Wydanie tymczasowe

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

EVGENIEGO TANCHEVA

przedstawiona w dniu 28 marca 2019 r.( )

Sprawa C‑569/17

Komisja Europejska

przeciwko

Królestwu Hiszpanii

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 258 TFUE – Dyrektywa 2014/17/UE – Kredyt hipoteczny – Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Brak poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą – Sankcje finansowe – Okresowa kara pieniężna





I. Wprowadzenie

1. W niniejszej sprawie Komisja, działając na podstawie art. 258 TFUE, wszczęła przeciwko Królestwu Hiszpanii postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z nieprzyjęciem środków koniecznych do transponowania, do dnia 21 marca 2016 r., dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/17/UE z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie konsumenckich umów o kredyt związanych z nieruchomościami mieszkalnymi i zmieniającej dyrektywy 2008/48/WE i 2013/36/UE oraz rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 (tzw. dyrektywy w sprawie kredytów hipotecznych)( ), a w każdym wypadku w związku z niepowiadomieniem Komisji o tych środkach. Ponadto Komisja zwróciła się do Trybunału o nałożenie na Królestwo Hiszpanii, na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, kary dziennej w wysokości 105 991,60 EUR, naliczanej od dnia wydania przez Trybunał wyroku stwierdzającego uchybienie, w związku z uchybieniem zobowiązaniu powiadomienia o środkach przyjętych w celu transpozycji dyrektywy 2014/17.

2. W związku z tym Trybunał ma dzięki niniejszej sprawie możliwość wydania po raz pierwszy wyroku dotyczącego wykładni i stosowania art. 260 ust. 3 TFUE( ). Na mocy tego postanowienia, które zostało wprowadzone Traktatem z Lizbony, Komisja może wnieść do Trybunału – w trybie art. 258 TFUE – skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, uznając, że państwo członkowskie „uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą”, i jednocześnie zwrócić się do Trybunału o nałożenie na takie państwo członkowskie sankcji finansowych( ).

3. Rozstrzygnięcia wymagają zasadniczo następujące kwestie o doniosłym znaczeniu: po pierwsze, czy art. 260 ust. 3 TFUE ma zastosowanie do przekazania przez państwo członkowskie informacji o niepełnych lub nieprawidłowych środkach transpozycji; po drugie, w świetle jakich zasad należy określać wysokość sankcji finansowych nakładanych na podstawie tego postanowienia, a po trzecie, czy żądana okresowa kara pieniężna jest proporcjonalna.

II. Ramy prawne

4. Artykuł 260 ust. 3 TFUE stanowi, co następuje:

„Jeżeli Komisja wniesie skargę do Trybunału zgodnie z artykułem 258, uznając, że dane państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą, Komisja może, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez dane państwo, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności.

Jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję. Zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału”.

5. Artykuł 42 ust. 1 dyrektywy 2014/17 przewiduje:

„Państwa członkowskie przyjmują i publikują, do dnia 21 marca 2016 r., przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy. Państwa członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji tekst tych przepisów”.

III. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

6. Komisja, która przed upływem wyznaczonego na dzień 21 marca 2016 r. terminu transpozycji nie otrzymała od Królestwa Hiszpanii żadnej informacji o środkach przyjętych w celu transpozycji dyrektywy 2014/17 do prawa hiszpańskiego, skierowała do Królestwa Hiszpanii wezwanie do usunięcia uchybienia z dnia 26 maja 2016 r., w którym zwróciła się o podjęcie takich środków.

7. W odpowiedzi przekazanej pismem z dnia 28 lipca 2016 r. Królestwo Hiszpanii wskazało, że wprawdzie nie było w stanie dokonać transpozycji dyrektywy 2014/17 ze względu na nadzwyczajne okoliczności związane z tymczasowym charakterem rządu, ale że prace przygotowawcze nad projektem ustawy transponującej ową dyrektywę zostały rozpoczęte.

8. W uzasadnionej opinii z dnia 17 listopada 2016 r. Komisja stwierdziła, że Królestwo Hiszpanii nadal nie przyjęło środków w celu transpozycji dyrektywy 2014/17 ani nie poinformowało jej o tychże środkach. Komisja zwróciła się do Królestwa Hiszpanii o przyjęcie niezbędnych środków w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania tej uzasadnionej opinii.

9. W przekazanej pismem z dnia 19 stycznia 2017 r. odpowiedzi na uzasadnioną opinię Królestwo Hiszpanii poinformowało Komisję o postępach poczynionych w odniesieniu do wstępnego projektu ustawy transponującej dyrektywę 2014/17.

10. Uznawszy, że Królestwo Hiszpanii nadal nie transponowało dyrektywy 2014/17 ani nie przekazało informacji o jakichkolwiek środkach jej transpozycji, w dniu 27 kwietnia 2017 r. Komisja postanowiła wnieść do Trybunału skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

IV. Postępowanie przed Trybunałem

11. Skarga wniesiona przez Komisję do Trybunału w dniu 27 września 2017 r. opiera się na art. 258 i art. 260 ust. 3 TFUE. Komisja wnosi do Trybunału:

– po pierwsze, o stwierdzenie, że nie przyjmując przed dniem 21 marca 2016 r. przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy 2014/17 lub w każdym razie nie informując Komisji o wspomnianych przepisach, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 42 ust. 1 wspomnianej dyrektywy;

– po drugie, o nakazanie Królestwu Hiszpanii zapłaty, na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, okresowej kary pieniężnej o stawce dziennej w wysokości 105 991,60 EUR, naliczanej od dnia wydania wyroku stwierdzającego uchybienie zobowiązaniom w zakresie przyjęcia środków – lub w każdym razie w zakresie poinformowania o nich Komisji – mających na celu transpozycję dyrektywy 2014/17;

– po trzecie, o obciążenie Królestwa Hiszpanii kosztami postępowania.

12. W odpowiedzi na skargę, która wpłynęła do Trybunału w dniu 15 grudnia 2017 r., Królestwo Hiszpanii wniosło do Trybunału:

– po pierwsze, o oddalenie skargi w całości lub, tytułem żądania ewentualnego, o obniżenie wysokości okresowej kary pieniężnej; oraz

– po drugie, o obciążenie Komisji kosztami postępowania.

13. W dniu 26 stycznia 2018 r. Komisja wniosła replikę, a w dniu 12 marca 2018 r. Królestwo Hiszpanii wniosło duplikę.

14. We wniosku złożonym w dniu 26 grudnia 2017 r. Republika Francuska wniosła o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta na poparcie żądań Królestwa Hiszpanii. Interwencja została dopuszczona w drodze postanowienia z dnia 30 stycznia 2018 r., po wydaniu którego Republika Francuska przedstawiła, w dniu 7 marca 2018 r., uwagi interwenienta. W dniu 14 maja 2018 r. Komisja i Królestwo Hiszpanii złożyły uwagi w przedmiocie przedstawionych przez Republikę Francuską uwag interwenienta.

15. W dniu 21 stycznia 2019 r. odbyła się rozprawa, podczas której swoje stanowiska przedstawiły Komisja, Królestwo Hiszpanii i Republika Francuska.

V. Argumentacja stron

A. W przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w świetle art. 258 TFUE

16. Komisja wskazuje, że Królestwo Hiszpanii nie przyjęło przed dniem 21 marca 2016 r., który to termin został ustanowiony w art. 42 ust. 1 dyrektywy 2014/17, środków koniecznych do transponowania tej dyrektywy ani nie poinformowało Komisji o tych środkach.

17. Królestwo Hiszpanii nie kwestionuje faktu uchybienia zobowiązaniu w zakresie poinformowania o środkach mających na celu transpozycję dyrektywy 2014/17. Podczas rozprawy Królestwo Hiszpanii oświadczyło, że przyjęcie krajowej ustawy transponującej zaplanowano na dzień 14 lutego 2019 r.

B. W przedmiocie stosowania art. 260 ust. 3 TFUE

18. Komisja, po pierwsze, formułuje pewne uwagi wstępne w oparciu o swój komunikat z 2011 r. w sprawie stosowania art. 260 ust. 3 TFUE (zwany dalej „komunikatem z 2011 r.”)( ). Komisja w szczególności podkreśla, że celem art. 260 ust. 3 TFUE jest silniejsze zmotywowanie państw członkowskich do dokonywania transpozycji dyrektyw w terminach ustalonych przez prawodawcę Unii i zapewnienie przez to faktycznej skuteczności prawodawstwa Unii( ). Ponadto w odpowiedzi na argumenty podniesione przez Republikę Francuską Komisja zwraca uwagę, że art. 260 ust. 3 TFUE penalizuje uchybienie przez państwo członkowskie nie tylko „proceduralnemu” obowiązkowi powiadomienia o środkach transpozycji, lecz także „materialnemu” obowiązkowi dokonania samej transpozycji, tj. niedostosowanie przez państwo członkowskie wewnętrznego porządku prawnego do wymogów danej dyrektywy. Komisja podnosi również, że art. 260 ust. 3 TFUE dotyczy zarówno całkowitego braku przekazania przez państwo członkowskie informacji o jakichkolwiek środkach transpozycji, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jak i częściowego braku informacji o środkach transpozycji, na przykład wówczas, gdy owe środki nie obejmują całego terytorium państwa członkowskiego lub nie odnoszą się do wszystkich przepisów danej dyrektywy( ).

19. Co się tyczy określenia wysokości sankcji finansowych Komisja stwierdza, że kwotę kar proponowanych na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE należy obliczać z wykorzystaniem tej samej metody, którą stosuje się w przypadku art. 260 ust. 2 TFUE( ). W odpowiedzi na argumenty przedstawione przez Republikę Francuską Komisja podkreśla między innymi, że po wprowadzeniu art. 260 ust. 3 TFUE traktaty stanowią, iż uchybienie przez państwo członkowskie zobowiązaniu do przyjęcia środków transpozycji i poinformowania o tych środkach stanowi naruszenie prawa Unii, które jest nie mniej istotne niż naruszenia penalizowane na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, co wynika z art. 288 akapit trzeci TFUE i art. 4 ust. 3 TUE.

20. W związku z tym Komisja proponuje nałożenie na Królestwo Hiszpanii kary dziennej w wysokości 105 991,60 EUR, której kwota została obliczona w drodze pomnożenia stawki bazowej (680) przez współczynnik wagi uchybienia (10) i współczynnik czasu trwania (1,3) oraz pomnożenia uzyskanego wyniku przez współczynnik „n” (11,99)( ), naliczanej od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału( ). Komisja zwraca się także do Trybunału o niewskazywanie w wyroku rachunku „Zasoby własne Unii Europejskiej”, na który ma być wpłacona okresowa kara pieniężna, tak aby Komisja mogła wskazać rachunek w nocie obciążeniowej wystawionej Królestwu Hiszpanii na podstawie odpowiednich przepisów prawa Unii.

21. Jeśli chodzi o wagę uchybienia Komisja – mając na uwadze ustalone aspekty dotyczące, po pierwsze, wagi przepisów prawa Unii będących przedmiotem uchybienia, oraz po drugie, skutków takiego uchybienia dla interesu ogólnego i jednostkowego( ) – proponuje przyjęcie współczynnika 10 w skali 1–20.

22. Po pierwsze, co się tyczy wagi dyrektywy 2014/17, Komisja podnosi między innymi, że owa dyrektywa ma na celu ustanowienie bardziej przejrzystego, skutecznego i konkurencyjnego rynku wewnętrznego w dziedzinie umów o kredyt związanych z nieruchomościami mieszkalnymi, a przez to zapewnienie wysokiego stopnia ochrony konsumentów. Komisja wskazuje, że dyrektywa 2014/17 zobowiązuje kredytodawców do przekazywania konsumentom określonych informacji i do dokonywania oceny zdolności kredytowej konsumenta zgodnie ze wspólnymi standardami Unii, a ponadto gwarantuje konsumentom szereg konkretnych praw. Komisja podkreśla też, że dyrektywa 2014/17 wprowadza standardy jakości oraz zasady prowadzenia działalności, które wiążą wszystkich kredytodawców na terenie Unii, a dodatkowo ustanawia system „paszportu” pozwalający pośrednikom kredytowym posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w jednym państwie członkowskim oferować swoje usługi w całej Unii, przez co wspiera stabilność finansową.

23. Po drugie, co się tyczy skutków braku transpozycji dyrektywy 2014/17 do prawa hiszpańskiego, Komisja stwierdza, że konsumenci w Hiszpanii nie mogą powoływać się na prawa przyznane im na mocy tej dyrektywy, a pośrednicy kredytowi nie są w stanie korzystać z systemu „paszportu” w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem Komisji może to negatywnie wpłynąć na konkurencję na rynkach kredytów hipotecznych, zwłaszcza w Hiszpanii, a także skutkować zawężeniem zakresu świadczonych usług i podniesieniem cen. Komisja podnosi również, że w szerszym ujęciu hiszpański system prawny nie spełnia surowych standardów określonych w dyrektywie 2014/17, której celem jest zapewnienie, aby kredytodawcy i pośrednicy kredytowi zachowywali się na rynku w sposób odpowiedzialny.

24. W tym względzie Komisja kwestionuje argumenty Królestwa Hiszpanii, które zarzuca Komisji błędne ustalenie współczynnika wagi uchybienia. W szczególności Komisja kontestuje adekwatność niektórych danych Banku Hiszpanii oraz badań przeprowadzanych w Zjednoczonym Królestwie, na które powołuje się Królestwo Hiszpanii. Ponadto Komisja podkreśliła podczas rozprawy, że ustalanie wagi uchybienia ma charakter obiektywny i że Komisja nie ma obowiązku brać pod uwagę określonych środków krajowych wskazanych przez Królestwo Hiszpanii po raz pierwszy w odpowiedzi na skargę, o których Komisja nie została poinformowana i które nie są wystarczające, aby zapewnić transpozycję dyrektywy 2014/17.

25. Jeśli chodzi o czas trwania uchybienia, Komisja proponuje współczynnik 1,3; wartość ta stanowi wynik działania polegającego na pomnożeniu 13 miesięcy przez mnożnik wynoszący 0,1. Wskazuje przy tym, że okres trwania uchybienia rozpoczyna się następnego dnia po dniu upływu terminu transpozycji ustanowionego w dyrektywie 2014/17 (22 marca 2016 r.) i kończy się w dniu wydania przez Komisję decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (27 kwietnia 2017 r.)( ). W tym względzie Komisja kwestionuje podniesiony przez Królestwo Hiszpanii argument, że okresu od 20 grudnia 2015 r. do 29 października 2016 r., w którym występowały trudności z utworzeniem rządu, nie należy brać pod uwagę przy ustalaniu współczynnika czasu trwania uchybienia, ponieważ taka sytuacja stanowi okoliczności natury wewnętrznej, które – zgodnie z orzecznictwem Trybunału – nie powinny być brane pod uwagę.

26. Królestwo Hiszpanii wskazuje, po pierwsze, że choć Trybunał może wydać rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie bez konieczności wypowiadania się na temat dokładnego zakresu stosowania art. 260 ust. 3 TFUE, to jednak podważa dokonaną przez Komisję wykładnię art. 260 ust. 3 TFUE i jest zdania, iż art. 260 ust. 3 TFUE nie ma zastosowania do przypadków, w których państwo członkowskie przekazało informacje o niepełnych lub nieprawidłowych środkach transpozycji.

27. Ponadto Królestwo Hiszpanii uważa, że orzecznictwo Trybunału dotyczące ustalania wysokości okresowych kar pieniężnych na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE można zastosować w drodze analogii do art. 260 ust. 3 TFUE, i nie zgłasza zastrzeżeń w odniesieniu do wniosku Komisji, w którym zwraca się ona do Trybunału o niewskazywanie rachunku, na który należy wpłacić okresową karę pieniężną w razie jej zasądzenia.

28. Królestwo Hiszpanii wskazuje natomiast, że zaproponowana w niniejszej sprawie kara dzienna jest nieproporcjonalna z dwóch powodów.

29. W pierwszej kolejności Królestwo Hiszpanii twierdzi, że okresu od 20 grudnia 2015 r. do 29 października 2016 r., w którym miała miejsce nietypowa sytuacja w związku z trudnościami z utworzeniem rządu, nie należy brać pod uwagę przy ustalaniu współczynnika trwania uchybienia, a w każdym wypadku – że zaistnienie tej sytuacji uzasadnia ograniczenie wysokości okresowej kary pieniężnej. Królestwo Hiszpanii podkreśliło na rozprawie, że sytuacji tej nie można było przewidzieć w trakcie okresu przeznaczonego na transpozycję dyrektywy 2014/17.

30. W drugiej kolejności Królestwo Hiszpanii stwierdza, że Komisja błędnie ustaliła współczynnik wagi uchybienia, zwłaszcza zaś skutki braku transpozycji dyrektywy 2014/17. W tym względzie Królestwo Hiszpanii kwestionuje twierdzenie Komisji, zgodnie z którym brak transpozycji może negatywnie wpłynąć na konkurencję na rynkach kredytów hipotecznych, zwłaszcza w Hiszpanii, a także skutkować zawężeniem zakresu świadczonych usług i podniesieniem cen (zob. pkt 23 niniejszej opinii), opierając się przy tym na danych Banku Hiszpanii, z których wynika, że ceny kredytów hipotecznych w Hiszpanii są – w większości przypadków – niższe niż średnia dla strefy euro, a także na pewnych badaniach przeprowadzonych w Zjednoczonym Królestwie, które pokazują, iż skutki transpozycji dyrektywy 2014/17 nie wykraczają poza ewentualne zwiększenie ochrony konsumentów.

31. Królestwo Hiszpanii nie zgadza się również z twierdzeniem Komisji, jakoby hiszpański system prawny nie spełniał surowych standardów określonych w dyrektywie 2014/17 (zob. pkt 23 niniejszej opinii), i utrzymuje, że od 2011 r. w mocy pozostają pewne środki krajowe regulujące aspekty związane z przedmiotem dyrektywy 2014/17( ). Królestwo Hiszpanii podkreśliło na rozprawie, że środki te mają znaczenie dla oceny proporcjonalności, ponieważ między innymi realizują one cele dyrektywy 2014/17 i pozwalają rozwiązać problemy w sektorze kredytów hipotecznych, które wykraczają poza zakres owej dyrektywy, oraz że zasadę wyrażoną w wyroku Trybunału w sprawie Gavieiro Gavieiro i Iglesias Torres( ), w którym uznano, iż nieuwzględnienie w środkach jakiegokolwiek odesłania do dyrektywy niekoniecznie oznacza, że nie stanowią one skutecznych środków transpozycji, należy rozciągnąć na art. 260 ust. 3 TFUE.

32. Na poparcie stanowiska Królestwa Hiszpanii Republika Francuska podnosi, że art. 260 ust. 3 TFUE ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy państwo członkowskie w ogóle nie informuje o jakichkolwiek krajowych środkach transpozycji, natomiast kwestia braku poinformowania przez państwo członkowskie o środkach niepełnej lub nieprawidłowej transpozycji podlega regulacji art. 258 i art. 260 ust. 2 TFUE. Republika Francuska jest ponadto zdania, że art. 260 ust. 3 TFUE ma zastosowanie wówczas, gdy z analizy prima facie krajowych środków transpozycji, o których poinformowano Komisję, wynika w sposób oczywisty, że środki te nie transponują całej dyrektywy.

33. Co się tyczy określania wysokości sankcji finansowych, Republika Francuska podnosi w szczególności, że cel art. 260 ust. 3 TFUE jest inny niż cel art. 260 ust. 2 TFUE. To drugie postanowienie penalizuje „podwójne uchybienie”, jakim jest naruszenie prawa Unii i niewykonanie przez państwo członkowskie pierwszego wyroku Trybunału; z kolei art. 260 ust. 3 TFUE przewiduje sankcje w razie uchybienia przez państwo członkowskie zobowiązaniu ciążącemu na nim na mocy prawa wtórnego Unii. W związku z tym Republika Francuska wskazuje, że przy ustalaniu wysokości okresowych kar pieniężnych na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE należy zastosować niższy współczynnik wagi uchybienia oraz że przyjęcie w niniejszej sprawie współczynnika wagi uchybienia wynoszącego 10 nie jest uzasadnione.

VI. Analiza

A. W przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w świetle art. 258 TFUE

1. Istotne orzecznictwo Trybunału

34. Należy przypomnieć, że dyrektywa powinna być wprowadzona w życie z niepodważalną mocą wiążącą oraz z wymaganą szczegółowością, precyzją i jasnością, aby spełnić wymóg pewności prawa, zgodnie z którym w przypadku dyrektywy przyznającej uprawnienia jednostkom osoby, których ona dotyczy, powinny mieć możliwość określenia swoich praw w pełnym zakresie( ).

35. Ponadto w ramach skargi na podstawie art. 258 TFUE istnienie uchybienia po stronie państwa członkowskiego należy oceniać w oparciu o stan faktyczny w państwie członkowskim, jaki miał miejsce w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii( ).

36. Trybunał wielokrotnie wskazywał, że skarga na podstawie art. 258 TFUE opiera się na obiektywnym ustaleniu tego, czy państwo członkowskie przestrzega zobowiązań nałożonych w prawie Unii, czy też nie( ). W związku z tym państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje istniejące w jego wewnętrznym porządku prawnym, takie jak organizacja wyborów parlamentarnych( ) lub tymczasowy charakter rządu( ), aby usprawiedliwić niewykonanie zobowiązań wynikających z prawa Unii, w tym nieprzestrzeganie terminów ustanowionych w dyrektywie( ).

2. W przedmiocie zastosowania w niniejszej sprawie

37. W niniejszej sprawie Królestwo Hiszpanii nie kwestionuje, że uchybiło ciążącym na nim na mocy art. 42 ust. 1 dyrektywy 2014/17 zobowiązaniom do przyjęcia środków niezbędnych do transpozycji owej dyrektywy do swojego wewnętrznego porządku prawnego i do poinformowania o tych środkach Komisji przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, czyli dniem 18 stycznia 2017 r.( ).

38. Proponuję zatem, aby Trybunał orzekł, że zasadny jest pierwszy podniesiony przez Komisję w ramach skargi na podstawie art. 258 TFUE zarzut uchybienia przez Królestwo Hiszpanii ciążącym na nim zobowiązaniom dotyczącym transpozycji dyrektywy 2014/17 lub poinformowania Komisji o takich środkach.

B. Zastosowanie art. 260 ust. 3 TFUE

39. Niniejsza sprawa dotyczy przede wszystkim proporcjonalności zaproponowanej dziennej stawki okresowej kary pieniężnej. W tym zakresie powstaje szereg zagadnień natury ogólnej związanych z określaniem wysokości sankcji finansowych na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE. Sprecyzowania wymaga zaś przede wszystkim kwestia tego, czy Komisja może zastosować tę samą metodę obliczania sankcji finansowych z art. 260 ust. 2 i z art. 260 ust. 3 TFUE, tego, czy orzecznictwo Trybunału w przedmiocie określania wysokości sankcji finansowych na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE ma zastosowanie do art. 260 ust. 3 TFUE, a także tego, jaki jest zakres swobodnego uznania przysługującego Trybunałowi na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE.

40. Ponadto choć bezsporne jest, że art. 260 ust. 3 TFUE ma zastosowanie w niniejszym postępowaniu( ), wciąż nie wiadomo, jakie znaczenie należy przypisywać „brakowi poinformowania” w rozumieniu tego postanowienia, którą to kwestią zajmę się w pierwszej kolejności.

1. Przedmiotowy zakres zastosowania art. 260 ust. 3 TFUE: brak poinformowania

41. Zakres przedmiotowy art. 260 ust. 3 TFUE jest ograniczony do postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wytaczanym na podstawie art. 258 TFUE, które dotyczą uchybienia przez państwo członkowskie ciążącemu na nim zobowiązaniu poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą( ). Odpowiedź na pytanie, jak w świetle art. 260 ust. 3 TFUE należy rozumieć „brak poinformowania” przez państwo członkowskie o środkach transpozycji, jest szczególnie złożona. W doktrynie formułowane są rozbieżne poglądy na tę kwestię: niektórzy prawnicy przyjmują bardziej restrykcyjne podejście( ), inni zaś opowiadają się za podejściem pośrednim( ) lub szerokim( ).

42. W grę wchodzą w tu szczególności dwie kluczowe i powiązane ze sobą kwestie. Pierwsza z nich dotyczy tego, czy – jak podnoszą Królestwo Hiszpanii i Republika Francuska – art. 260 ust. 3 TFUE ma zastosowanie jedynie do uchybienia przez państwo członkowskie tak zwanemu „proceduralnemu” obowiązkowi poinformowania o jakichkolwiek środkach transpozycji, czy też – jak wskazuje Komisja – art. 260 ust. 3 TFUE obejmuje uchybienie przez państwo członkowskie tak zwanemu „materialnemu” obowiązkowi samego dokonania transpozycji. Druga kwestia dotyczy tego, czy art. 260 ust. 3 TFUE ma zastosowanie w sytuacjach, w których państwo członkowskie powiadamia o środkach niepełnej (częściowej) transpozycji (jak twierdzi Komisja) oraz nieprawidłowej transpozycji (jak wskazał rzecznik generalny M. Wathelet w opinii w sprawie Komisja/Polska( )).

43. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko brzmienie i cele tego przepisu, lecz także jego kontekst, a także ogół przepisów prawa Unii. Geneza przepisu prawa Unii może również zawierać elementy istotne dla jego wykładni( ).

44. Mając powyższe na uwadze, proponuję, aby art. 260 ust. 3 TFUE interpretować w ten sposób, że odnosi się on do uchybienia przez państwo członkowskie „materialnemu” obowiązkowi dokonania transpozycji, w związku z czym obejmuje zarówno całkowity brak przekazania przez państwo członkowskie informacji o jakichkolwiek środkach transpozycji, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jak i przekazanie przez państwo członkowskie informacji o środkach niepełnej lub częściowej transpozycji danej dyrektywy. Na poparcie każdego z tych stanowisk interpretacyjnych można wprawdzie przytoczyć przekonujące argumenty, jednak w tym kontekście rozszerzająca wykładnia art. 260 ust. 3 TFUE jest spójna z brzmieniem tego postanowienia traktatowego oraz w maksymalnym stopniu sprzyja osiągnięciu jego celów i jest zgodna z jego systematyką, co pozwala zagwarantować, że owo postanowienie stanowi prawdziwie skuteczny środek gwarantujący terminową transpozycję dyrektyw przez państwa członkowskie.

a) Brzmienie

45. Artykuł 260 ust. 3 TFUE dotyczy uchybienia przez państwo członkowskie „obowiązkowi poinformowania” o środkach transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą. Choć z językowej wykładni tego postanowienia może wynikać, że dotyczy on jedynie braku poinformowania, to nie jest jasne, czy w jego zakres może wchodzić brak transpozycji, a w konsekwencji niepełna lub nieprawidłowa transpozycja.

46. Moim zdaniem jako argumentu na poparcie zawężającej wykładni art. 260 ust. 3 TFUE nie można wskazywać twierdzenia, że gdyby autorzy traktatu zamierzali objąć zakresem tego postanowienia sytuację, w której nie przekazano informacji o wszystkich środkach transpozycji, co oznaczałoby, że postanowienie to miałoby zastosowanie do niepełnej transpozycji, to posłużyliby się przedimkiem określonym (przykładowo w wersji niderlandzkiej użyto zwrotu „tot mededeling van maatregelen”, a nie „tot mededeling van de maatregelen”; w wersji francuskiej użyto zwrotu „communiquer des mesures de transposition”, a nie „communiquer les mesures de transposition”; w wersji niemieckiej użyto zwrotu „Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung”, a nie „Verpflichtung verstoßen hat, die Maßnahmen zur Umsetzung”). Za przyjęciem rozszerzającej wykładni art. 260 ust. 3 TFUE przemawia nie tylko fakt, że termin „środki” można w przypadku niektórych wersji językowych interpretować w znaczeniu „kwalifikowanym” (tj. odnosząc go do całej kategorii „środków”) (na przykład w wersji bułgarskiej użyto zwrotu „да съобщи за мерките”; w wersji włoskiej użyto zwrotu „comunicare le misure di attuazione”; w wersji hiszpańskiej użyto zwrotu „informar sobre las medidas de transposición”), ale także okoliczność, iż w wymienionych powyżej wersjach językowych chodzi o „środki” w sensie ogólnym (zob. także na przykład wersja angielska, w której użyto zwrotu „notify measures”, i wersja maltańska, w której użyto zwrotu „jinnotifika miżuri”).

47. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału z zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE wynika, że informacja dotycząca transpozycji dyrektywy, którą państwo członkowskie jest zobowiązane podać (przekazać) Komisji, powinna być jasna i precyzyjna oraz powinna jednoznacznie wskazywać te przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, które zdaniem państwa członkowskiego wypełniają nałożone w dyrektywie zobowiązania, co pozwala Komisji stwierdzić, czy owo państwo członkowskie w rzeczywistości i w całości wdrożyło dyrektywę( ).

48. W związku z tym zobowiązanie poinformowania i zobowiązanie transpozycji są ze sobą powiązane w tym sensie, że zobowiązanie poinformowania pociąga za sobą zobowiązanie transpozycji( ), ponieważ – jak wskazała Komisja – zobowiązanie poinformowania stanowi niezbędny krok w kierunku zapewnienia, by zobowiązanie transpozycji było przestrzegane. Ciążące na państwie członkowskim zobowiązanie podjęcia wszelkich środków niezbędnych do transpozycji dyrektywy zgodnie z orzecznictwem Trybunału (zob. pkt 34 niniejszej opinii)( ) idzie w parze ze zobowiązaniem poinformowania Komisji o podjęciu owych środków( ). W związku z tym orzecznictwo Trybunału( ) sprzyja takiej wykładni art. 260 ust. 3 TFUE, zgodnie z którą postanowienie to obejmuje zarówno „proceduralny” obowiązek powiadomienia, jak i „materialny” obowiązek dokonania transpozycji.

49. Z okoliczności, że w art. 260 ust. 3 TFUE jest mowa o braku poinformowania, a nie o braku transpozycji, zdaje się wynikać, że postanowienie to stanowi logiczny i w rzeczy samej pomysłowy środek pozwalający zapewnić spełnienie przez państwa członkowskie obu zobowiązań. Niedorzeczna wydaje się również sytuacja, w której państwo członkowskie wywiązałoby się ze zobowiązania transpozycji, natomiast na żadnym etapie postępowania w trybie art. 258 i art. 260 ust. 3 TFUE nie poinformowałoby Komisji o środkach transpozycji.

b) Geneza

50. Korzeni art. 260 ust. 3 TFUE należy upatrywać w działaniach grupy roboczej dotyczącej funkcjonowania Trybunału Sprawiedliwości, która obradowała w ramach Konwentu Europejskiego. Jedną z kwestii omawianych przez ową grupę roboczą był system sankcji stosowanych w postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Na początkowym etapie rozmów członkowie byli ogólnie pozytywnie nastawieni do pomysłu wprowadzenia „procedury przyspieszonej” w obowiązującym wówczas art. 228 WE (obecnie art. 260 TFUE) i wyeliminowania wymogów w zakresie formułowania wezwania do usunięcia uchybienia i uzasadnionej opinii; ponadto przewidywano, że „na przykład w sprawach dotyczących »uchybienia zobowiązaniu przekazania informacji« Komisja mogłaby nawet zwracać się do Trybunału, gdyby uznała to za stosowne, o stwierdzenie naruszenia i nałożenie sankcji w ramach tego samego postępowania”( ).

51. W końcowym sprawozdaniu grupy roboczej( ) zawarto propozycje dotyczące tych aspektów, którymi zajęło się prezydium Konwentu( ). W dokumencie prezydium podkreślono niewystarczającą skuteczność funkcjonującego systemu, ponieważ może upłynąć wiele lat do nałożenia na państwo członkowskie sankcji pieniężnych; w związku z tym wskazano, że „należy zidentyfikować środki pozwalające zapewnić większą skuteczność i prostotę mechanizmu nakładania sankcji z tytułu niewykonania wyroku Trybunału”( ). W tym celu oprócz propozycji wyeliminowania obowiązku wydawania uzasadnionej opinii w ramach procedury zmierzającej do wydania drugiego wyroku przedstawiono następujący wniosek:

„Ustęp 3 (nowy) jest owocem propozycji przedstawionej grupie roboczej przez Komisję. Przyznaje on Komisji możliwość (w ramach tej samej procedury) wszczęcia przed Trybunałem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 226 WE [obecnie art. 258 TFUE] oraz wystąpienia o nałożenie sankcji. W razie przychylenia się przez Trybunał do wniosku Komisji i nałożenia sankcji w tym samym wyroku sankcja ta będzie obowiązywać po upływie pewnego czasu od wydania wyroku, o ile państwo członkowskie nie zastosuje się do orzeczenia Trybunału […]. W ten sposób procedura nakładania sankcji w sprawach dotyczących »nieprzekazania informacji« o krajowych środkach transpozycji zostanie znacząco uproszczona i przyspieszona”( ).

52. W przypisie wskazano, co następuje: „Należy rozróżnić w praktyce przypadki »nieprzekazania informacji (kiedy to państwo członkowskie nie przyjęło żadnego środka transpozycji) od przypadków nieprawidłowej transpozycji [kiedy to środki transpozycji przyjęte przez państwo członkowskie nie są w opinii Komisji zgodne z dyrektywą (lub ustawą ramową( ))]. Proponowane rozwiązanie nie będzie mieć zastosowania do drugiej z tych sytuacji”( ).

53. Propozycja ta została zredagowana w projekcie traktatu konstytucyjnego z 2003 r. (w art. III‑267 ust. 3)( ) w następujący sposób:

„Jeżeli Komisja wniesie skargę do Trybunału Sprawiedliwości zgodnie z artykułem III‑265, uznając, że dane państwo uchybiło obowiązkom poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji europejskiej ustawy ramowej, Komisja może, o ile uzna to za właściwe, wnieść do Trybunału o nałożenie, w toku tego samego postępowania, ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej w razie stwierdzenia, że takie uchybienie miało miejsce. Jeżeli Trybunał przychyli się do wniosku Komisji, zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału”.

54. W projekcie traktatu konstytucyjnego z 2004 r. postanowienie to (oznaczone jako art. III‑362 ust. 3)( ) podzielono na dwa ustępy i zmodyfikowano (podkreślenie moje) w następujący sposób:

„Jeżeli Komisja wniesie skargę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zgodnie z artykułem III‑360, uznając, że dane państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji europejskiej ustawy ramowej, Komisja może, o ile uzna to za właściwe, określić kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez dane państwo, którą uzna za odpowiednią do okoliczności.

Jeżeli Trybunał stwierdza, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej kwoty ustalonej przez Komisję. Zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału”.

55. Analiza przebiegu przedstawionych powyżej prac przygotowawczych dotyczących art. 260 ust. 3 TFUE prowadzi do następujących wniosków.

56. Po pierwsze, z treści przypisu zawartego w wymienionych powyżej dokumentach Konwentu Europejskiego (zob. pkt 52 niniejszej opinii) można wywieść, że art. 260 ust. 3 TFUE, przynajmniej w pierwotnym brzmieniu, ma być ograniczony do przypadków, w których państwo członkowskie nie przyjmuje żadnego środka transpozycji i nie przekazuje o nim informacji; nie ma on natomiast obejmować przypadków nieprawidłowej transpozycji. W przypisie tym przekazanie informacji zrównano jednak z transpozycją, natomiast nie wspomniano o niepełnej transpozycji, którą prawdopodobnie można mieć na względzie w świetle praktyki Komisji, do której najwyraźniej odnosi się ów przypis( ).

57. Po drugie, pewne zmiany analizowanego postanowienia wprowadzone względem poprzednich wersji tekstu w projekcie traktatu konstytucyjnego z 2004 r., które to postanowienie w tej wersji jest niemal identyczne z art. 260 ust. 3 TFUE, zdają się sugerować, że autorzy traktatu pragnęli w większym stopniu dostosować do siebie brzmienie art. 260 ust. 2 i art. 260 ust. 3 TFUE. W art. 260 ust. 3 akapit drugi TFUE wprowadzono zastrzeżenie, zgodnie z którym Trybunał może nakładać sankcje finansowe „w wysokości nie przekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję”, i przewidziano, że zobowiązanie do zapłaty „staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału”. Powrócę do tej kwestii w dalszej części mojej analizy (zob. pkt 76–79 niniejszej opinii).

58. Po trzecie, warto zauważyć, że w toku obrad Konwentu Europejskiego formułowano pewne krytyczne uwagi i zgłaszano wnioski o usunięcie tego postanowienia; postulaty te były częściowo wynikiem obaw, iż – po pierwsze – ograniczenie zakresu owego postanowienia do proceduralnego obowiązku poinformowania sprawi, że stanie się ono bezużyteczne, a ponadto że nakładanie sankcji finansowych wyłącznie z tej przyczyny byłoby niewłaściwe, oraz iż – po drugie – powstaną trudności przy ustalaniu, czy państwo członkowskie dokonało transpozycji dyrektywy i przy rozróżnianiu pomiędzy spóźnioną, niepełną i nieprawidłową transpozycją( ).

59. W związku z tym jestem skłonny uznać, że o ile prace przygotowawcze nad art. 260 ust. 3 TFUE dostarczają pewnych argumentów przemawiających za przyjęciem wykładni zawężającej, to jednak prace te nie pozwalają sformułować żadnej rozstrzygającej odpowiedzi.

c) Cele

60. W art. 260 ust. 3 TFUE ustanowiono tak zwaną przyspieszoną procedurę nakładania sankcji finansowych na państwa członkowskie, która w założeniu ma być szybsza i skuteczniejsza niż klasyczna procedura przewidziana w art. 260 ust. 2 TFUE. Zgodnie z tym postanowieniem nałożenie sankcji finansowych nie musi już być poprzedzone dłuższą procedurą, w ramach której konieczne jest wydanie przez Trybunał pierwszego wyroku stwierdzającego naruszenie na podstawie art. 258 TFUE, a następnie – w razie niewykonania przez państwo członkowskie pierwszego wyroku – wydanie przez Trybunał drugiego wyroku na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE. Celem art. 260 ust. 3 TFUE jest także silniejsze zmotywowanie państw członkowskich do dokonywania terminowej transpozycji dyrektyw, a przez to zapewnienie skuteczności i jednolitego stosowania prawa Unii, tak aby obywatele Unii mogli korzystać z praw wynikających z tychże dyrektyw.

61. Mając na uwadze powyższe cele, można uznać, po pierwsze, zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez rzecznika generalnego M. Watheleta w opinii w sprawie Komisja/Polska( ), że gdyby wystarczyło, aby państwo członkowskie przekazało dowolny dokument jako środek transpozycji, to art. 260 ust. 3 TFUE byłby pozbawiony sensu.

62. Po drugie, procedura ustanowiona w art. 260 ust. 3 TFUE nie może być „zakładnikiem” stosowanej przez Komisję praktyki wytaczania odrębnych postępowań w przypadku całkowitego lub częściowego braku transpozycji oraz w przypadku nieprawidłowej transpozycji( ). Jest to sprzeczne z celem art. 260 ust. 3 TFUE, który został wprowadzony w celu przyspieszenia i poprawy skuteczności całej procedury poprzez połączenie w ramach jednego postępowania stwierdzenia uchybienia oraz nałożenia kar.

63. Nie da się wyraźnie rozróżnić przypadków niepełnej i nieprawidłowej transpozycji, a podejmowanie takich prób najpewniej doprowadzi do skomplikowania procedury przewidzianej w art. 260 ust. 3 TFUE i osłabienia realizowanych przezeń celów. Można to zilustrować przykładami zaczerpniętymi z orzecznictwa Trybunału, które pokazują, że zarzut (całkowitego lub częściowego) braku transpozycji pociąga za sobą analizę wcześniejszych przepisów prawa krajowego, a w rezultacie analizę prawidłowości transpozycji( ). Ową złożoność potwierdza pkt 19 komunikatu z 2011 r., w którym Komisja wskazuje, że spory dotyczące przepisów istniejących w krajowym porządku prawnym są rozwiązywane w ramach zwykłej procedury dotyczącej prawidłowej transpozycji dyrektywy w trybie art. 258 TFUE.

64. Tego rodzaju rozróżnienie budzi wątpliwości również w świetle orzecznictwa Trybunału, zwłaszcza zaś wyroków w sprawach Komisja/Włochy( ) i Komisja/Luksemburg( ), w których Trybunał stwierdził, że Komisja może w toku postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zmienić zarzut całkowitego braku transpozycji na zarzut niepełnej lub nieprawidłowej transpozycji, jeżeli państwo członkowskie informuje o istniejących środkach transpozycji z opóźnieniem i tym samym utrudnia Komisji sformułowanie na wczesnym etapie zarzutów dotyczących uchybień przy dokonywaniu transpozycji; w takich okolicznościach zarzut niepełnej lub nieprawidłowej transpozycji mieści się w zarzucie całkowitego braku transpozycji i ma w stosunku do niego charakter subsydiarny.

65. Prawdą jest, że w orzecznictwie Trybunału można znaleźć przykłady sytuacji, w których brak dokonania przez państwo członkowskie transpozycji jest oceniany oddzielnie od jakości (niekompletności lub nieprawidłowości) środków transpozycji( ). Moim zdaniem jednak owe przykłady potwierdzają trudności w tym zakresie, natomiast nie rozwiązują wynikających z takiego rozróżnienia problemów związanych z funkcjonowaniem art. 260 ust. 3 TFUE.

66. Ponadto problematyczne jest opieranie się na analizie prima facie. Rozumiem, że w ramach analizy prima facie zgłoszonych środków transpozycji Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania przy określaniu, czy państwo członkowskie dokonało pełnej transpozycji. Może to w szczególności doprowadzić do uprzywilejowania poglądu Komisji na kwestię tego, co stanowi (nie)pełną transpozycję, i pozbawić państwo członkowskie przyznanej mu w prawie Unii swobody wyboru formy i środków transpozycji dyrektyw, która została zagwarantowana w art. 288 akapit trzeci TFUE( ).

d) Kontekst

67. Artykuł 260 ust. 3 TFUE wpisuje się w kontekst uregulowanego w art. 258–260 TFUE postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a konkretnie systemu sankcji finansowych przewidzianego w art. 260 TFUE. Artykuł 260 ust. 3 TFUE został wprowadzony w toku rewizji art. 260 ust. 2 TFUE i w związku z tym uzupełnia art. 260 ust. 2 TFUE. Dlatego też nieprzekonujące są argumenty, zgodnie z którymi art. 260 ust. 3 TFUE stanowi wyjątek od art. 260 ust. 2 TFUE i w związku z tym podlega wykładni zawężającej.

68. Potwierdza to fakt, że zgodnie z art. 260 ust. 3 TFUE Komisja dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi („może, o ile uzna to za właściwe”) przy podejmowaniu decyzji o żądaniu nałożenia „z góry” sankcji finansowych na podstawie tego postanowienia. W świetle art. 260 ust. 3 TFUE Komisja nie jest do tego zobowiązana( ). Może ona zamiast tego skorzystać z procedury przewidzianej w art. 258 TFUE i art. 260 ust. 2 TFUE( ). W związku z tym klasyczna procedura ustanowiona w art. 260 ust. 2 TFUE i procedura przyspieszona, o której mowa w art. 260 ust. 3 TFUE, nie są nieprzenikalne.

69. W szerszym ujęciu należy zauważyć, że w pierwotnej wersji Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (w przeciwieństwie do traktatu EWWiS) nie zawierał żadnych postanowień w przedmiocie kar za naruszenia prawa Unii przez państwa członkowskie. Artykuł 260 ust. 2 TFUE pojawił się dopiero 36 lat później, wraz z wejściem w życie traktatu z Maastricht (1957–1993)( ). Podejmowane następnie wysiłki zmierzające do usprawnienia systemu regulującego kwestie naruszeń i kar oraz skrócenia przewidzianej w jego ramach procedury, które przyjmowały postać propozycji zmian traktatowych formułowanych w toku prac nad traktatem z Amsterdamu i traktatem z Nicei, spaliły na panewce( ). Niemal kolejnych dwadzieścia lat (1993–2009) zajęło wprowadzenie w Traktacie z Lizbony art. 260 ust. 3 TFUE.

70. Choć w tym świetle zastosowanie zawężającej wykładni art. 260 ust. 3 TFUE w celu ograniczenia zakresu tego postanowienia do prostych i niewymagających dłuższego namysłu przypadków braku przekazania przez państwo członkowskie informacji o jakichkolwiek środkach transpozycji oraz wykorzystywania klasycznej procedury przewidzianej w art. 258 i art. 260 ust. 2 TFUE w odniesieniu do wszystkich innych sytuacji może być kuszące, to jednak konsekwencją przyjęcia takiej wykładni byłaby akceptacja dla wykorzystywania dłuższej procedury w większości przypadków; podobny negatywny wpływ na funkcjonowanie art. 260 ust. 3 TFUE mają także podejmowane próby rozróżnienia między przekazaniem informacji o niepełnych środkach transpozycji a przekazaniem informacji o nieprawidłowych środkach transpozycji.

71. W związku z tym zaprezentowana powyżej analiza językowa, historyczna, celowościowa i systemowa art. 260 ust. 3 TFUE skłania mnie do przyjęcia wniosku, że proponowana przeze mnie wykładnia art. 260 ust. 3 TFUE, zgodnie z którą owo postanowienie obejmuje przypadek braku powiadomienia przez państwo członkowskie o środkach niepełnej lub nieprawidłowej transpozycji, w największym stopniu zapewnia osiągnięcie celów art. 260 ust. 3 TFUE i realnie wzmacnia obowiązujący w Unii mechanizm sankcji.

2. Określenie wysokości sankcji finansowych na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE

72. Z uwagi na fakt, że art. 260 ust. 3 TFUE ma zastosowanie w niniejszej sprawie, przejdę teraz do kwestii określania wysokości sankcji finansowych na podstawie tego postanowienia.

73. Po pierwsze, za przekonujące uważam argumenty zaprezentowane przez rzecznika generalnego M. Watheleta w opinii w sprawie Komisja/Polska( ), zgodnie z którymi Komisja może przy obliczaniu wysokości sankcji finansowych na podstawie art. 260 ust. 2 i art. 260 ust. 3 TFUE korzystać z tej samej metody. W szczególności wynika to z faktu, że przewidziane w tych postanowieniach sankcje są identyczne, cele realizowane przez te dwa postanowienia podobne, a kryteria przyjęte przez Komisję dla ustalania wysokości okresowych kar pieniężnych zgodne z kryteriami wypracowanymi przez Trybunał w jego orzecznictwie( ), co przyczynia się do wspierania spójnego podejścia i gwarantuje przejrzystość dla państw członkowskich. Okoliczność, że art. 260 ust. 2 TFUE dotyczy „podwójnego naruszenia” prawa Unii i niewykonania pierwszego wyroku Trybunału, zaś art. 260 ust. 3 TFUE dotyczy pojedynczego naruszenia prawa Unii, nie powinna moim zdaniem przysłaniać tego, że oba postanowienia odnoszą się do naruszeń prawa pierwotnego Unii.

74. Trzeba podkreślić, że stosowana przez Komisję metoda obliczeń nie stawia państw członkowskich – w toku postępowania w trybie art. 260 ust. 3 TFUE – w mniej korzystnej sytuacji, ponieważ – jak zostało to wskazane przez Trybunał w odniesieniu do art. 260 ust. 2 TFUE – to do Trybunału należy dokonanie w każdej sprawie oceny, jakie sankcje finansowe należy orzec. Propozycje i wytyczne zawarte przez Komisję w jej komunikatach nie wiążą Trybunału, lecz stanowią jedynie użyteczny punkt odniesienia i pozwalają zagwarantować przejrzystość, przewidywalność i pewność prawa w zakresie działań Komisji( ). W związku z tym orzecznictwo Trybunału w przedmiocie okresowych kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE powinno stanowić dla Trybunału, w świetle stosownych okoliczności, wskazówkę przy określaniu wysokości okresowych kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE.

75. Ponadto z orzecznictwa Trybunału dotyczącego art. 260 ust. 2 TFUE, a zwłaszcza z przełomowego wyroku w sprawie Komisja/Francja( ), wynika, że Trybunał może nałożyć obie sankcje finansowe, o których mowa w art. 260 ust. 2 TFUE( ), oraz że może on orzec sankcję finansową, której nie zaproponowała Komisja, z tej przyczyny, że „oceny stosowności sankcji finansowej i wyboru sankcji najbardziej właściwej w okolicznościach konkretnej sprawy dokonać można wyłącznie w świetle ustaleń Trybunału zawartych w wyroku, jaki wydaje on na podstawie art. [260 ust. 2 TFUE]. Kwestie te nie należą zatem do domeny politycznej”( ).

76. Istotne argumenty przemawiają za stwierdzeniem, że te rozważania mają zastosowanie do art. 260 ust. 3 TFUE, w związku z czym Trybunał może nałożyć zarówno ryczałt, jak i okresową karę pieniężną lub sankcję finansową, której nie zaproponowała Komisja, o ile jej wysokość będzie zgodna z przewidzianym w art. 260 ust. 3 TFUE ograniczeniem dotyczącym wysokości sankcji finansowej. Przemawia za tym identyczne brzmienie art. 260 ust. 2 i art. 260 ust. 3 TFUE w części dotyczącej „ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej”. Ponadto, z uwagi na zamysł, jaki przyświecał wprowadzeniu w traktatach różnych sankcji finansowych, pozwala to lepiej osiągnąć cel art. 260 ust. 3 TFUE, jakim jest zwalczanie opóźnień w transpozycji dyrektyw przez państwa członkowskie( ).

77. Analizy tej nie podważa – inaczej niż wskazywała to na rozprawie Komisja( ) – okoliczność, że to w art. 260 ust. 3 TFUE, a nie w art. 260 ust. 2 TFUE przewidziano, że Trybunał „może nałożyć na dane państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nieprzekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję”. W art. 260 ust. 3 TFUE wspomniano jedynie o kwocie sankcji finansowej; postanowienie to nie mówi natomiast nic o wyborze samej sankcji. Z powyższego da się wyprowadzić wniosek, że Trybunał nie może nałożyć sankcji finansowej w kwocie przekraczającej kwotę zaproponowaną przez Komisję. Moim zdaniem nie ogranicza to jednak zakresu swobodnego uznania Trybunału co do rodzaju nakładanej na państwo członkowskie sankcji finansowej. W związku z tym Trybunał może nałożyć sankcję finansową, której nie zaproponowała Komisja, lub obie sankcje finansowe, w kwocie wskazanej przez Komisję lub w niższej kwocie.

78. Kwestia ta może mieć doniosłe znaczenie dla orzecznictwa Trybunału dotyczącego art. 260 ust. 3 TFUE. W komunikacie z 2011 r. Komisja wskazała, że w ramach postępowania wytaczanego na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE będzie się domagać zasadniczo jedynie okresowej kary pieniężnej oraz że wycofa sprawę, jeżeli państwo członkowskie poinformuje o środkach transpozycji koniecznych do usunięcia uchybienia( ). W ostatnim czasie Komisja zrewidowała swoje podejście i co do zasady występuje o nałożenie obu sankcji( ). Pozwala to zrozumieć, dlaczego tak wiele spraw zostało wycofanych przez Komisję przed wydaniem przez Trybunał wyroku w przedmiocie art. 260 ust. 3 TFUE( ). Choć być może nie znajduje to zastosowania w niniejszej sprawie( ), nie należy zapominać, że w przypadkach, w których państwo członkowskie poinformowało o koniecznych środkach transpozycji po wniesieniu sprawy do Trybunału, ale jeszcze przed wydaniem wyroku, Trybunał może nałożyć na państwo członkowskie ryczałt, nawet jeżeli Komisja zwróciła się jedynie o nałożenie okresowej kary pieniężnej.

79. Należy również zauważyć, że art. 260 ust. 3 TFUE stanowi, odmiennie niż art. 260 ust. 2 TFUE, iż „[z]obowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału”. W świetle art. 260 ust. 2 TFUE Trybunał może określić dzień, w którym zobowiązanie do zapłaty kwoty tytułem sankcji finansowej staje się skuteczne( ). Z istnienia bezpośredniej wzmianki w art. 260 ust. 3 TFUE można jednak wywnioskować, że Trybunał może uczynić z jego uprawnień dyskrecjonalnych użyteczne narzędzie pozwalające dostosowywać nakładane sankcje finansowe do konkretnych okoliczności( ).

3. Okresowa kara pieniężna w niniejszym postępowaniu

80. Z orzecznictwa Trybunału dotyczącego art. 260 ust. 2 TFUE wynika, że okresowa kara pieniężna nakładana na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE jest nakładana w oparciu o stopień perswazji uznany za wymagany w celu zmiany zachowania państwa członkowskiego i usunięcia ustalonego uchybienia( ). Zadaniem Trybunału jest określenie, w ramach przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych, wysokości okresowej kary pieniężnej w ten sposób, aby była ona stosowna do okoliczności sprawy i proporcjonalna do stwierdzonego uchybienia oraz do możliwości finansowych danego państwa członkowskiego. Podstawowe kryteria, jakie należy brać pod uwagę przy ustalaniu kwoty okresowej kary pieniężnej, to – co do zasady – waga naruszenia, czas jego trwania oraz zdolność danego państwa członkowskiego do zapłaty kary. Stosując te kryteria, trzeba wziąć pod uwagę w szczególności skutki uchybienia dla interesów publicznych i prywatnych oraz kwestię tego, jak pilne jest spowodowanie zastosowania się przez państwo członkowskie do jego zobowiązań( ).

81. W niniejszej sprawie należy uznać, że nałożenie okresowej kary pieniężnej stanowi właściwy środek perswazyjny. Czas trwania uchybienia mógłby ulec wydłużeniu, jeśli Trybunał przychyli się do mojej propozycji, że należy go ustalić z uwzględnieniem innej daty początkowej niż data wskazana przez Komisję. Ponadto w razie uwzględnienia zaktualizowanych wartości Komisji( ) kwota stawki bazowej mogłaby zostać zwiększona z 680 do 690, a współczynnik „n” mógłby zostać obniżony z poziomu 11,99 do poziomu 11,93. Wyliczona w ten sposób kara dzienna (690 x 10 x 2,4 x 11,93 = 197 560,80 EUR) byłaby wyższa niż kara dzienna wskazana przez Komisję (680 x 10 x 1,3 x 11,99 = 105 991,60 EUR; zob. pkt 20 niniejszej opinii). Mając na uwadze ograniczenie przewidziane w art. 260 ust. 3 TFUE, proponuję, aby Trybunał naliczył dzienną okresową karę pieniężną w pełnej wysokości określonej przez Komisję.

82. Po pierwsze, co się tyczy wagi uchybienia, nie wydaje mi się, aby pewne środki krajowe powołane przez Królestwo Hiszpanii były istotne dla oceny proporcjonalności okresowej kary pieniężnej. W wyroku w sprawie Komisja/Szwecja( ) Trybunał odrzucił podobne argumenty i wskazał, że bezsporne jest, iż takie środki nie spełniają wymogów wynikających z dyrektywy, której dotyczyła owa sprawa; w przeciwnym bowiem wypadku nie można by było stwierdzić, że państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniu dokonania transpozycji. Ponieważ środki te nie stanowią środków transpozycji, adekwatny w tym względzie nie jest także wyrok Trybunału w sprawie Gavieiro Gavieiro i Iglesias Torres( ).

83. Wbrew temu, co twierdzi Królestwo Hiszpanii, dokonana przez Komisję ocena wagi naruszenia nie wydaje się być – w świetle wagi przedmiotowej dyrektywy i skutków uchybienia dla interesów publicznych i prywatnych, które to elementy są oceniane w sposób obiektywny przez Trybunał( ) – wynikiem jakiegokolwiek błędu.

84. Komisja wskazała, że celem dyrektywy 2014/17 jest ustanowienie wspólnych ram dla niektórych aspektów przepisów państw członkowskich dotyczących umów o kredyt konsumencki zabezpieczony hipoteką lub w inny sposób, a związanych z nieruchomościami mieszkalnymi( ). Dyrektywa 2014/17 została przyjęta w następstwie globalnego kryzysu finansowego; w związku z tym ma ona na celu utworzenie wewnętrznego rynku kredytów hipotecznych oraz wspieranie stabilności finansowej poprzez zapewnienie, by rynki kredytów hipotecznych funkcjonowały w sposób odpowiedzialny( ).

85. Podobnie jak zauważył Trybunał w odniesieniu do pomocy państwa, przepisy ustanowione w dyrektywie 2014/17 stanowią wyraz jednego z podstawowych zadań powierzonych Unii na podstawie art. 3 ust. 3 TUE, polegającego na ustanowieniu rynku wewnętrznego, oraz na podstawie protokołu (nr 27) w sprawie rynku wewnętrznego i konkurencji, który zgodnie z art. 51 TUE stanowi integralną część traktatów i w myśl którego rynek wewnętrzny obejmuje system zapewniający niezakłóconą konkurencję( ).

86. W kontekście Hiszpanii skutki braku transpozycji dyrektywy 2014/17 dla interesów publicznych i prywatnych również mogą być uznane za istotne, zwłaszcza w świetle problemów w hiszpańskim sektorze kredytów hipotecznych. Ilustruje to chociażby rezolucja Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 października 2015 r. dotycząca prawa hipotecznego i ryzykownych instrumentów finansowych w Hiszpanii( ), w której zwrócono uwagę na setki tysięcy eksmisji, brak ochrony kredytobiorców oraz kryzys finansowy, który tylko pogorszył całą sytuację. Aby zaradzić tym problemom, Parlament między innymi wezwał Komisję do dokładnego kontrolowania transpozycji dyrektywy 2014/17 we wszystkich państwach członkowskich( ). Jak również wynika z tejże rezolucji, a także z uwag przedstawionych przez Królestwo Hiszpanii, nieuczciwe klauzule i praktyki w sektorze kredytów hipotecznych w Hiszpanii stanowiły przedmiot wielu składanych do Trybunału wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym( ). W związku z tym wpływ rozpatrywanego braku transpozycji jest – jak wskazuje Komisja – poważny, ponieważ pozbawia on konsumentów i przedsiębiorców w Hiszpanii praw przyznanych im na mocy tejże dyrektywy, a ponadto osłabia system zasad mających zastosowanie do kredytodawców i pośredników kredytowych, których celem jest zapewnienie stabilności systemu finansowego Unii.

87. Po drugie, co się tyczy czasu trwania uchybienia, Komisja jest zdania, że okresową karę pieniężną należy naliczać za okres od dnia następującego po dniu upływu terminu transpozycji dyrektywy 2014/17, czyli od dnia 22 marca 2016 r., do dnia wydania przez Komisję decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, czyli do dnia 27 kwietnia 2017 r. (zob. pkt 25 niniejszej opinii).

88. Jednak w orzecznictwie dotyczącym okresowych kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE Trybunał przyjmuje stanowisko, że czas trwania uchybienia rozpoczyna się z chwilą wydania pierwszego wyroku i kończy w momencie, w którym Trybunał ocenia okoliczności faktyczne w ramach drugiego postępowania, a nie w momencie wniesienia przez Komisję skargi do Trybunału( ). Dlatego proponuję, aby w ramach postępowania toczącego się na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE Trybunał przyjął za dzień początku uchybienia datę odniesienia wskazaną w uzasadnionej opinii, ponieważ to ona stanowi datę stwierdzenia uchybienia w świetle orzecznictwa Trybunału (zob. pkt 35 niniejszej opinii).

89. W niniejszej sprawie czas trwania uchybienia rozpoczyna się w dniu upływu terminu wskazanego w uzasadnionej opinii (18 stycznia 2017 r.) i kończy w dniu rozprawy (21 stycznia 2019 r.), toteż wynosi około 24 miesięcy (2,4), w związku z czym można uznać, że uchybienie trwało przez długi czas( ).

90. Należy odrzucić przytoczony przez Królestwo Hiszpanii argument, że okresu od dnia 20 grudnia 2015 r. do dnia 29 października 2016 r., w którym miała miejsce nietypowa sytuacja w związku z trudnościami z utworzeniem rządu, nie należy brać pod uwagę przy ustalaniu czasu trwania uchybienia lub że okres ten uzasadnia co najmniej ograniczenie wysokości okresowej kary pieniężnej. W orzecznictwie dotyczącym art. 260 ust. 2 TFUE i art. 258 TFUE( ) Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że państwo członkowskie nie może powoływać się na trudności w jego wewnętrznym porządku prawnym dla uzasadnienia uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii( ). Trybunał w istocie oddalił argumenty podobne do przytaczanych przez Królestwo Hiszpanii w niniejszym postępowaniu w sprawie dotyczącej nałożenia ryczałtu na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE( ). Te same rozważania powinny znaleźć zastosowanie do procedury w trybie art. 260 ust. 3 TFUE. Ponadto jeżeli czas trwania uchybienia rozpoczyna się z chwilą upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, czyli z dniem 18 stycznia 2017 r., to ów okres (od 20 grudnia 2015 r. do 29 października 2016 r.) nie ma w ogóle żadnego znaczenia.

91. Po trzecie, Królestwo Hiszpanii nie przedstawiło Trybunałowi żadnego dowodu dotyczącego swoich możliwości finansowych.

92. Co więcej, Trybunał zwykle nakłada dzienną okresową karę pieniężną w sprawach dotyczących przyjmowania zmian przepisów prawnych, zwłaszcza związanych z transpozycją( ). Przed Trybunałem nie podniesiono żadnych argumentów przemawiających za odstąpieniem od tej praktyki w niniejszym postępowaniu lub za zmianą terminu, w którym zobowiązanie do zapłaty miałoby się stać skuteczne. W związku z tym jestem skłonny zgodzić się z wnioskiem Komisji, która wskazuje, że dzienną okresową karę pieniężną należy naliczać od dnia wydania wyroku Trybunału. W świetle wniosku Komisji proponuję także, aby Trybunał nie wskazywał w swoim wyroku rachunku „Zasoby własne Unii Europejskiej”.

VII. W przedmiocie kosztów

93. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Królestwa Hiszpanii kosztami postępowania, a państwo to przegrało sprawę, Królestwo Hiszpanii należy obciążyć kosztami postępowania. Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu, który stanowi, że państwa członkowskie interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty, należy orzec, że Republika Francuska pokryje własne koszty.

VIII. Wnioski

94. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:

1) stwierdził, że nie przyjmując przed dniem 21 marca 2016 r. przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/17/UE z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie konsumenckich umów o kredyt związanych z nieruchomościami mieszkalnymi i zmieniającej dyrektywy 2008/48/WE i 2013/36/UE oraz rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 lub w każdym razie nie informując Komisji o wspomnianych przepisach, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 42 ust. 1 wspomnianej dyrektywy;

2) nakazał Królestwu Hiszpanii zapłatę, na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE, okresowej kary pieniężnej o stawce dziennej w wysokości 105 991,60 EUR, naliczanej od dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie do dnia poinformowania przez nie Komisji o przepisach niezbędnych do wykonania dyrektywy 2014/17;

3) orzekł, że Królestwo Hiszpanii zostaje obciążone kosztami postępowania;

4) orzekł, że Republika Francuska pokrywa własne koszty.