OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 3 marca 2005 r. ( )

Sprawa C‑240/03 P

Comunità montana della Valnerina

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

inny uczestnik

Republika Włoska

Odwołanie – EFOGR – Projekt pilotażowy i pokazowy dotyczący gospodarki leśnej, rolnej i żywnościowej – Cofnięcie pomocy finansowej

I – Wprowadzenie

1. Niniejsze odwołanie dotyczy żądania zwrotu wspólnotowej pomocy finansowej dla projektu pilotażowego i pokazowego dotyczącego gospodarki leśnej, rolnej i żywnościowej( ). Komisja przyznała pomoc finansową w wysokości 50% kosztów do łącznej wysokości 908 558 ECU na wspólny projekt włoskiej gminy Valnerina i francuskiego stowarzyszenia „Route des Senteurs”. Komisja wypłaciła 70% finansowej alokacji tytułem zaliczki. Gdy podczas kontroli zgłoszonych wydatków Komisja stwierdziła nieprawidłowości, zażądała od Valneriny zwrotu wszystkich już wypłaconych zaliczek.

2. Valnerina wniosła do Sądu Pierwszej Instancji skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Sąd stwierdził nieważność decyzji Komisji w części dotyczącej zobowiązania Valneriny do zwrotu dotacji, która wpłynęła do Route des Senteurs. W swoim odwołaniu Valnerina zaskarża pozostałą część decyzji Komisji zobowiązującą ją do zwrotu dotacji, która pozostała w Valnerinie. Odwołanie wzajemne Komisji jest skierowane przeciwko wyrokowi Sądu w części, w jakiej stwierdził on nieważność decyzji Komisji.

II – Ramy prawne

3. Artykuł 24 rozporządzenia Rady (EWG) nr 4253/88( ) w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2082/93( ) w odniesieniu do obniżenia, zawieszenia i anulowania dotacji stanowi, co następuje:

„1. Jeżeli zachodzi podejrzenie, iż działanie lub środek są realizowane w sposób nieusprawiedliwiający udzielenia pomocy finansowej w części lub w całości, Komisja przeprowadza stosowną kontrolę w ramach partnerstwa, a w szczególności domaga się od państwa członkowskiego lub władz wyznaczonych przez nie w celu wykonania działania przedstawienia uwag w określonym terminie.

2. Po przeprowadzeniu kontroli Komisja może obniżyć lub zawiesić pomoc finansową w odniesieniu do określonego działania lub środka, jeżeli kontrola wykazała nieprawidłowości lub znaczną modyfikację wpływającą na charakter lub warunki wykonania tego działania lub środka, której nie przedłożono Komisji w celu uzyskania jej zgody.

3. Wszelkie niesłusznie otrzymane sumy należy zwrócić Komisji. Od niezwróconych sum będą pobierane odsetki za zwłokę zgodnie z rozporządzeniem finansowym i przepisami wykonawczymi wydawanymi przez Komisję zgodnie z procedurami określonymi w Tytule VIII”. [tłumaczenie nieoficjalne]

III – Stan faktyczny i postępowanie

A – Stan faktyczny i postępowanie poprzedzające wniesienie odwołania

4. Sąd przedstawia stan faktyczny i postępowanie poprzedzające wniesienie odwołania w następujący sposób( ):

5. W czerwcu 1993 r. Valnerina złożyła do Komisji wniosek o przyznanie wspólnotowej pomocy finansowej dla projektu pilotażowego i pokazowego dotyczącego gospodarki leśnej, rolnej i żywnościowej na terenach podgórskich (projekt nr 93.IT.06.016, zwany dalej „projektem”).

6. Ogólnym założeniem projektu było według jego opisu utworzenie oraz pokaz pilotażowy dwóch ośrodków gospodarki leśnej, rolnej i żywnościowej na obszarze Valneriny (Włochy) przez Valnerinę i w okolicy Drôme provençale (Francja) przez stowarzyszenie Route des Senteurs, celem wprowadzenia i rozwoju alternatywnej działalności gospodarczej takiej jak agroturystyka obok zwykłej działalności rolniczej. Projekt przewidywał w szczególności utworzenie dwóch ośrodków wspierania i koordynacji turystyki, rozwój i produkcję typowej żywności regionalnej jak trufle, orkisz lub zioła, lepszą integrację poszczególnych producentów działających na tym obszarze, jak również rewaloryzację i rekultywację środowiska na tych terenach.

7. Decyzją C (93) 3182 z dnia 10 listopada 1993 r. skierowaną do Valneriny i Route des Senteurs Komisja przyznała projektowi dotację EFOGR, Sekcja Orientacji (zwaną dalej „decyzją o przyznaniu dotacji”).

8. Zgodnie z art. 1 ust. 2 decyzji o przyznaniu dotacji Valnerina i Route des Senteurs były podmiotami odpowiedzialnymi za projekt. W art. 2 decyzji o przyznaniu dotacji ustalono trzydziestomiesięczny termin na realizację projektu – od 1 października 1993 r. do 31 marca 1996 r.

9. Zgodnie z art. 3 ust. 1 decyzji o przyznaniu dotacji całkowity koszt projektu podlegający zakwalifikowaniu wynosił 1 817 117 ECU, a finansowa alokacja Wspólnoty została ustalona na kwotę 908 558 ECU.

10. Załącznik I do decyzji o przyznaniu dotacji zawierał opis projektu. W pkt 5 tego załącznika Valnerina została określona jako „beneficjent” pomocy finansowej( ), natomiast Route des Senteurs jako „inny podmiot odpowiedzialny” za projekt. Punkt 8 załącznika I zawierał plan finansowy projektu z podziałem kosztów przypisanych do poszczególnych działań projektu. Działania projektu i odpowiadające im koszty zostały podzielone na cztery części; Valnerina i Route des Senteurs miały zrealizować po dwie z tych czterech części.

11. W załączniku II do decyzji o przyznaniu dotacji zostały określone warunki finansowe przyznania pomocy finansowej. Przewidziano między innymi, iż jeżeli beneficjent pomocy finansowej chciałby znacząco zmodyfikować działania określone w załączniku I, jest zobowiązany uprzednio zawiadomić o tym Komisję i uzyskać jej zgodę (pkt 1). Zgodnie z pkt 2 załącznika II przyznanie pomocy finansowej było uzależnione od zrealizowania wszystkich działań określonych w załączniku I do decyzji o przyznaniu dotacji. Ponadto załącznik II przewidywał, że pomoc finansowa zostanie bezpośrednio wypłacona Valnerinie jako beneficjentowi pomocy, do której należeć będzie dokonanie wypłaty na rzecz Route des Senteurs (pkt 4), że celem sprawdzenia informacji finansowych Komisja jest uprawniona do zarządzenia kontroli wszystkich oryginalnych dokumentów lub ich poświadczonych odpisów w odniesieniu do poszczególnych wydatków i może przeprowadzić tę kontrolę na miejscu bądź zażądać przesłania jej odpowiednich dokumentów (pkt 5), że beneficjent jest zobowiązany do przechowywania wszystkich oryginałów pokwitowań wydatków w okresie pięciu lat po ostatniej płatności Komisji i udostępnienia ich tej ostatniej (pkt 6), że Komisja może każdorazowo zażądać od beneficjenta przesłania raportów o postępie prac lub osiągniętych wynikach technicznych (pkt 7) oraz że beneficjent jest zobowiązany do udostępnienia Komisji wyników osiągniętych w ramach realizacji projektu bez uprawnienia do otrzymania dodatkowych płatności (pkt 8). Wreszcie w załączniku II pkt 10 zasadniczo przewidywał, iż Komisja może zawiesić, obniżyć lub anulować pomoc finansową i zażądać zwrotu wypłaconych kwot, jeżeli nie zostanie dotrzymany jeden z warunków określonych w tymże załączniku lub nie zostaną wprowadzone środki przewidziane w załączniku I; w przypadku takiej sankcji beneficjent jest uprawniony do uprzedniego przedstawienia uwag w terminie określonym przez Komisję.

12. W dniu 2 grudnia 1993 r. Komisja wypłaciła Valnerinie pierwszą zaliczkę odpowiadającą około 40% przewidzianego wkładu Wspólnoty; Valnerina ze swojej strony wypłaciła Route des Senteurs kwoty odpowiadające kosztom działań projektu, które miały być przez nie zrealizowane.

13. Pismem z dnia 27 grudnia 1994 r. Valnerina przesłała Komisji swój pierwszy raport o postępach projektu i dotychczas dokonanych wydatkach na każde z przewidzianych działań. Jednocześnie złożyła wniosek o wypłatę drugiej zaliczki, przy czym m. in. załączyła poświadczenie, iż posiada odpowiednie pokwitowania dokonanych wydatków i że zrealizowane już działania odpowiadają działaniom określonym w załączniku I do decyzji o przyznaniu dotacji.

14. W dniu 18 sierpnia 1995 r. Komisja wypłaciła Valnerinie drugą zaliczkę odpowiadającą około 30% wkładu Wspólnoty, a Valnerina ze swojej strony zapłaciła Route des Senteurs kwotę odpowiadającą kosztom działań projektu, które miały być przez nie zrealizowane.

15. W czerwcu 1997 r. Valnerina przesłała Komisji końcowy raport o realizacji projektu. Jednocześnie Valnerina złożyła wniosek o wypłatę pozostałej kwoty wkładu Wspólnoty i ponownie załączyła poświadczenie, które zasadniczo odpowiadało temu określonemu w pkt 13 powyżej.

16. W dniu 12 sierpnia 1997 r. Komisja zawiadomiła Valnerinę o wszczęciu ogólnej kontroli technicznej i księgowej wszystkich projektów finansowanych na podstawie art. 8 rozporządzenia nr 4256/88, łącznie z tym, którego dotyczy niniejsza sprawa; zgodnie z pkt 5 załącznika II do decyzji o przyznaniu dotacji Komisja zażądała od Valneriny przedłożenia listy wszystkich dokumentów dotyczących wydatków podlegających zakwalifikowaniu poniesionych w ramach realizacji projektu, jak również poświadczonych odpisów każdego z tych dokumentów.

17. W dniu 25 sierpnia 1997 r. Valnerina przesłała Komisji kilka dokumentów, jak również streszczenie raportu końcowego o realizacji projektu.

18. Pismem z dnia 6 marca 1998 r. Komisja powiadomiła Valnerinę o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu w odniesieniu do realizacji projektu.

19. Kontrola ta odbyła się w Valnerinie w okresie od 23 do 25 marca 1998 r., a w Route des Senteurs w okresie od 4 do 6 maja 1998 r.

20. W dniu 6 kwietnia 1998 r. Valnerina przesłała Komisji określone dokumenty zażądane przez tę ostatnią w ramach kontroli na miejscu.

21. W dniu 5 listopada 1998 r. Valnerina i Route des Senteurs zwróciły się do Komisji z prośbą o ostateczną akceptację projektu i wypłatę pozostałej kwoty wkładu Wspólnoty.

22. Pismem z dnia 22 marca 1999 r. Komisja zawiadomiła Valnerinę, iż na podstawie art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 w zmienionym brzmieniu przeprowadziła kontrolę pomocy finansowej związanej z projektem, a ponieważ kontrola ta wykazała oznaki możliwych nieprawidłowości, Komisja postanowiła wszcząć postępowanie przewidziane w tym przepisie oraz w pkt 10 załącznika II do decyzji o przyznaniu dotacji. W piśmie tym, którego odpis został także przesłany do Route des Senteurs, Komisja szczegółowo przedstawiła te oznaki, przy czym określiła, w jakim stopniu Valnerina lub Route des Senteurs były odpowiedzialne za dane działania.

23. Pismem z dnia 17 maja 1999 r. Valnerina zajęła stanowisko w odniesieniu do podejrzeń Komisji i przekazała jej pewne dalsze pisma.

24. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2000 r. skierowaną do Republiki Włoskiej i Valneriny, o której ta ostatnia została zawiadomiona w dniu 21 sierpnia 2000 r., na podstawie art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 w zmienionym brzmieniu Komisja anulowała pomoc finansową przyznaną dla projektu i wezwała Valnerinę do zwrotu całej już wypłaconej pomocy (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).

25. W motywie dziewiątym zaskarżonej decyzji Komisja wymieniła jedenaście nieprawidłowości w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 w zmienionym brzmieniu, z których pięć dotyczyło działań zrealizowanych przez Route des Senteurs, a sześć przez Valnerinę.

26. Pismami z dnia 14 września i 2 października 2000 r. Valnerina zażądała od Route des Senteurs zwrotu kwot, które zostały wypłacone przez Valnerinę na poczet realizacji projektu i za które było odpowiedzialne Route des Senteurs. Jednocześnie Valnerina zwróciła się z prośbą do Route des Senteurs o przekazanie informacji, z których mogłyby wynikać wadliwość i sprzeczność z prawem zaskarżonej decyzji, celem wypracowania wspólnej strategii obrony.

27. W dniu 20 października 2000 r. Route des Senteurs odpowiedziało zasadniczo, iż uważa zaskarżoną decyzję za bezzasadną.

B – Postępowanie przed Sądem

28. W postępowaniu przed Sądem Valnerina wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W pierwszym zarzucie Valnerina podniosła, iż Komisja wezwała ją do zwrotu całej wypłaconej pomocy finansowej, zamiast ograniczyć żądanie zwrotu do części pozostałej w Valnerinie. Kolejne zarzuty dotyczyły poszczególnych nieprawidłowości stwierdzonych przez Komisję, proporcjonalności żądania zwrotu, jak również zastosowania przez nią uprawnień dyskrecjonalnych.

29. Włochy poparły Valnerinę w postępowaniu przed Sądem.

C – Wyrok Sądu

30. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej Komisja nie ograniczyła swojego żądania zwrotu dotacji do kwot odpowiadających tej części projektu, która zgodnie z decyzją o przyznaniu pomocy finansowej miała być zrealizowana przez samą skarżącą.

31. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Komisja mogłaby zasadniczo ustalić jeden główny podmiot odpowiedzialny, który w razie nieprawidłowości ponosiłby odpowiedzialność za zwrot całej kwoty. Należy jednak wziąć pod uwagę, iż każde zobowiązanie do zwrotu pomocy finansowej może mieć poważne skutki dla zainteresowanych. Wskutek tego zasada pewności prawa nakazuje, by prawo stosowane w wykonaniu traktatu było wystarczająco jasne i precyzyjne, aby zainteresowani mogli jednoznacznie rozpoznać swoje prawa i obowiązki oraz przedsięwziąć odpowiednie środki ostrożności, w tym przypadku stosowne prywatnoprawne porozumienia przed przyznaniem pomocy finansowej, celem ochrony wzajemnych interesów finansowych. W niniejszej sprawie decyzja o przyznaniu dotacji nie była jednakże sformułowana na tyle jasno, aby Valnerina musiała liczyć się z wyłączną odpowiedzialnością za zwrot zaliczek. Żądanie zwrotu całej kwoty od Valneriny narusza zatem zasadę proporcjonalności.

32. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę i obciążył strony ich własnymi kosztami postępowania. Komisja słusznie zakwestionowała dowody kosztów poniesionych przez Valnerinę, a zatem mogła żądać zwrotu tej części zaliczek, która pozostała w Valnerinie.

IV – Żądania stron

33. Valnerina wnosi o:

– uchylenie wyroku Sądu Pierwszej Instancji w części, w jakiej utrzymuje on w mocy decyzję nr 2388 Komisji Wspólnot Europejskich z dnia 14 sierpnia 2000 r., oraz o ostateczne rozstrzygnięcie sporu w drodze stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości;

– obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania.

34. Komisja wnosi o:

– oddalenie odwołania;

– uchylenie wyroku Sądu Pierwszej Instancji z dnia 13 marca 2003 r. w sprawie T‑340/00 w części, w jakiej stwierdza on nieważność decyzji Komisji C(2000)2388 z dnia 14 sierpnia 2000 r. w części, w jakiej „Komisja nie ograniczyła swojego żądania zwrotu pomocy finansowej do kwot odpowiadających tej części projektu, która zgodnie z decyzją o przyznaniu dotacji miała być zrealizowana przez samą skarżącą” oraz uwzględnienie w całości żądań Komisji przedstawionych w pierwszej instancji;

– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

35. Włochy nie zajęły stanowiska w postępowaniu odwoławczym.

V – Ocena prawna

36. Valnerina opiera swoje odwołanie na pięciu zarzutach.

37. W pierwszym zarzucie odwołania Valnerina podnosi, iż Sąd nie dostrzegł, że przedmiotem decyzji o przyznaniu dotacji nie był jeden wspólny projekt, lecz dwa projekty, które należy traktować całkowicie oddzielnie.

38. Nawiązując do powyższego, Valnerina stwierdza w drugim zarzucie odwołania, iż każdy projekt częściowy winien być oceniany oddzielnie. Sąd powinien zatem po ograniczeniu żądania zwrotu do zaliczek, które pozostały w Valnerinie, stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, ponieważ Komisja nie zbadała, czy nieprawidłowości obciążające Valnerinę uzasadniają żądanie całkowitego zwrotu wypłaconej jej dotacji.

39. Trzeci zarzut odwołania dotyczy stwierdzenia różnych nieprawidłowości, które Komisja zarzuca Valnerinie.

40. Czwarty zarzut odwołania odnosi się do rzekomych uchybień postępowania w odniesieniu do dochodzenia Komisji i towarzyszącego temu, zdaniem Valneriny, naruszenia przez Sąd praw do obrony.

41. Wreszcie w piątym zarzucie odwołania Valnerina podnosi, iż Komisja żąda zwrotu całej pomocy finansowej, zamiast ograniczyć swe żądanie do kwot, których dotyczą stwierdzone nieprawidłowości.

42. Komisja ogranicza swoje odwołanie wzajemne do jednego zarzutu. W zarzucie tym wyraża pogląd, iż Valnerina ponosi wyłączną odpowiedzialność finansową za projekt. Sąd dopuścił się zatem naruszenia prawa, stwierdzając nieważność decyzji o żądaniu zwrotu w części, w jakiej dotacja objęta żądaniem zwrotu wpłynęła do Route des Senteurs.

A – W przedmiocie podziału projektu całościowego na dwa projekty częściowe

43. Zarówno pierwszy i drugi zarzut odwołania Valneriny, jak i odwołanie wzajemne Komisji nasuwają pytanie, czy Sąd trafnie ocenił decyzję o przyznaniu dotacji stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej Valnerina była zobowiązana do zwrotu dotacji, która wpłynęła do Route des Senteurs. Ocena ta zawiera wprawdzie także elementy faktyczne, zasadniczo chodzi jednak o to, aby ustalić, jakie uregulowania zawiera decyzja o przyznaniu dotacji. Ustalenia Sądu mogą zatem podlegać badaniu Trybunału w tym zakresie( ).

44. Następnie należy najpierw poddać badaniu odwołanie wzajemne Komisji, jako że wyraża ono zasadnicze pytanie, czy Valnerina ponosi wyłączną odpowiedzialność finansową za zwrot środków pomocowych, czy też można wprowadzić rozróżnienie pomiędzy Valneriną a Route des Senteurs. Zachodzące tu możliwości i granice rozróżnienia zostaną więc zbadane w dalszym ciągu w związku z dwoma pierwszymi zarzutami odwołania Valneriny.

1. W przedmiocie odwołania wzajemnego: wyłączna odpowiedzialność finansowa Valneriny

45. Zdaniem Komisji, Sąd nie dostrzegł, iż Komisja w ogóle mogła żądać zwrotu dotacji wyłącznie od beneficjenta decyzji o przyznaniu pomocy finansowej – Valneriny. Sąd dokonał niewłaściwej wykładni decyzji o przyznaniu dotacji w zakresie, w jakim ustala ona prawa i obowiązki beneficjenta. Mimo że Sąd określił swoje ustalenia jako badanie proporcjonalności decyzji o żądaniu zwrotu, w istocie dokonał oceny decyzji o przyznaniu dotacji w świetle zasady pewności prawa. Ponieważ Komisja nie dysponowała żadnymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi, od kogo zażądać zwrotu – od Valneriny czy Route des Senteurs, nie można było zastosować zasady proporcjonalności.

46. Gdyby przyjąć jako trafny pogląd Komisji, że prawnie możliwe jest tylko żądanie zwrotu od Valneriny jako formalnego i wskazanego wprost beneficjenta, wówczas rzeczywiście zrozumiałe stałoby się wykluczenie każdego ograniczenia żądania zwrotu. Stanowisko Sądu Pierwszej Instancji prowadziłoby wówczas do tego, iż Komisja nie mogłaby już żądać zwrotu części pomocy finansowej.

47. Jednakże nie jest zrozumiałe, co miałoby stać na przeszkodzie, aby Komisja zażądała zwrotu części pomocy finansowej od Route des Senteurs. Sąd słusznie podkreśla, iż w przypadku przyznania pomocy finansowej dla projektu, do którego realizacji zobowiązanych jest więcej uczestników, art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 nie precyzuje, od którego z tych uczestników Komisja może żądać zwrotu pomocy finansowej, jeżeli jeden lub kilku z nich dopuściło się nieprawidłowości przy realizacji projektu( ). Artykuł 24 ust. 3 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 4253/88 stwierdza jedynie, iż wszelkie niesłusznie otrzymane sumy należy zwrócić Komisji. Można w tym dostrzec ogólną zasadę zwrotu bezpodstawnego wzbogacenia. Wprawdzie wyrażenie „zwrot“ implikuje, iż zobowiązany uprzednio coś otrzymał, jednakże nie wyklucza to konieczności zwrotu kwot, które zostały przekazane dalej przez koordynatora projektu. Popierana przez Komisję możliwość żądania zwrotu wyłącznie od jednego uczestnika projektu mogłaby zachęcać do nadużyć: można byłoby podstawiać pozornych beneficjentów, aby korzyść ze środków wspólnotowych pozostała u innych stron.

48. Podnoszona wyłączna odpowiedzialność finansowa Valneriny za cały projekt zasługuje zatem na uwzględnienie jedynie wówczas, jeżeli jasno wynika z decyzji o przyznaniu dotacji. Komisja podnosi, iż w łącznym kontekście z poszczególnych postanowień wynika, że jedynym podmiotem odpowiedzialnym finansowo wobec niej powinien być beneficjent – Valnerina. Jednakże Sąd w pkt 58–64 przekonująco wywodzi, iż właśnie decyzja o przyznaniu dotacji nie jest wystarczająco jasna w swej całości. Co więcej, zawiera ona sprzeczne postanowienia, które w kontekście akurat nie prowadzą do tego, aby obciążyć Valnerinę wyłączną odpowiedzialnością finansową.

49. Przepisy załącznika II czynią beneficjenta partnerem do rozmów z Komisją( ), jednakże wobec jednoznacznego podziału dotacji pomiędzy oba zaangażowane podmioty odpowiedzialne za projekt i wobec braku jasnej regulacji co do odpowiedzialności finansowej nie uzasadniają one wyłącznej odpowiedzialności finansowej przed Komisją. Gdyby Route des Senteurs nie ponosiło żadnej odpowiedzialności finansowej, pozostałoby niejasne, na czym w ogóle polega jego odpowiedzialność za jego część projektu określoną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej.

50. Twierdzenie Komisji, jakoby jej decyzja mogła być badana w świetle zasady proporcjonalności jedynie w takim zakresie, w jakim dysponuje ona uprawnieniami dyskrecjonalnymi, jest chybione, a ponadto nieistotne w niniejszej sprawie. Zasada proporcjonalności musi być brana pod uwagę nie tylko przy stosowaniu uprawnień dyskrecjonalnych przez Komisję, ale także przy wykładni prawa wspólnotowego, co właśnie uczynił Sąd w niniejszej sprawie.

51. Odwołanie wzajemne należy zatem oddalić.

2. W przedmiocie dwóch pierwszych zarzutów odwołania: podział projektu całościowego na dwa projekty częściowe i wspólna ocena nieprawidłowości

52. Oba te zarzuty, jak i odwołanie wzajemne, dotyczą pytania, w jakim stopniu oba projekty częściowe mogą być traktowane łącznie. W pierwszym zarzucie odwołania Valnerina twierdzi, iż w istocie istnieją dwa projekty, które należy traktować całkowicie oddzielnie. W drugim zarzucie odwołania Valnerina wyraża pogląd, że decyzja o żądaniu zwrotu powinna opierać się przynajmniej na ocenie nieprawidłowości rozdzielonej według podmiotów odpowiedzialnych. Oba zarzuty odwołania należy rozważyć łącznie, ponieważ Valnerina kwestionuje swoją odpowiedzialność za te części projektu, które miały być realizowane przez Route des Senteurs.

53. W pierwszym zarzucie odwołania Valnerina twierdzi, że Sąd niewłaściwie potraktował zarzut skargi dotyczący naruszenia zasad niedyskryminacji i proporcjonalności. Sąd ograniczył się do aspektów finansowych, nie badając w sprawie, czy wspólnotowa pomoc finansowa nie została w istocie przyznana dwóm różnym projektom. Tym samym Valnerina utrzymuje, iż decyzja o przyznaniu dotacji składała się w sposób domniemany z dwóch decyzji, które pod względem prawnym należy traktować oddzielnie.

54. Można by podzielić pogląd Komisji, że pierwszy zarzut odwołania jest niedopuszczalny, ponieważ nie naruszono praw Valneriny. Sąd bowiem z innych powodów stwierdził nieważność decyzji Komisji w części, w jakiej Valnerina powinna zwrócić część pomocy finansowej, która wpłynęła do Route des Senteurs.

55. Drugi zarzut odwołania wskazuje jednakże, iż rozważania Sądu prowadzą do naruszenia praw. Valnerina kwestionuje w nim, że Sąd nie stwierdził nieważności decyzji w całości po uznaniu, iż nie można nałożyć na Valnerinę obowiązku zwrotu środków, które wpłynęły do Route des Senteurs. Po oddzieleniu odpowiedzialności Route des Senteurs należałoby mianowicie ponownie ocenić odpowiedzialność Valneriny, w szczególności pod względem proporcjonalności sankcji za stwierdzone nieprawidłowości.

56. Jednakże Sąd wyraźnie stwierdził, iż Komisja zasadniczo może żądać zwrotu całej zaliczki( ). Sąd wyszedł zatem z założenia, że projekt należy oceniać całościowo, a po stronie skutków prawnych jedynie ograniczył kwotę, którą ma zapłacić Valnerina.

57. Ten drugi zarzut odwołania staje się zrozumiały dopiero wtedy, gdy przyjmie się za podstawę przesłankę pierwszego zarzutu odwołania, iż dotacja została w istocie przyznana dwóm całkowicie oddzielnym projektom, które należy oceniać osobno. Gdyby przesłanka ta była trafna, wówczas Sąd nie mógłby się ograniczyć do zawężenia obowiązku zwrotu od Valneriny. Przeciwnie, Sąd musiałby uznać żądanie zwrotu w odniesieniu do części pomocy finansowej dla włoskiej strony projektu jako samodzielną decyzję i poddać ją badaniu. Decyzja taka byłaby tylko wówczas zgodna z prawem, gdyby Komisja, stosując uprawnienia dyskrecjonalne w odniesieniu do żądania zwrotu, rozważyła, czy nieprawidłowości w części projektu Valneriny same w sobie uzasadniają żądanie zwrotu pomocy finansowej przyznanej dla tej części.

58. Należy zatem zbadać, czy przedmiotem zaskarżonej decyzji w istocie jest jeden jednolity projekt, czy też oba projekty częściowe we Włoszech i Francji należy traktować osobno.

59. Należy przyznać słuszność Valnerinie, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji są dwa projekty częściowe, których realizacja została wyraźnie przydzielona dwóm różnym podmiotom odpowiedzialnym. Jednakże decyzja o przyznaniu dotacji łączy te projekty częściowe w jeden projekt całościowy. Połączenie to ma dwa cele. Z jednej strony winno ono wspierać współpracę między regionami w różnych państwach członkowskich, a z drugiej strony ma koncentrować przeprowadzenie określonych procesów administracyjnych u jednego podmiotu odpowiedzialnego za projekt – Valneriny.

60. Współpraca strony włoskiej i francuskiej odpowiada ogólnemu celowi polityki strukturalnej wyrażonemu w art. 158 WE (w chwili wydania decyzji o przyznaniu dotacji art. 138a traktatu WE) wzmacniania spójności gospodarczej i społecznej w celu wspierania harmonijnego rozwoju całej Wspólnoty. Według wywodów Valneriny współpraca ta była nawet przedstawiona przez Komisję jako warunek przyznania pomocy finansowej. Nowe brzmienie art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88 zmienionego rozporządzeniem nr 2082/93, które nie miało jeszcze zastosowania do decyzji o przyznaniu dotacji, wyraźnie stwierdza, iż działania w interesie transgranicznym pozostają jednocześnie w szczególnym interesie Wspólnoty. Według ósmego motywu rozporządzenia nr 2082/93 współpraca transgraniczna jest niezbędna dla uzasadnienia działań wspólnotowych w świetle zasady subsydiarności. Możliwe więc, że wówczas dwa osobne projekty w ogóle nie kwalifikowałyby się do wsparcia.

61. Uproszczenie administracyjne poprzez wyznaczenie jednego partnera do rozmów – Valneriny – jest usprawiedliwione ułatwieniem zarządzania pomocą. Wobec powyższego nie można by niczego zarzucić temu, iż Komisja miałaby przenieść na tego partnera całą odpowiedzialność finansową, pod warunkiem że byłoby to wyraźnie przedstawione w taki sposób, aby partner mógł świadomie zdecydować, czy chce przejąć tę odpowiedzialność i jak się w danym wypadku zabezpieczy. Taki system – jak wywodzi Sąd – byłby uzasadniony w interesie skuteczności działania Wspólnoty zarówno przez wzgląd na zasadę dobrej administracji, jak również nakaz należytego zarządzania budżetem Wspólnoty( ).

62. Sąd mógł zatem słusznie wyjść z założenia, iż decyzja o przyznaniu dotacji nie dotyczyła dwóch odrębnych projektów, lecz tylko jednego. Także Komisja nie była zobowiązana do odrębnej oceny obu projektów w ramach decyzji o żądaniu zwrotu, lecz mogła oprzeć swoje rozstrzygnięcie na łącznym rozważeniu nieprawidłowości. W niniejszej sprawie, gdzie zostały połączone dwa w dużym stopniu odrębne projekty, nie wyklucza to jednakże uwzględnienia odpowiedzialności poszczególnych uczestników za nieprawidłowości i powodzenie projektów częściowych w ramach proporcjonalności żądania zwrotu.

63. Pierwszy i drugi zarzut odwołania należy zatem oddalić.

B – W przedmiocie pozostałych zarzutów odwołania

64. Pozostałe zarzuty odwołania dotyczą stwierdzenia nieprawidłowości w związku z częścią projektu, za którą odpowiedzialna była Valnerina, jej udziału w ustaleniu nieprawidłowości oraz proporcjonalności żądania zwrotu wszystkich środków pomocowych pozostałych w Valnerinie.

1. W przedmiocie trzeciego zarzutu odwołania: poszczególne nieprawidłowości

65. W trzecim zarzucie odwołania Valnerina utrzymuje, iż przy ocenie pierwszoinstancyjnych zarzutów wobec ustalenia poszczególnych nieprawidłowości przez Komisję Sąd niewłaściwie zastosował art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 i decyzję o przyznaniu dotacji, naruszył swój obowiązek uzasadnienia oraz dokonał nielogicznej argumentacji.

a) W przedmiocie pierwszej nieprawidłowości: produkcja filmu przez firmę „Romana Video”

66. Dziewiąty motyw uzasadnienia tiret szóste zaskarżonej decyzji brzmi:

„[Valnerina] przyznała i, według jej oświadczenia, także zapłaciła firmie Romana Video kwotę 98 255 000 ITL (50 672 ECU) za produkcję filmu wideo w ramach projektu. Podczas kontroli (25 i 26 marca 1998 r.) do zapłaty pozostawało jeszcze 49 000 000 ITL. [Valnerina] oświadczyła, iż kwota ta nie została wypłacona, ponieważ stanowiła ona cenę za sprzedaż praw do filmu wideo produkującej go spółce. Tym samym [Valnerina] dochodziła wydatków, które o 49 000 000 ITL przewyższają faktycznie poniesione nakłady”.

67. Sąd ustalił w tym względzie, iż ani rozporządzenie nr 4253/88, ani decyzja o przyznaniu dotacji nie zabraniają wyraźnie beneficjentowi pomocy finansowej osiągania zysku z wyników uzyskanych dzięki tej pomocy( ). Jednakże wskutek jednoczesności zdarzeń i rozliczenia dokonanego przez skarżącą i firmę Romana Video jeszcze w trakcie realizacji projektu Komisja mogła przyjąć pogląd, że skarżąca być może nie osiąga zysku z wyniku uzyskanego dzięki pomocy finansowej, lecz raczej, że wykorzystała jedynie kwotę wynikającą z tego rozliczenia na realizację tego działania projektu. W tym Sąd dopatrzył się nieprawidłowości( ).

68. Valnerina jednakże jest zdania, że była uprawniona do odliczenia podanych całkowitych kosztów i do sprzedaży praw do tego filmu w dalszej kolejności.

69. Komisja zarzuca temu, iż każdy odbiorca subwencji wspólnotowej musi wykazać koszty podlegające zwrotowi, czego nie uczyniła Valnerina w odniesieniu do produkcji filmu.

70. Jak też stwierdził Sąd, Valnerina słusznie uważa, iż żaden przepis nie zabrania osiągania zysku z wyników uzyskiwanych z pomocy finansowej. Jednakże Valnerina nie kwestionuje, że zgodnie z art. 3 ust. 2 decyzji o przyznaniu dotacji udzielenie wsparcia jest możliwe tylko wówczas, gdy powstały koszty podlegające zakwalifikowaniu. Jako osiągnięcie zysku, które nie skutkuje zmniejszeniem kosztów, można uznać jedynie prawdziwą sprzedaż na warunkach rynkowych, a nie zwykłą czynność pozorną, której jedynym celem jest zwiększenie kosztów.

71. Czy w niniejszej sprawie ma miejsce prawdziwa sprzedaż, czy też jedynie czynność pozorna, jest ustaleniem faktycznym. W postępowaniu odwoławczym Trybunał może je zbadać tylko pod kątem, czy przedłożone środki dowodowe zostały sfałszowane( ). Jednakże Valnerina również nie podnosi zarzutu sfałszowania środków dowodowych.

72. Dalej Trybunał może zbadać, czy Sąd naruszył swój obowiązek uzasadnienia. Wywód Valneriny wydaje się iść w tym kierunku, jakoby uzasadnienie Sądu było o tyle sprzeczne, iż uznaje on możliwość osiągania zysku dzięki uzyskanej pomocy, ale mimo to przyznaje Komisji prawo dopatrywania się zmniejszenia kosztów w sprzedaży praw do filmu. Sąd wyjaśnił jednakże, dlaczego nie przyjmuje założenia sprzedaży, a mianowicie, ponieważ Komisja mogła wnioskować z jednoczesności transakcji, iż koszty zostały odpowiednio zmniejszone( ). To ustalenie jest przekonywające. Mianowicie z samej możliwości dopuszczalnej sprzedaży nie wynika jeszcze, aby dana transakcja była nią także faktycznie.

b) W przedmiocie drugiej nieprawidłowości: koszty osobowe

73. Dziewiąty motyw uzasadnienia tiret siódme zaskarżonej decyzji brzmi:

„W ramach projektu [Valnerina] dochodziła kwoty w wysokości 202 540 668 ITL (104 455 ECU) z tytułu kosztów w związku z pracą świadczoną przez pięć osób w części informacji turystycznej. [Valnerina] nie przedstawiła żadnych dokumentów tych kosztów (umowy o pracę, szczegółowy opis wykonanych czynności)”.

74. Dziewiąty motyw uzasadnienia tiret dziewiąte zaskarżonej decyzji brzmi:

„[Valnerina] wyliczyła kwotę 152 340 512 ITL (78 566 ECU) jako koszty osobowe w związku z innymi czynnościami niż informacja turystyczna. Nie przedłożyła [ona] żadnych dokumentów, które mogłyby wykazać, czy świadczenia te zostały faktycznie spełnione i czy pozostają one w bezpośrednim związku z projektem”.

75. Sąd ustalił w tym względzie, iż Komisja prawidłowo doszła do przekonania, że skarżąca nie przedłożyła jej żadnych dowodów, które mogłyby wykazać, iż koszty osobowe naliczone w ramach projektu znajdowały się w bezpośrednim związku z jego realizacją i były proporcjonalne( ).

76. Valnerina uważa, że przedstawiła wystarczające dowody: tabele z nazwiskami danych osób, oszacowanie czasu poświęconego projektowi przez te osoby, ich wynagrodzenia oraz mające z tego wynikać koszty realizacji projektu. Także uzasadnienie wymienionych kosztów miałoby wynikać z samego faktu, iż projekt został zrealizowany.

77. Jednakże również w tym punkcie należy odnieść się do podstawowej zasady pomocy wspólnotowej, zgodnie z którą Wspólnota może dofinansowywać jedynie faktycznie powstałe koszty. Ponadto Sąd słusznie powołuje się na pkt 3 załącznika II do decyzji o przyznaniu dotacji, zgodnie z którym „koszty osobowe … [muszą] bezpośrednio dotyczyć realizacji działania oraz być do niego proporcjonalne”( ). Wobec powyższego dowód, iż projekt został zrealizowany, nie wystarczy do uzasadnienia konkretnego wsparcia. Co więcej, adresat dotacji musi wykazać konkretne koszty osobowe odpowiadające warunkom wsparcia.

78. Czy przedstawione przez Valnerinę dowody dotyczące kosztów osobowych czynią zadość tym wymaganiom, jest ustaleniem faktycznym, które nie może być badane przez Trybunał( ).

79. W pkt 91–93 Sąd dostatecznie uzasadnił, dlaczego doszedł do wniosku, iż koszty osobowe nie zostały wykazane w sposób wystarczający. Sąd wyjaśnił tamże, iż dowody Valneriny nie wykazały, że wydatki osobowe powstały w związku z projektem oraz nie umożliwiły kontroli ich proporcjonalności.

c) W przedmiocie trzeciej nieprawidłowości: koszty ogólne

80. Dziewiąty motyw uzasadnienia tiret dziesiąte zaskarżonej decyzji brzmi:

„W ramach projektu [Valnerina] wyliczyła kwotę 31 500 000 ITL (26 302 ECU) tytułem kosztów ogólnych (wynajęcie dwóch biur, ogrzewanie, elektryczność, woda i sprzątanie). Pozycja ta nie została poparta żadnymi dokumentami”.

81. Sąd sprecyzował w tym względzie, iż nieprawidłowość stwierdzona przez Komisję w odniesieniu do kosztów ogólnych dotyczyła tylko części odpowiednich kosztów przypisanych projektowi przez Valnerinę. Chodziło jedynie o koszty użytkowania pomieszczeń w związku z projektem, z których skarżąca korzystała już przed przyznaniem pomocy finansowej( ). Sąd ustalił, iż Komisja mogła wychodzić z założenia, że koszty te powstałyby w Valnerinie także niezależnie od projektu. Ich zaliczenie do projektu stanowiło więc nieprawidłowość( ).

82. Valnerina ogranicza swój zarzut do tego, iż Sąd uznał w tym aspekcie założenie Komisji za wystarczające, podczas gdy powinien był zażądać dowodu, że koszty te faktycznie nie powstały. Jednakże zarzut ten znów dotyczy ustalenia i oceny okoliczności faktycznych, które nie mogą być badane w postępowaniu odwoławczym( ).

d) W przedmiocie czwartej nieprawidłowości: umowa o doradztwo z Mauro Brozzi

83. W dziewiątym motywie uzasadnienia tiret ósme zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła:

„W ramach projektu [Valnerina] dochodziła kwoty 85 000 000 ITL (43 837 ECU) z tytułu kosztów doradztwa świadczonego przez Mauro Brozzi Associati S.A.S. Nie przedstawiono żadnych dokumentów dotyczących tych wydatków, które wykazałyby, iż świadczenia te zostały rzeczywiście spełnione i jaki dokładnie miały charakter”.

84. Sąd ustalił w tym względzie, iż mimo wyraźnej prośby Komisji Valnerina nie dostarczyła żądanych dowodów. Wobec powyższego stwierdzenie Komisji jest słuszne( ).

85. Valnerina jednakże jest zdania, iż nie można z tego wyprowadzać wniosków o żadnej poważnej nieprawidłowości.

86. Tym samym jednakże Valnerina nie dostrzega, iż – jak już zostało wykazane – według pkt 3 załącznika II do decyzji o przyznaniu dotacji koszty podlegają zakwalifikowaniu tylko wówczas, jeżeli bezpośrednio odnoszą się do realizacji działania i są proporcjonalne do tej realizacji( ). Naliczenie kosztów, co do których nie przedstawiono takiego dowodu, stanowi zatem nieprawidłowość.

e) W przedmiocie piątej nieprawidłowości: system nawadniający

87. W dziewiątym motywie uzasadnienia tiret jedenaste zaskarżonej decyzji Komisja podniosła:

„W ramach działania »hodowla orkisza i trufli« [w decyzji o przyznaniu dotacji] zostały przewidziane inwestycje w wysokości 41 258 ECU na poprawę systemów nawadniających przy hodowli trufli. Inwestycje te nie zostały zrealizowane, a Komisja nie otrzymała żadnych wyjaśnień w tej kwestii”.

88. Sąd ustalił w tym zakresie, że Valnerina nie przedstawiła żadnych dowodów w odniesieniu do odpowiednich kosztów, zatem nie mogły one podlegać zaliczeniu.

89. Valnerina twierdzi, że w związku z tym Sąd nie uwzględnił przedłożonego przez nią studium. Ponadto Sąd nie mógł kwestionować tego, iż Valnerina nie mogła już wykazać kosztów po upływie lat od realizacji przez osoby trzecie eksperymentalnego nawadniania awaryjnego podczas suchych pór letnich.

90. W kwestii przedłożonej Sądowi ekspertyzy, odnosi się ona jedynie do tego, iż wyrażenie „systemy nawadniania rezerwowego“ używane w ramach tego konkretnego projektu należy rozumieć w sensie podanym przez Valnerinę, a z drugiej strony, że przewidywane koszty były proporcjonalne do cen branych zwykle za podstawę udziału w kosztach w ramach EFOGR. Jednakże tutaj nie o to chodzi. Sąd pozostawił bowiem otwarte pytanie, jakie działania miały być zrealizowane zgodnie z decyzją o przyznaniu dotacji.

91. Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na tym, iż rzekomo zrealizowane działania nie zostały poparte dowodami. Jak już wyjaśniono, zakwalifikowaniu podlegają jedynie wykazane koszty( ). W kwestii trudności dowodowych należy odnieść się do pkt 6 załącznika II do decyzji o przyznaniu dotacji, zgodnie z którym adresat pomocy finansowej ma obowiązek przechowywać wszystkie pokwitowania i udostępniać je Komisji. Jeżeli Valnerina nie posiadała wymaganych dokumentów, nie mogła też zaliczyć tych kosztów.

f) Wnioski w przedmiocie trzeciego zarzutu odwołania

92. Trzeci zarzut odwołania należy zatem oddalić.

2. W przedmiocie czwartego zarzutu odwołania: naruszenie praw do obrony

93. W zarzucie tym Valnerina stwierdza naruszenie przez Sąd praw do obrony, ponieważ nie zakwestionował on rzekomych uchybień postępowania podczas inspekcji Komisji. W szczególności nie sporządzono żadnego protokołu z tej inspekcji ani żadnej listy skopiowanych dokumentów.

94. Zarzut ten jest niedopuszczalny, ponieważ Valnerina nie wyjaśnia, w jakich punktach kwestionuje orzeczenie Sądu, lecz jedynie powtarza argumenty, które przytoczyła już w pierwszej instancji. Sąd oddalił odnośny zarzut skargi z uwagi na to, iż niezależnie od inspekcji Valnerina miała dostateczną możliwość ustosunkowania się do zarzutów Komisji. Odwołanie nie odnosi się do tych ustaleń.

3. W przedmiocie piątego zarzutu odwołania: proporcjonalność żądania zwrotu

95. W piątym zarzucie odwołania Valnerina twierdzi, że Sąd błędnie ocenił zawarty w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 nakaz stopniowego dostosowania sankcji do niewłaściwego postępowania. Nieprawidłowości, którymi została obciążona Valnerina, były jedynie natury formalnej i nie zostały dowiedzione. Nie można zarzucić Valnerinie ani błędnych informacji, ani zatajania, lecz tylko niedostateczne dowody. Dlatego stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu dotacji i żądanie zwrotu wszystkich zaliczek są nieproporcjonalne. Valnerina przywołuje tę myśl także w związku z trzecim zarzutem odwołania.

96. Sąd stwierdził w tej kwestii, że realizacja polityki pomocowej usprawiedliwia stawianie ścisłych wymagań formalnych w odniesieniu do rozliczenia kosztów oraz że nieprawidłowości stwierdzone na tej podstawie uzasadniają żądanie zwrotu dotacji udzielonej Valnerinie( ).

97. W swoich ustaleniach Sąd opiera się na trafnych rozważaniach prawnych. Artykuł 24 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88 wyraźnie stanowi, iż Komisja może obniżyć lub zawiesić pomoc finansową dla projektu, jeżeli miała miejsce nieprawidłowość lub znaczna modyfikacja wpływająca na charakter lub warunki wykonania tego działania lub środka, a modyfikacji tej nie przedłożono Komisji w celu uzyskania jej zgody. W konsekwencji Komisja nie ma obowiązku żądania zwrotu całej pomocy finansowej, lecz dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi, czy w ogóle zażąda zwrotu środków i ewentualnie w jakiej części. Uwzględniając zasadę proporcjonalności, Komisja musi wykonać te uprawnienia w taki sposób, aby dotacja objęta żądaniem zwrotu nie była nieproporcjonalna do nieprawidłowości. Jednakże Komisja nie jest ograniczona do żądania zwrotu tylko tej dotacji, która nie znajduje uzasadnienia w nieprawidłowościach. Przeciwnie, w szczególności cele efektywnego zarządzania pomocą wspólnotową oraz odstręczania od nieuczciwego postępowania mogą uzasadniać żądanie zwrotu dotacji, która tylko częściowo obarczona jest nieprawidłowościami( ).

98. Pytanie, czy w niniejszej sprawie Komisja – przy nieprawidłowościach dotyczących 30% przewidzianych kosztów – była uprawniona do żądania zwrotu całej przypadającej Valnerinie dotacji, dotyczy charakteru i rozmiaru uchybień. Ponownie chodzi więc o kwestię ustalenia i oceny faktów, która nie może być badana w postępowaniu odwoławczym( ).

99. Także piąty zarzut odwołania należy zatem oddalić.

VI – W przedmiocie kosztów

100. Zgodnie z art. 122 w związku z art. 118 i 69 § 3 regulaminu Trybunał może rozstrzygnąć o podziale kosztów albo postanowić, że każda ze stron poniesie swoje własne koszty, jeżeli każda strona częściowo wygrywa, a częściowo przegrywa sprawę. W niniejszej sprawie obie strony przegrywają odwołania. Obydwa odwołania w przybliżeniu odpowiadają sobie pod względem wartości. Każda ze stron powinna zatem ponieść swoje własne koszty.

VII – Wnioski

101. Mając na uwadze powyższe proponuję, aby Trybunał orzekł następująco:

1. Odwołanie i odwołanie wzajemne zostają oddalone.

2. Strony ponoszą koszty własne.