Sprawa C‑57/16 P

ClientEarth

przeciwko

Komisji Europejskiej

Odwołanie – Dostęp do dokumentów instytucji Unii Europejskiej – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 – Sprawozdanie z oceny skutków, projekt sprawozdania z oceny skutków oraz opinia rady ds. oceny skutków – Wnioski prawodawcze w dziedzinie ochrony środowiska – Odmowa dostępu – Ujawnienie żądanych dokumentów w trakcie postępowania – Zachowanie interesu prawnego – Wyjątek dotyczący ochrony toczącego się procesu podejmowania decyzji przez jedną z instytucji Unii – Ogólne domniemanie

Streszczenie – wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 4 września 2018 r.

Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona procesu podejmowania decyzji – Zakres stosowania – Dokumenty mające tymczasowy charakter

Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona procesu podejmowania decyzji – Odmowa dostępu do dokumentów sporządzonych w ramach ocen skutków przeprowadzonych przez Komisję, związanych z toczącym się procesem podejmowania decyzji w sprawach dotyczących środowiska – Możliwość oparcia się na ogólnym domniemaniu stosowania wyjątku od prawa dostępu – Wykluczenie

Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Wniosek o udzielenie dostępu do informacji o środowisku – Rozporządzenie nr 1367/2006 – Zakres stosowania – Oceny skutków przeprowadzane przez Komisję poprzedzające złożenie wniosków prawodawczych w dziedzinie ochrony środowiska – Włączenie

Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ścisła wykładnia i ścisłe stosowanie – Obowiązek przeprowadzenia przez instytucję konkretnego i indywidualnego badania dokumentów – Zakres – Wyłączenie obowiązku – Możliwość oparcia się na ogólnych domniemaniach dotyczących pewnych kategorii dokumentów – Ograniczenia

Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Interes prawny – Skarga na decyzję instytucji odmawiającą dostępu do dokumentów – Podanie do wiadomości przez instytucję żądanych dokumentów w trakcie postępowania bez cofnięcia decyzji o odmowie dostępu – Zachowanie interesu prawnego

W ramach skargi o stwierdzenie nieważności zarówno przedmiot sporu, jak i interes prawny muszą istnieć, pod rygorem umorzenia postępowania, do momentu wydania orzeczenia sądowego, co oznacza, że skarga lub, w danym przypadku, odwołanie powinny w efekcie móc doprowadzić do poprawy sytuacji skarżącego. Co się tyczy wniesionej skargi na decyzje Komisji odmawiające dostępu do dokumentów, spór zachowuje swój przedmiot, gdy pomimo podania do wiadomości w trakcie postępowania różnych dokumentów, które były przedmiotem wniosku o udzielenie dostępu, sporne decyzje nie zostały cofnięte. (zob. pkt 43, 45)

Skarżący czy też wnoszący odwołanie może zachować interes w żądaniu stwierdzenia nieważności danego aktu i, odpowiednio, uchylenia wyroku Sądu oddalającego skierowaną przeciwko temu aktowi skargę w celu spowodowania, by podmiot, który wydał zaskarżony akt, wprowadził w przyszłości odpowiednie zmiany i w ten sposób zapobiegł powtórzeniu się niezgodności z prawem, którą ten zaskarżony akt ma być obarczony. Zachowanie tego interesu wiąże się z możliwością ponownego dojścia do tej niezgodności w przyszłości, niezależnie od okoliczności stanu faktycznego danej sprawy. Jest tak w wypadku odwołania od orzeczenia Sądu, w którym sąd ten potwierdził ogólne domniemanie poufności dokumentów sporządzonych w ramach przygotowania oceny skutków, o dostęp do których wnioskowano, w zakresie, w jakim, po pierwsze, takie domniemanie może zostać ponownie przyjęte przez daną instytucję w odniesieniu do nowych wniosków o udzielenie dostępu do takich dokumentów, i po drugie, jest prawdopodobne, że skarżący jako organizacja non-profit, której jedno z realizowanych zadań polega na działaniu na rzecz zwiększonej przejrzystości i prawowitości unijnego procesu prawodawczego w przyszłości, zwróci się ponownie o udzielenie mu dostępu do dokumentów analogicznych do tych spornych, a dana instytucja na podstawie tego ogólnego domniemania oddali taki wniosek. (zob. pkt 48, 53, 54)

Zobacz tekst orzeczenia. (zob. pkt 78–80)

W motywie 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji wskazano, że szerszy dostęp do dokumentów powinien zostać udzielony w przypadkach, gdy instytucje unijne działają w charakterze prawodawcy. Umożliwienie obywatelom skontrolowania i poznania wszelkich informacji, które legły u podstaw działań legislacyjnych Unii, jest bowiem warunkiem skutecznego korzystania przez tych obywateli z demokratycznych uprawnień usankcjonowanych w szczególności w art. 10 ust. 3 TUE. To korzystanie przez obywateli z przysługującego im prawa nie tylko wiąże się z tym, że dysponują oni danymi informacjami po to, aby móc lepiej zrozumieć wybory dokonywane przez instytucje Unii w ramach procesu prawodawczego, lecz oznacza ono również, że mogą oni mieć dostęp do tych informacji w czasie odpowiednim do tego, aby mieć możliwość skutecznego przedstawienia swojego stanowiska w przedmiocie dokonanych wyborów. Z art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, wprowadzającego w życie zasadę wynikającą z art. 6 tego rozporządzenia, wynika, że za „dokumenty ustawodawcze” i, co za tym idzie, udostępniane bezpośrednio, z zastrzeżeniem art. 4 i 9 tego rozporządzenia, należy uznać nie tylko akty przyjęte przez unijnego prawodawcę, lecz również, bardziej ogólnie rzecz ujmując, dokumenty sporządzone lub otrzymane w ramach procedur przyjmowania aktów, które są prawnie wiążące dla państw członkowskich lub w tych państwach. Biorąc pod uwagę ich przedmiot i ich treść, oceny skutków poprzedzające złożenie przez Komisję wniosków prawodawczych stanowią dokumenty ustawodawcze, o których mowa w art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Takie oceny stanowią bowiem, zgodnie z wytycznymi dotyczącymi oceny skutków, kluczowe narzędzia pozwalające czuwać nad tym, by projekty tej instytucji i prawodawstwo Unii były opracowywane na podstawie przejrzystych, pełnych i wyważonych informacji. To na podstawie tych informacji Komisja będzie mogła ocenić stosowność, konieczność, charakter i treść takich propozycji. Te sprawozdania z oceny skutków zawierają w szczególności przedstawienie różnego rodzaju branych pod uwagę opcji politycznych, studium oddziaływania, korzyści i niedogodności wynikających z ich wyboru, a także – porównanie tych różnych opcji. Treść tych ocen jest pomocna w wyborach o politycznym znaczeniu dokonywanych w przedstawianych przez Komisję wnioskach ustawodawczych. Wynika z tego, że sprawozdania z oceny skutków i związane z nimi opinie rady ds. oceny skutków zawierają w tym kontekście informacje stanowiące istotne elementy procesu legislacyjnego Unii, stanowiące część podstaw jej działań prawodawczych. Choć zaś na etapie sporządzania oceny skutków złożenie przez Komisję wniosku prawodawczego pozostaje jeszcze niepewne, ujawnienie tych dokumentów może zwiększyć przejrzystość i otwartość procesu legislacyjnego jako całości, a w szczególności jego etapów przygotowawczych, i w ten sposób wzmocnić demokratyczny charakter Unii poprzez umożliwienie jej obywatelom skontrolowania tych informacji i danie im możliwości wywarcia wpływu na przebieg tego procesu. Wreszcie, znaczenia, jakie ma dla obywateli możliwość uzyskania dostępu do dokumentów sporządzonych w ramach ocen skutków, nawet podczas trwającego jeszcze procesu decyzyjnego Komisji, nie można zakwestionować za pomocą podkreślanej przez tę instytucję okoliczności polegającej na tym, że wnioskujący o udzielenie dostępu miał sposobność uczestniczenia w konsultacjach społecznych zorganizowanych przez tę instytucję w ramach rozpatrywanych procedur ocen skutków, a niektóre ze związanych z tymi ocenami dokumentów były publicznie dostępne już w momencie wydawania decyzji o odmowie udzielenia dostępu. Choć takie konsultacje mają również na celu zapewnienie przejrzystości procesu podejmowania decyzji przez Komisję i uczestnictwa obywateli w tym procesie, nie zastępują im one możliwości uzyskania na wniosek dostępu do sprawozdania z oceny skutków i do opinii rady ds. oceny skutków. (zob. pkt 84, 85, 90–94)

Zobacz tekst orzeczenia. (zob. pkt 96–98)

Choć Komisja, zgodnie z art. 17 ust. 1–3 TUE, przy dokonywaniu oceny skutków powinna działać w sposób w pełni niezależny i czuwać nad tym, by jej propozycje wpisywały się wyłącznie w interes ogólny, ta procedura oceny skutków nie należy do tego rodzaju postępowań, które jako takie posiadają cechy charakterystyczne stojące na przeszkodzie temu, aby zostały one objęte pełną przejrzystością. Przeciwnie, takie postępowanie wpisuje się w cel przejrzystości i otwartości procesu podejmowania decyzji przez Komisję. Taki wniosek należy przyjąć tym bardziej, gdy postępowanie to wpisuje się w proces prawodawczy w dziedzinie ochrony środowiska. Ponadto ta przejrzystość, wzmacniając prawowitość procesu decyzyjnego Komisji, zapewnia wiarygodność działań tej instytucji w oczach obywateli i innych zainteresowanych podmiotów oraz przyczynia się w ten sposób do zapewnienia tego, że owa instytucja działa w pełni niezależnie i jedynie w interesie ogólnym. Tak więc to raczej brak poinformowania społeczeństwa i przeprowadzenia dyskusji może wzbudzić wątpliwości co do tego, czy instytucja ta rzeczywiście wykonuje swe zadania w sposób w pełni niezależny i jedynie w interesie ogólnym. Z pewnością nie można wykluczyć, że w przypadku ujawnienia sprawozdań z oceny skutków i wydanych w przedmiocie tych sprawozdań opinii rady ds. oceny skutków jeszcze przed podjęciem przez Komisję decyzji w przedmiocie ewentualnego wniosku prawodawczego podmioty trzecie będą starały wywrzeć wpływ, a wręcz nacisk na dokonywane przez tę instytucję wybory polityczne, jak również nie można wykluczyć, że zainteresowane strony, które przedstawiły swe uwagi w trakcie konsultacji społecznej zorganizowanej przez Komisję w ramach procedury oceny skutków, przedstawią tej instytucji nowe uwagi odnośnie do możliwych do przyjęcia przez nią opcji i hipotez czy też nowe negatywne oceny ich dotyczące. Niemniej jednak prawo Unii co do zasady nie nakłada na tę instytucję obowiązku prowadzenia nieustannych dialogów z zainteresowanymi stronami w indywidualnych przypadkach. W tym względzie, choć art. 11 ust. 2 TUE stanowi, że instytucje Unii utrzymują otwarty, przejrzysty i regularny dialog ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim, nie wiąże się to jednak z nałożeniem na Komisję obowiązku merytorycznego odpowiadania w każdym indywidualnym przypadku na ewentualne uwagi otrzymane wskutek ujawnienia dokumentu na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Ponadto wyrażenie, jeszcze przed podjęciem przez Komisję decyzji w przedmiocie zamierzonej przez nią inicjatywy, opinii społecznej czy też opinii zainteresowanych stron w przedmiocie dokonanych przez Komisję wyborów i opcji politycznych zamierzonych przez nią w ramach podejmowanych przez nią inicjatyw, a w szczególności inicjatyw prawodawczych w dziedzinie ochrony środowiska, stanowi integralną część wykonywania przysługujących obywatelom Unii demokratycznych uprawnień. Wynika z tego, że choć Komisja powinna mieć możliwość skorzystania z przestrzeni do namysłu po to, aby móc podjąć decyzję w przedmiocie ewentualnych wyborów opcji politycznych i ewentualnych wniosków prawodawczych, nie można stwierdzić, że ochrona przysługującego Komisji prawa inicjatywy i zachowanie przez tę instytucję możliwości całkowicie niezależnego wykonywania tego jej uprawnienia wyłącznie w ogólnym interesie wymagają co do zasady, aby dokumenty sporządzone w ramach oceny skutków mogły, ogólnie rzecz biorąc, pozostawać poufne aż do momentu podjęcia przez tę instytucję takiej decyzji. (zob. pkt 103, 104, 106–109)