Sprawa T-289/03

British United Provident Association Ltd (BUPA) i in.

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

„Pomoc państwa — System wyrównywania ryzyka ustanowiony przez Irlandię na rynku prywatnych ubezpieczeń zdrowotnych — System pomocy — Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym — Artykuł 86 ust. 2 WE — Decyzja Komisji o niewnoszeniu zastrzeżeń — Skarga o stwierdzenie nieważności — Dopuszczalność — Zasady konieczności i proporcjonalności”

Wyrok Sądu Pierwszej Instancji (trzecia izba w składzie powiększonym) z dnia 12 lutego 2008 r. II - 95

Streszczenie wyroku

(art. 86 WE, 87 WE, 88 WE, 226 WE, 230 WE)

(art. 86 ust. 2 WE, art. 87 ust. 1 WE)

(art. 86 ust. 2 WE, art. 87 ust. 1 WE)

Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji wydana na podstawie art. 87 WE w związku z art. 86 ust. 2 WE

(art. 86 ust. 2 WE, art. 87 ust. 1 WE)

(art. 86 ust. 2 WE, art. 87 ust. 1 WE)

(art. 86 ust. 2 WE, art. 87 ust. 1 WE; komunikat Komisji 2001/C 17/04, pkt 14 i 15)

(art. 86 ust. 1, 2 WE, art. 87 ust. 1 WE; komunikat Komisji 2001/C 17/04, pkt 14 i 15)

(art. 5 WE, 16 WE, art. 86 ust. 2 WE, art. 87 ust. 1 WE; komunikat Komisji 2001/C 17/04, pkt 22)

(art. 86 ust. 2 WE, art. 87 ust. 1 WE, art. 231 WE, 234 WE)

Wykładnia przepisu prawa wspólnotowego, jakiej dokonuje Trybunał w ramach analizy pytania prejudycjalnego, ogranicza się jedynie do wyjaśnienia oraz sprecyzowania znaczenia i zakresu tego przepisu, tak jak powinien był on być pojmowany i stosowany od momentu jego wejścia w życie. Stąd przepis interpretowany w ten sposób może i powinien być stosowany nawet wobec stosunków prawnych powstałych przed wydaniem rozpatrywanego wyroku i jedynie w drodze wyjątku Trybunał może, w oparciu o wynikającą z systemu prawa wspólnotowego ogólną zasadę pewności prawa, skłonić się do ograniczenia wobec wszystkich zainteresowanych możliwości powołania się na przepis, który był przedmiotem jego wykładni, w celu podważenia stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze. Tego rodzaju ograniczenie może zaś być dopuszczalne jedynie w tym samym wyroku, w którym Trybunał rozstrzyga w kwestii wykładni, o którą się do niego zwrócono. Rozważania te, pochodzące z orzecznictwa, które dotyczy w szczególności konieczności stosowania prawa wspólnotowego przez sąd krajowy, znajdują mutatis mutandis zastosowanie wobec instytucji wspólnotowych, w sytuacji gdy właśnie do nich należy zastosowanie przepisów wspólnotowych stanowiących przedmiot dokonywanej później przez Trybunał wykładni. W związku z powyższym, skoro Trybunał nie ograniczył w czasie zakresu wydanego przezeń wyroku z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie C-280/00 Altmark, określone w nim kryteria wykładni art. 87 ust. 1 WE, których zakres w znacznym stopniu pokrywa się z zakresem kryteriów ustanowionych w art. 86 ust. 2 WE, znajdują w pełni zastosowanie — zgodnie z przyświecającymi ich ustanowieniu duchem i celem, stosownie do szczególnych okoliczności sprawy — przy orzekaniu w kwestii ważności decyzji Komisji poprzedzającej wydanie niniejszego wyroku, wykluczającej uznanie pomocy państwa za środek wprowadzony przez państwo, konieczny dla ochrony zadania świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym. (por. pkt 158–160)

Państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania w odniesieniu do definicji tego, co uważają za usługi w ogólnym interesie gospodarczym. To uprawnienie znajduje potwierdzenie tak w braku przyznania Wspólnocie szczególnej kompetencji w tym zakresie, jak i w braku dokładnej i wyczerpującej definicji pojęcia usług w ogólnym interesie gospodarczym w prawie wspólnotowym. Określanie cech charakterystycznych i zakresu zadania świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym w poszczególnych obszarach działania, które albo nie wchodzą w zakres kompetencji Wspólnoty w rozumieniu art. 5 akapit pierwszy WE, albo zostały oparte na kompetencji ograniczonej lub takiej, która jest dzielona między Wspólnotę i państwa członkowskie w rozumieniu akapitu drugiego tego artykułu, spoczywa bowiem, co do zasady, na państwach członkowskich. Ten podział właściwości odzwierciedla ponadto w ogólny sposób art. 16 WE, zgodnie z którym, zważywszy na miejsce, jakie usługi w ogólnym interesie gospodarczym zajmują wśród wspólnych wartości Unii, jak również ich znaczenie we wspieraniu jej spójności społecznej i terytorialnej, Wspólnota i państwa członkowskie, każde w granicach swych kompetencji i w granicach stosowania niniejszego traktatu, zapewniają, aby te usługi funkcjonowały na podstawie zasad i na warunkach, które pozwolą im wypełniać ich zadania. Uprawnienie państwa członkowskiego do zdefiniowania usług w ogólnym interesie gospodarczym nie jest jednak nieograniczone i nie może być wykonywane w arbitralny sposób jedynie w celu wyłączenia szczególnego sektora z zakresu stosowania reguł konkurencji. A zatem kontrola, do przeprowadzenia której instytucje wspólnotowe są uprawnione, w zakresie korzystania przez państwo członkowskie z uprawnień dyskrecjonalnych w kwestii ustalania, czym są usługi w ogólnym interesie gospodarczym, jest ograniczona do sprawdzenia, czy nie został popełniony oczywisty błąd w ocenie. Państwo członkowskie dysponuje wprawdzie szerokim zakresem uznania co do określenia tego, co uważa za usługi w ogólnym interesie gospodarczym, nie zwalnia go to jednak — w sytuacji, w której powołuje się ono na istnienie oraz konieczność ochrony zadania świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym — z czuwania nad tym, by to ostatnie spełniało pewne minimalne kryteria wspólne wszystkim zadaniom świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu traktatu, oraz od wykazania, że te kryteria zostały odpowiednio spełnione w niniejszym przypadku. Chodzi tu w szczególności o istnienie aktu władzy publicznej powierzającego danym podmiotom gospodarczym takie zadanie, a także powszechny i obowiązkowy charakter takiego zadania. Przeciwnie, brak udowodnienia przez państwo członkowskie, że owe kryteria zostały spełnione, lub niespełnienie przez nie tych kryteriów może stanowić oczywisty błąd w ocenie, który Komisja jest zobowiązana ukarać, pod rygorem popełnienia oczywistego błędu przez nią samą. Ponadto państwo członkowskie powinno wskazać przyczyny, dla których uważa, iż dana usługa zasługuje, ze względu na swój szczególny charakter, na uznanie za usługę w ogólnym interesie gospodarczym i wyróżnienie jej spośród innych rodzajów działalności gospodarczej. W sytuacji braku takiego uzasadnienia nie jest bowiem możliwe przeprowadzenie przez instytucje wspólnotowe choćby ograniczonej kontroli tego, czy państwo członkowskie popełniło w ramach korzystania z uprawnień dyskrecjonalnych oczywisty błąd w ocenie. (por. pkt 166–169, 172)

Świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym winno z definicji odbywać się w interesie ogólnym lub publicznym. Z tego względu usługi w ogólnym interesie gospodarczym różnią się w szczególności od usług świadczonych w interesie prywatnym, choć ten ostatni może mieć mniej lub bardziej zbiorowy charakter lub zostać uznany przez państwo za słuszny lub korzystny. Ponadto ogólny lub publiczny interes nie może zostać sprowadzony do potrzeby podporządkowania danego rynku pewnym zasadom lub też potrzeby uwarunkowania prowadzonej przez dane podmioty gospodarcze działalności koniecznością uzyskania zezwolenia ze strony państwa. Sama bowiem okoliczność, że ustawodawca krajowy ustanawia, w szeroko pojętym interesie ogólnym, pewne zasady uzyskiwania zezwolenia, funkcjonowania lub kontroli wszystkich podmiotów gospodarczych prowadzących działalność w danym sektorze, nie przesądza co do zasady o istnieniu zadania świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym. Istnienie zadania świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym nie wymaga natomiast koniecznie tego, aby podmiotowi gospodarczemu, któremu to zadanie zostało powierzone, przyznane zostało w celu jego wykonania prawo wyłączne lub specjalne. Z treści art. 86 ust. 1 w związku z ust. 2 tego artykułu wynika, że należy dokonać rozróżnienia pomiędzy, z jednej strony, przyznanym podmiotowi gospodarczemu prawem wyłącznym lub specjalnym a z drugiej strony, zadaniem świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, które jest, w odpowiednim przypadku, z tym prawem związane. Przyznanie podmiotowi gospodarczemu prawa specjalnego lub wyłącznego stanowi jedynie ewentualnie uzasadnione narzędzie umożliwiające temu podmiotowi wykonanie zadania świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym. W tej sytuacji stwierdzenie, oparte na art. 14 i 15 komunikatu Komisji w sprawie usług w ogólnym interesie gospodarczym, iż powierzenie zadania świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym może także polegać na nałożeniu zobowiązania na wiele podmiotów gospodarczych prowadzących działalność na tym samym rynku, a nawet na wszystkie te podmioty, nie jest obarczone błędem. W tym wypadku nie można wymagać, aby każdemu z podmiotów gospodarczych, na które nałożono takie zobowiązania, zadanie to zostało powierzone osobno, w drodze aktu lub nakazu indywidualnego. (por. pkt 178, 179, 183)

Jeśli chodzi o uznanie usługi za usługę w ogólnym interesie gospodarczym z prawa wspólnotowego nie wynika, aby dana usługa musiała stanowić usługę powszechną w ścisłym tego słowa znaczeniu. Z pojęcia usługi powszechnej w rozumieniu prawa wspólnotowego nie wynika bowiem, że dana usługa powinna odpowiadać potrzebie, która jest wspólna wszystkim mieszkańcom danego terytorium lub powinna być świadczona na całości tego terytorium. Choć te cechy charakterystyczne odpowiadają klasycznemu i jak najbardziej rozpowszechnionemu w państwach członkowskich typowi usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, nie wyklucza to możliwości istnienia innych, także dozwolonych typów usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, na które państwa członkowskie mają prawo się zdecydować w ramach wykonywania przysługujących im uprawnień dyskrecjonalnych. Zatem okoliczność, że dane zobowiązania świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym mają tylko ograniczony terytorialnie lub przedmiotowo zakres stosowania lub że ze związanych z nimi usług korzysta tylko względnie niewielka grupa usługobiorców, nie musi koniecznie stanowić argumentu przeciwko powszechnemu charakterowi zadania świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu prawa wspólnotowego. Ponadto kryterium powszechności nie musi pociągać za sobą tego, że dana usługa jest darmowa lub oferowana w oderwaniu od jej rentowności, a fakt, że cena usługi nie jest regulowana ani nie ma wyznaczonego żadnego pułapu, również nie ma wpływu na jej powszechny charakter. Okoliczność, że niektórzy potencjalni usługobiorcy nie dysponują środkami finansowymi koniecznymi do skorzystania z usługi, pozostaje bez wpływu na powszechny charakter usługi, skoro jest ona oferowana wszystkim klientom po jednakowych i niedyskryminacyjnych cenach oraz na podobnych warunkach jakościowych. Obowiązkowy charakter usługi stanowi zasadniczy warunek istnienia zadania świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym w rozumieniu prawa wspólnotowego. Ten obowiązkowy charakter rozumieć należy w ten sposób, że podmioty gospodarcze, którym w akcie władzy publicznej powierzone zostało zadanie świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym są co do zasady zobowiązane do oferowania danej usługi na rynku, wykonując zobowiązania w zakresie wykonywania usług w ogólnym interesie gospodarczym regulujące sposób świadczenia takiej usługi. Z punktu widzenia podmiotu gospodarczego, któremu powierzone zostało takie zadanie, ten obowiązkowy charakter — sam w sobie sprzeczny ze swobodą działalności gospodarczej i zasadą wolnej konkurencji — może w szczególności polegać, zwłaszcza w przypadku przyznania prawa wyłącznego lub specjalnego, na zobowiązaniu do prowadzenia działalności gospodarczej, niezależnie od związanych z jej prowadzeniem kosztów. W takim przypadku zobowiązanie to stanowi świadczenie wzajemne za ochronę poprzez akt władzy publicznej powierzający zadanie świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym tego właśnie zadania oraz związanej z nim pozycji rynkowej. W przypadku nieprzyznania prawa wyłącznego lub specjalnego obowiązkowy charakter tego zadania może polegać na nałożonym przez akt władzy publicznej na dany podmiot gospodarczy zobowiązaniu do oferowania pewnych usług wszystkim pragnącym z niej skorzystać obywatelom. Jednakże wiążący charakter zadania świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym nie musi oznaczać, że władze publiczne nakładają na dany podmiot gospodarczy obowiązek świadczenia usługi o jasno, z góry określonej treści. Obowiązkowy charakter tego zadania nie wyklucza bowiem możliwości pozostawienia prowadzącemu działalność na rynku podmiotowi gospodarczemu pewnej swobody działania, obejmującej zarówno treść usług, które zamierza on świadczyć, jak i ustalanie ich cen. W takich warunkach zapewnione zostaje minimum swobody działania podmiotów gospodarczych, a co za tym idzie — zapewniona zostaje konkurencja w zakresie jakości i treści danych usług, co może zmniejszać, w interesie wspólnotowym, zakres ograniczenia konkurencji, wynikającego co do zasady z faktu powierzenia zadania świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, pozostając jednocześnie bez wpływu na cele tego ostatniego. Wynika z tego, że — w przypadku nieprzyznania prawa wyłącznego lub specjalnego — do uznania, iż usługa jest obowiązkowa, wystarczy, że na podmiot gospodarczy, któremu powierzono to zadanie, nałożono zobowiązanie do świadczenia tej usługi wszystkim usługobiorcom, którzy się o to zwrócą. Innymi słowy, obowiązkowy charakter usługi, a co za tym idzie — istnienie zadania świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym — można uznać za wykazane, jeśli usługodawca jest zobowiązany do zawarcia umowy na niezmiennych warunkach, bez możliwości odrzucenia oferty drugiej strony. Ten ostatni element pozwala na dokonanie rozróżnienia pomiędzy usługą wchodzącą w zakres zadania świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym a każdą inną usługą świadczoną na rynku, a zatem — każdą inną prowadzoną zupełnie swobodnie działalnością. (por. pkt 186–190, 202, 203)

Parametry, na podstawie których obliczana jest rekompensata z tytułu świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, muszą być wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób. Kryterium to nie zabrania jednak ustawodawcy krajowemu pozostawienia władzom krajowym pewnego zakresu uznania. Przeciwnie, państwo członkowskie dysponuje szerokim zakresem swobodnej oceny, nie tylko definiując zadanie świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, lecz także określając wysokość rekompensaty kosztów, co jest uzależnione od dokonania oceny złożonych kwestii gospodarczych. To zresztą właśnie z tego powodu, że określenie to podlega tylko ograniczonej kontroli przez instytucje wspólnotowe, instytucje te powinny być w stanie sprawdzić istnienie obiektywnych i przejrzystych parametrów, a parametry te powinny zostać ustalone w taki sposób, aby wykluczyć jakiekolwiek nadużycie przez państwo członkowskie pojęcia usług w ogólnym interesie gospodarczym. W tym względzie sama złożoność matematycznych i ekonomicznych zasad określających dokonywanie obliczeń pozostaje bez wpływu na dokładny i jasno określony charakter tych odpowiednich parametrów. Sprawowana tak przez Komisję, jak i Sąd kontrola koniecznego i proporcjonalnego charakteru rekompensaty z tytułu świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym musi być ograniczona. Po pierwsze, biorąc pod uwagę uprawnienia dyskrecjonalne, jakimi dysponuje państwo członkowskie w dziedzinie definiowania takiego zadania i warunków jego wdrażania, w tym także w zakresie oceny dodatkowych kosztów poniesionych przy jego realizacji, uzależnionej od złożonych kwestii gospodarczych, zakres kontroli, jaką Komisja jest uprawniona przeprowadzić, jest z tego względu ograniczony do tego, czy nie popełniono oczywistego błędu. Po drugie, wynika z tego, że kontrola dokonanej w tym względzie przez Komisję oceny, jaką winien przeprowadzić Sąd, także nie może pójść dalej i że w związku z tym kontrola ta powinna ograniczyć się do zbadania, czy Komisja słusznie stwierdziła popełnienie przez państwo członkowskie oczywistego błędu lub też je wykluczyła. Co więcej, przeprowadzenie tej kontroli wymaga ponadto, aby sąd wspólnotowy ustalił, czy przedstawione przez stronę skarżącą dowody są wystarczające, aby pozbawić wiarygodności zawarte w zaskarżonej decyzji oceny złożonych kwestii gospodarczych. Z zastrzeżeniem tego badania wiarygodności Sąd nie może zastąpić swą oceną dokonanej przez autora decyzji oceny mających znaczenie dla sprawy złożonych kwestii gospodarczych. W tym kontekście sprawowana przez Sąd kontrola polega na weryfikacji tak przestrzegania przez Komisję zasad proceduralnych i zasad dotyczących uzasadnienia, jak i prawdziwości ustaleń faktycznych oraz braku naruszenia prawa, oczywistego błędu w ocenie stanu faktycznego lub nadużycia władzy. W odniesieniu w szczególności do kontroli proporcjonalnego charakteru ustanowionej w akcie o charakterze ogólnym rekompensaty za wykonanie zadania świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, kontrola ta ogranicza się do weryfikacji kwestii, czy przewidziana rekompensata jest konieczna, aby to zadanie mogło zostać wykonane na akceptowalnych z gospodarczego punktu widzenia warunkach lub, przeciwnie, czy dany środek jest w oczywisty sposób nieodpowiedni w stosunku do zamierzonego celu. (por. pkt 209, 214, 217, 220–222)

W ramach sprawowanej tak przez Komisję, jak i Sąd kontroli koniecznego i proporcjonalnego charakteru rekompensaty z tytułu świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, która musi być ograniczona, nie można podważyć ani dopuszczalności realizowanych celów, ani zgodności z prawem przepisów regulujących funkcjonowanie systemu wyrównywania ryzyka na rynku prywatnych ubezpieczeń zdrowotnych państwa członkowskiego, na którym ubezpieczyciele powinni wykonywać w związku z zadaniem świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym zobowiązania zapewnienia ujednolicenia opłat, otwartego dostępu, pokrycia na całe życie oraz świadczeń minimalnych każdemu ubezpieczonemu niezależnie od jego wieku, płci czy stanu zdrowia i ustanawiających co do istoty, z jednej strony, płatność należności przez ubezpieczycieli, których profil ryzyka jest korzystniejszy niż przeciętny profil na rynku, a z drugiej strony, płatność odpowiedniej rekompensaty na rzecz tych ubezpieczycieli, których profil ryzyka jest mniej korzystny niż przeciętny profil ryzyka na rynku. Chociaż celem tej rekompensaty nie jest zrekompensowanie ewentualnych kosztów czy kosztów dodatkowych związanych z konkretnym świadczeniem niektórych usług, lecz jedynie wyrównanie dodatkowych obciążeń, które mają wynikać z negatywnej różnicy między profilem ryzyka danego ubezpieczyciela a przeciętnym profilem na rynku, na niekorzyść tego pierwszego, obciążenia te stanowią jednak koszty dodatkowe, które ubezpieczyciel powinien wziąć na siebie na cechującym się otwartym dostępem i ujednoliconymi opłatami rynku, ze względu na ciążący na nim obowiązek przyjmowania osób o wysokim ryzyku bez jednoczesnej możliwości ustalenia kwot składek na postawie ryzyka związanego z ubezpieczonym. Funkcjonowanie takiego systemu — różniące się radykalnie od funkcjonowania systemów rekompensat stanowiących przedmiot wyroku z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie C-280/00 Altmark — nie może ściśle spełniać trzeciego z kryteriów ustanowionych w tym wyroku, które stawia wymóg określenia kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem zobowiązania świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym. Jednakże liczbowe określenie kosztów dodatkowych poniesionych przez ubezpieczycieli będących beneficjentami tej rekompensaty — za pomocą porównania dokonanego pomiędzy rzeczywistym profilem ryzyka a przeciętnym profilem na rynku z punktu widzenia kwot zwróconych przez wszystkich ubezpieczycieli — jest zgodne z celem i duchem wskazanego kryterium, w zakresie w jakim obliczanie rekompensaty zostało oparte na konkretnych i obiektywnych danych, które można w jasny sposób zidentyfikować i skontrolować. Biorąc pod uwagę, że celem takiej rekompensaty nie jest zrekompensowanie kosztów bezpośrednio związanych ze świadczeniem usług w ogólnym interesie gospodarczym, co odpowiadałoby dokładnie sytuacji określonej w trzecim z kryteriów określonych w wyroku w sprawie Altmark, nie ma również potrzeby uwzględniać przychodów osiągniętych dzięki tym usługom, aby ustalić ewentualne konkretne koszty dodatkowe tego świadczenia, skoro ścisłe zastosowanie wskazanego kryterium, które dotyczy innej formy rekompensaty, doprowadziłoby do nieuwzględnienia szczególnych cech omawianego systemu wyrównywania ryzyka. Ani cel, ani duch tego kryterium nie wymagają bowiem uwzględnienia przychodów w ramach systemu rekompensat, ponieważ system ten funkcjonuje niezależnie od nich. Wreszcie biorąc pod uwagę, po pierwsze, fakt, że system rekompensat jest neutralny w stosunku do przychodów i zysków osiąganych przez ubezpieczycieli, oraz po drugie, szczególny charakter kosztów dodatkowych związanych z negatywnym profilem ryzyka tych ubezpieczycieli, czwarte z kryteriów określonych w wyroku w sprawie Altmark — w zakresie w jakim nakazuje ono, w sytuacji gdy nie przyznano przedsiębiorstwu zadań w interesie ogólnym w ramach procedury przetargu, dokonanie porównania kosztów i przychodów bezpośrednio związanych ze świadczeniem usługi — nie może również zostać ściśle zastosowane. Komisja jest jednak zobowiązana do upewnienia się, że ustanowiona rekompensata nie pociąga za sobą możliwości wypłaty odszkodowania z tytułu kosztów mogących wynikać z braku efektywności ubezpieczycieli. (por. pkt 229, 235–238, 241, 246, 249)

Ani z mającego znaczenie dla sprawy ustawodawstwa, ani z orzecznictwa nie wynika, że sposób sformułowania sentencji decyzji wydanych w zastosowaniu art. 87 w związku z art. 86 ust. 2 WE musi koniecznie odpowiadać dokładnie określonym wymogom. Aby dokonać oceny rzeczywistego zakresu prawnego danego aktu, którego sentencja jest nierozerwalnie związana z jego uzasadnieniem, należy raczej dokonać jego wykładni, jeśli zachodzi taka potrzeba, z uwzględnieniem przyczyn, które doprowadziły do jego wydania. A zatem choć z punktu widzenia jasności i pewności prawa wydaje się pożądane, aby Komisja zawarła w sentencji swego aktu wzmiankę o zastosowanych przez nią postanowieniach traktatowych, zaniechanie tego przez nią nie stanowi naruszenia prawa, jeśli uzasadnienie tego aktu w związku z jego sentencją umożliwia dokładne określenie, o które postanowienia traktatowe chodzi. (por. pkt 260)

Jeżeli chodzi o system pomocy o charakterze ogólnym — to znaczy system opierający się na szeregu przepisów o ogólnym zakresie stosowania, których wykonanie jest niewątpliwie do pewnego stopnia z góry określone za pomocą obiektywnych i przejrzystych kryteriów, lecz nie jest w każdym szczególe przewidywalne — który ma na celu ochronę zadań świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, kontrola, do jakiej dokonania w tym względzie Komisja jest powołana na podstawie art. 87 WE w związku z art. 86 ust. 2 i 3 WE, w szczególności w zakresie koniecznego charakteru zgłoszonego systemu, musi być ograniczona do sprawdzenia czy, po pierwsze, system ten nie opiera się na kryteriach ekonomicznych i faktycznych, które są w oczywisty sposób błędne oraz po drugie, nie jest on w oczywisty sposób nieodpowiedni do osiągnięcia zamierzonych celów. W tym kontekście Sąd powinien natomiast w szczególności zbadać, czy dokonana przez Komisję w tym względzie ocena jest wystarczająco wiarygodna, aby uzasadnić konieczny charakter rozpatrywanego systemu. W ramach tej kontroli należy przede wszystkim, po pierwsze, zbadać, czy powołanie się przez państwo członkowskie, aby uzasadnić utworzenie i ochronę rozpatrywanego zadania świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, na nieprawidłowe funkcjonowanie rynku, jest wystarczająco wiarygodne, oraz po drugie, dokonać oceny, czy Komisja mogła racjonalnie uznać, że system taki jest, ze względu na swe charakterystyczne cechy, konieczny i właściwy, aby rozwiązać podnoszone problemy. Do Sądu należy następnie sprawdzenie, czy w niniejszym przypadku ocena tych dwóch kwestii została dokonana przez Komisję przy uwzględnieniu aktualnych warunków i prawdopodobnego przyszłego rozwoju rynku w postaci takiej, w jakiej przedstawiały się one w momencie wydawania zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę wszystkie informacje, jakimi Komisja wtedy dysponowała lub powinna była, rozsądnie rzecz biorąc, dysponować. W odniesieniu w szczególności do zakresu sprawowanej przez Komisję kontroli nie może ona zastąpić państwa członkowskiego w korzystaniu z przysługującego mu szerokiego zakresu uznania. Dokonując kontroli koniecznego charakteru, Komisja nie jest zatem uprawniona do sprawdzania na podstawie dostępnych jej danych, czy po pierwsze, rynek rzeczywiście może się zmienić w określony sposób i czy po drugie, stosowanie ustanowionych w zgłoszonym systemie narzędzi regulacyjnych stanie się z tego względu w pewnym momencie konieczne, aby zapewnić wykonanie danego zadania świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym. Przy dokonywaniu kontroli koniecznego charakteru nie jest bowiem niezbędne, aby Komisja była przeświadczona o braku możliwości zrezygnowania przez państwo członkowskie ze zgłoszonych środków ze względu na aktualne lub przyszłe warunki rynkowe, lecz kontrola ta ogranicza się do sprawdzenia, czy przy korzystaniu z przysługującego mu szerokiego zakresu uznania państwo członkowskie nie popełniło oczywistego błędu w sposobie zapewnienia możliwości wykonania zadania świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym na akceptowalnych z gospodarczego punktu widzenia warunkach. Wreszcie skoro sprawowana przez Komisję kontrola jest ograniczona, okoliczność tę należy także uwzględnić w ramach sprawowanej przez sąd wspólnotowy kontroli zgodności z prawem dokonanej przez Komisję oceny. Ta sprawowana przez Sąd kontrola powinna być jeszcze bardziej ograniczona z tego względu, że ocena Komisji dotyczy złożonych kwestii gospodarczych. Ma to w szczególności znaczenie w odniesieniu do kontroli sprawowanej na podstawie zasady proporcjonalności, zwłaszcza w sytuacji gdy zaskarżony akt dotyczy środków państwowych mających ogólny charakter. Taka sprawowana przez Sąd kontrola powinna ograniczać się do sprawdzenia, czy środki te są w oczywisty sposób nieodpowiednie w stosunku do zamierzonego celu. (por. pkt 265–269)

W ramach skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji w sprawie pomocy państwa skarżący nie może podnosić zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa wspólnotowego innych niż te zawarte w art. 87 WE i 88 WE, w odpowiednim przypadku w związku z art. 86 WE. W istocie obowiązek zajęcia przez Komisję, w ramach postępowania w sprawie pomocy państwa, ostatecznego stanowiska w kwestii istnienia bądź nieistnienia naruszenia owych innych przepisów byłby sprzeczny, po pierwsze, z zasadami i gwarancjami proceduralnymi — w części odrębnymi i pociągającymi za sobą odmienne skutki prawne — charakterystycznymi dla postępowań przewidzianych specjalnie w celu kontroli stosowania tych przepisów, oraz po drugie, z zasadą autonomii procedur administracyjnych i środków zaskarżenia. Ponadto nawet w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w dziedzinie pomocy państwa nie jest dopuszczalna, ze względu na uprawnienia dyskrecjonalne Komisji w tym zakresie, wniesiona przez jednostki przeciwko Komisji skarga w przedmiocie rezygnacji ze wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 226 WE lub w przedmiocie braku zajęcia przez Komisję stanowiska w sprawie ewentualnego naruszenia przez państwo członkowskie postanowień traktatowych. Kwestionując powyższy wniosek, nie można ważnie powoływać się na orzecznictwo, zgodnie z którym z systematyki traktatu wynika, że postępowanie przewidziane w art. 88 WE nie powinno nigdy prowadzić do takiego rezultatu, który byłby sprzeczny ze szczególnymi przepisami traktatu, gdyż Komisja może dokonać oceny z punktu widzenia tych mających znaczenie dla sprawy przepisów, które, nie dotyczą, w ścisłym tego słowa znaczeniu, pomocy państwa jedynie w sytuacji, gdy pewne aspekty rozpatrywanej pomocy są tak ściśle związane z jej przedmiotem, że ewentualny brak zgodności z tymi przepisami na pewno będzie miał wpływ na zgodność tej pomocy ze wspólnym rynkiem. Ponadto przyznany Komisji w art. 88 WE zakres uznania w dziedzinie pomocy państwa nie pozwala jej na zezwolenie państwom członkowskim na wprowadzanie odstępstw od przepisów prawa wspólnotowego innych niż te dotyczące stosowania art. 87 ust. 1 WE. Po pierwsze, wynika z tego, że Komisja w ramach postępowania w sprawie pomocy państwa może zająć ostateczne stanowisko w kwestii przestrzegania tylko takich innych przepisów prawa wspólnotowego, których kontrola jest przeprowadzana w ramach odrębnej procedury. Po drugie, wynika z tego, że biorąc pod uwagę, iż zajęcie przez Komisję ostatecznego i prawnie wiążącego stanowiska powinno ograniczać się do tych aspektów sprawy, które dotyczą pomocy państwa, tylko one mogą być niekorzystne, w odróżnieniu od jej aspektów dotyczących innych przepisów prawa wspólnotowego, które nie stanowią niezbędnego wsparcia sentencji jej decyzji. A fortiori wynika z tego, że całkowity brak wzmianki o przepisach innych niż te dotyczące pomocy państwa tak w sentencji, jak i w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 87 WE i 88 WE oraz, w odpowiednim przypadku, na podstawie art. 86 ust. 2 WE, nie może być krzywdzący dla jednostki i spowodować powstania po jej stronie interesu prawnego. Wreszcie oceny tej nie podważa brzmienie art. 86 ust. 2 WE in fine. Po pierwsze, kryterium naruszenia wymiany handlowej w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Wspólnoty nie pociąga za sobą nałożenia na Komisję obowiązku ostatecznego i wyczerpującego sprawdzenia, czy zgłoszone środki państwowe nie naruszają innych przepisów prawa wspólnotowego, co — po drugie — pozbawiłoby wszelkiej skuteczności (effet utile) art. 86 ust. 2 WE, jako postanowienie umożliwiające odstępstwo od zasad traktatowych. Ten typ odstępstwa nigdy nie może bowiem pociągnąć za sobą skutków, jeśli jego stosowanie musi jednocześnie zapewnić przestrzeganie w pełni tych norm, które są przedmiotem tego odstępstwa. (por. pkt 313–316, 318, 319)