OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

L. A. GEELHOEDA

z dnia 27 stycznia 2005 r.( )

Sprawa C‑109/04

Karl Robert Kranemann

przeciwko

Land Nordrhein-Westfalen

(Wniosek Bundesverwaltungsgericht o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym)

Wykładnia art. 39 WE w odniesieniu do przepisu krajowego, zgodnie z którym poniesione przez aplikanta („Referendar”) koszty podróży od miejsca pochodzenia do miejsca odbywania praktyki zwracane są tylko za podróż odbytą na terytorium państwowym – Praktyka odbyta w innym państwie członkowskim

I – Wprowadzenie

1. W niniejszym postępowaniu Bundesverwaltungsgericht (Federalny Sąd Administracyjny, Niemcy) postawił Trybunałowi Sprawiedliwości pytanie dotyczące zgodności z art. 39 WE krajowych przepisów ograniczających zwrot kosztów podróży aplikantom („Rechtsreferendare”) do tej części podróży, którą odbyto na terytorium niemieckim.

II – Stan faktyczny i ramy prawne

A – Przepisy krajowe

2. Przepisy § 7 ust. 4 akapit czwarty i piąty Verordnung über die Gewährung von Trennungsentschädigung (rozporządzenie w sprawie przyznawania dodatku za rozłąkę, zwane dalej „TEVO”) landu Nadrenia Północna‑Westfalia (zwanego dalej „landem”) z dnia 29 kwietnia 1988 r. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie stanowią, że w przypadku urzędników służby cywilnej zatrudnionych na czas określony („Beamte auf Widerruf”), odbywających praktykę za granicą w miejscu przez nich wybranym, dzienna dieta i dodatek mieszkaniowy obliczane są wyłącznie według stawek stosowanych do podróży na terytorium państwowym. Poniesione koszty podróży do i z miejsca odbywania praktyki zwracane są tylko za odcinek podróży do niemieckiej miejscowości granicznej i z powrotem, regularnym środkiem transportu i w drugiej klasie (§ 6 ust. 7 TEVO).

3. Analogiczne uregulowanie na mocy przepisów § 5 ust. 4 w zw. z § 7 ust. 7 TEVO stosowane jest do kosztów podróży poniesionych w celu powrotu do miejsca stałego zamieszkania w okresie odbywania praktyki.

B – Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne

4. Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym, Karl Robert Kranemann, postanowił odbyć czteromiesięczną praktykę w kancelarii prawnej w Londynie w trakcie aplikacji poprzedzającej drugi egzamin państwowy z zakresu prawa w Niemczech. Miejscem stałego zamieszkania skarżącego był wówczas Akwizgran w Niemczech, a on sam według prawa niemieckiego miał status urzędnika służby cywilnej zatrudnionego na czas określony.

5. W tym okresie K. R. Kranemann otrzymał od strony pozwanej w postępowaniu przed sądem krajowym, czyli landu, dodatek za rozłąkę w wysokości 1686,68 DEM obok wynagrodzenia z tytułu aplikacji. K. R. Kranemann złożył do landu wniosek o zwrot kosztów podróży w obie strony między jego miejscem stałego zamieszkania, Akwizgranem, a miejscem odbywania praktyki, jak również kosztów podróży do miejsca stałego zamieszkania na weekend w listopadzie 1995 r., wynoszących w sumie 539,60 DEM. W odpowiedzi na wniosek, otrzymał jedynie kwotę w wysokości 83,25 DEM, odpowiadającą dziennej diecie za podróż służbową oraz dodatkowi mieszkaniowemu. Ponieważ TEVO ograniczyło zwrot kosztów podróży do wysokości niezbędnej do odbycia podróży w dwie strony do i od niemieckiej granicy, a Akwizgran znajduje się na niemieckiej granicy, K. R. Kranemannowi nie zwrócono pozostałych kosztów podróży, o które wnioskował.

6. Skarga złożona przez K. R. Kranemanna na tę odmowę została oddalona w pierwszej instancji oraz w postępowaniu odwoławczym. K. R. Kranemann wniósł zatem kasację do Bundesverwaltungsgericht, który postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem:

„Czy przepis prawa krajowego przyznający Rechtsreferendarowi, odbywającemu część aplikacji w wybranym przez siebie miejscu znajdującym się w innym państwie członkowskim, prawo do zwrotu kosztów podróży wyłącznie do granicy niemieckiej jest zgodny z art. 39 WE?”.

7. Sąd krajowy wyraził wątpliwości w szczególności w odniesieniu do następujących kwestii: (1) Czy aplikanci po zdaniu pierwszego egzaminu państwowego z zakresu prawa mają status „pracowników”? (2) Czy zwykła odmowa ze strony pracodawcy pokrycia kosztów podróży poniesionych w związku z praktyką odbytą za granicą stanowi istotne ograniczenie swobodnego przepływu pracowników sprzeczne z art. 39 WE? (3) Czy art. 39 WE pociąga za sobą obowiązek zwrotu kosztów podróży do miejsca stałego zamieszkania obok podstawowych kosztów podróży aplikanta do i z miejsca odbywania praktyki? (4) W przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy takie ograniczenie swobodnego przepływu pracowników może być słusznie uzasadnione względami budżetowymi?

8. Na podstawie art. 23 Statutu Trybunału Sprawiedliwości w niniejszym postępowaniu uwagi na piśmie przedłożyli K. R. Kranemann, land oraz Komisja.

III – Ocena

9. Moim zdaniem, na pytanie postawione przez Bundesverwaltungsgericht najlepiej udzielić odpowiedzi w trzech częściach. Po pierwsze, czy przepis taki jak ten będący przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym podlega formalnemu zakresowi stosowania art. 39 WE? Po drugie, w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy taki przepis ogranicza swobodny przepływ pracowników w sposób niezgodny z art. 39 WE? Po trzecie, w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy istnieje słuszne uzasadnienie takiego przepisu? Kolejno przeanalizuję krótko każde z tych zagadnień.

A – Czy taki przepis podlega formalnemu zakresowi stosowania art. 39 WE?

10. Wydaje się oczywiste, że przepis taki jak ten, będący przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym, podlega formalnemu zakresowi stosowania art. 39 WE. Pod tym względem w uwagach stron przedstawiono trzy potencjalne problemy: czy aplikanci są „pracownikami” w rozumieniu art. 39 WE; czy sytuacja ta, pozbawiona dostatecznego powiązania z prawem wspólnotowym, ma wyłącznie wymiar wewnętrzny dla państwa członkowskiego; oraz czy aplikanci podlegają wyłączeniu dla administracji publicznej z art. 39 ust. 4 WE.

Czy Rechtsreferendare są „pracownikami” według art. 39 WE?

11. Zgodnie z argumentem landu usługi świadczone przez aplikantów w trakcie odbywanej aplikacji nie mają żadnej wartości gospodarczej i nie uprawniają do wynagrodzenia w rozumieniu tego orzecznictwa.

12. Moim zdaniem należy odrzucić ten argument.

13. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wspólnotowe pojęcie „pracownika” powinno być szeroko interpretowane oraz definiowane według obiektywnych kryteriów wyróżniających stosunek pracy pod względem praw i obowiązków zainteresowanych. Trybunał orzekł, że istotnym elementem każdego stosunku pracy jest to, że przez pewien okres jedna osoba świadczy usługi na rzecz innej osoby pod jej kierownictwem, w zamian za co otrzymuje wynagrodzenie. Ani charakter prawny sui generis stosunku pracy według prawa krajowego, ani poziom wydajności zainteresowanego, ani pochodzenie środków finansowych, z których płacone jest wynagrodzenie, ani też ograniczona wysokość wynagrodzenia nie mogą mieć żadnego wpływu na to, czy dana osoba jest czy nie jest pracownikiem w rozumieniu prawa wspólnotowego( ).

14. Trybunał uznał bowiem, że nauczyciele stażyści w Niemczech mają status „pracowników”, uzasadniając to tym, iż „fakt, że służba przygotowawcza nauczycieli, tak jak odbycie praktyki w innym zawodzie może być uznane za przygotowanie praktyczne bezpośrednio związane z faktycznym wykonywaniem tego zawodu, nie wyklucza zastosowania art. [39] ust. 1, jeżeli służba przygotowawcza odbywa się na warunkach zatrudnienia”( ).

15. Kryterium stanowi w szczególności to, czy czynności wykonywane przez aplikantów są rzeczywiste i efektywne, przy czym bez znaczenia są czynności wykonywane na tak niewielką skalę, że można je jedynie uznać za marginalne i pomocnicze.( ) Według mojej oceny w niniejszej sprawie kryterium to jest spełnione z następujących powodów.

16. Po pierwsze, zadania wykonywane przez aplikantów takich jak K. R. Kranemann, które mogą obejmować, przykładowo, sporządzanie notatek, dokonywanie analizy prawnej i opracowywanie zagadnień prawnych, muszą być uznawane za efektywne i rzeczywiste usługi wykonywane na rzecz osób odpowiedzialnych za kształcenie aplikantów. W szczególności, jak przyznał sąd krajowy w postanowieniu odsyłającym, nie można powiedzieć, że zadania wykonywane przez aplikanta w trakcie aplikacji przynoszą korzyści wyłącznie jemu samemu, a nie również osobom prowadzącym aplikację.( )

17. Po drugie, zasiłek na utrzymanie otrzymywany przez aplikanta w trakcie jego aplikacji kwalifikuje się jako forma wynagrodzenia w świetle orzecznictwa Trybunału. W związku z tym fakt, że zasiłek ten może być niższy od zasiłku przyznawanego przy pełnoetatowym zatrudnieniu nie stoi na przeszkodzie uznawaniu aplikantów za „pracowników”, o ile wykonywane czynności są efektywne i rzeczywiste.( ) Ponadto wielu aplikantów otrzymuje od jednostki kształcącej wynagrodzenie z tytułu praktyki, co w tym rozumieniu kwalifikuje się również jako wynagrodzenie.

Czy sprawa K. R. Kranemanna ma wyłącznie wymiar wewnętrzny dla Niemiec?

18. Land twierdzi, że stan faktyczny będący przedmiotem postępowania przed sądem krajowym ma wyłącznie wymiar wewnętrzny dla państwa członkowskiego, więc nie podlega zakresowi stosowania prawa wspólnotowego, ponieważ okres praktyki odbytej przez aplikanta za granicą stanowi jedynie część aplikacji koniecznej do uzyskania krajowego dyplomu z prawa.

19. Jak zauważył sąd krajowy w postanowieniu odsyłającym, argument ten jest niesłuszny. Decyzja K. R. Kranemanna o odbyciu czterech miesięcy aplikacji w innym państwie członkowskim jest w mojej ocenie „łącznikiem” wystarczającym do objęcia jego sprawy zakresem prawa wspólnotowego( ).

Czy art. 39 ust. 4 WE znajduje zastosowanie?

20. Sąd odsyłający postawił pytanie dotyczące możliwości zastosowania art. 39 ust. 4 WE, który wyłącza stosowanie art. 39 WE do zatrudnienia w administracji publicznej.

21. Moim zdaniem, oczywiste jest, że aplikanci tacy jak K. R. Kranemann nie podlegają wyłączeniu z art. 39 ust. 4 WE. Przepis ten stosuje się wyłącznie do stanowisk wiążących się z bezpośrednim lub pośrednim wykonywaniem uprawnień przyznanych prawem publicznym oraz obowiązków w ramach ochrony ogólnych interesów państwa lub innych władz publicznych, w szczególności gdy zatrudnienie wiąże się ze „szczególnym stosunkiem lojalności” wobec państwa( ).

22. Według mojej oceny nie ma podstawy do przyjęcia, że taki stosunek lojalności istnieje w przypadku aplikanta( ). Analogicznie w wyroku w sprawie Reyners Trybunał uznał, że wykonywanie zawodu adwokata nie było „związane z wykonywaniem władzy publicznej” w rozumieniu art. 45 WE( ). W szczególności odnosi się to do okresów praktyki odbytej w prywatnym przedsiębiorstwie, takich jak sporny okres będący przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, który K. R. Kranemann spędził w kancelarii prawnej w Londynie. Jak Trybunał orzekł w wyroku w sprawie Komisja przeciwko Włochom, „pojęcie zatrudnienia w służbie publicznej nie obejmuje zatrudnienia przez osobę fizyczną lub osobę prawną prawa prywatnego, niezależnie od tego, jakie obowiązki spoczywają na pracowniku”( ).

23. Argumentacji tej, opartej na charakterze stosunku pracy, nie osłabia formalny status Rechtsreferendare jako urzędników służby cywilnej na czas określony. Charakter stosunku prawnego między pracownikiem a pracodawcą nie decyduje o stosowaniu art. 39 WE. ( )

B – Czy taki przepis ogranicza swobodny przepływ pracowników w stopniu zakazanym przez art. 39 WE?

24. Następnie należy rozważyć, czy przy założeniu, że sporny przepis podlega formalnemu zakresowi stosowania art. 39 WE, może on utrudniać swobodny przepływ pracowników.

25. W tym względzie sąd odsyłający oraz land wyraziły pogląd, że taki przepis w rzeczywistości nie ogranicza swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii Europejskiej, ponieważ – z uwagi na stosunkowo niewielką kwotę pieniężną – odmowa przyznania zwrotu kosztów podróży nie wpływa faktycznie na decyzję aplikanta o wyjeździe za granicę( ). Świadczy o tym fakt, że obecnie Rechtsreferendare często wykonują część aplikacji za granicą.

26. Nie uważam tego argumentu za przekonujący. Jest oczywiste, że zakaz z art. 39 WE obejmuje krajowe przepisy, które – nawet jeśli są stosowane niezależnie od obywatelstwa zainteresowanych pracowników – utrudniają ich swobodny przepływ( ). Jak orzekł Trybunał, „przepisy, które – nawet jeśli są stosowane jednakowo – wyłączają lub powstrzymują obywatela państwa członkowskiego od opuszczenia jego państwa pochodzenia w celu skorzystania z prawa do swobodnego przepływu, stanowią przeszkodę dla tego prawa”( ).

27. Nie można przyjąć, że odmowa przyznania zwrotu kosztów podróży za okresy praktyki odbytej za granicą nie powstrzymałaby aplikanta od skorzystania z przysługującego mu prawa do swobodnego przepływu. Kwestia, czy pracownik mógłby być powstrzymany od wykonania tego prawa, powinna być rozpatrywana w świetle wszystkich okoliczności sprawy. Pod tym względem, chociaż w niniejszej sprawie chodzi o stosunkowo niewielką kwotę pieniężną, należy ją rozważyć w kontekście ograniczonej wysokości zasiłku na utrzymanie otrzymywanego przez aplikantów w trakcie aplikacji, jak to zauważył w swoich uwagach na piśmie K. R. Kranemann. Biorąc pod uwagę powyższe, uważam, że w braku dodatkowych środków pieniężnych fakt, że całość kosztów podróży jest zwracana za praktykę odbywaną na terytorium Niemiec, lecz nie w innych państwach członkowskich, może mieć wpływ na decyzję aplikanta, czy skorzystać z przysługującemu mu prawa do swobodnego przepływu z art. 39 WE.

28. W tym sensie niniejsza sprawa zawiera pewne analogie do sprawy Köbler, powołanej przez Komisję. W sprawie tej skarżący, zatrudniony przez państwo austriackie jako nauczyciel akademicki, złożył wniosek o specjalny dodatek do wynagrodzenia, przyznawany pod warunkiem osiągnięcia 15‑letniego stażu pracy na uniwersytetach w Austrii. Wniosek ten został odrzucony, chociaż skarżący osiągnął 15‑letni staż pracy przy uwzględnieniu jego doświadczeń z uniwersytetów we wszystkich państwach członkowskich, ponieważ doświadczenia te nie pochodziły wyłącznie z uniwersytetów w Austrii. Trybunał stwierdził, że taki system mógł hamować swobodny przepływ pracowników. Trybunał odrzucił w szczególności argument, zgodnie z którym wynagrodzenie zagranicznych nauczycieli akademickich jest często wyższe od wynagrodzenia otrzymywanego przez nauczycieli na uniwersytetach w Austrii, nawet po uwzględnieniu specjalnego dodatku stażowego, ponieważ stosowna ustawa austriacka zawiera przepis umożliwiający przyznanie migrującym nauczycielom akademickim wyższego wynagrodzenia podstawowego w celu wspierania naboru zagranicznych nauczycieli akademickich. Okoliczność ta w ocenie Trybunału nie miała wpływu na to, że sporny przepis stanowi nierówne traktowanie migrujących nauczycieli akademickich oraz austriackich nauczycieli akademickich, tworząc przeszkodę dla swobodnego przepływu pracowników( ).

29. Z podobnych powodów, moim zdaniem, odmowa wobec aplikantów odbywających praktykę za granicą dokonania zwrotu kosztów poniesionych na powrót do miejsca stałego zamieszkania na tych samych warunkach jak na rzecz aplikantów odbywających praktykę w Niemczech stanowi co do zasady ograniczenie swobodnego przepływu pracowników. Nawet jeżeli na pierwszy rzut oka wydawać się może, że chodzi o stosunkowo niewielką kwotę, może to mieć jednak wpływ na decyzję aplikanta o odbyciu części aplikacji za granicą, gdyż być może dysponuje on ograniczonymi środkami pieniężnymi.

C – Czy dla takiego przepisu istnieje uzasadnienie, w którego świetle jest on zgodny z art. 39 WE?

30. Ostatnim punktem niniejszej oceny jest rozważenie, czy sporny przepis jest uzasadniony względami interesu publicznego.

31. Pod tym względem sąd krajowy w postanowieniu odsyłającym wyraża wątpliwość, czy w przypadku gdyby przepis ten stanowił w istocie ograniczenie swobodnego przepływu pracowników, to czy ograniczenie to można usprawiedliwić względami budżetowymi o zasięgu krajowym. Pragnę zauważyć, że land w swoich uwagach na piśmie nie przedstawił takiego uzasadnienia.

32. Jest oczywiste, że powody o charakterze wyłącznie gospodarczym, wliczając względy budżetowe o zasięgu krajowym, co do zasady nie stanowią słusznego uzasadnienia ograniczenia swobodnego przepływu pracowników( ).

33. W tym punkcie Komisja nawiązuje do sprawy Kohll, która dotyczyła zgodności z art. 49 WE przepisów luksemburskich uzależniających zwrot kosztów zabiegów dentystycznych wykonanych przez ortodontę prowadzącego działalność w innym państwie członkowskim od zezwolenia instytucji zabezpieczenia społecznego osoby ubezpieczonej. W tej sprawie, w odpowiedzi na argument, że takie przepisy były konieczne w celu zachowania równowagi systemu zabezpieczenia społecznego, Trybunał uznał, że nie można było wykluczyć, że ryzyko poważnego osłabienia równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego państwa członkowskiego może stanowić nadrzędną rację interesu ogólnego mogącą uzasadnić tego rodzaju ograniczenie( ).

34. Podkreślam, że moim zdaniem orzeczenie Trybunału w sprawie Kohll w żaden sposób nie kwestionuje ogólnej zasady, zgodnie z którą względy gospodarcze nie wystarczają dla uzasadnienia ograniczenia prawa do swobodnego przepływu. Przeciwnie, Trybunał dokonał tego stwierdzenia w kontekście bardzo szczególnego stanu faktycznego, a mianowicie gdy potencjalnym uzasadnieniem spornego przepisu było zachowanie spójności określonego krajowego systemu zabezpieczenia społecznego. Względy pojawiające się w takiej sytuacji różnią się zasadniczo od sytuacji, w której, jak w niniejszej sprawie, celem spornego przepisu jest ochrona budżetu centralnego( ).

35. W związku z tym, oczywiście słuszne jest stwierdzenie, że krajowe lub regionalne organy władzy słusznie mogą wziąć pod uwagę względy budżetowe przy podejmowaniu decyzji, czy oraz w jakiej wysokości przyznać aplikantom zwrot kosztów podróży i innych kosztów. Niemniej jednak organy te są przy tym zobowiązane do przestrzegania podstawowej zasady swobodnego przepływu pracowników, jak to omówiono w pkt 10 i nast. niniejszej opinii, zaś każdy system zwrotu kosztów musi pozostawać w zgodzie z tą zasadą.

IV – Wnioski

36. Według mojej opinii zatem, na pytanie postawione przez Bundesverwaltungsgericht, Trybunał powinien udzielić następującej odpowiedzi:

Krajowy przepis ograniczający zwrot kosztów podróży aplikantowi („Rechtsreferendar”) do części podróży odbytej w obrębie terytorium państwa członkowskiego stanowi ograniczenie swobodnego przepływu pracowników sprzeczne z art. 39 WE.