OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

CHRISTINE STIX-HACKL

przedstawiona w dniu 28 października 2004 r.( )

Sprawa C-17/03

Vereniging voor Energie, Milieu en Water,

Amsterdam Power Exchange Spotmarket BV,

Eneco NV

przeciwko

Directeur van de Dienst uitvoering en toezicht energie

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez College van Beroep voor het bedrijsleven (Niderlandy)]

Rynek wewnętrzny energii elektrycznej – Dyrektywa 96/92/WE – Przyznanie na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych celem wykonania długoterminowych kontraktów na dostawę energii elektrycznej – Zawieranie długoterminowych kontraktów na dostawę energii elektrycznej w związku z wykonywaniem zobowiązań w interesie ogólnym

Spis treści





I – Wprowadzenie

II – Ramy prawne

A – Prawo wspólnotowe

B – Prawo krajowe

III – Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne

IV – Ocena prawna

A – Uwagi wstępne

1. W przedmiocie pytań prejudycjalnych

2. W przedmiocie dyrektywy 96/92

a) Istotna treść dyrektywy

b) W przedmiocie zakresu dyrektywy

3. W przedmiocie przebiegu rozpoznania sprawy

B – W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego, dotyczącego zasady niedyskryminacji przewidzianej w art. 7 ust. 5 dyrektywy 96/92

1. W przedmiocie zakresu zasady niedyskryminacji przewidzianej w art. 7 ust. 5 dyrektywy 96/92

2. W przedmiocie istnienia dyskryminacji

a) Ocena wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej w świetle prawa wspólnotowego

b) W przedmiocie omawianego przyznania na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych i jego proporcjonalności

C – W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego

1. Artykuł 28 WE jako kryterium oceny?

2. W przedmiocie wspólnotowych reguł konkurencji

a) Zakres stosowania art. 81 WE oraz 82 WE

b) Zakres stosowania art. 86 ust. 1 WE

3. Przyznanie na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych jako zagadnienie z zakresu prawa konkurencji

V – Wnioski





I – Wprowadzenie

1. Przyjęcie dyrektywy 96/92/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 grudnia 1996 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej( ) (zwana dalej „dyrektywą” lub „dyrektywą 96/92”) stanowi drugą fazę liberalizacji rynku energii elektrycznej we Wspólnocie. Jej założeniem było powstanie wewnętrznego rynku energii elektrycznej w drodze stopniowego wprowadzania konkurencji w państwach członkowskich oraz otwarcia rynków krajowych. Sytuacja wyjściowa w państwach członkowskich była przy tym bardzo zróżnicowana: podczas gdy w niektórych państwach członkowskich produkcja, przesył i dystrybucja energii elektrycznej powierzone były – najczęściej państwowemu – przedsiębiorstwu zintegrowanemu pionowo i posiadającemu prawa wyłączności, w pozostałych państwach członkowskich działali liczni prywatni producenci i operatorzy systemu, posiadający ograniczone terytorialnie monopole lub ich nieposiadający, przy czym stopień otwarcia poszczególnych rynków był zróżnicowany( ).

2. Stopniowa liberalizacja krajowych rynków energii elektrycznej postępowała w głównej mierze w drodze dopuszczenia pewnej konkurencji – z podziałem na działalność produkcyjną, przesyłową i dystrybucyjną. Integracja rynków krajowych w celu stworzenia wspólnotowego wewnętrznego rynku energii elektrycznej porusza specyficzne kwestie, w szczególności odnoszące się do współdziałania sieci oraz mocy przesyłowych i połączonych. Powstanie rynku wewnętrznego zakłada odpowiednią wymianę energii elektrycznej pomiędzy państwami członkowskimi w ramach istniejących możliwości technicznych. To właśnie brak mocy przy połączeniu sieci może stanąć na przeszkodzie międzypaństwowemu przesyłowi energii elektrycznej.

3. Oprócz tych zasadniczych zagadnień zamierzona przez dyrektywę liberalizacja rynków energii elektrycznej podejmuje w sposób ogólny po części złożone kwestie przejściowe( ). Sama dyrektywa zawiera w art. 24 uregulowanie przejściowe dotyczące sposobu traktowania zobowiązań i gwarancji funkcjonowania w państwach członkowskich, których spełnienie zagrożone jest w wyniku liberalizacji, oraz nadaje Komisji daleko idące uprawnienia w tym zakresie.

4. W niniejszej sprawie Trybunał ma rozstrzygnąć istotną kwestię przejściową dotyczącą handlu energią elektryczną pomiędzy państwami członkowskimi; jednocześnie ma on wyjaśnić wspólnotowe wymogi dotyczące problemu traktowania po otwarciu rynku długoterminowych kontraktów na dostawę energii elektrycznej zawartych przed otwarciem rynku.

5. W Niderlandach na rynku energii elektrycznej do czasu jego otwarcia dominowało przedsiębiorstwo założone przez czterech regionalnych producentów energii elektrycznej – a mianowicie NV Samenwerkende Elektriciteitsproduktiebberijven (zwane dalej „SEP”). Przedsiębiorstwu temu zostało powierzone zarządzanie usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym; należało do nich także zapewnienie bezpieczeństwa dostaw. Wobec faktu, że krajowa produkcja nie pokrywała krajowego zapotrzebowania oraz że z powodów politycznych nie można było przeforsować rozbudowy krajowych mocy produkcyjnych, SEP zawarła z zagranicznymi kontrahentami wieloletnie kontrakty na dostawę energii elektrycznej. Okres obowiązywania tych kontraktów obejmuje również okres po otwarciu rynku. Wobec faktu, że moce połączone w Niderlandach – tak jak i w innych państwach członkowskich – są ograniczone, ustawodawca niderlandzki zagwarantował SEP, na okres po otwarciu rynku, prawo pierwszeństwa w zakresie przyznania mocy przywozowych. To przyznanie na zasadzie pierwszeństwa po otwarciu rynku jest przedmiotem postępowania przed sądem krajowym. Nowe przedsiębiorstwa dystrybucyjne postrzegały w tych krajowych uregulowaniach zakłócenie konkurencji na ich niekorzyść oraz naruszenie zasady równego traktowania przewidzianej w dyrektywie.

6. Do Trybunału należy zatem w istocie rozstrzygnięcie, czy i na ile przewidziane przez dyrektywę otwarcie rynków, któremu towarzyszy stworzenie wspólnotowego wewnętrznego rynku energii elektrycznej, może zostać opóźnione ze względu na istniejące zobowiązania, które – w każdym razie w momencie ich powstania – służyły wykonaniu zadań w ogólnym interesie gospodarczym. Kwestia ta pozostała do dzisiaj w istocie nierozstrzygnięta zarówno w orzecznictwie, jak i w praktyce decyzyjnej Komisji; ponadto należy podkreślić, że chodzi tu o kwestię mającą w ostateczności znaczenie dla wszystkich usług związanych z siecią.

II – Ramy prawne

A – Prawo wspólnotowe

7. Artykuł 28 WE stanowi:

„Ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między państwami członkowskimi”.

8. Artykuł 86 WE stanowi:

„1) Państwa członkowskie, w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych i przedsiębiorstw, którym przyznają prawa specjalne lub wyłączne, nie wprowadzają ani nie utrzymują żadnego środka sprzecznego z normami niniejszego traktatu, w szczególności z normami przewidzianymi w artykułach 12 oraz 81–89.

2) Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym […] podlegają normom niniejszego traktatu, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Wspólnoty”.

9. Artykuł 7 dyrektywy 96/92 znajduje się w jej rozdziale IV, zatytułowanym „Eksploatacja sieci przesyłowej”, i brzmi następująco:

„1) Państwa członkowskie wyznaczają lub zwracają się do przedsiębiorstw będących właścicielami sieci przesyłowych o wyznaczenie, na okres określony przez państwa członkowskie, uwzględniając kwestie efektywności i równowagi gospodarczej, operatora systemu, który będzie odpowiedzialny za eksploatację, utrzymanie i, jeśli to konieczne, za rozbudowę sieci przemysłowej na danym obszarze, a także za połączenia z innymi sieciami, w celu gwarancji bezpieczeństwa dostaw.

2) Państwa członkowskie zapewniają opracowanie i podanie do publicznej wiadomości przepisów technicznych ustanawiających minimalne wymagania techniczne [dotyczące] projektowania i funkcjon[owania] w zakresie przyłączania do sieci instalacji służących do wytwarzania, sieci rozdzielczych, urządzeń należących do odbiorców przyłączonych bezpośrednio, obwodów łączących i linii bezpośrednich. Wymagania te zapewniają współdziałanie sieci, są obiektywne i niedyskryminacyjne […].

3) Operator systemu jest odpowiedzialny za zarządzanie przepływem energii w sieci przy uwzględnieniu wymiany z innymi przyłączonymi sieciami [...].

4) Operator systemu dostarcza operatorowi każdego innego systemu, z którym połączona jest jego sieć, wyczerpujące informacje dla zapewnienia bezpiecznej i efektywnej eksploatacji, skoordynowanego rozwoju i współdziałania sieci połączonej.

5) Operator systemu powstrzymuje się od wszelkiej dyskryminacji wobec użytkowników sieci lub kategorii użytkowników sieci, w szczególności na korzyść własnych filii lub akcjonariuszy.

[…]”.

B – Prawo krajowe

10. Artykuł 8 Elektriciteitswet (ustawy o energii elektrycznej) z dnia 16 listopada 1989 r. (zwanej dalej „ustawą z 1989 r.”) przewidywał, że wyznacza się spółkę akcyjną lub spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, która wspólnie z koncesjonariuszami, zgodnie z art. 2 tej ustawy, zapewnia niezawodne i skuteczne funkcjonowanie publicznej dystrybucji energii elektrycznej po możliwie najniższych kosztach i w sposób uzasadniony ze społecznego punktu widzenia.

11. Artykuł 34 ustawy z 1989 r. stanowił również, że przedsiębiorstwo wyznaczone ma wyłączne prawo przywozu energii elektrycznej w celu dystrybucji publicznej.

12. Elektriciteitswet z dnia 2 lipca 1998 r. (zwana dalej „ustawą z 1998 r.”) służyła transpozycji dyrektywy 96/92 i uchyliła ustawę z 1989 r.

13. Artykuł 24 ustawy z 1998 r. zobowiązuje operatora systemu do powstrzymania się od wszelkiego dyskryminacyjnego różnicowania użytkowników sieci.

14. Zgodnie z ustawą z 1998 r. nadzór nad eksploatacją oraz nad operatorami systemu powierzony został dyrektorowi Dienst uitvoering en toezicht energie (urzędu ds. wprowadzenia w życie i kontroli nad zaopatrywaniem w energię, zwanego dalej „DTE”). Artykuł 36 ustawy z 1998 r. powierzył dyrektorowi między innymi zadanie określania warunków dostępu do sieci.

15. Stosownie do tego przepisu w dniu 12 listopada 1999 r. DTE określił warunki eksploatacji sieci (zwane dalej „Netcode”).

16. Artykuły 5.6.4 oraz 5.6.7 Netcode przyznają spółce wyznaczonej zgodnie z art. 34 ustawy z 1989 r., na podstawie zobowiązań przywozowych wynikających z porozumień długoterminowych w odniesieniu do transgranicznego przesyłu w roku 2000, moce przywozowe energii elektrycznej na zasadzie pierwszeństwa.

17. Artykuł 13 ust. 1 Overgangswet elektriciteitsproductiesector z dnia 21 grudnia 2001 r. (ustawy przejściowej dotyczącej sektora produkcji energii elektrycznej, zwanej dalej „ustawą przejściową z 2001 r.”) brzmi następująco:

„Operator krajowej sieci wysokiego napięcia przyznaje wyznaczonej spółce, na jej wniosek, do dnia 31 marca 2005 r. maksymalnie 900 MW i od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2009 r. maksymalnie 750 MW w celu przesyłu energii elektrycznej, jeżeli przesył ten służy wykonaniu porozumień zawartych w 1989 r. i 1990 r. pomiędzy wyznaczoną spółką z jednej strony a Electricité de France, PreussenElektra AG lub Vereinigte Elektrizitätswerke Westfalen AG z drugiej strony, w wersji z dnia 1 sierpnia 1998 r., o ile porozumienia te jeszcze obowiązują.

[...]”.

III – Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne

18. NV Samenwerkende Elektriciteitsproduktiebberijven (zwana dalej „SEP”) podlega kontroli czterech regionalnych niderlandzkich producentów energii elektrycznej. W wykonaniu art. 34 ustawy z 1989 r. SEP jako jedyna spółka została umocowana w drodze rozporządzenia ministerialnego z dnia 20 marca 1990 r. do przywozu energii elektrycznej przeznaczonej do dystrybucji publicznej.

19. W ramach usług w ogólnym interesie gospodarczym, które SEP miała świadczyć zgodnie z art. 2 ustawy z 1989 r., oraz w celu pokrycia zapotrzebowania na energię elektryczną Niderlandów, SEP zawarła w 1989 r. oraz 1990 r. wieloletnie kontrakty na dostawę energii elektrycznej z Vereinigte Elektrizitätswerke Westfalen AG, Electricité de France oraz PreussenElectra AG. Kontrakt o najdłuższym okresie obowiązywania kończy się w roku 2009.

20. W wykonaniu ustawy z 1998 r. SEP przekazała eksploatację największej części krajowej sieci wysokiego napięcia spółce córce, TenneT BV, jak również przeniosła własność tej sieci wysokiego napięcia na inną spółkę córkę, Sarrane BV. Następnie SEP sprzedała swoje udziały w tych dwóch spółkach córkach państwu niderlandzkiemu.

21. Przyznanie SEP mocy przesyłowych energii elektrycznej poprzez transgraniczne sieci na zasadzie pierwszeństwa zgodnie z Netcode z dnia 12 listopada 1999 r. zostało zakwestionowane przez Vereiniging voor Energie, Milieu en Water, Amsterdam Power Exchange Spotmarket BV, jak również NV Eneco (zwane dalej „powódkami”) w drodze sprzeciwów wniesionych do DTE.

22. Decyzją z dnia 17 lipca 2000 r. DTE oddalił te sprzeciwy jako bezzasadne.

23. Powódki wniosły skargę na tę decyzję do College van Beroep voor het bedrijsleven i podniosły w szczególności, iż zarezerwowanie mocy przywozowych na rzecz kontraktów handlowych zawartych przez SEP, która po otwarciu rynków przez ustawę z 1998 r. nie świadczyła już usług w ogólnym interesie gospodarczym, jest sprzeczne z zasadą niedyskryminacji przewidzianą zarówno w dyrektywie, jak i w ustawie z 1998 r. Ponadto są one zdania, że wbrew art. 28 WE, 81 WE, 82 WE oraz 86 WE chodzi tu o niedopuszczalne ograniczenie swobody przepływu energii elektrycznej. Powódki podniosły ponadto, że metodę przydziału ustanowioną przez Netcode należy rozumieć jako przepis techniczny i stąd zgodnie z dyrektywą 83/189/EWG( ) powinna ona była zostać podana do wiadomości Komisji.

24. Mając powyższe na uwadze, College zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z wnioskiem o rozstrzygnięcie w trybie prejudycjalnym następujących pytań:

I. a) Czy można powoływać się na art. 86 ust. 2 WE celem uzasadnienia faktu, że przedsiębiorstwu, do którego wcześniej należało zarządzanie usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym, a które na tej podstawie zaciągnęło pewne zobowiązania, już po zakończeniu tego szczególnego zadania, które zostało mu powierzone, nadal przyznaje się szczególne uprawnienie celem umożliwienia mu wywiązania się z tych zobowiązań?

b) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na to pytanie – czy mimo wszystko nie będzie nieważne uregulowanie, które przewiduje przyznanie na zasadzie pierwszeństwa w okresie dziesięciu lat (w sposób degresywny) od połowy do ćwierci mocy przesyłu transgranicznego energii elektrycznej danemu przedsiębiorstwu, jako że

1. nie jest ono proporcjonalne do interesu publicznego, któremu służy;

2. wywiera wpływ na handel w sposób sprzeczny z interesem Wspólnoty?

II. a) Czy art. 7 ust. 5 dyrektywy należy interpretować w ten sposób, iż wyrażona w nim zasada niedyskryminacji ogranicza się do nakazania operatorowi systemu powstrzymania się od wszelkiej dyskryminacji przy przydzielaniu dostępu do sieci poprzez przepisy techniczne?

Czy w danym przypadku sposób przydziału w odniesieniu do mocy przesyłu transgranicznego energii elektrycznej powinien zostać zaklasyfikowany jako przepis techniczny w rozumieniu powyższego przepisu?

b) Jeżeli sposób przydziału powinien zostać zaklasyfikowany jako przepis techniczny lub jeżeli art. 7 ust. 5 dyrektywy nie ogranicza się do przepisów technicznych, to czy uregulowanie, które przyznaje na zasadzie pierwszeństwa moc przesyłu transgranicznego na potrzeby kontraktów zawartych w ramach wykonywania szczególnych zadań w interesie publicznym, jest zgodne z zasadą niedyskryminacji wyrażoną w tym artykule?

IV – Ocena prawna

A – Uwagi wstępne

1. W przedmiocie pytań prejudycjalnych

25. Poprzez pytanie drugie sąd krajowy pragnie dowiedzieć się w głównej mierze, pod jakimi warunkami można powołać się na art. 86 ust. 2 WE, w sytuacji gdy przedsiębiorstwu zostają przyznane szczególne prawa oraz gdy prawo wspólnotowe sprzeciwia się ewentualnie istnieniu takich praw. U podstaw tego pytania leży więc założenie, iż prawo wspólnotowe stoi co do zasady na przeszkodzie przyznaniu na zasadzie pierwszeństwa mocy na przywóz energii elektrycznej. W motywach postanowienia odsyłającego sąd krajowy przytacza art. 28 WE, art. 81 WE oraz art. 82 WE.

26. Chociaż sąd krajowy nie wnosi o wykładnię tych postanowień, założenia, na których oparł się on w powyższej kwestii, zostały poruszone przez rząd francuski w uwagach na piśmie oraz przez kilku innych uczestników na rozprawie.

27. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału( ) w gestii sądu krajowego leży decyzja w przedmiocie istotności dla sprawy wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W razie ewentualnych wątpliwości co do tego, czy pytania zostały prawidłowo postawione dla celów dokonania oceny sprawy w świetle prawa wspólnotowego, Trybunał może, jeśli to konieczne, przeformułować pytania( ). To uprawnienie Trybunału napotyka jednak granicę, w przypadku gdy musiałby on „włączyć kwestie prawne, które nie zostały w ogóle poruszone w postanowieniu odsyłającym, a które, jak wynika z akt sprawy zawisłej przed Trybunałem, nie były roztrząsane w ramach postępowania przed sądem krajowym”( ).

28. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że zarówno art. 28 WE, jak i art. 81 WE i 82 WE, były przedmiotem dyskusji przed sądem krajowym. Z postanowienia odsyłającego można bowiem wywnioskować, że nawet nie zakwestionowano poważnie tego, iż wymienione przepisy stoją na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowania krajowego, o którym mowa( ). Moim zdaniem w niniejszej sprawie chodzi nie tyle o podważenie lub potwierdzenie przyjętych przez sąd krajowy założeń, lecz raczej o to, w jakiej mierze Trybunał powinien oprzeć się na tych postanowieniach traktatu, by móc udzielić sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi. Z tego punktu widzenia należy także tutaj zbadać art. 28 WE, 81 WE oraz 82 WE.

29. Drugie pytanie prejudycjalne dotyczy w głównej mierze treści i zakresu zasady niedyskryminacji przewidzianej w art. 7 ust. 5 dyrektywy. W ramach tego pytania należy najpierw rozstrzygnąć, czy zasada niedyskryminacji ogranicza się do przepisów technicznych; w przypadku odpowiedzi negatywnej – lub w przypadku gdyby sporne przepisy Netcode dotyczące przyznania na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych należało zaklasyfikować jako przepisy techniczne – należałoby zbadać, jak dalece zagwarantowanie praw specjalnych w celu realizacji wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej uznać należy za dyskryminację pozostałych uczestników rynku.

2. W przedmiocie dyrektywy 96/92

30. Ze względu na fakt, że Trybunał nie miał jeszcze sposobności dokonania wykładni dyrektywy 96/92, należy pokrótce zbadać istotną treść oraz zakres tej dyrektywy.

a) Istotna treść dyrektywy

31. Po dyrektywach 90/547/EWG( ) oraz 90/377/EWG( ) dyrektywa 96/92 stanowi drugi etap liberalizacji krajowych rynków energii elektrycznej i tworzenia wewnętrznego rynku energii elektrycznej( ).

32. Do celów tych zmierza się z jednej strony poprzez podział na działalność wytwórczą, przesyłową i dystrybucyjną – tak zwane rozczłonkowanie lub unbundling – z drugiej strony poprzez przyznanie regulowanego dostępu do odpowiedniego rodzaju działalności.

33. W celu budowy nowych instalacji produkcyjnych państwa członkowskie mogą wybrać między procedurą zezwolenia lub procedurą przetargową, przy czym w obu przypadkach należy stosować „kryteri[a] obiektywn[e], przejrzyst[e] i niedyskryminacyjn[e]”( ).

34. W odniesieniu do eksploatacji sieci dyrektywa zawiera przepisy dotyczące eksploatacji sieci przesyłowej, eksploatacji sieci dystrybucyjnej oraz organizacji rynku w związku z dostępem do sieci.

35. W odniesieniu do dostępu do sieci dyrektywa przewiduje w art. 17 i 18 dwie procedury uważane za równorzędne, które należy realizować „zgodnie z kryteriami obiektywnymi, przejrzystymi i niedyskryminacyjnymi”( ). W efekcie politycznego kompromisu państwa członkowskie mogą wybrać pomiędzy dostępem do sieci w ramach procedury negocjowanego dostępu (art. 17) lub procedury jedynego nabywcy (art. 18). Podczas gdy w ramach pierwszej procedury producenci energii elektrycznej, ewentualnie przedsiębiorstwa dostarczające energię elektryczną i uprawnieni odbiorcy, mogą negocjować dostęp do sieci celem zawierania umów dostawy, druga procedura wymaga pośrednictwa jedynego nabywcy. Artykuł 19 określa wiążące cele w rozłożonym czasie odpowiednio do osiągniętego stopnia otwarcia rynków.

36. Za eksploatację sieci przesyłowej odpowiedzialny jest operator systemu wyznaczony przez dane państwo członkowskie( ). Do jego zadań należy „eksploatacj[a], utrzymanie i, jeśli to konieczne, [...] rozbudow[a] sieci przesyłowej na danym obszarze, a także [...] połączenia z innymi sieciami”, a poprzez to zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw. Dyrektywa określa także zasady regulujące stosunek pomiędzy operatorem systemu a użytkownikami – w tym dystrybutorami, o których tu mowa.

37. W ramach eksploatacji sieci przesyłowej( ) na szczególną wzmiankę zasługuje możliwość zobowiązania dystrybutorów do zaopatrywania odbiorców zlokalizowanych na danym obszarze po cenach regulowanych – w rozumieniu usługi w ogólnym interesie gospodarczym( ). Także w tym przypadku należy wyznaczyć odpowiedzialnego operatora systemu.

38. Do kluczowych przepisów dyrektywy należy art. 3, który w ust. 2 i 3 przejmuje w istocie treść normatywną art. 86 ust. 2 WE w odniesieniu do sektora elektroenergetycznego. Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie mogą – bez uszczerbku dla ich zobowiązań wynikających z traktatu WE – „nałożyć w ogólnym interesie gospodarczym na przedsiębiorstwa sektora elektroenergetycznego zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, które mogą odnosić się do bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa dostaw, regularności, jakości i ceny dostaw, a także ochrony środowiska naturalnego”. Ponadto przepis ten stanowi, że zobowiązania te muszą być „jasno określone, przejrzyste, niedyskryminacyjne i dające się skontrolować”.

39. Artykuł 3 ust. 3 precyzuje, że części przepisów dyrektywy można nie stosować, w zakresie w jakim „zastosowanie tych przepisów przeszkadzałoby w wykonaniu, prawnym lub faktycznym, zobowiązań nałożonych na przedsiębiorstwa energetyczne z tytułu świadczenia usług publicznych, i w zakresie, w jakim nie wpłynęłoby ono na rozwój handlu w stopniu sprzecznym z interesem Wspólnoty”.

b) W przedmiocie zakresu dyrektywy

40. Liberalizacja wynikająca z dyrektywy jest pod wieloma względami niedoskonała( ).

41. Na wstępie należy przypomnieć, iż otwarcie rynków zastrzeżone zostało jedynie dla niektórych uczestników rynku. Z art. 19 dyrektywy wynika bowiem, że państwa członkowskie zobowiązane są do otwarcia rynków jedynie w odniesieniu do określonych odbiorców( ). Tylko ci uprawnieni odbiorcy mogą zawierać kontrakty na dostawę energii elektrycznej na podstawie przepisów dyrektywy.

42. Ponadto przewidziane w art. 3 dyrektywy ogólne zastrzeżenie świadczenia usług publicznych stwarza państwom członkowskim szerokie możliwości niestosowania kluczowych przepisów dyrektywy. Artykuł 3 ust. 3 umożliwia, przy spełnieniu wymienionych warunków, niestosowanie przepisów art. 5, 6, 17, 18 oraz 21. Chodzi przy tym o centralne przepisy dyrektywy dotyczące liberalizacji, odnoszące się z jednej strony do wytwarzania energii elektrycznej a z drugiej strony do dostępu do sieci( ).

43. Natomiast jeśli chodzi o przepisy dyrektywy dotyczące eksploatacji sieci przesyłowych – zwłaszcza art. 7 dyrektywy – art. 3 nie oddaje ich do dyspozycji państw członkowskich, tak iż wydaje się wątpliwe, czy dopuszczalne są wyjątki od tych przepisów usprawiedliwione istnieniem zobowiązań w interesie ogólnym.

44. Wobec powyższego słuszne jest więc wskazanie w motywie 39 dyrektywy, iż „[n]iniejsza dyrektywa stanowi dalszy etap liberalizacji”, przy czym „[...] mimo jej wprowadzenia w życie, niektóre przeszkody w handlu energią elektryczną między państwami członkowskimi pozostaną”( ).

3. W przedmiocie przebiegu rozpoznania sprawy

45. Faworyzowane przez Komisję podejście polegające na badaniu w pierwszym rzędzie przepisów prawa wtórnego wydaje się prawidłowe z punktu widzenia metodologii, gdyż dyrektywa 96/92 jest dyrektywą dotyczącą liberalizacji. Stąd należy najpierw zbadać drugie pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni dyrektywy 96/92. Prawo pierwotne zachowuje jednak znaczenie o tyle, o ile dyrektywy nie mogą pozbawić mocy obowiązującej prawa pierwotnego( ). Ponadto należy sięgnąć do prawa pierwotnego jako kryterium oceny, gdzie nie została dokonana harmonizacja w drodze dyrektywy.

46. W odniesieniu do pierwszego pytania prejudycjalnego kwestia możliwości stosowania art. 86 ust. 2 WE wydaje się nierozerwalnie związana z kwestią wstępną, mianowicie czy rozpatrywane uregulowanie narusza prawo wspólnotowe.

47. W odniesieniu do art. 28 WE konieczność odrębnej oceny zależy w głównej mierze od zakresu wynikającej z prawa wtórnego zasady niedyskryminacji, o której mowa.

48. Wobec przytoczonych przez sąd krajowy w postanowieniu odsyłającym postanowień prawa wspólnotowego z zakresu konkurencji – art. 81WE i 82 WE – należy jednak ponadto ustalić, jakie znaczenie ma okoliczność, że pierwszeństwo przyznane wieloletnim „starym kontraktom” w zakresie dostępu do sieci opiera się na regulacji ustawowej.

B – W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego, dotyczącego zasady niedyskryminacji przewidzianej w art. 7 ust. 5 dyrektywy 96/92

49. Problem, czy rozpatrywane uregulowanie krajowe narusza zasadę niedyskryminacji przewidzianą w art. 7 ust. 5 dyrektywy 96/92, składa się z dwóch części. Najpierw Trybunał powinien ustalić, czy zasada ta ogranicza się do przepisów technicznych. Należy przy tym zbadać na marginesie, czy przyznanie mocy przesyłowych na zasadzie pierwszeństwa jest przepisem technicznym. W przypadku negatywnej odpowiedzi na to pytanie lub jeżeli zasada niedyskryminacji wymaga powszechnego stosowania, należałoby zbadać, jak dalece rozpatrywane uregulowanie krajowe narusza zasadę niedyskryminacji.

1. W przedmiocie zakresu zasady niedyskryminacji przewidzianej w art. 7 ust. 5 dyrektywy 96/92

50. Zgodnie z art. 7 ust. 5 dyrektywy 96/92 operator systemu powstrzymuje się od wszelkiej dyskryminacji wobec użytkowników sieci lub kategorii użytkowników sieci, w szczególności na korzyść swoich spółek córek lub akcjonariuszy.

51. Ani brzmienie, ani systematyka, ani cel tego przepisu nie uzasadniają stanowiska, jakoby zasada niedyskryminacji przewidziana w tym przepisie ograniczała się do przepisów technicznych.

52. Już na podstawie samego brzmienia art. 7 ust. 5 przewidziana w nim zasada niedyskryminacji nie ogranicza się do przepisów technicznych. W tym kontekście – i by móc pokrótce poruszyć pomocnicze pytanie sądu krajowego – należy zaznaczyć, że przyznanie na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych tylko z trudem można uznać za przepis techniczny. Chodzi tu raczej o decyzję operatora systemu podjętą w ramach zarządzania, która nie ma nic wspólnego ze względami technicznymi. Takie przyznanie stanowi sposób rozdziału istniejącej mocy – ograniczonej ze względów technicznych dotyczących sieci; przyznanie na zasadzie pierwszeństwa części tej mocy nie jest jednak uwarunkowane względami technicznymi, lecz względami gospodarczymi bądź prawnymi – w niniejszej sprawie właśnie istnieniem długoterminowych kontraktów na dostawę energii elektrycznej. Postępowanie przed sądem krajowym uwidacznia ten kontekst: problemem nie jest tu ograniczona moc, lecz kryteria przyjęte do jej rozdysponowania.

53. Sąd krajowy słusznie zauważył, że art. 7 ust. 2 nakłada na państwa członkowskie obowiązek opracowania przepisów technicznych ustanawiających minimalne wymagania dotyczące projektowania i funkcjonowania w zakresie przyłączania do sieci instalacji służących do wytwarzania, sieci rozdzielczych, urządzeń należących do odbiorców przyłączonych bezpośrednio, obwodów łączących i linii bezpośrednich, przy czym jednak wymagania te – zgodnie z art. 7 ust. 2 zdanie drugie – muszą zapewnić współdziałanie sieci oraz być obiektywne i niedyskryminacyjne. Skoro jednak art. 7 ust. 2 zdanie drugie zawiera już zasadę niedyskryminacji dotyczącą właśnie takich przepisów technicznych, to niejasne jest, dlaczego zasada wynikająca z ust. 5 tego samego przepisu miałaby znowu ograniczać się tylko do przepisów technicznych, co równałoby się zbytecznemu powtórzeniu tej zasady.

54. Wprawdzie art. 7 ust. 5 znajduje się w tytule IV dyrektywy dotyczącym „[e]ksploatacj[i] sieci przesyłowej”, niemniej istotnym założeniem dyrektywy 96/92 jest uniknięcie wszelkiej dyskryminacji wśród uczestników rynku. Już art. 3 dyrektywy jako ogólny przepis dotyczący organizacji sektora precyzuje, że państwa członkowskie między innymi „powstrzymają się od wszelkiej dyskryminacji w zakresie praw i zobowiązań [...] przedsiębiorstw [energetycznych]”( ). Z powyższego wynika, że zasada niedyskryminacji znalazła wyraz w wielu przepisach dyrektywy, w związku z czym ma ona charakter powszechnie obowiązujący. Należy również uwzględnić, że otwarcie rynku ma szanse powodzenia jedynie pod warunkiem, że podmiotom gospodarczym nie będzie utrudniany dostęp do rynku w drodze dyskryminacyjnych praktyk.

2. W przedmiocie istnienia dyskryminacji

55. Zasada niedyskryminacji wynikająca z art. 7 ust. 5 dyrektywy 96/92 jest najwidoczniej szczególnym przejawem ogólnej zasady równego traktowania, która stanowi, że sytuacji podobnych nie należy traktować w sposób odmienny a sytuacji różnych nie należy traktować w sposób jednakowy, o ile traktowanie to nie jest obiektywnie uzasadnione( ).

56. BV Nederlands Elektriciteit Administratiekantoor (zwana dalej „NEA”), jako następczyni prawna SEP, podnosi w głównej mierze, wspierana w tym zakresie przez rządy niderlandzki i francuski, iż odmienne traktowanie uczestników rynku w odniesieniu do przyznania mocy przesyłowych nie stanowi nierównego traktowania, gdyż SEP z jednej strony, a pozostali uczestnicy rynku z drugiej strony, nie znajdują się w takiej samej lub podobnej sytuacji. NEA, jako następczyni prawna SEP, wskazuje w tym kontekście na długoterminowe kontrakty na dostawę energii elektrycznej zawarte przed liberalizacją oraz na zawarte w nich zobowiązania odbioru mające swoje źródło, bądź co bądź, w politycznej decyzji ówczesnego rządu( ). Ponadto NEA podnosi, że odmienna sytuacja wynika z faktu, że w momencie zawarcia kontraktów SEP zobowiązana była do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym, przy czym zawarcie kontraktów było konieczne właśnie do wykonywania tych szczególnych zadań. Sytuacja SEP odróżniała się więc od sytuacji jej konkurentów, gdyż nie byli oni zobowiązani do realizacji takich szczególnych zadań. W końcu NEA wskazuje, że to udziałowcy SEP obciążeni zostali stranded costs w wyniku otwarcia rynków.

57. Choć argumenty te są rzeczowo słuszne, nie są one przekonywające, i to z powodów zasadniczo metodologicznych. Podobieństwo sytuacji SEP lub jej następczyni prawnej NEA z jednej strony do sytuacji powódek z drugiej strony należy ocenić pod kątem otwarcia rynku zamierzonego – i zrealizowanego – przez dyrektywę. Nie ma znaczenia to, czy te dwie kategorie uczestników rynku wskutek swej przeszłości znajdowały się w różnych sytuacjach wyjściowych, lecz fakt, czy w świetle dyrektywy dotyczącej liberalizacji – to jest dyrektywy 96/92 – w ogóle dopuszczalne jest zróżnicowanie na mocy ustawy.

58. W ramach liberalizacji gałęzi gospodarczych połączonych z siecią, jak np. sektora elektroenergetycznego, nieodzowny jest niedyskryminacyjny dostęp – czyli zapewnienie dostępu według obiektywnych i przejrzystych kryteriów( ). Wszelkie odmienne traktowanie uczestników rynku może stanowić poważną przeszkodę w dostępie do rynku dla określonych uczestników rynku lub nawet całkiem go uniemożliwić, co wydaje się szkodzić liberalizacji. Spór przed sądem krajowym uwidacznia tę problematykę: przyznanie na zasadzie pierwszeństwa mocy przesyłowych w celu realizacji wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej wydaje się być środkiem przynajmniej znacznie utrudniającym dostęp do transgranicznej sieci przesyłowej innym przedsiębiorstwom dystrybucyjnym( ). Podczas gdy przywóz energii elektrycznej z zagranicy po cenach niższych niż ceny na rynku krajowym oraz jej dystrybucja stanowią model ekonomiczny tych ostatnich przedsiębiorstw, możliwości konkurencji cenowej na danym rynku dystrybucyjnym są znacznie ograniczone.

59. W zakresie w jakim rzeczywiście ograniczona zostaje konkurencja pożądana dyrektywą, należy zbadać w dalszej kolejności, na ile przyczyny tego ograniczenia mogą stanowić obiektywne uzasadnienie stwierdzonego odmiennego traktowania uczestników rynku wynikającego z tego ograniczenia. Okoliczności przytoczone przez NEA mogłyby stanowić w tym zakresie rzeczowe powody mogące uzasadnić w obiektywny sposób to zróżnicowanie.

60. Należy jednak przypomnieć, że żadnej z przytoczonych okoliczności samej w sobie nie można uznać za obiektywny powód odmiennego traktowania. Przyznanie na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych nie może samo w sobie stanowić uzasadnienia dalszego obowiązywania wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej na zliberalizowanym rynku. Podobnie nie można powoływać się jedynie na obowiązek zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym, bowiem obowiązek ten nie istniał już w momencie nadania prawa do przyznania na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych.

61. Obiektywne uzasadnienie uprzywilejowania SEP lub jej następczyni prawnej mogłoby jednak wynikać z łącznej oceny obu tych elementów: jeśli uwzględnić zasadę równego traktowania przewidzianą w art. 7 ust. 5 dyrektywy, uprzywilejowanie to mogłoby zostać uzasadnione tym, że służy ono realizacji spornych wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej, które z kolei zostały zawarte w celu wykonania zobowiązań w interesie ogólnym. Takie uzasadnienie wymaga jednak, aby prawo wspólnotowe nie stało na przeszkodzie dalszemu obowiązywaniu spornych wieloletnich kontraktów po wejściu w życie dyrektywy 96/92 oraz aby uprzywilejowanie to nie wykraczało poza to, co jest konieczne (do osiągnięcia zamierzonego przez nie celu)( ).

a) Ocena wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej w świetle prawa wspólnotowego

62. Sama ustawa przejściowa z 2001 r. ustanawia związek pomiędzy przewidzianym w niej przyznaniem na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych na korzyść SEP a wieloletnimi kontraktami na dostawę energii elektrycznej zawartymi między nią a zagranicznymi producentami energii elektrycznej, mianowicie w art. 13 ust. 1 uzależnia ona przyznanie na zasadzie pierwszeństwa od istnienia tych kontraktów oraz przewiduje wyraźnie, że przyznanie na zasadzie pierwszeństwa ma miejsce w celu wykonania tych kontraktów.

Brak obowiązku wypowiedzenia zgodnie z dyrektywą 96/92

63. Należy przypomnieć, że dyrektywa nie zawiera wyraźnych uregulowań w odniesieniu do istniejących wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej, choć zgodnie z niezakwestionowanymi w tej kwestii oświadczeniami SEP takie kontrakty na dostawę energii elektrycznej są ogólnie przyjęte w branży. Z treści dyrektywy można jedynie wywnioskować, że „[p]lanowanie długoterminowe może być jednym ze sposobów wypełniania wspomnianych zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych”( ). Późniejsze rozporządzenie nr 1228/2003 opiera się najwidoczniej na założeniu, że kontrakty te co do zasady obowiązują: w znajdujących się w załączniku do rozporządzenia wytycznych w sprawie zarządzania i alokacji dostępnej zdolności przesyłowej połączeń wzajemnych pomiędzy systemami krajowymi stwierdzono wyraźnie w odniesieniu do wieloletnich kontraktów, że „[p]rawa do priorytetowego dostępu do zdolności przesyłowych połączeń wzajemnych nie są przyznawane tym kontraktom, które naruszają art. 81 i 82 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej”. Ponadto sprecyzowano, że „[i]stniejące kontrakty długoterminowe nie mają praw pierwokupu [w przypadku istniejących kontraktów długoterminowych nie przysługuje prawo pierwokupu], kiedy nadejdzie termin ich odnowienia” (wyróżnienia pochodzą ode mnie). Z powyższego należy w każdym razie wywnioskować, że prawo wtórne, z zastrzeżeniem wymogów prawa pierwotnego, co do zasady nie stoi na przeszkodzie obowiązywaniu długoterminowych kontraktów.

64. W tym kontekście Komisja zwraca ponadto uwagę na fakt, że dyrektywę 96/92 należy interpretować w świetle zasady pewności prawa oraz zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. Z orzecznictwa( ) można w szczególności wywnioskować, że „przepisy materialnego prawa wspólnotowego należy interpretować w ten sposób, że obowiązują one w stosunku do stanów faktycznych powstałych przed ich wejściem w życie jedynie wtedy, gdy z ich brzmienia, celu lub systematyki jasno wynika, że należy im przypisać taki skutek”. W odniesieniu do dalszego obowiązywania wieloletnich kontraktów na dostawy energii elektrycznej zawartych przed wejściem w życie dyrektywy 96/92 dyrektywa ta nie spełnia wymogów jasności i określoności.

65. W celu oceny wieloletnich kontraktów z punktu widzenia prawa wspólnotowego należy zatem przeanalizować przede wszystkim reguły konkurencji wynikające z art. 81 WE i 82 WE, a na art. 86 ust. 2 WE można powołać się w zakresie, w jakim sporne kontrakty zawarte zostały w celu wykonania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.

Wynikające z prawa konkurencji zasady oceny odnoszące się do wieloletnich kontraktów na dostawy energii elektrycznej

66. W tym kontekście – i to nie chcąc w tym miejscu przesądzać kwestii możliwości stosowania art. 81 WE i 82 WE do spornych przepisów prawa krajowego – wydaje się mieć szczególne znaczenie, że SEP – wspierana w tym zakresie przez rządy niderlandzki, francuski i norweski – podkreśla wysokie koszty inwestycji koniecznych w omawianym sektorze. Fakt podjęcia inwestycji celem realizacji wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej mógłby bowiem okazać się decydującym aspektem zarówno w ramach art. 81 WE, jak również w ramach art. 82 WE.

67. Zgodnie z art. 81 ust. 1 WE niezgodne ze wspólnym rynkiem i zakazane są wszelkie porozumienia między przedsiębiorstwami, które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi i których celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji wewnątrz wspólnego rynku. Artykuł 81 ust. 3 WE przewiduje jednak możliwość zwolnienia, o ile dane porozumienie zawiera obiektywne korzyści, które kompensują niekorzystną z punktu widzenia konkurencji sytuację. Przy założeniu, że wieloletnie kontrakty wywołują negatywne skutki dla konkurencji, można by sobie wyobrazić zwolnienie, w zakresie w jakim realizacja tych kontraktów wiąże się z inwestycjami stron umowy – np. ogólnie ujmując w nowe urządzenia służące do wytwarzania ze strony eksportera energii elektrycznej lub w rozszerzenie mocy połączeń między sieciami ze strony importera energii elektrycznej – gdyż takie inwestycje, pod warunkiem że strony umowy rzeczywiście ponoszą ich koszty, przynoszą w ostateczności korzyści wszystkim uczestnikom rynku( ).

68. W kwestii art. 82 WE i wynikającego z niego zakazu nadużywania pozycji dominującej na rynku należy zauważyć, że ogólna dyskusja odnosi się nie tyle do samych kontraktów na dostawę energii elektrycznej, ile do przyznania na zasadzie pierwszeństwa – tak jak w niniejszym przypadku – mocy przywozowych celem realizacji tych kontraktów. Istotne nadużycie mogłoby bowiem polegać na tym, że operator systemu stosuje wobec odbiorców nierówne warunki w przypadku świadczeń równoważnych [art. 82 lit. c) WE], stwarzając przez to innym uczestnikom rynku niekorzystne warunki konkurencji. Przyznanie na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych można by uznać za uprzywilejowanie określonych odbiorców, które należy uzasadnić. W dokonywaniu inwestycji związanych z realizacją wieloletnich kontraktów na dostawy energii elektrycznej można by doszukiwać się powtórnie obiektywnego uzasadnienia takiego nierównego traktowania, przy czym ciężar tych inwestycji musiałby spoczywać na stronie uprzywilejowanej, jak długo czerpie ona korzyści z przyznania na zasadzie pierwszeństwa.

69. Należy zatem stwierdzić, że brak z punktu widzenia prawa konkurencji zastrzeżeń co do wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej takiego rodzaju jak te tu rozpatrywane zakłada, iż w związku z ich realizacją dokonane zostały inwestycje, których ciężar spoczywa w sposób trwały na stronie umowy czerpiącej korzyści z przyznania na zasadzie pierwszeństwa mocy przesyłowych celem realizacji tych kontraktów. Istotnym aspektem jest przy tym, że niekorzystna z punktu widzenia konkurencji sytuacja wynikająca dla konkurentów z wieloletniego związania kontraktem kompensowana jest tymi inwestycjami uprzywilejowanych podmiotów.

70. W zakresie w jakim SEP – i rząd niderlandzki – powołują się na koszty udostępnienia ilości energii elektrycznej przewidzianej w wieloletnich kontraktach, wątpliwe jest jednak, czy koszty te mogą zostać uznane za inwestycje wspierające konkurencję. Wprawdzie SEP i rząd niderlandzki podnoszą, że koszty te są porównywalne z kosztami tworzenia nowych instalacji służących do wytwarzania, jako że z finansowego punktu widzenia nie sprawia różnicy, czy w celu długoterminowego zapewnienia zaopatrzenia w energię elektryczną importer energii elektrycznej podejmuje inwestycje w nowe instalacje służące do wytwarzania czy w wieloletnie kontrakty, niemniej trzeba temu przeciwstawić argument, że rozszerzenie mocy połączeń między sieciami wydaje się wspierać konkurencję o tyle, że z dodatkowej mocy korzystają także nowi uczestnicy rynku, podczas gdy niezależne od ilości koszty udostępnienia określonej ilości energii elektrycznej w ramach wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej umożliwiają przede wszystkim zaopatrywanie się w energię elektryczną na – zależnych od ilości – korzystniejszych warunkach. Wzmacnia to jednakże pozycję rynkową i tak już uprzywilejowanego importera energii elektrycznej i w związku z tym nie wydaje się, by wspierało to ogólnie konkurencję. Pozycja siły SEP zostaje bowiem przez to umocniona w takim zakresie, w jakim pozwala to SEP zapewnić sobie w średnioterminowym okresie źródło zaopatrzenia w energię elektryczną za granicą po porównywalnie korzystnych cenach, co z kolei odpowiednio zmniejsza atrakcyjność modeli ekonomicznych jej nowych konkurentów.

71. W niniejszej sprawie nie zostało do końca wyjaśnione, czy i w jakiej mierze SEP – lub jej dostawcy energii elektrycznej – dokonali inwestycji w związku z realizacją spornych wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej. Stąd do sądu krajowego będzie należeć ostateczna ocena okoliczności konkretnej sprawy. Na wypadek gdyby spornych wieloletnich kontraktów nie można było pogodzić z art. 81 WE i 82 WE, należy zbadać, w jakim stopniu możliwe jest przyjęcie uzasadnienia wieloletnich kontraktów zgodnie z art. 86 ust. 2 WE.

Zobowiązanie do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym

72. Artykuł 86 ust. 2 WE zawiera korzystne w szczególności dla przedsiębiorstw zobowiązanych do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym uregulowanie stanowiące wyjątek od postanowień traktatu. Postanowienie to zezwala państwom członkowskim na przyznawanie takim przedsiębiorstwom praw wyłącznych sprzecznych z traktatem( ). W wyrokach dotyczących monopoli importowych i eksportowych na rynku energii elektrycznej i gazu ziemnego( ) Trybunał stwierdził, że można powołać się na art. 86 ust. 2 WE także w celu uzasadnienia naruszenia postanowień traktatu, które są adresowane do państw członkowskich – w tych sprawach art. 31 WE( ).

73. Przesłanką tego jest jednak, że te wyjątki od postanowień traktatu są konieczne do wykonania powierzonego przedsiębiorstwu szczególnego zadania w ogólnym interesie gospodarczym.

74. Aby art. 86 ust. 2 WE mógł zostać zastosowany, wymagane jest, aby danym przedsiębiorstwom powierzono takie szczególne zadanie. W niniejszej sprawie bezsprzeczne jest, że przed otwarciem rynków przez dyrektywę 96/92 SEP zobowiązana została do wykonywania takich zadań( ).

75. Podobnie bezsprzeczne jest, że wymienione wieloletnie kontrakty na dostawę energii elektrycznej zostały zawarte jeszcze przed liberalizacją w celu wykonania zobowiązań w ogólnym interesie gospodarczym związanych z tymi zadaniami. Z tego punktu widzenia nie należy powątpiewać w fakt, że sporne kontrakty spełniały z wystarczającym prawdopodobieństwem, w każdym razie w momencie ich zawarcia, kryterium konieczności przewidziane w art. 86 ust. 2 WE.

76. Jeżeli zatem w świetle powyższych rozważań wieloletnie kontrakty na dostawę energii elektrycznej należy uznać za zgodne z prawem wspólnotowym w momencie ich zawarcia, należy w dalszej kolejności zbadać, w jakim zakresie można zapewnić ich realizację w drodze omawianego przyznania na zasadzie pierwszeństwa mocy na przywóz energii elektrycznej. W tym kontekście należy zbadać, czy rozpatrywane uregulowanie krajowe jest proporcjonalne do zamierzonego celu, a mianowicie realizacji takich wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej.

b) W przedmiocie omawianego przyznania na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych i jego proporcjonalności

77. Przyznanie na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych zgodnie z rozpatrywanym uregulowaniem krajowym wydaje się w każdym wypadku zdatne do zapewnienia realizacji istniejących wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej.

78. Poza przedstawioną powyżej zgodnością wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej z prawem wspólnotowym należy w tym miejscu stwierdzić, że kontrakty, których realizację zapewnić ma przyznanie na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych, były zgodnie z niekwestionowanymi oświadczeniami ogólnie przyjęte w branży i nie można ich uznać za stanowiące nadużycie prawa.

79. Takie nadużycie, na przykład z uwagi na zawarcie wieloletnich kontraktów w momencie, gdy można już było przewidzieć otwarcie rynku – wraz z uchyleniem krajowych zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych – nie zostało podniesione( ). Dalsze nadużycia, tak jak zostały one naszkicowane przez Vereiniging voor Energie, Milieu en Water w uwagach na piśmie( ), na przykład ograniczenie krajowej produkcji energii elektrycznej w celu całkowitego wykorzystania uprzywilejowanych mocy przywozowych oraz utrzymania wysokich cen na rynku krajowym, można określić jedynie jako hipotezy.

80. Należałoby przyjąć konieczność przyznania na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych wówczas, gdyby nie istniały żadne inne uregulowania, które w mniejszym stopniu ograniczają dostęp powódek do sieci. Pojawia się zatem pytanie, czy brak takiego uregulowania stałby w końcu na przeszkodzie dalszemu obowiązywaniu kontraktów.

81. W tym kontekście w sposób kontrowersyjny dyskutowano kwestię, czy wypowiedzenie wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej jest prawnie możliwe i czy można tego wymagać od SEP, mając na uwadze względy ekonomiczne, tak iż ostatecznie przyznanie na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych z uwagi na realizację istniejących wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej mogłoby się wydawać niekonieczne. W tym zakresie decydujące znaczenie wydaje się mieć brak przepisów wspólnotowych – zarówno dotyczących ewentualnego obowiązku wypowiedzenia, jak i dotyczących wyboru w ramach polityki energetycznej, którego muszą dokonać państwa członkowskie, pomiędzy dalszym obowiązywaniem danych kontraktów a ewentualnym finansowaniem kosztów związanych z wypowiedzeniem. Vereiniging voor Energie, Milieu en Water podniosło w tym zakresie( ), iż rozważano możliwość wypowiedzenia kontraktów wraz z finansowaniem związanych z tym kosztów jako „stranded costs”, czego jednak w efekcie nie uznano za celowe( ). Tymczasem chodzi tu o decyzję uznaniową danego państwa członkowskiego, która w żadnym razie nie narusza prawa wtórnego( ).

82. Ponadto sąd krajowy ma obowiązek stwierdzić, czy i na ile kontrakty, których realizacja ma zapewnić rozpatrywaną tu możliwość przyznania na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych, zawierały możliwość wypowiedzenia oraz czy z możliwości tej można było skorzystać przy spełnieniu uzasadnionych ekonomicznie warunków.

83. Z zastrzeżeniem wyniku tego badania istnieją powody przemawiające za uznaniem rozpatrywanego uregulowania krajowego za konieczne. Także interes Wspólnoty nie stoi temu na przeszkodzie.

84. Artykuł 3 ust. 3 dyrektywy przypomina co prawda, że „[i]nteres Wspólnoty obejmuje, między innymi, konkurencję w odniesieniu do uprawnionych odbiorców, zgodnie z niniejszą dyrektywą i art. [86] traktatu”, swobodny dostęp do rynku w postaci swobodnego dostępu do sieci nie jest jednak nieograniczony: art. 17 ust. 5 dyrektywy precyzuje bowiem, że prawo dostępu do sieci może ulec ograniczeniu( ).

85. W odniesieniu do interesu Wspólnoty należy ponadto zaznaczyć, iż omawiany przepis prawa krajowego nie narusza intensywności wymiany handlowej energii elektrycznej pomiędzy państwami członkowskimi( ). Obejmuje ona poza tym tylko ograniczoną część mocy połączeń między sieciami w Niderlandach i w innych państwach członkowskich( ). Rząd francuski podaje w tym zakresie w wątpliwość istnienie zakłócenia konkurencji wewnątrz Wspólnoty( ).

86. W odniesieniu do współmierności rozpatrywanego uregulowania krajowego nadającego pozycję uprzywilejowaną należy postulować, aby ilości energii elektrycznej objęte przyznaniem na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych nie przekraczały ilości będących przedmiotem kontraktów wieloletnich( ). Także ta przesłanka wydaje się być w niniejszym przypadku spełniona, bowiem przyznanie na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych następuje tylko na wniosek SEP.

87. W dalszej kolejności należy postulować, aby niewykorzystane moce, które zostały udostępnione danemu przedsiębiorstwu przez operatora systemu, zostały ponownie udostępnione innym podmiotom( ). Zgodnie z niekwestionowanymi w tym zakresie oświadczeniami rządu niderlandzkiego u podstaw rozpatrywanego uregulowania leży zasada „use it or loose it”.

88. W odniesieniu do współmierności przyznania na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych wydaje się w końcu mieć znaczenie, że przewidziane przyznanie na zasadzie pierwszeństwa mocy przesyłowej w obrębie sieci przesyłowej jest czasowo ograniczone – i stopniowane – odpowiednio do okresu obowiązywania wieloletnich kontraktów, co nasuwa wniosek, że dane uregulowanie jest proporcjonalne do zamierzonych celów – mianowicie zapewnienia realizacji kontraktów, które same zostały zawarte w celu wykonania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych.

89. Znaczenie zdaje się mieć również to, iż przyznanie na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych nie następuje bez świadczenia wzajemnego. Przychody z tego świadczenia są przeznaczone na określony cel i zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy z 1998 r. mają one służyć poprawieniu mocy połączeń między sieciami.

90. Końcowa ocena proporcjonalności rozpatrywanych środków krajowych leży w każdym wypadku w gestii sądu krajowego uwzględniającego wszystkie okoliczności konkretnej sprawy.

91. Wobec powyższych rozważań na drugie pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć w ten sposób, że art. 7 ust. 5 dyrektywy 96/92 znajduje zastosowanie do przyznania na zasadzie pierwszeństwa mocy przesyłowych energii elektrycznej. Zasada niedyskryminacji wynikająca z art. 7 ust. 5 dyrektywy 96/92 nie stoi na przeszkodzie takiemu przyznaniu na zasadzie pierwszeństwa mocy przesyłowych energii elektrycznej na podstawie przepisu ustawowego, w zakresie w jakim takie uprzywilejowane traktowanie nie wykracza poza ramy konieczne do realizacji wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej oraz w zakresie w jakim kontrakty te nie naruszają prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 81 WE, 82 WE oraz 86 ust. 2 WE.

C – W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego

92. Pierwsze pytanie prejudycjalne dotyczy w głównej mierze uzasadnienia, zgodnie z art. 86 ust. 2 WE, ewentualnych naruszeń prawa pierwotnego dokonanych na podstawie rozpatrywanych przepisów prawa krajowego.

93. Przesłanki stosowania art. 86 ust. 2 WE zostały już omówione, tak więc w tym zakresie można odesłać do powyższych wywodów( ). Bezsprzeczne jest, że SEP, względnie jej następczyni prawna NEA, nie jest już zobowiązana do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym, stąd wykluczone jest bezpośrednie stosowanie art. 86 ust. 2 WE do rozpatrywanego uregulowania krajowego( ). Odpowiednio do propozycji odpowiedzi na drugie pytanie prejudycjalne należy wyjść z założenia, że ewentualne zobowiązanie do zarządzania zadaniami wykonywanymi w ogólnym interesie gospodarczym należy przyjąć jako podstawę oceny przy dokonywaniu oceny istnienia nierównego traktowania danych uczestników rynku, którego nie można uzasadnić w obiektywny sposób.

94. Do zbadania pozostaje kwestia, w jakim zakresie przytoczone przez sąd krajowy postanowienia prawa pierwotnego mogą stać na przeszkodzie uregulowaniu takiego rodzaju, o którym tu mowa.

1. Artykuł 28 WE jako kryterium oceny?

95. Zarówno w ramach procedury pisemnej, jak i podczas rozprawy, w sposób bardzo kontrowersyjny dyskutowana była kwestia, w jakim zakresie należy uwzględnić art. 28 WE jako kryterium oceny.

96. Rząd francuski powołuje się w tym zakresie na wyrok z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie C‑324/99( ), zgodnie z którym „w przypadku gdy jakaś kwestia jest uregulowana w zharmonizowany sposób na szczeblu wspólnotowym, wszelkie działania organów krajowych z tym związane należy oceniać w świetle przepisów tego środka harmonizacyjnego, a nie w świetle postanowień art. 30, 34 oraz 36 traktatu”.

97. NEA, jako następczyni prawna SEP, podnosi, że nawet gdyby należało zbadać rozpatrywane uregulowanie krajowe w świetle art. 28 WE, ograniczenie swobody przepływu towarów jest wykluczone, w zakresie w jakim ewentualne ograniczenia mocy sieci przesyłowych, a zwłaszcza połączeń między sieciami, wynikałyby z przyczyn technicznych; rozpatrywane uregulowanie krajowe wyciągałoby wówczas jedynie konsekwencje z faktu istnienia tak czy owak zjawiska wąskiego gardła.

98. Należy przyznać rządowi francuskiemu rację, że w zakresie, w jakim przepisy dyrektywy wyczerpująco regulują dostęp do sieci przesyłowej, nie uwzględnia się prawa pierwotnego. Moim zdaniem wątpliwe jest, czy w ramach art. 28 WE można podnieść aspekty prawne, które nie były jeszcze dyskutowane w związku z wykładnią art. 7 ust. 5 dyrektywy, tak więc bezcelowe wydaje się określenie w sposób wiążący stopnia harmonizacji osiągniętego na podstawie dyrektywy 96/92.

99. W kwestii stopnia harmonizacji osiągniętego na podstawie dyrektywy 96/92 należy w każdym razie stwierdzić, że – jak już wyżej przedstawiono( ) – nie wyjaśnia ona wielu konkretnych zagadnień dotyczących dostępu do sieci przesyłowych. I tak w szczególności znamienne jest, że najnowsze rozporządzenie nr 1228/2003( ) próbuje uregulować kilka związanych z tym problemów( ). Wobec zakresu zasady niedyskryminacji wyrażonej w dyrektywie 96/92( ) zasada ta wydaje się mieć poniekąd nadrzędny charakter w stosunku do specyficznych uregulowań dotyczących dostępu.

100. Gdyby w związku z powyższym Trybunał mimo wszystko chciał analizować art. 28 WE, odnośnie do jego zakresu stosowania należy przypomnieć wyrok w sprawie Dassonville, zgodnie z którym art. 28 WE stoi na przeszkodzie obowiązywaniu każdego uregulowania państw członkowskich, które jest w stanie, bezpośrednio lub pośrednio, faktycznie lub potencjalnie, utrudnić handel wewnątrzwspólnotowy( ). Nie podlega dyskusji, że moc sieci przesyłowych oraz połączeń między sieciami jest technicznie ograniczona; jeżeli jednak popyt przewyższa dostępną moc, to z uwagi na dostęp do sieci przesyłowej chroniony przez art. 28 WE nie jest obojętna metoda leżąca u podstaw podziału dostępnej mocy, jak doskonale ilustruje to właśnie sprawa zawisła przed sądem krajowym( ). Zapewnienie pierwszeństwa w dostępie do sieci jest zatem w stanie utrudnić lub nawet uniemożliwić dostęp innych uczestników. Z tego punktu widzenia przyznanie na zasadzie pierwszeństwa mocy przesyłowych w wewnątrzwspólnotowej wymianie energii elektrycznej nie ogranicza się do rozdzielenia w oparciu o obiektywne zasady dobra deficytowego – to jest mocy połączeń między sieciami – pomiędzy uczestników rynku( ).

101. Dokumenty robocze Komisji( ) pokazują w tym zakresie, że różne metody przyznawania mocy mogą służyć zarządzaniu ograniczeniami( ). Należy przy tym rozróżnić metody ukierunkowane na rynek( ) oraz inne metody( ), przy czym 6. Regulatory Forum for Electricity we Florencji opowiedziało się za rozwiązaniami ukierunkowanymi na rynek. Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1228/2003 potwierdza ten wybór, stwierdzając, że „[p]roblemy ograniczeń przesyłowych sieci są rozwiązywane poprzez niedyskryminacyjne rozwiązania oparte na rynku”.

102. Przyznanie na zasadzie pierwszeństwa mocy przesyłowych należałoby więc oceniać w świetle art. 28 WE, o ile przyznanie to jedynie zaostrza istniejące ograniczenie i zawęża dodatkowo możliwości stosowania rozwiązań ukierunkowanych na rynek. Postanowienie to zostałoby naruszone w szczególności wówczas, gdyby przyznanie na zasadzie pierwszeństwa mocy przesyłowych miało dyskryminacyjny charakter, co prowadzi nas ponownie do zasady niedyskryminacji przewidzianej w art. 7 ust. 5 dyrektywy 96/92( ).

2. W przedmiocie wspólnotowych reguł konkurencji

a) Zakres stosowania art. 81 WE oraz 82 WE

103. Za punkt wyjścia należy obrać stwierdzenie, że przedmiotem niniejszego postępowania prejudycjalnego jest przyznanie na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych w celu wykonania wieloletnich zobowiązań odbioru – a nie same wieloletnie kontrakty na dostawę energii elektrycznej będące ich podstawą.

104. Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem „art. 81 WE oraz 82 WE obowiązują tylko w stosunku do działań antykonkurencyjnych podejmowanych przez przedsiębiorstwa z własnej inicjatywy. Artykuły 81 WE oraz 82 WE nie znajdują zastosowania w przypadku, gdy działanie antykonkurencyjne jest nałożone na przedsiębiorstwa krajowymi przepisami prawa lub gdy przepisy te stwarzają ramy prawne wykluczające wszelką możliwość działania przedsiębiorstw zgodnego z regułami konkurencji. W takim przypadku u źródła ograniczenia konkurencji nie leżą, jak zakładają te przepisy, samodzielne działania przedsiębiorstw”( ).

105. W niniejszej sprawie należy więc stwierdzić, że przyznanie na zasadzie pierwszeństwa mocy przesyłowych następuje na podstawie krajowych przepisów prawa. W konsekwencji – niezależnie od ewentualnego zastosowania art. 81 WE i 82 WE do samych wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej( ) – postanowienia te nie mają bezpośredniego zastosowania w ramach oceny spornych tu przepisów prawa krajowego.

106. Jednakże należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 86 ust. 1 WE państwa członkowskie, w odniesieniu do przedsiębiorstw, którym przyznają prawa specjalne lub wyłączne, nie mogą wprowadzać ani utrzymywać w mocy środków sprzecznych z traktatem, a w szczególności z jego art. 12 oraz 81–89. Pojawia się zatem pytanie, na ile art. 81 WE oraz 82 WE w związku z art. 86 ust. 1 WE stoją na przeszkodzie istnieniu ustawowego uregulowania takiego rodzaju, o którym tu mowa.

b) Zakres stosowania art. 86 ust. 1 WE

107. Stosowanie art. 86 ust. 1 WE w stosunku do przedsiębiorstw zakłada przyznanie im praw specjalnych lub wyłącznych.

108. Zgodnie z niderlandzką ustawą przejściową z 2001 r. przyznanie na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych w ramach sieci przesyłowej energii elektrycznej zastrzeżone zostało dla jednego przedsiębiorstwa w celu realizacji wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej zawartych przez nie z zagranicznymi producentami energii elektrycznej. Stąd chodzi tu o prawo zagwarantowane przez państwo członkowskie ograniczonej liczbie przedsiębiorstw na danym obszarze na podstawie przepisów ustawowych lub administracyjnych – a zatem o prawo specjalne w rozumieniu art. 86 ust. 1 WE.

3. Przyznanie na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych jako zagadnienie z zakresu prawa konkurencji

109. Przyznanie na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych nastąpiło bezpośrednio na podstawie krajowych przepisów prawa, bez zawarcia porozumienia ograniczającego konkurencję między przedsiębiorstwami – np. między SEP a operatorem systemu. Stąd można pominąć badanie art. 81 WE( ).

110. O ile operatora systemu należy uznać za przedsiębiorstwo, art. 82 WE mógłby mieć natomiast zastosowanie, jako że rozpatrywane przepisy prawa krajowego zobowiązują ostatecznie operatora systemu do stosowania wobec partnerów handlowych nierównych warunków w przypadku świadczeń równoważnych, co stwarzania tym partnerom niekorzystne warunki konkurencji( ).

111. Odnośnie do przyznania na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych w celu realizacji wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej art. 82 lit. c) WE w związku z art. 86 ust. 1 WE podnosi kwestię dyskryminacji uczestników rynku. Dyskryminacja w rozumieniu art. 82 lit. c) WE nie ma jednak miejsca, jeżeli jest ona uzasadniona obiektywnymi powodami. W tym zakresie można odesłać do wywodów w przedmiocie zasady niedyskryminacji przewidzianej w art. 7 ust. 5 WE( ), wobec czego również art. 82 lit. c) WE nie porusza dodatkowego aspektu w ramach prawnej oceny rozpatrywanych przepisów prawa krajowego; w konsekwencji pominąć można odrębne badanie.

112. O ile w celu dokonania oceny postępowania SEP bądź jej następczyni prawnej w związku z zapewnieniem możliwości przyznania na zasadzie pierwszeństwa mocy przywozowych art. 82 WE uwzględnia się poprzez art. 86 ust. 1 WE, powstaje pytanie, w jakim zakresie spółka uprzywilejowana na skutek powyższego przyznania, o ile ma ona pozycję dominującą na relewantnym rynku, wykorzystuje korzyści wypływające z tego przyznania w celu wzmocnienia swojej pozycji dominującej, zmniejszenia intensywności konkurencji lub utrudnienia dostępu do rynku nowych podmiotów. W tym zakresie należałoby najpierw stwierdzić, czy SEP lub jej następczyni prawna ma pozycję dominującą. Niezależnie od tego przyjęcie z jednej strony, że odmienne traktowanie poszczególnych uczestników rynku jest obiektywnie uzasadnione, z drugiej zaś strony, że to samo uregulowanie stanowi przyczynę nadużycia w rozumieniu art. 82 WE, prowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności.

V – Wnioski

113. Wobec powyższych rozważań proponuję Trybunałowi udzielenie następującej odpowiedzi na pytania prejudycjalne:

1. Artykuł 7 ust. 5 dyrektywy 96/92/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 grudnia 1996 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej stosuje się do przyznania na zasadzie pierwszeństwa mocy przesyłowych energii elektrycznej.

2. Zasada niedyskryminacji przewidziana w art. 7 ust. 5 dyrektywy 96/92 nie stoi na przeszkodzie takiemu przyznaniu na zasadzie pierwszeństwa mocy przesyłowych energii elektrycznej na podstawie przepisu ustawowego, o ile to uprzywilejowane traktowanie nie wykracza poza ramy konieczne do realizacji wieloletnich kontraktów na dostawę energii elektrycznej i o ile te kontrakty nie naruszają prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 81 WE, 82 WE oraz 86 ust. 2 WE.