OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 6 października 2011 r.( )

Sprawa C‑366/10

The Air Transport Association of America i in.

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division, Administrative Court (Zjednoczone Królestwo)]

Środowisko naturalne – Gazy cieplarniane – Uprawnienia do emisji – Unijny system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych („unijny system handlu uprawnieniami do emisji”) – Uwzględnienie działalności lotniczej – Międzynarodowy transport lotniczy – Międzynarodowe prawo publiczne – Zgodność wtórnego prawa Unii z umowami międzynarodowymi i międzynarodowym prawem zwyczajowym – Dyrektywy 2003/87/WE i 2008/101/WE









Spis treści





I – Wprowadzenie

II – Ramy prawne

A – Prawo międzynarodowe

1. Konwencja chicagowska

2. Protokół z Kioto

3. Umowa „otwartego nieba” pomiędzy UE a USA

B – Prawo Unii

C – Prawo krajowe

III – Postępowanie przed sądem krajowym

IV – Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz postępowanie przed Trybunałem

V – Ocena prawna

A – W przedmiocie uwzględnienia umów międzynarodowych oraz zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego jako kryterium oceny ważności dyrektywy 2008/101 (pytanie pierwsze)

1. Umowy międzynarodowe [pierwsze pytanie lit. e)–g)]

a) Konwencja chicagowska [pytanie pierwsze lit. e.)]

i) Brak związania konwencją chicagowską na podstawie art. 351 TFUE

ii) Brak związania konwencją chicagowską w wyniku następstwa funkcjonalnego

iii) Wniosek pośredni

b) Protokół z Kioto oraz umowa „otwartego nieba” [pytanie pierwsze lit. f) i g)]

i) Uwaga wstępna

ii) Protokół z Kioto [pytanie pierwsze lit. g)]

– Charakter i struktura protokołu z Kioto

– Artykuł 2 ust. 2 protokołu z Kioto

iii) Umowa „otwartego nieba” [pytanie pierwsze lit. f)]

– Charakter i struktura umowy „otwartego nieba”

– Bezwarunkowa treść i dostateczna jasność przywołanych postanowień umowy „otwartego nieba”

iv) Wniosek pośredni

2. Międzynarodowe prawo zwyczajowe [pytanie pierwsze lit. a)–d)]

a) W przedmiocie istnienia wskazanych zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego oraz ich mocy wiążącej dla Unii Europejskiej

i) Suwerenność państw w ich przestrzeni powietrznej [pytanie pierwsze lit. a)]

ii) Nieważność roszczeń do suwerenności nad morzem pełnym [pytanie pierwsze lit. b)]

iii) Wolność przelotu na morzem pełnym [pytanie pierwsze lit. c)]

iv) Podnoszona wyłączna suwerenność w odniesieniu do statków powietrznych nad morzem pełnym [pytanie pierwsze lit. d)]

b) W przedmiocie przydatności wskazanych zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego do pełnienia funkcji kryterium oceny ważności aktów prawnych w postępowaniach wszczętych przez osoby fizyczne lub prawne

3. Wniosek pośredni

B – W przedmiocie zgodności dyrektywy 2008/101 ze wskazanymi umowami międzynarodowymi i zasadami międzynarodowego prawa zwyczajowego (pytania od drugiego do czwartego)

1. Zgodność z określonymi zasadami międzynarodowego prawa zwyczajowego (pytanie drugie)

a) W przedmiocie braku eksterytorialnych skutków unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji

b) W przedmiocie istnienia wystarczającego łącznika terytorialnego

c) W przedmiocie braku naruszenia suwerenności państw trzecich

d) Wniosek pośredni

2. Zgodność z określonymi umowami międzynarodowymi (pytania trzecie i czwarte)

a) Zgodność z prawem objęcia unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji części lotów odbywających się poza przestrzenią powietrzną Unii Europejskiej (pytanie trzecie)

i) Zgodność z art. 1, 11 i 12 konwencji chicagowskiej [pytanie trzecie lit. a)]

ii) Zgodność z art. 7 umowy „otwartego nieba” [pytanie trzecie lit. b)]

b) Zgodność z prawem podjęcia samodzielnych działań przez Unię Europejską poza strukturami ICAO [pytanie czwarte lit. a)]

i) Zgodność z art. 2 ust. 2 protokołu z Kioto

ii) Zgodność z art. 15 ust. 3 umowy „otwartego nieba”

– Brak przeciwstawnych norm ochrony środowiska ICAO

– Brak naruszenia zasady niedyskryminacji zawartej w umowie „otwartego nieba”

– Brak zakazu samodzielnych działań poza ICAO

c) Brak naruszenia zakazu pobierania opłat z tytułu przybycia lub opuszczenia terytorium przez statki powietrzne [pytanie czwarte lit. b)]

d) Brak naruszenia zakazu obciążania podatkami lub opłatami materiałów pędnych [pytanie czwarte lit. c)]

i) W przedmiocie zakazu obciążania materiałów pędnych podatkami akcyzowymi

ii) W przedmiocie zakazu ceł na materiały pędne

iii) Wniosek pośredni

C – Podsumowanie

VI – Wnioski

I – Wprowadzenie

1. System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych ustanowiony w 2003 r. przez Unię Europejską jest centralnym komponentem europejskiej polityki klimatycznej( ). Za jego pomocą mają zostać zrealizowane z jednej strony istotne cele instytucji europejskich, zaś z drugiej strony system ten służy wykonaniu zobowiązań Unii oraz jej państw członkowskich zaciągniętych od lat dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych, w szczególności w tzw. protokole z Kioto.

2. Dyrektywa 2008/101/WE( ) przewiduje, że od dnia 1 stycznia 2012 r. także transport lotniczy zostanie objęty unijnym system handlu uprawnieniami do emisji.

3. Broni się przed tym kilka linii lotniczych oraz stowarzyszeń przewoźników lotniczych z siedzibą w Stanach Zjednoczonych Ameryki (USA) lub w Kanadzie. Przed High Court of Justice of England and Wales kwestionują one akty Zjednoczonego Królestwa transponujące dyrektywę 2008/101. Skarżące podnoszą, że Unia Europejska poprzez objęcie międzynarodowego transportu lotniczego – a w szczególności przelotów transatlantyckich – swoim systemem handlu uprawnieniami do emisji narusza szereg zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego oraz różne umowy międzynarodowe.

4. Trybunał ma obecnie w orzeczeniu prejudycjalnym ustosunkować się do zagadnienia ważności dyrektywy 2008/11. Należy spodziewać się, że jego wyrok będzie miał podstawowe znaczenie nie tylko dla przyszłego kształtu europejskiej polityki klimatycznej, ale też ogólnie dla stosunku pomiędzy prawem Unii a prawem międzynarodowym publicznym, zwanym dalej „prawem międzynarodowym”. W szczególności należy rozważyć, czy i w jakim zakresie jednostki mogą powoływać się przed sądem na określone umowy międzynarodowe i zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego, aby obalić akt prawny Unii Europejskiej.

II – Ramy prawne

A – Prawo międzynarodowe

5. We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd krajowy odnosi się z jednej strony do określonych zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego, a z drugiej strony do różnych umów międzynarodowych, w szczególności do konwencji chicagowskiej, protokołu z Kioto oraz do tak zwanej umowy „otwartego nieba” zawartej pomiędzy Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki.

1. Konwencja chicagowska

6. Unia Europejska nie jest co prawda stroną otwartej do podpisu w dniu 7 grudnia 1944 r. w Chicago Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym( ), zwanej dalej „konwencją chicagowską”, ale są nimi wszystkie 27 państw członkowskich Unii. Jej rozdział I („Ogólne zasady i zastosowanie Konwencji”) zawiera w art. 1 postanowienie o suwerenności w przestrzeni powietrznej:

„Umawiające się państwa uznają, że każde państwo posiada całkowitą i wyłączną suwerenność w przestrzeni powietrznej nad swoim terytorium”.

7. W rozdziale II konwencji chicagowskiej („Przeloty nad terytorium umawiających się państw”) art. 11, zatytułowany „Stosowanie przepisów lotniczych”, stanowi, co następuje:

„Z zastrzeżeniem postanowień niniejszej konwencji, ustawy i przepisy umawiającego się państwa dotyczące dopuszczenia na jego terytorium statków powietrznych używanych w międzynarodowej żegludze powietrznej lub opuszczania przez nie tego terytorium albo dotyczące eksploatacji i żeglugi wspomnianych statków powietrznych w czasie ich pobytu w jego granicach będą stosowane do statków powietrznych wszystkich umawiających się państw bez względu na przynależność państwową i powinny być przestrzegane przez wspomniane statki powietrzne przy przybyciu na terytorium danego państwa, przy opuszczaniu tego terytorium bądź podczas pobytu w jego granicach”.

8. Ponadto w art. 12 konwencji chicagowskiej dotyczącym „Reguł lotniczych” stwierdza się, że:

„Każde umawiające się państwo zobowiązuje się zastosować właściwe środki w celu zapewnienia, by każdy statek powietrzny przelatujący nad jego terytorium lub manewrujący w granicach jego terytorium, jak również każdy statek powietrzny noszący znak jego przynależności państwowej niezależnie od miejsca, w którym się znajduje, musiał stosować się do obowiązujących w danym miejscu reguł i przepisów, dotyczących lotu i manewrowania statków powietrznych. Każde umawiające się państwo zobowiązuje się utrzymywać swoje własne przepisy w tej dziedzinie, w możliwie jak najszerszym zakresie, w zgodności z przepisami ustanawianymi co pewien czas na podstawie niniejszej konwencji. Nad pełnym morzem obowiązywać będą reguły ustanowione na podstawie niniejszej konwencji. Każde umawiające się państwo zobowiązuje się zapewnić ściganie wszystkich osób naruszających obowiązujące przepisy”.

9. Zagadnienia opłat za korzystanie z portów lotniczych i innych podobnych należności dotyczy art. 15 konwencji chicagowskiej:

„Każdy port lotniczy w umawiającym się państwie otwarty do użytku publicznego dla krajowych statków powietrznych będzie również […] otwarty na jednakowych warunkach dla statków powietrznych wszystkich innych umawiających się państw. […]

Wszelkie opłaty za używanie takich portów lotniczych i udogodnień dla żeglugi powietrznej przez statki powietrzne jakiegokolwiek innego umawiającego się państwa, jakie umawiające się państwo może nakładać lub na których nakładanie może zezwolić, nie mogą przewyższać:

a) w odniesieniu do statków powietrznych nieużywanych do wykonywania regularnej międzynarodowej służby powietrznej – opłat uiszczanych przez krajowe statki powietrzne tego samego typu używane do podobnej służby,

b) w odniesieniu do statków powietrznych używanych do wykonywania regularnej międzynarodowej służby powietrznej – opłat uiszczanych przez krajowe statki powietrzne używane do podobnej służby.

Opłaty powyższe powinny być ogłaszane i podawane do wiadomości Organizacji Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego [...]. Żadne umawiające się państwo nie będzie nakładać opłat i innych należności z tytułu samego tylko korzystania z prawa tranzytu nad jego terytorium, przybycia na to terytorium lub opuszczenia tego terytorium przez statek powietrzny któregoś z umawiających się państw albo przez osoby lub rzeczy znajdujące się na jego pokładzie”.

10. W rozdziale IV konwencji chicagowskiej („Środki mające na celu ułatwienie żeglugi powietrznej”) znajduje się art. 24 poświęcony „opłatom celnym”, którego wyciąg brzmi następująco:

a) Statek powietrzny przylatujący na terytorium innego umawiającego się państwa, odlatujący z takiego terytorium lub przelatujący nad nim będzie czasowo zwolniony od opłat przy zachowaniu przepisów celnych danego państwa. Materiały pędne [...] znajdujące się na pokładzie statku powietrznego umawiającego się państwa, przybywającego na terytorium innego umawiającego się państwa i pozostające na jego pokładzie przy opuszczaniu tego terytorium, powinny być zwolnione od opłat celnych, kosztów inspekcji i tym podobnych opłat i należności państwowych lub miejscowych. […]

[…]”.

11. Na mocy konwencji chicagowskiej powołana została Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (zwana dalej „ICAO”), która od 1947 r. ma status wyspecjalizowanej organizacji Narodów Zjednoczonych( ). Jej członkami są wszystkie 27 państw członkowskich Unii Europejskiej, zaś sama Unia Europejska ma w ICAO jedynie status obserwatora. ICAO może wydawać wiążące przepisy prawne, ale też niewiążące zalecenia polityczno-prawne.

2. Protokół z Kioto

12. Protokół z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu( ), zwany dalej „protokołem z Kioto”, został przyjęty w dniu 11 grudnia 1997 r. i wszedł w życie w dniu 16 lutego 2005 r. Protokół z Kioto został ratyfikowany zarówno przez ówczesną Wspólnotę Europejską( ), jak i przez wszystkie 27 państw członkowskich Unii Europejskiej.

13. W protokole z Kioto te strony konwencji, które są zaliczane do „krajów rozwiniętych”( ), zobowiązały się do ograniczenia lub redukcji antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych. Dla Unii Europejskiej oraz jej państw członkowskich wynika z tego globalne zobowiązanie do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych w latach 2008–2012 o 8% poniżej poziomu emisji z 1990 r.( ).

14. Do możliwych działań, które strony protokołu z Kioto będą podejmować w celu wykonania ciążących na nich zobowiązań do ograniczenia lub redukcji emisji, należą też zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. a) pkt vii protokołu z Kioto:

„działania w sektorze transportu mające na celu ograniczenie lub redukcję emisji gazów cieplarnianych nieobjętych protokołem montrealskim”.

15. Artykuł 2 ust. 2 protokołu z Kioto stanowi ponadto, co następuje:

„Strony wymienione w załączniku I dążą do ograniczenia lub redukcji emisji gazów cieplarnianych nieobjętych protokołem montrealskim z paliw stosowanych w transporcie lotniczym i morskim poprzez współpracę w ramach, odpowiednio, Międzynarodowej Organizacji Lotnictwa Cywilnego oraz Międzynarodowej Organizacji Morskiej”.

3. Umowa „otwartego nieba” pomiędzy UE a USA

16. Umowa o transporcie lotniczym pomiędzy Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi z jednej strony a Stanami Zjednoczonymi Ameryki z drugiej strony( ) (zwana dalej „umową »otwartego nieba«”) została podpisana w kwietniu 2007 r. i zmieniona w wielu punktach protokołem z dnia 24 czerwca 2010 r.( ) (zwanym dalej „protokołem zmieniającym z 2010 r.”). W swoim pierwotnym brzmieniu umowa „otwartego nieba” była tymczasowo stosowana od dnia 30 marca 2008 r.( ), w brzmieniu ustalonym przez protokół zmieniający z 2010 r. jest ona stosowana tymczasowo od dnia 24 czerwca 2010 r.( ).

17. W art. 2 umowy „otwartego nieba” określono w sposób następujący zasadę „równej i sprawiedliwej konkurencji”:

„Każda strona stwarza przedsiębiorstwom lotniczym obu stron równe i sprawiedliwe warunki umożliwiające konkurencję w wykonywaniu międzynarodowego przewozu lotniczego na podstawie niniejszej umowy”.

18. Artykuł 3 umowy „otwartego nieba”, zatytułowany „Przyznanie praw”, a dokładniej jego ust. 4 stanowi, co następuje:

„Każda strona pozwala każdemu przedsiębiorstwu lotniczemu na określenie częstotliwości i zdolności przewozowych w oferowanym przez nią międzynarodowym przewozie lotniczym, na podstawie uwarunkowań handlowych rynku. Zgodnie z niniejszym prawem żadna ze stron nie ogranicza jednostronnie wielkości przewozu, częstotliwości ani regularności usługi ani nie określa typu statku powietrznego lub statków powietrznych eksploatowanych przez przedsiębiorstwa lotnicze drugiej strony, jak również nie wymaga przedkładania rozkładów lotów, programów lotów czarterowych lub planów operacyjnych przedsiębiorstw lotniczych drugiej strony, z wyjątkiem przypadków, w których może to być wymagane z przyczyn celnych, technicznych, operacyjnych lub ze względu na ochronę środowiska naturalnego (zgodnie z art. 15) przy zastosowaniu jednolitych warunków zgodnych z art. 15 konwencji”.

19. Odnośnie do „Stosowania przepisów ustawowych” art. 7 umowy „otwartego nieba” stanowi, co następuje:

„1. Przepisy ustawowe i wykonawcze jednej strony, dotyczące dopuszczenia na jej terytorium statku powietrznego wykorzystywanego w międzynarodowej żegludze powietrznej lub opuszczenia jej terytorium przez ten statek lub dotyczące eksploatacji i żeglugi tego statku powietrznego na terytorium tej strony, mają zastosowanie do statków powietrznych użytkowanych przez przedsiębiorstwa lotnicze drugiej strony i muszą być przestrzegane przez te statki powietrzne podczas przekraczania granic terytorium pierwszej strony oraz przebywania na jej terytorium [lub opuszczania przez nie tego terytorium].

2. Podczas przekraczania granic terytorium jednej strony oraz przebywania na nim pasażerowie, załoga i ładunki przewożone przez przedsiębiorstwo lotnicze drugiej strony muszą spełniać wymogi przepisów ustawowych i wykonawczych dotyczące dopuszczania na to terytorium pasażerów, załogi lub ładunku znajdujących się na statku powietrznym (w tym przepisów dotyczących wjazdu, odprawy, imigracji, spraw paszportowych, ceł i kwarantanny lub przepisów pocztowych w przypadku poczty) lub spełnienie tych wymogów musi być zapewnione przez działające w ich imieniu osoby trzecie”.

20. Pod tytułem „Należności i opłaty celne” w art. 11 umowy „otwartego nieba” znajduje się następujące postanowienie:

„1. Statki powietrzne eksploatowane w międzynarodowych przewozach lotniczych przez przedsiębiorstwa lotnicze jednej strony [...] są zwolnione, na zasadzie wzajemności, przy przylocie na terytorium drugiej strony z wszelkich ograniczeń przywozowych, podatków majątkowych i kapitałowych, opłat celnych, podatków akcyzowych oraz innych podobnych opłat i należności, które są: a) nakładane przez organy krajowe lub Wspólnotę Europejską; oraz b) nie są związane z kosztem świadczonych usług, pod warunkiem że wymienione wyposażenie i zapasy pozostają na pokładzie tych statków powietrznych.

2. Na zasadzie wzajemności, od podatków, opłat, ceł i należności wymienionych w ust. 1 niniejszego artykułu, z wyjątkiem opłat związanych z kosztem świadczonych usług, są również zwolnione:

[…]

c) paliwo, smary i zapasy techniczne podlegające zużyciu, przywiezione lub dostarczone na terytorium jednej ze stron, w celu użycia przez statki powietrzne eksploatowane w międzynarodowych przewozach lotniczych przez przedsiębiorstwo lotnicze drugiej strony, nawet jeżeli zapasy te mają zostać użyte w części podróży odbywającej się nad terytorium strony, na którym zostały one zabrane na pokład;

[…]”.

21. W art. 15 umowy „otwartego nieba” znajduje się postanowienie zatytułowane „Środowisko”, które w brzmieniu protokołu zmieniającego z 2010 r. ma w wyciągu następujące brzmienie( ):

„1. Strony uznają znaczenie ochrony środowiska przy opracowywaniu i wdrażaniu polityki w zakresie lotnictwa międzynarodowego, starannie porównując w trakcie opracowywania tej polityki stosunek kosztów środków mających na celu ochronę środowiska do korzyści z nich płynących, a w stosownych przypadkach wspólnie wspierają w skali globalnej skuteczne rozwiązania. W związku z powyższym strony wyrażają zamiar podjęcia współpracy na rzecz ograniczenia lub zmniejszenia – w sposób rozsądny z ekonomicznego punktu widzenia – wpływu międzynarodowego transportu lotniczego na środowisko.

2. Jeżeli jedna ze stron rozważa propozycje środków z zakresu ochrony środowiska na szczeblu regionalnym, krajowym lub lokalnym, powinna ocenić ich ewentualny niekorzystny wpływ na korzystanie z praw zawartych w niniejszej umowie oraz, jeżeli przyjęto takie środki, powinna podjąć odpowiednie kroki służące złagodzeniu wszelkiego takiego niekorzystnego wpływu. Na wniosek jednej ze stron, druga strona dostarcza opis takich działań służących ocenie i złagodzeniu tego niekorzystnego wpływu.

3. Przy określaniu środków z zakresu ochrony środowiska należy kierować się standardami (normami) ochrony środowiska dotyczącymi lotnictwa, przyjętymi przez Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego w załącznikach do konwencji, z wyjątkiem przypadków, w których zgłoszone zostały różnice. Strony stosują wszelkie środki z zakresu ochrony środowiska mające wpływ na usługi lotnicze objęte niniejszą umową zgodnie z art. 2 i art. 3 ust. 4 niniejszej umowy.

4. Strony potwierdzają zobowiązanie państw członkowskich i Stanów Zjednoczonych do stosowania zasady zrównoważonego podejścia.

[…]

7. Na wniosek stron wspólny komitet, wspierany przez ekspertów, opracowuje zalecenia w odniesieniu do kwestii ewentualnego pokrywania się i wzajemnej spójności środków rynkowych dotyczących emisji pochodzących z lotnictwa, wdrażanych przez strony w celu uniknięcia powielania środków i kosztów oraz zmniejszenia w możliwie największym zakresie obciążeń administracyjnych dla przedsiębiorstw lotniczych. Wdrożenie takich zaleceń uzależnione jest od przeprowadzenia wewnętrznej procedury zatwierdzenia lub ratyfikacji, która może stanowić wymóg każdej ze stron.

8. Jeśli jedna ze stron uważa, że kwestia związana z ochroną środowiska w zakresie transportu lotniczego, w tym nowe proponowane środki, budzi obawy w odniesieniu do stosowania lub wdrażania niniejszej umowy, może ona zażądać zwołania posiedzenia wspólnego komitetu, jak przewidziano w art. 18, w celu rozpatrzenia tej kwestii oraz opracowania właściwych odpowiedzi na obawy uznane za uzasadnione”.

B – Prawo Unii

22. System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych obowiązujący w Unii Europejski (zwany dalej „unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji”) służy ograniczeniu i redukcji emisji gazów cieplarnianych za pomocą instrumentów rynkowych. System ten, opisywany też czasami za pomocą angielskiego wyrażenia „cap and trade”, został wprowadzony dyrektywą 2003/87/WE( ) i obowiązuje dla całego Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG)( ).

23. Jak wynika z motywu 5 dyrektywy 2003/87, służy ona między innymi wykonaniu następujących zobowiązań Unii wynikających z protokołu w Kioto:

„Wspólnota oraz jej państwa członkowskie uzgodniły, iż będą wspólnie spełniać swoje zobowiązania w celu zmniejszenia antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych na podstawie protokołu z Kioto, zgodnie z decyzją 2002/358/WE. Niniejsza dyrektywa ma na celu przyczynienie się do spełniania zobowiązań Wspólnoty Europejskiej oraz jej państw członkowskich bardziej skutecznie, przez skuteczny europejski obrót przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych, z najmniejszym możliwym zmniejszeniem rozwoju gospodarczego oraz zatrudnienia”.

24. Pierwotnie emisje gazów cieplarnianych powodowane przez transport lotniczy nie były objęte unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji. W 2008 r. prawodawca Unii zdecydował jednak o objęciu transportu lotniczego tym systemem i to od dnia 1 stycznia 2012 r. Dlatego też po raz pierwszy w 2012 r. wszystkie linie lotnicze – także te z państw trzecich – muszą nabyć i zwrócić uprawnienia do emisji za swoje loty rozpoczynające się lub kończące się na lotniskach europejskich. W tym celu dokonano zmiany i uzupełnienia dyrektywy 2003/87 przez dyrektywę 2008/101( ).

25. Zmieniona dyrektywa zawiera nowy rozdział II zatytułowany „Lotnictwo” składający się z artykułów 3a–3g. Zakres stosowania tego rozdziału został zdefiniowany w art. 3a w następujący sposób:

„Przepisy niniejszego rozdziału mają zastosowanie do rozdzielania i wydawania przydziałów [uprawnień] w odniesieniu do działań lotniczych wymienionych w załączniku I”.

Zgodnie z definicją zawartą w załączniku I do zmienionej dyrektywy działaniami lotniczymi w rozumieniu dyrektywy są „[l]oty, które rozpoczynają się lub kończą na lotnisku znajdującym się na terytorium państwa członkowskiego, do którego zastosowanie mają postanowienia traktatu”( ).

W załączniku IV część B do zmienionej dyrektywy ustalono ponadto, że emisje z działań lotniczych oblicza się według wzoru „zużycie paliwa x współczynnik emisji”. Ponadto z załącznika tego wynika, że dla ustalenia zakresu działalności lotniczej operatorów statków powietrznych stosuje się wzór „tonokilometry = odległość x ładunek handlowy”, gdzie odległość oznacza długość ortodromy między lotniskiem odlotu a lotniskiem przylotu, powiększoną o dodatkowy stały współczynnik wynoszący 95 km.

26. Odnośnie do „łącznej liczby przydziałów [uprawnień do] emisji dla lotnictwa” art. 3c zmienionej dyrektywy stanowi:

„1. Łączna liczba przydziałów [uprawnień do] emisji, które zostaną przyznane operatorom statków powietrznych na okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., odpowiada 97% historycznych emisji lotniczych.

2. Łączna liczba przydziałów [uprawnień], które zostaną przyznane operatorom statków powietrznych na okres […], rozpoczynający się w dniu 1 stycznia 2013 r. i – w przypadku gdy po przeglądzie […], nie zostaną wprowadzone żadne zmiany – na każdy następny okres, odpowiada 95% historycznych emisji lotniczych pomnożonym przez liczbę lat w danym okresie.

[…]”( ).

27. Artykuł 3d zmienionej dyrektywy, zatytułowany „Metoda rozdzielania przydziałów [uprawnień] dla lotnictwa w drodze sprzedaży aukcyjnej”, zawiera następujący przepis:

„1. W okresie, o którym mowa w art. 3c ust. 1, 15% przydziałów [uprawnień] rozdziela się w drodze sprzedaży aukcyjnej.

2. Od dnia 1 stycznia 2013 r. odsetek przydziałów [uprawnień] rozdzielany w drodze sprzedaży aukcyjnej wynosi 15%. Ten odsetek może zostać zwiększony w ramach ogólnego przeglądu niniejszej dyrektywy.

[…]

4. Do państw członkowskich należy określenie, w jaki sposób wykorzystane zostaną dochody uzyskane z rozdzielania przydziałów [uprawnień] w drodze sprzedaży aukcyjnej. Dochody te powinny być wykorzystane do przeciwdziałania zmianom klimatu w UE i w państwach trzecich, [...]

[…]”.

28. W rozdziale IV zmienionej dyrektywy („Przepisy mające zastosowanie do lotnictwa i instalacji stacjonarnych”) art. 12 ust. 2a przewiduje w odniesieniu do przenoszenia, zwrotu oraz anulowania uprawnień, co następuje:

„Administrujące państwa członkowskie zapewniają, aby do dnia 30 kwietnia każdego roku każdy operator statków powietrznych zwracał liczbę przydziałów [uprawnień] odpowiadającą całkowitej ilości emisji wytworzonych w trakcie poprzedniego roku kalendarzowego, pochodzących z działań lotniczych wymienionych w załączniku I, które wykonuje ten operator statków powietrznych, zweryfikowanej zgodnie z art. 15. Państwa członkowskie zapewniają, aby przydziały [uprawnienia] zwrócone zgodnie z niniejszym ustępem zostały następnie anulowane”.

29. Zgodnie z art. 16 zmienionej dyrektywy państwa członkowskie muszą skutecznie wprowadzić w życie przewidziany system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i przewidzieć skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje za jego naruszenia. Sankcje te mogą obejmować nawet zakaz prowadzenia działalności; decyzję o zastosowaniu takiej sankcji podejmuje Komisja na wniosek państwa członkowskiego. Nazwy (nazwiska) operatorów statków powietrznych naruszających obowiązki wynikające z systemu uprawnień do emisji podlegają opublikowaniu.

30. Artykuł 25a zmienionej dyrektywy, zatytułowany „Środki państw trzecich mające na celu zmniejszenie wpływu lotnictwa na zmiany klimatu”, stanowi, co następuje:

„1. W przypadku gdy państwo trzecie przyjmuje środki mające na celu zmniejszenie wpływu lotów rozpoczynających się w tym państwie i kończących się we Wspólnocie na zmiany klimatu, Komisja, po przeprowadzeniu konsultacji z tym państwem trzecim i z państwami członkowskimi [...] rozważa dostępne rozwiązania zapewniające optymalne wzajemne oddziaływanie na siebie systemu wspólnotowego i środków tego państwa.

W razie konieczności Komisja może przyjąć zmiany, tak by loty rozpoczynające się w danym państwie trzecim zostały wyłączone z działań lotniczych wymienionych w załączniku I lub by przewidzieć jakiekolwiek inne zmiany [...]

[…]

2. Wspólnota i jej państwa członkowskie nadal dążą do osiągnięcia porozumienia w sprawie środków o charakterze globalnym, mających na celu zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych pochodzących z lotnictwa. W świetle takiego porozumienia Komisja rozważy, czy zmiany do niniejszej dyrektywy w odniesieniu do operatorów statków powietrznych są konieczne”.

31. Uzupełniająco należy wskazać na preambułę dyrektywy 2008/11, której motywy 8–11 oraz 17 zawierają następujące stwierdzenia:

„(8) Protokół z Kioto [...], wymaga od krajów rozwiniętych dążenia do ograniczenia lub zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych pochodzących z lotnictwa, które nie są kontrolowane protokołem montrealskim, w drodze współpracy z Organizacją Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO).

(9) Wspólnota nie jest umawiającą się stroną [konwencji chicagowskiej], lecz wszystkie państwa członkowskie są umawiającymi się stronami tej konwencji i członkami ICAO. Państwa członkowskie nadal wspierają prowadzone wspólnie z innymi państwami należącymi do ICAO prace nad przygotowaniem środków, w tym nad przygotowaniem instrumentów rynkowych, mających niwelować wpływ lotnictwa na zmiany klimatu. Na szóstym posiedzeniu Komitetu ICAO ds. Lotnictwa i Ochrony Środowiska, które odbyło się w 2004 r., uzgodniono, że system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji stworzony specjalnie dla lotnictwa, oparty na nowym instrumencie prawnym i funkcjonujący pod kierownictwem ICAO, nie wydaje się wystarczająco odpowiedni, aby go kontynuować. W związku z tym w rezolucji A35-5 z 35. sesji Zgromadzenia ICAO, które zebrało się we wrześniu 2004 r., nie zaproponowano nowego instrumentu prawnego, lecz zatwierdzono otwarty handel przydziałami [uprawnieniami do] emisji i możliwość włączenia przez państwa emisji pochodzących z lotnictwa międzynarodowego do swoich systemów handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji. W dodatku L do rezolucji A36-22 wydanej na 36. sesji Zgromadzenia ICAO, która odbyła się we wrześniu 2007 r., wezwano umawiające się państwa, by nie stosowały systemu handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji do operatorów statków powietrznych pochodzących z innych umawiających się państw, chyba że czynią to na podstawie wzajemnych umów zawartych między tymi państwami. Przypominając, że w konwencji z Chicago wyraźnie uznano prawo każdej umawiającej się strony do stosowania, na zasadzie niedyskryminacji, własnych praw i regulacji do statków powietrznych ze wszystkich państw, państwa członkowskie Wspólnoty Europejskiej wraz z piętnastoma innymi państwami europejskimi zgłosiły zastrzeżenie do tej rezolucji i zastrzegły – na mocy konwencji z Chicago – prawo do wdrażania środków rynkowych i ich stosowania na zasadzie niedyskryminacji do wszystkich operatorów statków powietrznych ze wszystkich państw, którzy świadczą usługi lotnicze na trasach rozpoczynających się lub kończących na ich terytorium lub w ich granicach.

(10) Szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska naturalnego ustanowiony decyzją nr 1600/2002/WE Parlamentu Europejskiego i Rady [...] przewidywał, że Wspólnota określi i podejmie konkretne działania mające na celu zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych pochodzących z lotnictwa, jeżeli żadne tego rodzaju działanie nie zostanie uzgodnione w ramach ICAO przed 2002 r. W swoich konkluzjach z października 2002 r., grudnia 2003 r. i października 2004 r. Rada wielokrotnie wzywała Komisję do zaproponowania działań mających na celu ograniczenie wpływu międzynarodowego transportu lotniczego na zmiany klimatu.

(11) Na poziomie państw członkowskich i na poziomie wspólnotowym we wszystkich sektorach gospodarki Wspólnoty należy stosować polityki i środki umożliwiające osiągnięcie niezbędnych, znacznych redukcji. Jeżeli wpływ lotnictwa na zmiany klimatu będzie nadal wzrastał w dotychczasowym tempie, redukcje osiągnięte w ramach przeciwdziałania zmianom klimatu przez inne sektory zostaną w poważnym stopniu zniwelowane.

[…]

(17) Wspólnota i jej państwa członkowskie powinny nadal dążyć do osiągnięcia porozumienia w sprawie środków o charakterze globalnym, mających na celu zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych pochodzących z lotnictwa. System wspólnotowy może służyć jako ogólnoświatowy model wykorzystania handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji. Wspólnota i jej państwa członkowskie powinny nadal utrzymywać kontakt ze stronami trzecimi podczas wdrażania niniejszej dyrektywy oraz zachęcać państwa trzecie do przyjmowania środków równoważnych. Jeżeli państwo trzecie przyjmie środki o skutkach dla środowiska co najmniej równoważnych ze skutkami niniejszej dyrektywy, mające na celu ograniczenie wpływu lotów kończących się we Wspólnocie na zmiany klimatu, Komisja – po zasięgnięciu opinii danego państwa – powinna rozważyć dostępne możliwości, dzięki którym zapewniona zostanie jak najlepsza interakcja między systemem wspólnotowym a środkami stosowanymi w tym państwie. Systemy handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji rozwijane w krajach trzecich zaczynają zapewniać optymalną interakcję z systemem wspólnotowym, jeżeli chodzi o uwzględnienie lotnictwa. Uzgodnienia dwustronne dotyczące powiązania systemu wspólnotowego z innymi systemami handlu przydziałami [uprawnieniami] w celu utworzenia wspólnego systemu lub dotyczące uwzględniania środków równoważnych w celu uniknięcia dublowania się regulacji mogłyby stanowić krok ku porozumieniu światowemu. W przypadkach gdy takie dwustronne porozumienia zostały zawarte, Komisja może wprowadzić zmiany dotyczące rodzajów działalności lotniczej objętej system[em] wspólnotowym, w tym istotne dostosowania w odniesieniu do łącznej liczby przydziałów wydawanych operatorom statków powietrznych”.

C – Prawo krajowe

32. Z prawa Zjednoczonego Królestwa znaczenie ma Aviation Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme Regulations 2009( ) (zwane dalej „Regulations z 2009 r.”), zawierające część krajowych przepisów transponujących dyrektywę 2008/101( ).

III – Postępowanie przed sądem krajowym

33. Przed sądem krajowym, High Court of Justice of England and Wales (Queen’s Bench Division, Administrative Court), zawisłe jest postępowanie ze skargi skierowanej przeciwko Regulations z 2009 r.

34. Skarga została wniesiona w dniu 16 grudnia 2009 r. przez czterech skarżących mających siedzibę w Stanach Zjednoczonych. Są to The Air Transport Association of America (ATAA), American Airlines (AA), Continental Airlines (Continental) oraz United Air Lines (UAL). ATAA jest stowarzyszeniem handlowym i usługowym przedsiębiorstw lotniczych ze Stanów Zjednoczonych, które nie prowadzi działalności zarobkowej. AA, Continental oraz UAL są trzema liniami lotniczymi z siedzibami w Stanach Zjednoczonych wykonującymi przeloty na całym świecie, w tym do miejsc docelowych w Unii Europejskiej. Administrującym państwem członkowskim w rozumieniu unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji jest dla nich Zjednoczone Królestwo( ).

35. Pozwanym jest minister energii oraz do spraw zmiany klimatu( ) Zjednoczonego Królestwa jako główny organ krajowy właściwy do transpozycji dyrektywy 2008/101.

36. Obie strony są wspierane przez interwenientów ubocznych. Po stronie skarżących przystąpiły do postępowania krajowego dwa dalsze stowarzyszenia( ): The International Air Transport Association (IATA), międzynarodowe stowarzyszenie linii lotniczych oraz The National Airlines Council of Canada (NACC), stowarzyszenie kanadyjskich linii lotniczych. Po stronie pozwanego do sporu przystąpiło łącznie pięć organizacji ekologicznych( ), a mianowicie The Aviation Environment Federation (AEF), brytyjska sekcja World Wide Fund For Nature (WWF-UK), The European Federation for Transport and Environment (EFTE), The Environmental Defense Fund (EDF) oraz Earthjustice.

37. Skarżący wspierani przez interwenientów w istocie zarzucają, że dyrektywa 2008/101, której transpozycji służy Regulations z 2009 r., jest nieważna z uwagi na niezgodność z prawem międzynarodowym. Pozwany i działający po jego stronie interwenienci zajmują całkowicie przeciwstawne stanowisko.

IV – Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz postępowanie przed Trybunałem

38. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2010 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 22 lipca 2010 r., High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) przedłożył Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:

1) Czy jedna lub więcej z wymienionych poniżej norm prawa międzynarodowego może służyć jako podstawa dla zakwestionowania ważności dyrektywy 2003/87/WE zmienionej dyrektywą 2008/101/WE, w celu uwzględnienia działalności lotniczej w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji [...]:

a) zasada międzynarodowego prawa zwyczajowego, zgodnie z którą każde państwo posiada całkowitą i wyłączną suwerenność w przestrzeni powietrznej nad swoim terytorium;

b) zasada międzynarodowego prawa zwyczajowego, zgodnie z którą żadne państwo nie może prawnie próbować poddania żadnej części morza pełnego swej suwerenności;

c) zasada międzynarodowego prawa zwyczajowego polegająca na wolności przelotu nad morzem pełnym;

d) zasada międzynarodowego prawa zwyczajowego (której istnienie kwestionuje strona pozwana), zgodnie z którą statki powietrzne nad morzem pełnym podlegają wyłącznej suwerenności kraju, w którym są zarejestrowane, o ile umowa międzynarodowa nie stanowi wyraźnie inaczej;

e) Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym z 1944 r. (konwencja chicagowska) (w szczególności art. 1, 11, 12, 15 i 24);

f) umowa „otwartego nieba” (w szczególności art. 7, art. 11 ust. 2 lit. c) i art. 15 ust. 3);

g) protokół z Kioto (w szczególności art. 2 ust. 2)?

W zakresie, w jakim odpowiedź na pytanie pierwsze może być twierdząca:

2) Czy zmieniona dyrektywa jest nieważna, jeśli stosuje system handlu uprawnieniami do emisji i w takim zakresie, w jakim go stosuje, do tych części lotów (wszystkich statków powietrznych bądź zarejestrowanych w państwach trzecich), które odbywają się poza przestrzenią powietrzną państw członkowskich UE, ponieważ narusza ona jedną lub więcej podanych powyżej zasad prawa międzynarodowego?

3) Czy zmieniona dyrektywa jest nieważna, jeśli stosuje system handlu uprawnieniami do emisji i w takim zakresie, w jakim go stosuje, do tych części lotów (wszystkich statków powietrznych bądź zarejestrowanych w państwach trzecich), które odbywają się poza przestrzenią powietrzną państw członkowskich UE, ponieważ narusza ona:

a) artykuły 1, 11 lub 12 konwencji chicagowskiej;

b) artykuł 7 umowy „otwartego nieba”?

4) Czy zmieniona dyrektywa jest nieważna w zakresie, w jakim stosuje system handlu uprawnieniami do emisji do działalności lotniczej jako naruszająca:

a) artykuł 2 ust. 2 protokołu z Kioto oraz art. 15 ust. 3 umowy „otwartego nieba”;

b) artykuł 15 konwencji chicagowskiej, samodzielnie albo w związku z art. 3 ust. 4 oraz art. 15 ust. 3 umowy „otwartego nieba”;

c) artykuł 24 konwencji chicagowskiej, samodzielnie albo w związku z art. 11 ust. 2 lit. c) umowy „otwartego nieba”?

39. W procedurze pisemnej przed Trybunałem uczestniczyli: skarżący z postępowania krajowego, interwenienci, którzy przystąpili do obu stron postępowania krajowego, rządy belgijski, niemiecki, hiszpański, francuski, włoski, niderlandzki, austriacki, polski, szwedzki, Zjednoczonego Królestwa, islandzki i norweski oraz Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej i Komisja Europejska.

40. Rozprawa przed Trybunałem odbyła się w dniu 5 lipca 2011 r. Brali w niej udział wszyscy uczestnicy procedury pisemnej z wyjątkiem rządów belgijskiego, niemieckiego, włoskiego, niderlandzkiego, austriackiego i islandzkiego, a ponadto rząd duński.

V – Ocena prawna

41. Skarżący z postępowania krajowego i wspierające ich stowarzyszenia są zdania, że uwzględnienie międzynarodowego transportu lotniczego w systemie handlu uprawnieniami do emisji Unii Europejskiej jest niezgodne z szeregiem zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego oraz z różnymi umowami międzynarodowymi. Dlatego też dyrektywa 2008/101, na mocy której rozszerzono unijny system handlu uprawnieniami do emisji na transport lotniczy, jest nieważna.

42. Uczestnicy postępowania kwestionują dyrektywę 2008/101 zasadniczo za pomocą trzech grup zarzutów: po pierwsze, twierdzą oni, że Unia Europejska przekracza zakres swoich kompetencji w świetle prawa międzynarodowego przez to, że nie ogranicza się do rozciągnięcia swojego systemu handlu uprawnieniami do emisji na loty odbywające się wewnątrz Europy, lecz obejmuje nim także odcinki tras lotów międzynarodowych odbywające się nad pełnym morzem lub nad terytorium państw trzecich( ). Po drugie, stoją oni na stanowisku, że system handlu uprawnieniami do emisji dla międzynarodowego transportu lotniczego powinien zostać wynegocjowany i uchwalony w ramach ICAO i nie może zostać wprowadzony jednostronnie( ). Po trzecie, są oni zdania, że system handlu uprawnieniami do emisji jest równoznaczny z podatkami lub daninami zakazanymi przez umowy międzynarodowe( ).

43. Unia Europejska jest bezspornie związana prawem międzynarodowym. Po pierwsze, Unia ma osobowość prawną (art. 47 TUE) i może być zatem podmiotem praw i obowiązków wynikających z prawa międzynarodowego. Po drugie, Unia uznaje wprost cel przyczyniania się do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego (art. 3 ust. 5 zdanie drugie TUE) oraz wspierania na świecie poszanowania zasad prawa międzynarodowego (art. 21 ust. 1 akapit pierwszy TUE).

44. W związku z tym Unia zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powinna wykonywać swoje kompetencje z poszanowaniem prawa międzynarodowego( ). Zadaniem Trybunału w ramach jego właściwości w postępowaniu prejudycjalnym [art. 19 ust. 3 lit. b) TUE, art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE] jest badanie, czy ważność działań organów Unii nie jest ograniczona przez to, że naruszają one reguły prawa międzynarodowego( ).

45. Nie oznacza to jednak, że jednostki (tj. osoby fizyczne lub prawne) mogą się w postępowaniach sądowych w sposób dowolny powoływać na przepisy lub zasady prawa międzynarodowego w celu kwestionowania aktów prawnych organów Unii. Przeciwnie, w odniesieniu do każdego konkretnego przepisu prawa międzynarodowego oraz w odniesieniu do każdej zasady prawa międzynarodowego będących przedmiotem zainteresowania należy oddzielnie ustalić, czy i w jakim zakresie mogą one zostać uwzględnione jako kryterium oceny zgodności z prawem aktów prawnych Unii w postępowaniu sądowym wszczętym przez osobę fizyczną lub prawną( ). Problem ten, któremu poświęcone jest pierwsze pytanie prejudycjalne, poprzedza w sposób logiczny właściwe badanie ważności dyrektywy 2008/101 (bądź badanie ważności dyrektywy 2003/87 zmienionej dyrektywą 2008/101), należy go więc rozpatrzyć w pierwszej kolejności.

46. Oceniając poruszone zagadnienia prawne, ograniczę się poza tym do zasad i przepisów prawa międzynarodowego, które sąd krajowy konkretnie uczynił przedmiotem swoich pytań. Nie wydaje mi się celowe zajmowanie się także innymi umowami międzynarodowymi, na które wskazali głównie interwenienci wspierający skarżących z postępowania krajowego( ). Wprawdzie teoretycznie możliwe jest, że Trybunał w postępowaniu prejudycjalnym z urzędu zajmie stanowisko w kwestii możliwych przyczyn nieważności, których nie przedstawił mu sąd krajowy( ), jednakże w przypadku wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczących ważności aktów prawnych należy korzystać oszczędnie z tej możliwości. Jeżeli z akt wynika, że sąd krajowy w sposób dorozumiany odmówił skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału dotyczącego określonego przepisu, to także Trybunał nie powinien zajmować się tym zagadnieniem( ). Taka sytuacja występuje w niniejszym przypadku: we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym High Court wspomina co prawda wielokrotnie o innych umowach międzynarodowych, do których odnosili się interwenienci, jednakże nie czyni ich przedmiotem pytań prejudycjalnych dotyczących ważności aktów prawnych skierowanych do Trybunału.

A – W przedmiocie uwzględnienia umów międzynarodowych oraz zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego jako kryterium oceny ważności dyrektywy 2008/101 (pytanie pierwsze)

47. W ramach pytania pierwszego należy rozpatrzyć zasadniczą kwestię, czy i w jakim zakresie umowy międzynarodowe i zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego, do których odniósł się sąd krajowy, w ogóle mogą zostać uwzględnione jako kryterium oceny ważności dyrektywy 2008/101 w przypadku sporów sądowych przed sądami krajowymi, które zostały wszczęte przez osoby fizyczne lub prawne – w niniejszym przypadku przez przedsiębiorstwa i stowarzyszenia przedsiębiorstw.

48. Zagadnienie to będę rozpatrywała najpierw w odniesieniu do trzech wskazanych umów międzynarodowych – konwencji chicagowskiej, protokołu z Kioto oraz umowy „otwartego nieba” (zob. część 1 poniżej), a następnie w odniesieniu do różnych zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego wziętych pod uwagę przez sąd krajowy (zob. część 2 poniżej).

1. Umowy międzynarodowe [pierwsze pytanie lit. e)–g)]

49. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem umowy międzynarodowe mogą zostać uwzględnione jako kryterium oceny ważności działań organów Unii z zastrzeżeniem dwóch przesłanek( ):

– po pierwsze, Unia Europejska musi być związana daną umową;

– po drugie, charakter i struktura danej umowy nie mogą się sprzeciwiać takiemu badaniu ważności, a ponadto treść jej przepisów musi być bezwarunkowa i dostatecznie jasna.

50. W ramach drugiej przesłanki należy uwzględnić, że zagadnienie ważności dyrektywy 2008/101 w niniejszym przypadku pojawia się w sporze sądowym, który został wszczęty przez jednostki – przez kilka linii lotniczych oraz stowarzyszenie linii lotniczych( ).

a) Konwencja chicagowska [pytanie pierwsze lit. e.)]

51. Odnośnie do konwencji chicagowskiej należy stwierdzić, że nie jest już spełniona pierwsza z przesłanek wymienionych w pkt 49.

52. Unia Europejska nie jest bowiem stroną konwencji chicagowskiej. Dlatego też z konwencji tej formalnie nie wynikają dla Unii ani prawa, ani obowiązki.

53. Mimo to skarżący z postępowania krajowego oraz wspierające ich stowarzyszenia uważają, że Unia jest materialnie związana konwencją chicagowską. W tym celu powołują się na art. 351 TFUE i wskazują na teorię o następstwie funkcjonalnym.

54. Oba argumenty nie są jednak przekonujące.

i) Brak związania konwencją chicagowską na podstawie art. 351 TFUE

55. Z art. 351 akapit pierwszy TFUE (dawniej art. 307 WE bądź art. 234 EWG) wynika, że traktaty (tj. TUE oraz TFUE( )) nie naruszają praw i obowiązków państw członkowskich wobec państw trzecich, jeżeli dotyczy to praw i obowiązków wynikających z umów międzynarodowych zawartych przed uzyskaniem członkostwa danego państwa członkowskiego w Unii Europejskiej.

56. Prawo Unii, uznając zgodnie z art. 351 akapit pierwszy TFUE stare umowy państw członkowskich z państwami trzecimi, czyni zadość zasadzie prawa międzynarodowego pacta sunt servanda( ). Wyrażając to inaczej, członkostwo w Unii Europejskiej nie zobowiązuje państw członkowskich do łamania ich zobowiązań wobec państw trzecich wynikających z zawartych wcześniej umów międzynarodowych( ).

57. Organy Unii są jednak ze swojej strony jedynie zobowiązane nie utrudniać wykonywania obowiązków państw członkowskich wynikających z zawartych wcześniej umów międzynarodowych; takie umowy nie czynią jednak Unii podmiotem zobowiązanym na gruncie prawa międzynarodowego wobec zainteresowanych państw trzecich( ). Obowiązuje tu bowiem uznana także na gruncie prawa międzynarodowego zasada względnej skuteczności umów, zgodnie z którą dla podmiotów trzecich z umów nie wynikają ani prawa, ani obowiązki (pacta tertiis nec nocent nec prosunt)( ).

58. Brak związania Unii wcześniejszymi umowami państw członkowskich staje się poza tym oczywisty, jeżeli porówna się postanowienia obowiązujące dla wcześniejszych umów państw członkowskich zawarte w art. 351 TFUE z postanowieniami, które obowiązują na podstawie art. 216 TFUE dla umów zawartych przez samą Unię. Podczas gdy art. 216 ust. 2 TFUE nakazuje, że umowy zawarte przez samą Unię wiążą instytucje Unii i państwa członkowskie, w art. 351 TFUE brakuje podobnego postanowienia w odniesieniu do wcześniej zawartych umów państw członkowskich. Z art. 351 TFUE nie wynika obowiązek instytucji Unii do dostosowania prawa Unii do zawartych wcześniej umów państw członkowskich. Natomiast państwa członkowskie są zgodnie z art. 351 akapit drugi TFUE zobowiązane do zastosowania wszelkich właściwych środków w celu wyeliminowania ewentualnych niezgodności pomiędzy ich wcześniej zawartymi umowami a traktatami podstawowymi Unii (TUE oraz TFUE). W przypadku zaistnienia takiej konieczności państwa członkowskie muszą dostosować lub wypowiedzieć swoje wcześniejsze umowy zawarte z państwami trzecimi( ).

59. Z art. 351 TFUE nie wynika zatem związanie Unii konwencją chicagowską.

ii) Brak związania konwencją chicagowską w wyniku następstwa funkcjonalnego

60. Także za pomocą teorii następstwa funkcjonalnego nie da się skonstruować związania Unii konwencją chicagowską.

61. Źródłem teorii następstwa funkcjonalnego jest wyrok Trybunału w sprawie International Fruit Company. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że ówczesna Europejska Wspólnota Gospodarcza związana jest postanowieniami GATT 1947 mimo braku formalnego członkostwa w tym układzie w zakresie, w jakim przejęła ona na podstawie traktatu EWG uprawnienia, które wcześniej były wykonywane przez państwa członkowskie( ).

62. Powyższego orzecznictwa dotyczącego GATT nie można jednak wprost przenieść na grunt innych umów międzynarodowych( ). W szczególności nie przystaje ono do transportu lotniczego będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

63. Po pierwsze, w zakresie transportu lotniczego – wbrew opinii skarżących z postępowania krajowego oraz wspierających ich stowarzyszeń – na Unię przeszły wprawdzie liczne, ale jeszcze nie wszystkie kompetencje państw członkowskich( ). W związku z tym umowy dotyczące transportu lotniczego do chwili obecnej są zawierane jako „umowy mieszane”, w których obok Unii biorą udział jako strony umowy także państwa członkowskie( ).

64. Po drugie, brak jest jakichkolwiek wskazówek, jakoby Unia Europejska bądź wcześniej Wspólnota Europejska występowały w ramach ICAO jako następczynie prawne ich państw członkowskich i że takie zachowanie spotkało się z aprobatą pozostałych stron konwencji chicagowskiej, tak jak to miało miejsce w przypadku GATT 1947( ). Jak wynika z akt sprawy, Unia ma w ramach ICAO jedynie status obserwatora i koordynuje przed posiedzeniami organów ICAO stanowiska państw członkowskich, nie występuje jednak w tych gremiach – w każdym razie według stanu na dzień dzisiejszy – zamiast państw członkowskich( ). Skarżący z postępowania krajowego i wspierające ich stowarzyszenia potwierdzili to na rozprawie przed Trybunałem w odpowiedzi na zadane im w tej kwestii pytanie.

65. W takiej sytuacji nie można przyjąć następstwa funkcjonalnego, w wyniku którego Unia przejęłaby w ramach ICAO rolę jej państw członkowskich i przez to sama stałaby się – rzeczywiście – podmiotem związanym konwencją chicagowską. Sama okoliczność, że wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej są stronami konwencji chicagowskiej, nie wystarcza, aby uzasadnić związanie Unii tą konwencją( ).

iii) Wniosek pośredni

66. Jako że Unia Europejska nie jest związana konwencją chicagowską, konwencja ta nie może stanowić kryterium oceny ważności dyrektywy 2008/101. Jednakże okoliczność, że wszystkie państwa członkowskie Unii są stronami konwencji chicagowskiej, może mieć znaczenie przy wykładni przepisów prawa Unii( ); wynika to z ogólnej zasady dobrej wiary, która obowiązuje także w prawie międzynarodowym, a ponadto znalazła szczególny wyraz w prawie Unii w art. 4 ust. 3 TUE( ).

b) Protokół z Kioto oraz umowa „otwartego nieba” [pytanie pierwsze lit. f) i g)]

67. Unia Europejska – dawniej Wspólnota Europejska – jest bez wątpienia jako strona obu tych umów związana protokołem z Kioto i umową „otwartego nieba” (zob. też art. 216 ust. 2 TFUE w związku z art. 1 akapit trzeci zdanie trzecie TUE). Spełniona jest zatem pierwsza z przesłanek wymienionych powyżej w pkt 49. Należy jednak zbadać, czy spełniona jest także druga przesłanka, tj. czy protokół z Kioto i umowa „otwartego nieba” mogą z uwagi na swój charakter i strukturę stanowić kryterium oceny ważności aktu prawnego Unii i czy treść wchodzących w rachubę postanowień tych umów jest bezwarunkowa i dostatecznie jasna.

i) Uwaga wstępna

68. Każda umowa międzynarodowa zawarta przez Unię Europejską jest w rozumieniu prawa międzynarodowego dla niej wiążąca wobec pozostałych stron umowy. Obowiązywanie tego rodzaju umów w prawie wewnętrznym Unii nie jest jednak zagadnieniem prawa międzynarodowego, lecz kwestią prawa Unii. Trybunał w utrwalonym orzecznictwie rozwiązuje to zagadnienie w ten sposób, że umowy międzynarodowe zawarte przez Unię od momentu ich wejścia w życie stanowią istotną („integralną”) część porządku prawnego Unii( ). Z art. 216 ust. 2 TFUE wynika dodatkowo, że umowy te wiążą instytucje Unii i państwa członkowskie. Od zwykłego obowiązywania umowy międzynarodowej należy jednak odróżnić kwestię skutków jej postanowień w konkretnym sporze prawnym. Z charakteru i struktury każdej umowy może bowiem wynikać, że jej postanowienia w ogóle nie mogą być stosowane lub mogą być stosowane tylko w ograniczonym zakresie w stosunkach wewnątrz Unii do celów sądowej kontroli ważności działań instytucji Unii.

69. Rozstrzygając zagadnienie, jakie skutki wywierają w Unii postanowienia umowy zawartej pomiędzy Unią Europejską a państwem trzecim, nie można pomijać prawnomiędzynarodowej proweniencji danych postanowień. Jeżeli umowa – tak jak ma to zwykle miejsce – nie zawiera wyraźnych uregulowań dotyczących kwestii, jakie skutki mają wywierać jej postanowienia w wewnętrznym porządku prawnym stron umowy, to do zadań właściwych sądów należy ustalenie tej kwestii w drodze wykładni( ) z uwzględnieniem przy tym w szczególności ducha, struktury lub też brzmienia umowy( ). W każdym razie do Trybunału należy ustalenie, w oparciu o wskazane powyżej kryteria, czy postanowienia umów międzynarodowych uprawniają podmioty podlegające prawu Unii do powołania się na nie przed sądem w celu zakwestionowania ważności uregulowań Unii( ).

70. I tak na przykład Trybunał rozstrzygał w swoim utrwalonym orzecznictwie dotyczącym reguł WTO oraz uchwał organów WTO, że z uwagi na swój charakter i strukturę nie mogą być one w ogóle stosowane jako kryteria oceny ważności aktów prawnych Unii. Trybunał uzasadniał to stanowisko zasadniczo wielką giętkością (lub „elastycznością”, po francusku: „souplesse”) prawa GATT (bądź obecnie prawa WTO), które jest zorientowane na rozwiązania uzyskiwane w drodze negocjacji i opierające się na zasadzie wzajemności( ).

71. Poza tym ogólnie obowiązuje zasada, że umowa międzynarodowa może stanowić kryterium oceny ważności aktów prawnych instytucji Unii w postępowaniach wszczętych przez jednostki (tj. osoby fizyczne lub prawne) jedynie wtedy, gdy z uwagi na jej charakter i strukturę może przyznawać jednostce prawa, na które może się ona powoływać przed sądem( ). Innymi słowy dana umowa międzynarodowa musi dotyczyć bezpośrednio sytuacji prawnej jednostki( ).

72. Umowa międzynarodowa dotyczy sytuacji prawnej jednostki zwłaszcza wtedy, gdy przyznaje jednostce autonomiczne prawa i wolności( ), tak jak ma to miejsce w licznych umowach stowarzyszeniowych, kooperacyjnych lub partnerskich zawartych przez Unię Europejską( ). Również umowy międzynarodowe dotyczące ochrony środowiska mogą zawierać postanowienia, na które może powoływać się przed sądem każda zainteresowana osoba( ).

73. Ograniczenie możliwości powoływania się przed sądem przez jednostki na umowy międzynarodowe jako kryterium oceny ważności można wyjaśnić celem indywidualnej ochrony prawnej: jednostki korzystają w prawie Unii – jak też w większości wewnątrzkrajowych porządków prawnych – z reguły z ochrony prawnej w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do ochrony zagwarantowanych im praw i wolności (zob. także art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej).

74. W świetle powyższego także w niniejszym przypadku należy najpierw zbadać protokół z Kioto oraz umowę „otwartego nieba” pod tym względem, czy zgodnie z ich charakterem i strukturą mogą one przyznawać prawa, na które jednostka może powoływać się przed sądem. Następnie należy konkretnie zbadać, czy treść wskazanych postanowień tych umów jest bezwarunkowa i dostatecznie jasna, aby jednostka mogła powoływać się na nie przed sądem.

75. Niniejszy przypadek nie wymaga rozstrzygnięcia zagadnienia, czy musiałyby obowiązywać inne, mniej restrykcyjne przesłanki, gdyby uprzywilejowani skarżący w rozumieniu art. 263 akapit drugi TFUE w ramach skargi o stwierdzenie nieważności podnosili, że akt prawny Unii narusza jej zobowiązania wynikające z prawa międzynarodowego( ). Za tym przemawiałaby okoliczność, że prawo międzynarodowe jest częścią składową prawa Unii, a uprzywilejowani skarżący w systemie traktatów podstawowych Unii Europejskiej nie tylko mogą dochodzić swoich własnych praw, ale mogą też przyczyniać się w interesie ogólnym do kontroli legalności działań instytucji Unii, do czego zalicza się też zgodnie z art. 3 ust. 5 zdanie drugie TUE zapewnienie ścisłego przestrzegania prawa międzynarodowego.

ii) Protokół z Kioto [pytanie pierwsze lit. g)]

76. W odniesieniu do protokołu z Kioto tylko skarżący z postępowania przed sądem krajowym i wspierające ich stowarzyszenia są zdania, że może on zostać bezpośrednio zastosowany. Uczestniczące w postępowaniu prejudycjalnym instytucje i rządy oraz organizacje ekologiczne zajmują całkowicie przeciwstawne stanowisko i przyjmują, że protokół z Kioto nie może stanowić kryterium oceny ważności dyrektywy 2008/101.

77. To drugie stanowisko przekonuje. Ani z charakteru i struktury protokołu z Kioto w ogólności, ani też w szczególności z konkretnie przywołanego postanowienia (z jego art. 2 ust. 2) nie można wyprowadzić żadnych wskazówek, które przemawiałyby za jego bezpośrednim stosowaniem.

– Charakter i struktura protokołu z Kioto

78. Protokół z Kioto jest umową dotyczącą ochrony środowiska i klimatu. Jest on protokołem dodatkowym do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu( ).

79. Ostatecznym celem konwencji ramowej oraz wszystkich dokumentów prawnych z nią związanych jest doprowadzenie do stabilizacji koncentracji gazów cieplarnianych w atmosferze na poziomie, który zapobiegałby niebezpiecznej antropogenicznej ingerencji w system klimatyczny( ). Preambuła konwencji ramowej podkreśla między innymi obawę ludzkości przed negatywnymi skutkami zmiany klimatu ziemi( ), wzywa ona wszystkie państwa do maksymalnie rozwiniętej współpracy( ) i podkreśla suwerenność państw w międzynarodowej współpracy w zakresie zwalczania zmian klimatu( ).

80. Już powyższe cele i ogólny kontekst, w którym jest umiejscowiony protokół z Kioto, wskazują na to, że jest to instrument prawny regulujący jedynie stosunki pomiędzy państwami( ) oraz ich zobowiązania w ramach ogólnoświatowych starań w celu zwalczania zmian klimatu.

81. Wrażenie to pogłębia się, jeżeli zwróci się uwagę na najważniejsze postanowienia protokołu z Kioto. W celu wspierania zrównoważonego rozwoju wymienia się tam niewyczerpujący katalog działań oraz zachowań politycznych, które mają zostać zrealizowane przez określone strony umowy (zasadniczo państwa rozwinięte) w ramach wykonania zobowiązań do ograniczenia i redukcji emisji( ).

82. Niewątpliwie można przyjąć, że środki przedsięwzięte przez strony umowy w ramach protokołu z Kioto w celu przeciwdziałania zmianom klimatu będą miały średnio- i długoterminowo pozytywne skutki dla jednostek, gdyż służą one ochronie środowiska. Niektóre z podjętych działań będą też prawdopodobnie związane z powstaniem obciążeń dla jednostek. Skutki te mają jednak jedynie pośredni charakter. Ani konwencja ramowa, ani protokół z Kioto nie zawierają konkretnych postanowień, które mogłyby dotyczyć bezpośrednio sytuacji prawnej jednostki. Nie można znaleźć w tych dokumentach czegoś więcej niż ogólne odniesienia do „ludzkości” i „człowieka”( ).

83. Wszystko to przemawia przeciw tezie, że jednostki mogą powoływać się przed sądem na protokół z Kioto, zwłaszcza gdy są obywatelami krajów, które tego protokołu nie ratyfikowały( ).

84. Dodatkowo należy uwzględnić, że mimo uzgodnienia w protokole z Kioto skwantyfikowanych zobowiązań do ograniczenia i redukcji emisji strony umowy mają odpowiednio do swoich warunków krajowych szeroki zakres uznania w odniesieniu do konkretnej polityki i konkretnych działań( ). Wszystkie zobowiązania wynikające z protokołu z Kioto wymagają krajowej implementacji i nie są dostatecznie jasne, aby mogły bezpośrednio oddziaływać na korzyść lub niekorzyść jednostek( ).

– Artykuł 2 ust. 2 protokołu z Kioto

85. Artykuł 2 ust. 2 protokołu z Kioto, do którego odniósł się konkretnie sąd krajowy, wpisuje się w pełni w przedstawiony powyżej ogólny obraz sytuacji. Strony umowy uzgadniają w nim (w zakresie, w jakim dotyczy to niniejszego postępowania), iż dążą do ograniczenia lub redukcji emisji określonych gazów cieplarnianych powstających w transporcie lotniczym w ramach współpracy w ICAO.

86. Sporne postanowienie ogranicza się więc do regulacji określonych stosunków prawnych pomiędzy stronami protokołu z Kioto. Opisuje ono strukturę organizacyjną, w ramach której strony umowy pragną współpracować w zakresie ograniczenia lub redukcji emisji określonych gazów cieplarnianych powstających w związku z transportem lotniczym. Nie dotyczy to jednak sytuacji prawnej jednostek. W szczególności sposób działania opisany w art. 2 ust. 2 protokołu z Kioto – współpraca stron umowy w ramach ICAO – nie ma charakteru gwarancji proceduralnej, która miałaby na celu ochronę praw lub interesów jednostek lub też chociaż nadawała się do osiągnięcia tego celu.

87. W związku z powyższym jednostki nie mogą powoływać się przed sądem na art. 2 ust. 2 protokołu z Kioto, tak że postanowienie to w niniejszym przypadku nie może zostać wykorzystane jako kryterium oceny ważności dyrektywy 2008/101.

iii) Umowa „otwartego nieba” [pytanie pierwsze lit. f)]

88. Także w odniesieniu do umowy „otwartego nieba” większość instytucji i rządów uczestniczących w postępowaniu prejudycjalnym zaprzecza, aby mogła ona w ogóle mieć wpływ na sytuację prawną jednostek. Jednakże Komisja i rząd francuski uznają, że osoby fizyczne i prawne mogą zasadniczo powoływać się przed sądem na umowę „otwartego nieba”( ).

89. Zgadzam się z tym drugim stanowiskiem. Odpowiada ono lepiej zarówno charakterowi i strukturze umowy „otwartego nieba”, jak i też różnym postanowieniom tej umowy, o których tu mowa.

– Charakter i struktura umowy „otwartego nieba”

90. Z pewnością niektóre sformułowania zawarte w umowie „otwartego nieba” można interpretować w taki sposób, że ta umowa o transporcie lotniczym reguluje relacje pomiędzy stronami umowy, czyli pomiędzy Unią Europejską – dawniej Wspólnotą Europejską – oraz jej państwami członkowskimi z jednej strony a Stanami Zjednoczonymi z drugiej strony( ).

91. Jednakże wiele innych sformułowań zawartych w umowie „otwartego nieba” odnosi się wprost do praw i obowiązków jednostek, w szczególności umowa zwraca się bezpośrednio do przedsiębiorstw lotniczych i innych usługodawców( ). Częściowo przewiduje ona nawet prawa dla „każdej osoby”( ). Takie sformułowania skłaniają do wniosku, że umowa „otwartego nieba” dotyczy co najmniej także sytuacji prawnej jednostek, a w szczególności przedsiębiorstw.

92. Wrażenie to pogłębia się, jeżeli uwzględni się w tych rozważaniach preambułę umowy „otwartego nieba”. Jest tam mowa o „konkurencji między przedsiębiorstwami lotniczymi”, która powinna być wspierana( ) i wzmacniana( ) na rynku „o minimalnym stopniu ingerencji i regulacji ze strony rządu” i która ma być chroniona przed zniekształceniami wywołanymi przez subwencje państwowe( ). Wyrażono tam zamiar „otwarcia dostępu do rynku”( ) oraz życzenie „umożliwienia przedsiębiorstwom lotniczym oferowania pasażerom i spedytorom konkurencyjnych cen i usług na otwartych rynkach”( ); ponadto ma zostać ułatwiony dostęp przedsiębiorstw lotniczych do światowych rynków kapitałowych( ). Chodzi więc o urzeczywistnienie klasycznych swobód gospodarczych. Takie cele są charakterystyczne dla umów międzynarodowych, których treść nie wyczerpuje się w regulacji stosunków pomiędzy stronami umowy, lecz uwzględnia ponadto sytuację prawną poszczególnych podmiotów gospodarczych. Rola podmiotów indywidualnych w umowie „otwartego nieba” rzuca się poza tym szczególnie w oczy wszędzie tam, gdzie jest mowa o przedsiębiorstwach (lotniczych), pasażerach, spedytorach, konsumentach lub nawet o pracownikach( ).

93. Wyrok w sprawie Intertanko( ), na który powołują się różne instytucje i rządy w swoich stanowiskach przedstawionych Trybunałowi nie sprzeciwia się tezie, że umowa „otwartego nieba” dotyczy sytuacji prawnych jednostek.

94. Prawdą jest, że w sprawie Intertanko Trybunał wywiódł z charakteru i struktury Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza( ), że umowa ta reguluje jedynie stosunki między stronami umowy i nie przyznaje jednostkom żadnych autonomicznych praw i wolności, chociaż miejscami jest tam mowa o statkach i ich prawach( ). Prawa i obowiązki podmiotów pływających na statkach po morzach są traktowane w wyroku w sprawie Intertanko jedynie jako emanacja praw i obowiązków państw danej bandery( ).

95. Jednakże sama okoliczność, że wykonywanie pewnych praw z umowy międzynarodowej powiązane jest z obywatelstwem danej osoby lub z przynależnością statku morskiego lub powietrznego do określonego państwa, nie przemawia przeciwko bezpośredniemu stosowaniu odpowiednich postanowień tej umowy( ). Także ogólnie uznana zasada, że każde państwo określa warunki, na których przyznaje swoje obywatelstwo lub przynależność państwową( ), nie wyklucza sama z siebie, że postanowienia umów międzynarodowych nawiązujące do obywatelstwa lub przynależności państwowej dotyczą sytuacji prawnej jednostek.

96. Zdecydowana większość umów międzynarodowych przewiduje prawa i obowiązki jedynie dla obywateli stron umowy. Jeżeli wykluczałoby się możliwość bezpośredniego stosowania już z powodu nawiązania do obywatelstwa, to jednostki prawie nigdy nie mogłyby powoływać się na odpowiednie postanowienia umów międzynarodowych.

97. Jednakże niezależnie od tego nie da się przenieść wprost rozwiązania zastosowanego w wyroku w sprawie Intertanko do konwencji o prawie morza na umowę „otwartego nieba” będącą przedmiotem zainteresowania w niniejszym postępowaniu.

98. Konwencja o prawie morza kładzie bowiem dużo większy nacisk na regulację stosunków pomiędzy państwami i przypisuje dużo mniejsze znaczenie sytuacji prawnej jednostki, niż ma to miejsce w przypadku umowy „otwartego nieba”. Głównym celem konwencji o prawie morza jest skodyfikowanie, sprecyzowanie i rozwinięcie reguł powszechnego prawa międzynarodowego dotyczących pokojowej współpracy wspólnoty międzynarodowej przy badaniu, wykorzystywaniu i eksploatacji przestrzeni morskich( ) oraz stworzenie „konstytucji mórz”( ). Ustanowiona ma zostać sprawiedliwa równowaga między interesami państw jako państw nadbrzeżnych i ich interesami jako państw bandery, które mogą być sprzeczne; strony zamierzają zatem ustalić granice przedmiotowe i terytorialne swoich suwerennych praw( ).

99. W umowie „otwartego nieba” odniesienia do jednostek oraz do przedsiębiorstw są dużo bardziej wyraziste niż w konwencji o prawie morza( ), a preambuła umowy „otwartego nieba” podkreśla, jak to już wskazano( ), znaczenie podmiotu indywidualnego oraz przedsiębiorstw z dobitnością, która nie znajduje odbicia w konwencji o prawie morza.

100. Poza tym także istnienie wspólnego komitetu oraz postępowania arbitrażowego dla sporów pomiędzy stronami dotyczących stosowania lub wykładni umowy „otwartego nieba”( ) nie wyklucza koniecznie, że umowa ta może dotyczyć sytuacji prawnej jednostek oraz że niektóre z jej postanowień mogą być stosowne bezpośrednio do osób fizycznych lub prawnych( ). Inaczej bowiem niż prawo WTO umowa „otwartego nieba” opiera się w znacznie mniejszej mierze na negocjacjach pomiędzy stronami umowy oraz zasadzie wzajemności( ).

101. Dlatego też jestem ostatecznie zdania, że umowa „otwartego nieba” zgodnie z jej charakterem i strukturą może dotyczyć sytuacji prawnej jednostek. W sporach prawnych wszczynanych przez jednostki można zatem zasadniczo stosować umowę „otwartego nieba” jako kryterium oceny ważności aktów prawnych Unii.

– Bezwarunkowa treść i dostateczna jasność przywołanych postanowień umowy „otwartego nieba”

102. Sąd krajowy zadaje Trybunałowi wprost pytania w przedmiocie trzech postanowień umowy „otwartego nieba”: art. 7, art. 11 ust. 2 lit. c) oraz art. 15 ust. 3. W przypadku każdego z tych postanowień należy odrębnie zbadać, czy ich treść jest bezwarunkowa i dostatecznie jasna, aby mogły one służyć za kryterium oceny ważności dyrektywy 2008/101.

103. Artykuł 7 umowy „otwartego nieba” określa – przedstawiając to w sposób uproszczony – że przepisy ustawowe i wykonawcze strony umowy obowiązują na jej terytorium także statki powietrzne, pasażerów, załogę i ładunki przewożone przez statki powietrzne drugiej strony umowy i muszą być przez nie przestrzegane. Postanowienie to jest bezwarunkowe, a w szczególności nie wymaga wydania wewnętrznych przepisów wykonawczych przez strony umowy „otwartego nieba”. Poza tym postanowienie to jest dostatecznie jasne, aby wyprowadzić z niego konkretne skutki prawne dla jednostek. Opisuje ono w sposób szczegółowy, o jaki rodzaj przepisów ustawowych i wykonawczych( ) chodzi i nakazuje w sposób kategoryczny, że te przepisy ustawowe i wykonawcze „obowiązują” i „muszą być przestrzegane”. Nadto zwraca się ono wprost do jednostek jako adresatów, ponieważ odpowiednie przepisy ustawowe i wykonawcze obowiązują właśnie przedsiębiorstwa lotnicze (bądź ich statki powietrzne i ładunek), a także pasażerów oraz załogi i powinny być właśnie przez te podmioty przestrzegane. Tak więc art. 7 umowy „otwartego nieba” spełnia wszystkie przesłanki, aby mógł być bezpośrednio stosowany.

104. Artykuł 11 ust. 2 lit. c) umowy „otwartego nieba” przewiduje – przedstawiając to w sposób uproszczony – zwolnienie z podatków, opłat, ceł i danin obciążających paliwo, smary i zapasy techniczne podlegające zużyciu przeznaczone dla statków powietrznych stron umowy. Postanowienie to jest co prawda dostatecznie jasne, żeby stosować je bezpośrednio, gdyż ustala przecież konkretnie, jakie przedmioty mogą skorzystać z dobrodziejstwa zwolnienia i z czego mają być zwolnione. Jednakże postanowienie to nie jest bezwarunkowe, gdyż przyznaje ono zwolnienie jedynie „na zasadzie wzajemności”( ). Okoliczność, czy przedsiębiorstwo lotnicze może w danym momencie powoływać się wobec określonej strony umowy na zwolnienie, uzależniona jest więc od tego, jak zachowuje się w danym momencie druga strona umowy. Przedsiębiorstwo lotnicze ze Stanów Zjednoczonych może powoływać się wobec władz europejskich na zwolnienie przewidziane w umowie „otwartego nieba” jedynie wtedy i w takim zakresie, w jakim w danym momencie władze państwa jego siedziby przyznają europejskim przedsiębiorstwom lotniczym odpowiednie zwolnienia. Z uwagi na istnienie tego warunku nie są spełnione przesłanki bezpośredniego stosowania art. 11 ust. 2 lit. c) umowy „otwartego nieba”.

105. Artykuł 15 ust. 3 zdanie pierwsze umowy „otwartego nieba” nakazuje przy określaniu środków z zakresu ochrony środowiska kierowanie się normami ochrony środowiska w lotnictwie, przyjętymi przez ICAO, „z wyjątkiem przypadków, w których zgłoszone zostały odmienne stanowiska”. Postanowienie to nie wydaje się ani bezwarunkowe, ani dostatecznie jasne, aby stosować je bezpośrednio: odsyła ono in fine („z wyjątkiem [...]”) do prawa tworzonego w ramach ICAO i nie reguluje samo przesłanek, w których można odstąpić od norm ochrony środowiska przyjętych w ramach ICAO. Poza tym nie jest oczywiste, że postanowienie to może w ogóle dotyczyć sytuacji prawnej jednostek: jego przedmiotem jest następujące w interesie publicznym „określenie” środków z zakresu ochrony środowiska, a nie ich stosowanie do przedsiębiorstw lotniczych.

106. W art. 15 ust. 3 zdanie drugie umowy „otwartego nieba” strony umowy zobowiązują się do stosowania środków w zakresie ochrony środowiska mających wpływ na usługi lotnicze w sposób zgodny z art. 2 i art. 3 ust. 4. umowy „otwartego nieba”. Powyższe postanowienie dotyczy, inaczej niż art. 15 ust. 3 zdanie pierwsze, wprost stosowania środków w zakresie ochrony środowiska do przedsiębiorstw lotniczych i może mieć zatem rzeczywisty wpływ na ich sytuację prawną. Jego treść oznacza, że środki ochrony środowiska powinny być stosowane zgodnie z zasadą sprawiedliwych i równych warunków konkurencji (art. 2 umowy „otwartego nieba”). Poza tym należy w szczególności zapewnić przedsiębiorstwom lotniczym prawo do określania częstotliwości i zdolności przewozowych w oferowanym przez nie międzynarodowym przewozie lotniczym na podstawie uwarunkowań handlowych rynku (art. 3 ust. 4 zdanie pierwsze umowy „otwartego nieba”). Ponadto należy stosować jednolite warunki zgodnie z art. 15 konwencji chicagowskiej („konwencja ICAO”, art. 3 ust. 4 zdanie drugie umowy „otwartego nieba”). Wspólną cechą wszystkich tych wymogów jest ostatecznie to, że środki w zakresie ochrony środowiska nie mogą być stosowane do przedsiębiorstw lotniczych w sposób dyskryminacyjny i nie mogą ograniczać szans przedsiębiorstw lotniczych w ich wzajemnej konkurencji. Takie wymogi mają charakter bezwarunkowy i są dostatecznie jasne. Istnieje możliwość ich bezpośredniego stosowania, podobnie jak ma to miejsce w przypadku zasady niedyskryminacji przewidzianej w różnych umowach stowarzyszeniowych, kooperacyjnych i partnerskich, czy też podobnie jak ma to miejsce w przypadku zasad konkurencji( ) obowiązujących na europejskim rynku wewnętrznym.

iv) Wniosek pośredni

107. Tak więc w niniejszej sprawie jedynie art. 7 i art. 15 ust. 3 zdanie drugie umowy „otwartego nieba” mogą być stosowane jako kryterium oceny ważności dyrektywy 2008/101.

2. Międzynarodowe prawo zwyczajowe [pytanie pierwsze lit. a)–d)]

108. Jest powszechnie uznane, że Unia Europejska jest nie tylko związana mającymi do niej zastosowanie umowami międzynarodowymi, ale także międzynarodowym prawem zwyczajowym( ), co znajduje potwierdzenie w art. 3 ust. 5 zdanie drugie TUE („ścisł[e] przestrzegani[e] i rozw[ój] prawa międzynarodowego”). Odpowiednie zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego są częścią porządku prawnego Unii( ).

109. Z orzecznictwa sądów Unii nie można jednak do tej pory wyprowadzić żadnych jasnych kryteriów, na podstawie których należałoby oceniać, czy i w jakim zakresie jakaś zasada międzynarodowego prawa zwyczajowego może stanowić kryterium oceny ważności aktów prawnych Unii. W przeszłości bowiem sądy Unii, jak się wydaje, nie miały okazji do przeprowadzenia tego rodzaju badania ważności aktu prawnego; do tej pory międzynarodowe prawo zwyczajowe było w orzecznictwie jedynie przywoływane w celu wykładni przepisów i zasad prawa Unii( ).

110. Jak słusznie twierdzą liczne instytucje i rządy uczestniczące w postępowaniu, kryteria te nie powinny się różnić od tych, które są stosowane przy badaniu zagadnienia, czy i w jakim zakresie ważność aktów prawnych Unii może być oceniana na podstawie umów międzynarodowych.

111. Po pierwsze, nie widzę bowiem żadnego ważnego powodu, dla którego powoływanie się na zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego miałoby być możliwe dla jednostek przy zastosowaniu mniej rygorystycznych przesłanek, niż ma to miejsce w przypadku powoływania się na umowy międzynarodowe. Także skarżący z postępowania krajowego i wspierające ich stowarzyszenia nie wskazali takiego powodu w postępowaniu przed Trybunałem.

112. Po drugie, liczne zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego zostały w trakcie ostatnich lat skodyfikowane w umowach międzynarodowych( ). Nie byłoby uzasadnione, gdyby obowiązywały różne przesłanki w przypadku powoływania się przez jednostki na tę samą zasadę prawa międzynarodowego, w zależności od tego, czy zasada ta jest powoływana jako zasada wynikająca z międzynarodowego prawa zwyczajowego, czy też jako zasada wynikająca z umowy międzynarodowej.

113. Opierając się na omówionym już powyżej orzecznictwie dotyczącym umów międzynarodowych( ), proponuję więc Trybunałowi uznać zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego jedynie wtedy za kryterium oceny ważności aktów prawnych Unii, gdy spełnione są dwie przesłanki:

– po pierwsze, musi istnieć zasada międzynarodowego prawa zwyczajowego, którą związana jest Unia Europejska;

– po drugie, charakter i struktura danej zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego nie może sprzeciwiać się takiemu badaniu ważności, poza tym treść danej zasady musi być bezwarunkowa i dostatecznie jasna.

114. W ramach drugiego kryterium trzeba będzie także uwzględnić, że zagadnienie ważności dyrektywy 2008/101 pojawia się w niniejszym przypadku w ramach sporu sądowego wszczętego przez jednostki – kilka linii lotniczych oraz stowarzyszenie linii lotniczych( ).

a) W przedmiocie istnienia wskazanych zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego oraz ich mocy wiążącej dla Unii Europejskiej

115. Tak jak da to się wyprowadzić między innymi z art. 38 ust. 1 lit. b) statutu MTS( ), międzynarodowe prawo zwyczajowe jest powszechnie uznanym źródłem prawa międzynarodowego. Do jego powstania wymagane jest istnienie powszechnej praktyki zainteresowanych podmiotów prawa międzynarodowego (consuetudo; element obiektywny), która jest uznana za prawo (opinio iuris sive necessitatis; element subiektywny)( ).

116. W wielostronnych umowach międzynarodowych zawieranych przez wielką, reprezentatywną liczbę podmiotów międzynarodowych dokonuje się czasami kodyfikacji określonych zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego. Dotyczy to w szczególności niektórych postanowień konwencji chicagowskiej( ), konwencji o morzu pełnym( ) oraz części konwencji o prawie morza( ).

117. Uczestnicy niniejszego postępowania prejudycjalnego są zasadniczo zgodni co do tego, że między innymi z konwencji chicagowskiej oraz z konwencji o prawie morza można uzyskać informacje o tym, czy dane zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego istnieją, czy też nie istnieją, oraz czy wiążą one Unię Europejską.

i) Suwerenność państw w ich przestrzeni powietrznej [pytanie pierwsze lit. a)]

118. Zasada suwerenności państw w ich przestrzeni powietrznej (czasami określana też jako „suwerenność powietrzna”) jest emanacją suwerenności państw dotyczącej ich terytoriów( ). Zasada ta została zapisana już w 1919 r. w art. 1 konwencji paryskiej o międzynarodowej żegludze lotniczej( ), a w chwili obecnej jest skodyfikowana w art. 1 konwencji chicagowskiej, której stronami jest obecnie 190 państw, w tym wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej. Regulacja międzynarodowego prawa umownego zawarta w konwencji chicagowskiej, tak jak to zostało uznane też przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości, wyraża jedynie istniejącą już od dawna zasadę międzynarodowego prawa zwyczajowego( ).

119. Okoliczność, że sama Unia Europejska nie jest stroną konwencji chicagowskiej, nie stoi na przeszkodzie temu, by była ona związana skodyfikowaną w tej konwencji zasadą międzynarodowego prawa zwyczajowego, a mianowicie zasadą suwerenności państw w ich przestrzeni powietrznej( ). Zasada międzynarodowego prawa zwyczajowego obowiązuje bowiem samodzielnie obok umów międzynarodowych, w których została skodyfikowana( ).

ii) Nieważność roszczeń do suwerenności nad morzem pełnym [pytanie pierwsze lit. b)]

120. Zasada, że żadne państwo nie może wysuwać roszczenia o poddanie jakiejkolwiek części morza pełnego swej suwerenności, jest wyrazem wolności mórz, której koncepcjonalne korzenie sięgają przynajmniej 1609 r.( ). Zasada wolności mórz została uznana na arenie międzynarodowej nie później niż na początku XX wieku( ).

121. Zasada, że żadne państwo nie może wysuwać roszczenia o poddanie jakiejkolwiek części morza pełnego swej suwerenności, została w 1958 r. skodyfikowana w art. 2 zdanie pierwsze konwencji o morzu pełnym, a następnie zapisana w art. 89 konwencji o prawie morza zatytułowanym „Nieważność roszczeń do suwerenności nad morzem pełnym”. Do tej pory do konwencji o prawie morza przystąpiły 162 strony, wśród których są Unia Europejska – dawniej Wspólnota Europejska( ) – oraz wszystkie jej państwa członkowskie.

122. Wobec istniejącej już przynajmniej jeden wiek – jeżeli nie dłużej – praktyki państw oraz jej szerokiej akceptacji przy udziale Unii Europejskiej i wszystkich jej państw członkowskich można przyjąć, że art. 89 konwencji o prawie morza stanowi kodyfikację zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego( ), która wiąże Unię. Żaden z uczestników niniejszego postępowania prejudycjalnego nie kwestionował tej okoliczności.

123. W toku postępowania prejudycjalnego zgłaszano pojedynczo wątpliwości, czy zasada nieważności roszczeń do suwerenności nad morzem pełnym może mieć znaczenie dla badania ważności dyrektywy 2008/101. W tej kwestii wystarczy jednak już wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pytania zadane przez sąd krajowy korzystają z domniemania znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy( ). Jako że nie jest oczywiste, iż pytanie pierwsze lit. b) jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu krajowego, pytanie to powinno zostać rozpatrzone przez Trybunał.

iii) Wolność przelotu na morzem pełnym [pytanie pierwsze lit. c)]

124. Wolność przelotu nad morzem pełnym („wolność przelotu”) została także wspomniana już w 1958 r. w art. 2 zdanie trzecie pkt 4 konwencji o morzu pełnym, a obecnie jest skodyfikowana w art. 87 ust. 1 zdanie trzecie lit. b) konwencji o prawie morza.

125. Z tych samych powodów, które zostały przedstawione w związku z wywodami dotyczącymi nieważności roszczeń do suwerenności nad morzem pełnym( ), zasada wolności przelotu nad morzem pełnym winna być traktowana jako zasada międzynarodowego prawa zwyczajowego wiążąca Unię Europejską.

iv) Podnoszona wyłączna suwerenność w odniesieniu do statków powietrznych nad morzem pełnym [pytanie pierwsze lit. d)]

126. Inaczej niż miało to miejsce w przypadku rozpatrywanych dotychczas zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego, istnienie czwartej zasady wskazanej przez sąd krajowy jest sporne.

127. Skarżący z postępowania krajowego oraz wspierające ich stowarzyszenia wywodzą, że z międzynarodowego prawa zwyczajowego wynika, iż statki powietrzne nad morzem pełnym podlegają wyłącznej suwerenności kraju, w którym są zarejestrowane, o ile umowa międzynarodowa nie stanowi wyraźnie inaczej. Podczas gdy niektóre rządy i instytucje nie zajmowały się bliżej tym zagadnieniem, inni uczestnicy postępowania – mianowicie rządy niemiecki, francuski, Zjednoczonego Królestwa i norweski, ale także Komisja i organizacje ekologiczne – reprezentują zdecydowanie pogląd, iż taka zasada międzynarodowego prawa zwyczajowego nie istnieje.

128. Rzeczywiście zasada, zgodnie z którą – wyrażając to w sposób uproszczony – środki transportu na morzu pełnym podlegają wyłącznie suwerenności państwa bandery, jest skodyfikowana wyłącznie dla statków morskich, ale nie dla statków powietrznych. Potwierdza to nie tylko treść art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze konwencji o prawie morza, ale także treść postanowienia poprzedzającego tę regulację, tj. art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze konwencji o morzu pełnym z 1958 r.

129. Postanowień art. 6 ust. 1 konwencji o morzu pełnym oraz art. 92 konwencji o prawie morza nie da się przenieść wprost w drodze analogii na statki powietrzne. Z całościowej analizy tych obu wielostronnych umów międzynarodowych wynika bowiem, że ich autorzy wyraźnie różnicowali pomiędzy statkami morskimi a powietrznymi i w licznych postanowieniach, które miały obowiązywać dla obu rodzajów środków transportu lub też jedynie dla statków powietrznych, wymieniali w ich treści wprost statki powietrzne( ).

130. W takiej sytuacji art. 6 konwencji o morzu pełnym oraz art. 92 konwencji o prawie morza nie mogą być traktowane, jako że nie wymieniają one statków powietrznych, jako wiarygodny dowód istnienia podnoszonej zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego. Jest to tym bardziej słuszne, że w konwencji chicagowskiej, która zajmuje się specjalnie żeglugą powietrzną, także nie jest zapisana zasada wyłącznej suwerenności państwa rejestracji nad jego statkami powietrznymi przelatującymi nad morzem pełnym. Ponadto konwencja tokijska( ), która podobnie jak konwencja chicagowska obejmuje swoim zasięgiem praktycznie cały świat, w art. 4 zawiera postanowienie, zgodnie z którym w celu zastosowania sankcji karnych państwa mogą w określonych granicach przeszkodzić w kontynuowaniu lotu przez statki powietrzne, także wtedy, gdy nie są one w nich zarejestrowane.

131. Orzeczenia, które wydano to tej pory w odniesieniu do spornej zasady, dotyczyły – zdaje się – jedynie statków morskich, a nie powietrznych( ).

132. Wobec powyższego proponuję Trybunałowi orzec, że zgodnie z obecnym stanem rzeczy brak jest wystarczających dowodów na istnienie zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego, zgodnie z którą „statki powietrzne nad morzem pełnym podlegają wyłącznej suwerenności kraju, w którym są zarejestrowane, o ile umowa międzynarodowa nie stanowi wyraźnie inaczej”.

133. Zasada taka nie może zatem stanowić kryterium oceny ważności aktów prawnych Unii takich jak dyrektywa 2008/101.

b) W przedmiocie przydatności wskazanych zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego do pełnienia funkcji kryterium oceny ważności aktów prawnych w postępowaniach wszczętych przez osoby fizyczne lub prawne

134. Nawet jeśli każda zasada międzynarodowego prawa zwyczajowego obowiązująca Unię Europejska jest dla niej wiążąca w rozumieniu prawa międzynarodowego, to z charakteru i struktury danej zasady może wynikać, że w stosunkach wewnątrz Unii zasada ta nie może być w ogóle stosowana lub też może być stosowana jedynie w ograniczonym zakresie do sądowej kontroli ważności działań instytucji Unii, w szczególności w sporach prawnych wszczętych przez osoby fizyczne lub prawne( ).

135. Wspólną cechą trzech zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego, których dotyczy pytanie pierwsze lit. a)–c) zadane przez High Court, jest to, że określają one zakres praw wynikających z suwerenności państw i rozgraniczają obszary ich suwerennej władzy.

136. Takie zasady nie nadają się z uwagi na ich charakter i strukturę w żaden sposób do tego, aby określać sytuację prawną jednostki( ). Na tę okoliczność słusznie wskazywały uczestniczące w postępowaniu instytucje oraz większość uczestniczących w postępowaniu rządów.

137. W związku z powyższym takie zasady nie mogą być stosowane w sporach prawnych wszczętych przez osoby fizyczne lub prawne jako kryterium oceny ważności aktów prawnych Unii( ).

3. Wniosek pośredni

138. Reasumując, ze wskazanych w pierwszym pytaniu prejudycjalnym postanowień i zasad prawa międzynarodowego jedynie art. 7 i art. 15 ust. 3 zdanie drugie umowy „otwartego nieba” mogą znaleźć zastosowanie jako kryterium oceny ważności aktów prawnych Unii w sporze prawnym wszczętym przez osoby fizyczne lub prawne.

B – W przedmiocie zgodności dyrektywy 2008/101 ze wskazanymi umowami międzynarodowymi i zasadami międzynarodowego prawa zwyczajowego (pytania od drugiego do czwartego)

139. Pytania od drugiego do czwartego dotyczą zgodności dyrektywy 2008/101 ze wskazanymi przez sąd krajowy umowami międzynarodowymi i zasadami międzynarodowego prawa zwyczajowego. Pytania te zostały postawione tylko na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze. Zgodnie z powyższymi wywodami sytuacja taka występuje jedynie w odniesieniu do art. 7 i art. 15 ust. 3 zdanie drugie umowy „otwartego nieba”. Mimo to zbadam pomocniczo oraz dla kompletności wywodu także zgodność dyrektywy 2008/101 z pozostałymi postanowieniami i zasadami prawa międzynarodowego wskazanymi przez sąd krajowy.

140. W postępowaniu przed Trybunałem reprezentowano odnośnie do tego zagadnienia całkowicie przeciwstawne stanowiska. Podczas bowiem gdy skarżący z postępowania przed sądem krajowym oraz wspierające ich stowarzyszenia uważali, że naruszone zostały wszystkie umowy międzynarodowe i zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego, o których mowa, uczestniczące w postępowaniu instytucje, rządy oraz organizacje ekologiczne reprezentowały jednomyślnie diametralnie odmienne stanowisko.

1. Zgodność z określonymi zasadami międzynarodowego prawa zwyczajowego (pytanie drugie)

141. W swoim pytaniu drugim sąd krajowy pragnie się dowiedzieć, czy podnoszone przez skarżących z postępowania krajowego zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego prowadzą do nieważności dyrektywy 2008/101, w zakresie w jakim dyrektywa ta rozciąga unijny system handlu uprawnieniami do emisji na odcinki lotów, które odbywają się poza przestrzenią powietrzną państw członkowskich Unii Europejskiej.

142. Okoliczność, iż Unia Europejska ma obowiązek wykonywania swoich uprawnień z poszanowaniem międzynarodowego prawa zwyczajowego( ), jest powszechnie uznana.

143. W niniejszej sprawie skarżący z postępowania krajowego oraz wspierające ich stowarzyszenia zarzucają w istocie prawodawcy unijnemu, że naruszył zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego dotyczące rozgraniczenia kompetencji państw. Uwzględniając odcinki lotów w przestrzeni powietrznej poza Unią Europejską, wydano bowiem eksterytorialną regulację naruszającą z jednej strony suwerenne prawa państw trzecich, a z drugiej strony wolność morza pełnego.

144. Zarzutu tego nie można uwzględnić. Jest on oparty na błędnym i bardzo powierzchownym odczytaniu treści uregulowań zawartych w dyrektywie 2008/101.

a) W przedmiocie braku eksterytorialnych skutków unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji

145. Jak to trafnie wyłuszczyły liczne instytucje i rządy uczestniczące w postępowaniu, dyrektywa 2008/101 nie zawiera żadnych przepisów o skutku eksterytorialnym. Dyrektywa nie wprowadza żadnych bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa Unii dla działalności przedsiębiorstw lotniczych w przestrzeni powietrznej nad państwami trzecimi lub też w przestrzeni powietrznej nad morzem pełnym. W szczególności dyrektywa 2008/101 nie prowadzi w żaden sposób do zobowiązania przedsiębiorstw lotniczych do używania określonych tras lotniczych, przestrzegania określonych prędkości maksymalnych lub też dochowania określonych wielkości granicznych dla zużycia paliwa i emisji spalin.

146. Przedmiotem regulacji dyrektywy 2008/101 są wyłącznie starty i lądowania statków powietrznych na lotniskach znajdujących się w Unii Europejskiej i jedynie w odniesieniu do takich startów i lądowań wykonywane są uprawnienia władcze wobec przedsiębiorstw lotniczych. W zależności od lotu przedsiębiorstwa te muszą zwrócić przydziały emisji w różnej wysokości( ), przy czym naruszenie tego obowiązku zagrożone jest sankcjami do zakazu prowadzenia działalności włącznie( ).

147. Okoliczność, że przy obliczeniu wielkości uprawnień do emisji podlegających zwrotowi uwzględnia się całą odległość przemierzoną w czasie danego lotu, nie powoduje, iż przepisy dyrektywy 2008/101 uzyskują charakter eksterytorialny. Bez wątpienia uwzględnia się w ten sposób częściowo zdarzenia mające miejsce nad morzem pełnym lub też na terytorium państw trzecich. Połączone mogą być z tym pośrednio bodźce skłaniające przedsiębiorstwa lotnicze do określonego zachowania się podczas przelotów nad morzem pełnym lub też na terytorium państw trzecich, w szczególności do zużywania możliwie małych ilości paliwa i emisji możliwie małej ilości gazów cieplarnianych. Brak jest jednak konkretnego uregulowania ich zachowania w przestrzeni powietrznej poza Unią Europejską.

148. Nie jest wcale rzadkością, że państwo lub organizacja międzynarodowa podczas wykonywania swoich władczych kompetencji uwzględnia okoliczności, które mają lub miały miejsce poza ich właściwością terytorialną. I tak w zakresie podatku dochodowego wiele państw stosuje zasadę dochodów światowych. Także w prawie antymonopolowym oraz w ramach kontroli połączeń powszechną na całym świecie praktyką jest, że urzędy ochrony konkurencji występują przeciwko porozumieniom zawieranym pomiędzy przedsiębiorstwami, nawet jeżeli zostały zawarte poza ich terytorialną właściwością i być może wywołują w znacznej mierze skutki poza sferą ich właściwości terytorialnej( ). W przypadku dotyczącym rybołówstwa Trybunał orzekł nawet, że połów dokonany na morzu pełnym może zostać zajęty, o ile dany statek, pływający pod banderą państwa trzeciego, wpłynął do jednego z portów położonych w granicach Unii Europejskiej( ).

149. Z punktu widzenia prawa międzynarodowego decydujące znaczenie ma okoliczność, czy dany stan faktyczny ma wystarczający związek z danym państwem lub daną organizacją międzynarodową. Łącznik może opierać się na zasadzie terytorialności( ), na zasadzie personalnej( ) lub – rzadziej – na zasadzie uniwersalnej.

b) W przedmiocie istnienia wystarczającego łącznika terytorialnego

150. W niniejszym przypadku Unia Europejska może powoływać się na zasadę terytorialności.

151. Unia może zasadniczo żądać od wszystkich przedsiębiorstw, które pragną świadczyć usługi na jej terenie, dochowania pewnych standardów określonych w prawie Unii. Wobec tego może żądać od przedsiębiorstw lotniczych, by przy okazji każdego startu i lądowania na lotnisku leżącym na terytorium Unii Europejskiej brały one udział w działaniach określonych w prawie Unii mających na celu ochronę środowiska i klimatu( ), w niniejszym przypadku w unijnym systemie handlu uprawnieniami do emisji.

152. Start i lądowanie są bowiem istotnymi i szczególnie charakterystycznymi elementami każdego lotu. Jeżeli miejscem startu lub miejscem docelowym jest lotnisko położone na terytorium Unii Europejskiej, istnieje wystarczający terytorialny łącznik, aby dany lot objąć unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji.

153. Na podstawie unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji można żądać od poszczególnych przedsiębiorstw lotniczych, by zwróciły przy starcie lub przy lądowaniu na europejskim lotnisku tym więcej uprawnień do emisji, im dalej położone jest miejsce startu od miejsca docelowego lotu. Uwzględnienie w całości odbytej trasy lotu jest w końcu wyrazem zasady proporcjonalności i odpowiada zasadzie „zanieczyszczający płaci” znanej w prawie ochrony środowiska.

154. Zasada terytorialności nie zakazuje uwzględniania przy stosowaniu unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji także części trasy lotów, które odbyto poza terytorium Unii Europejskiej. Takie podejście jest raczej zgodne z naturą i celem działań mających na celu ochronę środowiska i klimatu. Zanieczyszczenie powietrza nie zna bowiem granic, a gazy cieplarniane przyczyniają się na całym świecie do zmiany klimatu, niezależnie od miejsca ich emisji; mogą one mieć wpływ na środowisko i klimat w każdym państwie lub związku państw, w tym także w Unii Europejskiej.

155. Pouczające jest także porównanie ze wspomnianym już przypadkiem dotyczącym rybołówstwa. Jeżeli w świetle zasady terytorialności dopuszczalne jest zajęcie ryb złowionych poza Unią Europejską na statku płynącym pod banderą państwa trzeciego w porcie leżącym na terytorium Unii Europejskiej( ), to nie może być zakazane uwzględnienie przy okazji startu lub lądowania na lotnisku znajdującym się na terytorium Unii Europejskiej spalin wyemitowanych przez statek powietrzny w przestrzeni powietrznej leżącej poza Unią Europejską do celów obliczenia uprawnień do emisji podlegających zwrotowi.

c) W przedmiocie braku naruszenia suwerenności państw trzecich

156. Wbrew stanowisku skarżących z postępowania krajowego oraz wspierających ich stowarzyszeń dyrektywa 2008/101 nie uniemożliwia ani prawnie, ani faktycznie państwom trzecim ewentualnego wprowadzenia w życie i stosowania własnych systemów handlu uprawnieniami do emisji w transporcie lotniczym.

157. Należy zgodzić się z tym, że w przypadku uwzględnienia części trasy lotu odbywającego się nad morzem pełnym i na terytorium państw trzecich istnieje ryzyko „podwójnej regulacji”, tj. podwójnego uwzględnienia tego samego odcinka trasy w systemach handlu uprawnieniami do emisji dwóch państw. Sytuacja taka może wystąpić w szczególności, jeżeli zarówno w miejscu startu, jak i w miejscu docelowym międzynarodowego lotu istnieje system handlu uprawnieniami do emisji, który – tak jak dyrektywa 2008/101 – obejmuje całą trasę lotu.

158. Jednakże takie podwójne uwzględnienie, niezależnie od związanego z tym obciążenia dla przedsiębiorstw lotniczych, nie jest zakazane przez wskazane w niniejszym postępowaniu zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego. Przeciwnie, jest ono akceptowane w międzynarodowym prawie zwyczajowym, tak samo jak w dziedzinie podatków bezpośrednich akceptowane jest występujące powszechnie zjawisko podwójnego opodatkowania( ).

159. Jedynie przez jednostronne działania lub porozumienia zawarte przez zainteresowane państwa i organizacje międzynarodowe można uniknąć podwójnego uwzględnienia tego samego lotu w dwóch różnych systemach handlu uprawnieniami do emisji. Prawodawca Unii zasygnalizował wyraźnie w dyrektywie 2008/101 – chociaż międzynarodowe prawo zwyczajowe go do tego nie zobowiązuje – gotowość do szukania takich rozwiązań i przewidział możliwość dokonania odpowiednich zmian w dyrektywie( ).

d) Wniosek pośredni

160. Podsumowując, uwzględnienie odcinków tras lotu leżących poza terytorium Unii Europejskiej w unijnym systemie handlu uprawnieniami do emisji nie daje zatem podstaw do powzięcia wątpliwości co do zgodności dyrektywy 2008/101 ze spornymi zasadami międzynarodowego prawa zwyczajowego.

2. Zgodność z określonymi umowami międzynarodowymi (pytania trzecie i czwarte)

161. Zadając trzecie i czwarte pytanie prejudycjalne, sąd krajowy pragnie się dowiedzieć, czy dyrektywa 2008/101 jest zgodna z różnymi postanowieniami zawartymi w umowach międzynarodowych. W związku z tym spowodowane przez dyrektywę 2008/101 objęcie międzynarodowego transportu lotniczego unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji zostało przedłożone Trybunałowi do oceny jego zgodności z prawem pod czteroma względami: po pierwsze, odnośnie do uwzględnienia części tras lotów odbywających się poza przestrzenią powietrzną Unii (pytanie trzecie), po drugie, w odniesieniu do podjęcia samodzielnych działań przez Unię Europejską poza strukturami ICAO [pytanie czwarte lit. a)], po trzecie, co do zakazu opłat od przylotów i wylotów [pytanie czwarte lit. b)], i po czwarte, w odniesieniu do zakazu nakładania podatków i ceł na materiały pędne w międzynarodowym transporcie lotniczym [pytanie czwarte lit. c)].

a) Zgodność z prawem objęcia unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji części lotów odbywających się poza przestrzenią powietrzną Unii Europejskiej (pytanie trzecie)

162. Zadając pytanie trzecie, sąd krajowy pragnie uzyskać informację, czy różne postanowienia konwencji chicagowskiej oraz umowy „otwartego nieba” prowadzą do nieważności dyrektywy 2008/101, w zakresie w jakim dyrektywa ta obejmuje unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji części tras lotów odbywających się poza przestrzenią powietrzną państw członkowskich Unii Europejskiej.

i) Zgodność z art. 1, 11 i 12 konwencji chicagowskiej [pytanie trzecie lit. a)]

163. Tak jak już wspomniano w ramach pytania pierwszego, Unia Europejska nie jest związana konwencją chicagowską; konwencja ta nie może zatem stanowić kryterium oceny ważności aktów prawnych Unii( ). Jednakże z uwagi na to, że wszystkie państwa członkowskie Unii są stronami konwencji chicagowskiej, konwencja ta powinna mimo to zostać uwzględniona w toku dokonywania wykładni przepisów wtórnego prawa Unii( ). Dlatego też dyrektywa 2008/101 (bądź dyrektywa 2003/87 zmieniona dyrektywą 2008/101) powinna być w miarę możliwości interpretowana w taki sposób, aby pozostawała ona zgodna z konwencją chicagowską.

164. Ocena wymienionych przez sąd krajowy postanowień konwencji chicagowskiej pokazuje jednak, że nie sprzeciwiają się one dyrektywie 2008/101.

165. Jeżeli chodzi o art. 1 konwencji chicagowskiej, to wyraża on jedynie zasadę suwerenności państw, w szczególności w odniesieniu do przestrzeni powietrznej( ). Tak jak to już wywiedziono powyżej( ) w kwestii międzynarodowego prawa zwyczajowego, dyrektywa 2008/101 nie zawiera uregulowań o charakterze eksterytorialnym i nie narusza suwerenności państw trzecich. Rozważania te obowiązują także w odniesieniu do art. 1 konwencji chicagowskiej.

166. W odniesieniu do art. 11 konwencji chicagowskiej należy zwrócić uwagę, że zawarte tam uregulowanie już z uwagi na jego brzmienie dotyczy jedynie przybycia na terytorium umawiających się państw lub opuszczenia tego terytorium przez statki powietrzne używane w międzynarodowej żegludze powietrznej oraz ich eksploata