OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MELCHIORA WATHELETA

przedstawiona w dniu 17 marca 2015 r. ( 1 )

Sprawa C‑425/13

Komisja Europejska

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

„Skarga o stwierdzenie nieważności — Prawo instytucjonalne — Decyzja Rady upoważniająca do rozpoczęcia negocjacji w sprawie połączenia systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych Unii Europejskiej z systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w Australii — Wytyczne negocjacyjne — Specjalny komitet — Naruszenie art. 13 ust. 2 TUE, art. 218 ust. 2–4 TFUE i art. 295 TFUE — Równowaga instytucjonalna — Lojalna współpraca”

Spis treści

I – Ramy prawne A – Traktat FUE B – Dyrektywa 2003/87/WE II – Okoliczności powstania sporu III – Postępowanie przed Trybunałem IV – Ocena A – W przedmiocie dopuszczalności B – Co do istoty 1. Argumentacja stron 2. Analiza a) Zasady i) Co należy rozumieć przez „wytyczne negocjacyjne”? ii) Czy zatem wytyczne negocjacyjne, takie jak będące przedmiotem sporu, mogą zawierać przepisy proceduralne? – Wstęp – Odpowiedź na pytanie iii) „Wytyczne negocjacyjne” i przymiot negocjatora iv) Artykuł 218 TFUE w świetle zasady równowagi instytucjonalnej b) Przeciwne argumenty Rady i państw członkowskich i) Pierwszy argument ii) Drugi argument iii) Trzeci argument iv) Czwarty argument v) Piąty argument vi) Szósty argument vii) Siódmy argument viii) Ósmy argument ix) Dziewiąty argument x) Dziesiąty argument xi) Jedenasty argument C – Zakres i skutki stwierdzenia nieważności V – Wnioski

1. W niniejszej skardze Komisja Europejska wniosła o stwierdzenie nieważności art. 2 zdanie drugie i sekcji A dodatku do Załącznika do decyzji Rady Unii Europejskiej z dnia 13 maja 2013 r. upoważniającej Komisję do rozpoczęcia negocjacji w sprawie połączenia systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych Unii Europejskiej z systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych wprowadzonym w Australii (doc. 8568/13 LIMITE) (zwanej dalej „sporną decyzją”).

2. Niniejsza sprawa dotyczy zagadnienia o znaczeniu konstytucyjnym, a mianowicie podziału uprawnień, obowiązków i kompetencji między Komisją i Radą Unii Europejskiej w ramach negocjacji umów międzynarodowych, których Unia jest stroną. Rygorystyczne przestrzeganie wyraźnie określonej roli, jaką traktaty wyznaczają tym podmiotom, jak również Parlamentowi Europejskiemu, w procesie, który prowadzi do zawarcia przez Unię umów międzynarodowych, jest istotnym warunkiem zachowania równowagi instytucjonalnej w zakresie wykonywania kompetencji międzynarodowych Unii ( 2 ).

3. Po raz pierwszy do Trybunału zwrócono się o rozstrzygnięcie w przedmiocie zakresu kompetencji Rady do przyjmowania wytycznych negocjacyjnych, w szczególności obejmujących przepisy proceduralne, oraz w przedmiocie roli komitetu specjalnego wyznaczonego przez Radę zgodnie z art. 218 ust. 4 TFUE, co odbywa się w ramach praktycznie nieustającej walki prawnej pomiędzy Radą (i państwami członkowskimi) a Komisją, od początku towarzyszącej kształtowaniu się Unii jako podmiotu na scenie międzynarodowej ( 3 ).

4. Znaczenie tej sprawy przekracza zresztą konkretne rozpatrywane negocjacje międzynarodowe, ponieważ spór, który trzeba w jej ramach rozstrzygnąć, może pojawić się w innych negocjacjach, i myślę tu w szczególności o negocjacjach między Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki dotyczących porozumienia handlowego przewidującego utworzenie transatlantyckiej strefy wolnego handlu ( 4 ), zwanej „wielkim rynkiem transatlantyckim”, lub też „transatlantyckiego partnerstwa w dziedzinie handlu i inwestycji” („TTIP” w języku angielskim, zwanego dalej „TTIP”), znanego także pod nazwą umowy o wolnym handlu transatlantyckim („TAFTA” w języku angielskim) ( 5 ), o której rozmowy rozpoczęto w lipcu 2013 r.

I – Ramy prawne

A – Traktat FUE

5. Trybunał musi wypowiedzieć się w niniejszej sprawie w przedmiocie wykładni art. 218 ust. 2–4 TFUE, zgodnie z którym: „Rada […] wydaje wytyczne negocjacyjne […]. Komisja […] przedstawia swoje zalecenia Radzie, która przyjmuje decyzję upoważniającą do podjęcia rokowań oraz […] mianującą negocjatora lub przewodniczącego zespołu negocjatorów Unii. Rada może kierować wytyczne do negocjatora Unii oraz wyznaczyć specjalny komitet, w konsultacji z którym należy prowadzić rokowania”.

B – Dyrektywa 2003/87/WE

6. Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE ( 6 ) została wydana na podstawie art. 175 ust. 1 WE. Według motywu 5 dyrektywy ma ona na celu przyczynienie się do bardziej skutecznego spełniania zobowiązań do zmniejszenia antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych zaciągniętych przez Unię oraz jej państwa członkowskie w ramach protokołu z Kioto.

7. Artykuł 1 tej dyrektywy definiuje jej przedmiot w następujący sposób: „Niniejsza dyrektywa ustanawia system handlu przydziałami [uprawnieniami] […] w [Unii] […] w celu wspierania zmniejszania emisji gazów cieplarnianych w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób”.

8. Artykuł 25 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Powiązania z innymi systemami handlu emisjami gazów cieplarnianych”, zmieniony dyrektywą 2009/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. ( 7 ), ma następującą treść: „1. Powinny zostać zawarte porozumienia z państwami trzecimi wymienionymi w załączniku B do Protokołu z Kioto, które ratyfikowały Protokół w celu zapewnienia wzajemnego uznawania przydziałów [uprawnień] między systemem wspólnotowym oraz innymi systemami handlu emisjami gazów cieplarnianych zgodnie z regułami określonymi w art. 300 traktatu. 1a. Możliwe jest zawieranie porozumień w celu zapewnienia wzajemnego uznawania uprawnień między systemem wspólnotowym a zgodnymi z nim obowiązkowymi systemami handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych przewidującymi bezwzględne pułapy emisji ustanowionymi w jakimkolwiek innym kraju lub w jednostce subfederalnej lub regionalnej. 1b. Możliwe jest zawieranie niewiążących porozumień z krajami trzecimi lub z jednostkami subfederalnymi lub regionalnymi w celu zapewnienia koordynacji administracyjnej i technicznej w odniesieniu do uprawnień wydawanych w systemie wspólnotowym lub w innych obowiązkowych systemach handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych gazów cieplarnianych przewidujących absolutne pułapy emisji. 2. W przypadku gdy zostało zawarte porozumienie określone w ust. 1, Komisja opracowuje jakiekolwiek [wszelkie] niezbędne przepisy odnoszące się do wzajemnego uznawania przydziałów [uprawnień] na podstawie tego porozumienia […]”.

II – Okoliczności powstania sporu

9. W 2011 r. Związek Australijski skontaktował się z Komisją w celu rozpoczęcia negocjacji dwustronnych w sprawie połączenia unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych z systemem australijskim.

10. Formalne zalecenie, takie jak przewidziane w art. 218 ust. 3 TFUE, dotyczące upoważnienia do rozpoczęcia negocjacji ze Związkiem Australijskim w celu połączenia systemów handlu zostało sporządzone na wzór wcześniejszego zalecenia dotyczącego połączenia ze szwajcarskim systemem handlu. Zostało ono przyjęte przez Komisję w dniu 24 stycznia 2013 r., a następnie przekazane Radzie. W trakcie dyskusji w ramach grupy roboczej Rady ds. Środowiska państwa członkowskie zażądały możliwości szerszego udziału w negocjacjach z Australią, czego zalecenie Komisji nie przewidywało. Tekst kompromisowy został zatwierdzony, z pewnymi niewielkimi zmianami, przez grupę roboczą Rady ds. Środowiska w dniu 22 kwietnia 2013 r., a wytyczne negocjacyjne przez Radę w dniu 24 kwietnia 2013 r.

11. W dniu 2 maja 2013 r. Komisja przekazała celem wpisania do protokołu oświadczenie, w którym nie zgadzała się z niektórymi aspektami zatwierdzonego tekstu. Decyzja zaproponowana przez grupę roboczą została przedłożona Komitetowi Stałych Przedstawicieli (Coreper) i ostatecznie przyjęta w tym brzmieniu jako punkt „A” porządku obrad Rady ds. Rolnictwa i Rybołówstwa w dniu 13 maja 2013 r.

12. Artykuł 1 ust. 2 spornej decyzji stanowi, że „Komisja prowadzi wskazane negocjacje […] zgodnie z wytycznymi negocjacyjnymi określonymi w dodatku [do Załącznika] do niniejszej decyzji” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej decyzji poniżej].

13. Artykuł 2 zdanie drugie tej decyzji stanowi, że „Komisja informuje Radę na piśmie o wynikach negocjacji po każdej sesji, a w każdym razie co najmniej kwartalnie”.

14. Sekcja A dodatku do Załącznika, zawierająca wytyczne negocjacyjne (dokument 8568/13) skierowane do Komisji, ma następujące brzmienie: „A. Procedura negocjacyjna 1. Komisja prowadzi negocjacje zgodnie z właściwym obowiązującym prawodawstwem unijnym. W stosownych przypadkach szczegółowe stanowiska negocjacyjne Unii ustala się w ramach specjalnego komitetu, o którym mowa w art. 1 ust. 2, lub w ramach Rady. Grupa Robocza ds. Środowiska została wyznaczona jako specjalny komitet w celu wsparcia Komisji w tym zadaniu. Posiedzenia specjalnego komitetu organizowane są przez państwo członkowskie sprawujące prezydencję Rady, które jednocześnie przewodniczy tym posiedzeniom. 2. Do negocjacji należy przygotowywać się z dużym wyprzedzeniem. W tym celu Komisja informuje Radę o przewidywanym harmonogramie i o kwestiach, które mają być przedmiotem negocjacji, oraz jak najwcześniej przekazuje odpowiednie dokumenty, tak aby członkom specjalnego komitetu dać odpowiednio dużo czasu na właściwe przygotowanie się do zbliżających się negocjacji. 3. Każdą sesję negocjacyjną poprzedza posiedzenie specjalnego komitetu służące określeniu kluczowych kwestii i ustaleniu stanowisk lub, stosownie do przypadku, wskazówek negocjacyjnych. W odpowiednich przypadkach o wskazówki dotyczące konkretnych kwestii technicznych negocjacji w sprawie połączenia można się zwrócić do Komitetu ds. Zmian Klimatu, po uzyskaniu upoważnienia od specjalnego komitetu. 4. Komisja przedstawia Radzie sprawozdanie na temat wyników negocjacji po każdej sesji negocjacyjnej, a w każdym razie co najmniej raz na kwartał. Komisja informuje Radę i konsultuje się ze specjalnym komitetem na temat wszelkich poważnych problemów, które wystąpiły w trakcie negocjacji”.

15. Sekcja B dodatku do Załącznika do spornej decyzji nosi tytuł „Treść i zakres negocjacji”. Akapit drugi oświadczenia Rady z dnia 8 maja 2013 r. w sprawie projektu decyzji dotyczącej rozpoczęcia omawianych negocjacji ma następujące brzmienie: „Wyznaczenie specjalnego komitetu, zgodnie z art. 218 ust. 4 TFUE, oznacza, że komitetowi temu […] przydzielono zadanie nadzorowania przebiegu negocjacji i kierowania działaniami negocjatora z uwzględnieniem wytycznych negocjacyjnych przyjętych przez Radę”.

16. Sporna decyzja została notyfikowana Komisji w dniu 15 maja 2013 r.

III – Postępowanie przed Trybunałem

17. Komisja wnosi do Trybunału o: — stwierdzenie nieważności art. 2 zdanie drugie i sekcji A dodatku do załącznika do spornej decyzji lub posiłkowo — stwierdzenie nieważności spornej decyzji i utrzymanie w mocy jej skutków w przypadku, gdyby stwierdzono jej nieważność w całości, oraz — obciążenie Rady kosztami postępowania.

18. Parlament Europejski, interwenient, wnosi do Trybunału o uwzględnienie skargi Komisji.

19. Rada wnosi do Trybunału o oddalenie skargi jako bezzasadnej i obciążenie Komisji kosztami postępowania. Posiłkowo, w przypadku stwierdzenia nieważności spornej decyzji, wnosi do Trybunału, by nie utrzymano w mocy jej skutków.

20. Republika Czeska, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Republika Francuska, Rzeczpospolita Polska, Królestwo Szwecji oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, interwenienci po stronie Rady, wnoszą do Trybunału o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

21. Delikatny charakter niniejszej sprawy podkreśla również wniosek Rady o wycofanie pewnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, między innymi spornej decyzji i wytycznych negocjacyjnych. Wniosek ten został oddalony postanowieniem Komisja/Rada (C‑425/13, EU:C:2014:91).

22. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 6 stycznia 2015 r., przedstawiły swoje uwagi wszystkie strony, z wyjątkiem Królestwa Danii i Rzeczpospolitej Polskiej.

IV – Ocena

A – W przedmiocie dopuszczalności

23. Zdaniem Komisji nie ulega wątpliwości, że Rada uważa, iż sekcja A wytycznych negocjacyjnych załączonych do spornej decyzji wywiera skutki prawne. A zatem skarga jest dopuszczalna.

24. Rada twierdzi, że nie należy traktować wytycznych negocjacyjnych przyjętych w niniejszej sprawie w inny sposób niż inne wytyczne negocjacyjne, zakwestionowane w innych sporach instytucjonalnych, w szczególności w sprawie, w której wydano wyrok Komisja/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151). W konsekwencji, jeśli Trybunał miałby potwierdzić w niniejszej sprawie, że wytyczne negocjacyjne są ze swej natury pozbawione skutków prawnych, Rada zwraca się o stwierdzenie, że niniejsza skarga jest niedopuszczalna.

25. Tymczasem, jak Trybunał orzekł w pkt 39 wyroku przywołanego przez Radę, „należy przypomnieć, że wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności musi być możliwe w stosunku do wszelkich przepisów wydanych przez instytucje, bez względu na ich formę czy charakter, które zmierzają do wywołania skutków prawnych (wyroki: Komisja/Rada, zwany „wyrokiem AETR”, 22/70, EU:C:1971:32, pkt 42; Parlament/Rada i Komisja, C‑181/91 i C‑248/91, EU:C:1993:271, pkt 13; a także Komisja/Rada, C‑27/04, EU:C:2004:436, pkt 44)” ( 8 ), a w celu ustalenia, czy dany akt wywołuje takie skutki, należy skupić się na jego istocie, jak również na zamiarze jego autora (zob. wyrok Niderlandy/Komisja, C‑147/96, EU:C:2000:335, pkt 27). W sprawie tej Trybunał orzekł w pkt 40 wyroku Komisja/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151), że „zaskarżona decyzja [przyjęta na podstawie art. 218 ust. 3 i 4 TFUE] wywiera skutki prawne w stosunkach między Unią a jej państwami członkowskimi, jak również między instytucjami Unii”.

26. Co więcej, jak słusznie podniesiono w komentarzu Mégret ( 9 ), „[u]poważnieniu Rady do rozpoczęcia negocjacji towarzyszą często w praktyce wytyczne negocjacyjne. Zwyczaj ten opiera się na art. 133 [WE], który przewiduje taką możliwość w przypadku negocjacji handlowych. Nie chodzi tu o zobowiązanie Rady, a jego pominięcie nie powoduje w żaden sposób wadliwości postępowania. Wytyczne negocjacyjne to wskazówki, które odnoszą skutki prawne tylko między instytucjami, a nie na płaszczyźnie międzynarodowej” (podkreślenie moje).

27. Ponadto są podstawy, by twierdzić, że w spornej decyzji Rada nie poprzestaje na określeniu wskazówek dotyczących negocjacji prowadzonych przez Komisję z Australią, ponieważ nadaje swoim wytycznym skuteczność prawną, określając szczegółowo procedurę, zgodnie z którą musi postępować Komisja, i przyznając specjalnemu komitetowi (i Radzie) rolę znacznie istotniejszą, niż przewidziano w art. 218 TFUE.

28. Stąd moim zdaniem jest oczywiste, że w niniejszej sprawie, jak w sprawie Komisja/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151), sporna decyzja wywołuje skutki prawne między instytucjami Unii ( 10 ), a więc może być kwestionowana w ramach skargi o stwierdzenie nieważności ( 11 ).

29. Co za tym idzie, niniejsza skarga jest dopuszczalna.

B – Co do istoty

30. Komisja podnosi na poparcie swojej skargi dwa zarzuty, w każdym z nich powołując się na naruszenie art. 13 ust. 2 TUE, art. 218 ust. 2–4 TFUE, zasady równowagi instytucjonalnej, a w zarzucie pierwszym również art. 295 TFUE. Uwzględniając ich podobieństwo, skłaniające niektóre państwa interweniujące do odsyłania, w odniesieniu do drugiego zarzutu, do ich argumentów odnoszących się do pierwszego zarzutu, zbadam je łącznie.

1. Argumentacja stron

31. Komisja podnosi, że szczegółowa procedura przewidziana w sekcji A wytycznych negocjacyjnych ustanawia na rzecz Rady kompetencje wykraczające poza to, co przewiduje art. 218 ust. 2–4 TFUE. Rada, narzucając jednostronnie takie postępowanie, dążyła bowiem do ustanowienia dla siebie nowych kompetencji, a dla Komisji zobowiązań, którym brak jest oparcia w rzeczonych postanowieniach.

32. Komisja wyjaśnia, że art. 218 ust. 4 TFUE przyznaje specjalnemu komitetowi wyłącznie rolę doradczą, ponieważ przewiduje, że negocjacje powinny być prowadzone w konsultacji z nim. Prawdą jest, że specjalny komitet może ustosunkowywać się do różnych aspektów negocjacji. Jednakże sporna decyzja poszła znacznie dalej, przewidując przyjęcie „szczegółowych stanowisk negocjacyjnych” Unii, które mają tym samym być wiążące.

33. Komisja zauważa, że zasada równowagi instytucjonalnej oznacza, że każda instytucja wykonuje swoje uprawnienia z poszanowaniem uprawnień innych instytucji.

34. Parlament podnosi, że Rada posiada możliwość opracowywania wytycznych negocjacyjnych, które mogą służyć jako narzędzie realizacji celów ogólnych. W trakcie negocjacji wytyczne te mają prowadzić negocjatora do uzyskania rezultatu zgodnego z oczekiwaniami Rady. Tak samo konsekwencją prawa Parlamentu do wyrażenia zgody jest umożliwienie mu przedstawienia Radzie oraz negocjatorowi uwag co do treści przyszłej umowy.

35. Parlament zauważa, że fakt, iż zgodnie z art. 218 ust. 5 TFUE Rada jest jako jedyna odpowiedzialna za decyzję upoważniającą do podpisania umowy, nie ma większego znaczenia dla nadzorowania negocjacji. Ani Parlament Europejski, ani Rada nie mogą w negocjacjach odgrywać aktywnie roli pierwszoplanowej i w ten sposób naruszać prerogatywy negocjatora. W szczególności Rada nie może uzurpować sobie, czy to we własnym imieniu, czy też w imieniu wyznaczonego przez siebie specjalnego komitetu, roli decydenta w trakcie negocjacji. Specjalny komitet odgrywa jedynie rolę doradczą w prowadzeniu negocjacji przez negocjatora.

36. Parlament wyjaśnia, że w kontekście negocjowania umów międzynarodowych Komisja dysponuje rolą autonomiczną i pierwszoplanową aż do etapu, na którym proponuje Radzie zawarcie umowy. System ustanowiony w art. 218 TFUE jest zatem spójny, ponieważ Komisja na początku rekomenduje rozpoczęcie negocjacji, by je następnie prowadzić. Dopiero po ich zakończeniu Komisja proponuje Radzie podpisanie, a następnie zawarcie umowy.

37. Rada twierdzi, że żaden z elementów znajdujących się w art. 218 TFUE nie pozwala na poparcie tezy, zgodnie z którą przy udzielaniu Komisji upoważnienia Rada nie jest uprawniona do ustanowienia w wytycznych negocjacyjnych pewnych warunków proceduralnych. Wyrażenie „wytyczne negocjacyjne” ma znaczenie ogólne i gdyby wytyczne nie mogły obejmować instrukcji o charakterze proceduralnym, to postanowienia art. 218 ust. 4 TFUE straciłyby swoją skuteczność.

38. Rada uważa, że w przypadku gdy przyznaje Komisji upoważnienie do negocjacji, ma prawo ocenić, czy konieczne jest włączenie do upoważnienia wytycznych negocjacyjnych, pewnych warunków proceduralnych oraz szczególnych wskazówek dla negocjatora.

39. Rada wyjaśnia, że warunki proceduralne dołączone do rozpatrywanych wytycznych negocjacyjnych dotyczą wyłącznie stosunków między Komisją jako negocjatorem a specjalnym komitetem zajmującym się nadzorowaniem negocjacji. Żadne z postanowień traktatu nie zakazuje włączenia do wytycznych negocjacyjnych takich reguł proceduralnych.

40. Zdaniem Rady stanowiska przyjęte w ramach specjalnego komitetu są konkretnym wyrazem wytycznych negocjacyjnych i jako takie mają na celu pomóc negocjatorowi, co nie wiąże się dla Komisji z żadnym obowiązkiem osiągnięcia rezultatu zalecanego przez wskazówki, które są w nich określone.

41. Rada zauważa, że ponieważ sporne przepisy stanowią w niniejszej sprawie niezbędną podstawę stosowanej procedury, nie można rozważać częściowego stwierdzenia ich nieważności. Stwierdzenie nieważności art. 2 zdanie drugie i sekcji A wytycznych negocjacyjnych zmienia bowiem zasadniczo całą treść upoważnienia, zważywszy na strukturę spornej decyzji i jej Załącznika, ponieważ przepisy te stanowią część nierozerwalnej całości.

42. Republika Czeska podkreśla, że aktywny udział Rady w toku negocjacji umowy międzynarodowej wynika z brzmienia art. 218 ust. 2–4 TFUE. Uprawnienie Rady do przyjęcia wytycznych negocjacyjnych i do zobowiązania Komisji do prowadzenia negocjacji w konsultacji ze specjalnym komitetem oznacza, że chodzi tu o ciągłą koordynację między Komisją i Radą w trakcie negocjacji.

43. W odniesieniu do treści i zakresu stosowania wytycznych negocjacyjnych Republika Czeska wskazuje, że brzmienie art. 218 TFUE nie przewiduje żadnego szczególnego ograniczenia co do przyjmowania tych wytycznych przez Radę ani nie sprzeciwia się temu, aby wytyczne te obejmowały reguły proceduralne.

44. Twierdzi ona też, że uprawnienie do określania szczegółowych stanowisk negocjacyjnych wynika z pozycji i roli komitetu specjalnego, którego instrukcje powinny służyć za wskazania służące skuteczności negocjacji. W interesie Komisji, jako negocjatora, byłoby uwzględnienie tych instrukcji i zapobieżenie dzięki temu sytuacji, w której Rada odmawia zatwierdzenia wyników negocjacji, wraz ze wszystkimi negatywnymi konsekwencjami, jakie z tego wynikają.

45. Królestwo Danii twierdzi, że ze względu na rolę powierzoną Radzie i jej kompetencje w zakresie rozpoczęcia, przyjęcia, upoważnienia i zawierania umów międzynarodowych, powinna ona również odgrywać kluczową rolę w negocjacjach.

46. Jest ono zdania, że art. 218 TFUE zakłada stały dialog pomiędzy Radą a negocjatorem, który może przybrać formę wytycznych negocjacyjnych i wyznaczenia specjalnego komitetu, z którym należy się konsultować w trakcie negocjacji. Ponadto możliwość ustalania wytycznych dla negocjatora nie jest ograniczona do żadnego określonego etapu procedury negocjacji.

47. Republika Federalna Niemiec podnosi, że Komisja nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania upoważnienia Rady na odejście w sposób istotny od „wskazówek” zawartych w wytycznych negocjacyjnych. Chociażby z tego tylko względu musi ona również wypełniać obowiązki sprawozdawczości przewidziane w tych wytycznych. Wynika to również z zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 13 ust. 2 TUE.

48. Twierdzi ona, że gdyby Komisji udało się zrealizować jej zamiar działania w sposób całkowicie niezależny i bez brania pod uwagę zdania Rady i państw członkowskich, nie można by wykorzystać w sposób wystarczający specjalistycznej wiedzy państw członkowskich w omawianej dziedzinie.

49. Republika Federalna Niemiec wskazuje również na to, że art. 218 ust. 4 TFUE nie zawiera niczego, co uzasadniałoby stwierdzenie, iż postanowienie to pozwala jedynie na wskazówki dotyczące treści negocjacji, ale już nie sposobu ich prowadzenia. Taka wykładnia tego postanowienia pozbawia je skuteczności.

50. Republika Francuska uważa, że wytyczne negocjacyjne mogą, bez naruszania postanowień art. 13 ust. 2 TUE i art. 218 TFUE oraz zasady równowagi instytucjonalnej, stanowić, że szczegółowe stanowiska negocjacyjne Unii są określane w specjalnym komitecie lub przez Radę.

51. Uważa ona, że wytyczne negocjacyjne nie muszą ograniczać się do określenia strategicznych wyborów i zasadniczych celów, które należy obronić w trakcie negocjacji, ale mogą obejmować również pewne wymogi proceduralne. Wyrażenie „wytyczne negocjacyjne” ma bowiem znaczenie ogólne, a nic w treści art. 218 ust. 4 TFUE nie pozwala na ograniczenie zakresu tego znaczenia.

52. Republika Francuska twierdzi ponadto, że sekcja A wytycznych negocjacyjnych nie rodzi dla Rady lub specjalnego komitetu żadnych uprawnień ani też żadnych obowiązków dla Komisji, które nie wynikałyby z art. 218 ust. 2–4 TFUE oraz zasady lojalnej współpracy. Przeciwnie, sekcja A tych wytycznych to uszczegółowienie kompetencji przysługujących Radzie na podstawie tych postanowień traktatu FUE.

53. W odniesieniu do sposobu konsultacji specjalnego komitetu przewidzianego przez wytyczne negocjacyjne Republika Francuska podnosi, że to nie Komisja powinna go określać. Tak więc ponieważ zgodnie z art. 218 ust. 4 TFUE Rada może postanowić, iż negocjacje będą prowadzone w konsultacji ze specjalnym komitetem, może ona również określić sposób konsultacji z tym komitetem. Ponadto, przewidując, że Rada może przyjmować szczegółowe stanowiska negocjacyjne, wytyczne negocjacyjne jedynie przypominają przysługujące Radzie prawo do precyzowania w każdej chwili tych wytycznych.

54. Rzeczpospolita Polska twierdzi, że związek pomiędzy udzieleniem upoważnienia do negocjowania i przyjęciem wytycznych negocjacyjnych jest szczególnie ścisły, ponieważ tylko uzyskanie odpowiadającego Radzie wyniku negocjacji może ostatecznie doprowadzić do podpisania i zawarcia umowy w imieniu Unii. Konieczne jest zatem, aby od chwili, w której dla negocjatora zostaną wydane wytyczne, Rada mogła określać ich granice i wskazywać warunki, w jakich będą prowadzone negocjacje.

55. Twierdzi ona, że rzeczywiste wykonywanie przez Radę jej funkcji określania polityki, w tym polityki zewnętrznej, wymaga, aby decyzja upoważniająca do podjęcia rokowań oraz towarzyszące jej wytyczne negocjacyjne mogły zawierać instrukcje o charakterze proceduralnym.

56. Co więcej, Rzeczpospolita Polska zauważa, że uprawnienie Rady ma charakter stały i nie ogranicza się do jednorazowego sformułowania wytycznych negocjacyjnych załączonych do decyzji upoważniającej do rozpoczęcia negocjacji.

57. Królestwo Szwecji uważa, że Rada powinna mieć na początku możliwość opracowania wytycznych negocjacyjnych w sposób bardziej szczegółowy, aby poprzez to wskazać Komisji kierunek działania. Tak więc specjalny komitet działa w toku negocjacji jako przedłużenie Rady i stanowi platformę współpracy między nią a Komisją.

58. Zauważa ono, że nic w treści art. 218 TFUE nie stoi na przeszkodzie temu, aby w przypadku gdy Komisja jest upoważniona do rozpoczęcia negocjacji w imieniu Unii, Rada włączyła do wytycznych negocjacyjnych przepisy proceduralne. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie uprawnień Rady do wydawania wytycznych negocjacyjnych do pewnego rodzaju zagadnień, w treści tego artykułu znalazłby się wyraźny odpowiedni przepis. Tymczasem ogólny charakter wyrażenia „wytyczne negocjacyjne” sugeruje, że celem art. 218 TFUE nie jest ograniczenie prawa Rady do wydawania wytycznych negocjacyjnych do kwestii o charakterze materialnym.

59. Królestwo Szwecji podkreśla, że w niniejszej sprawie przepisy proceduralne zawarte w wytycznych negocjacyjnych zmierzają do zapewnienia skutecznej wymiany informacji pomiędzy Radą a Komisją, co jest warunkiem wstępnym skorzystania przez Radę z prawa do poprawienia lub uzupełnienia wytycznych negocjacyjnych w trakcie negocjacji. Tego rodzaju przepływ informacji jest również warunkiem prowadzenia konsultacji w ramach specjalnego komitetu w dobrych warunkach oraz możliwości dostosowywania przez Unię swojego stanowiska podczas negocjacji.

60. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej podnosi, że art. 218 ust. 4 TFUE pozwala Radzie na włączenie do wytycznych negocjacyjnych reguł proceduralnych. W tekście tego postanowienia nie można znaleźć niczego, co zabraniałoby uwzględnienia w wytycznych reguł proceduralnych dotyczących na przykład konsultacji w ramach specjalnego komitetu. Zresztą byłoby to sprzeczne z celem i skutecznością art. 218 ust. 4 TFUE, gdyby wytyczne negocjacyjne nie mogły również obejmować elementów proceduralnych.

61. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej dodaje, że Rada, aby mogła wykonywać w sposób odpowiedni i skuteczny kompetencje, które zostały jej przyznane w art. 218 ust. 4 TFUE, powinna być informowana o rozwoju wydarzeń. Będzie to miało miejsce szczególności w trakcie negocjacji, podczas których istnieje zwiększone ryzyko trudności w dojściu do porozumienia z drugą stroną.

62. Uważa ono, że specjalny komitet ma bez wątpienia istotną rolę do odegrania w procesie negocjacji. Został on w tym celu wyznaczony przez Radę i Komisja zobowiązana jest do konsultowania się z nim. Specjalny komitet powinien więc mieć prawo do przedstawienia swoich uwag w odniesieniu do stanowisk negocjacyjnych zajmowanych w czasie negocjacji. Co więcej, Rada może przyjąć wytyczne negocjacyjne lub zmienić wytyczne dotychczasowe na wszystkich etapach danego procesu.

63. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej twierdzi, że sporna decyzja odzwierciedla prawidłowo równowagę instytucjonalną ustanowioną w art. 218 TFUE, w związku z czym nie zachodzi brak lojalnej współpracy w rozumieniu art. 13 ust. 2 TUE. Rada i wyznaczony przez nią specjalny komitet są bowiem w procesie negocjacji zobowiązane do odgrywania roli określonej w traktacie.

64. W przypadku uznania skargi w całości lub w części Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej przyłącza się do żądań przedstawionych przez Radę w odniesieniu do skutków ewentualnego stwierdzenia nieważności. Nic nie uzasadnia również utrzymania w mocy skutków spornej decyzji, gdyby stwierdzono jej nieważność.

2. Analiza

a) Zasady

i) Co należy rozumieć przez „wytyczne negocjacyjne”?

65. Zgodnie z traktatem FUE „Rada może kierować wytyczne [ ( 12 )] do negocjatora Unii [w niniejszej sprawie do Komisji ( 13 )]” (podkreślenie moje) ( 14 ).

66. Po pierwsze, w rozumieniu ogólnym (a także w prawie administracyjnym) wytyczna [fr. directive] to norma, którą organ posiadający uprawnienia dyskrecjonalne ustala sam dla siebie lub wskazuje innemu organowi sposób postępowania w zakresie wykonywania tego prawa ( 15 ).

67. Pojęcie użyte w art. 218 ust. 4 TFUE odpowiada tej definicji, która różni się wyraźnie od definicji tego samego słowa w art. 288 TFUE, zgodnie z którym „dyrektywa wiąże będące jej adresatem państwo członkowskie co do przewidzianego w niej rezultatu, pozostawiając władzom krajowym kompetencje w zakresie wyboru formy i środków”. W kontekście negocjacji międzynarodowych wytyczne Rady nie powinny być adresowane do państw członkowskich, lecz do Komisji; w przeciwieństwie do dyrektyw w rozumieniu art. 288 TFUE wytyczne negocjacyjne nie muszą zostać opublikowane – co jest oczywiste, ponieważ ich publikacja ujawniałaby strategię Unii i mogłoby zaszkodzić pozycji negocjacyjnej Komisji ( 16 ).

68. Ostatecznie jedyna paralela, jaką można znaleźć pomiędzy tymi dwoma typami dyrektyw czy wytycznych, polega na tym, że wytyczne negocjacyjne pozostawiają Komisji „kompetencje w zakresie wyboru formy i środków”, ponieważ mogą one stanowić dla Komisji, jako negocjatora Unii, jedynie wskazówkę co do sposobu prowadzenia negocjacji. Można stwierdzić, że w przeciwnym razie nie byłyby to „wytyczne”, ale „dyktat” ( 17 ) negocjacyjny, który w żaden sposób nie odzwierciedlałby równowagi instytucjonalnej przewidzianej w traktatach ( 18 ), a także w orzecznictwie Trybunału, i to od roku 1958 ( 19 ). W istocie „[n]egocjacje wymagają elastyczności oraz dostosowywania się i trudno byłoby przedwcześnie ograniczać swobodę działania organu wykonawczego” ( 20 ).

69. Równowaga instytucjonalna przewidziana w art. 218 TFUE w odniesieniu do umów międzynarodowych jest zbliżona do równowagi przewidzianej w traktacie w zakresie wydawania rozporządzeń, dyrektyw i decyzji, ponieważ z zgodnie z art. 218 ust. 3 TFUE „Komisja […] przedstawia swoje zalecenia Radzie”. To właśnie ona, podobnie jak w innych postanowieniach traktatowych, ma prawo do inicjowania działań Unii. To Komisja, a nie Rada, powinna w pierwszej kolejności zbadać zasadność, z punktu widzenia Unii, zawarcia umowy międzynarodowej w danej dziedzinie z jednym lub z większą liczbą państw trzecich.

70. Co więcej, nawet projekt wytycznych negocjacyjnych jest zwyczaj proponowany Radzie przez Komisję i załączany do zalecenia rozpoczęcia negocjacji ( 21 ).

71. Dlatego też wytyczne negocjacyjne są, moim zdaniem, wskazaniami, których zadaniem jest przedstawienie negocjatorowi (w niniejszej sprawie Komisji) ogólnych celów, które powinien on spróbować osiągnąć w negocjacjach.

72. Ponadto, jak słusznie wskazał Sąd ( 22 ), „ewentualne nieprzestrzeganie wytycznych, które Rada może przekazać Komisji na potrzeby negocjacji prowadzonych przez nią w ramach art. 300 ust. 1 WE [obecnie w ramach art. 218 TFUE], sankcjonowane jest zwykle w ramach decyzji o zawarciu lub niezawarciu umowy podejmowanej przez Radę. Takie wytyczne nie stanowią zatem co do zasady norm, w świetle których należy oceniać zgodność z prawem działań podejmowanych przez Komisję w ramach negocjacji międzynarodowych, o ile działania [te] są zaskarżalne”.

73. Niemniej, jak wykażę poniżej, rola specjalnego komitetu, który Rada może wyznaczyć, jest podobna do roli wytycznych negocjacyjnych: ma on, ni mniej, ni więcej, prowadzić Komisję w realizacji jej prac, ponieważ art. 218 ust. 4 TFUE mówi o specjalnym komitecie „w konsultacji z którym należy prowadzić rokowania” (podkreślenie moje).

ii) Czy zatem wytyczne negocjacyjne, takie jak będące przedmiotem sporu, mogą zawierać przepisy proceduralne?

74. Sekcja A zawiera cztery punkty, które określają warunki ustalania stanowisk negocjacyjnych, informacji i konsultacji, jakie muszą być przestrzegane w trakcie negocjacji. Wskazane w nich podmioty to Komisja, Rada i specjalny komitet ustanowiony do nadzorowania tych negocjacji, w niniejszym przypadku „Grupa Robocza ds. Środowiska”. Wynika z tego w szczególności, że Komisja jest zobowiązana do informowania Rady o harmonogramie i tematach negocjacji, do przedstawiania Radzie sprawozdania na temat wyników negocjacji po każdej sesji negocjacyjnej i informowania Rady oraz konsultowania się ze specjalnym komitetem na temat wszelkich poważnych problemów, które wystąpiły w trakcie negocjacji. Przewidziano również, że w stosownych przypadkach szczegółowe stanowiska negocjacyjne ustala się w ramach specjalnego komitetu lub w ramach Rady i że każdą sesję negocjacyjną poprzedza posiedzenie specjalnego komitetu służące między innymi ustaleniu stanowisk lub wskazówek negocjacyjnych.

– Wstęp

75. Pragnę zauważyć przede wszystkim, że Komisja wcale nie zajmuje stanowiska, wbrew błędnemu przedstawieniu go przez niektóre państwa członkowskie, iż specjalnemu komitetowi ani Radzie nie należy przyznać żadnej roli lub że ona sama nie ma żadnych obowiązków. Jest oczywiste, że Komisja nigdy nie planowała działać „w sposób izolowany” ( 23 ).

76. Podobnie szereg uwag interwenientów wskazuje na raczej rozsądny charakter niektórych przepisów proceduralnych zawartych w wytycznych negocjacyjnych, ignorując fakt, że zarzut Komisji w ogóle nie dotyczy konkretnych przepisów sekcji A, ale w oparciu o art. 218 ust. 2–4 TFUE kwestionuje samą kompetencję Rady do przyjęcia tych reguł proceduralnych, niezależnie od tego, czy są one rozsądne, czy nie.

77. Wyrok Komisja/Rada (C‑114/12, EU:C:2014:2151), o którym mówiłem już w kontekście badania dopuszczalności niniejszej skargi, nie zawiera żadnych wskazówek dotyczących wykładni art. 218 ust. 4 TFUE w niniejszej sprawie. Niemniej wytyczne negocjacyjne przyjęte przez Radę w ramach tego wyroku były znacznie mniej szczegółowe niż rozpatrywane w niniejszej sprawie (zob. pkt 32 i 33 rzeczonego wyroku), które z kolei są mniej szczegółowe niż odnoszące się do negocjacji TTIP, które liczyły sobie 18 stron, a nie cztery, jak w niniejszej sprawie ( 24 ).

– Odpowiedź na pytanie

78. Jestem zdania, że na podstawie art. 218 ust. 2–4 TFUE Rada nie może jednostronnie narzucać Komisji szczegółowo określonej procedury prowadzenia negocjacji umowy międzynarodowej ( 25 ).

79. Można oczywiście uzasadnić ustalenie sposobu współpracy między instytucjami, w szczególności w ramach negocjacji międzynarodowych, lecz w tym wypadku powinien on zostać uzgodniony w ramach porozumień międzyinstytucjonalnych ( 26 ), a nie w drodze decyzji narzuconej jednostronnie przez jedną instytucję innej lub szeregowi innych instytucji. Jest tak, bowiem „[t]echnika porozumień międzyinstytucjonalnych konkretyzuje komplementarność [zasad równowagi instytucjonalnej i lojalnej współpracy ( 27 )]. W odniesieniu do obszarów kompetencji dzielonych pomiędzy trzema instytucjami politycznymi porozumienie międzyinstytucjonalne pozwala określić najlepsze praktyki, zapobiegać konfliktom i w sensie ogólnym zachować równowagę instytucjonalną” ( 28 ).

80. Taki sposób postępowania jest zresztą wyraźnie przewidziany w art. 295 TFUE, który stanowi, że „Parlament Europejski, Rada i Komisja konsultują się wzajemnie [ze sobą] oraz za wspólnym porozumieniem ustalają warunki współpracy. W tym celu państwa członkowskie mogą, w poszanowaniu traktatów, zawierać porozumienia międzyinstytucjonalne, które mogą mieć charakter wiążący”.

81. Gdy na przykład Komisja zapragnęła doprecyzować obowiązek informowania Parlamentu, ustanowiony w art. 218 ust. 10 TFUE, zawarła z nim porozumienie ramowe. Zgodnie z tym porozumieniem ramowym zawartym w 2010 r. „jednocześnie z przedłożeniem projektu wytycznych negocjacyjnych w celu ich przyjęcia przez Radę Komisja przedstawia je Parlamentowi” ( 29 ). Co więcej, stanowi ono, że Komisja „regularnie i szybko informuje Parlament o przebiegu negocjacji aż do momentu parafowania umowy, a także wyjaśnia, czy i w jaki sposób uwagi Parlamentu zostały uwzględnione w negocjowanych tekstach, a w przypadku ich nieuwzględnienia podaje powody takiej sytuacji” ( 30 ).

82. Zatem – inaczej niż w niniejszej sprawie postępuje Rada – Parlament, zawierając to porozumienie międzyinstytucjonalne, miał na uwadze bezwzględną konieczność poszanowania roli negocjatora Unii, wykonywanej przez Komisję, oraz swobodę wymaganą w przypadku wszelkich negocjacji.

83. Takie porozumienie mogło zostać zawarte przez Komisję i Radę, a nawet przez wszystkie trzy instytucje ( 31 ), ponieważ art. 295 TFUE daje możliwość, aby trzy wymienione w nim instytucje ustaliły „za wspólnym porozumieniem […] warunki współpracy”. Ponadto nie widzę, w jaki sposób, jak twierdzi Rada, udział w takim porozumieniu trzech instytucji (a tym bardziej dwóch z nich) może stanowić zagrożenie dla równowagi między instytucjami ustanowionej w art. 218 TFUE.

84. Jak wskazał Trybunał, postanowienie takie jak przewidziane w art. 218 TFUE (lub wcześniej w art. 228 WE, następnie, po traktacie z Amsterdamu, art. 300 WE), stanowi w dziedzinie zawierania traktatów normę autonomiczną i ogólną o charakterze konstytucyjnym, ponieważ nadaje instytucjom Unii określone kompetencje i ma na celu ustanowienie równowagi między nimi ( 32 ).

85. Trybunał dodaje, że „[k]ompetencja do zawierania umów została […] przyznana Radzie »z zastrzeżeniem kompetencji przyznanych Komisji w tej dziedzinie«” ( 33 ).

86. Konieczne jest zatem, aby równowaga ta była skrupulatnie przestrzegana przez instytucje, w sposób pozwalający uniknąć jakiejkolwiek ingerencji jednej instytucji w uprawnienia innej instytucji.

87. Jestem zdania, że ustanawiając w wytycznych negocjacyjnych tryb postępowania, który pozbawia Komisję swobody niezbędnej do negocjowania rozpatrywanej umowy międzynarodowej i narzuca go w drodze skierowanej do niej decyzji, Rada naruszyła uprawnienia Komisji.

88. W przeciwieństwie do opisanej powyżej sytuacji między Parlamentem i Komisją, Rada w ten sposób określa jednostronnie ( 34 ) formę i częstotliwość zarówno przepływu informacji, jak i przekazywania stanowisk lub wskazówek, jakie należy przyjąć w trakcie negocjacji, do tego stopnia, że staje się prawdziwym negocjatorem Unii.

89. Uważam bowiem, że wytyczne negocjacyjne mają dotyczyć decyzji strategicznych i zasadniczych celów, których trzeba bronić w trakcie negocjacji, innymi słowy – treści negocjowanego tekstu.

90. Nie mogą one natomiast narzucać szczególnych procedur negocjatorowi ( 35 ), w niniejszym przypadku Komisji, która sama zresztą ma uprawnienie do samodzielnego określania sposobu konsultacji ze specjalnym komitetem wyznaczonym przez Radę na podstawie art. 218 ust. 4 TFUE.

iii) „Wytyczne negocjacyjne” i przymiot negocjatora

91. Jak słusznie zauważyła Komisja, w art. 13 ust. 2 TUE w brzmieniu zmodyfikowanym przez traktat z Lizbony (zob. pkt 188 powyżej) ( 36 ) dokonano kodyfikacji orzecznictwa Trybunału, który w odniesieniu do Rady stwierdził już, że „z treści oraz ze struktury systemu ustanowionego przez traktat wynika, że Rada nie może uwolnić się od postanowień ustanowionych w [traktacie]” i że „[s]tąd nie może ona uciekać się do procedury alternatywnej, na przykład w celu uchwalenia aktu, który nie byłby decyzją przewidzianą na danym etapie lub który zostałby przyjęty w innych warunkach niż te, których wymagają właściwe przepisy” ( 37 ).

92. Tymczasem sekcja A wytycznych negocjacyjnych odnosi się w kilku miejscach do Rady jako do rzeczywistego podmiotu negocjacji ( 38 ), co jest sprzeczne z zasadą równowagi instytucjonalnej przewidzianą w art. 218 TFUE. Od momentu bowiem kiedy Rada upoważni Komisję do rozpoczęcia negocjacji, nie może już odgrywać bezpośredniej roli decyzyjnej w ich trakcie. Tak samo jest, a fortiori, w odniesieniu do specjalnego komitetu ( 39 ), który jest jedynie organem doradczym.

93. O ile skonsultowanie się ze specjalnym komitetem może pomóc Komisji w ustaleniu, czy pewne postanowienia przyszłej umowy mogą uzyskać akceptację polityczną Rady, o tyle to do Komisji należy decyzja, w jaki sposób uwzględnić tę okoliczność w trakcie negocjacji.

94. Prawdą jest, jak to również zauważa P. Eeckhout ( 40 ), że „[t]he Commission conducts the negotiations in accordance with directives […] [t]hat does not mean that the Commission has a free hand in the negotiations. Through the ‘special committees’, consisting of national governments representatives, the Council machinery keeps a close eye on how the negotiations are evolving. The Commission is therefore often a double negotiator: both with the other party to the negotiations and with Member States’ representatives or the Council itself”.

95. Nie zmienia to faktu, że, jak słusznie stwierdzili I. Macleod, I.D. Hendry i S. Hyett ( 41 ), użyte w traktacie WE słowa „w konsultacji ze specjalnymi komitetami wyznaczonymi przez Radę w celu wsparcia jej w tym zadaniu [negocjatora]” podkreślają „the pre-eminent role of the Commission in any negotiation: the committee does not give the Commission direct instructions, and the Treaty does not imply that the committee, or its representatives, may be present during the face to face negotiations, at least when the agreement relates only to matters within the competence of the Community under the Treaty. But the Commission is under an obligation to consult the committee. It would be unlikely to ignore its views: the results of any negotiation have to be acceptable to the Council, so there would be little point in the Commission side-stepping any committee set up to assist in the negotiations” (podkreślenie moje).

96. W odniesieniu do pojęcia „within the framework of [such directives as the Council may issue]” ( 42 ) dodają oni, że „[a]lthough the Commission’s negotiating discretion is limited by the directives of the Council, the Commission’s basic discretion as negotiator remains: the Council may issue ‘directives’, but it may not seek to regulate the conduct of the negotiations on a line-by-line basis” (podkreślenie moje) ( 43 ).

97. Zgadzam się również z P. Eeckhoutem ( 44 ), że „[n]otwithstanding such supervision by the Council, the negotiation of international agreements does amount to a significant Commission prerogative. The Commission is generally in a position to try to find a common denominator of the, often varying, interests of the Member States. Moreover, in some cases the Commission can be quite deft in the use of its authority to negotiate. Two examples, both from the Uruguay Round negotiations leading to the establishment of the WTO, illustrate this”.

98. Jeśli wytyczne negocjacyjne nie mogą zrobić z Rady prawdziwego negocjatora Unii, tym bardziej jest tak w przypadku specjalnego komitetu, o którym mowa w art. 218 ust. 4 TFUE.

99. Zgodnie z treścią tego artykułu ów specjalny komitet pełni wyłącznie rolę doradczą, gdyż „w konsultacji z [nim] należy prowadzić rokowania”.

100. Wydaje mi się, iż jest to w sposób oczywisty sprzeczne z przepisami sekcji A dodatku do Załącznika do spornej decyzji, które nadają specjalnemu komitetowi uprawnienia decyzyjne w zakresie prowadzenia negocjacji, ponieważ w pkt 1 przewidziano, że może on określać „szczegółowe stanowiska negocjacyjne Unii”, a pkt 3 stanowi, że „każdą sesję negocjacyjną poprzedza posiedzenie specjalnego komitetu służące określeniu kluczowych kwestii i ustaleniu stanowisk lub, stosownie do przypadku, wskazówek negocjacyjnych”.

101. Na rozprawie Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej podkreśliło fakt, że Komisja powinna jedynie „konsultować” się ze specjalnym komitetem, a nie „podporządkować” się mu. Nie wiem, jak można by pogodzić takie stanowisko z uprawnieniem tego komitetu do określania szczegółowych stanowisk negocjacyjnych. Rada, również na rozprawie, zgodziła się, że komitet nie może wydawać wytycznych negocjacyjnych (co stanowi wyłączne uprawnienie Rady) – i wszyscy byli zgodni co do tego, że w komitecie tym nie głosowano oraz że nie podlegał on żadnej procedurze głosowania, lecz moim zdaniem oświadczenia te są sprzeczne z samym brzmieniem spornej decyzji, zgodnie z którym komitet może określać szczegółowe stanowiska negocjacyjne.

iv) Artykuł 218 TFUE w świetle zasady równowagi instytucjonalnej

102. Takie ścisłe rozgraniczenie zakresu odpowiednich kompetencji Rady i Komisji dotyczących wykonywania art. 218 TFUE jest w pełni zgodne z orzecznictwem Trybunału, który podkreślił znaczenie „równowagi władz” ( 45 ) i „podziału kompetencji między instytucjami” ( 46 ), „podziału zadań i równowagi instytucjonalnej między władzami” ( 47 ), lecz również „pozycji instytucjonalnej” ( 48 ) lub „organizacji instytucjonalnej” ( 49 ), podkreślając, że równowaga instytucjonalna to „cecha struktury instytucjonalnej Wspólnoty” ( 50 ).

103. Zgodnie bowiem z orzecznictwem „zasada równowagi instytucjonalnej […] oznacza, że każda instytucja wykonuje swoje uprawnienia z poszanowaniem uprawnień innych instytucji” ( 51 ). Równowaga instytucjonalna to nic innego jak wyraz klasycznej zasady (przestrzegania) uprawnień przyznanych, a zasadę lojalnej współpracy można postrzegać jako instrument umożliwiający w najlepszy możliwy sposób ukształtowanie sądowej kontroli poszanowania równowagi instytucjonalnej ( 52 ). Jak słusznie zauważył J.P. Jacqué ( 53 ), równowaga instytucjonalna „wiąże się […] z faktem, że instytucjonalna struktura wspólnotowa oparta jest na podziale kompetencji między różnymi instytucjami”.

104. Jak już wskazałem ( 54 ), Trybunał powołuje się ponadto na dawny art. 228 EWG (następnie art. 300 WE, a obecnie art. 218 TFUE) ( 55 ), który – jak orzekł Trybunał – „stanowi w dziedzinie zawierania traktatów normę autonomiczną i ogólną o charakterze konstytucyjnym, ponieważ nadaje instytucjom wspólnotowym określone kompetencje. Mając na celu ustanowienie między nimi równowagi, stanowi, że umowy między Wspólnotą a jednym lub większą liczbą państw są negocjowane przez Komisję, a następnie zawierane przez Radę po konsultacji z Parlamentem Europejskim w przypadkach przewidzianych w traktacie. Kompetencja do zawierania umów została jednak przyznana Radzie »z zastrzeżeniem kompetencji przyznanych Komisji w tej dziedzinie«”.

105. Ta sama reguła ma zastosowanie (a fortiori) do specjalnego komitetu. Tymczasem przyznana mu (podobnie jak Radzie) możliwość określania „szczegółowych stanowisk negocjacyjnych” wywołujących wiążące skutki prawne w trakcie negocjacji zmienia równowagę kompetencji miedzy instytucjami, czyniąc z Rady – lub specjalnego komitetu – decydującego protagonistę Unii w procesie negocjacji, ponieważ Komisja nie jest już negocjatorem Unii ponoszącym odpowiedzialność polityczną, wyznaczono jej bowiem drugorzędną rolę rzecznika prasowego lub przedstawiciela Rady lub specjalnego komitetu. Należy ponadto zaznaczyć różnicę istniejącą między „szczegółowymi stanowiskami negocjacyjnymi” i „wytycznymi negocjacyjnymi”, gdyż stanowisk tych nie można postrzegać jako zwykłych „zmian” w wytycznych negocjacyjnych. Należy zauważyć, że o ile Rada może określać i zmieniać wytyczne negocjacyjne, o tyle traktat nie przewiduje nic takiego w odniesieniu do specjalnego komitetu, zatem tym bardziej zaskakujące byłoby, gdyby mógł on określać „szczegółowe stanowiska negocjacyjne”.

106. Zgodnie z wyrokiem Parlament/Rada ( 56 ) (w którym były rozpatrywane prerogatywy Parlamentu) Trybunał orzekł, że „[p]rerogatywy te stanowią jeden z elementów równowagi instytucjonalnej ustanowionej przez traktaty. Wprowadziły one system podziału kompetencji między różne instytucje Wspólnoty, który nadaje każdej z nich określoną funkcję w strukturze instytucjonalnej Wspólnoty i w realizacji powierzonych jej zadań”.

b) Przeciwne argumenty Rady i państw członkowskich

107. Liczne argumenty Rady i państw członkowskich zasługują na to, abym się przy nich zatrzymał.

i) Pierwszy argument

108. Rada oraz niektóre państwa członkowskie ( 57 ) bronią sekcji A wytycznych negocjacyjnych, powołując się na art. 16 TUE, który przypomina, że Rada wykonuje funkcję „określania polityki”.

109. Argument ten nie jest przekonujący.

110. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 TUE rola „określania polityki” powinna być wykonywana „zgodnie z warunkami przewidzianymi w traktatach”.

111. Ponadto artykułu 16 TUE nie można oczywiście interpretować w ten sposób, że jedynie Rada odgrywa rolę polityczną w tym kontekście, a że rola innych instytucji nie ma charakteru politycznego. Nie może on również być wykorzystywany przez Radę jako sposób na wypełnienie „luk”, z którego Rada miałaby korzystać za każdym razem, gdy uzna, że inne postanowienia traktatu nie przyznają jej roli wystarczająco dominującej.

112. Rada jest uprawniona do wykonywania swojej roli politycznej w dziedzinie umów międzynarodowych tylko na etapach i z zastrzeżeniem warunków wyraźnie ustanowionych w art. 218 TFUE, gdyż ten artykuł jest „normą autonomiczną i ogólną” (zgodnie ze sformułowaniami użytymi przez Trybunał). Rola ta nie jest błaha, gdyż jej odgrywanie oznacza (wyłącznie) ( 58 ) wydawanie decyzji, która upoważnia (lub nie) do rozpoczęcia negocjacji, możliwość określenia wytycznych dla negocjatora Unii (rozumianych właśnie jako wskazówki dotyczące decyzji strategicznych i celów politycznych negocjacji) i oczywiście uprawnienie do zawarcia lub odmowy zawarcia umowy.

113. Na rozprawie Republika Czeska stwierdziła, że jest niedopuszczalne, aby Rada odrzuciła to, co wynegocjowała Komisja, ponieważ miałoby to negatywny wpływ na międzynarodowy wizerunek Unii. Przypominam w tym względzie, że w dziedzinie umów międzynarodowych przyjmuje się zasadę, iż uzgodniony tekst podlega ratyfikacji przez organ (zazwyczaj parlament), który nie uczestniczył w negocjacjach i nie ma nawet prawa do określania wytycznych negocjacyjnych.

114. Sama Rada wydaje się akceptować fakt, że jej kompetencje nie obejmują uprawnienia do zobowiązania Komisji, aby ta złożyła jej wniosek zgodny z życzeniem Rady, ponieważ zgodnie z pkt 25 swej dupliki Rada „nie kwestionuje, że Komisja jest w pełni odpowiedzialna za negocjacje w tym zakresie. Co do zasady każda decyzja podjęta przez Komisję w trakcie negocjacji zostaje usankcjonowana poprzez decyzję Rady o zatwierdzeniu lub odrzuceniu wyniku negocjacji, jeżeli po zakończeniu procesu Komisja zdecyduje o przedłożeniu wniosku”.

115. W tym kontekście J. Cloos, G. Reinesch, D. Vignes i J. Weyland ( 59 ) zaznaczają, że w kontekście negocjacji prowadzących do przyjęcia traktatu z Maastricht „[n]ajbardziej istotna sugestia pochodząca od Komisji dotyczyła momentu włączenia się Komitetu 113 [ ( 60 )]. Komisja zaproponowała bowiem, aby zastąpić wyrażenie »konsultacja« [ ( 61 )] przez »po konsultacji« […]. Zmiana ta zwiększyłaby swobodę działania Komisji, który mogłaby ograniczyć się do konsultacji z Komitetem 113 tylko raz, na początku negocjacji. Państwa członkowskie nie chciały się przychylić do tej propozycji, uznając, że stałe nadzorowanie negocjacji przez Komitet 113 było niezbędne w celu uniknięcia przykrych niespodzianek w chwili zakończenia negocjacji […]. Inna zmiana, czy raczej doprecyzowanie postanowień art. 113, proponowane przez prezydencję luksemburską, również nie znalazło uznania u delegatów. Polegała ona na stwierdzeniu w sposób wyraźny, że »w dziedzinach objętych niniejszym artykułem i bez uszczerbku dla art. 228 [EWG] Komisja wyraża stanowisko Wspólnoty w stosunkach z państwami trzecimi, w ramach organizacji międzynarodowych i w ramach konferencji międzynarodowych«. Akapit ten, którego treść jest jednak oczywista w dziedzinie wyłącznej kompetencji wspólnotowej, znikł w ostatecznej wersji tekstu […] przedłożonej Radzie Europejskiej w Maastricht. Podnoszonym argumentem za jego usunięciem było właśnie to, że nie ma potrzeby wpisywania w sposób wyraźny czegoś, co jest oczywiste. Prawdziwego powodu należy oczywiście szukać w klimacie nieufności wobec Komisji w dziedzinie handlu: niektóre państwa członkowskie obawiały się bowiem, że Komisja, wsparta przez Trybunał Sprawiedliwości, wykorzysta najmniejszą okazję do realizacji swoich ambitnych zamiarów w tej dziedzinie”.

116. Niniejsza sprawa w ogólności, a uwagi przedstawione przez Radę i przez siedem państw członkowskich w szczególności, pokazuje, że ponad 20 lat później klimat nieufności wobec Komisji nadal istnieje ( 62 ).

117. W niniejszej sprawie Rada podnosi, że sens istnienia wytycznych negocjacyjnych (i, co za tym idzie, specjalnego komitetu) to uniknięcie faktów dokonanych, które byłyby „politycznie nie do zaakceptowania”, ponieważ „taki rezultat mógłby nawet zagrozić zatwierdzeniu samej umowy” ( 63 ).

118. To zresztą główny wątek argumentacji większości państw członkowskich, które przedstawiły uwagi w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady ( 64 ). Te państwa członkowskie podkreślają również, że z uwagi na tematykę negocjacji ścisła współpraca wymagana przez wspomniane dyrektywy gwarantuje właściwy przebieg negocjacji.

119. Jak wskazuje Rada, argument ten jest natury politycznej. Nawet jeśli możliwość wydawania wytycznych negocjacyjnych pozwala zmniejszyć ryzyko konfliktu między Komisją i Radą w trakcie tego procesu, nie zmienia to faktu, że uprawnienia tego nie można interpretować w sposób negujący zadanie prowadzenie negocjacji przez Komisję i jej prawo do inicjatywy po ich zakończeniu.

120. Jeżeli Rada postanowi nie zatwierdzić umowy, to skorzysta z uprawnienia, które zostało jej powierzone w traktatach, nieobejmującego jednak możliwości nałożenia na Komisję obowiązku złożenia wniosku, który na pewno uzyska większość w Radzie.

121. Innymi słowy uprawnienie do określania polityki nie rozciąga się też na formułowanie wniosku po zakończeniu negocjacji, które to zadanie spoczywa na Komisji.

ii) Drugi argument

122. Zgodnie z powyższą linią argumentacji Rady zdaniem niektórych państw członkowskich ( 65 ) sekcja A i udział Rady w negocjacjach są niezbędne do zagwarantowania efektywności odgrywanej przez nią roli ostatecznego decydenta na etapie podpisania i zawarcia umowy. Argument ten jest również przedstawiany jako gwarancja wiarygodności Unii jako poważnego partnera w negocjacjach.

123. Choć tezy tej można bronić (i ją kwestionować) na płaszczyźnie politycznej, pomija ona równowagę instytucjonalną przewidzianą w szczególności w art. 218 TFUE ustanawiającym proces ( 66 ), w którym trzy instytucje – Komisja, Rada i Parlament – grają dokładnie określone role.

124. Jak słusznie podkreśla Parlament, „[a]rtykuł 218 TFUE, aby zapewnić jego ogólną spójność, należy interpretować systemowo jako całość” ( 67 ), podczas gdy teza, która uzasadnia rolę Rady w samych negocjacjach jej uprawnieniem do zawarcia lub odmowy zawarcia umowy, zasadniczo zmienia logikę art. 218 TFUE.

125. Taki był również w przeszłości argument (służby prawnej) Rady, która uznała, że konieczna jest uprzednia zgoda Rady na to, aby Komisja podjęła wstępne zobowiązania prawne („pre-legal commitments”) w ramach negocjacji, gdyż inaczej Rada zostanie pozbawiona jakiegokolwiek wpływu na rzeczywisty proces podejmowania decyzji. Devuyst ( 68 ) słusznie zauważa, że pojęcie „pre-legal commitments” w kształcie opisanym przez Radę (jej służbę prawną) nie było przewidziane w traktacie i że jego wprowadzenie „oznaczałoby dodanie nowego etapu postępowania […], który nie został przewidziany w traktatach”. „Zmieniłoby to równowagę instytucjonalną na rzecz Rady”, ponieważ„wszystkie etapy negocjacji, począwszy od ich rozpoczęcia po podpisanie umowy, leżą logicznie w gestii Komisji”. „Gdyby Rada miała zatwierdzać każdy istotny »pre-legal commitment« […], szczególne procedury z art. 207 ust. 3 i art. 218 TFUE stałyby się zasadniczo niepotrzebne” i przekształciłoby to „Unię Europejską w niemożliwego partnera do negocjacji”.

126. Warto ponadto podkreślić, że celem Komisji nie może być jedynie wypracowanie umowy międzynarodowej, która uzyska aprobatę Rady, lecz wynegocjowanie umowy, która najlepiej służy interesom Unii Europejskiej ( 69 ), a dopiero potem przedstawienie jej w celu uzyskania zgody Parlamentu, gdy ta jest wymagana, a następnie Rady.

127. Należy w tym względzie stwierdzić, że Rada sama przyznaje, iż Komisja może podjąć decyzję o tym, aby nie proponować zawarcia umowy ( 70 ), co paradoksalnie mogłoby się zdarzać częściej, gdyby Rada (lub specjalny komitet, jako że większość państw członkowskich nie czyni rozróżnienia pomiędzy nimi) była uprawniona do przyjmowania stanowisk negocjacyjnych wbrew ewentualnie odmiennym opiniom Komisji.

iii) Trzeci argument

128. Zdaniem Republiki Czeskiej należy zapobiec sytuacji, w której wynik negocjacji byłby nie do przyjęcia dla Rady i w której odmowa zatwierdzenia ostatecznej wersji umowy miałaby negatywny wpływ na stosunki z drugą stroną. Rząd czeski stara się tu w istocie wykazać „użyteczną analogię” do celu przewidzianej w art. 218 ust. 11 TFUE procedury uzyskania opinii, którym jest również wyeliminowanie ryzyka niezgodności z prawem Unii wynegocjowanej umowy międzynarodowej i zapobieganie wynikającym z tego problemom w dziedzinie stosunków międzynarodowych. Jej zdaniem Trybunał Sprawiedliwości odniósł się jasno do tej kwestii i orzekł, że „orzeczenie sądowe stwierdzające ewentualnie niezgodność takiej umowy z postanowieniami traktatu – ze względu na treść albo procedurę zastosowaną przy jej zawarciu – prowadziłoby bowiem do powstania istotnych trudności nie tylko na szczeblu wspólnotowym, lecz także w ramach stosunków międzynarodowych, i mogłoby wywrzeć niekorzystne skutki dla wszystkich zainteresowanych stron, w tym również państw trzecich” ( 71 ).

129. Jestem zdania, że to odniesienie do art. 218 ust. 11 TFUE i opinii 2/94 nie posiada znaczenia w kontekście rozpatrywanej sprawy ( 72 ).

130. Jak wskazała słusznie Komisja, braku zawarcia umowy międzynarodowej nie można w żadnym wypadku porównać do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zawarcia umowy po wejściu tej umowy w życie. Odmowa zatwierdzenia umowy przez Radę może mieć co najwyżej skutki polityczne, które nastąpią również, jeśli Komisja nie zaproponuje zawarcia umowy lub Parlament nie udzieli na nią zgody, jeśli jest ona konieczna. Z punktu widzenia stosunków międzynarodowych powód braku zatwierdzenia umowy nie ma żadnego znaczenia i nie uzasadnia przyznania pierwszeństwa jednej instytucji względem pozostałych.

iv) Czwarty argument

131. W przeciwieństwie do tego, co utrzymuje Królestwo Szwecji ( 73 ), Komisja nigdy nie podnosiła, że Rada nie może mieć „żadnego wpływu na treść umowy w trakcie negocjacji”.

132. Zresztą sama Komisja przyznała ( 74 ), że – uwzględniając fakt, iż Rada ma ostatnie słowo odnośnie do zawarcia umowy, który to fakt ma niewątpliwie wpływ na treść negocjacji – jest to mało prawdopodobne ( 75 ), aby Komisja poświęcała swoje zasoby na negocjowanie umowy międzynarodowej, która ma małe szanse uzyskania mocy prawnej z uwagi na sprzeciw Rady (lub Parlamentu). To staranie Komisji może zostać uznane za zastosowanie zasady lojalnej współpracy.

133. Należy ponadto stwierdzić, że Rada jest uprawniona do otrzymywania pełnych i regularnych sprawozdań z negocjacji, przy czym podmiotem, który je przekazuje, jest właśnie specjalny komitet, który przedstawia swoją opinię (i opinię Rady) negocjatorowi w toku całego postępowania konsultacyjnego. Komisja zwraca ponadto uwagę, że w przeciwieństwie do tego, co wynika z odpowiedzi Rady na skargę (pkt 32), nie twierdzi ona, że Rada nie powinna przedstawiać swego punktu widzenia w trakcie negocjacji, ponieważ Komisja podkreśliła w skardze, że powinna brać pod uwagę stanowiska wyrażone przez Radę (lub Parlament).

134. Komisja nie kwestionuje również ciążącego na niej obowiązku konsultowania się ze specjalnym komitetem i utrzymywania z nim regularnych kontaktów. Obowiązek ten wynika logicznie z art. 218 TFUE i jest nawet określony bardziej szczegółowo w przypadku porozumień handlowych ( 76 ).

135. Dlatego też nie proponuję Trybunałowi stwierdzenia nieważności art. 2 zdanie drugie spornej decyzji.

136. Powstaje jeszcze pytanie, czy Rada może zmienić wytyczne negocjacyjne podczas negocjacji.

137. Komisja twierdzi, że istnienie zalecenia nie ma charakteru zwykłej formalności wymaganej do uruchomienia procesu, który następnie miałby się znajdować w całości w rękach Rady. Jeżeli Rada twierdzi, że jej uprawnienia w trakcie negocjacji opierają się na uprawnieniu do upoważnienia do ich rozpoczęcia i do zatwierdzenia umowy, które to dwa uprawnienia z kolei opierają się na wnioskach (lub zaleceniach) Komisji, powinna również zgodzić się na to, że wszelkie rewizje lub zmiany muszą również być poprzedzone wnioskiem lub zaleceniem. W przeciwnym przypadku Rada miałaby więcej uprawnień w trakcie negocjacji (to znaczy na etapie, na którym traktaty nie przyznają jej żadnych uprawnień) niż na etapie upoważnienia do negocjowania lub zawarcia umowy międzynarodowej (to znaczy na dwóch etapach, w których traktaty przewidują rolę Rady).

138. Ten argument Komisji nie może zostać uwzględniony (należy zresztą zauważyć, że Komisja nie dąży do stwierdzenia nieważności art. 2 zdanie pierwsze spornej decyzji, zgodnie z którym „Rada może w każdej chwili dokonać rewizji wytycznych negocjacyjnych”).

139. Ponieważ ostatecznie to Rada ma zatwierdzić wynegocjowaną umowę, nielogiczne byłoby moim zdaniem, gdyby mogła przedstawić swój punkt widzenia tylko w momencie rozpoczęcia negocjacji, a nie w ich trakcie ( 77 ). Jest bowiem oczywiste, że na początku negocjacji ani Rada, ani Komisja nie znają szczegółowo stanowisk państw trzecich. Co więcej, negocjacje są często trudne i długie, zmieniają się rządy, tak samo okoliczności zewnętrzne, co przemawia również za możliwością zmiany w trakcie negocjacji wytycznych negocjacyjnych, których cel, czyli uniknięcie, na ile to możliwe, rozbieżności między instytucjami, nie mógłby zostać osiągnięty, gdyby informacje były przekazywane Radzie dopiero po zakończeniu negocjacji. Niemniej błędne jest twierdzenie Rady i niektórych państw członkowskich, że Komisja nie zgadza się na informowanie Rady w trakcie negocjacji. Należy ponadto zauważyć, że art. 218 ust. 10 TFUE wyraźnie przewiduje, że informacje są przekazywane Parlamentowi „na wszystkich etapach procedury” (czyli również przez Komisję), wydaje mi się zatem oczywiste, że Komisja powinna również regularnie przekazywać informacje Radzie.

140. Zgadzam się zatem z Radą i państwami członkowskimi, że chociaż Komisja nie ma obowiązku przedkładania Radzie zmienionych zaleceń, Rada powinna móc w trakcie negocjacji na podstawie informacji otrzymanych od Komisji dokonywać przeglądu wytycznych negocjacyjnych i w zależności od przypadku zmieniać je lub uzupełniać.

141. To, że Rada może również wskazywać Komisji kierunek działania podczas negocjacji, wydaje mi się wynikać z brzmienia art. 218 ust. 4 TFUE, sformułowanego w sposób bardzo ogólny. Postanowienia ust. 4, który stanowi, że „Rada może kierować wytyczne do negocjatora Unii oraz wyznaczyć specjalny komitet, w konsultacji z którym należy prowadzić rokowania”, różnią bowiem się od ust. 5 i 6, które uzależniają decyzje od „wniosku negocjatora”. Ponadto należy zauważyć, że postanowienie to nie mówi nic o tym, w jakim momencie Rada powinna (czy też może) kierować wytyczne do negocjatora Unii.

142. Stanowisko Komisji w tej kwestii jest zresztą nieco niejasne, ponieważ zasadniczo nie sprzeciwia się ona możliwości zmiany wytycznych ( 78 ).

143. Możliwość zmiany wytycznych negocjacyjnych przez Radę bez uprzedniego wniosku ze strony Komisji jest, jak się wydaje, potwierdzona przez praktykę (ponieważ zgodnie z informacją Rady Komisja zwraca się często o ich aktualizację, nie przedkładając jednak wniosku) i została również podkreślona w doktrynie. Jak słusznie zaznaczają MacLeod i in. ( 79 ), „the Council may issue further directives unilaterally, without a Commission proposal, during the negotiations” oraz „[i]t is for the Council to decide whether further directives are necessary: it does not need a Commission proposal before acting”. Wydaje się jednak, że w praktyce rzadko się zdarza, aby Rada wydawała dodatkowe wytyczne ( 80 ).

144. Podobnie zgodnie z komentarzem Mégret ( 81 )„Rada ma możliwość działania w momencie rozpoczęcia negocjacji, ale także w ich trakcie, w celu zastąpienia lub uzupełnienia wytycznych skierowanych już do Komisji. Wytyczne te są często wynikiem długich debat w Radzie i rzadko pozostają niejawne. Ich nieoficjalna »jawność« utrudnia w oczywisty sposób zadanie Komisji wobec jej partnera, ograniczając jej swobodę działania do tego stopnia, że staje się ona iluzoryczna […]” (podkreślenie moje).

145. Nie może to jednak prowadzić do sytuacji, w której Rada po udzieleniu upoważnienia do rozpoczęcia negocjacji i po przedstawieniu, a nawet zmianie wskazówek w ramach tych negocjacji uzurpuje sobie rolę „lidera”, który ogranicza niezbędny zakres działania, jakim powinien dysponować negocjator w celu uzyskania zadowalających wyników. Podobnie komitet specjalny wyznaczony przez Radę nie może pełnić takiej funkcji, gdyż jego rola jest ściśle doradcza.

146. To Komisja negocjuje bowiem w charakterze przedstawiciela interesów Unii w imieniu i na rachunek Unii (a nie na rachunek Rady).

v) Piąty argument

147. Rada twierdzi ponadto, że broniona przez nią wykładnia, iż art. 218 ust. 4 TFUE pozwala na włączenie do wytycznych negocjacyjnych przepisów proceduralnych, a nie na ograniczenie ich do niejasnych oświadczeń woli, chroni w pełni zdolność Unii do mówienia jednym głosem na arenie międzynarodowej.

148. Nie przekonuje mnie ta argumentacja, ponieważ w każdym wypadku jedność tę zapewnia fakt, że tylko negocjator jest upoważniony do prowadzenia negocjacji w imieniu Unii w ramach zdefiniowanych w przekazanych przez Radę wytycznych i w stosownych przypadkach po konsultacji specjalnego komitetu.

149. Ponadto ów „jeden głos” jest już przewidziany w traktatach, ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE, „[Komisja] zapewnia reprezentację Unii na zewnątrz”.

150. Znaczenie „jedności działania [Unii] na zewnątrz” zostało podkreślone przez Trybunał w opinii 1/94 (EU:C:1994:384, pkt 106 i nast.) w celu zapewnienia Unii większej siły przetargowej w negocjacjach.

vi) Szósty argument

151. Rada i państwa członkowskie podnoszą również ustaloną (rzekomo) w dziedzinie transportu praktykę włączenia reguł proceduralnych do wytycznych negocjacyjnych.

152. Komisja odpiera, że oba dokumenty wymienione przez Radę ( 82 ) dotyczą umów negocjowanych w formie umów mieszanych. W dokumentach tych znajdował się jeden załącznik z „wytycznymi negocjacyjnymi” i drugi załącznik (odrębny), zatytułowany „Procedury ad hoc w negocjacjach dotyczących umowy między Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi a Algierią [Gruzją] w dziedzinie transportu” ( 83 ). Głównym celem drugiego załącznika, który nie był częścią wytycznych negocjacyjnych, było określenie procedury koordynacji z państwami członkowskimi.

153. Wynika stąd, że elementy te nie są istotne w kontekście umowy, która ma być zawarta wyłącznie przez Unię, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

154. Również zdaniem niektórych państw członkowskich wytyczne negocjacyjne często zawierają przepisy proceduralne ( 84 ).

155. Nawet jeśli właśnie tak jest (co Komisja zdecydowanie kwestionuje), to zgodnie z orzecznictwem „zwykła praktyka nie może mieć pierwszeństwa przed normami traktatu” ( 85 ). Trybunał orzekł na przykład w pkt 23 wyroku Wybot (149/85, EU:C:1986:310), że „[n]ależy […] sprawdzić, czy praktyka zastosowana przez Parlament Europejski nie pozbawia wszelkiej skuteczności postanowień [traktatów EWWiS, EWG i Euratom rozpatrywanych w owej sprawie], które dają nie tylko większości jego członków, ale również innym instytucjom, a mianowicie Radzie i Komisji, możliwość wystąpienia o zwołanie sesji nadzwyczajnej. W ramach równowagi uprawnień miedzy instytucjami, przewidzianej traktatami, [sporna] praktyka Parlamentu Europejskiego nie może bowiem pozbawić innych instytucji uprawnień, które zostały im nadane w traktatach” (podkreślenie moje).

vii) Siódmy argument

156. Zdaniem Rady włączenie do wytycznych negocjacyjnych pewnych warunków proceduralnych oraz wymogów szczególnych jest korelatem jej prawa do podjęcia decyzji w kwestii upoważnienia.

157. Tymczasem, jak już wskazałem powyżej, kiedy Rada upoważni Komisję do rozpoczęcia negocjacji, nie może odgrywać bezpośredniej roli decyzyjnej w ich trakcie. Należy bowiem podkreślić, że nawet jeżeli upoważnienie ze strony Rady i jej wytyczne negocjacyjne są określane zwyczajowo mianem „mandatu negocjacyjnego” (w języku angielskim „the negotiating mandate”), Komisja w żaden sposób nie jest „umocowana” przez Radę – jest „upoważniona” ( 86 ).

158. Wybór Rady, aby odwołać się do „mandatu” (pkt 42 odpowiedzi na skargę), zamiast posłużyć się terminem wziętym z traktatów, ma swój powód ( 87 ). Udzielenie mandatu to czynność dobrowolna, przy czym wiąże się ona z tym, że mandatariusz działa na rachunek innego podmiotu, w granicach i zgodnie z wiążącymi instrukcjami określonymi przez mandanta.

159. Jak bowiem słusznie zauważyli Waelbroeck i in. ( 88 ), użycie wyrażenia „mandat negocjacyjny”„sprawia fałszywe – w sensie prawnym – wrażenie: Rada nie może bowiem nikogo z własnej woli umocować do prowadzenia negocjacji w imieniu Wspólnoty. Komisja posiada bowiem monopol w tym względzie. W istocie chodzi tu raczej o uruchomienie procesu umożliwiającego Komisji, i tylko jej, prowadzenie negocjacji”.

160. Użycie terminu „mandat” ma sens tylko wtedy, gdy Komisja negocjuje w imieniu państw członkowskich ( 89 ).

161. Niemniej próżno w traktatach szukać odniesienia do jakiegokolwiek „mandatu” w kontekście art. 218 TFUE, chociaż termin ten jest używany w innych artykułach, jak art. 18 ust. 2 TUE w związku z wysokim przedstawicielem Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa.

162. Moim zdaniem gdyby zamiarem autorów traktatów było, żeby Komisja działała na podstawie „mandatu”, użyliby tego terminu.

163. Fakt, że Rada może zadecydować o udzieleniu (lub nie) upoważnienia, nie oznacza zatem, że ma ona prawo dorzucić w załączniku do tego upoważnienia wszystko, co tylko chce. Jego treść musi również spełniać wymogi postanowień traktatów. Ponadto gdyby Rada podniosła argument, że odmówiłaby całkowicie i bezwarunkowo upoważnienia w przypadku braku zgody na klauzule proceduralne, mogłoby dojść do nadużycia władzy.

viii) Ósmy argument

164. Zdaniem Rady „[s]tanowiska przyjęte w ramach specjalnego komitetu są konkretnym wyrazem wytycznych negocjacyjnych Rady i jako takie mają na celu pomóc negocjatorowi poprzez dookreślenie punktów widzenia przyjętych przez władzę polityczną, która będzie ostatecznie decydowała o ewentualnym zatwierdzeniu uzgodnionego tekstu” (odpowiedź na skargę, pkt 42). Cóż jeszcze w takiej sytuacji pozostanie do negocjowania, jeżeli nie przedstawienie drugiej stronie całościowej propozycji, którą ta może jedynie przyjąć lub odrzucić?

165. Poza tym, jak już zostało wyjaśnione powyżej ( 90 ) w przedmiocie pojęcia „mandatu”, myślę, że nawet o ile specjalny komitet może pomóc Komisji w ustaleniu, czy pewne postanowienia przyszłej umowy mogą uzyskać „akceptację polityczną” Rady, o tyle to (wyłącznie) do Komisji należy decyzja, w jaki sposób uwzględnić tę okoliczność w trakcie negocjacji. Wszelka odmienna interpretacja ogranicza się do pozbawienia jej prawa do inicjatywy, ponieważ zakładałaby obowiązek zaproponowania tekstu z tego prostego powodu, iż odzwierciedla on stanowisko zaakceptowane przez Radę. Oczywiście obowiązek taki nie istnieje w prawie unijnym ( 91 ).

166. Zauważam ponadto, że zastosowanie rodzajnika określonego przy „władzy politycznej” może dawać do zrozumienia, że władza polityczna jest wyłączną domeną Rady. Tymczasem Komisja (i Parlament) to instytucje, które również odgrywają istotną rolę polityczną w kontekście negocjacji międzynarodowych.

167. Wreszcie art. 218 ust. 4 TFUE przyznaje specjalnemu komitetowi wyłącznie rolę doradczą, ponieważ przewiduje, że negocjacje powinny być prowadzone „w konsultacji z” komitetem. Oznacza to, że specjalny komitet może ustosunkowywać się do różnych aspektów negocjacji, ale sporna decyzja idzie o wiele dalej. Przewiduje ona ( 92 ) w rzeczywistości przyjmowanie przez specjalny komitet (lub przez Radę na mocy pkt 1 sekcji A wytycznych negocjacyjnych) „szczegółowych stanowisk negocjacyjnych Unii” (podkreślenie moje), które mają zatem być wiążące dla Komisji, ponieważ jeśli od nich odejdzie, naruszy stanowiska określone jako stanowiska Unii, a nie jedynie specjalnego komitetu (lub Rady).

168. Mogę znaleźć tu analogię pomiędzy tą sprawą a wyrokiem Komisja/Rada, zwanym „wyrokiem CITES” ( 93 ) (C‑370/07, EU:C:2009:590, pkt 43, 44), w którym Trybunał orzekł – jakkolwiek w kontekście przepisu, który stanowi obecnie art. 218 TFUE ust. 9 – że określenie stanowiska „Unii” wywołuje wiążące skutki prawne wobec instytucji. Ponadto można dodać, że pkt 3 sekcji A wytycznych negocjacyjnych odróżnia „stanowiska” i „wskazówki”.

169. Rada podnosi, iż nie można mówić, że Komisja „nie może od nich odejść”, i twierdzi, że wyciągane są „fałszywe analogie” do stanowisk przyjmowanych przez nią na podstawie postanowień art. 218 ust. 9 TFUE, które mają inny charakter i co do których Trybunał orzekł, że wywierają „wiążące skutki prawne” i mają „wiążący charakter” dla instytucji ( 94 ). Wreszcie zdaniem Rady to właśnie do Komisji należy podjęcie decyzji co do sposobu prowadzenia negocjacji ( 95 ), lecz zawsze w zgodzie ze wskazówkami otrzymanymi przez nią w ramach specjalnego komitetu, czy to w postaci instrukcji ustnych, czy też stanowisk określonych w dokumentach.

170. W tym względzie, nawet jeśli przyjmowanie wytycznych negocjacyjnych odbywa się w procedurze odmiennej od tej, o której mowa w art. 218 ust. 9 TFUE, treść wytycznych negocjacyjnych traktuje o „stanowiskach Unii” w sposób bardzo podobny do art. 218 ust. 9 TFUE. Tymczasem Rada przyznaje specjalnemu komitetowi (lub zastrzega sobie) uprawnienie do określenia stanowiska Unii, jednocześnie nakładając na negocjatora Unii obowiązek nieodchodzenia od niego.

171. Zdaniem Rady, jak wskazują przepisy proceduralne spornej decyzji, „jeśli okaże się, że nie ma możliwości uzyskania tego, co przewidziano w stanowisku, [Komisja] powinna przedłożyć specjalnemu komitetowi sprawozdanie na ten temat i wystąpić o nowe wytyczne” (odpowiedź na skargę, pkt 44). W ten sposób Rada potwierdza wiążącą dla Komisji moc stanowisk przyjętych przez specjalny komitet (lub określonych przez nią samą), przy czym jedynym obszarem swobody działania Komisji pozostaje wyłącznie „sposób” negocjowania.

172. Republika Francuska (pkt 11 jej uwag interwenienta) nie mówi nic innego, gdy wyjaśnia, że Komisji przysługuje pewna swoboda w odniesieniu do strategii negocjacji, ale, jeśli zamierza ona odejść od stanowiska określonego przez Radę lub specjalny komitet, powinna się do nich zwrócić.

173. Pragnę zauważyć, że do bałaganu pojęciowego przyczynia się też to, iż Rada posługuje się terminem „zalecenie” na określenie skutków stanowiska specjalnego komitetu (w pkt 46 i 53 odpowiedzi na skargę mowa jest o „zalecanym rezultacie”). Rada wspomina jeszcze obowiązek „uwzględniania stanowisk” i „przekładania na praktykę” (duplika, pkt 23 i 25). Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej uważa, że specjalny komitet jest po prostu uprawniony do przedstawienia swego punktu widzenia (pkt 23 i 24). Wszystko to trudno jest pogodzić z klarownym brzmieniem sekcji A wytycznych negocjacyjnych, w których znaleźć można odniesienie do ustalania „stanowisk Unii”, a nie tylko do „zaleceń dla Komisji”, ani nawet do „stanowisk Rady (lub specjalnego komitetu)”. Obrona Rady jest również zdecydowanie sprzeczna z treścią spornej decyzji, która posługuje się wyrażeniami „ustala się” i „ustalenie” w zdaniach „[w] stosownych przypadkach szczegółowe stanowiska negocjacyjne Unii ustala się w ramach specjalnego komitetu […] lub w ramach Rady” oraz „[k]ażdą sesję negocjacyjną poprzedza posiedzenie specjalnego komitetu służące określeniu kluczowych kwestii i ustaleniu stanowisk lub, stosownie do przypadku, wskazówek negocjacyjnych” (podkreślenie własne) ( 96 ). Tymczasem w negocjacjach Komisja nie reprezentuje Rady, lecz Unię.

174. Wiążącego charakteru stanowisk przyjętych przez specjalny komitet nie da się pogodzić z treścią art. 218 ust. 4 TFUE, która używa wyrażenia „konsultacja”. Gdyby zamiarem autorów traktatu było, żeby Komisja była związana wskazówkami lub stanowiskami specjalnego komitetu, użyliby silniejszych sformułowań na określenie roli komitetu specjalnego (lub Rady).

175. Zgadzam się bowiem z Komisją, iż gdyby celem była „pomoc negocjatorowi”, należałoby pozwolić negocjatorowi decydować, jaki użytek zrobi z rozpatrywanych stanowisk. Faktu określenia, jakie punkty widzenia mają aprobatę władzy politycznej, nie można zrównać z obowiązkiem przestrzegania stanowiska specjalnego komitetu.

176. Nie oznacza to, że Komisja nie ma prawnego obowiązku uwzględnienia stanowisk określonych w wytycznych negocjacyjnych przez Radę lub specjalny komitet ( 97 ), jednakże należy odróżnić ten obowiązek od obowiązku nieodchodzenia od nich, który, jak podkreśla Parlament, czyniłby z niej wykonawczynię decyzji specjalnego komitetu (lub Rady).

177. Warto zauważyć, że Trybunał zajmował się już – chociaż w innym kontekście – różnicą w zakresie i charakterze tych dwóch kategorii obowiązków.

178. W wyroku Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71) Trybunał zbadał tę różnicę. Sprawa dotyczyła decyzji Komisji uznających system pomocy za niezgodny z prawem i z rynkiem wewnętrznym, a w szczególności roli sądu krajowego i uwzględnienia przez sąd krajowy zajęcia przez Komisję stanowiska w ramach wykonania jej decyzji.

179. Trybunał orzekł w pkt 31 tego wyroku, że „[j]eśli zatem zajęcie przez Komisję stanowiska nie może wiązać sądu krajowego, należy zauważyć, że w zakresie, w jakim informacje zawarte we wspomnianym zajęciu stanowiska oraz w opiniach Komisji – o których wydanie ewentualnie zwraca się sąd krajowy na warunkach takich jak wymienione w poprzednim punkcie – mają na celu ułatwienie realizacji zadania władz krajowych w ramach bezzwłocznego i skutecznego wykonania decyzji o odzyskaniu pomocy, i zważywszy na zasadę lojalnej współpracy, sąd krajowy musi uwzględnić to zajęcie stanowiska jako element oceny w ramach toczącego się przed nim sporu i uzasadnić swe orzeczenie w świetle całości dostępnych mu akt sprawy”.

180. Tym samym „o ile w celu zapewnienia wykonania decyzji Komisji Europejskiej uznającej system pomocy za niezgodny z prawem i z rynkiem wewnętrznym oraz nakazującej odzyskanie rozpatrywanej pomocy, lecz niewskazującej indywidualnych beneficjentów tej pomocy i nieokreślającej dokładnych kwot podlegających zwrotowi, sąd krajowy jest związany tą decyzją, o tyle jednak nie jest on związany zajętym przez tę instytucję w ramach wykonywania wspomnianej decyzji stanowiskiem. Jednak sąd krajowy musi, zważywszy na zasadę lojalnej współpracy ustanowioną w art. 4 ust. 3 TUE[ ( 98 )], uwzględnić to zajęcie stanowiska jako element oceny w ramach toczącego się przed nim sporu”.

181. W konsekwencji mogę wyciągnąć wniosek, że w odniesieniu do niniejszej sprawy „mieć obowiązek uwzględnienia wskazówek wydanych przez Radę” (co Komisja przyznała w niniejszej sprawie ( 99 )) nie jest tym samym co „być prawnie zobowiązanym do ich przestrzegania” (co wydaje się być tezą bronioną przez Radę i interweniujące państwa członkowskie).

182. Dodam, że Komisja powinna być w stanie podjąć decyzję, iż nie leży w interesie ogólnym Unii zastosowanie się w pełni do opinii komitetu specjalnego, która mogła być podyktowana przez czysto krajowe interesy.

183. Jak już podkreśliłem w pkt 126 niniejszej opinii, zadaniem Komisji nie jest i nie może być jedynie wypracowanie umowy międzynarodowej, która uzyska aprobatę Rady (z którą inne instytucje mogą się zgadzać lub nie), lecz wynegocjowanie umowy, która najlepiej służy interesom Unii oraz która będzie do przyjęcia dla wszystkich trzech instytucji. Jest oczywiste, że może to wymagać kompromisu między różnymi instytucjami.

ix) Dziewiąty argument

184. Zdaniem Rady treść warunków proceduralnych to jedynie opis sposobu, w jaki instytucje powinny realizować zasadę lojalnej współpracy w ramach negocjacji międzynarodowych.

185. W swych interwencjach niektóre państwa członkowskie również powołują się na zasadę lojalnej współpracy jako podstawę, mniej lub bardziej pośrednią, spornych przepisów proceduralnych ( 100 ).

186. Zasada lojalnej współpracy (lojalności ( 101 ) wspólnotowej) znajduje się oczywiście w samym sercu systemu prawnego Unii ( 102 ) i odzwierciedla zasadniczy element równowagi instytucjonalnej przewidzianej przez traktat. Została uznana za „zasadę podstawową wspólnotowej struktury konstytucyjnej” ( 103 ).

187. Niemniej jednak należy stwierdzić, że – jak przypomina orzecznictwo Trybunału – „zgodnie z art. 7 ust. 1 akapit pierwszy WE (obecnie art. 13 ust. 2 TUE) instytucje Wspólnoty działają w granicach uprawnień powierzonych jej traktatem WE” ( 104 ).

188. Artykuł 13 ust. 2 TUE potwierdza to ( 105 ) w sposób jednoznaczny, stanowiąc, że „[k]ażda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych. Instytucje lojalnie ze sobą współpracują” ( 106 ).

189. W tym kontekście należy pamiętać, że „[t]he distribution of the powers between the institutions reflects the place that the authors of the treaties wanted to grant to each one of them in the exercise of the missions that they entrusted to the Community. In this context, the task of the Court is to ensure that this system is maintained, in order to prevent the compromises made at the time of the drafting of the treaties being called into question again. The balance to which the Court refers is therefore that established by the Treaty. It is therefore not acceptable for one institution to extend its powers unilaterally to the detriment of another institution” ( 107 ).

190. Co więcej, jak słusznie zauważa rzecznik generalny N. Jääskinen ( 108 ), „po pierwsze, […] zasada lojalnej współpracy pozwala zaradzić wątpliwościom wynikającym z szarych stref traktatów, takich jak w niniejszej sprawie z zasad wykonywania uprawnienia do wycofania [rozpatrywanych w owej sprawie]. Po drugie, chociaż ma ona zastosowanie do nieformalnej współpracy między instytucjami Unii, jej treść nie jest precyzyjnie dookreślona ( 109 )”.

191. Tymczasem w odniesieniu do argumentu Rady opisanego w pkt 184 niniejszej opinii nie ulega wątpliwości, że ów „sposób, w jaki instytucje powinny realizować” tę zasadę, powinien zostać uzgodniony przez dwie (lub trzy) zainteresowane instytucje, a nie narzucony jednostronnie przez jedną z nich innej (lub innym).

192. W tym kontekście należy zauważyć, że w przeszłości Rada, opierając się na zasadzie równowagi instytucjonalnej, sama protestowała (także przeciwko „faktom dokonanym”), kiedy Parlament narzucił jednostronnie w swoim regulaminie wewnętrznym swoją wizję stosunków z innymi instytucjami ( 110 ).

193. Jak wynika z powyższych rozważań, fakt narzucenia reguł proceduralnych innej instytucji bez jej zgody jest sprzeczny z zasadą lojalnej współpracy, w szczególności w sytuacji gdy narzucone reguły powodują, że rola polityczna przyznana Komisji w traktacie upodabnia się do roli czysto technicznej i drugorzędnej, sekretariatu ( 111 ) (choćby i generalnego!) ( 112 ), niezgodnej z jej statusem jako instytucji odpowiedzialnej politycznie przed Parlamentem (art. 17 ust. 8 TUE ( 113 )), której szczególna rola w negocjacjach umów międzynarodowych jest w pełni zgodna z misją zapewnienia reprezentacji Unii na zewnątrz (z wyjątkiem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa), jaką jej powierza art. 17 TUE. Negocjowanie umów międzynarodowych jest jedną z form reprezentacji Unii na zewnątrz ( 114 ).

194. W przedmiocie art. 17 ust. 1 TUE, który czyni z Komisji strażniczkę traktatów, rząd niemiecki zadał na rozprawie pytanie, kto upilnuje samych strażników ( 115 ), gdyby Komisja mogła negocjować „bez żadnej kontroli”. W tym względzie wystarczy przypomnieć, że rolę tę odgrywa Parlament poprzez odpowiedzialność polityczną Komisji, a także Trybunał na drodze sądowej kontroli zgodności z prawem aktów ustanowionych przez instytucje, w tym Komisję.

x) Dziesiąty argument

195. Rada zamierza uzasadnić sporną decyzję również poprzez twierdzenie w istocie, że Komisja nie wywiązała się ze swych zobowiązań do konsultacji specjalnego komitetu w porównywalnych negocjacjach z Konfederacją Szwajcarską. Niektóre państwa członkowskie ( 116 ) również przywołują doświadczenia z negocjacji z Konfederacją Szwajcarską. Rada dodaje, że jeszcze dzisiaj Komisja odsyła do strony internetowej Office fédéral suisse de l’environnement (szwajcarskiego federalnego centralnego urzędu ds. środowiska), aby uzyskać całościowy ogląd tych negocjacji. Zdaniem Komisji owa strona jest jedynym publicznie dostępnym źródłem informacji.

196. Niemniej na potrzeby niniejszej sprawy z akt przedłożonych Trybunałowi nie wynika, by Komisja nie dochowała spoczywającego na niej na podstawie traktatów obowiązku konsultacji ze specjalnym komitetem.

197. Jak wynika bowiem z tabeli nr 1 „Daty spotkań wysokiego szczebla ([zwanych dalej »SWS«) i zaktualizowane informacje przedstawione w Grupie ds. Środowiska dotyczące postępów negocjacji w sprawie połączenia”, przedstawionej Trybunałowi przez Komisję, w momencie złożenia repliki odbyły się cztery cykle negocjacji formalnych (SWS) poświęconych połączeniu systemów z Konfederacją Szwajcarską ( 117 ). Przewidziano dwa inne, lecz zostały one przeniesione lub odwołane. Grupa ds. Środowiska została poinformowana przez Komisję o każdym SWS. Ogólnie rzecz biorąc, Komisja przedstawiała zaktualizowane informacje krótko przed lub zaraz po każdym SWS i w razie potrzeby przekazywała dokumenty Grupie ds. Środowiska. Niekiedy okazywało się, że Komisji trudno było umieścić spotkanie w programie prac Grupy ds. Środowiska.

198. Komisja wyjaśnia, że na przykład w dniu 9 listopada 2012 r. zwróciła się do Rady, aby Grupa ds. Środowiska poświęciła jej część swego czasu, ale punkt ten został uwzględniony w programie dopiero w styczniu 2013 r. Natomiast w innych sytuacjach punkt ten był włączany do programu, ale był następnie przenoszony przez prezydencję bez formalnego powiadomienia Komisji. Na przykład Grupa ds. Środowiska miała poświęcić czas Komisji w marcu 2013 r., lecz spotkanie to zostało przesunięte na dzień 18 kwietnia 2013 r. O ile prawdą jest, że w 2012 r. Komisja złożyła Grupie ds. Środowiska jedynie aktualizację informacji dotyczących łączenia systemów z Konfederacją Szwajcarską, o tyle było to spowodowane bardzo ograniczonym postępem odnotowanym w trakcie tego roku ze względu na znaczące różnice stanowisk między Konfederacją Szwajcarską i Unią, w szczególności w odniesieniu do uwzględnienia międzynarodowego transportu lotniczego. Podczas rutynowych spotkań roboczych w 2012 r. miało miejsce bardzo mało dyskusji technicznych.

199. Jednakże nawet gdyby Rada miała całkowicie rację co do oceny zachowania Komisji w trakcie negocjacji między Unia a Konfederacją Szwajcarską (quod non), nie ma prawa odwdzięczać się za to w późniejszych negocjacjach za cenę nieprzestrzegania traktatów.

200. Rada zauważa też, że Komisja w pełni współpracowała przy opracowywaniu sekcji dodatku do załącznika poświęconej procedurze w toku prac Grupy ds. Środowiska i nie sprzeciwiła się jego treści po jego rozesłaniu do nieformalnego zatwierdzenia. Rada dodaje, że „[m]ożna zatem zrozumieć zaskoczenie spowodowane przez oświadczenie złożone przez Komisję w momencie wydania [spornej] decyzji” (pkt 29 odpowiedzi na skargę).

201. Komisja odrzuca tę tezę i wyjaśnia, że jej wniosek nie obejmował tej sekcji i że jasno wyraziła swój sprzeciw wobec tej sekcji kilka tygodni przed wydaniem spornej decyzji.

202. W każdym wypadku fakt, iż Komisja potrzebowała pewnego czasu na reakcję (od dnia 22 kwietnia do dnia 2 maja 2013 r.) po rozesłaniu pierwszego projektu, nie może usprawiedliwiać popełnionego naruszenia prawa i z pewnością nie oznacza, że Komisja zapewniła swą pełną współpracę lub w sposób nieformalny zatwierdziła tekst.

xi) Jedenasty argument

203. Choć traktat FUE nie przewiduje żadnych konsultacji „z Radą”, Królestwo Szwecji i Królestwo Danii omijają ten problem, twierdząc, że „specjalny komitet działa jako przedłużenie Rady” i „stanowi platformę współpracy między Komisją i Radą” ( 118 ). Owe państwa członkowskie twierdzą, że zasadniczo nie jest istotne, czy traktat odwołuje się do Rady, czy do specjalnego komitetu, ponieważ chodzi w praktyce o jeden i ten sam podmiot ( 119 ). Stanowisko innych państw członkowskich wydaje się również oparte na braku rozróżnienia pomiędzy specjalnym komitetem i Radą.

204. Tymczasem jak podkreśliła Komisja, wystarczy zauważyć, że takie stanowisko nie znajduje oparcia ani w traktatach, ani w orzecznictwie. Ponadto gdyby oprzeć się na innych dziedzinach prawa Unii, komitety w „procedurze komitetowej”, która odgrywa istotną rolę w prawie Unii, stanowią narzędzie kontrolowania kompetencji Komisji przez państwa członkowskie, a nie przez Radę (art. 291 ust. 3 TFUE).

205. Bezsporne jest, że gdy art. 218 TFUE odwołuje się do „specjalnego komitetu”, oznacza to co innego niż „Radę”. Co więcej, gdyby w traktacie zamierzano wyznaczyć Radzie rolę w negocjacjach w rodzaju zalecanym przez niektóre państwa członkowskie, byłoby to w nim doprecyzowane.

206. Fakt, że Rada ma ostatnie słowo przy zawarciu umowy, nie upoważnia jej do odgrywania decydującej roli na odrębnym etapie negocjacji i nie uzasadnia wchodzenia przez nią w rolę Komisji jako negocjatora. Podobnie fakt, że przykładowo Rada i Parlament są współprawodawcami, nie uzasadnia ich udziału w procesie opracowania wniosku przez Komisję ( 120 ).

207. Mając za celu „zachowanie równowagi instytucjonalnej poprzez zapewnienie pełnego stosowania postanowień traktatu odnoszących się do podziału kompetencji” ( 121 ), na podstawie całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał uwzględnił odwołanie Komisji w zakresie, w jakim dotyczy sekcji A dodatku do Załącznika do spornej decyzji.

208. Jeżeli Trybunał przychyli się do tej propozycji, pozostaje ustalić zakres i skutki stwierdzenia nieważności.

C – Zakres i skutki stwierdzenia nieważności

209. Zgodnie z orzecznictwem stwierdzenie nieważności części decyzji jest możliwe tylko, jeżeli elementy, których stwierdzenia nieważności się żąda, mogą zostać oddzielone od reszty decyzji ( 122 ).

210. Jestem zdania, że tak jest wyraźnie w niniejszej sprawie, ponieważ sekcja A dodatku do Załącznika do spornej decyzji może zostać oddzielona od reszty spornej decyzji. Jak podkreśliła Komisja, w istocie takich szczegółowych przepisów proceduralnych nie ma zwykle w tego rodzaju decyzjach.

211. Rada twierdzi, podkreślając, że sekcja A dodatku do Załącznika zawiera odesłanie do art. 1 ust. 2 zaskarżonej decyzji, iż wspomniana sekcja jest nierozdzielna od spornej decyzji.

212. Odniesienie do art. 1 ust. 2 spornej decyzji niczego nie zmienia ( 123 ). Nawet jeśli stwierdzi się nieważność sekcji A, nie będzie to miało wpływu na wyznaczenie specjalnego komitetu. Ponadto z racji tego, że uregulowanie takie jak sekcja A nie pojawia się w setkach decyzji upoważniających do negocjacji umów międzynarodowych, jego rozdzielność jest oczywista. Z akt sprawy wynika zresztą, że decyzja w sprawie negocjacji z Konfederacją Szwajcarską nie zawierała przepisów tego rodzaju. Co za tym idzie, rezultat tego zabiegu nie będzie „całkowicie niekoherentny” (odpowiedź na skargę, pkt 57).

213. Ponadto kwestia, czy stwierdzenie nieważności w części powoduje zmianę istoty zaskarżonego aktu, nie stanowi kryterium subiektywnego powiązanego z polityczną wolą organu, który przyjął sporny akt, lecz kryterium obiektywne ( 124 ). Co więcej, jeśli spełnione są warunki częściowego stwierdzenia nieważności, zaskarżona decyzja nie może zostać uchylona w całości ( 125 ).

214. Moim zdaniem wynika stąd, że w niniejszej sprawie Trybunał może stwierdzić nieważność wyłącznie sekcji A dodatku do Załącznika do spornej decyzji.

215. Posiłkowo, na wypadek gdyby Trybunał zadecydował o stwierdzeniu nieważności spornej decyzji w całości, niezbędne i uzasadnione byłoby utrzymanie skutków zaskarżonej decyzji na podstawie art. 264 akapit drugi TFUE, gdyż pozwoliłoby to uniknąć zawieszenia negocjacji ze Związkiem Australijskim.

V – Wnioski

216. Mając na uwadze powyższe rozważania, proponuję Trybunałowi: — stwierdzenie nieważności sekcji A dodatku do Załącznika do decyzji Rady z dnia 13 maja 2013 r. upoważniającej do rozpoczęcia negocjacji w sprawie połączenia systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych Unii Europejskiej z systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych wprowadzonym w Australii. Posiłkowo proponuję Trybunałowi: — stwierdzenie nieważności decyzji Rady z dnia 13 maja 2013 r. upoważniającej do rozpoczęcia negocjacji w sprawie połączenia systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych Unii Europejskiej z systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych wprowadzonym w Australii i utrzymanie w mocy jej skutków, gdyby stwierdzono jej nieważność w całości. W każdym wypadku proponuję Trybunałowi: — obciążenie Rady Unii Europejskiej jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję Europejską oraz — obciążenie Republiki Czeskiej, Królestwa Danii, Republiki Federalnej Niemiec, Republiki Francuskiej, Rzeczpospolitej Polskiej, Królestwa Szwecji, Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Parlamentu Europejskiego ich własnymi kosztami.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Zasadę równowagi instytucjonalnej, która wiąże się z pewną autonomią instytucji, należy rozpatrywać w związku z ciążącym na nich obowiązkiem lojalnej współpracy, równoznacznym z obowiązkami działania i zaniechania, który „wymaga od instytucji nie tylko poszanowania przyznanych im kompetencji, lecz również upoważnia do wprowadzenia procedur pozwalających zapewnić właściwy przebieg procesu decyzyjnego, o ile nie naruszają one równowagi instytucjonalnej i są zgodne z traktatem” (zob. J.P. Jacqué, Droit institutionnel de l’UE, Dalloz, 2004, s. 184).

( 3 ) Zobacz w tym względzie poza sprawami, o których mowa w niniejszej opinii, np. sprawę Rada/Komisja (C‑73/14) [dotyczącą decyzji Komisji o przedstawieniu Międzynarodowemu Trybunałowi Prawa Morza (MTPM) uwag na piśmie w imieniu Unii, bez uprzedniej zgody Rady] lub sprawę Rada/Komisja (C‑660/13) (dotyczącą podpisania w imieniu Unii załącznika do memorandum o porozumieniu dotyczącym wkładu finansowego Konfederacji Szwajcarskiej). Te dwie sprawy są obecnie zawisłe przed Trybunałem. Zobacz również wprowadzenie D. Andersona do wiodącego opracowania w tej dziedzinie: P. Eeckhout, EU External Relations Law, 2nd Ed., Oxford, 2011 r., które znakomicie ilustruje to pole walki: „[t]his book functions […] as a definitive military history of that forty years’ war, ranging from the dramatic early breakthroughs of ERTA and Opinion 1/76 and the set-piece battles of Opinion 1/94 and Open Skies to more recent skirmishes over such vitally important matters – to those involved – as whether it is open to a Member State to propose a pollutant for regulation in an international forum where the Commission is also represented”.

( 4 ) Która obejmowałaby 45,5% produktu krajowego brutto w skali światowej.

( 5 ) Zobacz strona internetowa Komisji poświęconą tym negocjacjom, pod adresem: http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/index_fr.htm. Można zauważyć, że w dniu 9 października 2014 r. Rada podjęła decyzję o odtajnieniu wytycznych negocjacyjnych w przedmiocie TTIP (z dnia 17 czerwca 2013 r.). Zobacz strona internetowa Rady poświęcona tym negocjacjom, pod adresem: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11103-2013-DCL-1/en/pdf.

( 6 ) Dz.U. L 275, s. 32.

( 7 ) Dz.U. L 140, s. 63.

( 8 ) Zatem postać, pod jaką wydano akt czy decyzję, jest co do zasady obojętna dla dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności tego aktu lub tej decyzji (zob. postanowienie Makhteshim-Agan Holding i in./Komisja, C‑69/09P, EU:C:2010:37, pkt 37, 38).

( 9 ) Komentarz autorstwa J. Mégret, Le droit de la CE et de l’Union européenne – Relation extérieures, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2005, s. 84.

( 10 ) W tym kontekście zob. również P. Eeckhout, External Relations of the European Union, Oxford, 2005, s. 173: „[i]t is thus not clear at this stage whether Commission observance of the Council’s negotiating directives is subject to judicial review. In principle, any Commission act producing legal effects can be challenged on grounds of violation of the Treaty in an action for annulment. In so far as the Commission adopts such an act in the framework of an international negotiation, it would seem possible to argue a violation of the provisions of Article 300(1) EC. The case is unlikely to arise, however, as the Commission’s actions are subject to political review by the Council. If the latter is unhappy with the outcome of a negotiation, it may simply refuse to conclude the agreement. Where it does conclude [it], it obviously agrees with the Commission’s approach, and a challenge to particular Commission conduct in the course of negotiations would then in any event be unable to affect the outcome, namely conclusion of the agreement, as this is a separate Council act”.

( 11 ) Warto podkreślić w tym względzie, że w pkt 22 odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie Rada w jasny sposób potwierdziła, że z jej punktu widzenia wytyczne negocjacyjne miały dla Komisji wiążące skutki prawne: „[p]onadto wytyczne negocjacyjne, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, są częścią decyzji przyjętej przez Radę, skierowanej do Komisji. Z tego tytułu są dla Komisji wiążące”. Tymczasem to stanowisko różni się bardzo od stanowiska zajmowanego dotychczas przez Radę. W opinii 3/94 (EU:C:1995:436) Trybunał przedstawił argumenty Rady na rzecz zgodności umowy wypracowanej przez Komisję z wytycznymi negocjacyjnymi: „W praktyce w trakcie negocjowania umowy międzynarodowej Komisja często jest zobowiązana do wyjścia poza zakres stosowania tych wytycznych; w takich okolicznościach Rada, zamiast zmieniać te wytyczne w toku postępowania, raczej po prostu przyjmuje rezultat końcowy, podpisując umowę”.

( 12 ) Zobacz w niniejszej sprawie art. 2 zdanie drugie spornej decyzji i sekcja A dodatku do Załącznika, przeciwko którym skierowana jest skarga Komisji.

( 13 ) O ile przewidywane porozumienie nie dotyczy wyłącznie lub głównie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, nie ma potrzeby wspominać wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa.

( 14 ) Zobacz art. 218 ust. 4 TFUE.

( 15 ) Zobacz np. G. Cornu, Vocabulaire juridique, PUF, s. 312. 2007,

( 16 ) Nawet jeśli w praktyce prasa często opisuje treść wytycznych negocjacyjnych.

( 17 ) Lub decyzja narzucona jednostronnie, przeciwko której