Wydanie tymczasowe

OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ

LAILI MEDINY

przedstawiona w dniu 15 grudnia 2022 r.( )

Sprawa C‑772/21

„Brink’s Lithuania” UAB

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (najwyższy sąd administracyjny Litwy)]

Odesłanie prejudycjalne – Ochrona euro przed fałszowaniem – Rozporządzenie (WE) nr 1338/2001 – Artykuł 6 ust. 1 – Dostawcy usług płatniczych biorący udział w sortowaniu i publicznym rozprowadzaniu banknotów – Wykładnia art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 – Wykrywanie banknotów euro nienadających się do obiegu – Maszynowa weryfikacja jakości obiegowej – Minimalne standardy publikowane na stronie internetowej EBC i poddawane aktualizacji – Zakres podmiotowy – Zakres obowiązków podmiotów zajmujących się obsługą gotówki – Moc wiążąca – Zasada pewności prawa





I. Wprowadzenie

1. Przedmiotowy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni decyzji EBC/2010/14( ), która określa jednolite zasady i procedury dotyczące weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej banknotów euro na podstawie art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1338/2001( ).

2. Wniosek złożono w ramach postępowania pomiędzy spółką „Brink’s Lithuania” UAB (zwaną dalej „Brink’s Lithuania”)( ) z jednej strony, a Lietuvos bankas (Bankiem Litwy) z drugiej strony, dotyczącego decyzji( ), w której ten ostatni nakazał Brink’s Lithuania zapewnienie, aby poziom tolerancji jakości obiegowej w kontekście maszynowej weryfikacji banknotów euro, które mają być ponownie wprowadzone do obiegu, nie przekraczał 5%.

3. W niniejszej sprawie do Trybunału zwrócono się o ustalenie, czy art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14, a w szczególności określone w tym przepisie minimalne standardy ustanowione przez Europejski Bank Centralny (EBC) dotyczące maszynowej weryfikacji jakości obiegowej banknotów euro, mają zastosowanie do podmiotów zajmujących się obsługą gotówki. Jeśli tak nie jest, Trybunał musi następnie zbadać, czy art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 w związku z jej art. 3 ust. 5 stoi na przeszkodzie przepisowi prawa krajowego, który zobowiązuje podmioty zajmujące się obsługą gotówki do przestrzegania tych minimalnych standardów. Wreszcie sąd odsyłający zwraca się z pytaniem, czy minimalne standardy EBC oraz art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 są ważne, a zatem prawnie wiążące w świetle zasady pewności prawa i art. 297 ust. 2 TFUE.

II. Ramy prawne

A. Prawo Unii Europejskiej

1. Rozporządzenie nr 1338/2001

4. Rozporządzenie nr 1338/2001 ustanawia środki konieczne w celu wprowadzania do obiegu banknotów i monet euro w taki sposób, aby uchronić je przed fałszowaniem( ).

5. Artykuł 6 rozporządzenia nr 1338/2001, zatytułowany „Obowiązki instytucji uczestniczących w obsłudze i publicznym rozprowadzaniu banknotów i monet” w ust. 1 i 2 stanowi:

„1. Instytucje kredytowe i, w granicach świadczonych przez nich usług płatniczych, inni dostawcy usług płatniczych, a także inne podmioty gospodarcze uczestniczące w obsłudze i publicznym rozprowadzaniu banknotów i monet, w tym:

[…]

– podmioty zajmujące się transportem środków płatniczych,

– […]

mają obowiązek upewnienia się co do autentyczności banknotów i monet euro, które otrzymują i które zamierzają ponownie wprowadzić do obiegu, oraz zapewniają wykrywanie podrobionych pieniędzy.

W odniesieniu do banknotów euro weryfikacja odbywa się zgodnie z procedurami określonymi przez EBC.

Instytucje i podmioty gospodarcze, o których mowa w akapicie pierwszym, są zobowiązane do wycofania z obiegu wszystkich otrzymanych banknotów i monet euro, o których wiedzą lub mają wystarczające powody podejrzewać, że są podrobione. Niezwłocznie przekazują je właściwym organom krajowym.

[…]

2. Państwa członkowskie podejmują właściwe środki, aby zapewnić, że przedsiębiorstwa określone w ust. 1, które nie wykonują swoich obowiązków wynikających z wymienionego ustępu, zostaną poddane skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym sankcjom”.

2. Decyzja EBC/2010/14

6. Motyw 2 decyzji EBC/2010/14 stanowi:

„2. Ochrona wiarygodności banknotów euro oraz umożliwienie właściwego wykrywania fałszerstw wymaga utrzymywania banknotów euro znajdujących się w obiegu w dobrym stanie, tak aby możliwa była łatwa i wiarygodna weryfikacja ich autentyczności; w związku z czym konieczne jest sprawdzanie jakości obiegowej banknotów euro. Ponadto banknoty euro budzące wątpliwości co do autentyczności powinny być szybko wykrywane i przekazywane właściwym organom krajowym”.

7. Artykuł 1 decyzji EBC/2010/14, zatytułowany „Zakres”, stanowi:

„Niniejsza decyzja określa jednolite zasady i procedury dotyczące weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej banknotów euro oraz ich ponownego wprowadzania do obiegu zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia [nr 1338/2001]”.

8. Artykuł 2 tej decyzji, zatytułowany „Definicje”, stanowi:

„Użyte w niniejszej decyzji określenia oznaczają:

1. »KBC« – krajowy bank centralny państwa członkowskiego, którego walutą jest euro;

2. »podmioty zajmujące się obsługą gotówki« – instytucje i podmioty gospodarcze, o których mowa w art. 6 ust. 1 rozporządzenia [nr 1338/2001];

3. »ponowne wprowadzanie do obiegu« – czynności podejmowane przez podmioty zajmujące się obsługą gotówki, polegające na pośrednim lub bezpośrednim ponownym wprowadzaniu do obiegu banknotów euro, które podmioty te otrzymały od ludności w ramach płatności, jako depozyt na rachunku bankowym lub od innego podmiotu zajmującego się obsługą gotówki;

4. »urządzenie do obsługi banknotów« – obsługiwane przez klienta lub przez personel urządzenie, zdefiniowane w załączniku I;

5. »typ urządzenia do obsługi banknotów« – urządzenie do obsługi banknotów, które można wyróżnić spośród innych urządzeń do obsługi banknotów opisanych w załączniku I;

6. »jednolite procedury testowania« – procedury testowania określone przez EBC, stosowane przez KBC do testowania poszczególnych typów urządzeń do obsługi banknotów;

[…]

11. »banknoty euro nienadające się do obiegu« – banknoty, które oceniono jako nienadające się do powtórnego wprowadzenia do obiegu po sprawdzeniu ich jakości obiegowej, o którym mowa w art. 6;

[…]”.

9. Artykuł 3 decyzji EBC/2010/14, zatytułowany „Zasady ogólne”, przewiduje w ust. 1, 3–5:

„1. Podmioty zajmujące się obsługą gotówki realizują spoczywający na nich obowiązek weryfikowania autentyczności oraz jakości obiegowej banknotów w sposób zgodny z procedurami określonymi w niniejszej decyzji.

[…]

3. Weryfikację autentyczności i jakości obiegowej przeprowadza typ urządzenia do obsługi banknotów, który uzyskał pozytywny wynik testu w KBC, lub ręcznie wykwalifikowany personel.

4. Banknoty euro mogą być ponownie wprowadzane do obiegu za pośrednictwem urządzeń obsługiwanych przez klienta lub urządzeń wypłacających banknoty wyłącznie po zweryfikowaniu ich autentyczności oraz jakości obiegowej przez typ urządzenia do obsługi banknotów, który uzyskał pozytywny wynik testu w KBC, oraz po ich uznaniu za autentyczne i nadające się do obiegu. […].

5. Podmioty zajmujące się obsługą gotówki mogą wprowadzać do użytku urządzenia obsługiwane przez personel – w zakresie, w jakim są one wykorzystywane do weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej, oraz urządzenia obsługiwane przez klienta, wyłącznie po ich przetestowaniu z wynikiem pozytywnym przez KBC oraz umieszczeniu w wykazie publikowanym na stronie internetowej EBC zgodnie z art. 9 ust. 2. Z urządzeń tych korzysta się w oparciu o standardowe ustawienia fabryczne, włączając w to wszelkie ich aktualizacje, które przeszły z wynikiem pomyślnym odpowiednie testy, chyba że KBC i podmiot zajmujący się obsługą gotówki uzgodnią zastosowanie bardziej restrykcyjnych ustawień”.

10. Artykuł 6 decyzji EBC/2010/14, zatytułowany „Wykrywanie banknotów nienadających się do obiegu” w ust. 1–3 stanowi:

„1. Ręczną weryfikację jakości obiegowej przeprowadza się zgodnie z minimalnymi standardami określonymi w załączniku III.

2. Maszynową weryfikację jakości obiegowej przeprowadza się przy pomocy pomyślnie przetestowanych urządzeń do obsługi banknotów, przy zachowaniu minimalnych standardów publikowanych na stronie internetowej EBC i poddawanych aktualizacji.

3. KBC może, po poinformowaniu EBC, określić bardziej restrykcyjne standardy w odniesieniu do jednego lub większej liczby nominałów lub serii banknotów euro, o ile działanie takie jest uzasadnione – na przykład pogorszeniem jakości banknotów euro znajdujących się w obiegu w danym państwie członkowskim. Takie bardziej restrykcyjne standardy publikuje się na stronie internetowej danego KBC”.

11. Artykuł 9 tej decyzji, zatytułowany „Jednolite procedury Eurosystemu w zakresie testowania urządzeń do obsługi banknotów”, w ust. 1–3 stanowi:

„1. Typy urządzeń do obsługi banknotów podlegają testom prowadzonym przez KBC zgodnie z jednolitymi procedurami testowania.

2. Wykaz wszystkich pomyślnie przetestowanych typów urządzeń do obsługi banknotów dostępny jest na stronie internetowej EBC w okresie ważności wyników testów określonym w ust. 3. Typ urządzenia do obsługi banknotów, który w tym czasie utraci zdolność wykrywania wszystkich znanych Eurosystemowi fałszywych banknotów euro, zostanie usunięty z wykazu zgodnie z procedurą określoną przez EBC.

3. W przypadku pomyślnego przejścia testów przez dany typ urządzenia do obsługi banknotów ich rezultat jest ważny w strefie euro przez rok, licząc od końca miesiąca, w którym testy te zostały przeprowadzone, pod warunkiem że w tym okresie dany typ urządzenia zachowa zdolność wykrywania wszystkich fałszywych banknotów euro znanych Eurosystemowi”.

12. Artykuł 10 decyzji EBC/2010/14, zatytułowany „Działania monitorujące i korygujące Eurosystemu”, w ust. 1–3 stanowi:

„1. Z zastrzeżeniem wymogów prawa krajowego, KBC są upoważnione (i) do przeprowadzania inspekcji na miejscu, w tym inspekcji niezapowiedzianych, w pomieszczeniach podmiotów zajmujących się obsługą gotówki w celu monitorowania ich urządzeń do obsługi banknotów, w szczególności zdolności tych urządzeń do weryfikowania autentyczności i jakości obiegowej oraz do ustalenia posiadacza rachunku w przypadku banknotów euro budzących wątpliwości co do autentyczności oraz banknotów euro o niepotwierdzonej autentyczności; oraz (ii) do weryfikacji procedur określających działanie i kontrolę urządzeń do obsługi banknotów, postępowanie ze zweryfikowanymi banknotami euro oraz procedur określających działania dla każdego rodzaju ręcznej weryfikacji autentyczności oraz jakości obiegowej.

[…]

3. W przypadku wykrycia uchybień w przestrzeganiu przez podmiot zajmujący się obsługą gotówki postanowień niniejszej decyzji KBC zażąda podjęcia przez ten podmiot w określonym terminie działań korygujących. Do czasu usunięcia uchybień KBC, który zażądał ich usunięcia, może w imieniu EBC zakazać danemu podmiotowi zajmującemu się obsługą gotówki ponownego wprowadzania do obiegu określonych nominałów danej serii banknotów euro. Jeżeli uchybienia wynikają z defektu danego typu urządzenia do obsługi banknotów, może to prowadzić do jego usunięcia z wykazu, o którym mowa w art. 9 ust. 2”.

3. Decyzja EBC/2012/19

13. Decyzja EBC/2012/19 zmieniła decyzję EBC/2010/14. W szczególności zgodnie z motywem 3 decyzji EBC/2012/19:

„Minimalne standardy maszynowego sprawdzania jakości obiegowej banknotów euro określone w załączniku IIIa do decyzji EBC/2010/14 odnoszą się do funkcji urządzeń do obsługi banknotów. Stanowią one zatem wyłącznie przedmiot zainteresowania producentów tych urządzeń i nie mają wpływu na procedury dotyczące weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej określone w decyzji EBC/2010/14, których zobowiązane są przestrzegać podmioty zajmujące się obsługą gotówki. Jako że minimalne standardy maszynowego sprawdzania jakości obiegowej pozostają poza zakresem decyzji EBC/2010/14, powinny one zostać zintegrowane z zasadami i procedurami dotyczącymi testowania urządzeń do obsługi banknotów, gromadzenia danych i monitorowania”.

4. Wytyczne EBC/2010/NP16 i minimalne standardy

14. Wytyczne EBC/2010/NP16 ustanawiają zasady i procedury testowania urządzeń do obsługi banknotów, zbierania danych i monitorowania( ).

15. Artykuł 2 wytycznych EBC/2010/NP16, zatytułowany „Testy urządzeń do obsługi banknotów” w ust. 1 stanowi:

„1. Na wniosek producentów KBC przeprowadzają testy sprawdzające typy urządzeń do obsługi banknotów przed i po ich zainstalowaniu przez podmioty zajmujące się obsługą gotówki […]”.

16. Artykuł 2a wytycznych EBC/2010/NP16, zatytułowany „Minimalne standardy maszynowego sprawdzania jakości obiegowej” stanowi:

„Minimalne standardy maszynowego sprawdzania jakości obiegowej przez urządzenia do obsługi banknotów, o których mowa w art. 6 decyzji EBC/2010/14, są określane przez Eurosystem, ujęte w załączniku IV do niniejszych wytycznych i publikowane na stronie internetowej EBC”.

17. Załącznik IV do wytycznych EBC/2010/NP16 stanowi:

„Niniejszy załącznik określa minimalne standardy dla maszynowej weryfikacji jakości obiegowej banknotów euro przez urządzenia do obsługi banknotów.

Banknoty euro, w których przy sprawdzaniu jakości obiegowej stwierdzono uszkodzenie określone w poniższych obowiązkowych wymogach, nie nadają się do obiegu.

Dopuszczalny poziom tolerancji dla maszynowej kontroli jakości obiegowej banknotów wynosi 5%. Oznacza to, że nie więcej niż 5% banknotów euro, które nie spełniają kryteriów jakości obiegowej, może być błędnie zaklasyfikowanych przez urządzenia jako nadające się do obiegu”.

18. Treść załącznika IV do wytycznych EBC/2010/NP16 opublikowano na stronie internetowej EBC i zatytułowano „Minimalne standardy maszynowego sprawdzania jakości obiegowej banknotów euro przez urządzenia do obsługi banknotów”( ).

B. Prawo litewskie

19. Artykuł 6 ust. 3 Lietuvos banko įstatymas (ustawy o Banku Litwy)( ) stanowi:

„Bank Litwy nadzoruje sposób, w jaki podmioty zajmujące się obsługą gotówki, tj. instytucje określone w art. 6 ust. 1 rozporządzenia [nr 1338/2001] (»podmioty zajmujące się obsługą gotówki«), spełniają wymogi przewidziane w rozporządzeniu [nr 1210/2010]( ) i decyzji EBC/2010/14 w odniesieniu do czynności związanych z obsługą gotówki – weryfikacja autentyczności i jakości obiegowej oraz ponownego wprowadzania do obiegu banknotów i monet euro (»czynności związane z obsługą gotówki«)”.

20. Artykuł 475 ust. 1 tej ustawy przewiduje:

„Bank Litwy sprawuje nadzór nad działalnością podmiotów zajmujących się obsługą gotówki oraz wydaje instrukcje podmiotom zajmującym się obsługą gotówki zgodnie z przepisami niniejszej ustawy, rozporządzenia [nr 1338/2001], rozporządzenia [nr 1210/2010], decyzji EBC/2010/14 oraz aktów prawnych Banku Litwy dotyczących nadzoru nad działalnością podmiotów zajmujących się obsługą gotówki. […]”.

21. Artykuł 476 ust. 1 tej ustawy przewiduje:

„Bank Litwy organizuje i przeprowadza kontrole w celu stwierdzenia zgodności z wymogami ustanowionymi w aktach prawnych, o których mowa w art. 6 ust. 3 niniejszej ustawy”.

22. Artykuł 477 ust. 1 pkt 2 ustawy o Banku Litwy stanowi:

„Po wykryciu naruszeń Bank Litwy wydaje podmiotowi zajmującemu się obsługą gotówki jedną lub więcej wiążących instrukcji:

[…]

2) usunięcie naruszeń w terminie wyznaczonym przez Bank Litwy”.

23. Artykuł 477 ust. 4 i 5 tej ustawy stanowi:

„4. Bank nakłada na naruszającego jeden lub więcej z następujących środków:

1) ostrzeżenie dotyczące naruszeń;

2) kary pieniężne przewidziane w niniejszym artykule.

5. Środki mogą zostać nałożone z jednej lub kilku następujących przyczyn:

[…]

2) niewykonanie lub niewłaściwe wykonanie nakazów wydanych przez Bank Litwy;

[…]

4) naruszenie wymogów […] [decyzji EBC/2010/14]”.

24. Punkt 16.3 uchwały Zarządu Banku Litwy z dnia 10 września 2015 r. w sprawie opisu procedury nadzoru nad działalnością w zakresie obsługi gotówki [zwanej dalej „uchwałą w sprawie procedury nadzoru nad działalnością w zakresie obsługi gotówki”] stanowi, że podczas inspekcji odpowiedzialni pracownicy mają zweryfikować zdolność urządzeń do obsługi gotówki używanych przez podmiot zajmujący się obsługą gotówki do przeprowadzania weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej banknotów lub monet euro.

25. Punkt 16.6 tej uchwały stanowi, że podczas takiej inspekcji odpowiedzialni pracownicy mają ocenić, czy podmiot zajmujący się obsługą gotówki prawidłowo przestrzega procedur określonych w pkt 16.5 tej uchwały oraz innych wymogów dotyczących czynności związanych z obsługą gotówki określonych m.in. w rozporządzeniu nr 1338/2001, decyzji EBC/2010/14 oraz uchwale Zarządu Banku Litwy z dnia 16 września 2014 r. w sprawie procedury weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej oraz powtórnego wprowadzania do obiegu banknotów i monet euro („uchwała w sprawie procedury weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej”).

26. Punkt 12 uchwały w sprawie procedury weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej stanowi:

„Podmiot zajmujący się obsługą gotówki weryfikuje banknoty euro pod względem autentyczności i jakości obiegowej w sposób maszynowy, zgodnie z minimalnymi standardami opublikowanymi na stronie internetowej EBC […], przy pomocy:

12.1. urządzeń obsługiwanych przez klienta, przy czym banknoty weryfikowane przy pomocy tych urządzeń są klasyfikowane i traktowane zgodnie z procedurą określoną w załączniku IIa do decyzji (EBC/2010/14);

12.2. urządzeń obsługiwanych przez personel, przy czym banknoty weryfikowane przy pomocy tych urządzeń są klasyfikowane i traktowane zgodnie z procedurą określoną w załączniku IIb do decyzji (EBC/2010/14)”.

III. Okoliczności faktyczne w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne

27. W dniu 18 grudnia 2018 r. urzędnicy Banku Litwy przeprowadzili inspekcję na miejscu w oddziale Brink’s Lithuania znajdującym się w Poniewieżu (Litwa). Podczas tej inspekcji urzędnicy sprawdzili, czy urządzenia do obsługi banknotów używane w tym oddziale spełniają wymogi dotyczące obsługi gotówki przeznaczonej do ponownego wprowadzenia do obiegu. W szczególności sprawdzili zdolność tych urządzeń do weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej banknotów euro.

28. Test wykazał, że jedno z urządzeń obsługujących wydzieliło jako nadające się do obiegu 18,26% nienadających się do obiegu banknotów euro znajdujących się w opakowaniu testowym. W przypadku drugiego urządzenia wskaźnik ten wyniósł 13,91%. Wyniki testu przedstawiono w sprawozdaniu z inspekcji, w którym jednak uznano, że przedmiotowe urządzenia należą do typu urządzeń do obsługi banknotów, które zostały już z powodzeniem przetestowane i wymienione na stronie internetowej EBC.

29. W dniu 28 lutego 2019 r. dyrektor departamentu ds. gotówki Banku Litwy wydał zaskarżoną decyzję. W decyzji tej stwierdzono, że Brink’s Lithuania naruszyła minimalne standardy, o których mowa w art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14, zgodnie z którym poziom tolerancji dla sprawdzania jakości obiegowej banknotów euro nie może być wyższy niż 5%. Nakazano również Brink’s Lithuania podjęcie w ciągu pięciu dni środków niezbędnych do usunięcia naruszenia.

30. Zasadniczo w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że zdolność urządzeń do obsługi banknotów do weryfikowania autentyczności i jakości obiegowej banknotów euro zależy nie tylko od producentów tych urządzeń, ale także od ich użytkowników – czyli podmiotów zajmujących się obsługą gotówki – w szczególności w zakresie ich konserwacji technicznej. Ponadto wskazano, że sam fakt używania tych urządzeń przy zachowaniu standardowych ustawień fabrycznych, jak przewidziano w art. 3 ust. 5 decyzji EBC/2010/14, nie może być uznany za dowód przestrzegania tych obowiązków. Wreszcie w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że jedynie inspekcje przeprowadzone w siedzibie podmiotu zajmującego się obsługą gotówki mogą wykazać, czy zapewnione jest właściwe użytkowanie i konserwacja urządzeń do obsługi, czy należycie przestrzegane są wymogi mające zastosowanie do obsługi gotówki oraz czy wdrożone są odpowiednie procedury testowania tych urządzeń.

31. Brink’s Lithuania wniosła skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności do Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalnego sądu administracyjnego w Wilnie, Litwa), a następnie do Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (najwyższego sądu administracyjnego Litwy), sądu odsyłającego w niniejszej sprawie. W sporze w postępowaniu głównym nie budzi wątpliwości fakt, że Brink’s Lithuania, jako podmiot zajmujący się transportem środków płatniczych, należy uznać za podmiot zajmujący się obsługą gotówki w rozumieniu art. 2 ust. 2 decyzji EBC/2010/14. Sąd odsyłający powziął jednak wątpliwość co do wykładni i ważności art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14, mianowicie co do tego, czy minimalne standardy, o których mowa w tym przepisie, są wiążące dla podmiotów zajmujących się obsługą gotówki.

32. W szczególności sąd odsyłający wskazuje, że z brzmienia litewskiej wersji tego przepisu wynika, że maszynowa weryfikacja jakości obiegowej banknotów euro powinna być przeprowadzana zgodnie z minimalnymi standardami EBC. Oznaczałoby to, że podmioty zajmujące się obsługą gotówki, które są odpowiedzialne za wykonanie tego zadania, powinny przestrzegać tych standardów. Tymczasem zgodnie z motywem 3 decyzji EBC/2012/19 minimalne standardy EBC stanowią przedmiot zainteresowania wyłącznie producentów urządzeń do obsługi banknotów i nie mają wpływu na procedury maszynowego sprawdzania jakości obiegowej, które muszą być przeprowadzane przez podmioty zajmujące się obsługą gotówki. W tym kontekście sąd odsyłający nie ma pewności, czy w świetle różnych wersji językowych art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 przepis ten zobowiązuje podmioty zajmujące się obsługą gotówki do zapewnienia przestrzegania minimalnych standardów EBC.

33. Ponadto sąd odsyłający zauważył, że gdyby art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 miał być interpretowany w ten sposób, że nakłada na podmioty zajmujące się obsługą gotówki obowiązek przeprowadzania testów swoich urządzeń do obsługi banknotów zgodnie z minimalnymi standardami EBC, obowiązek ten mógłby nie być w pełni zgodny z obowiązkiem wynikającym z art. 3 ust. 5 tej samej decyzji, ponieważ ten ostatni przepis wymaga wprost od podmiotów zajmujących się obsługą gotówki używania tych urządzeń w oparciu o standardowe ustawienia fabryczne. Sąd odsyłający uważa również, że trudno jest ustalić, w jaki sposób podmioty zajmujące się obsługą gotówki powinny przeprowadzać ten test, biorąc pod uwagę, że decyzja EBC/2010/14 nie zawiera w tym zakresie żadnych wskazówek. Sąd odsyłający zauważył natomiast, że gdyby obowiązek przestrzegania minimalnych standardów wynikających z art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 nie miał zastosowania do podmiotów zajmujących się obsługą gotówki, stosowanie wyłącznie urządzeń do obsługi banknotów w oparciu o standardowe ustawienia fabryczne mogłoby podważyć cel polegający na zapewnieniu utrzymania banknotów euro w dobrym stanie.

34. Wreszcie, jeżeli podmioty zajmujące się obsługą gotówki są związane minimalnymi standardami, o których mowa w art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14, sąd odsyłający wyraża wątpliwości co do tego, czy standardy te są zgodne z zasadą pewności prawa. W tym zakresie sąd odsyłający wskazuje, że zgodnie z tym samym przepisem minimalne standardy są jedynie publikowane na stronie internetowej EBC, a nie w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Sąd odsyłający powziął zatem wątpliwość, czy minimalne standardy można uznać za wiążące i powołać się na nie jako na podstawę prawną nakazu wydanego przeciwko podmiotowi zajmującemu się obsługą gotówki. Sąd odsyłający nie ma również pewności, czy uregulowanie zawarte w art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 jest zgodne z art. 297 ust. 2 TFUE, a tym samym ważne, w zakresie w jakim przewiduje ono, że minimalne standardy dotyczące maszynowej weryfikacji jakości obiegowej banknotów euro muszą być publikowane w ten sposób.

35. W tych okolicznościach Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (najwyższy sąd administracyjny Litwy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1. Czy art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 należy interpretować w ten sposób, że podmioty zajmujące się obsługą gotówki, które dokonują maszynowej weryfikacji jakości obiegowej banknotów euro, są zobowiązane do przestrzegania minimalnych standardów, o których mowa w tym przepisie?

2. Jeżeli zgodnie z art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 wymienione w nim minimalne standardy mają zastosowanie wyłącznie do producentów urządzeń do obsługi banknotów, ale nie do podmiotów zajmujących się obsługą gotówki, to czy art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 w związku z art. 3 ust. 5 tej decyzji należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu prawa krajowego, zgodnie z którym obowiązek przestrzegania tych minimalnych standardów ma zastosowanie do podmiotu zajmującego się obsługą gotówki?

3. Czy minimalne standardy maszynowej weryfikacji jakości obiegowej banknotów euro przy pomocy urządzeń do obsługi banknotów, przy uwzględnieniu faktu, że są one opublikowane na stronie internetowej EBC, są zgodne z zasadą pewności prawa i art. 297 ust. 2 TFUE oraz czy są one wiążące dla podmiotów zajmujących się obsługą gotówki, a podmioty te mogą powoływać się na nie?

4. Czy art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 w zakresie, w jakim stanowi, że minimalne standardy maszynowej weryfikacji jakości obiegowej banknotów euro są publikowane na stronie internetowej EBC i okresowo zmieniane, jest sprzeczny z zasadą pewności prawa i art. 297 ust. 2 TFUE, a tym samym nieważny?”.

36. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 14 grudnia 2021 r. Uwagi na piśmie przedstawili Republika Litewska, Komisja Europejska i Europejski Bank Centralny. Rozprawa odbyła się w dniu 20 października 2022 r.

IV. Ocena prawna

37. Poprzez swoje pytania sąd odsyłający zwraca się zasadniczo do Trybunału o rozstrzygnięcie, czy art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 nakłada na podmioty zajmujące się obsługą gotówki obowiązek przestrzegania minimalnych standardów, o których mowa w tym przepisie, przy dokonywaniu maszynowej weryfikacji jakości obiegowej banknotów euro. W przypadku odpowiedzi przeczącej na to pytanie sąd odsyłający zmierza następnie do ustalenia, czy przepis krajowy taki jak będący przedmiotem postępowania głównego, który nakłada na podmioty zajmujące się obsługą gotówki tego rodzaju obowiązek, jest zgodny z art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 w związku z jej art. 3 ust. 5. Ponadto sąd odsyłający zwraca się o ustalenie, czy w przypadku, gdy podmioty zajmujące się obsługą gotówki są zobowiązane do przestrzegania minimalnych standardów, o których mowa w tym przepisie, samo opublikowanie tych standardów na stronie internetowej EBC, zgodnie z art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14, jest wystarczające, by uznać je za zgodne z zasadą pewności prawa i art. 297 ust. 2 TFUE, a zatem za wiążące. Tym samym sąd odsyłający podważa również ważność art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14.

A. W przedmiocie pytania pierwszego

38. Pytanie pierwsze skierowane przez sąd odsyłający dotyczy zakresu obowiązków nałożonych na podmioty zajmujące się obsługą gotówki na mocy decyzji EBC/2010/14 w celu ochrony euro przed fałszowaniem. W szczególności pytanie to ma na celu ustalenie, czy minimalne standardy, o których mowa w art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14, mają zastosowanie do podmiotów zajmujących się obsługą gotówki, gdy wykonują one obowiązek przeprowadzania maszynowej weryfikacji jakości obiegowej banknotów euro.

39. Na wstępie należy przypomnieć, że art. 6 rozporządzenia nr 1338/2001 ustanawia środki niezbędne do ochrony euro przed fałszowaniem. Przepis ten zobowiązuje instytucje biorące udział w sortowaniu i publicznym rozprowadzaniu banknotów w ramach działalności zawodowej – w tym podmioty zajmujące się obsługą gotówki – do wycofania z obiegu wszystkich otrzymanych banknotów i monet euro, o których wiedzą lub mają wystarczające powody podejrzewać, że zostały sfałszowane, jak również do niezwłocznego przekazania ich właściwym organom krajowym. Ten sam przepis stanowi, że państwa członkowskie podejmują właściwe środki w celu zapewnienia, że instytucje kredytowe i inne podmioty zajmujące się obsługą gotówki w ramach działalności zawodowej, które nie wywiązują się z powyższych obowiązków, podlegają skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym sankcjom.

40. Decyzja EBC/2010/14 stanowi rozwinięcie art. 6 rozporządzenia nr 1338/2001( ). W szczególności art. 3 ust. 1 tej decyzji zobowiązuje podmioty zajmujące się obsługą gotówki do weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej banknotów euro zgodnie z procedurami określonymi w tej samej decyzji. Celem jest zapewnienie dobrego stanu banknotów euro, tak aby możliwa była łatwa i wiarygodna weryfikacja ich autentyczności, a tym samym umożliwienie wykrywania fałszerstw( ). Ponadto art. 3 ust. 3 decyzji EBC/2010/14 stanowi, że weryfikację autentyczności i jakości obiegowej przeprowadza typ urządzenia do obsługi banknotów, który uzyskał pozytywny wynik testu w krajowym banku centralnym Eurosystemu, lub ręcznie wykwalifikowany personel( ). W przypadku urządzeń obsługiwanych przez pracowników lub klientów art. 3 ust. 5 decyzji EBC/2010/14 stanowi ponadto, że urządzenia te mogą być wykorzystywane wyłącznie do obsługi nominałów i serii banknotów euro wymienionych na stronie internetowej EBC dla odpowiednich urządzeń, przy zastosowaniu standardowych ustawień fabrycznych, włączając w to wszelkie ich aktualizacje.

41. Co się tyczy maszynowej weryfikacji jakości obiegowej, która stanowi sedno niniejszej sprawy, art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14, zatytułowany „Wykrywanie banknotów euro nienadających się do obiegu”, stanowi ponadto, że weryfikację tę „przeprowadza się przy pomocy pomyślnie przetestowanych urządzeń do obsługi banknotów, przy zachowaniu minimalnych standardów publikowanych na stronie internetowej EBC i poddawanych aktualizacji”. Przepis ten nie precyzuje, czy owe minimalne standardy mają zastosowanie do podmiotów zajmujących się obsługą gotówki, ani też nie określa w szczególności, czy podmioty zajmujące się obsługą gotówki są zobowiązane do monitorowania, czy urządzenia wykorzystywane przez nie do maszynowej weryfikacji jakości obiegowej banknotów euro przeznaczonych do ponownego wprowadzenia do obiegu spełniają te standardy.

42. Trybunał konsekwentnie orzekał, że przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii w odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część przepis ten stanowi( ).

43. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że – jak wskazuje sąd odsyłający – art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 można interpretować w ten sposób, że z perspektywy tekstowej oznacza on, iż maszynową weryfikację jakości obiegowej banknotów euro należy przeprowadzać zgodnie z minimalnymi standardami EBC. Wykładnia ta wynikałaby z użycia w tym przepisie sformułowania „[w]eryfikację jakości obiegowej przeprowadza się” oraz sformułowania „przy zachowaniu minimalnych standardów”. Zważywszy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 decyzji EBC/2010/14 wykonywanie tego zadania powierza się podmiotom zajmującym się obsługą gotówki, art. 6 ust. 2 tej decyzji prowadziłby do wniosku, że te podmioty gospodarcze mają obowiązek zapewnienia, aby maszynowa weryfikacja jakości obiegowej banknotów euro była przeprowadzana zgodnie z tymi minimalnymi standardami.

44. Z wnikliwej lektury art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 wynika jednak, że sformułowanie „przy zachowaniu minimalnych standardów” pojawia się bezpośrednio po sformułowaniu „pomyślnie przetestowanych urządzeń do obsługi banknotów”, a nie po sformułowaniu „[m]aszynową weryfikację jakości obiegowej przeprowadza się”. Biorąc pod uwagę strukturę zdania oraz fakt, że testy z definicji przeprowadzane są w odniesieniu do wcześniej określonych standardów, skłaniałabym się zatem do odczytania zawartego w tym przepisie wyrażenia „minimalne standardy” jako odniesienia do testów, które muszą przejść urządzenia do obsługi banknotów przed ich instalacją i użyciem przez podmioty zajmujące się obsługą gotówki, a nie jako odniesienia do procedury, którą podmioty zajmujące się obsługą gotówki muszą stosować w celu przeprowadzenia maszynowej weryfikacji jakości obiegowej banknotów euro. W przeciwnym razie po sformułowaniu „[m]aszynową weryfikację jakości obiegowej przeprowadza się” logicznie następowałoby sformułowanie „przy zachowaniu minimalnych standardów publikowanych”, co również prowadziłoby do spójnego i dobrze skonstruowanego zdania, ale w tym przypadku sugerowałoby inne znaczenie.

45. Wniosek ten, wynikający z analizy angielskiej wersji językowej decyzji EBC/2010/14, wydaje mi się również znajdować odzwierciedlenie w brzmieniu innych wersji językowych art. 6 ust. 2 tej decyzji. Przykładowo, jak zauważa EBC, francuska wersja art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 stanowi, że „[l]e contrôle automatique est effectué avec un équipement de traitement des billets testé positivement conformément aux normes minimales qui sont publiées sur le site internet de la BCE et modifiées périodiquement”. Wreszcie wersja hiszpańska stanowi, że „[l]a comprobación automática de aptitud se efectuará mediante una máquina de tratamiento de billetes que haya superado una prueba de acuerdo con las normas mínimas que, junto con sus oportunas modificaciones, se publican en la dirección del ECB en Internet”( ). Zgodnie ze strukturą tego przepisu we wszystkich wspomnianych wersjach językowych, które odpowiadają również strukturze wersji litewskiej, mającej zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem postępowania głównego, odniesienie do minimalnych standardów EBC należy moim zdaniem uznać za odnoszące się do urządzeń do obsługi banknotów, które muszą przejść pomyślnie testy przy zachowaniu tych standardów, a nie do jakiegokolwiek obowiązku, który podmioty zajmujące się obsługą gotówki są zobowiązane przestrzegać przy weryfikacji jakości obiegowej banknotów euro przed ponownym wprowadzeniem ich do obiegu.

46. Z powyższego wynika, że wykładnia tekstowa art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14, oparta na analizie porównawczej różnych wersji językowych tego przepisu, sugeruje, że minimalne standardy nie mają zastosowania do maszynowej weryfikacji jakości obiegowej, którą podmioty zajmujące się obsługą gotówki przeprowadzają w ramach swojej działalności zawodowej. Nie sugeruje on również, że podmioty zajmujące się obsługą gotówki są zobowiązane do monitorowania lub testowania swoich urządzeń do obsługi banknotów zgodnie z tymi standardami podczas przeprowadzania tych kontroli. Odniesienie do minimalnych standardów EBC w art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 oznacza natomiast, moim zdaniem, że podmioty zajmujące się obsługą gotówki muszą wykonywać swoje obowiązki przy użyciu urządzeń uprzednio przetestowanych przy zachowaniu tych standardów.

47. W każdym razie, niezależnie od względnej niejednoznaczności art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14, należy wskazać, że kontekstowa i systemowa wykładnia tej decyzji potwierdza tok rozumowania, zgodnie z którym podmioty zajmujące się obsługą gotówki nie są związane minimalnymi standardami EBC w zakresie maszynowej weryfikacji jakości obiegowej banknotów euro.

48. Po pierwsze, zgodnie z motywem 3 decyzji EBC/2012/19 – tj. głównego aktu prawnego przyjętego przez EBC w celu zmiany decyzji EBC/2010/14( ) – minimalne standardy maszynowej weryfikacji jakości obiegowej banknotów euro odnoszą się do funkcji urządzeń do obsługi banknotów. W tym samym motywie stwierdza się ponadto jednoznacznie, że „[minimalne standardy] stanowią zatem wyłącznie przedmiot zainteresowania producentów tych urządzeń i nie mają wpływu na procedury dotyczące weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej określone w decyzji EBC/2010/14, których zobowiązane są przestrzegać podmioty zajmujące się obsługą gotówki”( ). Nie powinno być zatem żadnych wątpliwości co do celu zmiany wprowadzonej decyzją EBC/2012/19 w odniesieniu do zakresu minimalnych standardów.

49. Po drugie, należy zauważyć, że w pierwotnej wersji art. 6 decyzji EBC/2010/14 stanowił, że weryfikacja jakości obiegowej banknotów euro musi być przeprowadzana zgodnie z minimalnymi standardami określonymi w załącznikach IIIa i IIIb do tej decyzji. W szczególności załącznik IIIa do tej decyzji określał minimalne standardy mające zastosowanie do maszynowej weryfikacji jakości obiegowej przez urządzenia do obsługi banknotów, natomiast załącznik IIIb określał minimalne standardy dla ręcznej weryfikacji jakości obiegowej przez wykwalifikowany personel.

50. Po przyjęciu decyzji EBC/2012/19 uchylono jednak załącznik IIIa do decyzji EBC/2010/14, co – zgodnie z motywem 3 pierwszej decyzji – miało na celu umieszczenie minimalnych standardów maszynowej weryfikacji jakości obiegowej „poza zakresem” drugiej decyzji( ). Jednocześnie te minimalne standardy zostały włączone do wytycznych EBC/2010/NP16( ), które określają zasady i procedury testowania typów urządzeń do obsługi banknotów i mają zastosowanie, zgodnie z art. 2 tych wytycznych, do kontroli przeprowadzanych na tych typach urządzeń „na wniosek producentów […] przed i po ich zainstalowaniu przez podmioty zajmujące się obsługą gotówki”. Minimalne standardy są od tego czasu wymienione w załączniku IV do tych wytycznych, bez uszczerbku dla publikacji, która musi być dokonana, zgodnie z art. 6 ust 2 decyzji EBC/2010/14, na stronie internetowej EBC. Co ciekawe, decyzja EBC/2012/19 i zmiana wprowadzona w wytycznych EBC/2012/NP16 są opatrzone tą samą datą przyjęcia.

51. Z decyzji EBC/2012/19 wynika zatem, że zakres podmiotowy minimalnych standardów dostosowano w taki sposób, aby standardy te miały zastosowanie wyłącznie do testów przeprowadzanych przez producentów na ich typach urządzeń do obsługi banknotów. Jak słusznie zauważył EBC podczas rozprawy, zmiana ta opiera się na świadomym wyborze politycznym tej instytucji, aby uniknąć jakiejkolwiek ingerencji w te urządzenia, które przeprowadzają maszynową weryfikację jakości, lub manipulowania nimi. Jak wyjaśnię poniżej, ten wybór polityczny opiera się ponadto na dodatkowym obowiązku nałożonym na podmioty zajmujące się obsługą gotówki, aby używać swoich urządzeń wyłącznie przy zachowaniu ustawień fabrycznych.

52. Po trzecie, gdyby uznać, że minimalne standardy mają zastosowanie nie tylko do producentów urządzeń do obsługi banknotów, jak wskazano powyżej, lecz również do podmiotów zajmujących się obsługą gotówki, szereg przepisów decyzji EBC/2010/14, których celem jest ustanowienie kompletnego zestawu zasad i procedur weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej, stałoby się bez znaczenia lub w każdym razie przynosiłoby zbędny efekt.

53. Dotyczy to przede wszystkim obowiązku podmiotów zajmujących się obsługą gotówki do stosowania urządzeń do obsługi banknotów w oparciu o standardowe ustawienia fabryczne na podstawie art. 3 ust. 5 decyzji EBC/2010/14. Jak już wspomniano, celem tego obowiązku jest uniknięcie sytuacji, w której podmioty zajmujące się obsługą gotówki ingerują w standardowe ustawienia fabryczne określone przez producentów tych urządzeń, tak aby uniknąć rozbieżności pomiędzy wynikami weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej banknotów euro w całej strefie euro. Oczywiste jest, że gdyby podmioty zajmujące się obsługą gotówki miały weryfikować swoje urządzenia zgodnie z wymogami nałożonymi przez minimalne standardy EBC, nie byłyby w stanie wywiązać się z obowiązku powstrzymania się od zmiany standardowych ustawień fabrycznych przewidzianych przez producenta przed ich dostawą lub podczas instalacji. W konsekwencji wykładnia przemawiająca za narzuceniem minimalnych standardów podmiotom zajmującym się obsługą gotówki doprowadziłaby do sprzeczności z decyzją EBC/2010/14, co nie tylko naruszałoby jej wewnętrzną spójność normatywną, lecz również zagrażałoby wyborowi proceduralnemu dokonanemu przez EBC przy przyjmowaniu decyzji EBC/2012/19.

54. Ponadto w podobny sposób należy rozumieć obowiązki podmiotów zajmujących się obsługą gotówki do korzystania, dla celów maszynowej weryfikacji jakości obiegowej banknotów euro, wyłącznie z rodzajów urządzeń do obsługi banknotów, które uzyskały pozytywne wyniki w testach przeprowadzonych w krajowych bankach centralnych, zgodnie z art. 3 ust. 3 decyzji EBC/2010/14. Ponownie, gdyby podmioty zajmujące się obsługą gotówki były zobowiązane do testowania swoich urządzeń w celu zapewnienia, że spełniają one minimalne standardy EBC, podważyłoby to cel zasad i procedur testowania tych urządzeń, w których główną rolę odgrywają producenci i krajowe banki centralne zgodnie z art. 9 decyzji EBC/2010/14 i innymi mającymi zastosowanie normami, mianowicie wytycznymi EBC/2010/NP16. Ponadto pozostałyby wątpliwości co do metody i prawidłowości testów przeprowadzanych przez podmioty zajmujące się obsługą gotówki. Moim zdaniem brak jakichkolwiek wskazówek w tym zakresie w decyzji EBC/2010/14 z pewnością przemawia za wnioskiem, że EBC, jako autor tej decyzji i jej późniejszej zmiany, zrozumiał, że podmioty zajmujące się obsługą gotówki nie mają obowiązku przeprowadzania testów swoich urządzeń w świetle minimalnych standardów EBC.

55. Kontekstowa i systematyczna wykładnia art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 nie wymaga zatem ponownego zbadania literalnego brzmienia tego rozporządzenia, jak to zostało przedstawione w pkt 46 niniejszej opinii. Wręcz przeciwnie, potwierdza ona stanowisko, zgodnie z którym minimalne standardy EBC nie nakładają na podmioty zajmujące się obsługą gotówki obowiązku przeprowadzania testów ich urządzeń zgodnie z tymi standardami.

56. Wreszcie, w odniesieniu do teleologicznej wykładni decyzji EBC/2010/14 oraz jej art. 6 ust. 2, należy wskazać, że jednym z podstawowych zadań mających służących zapewnieniu zaufania publicznego do będących w obiegu banknotów euro jest utrzymywanie ich w dobrym stanie( ). Biorąc pod uwagę, że banknoty nieuchronnie ulegają zniszczeniu w trakcie obiegu, zużyte lub uszkodzone banknoty należy wycofywać z obiegu i zastępować nowymi lub nadającymi się do obiegu banknotami. Głównym celem w tym zakresie jest zapewnienie nie tylko akceptacji banknotów euro jako środka płatniczego, lecz również możliwości łatwego i wiarygodnego sprawdzenia ich autentyczności, a tym samym ochrona euro przed fałszowaniem.

57. W tym zakresie prawdą jest, że ustanowienie dwóch poziomów testów dla urządzeń do obsługi banknotów w świetle minimalnych standardów EBC – przeprowadzanych najpierw przez producentów tych urządzeń, a następnie przez podmioty zajmujące się obsługą gotówki – mogłoby być postrzegane jako sposób na zmniejszenie prawdopodobieństwa ponownego wprowadzenia do obiegu publicznego banknotów nienadających się do obiegu.

58. Jednakże, pomijając fakt, że takie rozumienie byłoby sprzeczne z literalną wykładnią art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 i podważałoby wewnętrzną spójność tej decyzji, jak już podniesiono, nie jest pewne, czy cel ten mógłby zostać osiągnięty, z tych powodów podobnych do tych, które wskazano w pkt 53 niniejszej opinii. Aby podmioty zajmujące się obsługą gotówki mogły przeprowadzać własne testy urządzeń do obsługi banknotów, należałoby bowiem dostosować standardowe ustawienia fabryczne tych urządzeń, co w efekcie zwiększyłoby ryzyko zakłócenia lub niepowodzenia maszynowej weryfikacji jakości obiegowej, a w konsekwencji dałoby mniej skuteczny wynik. Ponadto, jak zauważył EBC na rozprawie, biorąc pod uwagę ograniczoną liczbę producentów tych urządzeń w strefie euro w porównaniu z bardziej znaczącą liczbą podmiotów zajmujących się obsługą gotówki, można przeprowadzić bardziej ukierunkowane i efektywne kosztowo sposoby testowania, gdy obowiązek zapewnienia minimalnych standardów ogranicza się do producentów urządzeń do obsługi banknotów, zamiast rozszerzać ten sam obowiązek na podmioty zajmujące się obsługą gotówki.

59. Nie wydaje mi się zatem, aby cele decyzji EBC/2010/14 – oraz art. 6 ust. 2 tej decyzji – uzasadniały odejście od wykładni, zgodnie z którą podmioty zajmujące się obsługą gotówki nie są zobowiązane do monitorowania i testowania swoich urządzeń do obsługi banknotów w świetle minimalnych standardów przyjętych przez EBC.

60. Z dotychczasowych rozważań wynika, że żaden z kanonów wykładni ustanowionych przez Trybunał w celu ustalenia znaczenia przepisów prawa Unii nie pozwala na wniosek, zgodnie z którym minimalne standardy, o których mowa w art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14, mają zastosowanie do podmiotów zajmujących się obsługą gotówki, gdy wywiązują się one z obowiązku przeprowadzania maszynowej weryfikacji jakości obiegowej banknotów euro.

61. Niemniej jednak, jak wskazuje Komisja w uwagach na piśmie, pozostaje pytanie, czy podmiot zajmujący się obsługą gotówki, którego urządzenia do obsługi banknotów nie spełniają 5% poziomu tolerancji określonego w minimalnych standardach EBC, może odmówić wykonania nakazu wydanego przez krajowy bank centralny po przeprowadzeniu inspekcji na miejscu w jego siedzibie, zobowiązującego podmiot zajmujący się obsługą gotówki do naprawienia tej sytuacji. W niniejszej sprawie zwracam się do Trybunału o zajęcie się tą istotną kwestią, która, jak wynika z informacji zawartych w postanowieniu odsyłającym, ma zasadnicze znaczenie dla umożliwienia sądowi odsyłającemu rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy( ), w szczególności oceny zasadności zaskarżonej decyzji.

62. W tym zakresie należy wskazać, że ramy normatywne określone w decyzji EBC/2010/14 i innych mających zastosowanie przepisach, mianowicie w wytycznych EBC/2010/NP16, w celu zapewnienia, aby do obiegu publicznego trafiały wyłącznie banknoty euro w dobrym stanie, opierają się zasadniczo na trzech głównych filarach. Są to: (i) produkcja i konfiguracja urządzeń do obsługi banknotów zgodnych z minimalnymi standardami w zakresie maszynowej weryfikacji jakości obiegowej, które po pomyślnym przejściu testów w krajowym banku centralnym na wniosek producenta są wymienione według typu na stronie internetowej EBC( ); (ii) nałożenie szeregu obowiązków na podmioty zajmujące się obsługą gotówki, w szczególności w zakresie maszynowej weryfikacji jakości obiegowej banknotów euro; oraz (iii) przyznanie krajowym bankom centralnym uprawnień nadzorczych i w zakresie monitorowania w celu zapewnienia przestrzegania odpowiednich obowiązków przez właściwe podmioty( ).

63. W odniesieniu do obowiązków nałożonych na podmioty zajmujące się obsługą gotówki wyjaśniono już, że wynikają one głównie z art. 3 decyzji EBC/2010/14( ), który nie tylko nakłada ogólny obowiązek weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej banknotów euro w ust. 1 tej decyzji, zgodnie z procedurami wyznaczonymi w tym przepisie, ale także określa dodatkowe obowiązki, w szczególności w ust. 3, 4 i 5. Obowiązki te nakładają na podmioty zajmujące się obsługą gotówki, po pierwsze, obowiązek stosowania typu urządzenia do obsługi banknotów, które pomyślnie przeszło testy w krajowym banku centralnym, zgodnie z minimalnymi standardami opublikowanymi przez EBC; po drugie, obowiązek stosowania urządzeń do obsługi banknotów wyłącznie dla nominałów i serii banknotów euro wymienionych na stronie internetowej EBC; a po trzecie, obowiązek korzystania z tych urządzeń w oparciu o standardowe ustawienia fabryczne, włącznie z odpowiednimi aktualizacjami.

64. Z kolei art. 10 ust. 1 decyzji EBC/2010/14 stanowi, że krajowe banki centralne są uprawnione do przeprowadzania inspekcji na miejscu w pomieszczeniach podmiotów zajmujących się obsługą gotówki, w szczególności w celu monitorowania zdolności tych urządzeń do weryfikowania autentyczności i jakości obiegowej banknotów euro oraz w celu weryfikacji procedur określających działanie i kontrolę tych urządzeń. Artykuł 10 ust. 3 decyzji EBC/2010/14 stanowi ponadto, że w przypadku stwierdzenia przez krajowy bank centralny nieprzestrzegania przez podmiot zajmujący się obsługą gotówki przepisów tej decyzji, bank ten żąda podjęcia w określonym terminie działań korygujących. Oznacza to, że krajowe banki centralne mogą kierować do podmiotów zajmujących się obsługą gotówki nakazy w przypadku niewykonywania przez nie obowiązków, a nawet nakładać sankcje, pod warunkiem że są one skuteczne, proporcjonalne i odstraszające( ).

65. Podczas rozprawy zarówno Komisja, jak i EBC wskazały, że łączne rozpatrywanie, z jednej strony, obowiązków podmiotów zajmujących się obsługą gotówki określonych w decyzji EBC/2010/14, a z drugiej strony, art. 10 ust. 3 decyzji EBC/2010/14, stanowi wystarczającą podstawę prawną dla uzasadnienia decyzji na szczeblu krajowym, takiej jak decyzja będąca przedmiotem postępowania głównego, nakazującej podmiotowi zajmującemu się obsługą gotówki naprawienie sytuacji, w której jego urządzenia do obsługi banknotów przekraczają poziom tolerancji wynoszący 5% dla weryfikacji jakości obiegowej banknotów euro. Zdaniem tych stron ta łączna lektura powinna wystarczyć, aby uniemożliwić podmiotowi zajmującemu się obsługą gotówki odmowę podjęcia działań zgodnych z nakazem skierowanym do niego przez krajowy bank centralny.

66. Na wstępie pragnę podkreślić, że art. 10 ust. 3 decyzji EBC/2010/14 wyraźnie stanowi, że aby krajowy bank centralny mógł wydać nakaz lub faktycznie nałożyć sankcję, musi nastąpić wykrycie „uchybień [podmiotu zajmującego się obsługą gotówki] w przestrzeganiu postanowień [decyzji EBC/2010/14]”. Jeżeli jednak minimalne standardy, o których mowa w art. 6 ust. 2 tej decyzji, nie mają zastosowania do podmiotów zajmujących się obsługą gotówki, nadal konieczne byłoby ustalenie, który przepis został w rzeczywistości naruszony przez podmiot zajmujący się obsługą gotówki, jeżeli jego urządzenia do obsługi banknotów nie zachowują określonego w tych standardach poziomu tolerancji dla maszynowej weryfikacji jakości obiegowej.

67. W tym względzie uważam, że jest wystarczająco oczywiste, iż w zakresie, w jakim art. 3 ust. 1 decyzji EBC/2010/14 nakłada na podmioty zajmujące się obsługą gotówki obowiązek przeprowadzania maszynowej weryfikacji jakości obiegowej, podmioty te muszą korzystać z urządzeń do obsługi banknotów, które są w stanie przeprowadzać te weryfikacje, a w szczególności wykryć banknoty euro nienadające się do obiegu lub o obniżonej jakości. W przeciwnym razie podmioty te nie wywiązałyby się z bardziej podstawowego obowiązku wynikającego z decyzji EBC/2010/14, który ponadto stanowi wyraz bardziej ogólnego obowiązku udziału w zwalczaniu fałszerstw, nałożonego na nie na mocy art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1338/2001. W tym kontekście, jeżeli krajowy bank centralny, po przeprowadzeniu inspekcji w pomieszczeniach podmiotu zajmującego się obsługą gotówki, stwierdzi awarię urządzeń do obsługi banknotów, to podmiot ten będzie zobowiązany do podjęcia niezbędnych działań w celu zapewnienia naprawy tych urządzeń. Wprawdzie, jak wspomniano powyżej, obecne brzmienie decyzji EBC/2010/14 przewiduje, że podmioty zajmujące się obsługą gotówki nie powinny ingerować w swoje urządzenia do obsługi banknotów, aby uniknąć zakłócenia standardowych ustawień fabrycznych wprowadzonych przez producenta tych urządzeń. Nie powinno to jednak w żaden sposób powstrzymywać podmiotu zajmującego się obsługą gotówki od działania – a w razie potrzeby od współdziałania z producentem – w celu naprawienia tej sytuacji.

68. Wynika z powyższego, że podmiot zajmujący się obsługą gotówki nie może odmówić wykonania nakazu wydanego przez krajowy bank centralny, po przeprowadzeniu kontroli na miejscu w jego pomieszczeniach, nakazującego temu podmiotowi naprawienie sytuacji, w której jego urządzenia do obsługi gotówki nie zachowują 5% poziomu tolerancji określonego w minimalnych standardach dotyczących maszynowej weryfikacji jakości obiegowej. Decyzja ta może być jednak oparta, moim zdaniem, jedynie na art. 3 ust. 1 decyzji EBC/2010/14 w świetle art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1338/2001.

69. W świetle powyższego dochodzę do wniosku, że art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 należy interpretować w ten sposób, że minimalne standardy EBC, o których mowa w tym przepisie, nie mają zastosowania do podmiotów zajmujących się obsługą gotówki, gdy przeprowadzają one maszynową weryfikację jakości obiegowej banknotów euro. Jednakże art. 3 ust. 1 tej samej decyzji w świetle art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1338/2001 należy interpretować w ten sposób, że podmioty zajmujące się obsługą gotówki są zobowiązane do podjęcia niezbędnych działań w celu naprawienia sytuacji, w której inspekcja przeprowadzona przez krajowy bank centralny wykaże, że ich urządzenia do obsługi banknotów nie są w stanie wykryć stanu nienadającego się do obiegu poniżej 5% poziomu tolerancji.

B. W przedmiocie pytania drugiego

70. Poprzez swoje pytanie drugie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 w związku z art. 3 ust. 5 tej decyzji należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisowi prawa krajowego nakładającemu na podmioty zajmujące się obsługą gotówki obowiązek przestrzegania minimalnych standardów przyjętych przez EBC i opublikowanych na jego stronie internetowej.

71. Zgodnie z ugruntowaną zasadą prawa Unii państwa członkowskie mają kompetencję, zgodnie z ich niezależnością instytucjonalną, do określania warunków, na jakich ich władze i organy publiczne mogą wykonywać prawo Unii. Jak słusznie zauważa EBC, Trybunał orzekł, że nawet w dziedzinach należących do wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej państwa członkowskie mogą wprowadzać środki niezbędne do skutecznego stosowania i egzekwowania prawa Unii( ). Czyniąc to, państwa członkowskie muszą jednak przestrzegać, w świetle zasad skuteczności i lojalnej współpracy, wszystkich elementów normatywnych wynikających z wdrażanego przepisu prawa Unii.

72. Co się tyczy ochrony euro przed fałszowaniem należy zauważyć, że Republika Litewska przyjęła przepisy służące zapewnieniu wykonania decyzji EBC/2010/14, w szczególności obowiązków wynikających z tej decyzji, które mają zastosowanie do podmiotów zajmujących się obsługą gotówki na mocy między innymi art. 3 ust. 1, 3–5.

73. Konkretniej, z postanowienia odsyłającego wynika, że zgodnie z art. 475 ustawy o Banku Litwy, w wersji mającej zastosowanie do postępowania głównego, Bank Litwy sprawuje nadzór nad czynnościami związanymi z obsługą gotówki i w konsekwencji może nakładać na podmioty zajmujące się obsługą gotówki środki zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami, mianowicie decyzją EBC/2010/14. Podobnie art. 477 ustawy o Banku Litwy przyznaje Bankowi Litwy uprawnienie do podjęcia działań korygujących, które wynika bezpośrednio z art. 10 ust. 3 decyzji EBC/2010/14.

74. Ponadto Bank Litwy zatwierdził uchwałę w sprawie procedury nadzoru nad działalnością w zakresie obsługi gotówki. Ów akt prawny przyznaje Bankowi Litwy kompetencję do sprawdzania, w trakcie inspekcji, zdolności urządzeń do obsługi gotówki, z których korzystają podmioty zajmujące się obsługą gotówki do weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej banknotów euro. Bank Litwy przyjął również uchwałę w sprawie procedury weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej, która w pkt 12 nakłada na podmioty zajmujące się obsługą gotówki obowiązek weryfikacji autentyczności i jakości banknotów euro „zgodnie z minimalnymi standardami opublikowanymi na stronie internetowej EBC”.

75. Przeprowadzona analiza pierwszego pytania prejudycjalnego prowadzi do wniosku, że art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 należy interpretować w ten sposób, że minimalne standardy EBC, o których mowa w tym przepisie, nie mają zastosowania do podmiotów zajmujących się obsługą gotówki podczas przeprowadzania maszynowej weryfikacji jakości obiegowej banknotów euro. W analizie tej wyjaśniono również, że art. 3 ust. 5 decyzji EBC/2010/14 nakłada na podmioty zajmujące się obsługą gotówki obowiązek używania ich urządzeń do obsługi banknotów w oparciu o standardowe ustawienia fabryczne podczas przeprowadzania maszynowej weryfikacji jakości obiegowej banknotów euro. Również w tym przypadku celem jest to, że podmioty zajmujące się obsługą gotówki nie powinny ingerować w standardowe ustawienia fabryczne tych urządzeń określone przez ich producentów, tak aby uniknąć ryzyka niespójności lub niepowodzenia maszynowej weryfikacji jakości obiegowej w strefie euro( ).

76. Europejski Bank Centralny przyznaje, że taka wykładnia art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 nie musi wykluczać odpowiednich przepisów prawa litewskiego. Zdaniem tej instytucji przepisy te mogą być interpretowane w sposób zgodny z decyzją EBC/2010/14 w zakresie, w jakim odniesienie do przestrzegania przez podmioty zajmujące się obsługą gotówki minimalnych standardów EBC jest rozumiane jako obowiązek przestrzegania przepisów decyzji EBC/2010/14, które dotyczą ich bezpośrednio, mianowicie art. 3 tej decyzji.

77. Moim zdaniem w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca na taki margines wykładni. Interpretacja art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14, którą proponuję Trybunałowi, stoi w bezpośredniej sprzeczności z wyraźnym brzmieniem pkt 12 uchwały w sprawie procedury weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej przyjętej przez Bank Litwy. Skłaniałabym się ku uznaniu, że nie jest możliwe dokonanie takiej wykładni tego przepisu krajowego, która byłaby zgodna z tą decyzją i nie skutkowała jego nieważnością.

78. Ponadto, jak zauważył sąd odsyłający, przepis litewski w swym obecnym brzmieniu stoi w bezpośredniej sprzeczności z obowiązkiem podmiotów zajmujących się obsługą gotówki polegającym na korzystaniu z urządzeń do obsługi banknotów wyłącznie w oparciu o standardowe ustawienia fabryczne. W tym względzie brzmienie tego przepisu nie tylko stwarza kontekst niepewności prawa – co wyraźnie pokazuje niniejsza sprawa – lecz może również skłonić podmioty zajmujące się obsługą gotówki do monitorowania swoich urządzeń i podejmowania w razie potrzeby działań w stosunku do nich w celu zagwarantowania przestrzegania minimalnych standardów. Z tego powodu moim zdaniem przepisowi temu stoi na przeszkodzie art. 3 ust. 5 decyzji EBC/2010/14( ).

79. W świetle powyższego należy stwierdzić, że art. 6 ust. 2 decyzji EBC/2010/14 w związku z art. 3 ust. 5 tej decyzji należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisowi prawa krajowego, takiemu jak będący przedmiotem postępowania głównego, nakładającemu na podmioty zajmujące się obsługą gotówki obowiązek przestrzegania minimalnych standardów przyjętych przez EBC i opublikowanych na jego stronie internetowej.

80. Wobec odpowiedzi, jakich proponuję udzielić na pierwsze i drugie pytania prejudycjalne, nie ma potrzeby analizowania pytań trzeciego i czwartego skierowanych przez sąd odsyłający.

V. Wnioski

81. Na podstawie przedstawionej powyżej analizy proponuję, aby na dwa pierwsze pytania skierowane przez Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (najwyższy sąd administracyjny Litwy) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:

1. Artykuł 6 ust. 2 decyzji Europejskiego Banku Centralnego z dnia 16 września 2010 r. w sprawie weryfikacji autentyczności i jakości obiegowej oraz powtórnego wprowadzania do obiegu banknotów euro (EBC/2010/14) (2010/597/UE), zmienionej decyzją Europejskiego Banku Centralnego z dnia 7 września 2012 r., (EBC/2012/19) (2012/507/UE)

należy interpretować w ten sposób, że minimalne standardy EBC, o których mowa w tym przepisie, nie mają zastosowania do podmiotów zajmujących się obsługą gotówki, gdy przeprowadzają one maszynową weryfikację jakości obiegowej banknotów euro.

Jednakże art. 3 ust. 1 tej samej decyzji, w świetle art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1338/2001 z dnia 28 czerwca 2001 r. ustanawiającego środki niezbędne dla ochrony euro przed fałszowaniem, zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 44/2009 z dnia 18 grudnia 2008 r.,

należy interpretować w ten sposób, że podmioty zajmujące się obsługą gotówki są zobowiązane do podjęcia niezbędnych działań w celu naprawienia sytuacji, w której inspekcja przeprowadzona przez krajowy bank centralny wykaże, że ich urządzenia do obsługi banknotów nie są w stanie wykryć stanu nienadającego się do obiegu poniżej 5% poziomu tolerancji.

2. Artykuł 6 ust. 2 decyzji Europejskiego Banku Centralnego EBC/2010/14, zmienionej decyzją Europejskiego Banku Centralnego EBC 2012/19 (2012/507/UE) w związku z jej art. 3 ust. 5

należy interpretować w ten sposób, że stoi na przeszkodzie przepisowi prawa krajowego nakładającemu na podmioty zajmujące się obsługą gotówki obowiązek przestrzegania minimalnych standardów przyjętych przez EBC i opublikowanych na jego stronie internetowej.