OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY

przedstawiona w dniu 6 czerwca 2019 r. ( 1 )

Sprawa C‑233/18

Zubair Haqbin

przeciwko

Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers

[wniosek o wydanie orzeczenie w trybie prejudycjalnym złożony przez arbeidshof te Brussel (trybunał pracy w Brukseli, Belgia)]

Odesłanie prejudycjalne – Polityka azylowa – Dyrektywa 2013/33/UE – Normy dotyczące przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową – Artykuł 20 – Ograniczenie lub cofnięcie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania – Sankcje mające zastosowanie w przypadku poważnego naruszenia reguł obowiązujących w ośrodkach dla cudzoziemców oraz szczególnie agresywnego zachowania – Akty przemocy popełnione przez małoletniego bez opieki – Uregulowanie krajowe przewidujące tymczasowe pozbawienie prawa do świadczeń materialnych – Zgodność – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej

I. Wstęp

1. W pytaniach prejudycjalnych arbeidshof te Brussel (trybunał pracy w Brukseli, Belgia) zwraca się do Trybunału o wyjaśnienie znaczenia przepisów art. 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33/UE ( 2 ) w celu ustalenia, czy – a jeśli tak, to w jakich okolicznościach – państwo członkowskie może pozbawić małoletniego bez opieki prawa do świadczeń materialnych w związku z tym, że poważnie naruszył reguły obowiązujące w ośrodku dla cudzoziemców lub zachowywał się szczególnie agresywnie.

2. Rzeczony wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony w ramach sporu pomiędzy Zubairem Haqbinem, małoletnim bez opieki, obywatelem afgańskim, a Federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers (federalną agencją do spraw przyjmowania osób ubiegających się o azyl, Belgia) ( 3 ). Z uwagi na poważne akty przemocy popełnione przez Z. Haqbina Fedasil zastosował wobec niego sankcję polegającą na tymczasowym cofnięciu świadczeń materialnych w ramach przyjmowania. Sankcja ta wiązała się nie tylko z usunięciem z ośrodka dla cudzoziemców, ale także z pozbawieniem prawa do wszelkich związanych z tym świadczeń.

3. Zgodnie z wyrokami z dnia 27 września 2012 r., Cimade i GISTI ( 4 ) oraz z dnia 27 lutego 2014 r., Saciri i in. ( 5 ) do Trybunału zwrócono się o uściślenie zasad przyjmowania osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową ( 6 ) przez przyjmujące państwo członkowskie, w sytuacji gdy osobą tą jest małoletni bez opieki, którego zachowanie zagrażało personelowi i innym osobom mieszkającym w ośrodku recepcyjnym.

II. Ramy prawne

A. Prawo Unii

4. Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2013/33 jej celem jest ustanowienie norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców w państwach członkowskich.

5. Motywy 9, 14, 25 i 35 tej dyrektywy mają następujące brzmienie: „(9) Stosując niniejszą dyrektywę, państwa członkowskie powinny starać się o jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka oraz uwzględnienie jedności rodziny, zgodnie z odpowiednio Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej[ ( 7 )], Konwencją Organizacji Narodów Zjednoczonych z 1989 r. o prawach dziecka[ ( 8 )] oraz europejską Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności[ ( 9 )]. […] (14) Organy krajowe powinny szczególną uwagę poświęcać przyjmowaniu osób ze szczególnymi potrzebami w zakresie przyjmowania, tak aby przyjmowanie tych osób było zorganizowane odpowiednio do ich szczególnych potrzeb w tym zakresie. […] (25) Należy ograniczyć możliwości nadużyć w systemie przyjmowania przez określenie okoliczności, w jakich można obniżyć świadczenia materialne w ramach przyjmowania wnioskodawców lub cofnąć je, jednocześnie zapewniając wszystkim wnioskodawcom godne warunki życia. […] (35) Niniejsza dyrektywa nie narusza praw podstawowych i jest zgodna z zasadami uznanymi w szczególności w [karcie]. W szczególności niniejsza dyrektywa zmierza do zapewnienia pełnego poszanowania godności ludzkiej i wspierania stosowania art. 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 i 47 [karty] i musi być odpowiednio wdrażana”.

6. Artykuł 2 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, stanowi: „Na użytek niniejszej dyrektywy: […] d) »małoletni« oznacza obywatela państwa trzeciego albo bezpaństwowca, który nie ukończył 18 lat; e) »małoletni bez opieki« oznacza małoletniego, który przybywa na terytorium państw członkowskich bez opieki osoby dorosłej, odpowiedzialnej za niego zgodnie z prawem lub z praktyką danego państwa członkowskiego, dopóki nie zostanie on skutecznie objęty opieką takiej osoby; pojęcie to obejmuje również małoletniego, który zostaje pozostawiony bez opieki po przybyciu na terytorium państw członkowskich; f) »warunki przyjmowania« oznaczają pełen zestaw środków, które państwa członkowskie przyznają wnioskodawcom zgodnie z niniejszą dyrektywą; g) »świadczenia materialne w ramach przyjmowania« oznaczają warunki przyjmowania, które obejmują zakwaterowanie, wyżywienie i odzież świadczone w naturze lub jako świadczenia pieniężne, talony lub połączenie tych trzech form pomocy oraz dzienne diety; […] i) »ośrodek dla cudzoziemców« oznacza każde miejsce używane jako miejsce zbiorowego zakwaterowania wnioskodawców; […]”.

7. Artykuł 17 dyrektywy 2013/33, zatytułowany „Ogólne zasady dotyczące świadczeń materialnych w ramach przyjmowania oraz opieki zdrowotnej”, w ust. 2 stanowi: „Państwa członkowskie zapewniają świadczenia materialne w ramach przyjmowania pozwalające wnioskodawcom na odpowiedni poziom życia, gwarantujący im utrzymanie i ochronę zdrowia fizycznego i psychicznego. Państwa członkowskie zapewniają, by taki poziom życia był zapewniany w przypadku osób szczególnej troski, zgodnie z art. 21, jak również w przypadku osób zatrzymanych”.

8. Artykuł 20 tej dyrektywy, zatytułowany „Ograniczenie lub cofnięcie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania”, brzmi następująco: „1. Państwa członkowskie mogą ograniczyć lub – w wyjątkowych i odpowiednio uzasadnionych przypadkach – cofnąć świadczenia materialne w ramach przyjmowania, w przypadku gdy wnioskodawca: a) opuszcza miejsce zamieszkania ustalone przez właściwy organ bez powiadomienia lub bez zezwolenia, jeśli jest ono wymagane; b) nie spełnia obowiązków zgłaszania się lub dostarczania informacji lub stawiania się na rozmowy osobiste dotyczące postępowania w sprawie azylu, w rozsądnym okresie określonym w prawie krajowym; c) złożył kolejny wniosek w rozumieniu art. 2 lit. q) dyrektywy 2013/32/UE [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej ( 10 )]. […] 2. Państwa członkowskie mogą także ograniczyć świadczenia materialne w ramach przyjmowania, jeżeli stwierdzą, że wnioskodawca bez uzasadnionego powodu nie złożył wniosku o ochronę międzynarodową, gdy tylko złożenie go stało się racjonalnie wykonalne po przybyciu do danego państwa członkowskiego. 3. Państwa członkowskie mogą ograniczyć lub cofnąć świadczenia materialne w ramach przyjmowania, jeżeli wnioskodawca zataił, iż dysponuje środkami finansowymi i dzięki temu bezzasadnie skorzystał ze świadczeń materialnych w ramach przyjmowania. 4. Państwa członkowskie mogą określić sankcje mające zastosowanie w przypadku poważnego naruszenia reguł obowiązujących w ośrodkach dla cudzoziemców oraz szczególnie agresywnego zachowania. 5. Decyzje dotyczące ograniczenia lub cofnięcia świadczeń materialnych w ramach przyjmowania lub decyzje dotyczące sankcji, o których mowa w ust. 1, 2, 3 i 4 niniejszego artykułu, podejmowane są indywidualnie, obiektywnie i bezstronnie, a każda decyzja jest uzasadniana. Decyzje opierają się na konkretnej sytuacji danej osoby, szczególnie w odniesieniu do osób objętych art. 21, uwzględniając zasadę proporcjonalności. Państwa członkowskie w każdym wypadku zapewniają dostęp do opieki zdrowotnej zgodnie z art. 19 oraz zapewniają wszystkim wnioskodawcom godny poziom życia. 6. Państwa członkowskie zapewniają, aby świadczenia materialne w ramach przyjmowania nie były cofane ani ograniczane przed wydaniem decyzji zgodnie z ust. 5”.

9. Rozdział IV dyrektywy 2013/33, zatytułowany „Przepisy dotyczące osób szczególnej troski”, zawiera w szczególności art. 21–24.

10. Artykuł 21 tej dyrektywy, zatytułowany „Zasada ogólna”, stanowi, że w prawie krajowym wprowadzającym w życie niniejszą dyrektywę państwa członkowskie uwzględniają szczególną sytuację osób szczególnej troski – takich jak małoletni i małoletni bez opieki.

11. Artykuł 22 dyrektywy 2013/33, zatytułowany „Ocena szczególnych potrzeb w zakresie przyjmowania osób szczególnej troski”, stanowi w ust. 1 akapit trzeci i w ust. 3: „Państwa członkowskie zapewniają, aby pomoc udzielana zgodnie z niniejszą dyrektywą wnioskodawcom o szczególnych potrzebach w zakresie przyjmowania uwzględniała w trakcie całego postępowania w sprawie azylu ich specjalne potrzeby w zakresie przyjmowania, oraz przewidują odpowiednie monitorowanie sytuacji tych osób. […] 3. Tylko osoby szczególnej troski, zgodnie z art. 21, można uznać za mające specjalne potrzeby w zakresie przyjmowania i tym samym mogące korzystać ze szczególnej pomocy udzielanej zgodnie z niniejszą dyrektywą”.

12. Artykuł 23 tej dyrektywy, poświęcony małoletnim, stanowi: „1. Jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka jest jednym z priorytetów branych pod uwagę przez państwa członkowskie podczas wprowadzania w życie przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących małoletnich […]. 2. Przy ocenie, co najlepiej służy zabezpieczeniu interesów dziecka, państwa członkowskie należycie uwzględniają w szczególności następujące czynniki: […] b) dobrostan małoletniego i jego rozwój społeczny, szczególnie biorąc pod uwagę pochodzenie małoletniego; c) względy bezpieczeństwa i ochrony, w szczególności jeżeli istnieje ryzyko, że małoletni jest ofiarą handlu ludźmi; […]”.

13. Artykuł 24 tej dyrektywy, poświęcony z kolei małoletnim bez opieki, stanowi w ust. 2: „Małoletni bez opieki składający wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, od momentu wjazdu na terytorium do momentu, w którym są zobowiązani opuścić terytorium państwa członkowskiego, w którym złożono wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej lub w którym wniosek jest rozpatrywany, są umieszczani: […] c) w ośrodkach dla cudzoziemców specjalnie przystosowanych do przyjmowania małoletnich; d) w innych miejscach zakwaterowania odpowiednich dla małoletnich. […]”.

B. Prawo belgijskie

14. Wet betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen (ustawa o przyjmowaniu osób ubiegających się o azyl i niektórych innych kategorii cudzoziemców) ( 11 ) z dnia 12 stycznia 2007 r. nie została jeszcze zmieniona w celu transpozycji dyrektywy 2013/33 do czasu wystąpienia okoliczności faktycznych sprawy przed sądem krajowym.

15. Zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy o przyjmowaniu pomoc materialna została zdefiniowana jako „pomoc przyznawana przez [Fedasil] lub jego partnera w ośrodku recepcyjnym, która polega w szczególności na zapewnieniu zakwaterowania, wyżywienia, odzieży, opieki medycznej, społecznej i psychologicznej oraz przyznaniu dziennej diety. Obejmuje ona również dostęp do pomocy prawnej, dostęp do usług takich jak tłumaczenia i szkolenia, a także dostęp do programu dobrowolnego powrotu”.

16. Artykuł 3 akapit pierwszy tej ustawy stanowi, że „każda osoba ubiegająca się o azyl ma prawo do takiego przyjęcia, które zapewni jej godny poziom życia”.

17. Artykuł 5 tej ustawy uściśla, że „bez uszczerbku dla […] tytułu III księgi III, dotyczącego środków przymusu i sankcji, pomoc materialna opisana w niniejszej ustawie nie może w żadnym wypadku zostać zniesiona”.

18. W Tytule III księgi III ustawy o przyjmowaniu, zatytułowanym „Środki przymusu i sankcje”, art. 45 stanowi: „W przypadku gdy beneficjent prawa do bycia przyjętym dopuści się poważnego naruszenia przepisów i zasad działania mających zastosowanie do ośrodków recepcyjnych, może na niego zostać nałożona sankcja, o której mowa w art. 19. Przy wyborze sankcji należy wziąć pod uwagę charakter i wagę naruszenia oraz konkretne okoliczności, w jakich zostało ono popełnione. Mogą zostać zastosowane jedynie następujące sankcje: […] 7° tymczasowe pozbawienie prawa do pomocy materialnej w ośrodku recepcyjnym przez okres nieprzekraczający jednego miesiąca. Sankcje nakładane są przez dyrektora lub osobę odpowiedzialną ośrodka recepcyjnego. Sankcja, o której mowa w akapicie drugim pkt 7, powinna zostać potwierdzona przez dyrektora generalnego [Fedasilu] w terminie trzech dni roboczych od przyjęcia sankcji przez dyrektora lub osobę odpowiedzialną ośrodka recepcyjnego. W przypadku braku jej potwierdzenia we wskazanym terminie sankcja tymczasowego pozbawienia prawa do pomocy materialnej zostaje automatycznie zniesiona. Sankcje mogą zostać obniżone lub zniesione, w czasie ich obowiązywania, przez organ, który je nałożył. Decyzja o nałożeniu sankcji jest podejmowana w sposób obiektywny i bezstronny oraz wymaga uzasadnienia. Z zastrzeżeniem sankcji, o której mowa w akapicie drugim pkt 7, zastosowanie sankcji nie może w żadnym wypadku skutkować całkowitym pozbawieniem pomocy materialnej przyznanej na podstawie niniejszej ustawy ani też nie może prowadzić do zmniejszenia dostępu do opieki medycznej. Sankcja przewidziana w akapicie drugim pkt 7 skutkuje tym, iż osoba, której ona dotyczy, nie może korzystać ze świadczeń przyznawanych w ramach przyjmowania innych niż dostęp do opieki medycznej, o którym mowa w art. 24 i 25 tej ustawy. Sankcja przewidziana w akapicie drugim pkt 7 ustawy może zostać orzeczona jedynie w przypadku poważnego naruszenia regulaminu wewnętrznego ośrodka recepcyjnego, które zagrażało personelowi lub innym osobom mieszkającym w ośrodku albo stwarzało nadmierne zagrożenia dla bezpieczeństwa lub poszanowania porządku publicznego w danym ośrodku. Osoba objęta sankcją tymczasowego pozbawienia prawa do pomocy materialnej powinna zostać wysłuchana przed zastosowaniem tej sankcji. […]”.

III. Okoliczności sporu w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne

A. Stan faktyczny

19. W dniu 23 grudnia 2015 r. Z. Haqbin, posiadający obywatelstwo afgańskie, złożył do władz belgijskich wniosek o udzielenie azylu jako małoletni bez opieki. Został on umieszczony w ośrodku dla cudzoziemców w Sugny, a następnie w Broechem (Belgia), i zgodnie z prawem krajowym przyznano mu „opiekuna” odpowiedzialnego za jego reprezentację i wsparcie ( 12 ).

20. W dniu 18 kwietnia 2016 r. Z. Haqbin uczestniczył w bójce na dużą skalę, do której doszło pomiędzy mieszkańcami o różnym pochodzeniu etnicznym w ośrodku recepcyjnym w Broechem. W związku z tym zdarzeniem w dniu 19 kwietnia 2016 r. został on zatrzymany przez policję, po czym został zwolniony. Tego samego dnia dyrektor ośrodka recepcyjnego w Broechem zdecydował się zastosować wobec Z. Haqbina sankcję dyscyplinarną przewidzianą w art. 45 ustawy o przyjmowaniu ( 13 ). Sankcja ta oznacza czasowe wykluczenie nie tylko z ośrodka recepcyjnego, ale także z korzystania ze wszystkich związanych z tym świadczeń, takich jak posiłki, ubrania, udział w zajęciach i – z wyjątkiem nagłych przypadków – zawieszenie pomocy medycznej, socjalnej i psychologicznej.

21. Decyzja ta, zgodnie z przepisami prawa krajowego, została w dniu 21 kwietnia 2016 r. zatwierdzona przez dyrektora generalnego Fedasilu.

22. Z postanowienia odsyłającego wynika, że noce od 19 do 21 kwietnia oraz od 24 kwietnia do 1 maja 2016 r. zainteresowany spędził w parku Maximilien w Brukseli. W międzyczasie, w dniu 25 kwietnia 2016 r., opiekun Z. Haqubina złożył w arbeidsrechtbank te Antwerpen (sądzie pracy w Antwerpii, Belgia) wniosek o zawieszenie decyzji o usunięciu z ośrodka ( 14 ). Żądanie zostało oddalone z uwagi na brak pilnej potrzeby, bowiem Z. Haqbin nie wykazał, że jest bezdomny.

23. W dniu 4 maja 2016 r. Z. Haqbin został umieszczony w ośrodku dla cudzoziemców w Poelkapelle (Belgia).

24. Pozwem z dnia 5 lipca 2016 r. wniesionym do Nederlandstalige arbeidsrechtbank Brussel (niderlandzkojęzycznego sądu pracy w Brukseli, Belgia) opiekun Z. Haqubina odwołał się od decyzji o usunięciu jego podopiecznego z ośrodka dla cudzoziemców w Broechem. W pozwie opiekun wniósł o stwierdzenie, że w okolicznościach tej sprawy Fedasil zobowiązany był do przyjęcia powoda lub zapewnienia mu innych gwarancji w związku z obowiązkiem poszanowania jego godności w okresie usunięcia go z ośrodka. Dalej wniósł on o zadośćuczynienie za doznaną krzywdę w wysokości 1 EUR.

25. W wyroku z dnia 21 lutego 2017 r. Nederlandstalige arbeidsrechtbank Brussel (niderlandzkojęzyczny sąd pracy w Brukseli) oddalił powództwo jako bezzasadne, uznając, że Z. Haqbin wnosił o zadośćuczynienie za krzywdę, która nie została wykazana.

26. W dniu 27 marca 2017 r. opiekun Z. Haqbina wniósł od tego wyroku apelację do sądu odsyłającego.

B. Uzasadnienie postanowienia odsyłającego

27. Po pierwsze, sąd odsyłający zastanawia się nad tym, czy zgodnie z art. 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33 państwo członkowskie może ograniczyć lub cofnąć świadczenia materialne w ramach przyjmowania w przypadku poważnego naruszenia reguł dotyczących ośrodków dla cudzoziemców oraz w przypadku szczególnie agresywnego zachowania. Sąd odsyłający powołuje się w tym zakresie na opinię Komitetu Kontaktowego ustanowionego w celu wspomagania państw członkowskich w transpozycji dyrektywy 2013/33 ( 15 ) oraz na opinię Wysokiego Komisarza ds. Uchodźców ( 16 ). Podmioty te są zdania, że art. 20 ust. 1–3 dyrektywy 2013/33 zawiera zamknięty katalog przyczyn, dla których świadczenia materialne przyznawane w ramach przyjmowania cudzoziemców mogą zostać ograniczone lub cofnięte, natomiast art. 20 ust. 4 tej dyrektywy przewiduje inne rodzaje sankcji. Sąd odsyłający powołuje się także na opinię Raad van State (rada stanu, Belgia), według której nie jest to jedyny możliwy sposób interpretacji, z uwagi na sposób sformułowania i relacje określone w art. 20 ust. 4–6 tej dyrektywy ( 17 ).

28. Po drugie, sąd odsyłający zastanawia się nad konkretnymi działaniami, jakie w rozumieniu art. 20 ust. 5 i 6 dyrektywy 2013/33 właściwy organ krajowy powinien podjąć, aby zagwarantować godny poziom życia wszystkim wnioskodawcom, także tym, którzy zostali tymczasowo usunięci z ośrodka dla cudzoziemców.

29. Sąd odsyłający odrzuca argumenty przedstawione przez Fedasil, zgodnie z którymi obowiązki spoczywające na opiekunie miałyby wystarczyć, aby spełnić ten wymóg. Powołując się na przepisy krajowe dotyczące opieki nad małoletnimi cudzoziemcami bez opieki, sąd odsyłający podnosi, że opiekun nie ponosi odpowiedzialności prawnej za przyjęcie małoletniego bez opieki, i wyklucza możliwość zarzucenia temu opiekunowi jakiegokolwiek zaniechania w tym względzie ( 18 ).

30. Sąd odsyłający wyraża natomiast wątpliwości w odniesieniu do działań, jakie powinny podjąć organy krajowe. Sąd ten podnosi, że zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy ( 19 ), który stanowił podstawę dla ustawy zmieniającej ustawę z dnia 12 stycznia 2007 r. o przyjmowaniu osób ubiegających się o azyl i niektórych innych kategorii cudzoziemców z dnia 6 lipca 2016 r. ( 20 ), wymóg ten byłby spełniony, gdyby swojej decyzji o usunięciu z ośrodka Fedasil dołączył wykaz ośrodków przyjmujących osoby bezdomne, z których wnioskodawca mógłby skorzystać. Dopiero w przypadku wykazania, że wnioskodawca nie mógł skutecznie skorzystać z tych ośrodków, Fedasil byłby zobowiązany, a posteriori, do znalezienia alternatywnego rozwiązania.

31. Sąd odsyłający zastanawia się, czy taka procedura pozwala wywiązać się z obowiązku, o którym mowa w art. 20 ust. 5 dyrektywy 2013/33, czy też poszanowanie tej dyrektywy wymaga, by właściwy organ krajowy zapewnił zakwaterowanie przed usunięciem z ośrodka.

32. Po trzecie, na wypadek gdyby Trybunał uznał, że sankcje, o których mowa w art. 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33, mogą polegać na pozbawieniu świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, sąd odsyłający zastanawia się, czy w świetle art. 20 ust. 5, art. 21–23 oraz art. 24 ust. 2 tej dyrektywy takie sankcje mogą być nałożone na małoletniego, a w szczególności na małoletniego bez opieki. Sąd odsyłający dodaje, że w tym samym kontekście pojawia się również kwestia zgodności sankcji nakładanych na osoby małoletnie z art. 1, 3, 4 i 24 karty, przywołanymi w motywie 35 wspomnianej dyrektywy ( 21 ).

C. Pytania prejudycjalne

33. W tych okolicznościach arbeidshof te Brussel (trybunał pracy w Brukseli) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy art. 20 ust. 1–3 dyrektywy [2013/33] należy interpretować w ten sposób, iż określa on w sposób wyczerpujący sytuacje, w których świadczenia materialne przyznawane w ramach przyjmowania cudzoziemca mogą zostać ograniczone lub cofnięte, czy też z art. 20 ust. 4 i 5 [tej dyrektywy] wynika, że prawo do świadczeń materialnych w ramach przyjmowania cudzoziemca może być cofnięte również w ramach sankcji w przypadku poważnego naruszenia reguł dotyczących ośrodków dla cudzoziemców i popełnienia poważnych aktów przemocy? 2) Czy art. 20 ust. 5 i 6 [tej dyrektywy] należy interpretować w ten sposób, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie ograniczenia lub cofnięcia prawa do świadczeń materialnych przyznawanych w ramach przyjmowania cudzoziemca lub w ramach sankcji oraz w ramach tych decyzji państwa członkowskie są zobowiązane podjąć niezbędne środki mające na celu zapewnienie godnego poziomu życia w okresie usunięcia z ośrodka dla cudzoziemców, czy też cel tych przepisów może zostać zrealizowany w sytuacji, gdy po wydaniu decyzji o ograniczeniu lub cofnięciu prawa do świadczeń materialnych w ramach przyjmowania cudzoziemca zostanie zbadane, czy osoba, której ta decyzja dotyczy, ma zapewniony godny poziom życia i w razie konieczności zostaną w tym momencie podjęte środki zaradcze? 3) Czy art. 20 ust. 4, 5 i 6 [dyrektywy 2013/33] w związku z [jej] art. 14, 21, 22, 23 i 24 i w związku z art. 1, 3, 4 i 24 [karty] należy interpretować w ten sposób, że stosowanie środków lub sankcji w postaci tymczasowego (lub definitywnego) pozbawienia prawa do świadczeń materialnych w ramach przyjmowania cudzoziemca jest dopuszczalne w stosunku do małoletniego, w szczególności małoletniego bez opieki, czy też nie?”.

IV. Ocena

34. Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z pytaniem o zakres stosowania zasad ustanowionych w art. 20 dyrektywy 2013/33, w przypadku gdy wnioskodawca dopuszcza się poważnego naruszenia reguł obowiązujących w ośrodkach dla cudzoziemców lub zachowuje się szczególnie agresywnie. O ile pierwsze i drugie pytanie prejudycjalne dotyczą traktowania każdego wnioskodawcy, niezależnie od jego wieku i sytuacji, to trzecie pytanie prejudycjalne jest bardziej szczegółowe i dotyczy konkretnej sytuacji Z. Haqbina, czyli sytuacji małoletniego bez opieki.

35. Uważam, że pytania te należy rozpatrywać wyłącznie w świetle sytuacji małoletniego bez opieki. Sprawa w postępowaniu głównym dotyczy przede wszystkim sposobów przyjmowania w państwie członkowskim małoletniego bez opieki. Jego sytuacja wymaga konkretnej ochrony i właściwych metod przyjmowania, w związku z czym wykładnia art. 20 dyrektywy 2013/33 opiera się na powiązaniu przepisów szczególnych zawartych nie tylko w tej dyrektywie, ale także w karcie ( 22 ).

36. Proponuję zatem zbadać te pytania pod kątem szczególnej sytuacji małoletniego bez opieki.

A. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego

37. W pierwszym i trzecim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zwraca się do Trybunału zasadniczo o ustalenie, czy art. 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33 sprzeciwia się ustawodawstwu krajowemu, które pozwala na pozbawienie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania cudzoziemca małoletniego bez opieki, ponieważ dopuścił się poważnego naruszenia reguł obowiązujących w ośrodku dla cudzoziemców, do którego został przyjęty, lub zachował się szczególnie agresywnie.

38. Sąd odsyłający zastanawia się zatem nad rodzajem i zakresem „sankcji mających zastosowanie”, jakie przyjmujące państwo członkowskie może przyjąć na podstawie art. 20 ust. 4 tej dyrektywy.

39. W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie konieczne jest przedstawienie treści i systematyki art. 20 wspomnianej dyrektywy oraz celu tego przepisu.

1. Treść, systematyka i cel art. 20 dyrektywy 2013/33

40. Rodzaj i zakres „sankcji mających zastosowanie”, o których mowa w art. 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33, budzi wątpliwości, ponieważ artykuł ten jest zatytułowany „Ograniczenie lub cofnięcie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania” i jest jedynym artykułem rozdziału III o tym samym tytule. Niemniej jednak brzmienie ust. 4 tego przepisu różni się w bardzo wyraźny sposób od brzmienia wcześniejszych ustępów, ponieważ prawodawca Unii nie wskazał wyraźnie, że przyjmujące państwo członkowskie może ograniczyć lub cofnąć świadczenia materialne w ramach przyjmowania. Prawodawca Unii ograniczył się do twierdzenia, że państwa członkowskie „mogą określić sankcje mające zastosowanie” w przypadku poważnego naruszenia reguł obowiązujących w ośrodkach dla cudzoziemców oraz szczególnie agresywnego zachowania.

41. Zakres uznania wynikający z takiego sformułowania dla przyjmującego państwa członkowskiego znajduje uzasadnienie w rodzaju przyczyn określonych przez prawodawcę Unii.

42. W przeciwieństwie do przyczyn, o których mowa w art. 20 ust. 1–3 dyrektywy 2013/33, „poważne naruszenie reguł obowiązujących w ośrodkach dla cudzoziemców” i „szczególnie agresywne zachowanie” odnoszą się do zachowań, które nie tylko zakłócają porządek i bezpieczeństwo w ośrodku recepcyjnym, ale mogą także stanowić przestępstwo. Prawodawca Unii odnosi się zatem do czynów, których charakter i wagę mogą oceniać wyłącznie właściwe władze krajowe w świetle ustaw i rozporządzeń przyjmującego państwa członkowskiego. Prawodawca Unii odnosi się również do czynów, których popełnienie w zależności od systemu prawnego i prawa właściwego w danym państwie będzie oznaczało przyjęcie środka lub sankcji dyscyplinarnej, administracyjnej lub karnej, która może wykroczyć poza ograniczenie lub cofnięcie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania.

43. I tak, w przeciwieństwie do przyczyn, o których mowa w art. 20 ust. 1–3 dyrektywy 2013/33, przyczyna przewidziana w ust. 4 tego przepisu wymaga przyznania, że przyjmującemu państwu członkowskiemu przysługuje zakres uznania. W ramach zakresu uznania państwo członkowskie może ocenić, w jakim stopniu wnioskodawca, który poważnie naruszył reguły dotyczące ośrodków dla cudzoziemców lub zachował się szczególnie agresywnie, powinien zostać ukarany, przy uwzględnieniu charakteru i wagi popełnionego czynu. Zakres uznania pozwala przyjmującemu państwu członkowskiemu również na uwzględnienie konkretnych okoliczności, w jakich dany czyn został popełniony, takich jak wiek, sytuacja i szczególne potrzeby sprawcy.

44. Niemniej jednak zakres uznania, jakim dysponuje ono w tym zakresie, jest ograniczony.

45. Po pierwsze, przyjmujące państwo członkowskie powinno przestrzegać praw podstawowych, jak to wynika z motywu 35 dyrektywy 2013/33. A zatem art. 20 tej dyrektywy należy odczytywać i interpretować przede wszystkim w świetle poszanowania godności ludzkiej i praw dziecka ustanowionych odpowiednio w art. 1 i 24 karty.

46. Po drugie, przyjmujące państwo członkowskie powinno przestrzegać obowiązków przewidzianych w art. 20 ust. 5 i 6 tej dyrektywy.

47. Zgodnie z art. 20 ust. 5 dyrektywy 2013/33 decyzje dotyczące ograniczenia lub cofnięcia świadczeń materialnych w ramach przyjmowania lub decyzje dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku poważnego naruszenia reguł obowiązujących w ośrodkach dla cudzoziemców oraz szczególnie agresywnego zachowania muszą odpowiadać wymogom materialnym i formalnym.

48. Po pierwsze, taka decyzja lub sankcja powinna być podejmowana obiektywnie i bezstronnie oraz musi zawierać uzasadnienie.

49. Po drugie, taka decyzja powinna być proporcjonalna, a jej przyjęcie wymaga dokonania zindywidualizowanej analizy uwzględniającej szczególne potrzeby osób szczególnej troski.

50. Przy założeniu, że czyn został popełniony przez małoletniego bez opieki, przyjmujące państwo członkowskie jest w związku z tym zobowiązane do jak najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka tak jak wymaga tego art. 23 dyrektywy 2013/33 ( 23 ) i art. 24 ust. 2 karty. W szczególności przyjmujące państwo członkowskie powinno należycie uwzględnić dobrostan i rozwój społeczny małoletniego, a także względy związane z jego bezpieczeństwem, w szczególności w przypadku braku możliwości zapewnienia opieki przez podmiot sprawujący władzę rodzicielską. Ponadto przyjmujące państwo członkowskie powinno upewnić się, że zastosowana sankcja nie pozbawi małoletniego gwarancji związanych z ochroną jego interesów i zaspokojeniem jego szczególnych potrzeb.

51. W konsekwencji przepisy te oznaczają, że w przypadku gdy wskutek zachowania małoletniego bez opieki warunki jego edukacji lub rozwoju są zagrożone, przyjmujące państwo członkowskie ma obowiązek skorzystania z przepisów prawa powszechnego dotyczących ochrony dzieci w celu zapewnienia opieki dostosowanej do jego potrzeb. Taka regulacja jest moim zdaniem niezbędna w przypadku małoletniego bez opieki, który wymaga szczególnej troski z uwagi na często długą i traumatyczną trasę migracyjną, jaką przebył, oraz niepewną sytuację spowodowaną brakiem wsparcia rodziny i własnych środków.

52. Wreszcie po trzecie, art. 20 ust. 5 dyrektywy 2013/33 precyzuje, że decyzja dotycząca ograniczenia lub cofnięcia świadczeń materialnych w ramach przyjmowania lub decyzja dotycząca sankcji „w każdym wypadku” zapewniają dostęp do opieki zdrowotnej oraz zapewniają wszystkim wnioskodawcom godny poziom życia.

53. Przepis ten ma na celu zagwarantowanie nieprzerwanej opieki i poszanowanie godności wnioskodawcy w następstwie sankcji nałożonej przez przyjmujące państwo członkowskie ( 24 ).

54. Objęcie opieką jest uzasadnione, gdyż zastosowanie danej sankcji nie oznacza, że prawo do bycia przyjętym wygasło pod względem prawnym. Dopóki małoletni ma prawo do pozostania na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w celu rozpatrzenia jego wniosku ( 25 ) i pod warunkiem że nie posiada on własnych środków w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb ( 26 ), państwo przyjmujące powinno zapewnić warunki umożliwiające mu dostęp do opieki zdrowotnej i godnego życia ( 27 ). Nawet jeśli prawodawca Unii nie precyzuje, jakie środki konkretnie przyjmujące państwo członkowskie jest zobowiązane przyjąć w celu zapewnienia godnego poziomu życia, to środki te powinny obejmować prawa najbardziej podstawowe, w przypadku gdy wnioskodawca nie dysponuje źródłami dochodu, czyli możliwość otrzymania zakwaterowania, wyżywienia i odzieży ( 28 ).

55. Zgodnie z motywem 35 dyrektywy 2013/33 zasada, o której mowa w art. 20 ust. 5 tej dyrektywy, wywodzi się z faktu, że wspomniana dyrektywa przestrzega praw podstawowych i zmierza w szczególności do zagwarantowania pełnego poszanowania godności ludzkiej.

56. Omawiana zasada ma na celu zagwarantowanie rzeczywistej ochrony wnioskodawcy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, przyczyniając się w ten sposób do zmniejszenia ryzyka marginalizacji, na które jest on narażony, oraz ryzyka „wtórnego przemieszczania się”, którego wnioskodawca może próbować ( 29 ).

57. Przestrzeganie tej zasady umożliwi wnioskodawcy skorzystanie z prawa do azylu i udział w postępowaniu w sprawie jego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, zgodnie z przyznanymi wnioskodawcy na mocy dyrektyw 2011/95/UE ( 30 ) i 2013/32 prawami i obowiązkami. Prawa te zostałyby pozbawione rzeczywistego skutku, a obowiązki utraciłyby praktyczną skuteczność, gdyby nie towarzyszyło im ciągłe zapewnienie najbardziej podstawowych potrzeb danego wnioskodawcy. Ponadto objęcie opieką wnioskodawcy pozwala również przyjmującemu państwu członkowskiemu na przeprowadzenie starannej analizy wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, ponieważ pomimo nałożonej sankcji państwo to jest w stanie zlokalizować wnioskodawcę w celu powiadomienia o różnych wezwaniach i spotkaniach ( 31 ).

58. Zasadę, o której mowa w art. 20 ust. 5 dyrektywy 2013/33, uzupełniają przepisy proceduralne z art. 20 ust. 6 tej dyrektywy, których zakres przedstawię w ramach analizy drugiego pytania prejudycjalnego.

59. Po zaprezentowaniu powyższych argumentów należy teraz rozważyć kwestię, czy – a jeśli tak, to w jakich okolicznościach – przyjmujące państwo członkowskie może cofnąć świadczenia materialne w ramach przyjmowania w okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie.

2. Rodzaj środków mających zastosowanie w kontekście art. 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33

a) Znaczenie i zakres cofnięcia świadczeń materialnych w ramach przyjmowania w kontekście art. 20 ust. 1 i 3 dyrektywy 2013/33

60. Cofnięcie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania jest decyzją, którą prawodawca Unii przewidział w sposób ścisły w art. 20 dyrektywy 2013/33, gdyż decyzja ta powoduje, że wnioskodawca, całkowicie zależny od pomocy publicznej, zostaje pozbawiony mieszkania, wyżywienia, odzieży oraz diety dziennej, z których korzysta ( 32 ).

61. Prawodawca Unii zezwala przyjmującemu państwu członkowskiemu na przyjęcie takiej decyzji w dwóch przypadkach.

62. Pierwsza hipoteza została opisana w art. 20 ust. 1 dyrektywy 2013/33 i obejmuje sytuację, w której dochodzi do nadużycia prawa. Do cofnięcia świadczenia materialnego może dojść w wyjątkowych i odpowiednio uzasadnionych sytuacjach, gdy wnioskodawca nie wywiązuje się z obowiązków nałożonych na niego w celu rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, ponieważ opuścił obowiązkowe miejsce zamieszkania lub nie stawia się na wezwanie władz lub także gdy wnioskodawca złożył kolejny wniosek tylko w celu skorzystania ze świadczeń w ramach przyjmowania.

63. Druga hipoteza została opisana w art. 20 ust. 3 dyrektywy 2013/33 i obejmuje sytuację, w której wnioskodawca zataił, iż dysponuje środkami finansowymi, podczas gdy w rzeczywistości może zaspokoić własne potrzeby. Przepis ten należy analizować w świetle art. 17 ust. 3 tej dyrektywy, który stanowi, że państwa członkowskie mogą uzależnić przyznanie wszystkich lub niektórych świadczeń materialnych w ramach przyjmowania oraz opieki zdrowotnej od faktu, czy wnioskodawcy nie posiadają środków wystarczających do życia na poziomie odpowiednim do ich stanu zdrowia oraz zapewnienia swego utrzymania.

64. Prawodawca Unii zachował zatem ostrożność w odniesieniu do przypadków, w których przyjmujące państwo członkowskie może cofnąć świadczenia materialne w ramach przyjmowania.

65. Należy wykazać tę samą ostrożność w ramach art. 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33, ponieważ w przeciwieństwie do dwóch wspomnianych wyżej przypadków wnioskodawca jest a priori w dalszym ciągu uprawniony do bycia przyjętym i nie posiada środków, aby zaspokoić swoje własne potrzeby. Okoliczności te nakazują zatem, aby środek polegający na cofnięciu świadczenia materialnego w ramach przyjmowania został obwarowany ściśle określonymi przesłankami, w ramach których uwzględnione zostaną nie tylko waga popełnionego czynu, ale także wiek, sytuacja i szczególne potrzeby małoletniego bez opieki.

b) Znaczenie i zakres cofnięcia świadczeń materialnych w ramach przyjmowania w kontekście art. 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33

66. Każdy wnioskodawca ma obowiązki wobec państwa członkowskiego, w którym ubiega się o udzielenie ochrony międzynarodowej. Obowiązki te oznaczają dla wnioskodawcy w szczególności przestrzeganie ustaw i rozporządzeń tego państwa oraz stosowanie się do wszystkich środków mających na celu utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego ( 33 ). Tym samym jest zgodne z prawem, aby przyjmujące państwo członkowskie przyjmowało uregulowania krajowe w celu zagwarantowania bezpieczeństwa fizycznego i psychicznego pracowników i mieszkańców ośrodka recepcyjnego, w szczególności w przypadku gdy został popełniony czyn stwarzający nadmierne zagrożenie dla ich bezpieczeństwa oraz dla poszanowania porządku publicznego w tym ośrodku.

67. Taki czyn wymaga zastosowania sankcji oraz świadczy przede wszystkim o konieczności zorganizowania odrębnej opieki od tej oferowanej w ramach przyjmowania, zwłaszcza gdy czynu dokonano z użyciem przemocy oraz niejednokrotnie. Niezależnie bowiem od sytuacji małoletniego i wagi popełnionego czynu, jego małoletniość uzasadnia konieczność zapewnienia mu ochrony.

68. Ograniczenie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania może nie stanowić środka dostosowanego do sytuacji małoletniego ani zaspokajać jego specyficznych potrzeb ( 34 ).

69. Dostosowanie tych świadczeń może również nie być odpowiednim wobec małoletniego środkiem. Przepisy zawarte w art. 18 ust. 9 lit. a) ( 35 ) w związku z art. 22 ust. 1 i 3 dyrektywy 2013/33 ( 36 ) skierowane są przede wszystkim do osób, których potrzeba szczególnej troski może się zwiększyć ze względu na ich stan: są to kobiety w ciąży, osoby cierpiące na poważne choroby lub zaburzenia psychiczne, a także ofiary zgwałcenia lub handlu ludźmi. Moim zdaniem przepisy te nie mają zastosowania w przypadku małoletniego bez opieki, co do którego można przypuszczać, w świetle powtarzających się aktów przemocy, że zagrożone są warunki jego edukacji lub rozwoju.

70. W tych okolicznościach cofnięcie świadczeń materialnych w ramach przyjmowania jest decyzją, które może być konieczna ze względu na to, że małoletni bez opieki powinien być objęty opieką, która – ze względu na wymagane środki i realizowane cele – nie może wpisywać się w ramy systemu przyjmowania przewidzianego w dyrektywie 2013/33.

71. Decyzja w sprawie cofnięcia przyznanych pierwotnie świadczeń materialnych może zostać wydana jedynie wtedy, gdy wiąże się z przekazaniem sprawy do służb opieki społecznej lub organów sądowych odpowiedzialnych za ochronę dziecka. Podmioty te będą w stanie najlepiej ocenić szczególne potrzeby małoletniego i w szczególności będą mogły zarządzić zastosowanie środków pomocy, które zostaną wdrożone przez wykwalifikowany personel w miejscu zamieszkania dostosowanym do potrzeb.

72. Ten schemat analizy ma zastosowanie a fortiori do przypadków, gdy czyn popełniony z naruszeniem przepisów ustaw i rozporządzeń przyjmującego państwa członkowskiego stanowi przestępstwo. Popełnienie wykroczenia lub przestępstwa skutkuje bowiem ipso facto wszczęciem postępowania przed organami sądowymi odpowiedzialnymi za ochronę dzieci oraz umieszczeniem lub uwięzieniem małoletniego w zakładzie penitencjarnym w ramach odpowiedniej struktury, z jednoczesnym cofnięciem świadczeń materialnych w ramach przyjmowania. W takim przypadku cofnięcie świadczeń następuje w ramach postępowania karnego, w którym mogą być zagwarantowane wszystkie prawa małoletniego, w związku z czym dodatkowo przyjmowane są środki o charakterze edukacyjnym i korekcyjnym, uzasadnione sytuacją małoletniego oraz wagą popełnionego przez niego czynu.

B. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego

73. W pytaniach drugim i trzecim sąd odsyłający zastanawia się nad konkretnymi działaniami, jakie właściwy organ krajowy powinien podjąć na podstawie art. 20 ust. 5 i 6 dyrektywy 2013/33, aby zagwarantować godny poziom życia małoletniemu bez opieki tymczasowo usuniętemu z ośrodka dla cudzoziemców.

74. W szczególności sąd ten zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy a) obowiązek, o którym mowa w art. 20 ust. 5 tej dyrektywy, byłby spełniony, gdyby do decyzji o usunięciu z ośrodka właściwy organ krajowy dołączył wykaz ośrodków przyjmujących osoby bezdomne, z których wnioskodawca mógłby skorzystać, lub b) czy jest raczej konieczne, aby organ ten zapewnił zakwaterowanie alternatywne przed wydaniem rzeczonej decyzji.

75. Odpowiedź na to pytanie można wywieść z art. 20 ust. 6 dyrektywy 2013/33, zgodnie z którym „państwa członkowskie zapewniają, aby świadczenia materialne w ramach przyjmowania nie były cofane ani ograniczane przed wydaniem decyzji zgodnie z ust. 5 [tego artykułu]” ( 37 ), a ponadto wynika ona z ogólnej systematyki i celu tej dyrektywy.

76. Artykuł 20 ust. 6 dyrektywy 2013/33 jest przede wszystkim przepisem o charakterze proceduralnym, który w następstwie sankcji zastosowanej przez przyjmujące państwo członkowskie umożliwi zagwarantowanie nieprzerwanej i szanującej godność wnioskodawcy opieki, zgodnie z wymogami określonymi w art. 20 ust. 5 tej dyrektywy ( 38 ).

77. Zasada ciągłości opieki wynika także z motywu 8 tej dyrektywy, który stanowi, że „aby zapewnić równe traktowanie wnioskodawców na obszarze całej Unii, niniejsza dyrektywa powinna być stosowana na wszystkich etapach i we wszystkich rodzajach postępowań w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, we wszystkich miejscach oraz ośrodkach przyjmujących wnioskodawców, tak długo, jak [długo] wolno im pozostać na terytorium państw członkowskich jako wnioskodawcom”.

78. Zasada ta ma na celu nie tylko zagwarantowanie poszanowania praw podstawowych wnioskodawcy, lecz również zapewnienie praktycznej skuteczności dyrektywy 2013/33. Jak już wspomniałem, prawa przysługujące wnioskodawcy oraz obowiązki na nim ciążące na mocy dyrektyw 2011/95 i 2013/32 byłyby pozbawione rzeczywistego skutku, gdyby nie towarzyszyło im zaspokojenie podstawowych potrzeb wnioskodawcy, nawet w krótkim okresie czasu, w szczególności gdy jest nim małoletni bez opieki.

79. Trybunał sformułował już tę zasadę w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., Saciri i in. ( 39 ), dotyczącym wykładni art. 13 dyrektywy 2003/9/WE ( 40 ). Trybunał orzekł, że „ogólna systematyka i cel dyrektywy 2003/9, jak również poszanowanie praw podstawowych, w szczególności wymogów ustanowionych w art. 1 [karty], zgodnie z którym godność człowieka musi być szanowana i chroniona, stoją na przeszkodzie temu, by osoba ubiegająca się o azyl została pozbawiona ochrony wynikającej z minimalnych norm ustanowionych w tej dyrektywie, choćby w tymczasowo, po złożeniu wniosku o udzielenie azylu” ( 41 ).

80. Zasada ta została również zawarta w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W wyroku w sprawie Winterstein i in. przeciwko Francji ( 42 ), który dotyczy zgodności z prawem szybkiej procedury wydalenia osób nieprowadzących osiadłego trybu życia, Trybunał orzekł, że przed wszczęciem postępowania w sprawie wydalenia należy uwzględnić konsekwencje wydalenia i szczególne potrzeby skarżących.

81. Artykuł 20 ust. 6 dyrektywy 2013/33 nie toleruje zatem przerwania ciągłości opieki nad małoletnim, ponieważ wymaga on, aby nawet przez krótki okres nie był on pozbawiony gwarancji, które przyznaje mu art. 20 ust. 5 tej dyrektywy.

82. Przestrzeganie tych wymogów oznacza, że jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie ograniczenia lub cofnięcia świadczeń materialnych w ramach przyjmowania lub decyzji w sprawie sankcji, o której mowa w art. 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33, przyjmujące państwo członkowskie powinno zapewnić zaspokojenie podstawowych potrzeb wnioskodawcy, w tym jego utrzymanie, a także godny poziom życia, dostosowany do jego zdrowia, co obejmuje w szczególności zapewnienie mieszkania, wyżywienia i ubrania, uwzględniając w danym wypadku szczególne potrzeby wnioskodawcy.

83. W przypadku usunięcia małoletniego bez opieki z ośrodka dla cudzoziemców właściwe władze krajowe powinny przed wydaniem decyzji o usunięciu zwrócić się do służb opieki społecznej lub organów sądowych odpowiedzialnych za ochronę dziecka, tak aby mogły one umieścić małoletniego w strukturze dostosowanej do jego potrzeb oraz zarządzić środki wsparcia, jeżeli uzasadniają to okoliczności faktyczne i sytuacja małoletniego.

84. Nie wystarczy zatem, jak sugeruje Fedasil, dołączyć do decyzji o usunięciu z ośrodka wykaz ośrodków przyjmujących osoby bezdomne, z których małoletni pozbawiony opieki mógłby skorzystać.

85. Taka procedura nie uwzględnia nadrzędnego znaczenia dobra dziecka. Wiąże się ona z ryzykiem przerwania ciągłości opieki nad małoletnim, co ilustruje rozpatrywana sprawa. Oczekiwanie, że małoletni znajdzie zakwaterowanie z listy ośrodków przyjmujących, nawet z pomocą opiekuna, może okazać się złudne, ponieważ nawet jeżeli istnieją opcje mieszkaniowe, to muszą być one dostępne i dostosowane do sytuacji małoletniego cudzoziemca bez opieki. Tymczasem ośrodki przyjmujące osoby bezdomne nie dają gwarancji, że ów małoletni będzie miał zapewnione mieszkanie, wyżywienie i ubranie przez cały okres usunięcia z ośrodka, a szczególne potrzeby wynikające z wieku, statusu i sytuacji małoletniego mogą pozostać w takim ośrodku niezaspokojone ( 43 ).

86. Wykładnia, za którą opowiada się Fedasil w postępowaniu przed sądem odsyłającym, nie uwzględnia niepewności, szczególnych potrzeb i niedostatku, które mogą charakteryzować sytuację małoletniego bez opieki; ponadto taka wykładnia nie gwarantuje poszanowania praw przysługujących małoletniemu bez opieki na mocy dyrektywy 2013/33 i karty.

87. Mając na uwadze wszystkie przedstawione argumenty, stoję na stanowisku, że art. 20 ust. 5 i 6 dyrektywy 2013/33 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy małoletni bez opieki poważnie narusza reguły obowiązujące w ośrodku dla cudzoziemców oraz zachowuje się szczególnie agresywnie, przez co stwarza nadmierne zagrożenie dla poszanowania porządku publicznego lub bezpieczeństwa pracowników lub innych osób mieszkających w tym ośrodku, właściwy organ krajowy przed wydaniem decyzji o pozbawieniu go prawa do bycia przyjętym powinien wystąpić do służb pomocy społecznej lub organów sądowych odpowiedzialnych za ochronę dziecka w celu zapewnienia małoletniemu nieprzerwanej opieki, dostosowanej do szczególnych potrzeb wynikających z jego wieku, statusu i sytuacji.

V. Wnioski

88. Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby na pytania prejudycjalne, z którymi zwrócił się do niego arbeidshof te Brussel (trybunał pracy w Brukseli, Belgia), Trybunał odpowiedział w następujący sposób: Artykuł 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33 dyrektywy 2013/33/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w przypadku gdy małoletni bez opieki popełni poważny akt przemocy, przez co stwarza nadmierne zagrożenie dla poszanowania porządku i bezpieczeństwa w ośrodku recepcyjnym, artykuł ten nie sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, na mocy którego możliwe jest wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia świadczeń materialnych w ramach przyjęcia, pod warunkiem że wcześniej zostaną zawiadomione służby opieki społecznej lub organy sądowe odpowiedzialne za ochronę dziecka w celu zapewnienia małoletniemu nieprzerwanej opieki, dostosowanej do jego szczególnych potrzeb wynikających z jego wieku, statusu i sytuacji.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.U. 2013, L 180, s. 96). Komisja Europejska zaproponowała modyfikację tej dyrektywy w ramach swojego projektu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową [COM(2016) 465 final].

( 3 ) Zwaną dalej „Fedasil”.

( 4 ) Wyrok C‑179/11, EU:C:2012:594.

( 5 ) Wyrok C‑79/13, EU:C:2014:103.

( 6 ) Zwanej dalej „wnioskodawcą”.

( 7 ) Zwaną dalej „kartą”.

( 8 ) Konwencja została przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w rezolucji nr 44/25 z dnia 20 listopada 1989 r., a weszła w życie w dniu 2 września 1990 r.

( 9 ) Podpisana w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwana dalej „EKPC”).

( 10 ) Dz.U. 2013, L 180, s. 60.

( 11 ) Belgisch Staatsblad z dnia 7 maja 2007, s. 24027, zwana dalej „ustawą o przyjmowaniu”.

( 12 ) Zgodnie z informacją przedstawioną przez rząd belgijski na rozprawie opiekuna uznaje się za „przedstawiciela” w rozumieniu art. 2 lit. j) dyrektywy 2013/33.

( 13 ) Na podstawie art. 45 akapit siódmy ustawy o przyjmowaniu sankcja tymczasowego wykluczenia z ośrodka dla cudzoziemców może zostać zastosowana jedynie w przypadku poważnego naruszenia przepisów i zasad mających zastosowanie do ośrodków recepcyjnych, które zagrażało personelowi lub innym osobom mieszkającym w ośrodku albo stwarzało nadmierne zagrożenia dla bezpieczeństwa lub poszanowania porządku publicznego w danym ośrodku. W wyroku nr 135/2011 z dnia 27 lipca 2011 r. Grondwettelijk Hof (sąd konstytucyjny, Belgia) uznał zgodność z prawem tego przepisu, stwierdzając, że wspomniana sankcja nie była nieproporcjonalna do uzasadnionego celu realizowanego przez ustawodawcę krajowego i nie obniżała w sposób znaczący poziomu ochrony z zakresu pomocy społeczna (zob. w szczególności pkt B.18.1 i nast. tego wyroku). W tym względzie Grondwettelijk Hof (sąd konstytucyjny) podniósł, że z prac przygotowawczych nad tą ustawą wynika, że „wymieniony środek nadzwyczajny [powinien być] stosowany tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że inne środki, mniej szkodliwe dla praw i wolności beneficjenta prawa do bycia przyjętym (zwłaszcza w odniesieniu do poszanowania jego godności), nie pozwoliły lub nie pozwolą na osiągnięcie zamierzonego celu, jakim jest zapewnienie bezpiecznego przyjęcia wszystkich mieszkańców danego ośrodka”.

( 14 ) Otóż arbeidsrechtbank (sąd pracy w Belgii) rozpoznaje spory dotyczące każdego naruszenia praw gwarantowanych beneficjentów prawa do bycia przyjętym na podstawie ksiąg II i III ustawy o przyjmowaniu, zgodnie z art. 580 pkt 8 lit. f) gerechtelijk wetboek (kodeksu sądowego), oraz spory dotyczące zastosowania sankcji administracyjnych przewidzianych w tych księgach, zgodnie z art. 583 akapit pierwszy kodeksu sądowego.

( 15 ) Komitet Kontaktowy „Reception Condition Directive” (2013/33/WE). Na spotkaniu w dniu 12 września 2013 r. Komitet Kontaktowy uznał, że art. 20 ust. 1–3 dyrektywy 2013/33 zawiera zamknięty katalog przyczyn, dla których świadczenia materialne przyznawane w ramach przyjmowania mogą zostać ograniczone lub cofnięte, natomiast art. 20 ust. 4 tej dyrektywy przewiduje inne rodzaje sankcji.

( 16 ) Zwanego dalej „HCR”. Uwagi HCR dotyczące wstępnego projektu ustawy poprzedzającego przyjęcie wet tot wijziging van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen (ustawy zmieniającej ustawę z dnia 12 stycznia 2007 r. o przyjmowaniu osób ubiegających się o azyl i niektórych innych kategorii cudzoziemców) z dnia 6 lipca 2016 r. (Belgisch Staatsblad, 5 sierpnia 2016 r., s. 47647), przyjętej w celu częściowej transpozycji dyrektywy 2013/33, znajdują się na następującej stronie internetowej: https://www.refworld.org/docid/5746b44b4.html. Z owych uwag wynika, że HCR podziela opinię wyrażoną przez Komitet Kontaktowy.

( 17 ) Opinia z dnia 27 kwietnia 2016 r., no 59.196/4.

( 18 ) Obowiązki ciążące na opiekunach określone są w Programmawet (ustawie programowej) z dnia 24 grudnia 2002 r. (Belgisch Staatsblad z dnia 31 grudnia 2002 r., s. 58686). W szczególności należy powołać się na art. 9–13 zawarte w tytule XIII rozdział 6 tej ustawy, zatytułowany „Opieka nad małoletnimi cudzoziemcami bez opieki”. Wymienioną ustawę uzupełniają z jednej strony przepisy zawarte w Koninklijk besluit tot uitvoering van Titel XIII, Hoofdstuk 6 „Voogdij over niet-begeleide minderjarige vreemdelingen” van de programmawet van 24 december 2002 (dekrecie królewskim w przedmiocie wykonania tytułu XIII rozdział 6 „Opieka nad małoletnimi cudzoziemcami bez opieki” ustawy programowej z dnia 24 grudnia 2002 r.) z dnia 22 grudnia 2003 r. (Belgisch Staatsblad z dnia 29 stycznia 2004 r., s. 5538) oraz z drugiej strony ogólne wytyczne dla opiekunów małoletnich cudzoziemców bez opieki z dnia 2 grudnia 2013 r., dostępne na następującej stronie internetowej: https://justice.belgium.be/sites/default/files/directives_generales_pour_tuteurs_-_02_12_2013.pdf [zob. w szczególności pkt 2.8 ppkt 66–73 tych wytycznych].

( 19 ) Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 12 januari 2007 betreffende de opvang van asielzoekers en van bepaalde andere categorieën van vreemdelingen (projekt ustawy zmieniający ustawę z dnia 12 stycznia 2007 r. o przyjmowaniu osób ubiegających się o azyl i niektórych innych kategorii cudzoziemców) izby reprezentantów Belgii z dnia 18 maja 2016 r. (Doc 54, 1839/001).

( 20 ) Wyżej wymieniony w przypisie 16.

( 21 ) Zwracam uwagę, że motyw 35 dyrektywy 2013/33 odnosi się do art. 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 i 47 karty.

( 22 ) Zobacz w tym względzie komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 kwietnia 2017 r., zatytułowany „Ochrona dzieci migrantów” [COM(2017) 211 final] oraz przewodniki Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu w zakresie warunków przyjmowania: normy operacyjne i wskaźniki, wrzesień 2016 r. (dostępne na stronie internetowej: https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/Guidance-on-ReceptionConditions-FR.pdf), oraz w zakresie przyjmowania małoletnich bez opieki: normy operacyjne i wskaźniki, grudzień 2018 r. (dostępne na stronie internetowej: https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/Guidance-on%20reception-%20conditions-%20for-unaccompanied-children.pdf).

( 23 ) Zobacz także motywy 9, 14 i 22 tej dyrektywy.

( 24 ) Rzeczona zasada wynika z motywów 11 i 25 dyrektywy 2013/33.

( 25 ) Zobacz w tym względzie przepisy art. 9 dyrektywy 2013/32.

( 26 ) Zobacz w tym względzie art. 17 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/33.

( 27 ) Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 18 grudnia 2014 r., Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, pkt 59–62), dotyczący wykładni art. 14 dyrektywy 2008/115/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008, L 348, s. 98), w którym Trybunał orzekł, że zainteresowane państwo członkowskie jest zobowiązane zapewnić, tak dalece, jak to możliwe, zaspokojenie w okresie oczekiwania na wydalenie podstawowych warunków bytowych obywatela państwa trzeciego cierpiącego na poważną chorobę, gdy jest on pozbawiony środków umożliwiających samodzielne zaspokojenie swoich potrzeb.

( 28 ) Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 19 marca 2019 r., Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218, pkt 92), w którym Trybunał orzekł, że podstawowe potrzeby obejmują wyżywienie, mycie i mieszkanie.

( 29 ) Zobacz w tym względzie motyw 12 dyrektywy 2013/33.

( 30 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9).

( 31 ) To także ze względu na sprawne rozpatrzenie i skuteczne monitorowanie wniosku o ochronę międzynarodową art. 7 ust. 2 dyrektywy 2013/33 pozwala przyjmującemu państwu członkowskiemu podejmować decyzje dotyczące miejsca pobytu wnioskodawcy.

( 32 ) W przypadku gdy świadczenie materialne przybiera postać świadczenia pieniężnego, wycofanie świadczenia prowadzi do zniesienia wypłaty tego świadczenia pieniężnego.

( 33 ) Zobacz w tym względzie opinię HCR w komentarzach przytoczonych w przypisie 16 do niniejszej opinii (https://www.refworld.org/docid/5746b44b4.html, pkt 20).

( 34 ) W związku z tym, że w Belgii pomoc materialna obejmuje więcej usług niż wynikające ze świadczeń materialnych w ramach przyjmowania określonych w dyrektywie 2013/33, ograniczenie to może dotyczyć dostępu do niektórych usług. Artykuł 45 ustawy o przyjmowaniu upoważnia zatem Fedasil do ograniczenia dostępu do niektórych usług lub nawet do tymczasowego zniesienia lub zmniejszenia diety dziennej. Sankcja ta dotyczy czynów mniejszej wagi niż czyny rozpatrywane w niniejszej sprawie.

( 35 ) Na mocy tego przepisu w należycie uzasadnionych przypadkach przyjmujące państwo członkowskie może wyjątkowo, na rozsądny i możliwie najkrótszy okres, ustalić inne formy świadczeń materialnych w ramach przyjmowania, jeżeli konieczna jest ocena szczególnych potrzeb wnioskodawcy.

( 36 ) Na podstawie tego przepisu przyjmujące państwo członkowskie zobowiązane jest do odpowiedniego monitorowania sytuacji wnioskodawcy, z uwzględnieniem jego szczególnych potrzeb, jeżeli ujawnią się one na późniejszym etapie postępowania w sprawie azylu, tak aby mogła mu zostać przyznana konkretna pomoc.

( 37 ) Podkreślenie moje.

( 38 ) Zobacz podobnie wyrok ETPC z dnia 21 stycznia 2011 r., M.S.S. przeciwko Belgii i Grecji (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, § 252–263), w którym uznał on, że sytuacja wnioskującego o azyl, który „miesiącami mieszkał na ulicy, bez środków do życia, bez dostępu do urządzeń sanitarnych, nie dysponując żadnymi środkami w celu zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb”, osiągnęła stopień powagi wymagany dla art. 3 EKPC. Zobacz także wyrok ETPC z dnia 18 czerwca 2009 r., Budina przeciwko Rosji (CE:ECHR:2009:0618DEC004560305).

( 39 ) C‑79/13, EU:C:2014:103.

( 40 ) Dyrektywa Rady z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiająca minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl (Dz.U. 2003, L 31, s. 18).

( 41 ) Wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Saciri i in. (C‑79/13, EU:C:2014:103, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo), podkreślenie moje.

( 42 ) Wyrok ETPC z dnia 17 października 2013 r. (CE:ECHR:2013:1017JUD002701307, § 161).

( 43 ) Jak wynika z art. 18 ustawy o przyjmowaniu, pobyt w ośrodku recepcyjnym na zasadzie doraźności nie może przekraczać dziesięciu dni, ale są tam realizowane podstawowe potrzeby beneficjenta prawa do bycia przyjętym. Ich zakres obejmuje wszelkie niezbędne wsparcie, w szczególności wyżywienie, zamieszkanie, dostęp do urządzeń sanitarnych i opieki medycznej.