OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

F. G. JACOBSA

przedstawiona w dniu 2 grudnia 2004 r.( )

Sprawa C‑342/03

Królestwo Hiszpanii

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej





1. W niniejszej sprawie Królestwo Hiszpanii wnosi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Rady (WE) nr 975/2003 z dnia 5 czerwca 2003 r. otwierającego i ustalającego zarządzanie kontyngentem taryfowym na przywóz konserw z tuńczyka objętych kodami CN 1604 14 11, 1604 14 18 i 1604 20 70( ).

Zaskarżone rozporządzenie i okoliczności jego przyjęcia

2. W listopadzie 2001 r. Wspólnota, Królestwo Tajlandii i Republika Filipin postanowiły zorganizować konsultacje w celu zbadania, w jakim zakresie słuszne interesy Tajlandii i Filipin były naruszane przez stosowanie preferencji taryfowych w odniesieniu do konserw z tuńczyka, pochodzących z grupy państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku (zwanych dalej „państwami AKP”).

3. W owym czasie Wspólnota objęła konserwy z tuńczyka pochodzące z państw AKP całkowitym zwolnieniem z cła, podczas gdy konserwy z tuńczyka pochodzące z Tajlandii i z Filipin były objęte cłem o stawce 24%.

4. Ponieważ nie zdołano osiągnąć wzajemnie satysfakcjonującego rozwiązania, Wspólnota, Tajlandia i Filipiny postanowiły przekazać sprawę do mediacji w ramach Światowej Organizacji Handlu (zwanej dalej „WTO”).

5. W opinii z dnia 20 grudnia 2002 r. mediator zalecił Wspólnocie otwarcie w 2003 r. kontyngentu taryfowego na przywóz 25 000 ton konserw z tuńczyka, pochodzących z Tajlandii i Filipin, objętych 12‑procentową stawką celną.

6. Powyższe rozwiązanie zostało wprowadzone zaskarżonym rozporządzeniem, opartym na art. 133 WE.

7. Kontyngent został podzielony na cztery części: 52% jego rocznej wielkości przypadło na przywóz pochodzący z Tajlandii, 36% na przywóz pochodzący z Filipin, 11% na przywóz pochodzący z Indonezji i 1% na przywóz pochodzący z innych państw trzecich.

8. Królestwo Hiszpanii podnosi osiem zarzutów na poparcie swojej skargi.

Naruszenie zasady preferencji wspólnotowej

9. Królestwo Hiszpanii podnosi, że rozporządzenie narusza zasadę preferencji wspólnotowej, będącą jedną z zasad traktatu WE( ) i leżącą u podstaw Wspólnej Taryfy Celnej( ), ponieważ takie środki mogą zostać przyjęte tylko, jeżeli produkcja wspólnotowa jest niewystarczająca.

10. Nie podzielam tego argumentu. Trybunał wyraźnie stwierdził, że zasada preferencji wspólnotowej nie jest wymogiem prawnym, którego naruszenie skutkuje nieważnością danego aktu( ).

Zakłócenie konkurencji

11. Królestwo Hiszpanii powtarza, że środki takie jak przewidziane przez rozporządzenie mogą zostać przyjęte tylko, jeżeli produkcja wspólnotowa jest niewystarczająca, by zaspokoić potrzeby rynku wspólnotowego; w innym przypadku środek taki powoduje zakłócenie warunków konkurencji na rynku.

12. Jest jednak jasne, że każde zmniejszenie ceł na towary przywożone z państw trzecich może mieć wpływ na konkurencję między tymi towarami a ich odpowiednikami pochodzącymi ze Wspólnoty, na niekorzyść tych ostatnich. Idąc do końca tropem argumentacji rządu hiszpańskiego, należałoby dojść do wniosku, że Wspólnota w ogóle nie ma prawa obniżać ceł na towary przywożone. Taka sytuacja oczywiście nie jest możliwa; w każdym razie byłoby to sprzeczne z art. 131 WE, który stanowi, że państwa członkowskie poprzez ustanowienie między sobą unii celnej zamierzają przyczynić się między innymi do obniżenia barier celnych w handlu międzynarodowym. Jak podnosi Komisja, która przystąpiła do sprawy w charakterze interwenienta popierającego Radę, bardziej szczegółowa analiza prowadzi do uznania, że to właśnie cła zakłócają konkurencję, podczas gdy ich zniesienie przywraca równowagę rynkową.

Naruszenie wymogów proceduralnych

13. Królestwo Hiszpanii twierdzi, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż gwarancje przyznane przez porządek prawny Wspólnoty w zakresie procedur administracyjnych obejmują w szczególności obowiązek starannego i bezstronnego zbadania przez właściwą instytucję wszystkich istotnych aspektów danego przypadku( ). Podnosi, że zaskarżone rozporządzenie nie jest oparte na jakimkolwiek studium wskazującym na jego niezbędny charakter, i w związku z tym zostało przyjęte z naruszeniem procedury administracyjnej.

14. Jednakże jest jasne, że zaskarżone rozporządzenie nie jest owocem procedury administracyjnej, ale procedury prawodawczej. Artykuł 230 WE stanowi, że Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy w sprawach o stwierdzenie nieważności, wniesionych na podstawie braku kompetencji, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia traktatu bądź jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z jego stosowaniem lub nadużycia władzy. Istotne wymogi proceduralne, których naruszenie może skutkować stwierdzeniem nieważności aktu prawa wspólnotowego nie obejmują wymogu dokonania oceny skutku, jak w istocie twierdzi Królestwo Hiszpanii.

15. W każdym razie, jak to jasno zostało podkreślone w jego preambule( ), zaskarżone rozporządzenie zostało przyjęte w ramach procedury mediacyjnej WTO, w szczególności, by zastosować się do zaleceń mediatora. Opinia mediatora, do której odwołanie zawarte jest w preambule i która została przedstawiona Trybunałowi przez Królestwo Hiszpanii, pokazuje, że przeprowadził on bardzo dokładną analizę rynku konserw z tuńczyka, biorąc pod uwagę zwłaszcza dane dotyczące produkcji i konsumpcji wspólnotowej, a także chłonność rynku Wspólnoty w kontekście nowego przywozu. Stawki i tonaż kontyngentu taryfowego ustalone w zaskarżonym rozporządzeniu odzwierciedlają w przybliżeniu dane przedstawione przez mediatora w świetle tej analizy. W związku z tym nie zachodzi tu przypadek przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia bez rozważenia jego możliwych skutków.

Naruszenie art. 12 umowy z Kotonu

16. Królestwo Hiszpanii podnosi zarzut naruszenia art. 12 umowy z Kotonu( ).

17. Umowa z Kotonu ma na celu promowanie i przyspieszanie rozwoju gospodarczego, kulturalnego i społecznego państw AKP, w celu przyczyniania się do pokoju i bezpieczeństwa, a także upowszechniania stabilnego i demokratycznego środowiska politycznego.

18. Artykuł 12 akapit pierwszy stanowi:

„[…] w przypadku gdy Wspólnota zamierza, w ramach wykonywania swoich uprawnień i w zakresie celów niniejszej Umowy, przyjąć środki godzące w interesy państw AKP, w zakresie w jakim dotyczy to celów niniejszej Umowy, Wspólnota we właściwym czasie powiadomi te państwa o swoim zamiarze. W związku z tym w tym samym czasie Komisja przekaże propozycję takich środków do sekretariatu państw AKP […]”.

19. Królestwo Hiszpanii podnosi, że spotkanie z eksporterami tuńczyka z państw AKP, które odbyło się w Brukseli w dniu 28 stycznia 2003 r., miało miejsce, zanim Komisja przedstawiła projekt zaskarżonego rozporządzenia w dniu 27 marca 2003 r.( ); art. 12 umowy z Kotonu nie był zatem przestrzegany.

20. Zdaniem Rady, Wspólnota regularnie informowała państwa AKP o rozwoju sytuacji. Poza spotkaniem w dniu 28 stycznia 2003 r. kwestia była wielokrotnie podnoszona, m.in. podczas spotkań z państwami AKP w dniach 6 maja 2002 r., 1 marca 2003 r. oraz 25 marca 2003 r. Rada dostarczyła kopie protokołów z tych spotkań, które dokumentują jej zapewnienia. Królestwo Hiszpanii odpowiada, że te spotkania również odbyły się, zanim przedstawiono projekt zaskarżonego rozporządzenia; jednakże, jak wskazuje Rada, wydaje się, że przekazanie projektu aktu po tym, jak akt został przyjęty, jest mniej użyteczne niż powiadomienie o nim poprzedzające jego przyjęcie. Ponadto Królestwo Hiszpanii wspomina w swej replice o spotkaniu w ramach umowy z Kotonu, które miało miejsce w Brazzaville (Republika Kongo) w dniach od 31 marca do 3 kwietnia 2003 r. i na którym została podjęta uchwała przeciwko proponowanemu rozwiązaniu sporu. Z tego właśnie faktu można wywnioskować, że w ramach umowy z Kotonu istniała wymiana informacji i komunikacja.

21. Z powyższego wynika, że nie doszło do naruszenia art. 12 umowy z Kotonu.

Naruszenie umów preferencyjnych

22. Kolejny zarzut Królestwa Hiszpanii dotyczy podnoszonego naruszenia umów preferencyjnych zawartych przez Wspólnotę z państwami AKP i państwami objętymi – w terminologii Królestwa Hiszpanii – rozwiązaniami antynarkotykowymi POP (planu ogólnych preferencji). To odniesienie dotyczy „szczególnych rozwiązań dla zwalczania produkcji i handlu narkotykami”, które stanowią część planu preferencji ogólnych, obecnie – jak i w okresie właściwym dla okoliczności leżących u podstaw niniejszego postępowania – określonego rozporządzeniem Rady (WE) nr 2501/2001( ).

23. Królestwo Hiszpanii podaje, że przedmiotowe umowy przyznają preferencyjne traktowanie umożliwiające wprowadzenie na rynek wspólnotowy konserw z tuńczyka pochodzących z państw AKP i państw objętych rozwiązaniami antynarkotykowymi POP. Stwierdza, że kontyngent taryfowy ustanowiony w zaskarżonym rozporządzeniu pozbawi sensu umowy preferencyjne, ponieważ pozwoli konserwom z tuńczyka, pochodzącym z krajów rozwiniętych, konkurować z konserwami pochodzącymi z państw AKP i z państw objętych rozwiązaniami antynarkotykowymi POP. Co więcej, powyższe umowy poddają konserwy z tuńczyka ostrzejszym regułom pochodzenia niż te, które nakłada zaskarżone rozporządzenie. W ten sposób, zdaniem Królestwa Hiszpanii, kontyngenty ustanowione przez zaskarżone rozporządzenie szkodzą państwom, które zawarły umowy preferencyjne ze Wspólnotą.

24. Rozważę osobno każdą z dwóch części zarzutu podniesionego przez Królestwo Hiszpanii.

Państwa AKP

25. Umowa powołana przez Królestwo Hiszpanii, zawarta przez Wspólnotę z państwami AKP to umowa z Kotonu( ). Umowa ta ma na celu całkowitą eliminację ceł( ), podczas gdy kontyngent taryfowy otwarty na mocy zaskarżonego rozporządzenia podlega stawce celnej w wysokości 12%. Nie widzę zatem, w jaki sposób zaskarżone rozporządzenie może być oceniane jako podważające umowę z Kotonu.

26. Co więcej, preferencje taryfowe przewidziane w umowie z Kotonu nie są przedmiotem żadnych ograniczeń ilościowych, w przeciwieństwie do zaskarżonego rozporządzenia, które ustanawia kontyngent w wysokości 25 000 ton, stanowiący według Komisji (której zdania w tym punkcie Królestwo Hiszpanii nie kwestionuje) zaledwie 10% całości przywozu z państw AKP oraz państw objętych rozwiązaniami antynarkotykowymi POP.

27. W każdym razie jedynym prawnym zobowiązaniem Wspólnoty wynikającym z umowy z Kotonu, dotyczącym przywozu, jest zwolnienie go z cła. Nie ma żadnego postanowienia gwarantującego państwom będącym beneficjentami tej umowy pewien margines preferencji taryfowej czy też minimalną ilość przywozu w porównaniu do przywozu z pozostałych państw. Dlatego, nawet jeśli zaskarżone rozporządzenie wywoływałoby takie skutki, jak twierdzi Królestwo Hiszpanii, nie zaistniałby konflikt z zawartymi wcześniej umowami.

Państwa objęte rozwiązaniami antynarkotykowymi POP

28. Królestwo Hiszpanii powołuje się na umowę preferencyjną pomiędzy Wspólnotą a państwami objętymi rozwiązaniami antynarkotykowymi POP. W istocie, jak podnosi Komisja, preferencje taryfowe przyznane przez Komisję państwom będącym beneficjentami rozwiązań antynarkotykowych POP nie są przedmiotem żadnej umowy z tymi państwami; mają charakter jednostronnych preferencji przyznanych przez Wspólnotę w ramach „szczególnych rozwiązań dla zwalczania produkcji i handlu narkotykami”, o których mowa powyżej( ).

29. Rozwiązania te obejmują zawieszenie ceł Wspólnej Taryfy Celnej na „produkty, które zgodnie z załącznikiem IV są objęte szczególnym traktowaniem [szczególnymi rozwiązaniami] dla zwalczania produkcji i handlu narkotykami, określonym [określonymi] w tytule IV, a które pochodzą z państwa, które zgodnie z załącznikiem I kolumna I korzysta z tego traktowania [tych rozwiązań]”( ). Wśród tych produktów nie znajduje się jednak konserwa z tuńczyka( ).

30. Nawet jeśli preferencyjne rozwiązania przyznane przez Wspólnotę państwom objętym rozwiązaniami antynarkotykowymi POP dotyczyłyby konserw z tuńczyka, uważam, że z powodów podanych powyżej w kontekście części pierwszej zarzutu podniesionego przez Królestwo Hiszpanii, dotyczącego umowy z Kotonu, zaskarżone rozporządzenie nie może zostać uznane za podważające te umowy.

Naruszenie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań

31. Zdaniem Królestwa Hiszpanii, zaskarżone rozporządzenie narusza zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań. Dotyczy to najwyraźniej oczekiwań wspólnotowych podmiotów gospodarczych, które poczyniły inwestycje w państwach AKP oraz państwach objętych rozwiązaniami antynarkotykowymi POP. Królestwo Hiszpanii podnosi, że zaskarżone rozporządzenie wpłynie na poczynione w tych państwach inwestycje, co będzie miało negatywne następstwa dla ich gospodarki, gdyż inwestycje, jeśli przestaną być dochodowe, mogą zostać zlikwidowane.

32. Przyznaję, że mam pewne trudności, by nadążyć za tym argumentem; w zakresie, w jakim sugeruje, że wspólnotowe podmioty gospodarcze mogą mieć uzasadnione oczekiwania, iż gospodarki państw AKP oraz państw objętych rozwiązaniami antynarkotykowymi POP nie upadną, wydaje się nieco dziwaczny. W każdym wypadku oczywiste jest, że uzasadnione oczekiwania nie mogą być co do zasady naruszane przez przepisy przyjęte zgodnie z zakresem swobodnego uznania przysługującym instytucji.

33. Trybunał istotnie stwierdził, co zostało zacytowane przez Królestwo Hiszpanii, że „nic nie stoi na przeszkodzie, by państwo członkowskie podniosło w ramach skargi o stwierdzenie nieważności niespełnienie uzasadnionych oczekiwań pewnych jednostek z powodu przyjęcia przez instytucję określonego aktu”( ). W kolejnym punkcie tego wyroku Trybunał stwierdził jednakże, że skoro „instytucje wspólnotowe dysponują pewnym zakresem swobodnego uznania w wyborze metod realizacji wspólnej polityki handlowej, podmioty gospodarcze nie mogą w sposób uzasadniony oczekiwać utrzymania bez zmian sytuacji, która może zostać zmieniona decyzjami podjętymi przez te instytucje w granicach ich swobodnego uznania”( ).

34. W niniejszej sprawie wydaje mi się niemożliwe stwierdzenie, w jaki sposób umowa z Kotonu czy też rozwiązania antynarkotykowe POP (nawet jeśli byłyby związane z niniejszą sprawą) mogłyby zrodzić jakiekolwiek rozsądne oczekiwania, że Wspólnota nie otworzy kontyngentu dla konserw z tuńczyka pochodzących z Tajlandii i Filipin.

Brak uzasadnienia

35. Zdaniem Królestwa Hiszpanii, zaskarżone rozporządzenie narusza wymaganie zawarte w art. 253 WE, zgodnie z którym rozporządzenie musi podawać uzasadnienie, na którym się opiera: motyw pierwszy preambuły zaskarżonego rozporządzenia jedynie odwołuje się do opinii mediatora WTO, która nie jest dla Wspólnoty wiążąca, ponadto rozporządzenie nie obejmuje problemu w całości, skoro nie ocenia wpływu zastosowanych środków na sektor produkcji konserw we Wspólnocie.

36. W rzeczywistości preambuła zaskarżonego rozporządzenia jako całość zawiera dużo więcej niż zwykłe przywołanie opinii mediatora. Całość preambuły ma następujące brzmienie:

„(1) W listopadzie 2001 r. Wspólnota, Tajlandia i Filipiny uzgodniły przeprowadzenie konsultacji w celu zbadania, w jakim zakresie uzasadnione interesy Tajlandii i Filipin zostały bezzasadnie naruszone w wyniku wykonania uprzywilejowanego traktowania taryfowego konserw z tuńczyka pochodzących z państw AKP. W następstwie braku osiągnięcia wspólnie akceptowanego rozwiązania Wspólnota, Tajlandia i Filipiny uzgodniły poddanie sprawy mediacjom. Dnia 20 grudnia 2002 r. mediator przedstawił swoją opinię, według której Wspólnota powinna otworzyć kontyngent taryfowy na podstawie klauzuli najwyższego uprzywilejowania (MFN) w wysokości 25 000 ton na rok 2003 ze stawką kontyngentu taryfowego w wysokości 12% ad valorem.

(2) Biorąc pod uwagę pragnienie rozwiązania niniejszego długotrwałego problemu, Wspólnota podjęła decyzję o przyjęciu tego wniosku. Dlatego dodatkowy kontyngent taryfowy na ograniczoną ilość konserw z tuńczyka powinien zostać otwarty.

(3) Właściwe jest przyznanie szczególnych udziałów danego kontyngentu na rzecz tych krajów, które posiadają istotny interes w dostawie konserw z tuńczyka, na podstawie ilości dostarczanej przez każdy z tych krajów na niepreferencyjnych warunkach w ciągu reprezentatywnego okresu czasu. Pozostała część kontyngentu powinna być dostępna dla wszystkich innych krajów.

(4) Najlepszym sposobem zapewnienia wykorzystania kontyngentu taryfowego jest przyznanie go w porządku chronologicznym według dat przyjęcia zgłoszeń o dopuszczenie towarów do swobodnego obrotu.

(5) W celu zapewnienia skutecznego zarządzania kontyngentem powinno być wymagane przedstawienie świadectwa pochodzenia przy przywozie konserw z tuńczyka z Tajlandii, Filipin i Indonezji, głównych dostawców i głównych beneficjentów kontyngentu.

(6) Środki konieczne w celu wykonania niniejszego rozporządzenia powinny zostać przyjęte zgodnie z decyzją Rady 1999/468/WE z dnia 28 czerwca 1999 r., ustanawiającą warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji”.

37. Te motywy, moim zdaniem, stanowią całkowicie odpowiednie uzasadnienie, w pełni spełniające wymaganie określone przez Trybunał, zgodnie z którym preambuła aktu mającego mieć ogólne zastosowanie powinna wskazywać ogólną sytuację, która doprowadziła do jego przyjęcia, oraz ogólne cele, które ma on osiągnąć( ). To prawda, że ‑ jak podnosi Królestwo Hiszpanii ‑ preambuła nie odnosi się do wpływu zastosowanych środków na sektor produkcji konserw we Wspólnocie. Jednakże, skoro nie jest to wymagane, to tego rodzaju pominięcie nie może być podstawą stwierdzenia nieważności.

Nadużycie władzy

38. Na koniec Królestwo Hiszpanii podnosi, że zaskarżone rozporządzenie jest wadliwe z powodu nadużycia władzy, gdyż rozdziela kontyngent pomiędzy państwa będące beneficjentami w sposób arbitralny, przez uwzględnienie nie tylko Tajlandii i Filipin, lecz także Indonezji, a przydzielając tylko pozostałą część państwom trzecim. Królestwo Hiszpanii uważa, że podział procentowy ustalony zaskarżonym rozporządzeniem jest sprzeczny z samym pojęciem kontyngentu i wydaje się być raczej wynikiem negocjacji politycznych. Ponadto twierdzi, że przyznanie preferencji taryfowych stwarza niebezpieczny precedens, który z pewnością spowoduje wysuwanie żądań podobnego traktowania ze strony państw uważających się za pokrzywdzone umowami preferencyjnymi pomiędzy Wspólnotą a państwami objętymi rozwiązaniami antynarkotykowymi POP. Co więcej, państwa AKP i państwa objęte rozwiązaniami antynarkotykowymi POP mogą również poczuć się dyskryminowane z powodu różnic w stosowaniu reguł pochodzenia i w konsekwencji przekazać problem WTO.

39. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że akt uznaje się za wadliwy z powodu nadużycia władzy, jeżeli obiektywne, właściwe dla danej sprawy i spójne przesłanki pozwalają stwierdzić, że został on przyjęty wyłącznie, lub w decydującej mierze, w celu innym niż wskazany przez pozwaną instytucję albo w celu obejścia procedury przewidzianej w traktacie dla danego przypadku( ). Królestwo Hiszpanii nie wykazało istnienia takich przesłanek. Moim zdaniem zatem, ostatni zarzut Królestwa Hiszpanii musi zostać odrzucony bez konieczności rozważenia wyjaśnień Komisji (które na pierwszy rzut oka wydają się przekonywające) co do tego, dlaczego twierdzenia Królestwa Hiszpanii w tym zakresie są błędne.

Wnioski

40. Jestem zatem zdania, że Trybunał powinien:

1) oddalić skargę;

2) obciążyć kosztami Królestwo Hiszpanii, z wyjątkiem kosztów Komisji Wspólnot Europejskich, która jako interwenient pokrywa własne koszty.