OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

F.G. JACOBSA

przedstawiona w dniu 27 października 2005 r.( )

Sprawa C‑222/04

Ministero dell’Economia e delle Finanze

przeciwko

Cassa di Risparmio di Firenze SpA,

Fondazione Cassa di Risparmio di San Miniato

i

Cassa di Risparmio di San Miniato SpA





1. W niniejszej sprawie włoski Corte Suprema di Cassazione przedłożył Trybunałowi szereg pytań co do zgodności z prawem wspólnotowym systemu podatkowego mającego zastosowanie do podmiotów powstałych w wyniku prywatyzacji włoskiego państwowego systemu bankowego, a ściślej do fundacji bankowych, które zastąpiły tradycyjne kasy oszczędnościowe.

2. Sąd krajowy w istocie dąży do uzyskania wyjaśnienia, czy, po pierwsze, rzeczone fundacje bankowe można zakwalifikować jako przedsiębiorstwa dla celów przepisów traktatu WE o konkurencji, a w szczególności postanowień o pomocy państwa.

3. W zależności od odpowiedzi na to pytanie, sąd krajowy pragnie ustalić, czy wskazany system podatkowy stanowi pomoc państwa dla celów traktatu WE. W tym kontekście zakwestionował on również ważność decyzji Komisji, w której stwierdzono, iż niektóre aspekty kwestionowanego systemu podatkowego nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.

4. Wreszcie sąd krajowy wnosi do Trybunału o ocenę kwestionowanego systemu podatkowego w świetle artykułów 12 WE, 43 WE i następnych oraz 56 i następnych WE.

Właściwe przepisy wspólnotowe

5. Artykuł 12 ust. 1 WE przewiduje, iż „w zakresie zastosowania niniejszego traktatu i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które on przewiduje, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową”.

6. Artykuły 43 WE i 56 WE znajdują się w części trzeciej, tytule III traktatu, „Swobodny przepływ osób, usług i kapitału”. Artykuł 43 znajduje się w rozdziale 2 „Prawo przedsiębiorczości”, zaś art. 56 w rozdziale 4 „Kapitał i płatności”.

7. Artykuł 43 WE stanowi, iż:

„Ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego są zakazane w ramach poniższych postanowień. Zakaz ten obejmuje również ograniczenia w tworzeniu agencji, oddziałów lub filii przez obywateli danego państwa członkowskiego, ustanowionych na terytorium innego państwa członkowskiego.

Z zastrzeżeniem postanowień rozdziału dotyczącego kapitału, swoboda przedsiębiorczości obejmuje podejmowanie i wykonywanie działalności prowadzonej na własny rachunek, jak również zakładanie i zarządzanie przedsiębiorstwami, a zwłaszcza spółkami w rozumieniu artykułu 48 akapit drugi, na warunkach określonych przez ustawodawstwo państwa przyjmującego dla własnych obywateli”.

8. Artykuł 56 ust. 1 i 2 WE przewiduje, iż „[w] ramach postanowień niniejszego rozdziału” zakazane są wszelkie ograniczenia w przepływie kapitału i płatności między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi.

9. Stosownie do art. 87 ust. 1 WE, „[z] zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w niniejszym traktacie, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.

Krajowe ramy prawne

10. Poniżej przedstawiono właściwe krajowe ramy prawne.

11. Dwa krajowe przepisy podatkowe leżące u podłoża sporu w niniejszej sprawie to art. 10 bis ustawy nr 1745 z dnia 29 grudnia 1962 r.( ) (zwanej dalej „ustawą nr 1745/62”) oraz art. 6 dekretu prezydenta nr 601 z dnia 29 września 1973 r. w sprawie przepisów dotyczących ulg podatkowych (zwanego dalej „dekretem nr 601/73”)( ).

12. Ustawa nr 1745/62 wprowadziła między innymi potrącanie zaliczki na poczet podatku należnego od dywidend wypłacanych przez spółki. Zarazem art. 10 bis ustawy zwolnił z tego potrącenia dywidendy przypadające osobom prawnym prawa publicznego lub fundacjom zwolnionym z podatku dochodowego od osób prawnych, które służą wyłącznie celom dobroczynnym, edukacyjnym, wychowawczym, naukowym i badawczym( ).

13. Artykuł 6 dekretu nr 601/73 przewiduje obniżenie o 50% podatku dochodowego od osób prawnych na rzecz organizacji działających w dziedzinie pomocy społecznej, zdrowia, edukacji, kultury oraz podobnych sektorów.

14. Postępowanie przed sądem krajowym dotyczy zastosowania powyższych przepisów do podmiotów powstałych w wyniku prywatyzacji instytucji kredytowych sektora publicznego we Włoszech, a w szczególności wobec fundacji bankowych, które zastąpiły tradycyjne kasy oszczędnościowe. Proces ten rozpoczął się w 1990 r., a więc po uchwaleniu obu przepisów podatkowych, przechodząc dwa główne etapy.

15. Pierwszy etap został zapoczątkowany ustawą nr 218 z dnia 30 lipca 1990 r. oraz dekretem nr 356/90 z dnia 20 listopada 1990 r. (zwanym dalej „dekretem nr 356/90”). Oba akty przewidywały przekształcenie banków sektora publicznego w spółki bankowe z ograniczoną odpowiedzialnością (zwane dalej „pierwotnym systemem prawnym”).

16. Artykuł 1 dekretu nr 356/90 przewidywał, iż państwowe instytucje bankowe, w tym kasy oszczędnościowe („organizacje wnoszące wkład”), mogą wnieść przedsiębiorstwo prowadzące działalność bankową do utworzonych przez siebie spółek akcyjnych, w których pozostawały jedynymi akcjonariuszami. Nowo utworzone spółki akcyjne (zwane dalej „spółkami bankowymi”) prowadziły działalność bankową uprzednio wykonywaną przez organizacje wnoszące wkład.

17. Artykuł 12 wyżej wymienionego dekretu nałożył wymóg na organizacje wnoszące wkład, iż powinny służyć one celom interesu publicznego i pomocy społecznej, przede wszystkim w sektorach badań naukowych, edukacji, sztuki i zdrowia.

18. Ten sam przepis stanowił dalej w szczególności, że organizacje wnoszące wkład mogą dokonywać czynności finansowych, handlowych, w zakresie nieruchomości i ruchomości, które będą konieczne do realizacji tych celów. Mogą one zarządzać swoim udziałem w spółce bankowej, lecz nie mogą bezpośrednio wykonywać działalności bankowej ani posiadać kontrolnych udziałów w kapitale przedsiębiorstw prowadzących działalność bankową lub finansową innych niż spółka bankowa.

19. Organizacje wnoszące wkład zostały jednak uprawnione do nabywania lub zbywania udziałów mniejszościowych w kapitale innych przedsiębiorstw prowadzących działalność bankową lub finansową. W okresie przejściowym, w celu zapewnienia funkcjonalnej ciągłości pomiędzy fundacją bankową a spółką bankową, członkowie komitetu zarządzającego lub odpowiedniego organu organizacji wnoszącej wkład mieli zostać powołani do zarządu, a członkowie organu kontrolnego do rady nadzorczej spółki bankowej.

20. Artykuł 13 dekretu nr 356/90 uregulował zbywanie akcji spółek bankowych będących w posiadaniu organizacji wnoszących wkład. Zbycie akcji powinno być dokonywane w drodze oferty publicznej, choć zbycie do ogólnej granicy jednego procentu kapitału spółki bankowej może być swobodnie dokonywane na rynku giełdowym akcji notowanych na giełdzie. Sprzedaż poprzez odwołanie się do innych procedur wymaga uprzedniej zgody ministra skarbu. Gdyby wskutek zbycia lub jakiejkolwiek innej czynności organizacja wnosząca wkład miała utracić, nawet przejściowo, kontrolę nad większością akcji uprawniających do głosowania na zwyczajnym walnym zgromadzeniu spółki bankowej, czynność również wymaga zezwolenia ministra skarbu. Wreszcie organizacja wnosząca wkład, która zbyła udział kontrolny, może nabyć udział kontrolny w innej spółce bankowej po uzyskaniu uprzedniego zezwolenia ministra skarbu.

21. Drugi zasadniczy etap procesu prywatyzacji został zapoczątkowany zmianami wprowadzonymi do pierwotnego systemu prawnego ustawą nr 461 z dnia 23 grudnia 1998 r.( ). Dekret nr 153 z dnia 17 maja 1999 r. (zwany dalej „dekretem nr 153/99”) został wydany na podstawie wyżej wymienionej ustawy i zawiera szczegółowe przepisy wykonawcze (zwane dalej „nowym systemem prawnym”).

22. Nowy system prawny wprowadził znaczące zmiany w uregulowaniu fundacji bankowych, związane ze ściślejszymi mechanizmami kontrolnymi.

23. Artykuł 1 dekretu nr 153/99 skodyfikował dotychczasową praktykę, a organizacje wnoszące wkład zostały nazwane fundacjami (zwanymi dalej „fundacjami bankowymi”).

24. Artykuł 2 ust. 1 tego dekretu definiuje fundacje bankowe jako osoby prawne prawa prywatnego niemające celu zarobkowego, którym przyznaje się niezależność zarządzania, oraz służące wyłącznie celom pomocy społecznej i wspieraniu rozwoju gospodarczego, zgodnie z postanowieniami ich statutów.

25. Artykuł 3 przewiduje, że fundacje bankowe realizują swe cele w każdy sposób zgodny z ich prawnym charakterem, o którym mowa w art. 2; mogą one kontrolować tylko przedsiębiorstwa „celowe” służące bezpośrednio realizacji ich celów statutowych i działające wyłącznie w tzw. „odpowiednich sektorach” (zwane dalej „przedsiębiorstwami celowymi”); nie są one upoważnione do wykonywania czynności bankowych oraz nie mogą wspierać finansowo, bezpośrednio lub pośrednio, organizacji lub przedsiębiorstw innych niż przedsiębiorstwa celowe.

26. Zgodnie z art. 1 dekretu nr 153/99, w jego pierwotnym brzmieniu, „odpowiednie sektory” są to następujące dziedziny: badania naukowe, edukacja, sztuka, konserwacja i wspieranie dóbr i działalności kulturalnej oraz dóbr przyrody, zdrowie i pomoc słabszym grupom społecznym. Liczba możliwych odpowiednich sektorów została następnie zwiększona pod koniec 2001 r.( ).

27. Artykuł 4 ust. 3 dekretu nr 153/99 w swym pierwotnym brzmieniu stanowił, że członkowie organu zarządzającego fundacji bankowej nie mogą sprawować funkcji członka rady zarządzającej w spółce bankowej. Przepis ten został zmieniony pod koniec 2003 r.( ) w ten sposób, że osoby wykonujące funkcje administracyjne, zarządcze lub kontrolne w fundacji bankowej nie mogą sprawować takich samych funkcji w spółce bankowej lub w spółkach, które ona kontroluje lub w których ma udziały. Ponadto osoby wykonujące funkcje związane z wytyczaniem strategii (kierunków) w fundacji bankowej nie mogą sprawować takich funkcji w spółkach bankowych.

28. W pierwotnym brzmieniu art. 5 ust. 1 dekretu nr 153/99 stanowił, że majątek fundacji bankowej powinien służyć wyłącznie celom statutowym oraz że w ramach zarządzania ich majątkiem fundacje bankowe zarządzają ryzykiem, przestrzegając rozsądnych kryteriów, aby została zachowana wartość majątku i aby został osiągnięty odpowiedni dochód. Artykuł 11 ustawy nr 448/01 dodał do tego przepisu uściślenie, zgodnie z którym zarządzanie majątkiem powinno być zgodne z charakterem fundacji bankowych jako organizacji niemających celu zarobkowego, działających zgodnie z zasadami przejrzystości i etyki.

29. Artykuł 6 ust. 1 stanowi, że fundacje bankowe mogą posiadać udziały kontrolne tylko w organizacjach i spółkach, których wyłącznym celem jest zarządzanie przedsiębiorstwami celowymi.

30. Artykuł 25 ust. 1 i 2 dekretu nr 153/99 w swym pierwotnym brzmieniu stanowił, że udziały kontrolne w spółkach mogą być zachowane przez okres nieprzekraczający czterech lat, począwszy od dnia wejścia w życie dekretu. Jeżeli zbycie nie nastąpiło w tym terminie, udziały mogą być zachowane przez okres dodatkowy, nieprzekraczający dwóch lat.

31. Udziały kontrolne w spółkach innych niż spółki bankowe, z wyłączeniem udziałów posiadanych przez fundacje bankowe w przedsiębiorstwach celowych powinny zostać zbyte w terminie określonym przez władzę nadzorczą, a w każdym razie we wskazanym powyżej terminie czterech lat.

32. W następstwie zmian tych przepisów, wprowadzonych w latach 2001 i 2003, pierwotny okres czterech lat został zastąpiony ostateczną datą 31 grudnia 2005 r. Udziały kontrolne w spółkach innych niż spółki bankowe, z wyjątkiem udziałów w przedsiębiorstwach celowych, musiały zostać zbyte w każdym razie najpóźniej do dnia 31 grudnia 2005 r.( ).

33. Artykuł 25 ust. 3 dekretu nr 153/99 przewiduje, że jeśli fundacje bankowe nie zachowają tych terminów, władza nadzorcza jest upoważniona do zarządzenia zbycia udziałów kontrolnych w zakresie koniecznym dla zakończenia kontroli.

34. W aspekcie podatkowym art. 12 ust. 1 dekretu nr 153/99 stanowi, że fundacje bankowe, które dostosowały swe statuty do przepisów tego dekretu, są uważane za podmioty niekomercyjne, nawet jeśli realizują cele statutowe za pośrednictwem przedsiębiorstw celowych.

35. Artykuł 12 ust. 2 tego dekretu rozszerzył zakres stosowania systemu przewidzianego w art. 6 dekretu nr 601/73, to znaczy obniżenie o 50% podatku dochodowego od osób prawnych( ), na fundacje bankowe, które dostosowały swoje statuty do przepisów dekretu nr 153/99 i które działają we „właściwych sektorach”. Do chwili przyjęcia przepisów dostosowujących statuty do dekretu nr 153/99 ten sam system miał zastosowanie do fundacji bankowych niemających charakteru podmiotów komercyjnych, które realizowały przede wszystkim cele interesu publicznego i pomocy społecznej w sektorach wskazanych w art. 12 dekretu nr 356/90 i jego późniejszych zmianach.

36. Wreszcie art. 12 ust. 3 dekretu nr 153/99 stanowi, że fundacje bankowe tracą charakter podmiotów niekomercyjnych i przestają korzystać z przewidzianych ulg podatkowych, jeżeli po dniu 31 grudnia 2005 r. zachowują jeszcze udziały kontrolne w spółkach bankowych.

Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne

37. Na podstawie art. 10 bis ustawy nr 1745/62 Fondazione Cassa di Risparmio di San Miniato, fundacja bankowa( ), zwróciła się z wnioskiem o zwolnienie z potrącenia zaliczki na poczet podatku dochodów za rok obrotowy 1998, które przypadły jej z tytułu udziałów w dwóch bankach, Cassa di Risparmio di San Miniato i Casse Toscane SpA. Wniosek ten został oddalony przez organ administracji skarbowej Toskanii na tej podstawie, że zarządzanie przez fundację bankową udziałami w spółkach bankowych należy uważać za działalność gospodarczą niezgodną ze zwolnieniem przewidzianym w art. 10 bis ustawy nr 1745/62.

38. Fondazione Cassa di Risparmio di San Miniato oraz Cassa di Risparmio di Firenze SpA i Cassa di Risparmio di San Miniato SpA, która przejęła Casse Toscane SpA („pozwane w postępowaniu krajowym”), jako podmioty odpowiedzialne za dokonanie potrąceń od dywidend wypłacanych na rzecz Fondazione, zaskarżyły, bez powodzenia, decyzję w sprawie oddalenia wniosku do Commissione tributaria provinciale di Firenze.

39. W wyniku apelacji Commissione tributaria regionale della Toscana uchylił orzeczenie sądu niższej instancji oraz orzekł, że nowy system prawny wyraźnie przewiduje stosowanie rzeczonych ulg podatkowych do fundacji bankowych. Sąd uznał, że w przedłożonej mu sprawie nie przedstawiono dowodu na to, iż działalność gospodarcza Fondazione Cassa di Risparmio di San Miniato przeważa nad celami użyteczności publicznej i pomocy społecznej, wobec czego Fondazione jest uprawniona do skorzystania z obniżenia o 50% podatku dochodowego od osób prawnych na podstawie art. 6 dekretu nr 601/73, a w konsekwencji, ze zwolnienia od potrącenia zaliczki na poczet podatku należnego od dywidend zgodnie z art. 10 bis ustawy nr 1745/62, wyłącznie w odniesieniu do celów interesu publicznego i użyteczności społecznej w określonych sektorach( ).

40. Ministero dell’Economia e delle Finanze wniósł skargę kasacyjną od tego rozstrzygnięcia do Corte suprema di cassazione, który uważa, że w celu rozstrzygnięcia sprawy należy ustalić, czy ulgi podatkowe dla fundacji bankowych są zgodne z przepisami i zasadami traktatu WE dotyczącymi konkurencji – w szczególności z art. 87 WE i 88 WE o pomocy państwa – oraz z zasadami niedyskryminacji (art. 12 WE), swobody przedsiębiorczości (art. 43 WE i nast.) oraz swobody przepływu kapitału (art. 56 WE i nast.)

41. W odniesieniu do art. 87 i nast. WE sąd krajowy podnosi, że w decyzji 2003/146/WE z dnia 22 sierpnia 2002 r. w sprawie wdrażanych przez Włochy przepisów podatkowych dla fundacji bankowych (zwanej dalej „decyzją Komisji”)( ), Komisja zbadała przepisy podatkowe przewidziane w art. 12 ust. 2 dekretu nr 153/99 w świetle przepisów traktatu WE o pomocy państwa. W decyzji tej Komisja uznała, że w przypadku fundacji bankowych, które nie wykonują bezpośrednio działalności w odpowiednich sektorach, badane przepisy podatkowe nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, ponieważ nie dotyczą „przedsiębiorstw” w rozumieniu tego przepisu.

42. Sąd krajowy wskazuje, że istnieją rozbieżności na szczeblu krajowym co do tego, czy fundacje bankowe mają komercyjny charakter.

43. Podczas gdy włoskie organy administracji skarbowej konsekwentnie utrzymywały, że fundacje bankowe mają charakter komercyjny, a zatem podlegają zwykłemu systemowi podatkowemu, rząd włoski twierdził w trakcie postępowania prowadzącego do wydania decyzji Komisji, że fundacje bankowe nie mogą być uważane za „przedsiębiorstwa” dla celów przepisów WE o konkurencji. W kontekście sądowym sąd krajowy wskazał, że nawet w jego własnym orzecznictwie istnieją rozbieżności w tym względzie.

44. Sąd krajowy zauważa następnie, że według części orzecznictwa krajowego art. 12 ust. 2 dekretu nr 153/99, który rozszerzył zakres stosowania ulg podatkowych przewidzianych w art. 6 dekretu nr 601/73 na fundacje bankowe, miał charakter interpretacyjny, tak że rzeczone ulgi podatkowe znajdują zastosowanie również do lat podatkowych poprzedzających wejście w życie dekretu nr 153/99.

45. Uznał on ponadto za konieczne zbadanie ważności decyzji Komisji. W istocie jego zdaniem Komisja nieprawidłowo zastosowała traktat WE oraz nieprawidłowo oceniła zadania, charakter i rolę fundacji bankowych na włoskim rynku bankowym. Sąd krajowy uważa również, że Komisja nie uzasadniła swojej decyzji w dostateczny sposób oraz nie dokonała prawidłowej analizy działalności fundacji bankowych w zakresie nabycia i zarządzania udziałami przedsiębiorstw innych niż spółki bankowe.

46. Według sądu krajowego, gospodarczy charakter działalności w sposób oczywisty wynika z faktu, że udziały kontrolne w spółkach bankowych są powierzane specjalnie w tym celu utworzonym podmiotom, taki stan utrzymywany jest przez znaczący okres czasu, a przychody ze zbycia takich udziałów są wykorzystywane do nabycia i zarządzania istotnymi udziałami w innych przedsiębiorstwach, służąc realizacji różnych celów posiadającego udziały, w tym rozwoju gospodarczego systemu.

47. Sąd krajowy ma również wątpliwości, czy system podatkowy badany w zawisłym przed nim postępowaniu nie stanowi dyskryminacji na szkodę innych przedsiębiorstw działających na rzeczonym rynku i jednocześnie naruszenia zasad swobody przedsiębiorczości oraz swobodnego przepływu kapitału.

48. W tych okolicznościach sąd krajowy postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) Czy szereg podmiotów (tzw. „fundacji bankowych”), które zostały utworzone na podstawie ustawy nr 218/90 oraz dekretu nr 356/90 z późn. zm. w celu przyznania im udziałów kontrolnych w spółkach prowadzących działalność bankową i w celu zarządzania tymi udziałami, które stanowią dość znaczną część podmiotów działających na rynku i dysponują ponadto prawem do udziału w zyskach przedsiębiorstw kontrolowanych, podlega wspólnotowym przepisom prawa konkurencji, również gdy powierzone im są zadania użyteczności publicznej? Czy przyznana tym podmiotom na podstawie dekretu nr 153/99 możliwość przeznaczenia dochodów ze zbycia tych udziałów na nabywanie i zarządzanie znacznymi udziałami w innych podmiotach, w szczególności prowadzących działalność bankową, a także do nabywania udziałów kontrolnych w podmiotach nieprowadzących działalności bankowej, w różnych celach, w tym rozwoju gospodarczego systemu, stanowi wykonywanie działalności gospodarczej w rozumieniu wspólnotowego prawa konkurencji?

2) Czy, w konsekwencji, do takich podmiotów podlegających przepisom ustawy nr 218/90 i dekretu nr 356/90 z późn. zm., jak również przepisom wynikającym z reformy zawartym w ustawie nr 461/98 i dekrecie nr 153/99, stosuje się przepisy wspólnotowe o pomocy przyznawanej przez państwa (art. 87 WE i 88 WE) w związku z przewidzianym dla tych podmiotów preferencyjnym systemem podatkowym?

3) W razie twierdzącej odpowiedzi na powyższe pytanie, czy system ulg w zakresie bezpośredniego opodatkowania otrzymanych dywidend będący przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, stanowi pomoc przyznaną przez państwo w rozumieniu art. 87 WE?

4) W razie twierdzącej odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 2, czy z punktu widzenia zgodności z prawem i wad lub niedostatecznego uzasadnienia podniesionych w niniejszym postanowieniu odsyłającym zachowuje ważność decyzja Komisji Europejskiej z dnia 22 sierpnia 2002 r. uznająca, że przepisy o pomocy przyznawanej przez państwa nie mają zastosowania do fundacji bankowych?

5) Niezależnie od stosowalności przepisów o pomocy przyznawanej przez państwa, czy zastosowanie preferencyjnego systemu podatkowego do dystrybucji dochodów wyłącznie krajowych przedsiębiorstw –beneficjentów prowadzących działalność bankową, kontrolowanych przez fundacje i tym ostatnim przekazanych lub dochodów przedsiębiorstw, w których udziały zostały nabyte za pomocą środków pozyskanych ze zbycia udziałów w powyżej wskazanych przedsiębiorstwach prowadzących działalność bankową, stanowi dyskryminację innych przedsiębiorstw działających na rynku na korzyść przedsiębiorstw, których udziały są własnością fundacji, i jednocześnie naruszenie swobody przedsiębiorczości oraz swobody przepływu kapitału, wyrażonych w art. 12 WE, 43 i nast. WE oraz 56 i nast. WE?”.

Ocena

Dopuszczalność

49. Strony, które przedstawiły uwagi, zakwestionowały dopuszczalność wszystkich pytań przedłożonych przez sąd krajowy.

W przedmiocie pytania pierwszego, drugiego i trzeciego

50. Pozwane w postępowaniu przed sądem krajowym twierdzą, że trzy pierwsze pytania są niedopuszczalne z następujących przyczyn.

51. Po pierwsze, wbrew twierdzeniom sądu krajowego zawartym w postanowieniu odsyłającym, zwolnienie przewidziane w art. 10 bis ustawy nr 1745/62 dotyczy jedynie potrącenia z tytułu zaliczki na podatek, a nie z tytułu podatku; po drugie, ani ten artykuł, który poprzedza ustanowienie fundacji bankowych, ani żaden inny przepis nie przewidują stosowania zwolnienia, o którym w nim mowa, względem fundacji bankowych oraz po trzecie, przedłożone pytania prejudycjalne dotyczą kwestii o charakterze czysto krajowym, ponieważ dążą jedynie do ustalenia, czy fundacje bankowe mają prawo korzystać ze zwolnienia przewidzianego w art. 10 bis ustawy nr 1745/62.

52. Pierwszy i drugi z powyższych zarzutów dotyczą dokonania przez sąd krajowy rzekomej nieprawidłowej wykładni przepisów krajowych mających zastosowanie w stanie faktycznym występującym w postępowaniu przed sądem krajowym.

53. Według utrwalonego orzecznictwa Trybunał nie jest właściwy na podstawie art. 234 WE do rozstrzygania w przedmiocie wykładni prawa wewnętrznego, bowiem do sądu krajowego należy ocena znaczenia przepisów krajowych i sposobu ich stosowania( ).

54. W przedmiocie trzeciego zarzutu pozwanych, również według utrwalonego orzecznictwa, wyłącznie do sądu krajowego należy ocena potrzeby wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz istotności pytań przedkładanych Trybunałowi. W konsekwencji, jeżeli pytania przedłożone przez sąd krajowy dotyczą interpretacji przepisu prawa wspólnotowego, to Trybunał jest, co do zasady, zobowiązany do wydania orzeczenia( ).

55. Z postanowienia odsyłającego wynika, że sąd krajowy nie pyta Trybunału, czy sporne przepisy krajowe mają zastosowanie do fundacji bankowych we Włoszech –sąd krajowy najwyraźniej przyjął już w tej kwestii stanowisko – lecz o ocenę rzeczonych przepisów krajowych w świetle przepisów WE o konkurencji. W takich okolicznościach Trybunał jest zobowiązany do udzielenia pomocy sądowi krajowemu.

56. Zdaniem Komisji, Trybunał powinien pominąć te części pytania pierwszego i trzeciego, które dotyczą dekretu nr 153/99. Dekret ten wszedł w życie po 1998 r., w którym miały miejsce fakty będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, a zatem nie ma żadnego związku ze sprawą rozpoznawaną przez sąd krajowy.

57. Według utrwalonego orzecznictwa, przedłożone pytania mogą zostać odrzucone jedynie w przypadku, gdy „wnioskowana wykładnia prawa wspólnotowego nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem postępowania przed tym sądem, bądź zagadnienie pozostaje hipotetyczne”( ).

58. Nie uważam, aby miało to miejsce w tym przypadku. Choć strony, które przedłożyły uwagi, mogą nie podzielać poglądu sądu, to faktem jest, że właściwy sąd krajowy uważa, iż dekret nr 153/99 jest istotny dla rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu. Z akt sprawy wynika również, że postanowienia dekretu w sprawie systemu podatkowego zostały w pewnych przypadkach uznane przez sądy włoskie za mające moc wsteczną w odniesieniu do fundacji bankowych, wobec czego mają one zastosowanie do okresu sprzed 1998 roku. Dokonanie wykładni dekretu nr 153/99 w świetle prawa wspólnotowego jest w sposób oczywisty istotne dla postępowania przed sądem krajowym.

59. Moim zdaniem, w tych okolicznościach warunki określone w utrwalonym orzecznictwie Trybunału, które przesądzałyby o uznaniu pytania pierwszego, drugiego i trzeciego za niedopuszczalne, nie zostały spełnione.

W przedmiocie pytania czwartego

60. Pozwane w postępowaniu przed sądem krajowym uważają, że decyzja Komisji stała się prawomocna, bowiem Włochy jej nie zaskarżyły w terminie przewidzianym w art. 230 WE. Na poparcie tego twierdzenia powołują się one na wyrok w sprawie TWD( ).

61. Moim zdaniem, między okolicznościami niniejszej sprawy a sprawy TWD nie zachodzi analogia.

62. W sprawie TWD pytanie dotyczyło tego, czy wnioskodawca postępowania przed sądem krajowym nie może wskutek przedawnienia postawić zarzutu bezprawności decyzji Komisji, na poparcie powództwa wniesionego przeciwko aktowi administracyjnemu, którym organ krajowy, wdrażając decyzję Komisji, cofnął pomoc otrzymaną przez wnioskodawcę. Trybunał, podkreślając konieczność ochrony pewności prawnej, stwierdził, iż nie jest możliwe, aby osoba, która miała możliwość zaskarżenia decyzji i dopuściła do upływu obligatoryjnego terminu przewidzianego w art. 230 WE, mogła zakwestionować zgodność z prawem tej decyzji przed sądem krajowym w drodze powództwa wniesionego przeciwko krajowemu przepisowi wdrażającemu.

63. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy decyzji Komisji o charakterze ogólnym, skierowanej do Włoch, a jej ważność nie była kwestionowana przed sądem krajowym przez którąkolwiek stronę postępowania przed sądem krajowym. Kwestia ważności została podniesiona ex proprio motu przez sąd krajowy, wykonujący swoje prerogatywy wynikające z art. 234 WE. Wobec powyższego, potencjalne nadużycie procedury przez stronę, która powinna była zaskarżyć decyzję bezpośrednio przed Trybunałem, lecz tego nie uczyniła – co według mnie stanowi podstawę orzeczenia w sprawie TWD – nie ma miejsca w tej sprawie.

64. Artykuł 234 WE nie określa żadnych terminów dla sądów krajowych do złożenia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w zakresie ważności aktów instytucji WE. Stosownie do orzecznictwa pytania prejudycjalne są dopuszczalne, jeżeli wydają się mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania przed sądem krajowym, a kontekst prawny i faktyczny został przedstawiony w wystarczającym zakresie. Dokonując oceny ważności aktu wspólnotowego, która jest kwestią merytoryczną, Trybunał rozważa wszystkie czynniki, jakie mogą mieć na nią wpływ, w tym wymogi wynikające z zasady pewności prawnej.

65. Komisja również jest zdania, że czwarte pytanie jest niedopuszczalne. Decyzja badała zgodność zwolnień podatkowych, ustanowionych w dekrecie nr 153/99 (który wszedł w życie po czasie mającym znaczenie dla postępowania przed sądem krajowym), z przepisami o pomocy państwa zawartymi w traktacie. Ponadto dotyczyła ona ulg innych niż zwolnienie przewidziane w art. 10 bis ustawy nr 1745/62, który jest przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym. Decyzja Komisji nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przed sądem krajowym.

66. Włochy przedstawiły podobną linię argumentacji, co Komisja, wskazując, że skoro decyzja Komisji nie dotyczyła sytuacji fundacji bankowych na podstawie pierwotnego systemu prawnego, to kwestia jej ważności pozostaje bez znaczenia dla postępowania przed sądem krajowym.

67. Zagadnienia, czy art. 12 dekretu nr 153/99 działa z mocą wsteczną, czy art. 6 dekretu nr 601/73 i art. 10 bis ustawy nr 1745/62 są w jakikolwiek sposób powiązane ze sobą na podstawie prawa krajowego oraz czy mają one znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu przed sądem krajowym, są zagadnieniami, które wyłącznie sąd krajowy jest właściwy rozstrzygać. Ponadto, jak już wskazano powyżej, bynajmniej nie jest oczywiste, czy przedłożone pytania pozostają bez znaczenia dla stanu faktycznego lub przedmiotu postępowania przed sądem krajowym( ).

68. W związku z powyższym, należy uznać, że pytanie czwarte jest również dopuszczalne.

W przedmiocie pytania piątego

69. Pozwane w postępowaniu przed sądem krajowym utrzymują, że pytanie piąte jest nieprecyzyjne. Sąd krajowy nie sprecyzował elementów spornych przepisów, które stanowiłyby przeszkodę dla wykonywania swobód przyznanych przez traktat WE. Nie wskazał on też jasno, które spółki bankowe lub fundacje bankowe odnosiłyby korzyści z ewentualnej dyskryminacji.

70. Prawdą jest, iż pytanie piąte jest nieco nieprecyzyjne. Jednak obszerne postanowienie odsyłające, rozpatrywane całościowo, dostarcza informacji na temat stanu prawnego i faktycznego w zakresie umożliwiającym Trybunałowi udzielenie użytecznej i adekwatnej odpowiedzi w przedmiocie pytania piątego( ).

71. Należy zatem uznać, że pytanie piąte jest również dopuszczalne.

Co do istoty sprawy

W przedmiocie pytania pierwszego i pytania drugiego

72. W pytaniach pierwszym i drugim sąd krajowy w istocie dąży do ustalenia, czy przez sam fakt posiadania i zarządzania udziałem kontrolnym w spółkach bankowych i innych przedsiębiorstwach, fundacje bankowe mogą zostać zakwalifikowane jako „przedsiębiorstwa” w rozumieniu przepisów traktatu WE o konkurencji, a w szczególności przepisów o pomocy państwa.

73. Uważam, że stosownie do orzecznictwa Trybunału, fundacje bankowe mogą zostać zakwalifikowane jako przedsiębiorstwa w rozumieniu prawa wspólnotowego w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli same prowadzą „działalność gospodarczą” w rozumieniu orzecznictwa lub po drugie, są bezpośrednio bądź pośrednio zaangażowane w zarządzanie przedsiębiorstwami prowadzącymi taką działalność gospodarczą.

Czy fundacje bankowe prowadzą działalność gospodarczą?

74. Dla celów przepisów WE o konkurencji Trybunał usankcjonował funkcjonalne pojęcie przedsiębiorstwa. Zakwalifikowanie podmiotu jako przedsiębiorstwa zależy od odpowiedzi na pytanie, czy wykonuje on „działalność gospodarczą”, niezależnie od jego formy prawnej i sposobu finansowania( ). Zgodnie z orzecznictwem podmiot prowadzi „działalność gospodarczą”, gdy „oferuje on towary lub usługi na danym rynku”. Trybunał ponadto orzekł, że niezarobkowy charakter takiego podmiotu ani realizacja niekomercyjnych celów nie ma znaczenia dla zakwalifikowania go jako przedsiębiorstwa( ).

75. W celu ustalenia, czy włoskie fundacje bankowe prowadzą „działalność gospodarczą” w rozumieniu orzecznictwa, należy zbadać ich poszczególne zadania i działalność w świetle opisanych powyżej dwóch systemów prawnych.

Zarządzanie udziałami kontrolnymi

76. Na podstawie pierwotnego systemu prawnego zarządzanie udziałami kontrolnymi w spółce bankowej ograniczało się do sprzedaży lub nabycia udziałów, wykonywania uprawnień wynikających z posiadania udziałów oraz wykorzystania związanego z nimi zysku w celu realizacji statutowych celów fundacji bankowych w zakresie interesu publicznego i pomocy społecznej.

77. Zarówno Komisja, jak i pozwane w postępowaniu przed sądem krajowym uważają, że żadna z powyższych czynności nie może być traktowana jako równoznaczna z „oferowaniem towarów lub usług na rynku”. Zatem, przy zastosowaniu ścisłej wykładni orzecznictwa, nie stanowią one działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów traktatu WE o konkurencji.

78. Poszedłbym jednak znacznie dalej niż powyższa wykładnia. Podzielam uwagi rządu włoskiego, że dany podmiot należy uznać za przedsiębiorstwo w rozumieniu przepisów traktatu WE o konkurencji nie tylko wówczas, gdy oferuje on towary i usługi na rynku, lecz również, gdy prowadzi on inną działalność mającą charakter gospodarczy, a która może prowadzić do zakłóceń na rynku, na którym działa konkurencja. Zgodnie z tym, co zaproponowałem w jednej z poprzednich opinii, dokonując wykładni, czy dana działalność ma charakter gospodarczy, należy położyć nacisk na to, czy taka działalność „mogłaby, chociaż co do zasady, być prowadzona przez prywatne przedsiębiorstwo w celach zarobkowych”( ).

79. Taką wykładnię uzasadnia potrzeba zapewnienia pełnej skuteczności przepisów traktatu WE o konkurencji, a zwłaszcza w kontekście ich podstawowego celu, czyli unikania wszelkich zakłóceń konkurencji na rynku, spowodowanych działaniem jakiegokolwiek podmiotu, niezależnie od tego, czy jest on państwowy, czy prywatny. Trybunał odwołał się do tej wykładni, gdy stosując łącznie przepisy traktatu dotyczące konkurencji, w tym art. 3 ust. 1 lit. g) WE w związku z art. 10 WE, rozszerzył zakaz zachowań antykonkurencyjnych na działania władz publicznych( ).

80. W niniejszej sprawie, jak zauważają Włochy oraz jak wskazuje to decyzja Komisji( ), nie można wykluczyć możliwości istnienia konkurencyjnego rynku w zakresie udziałów kontrolnych w spółkach bankowych. Zarządzając swoimi udziałami, fundacje bankowe mogłyby stać się ważnymi uczestnikami takiego rynku, a zwłaszcza że – z zastrzeżeniem zgody ministra skarbu – mogą one sprzedawać swoje udziały kontrolne w jednej spółce bankowej w celu nabycia udziału kontrolnego w innej spółce bankowej. Działania te mogłyby doprowadzić do zakłóceń konkurencji, gdy np. siła nabywcza fundacji bankowych zostałaby wzmocniona pomocą państwa, bądź gdyby weszły one w zmowę z innymi przedsiębiorstwami w celu zmiany ceny ich udziałów kontrolnych. Jednakże, przy ścisłej wykładni orzecznictwa, jak proponuje to Komisja i pozwane w postępowaniu przed sądem krajowym, takie działania antykonkurencyjne nie podlegałyby zakresowi stosowania przepisów WE o konkurencji. Jest oczywiste, że należy unikać takiej wykładni.

81. Sytuacja ta uległa zmianie po wejściu w życie dekretu nr 153/99. W nowym systemie prawnym – którego wprowadzenie, jak wynika to z uwag stron przedstawionych na rozprawie było w części uzasadnione tym, że poprzedni system nie zrealizował celu, któremu miał służyć, a mianowicie pełnego rozdzielenia fundacji bankowych od spółek bankowych – fundacje bankowe mogą jedynie posiadać i zarządzać bezpośrednio lub pośrednio udziałami kontrolnymi w „przedsiębiorstwach celowych”, które bezpośrednio wspierają realizację ich celów statutowych w zakresie interesu publicznego oraz które działają wyłącznie w określonych „odpowiednich sektorach”. Udziały w spółkach bankowych oraz we wszelkich innych spółkach muszą zostać zbyte w określonym terminie, przedłużonym następnie do dnia 31 grudnia 2005 roku. W przypadku uchybienia tym terminom władza nadzorcza jest upoważniona nakazać ich przymusowe zbycie w celu zakończenia sprawowania kontroli nad spółką.

82. Nakładając powyższe obowiązki, nowy system prawny w dużym stopniu ograniczył potencjalne możliwości fundacji bankowych w zakresie oddziaływania na rynek udziałów kontrolnych, o ile taki rynek istnieje. Obecnie jest mało prawdopodobne, że zakłócą one konkurencję na tym rynku.

83. Oczywiście do sądu krajowego należy ocena, czy zostały spełnione warunki, o których mowa powyżej w pkt 81 i 82, a w szczególności, czy istnieje odpowiedni rynek udziałów kontrolnych.

Działalność prowadzona bezpośrednio przez fundacje bankowe w zakresie realizacji ich celów związanych z interesem publicznym i pomocą społeczną

84. Podzielam pogląd Komisji, że przy realizacji celów związanych z interesem publicznym i pomocą społeczną fundacje bankowe mogą wykonywać działalność wiążącą się z oferowaniem towarów i usług na rynku, na którym istnieje konkurencja. W sektorach, w których działają fundacje bankowe, zarówno w pierwotnym, jak i w nowym systemie, takich jak badania naukowe, edukacja, sztuka oraz zdrowie, działalność jest często prowadzona na zasadach rynkowych, przy udziale przedsiębiorstw działających w warunkach konkurencji i realizujących cele zarobkowe.

85. Zważywszy, iż brak motywu celu zarobkowego nie stanowi podstawy do zwolnienia, to w takich okolicznościach fundacje bankowe mogłyby zostać zakwalifikowane jako przedsiębiorstwa w rozumieniu orzecznictwa.

86. Do sądu krajowego należy ocena, czy przy realizacji celów statutowych fundacje bankowe prowadzą bezpośrednią działalność gospodarczą polegającą na oferowaniu towarów lub usług na rynku działającym w warunkach konkurencji. Należy w każdym przypadku zbadać, czy tak jest w istocie.

Fundacje bankowe jako spółki dominujące

87. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału „przedsiębiorstwo” oznacza „jednostkę gospodarczą” w rozumieniu przepisów o konkurencji( ). Gdy spółka zależna nie może samodzielnie określać swoich działań na rynku, lecz wykonuje przekazane w sposób bezpośredni lub pośredni polecenia spółki dominującej, która sprawuje nad nią całkowita kontrolę, to tworzą one jednostkę gospodarczą i powinny być uważane za jeden podmiot w rozumieniu przepisów WE o konkurencji( ).

88. Podobne uzasadnienie leży u podstaw pojęcia działalności gospodarczej wypracowanego przez orzecznictwo Trybunału, dotyczące Szóstej Dyrektywy VAT, na które powołuje się Komisja na poparcie swoich argumentów, że spółka, której jedynym celem jest nabywanie udziałów w innych przedsiębiorstwach, bez angażowania się w sposób bezpośredni lub pośredni w zarządzanie tymi przedsiębiorstwami, bez uszczerbku dla jej praw jako udziałowca, nie prowadzi działalności gospodarczej w rozumieniu Szóstej Dyrektywy( ). Należy zatem przyjąć, że spółka, która w sposób bezpośredni lub pośredni zarządza takimi przedsiębiorstwami, prowadzi działalność gospodarczą.

89. Biorąc pod uwagę, że spółki bankowe w sposób oczywisty są przedsiębiorstwami w rozumieniu przepisów traktatu o konkurencji, to fundacje bankowe działające na podstawie pierwotnego systemu prawnego również zostałyby zakwalifikowane jako przedsiębiorstwa, gdyby ich udziałowi towarzyszyło bezpośrednie lub pośrednie zaangażowanie w zarządzanie spółkami bankowymi. Trybunał wskazał dostarczanie usług administracyjnych, księgowych i informatycznych na rzecz spółek zależnych, jako ewentualny dowód takiego zaangażowania( ).

90. Do sądu krajowego należy ustalanie, czy zachodzą powyższe warunki. Sąd krajowy powinien dokonać oceny, jaką władzę fundacje bankowe posiadały nad spółkami bankowymi oraz w jaki sposób władza ta mogła być lub w rzeczywistości była wykorzystywana w świetle odpowiednich przepisów krajowych. Okoliczność, że fundacje bankowe posiadały większościowy udział, mogły nominować niektórych członków własnego zarządu i organów kontrolnych do rad administracyjnych i komisji nadzorczych swoich spółek bankowych, a nawet, choć tylko przejściowo, to że należało zapewnić funkcjonalną ciągłość pomiędzy fundacjami bankowymi a kontrolowanymi spółkami bankowymi, należy moim zdaniem rozważyć z uwzględnieniem zakazu „bezpośredniego” angażowania się przez fundacje bankowe w jakąkolwiek działalność bankową bądź w jakąkolwiek inną działalność niemającą związku z ich celami statutowymi w zakresie interesu publicznego i pomocy społecznej.

91. Natomiast wprowadzenie nowego systemu prawnego wydaje się osłabiać środki, za pomocą których fundacje bankowe mogłyby wywierać „decydujący wpływ” na swoje spółki bankowe. Oczywiście, do sądu krajowego należy ocena, czy tak jest w istocie. Dokonując takiej oceny, moim zdaniem sąd krajowy powinien uwzględnić fakt, że na członkach zarządów fundacji bankowych ciąży obecnie wyraźny zakaz pełnienia funkcji członków bankowych rad administracyjnych oraz że zakaz ten został następnie w 2003 roku rozszerzony na stanowiska kierownicze lub nadzorcze w spółkach kontrolowanych przez spółkę bankową bądź w spółkach, w których posiada ona udział, oraz na osoby określające strategię w fundacji bankowej. Sąd krajowy powinien również uwzględnić, że fundacje bankowe objęte są wyraźnym zakazem wykonywania funkcji bankowych oraz zarówno bezpośredniego, jaki i pośredniego finansowania, dotowania lub subsydiowania podmiotów prowadzących działalność zarobkową bądź na rzecz jakichkolwiek przedsiębiorstw, bez względu na ich charakter, innych niż przedsiębiorstwa celowe.

92. Natomiast w odniesieniu do stosunków z przedsiębiorstwami celowymi na podstawie nowego systemu prawnego, jeżeli z praw związanych z posiadaniem przez nie udziałów fundacje bankowe wywierają decydujący wpływ na te przedsiębiorstwa, to, zgodnie ze wskazanym powyżej orzecznictwem( ), zostaną one zakwalifikowane jako przedsiębiorstwa, oczywiście pod warunkiem że celowe przedsiębiorstwa również zostałyby zakwalifikowane jako przedsiębiorstwa. Fakt, iż przedsiębiorstwa celowe nie mogą mieć charakteru zarobkowego oraz że muszą działać w odpowiednim sektorze, nie wyklucza możliwości, że prowadzą one działalność poprzez oferowanie towarów i usług w sektorach, w których istnieje konkurencja pomiędzy podmiotami prywatnymi. Jeśli tak jest, to wówczas fundacje bankowe, z uwagi na swój decydujący wpływ na przedsiębiorstwa celowe, prowadziłyby działalność gospodarczą i podlegałyby przepisom traktatu WE o konkurencji.

93. Wreszcie, na co zwrócił uwagę rząd włoski, jeżeli fundacje bankowe nie dostosowały swoich statutów bądź jeszcze nie zbyły swoich udziałów kontrolnych zgodnie z wymogami nowego systemu prawnego, to przedstawione przeze mnie uwagi na temat starego systemu prawnego pozostają aktualne.

W przedmiocie pytania trzeciego

94. W trzecim pytaniu sąd krajowy zapytuje, czy system ulg i zwolnień podatkowych przedstawiony w postanowieniu odsyłającym stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 87 WE.

95. Komisja uważa, że jeżeli beneficjenci zwolnienia podatkowego – fundacje bankowe – zostałyby zakwalifikowane jako przedsiębiorstwa, to system podatkowy co do zasady może być zakwalifikowany jako pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, chyba że znajdowałoby to uzasadnienie w charakterze lub ogólnym założeniu systemu, którego jest on częścią składową.

96. Włochy uważają, że jeżeli wykładnia art. 12 dekretu nr 153/99 prowadzi do rozszerzenia ulg podatkowych, o których mowa w art. 6 dekretu nr 601/73 w związku z art. 10 bis ustawy nr 1745/62, z mocą wsteczną na fundacje bankowe działające w ramach pierwotnego systemu prawnego, to wówczas takie ulgi podatkowe stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.

97. Pozwane w postępowaniu przed sądem krajowym uważają, że sporny system podatkowy nie spełnia koniecznego warunku selektywności, aby został uznany za pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.

98. Moim zdaniem, jeżeli sporne ulgi podatkowe zostałyby przyznane przedsiębiorstwom w rozumieniu orzecznictwa omawianego w kontekście pytania pierwszego i drugiego( ), to stanowiłyby one pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.

99. Zgodnie z orzecznictwem instrumenty, które w różnej formie zmniejszają zwykłe obciążenia budżetu przedsiębiorstwa i które – mimo że nie są subwencjami w ścisłym znaczeniu tego słowa – mają taki sam charakter i identyczne skutki, są uznawane za pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE( ).

100. Instrumenty te obejmują ulgi podatkowe przyznawane przez państwa członkowskie, które wprawdzie nie są, ściśle rzecz biorąc, związane z przekazaniem środków państwowych. Ulgi podatkowe spełniają kryterium przyznania bezpłatnej korzyści, stawiając osoby, których dotyczą w lepszej sytuacji finansowej niż innych podatników( ). Rozszerzenie stosowania spornych instrumentów na fundacje bankowe powoduje taki właśnie skutek dla ich beneficjentów.

101. Bez znaczenia pozostaje to, czy ulga podatkowa polega na zwolnieniu fundacji bankowych z potrącenia podatku, jak wskazano w postanowieniu odsyłającym, czy z potrącenia z tytułu zaliczki na podatek, jak twierdzą strony, które przedłożyły uwagi. W obu przypadkach beneficjenci czerpią bezpłatną korzyść ze zwolnienia – albo nie płacą pełnych kwot podatku, albo korzystają ze znaczącego odroczenia w tym zakresie.

102. Jeśli chodzi o kryterium selektywności, zgodnie z którym dany instrument sprzyja określonym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, moim zdaniem, Komisja słusznie podnosi, że przyznawanie korzyści niektórym przedsiębiorstwom z uwagi na ich formę prawną (fundacja lub osoba prawa publicznego) oraz konkretny sektor (edukacja, zdrowie publiczne, itp.), w którym działają, to art. 10 bis ustawy nr 1745/62 prima facie spełnia to kryterium.

103. Takie samo rozumowanie należy zastosować do art. 12 dekretu nr 153/99 w związku z art. 6 dekretu nr 601/73 w zakresie, w jakim rozszerza on obniżenie o 50% podatku od osób prawnych dla fundacji bankowych, z zastrzeżeniem warunku, że ograniczą one swoją działalność do odpowiednich sektorów.

104. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału sąd krajowy powinien jednak rozważyć, czy rzeczone przepisy podatkowe uzasadnione są charakterem lub ogólnym założeniem systemu, którego są częścią składową, a wówczas znalazłyby się poza zakresem stosowania art. 87 ust. 1 WE( ). Rozszerzenie spornych ulg podatkowych na fundacje bankowe wydaje się wynikać z celu, do którego zmierzał ustawodawca krajowy, polegającego na uprzywilejowaniu niektórych podmiotów realizujących cele na płaszczyźnie interesu publicznego lub pomocy społecznej, a nie z wewnętrznej logiki przepisów podatkowych bądź techniki podatkowej. Jeśli tak, przyznane ulgi fundacjom bankowym spełniają kryterium selektywności.

105. Wreszcie, zgodnie z orzecznictwem, fakt, że rzeczone instrumenty mają na celu realizację celów użyteczności społecznej i interesu publicznego, pozostaje bez znaczenia dla zakwalifikowania ich jako pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust.1 WE( ).

106. W związku z powyższym – z zastrzeżeniem, że wystąpią inne elementy pojęcia pomocy państwa, to znaczy zakłócenia konkurencji i wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi, a ulgi podatkowe nie są uzasadnione charakterem bądź ogólnym założeniem systemu, co należy do oceny sądu krajowego – ulgi podatkowe będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, czy to w postaci zwolnienia od potrącenia zaliczki na należny podatek, czy zmniejszenia podatku od osób prawnych, spełniają warunki zakwalifikowania ich jako pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, jeżeli zostałyby one udzielone „przedsiębiorstwom” w rozumieniu przepisów traktatu o konkurencji, jak wskazano to w kontekście pytania pierwszego i drugiego.

W przedmiocie pytania czwartego

107. W pytaniu czwartym sąd krajowy zwraca się do Trybunału o wydanie orzeczenia co do ważności decyzji Komisji.

108. Ważność decyzji Komisji należy ocenić poprzez pryzmat jej przedmiotu, to znaczy analizy nowego systemu prawnego.

109. Konieczne wydaje się poczynienie kilku uwag wstępnych. Orzecznictwo nie jest w pełni konsekwentne co do właściwego zakresu kontroli zgodności z prawem sprawowanej przez Trybunał. W sytuacjach, gdy decyzja Komisji dotyczy złożonej oceny ekonomicznej, orzecznictwo zazwyczaj ogranicza rolę Trybunału do weryfikacji, czy zachowano przepisy proceduralne i przepisy o przedstawieniu uzasadnienia, czy został dokładnie przedstawiony stan faktyczny, oraz czy nie popełniono oczywistego błędu w ocenie bądź czy nie przekroczono uprawnień, co w konsekwencji uniemożliwiło sądom wspólnotowym zastąpienie oceny Komisji własną oceną ekonomiczną( ). Orzecznictwo to dotyczy decyzji podjętych przez Komisję na podstawie art. 81 ust. 3 WE i 87 ust. 3 WE, przy których korzysta ona z szerokiego zakresu swobodnego uznania, jak również decyzji podjętych na podstawie art. 87 ust. 1 WE( ).

110. Jednakże w innych sprawach Trybunał orzekł, że skoro pomoc państwa jest „pojęciem prawnym, którego wykładnię należy przeprowadzać w oparciu o obiektywne czynniki [...], sądy wspólnotowe muszą co do zasady, uwzględniając zarówno konkretne cechy zawisłej przed nimi sprawy, jak i techniczny lub złożony charakter oceny Komisji, przeprowadzić kompleksową kontrolę, czy dany instrument mieści się w zakresie art. [87 ust. 1] traktatu”( ).

111. Jestem skłonny popierać bardziej dogłębne badanie przez Trybunał decyzji Komisji, czy instrument państwa stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, choć przyznaję, że mogłyby tu wystąpić problemy o charakterze praktycznym dla postępowania w trybie art. 234 WE. Obiektywny charakter pojęcia pomocy państwa oraz fakt, iż w przeciwieństwie do wyłącznego i szerokiego uznania Komisji wynikającego z art. 87 ust. 3 WE lub art. 81 ust. 3 WE, to uczestniczy ona przy wykładni i stosowaniu art. 87 ust. 1 WE wraz z sądami krajowymi, choć w innych celach – moim zdaniem wymaga, aby uprawnienia kontrolne Trybunału nie ograniczały się do jakichkolwiek konkretnych podstaw. Z założenia sądy wspólnoty są władne, gdy będzie to właściwe, zastępować ekonomiczne oceny Komisji własnymi ocenami, bez względu na złożoność ocen Komisji.

112. Inne podejście pozostawałoby również w sprzeczności z faktem, że Trybunał wymaga od sądów krajowych przeprowadzenia pełnej analizy ekonomicznej wszystkich istotnych czynników przy ocenianiu, czy instrument państwa stanowi pomoc państwa w rozumieniu traktatu( ).

113. Nie ma jednak potrzeby rozstrzygania tej kwestii w niniejszej sprawie, bowiem moim zdaniem, w żadnym wypadku nie można uznać decyzji Komisji za nieważną.

114. Jest oczywiste, iż przestrzegano prawidłowej procedury. Zarówno dokonane czynności, jak i przyczyny wszczęcia procedury na podstawie art. 88 ust. 2 WE zostały jasno przedstawione w decyzji Komisji( ).

115. Zgodnie z orzecznictwem „uzasadnienie wymagane przez art. 253 WE musi być odpowiednie dla danego aktu oraz musi przedstawiać w jasny i jednoznaczny sposób rozumowanie instytucji wydającej rzeczony akt, tak aby zainteresowane osoby miały możliwość stwierdzenia, czym kierowano się przy jego wydawaniu, oraz aby właściwy sąd miał możliwość skorzystania ze swoich uprawnień do kontroli sądowej zgodności z prawem. [...] Nie jest konieczne, aby uzasadnienie poruszało wszystkie istotne ustalenia faktyczne i aspekty prawa, gdyż pytanie, czy uzasadnienie spełnia wymogi art. 253 WE, należy oceniać nie tylko w świetle jego brzmienia, lecz również jego kontekstu i wszystkich przepisów prawnych regulujących rozpatrywaną sprawę”( ).

116. Na początku decyzji przedstawiono wstępną ocenę spornych instrumentów, które doprowadziły do wszczęcia przez Komisję procedury przewidzianej w art. 88 ust. 2 WE. Następnie szczegółowo opisano kompetencje, role i funkcje fundacji bankowych w nowym systemie oraz rzeczone ulgi podatkowe. Zawiera ona również uwagi Włoch, adresata decyzji, a także krótkie omówienie uwag przedłożonych przez zainteresowane osoby trzecie.

117. Przy takim stanie rzeczy, Komisja przedstawiła rozumowanie prawne, na którym oparła swoje wnioski, w tym nie tylko w drodze odesłania do właściwego orzecznictwa, lecz również dokonując jego krótkiego omówienia( ). Moim zdaniem, rozumowanie przedstawiono w „jasny i jednoznaczny sposób”, a zatem spełniający normy ustanowione przez Trybunał.

118. Jeśli chodzi o obowiązek dokładnego przedstawienia stanu faktycznego, to należy zauważyć, że postanowienie odsyłające nie kwestionuje ustaleń Komisji, co do stanu faktycznego, lecz jego ocenę prawną w świetle przepisów traktatu o konkurencji. W każdym bądź razie, jak wskazano powyżej, jest oczywiste, że stan faktyczny został opisany prawidłowo, wobec czego decyzja Komisji nie jest dotknięta brakami w tym zakresie.

119. Moim zdaniem, nie ma również podstaw, aby wnosić, iż Komisja popełniła błąd w ocenie ekonomicznej badanych instrumentów krajowych. Sąd krajowy w istocie poddał Komisję krytyce za to, że nie uwzględniła prawidłowo skutków dla rynku bankowego, jakie mogą zaistnieć wskutek zarządzania przez fundacje bankowe swoimi udziałami kontrolnymi w spółkach bankowych i ich ostatecznego zbycia, w szczególności w świetle ich zadania „ekonomicznego rozwoju systemu”. Sąd krajowy również poddał krytyce Komisję za niewłaściwe zbadanie relacji pomiędzy fundacjami bankowymi a ich „celowymi przedsiębiorstwami”.

120. Punkty 36–39, 43–45 oraz 48–50 decyzji Komisji zostały poświęcone zbadaniu tych kwestii.

121. Na podstawie powyższego badania Komisja doszła do wniosku, że obowiązek zbycia wszelkich udziałów kontrolnych w określonym terminie wraz z obowiązkami i ograniczeniami nałożonymi przez nowy system prawny na członków organów wewnętrznych i kierownictwo fundacji bankowych w związku z ich relacjami ze spółkami bankowymi – w szczególności zakaz wykonywania funkcji administracyjnych, zarządzających lub nadzorczych w spółkach bankowych bądź w innych przedsiębiorstwach finansowych lub bankowych – oraz ograniczenia w zakresie zarządzania ich majątkiem, wzmocniły rozdział pomiędzy fundacjami bankowymi a instytucjami finansowymi, przyczyniając się tym samym do „rozproszenia powstałych obaw wyrażonych w decyzji o wszczęciu postępowania”( ). Komisja doszła do wniosku, że zarządzanie ich majątkiem nie stanowi działalności gospodarczej, i w konsekwencji nie powoduje ono, że fundacje bankowe stają się przedsiębiorstwami w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE( ).

122. Komisja również stwierdziła, że fundacje bankowe nie są uprawnione do posiadania udziałów kontrolnych w innych przedsiębiorstwach niż w przedsiębiorstwach celowych. W drugim przypadku Komisja utrzymuje, iż jeżeli działalność przedsiębiorstw celowych polega na dostarczaniu usług na rynek, na którym istnieje konkurencja, to wówczas możliwości fundacji bankowych „kontrolowania przedsiębiorstw mogą zakłócać konkurencję, w związku z czym ich działalność nie może być całkowicie wolna od kontroli w zakresie konkurencji”( ). Komisja stwierdziła, że „możliwość uzyskania kontroli nad przedsiębiorstwami celowymi [...] nie powoduje, że fundacje [bankowe] stają się przedsiębiorstwami, o ile nie wywierają bezpośredniego wpływu na działalność kontrolowanego przedsiębiorstwa”( ).

123. Na tej podstawie Komisja uznała, że fundacji bankowych nie można uważać za przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, chyba że prowadzą one działalność gospodarczą w rozumieniu orzecznictwa, czyli jeżeli oferują towary lub usługi na rynku, na którym istnieje konkurencja, nawet w jednym z „odpowiednich sektorów”.

124. Pomimo obaw sądu krajowego podzielam, zgodnie z przedstawionym przeze mnie powyżej rozumowaniem, co do istoty ocenę Komisji i jej wnioski odnośnie do charakteru fundacji bankowych w świetle nowego systemu prawnego( ). Postanowienie odsyłające nie wnosi, moim zdaniem, żadnych dodatkowych elementów prawnych lub ekonomicznych ani nie przedstawia alternatywnej analizy mogącej podać w wątpliwość ocenę Komisji.

125. Jeśli chodzi o obawy sądu krajowego, że analiza Komisji nie przywiązuje należytej wagi do zadań fundacji bankowych w zakresie „rozwoju gospodarczego systemu”, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem instrumenty państwa zostają zakwalifikowane jako pomoc państwa nie z uwagi na ich cel, lecz skutki. Fakt, iż fundacje bankowe mają między innymi za zadanie „rozwój gospodarczy systemu”, sam w sobie nie czyni z nich przedsiębiorstw w rozumieniu przepisów traktatu WE o konkurencji.

126. Dlatego też stwierdzam, iż decyzja Komisji nie jest dotknięta żadnym błędem w ocenie.

127. W świetle powyższego, odpowiedź na pytanie czwarte brzmi, iż brak jest podstaw do uznania decyzji Komisji nr 2003/146 za nieważną.

W przedmiocie pytania piątego

128. Brzmienie pytania piątego nie jest w pełni jasne. Jednak uwzględniając kontekst postanowienia odsyłającego, należy przyjąć, że sąd krajowy w istocie dąży do stwierdzenia, czy sporne ulgi podatkowe w postępowaniu przed sądem krajowym mogą stanowić dyskryminację zakazaną przez art. 12 WE bądź ograniczenie swobody przedsiębiorczości wynikającej z art. 43 i nast. WE oraz swobodnego przepływu kapitału na podstawie art. 56 i nast. WE, które w sposób konkretny wyrażają zasadę niedyskryminacji.

129. Zgodnie z orzecznictwem, nawet jeżeli na obecnym etapie prawa wspólnotowego podatki bezpośrednie jako takie nie wchodzą w zakres właściwości Wspólnoty, tym niemniej państwa członkowskie muszą wykonywać przysługujące im kompetencje zgodnie z prawem wspólnotowym, w tym z poszanowaniem postanowień o prawie przedsiębiorczości i swobodnego przepływu kapitału( ).

130. Choć w ostateczności to sąd krajowy decyduje o zakresie stosowania przepisów krajowych, z akt sprawy wynika, że sporne ulgi podatkowe nie zostały przygotowane konkretnie z myślą o fundacjach bankowych. Artykuł 10 bis ustawy nr 1745/62 obejmuje nie tylko dywidendy powstałe z działalności bankowej, lecz dotyczy w ogóle dywidend uzyskiwanych we Włoszech przez podmioty niekomercyjne realizujące cele społeczne lub interesu publicznego. Przepis ten dotyczy wszelkich dywidend uzyskanych we Włoszech przez wszelkie podmioty spełniające zawarte w nim warunki bez względu na miejsce ich siedziby.

131. To samo dotyczy obniżenia o 50% podatku dochodowego od osób prawnych na rzecz podmiotów niekomercyjnych realizujących cele interesu społecznego i publicznego, co art. 12 dekretu nr 153/99 rozszerzył na fundacje bankowe, które dostosowały swoje statuty do jego ogólnych przepisów i które działają we „właściwych sektorach”. Fundacje bankowe stają się uprawnione, gdyż realizują wyłącznie cele interesu publicznego i pomocy społecznej. Wspomniane ulgi podatkowe przyznawane są wszelkim podmiotom podlegającym opodatkowaniu od osób prawnych we Włoszech, które spełniają warunki bez względu na obywatelstwo lub miejsce ich siedziby.

132. W rezultacie nic nie wskazuje w postanowieniu odsyłającym na to, aby sporne przepisy krajowe miały bezpośrednio lub pośrednio same w sobie dyskryminacyjny charakter w sposób niezgodny z art. 12 WE, ani że stanowią przeszkodę dla swobody przedsiębiorczości lub swobodnego przepływu kapitału na podstawie odpowiednio art. 43 i nast. WE oraz art. 56 i nast. WE.

133. W świetle powyższego, na pytanie piąte należy udzielić odpowiedzi, iż system podatkowy przewidujący ulgi podatkowe dla fundacji bankowych od ich dochodu osiągniętego we Włoszech z uwagi na ich cele interesu publicznego i pomocy społecznej bez względu na obywatelstwo lub miejsce ich siedziby nie narusza art. 12 WE, 43 i nast. WE oraz art. 56 i nast. WE.

Wnioski

134. W świetle powyższego, na pytania Corte Suprema di Cassazione należy udzielić następujących odpowiedzi:

1) (Pytania 1 i 2) Fundacje bankowe zgodnie z regulacją zawartą w ustawie nr 218 z dnia 30 lipca 1990 r. i dekrecie nr 356 z dnia 20 listopada 1990 r. z późniejszymi zmianami oraz w ustawie nr 461 z dnia 23 grudnia 1998 r. i w dekrecie nr 153 z dnia 17 maja 1999 r., z późniejszymi zmianami, mogłyby zostać zakwalifikowane jako przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów WE o konkurencji, a w szczególności art. 87 ust. 1 WE o pomocy państwa, jeżeli prowadziłyby działalność gospodarczą w rozumieniu orzecznictwa Trybunału. Tak byłoby w przypadku, jeżeli:

w odniesieniu do zarządzania kontrolnymi udziałami w spółkach bankowych lub w innych przedsiębiorstwach, istnieje odpowiedni rynek, na którym prywatne przedsiębiorstwa mogą prowadzić taką samą działalność w celu zarobkowym;

lub

przy realizacji celów statutowych interesu publicznego i pomocy społecznej oferują towary lub usługi na rynku, na którym istnieje konkurencja;

lub

wykorzystując uprawnienia wynikające z kontrolnego udziału bądź w inny sposób, wywierają pośrednio lub bezpośrednio wpływ na zarządzanie przedsiębiorstwami, które same prowadzą działalność gospodarczą w rozumieniu orzecznictwa.

2) (Pytanie 3) Z zastrzeżeniem, że wystąpią inne elementy pojęcia pomocy państwa, to znaczy zakłócenia konkurencji i wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi, a ulgi podatkowe nie są uzasadnione charakterem bądź ogólnym założeniem systemu, co należy do oceny sądu krajowego, to ulgi podatkowe będące przedmiotem postępowania przed sadem krajowym, czy to w postaci zwolnienia od potrącenia zaliczki na należny podatek, czy zmniejszenia podatku od osób prawnych, spełniają warunki zakwalifikowania ich jako pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, jeżeli zostałyby one udzielone „przedsiębiorstwom” w rozumieniu przepisów traktatu o konkurencji, jak wskazano to w kontekście pytania pierwszego i drugiego.

3) (Pytanie 4) Nie ma podstaw, aby uznać decyzję Komisji nr 2003/146/WE za nieważną.

4) (Pytanie 5) System podatkowy przewidujący ulgi podatkowe od dochodu osiągniętego we Włoszech, m.in. dla fundacji bankowych z uwagi na ich cele interesu publicznego i pomocy społecznej, bez względu na obywatelstwo lub miejsce siedziby nie narusza art. 12 WE, 43 i nast. WE oraz art. 56 i nast. WE.