WYROK TRYBUNAŁU

z dnia 26 listopada 2002 r.( )

Swobodny przepływ osób – Ograniczenia – Porządek publiczny – Środki ochrony ograniczające prawo pobytu obywatela innego państwa członkowskiego do części terytorium kraju

W sprawie C‑100/01

mającej za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 234 WE, przez Conseil d’État (Francja) wniosek o wydanie, w ramach zawisłego przed tym sądem sporu między

Ministre de l'Intérieur

i

Aitorem Oteizą Olazabalem,

orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 6, 8a i 48 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 12 WE, 18 WE i 39 WE), jak również dyrektywy Rady 64/221/EWG z dnia 25 lutego 1964 r. w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego (Dz.U. 1964, 56, s. 850),

TRYBUNAŁ,

w składzie: G.C. Rodríguez Iglesias, prezes, J.P. Puissochet, M. Wathelet i R. Schintgen, prezesi izb, C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, P. Jann (sprawozdawca), V. Skouris, F. Macken, N. Colneric, s. von Bahr i J.N. Cunha Rodrigues, sędziowie,

rzecznik generalny: A. Tizzano,

sekretarz: M.F. Contet, administrator,

rozważywszy uwagi na piśmie przedstawione:

– w imieniu Oteizy Olazabala przez adwokata D. Rougeta,

– w imieniu rządu francuskiego przez R. Abrahama, G. de Bergues’a i C. Chevalliera, działających w charakterze pełnomocników,

– w imieniu rządu hiszpańskiego przez Abogacía del Estado,

– w imieniu rządu włoskiego przez U. Leanzę, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez F. Quadri, avvocato dello Stato,

– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez D. Martina i C. O’Reilly, działających w charakterze pełnomocników,

uwzględniając sprawozdanie na rozprawę,

po wysłuchaniu na rozprawie, która odbyła się w dniu 15 stycznia 2002 r., uwag Oteizy Olazabala reprezentowanego przez D. Rougeta, rządu francuskiego reprezentowanego przez R. Abrahama i C. Bergeot działających w charakterze pełnomocników, rządu belgijskiego reprezentowanego przez A. Snoecx działającą w charakterze pełnomocnika, rządu hiszpańskiego reprezentowanego przez Abogacía del Estado, jak również Komisji reprezentowanej przez D. Martina i C. O’Reilly,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 25 kwietnia 2002 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1 Na podstawie postanowienia z dnia 29 grudnia 2000 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 28 lutego 2001 r., Conseil d’État (rada stanu, Francja) zadała, na mocy art. 234 WE, pytanie prejudycjalne w sprawie wykładni art. 6, 8a i 48 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 12 WE, 18 WE i 39 WE), jak również dyrektywy Rady 64/221/EWG z dnia 25 lutego 1964 r. w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego (Dz.U. 56, s. 850).

2 Pytanie to zostało podniesione w trakcie postępowania między ministre de l’Intérieur (francuskim ministrem spraw wewnętrznych) a Oteizą Olazabalem, obywatelem hiszpańskim, w sprawie legalności środków ograniczających prawo pobytu tego ostatniego do części terytorium francuskiego.

Ramy prawne

Prawo wspólnotowe

3 Artykuł 6 akapit pierwszy traktatu przewiduje:

„W zakresie zastosowania niniejszego traktatu i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które on przewiduje, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową”.

4 Artykuł 8a ust. 1 traktatu stanowi:

„Każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w niniejszym traktacie i środkach przyjętych w celu jego wykonania”.

5 Zgodnie z art. 48 traktatu:

„1. Zapewnia się swobodę przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty najpóźniej z dniem upływu okresu przejściowego.

2. Swoboda ta obejmuje zniesienie wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między pracownikami państw członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy.

3. Z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego, swoboda ta obejmuje prawo:

a) ubiegania się o rzeczywiście oferowane miejsca pracy;

b) swobodnego przemieszczania się w tym celu po terytorium państw członkowskich;

c) przebywania w jednym z państw członkowskich w celu podjęcia tam pracy, zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi dotyczącymi zatrudniania pracowników tego państwa;

[…]”.

6 Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 64/221 przewiduje:

„Niniejsza dyrektywa odnosi się do wszystkich środków dotyczących wjazdu, wydawania lub przedłużania ważności dokumentu pobytowego lub wydalania ze swojego terytorium, podejmowanych przez państwa członkowskie ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne lub zdrowie publiczne”.

7 Artykuł 3 ust. 1 i 2 dyrektywy 64/221 stanowi:

„1. Środki uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego są oparte wyłącznie na zachowaniu danej osoby.

2. Wcześniejsze wyroki karne same w sobie nie stanowią względów uzasadniających podjęcie tych działań”.

8 Zgodnie z art. 6 ust.1 lit. a) dyrektywy Rady 68/360/EWG z dnia 15 października 1968 r. w sprawie zniesienia ograniczeń w przemieszczaniu się i pobycie pracowników państw członkowskich i ich rodzin we Wspólnocie (Dz.U. L 257, s. 13), karta pobytu pracownika migrującego „musi być ważna na całym terytorium państwa członkowskiego, które ją wydało”.

9 Według art. 10 dyrektywy 68/360:

„Państwa członkowskie nie będą odstępować od przepisów niniejszej dyrektywy z wyjątkiem względów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”.

Prawo krajowe

10 Artykuł 2 dekretu nr 46‑448 z dnia 18 marca 1946 r. w sprawie zastosowania art. 8 i 36 rozporządzenia z dnia 2 listopada 1945 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu cudzoziemców we Francji, zmienionego dekretem nr 93‑1285 z dnia 6 grudnia 1993 r. (JORF z dnia 8 grudnia 1993 r., s. 17045, zwanego dalej „dekretem nr 46‑448”) stanowi:

„Z zastrzeżeniem postanowień art. 1 cudzoziemcy mają prawo do swobodnego przebywania i przemieszczania się na terytorium Francji metropolitarnej.

Ministre de l’Intérieur może jednakże, na mocy zarządzenia, wyznaczyć pewne departamenty, w których cudzoziemcy nie mogą, od dnia ogłoszenia tego zarządzenia, osiedlać się bez uprzedniej zgody prefekta miejsca, do którego pragną się udać.

Dokumenty pobytowe cudzoziemców mających miejsce zamieszkania w tych departamentach zawierają specjalne wzmianki czyniące je ważnymi dla danego departamentu.

Jeżeli cudzoziemiec nielegitymujący się kartą rezydenta (carte de résident, tj. zezwoleniem na pobyt stały) z powodu swego zachowania lub wcześniejszego postępowania, musi zostać poddany specjalnemu nadzorowi, ministre de l’Intérieur może zakazać mu zamieszkiwania w jednym lub większej ilości departamentów. Commissaire de la République (przedstawiciel państwa w departamencie) może, w takich samych okolicznościach, ograniczyć ważność terytorialną karty pobytu (carte de séjour, tj. zezwolenia na pobyt czasowy) lub dokumentu ją zastępującego przyznanych danej osobie, do departamentu lub – w obrębie departamentu – do jednego lub więcej okręgów według swego wyboru. Wzmianka o decyzji ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation lub commissaire de la République zostaje wprowadzona do dokumentu pobytowego zainteresowanej osoby.

Cudzoziemcy, o których mowa w poprzednim akapicie, nie mogą opuszczać strefy ważności ich dokumentów pobytowych bez listu żelaznego wystawionego przez komisarza policji lub, w jego braku, żandarmerię ich miejsca zamieszkania.

Cudzoziemiec, który osiedla się lub przebywa w danym okręgu terytorialnym z naruszeniem przepisów niniejszego artykułu, podlega karom przewidzianym dla wykroczeń piątej klasy”.

Postępowanie przed sądem krajowym

11 Z postanowienia odsyłającego oraz z akt sprawy wynika, że Oteiza Olazabal, obywatel hiszpański o pochodzeniu baskijskim, w lipcu 1986 r. opuścił Hiszpanię w celu przyjazdu do Francji, gdzie ubiegał się o status uchodźcy, którego mu odmówiono.

12 Dnia 23 kwietnia 1988 r. Oteiza Olazabal został, na terytorium francuskim, wezwany do złożenia wyjaśnień w związku z postępowaniem wszczętym w następstwie uprowadzenia przemysłowca w Bilbao (Hiszpania), za które odpowiedzialność wzięła ETA. Dnia 8 lipca 1991 r. został on skazany przez tribunal de grande instance de Paris (sąd okręgowy w Paryżu) orzekający w sprawie karnej, na osiemnaście miesięcy pozbawienia wolności, z czego osiem miesięcy w zawieszeniu oraz na cztery lata zakazu pobytu za udział w związku przestępczym mającym na celu zaburzenie porządku publicznego przez zastraszenie lub terror.

13 Powołując się na swój status obywatela wspólnotowego, Oteiza Olazabal wystąpił z wnioskiem o przyznanie mu karty rezydenta. Francuskie władze administracyjne odrzuciły jego wniosek, przyznając mu tymczasowe zezwolenia na pobyt. Został on również poddany, zgodnie z art. 2 dekretu nr 46‑448, specjalnemu środkowi nadzoru zakazującemu zamieszkiwania w dziewięciu departamentach. Ważność tego środka upłynęła w lipcu 1995 r.

14 W 1996 r. Oteiza Olazabal, który do tego czasu zamieszkiwał w departamencie Hauts‑de‑Seine (region Ile‑de‑France), zdecydował osiedlić się w departamencie Pyrénées‑Atlantiques (region Aquitaine), graniczącym z Hiszpanią, a dokładniej ze wspólnotą autonomiczną Kraju Basków.

15 W związku z otrzymanymi od służb policji informacjami, że Oteiza Olazabal nadal utrzymuje stosunki z ETA, ministre de l’Intérieur zdecydował, na mocy zarządzenia z dnia 21 marca 1996 r., przyjętego na podstawie art. 2 dekretu nr 46‑448, zakazać mu zamieszkiwania w 31 departamentach w celu oddalenia go od granicy hiszpańskiej. Na mocy zarządzenia z dnia 25 czerwca 1996 r. prefekt Hauts‑de‑Seine zakazał Oteizii Olazabalowi opuszczać ten departament bez zezwolenia.

16 Oteiza Olazabal wniósł do tribunal administratif de Paris (sądu administracyjnego w Paryżu) skargę o unieważnienie tych dwóch zarządzeń, którą sąd ten uwzględnił na mocy wyroku z dnia 7 lipca 1997 r. Powyższy wyrok został podtrzymany przez cour administrative d’appel de Paris (administracyjny sąd apelacyjny w Paryżu) na mocy wyroku z dnia 18 lutego 1999 r.

17 Sądy te uznały, że postanowienia art. 6, 8a i 48 traktatu oraz przepisy dyrektywy 64/221, których wykładni Trybunał dokonał w wyroku z dnia 28 października 1975 r. w sprawie 36/75 Rutili, Rec. s. 1219, nie dopuszczają, aby takie środki zostały podjęte przeciw Oteizii Olazabalowi.

18 Ministre de l’Intérieur wniósł odwołanie od wyroku cour administrative d’appel do Conseil d’État.

19 Conseil d’État uznała najpierw, że chociaż art. 8a traktatu przyznaje każdemu obywatelowi Unii prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, czyni to z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktacie i środkach przyjętych w celu jego wykonania. Podobnie zakaz wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową ustanowiony w art. 6 traktatu dotyczy wyłącznie zakresu zastosowania traktatu i pozostaje bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które on przewiduje. Ponadto art. 48 traktatu, stwierdzając w ust. 1, że zapewnia się swobodę przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty, oraz precyzując w ust. 3, że swoboda ta obejmuje prawo ubiegania się o rzeczywiście oferowane miejsca pracy i prawo swobodnego przemieszczania się w tym celu po terytorium państw członkowskich, zastrzega wyraźnie możliwość wprowadzenia ograniczeń uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego.

20 Następnie Conseil d’État podniosła, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału zastrzeżenie umieszczone w art. 48 ust. 3 traktatu pozwala państwom członkowskim na podejmowanie wobec obywateli pozostałych państw członkowskich, ze względu na porządek publiczny, środków w postaci zakazu wjazdu na terytorium ich kraju lub wydalenia z niego, których nie mogą stosować wobec swych własnych obywateli.

21 W końcu Conseil d’État stwierdziła, że zasada proporcjonalności wymaga, aby środki podjęte dla ochrony porządku publicznego były właściwe dla osiągnięcia wyznaczonego celu i nie przekroczyły granic tego, co niezbędne dla jego osiągnięcia. W odniesieniu do powyższego Conseil d’État podkreśliła, że środek ograniczający ważność terytorialną dokumentu pobytowego jest mniej surowy niż decyzja o wydaleniu.

22 W kontekście tych rozważań Conseil d’État, mając wątpliwości co do ważności w świetle prawa wspólnotowego środka ograniczającego prawo pobytu obywatela innego państwa członkowskiego do części terytorium kraju, postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy postanowienia art. 6, 8a i 48 traktatu rzymskiego (obecnie, odpowiednio, art. 12 [WE], 18 [WE] i 39 [WE]), jak również stosowana w prawie wspólnotowym zasada proporcjonalności oraz przepisy prawa pochodnego przyjęte w celu wykonania traktatu, a w szczególności dyrektywa 64/221/EWG z dnia 25 lutego 1964 r. sprzeciwiają się przyjęciu przez państwo członkowskie wobec obywatela innego państwa członkowskiego, do którego stosują się postanowienia traktatu, administracyjnego środka ochrony ograniczającego, z zastrzeżeniem sądowej kontroli legalności, pobyt tego obywatela do części terytorium kraju, jeżeli względy porządku publicznego przeciwstawiają się jego pobytowi na pozostałej części terytorium lub, w takich okolicznościach, czy jedynym środkiem ograniczającym pobyt, który może zostać legalnie powzięty wobec tego obywatela jest środek polegający na objęciu zakazem całości terytorium, podjęty zgodnie z prawem krajowym?”.

W przedmiocie pytania prejudycjalnego

23 Tytułem wstępu należy określić, które z postanowień traktatu mają zastosowanie do sprawy takiej jak sprawa główna. Z uwag przedłożonych Trybunałowi wynika, że Oteiza Olazabal pracował, w trakcie całego okresu istotnego dla sprawy głównej, jako pracownik najemny we Francji.

24 Z okoliczności tych wynika, że sprawa podlega zakresowi zastosowania art. 48 traktatu.

25 Tym samym dokonywanie wykładni art. 6 traktatu nie jest konieczne. To postanowienie, które wyraża ogólną zasadę zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, może być bowiem stosowane w sposób samodzielny jedynie w sytuacjach regulowanych przez prawo wspólnotowe, dla których traktat nie przewiduje szczególnego przepisu o zakazie dyskryminacji (zob. w szczególności wyrok z dnia 25 czerwca 1997 r. w sprawie C‑131/96 Mora Romero, Rec. s. I‑3659, pkt 10).

26 Podobnie należy zauważyć, że art. 8a traktatu, który wyraża w sposób ogólny prawo każdego obywatela Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, znajduje uściślenie, w odniesieniu do swobodnego przepływu pracowników, w art. 48 traktatu. Zaś jako że sprawa przed sądem krajowym podlega temu ostatniemu postanowieniu, nie jest konieczne dokonywanie wykładni art. 8a traktatu (zob. w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości wyrok z dnia 29 lutego 1996 r. w sprawie C‑193/94 Skanavi i Chryssanthakopoulos, Rec. s. I‑929, pkt 22).

27 Artykuł 48 traktatu zapewnia w szczególności obywatelowi państwa członkowskiego prawo przebywania w innym państwie członkowskim w celu podjęcia tam pracy. Jednakże, na mocy art. 48 ust. 3, mogą zostać wprowadzone ograniczenia uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego.

28 W ww. sprawie Rutili, do której odnosi się sąd krajowy, Trybunałowi zadano pytanie w sprawie wykładni pojęcia „ograniczenia uzasadnione względami porządku publicznego”, na które udzielił on wyjaśnień.

29 Na skierowane do niego pytania prejudycjalne Trybunał odpowiedział po pierwsze, że wyrażenie „z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych względami porządku publicznego” w art. 48 traktatu dotyczy nie tylko przepisów ustawowych i wykonawczych przyjmowanych przez każde państwo członkowskie w celu ograniczenia, na jego terytorium, swobodnego przemieszczania się i przebywania obywateli innych państw członkowskich, ale również decyzji w sprawach indywidualnych, wydanych w wykonaniu takich przepisów ustawowych lub wykonawczych.

30 Po drugie, Trybunał uznał, że ocena, czy środki mające na celu ochronę porządku publicznego są uzasadnione, musi uwzględniać wszelkie przepisy prawa wspólnotowego, których przedmiotem jest z jednej strony ograniczenie swobodnego uznania państw członkowskich w tej dziedzinie oraz, z drugiej strony, zagwarantowanie ochrony praw osób poddanych ze względu na ochronę porządku publicznego takim środkom ograniczającym.

31 Trybunał dodał, że takie ograniczenia i gwarancje wynikają w szczególności z nałożonych na państwa członkowskie obowiązków opierania przyjętych środków wyłącznie na zachowaniu danej osoby, powstrzymywania się od wszelkich środków w tej dziedzinie służących celom niezwiązanym z wymogami porządku publicznego lub naruszających wykonywanie praw związkowych, niezwłocznego informowania każdej osoby poddanej środkowi ograniczającemu – z zastrzeżeniem przypadku gdy stoi to w sprzeczności ze względami bezpieczeństwa państwa – o powodach, dla których została podjęta taka decyzja, oraz zapewnienia skutecznego korzystania ze środków odwoławczych.

32 Trybunał orzekł w szczególności, że środki ograniczające prawo pobytu do części terytorium kraju mogą zostać zastosowane przez państwo członkowskie wobec obywateli innych państw członkowskich, do których stosują się postanowienia traktatu, wyłącznie w przypadkach i na warunkach, w których środki takie mogą być stosowane wobec obywateli tego państwa członkowskiego.

33 Aby w niniejszej sprawie udzielić sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, należy umieścić ostatnią odpowiedź, stanowiącą istotę sprawy przed sądem krajowym, we właściwym jej kontekście.

34 Należy w tym względzie przypomnieć, że przywołana powyżej sprawa Rutili dotyczyła sytuacji obywatela włoskiego, który od urodzenia mieszkał we Francji i który został w tym państwie członkowskim poddany, z powodu prowadzonej przez niego działalności politycznej i związkowej, środkom ograniczającym jego prawo pobytu. Oskarżono go o pewne działania, polegające zasadniczo na akcjach o charakterze politycznym w trakcie wyborów parlamentarnych w marcu 1967 r. i wydarzeń mających miejsce w maju–czerwcu 1968 r., jak również o udział w manifestacji podczas uroczystości 14 lipca 1968 r.

35 Pozwany w sprawie przed sądem krajowym został natomiast skazany we Francji na osiemnaście miesięcy pozbawienia wolności oraz na cztery lata zakazu pobytu za udział w związku przestępczym mającym na celu zaburzenie porządku publicznego przez zastraszenie lub terror. Z akt sprawy wynika, że administracyjne środki ochrony powzięte wobec niego i których legalność stanowi przedmiot postępowania przed sądem krajowym uzasadnione były faktem, że należał on do zorganizowanego ugrupowania zbrojnego, którego działalność stanowi naruszenie porządku publicznego na terytorium francuskim. Zapobieganie takiej działalności może poza tym być uznane za wchodzące w zakres utrzymywania bezpieczeństwa publicznego.

36 Należy ponadto zauważyć, że w ww. sprawie Rutili sąd krajowy miał wątpliwości, czy konkretna sytuacja, taka jak sytuacja Rolanda Rutiliego, który wykonywał swoje prawa związkowe, pozwalała na przyjęcie środka mającego na celu ochronę porządku publicznego. W niniejszej sprawie natomiast sąd krajowy wychodzi z założenia, że względy porządku publicznego przeciwstawiają się pobytowi pracownika migrującego będącego pozwanym w sprawie przed sądem krajowym na części terytorium oraz, że w braku możliwości nałożenia środka zakazującego pobytu na tej części terytorium powyższe względy mogą uzasadnić przyjęcie środka zakazującego pobytu na całości terytorium.

37 W tych okolicznościach niezbędne jest zbadanie, czy art. 48 traktatu sprzeciwia się przyjęciu przez państwo członkowskie wobec pracownika migrującego będącego obywatelem innego państwa członkowskiego administracyjnych środków ochrony ograniczających prawo pobytu tego pracownika migrującego do części terytorium kraju.

38 Jak słusznie podkreślił rzecznik generalny w pkt 29 swej opinii, z brzmienia art. 48 ust. 3 traktatu nie wynika, że ograniczenia w swobodnym przepływie pracowników uzasadnione względami porządku publicznego muszą mieć zawsze ten sam zakres terytorialny co prawa przyznane przez ten przepis. Prawo pochodne również nie sprzeciwia się takiej wykładni. Nawet jeśli art. 6 ust. 1 lit. a) dyrektywy 68/360 wymaga, aby karta pobytu była ważna na całym terytorium państwa członkowskiego, które ją wydało, art. 10 tej dyrektywy pozwala odstąpić od tego przepisu, w szczególności ze względu na porządek publiczny.

39 Należy przypomnieć, że zastrzeżenie przewidziane w art. 48 ust. 3 traktatu otwiera państwom członkowskim możliwość wprowadzenia, w obliczu rzeczywistego i dostatecznie poważnego zagrożenia naruszającego podstawowy interes społeczny, ograniczeń w swobodnym przepływie pracowników (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 października 1977 r. w sprawie 30/77 Bouchereau, Rec. s. 1999, pkt 35 i z dnia 5 lutego 1991 r. w sprawie C‑363/89 Roux, Rec. s. I‑273, pkt 30).

40 Trybunał wielokrotnie orzekał, że zastrzeżenia zawarte w art. 48 traktatu i w art. 56 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 46 WE) umożliwiają państwom członkowskim stosowanie względem obywateli innych państw członkowskich, w szczególności ze względów porządku publicznego, środków, których państwa te nie mogłyby zastosowć do własnych obywateli, jako że państwa członkowskie nie mogą wydalić własnych obywateli ze swojego terytorium ani odmówić im prawa wjazdu na swoje terytorium (zob. wyroki: z dnia 4 grudnia 1974 r. w sprawie 41/74 Van Duyn, Rec. s. 1337, pkt 22 i 23, z dnia 18 maja 1982 r. w sprawach połączonych 115/81 i 116/81 Adoui i Cornuaille, Rec. s. 1665, pkt 7, z dnia 17 czerwca 1997 r. w sprawach połączonych C‑65/95 i C‑111/95 Shingara i Radiom, Rec. s. I‑3343, pkt 28 i z dnia 19 stycznia 1999 r. w sprawie C‑348/96 Calfa, Rec. s. I‑11, pkt 20).

41 W sytuacjach, w których na obywateli innych państw członkowskich można nałożyć środki takie jak wydalenie lub zakaz pobytu, mogą oni być poddani również środkom mniej surowym polegającym na częściowym ograniczeniu ich prawa pobytu, uzasadnionym względami porządku publicznego, przy czym nie jest konieczne, aby identyczne środki mogły być stosowane przez dane państwo członkowskie wobec jego własnych obywateli.

42 Należy jednakże przypomnieć, że państwo członkowskie nie może na mocy zastrzeżenia zawartego w art. 48 i 56 traktatu przyjąć wobec obywatela innego państwa członkowskiego środków na podstawie zachowania, które, jeżeli stałoby się udziałem obywateli pierwszego z tych państw członkowskich, nie powodowałoby nałożenia środków represyjnych lub innych rzeczywistych i skutecznych środków mających na celu zwalczanie tego zachowania (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Adoui i Cornuaille, pkt 9).

43 Wypada także przypomnieć, że środek ograniczający jedną z podstawowych swobód zagwarantowanych przez traktat może być uzasadniony wyłącznie, jeżeli pozostaje w zgodności z zasadą proporcjonalności. Środek taki musi być zatem właściwy dla zapewnienia osiągnięcia celu, któremu służy, i nie może przekroczyć tego, co niezbędne do jego osiągnięcia (wyrok z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie C‑55/94 Gebhard, Rec. s. I‑4165, pkt 37).

44 Należy podkreślić, że ustalenie, czy środki podjęte w niniejszym przypadku odnoszą się rzeczywiście do indywidualnego zachowania stanowiącego rzeczywiste i dostatecznie poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego oraz czy pozostają one w zgodności z zasadą proporcjonalności, należy do sądów krajowych.

45 Na pytanie prejudycjalne należy zatem odpowiedzieć, że ani art. 48 traktatu, ani przepisy prawa pochodnego, które wprowadzają w życie swobodę przepływu pracowników, nie sprzeciwiają się przyjęciu przez państwo członkowskie wobec pracownika migrującego będącego obywatelem innego państwa członkowskiego administracyjnych środków ochrony ograniczających prawo pobytu tego pracownika do części terytorium kraju, pod warunkiem że:

– względy porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego oparte na jego indywidualnym zachowaniu uzasadniają takie działanie,

– w braku powyższej możliwości względy te, z uwagi na ich wagę, mogą prowadzić wyłącznie do przyjęcia środka w postaci zakazu pobytu lub wydalenia z całości terytorium krajowego oraz

– zachowanie, któremu dane państwo członkowskie zamierza zapobiec, jeżeli stałoby się udziałem jego własnych obywateli, powodowałoby nałożenie środków represyjnych lub innych rzeczywistych i skutecznych środków mających na celu zwalczenie tego zachowania.

W przedmiocie kosztów

46 Koszty poniesione przez rządy francuski, belgijski, hiszpański i włoski oraz przez Komisję, które przedłożyły Trybunałowi swoje uwagi, nie podlegają zwrotowi. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.

Z powyższych względów

TRYBUNAŁ,

w odpowiedzi na pytanie skierowane przez Conseil d’État na podstawie postanowienia z dnia 29 grudnia 2000 r., orzeka, co następuje:

Ani art. 48 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 39 WE), ani przepisy prawa pochodnego, które wprowadzają w życie swobodę przepływu pracowników, nie sprzeciwiają się przyjęciu przez państwo członkowskie wobec pracownika migrującego będącego obywatelem innego państwa członkowskiego administracyjnych środków ochrony ograniczających prawo pobytu tego pracownika do części terytorium kraju, pod warunkiem że:

– względy porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego oparte na jego indywidualnym zachowaniu uzasadniają takie działanie,

– w braku powyższej możliwości względy te, z uwagi na ich wagę, mogą prowadzić wyłącznie do przyjęcia środka w postaci zakazu pobytu lub wydalenia z całości terytorium krajowego oraz

– zachowanie, któremu dane państwo członkowskie zamierza zapobiec, jeżeli stałoby się udziałem jego własnych obywateli, powodowałoby nałożenie środków represyjnych lub innych rzeczywistych i skutecznych środków mających na celu zwalczenie tego zachowania.

Rodríguez Iglesias Puissochet Wathelet

Schintgen Gulmann Edward

La Pergola Jann Skouris

Macken Colneric von Bahr

Cunha Rodrigues

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 26 listopada 2002 r.

Sekretarz Prezes