OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MICHALA BOBEKA

przedstawiona w dniu 23 września 2020 r. ( 1 )

Sprawy połączone C‑83/19, C‑127/19 i C‑195/19

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”

przeciwko

Inspecţia Judiciară

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunalul Mehedinţi (sąd okręgowy w Mehedinţi, Rumunia)]

oraz

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”,

Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor”

przeciwko

Consiliul Superior al Magistraturii

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Curtea de Apel Alba Iulia (sąd apelacyjny w Alba Iulia, Rumunia)]

oraz

PJ

przeciwko

QK

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Curtea de Apel Bucureşti (sąd apelacyjny w Bukareszcie, Rumunia)]

Sprawa C‑291/19

SO

przeciwko

TP i in.

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Curtea de Apel Braşov (sąd apelacyjny w Braszowie, Rumunia)]

Sprawa C‑355/19

Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”,

Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor”,

OL

przeciwko

Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Curtea de Apel Piteşti (sąd apelacyjny w Piteşti, Rumunia)]

Odesłanie prejudycjalne – Traktat o przystąpieniu Rumunii i Bułgarii do Unii Europejskiej – Decyzja Komisji 2006/928/WE w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji (MWiW) – Charakter i skutki prawne MWiW oraz sprawozdań sporządzanych przez Komisję na jego podstawie – Tymczasowe powołanie kierownictwa Inspecţia Judiciară (inspekcji sądowej) – Przepisy krajowe dotyczące utworzenia i organizacji w ramach prokuratury Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție (sekcji odpowiedzialnej za prowadzenie dochodzeń w sprawach przestępstw popełnionych w ramach systemu sądownictwa) – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE – Państwo prawne – Niezależność sądownictwa

Spis treści

I. Wprowadzenie II. Ramy prawne A. Prawo Unii 1. Prawo pierwotne 2. Decyzja w sprawie MWiW B. Prawo rumuńskie 1. Konstytucja Rumunii 2. Przepisy dotyczące inspekcji sądowej a) Ustawa nr 317/2004 b) Rozporządzenie nadzwyczajne nr 77/2018 3. Przepisy dotyczące sekcji odpowiedzialnej za prowadzenie dochodzeń w sprawach przestępstw popełnionych w ramach systemu sądownictwa a) Ustawa nr 207/2018 b) Rozporządzenie nadzwyczajne nr 90/2018 c) Rozporządzenie nadzwyczajne nr 92/2018 d) Rozporządzenie nadzwyczajne nr 7/2019 e) Rozporządzenie nadzwyczajne nr 12/2019 III. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne A. Sprawa C‑83/19 B. Sprawa C‑127/19 C. Sprawa C‑195/19 D. Sprawa C‑291/19 E. Sprawa C‑355/19 F. Postępowanie przed Trybunałem IV. Analiza A. W przedmiocie dopuszczalności pytań prejudycjalnych 1. Sprawa C‑83/19 2. Sprawy C‑127/19 i C‑355/19 3. Sprawy C‑195/19 i C‑291/19 4. Wniosek częściowy dotyczący dopuszczalności B. Właściwe przepisy i postanowienia prawa Unii oraz kryteria 1. MWiW a) Czy decyzja w sprawie MWiW i sprawozdania sporządzane w ramach MWiW stanowią akty Unii? b) Czy traktat o przystąpieniu stanowi właściwą podstawę prawną? 1) Formalna podstawa prawna 2) Treść i cele 3) Czas obowiązywania MWiW 4) Wniosek częściowy c) Skutki prawne MWiW 1) Skutki prawne decyzji w sprawie MWiW 2) Skutki prawne sprawozdań sporządzanych w ramach MWiW d) Czy rozpatrywane środki krajowe są objęte zakresem MWiW? 2. Zasada niezależności sądownictwa – art. 47 karty lub art. 19 ust. 1 TUE a) Artykuł 47 karty b) Artykuł 19 ust. 1 TUE c) Artykuł 19 ust. 1 TUE i zagrożenia wynikające ze zbyt szeroko otwartych drzwi 3. Kryteria i charakter oceny a) Kryteria – zewnętrzne aspekty niezależności sądownictwa i doktryna pozorów b) Charakter oceny – co należy ustalić C. Ocena rozpatrywanych przepisów krajowych 1. Kontekst ogólny 2. Tymczasowe powołanie kierownictwa inspekcji sądowej a) Postanowienie odsyłające i stanowisko stron b) Analiza c) Wniosek częściowy 3. Sekcja odpowiedzialna za prowadzenie dochodzeń w sprawach przestępstw popełnionych w ramach systemu sądownictwa a) Postanowienia odsyłające i stanowisko stron b) Analiza i) Uzasadnienie – Uzasadnienie, które jest jednoznaczne i zrozumiałe? – Uzasadnienie, które jest prawdziwe? ii) Gwarancje iii) Kontekst i funkcjonowanie w praktyce iv) Rozsądny termin c) Wniosek częściowy V. Wnioski

I. Wprowadzenie

1. Niniejsze sprawy dotyczą dwóch aspektów instytucjonalnych rumuńskiego systemu sądownictwa, które zostały ostatnio zmienione w ramach przeprowadzonej w tym państwie członkowskim reformy tzw. „ustaw o wymiarze sprawiedliwości” ( 2 ). Pięć wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym rozpatrywanych łącznie w niniejszej opinii dotyczy w istocie, z jednej strony, tymczasowego powołania szefa Inspecția Judiciară (inspekcji sądowej, Rumania) oraz, z drugiej strony, utworzenia w ramach prokuratury specjalnej sekcji odpowiedzialnej za prowadzenie dochodzeń w sprawach przestępstw popełnionych w ramach systemu sądownictwa ( 3 ).

2. Na początku należy jednak odnieść się do dwóch kwestii wstępnych, wspólnych dla wszystkich tych spraw. Po pierwsze, jaki charakter prawny ma mechanizm współpracy i weryfikacji (zwany dalej „MWiW”) ( 4 ), ustanowiony decyzją Komisji 2006/928/WE ( 5 ), i jakie skutki prawne wywołuje?

3. Na podstawie MWiW Komisja Europejska sporządza okresowe sprawozdania. W sprawozdaniu opublikowanym w 2018 r. ( 6 ) Komisja zidentyfikowała kilka problematycznych aspektów dotyczących niedawnych reform rumuńskiego systemu sądownictwa, które są przedmiotem niniejszych wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W tym kontekście sądy odsyłające zwróciły się do Trybunału o wyjaśnienia dotyczące statusu prawnego MWiW oraz sprawozdań Komisji – w szczególności w celu ustalenia, czy zalecenia zawarte w sprawozdaniach Komisji są dla rumuńskich władz wiążące.

4. Ponadto, pytając o zgodność zmian w przepisach krajowych z zasadami państwa prawnego, skutecznej ochrony sądowej i niezależności sądownictwa, sądy odsyłające powołują się w pytaniach prejudycjalnych na szereg przepisów prawa pierwotnego, w szczególności art. 2 TUE, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz art. 47 akapit drugi Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”). Druga kwestia wstępna wymagająca wyjaśnienia dotyczy zatem tego, które z tych postanowień mają zastosowanie w niniejszych sprawach – w szczególnym kontekście Rumunii po przystąpieniu do Unii, w którym MWiW nadal znajduje zastosowanie.

II. Ramy prawne

A. Prawo Unii

1. Prawo pierwotne

5. Zgodnie z art. 4 ust. 3 Traktatu dotyczącego przystąpienia Republiki Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej (zwanego dalej „traktatem o przystąpieniu”) ( 7 ) instytucje Unii mogą przyjmować między innymi środki określone w art. 37 i 38 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Bułgarii i Rumunii (zwanego dalej „aktem przystąpienia”) ( 8 ) przed dniem przystąpienia.

6. Artykuł 2 aktu przystąpienia stanowi, że postanowienia traktatów założycielskich oraz przepisy aktów przyjętych przez instytucje przed dniem przystąpienia są od dnia przystąpienia wiążące dla Rumunii oraz są stosowane zgodnie z warunkami określonymi w tych traktatach i w akcie przystąpienia.

7. Artykuł 37 aktu przystąpieniu stanowi: „Jeżeli Bułgaria lub Rumunia nie wykona zobowiązań podjętych w ramach negocjacji w sprawie przystąpienia, powodując poważne naruszenie funkcjonowania rynku wewnętrznego, włączając w to jakiekolwiek zobowiązania we wszystkich politykach sektorowych dotyczących działalności gospodarczej o skutku transgranicznym lub bezpośrednie ryzyko wystąpienia takiego naruszenia, Komisja może, do końca najwyżej trzyletniego okresu następującego po dniu przystąpienia, na uzasadniony wniosek państwa członkowskiego lub z własnej inicjatywy podjąć odpowiednie środki. Środki powinny być proporcjonalne, a pierwszeństwo przyznaje się środkom, które w możliwie najmniejszy sposób zakłócają funkcjonowanie rynku wewnętrznego, a w stosownych przypadkach pierwszeństwo przyznaje się istniejącym sektorowym mechanizmom ochronnym. Takie środki ochronne nie mogą stanowić środka arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu między państwami członkowskimi. Klauzula ochronna może mieć zastosowanie także przed dniem przystąpienia na podstawie wyników monitorowania, a przyjęte środki wchodzą w życie od dnia przystąpienia, o ile nie przewidują one późniejszego terminu. Środki te utrzymuje się nie dłużej, niż jest to absolutnie niezbędne, a w każdym przypadku zostaną one zniesione w momencie zrealizowania odpowiedniego zobowiązania. Mogą one jednak być stosowane po upływie okresu określonego w akapicie pierwszym, tak długo jak odpowiednie zobowiązania nie będą wykonane. W związku z postępami poczynionymi przez dane nowe państwo członkowskie w wykonywaniu swoich zobowiązań Komisja może odpowiednio dostosować środki. W odpowiednim czasie przed uchyleniem środków ochronnych Komisja powiadamia Radę i uwzględnia w pełni wszelkie uwagi poczynione przez Radę w tym zakresie”.

8. Stosownie do art. 38 aktu przystąpienia: „Jeżeli w Bułgarii lub Rumunii wystąpią poważne braki lub bezpośrednie ryzyko wystąpienia takich braków w transpozycji, we wprowadzaniu w życie lub w stosowaniu decyzji ramowych lub jakichkolwiek innych odpowiednich zobowiązań, instrumentów współpracy i decyzji odnoszących się do wzajemnego uznawania w obszarze prawa karnego – zgodnie z tytułem VI traktatu WE oraz z dyrektywami i rozporządzeniami odnoszącymi się do wzajemnego uznawania w sprawach cywilnych na mocy tytułu IV traktatu WE – Komisja może podjąć odpowiednie środki, wskazując warunki i zasady, na jakich będą one wprowadzane w życie, do końca najwyżej trzyletniego okresu następującego po dniu przystąpienia, na uzasadniony wniosek państwa członkowskiego lub z własnej inicjatywy, po przeprowadzeniu konsultacji z państwami członkowskimi. Środki te mogą przyjąć postać czasowego zawieszenia stosowania odpowiednich przepisów i decyzji w stosunkach między Bułgarią lub Rumunią a innym państwem członkowskim lub państwami członkowskimi, bez uszczerbku dla kontynuacji ścisłej współpracy sądowej. Klauzula ochronna może mieć zastosowanie także przed dniem przystąpienia na podstawie wyników monitorowania, a przyjęte środki wchodzą w życie od dnia przystąpienia, o ile nie przewidują one późniejszego terminu. Środki te utrzymuje się nie dłużej, niż jest to absolutnie niezbędne, a w każdym przypadku zostaną one zniesione w momencie uzupełnienia braków. Mogą one jednak być stosowane po upływie okresu określonego w akapicie pierwszym, tak długo jak utrzymują się te braki. W związku z postępami poczynionymi przez zainteresowane nowe państwo członkowskie w uzupełnianiu braków Komisja może odpowiednio dostosować środki po przeprowadzeniu konsultacji z państwami członkowskimi. W odpowiednim czasie przed uchyleniem środków ochronnych Komisja powiadamia Radę i uwzględnia w pełni wszelkie uwagi poczynione przez Radę w tym zakresie”.

2. Decyzja w sprawie MWiW

9. Zgodnie z motywem 5 decyzji w sprawie MWiW została ona przyjęta na podstawie art. 37 i 38 aktu przystąpienia.

10. Zgodnie z motywem 6 decyzji w sprawie MWiW „nieuregulowane kwestie w zakresie odpowiedzialności i sprawności systemu sądownictwa oraz organów egzekwowania prawa wymagają ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Rumunii w realizacji poszczególnych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją”.

11. Artykuł 1 decyzji w sprawie MWiW stanowi, że każdego roku Rumunia przedkłada Komisji sprawozdanie informujące o postępach w realizacji poszczególnych celów przewidzianych w załączniku do tej decyzji. Zgodnie z art. 2 Komisja przekaże Parlamentowi Europejskiemu oraz Radzie, po raz pierwszy w czerwcu 2007 r., swoje uwagi i wnioski odnośnie do sprawozdania przedłożonego przez władze Rumunii, a kolejne sprawozdania będzie przedstawiać w razie konieczności, jednak nie rzadziej niż co pół roku. Artykuł 3 stanowi, że decyzja w sprawie MWiW „wchodzi w życie z dniem i tylko pod warunkiem wejścia w życie traktatu o przystąpieniu”. Zgodnie z art. 4 decyzja w sprawie MWiW jest skierowana do państw członkowskich.

12. Załącznik do decyzji w sprawie MWiW zawiera „założone cele do osiągnięcia przez Rumunię, o których mowa w art. 1”. Przewidziane tam cele pierwszy, trzeci i czwarty to odpowiednio: „zapewnienie większej przejrzystości i skuteczności postępowań sądowych, zwłaszcza poprzez poprawę możliwości i odpowiedzialności naczelnej rady sądownictwa. […]”; „w oparciu o poczynione już postępy kontynuowanie profesjonalnych i bezstronnych dochodzeń w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu” oraz „podjęcie dalszych środków w celu zapobiegania i zwalczania korupcji, zwłaszcza w samorządzie terytorialnym”.

B. Prawo rumuńskie

1. Konstytucja Rumunii

13. Artykuł 115 ust. 4 rumuńskiej konstytucji stanowi, że „rząd może przyjmować rozporządzenia nadzwyczajne wyłącznie w wyjątkowych sprawach, których uregulowania nie można odłożyć, i jest zobowiązany uzasadnić ich nadzwyczajny status w ich treści”.

14. Zgodnie z art. 133 ust. 1 rumuńskiej konstytucji „najwyższa rada sądownictwa jest gwarantem niezależności sądownictwa”.

15. Artykuł 132 ust. 1 rumuńskiej konstytucji stanowi, że „prokuratorzy wykonują swoje czynności zgodnie z zasadami legalizmu, bezstronności i kontroli hierarchicznej pod kierownictwem ministrulul justiţiei (ministra sprawiedliwości”.

2. Przepisy dotyczące inspekcji sądowej

a) Ustawa nr 317/2004

16. Zgodnie z art. 65 ustawy nr 317/2004 o CSM: „1. Inspekcję sądową tworzy się jako podmiot posiadający osobowość prawną w ramach [CSM], z siedzibą w Bukareszcie, poprzez reorganizację inspekcji sądowej. 2. Inspekcja sądowa działa pod kierownictwem głównego inspektora, wspomaganego przez zastępcę głównego inspektora, przy czym obu wyłania się w drodze konkursu przeprowadzanego przez [CSM]. 3. Inspekcja sądowa działa zgodnie z zasadą niezależności działań, wykonując – poprzez inspektorów sądowych powoływanych na warunkach określonych prawem – zadania związane z analizami, weryfikacją i kontrolą w określonych obszarach działalności”.

17. Zgodnie z art. 67 ustawy nr 317/2004: „1. Główny inspektor i zastępca głównego inspektora są powoływani przez zgromadzenie plenarne [CSM] spośród pozostających w czynnej służbie inspektorów sądowych w drodze konkursu obejmującego przedstawienie projektu dotyczącego wykonywania funkcji właściwych dla danego stanowiska kierowniczego, egzamin pisemny mający na celu sprawdzenie wiedzy na temat zarządzania, komunikacji, zasobów ludzkich, zdolności kandydata do podejmowania decyzji i przyjęcia odpowiedzialności, odporności na stres, jak również test psychologiczny. 2. [CSM] organizuje konkurs, zgodnie z przepisami zatwierdzanymi na mocy decyzji zgromadzenia plenarnego [CSM] opublikowanej w Monitorul Oficial al României, część I. 3. Konkursy na stanowiska głównego inspektora i zastępcy głównego inspektora ogłasza się co najmniej trzy miesiące przed ich datą. 4. Kadencja głównego inspektora i zastępcy głównego inspektora trwa trzy lata i może być jednokrotnie odnowiona, zgodnie z postanowieniami art. 67 ust. 1. 5. Główny inspektor i zastępca głównego inspektora mogą zostać odwołani przez zgromadzenie plenarne [CSM], w przypadku gdy nie wypełniają swoich obowiązków w zakresie zarządzania lub wypełniają je niewłaściwie. Decyzję o odwołaniu podejmuje się na podstawie rocznego sprawozdania z audytu, o którym mowa w art. 68. 6. Od decyzji o odwołaniu podjętej przez zgromadzenie plenarne [CSM] przysługuje, w terminie 15 dni od jej doręczenia, odwołanie do izby administracyjno-podatkowej Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższego sądu kasacyjnego). Wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji [CSM]. Orzeczenie wydane w postępowaniu odwoławczym nie podlega zaskarżeniu”.

b) Rozporządzenie nadzwyczajne nr 77/2018

18. Na mocy art. I rozporządzenia nadzwyczajnego rządu nr 77/2018 uzupełniającego art. 67 ustawy nr 317/2004 o CSM (zwanego dalej „rozporządzeniem nadzwyczajnym nr 77/2018”) ( 9 ), w ustawie nr 317/2004 po art. 67 ust. 6 dodano dwa nowe ustępy: „7. W przypadku gdy stanowisko głównego inspektora lub, w stosownym wypadku, zastępcy głównego inspektora inspekcji sądowej zostaje zwolnione w związku z wygaśnięciem kadencji, do dnia, w którym stanowisko to zostanie obsadzone zgodnie z warunkami określonymi w ustawie, zastępstwo na tym stanowisku jest zapewnione przez głównego inspektora lub, w zależności od przypadku, zastępcę głównego inspektora, których kadencja wygasła. 8. W przypadku gdy mandat głównego inspektora ustaje z przyczyn innych niż wygaśnięcie kadencji, do dnia, w którym stanowisko to zostanie obsadzone zgodnie z warunkami określonymi w ustawie, zastępstwo na tym stanowisku jest zapewnione przez zastępcę głównego inspektora. W przypadku gdy mandat zastępcy głównego inspektora ustaje z przyczyn innych niż wygaśnięcie kadencji, do dnia, w którym stanowisko to zostanie obsadzone zgodnie z warunkami określonymi w ustawie, zastępstwo na tym stanowisku jest zapewnione przez inspektora sądowego powołanego przez głównego inspektora”.

19. Zgodnie z art. II rozporządzenia nadzwyczajnego nr 77/2018 art. 67 ust. 7 ustawy nr 317/2004 „ma zastosowanie również do sytuacji, w których stanowisko głównego inspektora lub, w stosownym wypadku, zastępcy głównego inspektora inspekcji sądowej pozostaje nieobsadzone w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia nadzwyczajnego”.

3. Przepisy dotyczące sekcji odpowiedzialnej za prowadzenie dochodzeń w sprawach przestępstw popełnionych w ramach systemu sądownictwa

a) Ustawa nr 207/2018

20. Na mocy art. I ust. 45 ustawy nr 207/2018 zmieniającej i uzupełniającej ustawę nr 304/2004 o organizacji sądownictwa (zwanej dalej „ustawą nr 207/2018”) ( 10 ) w ustawie nr 304/2004 dodano po art. 88 nowy rozdział regulujący sekcję odpowiedzialną za prowadzenie dochodzeń w sprawach przestępstw popełnionych w ramach systemu sądownictwa (SIIJ), zawierający art. 881–889.

21. Artykuł 881 znowelizowanej ustawy nr 304/2004 ma następujące brzmienie: „1. W ramach Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (prokuratury przy najwyższym sądzie kasacyjnym) zostaje ustanowiona [SIIJ], która posiada wyłączną właściwość w zakresie ścigania przestępstw popełnionych przez sędziów i prokuratorów, w tym także sędziów i prokuratorów wojskowych oraz sędziów i prokuratorów będących członkami [CSM]. 2. [SIIJ] pozostaje właściwa w zakresie ścigania w sprawach, w których oprócz osób wskazanych w ust. 1 postępowanie obejmuje również inne osoby. […] 4. Na czele [SIIJ] stoi prokurator naczelny sekcji, wspomagany przez zastępcę prokuratora naczelnego, którzy do pełnienia tych funkcji powoływani są przez zgromadzenie plenarne [CSM] na warunkach przewidzianych w niniejszej ustawie. 5. Prokurator generalny Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (prokuratury przy najwyższym sądzie kasacyjnym) rozstrzyga spory kompetencyjne między [SIIJ] a innymi jednostkami lub wydziałami prokuratury. […]”.

22. Zgodnie z art. 882 znowelizowanej ustawy nr 304/2004: „1. [SIIJ] działa zgodnie z zasadami legalności, bezstronności i kontroli hierarchicznej. 2. Zabrania się przenoszenia lub delegowania prokuratorów do [SIIJ]. 3. [SIIJ] prowadzi swoją działalność z maksymalnie 15 prokuratorami. 4. Liczba stanowisk w [SIIJ] może zostać zmieniona, w zależności od skali działalności, na mocy postanowienia prokuratora generalnego Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (prokuratury przy najwyższym sądzie kasacyjnym), na wniosek prokuratora naczelnego sekcji za zgodą zgromadzenia plenarnego [CSM]”.

23. Artykuły 883 i 884 znowelizowanej ustawy nr 304/2004 regulują odpowiednio procedurę powoływania prokuratora naczelnego i zastępcy prokuratora naczelnego SIIJ, w tym skład komisji konkursowej przeprowadzającej konkurs na prokuratora naczelnego oraz wymagania, które trzeba spełnić, aby wziąć udział w konkursie. W szczególności art. 883 ust. 1 stanowi, że „prokurator naczelny [SIIJ] jest powoływany przez zgromadzenie plenarne [CSM] w wyniku konkursu polegającego na przedstawieniu projektu dotyczącego wykonywania funkcji właściwych dla danego stanowiska kierowniczego, który ma na celu ocenę kwalifikacji w dziedzinie zarządzania, skutecznego zarządzania zasobami, zdolności do podejmowania decyzji i przejęcia odpowiedzialności, umiejętności komunikacyjnych i odporności na stres, jak również postawy kandydata, jego działalności prokuratorskiej oraz jego stosunku do wartości charakterystycznych dla tego zawodu, takich jak niezależność sądownictwa lub poszanowanie podstawowych praw i wolności”. Ponadto zgodnie z art. 883 ust. 7 „o odwołaniu ze stanowiska prokuratora naczelnego [SIIJ] decyduje, na wniosek komisji konkursowej, o której mowa w ust. 2, zgromadzenie plenarne [CSM] w przypadku niewypełniania obowiązków właściwych dla pełnionej funkcji lub w przypadku, gdy w ciągu ostatnich trzech lat podlegał karze dyscyplinarnej”. W myśl art. 883 ust. 8 „prokurator naczelny [SIIJ] jest powoływany na okres trzech lat, z możliwością jednorazowego przedłużenia”.

24. Artykuł 885 znowelizowanej ustawy nr 304/2004 reguluje procedurę wyboru prokuratorów [SIIJ] oraz zasady konkursu, który obejmuje rozmowę kwalifikacyjną przeprowadzaną przed zgromadzeniem plenarnym [CSM] oraz ocenę działalności kandydatów. Zgodnie z ust. 1 zgromadzenie plenarne [CSM] w następstwie konkursu powołuje prokuratorów na okres trzech lat, z możliwością przedłużenia na okres nieprzekraczający w sumie dziewięciu lat. Zgodnie z ust. 3, aby móc wziąć udział w tym konkursie, prokuratorzy muszą spełniać łącznie następujące warunki: „a) nie podlegać karze dyscyplinarnej w ciągu ostatnich trzech lat; b) posiadać co najmniej stopień wymagany do pracy w prokuraturze przy sądzie apelacyjnym; c) posiadać co najmniej 18-letni rzeczywisty staż pracy w prokuraturze; d) posiadać odpowiednie wykształcenie zawodowe; e) odznaczać się nieskazitelnym charakterem”.

25. Artykuł 888 ust. 1 tej ustawy stanowi, że uprawnienia [SIIJ] są następujące: a) prowadzenie postępowań karnych w sprawie czynów zabronionych podlegających jej właściwości; b) występowanie do sądów w sprawach dotyczących czynów zabronionych, o których mowa w lit. a); c) stworzenie i aktualizacja bazy danych czynów zabronionych wchodzących w zakres jej właściwości oraz d) wykonywanie innych uprawnień przewidzianych prawem. Zgodnie z art. 888 ust. 2 ustawy „udział w rozprawach w sprawach podlegających właściwości sekcji jest zapewniony przez prokuratorów sekcji sądowej Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (prokuratury przy najwyższym sądzie kasacyjnym) lub przez prokuratorów prokuratury przy sądzie rozpatrującym sprawę”.

26. Artykuł III ustawy nr 207/2018 stanowi: „1. [SIIJ] rozpoczyna działalność w terminie trzech miesięcy od daty wejścia w życie niniejszej ustawy. 2. Sprawy objęte właściwością [SIIJ], które toczą się przed jakąkolwiek jednostką organizacyjną prokuratury i nie zostały zakończone przed dniem, w którym sekcja rozpoczęła działalność, zostają przekazane do dalszego prowadzenia tej sekcji od momentu rozpoczęcia przez nią działalności”.

b) Rozporządzenie nadzwyczajne nr 90/2018

27. Rozporządzenie nadzwyczajne rządu nr 90/2018 w sprawie przepisów regulujących zasady funkcjonowania [SIIJ] (zwane dalej „rozporządzeniem nadzwyczajnym nr 90/2018”) ( 11 ) przyjęto w celu umożliwienia [SIIJ] podjęcia działalności w terminie określonym w art. III ust. 1 ustawy nr 207/2018. Zgodnie z jego preambułą, uwzględniając, że do dnia jego przyjęcia [CSM] nie zakończyła procedury mającej na celu uruchomienie [SIIJ], rząd uznał za konieczne przyjęcie pilnych środków legislacyjnych regulujących uproszczoną procedurę stanowiącą odstępstwo od stosowania nowych art. 883–885 ustawy nr 304/2004 w celu tymczasowego powołania prokuratora naczelnego, zastępcy prokuratora naczelnego i przynajmniej jednej trzeciej prokuratorów zatrudnionych w tej sekcji.

28. Artykuł I rozporządzenia nadzwyczajnego nr 90/2018 zmienił art. 882 ust. 3 ustawy nr 304/2004 w następujący sposób: „[SIIJ] prowadzi swoją działalność przy obsadzie piętnastu stanowisk prokuratorskich”.

29. W art. II rozporządzenia nadzwyczajnego nr 90/2018 ustanowiono procedurę stanowiącą odstępstwo od art. 883–885 ustawy nr 304/2004 w celu tymczasowego powołania prokuratora naczelnego i przynajmniej jednej trzeciej prokuratorów SIIJ. W szczególności, zgodnie z ust. 1 tego przepisu, przed zakończeniem konkursów na stanowisko prokuratora naczelnego SIIJ i prokuratorskich stanowisk wykonawczych w tej sekcji, funkcje prokuratora naczelnego i co najmniej jedna trzecia funkcji wykonawczych prokuratora będą sprawowane tymczasowo przez prokuratorów, którzy spełniają określone prawem warunki do powołania na te stanowiska, wyłonionych przez komisję odpowiedzialną za organizację konkursu, składającą się z osób wskazanych w art. 883 ust. 2 ustawy nr 304/2004. Zgodnie z ust. 2 wyboru kandydatów dokonuje komisja odpowiedzialna za organizację tego konkursu, która wykonuje czynności przy obecności co najmniej trzech członków, zgodnie z procedurą podlegającą przeprowadzeniu w ciągu pięciu dni kalendarzowych od daty jej rozpoczęcia przez przewodniczącego CSM. Zgodnie z ust. 11 „od dnia rozpoczęcia funkcjonowania [SIIJ] przejmuje sprawy objęte jej właściwością toczące się przed Direcţia Naţională Anticorupţie [DNA] i innymi jednostkami organizacyjnymi prokuratury oraz sprawy dotyczące przestępstw, o których mowa w art. 881 ust. 1 ustawy nr 304/2004, ponownie opublikowanej, z późniejszymi zmianami i uzupełnieniami, które zostały zakończone przed dniem rozpoczęcia działalności tej sekcji”.

c) Rozporządzenie nadzwyczajne nr 92/2018

30. Rozporządzenie nadzwyczajne rządu nr 92 z dnia 15 października 2018 r. zmieniające i uzupełniające niektóre akty normatywne w obszarze wymiaru sprawiedliwości (zwane dalej „rozporządzeniem nadzwyczajnym nr 92/2018”) ( 12 ) zmieniło między innymi ustawę nr 304/2004, wprowadzając w art. 882 nowy ust. 5, w którym wskazuje się, że prokuratorzy SIIJ mają status prokuratorów delegowanych na czas pełnienia swoich funkcji w tej sekcji. Zmieniono też art. 885 ust. 5, przewidując, że rozmowa kwalifikacyjna w ramach procedury naboru prokuratorów SIIJ odbywa się przed komisją konkursową, a nie przed zgromadzeniem plenarnym CSM.

d) Rozporządzenie nadzwyczajne nr 7/2019

31. Rozporządzenie nadzwyczajne rządu nr 7 z dnia 20 lutego 2019 r. w sprawie niektórych środków tymczasowych dotyczących konkursu w ramach naboru do Institutul Național al Magistraturii (krajowego instytutu sądownictwa, Rumunia), początkowego szkolenia dla sędziów i prokuratorów, egzaminu końcowego w krajowym instytucie sądownictwa, praktyki oraz egzaminu sprawdzającego umiejętności sędziów i prokuratorów w okresie stażu, a także zmieniające i uzupełniające ustawę nr 303/2004, ustawę nr 304/2004 i ustawę nr 317/2004 ( 13 ) zmienia i uzupełnia między innymi ustawę nr 304/2004. W art. 881 tej ustawy wprowadza nowy ust. 6, zgodnie z którym, ilekroć Codul de procedură penală (kodeks postępowania karnego, Rumunia”) lub jakakolwiek inna ustawa szczególna odnosi się do „prokuratora nadrzędnego” w sprawach dotyczących przestępstw objętych właściwością SIIJ, wyrażenie to oznacza prokuratora naczelnego SIIJ, również w przypadku rozwiązań zarządzonych, zanim rozpocznie ona swoją działalność.

32. Wprowadza ono także – po art. 885 ust. 11 – dwa nowe ustępy 111 i 112, które zmieniają procedurę powoływania określoną w tym przepisie. Zgodnie z ust. 111 członkowie komisji konkursowej wymienieni w art. 885 zachowują swój głos na zgromadzeniu plenarnym CSM. Ustęp 112 stanowi, że komisje konkursowe, o których mowa odpowiednio w art. 883 i 885, wykonują swoje czynności zgodnie z prawem, jeżeli jest obecnych przynajmniej trzech ich członków.

33. Rozporządzenie to zmienia również art. 888, wprowadzając w ust. 1 lit. d) nowe uprawnienie SIIJ, które polega na wykonywaniu i odstępowaniu od wykonywania środków odwoławczych w sprawach objętych właściwością sekcji, w tym w postępowaniach toczących się przed sądami lub ostatecznie rozstrzygniętymi, zanim rozpocznie ona swoją działalność.

e) Rozporządzenie nadzwyczajne nr 12/2019

34. Rozporządzenie nadzwyczajne rządu nr 12 z dnia 5 marca 2019 r. zmieniające i uzupełniające niektóre akty normatywne w obszarze wymiaru sprawiedliwości (zwane dalej „rozporządzeniem nadzwyczajnym nr 12/2019”) ( 14 ) zmieniło ustawę nr 303/2004 o statusie sędziów i prokuratorów oraz wprowadziło art. 8810 i 8811 w ustawie nr 304/2004. Artykuł 8810 przewiduje delegowanie funkcjonariuszy policji sądowej do SIIJ na mocy decyzji ministrul afacerilor interne (ministra spraw wewnętrznych, Rumunia) wydawanej na wniosek prokuratora naczelnego tej sekcji. Długość takich delegacji może wynosić maksymalnie trzy lata, przy czym można ją przedłużać o taki sam okres.

III. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne

A. Sprawa C‑83/19

35. W dniu 27 sierpnia 2018 r. Asociația „Forumul Judecătorilor din România” (stowarzyszenie forum sędziów Rumunii, zwane dalej „stowarzyszeniem forum sędziów” lub „stroną skarżącą”) złożyło w inspekcji sądowej (zwanej dalej „drugą stroną postępowania”) wniosek o udzielenie informacji publicznej. Żądane informacje odnosiły się do działalności inspekcji sądowej w okresie 2014–2018. Konkretnie wniosek dotyczył informacji statystycznych o sprawach prowadzonych przez ten organ, źródłach i wynikach postępowań dyscyplinarnych, a także informacji o zawarciu protokołu między Serviciul Român de Informații (rumuńską służbą wywiadowczą) a inspekcją sądową oraz udziału tej służby w dochodzeniach.

36. W dniu 24 września 2018 r., uznając, że druga strona postępowania jedynie częściowo odpowiedziała na ten wniosek, strona skarżąca wniosła przeciwko niej skargę do Tribunalul Olt (sądu okręgowego w Olt, Rumunia). Zażądała nakazania drugiej stronie postępowania udzielenia części informacji, które były uprzednio przedmiotem wniosku z dnia 27 sierpnia 2018 r.

37. W odpowiedzi na skargę złożoną w dniu 26 października 2018 r. druga strona postępowania stwierdziła, że prawa podmiotowe strony skarżącej nie zostały naruszone, a skargę należy oddalić jako bezzasadną. Ta odpowiedź na skargę została podpisana przez sędziego L. Netejoru.

38. Lucian Netejoru został powołany na stanowisko głównego inspektora inspekcji sądowej decyzją zgromadzenia plenarnego CSM nr 702/2015 z dnia 30 czerwca 2015 r. na trzyletnią kadencję (trwającą od dnia 1 września 2015 r. do dnia 1 września 2018 r.). W chwili złożenia odpowiedzi na skargę w postępowaniu głównym L. Netejoru działał w charakterze tymczasowego głównego inspektora na podstawie rozporządzenia nadzwyczajnego nr 77/2018 z dnia 5 września 2018 r.

39. W replice strona skarżąca podniosła zarzut, w ramach którego twierdziła, że z dwóch powodów nie wykazano, iż sygnatariusz odpowiedzi na skargę, L. Netejoru, jest uprawniony do reprezentacji drugiej strony postępowania. Po pierwsze, nie ma aktu administracyjnego wydanego przez organ właściwy do powołania głównego inspektora inspekcji sądowej (zgromadzenia plenarnego CSM), stwierdzającego spełnienie przesłanek prawnych wymaganych do tymczasowego wykonywania tej funkcji.

40. Po drugie, przepisy rozporządzenia nadzwyczajnego nr 77/2018 są niezgodne z konstytucją. Strona skarżąca podniosła, że przedłużenie przez rząd kadencji osób kierujących inspekcją sądową poprzez wydanie rozporządzenia nadzwyczajnego nr 77/2018 wkracza w kompetencje konstytucyjne CSM. Strona skarżąca oparła swój zarzut na ustaleniach przedstawionych w sprawozdaniu Komisji sporządzonym w ramach MWiW z 2018 r., zgodnie z którym „okoliczność, że minister sprawiedliwości zdecydował się podjąć działania i przedłużyć kadencję obecnych członków kierownictwa, można uznać za wkroczenie w kompetencje CSM”, i twierdzi, że rozporządzenie nadzwyczajne nr 77/2018 narusza gwarancję niezależności przewidzianą w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Strona skarżąca podniosła, że w przypadku ustalenia, iż MWiW oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakładają na Rumunię wiążące obowiązki, których ta nie wykonała, będzie to oznaczać, że L. Netejoru nie ma prawa działać w charakterze przedstawiciela prawnego, co będzie skutkować uchyleniem pisma procesowego, jakim jest załączona do akt odpowiedź na skargę (zawierająca twierdzenia drugiej strony postępowania, przedstawienie dowodów i zarzutów).

41. Druga strona postępowania podniosła, że decyzja CSM nr 702/2015 powołująca L. Netejoru na stanowisko głównego inspektora widnieje na stronie internetowej inspekcji sądowej. Ponadto powołała się na rozporządzenie nadzwyczajne nr 77/2018. Na tej podstawie stwierdziła, że zarzut strony skarżącej należy oddalić jako bezzasadny.

42. W tych okolicznościach Tribunalul Olt (sąd okręgowy w Olt) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy [MWiW], ustanowiony [decyzją w sprawie MWiW], należy uznawać za akt przyjęty przez instytucję Unii w rozumieniu art. 267 TFUE, który może być przedmiotem wykładni dokonywanej przez [Trybunał]? 2) Czy treść, charakter i czas obowiązywania [MWiW], ustanowionego [decyzją w sprawie MWiW], są objęte zakresem stosowania [traktatu o przystąpieniu]? Czy wymogi sformułowane w sprawozdaniach sporządzanych w ramach tego mechanizmu są dla Rumunii wiążące? 3) Czy art. 19 ust. 1 akapit drugi [TUE] należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii, a mianowicie gwarancji niezależnych postępowań dyscyplinarnych dla sędziów rumuńskich, eliminujących wszelkie ryzyko związane z wpływem politycznym na przebieg takich postępowań, takie jak bezpośrednie mianowanie przez rząd kierownictwa Inspecția Judiciară (inspekcji sądowej, Rumunia), nawet na zasadzie tymczasowości? 4) Czy art. 2 [TUE] należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie muszą przestrzegać kryteriów praworządności, wymaganych również w sprawozdaniach sporządzanych w ramach [MWiW], ustanowionego [decyzją w sprawie MWiW], w przypadku procedur bezpośredniego mianowania przez rząd kierownictwa Inspecția Judiciară (inspekcji sądowej, Rumunia), nawet na zasadzie tymczasowości?”.

B. Sprawa C‑127/19

43. Stroną skarżącą w niniejszej sprawie są stowarzyszenie forum sędziów oraz Asociația „Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor” (stowarzyszenie „Ruch na rzecz obrony statusu prokuratorów”). W dniu 13 grudnia 2018 r. strona skarżąca wniosła skargę do Curtea de Apel Pitești (sądu apelacyjnego w Pitești, Rumunia), domagając się uchylenia dwóch uchwał zgromadzenia plenarnego CSM – uchwały nr 910/19.09.2018, zatwierdzającej rozporządzenie w sprawie powoływania i odwoływania prokuratorów pełniących funkcje kierownicze w SIIJ ( 15 ), oraz uchwały nr 911/19.09.2018, zatwierdzającej rozporządzenie w sprawie powoływania, dalszego sprawowania funkcji i odwoływania prokuratorów pełniących funkcje wykonawcze w SIIJ ( 16 ).

44. Uchwały te podjęto na podstawie ustawy nr 207/2018. Na mocy art. 1 ust. 45 tej ustawy po art. 88 ustawy nr 304/2004 dodano art. 881–889, tworząc i uruchamiając działanie SIIJ. Zgodnie z nowym art. 885 ust. 12 „procedury powoływania, dalszego sprawowania funkcji i odwoływania ze stanowisk kierowniczych i wykonawczych w sekcji są szczegółowo określone w rozporządzeniu zatwierdzonym przez zgromadzenie plenarne [CSM]”. Obie uchwały, których uchylenia żąda się w niniejszej sprawie, przyjęto na podstawie tego przepisu.

45. Strona skarżąca podniosła, że obie te uchwały są niezgodne z konstytucją, powołując się na przepis rumuńskiej konstytucji, zgodnie z którym to państwo członkowskie ma obowiązek wykonywać swoje obowiązki wynikające z traktatów, których jest stroną (art. 11 i art. 148 ust. 2 rumuńskiej konstytucji). Strona skarżąca twierdziła również, że określone postanowienia kwestionowanych aktów prawnych są niezgodne z aktami wyższego rzędu, w tym ustawą, konstytucją i TFUE. Strona skarżąca powołała się także na MWiW. W jej mniemaniu utworzenie SIIJ ma bezpośredni wpływ na kompetencje DNA – organu, który zgodnie ze sprawozdaniami Komisji może pochwalić się wymiernymi wynikami w ramach MWiW. Utworzenie SIIJ umożliwia przekazanie dziesiątek spraw dotyczących korupcji na wysokim szczeblu toczących się przed DNA po prostu poprzez złożenie fikcyjnej skargi na funkcjonariusza wymiaru sprawiedliwości, powodując całkowitą likwidację istotnej części działalności DNA.

46. W wyroku nr 33 z dnia 23 stycznia 2018 r. Curtea Constituțională a României (rumuński trybunał konstytucyjny) zbadał przepisy ustawy nr 207/2018 w ramach prewencyjnej kontroli konstytucyjności. Orzekł, że zarzuty dotyczące skutków, jakie utworzenie SIIJ będzie miało dla kompetencji DNA, są bezzasadne, a ponadto nie ma wiążących aktów prawa Unii Europejskiej, na których można by oprzeć zarzuty dotyczące niekonstytucyjności w świetle art. 148 ust. 2 i 4 konstytucji.

47. Sąd odsyłający zwraca uwagę, że utworzenie SIIJ zostało skrytykowane przez Grupę Państw przeciwko Korupcji (zwaną dalej „GRECO”) oraz Europejską Komisję na rzecz Demokracji przez Prawo (zwaną dalej „Komisją Wenecką”). Komisja odsyłała do tych sprawozdań w swoich sprawozdaniach sporządzanych w ramach MWiW. Sąd odsyłający stwierdził, że w zakresie, w jakim MWiW i sprawozdania sporządzone w ramach tego mechanizmu powodowałyby powstanie po stronie państwa członkowskiego obowiązku dostosowania się, obowiązek taki spoczywałby nie tylko na państwowym organie ustawodawczym, ale również na organach administracyjnych (w tym przypadku na CSM, która przyjmuje prawo wtórne o charakterze wykonawczym) oraz na sądach.

48. Ponadto sąd odsyłający zauważa, że Curtea Constituțională (trybunał konstytucyjny) uznał w wyroku nr 104 z dnia 6 marca 2018 r., iż znaczenie decyzji w sprawie MWiW nie było przedmiotem wykładni Trybunału, „jeśli chodzi o jej treść, charakter i czas obowiązywania, a także kwestię, czy wspomniane elementy są objęte zakresem stosowania traktatu o przystąpieniu”. W związku z powyższym stoi na stanowisku, że rozstrzygnięcie sporu wymaga wyjaśnienia charakteru i mocy prawnej tych aktów.

49. W tych okolicznościach Curtea de Apel Pitești (sąd apelacyjny w Pitești) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy [MWiW], ustanowiony [decyzją w sprawie MWiW], należy uznawać za akt przyjęty przez instytucję Unii w rozumieniu art. 267 TFUE, który może być przedmiotem wykładni dokonywanej przez [Trybunał]? 2) Czy treść, charakter i czas obowiązywania [MWiW], ustanowionego [decyzją w sprawie MWiW], są objęte zakresem stosowania [traktatu o przystąpieniu]? Czy wymogi sformułowane w sprawozdaniach sporządzanych w ramach tego mechanizmu są dla Rumunii wiążące? 3) Czy art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że ciążący na Rumunii obowiązek przestrzegania wymogów ustanowionych w sprawozdaniach sporządzanych w ramach [MWiW] ustanowionego [decyzją w sprawie MWiW] mieści się w zakresie obowiązku przestrzegania przez państwo członkowskie zasad państwa prawa? 4) Czy art. 2 TUE, a w szczególności obowiązek poszanowania wartości państwa prawa, sprzeciwia się, ze względu na możliwość pośredniego wywierania nacisku na sędziów, ustawodawstwu, na mocy którego w ramach Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (prokuratury przy najwyższym sądzie kasacyjnym) jest tworzona i organizowana [SIIJ]? 5) Czy zasada niezależności sądownictwa ustanowiona w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 [karty], zgodnie z jej wykładnią dokonaną w orzecznictwie [Trybunału] (wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), sprzeciwia się utworzeniu w ramach Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (prokuratury przy najwyższym sądzie kasacyjnym) [SIIJ], jeśli wziąć pod uwagę procedury powoływania i odwoływania prokuratorów zatrudnionych w tej sekcji, zasady pełnienia przez nich funkcji w ramach tej sekcji, a także sposób, w jaki jest ustanawiana jej właściwość w związku z niewielką liczbą stanowisk w tej sekcji?”.

C. Sprawa C‑195/19

50. Strona wnosząca zażalenie, PJ, złożyła zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa w związku ze sprawą podatkową, w której druga strona postępowania, która jest sędzią, oddaliła skargę jako bezzasadną. Zdaniem strony wnoszącej zażalenie druga strona postępowania nie wykonała obowiązku prawnego polegającego na sporządzeniu uzasadnienia orzeczenia w ustawowym terminie 30 dni, uniemożliwiając w ten sposób osobie pokrzywdzonej skorzystanie ze środków odwoławczych. W związku z powyższym strona wnosząca zażalenie złożyła w Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (prokuraturze przy sądzie apelacyjnym w Bukareszcie, Rumunia) zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, domagając się pociągnięcia drugiej strony postępowania do odpowiedzialności karnej za przestępstwo nadużycia władzy.

51. Prowadzący sprawę prokurator z Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (prokuratury przy sądzie apelacyjnym w Bukareszcie) postanowił wszcząć postępowanie karne, które następnie umorzono, uznając, że nie doszło do nadużycia, o które oskarżono sędziego. Strona wnosząca zażalenie wniosła zażalenie na postanowienie o umorzeniu postępowania do prokuratora nadrzędnego.

52. Po wejściu w życie ustawy nr 207/2018, zgodnie z art. III tej ustawy oraz zgodnie z nowym art. 881 ustawy nr 304/2004, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București (prokuratura przy sądzie apelacyjnym w Bukareszcie) przekazała zażalenie SIIJ, ponieważ dotyczy ono funkcjonariusza wymiaru sprawiedliwości. Zastępca prokuratora naczelnego SIIJ również oddalił zażalenie jako bezzasadne. Strona wnosząca zażalenie wniosła do Curtea de Apel București (sądu apelacyjnego w Bukareszcie) (sądu odsyłającego) zażalenie na pierwotne postanowienie prokuratury przy Curtea de Apel București (sądzie apelacyjnym w Bukareszcie), potwierdzone postanowieniem zastępcy prokuratora naczelnego SIIJ.

53. Sąd odsyłający wyjaśnia, że może oddalić lub uwzględnić zażalenie. W tym drugim przypadku orzeczenie będzie skutkować uchyleniem postanowień prokuratorów i zwrotem sprawy prokuratorowi. Zgodnie z art. 21 ustawy nr 304/2004 prokurator nadrzędny, który badał legalność i zasadność postanowienia prokuratora prowadzącego sprawę, należał do SIIJ. W związku z tym w przypadku uwzględnienia zażalenia zarówno prokurator prowadzący sprawę, jak i prokurator nadrzędny będą należeć do tej samej specjalnej SIIJ.

54. W tych okolicznościach sąd odsyłający uważa, że ma obowiązek zbadać, czy prawo Unii stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu ustanawiającemu SIIJ. Sąd odsyłający przypomina, że w sprawozdaniu sporządzonym przez Komisję w ramach MWiW z 2018 r. zalecono „natychmiastowe zawieszenie wprowadzania w życie ustaw o wymiarze sprawiedliwości i późniejszych rozporządzeń nadzwyczajnych” oraz „przegląd ustaw regulujących wymiar sprawiedliwości, przy pełnym uwzględnieniu zaleceń w ramach [MWiW] oraz zaleceń wydanych przez Komisję Wenecką i GRECO”.

55. Sąd odsyłający wskazuje, że stwierdzenie, iż art. 67 ust. 1 TFUE, art. 2 zdanie pierwsze TUE i art. 9 zdanie pierwsze TUE stoją na przeszkodzie omawianym przepisom prawa krajowego, prowadziłoby do stwierdzenia nieważności wszystkich czynności procesowych przeprowadzonych w postępowaniu głównym przez SIIJ. Sąd odsyłający będzie musiał również wziąć pod uwagę odpowiedź udzieloną przez Trybunał przy wyznaczaniu jednostki organizacyjnej właściwej prokuratury w razie uwzględnienia zażalenia.

56. W tych okolicznościach Curtea de Apel București (sąd apelacyjny w Bukareszcie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy [MWiW] ustanowiony [decyzją w sprawie MWiW] oraz wymogi ustanowione w sprawozdaniach sporządzanych w ramach tego mechanizmu są dla Rumunii wiążące? 2) Czy art. 67 ust. 1 TFUE oraz art. 2 zdanie pierwsze i art. 9 zdanie pierwsze TUE sprzeciwiają się uregulowaniu krajowemu ustanawiającemu sekcję prokuratury, która ma wyłączną właściwość do prowadzenia dochodzeń w sprawach dotyczących wszelkiego rodzaju przestępstw popełnionych przez sędziów lub prokuratorów? 3) Czy zasada pierwszeństwa prawa europejskiego, wyrażona w wyroku z dnia 15 lipca 1964 r., Costa, 6/64, EU:C:1964:66, oraz w późniejszym utrwalonym orzecznictwie Trybunału, sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, które zezwala instytucji polityczno-sądowniczej, takiej jak Curtea Constituțională (trybunał konstytucyjny), na dopuszczanie się naruszeń powyższej zasady w drodze orzeczeń, które nie podlegają zaskarżeniu?”.

D. Sprawa C‑291/19

57. W ramach czterech zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa złożonych w grudniu 2015 r. i lutym 2016 r. SO, strona wnosząca zażalenie, poinformował o popełnieniu przez czterech prokuratorów przestępstw nadużycia stanowiska służbowego, a także o popełnieniu przez adwokata, członka izby adwokackiej w Braszowie, przestępstwa płatnej protekcji. Następnie strona wnosząca zażalenie złożyła zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez dwóch sędziów Judecătoria Brașov (sądu pierwszej instancji w Braszowie, Rumunia) i Tribunalul Brașov (sądu okręgowego w Braszowie, Rumunia), twierdząc, że należą oni do zorganizowanej grupy przestępczej i wydawali niekorzystne dla strony wnoszącej zażalenie rozstrzygnięcia w różnych postępowaniach.

58. Postanowieniem z dnia 8 września 2017 r. Secția de combata a infracțiunilor asimilate infracțiunilor de corupție (wydział do walki z przestępczością korupcyjną) DNA umorzył postępowanie.

59. Na postanowienie z dnia 8 września 2017 r. SO złożył zażalenie do prokuratora nadrzędnego, tj. prokuratora naczelnego wydziału do walki z przestępczością korupcyjną DNA. Postanowieniem z dnia 20 października 2017 r. prokurator ten oddalił to zażalenie jako bezpodstawne.

60. W dniu 11 września 2018 r. SO wniósł zażalenie na postanowienie utrzymane w mocy postanowieniem z dnia 20 października 2017 r. do Curtea de Apel Brașov (sądu apelacyjnego w Braszowie), tj. sądu odsyłającego.

61. Sąd odsyłający stwierdza, że ponieważ toczące się przed nim postępowanie wymaga udziału prokuratora w rozprawach, początkowo w rozprawach brał udział prokurator DNA. Po wejściu w życie zmian ustawy nr 304/2004 oraz wyroku Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższego sądu kasacyjnego) nr 3 z dnia 26 lutego 2019 r. prokuratora DNA zastąpił na rozprawie prokurator z Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Brașov (prokuratury przy sądzie apelacyjnym w Braszowie).

62. Sąd odsyłający wyjaśnia, że kontynuowanie postępowania głównego wiąże się z udziałem prokuratorów SIIJ. Ponadto w razie uwzględnienia zażalenia SO sąd odsyłający musiałby skierować sprawę do SIIJ w celu wniesienia aktu oskarżenia. W tych okolicznościach sąd odsyłający uważa, że należy ustalić, czy prawo Unii stoi na przeszkodzie przepisom krajowym ustanawiającym SIIJ, mając na uwadze sprawozdanie Komisji sporządzone w ramach MWiW z 2018 r. W szczególności, gdyby Trybunał miał uznać, że sprawozdania sporządzane w ramach MWiW są wiążące, sąd odsyłający chce poznać zakres tego obowiązku i dowiedzieć się, czy obejmuje on wyłącznie wnioski zawarte w takich sprawozdaniach, czy też sąd odsyłający musi uwzględnić również ustalenia zawarte w sprawozdaniu, w tym te wynikające z dokumentów Komisji Weneckiej i GRECO.

63. Z tych względów Curtea de Apel Brașov (sąd apelacyjny w Braszowie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy [MWiW], ustanowiony [decyzją w sprawie MWiW], należy uznawać za akt przyjęty przez instytucję Unii w rozumieniu art. 267 TFUE, który może być przedmiotem wykładni dokonywanej przez [Trybunał]? 2) Czy wymogi sformułowane w sprawozdaniach sporządzanych w ramach tego mechanizmu są dla Rumunii wiążące, w szczególności (ale nie tylko) w odniesieniu do konieczności przeprowadzenia zmian legislacyjnych zgodnie z wnioskami MWiW, zaleceniami Komisji Weneckiej i [GRECO]? 3) Czy art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że ciążący na Rumunii obowiązek przestrzegania wymogów ustanowionych w sprawozdaniach sporządzanych w ramach [MWiW] ustanowionego [decyzją w sprawie MWiW] mieści się w zakresie obowiązku przestrzegania przez państwo członkowskie zasad państwa prawa? 4) Czy zasada niezależności sądownictwa ustanowiona w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 [karty], zgodnie z jej wykładnią dokonaną w orzecznictwie [Trybunału] (wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), wyklucza utworzenie [SIIJ] w ramach Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (prokuratury przy najwyższym sądzie kasacyjnym), jeśli wziąć pod uwagę procedury powoływania i odwoływania prokuratorów zatrudnionych w tej sekcji, zasady pełnienia przez nich funkcji w ramach tej sekcji, a także sposób, w jaki ustanawiana jest jej właściwość w związku z niewielką liczbą stanowisk w tej sekcji? 5) Czy art. 47 [akapit drugi] [karty] dotyczący prawa do rzetelnego procesu sądowego poprzez rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie wyklucza utworzenie [SIIJ] w ramach Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (prokuratury przy najwyższym sądzie kasacyjnym), jeśli wziąć pod uwagę zasady pełnienia funkcji w ramach tej sekcji, a także sposób, w jaki ustanawiana jest jej właściwość w związku z niewielką liczbą stanowisk w tej sekcji?”.

E. Sprawa C‑355/19

64. Stroną skarżącą w niniejszej sprawie są stowarzyszenie forum sędziów, stowarzyszenie „Ruch na rzecz obrony statusu prokuratorów” oraz OL, osoba fizyczna (dalej „strona skarżąca”).

65. W dniu 23 stycznia 2019 r. strona skarżąca wniosła do Curtea de Apel Pitești (sądu apelacyjnego w Pitești) skargę o stwierdzenie nieważności postanowienia nr 252 z dnia 23 października 2018 r. wydanego przez Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (prokuratora generalnego prokuratury przy najwyższym sądzie kasacyjnym, zwanego dalej „drugą stroną postępowania”) ( 17 ). Postanowienie to dotyczy organizacji i funkcjonowania SIIJ. Wydano je na podstawie ustawy nr 207/2018, na mocy której utworzono SIIJ, zgodnie z art. II ust. 10 i 11 rozporządzenia nadzwyczajnego nr 90/2018.

66. Strona skarżąca podniosła, po pierwsze, że wspomniane postanowienie jest niezgodne z konstytucją, powołując się na przepis rumuńskiej konstytucji, zgodnie z którym to państwo członkowskie ma obowiązek wykonywać swoje zobowiązania wynikające z traktatów, których jest stroną (art. 11 i art. 148 ust. 2 rumuńskiej konstytucji). Po drugie, zakwestionowała ona treść postanowienia z tego względu, że niektóre jego przepisy są sprzeczne z niektórymi aktami prawnymi wyższego rzędu (ustawą, konstytucją, traktatem UE). W szczególności strona skarżąca podniosła, że postanowienie to nie uwzględnia zaleceń Komisji zawartych w sprawozdaniach sporządzonych w ramach MWiW.

67. W tych okolicznościach, w oparciu o wywód podobny do tego przedstawionego przez sąd odsyłający w sprawie C‑127/19, Curtea de Apel Pitești (sąd apelacyjny w Pitești) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy należy przyjąć, że [MWiW] ustanowiony [decyzją w sprawie MWiW] stanowi akt przyjęty przez instytucję Unii w rozumieniu art. 267 TFUE, który może podlegać wykładni [Trybunału]? 2) Czy treść, charakter i czas obowiązywania [MWiW] ustanowionego [decyzją w sprawie MWiW] są objęte zakresem stosowania [traktatu o przystąpieniu]? Czy wymogi sformułowane w sprawozdaniach sporządzanych w ramach tego mechanizmu są dla Rumunii wiążące? 3) Czy art. 2 [TUE] należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania kryteriów praworządności, narzuconych również w sprawozdaniach sporządzanych w ramach [MWiW] ustanowionego [decyzją w sprawie MWiW], w przypadku pilnego ustanowienia sekcji w ramach prokuratury odpowiedzialnej wyłącznie za prowadzenie dochodzeń w sprawie przestępstw popełnionych przez funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości, co budzi konkretne obawy w odniesieniu do walki z korupcją i może być wykorzystane jako dodatkowy instrument nacisku na sędziów i zastraszania ich? 4) Czy art. 19 ust. 1 akapit drugi [TUE] należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach podlegających prawu Unii poprzez wyeliminowanie wszelkiego ryzyka wywierania wpływu politycznego na postępowania karne prowadzone przez niektórych sędziów w przypadku pilnego ustanowienia sekcji w ramach prokuratury odpowiedzialnej wyłącznie za prowadzenie dochodzeń w sprawie przestępstw popełnionych przez sędziów, co budzi konkretne obawy w odniesieniu do walki z korupcją i może być wykorzystane jako dodatkowy instrument nacisku na sędziów i zastraszania ich?”.

F. Postępowanie przed Trybunałem

68. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 21 marca 2019 r. sprawy C‑83/19, C‑127/19 i C‑195/19 zostały połączone. Postanowieniem tym oddalono ponadto wnioski sądów odsyłających o rozpatrzenie tych spraw w trybie przyśpieszonym na podstawie art. 105 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem, ale zdecydowano o rozpoznaniu wszystkich trzech spraw w pierwszej kolejności zgodnie z art. 53 § 3 regulaminu postępowania.

69. Pismami z dnia 11 i 20 lutego 2019 r. strony skarżące w sprawach C‑83/19 i C‑127/19 wniosły odpowiednio o zarządzenie środków tymczasowych na podstawie art. 279 TFUE i art. 160 §§ 2 i 7 regulaminu postępowania. Trybunał odpowiedział, że nie jest właściwy, aby zarządzać takie środki w postępowaniach prejudycjalnych.

70. W następstwie postanowienia Curtea de Apel Craiova (sądu apelacyjnego w Krajowej, Rumunia) z dnia 8 lutego 2019 r. Tribunalul Olt (sąd okręgowy w Olt) postanowieniem z dnia 12 lutego 2019 r. przekazał postępowanie główne w sprawie C‑83/19 do Tribunalul Mehedinţi (sądu okręgowego w Mehedinţi, Rumunia). Tribunalul Olt (sąd okręgowy w Olt) poinformował jednak Trybunał, że wszystkie czynności procesowe, w tym odesłanie prejudycjalne zostały utrzymane w mocy. W następstwie postanowienia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (najwyższego sądu kasacyjnego) z dnia 10 czerwca 2020 r. Curtea de Apel Pitești (sąd apelacyjny w Pitești) przekazał postępowanie główne w sprawie C‑127/19 Curtea de Apel Alba Iulia (sądowi apelacyjnemu w Alba Iulia). Curtea de Apel Pitești (sąd apelacyjny w Pitești) poinformował Trybunał, że wszystkie czynności procesowe zostały utrzymane w mocy.

71. Z wnioskiem o rozpatrzenie w trybie przyśpieszonym sąd odsyłający wystąpił również w sprawie C-355/19. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2019 r. prezes Trybunału odmówił uwzględnienia tego wniosku. Postanowieniem z dnia 18 września 2019 r. prezes Trybunału zdecydował o rozpoznaniu tej sprawy, jak również sprawy C-291/19 w pierwszej kolejności.

72. Uwagi na piśmie zostały przedstawione w sprawach C‑83/19, C‑127/19 i C‑195/19 przez inspekcję sądową, rządy belgijski, niderlandzki, polski i rumuński oraz Komisję. Rząd szwedzki przedstawił uwagi na piśmie w sprawach C‑83/19 i C‑127/19. CSM i stowarzyszenie „Ruch na rzecz obrony statusu prokuratorów” przedstawiły uwagi na piśmie w sprawie C‑127/19.

73. W sprawie C‑291/19 uwagi na piśmie przedstawiły rządy niderlandzki, polski, rumuński i szwedzki, a także Komisja.

74. W sprawie C‑355/19 uwagi na piśmie przedstawiły stowarzyszenie forum sędziów, prokurator generalny prokuratury przy wysokim trybunale kasacyjnym i sprawiedliwości (zwany dalej „prokuratorem generalnym”), rządy niderlandzki, polski, rumuński i szwedzki, a także Komisja.

75. W dniach 20 i 21 stycznia 2020 r. odbyła się wspólna rozprawa, na której swoje stanowiska ustne przedstawiły następujące zainteresowane strony: stowarzyszenie forum sędziów, stowarzyszenie „Ruch na rzecz obrony statusu prokuratorów”, CSM, OL, prokurator generalny, rządy belgijski, duński, niderlandzki, rumuński i szwedzki, a także Komisja.

IV. Analiza

76. Niniejsza opinia ma następującą strukturę: Rozpocznę od zbadania zarzutów dotyczących dopuszczalności podniesionych w różnych sprawach przedłożonych Trybunałowi (A). Następnie przedstawię właściwe ramy prawne Unii oraz kryteria, w świetle których należy przeprowadzić analizę w niniejszych sprawach (B). Na koniec przystąpię do oceny rozpatrywanych przepisów krajowych (C).

A. W przedmiocie dopuszczalności pytań prejudycjalnych

77. Różne zainteresowane strony, które przedstawiły uwagi w poszczególnych sprawach, twierdziły, że Trybunał nie powinien udzielać odpowiedzi na niektóre lub wszystkie pytania prejudycjalne skierowane w niniejszych sprawach. Główne „kwestie” podniesione w odniesieniu do różnych spraw można by zasadniczo pogrupować, wyróżniając zarzuty dotyczące braku kompetencji Unii w dziedzinach objętych pytaniami prejudycjalnymi, a w szczególności: (i) wewnętrznej organizacji wymiarów sprawiedliwości; (ii) braku właściwości Trybunału w zakresie interpretowania decyzji w sprawie MWiW; (iii) nieistotności odpowiedzi, jakich ma udzielić Trybunał, dla celów rozstrzygnięcia spraw toczących się przed sądami odsyłającymi oraz (iv) faktu, że niektóre ze skierowanych pytań prejudycjalnych stały się bezprzedmiotowe.

78. Wszystkie te zarzuty podniesiono jako zarzuty dotyczące kwestii dopuszczalności pytań prejudycjalnych. Wydaje mi się jednak, że argumenty dotyczące braku kompetencji Unii (i) w dziedzinie organizacji wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich oraz (ii) charakteru prawnego MWiW w rzeczywistości dotyczą już oceny właściwości Trybunału.

79. Ponadto zagadnienia związane z właściwością w znacznym stopniu pokrywają się z analizą materialnoprawną tych przepisów. Kwestia, czy omawiane w niniejszych sprawach przepisy krajowe dotyczące organizacji wymiaru sprawiedliwości są objęte zakresem obowiązywania prawa Unii, jest nierozerwalnie związana z odpowiedziami, których należy udzielić na pytania prejudycjalne odnoszące się konkretnie do zakresu, wymogów i skutków art. 2 i art. 19 ust. 1 TUE oraz art. 47 karty ( 18 ). Jak Trybunał zauważył w sprawie A.K. i in. w odniesieniu do podobnych argumentów, pytania te dotyczą wykładni omawianych przepisów i z tego względu są objęte właściwością Trybunału w świetle art. 267 TFUE ( 19 ).

80. Z tych względów do obu tych zarzutów dotyczących właściwości Trybunału odniosę się poniżej w części B niniejszej opinii, gdzie wyjaśnię, które z tych przepisów mają w rzeczywistości zastosowanie w niniejszych sprawach i jakiego rodzaju analizy wymagają. W niniejszej części A opinii poruszę natomiast tylko te kwestie, które wydają się faktycznie stanowić zarzuty dotyczące niedopuszczalności, podniesione przez różne strony w odniesieniu do poszczególnych pytań zadanych w każdej ze spraw.

81. Pragnę zauważyć, że rząd rumuński stwierdził w uwagach na piśmie, iż pytania prejudycjalne były w większości niedopuszczalne we wszystkich sprawach toczących się przed Trybunałem ( 20 ). Na rozprawie rząd ten istotnie zmienił jednak swoje całościowe stanowisko, co, jak rozumiem, wynikało z faktu, że po zmianie rządu na szczeblu ogólnokrajowym, która miała w międzyczasie miejsce, nowy rząd przyjął inną politykę ( 21 ).

82. Rząd rumuński nie wycofał jednak wyraźnie na rozprawie swoich uwag na piśmie oraz argumentów dotyczących dopuszczalności, które zostały tam przedstawione. W związku z tym uważam, że Trybunał jest nadal zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na argumenty podniesione przez rząd rumuński w jego uwagach na piśmie w odniesieniu do dopuszczalności.

83. W ramach wspólnego wstępu do analizy poszczególnych spraw w niniejszej części opinii warto przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wyłącznie do sądu krajowego, na którym spoczywa odpowiedzialność za wydanie wyroku w postępowaniu głównym, należy ocena zarówno niezbędności, jak i znaczenia pytań prejudycjalnych. Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia, jeśli pytania dotyczą wykładni przepisów prawa Unii. Pytania prejudycjalne korzystają z domniemania, iż mają one znaczenie dla sprawy. W związku z tym Trybunał odmawia wydania orzeczenia jedynie w pewnych okolicznościach, na przykład w razie niespełnienia wymogów uregulowanych w art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem lub też gdy jest oczywiste, że dana wykładnia prawa Unii nie ma żadnego związku z okolicznościami faktycznymi, lub gdy problem jest natury hipotetycznej ( 22 ). To w świetle tych zasad dokonam oceny zarzutów dotyczących dopuszczalności podniesionych w niniejszych sprawach.

1. Sprawa C‑83/19

84. Podniesiono dwie grupy zastrzeżeń dotyczących dopuszczalności tej sprawy. Pierwsza z nich odnosi się do tego, że pytania prejudycjalne nie są niezbędne ani istotne dla wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. Druga grupa zaś dotyczy twierdzenia, że sprawa stała się bezprzedmiotowa.

85. Po pierwsze, inspekcja sądowa podniosła, że pytania zadane w sprawie C‑83/19 nie są istotne dla wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. Argument ten został również przedstawiony, w odniesieniu do pytań pierwszego i drugiego, przez rząd rumuński w uwagach na piśmie, w których wskazano także, że sąd odsyłający nie wyjaśnił, dlaczego uważa swoje pytania prejudycjalne za niezbędne.

86. Po drugie, Komisja stwierdziła, że postępowanie główne stało się bezprzedmiotowe, a w związku z tym pytania nie są już istotne. Komisja utrzymuje, że w dniu 15 maja 2019 r. L. Netejoru został powołany przez zgromadzenie plenarne CSM na stanowisko głównego inspektora inspekcji sądowej na nową trzyletnią kadencję na podstawie przepisów ustawy nr 317/2004. W związku z tym Komisja uważa, że pytania prejudycjalne straciły swoje znaczenie. Powołanie tej samej osoby ex post po przeprowadzonym zgodnie z prawem konkursie kładzie kres wszelkiej ingerencji w niezależność sądownictwa ze strony władzy wykonawczej.

87. Jeśli chodzi o brak umocowania do reprezentacji inspekcji sądowej przed dniem 15 maja 2019 r., w tym w dniu, w którym L. Netejoru złożył pisma procesowe w imieniu inspekcji sądowej, Komisja uważa, że problem można rozwiązać, powołując się na art. 82 ust. 1 Codul de procedură civilă (rumuńskiego kodeksu postępowania cywilnego). Przepis ten stanowi, że „w przypadku gdy sąd stwierdza brak dowodu potwierdzającego status przedstawiciela osoby działającej w imieniu strony, przyznaje on krótki termin na uzupełnienie tego braku […]”. W konsekwencji pytania prejudycjalne mają charakter hipotetyczny i należy je odrzucić jako niedopuszczalne.

88. W mojej ocenie żaden z zarzutów niedopuszczalności nie jest przekonujący.

89. Po pierwsze, sąd odsyłający wyjaśnił znaczenie pytań prejudycjalnych dla celów postępowania głównego. Zgodnie z postanowieniem odsyłającym sąd krajowy orzeka w pierwszej kolejności, zgodnie z krajowymi przepisami proceduralnymi, o zarzutach proceduralnych, które mogą sprawić, że przeprowadzenie dowodu lub rozpatrzenie sprawy co do istoty przestaje być potrzebne ( 23 ). To właśnie na tym etapie postępowanie główne utknęło z powodu zastrzeżenia proceduralnego dotyczącego nieposiadania przez L. Netejoru – osoby, która podpisała odpowiedź na skargę jako przedstawiciel inspekcji sądowej – umocowania do reprezentacji w charakterze głównego inspektora zgodnie z rozporządzeniem nadzwyczajnym nr 77/2018.

90. To raczej jasne, jakiego rodzaju „efekt domina” mogłaby spowodować ewentualna odpowiedź Trybunału w odniesieniu do postępowania krajowego. Jeżeli sąd odsyłający miałby stwierdzić, że zarzut niedopuszczalności jest zasadny, prowadziłoby to do odrzucenia pisma procesowego, jakim jest odpowiedź na skargę, i pośrednio dowodów oraz zarzutu, które tam podniesiono. Decyzja ta w oczywisty sposób wpłynęłaby na rozstrzygnięcie głównej skargi w postępowaniu krajowym w przedmiocie wniosku stowarzyszenia sędziów o nakazanie udzielenia informacji przez inspekcję sądową.

91. Przyznaję, że treść pytań prejudycjalnych przedstawionych w niniejszej sprawie rzeczywiście jest nieco odległa od głównego przedmiotu postępowania głównego, którym pozostaje skarga dotycząca żądania udzielenia informacji. Ponadto podniesienie pod względem materialnoprawnym w takim postępowaniu głównym całego zagadnienia dotyczącego potencjalnie problematycznego powołania głównego inspektora inspekcji sądowej może wydawać się nieco sztuczne.

92. Jednak spór, dla celów którego zwrócono się do Trybunału o opinię, dotyczy wstępnej kwestii dotyczącej jakości reprezentacji przez L. Netejoru, podniesionej jako kwestia incydentalna w postępowaniu głównym. Fakt, że postępowanie to dotyczy kwestii wstępnej, nie oznacza braku istotności, a tym samym niedopuszczalności odesłania prejudycjalnego. Istotnie, oceniając, czy pytanie prejudycjalne jest niezbędne do „wydania wyroku” przez sąd odsyłający w rozumieniu art. 267 akapit drugi TFUE, Trybunał przyjął szeroką wykładnię tego pojęcia. Obejmuje ono w szczególności „całe postępowanie prowadzące do wydania wyroku przez sąd krajowy, tak aby Trybunał był w stanie dokonać wykładni wszystkich przepisów proceduralnych prawa Unii, które sąd krajowy jest zobowiązany stosować w celu wydania orzeczenia” ( 24 ). Wykładnia ta umożliwiła uznanie za dopuszczalne pytań prejudycjalnych dotyczących całego procesu wydawania orzeczenia, włącznie z wszystkimi kwestiami dotyczącymi pokrycia kosztów postępowania czy też przeprowadzania dowodów ( 25 ). Ponadto w przeszłości Trybunał wykazywał tradycyjnie przychylność, nie badając zbyt szczegółowo materialnoprawnego związku między podniesionymi zagadnieniami a postępowaniem głównym ( 26 ).

93. Po drugie, należy również oddalić zarzut podniesiony przez Komisję. To prawda, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem warunkiem uruchomienia procedury prejudycjalnej jest zawisłość sporu przed sądem krajowym ( 27 ). Oznacza to, że jeżeli przedmiot sporu przestał istnieć, czyniąc przedstawione pytania hipotetycznymi lub pozbawiając je związku z rzeczywistym sporem, Trybunał orzeka, że nie ma potrzeby wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym ( 28 ).

94. W niniejszej sprawie nic, co znajduje się w aktach dostępnych Trybunałowi, nie wskazuje jednak, że zarzut niedopuszczalności w postępowaniu głównym czy też samo postępowanie główne stały się bezprzedmiotowe. Nie potwierdzono, że późniejsze zgodne z prawem powołanie L. Netejoru na stanowisko głównego inspektora ma jakikolwiek wpływ na prawidłowość czynności, przy których reprezentował inspekcję sądową przed tym powołaniem.

95. Doceniam pomoc Komisji w ustaleniu przepisów prawa krajowego, które mogą znajdować zastosowanie w tej kwestii, ale wykładnia takich przepisów nie należy do Trybunału. Ponadto z postanowienia odsyłającego wynika, że sąd odsyłający uważa, iż jest zobowiązany rozstrzygnąć w kwestii zarzutu proceduralnego podniesionego przez stronę skarżącą oraz że musi ocenić zgodność z prawem reprezentacji inspekcji sądowej w chwili złożenia odpowiedzi na skargę ( 29 ). Z tego punktu widzenia, którego poprawność może (mogą) ustalić wyłącznie sąd krajowy (lub sądy krajowe), fakt, że dana osoba została powołana na to samo stanowisko w późniejszym czasie, nie może skutkować konwalidacją czynności dotkniętych wcześniejszym brakiem umocowania do reprezentacji.

96. W świetle powyższych rozważań uważam, że pytania prejudycjalne w sprawie C‑83/19 są istotnie dopuszczalne.

2. Sprawy C‑127/19 i C‑355/19

97. W sprawie C‑127/19 rząd rumuński podniósł w swoich uwagach na piśmie, że pytania pierwsze, drugie i trzecie, dotyczące charakteru prawnego i skutków decyzji w sprawie MWiW, nie mają związku z przedmiotem postępowania głównego. Podobnie, podnosząc jednak ogólny zarzut niedopuszczalności wszystkich pytań prejudycjalnych w sprawie C‑127/19, CSM stwierdziła, że pytania zadane przez sąd odsyłający nie dotyczą wykładni prawa Unii, lecz stanowią wniosek, aby Trybunał zastosował prawo Unii do rozpatrywanej sprawy, złożony w celu uzyskania opinii doradczej w kwestii przepisów krajowych. Na rozprawie CSM dodała, że zadane pytania nie mają znaczenia dla przedmiotu postępowania głównego, które dotyczy zgodności z prawem dwóch aktów administracyjnych przyjętych przez CSM, a nie przepisów, na mocy których utworzono SIIJ. Ponieważ sąd odsyłający nie jest właściwy w zakresie oceny prawa krajowego, które jest przedmiotem sprawy zawisłej przed Curtea Constituțională (trybunałem konstytucyjnym), jej zdaniem pytania należy uznać za niedopuszczalne.

98. W sprawie C‑355/19 rząd rumuński podniósł w uwagach na piśmie, że sąd odsyłający nie wykazał znaczenia pytań pierwszego, drugiego i czwartego dla celów postępowania głównego.

99. Sprawa C‑127/19 dotyczy uchylenia uchwał zgromadzenia plenarnego CSM nr 910 i nr 911 z dnia 19 września 2018 r. Sąd odsyłający wyjaśnia, że akty te zostały przyjęte w celu wdrożenia zmian wprowadzonych ustawą nr 207/2018 i że w związku z tym zmierzają one do umożliwienia funkcjonowania SIIJ. W tym kontekście sąd odsyłający uważa za konieczne wyjaśnienie wykładni MWiW, art. 2, art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz art. 47 karty w celu rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z tymi przepisami utworzenia SIIJ na mocy ustawy nr 207/2018. Ustawa ta stanowi podstawę prawną aktów, o których uchylenie wniesiono w postępowaniu głównym.

100. Z wyjaśnień tych wynika, że między aktami rozpatrywanymi w postępowaniu głównym a ustawą nr 207/2018 ustanawiającą SIIJ istnieje wyraźny związek funkcjonalny. Stwierdzenie niezgodności utworzenia SIIJ z prawem Unii ma nieuchronny wpływ na ocenę aktów administracyjnych, które są przedmiotem postępowania głównego. Mówiąc prościej, w przypadku stwierdzenia niezgodności podstawy prawnej niezgodne będą również dalsze akty, które ją wykonują.

101. Moim zdaniem pokazuje to wyraźnie znaczenie pytań prejudycjalnych zadanych w sprawie C‑127/19 dla celów skargi o uchylenie w postępowaniu głównym toczącym się przed sądem odsyłającym. Zarzuty niedopuszczalności podniesione w niniejszej sprawie należy zatem oddalić.

102. Podobnie sprawa C‑355/19 również dotyczy stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego przyjętego w celu wdrożenia zmian wprowadzonych ustawą nr 207/2018 i umożliwienia funkcjonowania SIIJ. W tym kontekście sąd odsyłający uważa za konieczne wyjaśnienie wykładni MWiW, art. 2, art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 TUE oraz art. 47 karty w celu rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z tymi przepisami utworzenia SIIJ na mocy ustawy nr 207/2018, które leży u źródła przyjęcia aktów, o stwierdzenie nieważności których wniesiono w postępowaniu głównym.

103. Pytania te są dopuszczalne z tych samych powodów, które zostały przedstawione w kontekście sprawy C‑127/19 – również tutaj zastosowanie znajduje wywód logiczny dotyczący wykonania podstawy prawnej. Gdyby podstawę prawną – utworzenie SIIJ na mocy ustawy nr 207/2018 – miano w efekcie uznać za niezgodną z prawem, ten sam los spotkałby akt administracyjny rozpatrywany w postępowaniu głównym, który przyjęto w celu jej wykonania.

104. W konsekwencji pytania pierwsze, drugie i czwarte w sprawie C‑355/19 również są dopuszczalne.

3. Sprawy C‑195/19 i C‑291/19

105. W swoich uwagach na piśmie rząd rumuński zakwestionował dopuszczalność pytania pierwszego w sprawie C‑195/19 oraz pytań pierwszego, drugiego i trzeciego w sprawie C‑291/19. Zdaniem tego rządu te pytania dotyczące charakteru prawnego decyzji w sprawie MWiW oraz sprawozdań Komisji nie mają znaczenia dla celów postępowań głównych w tych sprawach.

106. Sprawa C‑195/19 dotyczy toczącej się sprawy, której przedmiotem jest odpowiedzialność karna sędziego. Sąd odsyłający wyjaśnia, że w przypadku uwzględnienia zażalenia zarówno prokurator prowadzący sprawę, jak i prokurator nadrzędny sprawujący nadzór nad tym prokuratorem będą należeć do tej samej specjalnej SIIJ. To w tym kontekście sąd odsyłający uważa, że ma obowiązek zbadania, czy prawo Unii stoi na przeszkodzie przepisom krajowym ustanawiającym SIIJ. To w tym celu pyta o ich zgodność z MWiW oraz – w przypadku pytania drugiego w sprawie C‑195/19 – również art. 2 TUE. Sąd odsyłający wskazuje, że stwierdzenie, iż prawo Unii stoi na przeszkodzie przepisom prawa krajowego ustanawiającym SIIJ, prowadziłoby do stwierdzenia nieważności wszystkich czynności proceduralnych przeprowadzonych w postępowaniu głównym przez SIIJ. Sąd odsyłający będzie musiał również wziąć pod uwagę odpowiedź udzieloną przez Trybunał przy wyznaczaniu jednostki organizacyjnej właściwej prokuratury w razie uwzględnienia zażalenia.

107. Powody te wyraźnie wskazują na znaczenie pytań pierwszego i drugiego w sprawie C‑195/19 dla postępowania głównego, w zakresie, w jakim pytanie drugie dotyczy art. 2 TUE.

108. Jeśli chodzi o dopuszczalność pytań pierwszego, drugiego i trzeciego w sprawie C‑291/19, sąd odsyłający uzasadnił znaczenie pytań prejudycjalnych w tej sprawie faktem, że dalsze prowadzenie postępowania głównego wiąże się z udziałem prokuratorów SIIJ. Niezbędne jest zatem ustalenie, czy prawo Unii stoi na przeszkodzie przepisom krajowym ustanawiającym SIIJ. W razie uwzględnienia zażalenia wniesionego przez stronę wnoszącą zażalenie sąd odsyłający musiałby skierować sprawę do SIIJ w celu wniesienia aktu oskarżenia.

109. W świetle tych wyjaśnień, z tych samych powodów, które zostały właśnie przedstawione w odniesieniu do pytania pierwszego oraz – częściowo – pytania drugiego w sprawie C‑195/19, uważam, że pytania pierwsze, drugie i trzecie w sprawie C‑291/19 również są dopuszczalne.

110. Zgadzam się jednak z rządem rumuńskim, że pytanie drugie w sprawie C‑195/19 w zakresie, w jakim dotyczy ono art. 9 TUE i art. 67 ust. 1 TFUE, a także pytanie trzecie w tej sprawie należy uznać za niedopuszczalne. W odniesieniu do pytania trzeciego w sprawie C‑195/19 rząd rumuński podniósł, że pytanie o to, czy zasada pierwszeństwa sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, które zezwala Curtea Constituțională (trybunałowi konstytucyjnemu) na dopuszczanie się naruszeń powyższej zasady w drodze orzeczeń, które nie podlegają zaskarżeniu, ma charakter „teoretyczny i ogólny”, a w związku z tym nie ma związku z przedmiotem postępowania głównego.

111. Jeśli chodzi o pytanie drugie w sprawie C‑195/19, postanowienie odsyłające nie zawiera żadnego wyjaśnienia wskazującego, w jaki konkretnie sposób art. 9 TUE (ustanawiający zasadę równości obywateli Unii) i art. 67 ust. 1 TFUE (mówiący, że Unia stanowi przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości) mogłyby mieć znaczenie w niniejszej sprawie. W zakresie, w jakim odnosi się do tych przepisów, pytanie to nie spełnia wymogów określonych w art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem niezbędne jest bowiem udzielenie przez sąd krajowy minimum wyjaśnień odnośnie do wyboru przepisów prawa Unii, o których wykładnię wnosi, a także odnośnie do związku, jaki sąd ten ustalił pomiędzy tymi przepisami a przepisami prawa krajowego mającymi zastosowanie do toczącego się przed nim postępowania ( 30 ).

112. Pytanie trzecie w sprawie C‑195/19 jest, moim zdaniem, dotknięte tą samą wadą, a także jeszcze jedną dodatkową. Po pierwsze, jak słusznie podniósł rząd rumuński, również to pytanie nie spełnia wymogów art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem. Zmierza ono w istocie do ustalenia, czy zasada pierwszeństwa sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, które zezwala Curtea Constituțională (trybunałowi konstytucyjnemu) na dopuszczanie się naruszeń powyższej zasady w drodze orzeczeń, które nie podlegają zaskarżeniu. W żadnym miejscu w postanowieniu odsyłającym nie wspomniano jednak, o jakie przepisy chodzi i dlaczego są one problematyczne. Sąd odsyłający zacytował po prostu określone fragmenty wyroków Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego), w których trybunał ten zajmuje w różnych sprawach stanowisko w kwestii MWiW, nie przedstawiając ani kontekstu, ani wyjaśnienia, czy wyroki te dotyczą przepisów krajowych związanych z postępowaniem głównym.

113. Po drugie, w kształcie, w jakim zostało ono sformułowane, pytanie to zawiera również (istotnie niezupełnie pochlebną) dorozumianą ocenę orzecznictwa Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego), zachęcającą Trybunał do przyjęcia określonego sposobu odczytywania tego orzecznictwa w różnych niepowiązanych ze sobą postępowaniach, o których podano (wybiórczo) jedynie niewiele informacji, a tym samym zakwestionowania autorytetu instytucjonalnego trybunału krajowego wysokiego szczebla. Nie jest to jednak z pewnością rolą Trybunału w postępowaniu prejudycjalnym ( 31 ).

114. W konsekwencji uważam, że drugie pytanie prejudycjalne w sprawie C‑195/19 w zakresie, w jakim odnosi się do art. 9 TUE i art. 67 ust. 1 TFUE, a także trzecie pytanie prejudycjalne w tej samej sprawie są niedopuszczalne.

4. Wniosek częściowy dotyczący dopuszczalności

115. Uważam, że drugie pytanie prejudycjalne w sprawie C‑195/19, w zakresie, w jakim odnosi się do art. 9 TUE i art. 67 ust. 1 TFUE, a także trzecie pytanie prejudycjalne w tej sprawie należy uznać za niedopuszczalne. Pozostałe pytania prejudycjalne zadane w pięciu niniejszych sprawach są moim zdaniem dopuszczalne.

116. Dla jasności pogrupowałbym jednak wszystkie pytania zadane w niniejszych sprawach, dzieląc je według kwestii dotyczących prawa właściwego, które po ustaleniu będzie stanowić ramy dla dwóch aspektów materialnoprawnych poruszanych w niniejszych sprawach.

117. Po pierwsze, sądy odsyłające w niniejszych sprawach sformułowały swoje pytania w odniesieniu do szeregu różnych aktów prawa Unii. Z jednej strony pojawiają się pytania dotyczące charakteru, mocy prawnej i skutków MWiW ( 32 ) oraz tego, czy omawiane przepisy krajowe są objęte zakresem tego mechanizmu ( 33 ). Z drugiej strony pytania dotyczą również wykładni art. 47 karty, a także art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz art. 2 i art. 4 ust. 3 TUE ( 34 ).

118. Po drugie, te pytania dotyczące właściwych ram prawnych, w świetle których należy przeprowadzać analizę, zadano w celu uzyskania wykładni prawa Unii, która umożliwi sądom krajowym ocenę zgodności ze wskazanymi postanowieniami Unii rozpatrywanych przepisów krajowych dotyczących tymczasowego powołania kierownictwa inspekcji sądowej ( 35 ) oraz utworzenia SIIJ ( 36 ).

119. W pozostałej części niniejszej opinii przeanalizuję zatem najpierw właściwe przepisy prawa Unii (decyzję w sprawie MWiW, art. 47 karty oraz art. 2 i art. 19 ust. 1 TUE) oraz kryteria, jakie wynikają z nich dla celów niniejszych spraw (B). Następnie zastosuję wymogi wynikające z tych przepisów w kontekście omawianych przepisów krajowych, aby pomóc sądom odsyłającym w zagadnieniach materialnoprawnych, które muszą rozstrzygnąć (C).

B. Właściwe przepisy i postanowienia prawa Unii oraz kryteria

1. MWiW

120. W różnych postanowieniach odsyłających we wszystkich sprawach analizowanych w niniejszej opinii podniesiono szereg kwestii dotyczących charakteru, mocy prawnej i skutków decyzji w sprawie MWiW oraz sprawozdań sporządzanych na jej podstawie.

121. Po pierwsze, czy decyzja w sprawie MWiW oraz sprawozdania Komisji sporządzane na jej podstawie stanowią akty przyjęte przez instytucje Unii w rozumieniu art. 267 TFUE oraz czy Trybunał może je interpretować ( 37 )? Po drugie, czy treść, charakter i czas obowiązywania MWiW są objęte zakresem stosowania traktatu o przystąpieniu ( 38 )? Po trzecie, sądy odsyłające chcą się dowiedzieć, czy wymogi sformułowane w ramach MWiW ( 39 ) oraz w sprawozdaniach Komisji sporządzanych w ramach MWiW są wiążące ( 40 ). Po czwarte, zadano również pytanie o to, czy art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że ciążący na Rumunii obowiązek przestrzegania wymogów ustanowionych w sprawozdaniach sporządzanych w ramach MWiW mieści się w zakresie obowiązku przestrzegania zasad państwa prawa ( 41 ), oraz czy obowiązek ten dotyczy tymczasowego powołania kierownictwa inspekcji sądowej ( 42 ) i ustanowienia SIIJ ( 43 ).

122. Odniosę się kolejno do wszystkich tych zagadnień w następujący sposób: Po pierwsze, zacznę od potwierdzenia, że decyzja w sprawie MWiW oraz sprawozdania sporządzane przez Komisję na jej podstawie istotnie stanowią akty Unii (a). Po drugie, zbadam, czy traktat o przystąpieniu stanowi właściwą podstawę prawną decyzji w sprawie MWiW (b). Po trzecie, przejdę do kwestii mocy prawnej i skutków MWiW oraz sprawozdań sporządzanych w jego ramach przez Komisję (c). Po czwarte, zakończę tę część opinii analizą kwestii, czy środki krajowe rozpatrywane w niniejszych sprawach są objęte zakresem MWiW (d).

a) Czy decyzja w sprawie MWiW i sprawozdania sporządzane w ramach MWiW stanowią akty Unii?

123. Z wyjątkiem CSM wszystkie zainteresowane strony, po przedstawieniu uwag w tej kwestii ( 44 ), zgadzają się, że należy udzielić na to pytanie odpowiedzi twierdzącej. CSM podniosła w uwagach na piśmie, że decyzja w sprawie MWiW była instrumentem współpracy Komisji, a nie aktem prawodawczym, który mógłby podlegać właściwości Trybunału na podstawie art. 267 TFUE. Na rozprawie organ ten stwierdził jednak, że decyzja w sprawie MWiW jest aktem wiążącym, mimo że zalecenia w nim zawarte nie mają charakteru wiążącego.

124. Moim zdaniem nie ulega wątpliwości, że niezależnie od kwestii ewentualnego wiążącego charakteru decyzji w sprawie MWiW oraz sprawozdań sporządzanych na jej podstawie w obu przypadkach chodzi o akty prawa Unii, zaś Trybunał jest właściwy, by interpretować je w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE.

125. Po pierwsze, decyzja w sprawie MWiW stanowi decyzję w rozumieniu art. 288 akapit czwarty TFUE. Została ona przyjęta przez Komisję na podstawie art. 37 i 38 aktu przystąpienia. Nie dostrzegam zatem, w jaki sposób mogłaby nie być „aktem przyjętym przez instytucje” w rozumieniu art. 267 TFUE.

126. Po drugie, to samo dotyczy sprawozdań sporządzanych przez Komisję na podstawie decyzji w sprawie MWiW. Powtórzę, abstrahując od kwestii (nie)wiążącego charakteru, która stanowi odrębne zagadnienie, w art. 267 TFUE przyznano Trybunałowi właściwość do orzekania w trybie prejudycjalnym o ważności i wykładni wszystkich aktów przyjętych przez instytucje Unii, bez żadnego wyjątku ( 45 ). Właściwość Trybunału nie ogranicza się zatem do tych aktów, które rodzą wiążące skutki ( 46 ), jak potwierdzono przy różnych okazjach, kiedy Trybunał wydawał w trybie prejudycjalnym orzeczenie w przedmiocie wykładni zaleceń lub innych nietypowych aktów prawa miękkiego ( 47 ).

127. W konsekwencji na pytanie pierwsze w sprawach C‑83/19, C‑127/19, C‑291/19 i C‑355/19 należy odpowiedzieć w ten sposób, że decyzja w sprawie MWiW oraz sprawozdania sporządzane przez Komisję na jej podstawie stanowią akty przyjęte przez instytucję Unii w rozumieniu art. 267 TFUE, a tym samym mogą być przedmiotem wykładni dokonywanej przez Trybunał na podstawie tego przepisu.

b) Czy traktat o przystąpieniu stanowi właściwą podstawę prawną?

128. Kilka pytań prejudycjalnych dotyczy tego, czy „treść, charakter i czas obowiązywania” MWiW są objęte „zakresem stosowania traktatu o przystąpieniu” ( 48 ). Moim zdaniem pytania te zmierzają zasadniczo do wyjaśnienia, czy decyzja w sprawie MWiW – w świetle swojego aktualnego charakteru, zakresu i kształtu – mogła być należycie oparta na traktacie o przystąpieniu. Jeśli przedstawić je w ten sposób, pytanie o wykładnię przypomina niewyartykułowane zakwestionowanie ważności aktu prawa Unii ( 49 ).

129. Na podstawie argumentów przedstawionych w toku niniejszego postępowania nie widzę żadnego powodu, dla którego nie można było przyjąć aktualnej decyzji w sprawie MWiW na podstawie traktatu o przystąpieniu oraz aktu przystąpienia Rumunii i Bułgarii. Dotyczy to jej formalnej podstawy prawnej (1), treści i celów (2) oraz czasu obowiązywania (3).

1) Formalna podstawa prawna

130. Jeśli chodzi o formalną podstawę prawną, decyzję w sprawie MWiW przyjęto jako środek ochronny na podstawie art. 37 i 38 aktu przystąpienia. Artykuł 4 ust. 3 traktatu o przystąpieniu upoważnia instytucje Unii do przyjmowania przed dniem przystąpienia tego państwa członkowskiego środków określonych między innymi w art. 37 i 38 aktu przystąpienia. Zgodnie z tymi przepisami, zwanymi „klauzulami ochronnymi”, środki te wchodzą w życie z dniem i tylko pod warunkiem wejścia w życie traktatu o przystąpieniu. Artykuł 2 ust. 2 traktatu o przystąpieniu przewiduje, że postanowienia tego aktu stanowią integralną część tego traktatu.

2) Treść i cele

131. Z punktu widzenia treści środków, które można podejmować na podstawie art. 37 i 38 aktu przystąpienia, przepisy te upoważniają Komisję odpowiednio do podejmowania „odpowiednich środków” na wniosek państwa członkowskiego lub z własnej inicjatywy w dwóch sytuacjach.

132. Po pierwsze, art. 37, „klauzula chroniąca rynek wewnętrzny”, może znaleźć zastosowanie, jeżeli Rumunia nie wykona zobowiązań podjętych w ramach negocjacji w sprawie przystąpienia, powodując poważne naruszenie funkcjonowania rynku wewnętrznego lub bezpośrednie ryzyko wystąpienia takiego naruszenia. Po drugie, art. 38 może znaleźć zastosowanie, jeżeli wystąpią poważne braki lub bezpośrednie ryzyko wystąpienia takich braków w transpozycji, we wprowadzaniu w życie lub w stosowaniu instrumentów współpracy i decyzji odnoszących się do wzajemnego uznawania w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości ( 50 ).

133. Analiza celów i treści decyzji w sprawie MWiW pokazuje, że z łatwością można ją uznać za rodzaj środków przewidzianych w art. 37 i 38 aktu przystąpienia.

134. Jeśli chodzi o cele decyzji w sprawie MWiW, w jej motywie 4 odniesiono się do braków uzasadniających zastosowanie środków ochronnych przewidzianych w art. 37 i 38 aktu przystąpienia. Mimo poczynionych wysiłków ze strony Rumunii w zakresie przygotowania do członkostwa w Unii w motywie tym stwierdzono, że „pozostaje szereg nieuregulowanych kwestii”, które Komisja wskazała w sprawozdaniu z dnia 26 września 2006 r. ( 51 ), dotyczących w szczególności odpowiedzialności i sprawności systemu sądownictwa oraz organów egzekwowania prawa. Dalsze postępy uznano za niezbędne do zapewnienia ich zdolności „do zastosowania i wdrożenia środków przyjętych celem ustanowienia rynku wewnętrznego oraz przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”. Po przypomnieniu w motywie 5, że środki, o których mowa w art. 37 i 38 aktu przystąpienia, można podjąć w przypadku „bezpośredniego ryzyka”, Komisja uznała, że takie ryzyko występuje. W motywie 6 wyjaśniono zatem, że „nieuregulowane kwestie” w zakresie odpowiedzialności i sprawności systemu sądownictwa oraz egzekwowania prawa wymagają ustanowienia MWiW w celu oceny postępów Rumunii w realizacji poszczególnych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją.

135. Uzasadnienie przyjęcia decyzji w sprawie MWiW oparto zatem na występowaniu bezpośredniego ryzyka dla funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości ze względu na stwierdzone w Rumunii niedociągnięcia dotyczące systemu sądownictwa oraz walki z korupcją. Cel ten wydaje się być w pełni zgodny z art. 37 i 38 aktu przystąpienia.

136. Po drugie, z punktu widzenia treści środków, które można podjąć na podstawie tych przepisów, z brzmienia zarówno art. 37, jak i art. 38 aktu przystąpienia wynika, że pojęcie „środków” jest wystarczająco szerokie, aby obejmowało akt taki jak decyzja w sprawie MWiW. Żaden z tych przepisów nie zawiera wyczerpującego wyliczenia rodzajów środków, które można podjąć na jego podstawie. Jedynym wyraźnie wymienionym środkiem jest zawieszenie wzajemnego uznawania przewidziane w art. 38 aktu przystąpienia. Artykuły 37 i 38 aktu przystąpieniu określają zatem raczej jedynie negatywne granice, których środki nie mogą przekraczać – muszą one być zgodne z zasadą proporcjonalności i nie mogą mieć charakteru dyskryminacyjnego.

137. Jeżeli zarówno art. 37, jak i art. 38 aktu przystąpienia mogą zgodnie z prawem zostać zastosowane w celu (ostatecznego) zawieszenia wzajemnego uznawania lub określonych elementów rynku wewnętrznego, a żaden z nich nie zawiera wyczerpującego wyliczenia rodzajów środków, które można podjąć na jego podstawie, możliwe jest przyjęcie nie tylko jednego środka, lecz raczej pewnej skali środków. Innymi słowy, jeżeli można zawieszać, musi również istnieć możliwość – zgodnie z zasadą proporcjonalności wyraźnie wskazaną w tym przypisie – aby a fortiori ustanowić po prostu dużo lżejszy i w tym sensie dużo bardziej proporcjonalny środek współpracy i weryfikacji. To, że w ramach wykonywania art. 37 i 38 można podjąć dodatkowe i bardziej restrykcyjne środki, nie zmienia faktu, że na podstawie tych przepisów – i zgodnie z zasadą proporcjonalności – można podejmować również mniej rygorystyczne środki takie jak MWiW.

3) Czas obowiązywania MWiW

138. Artykuły 37 i 38 aktu przystąpienia przewidują te same ograniczenia czasowe. Po pierwsze, w obu przepisach stwierdzono, że co do zasady można podejmować środki do końca najwyżej trzyletniego okresu następującego po dniu przystąpienia. Oba te przepisy przewidują jednak: (i) że klauzule ochronne mogą mieć zastosowanie także przed dniem przystąpienia na podstawie wyników monitorowania, a przyjęte środki wchodzą w życie od dnia przystąpienia, o ile nie przewidują one późniejszego terminu, oraz (ii) że środki mogą być stosowane po upływie trzyletniego okresu, tak długo jak utrzymują się te braki. Pomimo możliwości utrzymania środków przez czas nieokreślony zarówno art. 37, jak i art. 38 aktu przystąpienia wyraźnie wskazują, (iii) że środki te utrzymuje się nie dłużej, niż jest to absolutnie niezbędne, a w każdym przypadku zostaną one zniesione w momencie zrealizowania odpowiedniego zobowiązania.

139. Powtórzę – w toku niniejszego postępowania nie podniesiono żadnego argumentu, który sugerowałby, że decyzja w sprawie MWiW nie spełniałaby tych wymogów. Po pierwsze, została ona przyjęta kilka dni przed przystąpieniem – w dniu 13 grudnia 2006 r. – na podstawie wniosków zawartych w sprawozdaniu z dnia 26 września 2006 r., jak zauważono w motywie 4 decyzji w sprawie MWiW (i). Po drugie, środki utrzymywano przez okres dłuższy niż trzy lata po przystąpieniu ze względu na ustalenie utrzymywania się niedociągnięć, które były powodem przyjęcia decyzji w sprawie MWiW (ii). Po trzecie, w motywie 9 stwierdzono, że decyzja powinna zostać uchylona, w przypadku gdy wszystkie założone cele zostaną osiągnięte. W tym względzie warto zauważyć, że uchylenie MWiW było przewidziane w sprawozdaniu z 2017 r., a wstrzymano je dopiero po negatywnych wnioskach zawartych w sprawozdaniu z dnia 13 listopada 2018 r., do których odnoszą się niniejsze sprawy (iii).

140. Uważam, że na tym należy zakończyć analizę objętą tym śródtytułem. Istnieje oczywiście podstawowe, głębsze zagadnienie proporcjonalności, które pojawia się czasami w ramach argumentacji dotyczącej zakresu, w jakim właściwe lub niezbędne jest utrzymywanie 13 lat po przystąpieniu do Unii – i nie wiadomo, jak długo jeszcze – mechanizmu, który uważano za tymczasowy system poakcesyjny. Konkretnie tej puszki Pandory można jednak bezpiecznie nie otwierać w kontekście niniejszego postępowania, w którym żadna ze stron nie podniosła, że nie są już spełnione materialnoprawne przesłanki ciągłego stosowania decyzji w sprawie MWiW, które przedstawiono w ramach dwóch poprzednich śródtytułów.

4) Wniosek częściowy

141. Analiza pierwszej części drugiego pytania prejudycjalnego zadanego w sprawach C‑83/19, C‑127/19 i C‑355/19 nie wykazała niczego, co mogłoby podać w wątpliwość fakt, że decyzja w sprawie MWiW – w swoim obecnym kształcie – została przyjęta zgodnie z prawem i może zostać utrzymana w mocy na podstawie traktatu o przystąpieniu.

c) Skutki prawne MWiW

142. Kolejne pytanie zadane przez sądy odsyłające w niniejszych sprawach dotyczy tego, czy decyzja w sprawie MWiW (1) oraz sprawozdania sporządzane przez Komisję na jej podstawie (2) są dla Rumunii wiążące.

1) Skutki prawne decyzji w sprawie MWiW

143. Rządy belgijski i niderlandzki podniosły, że decyzja w sprawie MWiW jest wiążąca w całości. Podobnie rząd szwedzki w uwagach na piśmie, a także stowarzyszenie forum sędziów i prokurator generalny utrzymywali na rozprawie, że decyzja w sprawie MWiW oraz założone cele ujęte w załączniku są dla Rumunii prawnie wiążące.

144. Rząd rumuński stwierdził w uwagach na piśmie, że jedynym obowiązkiem nałożonym na Rumunię na mocy decyzji w sprawie MWiW jest obowiązek przedkładania Komisji okresowych sprawozdań informujących o postępach w realizacji założonych celów wymienionych w załączniku do tej decyzji. Rząd ten zmienił swoje stanowisko podczas rozprawy, podnosząc, że założone cele, o których mowa w załączniku do decyzji w sprawie MWiW, konkretyzują warunki traktatu o przystąpieniu zgodnie z wartościami i zasadami określonymi w art. 2 i 19 TUE.

145. Decyzja w sprawie MWiW stanowi decyzję w rozumieniu art. 288 akapit czwarty TFUE. Zgodnie z tym przepisem decyzje wiążą swoich adresatów w całości. W myśl art. 4 decyzji w sprawie MWiW jej adresatami są państwa członkowskie. W chwili przyjęcia decyzji Rumunia rzeczywiście nie była jeszcze państwem członkowskim, ale w tym konkretnym kontekście wiążący charakter aktów Unii przyjętych przed przystąpieniem wynika (również) z art. 2 aktu przystąpienia – „postanowienia traktatów założycielskich oraz przepisy aktów przyjętych przez instytucje i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia są od dnia przystąpienia wiążące dla Bułgarii i Rumunii oraz są stosowane w tych państwach zgodnie z warunkami określonymi w tych traktatach i w niniejszym akcie”.

146. Decyzja w sprawie MWiW ma zatem wyraźnie wiążący charakter. Prawdziwy problem stanowi raczej ustalenie, jakie dokładnie są obowiązki nałożone na Rumunię w decyzji w sprawie MWiW.

147. Obowiązek prawny nałożony na Rumunię sformułowano jednoznacznie w art. 1 decyzji w sprawie MWiW: „Do dnia 31 marca każdego roku Rumunia przedkłada Komisji sprawozdanie informujące o postępach w realizacji poszczególnych celów przewidzianych w załączniku”. Istnieje zatem obowiązek przedkładania sprawozdań.

148. Obowiązki nałożone na Rumunię na podstawie art. 1 decyzji w sprawie MWiW z pewnością nie kończą się jednak na przesyłaniu corocznych sprawozdań w wyznaczonym terminie. Obowiązek nałożony w art. 1 nie polega bowiem jedynie na przedkładaniu sprawozdań, lecz na przedkładaniu sprawozdań informujących o postępach w realizacji poszczególnych celów wymienionych w załączniku do decyzji w sprawie MWiW. Artykuł 1 decyzji w sprawie MWiW ustanawia zatem także obowiązek realizacji założeń określonych w celach przedstawionych w załączniku do tej decyzji. Ponadto w art. 1 akapit drugi, który upoważnia Komisję do udzielania pomocy technicznej poprzez różne rodzaje działań lub gromadzenia i wymieniania informacji dotyczących wyżej wspomnianych celów, a także organizowania w tym celu wizyt roboczych ekspertów w Rumunii, stwierdzono także, że władze Rumunii udzielają w takich sytuacjach niezbędnego wsparcia.

149. Składanie sprawozdań informujących o postępach oznacza więc, że podejmuje się pewne wysiłki, dążąc w określonym kierunku. Trudno uznać, że mechaniczne przedkładanie corocznych sprawozdań informujących, że nic się w zasadzie nie zmieniło, byłoby zgodne z logicznym założeniem tego przepisu. W takim kontekście nie przypisywałbym zbyt dużego znaczenia argumentowi opartemu na wykładni językowej aneksu do decyzji w sprawie MWiW. Rzeczywiście, w niektórych wersjach językowych załącznika mowa jest w nieco niejasny sposób o „celach, do których Rumunia ma się odnieść” ( 52 ). Szereg wersji językowych zawiera jednak sformułowanie, które wyraźnie wskazuje na obowiązek osiągnięcia celów ( 53 ).

150. Ponadto wiążący charakter obowiązku stopniowego osiągania celów wymienionych w załączniku do decyzji w sprawie MWiW wyraźnie podkreśla umiejscowienie decyzji w sprawie MWiW w kontekście obowiązków wynikających z traktatu o przystąpieniu. Decyzja w sprawie MWiW umożliwiła przystąpienie pomimo utrzymujących się poważnych obaw dotyczących kluczowych braków w odniesieniu do reformy systemu sądownictwa i walki z korupcją w Rumunii. Nie można się zatem dziwić, że decyzja w sprawie MWiW wiąże się z konkretnym obowiązkiem Rumunii w zakresie realizacji założeń określonych w celach zawartych w załączniku. Decyzję w sprawie MWiW, bynajmniej niepostrzeganą jedynie jako zalecenie, wydano na podstawie art. 37 i 38 aktu przystąpienia jako środek ochronny, kluczowy dla umożliwienia przystąpienia do dnia 1 stycznia 2007 r.

151. Ogólnie rzecz biorąc, cele MWiW wiążą się z wymogiem państwa prawnego, o którym mowa w art. 2 TUE, i konkretyzują go, a art. 49 TUE wyraźnie odsyła do tego artykułu jako warunku przystąpienia. Zgodnie z art. 49 TUE jedynie państwa, które szanują wartości, o których mowa w art. 2 TUE, i zobowiązują się je wspierać, mogą złożyć wniosek o członkostwo w Unii. W preambule decyzji w sprawie MWiW podkreśla się kluczową rolę, jaką praworządność odgrywa dla Unii, a w szczególności dla przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, a także dorozumianą potrzebę, aby wszystkie państwa członkowskie miały bezstronny, niezawisły system administracji i sądownictwa, przystosowany do walki z korupcją ( 54 ).

152. Rola MWiW w procesie przystąpienia była w tym kontekście kluczowa. Obawy dotyczące systemu sądownictwa i walki z korupcją utrzymywały się w toku negocjacji poprzedzających przystąpienie i zostały wyraźnie wspomniane w załączniku IX do aktu przystąpienia pod listą szczególnych zobowiązań podjętych i wymogów przyjętych przez Rumunię przy zakończeniu negocjacji w sprawie przystąpienia w dniu 14 grudnia 2004 r. ( 55 ). Zgodnie z art. 39 ust. 2 aktu przystąpienia niewypełnienie tych zobowiązań mogłoby doprowadzić do przełożenia przez Radę daty przystąpienia o rok. Jak wskazał rząd belgijski, założone cele odzwierciedlają zobowiązania podjęte przez Rumunię w toku negocjacji w sprawie przystąpienia, o czym świadczy załącznik IX do aktu przystąpienia. Można zatem uznać, jak podniósł rząd duński na rozprawie, że MWiW stanowił kluczowy warunek w ramach podpisania przez wszystkie państwa członkowskie traktatu o przystąpieniu przy uwzględnieniu faktu, że nadal występowały istotne niedociągnięcia. Owe niedociągnięcia, ustalone w ostatnim sprawozdaniu w sprawie Rumunii sporządzonym przez Komisję przed przystąpieniem, stanowią podstawę przyjęcia decyzji w sprawie MWiW.

153. W takim kontekście historycznym i prawnym wykładnia decyzji w sprawie MWiW, zgodnie z którą cele zawarte w aneksie do niej nie byłyby dla Rumunii wiążące, oznaczałaby, że cały MWiW stanowi przyzwolenie na nieprzestrzeganie przez nią kluczowych wymogów przystąpienia.

154. Kolejnym elementem podkreślającym wiążący charakter obowiązku realizacji założeń określonych w celach MWiW, jak zauważył rząd szwedzki, są istotne konsekwencje prawne ich nieprzestrzegania. Jak wskazano w motywie 7 decyzji w sprawie MWiW, jeśli założone cele nie zostaną osiągnięte, Komisja stwierdza, że może wówczas zastosować dalsze środki ochronne w oparciu o art. 37 i 38 aktu przystąpienia, w tym zawieszenie wzajemnego uznawania. Ponadto konkretne skutki prawne hipotetycznego naruszenia, które mogą wyniknąć ze szczególnego systemu MWiW, nie stoją same w sobie na przeszkodzie posłużeniu się zwykłymi środkami egzekucji w drodze postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w przypadku niewykonania przez Rumunię obowiązków spoczywających na niej na podstawie decyzji w sprawie MWiW ( 56 ).

155. Podsumowując, uważam, że decyzja w sprawie MWiW, nawet jeśli w swoim brzmieniu odnosi się do założeń, stanowi wiążący akt prawny Unii co do swojej istoty i treści. W kon