OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MICHALA BOBEKA

przedstawiona w dniu 15 kwietnia 2021 r. ( 1 )

Sprawa C‑561/19

Consorzio Italian Management,

Catania Multiservizi SpA

przeciwko

Rete Ferroviaria Italiana SpA

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy)]

Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 267 akapit trzeci TFUE – Sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego – Obowiązek odesłania prejudycjalnego – Zakres – Odstępstwa i kryteria wynikające z wyroku CILFIT i in.

Spis treści

I. Wprowadzenie II. Ramy prawne III. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne IV. Ocena A. W przedmiocie warstw 1. Warstwa zewnętrzna: decyzja należy zawsze do sądu krajowego 2. Głębsza warstwa: czy do Trybunału rzeczywiście należy kierować wszystkie pytania? B. Wyrok CILFIT (i jego następstwa) 1. Względy przemawiające za istnieniem obowiązku odesłania prejudycjalnego 2. Odstępstwa od obowiązku 3. Dalsza praktyka orzecznicza (Trybunału) C. Problemy z wyrokiem CILFIT 1. Problemy koncepcyjne 2. Wykonalność 3. Systemowa spójność środków prawnych na gruncie prawa Unii 4. Ewolucja prawa Unii i jej systemu sądowego 5. Podsumowanie częściowe D. Propozycja 1. Kwestia ogólna (lub poddająca się uogólnieniu) dotycząca wykładni prawa Unii 2. Inne racjonalnie możliwe interpretacje 3. Brak orzecznictwa Trybunału 4. Obowiązek uzasadnienia (i otwarta kwestia egzekwowania) V. Wnioski

I. Wprowadzenie

1. Podejrzewam, że studentki i studenci zgłębiający tajniki prawa Unii mają – w przeciwieństwie do sądów krajowych ostatniej instancji – raczej pozytywny stosunek do wyroku CILFIT i in. ( 2 ). W ciągu ostatnich dekady czy dwóch serca wielu spośród nich najpewniej zaczynały radośnie bić w przypływie nagłej ulgi, gdy w treści zadania egzaminacyjnego lub w temacie eseju pojawiały się słowa „CILFIT”, „odstępstwa od obowiązku odesłania prejudycjalnego” i „omów”. Zaiste, krytyczna analiza wykonalności stosowania wskazanych w wyroku CILFIT odstępstw od obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w szczególności zaś odstępstwa dotyczącego braku jakichkolwiek racjonalnych wątpliwości po stronie sądu krajowego ostatniej instancji, nie stanowi zapewne najbardziej wymagającego zadania intelektualnego. Czy od tych sądów rzeczywiście wymaga się porównywania (wszystkich) jednakowo autentycznych wersji językowych aktów prawa Unii? W jaki konkretnie sposób mają one ustalić, czy dane zagadnienie jest tak samo oczywiste dla sądów innych państw członkowskich i dla Trybunału?

2. Przez wiele lat kwestie dotyczące obowiązku skierowania do Trybunału pytania w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE, odstępstw od tego obowiązku, a przede wszystkim jego egzekwowania, stanowiły w prawie Unii przysłowiowego wilka, którego nie należy wywoływać z lasu. Wszyscy jesteśmy świadomi jego istnienia. Możemy o nim dyskutować, a nawet pisać na jego temat rozprawy naukowe. W prawdziwym życiu najlepiej jednak jest zostawić go w spokoju. Mówiąc pragmatycznie (albo i cynicznie), cały system orzeczeń w trybie prejudycjalnym funkcjonuje dlatego, że w rzeczywistości nikt nie stosuje wyroku CILFIT, a już na pewno nie czyni tego w sposób zgodny z jego literą. Zazwyczaj lepiej jedynie wyobrażać sobie wilka niż stanąć z nim oko w oko.

3. Z szeregu przedstawionych w niniejszej opinii powodów sugeruję Trybunałowi, że nadszedł czas, aby zrewidować wyrok CILFIT. W tym względzie moja propozycja jest stosunkowo prosta – ustanowiony w art. 267 akapit trzeci TFUE obowiązek odesłania prejudycjalnego oraz odstępstwa od tego obowiązku należy odpowiednio przekształcić, tak aby uwzględniały one potrzeby systemu sądowniczego funkcjonującego obecnie na mocy prawa Unii i aby można je było faktycznie stosować (a pewnego dnia być może również i egzekwować).

4. Zasugerowany proces takiego przekształcenia wymaga jednak zasadniczej zmiany paradygmatu. Logika i centralny punkt obowiązku odesłania prejudycjalnego oraz odstępstw od owego obowiązku muszą przestać się wiązać z brakiem jakichkolwiek racjonalnych wątpliwości co do prawidłowego stosowania prawa Unii w konkretnej sprawie, których świadectwem są subiektywne wątpliwości sądu, i zacząć się odnosić do bardziej obiektywnej konieczności zapewnienia jednolitej wykładni prawa Unii na całym obszarze Unii Europejskiej. Innymi słowy, obowiązek skierowania do Trybunału pytania w trybie prejudycjalnym powinien w głównej mierze koncentrować się nie na prawidłowych odpowiedziach, lecz na stawianiu właściwych pytań.

II. Ramy prawne

5. Artykuł 267 TFUE ma następujące brzmienie: „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii; W przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z państw członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału. […]”.

6. Artykuł 99 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości stanowi: „Jeżeli pytanie skierowane w trybie prejudycjalnym jest identyczne z pytaniem, w którego przedmiocie Trybunał już orzekał, jeżeli odpowiedź na pytanie prejudycjalne można wywieść w sposób jednoznaczny z orzecznictwa lub jeżeli odpowiedź na pytanie prejudycjalne nie pozostawia żadnych uzasadnionych wątpliwości, Trybunał może w każdej chwili, na wniosek sędziego sprawozdawcy i po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, orzec w formie postanowienia z uzasadnieniem”.

III. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne

7. W dniu 23 lutego 2006 r. Rete Ferroviaria Italiana SpA (zwana dalej „RFI”) udzieliła Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi SpA (zwanym dalej „skarżącymi”) zamówienia na „usługi sprzątania, utrzymania i wystroju pomieszczeń i innych publicznie dostępnych przestrzeni, a także usługi pokrewne, na dworcach, w obiektach, biurach i warsztatach rozmieszczonych na całym terytorium podlegającym właściwości Direzione compartimentale movimento di Cagliari [regionalnej dyrekcji ruchu Cagliari, Włochy]”.

8. Do umowy włączono klauzulę ograniczającą dostosowanie ceny. W trakcie realizacji tego zamówienia skarżące zwróciły się do RFI o dostosowanie ceny za wykonanie umowy, co tłumaczyły wzrostem kosztów realizacji zamówienia wynikającym ze wzrostu kosztów dotyczących pracowników. RFI nie wyraziła na to zgody.

9. Skarżące wniosły przeciwko RFI skargę do Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (regionalnego sądu administracyjnego dla Sardynii, Włochy; zwanego dalej „TAR”). Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. TAR oddalił tę skargę. Uznał on, że art. 115 dekretu ustawodawczego nr 163/2006 nie ma zastosowania do działalności należącej do sektorów specjalnych, takiej jak usługi sprzątania, gdy stanowi ona niezbędny element składowy sieci transportu kolejowego. TAR stwierdził również, że dostosowanie cen nie jest obowiązkowe na podstawie art. 1664 Codice Civile (włoskiego kodeksu cywilnego) oraz że strony mogą przewidzieć wyjątek od tego przepisu.

10. Skarżące wniosły odwołanie od tego wyroku do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy). Utrzymywały one, że art. 115 dekretu ustawodawczego nr 163/2006 lub, alternatywnie, art. 1664 Codice Civile (włoskiego kodeksu cywilnego) ma zastosowanie. Ponadto ich zdaniem uregulowania krajowe naruszają dyrektywę 2004/17/WE ( 3 ) w zakresie, w jakim skutkują wykluczeniem dostosowania cen w sektorze transportu oraz w powiązanych z nim zamówieniach na sprzątanie. Owe uregulowania doprowadziły do nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego braku równowagi stron umowy, a ostatecznie zakłóciły zasady funkcjonowania rynku. Gdyby dyrektywę 2004/17 należało interpretować w ten sposób, że wyklucza ona dostosowanie cen we wszystkich umowach zawieranych i stosowanych w sektorach specjalnych, to byłaby ona nieważna.

11. W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu, Włochy) zwróciła się do Trybunału w dniu 24 listopada 2016 r. z następującymi dwoma pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy zgodna z prawem Unii (w szczególności z art. 3 ust. 3 TUE, art. 26, 56–58 i 101 TFUE, art. 16 [karty praw podstawowych] i dyrektywą 2004/17) jest wykładnia prawa krajowego, która wyklucza dostosowanie cen w umowach dotyczących […] sektorów specjalnych, ze szczególnym uwzględnieniem umów, których przedmiot jest odmienny od tych, do których odnosi się ta sama dyrektywa, lecz z nimi funkcjonalnie powiązanych? 2) Czy dyrektywa 2004/17 (w przypadku uznania, że wykluczenie dostosowania cen we wszystkich umowach zawartych i stosowanych w ramach […] sektorów specjalnych wynika z niej bezpośrednio) jest zgodna z zasadami Unii Europejskiej (w szczególności z art. 3 ust. 1 TUE, art. 26, 56–58 i 101 TFUE oraz art. 16 [karty praw podstawowych]) »z powodu niesprawiedliwości, braku proporcjonalności, zaburzenia równowagi umownej, a zatem zasad skutecznie funkcjonującego rynku?«”.

12. Trybunał udzielił odpowiedzi na te pytania w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r. ( 4 ). W odniesieniu do pytania pierwszego Trybunał zauważył, że sąd odsyłający nie wyjaśnił w żaden sposób, dlaczego wykładnia art. 3 ust. 3 TUE lub art. 26, 57, 58 i 101 TFUE miałaby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym. Artykuł 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) jest, podobnie jak pozostałe postanowienia karty, skierowany do państw członkowskich wyłącznie wtedy, gdy stosują one prawo Unii, co nie miało miejsca w postępowaniu głównym. W tym zakresie Trybunał uznał pytanie pierwsze za niedopuszczalne ( 5 ).

13. Niemniej jednak, w odniesieniu do dyrektywy 2004/17 i ogólnych zasad leżących u jej podstaw, w szczególności zaś zasady równego traktowania i zasady przejrzystości, Trybunał orzekł, że należy je interpretować w ten sposób, iż nie stoją one na przeszkodzie obowiązywaniu norm prawa krajowego, które nie przewidują okresowego dostosowania cen po udzieleniu zamówień należących do objętych tą dyrektywą sektorów. W świetle tej odpowiedzi Trybunał uznał, że pytanie drugie ma charakter hipotetyczny.

14. W dniu 28 października 2018 r., po ogłoszeniu wyroku Trybunału, skarżące zwróciły się do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), przed posiedzeniem jawnym zaplanowanym na dzień 14 listopada 2018 r., o skierowanie do Trybunału nowych pytań prejudycjalnych. Skarżące utrzymują zasadniczo, że w wydanym wyroku Trybunał nie rozstrzygnął, czy usługi sprzątania są funkcjonalnie powiązane z usługą transportu. Podnoszą one, że Trybunał założył w swym wyroku, iż w początkowym zaproszeniu do składania ofert nie przewidziano możliwości przedłużenia czasu trwania stosunku umownego. To założenie nie odzwierciedla jednak sytuacji panującej we Włoszech, gdzie umowy o świadczenie usług są często przedłużane przez organy publiczne, niekiedy na czas nieokreślony, co powoduje zaburzenie równowagi umownej. Na poparcie swojego stanowiska skarżące powołują motywy 9, 10 i 45 dyrektywy 2004/17 oraz jej art. 57.

15. Zdaniem Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), która ponownie występuje w postępowaniu głównym jako sąd odsyłający, skarżące podniosły w ten sposób kolejne pytania prejudycjalne. Sąd odsyłający zastanawia się jednak, czy – w okolicznościach postępowania głównego – musi skierować te pytania do Trybunału na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE. Uważa on, że spoczywającego na sądzie ostatniej instancji obowiązku zadania Trybunałowi pytań w trybie prejudycjalnym nie da się oddzielić od systemu „prekluzji procesowej”, który ma skłaniać strony do przedstawienia sądowi krajowemu „za jednym razem wszystkich” aspektów prawa krajowego, które skarżące uważają za niezgodne z prawem Unii. W przeciwnym razie wielokrotne sukcesywne przedstawianie pytań prejudycjalnych, oprócz tego, że mogłoby prowadzić do nadużyć, a w skrajnych przypadkach do faktycznego „nadużycia proceduralnego”, skutkowałoby – ze względu na istnienie obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – pozbawieniem istoty prawa do ochrony sądowej i naruszeniem zasady szybkiego i skutecznego rozpoznania sprawy.

16. To właśnie w tym kontekście faktycznym i prawnym Consiglio di Stato (rada stanu, Włochy) zwróciła się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy zgodnie z art. 267 TFUE sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, jest zasadniczo zobowiązany zwrócić się z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie interpretacji prawa Unii nawet w przypadkach, w których pytanie to zostało mu przedstawione przez jedną ze stron postępowania po złożeniu przez nią pierwotnego pisma procesowego, za pomocą którego wdała się w spór, lub także po rozpoznaniu sprawy, albo nawet po tym, gdy złożony już został do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pierwszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym? 2) Czy w oparciu o powyższe rozważania przepisy art. 115, 206 i 217 decreto legislativo 163/2006, zgodnie z wykładnią nadaną im w orzecznictwie administracyjnym, w zakresie, w jakim wykluczają dostosowanie cen w umowach dotyczących tak zwanych sektorów specjalnych, ze szczególnym uwzględnieniem umów, których przedmiot jest odmienny od tych, do których odnosi się dyrektywa [2004/17], lecz funkcjonalnie z nimi powiązanych, są zgodne z prawem Unii Europejskiej (w szczególności z art. 4 ust. 2, art. 9, art. 101 ust. 1 lit. e), art. 106, 151, 152, 153 i art. 156 TFUE, Europejską kartą społeczną podpisaną w Turynie w dniu 18 października 1961 r. oraz Wspólnotową kartą socjalnych praw podstawowych pracowników z 1989 r., o której mowa w art. 151 TFUE, art. 2 i 3 TUE, oraz z art. 28 [karty])? 3) Czy w oparciu o powyższe rozważania przepisy art. 115, 206 i 217 decreto legislativo 163/2006, zgodnie z wykładnią nadaną im w orzecznictwie administracyjnym, w zakresie, w jakim wykluczają dostosowanie cen w umowach dotyczących tak zwanych sektorów specjalnych, ze szczególnym uwzględnieniem umów, których przedmiot jest odmienny od tych, do których odnosi się dyrektywa [2004/17], lecz funkcjonalnie z nimi powiązanych, są zgodne z prawem Unii Europejskiej (w szczególności z art. 28 [karty], ustanowioną w art. 26 i 34 TFUE zasadą równego traktowania oraz zasadą swobody prowadzenia działalności gospodarczej zagwarantowaną w art. 16 [karty])?”.

17. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez skarżące, RFI, rząd włoski i przez Komisję Europejską. Wszystkie te zainteresowane strony, a także rządy niemiecki i francuski, wzięły udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 15 lipca 2020 r.

IV. Ocena

18. Zgodnie z wnioskiem Trybunału w niniejszej opinii skupię się na pytaniu pierwszym skierowanym przez sąd odsyłający. Ma ono dwie warstwy. Z jednej strony, z uwagi na jego brzmienie, można zapewne odczytywać je po prostu jako pytanie zmierzające do ustalenia, czy sąd krajowy ostatniej instancji jest zobowiązany zwrócić się z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w pewnej konkretnej sytuacji faktycznej, w której występują trzy przesłanki: po pierwsze, pytanie zostaje podniesione przez jedną ze stron; po drugie, takie pytanie zostaje podniesione po złożeniu przez tę stronę pierwotnego pisma procesowego, za pomocą którego wdała się ona w spór, oraz, po trzecie, nawet po tym, gdy do Trybunału został już złożony pierwszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Udzielenie odpowiedzi na te pytania nie nastręcza trudności. Odpowiedzi te wynikają bowiem z utrwalonego orzecznictwa Trybunału (jak zostanie to wykazane w poniższej sekcji A).

19. Z drugiej strony nie wydaje mi się, aby kwestie, na które w istocie zwraca uwagę sąd odsyłający, zasługiwały jedynie na taką odpowiedź. Zauważa on bowiem, że strony podniosły dodatkowe kwestie, które w rzeczywistości można rozstrzygnąć na podstawie odpowiedzi udzielonej już przez Trybunał. Sąd odsyłający przyznaje jednak również, że w sprawie pojawiają się nowe zagadnienia, które nie mogą zostać rozstrzygnięte w ten sposób. Co się tyczy tych dodatkowych zagadnień, sąd odsyłający wskazuje, że – z racji tego, iż jest sądem ostatniej instancji w rozumieniu prawa krajowego – jest zobowiązany wystąpić do Trybunału, ponieważ podniesione zostało przed nim pytanie dotyczące wykładni prawa Unii ( 6 ).

20. W tym miejscu z całą mocą ujawnia się szerszy problem zasygnalizowany w pytaniu pierwszym: czy we wszystkich bez wyjątku sprawach, w których pojawiają się wątpliwości co do prawidłowego stosowania prawa Unii w konkretnym przypadku – niezależnie od tego, czy wystąpiono już wcześniej z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w tej samej sprawie – ma zastosowanie spoczywający na sądach ostatniej instancji obowiązek wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym? Jaki jest tak prawidłowy zakres obowiązku skierowania do Trybunału pytania w trybie prejudycjalnym oraz jakie są odstępstwa od tego obowiązku, zwłaszcza w okolicznościach takich jak te w postępowaniu głównym?

21. Zanim zasugeruję odpowiedź na to pytanie, przedstawię, jak obecnie wyglądają obowiązek wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym oraz odstępstwa od tego obowiązku (sekcja B). W dalszej kolejności przeanalizuję różne problemy wynikające z orzecznictwa, które to problemy przeformuję następnie w argumenty przemawiające za tym, by Trybunał inaczej sformułował obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (sekcja C). Na samym końcu przedstawię konkretną propozycję w tym zakresie (sekcja D).

A. W przedmiocie warstw

22. Poruszone przez sąd odsyłający zagadnienia dotyczą trzech kwestii: po pierwsze, roli stron w przedstawieniu pytania; po drugie, chwili przedstawienia pytania w odniesieniu do poszczególnych etapów, z jakich może się składać krajowe postępowanie sądowe, oraz, po trzecie, możliwości skierowania drugiego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w toku tego samego postępowania. Gdyby te trzy kwestie potraktować jako trzy odrębne pytania, a nie jako trzy aspekty jednego i tego samego pytania, to odpowiedź mogłaby zostać z łatwością wywiedziona z utrwalonego orzecznictwa Trybunału.

1. Warstwa zewnętrzna: decyzja należy zawsze do sądu krajowego

23. Po pierwsze, wyłącznie do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy rozstrzygnięcie Trybunału jest mu niezbędne do wydania wyroku. Oczywiście sąd krajowy, tak samo jak każdy inny sąd, najpewniej zapozna się ze stanowiskami stron w przedmiocie możliwości skierowania do Trybunału pytania w trybie prejudycjalnym. Niemniej jednak na mocy art. 267 TFUE ustanowiono bezpośrednią współpracę między Trybunałem a sądami krajowymi w drodze procedury przebiegającej niezależnie od jakiejkolwiek inicjatywy stron ( 7 ). W związku z tym sama okoliczność, że strona sporu w postępowaniu głównym podniosła pewne kwestie dotyczące prawa Unii, nie skutkuje powstaniem obowiązku uznania przez sąd, iż pytanie zostało podniesione w rozumieniu art. 267 TFUE, co czyniłoby obowiązkowym wystąpienie z odesłaniem prejudycjalnym ( 8 ). Oznacza to natomiast również, że sąd krajowy może wystąpić z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym z urzędu ( 9 ).

24. Po drugie, wyłącznie do sądu krajowego należy również podjęcie decyzji o tym, kiedy przedłożyć Trybunałowi pytanie prejudycjalne ( 10 ). To sąd krajowy jest w stanie najlepiej ocenić, na jakim etapie postępowania potrzebne jest mu wydane przez Trybunał orzeczenie w trybie prejudycjalnym ( 11 ). Trybunał wymaga jedynie, aby spór był zawisły w chwili wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ( 12 ).

25. Z punktu widzenia Trybunału i jego woli udzielenia sądowi odsyłającemu jak najpełniejszych wskazówek sytuację, w której sąd krajowy decyduje się wystąpić z odesłaniem prejudycjalnym dopiero wówczas, gdy spór oraz wszystkie jego następstwa w pełni urzeczywistniły się w rozpatrywanej sprawie, należy niewątpliwie uznać za pożądaną. Dlatego też w niektórych przypadkach należyte sprawowanie wymiaru sprawiedliwości może wymagać, aby wniosek do Trybunału skierować dopiero wówczas, gdy obie strony sporu zostaną wysłuchane przez sąd odsyłający. Z pewnością jednak taki wymóg nie stanowi sam w sobie warunku nałożonego przez Trybunał ( 13 ).

26. Podobnie nie uważam, że Trybunał sprzeciwiłby się uregulowaniom lub przepisom krajowym ustanawiającym wymóg lub nakaz skomasowania postępowania, w szczególności w postępowaniu przed sądami apelacyjnymi lub najwyższymi, zgodnie z którym strony byłyby zobowiązane do podniesienia nowych lub dodatkowych argumentów w określonym momencie lub na określonym etapie postępowania sądowego. Prawdą jest jednak, że w przeszłości Trybunał na ogół krytycznie oceniał sytuacje, w których takie terminy lub systemy skomasowania postępowania faktycznie uniemożliwiały sądom krajowym podnoszenie kwestii zgodności uregulowań krajowych z prawem Unii ( 14 ).

27. U podstaw orzecznictwa Trybunału w tej dziedzinie leży więc logika sprowadzająca się do zapewniania, aby krajowe przepisy proceduralne nie uniemożliwiały podnoszenia kwestii dotyczących prawa Unii oraz aby wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym można było złożyć na każdym etapie postępowania. W praktyce może to potencjalnie doprowadzić do uchylenia wszelkich uregulowań krajowych o charakterze ograniczającym ( 15 ).

28. W kontekście niniejszej sprawy wydaje się jednak, że pytanie o to, czy ewentualny obowiązek odesłania prejudycjalnego przewidziany w art. 267 TFUE może powstać „nawet w przypadkach, w których pytanie […] zostało […] przedstawione [sądowi krajowemu] przez jedną ze stron postępowania po złożeniu przez nią pierwotnego pisma procesowego, za pomocą którego wdała się w spór, lub także po rozpoznaniu sprawy”, jest stawiane z innym zamiarem. W rozpatrywanej sprawie prawo krajowe najwyraźniej rzeczywiście nie przewiduje żadnego uregulowania o charakterze ograniczającym, zaś stronom najpewniej zezwala się na (ponowne) podejmowanie przed sądem odsyłającym tych zagadnień, które były już przedmiotem wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Byłoby jednak co najmniej bardzo dziwne, gdyby przytoczoną powyżej „permisywną” linię orzecznictwa, w ramach której zawsze dobitnie podkreślano, że sędziowie krajowi mogą całkowicie swobodnie podnosić dowolne kwestie dotyczące prawa Unii na dowolnym etapie postępowania, zaczęto nagle powoływać dla uzasadnienia odwrotnego rezultatu w postaci całkowitego wyłączenia możliwości prowadzenia dalszej, dopuszczalnej na gruncie prawa krajowego, dyskusji po otrzymaniu na szczeblu krajowym rozstrzygnięcia Trybunału.

29. Po trzecie, bardzo trudno byłoby to też pogodzić z tradycyjnie przyjmowanym przez Trybunał podejściem do trzeciego wyodrębnionego przez sąd odsyłający elementu, jakim jest możliwość ponownego wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym. W tym względzie Trybunał zawsze podkreślał, że sądy krajowe zachowują swobodę zwrócenia się do Trybunału, jeśli uważają to za stosowne, a okoliczność, iż uregulowania, o których wykładnię wniesiono, były już interpretowane przez Trybunał, nie powoduje, by Trybunał nie był właściwy w kwestii wydania nowego orzeczenia ( 16 ).

30. Tak samo jest w sytuacji, w której z wnioskiem występuje się w toku tego samego postępowania krajowego. Trybunał orzekł, że „[p]onowne zwrócenie się może być uzasadnione, w przypadku gdy sąd krajowy napotyka na trudności związane ze zrozumieniem lub zastosowaniem orzeczenia, gdy występuje do Trybunału z nowym pytaniem prawnym lub gdy przedstawia Trybunałowi nowe okoliczności, które mogłyby skłonić Trybunał do odpowiedzi w sposób odmienny na postawione wcześniej pytania” ( 17 ). Tym samym wystąpienie z nowym wnioskiem jest zawsze możliwe, i to nie tylko wówczas, gdy jego przedmiotem są te same uregulowania prawa Unii, lecz także wówczas, gdy w ramach tego samego postępowania ujawniają się potencjalnie również inne uregulowania lub odmienne kwestie.

31. Z powyższego wynika, że na pytanie pierwsze można zwięźle odpowiedzieć w ten sposób, iż wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym może zostać złożony w dowolnym momencie, niezależnie od wcześniejszego orzeczenia prejudycjalnego Trybunału wydanego w toku tego samego postępowania, o ile sąd odsyłający uważa, że odpowiedź Trybunału jest mu niezbędna do wydania wyroku. Tę decyzję zawsze podejmuje sąd krajowy w obliczu jakichkolwiek racjonalnych wątpliwości, jakie może on nadal mieć w odniesieniu do prawidłowego stosowania prawa Unii w rozpatrywanej przez siebie sprawie.

2. Głębsza warstwa: czy do Trybunału rzeczywiście należy kierować wszystkie pytania?

32. Krótko mówiąc, wszystko pozostaje w wyłącznej kompetencji sądu odsyłającego i zależy od jego własnej oceny w przedmiocie tego, czy (subiektywnie) potrzebuje on uzyskać od Trybunału dodatkowe wskazówki. Czy jednak faktycznie jest to właściwa odpowiedź? A może to stwierdzenie stanowi raczej opis całego problemu? Czy obowiązek odesłania prejudycjalnego rzeczywiście powinien istnieć w sprawach takich jak niniejsza?

33. W tym kontekście pytanie pierwsze sądu odsyłającego dotyka innej, znacznie głębszej warstwy. Uwypukla to zresztą okoliczność, że wszystkie trzy kwestie omówione w poprzedniej części jako niezależne pytania występują jednocześnie w postępowaniu głównym. Powstaje zatem pytanie, czy na sądzie odsyłającym nadal spoczywa – nawet mimo zaistnienia wszystkich tych okoliczności – obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

34. Właśnie dlatego nie wydaje mi się, aby na takie pytanie można było udzielić prawidłowej odpowiedzi w sposób wskazany w poprzedniej części. Nie sądzę też, aby można było na nie odpowiedzieć, sugerując, że niniejsza sprawa dotyczy jedynie mocy wiążącej oraz przestrzegania wcześniejszego wyroku Trybunału. Oczywiście prawdą jest, że – zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym już w wyroku Da Costa ( 18 ), które zostało następnie ugruntowane w wyroku CILFIT ( 19 ) – moc wykładni dokonanej przez Trybunał na mocy art. 267 TFUE może pozbawić ten obowiązek jego celowości i tym samym treści ( 20 ). Jest tak tym bardziej, gdy podniesione pytanie jest rzeczywiście identyczne z pytaniem, które stanowiło już przedmiot orzeczenia wydanego w trybie prejudycjalnym w tym samym postępowaniu krajowym ( 21 ).

35. Sąd odsyłający wyraźnie wskazał jednak, że ma do czynienia częściowo z nowymi i dodatkowymi elementami sprawy, które nie były wcześniej analizowane przez Trybunał. Istota problemu nie tkwi zatem w nieuwzględnieniu wcześniejszego rozstrzygnięcia Trybunału.

36. W takim kontekście nie można stwierdzić, że prawo Unii stałoby na przeszkodzie włoskiej praktyce polegającej na umożliwianiu stronom ustosunkowania się do odpowiedzi otrzymanej od jednego z sądów wyższej instancji, dotyczącej wniosku złożonego w toku danego postępowania. Na rozprawie rząd włoski wyjaśnił, że taka praktyka jest stosowana nie tylko w odniesieniu do odpowiedzi Trybunału, lecz także w odniesieniu do odpowiedzi udzielanych przez krajowy trybunał konstytucyjny w następstwie skierowanego przez sędziego krajowego pytania dotyczącego zgodności z konstytucją. W takich okolicznościach strony w postępowaniu głównym mają możliwość wypowiedzieć się na temat konsekwencji, jakie dla ich sprawy powinno mieć zastosowanie wskazówek udzielonych przez taki sąd wyższej instancji.

37. Podsumowując, uważam, że – o ile Trybunał nie zamierza powtarzać rzeczy oczywistych z pominięciem głębszej warstwy niniejszej sprawy lub też doprowadzić do dość zasadniczej zmiany optyki w odniesieniu do niektórych spośród zaprezentowanych powyżej aspektów – w kontekście niniejszej sprawy dyskusja na temat charakteru i zakresu obowiązku skierowania do Trybunału pytania prejudycjalnego jawi się jako w pełni uzasadniona. W tym względzie zainteresowane strony przedstawiły różne stanowiska.

38. Uwagi skarżących i drugiej strony postępowania głównego dotyczą głównie pytań drugiego i trzeciego. Co się tyczy pytania pierwszego, skarżące utrzymują, że kierowanie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest zbędne w sytuacji, gdy istnieje utrwalone orzecznictwo, chyba że stosowne rozstrzygnięcia są już zbyt stare lub chyba że przed sądem odsyłającym podniesiono nowe argumenty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu głównym. Druga strona postępowania uważa, że sąd odsyłający nie powinien był kierować do Trybunału nowych pytań, ponieważ wykładnia rozpatrywanych uregulowań prawa Unii jest jasna, zaś odpowiedź można znaleźć w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału.

39. Rządy niemiecki, francuski i włoski oraz Komisja odniosły się do pytania pierwszego w sposób bardziej szczegółowy i zaprezentowały w tym względzie różne stanowiska. Rząd niemiecki i Komisja uważają, że nie ma powodu, dla którego należałoby w jakikolwiek sposób zrewidować wyrok CILFIT. Rząd niemiecki podkreśla, że kryteria z wyroku CILFIT przetrwały próbę czasu i powinny nadal być stosowane.

40. Rząd włoski wezwał do zapewnienia lepszej równowagi między obowiązkiem odesłania prejudycjalnego a należytym sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości. Zdaniem tego rządu sądy ostatniej instancji naruszają art. 267 akapit trzeci TFUE jedynie wówczas, gdy nie uwzględniają podniesionych przez strony pytań dotyczących prawa Unii lub uznają je za bezzasadne bez podania uzasadnienia. Rząd włoski uważa, że kluczowe jest właśnie uzasadnienie. Mogłoby ono nawet ograniczyć odpowiedzialność państw członkowskich w sytuacji, gdy ich sądy ostatniej instancji nie wystąpią z odesłaniem prejudycjalnym.

41. Rząd francuski sugeruje, że kryteria z wyroku CILFIT należy zinterpretować na nowo w świetle ogólnego celu art. 267 TFUE i obecnego stanu prawa Unii, z uwzględnieniem dokonanych zmian strukturalnych. Obowiązek odesłania prejudycjalnego powinien się odnosić do doniosłych pytań dotyczących wykładni oraz kwestii mogących skutkować powstaniem rozbieżności interpretacyjnych w Unii, a niekoniecznie do konkretnych spraw rozpatrywanych w państwach członkowskich. Pytania dotyczące stosowania prawa Unii nie powinny pociągać za sobą powstania obowiązku odesłania prejudycjalnego. Tego rodzaju obowiązek należy utrzymać jedynie w odniesieniu do pytań o charakterze ogólnym lub pytań sformułowanych wprawdzie w sposób bardziej kazuistyczny, lecz wymagających od Trybunału ustanowienia ogólnych ram analizy lub kryteriów rozumowania prawnego. Choć sądy ostatniej instancji mogą nadal zdecydować się na skierowanie do Trybunału pytań innego rodzaju, to wymogi należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości i rozstrzygania spraw w rozsądnym terminie powinny być brane pod uwagę przez sądy krajowe, zwłaszcza gdy Trybunał wydał już pierwsze orzeczenie w trybie prejudycjalnym w toku tego samego postępowania.

B. Wyrok CILFIT (i jego następstwa)

42. Zgodnie z art. 267 akapit trzeci TFUE sądy krajowe, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, są zobowiązane skierować do Trybunału pytania prejudycjalne dotyczące wykładni lub ważności prawa Unii.

43. Z tekstu traktatu wyraźnie wypływa zatem spoczywający na sądach ostatniej instancji ( 22 ) obowiązek przedłożenia Trybunałowi pytań, o których mowa w akapicie pierwszym owego artykułu. Niemniej jednak, podobnie jak ma to miejsce w przypadku wielu postanowień prawa pierwotnego, całość pozostałych w tym względzie kwestii stanowi po prostu konstrukcję orzeczniczą.

44. Po pierwsze, w tekście traktatu nie wprowadzono, w odniesieniu do zakresu obowiązku odesłania prejudycjalnego, rozróżnienia między pytaniami dotyczącymi wykładni a pytaniami dotyczącymi ważności. Co się jednak tyczy pytań dotyczących ważności, Trybunał orzekł, że wszystkie sądy krajowe, a więc nie tylko sądy ostatniej instancji, mają bezwarunkowy obowiązek kierowania ich do Trybunału. Sądy krajowe nie mają kompetencji, aby samodzielnie ustalać ważność aktów instytucji Unii ( 23 ). Wymóg jednolitości jest szczególnie istotny w przypadku sporu o ważność aktu prawa Unii. Rozbieżności w orzecznictwie sądów państw członkowskich dotyczące ważności aktów prawa Unii mogłyby zagrozić samej istocie spójności unijnego porządku prawnego i naruszyć podstawowy wymóg pewności prawa ( 24 ).

45. Właśnie te względy sprawiają, że pytania dotyczące ważności aktów prawa Unii stanowią odmienną i odrębną kategorię. Co istotne, ponieważ powód istnienia bezwzględnego obowiązku przedkładania przez sądy krajowe do rozstrzygnięcia Trybunałowi wszelkich kwestii dotyczących ważności różni się od powodów istnienia obowiązku kierowania do Trybunału pytań dotyczących wykładni, to samo tyczy się odstępstw od tych obowiązków. Odstępstwa przewidziane w wyroku CILFIT nie mają zastosowania do obowiązku przedstawienia pytania dotyczącego ważności ( 25 ).

46. Już w tym miejscu trzeba podkreślić, że zawarte w niniejszej opinii rozważania odnoszą się wyłącznie do tych wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, które dotyczą wykładni prawa Unii.

47. Po drugie, należy przyznać, że z brzmienia art. 267 akapit trzeci TFUE wypływa spoczywający na sądach krajowych ostatniej instancji bezwzględny obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, od którego to obowiązku nie przewidziano żadnych odstępstw: „[…] gdy takie pytanie jest podniesione […], sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału”. W tym względzie to właśnie w orzecznictwie Trybunału w wyroku CILFIT powstał zarys odstępstw w odniesieniu do pytań dotyczących wykładni.

48. Nie sugeruję bynajmniej, że tego rodzaju odstępstwa są nieprawidłowe lub niezgodne z prawem. W rzeczywistości jest wręcz przeciwnie – są one niezbędne. Zwracam na to natomiast w tym miejscu uwagę po to, by podkreślić, że – co się tyczy charakteru i zakresu obowiązku odesłania prejudycjalnego lub odstępstw od tego obowiązku – argument, zgodnie z którym „nie można tego zmieniać, bo tak zapisano w traktacie”, jest dość osobliwy. W kwestii tego, jaki jest dokładny zakres obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, art. 267 TFUE jest wybitnie otwartym postanowieniem. Na temat odstępstw od tego obowiązku traktat nie mówi zupełnie nic. Dokładniej rzecz ujmując, jeśli ktoś chciałby kurczowo trzymać się litery prawa, to mógłby nawet sugerować, że brzmienie art. 267 TFUE wyklucza jakiekolwiek odstępstwa od obowiązku odesłania prejudycjalnego.

1. Względy przemawiające za istnieniem obowiązku odesłania prejudycjalnego

49. W ujęciu ogólnym „[u]stanowiony w art. 267 TFUE system powołuje […] do życia bezpośrednią współpracę między Trybunałem a sądami krajowymi, w ramach której te ostatnie ściśle uczestniczą w prawidłowym stosowaniu i jednolitej wykładni prawa Unii, a także w zapewnieniu ochrony prawom przyznanym przez ten porządek prawny jednostkom” ( 26 ).

50. Od sądów krajowych ostatniej instancji, których dotyczy art. 267 akapit trzeci TFUE, traktat wymaga jednak więcej aniżeli od każdego jednego sądu, o którym mowa w art. 267 akapit drugi TFUE. Muszą zatem istnieć jakieś dodatkowe względy strukturalne uzasadniające fakt, że poza możliwością zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym, z której mogą skorzystać wszystkie sądy krajowe, przewidziano także spoczywający na sądach ostatniej instancji obowiązek odesłania prejudycjalnego.

51. Uzasadnienie strukturalne, przemawiające na rzecz obowiązku ciążącego na sądach ostatniej instancji, sformułowano już w wyroku Hoffmann-Laroche, w którym wskazano, że chodzi o „zapobieżenie rozwinięciu w jakimkolwiek państwie członkowskim orzecznictwa krajowego niezgodnego z przepisami prawa Unii” ( 27 ). Innymi słowy, szczególnym celem art. 267 akapit trzeci TFUE jest „zapobieganie pojawianiu się rozbieżności w orzecznictwie wewnątrz [Unii] w kwestiach prawa [Unii]” ( 28 ). Zawężenie tego obowiązku do sądów ostatniej instancji uzasadnia się przede wszystkim tym, że „sąd orzekający w ostatniej instancji stanowi z definicji ostatni organ, przed którym jednostki mogą dochodzić praw przyznanych im w prawie Unii. Sądy orzekające w ostatniej instancji są zobowiązane zapewnić jednolitą wykładnię przepisów prawa na poziomie krajowym” ( 29 ).

52. Dlatego też, oprócz chęci udzielenia sądowi krajowemu wskazówek w przedmiocie prawidłowej wykładni lub prawidłowego stosowania prawa Unii w konkretnej sprawie, która zdaje się stanowić o samej istocie art. 267 TFUE, założenie leżące u podstaw obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wyrażone jest w kategoriach systemowych i strukturalnych: jest nim niedopuszczenie do powstania rozbieżności w orzecznictwie Unii. Logiczne jest więc, że ten cel można rzeczywiście najlepiej osiągnąć na szczeblu tych sądów państw członkowskich, którym zazwyczaj powierza się zadanie zapewnienia jednolitości na poziomie krajowym.

53. Należy jednak przyznać, że – co się tyczy względów przemawiających za istnieniem obowiązku odesłania prejudycjalnego – wypowiedzi Trybunału (a także jego praktyka orzecznicza) nie zawsze charakteryzują się aż takim stopniem spójności. Niekiedy mówi się o jednolitej wykładni i jednolitym stosowaniu prawa Unii ( 30 ); kiedy indziej – o prawidłowym stosowaniu i jednolitej wykładni ( 31 ), a niekiedy – wyłącznie o jednolitym stosowaniu ( 32 ).

54. Mogą to być po prostu niezamierzone modyfikacje sformułowania. Niekiedy jednak w ten sposób manifestuje się głębsza rozbieżność. Sygnalizuje to nieustanny konflikt dotyczący tego, czym powinna się różnić wykładnia obowiązku w rozumieniu art. 267 TFUE akapit trzeci od wykładni możliwości, o której mowa w art. 267 akapit drugi TFUE.

55. Nie ulega wątpliwości, że możliwość, o której mowa w ustępie drugim, jak i ogólny zamysł postępowania prejudycjalnego mają na celu wspomożenie sądów krajowych przy rozstrzyganiu konkretnych spraw zawierających elementy prawa Unii. Ten skoncentrowany na konkretnym przypadku „cel w wymiarze mikro” z pewnością służy – w dłuższej perspektywie – ujmowanemu w bardziej systemowych kategoriach „celowi w wymiarze makro” postępowania prejudycjalnego. Stopniowo tworzy się system precedensów (lub, używając języka Trybunału, utrwalone orzecznictwo) ułatwiający zapewnienie jednolitego stosowania prawa Unii na całym jej terytorium.

56. Czy jednak obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym można postrzegać po prostu jako przedłużenie możliwości wystąpienia z takim wnioskiem, jako próbę zidentyfikowania sytuacji, w których mechanizm bazujący na możliwości wystąpienia z odesłaniem przeradza się nagle w obowiązek o charakterze strukturalnym, a sędzia krajowy, który mógł mieć „subiektywne wątpliwości”, niespodziewanie staje wobec „obiektywnej konieczności” uzyskania wsparcia Trybunału?

2. Odstępstwa od obowiązku

57. Sprawa, w której wydano wyrok CILFIT, dotyczyła sporu między spółkami importującymi wełnę a włoskim ministerstwem zdrowia w przedmiocie opłaty za badanie sanitarne wełny przywożonej z państw niebędących członkami (ówczesnej) Wspólnoty. Spółki importujące powołały się na przepis jednego z rozporządzeń, który zakazywał państwom członkowskim nakładania opłat o skutku równoważnym z cłami na pewne przywożone produkty pochodzenia zwierzęcego. Włoskie ministerstwo zdrowia utrzymywało, że skoro wełny nie wskazano w traktacie, to nie była ona objęta zakresem stosowania owego rozporządzenia.

58. W tym kontekście Corte Suprema di Cassazione (sąd kasacyjny, Włochy) zwrócił się z pytaniem dotyczącym wykładni akapitu trzeciego ówczesnego art. 177 traktatu EWG (obecnie art. 267 TFUE), poprzez które dążył zasadniczo do ustalenia, czy obowiązek odesłania prejudycjalnego ma charakter automatyczny, czy też jest on uzależniony od uprzedniego stwierdzenia istnienia racjonalnych wątpliwości co do wykładni. Zdaniem włoskiego ministerstwa zdrowia wykładnia owego rozporządzenia była na tyle oczywista, że wykluczała możliwość pojawienia się jakichkolwiek wątpliwości co do wykładni, co powodowało brak konieczności skierowania sprawy do Trybunału. Spółki importujące utrzymywały z kolei, że z uwagi na to, iż pytanie dotyczące wykładni rozporządzenia zostało podniesione przed sądem najwyższej instancji, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten nie może się uchylić od obowiązku wniesienia sprawy do Trybunału.

59. W wydanym wyroku Trybunał przypomniał najpierw, jaki jest cel obowiązku odesłania prejudycjalnego, i wskazał, że „[wprowadzono go] w celu zapewnienia prawidłowego stosowania i jednolitej wykładni prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich […]. Artykuł 177 akapit trzeci ma w szczególności na celu zapobieganie pojawianiu się rozbieżności w orzecznictwie wewnątrz Wspólnoty w kwestiach prawa wspólnotowego. Zakres tego obowiązku należy zatem oceniać na podstawie jego celów […]” ( 33 ).

60. Następnie Trybunał orzekł, w świetle tych celów, że obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie ma charakteru bezwzględnego. Trybunał ustanowił trzy odstępstwa od spoczywającego na sądach ostatniej instancji obowiązku odesłania prejudycjalnego.

61. Po pierwsze, sądy ostatniej instancji nie są zobowiązane do przedkładania pytania dotyczącego wykładni, „jeżeli pytanie nie jest istotne dla sprawy, tj. w przypadku gdy odpowiedź na pytanie, jakakolwiek by ona była, nie mogłaby mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sporu” ( 34 ).

62. Zgadzam się, że całkowicie uprawniona jest dyskusja o tym, czy rzeczywiście mamy tutaj do czynienia z odstępstwem od obowiązku, czy też raczej z potwierdzeniem okoliczności, iż obowiązek nie istnieje. Jeżeli nie występuje (istotna) kwestia dotycząca prawa Unii, to o co należy, czy wręcz można w ogóle pytać? Gdy przedkładane pytanie jest pozbawione jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, to nie tylko nie ma obowiązku jego zadawania, ale też takie pytanie zostanie po prostu uznane za niedopuszczalne ( 35 ).

63. Wydaje mi się jednak, że owo pierwsze „odstępstwo” należy rozpatrywać w jego kontekście czasowym. Trybunał po raz pierwszy orzekł wówczas – mimo brzmienia art. 267 akapit trzeci TFUE – że w tym przypadku również znajduje zastosowanie ta sama przesłanka, o której mowa w akapicie drugim. Co jednak zapewne istotniejsze, pierwsze odstępstwo, z racji tego, że stworzyło pomost między tymi dwoma akapitami art. 267 TFUE, stało się w sposób strukturalny powiązane z konkretną sprawą i z „celem w wymiarze mikro” wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, jakim jest wspomożenie sądów krajowych (pierwszej i ostatniej instancji) w rozstrzygnięciu konkretnego zawisłego przed nimi sporu wówczas, gdy pojawi się w nim kwestia dotycząca prawa Unii.

64. Po drugie, obowiązek odesłania prejudycjalnego nie powstaje wówczas, gdy „podniesione pytanie jest rzeczywiście identyczne z pytaniem, które stanowiło już przedmiot orzeczenia wydanego w trybie prejudycjalnym w podobnym przypadku” ( 36 ), jak również w sytuacjach, w których „[utrwalone orzecznictwo Trybunału rozstrzyga] sporną kwestię prawną – niezależnie od rodzaju postępowań, które dały początek temu orzecznictwu – nawet jeśli sporne pytania nie są całkowicie identyczne” ( 37 ).

65. To drugie odstępstwo, określane potocznie jako „acte éclairé” (przy czym tego terminu używa się również w innych językach), dotyczy sytuacji, w których Trybunał rozstrzygnął już dane zagadnienie. Pojawiło się ono w wyniku poszerzenia zakresu stosowania wyroku Da Costa, w którym Trybunał orzekł, że „moc wykładni dokonanej już przez Trybunał […] może pozbawić […] obowiązek [odesłania prejudycjalnego] jego celowości i tym samym treści” ( 38 ).

66. Wreszcie po trzecie, Trybunał zauważył, że obowiązek odesłania prejudycjalnego nie powstaje wówczas, gdy „prawidłowe stosowanie prawa [Unii] może być tak oczywiste, że nie pozostawia ono miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości co do sposobu rozstrzygnięcia postawionego pytania” ( 39 ). Tak właśnie, skrótowo rzecz ujmując, narodziło się (prawdopodobnie) najbardziej znane odstępstwo, czyli odstępstwo związane z „brakiem racjonalnych wątpliwości”, które w niektórych językach określa się także mianem „acte clair”.

67. Trybunał wymienił następnie szereg wymogów, o spełnieniu których sąd krajowy musi być przekonany, aby móc dojść do wniosku, że brak jest miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości co do sposobu wykładni rozpatrywanego uregulowania prawa Unii. Można dyskutować o tym, czy wymóg przewidujący, że sąd krajowy musi być „przekonany, że taka sama oczywistość zachodziłaby również w opinii sądów innych państw członkowskich i Trybunału Sprawiedliwości” ( 40 ), jest właśnie jednym z tych szczególnych wymogów, czy też w rzeczywistości stanowi on pewnego rodzaju kryterium ogólne dostarczające dalszych wskazówek w przedmiocie rodzaju sytuacji, w jakich brak jest jakichkolwiek racjonalnych wątpliwości.

68. Trybunał, założywszy, że jest to kryterium „ogólne”, wskazał w dalszej kolejności pewne cechy charakterystyczne prawa wspólnotowego, które sąd krajowy powinien wziąć pod uwagę, zanim dojdzie do takiego wniosku, a mianowicie: (i) „wykładnia przepisu prawa wspólnotowego wymaga […] porównania poszczególnych wersji językowych ( 41 ); (ii) „pojęcia prawne nie mają koniecznie tej samej treści w prawie wspólnotowym i w poszczególnych systemach prawa krajowego” ( 42 ) oraz (iii) „każdy przepis prawa wspólnotowego powinien być ujmowany w swoim kontekście i interpretowany w świetle wszystkich przepisów tego prawa, jego celów i stanu rozwoju w czasie, gdy dany przepis ma zostać zastosowany” ( 43 ).

3. Dalsza praktyka orzecznicza (Trybunału)

69. Na przestrzeni lat w doktrynie ( 44 ), a nawet w orzecznictwie ( 45 ) szeroko omawiano kwestię tego, czy odstępstwa przewidziane w wyroku CILFIT, zwłaszcza zaś rozważania dotyczące acte clair, należy w istocie traktować jako wymogi (w takim ujęciu stanowiłyby one listę kontrolną dla sądów krajowych ostatniej instancji), czy też może trzeba postrzegać je raczej w kategoriach „zbioru ogólnych wytycznych” lub „zestawu narzędzi” ( 46 ), których nie można rozumieć dosłownie.

70. Znamienne w tym względzie jest późniejsze orzecznictwo samego Trybunału dotyczące tej kwestii. Dwa wypływające z tego orzecznictwa wnioski zasługują na szczególną uwagę. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Trybunał w sposób wyraźny nigdy ani nie zrewidował, ani nie doprecyzował wyroku CILFIT, mimo iż takie wnioski były wielokrotnie formułowane przez różnych rzeczników generalnych. W drugiej kolejności, jeśli chodzi o sprawy dotyczące faktycznego stosowania kryteriów z wyroku CILFIT, można by pokusić się o stwierdzenie, że praktyka orzecznicza Trybunału była, w szczególności w ciągu ostatniej dekady, dość różna.

71. Po pierwsze, w sprawie, w której wydano wyrok Intermodal Transports ( 47 ), sąd odsyłający zmierzał do wyjaśnienia, czy powinien zwrócić się z pytaniami dotyczącymi wykładni Nomenklatury scalonej (CN), jeżeli strona sporu dotyczącego klasyfikacji w CN określonego produktu powołuje się na ocenę organu celnego wyrażoną w wiążącej informacji taryfowej (WIT) wydanej na rzecz osoby trzeciej dla podobnego produktu i jeżeli sąd odsyłający uznaje, że ta WIT jest niezgodna z CN. Mówiąc prościej, czy uznaje się, że sąd powziął racjonalne wątpliwości w sytuacji, w której jego ocena prawna różni się od oceny dokonanej przez organ administracyjny innego państwa członkowskiego?

72. Trybunał orzekł, że trzecie odstępstwo przewidziane w wyroku CILFIT (acte clair) może znaleźć zastosowanie mimo istnienia rozbieżnej wykładni prawa Unii dokonanej przez organ administracji w innym państwie członkowskim. Zdaniem Trybunału okoliczność, że organy celne innego państwa członkowskiego wydały decyzję, która – jak się wydaje – zawiera wykładnię CN odmienną od wykładni, jaka wedle oceny sądu odsyłającego powinna być zastosowana dla wyrobu podobnego, będącego przedmiotem owego sporu, „powinna niewątpliwie skłonić sąd do zachowania szczególnej ostrożności przy dokonywaniu oceny dotyczącej ewentualnego braku racjonalnych wątpliwości co do prawidłowego stosowania CN” ( 48 ). Niemniej jednak istnienie takiej WIT nie może samo w sobie uniemożliwić sądowi odsyłającemu stwierdzenia, że prawidłowe zastosowanie pozycji taryfowej CN jest tak oczywiste, iż nie pozostawia miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości ( 49 ).

73. Po drugie, w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem wyroku X i van Dijk ( 50 ), sąd odsyłający (Hoge Raad der Nederlanden; sąd najwyższy Niderlandów) zwrócił się z pytaniem, czy może – mimo iż sąd niższej instancji w Niderlandach skierował do Trybunału wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczący tej samej problematyki – w sposób zgodny z prawem rozstrzygnąć zawisły przed nim spór bez kierowania pytań prejudycjalnych do Trybunału oraz bez odczekania na odpowiedź Trybunału na pytania prejudycjalne zadane przez tenże sąd niższej instancji.

74. Trybunał orzekł, że powzięcie przez sąd niższej instancji w danym państwie członkowskim wątpliwości dotyczących wykładni nie wyklucza tego, iż sąd ostatniej instancji w tym samym państwie członkowskim uzna istnienie acte clair. Podkreślił on najpierw, że „wyłącznie do sądów krajowych, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, należy ocena na własną odpowiedzialność i w sposób niezależny, czy w rozpatrywanej sprawie mają do czynienia z »acte clair«” ( 51 ). Następnie Trybunał orzekł, że „skoro sama okoliczność przedstawienia Trybunałowi przez sąd niższej instancji pytania prejudycjalnego dotyczącego tej samej problematyki co ta podniesiona w sporze przed sądem krajowym ostatniej instancji nie oznacza, że przesłanki z wyroku [CILFIT] nie mogą już zostać spełnione, tak że sąd ostatniej instancji mógłby zdecydować o odstąpieniu od wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i rozstrzygnąć zadane przed nim pytanie na własną odpowiedzialność, to należy też uznać, że okoliczność taka również nie nakłada na krajowy sąd najwyższy obowiązku odczekania na odpowiedź Trybunału na pytanie prejudycjalne zadane przez sąd niższej instancji” ( 52 ).

75. Po trzecie, w sprawie, w której wydano wyrok Ferreira Da Silva e Brito ( 53 ), powodowie w postępowaniu głównym zakwestionowali, powództwem z tytułu odpowiedzialności pozaumownej wytoczonym przeciwko Estado português (państwu portugalskiemu), przyjętą przez Supremo Tribunal de Justiça (sąd najwyższy, Portugalia) wykładnię pojęcia „przejęcia zakładu” w rozumieniu dyrektywy 2001/23/WE ( 54 ). Zdaniem powodów w postępowaniu głównym Supremo Tribunal de Justiça (sąd najwyższy, Portugalia) powinien uszanować obowiązek odesłania prejudycjalnego i wystąpić do Trybunału z pytaniem dotyczącym tej kwestii. Sąd odsyłający niższej instancji zwrócił się do Trybunału z pytaniem, czy art. 267 TFUE należy interpretować w ten sposób, że Supremo Tribunal de Justiça (sąd najwyższy, Portugalia) – wobec faktu, iż sądy krajowe niższej instancji, które rozpatrywały sprawę, wydały sprzeczne orzeczenia – ma obowiązek wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym do Trybunału i przedstawienia pytania dotyczącego prawidłowej wykładni pojęcia „przejęcia zakładu” w rozumieniu dyrektywy 2001/23.

76. Trybunał orzekł, że „[w] tym względzie samo w sobie istnienie sprzecznych ze sobą orzeczeń wydanych przez inne sądy krajowe nie może stanowić decydującego czynnika, który może narzucać obowiązek stosowania art. 267 akapit trzeci TFUE. Sąd orzekający w ostatniej instancji może bowiem uznać, niezależnie od dokonania przez sądy niższej instancji określonej wykładni przepisu prawa Unii, że wykładnia, jaką ma zamiar nadać temu przepisowi, inna od tej, którą przedstawiły te sądy, nie pozostawia jakichkolwiek racjonalnych wątpliwości” ( 55 ). Inaczej jednak niż w wyroku X i van Dijk, Trybunał uznał, że – w konkretnych okolicznościach postępowania głównego – ze względu na istnienie sprzecznych linii orzeczniczych na szczeblu krajowym oraz na powtarzające się trudności w interpretacji rozpatrywanego pojęcia w różnych państwach członkowskich sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, musi wystąpić do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym po to, aby uniknąć ryzyka błędnej wykładni prawa Unii ( 56 ).

77. Po czwarte, w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem wyroku Association France Nature Environnement ( 57 ), Trybunał – mimo że nie odniósł się w sposób wyraźny do kwestii racjonalnych wątpliwości – wykluczył możliwość zastosowania odstępstw przewidzianych w wyroku CILFIT (i to w odniesieniu zarówno do acte clair, jak i do acte éclairé). W szczególnej sytuacji, w której sąd ostatniej instancji zamierza skorzystać z wyjątkowego uprawnienia pozwalającego mu na utrzymanie w mocy niektórych skutków środka krajowego, które nie są zgodne z prawem Unii, Trybunał opowiedział się za rygorystycznym podejściem do obowiązku odesłania prejudycjalnego.

78. Trybunał przypomniał najpierw kryteria istnienia acte clair ( 58 ), a następnie wskazał, że „w kontekście sprawy takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, w której kwestia możliwości ograniczenia w czasie przez sąd krajowy niektórych skutków stwierdzenia niezgodności z prawem przepisu prawa krajowego uchwalonego z naruszeniem obowiązków przewidzianych w [dyrektywie] […] nie była jeszcze – od chwili wydania [pierwszego] wyroku ( 59 ) […] – przedmiotem żadnego innego orzeczenia Trybunału oraz w której skorzystanie z takiej możliwości ma […] charakter wyjątkowy, sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, jest zobowiązany do zwrócenia się do Trybunału w trybie prejudycjalnym w razie najmniejszych nawet wątpliwości co do wykładni lub prawidłowego stosowania prawa Unii” ( 60 ). „W szczególności w sytuacji, gdy skorzystanie z tego wyjątkowego uprawnienia może negatywnie wpłynąć na przestrzeganie zasady pierwszeństwa prawa Unii, wspomniany sąd może zostać zwolniony z obowiązku zwrócenia się do Trybunału w trybie prejudycjalnym tylko wówczas, gdy jest przekonany, że skorzystanie z tego wyjątkowego uprawnienia nie budzi żadnych racjonalnych wątpliwości. Dodatkowo brak takich wątpliwości musi być szczegółowo uzasadniony” ( 61 ).

79. Gdy spojrzymy całościowo na to orzecznictwo, okaże się, że na uwagę zasługują co najmniej trzy elementy.

80. Po pierwsze, mimo że w każdym z przytoczonych orzeczeń mowa jest o wyroku CILFIT, zaś w niektórych z nich przywołano nawet przewidziane w nim odstępstwa, to w żadnym z nich faktycznie nie zastosowano kryteriów z wyroku CILFIT. Można by sugerować, że są one elementami stanu faktycznego, które powinny stosować sądy krajowe. Powyższe stwierdzenie nie jest jednak całkowicie poprawne, ponieważ – w przywołanych sprawach – w istocie to sam Trybunał ocenił, czy w tego rodzaju okolicznościach sąd odsyłający mógł skutecznie powołać się na odstępstwa przewidziane w wyroku CILFIT, zazwyczaj zaś na acte clair. Niemniej jednak wydaje się, że Trybunał nie stosuje ustalonego przez siebie kryterium nawet wówczas, gdy niewątpliwie dokonuje tego rodzaju oceny.

81. Po drugie, przytoczone powyżej orzecznictwo bardzo dobrze obrazuje trudności, jakie powstają w praktyce orzeczniczej wskutek braku jasności pojęciowej co do „subiektywnego/obiektywnego” charakteru istnienia „jakichkolwiek racjonalnych wątpliwości”. Czy chodzi tutaj o czysto subiektywne wątpliwości, czyli o wątpliwości powstające w umyśle sędziego krajowego? A może jest tak, że owe wątpliwości są subiektywne dopóty, dopóki nie zostają usunięte przez mocne, obiektywne poszlaki? A może sędzia powinien w istocie subiektywnie uznać, że istnieją obiektywne wątpliwości? W dwóch pierwszych wyrokach, Intermodal Transports oraz X i van Dijk, Trybunał przyjął raczej podejście subiektywne, zakładające poszanowanie autorytetu sądu krajowego (ostatecznie to sąd krajowy wie najlepiej). Z kolei dwa kolejne wyroki, Ferreira Da Silva e Brito i Association France Nature Environnement, przenika duch bardzo silnego obiektywizmu (w świetle obiektywnych okoliczności sąd powinien się domyślić).

82. Po trzecie, taka zmienność kryteriów w sposób oczywisty przekłada się na cokolwiek odmienne rezultaty. Nie ulega wątpliwości, że okoliczności faktyczne leżące u podłoża każdej z tych spraw są odmienne. Niemniej jednak, w ujęciu ogólnym, trudno jest na pierwszy rzut oka dostrzec, jak można pogodzić ze sobą na przykład wyrok X i van Dijk oraz wyrok Ferreira Da Silva e Brito. Można by założyć, że z racjonalnymi wątpliwościami (a zatem z brakiem acte clair) mamy do czynienia wówczas, gdy istnieją obiektywnie sprzeczne stanowiska w przedmiocie wykładni tych samych uregulowań. Prawdą jest, że gdy do całej układanki dorzucimy jeszcze argumenty związane z autorytetem formalnym lub podziałem władz, to możemy wyodrębnić wyrok Intermodal Transports – wprawdzie to samo uregulowanie prawa Unii jest interpretowane odmiennie w różnych państwach, jednak „jedynie” w decyzjach organów administracji, a nie w rozstrzygnięciach sądów.

83. Niemniej jednak zarówno w postępowaniu zakończonym wydaniem wyroku X i van Dijk, jak i w tym zakończonym wydaniem wyroku Ferreira Da Silva e Brito występowała rozbieżność stanowisk sądów krajowych w przedmiocie tych samych elementów prawa Unii. Ponieważ obie te sprawy dotyczyły różnych postępowań w państwach członkowskich, nie można utrzymywać, że w którejkolwiek z nich występował „jednorazowy błąd” sądu niższej instancji, który wymagał jedynie skorygowania przez sąd ostatniej instancji. Istniały bowiem obiektywnie odmienne wykładnie tych samych przepisów prawa dokonane w toku różnych postępowań w tym samym państwie członkowskim.

84. Również i w tym przypadku okoliczności faktyczne każdej z tych spraw są inne. Można by zatem próbować wskazać potencjalnie istotne różnice w stanie faktycznym między tymi dwiema sprawami, uzasadniające odmienne rozstrzygnięcia. Być może najbardziej intrygujący byłby argument, zgodnie z którym sprawa, w której wydano wyrok X i van Dijk, dotyczyła stwierdzonej rozbieżności interpretacyjnej wyłącznie w obrębie jednego i tego samego krajowego porządku prawnego, podczas gdy w sprawie zakończonej wydaniem wyroku Ferreira Da Silva e Brito owa rozbieżność istniała nie tylko w obrębie jednego państwa członkowskiego, ale też najwyraźniej w całej Unii. W tym drugim wyroku Trybunał rzeczywiście wskazał, że „wykładnia pojęcia »przejęcia zakładu« wzbudziła wiele pytań ze strony dużej liczby sądów krajowych, które w związku z tym czuły się zmuszone zwrócić się do Trybunału. Te pytania świadczą nie tylko o istnieniu trudności w interpretacji, ale także o występowaniu zagrożenia rozbieżności w orzecznictwie na poziomie Unii” ( 62 ).

85. Czyżby zamiarem Trybunału rzeczywiście było zacząć brać wyrok CILFIT w sposób dosłowny, to znaczy tak, że sąd krajowy „musi być […] przekonany, że taka sama oczywistość zachodziłaby również w opinii sądów innych państw członkowskich i Trybunału Sprawiedliwości” ( 63 ), natomiast może on zignorować sprzeczne rozstrzygnięcia kwestii dotyczących prawa Unii wydane w tym samym państwie członkowskim? Co intrygujące, taka wykładnia jest możliwa. Kryje się w niej jednak bardzo ważna przesłanka, mianowicie taka, że to do odpowiednich krajowych sądów najwyższych należy „uporządkowanie własnego podwórka” i ujednolicenie orzecznictwa krajowego. Dopiero wówczas, w razie istnienia rozbieżności interpretacyjnych pomiędzy państwami członkowskimi, dochodziłoby do powstania obowiązku odesłania prejudycjalnego ( 64 ).

86. Nie zmienia to jednak faktu, że – ogólnie rzecz biorąc – nie da się łatwo pogodzić ze sobą najnowszych orzeczeń Trybunału zaprezentowanych w niniejszej sekcji. Z tego względu wielu akademików zaczęło spekulować, czy Trybunał poluzował – poniekąd milcząco – zawarte w wyroku CILFIT kryteria dotyczące acte clair ( 65 ). Wydaje się, że niektóre sądy krajowe również wywodzą z tego faktu taki sam wniosek ( 66 ).

87. Tytułem podsumowania pragnę wskazać, że moim zdaniem zaprezentowana powyżej różnorodna praktyka orzecznicza już sama w sobie uzasadnia podjęcie interwencji przez Trybunał (w składzie wielkiej izby) w celu wyjaśnienia, jak dokładnie kształtuje się obecnie zakres obowiązku odesłania prejudycjalnego ustanowionego w art. 267 akapit trzeci TFUE oraz jakie są ewentualne odstępstwa od tego obowiązku.

C. Problemy z wyrokiem CILFIT

88. W niniejszej sekcji postaram się wskazać problemy, które moim zdaniem określają kierunek rewizji wyroku CILFIT, którą zaproponuję w sekcji D. Podzielę je na cztery kategorie: do pierwszej będą należeć problemy koncepcyjne, które są od samego początku nieodłącznie związane z wyrokiem CILFIT; do drugiej – problemy związane z wykonalnością stosowania kryteriów z wyroku CILFIT; do trzeciej – problemy dotyczące systemowej niezgodności kryteriów z wyroku CILFIT z innymi rodzajami postępowań i środków prawnych przewidzianych w porządku prawnym Unii, natomiast do czwartej – problemy, które ujawniły się później, wskutek postępującej ewolucji prawa Unii i jej systemu sądowego.

1. Problemy koncepcyjne

89. Wyrok CILFIT opiera się na konstrukcji, która od zawsze miała szereg wad. To właśnie z tej przyczyny określone w nim kryteria od samego początku nastręczały problemów koncepcyjnych.

90. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na kwestię, którą określiłbym mianem „dysharmonii między wyrokiem Hoffmann-Laroche a wyrokiem CILFIT”. Mówiąc najprościej, logika odstępstw przewidzianych w wyroku CILFIT nie jest dopasowana do charakteru określonego w wyroku Hoffmann-Laroche obowiązku skierowania do Trybunału pytania w trybie prejudycjalnym.

91. Trybunał, już od chwili wydania w 1977 r. wyroku Hoffmann-Laroche, nieustannie podkreśla, że obowiązek odesłania prejudycjalnego ma na celu zapobieżenie rozwinięciu w państwie członkowskim orzecznictwa odbiegającego od orzecznictwa w innych państwach oraz od orzecznictwa Trybunału ( 67 ). W takim ujęciu logika leżąca u podstaw owego obowiązku jest niewątpliwie logiką strukturalną, ukierunkowaną na zapewnienie jednolitej wykładni w całej Unii. Wydaje się, że jego przesłanki i charakter są obiektywne, odnosi się on do orzecznictwa w ogólności, a nie jedynie do konkretnej sprawy rozpatrywanej przez sąd odsyłający: nie powinno być rozbieżności w orzecznictwie krajowym („case-law”; „la jurisprudence”; „die Rechtsprechung”; „guirisprudenza”; „rechtspraak”, by przywołać terminy używane w ówcześnie obowiązujących językach urzędowych) ( 68 ).

92. Tymczasem gdy około pięciu lat później w wyroku CILFIT sformułowano odstępstwa od owego obowiązku, logika leżąca u ich podstaw skupiła się głównie na konkretnej sprawie i subiektywnych wahaniach sądu w tejże właśnie sprawie. Tak naprawdę jedynym odstępstwem, które uwzględnia aspekty natury strukturalnej czy też systemowej i wymaga od sędziego krajowego wyjścia poza granice zakreślone aktami konkretnej sprawy, jest odstępstwo dotyczące acte éclairé, czyli związane z istnieniem precedensu. Z kolei pierwsze odstępstwo (ustalenie istotności pytania) odnosi się wyłącznie do danej sprawy. Co natomiast najważniejsze, odstępstwo dotyczące acte clair jawi się jako przedziwna kombinacja elementów związanych z konkretną sprawą, przy czym niektóre z nich są obiektywne i ogólne, lecz większość z nich jest subiektywna.

93. Moim zdaniem to tutaj tkwi właśnie istota problemu. Można się spodziewać, że odstępstwa od danego obowiązku będą odzwierciedlać jego ogólną logikę i cel. W pewnym sensie powinny one stanowić ową metaforyczną drugą stronę medalu. Te odstępstwa są jednak w istocie oderwane od obowiązku, do którego mają się odnosić. O ile w wyroku CILFIT zakomunikowano bowiem, że ma on służyć osiągnięciu celów zakreślonych w wyroku Hoffmann-Laroche ( 69 ), o tyle przewidziane w nim odstępstwa oparto na zupełnie odmiennej logice.

94. Po drugie, i raczej na marginesie, geneza trzeciego odstępstwa (acte clair) zdaje się potwierdzać wątpliwości co do systemowej adekwatności owego szczególnego transplantu prawnego. W wyroku CILFIT Trybunał zasadniczo podzielił argumentację drugiej strony postępowania, a także – jak się wydaje – sądu odsyłającego, i przyjął ją za swoją; według nich wykładnia analizowanego rozporządzenia była „tak oczywista, że nie zachodzi możliwość pojawienia się wątpliwości co do wykładni, co wyklucza zatem konieczność wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości” ( 70 ). W wydanym rozstrzygnięciu Trybunał w dużym stopniu przychylił się do tego podejścia, przy czym uściślił je nieco w ten sposób, że doprecyzował, o jakie (o „racjonalne”) wątpliwości co do wykładni rzeczywiście chodzi.

95. Fakt, że rzeczone odstępstwo zrodziło się z okoliczności pewnego konkretnego sporu, sam w sobie nie nastręcza żadnych problemów. Więcej wątpliwości wzbudza natomiast kwestia możliwości przeszczepienia instytucji prawnej charakterystycznej dla doktryny francuskiej, która została skonstruowana w zupełnie odmiennym kontekście oraz w innym celu, na grunt ustanowionego w prawie Unii postępowania sui generis ( 71 ). Zasada, którą zaczęto następnie określać mianem teorii acte clair, znajdowała w prawie francuskim zastosowanie w różnych sytuacjach, zwłaszcza w sprawach dotyczących wykładni traktatów. Zasadniczo ich wykładni dokonywał wyłącznie minister spraw zagranicznych (podczas gdy sądom krajowym powierzone było jedynie zadanie zastosowania takiej wykładni w rozpatrywanej sprawie); natomiast sądy francuskie powoływały się na tę doktrynę, aby wzmocnić kompetencje interpretacyjne wymiaru sprawiedliwości kosztem kompetencji, które w tym względzie przysługiwały władzy wykonawczej ( 72 ). Począwszy od 1964 r. Conseil d’État (rada stanu, Francja) zaczęła stosować tę teorię w kontekście obowiązku odesłania prejudycjalnego, tak aby przykroić go na swoją korzyść ( 73 ). Najprawdopodobniej Trybunał pragnął poddać stosowanie teorii acte clair na szczeblu krajowym kontroli i dlatego przyswoił sobie i przeszczepił do porządku prawnego Unii instytucję, która w ramach rodzimego porządku prawnego pełniła zupełnie inną funkcję.

96. Po trzecie, nawet gdyby uznać, że taka „transfunkcjonalna” transplantacja rozwiązań prawnych jest w istocie możliwa bez narażania życia pacjenta (biorcy), nie zmienia to faktu, iż instytucja, którą przeszczepiono do (podówczas) wspólnotowego porządku prawnego, spełniała po prostu inną funkcję. Odstępstwa przewidziane w wyroku CILFIT, zwłaszcza zaś odstępstwo dotyczące acte clair, nadal skupiają się wokół braku jakichkolwiek racjonalnych wątpliwości co do sposobu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W warstwie językowej cały czas chodzi o prawidłową wykładnię i o prawidłowe stosowanie prawa Unii w danej sprawie.

97. Wymóg kontrolowania prawidłowego stosowania prawa w każdym pojedynczym przypadku stanowi jednak niezwykle ambitne zamierzenie. Ten idealny stan bardzo trudno jest osiągnąć nawet w obrębie systemów krajowych o charakterze hierarchicznym, które zasadzają się na modelu szeroko zakrojonej kontroli indywidualnej poszczególnych rozstrzygnięć i w ramach których sądy wyższej instancji każdego roku kontrolują tysiące, a nawet dziesiątki tysięcy rozstrzygnięć. Tego rodzaju całościowa i systemowa logika jest jednak obca tym systemom wymiaru sprawiedliwości, które charakteryzują się większą współrzędnością i opierają w znacznym stopniu na mocy wiążącej precedensów oraz w ramach których pojedynczy precedens może mieć duże znaczenie ( 74 ). Moim zdaniem można dyskutować o tym, jak bardzo funkcjonujący obecnie system sądowy Unii jest zbliżony do takiego współrzędnego wzorca. Z pewnością jednak jest on bardzo odległy od modelu hierarchicznego.

98. Wreszcie przewidziane w wyroku CILFIT odstępstwa od obowiązku odesłania prejudycjalnego wykazują tendencję do zacierania granicy między wykładnią a stosowaniem prawa Unii, co uwypukla wagę prawidłowego podziału zadań na podstawie art. 267 TFUE. Jeżeli do zastosowania odstępstwa od obowiązku odesłania prejudycjalnego wymagane jest ustalenie, że nie istnieją racjonalne wątpliwości co do prawidłowego stosowania prawa Unii w danej sprawie, to gdzie leży, przynajmniej w przybliżeniu, granica między zadaniami Trybunału a zadaniami sądów krajowych?

2. Wykonalność

99. Nie ma potrzeby ponownego rozpoczynania dyskusji na temat tego, czy kryteria z wyroku CILFIT, zwłaszcza te odnoszące się do braku racjonalnych wątpliwości co do prawidłowej wykładni i prawidłowego stosowania prawa Unii w danej sprawie (odstępstwo dotyczące acte clair), stanowią listę kontrolną, czy też po prostu zestaw narzędzi. Fakt jest taki, że nie sprawdzają się one niezależnie od przyjętego podejścia. Jeżeli są one listą kontrolną, to nie da się jej całej przejść. Jeżeli są one zestawem narzędzi, to problem z natury rzeczy zaczyna się sprowadzać do kwestii wyboru narzędzia, jakiego należy użyć w konkretnej sprawie. Ujawnia się on ze szczególną mocą na etapie potencjalnego egzekwowania obowiązku odesłania prejudycjalnego – jeżeli brak jest jednoznacznych kryteriów, to w jaki sposób można by go egzekwować, nie narażając się na zarzut arbitralności?

100. Wielu rzeczników generalnych zwracało w przeszłości uwagę na fakt, że stosowanie tych kryteriów jest rzeczą niewykonalną. Co więcej, intrygujący jest również fakt, że owe kryteria nie są stosowane przez sądy krajowe i przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (zwany dalej „ETPC”), w tym także przez te sądy, które faktycznie egzekwują obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

101. Po pierwsze – począwszy już od rzecznika generalnego F.G. Jacobsa i jego legendarnych rozważań w przedmiocie pewnych części garderoby damskiej i ich klasyfikacji jako piżam dla potrzeb opat celnych – wielu moich uczonych poprzedników krytycznie wypowiadało się na temat praktycznych trudności związanych z odstępstwem dotyczącym acte clair. W opinii w sprawie Wiener rzecznik generalny F.G. Jacobs odrzucił pogląd, zgodnie z którym „należy uznać, że wyrok [CILFIT] narzuca sądom krajowym obowiązek badania każdego przepisu prawa wspólnotowego w każdym oficjalnym języku Wspólnoty […]. W wielu przypadkach wiązałoby się to z nieproporcjonalnym wysiłkiem po stronie sądów krajowych […]”, i zauważył, że dość dziwnym byłoby wymaganie od sądów krajowych stosowania metody, „z której sam Trybunał zdaje się rzadko korzystać” ( 75 ). Rzecznik zwrócił także uwagę, że „jeżeli wyrok [CILFIT] stosowano by w sposób ścisły, to każde pytanie dotyczące prawa wspólnotowego […] musiałoby być kierowane do Trybunału przez wszystkie sądy ostatniej instancji” ( 76 ).

102. W opinii w sprawie Intermodal Transports rzecznik generalna C. Stix-Hackl wskazała, że zobowiązywanie sądów krajowych do badania każdego przepisu prawa wspólnotowego w każdym oficjalnym języku Wspólnoty „[n]akładałoby […] na sądy krajowe praktycznie niemożliwy do wypełnienia obowiązek” ( 77 ). Jej zdaniem kryteria z wyroku CILFIT nie mogą być rozumiane jako „rodzaj instrukcji […], którą należy schematycznie stosować” ( 78 ). W opinii w sprawie Gaston Schul rzecznik generalny D. Ruiz-Jarabo Colomer podkreślił potrzebę całkowitego zrewidowania wyroku CILFIT i zauważył, że „proponowany »test« był niemożliwy do przeprowadzenia w momencie, kiedy został zaproponowany, a w realiach 2005 r. okazuje się całkowicie nierealny” ( 79 ). W opinii w sprawie X i van Dijk rzecznik generalny N. Wahl starał się dowieść, jak duże znaczenie ma nieodłączna swoboda uznania, która musi przysługiwać sądom krajowym ostatniej instancji przy ocenie, czy doszło do powstania obowiązku odesłania prejudycjalnego: zasugerował on, że kryteria z wyroku CILFIT należy rozumieć jako zestaw narzędzi, a swoje rozważania zakończył wnioskiem, iż „jeżeli sąd krajowy najwyższej instancji jest dostatecznie pewny słuszności swojej interpretacji, aby wziąć na siebie odpowiedzialność (albo nawet winę) za rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej prawa Unii bez uciekania się do pomocy Trybunału Sprawiedliwości, powinien mieć zgodnie z prawem możliwość to uczynić” ( 80 ).

103. Nie wydaje mi się, aby istniała potrzeba powtarzania argumentów, które z taką elokwencją przytoczyli już wymienieni powyżej rzecznicy generalni, czy też wykazywania, z jakich powodów stosowanie kryteriów z wyroku CILFIT – gdyby każde z nich traktować osobno oraz dosłownie – jest rzeczą całkowicie niewykonalną i w czym owa niewykonalność się przejawia. Jak trafnie i dowcipnie ujął to rzecznik generalny N. Wahl, „napotkanie »prawdziwej« sytuacji uzasadniającej zastosowanie doktryny acte clair byłoby w najlepszym razie równie prawdopodobne jak spotkanie jednorożca” ( 81 ).

104. Krótko mówiąc, te kryteria z wyroku CILFIT, które odnoszą się do ustalenia istnienia odstępstwa dotyczącego acte clair, są obarczone w sposób trwały błędem koncepcyjnym, o którym była już mowa powyżej ( 82 ). Z jednej strony występuje sporo elementów o charakterze subiektywnym, które nie poddają się dowodzeniu, a tym samym również i weryfikacji: sąd krajowy musi być „przekonany”, że „taka sama oczywistość zachodziłaby również w opinii sądów innych państw członkowskich i Trybunału Sprawiedliwości”, ale także że dana kwestia jest „niezbędna do rozstrzygnięcia sprawy” oraz musi mieć subiektywne „racjonalne wątpliwości”. Z drugiej strony te elementy, które są sformułowane w kategoriach obiektywnych, po prostu nie dają się urzeczywistnić, przynajmniej przez sędziów krajowych będących zwykłymi śmiertelnikami, nieposiadających cech, czasu i środków, którymi mógł poszczycić się Dworkinowski sędzia Herkules [chodzi o porównywanie (wszystkich) wersji językowych; interpretowanie każdego przepisu prawa Unii w świetle całości uregulowań prawa Unii, przy jednoczesnej doskonałej znajomości jego stanu w chwili, w której taki przepis jest interpretowany].

105. Po drugie, co jest dość zrozumiałe w świetle omówionej powyżej kwestii, ustanowione w wyroku CILFIT kryteria dotyczące istnienia acte clair są rzadko w sposób spójny i metodyczny stosowane przez sądy krajowe ostatniej instancji w ramach badania trzeciego odstępstwa od obowiązku odesłania prejudycjalnego ( 83 ). Z pewnością w niektórych sytuacjach sądy krajowe ostatniej instancji powołują się na wyrok CILFIT. Nie oznacza to jednak, że przewidziane w nim kryteria, zwłaszcza owe szczególne wymogi dotyczące istnienia acte clair, są rzeczywiście jako takie stosowane ( 84 ). Zdarza się, że sądy krajowe zastępują kryteria z wyroku CILFIT własnymi kryteriami i standardami. Na przykład francuskie sądy najwyższe często uznają, że obowiązek odesłania prejudycjalnego powstaje wówczas, gdy występuje „poważna trudność” przy wykładni prawa Unii; tym samym ów obowiązek jest ujmowany w sposób znacznie mniej rygorystyczny, aniżeli wynika to z litery i ducha wyroku CILFIT ( 85 ). Inne sądy najwyższe jako podstawę obowiązku odesłania prejudycjalnego również przyjmują charakter podnoszonego pytania, pomijając kwestię istnienia wątpliwości co do wykładni ( 86 ).

106. Po trzecie, w niektórych państwach członkowskich przestrzeganie obowiązku odesłania prejudycjalnego podlega kontroli sądów konstytucyjnych orzekających w sprawach indywidualnych skarg konstytucyjnych, w których powoływane jest prawo do rozpoznania sprawy przez sędziego mianowanego zgodnie z prawem lub prawo do rzetelnego procesu ( 87 ). W tych systemach przyjmuje się jednak ogólne kryterium, które jest w rzeczywistości o wiele mniej surowe niż kryterium z wyroku CILFIT i koncentruje się wokół pojęć oczywiście niedającej się utrzymać lub arbitralnej wykładni prawa Unii, a przy tym jest często sprzężone z obowiązkiem należytego uzasadnienia stanowiska o braku konieczności wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym do Trybunału ( 88 ).

107. Można sugerować, że krajowe sądy konstytucyjne kontrolują przestrzeganie ustanowionego w art. 267 akapit trzeci TFUE obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w oparciu o swoje krajowe standardy i pojęcia konstytucyjności i ochrony praw podstawowych. Z pewnością tak właśnie jest w przypadku ustalania, czy jako takie odpowiednie prawo krajowe (prawo do rozpoznania sprawy przez sędziego mianowanego zgodnie z prawem, prawo do rzetelnego procesu, prawo do praworządnego postępowania sądowego lub jakkolwiek inaczej ujęte prawo) jest gwarantowane w ramach krajowego porządku prawnego. Sytuacja wygląda natomiast inaczej w przypadku kryterium wewnętrznego, to znaczy konkretnych warunków, w jakich należy wystąpić z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Co się tyczy tej drugiej kwestii, można bezpiecznie uznać, że krajowe normy konstytucyjne milczą na jej temat. Gdy jednak przychodzi do faktycznego egzekwowania analizowanego obowiązku, nie wydaje się, aby którykolwiek z krajowych sądów konstytucyjnych faktycznie posługiwał się wyrokiem CILFIT.

108. Po czwarte, ETPC powołuje się na kryteria z wyroku CILFIT przy badaniu przypadków, w których sądy krajowe ostatniej instancji pomijały odesłanie prejudycjalne, w związku z ustanowionym w art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”) prawem do rzetelnego procesu sądowego. ETPC stwierdził na przykład, że do naruszenia art. 6 ust. 1 EKPC doszło w sytuacji rozpatrywanej w sprawie Dhahbi przeciwko Włochom, ponieważ sąd krajowy nie uzasadnił, dlaczego odmówił wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału. ETPC orzekł, że Corte Suprema di Cassazione (sąd kasacyjny, Włochy) nie odniósł się w żaden sposób do wniosku skarżącego o skierowanie do Trybunału wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, nie wskazał przyczyn, które wyjaśniałyby, dlaczego uznał, iż podniesione pytanie nie zasługiwało na przedłożenie go do Trybunału, a ponadto nie odniósł się do orzecznictwa Trybunału ( 89 ). W innym wyroku ETPC uznał natomiast, że zwięzłe uzasadnienie w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest wystarczające wówczas, gdy sąd krajowy uznał już ów wniosek – w innej części swojego wyroku – za zbędny ( 90 ). ETPC orzekł również, że jeżeli sąd krajowy ostatniej instancji odmawia skierowania do Trybunału pytania w trybie prejudycjalnym lub pomija odesłanie prejudycjalne, jest on obowiązany uzasadnić taką decyzję w świetle odstępstw ustanowionych w orzecznictwie Trybunału. Taki sąd krajowy powinien w szczególności podać powody, dla których uznaje, że pytanie nie ma znaczenia dla sprawy, albo wskazać, że dany przepis prawa Unii został już zinterpretowany przez Trybunał lub że prawidłowe stosowanie prawa Unii jest tak oczywiste, iż nie pozostawia miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości ( 91 ).

109. W ujęciu ogólnym należy wskazać, że o ile w ramach kontroli przeprowadzanej przez ETPC przywoływany jest wyrok CILFIT, o tyle owa kontrola jest ukierunkowana na powody, dla których sąd krajowy odmówił skierowania sprawy do Trybunału. Tym samym ETPC – nie zgłębiając zbytnio (a już na pewno nie na poziomie szczegółowej analizy) istoty braku racjonalnych wątpliwości, którego faktycznie wymaga wyrok CILFIT – kontroluje, czy krajowe sądy ostatniej instancji należycie wyjaśniły, dlaczego ich zdaniem kryteria z wyroku CILFIT zostały spełnione, natomiast sam nie bada merytorycznie, czy taka sytuacja rzeczywiście miała miejsce.

110. Podsumowując, o braku jakichkolwiek racjonalnych wytycznych co do logiki lub stosowania wyroku CILFIT świadczą nie tylko (zaskakująco zbieżne) stanowiska krytyczne zajmowane na przestrzeni lat przez różnych rzeczników generalnych. Ilustracją tego problemu jest również prosty fakt, że najwyraźniej żaden z podmiotów, który ma wykonywać ów obowiązek (a zwłaszcza żaden z podmiotów, który faktycznie ma go egzekwować), nie stosuje się do wskazówek Trybunału. Moim zdaniem nie wynika to z próby zlekceważenia w jakikolwiek sposób Trybunału. Chodzi tu raczej o naturalny instynkt samozachowawczy. Impossibilium nulla obligatio est.

3. Systemowa spójność środków prawnych na gruncie prawa Unii

111. Za koniecznością poddania wyroku CILFIT rewizji przemawia jeszcze jeden argument, mianowicie systemowa i horyzontalna spójność środków prawnych na gruncie prawa Unii. W skrócie, kryteria z wyroku CILFIT są osobliwie oderwane nawet od przewidzianych w samym prawie Unii środków służących egzekwowaniu ustanowionego w art. 267 akapit trzeci TFUE obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

112. Nie ulega wątpliwości, że obecnie na gruncie prawa Unii nie przewidziano żadnego szczególnego środka prawnego, z którego strony mogłyby skorzystać, jeżeli uważają, iż naruszono przysługujące im na mocy art. 267 akapit trzeci TFUE prawo do tego, by dana kwestia została skierowana do Trybunału w trybie prejudycjalnym ( 92 ). Jest to logiczna konsekwencja akcentu kładzionego przez Trybunał na okoliczność, że stronom postępowania głównego nie przysługuje prawo do żądania, by sąd krajowy wystąpił z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, ponieważ art. 267 TFUE nie stanowi środka dochodzenia roszczeń przysługującego stronom sporu zawisłego przed sądem krajowym ( 93 ). Mając jednak na uwadze zarówno (dotychczasowe) bogate orzecznictwo krajowych sądów konstytucyjnych ( 94 ), jak i orzecznictwo ETPC ( 95 ), z których wynika, że jeżeli (obiektywne) kryteria istnienia obowiązku odesłania prejudycjalnego są spełnione, to stronom postępowania przysługuje prawo (podmiotowe) do wystąpienia o skierowanie sprawy do Trybunału, które jest nieodłącznie związane z przysługującym im prawem do rzetelnego procesu, można dojść do przekonania, iż nie jest to jedyne możliwe podejście ( 96 ).

113. Skoro brak jest „bezpośredniego” środka prawnego, ewentualne egzekwowanie ustanowionego w art. 267 akapit trzeci TFUE obowiązku odesłania prejudycjalnego mogłoby (być może) stanowić kwestię odpowiedzialności państwa lub skargi o uchybienie zobowiązaniom. W tym miejscu sprawy się jednak komplikują.

114. Z jednej strony istnieje, przewidziane już w wyroku Köbler, prawo do uzyskania przed sądem krajowym odszkodowania za szkodę spowodowaną naruszeniem praw indywidualnych w związku z orzeczeniem sądu orzekającego w ostatniej instancji ( 97 ). Aby skarga w tym przedmiocie została uwzględniona, naruszona norma prawna musi przyznawać prawa jednostkom, naruszenie musi być wystarczająco istotne oraz musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem ciążącego na państwie zobowiązania a poniesioną przez poszkodowanego szkodą. Odpowiedzialność państwa za szkody spowodowane orzeczeniem sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji podlega tym samym przesłankom ( 98 ).

115. Tutaj pojawiają się jednak dwa problemy. Po pierwsze, z uwagi na fakt, że art. 267 akapit trzeci TFUE nie jest normą „przyznającą prawa jednostkom”, niedochowanie obowiązku odesłania prejudycjalnego nie może, samo z siebie, skutkować powstaniem odpowiedzialności państwa. Po drugie, niezależnie od powyższego, kryteria z wyroku CILFIT nie odgrywają żadnej roli przy ocenie istnienia naruszenia innych norm prawa Unii ( 99 ), przynajmniej w wymiarze obiektywnym. W takich sytuacjach punktem odniesienia jest oczywiste naruszenie obowiązującego prawa, które może doprowadzić do wystarczająco istotnego naruszenia ( 100 ).

116. Z drugiej strony istnieje uregulowana w art. 258 TFUE skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. To, co przez wiele lat było możliwe tylko w teorii ( 101 ), po raz pierwszy zostało w pełni wyegzekwowane w 2018 r. W wyroku Komisja/Francja ( 102 ) Trybunał stwierdził, w sentencji wyroku, że państwo członkowskie naruszyło prawo Unii właśnie z powodu zaniechania przez sąd ostatniej instancji wystąpienia do Trybunału z (pojedynczym) odesłaniem prejudycjalnym w ramach procedury przewidzianej w art. 267 akapit trzeci TFUE w sytuacji, w której wykładnia rozpatrywanych przepisów prawa materialnego Unii nie była tak oczywista, iż nie pozostawiała miejsca na wątpliwości.

117. Przy formułowaniu tego wniosku Trybunał oparł się na wyroku CILFIT ( 103 ), a przynajmniej na ustanowionym w nim wymogu ogólnym odnoszącym się do braku jakichkolwiek racjonalnych wątpliwości. Na samym początku Trybunał zauważył, że Conseil d’État (rada stanu, Francja) postanowiła odstąpić od wcześniejszego wyroku Trybunału dotyczącego prawa brytyjskiego, z tej przyczyny, że rozpatrywany system brytyjski był odmienny od systemu francuskiego, „pomimo iż nie mogło być pewne, że rozumowanie Conseil d’État [(rady stanu, Francja)] będzie tak samo oczywiste dla Trybunału” ( 104 ). Następnie Trybunał wskazał, że brak wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przez Conseil d’État (radę stanu, Francja) w dwóch sprawach, w których wydała ona wyroki, „doprowadził do tego, że Conseil d’État [(rada stanu, Francja)] przyjęła w tych wyrokach rozwiązanie oparte na wykładni art. 49 i 63 TFUE, która jest sprzeczna z wykładnią przyjętą w niniejszym wyroku, co oznacza, że w chwili, w której orzekała Conseil d’État [(rada stanu, Francja)], nie mogło zostać wykluczone istnienie rozsądnych wątpliwości co do tej wykładni” ( 105 ).

118. Co się tyczy tego wyroku, warto zwrócić uwagę na trzy elementy. Po pierwsze, w ramach tego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zastosowanie wyroku CILFIT należało niewątpliwie do Trybunału. Jednakże w tym wyroku Trybunał poprzestał na wskazaniu, że ogólne kryterium określono w wyroku CILFIT, natomiast nie zbadał ani nie zastosował żadnego z kryteriów szczegółowych. Tym, co rzuca się w oczy, jest fakt, że nie omówiono nie tylko żadnych potencjalnie sprzecznych wyroków dotyczących tej kwestii, wydanych przez sądy ostatniej instancji innych państw członkowskich, a nawet przez inne sądy francuskie, lecz również wcześniejszego orzecznictwa samego Trybunału (z wyjątkiem jednego rozstrzygnięcia).

119. Po drugie, taka faktyczna akceptacja dla „bardziej rygorystycznego podejścia do wyroku CILFIT”, przynajmniej w odniesieniu do jego ducha, nie daje się do końca pogodzić z najnowszym orzecznictwem Trybunału dotyczącym tego samego zagadnienia, w szczególności zaś z omówionymi już wcześniej wyrokami X i van Dijk oraz Ferreira Da Silva e Brito ( 106 ). O ile wydawało się, w szczególności w świetle wyroku X i van Dijk, że można nieco poluzować lejce, o tyle okazuje się, iż znów trzeba je mocno ściągnąć.

120. Po trzecie, wszystko to może sprawiać, że niektórzy będą odczuwać pewien absmak wywołany trudnym do obrony wybiórczym podejściem do tego, co jest faktycznie stosowane i egzekwowane, oraz dlaczego tak jest i w jaki sposób to się odbywa. Nie chodzi tutaj o podważanie – ugruntowanej zresztą w orzecznictwie – zasady, że Komisji przysługuje pełna swoboda przy podejmowaniu decyzji o wniesieniu skargi w trybie art. 258 TFUE ( 107 ). Nie ma to także nic wspólnego z kwestionowaniem rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Komisja/Francja – oczywiście jeżeli wyrok CILFIT należy teraz traktować poważnie, to nie ulega wątpliwości, że w sprawie zakończonej wydaniem wyroku Komisja/Francja z pewnością istniały racjonalne wątpliwości co do prawidłowego stosowania prawa Unii ( 108 ).

121. Problemem jest coś innego, mianowicie ogólny brak na gruncie prawa Unii (horyzontalnej) spójności w zakresie nakładania sankcji w związku z przewidzianym w art. 267 akapit trzeci TFUE obowiązkiem odesłania prejudycjalnego. Orzecznictwo Trybunału dotyczące zakresu tego obowiązku – a już z pewnością jego nowsza część – jawi się jako nieprzystające do odkrytego niedawno (na nowo) mechanizmu egzekwowania tego obowiązku na podstawie art. 258 TFUE, a przy tym całkowicie oderwane od odpowiedzialności państwa. Czyż jednak nie powinny to być aspekty jednego i tego samego obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zgodnie z art. 267 akapit trzeci TFUE?

4. Ewolucja prawa Unii i jej systemu sądowego

122. Nie uważam, aby trzeba było szczególnie wnikliwie pochylać się nad tym, co oczywiste, mianowicie nad tym, że w ciągu ostatnich 40 lat Unia Europejska przeszła ogromne przemiany. Grono państw członkowskich stale się powiększa (z jednym niedawnym wyjątkiem). Tak samo wzrasta liczba języków urzędowych oraz sądów, które mogą występować do Trybunału. Zakres prawa Unii i liczba dziedzin, które obecnie ono obejmuje, są niebywale obszerne. Dzisiaj, gdy proces tworzenia rynku wewnętrznego został już zakończony i przeprowadzono aż pięć kolejnych nowelizacji traktatów, trudno jest wskazać obszar, w którym nie istniałyby uregulowania Unii lub w którym można by się obyć bez wskazówek interpretacyjnych Trybunału. Wszystko to skutkuje oszałamiającym przyrostem liczby nowych wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, przy czym trzeba pamiętać, że zasoby sądowe, jakimi dysponuje Trybunał, nie są nieograniczone.

123. A jednak pośrodku tego głęboko przeobrażonego krajobrazu prawnego trwa niewzruszenie gigant będący reliktem dawno minionych czasów – wyrok CILFIT, który nakazuje, aby sądy ostatniej instancji kierowały pytania prejudycjalne w każdym przypadku, w którym pojawiają się racjonalne wątpliwości jakiegokolwiek rodzaju. Nie wydaje mi się konieczne omawianie po kolei wszystkich zmian systemowych w celu wykazania, jak modyfikują one punkt wyjścia dla zastosowania logiki leżącej u podstaw wyroku CILFIT ( 109 ). Tytułem podsumowania pragnę natomiast zwrócić uwagę na inną, bardziej zasadniczą kwestię.

124. W miarę jak zmieniało się otoczenie, a system zmierzał ku dojrzałości, ewolucji ulegał także charakter samego postępowania prejudycjalnego. Procedura, która w zamierzeniu miała opierać się na partnerskiej współpracy sądowej między równymi sobie podmiotami, stopniowo i dość nieuchronnie zmieniała się w taką, w której większy nacisk kładzie się na kształtowanie linii orzeczniczych z myślą o zapewnieniu systemowej jednolitości. Oczywiście nadal mówi się jeszcze o „wsparciu” i „partnerstwie”, ale bardziej doświadczeni i uważni obserwatorzy dostrzegają, że do systemu sukcesywnie przenikają kolejne elementy o charakterze wertykalnym.

125. To sprawia, że rozstrzygnięcia Trybunału służą w coraz większym stopniu urzeczywistnieniu „celu w wymiarze makro” (czy też celu „publicznego”), jakim jest zapewnienie jednolitej wykładni i dalszego rozwoju prawa. Oczywiście każde postępowanie dotyczy i zawsze będzie dotyczyć konkretnej sprawy, a także służy i zawsze będzie służyć osiągnięciu „celu w wymiarze mikro” (czy też celu „prywatnego”). Coraz częściej jednak – zwłaszcza w przypadku procedury takiej jak postępowanie prejudycjalne, w ramach której ustalenie okoliczności faktycznych i rozstrzygnięcie sporu należy do sądu odsyłającego – uwaga zaczyna się skupiać na elementach wykraczających poza akta danej sprawy.

126. W tym miejscu można uczynić jeszcze jedną systemową paralelę – mocą wprowadzonego niedawno do statutu Trybunału Sprawiedliwości art. 58a ustanowiono mechanizm odsiewania niektórych odwołań wnoszonych do Trybunału od orzeczeń Sądu. Takie odwołania są badane co do istoty dopiero wówczas, gdy Trybunał uzna, że należy przyjąć je do rozpoznania, ponieważ „występuje w [nich] kwestia istotna dla jedności, spójności lub rozwoju prawa Unii” ( 110 ). Skoro tego rodzaju logikę przyjęto w odniesieniu do skarg bezpośrednich, w przypadku których właściwość przysługuje jedynie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej, co oznacza, że postępowania toczące się przed obydwoma sądami Unii służą przede wszystkim rozstrzygnięciu konkretnej sprawy, to czy nie powinna ona a fortiori znaleźć zastosowania także do postępowań prejudycjalnych?

127. Wreszcie należy wskazać, że z dojrzewaniem systemu wiąże się też dojrzewanie jego elementów składowych. Obecnie sądy krajowe są znacznie lepiej zaznajomione z prawem Unii w ujęciu ogólnym, a w szczególności – z postępowaniem prejudycjalnym. Zawsze natrafia się i będzie się natrafiać na jakieś wyjątki. Nie można jednak dopuścić do tego, by pojedyncze (oporne) drzewo zasłoniło widok na cały (harmonijnie rosnący) las. Krajowe sądy ostatniej instancji, zwłaszcza te, których zadaniem – ze względu na ich pozycję strukturalną – jest zapewnianie jedności i jednolitości w procesie stosowania prawa na odpowiednich obszarach ich właściwości, są uprzywilejowanymi partnerami Trybunału w zakresie identyfikowania spraw o strukturalnym znaczeniu dla porządku prawnego Unii. Czy (częstokroć raczej wyłącznie deklarowane aniżeli rzeczywiście nadal istniejące) wzajemne zaufanie nie powinno odgrywać roli również w wymiarze wertykalnym?

128. Okoliczność, że krajowe sądy ostatniej instancji radzą sobie z prowadzeniem postępowania prejudycjalnego, przejawia się obecnie moim zdaniem w dość oryginalny sposób, mianowicie w tym, iż nie stosują się one do wyroku CILFIT. Jakkolwiek może to zabrzmieć jak herezja, wykazywana przez sądy krajowe ostatniej instancji powściągliwość i korzystanie przez nie ze swobody uznania, co stoi przecież w sprzeczności z kryteriami ustanowionymi przez Trybunał w wyroku CILFIT, w rzeczywistości świadczą o tym, że owe sądy bardzo dobrze rozumieją, jaki jest tak naprawdę charakter systemu. Można jedynie próbować sobie wyobrazić odwrotny scenariusz, w którym (niektóre) sądy krajowe ostatniej instancji przyjmowałyby podejście godne dobrego wojaka Szwejka ( 111 ) i rzeczywiście co do joty stosowałyby wyrok CILFIT we wszystkich rozpatrywanych przez siebie sprawach. Nagle okazałoby się, że do rocznego wpływu spraw do Trybunału trzeba dopisywać na końcu kilka zer, zaś cały system uległby w krótkim czasie zupełnemu załamaniu.

5. Podsumowanie częściowe

129. Problem z wyrokiem CILFIT nie dotyczy jedynie jego wykonalności, lecz co najważniejsze (i przede wszystkim), tego, że został on oparty na błędnej koncepcji. Charakter odstępstw przewidzianych w wyroku CILFIT nie współgra z charakterem ustanowionego w wyroku Hoffmann-Laroche obowiązku odesłania prejudycjalnego, którego egzekwowaniu miał on służyć. Obowiązek ustanowiony w celu zapewnienia jednolitej wykładni orzecznictwa w całej Unii nie może być uzależniony od braku jakichkolwiek subiektywnych wątpliwości co do prawidłowego stosowania prawa Unii w danej sprawie.

130. Wszystkie opisane w niniejszej sekcji kwestie stanowią po części konsekwencję tej koncepcyjnej dysharmonii, a przy tym stwarzają jeszcze dodatkowe problemy. Kryteria z wyroku CILFIT nie są więc stosowane ani przez sam Trybunał, ani przez sądy krajowe, w tym przez te sądy krajowe lub międzynarodowe, które faktycznie je egzekwują. Ponadto kryteria z wyroku CILFIT pozostają oderwane od innych przewidzianych w prawie Unii trybów egzekwowania spoczywającego na sądach ostatniej instancji obowiązku odesłania prejudycjalnego. W pewnym sensie te rozważania trudno jest uznać za zaskakujące – skoro wyroku CILFIT (w jego obecnym kształcie) nie da się racjonalnie egzekwować, należy ustanowić inne kryteria.

D. Propozycja

131. Moim zdaniem Trybunał powinien w pierwszej kolejności potwierdzić, że cel i zakres obowiązku odesłania prejudycjalnego, o którym mowa w art. 267 akapit trzeci TFUE, są takie, jak zostało to wskazane w wyroku Hoffmann-Laroche. W drugiej kolejności należy jednak zrewidować kryteria z wyroku CILFIT, tak aby ewentualne odstępstwa odpowiadały rzeczonemu obowiązkowi.

132. W wyroku Hoffmann-Laroche wskazano, że celem obowiązku wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym jest „zapobieżenie rozwinięciu w jakimkolwiek państwie członkowskim orzecznictwa krajowego niezgodnego z przepisami prawa Unii” ( 112 ). Idąc tym tokiem rozumowania, można zwrócić uwagę na trzy kwestie. Po pierwsze, należy dążyć do jednolitej wykładni, a nie do prawidłowego stosowania. Po drugie, nacisk trzeba kłaść nie na prawidłowość rozstrzygnięcia w każdej pojedynczej sprawie, lecz na „orzecznictwo”. Po trzecie, chodzi o rozbieżności w orzecznictwie w obrębie każdego z państw członkowskich i oczywiście, a fortiori, na szczeblu Unii. Logicznie rzecz biorąc, należy unikać obu tych rzeczy: z perspektywy systemowej spójności prawa Unii, jeżeli jedno państwo członkowskie lub jego części składowe, a nawet konkretny system sądownictwa w takim państwie członkowskim, funkcjonują na zasadach innych niż te stosowane w pozostałych częściach Unii Europejskiej, jednolita wykładnia na szczeblu Unii nie będzie zapewniona.

133. Innymi słowy, sens obowiązku odesłania prejudycjalnego musi przestać się wiązać z brakiem jakichkolwiek subiektywnych racjonalnych wątpliwości co do prawidłowego stosowania prawa Unii w odniesieniu do rozstrzygnięcia danej sprawy, a zacząć się odnosić do bardziej obiektywnej rozbieżności stwierdzonej w orzecznictwie na szczeblu krajowym, której istnienie zagraża jednolitej wykładni prawa Unii na całym jej obszarze. Tym samym punkt ciężkości przesuwa się z ustalenia prawidłowej odpowiedzi w sprawie toczącej się przed sądem krajowym na ustalenie właściwych pytań.

134. Zgodnie z tą logiką sugeruję, aby – zgodnie z art. 267 akapit trzeci TFUE – sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, był zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału, o ile: (i) podniesiona zostaje w niej kwestia ogólna dotycząca wykładni (a nie stosowania) prawa Unii; (ii) taka kwestia może zostać obiektywnie zinterpretowana na więcej niż jeden racjonalnie możliwy sposób; oraz (iii) o ile rozstrzygnięcie tej kwestii nie jest możliwe w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo Trybunału (lub o ile sąd odsyłający zamierza odstąpić od tego orzecznictwa).

135. Jeżeli w ten sposób ujmiemy obowiązek odesłania prejudycjalnego, to odstępstwa od owego obowiązku będą zawarte już w samej jego definicji. Na ewentualne odstępstwo (ewentualne odstępstwa) od obowiązku odesłania prejudycjalnego będzie można powołać się jedynie w razie niespełnienia którejś z tych trzech kumulatywnych przesłanek istnienia kwestii wykładni prawa Unii, która musi zostać przedłożona Trybunałowi w ramach obowiązku odesłania prejudycjalnego. Jeżeli jednak sąd krajowy ostatniej instancji uważa, że którakolwiek z tych trzech przesłanek nie jest spełniona – mimo iż w postępowaniu głównym została przed nim podniesiona kwestia dotycząca wykładni prawa Unii – jest on zobowiązany wyraźnie wskazać, która z owych trzech przesłanek nie jest spełniona, a także przedstawić powody, dla których tak uważa.

136. Zanim bardziej szczegółowo omówię te trzy przesłanki, chciałbym zwrócić uwagę na dwa istotne elementy.

137. Po pierwsze, okoliczność, że art. 267 akapit trzeci TFUE nie ustanawia obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w danej sprawie, z pewnością nie oznacza, iż sąd ostatniej instancji jest pozbawiony możliwości zwrócenia się do Trybunału o udzielenie wskazówek na podstawie art. 267 akapit drugi TFUE, jeżeli ów sąd uznaje jednak, że są mu one niezbędne do rozstrzygnięcia konkretnej toczącej się przed nim sprawy. Brak obowiązku podjęcia jakiegoś działania nie jest równoznaczny z brakiem możliwości jego podjęcia. Sprawa, która może nie podlegać obowiązkowi z art. 267 akapit trzeci TFUE, może nadal być objęta zakresem stosowania akapitu drugiego: „sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego”, zawsze jest i w dalszym ciągu pozostaje „sądem jednego z państw członkowskich”. Pierwsza z tych kategorii stanowi logiczny podzbiór drugiej.

138. Po drugie, można ponownie powtórzyć, że wszystko to, co zostało (i co jeszcze zostanie) powiedziane, tyczy się wyłącznie pytań prejudycjalnych dotyczących wykładni. Wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym ważności aktu prawa Unii stanowi obowiązek o charakterze rygorystycznym, od którego nie przewiduje się żadnych odstępstw ( 113 ).

1. Kwestia ogólna (lub poddająca się uogólnieniu) dotycząca wykładni prawa Unii

139. Ta przesłanka już na pierwszy rzut oka jest oczywista. W istocie można by nawet sugerować, że właśnie ten element stanowi od zawsze samo sedno postępowania prejudy