OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ANTHONY’EGO MICHAELA COLLINSA

przedstawiona w dniu 15 grudnia 2022 r.( )

Sprawa C‑204/21

Komisja Europejska

przeciwko

Rzeczypospolitej Polskiej

Artykuł 258 TFUE – Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów – Zasada państwa prawnego – Niezawisłość sędziowska – Skuteczna ochrona prawna w dziedzinach objętych prawem Unii – Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 267 TFUE – Kontrola poszanowania unijnego wymogu niezawisłego i bezstronnego sądu – Wyłączna właściwość Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego (Polska) – Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego – Prawo do poszanowania życia prywatnego – Prawo do ochrony danych osobowych – Rozporządzenie (UE) 2016/679





Spis treści





I. Zakres skargi

II. Ramy prawne – prawo polskie

A. Zmieniona ustawa o Sądzie Najwyższym

B. Prawo o ustroju sądów powszechnych w zmienionym brzmieniu

C. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zmienionym brzmieniu

D. Ustawa zmieniająca – przepisy przejściowe

III. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

IV. Postępowanie przed Trybunałem

V. Kontekst prawny

VI. Analiza prawna

A. Zarzut drugi. Wyłączna właściwość Izby Kontroli Nadzwyczajnej do rozpatrywania zarzutów i zagadnień prawnych dotyczących braku niezależności sądu lub braku niezawisłości sędziego

1. Argumentacja stron

2. Ocena

a) Dopuszczalność

b) Co do istoty

B. Zarzut pierwszy. Zakaz badania przez sądy krajowe spełnienia wymogu prawa Unii dotyczącego skutecznego środka prawnego przed niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym uprzednio na mocy ustawy

1. Argumentacja stron

2. Ocena

a) Dopuszczalność

b) Co do istoty

1) Uwagi wstępne dotyczące zakresu podnoszonych przez Komisję zarzutów pierwszego i drugiego

2) Prawo do skutecznego środka prawnego przed niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym uprzednio na mocy ustawy

C. Zarzut trzeci. Wprowadzenie przewinienia dyscyplinarnego w związku z badaniem poszanowania unijnych wymogów dotyczących niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy

1. Argumentacja stron

2. Ocena

a) Uwagi wstępne dotyczące zakresu podnoszonych przez Komisję zarzutów drugiego i trzeciego

b) Postępowanie dyscyplinarne

D. Zarzut czwarty. Właściwość Izby Dyscyplinarnej do orzekania w sprawach mających bezpośredni wpływ na status sędziów i asesorów sądowych i pełnienie przez nich urzędu

1. Argumentacja stron

2. Ocena

E. Zarzut piąty. Naruszenie podstawowego prawa sędziów do poszanowania ich życia prywatnego i prawa do ochrony danych osobowych

1. Argumentacja stron

2. Ocena

VII. W przedmiocie kosztów

VIII. Wnioski





I. Zakres skargi

1. Rozpatrywana tu skarga oparta na art. 258 TFUE została wniesiona w kontekście uchwalenia przez Rzeczpospolitą Polską ustawy z dnia 20 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw( ) (zwanej dalej „ustawą zmieniającą”). Komisja Europejska twierdzi w istocie, że niektóre przepisy ustawy zmieniającej są niezgodne z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”), art. 267 TFUE, zasadą pierwszeństwa prawa Unii, jak również z prawem do poszanowania życia prywatnego i prawem do ochrony danych osobowych, które zostały zagwarantowane w art. 7 i art. 8 ust. 1 karty praw podstawowych, jak również w art. 6 ust. 1 lit. c) i e), art. 6 ust. 3 oraz art. 9 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólnego rozporządzenia o ochronie danych)( ) (zwanego dalej „RODO”).

2. Komisja podniosła w skardze pięć zarzutów.

3. Pierwsze trzy zarzuty, które są ze sobą powiązane, dotyczą tego, że ustawa zmieniająca ogranicza lub wyłącza możliwość zapewnienia przez sąd krajowy, aby jednostce powołującej się na prawa wywodzone z prawa Unii został zapewniony dostęp do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy, co stanowi uchybienie zobowiązaniom z art. 19 ust. 1 TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych i art. 267 TFUE. Pierwsze dwa zarzuty dotyczą także tego, że ustawa zmieniająca narusza zasadę pierwszeństwa. W sprawach związanych ze stosowaniem lub z wykładnią prawa Unii państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia poszanowania prawa podstawowego do skutecznego środka prawnego przed niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym uprzednio na mocy ustawy. Każda jednostka powinna co do zasady mieć możliwość powołania się na naruszenie tego prawa przed sądem krajowym. Oznacza to, że każdy sąd krajowy powinien mieć możliwość ustalenia, czy prawo do rozpoznania sprawy dotyczącej praw jednostki wywodzonych z prawa Unii przed niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym uprzednio na mocy ustawy nie zostało naruszone. Wszelkie ograniczenie lub wyłączenie możliwości zapewnienia przez sąd krajowy, aby jednostce powołującej się na prawa wywodzone z prawa Unii został zapewniony dostęp do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy stanowi uchybienie zobowiązaniom wynikającym z wyżej wymienionych postanowień( ).

4. Zarzut czwarty dotyczy właściwości przyznanej na mocy ustawy zmieniającej Izbie Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego (Polska) w sprawach dotyczących statusu sędziego. Komisja twierdzi, że ponieważ Izba Dyscyplinarna nie spełnia wymaganych standardów niezawisłości sędziowskiej i bezstronności, wspomniana ustawa narusza niezawisłość sędziów, których status podlega kognicji Izby Dyscyplinarnej, a tym samym narusza art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

5. Zarzut piąty dotyczy wprowadzonego na mocy ustawy zmieniającej obowiązku przekazywania przez sędziów informacji o ich działalności publicznej i społecznej w zrzeszeniach i fundacjach nieprowadzących działalności gospodarczej, w tym o członkostwie w partii politycznej przed powołaniem na stanowisko sędziego, oraz publikacji tych informacji. Zdaniem Komisji obowiązki te ze względu na ich nieproporcjonalny charakter naruszają prawo do poszanowania życia prywatnego oraz prawo do ochrony danych osobowych, które zostały zagwarantowane w art. 7 i art. 8 ust. 1 karty praw podstawowych, jak również w art. 6 ust. 1 lit. c) i e), art. 6 ust. 3 oraz art. 9 ust. 1 RODO.

II. Ramy prawne – prawo polskie

A. Zmieniona ustawa o Sądzie Najwyższym

6. Na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r.( ) o Sądzie Najwyższym w Sądzie Najwyższym utworzono dwie nowe izby – Izbę Dyscyplinarną oraz Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (zwaną dalej „Izbą Kontroli Nadzwyczajnej”).

7. W zakresie istotnym dla niniejszego postępowania ustawą zmieniającą dokonano nowelizacji ustawy o Sądzie Najwyższym, w szczególności poprzez wprowadzenie do jej art. 26 paragrafów 2–6, do jej art. 27 § 1 – punktu 1a, do jej art. 45 – paragrafu 3, do jej art. 82 – paragrafów 2–5 oraz poprzez zmianę art. 29 i art. 72 § 1.

8. Zgodnie z art. 26 §§ 2–6 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym:

„§ 2. Do właściwości Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych należy rozpoznawanie wniosków lub oświadczeń dotyczących wyłączenia sędziego albo o oznaczenie sądu, przed którym ma się toczyć postępowanie, obejmujących zarzut braku niezależności sądu lub braku niezawisłości sędziego. Sąd rozpoznający sprawę przekazuje niezwłocznie wniosek Prezesowi Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych celem nadania mu dalszego biegu na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Przekazanie wniosku Prezesowi Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych nie wstrzymuje biegu toczącego się postępowania.

§ 3. Wniosek, o którym mowa w § 2, pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli obejmuje ustalenie oraz ocenę zgodności z prawem powołania sędziego lub jego umocowania do wykonywania zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości.

§ 4. Do właściwości Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych należy rozpoznawanie skarg o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów wojskowych oraz sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli niezgodność z prawem polega na podważeniu statusu osoby powołanej do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, która wydała orzeczenie w sprawie.

§ 5. Do postępowania w sprawach, o których mowa w § 4, stosuje się odpowiednie przepisy o stwierdzeniu niezgodności z prawem prawomocnych orzeczeń, a w sprawach karnych przepisy o wznowieniu postępowania sądowego zakończonego prawomocnym orzeczeniem. Nie jest konieczne uprawdopodobnienie ani wyrządzenie szkody, spowodowanej przez wydanie orzeczenia, którego skarga dotyczy.

§ 6. Skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, o którym mowa w § 4, można wnieść do Sądu Najwyższego – Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, z pominięciem sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie, a także w razie nieskorzystania przez stronę z przysługujących jej środków prawnych, w tym skargi nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego”.

9. Artykuł 27 § 1 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym stanowi:

„Do właściwości Izby Dyscyplinarnej należą sprawy:

[…]

1a) o zezwolenie na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej lub tymczasowe aresztowanie sędziów, asesorów sądowych, prokuratorów i asesorów prokuratury;

2) z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych dotyczące sędziów Sądu Najwyższego;

3) z zakresu przeniesienia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku”.

10. W myśl art. 29 §§ 2 i 3 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym:

„§ 2. W ramach działalności Sądu Najwyższego lub jego organów niedopuszczalne jest kwestionowanie umocowania sądów i trybunałów, konstytucyjnych organów państwowych oraz organów kontroli i ochrony prawa.

§ 3. Niedopuszczalne jest ustalanie lub ocena przez Sąd Najwyższy lub inny organ władzy zgodności z prawem powołania sędziego lub wynikającego z tego powołania uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości”.

11. Artykuł 45 § 3 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym stanowi:

„Oświadczenie, o którym mowa w art. 88a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, sędzia Sądu Najwyższego składa Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego, zaś Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego – Krajowej Radzie Sądownictwa”.

12. Artykuł 72 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym brzmi następująco:

„Sędzia Sądu Najwyższego odpowiada dyscyplinarnie za przewinienia służbowe (dyscyplinarne), w tym za:

1) oczywistą i rażącą obrazę przepisów prawa;

2) działania lub zaniechania mogące uniemożliwić lub istotnie utrudnić funkcjonowanie organu wymiaru sprawiedliwości;

3) działania kwestionujące istnienie stosunku służbowego sędziego, skuteczność powołania sędziego, lub umocowanie konstytucyjnego organu Rzeczypospolitej Polskiej”.

13. Zgodnie z art. 73 § 1 omawianej ustawy Izba Dyscyplinarna jest sądem dyscyplinarnym drugiej (i ostatniej) instancji dla sędziów sądów powszechnych oraz sądem dyscyplinarnym pierwszej i drugiej instancji dla sędziów Sądu Najwyższego.

14. Artykuł 82 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym stanowi:

„[…]

§ 2. Sąd Najwyższy, rozpoznając sprawę, w której występuje zagadnienie prawne dotyczące niezawisłości sędziego lub niezależności sądu, odracza jej rozpoznanie i przedstawia to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi całej Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego.

§ 3. Jeżeli Sąd Najwyższy, rozpoznając wniosek, o którym mowa w art. 26 § 2, poweźmie poważne wątpliwości co do wykładni przepisów prawa mających być podstawą orzeczenia, może odroczyć rozpoznanie wniosku i przedstawić zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi całej Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego.

§ 4. Podejmując uchwałę, o której mowa w § 2 lub 3, Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych nie jest związana uchwałą innego składu Sądu Najwyższego, choćby uzyskała ona moc zasady prawnej.

§ 5. Uchwała składu całej Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego podjęta na podstawie § 2 lub 3 wiąże wszystkie składy Sądu Najwyższego. Odstąpienie od uchwały mającej moc zasady prawnej wymaga ponownego rozstrzygnięcia w drodze uchwały przez pełny skład Sądu Najwyższego, do podjęcia której wymagana jest obecność co najmniej 2/3 liczby sędziów każdej z izb. Przepisu art. 88 nie stosuje się”.

B. Prawo o ustroju sądów powszechnych w zmienionym brzmieniu

15. Ustawą zmieniającą znowelizowano ustawę z dnia 27 lipca 2001 r.( ) – Prawo o ustroju sądów powszechnych (zwaną dalej „p.u.s.p.”) poprzez wprowadzenie do niej w szczególności art. 42a oraz dodanie paragrafu 4 do jej art. 55, a także zmianę jej art. 107 § 1 i art. 110 § 2a.

16. Artykuł 42a p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu stanowi:

„§ 1. W ramach działalności sądów lub organów sądów niedopuszczalne jest kwestionowanie umocowania sądów i trybunałów, konstytucyjnych organów państwowych oraz organów kontroli i ochrony prawa.

§ 2. Niedopuszczalne jest ustalanie lub ocena przez sąd powszechny lub inny organ władzy zgodności z prawem powołania sędziego lub wynikającego z tego powołania uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości.

[…]”.

17. Artykuł 55 § 4 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu przewiduje:

„Sędzia może orzekać we wszystkich sprawach w swoim miejscu służbowym, a w innych sądach w przypadkach określonych w ustawie (jurysdykcja sędziego). Przepisy o przydziale spraw oraz wyznaczaniu i zmianie składu sądu nie ograniczają jurysdykcji sędziego i nie mogą być podstawą stwierdzenia sprzeczności składu sądu z przepisami prawa, nienależytego obsadzenia sądu lub udziału osoby nieuprawnionej lub niezdolnej do orzekania w wydaniu orzeczenia”.

18. Artykuł 88a p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu nakłada na wszystkich polskich sędziów( ) obowiązek ujawnienia szczególnych informacji, które następnie podlegają udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej:

„§ 1. Sędzia jest obowiązany do złożenia pisemnego oświadczenia o:

1) członkostwie w zrzeszeniu, w tym w stowarzyszeniu – ze wskazaniem nazwy i siedziby zrzeszenia, pełnionych funkcji oraz okresu członkostwa;

2) funkcji pełnionej w organie fundacji nieprowadzącej działalności gospodarczej – ze wskazaniem nazwy i siedziby fundacji oraz okresu pełnienia funkcji;

3) członkostwie w partii politycznej przed powołaniem na stanowisko sędziego, a także w okresie sprawowania urzędu przed dniem 29 grudnia 1989 r. – ze wskazaniem nazwy partii, pełnionych funkcji oraz okresu członkostwa.

§ 2. Oświadczenia, o których mowa w § 1, sędziowie składają prezesowi właściwego sądu apelacyjnego, a prezesi sądów apelacyjnych – Ministrowi Sprawiedliwości.

§ 3. Oświadczenia, o których mowa w § 1, składa się w terminie 30 dni od dnia objęcia urzędu sędziego, a także w terminie 30 dni od powstania lub ustania okoliczności, o których mowa w § 1.

§ 4. Informacje zawarte w oświadczeniach, o których mowa w § 1, są jawne i podlegają udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie później niż 30 dni od dnia złożenia oświadczenia uprawnionemu podmiotowi”.

19. Zgodnie z art. 107 § 1 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu:

„Sędzia odpowiada dyscyplinarnie za przewinienia służbowe (dyscyplinarne), w tym za:

[…]

2) działania lub zaniechania mogące uniemożliwić lub istotnie utrudnić funkcjonowanie organu wymiaru sprawiedliwości;

3) działania kwestionujące istnienie stosunku służbowego sędziego, skuteczność powołania sędziego, lub umocowanie konstytucyjnego organu Rzeczypospolitej Polskiej;

[…]”.

20. Artykuł 110 § 2a p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu stanowi:

„Do rozpoznawania spraw, o których mowa w art. 37 § 5 i art. 75 § 2 pkt 3, właściwy miejscowo jest sąd dyscyplinarny, w okręgu którego pełni służbę sędzia objęty postępowaniem. W sprawach, o których mowa w art. 80 i art. 106zd, orzeka w pierwszej instancji Sąd Najwyższy w składzie jednego sędziego Izby Dyscyplinarnej, a w drugiej instancji – Sąd Najwyższy w składzie trzech sędziów Izby Dyscyplinarnej”.

C. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zmienionym brzmieniu

21. Ustawą zmieniającą znowelizowano ustawę z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwaną dalej „p.u.s.a. w zmienionym brzmieniu)( ), w szczególności poprzez wprowadzenie do jej art. 5 paragrafów 1a i 1b, do jej art. 8 – paragrafu 2 oraz zmianę jej art. 29 § 1 i art. 49 § 1.

22. Artykuł 5 §§ 1a i 1b p.u.s.a. w zmienionym brzmieniu przewiduje:

„§ 1a. W ramach działalności sądu administracyjnego lub jego organów niedopuszczalne jest kwestionowanie umocowania sądów i trybunałów, konstytucyjnych organów państwowych oraz organów kontroli i ochrony prawa.

§ 1b. Niedopuszczalne jest ustalanie lub ocena przez sąd administracyjny lub inny organ władzy zgodności z prawem powołania sędziego lub wynikającego z tego powołania uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości”.

23. Zgodnie z art. 8 § 2 p.u.s.a. w zmienionym brzmieniu:

„Oświadczenie, o którym mowa w art. 88a [p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu], sędziowie wojewódzkiego sądu administracyjnego składają właściwemu prezesowi wojewódzkiego sądu administracyjnego, a prezes wojewódzkiego sądu administracyjnego i sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego – Krajowej Radzie Sądownictwa”.

24. Zgodnie z art. 29 § 1 p.u.s.a. w zmienionym brzmieniu przewinienia dyscyplinarne, o których mowa w art. 107 § 1 pkt 2 i 3 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu, mają zastosowanie także w stosunku do sędziów sądów administracyjnych.

25. Zgodnie z art. 49 § 1 p.u.s.a. w zmienionym brzmieniu przewinienia dyscyplinarne, o których mowa w art. 72 § 1 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym, mają zastosowanie także w stosunku do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

D. Ustawa zmieniająca – przepisy przejściowe

26. Zgodnie z art. 8 ustawy zmieniającej przepis art. 55 § 4 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu stosuje się także do spraw wszczętych lub zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli przed dniem 14 lutego 2020 r.

27. W myśl art. 10 ustawy zmieniającej:

„1. Przepisy [ustawy o Sądzie Najwyższym] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się także do spraw, które podlegają rozpoznaniu przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego, wszczętych i niezakończonych prawomocnym orzeczeniem, w tym uchwałą, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

2. Sąd rozpoznający sprawę, o której mowa w ust. 1, niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przekazuje sprawę Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego, która może znieść dotychczasowe czynności, o ile uniemożliwiają dalsze rozpoznanie sprawy zgodnie z ustawą.

3. Czynności sądowe i czynności stron lub uczestników postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1, podjęte po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z uchybieniem przepisowi ust. 2, nie wywołują skutków procesowych”.

III. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

28. Uznawszy, że przyjmując ustawę zmieniającą, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy postanowień wskazanych w pkt 1 niniejszej opinii, w dniu 29 kwietnia 2020 r. Komisja wystosowała do tego państwa członkowskiego wezwanie do usunięcia uchybienia. Rzeczpospolita Polska odpowiedziała na to wezwanie pismem z dnia 29 czerwca 2020 r., w którym zakwestionowała zarzucane jej naruszenia prawa Unii.

29. W dniu 30 października 2020 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię, w której podtrzymała stanowisko, że ustawa zmieniająca narusza przepisy prawa Unii wskazane w wezwaniu do usunięcia uchybienia.

30. W dniu 3 grudnia 2020 r. Komisja skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej dodatkowe wezwanie do usunięcia uchybienia z powodu działalności orzeczniczej Izby Dyscyplinarnej na podstawie art. 27 § 1 pkt 1a, 2 i 3 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym, w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą, w sprawach dotyczących statusu sędziów i asesorów sądowych.

31. Pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. Rzeczpospolita Polska odpowiedziała na uzasadnioną opinię Komisji z dnia 30 października 2020 r., kwestionując istnienie podnoszonych uchybień. Na wystosowane przez Komisję dodatkowe wezwanie do usunięcia uchybienia z dnia 3 grudnia 2020 r. Rzeczpospolita Polska odpowiedziała pismem z dnia 4 stycznia 2021 r., podnosząc bezzasadny charakter zarzutów dotyczących braku niezależności Izby Dyscyplinarnej.

32. W dniu 27 stycznia 2021 r. Komisja skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej dodatkową uzasadnioną opinię odnoszącą się do działalności orzeczniczej Izby Dyscyplinarnej w sprawach dotyczących statusu sędziów i asesorów sądowych. Pismem z dnia 26 lutego 2021 r. Rzeczpospolita Polska przekazała odpowiedź na dodatkową uzasadnioną opinię, wskazując na bezzasadność podnoszonego w tej opinii zarzutu.

IV. Postępowanie przed Trybunałem

33. Skargą wniesioną w dniu 1 kwietnia 2021 r. Komisja wszczęła przed Trybunałem niniejsze postępowanie na podstawie art. 258 TFUE. Komisja wnosi o stwierdzenie, że:

„– przyjmując i utrzymując w mocy art. 42a §§ 1 i 2 oraz art. 55 § 4 [p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu], art. 26 § 3 i art. 29 §§ 2 i 3 [zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym], art. 5 §§ 1a i 1b [p.u.s.a. w zmienionym brzmieniu], jak również art. 8 ustawy zmieniającej, uznających za niedopuszczalne dla wszystkich sądów krajowych badanie spełnienia unijnych wymogów dotyczących niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 [karty praw podstawowych] w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka [zwanego dalej »ETPC«] dotyczącego art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. [zwanej dalej »EKPC«] oraz na podstawie art. 267 TFUE i zasady pierwszeństwa prawa Unii;

– przyjmując i utrzymując w mocy art. 26 §§ 2 i 4–6 i art. 82 §§ 2–5 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym, jak również art. 10 ustawy zmieniającej, przekazujące do wyłącznej właściwości [Izby Kontroli Nadzwyczajnej] rozpoznawanie zarzutów i zagadnień prawnych dotyczących braku niezależności sądu lub braku niezawisłości sędziego, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych oraz na podstawie art. 267 TFUE i zasady pierwszeństwa prawa Unii;

– przyjmując i utrzymując w mocy art. 107 § 1 pkt 2 i 3 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu i art. 72 § 1 pkt 1–3 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym pozwalające na zakwalifikowanie jako przewinienie dyscyplinarne badania spełnienia unijnych wymogów dotyczących niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy, Rzeczpospolita Polska uchybiła jej zobowiązaniom wynikającym z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych, jak również z art. 267 TFUE;

– powierzając [Izbie Dyscyplinarnej], której niezawisłość i bezstronność nie są zagwarantowane, uprawnienia do orzekania w sprawach mających bezpośredni wpływ na status sędziów i asesorów sądowych i pełnienie przez nich urzędu, takich jak z jednej strony sprawy o zezwolenie na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej lub zatrzymanie sędziów i asesorów sądowych oraz z drugiej strony sprawy z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych dotyczące sędziów Sądu Najwyższego oraz sprawy z zakresu przeniesienia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE;

– przyjmując i utrzymując w mocy art. 88a p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu, art. 45 § 3 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym i art. 8 § 2 p.u.s.a. w zmienionym brzmieniu, Rzeczpospolita Polska uchybiła prawu do poszanowania życia prywatnego i prawu do ochrony danych osobowych zagwarantowanym w art. 7 i art. 8 ust. 1 karty praw podstawowych oraz w art. 6 ust. 1 lit. c) i e), art. 6 ust. 3 i art. 9 ust. 1 [RODO]”.

34. Komisja wniosła również o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.

35. W odpowiedzi na skargę, która wpłynęła w dniu 17 czerwca 2021 r., Rzeczpospolita Polska wnosi do Trybunału o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej i obciążenie Komisji kosztami postępowania.

36. Komisja i Rzeczpospolita Polska złożyły replikę i duplikę, odpowiednio, w dniach 28 lipca 2021 r. i 7 września 2021 r.

37. Odrębnym pismem złożonym w dniu 1 kwietnia 2021 r. Komisja wniosła o zastosowanie środka tymczasowego na podstawie art. 279 TFUE, wnosząc do Trybunału o nakazanie Rzeczypospolitej Polskiej zawieszenia do czasu wydania przez Trybunał rozstrzygnięcia co do istoty sprawy stosowania szeregu przepisów wprowadzonych na mocy ustawy zmieniającej.

38. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2021 r.( ) wiceprezes Trybunału uwzględniła wniosek Komisji o zastosowanie środków tymczasowych do czasu wydania wyroku kończącego postępowanie w sprawie i orzekła, że rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie( ).

39. W dniu 16 sierpnia 2021 r. Rzeczpospolita Polska, uznawszy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego (Polska) z dnia 14 lipca 2021 r. wydany w sprawie P 7/20 (zwany dalej „wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 7/20”) stanowił zmianę okoliczności, wniosła do Trybunału Sprawiedliwości o uchylenie postanowienia z dnia 14 lipca 2021 r. na podstawie art. 163 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości. Jednocześnie Rzeczpospolita Polska wniosła o przekazanie sprawy do rozpoznania przez skład wielkiej izby( ).

40. Postanowieniem z dnia 6 października 2021 r.( ) wiceprezes Trybunału oddaliła wnioski Rzeczypospolitej Polski i orzekła, że rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie. W tym postanowieniu wiceprezes Trybunału stwierdziła, że zasada pierwszeństwa prawa Unii nakłada na wszystkie organy państw członkowskich obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności różnych norm prawa Unii, a prawo państw członkowskich nie może mieć wpływu na skuteczność przyznaną tym różnym normom. Na gruncie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, który jest jasny, precyzyjny i bezwarunkowy, każde państwo członkowskie powinno zapewnić, by sądy mogące rozstrzygać o stosowaniu lub wykładni prawa Unii odpowiadały wymogom skutecznej ochrony sądowej. Przepisy krajowe dotyczące organizacji wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich mogą być przedmiotem kontroli w świetle art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a w konsekwencji także środków tymczasowych związanych z zawieszeniem stosowania wspomnianych przepisów w tym kontekście. Okoliczność, że krajowy trybunał konstytucyjny stwierdza, iż takie środki są sprzeczne z porządkiem konstytucyjnym danego państwa członkowskiego, w żaden sposób nie wpływa na tę ocenę. Zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii okoliczność, że państwo członkowskie powołuje się na przepisy prawa krajowego, nawet jeśli są one rangi konstytucyjnej, nie może naruszać jedności i skuteczności prawa Unii( ).

41. W międzyczasie, w dniu 7 września 2021 r. Komisja uznała, że z informacji dostarczonych przez Rzeczpospolitą Polską w piśmie z dnia 16 sierpnia 2021 r. nie wynikało, że przyjęła ona wszystkie środki niezbędne do wykonania środków tymczasowych zarządzonych postanowieniem z dnia 14 lipca 2021 r. Zdaniem Komisji, aby zapewnić pełną skuteczność postanowienia z dnia 14 lipca 2021 r., skuteczne stosowanie prawa Unii oraz poszanowanie zasady państwa prawnego i integralności porządku prawnego Unii, Trybunał winien zobowiązać Rzeczpospolitą Polską do zapłaty dziennej okresowej kary pieniężnej w wysokości mogącej skłonić to państwo członkowskie do pełnego dostosowania się do wszystkich środków tymczasowych zarządzonych tym postanowieniem. Rzeczpospolita Polska stanęła na stanowisku, że podjęła wszelkie środki niezbędne do wykonania postanowienia z dnia 14 lipca 2021 r.

42. Postanowieniem z dnia 27 października 2021 r.( ) wiceprezes Trybunału zobowiązał Rzeczpospolitą Polską do zapłaty na rzecz Komisji okresowej kary pieniężnej w wysokości 1 000 000 EUR dziennie, licząc od dnia doręczenia tego postanowienia Rzeczypospolitej Polskiej do dnia, w którym to państwo członkowskie wypełni zobowiązania wynikające z postanowienia z dnia 14 lipca 2021 r., lub – w braku zastosowania się do tego postanowienia – do dnia wydania wyroku kończącego niniejsze postępowanie, oraz orzekł, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.

43. Postanowieniem z dnia 30 września 2021 r. prezes Trybunału dopuścił Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Królestwo Niderlandów, Republikę Finlandii oraz Królestwo Szwecji do udziału w niniejszej sprawie w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji. Powyższe państwa członkowskie przedstawiły Trybunałowi uwagi na piśmie.

44. Decyzją z dnia 7 października 2021 r. prezes Trybunału zdecydował o rozpoznaniu niniejszej sprawy w pierwszej kolejności na podstawie art. 53 § 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem.

45. W dniu 28 czerwca 2022 r. odbyła się rozprawa, na której, Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Królestwo Niderlandów, Rzeczpospolita Polska, Republika Finlandii, Królestwo Szwecji oraz Komisja przedstawiły uwagi ustne oraz odpowiedziały na pytania Trybunału.

V. Kontekst prawny

46. Punktem wyjścia dla rozważań dotyczących kwestii przedłożonych Trybunałowi w ramach niniejszej skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, winny być następujące aksjomaty prawne:

47. Unia Europejska opiera się na wartościach, które są wspólne państwom członkowskim, w społeczeństwie opartym na sprawiedliwości( ). Wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi, a w szczególności między ich sądami opiera się na założeniu, że ten zestaw wspólnych wartości jest podzielany. W związku z tym poszanowanie przez państwo członkowskie wartości zapisanych w art. 2 TUE jest warunkiem korzystania ze wszystkich praw wynikających ze stosowania traktatów wobec tego państwa członkowskiego( ).

48. Jedną z tych wspólnych wartości jest poszanowanie zasady państwa prawnego, której konkretny wyraz stanowi art. 19 ust. 1 TUE. W akapicie drugim tego postanowienia państwa członkowskie zostały zobowiązane do ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii. Artykuł 47 akapit drugi zdanie pierwsze karty praw podstawowych, który odzwierciedla zasadę ogólną skutecznej ochrony sądowej, przyznaje także każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy( ). Ponadto art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych są bezpośrednio skuteczne i przyznają jednostkom prawa, na które mogą się one powoływać przed sądami krajowymi( ).

49. Do państw członkowskich( ) należy ustanowienie systemu środków prawnych i procedur pozwalających na zapewnienie skutecznej ochrony prawnej( ) w dziedzinach objętych prawem Unii, przy czym sądy działające w ramach tego systemu, mogące orzekać w przedmiocie stosowania lub wykładni prawa Unii, mają odpowiadać wymogom skutecznej ochrony sądowej( ). Do państw członkowskich należy zatem wyznaczenie sądów lub właściwych instytucji do kontroli ważności przepisów krajowych i wprowadzenie w swoich porządkach prawnych środków prawnych i procedur pozwalających na zakwestionowanie ważności tych przepisów, a jeżeli skarga jest zasadna, na ich uchylenie oraz określenie skutków takiego uchylenia( ). O ile prawo Unii nie stanowi inaczej, nie narzuca ono państwom członkowskim żadnego szczególnego modelu sądowego( ) ani nie nakłada na nie obowiązku ustanowienia szczególnego systemu środków prawnych, pod warunkiem że dostępne środki prawne są zgodne z zasadami równoważności i skuteczności( ). Przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie powinny dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii( ). Takie podejście stanowi odzwierciedlenie zasad pomocniczości i proporcjonalności zawartych w art. 5 TUE oraz autonomii proceduralnej państw członkowskich( ).

50. Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE stoi na przeszkodzie przepisom krajowym dotyczącym organizacji wymiaru sprawiedliwości, które zmniejszają ochronę wartości, jaką jest państwo prawne, w szczególności gwarancje niezawisłości sędziowskiej. Trybunał stwierdził ponadto, że państwo członkowskie nie może zmieniać swojego ustawodawstwa w sposób prowadzący do osłabienia ochrony wartości państwa prawnego. Państwa członkowskie powinny zatem powstrzymać się od przyjmowania przepisów, które mogłyby naruszać niezawisłość sędziowską( ).

51. Wymóg niezależności sądów, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej, które z kolei jest częścią podstawowego prawa do rzetelnego procesu sądowego, zapisanego w art. 47 karty praw podstawowych. W tym kontekście niezawisłość sędziów państw członkowskich ma fundamentalne znaczenie dla porządku prawnego Unii( ).

52. Wymóg niezależności sądownictwa obejmuje dwa aspekty. Pierwszy aspekt, o charakterze zewnętrznym, wymaga, aby dany organ wypełniał swoje zadania w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, pozostając w ten sposób pod ochroną przed ingerencją i naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia. Drugi aspekt, o charakterze wewnętrznym, łączy się z kolei z pojęciem bezstronności. Ma on na celu zagwarantowanie jednakowego dystansu sądu do stron sporu i ich odpowiednich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Ten aspekt niezależności wymaga przestrzegania obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu w rozstrzygnięciu sporu poza ścisłym stosowaniem przepisu prawa( ).

53. Także wymóg bezstronności ma dwa aspekty. Z jednej strony sędziowie powinni być osobiście bezstronni, tzn. nie mogą okazywać stronniczości lub osobistych uprzedzeń. Domniemanie osobistej bezstronności istnieje aż do momentu przedstawienia dowodu przeciwnego. Z drugiej strony sąd powinien być obiektywnie bezstronny, to znaczy, że sąd powinien zapewnić dostateczne gwarancje, by wykluczyć w tym względzie wszelkie uzasadnione wątpliwości( ).

54. Wreszcie, wymagając, by sąd był „ustanowiony uprzednio na mocy ustawy”, art. 47 karty praw podstawowych ma na celu zapewnienie, by organizacja systemu sądownictwa była regulowana ustawą uchwaloną przez władzę ustawodawczą w sposób zgodny z unormowaniami regulującymi wykonywanie jej kompetencji, co pozwala na uniknięcie sytuacji, w której organizacja systemu sądownictwa zostałaby pozostawiona uznaniu władzy wykonawczej. Wymóg ten dotyczy nie tylko podstawy prawnej samego istnienia sądu, lecz również wszelkich innych przepisów prawa krajowego, których nieprzestrzeganie sprawia, że udział jednego lub kilku sędziów w rozpoznawaniu sprawy jest obarczony nieprawidłowością, takich jak przepisy regulujące skład orzekający w sprawie( ).

55. Wymóg, by sąd był „ustanowiony ustawą”, doznaje naruszenia, gdy nieprawidłowość, do której doszło przy powoływaniu sędziów( ), ma taki charakter i wagę, że stwarza rzeczywiste ryzyko, iż pozostałe władze, w szczególności władza wykonawcza, będą mogły wywierać niewłaściwy wpływ, prowadząc do podważenia integralności procesu powołania. Przykładem może być stosowanie podstawowych zasad, które stanowią integralną część ustroju i funkcjonowania tego systemu sądowniczego( ). Taka nieprawidłowość może wywołać po stronie jednostek uzasadnione wątpliwości co do niezawisłości( ) i bezstronności powołanych w ten sposób sędziów.

56. Wymogi niezawisłości, bezstronności i uprzedniego ustanowienia na mocy ustawy są ze sobą nierozerwalnie związane i nakładają się na siebie. Naruszenie jednego z tych wymogów może pociągać za sobą naruszenie innego lub nawet wszystkich( ).

57. Państwa członkowskie, a w szczególności ich organy sądowe, muszą chronić prawa, jakie jednostki wywodzą z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych na dwa sposoby.

58. Po pierwsze, prawo do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy jest korelatem możliwości powoływania się przez każdą osobę na to prawo( ). Ponadto w przypadku zakwestionowania niezależności i bezstronności sądu z powodu, który na pierwszy rzut oka nie wydaje się być oczywiście bezpodstawny( ), każdy sąd( ) jest zobowiązany zbadać, czy ze względu na swój skład stanowi on właśnie taki sąd. Badanie to jest nieodzowne dla podtrzymania zaufania, jakie sądy w demokratycznym społeczeństwie muszą wzbudzać u osób podlegających ich orzeczeniom. Przeprowadzenie takiego badania stanowi zatem istotny wymóg formalny, którego należy bezwzględnie dochować i którego spełnienie należy sprawdzić w przypadku podniesienia przez strony albo z urzędu( ). W wyjątkowych przypadkach sądy państwa członkowskiego mogą być zmuszone do ustalenia, czy prawo podstawowe osoby do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy zostało naruszone w innym państwie członkowskim( ).

59. Po drugie, sądy muszą przestrzegać zasady pierwszeństwa prawa Unii( ). W ramach przysługujących im kompetencji sądy stosujące prawo Unii mają obowiązek podjęcia wszystkich niezbędnych środków w celu zapewnienia pełnej skuteczności tego prawa poprzez odstąpienie w razie konieczności od stosowania przepisów krajowych lub orzecznictwa, które byłyby sprzeczne z prawem Unii( ). Aby odstąpić od stosowania przepisu prawa krajowego, sąd, któremu prawo krajowe powierza stosowanie prawa Unii, musi być w stanie ocenić i stwierdzić, czy dany przepis prawa krajowego jest sprzeczny z tym prawem. Zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii( ) istnieje wyraźne rozróżnienie pomiędzy wykonywaniem uprawnienia do odstąpienia w konkretnym przypadku od stosowania przepisu prawa krajowego uznanego za sprzeczny z prawem Unii a uprawnieniem do uchylenia takiego przepisu, czego konsekwencją jest utrata ważności tego przepisu w każdym wypadku( ).

60. Co się tyczy roli krajowych konstytucji i krajowych sądów konstytucyjnych, na którą powołano się w duplice( ), Trybunał orzekł, że w myśl art. 4 ust. 2 TUE Unia jest obowiązana szanować tożsamość narodową państw członkowskich. Prawo Unii nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku przyjęcia określonego modelu ustrojowego. Jednakże porządki konstytucyjne państw członkowskich muszą gwarantować niezależność ich sądów. Jeżeli tylko sąd konstytucyjny jest w stanie zagwarantować skuteczną ochronę sądową, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które sprawia, że sądy powszechne państwa członkowskiego są związane orzeczeniem sądu konstytucyjnego uznającym dany przepis prawa krajowego za zgodny z jego konstytucją. Inaczej jest jednakże, w sytuacji gdy stosowanie takiego uregulowania krajowego prowadzi do odebrania sądom powszechnym uprawnienia do oceny zgodności z prawem Unii przepisów prawa krajowego, które sąd konstytucyjny tego państwa członkowskiego uznał za zgodne z postanowieniem krajowej konstytucji wprowadzającym zasadę pierwszeństwa prawa Unii. Zgodnie z przywołaną zasadą państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy prawa krajowego, choćby były one rangi konstytucyjnej, w celu naruszenia jedności i skuteczności prawa Unii. Zasada pierwszeństwa prawa Unii wiąże wszystkie emanacje państw członkowskich, przy czym ich prawo wewnętrzne, w tym przepisy rangi konstytucyjnej, nie może stać temu na przeszkodzie. Zadaniem Trybunału Sprawiedliwości w ramach wykonywania wyłącznej kompetencji do dokonywania ostatecznej wykładni prawa Unii jest także wyjaśnienie zakresu zasady pierwszeństwa prawa Unii( ).

61. W niniejszej opinii w pierwszej kolejności zajmę się drugim zarzutem Komisji, dotyczącym monopolu jurysdykcyjnego w zakresie orzekania o zarzutach braku niezależności sądu, a tym samym określenia zakresu prawa dostępu do niezawisłego sądu. Zarzut ten ma węższy zakres niż pierwszy, który dotyczy prawa do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy, zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych. Ponadto rozstrzygnięcie, które zaproponuję w odniesieniu do zarzutu drugiego, może mieć wpływ na rozstrzygnięcie, które należy przyjąć w odniesieniu do zarzutu pierwszego.

VI. Analiza prawna

A. Zarzut drugi. Wyłączna właściwość Izby Kontroli Nadzwyczajnej do rozpatrywania zarzutów i zagadnień prawnych dotyczących braku niezależności sądu lub braku niezawisłości sędziego

1. Argumentacja stron

62. W zarzucie drugim Komisja twierdzi, że przekazując do wyłącznej właściwości Izby Kontroli Nadzwyczajnej rozpoznawanie zarzutów i zagadnień prawnych dotyczących braku niezależności sądu lub braku niezawisłości sędziego, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych oraz na podstawie art. 267 TFUE i zasady pierwszeństwa prawa Unii. Zarzut ten opiera się na przyjęciu i utrzymaniu w mocy art. 26 §§ 2 i 4–6, art. 82 §§ 2–5 ustawy o Sądzie Najwyższym w brzmieniu wynikającym z ustawy zmieniającej, a także art. 10 ustawy zmieniającej.

63. Na rozprawie Komisja potwierdziła, że jej zdaniem Izba Kontroli Nadzwyczajnej ma wyłączną właściwość do rozpatrywania kwestii związanych z niezależnością sądów, składów orzekających i niezawisłością sędziów. Jak twierdzi Komisja, takie kwestie nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu odwoławczym przed innymi sądami. Komisja zauważyła również, że monopol na przeprowadzanie przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej kontroli niezawisłości lub niezależności jest niezwykle ograniczony, ponieważ art. 26 § 3 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym stanowi, że do właściwości Izby Kontroli Nadzwyczajnej nie należy rozpoznawanie kwestii dotyczących niezawisłości związanych z powołaniem sędziego lub jego umocowania do wykonywania zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Komisja potwierdziła też, że trzy pierwsze zarzuty nie wykluczają się wzajemnie, jak podniosła Rzeczpospolita Polska, ponieważ obowiązujące przepisy prawa polskiego nie przewidują możliwości kontroli procedury powołania sędziego.

64. Zarzut drugi składa się z czterech części. Po pierwsze, art. 26 § 2 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym przyznaje Izbie Kontroli Nadzwyczajnej wyłączną właściwość do orzekania w przedmiocie wniosków dotyczących wyłączenia sędziego albo o oznaczenie sądu, przed którym ma się toczyć postępowanie, obejmujących zarzut braku niezależności sądu lub braku niezawisłości sędziego. Sąd, do którego wpłynął taki wniosek, jest zobowiązany do niezwłocznego przekazania go do Izby Kontroli Nadzwyczajnej. Orzeczenie Izby Kontroli Nadzwyczajnej wiąże ten sąd, mimo że izba ta nie jest właściwa do rozpoznania sprawy co do istoty.

65. W pkt 166 wyroku A.K. Trybunał orzekł, że jeżeli sąd rozpatruje spór – należący, zgodnie z prawem krajowym, do właściwości sądu, który nie spełnia wymogów niezawisłości lub bezstronności – to ma obowiązek, w celu zagwarantowania skutecznej ochrony sądowej w rozumieniu art. 47 karty praw podstawowych, odstąpić od stosowania tego przepisu krajowego, ażeby spór ten mógł zostać rozpatrzony przez sąd spełniający powyższe wymogi.

66. Przyznając Izbie Kontroli Nadzwyczajnej wyłączną właściwość do rozpoznawania tych zagadnień, art. 26 § 2 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym pozbawia sądy krajowe inne niż Izba Kontroli Nadzwyczajnej prawa zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE, dotyczącym wykładni wymogu niezawisłości w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych. Zdaniem Komisji art. 26 § 2 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym uniemożliwia badanie przez sąd krajowy z własnej inicjatywy( ) lub na wniosek strony postępowania( ) spełnienia przez sędziego rozpatrującego sprawę objętą prawem Unii wymogu niezawisłości w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych. Kwestie niezależności sądu i niezawisłości sędziego są kwestiami horyzontalnymi mogącymi powstać w każdej sprawie i każdy sąd rozpoznający sprawę unijną powinien móc je rozpoznać. Nie chodzi też tutaj o przekazanie właściwości o rozpoznania specyficznych kwestii prawnych w konkretnej dziedzinie prawa wyspecjalizowanemu organowi sądowemu ustanowionemu w tym celu.

67. Po drugie, Komisja podnosi, że na gruncie art. 82 § 2 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym Izba Kontroli Nadzwyczajnej jest wyłącznie właściwa do rozstrzygania zagadnień prawnych dotyczących niezawisłości sędziego lub niezależności sądu powstałych w sprawach zawisłych przed Sądem Najwyższym. Zgodnie z art. 82 §§ 3–5 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym w takich wypadkach Izba Kontroli Nadzwyczajnej obradująca w składzie całej izby wydaje uchwałę wiążącą dla wszystkich składów Sądu Najwyższego, od której można odstąpić jedynie w drodze uchwały pełnego składu Sądu Najwyższego, do podjęcia której wymagana jest obecność co najmniej 2/3 liczby sędziów każdej z izb. Podejmując uchwałę, Izba Kontroli Nadzwyczajnej nie jest związana uchwałą innego składu Sądu Najwyższego, choćby uzyskała ona moc zasady prawnej. Komisja uważa, że powyższe przepisy pozbawiają inne izby Sądu Najwyższego możliwości wypowiadania się w przedmiocie takich zagadnień i tym samym naruszają art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych.

68. Po trzecie, Komisja twierdzi, że również art. 26 §§ 4–6 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym narusza omawiane postanowienia prawa Unii w zakresie, w jakim przyznaje Izbie Kontroli Nadzwyczajnej wyłączną właściwość do rozpoznawania skarg o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnych orzeczeń wszystkich sądów w Polsce, w tym pozostałych izb Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli podnoszona niezgodność z prawem polega na podważeniu statusu sędziego, który wydał orzeczenie w sprawie. Skargi takie można wnosić do Izby Kontroli Nadzwyczajnej z pominięciem sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie, niezależnie od tego, czy strona skorzystała z przysługujących jej innych środków prawnych.

69. Po czwarte, Komisja podnosi, że prawo Unii naruszają również przepisy przejściowe zawarte w art. 10 ustawy zmieniającej. Na mocy tych przepisów sądy polskie były zobowiązane do przekazania do Izby Kontroli Nadzwyczajnej do dnia 21 lutego 2020 r. spraw będących w toku w dniu 14 lutego 2020 r., dotyczących kwestii wchodzących w zakres wyłącznej właściwości Izby Kontroli Nadzwyczajnej na podstawie art. 26 §§ 2 i 4–6, a także art. 82 §§ 2–4 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym. Po przekazaniu takich spraw Izba Kontroli Nadzwyczajnej „może znieść dotychczasowe czynności, o ile uniemożliwiają dalsze rozpoznanie sprawy zgodnie z ustawą”. Na mocy ustawy zmieniającej czynności podjęte w takich sprawach po dniu 14 lutego 2020 r., w szczególności przez sędziów, nie wywołują skutków procesowych.

70. Komisja uważa, że powyższe uprawnienia Izby Kontroli Nadzwyczajnej naruszają art. 267 TFUE oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych. Stoją one również w sprzeczności z obowiązkiem stosowania przez sądy krajowe art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych, zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii.

71. Komisja podkreśla, że w odniesieniu do kwestii niezawisłości sędziów i niezależności sądów wszystkim sądom krajowym należy umożliwić stosowanie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych w celu zagwarantowania jednostkom prawa podstawowego do skutecznego środka prawnego. Przy rozpatrywaniu sporu sąd państwa członkowskiego orzekający w ramach swoich kompetencji ma obowiązek stosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych i odstąpienia od stosowania wszelkich przepisów prawa krajowego sprzecznych z bezpośrednio skutecznym przepisem prawa Unii. Rozpatrywane przepisy krajowe pozbawiają wszystkie polskie sądy, z wyjątkiem Izby Kontroli Nadzwyczajnej, prawa do orzekania w kwestiach wpadkowych, takich jak wyłączenie sędziego ze składu sądu albo o oznaczenie sądu, przed którym ma się toczyć postępowanie. Przepisy te uniemożliwiają też sądom krajowym zapewnienie skutecznej ochrony sądowej poprzez odstąpienie od stosowania przepisów krajowych przyznających właściwość do rozpoznania spraw objętych prawem Unii organom sądowym i sędziom niespełniającym wymogów wynikających z art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 karty praw podstawowych.

72. Komisja uważa również, że od dnia 14 lutego 2020 r. zakwestionowane w niniejszym postępowaniu przepisy pozbawiają pozostałe sądy krajowe prawa, a w przypadku sądów ostatniej instancji – obowiązku kierowania pytań prejudycjalnych na podstawie art. 267 TFUE w odniesieniu do wykładni wymogów niezawisłości i bezstronności sądu w świetle prawa Unii. W szczególności sądy krajowe inne niż Izba Kontroli Nadzwyczajnej są pozbawione możliwości rozstrzygania tych zagadnień. Również art. 26 §§ 4–6 i art. 82 §§ 2–4 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym nie są ograniczone do kwestii wpadkowych, ponieważ przyznają one wyłączną właściwość Izbie Kontroli Nadzwyczajnej. Wspomniane prawo i obowiązek są nieodłącznie związane z systemem współpracy ustanowionym w art. 267 TFUE, jak również z obowiązkami, jakie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakłada na sędziego, któremu powierzono stosowanie prawa Unii.

73. Zdaniem Komisji przepisy przejściowe zawarte w art. 10 ustawy zmieniającej naruszają również art. 267 TFUE w zakresie, w jakim niweczą możliwość podtrzymania przez sądy krajowe ich pytań prejudycjalnych wniesionych przed dniem 14 lutego 2020 r. Artykuł 10 ust. 2 ustawy zmieniającej pozwala na zniesienie przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej czynności podjętych przez sąd krajowy, a w szczególności na wycofanie pytań prejudycjalnych skierowanych przez ten sąd. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości jasno wynika, że w celu zapewnienia skuteczności uprawnień, jakie art. 267 TFUE przyznaje sądowi krajowemu, sąd ten powinien mieć możliwość podtrzymania wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

74. W replice podkreślono, że Komisja nie kwestionuje prawa ustawodawcy krajowego do ustanowienia przepisów regulujących właściwość sądów. Podważa ona raczej przyznaną Izbie Kontroli Nadzwyczajnej wyłączność w zakresie rozpatrywania, czy dany sąd albo dany sędzia spełniają wynikające z prawa Unii wymogi niezależności sądu i niezawisłości sędziego, chociaż takie kwestie mogą pojawić się w postępowaniach przed wszystkimi sądami krajowymi. Komisja nie twierdzi, że sąd, do którego zwrócono się w kwestii dotyczącej wymogu niezawisłości wynikającego z prawa Unii, musi być sądem, który się nad tą kwestią pochyli. W państwie członkowskim, które posiada 10 000 sędziów, właściwość do stosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych nie może jednakże być zastrzeżona dla izby, w której zasiada 20 sędziów. Komisja zauważa również, że Izba Kontroli Nadzwyczajnej została utworzona na podstawie ustawy o Sądzie Najwyższym z dnia 8 grudnia 2017 r. oraz że jej członkowie zostali powołani na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (zwanej dalej „KRS”). Zważywszy, że rola, jaką odgrywa KRS w procesie powoływania sędziów, często jest źródłem wniosków o wyłączenie danego sędziego, sama Izba Kontroli Nadzwyczajnej nie może być bezstronna i obiektywna w kwestiach dotyczących niezawisłości sędziowskiej( ).

75. W odpowiedzi na pytanie Trybunału Komisja potwierdziła na rozprawie, że kwestia niezależności sądu lub niezawisłości składu orzekającego bądź sędziego nie może być podniesiona przed sądem wyższej instancji w postępowaniu odwoławczym. Izba Kontroli Nadzwyczajnej ma zatem wyłączną właściwość w zakresie wszystkich zagadnień dotyczących niezależności sądu, niezawisłości składu orzekającego bądź sędziego.

76. Rzeczpospolita Polska uważa, że zarzut drugi jest bezzasadny i powinien zostać oddalony w całości.

77. Co się tyczy podnoszonego naruszenia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych, Rzeczpospolita Polska uważa, że Komisja błędnie interpretuje wyrok A.K. Z wyroku tego wynika, że jeżeli sprawa z elementem unijnym została skierowana do niewłaściwego sądu, a strona podnosi zarzut, że rozpoznanie tej sprawy przez sąd właściwy spowoduje naruszenie jej praw wynikających z art. 47 karty praw podstawowych, wówczas sąd, który nie jest właściwy, może rozstrzygnąć zarzut i przekazać sprawę innemu sądowi, który daje gwarancje niezależności i który byłby właściwy na podstawie ustawy, gdyby nie przepisy zastrzegające właściwość sądu niedającego takich gwarancji. Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej z wyroku A.K. nie wynika, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE sprzeciwia się możliwości uchwalenia przez państwa członkowskie przepisów o właściwości sądów. Ponadto pozycja sądu, który ma przekazać sprawę według właściwości sądowi właściwemu, oraz pozycja sądu, przed którym pojawia się wniosek o wyłączenie sędziego, zagadnienie prawne lub wątpliwość co do zgodności z prawem prawomocnego wyroku – różnią się zasadniczo. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez Komisję prowadziłoby do naruszenia prawa do sądu ustanowionego ustawą, a w sprawach dotyczących wyłączenia sędziego – również prawa do niezależnego sądu. Przyjęcie przepisów określających właściwość sądów we wszystkich sprawach, jakie mogą być przez nie rozpoznawane, stanowi warunek sine qua non zapewnienia prawa do sądu ustanowionego ustawą.

78. Rzeczpospolita Polska podkreśla, że państwa członkowskie posiadają wyłączną kompetencję do przyjmowania przepisów o właściwości swoich sądów. O ile państwa członkowskie muszą przestrzegać art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, o tyle postanowienie to nie może regulować podziału właściwości między sądami krajowymi. Rzeczpospolita Polska podnosi, że Komisja nie zakwestionowała niezależności Izby Kontroli Nadzwyczajnej. Zarzut drugi opiera się zatem wyłącznie na twierdzeniu, że sądy krajowe mają prawo rozpoznawać określone kategorie spraw, które to prawo zdaniem Komisji naruszałoby przepisy o właściwości rzeczowej innych sądów. Rzeczpospolita Polska zauważa w tym zakresie, że sądy odsyłające, które wystąpiły z pytaniami prejudycjalnymi w sprawach rozstrzygniętych wyrokiem A.K., nie były właściwe do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i przekazały je według właściwości sądowi właściwemu. Ta właściwość wynikała z art. 200 § 14 Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym każdy sąd bada z urzędu swoją właściwość i, w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości, przekazuje sprawę sądowi właściwemu.

79. Co się tyczy art. 26 § 2 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym dotyczącego wyłączenia sędziego, Rzeczpospolita Polska podnosi, że sędzia lub skład sądu rozpoznający wniosek o wyłączenie powinien przekazać ten wniosek innemu składowi lub sądowi wyższej instancji. Artykuł 26 § 2 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym nie pozbawia zatem sędziego, składu orzekającego lub sądu właściwego prawa do orzekania w przedmiocie takich kwestii wpadkowych. W odpowiedzi na pytanie Trybunału Sprawiedliwości Rzeczpospolita Polska potwierdziła na rozprawie, że kwestia niezależności sądu lub niezawisłości składu orzekającego bądź sędziego może być podniesiona przed sądem wyższej instancji w postępowaniu odwoławczym.

80. Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia na podstawie art. 26 § 4–6 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym nie jest kwestią wstępną ani wpadkową, lecz musi zostać wniesiona do wyspecjalizowanego sądu mającego właściwość do rozstrzygania tego rodzaju zagadnień. Postępowanie to jest inicjowane nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia prawomocnego orzeczenia, które zdaniem strony narusza prawo materialne lub przepisy postępowania i wyrządziło jej szkodę. Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej przyznanie każdej jednostce możliwości wniesienia takiego środka do dowolnego sądu w dowolnej procedurze naruszałoby w szczególności zasady res iudicata i pewności prawa. Zasadą jest, że sąd, który wydał sporne orzeczenie, nie może rozpoznać takiego środka. Z wyroku A.K. nie wynika, dlaczego Komisja uważa, iż aby można było mówić o istnieniu skutecznego środka prawnego w przypadku naruszenia art. 47 karty praw podstawowych taki środek odwoławczy musiał rozpoznać sąd, który wydał orzeczenie będące przedmiotem zaskarżenia. Przyznanie właściwości do rozpoznawania takich kwestii wyspecjalizowanej izbie wzmacnia gwarancje procesowe stron i nie narusza prawa do sądu.

81. Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że argumentacja Komisji dotycząca art. 82 §§ 2–5 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym oraz właściwości Izby Kontroli Nadzwyczajnej dotyczącej zagadnień prawnych niezawisłości sędziego lub niezależności sądu jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. a) zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym sąd ten jest powołany do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez podejmowanie uchwał rozstrzygających zagadnienia prawne. Ponadto art. 82 §§ 2–5 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym powierza Izbie Kontroli Nadzwyczajnej właściwość do dokonywania wykładni prawa. Nie ogranicza on zatem prawa innych sądów do oceny okoliczności faktycznych. Co więcej, sądy mają prawo przedkładania takich zagadnień Izbie Kontroli Nadzwyczajnej, lecz nie obowiązek.

82. Rzeczpospolita Polska podnosi, że art. 26 §§ 2, 4–6 i art. 82 §§ 2–5 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym, jak również art. 10 ustawy zmieniającej nie ograniczają prawa sądów do wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE. W każdym razie Izba Kontroli Nadzwyczajnej jest sądem ostatniej instancji, który w razie wątpliwości co do wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE jest na podstawie art. 267 TFUE zobowiązany zwrócić się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości.

83. Rzeczpospolita Polska uważa, że Komisja nie wyjaśniła, w jaki sposób przepisy krajowe kwestionowane w ramach zarzutu drugiego naruszają zasadę pierwszeństwa, wobec czego zarzut ten należy oddalić( ).

84. Co się tyczy środków przejściowych zawartych w art. 10 ustawy zmieniającej, Rzeczpospolita Polska podnosi, że przepis ten już wygasł. Komisja nie przedstawiła żadnego dowodu opierającego się na literze tego przepisu ani na praktyce Izby Kontroli Nadzwyczajnej, które wskazywałyby, że wspomniana izba skorzystała lub mogłaby skorzystać z tego przepisu w celu cofnięcia wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonych przez inne polskie sądy lub w celu podważenia skuteczności wyroków Trybunału. Ponadto właściwość sądów jest uregulowana w art. 200 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego i w art. 35 § 1 Kodeksu postępowania karnego, których zgodność z prawem nie została zakwestionowana przez Komisję.

85. W duplice Rzeczpospolita Polska podkreśla, że twierdzenia Komisji opisane w pkt 74 niniejszej opinii dotyczące braku niezależności Izby Kontroli Nadzwyczajnej nie zostały zawarte w skardze. Jako nowe zarzuty muszą one zatem zostać odrzucone na podstawie art. 127 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem.

2. Ocena

a) Dopuszczalność

86. Zarzuty Komisji dotyczące braku niezależności Izby Kontroli Nadzwyczajnej ze względu na udział KRS w procesie powoływania sędziów zasiadających w tej izbie i wąskiego ich grona, zważywszy, że w izbie tej zasiada jedynie 20 sędziów( ), zostały podniesione po raz pierwszy w replice( ).

87. Wystarczy przypomnieć, że zgodnie z art. 127 § 1 regulaminu postępowania nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że opierają się one na okolicznościach prawnych lub faktycznych ujawnionych dopiero po jego wszczęciu.

88. W trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi i w chwili jej wniesienia Komisja wiedziała( ), że Izba Kontroli Nadzwyczajnej została utworzona na podstawie ustawy o Sądzie Najwyższym z dnia 8 grudnia 2017 r. Komisja znała zatem liczbę sędziów zasiadających w tej izbie oraz sposób ich powoływania, w szczególności rolę KRS. W zakresie, w jakim zarzuty Komisji dotyczą tych kwestii, należy je odrzucić jako niedopuszczalne.

89. W wyroku System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów( ) stwierdzono, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do niezależności KRS i jej roli w procesie powoływania członków Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. W ocenie Trybunału wspomniana okoliczność, wraz z innymi czynnikami, może budzić uzasadnione wątpliwości co do niezależności i bezstronności Izby Dyscyplinarnej. Trybunał orzekł w związku z tym, że nie zapewniając niezależności i bezstronności Izby Dyscyplinarnej, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

90. Chociaż decyzja o niepodniesieniu przez Komisję analogicznego zarzutu wobec Izby Kontroli Nadzwyczajnej na jakimkolwiek etapie niniejszego postępowania należy do jej kompetencji, to wydaje się ona nieco zaskakująca. W tym kontekście można zauważyć, że wyrok Trybunału dotyczący niezapewnienia przez Rzeczpospolitą Polską niezależności i bezstronności Izby Dyscyplinarnej opierał się na szeregu okoliczności, które nie ograniczały się do wątpliwości dotyczących niezależności KRS( ). W rezultacie, nawet gdyby Trybunał mógł oprzeć się na swoim ustaleniu dotyczącym niezależności KRS zawartym w wyroku System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów( ), samo w sobie byłoby to niewystarczające, aby w ramach niniejszego postępowania uzasadnić stwierdzenie, że Izba Kontroli Nadzwyczajnej nie jest niezależna( ).

91. Ponadto w wyroku z dnia 8 listopada 2021 r. w sprawie Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce( ) ETPC jednogłośnie orzekł, że Rzeczpospolita Polska naruszyła art. 6 ust. 1 EKPC, ponieważ Izba Kontroli Nadzwyczajnej nie jest „sądem ustanowionym ustawą”( ). Orzeczenie ETPC w znacznej mierze opierało się na orzecznictwie Trybunału dotyczącym niedawnych reform wymiaru sprawiedliwości w Polsce. ETPC stwierdził, że doszło do oczywistych naruszeń prawa krajowego, które negatywnie wpłynęły na podstawowe zasady procesu powoływania sędziów do Izby Kontroli Nadzwyczajnej. Wspomniane nieprawidłowości w procesie powoływania sędziów zagrażają legitymacji Izby Kontroli Nadzwyczajnej do tego stopnia, że nie posiada ona atrybutów „sądu”, który jest „zgodny z prawem” w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC. W tym względzie ETPC jednoznacznie stwierdził, że „rekomendacja kandydatów do powołania na sędziów w [Izbie Kontroli Nadzwyczajnej] – warunek sine qua non powołania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej( ) – została powierzona [KRS], organowi, który nie posiadał wystarczających gwarancji niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej”( ).

92. Ponieważ Unia nie przystąpiła do EKPC, wyrok ETPC nie jest wiążący dla Trybunału. Jednakże na podstawie art. 52 ust. 3 karty praw podstawowych Trybunał musi zadbać o to, aby dokonywana przez niego wykładnia art. 47 akapit drugi karty praw podstawowych zapewniała poziom ochrony, który nie narusza poziomu ochrony gwarantowanego poprzez art. 6 ust. 1 EKPC, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez ETPC( ). Standard wyznaczony przez prawomocny wyrok w sprawie Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce( ) może zatem być istotny w ramach każdego przyszłego postępowania przed Trybunałem. Na marginesie można również zauważyć, że zgodnie z art. 46 EKPC Rzeczpospolita Polska musi zastosować się do prawomocnego wyroku w sprawie Dolińska-Ficek i Ozimek przeciwko Polsce( ) i podjąć odpowiednie środki w celu jego szybkiego wykonania( ).

b) Co do istoty

93. Komisja opiera uzasadnienie zarzutu drugiego w znacznej mierze na wyroku A.K. W tamtej sprawie wyłączna właściwość Izby Dyscyplinarnej do rozpoznawania wnoszonych przez sędziów krajowych środków zaskarżenia opartych na prawie Unii( ) została podważona ze względu na podnoszony brak niezależności i bezstronności tej izby w świetle art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 karty praw podstawowych. Ponieważ pomiędzy Komisją a Rzecząpospolitą Polską istnieje znaczna różnica zdań co do interpretacji tego wyroku, warto moim zdaniem przytoczyć jego pkt 165 i 166:

„165. [P]rzepis krajowy, który przyznawałby wyłączną właściwość do rozpoznania sporu, w którym jednostka powołuje się – jak ma to miejsce w niniejszym wypadku – na prawo wynikające z prawa Unii, określonemu organowi, który nie spełnia wypływających z art. 47 karty praw podstawowych wymogów niezawisłości i bezstronności, pozbawiłby uprawnioną osobę skutecznego środka odwoławczego w rozumieniu tego postanowienia i art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/78 oraz naruszałby istotę prawa do skutecznego środka prawnego ustanowioną w art. 47 tej karty […].

166. Wynika stąd, że gdy okazuje się, iż przepis krajowy zastrzega właściwość do rozpoznania sporu takiego jak ten w postępowaniu głównym na rzecz organu, który nie spełnia wymogów niezawisłości lub bezstronności ustanowionych w prawie Unii, w szczególności w art. 47 karty praw podstawowych, inny organ, przed który wniesiono taki spór, ma obowiązek, w celu zagwarantowania skutecznej ochrony sądowej w rozumieniu tego art. 47 i w myśl zasady lojalnej współpracy zapisanej w art. 4 ust. 3 TUE, odstąpić od stosowania tego przepisu krajowego, ażeby spór ten mógł zostać rozpatrzony przez sąd, który spełnia powyższe wymogi i który byłby właściwy w danej dziedzinie, gdyby wspomniany przepis nie stał temu na przeszkodzie, czyli co do zasady sąd, który był do tego właściwy zgodnie z przepisami obowiązującymi przed wprowadzeniem zmiany ustawodawczej przyznającej tę właściwość organowi niespełniającemu wskazanych powyżej wymogów […]”( ).

94. Z przytoczonych wyżej fragmentów jasno wynika, że w wyroku A.K. nie zakwestionowano wyłącznej właściwości, jaką przepisy prawa krajowego przyznały Izbie Dyscyplinarnej, do rozpoznawania spraw wnoszonych przez sędziów w związku z prawami wynikającymi z dyrektywy 2000/78. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził raczej, że prawo krajowe nie może zastrzegać wyłącznej właściwości sądowi, który nie spełnia wymogów niezależności i bezstronności ustanowionych w art. 47 karty praw podstawowych( ). Z przytoczonych fragmentów jasno też wynika, że Trybunał nie stwierdził, iż każdy inny sąd krajowy spełniający te wymogi jest lub powinien być właściwy do orzekania w tej sprawie. Trybunał uznał po prostu, że sąd, który zgodnie z prawem krajowym był właściwy do orzekania w takich sprawach na mocy wcześniejszych przepisów, był właściwy do rozpoznania sprawy( ).

95. Wyrok A.K. potwierdza prawo każdego państwa członkowskiego, zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej, do określenia własnej struktury sądowniczej i określenia zasad proceduralnych dotyczących środków prawnych umożliwiających jednostkom ochronę praw, jakie wywodzą one z prawa Unii. Pomijając ustalony wymóg, że sądy krajowe muszą być niezawisłe, bezstronne i być ustanowione na mocy ustawy( ), przepisy regulujące takie działania muszą być zgodne z zasadami równoważności i skuteczności. Wymogi wynikające z tych zasad mają zastosowanie do oznaczania sądów właściwych do rozpoznawania i rozstrzygania skarg i powództw opartych na prawie Unii i do przepisów proceduralnych regulujących takie środki prawne. Przestrzeganie tych wymogów należy rozpatrywać z uwzględnieniem miejsca danych przepisów w całości procedury, jej przebiegu i jej cech szczególnych, przed poszczególnymi sądami krajowymi( ).

96. Komisja nie twierdzi, że art. 26 §§ 2 i 4–6 oraz art. 82 §§ 2–5 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym, a także art. 10 ustawy zmieniającej są niezgodne z zasadą równoważności. Zarzut Komisji koncentruje się raczej na zasadzie skuteczności, a w szczególności na prawie do skutecznego środka prawnego. Twierdzi ona co do zasady, że kwestie związane z niezależnością sądu lub niezawisłością sędziego są zagadnieniem horyzontalnym, które może powstać w każdej sprawie, przy czym każdy sąd, rozpoznając sprawę dotyczącą prawa Unii, powinien mieć możliwość ich zbadania. Właściwość do rozstrzygania takich kwestii nie powinna być zatem zastrzeżona dla wyspecjalizowanych sądów.

97. Analiza art. 26 § 2 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym ukazuje, że przyznaje on Izbie Kontroli Nadzwyczajnej wyłączną właściwość do orzekania w przedmiocie wniosków lub oświadczeń dotyczących w szczególności braku niezależnego sądu lub niezawisłości sędziego i do podjęcia dalszych czynności w tym zakresie. Każdy sąd, w tym sąd rozpatrujący sprawę z elementem unijnym, jest zatem zobowiązany do przekazania Prezesowi Izby Kontroli Nadzwyczajnej wniosku( ) dotyczącego braku niezależności sądu lub niezawisłości sędziego. Przekazanie takiego wniosku nie wstrzymuje biegu toczącego się postępowania( ).

98. Wyrażenie „do właściwości […] należy” zawarte w art. 26 § 2 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym jest jednoznaczne i moim zdaniem wystarczy, aby zagwarantować, że kwestia niezależności sądu lub niezawisłości składu orzekającego bądź sędziego należy do wyłącznej właściwości Izby Kontroli Nadzwyczajnej( ). Treść tego przepisu nie wydaje się zatem potwierdzać stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym kwestie niezawisłości mogą zostać podniesione w postępowaniu odwoławczym. Ponadto, gdy Trybunał poruszył tę kwestię na rozprawie, Rzeczpospolita Polska nie przedstawiła przekonujących dowodów na to, że kwestie te można skutecznie podnieść w ramach postępowania odwoławczego. Uściśliwszy powyższe, Komisja nie twierdziła, ani nie wynika to z art. 26 § 2 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym, że kwestia niezawisłości sędziego lub niezależności sądu powinna zostać podniesiona przed Izbą Kontroli Nadzwyczajnej w drodze odrębnego i niezależnego powództwa lub skargi. Kwestie podlegające art. 26 § 2 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym są raczej traktowane jak kwestie wpadkowe bądź wniosek skierowany do Izby Kontroli Nadzwyczajnej. Komisja nie podnosiła, że wymóg przekazania takiej kwestii wpadkowej lub wniosku do Izby Kontroli Nadzwyczajnej jest na tyle uciążliwy, że podważa pełną skuteczność praw przyznanych jednostkom na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych. Nie ma też żadnych dowodów wskazujących na to, że przekazanie tych kwestii do Izby Kontroli Nadzwyczajnej może prowadzić do utrudnień proceduralnych tego rodzaju, że korzystanie z uprawnień przyznanych jednostkom w art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 karty praw podstawowych stałoby się nadmiernie utrudnione. O ile może tak być, że kwestie dotyczące niezależności sądu lub niezawisłości składu orzekającego bądź sędziego są zagadnieniami horyzontalnymi, które nie muszą być rozpatrywane przez wyspecjalizowane sądy, o tyle prawo nie stoi na przeszkodzie temu, aby zostały one rozstrzygnięte przez inny sąd lub inny skład orzekający. Taka praktyka może nawet sprzyjać wzmocnionemu i jednolitemu stosowaniu obowiązujących przepisów, zapewniając tym samym skuteczną ochronę sądową w dziedzinach objętych prawem Unii przy pełnym poszanowaniu zasady pierwszeństwa.

99. Gdyby bowiem sporny przepis krajowy naruszał skuteczność (effet utile) art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych( ), na przykład przyznając monopol na kontrolę niezależności sądu innemu sądowi pozbawionemu niezależności, zasada pierwszeństwa prawa Unii wymagałaby od sądu rozpatrującego taką skargę( ) podjęcia wszelkich środków niezbędnych do zapewnienia pełnej skuteczności tych przepisów prawa Unii, w razie potrzeby poprzez odstąpienie od stosowania wszelkich krajowych przepisów lub orzecznictwa, które stoją z nimi w sprzeczności( ).

100. Uważam zatem, że wobec braku naruszenia zasady równoważności lub skuteczności krajowe przepisy dotyczące właściwości, które ograniczają lub zawężają sądy lub składy orzekające, które mogą orzekać w kwestiach dotyczących niezależności sądu lub niezawisłości składu orzekającego bądź sędziego, nie naruszają ani art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych, ani zasady pierwszeństwa prawa Unii.

101. Tym samym art. 26 § 2 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym nie odbiera sądom krajowym możliwości badania, czy odpowiadają one wymogowi niezawisłości w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych( ). Przyznaje on po prostu Izbie Nadzwyczajnej wyłączną właściwość do orzekania w kwestiach dotyczących niezależności sądu lub niezawisłości składu orzekającego bądź sędziego w następstwie przekazania takiego wniosku.

102. Argumenty Komisji przybliżone w pkt 67 i 68 niniejszej opinii w odniesieniu do art. 26 §§ 4–6 i art. 82 §§ 2–5 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym ograniczają się do opisania treści tych przepisów( ). Jak wynika z pkt 66 niniejszej opinii, Komisja twierdzi co do zasady, że kwestie niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów mają charakter horyzontalny. W związku z tym te przepisy prawa krajowego naruszają art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych, pozbawiając wszystkie polskie sądy, z wyjątkiem Izby Kontroli Nadzwyczajnej, prawa do orzekania w kwestiach dotyczących niezależności sądów lub niezawisłości sędziów, pojawiających się w postępowaniach, do których odsyłają te przepisy prawa krajowego. Komisja nie wykazała jednak, że te przepisy prawa krajowego, jak również przewidziane w nich procedury i przepisy dotyczące właściwości naruszają pełną skuteczność art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych lub zasadę pierwszeństwa prawa Unii. Komisja nie zdołała obalić argumentów Rzeczypospolitej Polskiej, że rozpoznawanie tego rodzaju spraw przez wyspecjalizowany sąd jest zgodne z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych.

103. Jeśli chodzi o zarzut Komisji, zgodnie z którym art. 26 §§ 2 i 4–6 oraz art. 82 §§ 2–5 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym naruszają art. 267 TFUE, to pomijając fakt, że przepisy te w żaden sposób nie odwołują się do tego artykułu, nie wykazała ona, że uniemożliwiają one lub utrudniają pod względem prawnym lub faktycznym( ) sądowi krajowemu, innemu niż Izba Kontroli Nadzwyczajnej, rozpatrującemu sprawę, w której podniesiona została kwestia niezależności sądu lub niezawisłości składu orzekającego bądź sędziego, złożenie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE( ).

104. W tym względzie zarówno z brzmienia, jak i z systematyki art. 267 TFUE wynika, że warunkiem zastosowania procedury prejudycjalnej jest rzeczywista zawisłość przed sądem odsyłającym sporu, w którym sąd ten jest zobowiązany wydać orzeczenie pozwalające na uwzględnienie orzeczenia prejudycjalnego( ).

105. Wynika z tego, że poza wykonywaniem wyłącznej właściwości, jaką art. 26 §§ 2 i 4–6( ) oraz art. 82 §§ 2–5 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym przyznają Izbie Kontroli Nadzwyczajnej, kwestia niezależności sądów lub niezawisłości składów orzekających bądź sędziów jest kwestią horyzontalną, która, jak trafnie zauważyła Komisja, może powstać przed jakimkolwiek sądem. Sąd, który musi rozpoznać kwestię dotyczącą niezależności sądu lub niezawisłości składu orzekającego bądź sędziego w postępowaniu przed nim, może w razie potrzeby zwrócić się do Trybunału o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

106. Artykuł 267 TFUE przyznaje sądom krajowym jak najszersze uprawnienie do wystąpienia do Trybunału, jeśli uznają one, że w zawisłej przed nimi sprawie pojawiły się pytania związane z wykładnią wymagające udzielenia odpowiedzi w celu rozstrzygnięcia rozpatrywanego przez te sądy sporu. Sądy krajowe mogą swobodnie korzystać z tego uznania na każdym etapie postępowania, który uznają za właściwy( ). Ponadto z utrwalonego orzecznictwa wynika, że nawet jeśli prawo krajowe nakłada na sąd obowiązek uwzględnienia rozstrzygnięć innego sądu, sama ta okoliczność nie pozbawia pierwszego sądu możliwości skierowania do Trybunału na podstawie art. 267 TFUE pytań prejudycjalnych dotyczących wykładni i ważności prawa Unii. Pierwszy sąd może, w szczególności gdy uzna, że orzeczenie innego sądu mogłoby wymagać od niego wydania orzeczenia sprzecznego z prawem Unii, zwrócić się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi( ). Ponadto orzeczenie wydane przez Trybunał w trybie prejudycjalnym wiąże sąd krajowy w zakresie dotyczącym wykładni rozpatrywanych przepisów prawa Unii do celów rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym( ).

107. Z powyższego wynika, że sądy w Rzeczypospolitej Polskiej mogą w razie konieczności zwrócić się do Trybunału z każdym pytaniem prejudycjalnym, na każdym etapie postępowania, jaki uznają za stosowny, nawet po zakończeniu postępowania takiego jak przewidziane w art. 26 § 2 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym. Mogą one również przyjąć wszelkie środki niezbędne do zabezpieczenia ochrony sądowej praw przyznanych przez prawo Unii i pominąć, po zakończeniu postępowania, dany krajowy przepis ustawowy lub wyrok Izby Kontroli Nadzwyczajnej, jeżeli uznają je za sprzeczne z prawem Unii. Jako sąd ostatniej instancji Izba Kontroli Nadzwyczajnej jest co do zasady zobowiązana do zwrócenia się do Trybunału na podstawie art. 267 akapit trzeci TFUE z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, jeżeli podniesiona została przed nią kwestia dotycząca wykładni traktatu FUE.

108. Odnosząc się do zarzutów Komisji dotyczących przepisów przejściowych zawartych w art. 10 ustawy zmieniającej, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem istnienie uchybienia powinno być oceniane na podstawie sytuacji, w jakiej państwo członkowskie znajduje się w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii( ). Artykuł 10 ustawy zmieniającej wszedł w życie w dniu 14 lutego 2020 r. W odpowiedzi na pytanie Trybunału zadane na rozprawie Komisja potwierdziła, że nie posiada żadnych dowodów na to, że przepis ten nadal wywołuje skutki po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, to jest po dniu 30 grudnia 2020 r. Zgodziła się ona zatem, że art. 10 ustawy zmieniającej „wygasł” w tym dniu. Wynika z tego, że zarzut Komisji dotyczący art. 10 ustawy zmieniającej jest niedopuszczalny.

109. W każdym razie, wobec braku jakichkolwiek dowodów, które podważałyby legitymowany charakter powierzenia Izbie Kontroli Nadzwyczajnej wyłącznej właściwości do rozpoznawania kwestii dotyczących niezależności sądu lub niezawisłości składu orzekającego bądź sędziego na podstawie art. 26 §§ 2 i 4–6 oraz art. 82 §§ 2–5 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym, zarzuty Komisji dotyczące przepisów przejściowych zawartych w art. 10 ustawy zmieniającej, które przewidują jedynie czasowe stosowanie wyżej wymienionych przepisów, należy oddalić.

110. Komisja wnosi również o stwierdzenie, że stosując przepisy krajowe opisane w niniejszym zarzucie, Rzeczpospolita Polska naruszyła zasadę pierwszeństwa prawa Unii. Wystarczy zauważyć, że zarzut dotyczący zasady pierwszeństwa dotyczy stosowania przez Rzeczpospolitą Polską art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47 karty praw podstawowych i art. 267 TFUE. Nie jest to zatem odrębne żądanie i nie ma potrzeby orzekania w jego przedmiocie( ).

111. Proponuję zatem, aby Trybunał oddalił zarzut drugi.

B. Zarzut pierwszy. Zakaz badania przez sądy krajowe spełnienia wymogu prawa Unii dotyczącego skutecznego środka prawnego przed niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym uprzednio na mocy ustawy

1. Argumentacja stron

112. Komisja twierdzi, że zakazując sądom krajowym badania spełnienia wymogu prawa Unii dotyczącego skutecznego środka prawnego przed niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym uprzednio na mocy ustawy, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych, w świetle orzecznictwa ETPC dotyczącego art. 6 ust. 1 EKPC oraz na gruncie art. 267 TFUE i zasady pierwszeństwa prawa Unii.

113. Komisja twierdzi, po pierwsze, że art. 42a §§ 1 i 2 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu, art. 29 §§ 2 i 3 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym i art. 5 §§ 1a i 1b p.u.s.a. w zmienionym brzmieniu zakazują sądom krajowym dokonywania kontroli sądowej zgodności z prawem powołania sędziów lub umocowania organu sądowego w Polsce, a tym samym oceny, czy sąd, w którego skład taki sędzia wchodzi, został ustanowiony uprzednio na mocy ustawy w rozumieniu art. 19 ust. 1 TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych w świetle wyroku ETPC w sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii( ). W replice Komisja podnosi, że treść wyżej wymienionych przepisów prawa polskiego nie wydaje się wprowadzać rozróżnienia między kontrolą sądową aktu powołania na stanowisko sędziowskie wydanego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej a kontrolą sądową mającą na celu zapewnienie poszanowania gwarancji przewidzianych w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Prawidłowość postępowania nominacyjnego na stanowisko sędziowskie ma wpływ nie tylko na ważność aktu powołania, lecz również na stosowanie wymogu prawa Unii polegającego na dostępie do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy na gruncie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych. W pkt 134 wyroku A.K. Trybunał orzekł, iż należy upewnić się, że materialne warunki oraz zasady proceduralne odnoszące się do decyzji o powołaniu tych członków są sformułowane w sposób nieprowadzący do powstania w przekonaniu jednostek uzasadnionych wątpliwości co do niepodatności danych sędziów na czynniki zewnętrzne oraz ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów po tym, jak zostaną oni powołani.

114. Po drugie, Komisja twierdzi, że art. 55 § 4 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu uniemożliwia polskim sądom ocenę umocowania członków składu orzekającego do wykonywania zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Przepis ten zakazuje bowiem sądom stwierdzenia z inicjatywy własnej lub na wniosek stron – na podstawie przepisów o przydziale spraw oraz wyznaczaniu i zmianie składu sądu – niezgodności składu sądu z przepisami prawa, nienależytego obsadzenia tego sądu lub braku uprawnienia lub niezdolności danej osoby do orzekania. W konsekwencji przepis ten uniemożliwia sądom w drodze oceny zgodności z prawem orzeczeń sądowych kontrolę, czy sąd wydający orzeczenie był sądem ustanowionym uprzednio na mocy ustawy oraz czy był niezależny i bezstronny, a więc czy był sądem właściwym do rozpoznania danej sprawy. Ponadto zgodnie z art. 8 ustawy zmieniającej art. 55 § 4 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu ma zastosowanie również do spraw zawisłych. W replice Komisja wyjaśniła, że zgodnie z art. 55 § 4 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu, jeżeli sędzia został wyznaczony zgodnie z przepisami o przydziale spraw, zawsze będzie uznany jako osoba uprawniona do orzekania w danej sprawie. Taki przepis uniemożliwia skuteczną kontrolę wymogu niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy w ramach środka zaskarżenia orzeczenia przed wyższą instancją.

115. Zdaniem Komisji powyższe przepisy krajowe uniemożliwiają polskim sądom wykonywanie obowiązku zweryfikowania z urzędu lub na wniosek strony, czy ze względu na swój skład stanowią niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Ponadto uniemożliwiają one również sprawdzenie przez sąd, w przypadku gdy kwestia ta ma znaczenie dla jego własnego orzeczenia (na przykład stwierdzenia nieważności postępowania wskutek wadliwego składu orzeczniczego niższej instancji), czy inny sąd spełnia unijny wymóg niezawisłości i bezstronności sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych, w świetle orzecznictwa ETPC dotyczącego art. 6 ust. 1 EKPC ze względu na okoliczności związane z powołaniem sędziego lub umocowaniem organu sądowego.

116. Według Komisji sądowa kontrola wymogu niezawisłości sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych nie wymaga wprowadzenia w tym celu specjalnego trybu. Kontrola taka niekoniecznie też wymaga od sędziego krajowego stwierdzania nieważności aktów powołania sędziego i usunięcie powołanej osoby z urzędu sędziowskiego. Nie ma zatem znaczenia, że zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej akt powołania sędziego nie podlega podważeniu. Do sądu krajowego rozpatrującego sprawę należy określenie konsekwencji ewentualnego naruszenia wymogu istnienia niezawisłego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy, na podstawie właściwych przepisów prawa krajowego, z należytym uwzględnieniem skuteczności prawa Unii oraz kwestii takich jak zasada pewności prawa.

117. Rzeczpospolita Polska twierdzi, że Komisja w żaden sposób nie wyjaśniła, na czym mają polegać zarzucane przez nią naruszenia art. 267 TFUE i zasady pierwszeństwa. Ponadto Komisja nie odniosła się do art. 26 § 3 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym i nie wyjaśniła, w jaki sposób ten przepis miałby naruszać prawo Unii.

118. Rzeczpospolita Polska dokonuje wyraźnego rozróżnienia między sądową kontrolą aktu powołania sędziego i jego skutków oraz sądową kontrolą gwarancji, które sąd ma zapewnić na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Prawo polskie nie zezwala na pierwszą z tych form kontroli sądowej, czego Trybunał nie zakwestionował w wyroku A.K.( ). Zgodnie z Konstytucją RP oraz utrwalonym orzecznictwem sądów polskich uprawnienie do powoływania sędziów jest prerogatywą Prezydenta RP. Prerogatywa ta nie podlega – i nigdy nie podlegała – kontroli sądowej ze względu na to, że dopuszczenie takiego zakwestionowania godziłoby w zasadę nieusuwalności sędziów. Jest to zgodne z orzecznictwem Trybunału, zgodnie z którym przesłanki pozbawienia sędziego urzędu muszą wynikać z ustawy, być uzasadnione i proporcjonalne. Jest ono także zgodne z tezami orzecznictwa ETPC, w myśl których organizacja wymiaru sprawiedliwości nie może należeć do dyskrecji władzy sądowniczej. Polskie prawo przewiduje natomiast możliwość sądowej kontroli prawa do niezależnego sądu i zapewnienia gwarancji przewidzianych w prawie Unii. Rzeczpospolita Polska dodaje, że przyjęta przez Komisję wykładnia zakwestionowanych przepisów nie znajduje oparcia w orzecznictwie.

119. Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej art. 42a §§ 1 i 2 i art. 55 § 4 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu, art. 29 §§ 2 i 3 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym oraz art. 5 §§ 1a i 1b p.u.s.a. w zmienionym brzmieniu nie ograniczają kompetencji sądów krajowych do kontrolowania dostępności gwarancji przyznanych jednostkom na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych.

120. W tym względzie Rzeczpospolita Polska zauważa, po pierwsze, że jeżeli istnieją wątpliwości co do bezstronności konkretnego sędziego, możliwe jest wnioskowanie o jego wyłączenie na podstawie art. 48–54 Kodeksu postępowania cywilnego( ), art. 40–44 Kodeksu postępowania karnego( ) lub art. 18–24 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( ).

121. Po drugie, jeżeli właściwość określonego sądu budzi wątpliwości co do możliwości zapewnienia jednostce prawa do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego na mocy ustawy, można żądać przekazania sprawy do innego sądu, który jest właściwy na mocy przepisów prawa krajowego( ) i spełnia wymogi art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

122. Po trzecie, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, sąd w ramach kontroli instancyjnej ma obowiązek z urzędu stwierdzić nieważność postępowania i uchylić wyrok na podstawie art. 379 pkt 4 Kodeksu postępowania cywilnego, art. 349 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania karnego i art. 183 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli sąd odwoławczy ustali, że miało miejsce naruszenie art. 47 karty praw podstawowych, wówczas może on uchylić orzeczenie z tego powodu, że nie został on wydany przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Sąd odwoławczy nie może natomiast podważać mandatu sędziego, który wydał zaskarżony wyrok, ani zakwestionować kompetencji tego sędziego do orzekania.

123. W duplice Rzeczpospolita Polska wskazała, że celem art. 42a §§ 1 i 2 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu, art. 29 §§ 2 i 3 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym oraz art. 5 §§ 1a i 1b p.u.s.a. w zmienionym brzmieniu jest przeciwdziałanie możliwości podważania aktów powołania sędziego lub jego stosunku służbowego w innych procedurach niż wynikające z Konstytucji RP i ustaw wykonujących zawarte w niej delegacje. Prawo do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy jest dodatkowo gwarantowane przez art. 45 Konstytucji RP, umowy międzynarodowe i kartę praw podstawowych. Wykładni przepisów krajowych należy dokonywać w świetle wszystkich tych unormowań. Nieprawidłowości dotyczące procesu powoływania sędziów lub naruszenia prawa do sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy nie pociągają za sobą stwierdzenia nieważności aktu powołania lub postępowania, w którym brał on udział( ).

124. Rzeczpospolita Polska uważa, że Komisja dokonała błędnej wykładni art. 55 § 4 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu. Podnosi ona, że przepis ten nie stoi na przeszkodzie ocenie należytego obsadzenia sądu. Przepis ten jedynie kodyfikuje orzecznictwo Sądu Najwyższego, zgodnie z którym rozpoznanie sprawy z naruszeniem przepisów o przydziale spraw sędziom we właściwym sądzie nie stanowi nadzwyczajnej przyczyny odwoławczej, o której mowa w art. 387 Kodeksu postępowania cywilnego i art. 439 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania karnego, która prowadziłaby w każdym przypadku do stwierdzenia nieważności postępowania i uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Takie naruszenie może jednak stanowić zwykłą przyczynę odwoławczą. Strona może bowiem żądać uchylenia orzeczenia na tej podstawie, że naruszenie przepisów odnośnego kodeksu postępowania miało w jej ocenie negatywny wpływ na wynik sprawy. Ponadto strona może złożyć wniosek o wyłączenie sędziego, jeżeli jego udział w sprawie zagraża jej prawu do bezstronnego sądu.

125. Rzeczpospolita Polska podnosi, że wbrew twierdzeniu Komisji przytoczonemu w pkt 114 niniejszej opinii, art. 55 § 4 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu nie odnosi się do dokonywania przez sądy oceny, czy sąd wydający orzeczenie był sądem ustanowionym uprzednio na mocy ustawy oraz czy był niezawisły i bezstronny. Kwestionowany przepis dotyczy wyłącznie konsekwencji naruszenia przepisów o przydziale spraw i wyznaczaniu składów. W konsekwencji zarzut Komisji dotyczący art. 8 ustawy zmieniającej, w myśl którego art. 55 § 4 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu ma zastosowanie również do spraw zawisłych, należy oddalić.

2. Ocena

a) Dopuszczalność

126. Rzeczpospolita Polska podnosi, że naruszenia art. 267 TFUE i zasady pierwszeństwa prawa Unii, które stanowią treść pierwszego zarzutu Komisji, nie zostały uzasadnione. Ponadto jej zdaniem Komisja nie przedstawiła żadnego uzasadnienia ani dowodu na to, że art. 26 § 3 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym jest niezgodny z prawem Unii. Rzeczpospolita Polska twierdzi również, że Komisja przedstawiła wyjaśnienia lub dowody na poparcie swoich zarzutów po terminie i że w związku z tym Sąd nie powinien ich uwzględniać.

127. W ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczętego na podstawie art. 258 TFUE na Komisji spoczywa obowiązek wykazania istnienia zarzucanego uchybienia poprzez przedłożenie Trybunałowi Sprawiedliwości wszystkich informacji niezbędnych mu do zweryfikowania zaistnienia tego uchybienia, bez możliwości opierania się na jakichkolwiek domniemaniach( ). W myśl art. 21 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz art. 120 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem, skarga wnoszona na podstawie art. 258 TFUE musi zawierać wskazanie konkretnych zarzutów, w przedmiocie których Trybunał ma orzekać, jak również wskazania co najmniej w sposób zwięzły okoliczności faktycznych i prawnych, na których oparte są te zarzuty( ). Zasadność skargi na podstawie art. 258 TFUE należy zatem zbadać wyłącznie w świetle żądań sformułowanych w skardze.

128. W ramach zarzutu pierwszego Komisja ograniczyła się do powołania się na art. 267 TFUE, nie wyjaśniwszy, choćby pobieżnie, w jaki sposób wskazane przez nią przepisy prawa polskiego naruszają to postanowienie. Okoliczność, że Komisja w uzasadnionej opinii z dnia 30 października 2020 r. wyjaśniła znaczenie art. 267 TFUE w ramach niniejszego zarzutu, nie wystarczy do celów art. 21 statutu Trybunału Sprawiedliwości i art. 120 lit. c) regulaminu postępowania. Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym replice, Trybunał nie może domniemywać istnienia „funkcjonalnego związku” między podnoszonym naruszeniem art. 267 TFUE a rozpatrywanymi przepisami prawa polskiego. Wprawdzie Komisja wyjaśniła ten „funkcjonalny związek” w ramach zarzutu drugiego, jednak tamten zarzut dotyczy innych przepisów prawa polskiego.

129. Uważam natomiast, że w pkt 75 skargi Komisja zwięźle przedstawiła powody, dla których uznała, że przepisy prawa polskiego wskazane w jej zarzucie pierwszym naruszają zasadę pierwszeństwa prawa Unii. Ponadto, zważywszy, że art. 26 § 3 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym zasadniczo powtarza jej art. 29 § 3( ), wystarczyło, że Komisja w zarzucie pierwszym powołała się na wspomniany art. 26 § 3, ponieważ z brzmienia tego zarzutu jako całości można łatwo wywieść, dlaczego jej zdaniem ten ostatni przepis narusza prawo Unii.

130. W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał odrzucił jako niedopuszczalną argumentację Komisji dotyczącą art. 267 TFUE w ramach zarzutu pierwszego.

b) Co do istoty

1) Uwagi wstępne dotyczące zakresu podnoszonych przez Komisję zarzutów pierwszego i drugiego

131. Rzeczpospolita Polska podnosi, że argumenty wysuwane w ramach zarzutu drugiego Komisji są niespójne i obalają zarzut pierwszy tej instytucji. Komisja stoi na stanowisku, że zarzut ten jest bezpodstawny.

132. Zarzut drugi dotyczy wyłącznej właściwości, jaką prawo krajowe przyznaje Izbie Kontroli Nadzwyczajnej do rozpoznawania kwestii dotyczących niezależności sądów lub niezawisłości składów orzekających bądź sędziów. Zarzut pierwszy dotyczy w szczególności okoliczności, że niektóre przepisy prawa polskiego zakazują wszystkim sądom krajowym, w tym Izbie Kontroli Nadzwyczajnej( ), kontroli zgodności z prawem procesu nominacyjnego sędziów w Polsce. Zarzut pierwszy dotyczy zatem tego, że żaden polski sąd nie jest właściwy do kontrolowania zgodności z prawem procesu nominacyjnego sędziów w Polsce w świetle prawa Unii. Uważam zatem, że dwa pierwsze zarzuty Komisji są spójne.

2) Prawo do skutecznego środka prawnego przed niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym uprzednio na mocy ustawy

133. Rzeczpospolita Polska nie kwestionuje, że sądy powszechne, Sąd Najwyższy i sądy administracyjne muszą przestrzegać art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych, w świetle orzecznictwa ETPC dotyczącego art. 6 ust. 1 EKPC oraz zasady pierwszeństwa prawa Unii. Ponadto nie kwestionuje ona, że wspomniane sądy muszą badać, czy prawo do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy jest przestrzegane, zgodnie z tym, co zostało orzeczone w wyroku Simpson. Rzeczpospolita Polska twierdzi, że wskazane przez Komisję przepisy krajowe zapobiegają jedynie możliwości podważenia aktu powołania sędziego wydanego przez Prezydenta RP. W tym kontekście Rzeczpospolita Polska zwraca uwagę na szereg innych przepisów prawa polskiego, które dają sądom możliwość zbadania, czy dostęp do bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy jest zapewniony.

134. Wbrew temu, co utrzymuje Rzeczpospolita Polska, w ramach niniejszego postępowania Komisja nie kwestionuje ani prerogatywy Prezydenta RP do powoływania sędziów, ani tego, że w prawie polskim nie jest dopuszczalne podważanie aktu powołania sędziego( ).

135. W pkt 133 wyroku A.K. Trybunał zauważył, że sam fakt, iż sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP, nie może powodować ich zależności od tego organu ani budzić wątpliwości co do ich bezstronności, jeżeli po powołaniu osoby te nie podlegają żadnej presji i nie otrzymują zaleceń podczas wykonywania swoich obowiązków. Ponadto w pkt 129–136 wyroku A.B. i in. (Powołanie sędziów Sądu Najwyższego – Odwołanie)( ) stwierdzono, że ewentualny brak możliwości skorzystania ze środka prawnego przed sądem w kontekście procesu powoływania do pełnienia urzędu sędziego krajowego sądu najwyższego niekoniecznie musi stanowić problem z punktu widzenia stosowania wymogów wynikających z prawa Unii, jeżeli dostępne są inne skuteczne środki prawne. Inaczej może być w przypadku uchylenia środków prawnych, które istniały dotychczas, w powiązaniu z innymi istotnymi okolicznościami charakteryzującymi taki proces nominacyjny w określonym krajowym kontekście prawno-faktycznym, które wzbudzają w przekonaniu jednostek wątpliwości natury systemowej co do niezawisłości i bezstronności sędziów powołanych w wyniku tego procesu( ).

136. Zarzut pierwszy Komisji ogranicza się zatem do twierdzenia, zgodnie z którym sądy powszechne, sądy administracyjne i Sąd Najwyższy, w tym Izba Kontroli Nadzwyczajnej( ), nie są uprawnione do zweryfikowania, z urzędu lub na wniosek strony, czy sąd gwarantuje jednostkom prawo do skutecznego środka prawnego w dziedzinach objętych prawem Unii przed niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym uprzednio na mocy ustawy( ). Zdaniem Komisji zaskarżone przepisy mają co najmniej dwa niepożądane skutki. Po pierwsze, uniemożliwiają one sądowi kontrolę takich kwestii, niezależnie od charakteru i zakresu środka prawnego przysługującego ewentualnie na podstawie prawa krajowego. Po drugie, uniemożliwiają one sądom odstąpienie od stosowania przepisów krajowych, które są sprzeczne z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych.

137. Komisja i Rzeczpospolita Polska nie zgadzają się co do zakresu przepisów krajowych będących przedmiotem zarzutu pierwszego.

138. Artykuł 42a § 2 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu, art. 26 § 3 i art. 29 § 3 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym oraz art. 5 § 1b p.u.s.a. w zmienionym brzmieniu wyraźnie zakazują tym sądom ustalania lub oceny zgodności z prawem powołania sędziego. Te same przepisy zabraniają również wspomnianym sądom ustalania lub oceny wynikającego z tego powołania uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości.

139. Artykuł 42a § 1 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu, art. 29 § 2 zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym i art. 5 § 1a p.u.s.a. w zmienionym brzmieniu stanowią również, że powyższe sądy nie mogą „kwestionowa[ć] umocowania sądów i trybunałów […] oraz organów kontroli i ochrony prawa”. Artykuł 55 § 4 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu oraz art. 8 ustawy zmieniającej( ) zakazują powoływania się na przepisy o przydziale spraw oraz wyznaczaniu i zmianie składu sądu w celu ograniczania jurysdykcji sędziego lub stwierdzenia sprzeczności składu sądu z przepisami prawa, nienależytego obsadzenia sądu lub udziału osoby nieuprawnionej lub niezdolnej do orzekania w wydaniu orzeczenia.

140. Na pierwszy rzut oka brzmienie tych przepisów nie odmawia właściwemu sądowi kompetencji do unieważnienia, ze skutkiem erga omnes, aktu powołania na stanowisko sędziego wydanego przez Prezydenta RP. Wyraźnie zakazuje ono natomiast wszystkim polskim sądom, zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony, podnoszenia lub kwestionowania, w jakichkolwiek okolicznościach i z jakiegokolwiek powodu, zgodności z prawem powołania sędziego lub jego uprawnienia do wykonywania zada