Sprawa C‑400/99

Republika Włoska

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

Skarga o stwierdzenie nieważności – Pomoc państwa – Środki przyjęte wobec przedsiębiorstw świadczących usługi transportu morskiego – Zamówienie na usługi publiczne – Brak pomocy, pomoc nowa lub istniejąca – Wszczęcie postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE – Obowiązek zawieszenia

Streszczenie wyroku

1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Przedmiot – Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE, zmierzający do podważenia obowiązku zawieszenia badanych środków do czasu zakończenia rzeczonego postępowania – Wydanie decyzji o zakończeniu postępowania i nabranie przez nią charakteru ostatecznego – Skarga, która nie stała się bezprzedmiotowa

2. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE

(art. 88 ust. 2 WE i art. 253 WE; rozporządzenie Rady nr 659/1999)

3. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE – Obowiązek uprzedniego poruszenia kwestii spornych środków z zainteresowanym państwem członkowskim i zbadania sytuacji w świetle informacji dostarczonych przez to państwo – Obowiązek lojalnej współpracy rzeczonego państwa członkowskiego

(art. 10 WE i art. 88 ust. 2 WE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 10 i 13)

4. Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Nadużycie władzy – Pojęcie

(art. 230 WE)

5. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Trudności w ocenie stwierdzenia zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem lub istnienie wątpliwości co do charakteru pomocy – Obowiązek Komisji w zakresie wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE

(art. 87 WE i 88 ust. 2 i 3 WE)

6. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Ramy proceduralne określone przez wcześniejsze dokonanie kwalifikacji spornych środków jako pomocy istniejącej lub nowej pomocy – Brak uprawnień dyskrecjonalnych Komisji – Obowiązek lojalnej współpracy państwa członkowskiego powołującego się na kwalifikację pomocy jako pomocy istniejącej

(art. 10 WE i 88 WE)

7. Pomoc przyznawana przez państwa – Ogólny system pomocy zatwierdzony przez Komisję – Pomoc indywidualna przedstawiona jako objęta decyzją zatwierdzającą – Badanie przez Komisję – Ocena dokonana w pierwszej kolejności względem decyzji zatwierdzającej, a dopiero następnie względem traktatu

(art. 87 WE i 88 WE)

8. Pomoc przyznawana przez państwa – Pomoc nowa lub pomoc istniejąca – Wypłaty na rzecz spółek transportu morskiego zapewniających, w ramach umów o świadczenie usług publicznych, regularne usługi obsługujące wyspy – Artykuł 4 ust. 3 rozporządzenia nr 3577/92 – Stosowanie systemu nowej pomocy jedynie do wypłat, które nie są niezbędne do utrzymania stabilności umów

(art. 88 ust. 1 i 3 WE; rozporządzenie Rady nr 3577/92, art. 4 ust. 3)

1. Skarga wniesiona na decyzję Komisji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE, która zmierza w rzeczywistości do stwierdzenia, że badane środki nie powinny zostać zawieszone w oczekiwaniu na zakończenie rzeczonego postępowania, nie staje się bezprzedmiotowa z powodu wydania, po jej wniesieniu, decyzji o zamknięciu tego postępowania, która od tego czasu nabrała charakteru ostatecznego.

(por. pkt 15–18)

2. Obowiązek uzasadnienia niekorzystnej decyzji, ustanowiony w art. 253 WE, ma na celu umożliwienie Trybunałowi dokonania kontroli legalności decyzji oraz dostarczenie zainteresowanej osobie informacji wystarczających do stwierdzenia, czy decyzja jest zasadna, czy też jest dotknięta wadą pozwalającą na podważenie jej legalności.

Ponieważ chodzi o decyzję o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE dotyczącym potencjalnej pomocy państwa, niepowołanie się w niej na rozporządzenie nr 659/1999 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. [88 WE] bądź na niektóre z jego przepisów mogłoby zostać uznane za brak uzasadnienia jedynie w przypadku, gdyby Komisja zastosowała te przepisy rozporządzenia, które nie wynikają bezpośrednio z traktatu.

(por. pkt 22, 23)

3. Biorąc pod uwagę skutki prawne decyzji o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE, Komisja, tymczasowo kwalifikując środki, których to postępowanie dotyczy, jako nową pomoc – w sytuacji gdy zainteresowane państwo członkowskie może się nie zgodzić z taką kwalifikacją – powinna uprzednio poruszyć kwestię spornych środków z tym państwem członkowskim, aby umożliwić mu w stosownym przypadku wskazanie Komisji, że w jego opinii środki te nie stanowią pomocy lub stanowią istniejącą pomoc. Artykuły 10 i 13 rozporządzenia nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88 WE] są zgodne z tym wymogiem i nie zwalniają Komisji z przedyskutowania kwestii spornego środka z zainteresowanym państwem członkowskim przed wszczęciem przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE postępowania.

W przypadku gdy kwestionowany jest charakter pomocy, Komisja powinna zbadać w wystarczający sposób tę kwestię na podstawie informacji dostarczonych jej przez państwo członkowskie na tym etapie postępowania, nawet jeśli to badanie nie doprowadzi do ostatecznej oceny. W ramach wynikającej z art. 10 WE zasady lojalnej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi a instytucjami oraz aby nie opóźniać postępowania, na państwie członkowskim, które uważa, że sporne środki nie stanowią pomocy, spoczywa – począwszy od momentu, w którym Komisja zwróciła się do niego w kwestii tych środków – obowiązek jak najszybszego przekazania Komisji informacji uzasadniających takie stanowisko. Jeśli informacje te pozwalają rozwiać wątpliwości – w takim znaczeniu, że w badanych środkach nie ma elementów pomocy – Komisja nie może wszcząć postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE. Jeśli natomiast owe informacje nie pozwalają na pozbycie się wątpliwości co do istnienia elementów pomocy i jeśli istnieją także wątpliwości co do ich zgodności ze wspólnym rynkiem, wtedy Komisja powinna wszcząć takie postępowanie.

(por. pkt 29, 30, 48)

4. Pojęcie nadużycia władzy odnosi się do sytuacji, w której organ administracyjny użył swoich uprawnień w celu odmiennym niż ten, w którym uprawnienia te zostały mu przyznane. Decyzja jest wadliwa z powodu nadużycia władzy tylko wtedy, gdy obiektywne, istotne dla danej sprawy i zgodne przesłanki pozwalają stwierdzić, że została ona przyjęta w takim – odmiennym – celu.

(por. pkt 38)

5. W sytuacji gdy Komisja bada środki pomocy w świetle art. 87 WE w celu ustalenia, czy są one zgodne ze wspólnym rynkiem, jest ona zobowiązana do wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE, jeżeli po zakończeniu wstępnej fazy postępowania wyjaśniającego nie mogła rozwiać wszystkich wątpliwości stojących na przeszkodzie stwierdzeniu zgodności tych środków ze wspólnym rynkiem. Oczywiście te same zasady powinny być stosowane w sytuacji, gdy Komisja ma wątpliwości co do samej kwalifikacji badanego środka jako pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.

(por. pkt 47)

6. Obowiązek wszczęcia w pewnych okolicznościach postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE nie przesądza o trybie postępowania, w jaki wpisuje się ta decyzja, tzn. albo trybie polegającym na stałym badaniu istniejących systemów pomocy, który wynika z postanowień art. 88 ust. 1 WE w związku z art. 88 ust. 2 WE, albo trybie polegającym na kontroli nowej pomocy, który wynika z postanowień art. 88 ust. 3 WE w związku z art. 88 ust. 2 WE.

Biorąc pod uwagę skutki prawne wyboru trybu postępowania, w sytuacji gdy przedmiotem sporu są środki, które już wprowadzono w życie, Komisja nie może tak po prostu zdecydować się na wybór drugiego trybu postępowania, w sytuacji gdy zainteresowane państwo członkowskie twierdzi, że należy zastosować ten pierwszy tryb. W takiej sytuacji Komisja powinna zbadać tę kwestię w wystarczającym stopniu na podstawie informacji dostarczonych jej przez państwo członkowskie na tym etapie postępowania, nawet jeśli to badanie prowadzi do nieostatecznej kwalifikacji badanych środków.

Podobnie jak należy to uczynić w sytuacji, gdy pojawia się pytanie co do samego istnienia elementów pomocy, aby nie opóźniać postępowania oraz w ramach wynikającej z art. 10 WE zasady lojalnej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi a instytucjami, na państwie członkowskim, które uważa, że sporne środki stanowią istniejącą pomoc, spoczywa – począwszy od momentu, w którym Komisja zwróciła się do niego w kwestii tych środków – obowiązek jak najszybszego przekazania Komisji informacji uzasadniających takie stanowisko. Jeśli informacje te podczas oceny wstępnej dają podstawy do uznania, że prawdopodobne jest, iż sporne środki rzeczywiście stanowią istniejącą pomoc, Komisja powinna zastosować wobec nich tryb przewidziany w art. 88 ust. 1 i 2 WE. Jeśli natomiast dostarczone przez państwo członkowskie informacje nie pozwalają na dojście do takiego wstępnego wniosku lub jeśli państwo członkowskie nie dostarczyło żadnej informacji na ten temat, Komisja powinna zastosować wobec tych środków tryb przewidziany w art. 88 ust. 3 i 2 WE.

(por. pkt 53–55)

7. W sytuacji gdy Komisja uznała system pomocy za dozwolony, byłoby sprzeczne z zasadami ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa, gdyby badała ona ponownie środki wykonawcze tego systemu jako nową pomoc. Wynika z tego, że w sytuacji gdy zainteresowane państwo członkowskie twierdzi, że środki zostały przyznane na podstawie dozwolonego wcześniej systemu pomocy, Komisja nie może od razu wszcząć postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE w odniesieniu do tych środków, uznając je za nową pomoc, co pociągnęłoby za sobą ich zawieszenie, lecz musi wcześniej ustalić, czy środki te są objęte spornym systemem pomocy i w przypadku odpowiedzi twierdzącej na to pytanie, czy spełniają one wymogi ustanowione w decyzji w sprawie zatwierdzenia tego systemu. Jedynie w przypadku gdy Komisja dojdzie do negatywnego wniosku w wyniku tego badania, może ona wszcząć postępowanie przewidziane w art. 88 ust. 2 WE, uznając sporne środki za nową pomoc. Jeśli natomiast wniosek ten będzie pozytywny, Komisja powinna potraktować te środki jako istniejącą pomoc, stosując tryb postępowania przewidziany w art. 88 ust. 1 i 2 WE.

(por. pkt 57)

8. Ponieważ umowy świadczenia usług publicznych, o których mowa w art. 4 rozporządzenia nr 3577/92 dotyczącego stosowania zasady swobody świadczenia usług w transporcie morskim w obrębie państw członkowskich (kabotaż morski), z definicji zawierają postanowienia finansowe niezbędne do zagwarantowania wykonywania przewidzianych w nich zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych i ponieważ brzmienie ust. 3 tego artykułu przewiduje pozostawienie w mocy rzeczonych umów do czasu ich wygaśnięcia, bez ograniczania zakresu stosowania tego przepisu do pewnych aspektów tych umów, w zakres stosowania tego art. 4 ust. 3 wchodzą postanowienia finansowe niezbędne do zagwarantowania wykonywania przewidzianych w nich zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych.

Natomiast ewentualna pomoc przekraczająca to, co jest niezbędne, aby zapewnić wypełnianie zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych będących przedmiotem spornych umów, nie wchodzi w zakres stosowania tego przepisu właśnie z tego powodu, że nie jest ona niezbędna do stabilności, a zatem utrzymania takich umów, nie może więc na jego podstawie zostać uznana za istniejącą pomoc.

(por. pkt 64, 65)

WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)

z dnia 10 maja 2005 r.( )

Skarga o stwierdzenie nieważności – Pomoc państwa – Środki przyjęte wobec przedsiębiorstw świadczących usługi transportu morskiego – Zamówienie na usługi publiczne – Brak pomocy, istniejąca pomoc lub nowa pomoc – Wszczęcie postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE – Obowiązek zawieszenia

W sprawie C‑400/99

mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE, wniesioną w dniu 18 października 1999 r.,

Republika Włoska, początkowo reprezentowana przez U. Leanzę, a następnie przez I. Braguglię, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez P.G. Ferriego i M. Fiorillego, avvocati dello Stato, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona skarżąca,

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez E. De Persio oraz przez D. Triantafyllou i V. Di Bucciego, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona pozwana,

TRYBUNAŁ (wielka izba),

w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann, C.W.A. Timmermans i A. Rosas, prezesi izb, J.P. Puissochet (sprawozdawca) i R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr i J.N. Cunha Rodrigues, sędziowie,

rzecznik generalny: C. Stix‑Hackl,

sekretarz: R. Grass,

uwzględniając procedurę pisemną,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 10 czerwca 2004 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1 Republika Włoska wnosi w skardze o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Wspólnot Europejskich, doręczonej jej pismem SG(99) D/6463 z dnia 6 sierpnia 1999 r., o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE w sprawie pomocy państwa C 64/99 (ex NN 68/99) – Włochy – przyznanej przedsiębiorstwom należącym do Gruppo Tirrenia di Navigazione (Dz.U. C 306, str. 2, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”), w części, w jakiej ta decyzja stanowi o zawieszeniu spornej pomocy.

Okoliczności faktyczne i przebieg postępowania

2 Otrzymawszy skargi, według których władze włoskie przyznały niedozwoloną pomoc państwa na usługi krajowych przewozów promowych świadczone przez przedsiębiorstwa należące do Gruppo Tirrenia di Navigazione (zwanej dalej „grupą Tirrenia”), służby Komisji pismem z dnia 12 marca 1999 r. zwróciły się do władz włoskich o wyjaśnienia w tej kwestii.

3 Ów wniosek o udzielenie informacji dotyczył w szczególności ciążącego na przedsiębiorstwach należących do grupy Tirrenia zobowiązania do świadczenia usług publicznych oraz warunków obliczania kosztów dodatkowych wynikających z wypełniania tego obowiązku, a także obliczania kompensaty z tego tytułu.

4 Po wymianie różnego rodzaju pism z władzami włoskimi Komisja uznała, że istnieją poważne wątpliwości co do zgodności ze wspólnym rynkiem środków mogących stanowić pomoc państwa dla przedsiębiorstw należących do grupy Tirrenia. Zaskarżoną decyzją wszczęła zatem przewidziane w art. 88 ust. 2 WE postępowanie w sprawie tej ewentualnej pomocy. W ramach tego postępowania Komisja potraktowała sporne środki jako nową pomoc bądź zmianę istniejącej pomocy w rozumieniu art. 88 ust. 3 WE (zwaną dalej „nową pomocą”), a nie jako istniejącą pomoc w rozumieniu art. 88 ust. 1 WE (zwaną dalej „istniejącą pomocą”), a następnie doręczyła tę decyzję władzom włoskim.

5 W części tej decyzji zatytułowanej „Wnioski” Komisja między innymi podkreśliła, że zastrzega ona sobie prawo do zwrócenia się do władz włoskich o zawieszenie wypłaty jakiejkolwiek pomocy, której kwota przekracza dodatkowy koszt netto związany ze świadczeniem usług w ogólnym interesie gospodarczym. Następnie Komisja wezwała władze włoskie do potwierdzenia, w ciągu dziesięciu dni roboczych, zawieszenia tej wypłaty, w dalszej kolejności podkreślając, że jeśli wypłacana pomoc przekraczająca ten koszt nie zostanie zawieszona, a zawieszona kwota nie zostanie uzasadniona, będzie ona mogła skierować do władz włoskich stosowny nakaz w tej kwestii. Komisja podkreśliła, że zawieszenie to jest niezbędne, aby ograniczyć wpływ wywierany przez zakłócenie konkurencji, lecz nie pociąga ono za sobą zawieszenia samych usług, które mogą być świadczone nadal, w sposób zgodny z prawem wspólnotowym. Komisja zwróciła między innymi uwagę władz włoskich na skutek zawieszający art. 88 ust. 3 WE, a także skierowane w dniu 22 lutego 1995 r. do państw członkowskich pismo, w którym zostało podkreślone, że można zażądać od beneficjentów zwrotu jakiejkolwiek bezprawnie przyznanej pomocy.

6 W dniu 18 października 1999 r. Republika Włoska wniosła skargę będącą przedmiotem niniejszego postępowania, mającą za cel stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji „w części, w jakiej stanowi ona o zawieszeniu pomocy uznanej za przyznaną bezprawnie”.

7 W dniu 19 października 1999 r. należące do grupy Tirrenia spółki: Tirrenia di Navigazione SpA, Adriatica di Navigazione SpA, Caremar SpA, Toremar SpA, Siremar SpA oraz Saremar SpA złożyły w sekretariacie Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich skargę wpisaną do rejestru pod numerem T‑246/99 i zmierzającą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości.

8 Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 25 listopada 1999 r. Komisja, na podstawie art. 91 § 1 regulaminu Trybunału, zwróciła się o umorzenie postępowania bądź uwzględnienie zarzutu niedopuszczalności bez rozpatrywania istoty sprawy.

9 Wyrokiem z dnia 9 października 2001 r. w sprawie C‑400/99 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑7303 (zwanym dalej „wyrokiem wstępnym”) Trybunał nie uwzględnił tego wniosku i zadecydował o prowadzeniu dalszego postępowania w sprawie. W wyroku tym Trybunał uznał skargę za w zasadzie dopuszczalną ze względu na to, że Komisja zakwalifikowała sporne środki jako nową pomoc bezprawnie wprowadzoną w życie, podczas gdy rząd włoski twierdzi, że niektóre z tych środków stanowią istniejącą pomoc legalnie wypłaconą, zaś inne środki nie zawierają elementów pomocy, co oznacza – wbrew temu, co wynika z zaskarżonej decyzji – że te środki nie powinny zostać zawieszone. Biorąc pod uwagę ten kontekst, Trybunał ocenił, że decyzja ta miała autonomiczne skutki prawne, a zatem stanowiła akt zaskarżalny. Jeśli chodzi o szczegóły analizy, która przywiodła Trybunał do tego wniosku, odsyła się do wyroku wstępnego.

10 Postanowieniem z dnia 25 marca 2003 r. Sąd na podstawie art. 54 akapit trzeci statutu Trybunału Sprawiedliwości zawiesił do czasu wydania wyroku przez Trybunał w niniejszej sprawie postępowanie toczące się przed nim w sprawie T‑246/99.

11 W międzyczasie Komisja zakończyła wszczęte zaskarżoną decyzją postępowanie mające za przedmiot środki przyznane jednemu z przedsiębiorstw należących do grupy Tirrenia, to jest przedsiębiorstwu żeglugowemu Tirrenia di Navigazione SpA, w ramach systemu mającego za podstawę zawarte z państwem włoskim w 1991 r. porozumienie dotyczące zobowiązań tego przedsiębiorstwa związanych ze świadczeniem usług publicznych – [decyzja z dnia 21 czerwca 2001 r. dotycząca pomocy państwa wypłaconej przez Włochy przedsiębiorstwu żeglugowemu Tirrenia di Navigazione (Dz.U. L 318, str. 9, zwana dalej „decyzją z dnia 21 czerwca 2001 r.”)]. Komisja uznała za zgodną ze wspólnym rynkiem pomoc wypłaconą w tych ramach jako kompensatę z tytułu świadczenia od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia 31 grudnia 2000 r. usług publicznych i udzieliła – pod pewnymi warunkami – zgody na kontynuowanie w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. pomocy tego samego rodzaju. Decyzją tą Komisja podtrzymała jednak zawarte już w zaskarżonej decyzji i podważone przez Republikę Włoską w rozpatrywanej skardze stanowisko polegające na zakwalifikowaniu tych środków jako nowej pomocy.

12 W drugiej decyzji, wydanej po zakończeniu procedury pisemnej w niniejszej sprawie, Komisja zakończyła postępowanie wszczęte zaskarżoną decyzją w odniesieniu do innych przedsiębiorstw należących do grupy Tirrenia [decyzja Komisji 2005/163/WE z dnia 16 marca 2004 r. dotycząca pomocy państwa wypłaconej przez Włochy przedsiębiorstwom żeglugowym Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar i Toremar (Gruppo Tirrenia) (Dz.U. 2005, L 53, str. 29)]. Komisja uznała za zgodną ze wspólnym rynkiem zasadniczą część pomocy przyznanej tym przedsiębiorstwom jako kompensata z tytułu zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych, począwszy od dnia 1 stycznia 1992 r. i zezwoliła – pod pewnymi warunkami – na kontynuowanie tych wypłat począwszy od 2004 r. Komisja uznała jednak za niezgodną ze wspólnym rynkiem pomoc udzieloną przedsiębiorstwu Adriatica z tytułu utrzymywania pomiędzy styczniem 1992 r. i lipcem 1994 r. połączenia żeglugowego oraz, począwszy od dnia 1 września 2004 r., wycofała pomoc przyznaną przedsiębiorstwu Caremar z tytułu utrzymywania szybkiego połączenia pasażerskiego. W tej drugiej decyzji o zakończeniu postępowania Komisja także podtrzymała swoje – przyjęte już w zaskarżonej decyzji – stanowisko polegające na zakwalifikowaniu jako nowej pomocy wszystkich ww. środków.

Żądania stron

13 Republika Włoska wnosi o:

– stwierdzenie nieważności pisma Komisji z dnia 6 sierpnia 1999 r. „w części, w jakiej stanowi ono o zawieszeniu uznanej za przyznaną bezprawnie pomocy”;

– obciążenie Komisji kosztami postępowania.

14 Komisja wnosi o:

– uznanie przez Trybunał skargi za bezprzedmiotową w odniesieniu do części zaskarżonej decyzji, która dotyczy pomocy udzielonej Tirrenia di Navigazione;

– oddalenie skargi w pozostałej części;

– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

W przedmiocie wniosku o umorzenie postępowania

15 Komisja w swej duplice twierdzi, że skarga stała się bezprzedmiotowa w zakresie, w jakim dotyczy ona pomocy na rzecz Tirrenia di Navigazione SpA. Jej zdaniem, wobec tego, że decyzja z dnia 21 czerwca 2001 r. nie została zaskarżona przed upływem terminów do wniesienia skargi, zostało od tej chwili ostatecznie ustalone, że – mimo iż zgodne ze wspólnym rynkiem – przyjęte na korzyść tej spółki środki stanowią pomoc przyznaną bezprawnie, to jest nową pomoc wprowadzoną w życie bez uprzedniego zezwolenia wymaganego przez art. 88 ust. 3 WE. Jeśli chodzi o te środki, zaskarżona decyzja nie wywiera już zdaniem Komisji autonomicznych skutków prawnych, a rząd włoski nie ma już interesu w stwierdzeniu jej nieważności.

16 Ten argument Komisji nie może zostać uwzględniony.

17 Jest oczywiste, że w decyzji z dnia 21 czerwca 2001 r., częściowo kończącej postępowanie wszczęte zaskarżoną decyzją, Komisja potwierdziła swoją wcześniejszą ocenę, że subwencje wypłacone Tirrenia di Navigazione SpA za wypełnianie zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych stanowiły nową pomoc – o jakiej mowa w art. 88 ust. 3 WE – i że owa decyzja, niezaskarżona przed upływem terminu do wniesienia skargi, stała się decyzją ostateczną. Niemniej skarga wniesiona na zaskarżoną decyzję zmierza w rzeczywistości do stwierdzenia, że nie trzeba było zawieszać środków – czego zażądała w tej decyzji Komisja – zanim nie zostanie wydana decyzja lub decyzje kończące postępowanie wszczęte zaskarżoną decyzją. Kwestia ta zaś nie jest przedmiotem decyzji o zakończeniu postępowania przewidzianego przez art. 88 ust. 2 akapit pierwszy WE, a także art. 7 ust. 2–5 oraz art. 14 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88 WE] (Dz.U. L 83, str. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem o postępowaniu w sprawie pomocy państwa”).

18 Z powyższego wynika, że skarga nie jest bezprzedmiotowa.

Co do istoty sprawy

19 Rząd włoski opiera w istocie swój wniosek o stwierdzenie nieważności na czterech zarzutach. Po pierwsze, twierdzi on, że zaskarżona decyzja dotknięta jest błędem braku uzasadnienia. Po drugie, w opinii rządu włoskiego Komisja nie dała władzom włoskim możliwości przedstawienia uwag przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Po trzecie, dopuściła się ona nadużycia władzy. Wreszcie z różnych względów zaskarżona decyzja narusza art. 87 ust. 1 WE oraz art. 88 ust. 1 i 3 WE.

W przedmiocie uzasadnienia

Argumentacja stron

20 Rząd włoski zarzuca Komisji, że w zaskarżonym akcie nie odniosła się do rozporządzenia o postępowaniu w sprawie pomocy państwa, chociaż weszło ono już w życie.

21 Komisja odpowiada, że podstawa prawna decyzji o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE – takiej jak zaskarżona decyzja – zawarta jest bezpośrednio w traktacie WE i że nie było w związku z tym potrzeby odwoływania się do rozporządzenia o postępowaniu w sprawie pomocy państwa.

Ocena Trybunału

22 Artykuł 253 WE stanowi między innymi, że wydawane przez Komisję decyzje są uzasadniane. Wymagany obowiązek uzasadnienia niekorzystnej decyzji ma za cel umożliwienie Trybunałowi kontroli jej legalności oraz dostarczenie zainteresowanej osobie informacji wystarczających do stwierdzenia, czy decyzja jest zasadna, czy też jest dotknięta wadą pozwalającą na podważenie jej legalności (zob. w szczególności wyrok z dnia 26 listopada 1981 r. w sprawie 195/80 Michel przeciwko Parlamentowi, Rec. str. 2861, pkt 22).

23 W niniejszym przypadku fakt, że w zaskarżonej decyzji nie wspomniano o rozporządzeniu o postępowaniu w sprawie pomocy państwa bądź o niektórych z jego przepisów mógłby zostać uznany za brak uzasadnienia jedynie w przypadku, gdyby Komisja zastosowała te przepisy rozporządzenia, które nie wynikają bezpośrednio z traktatu. W tym względzie należy zauważyć, że rozporządzenie to w dość znacznym stopniu stanowi szczegółowe usystematyzowanie wykładni postanowień proceduralnych traktatu dotyczących pomocy państwa, która została dokonana przez sędziego wspólnotowego jeszcze przed wydaniem tego rozporządzenia.

24 W tym przypadku zaskarżona decyzja nie stanowi aktu wykonawczego do żadnego postanowienia proceduralnego dotyczącego kontroli pomocy państwa, który nie wynikałby bezpośrednio z traktatu. W decyzji Komisja wezwała władze włoskie, na podstawie art. 88 ust. 2 WE, do przedstawienia uwag dotyczących wymienionych w niej środków i sformułowała to wezwanie w taki sposób, który tymczasowo kwalifikował te środki jako nową pomoc, z czego wynikało także ich zawieszenie w zakresie określonym w tej decyzji (zob. wyroki z dnia 30 czerwca 1992 r.: w sprawie 312/90 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. str. I‑4117, pkt 17 oraz w sprawie C‑47/91 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑4145, pkt 25, a także wyrok wstępny, pkt 56). Decyzja ta nie przewiduje żadnego postępowania ani nie wywołuje żadnego skutku prawnego, który opierałby się na nowym przepisie rozporządzenia o postępowaniu w sprawie pomocy państwa.

25 Należy zatem odrzucić zarzut oparty na braku uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W przedmiocie zarzutu opartego na braku możliwości przedstawienia uwag przez rząd włoski

Argumentacja stron

26 Rząd włoski twierdzi, że Komisja powinna była umożliwić mu przedstawienie uwag jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, z której wynikło zawieszenie niektórych wypłat. Rząd ten twierdzi, że zaniechanie tego kroku ma szczególnie poważny charakter, jeśli chodzi o dwa rodzaje środków, których zaskarżona decyzja dotyczy, a mianowicie środków związanych z przedsięwzięciem przemysłowym grupy Tirrenia w latach 1999–2002 oraz środków o charakterze fiskalnym dotyczących zaopatrzenia w paliwa i smary, na które – w jego opinii – wskazano władzom włoskim dopiero w zaskarżonej decyzji.

27 Komisja przypomina, że decyzja ta nie zawiera nakazu zawieszenia spornych środków. Nie ma zatem w jej opinii potrzeby zastosowania przepisów art. 11 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu w sprawie pomocy państwa przywołanych przez rząd włoski w jego skardze, które nakładają obowiązek zebrania uwag państwa członkowskiego, którego to postępowanie dotyczy, jeszcze przed skierowaniem doń takiego nakazu. W opinii Komisji zaskarżona decyzja zawiera natomiast wyraźne wezwanie do przedstawienia uwag w przedmiocie ewentualnego nakazu późniejszego zawieszenia.

28 Komisja dodaje, że w przypadku nowej, niezgłoszonej i wprowadzonej w życie pomocy (pomocy „przyznanej bezprawnie” określonej w rozdziale III rozporządzenia o postępowaniu w sprawie pomocy państwa) nie ma potrzeby poprzedzania decyzji o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE wymianą pism z państwem członkowskim, którego decyzja dotyczy. W jej opinii bowiem art. 10 ust. 2 tego rozporządzenia wprawdzie zezwala Komisji na uprzednie wystąpienie do państwa członkowskiego z wnioskiem o udzielenie informacji, ale nie nakłada na nią takiego obowiązku. Zdaniem Komisji art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia uprawnia do wszczęcia postępowania, nie wymagając uprzedniego wypełnienia jakiegokolwiek obowiązku.

Ocena Trybunału

29 Biorąc pod uwagę skutki prawne decyzji o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE, Komisja, tymczasowo kwalifikując środki, których to postępowanie dotyczy, jako nową pomoc – w sytuacji gdy zainteresowane państwo członkowskie może się nie zgodzić z taką kwalifikacją (zob. wyrok wstępny, pkt 59 i 60) – powinna uprzednio poruszyć kwestię spornych środków z tym państwem członkowskim, aby umożliwić mu w stosownym przypadku wskazanie Komisji, że w jego opinii środki te nie stanowią pomocy lub stanowią istniejącą pomoc.

30 Przywołane przez Komisję art. 10 i 13 rozporządzenia o postępowaniu w sprawie pomocy państwa są zgodne z tym wymogiem. Tak więc w art. 10, w którym jest mowa o sytuacji, w której Komisja posiada informacje – niezależnie od tego, z jakiego źródła – dotyczące domniemanej pomocy przyznanej bezprawnie, użyte w ust. 2 wyrażenie „w przypadku gdy to konieczne” stanowiące wstęp do zdania „[w] przypadku gdy to konieczne, Komisja występuje do zainteresowanego państwa członkowskiego z wnioskiem o udzielenie informacji” jest zastrzeżone dla przypadków, w których Komisja już w odpowiedni sposób poruszyła z państwem członkowskim kwestię spornego środka, na przykład wtedy, gdy samo państwo poinformowało Komisję o istnieniu tego środka. Użycie tego wyrażenia nie oznacza, że Komisja może się uznać za zwolnioną z poruszenia kwestii spornego środka z zainteresowanym państwem członkowskim przed wszczęciem przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE postępowania. Tak samo art. 13, który wskazuje, że badanie pomocy, która mogła zostać przyznana bezprawnie, może skutkować wydaniem decyzji o wszczęciu takiego postępowania, nie zwalnia Komisji z poruszenia kwestii spornego środka z zainteresowanym państwem członkowskim przed wydaniem takiej decyzji.

31 W niniejszym przypadku Komisja nie poruszyła z władzami włoskimi kwestii systemu pomocy o charakterze fiskalnym, z którego w jej opinii grupa Tirrenia korzystała przy zaopatrywaniu swoich statków w paliwa i smary, zanim nie wydano zaskarżonej decyzji dopuszczającej zawieszenie co najmniej części tego systemu. Jeśli Komisja by to uczyniła, władze włoskie mogłyby od razu podnieść okoliczności, które dowodziłyby, że nie należy zawieszać tego systemu jako pomocy przyznanej bezprawnie. W tym względzie należy podnieść, że w dotyczącej Tirrenia di Navigazione decyzji z dnia 21 czerwca 2001 r. o częściowym zakończeniu postępowania Komisja stwierdziła, że od momentu wydania decyzji z dnia 2 marca 1996 r., a zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji, władze włoskie rozszerzyły system pomocy na wszystkie statki unieruchomione w portach z powodu prac konserwacyjnych.

32 Jeśli natomiast chodzi o plan przemysłowy grupy Tirrenia na lata 1999–2002, to z akt sprawy wynika, że we wniosku o udzielenie informacji zawartym w piśmie z dnia 12 marca 1999 r. Komisja poruszyła kwestię mechanizmu wieloletnich planów gospodarczych, które grupa Tirrenia powinna przedstawiać władzom włoskim. Zatem jeśli nowy plan lub środki uzupełniające poprzedni plan były przygotowywane, a następnie przedstawiane władzom włoskim przez grupę Tirrenia w trakcie wstępnej fazy postępowania wyjaśniającego w sprawie środków określonych w tym piśmie, władze włoskie mogły liczyć się z tym, że ten nowy plan lub środki uzupełniające istniejący plan znajdą się w zakresie ewentualnej decyzji o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE. Władze te mogły z własnej inicjatywy powiadomić o nich Komisję, przedstawiając w stosownym przypadku odpowiednie okoliczności celem uniknięcia ich umieszczenia w takiej decyzji jako domniemanej nowej pomocy.

33 Jeśli chodzi o subwencje wypłacone grupie Tirrenia z tytułu zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych, z akt sprawy wynika, że kwestia tych środków została poruszona tak przez służby Komisji, jak i władze włoskie jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, mianowicie we wniosku Komisji o udzielenie informacji z dnia 12 marca 1999 r., w odpowiedzi, której udzieliły nań władze włoskie oraz podczas dwustronnego spotkania. W ich zakresie rząd włoski nie może zatem już powoływać się na to, że nie był w stanie przedstawić odpowiednich informacji przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

34 Należy zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim pociąga ona za sobą zawieszenie systemu pomocy o charakterze fiskalnym, z którego grupa Tirrenia korzystała przy zaopatrywaniu należących do niej statków w paliwa i smary.

35 Od tego miejsca niniejszego wyroku dokonywana analiza dotyczyć już będzie zatem jedynie subwencji wypłaconych przedsiębiorstwom należącym do grupy Tirrenia z tytułu zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych, w przedmiocie których rząd włoski twierdzi, że jeśli subwencje te zawierają elementy pomocy, to chodzi w każdym razie o istniejącą pomoc, jak również dotyczyć będzie planu przemysłowego grupy Tirrenia na lata 1999–2002.

W przedmiocie nadużycia władzy

Argumentacja stron

36 Rząd włoski twierdzi, że zaskarżona decyzja, która kwalifikuje sporne środki jako pomoc przyznaną bezprawnie i pociąga za sobą ich zawieszenie, nie zawiera uzasadnienia takiej kwalifikacji. Jedyne uzasadnienie tego zawieszenia jest w opinii rządu włoskiego związane ze szkodą, którą pociągnęłoby dla przedsiębiorstw konkurujących z Tirrenia kontynuowanie wprowadzania w życie tych środków, przy czym nie zostało wykazane, że przedmiotem decyzji jest pomoc w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE i że jest to nowa pomoc. Tym sposobem zdaniem rządu włoskiego Komisja podjęła decyzję o zawieszeniu jedynie przez ostrożność, na wypadek gdyby określone w tej decyzji środki rzeczywiście stanowiły bezprawnie przyznaną nową pomoc, aczkolwiek decyzja ta zupełnie nie została oparta na wystarczającym badaniu pomocy pozwalającym na dojście do tego wniosku.

37 Komisja w tym względzie podkreśla, że w zaskarżonej decyzji nie zawarto nakazu zawieszenia, który wymagałby wykazania istnienia bezprawnie przyznanej pomocy. Decyzja ta jedynie wyrażała wątpliwości co do istnienia pomocy, jej bezprawnego charakteru oraz jej zgodności ze wspólnym rynkiem. Rozważania dotyczące szkody, którą sporne środki mogą pociągnąć za sobą dla przedsiębiorstw konkurujących z grupą Tirrenia, były związane jedynie z możliwością wydania nakazu późniejszego zawieszenia, w przedmiocie którego władze włoskie zostały wezwane do zajęcia stanowiska.

Ocena Trybunału

38 Pojęcie nadużycia władzy odnosi się do sytuacji, w której organ administracyjny użył swoich uprawnień w celu odmiennym niż ten, w którym uprawnienia te zostały mu przyznane (zob. w szczególności wyrok z dnia 4 lutego 1982 r. w sprawie 817/79 Buyl i in. przeciwko Komisji, Rec. str. 245, pkt 28). Decyzja jest wadliwa z powodu nadużycia władzy tylko wtedy, gdy obiektywne, istotne dla danej sprawy i zgodne przesłanki pozwalają stwierdzić, że została ona przyjęta w takim – odmiennym – celu (zob. w szczególności wyrok z dnia 5 maja 1966 r. w sprawach połączonych 18/65 i 35/65 Gutmann, Rec. str. 149, 170).

39 Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszym przypadku. Tak jak Trybunał orzekł w wyroku wstępnym, zawieszenie wprowadzonych w życie środków, które Komisja w decyzji o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE zakwalifikowała jako nową pomoc, wynika bezpośrednio z tej kwalifikacji, w związku z art. 88 ust. 3 zdanie ostatnie WE. W tej sytuacji nadużycie władzy mogłoby zostać wykazane jedynie wtedy, gdy zostałoby dowiedzione, że Komisja umyślnie zakwalifikowała jako nową pomoc środki, co do których nie mogła mieć wątpliwości, że są one istniejącą pomocą, poddaną wymogom przewidzianego w art. 88 ust. 1 WE systemu kontroli, lub środki, które nawet nie wchodzą w zakres stosowania art. 87 WE i 88 WE; to znaczy, jeśliby zostało wykazane, że Komisja chciała w krótkim czasie umyślnie doprowadzić do zawieszenia środków, co do których nie miała wątpliwości, że mogą być stosowane legalnie – co najmniej do momentu zakończenia postępowania.

40 Zaś w dniu wydania zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę informacje, które posiadała Komisja, nie można było bez wątpliwości uznać, że wypłacone grupie Tirrenia subwencje, przekraczające związany ze świadczeniem usług w ogólnym interesie gospodarczym dodatkowy koszt netto – będące przedmiotem wynikającego z tej decyzji zawieszenia – stanowią bądź istniejącą pomoc w ww. znaczeniu, bądź środki, które nie zawierają elementów pomocy.

41 Zarzut oparty na nadużyciu władzy jest zatem nieuzasadniony.

W przedmiocie naruszenia art. 87 ust. 1 WE oraz art. 88 ust. 1 i 3 WE

Argumentacja stron

42 Rząd włoski podkreśla, że w zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, iż na tym etapie postępowania nie było możliwe zajęcie stanowiska w kwestii, czy istniały elementy pomocy. Ten stopień niepewności nie pozwala – w jego opinii – na wszczęcie postępowania pociągającego za sobą zawieszenie spornych środków. W tym względzie rząd włoski powołuje się na wyrok Trybunału z dnia 5 października 1994 r. w sprawie C‑47/91 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑4635, w którym w kwestii zgodności pomocy indywidualnej z decyzją w sprawie zatwierdzenia systemu pomocy Trybunał orzekł, co następuje:

„33 Skoro […] [art. 88 ust. 3 WE] upoważnia Komisję do nakazania zawieszenia wypłaty wyłącznie nowej pomocy, nie wystarcza, że ma ona tylko wątpliwości co do zgodności indywidualnej pomocy z decyzją w sprawie zatwierdzenia systemu pomocy.

34 Jeżeli Komisja ma wątpliwości co do zgodności indywidualnej pomocy ze swoją decyzją w sprawie zatwierdzenia systemu pomocy, musi ona nakazać zainteresowanemu państwu członkowskiemu przedstawienie, w wyznaczonym przez nią terminie, wszelkich dokumentów, informacji i danych niezbędnych do zajęcia przez nią stanowiska w przedmiocie zgodności spornej pomocy z jej decyzją w sprawie zatwierdzenia systemu pomocy”.

43 Ponadto według rządu włoskiego Komisja w zaskarżonej opinii przyznała, że pomoc niezbędna, aby pokryć związany ze świadczeniem usług publicznych dodatkowy koszt netto, wypłacona z tytułu zamówień na usługi publiczne udzielonych jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia Rady (EWG) nr 3577/92 z dnia 7 grudnia 1992 r. dotyczącego stosowania zasady swobody świadczenia usług w transporcie morskim w obrębie państw członkowskich (kabotaż morski) (Dz.U. L 364, str. 7) jest dozwolona na podstawie art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia, który stanowi, że „[i]stniejące zamówienia na usługi publiczne mogą pozostawać w mocy aż do czasu wygaśnięcia danej umowy”.

44 W tym względzie rząd włoski wskazuje, że wszystko, co zostało wypłacone przedsiębiorstwom należącym do grupy Tirrenia jako świadczenie wzajemne z tytułu wykonywania przez nie zadań z zakresu usług publicznych, zostało przewidziane w umowach dotyczących usług publicznych zawartych w dniu 30 lipca 1991 r. między ministerstwem transportu a tymi przedsiębiorstwami, że umowy te zostały podane do wiadomości Komisji w 1991 r. oraz że pomiędzy 1991 r. a 1997 r. przekazano jej szereg informacji z tym związanych. Rząd włoski w swej replice podkreśla, że ta ewentualna pomoc została wprowadzona w życie jeszcze przed liberalizacją wprowadzoną przez rozporządzenie nr 3577/92, przy czym podstawowe elementy zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych oraz związanych z nimi kompensat są wcześniejsze niż traktat rzymski oraz że Komisja, po otrzymaniu informacji o tych umowach, zezwoliła wyraźnie lub milcząco na taką pomoc. A zatem, zdaniem rządu włoskiego, jeśli wypłaty dokonane na rzecz przedsiębiorstw należących do grupy Tirrenia powinny zostać zakwalifikowane jako pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, to w każdym razie stanowiły one istniejącą pomoc.

45 W opinii rządu włoskiego Komisja, ustalając, czy ma ona do czynienia z istniejącą pomocą czy też z nową pomocą, nie wzięła pod uwagę tych okoliczności, o których została poinformowana pomiędzy 1991 r. a 1997 r. Jego zdaniem Komisja już na wstępie, bez uzasadnienia, zdecydowała się na zajęcie tego drugiego stanowiska.

46 Komisja twierdzi, że wyrażenie w decyzji o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE wątpliwości w kwestii występowania elementów pomocy w badanych środkach jest normalne. Komisja wskazuje, że w zaskarżonej decyzji nie wyraziła ona natomiast żadnych wątpliwości co do nowego charakteru spornych środków, ponieważ we wcześniejszych pismach wystosowanych przez władze włoskie jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie twierdziły one, że środki te stanowią istniejącą pomoc. Sytuacja ta zatem nie jest w opinii Komisji porównywalna z sytuacją, która doprowadziła do wydania ww. wyroku w sprawie Włochy przeciwko Komisji.

Ocena Trybunału

47 Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, w sytuacji gdy Komisja bada środki pomocy w świetle art. 87 WE w celu ustalenia, czy są one zgodne ze wspólnym rynkiem, jest ona zobowiązana do wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE, jeżeli po zakończeniu wstępnej fazy postępowania wyjaśniającego nie mogła rozwiać wszystkich wątpliwości stojących na przeszkodzie stwierdzeniu zgodności tych środków ze wspólnym rynkiem (wyrok z dnia 20 marca 1984 r. w sprawie 84/82 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. 1451, pkt 13). Oczywiście te same zasady powinny być stosowane w sytuacji, gdy Komisja ma wątpliwości co do samej kwalifikacji badanego środka jako pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE. Nie można zatem zarzucać Komisji wszczęcia tego postępowania w sytuacji, gdy w podjętej w tym celu decyzji wyraża ona wątpliwości co do pomocowego, w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, charakteru będących jej przedmiotem środków.

48 Biorąc jednakże pod uwagę skutki prawne wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE w zakresie dotyczącym środków traktowanych jako nowa pomoc, w sytuacji gdy zainteresowane państwo członkowskie twierdzi, że środki te nie stanowią pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, Komisja powinna zbadać w wystarczający sposób tę kwestię na podstawie informacji dostarczonych jej przez państwo członkowskie na tym etapie postępowania, nawet jeśli to badanie nie doprowadzi do ostatecznej oceny. W ramach wynikającej z art. 10 WE zasady lojalnej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi a instytucjami oraz aby nie opóźniać postępowania, na państwie członkowskim, które uważa, że sporne środki nie stanowią pomocy, spoczywa – począwszy od momentu, w którym Komisja zwróciła się do niego w kwestii tych środków – obowiązek jak najszybszego przekazania Komisji informacji uzasadniających takie stanowisko. Jeśli informacje te pozwalają rozwiać wątpliwości – w takim znaczeniu, że w badanych środkach nie ma elementów pomocy – Komisja nie może wszcząć postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE. Jeśli natomiast owe informacje nie pozwalają na pozbycie się wątpliwości co do istnienia elementów pomocy i jeśli istnieją także wątpliwości co do ich zgodności ze wspólnym rynkiem, wtedy Komisja powinna wszcząć takie postępowanie.

49 W niniejszym przypadku z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na pierwszy skierowany przez Komisję wniosek o udzielenie informacji władze włoskie stwierdziły, że subwencje wynikające z zamówień na usługi publiczne udzielonych w 1991 r. przedsiębiorstwom należącym do grupy Tirrenia nie stanowią pomocy państwa. Z braku jednak możliwości sprawdzenia na tym etapie postępowania, czy wysokość tych subwencji odpowiada dodatkowym kosztom netto związanym ze świadczeniem usług publicznych, Komisja miała prawo mieć wątpliwości, czy w tych subwencjach nie zostały zawarte elementy pomocy. Komisja wspomniała zresztą o zawieszeniu tych subwencji tylko w takim zakresie, w jakim przekraczały one dodatkowe koszty netto związane ze świadczeniem usług w ogólnym interesie gospodarczym. Rząd włoski w ramach niniejszej skargi wskazał ponadto, że nie uważa za niezbędne zajmowania stanowiska w przedmiocie zastosowania art. 87 WE do jego stosunków z grupą Tirrenia występującą jako podmiot wykonujący zamówienia na świadczenie usług publicznych. Jeśli chodzi natomiast o plan przemysłowy grupy Tirrenia na lata 1999–2002, władze włoskie nie przekazały Komisji przed wydaniem zaskarżonej decyzji jakichkolwiek dotyczących go informacji, które mogłyby w danym przypadku wykluczyć istnienie pomocy państwa pośród przewidzianych przez ten plan środków. W tych okolicznościach, uwzględniając wątpliwości dotyczące elementów pomocy w badanych środkach, rząd ten nie może zarzucać Komisji wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2.

50 Jeśli chodzi następnie o zarzut, zgodnie z którym Komisja niesłusznie zakwalifikowała sporne środki jako nową pomoc w sytuacji, gdy wiedziała ona o okolicznościach, które pozwalały jej uznać je za istniejącą pomoc, dotyczy on tylko płatności wynikających z zamówień na usługi publiczne, które zostały udzielone przedsiębiorstwom należącym do grupy Tirrenia w 1991 r. Na tym etapie niniejszej sprawy analiza nie będzie już zatem dotyczyć planu przemysłowego grupy Tirrenia na lata 1999–2002. To stwierdziwszy, należy faktycznie odrzucić w części przywołany przez Komisję na obronę argument, zgodnie z którym władze włoskie nie powołały się na ww. okoliczności przed wszczęciem postępowania.

51 Z akt sprawy wynika bowiem, że od momentu udzielenia odpowiedzi na pierwszy skierowany przez Komisję wniosek o udzielenie informacji władze włoskie stały na stanowisku, że zamówienia na usługi publiczne udzielone przedsiębiorstwom należącym do grupy Tirrenia wchodzą w zakres stosowania art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 3577/92, co sprowadza się w istocie do twierdzenia, że płatności wynikające z tych zamówień były zgodne z prawem i nie stanowiły zatem nowej pomocy, lecz istniejącą pomoc. Natomiast samo tylko powołanie się w owej odpowiedzi na wymianę z Komisją różnego rodzaju pism w latach 1991–1997, bez wykazania jakiegokolwiek związku pomiędzy przedstawionymi przy tej okazji okolicznościami a ewentualnym zakwalifikowaniem spornych środków jako istniejącej pomocy, nie wystarcza do tego, aby rząd włoski mógł zarzucić Komisji, że przy ocenie, czy sporne środki stanowią nowe czy też istniejące środki, nie wzięła ona pod uwagę tych okoliczności, zanim zostało wszczęte postępowanie przewidziane w art. 88 ust. 2 WE.

52 Przywołany przez rząd włoski zarzut będzie zatem dalej rozpatrywany jedynie w zakresie, w jakim opiera się on na nieuwzględnieniu przez Komisję art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 3577/92 przy podejmowaniu decyzji w kwestii traktowania spornych środków jako nowej pomocy, a nie jako istniejącej pomocy.

53 Obowiązek wszczęcia w pewnych okolicznościach postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE, przypomniany w pkt 47 niniejszego wyroku, nie przesądza o trybie postępowania, w jaki wpisuje się ta decyzja, tzn. albo trybie polegającym na stałym badaniu istniejących systemów pomocy, który wynika z postanowień art. 88 ust. 1 WE w związku z art. 88 ust. 2 WE, albo trybie polegającym na kontroli nowej pomocy, który wynika z postanowień art. 88 ust. 3 WE w związku z art. 88 ust. 2 WE.

54 Biorąc pod uwagę skutki prawne wyboru trybu postępowania, w sytuacji gdy przedmiotem sporu są środki, które już wprowadzono w życie (zob. wyrok wstępny, pkt 56–63), Komisja nie może tak po prostu zdecydować się na wybór drugiego trybu postępowania, w sytuacji gdy zainteresowane państwo członkowskie twierdzi, że należy zastosować ten pierwszy tryb. W takiej sytuacji Komisja powinna zbadać w wystarczający sposób tę kwestię na podstawie informacji dostarczonych jej przez państwo członkowskie na tym etapie postępowania, nawet jeśli to badanie prowadzi do nieostatecznej kwalifikacji badanych środków.

55 Podobnie, jak należy to uczynić w sytuacji, gdy pojawia się pytanie co do samego istnienia elementów pomocy, aby nie opóźniać postępowania oraz w ramach wynikającej z art. 10 WE zasady lojalnej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi a instytucjami, na państwie członkowskim, które uważa, że sporne środki stanowią istniejącą pomoc, spoczywa – począwszy od momentu, w którym Komisja zwróciła się do niego w kwestii tych środków – obowiązek jak najszybszego przekazania Komisji informacji uzasadniających takie stanowisko. Jeśli informacje te podczas oceny wstępnej dają podstawy do uznania, że prawdopodobne jest, iż sporne środki rzeczywiście stanowią istniejącą pomoc, Komisja powinna zastosować wobec nich tryb przewidziany w art. 88 ust. 1 i 2 WE. Jeśli natomiast dostarczone przez państwo członkowskie informacje nie pozwalają na dojście do takiego wstępnego wniosku lub jeśli państwo członkowskie nie dostarczyło żadnej informacji na ten temat, Komisja powinna zastosować wobec tych środków tryb przewidziany w art. 88 ust. 3 i 2 WE.

56 Niniejszy przypadek należy rozpatrzyć w świetle tych właśnie zasad.

57 Sytuacja nie jest całkowicie porównywalna z sytuacją, która doprowadziła do wydania ww. wyroku w sprawie Włochy przeciwko Komisji przywołanego przez rząd włoski. W wyroku tym Trybunał uznał, że w sytuacji gdy Komisja uznała system pomocy za dozwolony, byłoby sprzeczne z zasadami ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa, gdyby badała ona ponownie środki wykonawcze tego systemu jako nową pomoc. Dlatego Trybunał uznał, że w sytuacji gdy zainteresowane państwo członkowskie twierdzi, że środki zostały przyznane na podstawie dozwolonego wcześniej systemu pomocy, Komisja nie może od razu wszcząć postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE w odniesieniu do tych środków, uznając je za nową pomoc, co pociągnęłoby za sobą ich zawieszenie, lecz musi ona wcześniej ustalić, czy środki te są objęte spornym systemem pomocy i w przypadku odpowiedzi twierdzącej na to pytanie, czy spełniają one wymogi ustanowione w decyzji w sprawie zatwierdzenia tego systemu. Jedynie w przypadku gdy Komisja dojdzie do negatywnego wniosku w wyniku tego badania, może ona wszcząć postępowanie przewidziane w art. 88 ust. 2 WE, uznając sporne środki za nową pomoc. Jeśli natomiast wniosek ten będzie pozytywny, Komisja powinna potraktować te środki jako istniejącą pomoc, stosując tryb postępowania przewidziany w art. 88 ust. 1 i 2 WE.

58 Tymczasem w tym przypadku ewentualne zakwalifikowanie spornych środków jako istniejącej pomocy nie wynika z decyzji, co do której strony są zgodne, że zawiera ona zatwierdzenie systemu pomocy. Rząd włoski twierdzi bowiem, że art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 3577/92 jest równoważny z zatwierdzeniem systemów pomocy przewidzianych w umowach dotyczących usług publicznych, których przepis ten dotyczy, podczas gdy Komisja stoi na stanowisku przeciwnym. W tej sytuacji nie można zatem twierdzić, że Komisja powinna była bezzwłocznie zbadać zgodność tych środków z ww. rozporządzeniem, skoro zaprzecza ona, że jest ono równoważne z decyzją w sprawie zatwierdzenia systemów pomocy.

59 W niniejszym przypadku pierwsze pytanie, na które należało odpowiedzieć przed dokonaniem wyboru trybu postępowania mającego zastosowanie do spornych środków jako istniejącej pomocy lub nowej pomocy, dotyczyło tego, czy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 3577/92 pociąga za sobą zatwierdzenie pomocy określonej w umowach dotyczących usług publicznych, których przepis ten dotyczy.

60 Kwestia ta została zbadana przez Komisję. Tak więc zaskarżona decyzja zawiera fragment o następującym brzmieniu: „Artykuł 4 ust. 3 zezwala, aby zamówienia na usługi publiczne pozostawały w mocy aż do czasu wygaśnięcia danej umowy. Owe »klauzule ochronne« powinny być restrykcyjnie interpretowane, ponieważ stanowią one wyjątek od ogólnej zasady, zgodnie z którą dostęp do rynku zamówień [na usługi publiczne] powinien być nieograniczony dla wszystkich zainteresowanych podmiotów Unii Europejskiej. Klauzule te mogą zatem obejmować jedynie pomoc niezbędną do zapewnienia świadczenia usług publicznych. Komisja powinna – na podstawie przepisów dotyczących pomocy państwa stosowanych w ramach normalnych trybów postępowania – dokonać badania pomocy, która wychodzi poza te granice lub w przypadku której istnieje ryzyko, że może je przekroczyć” [tłumaczenie nieoficjalne]. Z tego fragmentu wynika, że Komisja kwalifikuje jako nową pomoc jedynie płatności przekraczające koszty wynikające ze zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych. Analiza ta jest ponadto całkowicie spójna ze sformułowanym w zaskarżonej decyzji wezwaniem do zawieszenia jedynie płatności przekraczających dodatkowy koszt netto związany ze świadczeniem usług w ogólnym interesie gospodarczym, a nie całości finansowania zamówień na usługi publiczne udzielonych przedsiębiorstwom należącym do grupy Tirrenia.

61 Rząd włoski nie może więc zarzucać Komisji, że już na wstępie uznała ona za nową pomoc w rozumieniu art. 88 ust. 3 WE środki, które miały zostać zawieszone wskutek wydania zaskarżonej decyzji, nie badając uprzednio okoliczności podniesionych przez władze włoskie na poparcie swego stanowiska, zgodnie z którym sporne środki powinny być traktowane jako istniejąca pomoc.

62 Jeśli chodzi o istotę sprawy, należy najpierw poruszyć kwestię, czy – wbrew stanowisku Komisji – w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 3577/92 powinna była ona zakwalifikować sporne środki jako istniejącą pomoc na tym etapie postępowania, kiedy to należy dokonać wyboru, czy dane środki powinny być traktowane jako istniejąca pomoc czy też jako nowa pomoc.

63 Komisja kwestionuje, jakoby art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 3577/92 mógł skutkować uznaniem pomocy państwa za dozwoloną oraz istniejącą jedynie z tego powodu, że została ona przewidziana w umowie dotyczącej usług publicznych, która istniała jako taka w momencie wejścia w życie tego rozporządzenia. Rozporządzenie to wydane na podstawie art. 84 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 80 WE) dotyczy swobody świadczenia usług w transporcie morskim, a jedynie akt mający za podstawę art. 94 traktatu WE (obecnie art. 89 WE) mógł w opinii Komisji skutkować uznaniem pomocy za dozwoloną. Jedynym celem art. 4 tego rozporządzenia było więc zdaniem Komisji umożliwienie tymczasowego utrzymania pewnych ograniczeń w swobodnym świadczeniu usług uzasadnionych koniecznością zachowania pewnych usług transportowych w ogólnym interesie gospodarczym. Komisja podkreśla, że w każdym razie połączenia międzynarodowe obsługiwane przez niektóre spółki należące do grupy Tirrenia nie wchodzą w zakres stosowania rozporządzenia nr 3577/92, które dotyczy jedynie kabotażu morskiego.

64 Użyta przez Komisję argumentacja jest jedynie częściowo trafna. Jeśli chodzi o poruszaną tu kwestię, art. 4 rozporządzenia nr 3577/92, który dotyczy zamówień na usługi publiczne udzielone spółkom transportu morskiego uczestniczącym w świadczeniu regularnych usług na wyspy, z wysp i między wyspami w swoim ust. 3 stanowi, że zamówienia na usługi publiczne istniejące w dniu 1 stycznia 1993 r. mogą pozostawać w mocy aż do czasu wygaśnięcia danej umowy. Umowy tego rodzaju zaś z definicji zawierają postanowienia finansowe niezbędne do zagwarantowania wykonywania przewidzianych w nich zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych. Ze względu na to, że brzmienie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 3577/92 przewiduje pozostawienie w mocy spornych umów, bez ograniczania zakresu stosowania tego przepisu do pewnych aspektów tych umów, w zakres stosowania tego art. 4 ust. 3 wchodzą postanowienia finansowe niezbędne do zagwarantowania wykonywania przewidzianych w nich zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych. Komisja niesłusznie zatem twierdzi, że przepis ten ogranicza się do zezwolenia na utrzymanie ewentualnych praw wyłącznych lub specjalnych wynikających z tych umów. Zresztą w zaskarżonej decyzji Komisja nie zajęła tak restryktywnego stanowiska, ponieważ uznała ona w niej, że mechanizmy finansowania spornych zamówień wchodzą w zakres stosowania art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 3577/92 w ramach finansowania kosztów dodatkowych wynikających z wykonywania zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych.

65 Tymczasem wbrew temu, co w istocie twierdzi rząd włoski, ewentualna pomoc przekraczająca to, co jest niezbędne, aby zapewnić wypełnianie zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych będących przedmiotem spornych umów, nie wchodzi w zakres stosowania art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 3577/92, właśnie z tego powodu, że nie jest ona niezbędna do stabilności, a zatem utrzymania takich umów. Pomoc ta nie może więc, na podstawie tego przepisu, zostać uznana za istniejącą pomoc.

66 W niniejszym przypadku zaś rząd włoski wskazał w skardze jedynie te środki, o których zawieszeniu Komisja wspomniała w zaskarżonej decyzji, a mianowicie wyłącznie „wszelką pomoc, której kwota przekracza dodatkowy koszt netto związany ze świadczeniem usług w ogólnym interesie gospodarczym, zgodnie z [zobowiązaniami związanymi ze świadczeniem usług publicznych] ustanowionymi przez władze włoskie z uwagi na ogólny interes gospodarczy”. Chodzi tutaj o ewentualną pomoc, która nie jest niezbędna do zapewnienia wykonywania takich zobowiązań i która nie może zatem zostać uznana na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 3577/92 za istniejącą pomoc. Komisja mogła zatem, wbrew twierdzeniom rządu włoskiego, zasadnie potraktować taką ewentualną pomoc jako nową pomoc.

67 Zarzut oparty na naruszeniu art. 87 ust. 1 WE oraz art. 88 ust. 1 i 3 WE jest zatem nieuzasadniony.

68 Z powyższego wynika, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, w zakresie w jakim spowodowała ona zawieszenie – aż do momentu doręczenia władzom włoskim decyzji o zakończeniu postępowania w sprawie przedsiębiorstwa, którego pomoc dotyczy – systemu pomocy o charakterze fiskalnym stosowanego do grupy Tirrenia przy zaopatrywaniu w paliwa i smary należących do niej statków oraz oddalić skargę w pozostałej części.

W przedmiocie kosztów

69 Na podstawie art. 69 § 3 regulaminu w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron oraz w przypadkach szczególnych Trybunał może postanowić, że koszty zostaną rozdzielone albo że każda ze stron poniesie własne koszty. W niniejszym przypadku każda ze stron powinna ponieść własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE w sprawie pomocy państwa C 64/99 (ex NN 68/99) doręczonej władzom włoskim pismem SG (99) D/6463 z dnia 6 sierpnia 1999 r. w zakresie, w jakim spowodowała ona zawieszenie – aż do momentu doręczenia władzom włoskim decyzji o zakończeniu postępowania w sprawie przedsiębiorstwa, którego pomoc dotyczy [decyzji Komisji C(2001) 1684 z dnia 21 czerwca 2001 r. lub decyzji Komisji C(2004) 470 w wersji ostatecznej z dnia 16 marca 2004 r.] – systemu pomocy o charakterze fiskalnym stosowanego do Gruppo Tirrenia di Navigazione przy zaopatrywaniu w paliwa i smary należących do niej statków.

2) W pozostałej części skarga zostaje oddalona.

3) Każda ze stron pokrywa własne koszty.

Podpisy