OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MELCHIORA WATHELETA

przedstawiona w dniu 29 listopada 2017 r. ( 1 )

Sprawa C‑518/16

„ZPT” AD

przeciwko

Narodno sabranie na Republika Bulgaria,

Varhoven administrativen sad,

Natsionalna agentsia za prihodite

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Sofiyski gradski sad (sąd dla miasta Sofii, Bułgaria)]

Odesłanie prejudycjalne – Pomoc państwa – Rozporządzenie (WE) nr 1998/2006 – Pomoc de minimis – Artykuł 1 ust. 1 lit. d) – Pomoc w formie ulgi podatkowej – Inwestycje w wytwarzanie produktów przeznaczonych na wywóz – Ustawodawstwo krajowe wyłączające z ulgi podatkowej inwestycję w wytwarzanie produktów przeznaczonych na wywóz – Artykuł 35 TFUE

I. Wprowadzenie

1. Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony w sekretariacie Trybunału w dniu 4 października 2016 r. przez Sofiyski gradski sad (sąd dla miasta Sofii, Bułgaria) dotyczy wykładni art. 35 TFUE i art. 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 E) z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 ( 2 ) i 88 ( 3 ) traktatu do pomocy de minimis ( 4 ) oraz ważności tego ostatniego przepisu w świetle art. 35 TFUE.

2. Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między spółką akcyjną ZPT AD (zwaną dalej „skarżącą”) a Narodno sabranie na Republika Bulgaria (zgromadzeniem narodowym Republiki Bułgarii), Varhoven administrativen sad (najwyższym sądem administracyjnym, Bułgaria) i Natsionalna agentsia za prihodite (narodową agencją przychodów skarbowych i z tytułu składek zabezpieczenia społecznego) (zwanymi dalej łącznie „pozwanymi”) w przedmiocie decyzji zapadłej w wyniku kontroli podatkowej skierowanej do skarżącej za rok obrachunkowy 2008.

3. W swojej skardze skarżąca wnosi do sądu odsyłającego o zasądzenie solidarnie od pozwanych odszkodowania z tytułu wyrządzonych jej szkód będących skutkiem naruszeń przez pozwane prawa Unii, a w szczególności przepisów rozporządzenia nr 1998/2006.

4. Zgodnie z wnioskiem Trybunału, w niniejszej opinii skupię się na pytaniu postawionym przez sąd odsyłający ( 5 ) dotyczącym ważności art. 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1998/2006 w świetle art. 35 TFUE.

II. Ramy prawne

A. Prawo Unii

5. Artykuł 34 TFUE stanowi: „Ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między państwami członkowskimi”.

6. Artykuł 35 TFUE stanowi: „Ograniczenia ilościowe w wywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między państwami członkowskimi”.

7. Artykuł 36 TFUE stanowi: „Postanowienia artykułów 34 i 35 nie stanowią przeszkody w stosowaniu zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, uzasadnionych względami moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt lub ochrony roślin, ochrony narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bądź ochrony własności przemysłowej i handlowej. Zakazy te i ograniczenia nie powinny jednak stanowić środka arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu między państwami członkowskimi”.

8. Artykuł 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 994/98 z dnia 7 maja 1998 r. dotyczącego stosowania art. [107 i 108 TFUE] do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa ( 6 ), zatytułowany „De minimis”, stanowi: „Komisja może, w drodze rozporządzenia przyjętego zgodnie z procedurą określoną w art. 8 niniejszego rozporządzenia, postanowić, że uwzględniając rozwój i funkcjonowanie wspólnego rynku, niektóre kategorie pomocy nie spełniają wszystkich kryteriów określonych w art. [107 ust. 1 TFUE] i w związku z tym zostają wyłączone z procedury zgłoszenia przewidzianej w art. [108 ust. 3 TFUE], pod warunkiem, że pomoc przyznana temu samemu przedsiębiorstwu w ciągu danego okresu nie przekroczy pewnej stałej wielkości”.

9. Motyw 1 rozporządzenia nr 1998/2006 przewiduje: „Rozporządzenie (WE) nr 994/98 upoważnia Komisję do określenia w rozporządzeniu progu, poniżej którego uznaje się, że środki pomocy nie spełniają wszystkich kryteriów określonych w art. [107 ust. 1 TFUE], w związku z czym nie podlegają procedurze zgłoszenia przewidzianej w art. [108 ust. 3 TFUE]”.

10. Motyw 6 rozporządzenia nr 1998/2006 stanowi: „Niniejsze rozporządzenie nie powinno stosować się do pomocy eksportowej de minimis ani pomocy de minimis faworyzującej produkty krajowe względem produktów przywożonych. Nie powinno mieć zwłaszcza zastosowania do pomocy finansującej tworzenie i funkcjonowanie sieci dystrybucyjnej w innych państwach. Pomoc na pokrycie kosztów uczestnictwa w targach handlowych bądź kosztów badań lub usług doradczych potrzebnych do wprowadzenia nowego lub już istniejącego produktu na nowy rynek nie stanowi zwykle pomocy eksportowej”.

11. Motyw 8 rozporządzenia nr 1998/2006 stanowi: „W świetle doświadczeń Komisji można uznać, że pomoc nieprzekraczająca pułapu 200000 EUR w okresie trzech kolejnych lat nie wpływa na handel między państwami członkowskimi i/lub nie zakłóca bądź nie grozi zakłóceniem konkurencji, a zatem nie podlega przepisom art. [107 ust. 1 TFUE] […]”.

12. Artykuł 1 rozporządzenia nr 1998/2006, zatytułowany „Zakres”, stanowi: „Niniejsze rozporządzenie stosuje się do pomocy przyznawanej podmiotom gospodarczym we wszystkich sektorach, z wyjątkiem: […] d) pomocy przyznawanej na działalność związaną z wywozem do państw trzecich lub państw członkowskich, tzn. pomocy bezpośrednio związanej z ilością wywożonych produktów, tworzeniem i prowadzeniem sieci dystrybucyjnej lub innymi wydatkami bieżącymi związanymi z prowadzeniem działalności eksportowej; e) pomocy uwarunkowanej preferowaniem towarów krajowych w stosunku do towarów sprowadzanych z zagranicy; […]”.

13. Artykuł 2 rozporządzenia nr 1998/2006, zatytułowany „Pomoc de minimis”, stanowi: „1. Uważa się, że środki pomocy nie spełniają wszystkich kryteriów określonych w art. [107 ust. 1 TFUE] i dlatego są zwolnione z wymogu zgłoszenia przewidzianego w art. [108 ust. 3 TFUE], jeżeli spełniają warunki określone w ust. 2–5 niniejszego artykułu. 2. Ogólna kwota pomocy de minimis przyznana dowolnemu podmiotowi gospodarczemu nie przekracza 200000 EUR w dowolnie ustalonym okresie trzech lat podatkowych. […] Pułapy te stosuje się bez względu na formę i cel pomocy de minimis […]”.

14. Motyw 4 rozporządzenia nr 69/2001 przewidywał, że „[w] świetle Porozumienia Światowej Organizacji Handlu (WTO) w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych rozporządzenie nie wyłącza pomocy eksportowej lub pomocy dla faworyzowania produktów krajowych nad produktami przywożonymi”.

B. Przepisy umowne

15. Artykuł 3 ust. 1 lit. a) Porozumienia w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych (zwanego dalej „porozumieniem SCM”) załączonego do porozumienia WTO przewiduje, że „będą zakazane […] subsydia uzależnione prawnie lub faktycznie, wyłącznie lub jako jeden z kilku innych warunków […], od działalności eksportowej”.

16. Załącznik I do porozumienia SCM załączonego do porozumienia WTO zawiera przykładową listę subsydiów eksportowych.

C. Prawo bułgarskie

17. Ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych ( 7 ) (zwana dalej „ustawą podatkową”), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2007 r., stanowi: „Artykuł 182 […] 2. […] Ulga podatkowa stanowiąca pomoc de minimis nie ma zastosowania w odniesieniu do: […] 7) inwestycji w aktywa wykorzystywane w rodzajach działalności związanych z wywozem do państw trzecich lub do państw członkowskich. […] Artykuł 184 […] Zwalnia się w całości z podatku dochodowego od osób prawnych podatników w odniesieniu do ich podlegającego opodatkowaniu dochodu z wykonywanej działalności produkcyjnej, w tym wytwarzania w ramach podwykonawstwa, gdy jednocześnie spełnione są następujące warunki: 1) Podatnik wykonuje działalność produkcyjną jedynie w gminach, w których w poprzednim roku istniało bezrobocie wyższe o 35% lub więcej od średniego bezrobocia w kraju w tym samym okresie; 2) […] spełnione są warunki określone w: a) art. 188 [ustawy podatkowej] odnoszące się do wypadków pomocy de minimis. […] Artykuł 188 […] 1. […] Ulga podatkowa stanowi pomoc de minimis, o ile wysokość otrzymanej przez podatnika pomocy de minimis w ciągu trzech ostatnich lat, w tym w roku bieżącym, niezależnie od formy i źródła tej pomocy, nie przekracza w lewach bułgarskich (BGN) równowartości 200000,00 EUR […]. 2. Środki odpowiadające zwolnieniu z podatku określonemu w art. 184 muszą zostać zainwestowane w aktywa trwałe oraz wartości niematerialne i prawne zgodnie z ustawodawstwem dotyczącym rachunkowości w okresie czterech lat od początku roku, za który podatek został zwrócony. […]”.

III. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne

18. Podstawowy przedmiot działalności skarżącej – spółki zarejestrowanej w Bułgarii – stanowi wytwarzanie ze stali rur, profili wydrążonych i odpowiednich akcesoriów ze stali. W swoich zakładach produkcyjnych rozwija ona trzy rodzaje działalności produkcyjnej, oddzielone i technologicznie wyodrębnione, a mianowicie wytwarzanie rur i profili, wytwarzanie profili walcowanych i giętych na zimno oraz stalowych drogowych ogrodzeń ochronnych (barier ochronnych), a także galwanizację na gorąco oraz cynkowanie elektrolityczne lub cynkowanie na zimno elementów.

19. W swojej deklaracji podatkowej za 2008 r. skarżąca wskazała, że chce skorzystać ze zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych przewidzianego w art. 184 ustawy podatkowej w kwocie 140677,51 BGN (około 72 tys. EUR).

20. Decyzją zapadłą w wyniku kontroli podatkowej z dnia 5 marca 2010 r. odmówiono skarżącej owego zwolnienia z podatku ze względu na to, że nie spełniała ona wymogu przewidzianego w art. 182 ust. 2 pkt 7 ustawy podatkowej, ponieważ w okresie trwającym do 2012 r. zrealizowała inwestycje w swoje zakłady produkcyjne, z których dokonano wywozu produktów.

21. Według sądu odsyłającego „[z]daniem organu podatkowego art. 182 ust. 2 pkt 7 [ustawy podatkowej] [był] bezwzględnie obowiązujący, i [skarżąca] w żadnym wypadku nie mogła żądać częściowego zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych. Ulga podatkowa odnosi się do wykonywanej działalności produkcyjnej, w tym do wytwarzania w ramach podwykonawstwa, a ograniczający warunek jest związany z dalszym obrotem wytworzoną produkcją i z ochroną konkurencji w ramach Unii. Ze względu na to, że [skarżąca] w 2008 r. wytworzyła produkcję wprowadzaną do obrotu w kraju, w państwach członkowskich Unii i w państwach trzecich, spółka ta jest objęta ograniczającym warunkiem określonym w art. 182 ust. 2 pkt 7 [ustawy podatkowej] i z tego względu nie może skorzystać ze zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych w 2008 r. Organ podatkowy ustalił wysokość zobowiązania z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych za 2008 r. w kwocie 140677,51 BGN [(około 72 tys. EUR)] oraz zaległe odsetki w kwocie 21454,22 BGN [(około 11 tys. EUR)]”.

22. Dnia 21 maja 2010 r. skarżąca zaskarżyła decyzję organu administracji przed Administrativen sad – grad Burgas (sądem administracyjnym w mieście Burgas, Bułgaria).

23. Decyzją z dnia 12 stycznia 2011 r. Administrativen sad – grad Burgas (sąd administracyjny w mieście Burgas) uchylił decyzję zapadłą w wyniku kontroli podatkowej, uznając, że odmowa przyznania zwolnienia z podatku była nieuzasadniona, ponieważ samodzielna działalność w zakresie cynkowania elektrolitycznego elementów, w którą skarżąca chciała dokonać wymaganych inwestycji, nie skutkowała żadnym wywozem oraz że czteroletni okres, w którym skarżąca mogła zainwestować kwoty odpowiadające [wysokości] zwolnienia z podatku, nie upłynął.

24. Wyrokiem z dnia 27 grudnia 2011 r., wydanym w postępowaniu odwoławczym, który stał się prawomocny, Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny) uchylił wyrok Administrativen sad – grad Burgas (sądu administracyjnego w mieście Burgas) i oddalił skargę skarżącej wniesioną na decyzję zapadłą w wyniku kontroli podatkowej. Stwierdziwszy, że inwestycje nastąpiły w zakładzie „galwanizacji na gorąco”, z którego dokonano wywozu produktów, Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny) orzekł, iż warunek ustanowiony w art. 182 ust. 2 pkt 7 ustawy podatkowej dotyczący inwestycji w aktywa niezwiązane z wywozem do państw trzecich lub do państw członkowskich nie został spełniony oraz iż w takich okolicznościach zwolnienie z podatku powinno być traktowane jako pomoc państwa, której skutkiem jest zakłócenie konkurencji na wspólnym rynku Unii.

25. Skarżąca wniosła do Sofiyski gradski sad (sądu dla miasta Sofia) pozew o zasądzenie solidarnie od pozwanych odszkodowania z powodu dokonanych przez nie zarzucanych naruszeń prawa Unii, w szczególności naruszenia rozporządzenia nr 1998/2006. Skarżąca utrzymuje, że ma prawo do odszkodowania równego wysokości kwoty zwolnienia z podatku, którego jej odmówiono – powiększonej o odsetki.

26. W tych okolicznościach Sofiyski gradski sad (sąd dla miasta Sofia) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy przepisy prawa Unii o charakterze wykonawczym, takie jak rozporządzenie nr 1998/2006, mają bezpośredni skutek i obowiązują bezpośrednio, i, jeśli taka sytuacja ma miejsce, czy reguły te narusza przepis prawa krajowego, w którym zawężono lub ograniczono zakres stosowania przepisu prawa Unii? 2) Czy zgodna z konkurencją na wspólnym rynku jest pomoc państwa w formie ulgi podatkowej, która to pomoc jest inwestowana w aktywa wykorzystywane przy wytwarzaniu produktów, których część jest wywożona do państw trzecich lub do państw członkowskich? 3) Czy wytwarzanie wywożonych produktów z wykorzystaniem aktywów nabytych za środki pochodzące z udzielonej pomocy państwa jest objęte zakresem działalności bezpośrednio związanej z ilością wywożonych produktów w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1998/2006? W wypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej – czy państwa członkowskie mają możliwość określenia w prawie krajowym dodatkowych ograniczeń dla podmiotów dokonujących wywozu produktów wytworzonych z wykorzystaniem aktywów nabytych w następstwie inwestycji wynikającej z ulgi podatkowej? W wypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej, jak odnosi się ten przepis do art. 35 TFUE dotyczącego zakazu ograniczeń ilościowych w wywozie między państwami członkowskimi oraz wszystkich środków o równoważnym skutku, a także czy ma miejsce dyskryminacja i naruszenie swobodnego przepływu towarów? 4) Czy art. 1 rozporządzenia nr 1998/2006 dopuszcza odmowę przyznania osobie prawnej wynikającego z prawa Unii uprawnienia do finansowej pomocy de minimis przed upływem określonego w prawie krajowym czteroletniego terminu, w którym należy dokonać inwestycji, jedynie ze względu na okoliczność, że w tym okresie osoba ta zainwestowała środki także w inne, samodzielnie wyodrębnione struktury jej przedsiębiorstwa, z których dokonano wywozu?”.

IV. Postępowanie przed Trybunałem

27. Skarżąca, każda z pozwanych, rządy bułgarski, grecki, włoski, i Komisja przedstawiły uwagi na piśmie.

28. Ze względu na niejasność zdania trzeciego pytania trzeciego postawionego przez sąd odsyłający Trybunał podjął dwie inicjatywy.

29. Najpierw zwrócił się do sądu odsyłającego z następującym pytaniem: „Czy sąd odsyłający mógłby wskazać przepis, do którego odnosi się w zdaniu trzecim pytania trzeciego, gdy zwraca się do Trybunału w kwestii tego, jak odnosi się »ten przepis« do art. 35 TFUE? Czy sąd odsyłający pyta, czy art. 35 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisowi prawa krajowego takiemu jak ten przewidziany w art. 182 ust. 2 pkt 7 ustawy [podatkowej], czy też pyta on Trybunał o ważność art. 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1998/2006 […] w świetle art. 35 TFUE?”.

30. W swojej odpowiedzi z dnia 7 lipca 2017 r. sąd odsyłający wskazał: „Pytanie zmierza do wyjaśnienia kwestii, czy państwa członkowskie mają możliwość określenia w prawie krajowym przepisów zawierających dodatkowe ograniczenia dla podmiotów dokonujących wywozu produkcji wytworzonej z wykorzystaniem aktywów nabytych w następstwie inwestycji wynikającej z ulgi podatkowej. W pierwszym przypadku, w którym wytwarzanie wywożonej produkcji nie jest objęte zakresem działalności bezpośrednio związanej z ilością wywożonych produktów w rozumieniu rozporządzenia nr 1998/2006, pojawia się pytanie, czy prawo krajowe może określać ograniczenia w przypadkach podobnych do tych wskazanych w art. 182 ust. 2 pkt 7 [ustawy podatkowej]. Jednak, w razie udzielenia na powyższe pytanie odpowiedzi twierdzącej, to znaczy jeżeli wytwarzanie z wykorzystaniem aktywów nabytych za środki pochodzące z udzielonej pomocy państwa jest objęte zakresem działalności bezpośrednio związanej z ilością wywożonych produktów w rozumieniu rozporządzenia nr 1998/2006 pojawia się pytanie, jak odnosi się, z jednej strony, ograniczenie określone w art. 1 [ust. 1] lit. d) rozporządzenia [nr 1998/2006] do, z drugiej strony, zakazu ograniczeń ilościowych w wywozie między państwami członkowskimi oraz innych środków o równoważnym skutku”.

31. Następnie w dniu 13 września 2017 r. na podstawie art. 61 § 1 regulaminu postępowania Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wezwał strony i podmioty w rozumieniu art. 23 statutu Trybunału do udzielenia na rozprawie, która odbyła się w dniu 18 października 2017 r., odpowiedzi na następujące pytanie: „Czy art. 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1998/2006 […] narusza art. 35 TFUE?”.

32. Skarżąca, Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny), rząd bułgarski i Komisja przedstawiły swoje stanowiska ustnie na rozprawie w dniu 18 października 2017 r.

V. Ocena

A. Uwagi wstępne

33. W przedmiocie kwestii zawartej w zdaniu trzecim pytania trzeciego postawionego przez sąd odsyłający dotyczącej zgodności art. 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1998/2006 z art. 35 TFUE ( 8 ) należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zakaz ograniczeń ilościowych, jak również środków o skutku równoważnym, przewidziany w art. 34 i 35 TFUE odnosi się nie tylko do środków krajowych, lecz również do środków pochodzących od instytucji Unii ( 9 ).

34. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że przepisy dotyczące swobodnego przepływu towarów i przepisy dotyczące pomocy realizują wspólny cel, którym jest zapewnienie swobodnego przepływu towarów między państwami członkowskimi w warunkach niezakłóconej konkurencji ( 10 ), ponieważ art. 107 i 108 TFUE oraz rozporządzenie nr 1998/2006 w żadnym wypadku nie mogą być wykorzystywane do zagrożenia postanowieniom traktatu FUE dotyczącym swobodnego przepływu towarów ( 11 ).

35. W konsekwencji uważam, że traktat FUE nie ustanawia hierarchii między swoimi postanowieniami w przedmiocie zakazu ograniczeń ilościowych ( 12 ) i w przedmiocie pomocy przyznawanej przez państwa ( 13 ). Z powyższego wynika, że przepisy krajowe lub pochodzące od instytucji Unii muszą przestrzegać zarówno postanowień traktatu FUE w przedmiocie zakazu ograniczeń ilościowych, jak i postanowień w przedmiocie pomocy przyznawanej przez państwa ( 14 ).

36. Oczywiste jest, że art. 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1998/2006 nie ustanawia bezpośrednio ograniczeń ilościowych w wywozie. Konieczne jest zatem zbadanie, czy przepis ten ustanawia środki o skutku równoważnym z takimi ograniczeniami.

37. Warunki określone w orzecznictwie Trybunału dotyczącym art. 35 TFUE odpowiadają warunkom określonym w art. 34 TFUE. W następstwie wszelkie przepisy krajowe lub pochodzące od instytucji Unii mogące utrudniać, bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie, handel wewnątrz Unii należy uznać za środki o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi w rozumieniu art. 34 ( 15 ) i 35 TFUE.

38. Trybunał orzekł bowiem w swoim wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464, pkt 36, 40, 43), że mający zastosowanie do wszystkich podmiotów gospodarczych prowadzących działalność na terytorium kraju środek krajowy, który może wpłynąć w większym stopniu na wywóz produktów z rynku państwa członkowskiego wywozu niż na wprowadzanie produktów na rynek krajowy tego państwa członkowskiego, jest objęty zakazem ustanowionym w art. 35 TFUE.

39. Należy zauważyć, że w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464) Trybunał nie przytoczył swojego wyroku z dnia 8 listopada 1979 r., Groenveld (15/79, EU:C:1979:253, zwanego dalej „wyrokiem Groenveld”), w którym orzekł, że art. 35 TFUE „dotyczy środków krajowych, które zmierzają właśnie do ograniczenia wywozu i wprowadzenia w ten sposób odmiennego traktowania handlu wewnętrznego w obrębie danego państwa członkowskiego i handlu w drodze wywozu w sposób zapewniający szczególną przewagę produkcji krajowej lub wewnętrznemu rynkowi zainteresowanego państwa, na niekorzyść produkcji lub handlu innych państw członkowskich” ( 16 ).

40. Stoję na stanowisku ( 17 ), że w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464) Trybunał odstąpił od bardziej ograniczonych lub bardziej rygorystycznych przesłanek określonych w wyroku Groenveld opierających się w szczególności na istnieniu odmiennego traktowania lub dyskryminacji między handlem wewnętrznym w obrębie danego państwa członkowskiego i handlem w drodze wywozu i zastąpił je bardziej „elastycznymi” ( 18 ) przesłankami opierającymi się na istnieniu ograniczenia lub utrudnienia w handlu między państwami członkowskimi ( 19 ).

41. W tym względzie należy przypomnieć, że zdaniem Trybunału każde ograniczenie, nawet o niewielkim znaczeniu, jednej z podstawowych swobód przewidzianych w traktacie FUE jest przez ów traktat zakazane ( 20 ). Z powyższego wynika, że wbrew przepisom mającym zastosowanie do pomocy państwa na podstawie rozporządzenia nr 1998/2006 ( 21 ) nie istnieje próg, poniżej którego przepisy krajowe lub pochodzące od instytucji Unii są uznawane za niespełniające kryteriów określonych w art. 34 i 35 TFUE. Natomiast przepisy krajowe lub pochodzące od instytucji Unii nie mogą być uznane za mogące utrudnić handel między państwami członkowskimi, jeżeli skutki ograniczające [wymianę handlową], które wynikają z rzeczonych przepisów, są zbyt niepewne lub zbyt pośrednie ( 22 ).

B. Stosowanie ratione loci art. 35 TFUE

42. Należy podnieść, że art. 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1998/2006 dotyczy wywozu do państw trzecich lub państw członkowskich. Tymczasem art. 35 TFUE, który zakazuje ograniczeń ilościowych w wywozie oraz środków o skutku równoważnym, ma zastosowanie jedynie do przepływu towarów między państwami członkowskimi ( 23 ). Z powyższego wynika, że co do zasady wymiana handlowa z państwami trzecimi nie jest objęta zakresem stosowania ratione loci art. 35 TFUE. W następstwie w niniejszej opinii ograniczę moją analizę do aspektu wewnętrznego art. 1 ust. 1 lit. d) tego rozporządzenia, czyli do wymiany handlowej między państwami członkowskimi.

C. W przedmiocie istnienia w art. 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1998/2006 ograniczenia objętego art. 35 TFUE

43. Zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 1998/2006 w związku z motywem 8 tego rozporządzenia, pomoc nieprzekraczająca [pułapu] 200000 EUR w okresie trzech lat nie wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi oraz nie zakłóca i nie grozi zakłóceniem konkurencji, tak że działania takie są wyłączone z zakresu pojęcia „pomocy państwa” ( 24 ). Pomoc taka podlega zatem wyłączeniu z procedury zgłoszenia określonej w art. 108 ust. 3 TFUE ( 25 ).

44. W swoim wyroku z dnia 7 marca 2002 r., Włochy/Komisja (C‑310/99, EU:C:2002:143, pkt 94) Trybunał orzekł, że „celem zasady de minimis jest zmniejszenie obciążeń administracyjnych zarówno państw członkowskich, jak i służb Komisji, która powinna mieć możliwość skupienia swych zasobów na przypadkach mających rzeczywiste znaczenie na poziomie Unii” ( 26 ).

45. Jednakże zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1998/2006 pomoc bezpośrednio związana z ilością wywożonych produktów, tworzeniem i prowadzeniem sieci dystrybucyjnej lub innymi wydatkami bieżącymi związanymi z prowadzeniem działalności eksportowej jest wyłączona z zakresu stosowania tego rozporządzenia, a zatem ze zwolnienia grupowego de minimis ( 27 ).

46. Jak z tego wynika, nawet jeżeli pomoc ta jest poniżej pułapu określonego w art. 2 rozporządzenia nr 1998/2006, to nie jest ona uznawana za niespełniającą wszystkich kryteriów z art. 107 ust. 1 TFUE i w konsekwencji nie korzysta ze zwolnienia grupowego de minimis przewidzianego w tym rozporządzeniu i musi zostać zgłoszona Komisji zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 108 ust. 3 TFUE.

47. W świetle powyższych rozważań uważam, że art. 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1998/2006 wpływa w większym stopniu na wywóz produktów z rynku państwa członkowskiego wywozu niż na wprowadzanie produktów na rynek krajowy tego państwa członkowskiego ( 28 ). Choć prawdą jest, że art. 1 ust. 1 lit. d) tego rozporządzenia dotyczy wyłącznie pewnej pomocy państwa związanej z wywozem, uważam, że skutki tego przepisu nie mogą zostać zakwalifikowane jako niepewne i pośrednie, ponieważ wyłącza on stosowanie zwolnienia grupowego de minimis do rozpatrywanej pomocy. Przepis ten ustanawia zatem dyskryminację między rodzajami działalności gospodarczej w zależności od tego, czy jest ona ukierunkowana na wywóz, czy też nie ( 29 ).

D. W przedmiocie występowania uzasadnienia

48. Artykuły 34 i 35 TFUE nie stanowią jednak przeszkody w stosowaniu dyskryminacji lub ograniczeń uzasadnionych jednym ze względów interesu ogólnego wyliczonych w art. 36 TFUE lub wymogami nadrzędnymi ( 30 ).

49. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy krajowe lub pochodzące od instytucji Unii, które ograniczają korzystanie z gwarantowanych swobód podstawowych, są dopuszczalne jedynie pod warunkiem, że realizują cel związany z interesem ogólnym ( 31 ), są właściwe dla zapewnienia realizacji tego celu oraz nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia ( 32 ).

50. Uważam, że art. 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1998/2006 jest dyskryminujący de iure, ponieważ dotyczy konkretnie niektórych wywozów. W konsekwencji takie dyskryminujące traktowanie wywozów musi być uzasadnione jednym ze względów interesu ogólnego wymienionych w art. 36 TFUE ( 33 ), a mianowicie względami moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt lub ochrony roślin, ochrony narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bądź ochrony własności przemysłowej i handlowej.

51. Komisja stoi na stanowisku, że „wyłączenie pomocy eksportowej z zakresu stosowania rozporządzenia [1998/2006] wynika, po pierwsze, ze zobowiązań przyjętych przez Unię wobec [WTO] i, po drugie, z faktu, iż pomoc eksportowa ułatwiająca przeniknięcie na rynek w celach handlowych wpływa w sposób oczywisty na wymianę handlową między państwami członkowskimi ( 34 ). Z powyższego wynika, że logika rozporządzenia (zgodnie z którą można uznać, iż kryteria istnienia pomocy państwa nie były spełnione) nie ma zastosowania” ( 35 ).

52. Odnosząc się do pierwszego celu art. 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1998/2006 podniesionego przez Komisję, a mianowicie wyłączenia ze zwolnienia grupowego de minimis pomocy eksportowej do państw trzecich w celu przestrzegania zobowiązań przyjętych przez Unię wobec WTO, uważam, że nie ma on znaczenia w niniejszym przypadku, ponieważ art. 35 TFUE nie ma zastosowania ratione loci do tych wywozów ( 36 ). W konsekwencji owo wyłączenie pomocy eksportowej do państw trzecich przewidziane w art. 1 ust. 1 lit. d) tego rozporządzenia nie może być zakwestionowane w świetle art. 35 TFUE.

53. Odnosząc się do drugiego celu art. 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1998/2006 podniesionego przez Komisję ( 37 ), uważam, że nawet jeśli mógłby on ostatecznie stanowić cel zgodny z prawem, to nie jest on objęty żadnym ze względów interesu ogólnego wyliczonych w art. 36 TFUE. W konsekwencji cel ten nie może uzasadniać dyskryminacji zakazanej w art. 35 TFUE. Nie dostrzegam zresztą żadnego z tych względów, który mógłby uzasadniać rozpatrywane odmienne traktowanie.

54. W świetle powyższych rozważań uważam, że art. 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1998/2006, który wpływa w większym stopniu na wywóz produktów z rynku państwa członkowskiego wywozu niż na wprowadzanie produktów na rynek krajowy tego państwa członkowskiego, nie jest uzasadniony jednym ze względów interesu ogólnego wyliczonych w art. 36 TFUE.

55. W konsekwencji na zdanie trzecie pytania trzeciego postawionego przez sąd odsyłający należy odpowiedzieć, iż art. 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1998/2006 jest nieważny ze względu na to, że ustanawia wewnątrz instytucji de minimis odmienne traktowanie czysto krajowych działalności gospodarczych i działalności gospodarczych mających na celu wywóz do państw członkowskich.

VI. Wnioski

56. W świetle wszystkich powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na zdanie trzecie pytania trzeciego postawionego przez Sofiyski gradski sad (sąd dla miasta Sofii): Artykuł 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 traktatu do pomocy de minimis jest nieważny ze względu na to, że ustanawia wewnątrz instytucji de minimis odmienne traktowanie czysto krajowej działalności gospodarczej i działalności gospodarczej mającej na celu wywóz do państw członkowskich.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Obecnie art. 107 TFUE.

( 3 ) Obecnie art. 108 TFUE.

( 4 ) Dz.U. 2006, L 379, s. 5. Rozporządzenie 1998/2006 było stosowane, zgodnie z jego art. 6, od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Rozporządzenie to zastąpiło rozporządzenie Komisji (WE) nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis (Dz.U. 2001, L 10, s. 30). Aby [znaleźć] aktualne przepisy wykonawcze do traktatu FUE w sprawie pomocy de minimis, zob. rozporządzenie Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz.U. 2013, L 352, s. 1). Artykuł 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1998/2006 jest niemal identyczny z art. 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1407/2013.

( 5 ) Zobacz zdanie trzecie pytania trzeciego postawionego przez sąd odsyłający i pkt 26 niniejszej opinii.

( 6 ) Dz.U. 1998, L 142, s. 1. Podstawę prawną rozporządzenia nr 994/98 stanowi art. 94 WE (obecnie art. 109 TFUE). Trybunał stwierdził, że „zgodnie z art. 109 TFUE Rada jest uprawniona do wydania wszelkich właściwych rozporządze[ń] w celu zastosowania art. 107 TFUE i 108 TFUE, a w szczególności może określić warunki stosowania art. 108 ust. 3 TFUE i kategorie pomocy zwolnione z procedury przewidzianej w tym artykule” (zob. wyrok z dnia 21 lipca 2016 r., Dilly’s Wellnesshotel, C‑493/14, EU:C:2016:577, pkt 33). Rozporządzenie nr 994/98 zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Rady (UE) 2015/1588 z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa (Dz.U. 2015, L 248, s. 1). Artykuł 2 ust. 1 rozporządzenia nr 2015/1588 jest niemal identyczny z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 994/98.

( 7 ) DV nr 105 z dnia 22 grudnia 2006 r., ze zmianami.

( 8 ) W tej kwestii, będącej przedmiotem niniejszej opinii, Trybunał wezwał uczestników postępowania do wypowiedzenia się na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. Wszyscy oni, z różnych względów, opowiedzieli się za zgodnością art. 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1998/2006 z art. 35 TFUE.

( 9 ) Wyroki: z dnia 11 czerwca 2015 r., Pfeifer & Langen (C‑51/14, EU:C:2015:380, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 22 czerwca 2017 r., E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, pkt 45).

( 10 ) Wyrok z dnia 5 czerwca 1986 r., Komisja/Włochy (103/84, EU:C:1986:229, pkt 19).

( 11 ) Zobacz analogicznie wyroki: z dnia 5 czerwca 1986 r., Komisja/Włochy (103/84, EU:C:1986:229, pkt 19); z dnia 20 marca 1990 r., Du Pont de Nemours Italiana (C‑21/88, EU:C:1990:121, pkt 19–22); z dnia 23 kwietnia 2002 r., Nygård (C‑234/99, EU:C:2002:244, pkt 57).

( 12 ) Zobacz w szczególności art. 34–36 TFUE.

( 13 ) Zobacz w szczególności art. 107, 108 TFUE

( 14 ) Zobacz analogicznie wyrok z dnia 15 czerwca 1993 r., Matra/Komisja (C‑225/91, EU:C:1993:239, pkt 41, 42), w którym Trybunał orzekł, że „jeżeli procedura przewidziana w art. [107 i 108 TFUE] pozostawia Komisji oraz, w pewnych okolicznościach, Radzie szeroki zakres uznania przy wydawaniu decyzji o zgodności systemu pomocy państwa z wymogami wspólnego rynku, to z ogólnej systematyki traktatu wynika, iż procedura ta nie powinna nigdy prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny ze szczególnymi postanowieniami traktatu […]. [Trybunał orzekł także, że] te aspekty pomocy, które naruszają postanowienia szczególne traktatu inne niż art. [107 i 108 TFUE], mogą być do tego stopnia nierozerwalnie związane z przedmiotem pomocy, iż nie jest możliwa ich odrębna ocena […]. Ten spoczywający na Komisji obowiązek zachowania spójności między art. [107 i 108 TFUE] a innymi postanowieniami traktatu ciąży na niej w szczególności w sytuacji, gdy te inne postanowienia również mają na celu […] zapewnienie niezakłóconej konkurencji na wspólnym rynku”. Wyróżnienie moje.

( 15 ) Zobacz wyrok z dnia 21 września 2016 r., Etablissements Fr. Colruyt (C‑221/15, EU:C:2016:704, pkt 33) dotyczący art. 34 TFUE.

( 16 ) Wyrok z dnia 8 listopada 1979 r., Groenveld (15/79, EU:C:1979:253, pkt 7).

( 17 ) Pragnę jednak podnieść, iż Komisja, w swoich uwagach na piśmie, uważa, że art. 35 TFUE „ma zastosowanie do środków dyskryminujących w odniesieniu do niektórych towarów”, dodając, że zasada ta została ustanowiona w wyroku Groenveld.

( 18 ) Zobacz opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Kakavetsos-Fragkopoulos (C‑161/09, EU:C:2010:531, pkt 49).

( 19 ) W swoim wyroku z dnia 3 marca 2011 r., Kakavetsos-Fragkopoulos (C‑161/09, EU:C:2011:110, pkt 27) Trybunał orzekł, że wszelkie ograniczenia ilościowe w wywozie, mogące, bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie, utrudnić handel wewnątrz Wspólnoty należy uznać za środki o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi. Należy jednak podnieść, że produktem rozpatrywanym w sprawie, w której wydano wyrok z dnia 3 marca 2011 r., Kakavetsos-Fragkopoulos (C‑161/09, EU:C:2011:110, pkt 27) były suszone winogrona – objęte wspólną organizacją rynków, o której mowa w art. 40 TFUE. W swojej opinii w tej sprawie (C‑161/09, EU:C:2010:531, pkt 49) rzecznik generalny P. Mengozzi wskazał, że „kiedy sprawa dotyczy wspólnej organizacji rynków, Trybunał przyjmuje bardziej elastyczne podejście do przesłanek, które muszą być spełnione, aby można było przyjąć, że istnieje środek o skutku równoważnym [z ograniczeniami ilościowymi] w wywozie. W takiej sytuacji nie jest już wymagany dyskryminujący charakter środka”. Uważam, że w następstwie wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464), nie ma rozróżnienia dotyczącego stosowania art. 35 TFUE między produktami objętymi wspólną organizacją rynków, o której mowa w art. 40 TFUE, i innymi produktami.

( 20 ) Wyrok z dnia 21 czerwca 2016 r., New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464, pkt 37).

( 21 ) Zobacz motyw 1 rozporządzenia nr 1998/2006.

( 22 ) Wyrok z dnia 21 czerwca 2016 r., New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464, pkt 45).

( 23 ) Zobacz analogicznie wyroki: z dnia 15 czerwca 1976 r., EMI Records (51/75, EU:C:1976:85, pkt 10, 11); z dnia 9 lutego 1982 r., Polydor i RSO Records (270/80, EU:C:1982:43, pkt 18).

( 24 ) Wyroki: z dnia 27 czerwca 2017 r., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496, pkt 82); z dnia 8 maja 2013 r., Libert i in. (C‑197/11 i C‑203/11, EU:C:2013:288, pkt 81). W odniesieniu do reguł konkurencji Trybunał orzekł w wyroku z dnia 23 listopada 2006 r., Asnef-Equifax i Administración del Estado (C‑238/05, EU:C:2006:734, pkt 50), że „dane porozumienie nie podlega zakazowi z art. [101 TFUE], jeżeli wpływa na rynek tylko w nieznacznym stopniu”.

( 25 ) Trybunał orzekł, że obowiązek uprzedniego zgłoszenia każdego środka mającego na celu ustanowienie lub zmianę nowej pomocy, który ciąży na państwach [członkowskich], stanowi jeden z podstawowych elementów systemu kontroli pomocy państwa. Wyrok z dnia 21 lipca 2016 r., Dilly’s Wellnesshotel (C‑493/14, EU:C:2016:577, pkt 37). W następstwie, jako złagodzenie ogólnej zasady zgłoszenia pomocy państwa określonej w art. 108 ust. 3 TFUE, rozporządzenie nr 1998/2006 i warunki w nim przewidziane należy rozumieć ściśle. Zobacz analogicznie wyrok z dnia 21 lipca 2016 r., Dilly’s Wellnesshotel (C‑493/14, EU:C:2016:577, pkt 36). Ponadto, aby skorzystać z rozpatrywanego zwolnienia grupowego, dany system pomocy musi spełnić wszystkie warunki, o których mowa w tym rozporządzeniu. Zobacz analogicznie wyrok z dnia 21 lipca 2016 r., Dilly’s Wellnesshotel (C‑493/14, EU:C:2016:577, pkt 45–52).

( 26 ) Zobacz także wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 20 września 2011 r., Regione autonoma della Sardegna i in./Komisja (T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 i T‑454/08, EU:T:2011:493, pkt 304).

( 27 ) Pragnę podnieść, że odmowa [objęcia] zwolnieniem grupowym nie dotyczy wszystkich działalności eksportowych. Komisja podnosi bowiem w swoich uwagach na piśmie, że „o pomoc bezpośrednio związaną z ilością wywożonych produktów, określoną w art. 1 [ust. 1 lit. d)] rozporządzenia de minimis, chodzi, gdy przyznawane przez państwo środki mają postać programów dedykowanych do pomocy przedsiębiorstwom w podbijaniu rynków zagranicznych w celu zaoferowania tam swoich produktów. Pomoc jest warunkowana ilością wywożonych produktów, a przedsiębiorstwo korzysta z niej, aby wspierać swoją strategię eksportową. Pomoc prowadzi tym samym do stopniowego wzrostu produkcji, która może zostać wywieziona, i to właśnie w tym celu rząd ją przyznaje”. Komisja dodaje, że „wytwarzanie wywożonej produkcji z wykorzystaniem aktywów nabytych dzięki pomocy państwa nie stanowi pomocy bezpośrednio związanej z ilością wywożonych produktów w rozumieniu art. 1 ust. 1 [lit.] d) rozporządzenia de minimis”. W tym względzie rząd grecki podnosi, że „sam fakt, iż pomoc zostaje przyznana przedsiębiorstwu eksportowemu, nie jest wystarczający, aby zakwalifikować ją jako pomoc eksportową”. Pragnę zauważyć, że te subtelne rozróżnienia nie zgadzają się w pełni z celem zasady de minimis, którym jest uproszczenie.

( 28 ) Zobacz pkt 50 niniejszej opinii.

( 29 ) Trudno jest zrozumieć powód przyznania zwolnienia grupowego de minimis przewidzianego w art. 2 rozporządzenia nr 1998/2006 tworzeniu i prowadzeniu sieci dystrybucyjnej na poziomie krajowym i jego odmowy tworzeniu sieci takiego samego rodzaju [przeznaczonej] do wywozu.

( 30 ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 22 czerwca 2017 r., E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, pkt 46).

( 31 ) Określony w art. 36 TFUE lub w wymogach nadrzędnych.

( 32 ) Wyrok z dnia 21 czerwca 2016 r., New Valmar (C‑15/15, EU:C:2016:464, pkt 48).

( 33 ) Jedynie ograniczenia stosowane bez rozróżnienia mogą być bowiem uzasadnione jednym ze względów interesu ogólnego wyliczonych w art. 36 TFUE, a także wymogami nadrzędnymi. Zobacz, a contrario, wyrok z dnia 26 kwietnia 2012 r., van Putten (odC‑578/10 do C‑580/10, EU:C:2012:246, pkt 44), w którym Trybunał wskazał, że odmienne traktowanie mogło być uzasadnione wymogiem nadrzędnym.

( 34 ) Zobacz przypis 27 niniejszej opinii.

( 35 ) Pragnę podnieść, że pomoc w utworzeniu czysto krajowej sieci dystrybucyjnej także może wpływać na wymianę między państwami członkowskimi, w szczególności poprzez utrudnienie dostępu przedsiębiorstw zagranicznych do tego rynku krajowego. Ponadto, jak można wyobrażać sobie, że działalności eksportowe nieobjęte wyłączeniem w art. 1 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1998/2006 nie wpłyną na handel międzypaństwowy? Należy wreszcie pamiętać, że zasada de minimis dopuszcza w rzeczywistości środki, które – w przypadku przekroczenia określonych przez tę zasadę kwot – spełniałyby wszystkie warunki zakwalifikowania ich jako pomocy państwa, w tym także [warunek] wpływu na handel międzypaństwowy.

( 36 ) Zobacz pkt 42 niniejszej opinii.

( 37 ) Zobacz pkt 51 niniejszej opinii.