OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

PAOLA MENGOZZIEGO

przedstawiona w dniu 24 listopada 2016 r. ( 1 )

Sprawa C‑489/15

CTL Logistics GmbH

przeciwko

DB Netz AG

[wniosek o wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Landgericht Berlin (sąd okręgowy w Berlinie, Niemcy)]

Transport – Opłaty związane z użytkowaniem infrastruktury kolejowej – Kontrola słuszności opłat jednostronnie określanych przez zarządcę infrastruktury w umowie z przedsiębiorstwem kolejowym – Dyrektywa 2001/14/WE – Jednolite stosowanie prawa regulacyjnego dotyczącego kolei – Zasada niedyskryminacji przedsiębiorstw kolejowych

1. Wprawdzie Trybunał często rozstrzyga w kwestii adekwatności krajowych środków zaskarżenia w celu zapewnienia wystarczającej ochrony praw i wolności zagwarantowanych w prawie Unii, jednak w ramach niniejszego odesłania prejudycjalnego do Trybunału zwrócono się o stwierdzenie, czy przewidziany w prawie krajowym tryb odwołania sądowego, przysługujący jednostkom równolegle i niezależnie od odwołania administracyjnego i sądowego ustanowionego w państwie członkowskim w celu wykonania obowiązków ciążących na tym państwie na mocy przepisów dyrektywy, nie stanowi w pewnym sensie „nadmiaru ochrony”, niezgodnego z przepisami i celami tej dyrektywy.

2. W złożonym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Landgericht Berlin (sąd okręgowy w Berlinie, Niemcy) przedkłada Trybunałowi pewną liczbę pytań dotyczących wykładni szeregu przepisów dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawanie świadectw bezpieczeństwa ( 2 ).

3. Pytania te zostały przedłożone w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 315 Burgerliches Gesetzbuch (kodeksu cywilnego, zwanego dalej „BGB”) przez CTL Logistic GmbH, prywatne przedsiębiorstwo transportu kolejowego, przeciwko DB Netz AG, koncesjonowanemu publicznemu przedsiębiorstwu infrastruktury kolejowej, w celu uzyskania zwrotu opłat, które powód uiścił pozwanemu za okresy świadczenia usług w latach 2004–2011.

I – Postępowanie główne i pytania prejudycjalne

4. Z postanowienia odsyłającego wynika, że DB Netz udostępnia klientom odpłatnie infrastrukturę kolejową na podstawie tak zwanych umów „użytkowania infrastruktury”. Taka umowa jest oparta na wzorcu, który określa zasady stosunków umownych pomiędzy przedsiębiorstwami transportu kolejowego a DB Netz. Stanowi ona podstawę dla zawierania jednostkowych umów, które muszą zostać zawarte w celu konkretnego korzystania z tras. Postanowienia tej pierwszej umowy są włączane do każdej jednostkowej umowy użytkowania.

5. Zgodnie ze wspomnianymi umowami o użytkowanie infrastruktury użytkowanie sieci kolejowej DB Netz jest uzależnione od uiszczenia opłat trasowych obliczonych na podstawie obowiązującej taryfy. Listę opłat trasowych, zwaną także „systemem opłat trasowych” (SOT), pozwany ustala z góry na czas określony bez udziału przedsiębiorstw transportu kolejowego.

6. Strony toczą spór o określone opłaty z tytułu anulowania i zmian, które DB Netz ustalił jednostronnie jako pozycje w SOT i które były stosowane w przypadku, gdy CTL Logistics życzył sobie zmiany lub anulowania zarezerwowanej wcześniej trasy. Przedsiębiorstwo to wnosi o zwrot opłat, które uiściło w latach 2004–2011 i które jego zdaniem zostały ustalone na poziomie niezgodnym z zasadą słuszności. Zdaniem CTL Logistics, w myśl § 315 BGB, ustalenie wspomnianych opłat przez DB Netz jest nieważne, a zamiast nich sąd odsyłający powinien ustalić opłatę ex aequo et bono. Kwota nadpłacona była zdaniem powoda uiszczona bez podstawy prawnej i powinna podlegać zwrotowi.

7. Sąd odsyłający podnosi w tym względzie, że według niemieckiego prawa cywilnego, stosownie do § 315 ust. 1 BGB, jedna ze stron umownie lub ustawowo może uzyskać prawo do jednostronnego ustalenia wymaganego świadczenia umownego oraz że w razie wątpliwości ustalenie to powinno zostać dokonane zgodnie z zasadą słuszności. Na podstawie § 315 ust. 3 poszanowanie zasady słuszności może podlegać weryfikacji przez sądy cywilne. Jeśli sąd stwierdzi niezgodność ustalonego świadczenia z zasadą słuszności, zastępuje je orzeczeniem sądowym wydanym według zasady słuszności ( 3 ). Celem § 315 BGB jest więc zapobieżenie w konkretnych przypadkach nadużywaniu prawa kształtowania stosunków prawnych opartego na prywatnej autonomii.

8. Z postanowienia odsyłającego wynika, że zgodnie z orzecznictwem Bundesgerichtshof (federalnego trybunału sprawiedliwości, Niemcy) kontrola przewidziana w § 315 ust. 3 BGB nie jest wyłączona w świetle niemieckich publicznoprawnych przepisów regulacyjnych dotyczących kolei, w przypadku gdy ustalenie opłaty za użytkowanie infrastruktury kolejowej następuje z zachowaniem marginesu uznania wynikającego z autonomii prywatnej. Przedmiotem takiej kontroli jest weryfikacja, czy przy korzystaniu z tego marginesu uznania podmiot zarządzający infrastrukturą kolejową przestrzegał wynikającego z § 315 ust. 1 BGB kryterium słuszności i czy uwzględnił również we właściwy sposób interesy przeciwnej strony stosunku umownego, które wykraczają poza niedyskryminacyjny dostęp do sieci.

9. Jak zauważa sąd odsyłający, wspomniane orzecznictwo, nadające § 315 BGB autonomiczny zakres stosowania, zaleca łączne stosowanie tego przepisu oraz przepisów regulacyjnych dotyczących kolei, na podstawie których na podmiocie zarządzającym infrastrukturą kolejową ciąży obowiązek poszanowania zarówno zasad obliczania opłat za użytkowanie przewidzianych w tych drugich przepisach, jak i kryterium słuszności wynikającego z pierwszego ze wspomnianych przepisów. Opłaty podlegałyby zatem podwójnej kontroli, czyli z jednej strony kontroli przysługującej organowi regulacyjnemu (i, w razie odwołania od jego decyzji, sądom administracyjnym) w ramach postępowań przewidzianych przez przepisy regulacyjne dotyczące kolei, a z drugiej strony kontroli przeprowadzanej przez sąd cywilny na podstawie § 315 ust. 3 BGB.

10. Sąd odsyłający podaje w wątpliwość zgodność takiego łącznego stosowania i takiej podwójnej kontroli z przepisami dyrektywy 2001/14 i przedkłada Trybunałowi siedem następujących pytań: 1. Czy wykładni przepisów prawa Unii, w szczególności art. 30 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 30 ust. 2, 3, art. 30 ust. 5 akapit pierwszy i art. 30 ust. 6 dyrektywy [2001/14], należy dokonywać w ten sposób, że wykluczają one powództwo o zwrot opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej, ustalonych lub określonych pomiędzy zarządcą infrastruktury a wnioskodawcą w umowie ramowej, jeżeli nie są one dochodzone w postępowaniach przewidzianych przed krajowym organem regulacyjnym i odpowiednich postępowaniach sądowych, w ramach których zweryfikowane zostały decyzje organu regulacyjnego? 2. Czy wykładni przepisów prawa Unii, w szczególności art. 30 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 30 ust. 2, 3, art. 30 ust. 5 akapit pierwszy i art. 30 ust. 6 dyrektywy [2001/14], należy dokonywać w ten sposób, że wykluczają one powództwo o zwrot opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej, które zostały ustalone lub określone pomiędzy zarządcą infrastruktury a wnioskodawcą w umowie ramowej, jeżeli kwestii spornych opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej nie skierowano uprzednio do krajowego organu regulacyjnego? 3. Czy kontrola w postępowaniu cywilnym z zasadą słuszności opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej na podstawie krajowej normy prawa cywilnego, która umożliwia sądom przy jednostronnym określeniu świadczenia przez jedną ze stron przeprowadzenie kontroli pod kątem zgodności z zasadą słuszności tego określenia świadczenia i ewentualnego określenia tego świadczenia z urzędu według zasady słuszności [ex aequo et bono], jest zgodna z wymogami prawa Unii, na podstawie których zarządca infrastruktury przy ustalaniu opłat jest zobowiązany do przestrzegania ogólnych wymogów, takich jak wymóg pokrycia kosztów (art. 6 ust. 1 dyrektywy [2001/14]), lub uwzględnienia kryteriów zdolności rynku do poniesienia kosztów (art. 8 ust. 1 dyrektywy [2001/14])? 4. W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie trzecie: czy sąd cywilny, korzystając z przysługującej mu swobody orzekania, musi wziąć pod uwagę kryteria dyrektywy [2001/14] dotyczące ustalania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej, i jeśli tak, to jakie? 5. Czy kontrola w postępowaniu cywilnym zgodności z zasadą słuszności opłat na podstawie wymienionej w pytaniu trzecim normy krajowej jest zgodna z wymogami prawa Unii w zakresie, w jakim sądy cywilne w drodze odstępstwa od ogólnych zasad oraz od wysokości opłat stosowanych przez zarządcę infrastruktury kolejowej ustalają opłaty, chociaż zarządca infrastruktury kolejowej jest na podstawie prawa Unii zobowiązany do niedyskryminującego traktowania wszystkich podmiotów uprawnionych do dostępu do infrastruktury (art. 4 ust. 5 dyrektywy [2001/14])? 6. Czy kontrola w postępowaniu cywilnym zgodności z zasadą słuszności opłat zarządcy infrastruktury jest zgodna z prawem Unii, mając na uwadze, że prawo Unii zakłada właściwość organu regulacyjnego do rozstrzygania sporów pomiędzy zarządcą infrastruktury a podmiotami uprawnionymi do dostępu dotyczących opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej lub wysokości i struktury opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej, które podmiot uprawniony do dostępu ma lub miałby zapłacić (art. 30 ust. 5 akapit trzeci dyrektywy [2001/14]), i że organ regulacyjny z uwagi na potencjalną liczbę sporów prawnych przed różnymi sądami cywilnymi nie mógłby już zapewnić jednolitego stosowania przepisów regulacyjnych dotyczących kolei (art. 30 ust. 3 dyrektywy [2001/14])? 7. Czy zgodna z prawem Unii, w szczególności z art. 4 ust. 1 dyrektywy [2001/14], jest sytuacja, w której przepisy prawa krajowego wymagają obliczania wszelkich opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej, ustanawianych przez zarządców infrastruktury, wyłącznie według metody opartej na kosztach bezpośrednich?

II – Analiza

A – Uwagi wstępne

11. Mimo że problematyka, która legła u podstaw niniejszej sprawy, ma zasadniczo wymiar krajowy, wskazuje ona na delikatny charakter kwestii dotyczących – w części zharmonizowanego przez prawo Unii – procesu ustalania opłat za użytkowanie krajowej infrastruktury kolejowej, jak również poziomu tych opłat.

12. Postanowienie odsyłające przywołuje nurt orzeczniczy – do którego sąd odsyłający się nie przychyla – przypieczętowany wyrokiem Bundesgerichtshof (federalnego trybunału sprawiedliwości) z dnia 18 października 2011 r. ( 4 ), a podzielany, jak się wydaje, przez większość niemieckich sądów cywilnych, zwłaszcza apelacyjnych, który to wyrok, powołując się na rzekome luki w systemie nadzoru w dziedzinie pobierania opłat, ustanowionym na podstawie krajowych przepisów regulacyjnych transponujących dyrektywę 2001/14, zmierza do wykonywania na podstawie przepisów prawa cywilnego kontroli sądowej dotyczącej zgodności z zasadą słuszności poziomu opłat związanych z użytkowaniem infrastruktury kolejowej w kontekście uznanym za charakteryzujący się znacznym, a wręcz nadmiernym marginesem uznania przysługującym zarządcom tej infrastruktury.

13. Wydaje się, że dyskusja krajowa wywołana przez ten nurt orzeczniczy przerodziła się w prawdziwy konflikt instytucjonalny, co potwierdza między innymi wyrażona przez Bundesrat (radę federalną, Niemcy) dezaprobata dla propozycji zawartej w projekcie ustawy zmieniającej przepisy regulacyjne dotyczące kolei i transponującej dyrektywę 2012/34 ( 5 ), aby w sposób wyraźny wyłączyć stosowanie § 315 BGB z zakresu stosowania tych przepisów ( 6 ).

14. Jak poinformował na rozprawie rząd niemiecki – który w sposób zamierzony zajmował w toku całego postępowania przed Trybunałem neutralne stanowisko ( 7 ) – wspomniany projekt ustawy został ostatecznie przyjęty w sierpniu 2016 r. ( 8 ). Nowa ustawa przewiduje, oprócz wyłączenia kontroli na podstawie § 315 BGB ( 9 ), węższy zakres marginesu uznania przysługujący zarządcy infrastruktury, jak również zwiększony nadzór nad jego decyzjami, co zasadniczo eliminuje zdaniem tego rządu założenie, które umożliwiło – i uzasadniało – skorzystanie z takiej kontroli.

15. Ze względu na fakt, że kwestia ta została rozwiązana na przyszłość, znaczenie orzeczenia, które zostanie wydane przez Trybunał, zostaje co do zasady ograniczone do okresu poprzedzającego datę stosowania nowej ustawy.

16. W tym względzie zwracam uwagę, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczący tej samej tematyki został przedłożony przez Bundesgerichtshof (federalny trybunał sprawiedliwości) w czerwcu 2016 r. ( 10 ). We wniosku tym – przedłożonym w ramach sporu pomiędzy Die Länderbahn GmbH DLB (zwaną dalej „Die Länderbahn”), przedsiębiorstwem transportu kolejowego obsługującym pasażerów na krótkich dystansach, a DB Station & Service AG, spółką zależną DB, w przedmiocie wysokości opłaty uiszczonej przez Die Länderbahn od listopada 2006 r. do lutego 2008 r. z tytułu użytkowania dworców utrzymywanych przez DB Station & Service – Bundesgerichsthof (federalny trybunał sprawiedliwości) przedstawia punkt widzenia diametralnie różny od punktu widzenia przedstawionego przez Landgericht Berlin (sąd okręgowy w Berlinie) w postanowieniu odsyłającym, które jest przedmiotem niniejszej sprawy, równocześnie opisując cechy kontroli słuszności na podstawie § 315 BGB w sposób w dużej mierze podobny.

17. W niniejszym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zostają więc podniesione kwestie mające zasadniczo wymiar krajowy i zasięg ograniczony czasowo, ale dotyczące delikatnej tematyki, która była przedmiotem dość szerokiej debaty krajowej z udziałem różnych instytucji. Wszystkie te aspekty moim zdaniem przemawiają za ostrożnym podejściem ze strony Trybunału.

18. W świetle powyższych uwag siedem pytań prejudycjalnych przedłożonych przez Landgericht Berlin (sąd okręgowy w Berlinie), spośród których wszystkie, przeciwnie do tego, co podnosi CTL Logistics, są dopuszczalne, może zostać podzielonych na dwie grupy.

19. W pytaniach pierwszym, drugim, piątym i szóstym sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o wyjaśnienie aspektów proceduralnych i systemowych wynikłych na tle stosowania § 315 BGB w dziedzinie opłat za infrastrukturę związanych z użytkowaniem sieci kolejowej.

20. Pytania trzecie, czwarte i siódme dotyczą z kolei aspektów prawa materialnego i zmierzają do umożliwienia sądowi odsyłającemu dokonania oceny zgodności kontroli przeprowadzanej na podstawie § 315 BGB z przepisami dyrektywy określającymi kryteria obliczenia wspomnianych opłat. Na początku należy dokonać analizy tej drugiej grupy pytań.

B – W przedmiocie pytań prejudycjalnych trzeciego, czwartego i siódmego

21. W trzecim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy przepisy dyrektywy 2001/14 w dziedzinie pobierania opłat sprzeciwiają się przeprowadzanej przez sąd cywilny na podstawie § 315 BGB kontroli słuszności opłat związanych z użytkowaniem infrastruktury kolejowej, jak również, w danym przypadku, określeniu na zasadzie ex aequo et bono przez ten sam sąd wysokości wspomnianych opłat. W pytaniu czwartym sąd ten zwraca się w istocie do Trybunał o wskazanie – w razie udzielenia na pytanie trzecie odpowiedzi, że dyrektywa 2001/14 nie sprzeciwia się takiej kontroli – jakie ograniczenia dyrektywa 2001/14 nakłada ewentualnie na kompetencje uznaniowe sądu cywilnego w określeniu z urzędu na podstawie § 315 ust. 3 BGB wysokości opłat za infrastrukturę. Pytanie siódme zmierza do wyjaśnienia zakresu art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/14 w związku z obowiązkiem wynikającym z prawa krajowego, a dotyczącym obliczenia opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej wyłącznie w oparciu o „koszty bezpośrednie”.

22. Te trzy pytania należy zbadać łącznie (sekcja 1). Ponadto, mimo że sąd odsyłający nie przedstawił w sposób bezpośredni pytania dotyczącego zgodności kontroli słuszności przeprowadzanej na podstawie § 315 BGB z marginesem uznania przysługującym zarządcy infrastruktury w określaniu opłat za infrastrukturę na mocy dyrektywy 2001/14, kwestia ta pozostaje jednak w tle i była przedmiotem uwag przedstawionych Trybunałowi. Należy więc poświęcić jej kilka krótkich spostrzeżeń (sekcja 2).

1. Kontrola słuszności na podstawie § 315 BGB i przepisy dyrektywy 2001/14 dotyczące pobierania opłat

23. Rozdział II dyrektywy 2001/14, który obejmuje art. 4–12, dotyczy opłat za infrastrukturę.

24. Zgodnie z art. 4 ust. 1 akapity pierwszy i drugi wspomnianej dyrektywy państwa członkowskie ustalają ogólne ramy pobierania opłat, respektując jednak niezależność zarządzania zarządcy infrastruktury. Z zastrzeżeniem tego wymagania, państwa członkowskie mogą również ustalić specjalne zasady pobierania opłat ( 11 ).

25. Artykuły 7–12 dyrektywy 2001/14 precyzują, jakie opłaty mogą być pobierane, oraz, w danym przypadku, zasady obliczania tych opłat. Artykuł 7 ust. 3, zatytułowany „Zasady pobierania opłat”, stanowi w szczególności, że „opłaty za minimalny pakiet dostępu i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń zostaną ustalone po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami” ( 12 ). Artykuł 7 ust. 4 i 5 precyzuje, że opłaty ustalone zgodnie z kryterium określonym w ust. 3 tego artykułu mogą zawierać pewną opłatę, która odzwierciedla niedobór zdolności przepustowej (art. 7 ust. 4 dyrektywy 2001/14) ( 13 ) oraz koszty skutków dla środowiska spowodowane przez prowadzenie ruchu pociągów (art. 7 ust. 5 dyrektywy 2001/14).

26. Podstawowym kryterium ekonomicznym w zakresie pobierania opłat za użytkowanie sieci kolejowej w prawie Unii, w zakresie usług zwanych „minimalnymi” ( 14 ), jest więc pobieranie opłat za „koszt bezpośrednio ponoszony”, które to pojęcie nadaje państwom członkowskim pewien zakres uznania co do jego transpozycji i stosowania w prawie krajowym ( 15 ).

27. Zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14 dane państwo członkowskie może wprowadzić odstępstwo od tego kryterium i pozwolić zarządcy infrastruktury na pobieranie podwyżek w celu uzyskania pełnego odzysku kosztów, pod warunkiem jednak, że „rynek może to wytrzymać”, co oznacza, że przedsiębiorstwa kolejowe są w stanie to znieść. Należy podkreślić, że przepis ten daje państwom członkowskim jedynie możliwość ( 16 ), z której mogą one skorzystać, aby pozwolić zarządcy infrastruktury na realizację celu pełnego odzysku kosztów poniesionych ( 17 ), a tym samym osiągnięcia równowagi finansowej ustalonej w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/14 ( 18 ), z mniejszym finansowaniem ze strony państwa.

28. Z powyższych rozważań wynika, że dyrektywa 2001/14, mimo iż określa podstawowe zasady pobierania opłat, jak również cele tego pobierania – jakimi są przede wszystkim ochrona równowagi finansowej zarządcy i optymalizacja wykorzystania infrastruktury – pozostawia państwom członkowskim szeroki margines uznania co do wyboru struktury ich systemów pobierania opłat ( 19 ), z zastrzeżeniem przestrzegania wspomnianych zasad ( 20 ).

29. W niniejszej sprawie, abstrahując od niesprecyzowanego odniesienia do odpowiednich interesów stron umowy, z akt sprawy wynika, i wydaje się to bezsporne dla stron, że konkretniej rzecz ujmując, kontrola słuszności przeprowadzana na podstawie § 315 BGB wymaga stosowania kryterium oceny opartego zasadniczo na analizie kosztów bezpośrednich usługi świadczonej przez zarządcę infrastruktury, czyli marginalnych kosztów wywołanych użytkowaniem infrastruktury.

30. Tymczasem kryterium takie nie wydaje się niezgodne z przedstawionymi w pkt 25–27 powyżej zasadami pobierania opłat wynikającymi z dyrektywy 2001/14, a w szczególności z podstawową zasadą przewidzianą w tej dyrektywie, która stanowi, że opłaty są „ustalone po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami”.

31. Okoliczność, że Republika Federalna Niemiec w sposób bardzo wyraźny optowała za systemem pobierania opłat opartym na „zasadzie pełnych kosztów”, zgodnie z możliwością przyznaną w art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14 ( 21 ), oraz że stosowanie § 315 BGB może naruszać skuteczność takiego wyboru w zakresie, w jakim skutkuje kontrolą opłat zasadniczo opartą na analizie kosztów marginalnych, nie podważa wniosku, zgodnie z którym taka metodologia nie jest sama w sobie niezgodna ze wspomnianą dyrektywą. Jak bowiem zostało to przypomniane powyżej, zgodnie z art. 8 ust. 1 tej dyrektywy państwa członkowskie nie są zobowiązane, a jedynie mogą wprowadzić w swoich regulacjach dotyczących opłat przysługującą zarządcy infrastruktury możliwość zastosowania podwyżek wynikających z tego przepisu; możliwość, która zresztą, w systemie dyrektywy, jest traktowana jako odstępstwo od podstawowego kryterium opartego na „koszcie bezpośrednio poniesionym” ( 22 ).

32. Mając na uwadze szeroki zakres marginesu uznania pozostawionego państwom członkowskim w celu ukształtowania struktury ich systemów pobierania opłat, sama okoliczność, że kontrola na podstawie § 315 BGB może prowadzić, jak podkreśla to DB Netz, do stosowania „dodatkowych wymagań merytorycznych”, wręcz sprzecznych z wymaganiami ustanowionymi w krajowych przepisach regulacyjnych transponujących dyrektywę 2001/14, nie czyni tej kontroli automatycznie i z tej jedynej przyczyny niezgodną z przepisami tej dyrektywy.

33. Należy ponadto podkreślić, że z akt sprawy wynika, iż kontrola na podstawie § 315 BGB jest wykorzystywana przez niemieckie sądy cywilne jako instrument mający na celu skorygowanie nadmiernego lub nieproporcjonalnego do celu umowy charakteru opłaty ustalonej przez zarządcę infrastruktury.

34. Otóż taki cel również nie jest niezgodny z dyrektywą 2001/14, która, przeciwnie, podkreśla także znaczenie wymagania sprawiedliwego, a nie tylko niedyskryminującego dostępu do sieci ( 23 ).

35. Troska prawodawcy Unii, aby poziom żądanych opłat nie osiągnął takiego poziomu, że sprawiedliwy dostęp do sieci nie byłby już zagwarantowany – troska przejawiająca się w szczególności w warunkach, które muszą zostać spełnione, aby można było skorzystać z odstępstwa od „zasady kosztu bezpośrednio ponoszonego” wyrażonej w art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14 – jest również widoczna, jeśli chodzi o ustalenie opłaty będącej przedmiotem postępowania głównego, czyli opłaty, którą zarządca infrastruktury może pobierać zgodnie z art. 12 akapit pierwszy dyrektywy 2001/14 za zdolność przepustową zamówioną, ale niewykorzystaną.

36. Przepis ten bowiem w sposób wyraźny stanowi, że taka opłata powinna być „stosowna” ( 24 ).

37. Oczywiście, dyrektywa 2001/14 nie określa, co należy rozumieć pod pojęciem „sprawiedliwego dostępu” do sieci, ani nie precyzuje, na jakich warunkach opłata pobierana za zamówioną, ale niewykorzystaną zdolność przepustową może zostać uznana za stosowną ( 25 ).

38. Jednakże, jak zostało to przedstawione powyżej, wspomniana dyrektywa ustanawia pewną liczbę kryteriów, które powinny spełniać systemy pobierania opłat obowiązujące w państwach członkowskich, mimo pozostawionego tym państwom szerokiego marginesu uznania.

39. Te same kryteria powinny być również stosowane przez sądy krajowe, kiedy przeprowadzają one, w ramach kompetencji przyznanych im w porządku prawnym, w ramach którego działają, kontrolę poziomu opłat związanych z użytkowaniem infrastruktury kolejowej, w tym – i tu dochodzimy do czwartego pytania przedłożonego przez Landgericht Berlin (sąd okręgowy w Berlinie) – w przypadku gdy chodzi o kontrolę słuszności, która może prowadzić do ustalenia ex aequo et bono spornych opłat.

40. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem wynikający z dyrektywy wymóg osiągnięcia przez państwo członkowskie określonego w niej rezultatu, jak również obowiązek podejmowania wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych w celu zapewnienia wykonania tego wymogu ciążą na wszystkich organach tych państw, w tym, w granicach ich kompetencji, na organach sądowych ( 26 ).

41. A zatem sądy cywilne, do których należy kontrola słusznego charakteru opłat związanych z użytkowaniem infrastruktury kolejowej na podstawie § 315 BGB i, w danym przypadku, ustalenie ich poziomu ex aequo et bono, z jednej strony, gdy stosują krajowe przepisy regulacyjne dotyczące kolei, są zobowiązane do ich wykładni w sposób zgodny z dyrektywą 2001/14, a z drugiej strony, w sytuacji gdy odstępują od stosowania tych przepisów w ramach dokonywanej przez siebie oceny słuszności, są zobowiązane do uwzględnienia kryteriów ustanowionych przez wspomnianą dyrektywę, jak również celów, które dyrektywa ta realizuje, oraz do czuwania nad zachowaniem skuteczności jej przepisów.

42. W tym względzie podnoszę, że w wyroku z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Niemcy (C‑556/10, EU:C:2013:116), mającym za przedmiot skargę o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego, w szczególności dotyczącą art. 14 ust. 4 AEG ( 27 ), Trybunał stwierdził, że dla poszanowania celów realizowanych przez dyrektywę 2001/14 opłata za korzystanie z infrastruktury stanowi poziom minimalny, odpowiadający kosztom, które wynikają bezpośrednio z eksploatacji infrastruktury, przewidzianym w art. 7 ust. 3 tej dyrektywy, i poziom maksymalny, wynikający z całkowitych kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury, jak przewiduje to art. 8 ust. 1 tejże dyrektywy, oraz że między tymi dwoma skrajnymi poziomami opłata może się wahać, jak przewiduje dyrektywa 2001/14, wskutek uwzględnienia niedoboru zdolności przepustowej, jak stanowi jej art. 7 ust. 4, lub kosztów skutków dla środowiska wskazanych w art. 7 ust. 5 tej dyrektywy, lub także projektów inwestycyjnych wskazanych w jej art. 8 ust. 2 ( 28 ), jak również ulg przewidzianych w art. 9 tego aktu.

43. To na podstawie tych kryteriów i z uwzględnieniem tych elementów powinna zostać przeprowadzona kontrola słuszności na podstawie § 315 BGB oraz powinno zostać dokonane ewentualne ustalenie słusznego poziomu opłaty przez sąd cywilny.

44. Ponadto, wprawdzie z dyrektywy 2001/14 – w szczególności z jej motywu 11, zgodnie z którym systemy pobierania opłat powinny dążyć „do możliwie jak najpełniejszego zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników i rodzajów przewozów w sposób sprawiedliwy i niedyskryminujący”, oraz z jej motywu 17, który wskazuje, że „[z]wrócenie uwagi na wymogi działalności gospodarczej jest ważne zarówno dla wnioskodawców, jak i zarządcy infrastruktury” – wynika, że uwzględnienie i zrównoważenie stosownych interesów stron umowy o użytkowanie infrastruktury kolejowej nie jest całkowicie wykluczone, niemniej jednak sądy uprawnione do kontroli słusznego charakteru opłat nałożonych przez zarządcę tej infrastruktury powinny uwzględniać w swojej ocenie okoliczność, że opłaty te, ze względów przejrzystości i w celu zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania, są ustalane na przyszłość i dla poszczególnych kategorii użytkowników, a zatem że mogą jedynie w bardzo ograniczony sposób odzwierciedlać rzeczywistą sytuację danego przedsiębiorstwa kolejowego.

45. Ponadto do sądów tych będzie również należało uwzględnienie okoliczności, że jednym z celów dyrektywy 2001/14, zwłaszcza kiedy przyznaje ona zarządcy infrastruktury margines uznania w ustalaniu opłat, jest zezwolenie temu zarządcy na wykorzystanie systemu pobierania opłat jako instrumentu zarządzania w celu optymalizacji użytkowania infrastruktury ( 29 ).

46. W tym kontekście, jeśli chodzi w szczególności o opłaty będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, na sądzie będzie także spoczywał obowiązek uwzględnienia tego, że art. 12 akapit pierwszy dyrektywy 2001/14, zgodnie z którym wspomniane opłaty powinny być stosowne, nadaje im cel w postaci zachęty do efektywnego wykorzystywania infrastruktury.

2. Kontrola słuszności na podstawie § 315 BGB i margines uznania zarządcy infrastruktury w ustalaniu opłat

47. Zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/14 przy ustalaniu ogólnych ram pobierania opłat państwa członkowskie powinny respektować niezależność zarządzania zarządcy infrastruktury, do którego należy, po pierwsze, wyznaczanie opłat za użytkowanie infrastruktury, oraz po drugie, zbieranie tych opłat ( 30 ). Celem tego przepisu jest w szczególności, jak już przypomniałem, umożliwienie zarządcy infrastruktury wykorzystania systemu pobierania opłat jako instrumentu zarządzania zmierzającego do optymalizacji użytkowania infrastruktury w zakresie określonym przez państwa członkowskie, co skutkuje tym, że zarządca posiada pewien zakres swobody przy wyznaczaniu wysokości opłat ( 31 ). Na tej podstawie Trybunał już dwukrotnie stwierdził niezgodność z wymaganiami art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/14 transponujących tę dyrektywę przepisów krajowych przewidujących ustalanie wysokości opłat w oparciu o akt władzy wykonawczej wiążący dla zarządcy infrastruktury ( 32 ).

48. W niniejszej sprawie ani kontrola słuszności na podstawie § 315 ust. 1 BGB, ani w szczególności ewentualne ustalenie przez sąd cywilny słusznej opłaty na podstawie § 315 ust. 3 nie mogą naruszyć moim zdaniem wymaganej przez art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/14 niezależności zarządcy infrastruktury.

49. Z akt sprawy wynika bowiem, po pierwsze, że taka kontrola znajduje uzasadnienie zdaniem Bundesgerichtshof (federalnego trybunału sprawiedliwości) w szerokim marginesie uznania przyznanym w prawie niemieckim zarządcy infrastruktury w celu podjęcia decyzji o wysokości opłat, po drugie, że kontrola ta dotyczy sposobu, w jaki ten margines uznania jest wykorzystywany przez zarządcę infrastruktury, oraz po trzecie, że prowadzi ona do ustalenia na drodze sądowej opłaty zastępczej tylko wówczas, gdy niesłuszny charakter opłaty nałożonej przez zarządcę infrastruktury został stwierdzony w wyniku postępowania sądowego. Taka kontrola i takie ustalenie, które nie mogą być utożsamiane z regulacją cen przez organ władzy wykonawczej, często uzależnioną od racji wynikających z polityki przemysłowej, społecznej i środowiskowej, które nie odzwierciedlają kosztów, bardziej przypomina, ze względu na swój charakter i swoje skutki, pełną kontrolę sądową decyzji zarządcy infrastruktury w zakresie opłat.

3. Wniosek częściowy

50. W świetle powyższych rozważań uważam, że przepisy w dziedzinie opłat za infrastrukturę zawarte w dyrektywie 2001/14, a w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 tej dyrektywy, nie stoją na przeszkodzie kontroli, takiej jak kontrola przeprowadzana przez niemieckie sądy cywilne na podstawie § 315 BGB, dotyczącej słusznego charakteru opłat związanych z użytkowaniem infrastruktury kolejowej, ustalonych jednostronnie przez zarządcę tej infrastruktury w ramach jego stosunków umownych z przedsiębiorstwem kolejowym, ani ewentualnemu ustaleniu ex aequo et bono wysokości tych opłat przez wspomniane sądy. Niemniej jednak na sądach krajowych właściwych dla dokonania tej kontroli i tego ustalenia będzie ciążył obowiązek uwzględnienia, przy dokonywaniu oceny, kryteriów pobierania opłat określonych w art. 7–12 wspomnianej dyrektywy, jak również celów, które ona realizuje, oraz czuwania nad zachowaniem skuteczności jej przepisów.

C – W przedmiocie pytań prejudycjalnych pierwszego, drugiego, piątego i szóstego

51. W pytaniach prejudycjalnych pierwszym, drugim, piątym i szóstym, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy przepisy art. 4 ust. 5 i art. 30 dyrektywy 2001/14 sprzeciwiają się kontroli słuszności opłat takiej jak kontrola dokonywana przez niemieckie sądy cywilne na podstawie § 315 BGB.

52. Konkretnej, w pytaniu pierwszym sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy powództwo o zwrot powinno bezwzględnie zostać wniesione zgodnie z obowiązującymi zasadami proceduralnymi przed organ kontrolny ustanowiony na podstawie art. 30 dyrektywy 2001/14 ( 33 ) oraz przed sądy rozpatrujące odwołania od decyzji tego organu, natomiast w pytaniu drugim sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy takie powództwo może być wniesione przez wnioskodawcę, jeśli dana sprawa nie została wcześniej skierowana do krajowego organu kontrolnego. W pytaniach piątym i szóstym sąd odsyłający zastanawia się w istocie, czy sąd cywilny posiada kompetencję do rozpoznawania sporów pomiędzy zarządcą infrastruktury a podmiotem uprawnionym do dostępu w przedmiocie opłat związanych z użytkowaniem infrastruktury, które mieszczą się co do zasady w kompetencji organu kontrolnego, jak również nad wpływem, jaki wykonywanie tej kompetencji może mieć na powierzoną temu organowi misję zapewnienia jednolitego stosowania przepisów regulacyjnych dotyczących kolei (pytanie szóste), oraz nad spoczywającym na zarządcy infrastruktury obowiązkiem stosowania systemu pobierania opłat w sposób niedyskryminacyjny (pytanie piąte).

53. Kwestie te dotykają najbardziej delikatnego aspektu tej sprawy, czyli w istocie tego, czy kontrola sądowa równoległa z kontrolą ustanowioną na podstawie art. 30 dyrektywy 2001/14 jest z jednej strony zgodna z uprawieniami przyznanymi na mocy tego przepisu organowi kontrolnemu (sekcja 1), a z drugiej strony z obowiązkiem zapewnienia przez zarządcę infrastruktury niedyskryminacyjnego dostępu przedsiębiorstw kolejowych do sieci (sekcja 2).

1. Kontrola słuszności na podstawie § 315 BGB oraz uprawnienia organu kontrolnego powołanego na podstawie art. 30 dyrektywy 2001/14

54. Na wstępie należy podnieść, że żaden przepis dyrektywy 2001/14 nie stoi na przeszkodzie poddaniu opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej kontroli sądowej mającej na celu weryfikację ex post ich słusznego charakteru.

55. Mimo że kontrola poziomu opłat obejmuje co do zasady kontrolę ich słuszności, to jednak mieści się ona w kompetencjach organu powołanego zgodnie z art. 30 dyrektywy 2001/14, który w ust. 2 lit. e) stanowi, że „wnioskodawca” ( 34 ) będzie miał prawo do odwołania się do tego organu, „jeżeli uważa, że został potraktowany nieuczciwie […]” ( 35 ), w szczególności przeciwko decyzjom podjętym przez zarządcę infrastruktury w zakresie dotyczącym „poziomu lub struktury opłat za infrastrukturę, które są lub mogą być wymagane do zapłaty”.

56. Oczywiście, nadzór sprawowany przez organ kontrolny w zakresie poziomu opłat jest ograniczony, zgodnie z art. 30 ust. 3 dyrektywy 2001/14, do zgodności tych opłat z przepisami rozdziału II wspomnianej dyrektywy ( 36 ), natomiast kontrola słuszności wykonywana przez sąd cywilny na podstawie § 315 BGB ma szerszy zakres stosowania aniżeli jedynie ocena zgodności opłat z niemieckimi przepisami regulacyjnymi dotyczącymi kolei. Jednakże, jak wskazałem wcześniej, podczas przeprowadzania tej kontroli sądy cywilne są zobowiązane do przestrzegania odpowiednich przepisów rozdziału II dyrektywy 2001/14 ( 37 ). Wynika z tego, że wspomniana kontrola nie tylko następuje równolegle w stosunku do systemu nadzoru ustanowionego w dyrektywie, ale również może się z nim krzyżować.

57. Jednakże z przyczyn, które wskażę poniżej, jestem zdania, że ani powołanie organu regulacyjnego działającego jako instancja odwoławcza, jakkolwiek niezależnego i wyposażonego w wiedzę techniczną wymaganą do realizacji jego misji, ani przyznanie temu organowi ogólnej kompetencji w zakresie kontroli opłat określonych przez zarządcę infrastruktury, włączając w to – co do zasady i na warunkach, które zostały sprecyzowane – ocenę ich słusznego charakteru, nie mogą skutkować pozbawieniem przedsiębiorstw kolejowych możliwości odwołania do sądu, przyznanej im na podstawie przepisu prawa krajowego interpretowanego i stosowanego przez sądy danego państwa członkowskiego, który to przepis pozwala im wystąpić do sądu cywilnego o weryfikację zgodności z zasadą słuszności opłat umownych jednostronnie określonych przez zarządcę infrastruktury w celu uzyskania zwrotu części tych opłat przewyższającej poziom uznany za słuszny przez wspomniany sąd.

58. W pierwszej kolejności można zastanawiać się nad uprawnieniem organu powołanego na podstawie art. 30 dyrektywy 2001/14 do rozpatrzenia skargi dotyczącej poziomu opłat, które zostały już uiszczone i które mogłyby w danym przypadku już nie mieć zastosowania. Wprawdzie bowiem, jak sugeruje Komisja, należy przyznać, że zastosowanie pojęcia „wnioskodawca” w art. 30 ust. 2 tej dyrektywy nie skutkuje bezwzględnie tym, że skarga może zostać złożona jedynie do chwili zawarcia umowy z zarządcą infrastruktury, to jednak art. 30 ust. 2 lit. e) tej dyrektywy, gdy określa, że skarga może dotyczyć poziomu lub struktury opłat, które „są lub mogą być wymagane do zapłaty” ( 38 ) przez zainteresowanego, wydaje się wykluczać wniesienie sprawy do wspomnianego organu w przypadku sporów dotyczących opłat, które już nie są stosowane, lub wykonanych już umów.

59. Tymczasem z dyskusji prowadzonej przed Trybunałem wynika, że powództwo na podstawie § 315 BGB jest zasadniczo wykorzystywane w celu uzyskania zwrotu opłat, które zostały już uiszczone ( 39 ). Takie stanowisko znajduje potwierdzenie zarówno w okolicznościach faktycznych sporu w postępowaniu głównym, który dotyczy wniosku o zwrot uiszczonych przez CTL Logistic w latach 2004–2011 opłat z tytułu anulowania, jak i w okolicznościach faktycznych sporu, który legł u podstaw skierowanego przez Bundesgerichtshof (federalny trybunał sprawiedliwości) do Trybunału wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – będący przedmiotem wyżej wspomnianej sprawy C‑344/16, zawisłej przed Trybunałem – dotyczącego wniosku o zwrot uiszczonych przez Die Länderbahn w latach 2006–2008 opłat za użytkowanie dworców kolejowych.

60. Po drugie, chociaż nadzór nad opłatami za użytkowanie infrastruktury kolejowej sprawowany w sposób scentralizowany przez organ kontrolny powołany zgodnie z art. 30 dyrektywy 2001/14 ma bezsprzecznie zasadnicze znaczenie w ramach systematyki tej dyrektywy, jak DB Netz i Komisja szeroko przedstawiły w uwagach przed Trybunałem, to uważam, iż Trybunał – jedynie ze względu na wymogi jednolitości związane z utworzeniem takiego systemu nadzoru – nie powinien orzec o niedopuszczalności procedury odwołania sądowego ustanowionego w prawie krajowym, z którego to odwołania mogą skorzystać przedsiębiorstwa kolejowe w celu ochrony, z poszanowaniem zasad ustanowionych przez wspomnianą dyrektywę, przyznanych im w tej dyrektywie praw, w szczególności prawa do dostępu na uczciwych warunkach do infrastruktury kolejowej.

61. Z jednej strony podnoszę bowiem, że wymagania te nie wyłączają możliwości przeprowadzenia kontroli poziomu opłat, zewnętrznej wobec kontroli ustanowionej w tej dyrektywie, na drodze zarówno administracyjnej, jak i sądowej, na podstawie przepisów prawa konkurencji ( 40 ), oraz że w związku z tym dopuszcza się odstępstwa od scentralizowanego systemu kontroli przewidzianego w dyrektywie 2001/14 ( 41 ). Z drugiej strony przypominam, że motyw 46 dyrektywy 2001/14, stwierdzając, że powołanie organu regulacyjnego działającego jako organ odwoławczy spełnia wymaganie „efektywnego zarządzania” oraz „sprawiedliwego i niedyskryminującego wykorzystania infrastruktury kolejowej”, precyzuje, że powołanie to pozostaje bez uszczerbku dla kontroli sądowej („jednak z możliwością kontroli sądowej”).

62. Żadna wskazówka w kierunku przeciwnym nie może moim zdaniem zostać wywiedziona ani z wyroku z dnia 11 lipca 2013 r., Komisja/Republika Czeska (C‑545/10, EU:C:2013:509), ani z opinii rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawach Komisja/Republika Czeska (C‑512/10, C‑545/10, C‑625/10, C‑627/10 i C‑412/11, EU:C:2012:791) ( 42 ), do których Komisja i DB Netz nawiązują w różnym zakresie w przedstawionych Trybunałowi uwagach na piśmie. We wspomnianej sprawie chodziło bowiem o dodatkową kontrolę administracyjną sprawowaną przez ministra transportu w zakresie decyzji organu ustanowionego przez dane państwo członkowskie zgodnie z art. 30 dyrektywy 2001/14, a nie o kontrolę sądową mającą za przedmiot opłaty ustalone przez zarządcę infrastruktury w ramach jego relacji umownych z przedsiębiorstwem kolejowym.

63. Po trzecie, wydaje mi się, że nie należy przeceniać zagrożeń dla spójności i jednolitości systemu kontroli opłat, na które zwróciły uwagę DB Netz i Komisja w swoich uwagach złożonych przed Trybunałem.

64. Po pierwsze, ryzyko, że wniesienie równolegle odwołań do organu kontrolnego i sądu cywilnego doprowadzi, używając wyrażenia Komisji, do „występowania w bezpośrednim sąsiedztwie dwóch nieskoordynowanych filarów decyzyjnych”, wydaje się ograniczone. Z odpowiedzi rządu niemieckiego na pytania pisemne skierowane przez Trybunał wynika bowiem, że sądy cywilne nie są uprawnione do kontroli ostatecznych decyzji organu kontrolnego i że wspólna izba sądów najwyższych została w Niemczech powołana po to, by wykluczyć występowanie rozbieżności w rozstrzygnięciach sądów administracyjnych i cywilnych. Jeśli chodzi o przywołaną przez DB Netz okoliczność, że w ramach powództwa na podstawie § 315 BGB sąd cywilny może dokonywać wykładni niemieckich przepisów regulacyjnych dotyczących kolei, niezależnie od organu kontrolnego i sądu administracyjnego, ograniczam się do zwrócenia uwagi, iż w ramach zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich mieści się decydowanie o tym, które organy sądowe są właściwe do wykładni ich prawa krajowego, w tym aktów przyjętych w celu transpozycji prawa Unii.

65. Po drugie, możliwość, aby negocjacje pomiędzy zarządcą infrastruktury a przedsiębiorstwem kolejowym, w celu zawarcia ewentualnej ugody, miały miejsce bez jakiegokolwiek nadzoru prowadzonego przez organ kontrolny, przeciwnie do tego, co stanowi art. 30 ust. 3 zdania drugie i trzecie dyrektywy 2001/14 ( 43 ), również wydaje mi się łatwa do odrzucenia. Zakładając bowiem nawet, że powództwa na podstawie § 315 BGB dotyczące słusznego charakteru opłat za użytkowanie sieci kolejowej mogą prowadzić, z uwzględnieniem także zakazu ustanowionego we wspomnianym art. 30 ust. 3, do ugody, aby uniknąć konfliktu z tym przepisem, wystarczające jest, by wspomniany organ mógł być obecny w czasie negocjacji między stronami lub aby został w sposób prawidłowy poinformowany o ich przebiegu, o czym będzie mógł zadecydować sąd, do którego takie powództwo zostanie wniesione.

66. Wreszcie, jeśli chodzi o argument oparty na braku specjalizacji sądów cywilnych w dziedzinie przepisów regulacyjnych dotyczących kolei, ograniczam się do wskazania, że przeciwnie do innych dyrektyw regulujących dziedzinę struktur sieci, dyrektywa 2001/14 nie stanowi w sposób wyraźny, że sąd, do którego przysługuje odwołanie od decyzji organu regulacyjnego, powinien mieć specjalistyczne kompetencje techniczne ( 44 ). Ewentualny brak takich kompetencji nie może zatem sam w sobie uzasadniać orzeczenia o niezgodności kontroli słuszności na podstawie § 315 BGB z dyrektywą 2001/14, a zwłaszcza z systemem scentralizowanego nadzoru opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej, który ustanawia ta dyrektywa.

67. Po czwarte i ostatnie, argumentu przemawiającego za taką niezgodnością nie można moim zdaniem wywieść z art. 30 ust. 6 dyrektywy 2001/14, który stanowi, że decyzje podejmowane przez organ kontrolny podlegają kontroli sądowej.

68. Przepis ten ogranicza się bowiem do zobowiązania państw członkowskich do ustanowienia mechanizmu odwołania do sądu od decyzji organu kontrolnego i nie ma na celu harmonizacji zasad i praktyk krajowych dotyczących procedur sądowych mających zastosowanie w dziedzinie pobierania opłat za infrastrukturę kolejową. A zatem z przepisu tego nie można wyciągnąć żadnej wskazówki co do charakteru i zakresu kontroli sądowej, która powinna być przeprowadzana przez sąd krajowy w odniesieniu do tych decyzji ( 45 ), a która to kontrola w prawie niemieckim jest powierzona sądom administracyjnym. Podobnie, z samego wspomnianego przepisu nie można wywodzić niedopuszczalności w świetle dyrektywy 2001/14 wszelkiej kontroli sądowej opłat za infrastrukturę przeprowadzanej niezależnie od wspomnianego mechanizmu odwoławczego.

69. W tym względzie podnoszę, że z odpowiedzi rządu niemieckiego na pytania pisemne skierowane przez Trybunał wynika, iż kontrola słuszności przeprowadzana przez sądy cywilne na podstawie § 315 BGB jest dopuszczalna, zgodnie z orzecznictwem, również w innych sektorach regulowanych, takich jak sektor energetyczny, w zakresie, w jakim margines uznania w dziedzinie pobierania opłat jest przyznany przedsiębiorstwu podlegającemu regulacji.

2. Kontrola słuszności na podstawie § 315 BGB i obowiązek zapewnienia przez zarządcę infrastruktury niedyskryminacyjnego dostępu do sieci przedsiębiorstw kolejowych

70. W świetle art. 4 ust. 5 dyrektywy 2001/14 na zarządcy infrastruktury ciąży obowiązek zapewnienia, żeby „wynikiem stosowania systemu pobierania opłat były równoważne i niedyskryminacyjne opłaty dla różnych przedsiębiorstw kolejowych, które wykonują przewozy o równoważnym charakterze na podobnej części rynku i żeby faktycznie stosowane opłaty stosowały się do zasad ustalonych w sprawozdaniu o stanie sieci”.

71. Sąd odsyłający, jak również DB Netz i Komisja mają wątpliwości, czy poszanowanie tego obowiązku i, ogólniej, utrzymanie niedyskryminacyjnych warunków użytkowania sieci są zgodne z kontrolą słuszności opłat przeprowadzaną na podstawie § 315 BGB.

72. Dostęp do infrastruktury kolejowej i jej niedyskryminacyjne użytkowanie jest bez wątpienia jednym z podstawowych celów dyrektywy 2001/14 ( 46 ), który to cel wspomniana dyrektywa realizuje, z jednej strony nakładając na zarządcę infrastruktury szczególne obowiązki w zakresie informowania przedsiębiorstw, jak również opracowania i stosowania zasad pobierania opłat i fakturowania, a z drugiej strony powierzając organowi kontrolnemu ustanowionemu na podstawie art. 30 dyrektywy zadanie nadzoru, z urzędu lub na wniosek przedsiębiorstwa uważającego się za ofiarę dyskryminacyjnego traktowania, nad poszanowaniem tych obowiązków.

73. A zatem jeżeli okazałoby się, że kontrola opłat związanych z użytkowaniem infrastruktury kolejowej przeprowadzana przez sąd cywilny na podstawie § 315 BGB zagrażałaby realizacji tego celu, należałoby stwierdzić jej niezgodność z dyrektywą 2001/14.

74. Jednakże uważam, że taka sytuacja nie ma miejsca.

75. Podobnie jak orzeczenie wydane przez sąd cywilny na podstawie § 315 BGB, decyzja organu kontrolnego, który rozpatruje skargę wnioskodawcy, jest w zasadzie wydawana w odniesieniu do konkretnego przypadku ( 47 ) i zgodnie z art. 30 ust. 5 akapit drugi dyrektywy 2001/14 wywołuje skutki inter partes („będzie wiążąca dla wszystkich stron objętych tą decyzją”).

76. Oczywiście, jeżeli okaże się to konieczne, w szczególności w celu uniknięcia prowadzącego do dyskryminacji zróżnicowania w poziomie opłat, decyzje te mogą obejmować skierowanie do zarządcy infrastruktury nakazów mających na celu zmianę warunków użytkowania sieci w stosunku do wszystkich użytkowników, a nie tylko do przedsiębiorstwa, które złożyło skargę, natomiast nakaz taki nie może zostać wydany przez sąd cywilny w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 315 BGB.

77. Jednakże wbrew temu, co podnoszą DB Netz i Komisja, nie widzę większych zastrzeżeń, aby taki nakaz mógł być ewentualnie wydany przez organ kontrolny w ramach jego funkcji nadzorczych w wyniku orzeczenia sądu cywilnego, które, jak się okazuje, powinno wywołać skutki w stosunku do innych użytkowników, w szczególności wówczas, gdy zarządca sieci, na którym spoczywa obowiązek zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania przedsiębiorstw mających dostęp do infrastruktury i który był stroną postępowania przed tym sądem, nie podejmuje działania z własnej inicjatywy.

78. Podnoszę ponadto, że w przypadku gdy decyzja podjęta na podstawie § 315 BGB prowadziłaby do dyskryminacji wobec przedsiębiorstw znajdujących się w takiej samej sytuacji jak przedsiębiorstwo, które wystąpiło do sądu cywilnego, przedsiębiorstwa te byłyby uprawnione, zgodnie z art. 30 ust. 2 dyrektywy 2001/14, do złożenia skargi do organu kontrolnego w celu zastosowania wobec nich tego samego traktowania w zakresie pobierania opłat.

79. Te różne mechanizmy – inicjatywa zarządcy infrastruktury, interwencja z urzędu organu kontrolnego, wystąpienie do tego organu przez przedsiębiorstwo, które uważa się za ofiarę dyskryminacji – powinny pozwolić na dostosowanie w możliwych do zaakceptowania terminach poziomu opłat dla wszystkich objętych nimi użytkowników, jeżeli jest to konieczne w wyniku rozstrzygnięcia sądu cywilnego.

80. Ponadto, mając na uwadze, że powództwo na podstawie § 315 BGB jest, jak zwrócono uwagę powyżej, zasadniczo stosowane w przypadku roszczeń o zwrot opłat już uiszczonych, które mogą już nie mieć zastosowania, można wątpić, czy takie wymaganie dostosowania ma charakter systemowy. Jeżeli orzeczenie sądu cywilnego dotyczy jedynie przeszłości, procedura na podstawie § 315 BGB wydaje się co do zasady dostępna dla przedsiębiorstw, które były zobowiązane do uiszczenia tych opłat uznanych za niesłuszne, w celu uzyskania zwrotu opłat uiszczonych w nadmiernej wysokości.

3. Wnioski częściowe

81. W świetle powyższych uwag, uważam, że art. 4 ust. 5 i art. 30 dyrektywy 2001/14 nie sprzeciwiają się kontroli, takiej, jak kontrola przeprowadzana przez niemieckie sądy cywilne na podstawie § 315 BGB dotyczącej słusznego charakteru opłat związanych z użytkowaniem infrastruktury kolejowej i ustalanych w sposób jednostronny przez zarządcę tej infrastruktury w ramach jego relacji umownych z przedsiębiorstwem kolejowym, ani ewentualnemu ustaleniu ex aequo et bono wysokości tych opłat przez wspomniane sądy.

III – Wnioski

82. Na podstawie ogółu powyższych uwag sugeruję Trybunałowi, by na rozpatrywane łącznie pytania prejudycjalne przedłożone przez Landgericht Berlin (sąd okręgowy w Berlinie) odpowiedział w ten sposób, że przepisy dyrektywy 2001/14, a w szczególności jej art. 4 ust. 5, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 w zakresie opłat za infrastrukturę, jak również jej art. 30, dotyczący uprawnień organu kontrolnego, nie stoją na przeszkodzie kontroli, takiej jak ta przeprowadzana przez niemieckie sądy cywilne na podstawie § 315 BGB, dotyczącej słusznego charakteru opłat związanych z użytkowaniem infrastruktury kolejowej ustalanych w sposób jednostronny przez zarządcę tej infrastruktury w ramach jego relacji umownych z przedsiębiorstwem kolejowym, ani ewentualnemu ustaleniu ex aequo et bono przez wspomniane sądy wysokości tych opłat. Niemniej jednak do sądów krajowych właściwych do przeprowadzania tej kontroli i dokonywania takiego ustalenia należy uwzględnienie, w ramach ich oceny, kryteriów pobierania opłat określonych w art. 7–12 wspomnianej dyrektywy, jak również celów wspomnianej dyrektywy, oraz czuwanie nad zachowaniem skuteczności jej przepisów.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Dz.U. 2001, L 75, s. 29. Wspomniana dyrektywa została uchylona i zastąpiona ze skutkiem od dnia 17 czerwca 2015 r. dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz.U. 2012, L 343, s. 32), zob. sprostowany art. 65 akapit pierwszy (Dz.U. 2015, L 67, s. 32).

( 3 ) Paragraf 315 BGB, zatytułowany „Określenie świadczenia przez jedną ze stron”, stanowi w ust. 1, że „[j]eżeli świadczenie jest określane przez jedną ze stron umowy, w razie wątpliwości przyjmuje się, że określenie to powinno nastąpić z poszanowaniem zasady ex aequo et bono”, a w ust. 3, że „[j]eżeli określenie następuje ex aequo et bono, dokonane określenie wiąże drugą stronę, wyłącznie jeżeli jest zgodne z zasadą słuszności. Jeśli nie jest ono zgodne z zasadą słuszności, określa się je w drodze wyroku […]”.

( 4 ) Wyrok Bundesgerichtshof (federalnego trybunału sprawiedliwości) z dnia 18 października 2011 r. – KZR 18/10, NVwZ 2012, s. 189.

( 5 ) Przywołane w przypisie 2 powyżej.

( 6 ) Stellungnahme des Bundesrates vom 18.3.2016 (BR-Drucksache 22/16, Ziff. 29, s. 26, 27).

( 7 ) Rząd ten nie złożył uwag na piśmie przed Trybunałem, ale został poproszony przez Trybunał o udzielenie na piśmie odpowiedzi na szereg pytań. Udział rządu w rozprawie ograniczył się w istocie do przedstawienia treści przyszłej nowej ustawy.

( 8 ) Gesetz zur Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnbereich, vom 29. August 2016, Bundesgesetzblatt Jahrgang 2016 Teil I Nr. 43, ausgegeben zu Bonn am 1. September 2016.

( 9 ) Zobacz § 33 ust. 2 zdanie ostatnie, zgodnie z którym „[o]płata dozwolona oznacza opłatę słuszną w rozumieniu § 315 BGB”.

( 10 ) Sprawa C‑344/16, zawisła przed Trybunałem. W złożonym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Bundesgerichtshof (federalny trybunał sprawiedliwości) wyjaśnia, że do odesłania prejudycjalnego do Trybunału skłoniło go stanowisko zajęte przez Komisję Europejską w jej uwagach przedstawionych w niniejszym postępowaniu i że dotychczas uważał, iż niezgodność kontroli na podstawie § 315 BGB z dyrektywą 2001/14 była w sposób wyraźny wyłączona.

( 11 ) Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Węgry, C‑473/10, EU:C:2013:113, pkt 78.

( 12 ) Wyróżnienie moje.

( 13 ) W postaci opłaty, „która odzwierciedla niedobór zdolności przepustowej możliwego do wskazania segmentu infrastruktury w czasie okresów przepełnienia”.

( 14 ) Chodzi o usługi, o których mowa w pkt 1 załącznika II do dyrektywy 2001/14.

( 15 ) Zobacz wyrok z dnia 30 maja 2013 r., Komisja/Polska, C‑512/10, EU:C:2013:338, pkt 75. W pkt 28 dokumentu roboczego Komisji towarzyszącego wnioskowi dotyczącemu dyrektywy w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury oraz przyznawanie świadectw bezpieczeństwa, COM(1998) 480 wersja ostateczna, pojęcie „kosztu bezpośrednio ponoszonego” jest określane jako odnoszące się do „dodatkowego kosztu nałożonego na społeczeństwo ze względu na użytkowanie infrastruktury przez jednostkę transportu dodatkowego”. Margines uznania państwa członkowskiego jest obecnie określony w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2015/909 z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie zasad obliczania kosztów, które są ponoszone bezpośrednio jako rezultat przejazdu pociągu (Dz.U. 2015, L 148, s. 17), które to rozporządzenie w art. 1 ust. 1 określa zasady obliczania kosztów, które są bezpośrednio ponoszone jako rezultat przejazdu pociągu, w celu ustalenia opłat za minimalny pakiet dostępu i za dostęp do infrastruktury łączącej obiekty infrastruktury usługowej, o których mowa w art. 31 ust. 3 dyrektywy 2012/34.

( 16 ) Możliwość, z której niektóre państwa członkowskie zresztą nie korzystały; zob. w szczególności wyrok z dnia 30 maja 2013 r., Komisja/Polska, C‑512/10, EU:C:2013:338, pkt 87,88.

( 17 ) Artykuł 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2001/14 stanowi, że „[w] celu uzyskania pełnego odzysku kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury, dane państwo członkowskie może, jeżeli rynek może to wytrzymać, dokonywać podwyżek na podstawie efektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących zasad, gwarantując jednak optymalną konkurencyjność, zwłaszcza w międzynarodowych kolejowych przewozach towarowych. System pobierania opłat będzie respektować osiągnięte wzrosty produktywności przez przedsiębiorstwa kolejowe”. Artykuł 8 ust. 1 akapit drugi precyzuje, że „[p]oziom opłat nie może jednak wykluczać użytkowania infrastruktury przez segmenty rynku, które mogą zapłacić przynajmniej koszty ponoszone bezpośrednio w wyniku prowadzenia przewozów kolejowych, powiększone o pewną stopę zwrotu, którą rynek może wytrzymać”.

( 18 ) Artykuł 6 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2001/14 stanowi, że „[p]aństwa członkowskie ustalą warunki, w tym wpłat zaliczkowych, jeśli taki krok jest właściwy, do zapewnienia tego, że w normalnych warunkach działalności gospodarczej i w stosownym czasie zestawienie rachunkowe zarządcy infrastruktury będą przynajmniej bilansować: z jednej strony dochody z opłat za infrastrukturę, nadwyżki z innych rodzajów działalności handlowej oraz finansowanie przez państwo, a z drugiej strony wydatki na infrastrukturę”.

( 19 ) Co przyczynia się do zwiększenia silnej niejednorodności poziomu opłat pobieranych za usługi minimalne w Europie, w transporcie zarówno towarów, jak i osób; zob. na ten temat praca badawcza M. Amarala i N. Danielowitzowej, La tarification de l’infrastructure ferroviaire en Europe, w: L’Espace ferroviaire unique européen, quelle(s) réalité(s)?, Bruylant, 2015, s. 241.

( 20 ) Zgodnie art. 1 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2001/14 „[p]aństwa członkowskie zapewnią, żeby systemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej dla infrastruktury kolejowej spełniały zasady ustalone w niniejszej dyrektywie, i w ten sposób umożliwią zarządcy infrastruktury wprowadzenie do obrotu rynkowego i uzyskanie optimum efektywnego wykorzystania dostępnej zdolności przepustowej infrastruktury”.

( 21 ) Według § 14 ust. 4 Allgemeines Eisenbahngesetz (ustawy ogólnej o kolei z dnia 27 grudnia 1993 r., BGBl. I, s. 2378, 2396, w wersji wynikającej z ustawy z dnia 29 maja 2009 r., BGBl. I, s. 1100, zwanej dalej „AEG”) „[z]arządcy infrastruktury kolejowej ustalają opłaty, zgodnie z rozporządzeniem przyjętym na podstawie § 26 ust. 1 pkt 6 i 7, w sposób rekompensujący całość kosztów poniesionych przez nich w związku ze świadczeniem usług regulaminowych w rozumieniu ust. 1 zdanie pierwsze, powiększone o wskaźnik rentowności, który można osiągnąć na rynku. W tym kontekście zarządcy mogą ustalać i pobierać podwyżki bezpośrednio związane z eksploatacją kolei i mogą dokonywać zróżnicowania w zależności od tego, czy chodzi o usługi osobowego transportu kolejowego na długich dystansach, usługi osobowego transportu kolejowego na krótkich dystansach czy usługi transportu towarowego, oraz w zależności od segmentu rynku w ramach każdego rodzaju usług, przy jednoczesnym zapewnieniu konkurencyjności, zwłaszcza w dziedzinie międzynarodowego transportu kolejowego. Jednakże w przypadku przywołanym w zdaniu drugim powyżej stawki opłat nie powinny w zakresie danego segmentu rynku przekraczać bezpośrednio poniesionych kosztów transportu kolejowego, powiększonych o wskaźnik rentowności, który można osiągnąć na rynku […]”. Kryteria ustalania opłat zostały sprecyzowane zwłaszcza w §§ 4 i 21 Eisenbahninfrastruktur‑Benutzungsverordnung (rozporządzenia dotyczącego niedyskryminacyjnego dostępu do infrastruktury kolejowej oraz zasad pobierania opłat z tytułu użytkowania infrastruktury kolejowej z dnia 3 czerwca 2015 r., BGBl. I, s. 1566, w wersji z dnia 3 czerwca 2009 r., BGBl. I, s. 1235).

( 22 ) W szczególności z trzeciego pytania prejudycjalnego, jak również z uwag przedstawionych przez strony w postępowaniu głównym wynika, że punkt sporny dotyczy przysługującej zarządcy infrastruktury elastyczności w konstruowaniu opłat w związku z wyborem przez Republikę Federalną Niemiec systemu podwyżek ustanowionego w art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14, którą to elastyczność zwolennicy stosowania § 315 BGB chcieliby określić w sposób bardziej precyzyjny, a przeciwnicy wspomnianego stosowania z kolei chcieliby ją utrzymać niezmienioną jako instrument pozwalający na pokrycie części ogólnych kosztów.

( 23 ) I tak, zgodnie z brzmieniem motywu 11 dyrektywy 2001/14, systemy pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej powinny nie tylko pozwalać na równy i niedyskryminujący dostęp dla wszystkich przedsiębiorstw, ale również dążyć do „możliwie jak najpełniejszego zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników i rodzajów przewozów w sposób sprawiedliwy i niedyskryminujący”. Z kolei motyw 17 stanowi, że „zwrócenie uwagi na wymogi działalności gospodarczej jest ważne zarówno dla wnioskodawców, jak i zarządcy infrastruktury”. Motyw 36 wskazuje na cel, jakim jest ustanowienie właściwych i uczciwych wielkości opłat za infrastrukturę”. Zobacz także motywy 46 i 49 dyrektywy 2001/14.

( 24 ) Artykuł 12 dyrektywy 2001/14 ma następujące brzmienie: „Zarządcy infrastruktury mogą pobierać stosowną opłatę za zdolność przepustową, która jest zamawiana, ale nie zostaje wykorzystana. Ta opłata będzie zapewniać zachęty do efektywnego wykorzystania zdolności przepustowej”.

( 25 ) We wniosku dotyczącym dyrektywy Rady w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury oraz przyznawanie świadectw bezpieczeństwa, przywołanej w przypisie 15 powyżej, wspomniane warunki zostały w sposób wyraźny wymienione; zob. art. 13 dyrektywy 2001/14.

( 26 ) Zobacz wyrok z dnia 10 kwietnia 1984 r., von Colson i Kamann, 14/83, EU:C:1984:153, pkt 26.

( 27 ) Zobacz przypis 21 powyżej.

( 28 ) Artykuł 8 ust. 2 dyrektywy 2001/14 stanowi, że „[d]la specjalnych projektów inwestycyjnych w przyszłości lub tych, które zostały zakończone nie więcej niż 15 lat przed wejściem w życie niniejszej dyrektywy, zarządca infrastruktury może ustalić lub nadal ustalać wyższe opłaty – na podstawie długookresowych kosztów takich projektów – jeżeli podnoszą one efektywność i/lub efektywność kosztową, a w inny sposób nie mogłyby być lub nie zostałyby uwzględnione. Taka umowa o pobieraniu opłat może także zawierać porozumienia w sprawie ponoszenia różnych rodzajów ryzyka związanego z nowymi inwestycjami”.

( 29 ) Zobacz podobnie wyroki: z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑483/10, EU:C:2013:114, pkt 44; z dnia 3 października 2013 r., Komisja/Włochy, C‑369/11, EU:C:2013:636, pkt 43.

( 30 ) Zobacz wyroki: z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑483/10, EU:C:2013:114, pkt 39; z dnia 3 października 2013 r., Komisja/Włochy, C‑369/11, EU:C:2013:636, pkt 41, 42.

( 31 ) Zobacz wyroki: z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑483/10, EU:C:2013:114, pkt 44; z dnia 3 października 2013 r., Komisja/Włochy, C‑369/11, EU:C:2013:636, pkt 43.

( 32 ) Zobacz wyroki: z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑483/10, EU:C:2013:114; z dnia 3 października 2013 r., Komisja/Włochy, C‑369/11, EU:C:2013:636.

( 33 ) Artykuł 30 ust. 1 dyrektywy 2001/14 przewiduje, co następuje: „[b]ez uszczerbku dla przepisów art. 21 ust. 6 państwa członkowskie powołają organ kontrolny. Organ ten, którym może być minister odpowiedzialny za sprawy transportu lub każdy inny organ, będzie niezależny w swojej organizacji, decyzjach finansowych, strukturach prawnych i podejmowaniu decyzji od któregokolwiek zarządcy infrastruktury, organu pobierającego opłaty, organu alokującego lub wnioskodawcy. Organ ten będzie funkcjonować zgodnie z zasadami przedstawionymi w tym artykule, na mocy którego funkcje odwoławcze i kontrolne mogą być przypisywane odrębnym organom”.

( 34 ) Pojęcie „wnioskodawcy” jest zdefiniowane w art. 2 lit. b) dyrektywy 2001/14 jako „koncesjonowane przedsiębiorstwo kolejowe i/lub międzynarodowe ugrupowanie przedsiębiorstw kolejowych oraz, w państwach członkowskich, które przewidują taką możliwość, osoby lub podmioty prawne pełniące służbę publiczną lub mające interes handlowy w nabywaniu zdolności przepustowej infrastruktury, […] na ich odpowiednich terytoriach”.

( 35 ) Wyróżnienie moje.

( 36 ) Zgodnie z art. 30 ust. 3 dyrektywy 2001/14 „[o]rgan kontrolny może zapewnić, żeby opłaty ustalone przez zarządcę infrastruktury były zgodne z rozdziałem II i były niedyskryminujące”.

( 37 ) Zobacz pkt 40–46 powyżej.

( 38 ) Wyróżnienie moje.

( 39 ) Podkreślam, iż w swoich odpowiedziach na pisemne pytania skierowane przez Trybunał rząd niemiecki sprecyzował, że kompetencja niemieckiego organu kontrolnego, a zatem również i sądów administracyjnych wykonujących kontrolę zgodności z prawem decyzji tego organu, jest ograniczona do przywrócenia zgodności z prawem na przyszłość oraz że sprawy, które dotyczą sytuacji mających miejsce w przeszłości, są rozstrzygane przez sądy cywilne. Paragraf 14f ust. 1 AEG stanowi, że organ regulacyjny może kontrolować z urzędu warunki użytkowania sieci kolejowej i warunki użytkowania instalacji usługowych, jak również przepisy dotyczące wysokości lub struktury opłat za użytkowanie i innych opłat nakładanych przez przedsiębiorstwa zarządzające infrastrukturą kolejową. Organ ten może na przyszłość bądź zobowiązać przedsiębiorstwa zarządzające infrastrukturą kolejową do zmiany, według jego wytycznych, wspomnianych warunków lub zasad pobierania opłat, bądź unieważnić je w zakresie, w jakim naruszają one przepisy regulacyjne dotyczące kolei odnoszące się do dostępu do infrastruktury kolejowej. Paragraf 14f ust. 2 stanowi, że jeśli porozumienie w sprawie dostępu do sieci kolejowej lub w sprawie umowy ramowej nie dojdzie do skutku, to decyzje przedsiębiorstwa infrastruktury kolejowej mogą zostać poddane kontroli organu regulacyjnego na wniosek lub z urzędu. Wnioski te mogą składać podmioty uprawnione do dostępu, których prawo dostępu do infrastruktury kolejowej może być ograniczone. Kontrola może w szczególności dotyczyć wysokości i struktury opłat za użytkowanie oraz innych opłat.

( 40 ) Inaczej niż dyrektywa 2001/14, dyrektywa 2012/34 stwierdza obecnie w sposób wyraźny w art. 56 ust. 2, że uprawnienia organu kontrolnego nie naruszają uprawnień krajowych organów ochrony konkurencji.

( 41 ) Podnoszę ponadto, że dyrektywa 2012/34 upoważnia również parlamenty narodowe niektórych państw członkowskich do przeglądu poziomu opłat określonego przez zarządcę infrastruktury w celu zapewnienia, aby opłaty były „zgodne z niniejszą dyrektywą, z ustanowionymi ramami i zasadami pobierania opłat”; zob. art. 29 ust. 1 akapit piąty tej dyrektywy.

( 42 ) W pkt 107 tej opinii, C‑545/10, ECLI:EU:C:2012:791, rzecznik generalny N. Jääskinen w szczególności położył nacisk na to, iż art. 30 dyrektywy 2001/14 ustanawia tylko jeden organ. Trybunał zaś ograniczył się do stwierdzenia, że „art. 30 dyrektywy 2001/14 należy interpretować w ten sposób, że decyzje administracyjne wydane przez organ kontroli mogą być poddane wyłącznie kontroli sądowej”; zob. pkt 104 wyroku z dnia 11 lipca 2013, Komisja/Republika Czeska (C‑545/10, EU:C:2013:509).

( 43 ) Przepis ten stanowi, że „[n]egocjacje między wnioskodawcami a zarządcą infrastruktury dotyczące poziomu opłat za infrastrukturę mogą być dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli są prowadzone pod nadzorem organu kontrolnego. Organ kontrolny będzie interweniował, jeśli pojawi się prawdopodobieństwo, że negocjacje naruszą wymagania niniejszej dyrektywy”.

( 44 ) Zobacz w szczególności art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej) (Dz.U. 2002, L 108, s. 33).

( 45 ) Zobacz analogicznie wyrok z dnia 13 października 2016 r., Polkomtel, C‑231/15, EU:C:2016:769, pkt 22; a także pkt 48 przedstawionej przeze mnie opinii w sprawie Koninklijke KPN i in. (C‑28/15, EU:C:2016:310).

( 46 ) Zobacz w szczególności motywy 5 i 11 dyrektywy 2001/14.

( 47 ) Podnoszę w tym względzie, iż w odpowiedziach na pytania pisemne skierowane przez Trybunał rząd niemiecki sprecyzował, że w świetle orzecznictwa Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, Niemcy) organ regulacyjny, a zatem również sądy administracyjne, nie jest uprawniony do rozstrzygania w przedmiocie indywidualnego zastosowania warunków użytkowania w relacjach dwustronnych pomiędzy wnioskodawcą a zarządcą sieci kolejowej i że decyzje tego organu mają zawsze zastosowanie do ogółu użytkowników.