu postępowania wywołuje samodzielne skutki prawne w stosunku do decyzji końcowej. Zawieszenie wykonania danego środka, które zgodnie z art. 88 ust. 3 WE wynika z tymczasowego zakwalifikowania tego środka jako nowej pomocy, ma bowiem samodzielny charakter w stosunku do decyzji końcowej, ograniczony w czasie do momentu zamknięcia formalnego postępowania.

Niemniej jednak dopuszczalność zaskarżenia decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego nie może skutkować ograniczeniem praw procesowych zainteresowanych stron poprzez uniemożliwienie im zaskarżenia decyzji końcowej i powołania na poparcie ich skargi uchybień dotyczących wszystkich etapów postępowania prowadzącego do wydania tej decyzji.

W konsekwencji okoliczność, że skarżący i interwenienci nie wnieśli w wymaganym terminie skargi na wydaną przez Komisję decyzję korygującą, nie uniemożliwia im podnoszenia w stosunku do końcowej decyzji Komisji zarzutów dotyczących niezgodności z prawem tej pierwszej decyzji.

(por. pkt 77–79)

4. W przypadku istnienia systemu pomocy Komisja nie jest co do zasady zobowiązana do badania pomocy przyznanej w przypadkach indywidualnych, lecz może ograniczyć się do zbadania ogólnych cech rozpatrywanego systemu. Ponadto szczególne okoliczności właściwe indywidualnym beneficjentom systemu pomocy mogą być oceniane dopiero na etapie odzyskiwania pomocy przez dane państwo członkowskie. Gdyby bowiem było inaczej, ciężar badania spoczywający na Komisji byłby większy w przypadku systemu pomocy wdrożonego bezprawnie, z naruszeniem art. 88 ust. 3 WE aniżeli w przypadku, gdyby dane państwo członkowskie dochowało obowiązku zgłoszenia nałożonego w tym postanowieniu, ponieważ w tym ostatnim przypadku szczególne okoliczności, w jakich znajdują się potencjalni beneficjenci, są z definicji nieznane na etapie badania.

W konsekwencji Komisja może ograniczyć się do zbadania systemu pomocy jako takiego i nie jest zobowiązana uwzględnić ani stosunków pomiędzy przedsiębiorstwami będącymi beneficjentami pomocy i danym państwem, ani odmienności istniejących pomiędzy różnymi zainteresowanymi przedsiębiorstwami, ani też ewentualnych uzasadnionych oczekiwań, na jakie mogły powoływać się niektóre z tych przedsiębiorstw. Okoliczności te mogą zostać uwzględnione dopiero na etapie odzyskiwania indywidualnej pomocy.

(por. pkt 91, 92)

5. Na podstawie art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 88 WE w przypadku gdy Komisja posiada informacje dotyczące pomocy, której zgodność z prawem jest kwestionowana, bada je ona bezzwłocznie. Przepisu tego nie należy rozumieć w ten sposób, że odnosi się on do zakończenia wstępnej fazy badania, lecz raczej, że dotyczy on początku wstępnego badania, co potwierdza okoliczność, iż w przypadku wstępnego badania rozpoczętego w następstwie skargi Komisja nie jest związana zwykłym terminem.

Termin dwóch miesięcy, w którym Komisja musi zakończyć wstępną fazę badania, ma zastosowanie wyłącznie w wypadku pomocy zgłoszonej przez państwa członkowskie, a nie w przypadku, w którym, na przykład, wstępna faza badania została rozpoczęta w następstwie skargi.

(por. pkt 97, 98)

6. Ponieważ ocena zgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem należy do wyłącznych kompetencji Komisji, jest ona zobowiązana – w interesie prawidłowego stosowania mających podstawowe znaczenie postanowień traktatu odnoszących się do pomocy państwa – do przeprowadzenia sumiennego i bezstronnego badania skargi informującej o istnieniu pomocy niezgodnej ze wspólnym rynkiem, a zatem nie może ona bezterminowo przedłużać wstępnego badania pomocy państwa będącej przedmiotem wniesionej do niej skargi.

Ocena, czy czas trwania postępowania administracyjnego ma rozsądny charakter, powinna być dokonywana w oparciu o konkretne okoliczności danej sprawy, a zwłaszcza z uwzględnieniem kontekstu sprawy, różnych etapów postępowania, które Komisja powinna przeprowadzić, stopnia złożoności sprawy, jak również jej znaczenia dla poszczególnych zainteresowanych stron.

(por. pkt 99)

7. Spoczywający na Komisji obowiązek uzasadnienia nie ma zastosowania do czasu trwania postępowania, lecz jedynie do samej treści decyzji. Uzasadnienie, jakiego wymaga art. 253 WE, powinno być bowiem dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru przywołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie.

Tymczasem czas trwania postępowania nie wynika z rozumowania danej instytucji, które mogłoby go uzasadniać, lecz jest okolicznością czysto faktyczną zależną wyłącznie od okresu, jaki jest potrzebny instytucji, by doprowadzić wspomniane postępowanie do końca. W rezultacie czas trwania postępowania nie jest częścią treści decyzji, która może zostać uzasadniona. Wymaga on jedynie czysto faktycznego wymienienia różnych etapów postępowania aż do wydania omawianej decyzji.

(por. pkt 120–122)

8. W przypadku gdy decyzja o wszczęciu postępowania wyjaśniającego przewidziana w art. 88 ust. 2 WE zawiera wystarczającą wstępną analizę Komisji prezentującą powody, dla których ma ona wątpliwości co do zgodności rozpatrywanej pomocy ze wspólnym rynkiem, do państwa członkowskiego i do potencjalnego beneficjenta należy przedstawienie dowodów mogących wykazać, że pomoc jest zgodna ze wspólnym rynkiem.

Niemniej jednak zasada ta odnosi się jedynie do ciężaru dowodu, a nie do obowiązku uzasadnienia, z uwagi na co to do Komisji należy w razie potrzeby przedstawienie w jej decyzji przyczyn, które pomimo dowodów dostarczonych przez państwo członkowskie lub beneficjentów skłoniły ją do przyjęcia, iż rozpatrywana pomoc nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem.

(por. pkt 132)

9. W dziedzinie pomocy państwa, jeżeli – wbrew postanowieniom art. 88 ust. 3 WE – pomoc została już przyznana, Komisja, której przysługuje kompetencja w zakresie nakazania władzom krajowym, aby te odzyskały pomoc, nie musi przedstawiać szczególnych powodów, aby uzasadnić wykonanie tej kompetencji. Ten pogląd, poprzedzający wejście w życie rozporządzenia nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 88 WE, znajduje wciąż zastosowanie w ramach art. 14 ust. 1 tego rozporządzenia.

Decyzja nakazująca odzyskanie pomocy stanowi zatem niemalże automatyczną konsekwencję w przypadku stwierdzenia, że pomoc została przyznana bezprawnie i że jest niezgodna ze wspólnym rynkiem – z zastrzeżeniem wynikającym z drugiego zdania wspomnianego przepisu, iż nakaz odzyskania pomocy nie może być sprzeczny z ogólną zasadą prawa wspólnotowego. Komisji nie przysługuje zatem swoboda uznania w tym zakresie. W takich okolicznościach nie można zobowiązywać Komisji do uzasadnienia decyzji nakazującej zwrot pomocy, po tym jak przedstawiła powody, dla których uważa, że rozpatrywana pomoc została przyznana bezprawnie i jest niezgodna ze wspólnym rynkiem.

(por. pkt 152)

10. W dziedzinie pomocy państwa środki mające na celu ustanowienie lub zmianę pomocy stanowią nową pomoc. W szczególności gdy zmiana ta ma wpływ na istotę pierwotnego systemu, system ten przekształca się w system nowej pomocy. Gdy natomiast zmiana ta nie jest istotna, tylko ona jako taka może zostać uznana za nową pomoc.

W przypadku gdy wydana przez Komisję decyzja zatwierdzająca wyraźnie wspomina o warunku, iż złożenie wniosku o pomoc musiało obowiązkowo poprzedzać rozpoczęcie realizacji projektu inwestycyjnego, a dane państwo członkowskie przyznało na podstawie uregulowania przyjętego po wydaniu decyzji zatwierdzającej pomoc na rzecz projektów regionalnych, których realizacja rozpoczęła się przed złożeniem wniosków o pomoc, mamy do czynienia z nową pomocą w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 88 WE. W istocie taka zmiana nie może być zakwalifikowana jako pomniejsza lub bez znaczenia. Jako że Komisja systematycznie uzależnia zatwierdzenie systemów pomocy regionalnej od warunku, iż złożenie wniosku o pomoc musi koniecznie poprzedzać rozpoczęcie realizacji projektu, oczywiste jest, że uchylenie tego warunku mogło mieć wpływ na ocenę zgodności środka pomocy ze wspólnym rynkiem.

(por. pkt 176–179)

11. Zgodność systemu pomocy ze wspólnym rynkiem należy oceniać wyłącznie na podstawie właściwych mu cech, w świetle polityki prowadzonej przez Komisję w chwili dokonywania oceny. Na ocenę zgodności systemu pomocy ze wspólnym rynkiem nie może mieć natomiast wpływu okoliczność, iż mogły poprzedzać go inne systemy, w odniesieniu do których Komisja zaakceptowała pewne zasady. Gdyby bowiem było inaczej, zmiana przez Komisję kryteriów, na podstawie których ocenia ona zgodność pomocy państwa ze wspólnym rynkiem, byłaby niemożliwa, przy czym Komisja musi mieć tę możliwość po to, by mogła reagować zarówno na zmiany praktyki państw członkowskich w dziedzinie przyznawania pomocy państwa, jak też na rozwój wspólnego rynku.

(por. pkt 190)

12. Artykuł 241 WE wyraża ogólną zasadę gwarantującą każdej ze stron prawo do podważenia – w celu uzyskania stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej jej bezpośrednio i indywidualnie – ważności wcześniejszych aktów instytucjonalnych, które nawet jeżeli nie mają formy rozporządzenia, stanowią podstawę prawną spornej decyzji, o ile stronie tej nie przysługiwało prawo do wniesienia na podstawie art. 230 WE skargi bezpośredniej przeciwko aktom, których konsekwencje ponosi, a wobec których nie mogła zażądać stwierdzenia nieważności.

Jeżeli chodzi o wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej, z części wprowadzającej do nich wynika, że określają one w sposób ogólny i abstrakcyjny kryteria, jakie Komisja stosuje w celu oceny zgodności ze wspólnym rynkiem pomocy regionalnej na podstawie art. 87 ust. 3 lit. a) i c) WE, oraz w konsekwencji zapewniają pewność prawa dla państw członkowskich przyznających taką pomoc. W szczególności warunek ustanowiony w pkt 4.2 owych wytycznych ma zastosowanie do pomocy, której wytyczne te dotyczą, niezależnie od jej przedmiotu, formy lub kwoty.

Jeżeli w decyzji końcowej Komisja wyraźnie powołała się na pkt 4.2 wspomnianych wytycznych w ramach oceny zgodności określonej pomocy ze wspólnym rynkiem, jakkolwiek pkt 4.2 tych wytycznych nie stanowi podstawy prawnej tej decyzji, sformułowany w nim warunek determinuje ogólnie i abstrakcyjnie sposób, w jaki Komisja dokonała oceny zgodności rozpatrywanej pomocy ze wspólnym rynkiem. Wtym wypadku pomiędzy końcową decyzją Komisji i wytycznymi istnieje bezpośredni związek prawny i zważywszy, że strona nie była w stanie żądać stwierdzenia nieważności wytycznych będących aktem generalnym, mogą one być przedmiotem zarzutu niezgodności z prawem.

(por. pkt 206, 208–210)

13. Stosowanie kryterium zawartego w pkt 4.2 wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej, które stanowi, iż systemy pomocy muszą zawierać warunek, że wniosek o przyznanie pomocy musi zostać złożony przed rozpoczęciem prac nad danym projektem, ma na celu ustalenie, czy środek pomocy ma efekt zachęty, w sytuacji gdy niemożliwe jest dokonanie pełnego badania wszystkich aspektów gospodarczych decyzji inwestycyjnej przyszłych beneficjentów pomocy.

W tym względzie z pkt 2 akapity drugi i czwarty wytycznych wynika, że Komisja zasadniczo zatwierdza pomoc regionalną jedynie w formie systemów pomocy, ponieważ uważa, że indywidualna płatność pomocowa ad hoc nie spełnia warunku, zgodnie z którym pomiędzy zakłóceniami konkurencji wynikającymi z pomocy a korzyściami w zakresie rozwoju mniej uprzywilejowanego regionu zapewniona musi być równowaga.

Tymczasem podczas badania zgodności ze wspólnym rynkiem zgłoszonego systemu pomocy szczególne okoliczności właściwe różnym potencjalnym beneficjentom systemu i projektom, na rzecz których będą oni mogli wystąpić o dotacje, są z istoty rzeczy nieznane Komisji. W konsekwencji w celu dokonania oceny zgodności systemu pomocy ze wspólnym rynkiem Komisja musi oprzeć się na kryteriach, które są niezależne od szczególnych okoliczności właściwych przyszłym beneficjentom lub jednolite dla wszystkich przyszłych beneficjentów.

Wymóg, aby wniosek o pomoc poprzedzał początek realizacji dotowanego projektu, pozwala zagwarantować, że zainteresowane przedsiębiorstwo wyraźnie okaże wolę korzystania z danego systemu pomocy przed rozpoczęciem realizacji rzeczonego projektu. Pozwala to zatem uniknąć składania ex post wniosków dotyczących projektów, których realizacja rozpoczęła się niezależnie od istnienia systemu pomocy. W świetle tych uwag zwykłe stwierdzenie, iż wniosek o pomoc złożono przed rozpoczęciem realizacji projektu inwestycyjnego, stanowi proste, trafne i odpowiednie kryterium pozwalające Komisji domniemywać istnienie efektu zachęty.

(por. pkt 215)

14. W dziedzinie pomocy państwa w sytuacji gdy Komisja postanawia wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, zadaniem państwa członkowskiego i beneficjentów jest przytoczenie argumentów mających na celu wykazanie, że dany środek nie stanowi pomocy lub też że jest to pomoc zgodna ze wspólnym rynkiem, ponieważ celem formalnego postępowania jest właśnie objaśnienie Komisji wszystkich danych sprawy. W istocie, choć Komisja jest zobowiązana do jasnego sformułowania swoich wątpliwości co do zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem w momencie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, aby państwo członkowskie i zainteresowane strony mogły na nie jak najlepiej odpowiedzieć, to jednak do nich należy rozwianie tych wątpliwości i wykazanie, że dany środek spełnia warunki zastosowania odstępstwa. W szczególności aby uzyskać zatwierdzenie pomocy w drodze odstępstwa od postanowień traktatu, dane państwo członkowskie jest zobowiązane – w wykonaniu ciążącego na nim obowiązku współpracy z Komisją – przedstawić wszystkie dowody, które mogłyby tej instytucji umożliwić sprawdzenie, że spełnione zostały wszystkie warunki niezbędne do zastosowania odstępstwa.

(por. pkt 246)

15. Z zastrzeżeniem wyjątkowych okoliczności, na uzasadnione oczekiwania co do legalności pomocy państwa można co do zasady powołać się jedynie wtedy, gdy pomoc ta została przyznana zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 88 WE. W normalnych warunkach zachowujący należytą staranność podmiot gospodarczy powinien bowiem być w stanie upewnić się, że procedura ta była przestrzegana.

Beneficjenci pomocy, którzy nie spełniają warunków ustanowionych w wydanej przez Komisję decyzji zatwierdzającej, nie mogą zasadniczo powoływać się na uzasadnione oczekiwania co do legalności rzeczonej pomocy. Oczywiście w żaden sposób nie jest wykluczona możliwość powoływania się przez beneficjentów bezprawnie przyznanej pomocy w ramach postępowania w sprawie jej odzyskania na wyjątkowe okoliczności, które słusznie mogły wzbudzić w nich uzasadnione oczekiwania co do legalności tej pomocy, tak aby sprzeciwić się jej zwrotowi. Beneficjenci ci mogą jednak powoływać się na takie wyjątkowe okoliczności na podstawie odpowiednich przepisów prawa krajowego jedynie w ramach postępowania w sprawie odzyskania pomocy przed sądami krajowymi, które jako jedyne są właściwe – w razie potrzeby po zadaniu Trybunałowi pytań prejudycjalnych dotyczących wykładni – do dokonania oceny okoliczności faktycznych sprawy.

Ponadto zważywszy na to, że ogólną zasadą ustanowioną w art. 87 ust. 1 WE jest zasada, iż pomoc państwa jest zakazana, oraz że odstępstwa od tej zasady podlegają ścisłej wykładni, decyzja o niezgłaszaniu zastrzeżeń do systemu pomocy dotyczy jedynie rzeczywistego przyznania pomocy objętej tym systemem i nie może zatem wzbudzać uzasadnionych oczekiwań w potencjalnych beneficjentach przyszłej podobnej pomocy co zgodności danej pomocy ze wspólnym rynkiem.

(por. pkt 274–277, 283)

16. W dziedzinie pomocy państwa celem zasady de minimis jest uproszczenie procedur administracyjnych zarówno w interesie beneficjentów pomocy o stosunkowo niewielkiej wysokości, a więc niemogącej zakłócić konkurencji, jak też w interesie Komisji, która musi mieć możliwość skoncentrowania swoich środków na przypadkach stanowiących rzeczywisty interes wspólnotowy.

W tym względzie dopuszczenie podziału pomocy na części po to, by jej część korzystała z zasady de minimis, nie przyczyniłoby się do realizacji wspomnianego celu. Zwykłe odliczenie kwoty odpowiadającej pułapowi de minimis od kwoty, jaka ma być przyznana przedsiębiorstwu, nie oszczędza bowiem Komisji zadania zbadania zgodności danej pomocy ze wspólnym rynkiem w zakresie kwoty przekraczającej ten pułap, a danemu przedsiębiorstwu – konieczności oczekiwania na wynik tego badania, zanim będzie mogło z niej skorzystać lub, w przypadku pomocy przyznanej bezprawnie, obowiązku jej zwrotu.

Ponadto pojęcie pomocy de minimis wskazuje, iż musi tu chodzić o pomoc w niewielkiej kwocie. Tymczasem dopuszczenie ex post podziału na części pomocy przekraczającej pułap mający zastosowanie w tym zakresie powodowałoby, iż z zasady de minimis korzystałaby pomoc w kwocie, która nie była niewielka w momencie przyznania.

Prawdą jest, iż w następstwie odzyskania całej kwoty pomocy przyznanej bezprawnie dane państwo członkowskie może zasadniczo natychmiast przyznać przedsiębiorstwu nową pomoc de minimis do wysokości pułapu 100 000 EUR. Niemniej jednak wymaga to nowej decyzji o przyznaniu funduszy publicznych przez państwo członkowskie, które zachowuje swobodę decyzji, przez co zakazu podziału na części nie można uważać za zasadę czysto formalną.

W konsekwencji art. 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 69/2001 w sprawie zastosowania art. 87 WE i 88 WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis należy interpretować w ten sposób, że zwolnienie z obowiązku zgłaszania przewidzianego w art. 88 ust. 3 WE nie może być zastosowane do kwot będących częścią pomocy, której całkowita kwota przekracza pułap 100 000 EUR w okresie trzech lat. W każdym razie fakt zapisania takiej zawężającej wykładni w art. 2 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1998/2006 w sprawie stosowania art. 87 WE i 88 WE do pomocy de minimis należy rozumieć jako wprowadzenie wyjaśnienia, a nie dodanie nowej przesłanki stosowania zasady de minimis.

(por. pkt 304, 305, 308–311)

WYROK SĄDU (czwarta izba)

z dnia 20 września 2011 r.( )

Pomoc państwa – Pomoc na rzecz przemysłu hotelarskiego w regionie Sardynia – Decyzja uznająca pomoc za częściowo zgodną ze wspólnym rynkiem i częściowo z nim niezgodną i nakazująca jej odzyskanie – Nowa pomoc – Obowiązek uzasadnienia – Ochrona uzasadnionych oczekiwań – Efekt zachęty – Zasada de minimis

W sprawach T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 i T‑454/08

Regione autonoma della Sardegna (Włochy), reprezentowany przez adwokatów A. Fantozziego, P. Carrozzę oraz G. Mameliego,

strona skarżąca w sprawie T‑394/08,

popierana przez:

Selene di Alessandra Cannas Sas, z siedzibą w Cagliari (Włochy),

HGA Srl, z siedzibą w Golfo Aranci (Włochy),

Gimar Srl, z siedzibą w Sassari (Włochy),

Coghene Costruzioni Srl, z siedzibą w Alghero (Włochy),

Camping Pini e Mare di Cogoni Franco & C. Sas, z siedzibą w Quartu Sant’Elena (Włochy),

Immobiliare 92 Srl, z siedzibą w Arzachena (Włochy),

Gardena Srl, z siedzibą w Santa Teresa di Gallura (Włochy),

Hotel Stella 2000 Srl, z siedzibą w Olbii (Włochy),

Vadis Srl, z siedzibą w Valledorii (Włochy),

Macpep Srl, z siedzibą w Sorso (Włochy),

San Marco Srl, z siedzibą w Alghero,

Due Lune SpA, z siedzibą w Mediolanie (Włochy),

Nicos Residence Srl, z siedzibą w Santa Teresa di Gallura,

Rosa Murgese, zamieszkała w Iglesias (Włochy),

Mavi Srl, z siedzibą w Arzachena,

Hotel Mistral di Bruno Madeddu & C. Sas, z siedzibą w Alghero,

L’Esagono di Mario Azara & C. Snc, z siedzibą w San Teodoro (Włochy),

Le Buganville di Cogoni Giuseppe & C. Snc, z siedzibą w Villasimius (Włochy),

Le Dune di Stefanelli Vincenzo & C. Snc, z siedzibą w Arbus (Włochy),

reprezentowane przez adwokatów G. Dorego, F. Ciullego, A. Vinciego,

interwenienci w sprawie T‑394/08,

SF Turistico Immobiliare Srl, z siedzibą w Orosei (Włochy), reprezentowana przez adwokata L. Marcialisa,

strona skarżąca w sprawie T‑408/08,

Timsas Srl, z siedzibą w Arezzo (Włochy), reprezentowana przez adwokatów D. Dodara, S. Pinnę oraz S. Cianciullo,

strona skarżąca w sprawie T‑453/08,

Grand Hotel Abi d’Oru SpA, z siedzibą w Olbii, reprezentowana przez adwokatów D. Dodara, S. Cianciullo oraz R. Masuri,

strona skarżąca w sprawie T‑454/08,

przeciwko

Komisji Europejskiej, reprezentowanej, w sprawach T‑394/08 i T‑454/08 przez E. Righini, D. Grespana oraz C. Urracę Caviedesa, w sprawie T‑408/08 przez E. Righini oraz D. Grespana, w sprawie T‑453/08 przez D. Grespana oraz C. Urracę Caviedesa, działających charakterze pełnomocników,

strona pozwana w sprawach T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 i T‑454/08,

mających za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji 2008/854/WE z dnia 2 lipca 2008 r. w sprawie systemu pomocy „Ustawa regionalna nr 9 z 1998 r. – nadużycia w stosowaniu systemu pomocy N 272/98” C 1/04 (ex NN 158/03 i CP 15/2003) (Dz.U. L 302, s. 9), na mocy której Regione autonoma della Sardegna przyznał dotacje na rzecz początkowych inwestycji, w obrębie sektora hotelarskiego na Sardynii,

SĄD (czwarta izba),

w składzie: I. Pelikánová (sprawozdawca), prezes, K. Jürimäe i M. van der Woude, sędziowie,

sekretarz: J. Palacio González, główny administrator,

uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 16 lutego 2011 r.,

wydaje następujący

Wyrok

Okoliczności powstania sporu

1 W dniu 11 marca 1998 r. Regione autonoma della Sardegna (zwany dalej „regionem Sardynia”) przyjął legge regionale n. 9, incentivi per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture alberghiere e norme modificative e integrative della legge regionale 14 settembre 1993, n. 40 (interventi creditizi a favore dell’industria alberghiera) [ustawę regionalną nr 9 ustanawiającą środki zachęcające w celu przekwalifikowania i dostosowania struktur hotelowych oraz przepisy zmieniające i uzupełniające ustawę regionalną nr 40 z dnia 14 września 1993 r., Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna nr 9 z dnia 21 marca 1998 r. (zwaną dalej „ustawą nr 9/1998”)], która weszła w życie w dniu 5 kwietnia 1998 r.

2 Artykuł 2 tej ustawy ustanowił pomoc na rzecz inwestycji początkowych, w formie dotacji lub pożyczek preferencyjnych dla przedsiębiorstw z sektora hotelarskiego oraz pomoc operacyjną, zgodnie z zasadą de minimis (zwaną dalej „pierwotnym systemem pomocy” lub „systemem pierwotnym”).

3 W piśmie z dnia 6 maja 1998 r. włoskie władzy zgłosiły Komisji ustawę nr 9/1998, zobowiązując się przy tym, iż nie będą stosować pierwotnego systemu pomocy przed jego ewentualnym zatwierdzeniem przez Komisję.

4 W piśmie z dnia 22 czerwca 1998 r. włoskie władzy w odpowiedzi na skierowane do nich przez Komisję żądanie udzielenia dodatkowych informacji poinformowały ją, iż przepisy wykonawcze pierwotnego systemu pomocy zostaną wydane dopiero po ewentualnym zatwierdzeniu przez nią tego systemu.

5 W piśmie z dnia 28 września 1998 r. włoskie władzy również poinformowały Komisję, że przyznanie pomocy przewidzianej w ustawie nr 9/1998 może dotyczyć jedynie projektów, które miały być zrealizowane „później”, i że warunek ten został potwierdzony w przepisach wykonawczych do tej ustawy.

6 W decyzji SG(98) D/9547 z dnia 12 listopada 1998 r. Komisja zatwierdziła system pomocy „N 272/98 – Włochy – pomoc na rzecz przemysłu hotelarskiego” wprowadzony ustawą nr 9/1998 (zwanej dalej „decyzją zatwierdzającą”). W decyzji tej Komisja stwierdziła, że pierwotny system pomocy był zgodny ze wspólnym rynkiem na mocy art. 92 ust. 3 lit. a) WE [po zmianie traktatu, art. 87 ust. 3 lit. a) WE].

7 W dniu 29 kwietnia 1999 r. Assessore del Turismo, Artigianato e Commercio [radca ds. turystyki, rzemiosła i handlu] regionu Sardynia wydał decreto n. 285, esecutività della deliberazione della giunta regionale n. 58/60 del 22.12.1998 come modificata dalla deliberazione n. 16/20 del 16.03.1999 che approva la direttiva di attuazione prevista dall’art. 2 della LR 11 marzo 1998 n. 9 disciplinante: incentivi per la riqualificazione delle strutture alberghiere e norme modificativi della LR 14.9.1993 n. 40 [dekret nr 285 w sprawie stosowania ustawy nr 9/1998, Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna nr 15 z dnia 8 maja 1999 r., zwany dalej „dekretem nr 285/1999”].

8 Na mocy art. 2 dekretu nr 285/1999 pierwotny system pomocy miał być stosowany w ramach procedury zaproszenia do składania wniosków. Artykuły 4 i 5 tego dekretu przewidywały odpowiednio, iż przyznana pomoc miała dotyczyć projektów do realizacji po złożeniu wniosków o pomoc i że kwalifikowalne koszty musiały być poniesione po złożeniu wniosków. Artykuł 17 dekretu 285/1999 zatytułowany „Przepis przejściowy” przewidywał jednak, iż na etapie pierwszego stosowania dekretu kwalifikowały się koszty poniesione i działania podjęte po dniu 5 kwietnia 1998 r., w którym weszła w życie ustawa nr 9/1998 r.

9 W dniu 27 lipca 2000 r. region Sardynia przyjął deliberazione n. 33/3 [uchwałę nr 33/3] uchylającą dekret nr 285/1999 z powodu uchybień proceduralnych oraz deliberazione n. 33/4 [uchwałę nr 33/4] ustanawiająca nowe przepisy wykonawcze dla pierwotnego systemu pomocy.

10 W tym samym dniu region Sardynia przyjął również deliberazione n. 33/6 [uchwałę nr 33/6] przewidującą, że zważywszy, iż publikacja dekretu nr 285/1999 zawierającego przepisy niezgodne z uregulowaniami wspólnotowymi mogła wzbudzić w potencjalnych beneficjentach pomocy oczekiwania, iż wszystkie prace dokonane po dniu 5 kwietnia 1998 r. będą uważane za kwalifikujące się, przy pierwszym stosowaniu ustawy nr 9/1998 należy wziąć pod uwagę prace dokonane po tym dniu, jeżeli były przedmiotem wniosku o pomoc w ramach pierwszego rocznego zaproszenia do składania wniosków.

11 W piśmie z dnia 2 listopada 2000 r. w odpowiedzi na żądanie Komisji dotyczące stosownych środków przewidzianych w celu zapewnienia zgodności od dnia 1 stycznia 2000 r. istniejących systemów pomocy z wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej z dnia 10 marca 1998 r. (Dz.U. C 74, s. 9, zwanymi dalej „wytycznymi z 1998 r.”) włoskie władze poinformowały Komisję o przepisach wykonawczych do ustawy nr 9/1998, kierując do niej kopię uchwały nr 33/4, nie wspominając jednak o uchwale nr 33/6.

12 W dniu 29 grudnia 2000 r., wdrażając pierwotny system pomocy, region Sardynia opublikował pierwsze zaproszenie do składania wniosków.

13 W piśmie z dnia 28 lutego 2001 r. Komisja zażądała od włoskich władz dodatkowych informacji w przedmiocie stosowania ustawy nr 9/1998 oraz mechanizmu zaproszeń i sposobu, w jaki w ramach rzeczonego mechanizmu przestrzegano przepisu, na którego mocy wniosek złożony miał być przed rozpoczęciem realizacji projektu.

14 W piśmie z dnia 25 kwietnia 2001 r., do którego ponownie załączono uchwałę nr 33/4, włoskie władze potwierdziły, iż system pomocy pod postacią, w jakiej go stosowano, był zgodny z wytycznymi z 1998 r.

15 W dniu 21 lutego 2003 r. Komisja otrzymała skargę dotyczącą nadużyć w stosowaniu pierwotnego systemu pomocy. W następstwie tej skargi, w dniu 26 lutego 2003 r., Komisja zażądała dodatkowych informacji od włoskich władz.

16 Pismem z dnia 22 kwietnia 2003 r. włoskie władzy spełniły żądanie Komisji dotyczące dodatkowych informacji, po raz pierwszy wspominając o uchwale nr 33/6.

17 W drodze decyzji z dnia 3 lutego 2004 r. Komisja wszczęła postępowanie przewidziane w art. 88 ust. 2 WE dotyczące nadużyć w stosowaniu [pierwotnego systemu pomocy] (Dz.U. C 79, s. 4, zwanej dalej „decyzją o wszczęciu postępowania”). W decyzji tej Komisja sprecyzowała, że zezwalając na przyznanie pomocy na rzecz projektów inwestycyjnych rozpoczętych przed dniem składania wniosków o pomoc, włoskie władze naruszyły obowiązek zawarty w decyzji zatwierdzającej oraz warunki przewidziane w wytycznych z 1998 r. Komisja wywnioskowała z powyższego, iż mogło dojść do nadużyć w stosowaniu pierwotnego systemu pomocy w rozumieniu art. 16 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88] WE (Dz.U. L 83, s. 1), i wyraziła wątpliwości co do zgodności pomocy przyznanej na rzecz projektów inwestycyjnych rozpoczętych przed dniem składania wniosków o pomoc.

18 W dniu 19 kwietnia 2004 r. włoskie władze przekazały Komisji swoje uwagi. W dniu 30 kwietnia 2004 r. Komisja otrzymała uwagi skarżącej w sprawie T‑454/08 Grand Hotel Abi d’Oru SpA. W dniu 25 kwietnia 2005 r. otrzymała ona dodatkowe informacje od włoskich władz.

19 W dniu 22 listopada 2006 r. Komisja wydała decyzję w sprawie sprostowania i rozszerzenia toczonego postępowania C 1/2004 na mocy art. 88 ust. 2 WE (Dz.U. C 32, s. 2, zwaną dalej „decyzją korygującą”). W decyzji tej, w tytule „Powody skorygowania i rozszerzenia postępowania”, Komisja wskazała w szczególności, iż w decyzji o wszczęciu postępowania nie wspomniano o uchwale nr 33/6, podczas gdy w 28 przypadkach pomoc na rzecz projektów inwestycyjnych rozpoczętych przed dniem składania wniosków o pomoc przyznano na postawie tego aktu, a nie na podstawie uchwały nr 33/4, jak błędnie wskazano w decyzji o wszczęciu postępowania. Ponadto Komisja zaznaczyła, iż pojęcie nadużyć w stosowaniu pomocy w rozumieniu art. 16 rozporządzenia nr 659/1999, do którego nawiązuje decyzja o wszczęciu postępowania dotyczy sytuacji, w których beneficjent zatwierdzonej pomocy stosuje ją w sposób sprzeczny z warunkami określonymi w decyzji przyznającej ją, a nie sytuacji, w których państwo członkowskie, zmieniając system istniejącej pomocy, ustanawia nową bezprawnie przyznaną pomoc [art. 1 lit. c) i f) rozporządzenia nr 659/1999].

Zaskarżona decyzja

20 W dniu 2 lipca 2008 r. Komisja wydała decyzję 2008/854/WE w sprawie systemu pomocy „Ustawa regionalna nr 9 z 1998 r. – nadużycia w stosowaniu systemu pomocy N 272/98” C 1/04 (ex NN 158/03 i CP 15/2003) (Dz.U. L 302, s. 9, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).

21 W decyzji tej Komisja stwierdziła w szczególności, że uchwała nr 33/6 wprowadziła do zgłoszonego systemu zmiany niezgodne z warunkami określonymi w decyzji zatwierdzającej. Uchwała nr 33/6 nie została zgłoszona Komisji z naruszeniem art. 88 ust. 3 WE i obowiązku współpracy ciążącego na Republice Włoskiej na mocy art. 10 WE. W konsekwencji system pomocy pod postacią, w jakiej w rzeczywistości jest stosowany, narusza decyzję zatwierdzającą a projekty pomocy, których realizacja została rozpoczęta przed złożeniem jakiegokolwiek wniosku o pomoc, należy z uwagi na to uznać za bezprawne.

22 Jeżeli chodzi o zgodność omawianej pomocy ze wspólnym rynkiem, Komisja po przypomnieniu oceny dokonanej przez siebie w decyzji o wszczęciu postępowania i w decyzji korygującej uważa, że niezgodna z nim jest indywidualna pomoc przyznawana na rzecz projektów, których kwalifikowalne koszty zostały poniesione przed złożeniem wniosku o pomoc na podstawie stosownych środków wykonawczych obowiązujących w momencie składania wniosku, przewyższających kwotę de minimis, która mogła być przyznana beneficjentowi w rozpatrywanym momencie, obliczoną zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 [WE] i 88 [WE] w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis (Dz.U. L 10, s. 30).

23 Sentencja zaskarżonej decyzji ma następujące brzmienie:

„Artykuł 1

Pomoc państwa, udzielona na mocy ustawy regionalnej nr 9 z 1998 r., wdrożonej w sposób niezgodny z prawem przez [Republikę Włoską] na mocy uchwały nr 33/6 oraz pierwszego zaproszenia do składania wniosków, jest niezgodna z zasadami wspólnego rynku, chyba że beneficjent pomocy złożył wniosek o pomoc w obrębie przedmiotowego systemu przed rozpoczęciem prac w ramach projektu początkowych inwestycji.

Artykuł 2

1. Republika Włoska przystępuje do odzyskania od beneficjentów pomocy udzielonej niezgodnie z wymogami w ramach systemu, o którym mowa w art. 1.

2. Kwota do odzyskania obejmuje odsetki naliczone od daty udostępnienia przedmiotowych kwot beneficjentom do dnia skutecznego ich odzyskania.

3. […]

4. Republika Włoska anuluje wszystkie wypłaty pomocy realizowane aktualnie w ramach systemu określonego w art. 1, począwszy od daty przyjęcia niniejszej decyzji.

Artykuł 3

1. Odzyskanie pomocy udzielonej w ramach systemu określonego w art. 1 jest bezzwłoczne i skuteczne.

2. Republika Włoska zapewnia wykonanie niniejszej decyzji w ciągu czterech miesięcy od daty jej notyfikacji.

[…]

Artykuł 5

Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Włoskiej”.

Postępowanie

24 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 16 września 2008 r. region Sardynia wniósł skargę w sprawie T‑394/08.

25 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 25 września 2008 r. S F Turistico Immobiliare Srl wniosła skargę w sprawie T‑408/08.

26 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 3 października 2008 r. Timsas Srl wniosła skargę w sprawie T‑453/08.

27 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 października 2008 r. Grand Hotel Abi d’Oru SpA wniosła skargę w sprawie T‑454/08.

28 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 grudnia 2008 r. Selene di Alessandra Cannas Sas, HGA Srl, Gimar Srl, Coghene Costruzioni Srl, Camping Pini e Mare di Cogoni Franco & C. Sas, Immobiliare 92 Srl, Gardena Srl, Hotel Stella 2000 Srl, Vadis Srl, Macpep Srl, San Marco Srl, Due Lune SpA, Nicos Residence Srl, Rosa Murgese, Mavi Srl, Hotel Mistral di Bruno Madeddu & C. Sas, L’Esagono di Mario Azara & C. Snc, Le Buganville di Cogoni Giuseppe & C. Snc et Le Dune di Stefanelli Vincenzo & C. Snc (zwane dalej „interwenientami”) wniosły o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu w sprawie T‑394/08 w charakterze interwenientów popierających region Sardynia. Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2009 r. prezes drugiej izby Sądu uwzględnił ten wniosek.

29 Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2009 r. po wysłuchaniu stron prezes drugiej izby Sądu połączył sprawy T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 i T‑454/08 do celów procedury ustnej zgodnie z art. 50 regulaminu postępowania przed Sądem.

30 W dniu 27 lipca interwenienci przedstawili swe uwagi w sprawie T‑394/08. W dniu 21 września 2009 r. Komisja ustosunkowała się do tych uwag. Region Sardynia nie przedstawił uwag w terminie wyznaczonym przez sekretariat Sądu.

31 Wskutek zmiany składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do czwartej izby, której następnie przekazano niniejsze sprawy.

32 W dniu 7 grudnia 2010 r. w ramach środków organizacji postępowania Sąd skierował pytania na piśmie do Komisji i do Grand Hotel Abi d’Oru będącej skarżącą w sprawie T‑454/08, na które odpowiedziały one w wyznaczonym terminie.

Żądania stron

33 W sprawie T‑394/08 region Sardynia, popierany przez interwenientów, wnosi do Sądu o:

– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;

– obciążenie Komisji kosztami postępowania.

34 W sprawie T‑394/08 SF Turistico Immobiliare wnosi do Sądu o:

– tytułem żądania głównego,

– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;

– obciążenie Komisji kosztami postępowania;

– tytułem żądania ewentualnego – częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim uznaje ona cały system pomocy za niezgodny ze wspólnym rynkiem i nakazuje odzyskanie kwot mieszczących się w granicach przewidzianych w przepisach dotyczących pomocy de minimis;

– tytułem dalszego żądania ewentualnego,

– po pierwsze, stwierdzenie, że pkt 4.2 wytycznych z 1998 r. jest niezgodny z prawem w zakresie, w jakim odmawia on kwalifikacji całej pomocy przewidzianej na korzyść beneficjentów, nie wyłączając tej części pomocy, która odnosi się do inwestycji dokonanych po złożeniu wniosku, które są funkcjonalnie i strukturalnie niezależne oraz

– po drugie, częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim nakazuje ona Republice Włoskiej odzyskanie kwoty uprzednio wypłaconej pomocy, nie wyłączając pomocy dotyczącej kosztów poniesionych przez beneficjentów po złożeniu wniosku o pomoc, a odnoszącej się do tych ich części, które pozostają w funkcjonalnym lub strukturalnym związku z realizowanym projektem.

35 W sprawie T‑453/08 Timsas wnosi do Sądu o:

– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;

– obciążenie Komisji kosztami postępowania.

36 W sprawie T‑454/08 Grand Hotel Abi d’Oru wnosi do Sądu o:

– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;

– obciążenie Komisji kosztami postępowania.

37 Komisja wnosi do Sądu o:

– oddalenie skargi;

– obciążenie skarżących kosztami postępowania;

– obciążenie interwenientów ich własnymi kosztami oraz kosztami, jakie interwencja spowodowała dla niej.

Co do prawa

38 Wysłuchawszy strony na okoliczność połączenia niniejszych spraw w trakcie rozprawy, Sąd uznał, iż należy je połączyć do celów wydania wyroku, zgodnie z art. 50 regulaminu postępowania przed Sądem.

1. W przedmiocie dopuszczalności pewnych zarzutów podniesionych przez interwenientów w sprawie T‑394/08

39 Komisja zaznacza, że interwenienci podnieśli pewne zarzuty, których nie podniósł region Sardynia będący skarżącą w sprawie T‑394/08 i które wychodzą poza ramy sporu w niniejszej sprawie wyznaczone przez zarzuty podniesione przez region Sardynia w jego skardze.

40 Według Komisji są to następujące zarzuty:

– zarzut dotyczący wszczęcia przez nią formalnego postępowania wyjaśniającego w oparciu o błędne założenie, że doszło do naruszenia wcześniejszej decyzji warunkowej;

– zarzut dotyczący naruszenia art. 9 rozporządzenia nr 659/1999 dotyczący tego, iż powinna ona była cofnąć decyzję zatwierdzającą przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

– zarzut dotyczący naruszenia art. 16 rozporządzenia nr 659/1999, który nie przewiduje korekty i rozszerzenia wszczętego już postępowania;

– zarzut dotyczący naruszenia art. 87 ust. 3 lit. a) i c) WE dotyczący niesłusznego wykluczenia przez nią zgodności rozpatrywanej pomocy ze wspólnym rynkiem oraz braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie z powodu sprzeczności z wcześniejszymi decyzjami;

– zarzut dotyczący naruszenia pewnych przepisów rozporządzenia nr 659/1999 w zakresie terminów procesowych i zasady rozsądnego czasu trwania postępowania;

– zarzut dotyczący naruszenia zasady bezstronności i ochrony konkurencji;

– zarzut dotyczący naruszenia zasady de minimis z powodu nieodliczenia kwoty 100 000 EUR lub 200 000 EUR od pomocy, którą nakazała odzyskać.

41 Zgodnie z art. 40 akapit czwarty statutu Trybunału Sprawiedliwości wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta nie może mieć innego przedmiotu niż poparcie jednej ze stron. Artykuł 116 ust. 4 regulaminu postępowania przed Sądem stanowi, iż uwagi interwenienta zawierają w szczególności stanowisko popierające uwzględnienie albo odrzucenie, w całości lub w części, żądań jednej ze stron oraz wskazanie zarzutów i argumentów uzasadniających żądania interwenienta.

42 Przepisy te przyznają interwenientowi prawo do niezależnego przedstawienia nie tylko argumentów, ale także zarzutów, o ile tylko zostają one podniesione na poparcie żądań jednej z głównych stron sporu i nie są całkowicie odmienne od wywodów zakreślających spór w postaci, w jakiej powstał pomiędzy skarżącą a pozwaną, gdyż w przeciwnym wypadku doszłoby do zmiany jego przedmiotu (zob. wyrok Sądu z dnia 15 czerwca 2005 r. w sprawie T‑171/02 Regione autonoma della Sardegna przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑2123, pkt 152 i przytoczone tam orzecznictwo).

43 Do Sądu należy zatem zbadanie – w celu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności zarzutów podniesionych przez interwenienta – czy mają one związek z określonym przez główne strony przedmiotem sporu.

44 Niemniej jednak w sytuacji, gdy wydaje się, że skarga, której dopuszczalność jest kwestionowana, powinna w każdym razie zostać oddalona ze względów merytorycznych, dopuszczalne jest wypowiedzenie się przez sąd – w trosce o ekonomię procesową – ogólnie co do jej zasadności (zob. podobnie wyroki Trybunału: z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie C‑23/00 P Rada przeciwko Boehringerowi, Rec. s. I‑1873, pkt 52; z dnia 23 marca 2004 r. w sprawie C‑233/02 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I‑2759, pkt 26). Tak samo w sytuacji, gdy wydaje się, że zarzut, którego związek z przedmiotem sporu budzi wątpliwości, powinien zostać odrzucony jako niedopuszczalny z innego powodu lub oddalony jako bezzasadny, sąd może oddalić lub odrzucić ten zarzut bez rozstrzygania, czy interwenient przekroczył swoje uprawnienia procesowe jako popierający zarzuty jednej z głównych stron sporu (wyrok Trybunału z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie C‑118/99 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I‑747, pkt 64, 65; ww. w pkt 42 wyrok w sprawie Regione autonoma della Sardegna przeciwko Komisji, pkt 155).

45 W niniejszej sprawie należy stwierdzić po pierwsze, że większość zarzutów podniesionych przez interwenientów, które nie zostały podniesione również przez region Sardynia, została podniesiona przez którąś ze skarżących w sprawach T‑408/08, T‑453/08 i T‑454/08. Po drugie, zarzuty te są w każdym razie bezzasadne z powodów, które zostaną przedstawione poniżej.

46 W tych okolicznościach i w trosce o ekonomię procesową nie należy rozpatrywać podniesionego przez Komisję zarzutu niedopuszczalności.

2. W przedmiocie dopuszczalności pewnych zarzutów podniesionych na etapie repliki

47 Komisja twierdzi, że skarżące przedstawiły po raz pierwszy na etapie repliki nowe zarzuty, które powinny zostać odrzucone jako niedopuszczalne.

Sprawa T‑394/08

48 W sprawie T‑394/08 Komisja uważa, że nowymi zarzutami są, po pierwsze, zarzut dotyczący oczywistego błędu w ocenie efektu zachęty, po drugie, zarzut dotyczący naruszenia spoczywającego na niej obowiązku przeprowadzenia dochodzenia i, po trzecie, zarzut dotyczący tego, iż naruszenie zasady konieczności pomocy przez rozpatrywany system było zaledwie pozorne.

49 Jeżeli chodzi o kwestionowane przez Komisję zarzuty pierwszy i trzeci, widoczne jest, iż wywody, które uważa ona za nowe zarzuty, mają na celu jedynie rozwinięcie argumentów już podniesionych w ramach pierwszego zarzutu w skardze.

50 Prawdą jest, iż pierwszy zarzut podniesiony przez region Sardynia zatytułowano „Naruszenie istotnych wymogów proceduralnych ze względu na sprzeczność uzasadnienia: rzekomy brak znaczenia oczekiwań przy ocenie »efektu zachęty« po stronie beneficjentów, a zatem przy ocenie przesłanki »konieczności pomocy«”. Taki tytuł wydaje się ograniczać zakres zarzutu do naruszenia obowiązku uzasadnienia. Niemniej jednak w dalszych częściach tekstu – na przykład w pkt 17 tiret czwarte i w pkt 18, 20 i 23 skargi – zawarte są fragmenty dotyczące wyraźnie błędu w ocenie efektu zachęty. Tymczasem region Sardynia wykorzystuje kryterium efektu zachęty jako synonim kryterium konieczności, ponieważ przyznanie pomocy musi motywować beneficjenta do wdrożenia danego projektu, który w innym wypadku nie zostałby zrealizowany. Pierwszy zarzut podnoszony przez region Sardynia zawiera zatem w istocie dwa zarzuty, z których jeden dotyczy błędu w ocenie efektu zachęty pomocy, a drugi – braku uzasadnienia w tym względzie.

51 Jeżeli chodzi o drugi zarzut kwestionowany przez Komisję, to twierdzi ona, że Region Sardynia w replice, pod pretekstem podtrzymywania swojego rozumowania dotyczącego rzekomego naruszenia obowiązku uzasadnienia odnoszącego się do oceny efektu zachęty, zarzuca jej, iż nie przeprowadziła odpowiedniego dochodzenia w ramach zaskarżonej decyzji.

52 Tymczasem w świetle rozpatrywanych fragmentów repliki wydaje się, iż region Sardynia wcale nie chciał podnieść nowego zarzutu dotyczącego braku przeprowadzenia dochodzenia, lecz po prostu zamierzał poprzeć swój pierwszy zarzut dotyczący – jak wskazano w pkt 50 powyżej – zarówno błędu w ocenie efektu zachęty pomocy, jak też braku uzasadnienia w tym względzie.

53 W konsekwencji region Sardynia nie podniósł nowych zarzutów na etapie repliki, w związku z czym należy oddalić zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję.

Sprawa T‑408/08

54 W sprawie T‑408/08 Komisja uważa, że zarzut dotyczący braku uzasadnienia w odniesieniu do wpływu rozpatrywanego systemu na handel pomiędzy państwami członkowskimi jest nowym zarzutem.

55 Ów zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję wynika z nieprawidłowego zrozumienia pism SF Turistico Immobiliare, które rzeczywiście wprowadzają zamieszanie. Rzeczona skarżąca wspomniała już bowiem w skardze o „zmianie warunków wymiany handlowej w stopniu sprzecznym ze wspólnym interesem” w ramach zarzutu dziewiątego dotyczącego naruszenia art. 87 ust. 3 lit. c) WE i wytycznych z 1998 r. Niemniej jednak, czyniąc to, zamierzała jedynie poprzeć zarzut dotyczący naruszenia przepisów normujących zgodność pomocy ze wspólnym rynkiem, a nie podnieść odrębny zarzut dotyczący naruszenia art. 87 ust. 1 WE, ponieważ Komisja błędnie stwierdziła istnienie pomocy państwa.

56 Poczynioną przez SF Turistico Immobiliare w replice uwagę, zgodnie z którą „ponadto podniosła ona [w skardze] zasadniczy brak wystarczającego uzasadnienia w zakresie wpływu pomocy na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi”, należy rozumieć tak samo, a mianowicie jako mającą poprzeć zarzut dotyczący naruszenia przepisów normujących zgodność pomocy ze wspólnym rynkiem.

57 Z powyższego wynika, że SF Turistico Immobiliare nie podniosła nowego zarzutu na etapie repliki, w związku z czym należy oddalić zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję.

Sprawa T‑453/08

58 W tej sprawie Komisja uważa, że zarzut dotyczący naruszenia art. 253 WE w odniesieniu do stosowania zasady de minimis jest nowym zarzutem.

59 Komisja twierdzi w tym względzie, iż zarzut podniesiony w skardze dotyczy dokładnego stosowania progu de minimis, a nie odpowiedniego uzasadnienia tego stosowania.

60 Tymczasem twierdzenie to nie jest prawdziwe w świetle brzmienia punktów skargi, których dotyczy, a które wspominają o „braku uzasadnienia w zakresie istnienia czynnika zachęty pomocy w związku z okolicznością, że część dotacji odnoszącej się do kosztów poniesionych przed złożeniem wniosku ma kwotę niższą niż próg de minimis” i o „sprzeczności” pomiędzy zaskarżoną decyzją i twierdzeniami Komisji dotyczącymi pułapu de minimis przy okazji innych umów z regionem Sardynia.

61 Należy zatem przyjąć, że zarzut dotyczący braku uzasadnienia w odniesieniu do stosowania zasady de minimis został podniesiony przez Timsas już w skardze, ze względu na co należy oddalić zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję.

Sprawa T‑454/08

62 W tej sprawie Komisja uważa, że zarzut dotyczący naruszenia prawa do obrony podniesiony przez Grand Hotel Abi d’Oru rzekomo na etapie repliki jest nowym zarzutem.

63 Komisja twierdzi w tym względzie, że Grand Hotel Abi d’Oru powołała się wyraźnie w skardze w odniesieniu do okoliczności, iż Komisja nie notyfikowała jej pewnych dokumentów, jedynie na naruszenie art. 254 WE i art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999.

64 Tymczasem w odpowiedzi na pytanie Sądu zadane na piśmie Grand Hotel Abi d’Oru stwierdziła, iż we wskazanym przez Komisję fragmencie repliki nie zamierzała podnosić nowego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa do obrony, lecz jedynie poprzeć podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 254 WE i art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999. W konsekwencji nie należy odrzucać jako niedopuszczalnego zarzutu podniesionego przez Grand Hotel Abi d’Oru.

3. W przedmiocie dopuszczalności zarzutów dotyczących bezprawności decyzji korygującej

65 Interwenienci i SF Turistico Immobiliare powołali się na bezprawność decyzji korygującej w celu ukazania bezprawności zaskarżonej decyzji.

66 Komisja uważa – bez formalnego podnoszenia zarzutu niedopuszczalności – iż rozpatrywane zarzuty są niedopuszczalne, ponieważ decyzja korygująca stała się prawomocna. Decyzja ta została bowiem opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 14 lutego 2007 r. i nie została zaskarżona w terminie przewidzianym w art. 230 akapit piąty WE.

67 SF Turistico Immobiliare podnosi, iż decyzja korygująca nie wyrządziła jej szkody, ponieważ jedyna rzeczywista szkoda dla jej interesów wynika z zaskarżonej decyzji. Ma ona zatem interes prawny jedynie w odniesieniu do zaskarżonej decyzji.

68 W tym względzie należy przede wszystkim ustalić charakter prawny decyzji korygującej, aby następnie określić w razie potrzeby, czy prawo skarżących do powoływania się na jej bezprawność w ramach skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji przedawniło się z powodu niezaskarżenia decyzji korygującej w terminie wyznaczonym w art. 230 akapit piąty WE.

W przedmiocie charakteru prawnego decyzji korygującej

69 Akty normujące postępowanie w dziedzinie pomocy państwa nie przewidują wyraźnie decyzji korygującej i rozszerzającej postępowanie w toku.

70 W tym względzie z motywu 8 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 wynika, iż decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego musi zawierać podsumowanie odpowiednich kwestii faktycznych i prawnych, wstępną ocenę Komisji odnośnie do charakteru pomocowego proponowanego środka i określać wątpliwości co do jego zgodności ze wspólnym rynkiem po to, by zainteresowane państwo członkowskie i inne zainteresowane strony mogły przedstawić uwagi w wyznaczonym terminie i, czyniąc to, dostarczyły Komisji wszystkich informacji, jakie są jej potrzebne dla oceny zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem. Formalne postępowanie wyjaśniające pozwala natomiast na pogłębienie i wyjaśnienie kwestii podjętych w decyzji o jego wszczęciu. Z art. 7 rozporządzenia nr 659/1999 wynika, iż po zakończeniu tego postępowania zdanie Komisji może ulec zmianie, ponieważ może ona ostatecznie zdecydować, że środek nie stanowi pomocy lub że wątpliwości dotyczące jego niezgodności ze wspólnym rynkiem zostały rozwiane. Z powyższego wynika, że pomiędzy decyzją końcową i decyzją o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego mogą występować pewne rozbieżności, które jednak nie powodują wadliwości decyzji końcowej (wyrok Sądu z dnia 4 marca 2009 r. w sprawie T‑424/05 Włochy przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 69). W tym kontekście Komisja nie musi dokonywać korekty decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego.

71 Niemniej jednak jest logiczne, a tym bardziej leży w interesie potencjalnych beneficjentów systemu pomocy, aby w sytuacji gdy po wydaniu decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja zorientuje się, iż decyzja ta opiera się na niepełnych okolicznościach faktycznych lub na ich błędnej kwalifikacji prawnej, miała ona możliwość dostosowania swojego stanowiska przez wydanie decyzji korygującej. Decyzja taka wraz z towarzyszącym jej ponownym wezwaniem zainteresowanych stron do przedstawienia ich uwag pozwala im bowiem zareagować na zmiany, jakich dokonała Komisja w tymczasowej ocenie rozpatrywanego środka, i przedstawić ich punkt widzenia w tym zakresie.

72 Należy zresztą zaznaczyć, że Komisja mogła również postanowić, iż najpierw wyda decyzję kończącą postępowanie, a następnie nową – opartą na zmienionej ocenie prawnej – decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego mającą zasadniczo treść taką samą co decyzja korygująca. W tych okolicznościach względy ekonomii procesowej i zasada dobrej administracji uwidaczniają, iż bardziej pożądane jest wydanie decyzji korygującej aniżeli zakończenie postępowania i wszczęcie go na nowo. W tym kontekście należy zaznaczyć, iż korekta przedmiotu postępowania pozwoliła Komisji na uwzględnienie dla celów zaskarżonej decyzji uwag Grand Hotel Abi d’Oru przedstawionych w następstwie decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, co nie miałoby miejsca, gdyby zakończyła ona formalne postępowanie wyjaśniające, aby wszcząć nowe.

73 Jeżeli chodzi o kwalifikację prawną takiej decyzji korygującej, zważywszy, że dołącza ona do decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, tworząc wraz z nią zmienioną decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, należy uznać, iż podziela ona jej charakter prawny. W tym względzie należy przypomnieć, że powiadomienie o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego ma jedynie na celu uzyskanie od zainteresowanych stron wszelkich informacji mogących pomóc Komisji w określeniu jej przyszłych działań (wyrok Trybunału z dnia 12 lipca 1973 r. w sprawie 70/72 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. 813, pkt 19; wyrok Sądu z dnia 22 października 1996 r. w sprawie T‑266/94 Skibsværftsforeningen i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II‑1399, pkt 256).

74 W niniejszej sprawie Komisja przedstawiła w decyzji korygującej powody, dla których uważała, iż ocena prawna rozpatrywanego systemu pomocy zawarta w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego musiała zostać skorygowana. Komisja w szczególności wytłumaczyła, że jej zdaniem chodziło o system bezprawny, a nie o nadużycie w stosowaniu zatwierdzonego przez nią systemu. Komisja dołączyła do tych wyjaśnień nowe, skierowane do zainteresowanych stron, wezwanie do przedstawienia ich uwag. Z powyższego wynika, iż decyzja korygująca miała ten sam przedmiot i cel co decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, z uwagi na co należy zakwalifikować ją jako taką.

W przedmiocie konsekwencji dla dopuszczalności w niniejszej sprawie zarzutów dotyczących bezprawności decyzji korygującej

75 Przede wszystkim należy zaznaczyć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jedynie te akty lub decyzje, które wywołują wiążące skutki prawne mogące naruszać interesy skarżącego poprzez istotną zmianę jego sytuacji prawnej, mogą stać się przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności w rozumieniu art. 230 WE (wyrok Trybunału z dnia 11 listopada 1981 r. w sprawie 60/81 IBM przeciwko Komisji, Rec. s. 2639, pkt 9; wyrok Sądu z dnia 18 grudnia 1992 r. w sprawach połączonych od T‑10/92 do T‑12/92 i T‑15/92 Cimenteries CBR i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II‑2667, pkt 28).

76 W przypadku aktów lub decyzji, których przygotowanie odbywa się wieloetapowo, zwłaszcza po zakończeniu postępowania wewnętrznego, aktami zaskarżalnymi są co do zasady wyłącznie środki, które ostatecznie określają stanowisko instytucji po zakończeniu tego postępowania, z wyjątkiem środków pośrednich, których celem jest przygotowanie do wydania decyzji końcowej (ww. w pkt 75 wyrok w sprawie IBM przeciwko Komisji, pkt 10; ww. w pkt 75 wyrok w sprawach połączonych Cimenteries CBR i in. przeciwko Komisji, pkt 28).

77 Zgodnie z tym orzecznictwem decyzja końcowa wydana przez Komisję w celu zakończenia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE jest aktem zaskarżalnym na podstawie art. 230 WE. Taka decyzja wywołuje bowiem wiążące skutki prawne mogące wpłynąć na interesy zainteresowanych, ponieważ kończy ona dane postępowanie i ostatecznie rozstrzyga w przedmiocie zgodności badanego środka z uregulowaniami mającymi zastosowanie do pomocy państwa. Zainteresowani dysponują więc w dalszym ciągu możliwością zaskarżenia decyzji końcowej, która zamyka formalne postępowanie wyjaśniające, i w związku z tym muszą mieć możliwość zakwestionowania poszczególnych okoliczności, na których opiera się ostateczne stanowisko Komisji (wyrok Sądu z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie T‑190/00 Regione Siciliana przeciwko Komisji, Rec. s. II‑5015, pkt 45). Ta możliwość jest niezależna od kwestii tego, czy decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego wywołuje skutki prawne mogące być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności. Prawdą jest, że w orzecznictwie Trybunału i Sądu dopuszczona została możliwość wniesienia skargi na decyzję o wszczęciu postępowania, jeżeli wywołuje ona ostateczne skutki prawne, które nie mogą być konwalidowane w drodze decyzji końcowej. Ma to miejsce wtedy, gdy tak jak w niniejszej sprawie, Komisja wszczyna formalne postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do środka, który kwalifikuje tymczasowo jako nową pomoc, jako że ta decyzja o wszczęciu postępowania wywołuje odrębne skutki prawne od tych wynikających z decyzji końcowej samodzielne skutki prawne w stosunku do decyzji końcowej. Zawieszenie wykonania danego środka, które zgodnie z art. 88 ust. 3 WE wynika z tymczasowego zakwalifikowania tego środka jako nowej pomocy, ma bowiem samodzielny charakter w stosunku do decyzji końcowej, ograniczony w czasie do momentu zamknięcia formalnego postępowania (wyroki Trybunału: z dnia 30 czerwca 1992 r. w sprawie C‑312/90 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I‑4117, pkt 12–24; z dnia 5 października 1994 r. w sprawie C‑47/91 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑4635, pkt 29, 30; dnia 9 października 2001 r. w sprawie C‑400/99 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑7303, pkt 56–62, 69; wyrok Sądu z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawach połączonych T‑195/01 i T‑207/01 Government of Gibraltar przeciwko Komisji, Rec. s. II‑2309, pkt 80–86).

78 Niemniej jednak dopuszczalność zaskarżenia decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego nie może skutkować ograniczeniem praw procesowych zainteresowanych stron poprzez uniemożliwienie im zaskarżenia decyzji końcowej i powołania na poparcie ich skargi uchybień dotyczących wszystkich etapów postępowania prowadzącego do wydania tej decyzji (ww. w pkt 77 wyrok w sprawie Regione Siciliana przeciwko Komisji, pkt 47).

79 Z powyższego wynika, iż okoliczność, że skarżące i interwenienci nie wnieśli w wymaganym terminie skargi na decyzję korygującą, nie uniemożliwia im podnoszenia w stosunku do zaskarżonej decyzji zarzutów dotyczących niezgodności z prawem tej pierwszej decyzji, z uwagi na co należy oddalić podniesiony przez Komisję zarzut niedopuszczalności.

4. W przedmiocie zarzutów dotyczących uchybień proceduralnych

80 Skarżące i interwenienci podnoszą trzy zarzuty dotyczące uchybień proceduralnych i odnoszące się, po pierwsze, do naruszenia art. 88 ust. 2 WE i rozporządzenia nr 659/1999, po drugie, do naruszenia art. 254 ust. 3 WE i art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 oraz, po trzecie, do braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 88 ust. 2 WE i rozporządzenia nr 659/1999

81 Zarzut ten dzieli się na trzy części, które dotyczą odpowiednio naruszenia art. 9 rozporządzenia nr 659/1999, braku przeprowadzenia dochodzenia i niedochowania terminów przewidzianych w rozporządzeniu nr 659/1999.

W przedmiocie części zarzutu dotyczącej naruszenia art. 9 rozporządzenia nr 659/1999

82 Skarżące twierdzą, że skoro pomoc uznana w zaskarżonej decyzji za niezgodną ze wspólnym rynkiem została wcześniej zatwierdzona przez Komisję, to powinna ona była cofnąć decyzję zatwierdzającą zgodnie z wymogami art. 9 rozporządzenia nr 659/1999.

83 Komisja nie wypowiedziała się wprost na temat zasadności tej części zarzutu.

84 Zgodnie z art. 9 rozporządzenia nr 659/1999 Komisja może w szczególności cofnąć decyzję, w której zatwierdziła pomoc po udzieleniu zainteresowanemu państwu członkowskiemu możliwości przedłożenia uwag, gdy decyzja została podjęta na podstawie nieprawidłowych informacji udzielonych w toku postępowania, które były czynnikiem decydującym dla tej decyzji.

85 Należy jednak stwierdzić, że decyzja zatwierdzająca nie opiera się na nieprawidłowych informacjach. W tym względzie należy zaznaczyć, że jak wynika z motywów 51, 54, 59, 61 i 72 zaskarżonej decyzji, Komisja nie zarzuca włoskim władzom przekazania jej nieprawidłowych lub niepełnych informacji w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji zatwierdzającej. Niezgodność ze wspólnym rynkiem rozpatrywanej w niniejszej sprawie pomocy Komisja przypisuje bowiem okoliczności, iż poprzez uchwałę nr 33/6 wprowadzono kolejne zmiany do pierwotnie zgłoszonego środka, które nie były zgodne z warunkami określonymi w decyzji zatwierdzającej, ponieważ przy pierwszym zaproszeniu do składania wniosków w ramach rozpatrywanego systemu (zwanego dalej „spornym systemem pomocy” lub „spornym systemem”) mogły zostać uwzględnione projekty, których realizacja rozpoczęła się przed złożeniem wniosku o pomoc. Tymczasem uchwałę nr 33/6 przyjęto w dniu 27 lipca 2000 r., a więc po wydaniu decyzji zatwierdzającej w dniu 12 listopada 1998 r.

86 Z powyższego wynika, iż art. 9 rozporządzenia nr 659/1999 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

87 W tym względzie należy dodać, że nie było żadnych powodów, aby Komisja cofnęła decyzję zatwierdzającą, ponieważ jej ocena zgodności systemu pomocy ze wspólnym rynkiem zatwierdzonego w tej decyzji nie uległa zmianie. Komisja stwierdziła bowiem w art. 1 zaskarżonej decyzji, że „pomoc państwa, udzielona na mocy ustawy […] nr 9 z 1998 r., wdrożonej w sposób niezgodny z prawem przez Włochy na mocy uchwały nr 33/6 […], jest niezgodna z zasadami wspólnego rynku, chyba że beneficjent pomocy złożył wniosek o pomoc w obrębie przedmiotowego systemu przed rozpoczęciem prac […]”. Z powyższego wynika, iż zaskarżona decyzja nie ma wpływu na zgodność pomocy państwa przyznanej w ustawie nr 9/1998, jeżeli wniosek o pomoc został złożony przed rozpoczęciem prac. To właśnie pod tym warunkiem Komisja oświadczyła w decyzji zatwierdzającej, że nie wnosi zastrzeżeń wobec systemu pomocy zgłoszonego przez Włochy.

88 W konsekwencji należy oddalić podniesioną przez interwenientów część zarzutu dotyczącą naruszenia art. 9 rozporządzenia nr 659/1999.

W przedmiocie części zarzutu dotyczącej braku przeprowadzenia dochodzenia

89 Timsas i Grand Hotel Abi d’Oru zarzucają Komisji brak przeprowadzenia dochodzenia, ponieważ nie uwzględniła ona ich szczególnej sytuacji. W szczególności Komisja nie zbadała ich sytuacji jako stron prywatnych w stosunku do regionu Sardynia oraz odmienności istniejących pomiędzy różnymi przedsiębiorstwami, których dotyczyło wdrożenie rozpatrywanego systemu pomocy. Ponadto Komisja nie zbadała uzasadnionych oczekiwań, jakie wzbudziły w nich zarówno region Sardynia, jak i ona sama.

90 Komisja odpiera argumenty Timsas i Grand Hotel Abi d’Oru.

91 Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w przypadku istnienia systemu pomocy Komisja nie jest co do zasady zobowiązana do badania pomocy przyznanej w przypadkach indywidualnych, lecz może ograniczyć się do zbadania ogólnych cech rozpatrywanego systemu (zob. podobnie wyroki Trybunału: z dnia 14 października 1987 r. w sprawie 248/84 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. s. 4013, pkt 18; z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie C‑310/99 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑2289, pkt 89; z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑278/00 Grecja przeciwko Komisji, Rec. s. I‑3997, pkt 24). Ponadto szczególne okoliczności właściwe indywidualnym beneficjentom systemu pomocy mogą być oceniane dopiero na etapie odzyskiwania pomocy przez dane państwo członkowskie [ww. wyrok z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 91; wyrok Sądu z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie T‑354/99 Kuwait Petroleum (Nederland) przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑1475, pkt 67]. Gdyby bowiem było inaczej, ciężar badania spoczywający na Komisji byłby większy w przypadku systemu pomocy wdrożonego bezprawnie, z naruszeniem art. 88 ust. 3 WE aniżeli w przypadku, gdyby dane państwo członkowskie dochowało obowiązku zgłoszenia nałożonego w tym postanowieniu, ponieważ w tym ostatnim przypadku szczególne okoliczności, w jakich znajdują się potencjalni beneficjenci, są z definicji nieznane na etapie badania.

92 W konsekwencji w niniejszej sprawie Komisja mogła ograniczyć się do zbadania systemu pomocy jako takiego i nie była zobowiązana uwzględnić ani stosunków pomiędzy skarżącą i regionem Sardynia, ani odmienności istniejących pomiędzy różnymi zainteresowanymi przedsiębiorstwami, ani też ewentualnych uzasadnionych oczekiwań, na jakie mogły powoływać się niektóre z tych przedsiębiorstw i które zostały u nich wzbudzone przez Komisję lub region Sardynia. Okoliczności te będą mogły zostać uwzględnione dopiero na etapie odzyskiwania indywidualnej pomocy.

93 W związku z powyższym część zarzutu dotycząca braku przeprowadzenia dochodzenia musi zostać oddalona.

W przedmiocie części zarzutu dotyczącej uchybienia terminom przewidzianym w rozporządzeniu nr 659/1999

94 Interwenienci zarzucają Komisji, iż uchybiła następującym terminom wyznaczonym w rozporządzeniu nr 659/1999:

– dwumiesięcznemu terminowi, który rozpoczyna się następnego dnia po otrzymaniu kompletnego zgłoszenia i w którym Komisja musi podjąć decyzję po zakończeniu wstępnej fazy badania zgodnie z art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 659/1999;

– dwumiesięcznemu terminowi, w którym Komisja musi podjąć decyzję po zakończeniu wstępnej fazy badania, jeżeli posiada informacje dotyczące domniemanej pomocy przyznanej bezprawnie zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 w rozumieniu orzecznictwa;

– terminowi 18 miesięcy od wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, w którym Komisja musi wydać decyzję o zakończeniu tego postępowania zgodnie z art. 7 ust. 6 rozporządzenia nr 659/1999.

95 Komisja nie wypowiedziała się wyraźnie w przedmiocie zasadności tej części zarzutu.

96 W tym zakresie należy zaznaczyć po pierwsze, iż dwumiesięczny termin na zakończenie wstępnej fazy badania określony w art. 4 ust. 5 rozporządzenia 659/1999 rozpoczyna bieg następnego dnia po otrzymaniu kompletnego zgłoszenia. Tymczasem w niniejszej sprawie wstępne badanie spornego systemu nie rozpoczęło się w następstwie zgłoszenia tego systemu przez Republikę Włoską, lecz w następstwie skargi dotyczącej nadużyć w stosowaniu pierwotnego systemu, która wpłynęła do Komisji w dniu 21 lutego 2003 r. Komisja nie była zatem związana dwumiesięcznym terminem wskazanym w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 659/1999 (zob. podobnie jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia nr 659/1999 wyroki Sądu: z dnia 15 września 1998 r. w sprawie T‑95/96 Gestevisión Telecinco przeciwko Komisji, Rec. s. II‑3407, pkt 79; z dnia 10 maja 2000 r. w sprawie T‑46/97 SIC przeciwko Komisji, Rec. s. II‑2125, pkt 103).

97 Po drugie, jeżeli chodzi o dwumiesięczny termin rzekomo wymagany w orzecznictwie w świetle art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, należy przede wszystkim zaznaczyć, że na mocy tego przepisu, w przypadku gdy Komisja posiada informacje z jakiegokolwiek źródła dotyczące pomocy, której zgodność z prawem jest kwestionowana, bada je ona bezzwłocznie. Przepisu tego nie należy rozumieć w ten sposób, że odnosi się on do zakończenia wstępnej fazy badania, lecz raczej, że dotyczy on początku wstępnego badania, co potwierdza podkreślona w poprzednim punkcie okoliczność, iż w przypadku wstępnego badania rozpoczętego w następstwie skargi Komisja nie jest związana zwykłym terminem.

98 W orzecznictwie, na które powołują się interwenienci, nie dokonano wykładni tych przepisów w sposób odmienny niż powyżej. Chociaż bowiem prawdą jest, iż w orzecznictwie tym podkreśla się, że Komisja musi zakończyć wstępną fazę badania w terminie dwóch miesięcy, to jednak termin ten ma zastosowanie wyłącznie w wypadku pomocy zgłoszonej przez państwa członkowskie, co jasno wynika z kontekstu punktów przytoczonych przez interwenientów, a nie w przypadku, w którym – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – wstępna faza badania została rozpoczęta w następstwie skargi.

99 Prawdą jest, że nie może to prowadzić do umożliwienia Komisji przedłużenia w sposób dyskrecjonalny fazy wstępnego badania. Tak oto orzeczono, że ponieważ ocena zgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem należy do wyłącznych kompetencji Komisji, jest ona zobowiązana – w interesie prawidłowego stosowania mających podstawowe znaczenie postanowień traktatu odnoszących się do pomocy państwa – do przeprowadzenia sumiennego i bezstronnego badania skargi informującej o istnieniu pomocy niezgodnej ze wspólnym rynkiem (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C‑367/95 P Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, Rec. s. I‑1719, pkt 62; ww. w pkt 96 wyrok w sprawie Gestevisión Telecinco przeciwko Komisji, pkt 72) oraz że nie może ona bezterminowo przedłużać wstępnego badania pomocy państwa będącej przedmiotem wniesionej do niej skargi (ww. w pkt 96 wyrok w sprawie Gestevisión Telecinco przeciwko Komisji, pkt 74). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ocena, czy czas trwania postępowania administracyjnego ma rozsądny charakter, powinna być dokonywana w oparciu o konkretne okoliczności danej sprawy, a zwłaszcza z uwzględnieniem kontekstu sprawy, różnych etapów postępowania, które Komisja powinna przeprowadzić, stopnia złożoności sprawy, jak również jej znaczenia dla poszczególnych zainteresowanych stron (wyroki Sądu: z dnia 19 marca 1997 r. w sprawie T‑73/95 Oliveira przeciwko Komisji, Rec. s. II‑381, pkt 45; z dnia 22 października 1997 r. w sprawach połączonych T‑213/95 i T‑18/96 SCK i FNK przeciwko Komisji, Rec. s. II‑1739, pkt 57; ww. w pkt 96 wyrok w sprawie Gestevisión Telecinco przeciwko Komisji, pkt 75).

100 W niniejszej sprawie pomiędzy otrzymaniem przez Komisję skargi w dniu 21 lutego 2003 r. i wydaniem decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w dniu 3 lutego 2004 r. upłynął okres nieco ponad jedenastu miesięcy. Biorąc pod uwagę zwłaszcza konieczność żądania przez Komisję dodatkowych wyjaśnień od regionu Sardynia za pośrednictwem Republiki Włoskiej, okresu takiego nie można uznać za nadmierny.

101 Po trzecie, na mocy art. 13 ust. 2 i art. 16 rozporządzenia nr 659/1999, w przypadku domniemanej pomocy przyznanej bezprawnie i domniemanych nadużyć w stosowaniu pomocy Komisja nie jest związana zwłaszcza terminem określonym w art. 7 ust. 6 rozporządzenia nr 659/1999. Tymczasem w niniejszej sprawie wszczęte przez Komisję formalne postępowanie wyjaśniające dotyczyło początkowo domniemanych nadużyć w stosowaniu pomocy, a następnie po wydaniu decyzji korygującej domniemanej pomocy przyznanej bezprawnie.

102 W związku z powyższym należy oddalić część zarzutu dotyczącą uchybienia terminom przewidzianym w rozporządzeniu nr 659/1999.

W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 254 ust. 3 WE i art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999

103 Grand Hotel Abi d’Oru twierdzi, iż Komisja naruszyła obowiązek notyfikacji przewidziany w art. 254 ust. 3 WE i w art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, nie powiadamiając jej ani o skierowanym przez nią w dniu 26 lutego 2003 r. do Republiki Włoskiej żądaniu udzielenia dodatkowych wyjaśnień (zob. pkt 15 powyżej), ani o decyzji korygującej, podczas gdy Grand Hotel Abi d’Oru w następstwie wezwania zawartego w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego złożyła uwagi dotyczące spornego systemu pomocy.

104 Komisja nie zgadza się z argumentami Grand Hotel Abi d’Oru.

105 W pierwszej kolejności, zgodnie z art. 254 ust. 3 WE, decyzje są notyfikowane ich adresatom i stają się skuteczne wraz z tą notyfikacją.

106 Po pierwsze, co się tyczy decyzji korygujących, z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż adresatami decyzji wydawanych przez Komisję w dziedzinie pomocy państwa są zawsze zainteresowane państwa członkowskie (ww. w pkt 99 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, pkt 45; wyrok Sądu z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie T‑82/96 ARAP i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II‑1889, pkt 28; ww. w pkt 96 wyrok Sądu w sprawie SIC przeciwko Komisji, pkt 45).Orzecznictwo to jest wcześniejsze od rozporządzenia nr 659/1999 i zostało wyraźnie potwierdzone w art. 25 tego rozporządzenia, który stanowi, że decyzje podjęte na podstawie przepisów rozdziałów II, III, IV, V i VII skierowane są do zainteresowanych państw członkowskich, a Komisja zawiadamia o nich zainteresowane państwo członkowskie bezzwłocznie. W tym względzie należy przypomnieć, że jak zauważono w pkt 69–74 powyżej, decyzję korygującą należy kwalifikować pod względem prawnym jako decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego.

107 Z powyższego wynika, że adresatem decyzji korygującej była wyłącznie Republika Włoska, a nie beneficjenci spornego systemu. W konsekwencji art. 254 ust. 3 WE nie zobowiązywał Komisji do notyfikowania decyzji korygującej Grand Hotel Abi d’Oru.

108 Po drugie, jeżeli chodzi o żądanie udzielenia dodatkowych wyjaśnień, to nie mamy tu do czynienia z decyzją w rozumieniu art. 249 akapit czwarty WE, z uwagi na co art. 254 ust. 3 WE nie ma do niego zastosowania.

109 Należy zatem oddalić część zarzutu dotyczącą naruszenia tego postanowienia.

110 W drugiej kolejności, zgodnie z art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, każda zainteresowana strona, która złożyła uwagi po decyzji Komisji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, otrzymuje kopię decyzji podjętej przez Komisję na podstawie art. 7 wspomnianego rozporządzenia.

111 Decyzji korygującej i żądania udzielenia dodatkowych informacji nie można jednak uważać za „decyzje podjęte przez Komisję na podstawie art. 7” rozporządzenia nr 659/1999. Artykuł ten bowiem, ze względu na swój tytuł i swoją treść, dotyczy jedynie decyzji Komisji o zakończeniu formalnego postępowania wyjaśniającego. Tymczasem po pierwsze, jak wytłumaczono w pkt 73 i 74 powyżej, decyzję korygującą należy kwalifikować nie jako decyzję o zakończeniu formalnego postępowania wyjaśniającego, lecz przeciwnie, jako decyzję o wszczęciu tego postępowania. Po drugie, jeżeli chodzi o żądanie udzielenia dodatkowych wyjaśnień, jak wskazano w pkt 108 powyżej, nie mamy tu do czynienia z aktem, który mógłby zostać zakwalifikowany jako decyzja, z uwagi na co również i on nie jest objęty art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999.

112 Należy zatem oddalić część zarzutu dotyczącą naruszenia tego przepisu.

113 Z powyższego wynika, iż należy oddalić zarzut dotyczący naruszenia art. 254 ust. 3 WE i art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999.

W przedmiocie zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji

114 Skarżące i interwenienci podnoszą zarzut złożony z sześciu części w stosunku do braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji korygującej.

W przedmiocie pierwszej części zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia w odniesieniu do naruszenia zasady rozsądnego czasu trwania postępowania

115 SF Turistico Immobiliare twierdzi, iż zarówno decyzja korygująca jak też zaskarżona decyzja są pozbawione uzasadnienia w zakresie rzekomego naruszenia zasady rozsądnego czasu trwania postępowania.

116 W decyzji korygującej nie wytłumaczono powodów, jakie sprawiły, iż Komisja czekała dwa i pół roku, by skorygować i rozszerzyć decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, mimo że miała pełną znajomość wszystkich stosownych okoliczności od kwietnia 2003 r.

117 Co się tyczy zaskarżonej decyzji, SF Turistico Immobiliare przyznaje, iż na mocy art. 13 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999 w sprawach dotyczących możliwej pomocy przyznanej bezprawnie Komisja nie jest związana terminem określonym w art. 4 ust. 5, art. 7 ust. 6 i 7 rozporządzenia nr 659/1999. Nie oznacza to jednak, iż zasada rozsądnego czasu trwania postępowania nie ma zastosowania w takiej sytuacji. Jako że zaskarżona decyzja nie uzasadnia nienormalnego czasu trwania postępowania wyjaśniającego przekraczającego cztery lata i pięć miesięcy, jej uzasadnienie jest wadliwe.

118 Komisja odpiera argumenty SF Turistico Immobiliare.

119 Tytułem wstępu należy przypomnieć, że w ramach rozpatrywania tej części zarzutu nie chodzi o zbadanie, czy czas trwania postępowania był w niniejszej sprawie rzeczywiście nadmierny, lecz jedynie o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy spoczywający na Komisji obowiązek uzasadnienia ma zastosowanie do czasu trwania postępowania, a jeżeli tak, to czy dochowała ona tego obowiązku.

120 Na pierwsze z tych pytań należy udzielić odpowiedzi przeczącej – innymi słowy, spoczywający na Komisji obowiązek uzasadnienia nie ma zastosowania do czasu trwania postępowania, lecz jedynie do samej treści decyzji.

121 Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 253 WE, powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru przywołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie (zob. ww. w pkt 99 wyrok Trybunału w sprawie Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok Trybunału z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie C‑413/06 P Bertelsmann i Sony Corporation of America przeciwko Impali, Zb.Orz. s. I‑4951, pkt 166 i przytoczone tam orzecznictwo).

122 Tymczasem czas trwania postępowania nie wynika z rozumowania danej instytucji, które mogłoby go uzasadniać, lecz jest okolicznością czysto faktyczną zależną wyłącznie od okresu, jaki jest potrzebny instytucji, by doprowadzić wspomniane postępowanie do końca. W rezultacie czas trwania postępowania nie jest częścią treści decyzji, która może zostać uzasadniona w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w poprzednim punkcie. Jak słusznie twierdzi Komisja, wymaga on jedynie czysto faktycznego wymienienia różnych etapów postępowania aż do wydania omawianej decyzji.

123 W konsekwencji należy oddalić część zarzutu dotyczącą braku uzasadnienia naruszenia zasady rozsądnego czasu trwania postępowania.

W przedmiocie części zarzutu dotyczącej braku uzasadnienia zakwalifikowania pomocy jako nowej pomocy przyznanej bezprawnie

124 Region Sardynia wskazuje na brak uzasadnienia w zaskarżonej decyzji zakwalifikowania jako pomocy przyznanej bezprawnie, a nie jako jej nadużycia, pomocy na rzecz projektów, których realizacja rozpoczęła się przed złożeniem wniosku.

125 Komisja kwestionuje argumenty regionu Sardynia.

126 W tym względzie należy zaznaczyć, iż w motywach 48–55 zaskarżonej decyzji Komisja zasadniczo wskazała, iż system pomocy wdrożony przez przyjęcie zwłaszcza uchwały nr 33/6 nie spełniał warunków określonych w podjętej decyzji zatwierdzającej, ponieważ nie zapewniał efektu zachęty rozpatrywanej pomocy i w konsekwencji pomoc przyznana na rzecz projektów, których realizacja rozpoczęła się przed złożeniem wniosku o pomoc, musiała być uznana za przyznaną bezprawnie.

127 Takie uzasadnienie przedstawia w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a Sądowi dokonać jej kontroli zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 121 powyżej.

128 W konsekwencji tę część zarzutu należy oddalić jako bezzasadną.

W przedmiocie części zarzutu dotyczącej braku uzasadnienia niezgodności ze wspólnym rynkiem pomocy na rozwój regionalny

129 Interwenienci i SF Turistico Immobiliare wskazują na brak uzasadnienia w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do zgodności pomocy przyznanej na podstawie spornego systemu (zwanej dalej „sporną pomocą”) w szczególności pod kątem jej wkładu w rozwój regionalny w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit. c) WE. Komisja nie sprecyzowała zwłaszcza przyczyn, dla których w przeciwieństwie do innych przypadków, w których występowały analogiczne okoliczności, nie uznała, iż możliwe było zastosowanie odstępstw przewidzianych w art. 87 ust. 3 lit. a) i c) WE.

130 Komisja kwestionuje argumenty interwenientów i SF Turistico Immobiliare.

131 Co się tyczy, po pierwsze, dopuszczalności części zarzutu podniesionej przez SF Turistico Immobiliare, to zważywszy, iż zarzut dotyczący braku uzasadnienia stanowi bezwzględną przeszkodę procesową, nie może on zostać odrzucony jako niedopuszczalny, ponieważ musi być zbadany przez Sąd z urzędu (zob. wyrok Sądu z dnia 15 czerwca 2005 r. w sprawie T‑349/03 Corsica Ferries France przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑2197, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).

132 Po drugie, należy odrzucić argument Komisji, iż nie musiała wykazać niezgodności pomocy ze wspólnym rynkiem, ponieważ to do zainteresowanego państwa członkowskiego należało wykazanie jej zgodności. Prawdą jest oczywiście, że w przypadku gdy decyzja o wszczęciu postępowania wyjaśniającego przewidziana w art. 88 ust. 2 WE zawiera wystarczającą wstępną analizę Komisji prezentującą powody, dla których ma ona wątpliwości co do zgodności rozpatrywanej pomocy ze wspólnym rynkiem, do państwa członkowskiego i do potencjalnego beneficjenta należy przedstawienie dowodów mogących wykazać, że pomoc jest zgodna ze wspólnym rynkiem (wyrok Sądu z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie T‑109/01 Fleuren Compost przeciwko Komisji, Rec. s. II‑127, pkt 45; zob. również podobnie wyrok Sądu z dnia 18 listopada 2004 r. w sprawie T‑176/01 Ferriere Nord przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑3931, pkt 93, 94; zob. również analogicznie wyrok Trybunału z dnia 24 września 2002 r. w sprawach połączonych C‑74/00 P i C‑75/00 P Falck i Acciaierie di Bolzano przeciwko Komisji, Rec. s. I‑7869, pkt 170). Niemniej jednak zasada ta odnosi się jedynie do ciężaru dowodu, a nie do obowiązku uzasadnienia, z uwagi na co to do Komisji należy w razie potrzeby przedstawienie w jej decyzji przyczyn, które pomimo dowodów dostarczonych przez państwo członkowskie lub beneficjentów skłoniły ją do przyjęcia, iż rozpatrywana pomoc nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem.

133 Po trzecie, w niniejszej sprawie Komisja dochowała spoczywającego na niej obowiązku uzasadnienia w tym zakresie.

134 W motywach 56–73 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała bowiem zasadniczo, iż przyczyną niezgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem był brak efektu zachęty tej pomocy wynikający z okoliczności, iż została ona przyznana na rzecz projektów rozpoczętych przed złożeniem wniosku o pomoc. Komisja przypomniała w tym względzie zwłaszcza, że zasada konieczności pomocy jest zasadą ogólną potwierdzoną w orzecznictwie, a ponadto powtórzoną zarówno w decyzji zatwierdzającej, jak też w wytycznych z 1998 r. (zob. motywy 58–61 zaskarżonej decyzji). Już samo to stwierdzenie wystarczało, by uzasadnić niezgodność pomocy ze wspólnym rynkiem, ponieważ umożliwiało wykluczenie zgodności ze wspólnym rynkiem wszelkiej pomocy na rzecz rozwoju regionalnego. W tym kontekście należy przypomnieć, że Sąd orzekł już, iż przypominając kryteria określone w wytycznych i stwierdzając, że w konkretnym przypadku nie były one spełnione, Komisja uzasadniła w wymagany prawem sposób decyzję odmawiającą zastosowania odstępstwa na mocy art. 87 ust. 3 WE (wyrok Sądu z dnia 30 kwietnia 1998 r. w sprawie T‑214/95 Vlaams Gewest przeciwko Komisji, Rec. s. II‑717, pkt 102). Jakkolwiek w pkt 62–69 zaskarżonej decyzji Komisja odrzuciła różne argumenty wysunięte przez włoskie władze, a w pkt 71 tej decyzji wskazała, iż sporna pomoc nie mogła być zatwierdzona również w oparciu o inne podstawy prawne, to wyjaśnienia te mają jedynie charakter nadobowiązkowy.

135 Należy zatem oddalić część zarzutu dotyczącą braku uzasadnienia niezgodności ze wspólnym rynkiem pomocy na rozwój regionalny.

W przedmiocie części zarzutu dotyczącej braku uzasadnienia oceny efektu zachęty spornej pomocy

136 W ramach tej części zarzutu region Sardynia, interwenienci, SF Turistico Immobiliare, Timsas i Grand Hotel Abi d’Oru przedstawiają trzy argumenty dotyczące braku uzasadnienia przez Komisję oceny efektu zachęty spornej pomocy.

137 Po pierwsze, skarżące twierdzą, iż Komisja powinna była wytłumaczyć, dlaczego w niniejszej sprawie domniemanie, o którym wspomina pkt 4.2 wytycznych z 1998 r., a według którego efekt zachęty nie występuje w wypadku rozpoczęcia prac przed złożeniem wniosku o pomoc, nie mogło zostać wzruszone przez argumenty podniesione przez region Sardynia. Komisja powinna była przynajmniej dokonać konkretnego porównania rzekomej nierównowagi, jaką wywołać miała na danym rynku wypłata rozpatrywanej pomocy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek śladów takiego uzasadnienia.

138 Po drugie, region Sardynia twierdzi, iż zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia powodu nieuwzględnienia przez Komisję przy ocenie efektu zachęty systemu spornej pomocy zaufania beneficjentów tego systemu do krajowych i wspólnotowych przepisów mających zastosowanie w momencie, gdy zdecydowali się oni zainwestować, i jest w tym zakresie sprzeczna.

139 Po trzecie, SF Turistico Immobiliare, Timsas i Grand Hotel Abi d’Oru twierdzą, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia powodu nieuwzględnienia przez Komisję przy ocenie efektu zachęty spornego systemu pomocy szczególnej sytuacji beneficjentów rzeczonego systemu.

140 Komisja nie zgadza się z tymi argumentami.

141 Jeżeli chodzi, po pierwsze, o argumenty podniesione przez region Sardynia i interwenientów, należy od razu odrzucić argument, iż Komisja powinna była dokonać konkretnego porównania rzekomej nierównowagi, jaką wywołać miała na rynku wypłata rozpatrywanej pomocy. Kwestia tego, czy rozpatrywana pomoc wywołała nierównowagę na rynku – zasadniczo łącząca się z pojęciem pomocy – jest pozbawiona znaczenia dla celów oceny efektu zachęty pomocy, który wiąże się z badaniem zgodności ze wspólnym rynkiem rozpatrywanej pomocy.

142 Ponadto należy odrzucić argument, iż Komisja powinna była wytłumaczyć, dlaczego argumenty podniesione przez region Sardynia, a w szczególności względy dotyczące uzasadnionych oczekiwań beneficjentów spornego systemu, nie mogły doprowadzić do wzruszenia domniemania, o którym wspomina pkt 4.2 wytycznych z 1998 r., i to bez potrzeby wypowiadania się na tym etapie co do podnoszonej przez skarżące okoliczności, iż wymóg złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem prac wynikał z domniemania wzruszalnego. Należy bowiem stwierdzić, iż w motywach 62–67 zaskarżonej decyzji Komisja najpierw zwięźle przypomniała przedstawione przez włoskie władze w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego argumenty, które zostały szerzej zaprezentowane w motywach 36–43 tej decyzji. Komisja wskazała następnie dla każdego z argumentów przyczynę ze względu, na którą uznała, iż należało go odrzucić. W każdym razie nie może tu być mowy o braku uzasadnienia, z uwagi na co należy odrzucić argumenty podniesione przez region Sardynia i interwenientów.

143 Po drugie, zgodnie z uwagami poczynionymi w pkt 44 powyżej, należy odrzucić argument podnoszony przez SF Turistico Immobiliare przedstawiony w pkt 139 powyżej bez potrzeby wypowiadania się co do jego dopuszczalności.

144 Jak bowiem wskazano w pkt 91 i 92 powyżej, w ramach badania systemu pomocy Komisja ma prawo ograniczyć się do zbadania ogólnych i abstrakcyjnych cech rozpatrywanego systemu, nie będąc zobowiązaną do badania szczególnej sytuacji różnych jego beneficjentów. Jako że Komisja nie jest zobowiązana do badania szczególnej sytuacji beneficjentów, do sytuacji tej nie ma zastosowania również obowiązek uzasadnienia, z uwagi na co należy odrzucić argument podniesiony przez SF Turistico Immobiliare, Timsas i Grand Hotel Abi d’Oru.

145 W konsekwencji należy oddalić część zarzutu dotyczącą braku uzasadnienia oceny efektu zachęty pomocy.

W przedmiocie braku uzasadnienia odmowy zastosowania zasady de minimis

146 SF Turistico Immobiliare i Timsas twierdzą, iż Komisja nie wytłumaczyła w zaskarżonej decyzji, dlaczego wykluczyła zastosowanie zasady de minimis do części pomocy odpowiadającej kosztom poniesionym przed złożeniem wniosku o pomoc.

147 Komisja kwestionuje te argumenty.

148 W tym względzie wystarczy zaznaczyć, że w motywie 68 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała powody, dla których uznała, iż zasada de minimis nie mogła zostać zastosowana w niniejszej sprawie w celu uniknięcia obowiązku złożenia wniosku o pomoc przed rozpoczęciem realizacji projektu. Komisja podkreśliła, że kwota, którą należało rozpatrywać, musiała dotyczyć całego projektu, przez co nie było możliwe uznanie za kwalifikowalne rozpoczętych prac inwestycyjnych na podstawie zasady de minimis. Komisja sprecyzowała ponadto, że włoskie władze najwyraźniej nie wzięły pod uwagę okoliczności, iż beneficjent mógł uzyskać pomoc de minimis na podstawie innych systemów.

149 Należy zatem oddalić część zarzutu dotyczącą braku uzasadnienia odmowy zastosowania zasady de minimis bez potrzeby badania jej dopuszczalności zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 44 powyżej.

W przedmiocie części zarzutu dotyczącej braku uzasadnienia nakazu odzyskania pomocy

150 Region Sardynia wskazuje na brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji w odniesieniu do nakazu odzyskania pomocy od beneficjentów. Region Sardynia precyzuje w tym względzie, iż Komisja powinna była uwzględnić w uzasadnieniu tej decyzji okoliczność, iż zgodnie z orzecznictwem dopuszczalne jest, aby beneficjent pomocy przyznanej bezprawnie powoływał się na nadzwyczajne okoliczności, które słusznie mogły leżeć u podstaw uzasadnionych oczekiwań co do legalności tej pomocy.

151 Komisja nie zgadza się z tym argumentem.

152 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w dziedzinie pomocy państwa, jeżeli – wbrew postanowieniom art. 88 ust. 3 WE – pomoc została już przyznana, Komisja, której przysługuje kompetencja w zakresie nakazania władzom krajowym, aby te odzyskały pomoc, nie musi przedstawiać szczególnych powodów, aby uzasadnić wykonanie tej kompetencji (wyrok Trybunału z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie C‑75/97 Belgia przeciwko Komisji, Rec. s. I‑3671, pkt 82; ww. w pkt 91 wyrok Trybunału z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 106; wyrok Trybunału z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie C‑148/04 Unicredito Italiano, Zb.Orz. s. I‑11137, pkt 99). To poprzedzające wejście w życie rozporządzenia nr 659/1999 orzecznictwo znajduje wciąż zastosowanie w ramach art. 14 ust. 1 tego rozporządzenia. Ten szczególny przepis stanowi bowiem, że „w przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy przyznanej bezprawnie, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu windykacji [odzyskania] pomocy od beneficjenta”. Decyzja nakazująca odzyskanie pomocy stanowi zatem niemalże automatyczną konsekwencję w przypadku stwierdzenia, że pomoc została przyznana bezprawnie i że jest niezgodna ze wspólnym rynkiem – z zastrzeżeniem wynikającym z drugiego zdania tego przepisu, iż nakaz odzyskania pomocy nie może być sprzeczny z ogólną zasadą prawa wspólnotowego. Komisji nie przysługuje zatem swoboda uznania w tym zakresie. W takich okolicznościach nie można zobowiązywać Komisji do uzasadnienia decyzji nakazującej zwrot pomocy, po tym jak przedstawiła powody, dla których uważa, że rozpatrywana pomoc została przyznana bezprawnie i jest niezgodna ze wspólnym rynkiem.

153 Należy zatem oddalić część zarzutu dotyczącą braku uzasadnienia decyzji nakazującej odzyskanie spornej pomocy i w konsekwencji cały zarzut dotyczący braku uzasadnienia.

5. W przedmiocie zarzutów merytorycznych

154 Skarżące i interwenienci podnoszą dziesięć zarzutów merytorycznych, z których pierwszy dotyczy braku podstawy prawnej decyzji korygującej, drugi – nadużycia władzy przy wydaniu tej decyzji, trzeci – okoliczności, iż w decyzji zatwierdzającej brak jest wzmianki o warunku odnoszącym się do wcześniejszego wniosku, czwarty – błędnego zakwalifikowania rozpatrywanej pomocy jako pomocy przyznanej bezprawnie, piąty – braku możliwości zastosowania wytycznych z 1998 r., szósty – oczywistego błędu w ocenie istnienia efektu zachęty, siódmy – naruszenia art. 87 ust. 3 WE, ósmy – naruszenia zasady bezstronności i zasady ochrony konkurencji, dziewiąty – naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań i dziesiąty – naruszenia przepisów dotyczących pomocy de minimis.

W przedmiocie zarzutu dotyczącego braku podstawy prawnej decyzji korygującej

155 SF Turistico Immobiliare i interwenienci twierdzą, iż żadne z postanowień traktatu WE i żaden z przepisów rozporządzenia nr 659/1999 n