OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 16 czerwca 2005 r.( )

Sprawy połączone C‑138/03, C‑324/03 i C‑431/03

Republika Włoska

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

Fundusze strukturalne – Współfinansowanie – Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 i rozporządzenie (WE) nr 1685/2000 – Warunki, jakie muszą spełniać wpłaty na rachunek dokonywane przez instytucje krajowe w ramach systemów pomocy państwa – Udokumentowanie wykorzystania środków pieniężnych przez indywidualnych odbiorców – Akty podlegające skardze o stwierdzenie nieważności – Interes w uzyskaniu ochrony prawnej – Umorzenie postępowania

I – Wprowadzenie

1. Przedmiotem niniejszego postępowania są trzy skargi Republiki Włoskiej przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich o stwierdzenie nieważności w dziedzinie funduszy strukturalnych. Zasadniczo celem tych skarg jest wyjaśnienie, pod jakimi warunkami wpłaty dokonywane przez państwa członkowskie, na rzecz odbiorców pomocy udzielanej w ramach systemów pomocy państwa w rozumieniu art. 87 WE (tak zwanych indywidualnych odbiorców) mogą być współfinansowane z funduszy strukturalnych Wspólnoty.

2. Przed Sądem Pierwszej Instancji w toku jest kilka dalszych spraw w następstwie skarg Republiki Włoskiej o stwierdzenie nieważności dotyczących tej samej tematyki( ). Dotychczas w trzech z tych spraw Sąd Pierwszej Instancji zawiesił prowadzone postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał niniejszego sporu( ).

II – Ramy prawne

3. Ramy prawne niniejszego postępowania określone są przez rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych( ) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 1260/1999” lub „rozporządzeniem podstawowym”) oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 1685/2000 z dnia 28 lipca 2000 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 w odniesieniu do warunków, jakie muszą spełniać wydatki na działania współfinansowane z funduszy strukturalnych( ) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 1685/2000” lub „rozporządzeniem wykonawczym”).

A – Rozporządzenie podstawowe

4. Ustęp 1 akapit pierwszy i trzeci oraz ust. 2 art. 32 rozporządzenia nr 1260/1999, zatytułowanego „Płatności”, mają następujące brzmienie:

„1. Płatności wkładów z funduszy dokonywane są przez Komisję organowi wypłacającemu, określonemu w art. 9 lit. o), zgodnie z odpowiednim zobowiązaniem budżetowym.

[…]

Płatności mogą przybrać formę przedpłaty na rachunek, płatności tymczasowej lub płatności salda końcowego. Płatności tymczasowe i płatności salda końcowego dotyczą wydatków rzeczywiście poniesionych, które muszą być powiązane z płatnościami dokonanymi przez bezpośrednich beneficjentów, potwierdzonych przez pokwitowane faktury lub dokumenty rachunkowe o takiej samej wartości dowodowej.

[…]

2. Spełniając pierwsze zobowiązanie, Komisja dokonuje przedpłaty na rachunek organu wypłacającego. Powyższa przedpłata na rachunek wynosi 7% wkładu z funduszy dla danej pomocy […]”.

5. W art. 30 ust. 3 tegoż rozporządzenia postanawia się następująco:

„3. Do wydatków kwalifikujących się znajdują zastosowanie właściwe przepisy krajowe, chyba że Komisja ustali, o ile będzie to wymagane, wspólne reguły kwalifikowania się wydatków, zgodnie z procedurą określoną w art. 53 ust. 2”.

6. Zgodnie z definicjami zawartymi w art. 9 tego rozporządzenia wyrażenie

„j) »środek« oznacza sposoby, za pomocą których priorytet jest wykonywany w okresie kilku lat, co pozwala na finansowanie działań. Każdy system pomocy w rozumieniu art. 87 traktatu oraz każda pomoc dotowana przez instytucje wyznaczone przez państwa członkowskie, względnie każda grupa systemów pomocy lub dotacji pomocowych tego typu lub jakiekolwiek ich połączenie, które mają ten sam cel, są określane jako środek;

k) »działanie« oznacza wszelkie przedsięwzięcia lub czynności podejmowane przez końcowych beneficjentów pomocy;

l) »końcowy beneficjent« oznacza instytucje oraz firmę publiczną lub prywatną zlecającą działanie. W przypadku systemów pomocowych na postawie art. 87 traktatu i w przypadku pomocy przyznanej przez instytucje wyznaczone przez państwa członkowskie beneficjentami końcowymi są instytucje, które przyznają pomoc;

[…]

o) »organ wypłacający« oznacza jeden lub kilka organów lub instytucji krajowych, regionalnych lub lokalnych, wyznaczonych przez państwo członkowskie do celów sporządzania i składania wniosków o płatności oraz otrzymywania płatności z Komisji. Państwo członkowskie ustala wszelkie uwarunkowania swych relacji z organem wypłacającym oraz relacji organu wypłacającego z Komisją”.

7. W motywie 43 rozporządzenia nr 1260/1999 stwierdza się:

„Należyte zarządzanie finansami powinno być zapewnione poprzez wymóg, że wydatki mają być należycie uzasadnione i poświadczone […]”.

B – Rozporządzenie wykonawcze

8. Rozporządzenie nr 1685/2000 opiera się na art. 30 ust. 3 rozporządzenia nr 1260/1999. Zgodnie z motywem 5 rozporządzenia nr 1685/2000 Komisja „dla niektórych typów działań […] uznaje za konieczne w celu zagwarantowania jednolitego i sprawiedliwego wdrażania funduszy strukturalnych w całej Wspólnocie przyjęcie jednolitego zbioru przepisów w sprawie kwalifikowania wydatków”.

9. Te właśnie zasady kwalifikowania wydatków są zawarte w załączniku do rozporządzenia nr 1685/2000. „Zasada nr 1: Wydatki rzeczywiście ponoszone” (zwana dalej „zasadą nr 1 kwalifikowania wydatków”) zawierała w swojej pierwotnej wersji między innymi następujące postanowienia:

„1. Płatności ponoszone przez końcowych beneficjentów

1.1. Płatności poczynione przez końcowych beneficjentów w rozumieniu art. 32 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1260/1999 (zwanego dalej »rozporządzeniem ogólnym«) dokonywane są w postaci gotówkowej, z uwzględnieniem wyjątków określonych w ppkt 1.4.

1.2. W przypadku systemów pomocy na podstawie art. 87 traktatu oraz pomocy przyznanej przez podmioty określone przez państwa członkowskie »płatności końcowych beneficjentów« oznaczają pomoc wypłacaną indywidualnym odbiorcom przez podmioty, które przyznają tę pomoc. Płatności pomocy dokonywane przez końcowych beneficjentów muszą zostać uzasadniane przez odniesienie do warunków i celów pomocy.

1.3. W przypadkach innych niż określone w ppkt 1.2 »płatności końcowych beneficjentów« oznaczają płatności dokonywane przez instytucje oraz firmy publiczne lub prywatne określone w uzupełnieniu programu zgodnie z art. 18 ust. 3 lit. b) rozporządzenia ogólnego, które bezpośrednio odpowiadają za zlecanie poszczególnych działań.

[…]

2. Dowody wydatków

Co do zasady płatności końcowego beneficjenta powinny być potwierdzone otrzymaną fakturą. Jeśli nie jest to możliwe, płatności potwierdza się dokumentami rachunkowymi o równoważnej wartości dowodowej […]”.

10. W ostatnio zmienionej, ze skutkiem wstecznym na dzień 5 sierpnia 2000 r., wersji wynikającej z rozporządzenia (WE) nr 448/2004 Komisji z dnia 10 marca 2004 r.( ) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 448/2004”) punkt 2 zasady nr 1 kwalifikowania wydatków ma brzmienie następujące:

„2. Udokumentowanie wydatków

2.1. Przyjmuje się ogólną zasadę, że płatności dokonywane przez końcowych beneficjentów, zgłaszane jako płatności okresowe i płatności salda końcowego, winny być udokumentowane fakturą z potwierdzonym odbiorem. Jeśli jest to niemożliwe, płatność winna być udowodniona dokumentami księgowymi o równorzędnej wartości dokumentacyjnej […]

[…]”.

Poza tym rozporządzenie nr 448/2004 nie wprowadziło istotnych zmian merytorycznych w mających znaczenie dla sprawy przepisach zasad kwalifikowania wydatków( ).

III – Stan faktyczny i postępowanie przed Trybunałem

A – Tło sprawy

11. W dniu 7 września 2001 r. Komisja przekazała państwom członkowskim, w tym także Republice Włoskiej( ), uwagi swoich służb do art. 32 ust. 1 akapitu trzeciego rozporządzenia nr 1260/1999, w których zajmuje stanowisko w sprawie wykładni stosowanych tam pojęć „wydatki rzeczywiście ponoszone” i „płatności dokonywane przez końcowych beneficjentów” (zwane dalej „uwagami z 2001 r.”).

12. Za istotę uwag z 2001 r., mającą znaczenie dla niniejszej sprawy, można uznać okoliczność, że zdaniem służb Komisji w ramach krajowych systemów pomocy ewentualne przedpłaty na rachunek instytucji krajowej przyznającej pomoc (zwanej także „beneficjentem końcowym”( )) na rzecz odbiorcy pomocy (określanego też jako „indywidualny odbiorca”( )) co do zasady nie kwalifikują się do wsparcia z funduszy strukturalnych, tj. udział funduszy strukturalnych w takich wydatkach zdaniem służb Komisji nie wchodzi w grę. Co więcej, zakwalifikowanie takich płatności do wsparcia z funduszy strukturalnych uznawane jest w uwagach tylko w wypadku, gdy możliwe jest udokumentowanie rzeczywiście poniesionych wydatków w wykorzystaniu przedpłat przez indywidualnego odbiorcę . Dla udokumentowania niezbędne jest przedłożenie faktur z potwierdzeniem odbioru lub, jeżeli nie jest to możliwe, dokumentów rachunkowych o równoważnej wartości dowodowej.

13. Po dłuższym okresie szczegółowej korespondencji Komisja okazała ostatecznie gotowość, by w drodze zmiany rozporządzenia wykonawczego zapewnić na przyszłość – jej zdaniem wówczas nieistniejącą – możliwość zakwalifikowania tych płatności do wsparcia z funduszy strukturalnych. W tym celu przedłożyła przedstawicielom państw członkowskich, m.in. w Komitecie ds. Rozwoju i Przekształceń Strukturalnych Regionów( ), pod koniec roku 2002 propozycję( ) zmian zasad kwalifikowania wydatków zawartych w załączniku do rozporządzenia nr 1685/2000, m.in. punktów 1.2 i 2 zasady nr 1. Komisja nie uzyskała jednak niezbędnego w tym celu poparcia Komitetu ds. Rozwoju i Przekształceń Strukturalnych Regionów i w związku z tym na 73. posiedzeniu tego komitetu w dniu 19 lutego 2003 r. ogłosiła, że zaniecha swojej inicjatywy odnośnie do zmian i nie będzie podejmować dalszych kroków w tym kierunku.

14. Wynik ten przedstawił włoskiemu ministrowi gospodarki i finansów Tremontiemu komisarz odpowiedzialny za politykę regionalną, M. Barnier, w piśmie nr 26777 z dnia 14 maja 2003 r.( ). Komisarz dodał też, że Komisja nadal podtrzymuje swój początkowy pogląd o braku prawnych możliwości zakwalifikowania do wsparcia z funduszy strukturalnych przedpłat stanowiących przedmiot sporu. Uwzględniając jednakże ochronę uzasadnionych oczekiwań, Komisja postanowiła uznać dodatkowo za kwalifikujące się do wsparcia z funduszy strukturalnych wszystkie te przedpłaty, które do dnia zakończenia obrad Komitetu ds. Rozwoju i Przekształceń Strukturalnych Regionów, a więc do dnia 19 lutego 2003 r., zostały zatwierdzone w wyniku ostatecznej decyzji lub w ramach zakończonego do tej daty postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

15. W kolejnym piśmie, nr 26777a, datowanym na dzień 29 lipca 2003 r., sprostowano błąd w tłumaczeniu zawarty w piśmie pierwotnym nr 26777 z 14 maja 2003 r. Listy te różnią się tylko połową jednego zdania, zawierającą szczegóły dotyczące zakwalifikowania do wsparcia z funduszy strukturalnych przedpłat dokonywanych przez państwa członkowskie do dnia 19 lutego 2003 r.: Podczas gdy w pierwotnej wersji znajdowały się słowa „procedura di gara conclusasi entro la stessa data”( ), nowe pismo mówi o „procedura di gara, laddove il relativo bando sia stato chiuso entro la stessa data”( ). W piśmie przewodnim komisarza zaznacza się, że to właśnie nowe pismo zastępuje pismo pierwotne ze skutkiem wstecznym na dzień 14 maja 2003 r.( ).

B – Sprawy C‑324/03 i C‑431/03

16. Republika Włoska w sprawach C‑324/03 i C‑431/03 występuje przeciwko obu wymienionym powyżej pismom komisarza M. Barniera.

17. Skargą, która wpłynęła w dniu 25 lipca 2003 r. w sprawie C‑324/03, Republika Włoska kwestionuje pismo nr 26777 komisarza Barniera( ) i wnosi o stwierdzenie jego nieważności, w zakresie w jakim odmawia ono zakwalifikowania do wsparcia z funduszy strukturalnych przedpłat dokonywanych przez państwa członkowskie w ramach pomocy państwa po dniu 19 lutego 2003 r.

18. W skardze, która wpłynęła 9 października 2003 r. w sprawie C‑431/03 Republika Włoska kwestionuje pismo nr 26777a komisarza Barniera( ) i wnosi o stwierdzenie jego nieważności, w zakresie w jakim odmawia ono zakwalifikowania do wsparcia z funduszy strukturalnych przedpłat dokonywanych przez państwa członkowskie w ramach pomocy państwa po dniu 19 lutego 2003 r.

19. W obu sprawach Republika Włoska wnosi ponadto o stwierdzenie nieważności wszystkich aktów prawnych stanowiących podstawę tych pism lub pozostających w związku z tymi pismami oraz o obciążenie Komisji kosztami postępowania.

20. Komisja wnosi ze swej strony w obu sprawach odpowiednio o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej i obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

C – Sprawa C‑138/03

21. Podczas gdy strony w sprawach C‑324/03 i C‑431/03 toczą spór w kwestii zakwalifikowania krajowych przedpłat do wsparcia z funduszy strukturalnych bez związku z konkretnym wnioskiem o płatności, podstawą ich sporu w sprawie C‑138/03 jest taki właśnie wniosek o płatności organów włoskich.

22. Władze włoskie pismem nr 38413 włoskiego ministerstwa gospodarki i finansów z dnia 23 grudnia 2002 r. zgłosiły Komisji w ramach tak zwanego programu operacyjnego zatytułowanego „Ricerca Scientifica, Sviluppo Tecnologico, Alta Formazione”( ) wniosek o płatność tymczasową z funduszy strukturalnych. Zamierzano w ten sposób uzyskać między innymi finansowanie na dokonywane przez władze włoskie na rzecz indywidualnych odbiorców płatności w ramach krajowego systemu pomocy.

23. Pismem nr 100629 Komisja poinformowała władze włoskie w dniu 20 stycznia 2003 r.( ), że kwestia możliwości zakwalifikowania przedpłat w ramach systemów pomocy państwa do wsparcia z funduszy strukturalnych nie została jeszcze definitywnie rozstrzygnięta. Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej zdecydowała jednak już teraz, że będzie odliczać odpowiednie kwoty przy wnioskach o płatności. Stosownie do tego wezwano organy włoskie do określenia kwot dokonanych przedpłat, a opracowanie ich wniosku o płatności zostało zawieszone do odwołania.

24. Następnie Komisja poinformowała organy włoskie pismem nr 102627 z dnia 3 marca 2003 .( ), że dokonane przez nie przedpłaty w wysokości 3 163 570,18 euro nie zostały uznane za kwalifikujące się do wsparcia z funduszy strukturalnych i dlatego zostaną odliczone.

25. Przeciwko wymienionym pismom nr 100629 i 102627 skierowana została skarga Republiki Włoskiej w sprawie C‑138/03, która wpłynęła w dniu 27 marca 2003 r. Republika Włoska wnosi o stwierdzenie nieważności obu wymienionych pism, a także wszystkich aktów prawnych stanowiących podstawę tych pism lub pozostających w związku z tymi pismami oraz o obciążenie Komisji kosztami postępowania.

26. Po wniesieniu tej skargi Komisja poinformowała jednak organy włoskie w dniu 23 maja 2003 r.( ), że obecnie poleciła dokonać zapłaty spornej kwoty i tym samym zawarta w obu jej pismach nr 100629 i 102627 decyzja o nieuznaniu zostaje uchylona. Jako uzasadnienie przywołała wysłane w międzyczasie pismo nr 26777 komisarza Barniera z dnia 14 maja 2003 r.( ), zgodnie z którym wobec płatności na rachunek dokonanych do dnia 19 lutego 2003 r. można zastosować zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań.

27. Rzeczywiście Komisja wniosła następnie w dniu 5 czerwca 2003 r. odpowiednią dopłatę w wysokości 3 163 570,18 euro.

28. W tym kontekście Komisja wnosi o wykreślenie sprawy C‑138/03 z rejestru Trybunału.

D – Postępowanie przed Trybunałem

29. Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2004 r. prezes Trybunału połączył trzy sprawy, tj. C‑138/03. C‑324/03 i C‑431/03 do łącznego rozpoznania w procedurze ustnej i w celu wydania łącznego rozstrzygnięcia.

30. Łączna rozprawa odbyła się w dniu 21 kwietnia 2005 r. Przy tej okazji wysłuchano także strony na okoliczność, czy w sprawie C‑138/03 nie zachodzi przesłanka umorzenia (art. 91 § 3 w związku z art. 92 § 2 regulaminu).

IV – Ocena prawna

A – Sprawa C‑138/03

31. W sprawie C‑138/03 Komisja wniosła jedynie o wykreślenie sprawy z rejestru Trybunału.

32. Nie jest jednak możliwe wnioskowanie o samo wykreślenie sprawy. Jego zarządzenie przez prezesa Trybunału jest jedynie proceduralnym następstwem ugody pozasądowej co do przedmiotu sporu (art. 77 regulaminu) lub cofnięcia skargi (art. 78 regulaminu).

33. W przedłożonej sprawie nie zostało jednak złożone oświadczenie stron, zgodnie z którym miałyby one osiągnąć ugodę pozasądową, podobnie jak nie została cofnięta skarga. Co więcej, Republika Włoska podtrzymuje złożoną skargę i obstaje przy swoich żądaniach. Tym samym brak przesłanek dla wykreślenia sprawy.

34. Jeżeli dokonamy wykładni żądań Komisji pod kątem ich celu, to można je rozumieć jako sugestię dla Trybunału, by uznał, że nie zachodzi już potrzeba rozpatrzenia skargi zgodnie z art. 92 § 2 regulaminu. Jak to mianowicie wynika z przedłożenia pisemnego i ustnego Komisji, jest ona zdania, że spór stał się w międzyczasie bezprzedmiotowy.

35. Faktycznie Komisja poinformowała władze włoskie w dniu 23 maja 2003 r., że poleciła dokonanie płatności spornej kwoty i że zostały uchylone decyzje o nieuznaniu płatności, zawarte w jej pismach nr 100629 i nr 102627; w rezultacie sporna kwota została dopłacona. Tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki uznania zgodnie z art. 92 § 2 regulaminu, że nie zachodzi już potrzeba rozpatrzenia skargi.

36. Natomiast Republika Włoska w swojej replice, a także podczas rozprawy podkreślała konieczność spowodowania wyczerpującego i ostatecznego wyjaśnienia podniesionych kwestii prawnych, w celu zapobieżenia temu, by Komisja w przyszłości podejmowała podobne decyzje, jak te będące przedmiotem niniejszej skargi, tj. decyzje, w których odmawiałaby współfinansowania z funduszy strukturalnych płatności w ramach krajowych systemów pomocy( ). Wskazuje także na utrzymującą się nadal niepewność prawną co do możliwości zakwalifikowania takich płatności do wsparcia z funduszy strukturalnych( ).

37. Zgodnie z tym rząd włoski podnosi więc, że mimo dopłaty spornej kwoty nadal ma w zakresie swojej skargi interes w uzyskaniu ochrony prawnej, w szczególności ze względu na okoliczność, że w odniesieniu do przyszłych wniosków o płatności w podobnie przedstawiających się sprawach istnieje ryzyko zaistnienia tej samej sytuacji.

38. Co do tego należy na wstępie stwierdzić, że wywody Republiki Włoskiej w kwestii istnienia jej interesu w uzyskaniu ochrony prawnej nie były spóźnione. Z art. 42 § 2 regulaminu wynika bowiem, że nowe zarzuty można przedstawiać jeszcze także w trakcie postępowania, jeżeli ich podstawę stanowią okoliczności prawne lub faktyczne ujawnione dopiero w toku postępowania. W niniejszym wypadku te przesłanki zostały spełnione. I tak skarga Republiki Włoskiej wpłynęła do Trybunału już w dniu 27 marca 2003 r. Dopiero później, w dniu 23 maja 2003 r., Komisja pismem nr 106837 zmieniła swoje stanowisko, a w dniu 5 lipca 2003 r. nastąpiła wreszcie dopłata spornej kwoty. Spowodowana tym zmiana stanu faktycznego nastąpiła więc po wniesieniu skargi i mogła tym samym zostać uwzględniona przez Republikę Włoską dopiero w przygotowanej przez nią replice.

39. W tej sprawie sądy wspólnotowe już wielokrotnie uznawały, że interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności aktów prawnych, które co prawda nie zostały formalnie uchylone, jednakże których pierwotny przedmiot przestał istnieć, może zostać zachowany. Na tej podstawie na przykład podmioty biorące udział w połączeniu się przedsiębiorstw mogą wnosić i kontynuować przeciwko Komisji skargę o stwierdzenie nieważności w odniesieniu do decyzji zakazujących połączenia, gdy pod naciskiem tego zakazu odstąpiły już od zgłoszonego przedsięwzięcia połączenia. Interes w uzyskaniu ochrony prawnej skarżącego w takich i podobnych wypadkach może wynikać z ryzyka powtórzenia (jakoby) sprzecznego z prawem działania organu wspólnotowego( ). Ponadto skarga o stwierdzenie nieważności może stanowić również podstawę do późniejszej skargi odszkodowawczej( ). Co więcej, w orzecznictwie podkreśla się także wymóg możliwości dokonywania kontroli sądowej działania organów wspólnotowych we wspólnocie prawa( ).

40. Sprawa ta wyróżnia się jednakże pewną cechą charakterystyczną: Komisja nie tylko dopłaciła sporną kwotę pieniężną, ale dodatkowo w piśmie nr 106837 z dnia 23 maja 2003 r. we własnym zakresie w sposób wyraźny uchyliła już zaskarżone decyzje. Tym samym w przeciwieństwie do przykładów wymienionych uprzednio, jak np. dotyczących kontroli połączenia, zaskarżone w tym wypadku akty prawne przestały już istnieć. Nie ma więc już żadnego aktu prawnego, który mógłby jeszcze być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności.

41. Republika Włoska osiągnęła także niniejszym cel, któremu służyła skarga, czyli stwierdzenie nieważności zaskarżonych aktów prawnych. Trybunał nie może jej w postępowaniu z art. 230 WE udzielić dalej idącej ochrony prawnej. W szczególności w takim postępowaniu nie może udzielić odpowiedzi na podniesione kwestie prawne w oderwaniu od zaskarżonego aktu prawnego. Prowadziłoby to bowiem do wydania opinii prawnej wyjaśniającej abstrakcyjny problem prawny, co leży poza zakresem właściwości Trybunału zgodnie z systemem ochrony prawnej utworzonym na podstawie traktatu WE, określającym w sposób wyczerpujący możliwe rodzaje skarg. Dopiero gdyby Komisja odrzuciła w przyszłości ponownie (częściowo) wniosek o płatności zgłoszony przez władze włoskie, Republika Włoska mogłaby w drodze skargi o stwierdzenie nieważności uzyskać wyjaśnienie leżących u podstaw tej skargi kwestii prawnych( ).

42. Na tym tle dochodzę do wniosku, że Republika Włoska w niniejszej sprawie nie posiada już interesu w uzyskaniu ochrony prawnej uzasadniającego podtrzymanie jej skargi o stwierdzenie nieważności. Wraz z dokonanym w sposób wyraźny uchyleniem przez Komisję zaskarżonych pism skarga w sprawie C‑138/03 stała się bezprzedmiotowa, w związku z czym nie ma potrzeby rozpatrywania skargi zgodnie z art. 92 § 2 regulaminu( ).

B – Sprawy C‑324/03 i C‑431/03

1. Dopuszczalność skarg

43. W odniesieniu do spraw C‑324/03 i C‑431/03 Komisja podnosi zarzuty niedopuszczalności skargi.

a) Sprawa C‑324/03

44. W sprawie C‑324/03 Komisja jest zdania, że stanowiące podstawę skargi pismo nr 26777 komisarza Barniera z dnia 14 maja 2003 r. z dwóch przyczyn nie jest w ogóle aktem prawnym podlegającym zaskarżeniu: z jednej strony chodzi tu jedynie o wyrażenie opinii, z drugiej zostaje w nim potwierdzone jedynie to, co już wynika z uwag z 2001 r.( ).

45. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przeciwko wszystkim wywołującym wiążące skutki prawne aktom, które naruszają interesy skarżącego poprzez ingerencję w jego sytuację prawną, dopuszczalne jest złożenie skargi o stwierdzenie nieważności zgodnie z art. 230 WE( ). Stwierdzenie, czy dany akt stanowi czynność podlegającą zaskarżeniu w rozumieniu art. 230 ust. 1 WE, zależy od jego treści – forma, w jakiej podjęto akt, jest w tym względzie bez znaczenia( ).

46. Co do istoty w zaskarżonym piśmie komisarza Barniera wyróżnić można dwie części. W pierwszej z nich Komisja stwierdza, że – po niepowodzeniu rozmów w Komitecie ds. Rozwoju i Przekształceń Strukturalnych Regionów – pozostaje przy swoim dotychczasowym poglądzie prawnym, wedle którego co do zasady nie jest możliwe zakwalifikowanie przedpłat dokonanych przez instytucje krajowe w ramach systemów pomocy do wsparcia z funduszy strukturalnych. Następnie w drugiej części pismo wprowadza wspomnianą już regulację szczególną, zgodnie z którą przedpłaty dokonane w okresie do dnia 19 lutego 2003 r., ze względu na ochronę uzasadnionych oczekiwań, zostają jednak uznane za zakwalifikowane do wsparcia z funduszy strukturalnych.

47. Skarga Republiki Włoskiej nie dotyczy, wymienionego jako ostatniego, uznania zakwalifikowania do wsparcia płatności z okresu do dnia 19 lutego 2003 r. Nie kwestionuje ona także wyboru konkretnego terminu końcowego. Natomiast zasadniczym celem tej skargi jest raczej stwierdzenie nieważności przedmiotowego pisma w takim zakresie, w jakim nadal w zwyczajnych okolicznościach, tj. w wypadku nieobjętym regulacją z wyznaczonym terminem końcowym( ), odmawia ono uznania przedpłat dokonywanych przez instytucje krajowe za kwalifikujące się do wsparcia z funduszy strukturalnych. Zakwestionowano więc innymi słowy nie wprowadzoną jako nową i korzystną dla skarżącej regulację szczególną, lecz wielokrotnie podtrzymany i niekorzystny dla skarżącej ogólny pogląd prawny Komisji, zgodnie z którym przedpłaty dokonywane przez instytucje krajowe co do zasady – a tym samym także i po dniu 19 lutego 2003 r. – nie kwalifikują się do wsparcia z funduszy strukturalnych. A więc w tej sprawie Republika Włoska nie podważa drugiej, lecz pierwszą część pisma komisarza Barniera.

48. Skarga o takim przedmiocie jest jednak niedopuszczalna, gdyż nie jest ona skierowana przeciwko aktowi podlegającemu zaskarżeniu w rozumieniu art. 230 ust. 1 WE.

49. W rzeczywistości podważana pierwsza część pisma komisarza Barniera wyraża jedynie ponownie – najwidoczniej kontrowersyjne – stanowisko prawne Komisji odnośnie do interpretacji istniejących przepisów( ); ostatecznie chodzi przy tym przede wszystkim, podobnie jak w uwagach z 2001 r., o interpretację niedookreślonych pojęć prawnych „wydatki rzeczywiście poniesione” i „płatności dokonane przez końcowych beneficjentów”. W tym piśmie po raz kolejny podkreśla się, że z punktu widzenia Komisji co do zasady przedpłaty dokonywane przez instytucje krajowe w ramach systemów pomocy nie mogą być współfinansowane z funduszy strukturalnych, chyba że udokumentowano ich wykorzystanie na poziomie indywidualnych odbiorców.

50. Wywody tego rodzaju na temat wykładni istniejących przepisów są jedynie wyrazem poglądów niemających charakteru wiążącego( ). Nie powstają w ich wyniku ani, co więcej, nie są przez nie zamierzone wiążące skutki prawne, które mogłyby niekorzystnie oddziaływać na interes Republiki Włoskiej, wywierając wpływ na jej sytuację prawną. Pismo nie ma na celu ani odebrania skarżącej przysługującego jej prawa, chociażby poprzez odebranie jej możliwości roszczenia o wypłatę świadczeń z funduszy strukturalnych, ani też tylko utrudnienia skarżącej dochodzenia przysługującego jej prawa poprzez ustanowienie dodatkowych warunków( ). Pismo raczej wychodzi z założenia, że takie prawo skarżącej i roszczenie tego rodzaju nigdy nie istniały.

51. Także wprowadzenie jako terminu końcowego dnia 19 lutego 2003 r. nie powoduje w żadnym wypadku zmiany niewiążącej opinii w wiążącą, rodzącą skutki prawne decyzję. Bezspornie co prawda przez przyjęcie terminu końcowego sytuacja prawna strony skarżącej w okresie do dnia 19 lutego 2003 r. ulega poprawie, gdyż w tym zakresie znajduje zastosowanie nowo wprowadzona regulacja szczególna( ). Natomiast co do właściwego tu okresu po dniu 19 lutego 2003 r. sytuacja prawna skarżącej pozostaje niezmieniona: przedpłaty z tego okresu Komisja już dotychczas uważała za co do zasady niekwalifikujące się do wsparcia z funduszy strukturalnych i nadal za takie je uważa. Wprowadzony obecnie termin końcowy niczego w tej kwestii nie zmienia.

52. W zaskarżonym piśmie Komisja jedynie zapowiada (po raz kolejny), jak zamierza na przyszłość postępować wykonując swoje uprawnienia( ), tj. jak w przyszłości zamierza decydować, gdy będą do niej zgłaszane wnioski o płatności. Dopiero gdy jej zapowiedź zostanie urzeczywistniona w konkretnych indywidualnych rozstrzygnięciach dotyczących wniosków o płatności, zgłaszanych przez państwa członkowskie, powstaną dla tych ostatnich wiążące skutki prawne( ).

53. Co prawda już sama zapowiedź tego rodzaju może ewentualnie prowadzić do związania administracji własnymi rozstrzygnięciami i do utworzenia określonej praktyki administracyjnej( ), jednak także określona praktyka administracyjna może zostać poddana kontroli sądowej tylko w związku z jej konkretnym zastosowaniem w indywidualnym wypadku; nie może natomiast stać się ona przedmiotem abstrakcyjnej skargi o stwierdzenie nieważności w oderwaniu od rozstrzygnięć w indywidualnych wypadkach( ).

54. Nawet gdyby jednak założyć, że pismo komisarza Barniera nie jest jedynie wyrażeniem opinii i zapowiedzią Komisji, lecz wiążącą prawnie decyzją co do meritum, że dokonywane po dniu 19 lutego 2003 r. przedpłaty nie będą uznawane za kwalifikujące się do wsparcia z funduszy, to także i to nie prowadziłoby jeszcze koniecznie do zaskarżalności tej części pisma. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem skarga o stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej jedynie wcześniejszą, nie zaskarżoną w wymaganym terminie decyzję, jest niedopuszczalna( ). Należy przyjąć, że mamy do czynienia z decyzją stanowiącą jedynie potwierdzenie wcześniejszej decyzji, gdy zaskarżony akt prawny nie zawiera w stosunku do wcześniejszej decyzji żadnego nowego elementu, a jego wydanie nie było poprzedzone ponownym zbadaniem sytuacji adresata tej wcześniejszej decyzji( ).

55. W tym wypadku sprawa wygląda tak: wyrażone w zaskarżonej pierwszej części pisma stwierdzenie Komisji, zgodnie z którym przedpłaty w ramach krajowych systemów pomocy co do zasady nie kwalifikują się do wsparcia z funduszy strukturalnych, nie jest nowe. Było ono zawarte już w uwagach z 2001 r., które zostały doręczone między innymi także skarżącej( ), a ponadto także w piśmie Komisji nr 100629 z dnia 20 stycznia 2003 r.( ). Jeżeli więc chciałoby się takiej wypowiedzi – wbrew poglądowi tu reprezentowanemu – przyznać charakter decyzji, to konsekwentnie za podlegający zaskarżeniu akt należałoby uznać już uwagi z 2001 r., a nie dopiero stanowiące przedmiot sporu w niniejszej sprawie pismo komisarza Barniera, które owo stwierdzenie jedynie powtarza i podtrzymuje.

56. Co prawda część druga pisma komisarza Barniera zawiera bezspornie nowe rozwiązanie w postaci regulacji szczególnej wraz z terminem końcowym, chodzi jednak w tym wypadku o ściśle ograniczoną regulację szczególną, dotyczącą zaszłości, tj. dokonanych do dnia 19 lutego 2003 r. płatności państw członkowskich. Nie występuje w nim „nowy element” oceny jedynej spornej tu kwestii zastosowania zasad zakwalifikowania płatności do wsparcia z funduszy strukturalnych z okresu po dniu 19 lutego 2003 r. Sytuacja prawna państw członkowskich w odniesieniu do dokonanych przez nie po tym terminie końcowym płatności ani nie ulega przez to polepszeniu, ani pogorszeniu – pozostaje niezmieniona.

57. Nie występują też przesłanki do tego, by przyjąć, że przed wysłaniem zakwestionowanego pisma ponownemu badaniu poddany został stan prawny, a Komisja raz jeszcze rozważyć miała swoje dotychczasowe stanowisko. Przeciwnie, Komisja od chwili wysłania uwag z 2001 r. cały czas pozostawała przy swoim poglądzie prawnym, tj. że przedpłaty dokonane przez instytucje krajowe w ramach systemów pomocy zgodnie z obowiązującym stanem prawnym co do zasady nie kwalifikują się do wsparcia z funduszy strukturalnych. Co prawda Komisja podejmowała w międzyczasie bezskutecznie próby, by na przyszłość spowodować zmianę tego stanu prawnego( ), jednak na ile można dokonać takiej oceny, nie kwestionowała ona przy tym w żadnym momencie swojego własnego poglądu w sprawie wykładni istniejącego stanu prawnego.

58. Także zaskarżone pismo komisarza Barniera w żadnym razie nie wskazuje, by Komisja generalnie zakwestionowała swój dotychczasowy pogląd. Wprowadza ono jedynie w swojej części drugiej w ściśle wyznaczonych granicach regulację szczególną mającą zastosowanie do zaszłości, tj. do płatności dokonanych do dnia 19 lutego 2003 r. Poza tym jednak, jak wykazuje to pierwsza część pisma, po raz kolejny w sposób wyraźny podtrzymany zostaje dotychczasowy pogląd prawny Komisji.

59. Nawet jeśliby więc przyjąć, że pismo komisarza Barniera – wbrew reprezentowanemu tu poglądowi – w swojej zaskarżonej pierwszej części miałoby wywoływać wiążące skutki prawne, to jednak pismo to zawiera jedynie potwierdzenie tego, co już i tak wynikało z uwag z 2001 r. Tym samym pismo w tym punkcie nie podlega zaskarżeniu.

60. Także wyroki Trybunału przytaczane przez Republikę Włoską nie zmieniają mojej oceny.

61. Co się tyczy wyroku w sprawie Herpels przeciwko Komisji( ), to sprawa ta co prawda o tyle wykazuje pewną paralelę z niniejszą, że i tu, i tam ze względu na zasadę słuszności przyjęto regulacje szczególne: o ile w tamtej sprawie Komisja przyznała skarżącemu urzędnikowi ad personam dodatek wyrównawczy do jego płacy, to tutaj ze względu na ochronę uzasadnionych oczekiwań wprowadziła regulację szczególną dotyczącą przyznawania wsparcia z funduszy strukturalnych. Bardziej znaczące są jednak różnice między tymi dwiema sprawami. W sprawie Herpels przeciwko Komisji zgodnie z ustaleniami Trybunału doszło do ponownego zbadania stanu faktycznego sprawy, i to w kilku etapach, co znalazło odzwierciedlenie w kilku wysłanych kolejno po sobie do skarżącego pismach różnej treści. W niniejszej sprawie natomiast nie istnieją, jak już wykazano, żadne okoliczności wskazujące na to, że Komisja w którymkolwiek momencie zasadniczo rozważyła na nowo swój pogląd co do wykładni istniejącego stanu prawnego. Stanowisko swoje podtrzymywała bez zmian przez dłuższy okres czasu, także w korespondencji, a ostatnio przedstawiła je po raz kolejny w zakwestionowanym tu piśmie komisarza Barniera. Z drugiej strony w sprawie Herpels przeciwko Komisji nowy, przyznany ad personam dodatek wyrównawczy całkowicie zastąpił dotychczasowy dodatek z tytułu pracy za granicą, a więc odebranie dodatku zagranicznego i przyznanie dodatku wyrównawczego pozostawały ze sobą w ścisłym związku, niczym dwie strony medalu. W obecnej sprawie jest natomiast inaczej: jak wspomniano, zaskarżone pismo w żadnym wypadku nie zastępuje generalnie dotychczasowego poglądu Komisji nowym, lecz wprowadza jedynie ściśle ograniczoną regulację szczególną dotyczącą zaszłości; na przyszłość Komisja pozostaje przy swoim dotychczasowym poglądzie, zgodnie z którym płatności na rachunek co do zasady nie kwalifikują się do wsparcia z funduszy strukturalnych.

62. Podobnie cztery wyroki w sprawach Francja przeciwko Komisji( ), na które powołała się Republika Włoska, niewiele wnoszą w kwestii zaskarżalności pisma komisarza Barniera. Abstrahując bowiem od tego, że w tych wyrokach uległo w nieszczęśliwy sposób pomnożeniu badanie dopuszczalności i zasadności, to także leżące u ich podstaw sprawy różnią się znacząco pod względem merytorycznym od sprawy tu rozważanej. By wyrazić to słowami rzecznika generalnego Tesaura, sprawy owe dotyczyły odpowiednio aktów, „które bez żadnej wątpliwości [pozwalają] dostrzec wolę związania nimi ich adresatów”( ), jak na przykład w formie kodeksu postępowania z konkretnymi obowiązkami i terminami dla władz krajowych. Natomiast u podstaw zaskarżonego pisma komisarza Barniera w sprawie C‑324/03 legł od początku widoczny pogląd Komisji, że w odniesieniu do spornych płatności i tak nigdy nie istniało roszczenie pozwalające na zakwalifikowanie ich do wsparcia z funduszy strukturalnych. Stosownie do tego pismo komisarza Barniera, jak już wykazano, z pewnością nie miało na celu odebrania takiego roszczenia lub też utrudnienia jego dochodzenia poprzez ustanowienie dodatkowych warunków; pismo nie prowadziło do żadnych zmian w sytuacji prawnej Republiki Włoskiej( ).

63. W rezultacie zgadzam się więc z Komisją co do tego, że skarga w sprawie C‑324/03 jest niedopuszczalna.

b) Sprawa C‑431/03

64. W sprawie C‑431/03 Komisja podnosi zarzut, że skarga jest niedopuszczalna ze względu na zawisłość innej sprawy, ponieważ już w sprawie C‑324/03 Republika Włoska wniosła skargę o tym samym przedmiocie sporu. Ponadto Komisja ponawia ze swej strony zastrzeżenia co do dopuszczalności skargi podniesione już w sprawie C‑324/03.

65. Zgodnie z pismem przewodnim komisarza Barniera zamiarem i celem jego pisma nr 26777a z dnia 29 lipca 2003 r. było wyłącznie sprostowanie błędu w tłumaczeniu zawartego w jego piśmie nr 26777 z dnia 14 maja 2003 r.

66. Sam ten zamiar nie wyklucza jeszcze, że także i nowe pismo zawiera w sobie zaskarżalny akt prawny, a więc czynność o charakterze władczym, wywołującą wiążące skutki prawne. Można by mianowicie przecież założyć, że pod pozorem sprostowania błędu w tłumaczeniu wcześniejszemu aktowi prawnemu o charakterze władczym zostanie nadana zupełnie inna treść aniżeli pierwotnie. W takim wypadku dotknięte zmianami podmioty muszą mieć możliwość uzyskania ochrony prawnej wobec nowej treści decyzji. Jest to tym ważniejsze, gdy sprostowany fragment, tak jak w omawianej sprawie, stanowi jeden z kluczowych fragmentów pisma, określający dokładniej nową regulację szczególną odnoszącą się do płatności w okresie do dnia 19 lutego 2003 r.

67. Ostatecznie jednak w przedłożonej sprawie może pozostać nierozstrzygnięte, czy właśnie sprostowanie brzmienia wątpliwego fragmentu mogłoby podlegać zaskarżeniu. Przecież tak jak to miało już miejsce w sprawie C‑324/03, ta część pisma także w sprawie C‑431/03 w ogóle nie jest przedmiotem skargi Republiki Włoskiej. Sformułowane pod tym względem identycznie skargi akurat nie są skierowane przeciwko nowo wprowadzonej, i tak korzystnej dla Republiki Włoskiej regulacji szczególnej oraz jej konkretnym zapisom, lecz raczej przeciw kilkakrotnie podkreślanemu i niekorzystnemu dla Włoch ogólnemu poglądowi prawnemu Komisji, uznającemu co do zasady przedpłaty dokonywane przez instytucje krajowe za niekwalifikujące się do wsparcia z funduszy strukturalnych. Tym samym skarga w sprawie C‑431/03 skierowana jest wyłącznie przeciwko tej części pisma nr 26777a, która jest identyczna z pierwotnym listem nr 26777 i pozostała niezmieniona.

68. W konsekwencji powyższe stwierdzenia w sprawie C‑324/03( ) stosują się odpowiednio do sprawy C‑431/03: skarga Republiki Włoskiej jest niedopuszczalna choćby już z tego względu, że nie ma za przedmiot decyzji z wiążącymi skutkami prawnymi, lecz odnosi się jedynie do wyrażonej opinii względnie zapowiedzi Komisji, które nie mogą stanowić aktu podlegającego zaskarżeniu zgodnie z art. 230 ust. 1 WE. Nawet gdyby jednak chcieć przyjąć, że pismo komisarza Barniera wywołuje wiążące skutki prawne, mogłoby tu chodzić jedynie o (kolejne) potwierdzenie uwag z 2001 r., które, stanowiąc ze swej strony wyłącznie powtarzającą się dyspozycję, nie podlegałyby zaskarżeniu.

69. Jak ponadto trafnie zauważa Komisja, skarga jest dodatkowo niedopuszczalna ze względu na zawisłość innej sprawy. Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że późniejsza skarga jest niedopuszczalna, jeśli dotyczy tych samych stron, oparta jest na tych samych podstawach prawnych i ma na celu stwierdzenie nieważności tego samego aktu prawnego, którego dotyczy wcześniejsza, już zawisła skarga( ).

70. A tak właśnie wygląda sytuacja w niniejszej sprawie: skargi Republiki Włoskiej w sprawach C‑324/03 i C‑431/03 dotyczą tych samych stron, są oparte na tych samych podstawach prawnych (które zostały w istocie wręcz identycznie sformułowane)( ) i mają na celu stwierdzenie nieważności tej samej, niezmienionej części pisma komisarza Barniera. W ten sposób zawisłość sporu w sprawie C‑324/03 powoduje niedopuszczalność skargi w sprawie C‑431/03.

71. Ostatecznie zgadzam się więc z Komisją co do tego, że także skarga w sprawie C‑431/03 jest niedopuszczalna.

2. Zasadność skarg

72. Co do istoty w obu sprawach (C‑324/03 i C‑431/03) zostaje przede wszystkim podniesiony zarzut naruszenia art. 32 rozporządzenia nr 1260/1999 oraz pkt 1 i 2 zasady nr 1 kwalifikowania wydatków( ). W sporze między stronami chodzi o rozstrzygnięcie, czy i pod jakimi warunkami można zapewnić finansowanie z funduszy strukturalnych Wspólnoty także przedpłat instytucji krajowych. Mówiąc dokładniej, chodzi o pytanie, czy Komisja może uzależnić uwzględnienie zgłaszanych przez państwa członkowskie wniosków o płatności tymczasowe lub płatności salda końcowego (art. 32 ust. 1 akapit trzeci zdanie drugie rozporządzenia nr 1260/1999) od udokumentowania wykorzystania krajowych przedpłat. Republika Włoska uważa, że narusza to wymienione postanowienia rozporządzenia podstawowego i rozporządzenia wykonawczego.

73. W obliczu stwierdzonej niedopuszczalności obu skarg w dalszej części zajmuję stanowisko wobec tego problemu jedynie pomocniczo. Stwierdzam od razu, że ostatecznie tezę Komisji uznaję za bardziej przekonującą niż tezę Republiki Włoskiej.

74. Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 1 akapitu trzeciego rozporządzenia nr 1260/1999 nie jest co prawda co do zasady wykluczone, że z funduszy strukturalnych finansowane będą również przedpłaty dokonywane przez końcowych beneficjentów( ) na rzecz indywidualnych odbiorców. Zgodnie ze zdaniem drugim tego przepisu wystarcza bowiem, by państwa członkowskie zgłosiły Komisji wydatki w celu uzyskania wsparcia finansowego, przy czym wydatki te muszą odnosić się do płatności dokonywanych przez końcowych beneficjentów. Terminy „płatności” oraz „wydatki” można rozumieć szeroko. I tak wspólnotowy ustawodawca rozumie słowo „płatności” jako pojęcie nadrzędne, które obejmuje także przedpłaty( ).

75. Jak jednak również wynika z art. 32 ust. 1 akapit trzeci zdanie drugie rozporządzenia nr 1260/1999, za kwalifikujące się do wsparcia z funduszy strukturalnych wydatki uznaje się tylko rzeczywiście poniesione wydatki instytucji krajowych w ramach płatności tymczasowych lub płatności salda końcowego dokonywanych przez Komisję, a i to także tylko wówczas, gdy takie wydatki zostały udokumentowane potwierdzonymi fakturami lub dowodami rachunkowymi o równoważnej wartości dowodowej. W pkt 2 zasady nr 1 kwalifikowania wydatków przepis ten jest dodatkowo sprecyzowany. Zgodnie z tym przepisem co do zasady należy przedłożyć faktury z potwierdzeniem; w wypadkach gdy nie jest to możliwe, można wykorzystać dowody księgowe o równoważnej wartości dowodowej.

76. Opisana regulacja opiera się na zasadzie zwrotu wydatków( ). Z funduszy strukturalnych Wspólnoty co do zasady powinny być finansowane tylko te poniesione przez krajowe organy wydatki, których wykorzystanie zostało już udokumentowane. Nie wystarczy więc, że organ krajowy (końcowy beneficjent) w ogóle dokonał płatności, musi jeszcze zostać wykazane, na co przyznane w ten sposób środki pomocy finansowej zostały konkretnie wykorzystane.

77. Zamiarem i celem zasady zwrotu wydatków jest zminimalizowanie ryzyka finansowego dla budżetu Wspólnoty. Powinna ona uniemożliwiać sytuacje, w których Wspólnota najpierw z funduszy strukturalnych przyzna pomoc finansową, a potem, w wypadku niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania środków pomocy, nie uzyska ich zwrotu lub uzyska go z trudnością . Wreszcie zostaje w ten sposób uwzględniona także zasada należytego zarządzania finansami (art. 274 WE). Szczególnie wyraźnie ten ścisły związek między właściwym zarządzaniem finansami i wymogiem przedłożenia dowodów poniesienia wydatków (a tym samym ostatecznie dowodów ich wykorzystania) występuje w motywie 43 rozporządzenia nr 1260/1999.

78. Oczywiście instytucje krajowe zachowują prawo do tego, by z własnych środków dokonywać przedpłat na rzecz indywidualnych odbiorców, tj. płatności, dla których nie został jeszcze przedłożony żaden konkretny dowód ich wykorzystania. Republika Włoska trafnie wywodzi, że brak potencjału finansowego indywidualnych odbiorców sprawia, że często zachodzi konieczność przyznania im takich przedpłat, by zapewnić niezakłócone rozpoczęcie realizacji finansowanych projektów( ). Jednak w takim wypadku to nie Wspólnota, lecz dane państwo członkowskie ponosi ryzyko, że wypłacone przez to państwo w ramach przedpłaty środki pomocy ewentualnie nie zostaną wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem i z tej przyczyny konieczne będzie dochodzenie ich zwrotu. W rzeczywistości jedynie instytucje krajowe potrafią w chwili dokonywania przedpłat należycie ocenić, czy indywidualny odbiorca daje gwarancję celowego wykorzystania środków pomocy. Dlatego też to instytucje krajowe, a nie Wspólnota, powinny ponosić ryzyko z tego tytułu i być obciążone ewentualnymi problemami związanymi z dochodzeniem zwrotu. Wsparcie z funduszy strukturalnych Wspólnoty zgodnie z art. 32 ust. 1 akapit trzeci zdanie drugie rozporządzenia nr 1260/1999 może zostać w każdym wypadku udzielone dopiero wówczas, gdy dysponuje się pokwitowanymi fakturami lub równoważnymi dowodami rachunkowymi, tj. gdy wypłacone przez instytucje krajowe w formie zaliczki środki pomocy zostały przeznaczone do konkretnego wykorzystania i istnieją dowody tego wykorzystania.

79. Podczas gdy państwa członkowskie mogą swobodnie przyznawać indywidualnym odbiorcom w większym zakresie przedpłaty ze środków krajowych, to sama Wspólnota administrując funduszami strukturalnymi tylko w bardzo ograniczonym zakresie odstępuje od zasady (następczego) zwrotu kosztów. Jak wynika bowiem z art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1260/1999, Komisja może przyznawać państwom członkowskim ze środków funduszy strukturalnych płatności na rachunek jedynie do wysokości 7% wkładu tych funduszy w danej pomocy. Tylko w takim więc zakresie również budżet wspólnotowy podejmuje ryzyko, że środki z funduszy strukturalnych nie zostaną wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem i dlatego później ewentualnie konieczne będzie dochodzenie ich zwrotu i tylko w przypadkach płatności na rachunek rozporządzenie podstawowe pozwala Komisji na uwolnienie środków z funduszy strukturalnych, bez jednoczesnej konieczności przedstawienia jej dokumentacji wykorzystania tych środków. Dla wszystkich pozostałych płatności, w szczególności dla interesującego dla sprawy przyznawania wsparcia w postaci płatnościtymczasowych i salda końcowego z funduszy strukturalnych, obowiązuje natomiast bez wyjątku art. 32 ust. 1 akapit trzeci zdanie drugie rozporządzenia nr 1260/1999 i tym samym zasada zwrotu kosztów za przedłożeniem dokumentacji wykorzystania środków.

80. Gdyby dopuścić do tego, by Wspólnota także w ramach dokonywanych przez nią płatności tymczasowych i płatności salda końcowego przyznawała wsparcie z funduszy strukturalnych na wydatki instytucji krajowych, co do których (jeszcze) nie przedstawiono dowodów ich wykorzystania, to prowadziłoby to do obejścia art. 32 ust. 2 akapit trzeci zdanie drugie rozporządzenia nr 1260/1999 i zawartego w nim ograniczenia ryzyka dla budżetu wspólnotowego do wysokości 7% wkładu funduszy w danej pomocy.

81. Argumenty, którymi Republika Włoska uzasadnia, że dla współfinansowania przedpłat końcowych beneficjentów w ramach krajowych przepisów o środkach pomocy nie powinny być wymagane dowody ich wykorzystania, nie są dla mnie przekonujące.

82. Co prawda rzeczywiście jest tak, że rozporządzenie podstawowe, w zakresie w jakim ma zastosowanie w niniejszej sprawie, rozróżnia między dwiema możliwościami wykorzystania środków pomocy: z jednej strony tak zwanymi działaniami, które końcowi beneficjenci zlecają we własnym zakresie( ), a z drugiej tak zwane środkami, do których zaliczają się w szczególności także przepisy o pomocy( ).

83. Także przy powierzchownym spojrzeniu w tych dwu wypadkach różne są wymagania dotyczące udokumentowania płatności instytucji krajowych. W wypadku działań wobec Komisji udokumentowane powinny zostać te płatności, których końcowi beneficjenci dokonują na rzecz przedsiębiorców, którym udzielają zleceń (pkt 1.3 zasady nr 1 kwalifikowania wydatków), w wypadku krajowych systemów pomocy natomiast udokumentowane powinny zostać płatności pomocy końcowych beneficjentów na rzecz indywidualnych odbiorców (pkt 1.2 zasady nr 1 kwalifikowania wydatków).

84. Jednakże przy bliższym spojrzeniu wobec obu rodzajów płatności (zarówno płatności w ramach działań, jak i płatności w ramach systemów pomocy) obowiązuje w ten sam sposób zasada zwrotu kosztów i tym samym ostatecznie wymóg przedłożenia dowodów wykorzystania poniesionych wydatków. Jak mianowicie wynika z pkt 2 zasady nr 1 kwalifikowania wydatków – ten przepis ma zgodnie z jego pozycją systemową zastosowanie do obu rodzajów pomocy strukturalnej – zarówno w jednym, jak i w drugim wypadku z reguły wymagane są pokwitowane faktury lub, o ile nie jest to możliwe, równoważne z nimi dowody księgowe( ).

85. Co prawda pokwitowane faktury i dowody księgowe o porównywalnej wartości dowodowej w przypadku środków pomocowych w ramach krajowych systemów pomocy nie występują z reguły już w relacji końcowych beneficjentów i indywidualnych odbiorców, lecz dopiero w kolejnym stosunku pomiędzy końcowymi odbiorcami i osobami postronnymi, na których świadczenia końcowi odbiorcy ostatecznie wydają przyznaną pomoc, jednak wbrew poglądowi Republiki Włoskiej, zgodna z celem i zamiarem systemu właśnie jest konieczność sięgnięcia do dokumentów ze stosunku pomiędzy indywidualnymi odbiorcami i osobami postronnymi. Stosownie bowiem do pkt 1.2 zdanie drugie zasady nr 1 kwalifikowania wydatków płatności z tytułu pomocy dokonywane przez końcowych beneficjentów powinny zostać udokumentowane ze wskazaniem warunków i celów danej pomocy. Dla takiego udokumentowania nie wystarcza wykazanie, że płatność na rzecz indywidualnego odbiorcy została dokonana, lecz dodatkowo wymagany jest także dowód konkretnego wykorzystania środków pomocy przez indywidualnego beneficjenta. Ten dowód jest, jak już zauważono, z reguły przeprowadzany za pomocą pokwitowanych faktur i pomocniczo równoważnych dokumentów rachunkowych (pkt 2 zasady nr 1 kwalifikowania wydatków).

86. Podczas rozprawy Republika Włoska w odpowiedzi na moje zapytanie stwierdziła również, że nie kwestionuje generalnie konieczności przedkładania dokumentacji wykorzystania płatności w ramach krajowych systemów pomocy. Natomiast chodzi jej o termin, w którym należy przedłożyć takie dowody wykorzystania.

87. W tym kontekście należy przypomnieć, że budżet Wspólnoty dzięki zasadzie zwrotu kosztów zostaje uwolniony od ryzyka przyznawania pomocy na wydatki, których poniesienie nie zostało jeszcze udokumentowane. Dopiero w chwili, w której zostały przedłożone dowody wykorzystania płatności dokonanych przez nie w ramach krajowych systemów pomocy, państwa członkowskie mogą z tego tytułu składać do Komisji wnioski o przyznanie pomocy z funduszy strukturalnych, tj. wnioski o płatności tymczasowe lub płatności salda końcowego. Przed tą chwilą natomiast państwa członkowskie mogą korzystać wyłącznie z – ograniczonych kwotowo do 7% wkładu z funduszy – środków pomocy, które Komisja ze swej strony udostępni im jako przedpłaty i które z natury rzeczy podlegają wypłacie bez udokumentowania ich wykorzystania (art. 32 ust. 1 akapit trzeci zdanie pierwsze w związku z ust. 2 rozporządzenia nr 1260/1999).

88. W tym kontekście podsumowując wyrażam pogląd, że Komisja postępuje zgodnie z prawem, uzależniając przyznanie pomocy w zakresie przedpłat instytucji krajowych w ramach systemów pomocy od udokumentowania ich wykorzystania. Skargi Republiki Włoskiej są tym samym nie tylko niedopuszczalne, lecz także bezzasadne.

V – Koszty

89. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu strona przegrywająca powinna zostać na wniosek strony przeciwnej obciążona kosztami. Ponieważ Republika Włoska ze swoimi przedłożeniami w sprawach C‑324/03 i C‑431/03 jest stroną przegrywającą, zgodnie z wnioskiem Komisji należy obciążyć ją kosztami.

90. Natomiast co do sprawy C‑138/03, w której zachodzi brak potrzeby rozpatrywania skargi, Trybunał rozstrzyga w sprawie wydatków wedle uznania, z zastosowaniem art. 69 § 6 regulaminu. W niniejszej sprawie kosztami postępowania powinna zostać obciążona Komisja, gdyż przez swoje pierwotne zachowanie dała podstawę do skargi Republiki Włoskiej i dopiero po wniesieniu skargi uchyliła obie zaskarżone decyzje oraz wypłaciła sporną kwotę.

VI – Wnioski

91. Stwierdzając powyższe, proponuję Trybunałowi:

– w sprawie C‑138/03 umorzenie postępowania oraz obciążenie Komisji Wspólnot Europejskich kosztami postępowania;

– w sprawach C‑324/03 i C‑431/03 odpowiednio oddalenie lub odrzucenie skarg oraz obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania.