Sprawa T-410/03

Hoechst GmbH

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

„Konkurencja — Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki — Rynek sorbatów — Decyzja stwierdzająca naruszenie art. 81 WE — Obliczanie wysokości grzywien — Obowiązek uzasadnienia — Waga i czas trwania naruszenia — Okoliczności obciążające — Zasada non bis in idem — Współpraca w toku postępowania administracyjnego — Dostęp do akt — Czas trwania postępowania”

Wyrok Sądu Pierwszej Instancji (piąta izba) z dnia 18 czerwca 2008 r. II - 892

Streszczenie wyroku

Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Poszanowanie prawa do obrony – Dostęp do akt

W ramach stosowania komunikatu dotyczącego nienakładania grzywien lub obniżenia ich kwoty w sprawach dotyczących karteli Komisja narusza zasady dobrej administracji oraz równego traktowania, wówczas gdy zapewnia współpracujące przedsiębiorstwo, że ostrzeże go, gdyby inne przedsiębiorstwa próbowały go ubiec w ramach współpracy, nawet jeśli obietnica ta nie zostaje później faktycznie spełniona. W sytuacji gdy ta nieprawidłowość proceduralna nie może doprowadzić do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Komisji, doniosłość poszanowania wspomnianych zasad przez tę instytucję może uzasadniać obniżenie grzywny na rzecz przedsiębiorstwa będącego ofiarą tejże nieprawidłowości przez sąd wspólnotowy w ramach przysługującego mu nieograniczonego prawa orzekania. (por. pkt 136, 137, 581, 582)

Prawo dostępu do akt sprawy będące konsekwencją zasady poszanowania prawa do obrony oznacza, w sprawach z zakresu konkurencji, że Komisja zapewnia zainteresowanemu przedsiębiorstwu możliwość zbadania wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach dochodzenia, które mogą mieć znaczenie dla jego obrony. Dokumenty te obejmują zarówno dokumenty obciążające, jak i odciążające, z zastrzeżeniem tajemnicy handlowej innych przedsiębiorstw, dokumentów wewnętrznych Komisji oraz innych poufnych dokumentów. Tymczasem Komisja nie może powoływać się w ogólny sposób na poufność, by uzasadnić całkowitą odmowę ujawnienia dokumentów zawartych w jej aktach. W istocie należy pogodzić prawo przedsiębiorstw i związków przedsiębiorstw do ochrony ich tajemnic handlowych z prawem dostępu do całości akt postępowania. W tym zakresie okoliczność udostępnienia wersji jawnej dokumentu stanowiącego część akt sprawy Komisji, którego prawie wszystkie strony są puste i oznaczone symbolem „Tajemnica handlowa”, w sytuacji gdy nie dostarczono żadnej bardziej zrozumiałej wersji jawnej ani nawet streszczenia tego dokumentu, może być zbliżona do braku ujawnienia tego dokumentu. (por. pkt 145, 152, 153)

Stosowanie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 17 może obejmować zakaz kontynuowania pewnych działań, praktyk lub utrzymywania sytuacji, których niezgodność z prawem została stwierdzona, ale również zakaz podobnego zachowania w przyszłości. Takie obowiązki spoczywające na przedsiębiorstwach nie mogą jednak wykraczać poza to, co jest stosowne i konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu. Ponadto uprawnienie Komisji do wydawania nakazów powinno być realizowane w zależności od charakteru stwierdzonego naruszenia. Fakt, iż dane przedsiębiorstwo, które uczestniczyło w praktykach antykonkurencyjnych, nie prowadzi już działalności na rynku właściwym w dniu, w którym Komisja wydaje decyzję o ukaraniu tychże praktyk, czy też praktyki te ustały przed wydaniem tej decyzji, nie oznacza, że Komisja przekracza uprawnienia przysługujące jej na podstawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 17, nakazując temu przedsiębiorstwu, by zaniechało wszelkiego czynu lub zachowania antykonkurencyjnego, skoro nakaz taki ma z natury charakter zapobiegawczy i nie zależy od położenia zainteresowanego przedsiębiorstwa w chwili wydania tej decyzji. (por. pkt 198–200)

O ile przekroczenie rozsądnego terminu może uzasadniać pod pewnymi warunkami unieważnienie decyzji stwierdzającej naruszenie reguł konkurencji, o tyle nie ma to miejsca wówczas, gdy kwestionowana jest wysokość grzywien nałożonych na podstawie tej decyzji, ponieważ uprawnienie Komisji do nakładania grzywien określone jest w rozporządzeniu nr 2988/74 dotyczącym okresów przedawnień w postępowaniach i wykonywaniu sankcji zgodnie z regułami konkurencji, które przewiduje w tym względzie termin przedawnienia. Rozporządzenie to bowiem wprowadziło wyczerpujące unormowanie określające szczegółowo terminy, w których Komisja, nie naruszając podstawowego wymogu pewności prawa, może nakładać grzywny na przedsiębiorstwa, przeciwko którym wszczęto postępowania na podstawie wspólnotowych reguł konkurencji. Artykuł 2 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, że przedawnienie następuje w każdym razie — z zastrzeżeniem ewentualnego zawieszenia biegu przedawnienia — z upływem dziesięciu lat, gdy bieg przedawnienia zostaje przerwany zgodnie z art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia, w związku z czym Komisja nie może opóźniać w nieskończoność wydania swojej decyzji w sprawie grzywien, aby nie dopuścić do upływu terminu przedawnienia. Ze względu na to unormowanie należy odrzucić wszelkie rozważania dotyczące obowiązku po stronie Komisji wykonywania przez nią uprawnienia do nakładania grzywien w rozsądnym terminie. (por. pkt 220, 223, 224)

Decyzja Komisji nakładająca grzywny na kilka przedsiębiorstw za naruszenie wspólnotowych reguł konkurencji jest, gdy chodzi o podział zainteresowanych przedsiębiorstw na różne kategorie w celu określenia wyjściowej kwoty grzywny, wystarczająco uzasadniona, jeśli Komisja uściśla, że oparła się na udziałach w rynku światowym, które otrzymano na podstawie danych dotyczących obrotu w skali światowej związanego z omawianym produktem, mimo iż ze względu na zachowanie poufności nie wskazuje ona tego obrotu, lecz po prostu widełki wyrażające udziały w rynku, gdyż te elementy oceny są dostatecznie zrozumiałe. (por. pkt 258, 259, 261, 263–265)

Przy ustalaniu kwoty grzywny nakładanej za naruszenie wspólnotowych reguł konkurencji Komisja dysponuje swobodnym uznaniem. Zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 wysokość grzywny określa się na podstawie wagi i czasu trwania naruszenia. Co więcej, wspomniana wysokość grzywny jest wynikiem szeregu obliczeń arytmetycznych, które Komisja przeprowadza zgodnie z wytycznymi. Kwotę tę ustala się między innymi w oparciu o różne okoliczności związane z indywidualnym zachowaniem danego przedsiębiorstwa, takie jak występowanie okoliczności obciążających lub łagodzących. Nie można wywieść z tych ram prawnych, że Komisja powinna zapewnić proporcję między obliczoną w ten sposób wysokością grzywny a całkowitą wielkością rynku danego produktu w Europejskim Obszarze Gospodarczym w określonym roku naruszenia. (por. pkt 342)

Trzy aspekty, jakie należy uwzględnić przy ocenie wagi naruszenia zgodnie z wytycznymi w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 traktatu EWWiS, którymi są charakter naruszenia, jego rzeczywisty wpływ na rynek tam, gdzie może to być zmierzone, oraz rozmiar właściwego rynku geograficznego, nie mają tego samego znaczenia w ramach oceny ogólnej. Charakter naruszenia odgrywa zasadniczą rolę, w szczególności przy charakteryzowaniu naruszeń uznanych za „bardzo poważne”. Z opisu bardzo poważnych naruszeń zawartego w tychże wytycznych wynika w tym względzie, że porozumienia lub uzgodnione praktyki, których celem jest w szczególności ustalanie cen lub przydział limitów ilościowych sprzedaży, mogą na podstawie samego ich charakteru skutkować uznaniem ich za „bardzo poważne”, przy czym nie jest konieczne charakteryzowanie takich zachowań pod kątem szczególnego wpływu. (por. pkt 343, 345)

Decyzja Komisji nakładająca sankcję, skierowana do różnych przedsiębiorstw, które uczestniczyły w niedozwolonym kartelu, jakkolwiek została ona wydana w formie pojedynczego aktu — należy postrzegać jako zbiór indywidualnych decyzji, stwierdzających w odniesieniu do każdego z przedsiębiorstw będących adresatami tej decyzji, jakie naruszenie lub naruszenia popełniło, i nakładających na nie grzywnę. Komisja może zatem dokonać odrębnej analizy sytuacji zainteresowanych przedsiębiorstw i podzielić je na kategorie celem określenia indywidualnego wkładu każdego przedsiębiorstwa w sukces kartelu, nawet wówczas gdy w ramach kartelu zachowanie wszystkich przedsiębiorstw było zawsze uzgodnione (por. pkt 308, 360, 365)

Przy ustalaniu kwoty grzywny nakładanej za naruszenie reguł konkurencji na podstawie wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 traktatu EWWiS Komisja może zastosować współczynnik podwyższenia w stosunku do wyjściowej kwoty w celu uwzględnienia wielkości i całkowitych zasobów przedsiębiorstwa. Z jednej strony bowiem konieczność zapewnienia, by grzywna miała wystarczająco odstraszający charakter, wymaga, by kwota grzywny była tak dostosowana, aby uwzględnić zamierzony wpływ na przedsiębiorstwo, na które jest nałożona, po to, by grzywna nie była zbyt niska lub zbyt wysoka, biorąc zwłaszcza pod uwagę możliwości finansowe danego przedsiębiorstwa, zgodnie z wymogami wynikającymi, po pierwsze, z konieczności zapewnienia skuteczności grzywny, a po drugie, z poszanowania zasady proporcjonalności. Komisja może wziąć pod uwagę okoliczność, iż, ze względu na swoje ogromne w porównaniu z innymi uczestnikami kartelu obroty całkowite jedno z zainteresowanych przedsiębiorstw łatwiej zgromadzi środki niezbędne do zapłaty grzywny, co uzasadnia — w celu zapewnienia, by grzywna miała wystarczająco odstraszający skutek — zastosowanie mnożnika. W związku z tym środki finansowe przedsiębiorstwa muszą podlegać takiej ocenie, aby w momencie nałożenia grzywny został osiągnięty prawidłowo cel odstraszający i to przy zachowaniu zasady proporcjonalności. W tym względzie z tych samych powodów należy zauważyć, że w ramach art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 górna granica grzywny ustalona na 10% obrotu danego przedsiębiorstwa jest określona w zależności od obrotu osiągniętego w roku gospodarczym poprzedzającym wydanie decyzji. Z drugiej strony Komisja może uwzględnić fakt, iż przedsiębiorstwa dysponują infrastrukturą prawno-ekonomiczną pozwalającą lepiej ocenić, że ich zachowanie stanowi naruszenie. Element ten ma na celu surowsze ukaranie dużych przedsiębiorstw, w wypadku których przypuszcza się, że posiadają one wystarczającą wiedzę i strukturę pozwalające na uświadomienie sobie, że ich zachowanie stanowi naruszenie, i na ocenę ewentualnych korzyści. W tym przypadku obrót, na podstawie którego Komisja określa wielkość zainteresowanych przedsiębiorstw, a więc ich zdolność do określenia charakteru i konsekwencji ich zachowania, powinien odnosić się do sytuacji tych przedsiębiorstw w czasie trwania naruszenia. Współczynnik podwyższenia równy 100% wyjściowej kwoty grzywny w celu uwzględnienia wielkości i całkowitych zasobów zainteresowanego przedsiębiorstwa nie wykracza poza granice określone w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 i w wytycznych. (por. pkt 374, 379, 382, 387)

Wprawdzie w pkt 1B akapit trzeci wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 traktatu EWWiS jest mowa — gdy chodzi o długotrwałe naruszenia reguł konkurencji — o „znacznym podwyższeniu” kwoty wyjściowej grzywny, użycie tego pojęcia nie pozwala jednak uznać, że podwyższenie, które przekracza 100%, w związku z naruszeniem trwającym ponad 10 lat jest sprzeczne z metodą obliczania grzywien przewidzianą w tych wytycznych, czy wykracza poza granice określone w nich lub w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17. W istocie, nawet jeśli pkt 1B akapit pierwszy tiret trzecie wytycznych nie przewiduje automatycznego podwyższenia o 10% rocznie w wypadku długotrwałych naruszeń, to pozostawia on w tym względzie pewien zakres swobodnego uznania Komisji, która może określić takie podwyższenie, nie naruszając zasady proporcjonalności. (por. pkt 395, 396)

Zakładając nawet, że niektóre rodzaje karteli, takie jak kartele dotyczące cen i wielkości sprzedaży są z racji ich natury tworzone z myślą, że będą one działać przez dłuższy czas, należy zawsze dokonać rozróżnienia na podstawie art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 między czasem, w ciągu którego te kartele rzeczywiście działają, a ich wagą, która wynika z ich charakteru. Dlatego też podwyższenie z tytułu czasu trwania naruszenia nie uwzględnia po raz drugi wagi naruszenia. (por. pkt 397, 398)

W postępowaniu administracyjnym w sprawach konkurencji Komisja nie przestrzega prawa do obrony danego przedsiębiorstwa, jeśli przyjmuje, że występuje w stosunku do niego okoliczność obciążającą na podstawie okoliczności faktycznych, które choć były wskazane w różnych punktach jej pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, nie były — rozpatrywane w całości — wystarczająco precyzyjne co do ich znaczenia i ich kwalifikacji, co oznacza, że dopiero na etapie wydawania decyzji okoliczności te zostały zebrane w jedną całość, a zarzut został wyraźnie sformułowany. (por. pkt 424, 431, 433)

Wytyczne w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 traktatu EWWiS wskazują na powrót tego samego przedsiębiorstwa do „naruszenia tego samego typu”. W tej sytuacji, z chwilą gdy przedsiębiorstwo dokonuje naruszenia tego samego rodzaju, nawet jeśli dany sektor ekonomiczny jest inny, Komisja może przyjąć, że występuje okoliczność obciążająca. W tym zakresie Komisja nie może stwierdzić powrotu danego przedsiębiorstwa do naruszenia, odnosząc się do wcześniejszej decyzji nakładającej karę na to przedsiębiorstwo za naruszenie tego samego typu, jeśli sąd wspólnotowy stwierdził nieważności tej decyzji, zanim została wydana decyzja stwierdzająca powrót do naruszenia. Artykuł 231 WE stanowi bowiem, że jeżeli skarga o stwierdzenie nieważności jest zasadna, sąd orzeka o nieważności danego aktu. Komisja może natomiast oprzeć się na wcześniejszej decyzji nakładającej karę na to przedsiębiorstwo za naruszenie tego samego typu, która była przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności przed sądem wspólnotowym, jeśli nie wniesiono nawet o zawieszenie jej wykonania. W istocie, zgodnie z art. 256 akapit pierwszy WE taka decyzja stanowi tytuł wykonawczy, ponieważ nakłada zobowiązanie pieniężne na podmioty inne niż państwa, i to pomimo skargi o stwierdzenie nieważności, ze względu na to, że zgodnie z art. 242 WE skarga wniesiona do sądu wspólnotowego nie ma skutku zawieszającego. Jeśli, aby stwierdzić powrót do naruszenia Komisja oparła się na kilku wcześniejszych decyzjach nakładających karę na zainteresowane przedsiębiorstwo, przy czym stwierdzono nieważność jednej z nich zanim została wydana decyzja stwierdzająca powrót do naruszenia, błąd, który popełniła Komisja, nie podważa uznania danego zachowania za powrót do naruszenia, gdyż taki wniosek znajduje wystarczające poparcie we wcześniejszych decyzjach, ani nawet zastosowanej stopy podwyżki, tym bardziej że nic nie wskazuje na to, że stwierdzenie przez Komisję, iż powrót do naruszenia wynika z kilkukrotnego wcześniejszego popełnienia naruszenia, doprowadziło do znaczniejszego podwyższenia kwoty grzywny z uwagi na okoliczność obciążającą niż podwyższenie, które zostałoby ustalone w przypadku stwierdzenia tylko jednego wcześniejszego przypadku naruszenia. (por. pkt 465, 466, 468–470, 474)

Jeśli przedsiębiorstwa, których dotyczy postępowanie w sprawie karteli, rozpoczęły współpracę z Komisją przed wydaniem komunikatu z 2002 r. dotyczącego nienakładania grzywien lub obniżenia ich kwoty w sprawach dotyczących karteli i jeśli przedsiębiorstwa te oparły się na poprzednim komunikacie z 1996 r. dotyczącym nienakładania grzywien lub obniżenia ich kwoty w sprawach dotyczących karteli, zastosowanie ma wyłącznie ten ostatni przepis, nawet jeśli Komisja zajęła ostateczne stanowisko dopiero po opublikowaniu komunikatu w sprawie współpracy z 2002 r., a w szczególności w kwestii, które przedsiębiorstwo mogło, stosownie do okoliczności, skorzystać ze zwolnienia z grzywny. O ile bowiem prawdą jest, że w tym przypadku działania w ramach współpracy odniosły skutki po wydaniu komunikatu w sprawie współpracy z 2002 r., o tyle nowy przepis stosuje się bezpośrednio do przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w czasie obowiązywania przepisu starego jedynie w braku przepisów przejściowych. Tak więc pkt 28 komunikatu w sprawie współpracy z 2002 r. stanowi wyraźnie, iż komunikat ten stosuje się od dnia 14 lutego 2002 r. we wszystkich sprawach, w których żadne przedsiębiorstwo nie powołało się na komunikat w sprawie współpracy z 1996 r. Wniosku tego nie można ponadto podważyć, powołując się na zasadę wyboru najbardziej korzystnego przepisu. Bez konieczności bowiem określenia, czy zasada ta może stosować się do komunikatów Komisji w sprawie współpracy, nie można uznać, że komunikat w sprawie współpracy z 2002 r. jest w sumie bardziej korzystny niż komunikat w sprawie współpracy z 1996 r., który został zmieniony w wielu kwestiach, zarówno na poziomie przepisów materialnych, jak i przepisów proceduralnych, skoro niektóre zmiany są bardziej korzystne dla zainteresowanych przedsiębiorstw, natomiast inne zmiany nie są. Wreszcie należy odrzucić zastosowanie przez analogię komunikatu w sprawie współpracy z 2002 r., ponieważ sytuacja ta różni się od przypadków, w których komunikat w sprawie współpracy z 1996 r. mógł być zastosowany przez analogię do sytuacji, które rozpoczęły się przed wydaniem tego komunikatu, ale nie były objęte żadnym innym przepisem prawnym. (por. pkt 507–511)

W przypadku nienakładania grzywien lub obniżania ich kwoty na podstawie pkt B komunikatu z 1996 r. dotyczącego nienakładania grzywien lub obniżenia ich kwoty w sprawach dotyczących karteli wymaga się w szczególności, aby zainteresowane przedsiębiorstwo jako pierwsze dostarczyło danych, które mają decydujące znaczenie dla udowodnienia istnienia kartelu. W tym zakresie — o ile dowody te nie muszą koniecznie same z siebie wystarczać, aby wykazać istnienie kartelu — powinny jednak o tym przesądzać. Powinno zatem chodzić nie tylko o nadanie kierunku dochodzeniu, jakie ma przeprowadzić Komisja, lecz o dowody, które mogą zostać wykorzystane bezpośrednio jako materiał dowodowy o zasadniczym znaczeniu dla decyzji stwierdzającej naruszenie. Dowody te mogą być dostarczone także ustnie. Do wykonania jej zadania polegającego na stwierdzeniu istnienia naruszenia i na doprowadzeniu do jego zakończenia Komisja dysponuje pewnym zakresem swobodnego uznania w zakresie oceny, czy omawiana współpraca miała „decydujące znaczenie” i tylko oczywiste przekroczenie tego zakresu swobodnego uznania może podlegać ocenie przez sąd wspólnotowy. Komisja nie popełnia oczywistego błędu w ocenie, jeśli uznaje, że przedsiębiorstwo, które przedstawiło w trakcie spotkania szczegółowy opis działalności i funkcjonowania kartelu poparty dokumentami, które miały znaczenie dla udowodnienia jego istnienia, było pierwsze, które podejmuje współpracę w rozumieniu pkt B komunikatu w sprawie współpracy z 1996 r., w sytuacji gdy inne przedsiębiorstwo przedstawiło podczas wcześniejszego spotkania mniej szczegółowy opis tego kartelu, który nie odzwierciedlał wiernie jego celu i funkcjonowania oraz nie był poparty żadnymi dokumentami. (por. pkt 552–555, 568, 569)