OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY

przedstawiona w dniu 13 czerwca 2019 r. ( 1 )

Sprawy połączone C‑364/18 i C‑365/18

Eni SpA

przeciwko

Ministero dello Sviluppo Economico,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

przy udziale:

Autorità di Regolazione per l’Energia, Reti e Ambiente,

Regione Basilicata,

Comune di Viggiano,

Regione Calabria,

Comune di Ravenna,

i in.,

Assomineraria

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionalny sąd administracyjny dla Lombardii, Włochy)]

i

Shell Italia E & P SpA

przeciwko

Ministero dello Sviluppo Economico,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Autorità di Regolazione per l’Energia, Reti e Ambiente

przy udziale:

Regione Basilicata,

Comune di Viggiano,

Comune di Montemurro,

Comune di Grumento Nova,

Comune di Marisco Nuovo,

Comune di Marsicovetere,

Comune di Calvello,

Assomineraria

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionalny sąd administracyjny dla Lombardii, Włochy)]

Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 94/22/WE – Energia – Warunki udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów – Opłaty należne za koncesje na gaz ziemny – Obliczanie opłat koncesyjnych – Wskaźniki QE i Pfor – Charakter dyskryminujący

1. Niniejsze odesłanie prejudycjalne stwarza Trybunałowi okazję do wypowiedzenia się w przedmiocie zastosowania dyrektywy 94/22/WE ( 2 ) do opłat koncesyjnych (royalties), których państwa członkowskie mogą wymagać od przedsiębiorstw będących posiadaczami zezwoleń ( 3 ) na poszukiwanie, badanie i produkcję gazu ziemnego. Opłaty te stanowią w istocie zapłatę, którą przedsiębiorstwa uiszczają na rzecz państwa w zamian za dostęp do należących do państwa zasobów, takich jak węglowodory, a w szczególności gaz ziemny, i za ich eksploatację.

2. Konkretnie chodzi o ustalenie, czy dyrektywa 94/22 pozwala państwom członkowskim na użycie określonego wskaźnika referencyjnego (zwanego „wskaźnikiem QE”) do obliczania wysokości opłaty koncesyjnej, a nie innego, który byłby zgodny z ceną rynkową gazu ziemnego.

I. Ramy prawne

A. Prawo Unii

1. Dyrektywa 94/22

3. Zgodnie z brzmieniem motywów czwartego, szóstego, siódmego i ósmego: „państwa członkowskie są suwerenne i mają suwerenne prawa do złóż węglowodorów na ich terytoriach; […] należy podjąć kroki w celu zapewnienia niedyskryminującego dostępu do […] prowadzenia działalności związanej z poszukiwaniem, badaniem i produkcją węglowodorów w warunkach, które zachęcają do większego współzawodnictwa w tym sektorze, dając w ten sposób pierwszeństwo najlepszym systemom prowadzenia poszukiwań, badań i produkcji surowców w państwach członkowskich, wzmacniając integrację energetycznego rynku wewnętrznego; w tym celu konieczne jest ustalenie wspólnych zasad dla zapewnienia, by procedury udzielania zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów były dostępne dla wszystkich podmiotów posiadających niezbędne możliwości; zezwolenia muszą być udzielane na podstawie obiektywnych, opublikowanych kryteriów; warunki, zgodnie z którymi zezwolenia są udzielane, muszą być w takim samym zakresie znane z wyprzedzeniem przez wszystkie podmioty biorące udział w tej procedurze; państwa członkowskie muszą zachować możliwość ograniczenia dostępu do prowadzenia tej działalności ze względu na interes publiczny i obłożyć ją opłatami w formie wkładu finansowego lub wkładu w postaci węglowodorów; szczegółowe ustalenia dotyczące wspomnianego wkładu muszą być dokonane w taki sposób, aby nie stanowiły przeszkody dla zarządzania podmiotami; te możliwości muszą być wykorzystywane w sposób niedyskryminujący; z wyjątkiem obowiązków związanych z wykorzystaniem tych możliwości należy podjąć działania, aby uniknąć narzucania podmiotom warunków i obowiązków, które nie są uzasadnione potrzebą wykonywania wspomnianej działalności we właściwy sposób; działalność podmiotów musi być monitorowana tylko w stopniu koniecznym do zapewnienia ich podporządkowania się tym obowiązkom i warunkom”.

4. Artykuł 2 ust. 1 i 2 stanowi: „1. Państwa członkowskie zachowują prawo do ustalania w obrębie ich terytorium obszarów, które mają być dostępne dla prowadzenia działań związanych z poszukiwaniem, badaniem i produkcją węglowodorów. 2. W każdym przypadku, gdy obszar jest udostępniany do prowadzenia działalności, o której mowa w ust. 1, państwa członkowskie zapewnią, że nie ma dyskryminacji podmiotów odnośnie do wykonywania i dostępu do tej działalności”.

5. Artykuł 6 ust. 1, 2 i art. 6 ust. 3 akapit pierwszy stanowi: „1. Państwa członkowskie zapewnią, że warunki i wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 2, i szczegółowe zobowiązania dotyczące wykorzystania konkretnego zezwolenia będą usprawiedliwione wyłącznie potrzebą właściwego prowadzenia działalności na obszarze, dla którego wymagane jest zezwolenie, przez zastosowanie ust. 2 lub opłatę finansowego wkładu lub wkład w węglowodorach. 2. Państwo członkowskie może, w zakresie wynikającym z bezpieczeństwa państwa, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego, bezpieczeństwa transportu, ochrony środowiska naturalnego, ochrony zasobów biologicznych i dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bezpieczeństwa urządzeń i instalacji oraz pracowników, planowej gospodarki zasobami węglowodorów (na przykład poziomu zubożenia złóż węglowodorów lub optymalizacji ich odzysku) lub potrzeby uzyskiwania dochodów z podatków, narzucać warunki i wymagania w związku z podjęciem działań wymienionych w art. 2 ust 1. 3. Przepisy dotyczące opłat wynikających z wkładów, o których mowa w ust. 1, łącznie z wymogiem uczestnictwa państwa, są ustalane przez państwa członkowskie w taki sposób, aby zapewnić zachowanie niezależności zarządzania podmiotami”.

B. Prawo włoskie

1. Dekret ustawodawczy nr 625/96

6. Zgodnie z art. 19 ust. 1, 5 i 5a dekretu ustawodawczego nr 625/96 ( 4 ): „1. W przypadku produkcji uzyskanych od dnia 1 stycznia 1997 r. koncesjonariusz każdej koncesji na wydobycie jest zobowiązany do corocznej zapłaty na rzecz państwa wartości udziału w wydobyciu stanowiącej równowartość 7% ilości ciekłych i gazowych węglowodorów wydobytych ze złóż lądowych oraz 7%[ ( 5 )] ilości węglowodorów gazowych i 4% ilości węglowodorów ciekłych wydobytych ze złóż morskich. […] 5. Wartości jednostkowe udziału w wydobyciu dla każdej koncesji na wydobycie są określane, dla każdego koncesjonariusza, jako średnia ważona cen sprzedaży zrealizowanej przez koncesjonariusza w roku odniesienia. 5a. W przypadku produkcji uzyskanych od dnia 1 stycznia 2002 r. wartości jednostkowe udziału w wydobyciu są określane: […] b) dla gazu, dla wszystkich koncesji i dla wszystkich koncesjonariuszy, na podstawie średniej arytmetycznej dla roku odniesienia wskaźnika QE określającego udział energii w kosztach surowca gazowego, wyrażonego w EUR dla MJ (megadżula), określonego przez organ [regulacyjny] ds. energii elektrycznej i gazu zgodnie z jego decyzją nr 52/99 z dnia 22 kwietnia 1999 r., opublikowaną w Gazetta Ufficiale (dzienniku urzędowym) nr 100 z dnia 30 kwietnia 1999 r., wraz z późniejszymi zmianami, przy założeniu stałej równowartości 1 Sm3 (standardowy metr sześcienny) = 38,52 MJ. Począwszy od 1 stycznia 2003 r., aktualizacja wspomnianego wskaźnika wyłącznie dla celów niniejszego artykułu jest przeprowadzana przez organ [regulacyjny] ds. energii elektrycznej i gazu na podstawie parametrów, o których mowa w powyższej decyzji”.

2. Dekret z mocą ustawy nr 7 z dnia 31 stycznia 2007 r., przekształcony w ustawę nr 40 z dnia 2 kwietnia 2007 r.

7. Artykuł 11 ust. 1 tego dekretu z mocą ustawy ( 6 ) przewiduje zbycie przez posiadaczy koncesji na wydobycie gazu ziemnego udziałów w wydobyciu produktu należnych państwu na rynku regulowanym mocy na warunkach określonych w rozporządzeniu ministra ds. rozwoju gospodarczego, po zapoznaniu się z opinią Autorità di Regolazione per l’Energia, Reti e Ambiente (organu regulacyjnego ds. energii, sieci i środowiska, Włochy, zwanego dalej „organem regulacyjnym”).

8. Na podstawie tego przepisu przyjęto rozporządzenie ministerialne z dnia 6 sierpnia 2010 r. ( 7 ), które przewiduje w interesującym nas tutaj zakresie, że „procedury negocjacji dotyczących udziałów w wydobyciu odbywają się w drodze aukcji” (art. 4 ust. 1), że „oferty zakupu poniżej wskaźnika QE są niedopuszczalne […]” (art. 4 ust. 3) oraz że „w przypadku braku sprzedaży oferowana partia gazu pozostaje w posiadaniu koncesjonariusza, który jest zobowiązany zapłacić państwu równowartość w wysokości równej wskaźnikowi QE, o którym mowa w ust. 3” (art. 4 ust. 4).

3. Dekret z mocą ustawy nr 1/2012 z dnia 24 stycznia 2012 r. przekształcony, ze zmianami, w ustawę nr 27 z dnia 24 marca 2012 r.

9. Artykuł 13 dekretu z mocą ustawy nr 1/2012 ( 8 ) („Środki mające na celu obniżenie ceny gazu ziemnego dla odbiorców wrażliwych”) stanowi: „Począwszy od pierwszego kwartału po wejściu w życie niniejszego dekretu, organ [regulacyjny] ds. energii elektrycznej i gazu, w celu dostosowania referencyjnych cen gazu ziemnego dla odbiorców wrażliwych, o których mowa w art. 22 dekretu ustawodawczego nr 164 z dnia 23 maja 2000 r., wraz z późniejszymi zmianami, do wartości europejskich, przy ustalaniu zmiennych opłat na pokrycie kosztów dostaw gazu ziemnego, stopniowo wprowadza do parametrów, na podstawie których następuje aktualizacja, również odniesienie do cen rynkowych gazu w stopniowo rosnącej wysokości. W oczekiwaniu na uruchomienie rynku gazu ziemnego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy nr 99 z dnia 23 lipca 2009 r., rynkami odniesienia, które należy wziąć pod uwagę, są rynki europejskie określone zgodnie z art. 9 ust. 6 dekretu ustawodawczego nr 130 z dnia 13 sierpnia 2010 r.”.

4. Przepisy późniejsze

10. Decyzją 196/2013/R/gas ( 9 ) organ regulacyjny zrezygnował ostatecznie od dnia 1 października 2013 r. ze wskaźnika QE jako parametru określającego koszt gazu w celu ustalenia warunków dostawy na rzecz odbiorców wrażliwych na rynku chronionym.

11. Składową dotyczącą pokrycia kosztów dostawy gazu ziemnego na rynkach hurtowych stanowi obecnie wskaźnik Cmem określany wyłącznie w odniesieniu do rynku krótkoterminowego gazu ziemnego zgodnie z pkt 1 lit. c) sentencji tej decyzji.

12. Cmem jest sumą kilku elementów, w tym wskaźnika Pfor.

13. Zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. d)TIVG, w brzmieniu zmienionym decyzją 196/2013/R/gas, wskaźnik Pfor „wyrażony w EUR/Gj, na pokrycie kosztów dostawy gazu ziemnego, jest równy średniej arytmetycznej kwartalnych notowań forward na rynku OTC (over the counter) za dany kwartał gazu w węźle TTF[ ( 10 )], przeprowadzonych przez Platts[ ( 11 )] w odniesieniu do drugiego miesiąca kalendarzowego poprzedzającego dany kwartał”.

II. Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne

14. Eni SpA (zwana dalej „Eni”) i Shell Italia E&P Spa (zwana dalej „Shellem”) to dwie spółki będące posiadaczami koncesji na wydobycie gazu ziemnego we Włoszech ( 12 ), które są obecne na hurtowym i detalicznym rynku dystrybucji i sprzedaży gazu w tym państwie członkowskim.

15. Obie spółki prowadzą spór z organami włoskimi ( 13 ) i kwestionują wysokość opłat koncesyjnych odnoszących się do roku 2015, które powinny uiścić na rzecz państwa za przyznane im koncesje. Żądają w szczególności stwierdzenia nieważności decyzji Direzione generale per la sicurezza dell’approvvigionamento e le infrastrutture energetiche (dyrekcji generalnej ds. bezpieczeństwa dostaw i infrastruktury energetycznej) z dnia 24 marca 2016 r. w sprawie „Dekretu ustawodawczego nr 625/1996 – art. 19 ust. 5a, wskaźnik QE 2015 – udział energii w kosztach gazu ziemnego na rok 2015” ( 14 ), a także przepisów i decyzji będących jej podstawą.

16. Zdaniem skarżących zachowanie wskaźnika QE w 2015 r. jako parametru obliczania opłat koncesyjnych jest niezgodne z prawem. W ich opinii podstawą tego obliczenia powinien być wskaźnik Pfor (odnoszący się do ceny gazu na rynku krótkoterminowym), a nie wskaźnik QE (odnoszący się do notowań cen ropy i innych paliw w dłuższym okresie).

17. W istocie skarżące podnoszą, że ze wskaźnika QE ostatecznie zrezygnowano w celu regulacji taryfowej rynku chronionego, a zatem nie powinien on już być stosowany do obliczania opłat koncesyjnych. Opowiadają się więc za zastosowaniem nowego wskaźnika Pfor, który to wskaźnik został wprowadzony przez organ regulacyjny właśnie po to, aby odzwierciedlał rynkową cenę gazu.

18. Sąd odsyłający wyjaśnia, że zgodnie z obecnym mechanizmem obliczenia na rynku regulowanym mocy i gazu oferowane są najpierw udziały w wydobyciu należne państwu w wysokości równej cenie odpowiadającej wskaźnikowi QE. Jeżeli – tak jak to ma miejsce w większości przypadków – wspomniane udziały nie zostają sprzedane, koncesjonariusz pozostaje w posiadaniu tej ilości gazu, ale uiszcza na rzecz państwa kwotę równoważną wartości tego gazu obliczoną z zastosowaniem wskaźnika QE, która to kwota jest wyższa niż cena rynkowa. Z powyższego sąd odsyłający wywodzi, że koncesjonariusze są zobowiązani do zakupu udziałów w wydobyciu gazu ziemnego po cenie znacznie wyższej niż cena rynkowa, ponosząc szkodę w porównaniu z innymi podmiotami w sektorze, które są ich konkurentami, a nie podlegają takiemu obowiązkowi.

19. Consiglio di Stato (rada stanu, Włochy) w wyroku nr 290/2018 z dnia 18 stycznia 2018 r. zmieniła szereg orzeczeń sądu odsyłającego wydanych w czerwcu 2016 r., potwierdzając zgodność z prawem decyzji władz włoskich stosujących wskaźnik QE.

20. Sąd odsyłający nadal jednak uważa, że może dochodzić do dyskryminacji posiadaczy koncesji na wydobycie gazu ziemnego, i zastanawia się, czy wykładnia uregulowania krajowego dokonana w wyroku Consiglio di Stato (rady stanu) z dnia 18 stycznia 2018 r. może być sprzeczna z zasadami dyrektywy 94/22.

21. W tym kontekście Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionalny sąd administracyjny dla Lombardii, Włochy) zwraca się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Czy przepisy zawarte w art. 6 ust. 1 [dyrektywy 94/22] i w motywie szóstym tej dyrektywy sprzeciwiają się przepisom krajowym, w szczególności art. 19 ust. 5a dekretu ustawodawczego nr [625/1996], który – w związku z wykładnią dokonaną przez Consiglio di Stato [radę stanu] w wyroku nr 290/2018 – umożliwia wprowadzenie obowiązku stosowania, w odniesieniu do uiszczenia opłaty koncesyjnej, parametru QE opartego na notowaniach ropy naftowej i innych paliw, a nie wskaźnika Pfor opartego na cenie gazu na rynku krótkoterminowym?”.

22. Uwagi na piśmie przedstawiły Eni, Shell, Assomineraria, Comune di Viggiano (gmina Viggiano, Włochy), rząd włoski i Komisja Europejska. Wszyscy, za wyjątkiem gminy Viggiano, uczestniczyli w rozprawie, która odbyła się w dniu 4 kwietnia 2019 r.

III. Odpowiedź na pytanie prejudycjalne

23. Uczestnicy postępowania prejudycjalnego nie są zgodni odnośnie do odpowiedzi, jakiej należałoby udzielić sądowi odsyłającemu. – Zdaniem Eni, Shella i Assominerarii sposób obliczania opłat koncesyjnych na podstawie wskaźnika QE skutkuje dyskryminacją i jest niekorzystny dla podmiotów posiadających koncesje na wydobycie gazu ziemnego w porównaniu z tymi podmiotami, które zajmują się jedynie dystrybucją i sprzedażą tego towaru. Wskaźnik QE uwzględnia cenę ropy i innych paliw, wyższą niż cena gazu ziemnego, tak że wysokość opłat za koncesje gazowe jest wyższa niż rynkowa cena sprzedaży ilości gazu, za których sprzedaż powinno się uiścić wspomniane opłaty koncesyjne. – Rząd włoski, gmina Viggiano i Komisja uważają, że dyrektywa 94/22 pozostawia państwom członkowskim swobodę w zakresie ustalenia wysokości opłat koncesyjnych z zastosowaniem wskaźnika takiego jak wskaźnik QE. W ich opinii dyrektywa 94/22 nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku obliczania tych opłat na podstawie ceny rynkowej gazu ziemnego.

24. W celu rozstrzygnięcia tego sporu wydaje mi się, że należy wpierw odnieść się do sposobu obliczania stosowanych we Włoszech opłat koncesyjnych z tytułu eksploatacji gazu.

A. Obliczanie stosowanych we Włoszech opłat koncesyjnych z tytułu eksploatacji gazu

25. Od momentu wejścia w życie ustawy nr 6/1957 ( 15 ) Włochy zobowiązały przedsiębiorstwa zajmujące się wydobywaniem gazu do uiszczania opłat koncesyjnych z tytułu eksploatacji gazu na ich terytorium. Początkowo opłaty te mogły być uiszczane w naturze (udział w wydobyciu gazu) lub w pieniądzu. W obu wypadkach ostateczna wysokość opłat była jednakowa, gdyż płatność w formie pieniężnej była określana przy uwzględnieniu średniej ceny sprzedaży gazu, którą przedsiębiorstwo posiadające koncesję stosowało w określonym roku.

26. Sytuacja nie zmieniła się po wprowadzeniu dyrektywy 94/22 do prawa włoskiego w drodze dekretu ustawodawczego nr 625/96. Przedsiębiorstwa posiadające koncesje nadal uiszczały opłatę w naturze (równowartość udziału w wydobyciu gazu) lub w pieniądzu (w oparciu o wartość rynkową tej ilości gazu).

27. System opłat uległ zmianie wraz z nowelizacją art. 19 dekretu ustawodawczego nr 625/96 dokonaną ustawą nr 239 z dnia 23 kwietnia 2004 r.

28. W istocie zgodnie z nowym brzmieniem art. 19 dekretu ustawodawczego nr 625/96 od dnia 1 stycznia 2002 r. wprowadzono wymóg uiszczania opłaty jedynie w pieniądzu. Od dnia 1 stycznia 2003 r. opłata koncesyjna opierała się na udziale w wydobyciu gazu ( 16 ), w stosunku do którego stosowano cenę gazu zgodnie ze wskaźnikiem QE. Wskaźnik ten był definiowany jako udział energii w kosztach surowca gazowego wyrażonego w EUR dla MJ (megadżuli) i powinien go określać organ regulacyjny zgodnie z parametrami przewidzianymi w jego decyzji nr 52/99.

29. Z informacji przekazanych przez strony postępowania wynika, że organ regulacyjny co dwa miesiące obliczał wskaźnik QE w odniesieniu do koszyka produktów energetycznych ( 17 ), w szczególności na podstawie średnich notowań cen ropy naftowej i innych paliw, wynikających z wieloletnich umów sprzedaży hurtowej. Wskaźnik QE odzwierciedlał wówczas, jak przyznają strony postępowania, rzeczywistą wartość rynkową gazu ziemnego ( 18 ).

30. Późniejsza zmiana z 2007 r., dokonana rozporządzeniem ministerstwa rozwoju gospodarczego z dnia 6 sierpnia 2010 r., pozwoliła posiadającym koncesję przedsiębiorstwom na sprzedaż na „rynku regulowanym mocy i gazu” (PSV) ( 19 ), w drodze aukcji, udziałów w wydobyciu gazu należnych państwu i na przekazanie państwu, w ramach opłaty, otrzymanych w ten sposób kwot. Ten wirtualny węzeł PSV stanowi rynek hurtowy, na którym dokonywane są wszystkie transakcje dotyczące gazu ziemnego we Włoszech.

31. Uregulowania przewidywały jednak odrzucenie ofert z ceną niższą od wskaźnika QE. W takim przypadku oferowane partie gazu pozostawały w posiadaniu koncesjonariusza, który był zobowiązany zapłacić państwu ekwiwalentną do tych partii opłatę w wysokości równej wskaźnikowi QE.

32. Najwyraźniej wskaźnik QE nie był już dostosowywany do cen rynkowych gazu ziemnego, tak że przedsiębiorstwa posiadające koncesję na eksploatację gazu we Włoszech nie były w stanie sprzedać udziałów w wydobyciu gazu na rynku regulowanym.

33. Niedopasowanie wskaźnika QE do ceny rynkowej gazu ziemnego potwierdziło się w momencie wydania przez organ regulacyjny decyzji 196/2013/R/gas, w której ostatecznie zrezygnowano – od dnia 1 października 2013 r. – ze wskaźnika QE jako parametru określającego koszt gazu w celu ustalenia warunków dostawy na rzecz klientów na rynku chronionym ( 20 ).

34. W celu określenia kosztu gazu w decyzji 196/2013/R/gas przyjęto wskaźnik Pfor, który odzwierciedla kwartalne notowania cen gazu ziemnego na niderlandzkiej giełdzie gazu (węzeł TTF), zarejestrowane przez Platts.

35. Organy włoskie nadal jednak stosowały wskaźnik QE celem określenia ceny gazu ziemnego na potrzeby obliczenia wysokości opłat koncesyjnych. Ponieważ przedsiębiorstwa posiadające koncesję w 2015 r. nie mogły sprzedać udziałów w wydobyciu gazu odpowiadających tym opłatom na aukcjach na rynku PSV, podnoszą one, że musiały zapłacić państwu z tego tytułu więcej, niż gdyby zastosowano cenę gazu na rynku krótkoterminowym (czyli wynikającą ze wskaźnika Pfor).

36. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują, że: – wartości wskaźnika QE, wyrażone w EUR/GJ ( 21 ) dla czterech kwartałów roku 2015, wyniosły: 7,976985, 6,940217, 6,194914, i 5,573671. Średnia wskaźnika QE na potrzeby obliczenia opłat koncesyjnych za rok 2015 wyniosła zatem 6,671447 ( 22 ); – wartości wskaźnika Pfor w EUR/GJ dla czterech kwartałów roku 2015 wyniosły: 6,553299, 5,984375, 5,665388, i 5,564236. Średnia wskaźnika Pfor wyniosła 5,9418245 ( 23 ).

37. Z tych danych wynika, że w 2015 r. wskaźnik QE przyjął wartości wyższe niż wartości wskaźnika Pfor. Przedsiębiorstwa posiadające koncesję na eksploatację gazu zapłaciły w wyniku tego opłaty w kwocie wyższej ( 24 ) niż ta, która wynikałaby z zastosowania wartości rynkowej do odpowiednich partii gazu ziemnego.

B. Wykładnia dyrektywy 94/22

38. Dyrektywa 94/22 dokonuje niewyczerpującej harmonizacji działalności polegającej na poszukiwaniu, badaniu i produkcji węglowodorów w Unii ( 25 ).

39. Założeniem tej minimalnej harmonizacji jest przyjęcie suwerenności państw członkowskich nad węglowodorami znajdującymi się na ich terytoriach ( 26 ), które stanowią zasoby naturalne pozostające w dyspozycji tych państw. Dyrektywa 94/22 ogranicza się do ustanowienia procedur dostępu do wspomnianej działalności i jej wykonywania w celu zachęcania do większego współzawodnictwa w tym sektorze, dając w ten sposób pierwszeństwo najlepszym systemom prowadzenia poszukiwań, badań i produkcji tych zasobów, wzmacniając ponadto integrację energetycznego rynku wewnętrznego ( 27 ).

40. Konkretnie dyrektywa przewiduje, że procedury udzielania odpowiednich zezwoleń muszą być dostępne dla wszystkich podmiotów w Unii posiadających niezbędne możliwości, na podstawie „obiektywnych kryteriów” i zgodnie z warunkami znanymi z wyprzedzeniem przez wszystkie podmioty biorące udział w tej procedurze ( 28 ).

41. Dyrektywa 94/22 upoważnia państwa do ograniczenia dostępu do prowadzenia tej działalności „ze względu na interes publiczny”, a także do pobierania opłat ( 29 ).

42. Motyw ósmy i art. 6 ust. 1 dyrektywy 94/22 pozostawiają państwom członkowskim swobodę wyboru pomiędzy opłatą polegającą na wkładzie finansowym (płatność w pieniądzu) a wkładem w węglowodorach (płatność w naturze). Z tego względu przepisy krajowe, takie jak przepisy będące przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, które przewidują uiszczenie opłaty w postaci wkładu finansowego, są zgodne z dyrektywą 94/22.

43. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest to, czy dyrektywa 94/22 określa warunki dotyczące wysokości opłat i metody ich obliczania. Od razu podkreślam, że w moim przekonaniu dyrektywa ta pozostawia państwom członkowskim bardzo szeroki zakres działania w kwestii kształtowania sposobu obliczania opłat koncesyjnych.

44. Jest jednak oczywiste, że państwa członkowskie muszą wykonywać swoje uprawnienie do określania opłat w sposób niedyskryminujący (motyw ósmy dyrektywy 94/22), tak aby w zakresie dostępu do działalności polegającej na poszukiwaniu, badaniu i wydobyciu węglowodorów oraz jej wykonywania przedsiębiorstwa były równo traktowane (art. 2 ust. 2) ( 30 ).

45. Dyrektywa nie nakłada jednak na państwa ograniczeń ani w odniesieniu do sposobu określenia opłaty, ani w odniesieniu do wysokości opłaty. Przedsiębiorstwa posiadające koncesję na eksploatację gazu, które przedstawiły swoje uwagi (Eni, Shell i stowarzyszenie Assomineraria), przyznają, że państwo – tak jak to uczyniły Włochy w 1999 r. – może podnieść opłatę koncesyjną z 7 do 10% ilości wydobytego gazu.

46. Te same przedsiębiorstwa twierdzą jednak, że obliczenie opłaty koncesyjnej powinno być przeprowadzone w sposób odzwierciedlający rynkową cenę sprzedaży gazu, co przy zastosowaniu wskaźnika QE nie ma obecnie miejsca. Wskazują dodatkowo, że zastosowanie tego wskaźnika skutkuje szkodą po ich stronie (dyskryminacją), gdyż są zobowiązane do zakupu udziału w wydobyciu gazu ziemnego odpowiadającego opłacie koncesyjnej po cenie wyższej niż rynkowa (która obecnie jest powiązana ze wskaźnikiem Pfor).

47. Nie podzielam tego punktu widzenia i, przeciwnie, uważam, że zastosowanie wskaźnika QE nie dyskryminuje przedsiębiorstw posiadających koncesję na eksploatację gazu w sposób niezgodny z dyrektywą 94/22. Regulacja ta zakazuje dyskryminacji, której mogłoby dopuścić się państwo wobec przedsiębiorstw posiadających zezwolenie (na przykład ze względu na przynależność państwową, siedzibę ( 31 ) lub pochodzenie kapitału spółki) w odniesieniu do ustalenia opłat koncesyjnych. Miałoby to miejsce, gdyby spółki z kapitałem z innego państwa członkowskiego musiały płacić wyższą opłatę niż spółki z kapitałem włoskim.

48. Eni i Shell kładą w ramach swego stanowiska nacisk na dyskryminację, która ich zdaniem ma miejsce między przedsiębiorstwami posiadającymi koncesję a tymi, które działają na rynku dystrybucji i sprzedaży gazu ziemnego, ale nie eksploatują żadnych złóż. W stanowisku tym podkreślają, że: – koncesjonariusze są zmuszeni do kupowania gazu ziemnego odpowiadającego udziałowi w wydobyciu, który muszą uiścić jako opłatę koncesyjną, po cenie wyższej niż cena rynkowa ze względu na zastosowanie wskaźnika QE jako punktu odniesienia do sprzedaży tych partii gazu na aukcjach na rynku PSV ( 32 ); – przedsiębiorstwa, które nie posiadając koncesji na eksploatację, działają na rynku gazu ziemnego we Włoszech, nie są zobowiązane do dokonywania tych zakupów ani nie muszą uiszczać opłat koncesyjnych na rzecz państwa włoskiego.

49. Dyrektywa 94/22 ogranicza się jednak do zapobiegania dyskryminacji między przedsiębiorstwami posiadającymi koncesję (rectius, posiadaczami zezwolenia) na eksploatację gazu, ale nie zabrania różnego traktowania tych przedsiębiorstw i przedsiębiorstw, które działają jedynie jako pośrednicy i sprzedawcy gazu ziemnego na regulowanym rynku hurtowym PSV lub na rynku detalicznym dla odbiorców chronionych.

50. Z punktu widzenia uiszczania opłat koncesyjnych koncesjonariusze i spółki zajmujące się dystrybucją i sprzedażą gazu ziemnego na rynkach włoskich nie znajdują się w podobnej sytuacji ( 33 ), gdyż – ponownie przypominam – te ostatnie nie są zobowiązane do wnoszenia na rzecz państwa włoskiego żadnych opłat z tytułu wydobycia. Z tego względu uważam, że wskazywana dyskryminacja nie ma miejsca.

51. Owa dyskryminacja, na którą powołują się przedsiębiorstwa posiadające koncesję, w porównaniu z przedsiębiorstwami, które wyłącznie sprzedają gaz ziemny we Włoszech, może mieć miejsce jedynie przy niskiej cenie rynkowej gazu. Jeśli ta cena rośnie w stosunku do ceny ropy i innych węglowodorów wykorzystywanych we wskaźniku QE, sytuacja jest odwrotna: aukcje przyciągają oferentów, a przedsiębiorstwa posiadające koncesje sprzedają gaz ziemny po cenie wyższej niż cena wynikająca z zastosowania wskaźnika QE. Zgodnie z danymi przedstawionymi przez rząd włoski i niezakwestionowanymi przez koncesjonariuszy, sytuacja taka miała miejsce w latach budżetowych 2016 i 2017, w których koncesjonariusze sprzedawali gaz ziemny na aukcjach po cenie wyższej niż cena wynikająca z zastosowania wskaźnika QE (32% w 2016 r. i 36,7% w 2017 r.) i ze wskaźnika Pfor (46,3% w 2016 r. i 52,1% w 2017 r.). W tych przypadkach koncesjonariusze nie musieli odkupywać wydobytego gazu ziemnego po cenie wyższej niż cena wynikająca z zastosowania wskaźnika QE.

52. Dyrektywa 94/22 wyznacza inne, niezbyt precyzyjne granice, aby zmniejszyć szeroki zakres uznania przysługujący państwom członkowskim w odniesieniu do oznaczania i sposobu obliczania tego typu świadczeń. W szczególności: – art. 6 ust. 1 nakazuje, aby opłaty koncesyjne były „usprawiedliwione wyłącznie potrzebą właściwego prowadzenia działalności na obszarze, dla którego wymagane jest zezwolenie”; – art. 6 ust. 3 stanowi, że „przepisy dotyczące opłat […] są ustalane przez państwa członkowskie w taki sposób, aby zapewnić zachowanie niezależności zarządzania podmiotami”.

53. Ani sąd odsyłający, ani przedsiębiorstwa zobowiązane do uiszczenia opłat nie twierdzą jednak, że uregulowania włoskie wyszły poza te granice.

54. Te same przedsiębiorstwa twierdzą natomiast, że stosowanie wskaźnika QE do obliczania opłat koncesyjnych jest pozbawione spójności, ponieważ ów wskaźnik nie uwzględnia ceny rynkowej gazu ziemnego, lecz cenę z długoterminowych kontraktów na ropę i inne węglowodory. Ich zdaniem dyrektywa 94/22 wyklucza taką możliwość i nakazuje stosować wskaźnik powiązany z ceną rynkową gazu ziemnego (taki jak wskaźnik Pfor, stosowany na rynku włoskim dla odbiorców wrażliwych od 2013 r.).

55. Eni podnosi w tym względzie, że stosowanie wskaźnika QE może prowadzić do absurdalnej sytuacji; otóż gdyby cena rynkowa ropy i innych węglowodorów znacznie wzrosła w stosunku do ceny rynkowej gazu, to wysokość opłaty koncesyjnej przewyższyłaby cenę gazu ziemnego wydobytego przez koncesjonariusza.

56. Argument ten, który – jak się wydaje – przekonał sąd odsyłający, opiera się na założeniu (różnica wzrostu jednego wskaźnika w stosunku do drugiego) dalekim od faktów zaistniałych w 2015 r., do których odnosi się decyzja organu regulacyjnego będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Jak już wskazałem, różnica pomiędzy wskaźnikiem QE a wskaźnikiem Pfor w tym roku budżetowym nie była duża ( 34 ), tak że wysokość opłat nie wzrosła na tyle znacznie, aby zagrozić rentowności eksploatacji gazu przez koncesjonariuszy. Ponadto, jak wskazałem powyżej, w latach 2016 i 2017 miała miejsce odwrotna sytuacja, ponieważ cena rynkowa gazu ziemnego była wyższa niż cena wynikająca z zastosowania wskaźników QE i Pfor.

57. W każdym razie przy wyborze takiego lub innego wskaźnika znaczenie mogą mieć czynniki związane z uznaniowością i względami politycznymi w zależności od tego, czy opłaty koncesyjne mają być mniej lub bardziej obciążające dla koncesjonariuszy (i odpowiednio mniej lub bardziej korzystne dla finansów publicznych).

58. W istocie logiczne może być zastosowanie wskaźnika odzwierciedlającego cenę rynkową gazu w krótkim okresie (wskaźnik Pfor). Nie jest jednak nieracjonalne posłużenie się innym wskaźnikiem, zależnym od ceny ropy i innych węglowodorów w średnim lub długim okresie, takim jak wskaźnik QE. W rzeczywistości wybór mniej zmiennego wskaźnika może być czynnikiem, który ustawodawca w sposób uprawniony bierze pod uwagę w celu zapewnienia większej stabilności i przewidywalności dochodów publicznych z wydobycia węglowodorów.

59. Wreszcie bezsporne jest, że państwo włoskie mogłoby, również w sposób uprawniony, podnieść wysokość opłat, zwiększając udział gazu ziemnego przeznaczonego na uiszczenie tych opłat (opłata wynosząca 15% wydobytego gazu, zamiast na przykład 10%), co prowadziłoby do analogicznego rezultatu.

60. Dla udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne istotne jest to, że zastosowanie takiego wskaźnika jak QE nie narusza żadnego z ograniczeń wynikających z art. 6 dyrektywy 94/22, o których wcześniej wspomniałem. W mojej opinii ma to miejsce, gdyż: – z jednej strony „potrzeba uzyskiwania dochodów z podatków” (art. 6 ust. 2) uzasadnia zastosowanie wskaźnika QE, ponieważ poprzez jego zastosowanie do udziału gazu, który przedsiębiorstwa posiadające koncesję muszą przeznaczyć na uiszczenie opłaty koncesyjnej (obecnie 10%), państwo włoskie może uzyskać wyższy dochód; – z drugiej strony wskaźnik QE, przynajmniej w odniesieniu do udziałów stosowanych w 2015 r., nie narusza „potrzeby właściwego prowadzenia działalności na obszarze, dla którego wymagane jest zezwolenie” (art. 6 ust. 1) lub „zachowania niezależności zarządzania podmiotami” (art. 6 ust. 3).

61. W każdym razie to do sądów krajowych, które posiadają pełną wiedzę o stanie faktycznym, należy ocena, czy zastosowanie wskaźnika, takiego jak wskaźnik QE, oderwanego od ceny rynkowej gazu celem obliczania opłat za koncesje gazowe prowadzi w danym roku do skutków niedających się pogodzić z ograniczeniami, które art. 6 dyrektywy 94/22 przewiduje przy obliczaniu tych opłat.

62. Chociaż sąd odsyłający nie porusza tej kwestii w postanowieniu odsyłającym, chciałbym dodać, że do sądów krajowych należy również sprawdzenie, w drodze ogólnej oceny wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, czy przepisy krajowe będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym spełniają wymogi zasady proporcjonalności ( 35 ), zaś Trybunał powinien dostarczyć w tym celu sądowi krajowemu wszystkich wskazówek dotyczących wykładni prawa Unii, które pozwolą temu sądowi na wydanie orzeczenia ( 36 ).

63. Taką szczegółową ocenę przeprowadziła już Consiglio di Stato (rada stanu) w wyroku nr 290/2018, do którego odwołuje się sąd odsyłający. Odejście przez sąd odsyłający od kryterium przyjętego przez najwyższą instancję włoskiego sądownictwa administracyjnego, do której należy ostatnie słowo w sprawie stosowania prawa wewnętrznego, wymagałoby moim zdaniem przedstawienia bardzo solidnych powodów bezsprzecznie podważających ocenę dokonaną przez radę stanu.

64. Po przedstawieniu tych zastrzeżeń uważam, że istnieją jeszcze co najmniej dwa dodatkowe czynniki przemawiające za zgodnością z prawem Unii przyjętego przez organy włoskie sposobu obliczania opłat koncesyjnych.

65. Pierwszym czynnikiem jest to, że zarówno art. 6 ust. 1, jak i motyw ósmy dyrektywy 94/22 pozwalają państwom członkowskim na dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniem w naturze a świadczeniem pieniężnym. Państwom członkowskim przysługuje więc możliwość dokonania alternatywnego wyboru, przy czym nie ma związku między tymi dwiema opcjami. Z dyrektywy nie można zatem wyprowadzić wniosku, że opłata – czy to w naturze, czy to jako wkład finansowy – powinna odpowiadać wartości rynkowej ilości wydobytego gazu lub być z nią powiązana.

66. Drugim czynnikiem jest to, że ustalenie wysokości opłaty w pieniądzu przy zastosowaniu wskaźnika takiego jak wskaźnik QE, który nie zapewnia równoważności pomiędzy wartością rynkową udziału w wydobyciu gazu odpowiadającego opłacie koncesyjnej a kwotą tej opłaty, niekoniecznie stanowi naruszenie zasady proporcjonalności przez państwo członkowskie. Przypominam, że wspomniana równoważność nie jest celem dyrektywy 94/22. Zasada proporcjonalności nie nakłada zatem na państwa członkowskie obowiązku stosowania takich wskaźników referencyjnych jak wskaźnik Pfor.

67. Można by podnosić niezgodność przepisów krajowych wydanych w wykonaniu dyrektywy 94/22 z zasadą proporcjonalności, w przypadku gdyby procedura określenia wysokości opłat prowadziła do nałożenia opłat tak wysokich, że w praktyce działalność w zakresie poszukiwania, badania i produkcji gazu ziemnego stałaby się nieopłacalna. Z informacji zawartych w aktach sprawy nie wynika, aby taka sytuacja zaistniała w wyniku nałożenia we włoskich przepisach obowiązku stosowania wskaźnika QE.

68. Natomiast zastosowanie wskaźnika QE mogłoby spowodować mniejsze lub większe zakłócenie równowagi finansowej pierwotnie zakładanej w odnośnych koncesjach. Gdyby taki problem wystąpił (co mogłoby nastąpić zarówno z powodu zmiany wskaźników, jak i z powodu wzrostu procentowo wyrażonej wysokości opłaty), jego rozwiązania należałoby szukać w przepisach wewnętrznych regulujących równowagę koncesyjną, a nie w dyrektywie 94/22 ( 37 ).

69. Można wreszcie odrzucić, bez potrzeby dalszego uzasadniania, twierdzenie, że zastosowanie wskaźnika QE stanowi nieuzasadnione ograniczenie prawa własności chronionego przez art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Pierwotna własność węglowodorów przysługuje państwu włoskiemu i jeśli to państwo zdecyduje się udzielić przedsiębiorstwu koncesji na ich wydobycie, to może uzależnić przyznanie zasobów publicznych od uiszczania przez eksploatujący je podmiot opłat na rzecz państwa.

IV. Wnioski

70. W świetle powyższego proponuję udzielić Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionalnemu sądowi administracyjnemu dla Lombardii, Włochy) następującej odpowiedzi: Artykuł 6 ust. 1, 2 i 3 oraz motyw ósmy dyrektywy 94/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów nie sprzeciwiają się przepisom krajowym określającym wysokość opłat koncesyjnych, które muszą uiszczać przedsiębiorstwa posiadające zezwolenie na eksploatację gazu na podstawie wskaźnika (takiego jak wskaźnik QE) opartego na średnio- i długoterminowych notowaniach cen ropy naftowej i innych paliw, a nie na podstawie innego wskaźnika (takiego jak wskaźnik Pfor) opartego na cenie gazu na rynku krótkoterminowym.

( 1 ) Język oryginału: hiszpański.

( 2 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów (Dz.U. 1994, L 164, s. 3 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 6, t. 2, s. 262).

( 3 ) Artykuł 1 pkt 3 dyrektywy 94/22 posługuje się pojęciem „zezwolenia” w szerokim znaczeniu („każda ustawa, rozporządzenie, przepis administracyjny lub postanowienie wynikające z umowy lub akt urzędowy, na mocy którego właściwe władze państwa członkowskiego nadają podmiotowi wyłączne prawo do podjęcia, we własnym imieniu i na własne ryzyko, poszukiwań lub badań na rzecz produkcji węglowodorów na danym obszarze geograficznym”). Zgodnie z informacjami zawartymi w aktach sprawy we Włoszech pozwolenia te przyjmują formę prawną „koncesji” (a dokładnie koncesji dotyczących dóbr stanowiących własność publiczną), a ich posiadacze określani są jako „koncesjonariusze”. W niniejszej opinii będę używał obu tych pojęć.

( 4 ) Decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 625 – Attuazione della direttiva 94/22/CE relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi (dekret ustawodawczy nr 625 – wykonanie dyrektywy 94/22 z dnia 25 listopada 1996 r., GURI nr 293 z dnia 14 grudnia 1996 r., zwany dalej „dekretem ustawodawczym nr 625/96”).

( 5 ) Wysokość udziału została następnie podniesiona do 10% przez art. 45 ust. 1 ustawy nr 99 z dnia 23 lipca 2009 r.

( 6 ) Legge 2 aprile 2007, n. 40, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7, recante misure urgenti per la tutela dei consumatori, la promozione della concorrenza, lo sviluppo di attività economiche e la nascita di nuove imprese (ustawa nr 40 z dnia 2 kwietnia 2007 r. przekształcająca w ustawę, ze zmianami, dekret z mocą ustawy nr 7 z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie pilnych środków na rzecz ochrony konsumentów, wspierania konkurencji, rozwoju działalności gospodarczej i tworzenia nowych przedsiębiorstw, GURI nr 77 z dnia 2 kwietnia 2007 r.).

( 7 ) Decreto ministeriale 6 agosto 2010 – Decreto per la vendita delle aliquote di prodotto della produzione di gas nel territorio nazionale, royalties, destinate allo stato (rozporządzenie ministerialne z dnia 6 sierpnia 2010 r. – dekret w sprawie sprzedaży udziałów w wydobyciu gazu na terytorium państwa i opłat koncesyjnych należnych państwu, GURI nr 200 z dnia 27 sierpnia 2010 r.).

( 8 ) Legge 24 marzo 2012, n. 27 – Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività (ustawa nr 27 z dnia 24 marca 2012 r. – pilne przepisy dotyczące konkurencji, rozwoju infrastruktury i konkurencyjności, GURI nr 71 z dnia 24 marca 2012 r.).

( 9 ) Deliberazione 9 maggio 2013/196/2013/R/gas, seconda fase della riforma delle condizioni economiche applicate ai clienti finali del servizio di tutela nel mercato del gas naturale a partire dall’ 1 ottobre 2013 (Decyzja 196/2013/R/gaz z dnia 9 maja 2013 r., druga faza reformy warunków gospodarczych stosowanych do odbiorców końcowych usługi ochrony na rynku gazu ziemnego od dnia 1 października 2013 r.). Zmiany do „Tekstu jednolitego dotyczącego działalności w zakresie sprzedaży detalicznej gazu ziemnego i gazów innych niż gaz ziemny, przesyłanych za pośrednictwem sieci miejskich” (zwanego dalej „TIVG”). Zobacz: https://www.arera.it/allegati/docs/13/196–13.pdf.

( 10 ) Węzeł TTF (Title Transfer Facility) to niderlandzka giełda gazu. Zobacz: https://www.gasunietransportservices.nl/en/shippers/products-and-services/ttf.

( 11 ) Platts był oddziałem międzynarodowej korporacji McGraw-Hill, która działała jako spółka wiodąca na rynku finansowym kontraktów terminowych i opcji produktów pochodnych będących przedmiotem obrotu na rynkach pochodzenia produktów energetycznych na całym świecie. W 2016 r. McGraw Hill Financial przekształciła się w S&P Global, a Platts stał się S&P Global Platts i nadal pozostaje niezależną spółką dostarczającą informacji, cen referencyjnych i analiz dotyczących rynków surowcowych i produktów energetycznych. Zobacz: https://www.spglobal.com/platts/en/about.

( 12 ) Eni posiada instalacje służące do wydobycia gazu zarówno ze złóż lądowych jak i z dna morskiego, a Shell – jedynie ze złóż lądowych, w regionie Bazylikata.

( 13 ) W szczególności z Ministero dello Sviluppo Economico (ministerstwem rozwoju gospodarczego, Włochy), z Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerstwem gospodarki i finansów, Włochy) oraz z organem regulacyjnym.

( 14 ) Comunicato del 24 marzo 2016 – Indice QE 2015. Quota energetica costo materia prima del gas naturale per l’anno 2015, dostępny na stronie: https://www.mise.gov.it/index.php/it/98-normativa/altri-atti-amministrativi/2034303-comunicato-del-24-marzo-2016-indice-qe-2015-quota-energetica-costo-materia-prima-del-gas-naturale-per-l-anno-2015.

( 15 ) Legge 11 gennaio 1957, n. 6, Ricerca e coltivazione degli idrocarburi liquidi e gassosi (ustawa nr 6 z dnia 11 stycznia 1957 r., Poszukiwanie i wydobywanie węglowodorów ciekłych i gazowych, GURI nr 25 z dnia 29 stycznia 1957 r.).

( 16 ) Udział wynosił 7% ilości ciekłych i gazowych węglowodorów wydobytych ze złóż lądowych, 7% ilości węglowodorów gazowych wydobytych ze złóż morskich (chociaż liczba ta wzrosła do 10% na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy nr 99 z dnia 23 lipca 2009 r.) oraz 4% ilości węglowodorów ciekłych wydobytych ze złóż morskich.

( 17 ) Deliberazione 28 maggio 2009 – ARG/gas 64/09 Approvazione del Testo integrato delle attività di vendita al dettaglio di gas naturale e gas diversi da gas naturale distribuiti a mezzo di reti urbane (TIVG), na stronie https://www.arera.it/it/docs/09/064–09arg.htm. Zgodnie z art. 6 ust. 2 tej decyzji organu regulacyjnego wskaźnik QE ustalany jest przy uwzględnieniu notowań ceny ropy Brent, oleju napędowego oraz oleju opałowego o niskiej zawartości siarki.

( 18 ) Należy mieć na uwadze, że działalność związana z poszukiwaniem, badaniem i wydobywaniem ropy i gazu ziemnego podlega podobnym warunkom i powinna mieścić się we wspólnych ramach odmiennych od ram dotyczących działalności późniejszej. Tak wskazano w uzasadnieniu propozycji dotyczącej dyrektywy Rady w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i wydobycie węglowodorów, COM (92) 110 final z dnia 11 maja 1992 r. (Dz.U. 1992, C 139, s. 12).

( 19 ) Snam Rete Gas zarządza węzłem wirtualnym PSV („Punto di Scambio Virtuale”), na którym odbywają się transfery i codzienne dwustronne wymiany gazu wprowadzanego do krajowej sieci włoskich gazociągów. Organ regulacyjny przyznał PSV status „rynku regulowanego mocy i gazu”. Zobacz: http://www.snam.it/en/transportation/Online_Processes/PSV/.

( 20 ) W przedmiocie tego rynku Trybunał wydał wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r., Federutility i in. (C‑265/08, EU:C:2010:205). Jak stanowi art. 2 pkt 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1938 z dnia 25 października 2017 r. dotyczącego środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego i uchylającego rozporządzenie (UE) nr 994/2010 (Dz.U. 2017, L 280, s. 1), „odbiorcą chronionym” jest odbiorca będący gospodarstwem domowym, który jest podłączony do sieci dystrybucyjnej gazu i któremu należy zapewnić dostawy gazu.

( 21 ) Gigadżul (GJ) stanowi równowartość 109 J (dżuli) i stanowi jednostkę pochodną Międzynarodowego Układu Jednostek Miar stosowaną do mierzenia energii, pracy i ciepła. Jako jednostka energii i pracy, dżul definiowany jest jako praca wykonana przez siłę o wartości 1 N przy przesunięciu punktu przyłożenia siły o 1 m w kierunku równoległym do kierunku działania siły.

( 22 ) Comunicato del 24 marzo 2016 – Indice QE 2015. Quota energetica costo materia prima del gas naturale per l’anno 2015, dostępny na stronie: https://www.mise.gov.it/index.php/it/98-normativa/altri-atti-amministrativi/2034303-comunicato-del-24-marzo-2016-indice-qe-2015-quota-energetica-costo-materia-prima-del-gas-naturale-per-l-anno-2015.

( 23 ) Dane znajdują się na stronie internetowej organu regulacyjnego: https://www.arera.it/it/che_cosa/presentazione.htm.

( 24 ) Podczas rozprawy Shell wskazał, że poniósł szkodę w wysokości 1237538 EUR, a Eni – w wysokości 8114895 EUR w roku budżetowym 2015.

( 25 ) Dyrektywa 94/22 była źródłem bardzo niewielu sporów sądowych: wniesiono jedynie skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Polsce ze względu na niewłaściwe wdrożenie tej dyrektywy, rozstrzygniętą wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., Komisja/Polska, C‑569/10, EU:C:2013:425.

( 26 ) Motyw czwarty: „Państwa członkowskie są suwerenne i mają suwerenne prawa do złóż węglowodorów na ich terytoriach”.

( 27 ) Zobacz w szczególności motyw szósty i art. 3 dyrektywy 94/22.

( 28 ) Zobacz w szczególności motyw siódmy i art. 5 dyrektywy 94/22.

( 29 ) Zobacz w szczególności motyw ósmy i art. 6 dyrektywy 94/22.

( 30 ) „Zgodnie z art. 2 ust. 2 dyrektywy 94/22 państwa członkowskie zapewniają, że nie będzie dyskryminacji podmiotów w zakresie dostępu do działalności związanej z poszukiwaniem, badaniem i produkcją węglowodorów oraz jej wykonywania na obszarach przeznaczonych na taką działalność” (wyrok z dnia 27 czerwca 2013 r., Komisja/Polska, C‑569/10, EU:C:2013:425, pkt 50).

( 31 ) Zdaniem Trybunału art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) polskiej ustawy – Prawo geologiczne i górnicze wymagał, by podmiot gospodarczy posiadający siedzibę w innym państwie członkowskim, który zamierzał uzyskać koncesję na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów w Polsce, posiadał siedzibę lub zakład na terytorium polskim, zanim koncesja została mu w ogóle udzielona. Przepis ten uznano za niezgodny z art. 2 ust. 2 dyrektywy 94/22 (wyrok z dnia 27 czerwca 2013 r., Komisja/Polska, C‑569/10, EU:C:2013:425, pkt 51, 52), gdyż sprawiał, że dostęp do działalności związanej z eksploatacją węglowodorów był dla podmiotów zagranicznych trudniejszy niż dla posiadających główną siedzibę w Polsce.

( 32 ) Przedsiębiorstwa posiadające koncesję muszą kupować swoje partie gazu na aukcjach na rynku hurtowym PSV po cenie wynikającej ze wskaźnika QE, którą muszą uiścić na rzecz państwa jako opłatę. Następnie muszą sprzedać ten gaz po niższej cenie obowiązującej na rynku hurtowym PSV i na detalicznym rynku chronionym dla odbiorców wrażliwych, na którym do ustalenia ceny sprzedaży gazu ziemnego zastosowanie ma wskaźnik Pfor, niższy od wskaźnika QE.

( 33 ) Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada równego traktowania, jako ogólna zasada prawa Unii, wymaga, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób i aby odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyroki: z dnia 28 listopada 2018 r., Solvay Chimica Italia i in., C‑262/17, C‑263/17 i C‑273/18, EU:C:2018:961, pkt 66; z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique et Lorraine i in., C‑127/07, EU:C:2008:728, pkt 23).

( 34 ) Zobacz pkt 36 niniejszej opinii.

( 35 ) „Do sądu odsyłającego należy zbadanie – przy uwzględnieniu wskazówek dostarczonych przez Trybunał przy całościowej ocenie okoliczności związanych z udzielaniem nowych koncesji – czy rozpatrywane w postępowaniu głównym ograniczenie spełnia wynikające z orzecznictwa Trybunału przesłanki w zakresie jego proporcjonalności” (wyroki: z dnia 12 czerwca 2014 r., Digibet i Albers, C‑156/13, EU:C:2014:1756, pkt 40; z dnia 28 stycznia 2016 r., Laezza, C‑375/14, EU:C:2016:60, pkt 37).

( 36 ) Zasada proporcjonalności ma zastosowanie do państw członkowskich, kiedy implementują i stosują prawo Unii, zobowiązując je do działania w sposób odpowiedni dla realizacji zamierzonych celów i do niewykraczania poza to, co konieczne do ich osiągnięcia. Zobacz w szczególności wyroki z dnia 12 lipca 2018 r., Spika i in. (C‑540/16, EU:C:2018:565, pkt 45, 46); z dnia 20 grudnia 2017 r., Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, pkt 52); z dnia 26 marca 2015 r., Macikowski (C‑499/13, EU:C:2015:201, pkt 47, 48).

( 37 ) Do kwestii tej odniesiono się w pkt 66 in fine wyroku Consiglio di Stato (rady stanu) nr 290/2018. W celu rozstrzygnięcia, czy nastąpiło „zaburzenie równowagi warunków składowych koncesji [gazowych]”, należałoby przeprowadzić „całościowe badanie wszystkich postanowień [tych koncesji] i odpowiednich korzyści i obciążeń”, co wykraczałoby poza sprawę toczącą się przed tym sądem.