OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ELEANOR SHARPSTON

przedstawiona w dniu 14 września 2006 r. ( 1 )

Sprawa C-251/04

Komisja Wspólnot Europejskich

przeciwko

Republice Greckiej

„Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego — Artykuł 1 i art. 2 pkt 1 rozporządzenia (EWG) nr 3577/92 — Transport — Swoboda świadczenia usług — Kabotaż morski — Usługa holownicza na otwartym morzu”

1. W niniejszej sprawie Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie na podstawie art. 226 WE, że zezwalając wyłącznie statkom pływającym pod banderą grecką na świadczenie usług holowniczych na otwartym morzu w obrębie greckich wód terytorialnych ( 2 ), Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3577/92 z dnia 7 grudnia 1992 r. dotyczącego stosowania zasady swobody świadczenia usług w transporcie morskim w obrębie państw członkowskich (kabotaż morski) ( 3 ).

Przepisy wspólnotowe znajdujące zastosowanie w sprawie

2. W tytule III części trzeciej traktatu WE (zatytułowanym „Swobodny przepływ osób, usług i kapitału”) art. 49–55 odnoszą się do usług.

3. Artykuł 49 akapit pierwszy WE stanowi: „W ramach poniższych postanowień ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Wspólnoty są zakazane w odniesieniu do obywateli państw członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w państwie Wspólnoty innym niż państwo odbiorcy świadczenia”.

4. Artykuł 51 ust. 1 WE stanowi, że swobodę świadczenia usług w dziedzinie transportu regulują postanowienia tytułu dotyczącego transportu.

5. Artykuł 54 WE stanowi: „Dopóki ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług nie zostaną zniesione, każde z państw członkowskich stosuje je do wszystkich świadczących usługi, o których mowa w artykule 49 akapit pierwszy, bez względu na przynależność państwową lub miejsce zamieszkania”.

6. Artykuł 80 ust. 2 WE, znajdujący się w tytule V części trzeciej traktatu (zatytułowanym „Transport”), stanowi, że Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może zadecydować, czy, w jakim zakresie i w jakim trybie właściwe przepisy mogą być przyjęte dla transportu morskiego i lotniczego.

7. Na podstawie tego przepisu — wówczas był to art. 84 ust. 2 traktatu EWG - Komisja początkowo przedłożyła Radzie pojedynczy projekt rozporządzenia w sprawie zastosowania zasady swobody świadczenia usług w stosunku do usług transportu morskiego we Wspólnocie ( 4 ). Z pewnymi zastrzeżeniami miało ono obowiązywać w stosunku do usług transportu morskiego w obrębie państw członkowskich, między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi i państwami trzecimi. Jednakże ten projekt rozporządzenia nie został przyjęty.

8. Następnie na tej samej podstawie prawnej Rada wydała dwa powiązane akty. Rozporządzeniem (EWG) nr 4055/86 zastosowano zasadę swobody świadczenia usług do transportu morskiego między państwami członkowskimi i między państwami członkowskimi a państwami trzecimi ( 5 ). Rozporządzeniem nr 3577/92 zastosowano zasadę swobody świadczenia usług w transporcie morskim w obrębie państw członkowskich (kabotaż morski).

9. W istotnym dla niniejszej sprawy zakresie motywy rozporządzenia nr 3577/92 brzmią następująco: „zgodnie z art. 61 traktatu swoboda w świadczeniu usług w branży transportu morskiego ma podlegać postanowieniom tytułu dotyczącego transportu; zniesienie ograniczeń w świadczeniu usług transportu morskiego w obrębie państw członkowskich jest niezbędne dla ustanowienia rynku wewnętrznego; rynek wewnętrzny obejmować będzie obszar, na którym zapewniony jest swobodny przepływ towarów, osób, usług i środków finansowych; […] wprowadzenie tej swobody powinno następować stopniowo i niekoniecznie musi uwzględniać w ten sam sposób wszystkie rodzaje takich usług, biorąc pod uwagę charakter niektórych usług specjalnych i rozmiary starań, jakie niektóre gospodarki Wspólnoty przedstawiające różne stopnie rozwoju będą musiały czynić; […] uwzględniając potrzebę zapewnienia właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego i możliwych dostosowań w świetle doświadczeń, Komisja powinna składać sprawozdania z wprowadzania niniejszego rozporządzenia w życie i w razie potrzeby przedkładać dodatkowe propozycje”.

10. Artykuł 1 ust. 1 rozporządzenia nr 3577/92 stanowi: „Od dnia 1 stycznia 1993 r. swobodę w świadczeniu usług transportu morskiego w obrębie państwa członkowskiego (kabotażu morskiego) mają ci armatorzy Wspólnoty, których statki są zarejestrowane i pływają pod banderą państwa członkowskiego, pod warunkiem że statki te spełniają wszystkie warunki wykonywania kabotażu w tym państwie członkowskim, łącznie ze statkami zarejestrowanymi w Euros, po przyjęciu tego rejestru przez Radę” ( 6 ).

11. W rozumieniu rozporządzenia nr 3577/92 zgodnie z art. 2 pkt 1: „»usługi transportu morskiego w obrębie państwa członkowskiego (kabotaż morski)« oznaczają usługi świadczone za wynagrodzeniem i obejmują zwłaszcza: a) kabotaż kontynentalny: przewóz pasażerów lub towarów drogą morską między portami położonymi na terenie kontynentu lub głównego terytorium jednego i tego samego państwa członkowskiego bez zawijania na wyspy; b) przybrzeżne usługi dostawcze: przewóz pasażerów lub towarów drogą morską między jakimkolwiek portem państwa członkowskiego i instalacjami lub budowlami położonymi na szelfie kontynentalnym tego państwa członkowskiego; c) kabotaż wyspowy: przewóz pasażerów lub towarów drogą morską między: — portami położonymi na kontynencie a jedną lub więcej wyspami jednego i tego samego państwa członkowskiego, — portami położonymi na wyspach jednego i tego samego państwa członkowskiego, Zarówno Ceuta, jak i Melilla są uważane za porty położone na wyspach”.

Przepisy krajowe znajdujące zastosowanie w sprawie

12. Artykuł 11 ust. 1 lit. b) greckiego kodeksu publicznego prawa morskiego (zwany dalej „kodeksem”) zastrzega operacje holownicze oraz pomoc na morzu na wodach terytorialnych wyłącznie dla statków pływających pod banderą grecką.

13. Zgodnie z art. 188 ust. 2 kodeksu przesłanki udzielenia portowej licencji holowniczej, regulamin holowniczy, przypadki obligatoryjnego holowania, uprawnienia holownicze w wodach portów i kotwicowisk, „jak też inne niezbędne szczegółowe warunki” określają zarządzenia portowe wydane przez władze portowe.

14. Artykuł 188 ust. 3 kodeksu stanowi: „Zakres uprawnień holowniczych, wykonywanie operacji holowniczych przez inne statki okazjonalnie lub w nagłych przypadkach, związane z tym uprawnienia holowników i innych statków pływających pod obcą banderą, jak też związane z tym przepisy wykonawcze są zawarte w dekrecie prezydenckim”.

15. Artykuł 1 ust. 1 dekretu prezydenckiego nr 45/83 w sprawie holowania statków zasadniczo przewiduje, że wykonywane zawodowo holowanie między dwoma punktami znajdującymi się na wodach terytorialnych, jak również świadczenie wszelkich usług bezpośrednio związanych z tą czynnością jest zastrzeżone dla statków pływających pod grecką banderą. Statki takie muszą być homologowane zgodnie z obowiązującymi przepisami jako holowniki i muszą posiadać licencję wydaną przez właściwe władze portowe.

16. Artykuł 4 ust. 2 ogólnego regulaminu portów wydanego przez właściwą władzę sprawującą funkcje zgodnie z kompetencjami przysługującymi jej na podstawie art. 188 ust. 2 kodeksu wymaga, by dokumenty dostarczone przez armatora składającego wniosek o portową licencję holowniczą władzom portowym zawierały świadectwo przynależności państwowej ( 7 ).

Postępowanie

17. W dniu 18 stycznia 2001 r., zgodnie z pierwszym akapitem art. 226 WE, Komisja wystosowała do Grecji wezwanie do usunięcia uchybienia, twierdząc, że jej zdaniem art. 11 ust. 1 lit. b) i art. 188 ust. 2 i 3 kodeksu publicznego prawa morskiego oraz art. 1 ust. 1 dekretu prezydenckiego nr 45/83 są sprzeczne z art. 1 rozporządzenia nr 3577/92.

18. Grecja odpowiedziała pismem z dnia 27 marca 2001 r., podnosząc, że rozporządzenie nr 3577/92 nie znajduje zastosowania do usług holowniczych. Artykuł 2 pkt 1 rozporządzenia nie definiuje usług holowniczych ani usług pomocy na morzu jako usług transportu morskiego, a zatem usługi holownicze nie zostały objęte zakresem rozporządzenia. Grecja dodatkowo stwierdziła, że w ostatnim projekcie dyrektywy dotyczącej dostępu do rynku usług portowych ( 8 ) Rada powołała się na Zieloną Księgę Komisji w sprawie portów morskich i infrastruktury morskiej z grudnia 1997 r. ( 9 ), w której Komisja po raz pierwszy wyraziła wolę uregulowania usług portowych. Zatem proponowanie przez Komisję uregulowania takich usług i jednoczesne badanie, czy prawo greckie jest zgodne z obowiązującym prawem wspólnotowym w tej dziedzinie, jest wewnętrznie sprzeczne. Wreszcie zdaniem Grecji Komisja również przyznała, że sytuacje podobna do sytuacji wynikającej z zaskarżonych przepisów greckich istnieją w szeregu innych państw członkowskich.

19. W dniu 22 lipca 2002 r., zgodnie z art. 226 WE, Komisja przesłała Grecji uzasadnioną opinię. Podtrzymując wcześniej zajęte stanowisko, które przedstawiła w wezwaniu do usunięcia uchybienia, podniosła również, że art. 4 ust. 2 ogólnego regulaminu portów także narusza art. 1 rozporządzenia nr 3577/92.

20. Pismem z dnia 13 listopada 2002 r. Grecja odpowiedziała na uzasadnioną opinię, podtrzymując wcześniej zajęte stanowisko, że usługi holownicze nie stanowią usług transportu morskiego w rozumieniu rozporządzenia nr 3577/92.

21. W związku z tym Komisja wniosła skargę w niniejszej sprawie. Wnosi ona do Trybunału (co doprecyzowała na rozprawie) o: — stwierdzenie, że Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 1 rozporządzenia nr 3577/92, poprzez dopuszczenie do świadczenia usług holowniczych na otwartym morzu w obrębie greckich wód terytorialnych jedynie statków pływających pod banderą grecką; — obciążenie Republiki Greckiej kosztami postępowania.

22. Grecja wnosi do Trybunału o oddalenie skargi jako bezzasadnej i obciążenie Komisji kosztami.

Ocena

23. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem granice przedmiotu skargi wniesionej na podstawie art. 226 WE wyznacza się w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi ( 10 ). Taka skarga powinna przedstawiać zarzuty w sposób spójny i precyzyjny, umożliwiając Trybunałowi właściwe pojęcie zakresu zarzucanego naruszenia prawa wspólnotowego, co jest niezbędne, by Trybunał mógł ustalić, czy zarzucane naruszenie zobowiązań ma miejsce ( 11 ). Żądania powinny być sformułowane jednoznacznie, aby Trybunał nie orzekał ultra petita ( 12 ).

24. Należy zwrócić uwagę, że Komisja oparła swą skargę wyłącznie na rozporządzeniu nr 3577/92. Co ważniejsze, nie wnosi ona do Trybunału o ewentualne stwierdzenie, że kwestionowane przez nią regulacje greckie, które ewidentnie różnicują statki na podstawie przynależności państwowej, regulują usługi, które nie są, po analizie, usługami transportu morskiego, a zatem regulacje te naruszają ogólne przepisy traktatu WE regulujące swobodę świadczenia usług (w szczególności art. 49 akapit pierwszy lub art. 54 WE) lub inne przepisy prawa wspólnotowego (takie jak art. 12 WE) w związku z tymi przepisami. Jedyna kwestia podniesiona w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi oraz w skardze wniesionej do Trybunału dotyczy tego, czy zaskarżona regulacja krajowa narusza art. 1 rozporządzenia nr 3577/92. Trybunał musi zatem ograniczyć swoją analizę do tej kwestii. W dalszej części mojej opinii specjalnie nie analizuję tego, czy usługi holownicze świadczone na otwartym morzu, chociaż nie są objęte rozporządzeniem nr 3577/92, to są objęte zakresem innych przepisów prawa wspólnotowego.

25. Z orzecznictwa Trybunału wynika również, że art. 1 rozporządzenia nr 3577/92 ustanawia zasadę swobody świadczenia usług kabotażu morskiego we Wspólnocie Europejskiej ( 13 ) — oczywiście pod warunkiem że takie usługi są objęte zakresem rozporządzenia. W ten sposób warunki stosowania tej zasady, ustanowionej w art. 49 WE i art. 51 WE, zostały określone w sektorze kabotażu morskiego ( 14 ). Podobnie Trybunał stosował już zasady wywodzące się z art. 49 WE zarówno w ramach rozporządzenia nr 4055/86 ( 15 ), jak i rozporządzenia nr 3577/92 ( 16 ).

26. Wydaje mi się oczywiste — i w istocie Grecja nie sprzeciwia się temu — że jeśli usługi holownicze na otwartym morzu są objęte zakresem rozporządzenia nr 3577/92, to zastosowanie tego orzecznictwa powinno doprowadzić Trybunał do uwzględnienia skargi.

27. Jedyną kwestią, od rozstrzygnięcia której zależy, czy skarga w niniejszej sprawie zostanie uwzględniona, czy odrzucona dotyczy tego, czy usługi holownicze na otwartym morzu są objęte zakresem rozporządzenia nr 3577/92 określonym w art. 2 pkt 1 rozporządzenia.

W przedmiocie związku między ogólną zasadą swobody świadczenia usług i „usługami w dziedzinie transportu”

28. Ogólnie świadczenie usług zostało już zliberalizowane w art. 49 WE. Traktat czyni następnie wyjątek dla „usług w dziedzinie transportu”, wskazując w art. 51 ust. 1, że swobodę świadczenia takich usług „regulują postanowienia tytułu dotyczącego transportu”. Ponieważ ta kategoria usług stanowi wyjątek od ogólnej zasady, należy ją zgodnie z ogólnymi regułami interpretować wąsko. Skutkuje to tym, że tylko usługi, których istota polega na tym, że są one „transportowe”, są objęte wyjątkiem. Jeśli posiadają one tę cechę, to konieczne jest stosowanie przepisów szczególnych wydanych na podstawie obecnego art. 80 ust. 2 WE w celu (na przykład) zastosowania do nich „zwykłych” reguł dotyczących swobody świadczenia usług.

29. Wydaje mi się, że można obronić stwierdzenie, że wszelkie usługi powiązane, akcesoryjne lub pomocnicze w stosunku do (ale oddzielne od) transportu nie wymagają przepisów szczególnych, aby objął je zakres zwykłych przepisów dotyczących swobody świadczenia usług, ponieważ wchodzą one już w zakres tych przepisów. Argument ten wydaje się szczególnie mocny w odniesieniu do usług, które są tylko wyrywkowo powiązane z transportem. Być może istnieją inne usługi, które pozostają w tak ścisłym związku z „istotą” usług transportowych, że one także powinny (i mogłyby) zostać zliberalizowane tylko w drodze rozporządzenia wydanego na podstawie art. 80 ust. 2 WE.

30. W każdym razie w interesie pewności prawa, w celu umożliwienia państwom członkowskim właściwego wypełniania swoich zobowiązań i przez wzgląd na przejrzystość (tak aby obywatele Wspólnoty mogli bez trudu określić zakres swoich praw wynikających z prawa wspólnotowego), wydaje się niezbędne, żeby w regulacjach prawnych, które mają na celu stosowanie zasady swobody świadczenia usług „w dziedzinie transportu”, definicje określające objęte rodzaje usług były jasne i jednoznaczne.

31. Istnienie usług holowniczych nie jest tajemnicą. Zatem godnym pożałowania jest to, że rozporządzenie nr 3577/92 zachowuje całkowite milczenie (tak czy inaczej) w przedmiocie usług holowniczych.

W przedmiocie wykładni art. 2 pkt 1 rozporządzenia 3577/92

32. Artykuł 2 pkt 1 rozpoczyna się stwierdzeniem, że pojęcie „usługi transportu morskiego w obrębie państwa członkowskiego (kabotaż morski)” oznacza „usługi świadczone za wynagrodzeniem”. Powszechnie wiadomo, że omawiane usługi transportowe spełniają ten warunek. Artykuł 2 pkt 1 stanowi, że kabotaż morski „obejmuje zwłaszcza” trzy kategorie działalności: kabotaż kontynentalny, przybrzeżne usługi dostawcze oraz kabotaż wyspowy ( 17 ).

33. Grecja utrzymuje, że jest to wyczerpujące wyliczenie usług transportu morskiego objętych jego zakresem. Pojecie użyte w wersji greckiej w tym przepisie (ειδικότερα) należy rozumieć jako znaczące „dokładniej”, a nie „w szczególności”. Jeśli celem art. 2 pkt 1 było wyliczenie przykładowe, a nie wyczerpujące, użyto by zwrotu „takie jak”. Zatem art. 2 pkt 1 obejmuje wyłącznie usługi transportu morskiego polegające na przewozie towarów lub osób. Holowanie nie może zostać zakwalifikowane jako transport polegający na przewozie towarów lub osób. Jest ono raczej usługą pomocniczą, której celem jest zapobieżenie szkodzie grożącej statkowi holowanemu. Polega ono na przemieszczaniu statku holowanego, a nie pasażerów lub towarów będących na tym statku. Sam holowany statek również nie jest towarem, lecz środkiem transportu wymagającym pomocy.

34. Zdaniem Komisji sformułowanie „zwłaszcza” wskazuje, że art. 2 pkt 1 ma charakter przykładowy oraz że definicję objętych nim usług transportu morskiego należy interpretować szeroko. Zatem należy rozumieć go jako obejmujący usługi holownicze, ponieważ takie usługi są w istocie usługami transportu morskiego z reguły świadczonymi za wynagrodzeniem.

35. Do tego momentu zgadzam się z Komisją: moim zdaniem sformułowanie „zwłaszcza” wskazuje, że trzy terminy: „kabotaż kontynentalny”, „przybrzeżne usługi dostawcze” oraz „kabotaż wyspowy”, w rozumieniu tego przepisu, nie mają zasadniczo stanowić wyczerpującego wyliczenia usług, które należy uznać za „usługi transportu morskiego” w rozumieniu rozporządzenia nr 3577/92. Pozostałe wersje językowe art. 2 pkt 1, które zbadałem, zawierają sformułowanie analogiczne do „zwłaszcza” ( 18 ) i moim zdaniem wskazują na wolę legislatora, aby wskazać rodzaje usług transportu morskiego, do których stosuje się rozporządzenie nr 3577/92, a nie określać je w sposób wyczerpujący.

36. Wydaje mi się, że Trybunał może potraktować niniejszą skargę w dwojaki sposób. Może on wyodrębnić istotne cechy usług, które są wyraźnie objęte definicją zawartą w art. 2 pkt 1, a następnie zadać sobie pytanie, czy usługi holownicze są ze swojej istoty usługami, które rozsądnie można utożsamiać z powyższymi usługami, aby (chociaż nie są w sposób wyraźny objęte definicjami kabotażu kontynentalnego, przybrzeżnych usług dostawczych i kabotażu wyspowego) zostały one włączone do zakresu tej definicji na mocy sformułowania „zwłaszcza”. Ewentualnie Sąd może wypełnić lukę prawną, czego w domyśle domaga się Komisja, i orzec, że usługi holownicze stanowią „w sposób oczywisty” część transportu morskiego i że legislator europejski „musiał” mieć zamiar objęcia ich definicją zawartą w art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 3577/92, mimo tego że usługi te nie posiadają istotnych cech form działalności wyraźnie wymienionych w lit. a), b) i c).

37. Trzy rodzaje kabotażu wymienione wyraźnie w art. 2 pkt 1 są głównymi rodzajami działalności, co do których legislator wspólnotowy był przekonany, że należy je uznać za „usługi transportu morskiego”. Poza tym, że są usługami świadczonymi z reguły za wynagrodzeniem, kabotaż kontynentalny, przybrzeżne usługi dostawcze i kabotaż wyspowy łączy to, że obejmują one i) „przewóz pasażerów lub towarów drogą morską”, ii) między dwoma portami w tym samym państwie członkowskim — niezależnie od tego, czy znajduje się on na lądzie, na wyspie lub na oddalonym od brzegu urządzeniu lub budowli położonych na szelfie kontynentalnym tego państwa członkowskiego.

38. Nie ma w tym nic dziwnego. Moim zdaniem sformułowanie „transport morski” w sposób naturalny kojarzy się z przewozem pasażerów lub towarów drogą morską, między portem wyjścia a portem przeznaczenia. Ten sposób postrzegania tego, co należy rozumieć przez transport morski, potwierdza również rodzaj usług transportu morskiego wyraźnie wymienionych w rozporządzeniu nr 4055/86 ( 19 ) oraz we wcześniejszym projekcie rozporządzenia (który nie został przyjęty) w sprawie zastosowania zasady swobody świadczenia usług w stosunku do usług transportu morskiego ( 20 ).

39. Moim zdaniem inne przypadki, które spełniają wspomniane kryteria (tj. przewóz pasażerów lub towarów drogą morską miedzy dwoma portami w tym samym państwie członkowskim), można słusznie zakwalifikować jako mieszczące się w definicji zawartej w art. 2 pkt 1 rozporządzenia w związku z użyciem sformułowania „zwłaszcza”. Jednakże naturalny zakres przedmiotowy tak sformułowanej definicji dalej nie sięga.

40. W swej replice Komisja powołała się na własny komunikat w sprawie wykładni rozporządzenia nr 3577/92 ( 21 ) celem wykazania, że usługi holownicze na otwartym morzu wchodzą już w zakres tego rozporządzenia. Jednakże sam komunikat nie przedstawia żadnego uzasadnienia, dlaczego art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 3577/92 należy tak interpretować. Stwierdzono tylko, że jego treść należy interpretować w ten sposób. Nie wnosi to niczego nowego do sprawy.

41. Można by mniemać, że bardziej restrykcyjne stanowisko, które tu przedstawiłam, jest sprzeczne ze stanowiskiem przyjętym przez Trybunał w czterech sprawach, w których do tej pory rozpatrywał on rozporządzenie nr 3577/92, to jest w sprawach: Analir i in., Komisja przeciwko Grecji, Komisja przeciwko Hiszpanii ( 22 ) i Agip Petroli ( 23 ). Jednak wydaje mi się, że istnieje tutaj zasadnicza różnica.

42. We wszystkich tych sprawach omawiane usługi bezspornie były objęte definicją „kabotażu morskiego” zawartą w art. 2 pkt 1, a zatem stanowiły usługi, do których co do zasady stosuje się to rozporządzenie. Kwestie podniesione przed Trybunałem dotyczyły precyzyjnego określenia zakresu rozporządzenia. Czy świadczenie kabotażu wyspowego może podlegać uprzedniemu zezwoleniu administracyjnemu, a jeżeli tak, to w jakich okolicznościach (sprawa Analir i in.)? Czy Grecja może traktować Peloponez jako „wyspę” oraz czy greckie uregulowania w dziedzinie załogi statków mają zastosowanie do wspólnotowych statków wycieczkowych o pojemności powyżej 650 ton, które prowadzą kabotaż wyspowy (sprawa Komisja przeciwko Grecji)? Czy można uznać ría de Vigo za „morze”, a Vigo, Cangas, Moaña i Cies Isles za „porty” dla celów rozporządzenia nr 3577/92, tak aby usługi transportu morskiego świadczone w obrębie estuarium funkcjonujące na podstawie publicznej koncesji mogły zostać objęte rozporządzeniem (sprawa Komisja przeciwko Hiszpanii)? Czy w celu uniknięcia nadużyć państwo członkowskie może wymagać, aby celem skorzystania z rozwiązań zawartych w przepisach art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 3577/92 (prawo państwa bandery w sprawach dotyczących załogi statków) rejs międzynarodowy odbywający się przed rejsem stanowiącym kabotaż wyspowy na jego wodach i po nim nie był rejsem balastowym (sprawa Agip Petroli)?

43. Natomiast w niniejszej sprawie kwestia sporna dotyczy tego, czy omawiane usługi w ogóle są objęte zakresem rozporządzenia nr 3577/92. Wydaje mi się, że takie pytanie różni się w swojej istocie zarówno od pytań dotyczących wykładni konkretnych (niezdefiniowanych) pojęć, jak i pytań dotyczących zakresu władzy państw członkowskich w zakresie regulacji zagadnień objętych rozporządzeniem (na przykład w celu zapobieżenia nadużyciom lub podjęcia zgodnych z prawem środków bezpieczeństwa).

44. Zatem zbadam, czy usługi holownicze spełniają podwójny warunek, by stanowiły i) „przewóz pasażerów i towarów drogą morską” ii) między dwoma portami w tym samym państwie członkowskim, czy też tego warunku nie spełniają.

Charakter usług holowniczych

45. Holowanie zazwyczaj nie polega na bezpośrednim przewozie towarów lub pasażerów drogą morską. Polega ono raczej na pomocy w przemieszczeniu statku, wiertnicy, platformy lub boi ( 24 ). Co do zasady cel usług holowniczych jest inny od celu różnych form kabotażu morskiego wyraźnie wymienionych i określonych w art. 2 pkt 1.

46. Przykład posłuży nam do bardziej czytelnego przedstawienia kwestii. Wyobraźmy sobie tankowiec z awarią silnika znajdujący się w odległości pięciu mil morskich w kierunku południowo-zachodnim od Lizard ( 25 ), przy wschodnim wietrze o sile 4 w skali Bouforta i południowo-zachodniej fali oraz przypływie wzmagającym się w kanale La Manche. Kapitan tankowca bez wątpienia pilnie zwróci się przez radio o holowanie do przynajmniej jednego holownika dalekomorskiego, aby nie ryzykować życia załogi, utraty ładunku, uszkodzenia kadłuba i szkód dla środowiska, które mogłyby z tego wyniknąć. Taka usługa holownicza jest niewątpliwie niezbędna, aby umożliwić statkowi bezpieczne zakończenie rejsu i dowiezienie ładunku ropy do miejsca przeznaczenia. Jednak usługa taka nie zostałaby co do zasady uznana za „transport” ropy ani tankowca. Holownik, który wspomaga statek przy manewrowaniu, dostarcza mu dodatkowy napęd lub zastępuje jego silniki w razie awarii, udziela pomocy temu statkowi przewożącemu pasażerów lub towary, lecz sam nie jest statkiem transportującym.

47. Być może niektóre przypadki — na przykład dalekomorski holownik holujący wiertnicę, platformę lub boję do określonego miejsca przeznaczenia — wykazują podobieństwa ze zwyczajnym przewozem towarów ( 26 ). Jednakże w skardze Komisji i w treści stwierdzenia, którego żąda, nie próbuje ona zróżnicować różnych odmiennych działań, które mogą zostać podjęte przez statek świadczący usługi holownicze. Wobec powyższego uważam, że Trybunał, dokonując oceny tej skargi, powinien brać pod uwagę usługi holownicze w znaczeniu ogólnym.

48. Jeśli nie mylę się, twierdząc, że „usługi transportu morskiego” w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 3577/92 muszą polegać na przewozie drogą morską pasażerów lub towarów między portem wyjścia a portem przeznaczenia, to wynikałoby stąd, że usługi holownicze co do zasady nie są objęte zakresem tej definicji.

49. Wydaje mi się, że Trybunał nie powinien interpretować art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 3577/92 w ten sposób, że jego zakres obejmuje każdą usługę, która w jakiś sposób jest powiązana, akcesoryjna lub pomocnicza w stosunku do świadczenia morskich usług transportowych w państwach członkowskich, niezależnie od tego, czy usługa ta ma zasadnicze cechy usług określonych wyraźnie w art. 2 pkt 1.

50. Po pierwsze, zarówno w preambule, jak również w części dyspozycyjnej rozporządzenia nr 3577/92 brak jest podstawy dla takiej wykładni.

51. Z preambuły wynika jasno, że celem rozporządzenia nr 3577/92 nie było osiągnięcie za jednym pociągnięciem w pełni zliberalizowanego rynku świadczenia wszystkich usług dotyczących transportu morskiego. Motyw ósmy stanowi, że wprowadzenie w życie swobody świadczenia usług „powinno następować stopniowo i niekoniecznie musi uwzględniać w ten sam sposób wszystkie rodzaje takich usług”. Artykuł 10 zobowiązuje Komisję do składania Radzie co dwa lata sprawozdań z wprowadzania tego rozporządzenia w życie i, gdy to właściwe, przedstawiania wszelkich niezbędnych propozycji. Ponadto Trybunał niedawno potwierdził, że „należy przypomnieć, że cel rozporządzenia […] polegający na liberalizacji i służący zniesieniu ograniczeń w świadczeniu usług transportu morskiego w obrębie państw członkowskich, nie został jeszcze w pełni osiągnięty” ( 27 ). Zdaje się, że Komisja nie przedłożyła żadnego dodatkowego projektu mającego sprawić, by zasada swobody świadczenia usług miała konkretnie zastosowanie do usług holowniczych świadczonych na otwartym morzu ( 28 ).

52. Po drugie, jeśli interpretować art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 3577/92 jako obejmujący każdą usługę, która jest w jakikolwiek sposób powiązana, akcesoryjna lub pomocnicza w stosunku do świadczenia usług transportu morskiego w państwach członkowskich niezależnie, czy usługa ta posiada, czy nie, istotne cechy kabotażu morskiego wymienione tam w sposób wyraźny, bardzo trudne, jeśli nie niemożliwe, staje się określenie na podstawie jego treści rzeczywistego zakresu definicji morskich usług transportowych (co przeczy celowi art. 2 pkt 1 jako definicji). Taka konstrukcja jest sprzeczna z zasadą pewności prawa. Można to sprawdzić w następujący sposób.

53. Załóżmy, że przyjmujemy taką wykładnię art. 2 pkt 1, że obejmuje on każdą usługę, która jest w jakiś sposób „powiązana” lub „akcesoryjna” lub „pomocnicza” w stosunku do świadczenia usług transportu morskiego. Z takiego punktu widzenia trudno byłoby wyłączyć z zakresu rozporządzenia nr 3577/92 niektóre lub wszystkie spośród następujących (podanych przykładowo) działań: statków hydrograficznych (które dostarczają danych niezbędnych do poprawiania i uaktualniania map morskich), pogłębiarek (które utrzymują żeglowność kanałów do określonej głębokości), statków pilotowych (skorzystanie z pilota czasami jest dobrowolne, a czasami obowiązkowe), latarniowców oraz statków, które umieszczają znaki nawigacyjne i boje w wyznaczonych miejscach (o zasadniczym znaczeniu dla nawigacji), statków lub automatycznych stacji nadawczych, które dostarczają danych o prognozie pogody dla żeglugi (meteorologia jest niezbędnym elementem bezpiecznej nawigacji), oraz łodzi ratunkowych (ostateczny środek ratunku in extermis). Wszystkie one są zaangażowane w świadczenie usług, które przyczyniają się w ten lub inny sposób do transportu morskiego. A więc gdzie należy przeprowadzić podział? Oczywistym jest, że takie stanowisko nadałoby prawie nieograniczony zakres art. 2 pkt 1, lekceważąc fakt, iż jego celem jest właśnie określenie, jakie usługi transportu morskiego są objęte zakresem rozporządzenia nr 3577/92.

54. W związku z tym stwierdzam, że Grecja nie naruszyła art. 1 rozporządzenia nr 3577/92, umożliwiając wyłącznie statkom pływającym pod banderą grecką świadczenie usług holowniczych na otwartym morzu, ponieważ usługi holownicze nie są objęte zakresem rozporządzenia nr 3577/92 w aktualnym brzmieniu. Komisja nie wniosła do Trybunału o stwierdzenie, że regulacja krajowa, którą kwestionuje — a która wywiera oczywiście różne skutki w zależności od przynależności państwowej — narusza jakiekolwiek inne przepisy prawa wspólnotowego. Zatem skargę Komisji należy oddalić.

W przedmiocie kosztów

55. W swoich pismach Republika Grecka wniosła o rozstrzygnięcie w sprawie kosztów. Nie ma powodu, aby odejść od zwyczajnej praktyki Trybunału. Zatem zgodnie z art. 69 ust. 2 regulaminu należy obciążyć Komisję kosztami postępowania.

Wnioski

56. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał: — oddalił skargę; — obciążył Komisję kosztami postępowania.

( 1 ) Język oryginału: angielski.

( 2 ) W swoich pismach Komisja stwierdziła, że jej skarga dotyczy usług holowniczych „na pełnym morzu”. Jednak na rozprawie wyjaśniła ona, że obszar określany w prawie międzynarodowym za pomocą terminu „pełne morze” [zob. na przykład art. 37 Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza z dnia 10 grudnia 1982 r. (zwanej dalej „konwencją z Montego Bay”)] nie odpowiada obszarowi, którego dotyczy jej skarga. W odpowiedzi na kolejne pytanie postawione przez Trybunał Komisja stwierdziła, że skarga dotyczyła usług holowniczych świadczonych na obszarach morza leżących poza portami, lecz w granicach greckich wód terytorialnych, obejmując w dorozumiany sposób wody przybrzeżne. Na potrzeby niniejszej opinii obszary te będą dalej określane jako „otwarte morze w obrębie greckich wód terytorialnych”, a sporne usługi określane jako „usługi holownicze świadczone na otwartym morzu w obrębie greckich wód terytorialnych”.

( 3 ) (Dz.U. L 364, str. 7).

( 4 ) Projekt rozporządzenia Rady w sprawie zastosowania zasady swobody świadczenia usług w transporcie morskim [COM (1985) 90 wersja ostateczna, Dz.U. 1985, C 212, str. 4).

( 5 ) Rozporządzenie Rady (EWG) nr 4055/86 z dnia 22 grudnia 1986 r. stosujące zasadę swobody świadczenia usług do transportu morskiego między państwami członkowskimi i między państwami członkowskimi a państwami trzecimi (Dz.U. L 378, str. 1).

( 6 ) Euros miało być nazwą wspólnotowego rejestru statków: zob. projekt rozporządzenia Rady w sprawie ustanowienia wspólnotowego rejestru statków i pływania przez statki morskie pod banderą wspólnotową [COM (1989) 266 wersja ostateczna]. Projekt został wycofany w 1997 r. (Dz.U. 1997, C 2, str. 2), a zatem nie ustanowiono rejestru Euros.

( 7 ) Na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu prezydenckiego nr 45/83 świadectwo przynależności państwowej prawdopodobnie dotyczy państwa, w którym dany statek jest zarejestrowany.

( 8 ) Projekt dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej dostępu do rynku usług portowych [COM(2001) 35 wersja ostateczna; Dz.U. 2001, C 154, str. 290].

( 9 ) COM(1997) 678 wersja ostateczna.

( 10 ) Wyrok Trybunału z dnia 28 marca 1985 r. w sprawie 274/83 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. 1077, pkt 19; wyrok Trybunału z dnia 29 września 1998 r. w sprawie C-191/95 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I-5449, pkt 55.

( 11 ) Wyrok Trybunału z dnia 4 maja 2006 r. w sprawie C-98/04 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Zb.Orz. str. I-4003, pkt 18.

( 12 ) Wyrok Trybunału z dnia 15 czerwca 2006 r. w sprawie C-255/04 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. str. I-5251, pkt 24.

( 13 ) Wyrok Trybunału z dnia 21 października 2004 r. w sprawie C-288/02 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. str. I-10071, pkt 29. Biorąc pod uwagę zakres rozporządzenia, tak ustanowioną swobodę należy interpretować jako dotyczącą usług kabotażu morskiego w obrębie państwa członkowskiego.

( 14 ) Wyrok Trybunału z dnia 20 lutego 2001 r. w sprawie C-205/99 Analir i in., Rec. str. I-1271, pkt 20.

( 15 ) Zobacz m.in. wyrok Trybunału z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawach połączonych C-430/99 i C-431/99 Sea-Land Service i Nedloyd Lijnen, Rec. str. I-5235, pkt 30–32.

( 16 ) Zobacz m.in. wyrok Trybunału z dnia 9 marca 2006 r. w sprawie C-323/03 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. str. I-2161, pkt 44 i 45 wraz z następującą po nich analizą. Podkreślam rozróżnienie miedzy stosowaniem reguł swobody świadczenia usług, określonej w art. 49 WE w kontekście rozporządzenia nr 4055/86 i nr 3577/92, a stosowaniem samego art. 49 WE. Różnica ta jest jasno wykazana w wyroku Trybunału z dnia 17 maja 1994 r. w sprawie C-18/93 Corsica Ferries Italia, Rec. str. I-1783. W tej sprawie wnoszono o rozstrzygnięcie, czy przepisy krajowe, które jak uznał Trybunał, są objęte zakresem rozporządzenia nr 4055/86, są zgodne z art. 49 WE (wówczas art. 59 traktatu WE). Trybunał zastosował zasadę niedyskryminacji ustanowioną w tym artykule, lecz stwierdził uprzednio, że uczynił tak na podstawie art. 51 ust. 1 WE (wówczas art. 61 ust. 1 traktatu WE), art. 80 ust. 2 WE (wówczas art. 84 ust. 2 traktatu WE) oraz art. 1 rozporządzenia nr 4055/86 (zob. pkt 22–37 wyroku).

( 17 ) Zobacz pkt 11 powyzej.

( 18 ) Zatem, na przykład „en particular” w wersji hiszpańskiej, „insbesondere” w wersji niemieckiej, „notamment” w wersji francuskiej, „in particolare” w wersji włoskiej, „omvatten” w wersji niderlandzkiej, „i synnerhet” w wersji szwedzkiej.

( 19 ) Przywołany w przypisie 5 powyżej: zob. art. 1 ust. 4 lit. a) i b).

( 20 ) Przywołany w przypisie 4. Artykuł 2 lit. a)–d) projektu rozporządzenia wymienia: „przewóz pasażerów lub towarów drogą morską między portami jednego państwa członkowskiego, w tym portami terytoriów zamorskich tych państw”; „przewóz pasażerów lub towarów drogą morską między portami w państwie członkowskim i urządzeniami lub budowlami na szelfie kontynentalnym tego państwa członkowskiego”; „przewóz pasażerów lub towarów drogą morską między jakimkolwiek portem w państwie członkowskim a jakimkolwiek portem w innym państwie członkowskim”; „przewóz pasażerów lub towarów drogą morską przez towarzystwo żeglugowe mające siedzibę w państwie członkowskim między portami innego państwa członkowskiego a portami w państwach trzecich”.

( 21 ) Komunikat Komisji skierowany do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomicznego i Społecznego oraz Komitetu Regionów (EWG) nr 3577/92 w sprawie stosowania zasady swobody świadczenia usług do transportu morskiego w obrębie państw członkowskich (kabotaż morski). [COM (2003) 595 wersja ostateczna, zob. w szczególności dział 3.3].

( 22 ) Przywołane odpowiednio w przypisie 14, 13 i 16 powyżej.

( 23 ) Wyrok z dnia 6 kwietnia 2006 r. w sprawie C-456/04 Agip Patroli, Zb.Orz. str. I-3395.

( 24 ) W zakresie, w jakim sprawę mogłam zbadać, stanowisko państw członkowskich na podstawie przepisów prawa krajowego jest różne. Na przykład we francuskim piśmiennictwie rozważa się, czy umowa o holowanie jest umową najmu (na mocy której załoga holownika świadczy usługę statkowi holowanemu), czy umową „przewozu”, na mocy której statek holowany jest zależny od „przewoźnika” (holownika) potrzebnego do jego przemieszczenia (zob. Pestel-Debord, „Le remorquage maritime: controverses et contentieux” w Le Droit Maritime Français (2003) str. 324–327). Jednakże nawet w tej ostatniej definicji usługi holownicze nie kwalifikowałyby się jako i) przewóz towarów lub osób (ponieważ przedmiotem „przewozu” jest sam statek holowany, a nie to co znajduje się na jego pokładzie) ani ii) przewóz z punktu wyjścia do określonego miejsca przeznaczenia. Na podstawie prawa angielskiego sugerowano, że holownika nie można opisać jako przewoźnika w stosunku do statku holowanego (Davison i Snelson, The Law of Towage (1990) str. 2). Zwyczajowa definicja holowania na gruncie prawa angielskiego stanowi, że statek holowany potrzebuje ze strony holownika tylko „przyspieszenia postępów w przemieszczaniu” (ibidem, str. 1).

( 25 ) Lizard Point, Kornwalia.

( 26 ) Lecz umowy regulujące takie usługi holownicze są zwykle bardziej złożone, aniżeli w przypadku zwyczajnego przewozu towarów lub pasażerów drogą morską (zob. Pestel-Deborda, str. 327–335 oraz Davison i Snelson, str. 15–30, obie przywołane w przypisie 24 powyżej).

( 27 ) Wyrok w sprawie Agip Petroli, przywołany w przypisie 23 powyżej, pkt 13.

( 28 ) Zakładając, że projekt taki byłby wymagany, aby postanowienia traktatu dotyczące swobody świadczenia usług obowiązywały w stosunku do usług holowniczych: zob. rozważania w pkt 28 i 29 powyżej.