OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

PEDRA CRUZA VILLALÓNA

przedstawiona w dniu 14 kwietnia 2015 r. ( 1 )

Sprawa C‑615/13 P

ClientEarth,

Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)

przeciwko

Europejskiemu Urzędowi ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA)

„Odwołanie — Dostęp do dokumentów instytucji — Rozporządzenie nr 1049/2001 i rozporządzenie nr 45/2001 — Dokumenty dotyczące opracowania wytycznych w sprawie dokumentacji technicznej do załączenia do wniosków o zezwolenie na wprowadzanie do obrotu produktów fitosanitarnych i substancji czynnych zawartych w tych produktach — Częściowe nieudzielenie dostępu — Wyjątek dotyczący ochrony życia prywatnego i integralności jednostki — Pojęcie „danych osobowych” — Przesłanki przekazania danych osobowych — Wykazanie „konieczności przekazania””

1. Niniejsza sprawa zapewnia Trybunałowi Sprawiedliwości możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie kwestii stosunkowo zbliżonej do powracającego w orzecznictwie problemu, jakim jest związek pomiędzy ogólnymi lub powszechnymi zasadami dostępu do dokumentów instytucji ustanowionymi w rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001 ( 2 ) a zasadami szczególnymi lub specjalnymi przewidzianymi w innych uregulowaniach Unii ( 3 ). W niniejszej sprawie nie chodzi jednak o zharmonizowanie przepisów rozporządzenia nr 1049/2001 z przepisami rozporządzenia normującego dostęp do dokumentów stanowiących część pewnych postępowań ( 4 ), lecz ogólniej o połączenie zasad dostępu przewidzianych w tymże rozporządzeniu z przepisami dotyczącymi przetwarzania danych osobowych zawartymi w rozporządzeniu (WE) nr 45/2001 ( 5 ).

2. W szczególności po raz pierwszy Trybunał Sprawiedliwości ma okazję wypowiedzieć się w przedmiocie wymogu, aby „odbiorca wykazał konieczność ( 6 ) przekazania danych” osobowych w rozumieniu art. 8 lit. b) rozporządzenia nr 45/2001, w wypadku gdy dane te, żądane na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczą autorów sprawozdań zawodowych opracowanych dla instytucji.

I – Ramy prawne

A – Rozporządzenie nr 45/2001

3. Artykuł 2 lit. a) rozporządzenia nr 45/2001 definiuje pojęcie „danych osobowych” jako „wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej”, stanowiąc, że „osoba możliwa do zidentyfikowania to osoba, której tożsamość można ustalić bezpośrednio lub pośrednio, szczególnie przez powołanie się na numer identyfikacyjny lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających jej fizyczną, fizjologiczną, umysłową, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość”.

4. Artykuł 8 tego rozporządzenia, zatytułowany „Przekazanie danych osobowych odbiorcom innym niż instytucje i organy wspólnotowe podlegające dyrektywie 95/46/WE […]”, przewiduje, co następuje: „Bez uszczerbku dla przepisów art. 4, 5, 6 i 10 dane osobowe są przekazywane jedynie odbiorcom podlegającym prawu krajowemu przyjętemu dla wykonania dyrektywy 95/46/WE: a) jeżeli odbiorca określa [wykaże], że dane są konieczne, aby spełnić zadanie wykonywane w interesie publicznym bądź w ramach sprawowania władzy publicznej; lub b) jeżeli odbiorca wykaże konieczność przekazania danych i nie ma powodu zakładać, że uprawniony interes podmiotu danych może być naruszony”.

B – Rozporządzenie nr 1049/2001

5. Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 „każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, z zastrzeżeniem zasad, warunków i ograniczeń określonych w niniejszym rozporządzeniu”.

6. Artykuł 4 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia w tytule „Wyjątki” przewiduje, że „instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę: […] b) prywatności i integralności osoby fizycznej, w szczególności zgodnie z prawodawstwem wspólnotowym dotyczącym ochrony danych osobowych”.

7. Zgodnie z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia: „Dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została podjęta przez instytucję, nie zostaje udzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. Dostęp do dokumentu zawierającego opinie na użytek wewnętrzny jako część obrad i wstępnych konsultacji w ramach zainteresowanej instytucji nie zostaje udzielony nawet po podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny”.

II – Kontekst

8. W dniu 25 września 2009 r. Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (European Food Safety Authority, EFSA) zwrócił się do jednej ze swych jednostek o opracowanie wytycznych w celu przygotowania wniosków, o których mowa w art. 8 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1107/2009 ( 7 ). Rzeczona jednostka powołała grupę roboczą, która ostatecznie przedstawiła projekt wytycznych dwóm organom EFSA, których niektórzy członkowie byli zewnętrznymi biegłymi naukowymi, a mianowicie po pierwsze grupie naukowej wyspecjalizowanej w produktach fitosanitarnych i ich pozostałościach (zwanej dalej „PFR”) i po drugie komitetowi dyrekcyjnemu ds. pestycydów („KDP”)

9. Wspomnianych biegłych wezwano do przedstawienia uwag do projektu wytycznych. W świetle przedstawionych uwag grupa robocza wprowadziła pewne zmiany do projektu, który został przedłożony do konsultacji publicznych w dniach od 23 lipca do 15 października 2010 r. Uwagi przedstawiło wiele osób, w tym organizacja ochrony środowiska naturalnego Pesticide Action Network Europe (zwana dalej „PAN Europe”).

10. W dniu 10 listopada 2010 r. PAN Europe i ClientEarth (inna organizacja ochrony środowiska naturalnego) złożyły razem do EFSA wniosek o dostęp do dokumentów na mocy rozporządzenia nr 1049/2001 i rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 ( 8 ). Wniosek odnosił się do licznych dokumentów dotyczących przygotowywania projektu wytycznych, w tym uwag biegłych zewnętrznych będących członkami PFR i KDP oraz nazwisk autorów poszczególnych uwag.

11. Pismem z dnia 1 grudnia 2010 r. EFSA udzieliła dostępu do części wnioskowanej dokumentacji. W oparciu o wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 (ochrona procesu decyzyjnego instytucji) nie udzielono dostępu do dwóch grup dokumentów: po pierwsze różnych wersji roboczych projektu wytycznych i po drugie do uwag biegłych PFR i KDP.

12. Nieudzielenie zostało potwierdzone w decyzji EFSA z dnia 10 lutego 2011 r.

13. Wytyczne zostały przyjęte i oficjalnie opublikowane w dniu 28 lutego 2011 r.

14. W dniu 11 kwietnia 2011 r. skarżący wnieśli do Sądu Unii Europejskiej skargę o stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej z dnia 10 lutego 2011 r.

15. EFSA wydała w dniu 12 grudnia 2011 r. nową decyzję, powiadamiając skarżących, iż postanowiła „odwołać”, „uchylić” i „zastąpić” decyzję potwierdzającą z dnia 10 lutego 2011 r. Na mocy nowej decyzji EFSA udzieliła dostępu do wszystkich dokumentów objętych początkowym wnioskiem, z wyjątkiem pewnych dokumentów, których istnienia nie mogła stwierdzić.

16. Jeżeli chodzi o uwagi biegłych zewnętrznych, EFSA ukryła ich nazwiska, opierając się na wyjątku przewidzianym w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001 (prywatność i integralność osoby fizycznej) oraz na przepisach Unii dotyczących ochrony danych osobowych. EFSA zaznaczyła, że ujawnienie nazwisk biegłych należy uważać za przekazanie danych osobowych w rozumieniu art. 8 rozporządzenia nr 45/2001, bez spełnienia przesłanek wymaganych przez rzeczony przepis dla umożliwienia ich przekazania.

17. Skarżące wystąpiły do Sądu o umożliwienie im dostosowania ich skargi do treści nowej decyzji EFSA z dnia 12 grudnia 2011 r., wobec czego należy uważać, że przedmiotem skargi było stwierdzenie nieważności tej drugiej decyzji.

18. Skarga wniesiona do Sądu obejmowała trzy zarzuty: (A) niemożliwość stosowania art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/200 oraz rozporządzenia nr 45/2001; (B) istnienie względów interesu publicznego uzasadniających ujawnienie nazwisk biegłych zgodnie z art. 8 lit. a) i b) rozporządzenia nr 45/2001; (C) naruszenie obowiązku uzasadnienia.

III – Wyrok Sądu

19. Sąd oddalił skargę ( 9 ) w wyroku z dnia 13 września 2013 r. (zwanym dalej „zaskarżonym wyrokiem”).

20. W odniesieniu do pierwszego zarzutu Sąd orzekł, iż nazwiska biegłych stanowiły dane osobowe w rozumieniu rozporządzenia nr 45/2001, mimo że EFSA wcześniej ujawniała nazwiska, życiorysy i oświadczenia o interesach biegłych zewnętrznych, przy czym bez znaczenia jest, że EFSA nie wskazała, iż biegli odmówili ujawnienia ich tożsamości.

21. W odniesieniu do drugiego zarzutu Sąd stwierdził, iż skarżące nie dowiodły wystąpienia interesu publicznego, albowiem znały nazwiska biegłych i nie zakwestionowały ich niezależności, a ponadto nie uzasadniły konieczności ujawnienia.

22. Co się tyczy braku uzasadnienia, Sąd uważa, że wskazanie przez EFSA, iż skarżące nie uzasadniły konieczności przekazania danych osobowych objętych wnioskiem, było wystarczające.

IV – Odwołanie

23. W ramach odwołania ClientEarth i PAN Europe podnoszą trzy zarzuty:

24. (A) Błędne stosowanie pojęcia danych osobowych w rozumieniu art. 2 rozporządzenia nr 45/2001. (B) Błędne stosowanie art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001 oraz art. 8 lit. b) rozporządzenia nr 45/2001, z uwagi na brak wyważenia ogółu chronionych interesów. (C) Naruszenie art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej ze względu na nałożenie na wnoszące odwołanie nieproporcjonalnego ciężaru dowodu w odniesieniu do obowiązku wykazania konieczności dostępu do spornych informacji, bez odpowiedniego wyważenia go w świetle znaczenia godnych ochrony uprawnionych interesów.

V – Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości

A – Pierwszy zarzut odwołania

25. ClientEarth i PAN Europe twierdzą, wbrew zdaniu Sądu, że omawiane dane nie stanowią danych osobowych w rozumieniu rozporządzenia nr 45/2001, podkreślając, że chodzi o dane zawodowe znajdujące się oddzielnie na stronie internetowej samej EFSA.

26. EFSA i Komisja, wspierane przez Europejskiego Inspektora Ochrony Danych (EIOD) bronią szerokiego rozumienia pojęcia „danych osobowych” obejmującego dużo więcej niż informacje, które, tak jak nazwisko lub krajowy numer tożsamości, identyfikują bezpośrednio osobę. Ponadto ich zdaniem dane osobowe, jak przykładowo nazwisko, nie przestają być takimi, z uwagi na to, iż towarzyszy im inna informacja, którą może być uwaga, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku.

27. EIOD podnosi ponadto, że dwa elementy spornej informacji stanowią dane osobowe. Po pierwsze, jest to nazwisko biegłego i, po drugie, wydana przez niego opinia związana z jego działalnością i zachowaniem jako niezależnego naukowca i która mogłaby doprowadzić do jego identyfikacji przez osobę posiadającą inne informacje odpowiednie, aby dokonać stosownego ich połączenia.

28. Zarówno EFSA, jak też Komisja i EIOD twierdzą, że bez różnicy pozostaje fakt, iż tożsamość biegłych jest publicznie znana oraz że EFSA upubliczniła ich uwagi w anonimowej formie. Nieistotna jest ich zdaniem również okoliczność, że omawiane dane osobowe są związane z działalnością odnoszącą się do dziedziny zawodowej albowiem nie przestają one być z tego względu chronione jako dane osobowe.

29. Strony te podnoszą wreszcie, że zawężająca interpretacja poszanowania prawa do życia prywatnego, jakiej bronią wnoszące odwołanie nie jest zgodna z rozporządzeniem nr 45/2001 oraz że zakres art. 8 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) jest szerszy od art. 7 karty i obejmuje wszelkie informacje dotyczące osoby fizycznej, w tym informacje związane z jej działalnością zawodową. W tym względzie EIOD podkreśla różnice istniejące, pomimo ewentualnych zbieżności, pomiędzy pojęciami życia prywatnego i danych osobowych, podczas gdy EFSA i Komisja dodają, że zarówno orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, jak też Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dopuszczają, aby dane dotyczące działalności zawodowej mieściły się w zakresie pojęcia życia prywatnego.

B – Drugi zarzut odwołania

30. Wnoszące odwołanie kwestionują w tym względzie powody, dla których Sąd oddalił ich zarzut drugi podniesiony w pierwszej instancji, stwierdzając, iż nie wykazały one wystąpienia interesu publicznego. Sąd i EFSA nie dokonały, zdaniem ClientEarth i PAN Europe, wyważenia ogółu interesów chronionych przez art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001 i przez art. 8 lit. b) rozporządzenia nr 45/200,1 a mianowicie z jednej strony prawa do przejrzystości i z drugiej strony prawa do ochrony życia prywatnego.

31. EFSA i Komisja, wspierane również przez EIOD, twierdzą, że w sytuacji gdy wniosek oparty na rozporządzeniu nr 1049/2001 ma na celu uzyskanie dostępu do dokumentów zawierających dane osobowe, w pełni zastosowanie mają przepisy rozporządzenia nr 45/2001, w tym art. 8 i 18 bez konieczności badania pozostałych przesłanek przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001. Wnoszące odwołanie miały więc obowiązek wykazać istnienie interesu publicznego uzasadniającego przekazanie wnioskowanych danych osobowych, co umożliwiłoby EFSA dokonanie wyważenia mających znaczenie interesów. ClientEarth i PAN Europe opóźniły jednakże dostarczenie tego uzasadnienia aż do chwili, gdy postępowanie sądowe już się rozpoczęło, z uwagi na co EFSA nie mogła dokonać wyważenia interesów w momencie, w którym wypowiedziała się w przedmiocie wniosku w sprawie dostępu do dokumentów.

C – Trzeci zarzut odwołania

32. ClientEarth i PAN Europe twierdzą, że Sąd naruszył zasadę proporcjonalności, oddalając w sposób, w jaki to uczynił, argumenty podniesione przez wnoszące odwołanie w celu wykazania konieczności dostępu do wnioskowanych informacji.

33. W tym znaczeniu wnoszące odwołanie twierdzą, że skoro po pierwsze interes, jaki pragnął chronić Sąd, w rzeczywistości nie istniał, albowiem nazwiska zainteresowanych biegłych były publicznie dostępne, i po drugie, że wykazały konieczność przekazania wnioskowanych danych, wystarczało im dowiedzenie istnienia uzasadnionej podstawy przewidzianej ustawą zgodnie z art. 8 ust. 2 karty, co uczyniły, powołując się na zasadę przejrzystości.

34. EFSA ze swej strony zastanawia się nad dopuszczalnością zarzutu trzeciego, zważywszy, że według tego urzędu niewystarczająco wyjaśnione są kwestionowane elementy zaskarżonego wyroku, a wnoszące odwołanie poprzestają na powtórzeniu argumentów przedstawionych już w pierwszej instancji. Co do istoty EFSA podobnie jak Komisja zaznacza, że odwołanie jest oczywiście bezzasadne, albowiem Sąd wymagał jedynie, aby wykazano istnienie uprawnionego interesu w uzyskaniu spornej informacji zgodnie z rozporządzeniem nr 45/2001 i z orzecznictwem. Wymóg ten nie jest nieproporcjonalny i w pełni gwarantuje konieczną równowagę pomiędzy omawianymi interesami i prawami podstawowymi.

VI – Ocena

A – W przedmiocie pierwszego zarzutu odwołania

35. Poprzez swój pierwszy zarzut wnoszące odwołanie twierdzą, że sporne dane nie stanowią danych osobowych w rozumieniu rozporządzenia nr 45/2001. Moim zdaniem jednak jest oczywiste zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości w tej dziedzinie, że chodzi o dane o takim charakterze.

36. W wyroku Komisja/Bavarian Lager ( 10 ) Trybunał stwierdził, że wykaz uczestników spotkania, jakie odbyło się w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, zawierał dane osobowe ( 11 ). W niniejszej sprawie wnoszące odwołanie żądają nie tylko nazwisk biegłych, lecz również uwag przedstawionych przez każdego z nich w odniesieniu do projektu.

37. Zgodnie z art. 2 lit. a) dyrektywy 45/2001 dane osobowe oznaczają „wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej”. W niniejszej sprawie po pierwsze podmioty danych zostałyby zidentyfikowane natychmiast po podaniu do wiadomości ich nazwisk i po drugie dostarczone byłyby ponadto określone informacje ich dotyczące, a mianowicie: konkretne uwagi, które osoby te przedstawiły w trakcie wykonywania działalności zawodowej. Występują zatem wyraźnie elementy definiujące pojęcie „danych osobowych”, albowiem uwagi przedstawione przez biegłych stanowią „informacje dotyczące zidentyfikowanej […] osoby fizycznej” lub innymi słowy informacje na temat każdego z rzeczonych biegłych w zupełności zidentyfikowanych przez ich imiona.

38. Nazwiska biegłych z pewnością znajdują się na stronie internetowej EFSA. Niemniej jednak wnoszące odwołanie starają się poznać nie tyle nazwiska wszystkich biegłych EFSA, co jedynie tych z nich, którzy przedstawili uwagi. Wnoszące odwołanie ponadto żądają dostępu do tych uwag, lecz nie w formie anonimowej, tylko zapewniającej identyfikację ich autorów. Reasumując, nazwiska biegłych są publicznie znane, podobnie jak przedstawione uwagi, wnioskuje się jednak o „połączenie” dwóch danych, z którego wynika nowa „informacja dotycząca zidentyfikowanej osoby” [art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 45/2001]. Wydaje się więc jasne, że żądane są „dane osobowe” w rozumieniu tego rozporządzenia.

39. W konsekwencji uważam, że należy oddalić pierwszy zarzut odwołania.

B – W przedmiocie drugiego zarzutu odwołania

40. W drugim zarzucie wnoszące odwołanie kwestionują, aby przesłanki wymagane przez art. 8 lit. b) rozporządzenia nr 45/2001 w celu przekazania danych osobowych – czyli konieczność przekazania danych oraz brak powodu, by zakładać, że uprawniony interes podmiotu danych może być naruszony – musiały występować kumulatywnie. Według wnoszących odwołanie, przyjmując takie podejście, Sąd nie dokonał należytego wyważenia z jednej strony prawa do ochrony życia prywatnego [art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001] oraz z drugiej strony prawa do przejrzystości [art. 8 lit. b) rozporządzenia nr 45/2001].

41. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 8 lit. b) rozporządzenia nr 45/2001 dane osobowe przekazuje się jedynie wtedy, gdy „odbiorca wykaże konieczność przekazania danych i nie ma powodu zakładać, że uprawniony interes podmiotu danych może być naruszony”.

42. Sąd stwierdził w pkt 83 zaskarżonego wyroku, że chodzi o przesłanki kumulatywne i że wobec niespełnienia przez wnoszące odwołanie pierwszej nich, czyli wobec niewykazania konieczności przekazania żądanych danych, nie było potrzeby zajmowania się drugą z nich, czyli ustalaniem, czy były powody, by zakładać, że uprawniony interes podmiotów danych może być naruszony w wyniku przekazania. Według Sądu bowiem – co można wywnioskować z motywu 64 zaskarżonego wyroku – jeżeli odbiorca nie zapewnia wyraźnego i słusznego uzasadnienia ani przekonującego argumentu, który dowodzi konieczności przekazania, instytucja, do której się zwrócono, nie może dokonać wyważenia interesów stron ani ustalić, czy spełniona jest druga z przesłanek ustanowionych w art. 8 lit. b) rozporządzenia nr 45/2001, ze względu na co może nie udzielić dostępu.

43. Moim zdaniem, oczywiste jest, iż każda z przesłanek wymienionych w art. 8 lit. b) rozporządzenia nr 45/2001 jest skierowana do różnych podmiotów. Pierwsza z nich odnosi się oczywiście do „odbiorcy” informacji, a mianowicie do podmiotu o nią występującego. Druga natomiast do instytucji, która posiada wnioskowaną informację albowiem w odróżnieniu od pierwszej przesłanki druga nie jest skierowana wyraźnie do odbiorcy, lecz ze względu na wykorzystanie bezosobowej formy „nie ma powodu” odsyła niewątpliwie do podmiotu zobowiązanego do wypowiedzenia się w przedmiocie wniosku, czyli do instytucji, od której żąda się ujawnienia informacji lub w stosownym wypadku do sądu rozpatrującego skargę wniesioną na nieudzielenie dostępu. W konsekwencji jedynie do odbiorcy należy wykazanie „konieczności” przekazania, co jasno wynika z brzmienia przepisu, zaś jedynie do instytucji –ustalenie, czy „nie ma powodu zakładać, że uprawniony interes podmiotu danych może być naruszony”, przy czym „powód” taki może wystąpić całkowicie niezależnie od tego, czy została wykazana „konieczność” przekazania danych wnioskodawcy.

44. Z powyższego wynika, że skoro chodzi o przesłanki odnoszące się do różnych przedmiotów: z jednej strony o konieczność przekazania – zupełnie bez względu na naruszenia, jakich mogłyby doznać interesy podmiotów danych – oraz z drugiej strony o istnienie możliwości takich naruszeń – również bez względu na tę konieczność – to przesłanki te mogą być spełnione jedynie kumulatywnie, jak słusznie stwierdził Sąd, z uwagi na co nie zachodziła potrzeba badania drugiej z przesłanek.

45. Uważam więc, że należy oddalić również zarzut drugi.

C – W przedmiocie trzeciego zarzutu odwołania

46. W trzecim zarzucie wnoszące odwołanie twierdzą, że powołanie się na zasadę przejrzystości wystarczało dla uzasadnienia konieczności przekazania im wnioskowanych danych. Wspomniane powołanie się dokonane w kontekście odniesienia do klimatu pewnej nieufności względem EFSA było wystarczające według wnoszących odwołanie, aby uzasadnić ujawnienie wnioskowanych informacji. Ich zdaniem Sąd wymagał nieproporcjonalnego uzasadnienia tej konieczności.

47. Badanie trzeciego zarzutu odwołania należy poprzedzić uwagą wstępną. Jak stwierdzono w motywie 72 zaskarżonego wyroku, nieudzielenie dostępu oparto początkowo na wyjątku ochrony procesów decyzyjnych (art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001), podczas gdy to dopiero w decyzji z dnia 12 grudnia 2011 r. wydanej po wniesieniu skargi do Sądu EFSA powołała się po raz pierwszy na wyjątek odnoszący się do ochrony danych osobowych [art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001 i art. 8 rozporządzenia nr 45/2001]. Wspomniana zmiana treści sporu uniemożliwia zarzucanie wnoszącym odwołanie – jak czynią to EFSA i Komisja – iż nie uzasadniły na etapie przedspornym konieczności przekazania im wnioskowanych danych osobowych, czyli że już na tym etapie nie rozumowały według wymogów art. 8 lit. b) rozporządzenia nr 45/2001.

48. Oczywiste jest moim zdaniem, że wnoszące odwołanie na etapie przedspornym mogły odnosić się jedynie do wyjątku, na który powoływała się wówczas EFSA, a mianowicie do wyjątku dotyczącego ochrony procesów decyzyjnych przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001. Wyjątek, z jakiego skorzystała ostatecznie EFSA, w jej decyzji z dnia 12 grudnia 2011 r., mógł być przedmiotem debaty jedynie w toku postępowania przed Sądem, co faktycznie miało miejsce zgodnie z pkt 73 zaskarżonego wyroku, w którym stwierdza się, że podczas rozprawy EFSA i Komisja zgodziły się, aby Sąd zbadał ten konkretny zarzut. W konsekwencji nic nie stoi na przeszkodzie, aby kwestia ta była przedmiotem debaty również w niniejszej instancji ( 12 ).

49. Jeżeli chodzi o pojęcie „konieczności przekazania danych”, należy moim zdaniem wyjść z założenia, że w celu jego interpretacji należy uwzględnić stosowanie rozporządzenia nr 1049/2001, gdyż wnoszące odwołanie działały, wykonując prawo dostępu do dokumentów instytucji „z zastrzeżeniem zasad, warunków i ograniczeń określonych w [rzeczonym] rozporządzeniu”, jak wskazuje art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001.

50. Również w przypadku rozporządzenia nr 45/2001 należy połączyć więc jego szczególne zasady dostępu do dokumentów z zasadami ogólnymi ustanowionymi przez rozporządzenie nr 1049/2001, tak jak uczynił to Trybunał Sprawiedliwości w dziedzinach, w których prawodawca Unii ustanowił przepisy szczególne dotyczące dostępu, jak przykładowo w dziedzinie konkurencji ( 13 ), w dziedzinie postępowań sądowych ( 14 ) lub w dziedzinie postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ( 15 ).

51. W wypadku rozporządzenia nr 45/2001 konieczność tego połączenia nie wynika jedynie z „wymogu systemu”, który w ogólny sposób narzuca się ze względu na istnienie różnych przepisów w sprawie dostępu mających zastosowanie do tego samego dokumentu. Nie chodzi tu jedynie o to, że z uwagi na potencjalne stosowanie różnych zasad dostępu konieczne jest ustalenie zintegrowanej i systemowej interpretacji ich wszystkich w celu osiągnięcia zadowalającego rozwiązania dla interesów chronionych przez każdy z tych zespołów zasad. W przeciwieństwie do sytuacji, jaka występuje w przypadku innych przepisów normujących dostęp do dokumentów, rzeczonej interpretacji zintegrowanej i systemowej wymaga wyraźnie samo rozporządzenie nr 1049/2001, którego art. 4 ust. 1 lit. b) przewiduje, że „instytucja odmówi dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę: […] prywatności i integralności osoby fizycznej, w szczególności w odniesieniu do ustawodawstwa Wspólnoty związanego z ochroną danych osobowych”. Z brzmienia powyższego przepisu Trybunał sprawiedliwości wysnuł, że „jeżeli wniosek sporządzony w oparciu o rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu uzyskanie dostępu do danych osobowych, przepisy rozporządzenia nr 45/2001 znajdują w pełni zastosowanie, w tym również jego art. 8 i 18” ( 16 ), przez co „szczególna i ograniczająca wykładnia art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001 nie odpowiada zamiarowi prawodawcy Unii, którym było stworzenie równowagi między dwoma analizowanymi rozporządzeniami” ( 17 ).

52. Odwołanie się przez Trybunał Sprawiedliwości do równowagi pomiędzy celami obydwu rozporządzeń wydaje mi się godne podkreślenia przy tej okazji i dla celów problematyki występującej w niniejszej sprawie.

53. Uważam oczywiście, że duch „równowagi”, do którego odniósł się Trybunał Sprawiedliwości, oznacza, iż zakazane jest wykluczanie „z góry”, jak miało to miejsce w sprawie Komisja/Bavarian Lager ( 18 ), stosowania art. 8 lit. b) rozporządzenia nr 45/2001. Zupełnie czymś innym jest to, iż kategorie tego rozporządzenia należy stosować bez niuansów w kontekście jakiegokolwiek wniosku o dostęp do dokumentów instytucji, czyli bez poświęcania należytej uwagi charakterowi informacji, o jaką konkretnie wystąpiono.

54. Według mnie oczywiste jest, że „konieczności”, do której odnosi się rozporządzenie nr 45/2001, nie można rozumieć w sposób tak samo rygorystyczny i mający taki sam zakres, gdy chodzi o dostęp do dokumentów zawierających dane całkowicie pozbawione interesu publicznego, jak i wtedy, gdy wniosek dotyczy, jak w niniejszej sprawie, informacji o oczywistym interesie publicznym i dotyczącej działalności zawodowej osoby. Jakkolwiek działalność ta jest również „osobowa”, jak stwierdził Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Komisja/Bavarian Lager ( 19 ), to jednak w mniejszym zakresie aniżeli działalność odnosząca się do zachowań niezwiązanych z zawodem danej osoby.

55. Pojęcie konieczności należy zatem w pewnym stopniu uelastycznić, w wypadku gdy dane osobowe nie są, powiedzmy, bezpośrednim przedmiotem wniosku o informację, lecz wniosek ten odnosi się do dokumentów o charakterze publicznym, które zawierają informację dotyczącą jednostek jako element uboczny i jako takie stanowią „dane osobowe” ( 20 ). Chodzi oczywiście o dane, które są danymi „osobowymi”, albowiem zawierają informacje dotyczące zidentyfikowanej osoby fizycznej” [art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 45/2001)], lecz prima facie chodzi o „informacje zawodowe” i z tego względu mniej wrażliwe aniżeli informacje dotyczące sfery prywatności lub życia ściśle prywatnego.

56. Innymi słowy, zrównoważona interpretacja obydwu rozporządzeń prowadzi do stwierdzenia, że ocena „konieczności” musi nieuchronnie wprowadzać rozróżnienie pomiędzy przypadkami, w których wnioskowane są dane osobowe prima facie niezwiązane w żaden sposób z publicznym procesem decyzyjnym, a innymi przypadkami, w których wnioskowane są dane w jakimś stopniu związane z działaniem władzy publicznej.

57. Wnoszące odwołanie uważają, że fakt powołania się na zasadę przejrzystości wystarczał, aby uzasadnić konieczność przekazania im wnioskowanych danych. Do rzeczonego powołania się doszło w kontekście odniesienia do klimatu pewnej nieufności w stosunku do EFSA, który to urząd był podejrzewany o stronniczość i o obsadzanie jego organów członkami mającymi pewne interesy osobiste. Konkretnie i zgodnie z pkt 79 zaskarżonego wyroku, badanie PAN Europe ujawniło, że 8 z 13 członków grupy roboczej EFSA miało powiązania z lobby przemysłowymi.

58. Sąd odparł ten argument w pkt 80 zaskarżonego wyroku, twierdząc, iż skarżące zostały poinformowane o nazwiskach biegłych i uzyskały dostęp do ich deklaracji interesów. Ponadto, jako że nie zakwestionowały one niezależności żadnego z biegłych, Sąd uważa, że nie było konieczne analizowanie, czy podejrzenia dotyczące braku bezstronności stanowią powód uzasadniający żądany dostęp.

59. Nie zgadzam się z poglądem Sądu, albowiem powołanie się w sposób, w jaki to nastąpiło, na pewien stopień nieufności w odniesieniu do bezstronności EFSA wydaje mi się wystarczać dla uzasadnienia konieczności przekazania danych, w szczególności, jeśli takie dane, chociaż w istocie są „danymi osobowymi”, odnoszą się do działalności zawodowej podmiotów danych.

60. Wymaganie, aby wnoszące odwołanie oprócz powołania się na stopień nieufności w stosunku do bezstronności EFSA opartego na informacjach wynikających z przedstawionych dokumentów kwestionowały ponadto formalnie i wyraźnie niezależność niektórych biegłych, oznacza nie tylko nałożenie na nie ciężaru oczywiście nieproporcjonalnego w stosunku do celów uzasadnienia konieczności przekazania wnioskowanych danych, lecz także zburzenie równowagi pomiędzy celami realizowanymi przez obydwa rozporządzenia. Wymóg tego rodzaju mógłby mieć sens, gdyby chodziło o podważenie ważności badań lub o zaskarżenie działań biegłych, lecz w kontekście niniejszej sprawy chodzi jedynie o zebranie informacji i danych koniecznych w celu dokonania oceny właśnie tego, czy rzeczywiście może pojawić się kwestia bezstronności EFSA i w konsekwencji wniesienia skargi przeciwko, w stosownym wypadku, samemu urzędowi lub któremuś z biegłych. Reasumując, chodzi jedynie o umożliwienie wykonywania prawa do wymagania stosownej odpowiedzialności od podmiotu, który mógł zachować się nieprawidłowo. Ostatecznie chodzi więc o typowy przykład sytuacji, której służą zasada przejrzystości i prawo dostępu do informacji.

61. W konsekwencji uważam, że w niniejszym przypadku wnoszące odwołanie uzasadniły wystarczająco „konieczność”, do której odnosi się art. 8 lit. b) rozporządzenia nr 45/2001, z uwagi na co należy uwzględnić trzeci zarzut odwołania.

62. Nie oznacza to jednak, że należało przekazać wnioskowane dokumenty, gdyż przepis ten wymaga również – jak już zauważyłem w sposób kumulatywny – by „nie było powodu zakładać, że uprawniony interes podmiotu danych może być naruszony [wskutek przekazania]”. Sąd nie zbadał jednak tego drugiego wymogu, gdyż stwierdziwszy, iż nie został spełniony pierwszy wymóg, uznał on, że nie zachodziła konieczność ustalania, czy występował taki powód.

63. W konsekwencji w ramach nowego orzeczenia Sąd będzie mógł zbadać kwestię z punktu widzenia uprawnionych interesów podmiotów danych, czyli biegłych, którzy podpisali każdą z uwag objętych wnioskiem wnoszących odwołanie i którzy właśnie ze względu na fakt, iż chodzi o informację dotyczącą ich działalności zawodowej, mogą mieć w zupełności interes w tym, aby autorstwo tych uwag było publicznie znane.

VII – W przedmiocie wydania przez Trybunał Sprawiedliwości orzeczenia ostatecznego

64. Zgodnie z art. 61 statutu Trybunału Sprawiedliwości, „jeśli odwołanie jest zasadne, Trybunał Sprawiedliwości uchyla orzeczenie Sądu”, jednakże „może on wydać orzeczenie ostateczne, jeśli stan postępowania na to pozwala”.

65. Moim zdaniem nie zachodzą okoliczności umożliwiające wydanie przez Trybunał orzeczenia ostatecznego. Przyczyną tego stanu rzeczy jest, jak wskazano, że Sąd nie rozważył możliwości, czy w niniejszym przypadku spełniona była druga z przesłanek przewidzianych w art. 8 lit. b) rozporządzenia nr 45/2001, czyli że uprawniony interes podmiotu danych może być naruszony wskutek przekazania.

VIII – W przedmiocie kosztów

66. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania mającego zastosowanie w postępowaniu mającym za przedmiot odwołanie na mocy art. 184 § 1 tegoż regulaminu proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości, aby obciążył kosztami EFSA.

IX – Wnioski

67. Z powyższych względów proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości: 1) uwzględnił trzeci zarzut odwołania; 2) uchylił wyrok Sądu z dnia 13 września 2013 r., ClientEarth i PAN Europe/EFSA, T‑214/11, EU:T:2013:483; 3) przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi, aby orzekł on w przedmiocie możliwego naruszenia uprawnionych interesów osób, których dotyczy przekazanie wnioskowanych danych osobowych; 4) obciążył EFSA kosztami postępowania.

( 1 ) Język oryginału: hiszpański.

( 2 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 3, s. 331) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 1049/2001”).

( 3 ) Przykładowo w postępowaniach dotyczących kontroli pomocy państwa (Komisja/Technische Glaswerke Ilmenau, wyrok C‑139/07 P, EU:C:2010:376), uchybień zobowiązaniom państwa członkowskiego (wyrok LPN i Finlandia/Komisja, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738) lub w postępowaniach sądowych (wyrok Szwecja i in./API i Komisja, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541).

( 4 ) Zwykle w dziedzinie konkurencji zarówno w odniesieniu do połączeń (wyrok Komisja/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393), jak i postępowań dotyczących połączeń (wyrok Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112). W tym względzie zob. K. Lenaerts, The Interplay between Regulation no 1049/2001 on Access to Documents and the Specific EU Regulations in the Field of Competition Law, w: Mundi et Europae civis. Liber Amicorum Jacques Steenbergen, Bruxelles, Larcier 2014, s. 483–492.

( 5 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2000 r. o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje i organy wspólnotowe i o swobodnym przepływie takich danych (Dz.U. L 8, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 13, t. 26, s. 102, zwane dalej „rozporządzeniem nr 45/2001”).

( 6 ) Kursywa moja.

( 7 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylające dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG (Dz.U. L 309, s. 1) Zgodnie z tym przepisem „do dokumentacji [zezwolenia na wprowadzanie do obrotu środka ochrony roślin] wnioskodawca dołącza recenzowane, ogólnie dostępne publikacje naukowe, zgodnie ze wskazaniem [EFSA] dotyczące substancji czynnej i jej istotnych metabolitów, poświęcone skutkom ubocznym dla zdrowia, środowiska i gatunków niebędących celem działania, opublikowane w ciągu ostatnich dziesięciu lat przed datą przedłożenia dokumentacji.

( 8 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty (Dz.U. L 264, s. 13).

( 9 ) Wyrok ClientEarth i PAN Europe/EFSA, T‑214/11, EU:T:2013:483.

( 10 ) Wyrok C‑28/08 P, EU:C:2010:378.

( 11 ) Ibidem, pkt 70.

( 12 ) Nie bez pewnej sprzeczności jednak Sąd w motywie 68 zaskarżonego wyroku stwierdził, że wnoszące odwołanie nie przedstawiły przed wydaniem decyzji z dnia 12 grudnia 2011 r. żadnego uzasadnienia mogącego dowieść konieczności przekazania omawianych danych osobowych, przez co EFSA nie mogła dokonać wyważenia interesów stron ani ustalić, czy istniały powody mogące naruszać słuszne interesy podmiotów danych, z uwagi na co nie mógł uzasadnić w tym zakresie zaskarżonej decyzji. Pomimo tego Sąd zbadał istnienie uzasadnienia skarżących i stwierdził jego brak.

( 13 ) Wyroki: Komisja/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393; Komisja/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112.

( 14 ) Wyrok Szwecja i in./API i Komisja, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541.

( 15 ) Wyrok LPN i Finlandia/Komisja, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738.

( 16 ) Wyrok Komisja/Bavarian Lager, C‑28/08 P, EU:C:2010:378, pkt 63.

( 17 ) Ibidem, pkt 65.

( 18 ) Ibidem, pkt 64.

( 19 ) Ibidem, pkt 68–70.

( 20 ) W tym względzie zgadzam się zasadniczo z kryterium klasyfikacji zaproponowanym przez rzecznik generalną E. Sharpston w jej opinii w sprawie Komisja/Bavarian Lager, C‑28/08 P, EU:C:2009:624, pkt 158–166.