OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ELEANOR SHARPSTON

przedstawiona w dniu 8 czerwca 2017 r. ( 1 )

Sprawa C‑490/16

A.S.

przeciwko

Republice Słowenii

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Vrhovno sodišče Republike Slovenije (sąd najwyższy Republiki Słowenii)]

i

Sprawa C‑646/16

Jafari

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgerichtshof Wien (trybunał administracyjny w Wiedniu, (Austria)]

Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Granice, azyl i imigracja – Określenie państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrzenia wniosku o azyl złożonego przez obywatela państwa trzeciego – Kryteria ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej – Wykładnia art. 12, 13 i 14 rozporządzenia (UE) nr 604/2013 – Wykładnia art. 5 ust. 4 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 562/2006)

Wprowadzenie

1. Jeżeli spojrzeć na mapę Europy i nałożyć na nią mapę Unii Europejskiej, dokładnie zaznaczając jej zewnętrzne granice, można wyciągnąć pewne oczywiste wnioski. Na wschodzie zauważalna jest dłuższa granica lądowa, pokrywająca się z granicą dziewięciu państw członkowskich Unii Europejskiej ( 2 ). Idąc dalej w kierunku Bałkanów, geografia – podobnie jak historia – trochę się komplikuje ( 3 ). Co ważne, warto odnotować, że Unia Europejska połączona jest z Turcją swego rodzaju bezpośrednim „mostem lądowym”. Na południe od terytorium Unii Europejskiej znajduje się Morze Śródziemne, przez które można przeprawić się na prowizorycznych łodziach, jeżeli warunki w kraju ojczystym danej osoby są na tyle potworne, że popychają ją do tak desperackiej próby. Najkrótsze drogi morskie prowadzą do brzegów Grecji, Malty lub Włoch, czy też – w najbardziej wysuniętym na zachód punkcie – do Hiszpanii. Wschodnie i południowo‑wschodnie granice Unii Europejskiej są zatem potencjalnie otwarte na migrację drogą lądową ( 4 ); podczas gdy granica południowa potencjalnie jest otwarta na migrację przez Morze Śródziemne.

2. Zachodni kraniec Unii Europejskiej jest znacznie mniej otwarty na migrację. Przede wszystkim wzdłuż całego zachodniego krańca terytorium Unii Europejskiej rozciąga się wybrzeże atlantyckie. Dalej, na północ, jest jeszcze więcej mórz – Morze Irlandzkie, kanał la Manche i Morze Północne ( 5 ); cieśniny Skagerrak ( 6 ), Kattegat i Morze Bałtyckie ( 7 ). Oprócz tego, że Szwecja od południa graniczy z Morzem Bałtyckim, posiada ona północną granicę lądową z Norwegią – swoim sąsiadem. Finlandia ma zarówno granice morskie ( 8 ), jak i lądowe ( 9 ). Wobec tego warunki geograficzne i klimatyczne w znacznym stopniu utrudniają migrację na zachód i północ.

3. „System dubliński” ( 10 ) za punkt wyjścia nie przyjmuje opisanej przeze mnie wyżej mapy Europy. Przyjmuje się w nim natomiast w sposób dorozumiany, że wszystkie osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową przybędą drogą lotniczą. Gdyby tak było, teoretycznie istniałyby mniej więcej równe szanse na to, aby do każdego z 28 państw członkowskich przybyła (w dużym przybliżeniu) równa liczba wnioskodawców ( 11 ). W świetle powyższego stworzony system wydaje się całkiem sensowny.

4. Kolejnym istotnym elementem systemu dublińskiego jest to, że koncentruje się on na konkretnej osobie ubiegającej się o ochronę międzynarodową. To właśnie ten konkretny wnioskodawca [w myśl definicji zawartej w art. 2 lit. c) rozporządzenia Dublin III] podlega ocenie poprzez odniesienie do kryteriów określonych w jego rozdziale III w celu ustalenia państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Treść całego rozporządzenia sformułowano w odniesieniu do jednostki. Jest to z oczywistych względów słuszne i właściwe. Konkretne osoby ubiegające się o ochronę to nie statystyki; należy je traktować humanitarnie i z poszanowaniem ich praw podstawowych. W normalnych okolicznościach zapewnienie efektywności rozwiązaniom przyjętym w rozporządzeniu Dublin III może wymagać koordynacji i współpracy administracyjnej pomiędzy właściwymi władzami poszczególnych państw członkowskich, ale nie wiąże się z żadnymi nieodłącznymi czy niemożliwymi do przezwyciężenia trudnościami.

5. W okresie od września 2015 r. do marca 2016 r. okoliczności były dalekie od „normalnych”.

6. Oto jak wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej opisał źródło nagłej, przytłaczającej fali migracji w kierunku Unii Europejskiej: „Istnieje piekło na ziemi. To piekło to Syria. Fakt, że miliony ludzi starają się uciec z tego piekła, jest zrozumiały. Fakt, że starają się pozostać jak najbliżej domu, także jest zrozumiały. Oczywiste jest zatem, że podejmują próbę znalezienia schronienia gdzie indziej, jeżeli pozostanie w domu nie jest możliwe. […] Ucieka coraz więcej ludzi. Sytuacja w krajach ościennych daje niewielkie lub czasem zerowe nadzieje. Wobec tego ludzie szukają bezpiecznej przystani [przez Turcję, która daje schronienie ponad dwóm milionom uchodźców] w Europie. Problem sam się nie rozwiąże. Napływ uchodźców nie zatrzyma się, dopóki trwa wojna. Aby położyć kres temu konfliktowi, należy podjąć wiele działań, angażując cały świat. Tymczasem naszym zadaniem jest dołożenie wszelkich starań na rzecz zarządzania napływem uchodźców, zaoferowania ludziom bezpiecznego miejsca pobytu, w regionie, na terytorium Unii Europejskiej i w pozostałych częściach świata” ( 12 ).

7. Bardzo dużo wysiedleńców z Syrii podążyło zatem wytyczonym szlakiem, śladem osób podążających w kierunku Unii Europejskiej z innych doświadczonych wojną lub dotkniętych głodem zakątków świata ( 13 ): z Afganistanu i Iraku. W letnich miesiącach 2015 r. uwaga mediów skupiała się przede wszystkim na zatrważających katastrofach morskich spowodowanych przepełnionymi, przeciekającymi nadmuchiwanymi łodziami, które zatonęły podczas próby przeprawy przez Morze Śródziemne. Istniał jednak jeszcze drugi, ważny lądowy szlak migracji w kierunku Unii Europejskiej: „szlak zachodniobałkański”.

8. Szlak ten obejmował podróż drogą morską lub lądową z Turcji w kierunku zachodnim do Grecji, następnie do Bałkanów Zachodnich. Osoby podróżowały głównie przez BJR Macedonii, Serbię, Chorwację, Węgry i Słowenię ( 14 ). Szlak ten po raz pierwszy stał się popularnym przejściem na terytorium Unii Europejskiej w 2012 r., kiedy złagodzono ograniczenia wizowe w Schengen dla pięciu krajów bałkańskich – Albanii, Bośni i Hercegowiny, Czarnogóry, Serbii oraz BJR Macedonii. Do marca 2016 r. wiele osób miało więc możliwość podróżowania jednym głównym szlakiem prowadzącym z Turcji do Grecji, a następnie na północ przez Bałkany Zachodnie ( 15 ).

9. Osoby podróżujące szlakiem zachodniobałkańskim nie chciały zostać w krajach, przez które musiały przejechać, aby dotrzeć do wybranego kraju docelowego. Wspomniane kraje także nie chciały, aby osoby te pozostały na ich terytorium. Władze BJR Macedonii i Serbii zapewniały transport (za opłatą) ( 16 ) i umożliwiały osobom podążającym tym szlakiem przekroczenie granicy chorwackiej, w szczególności po zamknięciu granicy z Węgrami. Władze chorwackie i słoweńskie także zapewniały transport (tym razem bezpłatny) i umożliwiały osobom przekroczenie swoich granic w kierunku Austrii i Niemiec. Politykę państw Bałkanów Zachodnich, polegającą na wpuszczaniu tych obywateli państw trzecich na swoje terytoria i zapewnianiu im ułatwień, takich jak transport do granicy podczas podróży do wybranego przez nich kraju docelowego, określono jako „przepuszczanie migrantów”.

10. W dniu 27 maja 2015 r. Komisja przedstawiła między innymi wniosek dotyczący decyzji Rady na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE w celu ustanowienia mechanizmu reagowania w sytuacjach nadzwyczajnych na rzecz pomocy głównie Włochom i Grecji, które to państwa były zasadniczo państwami członkowskimi pierwszego wjazdu, przez co musiały się mierzyć z nagłym napływem obywateli państw trzecich. Był to pierwszy wniosek przedstawiony w celu uruchomienia mechanizmu przewidzianego w tym postanowieniu. W dniu 14 września 2015 r. Rada przyjęła decyzję na podstawie tego wniosku ( 17 ). Tym samym Rada zauważyła, że szczególne położenie Grecji i Włoch miało wpływ na inne regiony geograficzne, takie jak „szlak migracyjny na Bałkanach Zachodnich” ( 18 ). Cele decyzji 2015/1523 obejmowały relokację osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, które złożyły wnioski o azyl w jednym z tych państw. Innym celem było dopuszczenie czasowego zawieszenia stosowania przepisów rozporządzenia Dublin III, w szczególności kryterium nakładającego odpowiedzialność za rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej na państwo członkowskie, do którego w pierwszej kolejności przybył wnioskodawca, w sytuacji gdy nielegalnie przekroczył on granicę z państwa trzeciego. Jasno sformułowanym celem środka była relokacja 40000 wnioskodawców do innych państw członkowskich w ciągu dwóch lat. Decyzję przyjęto jednogłośnie.

11. W ciągu tygodnia Rada przyjęła drugą decyzję przewidującą program relokacji dla 120000 obywateli państw trzecich, którzy potrzebują ochrony międzynarodowej ( 19 ). Decyzja 2015/1601 ustanawiała także mechanizm rozdziału, wskazujący, w jaki sposób zainteresowani obywatele państw trzecich mieli być rozmieszczani w państwach członkowskich ( 20 ). Decyzja ta była kontrowersyjna z politycznego punktu widzenia i przyjęto ją kwalifikowaną większością głosów ( 21 ). W dniu 25 października 2015 r. odbyło się posiedzenie na wysokim szczeblu na zaproszenie przewodniczącego Komisji, w którym wzięły udział zarówno państwa członkowskie, jak i państwa niebędące członkami Unii Europejskiej ( 22 ). Uczestnicy przyjęli szereg środków (określonych w „oświadczeniu”) na rzecz poprawy współpracy i przeprowadzenia konsultacji pomiędzy państwami położonymi wzdłuż szlaku zachodniobałkańskiego. Podjęli oni także decyzję o wdrożeniu (w trybie natychmiastowym) środków służących ograniczeniu wtórnych przepływów, zapewnieniu schronienia obywatelom państw trzecich, zarządzaniu granicami oraz zwalczaniu przemytu i handlu ludźmi ( 23 ). Zarówno konkretna podstawa prawna, jak i konkretne skutki prawne tych środków pozostają niejasne ( 24 ).

12. Jednocześnie w dniu 21 sierpnia 2015 r. prasa doniosła, że Niemcy „wyłączyły” obywateli Syrii z zakresu rozporządzenia Dublin III ( 25 ). We wrześniu 2015 r. Niemcy przywróciły kontrole na granicy z Austrią w następstwie napływu setek tysięcy osób w ciągu kilku dni. Tak zwane wyłączenie zniesiono w listopadzie 2015 r.

13. W dniu 15 września 2015 r. Węgry zamknęły granicę z Serbią. Skutkowało to skierowaniem dużych mas ludzi innym szlakiem do Słowenii. W dniu 16 października 2015 r. na Węgrzech wzniesiono płot wzdłuż granicy tego państwa z Chorwacją. W okresie od listopada 2015 r. do lutego 2016 r. płot wzniesiono w BJR Macedonii wzdłuż granicy z Grecją.

14. Szlak zachodniobałkański z Grecji do Europy Środkowej do końca października 2015 r. przebyło blisko 700000 osób. Wśród szeregu określeń stosowanych do opisania tego zjawiska znalazły się takie pojęcia jak „bezprecedensowe”, „masowy napływ” i „wyjątkowe”. Dane statystyczne dotyczące wjazdu i rejestracji różnią się w poszczególnych krajach położonych na szlaku. Przybliżona liczba osób przybywających dziennie do Serbii to 10000 (październik) i 5000 (listopad) ( 26 ).

15. W dniu 11 listopada 2015 r. w Słowenii rozpoczęto budowę płotu wzdłuż granicy z Chorwacją. W grudniu 2015 r. w Austrii wzniesiono płot na głównym przejściu granicznym ze Słowenią. Jednocześnie Austria tymczasowo przywróciła kontrole na granicach wewnętrznych w dniu 16 września 2015 r.

16. W dniu 14 lutego 2016 r. Austria ogłosiła gotowość do przyjęcia osób wyłącznie z Afganistanu, Iraku i Syrii. W dniu 18 lutego 2016 r. w Zagrzebiu odbyło się posiedzenie szefów różnych służb policyjnych, w następstwie którego wydano oświadczenie ( 27 ). Politykę przepuszczania migrantów przez państwa Bałkanów Zachodnich zakończono z chwilą zmiany liberalnej polityki azylowej przez Austrię (czyli w lutym 2016 r.).

17. Co się tyczy pozostałych państw, Francja tymczasowo przywróciła kontrole na granicach wewnętrznych w okresie od lipca 2016 r. do stycznia 2017 r. Dania wprowadziła podobne rozwiązanie, przedłużając następnie kontrole od dnia 4 stycznia 2016 r. do dnia 12 listopada 2016 r. Norwegia przywróciła kontrole na granicach wewnętrznych w okresie od dnia 26 listopada 2015 r. do dnia 11 lutego 2017 r., a Szwecja przyjęła taką samą strategię od dnia 12 listopada 2015 r. do dnia 11 listopada 2016 r.

18. Samą liczbę osób podróżujących szlakiem zachodniobałkańskim w stosunkowo krótkim czasie w drugiej połowie 2015 r. i na początku 2016 r., jak również trudności natury politycznej, będące tego skutkiem, określa się powszechnie mianem „kryzysu uchodźczego” czy „kryzysu humanitarnego” na Bałkanach Zachodnich. Były to największe masowe ruchy ludności w Europie od czasu drugiej wojny światowej. Stanowią one całkowicie wyjątkowy splot okoliczności, będący zarzewiem dwóch przedmiotowych wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

Prawo międzynarodowe

Konwencja genewska

19. Artykuł 31 ust. 1 konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźców ( 28 ) zakazuje nakładania kar za nielegalny wjazd lub pobyt na uchodźców, którzy uciekają z terytorium, na którym ich życiu lub wolności zagrażało niebezpieczeństwo, w sytuacji gdy przebywają w danym państwie bez zezwolenia, pod warunkiem że zgłoszą się do władz i przedstawią wiarygodne przyczyny swojego nielegalnego wjazdu lub pobytu. Zgodnie z art. 31 ust. 2 państwa nie powinny ograniczać swobody przemieszczania się uchodźców ponad to, co jest niezbędne. Wszelkie ograniczenia powinny być stosowane tylko dopóty, dopóki status tych uchodźców nie zostanie uregulowany lub dopóki nie zostaną przyjęci w innym państwie. Państwa przyznają uchodźcom odpowiedni czas, jak również wszystkie niezbędne ułatwienia dla uzyskania prawa przyjęcia w innym państwie.

Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności

20. Artykuł 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ( 29 ) przewiduje, że nikt nie może być poddany torturom ani nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu.

Przepisy prawa Unii

Karta

21. Artykuł 4 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ( 30 ) odpowiada art. 3 EKPC. Artykuł 18 karty gwarantuje prawo do azylu z poszanowaniem zasad konwencji genewskiej.

System dubliński

Rozporządzenie Dublin III

22. Przepisy regulujące zakres terytorialny rozporządzenia Dublin III są złożone. Poprzedni akt, rozporządzenie Dublin II, miało zastosowanie w Danii od roku 2006 na podstawie umowy pomiędzy Wspólnotą Europejską a Królestwem Danii w sprawie kryteriów i mechanizmów określania państwa właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w Danii lub innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, i systemu Eurodac do porównywania odcisków palców w celu skutecznego stosowania konwencji dublińskiej ( 31 ). W odniesieniu do rozporządzenia Dublin III nie ma takiej umowy. Zgodnie z art. 3 i art. 4a ust. 1 Protokołu nr 21 w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, załączonego do TUE i TFUE wspomniane państwa członkowskie notyfikowały swój zamiar uczestnictwa w przyjęciu i stosowaniu rozporządzenia Dublin III. Rozporządzenie ma zastosowanie do pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej na zwyczajowych zasadach, bez zastrzeżeń.

23. Zgodnie z Umową pomiędzy Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską dotyczącą kryteriów i mechanizmów określania państwa właściwego dla rozpatrywania wniosku o udzielenie azylu złożonego w państwie członkowskim lub w Szwajcarii rozporządzenie Dublin III ma zastosowanie do tego państwa ( 32 ).

24. Preambuła do rozporządzenia Dublin III zawiera następujące stwierdzenia: – Wspólny europejski system azylowy (zwany dalej „WESA”) jest integralną częścią celu Unii Europejskiej, jakim jest stopniowe ustanowienie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości otwartej dla wszystkich tych, którzy, zmuszeni okolicznościami, słusznie szukają ochrony w Unii Europejskiej. Opiera się on na pełnym i integralnym stosowaniu konwencji genewskiej. Wspólny europejski system azylowy powinien zostać uzupełniony, w krótkim terminie, precyzyjną i sprawną metodą ustalania, które państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej ( 33 ). – Metoda taka powinna być oparta na kryteriach obiektywnych i sprawiedliwych, zarówno dla państw członkowskich, jak i dla zainteresowanych osób. W szczególności powinna ona umożliwiać szybkie ustalenie odpowiedzialnego państwa członkowskiego, tak by zagwarantować skuteczny dostęp do procedur udzielania ochrony międzynarodowej i nie powinna zagrażać celowi, jakim jest szybkie rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej ( 34 ). – Podstawą tworzenia WESA pozostaje system dubliński, jako że precyzyjnie określa on odpowiedzialność państw członkowskich za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej ( 35 ). – Przy stosowaniu systemu dublińskiego konieczne jest uwzględnienie przepisów należących do dorobku prawnego Unii Europejskiej w dziedzinie azylu ( 36 ). – W stosowaniu rozporządzenia Dublin III priorytetem jest jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka i poszanowanie życia rodzinnego ( 37 ). Łączne rozpatrywanie przez jedno państwo członkowskie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przez członków jednej rodziny dokonywane jest w sposób spójny i z poszanowaniem zasady jedności rodziny ( 38 ). – „W celu zapewnienia skutecznej ochrony praw zainteresowanych osób należy określić gwarancje prawne oraz prawo do skutecznego środka zaskarżenia w odniesieniu do decyzji dotyczących przekazania do odpowiedzialnego państwa członkowskiego, zgodnie w szczególności z art. 47 karty. W celu zapewnienia przestrzegania prawa międzynarodowego skuteczny środek zaskarżenia w odniesieniu do takich decyzji powinien obejmować zbadanie zarówno stosowania niniejszego rozporządzenia, jak i sytuacji prawnej oraz faktycznej w państwie członkowskim, do którego wnioskodawca jest przekazywany” ( 39 ). – „Stopniowe tworzenie przestrzeni bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowany jest swobodny przepływ osób, zgodnie z TFUE, oraz ustanowienie polityki unijnej dotyczącej warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich, włącznie ze wspólnymi wysiłkami w kierunku zarządzania granicami zewnętrznymi, powoduje, że niezbędne jest wyważenie kryteriów odpowiedzialności w duchu solidarności” ( 40 ). – „W odniesieniu do traktowania osób objętych zakresem zastosowania rozporządzenia Dublin III państwa członkowskie związane są swoimi zobowiązaniami powstałymi na mocy instrumentów prawa międzynarodowego, w tym odpowiedniego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka” ( 41 ). – Rozporządzenie Dublin III nie narusza praw podstawowych i jest zgodne z zasadami uznanymi w szczególności w karcie ( 42 ).

25. Jak wskazano w art. 1, rozporządzenie Dublin III „ustanawia kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (zwanego dalej »odpowiedzialnym państwem członkowskim«)”.

26. W art. 2 określono następujące definicje: „a) »obywatel państwa trzeciego« oznacza każdą osobę, która nie jest obywatelem Unii w rozumieniu art. 20 ust. 1 TFUE i która nie jest obywatelem państwa uczestniczącego w stosowaniu [rozporządzenia Dublin III] na mocy porozumienia z Unią Europejską; b) »wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej« oznacza wniosek o udzielenie międzynarodowej ochrony zdefiniowany w art. 2 lit. h) [dyrektywy w sprawie kwalifikacji] ; c) »wnioskodawca« oznacza obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, który złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, w odniesieniu do którego nie została jeszcze podjęta prawomocna decyzja; d) »rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej« oznacza wszelkie przypadki rozpatrzenia wniosku lub wydania decyzji lub orzeczenia w sprawie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przez właściwe organy zgodnie z [dyrektywą w sprawie procedur] i [dyrektywą w sprawie kwalifikowania], z wyjątkiem postępowań w sprawie ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego zgodnie z [rozporządzeniem Dublin III]; […] l) »dokument pobytu« oznacza każde zezwolenie wydane przez organy państwa członkowskiego zezwalające obywatelowi państwa trzeciego lub bezpaństwowcowi na pozostanie na jego terytorium, włącznie z dokumentami potwierdzającymi zezwolenie na pozostanie na jego terytorium na podstawie ustaleń dotyczących ochrony czasowej lub tak długo, jak długo istnieją okoliczności uniemożliwiające wykonanie decyzji o wydaleniu, z wyjątkiem wiz i zezwoleń na pobyt wydanych w okresie niezbędnym do ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego na mocy niniejszego rozporządzenia lub podczas rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej lub wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt; m) »wiza« oznacza zezwolenie lub decyzję państwa członkowskiego, wymagane do tranzytu lub wjazdu w celu zamierzonego pobytu w tym państwie członkowskim lub w wielu państwach członkowskich. Charakter wizy ustala się zgodnie z następującymi definicjami: – »wiza długoterminowa« oznacza zezwolenie lub decyzję wydane przez jedno z państw członkowskich zgodnie z prawem krajowym lub prawem Unii, wymagane do wjazdu w celu zamierzonego pobytu w tym państwie członkowskim dłuższego niż trzy miesiące, – »wiza krótkoterminowa« oznacza zezwolenie lub decyzję państwa członkowskiego wydane do celów tranzytu przez terytorium jednego, kilku lub wszystkich państw członkowskich lub zamierzonego pobytu na tym terytorium nieprzekraczającego trzech miesięcy w dowolnym okresie sześciu miesięcy rozpoczynającym się w dniu pierwszego wjazdu na terytorium państwa członkowskiego, – »lotniskowa wiza tranzytowa« oznacza wizę uprawniającą do tranzytu przez międzynarodowe strefy tranzytowe jednego lub kilku portów lotniczych państw członkowskich; […]”.

27. W myśl art. 3 ust. 1 państwa członkowskie muszą rozpatrzyć każdy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej złożony przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, który składa wniosek na terytorium jednego z nich, w tym na granicy lub w strefach tranzytowych. Wniosek tego rodzaju jest rozpatrywany przez jedno państwo członkowskie, którym jest państwo, które kryteria wymienione w rozdziale III wskazują jako odpowiedzialne.

28. Artykuł 3 ust. 2 przewiduje: „W przypadku gdy nie można wyznaczyć odpowiedzialnego państwa członkowskiego na podstawie kryteriów wymienionych w niniejszym rozporządzeniu, odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jest pierwsze państwo członkowskie, w którym wniosek ten został złożony. Jeżeli przekazanie wnioskodawcy do państwa członkowskiego pierwotnie wyznaczonego jako państwo odpowiedzialne jest niemożliwe, gdyż istnieją istotne powody ku temu, by przypuszczać, że w procedurze azylowej i w warunkach przyjmowania wnioskodawców w tym państwie członkowskim występują wady systemowe, powodujące pojawienie się ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 [karty], państwo członkowskie dokonujące ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego dalej prowadzi ocenę kryteriów określonych w rozdziale III w celu stwierdzenia, czy inne państwo członkowskie może zostać wyznaczone jako odpowiedzialne. Jeżeli na mocy niniejszego ustępu nie można przeprowadzić przekazania do żadnego z państw członkowskich wyznaczonych na podstawie kryteriów określonych w rozdziale III ani do pierwszego państwa członkowskiego, w którym złożono wniosek, odpowiedzialnym państwem członkowskim staje się państwo członkowskie prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego”.

29. Kryteria ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego (w rozumieniu art. 1) wskazano w rozdziale III (zwane dalej „kryteriami określonymi w rozdziale III”). Artykuł 7 ust. 1 stanowi, że kryteria należy stosować w kolejności, w jakiej są one wymienione w tym rozdziale. Państwo członkowskie odpowiedzialne ustalane jest na podstawie stanu istniejącego w chwili, w której wnioskodawca po raz pierwszy złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w państwie członkowskim zgodnie z art. 7 ust. 2. Na szczycie hierarchii znajdują się kryteria odnoszące się do małoletnich (art. 8) i członków rodziny (art. 9, 10 i 11). Nie są one bezpośrednio przedmiotem sporu w którymkolwiek z postępowań głównych ( 43 ).

30. Dalej w hierarchii znajduje się art. 12, który określa warunki dla kryterium odnoszącego się do wydawania dokumentów pobytu lub wiz. Zgodnie z art. 12 ust. 1, w przypadku gdy wnioskodawca jest w posiadaniu ważnego dokumentu pobytu, państwo członkowskie, które wydało ten dokument, jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Zgodnie z art. 12 ust. 2, w przypadku gdy wnioskodawca jest w posiadaniu ważnej wizy, państwo członkowskie, które wydało tę wizę, jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, chyba że wiza została wydana w imieniu innego państwa członkowskiego na mocy ustaleń dotyczących reprezentowania, przewidzianych w art. 8 rozporządzenia (WE) nr 810/2009 ( 44 ). W takim przypadku to reprezentowane państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.

31. Artykuł 13 jest zatytułowany „Wjazd lub pobyt”. Artykuł 13 ust. 1 przewiduje: „W przypadku gdy ustalono, na podstawie dowodów lub poszlak opisanych w dwóch wykazach wymienionych w art. 22 ust. 3 niniejszego rozporządzenia, włącznie z danymi, o których mowa w rozporządzeniu (UE) nr 603/2013[ ( 45 )], że wnioskodawca przekroczył nielegalnie granicę lądową, morską lub powietrzną państwa członkowskiego, przybywając z państwa trzeciego, państwo członkowskie, do którego w ten sposób wjechał, jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Odpowiedzialność ta wygasa z upływem dwunastu miesięcy od dnia, kiedy nastąpiło nielegalne przekroczenie granicy”.

32. Przedostatnie kryterium, określone w art. 14, dotyczy „wjazdu bezwizowego”. Artykuł ten przewiduje: „1. Jeżeli obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec wjeżdża na terytorium państwa członkowskiego, w którym jest zwolniony z obowiązku posiadania wizy, to państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrzenie jego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. 2. Zasady określonej w ust. 1 nie stosuje się, jeżeli obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec składa wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w innym państwie członkowskim, w którym także jest zwolniony z obowiązku posiadania wizy w celu wjazdu na terytorium tego państwa. W takim przypadku to inne państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej”.

33. Ostatnie kryterium (art. 15) dotyczy wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych w strefie tranzytu międzynarodowego lotniska i nie jest istotne w kontekście przedmiotowych odesłań.

34. Na gruncie art. 17 ust. 1 państwa członkowskie są uprawnione do odstąpienia od stosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia Dublin III i zdecydowania o rozpatrzeniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej wniesionego przez obywatela państwa trzeciego, nawet jeżeli za takie rozpatrzenie zainteresowane państwo członkowskie nie jest odpowiedzialne na podstawie kryteriów określonych w rozdziale III.

35. Rozdział V zawiera przepisy regulujące obowiązki „odpowiedzialnego państwa członkowskiego”. W ramach tego rozdziału w art. 18 wyszczególniono zobowiązania obejmujące przejęcie wnioskodawcy, który złożył wniosek w innym państwie członkowskim [art. 18 ust. 1 lit. a)], lub wtórne przejęcie wnioskodawcy, którego wniosek jest rozpatrywany i który złożył wniosek w innym państwie członkowskim lub który przebywa na terytorium innego państwa członkowskiego bez dokumentu pobytu [art. 18 ust. 1 lit. b)].

36. Artykuł 20 ust. 1 przewiduje, że postępowanie w sprawie ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego wszczyna się, gdy tylko wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej zostanie po raz pierwszy złożony w państwie członkowskim. Zgodnie z art. 20 ust. 2 wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej uważa się za złożone, jeśli formularz przedłożony przez wnioskodawcę lub sprawozdanie przygotowane przez organy dotarły do właściwych organów zainteresowanego państwa członkowskiego ( 46 ).

37. Na gruncie art. 21, w przypadku gdy państwo członkowskie, w którym został złożony wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, uznaje, że inne państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosku, może, tak szybko jak to możliwe, i w każdym przypadku w ciągu trzech miesięcy od daty złożenia wniosku w rozumieniu art. 20 ust. 2 zwrócić się do innego państwa członkowskiego o przejęcie wnioskodawcy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ( 47 ) państwo członkowskie, do którego został skierowany wniosek, przeprowadza niezbędne czynności sprawdzające i podejmuje decyzję w sprawie wniosku o przejęcie osoby ubiegającej się o azyl w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania takiego wniosku. Artykuł 22 ust. 7 przewiduje, że brak podjęcia działań w tym terminie jest równoznaczny z akceptacją wniosku ( 48 ).

38. Podobnie wniosek na mocy art. 23 o wtórne przejęcie wnioskodawcy, który składa nowy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, należy złożyć możliwie najszybciej. Na mocy art. 25 państwo członkowskie, do którego skierowano wniosek, jest zobowiązane do udzielenia odpowiedzi tak szybko, jak to możliwe – nie później niż jeden miesiąc od daty otrzymania wniosku. Na gruncie art. 25 ust. 2 brak podjęcia takich działań jest równoznaczny z akceptacją wniosku.

39. W art. 26 i 27 przewidziano określone gwarancje proceduralne. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że w przypadku gdy państwo członkowskie, do którego skierowano wniosek, zgadza się na przejęcie lub wtórne przejęcie wnioskodawcy, wnioskujące państwo członkowskie musi powiadomić zainteresowaną osobę o decyzji o przekazaniu jej do odpowiedzialnego państwa członkowskiego. Decyzja ta musi zawierać informację na temat dostępnych środków zaskarżenia.

40. W myśl art. 27 ust. 1 wnioskodawcy mają prawo wniesienia do sądu skutecznego środka zaskarżenia w formie odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie, z powodów faktycznych lub prawnych, decyzji o przekazaniu.

41. Artykuł 29 stanowi: „1. Przekazanie osoby ubiegającej się o azyl lub innej osoby, o której mowa w art. 18 ust. 1 lit. c) lub d), z wnioskującego państwa członkowskiego do odpowiedzialnego państwa członkowskiego jest przeprowadzane zgodnie z prawem krajowym wnioskującego państwa członkowskiego, po konsultacjach między zainteresowanymi państwami członkowskimi, tak szybko, jak to jest praktycznie możliwe, a najpóźniej w ciągu sześciu miesięcy od wyrażenia zgody na złożony przez inne państwo członkowskie wniosek o przejęcie lub wtórne przejęcie zainteresowanej osoby lub od ostatecznej decyzji w sprawie odwołania się lub ponownego rozpoznania, w przypadku gdy mają one skutek zawieszający, zgodnie z art. 27 ust. 3. […] 2. W przypadku gdy nie dokonano przekazania w terminie sześciomiesięcznym, odpowiedzialne państwo członkowskie zostaje zwolnione z obowiązku przejęcia lub wtórnego przejęcia zainteresowanej osoby, a odpowiedzialność zostaje przeniesiona na wnioskujące państwo członkowskie. Termin ten może być przedłużony do maksymalnie jednego roku, jeżeli przekazania nie można było przeprowadzić w związku z uwięzieniem zainteresowanej osoby lub do maksymalnie osiemnastu miesięcy, jeżeli zainteresowana osoba uciekła. […]” ( 49 ).

42. Artykuł 33 zatytułowany jest „Mechanizm wczesnego ostrzegania, gotowości i zarządzania kryzysowego”. Artykuł 33 ust. 1 stanowi: „W przypadku gdy w oparciu o informacje zebrane przez [Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu, zwany dalej »EASO«] na mocy rozporządzenia (UE) nr 439/2010[ ( 50 )] Komisja ustali, że stosowanie niniejszego rozporządzenia może zostać narażone na szwank z uwagi na znaczne ryzyko szczególnego obciążenia systemu azylowego państwa członkowskiego lub z uwagi na problemy z funkcjonowaniem systemu azylowego państwa członkowskiego, we współpracy z [EASO] kieruje ona do takiego państwa członkowskiego zalecenia, w których zachęca do opracowania planu działań zapobiegawczych. […]”.

Przepisy wykonawcze do rozporządzenia Dublin III

43. Rozporządzeniem (UE) nr 603/2013 ( 51 ) ustanowiono system Eurodac. Ma on pomagać w określaniu państwa członkowskiego odpowiedzialnego na mocy rozporządzenia Dublin III za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego przez obywatela państwa trzeciego.

44. Załącznik II do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 118/2014 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Dublin III ( 52 ) zawiera dwa wykazy wskazujące środki dowodowe dla ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego w rozumieniu rozporządzenia Dublin III. Wykaz „A” odnosi się do dowodów formalnych, które określają odpowiedzialność, o ile nie zostały one obalone przez dowód przeciwny. Wykaz „B” odnosi się do poszlak: przesłanek, które, będąc możliwe do obalenia, mogą być wystarczające w niektórych przypadkach do ustalenia odpowiedzialności.

Schengen

45. Swobodny przepływ pomiędzy państwami europejskimi, w tej czy innej postaci, można obserwować od średniowiecza ( 53 ). Układ z Schengen, podpisany w dniu 14 czerwca 1985 r., obejmował stopniowe zniesienie granic wewnętrznych i zapewniał kontrolę granicy zewnętrznej państw‑sygnatariuszy. W dniu 19 czerwca 1990 r. podpisano konwencję wykonawczą do układu z Schengen ( 54 ). Konwencja regulowała takie kwestie jak organizacja i zarządzanie granicą zewnętrzną oraz zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych, procedury wydawania wizy jednolitej, funkcjonowanie jednej bazy danych dla wszystkich członków (Systemu Informacyjnego Schengen, zwanego dalej „SIS”), jak również ustanowienie sposobów współpracy pomiędzy służbami imigracyjnymi członków. Wspomniane kwestie zostały włączone do dorobku prawnego Unii Europejskiej na mocy traktatu z Amsterdamu. Nie wszystkie 28 państw członkowskich Unii Europejskiej w pełni uczestniczy w dorobku Schengen ( 55 ). W przypadku Irlandii i Zjednoczonego Królestwa istnieją rozwiązania szczególne ( 56 ).

Kodeks graniczny Schengen

46. Motywy kodeksu granicznego Schengen ( 57 ) zawierają następujące istotne stwierdzenia. Stworzeniu obszaru, na którym osoby mogą swobodnie się przemieszczać, powinny towarzyszyć inne środki, takie jak wspólna polityka przekraczania granic zewnętrznych ( 58 ). W tym względzie ustanowienie „wspólnego korpusu” legislacyjnego stanowi jeden z podstawowych elementów wspólnej polityki zarządzania granicami zewnętrznymi ( 59 ). Kontrola graniczna leży w interesie nie tylko państwa członkowskiego, na którego granicach zewnętrznych jest ona dokonywana, ale w interesie wszystkich państw członkowskich, które zniosły kontrolę na granicach wewnętrznych.

47. W motywach wskazano następnie, że kontrole graniczne powinny pomagać w zwalczaniu nielegalnej imigracji i handlu ludźmi oraz zapobieganiu wszelkim zagrożeniom dla bezpieczeństwa wewnętrznego, porządku i zdrowia publicznego, oraz stosunków międzynarodowych państw członkowskich ( 60 ). Odprawa graniczna powinna być dokonywana w sposób zapewniający pełne poszanowanie godności osoby ludzkiej. Kontrola graniczna powinna być przeprowadzana profesjonalnie i z zachowaniem szacunku oraz powinna być proporcjonalna do założonych celów ( 61 ). Kontrola graniczna obejmuje nie tylko odprawę osób na przejściach granicznych i ochronę granicy pomiędzy tymi przejściami granicznymi, lecz również analizę ryzyka dla bezpieczeństwa wewnętrznego i analizę zagrożeń, które mogą wpłynąć na bezpieczeństwo granic zewnętrznych. W związku z tym konieczne jest określenie warunków, kryteriów i szczegółowych zasad regulujących odprawę na przejściach granicznych i ochronę ( 62 ). Należy wprowadzić przepisy pozwalające na uproszczenie odpraw na granicach zewnętrznych w przypadku wystąpienia wyjątkowych i nieprzewidzianych okoliczności w celu uniknięcia nadmiernego czasu oczekiwania na przejściach granicznych. Systematyczne stemplowanie dokumentów obywateli państw trzecich pozostaje jednak obowiązkowe nawet w przypadku uproszczenia odpraw granicznych. Ostemplowanie umożliwia bezsprzeczne ustalenie daty i miejsca przekroczenia granicy, bez konieczności badania w każdym przypadku, czy zostały zastosowane wszystkie wymagane środki kontrolne dotyczące dokumentu podróży ( 63 ).

48. Artykuł 1 skutecznie określa podwójny cel kodeksu granicznego Schengen. Po pierwsze, przewiduje on brak kontroli granicznej osób przekraczających granice pomiędzy uczestniczącymi państwami członkowskimi. Po drugie, ustanawia zasady regulujące kontrolę graniczną osób przekraczających granicę zewnętrzną państw członkowskich Unii Europejskiej.

49. W art. 2 określono następujące definicje: „[…] 2) »granice zewnętrzne« oznaczają granice lądowe, w tym granice na rzekach i jeziorach, oraz granice morskie państw członkowskich, a także ich porty lotnicze, porty rzeczne, porty morskie i porty na jeziorach, pod warunkiem że nie stanowią one granic wewnętrznych; […] 5) »osoby korzystające z […] prawa do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii« oznaczają: a) obywateli Unii w rozumieniu [art. 20 ust. 1 TFUE] oraz obywateli państw trzecich będących członkami rodziny obywatela Unii korzystającego z prawa do swobodnego przemieszczania się, do których stosuje się dyrektywę 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady[ ( 64 )]; b) obywateli państw trzecich i członków ich rodzin, niezależnie od ich obywatelstwa, którzy na mocy porozumień pomiędzy Unią i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a tymi państwami trzecimi z drugiej strony, korzystają z takich samych praw do swobodnego przemieszczania się jak obywatele Unii; 6) »obywatel państwa trzeciego« oznacza każdą osobę niebędącą obywatelem Unii w rozumieniu art. 20 ust. 1 traktatu oraz która nie jest objęta [art. 2] pkt 5; 7) »osoba, wobec której dokonano wpisu do celów odmowy wjazdu« oznacza każdego obywatela państwa trzeciego, wobec którego dokonano wpisu w Systemie Informacyjnym Schengen (»SIS«), zgodnie z art. 96 [KWUS]; 8) »przejście graniczne« oznacza każde przejście graniczne wyznaczone przez właściwe organy do celów przekraczania granic zewnętrznych; […] 9) »kontrola graniczna« oznacza wszystkie działania podejmowane na granicy, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i do celów w nim określonych, wyłącznie w odpowiedzi na zamiar przekroczenia tej granicy lub na akt jej przekroczenia, bez względu na wszelkie inne okoliczności, składającą się z odprawy granicznej oraz ochrony granicy; 10) »odprawa graniczna« oznacza czynności kontrolne przeprowadzane na przejściach granicznych w celu zapewnienia, że można zezwolić na wjazd osób, w tym ich środków transportu oraz przedmiotów będących w ich posiadaniu, na terytorium państw członkowskich lub można zezwolić na opuszczenie przez nie tego terytorium; 11) »ochrona granicy« oznacza ochronę granicy pomiędzy przejściami granicznymi oraz ochronę przejść granicznych poza ustalonymi godzinami otwarcia w celu uniemożliwienia uniknięcia przez osoby odprawy granicznej i zniechęcenia ich do tego; […] 13) »straż graniczna« oznacza każdego funkcjonariusza publicznego wyznaczonego, zgodnie z prawem krajowym, do pełnienia obowiązków służbowych na przejściu granicznym lub na odcinku granicy, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tej granicy, który realizuje, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i prawem krajowym, zadania w zakresie kontroli granicznej; […] 15) »dokument pobytowy« oznacza: a) wszystkie dokumenty pobytowe wydane przez państwa członkowskie zgodnie z jednolitym wzorem określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1030/2002[ ( 65 )] oraz karty pobytowe wydane zgodnie z dyrektywą 2004/38/WE; b) wszystkie inne dokumenty wydane przez państwo członkowskie obywatelom państw trzecich uprawniające do pobytu na jego terytorium, które zostały zgłoszone, a następnie opublikowane zgodnie z art. 34, z wyjątkiem: (i) dokumentów tymczasowych ważnych do momentu rozpatrzenia pierwszego wniosku o wydanie dokumentu pobytowego, o którym mowa w lit. a), lub wniosku o nadanie statusu uchodźcy, oraz (ii) wiz wydanych przez państwo członkowskie zgodnie z jednolitym wzorem określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1683/95; […]” ( 66 ).

50. W myśl art. 3 kodeks graniczny Schengen stosuje się do „każdej osoby przekraczającej granice wewnętrzne lub zewnętrzne państw członkowskich, bez uszczerbku dla: a) praw osób korzystających z prawa do swobodnego przemieszczania się na mocy prawa Unii; oraz b) praw uchodźców i osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, w szczególności w odniesieniu do zasady non‑refoulement”.

51. Zgodnie z art. 3a, stosując rozporządzenie, państwa członkowskie muszą w pełni przestrzegać odpowiednich przepisów prawa Unii, w tym karty, konwencji genewskiej oraz praw podstawowych. Obejmują one obowiązek podejmowania decyzji w sposób indywidualny.

52. Artykuł 5 jest zatytułowany „Warunki wjazdu obywateli państw trzecich”. Zgodnie z art. 5 ust. 1 w przypadku planowanego pobytu nieprzekraczającego 90 dni w każdym okresie 180‑dniowym ( 67 ) warunki [wjazdu] takiej osoby są następujące: a) posiadanie ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy; b) posiadanie ważnej wizy; c) powinna ona uzasadnić cel i warunki planowanego pobytu oraz posiadać wystarczające środki utrzymania, zarówno na czas trwania planowanego pobytu, jak i na powrót do państwa pochodzenia lub na tranzyt do państwa trzeciego, co do którego istnieje pewność, że uzyska zezwolenie na wjazd na jego terytorium, lub jeżeli ma możliwość uzyskania takich środków zgodnie z prawem; d) nie jest osobą, wobec której dokonano wpisu do celów odmowy wjazdu w SIS, oraz e) nie jest uważana, między innymi, za stanowiącą zagrożenie dla porządku publicznego czy bezpieczeństwa wewnętrznego ( 68 ).

53. Na zasadzie odstępstwa od tych wymogów art. 5 ust. 4 lit. c) przewiduje, że „obywatele państw trzecich, którzy nie spełniają jednego lub więcej warunków ustanowionych w ust. 1, mogą uzyskać zezwolenie państwa członkowskiego na wjazd na jego terytorium ze względów humanitarnych, ze względu na interes narodowy lub zobowiązania międzynarodowe. W przypadku gdy wobec danego obywatela państwa trzeciego dokonano wpisu, o którym mowa w ust. 1 lit. d), państwo członkowskie wydające mu zezwolenie na wjazd na swoje terytorium powiadamia o tym odpowiednio inne państwa członkowskie”.

54. Artykuł 8 zezwala straży granicznej na uproszczenie odprawy granicznej, która ma zostać przeprowadzona na granicach zewnętrznych w przypadku wyjątkowych i nieprzewidzianych okoliczności. Uważa się, że takie wyjątkowe i nieprzewidziane okoliczności występują, w przypadku gdy niemożliwe do przewidzenia zdarzenia prowadzą do ruchu o takim natężeniu, że powoduje ono nadmierne wydłużenie czasu oczekiwania na przejściach granicznych, a wszystkie zasoby w zakresie personelu, wyposażenia i organizacji zostały wyczerpane.

55. Jednakże art. 8 ust. 3 stanowi, że nawet w przypadku uproszczenia odprawy straż graniczna stempluje dokumenty podróży obywateli państw trzecich przy wjeździe i wyjeździe zgodnie z art. 10 ust. 1, który stanowi, że dokumenty podróży obywateli państw trzecich są systematycznie stemplowane przy wjeździe i wyjeździe. Stemple zamieszcza się w: a) dokumentach zawierających ważną wizę, umożliwiających obywatelom państw trzecich przekroczenie granicy; b) dokumentach umożliwiających przekraczanie granicy obywatelom państw trzecich, którym państwo członkowskie wydaje wizę na granicy; oraz c) dokumentach umożliwiających przekraczanie granicy obywatelom państw trzecich niepodlegającym obowiązkowi wizowemu.

56. Artykuł 13 stanowi, że obywatelowi państwa trzeciego, który nie spełnia wszystkich warunków wjazdu ustanowionych w art. 5 ust. 1 i który nie należy do żadnej z kategorii osób, o których mowa w art. 5 ust. 4, odmawia się wjazdu na terytorium państw członkowskich. Pozostaje to bez uszczerbku dla stosowania szczególnych przepisów dotyczących prawa do azylu i ochrony międzynarodowej lub wydawania długoterminowych wiz pobytowych.

System Informacyjny Schengen

57. System Informacyjny Schengen to w istocie system informacyjny wspierający kontrolę na granicach zewnętrznych i współpracę w dziedzinie egzekwowania prawa pomiędzy państwami będącymi stronami kodeksu granicznego Schengen (zwanymi dalej „państwami Schengen”). Jego głównym celem jest pomoc w utrzymywaniu bezpieczeństwa wewnętrznego na terytorium tych państw w braku odprawy na granicach wewnętrznych ( 69 ). Zapewnia to między innymi procedura automatycznego wyszukiwania, która umożliwia dostęp do wpisów dotyczących osób dla celów odprawy granicznej. Co się tyczy obywateli państw trzecich (czyli osób, które nie są obywatelami Unii Europejskiej ani obywatelami państw, którzy na mocy porozumień pomiędzy Unią Europejską a zainteresowanymi państwami korzystają z prawa swobodnego przemieszczania się równoważnego z prawem obywateli Unii Europejskiej) ( 70 ), państwa członkowskie muszą dokonać wpisu w ramach SIS, w przypadku gdy właściwe władze lub sąd podejmują decyzję o odmowie pozwolenia na wjazd lub pobyt, która jest uzasadniona zagrożeniem dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, jakie może stwarzać obecność danego obywatela ( 71 ). Wpisów można również dokonać, jeżeli takie decyzje są uzasadnione tym, że obywatel państwa trzeciego został poddany środkom obejmującym deportację, odmowę pozwolenia na wjazd lub wydalenie, które nie zostały unieważnione ani zawieszone ( 72 ).

Rozporządzenie nr 1683/95

58. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1683/95 ( 73 ) ustanawia jednolity formularz (naklejkę) dla wiz wydawanych przez państwa członkowskie, które muszą być zgodne ze specyfikacjami wymienionymi w załączniku do rozporządzenia. Specyfikacje obejmują „znaki zabezpieczające”, takie jak zintegrowana fotografia, element optycznie zmienny, logo wydającego państwa członkowskiego, słowo „wiza” oraz 9‑cyfrowy numer krajowy.

Rozporządzenie nr 539/2001

59. Załącznik I do rozporządzenia Rady (WE) nr 539/2001 wymienia państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu ( 74 ). Wspomniany wymóg pozostaje bez uszczerbku dla Europejskiego porozumienia w sprawie zniesienia wiz dla uchodźców ( 75 ). Obywatele państw trzecich z państw ujętych w wykazie zawartym w załączniku II są zwolnieni z tego wymogu w przypadku wiz krótkoterminowych. Państwa członkowskie są też uprawnione do określenia wyjątku od tego wymogu dla niektórych ograniczonych kategorii osób ( 76 ).

Wizowy System Informacyjny

60. Wizowy System Informacyjny (zwany dalej „VIS”) ustanowiono decyzją Rady 2004/512/WE ( 77 ). Zgodnie z art. 1 rozporządzenia (WE) nr 767/2008 ( 78 ) VIS zezwala państwom Schengen na wymianę danych dotyczących wiz na temat wniosków o wydanie wiz krótkoterminowych oraz związanych z nimi decyzji. Artykuł 2 lit. f) stanowi, że cele VIS obejmują ułatwianie stosowania rozporządzenia Dublin II. Zgodnie z art. 4 termin „wiza” definiuje się poprzez odniesienie do KWUS. Naklejka wizowa odnosi się do jednolitego formatu wiz zdefiniowanego w rozporządzeniu nr 1683/95. Wyrażenie „dokument podróży” oznacza paszport lub inny równoważny dokument, który upoważnia posiadacza do przekraczania granic zewnętrznych i w którym może być umieszczona wiza.

61. Artykuł 21 przewiduje, że wyłącznie w celu określenia państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu, w przypadku gdy wiąże się to z ustaleniem, czy państwo członkowskie wydało wizę lub czy wnioskodawca ubiegający się o ochronę międzynarodową „przekroczył nielegalnie granicę państwa członkowskiego” (odpowiednio w myśl obecnego art. 12 i 13 rozporządzenia Dublin III), właściwe organy mają dostęp do przeszukiwania bazy danych według odcisków palców zainteresowanej osoby ubiegającej się o azyl.

Rozporządzenie nr 810/2009

62. Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 810/2009 rozporządzenie to określa tryb i warunki wydawania wiz na tranzyt przez terytorium państw członkowskich lub planowane pobyty na terytorium państw członkowskich nieprzekraczające 90 dni w ciągu każdego 180‑dniowego okresu. Wymogi mają zastosowanie do każdego obywatela państwa trzeciego, który musi posiadać ważną wizę podczas przekraczania granic zewnętrznych państwa członkowskiego.

63. Artykuł 2 definiuje obywatela państwa trzeciego jako każdą osobę niebędącą obywatelem Unii Europejskiej. Wiza to zezwolenie wydawane przez państwo członkowskie na tranzyt przez terytorium państw członkowskich lub planowany pobyt na terytorium państw członkowskich nieprzekraczający trzech miesięcy w dowolnym sześciomiesięcznym okresie, licząc od dnia pierwszego wjazdu na terytorium państw członkowskich lub tranzyt przez międzynarodową strefę tranzytową portów lotniczych państw członkowskich. „Naklejka wizowa” oznacza jednolity formularz wizowy zgodnie z definicją w rozporządzeniu nr 1683/95. Uznawane dokumenty podróży oznaczają dokumenty uznawane przez co najmniej jedno państwo członkowskie za właściwe do umieszczenia wiz ( 79 ).

Dyrektywa w sprawie procedur

64. Jak wskazuje sam tytuł, dyrektywa w sprawie procedur ustanawia wspólne procedury udzielania i cofania ochrony międzynarodowej zgodnie z dyrektywą w sprawie kwalifikowania. Artykuł 3 przewiduje, że dyrektywę stosuje się do wszystkich tego rodzaju wniosków, z którymi wystąpiono na terytorium Unii Europejskiej.

65. Zgodnie z art. 31 państwa członkowskie muszą zapewnić, by wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej rozpatrywane były zgodnie z procedurą rozpatrywania wniosku określoną w dyrektywie w najkrótszym możliwym terminie ( 80 ). Zgodnie z zasadą ogólną procedura rozpatrywania wniosku powinna zakończyć się w ciągu sześciu miesięcy od złożenia wniosku. Jednakże w przypadku gdy wnioski podlegają procedurze określonej w rozporządzeniu Dublin III, wspomniany sześciomiesięczny termin rozpoczyna swój bieg w momencie, gdy ustalono państwo członkowskie odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku danej osoby zgodnie z tym rozporządzeniem ( 81 ). Państwa członkowskie mogą przewidzieć, by procedura rozpatrywania wniosku była prowadzona w trybie przyspieszonym lub przeprowadzana na granicy lub w strefach tranzytowych, jeżeli wnioskodawca, między innymi, wjechał „nielegalnie” na terytorium zainteresowanego państwa członkowskiego lub odmawia poddania się badaniu odcisków palców zgodnie z rozporządzeniem Eurodac ( 82 ).

Dyrektywa powrotowa

66. Artykuł 1 dyrektywy 2008/115/WE ( 83 ) stanowi, że dyrektywa określa wspólne normy i procedury, które mają być stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, zgodnie z prawami podstawowymi jako zasadami ogólnymi prawa Unii oraz prawa międzynarodowego, w tym z obowiązkami w zakresie ochrony uchodźców oraz praw człowieka.

67. Artykuł 2 stanowi, że dyrektywa ta ma zastosowanie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego. Państwa członkowskie mogą postanowić, że nie będą stosować dyrektywy do obywateli państw trzecich, którzy podlegają zakazowi wjazdu zgodnie z art. 13 kodeksu granicznego Schengen lub którzy zostali zatrzymani lub ujęci przez właściwe organy w związku z nielegalnym przekraczaniem lądowej, morskiej lub powietrznej zewnętrznej granicy tego państwa członkowskiego oraz którzy nie otrzymali następnie zezwolenia na pobyt lub prawa do pobytu w tym państwie członkowskim.

68. Zgodnie z art. 3 obywatel państwa trzeciego oznacza każdą osobę niebędącą obywatelem Unii i niebędącą osobą korzystającą z prawa do swobodnego przemieszczania się, określoną w art. 2 ust. 5 kodeksu granicznego Schengen. Wyrażenie „nielegalny pobyt” zdefiniowano jako „obecność na terytorium państwa członkowskiego obywatela państwa trzeciego, który nie spełnia lub przestał spełniać warunki wjazdu do państwa członkowskiego, określone w art. 5 kodeksu granicznego Schengen, albo innych warunków wjazdu, pobytu lub zamieszkania w tym państwie członkowskim” ( 84 ).

Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

69. W niniejszych dwóch wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do Trybunału zwrócono się o wytyczne w przedmiocie wykładni rozporządzenia Dublin III oraz kodeksu granicznego Schengen. Wniosek w sprawie A.S. ( 85 ) złożył Vrhovno sodišče Republike Slovenije (sąd najwyższy Republiki Słowenii). Wniosek w sprawie Jafari ( 86 ) złożył Verwaltungsgerichtshof Wien (trybunał administracyjny w Wiedniu) (Austria).

70. Pytania skierowane przez oba sądy odsyłające są powiązane i w znacznej części się pokrywają. Wobec tego zajmę się obiema sprawami w jednej opinii. Termin „migracja” stosuję ogólnie do opisania napływu obywateli państw trzecich w okresie od września 2015 r. do marca 2016 r. (zwanym dalej „czasem istotnym dla okoliczności faktycznych sprawy”). Wspomniany napływ dotyczył zarówno osób, które były uchodźcami lub zamierzały złożyć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej na terenie Unii Europejskiej, jak i migrantów w bardziej ogólnym znaczeniu tego słowa ( 87 ).

Sprawa C‑490/16 A.S.

Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne

71. Sąd odsyłający wskazuje, że A.S., obywatel Syrii, opuścił Syrię i udał się do Libanu, stamtąd do Turcji, a następnie do Grecji, BJR Macedonii, Serbii, Chorwacji i Słowenii. Pomiędzy stronami bezsporne jest to, że podróżował on przez Serbię w sposób zorganizowany, tzw. pociągiem migrantów, że wjechał do Chorwacji z Serbii oraz że na wyznaczonym przejściu granicznym państwa towarzyszyli mu funkcjonariusze serbskich organów krajowych. Został on przekazany chorwackim krajowym organom kontroli granicznej. Te ostatnie nie przeszkodziły mu we wjeździe na teren Chorwacji, nie wszczęły procedury zmierzającej do wydalenia go z terytorium chorwackiego ani nie zbadały, czy spełnia on warunki legalnego wjazdu na teren Chorwacji. Organy chorwackie zorganizowały natomiast dalszy transport do granicy słoweńskiej.

72. W dniu 20 lutego 2016 r. A.S. wjechał na teren Słowenii wraz z masą osób podróżujących „pociągiem migrantów” w punkcie kontroli granicznej w mieście Dobova, gdzie został zarejestrowany. Następnego dnia (21 lutego 2016 r.) wraz z innymi obywatelami państw trzecich podróżującymi szlakiem zachodniobałkańskim trafił przed oblicze austriackich organów bezpieczeństwa na granicy słoweńsko‑austriackiej, które odesłały go z powrotem do Słowenii. W dniu 23 lutego 2016 r. A.S. złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej do organów słoweńskich. W tym samym dniu organy słoweńskie przesłały organom chorwackim pismo zgodnie z art. 2 ust. 1 umowy pomiędzy tymi dwoma krajami w sprawie ekstradycji i powrotu osób, które nielegalnie wjechały na terytorium słoweńskie lub przebywały tam nielegalnie (umowy międzynarodowej). Słowenia zwróciła się do Chorwacji, opierając się na przepisach rozporządzenia Dublin III, o wtórne przejęcie 66 osób, wśród których znalazł się A.S. Pismem z dnia 25 lutego 2016 r. organy chorwackie potwierdziły swój zamiar wtórnego przejęcia tych osób. Oficjalny wniosek o wtórne przejęcie Słowenia złożyła w dniu 19 marca 2016 r. W dniu 18 maja 2016 r. organy chorwackie potwierdziły, iż akceptują status Chorwacji jako odpowiedzialnego państwa członkowskiego.

73. Decyzją z dnia 14 czerwca 2016 r. słoweńskie ministerstwo spraw wewnętrznych (zwane dalej „słoweńskim ministerstwem”) poinformowało A.S., że jego wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej nie będzie rozpatrywany przez Słowenię oraz że zostanie on przekazany Chorwacji jako odpowiedzialnemu państwu członkowskiemu (zwaną dalej „decyzją słoweńskiego ministerstwa”).

74. Ową decyzję wydano na podstawie kryterium z art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy obywatel państwa trzeciego przekroczył nielegalnie granicę państwa członkowskiego, to ostatnie państwo jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. To, czy w danym przypadku nastąpiło nielegalne przekroczenie granicy, ustala się na podstawie dowodów lub poszlak opisanych w dwóch wykazach w załączniku II do rozporządzenia wykonawczego do rozporządzenia Dublin III, w tym wszystkich danych dostępnych w systemie Eurodac.

75. Słoweńskie ministerstwo stanęło na stanowisku, że A.S. wjechał do Chorwacji nielegalnie w lutym 2016 r. Ministerstwo uwzględniło także fakt, iż w dniu 18 maja 2016 r. organy chorwackie w sposób pozytywny odniosły się do wniosku skierowanego przez organy słoweńskie w przedmiocie przejęcia wniosku A.S. na podstawie rozporządzenia Dublin III, według kryterium określonego w art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia, w związku z czym Chorwacja jest państwem członkowskim właściwym do rozpatrzenia wniosku A.S. ( 88 ). System Eurodac nie wskazał Chorwacji w odniesieniu do A.S., ale nie jest to decydujące przy wykładni art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III. Działania organów krajowych, w przypadku gdy osoby podróżujące „pociągiem migrantów” przekroczyły granicę krajową z Chorwacją, były zbieżne z działaniami podjętymi w sytuacji, gdy migrantów zarejestrowano w systemie Eurodac.

76. W dniu 27 czerwca 2016 r. A.S. zaskarżył tę decyzję do Upravno sodišče (sądu pierwszej instancji) na tej podstawie, że kryterium z art. 13 ust. 1 zastosowano w sposób niewłaściwy. Postępowanie chorwackich organów krajowych należy interpretować w sposób oznaczający, iż wjechał on na terytorium Chorwacji zgodnie z prawem.

77. W dniu 4 lipca 2016 r. skarga A.S. została oddalona, jednak jego wniosek o zawieszenie wykonania decyzji ministra został uwzględniony.

78. A.S. wniósł apelację od orzeczenia sądu pierwszej instancji do sądu odsyłającego w dniu 7 lipca 2016 r. Ten ostatni staje na stanowisku, że w celu ustalenia państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku A.S. o udzielenie ochrony międzynarodowej konieczne jest uzyskanie wytycznych w przedmiocie wykładni warunku określonego w art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III, zgodnie z którym „wnioskodawca przekroczył nielegalnie granicę […] państwa członkowskiego”. Sąd odsyłający zmierza w szczególności do ustalenia, czy wyrażenie „przekroczył nielegalnie” należy interpretować w sposób niezależny, czy też w związku z art. 3 pkt 2 dyrektywy powrotowej oraz art. 5 kodeksu granicznego Schengen. Sąd odsyłający pragnie także upewnić się, czy fakt, że A.S. przekroczył granicę z Serbii do Chorwacji pod nadzorem organów chorwackich, nawet w braku spełnienia wymogów z art. 5 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen (gdyż nie posiadał on niezbędnych dokumentów, takich jak ważna wiza), jest istotny przy ocenie, czy jego wjazd na terytorium Unii Europejskiej był nielegalny.

79. Sąd odsyłający zmierza także do uzyskania wskazówek w przedmiocie zastosowania określonych aspektów proceduralnych rozporządzenia Dublin III, mianowicie czy prawo A.S. do skutecznego środka zaskarżenia na mocy art. 27 tego rozporządzenia obejmuje ocenę prawną tego, w jaki sposób należy stosować pojęcia „nielegalnego” czy „bezprawnego” wjazdu na terytorium państwa członkowskiego z art. 13 ust. 1. W przypadku udzielenia na to pytanie odpowiedzi twierdzącej konieczne staje się ustalenie, w jaki sposób stosuje się terminy określone w art. 13 ust. 1 i art. 29 ust. 2 rozporządzenia Dublin III. Sąd odsyłający zasadniczo zmierza do ustalenia, czy termin biegnie nadal w przypadku wniesienia środka zaskarżenia na mocy art. 27 ust. 1, w szczególności w sytuacji gdy przekazanie zostało wykluczone zgodnie z art. 27 ust. 3.

80. W dniu 13 września 2016 r. sąd odsyłający zwrócił się więc z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy ochrona sądowa przewidziana w art. 27 [rozporządzenia Dublin III] dotyczy również wykładni warunków kryterium określonego w art. 13 ust. 1 [rozporządzenia Dublin III], w sytuacji kiedy chodzi o orzeczenie, że państwo członkowskie nie rozpatrzy wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, gdy inne państwo członkowskie uznało swoją odpowiedzialność za rozpatrzenie wniosku wnioskodawcy na tej samej podstawie, zaś wnioskodawca się z tym nie zgadza? 2) Czy warunek dotyczący nieprawidłowego [nielegalnego] przekroczenia, o którym mowa w art. 13 ust. 1 [rozporządzenia Dublin III], należy interpretować w sposób niezależny i autonomiczny, czy też w związku z art. 3 ust. 2 [dyrektywy powrotowej] i art. 5 kodeksu granicznego Schengen, które definiują nielegalne przekroczenie granicy, i czy wykładnia ta powinna być stosowana również w odniesieniu do art. 13 ust. 1 [tego rozporządzenia]? 3) Przy uwzględnieniu odpowiedzi na pytanie drugie, czy pojęcie nieprawidłowego [nielegalnego] przekroczenia granicy, o którym mowa w art. 13 ust. 1 [rozporządzenia Dublin III], w okolicznościach niniejszej sprawy należy interpretować w ten sposób, że nieprawidłowe [nielegalne] przekroczenie granicy nie następuje, jeżeli organy państwa członkowskiego organizują przekroczenie granicy w celu przejazdu do innego państwa członkowskiego Unii? 4) W wypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie trzecie, czy w konsekwencji art. 13 ust. 1 [rozporządzenia Dublin III] należy interpretować w ten sposób, że zakazuje on odesłania obywatela państwa trzeciego do państwa [członkowskiego], w którym początkowo wjechał on na terytorium Unii? 5) Czy art. 27 [rozporządzenia Dublin III] należy interpretować w ten sposób, że terminy, o których mowa w art. 13 ust. 1 i art. 29 ust. 2, nie biegną, jeżeli wnioskodawca korzysta z prawa do ochrony sądowej, szczególnie kiedy powoduje to wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym lub kiedy sąd krajowy oczekuje na odpowiedź [Trybunału] na takie pytanie postawione w innej sprawie? Ewentualnie, czy w takim wypadku terminy biegną, jednak odpowiedzialne państwo członkowskie nie ma prawa odmówić przyjęcia?”.

Postępowanie przed Trybunałem

81. Sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie odesłania prejudycjalnego w trybie przyspieszonym. Trybunał oddalił ten wniosek postanowieniem z dnia 27 września 2016 r. Następnie jednak, postanowieniem z dnia 22 grudnia 2016 r., postanowiono o rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności, gdyż sprawa ta ma za przedmiot kwestie wspólne ze sprawą C‑646/16, Jafari, która jest rozpatrywana w trybie przyspieszonym.

82. Uwagi na piśmie przedłożyli A.S., rządy grecki, węgierski, słoweński, rząd Zjednoczonego Królestwa, rząd szwajcarski oraz Komisja Europejska. Z uwagi na podobieństwa ze sprawą C‑646/16, Jafari, Trybunał postanowił zorganizować wspólną rozprawę w obydwu tych sprawach ( 89 ).

Sprawa C‑646/16 Jafari

Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne

83. Khadija Jafari i Zainab Jafari są obywatelkami Afganistanu. Są one siostrami. Khadija Jafari ma syna, który urodził się w 2014 r., a Zainab Jafari ma dwie córki urodzone w latach 2011 i 2007. Dzieci posiadają także obywatelstwo afgańskie.

84. Siostry wraz z dziećmi (zwane dalej „rodzinami Jafari”) uciekły z Afganistanu, ponieważ ich mężowie zostali pojmani przez talibów w celu przymusowego wcielenia do talibskiej armii. Kiedy sprzeciwili się temu, zostali zabici przez talibów. Teściowie sióstr Jafari trzymali następnie kobiety w zamknięciu: jeden z nich uważał, że przetrzymywanie synowej w zamknięciu jest odpowiednie ze względów religijnych, drugi natomiast uważał, że przebywanie w zamknięciu jest dla jego synowej bezpieczniejsze. Ojciec sióstr Jafari zdołał zorganizować ich ucieczkę z Afganistanu. Siostry obawiają się, że ich powrót do Afganistanu oznaczałby ponowne zamknięcie ich przez rodziny, a także wiązałby się z ryzykiem ukamienowania.

85. Rodziny Jafari opuściły Afganistan w grudniu 2015 r. Z pomocą handlarza ludźmi podróżowały najpierw przez Iran (gdzie spędziły trzy miesiące), a następnie przez Turcję (gdzie spędziły około 20 dni) do Grecji (gdzie spędziły trzy dni). Organy greckie pobrały od Zainaby Jafari dane biometryczne i wprowadziły cyfrowy zapis jej odcisków palców do systemu Eurodac. Rodziny Jafari podróżowały następnie przez BJR Macedonii, Serbię, Chorwację i Słowenię, docierając ostatecznie do Austrii. Od ich wyjazdu z Grecji do ponownego wjazdu na teren Unii Europejskiej nie minęło więcej niż pięć dni.

86. Począwszy od dnia 18 listopada 2015 r. Chorwacja rozpoczęła proces filtrowania napływu obywateli państw trzecich. Do przejazdu przez jej terytorium dopuszczani byli jedynie obywatele Afganistanu, Iraku i Syrii, którzy mieli szansę na uzyskanie statusu uchodźców. Rodziny Jafari spełniały to kryterium. W Chorwacji zwróciły się one o uzyskanie dostępu do lekarza, aby udzielił on pomocy medycznej jednej z córek Zainaby Jafari. Nie udzielono im żadnej pomocy. Rodziny spędziły godzinę, czekając na autobus, i zostały następnie przewiezione przez granicę do Słowenii.

87. W dniu 15 lutego 2016 r. właściwe organy w Słowenii sporządziły dokument, w którym zawarto dane osobowe rodziny Jafari. Wskazano w nim „NEMČIJA/DEU” („cel podróży Niemcy”) w odniesieniu do Zainaby Jafari. Jeżeli chodzi o Khadiję Jafari, oznaczenie „DEU” wykreślono ręcznie i zastąpiono oznaczeniem „AUT” zapisanym ręcznie [a więc „NEMČIJA/AUT” („cel podróży Austria”)] ( 90 ). Tego samego dnia siostry przekroczyły razem granicę austriacką i złożyły wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej dla siebie i swoich dzieci w tym państwie. Władze austriackie twierdzą, iż kobiety wskazały pierwotnie, że celem ich podróży jest Szwecja. Fakt ten jednak siostry kwestionują.

88. Właściwy organ austriacki, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (austriacki federalny urząd ds. imigracji i azylu, zwany dalej „urzędem federalnym” lub „BFA”), nie zweryfikował oświadczeń sióstr co do ich ucieczki z Afganistanu, ponieważ stanął na stanowisku, iż to Chorwacja jest państwem członkowskim odpowiedzialnym za rozpatrzenie ich wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Po skontaktowaniu się w pierwszej kolejności z organami słoweńskimi pismem z dnia 16 kwietnia 2016 r. BFA zwrócił się do właściwego organu chorwackiego o przejęcie sióstr wraz z dziećmi zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Dublin III. Według BFA z uwagi na to, że rodziny Jafari wjechały na terytorium państw członkowskich nielegalnie przez Chorwację, to właśnie Chorwacja była odpowiedzialna za rozpatrzenie ich wniosków. Właściwy organ chorwacki nie udzielił odpowiedzi. Wobec tego BFA poinformował go pismem z dnia 18 czerwca 2016 r., że na podstawie art. 22 ust. 7 rozporządzenia Dublin III odpowiedzialność za rozpatrzenie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w sposób nieodwołalny spoczywała w tym momencie na Chorwacji.

89. Decyzjami z dnia 5 września 2016 r. urząd federalny odrzucił wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej jako „niedopuszczalne”, stwierdzając, że państwem odpowiedzialnym za rozpatrzenie wniosków na mocy art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III jest Chorwacja, oraz wydał nakaz wydalenia, zobowiązujący rodziny Jafari do powrotu na terytorium Chorwacji. W uzasadnieniu urząd federalny oparł swoją decyzję na założeniu, że siostry wraz z dziećmi w pierwszej kolejności wjechały na terytorium Unii Europejskiej w Grecji. Według BFA opuściły one jednak następnie terytorium Unii Europejskiej, aby ponownie wjechać na terytorium państw członkowskich w Chorwacji. Wjazdy do Grecji i Chorwacji uznano za nielegalne. Jednakże w Grecji nadal istniały wady systemowe w procedurze azylowej. Wobec tego, stosując art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III, za odpowiedzialne państwo członkowskie należało uznać Chorwację. W chorwackim systemie azylowym nie stwierdzono żadnych wad systemowych. Siostry kwestionują ten wniosek ( 91 ).

90. Zarówno organy administracyjne, jak i Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Austria), który orzekał w przedmiocie ich skargi na wydane decyzje, uznały, że opis przedstawiony przez rodziny Jafari, jak i podane informacje odnoszące się do ich podróży z Afganistanu, był wiarygodny. Bezsporne jest też, że odyseja, która stała się udziałem rodzin Jafari, miała miejsce w czasie masowego napływu obywateli państw trzecich na terytorium Unii Europejskiej z Bałkanów Zachodnich w okresie od września 2015 r. do marca 2016 r.

91. Decyzjami z dnia 10 października 2016 r. Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny) oddalił odwołania rodzin Jafari. Tym samym zasadniczo podtrzymał ustalenia BFA. Sąd ten stwierdził, że w chwili wjazdu na teren Chorwacji z Serbii rodziny Jafari przekroczyły granicę bez wizy wjazdowej, mimo że ze względu na obywatelstwo Afganistanu były zobowiązane do jej posiadania. Z tego względu przekroczenie przez nie granicy było nielegalne. Jak wynika z dostępnych danych, wjazd do Austrii także odbył się bez wizy, a zatem również był on „nielegalny”.

92. Obie siostry (ale nie ich dzieci) wniosły skargę rewizyjną na to orzeczenie do sądu odsyłającego. Podnoszą one, że przy określaniu państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie ich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej należało uwzględnić szczególne okoliczności ich spraw. Siostry twierdzą, że wjechały na terytorium Unii Europejskiej na podstawie art. 5 ust. 4 lit. c) kodeksu granicznego Schengen (a zatem ze względów humanitarnych). Przekroczenie granicy nie miało więc charakteru „nielegalnego wjazdu” w rozumieniu art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III. Takie rozumowanie leżało u podstaw porozumienia z dnia 18 lutego 2016 r. zezwalającego obywatelom państw trzecich na wjazd na terytorium Unii Europejskiej w celu przejazdu przez terytorium państw członkowskich, aby dotrzeć do miejsca, w którym chcą oni ubiegać się o azyl ( 92 ). Na gruncie art. 14 ust. 2 rozporządzenia Dublin III to Austria jest więc państwem członkowskim odpowiedzialnym za rozpatrzenie ich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej.

93. Sąd odsyłający miał świadomość, że odesłanie prejudycjalne złożył już Vrhovno sodišče Republike Slovenije (sąd najwyższy Republiki Słowenii) w sprawie C‑490/16 A.S. Jednakże sąd ten staje na stanowisku, iż okoliczności dotyczące wniosków rodzin Jafari o udzielenie ochrony międzynarodowej różnią się od tych będących przedmiotem sprawy A.S. W przypadku rodzin Jafari właściwy organ chorwacki nie udzielił odpowiedzi na wniosek o przejęcie skierowany na mocy art. 18 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Dublin III. Zdaniem sądu odsyłającego art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III stanowi istotne kryterium określone w rozdziale III, które ma zastosowanie do ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego. W rozporządzeniu tym brak jest jednak definicji „nielegalnego przekroczenia” granicy. Wobec tego sąd odsyłający zwraca się o przedstawienie wskazówek co do tego, czy pojęcie to należy interpretować w sposób niezależny, czy poprzez odniesienie do innych przepisów prawa Unii, określających zasady regulujące wymogi odnoszące się do obywateli państw trzecich przekraczających granicę zewnętrzną Unii Europejskiej, takich jak te zawarte w kodeksie granicznym Schengen. W zakresie, w jakim organy chorwackie zezwoliły na wjazd rodzin Jafari na terytorium Chorwacji i nadzorowały ich przewóz do granicy słoweńskiej, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy tego rodzaju zachowanie spełnia w konsekwencji przesłanki „wizy” w rozumieniu art. 2 lit. m) i art. 12 rozporządzenia Dublin III.

94. Rodziny Jafari twierdzą, że istotnym kryterium określonym w rozdziale III jest art. 14 (zwolnienie z obowiązku wizowego). Sąd odsyłający nie jest przekonany co do słuszności tego poglądu. Wobec tego sąd ten pragnie dowiedzieć się, czy rzeczony przepis lub art. 13 ust. 1 to odpowiednie kryterium dla określenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego. Mając na uwadze wyroki Trybunału Ghezelbash i Karim ( 93 ), sąd odsyłający zauważa, że wnioskodawca może powoływać się na niewłaściwe zastosowanie kryteriów z rozporządzenia Dublin III w odwołaniu od decyzji o przekazaniu wydanej na podstawie tego rozporządzenia. Konieczne jest zatem ustalenie, które kryterium jest właściwe.

95. Sąd odsyłający kwestionuje także twierdzenie rodzin Jafari, iż są one objęte zakresem art. 5 ust. 4 lit. c) kodeksu granicznego Schengen. Wobec tego sąd ten zwraca się także do Trybunału o przedstawienie stanowiska w przedmiocie prawidłowej wykładni tego przepisu.

96. Mając powyższe na uwadze, sąd odsyłający zwraca się z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy dla celów wykładni art. 2 lit. m), art. 12 i 13 [rozporządzenia Dublin III] należy uwzględnić inne akty prawne, z którymi [to rozporządzenie] wykazuje związek, czy też należy tym przepisom nadać znaczenie niezależne od tych aktów prawnych? 2) W przypadku gdyby przepisy rozporządzenia Dublin III należało interpretować niezależnie od innych aktów prawnych: a) Czy w okolicznościach rozpatrywanych spraw, odznaczających się tym, że wystąpiły one w okresie, w którym władze krajowe państw członkowskich, których dotyczyło to w znacznym stopniu, były skonfrontowane z nadzwyczajnie dużą liczbą osób żądających tranzytu przez ich terytorium, faktycznie tolerowany przez dane państwo członkowskie wjazd na jego terytorium, służący jedynie celowi tranzytu przez to państwo członkowskie i złożeniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w innym państwie członkowskim należy uznać za »wizę« w rozumieniu art. 2 lit. m) i art. 12 rozporządzenia Dublin III? Jeżeli na pytanie drugie lit. a) należy udzielić odpowiedzi twierdzącej: b) Czy mając na uwadze faktyczne tolerowanie wjazdu dla celów tranzytu, należy przyjąć, że »wiza« utraciła ważność wraz z wyjazdem z danego państwa członkowskiego? c) Czy mając na uwadze faktyczne tolerowanie wjazdu dla celów tranzytu należy przyjąć, że »wiza« jest w dalszym ciągu ważna, jeżeli wyjazd z danego państwa członkowskiego nie miał jeszcze miejsca, czy też »wiza« traci swą ważność niezależnie od braku wyjazdu w chwili, w której wnioskodawca ostatecznie odstąpi od zamiaru przybycia do innego państwa członkowskiego? d) Czy odstąpienie przez wnioskodawcę od zamiaru przybycia do państwa członkowskiego pierwotnie przyjętego za cel prowadzi do tego, że ma miejsce oszustwo po wydaniu »wizy« w rozumieniu art. 12 ust. 5 rozporządzenia Dublin III, w związku z czym państwo członkowskie wydające »wizę« nie ma właściwości? Jeżeli na pytanie drugie lit. a) należy udzielić odpowiedzi przeczącej: e) Czy sformułowanie zawarte w art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III »przekroczył nielegalnie granicę lądową, morską lub powietrzną państwa członkowskiego, przybywając z państwa trzeciego« należy rozumieć w ten sposób, że we wskazanych szczególnych warunkach rozpatrywanych spraw nie doszło do nielegalnego przekroczenia granicy zewnętrznej? 3) W przypadku gdyby przepisy rozporządzenia Dublin III należało interpretować przy uwzględnieniu innych przepisów prawa: a) Czy dla oceny kwestii, czy w rozumieniu art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III miało miejsce »nielegalne przekroczenie granicy« należy w szczególności wziąć pod uwagę, czy zgodnie z kodeksem granicznym Schengen – w szczególności zgodnie z mającym zastosowanie w związku z chwilą wjazdu art. 5 [tego aktu] – zostały spełnione warunki wjazdu? Jeżeli na pytanie trzecie lit. a) należy udzielić odpowiedzi przeczącej: b) Jakie przepisy prawa Unii należy w szczególności wziąć pod uwagę przy ocenie, czy miało miejsce »nielegalne przekroczenie granicy« w rozumieniu art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III? Jeżeli na pytanie trzecie lit. a) należy udzielić odpowiedzi twierdzącej: c) Czy w okolicznościach rozpatrywanych spraw, odznaczających się tym, że wystąpiły one w okresie, w którym władze krajowe państw członkowskich, których dotyczyło to w znacznym stopniu, były skonfrontowane z nadzwyczajnie dużą liczbą osób żądających tranzytu przez ich terytorium, faktycznie tolerowany przez dane państwo członkowskie bez badania okoliczności każdego przypadku wjazd na jego terytorium, służący jedynie celowi tranzytu przez to państwo członkowskie i złożeniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w innym państwie członkowskim należy uznać za zezwolenie na wjazd w rozumieniu art. 5 ust. 4 lit. c) kodeksu granicznego Schengen? Jeżeli na pytanie trzecie lit. a) i c) należy udzielić odpowiedzi twierdzącej: d) Czy zezwolenie na wjazd zgodnie z art. 5 ust. 4 lit. c) kodeksu granicznego Schengen prowadzi do tego, że należy przyjąć, iż chodzi o pozwolenie równoważne z wizą w rozumieniu art. 5 ust. 1 lit. b) kodeksu granicznego Schengen i w związku z tym o »wizę« zgodnie z art. 2 lit. m) rozporządzenia Dublin III, w związku z czym przy stosowaniu przepisów dla celów ustalenia właściwego państwa członkowskiego na podstawie rozporządzenia Dublin III należy również wziąć pod uwagę jego art. 12? Jeżeli na pytanie trzecie lit. a), c) i d) należy udzielić odpowiedzi twierdzącej: e) Czy mając na uwadze faktyczne tolerowanie wjazdu dla celów tranzytu należy przyjąć, że »wiza« utraciła ważność wraz z wyjazdem z danego państwa członkowskiego? f) Czy mając na uwadze faktyczne tolerowanie wjazdu dla celów tranzytu, należy przyjąć, że »wiza« jest w dalszym ciągu ważna, jeżeli wyjazd z danego państwa członkowskiego nie miał jeszcze miejsca, czy też »wiza« traci swą ważność niezależnie od braku wyjazdu w chwili, w której wnioskodawca ostatecznie odstąpi od zamiaru przybycia do innego państwa członkowskiego? g) Czy odstąpienie przez wnioskodawcę od zamiaru przybycia do państwa członkowskiego pierwotnie przyjętego za cel prowadzi do tego, że ma miejsce oszustwo po wydaniu »wizy« w rozumieniu art. 12 ust. 5 rozporządzenia Dublin III, w związku z czym państwo członkowskie wydające »wizę« nie ma właściwości? Jeżeli na pytanie trzecie lit. a) i c) należy udzielić odpowiedzi twierdzącej, jednakże na pytanie trzecie lit. d) należy udzielić odpowiedzi przeczącej: h) Czy sformułowanie zawarte w art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III »przekroczył nielegalnie granicę lądową, morską lub powietrzną państwa członkowskiego, przybywając z państwa trzeciego«, należy rozumieć w ten sposób, że we wskazanych szczególnych warunkach rozpatrywanych spraw przekroczenie granicy podlegające zakwalifikowaniu jako zezwolenie na wjazd zgodnie z art. 5 ust. 4 lit. c) kodeksu granicznego Schengen nie należy uznać za nielegalne przekroczenie granicy zewnętrznej?”.

Postępowanie przed Trybunałem

97. Zgodnie z art. 105 regulaminu postępowania sąd odsyłający zwrócił się z wnioskiem o rozpatrzenie niniejszej sprawy w trybie przyspieszonym. Wniosek został uwzględniony postanowieniem prezesa z dnia 15 lutego 2017 r.

98. Uwagi na piśmie przedłożyły rodziny Jafari, rządy austriacki, francuski, węgierski, włoski, szwajcarski oraz Komisja Europejska.

99. Na wspólnej rozprawie w dniu 28 marca 2017 r., która – zgodnie z art. 77 regulaminu postępowania – dotyczyła także sprawy C‑490/16 A.S., A.S. oraz rodziny Jafari, jak również rządy austriacki francuski, grecki, włoski, rząd Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja przedstawili swoje stanowiska ustnie.

Ocena

Uwagi wstępne

System dubliński: krótkie omówienie

100. System dubliński ustanawia procedurę służącą ustaleniu państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej ( 94 ). Możliwość swobodnego podróżowania przez obywateli państw trzecich w strefie Schengen ( 95 ) stała się źródłem potencjalnych trudności, w związku z czym zaprojektowano mechanizm służący zapewnieniu, aby, co do zasady, tylko jedno państwo uczestniczące było odpowiedzialne za rozpatrzenie danego wniosku o azyl. Do celów systemu należy między innymi szybkie ustalenie odpowiedzialnego państwa członkowskiego, tak aby zapobiec zjawisku „forum shopping” ( 96 ) i zniechęcać do takich praktyk, aby zapobiegać wtórnym przepływom ( 97 ) i zniechęcać do tego, oraz aby unikać sytuacji osób ubiegających się o azyl „in orbit” – czyli aby unikać sytuacji, w której dane państwo członkowskie odsuwa od siebie odpowiedzialność, twierdząc, że inne państwo członkowskie stanowi bezpieczne państwo trzecie i tym samym powinno przejąć odpowiedzialność ( 98 ). Rozporządzenie Eurodac stanowi podstawę dla rozporządzenia Dublin III.

101. Pierwszy zestaw kryteriów określonych w rozdziale III rozporządzenia Dublin III dotyczy powierzenia odpowiedzialności za rozpatrywanie wniosków według zasady poszanowania jedności rodziny ( 99 ). Kolejne kryteria mają na celu ustalenie, które państwo w największym stopniu przyczyniło się do wjazdu lub pobytu wnioskodawcy na terytorium państw członkowskich poprzez wydanie wizy lub dokumentu pobytowego, poprzez niedochowanie staranności podczas kontroli granicznych lub poprzez zniesienie wymogu dotyczącego posiadania wizy przez zainteresowanego obywatela państwa trzeciego ( 100 ).

Schengen

102. Zgodnie z kodeksem granicznym Schengen państwa członkowskie mają obowiązek utrzymania integralności granicy zewnętrznej Unii Europejskiej, której przekroczenie powinno być dozwolone wyłącznie w pewnych wyznaczonych punktach. Obywatele państw trzecich muszą spełnić konkretne wymogi ( 101 ). Obywatel państwa trzeciego, który przekroczył granicę nielegalnie i nie ma prawa pobytu na terytorium zainteresowanego państwa członkowskiego, musi zostać zatrzymany i poddany procedurom powrotu ( 102 ). W praktyce obywatele państw trzecich, którzy przybywają na granice zewnętrzne państw członkowskich, często nie mają zamiaru składać wniosku o azyl w tym państwie i nie zgadzają się na pobranie swoich odcisków palców, gdy wymagają tego od nich właściwe organy ( 103 ). Co do zasady, zgodnie z art. 3 pkt 2 dyrektywy powrotowej ( 104 ) od tego momentu zainteresowane osoby mogły być wskazane jako obywatele państw trzecich nielegalnie przebywający [na terytorium państwa członkowskiego], którzy nie spełniają warunków wjazdu określonych w art. 5 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen.

103. Procedurą preferowaną na mocy dyrektywy powrotowej jest powrót dobrowolny. W przypadkach powrotu przymusowego zainteresowane państwo członkowskie musi wydać ogólnounijny zakaz wjazdu i może umieścić tę informację w SIS.

104. System dubliński, dorobek Schengen i dyrektywa powrotowa wydają się stanowić kompleksowy pakiet środków. Jednakże dwie sprawy będące przedmiotem niniejszej opinii ujawniają luki i praktyczne trudności z zastosowaniem tych przepisów, w sytuacji gdy wyjątkowo duża liczba osób w stosunkowo krótkim czasie, poszukując schronienia, podróżuje do Unii Europejskiej drogą lądową, a nie lotniczą. Opisałam już okoliczności, jakie zaistniały w okresie od września 2015 r. do marca 2016 r. ( 105 ).

Zagadnienia ogólne odnoszące się do pytań prejudycjalnych

105. Dwa pytania skierowane przez dwa sądy odsyłające dotyczą szeregu wspólnych zagadnień.

106. Po pierwsze, jaką ogólną metodologię należy zastosować, dokonując wykładni kryteriów zawartych w art. 12, 13 i 14 rozporządzenia Dublin III? W szczególności, czy wykładni tych przepisów należy dokonywać w związku z dorobkiem Schengen ( 106 )? Po drugie, czy współpraca i ułatwienia zapewniane przez państwa tranzytu Unii (w szczególności Chorwację i Słowenię) mają ostatecznie charakter wiz w rozumieniu art. 2 lit. m) i art. 12 tego rozporządzenia? (A.S. nie zadaje tego pytania w sposób bezpośredni, ale odpowiedź Trybunału mogłaby być mimo wszystko użyteczna dla sądu odsyłającego przy rozpatrywaniu sprawy w postępowaniu głównym ( 107 )). Po trzecie, jak należy interpretować art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III? W szczególności, co oznacza sformułowanie „przekroczył nielegalnie granicę” i jaki jest związek (jeżeli taki istnieje) pomiędzy tym przepisem a art. 5 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen i art. 3 pkt 2 dyrektywy powrotowej ( 108 )? Po czwarte, czy obywatele państw trzecich, którym zezwolono na wjazd do strefy Schengen podczas kryzysu humanitarnego na Bałkanach Zachodnich, są objęci zakresem wyjątku z art. 5 ust. 4 lit. c) kodeksu granicznego Schengen od warunków wjazdu dla obywateli państw trzecich ( 109 )? Po piąte, czym jest „wjazd bezwizowy” w rozumieniu art. 14 rozporządzenia Dublin III?

107. W sprawie A.S. do Trybunału zwrócono się także o zbadanie określonych aspektów proceduralnych rozporządzenia Dublin III ( 110 ). Wreszcie konieczne jest dokonanie oceny praktycznych konsekwencji wykładni spornych przepisów w obydwu sprawach ( 111 ).

108. Powyższe pytania skierowano w takim kontekście, że w odniesieniu do jednego państwa członkowskiego stwierdzono, iż zawiesiło ono stosowanie rozporządzenia Dublin III na pewien okres, podczas gdy o innych mówiło się, że „zawiesiły Schengen”, ponieważ wzniosły bariery wzdłuż swoich granic wewnętrznych z innymi państwami członkowskimi Unii Europejskiej, które także należą do strefy Schengen ( 112 ).

109. Trybunał pełni funkcję wyłącznie sądowniczą: ma zapewnić, zgodnie z art. 19 ust. 1 TUE, „poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu traktatów”. W oczywisty sposób wynika z tego, że zadaniem Trybunału nie jest wkraczanie na scenę polityczną, aby odnieść się do (drażliwej) kwestii tego, w jaki sposób, biorąc pod uwagę geografię Europy, należy dokonać rozdzielenia osób ubiegających się o ochronę międzynarodową pomiędzy państwa członkowskie Unii Europejskiej. Bezprecedensowe okoliczności, jakie miały miejsce na Bałkanach Zachodnich w okresie od września 2015 r. do marca 2016 r., wysuwają jednak na pierwszy plan rozdźwięk pomiędzy geografią a rozbudowanymi kryteriami w rozdziale III rozporządzenia Dublin III. Mówiąc wprost: do Trybunału zwrócono się o przedstawienie rozwiązania prawnego i dopasowania go retrospektywnie do okoliczności faktycznych, do których rozstrzygnięcia obowiązujące przepisy prawne nie są wystarczające. Niezależnie od tego, jakie rozwiązanie zostanie wybrane, z dużym prawdopodobieństwem będzie ono budzić kontrowersje w określonych kręgach.

W przedmiocie kwestii pierwszej: metodologia, jaką należy zastosować przy dokonywaniu wykładni art. 12, 13 i 14 rozporządzenia Dublin III

110. Sądy odsyłające w sprawach A.S. i Jafari zmierzają do ustalenia, czy konieczne jest uwzględnienie innych aktów prawa Unii związanych z rozporządzeniem Dublin III, czy też należy dokonywać wykładni tego rozporządzenia [w szczególności jego art. 2 lit. m), art. 12, 13 i 14] niezależnie od tych aktów. Panuje zgoda co do tego, że tranzyt zorganizowano we współpracy z zainteresowanymi państwami. Wobec tego należy zadać pytanie, czy przepisy odnoszące się do obywateli państw trzecich, którzy przekraczają granice zewnętrzne Unii Europejskiej, mają wpływ na wykładnię rozporządzenia Dublin III.

111. Skarżące w sprawie Jafari, rządy austriacki, francuski, grecki, węgierski, szwajcarski oraz Komisja twierdzą, że kryteria określone w rozdziale III należy interpretować w związku z innymi aktami, mianowicie z kodeksem granicznym Schengen oraz dyrektywą powrotową.

112. Z kolei A.S. podnosi, że wykładnia kryteriów określonych w rozdziale III nie powinna opierać się wyłącznie na przepisach krajowych lub międzynarodowych. Należy w niej uwzględnić stan faktyczny oraz zobowiązania państw tranzytu Unii, które działały zgodnie z art. 33 konwencji genewskiej i art. 3 EKPC (zakaz tortur), jak również art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 4 kodeksu granicznego Schengen.

113. Zdaniem rządu włoskiego kwestią kluczową nie jest to, czy ogólne podejście do wykładni uwzględnia inne akty prawa Unii. Rząd ten wskazuje, w pierwszej kolejności, że w okresie od września 2015 r. do marca 2016 r. państwa tranzytowe Unii nie wydawały wiz osobom przejeżdżającym przez ich terytorium. W drugiej kolejności rząd ten podkreśla, że art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III należy interpretować w świetle konwencji genewskiej.

114. W opinii rządu Zjednoczonego Królestwa kodeks graniczny Schengen oraz dyrektywa powrotowa nie mają pod względem prawnym żadnego wpływu na znaczenie pojęcia „nielegalnego przekroczenia [granicy]” z art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III. Ten ostatni przepis należy więc interpretować niezależnie od wspomnianych aktów.

115. Nie uważam, aby podejście do wykładni kryteriów określonych w rozdziale III było równoznaczne z wyborem jednego z dwóch rozwiązań: dokonaniem wykładni rozporządzenia Dublin III w sposób całkowicie autonomiczny a dokonaniem jego wykładni w taki sposób, że pojęcia określone w tym rozporządzeniu definiuje się poprzez odniesienie do części normatywnej innych aktów prawa Unii.

116. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie, lecz także kontekst, w jakim został umieszczony, oraz cele regulacji, której stanowi on część ( 113 ). Pierwsza z „Zasad ogólnych” określonych we „Wspólnym przewodniku praktycznym dotyczącym redagowania aktów prawa wspólnotowego” ( 114 ) przewiduje, że prawodawstwo musi być jasne, proste i precyzyjne, niepozostawiające u odbiorcy wątpliwości. W przypadku gdy w akcie zastosowano definicje wspólne dla innych aktów należących do prawodawstwa Unii, można by zasadnie oczekiwać wyraźnego odesłania, ponieważ pojęcie definicji, którą należy włączyć w sposób dorozumiany, nie jest zgodne z zasadą pewności prawa ( 115 ). Ani kodeks graniczny Schengen, ani dyrektywa powrotowa nie zawierają definicji, które odsyłają do kryteriów określonych w rozdziale III rozporządzenia Dublin III.

117. Brzmienie art. 12 rozporządzenia Dublin III różni się od brzmienia art. 13 i 14, ponieważ zawiera wyraźne odesłanie do kodeksu wizowego, który jest częścią dorobku Schengen. Jest to odesłanie wystarczająco jasne, proste i precyzyjne, aby można było stwierdzić, że kodeks wizowy ma istotne znaczenie w kontekście wykładni tego przepisu ( 116 ). W związku z tym nie można uznać, że termin „wiza” w art. 12 ogranicza się do definicji wchodzącej w zakres kodeksu wizowego ( 117 ).

118. Po pierwsze, rozporządzenie Dublin III stosuje się do państw członkowskich, które nie uczestniczą w dorobku Schengen, w szczególności do Irlandii i Zjednoczonego Królestwa. W przypadku tych państw pojęcie „wizy” musi odnosić się do dokumentu uznawanego za taki na gruncie przepisów krajowych. Po drugie, „wiza” obejmuje kategorie dokumentów wykraczające poza wizę krótkoterminową, która jest objęta zakresem kodeksu wizowego. Z brzmienia art. 2 lit. m) rozporządzenia Dublin III jasno wynika, że akt ten ma zastosowanie do trzech różnych rodzajów wiz ( 118 ).

119. Podobny tok rozumowania można zastosować także w odniesieniu do art. 14, gdzie również użyto słowa „wiza”. Termin ten także należy interpretować w taki sam sposób jak art. 12 w celu zapewnienia spójności i zgodności.

120. Z powyższych rozważań wynika, że dorobek Schengen stanowi istotny element, który należy uwzględnić przy dokonywaniu wykładni pojęcia „wizy”, jednak nie pozwala on określić znaczenia tego pojęcia na użytek art. 2 lit. m) i art. 12 rozporządzenia Dublin III.

121. Artykuł 13 rozporządzenia Dublin III nie zawiera wyraźnego odniesienia do jakichkolwiek aktów należących do dorobku Schengen ani do dyrektywy powrotowej.

122. Jednakże kontekst normatywny wskazuje na to, że rozporządzenie Dublin III stanowi integralną część WESA, opartego na pełnym i integralnym stosowaniu konwencji genewskiej ( 119 ). Owa konwencja przewiduje międzynarodowe ramy dla ochrony uchodźców i osób ubiegających się o przyznanie statusu uchodźcy. Zgodnie z art. 31 ust. 2 tej konwencji państwa co do zasady nie powinny ograniczać poruszania się uchodźców na swoim terytorium, a wszelkie ograniczenia uznane za niezbędne powinny być stosowane wyłącznie do chwili uregulowania statusu tych uchodźców lub dopóki nie zostaną przyjęci w innym państwie. Państwa muszą przyznać uchodźcom odpowiedni czas, jak również wszelkie niezbędne ułatwienia dla uzyskania prawa przyjęcia w innym państwie. Postanowienie to należy uwzględniać przy dokonywaniu wykładni rozporządzenia Dublin III ( 120 ). Wykładni rozporządzenia powinno się więc dokonywać w świetle jego kontekstu i celu oraz w sposób zgodny z konwencją genewską. Wynika to z art. 78 ust. 1 TFUE. Motyw 39 pozwala także wysunąć wniosek, iż wykładni rozporządzenia Dublin III należy dokonywać z uwzględnieniem praw uznanych w karcie ( 121 ).

123. Z uwagi na to, że rozporządzenie Dublin III stanowi integralną część WESA, istotnym czynnikiem jest także dorobek Unii Europejskiej w dziedzinie azylu ( 122 ). Pojawiają się wyraźne odwołania do dyrektywy w sprawie kwalifikowania, dyrektywy w sprawie przyjmowania oraz dyrektywy w sprawie procedur. ( 123 ). Wspólny europejski system azylowy powstał w okolicznościach, w których można było racjonalnie założyć, że wszystkie państwa uczestniczące, niezależnie od tego, czy były państwami członkowskimi, czy państwami trzecimi, przestrzegały praw podstawowych, w tym praw gwarantowanych na mocy konwencji genewskiej i protokołu z 1967 r. oraz EKPC ( 124 ), jak również że państwa członkowskie mogły mieć zatem wzajemne zaufanie w tej kwestii ( 125 ). „To właśnie z uwagi na tę zasadę wzajemnego zaufania prawodawca Unii przyjął [rozporządzenie Dublin II] w celu racjonalizacji rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu i zapobieżenia przeciążeniu systemu wynikającego z nałożenia na organy władzy państwowej obowiązku rozpatrzenia wielu wniosków złożonych przez tę samą osobę ubiegającą się o azyl, zwiększenia pewności prawa w zakresie ustalania państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu i w efekcie zapobieżenia zjawisku »forum shopping«, a podstawowym celem tych wszystkich względów jest przyspieszenie rozpatrywania wniosków zarówno w interesie osób ubiegających się o azyl, jak i uczestniczących państw” ( 126 ). Kwestie te dotykają samego sedna koncepcji „przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości” ( 127 ) oraz, w szczególności, WESA, którego podstawą jest wzajemne zaufanie oraz domniemanie, iż pozostałe państwa członkowskie przestrzegają prawa Unii, a konkretnie praw podstawowych ( 128 ).

124. Główne cele rozporządzenia Dublin III świadczą o zamiarze ustanowienia przez prawodawcę Unii w odniesieniu do określania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o azyl zasad organizacyjnych rządzących stosunkami pomiędzy państwami członkowskimi na wzór wcześniejszej konwencji dublińskiej ( 129 ). Motywy 4, 5 i 7 rozporządzenia Dublin III także odnoszą się do ustanowienia jasnej i wykonalnej metody umożliwiającej szybkie określenie państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o udzielenie azylu, tak aby zagwarantować skuteczny dostęp do procedur określania statusu uchodźcy i nie zagrażać celowi, jakim jest szybkie rozpatrywanie wniosków ( 130 ).

125. W jakim stopniu akty inne niż WESA, takie jak kodeks graniczny Schengen i dyrektywa powrotowa, mają znaczenie dla wykładni kryteriów określonych w art. 12, art. 13 ust. 1 i art. 14 rozdziału III?

126. Jak już wyjaśniłam, uważam, że art. 12 i 14 należy interpretować w sposób autonomiczny, chociaż kodeks wizowy jest pod pewnymi względami istotny przy ustalaniu znaczenia pojęcia „wizy” ( 131 ).

127. Co się tyczy wykładni pojęcia „nielegalnego przekroczenia [granicy]” z art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III, brak jest odpowiadającego mu terminu w kodeksie granicznym Schengen. Wyklucza to próbę transponowania tego pojęcia z kodeksu granicznego Schengen do rozporządzenia Dublin III.

128. Ponadto zakres podmiotowy zasad przewidzianych w rozdziale I tytułu II kodeksu granicznego Schengen dotyczącym warunków wjazdu dla obywateli państw trzecich przekraczających granicę zewnętrzną Unii Europejskiej nie jest taki sam, jak w przypadku rozporządzenia Dublin III. To ostatnie stosuje się wyłącznie do obywateli państw trzecich ubiegających się o ochronę międzynarodową ( 132 ): kategorii osób o szczególnym statusie w świetle prawa międzynarodowego, przyznanym im na mocy konwencji genewskiej.

129. Przebieg prac legislacyjnych pokazuje, że ustalenia dotyczące określania odpowiedzialności za rozpatrywanie wniosków o azyl stanowiły początkowo element międzyrządowej konwencji schengeńskiej, po czym zostały zastąpione przez postanowienia konwencji dublińskiej ( 133 ), podczas gdy zarówno rozporządzenie Dublin III, jak i kodeks graniczny Schengen mają swoje początki w KWUS. Zakres tych dwóch aktów jest różny, tak jak ich odpowiednie cele. Wobec tego nie należy zakładać, że z uwagi na powiązanie historyczne akty te należy interpretować w taki sam sposób.

130. Rząd Zjednoczonego Królestwa wskazuje, że kodeks graniczny Schengen i dyrektywa powrotowa nie mają zastosowania do określonych państw członkowskich (w szczególności do Zjednoczonego Królestwa). Zdaniem tego rządu błędem byłoby dokonywanie wykładni rozporządzenia Dublin III przez odniesienie do przepisów, które nie obowiązują w całej Unii Europejskiej.

131. To prawda, że zakres przepisów, które nie mają zastosowania do wszystkich państw członkowskich, nie powinien być na siłę rozszerzany, tak aby je uwzględniać. Jednakże zmienna geometria obserwowana w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, wynikająca między innymi ze szczególnej pozycji Zjednoczonego Królestwa, nie pozwoliła na powstanie spójnego wzorca. Zjednoczone Królestwo przyjęło określone elementy dorobku Schengen, jednocześnie odrzucając inne ( 134 ). Fakt, że Zjednoczone Królestwo nie jest związane kodeksem granicznym Schengen ani dyrektywą powrotową, nie może wpływać na wiążący charakter rozporządzenia Dublin III ( 135 ). Podobnie brak obecności Zjednoczonego Królestwa wśród państw stosujących określone instrumenty unijne nie może skutkować faktycznym ograniczeniem wykładni, która w sposób logiczny powinna mieć zastosowanie do środków stanowiących część pakietu. Nie można stawiać sprawy na głowie i tworzyć sytuację, w której Zjednoczone Królestwo kontrolowałoby Unię Europejską.

132. Mając powyższe na uwadze, w art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III brak jest odniesienia do dyrektywy powrotowej. Prawodawca nie zawarł takiego odniesienia w art. 24 tego rozporządzenia, który reguluje kwestię składania wniosku o wtórne przejęcie, w przypadku gdy we wnioskującym państwie członkowskim nie został złożony nowy wniosek. Wobec tego gdyby intencją prawodawcy było wyraźne odniesienie się do dyrektywy powrotowej w art. 13 ust. 1, można przypuszczać, że mógłby się na to zdecydować i faktycznie poczyniłby takie odniesienie.

133. Pojęcie „nielegalnego pobytu” widniejące w art. 3 pkt 2 dyrektywy powrotowej obejmuje kategorię osób wykraczający poza podmiotowy zakres rozporządzenia Dublin III. Dyrektywa obejmuje wszystkich obywateli państw trzecich (zgodnie z definicją). Jej zakres stosowania nie ogranicza się do konkretnej kategorii cudzoziemców ubiegających się o ochronę międzynarodową do czasu rozpatrzenia ich wniosków ( 136 ).

134. Pojęcie „nielegalnego pobytu” w dyrektywie powrotowej odnosi się do innej sytuacji niż „nielegalne przekroczenie granicy”, o którym mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III. W wyroku Affum ( 137 ) Trybunał orzekł, że obywatel państwa trzeciego podróżujący na pokładzie autobusu przez terytorium państwa członkowskiego jest objęty zakresem art. 3 pkt 2 dyrektywy powrotowej, ponieważ jeżeli zainteresowana osoba jest obecna na terytorium państwa członkowskiego z naruszeniem warunków wjazdu, pobytu lub zamieszkania, wówczas jej „pobyt w tym państwie członkowskim jest nielegalny”. Ten fakt nie ulega wątpliwości, jednak aspekt ten nie stanowi kwestii spornej w sprawach A.S. i Jafari. W tych sprawach sądy odsyłające zmierzają do ustalenia, czy zainteresowani obywatele państw trzecich nielegalnie przekroczyli granicę zewnętrzną Unii Europejskiej.

135. Oczywiście może się zdarzyć, że okoliczności prowadzące do nielegalnego przekroczenia granicy i „nielegalnego pobytu” w rozumieniu dyrektywy powrotowej pokrywają się, jednak pojęć tych nie można uznać z