OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

PAOLA MENGOZZIEGO

przedstawiona w dniu 28 czerwca 2011 r.( )

Sprawa C‑548/09 P

Bank Melli Iran

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

Odwołanie – Środki ograniczające wobec Islamskiej Republiki Iranu w celu niedopuszczenia do rozprzestrzeniania broni jądrowej – Wykaz osób i podmiotów, do których ma zastosowanie zamrożenie funduszy przewidziane przez prawo wspólnotowe – System sankcji ekonomicznych i finansowych przyjęty w celu zwalczania polityki prowadzonej przez państwo trzecie – Umieszczenie w wykazie nazwy wnoszącej odwołanie – Naruszenie istotnych wymogów proceduralnych – Brak indywidualnego doręczenia – Konsekwencje – Brak podstawy prawnej – Naruszenie prawa własności – Naruszenie prawa do obrony oraz zasad skutecznej ochrony prawnej i proporcjonalności





Spis treści





I – Okoliczności powstania sporu i zaskarżony wyrok

II – Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron

III – Analiza prawna

A – W przedmiocie pierwszego zarzutu podniesionego tytułem żądania głównego, dotyczącego oceny konsekwencji, jakie powinny wynikać z naruszenia obowiązku doręczenia

1. Zaskarżony wyrok

2. Argumenty stron

3. Ocena

a) W przedmiocie istnienia obowiązku indywidualnego doręczenia spornej decyzji

b) W przedmiocie konsekwencji naruszenia obowiązku doręczenia

B – W przedmiocie drugiego zarzutu podniesionego tytułem żądania głównego, dotyczącego naruszenia prawa w zakresie wykładni podstaw prawnych rozporządzenia nr 423/2007

1. Zaskarżony wyrok

2. Argumenty stron

3. Ocena

C – W przedmiocie trzeciego zarzutu podniesionego tytułem żądania głównego, dotyczącego naruszenia prawa w ocenie obowiązku uzasadnienia, prawa do obrony oraz prawa i skutecznej ochrony sądowej

1. Zaskarżony wyrok

2. Argumenty stron

3. Ocena

D – W przedmiocie pierwszego zarzutu podniesionego tytułem żądania subsydiarnego, dotyczącego przekroczenia zakresu uznania, jakim dysponuje Rada

1. Zaskarżony wyrok

2. Argumenty stron

3. Ocena

E – W przedmiocie drugiego zarzutu podniesionego tytułem żądania subsydiarnego, dotyczącego błędu w ocenie prawnej Sądu odnoszącej się do prawa własności wnoszącej odwołanie

1. Zaskarżony wyrok

2. Argumenty stron

3. Ocena

a) Uwagi wstępne

b) Analiza zarzutu

F – W przedmiocie trzeciego zrzutu podniesionego tytułem żądania subsydiarnego, dotyczącego oczywistego błędu Rady w ocenie przy umieszczaniu przez nią wnoszącej odwołanie w wykazie podmiotów, których fundusze powinny być zamrożone

1. Argumenty stron

2. Ocena

IV – W przedmiocie kosztów

V – Wnioski

1. Celem niniejszego odwołania, złożonego przez Bank Melli Iran (zwany dalej „Bankiem Melli” lub „wnoszącą odwołanie”) jest uchylenie wyroku w sprawie Bank Melli Iran przeciwko Radzie( ) (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), którym Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich oddalił skargę wnoszącej odwołanie o stwierdzenie nieważności pkt 4 tabeli B załącznika do decyzji Rady 2008/475/WE z dnia 23 czerwca 2008 r. w sprawie wdrożenia art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 423/2007 dotyczącego środków ograniczających wobec Iranu( ) (zwanej dalej „sporną decyzją”), na mocy której Rada umieściła wnoszącą odwołanie w wykazie podmiotów objętych zamrożeniem funduszy.

2. Odwołanie to jest pierwszym odwołaniem złożonym w stosunku do środków w postaci zamrożenia funduszy przyjętych w ramach systemu sankcji przeciwko państwu trzeciemu. Ponadto podniesiono w nim kilka istotnych kwestii, dotyczących zwłaszcza zakresu prawa do obrony, na które mogą powoływać się w takim kontekście osoby i podmioty objęte wspomnianymi środkami.

I – Okoliczności powstania sporu i zaskarżony wyrok

3. Z pierwszego i następnych punktów zaskarżonego wyroku wynika, że Bank Melli jest irańską spółką handlową będącą własnością państwa irańskiego i że sprawa wniesiona przed Sąd wpisuje się w ramy systemu środków ograniczających, ustanowionego w celu wywarcia nacisku na Islamską Republikę Iranu, aby zakończyła działania stwarzające zagrożenie rozprzestrzenianiem broni jądrowej i działania związane z rozwojem systemów przenoszenia broni jądrowej (zwane dalej „rozprzestrzenianiem broni jądrowej”). Początek temu systemowi dała rezolucja 1737 (2006)( ) Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych (zwana dalej „Radą Bezpieczeństwa”) z dnia 23 grudnia 2006 r., w załączniku do której wymienione są osoby i podmioty zaangażowane zdaniem Rady Bezpieczeństwa w rozprzestrzenianie broni jądrowej w Iranie, których fundusze oraz zasoby ekonomiczne (zwane dalej „funduszami”) powinny zostać zamrożone. Wykaz ten był wiele razy aktualizowany licznymi rezolucjami Rady Bezpieczeństwa. Jednakże sama strona wnosząca odwołanie nie została objęta zamrożeniem funduszy ustanowionym przez Radę Bezpieczeństwa.

4. W odniesieniu do Unii Europejskiej rezolucja 1737 (2006) została wdrożona wspólnym stanowiskiem Rady 2007/140/WPZiB z dnia 27 lutego 2007 r. w sprawie środków ograniczających wobec Iranu( ). Artykuł 5 ust. 1 lit. a) wspomnianego wspólnego stanowiska przewiduje zamrożenie wszystkich funduszy, które są posiadane, przechowywane lub kontrolowane, bezpośrednio lub pośrednio, przez osoby i podmioty wskazane w rezolucji. Artykuł 5 ust. 1 lit. b) rozszerza stosowanie tych środków na osoby i podmioty, co do których Rada Unii Europejskiej uważa, że są zaangażowane w rozprzestrzenianie broni jądrowej, bezpośrednio związane z takimi działaniami lub też udzielają im wsparcia. Zgodnie z art. 7 ust. 2 wspomnianego wspólnego stanowiska wykaz osób lub podmiotów objętych zamrożeniem funduszy na mocy art. 5 ust. 1 lit. b) określa i zmienia Rada, stanowiąca jednomyślnie.

5. W zakresie w jakim dotyczy to kompetencji Wspólnoty Europejskiej, w następstwie wspólnego stanowiska 2007/140 przyjęte zostało rozporządzenie Rady (WE) nr 423/2007 z dnia 19 kwietnia 2007 r.( ), wydane na podstawie art. 60 WE i 301 WE. Artykuł 7 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, którego treść jest zasadniczo porównywalna z treścią wspólnego stanowiska, przewidywał zamrożenie funduszy osób, podmiotów i organów wskazanych w rezolucji 1737 (2006), a także wszystkich funduszy pozostających w posiadaniu tych osób, podmiotów i organów lub pod ich kontrolą. Artykuł 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 rozszerza tę możliwość zamrożenia funduszy na osoby, podmioty lub organy określone przez Radę i uznane zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. b) wspólnego stanowiska 2007/140 za zaangażowane w rozprzestrzenianie broni jądrowej, bezpośrednio związane z takimi działaniami lub udzielające im wsparcia. Osoby, podmioty i organy wskazane przez Radę w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 są wymienione w załączniku V do tegoż rozporządzenia.

6. Artykuł 15 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 przewiduje poza tym, że „Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną oraz na podstawie ustaleń podjętych przez Radę [na mocy art. 5 ust. 1 lit. b) wspólnego stanowiska 2007/140], ustanawia, weryfikuje i zmienia [wykaz z załącznika V]”. Zgodnie z tym samym przepisem Rada regularnie weryfikuje ten wykaz, co najmniej raz na 12 miesięcy.

7. Artykuł 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007 stanowi, że „Rad[a] […] przedstawia[…] indywidualn[e] i szczególn[e] powod[y] decyzji podjętych na podstawie ust. 2 i […] poda[je] [je] do wiadomości zainteresowanych osób i podmiotów”.

8. Jakiś czas po wydaniu rozporządzenia nr 423/2007 Rada Bezpieczeństwa przyjęła rezolucję 1803 (2008)( ) z dnia 3 marca 2008 r., w której wzywa ona „wszystkie państwa do zachowania czujności w związku z działaniami instytucji finansowych na ich terytoriach, prowadzonymi ze wszystkimi bankami mającymi siedzibę w Iranie, w szczególności [Bankiem] Melli i Bankiem Saderat, oraz ich oddziałami i agencjami za granicą, aby zapobiec działaniom, które przyczyniają się do aktywności niosącej ryzyko rozprzestrzeniania broni jądrowej”( ).

9. W dniu 23 czerwca 2008 r. Rada uchwaliła wspólne stanowisko 2008/479/WPZiB( ) zmieniające wspólne stanowisko 2007/140. Na podstawie załącznika do nowego wspólnego stanowiska wnosząca odwołanie została zaliczona do podmiotów, których fundusze podlegają zamrożeniu zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. b) wspólnego stanowiska 2007/140. Jej umieszczenie w wykazie zostało utrzymane w mocy we wspólnym stanowisku Rady 2008/652/WPZiB( ), ponownie zmieniającym wspólne stanowisko 2007/140.

10. W dniu 23 czerwca 2008 r., czyli tego samego dnia, w którym przyjęte zostało wspólne stanowisko 2008/479, Rada wydała sporną decyzję. Zgodnie z pkt 4 tabeli B załącznika do wspomnianej decyzji wnosząca odwołanie została umieszczona w wykazie zawartym w załączniku V wyżej wymienionego rozporządzenia, co skutkowało zamrożeniem jej funduszy.

11. A zatem w pkt 4 tabeli B załącznika do spornej decyzji wymieniono nazwę wnoszącej odwołanie, jej adres pocztowy w Teheranie i datę jej umieszczenia w wykazie (czyli dzień 26 czerwca 2008 r.). W ramach powodów, które skłoniły Radę do umieszczenia strony skarżącej w wykazie, stwierdzono w pkt 4, że Bank Melli „[z]apewnia lub usiłuje zapewnić wsparcie finansowe spółkom uczestniczących w programach jądrowych i programach w zakresie pocisków balistycznych w Iranie lub nabywającym produkty przeznaczone dla tych programów (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company i DIO). Bank Melli ułatwia działalność Iranu w potencjalne niebezpiecznej dziedzinie. Ułatwił on wielokrotnie zakup potencjalnie niebezpiecznych materiałów dla irańskich programów jądrowych i programów w zakresie pocisków balistycznych. Świadczył różnorodne usługi finansowe w imieniu podmiotów związanych z irańskim sektorem jądrowym i sektorem rakietowym, w tym otwierał akredytywy i prowadził rachunki. Większość ww. spółek została objęta rezolucjami 1737 i 1747 [Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych]”.

12. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 18 września 2008 r. Bank Melli złożył skargę o stwierdzenie nieważności i wniosła do Sądu, tytułem żądania głównego, o stwierdzenie nieważności pkt 4 w tabeli B załącznika do spornej decyzji, w zakresie w jakim dotyczy on wnoszącej odwołanie, a także jej filii i jej oddziałów; tytułem żądania subsydiarnego – o stwierdzenie niemożności stosowania w niniejszym sporze art. 7 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007; a w każdym stanie rzeczy – o obciążenie Rady wszystkimi kosztami postępowania. Zgodnie z tym, co wskazano w pkt 22 zaskarżonego wyroku, Bank Melli podczas rozprawy odstąpił jednak od drugiego żądania, stwierdzając, że zarzut niezgodności z prawem podniesiony w stosunku do art. 7 ust. 2 oraz do art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 powinien zostać uznany za zarzut, w oparciu o który wnosząca odwołanie żąda stwierdzenia nieważności spornej decyzji ze względu na brak podstaw prawnych. Odstąpił także od pierwszego żądania, w zakresie w jakim dotyczyło stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do jego filii( ).

13. W uzasadnieniu swych żądań, w ten sposób zmienionych, wnosząca odwołanie podniosła wiele zarzutów, które Sąd pogrupował na pięć podstaw skargi. Po pierwsze, wnosząca odwołanie podniosła zarzuty dotyczące naruszenia istotnych wymogów proceduralnych traktatu WE, przepisów prawnych dotyczących jego stosowania oraz art. 7 ust. 2 wspólnego stanowiska 2007/140, nadużycia władzy, a także braku podstawy prawnej spornej decyzji, po drugie zarzuty dotyczyły naruszenia zasady równego traktowania; po trzecie, podniesione zostały zarzuty odnoszące się do naruszenia zasady proporcjonalności i naruszenia prawa własności; po czwarte, wnosząca odwołanie podniosła zarzuty dotyczące naruszenia prawa do obrony, prawa do skutecznej ochrony sądowej i obowiązku uzasadnienia przewidzianego w art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007; wreszcie po piąte, skarga oparta została na braku kompetencji Wspólnoty.

14. Zaskarżonym wyrokiem Sąd oddalił wszystkie zarzuty i obciążył wnoszącą odwołanie kosztami poniesionymi przez Radę.

II – Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron

15. W dniu 23 grudnia 2009 r. Bank Melli odwołał się od zaskarżonego wyroku.

16. W swoim odwołaniu wnosząca odwołanie wnosi do Trybunału o:

– uchylenie zaskarżonego wyroku;

– uznanie żądań wnoszącej odwołanie podniesionych przez nią przed Sądem;

– obciążenie Rady kosztami postępowania w pierwszej instancji i w postępowaniu odwoławczym.

17. W odpowiedzi na odwołanie Rada wnosi do Trybunału o:

– oddalenie odwołania;

– obciążenie wnoszącej odwołanie kosztami postępowania.

18. W odpowiedzi na odwołanie Republika Francuska, interwenient po stronie Rady w postępowaniu w pierwszej instancji, wnosi do Trybunału o:

– oddalenie odwołania wnoszącej odwołanie;

– zmianę uzasadnienia w zakresie pkt 86–88 zaskarżonego wyroku, w których Sąd orzekł, że Rada była zobowiązana do indywidualnego doręczenia zainteresowanym osobom i podmiotom decyzji o zastosowaniu środków polegających na zamrożeniu funduszy przyjętych na podstawie rozporządzenia nr 423/2007;

– obciążenie wnoszącej odwołanie kosztami postępowania.

19. W odpowiedzi na odwołanie Zjednoczone Królestwo, interwenient po stronie Rady w postępowaniu w pierwszej instancji, wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania.

20. Komisja, interwenient po stronie Rady w postępowaniu w pierwszej instancji, w odpowiedzi na odwołanie wnosi do Trybunału o:

– stwierdzenie, że żaden z zarzutów podniesionych przez wnoszącą odwołanie nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji oddalenie odwołania;

– obciążenie wnoszącej odwołanie kosztami postępowania.

21. Z wyjątkiem Zjednoczonego Królestwa strony zostały wysłuchane podczas rozprawy przed Trybunałem w dniu 29 marca 2011 r.

III – Analiza prawna

22. Wnosząca odwołanie podnosi trzy zarzuty tytułem żądania głównego i trzy zarzuty tytułem żądania subsydiarnego.

23. Pierwszy zarzut podniesiony tytułem żądania głównego dotyczy naruszenia prawa, jakie Sąd popełnił, nie uwzględniając jako istotnego wymogu proceduralnego, którego naruszenie prowadzi do stwierdzenia nieważności aktu, obowiązku indywidualnego doręczenia zawartego w art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007. Drugi zrzut dotyczy naruszenia prawa w zakresie wykładni podstaw prawnych rozporządzenia nr 423/2007. Trzeci zarzut dotyczy naruszenia prawa w zakresie wykładni pojęć prawa do obrony i skutecznej ochrony sądowej.

24. Pierwszy zarzut podniesiony tytułem żądania subsydiarnego dotyczy naruszenia prawa, jakie Sąd popełnił, dokonując wykładni marginesu uznania, jakim dysponuje Rada na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007, co doprowadziło do powstania sprzeczności w uzasadnieniu. Drugi zarzut dotyczy błędu w ocenie prawnej Sądu w odniesieniu do prawa własności wnoszącej odwołanie. Wreszcie trzeci zarzut dotyczy oczywistego błędu w ocenie, jaki Rada popełniła, najpierw umieszczając wnoszącą odwołanie w wykazie załącznika V do rozporządzenia nr 423/2007, a później utrzymując ją w tym wykazie.

A – W przedmiocie pierwszego zarzutu podniesionego tytułem żądania głównego, dotyczącego oceny konsekwencji, jakie powinny wynikać z naruszenia obowiązku doręczenia

1. Zaskarżony wyrok

25. W pkt 86 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że sporna decyzja wywiera skutki erga omnes, ponieważ jest skierowana do kręgu adresatów określonego w sposób ogólny i abstrakcyjny, którzy są obowiązani zamrozić fundusze osób i podmiotów umieszczonych w wykazie. Jednakże wspomniana decyzja nie miała charakteru wyłącznie ogólnego, ponieważ zamrożenie funduszy obejmuje osoby i podmioty wymienione z nazwy, których sporna decyzja dotyczy zatem bezpośrednio i indywidualnie. Poza tym Sąd orzekł, że zamrożenie funduszy ma poważne konsekwencje dla objętych nim podmiotów, ponieważ może ograniczyć korzystanie z ich praw podstawowych. W tych okolicznościach Sąd uznał za konieczne zapewnienie przestrzegania praw o charakterze równocześnie materialnoprawnym i procesowym podmiotów, o których mowa w spornej decyzji, i w tym celu orzekł, że Rada jest obowiązana, o ile to tylko możliwe, przekazać decyzję o zamrożeniu funduszy do wiadomości objętych nim podmiotów. A zatem Rada powinna była przekazać decyzję wnoszącej odwołanie przez indywidualne doręczenie. W następnym punkcie Sąd orzekł, że Rada nie może twierdzić, że indywidualne doręczenie jest niemożliwe, ponieważ w spornej decyzji wymieniono adres pocztowy wnoszącej odwołanie. Zasada, że nikt „nie może zasłaniać się nieznajomością prawa”, nie może być powołana przeciwko wnoszącej odwołanie, ponieważ sporna decyzja ma w rozpatrywanym przypadku charakter indywidualnego aktu prawnego. Ponadto argument Rady, zgodnie z którym powodem, dla którego środki ograniczające przyjęte w ramach walki z terroryzmem powinny być podane do wiadomości przez indywidualne doręczenie, jest ewentualny charakter zniesławiający publikacji uzasadnienia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej – charakter, którego nie posiada publikacja uzasadnienia decyzji wydanej na podstawie rozporządzenia nr 423/2007 – jest nieistotny. Przeciwnie, ponieważ te dwa rodzaje środków ograniczających wywierają porównywalne skutki, ponieważ ograniczają indywidualnie oraz w znacznym stopniu prawa objętych nimi osób i podmiotów, obydwa powinny być podane do ich wiadomości przez indywidualne doręczenie. Sąd wywiódł z powyższego, że Rada nie przestrzegała obowiązku indywidualnego doręczenia wynikającego z art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007( ).

26. Jednakże w pkt 89 i 90 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że francuska Commission bancaire poinformowała w dniu 24 czerwca 2008 r. francuski oddział Bank Melli o wydaniu spornej decyzji oraz o jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Z powyższego wywiódł on, że wnosząca odwołanie w odpowiednim terminie i z oficjalnego źródła uzyskała informację o wydaniu spornej decyzji, a także umożliwiono jej zapoznanie się z uzasadnieniem wspomnianej decyzji, co też uczyniła, ponieważ sporna decyzja została załączona do skargi. Sąd zatem stwierdził, że zachodzą wyjątkowe okoliczności, które skłaniają go do orzeczenia, że niedoręczenie wnoszącej odwołanie spornej decyzji w sposób indywidualny nie może uzasadniać stwierdzenia jej nieważności.

2. Argumenty stron

27. Wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd naruszył prawo, nie orzekając, że naruszenie przez Radę obowiązku doręczenia powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Obowiązek doręczenia jest zasadą o charakterze konstytucyjnym, ustanowioną w prawie pierwotnym. Doręczenie było tym bardziej istotne w niniejszym przypadku, że wnosząca odwołanie nie została wysłuchana przez wydaniem spornej decyzji. Ponadto podnosi ona istotne wymogi proceduralne, których naruszenie prowadzi do stwierdzenia nieistnienia lub nieważności aktu, jak orzeczono w wyroku w sprawie Hoechst przeciwko Komisji( ). Przyczyny bezwzględnej nieważności – naruszenia obowiązku doręczenia – nie konwaliduje interwencja innej jednostki lub instytucji. Ponadto rozporządzenie nr 423/2007 nie przewiduje żadnej możliwości delegacji obowiązku doręczenia. W takich okolicznościach Sąd powinien był stwierdzić nieważność spornej decyzji ze względu na jej niedoręczenie.

28. Rada nie zajęła stanowiska co do faktu, czy w niniejszej sprawie istnieje rzeczywiście obowiązek indywidualnego doręczenia. Przypomina jednakże, że Sąd orzekł, iż chodzi o decyzję ogólnego zastosowania, skierowaną do różnych instytucji finansowych i podmiotów gospodarczych, jednocześnie uznając, że nie posiada ona charakteru wyłącznie ogólnego. A zatem Sąd nigdy nie stwierdził, że sporna decyzja jest skierowana do adresata w rozumieniu art. 254 WE. Wyrok w sprawie Hoechst przeciwko Komisji nie ma zastosowania, ponieważ w tej sprawie Trybunał orzekał w przedmiocie decyzji określającej adresatów, która ponadto nie była przedmiotem publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Sąd zatem słusznie orzekł, że ze względu na doręczenie spornej decyzji francuskiej Commission bancaire, która miała prawo do natychmiastowego powiadomienia wnoszącej odwołanie o istnieniu tejże decyzji, brak indywidualnego doręczenia przez samą Radę nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności spornej decyzji.

29. Republika Francuska zwraca się do Trybunału, tytułem żądania głównego, o zmianę uzasadnienia w odniesieniu do pkt 86–88 zaskarżonego wyroku. O ile Republika Francuska nie podważa sentencji wyroku Sądu, sprzeciwia się ona twierdzeniu Sądu, że Rada była zobowiązana do indywidualnego doręczenia wnoszącej odwołanie spornej decyzji. Rozumowanie Republiki Francuskiej co do zasady opiera się na dwóch głównych aspektach. Po pierwsze, art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007 nakłada na Radę jedynie obowiązek powiadamiania podmiotów, których dotyczą wydane decyzje, nie przewidując obowiązku indywidualnego doręczenia. Po drugie, należy uwzględnić odmienny charakter systemów sankcji, które są przyjmowane w ramach walki z terroryzmem i które powodują zamrożenie funduszy osób i podmiotów działających w sposób niezależny w porównaniu z systemem sankcji rozpatrywanym w niniejszej sprawie, przyjętym w stosunku do państwa trzeciego, który prowadzi do zamrożenia funduszy osób i podmiotów wyłącznie ze względu na ich zaangażowanie w program państwowy. Ogólny system wprowadzony na mocy rozporządzenia nr 423/2007 jest tożsamy z embargo stosowanym wobec państwa trzeciego; tymczasem nigdy nie wymagano, by o embargu powiadamiano takie państwo indywidualnie. Tytułem żądania subsydiarnego, gdyby Trybunał miał oddalić wniosek o zmianę uzasadnienia, Republika Francuska jest zdania, że brak doręczenia indywidualnego przez Radę nie pozbawił wnoszącej odwołanie prawa do uzyskania w odpowiednim czasie wiadomości o spornej decyzji wydanej w stosunku do niej, ponieważ francuska Commission bancaire poinformowała ją o istnieniu tej decyzji. Wreszcie z orzecznictwa Trybunału wynika, że decyzje dotyczące zamrożenia funduszy są decyzjami o charakterze wykonawczym, a zatem wchodzą w życie ze względu na sam fakt ich publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, w rozumieniu art. 254 WE. Niedoręczenie takiej decyzji nie stanowi zatem istotnej wady. W konsekwencji należy zatem oddalić niniejszy zarzut odwołania jako bezzasadny.

30. Komisja przedstawia argumentację bardzo podobną do argumentacji Republiki Francuskiej, ponieważ także utrzymuje, że ani art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007, ani prawo pierwotne nie ustanawiają obowiązku indywidualnego doręczenia spornej decyzji. Sporna decyzja jest aktem zmieniającym rozporządzenie nr 423/2007. Na mocy art. 254 ust. 1 WE wspomniane rozporządzenie lub zmieniające je decyzje powinny tylko być publikowane, ale nie jest wymagane żadne doręczenie indywidualne rozporządzeń wywierających niekorzystne skutki dla jednostek. W przypadku gdy rozporządzenie dotyczy jednostki w sposób indywidualny i bezpośredni, ma ona prawo złożyć skargę o stwierdzenie nieważności do Sądu, ale z tą możliwością odwoławczą nie wiąże się prawny obowiązek indywidualnego doręczenia rozporządzeń wywierających ewentualnie niekorzystne skutki dla jednostek. Jedyny wymóg to podanie do wiadomości zainteresowanych osób indywidualnych i szczególnych powodów przyjęcia decyzji, tak aby mogły one bronić swych praw, co wnosząca odwołanie mogła uczynić, ponieważ złożyła skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Komisja sugeruje zatem, aby utrzymać w mocy oddalenie w pierwszej instancji jako bezzasadnego zarzutu dotyczącego braku doręczenia oraz zwraca się do Trybunału o zmianę uzasadnienia, ponieważ Sąd naruszył prawo stwierdzając, że w niniejszym przypadku istnieje obowiązek indywidualnego doręczenia.

31. Zjednoczone Królestwo także twierdzi, że ani art. 254 WE, ani art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007 nie zawierają szczegółowych wskazówek co do rzeczywistych zasad, zgodnie z którymi sporna decyzja powinna była być doręczona, i utrzymuje, że bezpośrednie doręczenie przez Radę nie jest jedynym sposobem doręczenia w prawidłowej i należytej formie. Doręczenie spornej decyzji przez francuską Commission bancaire miało takie same skutki jak gdyby wspomniana decyzja rzeczywiście została doręczona przez Radę. Wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności dowodzi, że wnosząca odwołanie została powiadomiona o decyzji. Poza tym trudno jest twierdzić, że doręczenie jest jedynym sposobem, dzięki któremu wnosząca odwołanie mogła uzyskać wiedzę o decyzji wobec niej wydanej, ponieważ, po pierwsze, obawy wspólnoty międzynarodowej w odniesieniu do rozwoju irańskiego programu nuklearnego były publicznie znane, a po drugie, zamrożenie funduszy wywarło bezzwłocznie swe skutki, tak że strona wnosząca odwołanie odczuła je natychmiast. W takich okolicznościach, ponieważ byłoby stanowczo nieproporcjonalne stwierdzenie nieważności spornej decyzji, podczas gdy wnosząca odwołanie nie poniosła żadnej szkody w wyniku braku bezpośredniego doręczenia decyzji przez Radę, ocena Sądu powinna być potwierdzona w ramach postępowania odwoławczego.

3. Ocena

a) W przedmiocie istnienia obowiązku indywidualnego doręczenia spornej decyzji

32. Przed udzieleniem odpowiedzi na zarzut podniesiony przez wnoszącą odwołanie Trybunał powinien zająć stanowisko na temat przedstawionej przez Sąd oceny zagadnienia, czy Rada była zobowiązana do indywidualnego doręczenia skarżącej spornej decyzji, a w związku z tym na temat złożonego przez Republikę Francuską i Komisję wniosku o zastąpienie uzasadnienia.

33. W tym celu należy podkreślić, że art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007( ) nakłada na Radę obowiązek podania indywidualnych i szczególnych powodów decyzji podjętych na podstawie ust. 2 – czyli decyzji, które ustanawiają, weryfikują i zmieniają wykaz osób, podmiotów i organów, których fundusze powinny być zamrożone na podstawie art. 7 ust. 2 – i powiadomienia o nich wspomnianych osób, podmiotów i organów. Z samej lektury tego art. 15 ust. 3 można wywieść dwa wnioski. Po pierwsze, wskazuje on, że akty wydane na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 są decyzjami. Po drugie, nie jest możliwe stwierdzenie tylko na podstawie art. 15 ust. 3, że istnieje jasny i wyraźny obowiązek doręczenia wspomnianych decyzji podmiotom, których fundusze zostały zamrożone.

34. W takich okolicznościach konieczne jest odwołanie się do istotnych postanowień prawa pierwotnego i przypomnienie jego zasad. Na mocy art. 254 WE, „[r]ozporządzenia, dyrektywy i decyzje przyjęte zgodnie z procedurą określoną w artykule 251 [WE] są […] publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej”. Ustęp 2 przewiduje, że „[r]ozporządzenia Rady i Komisji […] są publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej”. Ustęp 3 ze swej strony stanowi, że „decyzje są notyfikowane ich adresatom […]”. A zatem zgodnie z postanowieniami traktatu, kryteria które należy uwzględnić w celu określenia warunków jawności – publikacja i notyfikacja – to kryteria dotyczące charakteru aktu i ewentualnego istnienia adresatów.

35. A jak przedstawia się sprawa w przypadku spornej decyzji?

36. Sporna decyzja to decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 i zmieniająca jego załącznik. Ponieważ nie została ona wydana na mocy art. 251 WE, zasady jawności takiej decyzji nie mogą być określone w świetle art. 254 ust. 1 WE. A zatem w celu ustalenia, czy Rada była zobowiązana doręczenia wspomnianej decyzji wnoszącej odwołanie, należy zbadać, czy zostały spełnione wymogi określone w art. 254 ust. 3 WE, a w szczególności czy wnosząca odwołanie jest adresatem decyzji.

37. Skoro Sąd oparł istnienie obowiązku indywidualnego doręczenia przez Radę spornej decyzji w szczególności na okoliczności, że decyzja ta dotyczyła bezpośrednio i indywidualnie wnoszącej odwołanie( ), zastosował przesłankę bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania ustanowioną w art. 230 WE, której spełnienie jest konieczne do uznania za dopuszczalną skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez jednostkę.

38. To pozorne zamieszanie zaistniałe pomiędzy przesłanką dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności a określeniem adresata decyzji w celu ustalenia, czy decyzja ta jest rzeczywiście indywidualna, ma swe źródło w braku jednoznaczności wyroku w sprawach połączonych Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji (zwanego dalej „wyrokiem w sprawie Kadi”)( ). Odpowiadając na zarzut dotyczący naruszenia art. 249 WE i będąc w ten sposób skłoniony do przedstawienia stanowiska na temat kwalifikacji aktu zaskarżonego w tej sprawie, Trybunał orzekł, że „okoliczność, iż osoby i jednostki, których dotyczą środki ograniczające nałożone spornym rozporządzeniem, są imiennie wskazane w załączniku I do tego rozporządzenia w ten sposób, że rozporządzenie wydaje się dotyczyć ich bezpośrednio i indywidualnie, w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE, nie oznacza, że akt ten nie ma zasięgu ogólnego w rozumieniu art. 249 akapit drugi WE i że nie można zakwalifikować go jako rozporządzenia. O ile prawdą jest bowiem, że sporne rozporządzenie nakłada środki ograniczające na osoby i podmioty, których nazwiska i nazwy figurują w wykazie wyczerpującym stanowiącym jego załącznik I […], należy jednak stwierdzić, że adresaci tego rozporządzenia są określeni w sposób ogólny i abstrakcyjny. Sporne rozporządzenie […] zawiera wyjątkowo szeroko sformułowany zakaz udostępniania funduszy i zasobów finansowych tym osobom i podmiotom […]. [Z]akaz adresowany jest do każdego, kto może w rzeczywistości mieć w posiadaniu sporne środki lub zasoby gospodarcze”( ). Niezależnie od tego, w dalszej części wyroku, orzekając w przedmiocie zarzutu naruszenia prawa do obrony, Trybunał przypomniał swe utrwalone orzecznictwo dotyczące doręczenia uzasadnienia decyzji adresatowi( ) i stwierdził, że „[p]rzestrzeganie obowiązku informowania o tych motywach jest bowiem konieczne […] w celu umożliwienia adresatom środków ograniczających obronę ich praw w najlepszych możliwych warunkach”( ). W rozumieniu tego orzecznictwa rozporządzenie nakładające środki ograniczające na osoby, podmioty i organy wymienione z nazwiska lub nazwy w załączniku skierowanie jest do adresatów określonych w sposób ogólny i abstrakcyjny. Jednakże, także w rozumieniu tegoż orzecznictwa, należy przekazać uzasadnienie środka ograniczającego adresatowi, a Trybunał określa w ten sposób osobę, której dotyczy wspomniany środek.

39. Pozornemu brakowi spójności stwierdzeń Trybunału w odniesieniu do przymiotu adresata można jednak zaradzić, jeśli zaakceptuje się dalece hybrydowy charakter aktów dotyczących przyjęcia środków ograniczających takich jak rozpatrywane w niniejszej sprawie. W tym zakresie podzielam twierdzenie Sądu, że sporna decyzja „nie ma charakteru wyłącznie ogólnego”( ).

40. W pierwszym rzędzie należy rozróżnić adresatów obowiązku zamrożenia funduszy. Wspomniani adresaci są w rzeczywistości określeni w sposób ogólny i abstrakcyjny przez środki o zasięgu ogólnym zawarte w treści tegoż rozporządzenia. W tym względzie pierwsza część rozumowania przeprowadzonego przez Trybunał w wyroku w sprawie Kadi może bez trudności zostać zastosowana przez analogię do rozporządzenia nr 423/2007. Jest ono bez wątpienia aktem o zasięgu ogólnym, skierowanym w sposób ogólny i abstrakcyjny do każdego, kto podlega ustawodawstwu wspólnotowemu i może fizycznie być w posiadaniu funduszy należących do osoby, podmiotu lub organu, o których mowa w załącznikach do rozporządzenia.

41. Jednakże jednocześnie jest także możliwe stwierdzenie, że w przypadku gdy załączniki do tych rozporządzeń przedstawiają szczegółowy wykaz osób fizycznych lub prawnych, których fundusze powinny być zamrożone, wykazy te należy uznać za indywidualne decyzje o umieszczeniu każdej z tych osób, podmiotów i organów, o których mowa, we wspomnianych wykazach. A zatem osoby, podmioty i organy, które za pośrednictwem decyzji zostały dodane do wykazu zawartego w załączniku V do rozporządzenia nr 423/2007, są adresatami wydanej przez Radę decyzji o umieszczeniu ich we wspomnianym wykazie, którego data wejścia w życie jest skądinąd określona w odniesieniu do każdego spośród nich w odpowiedniej kolumnie załącznika.

42. Zaproponowane rozwiązanie, dostosowane do potencjalnego niebezpieczeństwa wiążącego się z dziedzinami, w których środki ograniczające mają być stosowane, wpisuje się także w linię orzecznictwa historycznego Trybunału, zgodnie z którym „zasadnicze cechy decyzji wynikają z ograniczenia kręgu adresatów, do których jest ona skierowana, podczas gdy rozporządzenie, o charakterze co do zasady normatywnym, ma nie zastosowania do ograniczonego, wskazanego lub dającego się zidentyfikować kręgu adresatów, ale do kategorii określonych w sposób abstrakcyjny i jako całość”( ). Decyzje o umieszczeniu w wykazie są bezsprzecznie ograniczone do osób, podmiotów i organów zidentyfikowanych w załączniku, podczas gdy obowiązki wymienione w rozporządzeniu skierowane są do adresatów określonych w sposób ogólny i abstrakcyjny. Indywidualny charakter aktów, które uznaję za decyzje o umieszczeniu w wykazie, jest moim zdaniem potwierdzony okolicznością, że Rada zobowiązuje się na mocy art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007 do wskazania indywidualnych i szczególnych powodów umieszczenia w wykazie.

43. Uznanie takiego hybrydowego charakteru prawodawstwa wspólnotowego wprowadzającego środki ograniczające, czy to w kontekście walki z terroryzmem, czy też w ramach postępowania skierowanego przeciwko państwu trzeciemu, wydaje się poza tym konieczne do zagwarantowania minimalnego poziomu gwarancji osobom, podmiotom i organom umieszczonym w wykazach, ponieważ z kwalifikacji prawnej, jaką Trybunał nada spornej decyzji, będą wynikać liczne konsekwencje w świetle prawa od obrony( ).

44. W takich okolicznościach, nawet jeśli nie uważam za właściwe zastosowania przez Sąd kryterium dotyczącego bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania na wnoszącą odwołanie w celu określenia, czy sporna decyzja powinna być doręczona, proponuję Trybunałowi, by powtórzył odpowiedź twierdzącą, jakiej udzielił w odniesieniu do istnienia obowiązku indywidualnego doręczenia decyzji przez Radę.

45. Na wypadek, gdyby Trybunał miał potwierdzić istnienie obowiązku indywidualnego doręczenia, pragnę przedstawić jeszcze dwie uwagi.

46. Przede wszystkim, biorąc pod uwagę okoliczność, że środki ograniczające są stosowane w dziedzinach wiążących się najczęściej z wysokim stopniem potencjalnego zagrożenia i mogą dotyczyć osób, podmiotów i organów, których dokładna lokalizacja nie zawsze jest znana ani nawet możliwa do określenia, ten obowiązek doręczenia powinien ciążyć na Radzie tylko w przypadku, gdy jego wykonanie jest możliwe. Należy tutaj stwierdzić, że w niniejszym przypadku adres pocztowy wnoszącej odwołanie był wskazany w spornej decyzji.

47. Następnie, w odpowiedzi na argument przedstawiony przez Republikę Francuską, zgodnie z którym nie można zrównać środków ograniczających przyjętych w ramach walki z terroryzmem ze środkami przyjętymi w ramach systemu sankcji dotyczących państwa trzeciego – moim zdaniem przedmiotem zróżnicowanej oceny w zależności od kontekstu, w jakim został zastosowany środek ograniczający, powinien być tylko obowiązek indywidualnego doręczenia. W przypadku gdy środki ograniczające przyjmowane są w ramach sankcji wobec państwa trzeciego, środki te powinny dotyczyć zarówno przywódców tegoż państwa, jak i osób i podmiotów, które popierały działanie państwa. Tymczasem poprzez ustanowienie obowiązku indywidualnego doręczenia ciążącego na Radzie należy dążyć do ochrony przede wszystkim praw indywidualnych jednostek lub podmiotów, których dotyczą środki ograniczające. Ponieważ chodzi o zagwarantowanie tych praw indywidualnych jednostkom, nawet jeśli są one podejrzane o wspieranie polityki państwa, należy powiadomić je o istnieniu środków ograniczających uchwalonych wobec nich przez Unię Europejską. Te prawa indywidualne nie przysługują natomiast przywódcom państwa trzeciego, którzy objęci są środkami ograniczającymi, oraz osobom, które uczestniczą w podejmowaniu decyzji lub zarządzaniu tym państwem, ponieważ dysponują one oficjalnymi państwowymi kanałami informacji, umożliwiającymi im uzyskanie informacji o postępowaniu międzynarodowym prowadzonym przeciwko państwu. W niniejszej sprawie, zgodnie z ustaleniami faktycznymi Sądu, których badanie nie jest moim zadaniem, ponieważ działalność Banku Melli ma charakter komercyjny( ), należy uznać, że mimo iż Bank Melli jest w pełni własnością państwa irańskiego, nie jest on zaangażowany w sposób bezpośredni w działalność publiczną państwa irańskiego ani nie ma w tym zakresie uprawnień decyzyjnych, a wyłącznie wspiera tę działalność. Sądzę zatem, że Rada powinna była mu doręczyć sporną decyzję.

48. Proponuję zatem nie uwzględniać złożonego przez Republikę Francuską i Komisję wniosku o zmianę uzasadnienia.

b) W przedmiocie konsekwencji naruszenia obowiązku doręczenia

49. Jest oczywiste, że gdyby Trybunał miał zająć stanowisko w przedmiocie konsekwencji prawnych, które wiążą się z nieprawidłowościami w ramach procedury doręczenia, musiałby najpierw potwierdzić, że sporna decyzja posiada w rzeczywistości właściwości aktu, który powinien być doręczony przez Radę. W ramach argumentacji, która zostanie poniżej przedstawiona, wyjdę z założenia, że Bank Melli jest w rzeczywistości adresatem aktu o charakterze indywidualnym, który nie został mu jednak doręczony indywidualnie przez instytucję będącą autorem aktu.

50. Jest oczywiste, że jawność aktów wspólnotowych – a przez jawność odnoszę się zarówno do publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, jak i doręczenia indywidualnego – jest zasadą podstawową, potwierdzaną od dawna w orzecznictwie Trybunału, zgodnie z którym wspomniana zasada „stanowi, że akt pochodzący od władz publicznych nie może wywierać negatywnych skutków prawnych wobec jednostek, dopóki nie mają one możliwości zapoznania się z jego treścią”( ). A zatem racją bytu publikacji lub doręczenia, w zależności od przypadku, jest umożliwienie danej osobie zapoznania się z danym aktem, a więc oceny zasadności jego uzasadnienia oraz ewentualnego podważenia jego zgodności z prawem poprzez wniesienie skargi do sądu Unii.

51. Doręczenie – ponieważ o nie tutaj chodzi – jest zatem etapem, który co do zasady następuje bezpośrednio po wydaniu aktu: akt został wydany zgodnie z określoną procedurą, jego treść jest określona, ale należy jeszcze powiadomić o nim adresata.

52. Zgodnie z pierwszym nurtem orzeczniczym, a dokładniej w wyroku w sprawie Geigy przeciwko Komisji( ) Trybunał stwierdził, że „nieprawidłowości w ramach procedury doręczenia decyzji mają charakter zewnętrzny w stosunku do aktu i nie mogą powodować jego wadliwości; […] w pewnych okolicznościach, te nieprawidłowości mogą wstrzymać bieg terminu do wniesienie skargi”( ). Jednakże w tej samej sprawie Trybunał orzekł, że jest „oczywiste, że [wnosząca odwołanie] w pełni znała treść decyzji i w terminie skorzystała z prawa do wniesienia skargi; […] w takich okolicznościach kwestia ewentualnych nieprawidłowości doręczenia staje się bez znaczenia”( ). Trybunał z powyższego wywiódł, że zarzut należy odrzucić jako niedopuszczalny ze względu na brak interesu( ). Zastosował on taką samą argumentację w wyroku w sprawie ICI przeciwko Komisji, wydanym w tym samym dniu( ). Z orzecznictwa tego można wywieść dwa wnioski. Po pierwsze, ewentualna sankcja za brak doręczenia nie zostanie wydana w kontekście nieważności aktu, ale w kontekście skuteczności terminu do wniesienia skargi, co skłania mnie do stwierdzenia, że Trybunał nie uznałby w związku z tym doręczenia za istotny wymóg proceduralny w rozumieniu traktatu. Po drugie, Trybunał, godząc się na wyjście poza nadto formalistyczne pojęcie obowiązku doręczenia, zbadał zakres, w jakim brak doręczenia był niekorzystny dla adresata aktu, a zwłaszcza kwestię, czy mógł on wnieść skargę w terminie( ).

53. Wydaje się, że drugim nurcie swego orzecznictwa Trybunał przyjął odmienny kierunek w wyroku w sprawie Hoechst przeciwko Komisji( ). Odpowiadając na zarzut dotyczący niewywierania skutków przez akt niedoręczony, orzekł, że „[podnoszony] brak doręczenia […] nie może prowadzić do stwierdzenia nieistnienia lub nieważności [aktu] […]. Jeśli bowiem chodzi o doręczenie aktu, jak i inne istotne wymogi proceduralne, wada jest tak poważna i oczywista, że skutkuje nieistnieniem kwestionowanego aktu bądź stanowi naruszenie istotnych wymogów proceduralnych, które może prowadzić do stwierdzenia jego nieważności”( ). Trybunał twierdzi w tym zakresie, że doręczenie stanowi istotny wymóg proceduralny i że w związku z tym sankcją za jego nieprzestrzeganie jest nieważność aktu. Następnie, w wyroku w sprawie Hiszpania przeciwko Radzie( ), Trybunał, odwołując się do wyroku w spawie Hoechst przeciwko Komisji, stwierdził, że dbałość o przejrzystość „wyjaśnia, że sam brak doręczenia może, w pewnych przypadkach, uzasadniać stwierdzenie nieważności aktu instytucji wspólnotowych”( ). Ograniczył zatem rozwiązanie przyjęte w wyroku w sprawie Hoechst przeciwko Komisji do „pewnych przypadków”, nie precyzując ich jednak.

54. W związku z powyższym nie sądzę, by sama okoliczność, że ta druga linia orzecznicza jest późniejsza od stwierdzeń Trybunału zawartych w wyrokach w sprawie Geigy przeciwko Komisji i w sprawie ICI przeciwko Komisji( ), mogła uzasadniać zastosowanie właśnie tej linii orzeczniczej w niniejszej sprawie. Przeciwnie, niniejsze odwołanie powinno umożliwić Trybunałowi zrewidowanie jego stanowiska i powrót do poprzedniej linii orzeczniczej.

55. Nie jestem bowiem przekonany, czy doręczenie stanowi istotny wymóg proceduralny aktu. W rozumieniu najbardziej klasycznego orzecznictwa Trybunału dotyczącego tego pojęcia, zgodnie z traktatem istotnymi wymogami proceduralnymi są wymogi „które nakłada traktat w odniesieniu do wydania zaskarżonych decyzji […;] ustanowione w celu zapewnienia w odniesieniu do określonych środków wszelkich gwarancji w zakresie ostrożności, o ile te wymogi mogą być uznane za istotne”( ). Jest tak w szczególności w przypadku zasad głosowania w ramach instytucji( ), obowiązku konsultacji z Parlamentem Europejskim w toku procedury( ), uwierzytelniania aktów( ), a także obowiązku uzasadnienia( ). Ogólnie zatem do istotnych wymogów proceduralnych należą warunki, których nieprzestrzeganie może mieć wpływ na samą treść aktu, przy czym nadal pozostają zgodne z prawem pod względem formalnym. Natomiast, moim zdaniem, brak doręczenia nie wywiera takiego wpływu na treść aktu, a jego skutkiem jest tylko pozbawienie adresata informacji, zgodnie z którymi dotycząca go decyzja została wydana przez instytucję wspólnotową.

56. Pragnę być dobrze zrozumiany i w tym celu wyjaśniam, że nie chodzi tutaj o podważenie znaczenia dla adresatów zasad dotyczących doręczenia, które powinno mieć miejsce w przypadku każdego aktu o charakterze indywidualnym wydanego przez Unię. W związku z powyższym równie istotne jest przyznanie mu odpowiedniej kwalifikacji prawnej. Poza tym choć doręczenie nie jest istotnym wymogiem proceduralnym, nie oznacza to jednak, że naruszenie obowiązku doręczenia nie zostanie ukarane. Jednakże nie chodzi o wadę, która ma wpływ na samą zgodność z prawem aktu, ale wyłącznie na jego skuteczność.

57. W tym względzie pragnę podnieść, że art. 254 ust. 3 WE stanowi, że decyzje są notyfikowane ich adresatom i stają się skuteczne wraz z tą notyfikacją. Jednakże ponieważ dalece hybrydowy charakter środków ograniczających został już wykazany( ), Trybunał orzekł w wyroku w sprawie Kadi, że „[t]akie środki […] powinny ze swej istoty stanowić zaskoczenie i […] być stosowane ze skutkiem natychmiastowym”( ). A zatem gdyby Trybunał miał stwierdzić, że Rada miała obowiązek doręczenia spornej decyzji wnoszącej odwołanie, sankcja za naruszenie obowiązku doręczenia nie będzie mogła dotyczyć skuteczności rozpatrywanej decyzji. Natomiast byłoby sprzeczne z najbardziej elementarnymi zasadami wspólnotowego porządku prawnego uznanie za wniesioną po terminie skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej po upływie terminu przez osobę lub podmiot będący adresatem decyzji o zmrożeniu funduszy, która niezależnie od braku doręczenia mogła już zacząć wywierać skutki.

58. A zatem w świetle powyższych rozważań najbardziej właściwym rozumowaniem wydaje mi się rozumowanie Trybunału przyjęte w wyrokach w sprawie Geigy przeciwko Komisji i w sprawie ICI przeciwko Komisji( ), ponieważ umożliwia ono zachowanie jakże trudnej do znalezienia równowagi pomiędzy wymogiem skuteczności środków ograniczających a prawem osób, których te środki dotyczą, do bycia poinformowanym w odpowiednim czasie o ich istnieniu. Poza tym stosowanie wskazówek dostarczonych przez Trybunał umożliwi dostosowanie oceny konsekwencji braku doręczenia do szczególnych okoliczności niniejszego przypadku( ).

59. Zgodnie w orzecznictwem wynikającym z wyroków w sprawie Geigy przeciwko Komisji i w sprawie ICI przeciwko Komisji( ) Sąd słusznie mógł zatem uwzględnić informacje dostarczone paryskiemu oddziałowi Banku Melli przez francuską Commission bancaire w celu ustalenia, czy wnosząca odwołanie pomimo braku indywidualnego doręczenia przez Radę miała możliwość zapoznania się w odpowiednim czasie ze sporną decyzją, aby wnieść w terminie skargę. W tych szczególnych okolicznościach mógł także słusznie orzec, że fakt, iż Rada nie doręczyła indywidualnie wnoszącej odwołanie spornej decyzji, nie doprowadził do pozbawienia jej możliwości zapoznania się w odpowiednim czasie z uzasadnieniem spornej decyzji i oceny jego zasadności, a w konsekwencji że uchybienie Rady nie uzasadnia stwierdzenia nieważności spornej decyzji.

60. Należy zatem oddalić pierwszy zarzut podniesiony tytułem żądania głównego jako bezzasadny.

B – W przedmiocie drugiego zarzutu podniesionego tytułem żądania głównego, dotyczącego naruszenia prawa w zakresie wykładni podstaw prawnych rozporządzenia nr 423/2007

1. Zaskarżony wyrok

61. W punkcie 44 i nast. zaskarżonego wyroku Sąd najpierw stwierdził, że w odniesieniu do kwestii podstawy prawnej i wbrew temu, co utrzymywała wnosząca odwołanie, na wyrok w sprawie Kadi( ) można było skutecznie się powoływać, ponieważ Trybunał wyjaśnił w nim zakres stosowania art. 60 WE i 301 WE( ). Następnie przypomniał, że artykuły te stanowią pomost między działaniami Wspólnoty obejmującymi sankcje gospodarcze oraz celami traktatu UE w dziedzinie stosunków zewnętrznych. Wspomniane artykuły wyraźnie przewidują, że działanie ze strony Wspólnoty może okazać się konieczne dla osiągnięcia jednego z celów wyznaczonych Unii w art. 2 UE. Jednakże Wspólnota i Unia stanowiły poprzednio dwa zintegrowane, lecz odrębne porządki prawne, tak że nawet wówczas, gdy działanie podejmowane w ramach Wspólnoty realizowało jeden z celów Unii, legalność aktów prawnych była oceniana w stosunku do warunków ustalonych przez przepisy z pierwszego filara, z regułami głosowania włącznie. Ponieważ wspólne stanowisko 2007/140 zalicza się do drugiego filara, nie stanowi podstawy prawnej rozporządzenia wspólnotowego, a zatem reguła głosowania obowiązująca przy przyjmowaniu wspólnego stanowiska nie obowiązywała przy przyjmowaniu rozporządzeniu 423/2007. Istnienie wspólnego stanowiska jest jedynie warunkiem ustalonym w art. 301 WE, przy czym przepis ten określa również obowiązujące reguły głosowania. W konsekwencji wspomniane rozporządzenie oraz sporna decyzja mogły być przyjęte kwalifikowaną większością głosów, zgodnie z zasadą ustaloną w art. 301 WE, a wydanie rozporządzenia było poprzedzone jednomyślnym przyjęciem wspólnego stanowiska 2007/140, natomiast wydanie spornej decyzji było poprzedzone przyjęciem wspólnego stanowiska 2008/479. A zatem Sąd orzekł, że warunki ustalone w art. 301 WE były przestrzegane.

62. Następnie Sąd orzekł, że wbrew temu co utrzymywała wnosząca odwołanie, art. 60 WE i 301 WE nie umożliwiają stwierdzenia, że kompetencje, jakie postanowienia te nadają Wspólnocie, są ograniczone do wdrażania środków ustalonych przez Radę Bezpieczeństwa i że w związku z powyższym Rada miała kompetencje do przyjęcia – na podstawie art. 60 WE i 301 WE – art. 7 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007, na podstawie których została wydana sporna decyzja.

2. Argumenty stron

63. Wnosząca odwołanie zarzuca Sądowi, że naruszył prawo, stwierdzając, że rozporządzenie, a w konsekwencji sporna decyzja, mogły być przyjęte większością kwalifikowaną głosów na podstawie art. 60 WE i 301 WE. Ponadto zakres zastosowania wspomnianych artykułów jest ograniczony do wdrożenia środków wobec państw trzecich, podczas gdy rozporządzenie ustanawia środki ograniczające przyjęte w stosunku do osób i podmiotów, co do których uznano, iż są zaangażowane w rozprzestrzenianie broni jądrowej w Iranie, bezpośrednio związane z takimi działaniami lub udzielają im wsparcia. Zastosowanym kryterium nie jest zatem kryterium bycia kontrolowanym przez państwo trzecie lub powiązania z jego przywódcami, ale kryterium zaangażowania, w działania związane z rozprzestrzenianiem broni jądrowej bezpośredniego powiązania z nimi lub zapewniania im wsparcia. A zatem art. 308 WE( ) także powinien był być wspomniany jako podstawa prawna rozporządzenia nr 423/2007. Ponadto wnosząca odwołanie uważa, że Sąd niesłusznie stwierdził, że wspólne stanowisko 2007/140 nie stanowi odpowiedniej podstawy prawnej rozporządzenia, podczas gdy Rada, przyjmując rozporządzenie nr 423/2007 oraz decyzje mające na celu jego wdrożenie kwalifikowaną większością głosów, dopuściła się nadużycia władzy, które umożliwiło jej wydanie spornej decyzji, wywierającej bezpośredni skutek, podczas gdy tego rodzaju instrument nie istnieje w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Sąd w ten sposób dokonał rozróżnienia, które nie figuruje w traktacie, stwierdzając że wspólne stanowisko 2007/140 nie stanowi podstawy prawnej rozporządzenia, ale jedynie wymóg ustanowiony w art. 301 WE.

64. Rada, Republika Francuska, Zjednoczone Królestwo i Komisja wnoszą o oddalenie zarzutu. Zgodnie z ustaleniami Trybunału w wyroku w sprawie Kadi( ) Sąd dokonał prawidłowej oceny podstawy prawnej rozporządzenia, uznając art. 60 WE i 301 WE za wystarczające, gdyż przyjęte środki ograniczające dotyczyły państwa irańskiego. Ponadto rozumowanie Sądu jest bez zarzutu w odniesieniu do wykluczenia wspólnego stanowiska 2007/140 z podstawy prawnej.

3. Ocena

65. Na wstępie należy wskazać, że Rada jest zdania, iż argument dotyczący art. 308 WE nie został podniesiony przez Sądem. Komisja ze swej strony utrzymuje, że w przypadku gdyby część niniejszego zarzutu była interpretowana w ten sposób, że wnosząca odwołanie podważa okoliczność, iż jest powiązana z przywódcami irańskimi lub przez nich bezpośrednio lub pośrednio kontrolowania, byłaby ona niedopuszczalna, ponieważ ta okoliczność nie została zakwestionowana w ramach postępowania przez Sądem.

66. Jest oczywiste, że skarga wszczynająca postępowanie wniesiona do Sądu nie zawierała żadnej wzmianki dotyczącej konieczności oparcia rozporządzenia nr 423/2007 na art. 308 WE. Wnosząca odwołanie także wyraźnie nie podważyła przed Sądem okoliczności, że system środków ograniczających wdrożony wspomnianym rozporządzeniem wchodzi w zakres zastosowania art. 301 WE ze względu na fakt, że środki nie zostały skierowane w ścisłym tego słowa znaczeniu przeciwko państwu trzeciemu. W związku z tym Sąd orzekł w pkt 48 zaskarżonego wyroku, że „warunki ustalone w art. 301 WE były przestrzegane”, a poza tym jest oczywiste, że wnosząca odwołanie podniosła przed Sądem zarzut mający na celu podważenie wystarczającego charakteru podstawy prawnej rozporządzenia nr 423/2007. W takich okolicznościach wydaje się, że argument dotyczący art. 308 WE, a także ściśle z nim związany argument dotyczący zakresu stosowania art. 60 WE i 301 WE, można uznać za dopuszczalne wzmocnienie zarzutu podniesionego przed Sądem. A zatem nie powstaje żaden poważny problem dopuszczalności.

67. Przez zbadaniem istoty niniejszego zarzutu pragnę podkreślić, że analiza dotycząca podstawy prawnej w nieunikniony sposób doprowadzi Trybunał do przedstawienia stanowiska na temat okoliczności, czy środki ograniczające przyjęte w odniesieniu do państwa trzeciego, zmierzające do ograniczenia stosunków gospodarczych z tym państwem( ), mogą dotyczyć także osób lub podmiotów, które jako takie nie są przywódcami państwa ani nawet organem tego państwa trzeciego, ale są podejrzane o popieranie lub wspieranie polityki państwowej, przeciwko której Unia zamierza walczyć. Kwestię tę należy badać w sposób niezależny od kwestii ustalenia obowiązku doręczenia wnoszącej odwołanie decyzji. W odróżnieniu od tej ostatniej kwestii nie chodzi bowiem o upewnienie się, czy prawa jednostek są wystarczająco chronione. Przeciwnie, chodzi o określenie kompetencji Rady do przyjmowania takich środków na podstawie postanowień powołanych w traktacie. Tymczasem zakres zastosowania określony poprzez art. 60 WE w związku z art. 301 WE należy oceniać na podstawie odmiennych kryteriów, a w szczególności w świetle celów wyznaczonych przez politykę bezpieczeństwa prowadzoną przez Unię, która rozciąga się na Wspólnotę. Byłoby zatem zbyt ograniczające nieuwzględnienie w tych ramach ściśle formalnego pojęcia „państwa trzeciego”. W takich okolicznościach, i zgodnie z orzecznictwem Trybunału, które przytoczę w odpowiednim momencie, proponuję wyjście poza wyłącznie formalne pojęcie państwa trzeciego w celu przyjęcia bardziej materialnego podejścia, które umożliwia zapewnienie skuteczności środków ograniczających, przy uwzględnieniu okoliczności, że polityka państwa jest w sposób oczywisty i w coraz większym stopniu przekazywana przez działalność lub wsparcie osób lub podmiotów, które mają podmiotowość odrębną od podmiotowości samego państwa, ale są w sposób wystarczający powiązane z państwem i jego polityką, aby mogły ich dotyczyć środki ograniczające odnoszące się w rzeczywistości do samego państwa trzeciego. A zatem wydaje mi się w pełni słuszne stwierdzenie, że wnosząca odwołanie jest powiązana w sposób wystarczający z Iranem i jego polityką w zakresie rozprzestrzenia broni jądrowej, aby dotyczyły jej środki przyjęte wyłącznie na podstawie art. 60 WE i 301 WE, jednocześnie uznając, że ten związek nie jest jednak dostateczny, by zwolnić Radę z obowiązku indywidualnego doręczenia decyzji w tym zakresie.

68. Wyjaśniwszy ten aspekt, przejdę do analizy zasadności niniejszego zarzutu, która wymaga, by Trybunał zajął stanowisko w kwestii dwóch serii pytań. Z jednej strony chodzi o określenie, czy Sąd prawidłowo orzekł, że wspólne stanowisko 2007/140 nie stanowi podstawy prawnej rozporządzenia nr 423/2007; z drugiej strony chodzi o zbadanie, czy ocena Sądu dotycząca zakresu stosowania art. 60 WE i 301 WE jest prawidłowa.

69. Zgodnie z art. 301 WE „[j]eżeli wspólne stanowisko lub wspólne działanie przyjęte na podstawie postanowień Traktatu o Unii Europejskiej dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa przewidują działanie Wspólnoty zmierzające do zerwania lub ograniczenia w części lub w całości stosunków gospodarczych z jednym lub większą liczbą państw trzecich, Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną na wniosek Komisji, podejmuje niezbędne pilne środki”. Z samego sformułowania art. 301 WE wynika, że środek przyjęty na podstawie Traktatu o Unii Europejskiej istnieje przed podjęciem działania przez Wspólnotę. Inaczej mówiąc, działanie Wspólnoty jest możliwe tylko w przypadku, gdy zostało wcześniej przyjęte wspólne stanowisko lub wspólne działanie, które musi przewidywać, że działanie Wspólnoty jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu. W tym zakresie pragnę zauważyć, że wspólne stanowisko 2007/140 przewiduje, że działanie Wspólnoty jest konieczne w celu wdrożenia określonych środków( ). A zatem Rada była w pełni uprawniona do przyjęcia środków w odniesieniu do Wspólnoty, na podstawie art. 301 WE, który wyraźnie przewiduje, że w takim przypadku – czyli po przyjęciu wspólnego stanowiska przewidującego działanie Wspólnoty – zastosowanie ma reguła głosowania kwalifikowaną większością głosów.

70. Zostało to skądinąd potwierdzone sformułowaniem art. 60 WE, którego ust. 1 przewiduje, że „[j]eżeli w przypadkach przewidzianych w artykule 301 działanie Wspólnoty uważane jest za niezbędne, Rada może, zgodnie z procedurą przewidzianą w artykule 301, podjąć w stosunku do danych państw trzecich pilne i niezbędne środki w odniesieniu do przepływu kapitału i płatności”. Środek polegający na zamrożeniu funduszy wydany wobec państwa trzeciego i wynikający ze wspólnego stanowiska powinien zatem w świetle mającego zastosowanie prawa pierwotnego być przyjęty kwalifikowaną większością głosów. Poza tym art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 przewiduje, że Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną oraz na podstawie ustaleń podjętych przez Radę dotyczących załącznika II do wspólnego stanowiska 2007/140, ustanawia, weryfikuje i zmienia załącznik V. Z tego punktu widzenia, ponownie, wydanie spornej decyzji było w pełni zgodne z prawem: wspólnym stanowiskiem 2008/479 zmieniono bowiem załącznik do wspólnego stanowiska 2007/140, poprzez umieszczenie między innymi wnoszącej odwołanie w wykazie podmiotów, których fundusze powinny być zamrożone. Jednocześnie Rada przyjęła sporną decyzję kwalifikowaną większością głosów, do czego upoważnia ją rozporządzenie nr 423/2007. W świetle przypomnianego powyżej art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 byłoby w pełni wewnętrznie sprzeczne interpretowanie zawartego w tym artykule odwołania do wspólnego stanowiska 2007/140 jako reguły głosowania.

71. W takich okolicznościach w pełni prawidłowe jest rozumowanie Sądu dotyczące mającej zastosowanie reguły głosowania oraz nieistotności wspólnego stanowiska 2007/140 w odniesieniu do określenia właściwej podstawy prawnej rozporządzenia nr 423/2007.

72. Co do argumentu dotyczącego okoliczności, że środki przewidziane w rozporządzeniu nr 423/2007 nie mogą być oparte wyłącznie na art. 60 WE i 301 WE, ponieważ nie są one skierowane przeciwko państwu trzeciemu, Sąd słusznie przypomniał, że Trybunał orzekł w wyroku w sprawie Kadi( ), że „w świetle brzmienia art. 60 WE i 301 WE, w szczególności zawartych w nich wyrażeń »w stosunku do danych państw trzecich« i »z jednym lub większą liczbą państw trzecich«, postanowienia te dotyczą podejmowania środków wobec państw trzecich, przy czym pojęcie to może obejmować przywódców takiego państwa, jak również osoby fizyczne i podmioty, które są z tymi przywódcami powiązane lub przez nich bezpośrednio lub pośrednio kontrolowane”( ). Tymczasem umieszczenia wnoszącej odwołanie w wykazie podmiotów, których fundusze powinny być zamrożone, dokonano na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007, w którym nie ma wyraźnego odwołania do Islamskiej Republiki Iranu.

73. W związku w powyższym wydaje mi się, że z ratio legis tegoż rozporządzenia wyraźnie wynika, że cała uwaga Wspólnoty jest skupiona na Iranie, co wynika z samego tytułu tego rozporządzenia. Artykuł 7 ust. 2 nie może być oddzielony od jego kontekstu, ale przeciwnie, powinien być interpretowany w świetle innych przepisów rozporządzenia, a także jego motywów. W sposób przykładowy podnoszę, że w motywie 1 rozporządzenia nr 423/2007 odwołano się do okoliczności, iż Rada Bezpieczeństwa postanowiła, że „Iran powinien bezzwłocznie zawiesić wszelkie działania związane” z rozprzestrzenianiem broni jądrowej i że wspólnota międzynarodowa powinna upewnić się, że „cele programu jądrowego Iranu są wyłącznie pokojowe”. W motywie 2 odwołano się między innymi do działania podjętego przez Unię, które przewiduje „pewne środki ograniczające wobec Iranu” i do konieczności przyjęcia „[ś]rodk[ów] […] obejmują[cych] zakaz wywozu i przywozu towarów i technologii, które mogłyby być wykorzystane w działaniach Iranu związanych ze wzbogacaniem i ponownym przetwarzaniem uranu, ciężką wodą lub rozwojem systemów przenoszenia broni jądrowej”. W tym samym motywie przewidziano, że niezbędne jest zamrożenie funduszy „osób, podmiotów i organów zaangażowanych w takie działania, bezpośrednio z nimi związanych lub wspierających je”. Z powyższego wynika, że celem środków ograniczających jest walka z rozwojem skrajnie władczej polityki. Działalność w zakresie rozprzestrzeniania broni jądrowej jest postrzegana przez prawodawcę wspólnotowego jako działalność, o której decyduje i którą prowadzi reżim irański, tak że podmioty które wspierają jej wdrażanie nie są zaangażowane w jakiekolwiek działania, które można oddzielić od woli przywódców, ale przeciwnie, przyczyniają się one do realizacji celów państwa.

74. W tym zakresie sytuacja odróżnia się wyraźnie od przypadku, w przedmiocie którego Trybunał orzekał w wyroku Kadi. Trybunał bowiem uznał, że orzeka w przedmiocie „środk[ów], których cechą charakterystyczną jest brak jakiegokolwiek związku z reżimem rządzącym danym państwem trzecim”, z tego względu, że wspomniane środki były skierowane bezpośrednio przeciwko Osamie ben Ladenowi, sieci Al-Qaida, jak również osobom i podmiotom z nimi powiązanym( ). W konsekwencji oddalił on tezę, zgodnie z którą „wystarczy, by sporne środki ograniczające były skierowane przeciwko osobom lub podmiotom przebywającym na terytorium danego państwa trzeciego lub powiązanym z nim w inny sposób”( ), aby były one oparte wyłącznie na art. 60 WE i 301 WE, ponieważ oznaczałoby przyznanie „tym postanowieniom nadmiernie szerokiego zasięgu i w żaden sposób nie spełniałoby wynikającego z samego ich brzmienia wymogu, że środki zarządzane na podstawie tych postanowień powinny być podejmowane wobec państw trzecich”( ).

75. Tymczasem na mocy rozporządzenia nr 423/2007 zwalczana nie jest ogólna działalność polegająca na rozprzestrzenianiu broni jądrowej, ale zagrożenia związane z irańskim programem rozwoju broni jądrowej. Po lekturze rozporządzenia związek pomiędzy rozpatrywaną działalnością a państwem irańskim wydaje się oczywisty. Należy zatem jeszcze zweryfikować, czy sama wnosząca odwołanie jest rzeczywiście i wystarczająco powiązana z państwem irańskim oraz prowadzoną przez niego polityką rozprzestrzeniania broni jądrowej, aby być adresatem spornej decyzji.

76. Co do okoliczności, czy wnosząca odwołanie jest powiązana z państwem irańskim, wystarczy przypomnieć niepodważone ustalenie zawarte w pierwszym punkcie zaskarżonego wyroku, zgodne z którym wnosząca odwołanie jest „komercyjnym bankiem irańskim będącym własnością państwa irańskiego”, który może okazać się zasadniczą podporą dla finansowania irańskiego programu nuklearnego. Co do drugiej kwestii należy stwierdzić, że wnosząca odwołanie nie wniosła dopuszczalnego środka odwoławczego do Sądu w celu podważenia ustalenia Rady, że udzielała ona wsparcia finansowego w celu rozprzestrzeniania broni jądrowej państwa irańskiego( ).

77. W takich okolicznościach o zamrożeniu funduszy wnoszącej odwołanie można zatem zgodnie z prawem zadecydować na podstawie rozporządzenia, którego podstawą prawną są wyłącznie art. 60 WE i 301 WE. Odwołanie do art. 308 WE nie jest konieczne w odniesieniu do umieszczenia wnoszącej odwołanie w załączniku V do rozporządzenia nr 423/2007, ponieważ przyjęty wobec niej środek ograniczający dotyczy w rzeczywistości i zgodnie z orzecznictwem Trybunału w tym zakresie podmiotu powiązanego z przywódcami irańskimi lub przez nich kontrolowanego w ramach ogólnego systemu sankcji przyjmowanych wobec Islamskiej Republiki Iranu, mających na celu spowodowanie zaprzestania rozwoju irańskiego programu jądrowego lub co najmniej poddania go kontroli wspólnoty międzynarodowej.

78. W związku z powyższym rozumowanie Sądu dotyczące podstawy prawnej rozporządzenia nr 423/2007 jest w pełni prawidłowe. Należy zatem oddalić jako bezzasadny drugi zarzut podniesiony tytułem żądania głównego.

C – W przedmiocie trzeciego zarzutu podniesionego tytułem żądania głównego, dotyczącego naruszenia prawa w ocenie obowiązku uzasadnienia, prawa do obrony oraz prawa i skutecznej ochrony sądowej

1. Zaskarżony wyrok

79. Z punktów 79–85 zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd orzekł, iż uzasadnienie dostarczone w spornej decyzji jest wystarczające w świetle jej tytułu, treści jej motywu 2 oraz uzasadnienia zawartego w pkt 4 tabeli B wspomnianej decyzji.

80. Następnie Sąd przypomniał swe orzecznictwo w zakresie prawa do obrony w ramach skargi dotyczącej środków ograniczających przyjmowanych w zakresie terroryzmu. O ile co do zasady prawo do bycia wysłuchanym jest z góry zagwarantowane każdej osobie, której może dotyczyć decyzja wywierająca niekorzystne dla niej skutki, efekt zaskoczenia, który musi wiązać się z wdrażaniem środków ograniczających, może mieć pierwszeństwo przed wymogiem wcześniejszego powiadomienia o okolicznościach obciążających oraz przed prawem do bycia wysłuchanym w toku procedury wydawania danego aktu. Sąd wskazał także, że w niniejszym przypadku wnoszącej odwołanie zostały przekazane szczegółowe informacje w momencie publikacji decyzji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, tak że umożliwiono jej zrozumienie powodów, które skłoniły Radę do stwierdzenia, że w stosunku do niej ma zastosowanie art. 7 ust. 2 lit. a) i b) rozporządzenia nr 423/2007.

81. W punkcie 97 i nast. zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że wbrew temu co utrzymuje wnosząca odwołanie, Rada nie była zobowiązana do przekazania z urzędu Bankowi Melli akt sprawy, jeśli bank ten tego nie zażądał.

82. Wreszcie z pkt 105–107 wynika, że Sąd stwierdził, iż nie doszło do naruszenia prawa do skutecznej ochrony sądowej. Przypomniawszy znaczenie tej zasady we wspólnotowym porządku prawnym orzekł, że skuteczność ochrony sądowej nie została zagrożona poprzez nieprzedstawienie przez Radę dowodów. Przedstawienie takich dowodów nie jest bowiem konieczne, po pierwsze, z tego względu, że wnosząca odwołanie nie podniosła dopuszczalnego zarzutu podważającego ustalenie Rady, zgodnie z którym wnosząca odwołanie jest zaangażowana w działalność jądrową w Iranie stwarzającą zagrożenie rozprzestrzenianiem broni jądrowej i działania związane z rozwojem systemów przenoszenia broni jądrowej, bezpośrednio z nimi powiązana lub je wspiera, a po drugie ze względu na okoliczność, że Sąd uznał, że ma wystarczające informacje, by przeprowadzić pełną kontrolę.

2. Argumenty stron

83. Wnosząca odwołanie zarzuca Sądowi, że przyjął zbyt ograniczającą wykładnię pojęć prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika bowiem( ), że prawo do obrony zainteresowanej osoby powinno być przestrzegane od etapu postępowania administracyjnego, które poprzedza przyjęcie przez instytucję sankcji wobec tej osoby. Osoba ta powinna mieć prawo do przedstawienia swego stanowiska na temat prawdziwości faktów i okoliczności. Należy ją powiadomić o wszelkich wskazówkach koniecznych do jej obrony i umożliwić przedstawienie jej stanowiska. Należy uznać także prawo dostępu do akt sprawy, ponieważ jego celem jest zagwarantowanie skutecznego wykonania prawa do obrony. Naruszenie prawa dostępu od akt nie może ponadto być konwalidowane na etapie postępowania sądowego. W każdym wypadku prawo do obrony i prawo do skutecznej ochrony sądowej nie były przestrzegane, ponieważ wnoszącej odwołanie nie przyznano dostępu do akt nawet na etapie postępowania przed Sądem. Ponieważ uzasadnienie spornej decyzji nie zostało poparte dowodami, do których wnosząca odwołanie i Sąd mieli dostęp, powinno ono także zostać uznane za niewystarczające.

84. Z orzecznictwa Sądu wynika także, że ograniczenia ustanowione przez Radę w odniesieniu do prawa do obrony powinny być zrównoważone przez ścisłą i bezstronną ochronę sądową( ). Skądinąd Europejski Trybunał Praw Człowieka stawia takie same wymogi( ).

85. Wyrok Sądu charakteryzuje ponadto sprzeczność w uzasadnieniu, ponieważ podczas gdy w pkt 91 i 92 zaskarżonego wyroku uznał on, że przestrzeganie prawa do obrony stanowi zasadę podstawową wspólnotowego porządku prawnego, to orzekł też, że Rada nie miała obowiązku podania do wiadomości dowodów w ramach postępowania sądowego. Sąd nie mógł zatem stwierdzić, co uczynił w pkt 106 zaskarżonego wyroku, że ma wystarczające informacje, by wykonać kontrolę, podczas gdy nie otrzymał żadnego dowodu.

86. Rada i inni interwenienci w postępowaniu wnoszą o oddalenie zarzutu jako bezzasadnego. Twierdzą, że rozumowanie Sądu jest bez zarzutu z prawnego punktu widzenia; wyjątkiem jest Republika Francuska, która nie uważa, by orzecznictwo Trybunału dotyczące środków ograniczających przyjętych w ramach walki z terroryzmem mogło mieć zastosowanie w niniejszym przypadku, skoro chodzi o środki ograniczające przyjęte w ramach systemu dotyczącego państwa trzeciego. Republika Francuska nie wywodzi stąd jednak szczególnych skutków prawnych dla niniejszego zarzutu i wnosi w każdym wypadku o jego oddalenie.

3. Ocena

87. Proponuję stwierdzenie, że niniejszy zarzut można podzielić na dwie części, dotyczące, odpowiednio, naruszenia prawa w ocenie przestrzegania prawa do obrony oraz naruszenia prawa w odniesieniu do oceny prawa do skutecznej ochrony sądowej. Wnosząca odwołanie podnosi poza tym istnienie sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

88. W odniesieniu do pierwszej części wnosząca odwołanie podważa w pierwszym rzędzie ocenę Sądu dotyczącą uzasadnienia przedstawionego przez Radę na poparcie spornej decyzji. Jednocześnie stwierdza, że sporna decyzja nie zawiera powodów, które doprowadziły Radę do wydania aktu, i że Sąd nie powinien uznać uzasadnienia za wystarczające, ponieważ Rada nie przedstawiła żadnego dowodu w toku postępowania, które doprowadziło do wydania spornej decyzji.

89. Jak przypomniał Sąd, obowiązek uzasadnienia jest wymogiem ustanowionym przez prawo pierwotne( ) i powtórzonym w art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 423/2007( ). W celu dokonania oceny, czy obowiązek uzasadnienia decyzji wydanej przez instytucję unijną był przestrzegany, należy zbadać, czy uzasadnienie umożliwiło zainteresowanemu podmiotowi poznanie powodów przyjęcia środka, a właściwemu sądowi wykonanie kontroli. Zwykle nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu jest wystarczające, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania oraz całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę( ). Uważam, że te podstawowe zasady zostały zastosowane przez Sąd w pkt 82 zaskarżonego wyroku.

90. Sąd także przypomniał, że obowiązek uzasadnienia jest podstawową zasadą prawa wspólnotowego, od której można odstąpić tylko w przypadku istnienia względów nadrzędnych( ), i że Rada jest zobowiązana podać do wiadomości zainteresowanego podmiotu „szczególne i konkretne” powody przyjęcia decyzji zamrażającej fundusze( ). Obowiązek uzasadnienia aktu posiada różny zakres, w zależności od dziedziny, w której wydawany jest akt, i skutku, jaki zamierza się mu nadać. W tym zakresie Sąd transponował przez analogię rozumowanie Trybunału odnoszące się środków ograniczających przyjętych w ramach walki z terroryzmem, zgodnie z którym, biorąc pod uwagę szczególny kontekst, w którym przyjęto i wprowadzono takie środki, Rada spełnia obowiązek uzasadnienia, jeśli informuje zainteresowane osoby o powodach, które doprowadziły do wydania w stosunku do nich decyzji o zamrożeniu funduszy, w chwili przyjmowania środka bądź przynajmniej najszybciej jak to jest możliwe( ). O ile przyjmie się zasadę, zgodnie z którą środki ograniczające mogą być przyjęte w stosunku do podmiotów w przypadku uznania, że działają one na rzecz polityki przypisywanej państwu trzeciemu i z którą Unia zamierza walczyć lub służą takiej sprawie, to – wbrew temu co utrzymuje Republika Francuska – nie dostrzegam powodu, dla którego orzecznictwo Trybunału dotyczące prawa do obrony osób lub podmiotów, których dotyczy środek ograniczający przyjęty w ramach walki z terroryzmem, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

91. Stosując kryteria, które właśnie przypomniałem, Sąd ustalił w pkt 84 zaskarżonego wyroku, że sporna decyzja zawierała indywidualne i szczególne powody, które skłoniły Radę do wykonania jej uprawnień wobec wnoszącej odwołanie na mocy art. 7 ust. 2 lit. a) i b). Ponieważ Sąd, dokonując oceny, kierował się tym, czy uzasadnienie zawarte w spornej decyzji umożliwiło wnoszącej odwołanie zrozumienie powodów, dla których jej fundusze zostały zamrożone, i czy było wystarczające, aby był on w stanie wykonać kontrolę zgodności z prawem spornej decyzji, biorąc pod uwagę szczególny kontekst, w którym przyjęto wspomnianą decyzję, sądzę, że jego analiza nie jest dotknięta żadnym naruszeniem prawa.

92. W drugim rzędzie nie można zgodzić się z twierdzeniem wnoszącej odwołanie, zgodnie z którym uzasadnienie, które nie jest poparte dowodami, ponieważ adresat nie miał do niego żadnego dostępu ani przed wydaniem decyzji, ani po jej wydaniu, nie może być uznane za uzasadnienie odpowiednie i wystarczające( ). Wnosząca odwołanie zmierza tutaj do uzależnienia wystarczającego charakteru uzasadnienia od prawa do bycia uprzednio wysłuchanym lub co najmniej uzyskania dostępu do akt sprawy, podczas gdy te dwie konsekwencje prawa do obrony powinny być rozpatrywane w sposób odrębny. Z jednej strony wymóg uzasadnienia, którego celem jest po prostu dostarczenie zainteresowanemu podmiotowi wystarczających informacji co do powodów, które skłoniły instytucję do zamrożenia jej funduszy, aby posiadał wiedzę na temat zrzutów, jakie się mu stawia, oraz miał możliwość ich oceny i ewentualne podważenia ich zasadności, należy odróżnić od wymogu istnienia rzeczywistych i poważnych dowodów. Z drugiej strony badanie zasadności uzasadnienia może mieć miejsce wyłącznie w ramach postępowania sądowego – zwłaszcza wtedy, gdy tak jak w niniejszym przypadku, zainteresowana osoba nie zażądała dostępu do akt sprawy – a badanie to będzie wymagało przedstawienia dowodów. Jednakże konieczne jest jeszcze, aby zażądano tego badania, a w tym zakresie nie można wymagać od właściwego sądu, aby naprawiał zaniedbania wnoszącej odwołanie. Tymczasem należy stwierdzić, że wnosząca odwołanie nie podniosła dopuszczalnego zarzutu podważającego uzasadnienie przytoczone przez Radę na poparcie spornej decyzji( ) i że taki zarzut, dotyczący zgodności z prawem co do istoty spornej decyzji, może być zbadany tylko w przypadku, gdy jest podniesiony przez wnoszącą odwołanie( ). Zarzuca ona zatem Sądowi brak przedstawienia dowodów, które sama mogła spowodować w toku postępowania zarówno administracyjnego, jak i sądowego.

93. Sytuacja ta różni się wyraźnie od sytuacji w sprawie People’s Mojahedin Organization of Iran przeciwko Radzie( ), przywołanej przez wnoszącą odwołanie. Po pierwsze, przy okazji tej sprawy strona skarżąca podważała zgodność z prawem decyzji Rady, która utrzymywała ją w wykazie podmiotów, których fundusze powinny być zamrożone, podczas gdy w niniejszym odwołaniu chodzi o zbadanie zgodności z prawem pierwszej decyzji, dotyczącej umieszczenia Banku Melli w wykazie. O ile pewne dostosowania zakresu prawa do obrony mogą być uzasadnione na wcześniejszym etapie postępowania, w przypadku gdy chodzi o umieszczenie w wykazie, co poniżej wykażę, dostosowania są w mniejszym stopniu dopuszczalne, w przypadku gdy chodzi o decyzję o utrzymaniu osoby lub podmiotu w tym wykazie( ). Z drugiej strony, Rada odmówiła w przywołanym przypadku przekazania Sądowi informacji, na których oparła decyzję o utrzymaniu podmiotu w wykazie( ), mimo że o to się do niej zwrócono, uniemożliwiając mu w ten sposób kontrolę zgodności z prawem i zasadności środków polegających na zamrożeniu funduszy( ).

94. Jest oczywiste, że zakres prawa do obrony, które powinno być zagwarantowane przez instytucję będącą autorem aktu na etapie poprzedzającym jego wydanie lub bezpośrednio po jego wydaniu, jest węższy w przypadku środków ograniczających, takich jak te rozpatrywane w niniejszej sprawie, co najmniej wtedy, gdy są one przyjmowane po raz pierwszy w stosunku do danej osoby lub podmiotu. Tymczasem orzecznictwo, na którym oparte jest rozumowanie wnoszącej odwołanie, bezspornie odnosi się do prawa do obrony, które powinno być zapewnione przez instytucje w ramach przeprowadzonego uprzednio postępowania administracyjnego w przypadku, gdy może ono doprowadzić do przyjęcia sankcji, ale miało miejsce w kontekście wspólnotowego prawa konkurencji. Jednakże moim zdaniem niniejsza sytuacja jest bardziej podobna do sytuacji, w której Rada przyjmuje środki ograniczające w stosunku do osoby lub podmiotu w ramach walki z terroryzmem. Tymczasem w tym kontekście Trybunał orzekł, że prawo do obrony, które powinno być zagwarantowanie na wcześniejszym etapie postępowania, nie jest absolutne, i przyznał, że w przypadku środków ograniczających wcześniejsze poinformowanie o powodach umieszczenia podmiotu w wykazie „mogłoby zagrozić skuteczności środków w postaci zamrożenia funduszy”( ) i że „[t]akie środki […] powinny ze swej istoty stanowić zaskoczenie i […] być stosowane ze skutkiem natychmiastowym”( ). Orzecznictwo przytoczone przez wnoszącą odwołanie jest zatem bez znaczenia i wydaje się jasne, że Rada nie była przed wydaniem spornej decyzji zobowiązana do poinformowania wnoszącej odwołanie z urzędu o powodach jej przyjęcia ani do przekazania jej akt sprawy, jak również do jej wysłuchania( ). Sąd dokonał zatem w pkt 93 zaskarżonego wyroku w pełni prawidłowej wykładni zakresu prawa do obrony pomiotu, wobec którego po raz pierwszy wydano środek ograniczający, tak jak zdefiniowano w orzecznictwie.

95. W trzecim rzędzie, w odniesieniu do argumentu wnoszącej odwołanie opartego na nieprzedstawieniu dowodów, należy zauważyć, że orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przytoczone na poparcie tego zarzutu nie ma znaczenia dla sprawy. Wyroki z sprawie Saadi przeciwko Włochom i w sprawie A przeciwko Zjednoczonemu Królestwu( ) dotyczą bowiem art. 3 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”). Przyjmując nawet, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w tych dwóch wyrokach orzekł, że prawo podstawowe nie może być porównywane z celem polegającym na walce z terroryzmem, to było to w kontekście zakazu tortur, który w odróżnieniu od innych praw ustanowionych w EKPC ma charakter bezwzględny i nie podlega ograniczeniom( ).

96. W pozostałym zakresie – i w odniesieniu do drugiej części niniejszego zarzutu – argumentacja wnoszącej odwołanie, zgodnie z którą nieprzedstawienie dowodów przez Radę przed postępowaniem przed Sądem, a następnie w jego toku, naruszyło jej prawo do skutecznej ochrony sądowej, wymaga nieuchronnie podniesienia dwóch kwestii.

97. Ograniczę się najpierw do przypomnienia, że jak wynika z pkt 99 zaskarżonego wyroku, wnosząca odwołanie nie wystąpiła do Rady z wnioskiem o udostępnienie jej akt sprawy przed wniesieniem skargi do Sądu( ). Wnosząca odwołanie nie podniosła także dopuszczalnego zarzutu przed Sądem w celu podważenia prawdziwości stwierdzenia Rady, zgodnie z którym w świetle motywów przedstawionych w pkt 4 tabeli B załącznika V uznano, że była zaangażowana w działania związane w rozprzestrzenianiem broni jądrowej w Iranie, popierała je lub dostarczała im wsparcia( ). Tymczasem gdyby taki zarzut został prawidłowo podniesiony, rzeczywiście zażądano by od Rady przedstawienia dowodów, aby Sąd mógł wykonać ich kontrolę. Ponieważ do Sądu nie wniesiono o orzeczenie w przedmiocie zasadności podnoszonych zarzutów, nieprzedstawienie dowodów w toku postępowania nie mogło mieć wpływu na orzeczenie Sądu ani nie naruszyło prawa do skutecznej ochrony sądowej. W odniesieniu do badania pozostałych zarzutów należy stwierdzić, że Sąd zarządza postępowaniem i może, tylko w przypadku gdy uzna to za konieczne, nakazać podjęcie uzupełniających środków dochodzenia( ).

98. Wreszcie w przedmiocie zarzucanej Sądowi sprzeczności w uzasadnieniu pragnę podnieść, że Sąd słusznie potwierdził w pkt 91 i 92 zaskarżonego wyroku, wskazanych przez wnoszącą odwołanie, istnienie podstawowej zasady, jaką jest przestrzeganie prawa do obrony, a jednocześnie możliwość dostosowania zakresu tego prawa, a zwłaszcza prawa do poinformowania o dowodach obciążających, w przypadku istnienia względów nadrzędnych związanych z bezpieczeństwem lub utrzymywaniem stosunków międzynarodowych Wspólnoty( ). W każdym wypadku w pkt 96–102 zaskarżonego wyroku, które rzekomo są sprzeczne z wyżej przytoczonym stwierdzeniem Sądu, ograniczył się on do wskazania, że wnoszącej odwołanie umożliwiono zrozumienie powodów, które doprowadziły do umieszczenia jej w wykazie, przy czym Rada nie posiada obowiązku zapewnienia z urzędu dostępu do akt sprawy lub przeprowadzenia z urzędu wysłuchania. Wbrew temu co utrzymuje wnosząca odwołanie, Sąd nigdy zatem nie twierdził, że prawo do obrony nie zobowiązywało Rady do przekazania mu dowodów, nawet w ramach postępowania sądowego( ). Zauważam ponadto, że w pkt 100 i 101 zaskarżonego wyroku Sąd zbadał poza tym powody podniesione przez Bank Melli w celu uzasadnienia okoliczności, że nie zwrócił się on z wnioskiem o zapewnienie dostępu do akt sprawy, ale orzekł, że argumenty podniesione w tym zakresie nie mogą być uwzględnione. Nie dostrzegam zatem w omówionych fragmentach zaskarżonego wyroku żadnej sprzeczności w uzasadnieniu.

99. Z powyższego wynika, że należy oddalić w całości jako bezzasadny trzeci zarzut podniesiony tytułem żądania głównego.

D – W przedmiocie pierwszego zarzutu podniesionego tytułem żądania subsydiarnego, dotyczącego przekroczenia zakresu uznania, jakim dysponuje Rada

1. Zaskarżony wyrok

100. W punktach 51 i 52 zaskarżonego wyroku, w których Sąd zbadał pierwszy zarzut skargi, orzekł on, że nic w art. 60 WE ani w art. 301 WE nie pozwala uważać, iż kompetencje, jakie postanowienia te nadają Wspólnocie, są ograniczone do wdrażania środków ustalonych przez Radę Bezpieczeństwa. W związku z powyższym Rada miała kompetencje do przyjęcia art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007, który zezwala na zamrożenie funduszy podmiotów niewskazanych przez Radę Bezpieczeństwa, ale które – zdaniem Rady – są zaangażowane w rozprzestrzenianie broni jądrowej, bezpośrednio związane z takimi działaniami lub udzielają im wsparcia. Sąd następnie uznał, że motyw 6 rozporządzenia nr 423/2007 nakłada na Radę obowiązek wykonywania uprawnień nadanych jej przez art. 7 ust. 2 z uwzględnieniem celów rezolucji 1737 (2006). Jednakże orzekł on, że nie oznacza to wcale, że ten obowiązek może być realizowany przez Radę jedynie w odniesieniu do podmiotów objętych środkami ograniczającymi przyjętymi przez Radę Bezpieczeństwa na mocy rezolucji.

101. W punktach 64 i 65 zaskarżonego wyroku, w których Sąd przeprowadził ocenę trzeciego zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności i prawa własności, orzekł on, że art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 nadaje Radzie uprawnienia autonomiczne, których celem nie jest podważenie rezolucji Rady Bezpieczeństwa przyjętych w zakresie rozprzestrzeniania broni jądrowej. Przedmiotem tego artykułu oraz spornej decyzji, która została wydana na podstawie tego przepisu, jest zapewnienie, by cele zamierzone przez rezolucję 1737 (2006) zostały osiągnięte poprzez przyjęcie niezależnych środków ograniczających. Sąd zatem stwierdził, że art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 nie wdraża drugiej rezolucji przyjętej przez Radę Bezpieczeństwa w tym zakresie, czyli rezolucji 1803 (2008), w której ograniczyła się ona do wezwania państw do zachowania czujności w odniesieniu do wnoszącej odwołanie( ). W takich okolicznościach treść oraz cele tej rezolucji nie mogą stanowić kryteriów, w świetle których należałoby oceniać zgodność spornej decyzji z zasadą proporcjonalności.

2. Argumenty stron

102. Wnosząca odwołanie utrzymuje, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając, że rezolucje Rady Bezpieczeństwa 1737 (2006), 1747 (2007)( ) i 1803 (2007) są nieistotne w celu określenia marginesu uznania Rady. Stosunek pomiędzy rozporządzeniem nr 423/2007 a rezolucjami wynika z samej treści rozporządzenia, a zwłaszcza jego motywów 1, 2, 5 i 6. Wnosząca odwołanie stwierdza, że rezolucja 1803 (2008) została przyjęta przed wydaniem spornej decyzji, a zatem Rada powinna była uwzględnić okoliczność, że Rada Bezpieczeństwa wymagała w odniesieniu do wnoszącej odwołanie wyłącznie zachowania czujności. Wydając odmienne rozstrzygnięcie, Sąd naruszył prawo.

103. Poza tym zdaniem wnoszącej odwołanie Sąd z jednej strony podniósł znaczenie rezolucji Rady Bezpieczeństwa (w pkt 52 zaskarżonego wyroku), ale z drugiej strony opisuje uprawnienie Rady jako autonomiczne z stosunku to tychże rezolucji (pkt 64 i 65). Z powyższego wynika sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Uprawnienia Rady są uprawnieniami związanymi rezolucjami Rady Bezpieczeństwa, a kwestię tę Sąd powinien był uwzględnić przy ocenie, czy sporna decyzja naruszyła zasadę proporcjonalności i prawo własności wnoszącej odwołanie.

104. Pozostałe strony postępowania twierdzą, że zarzut jest bezzasadny. W odpowiedzi na odwołanie Rada między innymi stwierdziła, że Unia posiada swobodę w zakresie przyjmowania autonomicznych środków w celu osiągnięcia celów określonych przez rezolucję. W przypadku gdy Rada przyjmuje akt w związku z rezolucją Rady Bezpieczeństwa, autonomiczne środki uchwalone przez Radę powinny zmierzać do realizacji celów określonych w rezolucji. W niniejszym przypadku autonomiczna decyzja o zamrożeniu funduszy podmiotów niewskazanych przez Radę Bezpieczeństwa jest zgodna z celem, do którego ona zmierza, czyli uniemożliwieniem Iranowi dalszego rozwoju programu jądrowego.

3. Ocena

105. W celu rozpatrzenia niniejszego zarzutu konieczne wydaje się ponownie przedstawienie kontekstu normatywnego, w którym została wydana sporna decyzja.

106. Wspólne stanowisko 2007/140 wprowadziło do porządku prawnego Unii rezolucję 1737 (2006). Wdrożenie tej rezolucji znajduje swe oparcie w woli zapewnienia przez Unię, by jej działania przyczyniały się do spełniania celów wyznaczonych przez Organizację Narodów Zjednoczonych oraz by nie doprowadzić do uniemożliwienia realizacji zobowiązań międzynarodowych jej państw członkowskich, a nie w istnieniu ciążącego na Unii pozytywnego i bezpośredniego obowiązku wdrożenia rezolucji Rady Bezpieczeństwa, ponieważ nie jest ona stroną Karty Narodów Zjednoczonych.

107. Oprócz wdrożenia wspomnianej rezolucji w art. 5 ust. 1 lit. b) wspólnego stanowisku przewidziano także, że zamrożenie funduszy może być zastosowane przez Radę w odniesieniu do osób i podmiotów niewskazanych w rezolucji 1737 (2006), co do których Rada uznała jednak, że są „zaangażowane w działania Iranu wrażliwe z punktu widzenia rozprzestrzeniania materiałów jądrowych lub w opracowywanie systemów przenoszenia broni jądrowej, a także osoby bezpośrednio związane z takimi działaniami lub udzielające im wsparcia lub osoby albo podmioty działające w ich imieniu lub pod ich kierunkiem, lub podmioty, będące ich własnością lub przez nie kontrolowane, także w nielegalny sposób”. W motywie 10 wspólnego stanowiska 2007/140 wyjaśniono powody, dla których Rada zamierzała wyjść poza to, co przewidywała rezolucja, stanowiąc, że „[z]godnie z konkluzjami Rady [Europejskiej] oraz aby osiągnąć cele rezolucji RB ONZ 1737 (2006)”, zamrożenie funduszy powinno być rozszerzone na osoby i podmioty zidentyfikowane przez Radę „na podstawie tych samych kryteriów co kryteria stosowane przez Radę Bezpieczeństwa lub komitet”.

108. Rozporządzenie nr 423/2007 zostało przyjęte wkrótce po przyjęciu wspólnego stanowiska 2007/140, ponieważ właśnie wspomniane wspólne stanowisko przewidywało, że konieczne jest podjęcie działań przez Wspólnotę w celu wdrożenia pewnych środków ustanowionych w tymże stanowisku( ). A zatem rozporządzenie nr 423/2007 wdraża w odniesieniu do Wspólnoty rezolucję 1737 (2006), jednocześnie wpisując się w założenia wspólnego stanowiska 2007/140: Radzie przyznano bowiem na mocy art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 własne jednostronne uprawnienia w zakresie identyfikowania, zgodnie z kryteriami określonymi przez Radę Bezpieczeństwa, osób, podmiotów i organów, które są zaangażowane w działania stwarzające zagrożenie rozprzestrzenianiem broni jądrowej i działania związane z rozwojem systemów przenoszenia broni jądrowej, bezpośrednio związane z takimi działaniami lub udzielające im wsparcia. W związku z powyższym przyznane Radzie autonomiczne uprawnienie w tym znaczeniu, że nie jest ona zależna od przyjęcia przez Radę Bezpieczeństwa środków ograniczających w odniesieniu do osób, podmiotów i organów, które wymienia, jest zgodne z celem pierwotnym rezolucji 1737 (2006), który stał się w międzyczasie celem własnym Unii, a następnie Wspólnoty. Ze wspólnego stanowiska 2007/140 oraz rozporządzenia wyraźnie wynika, że autonomiczne uprawnienie Rady powinno być wykonywane wyłącznie w sposób zapewniający osiągnięcie celów ONZ. Ustalenia Sądu w tym zakresie( ) są w pełni prawidłowe.

109. A zatem w odniesieniu do oceny uprawnień Rady w tym zakresie należy wyraźnie odróżnić te dwa przypadki.

110. Z jednej strony art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 423/2007 odsyła ściśle do wykazu osób, podmiotów i organów ustanowionego przez Radę Bezpieczeństwa lub Komitet ds. Sankcji zgodnie z ust. 12 rezolucji 1737 (2006), do którego rozporządzenie odwołuje się zatem bezpośrednio.

111. Z drugiej strony art. 7 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia ustanawia uprawnienia, które mimo że zmierzają do realizacji tych samych celów co rezolucja 1737 (2006), są autonomiczne z punktu widzenia identyfikacji i umieszczenia w wykazach. Sam cel ONZ stanowi zatem parametr – pośredni – zgodności z prawem działań Rady na podstawie art. 7 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia. A zatem okoliczność, że wnosząca odwołanie nie została zidentyfikowana przez Radę Bezpieczeństwa lub Komitet ds. Sankcji jako podmiot, którego fundusze powinny być zamrożone, ale tylko na mocy pkt 10 rezolucji 1803 (2008) jako podmiot, wobec którego państwa członkowskie powinny zachować czujność, jest bez znaczenia, ponieważ autonomiczne uprawienia Rady w zakresie umieszczania w wykazie zostały wyraźnie ustanowione na szczeblu Wspólnoty.

112. W tym zakresie przypominam, że celem spornej decyzji jest zgodnie z samym jej tytułem wdrożenie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007. Przyjęcie rezolucji 1803 (2008) z pewnością miało wpływ na wspomniane rozporządzenie, ponieważ w związku z jej przyjęciem wprowadzono jedną z jego zmian( ), ale wyłącznie w zakresie, w jakim Rada Bezpieczeństwa dokonała w niej umieszczenia w wykazie nowych osób, podmiotów i organów. Przyjęcie tej nowej rezolucji miało zatem znaczenie tylko przy uwzględnieniu art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 423/2007, ponieważ umożliwiła ona zaktualizowanie załącznika do wspomnianego rozporządzenia wymieniającego podmioty wskazane przez Radę Bezpieczeństwa. Jest zatem w pełni zasadne stwierdzenie, że proporcjonalny charakter umieszczenia wnoszącej odwołanie w wykazie podmiotów wskazanych przez Radę nie może być oceniany w świetle rezolucji 1803 (2008).

113. Wreszcie wbrew temu co utrzymuje wnosząca odwołanie, rozumowanie Sądu nie jest dotknięte żadną sprzecznością w uzasadnieniu. Celem pkt 52 zaskarżonego wyroku jest wyjaśnienie charakteru stosunku pomiędzy rozporządzeniem a rezolucją 1737 (2006) i Sąd słusznie stwierdził, że autonomiczne uprawnienia przyznane Radzie na mocy art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007 powinny być wykonywane z uwzględnieniem celów wspomnianej rezolucji. W pkt 65 zaskarżonego wyroku stwierdzono, że rezolucja 1803 (2008) nie stanowi kryterium, w świetle którego należałoby oceniać zgodność działania Rady z zasadą proporcjonalności. Należy zatem stwierdzić, że ponieważ te dwie kwestie dotyczą dwóch odrębnych rezolucji, motywy zaskarżonego wyroku nie są sprzeczne.

114. W świetle wszystkich powyższych rozważań zarzut pierwszy podniesiony tytułem żądania subsydiarnego należy oddalić jako bezzasadny.

E – W przedmiocie drugiego zarzutu podniesionego tytułem żądania subsydiarnego, dotyczącego błędu w ocenie prawnej Sądu odnoszącej się do prawa własności wnoszącej odwołanie

1. Zaskarżony wyrok

115. W punktach 70 i 71 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł co do zasady, że poszanowanie praw podstawowych stanowi warunek legalności aktów unijnych. Jednakże prawa te nie są prerogatywami absolutnymi i korzystanie z nich może być przedmiotem ograniczeń uzasadnionych celami związanymi z interesem ogólnym, do których dąży Unia. Jak orzekł już Trybunał, waga tych celów może usprawiedliwiać negatywne konsekwencje – nawet daleko idące – w stosunku do niektórych przedsiębiorców. W rozpoznawanej sprawie swoboda wykonywania działalności gospodarczej oraz prawo własności wnoszącej odwołanie zostały ograniczone w znacznym stopniu, gdyż Bank Melli nie mógł dysponować swoimi funduszami zlokalizowanymi na terytorium Unii albo znajdującymi się w posiadaniu jej obywateli. Jednakże waga celu uzasadniającego środek dotyczący wnoszącej odwołanie, czyli utrzymanie pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego, mogła uzasadniać spowodowane niedogodności, chyba że okazałyby się one niewspółmierne w stosunku do zamierzonych celów, tym bardziej że po pierwsze, ograniczenia te dotyczyły jedynie części aktywów Banku Melli, po drugie zaś, art. 9 i 10 rozporządzenia nr 423/2007 przewidują pewne wyjątki i odstępstwa w odniesieniu do zamrożenia funduszy.

2. Argumenty stron

116. Drugi zarzut podniesiony tytułem żądania subsydiarnego dotyczy błędu w ocenie Sądu co do prawa własności wnoszącej odwołanie. Jej zdaniem Sąd niesłusznie oddalił w pkt 70 i 71 zaskarżonego wyroku w ramach badania czwartego zarzutu odwołania argument dotyczący nieuzasadnionego naruszenia jej prawa własności. Z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a zwłaszcza z wyroków w sprawie Saadi przeciwko Włochom( ) i w sprawie A przeciwko Zjednoczonemu Królestwu( ) wynika bowiem, że ochrona praw podstawowych nie może być porównywana z walką z terroryzmem. Podobnie jest w przypadku środków dotyczących utrzymania pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego. W związku z powyższym Sąd popełnił błąd co do prawa, naruszając prawa podstawowe wnoszącej odwołanie. Poza tym Sąd przyjął błędnie uzasadnienie, uznając środki ograniczające za uzasadnione, nie uwzględniwszy znaczenia nadawanego ochronie praw człowieka w orzecznictwie Trybunału od wyroku w sprawie Internationale Handelsgesellschaft( ), które jeszcze wzrosło wraz z wejściem w życie traktatu z Lizbony i perspektywą przystąpienia Unii do EKPC.

117. Rada, Republika Francuska, Zjednoczone Królestwo i Komisja jednomyślnie przypomniały orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym korzystanie z praw podstawowych może być przedmiotem ograniczeń( ), które to orzecznictwo uważają za zgodne z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w tej dziedzinie( ). Ponadto wyroki tego trybunału przytoczone przez wnoszącą odwołanie w ramach odwołania są bez znaczenia w odniesieniu do badania prawa własności. Ponieważ Sąd logicznie stwierdził, że wyznaczony cel może uzasadniać ograniczenia prawa własności skrzącej, należy oddalić drugi zarzut podniesiony tytułem żądania subsydiarnego.

3. Ocena

a) Uwagi wstępne

118. Podczas rozprawy strony zostały wezwane do przedstawienia stanowiska w kwestii, czy każda osoba fizyczna lub prawna, w tym organizacja rządowa w rozumieniu orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, korzysta z podstawowego prawa do ochrony własności oraz czy Sąd powinien był, badając zarzut dotyczący naruszenia prawa własności wnoszącej odwołanie, rozpatrzyć kwestię, czy Bank Melli mógł rzeczywiście powołać się na naruszenie takiego prawa podstawowego, podczas gdy jest on osobą prawną z siedzibą w państwie trzecim, powiązaną w sposób wystarczający z polityką rozprzestrzeniania broni jądrowej prowadzoną przez państwo irańskie – którego jest on wyłączną własnością – aby jego fundusze zostały zamrożone na mocy art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 423/2007.

119. Nie podważając znaczenia tej kwestii uważam, że niniejsza sprawa nie wymaga przeprowadzenia takich rozważań.

120. Żadna ze stron nie podważyła istnienia takiego prawa wnoszącej odwołanie, czy to w toku postępowania przez Sądem, czy też w toku procedury pisemnej przez Trybunałem( ). Sąd także nie podważył okoliczności, że wnosząca odwołanie miała prawo powołać się na prawo własności zagwarantowane przez unijny porządek prawny( ). Nieodniesienia się przez Sąd do tej kwestii nie należy bezwzględnie tłumaczyć jako braku rozpatrzenia problemu, ale może ono jako takie być potraktowane jako przyznanie implicite wnoszącej odwołanie przymiotu podmiotu prawa własności. A zatem okoliczność, że strony postępowania – a odnoszę się tutaj przede wszystkim do Rady – nie podważyły tego w swych pismach, skłania mnie do stwierdzenia, że Trybunał nie powinien rozpatrywać w niniejszej sprawie naruszenia prawa, jaki miałby popełnić Sąd orzekając, implicite, ale bezspornie, że wnosząca odwołanie jest podmiotem prawa własności.

121. Należy zatem udzielić jeszcze odpowiedzi na pytanie, czy zadaniem Sądu było podniesienie z urzędu tej kwestii, co oznaczałoby, że chodziło o bezwzględną przyczynę zaskarżenia. W tym względzie miałem już okazję wyjaśnić, w związku z opinią rzecznika generalnego F.G. Jacobsa wydaną w sprawie Salzgitter przeciwko Komisji( ), kryteria, zgodnie z którymi przyczyna zaskarżenia ma charakter bezwzględny( ) i które pozwolę sobie przypomnieć:

– naruszona norma powinna służyć podstawowemu celowi porządku prawnego Unii odgrywać znaczącą rolę w osiągnięciu tego celu, oraz

– naruszona norma powinna zostać ustanowiona w interesie osób trzecich lub interesie ogółu, a nie jedynie w interesie osób, których bezpośrednio dotyczy.

Rzecznik generalny F.G. Jacobs dodał jeszcze wymóg, by naruszenie prawa Unii miało charakter oczywisty, co raczej traktowałbym jako wstępny wymóg istnienia obowiązku podniesienia przyczyny zaskarżenia przez Sąd z urzędu( ).

122. Zakładając nawet, że Sąd naruszył przepis prawny, niesłusznie uznając wnoszącą odwołanie za podmiot prawa własności, pragnę podnieść dwa aspekty. Po pierwsze, kwestia, czy wnosząca odwołanie jest podmiotem prawa podstawowego, odnosi się do względów, które nie mieszczą się w zakresie drugiego z wyżej wymienionych kryteriów. Po drugie, kwestia jest wystarczająco delikatna, aby stwierdzić, że nie doszło do oczywistego naruszenia prawa Unii, a tylko takie naruszenie mogłoby uzasadniać obowiązek podniesienia przez Trybunał tej kwestii z urzędu. W takich okolicznościach uważam, że Sąd nie miał obowiązku podniesienia takiej kwestii z urzędu. A zatem tym bardziej Trybunał nie ma obowiązku zajmować się tą kwestią z urzędu. Gdyby jednak Trybunał zamierzał zająć się tą kwestią, nie mógłby uniknąć zarzutu orzekania ultra petita.

123. A zatem moim zdaniem Trybunał nie powinien i nie może rozpatrywać omawianej kwestii. Gdyby miała powstać jakakolwiek obawa, iż pozostaną ewentualne wątpliwości, pragnę przypomnieć, że w każdym wypadku w odniesieniu do niniejszej sprawy Sąd orzekł w sposób najbardziej korzystny dla wnoszącej odwołanie, wychodząc z założenia, że może ona skutecznie powoływać się na swe prawo własności.

124. Z wszystkich powyżej przytoczonych względów, nie zaprzeczając, że omawiana kwestia ma znaczenie, ani nie przesądzając odpowiedzi, jakiej udzieli w tym zakresie Trybunał, jeśli zostanie mu ona przedłożona, proponuję, aby jego analiza ograniczała się w rozpatrywanej sprawie do zarzutu sformułowanego przez wnoszącą odwołanie.

b) Analiza zarzutu

125. W odniesieniu do badania niniejszego zarzutu podniesionego przez wnoszącą odwołanie pragnę zauważyć dwie kwestie.

126. W pierwszym rzędzie, ponownie, przytoczone orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka jest bez znaczenia w ramach niniejszego odwołania. W sprawie Saadi przeciwko Włochom podniesiono kwestię, czy Włochy mogły wykonać zarządzenie o wydaleniu wydane w odniesieniu do obywatela tunezyjskiego ze względu na aktywną rolę, jaką odgrywał w organizacji zapewniającej wsparcie logistyczne i finansowe osobom należącym do komórek fundamentalistycznych we Włoszech i który w konsekwencji zakłócił włoski porządek publiczny, w sytuacji gdy podnoszono, że wykonanie wspomnianego zarządzenia naraziłoby skarżącego na traktowanie sprzeczne z art. 3 EKPC. Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierd