OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ATHANASIOSA RANTOSA

przedstawiona w dniu 10 lutego 2021 r. ( 1 )

Sprawa C‑718/19

Ordre des barreaux francophones et germanophone,

Association pour le droit des Étrangers ASBL,

Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL,

Ligue des Droits de l’Homme ASBL,

Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL

przeciwko

Conseil des ministres

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny, Belgia)]

Odesłanie prejudycjalne – Obywatelstwo Unii – Artykuły 20 i 21 TFUE – Dyrektywa 2004/38/WE – Prawo obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Decyzja o zakończeniu pobytu ze względów porządku publicznego – Środki zapobiegawcze mające na celu uniknięcie ryzyka ucieczki w terminie wyjazdu lub w trakcie jego przedłużenia – Przepisy krajowe identyczne lub podobne do przepisów mających zastosowanie do obywateli państw trzecich na mocy art. 7 ust. 3 dyrektywy 2008/115/WE – Odmowa zastosowania się przez obywatela Unii do decyzji o zakończeniu pobytu ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego – Maksymalny okres zatrzymania w celu wydalenia

I. Wprowadzenie

1. W dwóch pytaniach prejudycjalnych belgijski Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) zwraca się w istocie do Trybunału o zbadanie, czy art. 20 i 21 TFUE, jak również przepisy dyrektywy 2004/38/WE ( 2 ) (zwanej dalej „dyrektywą w sprawie pobytu”) stoją na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie stosowało wobec obywateli Unii i członków ich rodzin, podlegających decyzji o wydaleniu wydanej na podstawie tej dyrektywy, środki identyczne lub podobne do tych, które stosuje się w prawie krajowym na podstawie dyrektywy 2008/115/WE ( 3 ) (zwanej dalej „dyrektywą w sprawie powrotów”) względem nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego obywateli państw trzecich.

2. Należy w tym względzie przypomnieć, że Trybunał orzekł, iż ustawodawca krajowy może opierać się na przepisach innej dyrektywy, „jeżeli wydaje się to celowe i pod warunkiem, że żaden inny przepis prawa [Unii] nie stoi temu na przeszkodzie” ( 4 ). Trybunał sprecyzował w istocie w wyroku Petrea ( 5 ), że „państwa członkowskie mogą wzorować się na przepisach [dyrektywy w sprawie powrotów] w celu wyznaczenia właściwych władz i określenia procedury mającej zastosowanie do wydania decyzji [przyjętej na mocy dyrektywy w sprawie pobytu] nakazującej powrót obywatela Unii […], jeśli nie sprzeciwia się temu żaden z przepisów prawa Unii”.

3. Choć orzecznictwo to przemawia w niniejszej sprawie za udzieleniem negatywnej odpowiedzi na pytania zadane przez sąd odsyłający, należy jednak sprawdzić, czy może ono również znaleźć zastosowane w odniesieniu do środków takich jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym – a mianowicie środków zapobiegawczych przyjętych w celu uniknięcia wszelkiego ryzyka ucieczki w następstwie wydania decyzji o wydaleniu, jak również środków detencyjnych zmierzających do zapewnienia wykonania tej decyzji – które, mając zdaniem sądu odsyłającego wpływ na samo korzystanie z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, mogłyby zostać uznane za środki niemające czysto proceduralnego charakteru.

4. Pytania te pozwolą Trybunałowi zbadać po raz pierwszy zgodność z prawem Unii przepisów krajowych zmierzających do zagwarantowania wykonania decyzji o wydaleniu przyjętych na mocy dyrektywy w sprawie pobytu.

II. Ramy prawne

A. Prawo Unii

1. Dyrektywa w sprawie pobytu

5. Motyw 16 dyrektywy w sprawie pobytu stanowi, że „[t]ak długo, jak [długo] osoby korzystające z prawa pobytu nie stanowią nieracjonalnego obciążenia dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim, nie powinny one podlegać wydaleniu”.

6. Artykuł 14 tej dyrektywy stanowi, w ust. 1 i 2, że obywatele Unii i członkowie ich rodziny posiadają prawo pobytu na okres do trzech miesięcy, przewidziane w art. 6 tej dyrektywy, tak długo, jak długo nie staną się nieracjonalnym obciążeniem dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim, oraz prawo pobytu na okres przekraczający trzy miesiące i prawo do zachowania tego pobytu, przewidziane w art. 7, 12 i 13 tej samej dyrektywy, tak długo, jak długo spełniają warunki w nich określone. Na zasadzie odstępstwa od tych przepisów art. 14 ust. 4 tej dyrektywy stanowi, że wspomniani obywatele Unii nie mogą w żadnym wypadku zostać wydaleni, jeżeli są pracownikami lub wjechali na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w poszukiwaniu pracy.

7. Artykuł 15 dyrektywy w sprawie pobytu, zatytułowany „Zabezpieczenia proceduralne”, stanowi w ust. 1, że „[p]rocedury przewidziane w art. 30 i 31 stosuje się analogicznie do wszystkich decyzji ograniczających swobodne przemieszczanie się obywateli Unii i członków ich rodziny, uzasadnionych względami innymi niż [względy] porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”.

8. Zgodnie z brzmieniem art. 27 ust. 1 i 2 tej dyrektywy „[p]aństwa członkowskie mogą ograniczyć swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii i członków ich rodziny, bez względu na przynależność państwową, kierując się względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”, a „[ś]rodki podjęte ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności i opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby […]. Indywidualne zachowanie danej osoby musi stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych. Nie są dopuszczalne uzasadnienia, które nie są bezpośrednio związane z danym indywidualnym przypadkiem lub opierają się na względach ogólnej prewencji”.

9. Artykuł 28 dyrektywy w sprawie pobytu, zatytułowany „Ochrona przed wydaleniem”, stanowi w ust. 1, że „[p]rzed podjęciem decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego przyjmujące państwo członkowskie uwzględnia informacje dotyczące długości pobytu danej osoby na jego terytorium, je[j] wieku, stanu zdrowia, sytuacji rodzinnej i ekonomicznej, integracji społecznej i kulturalnej w przyjmującym państwie członkowskim oraz stopień je[j] więzi z krajem pochodzenia”. Ponadto ust. 2 tego artykułu stanowi, że „[p]rzyjmujące państwo członkowskie nie może podjąć decyzji o wydaleniu wobec obywateli Unii lub członków ich rodzin, bez względu na przynależność państwową, którzy posiadają prawo stałego pobytu na jego terytorium, z wyjątkiem poważnych względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego”.

10. Artykuł 30 ust. 3 tej dyrektywy stanowi, że „[p]owiadomienie [o każdej decyzji podjętej na podstawie art. 27 ust. 1 dyrektywy w sprawie pobytu] określa […], w określonym przypadku, czas przyznany danej osobie na opuszczenie terytorium państwa członkowskiego. Z wyjątkiem należycie uzasadnionych pilnych przypadków czas przyznany na opuszczenie terytorium nie może być krótszy niż jeden miesiąc od daty powiadomienia”.

11. Artykuł 33 ust. 2 wspomnianej dyrektywy przewiduje, że „[j]eżeli zarządzenie o wydaleniu […] zostaje wykonane po upływie okresu dłuższego niż dwa lata od jego wydania, państwo członkowskie sprawdza, czy dana osoba stanowi obecnie i rzeczywiście zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, i ocenia, czy nastąpiły jakiekolwiek zasadnicze zmiany okoliczności od momentu wydania zarządzenia o wydaleniu”.

2. Dyrektywa w sprawie powrotów

12. Motyw 16 dyrektywy w sprawie powrotów stanowi, że „stosowanie środków detencyjnych w celu wydalenia należy ograniczyć i uzależnić od tego, czy jest ono proporcjonalne w odniesieniu do zastosowanych środków i zakładanych celów. Zastosowanie środka detencyjnego jest uzasadnione tylko w celu przygotowania powrotu lub wykonania wydalenia oraz jeśli zastosowanie łagodniejszych środków przymusu byłoby niewystarczające”.

13. Artykuł 1 tej dyrektywy stanowi, że określa ona wspólne normy i procedury, które mają być stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, zgodnie z prawami podstawowymi jako zasadami ogólnymi prawa Unii oraz prawa międzynarodowego.

14. Artykuł 2 ust. 3 wspomnianej dyrektywy stanowi, że nie ma ona zastosowania do osób korzystających z unijnego prawa do swobodnego przemieszczania się.

15. Artykuł 3 ust. 7 dyrektywy w sprawie powrotów definiuje „ryzyko ucieczki” jako „istnienie w indywidualnych przypadkach powodów, opartych na obiektywnych kryteriach określonych przez prawo, pozwalających sądzić, że obywatel państwa trzeciego, który jest objęty procedurami dotyczącymi powrotu, może uciec”.

16. Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 tej dyrektywy państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium.

17. Artykuł 7 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Dobrowolny wyjazd”, przewiduje w ust. 3, że niektóre obowiązki mające na celu uniknięcie ryzyka ucieczki, takie jak regularne zgłaszanie się do danego organu, wpłacenie odpowiedniej kaucji, dostarczenie dokumentów lub obowiązek przebywania w określonym miejscu, mogą zostać nałożone na czas trwania okresu, w którym ma nastąpić dobrowolny wyjazd.

18. Zawarty w rozdziale IV dyrektywy w sprawie powrotów, zatytułowanym „Środek detencyjny w celu [do celów] wydalenia”, art. 15 stanowi w ust. 1, że „[o] ile w danej sprawie nie mogą zostać zastosowane wystarczające, lecz mniej represyjne środki, państwa członkowskie mogą umieścić w ośrodku detencyjnym obywatela państwa trzeciego podlegającego procedurze powrotu tylko w celu przygotowania powrotu lub przeprowadzenia procesu wydalenia, w szczególności jeżeli: a) istnieje ryzyko ucieczki lub b) dany obywatel państwa trzeciego unika lub utrudnia przygotowania do powrotu lub proces wydalenia. Jakikolwiek środek detencyjny stosowany jest przez możliwie najkrótszy okres czasu i tylko dopóki trwają przygotowania do wydalenia oraz podlega wykonaniu z należytą starannością”. W ust. 5 i 6 artykuł ten stanowi, odpowiednio, że „[ś]rodek detencyjny jest utrzymany, dopóki nie zostaną spełnione warunki określone w ust. 1 i jest to konieczne do zapewnienia skutecznego wydalenia. Każde państwo członkowskie określa maksymalny okres zastosowania środka detencyjnego, który nie może przekroczyć sześciu miesięcy” oraz że „[p]aństwa członkowskie nie mogą przedłużać okresu, o którym mowa w ust. 5, z wyjątkiem przedłużenia na ograniczony okres czasu nieprzekraczający kolejnych dwunastu miesięcy zgodnie z prawem krajowym, jeżeli pomimo wszelkich rozsądnych starań wydalenie może potrwać dłużej ze względu na: a) brak współpracy ze strony danego obywatela państwa trzeciego lub b) opóźnienia w uzyskiwaniu niezbędnej dokumentacji od państw trzecich”.

B. Prawo belgijskie

19. Ustawa z dnia 15 grudnia 1980 r. o „wjeździe na terytorium, pobycie, osiedlaniu się i wydalaniu cudzoziemców” ( 6 ) została zmieniona ustawą z dnia 24 lutego 2017 r.„w celu wzmocnienia ochrony porządku publicznego i bezpieczeństwa narodowego” ( 7 ) (zwaną dalej „ustawą z dnia 24 lutego 2017 r.”). Ta ostatnia ustawa dokonuje w szczególności częściowej transpozycji dyrektyw w sprawie pobytu i w sprawie powrotów.

20. Artykuły 27–32 ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. dodały do ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r., odpowiednio, artykuły 44 ter–44 octies.

21. Artykuł 44 ter ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r., zmienionej ustawą z dnia 24 lutego 2017 r. (zwanej dalej „ustawą z dnia 15 grudnia 1980 r.”), stanowi: „Nakaz opuszczenia terytorium przez obywatela Unii lub członka jego rodziny wskazuje termin, w którym musi on opuścić terytorium Królestwa. Z wyjątkiem należycie uzasadnionych pilnych przypadków termin ten nie może być krótszy niż miesiąc od chwili doręczenia decyzji. Termin, o którym mowa w akapicie pierwszym, może zostać przedłużony przez ministra lub jego przedstawiciela, w przypadku gdy: 1° dobrowolny powrót nie może odbyć się we wskazanym terminie; lub 2° uzasadniają to okoliczności związane z sytuacją zainteresowanej osoby […]”.

22. Artykuł 44 quater tej ustawy stanowi: „Dopóki nie upłynął termin, o którym mowa w art. 44 ter, obywatel Unii lub członek jego rodziny nie może zostać poddany przymusowemu wydaleniu. W celu uniknięcia wszelkiego ryzyka ucieczki w terminie, o którym mowa w art. 44 ter, wobec obywatela Unii lub członka jego rodziny mogą zostać zastosowane środki zapobiegawcze. Król jest uprawniony do określenia tych środków w drodze dekretu poddanego pod obrady rady ministrów”.

23. Artykuł 44 quinquies wspomnianej ustawy stanowi: „§ 1. W celu wykonania decyzji nakazującej powrót minister lub jego przedstawiciel podejmuje wszelkie niezbędne środki, jeżeli: 1° wobec obywatela Unii lub członka jego rodziny nie wyznaczono terminu na opuszczenie terytorium Królestwa; 2° obywatel Unii lub członek jego rodziny nie opuścił terytorium Królestwa przed upływem wyznaczonego terminu; 3° przed upływem terminu wyznaczonego na opuszczenie terytorium Królestwa obywatel Unii lub członek jego rodziny stwarza ryzyko ucieczki, nie zastosował się do nałożonych środków zapobiegawczych lub stanowi zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego. § 2. Obywatel Unii lub członek jego rodziny podlegają procedurze powrotu przymusowego, w razie potrzeby w obecności eskorty, jeżeli sprzeciwiają się wydaleniu lub stwarzają ryzyko niebezpieczeństwa podczas wydalenia. W takim przypadku […] mogą zostać wobec niego użyte środki przymusu. § 3. Król, w drodze dekretu poddanego pod obrady rady ministrów, wyznacza organ odpowiedzialny za kontrolę powrotów przymusowych i określa jej szczegółowe zasady. Organ ten jest niezależny od organów właściwych w zakresie wydalania”.

24. Artykuł 44 sexies ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. ma następujące brzmienie: „Minister lub jego przedstawiciel może tymczasowo odroczyć wydalenie, jeżeli jest to uzasadnione przez okoliczności właściwe dla danej sprawy. Powiadamia o tym zainteresowaną osobę. W celu uniknięcia ryzyka ucieczki wobec obywatela Unii lub członka jego rodziny mogą zostać zastosowane środki zapobiegawcze. Król jest uprawniony do określenia tych środków w drodze dekretu poddanego pod obrady rady ministrów. W tych samych przypadkach minister lub jego przedstawiciel może umieścić obywatela Unii lub członka jego rodziny w areszcie domowym na okres konieczny do wykonania tego środka”.

25. Zgodnie z art. 44 septies tej ustawy: „§ 1. Jeżeli wymagają tego względy porządku publicznego, bezpieczeństwa narodowego lub zdrowia publicznego, a nie jest możliwe skuteczne zastosowanie innych, mniej dolegliwych środków przymusu, obywatele Unii lub członkowie ich rodzin mogą, w celu zapewnienia wykonania środka wydalenia, zostać zatrzymani na okres bezwzględnie konieczny do wykonania tego środka nieprzekraczający dwóch miesięcy. Minister lub jego przedstawiciel może jednak przedłużać czas tego zatrzymania o okres dwóch miesięcy, jeżeli czynności niezbędne w celu wydalenia cudzoziemca zostały podjęte w ciągu siedmiu dni roboczych od zatrzymania obywatela Unii lub członka jego rodziny, jeżeli są one prowadzone z należytą starannością i jeżeli nadal istnieje możliwość skutecznego wydalenia zainteresowanej osoby w rozsądnym terminie. Po upływie pierwszego okresu przedłużenia decyzja o przedłużeniu czasu zatrzymania może zostać podjęta wyłącznie przez ministra. Po upływie pięciu miesięcy obywatel Unii lub członek jego rodziny musi zostać zwolniony. W przypadku gdy wymaga tego ochrona porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, zatrzymanie może zostać przedłużone każdorazowo o miesiąc, przy czym całkowity czas zatrzymania nie może jednak przekroczyć ośmiu miesięcy. § 2. Obywatel Unii lub członek jego rodziny, o którym mowa w § 1, może wnieść skargę na decyzję o jego zatrzymaniu zgodnie z art. 71 i nast.”.

26. Zgodnie z art. 44 octies wspomnianej ustawy: „Zatrzymaniu w rozumieniu art. 74/8 § 2 nie podlegają: 1° małoletni obywatele Unii bez opieki; 2° małoletni członkowie rodziny obywatela Unii pozostający bez opieki; 3° rodziny obywateli Unii, w przypadku gdy należy do nich przynajmniej jeden małoletni”.

27. Artykuł 74/5 § 3 tej samej ustawy ma następujące brzmienie: „Czas zatrzymania w wyznaczonym miejscu, znajdującym się na granicy, nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Minister lub jego przedstawiciel może jednak przedłużyć zatrzymanie cudzoziemca, o którym mowa w § 1, o okres dwóch miesięcy: 1° jeżeli wobec cudzoziemca podjęto środek wydalenia podlegający wykonaniu; 2° i jeżeli czynności niezbędne w celu wydalenia cudzoziemca zostały podjęte w ciągu siedmiu dni roboczych od podjęcia środka, o którym mowa w pkt 1, jeśli są one prowadzone z należytą starannością i nadal istnieje możliwość skutecznego wydalenia obcokrajowca w rozsądnym terminie. Po upływie pierwszego okresu przedłużenia, decyzja, o której mowa w poprzednim akapicie, może zostać podjęta już wyłącznie przez ministra. Całkowity czas zatrzymania nie może nigdy przekroczyć pięciu miesięcy. W przypadku gdy wymagają tego ochrona porządku publicznego lub względy bezpieczeństwa narodowego, zatrzymanie cudzoziemca może zostać przedłużone każdorazowo o miesiąc, po upływie okresu o którym mowa w poprzednim akapicie, przy czym całkowity czas zatrzymania nie może jednak przekroczyć ośmiu miesięcy […]”.

III. Spór przed sądem krajowym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem

28. Do belgijskiego Cour constitutionnelle (trybunału konstytucyjnego) wniesione zostały dwie skargi o stwierdzenie nieważności ustawy z dnia 24 lutego 2017 r.,: pierwsza przez Ordre des barreaux francophones et germanophone ( 8 ) (zrzeszenie izb adwokackich francuskojęzycznych i niemieckojęzycznej), a druga przez cztery stowarzyszenia o charakterze niezarobkowym (ASBL) (wszystkie zwane dalej łącznie „skarżącymi w postępowaniu głównym”) ( 9 ). Sprawy te zostały połączone przez sąd odsyłający.

29. Rozpoznając te skargi, Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) zastanawia się nad zgodnością z prawem Unii niektórych przepisów ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. dotyczących wydalania obywateli Unii i członków ich rodzin. W szczególności sąd odsyłający powziął wątpliwości co do zgodności z art. 20 i 21 TFUE oraz z dyrektywą w sprawie pobytu dwóch przepisów tej ustawy, przewidujących możliwość nałożenia na obywatela Unii lub na członka jego rodziny, wobec którego wydano decyzję o wydaleniu, z jednej strony środków zapobiegawczych w terminie przyznanym mu na opuszczenie terytorium Belgii, w celu uniknięcia wszelkiego ryzyka ucieczki, a z drugiej strony środka detencyjnego w postaci zatrzymania (zwanego dalej „środkiem detencyjnym”) po upływie tego okresu, w celu zapewnienia wykonania środka wydalenia.

30. Sąd odsyłający uzasadnia swoje wątpliwości w następujący sposób.

31. Po pierwsze, jeśli chodzi o środki zapobiegawcze, sąd odsyłający wskazuje, że dyrektywa w sprawie pobytu nie zawiera przepisów dotyczących środków, które mogłyby zostać podjęte względem obywateli Unii lub członków ich rodzin w celu uniknięcia ryzyka ucieczki, w wypadku gdy podjęto wobec nich decyzję o wydaleniu, oraz że w braku harmonizacji w prawie Unii przepisy te mogą zostać przyjęte przez ustawodawcę krajowego, który, co do zasady, powinien móc to uczynić wzorując się na podobnych przepisach prawa krajowego, mających zastosowanie do nielegalnie przebywających na terytorium tego państwa obywateli państw trzecich na mocy dyrektywy w sprawie powrotów. W tym względzie sąd odsyłający stwierdza, że Trybunał orzekł już w sprawie Petrea ( 10 ), że państwa członkowskie mogą wzorować się na przepisach dyrektywy w sprawie powrotów przy wyznaczaniu właściwych władz i określaniu procedury mającej zastosowanie do wydania decyzji nakazującej powrót obywatela Unii, jeżeli nie sprzeciwia się temu żaden z przepisów prawa Unii. Sąd odsyłający zastanawia się jednak, czy orzecznictwo to znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, w zakresie, w jakim uważa on zasadniczo, że środków zapobiegawczych, mających z konieczności wpływ na samo korzystanie z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu, nie sposób zakwalifikować jako przepisów proceduralnych.

32. Po drugie, jeśli chodzi o środek detencyjny, sąd odsyłający stwierdza, że ustawa z dnia 24 lutego 2017 r. przewiduje jednakowe traktowanie obywateli Unii i członków ich rodzin oraz wszystkich innych cudzoziemców oczekujących na wydalenie do dowolnego państwa na świecie, w szczególności jeśli chodzi o maksymalny, ośmiomiesięczny okres zatrzymania. Sąd odsyłający zastanawia się zaś zasadniczo nad proporcjonalnym charakterem tego maksymalnego okresu, w szczególności ze względu na to, że z dyrektywy w sprawie pobytu można wywnioskować, że okres zatrzymania winien być ograniczony do czasu ściśle niezbędnego do wykonania decyzji o wydaleniu ( 11 ).

33. W tych okolicznościach Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy prawo Unii, a w szczególności art. 20 i 21 [TFUE] oraz [dyrektywę w sprawie pobytu] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom prawa krajowego, które stosują do obywateli Unii i członków ich rodzin przepisy podobne do tych, które stanowią transpozycję, w odniesieniu do obywateli państw trzecich, art. 7 ust. 3 [dyrektywy w sprawie powrotów], a mianowicie przepisom pozwalającym zobowiązać obywateli Unii lub członków ich rodzin do poddania się środkom zapobiegawczym w celu uniknięcia ryzyka ucieczki w okresie, który został im wyznaczony na opuszczenie terytorium w następstwie wydania decyzji o zakończeniu pobytu ze względu na porządek publiczny, lub w trakcie przedłużenia tego okresu? 2) Czy prawo Unii, a w szczególności art. 20 i 21 [TFUE] oraz dyrektywę [w sprawie pobytu] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom prawa krajowego, które stosują do obywateli Unii i członków ich rodzin, którzy nie zastosowali się do decyzji o zakończeniu pobytu wydanej z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo publiczne, przepis identyczny z przepisem stosowanym wobec obywateli państw trzecich znajdujących się w takiej samej sytuacji pod względem maksymalnego okresu zatrzymania w celu wydalenia, czyli ośmiu miesięcy?”.

34. Pisemne uwagi zostały przedstawione przez skarżących w postępowaniu głównym, rządy belgijski, duński, hiszpański i polski oraz przez Komisję Europejską. Z wyjątkiem rządów hiszpańskiego i polskiego strony te zabrały ponadto głos na rozprawie, która odbyła się w dniu 16 listopada 2020 r.

IV. Analiza

A. Uwagi wstępne

35. U podstaw pytań sądu odsyłającego leży kwestia ustalenia, czy prawo Unii stoi na przeszkodzie zastosowaniu przez państwo członkowskie, w odniesieniu do obywateli Unii i członków ich rodzin, wobec których wydano decyzję o wydaleniu z terytorium tego państwa na podstawie dyrektywy w sprawie pobytu, środków wykonawczych identycznych z tymi – lub podobnych do nich – które na mocy dyrektywy w sprawie powrotów mają zastosowanie do wydalania nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, gdy mogą one wpływać na samo korzystanie z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich.

36. Zanim rozpocznę moją analizę, warto, jak się wydaje, przedstawić zarys obowiązujących regulacji i odnośnego orzecznictwa (pkt 1) oraz wyjaśnić zakres zadanych pytań prejudycjalnych (pkt 2).

1. Obowiązujące ramy regulacyjne i odnośne orzecznictwo

37. Tytułem wstępu należy przypomnieć, że obywatelstwo Unii – wprowadzone traktatem z Maastricht ( 12 ) – przyznaje każdemu obywatelowi Unii podstawowe i indywidualne prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach i środkach przyjętych w celu ich wykonania. Prawo to jest obecnie przyznane obywatelom Unii na mocy art. 21 ust. 1 TFUE, który znalazł potwierdzenie w art. 45 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

38. Dyrektywa w sprawie pobytu, określająca w szczególności warunki korzystania z prawa swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich przez obywateli Unii i członków ich rodzin, ma na celu wzmocnienie i ułatwienie korzystania z tego prawa ( 13 ). Dyrektywa ta zawiera nie tylko przepisy określające warunki przyznania różnych kategorii prawa pobytu, które przewiduje, ale również zespół przepisów zmierzających do uregulowania sytuacji wynikającej z utraty jednego z tych praw.

39. Dyrektywa z sprawie pobytu przewiduje z tym względzie dwa przypadki, w których państwa członkowskie mogą przyjąć decyzje ograniczające swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii i członków ich rodzin, a w szczególności „decyzje o wydaleniu”, a mianowicie gdy decyzje takie podejmowane są ze względów „porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego” (art. 27 ust. 1 tej dyrektywy) lub gdy decyzje te są uzasadnione „względami innymi niż [względy] porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego” (art. 15 ust. 1 wspomnianej dyrektywy) ( 14 ).

40. Poza przypadkami, w których decyzje o wydaleniu mogą być podejmowane względem obywateli Unii i członków ich rodzin, dyrektywa w sprawie pobytu przewiduje szereg zasad i gwarancji proceduralnych, które winny być przestrzegane, a w szczególności te określone w art. 15, 30, 31 i 33. Wśród zasad tych widnieje zasada przewidziana w art. 30 ust. 3 dyrektywy, zgodnie z którą czas przyznany na opuszczenie terytorium państwa członkowskiego w następstwie decyzji o wydaleniu nie może być, z wyjątkiem pilnych przypadków, krótszy niż jeden miesiąc od daty powiadomienia o tej decyzji.

41. Z wyjątkiem tych przepisów dyrektywa w sprawie pobytu nie przewiduje natomiast żadnych szczególnych unormowań dotyczących wdrażania lub wykonywania decyzji o wydaleniu ani tym bardziej przepisów dotyczących środków zapobiegawczych podejmowanych w celu uniknięcia wszelkiego ryzyka ucieczki w terminie dobrowolnego wyjazdu lub przepisów dotyczących zatrzymania do celów takiego wydalenia. Podobnie dyrektywa ta nie zawiera żadnego przepisu, który wyraźnie stałby na przeszkodzie temu, by środki takie były podejmowane przez państwa członkowskie.

42. W braku norm Unii w tej dziedzinie ustanowienie zasad wykonywania decyzji o wydaleniu należy na mocy zasady autonomii proceduralnej do wewnętrznego porządku prawnego każdego z państw członkowskich, pod warunkiem jednak, że zasady te nie będą mniej korzystne niż przepisy normujące podobne sytuacje podlegające prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz że nie będą praktycznie uniemożliwiały lub czyniły nadmiernie uciążliwym korzystania z praw przyznanych przez prawo Unii (zasada skuteczności) ( 15 ).

43. W kontekście wykonywania tego uprawnienia krajowego dotyczącego określania zasad wykonywania decyzji o wydaleniu należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż prawo Unii nie stoi zasadniczo na przeszkodzie stosowaniu zasad dotyczących obywateli państw trzecich przy ustanawianiu uregulowań stosowanych w odniesieniu do obywateli Unii, pomimo tego, że dyrektywy w sprawie pobytu i w sprawie powrotów niekoniecznie mają ten sam przedmiot ( 16 ). W wyroku Petrea Trybunał orzekł bowiem, że „państwa członkowskie mogą wzorować się na przepisach [dyrektywy w sprawie powrotów, która dotyczy nielegalnie przebywających na terytorium państw członkowskich obywateli państw trzecich] w celu wyznaczenia właściwych władz i określenia procedury mającej zastosowanie do wydania [decyzji o wydaleniu obywatela Unii], jeśli nie sprzeciwia się temu żaden z przepisów prawa Unii” ( 17 ).

44. Wynika z tego, że w niniejszej sprawie, w zakresie, w jakim dyrektywa w sprawie pobytu nie zawiera unormowań dotyczących wykonania decyzji o wydaleniu, państwa członkowskie powinny co do zasady mieć możliwość wzorowania się na przepisach dyrektywy w sprawie powrotów, która została przyjęta później i zawiera odpowiednie w tym względzie przepisy.

45. Jeśli bowiem chodzi z jednej strony o środki zapobiegawcze, art. 7 ust. 3 dyrektywy w sprawie powrotów stanowi, że „[n]iektóre obowiązki mające na celu uniknięcie ryzyka ucieczki, takie jak regularne zgłaszanie się do danego organu, wpłacenie odpowiedniej kaucji, dostarczenie dokumentów lub obowiązek przebywania w określonym miejscu, mogą zostać nałożone na czas trwania okresu, w którym ma nastąpić dobrowolny wyjazd” ( 18 ). Podobnie, z drugiej strony, jeśli chodzi o możliwość zatrzymania obywatela Unii lub członka jego rodziny w celu zapewnienia wykonania decyzji o wydaleniu, dyrektywa w sprawie powrotów reguluje w sposób precyzyjny zatrzymanie w celu wydalenia w rozdziale IV, zatytułowanym „Środek detencyjny w celu [do celów] wydalenia”.

46. W konsekwencji nic nie stoi zasadniczo na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie mogły stosować, mutatis mutandis, przepisy dotyczące decyzji nakazujących powrót obywateli państw trzecich do obywateli Unii i członków ich rodzin podlegających decyzji o wydaleniu.

47. Zgodnie z wyrokiem Petrea trzeba przy tym – aby przepisy dotyczące obywateli państw trzecich mogły być rzeczywiście stosowane w odniesieniu do obywateli Unii i członków ich rodzin –by nie sprzeciwiał się temu żaden przepis prawa Unii. Należy w tym względzie przypomnieć, że na gruncie art. 21 TFUE każdy obywatel Unii ma prawo do przebywania na terytorium państw członkowskich, ale „z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach i w środkach przyjętych w celu ich wykonania” ( 19 ). Należy tym samym również zweryfikować, czy środki zapobiegawcze i detencyjne mogą stanowić, same w sobie, środki mogące ograniczać prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu tych obywateli. W tych ramach o ile prawo Unii w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie temu, by państwa członkowskie wprowadzały swoje własne uregulowania w kwestii wykonywania decyzji o wydaleniu, o tyle takie uregulowania nie mogą ponadto naruszać skuteczności (effet utile) prawa Unii ( 20 ).

48. To w świetle tych rozważań należy zbadać, czy i w jakich warunkach orzecznictwo wynikające z wyroku Petrea może znaleźć zastosowanie do każdego ze środków rozpatrywanych w postępowaniu głównym.

2. W przedmiocie zakresu pytań prejudycjalnych

49. By rozwiać wszelkie niejasności odnośnie do sensu i zakresu obu pytań prejudycjalnych, konieczne wydaje mi się wyjaśnić, co następuje.

50. W pierwszej kolejności konieczne wydaje mi się sprecyzowanie terminologii w odniesieniu do stosowania pojęcia „decyzji o zakończeniu pobytu”. Należy bowiem stwierdzić, że oba pytania prejudycjalne, w kształcie, w jakim zostały sformułowane przez sąd odsyłający, rozpatrują zastosowanie, odpowiednio, „środków zapobiegawczych” lub „zatrzymania”, w przypadku gdy obywatele Unii lub członkowie ich rodzin podlegają „decyzji o zakończeniu pobytu”. Należy tymczasem wyjaśnić, że o ile „decyzja o zakończeniu pobytu” oznacza co do zasady obowiązek opuszczenia terytorium, o tyle nie musi ona koniecznie oznaczać podjęcia środka wydalenia, a mianowicie „nakazu opuszczenia terytorium” w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia15 grudnia 1980 r. ( 21 ). W zakresie, w jakim pytania prejudycjalne rozpatrują sytuacje zakładające podjęcie środka wydalenia, należy moim zdaniem rozumieć je w ten sposób, że dotyczą one obywateli Unii lub członków ich rodzin podlegających nie tylko decyzji o zakończeniu pobytu, lecz również decyzji o wydaleniu.

51. W drugiej kolejności trzeba stwierdzić, że sąd odsyłający ogranicza pierwsze pytanie do możliwości zastosowania wobec obywateli Unii „środków zapobiegawczych” podobnych do tych, jakie stosuje się do obywateli państw trzecich, w wypadku gdy decyzja o wydaleniu podjęta jest „ze względu na porządek publiczny”. Takie ograniczenie zakresu pytania nie wynika tymczasem wprost z brzmienia przepisów krajowych, a w szczególności z art. 44 quater, 44quinquies i 44sexies ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. Jak bowiem potwierdził to w swoich uwagach rząd belgijski, takie „środki zapobiegawcze” mogą być stosowane za każdym razem, gdy środek wydalenia jest podejmowany względem obywatela Unii lub członków jego rodziny, w odniesieniu do których występuje ryzyko ucieczki ( 22 ), co obejmuje sytuacje, które nie stanowią zagrożenia dla porządku publicznego, a mianowicie sytuacje związane ze względami „bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego” w rozumieniu art. 27 ust. 1 dyrektywy w sprawie pobytu, jak również ze „względami innymi [niż te przewidziane w art. 27 ust. 1 tej dyrektywy]” w rozumieniu art. 15 ust. 1 tej dyrektywy.

52. Prawdą jest, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w ramach współpracy pomiędzy Trybunałem a sądami krajowymi ustanowionej na mocy art. 267 TFUE, jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, zarówno ocena, czy dla wydania wyroku jest niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak również ocena znaczenia pytań, z którymi zwraca się on do Trybunału ( 23 ). W związku z tym, ponieważ zadane pytania ograniczają się do kwestii decyzji o wydaleniu podyktowanych względami porządku publicznego, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do orzekania jedynie w tym zakresie.

53. Jednak z jednej strony w niniejszej sprawie z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie wynika, dlaczego owe środki zapobiegawcze powinny być analizowane wyłącznie w odniesieniu do decyzji o wydaleniu podejmowanych ze względów porządku publicznego. Z drugiej strony „ryzyko ucieczki” występuje tak samo w ramach decyzji o wydaleniu podejmowanych ze względów porządku publicznego, jak i w przypadku decyzji podejmowanych ze względów „bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego”, zgodnie z art. 27 ust. 1 dyrektywy w sprawie pobytu, a nawet w związku ze „względami innymi niż [względy] porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego” w rozumieniu art. 15 ust. 1 tej dyrektywy. By udzielić sądowi odsyłającemu pełnej odpowiedzi, proponuję wobec tego rozszerzyć zakres pierwszego pytania prejudycjalnego poprzez włączenie do jego zakresu wszystkich decyzji o wydaleniu podejmowanych na podstawie dyrektywy w sprawie pobytu.

54. W trzeciej kolejności stwierdzam, że sąd odsyłający ogranicza drugie pytanie prejudycjalne do możliwości wyznaczenia maksymalnego okresu zatrzymania w celu wydalenia identycznego z tym, który stosowany jest wobec obywateli państw trzecich, „w wypadku gdy [decyzja o wydaleniu] podejmowana jest ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego”. Jednakże art. 44 septies ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. przewiduje możliwość zatrzymania „[j]eżeli wymagają tego względy porządku publicznego, bezpieczeństwa narodowego lub zdrowia publicznego” ( 24 ). Można by zatem rozważać poszerzenie zakresu tego pytania celem włączenia do niego względów zdrowia publicznego. W tym jednak wypadku ograniczenie zastosowane przez sąd odsyłający wydaje mi się uzasadnione ze względu na to, że drugie pytanie prejudycjalne odnosi się konkretnie do przepisu tego artykułu, który zezwala na przedłużenie okresu zatrzymania do ośmiu miesięcy wyłącznie wtedy, gdy „wymaga tego ochrona porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego”.

55. W czwartej i ostatniej kolejności należy podkreślić, że rząd belgijski proponuje przeformułować drugie pytanie w taki sposób, aby oddzielić środek detencyjny od faktu, że dana osoba nie opuściła terytorium w wyznaczonym jej terminie. Rząd ten wyjaśnia bowiem, że zgodnie z prawem belgijskim żaden cudzoziemiec – niezależnie od tego, czy jest on obywatelem Unii, członkiem rodziny, czy obywatelem państwa trzeciego – nie może zostać zatrzymany wyłącznie z powodu niezastosowania się do decyzji o zakończeniu pobytu uzasadnionej względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego. Zastosowanie zatrzymania uzasadnione jest jedynie w celu przygotowania powrotu i przystąpienia do wydalenia, w przypadku gdy zachowanie zainteresowanej osoby może zagrażać wykonaniu decyzji o wydaleniu.

56. W tym względzie pragnę zauważyć, że analiza rządu belgijskiego wydaje się rzeczywiście znajdywać potwierdzenie w brzmieniu art. 44 septies ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. Wydaje mi się jednak, że drugie pytanie, w formie, w jakiej zostało zadane przez sąd odsyłający, daje się pogodzić ze stanowiskiem rządu belgijskiego w zakresie, w jakim poprzez niewykonanie decyzji o wydaleniu w wyznaczonym terminie dana osoba daje dowód temu, że jej zachowanie zagraża wykonaniu tej decyzji, uzasadniając tym samym pozbawienie jej wolności poprzez zatrzymanie w celu przystąpienia do przymusowego wydalenia. Proponuję zatem, aby drugiego pytania nie przeformułowywać w sposób zaproponowany przez rząd belgijski.

57. Uściśliwszy powyższe, proponuję przystąpić do zbadania obydwu pytań prejudycjalnych.

B. W przedmiocie pytania pierwszego

58. W swoim pierwszym pytaniu, które proponuję przeformułować w celu uwzględnienia uwag przedstawionych w pkt 53 niniejszej opinii, sąd odsyłający zwraca się zasadniczo do Trybunału z zapytaniem, czy art. 20 i 21 TFUE oraz dyrektywę w sprawie pobytu należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym stosującym do obywateli Unii i członków ich rodzin podlegających decyzji o wydaleniu na mocy dyrektywy w sprawie pobytu „środków zapobiegawczych” podobnych do tych, które transponują w odniesieniu do obywateli państw trzecich art. 7 ust. 3 dyrektywy w sprawie powrotów, w celu uniknięcia wszelkiego ryzyka ucieczki w terminie przyznanym na opuszczenie terytorium danego państwa członkowskiego.

59. Skarżący w postępowaniu głównym uważają, że na pytanie to należy udzielić odpowiedzi twierdzącej, w ten sposób, że takie środki zapobiegawcze naruszają art. 20 i 21 TFUE oraz dyrektywę w sprawie pobytu. Rządy belgijski, duński, hiszpański i polski, przeciwnie, sugerują, w oparciu o zasadniczo zgodne rozumowanie, by na pytanie to udzielić odpowiedzi przeczącej, opierając się przy tym głównie na zastosowaniu przez analogię wyroku Petrea. Ze swej strony Komisja precyzuje, że musi istnieć możliwość zastosowania takich środków zapobiegawczych, nawet przed upływem terminu dobrowolnego wyjazdu, przewidzianego w art. 30 ust. 3 dyrektywy w sprawie pobytu, pod warunkiem że są one oparte na obiektywnych przesłankach i są proporcjonalne.

1. W przedmiocie identyfikacji i kwalifikacji prawnej środków zapobiegawczych

60. Artykuł 44 quater ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. przewiduje możliwość nałożenia „środków zapobiegawczych” na obywatela Unii lub członka jego rodziny, wobec którego wydano decyzję o wydaleniu, przed upływem terminu, w którym winien on opuścić terytorium, w celu „uniknięcia wszelkiego ryzyka ucieczki”. Środki takie mogą zostać zastosowane również w przypadku czasowego odroczenia wydalenia na podstawie art. 44 sexies tej ustawy. Na wypadek niezastosowania się do środków zapobiegawczych art. 44 quinquies wspomnianej ustawy przewiduje możliwość podjęcia „wszelkich środków niezbędnych” do wykonania nakazu opuszczenia terytorium, nawet przed upływem terminu dobrowolnego wyjazdu, jeżeli dana osoba stwarza ryzyko ucieczki.

61. Trzeba w tym względzie zauważyć, że owe „środki zapobiegawcze” nie są zdefiniowane w ustawodawstwie krajowym, z wyjątkiem możliwości zastosowania aresztu domowego, w przypadku gdy wydalenie jest tymczasowo odroczone w rozumieniu art. 44 sexies ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. Co do reszty, ustawa ta przewiduje, że „Król jest uprawniony do określenia tych środków w drodze dekretu poddanego pod obrady rady ministrów” (art. 44 quater i 44sexies), nie precyzując ich charakteru. W swoich uwagach rząd belgijski uściślił, że jak dotąd żaden dekret królewski nie określił tych środków ( 25 ).

62. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z uzasadnieniem rozpatrywanych przepisów „wzorują się [one] w znacznym stopniu” na przepisach dyrektywy w sprawie powrotów ( 26 ). W oparciu o wzór „podobnych” przepisów mających zastosowanie do obywateli państw trzecich, przewidzianych w art. 7 ust. 3 tej dyrektywy, środki takie mogłyby zatem polegać, w szczególności, na obowiązkach takich jak „regularne zgłaszanie się do danego organu, wpłacenie odpowiedniej kaucji, dostarczenie dokumentów lub obowiązek przebywania w określonym miejscu”. Nasza analiza powinna zatem wychodzić z założenia, że środki takie rzeczywiście mogą stanowić „środki zapobiegawcze” w rozumieniu przepisów krajowych rozpatrywanych w postępowaniu głównym.

63. Jeśli chodzi o kwalifikację prawną tych środków zapobiegawczych, możliwe są dwa różne podejścia.

64. Z jednej strony rząd polski wespół z rządami belgijskim i duńskim podnoszą, że owe środki zapobiegawcze stanowią w istocie jedynie zwykłe środki administracyjne uzupełniające istniejącą decyzję o wydaleniu, które mają jedynie na celu zapewnienie jej wykonania i nie mogą być stosowane w jej braku. Środki te nie mogą zatem bardziej ograniczać swobody przemieszczania się i pobytu, a zmierzają jedynie do zapewnienia wykonania decyzji o wydaleniu, która bezsprzecznie stanowi środek ograniczający swobodę przemieszczania się w rozumieniu art. 15 ust. 1 lub art. 27 ust. 1 dyrektywy w sprawie pobytu ( 27 ).

65. Gdyby przyjąć to pierwsze podejście, „środki zapobiegawcze” mogłyby zostać zakwalifikowane jako środki proceduralne podlegające w pełni autonomii proceduralnej państw członkowskich, z zastrzeżeniem zgodności z zasadami równoważności i skuteczności.

66. Z drugiej strony sąd odsyłający i Komisja podkreślają, że pomimo ich uzupełniającego charakteru, owe środki zapobiegawcze wywierają z konieczności wpływ na prawa i wolności danego obywatela Unii lub członka jego rodziny, ponieważ mają one właśnie na celu zapobiegnięcie jego ucieczce, co może uniemożliwiać mu ewentualne udanie się do innego państwa członkowskiego.

67. Gdyby przyjąć to drugie podejście, „środki zapobiegawcze” zostałyby zakwalifikowane nie jako zwykłe środki proceduralne, ale jako środki nakładające dalsze ograniczenia na swobodę przemieszczania się w rozumieniu art. 21 TFUE. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem należałoby zatem zbadać, czy takie środki zapobiegawcze są uzasadnione, pozostając przy tym opartymi na obiektywnych względach i proporcjonalnymi do słusznego celu realizowanego przez prawo krajowe ( 28 ).

2. W przedmiocie istnienia ograniczenia

68. Z następujących powodów proponuję przyjąć drugie podejście, zgodnie z którym „środki zapobiegawcze” powinny być uważane nie za zwykłe przepisy proceduralne, lecz za środki mogące stanowić ograniczenie swobody przemieszczania się w rozumieniu art. 21 TFUE.

69. Po pierwsze, wydaje mi się istotne podkreślić na wstępie, że fakt, iż obywatel Unii lub członek jego rodziny podlega decyzji o wydaleniu, nie oznacza, że osoba ta przestaje korzystać z prawa do swobodnego przemieszczania się na terytorium Unii. Pomimo bowiem tego, że osoba ta rzeczywiście musi opuścić terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, które wydało decyzję o wydaleniu, nadal korzysta ona z podstawowego prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na pozostałym terytorium Unii. Należy w związku z tym odrzucić twierdzenie, zgodnie z którym „środki zapobiegawcze”, jako uzupełnienie decyzji o wydaleniu, nie mogą same w sobie wpływać na prawo do swobodnego przemieszczania się osoby, której dotyczy decyzja o wydaleniu. Stwierdzenie to nie może ponadto zostać podważone przez fakt, że celem środków zapobiegawczych jest ułatwienie wydalenia danej osoby z przyjmującego państwa członkowskiego, a nie ograniczenie jej prawa do przemieszczania się i pobytu w innych państwach członkowskich.

70. Po drugie, uwzględniając powyższe, pomimo faktu, że charakter „środków zapobiegawczych” nie został określony w ustawie z dnia 15 grudnia 1980 r., wydaje mi się, że nie można wykluczyć, iż środki te mogą bezpośrednio wpływać na swobodę przemieszczania się i pobytu przyznaną przez dyrektywę w sprawie pobytu. Jest to oczywiste w przypadku środka zapobiegawczego w postaci „aresztu domowego”, który z definicji stanowi ograniczenie swobody przemieszczania się, nie tylko na terytorium danego państwa członkowskiego, ale również na terytorium Unii. Podobnie środki takie jak obowiązek regularnego zgłaszania się do władz, wpłacenia kaucji, dostarczania dokumentów lub przebywania w określonym miejscu również mogą wpłynąć na zdolność danej osoby nie tylko do przemieszczania się do innego państwa członkowskiego czy nawet do przebywania w nim, lecz również do przygotowania się do dobrowolnego wyjazdu. Dokładniej rzecz ujmując, takie środki zapobiegawcze mogłyby podważać rzeczywiste korzystanie z prawa do wykorzystania miesięcznego okresu, przewidzianego w art. 30 ust. 3 dyrektywy w sprawie pobytu, w szczególności pod względem przygotowania się do dobrowolnego wyjazdu do innego państwa członkowskiego, wpływając ostatecznie na prawo do swobodnego przemieszczania się ( 29 ). Byłoby tak w szczególności w wypadku, gdyby rozpatrywane środki zapobiegawcze zostały zastosowane już w pierwszych dniach następujących po doręczeniu decyzji o wydaleniu. Pragnę bowiem zauważyć, że brzmienie art. 44 ter ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. nie wydaje się wykluczać podjęcia środków zapobiegawczych przed upływem miesięcznego terminu ( 30 ).

71. Po trzecie, z analizy tej wynika, że „środki zapobiegawcze” nie mają za przedmiot jedynie organizowania procedur związanych z wykonaniem decyzji o wydaleniu. Wykonanie takiej decyzji nie wymaga bowiem, co do zasady, uprzedniego zastosowania środków zapobiegawczych. W tym sensie choć środki te stanowią oczywiście środki administracyjne, to wykraczają one dalece poza środki o charakterze czysto organizacyjnym lub proceduralnym, o których mowa w szczególności w wyroku Petrea. Nie wydaje się zatem celowe, by traktować je jako zwykłe przepisy proceduralne i oceniać je pod kątem ich zgodności z zasadami równoważności i skuteczności ( 31 ).

72. Na bazie powyższych rozważań należy stwierdzić, że choć orzecznictwo wynikające z wyroku Petrea uznaje, że państwa członkowskie mogą wzorować się na dyrektywie w sprawie powrotów przy przyjmowaniu środków służących wykonaniu decyzji o wydaleniu podejmowanych na podstawie dyrektywy w sprawie pobytu, to orzecznictwo to nie może znaleźć w pełni zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ w przeciwieństwie do środków o charakterze czysto organizacyjnym i proceduralnym, owe środki zapobiegawcze mogą wpływać na samo korzystanie z praw przyznanych przez dyrektywę w sprawie pobytu, a w szczególności ograniczać swobodę przemieszczania się i pobytu. Aby ocenić, czy takie środki są zgodne z prawem Unii, należy zatem sprawdzić, czy mogą być one uzasadnione.

3. W przedmiocie istnienia uzasadnienia

73. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uregulowanie mogące ograniczać swobodny przepływ osób może być uzasadnione na gruncie prawa Unii jedynie wówczas, gdy jest oparte na obiektywnych przesłankach interesu ogólnego, niezwiązanych z obywatelstwem osób, których dotyczy, oraz jest proporcjonalne względem zgodnego z prawem celu, jaki realizuje ustawodawstwo krajowe ( 32 ).

74. To w świetle tych wymogów należy zbadać, czy środki zapobiegawcze, pomimo ograniczających skutków, jakie wywierają na swobodę przemieszczania się i pobytu, mogą być uzasadnione.

75. W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o obiektywne przesłanki, rząd belgijski twierdzi, że sporne środki zapobiegawcze są uzasadnione chęcią uniknięcia przez ustawodawcę belgijskiego „ryzyka ucieczki” obywatela Unii lub członka jego rodziny podlegającego decyzji o wydaleniu. Cel ten ma bowiem wynikać jasno z samego brzmienia art. 44 quater i 44 quinquies ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. i być spójny z uzasadnieniem tej ustawy ( 33 ).

76. Takie podejście należy moim zdaniem uznać za uprawnione i za pozwalające na uzasadnienie ograniczenia podstawowej swobody, takiej jak ta przewidziana w art. 21 TFUE ( 34 ). Rzeczywiście bowiem rozpatrywane środki zapobiegawcze mają na celu zapewnienie wykonania decyzji o wydaleniu podjętej na mocy dyrektywy w sprawie pobytu, w przypadku gdy właściwe organy uznają w szczególności, że występuje ryzyko, iż dana osoba nie zastosuje się do niej dobrowolnie w wyznaczonym terminie. Wreszcie środki te zmierzają więc do zapewnienia skuteczności (effet utile) dyrektywy w sprawie pobytu i do niezakłóconego wydalenia obywateli Unii lub członków ich rodzin, gdy wymaga tego ta dyrektywa. Poza tym, ujmując rzecz bardziej ogólnie, państwa członkowskie mają uzasadniony interes we wprowadzeniu uregulowania odnoszącego się do wykonywania decyzji o wydaleniu, w tym uregulowań dotyczących ryzyka ucieczki, przez wzgląd na przejrzystość, pewność prawa i przewidywalność.

77. W drugiej kolejności, w odniesieniu do kontroli proporcjonalności takich środków, zgodnie z odnośnym orzecznictwem dany środek jest proporcjonalny, gdy pozostając zdatnym do osiągnięcia zamierzonego celu, nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia ( 35 ).

78. Proporcjonalny charakter środków zapobiegawczych wymaga analizy i wyważenia różnych okoliczności prawnych i faktycznych właściwych dla danego państwa członkowskiego, do których dokonania sąd odsyłający jest umocowany lepiej niż Trybunał, w szczególności ze względu na to, że sam charakter tych środków nie został jeszcze określony (zob. pkt 61 niniejszej opinii). Do sądu odsyłającego należy zresztą uwzględnienie kontekstu instytucjonalnego i sposobu, w jaki właściwe organy będą te środki stosować. Przy dokonywaniu tej oceny proporcjonalności istotne wydają mi się następujące elementy.

79. Po pierwsze, uważam, że systematyczne stosowanie tych środków zapobiegawczych na podstawie elementów niezwiązanych bezpośrednio z ryzykiem ucieczki, takich jak powód uzasadniający wydalenie, stanowiłoby ograniczenie prawa do przemieszczania się i pobytu wykraczające poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu w postaci ograniczenia ryzyka ucieczki. W istocie bowiem powód wydalenia, nawet jeśli chodzi o naruszenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, nie może sam w sobie uzasadniać środka zapobiegawczego. Wydaje mi się jednak oczywiste, że zachowanie zainteresowanych osób przed podjęciem decyzji o ich wydaleniu będzie elementem wpływającym na ocenę ryzyka ucieczki, który będzie musiał zostać uwzględniony przez właściwe organy. Dla przykładu: by ocenić proporcjonalność środka, z pewnością trzeba będzie wziąć pod uwagę charakter zagrożenia dla porządku publicznego uzasadniającego wydalenie ( 36 ).

80. Po drugie, jestem zdania, że zastosowanie proporcjonalne do zamierzonych celów powinno cechować się użyciem środków zapobiegawczych jedynie wtedy, gdy występuje realne ryzyko ucieczki. Właściwe organa będą więc musiały stosować te środki jedynie wyjątkowo i na podstawie indywidualnej oceny ryzyka ucieczki danej osoby. Żeby zatem środki zapobiegawcze zostały uznane za proporcjonalne, wybór każdego ze środków winien być dokonany w zależności od stopnia ryzyka ucieczki. Na przykład obowiązek „pozostawania w określonym miejscu”, który stanowi oczywiste ograniczenie swobody przemieszczania się i pobytu, będzie uzasadniony jedynie wtedy, gdy ryzyko ucieczki jest szczególnie wysokie. Właściwe organy będą zatem musiały sprawdzić w poszczególnych przypadkach, czy wśród środków zapobiegawczych istnieją takie, które będą w mniejszym stopniu naruszać prawa przyznane na mocy art. 21 TFUE i będą prowadzić do osiągnięcia celu polegającego na zapewnieniu skutecznego wykonania decyzji o wydaleniu. Jak zresztą wskazuje Komisja, środek, który tylko i wyłącznie uniemożliwiłby obywatelowi Unii lub członkowi jego rodziny zastosowanie się do decyzji w terminie dobrowolnego wyjazdu, byłby zarówno nieproporcjonalny, jak i kontrproduktywny.

81. W świetle całości powyższych rozważań na pierwsze pytanie prejudycjalne proponuję odpowiedzieć, że art. 20 i 21 TFUE oraz dyrektywę w sprawie pobytu należy interpretować w ten sposób, że zasadniczo nie stoją one na przeszkodzie stosowaniu przez państwa członkowskie przepisów prawa krajowego, które w odniesieniu do obywateli Unii i członków ich rodzin podlegających decyzji o wydaleniu na podstawie dyrektywy w sprawie pobytu przewidują stosowanie „środków zapobiegawczych” podobnych do tych, które w odniesieniu do obywateli państw trzecich stanowią transpozycję art. 7 ust. 3 dyrektywy w sprawie powrotów, w celu uniknięcia wszelkiego ryzyka ucieczki w terminie, który został im wyznaczony na opuszczenie terytorium danego państwa członkowskiego, pod warunkiem że środki te opierają się one na obiektywnych przesłankach i są proporcjonalne.

C. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego

82. W swoim drugim pytaniu, które proponuję przeformułować w celu uwzględnienia rozważań przedstawionych w pkt 50 niniejszej opinii, sąd odsyłający zwraca się w istocie z zapytaniem, czy art. 20 i 21 TFUE oraz dyrektywę w sprawie pobytu należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom prawa krajowego, które stosują do obywateli Unii i członków ich rodzin, którzy podlegają decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego i nie opuścili terytorium danego państwa członkowskiego w terminie wyznaczonym w tej decyzji, środek detencyjny o maksymalnej długości wynoszącej osiem miesięcy, identyczny z tym, który przewidziany jest względem nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich.

83. Skarżący w postępowaniu głównym proponują, by na pytanie to udzielić odpowiedzi twierdzącej, podnosząc w istocie, że taki środek prowadziłby do powstania ryzyka nieproporcjonalnych zatrzymań, przekraczających okres ściśle niezbędny do celów wydalenia, bez możliwości skutecznej kontroli czasu trwania zatrzymania. Rząd belgijski, którego stanowisko podzielają co do zasady rządy duński i hiszpański, utrzymuje, że na pytanie to należy odpowiedzieć przecząco, jednocześnie je przeformułowując (zob. pkt 55 niniejszej opinii). Ze swojej strony Komisja również proponuje, by udzielić odpowiedzi przeczącej, podnosząc, że państwa członkowskie muszą mieć możliwość ustanowienia maksymalnego okresu zatrzymania identycznego z okresem ustanowionym dla nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, pod warunkiem że okres ten pozostanie, w indywidualnych przypadkach, możliwie najkrótszy i nie przekroczy czasu ściśle niezbędnego do wykonania środka wydalenia.

1. W przedmiocie identyfikacji i kwalifikacji prawnej środka detencyjnego

84. Artykuł 44 septies ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. przewiduje możliwość „zatrzymania”, to znaczy umieszczenia w ośrodku detencyjnym obywateli Unii i członków ich rodzin w celu zapewnienia wykonania środka wydalenia, chyba że można skutecznie zastosować inne, mniej dolegliwe środki przymusu. Zatrzymanie takie może trwać przez okres ściśle niezbędny do wykonania środka wydalenia i nie może co do zasady przekraczać dwóch miesięcy. Przepis ten przewiduje również przypadki przedłużenia okresu zatrzymania, identyczne z tymi, które ustanowiono w odniesieniu do obywateli państw trzecich w art. 74/5 § 3 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r., tj. maksymalnie pięciu miesięcy, aż do ośmiu miesięcy w przypadku względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego. To właśnie to ostatnie, maksymalne przedłużenie do ośmiu miesięcy budzi wątpliwości sądu odsyłającego i będzie stanowić przedmiot niniejszej analizy.

85. Tytułem wstępu przypomnę, jak wskazano w pkt. 41–46 niniejszej opinii, że dyrektywa w sprawie pobytu nie przewiduje żadnych szczególnych unormowań dotyczących wdrażania lub wykonywania decyzji o wydaleniu ani tym bardziej przepisów dotyczących zatrzymania w celu takiego wydalenia. Dyrektywa ta nie zawiera też żadnego przepisu, który wyraźnie stałby na przeszkodzie temu, by środki takie były podejmowane przez państwa członkowskie. W braku norm Unii w tej dziedzinie ustanowienie zasad wykonywania decyzji o wydaleniu należy więc do wewnętrznego porządku prawnego każdego z państw członkowskich, które mogą się ewentualnie wzorować na przepisach dyrektywy w sprawie powrotów, dotyczącej obywateli państw trzecich.

86. Możliwość zatrzymania w celu wydalenia jest bowiem przewidziana w art. 15 dyrektywy w sprawie powrotów, „w celu przygotowania powrotu lub przeprowadzenia procesu wydalenia, w szczególności jeżeli: a) istnieje ryzyko ucieczki lub b) dany obywatel państwa trzeciego unika lub utrudnia przygotowania do powrotu lub proces wydalenia”. W odniesieniu do czasu trwania takiego zatrzymania ust. 1 tego artykułu stanowi, że musi on być stosowany „przez możliwie najkrótszy okres czasu i tylko dopóki trwają przygotowania do wydalenia”, a w ust. 5 rzeczonego artykułu dodaje się, że „[k]ażde państwo członkowskie określa maksymalny okres zastosowania środka detencyjnego, który nie może przekroczyć sześciu miesięcy”. Ponadto ten sam artykuł przewiduje w ust. 6 możliwość jego przedłużenia, na okres nieprzekraczający kolejnych dwunastu miesięcy, jeżeli operacja wydalenia trwa dłużej ze względu na brak współpracy ze strony danego obywatela państwa trzeciego lub opóźnienia w uzyskiwaniu niezbędnej dokumentacji od państw trzecich.

87. Tymczasem aby te przepisy dyrektywy w sprawie powrotów mogły być rzeczywiście stosowane w odniesieniu do obywateli Unii, nie mogą one same w sobie stanowić w odniesieniu do tych obywateli ograniczenia swobody przemieszczania się i pobytu danych osób, chyba że są uzasadnione i nie naruszają skuteczności (effet utile) prawa Unii.

2. W przedmiocie istnienia ograniczenia

88. W tym względzie uważam, kierując się tym samym rozumowaniem co rozumowanie zastosowane w odniesieniu do „środków zapobiegawczych” (zob. pkt 68–72 niniejszej opinii), że środka detencyjnego nie sposób uznać za zwykły środek proceduralny, a to z uwagi na to, że może on stanowić przeszkodę dla swobody przemieszczania się i pobytu obywatela Unii. Takie „zatrzymanie” stanowi bowiem ipso facto ograniczenie swobody przemieszczania się przez wzgląd na fakt, że nie pozwala danej osobie na swobodne przemieszczanie się, również w państwie członkowskim, które wydało decyzję o wydaleniu ( 37 ).

3. W przedmiocie istnienia uzasadnienia

89. Takie ograniczenie może być jednak uzasadnione, jeżeli jest ono oparte na obiektywnych przesłankach oraz jest proporcjonalne względem zgodnego z prawem celu, jaki realizuje ustawodawstwo krajowe (zob. pkt 73 niniejszej opinii).

90. W tym względzie, odnosząc się w pierwszej kolejności do obiektywnych przesłanek, należy zauważyć, że wbrew przepisom art. 15 dyrektywy w sprawie powrotów, brzmienie art. 44 septies ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. nie zawiera żadnych wskazań odnośnie do motywów, które mogłyby uzasadniać zastosowanie środka detencyjnego, poza tym, że środek taki musi być „wymagany” przez wzgląd na porządek publiczny, bezpieczeństwo narodowe lub zdrowie publiczne, oraz że ma on na celu „zapewnienie wykonania środka wydalenia”. W tym względzie rząd belgijski wyjaśnił w swoich uwagach, że zastosowanie środka detencyjnego jest uzasadnione jedynie w celu przygotowania powrotu i przeprowadzenia wydalenia oraz że jest on stosowany jedynie wtedy, gdy wykonanie decyzji o wydaleniu może być zagrożone przez zachowanie danej osoby. Pod warunkiem, że wykładnia ta zostanie potwierdzona przez sąd odsyłający, należy dojść do wniosku, że taki środek, który przede wszystkim zmierza do zapewnienia wykonania decyzji o wydaleniu, a ostatecznie do zapewnienia skuteczności (effet utile) niektórych przepisów dyrektywy w sprawie pobytu, wydaje się uprawniony i może uzasadniać ograniczenie swobody przemieszczania się.

91. W drugiej kolejności – uważam, że o ile uzasadniona jest również chęć ustanowienia przez państwa członkowskie maksymalnego okresu zatrzymania, o tyle to do sądu odsyłającego należy ocena, czy okres ten jest proporcjonalny, biorąc pod uwagę, w stosownych przypadkach, praktyki administracyjne związane z wykonywaniem art. 74/5 § 3 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r., jak i praktykę decyzyjną dotyczącą czasu potrzebnego zazwyczaj do wykonania środka wydalenia obywatela Unii do innego państwa członkowskiego. Pozwoli to ocenić, czy osiem miesięcy nie przekracza w sposób nieproporcjonalny czasu ściśle niezbędnego do wykonania środka wydalenia. W tym względzie istotne mogą okazać się następujące elementy.

92. Po pierwsze, zastosowanie maksymalnego okresu zatrzymania powinno być oceniane nie w odosobnieniu, lecz w szerszym kontekście stosowania art. 44 septies ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. Na podstawie takiej analizy kontekstu wydaje mi się bowiem, że zastosowanie maksymalnego przedłużenia na okres ośmiu miesięcy mogłoby być uzasadnione jedynie w drodze wyjątku. Przede wszystkim art. 44 septies wyraźnie wskazuje, że środek detencyjny będzie zastosowany, jeżeli „nie jest możliwe skuteczne zastosowanie innych, mniej dolegliwych środków przymusu”. Następnie przedłużenie takiego zatrzymania o okres dwóch miesięcy jest przewidziane tylko w wypadku, gdy w ciągu siedmiu dni roboczych od zatrzymania podjęte zostały niezbędne czynności w celu wydalenia, co powinno zwykle prowadzić do ich przyspieszenia. Ponadto, w następstwie tego pierwszego przedłużenia, decyzja o kolejnym przedłużeniu może być podjęta jedynie przez ministra, na maksymalny okres zatrzymania wynoszący pięć miesięcy, po upływie którego dana osoba musi zostać zwolniona. Wreszcie jedynie wtedy, gdy wymagają tego ochrona porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, zatrzymanie będzie każdorazowo przedłużane o jeden miesiąc, na całkowity okres ośmiu miesięcy.

93. Po drugie, pragnę zauważyć, iż w toku rozprawy rząd belgijski wyjaśnił, że ów maksymalny okres ośmiu miesięcy został wybrany, ponieważ dyrektywa w sprawie pobytu nie wyklucza podjęcia decyzji o wydaleniu w odniesieniu do obywateli państw trzecich, gdy ci są członkami rodziny obywatela Unii. To w tym właśnie kontekście maksymalny czas trwania wzorowany był na maksymalnym czasie stosowanym w odniesieniu do obywateli państw trzecich na mocy art. 74/5 § 3 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r.

94. Tymczasem, z wyjątkiem tych bardzo szczególnych przypadków i zważywszy, że art. 44 septies ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. ma na celu „przygotowanie powrotu i przeprowadzenie wydalenia”, czas potrzebny na wydalenie mógłby być zasadniczo znacznie krótszy w wypadku obywateli Unii i członków ich rodzin będących obywatelami państwa członkowskiego, ponieważ powrót do państwa pochodzenia wymaga współpracy nie państwa trzeciego, lecz państwa członkowskiego. Uważam bowiem, że maksymalny czas trwania identyczny z tym ustanowionym wobec nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego obywateli państw trzecich nie uwzględnia pewnych elementów, które różnią sytuację obywateli Unii od sytuacji obywateli państw trzecich, a mianowicie z jednej strony systemu współpracy między państwami członkowskimi Unii, co niekoniecznie ma miejsce w przypadku państw trzecich, a z drugiej strony tej szczególnej okoliczności, że w przypadku obywateli Unii ich tożsamość jest zwykle znana i nie ma żadnych wątpliwości co do ich obywatelstwa (to ostatnie kryterium może często uzasadniać dłuższy okres weryfikacji obywatelstwa w przypadku obywateli państw trzecich).

95. W świetle całości powyższych rozważań na drugie pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, że art. 20 i 21 TFUE oraz dyrektywę w sprawie pobytu należy interpretować w ten sposób, że zasadniczo nie stoją one na przeszkodzie ustanowieniu przez państwa członkowskie maksymalnego okresu zatrzymania identycznego z tym przewidzianym względem nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego obywateli państw trzecich, pod warunkiem że okres zatrzymania pozostaje w indywidualnych przypadkach możliwie najkrótszy i nie przekracza czasu ściśle niezbędnego do wykonania środka wydalenia, który będzie zazwyczaj krótszy niż czas niezbędny do wykonania środka wydalenia skierowanego do nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego obywateli państw trzecich.

V. Wnioski

96. W związku z powyższym proponuję, aby na pytania postawione przez Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny, Belgia) Trybunał odpowiedział w następujący sposób: 1) Artykuły 20 i 21 TFUE oraz dyrektywę 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającą rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającą dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, zmienioną rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r., należy interpretować w ten sposób, że zasadniczo nie stoją one na przeszkodzie stosowaniu przez państwa członkowskie względem obywatela Unii lub członka jego rodziny podlegającego decyzji o wydaleniu na podstawie dyrektywy 2004/38, przed upływem terminu dobrowolnego wyjazdu przewidzianego w art. 30 ust. 3 tej dyrektywy, środków zapobiegawczych zmierzających do uniknięcia ryzyka ucieczki, takich jak te, o których mowa w art. 7 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, pod warunkiem że środki te opierają się one na obiektywnych przesłankach i są one proporcjonalne. 2) Artykuły 20 i 21 TFUE oraz dyrektywę 2004/38/WE, zmienioną rozporządzeniem nr 492/2011, należy interpretować w ten sposób, że zasadniczo nie stoją one na przeszkodzie ustanowieniu przez państwa członkowskie względem obywatela Unii lub członka jego rodziny podlegającego decyzji o wydaleniu wydanej na podstawie tej dyrektywy, po upływie terminu na dobrowolny wyjazd przewidzianego w art. 30 ust. 3 tej dyrektywy, środka detencyjnego zmierzającego do wykonania tej decyzji o wydaleniu o maksymalnym czasie trwania identycznym z tym, który przewidziany jest względem nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego obywateli państw trzecich, pod warunkiem że czas ten pozostaje w indywidualnych przypadkach możliwie najkrótszy i nie przekracza czasu ściśle niezbędnego do wykonania środka wydalenia, który zazwyczaj będzie krótszy niż czas niezbędny do wykonania środka wydalenia skierowanego do nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego obywateli państw trzecich.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77), zmieniona rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. (Dz.U. 2011, L 141, s. 1).

( 3 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008, L 348, s. 98).

( 4 ) Postanowienie z dnia 10 lutego 2004 r., Mavrona (C‑85/03, EU:C:2004:83, pkt 20).

( 5 ) Wyrok z dnia 14 września 2017 r., Petrea (C‑184/16, zwany dalej „wyrokiem Petrea”, EU:C:2017:684, pkt 52).

( 6 ) Moniteur belge z dnia 31 grudnia 1980 r., s. 14584.

( 7 ) Moniteur belge z dnia 19 kwietnia 2017 r., s. 51890.

( 8 ) Ordre des barreaux francophones et germanophone (zrzeszenie izb adwokackich francuskojęzycznych i niemieckojęzycznej) wniosło skargę o stwierdzenie nieważności, w całości lub w części, art. 5–52 ustawy z dnia 24 lutego 2017 r.

( 9 ) Association pour le droit des Étrangers (stowarzyszenie na rzecz praw cudzoziemców), Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers (stowarzyszenie koordynacji i inicjatyw na rzecz uchodźców i cudzoziemców oraz z ich udziałem), Ligue des Droits de l’Homme (liga praw człowieka) oraz Vluchtelingenwerk Vlaanderen (flamandzka akcja na rzecz uchodźców) wniosły skargę o stwierdzenie nieważności art. 5, 6, 12–14, 17–19, 21, 22, 24–26, 28–31, 33, 34, 37, 41 i 45 ustawy z dnia 24 lutego 2017 r.

( 10 ) Sąd odsyłający przytacza również postanowienie z dnia 10 lutego 2004 r., Mavrona (C‑85/03, EU:C:2004:83), do którego odnoszą się prace przygotowawcze nad ustawą z dnia 24 lutego 2017 r.

( 11 ) Sąd odsyłający nie przytacza w tym względzie odnośnych przepisów dyrektywy w sprawie pobytu.

( 12 ) Zobacz art. 8 WE (Dz.U. 1992, C 191, s. 1).

( 13 ) Wyrok z dnia 7 października 2010 r., Lassal (C‑162/09, EU:C:2010:592, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 14 ) Trzeba stwierdzić, że ani art. 27 ust. 1, ani art. 15 ust. 1 dyrektywy w sprawie pobytu nie posługują się terminem „decyzja o wydaleniu”. Przepisy te odnoszą się w sposób bardziej ogólny, odpowiednio, do „[ograniczenia swobody] przemieszczania się i pobytu” lub do „decyzji ograniczających swobodne przemieszczanie się”. Z innych przepisów tej dyrektywy wynika jednak, że „decyzje o wydaleniu” z całą pewnością do takich środków należą (zob. art. 28 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 tej dyrektywy).

( 15 ) Zobacz podobnie wyroki: z dnia 17 marca 2016 r., Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, pkt 23–25); Petrea (pkt 53); z dnia 27 czerwca 2018 r., Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499, pkt 45, 59).

( 16 ) Zobacz wyrok Petrea (pkt 50–56) oraz opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Petrea (C‑184/16, EU:C:2017:324, pkt 75–87).

( 17 ) Zobacz wyrok Petrea (pkt 52–56). W sprawie tej Trybunał stwierdził, że dyrektywa w sprawie pobytu nie stoi na przeszkodzie temu, aby decyzja nakazująca powrót podjęta na mocy dyrektywy w sprawie pobytu została wydana przez te same władze i zgodnie z tą samą procedurą co decyzja nakazująca powrót nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego podjęta na podstawie dyrektywy w sprawie powrotów. Z jednej strony, jeśli chodzi o wyznaczenie władz właściwych do wydania różnych środków przewidzianych przez dyrektywę w sprawie pobytu, Trybunał stwierdził, że wchodzi ono w zakres autonomii proceduralnej państw członkowskich, ponieważ dyrektywa ta nie zawiera żadnych przepisów w tym zakresie. Z drugiej strony, w odniesieniu do stosowanej procedury, Trybunał orzekł, że nie tylko dyrektywa w sprawie powrotów, do której odsyłało prawo krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym, przewiduje stosowanie gwarancji proceduralnych, ale również i przede wszystkim, że prawo to zastrzega w każdym przypadku zastosowanie środków transpozycji tej dyrektywy, które byłyby bardziej korzystne dla obywatela Unii.

( 18 ) Zobacz także art. 3 pkt 7 dyrektywy w sprawie powrotów, zawierający definicję ryzyka ucieczki.

( 19 ) Wyrok z dnia 2 października 2019 r., Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 20 ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 27 czerwca 2018 r., Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499, pkt 46).

( 21 ) Rząd belgijski uściślił, że w prawie krajowym decyzja o zakończeniu pobytu nie oznacza per se decyzji nakazującej powrót lub decyzji o wydaleniu, ale że właściwe organy mogą, poza wydaniem tej decyzji o zakończeniu pobytu, nakazać powrót lub wydalenie. Przepisy te są spójne z przepisami dyrektywy w sprawie pobytu, która przewiduje zasadniczo, że do podjęcia decyzji o wydaleniu nie wystarczy, aby obywatel Unii lub członek jego rodziny przestał spełniać warunki pobytu określone w rozdziale III tej dyrektywy, lecz musi on również stanowić „nieracjonalne obciążenie dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim” [zob. w tym względzie analiza w pkt 49–53 mojej opinii w sprawie Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (w toku, C‑719/19)].

( 22 ) Artykuł 44 quater ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r., który przewiduje możliwość przyjęcia „środków zapobiegawczych”, odnosi się do terminu, o którym mowa w art. 44 ter tej ustawy, który z kolei przewiduje możliwość wydania nakazu opuszczenia terytorium „[w] przypadku gdy obywatel Unii lub członek jego rodziny nie ma prawa lub utracił prawo do pobytu na terytorium”.

( 23 ) Wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:1011, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 24 ) Podkreślenie moje.

( 25 ) Sąd odsyłający zauważa, że „areszt domowy” jest wyraźnie przewidziany przez ustawę, ponieważ jedynie ustawodawca może ustanowić środek ograniczający swobodę przemieszczania się, oraz że Conseil des ministres (rada ministrów, Belgia) wywodzi z tego, że inne „środki zapobiegawcze”, do których podjęcia uprawniony jest król, nie mogą zmierzać do ograniczenia swobody przemieszczania się ani skutkować jej ograniczeniem.

( 26 ) „Te nowe przepisy nie stanowią transpozycji [dyrektywy w sprawie powrotów], lecz wzorują się na niej w znacznym stopniu” (Doc. Parl., Chambre, 2016–2017, Doc 54‑2215/001, s. 38).

( 27 ) Rząd belgijski dodaje, że środki zapobiegawcze są oparte nie na przesłankach przewidzianych w art. 15 lub 27 dyrektywy w sprawie pobytu, ale na występowaniu ryzyka ucieczki.

( 28 ) Zobacz wyroki: z dnia 6 września 2016 r., Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, pkt 34); z dnia 13 listopada 2018 r., Raugevicius (C‑247/17, EU:C:2018:898, pkt 31).

( 29 ) Zobacz pkt 65 mojej opinii w sprawie C‑719/19 Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (w toku, C‑719/19).

( 30 ) O ile art. 44 ter ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. przewiduje w szczególności, że „nakaz opuszczenia terytorium” powinien wskazywać termin wyjazdu, który nie może być krótszy niż miesiąc od doręczenia decyzji, o tyle art. 44 quater tej ustawy stanowi, że „w celu uniknięcia wszelkiego ryzyka ucieczki w terminie, o którym mowa w art. 44 ter, wobec obywatela Unii lub członka jego rodziny mogą zostać zastosowane środki zapobiegawcze” (podkreślenie moje).

( 31 ) W tym względzie pragnę zauważyć, że w takim przypadku rzadko przeprowadza się analizę zgodności z zasadami równoważności i skuteczności, ponieważ orzecznictwo Trybunału odnosi się głównie do uwarunkowań dotyczących procedur administracyjnych i sądowych mających na celu ochronę prawa Unii [zob. przykładowo wyroki: z dnia 4 października 2012 r.Byankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, pkt 69); z dnia 17 marca 2016 r., Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, pkt 23, 24 i przytoczone tam orzecznictwo)].

( 32 ) Zobacz podobnie wyroki: z dnia 12 maja 2011 r., Runevič-Vardyn i Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, pkt 83); a także z dnia 26 lutego 2015 r., Martens (C‑359/13, EU:C:2015:118, pkt 34).

( 33 ) Zgodnie z uzasadnieniem ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. zmierza ona do „zapewnienia bardziej przejrzystej, spójnej i skutecznej polityki wydalania, w szczególności gdy celem jest zagwarantowanie porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, przy jednoczesnym poszanowaniu praw podstawowych zainteresowanych osób” (Doc. Parl., Chambre, 2016–2017, Doc 54‑2215/001, s. 4).

( 34 ) Zobacz analogicznie wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Ekstradycja na Ukrainę) (C‑398/19, EU:C:2020:1032, pkt 42), w którym Trybunał uznał, że cel w postaci zapobiegania ryzyku bezkarności osób, które popełniły przestępstwo, powinien zostać uznany za słuszny i pozwala na uzasadnienie środka ograniczającego swobodę podstawową, taką jak swoboda przewidziana w art. 21 TFUE.

( 35 ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 5 czerwca 2018 r., Coman i in. (C‑673/16, EU:C:2018:385, pkt 41).

( 36 ) W tym względzie art. 27 ust. 2 dyrektywy w sprawie pobytu precyzuje, że decyzje o wydaleniu podjęte ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego muszą „opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby”. Co do zasady zatem właściwe organy będą dysponować wstępną oceną postępowania danej osoby.

( 37 ) Zobacz analogicznie wyrok z dnia 17 lutego 2005 r., Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, pkt 41–44), w którym Trybunał uznał, że zatrzymanie obywatela Unii może stanowić przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług. Zobacz również opinia rzecznika generalnego P. Légera w sprawie Oulane (C‑215/03, EU:C:2004:653, pkt 97).