Sprawa T‑219/13

Pietro Ferracci

przeciwko

Komisji Europejskiej

„Pomoc państwa — Komunalny podatek od nieruchomości — Zwolnienie z podatku podmiotów niekomercyjnych prowadzących szczególną działalność — Ujednolicona ustawa o podatku dochodowym — Zwolnienie z jednolitego podatku komunalnego — Decyzja stwierdzająca w części brak pomocy państwa, a w części uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym — Skarga o stwierdzenie nieważności — Akt regulacyjny niewymagający przyjęcia środków wykonawczych — Bezpośrednie oddziaływanie — Dopuszczalność — Całkowita niemożność odzyskania pomocy — Artykuł 14 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 — Obowiązek uzasadnienia”

Streszczenie – wyrok Sądu (ósma izba) z dnia 15 września 2016 r.

Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jej zwrot – Uprawnienie Komisji do oparcia swojej decyzji na informacjach, którymi dysponuje – Granice – Obowiązek oparcia przez Komisję jej decyzji na elementach o określonej wiarygodności i spójności

Pomoc przyznawana przez państwa – Odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy – Pomoc przyznana w formie zwolnienia podatkowego – Całkowita niemożliwość wykonania – Podstawy – Niemożność uzyskania przez państwo informacji koniecznych do ustalenia beneficjentów pomocy

Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Pojęcie aktu regulacyjnego w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE – Każdy akt o charakterze generalnym, z wyjątkiem aktów ustawodawczych – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodną z rynkiem wewnętrznym pomoc państwa w formie zwolnienia podatkowego przewidzianego przez uregulowanie krajowe o charakterze generalnym – Skutki prawne w stosunku do ogólnej i abstrakcyjnej kategorii osób – Włączenie

Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Bezpośrednie oddziaływanie – Decyzja Komisji kończąca postępowanie w przedmiocie pomocy państwa – Przedsiębiorstwo konkurencyjne względem przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy – Prawo do wniesienia skargi – Przesłanki

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 40, 44, 46–48)

Aktami regulacyjnymi w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE są akty o charakterze generalnym, z wyłączeniem aktów ustawodawczych. W tym względzie decyzja Komisji w dziedzinie pomocy państwa dotycząca krajowego systemu podatkowego, która znajduje zastosowanie do sytuacji wskazanych w sposób obiektywny i wywołuje skutki prawne w stosunku do kategorii osób określonych generalnie i abstrakcyjnie, posiada charakter generalny. Mając na uwadze charakter kompetencji Komisji w dziedzinie pomocy państwa, nadanych jej postanowieniami traktatu, tego rodzaju decyzja odzwierciedla, nawet gdyby miała wyłącznie jednego adresata, charakter przepisów krajowych, będących przedmiotem badania przeprowadzonego przez tę instytucję, czy to w celu wydania koniecznego zezwolenia, aby zastosować środek pomocy, czy też w celu wyciągnięcia konsekwencji z jego ewentualnej niezgodności z prawem lub rynkiem wewnętrznym. Rozpatrywane przepisy mają charakter generalny z tego względu, że podmioty gospodarcze wchodzące w zakres ich zastosowania zostały określone w sposób generalny i abstrakcyjny. W świetle powyższych rozważań decyzja Komisji, która w kontekście systemu zwolnienia podatkowego stwierdza w odniesieniu do części tego systemu niezgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym brak pomocy, a w odniesieniu do pozostałej jego części brak pomocy, posiada charakter generalny z jednej strony w odniesieniu do faktu, że Komisja nie nakazała odzyskania pomocy państwa, którą uznała za niezgodną z prawem i rynkiem wewnętrznym w kontekście rozpatrywanego zwolnienia z podatku, a z drugiej strony w stosunku do faktu, że Komisja uznała, iż część tego systemu nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 107 TFUE W konsekwencji taka decyzja, która jest aktem o charakterze generalnym, nie będąc jednocześnie aktem legislacyjnym, stanowi akt regulacyjny w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE. (por. pkt 50, 52–55)

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 56–59)

Przy dokonywaniu w ramach badania dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności weryfikacji, czy zaskarżony akt wymaga wydania środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, należy odnieść się wyłącznie do przedmiotu skargi. W przypadku gdy w decyzji dotyczącej pomocy państwa Komisja uzna, że w świetle szczególnych okoliczności sprawy przystąpienie przez dane państwo członkowskie do zwrotu pomocy przyznanej bezprawnie w ramach podatku od nieruchomości byłoby całkowicie niemożliwe, i zdecyduje tym samym o niestosowaniu wobec tego państwa członkowskiego obowiązku odzyskania od każdego beneficjenta kwot przyznanych w ramach tego systemu, organy krajowe nie muszą przyjmować żadnych środków, w szczególności w stosunku do skarżącego, w celu wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja nie wymaga przyjęcia w stosunku do skarżącego środków wykonawczych, a tym samym skargę należy uznać za dopuszczalną na podstawie art. 263 akapit czwarty in fine TFUE. (por. pkt 60, 61, 64, 70)

O ile całkowita niemożność odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy odnosi się zasadniczo do przypadków, w których dane państwo członkowskie powołuje się na tego rodzaju niemożność po wydaniu decyzji o odzyskaniu pomocy i na etapie wykonania decyzji przede wszystkim w celu obrony w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE, o tyle ani właściwe przepisy, ani orzecznictwo nie stanowią, by całkowita niemożność odzyskania pomocy nie mogła być stwierdzona na etapie postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania decyzji Komisji w dziedzinie pomocy państwa. Poza tym, w przypadku całkowitej niemożności odzyskania bezprawnej pomocy jedynym obowiązkiem ciążącym na danym państwie członkowskim i Komisji jest obowiązek lojalnej współpracy, w ramach której państwo członkowskie powinno poddać ocenie Komisji przyczyny uzasadniające taką niemożność, a Komisja powinna przeprowadzić ich szczegółowe badanie. Mając to na względzie, współpraca pomiędzy państwem członkowskim a Komisją może mieć miejsce przed wydaniem końcowej decyzji Komisji, jeżeli całkowita niemożność odzyskania pomocy mogła zostać stwierdzona na etapie formalnego postępowania wyjaśniającego. Ponadto, jeśli w trakcie tego badania Komisja stwierdza, iż nie ma alternatywnych sposobów odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy lub iż odzyskanie pomocy w części jest również niewykonalne, nie ma przeszkód po temu, by całkowita niemożność odzyskania pomocy została uznana przez Komisję nawet przed zobowiązaniem państwa członkowskiego do jej odzyskania. Komisja w dziedzinie pomocy państwa nie może bowiem nakładać zobowiązań, których wykonanie jest od samego początku obiektywnie i bezwzględnie niemożliwe. (por. pkt 80, 84–86, 90)

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 94–96)

Komisja nie dopuszcza się błędu w ocenie, uznając w decyzji wydanej w dziedzinie pomocy państwa, że odzyskanie bezprawnej pomocy przez dane władze krajowe jest obiektywnie i bezwzględnie niemożliwe, ponieważ określenie gospodarczego lub pozagospodarczego charakteru działalności wykonywanej przez podmioty będące beneficjentami tej pomocy w nieruchomościach podlegających przepisom od podatku od nieruchomości, od którego to charakteru zależy, czy owo zwolnienie stanowi pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym, jest niemożliwe ze względu na fakt, iż z jednej strony katastralne bazy danych, a z drugiej strony podatkowe bazy danych nie pozwalają ani na określenie rodzaju prowadzonej w nieruchomościach należących do tych podmiotów działalności, ani na obliczenie kwoty podatku do odzyskania. Ponieważ system katastralny rejestruje nieruchomości na podstawie ich obiektywnych cech, w szczególności ich cech fizycznych i struktury, nie jest bowiem możliwe odnalezienie informacji o rodzaju działalności – gospodarczej lub pozagospodarczej – wykonywanej przez podmioty niekomercyjne w należących do nich nieruchomościach, w celu określenia, czy podmioty te skorzystały bezprawnie ze wspomnianego zwolnienia z podatku, a jeśli tak – obliczenie kwoty podlegającej zwrotowi danym władzom. To samo odnosi się do podatkowych baz danych, które również nie pozwalają na odnalezienie w sposób wsteczny informacji o rodzaju działalności prowadzonej przez podmioty korzystające ze wspomnianego zwolnienia w ich nieruchomościach ani na obliczenie kwoty bezprawnie przyznanych zwolnień. (por. pkt 98, 101, 106)

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 109)

W ramach badania istnienia pomocy państwa i ewentualnego naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE uregulowanie krajowe dotyczące zwolnienia z podatku komunalnego od nieruchomości, które wyraźnie wyklucza z zakresu stosowania tego podatku działalność, która ze względu na swój charakter konkuruje na rynku z działalnością innych podmiotów prowadzących działalność w celach zarobkowych, ogranicza w ten sposób korzyść wynikająca z tego zwolnienia do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą zgodnie z zasadami działalności niekomercyjnej, czyli wyłącznie do podmiotów, których nie można uznać za przedsiębiorstwa do celów stosowania prawa Unii. Dodatkowo do organów krajowych należy podjęcie indywidualnych decyzji o stosowaniu tego systemu, a w szczególności o istnieniu lub nieistnieniu stosunku konkurencji pomiędzy konkretnym beneficjentem tego zwolnienia i pozostałymi podmiotami gospodarczymi w danym sektorze, a zainteresowani wystąpić na krajową drogę sądową, jeżeli system w formie zatwierdzonej przez Komisję nie jest stosowany we właściwy sposób. W tych okolicznościach wspomniane uregulowanie nie jest objęte zakresem stosowania art. 107 TFUE. (por. pkt 132, 140, 145, 149)

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 134–136)