Wydanie tymczasowe

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

LAILI MEDINY

przedstawiona w dniu 6 października 2022 r.( ).

Sprawy połączone od C‑438/21 P do C‑440/21 P

Komisja Europejska (C‑438/21 P)

Biogen Netherlands BV (C‑439/21 P)

European Medicines Agency (C‑440/21 P)

przeciwko

Pharmaceutical Works Polpharma S.A.

Odwołanie – Produkty lecznicze stosowane u ludzi – Wniosek o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu wersji generycznej produktu leczniczego Tecfidera – Decyzja EMA odmawiająca zatwierdzenia wniosku o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu – Wcześniejsza decyzja Komisji Europejskiej stwierdzająca, że Tecfidera nie jest objęta tym samym ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu co Fumaderm – Zarzut niezgodności z prawem – Dyrektywa 2001/83 – Artykuł 6 ust. 1 akapit drugi – Pojęcie „ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu” i jego cele – Artykuł 10 ust. 1 – Okres ochrony prawnej danych – Rozporządzenie (WE) nr 726/2004 – Zdecentralizowane stosowanie przepisów farmaceutycznych Unii – Zasada wzajemnego uznawania





I. Wprowadzenie

1. Niniejsza opinia dotyczy trzech odwołań wniesionych przez Komisję Europejską, Biogen Netherlands BV (zwaną dalej „Biogen”) i Europejską Agencję Leków (EMA), w których żądane jest uchylenie wyroku z dnia 5 maja 2021 r., Pharmaceutical Works Polpharma/EMA (T‑611/18, EU:T:2021:241) (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”). Sąd wyrokiem tym stwierdził nieważność decyzji EMA z dnia 30 lipca 2018 r. (zwanej dalej „sporną decyzją”), w której odmówiono zatwierdzenia złożonego przez Pharmaceutical Works Polpharma S.A. (zwaną dalej „Polpharmą”) wniosku o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu wersji generycznej produktu leczniczego Tecfidera – fumaran dimetylu (zwanego dalej „Tecfiderą”).

2. Trybunał Sprawiedliwości zwrócił się o zbadanie dwóch kwestii prawnych, które w dużej mierze są elementem wspólnym dla wszystkich trzech spraw. W niniejszej opinii skupię się zatem odpowiednio na zarzutach odwołania dotyczących pojęcia „ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu” w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/83( ) oraz kryterium określonego przez Sąd na potrzeby oceny, czy oba produkty lecznicze, których dotyczy niniejsza sprawa, są objęte tym samym ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu. Zasadniczo w ramach tego kryterium Komisja powinna na podstawie oceny naukowej przeprowadzonej przez EMA zweryfikować wkład terapeutyczny elementów składowych produktu leczniczego objętego wcześniejszym pozwoleniem wydanym przez właściwy organ krajowy, by ustalić, czy nowo opracowany produkt wchodzi w zakres tego samego ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu.

3. Odwołanie stanowi dla Trybunału okazję, by doprecyzować wymogi obowiązujące, odpowiednio, w odniesieniu do dopuszczenia produktu leczniczego do obrotu w Unii Europejskiej oraz w odniesieniu do oceny, czy dwa produkty lecznicze są objęte tym samym ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu. Sprawa umożliwia również Trybunałowi zdefiniowanie, w ramach tej oceny, wzajemnego powiązania między kompetencjami Komisji, EMA oraz organów państw członkowskich oraz stopnia (de)centralizacji wynikającego z dyrektywy 2001/83 i rozporządzenia nr 726/2004( ) w stosowaniu przepisów farmaceutycznych Unii.





II. Ramy prawne

A. Dyrektywa 2001/83

4. Motywy 9 i 12 dyrektywy 2001/83 przewidują:

„(9) Wiadomo z doświadczenia, że jest wskazane dokładniejsze określenie przypadków, w których nie ma konieczności dostarczania wyników badań toksykologicznych i farmakologicznych czy też prób klinicznych w celu uzyskania pozwolenia dla produktu leczniczego będącego zasadniczo takim samym jak produkt, na który otrzymano pozwolenie, z zapewnieniem, że innowacyjne firmy nie są dyskryminowane.

[…]

(12) Z wyjątkiem produktów leczniczych objętych scentralizowaną wspólnotową procedurą wydawania pozwoleń utworzoną [rozporządzeniem nr 2309/93]( ) wprowadzenie danego produktu leczniczego do obrotu przyznane przez właściwe władze w jednym państwie członkowskim powinno być uznawane przez właściwe władze innych państw członkowskich, o ile nie ma poważnych podstaw do domniemania, że wprowadzenie danego produktu leczniczego do obrotu może przedstawiać ryzyko dla zdrowia publicznego. W przypadku różnicy zdań między państwami członkowskimi odnośnie do jakości, bezpieczeństwa lub skuteczności produktu leczniczego, należy przeprowadzić naukową ocenę zagadnienia zgodnie z normą wspólnotową, w wyniku której zapadnie w tej sprawie jedna decyzja wiążąca zainteresowane państwa członkowskie. Decyzja ta powinna być przyjęta w drodze szybkiej procedury zapewniającej ścisłą współpracę między Komisją a państwami członkowskimi”.

5. Artykuł 1 dyrektywy 2001/83 zawiera następujące definicje terminów „produkt leczniczy” i „substancja czynna”:

„[…]

2. Produkt leczniczy:

a) jakakolwiek substancja lub połączenie substancji prezentowana jako posiadająca właściwości lecznicze lub zapobiegające chorobom u ludzi; lub

b) jakakolwiek substancja lub połączenie substancji, które mogą być stosowane lub podawane ludziom w celu odzyskania, poprawy lub zmiany funkcji fizjologicznych poprzez powodowanie działania farmakologicznego, immunologicznego lub metabolicznego albo w celu stawiania diagnozy leczniczej.

[…]

3a. Substancja czynna: każda substancja lub mieszanina substancji, która ma zostać wykorzystana do wytworzenia produktu leczniczego i która, użyta w jego produkcji, staje się składnikiem czynnym tego produktu, przeznaczonym do wywołania działania farmakologicznego, immunologicznego lub metabolicznego w celu przywrócenia, poprawy lub zmiany funkcji fizjologicznych lub do postawienia diagnozy medycznej.

[…]”.

6. Artykuł 6 dyrektywy 2001/83 stanowi:

„1. Żaden produkt leczniczy nie może być wprowadzony do obrotu w państwie członkowskim bez pozwolenia na wprowadzenie do obrotu wydanego przez właściwe organy tego państwa członkowskiego zgodnie z niniejszą dyrektywą lub pozwolenia udzielonego zgodnie z [rozporządzeniem nr 726/2004][…].

W przypadku gdy w odniesieniu do produktu leczniczego zostało przyznane pierwotne pozwolenie na dopuszczenie do obrotu zgodnie z akapitem pierwszym, wszelkim dodatkowym mocom produktu leczniczego, postaciom farmaceutycznym, drogom podawania, prezentacjom, jak również wszelkim zmianom oraz przedłużeniom linii produktu przyznaje się pozwolenia zgodnie z akapitem pierwszym albo włącza się do pierwotnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu. Wszelkie takie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu uznaje się za należące do tego samego ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu, w szczególności do celów stosowania art. 10 ust. 1.

[…]”.

7. Artykuł 8 dyrektywy 2001/83 stanowi:

[…]

„3. Do wniosku należy dołączyć następujące dane szczegółowe i dokumenty, przedłożone zgodnie z załącznikiem I:

[…]

c) Jakościowe i ilościowe dane szczegółowe dotyczące wszystkich składników produktu leczniczego, włącznie z odniesieniem do międzynarodowej niezastrzeżonej prawem nazwy (INN) zalecanej przez [Światową Organizacje Zdrowia (WHO)], w przypadku istnienia INN dla produktu leczniczego, lub odniesieniem do odpowiedniej nazwy chemicznej.

[…]”.

8. Artykuł 10 dyrektywy 2001/83 stanowi:

„1. W drodze odstępstwa od art. 8 ust. 3 lit. i) oraz bez uszczerbku dla praw ochrony własności przemysłowej i handlowej, wnioskodawca nie jest zobowiązany do przedstawienia wyników badań przedklinicznych i badań klinicznych jeżeli może wykazać, że produkt leczniczy jest generycznym produktem leczniczym w stosunku do referencyjnego produktu leczniczego, który jest lub był dopuszczony do obrotu na mocy art. 6 w państwie członkowskim lub w [Unii Europejskiej] na mocy art. 6 pozwolenie na dopuszczenie do obrotu przez okres nie krótszy niż osiem lat.

Generyczny produkt leczniczy dopuszczony do obrotu zgodnie z niniejszym przepisem nie może zostać wprowadzony do obrotu przed upływem dziesięciu lat od pierwszego dopuszczenia do obrotu produktu referencyjnego.

[…]

Okres dziesięciu lat, określony w akapicie drugim, wydłuża się maksymalnie do okresu jedenastu lat jeżeli, w ciągu pierwszych ośmiu lat okresu dziesięcioletniego, posiadający pozwolenie na dopuszczenie do obrotu otrzyma pozwolenie na jedno lub więcej wskazań terapeutycznych, w odniesieniu do których w ocenie naukowej przewiduje się znaczące korzyści kliniczne w porównaniu z istniejącymi terapiami.

2. Do celów niniejszego artykułu:

a) »referencyjny produkt leczniczy« oznacza produkt leczniczy, w stosunku do którego przyznano pozwolenie na mocy art. 6, zgodnie z przepisami art. 8;

b) »generyczny produkt leczniczy« oznacza produkt leczniczy posiadający ten sam jakościowy i ilościowy skład w substancjach czynnych oraz tę samą postać farmaceutyczną jak referencyjny produkt leczniczy, oraz którego biorównoważność względem referencyjnego produktu leczniczego została udowodniona w drodze przeprowadzenia odpowiednich badań biodostępności. Różne sole, estry, etery, izomery, mieszaniny izomerów, kompleksy lub pochodne substancji czynnych uznaje się za taką samą substancję czynną, o ile nie różnią się znacząco właściwościami odnośnie do bezpieczeństwa i skuteczności. W takich przypadkach, wnioskodawca przedstawia dodatkowe informacje stanowiące dowód potwierdzający bezpieczeństwo lub skuteczność różnych soli, estrów lub pochodnych dopuszczonej substancji czynnej. Różne postacie farmaceutyczne doustne natychmiastowego uwalniania uznaje się za jedną i tę samą postać farmaceutyczną. Nie wymaga się badań biodostępności jeżeli wnioskodawca przedstawi dowody, że generyczny produkt leczniczy spełnia odpowiednie kryteria określone w odpowiednich szczegółowych wytycznych”.

9. Artykuł 11 dyrektywy 2001/83 stanowi:

„Charakterystyka produktu leczniczego zawiera, według wskazanej poniżej kolejności, następujące informacje:

[…]

2. informacja o jakościowym i ilościowym składzie w substancji czynnej oraz składnikach substancji pomocniczych, istotna dla właściwego podawania danego produktu leczniczego. Stosuje się powszechne nazwy zwyczajowe oraz opis chemiczny.

[…]”

10. Artykuł 30 dyrektywy 2001/83 stanowi:

„1. Jeżeli zgodnie z art. 8, 10, 10a, 10b, 10c i 11 przedłożone zostały dwa lub więcej wnioski o przyznanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu określonego produktu leczniczego, oraz jeżeli państwa członkowskie wydały rozbieżne decyzje w sprawie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu danego produktu leczniczego, zawieszenia pozwolenia, albo unieważnienia pozwolenia, państwo członkowskie, Komisja lub wnioskodawca lub posiadający pozwolenie na dopuszczenie do obrotu może przekazać sprawę Komitetowi ds. Produktów Leczniczych Stosowanych u Ludzi, [zwanemu] dalej »komitetem«, w celu zastosowania procedury przewidzianej w art. 32, 33 i 34”.

11. Artykuł 31 dyrektywy 2001/83 stanowi:

„1. Państwa członkowskie, Komisja, wnioskodawca lub posiadacz pozwolenia na dopuszczenie do obrotu, w szczególnych przypadkach dotyczących interesów Unii, przekazują sprawę Komitetowi w celu zastosowania procedury przewidzianej w art. 32, 33 i 34 przed podjęciem decyzji dotyczącej wniosku o pozwolenie na dopuszczenie do obrotu lub dotyczącej zawieszenia lub unieważnienia pozwolenia na dopuszczenie do obrotu lub wszelkich innych zmian w pozwoleniu na dopuszczenie do obrotu, które wydają się niezbędne.

[…]”.

12. Załącznik 1 część II punkt 3 dyrektywy 2001/83 przewiduje:

„Gdy substancja czynna istotnie [zasadniczo] podobnego produktu medycznego [leczniczego] zawiera tą samą terapeutyczną część cząsteczki [jednostkę czynną terapeutycznie] co pierwotnie dopuszczony produkt, któremu towarzyszą różne sole/estry złożone/pochodne [która występuje w połączeniu z różnymi rodzajami soli/estrów złożonych/pochodnych], przedstawia się dowody na to, że nie ma żadnej zmiany w farmakokinetyce tej części cząsteczki [jednostki], farmakodynamice i/lub toksyczności, która mogłaby zmienić profil bezpieczeństwo/skuteczność. W każdym innym przypadku, takie związki towarzyszące należy traktować jako nowe substancje czynne”.

B. Rozporządzenie nr 726/2004

13. Motywy 9 i 19 rozporządzenia nr 726/2004 stanowią:

„(9) W odniesieniu do produktów leczniczych stosowanych u ludzi, opcjonalny dostęp do scentralizowanej procedury powinien być także przewidziany w przypadkach, kiedy wykorzystanie danej procedury wytwarza wartość dodatkową dla pacjenta. Ta procedura powinna pozostać opcjonalna w odniesieniu do produktów leczniczych, które, choć nie należą do wyżej wymienionych kategorii, są niemniej jednak terapeutycznie innowacyjne. Także właściwe jest umożliwienie dostępu do tej procedury w odniesieniu do produktów leczniczych, które – choć nieinnowacyjne – mogą stanowić korzyść dla społeczeństwa lub pacjentów, jeżeli są one zatwierdzone od początku na poziomie wspólnotowym, takie jak niektóre produkty lecznicze, które mogą być dostarczane bez recepty lekarskiej. Ta opcja może zostać rozszerzona na generyczne produkty lecznicze zatwierdzone przez Wspólnotę, pod warunkiem że w żaden sposób nie podważa to osiągniętej harmonizacji, kiedy dany produkt leczniczy był oceniany, lub rezultatów takiej oceny.

[…]

(19) Głównym zadaniem [EMA] powinno być zapewnienie instytucjom wspólnotowym i Państwom Członkowskim możliwie najlepszych opinii naukowych w celu umożliwiania im wykonywania władzy odnoszącej się do dopuszczenia i nadzoru produktów leczniczych nadanych im przez prawodawstwo wspólnotowe w dziedzinie produktów leczniczych. Wyłącznie po przeprowadzeniu przez [EMA] procedury jednolitej oceny naukowej odnoszącej się do jakości, bezpieczeństwa i skuteczności produktów leczniczych wysokiej technologii, stosującej możliwie najwyższe standardy, pozwolenie na dopuszczenie do obrotu powinno być przyznane przez Wspólnotę i powinno być to dokonane w drodze środków szybkiej procedury zapewniającej ścisłą współpracę między Komisją a państwami członkowskimi”.

14. Zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 726/2004:

„[…]

2. Dowolny produkt leczniczy niewymieniony w Załączniku może uzyskać pozwolenie na dopuszczenie do obrotu przez Wspólnotę zgodnie z przepisami niniejszego rozporządzenia, jeżeli:

[…]

b) wnioskodawca wskazuje, że produkt leczniczy stanowi ważną innowację terapeutyczną, naukową lub techniczną lub przyznanie pozwolenia zgodnie z niniejszym rozporządzeniem jest w interesie pacjentów lub zdrowia zwierząt na poziomie poziom wspólnotowym.

[…]

3. Generyczny produkt leczniczy referencyjnego produktu leczniczego dopuszczonego przez Wspólnotę może być dopuszczony przez właściwe władze państw członkowskich zgodnie z dyrektywą 2001/83/WE i dyrektywą [2001/82/WE]( ) zgodnie z [pewnymi] warunkami […]

[…]

15. Artykuł 14 rozporządzenia nr 726/2004 stanowi:

„[…]

11. Bez uszczerbku dla prawa ochrony własności przemysłowej i handlowej produkty lecznicze stosowane u ludzi, które zostały dopuszczone zgodnie z przepisami niniejszego rozporządzenia korzystają z ośmioletniego okresu ochrony danych i dziesięcioletniego okresu ochrony obrotu, w związku z którym ten ostatni okres przedłuża się do maksymalnie 11 lat, jeżeli podczas pierwszych ośmiu lat z tych dziesięciu lat posiadacz pozwolenia na wprowadzenie do obrotu otrzymuje pozwolenie na jedną nową wskazówkę terapeutyczną lub więcej, które to wskazówki podczas oceny naukowej poprzedzającej wydanie pozwolenia mają przynieść istotne korzyści kliniczne w porównaniu z istniejącymi terapiami”.

16. Artykuł 57 rozporządzenia nr 726/2004 stanowi:

„1. [EMA] dostarcza państwom członkowskim i instytucjom Wspólnoty najlepsze z możliwych opinii naukowych w odniesieniu do wszelkich kwestii odnoszących się do oceny jakości, bezpieczeństwa i skuteczności produktów leczniczych stosowanych u ludzi lub weterynaryjnych produktów leczniczych, które są określone zgodnie z przepisami prawodawstwa wspólnotowego odnoszącego się do produktów leczniczych.

[…]”.

17. Artykuł 60 rozporządzenia nr 726/2004 stanowi:

„Na wniosek Komisji [EMA] w odniesieniu do dopuszczonych produktów leczniczych, gromadzi wszelkie dostępne informacje o metodach, które właściwe władze państw członkowskich wykorzystują w celu ustalenia dodatkowej wartości terapeutycznej, jaką zapewnia nowy produkt leczniczy”.

III. Okoliczności faktyczne i przebieg postępowania

A. Okoliczności powstania sporu

18. Okoliczności powstania sporu przedstawiono w pkt 1–51 zaskarżonego wyroku. Na potrzeby niniejszej opinii można je podsumować, przedstawiając poniższe bezsporne fakty, które mają znaczenie dla odwołania.

19. Fumaderm jest produktem leczniczym, dla którego pozwolenie na dopuszczenie do obrotu w Niemczech zostało wydane przez Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (federalny instytut produktów leczniczych i wyrobów medycznych, Niemcy, zwany dalej „BfArM”) w 1994 r. Został on wskazany do leczenia łuszczycy jako ustalone połączenie fumaranu dimetylu (zwanego dalej „DMF”) i różnych soli fumaranu monoetylu (zwanego dalej „MEF”). Wniosek o pozwolenie na dopuszczenie do obrotu złożyła spółka Fumapharm AG, przejęta w 2006 r. przez Biogen. Na podstawie art. 10 ust. 1 dyrektywy 2001/83 okres ochrony prawnej danych dla Fumadermu wygasł w 2004 r. Pozwolenie na dopuszczenie do obrotu zostało jednak odnowione w czerwcu 2013 r. przez BfArM.

20. Tecfidera jest jednoskładnikowym produktem leczniczym, który zawiera wyłącznie DMF, a nie zawiera MEF. Na wniosek Biogen została ona dopuszczona przez Komisję w dniu 30 stycznia 2014 r. w leczeniu stwardnienia rozsianego na na mocy decyzji wykonawczej C(2014) 601 final przyznającej na podstawie rozporządzenia nr 726/2004 pozwolenie na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego stosowanego u ludzi „Tecfidera - fumaran dimetylu” („decyzja z 2014 r.”).

21. Podczas oceny wniosku o wydanie pozwolenia na dopuszczenie Tecfidery do obrotu Komisja, z myślą o zdefiniowaniu statusu ochrony prawnej danych tego produktu leczniczego, zwróciła się do Komitetu ds. Produktów Leczniczych Stosowanych u Ludzi (zwanego dalej „Komitetem”) działającego w ramach EMA o ocenę, czy Tecfidera i Fumaderm, obydwa należące do Biogen, są różnymi produktami leczniczymi.

22. Komitet przyjął w tym względzie stanowisko, w myśl którego DMF i MEF to dwie różne substancje czynne, ponieważ nie mają tej samej jednostki czynnej terapeutycznie. Ponadto Komitet uznał, że Tecfidera, składająca się tylko z DMF, i Fumaderm, stanowiący połączenie DMF i MEF, mają odmienny skład jakościowy. Komitet doszedł zatem do wniosku, że Fumaderm i Tecfidera są różnymi produktami leczniczymi.

23. Na podstawie ustaleń naukowych Komitetu Komisja w decyzji z 2014 r. stwierdziła, że Tecfidera spełniała wymogi określone w dyrektywie 2001/83 i wprowadzenie tego produktu do obrotu jest stosowne. Komisja stwierdziła również, że Tecfidera nie wchodzi w zakres tego samego ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu co Fumaderm, w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/83. W tym względzie w motywie 3 decyzji z 2014 r. stwierdzono:

„Fumaran dimetylu (DMF), substancja czynna w produkcie »Tecfidera – fumaran dimetylu«, wchodzi w skład dopuszczonego do obrotu produktu leczniczego »Fumaderm«, który oprócz DMF zawiera sól wapniową fumaranu etylu, sól magnezową wodorofumaranu etylu i sól cynkową wodorofumaranu etylu (sole MEF); produkt ten należy do tego samego posiadacza pozwolenia na dopuszczenie do obrotu. [Komitet] stwierdził, że zarówno MEF, jak i DMF są substancjami czynnymi, ale nie są tą samą substancją czynną, mają bowiem różne terapeutyczne grupy funkcyjne [jednostki czynne terapeutycznie]. Uznaje się zatem, że produkt »Tecfidera« zawierający DMF różni się od »Fumadermu«, innego, dopuszczonego już do obrotu produktu leczniczego, w którego skład wchodzą DMF i sole MEF. W związku z tym produkt »Tecfidera – fumaran dimetylu«, którego dotyczy wniosek złożony na podstawie art. 8 ust. 3 dyrektywy [2001/83], oraz dopuszczony już do obrotu produkt leczniczy »Fumaderm« nie są objęte tym samym ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 dyrektywy [2001/83]”.

24. W następstwie decyzji z 2014 r. Tecfiderze przyznano niezależny okres ochrony prawnej danych rozpoczynający się od daty notyfikacji owej decyzji. Inne przedsiębiorstwa nie mogły zatem korzystać z danych przedklinicznych ani klinicznych zawartych w dokumentacji dotyczącej Tecfidery przez 8 lat ani wprowadzać do obrotu wersji generycznej Tecfidery przez 10 lat.

25. W 2017 r. Polpharma, spółka farmaceutyczna opracowująca i wprowadzająca na rynek produkty lecznicze, złożyła wniosek o pozwolenie na dopuszczenie do obrotu wersji generycznej Tecfidery. W swoim wniosku Polpharma utrzymywała, że okres ochrony prawnej danych w odniesieniu do Tecfidery upłynął, zważywszy że dotyczące jej pozwolenie należy uznać za objęte tym samym ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu co Fumaderm.

26. W spornej decyzji EMA odmówiła zatwierdzenia wniosku Polpharmy. W szczególności EMA stwierdziła, że zgodnie z decyzją z 2014 r. Tecfidera i Fumaderm nie są objęte tym samym ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu ze względu na odmienny skład jakościowy pod względem substancji czynnych. EMA powołała się też na stwierdzenie z motywu 3 decyzji z 2014 r. i odmówiła zatwierdzenia wniosku Polpharmy o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu na tej podstawie, że nie upłynął okres ochrony prawnej danych dotyczących Tecfidery.

B. Skarga o stwierdzenie nieważności skierowana do Sądu i zaskarżony wyrok

27. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu Polpharma wystąpiła ze skargą o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.

28. Na poparcie tej skargi Polpharma podniosła jeden zarzut, twierdząc, że decyzja z 2014 r. była niezgodna z prawem, w związku z czym należało uznać niemożność jej stosowania zgodnie z art. 277 TFUE. Co do zasady uważa się, że aby ustalić, czy Tecfidera i Fumaderm różniły się dla celów ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu, na Komisji i EMA powinien był ciążyć obowiązek oceny nie tylko składu jakościowego pod względem substancji czynnych Fumadermu i Tecfidery, ale również istnienia istotnego terapeutycznego wkładu MEF w ramach Fumadermu. W rezultacie skarżąca podnosiła, że sporna decyzja, w której odmówiono zatwierdzenia wniosku o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu generycznego produktu leczniczego Tecfidera, była pozbawiona podstawy prawnej i należy stwierdzić jej nieważność.

29. W zaskarżonym wyroku Sąd uznał, po pierwsze, że zarzut niezgodności z prawem podniesiony przez Polpharmę przeciwko decyzji z 2014 r. był dopuszczalny.

30. W swoim toku rozumowania Sąd stwierdził między innymi, że Polpharma nie była uprawniona do wniesienia bezpośredniej skargi o stwierdzenie nieważności decyzji z 2014 r., ponieważ nie spełniała odpowiednich kryteriów określonych w art. 263 ust. 4 TFUE. W tym względzie Sąd uznał z jednej strony, że decyzja z 2014 r. nie dotyczyła Polpharmy indywidualnie. Z drugiej strony orzekł, że decyzja ta była aktem regulacyjnym, który obejmował środki wykonawcze. W każdym razie Sąd zauważył, że interes Polpharmy w dążeniu od stwierdzenia nieważności decyzji z 2014 r. nie był aktualny i rzeczywisty, czego wymaga utrwalone orzecznictwo, ale był przyszły i niepewny w dniu, w którym byłaby ona uprawniona do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

31. Po drugie, Sąd uwzględnił zarzut niezgodności z prawem i stwierdził, że w zakresie opartym na decyzji z 2014 r. sporna decyzja była bezpodstawna i należy stwierdzić jej nieważność.

32. W pierwszej kolejności Sąd zbadał pojęcie „ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu” i jego cele. Zauważył również, że przyjmując decyzję z 2014 r., Komisja musiała po raz pierwszy na szczeblu Unii rozstrzygnąć kwestię, czy dopuszczone ustalone połączenie substancji leczniczych z jednej strony i jednoskładnikowy produkt leczniczy oparty na składniku tego ustalonego połączenia z drugiej strony są objęte tym samym ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu, czy też nie. Ponadto orzekł, że Komisja musiała uwzględnić fakt, iż stan prawa Unii dotyczący połączeń substancji leczniczych oraz wiedza naukowa w 1994 r., gdy BfArM wydawał pozwolenie dotyczące Fumadermu, były zdecydowanie inne. W tym kontekście zdaniem Sądu Komisja słusznie wróciła się do Komitetu o dokonanie oceny, czy jedyna substancja czynna Tecfidery różni się od substancji czynnej Fumadermu.

33. W drugiej kolejności Sąd wskazał, że w szczególnych przypadkach dotyczących interesów Unii państwa członkowskie, Komisja, wnioskodawca lub posiadacz pozwolenia na dopuszczenie do obrotu przekazują sprawę Komitetowi, na którym spoczywa obowiązek przeprowadzenia własnej oceny danego produktu leczniczego na szczeblu Unii, niezależnej od oceny dokonanej przez organy krajowe. Zdaniem Sądu w kontekście procedur wydawania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu EMA i Komisja pełnią zatem szczególną funkcję, która nie jest porównywalna z funkcją organów krajowych. W tym znaczeniu zasada wzajemnego uznawania nie mogła stać na przeszkodzie temu, aby Komitet zbadał oceny dokonane uprzednio przez organ krajowy lub sam przeprowadził niezależną ocenę. Byłoby tak w szczególności w przypadku, gdyby wniosek o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu został złożony na szczeblu Unii dla substancji, która wchodzi w skład połączenia substancji leczniczych dopuszczonego 15 lat wcześniej na szczeblu krajowym. W końcu kwestia, czy Tecfidera była objęta tym samym ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu co Fumaderm, stanowiła szczególny przypadek dotyczący interesów Unii w świetle celów realizowanych ogólnie przez dyrektywę 2001/83 oraz, w szczególności, przez pojęcie ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu.

34. W trzeciej kolejności Sąd zauważył, że w chwili przyjęcia decyzji z 2014 r. EMA i Komisja dysponowały lub mogły dysponować informacjami, które nie pozwalały uznać za wiarygodne założenia, że MEF, a więc substancja wchodząca w skład Fumadermu, ale niewystępująca w składzie Tecfidery, odgrywa rolę w ramach Fumadermu. Zdaniem Sądu Komisja nie była zatem uprawniona, by uznać, że Tecfidera była objęta ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu innym niż Fumaderm, bez sprawdzenia lub zwrócenia się do Komitetu o sprawdzenie roli MEF w ramach Fumadermu. W braku takiej weryfikacji oraz biorąc pod uwagę fakt, że Komisja nie przeanalizowała wszystkich istotnych danych, które należało wziąć pod uwagę, by stwierdzić, iż Tecfidera i Fumaderm nie są objęte tym samym ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu, Sąd doszedł do wniosku, że decyzja z 2014 r. jest obarczona oczywistym błędem w ocenie.

IV. Żądania stron przed Trybunałem Sprawiedliwości

35. W złożonych odwołaniach Komisja, Biogen i EMA podnosiły, że Trybunał Sprawiedliwości powinien uchylić zaskarżony wyrok, oddalić skargę wniesioną w pierwszej instancji i obciążyć Polpharmę kosztami postępowania. W razie konieczności, gdyby ze względu na przebieg postępowania Trybunał nie mógł wydać orzeczenia, Biogen domagała się również skierowania sprawy do Sądu celem ponownego rozpoznania i wydania wyroku.

36. Polpharma podnosi, że Trybunał powinien oddalić odwołanie, podtrzymać zaskarżony wyrok i obciążyć kosztami odwołania wnoszące odwołanie.

V. Analiza

37. Na poparcie odwołania Komisja, Biogen i EMA podnoszą odpowiednio w sprawach C‑438/21 P, C‑439/21 P i C‑440/21 P cztery zarzuty, których treść jest niemal identyczna.

38. Co do zasady zarzuty odwołania dotyczą, po pierwsze, oczywistego przeinaczenia okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności nieprawidłowego wywiedzenia skutków prawnych z oceny przeprowadzonej przez BfArM przy odnowieniu ważności pozwolenia na dopuszczenie do obrotu Fumadermu w 2013 r.; po drugie, naruszenia art. 6 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2001/83 dotyczącego pojęcia „ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu” i jego celów w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości; po trzecie, naruszenia zdecentralizowanego systemu stosowania przepisów farmaceutycznych Unii, zgodnie z definicją dyrektywy 2001/83 i rozporządzenia nr 726/2004, a także zasady wzajemnego zaufania; oraz, po czwarte, naruszenia normy kontroli sądowej w związku z oceną naukową i dowodami naukowymi.

39. Co więcej, Biogen zarzuca również naruszenie art. 277 TFUE w związku z uznaniem przez Sąd w postępowaniu w pierwszej instancji dopuszczalności zarzutu niezgodności z prawem podnoszonego przez Polpharmę w odniesieniu do decyzji z 2014 r.

40. Zgodnie z życzeniem Trybunału moja analiza będzie dotyczyć w pierwszej kolejności wykładni pojęcia „ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu” i jego celów w świetle art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/83, co jest kwestią podnoszoną w zarzucie drugim odwołania w sprawach C‑438/21 P i C‑439/21 P oraz zarzucie trzecim odwołania w sprawie C‑440/21 P. Co więcej, ponieważ odpowiedź na te zarzuty odwołania zależy od skutków prawnych wywiedzionych z odnowienia przez BfArM w 2013 r. ważności pozwolenia na dopuszczenie do obrotu Fumadermu, w analizie odniosę się do tego, czy Sąd oparł się w swoim rozumowaniu na błędnej przesłance faktycznej, która mogła wpłynąć na końcowe rozstrzygnięcie w zaskarżonym wyroku, jak twierdzą trzy wnoszące odwołanie. Kwestię tę podniesiono w zarzucie pierwszym odwołania w sprawach C‑438/21 P i C‑440/21 P oraz w zarzucie trzecim w sprawie C‑439/21 P.

41. W drugiej kolejności przeanalizuję, czy Sąd mógł zgodnie z prawem stwierdzić w świetle przepisów dyrektywy 2001/83 i rozporządzenia nr 726/2004 oraz zasady wzajemnego uznawania, że Komisja i EMA dysponują uprawnieniem, by dokonać ponownej oceny pozwolenia na dopuszczenie do obrotu w odniesieniu do ustalonego połączenia substancji leczniczych, wydanego przez krajowy organ właściwy w kontekście decydowania, czy jednoskładnikowy produkt leczniczy złożony z jednej z substancji wchodzących w skład tego ustalonego połączenia jest objęty tym samym ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu. Kwestia ta dotyczy odpowiednio zarzutu trzeciego odwołania w sprawie C‑438/21 P, zarzutu czwartego w sprawie C‑439/21 P oraz zarzutu drugiego w sprawie C‑440/21 P.

A. Zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 6 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2001/83 i słuszności przesłanki faktycznej przyjętej przez Sąd

42. W zaskarżonym wyroku Sąd orzekł, że „w zakresie, w jakim pomimo szczególnych okoliczności niniejszej sprawy ani Komitet, ani Komisja nie oceniły roli, jaką MEF odgrywał w Fumadermie, ani też nie zwróciły się do BfArM o informacje w tym względzie” decyzja z 2014 r. „jest obarczona oczywistym błędem w ocenie” ( ).

43. Konstatacja ta opiera się między innymi na następującym toku rozumowania, który wynika z pkt 282 tego wyroku:

„Biorąc bowiem pod uwagę [(i)] cele ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu, [(ii)] przepisy prawa Unii mające zastosowanie do połączeń substancji leczniczych w 1994 r. oraz rozwój wiedzy naukowej w latach 1994–2014, [(iii)] szczególną funkcję pełnioną przez EMA i Komisję, a także [(iv)] dane, którymi te ostatnie dysponowały lub mogły dysponować i które nie pozwalały uznać za wiarygodną hipotezy, że MEF odgrywał rolę w ramach Fumadermu, należy stwierdzić, że Komisja nie mogła uznać, iż Tecfidera jest objęta ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu innym niż Fumaderm, nie sprawdziwszy lub nie zwróciwszy się do Komitetu o sprawdzenie, czy – a jeśli tak, to w jaki sposób – BfArM ocenił rolę MEF w ramach Fumadermu, a tym bardziej nie zwróciwszy się do Komitetu o sprawdzenie roli odgrywanej przez MEF w ramach Fumadermu”.

44. Wnoszące odwołanie twierdzą, że uprzednie rozstrzygnięcie Sądu jest obarczone szeregiem naruszeń prawa, ponieważ wynika z niego, iż Komisja i EMA musiałyby dokonać ponownej oceny wkładu terapeutycznego MEF w ramach Fumadermu, będącego produktem leczniczym objętym pozwoleniem krajowym, w celu podjęcia decyzji, czy Tecfidera była objęta tym samym ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu.

45. Zasadniczo uważają one, że obowiązek dokonania ponownej oceny nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu art. 6 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2001/83 ani w celach ustawodawczych leżących u podstaw pojęcia „ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu”. Zgodnie z tym przepisem porównanie składu jakościowego dwóch produktów leczniczych, ustalonego w odpowiednich decyzjach o dopuszczeniu ich do obrotu, byłoby właściwe, aby ustalić, czy oba produkty podlegają temu samemu ogólnemu pozwoleniu na dopuszczenie do obrotu. W tym względzie argumentują również, że Sąd w zaskarżonym wyroku bezprawnie wykorzystał ocenę dotyczącą dopuszczenia produktu leczniczego do obrotu jako podstawę oceny dotyczącej tego, czy dwa produkty lecznicze są objęte tym samym ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu. Ponadto podejście Sądu prowadziłoby do powstania dwóch rozbieżnych koncepcji „ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu”, stosowanych w zależności od tego, czy pozwolenie na dopuszczenie produktu leczniczego do obrotu jest wydawane na szczeblu krajowym czy unijnym. Wreszcie wnoszące odwołanie kwestionują istnienie ryzyka nadużycia, którego mogliby się dopuścić innowatorzy wnioskujący o pozwolenie na dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych złożonych z substancji bez rzeczywistego wkładu terapeutycznego, polegającego na uzyskaniu dodatkowego okresu ochrony prawnej danych przez usunięcie tych substancji w kolejnym produkcie leczniczym.

46. Polpharma kwestionuje argumenty przedstawione przez wnoszące odwołanie. Uważa, że Sąd słusznie stwierdził, że dla celów ustalenia, czy Tecfidera i Fumaderm różniły się jako produkty lecznicze, Komisja miała obowiązek dokonać oceny wkładu terapeutycznego MEF w Fumadermie. Ponadto Polpharma podnosi, że w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu substancji czynnej, która stanowi część uprzednio dopuszczonego połączenia substancji leczniczych, ocena istnienia różnicy między tym połączeniem a tą pojedynczą substancją czynną zależy od tego, czy poszczególne substancje czynne wchodzące w skład połączenia mają znaczący i istotny wkład terapeutyczny w ramach wspomnianego połączenia. W tym względzie Polpharma stwierdza, że niewłaściwym jest postrzeganie dwóch produktów jako różnych jedynie z tego względu, iż jeden z nich zawiera konkretny związek chemiczny o pewnym efekcie farmaceutycznym, który nie jest obecny w produkcie, z którym jest porównywany. W przeciwnym wypadku posiadacz pozwolenia na dopuszczenie do obrotu mógłby zbyt łatwo uzyskać – poprzez dodanie lub wycofanie, przy rozszerzaniu produktu na nowe wskazanie terapeutyczne, substancji czynnej farmaceutycznie, ale nieistotnej klinicznie – długi okres dodatkowej ochrony prawnej danych.

1. Brzmienie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/83

47. Co się tyczy potwierdzenia wykładni przyjętej przez Sąd przez brzmienie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/83, muszę na wstępie zauważyć, że akapit pierwszy tego przepisu stanowi, iż warunkiem wprowadzenia produktu leczniczego do obrotu w państwie członkowskim jest uzyskanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu [pozwolenia na dopuszczenie do obrotu]. Pozwolenie to mogą wydać właściwe organy krajowe zgodnie z dyrektywą 2001/83 lub Komisja na podstawie rozporządzenia nr 726/2004.

48. Z kolei art. 6 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2001/83 stanowi, że „[w] przypadku gdy w odniesieniu do produktu leczniczego zostało przyznane pierwotne pozwolenie na dopuszczenie do obrotu zgodnie z akapitem pierwszym, wszelkim dodatkowym mocom produktu leczniczego, postaciom farmaceutycznym, drogom podawania, prezentacjom, jak również wszelkim zmianom oraz przedłużeniom linii produktu przyznaje się pozwolenia zgodnie z akapitem pierwszym albo włącza się do pierwotnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu. Wszelkie takie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu uznaje się za należące do tego samego ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu, w szczególności do celów stosowania art. 10 ust. 1 [dyrektywy 2001/83]”.

49. Z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/83 wynika zatem, że poza ustanowieniem wymogu uzyskania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego w Unii Europejskiej przepis ten określa również rodzaje kolejnych zmian pierwotnego produktu leczniczego, pozwolenia dla których są postrzegane jako część tego samego „ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu”. Oznacza to na ogół, że jeden okres ochrony prawnej danych określony w art. 10 ust. 1 dyrektywy 2001/83 ma zastosowanie do tych zmian począwszy od daty wydania pozwolenia na pierwszy produkt( ).

50. Konstytutywnym elementem pojęcia „ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu” jest zatem ścisłe powiązanie ze statusem ochrony prawnej danych przyznanym w odniesieniu do produktów leczniczych i ich modyfikacji( ). W końcu art. 6 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2001/83 został dodany do dyrektywy( ) w celu uwzględnienia istniejącego orzecznictwa Trybunału w odniesieniu do kategorii pozwoleń, które nie powodują powstania odmiennego produktu leczniczego, ale są raczej uznawane za objęte okresem ochrony prawnej danych rozpoczynającym bieg za sprawą pierwotnego pozwolenia na dopuszczenie produktu leczniczego do obrotu( ). W tym względzie przepis ten ma zapobiegać wydłużaniu okresu ochrony prawnej danych obowiązującego w odniesieniu do istniejącego produktu na podstawie wariantów niezasługujących na takie korzyści.

51. W niniejszej sprawie należy zaznaczyć, że wydaje się, iż modyfikacja składu jakościowego dopuszczonego do obrotu produktu leczniczego pod względem substancji czynnych nie wchodzi w zakres szczególnych kategorii pozwoleń określonych w art. 6 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2001/83, a mianowicie dodatkowych mocy produktu leczniczego, postaci farmaceutycznych, dróg podawania, prezentacji, jak również wszelkich zmian oraz przedłużeń linii produktu.

52. Po pierwsze, podane kategorie należy uznać za wykaz wyczerpujący. W motywie 9 dyrektywy 2001/83 podkreślono, że art. 6 ust. 1 akapit drugi służy „dokładniejsze[mu] określeni[u] przypadków”, w których nie ma konieczności dostarczania wyników badań lub prób klinicznych w celu uzyskania pozwolenia dla produktu leczniczego będącego zasadniczo takim samym jak produkt, na który otrzymano pozwolenie. Za przyjęciem tego przepisu stały zatem względy związane z pewnością prawa, co skłania do interpretacji, że określa on numerus clausus pozwoleń, w odniesieniu do których nie przysługuje niezależny okres ochrony prawnej danych.

53. Ponadto jasne jest, że różnica w składzie jakościowym dwóch produktów leczniczych nie stanowi „dodatkowej siły produktu leczniczego”, które to pojęcie, jak wynika z art. 1 pkt 22 dyrektywy 2001/83, odnosi się do „zawartoś[ci] substancji czynnej wyrażon[ej] ilościowo na jednostkę dawkowania, na jednostkę objętości bądź wagi zgodnie z postacią dawkowania”. Nie stanowi też „postaci farmaceutycznej”, a więc sposobu przedstawienia leku (kapsułki, roztwory do wstrzykiwań, krem itp.)( ). Nie odnosi się też do „drogi podania” ani „prezentacji”, które to pojęcia odpowiednio odnoszą się do sposobu podawania produktu leczniczego (doustnie, dożylnie, podskórnie itp.)( ) oraz różnic w postaci farmaceutycznej, sile produktu leczniczego i wielkości jego opakowania, np. liczbie tabletek w opakowaniu( ).

54. Co więcej, modyfikacji składu jakościowego produktu leczniczego nie można uznać za „zmianę lub przedłużenie linii produktu” w rozumieniu art. 6 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2001/83.

55. W tym względzie pragnę zauważyć, że w rozporządzeniu nr 1234/2008( ) opisano modyfikacje produktu leczniczego, które należy uznać za zmianę lub rozszerzenie pierwotnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu( ). W szczególności, jeżeli chodzi o zmiany substancji czynnych, w pkt 1 lit. a) załącznika I do tego rozporządzenia stwierdzono, że rozszerzenie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu wynika z „zastąpieni[a] chemicznej substancji czynnej inną solą/estrem złożonym/pochodną o tej samej terapeutycznej części aktywnej [z tą samą jednostką czynną terapeutycznie], jeżeli charakterystyki skuteczności/bezpieczeństwa nie różnią się w sposób istotny”( ).

56. Z definicji tej wynika, że aby modyfikacja produktu leczniczego została uznana za rozszerzenie, a nie za nowo opracowany produkt podlegający odrębnemu pozwoleniu na dopuszczenie do obrotu, substancja czynna (lub substancje czynne) tego produktu nie może (nie mogą) być zastąpiona (zastąpione) inną substancją (lub substancjami) o odmiennej terapeutycznej części aktywnej [jednostce czynnej terapeutycznie, cząsteczce terapeutycznej]( ).

57. W tym względzie warto być może zauważyć, po pierwsze, że art. 1 dyrektywy 2001/83 definiuje termin „substancja czynna” jako każdą substancję lub mieszaninę substancji, która ma zostać wykorzystana do wytworzenia produktu leczniczego i która, użyta w jego produkcji, staje się składnikiem czynnym tego produktu. Zgodnie z tą samą definicją substancje czynne to substancje przeznaczone do wywołania działania farmakologicznego, immunologicznego lub metabolicznego w celu przywrócenia, poprawy lub zmiany funkcji fizjologicznych lub do postawienia diagnozy medycznej. Jak z tego wynika, składnik produktu leczniczego może być uznany za substancje czynną, jeżeli wykazuje wkład terapeutyczny w ramach tego produktu.

58. Ponadto, zgodnie z uwagami wnoszących odwołanie, jednostką czynną terapeutycznie substancji czynnej jest ta części cząsteczki tej substancji, która podana pacjentowi odpowiada za jej działanie fizyczne lub farmakologiczne( ). W związku z tym substancje czynne, które nie posiadają tej samej jednostki czynnej terapeutycznie, są z definicji odmienne. Co więcej, jeżeli zmiana w substancji czynnej powoduje, że pacjent otrzymuje inną jednostkę czynną terapeutycznie, wówczas uznaje się, iż stworzono nowy produkt leczniczy odmienny od poprzedniego. Oznacza to również, że produkty lecznicze różniące się substancją czynną (substancjami czynnymi) są różnymi produktami leczniczymi.

59. Trybunał orzekał już w przedmiocie znaczenia jednostki czynnej terapeutycznie dla celów określenia różnicy między substancjami czynnymi w sprawie SmithKline Beecham( ). Co więcej, inne uregulowania unijne stosują kryterium jednostki czynnej terapeutycznie, aby określić tożsamość lub odmienność produktów leczniczych( ).

60. Z powyższych rozważań wynika, że zmiany składu jakościowego produktu leczniczego pod względem substancji czynnych nie można zaklasyfikować do żadnej z kategorii pozwoleń określonych w art. 6 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2001/83. W rezultacie produkty lecznicze odmienne pod względem jakościowym nie są objęte tym samym ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu.

61. Poprzednia wykładnia znajduje jasne potwierdzenie w opinii rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie Novartis, którą to opinię podzielam( ).

62. We wspomnianej opinii rzecznik generalny M. Bobek zauważył, że pojęcie „ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu” opiera się na tożsamości dwóch elementów: posiadacza pozwolenia na dopuszczenie do obrotu oraz substancji czynnej (substancji czynnych)( ). W jego ocenie w przypadku zmiany posiadacza pozwolenia na dopuszczenie do obrotu lub zmiany w substancji czynnej to samo ogólne pozwolenie nie ma już zastosowania( ). Ponadto stwierdził on, że pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego opartego na innej substancji czynnej w porównaniu z pierwotnym produktem leczniczym nie można uznać za zmianę poprzednio istniejącego produktu leczniczego, ale za innowację, i zasługuje ono na odrębny okres ochrony prawnej danych. Wreszcie powołując się na informację dla wnioskodawców o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu( ), uznał on oddzielenie substancji czynnej od poprzedniego połączenia za sytuację, w której to samo ogólne pozwolenie na dopuszczenie do obrotu nie ma zastosowania( ).

63. Wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżony wyroku( ) uważam, że w wyroku Novartis Trybunał potwierdził, iż pojęcie „ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu” nie obejmuje zmian składu jakościowego produktu leczniczego. Prawdą jest, że Trybunał nie orzekał w sprawie dotyczącej ustalonego połączenia substancji leczniczych oraz jednoskładnikowego produktu leczniczego. Sporne produkty lecznicze w przytoczonej sprawie zawierały tylko jedną substancję czynną, która była – przypadkowo – jednakowa( ). Niemniej jednak Trybunał podkreślił, że zmiana we wskazaniach terapeutycznych dotyczących tej samej substancji czynnej należy uważać za zmianę w rozumieniu tego rozporządzenia, co oznacza, zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/83, że oba produkty lecznicze są objęte tym samym ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu( ). Z orzeczenia Trybunału można wnioskować, że dwóch produktów leczniczych o odmiennym składzie jakościowym nie można uznać za zmianę i że w konsekwencji nie można ich też uznać za objęte tym samym ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu.

64. W świetle powyższego muszę uznać, że brzmienie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/83 pokazuje, iż pojęcie „ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu” nie dotyczy zmian produktów leczniczych, które stanowią modyfikację ich składu jakościowego pod względem substancji czynnych. Logicznym jest, że dotyczy to jednoskładnikowego produktu leczniczego złożonego z jednej substancji czynnej oraz ustalonego połączenia co najmniej dwóch substancji czynnych o różnych cząsteczkach. Porównanie ich składu jakościowego okazuje się zatem odpowiednią metodą na potrzeby ustalenia, czy te dwa produkty lecznicze są objęte tym samym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu na podstawie akapitu drugiego przytoczonego przepisu.

2. Cele ogólnych pozwoleń na dopuszczenie do obrotu

65. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część przepis ten stanowi( ). Jeżeli chodzi o pojęcie „ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu” oraz okres ochrony prawnej danych leżący u jego podstaw celem nadrzędnym jest zapewnienie sprawiedliwej równowagi między ochroną innowacyjnych przedsiębiorstw a interesem ogólnym realizowanym przez obrót generycznymi produktami leczniczymi. Jak zostało wskazane w zaskarżonym wyroku( ) cel ten byłby zagrożony, jeżeli producent pierwotnego produktu leczniczego mógłby rozszerzać w nieskończoność okres ochrony prawnej danych, uniemożliwiając w ten sposób producentom generycznych produktów leczniczych wykorzystanie go w charakterze referencyjnego produktu leczniczego.

66. Na wstępie pragnę zauważyć w tym względzie, że klasyczną wykładnię inną niż wykładnia literalna, taką jak wykładnia kontekstowa i celowościowa, stosuje się w sytuacji, gdy samo odczytanie tekstu przepisu prowadzi do dwuznacznego lub nonsensownego wyniku( ). Wykładnia nie może prowadzić do zmiany brzmienia w pełni jasnej normy w taki sposób, że podważa to pewność prawa i jego przewidywalność.

67. W niniejszej sprawie, ponieważ żaden z elementów brzmienia art. 6 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2001/83 nie wskazuje, że pojęcie „ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu” stosuje się do produktów leczniczych odmiennych pod względem jakościowym pod względem substancji czynnych, w moim przekonaniu cele tego przepisu nie mogą same w sobie służyć wymaganiu więcej niż jakościowego porównania tych produktów przy ocenie, czy są one objęte tym samym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu. Cele te nie mogą też służyć nałożeniu na Komisję i EMA obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny składu jakościowego produktu leczniczego dopuszczonego już do obrotu przez właściwy organ krajowy.

68. W każdym razie zgadzam się z wnoszącymi odwołanie, że powołanie się na cele art. 6 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2001/83 nie może uzasadniać dodania procedury, którą przepisy farmaceutyczne Unii przewidują wprost dla pierwotnego dopuszczenia produktu leczniczego do obrotu w Unii Europejskiej, do kontekstu ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu.

69. W istocie skład jakościowy produktu leczniczego pod względem substancji czynnych stanowi część dokumentacji, którą wnioskodawca wnioskujący o pozwolenie na dopuszczenie do obrotu składa właściwemu organowi zgodnie z art. 8 ust. 3 lit. c) dyrektywy 2001/83. Przepis ten wymaga od wnioskodawcy wnioskującego o pozwolenie na dopuszczenie do obrotu przedstawienia „jakościow[ych] i ilościow[ych] dan[ych] szczegółow[ych] dotycząc[ych] wszystkich składników produktu leczniczego”. Stanowi to również część charakterystyki produktu leczniczego, określanej też jako ChPL dla produktu leczniczego, załączanej do pozwolenia na dopuszczenie do obrotu zgodnie z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2001/83, która zgodnie z orzecznictwem musi zostać zatwierdzona wraz z pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu( ).

70. Ocena składu jakościowego produktu leczniczego pod względem substancji czynnych, w tym działania farmakologicznego i wkładu terapeutycznego tych substancji, stanowi zatem element zakresu kompetencji właściwego organu, czy to na szczeblu krajowym, czy na szczeblu Unii. Organ ten ma obowiązek zbadać twierdzenie wnioskodawcy, że substancje czynne produktu, zdefiniowane w art. 1 dyrektywy 2001/83( ), wywołują farmakologiczny, immunologiczny lub metaboliczny efekt, który można wykazać. Jeżeli nie jest to możliwe, pozwolenie na dopuszczenie do obrotu nie zostaje wydane.

71. W przypadku ustalonego połączenia substancji leczniczych oznacza to ocenę, czy jego substancje czynne mają udokumentowany wkład terapeutyczny w ramach połączenia, co oznacza również, iż należy wykazać, że substancje czynne w połączeniu nie są jednakowe. Jak podnoszą wnoszące odwołanie, jeżeli nie zostanie to wykazane, produkt nie uzyska pozwolenia jako ustalone połączenie substancji leczniczych, ale raczej jako produkt leczniczy zawierający tylko jedną substancję czynną.

72. Wynika z tego, że ponowna ocena składu jakościowego pod względem substancji czynnych dopuszczonego produktu leczniczego, w tym udokumentowanego wkładu terapeutycznego każdej z substancji czynnych w ustalonym połączeniu, nie wydaje się wymagana w świetle celów przyświecających analizie, czy dwa produkty lecznicze są objęte tym samym ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu. Chociaż prawdą jest, jak twierdzi Komisja, że analiza ta zależy od prawidłowego zidentyfikowania przez właściwe organy substancji czynnych każdego z tych produktów, nie oznacza to, iż przy ocenie możliwości zastosowania ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu należy dokonywać weryfikacji składu pierwotnego produktu leczniczego pod względem substancji czynnych.

73. Polpharma podnosi, że przy dokonywaniu oceny czy ustalone połączenie substancji leczniczych i jednoskładnikowy produkt leczniczy są objęte tym samym ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu, należy nie tylko wykazać, że istnieje jakikolwiek wkład terapeutyczny każdego z elementów składowych owego połączenia. Według niej cele akapitu drugiego w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/83 wymagają, aby wkład ten był „znaczący i istotny” z klinicznego punktu widzenia. W tym względzie pragnę jednak podkreślić, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie stwierdził, że decyzja z 2014 r. jest obarczona oczywistym błędem wynikającym z braku „znaczącego” lub „istotnego” terapeutycznego wkładu MEF w Fumadermie. Sąd orzekł jedynie, że ze względu na szczególne okoliczności niniejszego przypadku nie ma pewności, czy niemiecki organ krajowy rzeczywiście stwierdził istnienie jakiejkolwiek roli MEF w produkcie leczniczym. W tym kontekście Sąd stwierdził, że Komisja powinna była ocenić rolę odgrywaną przez MEF w Fumadermie lub przynajmniej zażądać od BfArM informacji w tym względzie. Z tego powodu uważam argument Polpharmy za pozbawiony znaczenia w kontekście rozpatrywanego odwołania, zważywszy, że ściśle rzecz ujmując Sąd nie uwzględnił jej argumentu w pierwszej instancji.

74. Jestem zdania, że powyższa uwaga ma zastosowanie niezależnie od ewentualnego stwierdzonego przez Sąd ryzyka, że przedsiębiorstwo farmaceutyczne może dodać substancję czynną bez znaczenia klinicznego do połączenia substancji leczniczych, aby następnie usunąć ją w celu stworzenia nowego produktu z odrębnym okresem ochrony prawnej danych. Pomijając już kwestię teoretycznego charakteru takiej sytuacji w niniejszej sprawie z powodu braku konkretnego dowodu w tym względzie, należy przyjąć, że właściwe organy muszą dysponować narzędziami pozwalającymi im radzić sobie z obarczonym wadą lub stanowiącym nadużycie wnioskiem o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu. W rezultacie ryzyko manipulacji nie może uzasadniać odejścia od jasnego brzmienia art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/83 ani kwestionowania systemu zdecentralizowanego pozwolenia i wzajemnego uznawania ustanowionego tą dyrektywą oraz rozporządzeniem nr 7264/2004, co argumentuję w dalszej części.

75. W świetle powyższych rozważań nie sądzę, aby cele ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu mogły stanowić podstawę, aby wymagać więcej niż jakościowego porównania dwóch produktów leczniczych przy ocenie, czy są one objęte tym samym ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu lub uzasadnić wniosek, że dokonanie przez Komisję lub EMA ponownej oceny składu jakościowego dopuszczonego do obrotu produktu leczniczego jest konieczne przy podejmowaniu decyzji, czy nowo opracowany produkt jest objęty tym samym ogólnym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu.

3. „Szczególne okoliczności” wskazane przez Sąd

76. W mojej ocenie wnioski przedstawione przez Sąd w zaskarżonym wyroku niekoniecznie są, co do zasady, sprzeczne z powyższą wykładnią brzmienia i celów art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/83. Jak wskazuję poniżej, odczytanie pkt 282 w związku z pkt 293 zaskarżonego wyroku pokazuje, że Sąd uznał niniejszą sprawę za objętą warunkiem „szczególnych okoliczności”, a mianowicie takich, iż w świetle prawa Unii obowiązującego w 1994 r. w odniesieniu do połączeń substancji leczniczych nie było pewne, czy BfArM, udzielając pozwolenia, ocenił wkład terapeutyczny MEF w Fumadermie( ). Oznacza to w istocie, że dla Sądu pozostało wątpliwym, czy niemiecki organ krajowy ocenił w 1994 r., czy MEF rzeczywiście był sunstancją czynną, wykazującą udokumentoeany wkład terapeutyczny w ramach tego produktu leczniczego.

77. Niemniej jednak, przy założeniu, że podstawowe przesłanki tej konstatacji są poprawne, uważam, że wnoszące odwołanie słusznie twierdzą, iż Sąd nie wziął pod uwagę faktu odnotowanego w aktach sprawy( ), który miałby decydujące znaczenie w kontekście rozumowania wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

78. Ostatnia ocena dokonana przez BfArM w odniesieniu do Fumadermu nie została bowiem przeprowadzona przy okazji wydawania pozwolenia w 1994 r., ale przy okazji odnowienia pozwolenia na dopuszczenie do obrotu w czerwcu 2013 r. W związku z tym, wbrew założeniu Sądu wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, nową ocenę naukową skuteczności i bezpieczeństwa Fumadermu przyjęto przed decyzją z 2014 r. zgodnie z ramami prawnymi obowiązującymi w tamtym czasie.

79. Pragnę zauważyć, że ramy obowiązujące w 2013 r. w odniesieniu do odnowienia pozwolenia na dopuszczenie do obrotu Fumadermu obejmują między innymi art. 24 dyrektywy 2001/83, który ustanawia obowiązek ciążący na właściwych organach krajowych, aby podczas oceny uwzględniły „ujednoliconą wersję dokumentacji w odniesieniu do jakości, bezpieczeństwa oraz skuteczności, w tym ocenę danych zawartych w zgłoszeniach o podejrzewanych działaniach niepożądanych oraz w okresowo aktualizowanych sprawozdaniach dotyczących bezpieczeństwa składanych zgodnie z tytułem IX, a także informacje o wszelkich zmianach wprowadzonych od momentu wydania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu”( ). Co więcej, zgodnie z art. 117 ust. 1 dyrektywy 2001/83 właściwe organy krajowe mają obowiązek zakazania i wycofania z rynku produktu leczniczego, którego skład jakościowy i ilościowy nie jest zgodny z podanym. Wreszcie w informacji dla wnioskodawców obowiązującej w momencie odnowienia ważności pozwolenia na dopuszczenie do obrotu Fumadermu stwierdzono, że odnowienie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu musi odbyć się „na podstawie ponownej oceny równowagi ryzyko–korzyść”, na potrzeby której posiadacz musi przedłożyć „właściwemu organowi krajowemu skonsolidowaną wersję dokumentacji w odniesieniu do jakości, bezpieczeństwa oraz skuteczności” ( ).

80. W związku z tym, jak podnosi Komisja i EMA, w czasie procedury odnowienia pozwolenia na dopuszczenie do obrotu Fumadermu w 2013 r. BfArM miał obowiązek uwzględnić wszystkie istotne informacje naukowe, które pojawiły się między 1994 r. a czerwcem 2013 r. oraz zastosować sposoby oceny informacji naukowych wynikające z norm z czerwca 2013 r., a nie 1994 r. Ponadto BfArM miał obowiązek zastosować te same ramy regulacyjne, jakie obowiązują w odniesieniu do decyzji z 2014 r., a więc „1996 Guideline on clinical development of fixed combination medicinal products” [wytyczne z 1996 r. dotyczące klinicznego opracowania ustalonych połączeń substancji leczniczych], zaktualizowane w 2009 r.( ). W zaskarżonym wyroku Sąd przytoczył bowiem te wytyczne, aby wykazać, że dopiero po wydaniu pozwolenia dla Fumadermu w 1994 r. w przepisach Unii wprowadzono obowiązek ustalenia udokumentowanego wkładu terapeutycznego substancji czynnych w ustalonym połączeniu substancji leczniczych( ). BfArM powinien był zatem przeprowadzić w 2013 r. ocenę, czy MEF ma udokumentowany wkład terapeutyczny w ramach Fumadermu, zgodnie z wymogiem tych ram regulacyjnych.

81. W tym względzie dla zachowania kompletności wywodu warto nadmienić, że odnowienie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu przez BfArM regulowane jest § 31 ust. 3 Arzneimittelgesetz (ustawy o produktach leczniczych)( ), z której wynika, że „[pozwolenie na dopuszczenie do obrotu] […] przedłuża się na podstawie wniosku […], o ile nie występuje żadna z podstaw odmowy określonych w [§ 25 ust. 2 pkt 5a]”. Z kolei § 25 ust. 2 ustawy o produktach leczniczych stanowi, że „[w]łaściwy organ federalny wyższego szczebla może odmówić wydania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu jedynie wówczas, gdy: […] 5a) w przypadku produktu leczniczego zawierającego więcej niż jedną substancję czynną przedstawiono niedostateczne uzasadnienie, aby wykazać, że każda z substancji czynnych przyczynia się do pozytywnej oceny produktu leczniczego, w której szczególne cechy danego produktu leczniczego należy rozpatrywać w ocenie ryzyka”.

82. Wynika z tego, że wbrew twierdzeniu Sądu wyrażonemu w zaskarżonym wyroku nie było powodu, aby wątpić, iż BfArM przy odnawianiu w 2013 r. pozwolenia na dopuszczenie do obrotu Fumadermu wzięła pod uwagę normy regulacyjne obowiązujące w tamtym czasie, w następstwie czego można było stwierdzić, że skład jakościowy tego produktu leczniczego został odpowiednio zweryfikowany.

83. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w postępowaniu odwoławczym Trybunał nie jest, co do zasady, właściwy do ustalania okoliczności faktycznych ani też badania dowodów, które Sąd dopuścił na poparcie tych okoliczności. Od tej zasady istnieją jednak wyjątki, jeżeli ustalenia dokonane w konkretnym zaskarżonym wyroku są oparte na oczywistej merytorycznej nieprawidłowości, która jasno wynika z dokumentów przedłożonych w pierwszej instancji. Takie przeinaczenie musi w oczywisty sposób wynikać z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy przedłożonych Trybunałowi, bez konieczności dokonywania nowej oceny okoliczności faktycznych i dowodów( ).

84. W niniejszej sprawie, z przedstawionych wyżej powodów proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości zasygnalizował brak analizy odnowienia pozwolenia na dopuszczenie do obrotu Fumadermu w 2013 r., ponieważ tok rozumowania w zaskarżonym wyroku opiera się na faktycznej przesłance, w myśl której ów produkt leczniczy był poddany ocenie po raz pierwszy i jedyny w 1994 r. Co za tym idzie, proponuję, aby Trybunał uznał, że niniejsza sprawa nie wchodzi w zakres warunku „szczególnych okoliczności”, jak stwierdził Sąd, w sposób, który sugerowałby, iż ocena BfArM dotycząca Fumadermu mogła być nieaktualna lub przeprowadzona niezgodnie z odpowiednimi kryteriami regulacyjnymi.

85. Wreszcie, ponieważ wniosek, do którego doszedł Sąd w pkt 293 zaskarżonego wyroku( ), nie znajduje potwierdzenia w świetle „szczególnych okoliczności” niniejszej sprawy ani w brzmieniu lub celach „ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu” zdefiniowanego w dyrektywie 2001/83, uważam, że zarzut drugi odwołania w sprawach C‑438/21 P i C‑439/21 P i zarzut trzeci odwołania w sprawie C‑440/21 P z jednej strony, oraz zarzut pierwszy odwołania w sprawach C‑438/21 P i C‑440/21 P oraz zarzut trzecie odwołania w sprawie C‑439/21 P z drugiej strony zasługują zatem na uwzględnienie.

B. Zarzut odwołania oparty na naruszeniu zasady kompetencji powierzonych i zasady wzajemnego uznawania

86. Jak wspomniano powyżej, w pkt 282 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że „biorąc […] pod uwagę […] szczególną funkcję pełnioną przez EMA i Komisję”( ), ta ostatnia powinna zwrócić się do Komitetu o zweryfikowanie roli MEF w ramach Fumadermu we własnym zakresie lub przez BfArM.

87. Ustalenie to wynika z analizy zawartej w pkt 219–238 zaskarżonego wyroku, w których Sąd zbadał szereg motywów i przepisów dyrektywy 2001/83 oraz rozporządzenie nr 7264/2004, potwierdzających twierdzenie, że w jego ocenie Komisja i EMA pełnią szczególną funkcję, która powinna była zobowiązywać je do dążenia do weryfikacji efektu terapeutycznego MEF w ramach Fumadermu.

88. W tych samych punktach Sąd stwierdza, że „[z]asada wzajemnego uznawania, na którą powołuje się EMA, nie może […] stać na przeszkodzie temu, by w następstwie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu w ramach procedury scentralizowanej Komitet zbadał oceny dokonane uprzednio przez organ krajowy lub sam przeprowadził niezależną ocenę”.

89. Wnoszące odwołanie podważają obydwa ustalenia Twierdzą, po pierwsze, że rozumowanie przedstawione w zaskarżonym wyroku jest oczywiście nieprawidłowe w świetle przepisów dyrektywy 2001/83 i rozporządzenia nr 726/2002, na które powołał się Sąd. Po drugie, podnoszą, że odpowiednie przepisy Unii i orzecznictwo wyraźnie uznają zasadę wzajemnego uznawania wcześniejszych ocen naukowych – w szczególności wydanych przez właściwe organy krajowe – która została przez ustalenia Sądu wprost podważona i zanegowana.

90. Polpharma z kolei uważa, że ustalenia Sądu nie są w żaden sposób sprzeczne z funkcjonowaniem systemu zdecentralizowanego stosowania przepisów farmaceutycznych Unii. Twierdzi, że orzeczenie Sądu nie podważa oceny przeprowadzonej przez BfArM w odniesieniu do Fumadermu, ponieważ ten organ krajowy nigdy nie przeprowadził żadnej oceny związanej z zakresem ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu tego produktu leczniczego. Ponadto podnosi ona, że twierdzenia wnoszących odwołanie opierają się na ścisłym odczytaniu przepisów dyrektywy 2001/83 i rozporządzenia nr 726/2004 przytoczonych przez Sąd.

1. Przepisy dyrektywy 2001/83 i rozporządzenia nr 726/2004 powołane przez Sąd

91. W pierwszej kolejności należy zrozumieć, że aby uniknąć wykraczania poza zakres kompetencji, instytucja lub agencja Unii Europejskiej musi wywodzić swoje kompetencje z aktu prawnego i podawać podstawę prawną wydawanej decyzji. W zaskarżonym wyroku Sąd powoływał się na trzy zestawy przepisów dla celów ustalenia obowiązku przeprowadzenia – w kontekście ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu – ponownej oceny lub weryfikacji prawidłowości oceny składu jakościowego pod względem substancji czynnych dokonanej przez organ krajowy w odniesieniu do pierwotnego produktu leczniczego. Wspomniane zestawy przepisów to:

– po pierwsze, motyw 12 i art. 30 ust. 1 dyrektywy 2001/83/WE oraz motyw 17 rozporządzenia nr 726/2004, który dotyczy „przekazania arbitrażowego”;

– po drugie, art. 31 dyrektywy 2001/83, dotyczący unijnej procedury przekazania oraz

– po trzecie, motyw 19 i art. 57 ust. 1 oraz art. 60 rozporządzenia nr 726/2004, które dotyczą obowiązku EMA, jakim jest zapewnienie możliwie najlepszego doradztwa naukowego, oraz nadanego Komisji uprawnienia do gromadzenia informacji od państw członkowskich na temat „dodatkowej wartości terapeutycznej” nowych produktów leczniczych.

92. W mojej ocenie wobec braku wyraźnego uprawnienia przyznanego Komisji i EMA na mocy dyrektywy 2001/83 lub rozporządzenia nr 1974/2006 nie można powoływać się na przepisy przytoczone przez Sąd, nawet odczytywane łącznie, aby na tej podstawie utrzymywać, że Komisja była uprawniona w niniejszym przypadku do ponownego zbadania oceny jakościowej przeprowadzonej przez BfArM przy wydawaniu pozwolenia dla produktu leczniczego Fumaderm, a tym bardziej w momencie odnowienia tego pozwolenia w 2013 r.

93. Pierwszy zestaw przytoczonych motywów i przepisów, a mianowicie motyw 12 i art. 30 ust. 1 dyrektywy 2001/83 oraz motyw 17 rozporządzenia nr 726/2004, odnoszą się do tego, jak istotne jest stosowanie scentralizowanego systemu oceny i decyzji do rozstrzygania wszelkich sporów, które mogą powstać między państwami członkowskimi w związku z pozwoleniem dotyczącym konkretnego produktu leczniczego w ramach wzajemnego uznawania i procedury zdecentralizowanej. Ściślej rzecz ujmując, przepisy te dotyczą sytuacji, w której państwa członkowskie nie zgadzają się z udzieleniem pozwolenia na dopuszczenie do obrotu wydanego przez organ krajowy innego państwa członkowskiego ze względu na potencjalne poważne ryzyko dla zdrowia publicznego. Wyłącznie w sytuacji, gdy w kontekście zagrożenia dla zdrowia publicznego taki spór nie może zostać rozstrzygnięty w gronie zainteresowanych państw członkowskich, sprawę należy skierować do EMA na podstawie art. 29 ust. 4 dyrektywy 2001/83.

94. Niniejsza sprawa z kolei dotyczy produktu leczniczego, dla którego pozwolenie wydano tylko w jednym państwie członkowskim. Nie doszło zatem do wzajemnego uznawania ani stosowania procedury zdecentralizowanej, nie było sporu dotyczącego wpływu Fumadermu na zdrowie ludzi, a między państwami członkowskimi nie powstał żaden spór, który uzasadniałby zastosowanie art. 29 ust. 4 dyrektywy 2001/83.

95. W ramach drugiego zestawu przytaczanych przepisów Sąd powołał się na art. 31 ust. 1 dyrektywy 2001/83, regulujący procedurę przekazania sprawy w związku z interesem Unii. Jak wyjaśniają Komisja i EMA w uwagach na piśmie, procedura ta dotyczy produktów dopuszczonych do obrotu w więcej niż jednym państwie członkowskim. Może ona zostać uruchomiona „w szczególnych przypadkach dotyczących interesów Unii”, gdy „państwa członkowskie, Komisja, wnioskodawca lub posiadacz pozwolenia na dopuszczenie do obrotu […] przekazują sprawę Komitetowi […] przed podjęciem decyzji dotyczącej wniosku o pozwolenie na dopuszczenie do obrotu lub dotyczącej zawieszenia lub unieważnienia pozwolenia na dopuszczenie do obrotu lub wszelkich innych zmian w pozwoleniu na dopuszczenie do obrotu, które wydają się niezbędne”.

96. Pragnę zauważyć, że zakres stosowania art. 31 ust. 1 dyrektywy 2001/83 stanowił przedmiot wyroku Sądu w sprawie August Wolff i Remedia/Komisja( ), w której orzekł on, że tylko w sytuacji, gdy pozwolenia na dopuszczenie do obrotu tego samego produktu leczniczego są wydane w kilku państwach członkowskich i istnieje niepewność dotycząca substancji czynnej, pojęcie „interesów Unii” nabiera pełni znaczenia. Pojęcie to ma zastosowanie w sytuacjach, gdy produkt leczniczy został dopuszczony do obrotu w więcej niż jednym państwie członkowskim. Procedury przekazania na podstawie art. 31 ust. 1 dyrektywy 2001/83/WE nie można uruchomić w odniesieniu do produktów, które zostały dopuszczone tylko w jednym państwie członkowskim.

97. W niniejszym przypadku nie sądzę, aby wskazane przez Sąd powiązanie między art. 31 ust. 1 dyrektywy 2001/83/WE a uprawnieniem Komisji do weryfikacji dokumentów dotyczących produktu dopuszczonego do obrotu tylko w jednym państwie członkowskim znalazło potwierdzenie w tym przepisie.

98. Jeżeli chodzi o trzeci zestaw przepisów przytaczanych przez Sąd, powołano się na art. 60 rozporządzenia nr 726/2004, związany z gromadzeniem informacji, którymi dysponują państwa członkowskie na potrzeby oceny dodatkowej wartości terapeutycznej nowego produktu leczniczego w kwestiach związanych z wyceną i refundacją. W mojej ocenie jasnym jest, że przepis ten nie nadaje Komisji uprawnienia do weryfikacji oceny naukowej dokonanej na szczeblu krajowym na potrzeby wprowadzenia produktu leczniczego do obrotu na terytorium danego państwa członkowskiego.

99. Wreszcie podobnie motyw 19 i art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 726/2004 nie przemawiają za nadaniem tego uprawnienia Komisji i EMA, jak uczynił to Sąd. Motyw 19 zdanie pierwsze stanowi jedynie, że zadaniem EMA jest zapewnienie „instytucjom [Unii] i państwom członkowskim możliwie najlepszych opinii naukowych”. Ze zdania tego wynika zatem wymóg, by agencja przestrzegała normy doskonałości naukowej przy przyjmowaniu opinii w kontekście procedur uprawniających EMA do takiego działania. Nie ustanawia ono jednak w tym względzie żadnego uprawnienia EMA w stosunku do państw członkowskich. Artykuł 57 ust. 1 rozporządzenia nr 726/2004 wyznacza z kolei normę doskonałości oraz obowiązek świadczenia doradztwa w kwestiach dotyczących oceny jakości, bezpieczeństwa i skuteczności produktów leczniczych. Brzmienie tego przepisu jasno wskazuje jednak, że norma i obowiązek ma zastosowanie do „wszelkich kwestii […], które są określone zgodnie z przepisami prawodawstwa [Unii] odnoszącego się do produktów leczniczych”, co oznacza, że aby móc zastosować art. 57 ust. 1, wyraźne kompetencje muszą wynikać z rozporządzenia nr 726/2004.

100. Z powodów opisanych powyżej Sąd moim zdaniem nie powinien był uznać, że Komisja i EMA pełnią „szczególną funkcję”, która zezwalałaby im na dokonanie – czy wręcz zobowiązywałaby je do dokonania – ponownej oceny pozwolenia na dopuszczenie do obrotu ustalonego połączenia substancji leczniczych, wydanego przez właściwy organ krajowy w następstwie decyzji w przedmiocie tego, czy jednoskładnikowy produkt leczniczy złożony z jednej z substancji wchodzących w skład takiego ustalonego połączenia jest objęty zakresem tego samego ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu.

2. Zasada wzajemnego uznawania wcześniejszych naukowych ocen produktów leczniczych

101. W drugiej kolejności, należy zauważyć, że ‑ jak Sąd sam stwierdził w swoim orzecznictwie ‑ dyrektywa 2001/83 i rozporządzenie nr 726/2004 „stanowią jednolity i zharmonizowany system w odniesieniu do prawa materialnego obowiązującego względem pozwoleń na produkty lecznicze”, w związku z czym „niezależnie od procedury [– na szczeblu krajowym lub unijnym –] produkty lecznicze muszą spełniać te same wymogi materialne i mogą ubiegać się o taką samą ochronę”( ). W istocie zasada wzajemnego uznawania wcześniejszych naukowych ocen produktów leczniczych wynika z faktu, że zarówno organy Unii, jak i właściwe organy krajowe podlegają tym samym w pełni zharmonizowanym przepisom w celu, jak zostało wskazane przez EMA, stworzenia wspólnego rynku produktów leczniczych.

102. Pragnę następnie zauważyć, że niezależnie od procedury – krajowej lub scentralizowanej – prowadzącej do wydania pozwolenia na dopuszczenie produktu leczniczego do obrotu, zharmonizowany charakter przepisów farmaceutycznych Unii znajduje odzwierciedlenie w motywie 14 rozporządzenia nr 726/2004. W motywie tym stwierdzono, że „[n]ależy ustanowić przepis w odniesieniu do kryteriów jakości, bezpieczeństwa i skuteczności zawartych w [dyrektywach 2001/83 i 2001/82] w celu zastosowania ich do produktów leczniczych dopuszczonych przez [Unię Europejską] oraz powinna być możliwa ocena bilansu ryzyko-korzyść w odniesieniu do wszystkich produktów leczniczych wtedy, gdy są wprowadzane do obrotu, w trakcie odnawiania dopuszczenia lub w innym terminie, jaki właściwe władze uznają za odpowiedni”.

103. Co się tyczy zasady wzajemnego uznawania wcześniejszych naukowych ocen, to warto zauważyć, że zgodnie z uwagami EMA, motyw 9 rozporządzenia nr 726/2004 wskazuje, że Komisja może na szczeblu scentralizowanym dopuścić do obrotu generyczne produkty lecznicze, jeżeli referencyjny produkt leczniczy został dopuszczony przez Komisję w drodze procedury scentralizowanej lub przez właściwy organ krajowy w drodze wzajemnego uznania lub procedury zdecentralizowanej. W kontekście scentralizowanego pozwolenia dotyczącego generycznego produktu leczniczego ten sam motyw wymaga, aby Komisja powstrzymała się od podważania harmonizacji osiągniętej, gdy referencyjny produkt leczniczy został – bądź to centralnie, bądź na szczeblu krajowym ‑ dopuszczony do obrotu.

104. Zasada wzajemnego uznawania wcześniejszych ocen naukowych była również główną kwestią poruszoną w wyrokach wydanych przez Trybunał w sprawach Synthon( ) i Astellas( ). W pierwszym z tych wyroków Trybunał orzekł, że nie można przyjąć wykładni, zgodnie z którą państwo członkowskie, po otrzymaniu wniosku o wzajemne uznanie, jest uprawnione – nawet w braku zagrożenia dla zdrowia publicznego, o którym mowa w art. 29 [dyrektywy 2001/83] – do przeprowadzenia nowej analizy danych dotyczących zasadniczego podobieństwa, na których referencyjne państwo członkowskie oparło się, akceptując skrócony wniosek. Zdaniem Trybunału taka wykładnia byłaby nie tylko sprzeczna z brzmieniem art. 28 i 29 dyrektywy 2001/83, ale również pozbawiłaby te przepisy skuteczności. Gdyby bowiem państwo członkowskie, do którego zwrócono się z wnioskiem o uznanie pozwolenia już wydanego przez inne państwo członkowskie, mogło uzależnić to uznanie od drugiej oceny całości lub części wniosku o dopuszczenie, pozbawiałoby to jakiegokolwiek sensu ustanowioną przez ustawodawcę Unii procedurę wzajemnego uznawania i poważnie podważyło realizację celów dyrektywy 2001/83”( ). Nawet jeśli wyrok ten jest wynikiem sporu dotyczącego organów krajowych różnych państw członkowskich, taka sama wykładnia powinna mieć zastosowanie w przypadku, gdy chodzi o Komisję i EMA.

105. Ponadto z wyroku Astellas wynika, że właściwe sądy państw członkowskich nie mają właściwości, by w kontekście wniosku złożonego przez producenta generycznych produktów leczniczych dokonywać oceny zgodności z dyrektywą 2001/83 decyzji dotyczącej pozwolenia na dopuszczenie do obrotu wydanej w innych państwach członkowskich. Analogiczne stanowisko musi mieć zastosowanie a fortiori do organów Unii Europejskiej, a mianowicie Komisji i EMA, które – o ile nie wynika to wyraźnie z obowiązujących przepisów – nie powinny kwestionować decyzji wydawanych przez państwa członkowskie. W istocie, jak podnosi Komisja, orzecznictwo w sprawie Astellas skłania do wykładni, w myśl której przedsiębiorstwo działające w sektorze generycznych produktów leczniczych, które wnioskuje o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu swojego produktu ‑ czy to na szczeblu krajowym, czy też unijnym ‑ ma możliwość zakwestionować decyzję o udzieleniu pozwolenia na dopuszczenie do obrotu pierwotnego produktu leczniczego przed sądami krajowymi w państwie członkowskim, w którym wydano pozwolenie. Taka możliwość istnieje również w odniesieniu do decyzji o odnowieniu pozwolenia na dopuszczenie do obrotu wydanej przez organy krajowe, co pozwala zakwestionować ocenę składu jakościowego spornego produktu leczniczego dokonaną przez taki organ.

106. Z powyższych rozważań jasno wynika, że nie tylko organy państw członkowskich, ale również organy Unii Europejskiej mają obowiązek uznawać wcześniejsze oceny naukowe dotyczące danego produktu leczniczego, chyba że istnieją konkretne względy związane ze zdrowiem publicznym, przykładowo wątpliwości co do bezpieczeństwa produktu, które skutkowałyby uruchomieniem procedury ponownej oceny. Jak zostało już wskazane, rozumowanie to opiera się na istnieniu takich samych ram prawnych i regulacyjnych, mających prowadzić do takiego samego rezultatu i z tego względu eliminujących potrzebę weryfikacji wcześniejszej oceny dokonanej przez właściwe organy.

107. Z przedstawionych wyżej powodów uważam, że zasadę wzajemnego uznawania należy w niniejszym przypadku sprawie interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się ona nałożeniu przez Sąd na Komisję i EMA obowiązku weryfikowania znaczenia terapeutycznego MEF w ramach Fumadermu, zważywszy że wiązałoby się to z ponowną oceną składu jakościowego tego produktu leczniczego, dla którego BfArM wydał pozwolenie na dopuszczenie do obrotu.

108. Co więcej, mając na uwadze brak wyraźnego uprawnienia w dyrektywie 2001/83 i rozporządzeniu nr 726/2004, dochodzę do wniosku, że Sąd nie mógł zgodnie z prawem stwierdzić, iż Komisja i EMA były uprawnione do dokonania ponownej oceny pozwolenia na dopuszczenie do obrotu ustalonego połączenia substancji leczniczych, wydanego przez właściwy organ krajowy w następstwie decyzji w przedmiocie tego, czy jednoskładnikowy produkt leczniczy złożony z jednej z substancji takiego ustalonego połączenia jest objęty zakresem tego samego ogólnego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu.

109. Trybunał powinien zatem uwzględnić zarzut trzeci odwołania w sprawie C‑438/21 P, zarzut czwarty odwołania w sprawie C‑439/21 P oraz zarzut drugi odwołania w sprawie C‑440/21 P.

3. Uwaga końcowa

110. .W punktach 85 i 109 niniejszej opinii proponuję, aby Trybunał uwzględnił podniesione przez wnoszące odwołanie zarzuty oparte, po pierwsze, na naruszeniu naruszenia art. 6 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2001/83 i braku szczególnych okoliczności uzasadniających wnioski, do których doszedł Sąd w zaskarżonym wyroku oraz, po drugie, naruszeniu zasady kompetencji powierzonych i zasady wzajemnego uznawania. Zaskarżony wyrok powinien zatem zostać uchylony.

111. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału w razie uchylenia orzeczenia Sądu, Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala. Takie jest moje stanowisko w niniejszej sprawie. Wobec niestwierdzenia naruszenia Sąd powinien uznać, iż Komisja słusznie doszła do wniosku w decyzji z 2014 r., że Fumaderm i Tecfidera, ze względu na to, iż są różnymi produktami leczniczymi, nie są objęte tym samym pozwoleniem na dopuszczenie do obrotu. W konsekwencji podniesiony przez Polpharmę w pierwszej instancji zarzut niezgodności z prawem należy oddalić i nie należy stwierdzać nieważności spornej decyzji.

112. Wreszcie, zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał wydaje orzeczenie kończące postępowanie, rozstrzyga on również o kosztach. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania, mającego zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ w niniejszej sprawie wnoszące odwołanie zażądały obciążenia Polpharmy kosztami postępowania przez Sądem i przez Trybunałem Sprawiedliwości, a Polpharma powinna moim zdaniem przegrać sprawę, Polpharma powinna pokryć, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez wnoszące odwołanie – zarówno w postępowaniu w pierwszej instancji, jaki i w postępowaniu odwoławczym.

VI. Wnioski

113. W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał:

– uchylił wyrok Sądu Unii Europejskiej (siódma izba w składzie powiększonym) z dnia 5 maja 2021 r., Pharmaceutical Works Polpharma/EMA (T‑611/18, EU:T:2021:241);

– oddalił skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez Pharmaceutical Works Polpharma S.A. w pierwszej instancji;

– obciążył Pharmaceutical Works Polpharma S.A. kosztami postępowania.