OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

DÁMASA RUIZA-JARABA COLOMERA

przedstawiona w dniu 14 lutego 2006 r.( )

Sprawa C‑84/04

Komisja Wspólnot Europejskich

przeciwko

Republice Portugalskiej

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – EFOGR, Sekcja Orientacji – Zasada płatności kwot z funduszy Wspólnot w pełnej wysokości – Obowiązkowe opłaty o charakterze wynagrodzenia na rzecz instytucji państwowej pobierane od kwot wypłacanych z tytułu pomocy

I – Wprowadzenie

1. Komisja Wspólnot Europejskich wniosła do Trybunału skargę na podstawie art. 226 WE, która zmierza do stwierdzenia, że Republika Portugalska uchybiła ciążącym na niej zobowiązaniom państwa członkowskiego, zobowiązując beneficjentów pomocy przyznawanej z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (zwanego dalej „EFOGR”), Sekcja Orientacji, do uiszczania opłat na rzecz Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas – (zwanego dalej „Ifadap”) pobieranych stosownie od wysokości całkowitego budżetu dofinansowanego projektu, co skutkowało obniżeniem kwoty pomocy wypłacanej z EFOGR.

2. Z zarzutów przywołanych w skardze i z odpowiedzi na skargę wynika, że trzy kwestie są przedmiotem sporu: zasada pełnego wymiaru płatności kwot pomocy z EFOGR, Sekcja Orientacji, obniżenie, z powodu pobieranych w tym państwie opłat, kwot wypłacanej pomocy oraz charakter tej opłaty.

3. Interesującym elementem niniejszej sprawy jest fakt, że po raz pierwszy Trybunał ma możliwość orzekać w przedmiocie wyżej wymienionej sekcji EFOGR, w przeciwieństwie do Sekcji Gwarancji, która doczekała się bogatego orzecznictwa.

II – Ramy prawne

4. W celu ustosunkowania się do wspomnianych kwestii należy przedstawić szczegółowo obowiązujące przepisy, uwzględniając dwóch szczególności cechy charakterystyczne dwóch sekcji EFOGR, aby ocenić, na ile orzecznictwo dotyczące Sekcji Gwarancji może mieć zastosowanie do Sekcji Orientacji. Ponadto, należy zbadać przepisy dotyczące Ifadap i opłaty krajowej.

A – Przepisy wspólnotowe

1. Fundusze rolne

a) Powstanie i początkowy rozwój

5. W celu realizacji zadań nałożonych na Wspólnotę jej działalność obejmuje, zgodnie z art. 3, lit. e) traktatu WE [po zmianach art. 3 ust. 1 lit. d) WE], wspólną politykę w dziedzinie rolnictwa.

6. Do osiągnięcia celów tej polityki art. 40 traktatu WE (po zmianie art. 34 WE) ustanawia wspólną organizację rynków rolnych i umożliwia stworzenie „jednego lub kilku funduszy orientacji i gwarancji rolnej”.

7. Komisja już na etapie wstępnych projektów uważała, że potrzebne jest stworzenie dwóch funduszy: jednego dla rynków rolnych, z niezależnymi subwencjami dla poszczególnych grup towarów, i drugiego funduszu, mającego na celu poprawę struktur rolnictwa( ).

8. Ta propozycja nie została przyjęta przez Radę, która rozporządzeniem nr 25 z dnia 4 kwietnia 1962 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej( ) ustanowiła jeden instrument, EFOGR, obejmujący Sekcję Gwarancji i Sekcję Orientacji.

9. Należy podkreślić, że pomimo nazwy, nie chodzi o „fundusz” w ścisłym znaczeniu tego słowa, ponieważ nie dysponuje on własnymi zasobami określającymi wysokość wydatków ani nie posiada autonomii finansowej( ). Stanowi on część budżetu wspólnotowego( ) i mają do niego zastosowanie rozporządzenia finansowe, z zastrzeżeniem określonych wyjątków.

b) Sekcje EFOGR

10. Pomimo że obydwie sekcje mają na celu finansowe wspieranie polityki rolnej, badanie ich zakresu zastosowanie ujawnia wyraźne różnice istniejące pomiędzy nimi.

i) Sekcja Gwarancji

11. Sekcja ta służy finansowaniu wydatków związanych ze stosowaniem wspólnej organizacji rynków rolnych oraz polityki cen. Od czasu reformy polityki rolnej w 1993 r. sekcja ta służy również finansowaniu w całości lub w części innych działań, takich jak odłogowanie gruntów ornych, dopłaty do dochodów oraz ochrona środowiska.

12. Co się tyczy charakteru podejmowanych działań, z sekcji finansowane są refundacje wywozowe, mechanizmy dopłaty do cen oraz pomoc bezpośrednia( ); przy czym ostatnia kategoria pomocy dominuje w stosunku do pozostałych( ).

13. Działania te stanowią wydatki obowiązkowe i trudne do przewidzenia oraz są w trakcie każdego roku niejednokrotnie zmieniane w celu dostosowania szacunków do rzeczywistych potrzeb.

14. Sekcja Gwarancji jest najbardziej znaczącą częścią funduszu, ponieważ poświęcone jej zostało bogate orzecznictwo.

ii) Sekcja Orientacji

15. Wchodzi ona wraz z Europejskim Funduszem Społecznym, Europejskim Funduszem Rozwoju Regionalnego i Finansowym Instrumentem Orientacji Rybołówstwa do funduszy strukturalnych Unii, których zadaniem jest wspieranie inicjatyw państw członkowskich służących wzmocnieniu jej spójności gospodarczej i społecznej( ), której ugruntowanie Jednolitym Aktem Europejskim( ) doprowadziło do nowego uregulowania tych funduszy rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2052/88( ), zmienionym rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2081/93( ) (zwanym dalej „rozporządzeniem nr 2052/88 ze zmianami”).

16. Przepisy te zostały uzupełnione rozporządzeniem Rady (EWG) nr 4253/88( ), chociaż w tym przypadku należy uwzględnić wersję wynikającą z rozporządzenia Rady (EWG) nr 2082/93( ) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 4253/88 ze zmianami”).

17. Wyżej przedstawione ramy normatywne wskazują, że Sekcja Orientacji EFOGR finansuje działania służące realizacji celów określonych w art. 39 ust. 1 lit. a) traktatu WE [po zmianie art. 33 WE ust. 1 lit. a)] i przyczynia się do realizacji celu nr 1, to jest do „wspierania rozwoju i dostosowania strukturalnego regionów opóźnionych w rozwoju” i nr 5 – „wspieranie rozwoju rolnictwa: a) przez przyspieszenie dostosowania struktur rolnych w ramach reformy wspólnej polityki rolnej, b) przez promocję rozwoju i dostosowanie strukturalne obszarów wiejskich”( ).

18. W szczególności do zadań tej sekcji należy wzmacnianie i reorganizacja wspomnianych powyżej struktur, kompensowanie skutków naturalnych ograniczeń, zapewnienie przekwalifikowania produkcji rolnej oraz promowanie rozwoju dodatkowej działalności prowadzonej przez rolników, którym powinna zapewnić odpowiedni poziom życia. Sekcja ta przyczynia się również do rozwoju społecznego obszarów wiejskich, ochrony środowiska oraz utrzymania przestrzeni wiejskiej. Wspiera ponadto działania z zakresu pomocy technicznej i informacji, badania i projekty pilotażowe dotyczące dostosowywania struktur rolnych i rozwoju rolnictwa na poziomie wspólnotowym( ).

19. Sekcja Orientacji dysponuje znacznie mniejszym budżetem niż Sekcja Gwarancji( ), nawet jeśli znaczenie ma nie jej ograniczony udział w budżecie, lecz fakt, czy zasoby, które uruchamia, są wystarczające z perspektywy problemów, jakie ma za zadanie rozwiązywać( ).

2. Funkcjonowanie EFOGR, Sekcji Orientacji

20. Działania Sekcji Orientacji przewidziane są jako „uzupełnienie odpowiadających im działań krajowych”( ), ale nie zastępują „strukturalnych wydatków publicznych lub im podobnych państwa członkowskiego”( ) i są skutkiem „przy ścisłej współpracy pomiędzy Komisją, zainteresowanym państwem członkowskim, właściwymi organami i instytucjami […] wyznaczonymi przez państwo członkowskie na szczeblu krajowym, regionalnym, lokalnym lub innym”. Partnerstwo to, które „dotyczy przygotowania działań, ich finansowania, jak również oszacowania ex ante, monitorowania i oceny ex post”, realizowane jest z „pełnym poszanowaniem kompetencji instytucjonalnych, prawnych i finansowych odpowiednio każdego z partnerów”( ). Wobec powyższego współpraca pomiędzy tymi podmiotami stanowi zasadniczy element systemu( ).

21. Zasoby wspólnotowe są rozdzielane w formie pomocy bezpośredniej lub pośredniej. Pierwsza, starsza forma pomocy, przyjmuje formę kredytów przyznawanych na realizację krajowych lub regionalnych projektów inwestycyjnych, zainicjowanych przez państwa, a wcześniej zatwierdzonych przez Komisję. Druga forma pomocy, bardzo zróżnicowana, przyjmuje wiele form, co czyni z niej idealny mechanizm w przypadku dużej liczby wniosków dotyczących niewielkich kwot pomocy; w tym przypadku zgodę na ich realizację wydaje samo państwo członkowskie.

22. Podział środków odbywa się poprzez procedurę wieloletniego programowania, która rozpoczyna się od przedstawienia przez państwa planów rozwoju( ), dla każdego celu określonego przez Wspólnotę; na ich podstawie Komisja, w porozumieniu z osobami wyznaczonymi przez administrację krajową, przyjmuje „wspólnotowe ramy wsparcia”, które określają cele, formy pomocy oraz wstępny plan finansowania( ). Zgodnie z tym ostatnim dokumentem podmiot odpowiedzialny za kontakty z Komisją z każdego kraju przedstawia działania przewidziane programami operacyjnymi, przyjętymi na podstawie kierunków działań, które projekty muszą uwzględnić, aby uzyskać dofinansowanie wspólnotowe( ), którego wysokość zależy od regionu oraz określonych działań( ).

23. Po uzyskaniu zgody organ na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym dokonuje wypłaty pomocy finansowej, która może mieć formę zaliczek lub płatności końcowej( ). Zostało sprecyzowane, że „płatności na rzecz beneficjentów końcowych dokonywane są w całości, bez jakichkolwiek odliczeń lub wstrzymań, które mogłyby obniżyć wysokość kwoty pomocy finansowej, do której mają prawo”( ).

24. Rola państw członkowskich jest więc pod wieloma względami zasadnicza. Z jednej strony państwo członkowskie ma większe prawdopodobieństwo skorzystania z możliwości jakie oferuje EFOGR, jeżeli jego administracja działa skutecznie( ). Oznacza to, że „organ odpowiedzialny za wdrożenie działania korzystającego ze wsparcia finansowego Wspólnoty, dokłada starań w celu jego odpowiedniego rozpropagowania, tak aby uczulić potencjalnych beneficjentów oraz organizacje zawodowe na możliwości, jakie oferuje dane działanie( ).

25. Z drugiej strony w ramach oceny ex post państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia wszelkich działań w celu „regularnego sprawdzania, czy działania finansowane przez Wspólnotę są właściwie prowadzone”, „zapobiegania i sankcjonowania nieprawidłowości” oraz „windykacji środków zaprzepaszczonych na skutek nadużycia lub zaniedbania”( ). Środki te nie stanowią uszczerbku dla kontroli, jakie urzędnicy Komisji mogą przeprowadzić „in situ, w szczególności przez badania sondażowe”( ). W każdym razie zainteresowane państwo członkowskie i Komisja przekazują sobie bezzwłocznie „wszelkie właściwe informacje wynikające z przeprowadzonych kontroli”( ).

3. Uwaga końcowa

26. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych( ) uchyliło z dniem 1 stycznia 2000 r. rozporządzenia nr 2052/88 i nr 4253/88( ).

27. Wobec powyższego:

– rozporządzenia nr 2052/88 i nr 4253/88 w ich wersji początkowej regulowały okres programowania 1989–1993.

– rozporządzenia nr 2052/88 i nr 4253/88 ze zmianami, mają zastosowanie do okresu programowania 1994–1999 – którego dotyczy niniejsza sprawa.

– natomiast okres programowania 2000–2006 reguluje rozporządzenie nr 1260/1999.

28. Rozwój, jakiemu podlegał EFOGR, potwierdził, że obie sekcje powinny być autonomiczne, zgodnie z początkowymi propozycjami Komisji.

29. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej( ) uchyliło rozporządzenie nr 25, rozporządzenie (WE) nr 723/97( ) i rozporządzenie (WE) nr 1258/1999( ), i zastąpiło EFOGR Europejskim Funduszem Rolniczym Gwarancji (EFRG) i Europejskim Funduszem Rolniczym Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Środki pochodzące z pierwszego funduszu przeznaczone są na finansowanie działań dotyczących rynku, z drugiego zaś ? na programy rozwoju obszarów wiejskich( ).

30. Zgodnie z art. 11 nowego rozporządzenia, mającego zastosowanie do obydwu funduszy, „o ile przepisy przewidziane przez ustawodawstwo wspólnotowe nie stanowią inaczej, płatności związanych z finansowaniem przewidzianym na mocy niniejszego rozporządzenia lub z kwotami odnoszącymi się do publicznego udziału finansowego w programach rozwoju obszarów wiejskich dokonuje się w pełnej wysokości na rzecz beneficjentów”.

B – Ustawodawstwo portugalskie

1. Ifadap

31. Rozporządzenie z mocą ustawy nr 414/93 z dnia 23 grudnia 1993 r.( ) nadaje tej jednostce statut określający jej firmę, charakter, system i siedzibę (rozdział I), zadania (rozdział II), organy (rozdział III), zarządzanie majątkiem, finansami (rozdział IV) oraz personelem (rozdział V).

32. Preambuła wyjaśnia, że Ifadap został powołany w 1977 r. w celu zarządzania liniami kredytowymi na rzecz rolnictwa, leśnictwa, hodowli i rybołówstwa, i że jest jedyną instytucją powołaną do kontaktów z EFOGR, Sekcją Orientacji.

33. Ifadap jest podmiotem prawa publicznego, posiada osobowość prawną, niezależność administracyjną i finansową oraz własny majątek( ), i działa pod nadzorem ministra rolnictwa( ).

34. Z wyjątkiem stosunków z osobami trzecimi, w których podlega prawu prywatnemu, kiedy nie działa „wyposażony w prerogatywy władzy państwowej”, Ifadap działa na podstawie przytoczonego statutu oraz, uzupełniająco, na podstawie przepisów dotyczących przedsiębiorstw publicznych( ).

35. Zadaniem jego jest wspieranie rolnictwa i rybołówstwa poprzez systemy bezpośredniej lub pośredniej pomocy gospodarczej( ). W szczególności do jego zadań należy:

– zapewnienie funkcjonowania wspólnotowych i krajowych systemów wsparcia i pomocy dla sektorów rolnictwa i rybołówstwa poprzez udział w opracowaniu i realizacji programów oraz stanowionych przepisów oraz pełnienie roli wyłącznego partnera krajowego EFOGR, Sekcją Orientacji, oraz innymi wspólnotowymi instytucjami finansowymi, w szczególności w zakresie wniosków o wypłatę zaliczek, zwrotu wydatków, bilansu i zamknięcia rachunków( );

– dokonywanie wypłat pomocy ze środków krajowych i wspólnotowych, przeznaczonych na finansowanie programów oraz projektów lub pokrycie odsetek od kredytów udzielanych w tym celu( ), zapewniając monitorowanie i kontrolę tych programów lub projektów( );

– udziału w ocenie działań podjętych w ramach EFOGR, Sekcja Orientacji, i innych instrumentów wspólnotowych, przez dostarczanie informacji ilościowych i jakościowych dotyczących skuteczności tych działań( ).

36. Przychody ze sprzedaży dóbr i usług stanowią jedno z jego źródeł dochodów( ).

2. Opłata

37. Minister finansów i minister rolnictwa, rozwoju obszarów wiejskich i rybołówstwa wspólnym rozporządzeniem z dnia 28 maja 1996 r.( ), przyjętym na mocy art. 5 ust. 2 lit. a) i art. 20 ust. 1 lit. b) statutu, upoważnili Ifadap do pobierania opłaty w wysokości nieprzekraczającej 0,9% całkowitej kwoty wartości projektu lub 0,45%, jeżeli jego interwencja nie wymaga analizy czy decyzji.

III – Okoliczności leżące u podstaw sporu i postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

38. W trakcie kontroli przeprowadzonych w 1993 r. Komisja stwierdziła, że końcowi beneficjenci środków wypłacanych z EFOGR, Sekcji Orientacji, byli zobowiązani na mocy umowy do przekazywania Ifadap 1,5% przyznanej kwoty pomocy.

39. Komisja poinformowała następnie władze portugalskie, że opłaty te były sprzeczne z ustawodawstwem wspólnotowym, i wezwała je do zawieszenia pobierania opłat i do zwrotu kwot niesłusznie pobranych.

40. Pismem z dnia 20 stycznia 1999 r. Republika Portugalska uznała niezgodność z prawem opłat pobranych w okresie od dnia 3 sierpnia 1993 r. do dnia 31 grudnia 1994 r. i zdecydowała o zwrocie pobranych kwot.

41. Począwszy od tej ostatniej daty, Republika Portugalska zaczęła stosować system oparty na wypłacie kwoty pomocy w pełnej wysokości, zgodnie z procedurą określoną we wspólnym rozporządzeniu z 1996 r., upoważniając jednak Ifadap do pobierania opłat tytułem wynagrodzenia za swoje usługi.

42. Ifadap zaprzestał pobierania tych opłat w 1999 r., w dniu zakończenia krajowego programu pomocy na rzecz modernizacji rolnictwa i leśnictwa oraz wejścia w życie rozporządzenia nr 1260/1999.

43. Komisja wyraziła zastrzeżenia dotyczące zgodności systemu mającego zastosowanie w latach 1995–1999 z prawem wspólnotowym, przeprowadzając w Portugalii kontrolę w dniach od 9 do 17 marca 2000 r. Z zebranych danych wynikało, że do umów przyznania pomocy finansowej załączony był formularz, w którym zainteresowany beneficjent wyrażał zgodę na pobranie z jego konta kwoty odpowiadającej opłacie z tytułu „usług wykonanych przez Ifadap w ramach niniejszej umowy”. Dobrowolny i fakultatywny charakter opłat, jak się wydawało, mógł być stwierdzony w czasie spotkań organizowanych przez tę instytucję z beneficjentami pomocy.

44. Dnia 25 lipca 2001 r. Komisja wystosowała wezwanie do usunięcia uchybień, wskazując, że system, który wszedł w życie 1 stycznia 1995 r., obejmował procedury pociągające za sobą uiszczanie obowiązkowych opłat, podobnych do opłat wcześniej stosowanych, które nie stanowiły wynagrodzenia za usługi świadczone na rzecz beneficjentów.

45. Odpowiedź władz portugalskich nie przekonała Komisji, która przed wniesieniem skargi do Trybunału o stwierdzenie uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego, na podstawie art. 226 WE, skierowała do nich w dniu 13 listopada 2002 r. uzasadnioną opinię.

IV – Postępowanie przed Trybunałem

46. Skarga, która została wpisana do rejestru Trybunału w dniu 20 lutego 2004 r., zmierza do stwierdzenia przez Trybunał, że zezwalając Ifadap na wprowadzenie procedury przyznawania pomocy finansowej ze wspólnotowych funduszy strukturalnych, której istotne elementy formalne wymagały dokonywania opłat niebędących ani dobrowolnymi, ani fakultatywnymi i niestanowiących również wynagrodzenia za świadczone usługi, ale służących do finansowania zadań spoczywających na państwie portugalskim, w szczególności w zakresie stosowania prawa wspólnotowego, oraz pozwalając na utrzymanie w mocy tej procedury, Republika Portugalska naruszyła zobowiązania, które ciążą na niej na mocy rozporządzenie Rady (EWG) nr 4253/88 i art. 10 WE. Komisja wnosi również o obciążenie strony pozwanej kosztami.

47. Republika Portugalska w swojej odpowiedzi na skargę z dnia 30 kwietnia 2004 r. wnosi do Trybunału o oddalenie niniejszej skargi jako bezzasadnej i obciążenie Komisji kosztami postępowania.

48. Po złożeniu repliki i dupliki część pisemna postępowania została zamknięta.

49. W dniu 12 stycznia 2006 r. odbyła się rozprawa z inicjatywy Republiki Portugalskiej, na której stawiły się obie strony.

V – Analiza skargi o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego

A – Przedstawienie skargi

50. Komisja stoi na stanowisku, że Republika Portugalska narusza prawo wspólnotowe przez systematyczne zmniejszanie kwot wypłacanych z tytułu pomocy z EFOGR, Sekcji Orientacji, wymagając od beneficjentów uiszczania za zarządzanie liniami kredytowymi określonych kwot na rzecz organu odpowiedzialnego. Wspomniana praktyka stanowi naruszenie postanowienia o płatności pomocy w pełnej wysokości, które zawierają wszystkie akty regulujące pomoc z funduszy strukturalnych, a wynika z art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 4253/88 ze zmianami, jak również stanowi naruszenie zasady lojalnej współpracy określonej w art. 10 WE.

51. Republika Portugalska stoi na stanowisku, że opłata pobierana przez Ifadap za świadczone usługi jest zgodna z przepisami wspólnotowymi, adekwatna i proporcjonalna, oraz że pozostaje bez wpływu na kwotę pomocy finansowej Wspólnoty. Podważa przywoływane przez Komisję orzecznictwo i zarzuca jej naruszenie zasady pomocniczości określonej w art. 5 ust. 2 WE oraz zasadę partnerstwa z art. 4 rozporządzenia nr 2052/88 ze zmianami.

52. Ze skargi wynika, że Komisja kwestionuje przydział przez pozwane państwo członkowskie niektórych kwot pomocy przyznanych w ramach wspólnej polityki rolnej w latach 1995–1999.

53. Jednakże dokładne zbadanie sprawy wymaga ograniczenia kwestii do dwóch jej aspektów.

54. Po pierwsze, rozporządzenia Rady wprowadzają przyznanie pomocy przez Wspólnotę i zakładają partnerstwo pomiędzy trzema stronami: Komisją, państwem oraz organami lub instytucjami wyznaczonymi przez to państwo.

55. Innymi słowy, nie można podważać systemu prawnego, kompetencji, organizacji lub funkcjonowania Ifadap, chyba że mają one wpływ na pomoc Wspólnoty.

56. Po drugie, różnice pomiędzy dwoma sekcjami EFOGR są dobrze znane i ogólnie wiadomo, że mają one zastosowanie do dwóch różnych dziedzin: jedna do rynku, a druga do struktur rolnych. Jednakże ich szczegółowa specyfika ma charakter drugorzędny w porównaniu z ich zasadniczą cechą, to jest ich finansowaniem z budżetu wspólnotowego, który z kolei pozwala im na finansowanie działań objętych zakresem ich zastosowania.

57. Wobec powyższego należy zbadać wiele kwestii: istnienie obowiązku wypłaty pełnej kwoty pomocy z EFOGR, Sekcja Orientacji, jej beneficjentom; system obowiązujący w Portugalii w okresie stosowania opłaty pobieranej przez Ifadap oraz w przypadku stwierdzenia nienależnego obniżenia kwoty pomocy z funduszy wspólnotowych istnienie uzasadnienia tego obniżenia.

B – Zasada płatności wspólnotowej pomocy finansowej w pełnej wysokości

58. Analiza cech szczególnych pomocy, przepisów oraz orzecznictwa potwierdza, że z zastrzeżeniem przepisów szczególnych, płatność pomocy z EFOGR, Sekcji Orientacji, jest dokonywana w pełnej wysokości.

1. Cele i cechy charakterystyczne pomocy

59. Działania wspólnotowe stanowią uzupełnienie działań podejmowanych przez państwa członkowskie, które realizują te działania, które z natury rzeczy na nich spoczywają. W tym znaczeniu jestem zdania, podobnie jak rząd portugalski, że wspólnotowa finansowa pomoc ma charakter „dodatkowy” w stosunku do finansowania ze środków państwa członkowskiego. Ta cecha nie sprzeciwia się jednakże, moim zdaniem, dokonaniu płatności pomocy w pełnej wysokości. Nie ma sprzeczności pomiędzy tymi dwoma cechami, ponieważ są one odmienne.

60. Gdyby zezwolić władzom krajowym na wpływanie, w sposób bezpośredni lub pośredni, na wysokość końcową kwot pomocy wniesionej przez Wspólnotę, podważony zostałby system pomocy, który przestałby być jednorodny, ponieważ każde państwo członkowskie mogłoby pobierać opłatę, której procentową wysokość mogłoby swobodnie ustalać.

61. Wynikałoby z tego również nierówne traktowanie. Po pierwsze, pomiędzy samymi państwami członkowskimi, ponieważ te państwa, które przedstawiłyby większą ilość projektów dofinansowanych, otrzymałyby, w sposób pośredni, więcej środków z zasobów wspólnotowych przez zastosowanie tej procedury, co jednak nie jest celem Wspólnoty i co wprowadziłoby nierówności, w zależności od przyjętego procentu pobieranych opłat( ). Po drugie, pomiędzy beneficjentami, ponieważ rozmaitość opłat miałyby wpływ na przyznaną kwotę pomocy i w ten sposób przy przyjęciu jednakowych warunków niektórzy otrzymaliby kwoty pomocy wyższe, niezależnie, czy chodziłoby o beneficjentów z tego samego kraju, czy z różnych krajów, co nie jest dopuszczalne, chyba że ustawodawca wyraźnie przewidział wyjątki od reguły płatności pełnej kwoty.

62. Przepisy dotyczące ogólnego budżetu Wspólnoty również przemawiają na korzyść wyżej przedstawionego rozumowania. Artykuł 2 rozporządzenia finansowego z 1977 r.( ) zaleca wykorzystanie kredytów zgodnie z zasadą dobrego zarządzania, która odsyła do zasad ekonomii i efektywności. Ostatnia z tych zasad wymaga uzyskania optymalnego stosunku pomiędzy zaangażowanymi środkami a uzyskanymi wynikami( ); warunek ten jest spełniony, kiedy beneficjenci dysponują całością przyznanej pomocy, nie musząc przeznaczać jej części na finansowanie innych wydatków, chyba że – raz jeszcze podkreślam – ustawodawca wyraźnie na to zezwolił.

2. Uregulowania prawne

63. Artykuł 21 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 4253/88 ze zmianami nakazuje dokonanie płatności „bez jakichkolwiek odliczeń czy wstrzymań”.

64. Przepis ten odwołuje się do płatności „w pełnej wysokości”, jak czyni to rozporządzenie nr 1290/2005( ), ale nie można wywodzić z tego pominięcia, że te dwa wyrażenia są przeciwstawne, ponieważ użyte sformułowania wyrażają tę samą ideę.

65. Zachowanie pozwanego państwa stanowi poparcie tej tezy, ponieważ nie domagało się ono uiszczania opłat w okresie programowania 2000–2006, pod rządami rozporządzenia nr 1260/1999, którego art. 32 ust. 1 in fine sformułowany został z użyciem tych samych określeń co wspomniany artykuł rozporządzenia nr 4253/88( ).

66. Przepisy dotyczące EFOGR, Sekcji Gwarancji, w tym obowiązujące przed ustanowieniem rozporządzenia nr 4253/88 ze zmianami, określały wymóg płatności pomocy w pełnej wysokości( ).

67. Pomimo że obydwie sekcje EFOGR całkowicie się między sobą różnią, mają wspólne źródło – budżet wspólnotowy. Środki te mają to samo pochodzenie, podlegają tym samym zasadom płatności, takim jak zasada tożsamości kwoty przyznanej i kwoty otrzymanej.

3. Orzecznictwo

68. Trybunał wielokrotnie badał kwestie „płatności w pełnej wysokości” kwot wypłacanych z tytułu pomocy z EFOGR, Sekcji Gwarancji, i podnosił argumenty, które z powodu wspólnego pochodzenia środków mogą jak najbardziej mieć zastosowanie do Sekcji Orientacji, w przedmiocie której jeszcze nie orzekał.

69. W sprawie Jensen i Korn- og Foderstofkompagniet( ) władze duńskie kompensowały z pomocy wspólnotowej krajowe wierzytelności podatkowe( ), czego skutkiem nie było jednak obniżenie kwoty pomocy( ). Należy podkreślić ponadto, że uznając szeroką autonomię państw członkowskich w zakresie zarządzania kwotami wypłacanymi przez Wspólnotę, Trybunał stwierdził, że granicą tej autonomii jest „konieczność jednakowego stosowania prawa wspólnotowego, niezbędna dla uniknięcia nierównego traktowania podmiotów gospodarczych”( ).

70. Trybunał położył również nacisk na tę kwestię w wyroku w sprawie Kellinghusen i Ketelsen( ) dotyczącym rozporządzenia nr 805/68 i rozporządzenia nr 1765/92( ), chociaż w tej sprawie chodzi o koszty rozpatrzenia wniosku( ). W niniejszej skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego należy podkreślić wiele aspektów poruszanych w tym wyroku: po pierwsze, gdyby zezwolić państwom członkowskim na obniżanie kwoty pomocy w celu pokrycia kosztów administracyjnych, z naruszeniem celów rozporządzeń, powodowałoby to nierówności pomiędzy rolnikami z tego samego państwa członkowskiego i pomiędzy rolnikami z różnych państw członkowskich, co z kolei naruszałoby zasadę jednakowego stosowania prawa wspólnotowego( ). Po drugie, Trybunał odszedł od swojego stanowiska z wyroku w sprawie Denkavit Futtermittel( ) odnoszącego się do rozporządzenia nr 1725/79( ), którego przepisy, w przeciwieństwie do rozporządzeń wymienionych powyżej, nie stanowiły o płatności w pełnej wysokości kwot pomocy i nie wyłączały dochodzenia zwrotu kosztów kontroli( ). Ponadto Trybunał stwierdził, że nie można dokonywać wykładni przepisów stanowiących o płatności w pełnej wysokości kwot pomocy w świetle innych przepisów, które takiej normy nie stanowią( ).

71. Trybunał powtórzył przytoczone trzy wnioski w wyroku w sprawie Grecja przeciwko Komisji( ), w którym Trybunał odrzucił, poza argumentacją w sprawie Denkavit Futtermittel, argumentację z wyroku w sprawie Bussone( ), który dopuszczał, by państwa członkowskie warunkowały przyznanie pomocy finansowej określonymi opłatami, ale wyłącznie w braku przepisów dotyczących sposobu pokrywania kosztów związanych z kontrolami( ).

72. Ponadto przywołanie przez rząd portugalski na poparcie jego tezy wyroku w sprawie Samvirkende Danske Landboforeninger( ),obok wyroków w sprawie Denkavit Futtermittel i Bussone, jest bezzasadne, ponieważ dotyczy on okoliczności odmiennych od okoliczności niniejszej sprawy. W istocie wyrok ten dotyczył wpływu tymczasowego podniesienia przez Danię podatku gruntowego na wspólną politykę rolną, co było niezgodne z traktatem WE, ponieważ skutkowało – bądź przez wpływ na kształtowanie cen, bądź przez zmianę struktury gospodarstw rolnych, które mogły z niego wynikać – ograniczaniem funkcjonowania organizacji wspólnego rynku.

C – Obniżenie przez Portugalię kwoty wypłacanej z tytułu pomocy Wspólnoty

1. Zaistnienie obniżenia

73. Zgodnie z art. 21 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 4253/88 ze zmianami płatność kwot z tytułu pomocy wspólnotowej dokonywana jest w pełnej wysokości jej beneficjentom, z czego wynika, że jakiekolwiek odliczenia przy ich wypłacaniu są zabronione. Zakaz obniżania kwot obejmuje wszystkie ciężary związane w sposób bezpośredni i nierozłączny z przyznanymi kwotami pomocy( ).

74. Wychodząc od tej przesłanki, należy zbadać sytuację, jaka zaistniała w Portugalii.

75. Zdaniem rządu portugalskiego, ponieważ EFOGR, Sekcja Orientacji, finansuje generalnie od 75 do 85% kwoty wartości projektu, a pozostałych od 15 do 25% pokrywa państwo, fakt, że opłata ustalana jest na podstawie całkowitej kwoty wartości projektu, nie oznacza, że beneficjenci płacą ją z pomocy wypłacanej przez Wspólnotę, którą otrzymują w całości wobec czego wspomniany przepis nie jest naruszany.

76. Argument ten należy oddalić, ponieważ nie można obciążyć całością opłaty jednego z dwóch źródeł finansowania( ).

77. Jeżeli kwoty opłat pobieranych przez Ifadap ustalane są na podstawie całkowitego kosztu projektu, dotykają one proporcjonalnie i bez wyjątku kwoty przeznaczone na jego pokrycie. Przykładowo w przypadku pomocy o wartości 100 jednostek, jeżeli państwo finansuje 20 spośród nich, a Wspólnota 80, zasada trzech wykazuje, że państwo partycypuje w wysokości 0,18, a Wspólnota w wysokości 0,72 w żądanej opłacie w wysokości 0,9% kwoty wartości projektu, a tym samym ich udział w finansowaniu jest o tyle zmniejszony.

78. Twierdzenie, zgodnie z którym beneficjent otrzymuje przyznaną kwotę pomocy w pełnej wysokości, jest błędne, ponieważ od wspomnianej kwoty należy odjąć pobieraną opłatę, co składnia do zbadania funkcjonowania tego systemu.

2. Funkcjonowanie systemu

79. Zdaniem Komisji po dopełnieniu wymaganych formalności wnioskodawca otrzymuje umowę przyznania pomocy, do której dołączony jest formularz, który zobowiązany jest odesłać w terminie do 60 dni, którym upoważnia Ifadap do obciążenia jego konta kwotą zafakturowaną tytułem świadczonych usług, chociaż usługi te nie są wyszczególnione, ani też nie jest wykazany jakoby dobrowolny charakter tych opłat. Takie ustalenia wynikały z kontroli przeprowadzonej w dniach od 9 do 13 marca 2000 r. przez urzędników Komisji, przy współpracy Ifadap.

80. Rząd portugalski podnosi zasadę ciężaru dowodu na podważenie oceny Komisji, którą uważa za przypuszczenia, oraz w celu podważenia wniosków z kontroli.

81. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w celu ustalenia naruszenia prawa wspólnotowego Komisja musi wykazać istnienie zarzucanego uchybienia, dostarczając Trybunałowi koniecznych dowodów, bez możliwości opierania się na jakimkolwiek domniemaniu( ).

82. Wspomniana zasada, nie ograniczając się do uproszczonych założeń, pozwala w drodze wnioskowania odwołującego się do ogólnych zasada oceny, opartego na racjonalnej logice, zdrowym rozsądku oraz doświadczeniu, ustalić istnienie określonych faktów na podstawie szczątkowych danych.

83. W niniejszym sporze, pomimo że żadna ze stron nie dostarczyła kopii dokumentów skierowanych do beneficjentów i chociaż sprawozdanie z kontroli zostało dołączone dopiero do repliki – do której to kwestii jeszcze powrócę – istnieją wystarczające przesłanki pozwalające przyjąć prawdziwość zachowania opisanego przez stronę skarżącą.

84. Sprawozdanie szczegółowo przedstawia warunki, metodę i przeprowadzone kontrole. Podaje dane dotyczące 16 beneficjentów objętych kontrolą, jak również 32 przedsięwzięć, które znalazły aprobatę, podając dla każdego z nich, oprócz numerów rejestracyjnych wniosków i daty ich zatwierdzenia, kwoty przyznanej pomocy wraz z częścią finansowaną odpowiednio z budżetu państwa członkowskiego oraz częścią finansowaną ze środków Wspólnoty oraz odpowiadającą jej kwotę opłaty( ).

85. Przywołuje również uwagi beneficjentów dotyczące usług świadczonych przez Ifadap, przed przyznaniem i po przyznaniu pomocy lub na temat dobrowolnego i fakultatywnego charakteru opłaty. W tym względzie wysłuchani beneficjenci potwierdzają opis zachowania krajowej instytucji, identyczny z zachowaniem opisanym w skardze, wobec czego należy przyjąć za pewne funkcjonowanie systemu w sposób opisany przez Komisję.

86. Portugalska wersja faktów, która kładzie nacisk na fakultatywny charakter opłaty, pozbawiona jest jakiejkolwiek podstawy faktycznej.

87. Zasadniczo można zarzucić Komisji, że przedstawiła sprawozdanie dopiero na etapie repliki; szczegóły tego raportu nie były znane, a zainteresowane państwo członkowskie nie zostało poinformowane o jego treści. Ta okoliczność nie narusza jednak prawa do obrony, ponieważ skarga wyraźnie powołuje się na wnioski tego dokumentu( ), które zostały skutecznie podważane( ). Należy również podkreślić udział Ifadap w spotkaniu przygotowawczym w Lizbonie w dniu 9 marca 2000 r. i w wizytach kontrolnych( ).

88. Po drugie, ograniczona liczba przeprowadzonych wizyt nie wydaje się stanowić podstawę zarzutu. Bardziej dokładna kontrola pociągałaby za sobą znaczne trudności praktyczne; ponadto rozporządzenie nr 4253/88 ze zmianami używa terminu „sondaże”( ).

89. Nazwa „opłata” sugeruje jej obowiązkowy charakter, a przepisy wspólnego rozporządzenia z 1996 r. nie pozwalają zakładać, że po ustaleniu jej wymiaru jej wniesienie jest fakultatywne( ).

90. Ponadto istnieje pewna sprzeczność pomiędzy jakoby dobrowolnym charakterem opłaty a jej funkcją wynagrodzenia za usługi świadczone przez Ifadap, ponieważ gdyby założyć taki charakter, koszty świadczonych usług na rzecz wszystkich beneficjentów byłyby pokrywane jedynie przez tych, którzy zapłacą. Ponadto gdyby traktować opłatę jako zapłatę – opłata stanowiąca wynagrodzenie – jej wysokość powinna być ustalana na podstawie świadczonej usługi, a nie przez zastosowanie określonego stałego odsetka naliczanego od samej tylko wartości projektu( ).

D – W przedmiocie istnienia uzasadnienia

91. System wprowadzony w Republice Portugalskiej, zgodnie z którym kwoty pomocy z funduszy strukturalnych Wspólnoty nie są wypłacane beneficjentom w pełnej wysokości, jest sprzeczny z art. 21 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 4253/88 ze zmianami. Należy jednakże zbadać, czy naruszenie to może być uzasadnione.

92. Winien jestem przypomnieć, jak już sygnalizowałem, że zgodnie z orzecznictwem wyjątki od zasady płatności w pełnej wysokości muszą być wyraźnie przewidziane przez obowiązujące przepisy( ).

93. Przepisy prawa wspólnotowego, mające zastosowanie do niniejszej sprawy, nie przewidują żadnego odstępstwa. Pozwane państwo członkowskie podnosi jednakże w celu uzasadnienia pobierania opłaty, że stanowiła ona wynagrodzenie za usługi świadczone przez Ifadap, które wymienia, dokonując rozróżnienia pomiędzy usługami świadczonymi przed oraz usługami świadczonymi po przyznaniu pomocy( ). Podkreśla również wagę tych usług( ), które podlegają przepisom prawa prywatnego, ponieważ usługodawca świadczy je jak każdy inny podmiot w tym sektorze.

94. Powyższa argumentacja jest sztuczna i wewnętrznie sprzeczna. Po pierwsze, zadania Ifadap nie są w niniejszej sprawie przedmiotem sporu. Nie jest również zasadne dokonywanie rozróżnienia pomiędzy zadaniami, jakie wykonuje on jako instytucja wyznaczona do kontaktów z EFOGR, Sekcją Orientacji, a zadaniami, jakie wykonuje jako podmiot prawa prywatnego, ponieważ w sytuacji, w której beneficjenci nie otrzymują płatności z tytułu pomocy z funduszy Wspólnoty w pełnej wysokości, nie ma znaczenia, czy pobrane kwoty przeznaczone są na pokrycie kosztów administracyjnych czy jako wynagrodzenie za doradztwo techniczne.

95. Po drugie, jak wskazałem wyżej, sprzecznością jest traktowanie opłaty jako wynagrodzenia, przyjmując jednocześnie, że ma ona charakter dobrowolny, ponieważ trudno jest pogodzić możliwość jej nieuiszczenia z celem jej ustanowienia, jako wynagrodzenia za usługę wykonaną w systemie otwartej konkurencji.

96. W każdym razie cel funduszy strukturalnych uzasadnia interes władz krajowych w tym, by ich obywatele otrzymali możliwie jak największą pomoc, ponieważ przynosi ona również korzyści krajowi( ). Ta okoliczność jak również komplementarny charakter pomocy wspólnotowej wymagają wysiłków ze strony państw członkowskich; skuteczniejsze działania administracyjne pociągają za sobą co do zasady wzrost wydatków, które – z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych przez przepisy – nie mogą być ponoszone przez partnera, który wypłaca pomoc z funduszy strukturalnych.

E – Zasada lojalnej współpracy i zasada pomocniczości

97. Komisja opiera swoje tezy na zasadzie lojalnej współpracy, natomiast Republika Portugalska opiera swe twierdzenia na zasadzie pomocniczości.

1. Lojalna współpraca

98. Artykuł 10 WE ustanawia zasadę lojalnej współpracy; zgodnie z tą zasadą państwa członkowskie „podejmują wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z niniejszego traktatu lub z działań instytucji Wspólnoty […]”.

99. Wpływ opłaty na pomoc Wspólnoty jest sprzeczny z tym obowiązkiem, ponieważ uniemożliwia jej beneficjentom otrzymanie pomocy bez jakiejkolwiek odliczeń czy wstrzymań, zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 4253/88 ze zmianami. Samo naruszenie tego rozporządzenia samo w sobie jest wystarczające, by zostały wyczerpane znamiona naruszenia wspomnianej zasady.

2. Zasada pomocniczości

100. Artykuł 5 ust. 2 WE potwierdził tę zasadę w prawie pisanym, ograniczając zakres jej zastosowania do dziedzin, które nie należą do wyłącznej kompetencji Wspólnoty( ).

101. Pozwane państwo członkowskie podnosi ten przepis łącznie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88 ze zmianami, który wymaga „partnerstwa” pomiędzy Komisją, państwem członkowskim i właściwymi organami lub instytucjami, bowiem działania wspólnotowe współistnieją z działaniami państwa członkowskiego. Przy takim podejściu utrzymuje, że nie można kwestionować usług świadczonych przez Ifadap ani zapłaty za nie, ponieważ pozwalają one w sposób najbardziej adekwatny i możliwie najskuteczniejszy zapewnić dostęp do programów EFOGR, Sekcji Orientacji.

102. Jednakże wydaje się oczywiste, że rozporządzenia nr 2052/88 i nr 4253/88 oraz ich późniejsze zmiany zostały przyjęte z poszanowaniem kompetencji Wspólnoty, ponieważ niemożliwe byłoby osiągnięcie zakładanego celu, jakim jest zagwarantowanie spójności systemu pomocy z funduszy strukturalnych za pomocą środków krajowych, takich jak te, które zostały zakwestionowane w niniejszej sprawie, które są równoznaczne z nierównym traktowaniem.

103. Ponadto zasada dokonania płatności pomocy w pełnej wysokości dotyczy wkładu ze strony jednego z partnerów tej współpracy, który posiada pełną swobodę w określeniu warunków, na jakich będzie udzielana.

104. Należy ponadto dodać, że zasada pomocniczości nie ma zastosowania do podziału zadań w ramach pomocy wypłacanej z funduszy strukturalnych ani tym samym do działalności instytucji państwa członkowskiego.

VI – W przedmiocie kosztów

105. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Portugalskiej kosztami postępowania, a Republika Portugalska przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.

VII – Wnioski

106. Na postawie powyższych wywodów, proponuję Trybunałowi:

1) orzec, że Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 21 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia Rady (EWG) nr 4253/88 z dnia 19 grudnia 1988 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (EWG) nr 2052/88 w zakresie koordynacji pomocy z funduszy strukturalnych oraz koordynacji tej pomocy z pomocą z Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi w jego wersji wynikającej z rozporządzenia Rady (EWG) nr 2082/93 z dnia 20 lipca 1993 r., wprowadzając i utrzymując w mocy procedurę przyznawania pomocy finansowej z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, Sekcji Orientacji, która wymagała dokonywania opłat obniżających w sposób bezzasadny pomoc wspólnotową;

2) obciążyć Republikę Portugalską kosztami postępowania.