Wydanie tymczasowe

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY

przedstawiona w dniu 12 stycznia 2023 r.( )

Sprawy połączone C‑363/21 i C‑364/21

Ferrovienord SpA

przeciwko

Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT (C‑363/21),

przy udziale:

Procura generale della Corte dei conti,

Ministero dell’Economia e delle Finanze

oraz

Federazione Italiana Triathlon

przeciwko

Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT,

Ministero dell’Economia e delle Finanze (C‑364/21),

przy udziale:

Procura generale della Corte dei conti

[wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Corte dei conti (trybunał obrachunkowy, Włochy)]

Odesłanie prejudycjalne – Rozporządzenie (UE) nr 549/2013 – Europejski system rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej (ESA 2010) – Zaklasyfikowanie jednostek instytucjonalnych do sektora S.13 (instytucje rządowe i samorządowe) – Przepisy prawa Unii w dziedzinie statystyki – Mechanizmy kontroli – Bezpośrednia skuteczność – Dyrektywa 2011/85/UE – Krajowe ramy budżetowe – Bezpośrednia skuteczność – Skuteczna ochrona sądowa – Kontrola sądowa sprawowana przez trybunał obrachunkowy lub przez sądy administracyjne





1. Rozpatrywane (połączone) wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym stwarzają Trybunałowi Sprawiedliwości( ) możliwość wyjaśnienia zakresu przepisów regulujących Europejski System Rachunków 2010 ustanowiony rozporządzeniem (UE) nr 549/2013( ). Mają one na celu ustalenie w szczególności:

– Czy na to rozporządzenie i dyrektywę 2011/85/UE( ) można powołać się w sporach między różnymi podmiotami publicznymi lub między jednostkami a organami statystycznymi?

– Jaką formę skutecznej ochrony sądowej powinny zapewnić państwa członkowskie przy ustanawianiu środków prawnych umożliwiających kontrolę stosowania przepisów prawa Unii w tej dziedzinie?

I. Ramy prawne

A. Prawo Unii

1. Rozporządzenie nr 549/2013

2. Artykuł 1 stanowi:

„1. Niniejszym rozporządzeniem ustanawia się Europejski System Rachunków 2010 (»ESA 2010« lub »ESA«).

2. W ESA 2010 określa się:

a) metodykę (załącznik A) dotyczącą wspólnych standardów, definicji, klasyfikacji i zasad zapisów księgowych, które należy stosować do zestawiania rachunków i tablic na porównywalnych podstawach do celów Unii, łącznie z wynikami wymaganymi na podstawie art. 3;

b) program (załącznik B) określający terminy, w których państwa członkowskie przekazują Komisji (Eurostatowi) rachunki i tablice, które należy zestawiać zgodnie z metodyką, o której mowa w lit. a).

[…]

4. Niniejszym rozporządzeniem nie zobowiązuje się żadnego państwa członkowskiego do stosowania ESA 2010 przy zestawianiu rachunków do jego własnych celów”.

3. Rozdział 1 (Cechy ogólne i podstawowe zasady) załącznika A (ESA 2010) stanowi:

„1.01. Europejski System Rachunków […] stanowi międzynarodowy standard metodologiczny i rachunkowy dla szczegółowego i systematycznego opisu gospodarki ogółem (tj. regionów, państw czy grup państw), jej składowych oraz relacji z innymi gospodarkami ogółem.

[…]

1.57. Jednostki instytucjonalne są to podmioty gospodarcze mające uprawnienia do własności wyrobów i aktywów, zaciągania zobowiązań oraz angażowania się w działalność gospodarczą i dokonywania transakcji z innymi jednostkami we własnym imieniu. Dla celów systemu ESA 2010 jednostki instytucjonalne grupowane są w pięciu rozłącznych krajowych sektorach instytucjonalnych:

a) przedsiębiorstw niefinansowych;

b) instytucji finansowych;

c) instytucji rządowych i samorządowych;

d) gospodarstw domowych;

e) instytucji niekomercyjnych działających na rzecz gospodarstw domowych.

Pięć wymienionych sektorów instytucjonalnych tworzy krajową gospodarkę ogółem. Każdy z sektorów instytucjonalnych dzieli się także na podsektory. System ESA 2010 umożliwia opracowywanie pełnego zestawu rachunków przepływów i bilansów dla każdego sektora i podsektora oraz dla gospodarki ogółem. Mogą występować współzależności między wymienionymi pięcioma sektorami krajowymi a jednostkami będącymi nierezydentami; ukazane są takie współzależności między sektorami krajowymi a szóstym sektorem instytucjonalnym, tj. sektorem zagranica.

[…]”.

4. Rozdział 2 (Jednostki i ich grupowanie) wspomnianego załącznika (ESA 2010) stanowi:

„[…]

2.12. Definicja: jednostka instytucjonalna jest podmiotem gospodarczym charakteryzującym się autonomią podejmowania decyzji w odniesieniu do pełnienia przez nią jej podstawowej funkcji. […]

[…]

2.32. Każdy sektor i podsektor grupuje razem jednostki instytucjonalne o podobnym typie zachowań ekonomicznych.

[…]

Sektor instytucji rządowych i samorządowych (S.13)

2.111. Definicja: [s]ektor instytucji rządowych i samorządowych (S.13) składa się z jednostek instytucjonalnych będących producentami nierynkowymi, których produkcja globalna przeznaczona jest na spożycie indywidualne i ogólnospołeczne, finansowanych z obowiązkowych płatności dokonywanych przez jednostki należące do pozostałych sektorów, a także z jednostek instytucjonalnych, których podstawową działalnością jest redystrybucja dochodu i bogactwa narodowego.

[…]”.

5. Rozdział 20 (Rachunki sektora instytucji rządowych i samorządowych) tego załącznika stanowi:

„[…]

20.05. Sektor instytucji rządowych i samorządowych (S.13) obejmuje wszystkie jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz wszystkie nierynkowe instytucje niekomercyjne, które są kontrolowane przez te jednostki. Obejmuje on również pozostałych producentów nierynkowych określonych w pkt 20.18–20.39.

[…]”.

2. Dyrektywa 2011/85

6. Zgodnie z art. 1:

„Niniejsza dyrektywa ustanawia szczegółowe zasady dotyczące właściwości ram budżetowych państw członkowskich. Zasady te są niezbędne w celu zapewnienia przestrzegania obowiązków państw członkowskich wynikających z TFUE w odniesieniu do unikania nadmiernego deficytu publicznego”.

7. Artykuł 2 stanowi:

„Do celów niniejszej dyrektywy zastosowanie mają definicje terminów »publiczny«, »deficyt« i »inwestycja« określone w art. 2 Protokołu (nr 12) w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu, załączonego do TUE i TFUE[( )]. Zastosowanie ma definicja podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych określona w pkt 2.70 załącznika A do rozporządzenia (WE) nr 2223/96.

Dodatkowo zastosowanie mają następujące definicje:

»ramy budżetowe« oznaczają zbiór uzgodnień, procedur, reguł i instytucji stanowiących podstawę prowadzenia polityki budżetowej sektora instytucji rządowych i samorządowych, w szczególności:

[…]

f) uzgodnienia dotyczące niezależnego monitorowania i analizy mające na celu zwiększenie przejrzystości elementów procesu budżetowego;

[…]”.

8. Artykuł 3 ust. 1 stanowi:

„Jeśli chodzi o krajowe systemy rachunkowości publicznej, państwa członkowskie dysponują systemami rachunkowości publicznej obejmującymi w sposób kompleksowy i spójny wszystkie podsektory sektora instytucji rządowych i samorządowych i zawierającymi informacje niezbędne do generowania danych w ujęciu memoriałowym z myślą o przygotowywaniu danych opartych na standardach ESA 95. Te systemy rachunkowości publicznej podlegają kontroli wewnętrznej i niezależnym audytom”.

3. Rozporządzenie nr 473/2013( )

9. Artykuł 2 stanowi:

„1. Na użytek niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:

a) »niezależne organy« oznaczają strukturalnie niezależne organy lub organy, które są funkcjonalnie niezależne od władz budżetowych państwa członkowskiego i które działają na podstawie przepisów krajowych zapewniających wysoki poziom funkcjonalnej niezależności i odpowiedzialności za podejmowane działania […].

2. Do niniejszego rozporządzenia stosuje się również definicje »sektora instytucji rządowych i samorządowych« oraz »podsektorów sektora instytucji rządowych i samorządowych«, określone w pkt 2.70 załącznika A do rozporządzenia (WE) nr 2223/96 z dnia 25 czerwca 1996 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie […].

[…]”.

10. Zgodnie z art. 5:

„1. Państwa członkowskie muszą posiadać niezależne organy do spraw monitorowania zgodności z:

a) numerycznymi regułami fiskalnymi włączającymi do krajowych procedur budżetowych ich średniookresowy cel budżetowy, określony w art. 2a rozporządzenia (WE) nr 1466/97;

b) numerycznymi regułami fiskalnymi, o których mowa w art. 5 dyrektywy 2011/85/UE.

[…]”.

B. Prawo krajowe

1. Ustawa nr 196/2009( )

11. Artykuł 1 stanowi:

„1. Instytucje rządowe i samorządowe przyczyniają się do osiągnięcia celów w zakresie finansów publicznych określonych na poziomie krajowym zgodnie z procedurami i kryteriami ustanowionymi przez Unię Europejską i dzielą się wynikającymi z tego obowiązkami. […]

2. […] [P]od pojęciem instytucji rządowych i samorządowych rozumie się […], począwszy od 2012 r.[,] podmioty i jednostki wskazane do celów statystycznych przez Istituto Nazionale di Statistica (krajowy instytut statystyczny, Włochy; zwany dalej „ISTAT-em”)] w wykazie […] opublikowanym […] w dzienniku urzędowym Republiki Włoch […] wraz z późniejszymi aktualizacjami zgodnie z ust. 3 tego artykułu, przeprowadzonymi na podstawie definicji zawartych w szczegółowych rozporządzeniach Unii Europejskiej […].

3. Wskazanie instytucji rządowych i samorządowych, o których mowa w ust. 2, jest dokonywane corocznie przez ISTAT w drodze decyzji publikowanej w dzienniku urzędowym do dnia 30 września.

[…]”.

2. Ustawa nr 243/2012( )

12. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. a) „»instytucje rządowe i samorządowe« oznaczają podmioty określone w drodze procedur i aktów przewidzianych zgodnie z prawem Unii Europejskiej w przepisach dotyczących rachunkowości i finansów publicznych w ramach podsektorów administracji centralnej, administracji samorządowej i krajowych organów ubezpieczeń społecznych”.

13. Zgodnie z art. 20 Corte dei conti (trybunał obrachunkowy, Włochy) przeprowadza późniejszą kontrolę zarządzania budżetem instytucji rządowych i samorządowych w celu koordynacji finansów publicznych i zapewnienia równowagi budżetowej zgodnie z formami i zasadami określonymi w ustawie.

3. Ustawa nr 161/2014( )

14. Artykuł 30 („Wykonanie przepisów dyrektywy 2011/85/UE i rozporządzenia nr 473/2013, które nie mają bezpośredniego zastosowania”) w ust. 1 stanowi, że w celu zapewnienia pełnej skuteczności części dyrektywy 2011/85 i rozporządzenia nr 473/2013, które nie mają bezpośredniego zastosowania, w odniesieniu do działalności polegającej na monitorowaniu przestrzegania przepisów budżetowych, Corte dei conti (trybunał obrachunkowy) weryfikuje zgodność danych budżetowych instytucji rządowych i samorządowych z przepisami dotyczącymi rachunkowości.

4. Kodeks postępowania sądowego w dziedzinie rachunkowości( )

15. Artykuł 11 ust. 6 lit. b), zmieniony dekretem z mocą ustawy nr 137/2020, przekształconym w ustawę nr 176/2020( ), stanowi:

„Połączone izby [Corte dei conti (trybunału obrachunkowego)] w składzie szczególnym, w ramach wykonywania swojej właściwości wyłącznej w sprawach dotyczących rachunkowości publicznej, orzekają w jednej instancji w przedmiocie postępowań […] dotyczących wskazania instytucji rządowych i samorządowych dokonanego przez ISTAT wyłącznie w celu zastosowania przepisów krajowych dotyczących ograniczenia wydatków publicznych”( ).

II. Okoliczności faktyczne, postępowania główne i pytania prejudycjalne

16. W dniu 30 września 2020 r. ISTAT włączył Ferrovienord SpA (zwaną dalej „Ferrovienord”) i Federazione Italiana Triathlon (zwaną dalej „FITRI”) do wykazu instytucji rządowych i samorządowych (zwanego dalej „wykazem ISTAT 2020”) figurujących w skonsolidowanym rachunku zysków i strat państwa włoskiego( ).

17. Ferrovienord i FITRI wniosły skargę na tę decyzję do Corte dei conti (trybunału obrachunkowego), domagając się stwierdzenia jej nieważności. W ich ocenie nie zostały spełnione przesłanki konieczne w celu włączenia ich do wykazu ISTAT 2020.

18. ISTAT nie zgodził się z żądaniami skargi, twierdząc, że włączenie do wykazu było prawidłowe. Procura generale della Corte dei conti (prokuratura generalna przy trybunale obrachunkowym, Włochy) zwróciła się z wnioskiem o wystąpienie z pytaniem dotyczącym zgodności z konstytucją włoską art. 23 quater dekretu z mocą ustawy nr 137/2020( ).

19. Corte dei conti (trybunał obrachunkowy) zarządził interwencję w postępowaniu Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerstwa gospodarki i finansów, Włochy), wskazując jednocześnie na problemy dotyczące zgodności nowego przepisu z prawem Unii. Zwrócił się on do stron o zajęcie konkretnego stanowiska w tej kwestii.

20. Zdaniem Corte dei conti (trybunału obrachunkowego):

– Artykuł 11 ust. 6 lit. b) CGC przyznał mu kompetencje do orzekania w przedmiocie decyzji ISTAT‑u dotyczących uznawania instytucji rządowych i samorządowych.

– Przepis ten został jednak zmieniony poprzez art. 23 quater ust. 2 dekretu z mocą ustawy nr 137/2020, i ogranicza kontrolę Corte dei conti (trybunału obrachunkowego) dotyczącą wykazu ISTAT‑u „wyłącznie w celu zastosowania przepisów krajowych dotyczących ograniczenia wydatków publicznych”( ).

– Spójność między krajowym prawem budżetowym a zobowiązaniami wynikającymi z prawa Unii jest zasadą włoskiego prawa konstytucyjnego, podobnie jak zasady przejrzystości i równowagi budżetowej (art. 81 i 97 konstytucji).

– W prawie krajowym spójność ta jest zapewniona za pomocą tzw. „równowagi budżetowej”, która ogranicza korzystanie z pożyczek przez różne instytucje rządowe i samorządowe (art. 4 ust. 4, art. 9 i 10 ustawy nr 243/2012). Ustalenie sald i wszelkich późniejszych korekt wynika z danych przekazanych przez instytucje rządowe i samorządowe, które obejmuje skonsolidowane sprawozdanie finansowe.

– W związku z tym prawidłowe sporządzenie wykazu ISTAT‑u (w odniesieniu do instytucji rządowych i samorządowych zobowiązanych do zapewnienia równowagi budżetowej) jest warunkiem realizacji celów koordynacji polityki gospodarczej w rozumieniu art. 121 TFUE.

– We włoskim porządku prawnym (art. 24 akapit pierwszy i art. 113 akapit pierwszy konstytucji) włączenie podmiotu do wykazu ISTAT‑u podlega zaskarżeniu na drodze sądowej. Do 2012 r. „naturalnym sądem” w odniesieniu do tych decyzji był sąd administracyjny, a od 2012 r. kompetencje zostały przyznane Corte dei conti (trybunałowi obrachunkowemu). Sprawuje on kontrolę sądową nad przestrzeganiem prawa krajowego i prawa Unii w dziedzinie budżetowej oraz zapewnia weryfikację z subiektywnego punktu widzenia wiarygodności rachunków zysków i strat wymaganej pod groźbą sankcji przewidzianych w art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1173/2011( ). W ten sposób zapewnia on skuteczną realizację celów w zakresie finansów publicznych.

– W następstwie reformy przeprowadzonej na mocy art. 23 quater dekretu z mocą ustawy nr 137/2020 kontrola ta nie może już wywoływać (lub zaniechać wywołania) dwóch koniecznych dorozumianych skutków, które wcześniej skupiały się w rękach tego sądu, a mianowicie: stwierdzenia (potwierdzenia lub zaprzeczenia) obowiązku przekazywania informacji i danych istotnych w dziedzinie finansów publicznych na podstawie ustawy nr 243/2012 i ustawy nr 196/2009 (obowiązku, poprzez który wykonuje się rozporządzenie nr 549/2013 i dyrektywę 2011/85); wynikającego z tego stosowania (lub niestosowania) przepisów dotyczących równowagi budżetowej i zdolności obsługi zadłużenia przez instytucje rządowe i samorządowe zgodnie z art. 3 i 4 ustawy nr 243/2012 (która również stanowi wykonanie rozporządzenia nr 549/2013 i dyrektywy 2011/85).

21. Zmiana ustawodawcza z 2020 r. spowodowała bezwzględny brak właściwości, a w konsekwencji brak ochrony w odniesieniu do dokładnego określenia podmiotów objętych zakresem sektora S.13 (nieterytorialne instytucje rządowe i samorządowe) i w związku z tym w odniesieniu do wielkości finansów publicznych, uniemożliwiając wywołanie skutków poprzez ESA 2010 i dyrektywę 2011/85. Za pomocą wykazu ISTAT‑u państwo włoskie określa zakres stosowania ESA 2010 również dla celów postanowień art. 126 TFUE oraz protokołu nr 12 w sprawie nadmiernego deficytu.

22. W ocenie sądu odsyłającego doszło do naruszenia zasady lojalnej współpracy (art. 4 TUE), a podmiotom zaklasyfikowanym przez ISTAT jako instytucje rządowe i samorządowe odmówiono możliwości zaskarżenia tej klasyfikacji, co stanowi naruszenie art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”).

23. Sąd odsyłający dodaje, że nawet gdyby uznać – jak utrzymują ISTAT i ministerstwo gospodarki – że nowe przepisy stanowią rozszerzenie ogólnej właściwości sądów administracyjnych, pozostałyby wątpliwości co do tego, czy przepisy te:

– są sprzeczne z zasadami skutecznej ochrony sądowej, skuteczności (effet utile) i pewności prawa Unii( );

– naruszają zasady równoważności środków prawnych i państwa prawnego (art. 2 i 19 TUE) w świetle związku między tą ostatnią a ochroną interesów finansowych Unii ustanowioną w rozporządzeniu nr 2020/2092( ).

24. W tym kontekście Corte dei conti (trybunał obrachunkowy) zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) Czy zasada bezpośredniego stosowania [Europejskiego Systemu Rachunków (ESA)] 2010 i zasada skuteczności [rozporządzenia nr 549/2012] oraz dyrektywy [2011/85] stoją na przeszkodzie przepisom krajowym ograniczającym właściwość sądu krajowego właściwego w przedmiocie prawidłowego stosowania ESA 2010 wyłącznie do celów przepisów krajowych w dziedzinie ograniczania wydatków publicznych, wykluczając tym samym mającą kluczowe znaczenie skuteczność (effet utile) przepisów [prawa Unii], a mianowicie kontrolę przejrzystości i wiarygodności sald budżetowych, za pomocą których ocenić można konwergencję Włoch względem [średniookresowego celu budżetowego (Medium-Term Budgetary Objective, MTO)]?

2) Czy zasada bezpośredniego stosowania ESA 2010 i zasada skuteczności (effet utile) [rozporządzenia nr 549/2012] oraz dyrektywy [2011/85] w zakresie organizacyjnego rozdziału między władzą budżetową a organami nadzoru stoją na przeszkodzie przepisom krajowym ograniczającym skutki orzeczenia właściwego sądu krajowego w przedmiocie prawidłowego stosowania [ESA] 2010 wyłącznie do celów przepisów krajowych w dziedzinie ograniczenia wydatków publicznych, uniemożliwiając jakąkolwiek niezależną kontrolę określenia zakresu podmiotowego rachunków włoskiego sektora instytucji rządowych i samorządowych [określonego do celów (prawa Unii)], za pomocą którego można zweryfikować konwergencję Włoch w kierunku MTO?

3) Czy zasada państwa prawnego, w postaci zasady skutecznej ochrony sądowej i zasady równoważności środków prawnych, stoi na przeszkodzie przepisom krajowym:

a) które uniemożliwiają jakąkolwiek kontrolę sądową dotyczącą prawidłowego stosowania ESA 2010 przez ISTAT dla celów wyznaczenia zakresu sektora S.13, a tym samym prawidłowości, przejrzystości i wiarygodności sald budżetowych, za pomocą których można zweryfikować konwergencję Włoch w kierunku MTO (naruszenie zasady skutecznej ochrony sądowej);

b) które – w przypadku uznania za prawidłową, w tym w drodze wykładni autentycznej, wykładni normy zaproponowanej przez organy będące drugą stroną postępowania – narażają skarżącą na obciążenie dwukrotnym wniesieniem środka prawnego i wynikające z tego ryzyko wydania sprzecznych orzeczeń w przedmiocie istnienia statusu na podstawie prawa [Unii], co w praktyce uniemożliwia skuteczną ochronę jej prawa w przewidzianym terminie na wykonanie wynikających z tego zobowiązań (to znaczy roku budżetowego) i narusza pewność prawa w odniesieniu do istnienia statusu instytucji rządowej i samorządowej;

c) które – również w przypadku uznania za prawidłową, w tym w drodze wykładni autentycznej, wykładni normy zaproponowanej przez organy będące drugą stroną postępowania – przewidują, że sąd inny niż ten, na rzecz którego konstytucja Włoch zastrzega właściwość w zakresie prawa budżetowego, może orzec w przedmiocie prawidłowości wyznaczenia zakresu budżetu?”.

III. Postępowanie przed Trybunałem

25. Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynęły do Trybunału w dniu 9 czerwca 2021 r. Odmówiono zastosowania wobec nich trybu przyspieszonego.

26. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez Ferrovienord, FITRI, prokuraturę przy Corte dei conti (trybunale obrachunkowym), rząd włoski i Komisję Europejską. Wszystkie te podmioty stawiły się na rozprawie, która odbyła się w dniu 19 października 2022 r.

IV. Ocena

A. Uwagi wstępne

27. Jak już wskazałem, pytania prejudycjalne dotyczą zgodności z prawem Unii jednego przepisu (zwanego dalej „spornym przepisem”) prawa włoskiego, a mianowicie art. 23 quater ust. 2 dekretu z mocą ustawy nr 137/2020.

28. Na mocy tego przepisu sprawowana przez Corte dei conti (trybunał obrachunkowy) kontrola decyzji ISTAT‑u dotyczących klasyfikacji „jednostek instytucjonalnych” jako instytucji rządowych i samorządowych jest dokonywana „wyłącznie w celu zastosowania przepisów krajowych dotyczących ograniczenia wydatków publicznych”. Fragment zaznaczony kursywą został dodany do CGC w drodze dekretu z mocą ustawy nr 137/2020.

29. Rząd włoski uważa, że sąd odsyłający nie dokonuje prawidłowej wykładni spornego przepisu, gdy utrzymuje, że przepis ten znosi kontrolę sądową decyzji ISTAT‑u dotyczących włączenia podmiotów do wykazu instytucji rządowych i samorządowych.

30. Przeciwnie, zdaniem rządu włoskiego przepis ten jedynie przekazuje kontrolę sądom administracyjnym i utrzymuje kompetencje Corte dei conti (trybunału obrachunkowego) w zakresie kontroli sądowej skutków prawnych włączenia tych jednostek instytucjonalnych do wykazu ISTAT‑u.

31. W ramach odesłania prejudycjalnego Trybunał nie jest właściwy do dokonywania wykładni przepisów prawa krajowego. Wyłącznie do sądu krajowego należy ustalenie dokładnego zakresu stosowania krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych( ).

32. Trybunał może jednak dokonywać wykładni przepisów prawa Unii, udzielając odpowiedzi w zależności od takiej czy innej wykładni prawa krajowego. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której sam sąd odsyłający nawiązuje, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, do argumentów „organów administracji będących drugą stroną postępowania” (to znaczy rządu włoskiego) jako hipotezy, która mogłaby zostać przyjęta( ).

B. W przedmiocie dopuszczalności

1. Status sądu

33. Należy przeanalizować przede wszystkim, czy podmiot, który kieruje do Trybunału rozpatrywane dwa odesłania prejudycjalne, jest „sądem państwa członkowskiego” w rozumieniu art. 267 TFUE.

34. Trybunał uznał za niedopuszczalne wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez regionalne izby kontroli włoskiego trybunału obrachunkowego działające jako organy administracji( ) lub przez Corte dei conti (trybunał obrachunkowy) w ramach dwóch postępowań w sprawie kontroli a posteriori zarządzania finansami różnych podmiotów publicznych( ).

35. Trybunał udzielił jednak odpowiedzi na wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Corte dei conti (trybunał obrachunkowy) w wyroku FIG i FISE( ), nie zakwestionowawszy jego statusu „sądu” w sprawach podobnych do niniejszej.

36. W niniejszej sprawie organ ten musi rozstrzygnąć spór w ramach wykonywania swoich funkcji sądowniczych powierzonych mu w prawie włoskim, a nie swoich funkcji dotyczących nadzoru i kontroli a posteriori. Przedmiot sporu dotyczy właśnie zakresu jego funkcji sądowniczych w następstwie ograniczenia nałożonego na te funkcje na mocy art. 23 quater dekretu z mocą ustawy nr 137/2020.

37. Na rozprawie wyjaśniono, że zmiana ustawodawcza nie znosi jurysdykcji Corte dei conti (trybunału obrachunkowego), lecz jedynie ją ogranicza: o ile obecnie nie może on stwierdzić nieważności wykazów ISTAT‑u ze skutkami erga omnes, o tyle może odstąpić od ich stosowania w konkretnym sporze ze skutkami jedynie w odniesieniu do podmiotu występującego ze środkiem prawnym, jeśli chodzi o krajowe przepisy dotyczące ograniczenia wydatków publicznych.

38. Podsumowując, Corte dei conti (trybunał obrachunkowy) wykonuje kompetencje sądownicze, w ramach których może zwracać się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi, jeżeli musi rozstrzygnąć spory takie jak spory leżące u podstaw niniejszych odesłań prejudycjalnych.

2. Czy ma miejsce niedopuszczalność wynikająca z ewentualnej błędnej wykładni prawa krajowego?

39. Na podstawie przedstawionych powyżej rozważań( ) rząd włoski kwestionuje dopuszczalność pytań prejudycjalnych pierwszego i drugiego oraz pytania prejudycjalnego trzeciego lit. a), ponieważ opierają się one na „błędnym założeniu, że w następstwie zmiany art. 11 CGC nie będzie możliwe wszczęcie postępowania przed żadnym sądem krajowym w celu zakwestionowania prawidłowego sporządzenia wykazu S.13 ISTAT‑u”.

40. Zarzut ten nie może zostać uwzględniony:

– Po pierwsze, jeśli zadane pytania dotyczą, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, wykładni prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia, ponieważ istnieje domniemanie, że odesłanie prejudycjalne ma znaczenie dla sprawy( ).

– Po drugie, wyjaśniłem już, w jaki sposób odpowiedź Trybunału na wątpliwości sądu odsyłającego powinna opierać się na wykładni przepisów krajowych, za którą opowiada się sąd odsyłający, z zastrzeżeniem dostarczenia sądowi odsyłającemu wskazówek umożliwiających inną wykładnię tych przepisów, tym bardziej gdy on sam hipotetycznie dopuszcza możliwość przyjęcia takiej alternatywnej wykładni.

41. Podsumowując, Trybunał może udzielić sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi, w świetle dostępnych informacji na temat włoskiego prawa krajowego, poprzez udzielenie wykładni rozporządzenia nr 549/2013, dyrektywy 2011/85 i rozporządzenia nr 473/2013.

C. W przedmiocie pytania prejudycjalnego pierwszego

42. Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy sporny przepis krajowy jest zgodny z możliwością bezpośredniego stosowania rozporządzenia nr 549/2013 oraz ze skutecznością (effet utile) tego rozporządzenia i dyrektywy 2011/85.

43. W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie uważam, że należy najpierw przeanalizować: a) obowiązkowy charakter i ewentualną bezpośrednią skuteczność określonych w rozporządzeniu nr 549/2013 obowiązków w zakresie przekazywania Komisji informacji księgowych przez państwa członkowskie; oraz b) czy dyrektywa 2011/85 nakłada obowiązki jedynie na organy statystyczne i rządy, lecz nie nakłada takich obowiązków na inne podmioty publiczne, oraz czy ustanawia ona prawa i obowiązki w odniesieniu do jednostek i czy może mieć bezpośrednią skuteczność.

44. Jeśli chodzi o ewentualny brak kontroli sądowej, na który Corte dei conti (trybunał obrachunkowy) powołuje się również w tych dwóch pytaniach prejudycjalnych, zbadam go w ramach analizy pytania trzeciego .

1. Możliwość powołania się na rozporządzenie nr 549/2013

45. Stosowanie przepisów zakazujących nadmiernego deficytu budżetowego( ) odbywa się w drodze procedury, w której uczestniczą Komisja i Rada. W procedurze tej nadzoruje się sytuację budżetową państw członkowskich oraz wysokość ich długu publicznego.

46. Aby sprawować ten nadzór, Unia musi dysponować wiarygodnymi danymi statystycznymi( ) dotyczącymi sytuacji gospodarczej państw członkowskich, w szczególności ich deficytu i długu publicznego.

47. Uprawnienia Komisji do weryfikacji danych statystycznych zostały wzmocnione w drodze rozporządzenia (WE) nr 479/2009( ), w którym skonkretyzowano obowiązek państw członkowskich w zakresie powiadamiania Komisji o poziomach ich deficytu i zadłużenia (art. 3 protokołu nr 12 w sprawie nadmiernego deficytu) oraz przyznano Eurostatowi( ) pewne uprawnienia kontrolne w odniesieniu do danych statystycznych przekazywanych przez państwa członkowskie.

48. Wykonanie obowiązku powiadomienia wymaga, jako niezbędnego elementu jednorodności, stosowania jednolitej i wspólnej nomenklatury dla całej Unii. Obecnie nomenklaturą tą jest ESA 2010, do którego dostosowano rozporządzenie nr 479/2009.

49. ESA 2010 stosuje się co do zasady do wszystkich aktów Unii, w których czyni się odniesienie do ESA lub do zawartych w ESA definicji. Żadne państwo członkowskie nie jest jednak zobowiązane do stosowania ESA 2010 przy zestawianiu rachunków do swoich własnych celów (art. 1 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 549/2013).

50. Zgodnie z rozporządzeniem nr 549/2013 państwa członkowskie są zobowiązane do przekazywania Komisji (Eurostatowi) rachunków i tablic określonych w załączniku B w terminach wyznaczonych w nim dla każdej tablicy (art. 3 ust. 1), a Eurostat ocenia jakość przekazanych danych (art. 4 ust. 4).

51. Jak wskazał Trybunał, „ESA 2010 ustanawia ramy odniesienia, które dla potrzeb zarówno obywateli Unii, jak i samej Unii, służą przygotowaniu sprawozdań państw członkowskich. Przygotowanie to powinno odbywać się na podstawie ujednoliconych i niezróżnicowanych zasad interpretacyjnych, tak aby umożliwić osiągnięcie porównywalnych rezultatów”( ).

52. W szczególności państwa członkowskie muszą określić sektor S.13 (sektor instytucji rządowych i samorządowych) zgodnie z pkt 2.111 załącznika A do ESA 2010( ), dzieląc go na cztery podsektory, które będą obejmowały odpowiednie jednostki instytucjonalne. Muszą one zgromadzić dane księgowe od tych podmiotów i opracować je zgodnie z metodyką ESA 2010 w celu przekazania ich Komisji.

53. W celu zapewnienia prawidłowego stosowania ESA 2010 do sektora S.13 przepisy prawa Unii przewidują różne mechanizmy kontroli, które działają w stosunkach między Eurostatem a państwami członkowskimi (w szczególności ich krajowymi urzędami statystycznymi). Są to:

– procedura konsultacyjna między Komisją (Eurostatem) a państwami członkowskimi (art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 549/2013 i art. 10 rozporządzenia nr 479/2009);

– mechanizm stałego dialogu między Eurostatem a krajowymi urzędami statystycznymi (art. 11, 11a i 11b rozporządzenia nr 479/2009);

– publikacja krajowych danych statystycznych z zastrzeżeniami (art. 15 rozporządzenia nr 479/2009); – w stosownym przypadku Eurostat może zmienić dane przekazane przez państwo członkowskie i dostarczyć zmienione dane, jeżeli te pierwsze nie są zgodne ze wspomnianym rozporządzeniem;

– procedura sankcji w przypadku manipulowania danymi statystycznymi (art. 8 rozporządzenia nr 1173/2011).

54. Komisja twierdzi( ), że te mechanizmy kontroli zapewniają prawidłowe klasyfikowanie jednostek instytucjonalnych do sektora S.13. Za pomocą owych mechanizmów kontroli Eurostat zapewnia, że państwa członkowskie wykonują spoczywający na nich obowiązek gromadzenia i przekazywania danych księgowych zgodnie z ESA 2010 i o odpowiedniej jakości.

55. W związku z tym Komisja dodaje:

– W przypadku gdy jednostka instytucjonalna zostanie nieprawidłowo zaklasyfikowana przez organy krajowe do sektora instytucji rządowych i samorządowych, Eurostat może poprawić błąd i opublikować poprawne dane.

– Rozporządzenie nr 549/2013 nakłada jedynie obowiązki w zakresie przekazywania danych statystycznych na organy krajowe, w szczególności na krajowe urzędy statystyczne, lecz nie na jednostki.

56. Komisja wywodzi z powyższego, że jednostki nie mogą powoływać się bezpośrednio na rozporządzenie nr 549/2013. Jednostki instytucjonalne (takie jak Ferrovienord i FITRI), które uważają, że zostały błędnie włączone przez ISTAT do sektora S.13, nie mogą zatem zaskarżyć decyzji tego instytutu, powołując się na jej niezgodność z rozporządzeniem nr 549/2013. Mogą one jedynie podnieść naruszenie włoskich przepisów krajowych.

57. Nie przekonuje mnie stanowisko Komisji.

58. Po pierwsze, rozporządzenie nr 549/2013 ma w każdym razie zastosowanie w sporach takich jak niniejszy albo bezpośrednio, albo poprzez bezwarunkowe odesłanie zawarte we włoskim prawie krajowym. Trybunał jest właściwy do dokonywania jego wykładni nawet w sytuacjach o charakterze wyłącznie wewnętrznym, gdy „[…] przepisy tego prawa [Unii] znalazły zastosowanie do sprawy za pośrednictwem prawa krajowego, które dostosowało się, w zakresie sytuacji, których wszystkie elementy ograniczają się do jednego państwa członkowskiego, do rozwiązań przyjętych w prawie Unii”( ).

59. Sąd odsyłający wyjaśnia w sposób wystarczający zastosowanie przepisów prawa Unii w dziedzinie statystyki do stosunków między organami włoskimi a podmiotami krajowymi w wyniku odesłania dokonanego w prawie włoskim.

60. W sporach leżących u podstaw tych dwóch odesłań prejudycjalnych ISTAT klasyfikuje Ferrovienord i FITRI jako instytucje rządowe i samorządowe i włącza je do wykazu ISTAT 2020. Czyniąc to, stosuje niektóre przepisy rozporządzenia nr 549/2013, a z tego włączenia wynikają skutki prawne dla owych podmiotów.

61. Po drugie, należy rozróżnić dwie hipotezy, które prowadzą jednak do tego samego rozwiązania:

– Gdyby Ferrovienord i FITRI były podmiotami prywatnymi (jednostkami dla celów powołania się na rozporządzenie nr 549/2013), czego ustalenie jest zadaniem sądu odsyłającego, mogłyby powołać się na bezpośrednią skuteczność tego rozporządzenia wobec ISTAT‑u, który jest wyraźnie organem państwa włoskiego. Byłaby to relacja wertykalna, w której jednostka powołuje się na rozporządzenie Unii wobec podmiotu publicznego.

– Gdyby sąd odsyłający uznał, że Ferrovienord i FITRI są podmiotami publicznymi, to z uwagi na to, że rozporządzenie nr 549/2013 wiąże w całości państwo włoskie i wszystkie jego podmioty publiczne muszą się do niego stosować, jednostka instytucjonalna sektora publicznego, która jest uprawniona do zaskarżenia decyzji ISTAT‑u, mogłaby powołać się na nie w sporze wobec ISTAT‑u.

62. Gdy ISTAT jako włoski organ w dziedzinie statystyki określa, które podmioty należy włączyć do sektora S.13, stosuje nomenklaturę ESA 2010, a tym samym rozporządzenie nr 549/2013.

63. Podmioty będące adresatami tych decyzji ISTAT‑u, w odniesieniu do których stosuje się rozporządzenie nr 549/2013, mogą, jeśli są do tego uprawnione na mocy prawa krajowego, zaskarżyć je przed sądami krajowymi, jeśli uważają, że ISTAT przyjął je w sposób nieprawidłowy.

64. Innymi słowy jednostki instytucjonalne, które mają legitymację procesową do występowania przed sądami krajowymi, mogą powołać się na przepisy rozporządzenia nr 549/2013 w celu wykazania, że ISTAT zastosował nieprawidłowo ESA 2010.

65. Podsumowując, przy wnoszeniu odpowiednich środków prawnych skierowanych przeciwko decyzjom ISTAT‑u powołanie się na rozporządzenie nr 549/2013 będzie możliwe niezależnie od tego, czy sąd odsyłający zakwalifikuje Ferrovienord i FITRI jako podmioty prywatne, czy jako podmioty publiczne.

66. Trybunał przyjął w sposób dorozumiany możliwość bezpośredniego stosowania i bezpośrednią skuteczność rozporządzenia nr 549/2013 w sporach, których przedmiotem była zasadność zaklasyfikowania w taki czy inny sposób różnych podmiotów do odpowiednich rozdziałów załącznika A do tego rozporządzenia:

– W sprawie rozstrzygniętej wyrokiem FIG i FISE( ) wyjaśniono, czy włoski komitet olimpijski sprawował kontrolę publiczną nad włoskimi związkami golfa i sportów hippicznych. Nikt nie kwestionował możliwości powołania się bezpośrednio na przepisy rozporządzenia nr 549/2013 ani ich wiążącego charakteru, a oba związki sportowe mogły zakwestionować w postępowaniach głównych sklasyfikowanie ich jako instytucji rządowych i samorządowych w wykazie ISTAT‑u.

– W sprawie rozstrzygniętej wyrokiem Fonds du Logement de la Région de Bruxelles-Capitale( ) fundusz ten zakwestionował zaklasyfikowanie go przez belgijski organ do spraw rachunkowości do sektora instytucji rządowych i samorządowych zgodnie z ESA 2010. W celu rozstrzygnięcia sporu przyjęto w sposób dorozumiany i bez debatowania wiążący charakter oraz bezpośrednią skuteczność rozporządzenia nr 549/2013.

– Podobnie było w sprawie rozstrzygniętej niedawnym wyrokiem SeGEC i in.( ), w której stowarzyszenia prowadzące działalność edukacyjną w Belgii zakwestionowały sklasyfikowanie ich jako instytucji rządowych i samorządowych.

67. Stosowanie przez organy statystyczne zasad ESA 2010 ma wpływ na podmioty (jednostki instytucjonalne) państwa członkowskiego, a nie tylko na jego organy statystyczne( ). Zarówno sąd odsyłający, jak i rząd włoski( ) przyznają, że wpisanie do wykazu ISTAT 2020 oznacza, iż dana osoba prawna będzie musiała przestrzegać przepisów krajowych mających na celu ograniczenie wydatków publicznych.

68. Niewątpliwie ESA 2010 reguluje statystyki instytucji rządowych i samorządowych, lecz uwzględnia również działalność gospodarczą jednostek, na których sytuację prawną może mieć wpływ dana klasyfikacja ISTAT‑u.

69. W związku z tym każda prywatna jednostka instytucjonalna może powołać się bezpośrednio na odpowiednie punkty nomenklatury ESA 2010, aby sąd krajowy rozstrzygnął, czy organy krajowe, klasyfikując ją w taki czy inny sposób, zastosowały owe punkty prawidłowo. Podobnie podmiot publiczny może powołać się na wiążący charakter przepisów rozporządzenia nr 549/2013 w sporze przeciwko ISTAT‑owi, jeśli prawo krajowe pozwala mu na wszczęcie postępowania przeciwko ISTAT‑owi( ).

70. Powyższego nie wyklucza okoliczność polegająca na tym, że zgodnie z art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 549/2013 państwa członkowskie mogą stosować nomenklaturę statystyczną inną niż ESA 2010 w przypadku „rachunków do [swoich] własnych celów”. Jeśli skorzystają one z tej możliwości, ich organy statystyczne będą musiały następnie przeformułować zgromadzone dane w celu przekazania ich Komisji zgodnie z ESA 2010.

71. ISTAT musi sporządzić wykaz dotyczący sektora S.13, stosując nomenklaturę zawartą w rozporządzeniu nr 549/2013. Jeśli dany podmiot zostanie sklasyfikowany jako jednostka instytucjonalna tego sektora, będzie musiał przekazać ISTAT‑owi swoje dane gospodarcze zgodnie z nomenklaturą określoną przez państwo. Jak już wskazano, Włochy rozszerzyły stosowanie nomenklatury zawartej w ESA 2010 na jednostki instytucjonalne swoich instytucji rządowych i samorządowych( ). Rozszerzenie to przemawia za tym, że rozporządzenie nr 549/2013 powinno być stosowane bezpośrednio przez ISTAT w celu zaklasyfikowania podmiotów takich jak Ferrovienord czy FITRI do pozycji „instytucje rządowe i samorządowe”( ).

2. Możliwość powołania się na dyrektywę 2011/85

72. W zakresie, w jakim jest to istotne w niniejszej sprawie, dyrektywa 2011/85:

– „[U]stanawia szczegółowe zasady dotyczące właściwości ram budżetowych państw członkowskich. Zasady te są niezbędne w celu zapewnienia przestrzegania obowiązków państw członkowskich wynikających z TFUE w odniesieniu do unikania nadmiernego deficytu publicznego” (art. 1).

– Przyjmuje definicje instytucji rządowych i samorządowych i ich różnych podsektorów zawarte w ESA 2010 w celu zastosowania ich w kontekście ram budżetowych państw członkowskich (art. 2)( ).

– Stanowi, że „[…] państwa członkowskie dysponują systemami rachunkowości publicznej obejmującymi w sposób kompleksowy i spójny wszystkie podsektory sektora instytucji rządowych i samorządowych i zawierającymi informacje niezbędne do generowania danych w ujęciu memoriałowym z myślą o przygotowywaniu danych opartych na standardach [ESA 2010]. Te systemy rachunkowości publicznej podlegają kontroli wewnętrznej i niezależnym audytom” (art. 3).

73. Średniookresowe ramy budżetowe, a także prognozy i numeryczne reguły fiskalne regulowane dyrektywą 2011/85 są ustanawiane przez organy krajowe państw członkowskich w celu przekazania ich Komisji oraz dotyczą one zasadniczo urzędów statystycznych i ministerstw gospodarki. Nie znajduję w tej dyrektywie przepisów, które są skierowane do innych podmiotów publicznych lub które mogą mieć bezpośredni wpływ na sytuację prawną jednostek.

74. W związku z tym dyrektywa 2011/85 nie zawiera przepisów, które mogłyby mieć bezpośrednią skuteczność i przyznawać prawa i obowiązki jednostkom lub podmiotom publicznym innym niż organy statystyczne lub ministerstwa gospodarki.

75. Powyższemu nie przeczy okoliczność, że włoskie przepisy opracowane w celu włączenia do włoskiego prawa krajowego obowiązków nałożonych na mocy dyrektywy 2011/85 zawierały dodatkowe środki wykraczające poza przepisy dyrektywy. Do sądów krajowych należy, w stosownym przypadku, dokonanie wykładni i stosowanie tych dodatkowych przepisów zawartych w przepisach krajowych transponujących dyrektywę 2011/85.

3. Wnioski wstępne

76. Podsumowując, uważam, że:

– Na rozporządzenie nr 549/2013 może powołać się jednostka instytucjonalna (podmiot publiczny lub prywatny) w związku z włączeniem jej przez ISTAT do sektora S.13 (sektor instytucji rządowych i samorządowych) ESA 2010.

– W zakresie, w jakim dyrektywa 2011/85 reguluje jedynie stosunki krajowych organów w dziedzinie statystyki i planowania gospodarczego z instytucjami Unii, nie zawierając przepisów mających zastosowanie do innego rodzaju podmiotów publicznych lub prywatnych, te ostatnie nie mogą powoływać się na nią.

D. W przedmiocie pytania prejudycjalnego drugiego

77. Corte dei conti (trybunał obrachunkowy) zmierza do ustalenia, czy ograniczenie jego kontroli sądowej wykazu ISTAT 2020 jest zgodne z dyrektywą 2011/85 i z rozporządzeniem nr 473/2013. W jego ocenie sporny przepis krajowy znosi niezależną kontrolę władz budżetowych przewidzianą w tych przepisach prawa Unii i uniemożliwia mu sprawowanie kontroli stosowania przepisów budżetowych.

78. Dyrektywa 2011/85 nakłada na państwa członkowskie obowiązek:

– przyjęcia ram budżetowych obejmujących między innymi „uzgodnienia dotyczące niezależnego monitorowania i analizy mające na celu zwiększenie przejrzystości elementów procesu budżetowego” [art. 2 lit. f)];

– posiadania „system[ów] rachunkowości publicznej podlegają[cych] kontroli wewnętrznej i niezależnym audytom” (art. 3 ust. 1 in fine);

– posiadania „specyficzn[ych] dla poszczególnych krajów numeryczn[ych] [reguł] fiskaln[ych], [które obejmują] […] skuteczne i terminowe monitorowanie przestrzegania reguł w oparciu o wiarygodną i niezależną analizę przeprowadzaną przez niezależne organy lub organy, które są funkcjonalnie niezależne od władz budżetowych państw członkowskich” [art. 6 ust. 1 lit. b)].

79. W odniesieniu do rozporządzenia nr 473/2013 w art. 2 ust. 1 lit. a) i art. 5 tego rozporządzenia przewidziano obowiązek posiadania przez państwa członkowskie organów niezależnych od władzy budżetowej w celu zapewnienia skutecznego monitorowania przestrzegania przepisów prawa Unii w dziedzinie budżetowej. Te niezależne organy krajowe muszą uczestniczyć również w sporządzaniu prognoz budżetowych [art. 2 ust. 1 lit. b)].

80. Dyrektywa 2011/85 i rozporządzenie 473/2013 pozostawiają państwom członkowskim swobodę w określeniu, które niezależne organy będą monitorować rzeczywiste przestrzeganie przepisów prawa Unii w dziedzinie budżetowej.

81. W motywie 3 dyrektywy 2011/85 odniesiono się do możliwości przeprowadzania niezależnych kontroli przez instytucje publiczne, takie jak trybunał obrachunkowy( ). Jednakże nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie wybrało inne rodzaje podmiotów lub podzieliło to zadanie pomiędzy swój trybunał obrachunkowy i inne organy. Wynika to również z motywu 17 rozporządzenia nr 473/2013( ).

82. Z zastrzeżeniem wykładni przepisów krajowych, jakiej dokonują włoskie sądy, wszystko wydaje się wskazywać na to, że we Włoszech sporne funkcje pełnią trybunał obrachunkowy i Ufficio Parlamentare di Bilancio (parlamentarne biuro budżetowe)( ).

83. Ustanowienie niezależnych organów kontrolnych jest wymagane w dyrektywie 2011/85 i w rozporządzeniu nr 473/2013 jedynie w odniesieniu do monitorowania przestrzegania przepisów budżetowych Unii.

84. Jednak ani te przepisy prawa Unii, ani rozporządzenie nr 549/2013 nie nakładają na państwa członkowskie obowiązku posiadania niezależnych organów w celu przygotowywania danych statystycznych, które muszą być przekazywane Komisji (Eurostatowi). Jak już wyjaśniłem, zadanie to wykonują krajowe urzędy statystyczne, których niezależności nie wymagają żadne przepisy prawa Unii.

85. Podsumowując, dyrektywa 2011/85 i rozporządzenie nr 473/2013 pozostawiają państwom członkowskim swobodę ograniczenia interwencji ich trybunałów obrachunkowych w zakresie stosowania ESA 2010 do instytucji rządowych i samorządowych oraz powierzenia tego zadania w całości lub w części innemu niezależnemu organowi.

E. W przedmiocie pytania prejudycjalnego trzeciego

86. Corte dei conti (trybunał obrachunkowy) zmierza do ustalenia, czy „zasada państwa prawa w postaci zasady skutecznej ochrony sądowej i zasady równoważności środków prawnych” stoi na przeszkodzie spornemu przepisowi krajowemu.

87. Z informacji zawartych w aktach sprawy, uwag stron i odpowiedzi na pytania zadane na rozprawie wynika, że sądy administracyjne sprawowały kontrolę nad decyzjami ISTAT‑u dotyczącymi wskazania instytucji rządowych i samorządowych na podstawie ESA 95 (obowiązującego przed ESA 2010) do czasu, gdy przyznano tę kompetencję w drodze ustawy nr 228/2012( ) Corte dei conti (trybunałowi obrachunkowemu).

88. Ustawa nr 228/2012 dodała ust. 6 do art. 11 CGC o następującym brzmieniu: „[p]ołączone izby [Corte dei conti (trybunału obrachunkowego)] w składzie szczególnym, w ramach wykonywania swojej właściwości wyłącznej w sprawach dotyczących rachunkowości publicznej, orzekają w jednej instancji w przedmiocie postępowań […] dotyczących wskazania instytucji rządowych i samorządowych dokonanego przez ISTAT”.

89. Nowy akt prawny (dekret z mocą ustawy nr 137/2020 potwierdzony ustawą nr 176 z 2020 r.) wprowadził na końcu tego przepisu sformułowanie „wyłącznie w celu zastosowania przepisów krajowych dotyczących ograniczenia wydatków publicznych”.

90. W ocenie sądu odsyłającego sporny przepis:

– „uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę sądową dotyczącą prawidłowego stosowania ESA 2010 przez ISTAT dla celów wyznaczenia sektora S.13”;

– nakłada na stronę skarżącą ciężar dwukrotnego wniesienia środka prawnego, co w praktyce uniemożliwia skuteczną ochronę jej prawa w przewidzianym terminie i narusza pewność prawa w odniesieniu do istnienia statusu instytucji rządowej i samorządowej;

– skutkuje (w przypadku, gdyby argument przedstawiony przez ISTAT i ministerstwo gospodarki był prawidłowy) tym, że „sąd inny niż ten, na rzecz którego konstytucja Włoch zastrzega właściwość w zakresie prawa budżetowego”, orzeka „w przedmiocie prawidłowości wyznaczenia zakresu budżetu”.

91. Natomiast rząd włoski twierdzi, że ograniczenie kompetencji Corte dei conti (trybunału obrachunkowego) w zakresie kontroli decyzji ISTAT‑u w przedmiocie wskazania instytucji rządowych i samorządowych pociąga za sobą jedynie powierzenie (przekazanie) tej kompetencji sądom administracyjnym. Przywrócona zostaje zatem sytuacja sprzed 2012 r. i nie występuje żaden brak skutecznej ochrony sądowej praw przysługujących na podstawie przepisów prawa Unii.

92. Trybunał nie może interweniować w debatę na temat zakresu zmiany ustawodawczej z 2020 r., której rozstrzygnięcie należy do właściwych sądów włoskich. Trybunał nie mógłby tym bardziej wchodzić w spór, czy ta zmiana ustawodawcza narusza włoską konstytucję, czy też nie. Może on jednak ustalić, czy taka lub inna wykładnia narusza prawo Unii.

93. Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia jednostkom poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony prawnej, chronionego na mocy art. 47 karty praw podstawowych, w dziedzinach objętych prawem Unii( ).

94. Oczywiście to postanowienie karty praw podstawowych może zostać uruchomione jedynie na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 karty praw podstawowych. W niniejszej sprawie mającym zastosowanie prawem Unii jest rozporządzenie nr 549/2013, co już analizowałem. Ponieważ chodzi o sytuację prawną, którą reguluje z materialnego punktu widzenia prawo Unii, które organy włoskie są zobowiązane stosować, zastosowanie mają postanowienia karty praw podstawowych.

95. Jednakże ani to rozporządzenie, ani żaden inny akt prawa Unii nie określa, które sądy krajowe mają zapewnić in concreto skuteczną ochronę sądową. (Swobodne) wybory każdego państwa członkowskiego w tym względzie muszą jednak być zgodne z zasadami równoważności i skuteczności( ).

96. W tym kontekście należy zbadać dwie hipotezy, które rozważa sam sąd odsyłający.

97. Gdyby tylko powierzono w ustawodawstwie krajowym kompetencję do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej praw przyznanych w prawie Unii jednemu sądowi krajowemu zamiast innemu, nie doszłoby do naruszenia art. 47 karty praw podstawowych, ani art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

98. Gdy bowiem państwo członkowskie decyduje się powierzyć kontrolę sądową decyzji dotyczących stosowania ESA 2010 swojemu trybunałowi obrachunkowemu lub swoim sądom administracyjnym, wykonuje ono swoją autonomię proceduralną w dziedzinie, w której prawo Unii nie narzuca ani nie zakazuje takiego czy innego rozwiązania. O ile wybór ten jest zgodny z zasadami równoważności i skuteczności, nie narusza on prawa do skutecznej ochrony sądowej.

99. Gdyby natomiast zmiana ustawodawcza z 2020 r. wiązała się z całkowitym zanikiem kontroli sądowej decyzji ISTAT‑u dotyczących włączenia jednostek instytucjonalnych do sektora S.13 ESA 2010, powstałaby luka w skutecznej ochronie sądowej w odniesieniu do stosowania rozporządzenia nr 549/2013. W takim przypadku te jednostki instytucjonalne nie mogłyby wnieść sprawy do żadnego sądu w celu poddania kontroli działania ISTAT‑u, który stosuje to rozporządzenie.

100. Na rozprawie większość stron i interwenientów utrzymywała, że zmiana ustawodawcza zmieniła jedynie formę ochrony sądowej dostępnej dla podmiotów włączonych do wykazu ISTAT 2020. Począwszy od 2020 r., sądy administracyjne mają kompetencję do orzekania bezpośrednio o ważności decyzji ISTAT‑u o włączeniu jednostek instytucjonalnych do sektora S.13( ).

101. Sąd odsyłający zachowuje w każdym razie kompetencję do orzekania w przedmiocie wskazania podmiotów zaklasyfikowanych przez ISTAT, aczkolwiek dla celów stosowania przepisów krajowych dotyczących ograniczenia wydatków publicznych. Rząd włoski twierdzi, że w ramach tej kompetencji Corte dei conti (trybunał obrachunkowy) mógłby ocenić w trybie incydentalnym ważność decyzji ISTAT‑u, odstępując od ich stosowania w konkretnym przypadku( ).

102. Czy ta podwójna możliwość zaskarżenia jest zgodna z zasadami równoważności i skuteczności?

103. Zasada równoważności mogłaby zostać naruszona, gdyby w podobnych przypadkach krajowe prawo proceduralne przewidywało wyłącznie bezpośrednie środki prawne. Rząd włoski poinformował jednak na rozprawie, że istnieją podobne incydentalne środki prawne przewidziane w jego ustawodawstwie (np. w dziedzinie podatków)( ). Nie wydaje się zatem, by zasada równoważności została naruszona.

104. Jeśli chodzi o zasadę skuteczności, pragnę przypomnieć, że zdaniem Trybunału:

– „[P]rawo Unii nie zobowiązuje co do zasady państw członkowskich do ustanowienia przed ich sądami krajowymi, w celu zapewnienia ochrony praw, jakie podmioty prawa wywodzą z prawa Unii, środków prawnych innych niż środki przewidziane w prawie krajowym […]”( ).

– „[I]naczej jest jednak w sytuacji, gdy z systematyki danego krajowego porządku prawnego wynika, iż nie istnieje żaden środek prawny pozwalający, choćby w trybie wpadkowym, zapewnić ochronę uprawnień wynikających dla jednostek z prawa Unii albo gdy jedynym sposobem dostępu jednostki do sądu jest uprzednie naruszenie przez nią prawa”( ).

105. Sąd odsyłający krytykuje sporny przepis, ponieważ jego zdaniem nakłada on ciężar dwukrotnego wniesienia środka prawnego [do sądu administracyjnego i Corte dei conti (trybunału obrachunkowego)]. Dwukrotne wniesienie środka prawnego mogłoby prowadzić do sprzecznych orzeczeń i naruszenia zasady pewności prawa.

106. Jak poinformował rząd włoski na rozprawie, podmioty włączone do wykazu ISTAT 2020, które zamierzają zakwestionować ich sklasyfikowanie jako instytucji rządowych i samorządowych, nie są zobowiązane do wniesienia podwójnego środka prawnego. Mają one do dyspozycji dowolną wybraną przez siebie drogę proceduralną, w zależności od ich interesów:

– Mogą one wnieść do sądu administracyjnego skargę i uzyskać stwierdzenie nieważności erga omnes decyzji ISTAT‑u.

– Mogą one zakwestionować przed Corte dei conti (trybunałem obrachunkowym) skutki (w odniesieniu do środków ograniczających wydatki publiczne) sklasyfikowania ich jako instytucji rządowych i samorządowych w wykazie ISTAT‑u, uzyskując w odpowiednim przypadku, choć incidenter tantum, odstąpienie od stosowania tej klasyfikacji.

107. Jeżeli tak opisana sytuacja odpowiada rzeczywistości (co będzie musiał rozstrzygnąć sąd odsyłający), nie uważam, aby pozbawiała ona skuteczności system środków prawnych ustanowiony po przyjęciu spornego przepisu. Dane jednostki instytucjonalne mogą uzyskać skuteczną ochronę sądową w prawie włoskim, co najmniej w trybie incydentalnym, co wydaje się zgodne ze standardem wymaganym w prawie Unii, ponieważ nie są one zobowiązane w każdym razie do wyczerpania podwójnej drogi sądowej w celu zaspokojenia swoich roszczeń.

108. Niewątpliwie taki system nie gwarantuje jako taki braku sprzecznych orzeczeń sądowych, których współistnienie naruszałoby pewność prawa. Do włoskiego systemu proceduralnego należy jednak zapewnienie odpowiednich mechanizmów rozstrzygania ewentualnych sporów między sądami krajowymi, jeśli takie mechanizmy nie są jeszcze przewidziane w tym systemie. Sama możliwość powstania takich sporów nie wydaje mi się jednak wystarczająca, aby twierdzić, że system ów jest sprzeczny z art. 47 karty praw podstawowych.

V. Wnioski

109. W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości udzielił Corte dei conti (trybunałowi obrachunkowemu, Włochy) następującej odpowiedzi:

1) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej (ESA 2010) jest wiążące i ma bezpośrednią skuteczność, w związku z czym może się na nie powołać jednostka instytucjonalna (podmiot publiczny lub prywatny) w odniesieniu do włączenia jej przez krajowy urząd statystyczny do sektora S.13 (sektor instytucji rządowych i samorządowych) Europejskiego Systemu Rachunków 2010 (ESA 2010).

Dyrektywa Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich reguluje jedynie stosunki między krajowymi organami w dziedzinie statystyki i planowania budżetowego a instytucjami Unii i nie zawiera przepisów mających zastosowanie do innych rodzajów podmiotów publicznych lub prywatnych, w związku z czym nie jest ona bezpośrednio skuteczna w stosunku do tych podmiotów.

2) Dyrektywa 2011/85 i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 473/2013 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie wspólnych przepisów dotyczących monitorowania i oceny projektów planów budżetowych oraz zapewnienia korekty nadmiernego deficytu w państwach członkowskich należących do strefy euro pozostawiają państwom członkowskim swobodę określenia, które niezależne organy powinny monitorować skuteczne przestrzeganie przepisów budżetowych prawa Unii.

3) Przepisy krajowe, które ograniczają do trybu incydentalnego dokonywaną przez trybunał obrachunkowy kontrolę sądową sporządzonego przez krajowy urząd statystyczny wykazu obejmującego jednostki instytucjonalne sklasyfikowane jako instytucje rządowe i samorządowe na podstawie ESA 2010 oraz przyznają bezpośrednią kontrolę sądową tej decyzji sądom administracyjnym, nie naruszają prawa do skutecznej ochrony sądowej chronionego na mocy art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.