OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MELCHIORA WATHELETA

przedstawiona w dniu 11 grudnia 2014 r. ( )

Sprawa C‑320/13

Komisja Europejska

przeciwko

Rzeczypospolitej Polskiej

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 258 TFUE – Promowanie stosowania energii ze źródeł odnawialnych – Dyrektywa 2009/28/WE – Artykuł 260 ust. 3 TFUE – Brak transpozycji lub powiadomienia o środkach transpozycji – Okresowa kara pieniężna

1. Komisja Europejska zwraca się w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że „nie przyjmując przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy 2009/28/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE( ), i w każdym razie nie powiadamiając Komisji o takich przepisach, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 27 ust. 1 tejże dyrektywy.”

2. Ponadto, na mocy art. 260 ust. 3 TFUE Komisja wniosła do Trybunału o nałożenie na Rzeczpospolitą Polską obowiązku zapłaty okresowej kary pieniężnej naliczanej z tytułu uchybienia obowiązkowi powiadomienia o przepisach transponujących dyrektywę 2009/28 za każdy dzień opóźnienia, począwszy od dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie. Proponowana kwota kary, pierwotnie ustalona na 133 228,80 EUR, została ostatecznie zmniejszona w toku postępowania do 61 380 EUR.

3. Niniejsza sprawa daje zatem Trybunałowi okazję do dokonania po raz pierwszy wykładni tego nowego mechanizmu wprowadzonego przez traktat z Lizbony, pozwalającego Trybunałowi na nałożenie na państwo członkowskie sankcji finansowych już w pierwszym wyroku stwierdzającym uchybienie obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą ( ).

I – Ramy prawne

A – Prawo Unii

4. Dyrektywy 2009/29/WE ( ), 2009/30/CE ( ) i 2009/28 tworzą „pakiet energetyczno-klimatyczny”. Celem tego pakietu było ustanowienie ram prawnych pozwalających Unii Europejskiej na osiągnięcie w 2020 r. określonych założeń w dziedzinie klimatu i energii, a mianowicie redukcji emisji gazów cieplarnianych o 20% w stosunku do ich poziomu w roku 1990, podniesienia udziału energii wytwarzanej ze źródeł odnawialnych do 20% w końcowym zużyciu energii brutto i zwiększenia wydajności energetycznej w Unii o 20%.

5. Artykuł 1 dyrektywy 2009/28 określa przedmiot i zakres stosowania tej dyrektywy. Stwarza ona wspólne ramy promowania energii ze źródeł odnawialnych. Wyznacza ona obowiązkowe krajowe cele ogólne zarówno w odniesieniu do całkowitego udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto, jak i w transporcie. Dyrektywa ta ustanawia ponadto zasady dotyczące statystycznych przekazów między państwami członkowskimi, wspólnych projektów między państwami członkowskimi i z państwami trzecimi, gwarancji pochodzenia, procedur administracyjnych, informacji i szkoleń oraz dostępu energii ze źródeł odnawialnych do sieci elektroenergetycznej. Wreszcie dyrektywa 2009/28 ustala kryteria zrównoważonego rozwoju dla biopaliw i biopłynów.

6. Artykuł 2 lit. a) – o) dyrektywy 2009/28 zawiera szereg definicji.

7. Artykuł 5 dyrektywy 2009/28 określa zasady obliczania udziału energii wytwarzanej ze źródeł odnawialnych.

8. Artykuł 13 dyrektywy 2009/28 nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, by poszczególne procedury administracyjne, uregulowania i kodeksy uwzględniały szereg gwarancji, informacji lub zachęt.

9. Artykuł 14 dyrektywy 2009/28, zatytułowany „Informowanie i szkolenie”, przewiduje szereg obowiązków w zakresie zapewnienia dostępu do różnego typu informacji dotyczących energii ze źródeł odnawialnych i jej stosowania oraz rozpowszechniania takich informacji.

10. Artykuł 16 dyrektywy 2009/28 ma na celu ułatwienie i zapewnienie dostępu do sieci przesyłowej i dystrybucyjnej energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych.

11. Artykuł 17 dyrektywy 2009/28 określa kryteria zrównoważonego rozwoju, jakie muszą spełniać biopaliwa i biopłyny, aby zostać uwzględnione do celów kontroli zgodności z wymogami tej dyrektywy w zakresie celów krajowych i obowiązków w zakresie energii ze źródeł odnawialnych oraz do celów kwalifikowalności do wsparcia finansowego wykorzystania biopaliw i biopłynów. Artykuł 18 ustanawia zasady pozwalające zapewnić weryfikację poszanowania tych kryteriów zrównoważonego rozwoju. Artykuł 19 podaje wytyczne co do obliczania wpływu biopaliw i biopłynów na emisję gazów cieplarnianych.

12. Artykuł 21 dyrektywy 2009/28 zawiera natomiast szereg przepisów szczegółowych dotyczących energii wytwarzanej ze źródeł odnawialnych używanej w transporcie.

13. Wreszcie, art. 27 tej dyrektywy stanowi, co następuje:

„1. Bez uszczerbku dla art. 4 ust.1, 2 i 3 państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy, najpóźniej do dnia 5 grudnia 2010 r.

Środki przyjmowane przez państwa członkowskie zawierają odesłanie do niniejszej dyrektywy lub odesłanie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Metody dokonywania takiego odniesienia określane są przez państwa członkowskie.

2. Państwa członkowskie przekazują Komisji tekst podstawowych przepisów prawa krajowego, przyjętych w dziedzinie objętej niniejszą dyrektywą.”

B – Prawo polskie

14. Zgodnie ze skargą i odpowiedzią na skargę Rzeczpospolita Polska dokonała transpozycji dyrektywy 2009/28 między innymi na mocy następujących aktów:

– ustawy z dnia 4 marca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 552), z późn. zm.;

– ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. Nr 169, poz. 1199) z późn. zm.;

– ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne, ustawy –Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie oceny zgodności (Dz. U. Nr 21, poz. 124);

– ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 666);

– ustawy z dnia 4 września 2008 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 165, poz. 1316);

– ustawy z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 215, poz. 1664);

– ustawy z dnia 8 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 104);

– ustawy z dnia 27 maja 2011 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 153, poz. 902), z późn. zm.

15. Bezsporne jest, że wymienione przepisy ustawowe nie zawierają żadnego odniesienia do dyrektywy 2009/28 i odniesienie takie nie towarzyszyło ich urzędowej publikacji.

16. Wspomniana wzmianka towarzyszy natomiast urzędowej publikacji ustawy z dnia 26 lipca 2103 r. „o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw” (Dz.U. 2013 poz. 984). Tekst tej ustawy został opublikowany w dniu 27 sierpnia 2013 r. i przekazany Komisji w dniu 29 sierpnia 2013 r.

17. Podobnie rzecz się ma w przypadku ustawy z dnia 21 marca 2014 r. o zmianie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2014 poz. 457), do której Komisja odnosiła się na rozprawie w dniu 7 października 2014 r.

II – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

18. Zgodnie z art. 27 dyrektywy 2009/28 dyrektywa ta miała zostać transponowana do wewnętrznych porządków prawnych państw członkowskich do dnia 5 grudnia 2010 r.

19. Jako że żadne krajowe przepisy transponujące dyrektywę 2009/28 nie zostały przekazane Komisji, skierowała ona do rządu polskiego w dniu 27 stycznia 2011 r. wezwanie do usunięcia uchybienia.

20. W dniu 18 marca 2011 r. władze polskie poinformowały Komisję, że przepisy dyrektywy 2009/28 zostaną transponowane na mocy ustawy o odnawialnych źródłach energii i ustawy o zmianie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, których wejście w życie było przewidziane na koniec roku 2011.

21. W dniu 17 czerwca 2011 r. Komisja wystosowała do rządu polskiego nowe wezwanie do usunięcia uchybienia. Podkreśliła w nim, że wedle jej wiedzy przepisy zapowiedziane przez Rzeczpospolitą Polską w jej piśmie z dnia 18 marca 2011 r. nie zostały jeszcze przyjęte, gdyż nie przekazano jej żadnych informacji na temat.

22. Komisja uściśliła również, że brak transpozycji i przekazania jej do wiadomości odpowiednich krajowych przepisów stanowiło naruszenie art. 27 ust. 1 dyrektywy 2009/28 oraz art. 4 ust. 3 TUE.

23. Komisja dodała wreszcie, że uchybienia te mogą leżeć u podstaw nałożenia sankcji finansowych w trybie art. 260 ust. 3 TFUE.

24. W dniu 2 sierpnia 2011 r. właściwe władze polskie przekazały Komisji, tytułem transpozycji dyrektywy 2009/28, ustawę z dnia 27 maja 2011 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw. W dniu 16 sierpnia 2011 r. władze te przekazały Komisji, tytułem transpozycji dyrektywy 2009/28, następujące krajowe akty prawne:

– ustawę z dnia 4 września 2008 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw;

– ustawę z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw;

– ustawę z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie oceny zgodności;

– ustawę z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw;

– ustawę z dnia 8 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw;

– ustawę z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych;

– ustawę z dnia 11 maja 2007 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw;

– obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 maja 2006r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy -Prawo energetyczne.

25. W dniu 17 sierpnia 2011 r. władze polskie poinformowały Komisję, iż uznają przepisy dyrektywy 2009/28 za dostatecznie transponowane do prawa polskiego, po pierwsze przez ustawę z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, a po drugie przez ustawę z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych. Władze te potwierdziły również zmiany wprowadzone ustawą z dnia 8 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Podobnie, władze polskie powiadomiły Komisję o wszczęciu prac nad dwoma projektami ustaw – o odnawialnych źródłach energii oraz o zmianie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz ustawy Prawo ochrony środowiska.

26. Uznawszy, że przekazane jej akty nie stanowią transpozycji dyrektywy 2009/28 w rozumieniu jej art. 27 ust. 1, w dniu 26 marca 2012 r. Komisja skierowała do Rzeczypospolitej Polskiej uzasadnioną opinię, wzywając ją do podjęcia środków niezbędnych celem zastosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania. W uzasadnionej opinii Komisja zwróciła także uwagę na możliwość zastosowania w odniesieniu do rozpatrywanego uchybienia kar pieniężnych na podstawie art. 260 ust.3 TFUE.

27. Pismem z dnia 25 maja 2012 r. Rzeczpospolita Polska odpowiedziała na uzasadnioną opinię podnosząc, że przyjęcie Krajowego Planu Działania wymaganego przez art. 4 ust. 1 dyrektywy 2009/28/WE nie stanowiło jedynie środka o charakterze administracyjnym w rozumieniu art. 27 ust. 1 tejże dyrektywy; że stosowanie od dnia 1 października 2005 r. krajowego systemu wsparcia wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii jest wystarczające dla uznania omawianej dyrektywy za transponowaną w Polsce; że przypisy dotyczące minimalnego 10%-owego udziału energii odnawialnej w transporcie oraz kryteriów zrównoważonego rozwoju zostały transponowane w drodze ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych zmienionej ustawą z dnia 27 maja 2011 r., oraz że transpozycja kryteriów zrównoważonego rozwoju zostanie zakończona na koniec 2012 r. Na koniec władze polskie przekazały harmonogram prac nad ustawą o odnawialnych źródłach energii mającą stanowić transpozycję przepisów dyrektywy 2009/28/WE, które zostały już wdrożone albo których transpozycja zgodnie z dyrektywą planowana była w terminach późniejszych.

28. Uznawszy, że z przytoczonej odpowiedzi oraz z przekazanych aktów prawnych wynika, że Rzeczpospolita Polska nadal nie spełniła obowiązków ciążących na niej na mocy art. 27 ust. 1 dyrektywy 2009/28, Komisja zdecydowała w dniu 21 marca 2013 r. wnieść skargę w niniejszej sprawie.

29. Zgodnie ze skargą, datowaną na dzień 11 czerwca 2013 r., która wpłynęła do Trybunału w dniu 12 czerwca 2013 r., Komisja zarzuca Rzeczypospolitej Polskiej, po pierwsze, brak przyjęcia przepisów niezbędnych celem zastosowania się do dyrektywy 2009/28, a po drugie, w każdym razie brak powiadomienia jej o takich przepisach, to jest nieprzekazanie Komisji ewentualnych istotnych instrumentów prawnych.

III – Pisemny i ustny etap postępowania

30. W replice Komisja uznała, że pomimo przyjęcia przez Rzeczpospolitą Polską ustawy z dnia 26 lipca 2013 r. pozwane państwo członkowskie nadal nie transponowało obowiązków przewidzianych w art. 2 lit. b), c), d), g), m), n) i o); art. 5 (i załącznikach II, III i VII); art. 13; art. 14 ust. 1, 2, 5 i 6; art. 16 ust. 2, 3, 4, 6, 7, 8 i 9; art. 17; art. 18; art. 19 ( i załączniku V) i art. 21 dyrektywy 2009/28.

31. Pismem z dnia 1 października 2014 r. Komisja poinformowała jednakże Trybunał o zawężeniu przedmiotu skargi w następstwie złożonej przez Rzeczpospolitą Polską dupliki i przekazania przez nią pewnych informacji, po raz ostatni w dniu 12 września 2014 r.

32. Przedmiot skargi został tym samym ograniczony do braku transpozycji art. 13 ust. 2, 4, 5, i 6; art. 14 ust. 2, 5 i 6; art. 17 ust. 3–5 i art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28, a wysokość żądanej okresowej kary pieniężnej została obniżona do kwoty 61 380 EUR za każdy dzień opóźnienia w wykonaniu naruszonych przepisów.

33. Rozprawa w niniejszej sprawie odbyła się w dniu 7 października 2014 r. Podczas rozprawy stanowiska przedstawiły rządy polski i niderlandzki (który uprzednio przystąpił do sprawy w charakterze interwenienta) oraz Komisja.

IV – W przedmiocie uchybień zarzucanych Rzeczypospolitej Polskiej

A – Mające zastosowanie zasady

34. Orzecznictwo Trybunału dotyczące braku powiadomienia o krajowych przepisach transponujących dyrektywę i braku transpozycji sensu stricto jest obszerne. Można z niego wywieść pewne fundamentalne wytyczne.

35. Po pierwsze warto przypomnieć, że przepisy dyrektywy są wiążące dla będących ich adresatami państw członkowskich i ów wiążący charakter przypada przede wszystkim przepisom odnoszącym się do terminów na wdrożenie przewidzianych środków ( ).

36. Po drugie, mimo że transpozycja dyrektywy do prawa krajowego nie wymaga koniecznie formalnego i literalnego powtórzenia jej przepisów w wyraźnym i szczegółowym przepisie ustawowym, ponieważ w zależności od treści dyrektywy jej wykonanie może nastąpić w ogólnym kontekście prawnym. W takim przypadku należy jednakże zapewnić skutecznie pełne stosowanie dyrektywy w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny, aby umożliwić jednostkom – w sytuacji gdy dyrektywa ma na celu przyznanie im praw – rozeznanie się w pełni tych praw i powołanie się na nie, w stosownym przypadku, przed sądami krajowymi ( ).

37. Ponadto, jeżeli dyrektywa przewiduje wprost obowiązek zawarcia w przepisach stanowiących jej transpozycję odniesienia do niej lub zamieszczenia takiego odniesienia w ich urzędowej publikacji, wydanie odrębnego aktu jest w każdym razie niezbędne w celu transpozycji tej dyrektywy ( ).

38. Po trzecie, choć to do Komisji należy ustalenie istnienia powoływanego uchybienia i dostarczenie Trybunałowi informacji niezbędnych do weryfikacji istnienia tegoż uchybienia w ramach postępowania wszczętego na mocy art. 258 TFUE, obowiązkiem państw członkowskim, zgodnie z art. 4 ust. 3 TFUE, jest ułatwienie jej wykonywania powierzonego jej zadania polegającego między innymi, na podstawie art. 17 ust. 1 TUE, na czuwaniu nad stosowaniem przepisów prawa Unii ( ).

39. W tym celu informacje, które państwa członkowskie są zobowiązane przedstawić Komisji, powinny być jasne i precyzyjne. Muszą one wskazywać jednoznacznie te przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, które zdaniem państwa członkowskiego wypełniają poszczególne obowiązki nałożone na nie w dyrektywie.

40. W braku takiej informacji Komisja nie jest w stanie sprawdzić, czy państwo członkowskie w rzeczywistości i w całości wprowadziło dyrektywę w życie. Uchybienie temu zobowiązaniu przez państwo członkowskie, niezależnie od tego, czy informacja w ogóle nie została przedstawiona, czy przedstawiono ją w sposób niewystarczająco jasny i precyzyjny, może stanowić samodzielną podstawę do wszczęcia na podstawie art. 258 TFUE postępowania mającego na celu stwierdzenie tego uchybienia ( ). W tych okolicznościach państwo członkowskie nie może zarzucać Komisji, że ograniczyła się w skardze do stwierdzenia braku wszelkiej transpozycji dyrektywy w przepisanym terminie bez wykazania, w jakim zakresie obowiązujące przepisy prawa krajowego są niezgodne z przepisami dyrektywy, jako że zarzucana nieprecyzyjność skargi wynika z zachowania tego państwa członkowskiego w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi ( ).

41. Po czwarte, istnienie zarzucanego uchybienia powinno być oceniane według stanu faktycznego w państwie członkowskim w momencie upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii, a zmiany, które nastąpiły w okresie późniejszym, nie mogą być uwzględniane przez Trybunał ( ).

42. Zakończę to podsumowanie uwagą, że wskazane zasady zostały wyraźnie przywołane lub zastosowane względem Rzeczypospolitej Polskiej w co najmniej czterech niedawnych wyrokach (wyroki : Komisja/Polska, C‑551/08, EU:C:2009:683; Komisja/Polska, C‑326/09, EU:C:2011:155; Komisja/Polska, C‑362/10, EU:C:2011:703 i Komisja/Polska, C‑281/11, EU:C:2013:855).

B – W przedmiocie istnienia uchybień w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii

43. Główne uchybienie zarzucane Rzeczypospolitej Polskiej przez Komisję polega, począwszy od pierwszego wezwania do usunięcia uchybienia z dnia 27 stycznia 2011 r. aż do wniesienia skargi, na nieprzyjęciu środków niezbędnych w celu transpozycji dyrektywy 2009/28. Komisja zarzuca pozwanemu państwu członkowskiemu również brak notyfikowania jej ewentualnych środków przyjętych w tym celu.

44. W odpowiedzi na twierdzenia Komisji Rzeczpospolita Polska wskazała w pierwszej kolejności, w piśmie z dnia 18 marca 2011 r., że przepisy dyrektywy 2009/28 zostaną transponowane na mocy ustawy o odnawialnych źródłach energii i ustawy o zmianie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, których wejście w życie było przewidziane na koniec roku 2011.

45. W dniu 2 sierpnia 2011 r. właściwe władze polskie przekazały Komisji, tytułem transpozycji dyrektywy 2009/28, ustawę z dnia 27 maja 2011 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw. W dniu 16 sierpnia 2011 r. władze te przekazały ponadto Komisji szereg innych ustaw.

46. Niemniej, w dniu 17 sierpnia 2011 r. władze polskie poinformowały Komisję, iż ostatecznie uznały, po dokonaniu pogłębionej analizy prawa krajowego, że przepisy dyrektywy 2009/28 zostały w wystarczającym stopniu transponowane do prawa polskiego, po pierwsze przez ustawę z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, a po drugie przez ustawę z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych. Władze te potwierdziły również zmiany wprowadzone ustawą z dnia 8 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Przy tej samej okazji władze polskie powiadomiły Komisję o wszczęciu prac nad dwoma projektami ustaw – o odnawialnych źródłach energii oraz o zmianie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz ustawy Prawo ochrony środowiska.

47. Wreszcie, w odpowiedzi na skierowaną do niej uzasadnioną opinię Rzeczpospolita Polska odpowiedziała między innymi, po pierwsze, że transpozycja kryteriów zrównoważonego rozwoju zostanie zakończona na koniec 2012 r., a po drugie, że ustawa o odnawialnych źródłach energii mająca dokonać transpozycji niektórych dyrektywy 2009/28/WE powinna wejść w życie w dniu 1 stycznia 2013 r.

48. Powyższe okoliczności faktyczne, wyszczególnione w skardze Komisji, zostały jednoznacznie potwierdzone przez Rzeczpospolitą Polską w odpowiedzi na skargę, którą złożyła w ramach etapu pisemnego niniejszej sprawy.

49. Abstrahując od wspomnianego uznania, nie mogę pominąć faktu, że w dniu 26 lipca 2013 r. polski ustawodawca przyjął nową ustawę o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw, która została przekazana Komisji, tytułem transpozycji dyrektywy 2009/28, w dniu 29 sierpnia 2013 r. Jak sam rząd polski wyjaśnił w duplice ustawa ta jest „istotnym aktem wdrażającym dyrektywę 2009/28/WE.”

50. W konsekwencji, z przytoczonej chronologii wynika bezsprzecznie, że dyrektywa 2009/28 nie została w pełni transponowana do prawa polskiego, nie tylko w terminie wyznaczonym w jej art. 27 (5 grudnia 2010 r.), ale również w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii.

51. Wskazując bowiem, że ustawa przyjęta w dniu 26 lipca 2013 r., to jest w dacie daleko późniejszej względem upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, była „istotnym aktem wdrażającym dyrektywę 2009/28/WE”, Rzeczpospolita Polska pośrednio przyznała, że istniejące uprzednio uregulowania krajowe nie stanowiły pełnej transpozycji tejże dyrektywy ( ).

52. Rzeczpospolita Polska potwierdziła to rozumowanie w toku rozprawy w dniu 7 października 2014 r. przyznając, tym razem wyraźnie, że w maju 2012 r. dyrektywa 2009/28 nie została jeszcze przetransponowania do prawa krajowego, za wyjątkiem niektórych przepisów.

53. Ponadto należy zauważyć, że przed przedstawieniem tabeli zbieżności w dniu 12 września 2014 r. Rzeczpospolita Polska w żadnej chwili nie wyjaśniła, które przepisy – spośród szeregu norm przekazanych Komisji tytułem transpozycji dyrektywy 2009/28 – zapewniały wcielenie konkretnego artykułu tej dyrektywy do polskiego porządku prawnego.

54. Podobnie jak w sprawie Komisja/Polska (C‑551/08, EU:C:2009:683) Rzeczpospolita Polska „nie przedstawił[a] żadnej dokładnej i istotnej wskazówki co do treści przepisów krajowych, które [jej] zdaniem stanowią transpozycję dyrektywy” ( ). Tymczasem, jak przypomniałem powyżej, państwa członkowskie mają obowiązek ułatwienia Komisji wykonywania powierzonego jej zadania, dostarczając „wystarczająco dokładnych wskazówek co do treści przepisów krajowych, które […] stanowią transpozycję tej dyrektywy”( ).

55. Uważam, że omawiane uchybienie obowiązkowi lojalnej współpracy może nie tylko samodzielnie uzasadniać wszczęcie postępowania w trybie art. 258 TFUE mającego na celu stwierdzenie tego uchybienia ( ), ale także skazanie danego państwa, tym bardziej, jeżeli takie zachowanie jest podejmowane w sposób powtarzalny ( ).

56. Dodam, że w tych okolicznościach argument niedopuszczalności podniesiony przez Rzeczpospolitą Polską w duplice, zgodnie z którym Komisja miała rozszerzyć przedmiot skargi precyzując dopiero na etapie repliki artykuły dyrektywy 2009/28, które uważała za jeszcze nieprzetransponowane, nie może zostać przyjęty ( ).

57. Stwierdzenie to jest zresztą dalece błędne. Powołane przez Rzeczpospolitą Polską artykuły dyrektywy 2008/28 zostały już bowiem wyraźnie wyliczone przez Komisję w pkt 34 jej skargi, z wyjątkiem jedynie art. 5 i 21. Niemniej, z pisma Komisji z dnia 1 października 2014 r. wynika, że te dwa artykuły nie są już objęte skargą w niniejszej sprawie.

58. Wreszcie, zgodnie ze stanowiskiem Rzeczypospolitej Polskiej obowiązek zamieszczenia w akcie prawa krajowego odwołania do dyrektywy powinien być traktowany jako odrębny od obowiązku transpozycji i odnoszący się jedynie do takich aktów prawnych wdrażających dyrektywę, które zostały przyjęte przez państwo członkowskie już po wejściu w życie dyrektywy ( ).

59. Taka interpretacja jest sprzeczna z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, wedle którego „kiedy w dyrektywie wprost przewidziano, iż przepisy transponujące powinny zawierać do niej odniesienie lub odniesienie takie powinno towarzyszyć ich urzędowej publikacji, w każdym wypadku konieczne jest przyjęcie aktu prawnego stanowiącego transpozycję” ( ).

60. Tymczasem akt taki nie został jeszcze przyjęty przez Rzeczpospolitą Polską w chwili upływu terminu wyznaczonego przez Komisję w uzasadnionej opinii.

61. Z powyższych rozważań wynika, że w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii Rzeczpospolita Polska nie przyjęła jeszcze wszystkich przepisów niezbędnych do transpozycji dyrektywy 2009/28, ani nie przekazała istotnych instrumentów prawnych.

C – W przedmiocie istnienia uchybień na dzień analizy okoliczności faktycznych

62. Kwestia utrzymywania się uchybienia w dniu analizy okoliczności faktycznych jest co do zasady nieistotna w ramach postępowania ze skargi złożonej na mocy art. 258 TFUE.

63. Niemniej, w skardze w niniejszej sprawie Komisja wnosi do Trybunału również o nałożenie na Rzeczpospolitą Polską okresowej kary pieniężnej na mocy art. 260 ust. 3 TFUE. Parafrazując tymczasem utrwalone orzecznictwo wypracowane przez Trybunał w odniesieniu do art. 260 ust. 2 TFUE „nałożenie okresowej kary pieniężnej jest co do zasady uzasadnione wyłącznie w zakresie, w jakim uchybienie polegające [w niniejszym przypadku na nieprzekazaniu przepisów transponujących dyrektywę przyjętą zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą ] utrzymuje się aż do przystąpienia przez Trybunał do analizy okoliczności faktycznych ( ).

64. Jak już wspomniałem, w piśmie z dnia 1 października 2014 r. Komisja poinformowała Trybunał, że w następstwie złożenia przez Rzeczpospolitą Polską dupliki i przekazania przez nią pewnych informacji, po raz ostatni w dniu 12 września 2014 r., cofa w części skargę. Przedmiot skargi został tym samym odtąd zawężony, w odniesieniu do braku transpozycji dyrektywy 2009/28, do nieprzetransponowania art. 13 ust. 2, 4, 5, i 6; art. 14 ust. 2, 5 i 6; art. 17 ust. 3–5 i art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28.

65. Na podstawie przekazanych Trybunałowi informacji stwierdzam także, iż wymienione artykuły dyrektywy 2009/28 rzeczywiście nie mogą zostać uznane za dostatecznie transponowane do prawa polskiego.

1. W przedmiocie transpozycji art. 13 ust. 2, 4, 5, i 6 dyrektywy 2009/28

66. Artykuł 13 dyrektywy 2009/28 nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, by poszczególne procedury administracyjne, uregulowania i kodeksy, takie jak procedury autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania dotyczące dziedzin regulowanych dyrektywą (art. 13 ust. 1), specyfikacje techniczne niezbędne dla skorzystania z określonych systemów wsparcia (art. 13 ust. 2) lub promowanie określonych urządzeń w budynkach prywatnych lub publicznych (art. 13 ust. 3–6) uwzględniały szereg gwarancji, informacji lub zachęt.

67. Mimo że Komisja cofnęła zarzuty dotyczące art. 13 ust. 1 i 3, podtrzymuje ona tezę, zgodnie z którą art. 13 ust. 2, 4, 5 i 6 dyrektywy 2009/28 nadal nie zostały przedmiotem powiadomienia o przepisach transponujących ani przedmiotem zadowalającej transpozycji.

68. Nie budzi wątpliwości fakt, że Rzeczpospolita Polska nie podała żadnych informacji dotyczących transpozycji tych ustępów, czy to w złożonych pismach procesowych, czy w trakcie rozprawy w dniu 7 października 2014 r.

69. Tymczasem art. 13 ust. 2 dyrektywy 2009/28 nakłada na państwa członkowskie obowiązek „wyraźn[ego] określ[enia] specyfikacj[i] techniczn[ych], które muszą zostać spełnione przez urządzenia i systemy wykorzystujące energię odnawialną w celu skorzystania z systemów wsparcia” ( ).

70. Przepis ten, podobnie jak różne gwarancje przewidziane przez art. 13 ust. 4, 5 i 6, nie został wdrożony z niezaprzeczalną mocą wiążącą, ze szczegółowością, precyzją i jasnością konieczną, aby stało się zadość wymogowi pewności prawa.

71. Co za tym idzie jestem zdania, że uchybienia dotyczące braku transpozycji art. 13 ust. 2, 4, 5 i 6 zostały wystarczająco wykazane przez Komisję i utrzymują się na dzień analizy okoliczności faktycznych.

2. W przedmiocie transpozycji art. 14 ust. 2, 5 i 6 dyrektywy 2009/28

72. Artykuł 14 ust. 2, 5 i 6 dyrektywy 2009/28 nakłada na państwa członkowskie konkretne obowiązki informacyjne wobec przedsiębiorców, takich jak między innymi planiści i architekci (ust. 5) lub, ogólnie, wobec obywateli (ust. 6).

73. Zgodnie z wyjaśnieniami udzielonymi przez Rzeczpospolitą Polską w duplice, te poszczególne obowiązki miały zostać wypełnione w ramach powszechnie stosowanej praktyki administracyjnej polegającej na publikowaniu określonych informacji na ogólnie dostępnych stronach internetowych, na przykład Urzędu Regulacji Energetyki, Ministerstwa Gospodarki oraz innych właściwych instytucji niewymienionych z nazwy.

74. Jak już wielokrotnie przypomniałem, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że przepisy dyrektywy powinny zostać wdrożone z niezaprzeczalną mocą wiążącą, ze szczegółowością, precyzją i jasnością konieczną, aby stało się zadość wymogowi pewności prawa.

75. Z wymogu tego wynika, że „zwykłe praktyki administracyjne, które ze swej natury podlegają zmianie z woli administracji i nie są odpowiednio znane, nie mogą być uznane za odpowiednie wykonanie obowiązku transpozycji dyrektywy (zobacz wyrok z dnia 12 lipca 2007 r. Komisja/Austria, C‑507/04 [EU:C:2007:427], pkt 162 i przytoczone tam orzecznictwo)” ( ).

76. Zasada ta, przywołana przez Trybunał niecały rok temu w wyroku w sprawie przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok Komisja/Polska, C‑281/11, EU:C:2013:855), może zostać zastosowana również do niniejszej sprawy : powołana przez Rzeczpospolitą Polską powszechnie stosowana praktyka administracyjna nie mogła zostać „przekazana” Komisji tytułem środka transpozycji. Nie stanowi również adekwatnej transpozycji art. 14 ust. 2, 5 i 6 dyrektywy 2009/28.

3. W przedmiocie transpozycji art. 17 ust. 3, 4 i 5 oraz art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28.

77. Artykuły 17 i 18 dyrektywy 2009/28 mają na celu ustanowienie wewnętrznego rynku biopaliw i biopłynów.

78. Te biopaliwa i biopłyny muszą odpowiadać kryteriom zrównoważonego rozwoju określonym w art. 17 ust. 2–5, aby, po pierwsze, móc zaliczać się do spełniających wymogi dyrektywy, a po drugie, aby móc korzystać z systemów wsparcia finansowego.

79. W trakcie rozprawy w dniu 7 października 2014 r. Komisja wskazała, że ustawodawca polski w ustawie z dnia 21 marca 2014 r. o zmianie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 457) opowiedział się za zwykłym odesłaniem do przepisów art. 17 dyrektywy i wyłącznie w odniesieniu do biopaliw. Rzeczpospolita Polska nie zaprzeczyła takiej formalnej interpretacji. Dodała jedynie, że metoda odesłania do dyrektywy zapewniła zadowalającą transpozycję.

80. Brzmienie art. 1 pkt 18) wspomnianej ustawy potwierdza, że do ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych został dodany nowy rozdział 4a i że nowy art. 28a ust. 1 pkt 1) tej ustawy ogranicza się do odesłania, wyłącznie w zakresie dotyczącym biopaliw, do kryteriów zrównoważonego rozwoju przewidzianych w art. 17 ust. 3–6 dyrektywy 2009/28.

81. Jestem zdania, że kryteriów zrównoważonego rozwoju zawartych w tych przepisach nie można uznać za czysto techniczne. Przeciwnie, ich wdrożenie wymaga interwencji ustawodawcy polskiego i polegać na zwykłym odesłaniu do brzmienia dyrektywy ( ).

82. Tak jest na przykład w odniesieniu do art. 17 ust. 3 lit. b) dyrektywy 2009/28, który przewiduje, że „[b]iopaliwa i biopłyny uwzględnione […] nie pochodzą z surowców uzyskanych z terenów o wysokiej wartości bioróżnorodności, czyli terenów, które w styczniu 2008 r. lub później posiadały następujący status, niezależnie od tego, czy posiadają go nadal: […] b) obszary wyznaczone: (i) do celów ochrony przyrody na mocy prawa lub przez właściwy organ […].”

83. Zwykłe odesłanie do przepisu dyrektywy, który sam przewiduje, do celów definicji pojęcia niezbędnego dla jej stosowania („tereny o wysokiej wartości bioróżnorodności”), decyzję o sposobie użytkowania wynikającą z ustawy lub pochodzącą od właściwego organu niewymienionego z nazwy, nie pozwala zapewnić pełnej transpozycji, ponieważ pozostawia stan niepewności co do zakresu dziedziny regulowanej dyrektywą 2009/28 ( ). Do Rzeczypospolitej Polskiej należało zatem przyjęcie przepisów krajowych niezbędnych do transpozycji wspomnianych przepisów dyrektywy.

84. Poza tym, odmiennie niż przewiduje art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28, ustawa z dnia 21 marca 2014 r. o zmianie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz niektórych innych ustaw nie zawiera żadnego przepisu, który, po pierwsze, zobowiązuje podmioty gospodarcze do „wykazania spełnienia kryteriów zrównoważonego rozwoju, określonych w art. 17 ust. 2–5”, a po drugie, wymaga od nich by posługiwali się w tym celu systemem bilansu masy opisanym w art. 18 tejże dyrektywy.

85. W trosce o kompletność wyjaśnię jeszcze, że Rzeczpospolita Polska w pismach procesowych utrzymywała, że art. 17–19 i art. 21 dyrektywy 2009/28 zostały przetransponowane w ramach Krajowego Planu Działania w zakresie energii odnawialnych, przyjętego w dniu 7 grudnia 2010 r. i notyfikowanego Komisji w dniu 15 grudnia 2010 r.

86. Podzielam jednak w tym względzie stanowisko przyjęte przez Komisję. Krajowe plany działania przewidziane w art. 4 dyrektywy 2009/28 określają krajowe cele w zakresie udziału energii ze źródeł odnawialnych zużytej w sektorze transportowym, sektorze energii elektrycznej, sektorze ogrzewania i chłodzenia w 2020 r., uwzględniając wpływ innych środków polityki efektywności energetycznej na końcowe zużycie energii ( ). Krajowe plany działania służą informowaniu Komisji o przyjętych przez państwa członkowskie dla osiągnięcia tych celów środkach, poprzez ich opisanie, oraz o środkach wymaganych dla zapewnienia zgodności z przepisami art. 13–19 dyrektywy 2009/28.

87. Chodzi tu zatem wyłącznie o dokument informacyjny i programowy. Dokument ten nie może samodzielnie wypełnić obowiązków w zakresie wydania aktów prawnych niezbędnych dla poszanowania wymogów art. 17 ust. 3–5 i art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28.

D – Wnioski w przedmiocie uchybień

88. Z całości powyższych uwag wynika, że:

– po pierwsze, w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii skierowanej przez Komisję do Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 26 marca 2012 r., Rzeczpospolita Polska nie przekazała Komisji ani nie przyjęła przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do zastosowania się do dyrektywy 2009/28, oraz

– po drugie, na dzień analizy okoliczności faktycznych Rzeczpospolita Polska nadal nie dokonała transpozycji do prawa krajowego art. 13 ust. 2, 4, 5, i 6; art. 14 ust. 2, 5 i 6; art. 17 ust. 3–5 i art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28, ani nie przekazała Komisji wystarczających środków transpozycji.

V – W przedmiocie zastosowania art. 260 ust. 3 TFUE

89. Bezpośrednio powyżej sformułowałem wniosek, zgodnie z którym na dzień analizy okoliczności faktycznych Rzeczpospolita Polska nadal nie dokonała transpozycji do prawa krajowego art. 13 ust. 2, 4, 5, i 6; art. 14 ust. 2, 5 i 6; art. 17 ust. 3–5; i art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28, ani nie przekazała Komisji wystarczających środków transpozycji.

90. Jeżeli Trybunał dojdzie – podobnie jak ja – to takiego wniosku, wówczas rozpatrzyć należy złożony przez Komisję na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE wniosek o nałożenie na pozwane państwo członkowskie obowiązku zapłaty okresowej kary pieniężnej.

91. Okresowa kara pieniężna stanowi bowiem sama w sobie środek finansowy odpowiedni dla skłonienia państwa członkowskiego do podjęcia środków niezbędnych dla położenia kresu stwierdzonemu uchybieniu i zapewnienia pełnej transpozycji dyrektywy ( ).

92. Niemniej, mimo że możliwość nałożenia na państwo członkowskie sankcji finansowej od pierwszego postępowania ze skargi o stwierdzenie uchybienia została wprowadzona na mocy traktatu z Lizbony i znajduje zastosowanie od blisko pięciu lat, Trybunał nie miał jeszcze okazji uczynić z niej użytku, ani nawet dokonać jej wykładni.

93. Zgodnie z art. 260 ust. 3 akapit pierwszy TFUE: „[j]eżeli Komisja wniesie skargę do Trybunału zgodnie z artykułem 258 [TFUE], uznając, że dane państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą, Komisja może, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez dane państwo, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności.” Akapit drugi precyzuje, że „[j]eżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nie przekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję. Zobowiązanie do zapłaty staje się skuteczne w terminie określonym w wyroku Trybunału.”

94. Artykuł 260 ust. 3 TFUE rodzi co najmniej cztery zagadnienia interpretacyjne, które sukcesywnie zbadam :

– po pierwsze, czy art. 260 ust. 3 TFUE może znajdować zastosowanie do dyrektywy przyjętej przed wejściem w życie traktatu z Lizbony (zakres stosowania ratione temporis)?

– po drugie, czy Komisja powinna uzasadniać w szczególny sposób decyzję o wystąpieniu o zasądzenie okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE?

– po trzecie, jakie zachowanie może uruchomić zastosowanie art. 260 ust. 3 TFUE (zakres stosowania ratione materiae)?

– po czwarte, czy Komisja może zastosować w przypadku pierwszego uchybienia metodę obliczeń, którą stosuje w ramach art. 260 ust. 2 TFUE?

A – Możliwość zastosowania art. 260 ust. 3 TFUE ratione temporis

95. Rzeczpospolita Polska i Królestwo Niderlandów stoją na stanowisku, że art. 260 ust. 3 TFUE nie znajduje zastosowania do dyrektyw przyjętych przed wejściem w życie traktatu z Lizbony. Skoro artykuł ten stanowi, że ma on zastosowanie w sytuacji gdy państwo uchybiło „obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą”, a procedura ta pojawiła się dopiero wraz z traktatem z Lizbony, postanowienia tego nie można stosować do dyrektyw przyjętych przed dniem 1 grudnia 2009 r. Powyższe odnosi się do niniejszej sprawy, jako że dyrektywa 2009/28 została przyjęta w dniu 23 kwietnia 2009 r. zgodnie z procedurą współdecydowania przewidzianą w art. 251 ust. 3 WE.

96. Nie podzielam interpretacji przedstawionej przez wspomniane dwa państwa członkowskie.

97. Przede wszystkim, mimo że traktat z Lizbony wprowadził w art. 289 ust. 1 TFUE specyficzną terminologię dla kwalifikacji procedury przyjmowania aktów prawnych Unii (a co za tym idzie, również aktów prawnych przyjętych na tej podstawie), nadużyciem byłoby dopatrywanie się w nim procedury odmiennej od procedury współdecydowania stosowanej uprzednio.

98. Zarówno prawodawca Unii ( ), jak i Trybunał ( ) oraz doktryna ( ) upatrują w zwykłej procedurze ustawodawczej opisanej w art. 289 ust. 1 TFUE i art. 294 TFUE wiernego odtworzenia dawnej procedury współdecydowania. Stanowisko doktryny wyrażone konkretnie w przedmiocie art. 260 ust. 3 TFUE również jest przychylne możliwości stosowania przewidzianego w tym artykule mechanizmu do dyrektyw przyjętych zgodnie z procedurą współdecydowania ( ).

99. Następnie, art. 260 ust. 3 TFUE ustanawia zasadę proceduralną, która – jako taka – znajduje natychmiastowe zastosowanie w braku szczególnych przepisów przejściowych. Tymczasem Protokół nr 36 w sprawie postanowień przejściowych nie zawiera żadnego postanowienia dotyczącego art. 260 ust. 3 TFUE ( ).

100. Poza tym wyznaczony w art. 27 ust. 1 dyrektywy 2009/28 termin na wprowadzenie w życie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania tej dyrektywy upłynął w dniu 5 grudnia 2010 r. W konsekwencji nie może tu być mowy o retroaktywnym stosowaniu art. 260 ust. 3 TFUE, ponieważ zarzucane Rzeczypospolitej Polskiej zachowanie rozpoczęło się bezsprzecznie po wejściu w życie traktatu z Lizbony.

101. Co więcej, kiedy wprowadzono do traktatu możliwość nałożenia na państwo członkowskie obowiązku zapłaty okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu z tytułu niewykonania pierwszego wyroku stwierdzającego uchybienie, Trybunał uznał, że aby móc zastosować to nowe postanowienie „wystarczy ustalić, że wszystkie etapy postępowania poprzedzającego wniesienie skargi [miały] miejsce po wejściu w życie Traktatu o Unii Europejskiej” ( ). Jestem zdania, że orzecznictwo to można zastosować mutatis mutandis do art. 260 ust. 3 TFUE.

102. Wreszcie, natychmiastowe stosowanie art. 260 ust. 3 TFUE nie może skutkować, po stronie państw członkowskich, naruszeniem zasady pewności prawa, jako że Komisja, w komunikacie z dnia 11 listopada 2010 r. w sprawie stosowania art. 260 ust. 3 TFUE ( ) (zwanego dalej „komunikatem”) wyjaśniła, że będzie stosować „[n]owy instrument przewidziany w art. 260 ust. 3 oraz zasady i kryteria jego wykonywania przedstawione w niniejszym komunikacie […] w odniesieniu do procedur wszczętych na podstawie art. 258 po opublikowaniu niniejszego komunikatu, a także do procedur wszczętych przed jego publikacją z wyjątkiem tych, w przypadku których wniosła ona już sprawę do Trybunału ( ). Ponadto w komunikacie tym Komisja zobowiązała się nie brać pod uwagę okresu poprzedzającego datę wejścia w życie traktatu z Lizbony, po pierwsze, do celów ustalania kwoty sankcji, a po drugie, w odniesieniu do czasu trwania naruszenia.

103. Mając na względzie powyższe rozważania uznaję, że art. 260 ust. 3 TFUE znajduje zastosowanie do sytuacji braku powiadomienia o przepisach transponujących dyrektywę, taką jak dyrektywa 2009/28, która została przyjęta zgodnie z procedurą współdecydowania przed wejściem w życie traktatu z Lizbony i której termin transpozycji upłynął po tej dacie.

B – Decyzja o wystąpieniu o zasądzenie okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu na podstawie art. 260 ust. 3 TFUE

104. Artykuł 260 ust. 3 TFUE stanowi, że Komisja – gdy uzna, że państwo członkowskie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą – może, o ile uzna to za właściwe, wskazać kwotę ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez to państwo.

105. Wedle Komisji „[s]formułowanie to należy rozumieć jako dające [jej] znaczną swobodę decyzyjną, analogiczną do swobody decydowania o wszczęciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w rozumieniu art. 258 [TFUE], którą posiada Komisja w oparciu o utrwalone orzecznictwo ( ). Komisja dodała, że „uznaje za stosowne korzystanie z instrumentu przewidzianego w art. 260 ust. 3 co do zasady we wszystkich przypadkach uchybienia zobowiązaniom objętych tym postanowieniem [...]” ( ).

106. Pojawiły się jednakże pojedyncze wątpliwości, czy owo traktatowe uściślenie, wprowadzające swobodę, która nie figuruje w art. 260 ust. 2 TFUE, nie wiąże się z obowiązkiem, po stronie Komisji, podania szczególnego uzasadnienia w sytuacji, gdy zdecyduje się ona skorzystać z takiej możliwości.

107. Nie sądzę.

108. Możliwość wniesienia o nałożenie na państwo członkowskie obowiązku zapłaty okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu z tytułu uchybienia obowiązkowi powiadomienia o przepisach transponujących dyrektywę bezsprzecznie wpisuje się w ramy procedury przewidzianej w art. 258 TFUE. Jest tymczasem jasne, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Komisja nie ma obowiązku wszczynać postępowania na tej podstawie, lecz dysponuje w tym względzie uprawnieniem całkowicie dyskrecjonalnym ( ). Artykuł 260 ust. 3 TFUE w rzeczywistości jedynie podkreśla i potwierdza tę swobodę w odniesieniu do szczególnego elementu procedury w konkretnych ramach, a mianowicie żądania obciążenia państwa członkowskiego sankcją finansową w ramach pierwszego postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego polegającego na braku powiadomienia o przepisach transponujących dyrektywę przyjętą zgodnie z procedurą ustawodawczą.

109. Możliwość ta wpisuje się więc w ramy decyzji Komisji o wszczęciu postępowania na podstawie art. 258 TFUE, która nie podlega kontroli Trybunału ( ), podczas gdy decyzja o nałożeniu okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu należy wyłącznie do Trybunału. Jak Trybunał orzekł w odniesieniu do dawnego art. 228 WE (obecnie art. 260 TFUE) „ani brzmienie art. 228 WE ani […] jego cele, nie wskazują na to, iż nałożenie ryczałtu powinno mieć charakter automatyczny, jak sugeruje to Komisja w komunikacie z 2005 r. Stanowiąc, że Trybunał »może« nałożyć na państwo członkowskie, którego uchybienie zobowiązaniom stwierdzono, okresową karę pieniężną lub ryczałt, przepis ten powierza Trybunałowi szeroki zakres swobodnego uznania w przedmiocie podjęcia decyzji co do tego czy należy nałożyć tego rodzaju sankcje, czy też nie ( ). Wykładnia ta może w moim przekonaniu zostać zastosowana do art. 260 ust. 3 TFUE oraz decyzji co do zasad podjętej przez Komisję w pkt 17 jej komunikatu. W art. 260 ust. 3 TFUE został bowiem również użyty czasownik „móc”, gdyż zgodnie z tym postanowieniem Trybunał „może nałożyć na dane państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną” ( ), jeżeli stwierdzi uchybienie.

110. Ponadto pewność prawa również została zagwarantowana, jako że decyzja Komisji o korzystaniu z omawianego mechanizmu „co do zasady [we wszystkich przypadkach uchybienia]” została zawarta w jej komunikacie. Prawdą jest, że zastrzeżenie, zgodnie z którym Komisja nie wyklucza, że mogą mieć miejsce konkretne przypadki, w których żądanie sankcji na mocy art. 260 ust. 3 TFUE uzna ona za niewłaściwe, może skutkować, w stosownym wypadku, różnicą w traktowaniu państw członkowskich. Różnica taka jest jednakże nieodłącznym elementem procedury przewidzianej w art. 258 TFUE oraz swobody uznania pozostawionej, po pierwsze, Komisji w zakresie wszczęcia postępowania, a po drugie, Trybunałowi w zakresie nałożenia i wysokości sankcji finansowej.

111. W tym względzie bez wątpienia przydatne jest przypomnienie, że Trybunał orzekł już, iż mając na uwadze zakres przysługującego Komisji uznania, jest ona uprawniona nawet do wszczęcia postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wyłącznie „przeciwko niektórym z państw członkowskich znajdujących się w sytuacji porównywalnej z punktu widzenia przestrzegania prawa [Unii]” ( ). Uważam zatem, że ową swobodę uznania tym bardziej należy przyjąć w odniesieniu do stosowania mechanizmu właściwego takim postępowaniom ( ).

112. Wreszcie, choć wedle komunikatu Komisja uznaje za stosowne korzystanie z instrumentu przewidzianego w art. 260 ust. 3 co do zasady we wszystkich przypadkach uchybienia zobowiązaniom objętych tym postanowieniem, zasadność tego wyboru musi jednakże zostać umotywowana w każdym przypadku, a w szczególności w odniesieniu do oszacowania kwoty okresowej kary pieniężnej ( ). Uzasadnienie dotyczące kryteriów stosowanych do celów tego oszacowania bezsprzecznie daje państwu możliwość zrozumienia, czy też zakwestionowania przed Trybunałem, odpowiedniego charakteru decyzji podjętej przez Komisję.

113. Mając na względzie powyższe rozważania uznaję, że Komisja nie ma obowiązku uzasadnienia w szczególny sposób decyzji o skorzystaniu z powierzonego jej przez art. 260 ust. 3 TFUE uprawnienia do wniesienia o nałożenie na państwo członkowskie obowiązku zapłaty okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu z tytułu uchybienia obowiązkowi powiadomienia o przepisach transponujących dyrektywę przyjętą zgodnie z procedurą ustawodawczą.

C – Zastosowanie art. 260 ust. 3 TFUE ratione materiae

114. Określenie przedmiotowego zakresu stosowania art. 260 ust. 3 TFUE jest najtrudniejszym zadaniem. Powstaje bowiem wątpliwość, czy należy podążać za formalnym brzmieniem art. 260 ust. 3 TFUE, które jest pozbawione dwuznaczności i wskazuje wyłącznie obowiązek państwa członkowskiego „poinformowania o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy przyjętej zgodnie z procedurą ustawodawczą” ( ), czy też postanowienie to należy interpretować jako obejmujące także brak transpozycji?

115. W moim przekonaniu nie można przyjąć pierwszej interpretacji, podtrzymywanej przez Rzeczpospolitą Polską i Królestwo Niderlandów, gdyż pozbawiłaby ona omawiany mechanizm wszelkiej skuteczności, a nawet użyteczności.

1. Zwykłe powiadomienie czy wymóg transpozycji

116. Celem art. 260 ust. 3 TFUE jest bardziej skuteczne i szybsze zwalczanie opóźnień w transpozycji dyrektywy ( ). Jak słusznie wskazuje się w doktrynie, „niespójne byłoby powstrzymanie Komisji przed podejmowaniem na mocy art. 260 ust. 3 TFUE działań przeciwko państwu członkowskiemu na tej podstawie, że państwo powiadomiło Komisję o środkach transpozycji; nic nie stoi bowiem na przeszkodzie, by państwo to poinformowało o dowolnych środkach transpozycji, w tym środkach, które nie mają żadnego związku z daną dyrektywą. […] taka wąska percepcja nie może zatem przeważyć” ( ).

117. Ponadto trudno wyobrazić sobie, że państwo członkowskie, które nie powiadomiło Komisji o przepisach transponujących dyrektywę – niezależnie od tego, czy rzeczywiście ją transponowało czy też nawet nie powiadomiło zaledwie o przepisach transponujących dyrektywę, którą jednakże rzeczywiście transponowało – i wobec którego wszczęto poprzedzający wniesienie skargi etap postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wstrzymuje się z przekazaniem czegokolwiek przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii.

118. Wobec powyższego, jeżeli dla spełnienia obowiązku z art. 260 ust. 3 TFUE wystarczyłoby, aby państwo członkowskie przekazało Komisji dowolny dokument i przestawiło go jej jako „środki podjęte w celu transpozycji”, pewne jest, że artykuł ten nigdy nie znalazłby zastosowania.

119. Natomiast druga interpretacja art. 260 ust. 3 TFUE, obejmująca – poza fizycznym brakiem „poinformowania” – brak transpozycji, pozwala nadać nowemu mechanizmowi wprowadzonemu traktatem z Lizbony skuteczność („effet utile”), umożliwiając wywoływanie na państwo członkowskie rzeczywistego nacisku w celu zapewnienia szybkiej transpozycji dyrektywy.

120. Niemniej, powyższa interpretacja art. 260 ust. 3 TFUE rodzi inne, nieuniknione pytanie: czy chodzi tu o sprawdzenie istnienia jakiekolwiek transpozycji, czy też poprawnej transpozycji?

2. Transpozycja pełna lub częściowa, prawidłowa lub nieprawidłowa

121. Zmiana traktatu mająca na celu dopuszczenie nałożenia obowiązku zapłaty okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu już od pierwszego postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego była rozważana przy okazji dyskusji dotyczących projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy.

122. Jeżeli przyjrzeć się genezie wspomnianego projektu, z noty przekazującej Prezydium Konwentu (sekretariatu Konwentu Europejskiego, CONV 734/03) z dnia 12 maja 2003 r. wynika, że „należy rozróżnić w praktyce przypadki »braku poinformowania« (kiedy państwo członkowskie nie przyjęło żadnego środka transpozycji) od przypadków nieprawidłowej transpozycji [kiedy środki transpozycji przyjęte przez państwo członkowskie nie są w opinii Komisji zgodne z dyrektywą (lub ustawą ramową)]. Proponowane rozwiązanie nie będzie mieć zastosowania do drugiej z sytuacji.”( )

123. W komunikacie Komisja wyjaśnia, co rozumie przez „nieprawidłową” transpozycję. Jej zdaniem „uchybienie zobowiązaniom, o których mowa w art. 260 ust. 3, obejmuje zarówno całkowity brak informacji o środkach podjętych w celu transpozycji dyrektywy, jak i przypadki jedynie częściowego poinformowania o środkach transpozycji. Sytuacja taka może zajść, jeżeli środki podjęte w celu transpozycji, o których poinformowano, nie obejmują całego terytorium państwa członkowskiego lub gdy przekazane informacje są niekompletne w odniesieniu do środków transpozycji dotyczących części dyrektywy. Jeżeli państwo członkowskie przedłożyło wszelkie niezbędne wyjaśnienia na temat tego, jak – jego zdaniem – dokonało ono pełnej transpozycji dyrektywy, Komisja może uznać, że dane państwo członkowskie nie uchybiło obowiązkowi poinformowania o środkach transpozycji i że w związku z tym art. 260 ust. 3 nie ma zastosowania. Ewentualne spory dotyczące tego, czy środki podjęte w celu transpozycji, o których poinformowano, oraz przepisy istniejące w krajowym porządku prawnym są wystarczające, będą rozwiązywane w ramach zwykłej procedury dotyczącej prawidłowej transpozycji dyrektywy w trybie art. 258 [TFUE] ( ).

124. Sama Komisja wydaje się więc nie chcieć przeprowadzać merytorycznego badania w ramach pierwszego postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, co zresztą potwierdziła w uwagach na piśmie złożonych w niniejszym postępowaniu oraz na rozprawie w dniu 7 października 2014 r.

125. Wątpliwości moje budzi natomiast możliwość sprawdzenia pełnego charakteru transpozycji bez zbadania treści, a zatem meritum normy przekazanej tytułem transpozycji.

126. Odróżnienie transpozycji dyrektywy od jej stosowania jest bowiem rzeczą prostą : transpozycja może zostać dokonana prawidłowo, lecz źle stosowana w praktyce. Analiza tych dwóch sytuacji może zostać przeprowadzona w sposób niezależny bez znacznych trudności, jako że druga z nich nie mieści się w zakresie stosowania art. 260 ust. 3 TFUE.

127. Natomiast wyznaczenie jasnej granicy między weryfikacją transpozycji pełnej a weryfikacją transpozycji prawidłowej jawi mi się jako znacznie bardziej niepewne ( ). Wyznaczenie kryterium, takiego jak oczywisty błąd lub błąd kwalifikowany, dla uruchomienia kompetencji w zakresie proponowania sankcji finansowej na podstawie art. 250 ust. 3 TFUE, wydaje mi się iluzoryczne i mylące.

128. Trudność ta jawi mi się jako jeszcze większa w kontekście zakresu uznania pozostawionego państwom członkowskim na mocy art. 288 akapit trzeci TFUE.

129. Swoboda państw członkowskich została bowiem w sposób utrwalony potwierdzona w orzecznictwie Trybunału. „W konsekwencji o ile stan prawny wynikający z krajowych środków dokonujących transpozycji musi być dostatecznie precyzyjny i jasny, aby zainteresowani mieli możliwość poznania zakresu swych praw i obowiązków, to zgodnie z brzmieniem art. [288] akapit trzeci [TFUE] państwom członkowskim pozostawia się swobodę wyboru formy i środków wykonania dyrektyw, co umożliwia w większym stopniu osiągnięcie stawianych przez nie celów, a środki legislacyjne nie są konieczne w każdym państwie członkowskim w celu dokonania transpozycji danej dyrektywy do prawa krajowego, co również wynika z tego przepisu. Trybunał orzekł wielokrotnie, że nie w każdym przypadku wymagane jest formalne powtórzenie przepisów dyrektywy w wyraźnym i szczegółowym przepisie prawa krajowego, ponieważ w zależności od treści dyrektywy jej wykonanie może nastąpić w ogólnym kontekście prawnym.” ( ).

130. Innymi słowy, jak przypomniałem przy okazji analizy uchybień zarzucanych Rzeczypospolitej Polskiej, transpozycja dyrektywy nie wymaga koniecznie formalnego i literalnego powtórzenia jej przepisów w wyraźnym i szczegółowym przepisie ustawowym ( ). Jest natomiast konieczne, by przepisy dyrektywy zostały wdrożone z niezaprzeczalną mocą wiążącą, ze szczegółowością, precyzją i jasnością konieczną, aby stało się zadość wymogowi pewności prawa ( ).

131. W konsekwencji, w opisanym w poprzedzających punktach kontekście tak zakreślonej swobody, trudne wydaje mi się sprawdzenie spełnienia wymogów niezaprzeczalności, szczegółowości, precyzji i jasności w ramach zwykłego, powierzchownego i formalnego, badania istniejących przepisów ustawowych lub wykonawczych.

132. Postawa Komisji w obu sprawach wpisanych na rozprawę w dniu 7 października 2014 r. tłumaczy tę trudność. Podczas gdy deklaruje ona w niniejszej sprawie brak woli badania, czy krajowe przepisy dokonują „w sposób właściwy” transpozycji przepisów dyrektywy ( ), w sprawie Komisja/Rumunia (C-405/13) ( ) tłumaczyła ona, że kontrola wykonywana przez nią w ramach art. 260 ust. 3 TFUE nie ogranicza się do samego faktu stwierdzenia braku notyfikacji przepisów transponujących dyrektywę do prawa krajowego, lecz przeciwnie, że jej zadaniem jest analiza treści krajowych środków notyfikowanych jej przez państwo członkowskie tytułem transpozycji dyrektywy, celem stwierdzenia braku (całkowitego lub częściowego) transpozycji do prawa krajowego obowiązków zdefiniowanych przez ustawodawcę Unii ( ).

133. Sama ewolucja jedynej zawisłej w tej chwili sprawy podkreśla praktyczną trudność wybranego przez Komisję podejścia.

134. Komisja potwierdziła bowiem na rozprawie w dniu 7 października 2014 r., że podtrzymuje skargę (wniesioną na mocy art. 258 TFUE) oraz żądanie zasądzenia okresowej kary pieniężnej (oparte na art. 260 ust. 3 TFUE) z tytułu niepełnej transpozycji dyrektywy.

135. Tymczasem, jeżeli weźmiemy przykład art. 17 ust. 3 – 5 dyrektywy 2009/28, mieliśmy okazję ustalić powyżej, że przyjęta przez Rzeczpospolitą Polską ustawa z dnia 21 marca 2014 r. o zmianie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych wykonywała te przepisy poprzez zwykłe odesłanie do brzmienia dyrektywy.

136. Wobec twierdzenia Komisji, zgodnie z którym takie odesłanie nie zapewnia „pełnej” transpozycji dyrektywy 2009/28, nie mogę nie przyznać racji Rzeczypospolitej Polskiej, która upatruje w takiej postawie sprzeczność z pkt 19 komunikatu Komisji.

137. Chodzi tu bowiem o oczywisty przypadek „[e]wentualne[go] spor[u] dotyczące[go] tego, czy środki podjęte w celu transpozycji […] są wystarczające ( ). Tymczasem zgodnie z pkt 19 wspomnianego komunikatu taki przypadek będzie „rozwiązywan[y] w ramach zwykłej procedury dotyczącej prawidłowej transpozycji dyrektywy”.

138. Moim zdaniem owo rozróżnienie między (nie)pełną lub (nie)poprawną transpozycją dyrektywy nie ma racji bytu.

139. Uważam bowiem, że Trybunał nie może zastosować art. 260 ust. 3 TFUE bez zbadania wystarczającego charakteru środków transpozycji, gdyż w przeciwnym razie zbyt łatwo można by było obejść cel tego postanowienia. Z tego punktu widzenia Komisja bezwzględnie musi mieć możliwość przeprowadzenia, na wcześniejszym etapie postępowania, takiej samej kontroli.

140. Poza tym, taka interpretacja art. 260 ust. 3 TFUE nie narusza w żaden sposób podziału ról i kompetencji poszczególnych instytucji biorących udział w tym postępowaniu. Mimo że to Komisja proponuje Trybunałowi nałożenie na dane państwo członkowie obowiązku zapłaty okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu, jedynie Trybunał decyduje o tym, czy i w jakim stopniu przychylić się do tego wniosku (bez przekroczenia kwoty proponowanej przez Komisję). Co więcej, w razie rozbieżności w zakresie oceny prawidłowości transpozycji zainteresowane państwo członkowskie ma możliwość wykazania Komisji, na poprzedzającym wniesienie skargi etapie postępowania, a następnie Trybunałowi – na ewentualnym etapie postępowania sądowego – że w pełni wywiązało się ze swoich obowiązków.

141. Jedynie na ostatnim etapie tego postępowania oczywisty lub kwalifikowany charakter nieprawidłowej transpozycji lub jej kompletności może, w stosownym przypadku, odgrywać rolę, jako że Trybunał dysponuje szerokim zakresem uznania w zakresie nakładania sankcji finansowych ( ).

142. Podobnie jak orzekł on już, że nieprawidłowa transpozycja artykułu nie musiała koniecznie stanowić wystarczająco kwalifikowanego naruszenia mogącego stanowić podstawę odszkodowania z tytułu szkody będącej wynikiem błędnego wyboru dokonanego przez krajowego ustawodawcę ( ), Trybunał może wybrać, w orzeczeniu skazującym państwo członkowskie na zapłatę okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu, uwzględnienie faktu, że to państwo członkowskie powiadomiło wyłącznie o środkach stanowiących oczywistą lub kwalifikowaną nieprawidłową transpozycję.

143. Przyjęcie literalnej lub zawężającej wykładni art. 260 ust. 3 TFUE (to jest brak poinformowania sensu stricto) lub wykładni pośredniej (to jest ograniczającej stosowanie omawianego artykułu do przypadków niepełnej transpozycji bez badania meritum lub do przypadku oczywistej nieprawidłowej transpozycji) skutkowałoby jedynie przyznaniem korzyści czasowych dopuszczającym się naruszenia państwom członkowskim.

144. W takich przypadkach Komisja byłaby bowiem zobowiązana wnieść – po stwierdzeniu przez Trybunał braku powiadomienia o przepisach transponujących dyrektywę przyjętą zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą – drugą skargę na podstawie art. 258 TFUE, mającą na celu stwierdzenie tym razem braku „prawidłowej” transpozycji, oraz, w stosownym przypadku, trzeciej skargi na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE z powodu niewykonania tego „drugiego” wyroku. Takie wydłużenie postępowań byłoby całkowicie sprzeczne z intencją przyświecającą wprowadzeniu art. 260 ust. 3 TFUE do traktatu.

145. Konkludując, mając na względzie powyższe rozważania proponuję interpretować art. 260 ust. 3 TFUE w ten sposób, że zezwala on Komisji na zwrócenie się do Trybunału o nałożenie obowiązku zapłaty okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu na państwo członkowskie, które nie przekazało żadnych przepisów transponujących w wyznaczonym przez dyrektywę terminie lub które przekazało wyłącznie przepisy, które stanowią jedynie niepełną lub nieprawidłową transpozycję tej dyrektywy.

D – Ustalenie kwoty okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu

146. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym przez Komisję w pkt 23 i 28 jej komunikatu dotyczącego stosowania art. 260 ust. 3 TFUE okresowa kara pieniężna, i w stosownym przypadku ryczałt, jakie Komisja proponuje na mocy art. 260 ust. 3 TFUE, są obliczane wedle metody stosowanej do wnoszenia spraw do Trybunału na mocy art. 260 ust. 2 TFUE, opisanej w pkt 14–18 komunikatu z 13 grudnia 2005 r. [SEC(2005) 1658] (zwanego dalej „komunikatem z 2005 r.).

147. Taki wybór Komisji wydaje mi się zasadny z trzech powodów.

148. Po pierwsze, jako że instrumenty finansowe przewidziane w art. 260 ust. 3 TFUE są identyczne względem instrumentów finansowych przewidzianych w art. 260 ust. 2 TFUE, nie widzę powodu by odmówić Komisji możliwości zastosowania tej samej metody obliczeń, skoro z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, iż mimo że wytyczne takie jak zawarte w komunikatach Komisji nie wiążą Trybunału, przyczyniają się do zagwarantowania przejrzystości, przewidywalności i pewności prawa działań prowadzonych przez tę instytucję ( ).

149. Po drugie, cele realizowane przez ustępy 2 i 3 w art. 260 TFUE są podobne.

150. Podobnie jak procedura ustanowiona w art. 260 ust. 2 TFUE ma za zadanie skłonienie państwa członkowskiego winnego uchybienia do wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie i co za tym idzie zapewnienie skuteczności prawa Unii ( ), celem art. 260 ust. 3 TFUE jest „silniejsze zmotywowanie państw członkowskich do dokonywania transpozycji dyrektyw w terminach przewidzianych przez ustawodawcę i zapewnienie faktycznej skuteczności prawodawstwa Unii.” ( ).

151. Co więcej, metodologia ta nie jest niekorzystna dla państw członkowskich, ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rozwiniętym w ramach stosowania art. 260 ust. 2 TFUE i przytoczonym powyżej Trybunał dysponuje w końcu szerokim zakresem uznania w dziedzinie nakładania sankcji finansowych. W konsekwencji, jak wskazałem powyżej, wytyczne takie jak zawarte w komunikatach Komisji nie wiążą trybunału, lecz przyczyniają się do zagwarantowania przejrzystości, przewidywalności i pewności prawa działań prowadzonych przez tę instytucję ( ).

152. W tym kontekście propozycje Komisji stanowią zwykłe wskazówki ( ), czy też pomocny punkt odniesienia ( ).

153. Z zastrzeżeniem faktu, że zgodnie z brzmieniem art. 260 ust. 3 akapit drugi TFUE kwota wskazana przez Komisję na podstawie tego artykułu stanowi limit, którego Trybunał nie może przekroczyć – inaczej niż w przypadku art. 260 ust. 2 TFUE – orzecznictwo to wydaje mi się możliwe do zastosowania w obu wypadkach, jako że brzmienie traktatu jest identyczne w tych dwóch ustępach.

154. Z jednej bowiem strony art. 260 ust. 2 akapit drugi TFUE stanowi, że „[j]eżeli Trybunał stwierdza, że dane państwo członkowskie nie zastosowało się do jego wyroku, może na nie nałożyć ryczałt lub okresową karę pieniężną ( ), a z drugiej strony, art. 260 ust. 3 akapit drugi TFUE przewiduje, iż „[j]eżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie prawa, może nałożyć na dane państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną w wysokości nie przekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję” ( ).

155. Owo ograniczenie wydaje mi się zresztą dotyczyć nie tylko kwoty wybranego przez Komisję środka, ale również wyboru samego instrumentu. Innymi słowy rozumiem ten mechanizm tak, że jeżeli Komisja zdecyduje o zwróceniu się do Trybunału jedynie o nałożenie na państwo członkowskie okresowej kary pieniężnej, Trybunał nie będzie mógł zdecydować o nałożeniu na nie ryczałtu.

156. Po trzecie wreszcie, kryteria przyjęte przez Komisję dla ustalenia wysokości okresowej kary pieniężnej są nie tylko identyczne w jej komunikacie dotyczącym stosowania art. 260 ust. 2 TFUE i w komunikacie dotyczącym stosowania art. 260 ust. 3 TFUE, ale także zgodne z kryteriami wypracowanymi przez Trybunał w jego utrwalonym orzecznictwie.

157. Na kryteria oceny składają się co do zasady waga uchybienia, czas trwania uchybienia i konieczność zapewnienia efektu odstraszającego kary ( ), czyli, wedle Trybunału jej „charakter przymuszający” ( ). Waga naruszenia zależy od znaczenia przedmiotowej normy prawa Unii i konsekwencji braku wykonania dla interesów publicznych i prywatnych ( ).

158. Jeżeli natomiast Trybunał uzna, że czynnikiem pozwalającym na nałożenie obowiązku zapłaty ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej na mocy art. 260 ust. 3 TFUE powinien być wyłącznie brak powiadomienia o środkach transpozycji, współczynnik wagi powinien być, co logiczne, identyczny dla każdego uchybienia tego rodzaju, ponieważ w żadnym wypadku nie jest związany z treścią dyrektywy.

159. Rozstrzygającym czynnikiem jest również pilna konieczność doprowadzenia danego państwa członkowskiego do zastosowania się do ciążących na nim zobowiązań, podobnie jak jego zdolność płatnicza ( ).

160. Konkludując uważam, że odwoływanie się przez Komisję do identycznej metodologii w ramach stosowania art. 260 ust. 2 oraz art. 260 ust. 3 TFUE przyczynia się do spójnego zarządzania instrumentami powierzonymi tej instytucji przez traktat w celu zapewnienia skutecznego stosowania prawa Unii. Wybór ten wiąże się ponadto z większą przewidywalnością dla państw członkowskich, a w konsekwencji z większą pewnością prawa.

VI – W przedmiocie określenia wysokości okresowej kary pieniężnej w niniejszej sprawie

A – Propozycja Komisji

161. W skardze w niniejszej sprawie Komisja przyjęła współczynnik wagi uchybienia wynoszący 10 (w skali 1 – 20) i współczynnik czasu trwania uchybienia wynoszący 2,7 (przy wartości maksymalnej wynoszącej 3; obliczony w oparciu o mnożnik 0,10 za miesiąc opóźnienia między 6 grudnia 2010 r. – dniem następującym po dniu upływu terminu transpozycji wyznaczonego przez art. 27 dyrektywy 2009/28 – a dniem, w którym Komisja zdecydowała się wnieść skargę do Trybunału, czyli 21 marca 2013 r.). Zgodnie z uaktualnioną wersją komunikatu stosowanego wówczas przez Komisję ( ) współczynnik „n” dla Rzeczypospolitej Polskiej wynosił 7,71, a standardowa stawka ryczałtowa – 640 EUR dziennie. W oparciu o te kryteria Komisja proponowała kwotę 640 x 10 x 2,7 x 7,71 = 133 228,80 EUR.

162. W następstwie decyzji z dnia 1 października 2014 r. o ograniczeniu przedmiotu skargi Komisja dostosowała również kwotę żądanej okresowej kary pieniężnej. Po pierwsze, zaktualizowała ona kwotę standardowej stawki ryczałtowej oraz współczynnik „n” stosownie do jej ostatniego komunikatu ( ), i, po drugie, dostosowała współczynnik czasu trwania uchybienia oraz obniżyła współczynnik wagi uchybienia. W oparciu o te nowe kryteria Komisja wnosi o zasądzenie okresowej kary pieniężnej w wysokości 660 x 4 x 3 x 7,75 = 61 380 EUR za dzień opóźnienia w wykonaniu naruszonych przepisów.

B – Ocena

163. Trybunał nie ma obowiązku przedstawiania szczegółów swoich obliczeń ( ). Może również opowiedzieć się za nałożeniem kwoty sankcji na podstawie oceny okoliczności sprawy ex aequo et bono ( ). W każdym razie, mając na uwadze specyficzne brzmienie art. 260 ust. 3 TFUE, musi on zapewnić, by sankcja pozostała „w wysokości nie przekraczającej kwoty wskazanej przez Komisję” (art. 260 ust. 3 akapit drugi TFUE, ostatnia część pierwszego zdania).

164. Przychylam się – bez podważania swobody oceny przysługującej Trybunałowi przy określaniu kwoty okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu – z powołanych już względów przewidywalności, spójności i pewności prawa, do ustalenia kwoty należnej w niniejszej sprawie okresowej kary pieniężnej na podstawie obliczeń dokonanych przez Komisję. Ta propozycja, że powtórzę za rzecznik generalną Kokott, „jest dobrym punktem wyjścia” ( ). Doktryna wydaje się również opowiadać za takim podejściem gwarantującym przejrzystość ( ).

1. Ocena wagi uchybienia

165. Komisja uzasadniła współczynnik wagi uchybienia wynoszący 10 znaczeniem dyrektywy 2009/28 dla pakietu „energetyczno-klimatycznego”. Zdaniem Komisji brak transpozycji tej dyrektywy przez Rzeczpospolitą Polską zniweczy wspieranie konsumpcji energii wytwarzanej ze źródeł odnawialnych w sektorach energii elektrycznej, ogrzewania, chłodzenia i transportu. Ponadto w przekonaniu Komisji biopaliwa i biopłyny ewentualnie promowane i uwzględniane przez Rzeczpospolitą Polską niekoniecznie spełniają kryteria zrównoważonego rozwoju ustanowione w dyrektywie 2009/28. Taka sytuacja sprzyja dalszemu rozwojowi na szeroką skalę energii wytwarzanej z konwencjonalnych źródeł, co stoi w sprzeczności z polityką Unii Europejskiej w dziedzinie klimatu i energii oraz narusza interesy konsumentów i inwestorów lub podmiotów gospodarczych działających w tym sektorze.

166. Ochrona środowiska naturalnego jest centralnym zagadnieniem dyrektywy 2009/28. „Kontrola zużycia energii w Europie oraz zwiększone stosowanie energii ze źródeł odnawialnych wraz z oszczędnością energii i zwiększoną efektywnością energetyczną stanowią [bowiem] istotne elementy pakietu środków koniecznych do redukcji emisji gazów cieplarnianych i spełnienia postanowień Protokołu z Kioto do Ramowej Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu ( ). Poprawa efektywności energetycznej jest głównym celem Unii ( ).

167. Podstawa prawna dyrektywy 2009/28 potwierdza powyższe. Dyrektywa ta, przyjęta na podstawie art. 175 WE (obecnie art. 192 TFUE), stanowi bezsprzecznie instrument przyjęty dla realizacji celów, o których mowa w art. 191 TFUE, to jest zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska, ochrony zdrowia ludzkiego, czy też ostrożnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych.

168. Trybunał miał już tymczasem okazję podkreślić, że w sytuacji, gdy uchybienie może szkodzić środowisku naturalnemu, ma ono szczególnie poważny charakter ( ).

169. W następstwie ograniczenia przedmiotu skargi Komisja obniżyła współczynnik wagi uchybienia z 10 do 4. Podczas rozprawy w dniu 7 października 2014 r. uzasadniła ona to obniżenie istotnym zmniejszeniem liczby artykułów dyrektywy 2009/28, które nie zostały jeszcze transponowane.

170. Choć prawdą jest, że skala uchybienia Rzeczypospolitej Polskiej na dzień analizy okoliczności faktycznych jest znacznie mniejsza, jestem zdania, że akie obniżenia współczynnika wagi uchybienia stanowi niedobry sygnał, jako że – odmiennie od ryczałtu, którego celem jest ukaranie państwa – okresowa kara pieniężna ma na celu doprowadzenie do pełnego i jak najszybszego wdrożenia prawa Unii.

171. Poza tym, czy konieczne jest jeszcze przypominanie fundamentalnego znaczenia ochrony środowiska i bezwzględnej potrzeby szybkiego ustanowienia praktycznych rozwiązań w celu zapewnienia produkcji zrównoważonej energii?

172. Wobec powyższego i zważywszy na fakt, że Trybunał jest w każdym razie związany, w szczególnych ramach art. 260 ust. 3 TFUE, górną granicą kwoty zaproponowanej przez Komisję, uważam, że współczynnik przyjęty przez Komisję z całą pewności nie jest zawyżony.

173. Wreszcie, zwracam uwagę, że Rzeczpospolita Polska, mimo że była poinformowana od samego początku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi o ryzyku obciążenia jej okresową karą pieniężną, nie uznała za konieczne konstruktywnie współpracować z Komisją ani przyspieszyć procesu transpozycji dyrektywy 2009/28 przed lipcem 2013 r.

174. W tych okolicznościach waga uchybienia oraz konieczność zachowania przymuszającego charakteru okresowej kary pieniężnej dalece uzasadniają czynnik wagi proponowany przez Komisję.

2. Ocena czasu trwania uchybienia

175. Zgodnie z pkt 27 komunikatu oraz komunikatu z 2005 r. Komisja pierwotnie ustaliła współczynnik czasu trwania uchybienia na 2,7.

176. Współczynnik ten został obliczony w oparciu o mnożnik 0,10 za miesiąc opóźnienia między 6 grudnia 2010 r. – dniem następującym po dniu upływu terminu transpozycji wyznaczonego przez art. 27 dyrektywy 2009/28 – a dniem, w którym Komisja zdecydowała się wnieść skargę do Trybunału, czyli 21 marca 2013 r.

177. Niemniej, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunał ustala czas trwania uchybienia w oparciu o moment, w którym dokonuje analizy okoliczności faktycznych, a nie moment, w którym Komisja wnosi do niego skargę ( ).

178. W niniejszej sprawie do dnia rozprawy upłynęło 46 miesięcy. Współczynnik wynoszący 3 ostatecznie zaproponowany przez Komisję w piśmie z dnia 1 października 2014 r. jest więc uzasadniony.

3. Standardowa stawka ryczałtowa i wskazanie zdolności płatniczej

179. Współczynniki wagi uchybienia i jego czasu trwania są znane. W poszanowaniu tych zasad należy zastosować zaktualizowane dane zebrane w ostatnim komunikacie Komisji, zatytułowanym „Aktualizacja danych wykorzystywanych do obliczania kar ryczałtowych oraz kar pieniężnych wskazywanych Trybunałowi Sprawiedliwości przez Komisję w ramach postępowań w sprawie uchybienia” ( ).

180. Wspomniana aktualizacja pozwala bowiem uwzględnić w sposób optymalny zdolność płatniczą danego państwa członkowskiego w świetle najnowszych dostępnych danych ekonomicznych ( ).

181. W konsekwencji rzeczywiście należy zastosować standardową stawkę ryczałtową w wysokości 660 EUR oraz współczynnik „n” zdolności płatniczej w wysokości 7,75 EUR.

4. Wnioski w przedmiocie kwoty okresowej kary pieniężnej

182. Jak już wskazałem, w ramach art. 260 ust. 3 TFUE propozycja Komisji stanowi maksymalny pułap, którego Trybunał nie może przekroczyć dokonując oceny okresowej kary pieniężnej, jaką należy nałożyć.

183. Tymczasem na podstawie oceny, której właśnie dokonałem, nie jestem w stanie zasugerować Trybunałowi nałożenia okresowej kary pieniężnej niższej niż proponowana przez Komisję. Proponuję więc Trybunałowi nałożenie na Rzeczpospolitą Polską okresowej kary pieniężnej w wysokości 61 380 EUR za każdy dzień opóźnienia aż do chwili przekazania przez to państwo Komisji środków zapewniających transpozycję dyrektywy 2009/28.

C – Określenie dnia, z którym obowiązek zapłaty staje się skuteczny

184. Zgodnie z art. 260 ust. 3 akapit drugi TFUE do Trybunału należy jeszcze wyraźne określenie w wyroku dnia, z którym obowiązek zapłaty staje się skuteczny.

185. W tym względzie proponuję zastosowanie się do praktyki przyjętej ostatnio przez Trybunał, która polega na nałożeniu obowiązku zapłaty okresowej kary pieniężnej od dnia ogłoszenia wyroku, pod warunkiem, że uchybienie „będzie trwało w dniu ogłoszenia” ( ).

VII – W przedmiocie kosztów

186. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.

187. W niniejszej sprawie Komisja wniosła o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami, a ta sprawę przegrała w zasadniczym zakresie. Należy zatem obciążyć Rzeczpospolitą Polską całością kosztów postępowania.

188. Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania Królestwo Niderlandów pokrywa własne koszty.

VIII – Wnioski

189. Mając na uwadze powyższe, proponuję, aby Trybunał orzekł, co następuje:

1) Wobec braku, w dniu upływu terminu wyznaczonego przez Komisję Europejską w uzasadnionej opinii, przekazania Komisji oraz przyjęcia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych dla zastosowania się do dyrektywy 2009/28/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 27 ust. 1 dyrektywy 2009/28.

2) Wobec dalszego braku, w dniu analizy okoliczności faktycznych sprawy, przekazania Komisji oraz transpozycji do wewnętrznego porządku prawnego art. 13 ust. 2, 4, 5, i 6; art. 14 ust. 2, 5 i 6; art. 17 ust. 3–5 i art. 18 ust. 1 dyrektywy 2009/28, Rzeczpospolita Polska utrzymuje to uchybienie, w związku z czym zostaje obciążona obowiązkiem zapłaty na rzecz Komisji, na rachunek „Środki własne Unii Europejskiej”, okresowej kary pieniężnej w wysokości 61 380 EUR naliczanej od dnia ogłoszenia wyroku, jeżeli uchybienie będzie trwało w tym dniu, do chwili przekazania przez to państwo Komisji środków zapewniających transpozycję dyrektywy 2009/28.

3) Rzeczpospolita Polska zostaje obciążona kosztami postępowania.

4) Królestwo Niderlandów pokrywa własne koszty.

– Zobacz podobnie wyroki : Komisja/Belgia (C‑533/11, EU:C:2013:659, pkt 3 sentencji), Komisja/Luksemburg (C‑576/11, EU:C:2013:773, pkt 3 sentencji) i Komisja/Grecja (C-378/13, EU:C:2014:2405, pkt 2 sentencji).