Dlatego też dla dokonania oceny selektywności środka przyjętego przez jednostkę niższego rzędu niż państwo, którego celem jest zastosowanie tylko na jednej części terytorium państwa członkowskiego stawki opodatkowania zmniejszonej w porównaniu do stawki obowiązującej w pozostałej części tego państwa członkowskiego, należy zbadać po pierwsze, czy tenże środek został opracowany przez organ regionalny lub lokalny posiadający, z konstytucyjnego punktu widzenia, status polityczny i administracyjny odrębny od rządu centralnego, po drugie zaś, czy został on przygotowany bez możliwości bezpośredniej ingerencji w jego treść ze strony rządu centralnego oraz, po trzecie, czy konsekwencje finansowe przyjęcia tego środka dla jednostki niższego rzędu niż państwo nie są wyrównywane przez pomoc lub subwencje pochodzące z innych regionów lub od rządu centralnego danego państwa członkowskiego.

Artykuł 87 ust. 1 WE wymaga ustalenia, czy w ramach danego systemu prawnego przepis krajowy może sprzyjać „niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów” w porównaniu z innymi, które w świetle celu tego systemu znajdują się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej. Tego rodzaju analiza konieczna jest również w przypadku środka przyjętego nie przez ustawodawcę krajowego, lecz przez władze regionalne lub lokalne, ponieważ środek przyjęty przez jednostkę samorządu terytorialnego, a nie przez władzę centralną, może stanowić pomoc państwa, jeśli spełnia warunki określone w tym przepisie. Określenie ram odniesienia nabiera większej wagi w przypadku środków o charakterze podatkowym, ponieważ samo istnienie korzyści może być stwierdzone tylko w porównaniu z tak zwanym opodatkowaniem „normalnym”. Stawka normalnego opodatkowania to stawka obowiązująca na obszarze geograficznym stanowiącym ramy odniesienia.

Artykuł 87 ust. 1 WE wymaga ustalenia, czy w ramach danego systemu prawnego przepis krajowy może sprzyjać „niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów” w porównaniu z innymi, które w świetle celu tego systemu znajdują się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej. Do uznania przez Komisję instrumentu podatkowego za selektywny konieczne jest najpierw zidentyfikowanie i zbadanie przez nią wspólnego lub „normalnego” reżimu systemu podatkowego obowiązującego na obszarze geograficznym stanowiącym właściwe ramy odniesienia. Właśnie w stosunku do tego wspólnego lub „normalnego” reżimu podatkowego Komisja powinna następnie ocenić i ustalić ewentualny selektywny charakter korzyści przyznanych przez sporny instrument podatkowy, wykazując, że instrument ten stanowi odstępstwo od wspólnego reżimu, ponieważ wprowadza zróżnicowanie podmiotów gospodarczych znajdujących się, w świetle celu wyznaczonego systemowi podatkowemu danego państwa członkowskiego, w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej.

W przypadku gdy Komisja zbadała i wykazała — w trakcie tych dwóch pierwszych etapów — istnienie odstępstw od wspólnego lub „normalnego” reżimu podatkowego prowadzących do zróżnicowania przedsiębiorstw, tego rodzaju zróżnicowanie nie jest jednak selektywne, jeżeli wynika z charakteru lub struktury systemu obciążeń, w który się wpisuje. W takiej sytuacji Komisja powinna bowiem zbadać w następnej kolejności, czy rozpatrywany środek państwowy nie jest selektywny, mimo iż przysparza korzyści przedsiębiorstwom, które mogą sobie rościć do niego prawo. W tym względzie, z uwagi na to, iż zróżnicowanie przewidziane w stosunku do wspólnego lub „normalnego” reżimu podatkowego stanowi odstępstwo i jest a priori selektywne, do państwa członkowskiego należy wykazanie, że to zróżnicowanie jest uzasadnione charakterem i strukturą jego systemu podatkowego, ponieważ wynika ono bezpośrednio z zasad leżących u podstaw tegoż systemu. W tym kontekście należy dokonać rozróżnienia pomiędzy, z jednej strony, celami wyznaczonymi szczególnemu reżimowi podatkowemu, które są względem niego zewnętrzne, a z drugiej strony, mechanizmami stanowiącymi nieodłączną część samego systemu podatkowego, które są niezbędne dla osiągnięcia tych celów.

W przypadku gdy Komisja nie przeprowadziła pierwszego i drugiego etapu kontroli w zakresie selektywnego charakteru środka, nie może ona rozpocząć trzeciego i ostatniego etapu oceny pod groźbą przekroczenia granic tej kontroli. Taki sposób działania mógłby bowiem, po pierwsze, umożliwić Komisji wstąpienie w prawa państwa członkowskiego w zakresie określenia jego systemu podatkowego oraz jego wspólnego lub „normalnego” reżimu, włącznie z jego celami, mechanizmami stanowiącymi nieodłączną część systemu podatkowego służącymi do osiągania tych celów oraz z przyjętymi w nim podstawami opodatkowania, a po drugie, mógłby sprawić, że państwo członkowskie straciłoby możliwość uzasadnienia spornego zróżnicowania charakterem i strukturą zgłoszonego systemu podatkowego, dlatego że Komisja wcześniej nie zidentyfikowała wspólnego lub „normalnego” reżimu w ramach tego systemu ani nie ustaliła, że dane zróżnicowanie stanowi odstępstwo od tego reżimu.

(por. pkt 141, 143–145)