Sama tylko okoliczność, iż dokument, o którym mowa we wniosku o dostęp na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, dotyczy interesu chronionego przez jeden z wyjątków, nie jest wystarczająca do uzasadnienia stosowania danego wyjątku. Takie stosowanie może co do zasady być uzasadnione jedynie w przypadku, gdy instytucja uprzednio ustaliła, po pierwsze, czy udzielenie dostępu do dokumentu stanowiłoby rzeczywiste i konkretne zagrożenie dla chronionego interesu oraz po drugie, w przypadkach, o których mowa w art. 4 ust. 2 i 3 wskazanego powyżej rozporządzenia, czy nie istnieje żaden nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie danego dokumentu. W dodatku ryzyko naruszenia interesu chronionego winno być rzeczywiście przewidywalne, a nie tylko czysto hipotetyczne. Takie badanie winno być zatem przeprowadzone konkretnie i wynikać z uzasadnienia decyzji.

Podobnie publiczne ujawnienie uwag do komisarzy, uwag do innych służb oraz uwag stanowiących odpowiedź służb innych niż służba prawna, wymienionych w wewnątrz Komisji w celu umożliwienia przygotowania dokumentów formalizujących przyjęcie stanowiska przez administrację, mogłoby stanowić poważne naruszenie procesu decyzyjnego Komisji, zarówno w kwestii danego postępowania w sprawie koncentracji, przyszłych postępowań w sprawie koncentracji w tej dziedzinie pomiędzy tymi samymi uczestnikami, jak i postępowania, które dotyczy zasad zastosowanych w trakcie danego postępowania, w zakresie w jakim dokumenty te służą jedynie zaznaczeniu momentu postępowania, który nie został jeszcze sformalizowany w ostatecznym dokumencie. W rzeczywistości bowiem dokumenty z prac przygotowawczych mogą wskazywać opinie, wątpliwości lub zmiany stanowiska służb Komisji, które na końcu danego procesu decyzyjnego nie mogą nie znajdować się już w ostatecznych wersjach decyzji.

Zagrożenie poważnym naruszeniem procesu podejmowania decyzji w przypadku ujawnienia tego rodzaju dokumentów jest rzeczywiście przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne. Jeżeliby bowiem przyjąć, że sprawozdania te nie mają poufnego charakteru względem opinii publicznej, oraz uwzględnić możliwości ich ujawnienia, wydaje się prawdopodobne, że członek Komisji zajmujący się konkurencją będzie skłonny do zaprzestania występowania o pisemną ewentualnie krytyczną opinię swoich współpracowników odnośnie do kwestii należących do kompetencji jego lub Komisji. Utrzymanie jedynie rozważań ustnych i nieformalnych, które nie wymagają sporządzenia „dokumentu” w rozumieniu art. 3 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001, szkodziłoby w znaczny sposób skuteczności wewnętrznego procesu decyzyjnego Komisji, w szczególności w dziedzinach, w których dokonuje ona złożonych ocen prawnych, faktycznych i ekonomicznych oraz bada szczególnie obszerne akta sprawy w ramach kontroli koncentracji.

Ujawnienie takiego dokumentu może się bowiem wiązać nie tylko z ryzykiem wyjawienia ewentualnie krytycznej opinii urzędników Komisji, ale także z ryzykiem umożliwienia porównania treści sprawozdania z decyzjami ostatecznie podjętymi w tych kwestiach przez członka Komisji zajmującego się konkurencją lub w obrębie Komisji, a tym samym ujawnić jej wewnętrzne rozważania. Ponadto ujawnienie tego sprawozdania wiązałoby się z tym, że autorzy takiego rodzaju sprawozdań liczyliby się w przyszłości z możliwością takiego ujawnienia, do tego stopnia, że doprowadziłoby to ich do stosowania autocenzury i do zaprzestania przedstawiania opinii, które mogłyby stanowić zagrożenie dla adresata takiego sprawozdania. W rezultacie Komisja nie mogłaby dłużej korzystać z wymaganej pełnej swobody wypowiedzi ze strony członków personelu i urzędników i zostałaby pozbawiona konstruktywnej krytyki wewnętrznej, wolnej od wszelkich zewnętrznych ograniczeń i nacisków, której zamiarem jest ułatwienie jej podjęcia decyzji odnośnie do wniesienia odwołania od wyroku Sądu lub ulepszenia jej procedur administracyjnych w dziedzinie kontroli koncentracji lub szerzej, w dziedzinie prawa konkurencji.

Podanie tego sprawozdania do publicznej wiadomości stanowiłoby poważne naruszenie możliwości skorzystania przez danego członka Komisji ze swobodnego i pełnego stanowiska jego własnych służb odnośnie do dalszych działań, jakie należy podjąć w konkretnej sprawie.

Sprawozdanie grupy roboczej powołanej w celu dokonania prac analitycznych, refleksji oraz krytyki, które miały zostać przekazane do dyskusji członkowi Komisji zajmującemu się zagadnieniami z dziedziny konkurencji, przygotowujące go do podjęcia decyzji o wniesieniu odwołania w sprawie z zakresu koncentracji lub o zaproponowaniu ewentualnych ulepszeń postępowania administracyjnego stosowanego w dziedzinie kontroli koncentracji lub w innych dziedzinach prawa konkurencji, stanowi dokument zawierający opinie do wykorzystania wewnątrz w ramach rozważań i konsultacji wstępnych w obrębie Komisji w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001.

Interes publiczny w udostępnieniu danego dokumentu ze względu na zasadę przejrzystości, która ma na celu zapewnienie jak najlepszego uczestnictwa obywateli w procesie podejmowania decyzji i zagwarantowanie jak największej praworządności, jak największej skuteczności i jak największej odpowiedzialności administracji względem obywateli w systemie demokratycznym, nie ma takiej samej wagi w przypadku dokumentu sporządzonego w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do zastosowania przepisów regulujących kontrolę koncentracji lub prawa konkurencji w ogólności co w przypadku dokumentu dotyczącego postępowania, w którym instytucja wspólnotowa występuje w charakterze prawodawcy.

W rzeczywistości bowiem na podstawie art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 beneficjentem prawa dostępu do dokumentów instytucji jest „każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim”. Wynika z tego, że rozporządzenie ma na celu zagwarantowanie dostępu do dokumentów publicznych, a nie tylko dostępu wnioskodawcy do dotyczących go dokumentów. W związku z tym osobisty interes, na który może powoływać się osoba występująca o dostęp do dokumentu, który jej osobiście dotyczy, ogólnie nie będzie miał decydującego znaczenia w ramach zarówno oceny istnienia nadrzędnego interesu publicznego, jak i wyważania interesów na podstawie art. 4 ust. 3 akapit drugi wskazanego rozporządzenia.

Z uwagi na ogólną zasadę dostępu do dokumentów ustanowioną w art. 255 WE oraz motywy 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów, który mógłby przeważyć nad ochroną poufności określoną przez wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 3 akapit drugi wskazanego rozporządzenia, powinien mieć obiektywny i powszechny charakter i nie może być mylony z osobistym lub prywatnym interesem, na przykład interesem dotyczącym popierania skargi przeciwko instytucjom wspólnotowym, ponieważ taki interes osobisty lub prywatny nie stanowi elementu mającego znaczenie w ramach wyważania interesów przewidzianych przez wyżej wymieniony art. 4 ust. 3 akapit drugi.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji dostęp do dokumentów Komisji jest bardzo szeroko otwarty, ponieważ przysługuje on każdemu obywatelowi Unii oraz każdej osobie fizycznej lub prawnej zamieszkałej lub mającej siedzibę w jednym z państw członkowskich, bez ustanawiania dodatkowych przesłanek. Również z art. 2 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że przepisy dotyczące publicznego dostępu do dokumentów Komisji stosowane są do wszelkich dokumentów przechowywanych przez tę instytucję, to jest dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej.

Ponadto art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 wyraźnie określa warunki, na jakich można odmówić dostępu do dokumentów zawierających opinie do użytku wewnętrznego w ramach wstępnych rozważań i konsultacji w obrębie danej instytucji, nawet już po podjęciu decyzji, wskazując, że w takim wypadku ujawnienie dokumentu powinno stanowić poważne naruszenie procesu decyzyjnego danej instytucji. Przepis ten ma zastosowanie ogólne, niezależnie od dziedziny działalności Komisji czy też zasad stosowanych do postępowań w tych dziedzinach.

W związku z tym okoliczność, iż przedsiębiorstwo będące uczestnikiem koncentracji nie ma prawa dostępu do wewnętrznych dokumentów zawartych w aktach administracyjnych na podstawie art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 802/2004 w sprawie wykonania rozporządzenia nr 139/2004 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, nie wyklucza zasady zgodnie z którą każda osoba, niezależnie od tego, kim jest, posiada prawo dostępu do takich dokumentów na podstawie zasad ustanowionych w rozporządzeniu nr 1049/2001.

(por. pkt 87–89)