OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

N. WAHLA

przedstawiona w dniu 27 marca 2014 r.( )

Sprawa C‑207/13

Wagenborg Passagiersdiensten BV

Eigen Veerdienst Terschelling BV

MPS Stortemelk BV

MPS Willem Barentsz BV

MS Spathoek NV

GAF Lakeman, działająca pod nazwą Rederij Waddentransport

przeciwko

Minister van Infrastructuur en Milieu

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Niderlandy)]

Swoboda świadczenia usług – Rozporządzenie (EWG) nr 3577/92 – Pojęcie „kabotażu morskiegoˮ – Stosowanie – Transport pasażerów pomiędzy niderlandzkim lądem stałym a niektórymi wyspami niderlandzkiej części Morza Wattowego – Załącznik I do dyrektywy 2006/87/WE – Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007

1. Z nieznanych przyczyn terminologia mająca zastosowanie do akwenów wodnych jest zróżnicowana w sposób mylący. W powszechnym mniemaniu „morze” powinno być większe niż jezioro i powinno łączyć się z większym od niego oceanem lub stanowić jego część, a także zawierać wodę słoną, a nie słodką. Tymczasem nie zawsze tak jest( ).

2. Przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie jest Morze Wattowe, akwen wodny leżący w całości w Europie, zaczynający się w Den Helder w Niderlandach i rozciągający się wzdłuż północno-zachodniego wybrzeża Niemiec, a kończący się w Blåvands Huk w południowo-zachodniej części Danii. Znajdujące się na jego krawędzi wyspy, które są określane jako Wyspy Fryzyjskie, stanowią częściową barierę dla wód Morza Północnego. W 2009 r. części Morza Wattowego niderlandzka i niemiecka zostały wpisane na listę światowego dziedzictwa Organizacji Narodów Zjednoczonych do Spraw Oświaty, Nauki i Kultury (UNESCO), a Dania w 2013 r. wystąpiła o umieszczenie na niej również pozostałej części( ).

3. Zdaniem UNESCO, Morze Wattowe to największy nieprzerwany system piasków międzypływowych i równin błotnych na świecie, którego naturalne procesy na większości obszaru są niczym niezakłócone. Obejmuje on szereg stref przejściowych między lądem, morzem i słodką wodą, a także jest bogaty w gatunki specjalnie dostosowane do tych wymagających warunków środowiska. Jest on uważany za jeden z najważniejszych obszarów dla ptaków wędrownych na świecie; obszar ten powiązany jest z siecią innych terenów kluczowych dla ptaków wędrownych( ).

4. Nie oznacza to, że Morza Wattowego nie dotknęły potrzeby nowoczesnego społeczeństwa. Przynajmniej od początku dwudziestego wieku na Morzu Wattowym kursują promy pomiędzy niderlandzkim lądem stałym a niektórymi wyspami niderlandzkiej części Morza Wattowego. Jedna z głównych kwestii rozpatrywanych w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy rozporządzenie (EWG) nr 3577/92 (zwane dalej „rozporządzeniem nr 3577/92”)( ) stosuje się do tych wód. W takim wypadku kolejnym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy w świetle liberalizacji usług transportu morskiego, będącej celem tego rozporządzenia, rząd niderlandzki mógł zgodnie z prawem udzielić koncesji niektórym spółkom żeglugowym w 2011 r. bez przeprowadzenia konkurencyjnej procedury udzielenia zamówień.

5. Jak zobaczymy, rozporządzenie nr 3577/92 ma zastosowanie do „transportu morskiego”, to znaczy transportu drogą morską. Rząd niderlandzki podnosi w szczególności, że Morze Wattowe nie jest „morzem” w rozumieniu rozporządzenia nr 3577/92, lecz raczej akwenem śródlądowym i pozostaje zatem poza zakresem stosowania tego rozporządzenia. W dalszej części wyjaśnię powody, dla których nie zgadzam się z tym twierdzeniem.

I – Ramy prawne

A – Prawo Unii

6. Zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 3577/92 swobodę w świadczeniu usług transportu morskiego w obrębie państwa członkowskiego (kabotażu morskiego) od dnia 1 stycznia 1993 r. mają ci armatorzy UE, których statki są zarejestrowane i pływają pod banderą państwa członkowskiego, pod warunkiem że statki te spełniają wszystkie warunki wykonywania kabotażu w tym państwie członkowskim.

7. Artykuł 2 tego rozporządzenia zawiera następujące definicje:

„Do celów niniejszego rozporządzenia:

1. »usługi transportu morskiego w obrębie państwa członkowskiego (kabotaż morski)« oznaczają usługi świadczone za wynagrodzeniem i obejmują zwłaszcza:

[…]

c) kabotaż wyspowy: przewóz pasażerów lub towarów drogą morską między:

– portami położonymi na kontynencie a jedną lub więcej wyspami jednego i tego samego państwa członkowskiego,

– portami położonymi na wyspach jednego i tego samego państwa członkowskiego […]”

8. Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia nr 3577/92 zawiera przepisy dotyczące zamówień na usługi publiczne i obowiązków świadczenia usług publicznych. Zgodnie z tym przepisem, państwo członkowskie może udzielać zamówień na usługi publiczne spółkom żeglugowym uczestniczącym w świadczeniu regularnych usług na, z i między wyspami lub nakładać obowiązek świadczenia usług publicznych na te spółki jako warunek prowadzenia usług kabotażowych. Przepis ten stanowi również, że zawsze wtedy, gdy państwo członkowskie udziela zamówienia na usługi publiczne lub nakłada obowiązek świadczenia usług publicznych, postępować będzie stosując zasadę niedyskryminowania wobec armatorów Wspólnoty.

9. Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007( ) ustanawia szczegółowe zasady dotyczące wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie w dziedzinie publicznego transportu pasażerskiego (zwane dalej „rozporządzeniem nr 1370/2007”). Artykuł 1 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi:

„Niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do usług publicznych świadczonych w kraju lub na skalę międzynarodową w sektorze transportu pasażerskiego koleją oraz innymi środkami transportu szynowego i drogowego […]. Państwa członkowskie mogą stosować niniejsze rozporządzenie do publicznego pasażerskiego transportu wodnego śródlądowego oraz na krajowych wodach terytorialnych, bez uszczerbku dla rozporządzenia [nr 3577/92].

10. Artykuł 5 rozporządzenia nr 1370/2007 stanowi:

„[…]

3. Właściwe organy, które zlecają świadczenie usług osobie trzeciej niebędącej podmiotem wewnętrznym, udzielają zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych w drodze przetargu, z wyjątkiem przypadków określonych w ust. 4, 5 i 6. Procedura przetargowa jest otwarta dla każdego podmiotu, sprawiedliwa i zgodna z zasadami przejrzystości i niedyskryminacji. Po złożeniu ofert i ewentualnej preselekcji procedura ta może obejmować rokowania, zgodnie ze wspomnianymi zasadami, w celu określenia elementów najbardziej dostosowanych do specyfiki lub złożoności potrzeb.

4. O ile nie zabrania tego prawo krajowe, właściwe organy mogą podjąć decyzję o bezpośrednim udzieleniu zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych, których średnia wartość roczna szacowana jest na mniej niż 1 000 000 EUR lub które dotyczą świadczenia usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego w wymiarze mniejszym niż 300 000 kilometrów rocznie.

Jeżeli udzielone bezpośrednio zamówienie prowadzące do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych dotyczy małego lub średniego przedsiębiorstwa eksploatującego nie więcej niż 23 pojazdy, progi te mogą zostać podwyższone do średniej wartości rocznej szacowanej na nie więcej niż 2 000 000 EUR lub świadczenia usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego w wymiarze mniejszym niż 600 000 kilometrów rocznie.

[…]ˮ

11. Artykuł 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 ustanawia zasady dotyczące publikowania odpowiednich informacji w związku z procedurą przetargową prowadzącą do przyznania zamówienia na usługi publiczne.

12. Dyrektywa 2006/87/WE( ) ustanawia wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej. Artykuł 1 ust. 1 lit. a) klasyfikuje śródlądowe drogi wodne na różne rejony. Zgodnie z art. 1 ust. 2, każde państwo członkowskie może, po konsultacji z Komisją, zmienić klasyfikację swoich dróg wodnych. Takie państwo członkowskie ma obowiązek powiadomienia Komisji o tych zmianach przynajmniej sześć miesięcy przed ich wejściem w życie, a także musi poinformować pozostałe państwa członkowskie.

13. W załączniku I do dyrektywy 2006/87 znajduje się wykaz wodnych dróg śródlądowych, o których mowa w art. 1. W odniesieniu do Królestwa Niderlandów pozycja „[Morze Wattowe]: w tym połączenia z Morzem Północnym” została wymieniona w rejonie 2 w rozdziale 1 tego załącznika.

B – Prawo niderlandzkie

14. Transport pasażerski w Niderlandach reguluje Wet van 6 juli 2000, houdende nieuwe regels omtrent het openbaar vervoer, besloten busvervoer en taxivervoer (Wet personenvervoer 2000)( ) (ustawa z dnia 6 lipca 2000 r. w sprawie określenia zasad transportu publicznego, transportu prywatnymi busami oraz transportu taksówkami, zwana dalej (zwana dalej „Wp2000”). Artykuł 1 Wp2000 definiuje koncesję wyłączną jako prawo do prowadzenia działalności w zakresie usług transportu publicznego na danym obszarze w danym okresie czasu, z wyłączeniem osób trzecich. Artykuł 19 ust. 1 Wp2000 ustanawia zakaz prowadzenia działalności w zakresie usług transportu publicznego bez koncesji, podczas gdy art. 49 tej ustawy przewiduje przyjęcie przepisów regulujących procedurę przetargową w drodze rozporządzenia.

15. Zgodnie z art. 2 ust. 1 Wp2000 ustawę tę stosuje się do publicznego transportu pasażerów drogowego, kolejowego i za pomocą systemu automatycznego transportu autobusowego. Jednakże art. 2 ust. 2 Wp2000 umożliwia rozszerzenie zakresu tej ustawy w drodze rozporządzenia.

16. Besluit van 14 December 2000, houdende vaststelling van een algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van de Wet personenvervoer 2000 (the Besluit personvervoer 2000) ( ) (dekret z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie określenia zasad administracyjnych w celu wykonania ustawy transporcie osobowym, zwany dalej „Bp2000”) zawiera przepisy uzupełniające w stosunku do Wp 2000. Artykuł 7a Bp 2000 dotyczy koncesji na usługi transportu pasażerskiego w odniesieniu do leżących na Morzu Wattowym wysp Vlieland, Terschelling, Ameland i Schiermonnikoog. Przepis ten został wprowadzony do Bp2000 przez dekret ministerialny z dnia 23 grudnia 2009 r. i wszedł w życie w dniu 4 lutego 2010 r. Artykuł 7a ust. 1 Bp 2000 rozszerza stosowanie art. 19 ust. 1 i art. 49 Wp2000 na usługi transportowe świadczone za pomocą promu lub łodzi między dwoma lub większą liczbą portów, które zapewniają dostęp do Morza Wattowego.

17. Zgodnie z art. 7a ust. 3 Bp 2000, koncesji udziela się na okres nieprzekraczający 15 lat w ramach konkurencyjnej procedury przetargowej, w odniesieniu do której stosuje się art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1370/2007. Na podstawie art. 7a ust. 4 tego dekretu w drodze odstępstwa pierwszej koncesji można udzielić bezpośrednio, jeżeli są spełnione kryteria określone w art. 5 ust. 4 tego rozporządzenia.

II – Okoliczności sprawy, przebieg postępowania i pytania prejudycjalne

18. Przedsiębiorstwa prywatne będące stroną postępowania głównego świadczą na Morzu Wattowym usługi transportu pasażerskiego za pomocą promów. Od początku dwudziestego wieku Wagenborg Passagiersdiensten (zwana dalej „Wagenborg”) obsługuje połączenia promowe pomiędzy wyspami Ameland i Schiermonnikoog a niderlandzkim lądem stałym. Terschellinger Stoombootmaatschappij (zwana dalej „TSM”) obsługuje analogiczne połączenia z wyspami Vlieland i Terschelling. W latach 80 i po raz kolejny w 2006 i 2007 r., rząd niderlandzki udzielił zarówno TSM, jak i Wagenborg (zwane dalej „koncesjonariuszami”) szeregu zamówień na usługi publiczne, dotyczących połączeń promowych z wszystkimi powyższymi wyspami (zwanymi dalej „przedmiotowymi wyspami”).

19. Po wejściu w życie w dniu 4 lutego 2010 r. art. 7a Bp 2000, rząd niderlandzki opublikował ogłoszenie, określające cel i obowiązującą procedurę w odniesieniu do pierwszego udzielenia koncesji, o którym mowa w art. 7a ust. 4 Bp 2000, na wyłączną obsługę połączeń promowych na przedmiotowe wyspy i z powrotem. Po ogłoszeniu tym nastąpiła w dniu 26 maja 2010 r. publikacja online specyfikacji przetargu i warunków procedury przetargowej. W dniu 9 marca 2011 r. przyjęto treść ogłoszenia w sprawie udzielenia koncesji, a w dniu 9 maja 2011 r. ostateczna specyfikacja została opublikowana w Staatscourant (dzienniku urzędowym).

20. TSM i Eigen Veerdienst Terschelling (zwana dalej „EVT”) złożyły oferty na koncesje dotyczące Vlieland i Terschelling, natomiast Wagenborg złożyła ofertę na koncesję dotyczącą Ameland i Schiemonnikoog.

21. Na mocy decyzji z dnia 24 maja 2011 r. Minister van Infrastructuur en Milieu (zwany dalej „ministrem”) udzielił TSM koncesji w odniesieniu do wysp Vlieland i Terschelling, a koncesji w odniesieniu do Ameland i Schiemonnikoog spółce Wagenborg (zwanymi dalej „spornymi koncesjami”). Na mocy decyzji z dnia 21 czerwca 2011 r. minister odrzucił ofertę przedstawioną przez EVT.

22. Spółki EVT, Stortemelk, Willem Barentsz, Spathoek i Waddentransport (zwane dalej „podmiotami konkurencyjnymi”) wniosły sprzeciwy od decyzji z dnia 24 maja 2011 r. i z dnia 21 czerwca 2011 r. Minister oddalił te sprzeciwy na mocy decyzji z dnia 8 marca 2012 r. Na mocy tych decyzji do decyzji z dnia 24 maja 2011 r. i z dnia 21 czerwca 2011 r. dodano warunek uzupełniający, który ograniczył objęte nią usługi transportu pasażerskiego do maksymalnie 300 000 km rocznie.

23. Decyzje z dnia 8 marca 2012 r. zostały następnie zaskarżone przez podmioty konkurencyjne przed College van Beroep voor het Bedrijfsleven (sąd administracyjny dla handlu i przemysłu, zwany dalej „sądem odsyłającym”)( ).

24. Podmioty konkurencyjne podnoszą, że niezgodne z prawem było bezpośrednie udzielenie koncesji na podstawie art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 1370/2007 w zakresie, w jakim na zastosowanie tego przepisu do odnośnych usług ich zdaniem nie zezwala art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia. Ponadto zdaniem podmiotów konkurencyjnych, konkretny sposób, w jaki sporne koncesje zostały udzielone, jest sprzeczny z art. 4 rozporządzenia nr 3577/92 i w konsekwencji narusza art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007.

25. W wypadku, gdyby rozporządzenie nr 3577/92 nie miało zastosowania do Morza Wattowego, podmioty konkurencyjne podnoszą tytułem ewentualnym, że pomimo tego, iż zakres stosowania rozporządzenia nr 1370/2007 może być rozszerzony na transport wodny śródlądowy, to takiego samego rozszerzenia nie można zastosować względem art. 5 ust. 4 tego rozporządzenia.

26. Wreszcie, podmioty konkurencyjne podnoszą, że w przypadku gdy państwo członkowskie podejmuje decyzję co do rozszerzenia zakresu rozporządzenia nr 1370/2007, ma obowiązek w całości stosować rozporządzenie do takiego transportu (w tym obowiązek publikacji określony w art. 7), czego minister nie uczynił.

27. W odpowiedzi, minister twierdzi, po pierwsze, że możliwość rozszerzenia zakresu rozporządzenia nr 1370/2007 wynika z prawa krajowego, a mianowicie z art. 2 ust. 2 i 49 Wp 2000. Po drugie, minister podnosi, że rozporządzenie nr 3577/92 nie ma zastosowania do Morza Wattowego. Po trzecie, kryterium 300 000 km, o którym mowa w art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 1370/2007, może być stosowane do transportu pasażerskiego na Morzu Wattowym. Wreszcie, minister podnosi, że art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 pozwala państwu członkowskiemu na zastosowanie tylko niektórych przepisów tego rozporządzenia do tego typu transportu, takich jak przepisy dotyczące udzielenia zamówienia oraz czasu trwania koncesji.

28. Żywiąc wątpliwości odnośnie do zakresu stosowania rozporządzenia nr 3577/92 oraz jego stosunku do innych aktów prawnych Unii, College van Beroep voor het Bedrijfsleven postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) Czy oznaczenie niderlandzkiej części Morza Wattowego jako wód śródlądowych (wody rejonu 2) w załączniku I do dyrektywy 2006/87 stoi na przeszkodzie zastosowaniu rozporządzenia nr 3577/92 do publicznego transportu pasażerskiego na Morzu Wattowym pomiędzy niderlandzkim lądem stałym a Wyspami Fryzyjskimi Terschelling, Vlieland, Ameland i Schiermonnikoog?

2) Czy możliwość zastosowania rozporządzenia nr 3577/92 stoi na przeszkodzie zastosowaniu rozporządzenia [nr 1370/2007], mając na uwadze art. 1 ust. 2 rozporządzenia [nr 1370/2007]?

3) Czy państwa członkowskie mogą, na podstawie art. 1 ust. 2 rozporządzenia [nr 1370/2007], uznać za stosowalną wyłącznie jedną lub więcej części rozporządzenia, w niniejszym przypadku art. 5 ust. 3 i związany z nim art. 5 ust. 4 w odniesieniu do publicznego transportu pasażerskiego na drogach wodnych?

4) Czy zawarty w art. 5 ust. 4 rozporządzenia [nr 1370/2007] wyjątek, w szczególności wskazane w nim kryterium odległości wynoszące 300 000 km, może zostać (bez trudności) uznane za stosowalne w odniesieniu do publicznego transportu pasażerskiego na drogach wodnych?

5) Jeżeli na pytanie 4 zostanie udzielona odpowiedź twierdząca: jakie skutki wiążą się wówczas z okolicznością, że w tym przypadku zostały udzielone koncesje na publiczny transport pasażerski przy braku spełnienia przesłanek art. 7 ust. 2 rozporządzenia [nr 1370/2007]?ˮ

29. Uwagi na piśmie i ustne zostały złożone przez koncesjonariuszy, podmioty konkurencyjne, przez rząd niderlandzki oraz przez Komisję.

III – Analiza

A – Uwagi wstępne

30. Pięć pytań zadanych przez College van Beroep voor het Bedrijfsleven można streścić w następujący sposób.

31. W pytaniu pierwszym sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy oznaczenie Morza Wattowego jako „wód śródlądowych” w jednym akcie prawa wtórnego, a mianowicie w dyrektywie 2006/87, uniemożliwia stosowanie innego aktu prawa wtórnego, a mianowicie rozporządzenia 3577/92, do tego samego akwenu wodnego.

32. Pytanie to zakłada, że rozporządzenie nr 3577/92 ma zastosowanie do Morza Wattowego. Rzeczywiście, sąd odsyłający, choć nie jest tego pewien, uważa, że ma, biorąc pod uwagę sposób sformułowania tego pytania. Jednakże, w świetle zarzutów podniesionych przez koncesjonariuszy, jak również przez rząd niderlandzki, zagadnienie to należy rozstrzygnąć w pierwszej kolejności.

33. W konsekwencji pytania pierwszego sąd odsyłający za pomocą drugiego pytania dąży do ustalenia, czy rozporządzenie nr 1370/2007 i rozporządzenie nr 3577/92 wzajemnie się wykluczają.

34. Pytania trzecie i czwarte, które się w pewnym stopniu pokrywają i które zatem rozpatrzę wspólnie, dotyczą kwestii, czy w świetle art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007, dotyczącego usług publicznych przewozu pasażerskiego, państwo członkowskie zachowuje swobodę stosowania tylko niektórych przepisów lub ustanowionych w tym rozporządzeniu kryteriów do usług kabotażu, a w szczególności, czy ma ono swobodę stosowania jedynie kryterium odległości 300 000 km, poniżej którego nie ma obowiązku przeprowadzenia konkurencyjnej procedury udzielenia zamówień. Pytanie to w związku z tym opiera się z kolei na założeniu, że odpowiedź na drugie pytanie brzmi, iż rozporządzenie nr 1370/2007 i rozporządzenie nr 3577/92 wzajemnie się nie wykluczają.

35. Poprzez pytanie piąte sąd odsyłający w istocie zmierza do ustalenia, jakie konsekwencje niósłby ze sobą brak spełnienia określonych w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 3577/92wymogów w zakresie publikacji. Jednakże, pytanie to zostało zadane tylko na wypadek, gdyby na pytanie czwarte udzielono odpowiedzi twierdzącej – to znaczy, jeżeli okaże się, że państwo członkowskie może zastosować art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 1370/2007 odrębnie do usług kabotażu.

36. W dalszym ciągu wskażę powody, dla których uważam, że rozporządzenie nr 3577/92 ma zastosowanie do Morza Wattowego pomimo faktu, że dyrektywa 2006/87 określa Morze Wattowe jako śródlądową drogę wodną. Rozpatrując pytania drugie, przedstawię następnie głębszą analizę wzajemnych powiązań między rozporządzeniem nr 3577/92 i rozporządzeniem nr 1370/2007. W ten sposób stworzę podstawę do rozpatrzenia uprawnienia państw członkowskich do rozszerzenia stosowania jedynie poszczególnych postanowień rozporządzenia nr 1370/2007 na usługi kabotażu, o czym mowa w pytaniach trzecim i czwartym. Wreszcie ocenię, czy rzeczywiście jest konieczne udzielenie odpowiedzi na pytanie piąte.

37. Jednakże przed zbadaniem istoty pytań prejudycjalnych należy rozważyć zarzuty podnoszone przez rząd niderlandzki co do kwestii dopuszczalności pytań pierwszego i drugiego.

B – Dopuszczalność pytań pierwszego i drugiego

38. Rząd niderlandzki podkreśla, że obydwa pytania, pierwsze i drugie, są niedopuszczalne z tego samego powodu, a mianowicie, że nie ma potrzeby udzielania na nie odpowiedzi w celu rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem odsyłającym.

39. Rząd niderlandzki podnosi, że zgodnie z ogólnym celem rozporządzenia 3577/92, wskazanym w jego motywach trzecim, czwartym i piątym( ), rozporządzenie to ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji transgranicznych. Na poparcie tego argumentu rząd niderlandzki wskazuje na rozporządzenie (EWG) nr 3921/91( ), które jego zdaniem nie znajduje zastosowania w sytuacjach czysto wewnątrzkrajowych. Wreszcie, rząd ten podnosi, że postanowienia dotyczące swobody przepływu w traktacie FUE nie mają zastosowania do sytuacji, w których wszystkie istotne okoliczności są ograniczone do jednego państwa członkowskiego. Opierając się na tym, że wszystkie sporne koncesje dotyczą terytorium Niderlandów i że wszystkie przedsiębiorstwa uczestniczące w postępowaniu przed sądem odsyłającym są niderlandzkie, rząd niderlandzki uważa, że rozporządzenie nr 3577/92 nie ma zastosowania w ramach niniejszego sporu i że nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na dwa pierwsze pytania.

40. W tym względzie należy przypomnieć, że na podstawie art. 267 TFUE jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy – przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy – zarówno ocena, czy do wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia pytań, z którymi zwraca się do Trybunału. W konsekwencji w sytuacji, gdy postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii Europejskiej, Trybunał jest, co do zasady, zobowiązany do wydania wyroku. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wniósł sąd odsyłający, jest więc możliwa tylko wtedy, gdy okazuje się oczywiste, że pytanie, na które Trybunał ma udzielić odpowiedzi, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej, bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego albo prawnego koniecznymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu przedstawione( ).

41. Niniejsza sprawa nie wiąże się z żadną z tych sytuacji.

42. O ile Trybunał może w pewnych przypadkach stwierdzić niedopuszczalność wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, jeżeli wszystkie istotne okoliczności są ograniczone do jednego państwa członkowskiego, to jednak należy pamiętać, że taka decyzja o braku swojej właściwości jest zazwyczaj oparta na postanowieniach dotyczących swobody przepływu zagwarantowanej przez traktat FUE( ). Choć niniejsza sprawa nie wiąże się ze swobodą świadczenia usług, to jest ona regulowana przez instrument harmonizacji, a mianowicie rozporządzenie nr 3577/92. Argument co do niedopuszczalności jest więc pozbawiony wszelkiego znaczenia.

43. Ponadto zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 3577/92, akt ten ma zastosowanie do armatorów UE, których statki są zarejestrowane i pływają pod banderą państwa członkowskiego, pod warunkiem, że statki te spełniają wszystkie warunki wykonywania kabotażu w tym państwie członkowskim. Ten przepis nie wymaga jakiegokolwiek elementu transgranicznego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w wyrażeniu „w obrębie państw członkowskich”, znajdującym się w motywach trzecim i czwartym rozporządzenia nr 3577/92 (na które, co dziwne, powołuje się rząd niderlandzki), jak również w definicji pojęcia „kabotażu morskiego” w art. 2 ust. 1 jako „usługi transportu morskiego w obrębie państwa członkowskiego” (podkreślenie moje) ( ). Fakt, iż rozporządzenie nr 3921/91 może powtarzać wymogi traktatu FUE co do istnienia elementu transgranicznego, nie oznacza, że wymóg ten musi być stosowany, co do zasady, do innych instrumentów harmonizacji.

44. Są to istotne aspekty sprawy, które również mają wpływ na moją ocenę pierwszego pytania prejudycjalnego. Argumenty przedstawione przez rząd niderlandzki na temat stosowania rozporządzenia 3577/92 w sytuacjach czysto wewnątrzkrajowych odnoszą się bowiem do istoty dwóch pierwszych pytań prejudycjalnych, a nie do ich dopuszczalności( ).

45. Na tej podstawie uważam, że pytania pierwsze i drugie są dopuszczalne.

C – W przedmiocie pytań prejudycjalnych

1. W przedmiocie pytania pierwszego

46. Pierwsze pytanie prejudycjalne dotyczy w istocie konsekwencji, odnośnie do zakresu stosowania rozporządzenia 3577/92, faktu, że Morze Wattowe zostało zaklasyfikowane jako „wody wewnętrzne” w rozumieniu dyrektywy 2006/87.

47. Przed udzieleniem odpowiedzi na to pytanie należy ustalić, czy rozporządzenie nr 3577/92 ma w ogóle zastosowanie do Morza Wattowego.

a) Stosowalność rozporządzenia 3577/92 do Morza Wattowego

48. Moim zdaniem, z brzmienia, systematyki, jak również z celu rozporządzenia 3577/92 wynika, że musi ono stosować się do Morza Wattowego.

49. Zgodnie z brzmieniem art. 1 rozporządzenia nr 3577/92, rodzaj usług podlegających przepisom rozporządzenia to „kabotaż morski”. Jak już bowiem zauważyłem powyżej, pojęcie to jest zdefiniowane w art. 2 ust. 1 jako „usługi transportu morskiego w obrębie państwa członkowskiego”.

50. Mówiąc krótko, możliwość zastosowania rozporządzenia nr 3577/92 zależy od tego, czy sporne koncesje dotyczą przewozu drogą morską. Moim zdaniem, transport z niderlandzkiego lądu stałego przez Morze Wattowe na przedmiotowe wyspy i z powrotem w sposób oczywisty stanowi transport drogą morską.

51. W istocie, nie przedstawiono żadnego realnego argumentu za tym, że Morze Wattowe nie jest „morzem” w rozumieniu rozporządzenia 3577/92. Nikt nie argumentuje, że stanowi ono akwen zamknięty, że jego wody nie są słone albo że jest to rzeczna droga wodna. Co więcej, pomimo że Wyspy Fryzyjskie układają się w „linię przerywaną” oddzielającą Morze Wattowe od Morza Północnego, to jednak wody obu tych mórz mieszają się. Nazwa nadana akwenowi nie jest zatem, jak się wydaje, zupełnie przypadkowa( ).

52. Jeśli chodzi o wykładnię systemową rozporządzenia 3577/92, przypominam, że definicja zawarta w art. 2 jest uzupełniona przykładami kabotażu morskiego. Jak bowiem wynika z art. 2 ust. 1 lit. c) rozporządzenia, kabotaż morski oznacza „usługi świadczone za wynagrodzeniem” i obejmuje „zwłaszcza” kabotaż wyspowy, polegający na przewozie pasażerów lub towarów drogą morską między portami położonymi na kontynencie a jedną lub więcej wyspami jednego i tego samego państwa członkowskiego, lub portami położonymi na wyspach jednego i tego samego państwa członkowskiego( ).

53. W świetle powyższego należy stwierdzić, że sporne koncesje wchodzą w zakres pojęcia „kabotaż wyspowy”.

54. Jeśli chodzi o cel rozporządzenia 3577/92, to sprowadza się on do wprowadzenia zasady swobody świadczenia usług w zakresie kabotażu morskiego, na warunkach i z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w tym rozporządzeniu( ).

55. W tym względzie bezsporne jest, że wszystkie przedsiębiorstwa będące stroną postępowania głównego świadczą na Morzu Wattowym usługi transportu pasażerskiego za pomocą promów i że mają one interes w odniesieniu do zaskarżonych koncesji. Ponadto wykonywanie przewozów promowych za wynagrodzeniem na przedmiotowe wyspy ma miejsce od początków dwudziestego wieku. W tym kontekście wyłączenie z zakresu liberalizacji Morza Wattowego byłoby sprzeczne z celem rozporządzenia nr 3577/92, które to rozporządzenie ma na celu wprowadzenie rzeczonej liberalizacji.

56. Na tej podstawie należy stwierdzić, że rozporządzenie nr 3577/92 ma zastosowanie do Morza Wattowego. Co więcej, taka wykładnia znajduje oparcie w orzecznictwie.

57. W istocie bowiem w wyroku w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii( ) Trybunał orzekł, że Ria de Vigo (estuarium Vigo), sięgająca w głąb lądu zatoka w Comunidad Autónoma Galicii, wchodzi w zakres stosowania rozporządzenia 3577/92. W wyroku tym zasadniczym kryterium nie była, jak się zdaje, okoliczność, że Ría de Vigo jest doliną rzeczną, lecz fakt, iż jest ona „zalana przez morze”( ). Trybunał zgodził się z rzecznikiem generalnym A. Tizzano, który uznał, że „[n]ie ulega bowiem wątpliwości, że wody Ría de Vigo są wodami morskimi, co zgodnie z brzmieniem cytowanych przepisów [rozporządzenia nr 3577/92] wystarczy do uznania przewozów dokonywanych na tych wodach za przewozy właśnie »drogą morską«”( ).

58. Ponadto ostatnio rzecznik generalny P. Cruz Villalón uznał, że, nawet jeśli bardzo niewielki odcinek rejsu odbywa się na morzu, wystarcza to, aby uznać daną usługę transportową za „kabotaż morski”( ).

59. Stanowiska tego w żaden sposób nie mogą podważyć argumenty przedstawione przez rząd niderlandzki i zasadniczo powtórzone przez koncesjonariuszy. Niezależnie od powtórzenia argumentu przedstawionego w pkt 39 niniejszej opinii, dotyczącego wymogu istnienia elementu transgranicznego, rząd niderlandzki podnosi, że w swoim czwartym sprawozdaniu z wprowadzania rozporządzenia nr 3577/92, Komisja również uznała, że rozporządzenie nr 3577/92 nie ma zastosowania do Morza Wattowego( ). Rząd niderlandzki dodaje, że na podstawie prawa międzynarodowego Morze Wattowe zostało zaklasyfikowane jako „wody wewnętrzne”, ponieważ jest położone po stronie lądu od linii podstawowej morza terytorialnego Niderlandów( ). Wreszcie, rząd ten podkreśla, podobnie jak koncesjonariusze, morfologiczne i żeglugowe różnice między Morzem Wattowym i Ria de Vigo.

60. Jeśli chodzi o twierdzenie, że wymagane jest istnienie elementu transgranicznego, ograniczę się do odesłania do pkt 43 i 44 powyżej.

61. Jeśli chodzi o sprawozdanie Komisji, na które powołuje się rząd niderlandzki w ramach drugiego argumentu, pragnę podkreślić, że sprawozdanie to zostało sporządzone w celu kontroli stosowania rozporządzenia nr 3577/92, zgodnie z jego art. 10( ). Sprawozdanie tego rodzaju, które zawiera ustalenia faktyczne mogące zmieniać się w czasie, nie wiąże w postępowaniu prawnym Komisji, a na pewno nie Trybunału, w przypadku gdy jest on wezwany do interpretacji zakresu prawa wtórnego, takiego jak rozporządzenie nr 3577/92( ). Ponadto mogę jedynie zauważyć, że w niniejszym postępowaniu Komisja zajmuje stanowisko odmienne od przyjętego w sprawozdaniu.

62. Jeśli chodzi o argument rządu niderlandzkiego w przedmiocie kwalifikacji Morza Wattowego zgodnie z konwencją z Montego Bay, wystarczy stwierdzić, że podobny argument został podniesiony, na próżno, w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii( ). Nie ma żadnego powodu, moim zdaniem, aby odejść od tego orzeczenia.

63. W konsekwencji, zgodnie z moją wykładnią wyroku w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, jedynym istotnym kryterium jest to, czy Morze Wattowe jest „zalane przez morze”, a jak rozumiem, z wyjątkiem jego części w czasie odpływu, tak właśnie jest.

64. Na tej podstawie dochodzę do wniosku, że rozporządzenie nr 3577/92 ma zastosowanie do stanu faktycznego.

b) Konsekwencje klasyfikacji jako „wód wewnętrznych” zgodnie z załącznikiem I do dyrektywy 2006/87

65. Jak już bowiem zauważyłem, pierwsze pytanie zrodziło się z argumentu rządu niderlandzkiego, że dyrektywa 2006/87, włącznie z załącznikiem I do tej dyrektywy, stoi na przeszkodzie zastosowaniu rozporządzenia 3577/92. W świetle powyższej dyskusji omówię to zagadnienie w sposób zwięzły.

66. Zgodnie z art. 288 TFUE, rozporządzenie nr 3577/92 wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Dyrektywa 2006/87, choć wiążąca w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak państwom członkowskim swobodę wyboru formy i środków. W dyrektywie tej, która została wydana wiele lat po rozporządzeniu 3577/92, nie ma mowy o jej relacji z wcześniejszym aktem, nawet nie odwołuje się ona do tego rozporządzenia. Oba akty prawne zatem powinny zostać uznane za wzajemnie niezależne, lecz w równym stopniu wiążące, każdy na swój własny sposób( ).

67. Zakres stosowania aktu prawa wtórnego jest zwykle określony jego własnymi przepisami i zasadniczo nie może zostać rozszerzony na sytuacje inne niż te, których ma dotyczyć( ). Jak trafnie podkreśla Komisja, dyrektywa 2006/87 ustanawia wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej. Tymczasem, rozporządzenie nr 3577/92 liberalizuje usługi transportu morskiego w państwach członkowskich. Te dwa akty prawne różnią się więc zarówno co do zakresu, jak i co do celów( ). Ponadto art. 1 ust. 1 dyrektywy 2006/87 wyraźnie wskazuje, że kwalifikacja, którą wprowadza, służy „[d]o celów niniejszej dyrektywy”. Podobnie zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 3577/92, kabotaż morski jest zdefiniowany „[d]o celów niniejszego rozporządzenia”.

68. Co więcej, uzależnienie stosowania rozporządzenia nr 3577/92 od odpowiednich klasyfikacji dla celów dyrektywy 2006/87 byłoby równoznaczne z pozostawieniem państwom członkowskim, na mocy ich prawa do zmiany tej klasyfikacji zgodnie z art. 1 ust. 2 dyrektywy, swobody stosowania lub pomijania tego rozporządzenia. Takie stanowisko byłoby nieprzekonywające.

69. W konsekwencji z powyższego wynika, że odpowiedź na pierwsze powinna brzmieć, iż oznaczenie niderlandzkiej części Morza Wattowego jako wód śródlądowych w załączniku I do dyrektywy 2006/87 nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu rozporządzenia nr 3577/92 do publicznego transportu pasażerskiego na Morzu Wattowym pomiędzy niderlandzkim lądem stałym a przedmiotowymi wyspami.

2. W przedmiocie pytania drugiego

70. Podobnie jak w pierwszym pytaniu prejudycjalnym, sąd odsyłający zwraca się o wskazówki dotyczące wzajemnych powiązań między rozporządzeniem nr 3577/92 i rozporządzeniem nr 1370/2007, mając na uwadze art. 1 ust. 2 pierwszego z nich. Jednakże, w przeciwieństwie do pytania pierwszego, poruszanym obecnie zagadnieniem jest kwestia, czy rozporządzenie nr 3577/92 ma pierwszeństwo przed tym drugim aktem prawa wtórnego.

71. W przeciwieństwie do sytuacji, o której mowa w pkt 66 niniejszej opinii, rozporządzenie nr 1370/2007, które jest także późniejsze niż rozporządzenie nr 3577/92, odnosi się do kwestii wcześniejszego aktu: Zgodnie z przepisami artykułu 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007, państwa członkowskie mogą stosować niniejsze rozporządzenie do publicznego pasażerskiego transportu wodnego śródlądowego oraz na krajowych wodach terytorialnych, bez uszczerbku dla rozporządzenia nr 3577/92.

72. Należy więc stwierdzić, że art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 zezwala państwom członkowskim na objęcie zakresem jego zastosowania transportu morskiego. W tych okolicznościach kluczowe znaczenie dla odpowiedzi na pytanie drugie ma znaczenie wyrażenia „bez uszczerbku dla rozporządzenia 3577/92”.

73. Porównanie różnych wersji językowych wskazuje na pewien stopień konwergencji, która prowadzi do tego, iż rozporządzenie nr 3577/92 ma zastosowanie niezależnie od rozporządzenia nr 1370/2007( ).

74. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest motyw 10 rozporządzenia nr 1370/2007( ). Zgodnie z tym motywem, organizacja usług publicznych w zakresie żeglugi na krajowych wodach terytorialnych podlega zasadom ogólnym określonym w (obecnym) traktacie [FUE], o ile usługi te nie są uregulowane konkretnymi przepisami prawa UE, in casu rozporządzeniem nr 3577/92.

75. Prawodawca Unii nie ujął odniesienia do rozporządzenia nr 3577/92 w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 za pomocą mniej rygorystycznych sformułowań poprzez użycie wyrażeń, takich jak „niezależnie”, „z zastrzeżeniem” lub „o ile”. Zatem zasadniczo zgadzam się z Komisją, że odniesienie to powinno być rozumiane w sposób następujący: (i) rozporządzenie nr 1370/2007 pozwala państwom członkowskim na zastosowanie go wraz z rozporządzeniem nr 3577/92 do krajowych wód terytorialnych oraz (ii) w przypadku gdy stosowanie rozporządzenia nr 1370/2007 jest niezgodne z jednoczesnym stosowaniem rozporządzenia nr 3577/92, rozporządzenie nr 1370/2007 wyraźnie ustępuje rozporządzeniu nr 3577/92 i nie jest to kwestia wyboru dokonanego przez państwa członkowskie, które zdecydowały się stosować oba rozporządzenia.

76. Z tych względów odpowiedź na pytanie drugie powinna brzmieć, że stosowanie rozporządzenia nr 3577/92 nie stoi na przeszkodzie jednoczesnemu stosowaniu rozporządzenia nr 1370/2007. Niemniej jednak, jeżeli ich wspólne stosowanie jest niemożliwe, rozporządzenie nr 3577/92 ma pierwszeństwo.

3. W przedmiocie pytania trzeciego i czwartego

a) Uwagi ogólne

77. Pytania trzecie i czwarte, którymi zajmę się łącznie, dotyczą prawdopodobnie najbardziej interesującej kwestii wynikającej ze sprawy przed sądem odsyłającym: czy państwo członkowskie ma swobodę wyboru – „wybierania rodzynek”, jak można by powiedzieć - przepisów rozporządzenia nr 1370/2007, które zamierza stosować do transportu na drogach wodnych?

78. Stwierdziłem powyżej, że rozporządzenie nr 3577/92 ma pierwszeństwo wobec rozporządzenia nr 1370/2007. Celem pytań trzeciego i czwartego jest zatem określenie okoliczności, w jakich może nastąpić niezgodność między dwoma rozporządzeniami, która nieuchronnie prowadziłaby do tego rodzaju uchylenia stosowania rozporządzenia nr 1370/2007. Innymi słowy, podczas gdy pytanie drugie odnosi się do kwestii wzajemnej stosowalności obu rozporządzeń w ujęciu abstrakcyjnym, pytania trzecie i czwarte dotyczą ich jednoczesnego stosowania w praktyce. Warto zauważyć, że prawodawca Unii przewidział możliwość nałożenia się zakresów obu instrumentów prawnych i świadomie zatem zaakceptował ich swego rodzaju współistnienie.

79. Najlepiej byłoby, gdyby odpowiedź poszukiwana przez sąd odsyłający wynikała bezpośrednio z brzmienia rozporządzenia nr 1370/2007. Biorąc pod uwagę, że nie ma to miejsca, należy posłużyć się wykładnią celowościową. W związku z tym należy przypomnieć, że, po pierwsze, dziedziny, do których rozporządzenie stosuje się bezwarunkowo, to usługi publiczne w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego. Jedynie na mocy upoważnienia udzielonego państwom członkowskim w art. 1 ust. 2 państwo członkowskie może stosować rozporządzenie do publicznego pasażerskiego transportu wodnego śródlądowego( ) oraz na krajowych wodach terytorialnych, bez uszczerbku dla rozporządzenia nr 3577/92.

80. Niestety, przewlekły proces legislacyjny, który doprowadził do przyjęcia rozporządzenia nr 1370/2007, niewiele wyjaśnia. Pierwotny wniosek Komisji w sprawie rozporządzenia dotyczył publicznego transportu pasażerskiego na śródlądowych drogach wodnych i nie wspominał o krajowych wodach terytorialnych( ). Zmieniony wniosek nie obejmował już publicznego transportu pasażerskiego na śródlądowych drogach wodnych, lecz zawierał przepis będący prekursorem obecnego art. 5 ust. 4( ). Następnie Rada ponownie umieściła w swoim wspólnym stanowisku przepis, zgodnie z którym „[p]aństwa członkowskie mogą stosować niniejsze rozporządzenie do pasażerskiego transportu publicznego prowadzonego śródlądowymi drogami wodnymi”( ). W drugim czytaniu projektu aktu Parlament zatwierdził wspólne stanowisko po tym, jak Komisja Transportu i Turystyki zarekomendowała zmianę rozpatrywanego przepisu( ). Zmieniony projekt zatwierdzony przez Parlament zawierał obecne brzmienie motywu 10 rozporządzenia nr 1370/2007 oraz jego art. 1 ust. 2, z których żaden nie został później zmieniony ponownie. Analiza prac przygotowawczych nie daje żadnych wskazówek na temat przyczyn, dla których uwzględniono możliwość rozszerzenia zakresu stosowania tego rozporządzenia do transportu morskiego i włączono odniesienie do rozporządzenia nr 3577/92, ani nie wyjaśnia, w jaki sposób takie rozszerzenie ma działać.

81. Ponadto rozporządzenie nr 3577/92 reguluje usługi transportu morskiego w sposób minimalistyczny, wystarczy spojrzeć chociażby na procedurę udzielania zamówień na usługi publiczne zgodnie z art. 4. W tym zakresie rozporządzenie nr 1370/2007 zawiera bardziej szczegółowe zasady, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia zasad ustanowionych w rozporządzeniu nr 3577/92, i w ten sposób wzmocnić pewność prawa( ). Niemniej jednak, wbrew argumentom koncesjonariuszy, prawodawca Unii nie odniósł się konkretnie do konsekwencji wyjątku ustanowionego w art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 1370/2007, w przypadku gdy państwo członkowskie postanowi rozszerzyć zakres rozporządzenia nr 1370/2007 na transport morski. Można jednak stwierdzić z całą pewnością, że rozporządzenie nr 1370/2007 nie stanowi formalnej zmiany rozporządzenia nr 3577/92, nie może również odnosić takiego skutku.

82. W istocie bowiem w oparciu o treść proponowanej przez mnie odpowiedzi na pytanie drugie w zakresie transportu morskiego, jeśli nie jest możliwe zastosowanie przepisów obu rozporządzeń jednocześnie, sprzeczne przepisy rozporządzenia nr 1370/2007 nie mogą być stosowane. W tym kontekście uważam, iż art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 umożliwia rozszerzenie stosowania przepisów rozporządzenia do transportu morskiego w sytuacji, gdy przepisy te ułatwiają lub co najmniej nie utrudniają liberalizacji, którą rozporządzenie nr 3577/92 ma na celu osiągnąć. W celu ustalenia, czy konkretny przepis rozporządzenia nr 1370/2007 jest sprzeczny z rozporządzeniem nr 3577/92 – nie mówiąc już o tym, czy jest istotny dla transportu morskiego – potrzebne jest indywidualne podejście do konkretnego przypadku. Taka analiza jednakże wykraczałaby poza zakres niniejszej opinii. Niemniej jednak zbadam konkretnie zgodność art. 5 ust. 4 rozporządzenia 1370/2007 z rozporządzeniem nr 1370/2007 w części b) poniżej.

83. Moim zdaniem, typowym przykładem przepisu nieutrudniającym liberalizacji, do której zmierza rozporządzenie nr 3577/92, jest zdanie pierwsze art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007, dotyczące publikacji informacji, tym bardziej, że rozporządzenie nr 3577/92 w tej kwestii milczy( ). Jeżeli państwo członkowskie postanowiło rozszerzyć zakres stosowania rozporządzenia nr 1370/2007 na usługi przewozu drogą morską lub śródlądowymi drogami wodnymi, przepis ten powinien zatem być stosowany.

84. W związku z tym, nie mogę się zgodzić się z argumentacją przedstawioną przez rząd niderlandzki.

85. Po pierwsze, rząd ten podnosi, że niderlandzka wersja zdania drugiego art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 odnosi się do „de bepalingen van deze verordening” („przepisów niniejszego rozporządzenia”), co oznacza, że państwa członkowskie mają swobodę stosowania tylko poszczególnych przepisów rozporządzenia do transportu morskiego.

86. Moim zdaniem rząd niderlandzki tymczasem sztucznie poszerza znaczenie tego sformułowania. Wersja w języku niderlandzkim nie wskazuje jasno, że państwo członkowskie może stosować niektóre przepisy rozporządzenia nr 1370/2007 do transportu morskiego. Co istotniejsze – jak wskazał sąd odsyłający – niderlandzka wersja jest, jak się wydaje, nietypowa. W innych wersjach językowych nie wymienia się „przepisów”, lecz odwołuje się do możliwości stosowania rozporządzenia nr 1370/2007 jako takiego( ). Pragnę w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sformułowania użytego w jednej z wersji językowych przepisu prawa Unii nie można traktować jako jedynej podstawy jego wykładni lub przyznawać mu pierwszeństwa względem innych wersji językowych( ).

87. Rzeczywiście, byłoby sprzeczne z jednolitym stosowaniem prawa Unii, gdyby ze względu na sposób, w jaki przepis jest sformułowany w języku krajowym, państwo członkowskie byłoby w stanie precyzyjnie wybierać, które przepisy może zastosować do transportu śródlądowymi drogami wodnymi lub krajowymi wodami terytorialnymi, podczas gdy inne państwa członkowskie nie posiadałyby takiej swobody( ).

88. Po drugie, rząd niderlandzki przywołuje zasadę plus semper in se continet quod est minus („większe obejmuje mniejsze”) na poparcie poglądu, że może swobodnie wybrać, które postanowienia rozporządzenia nr 1370/2007 stosuje do transportu morskiego.

89. W celu zapewnienia jednolitego zastosowania rozporządzenia nr 1370/2007, argumentacja taka musi zostać oddalona. W przeciwnym wypadku zaistniałoby ryzyko, że usługi transportu morskiego byłyby normowane przez 28 różnych uregulowań, a nie najwyżej dwa. Przyczyniłoby się to do dalszego podziału rynku usług transportu morskiego. Ponadto takie stanowiska trudno byłoby pogodzić z art. 7 rozporządzenia nr 3577/92, który stanowi, że do zagadnień będących przedmiotem tego rozporządzenia stosuje się obowiązek standstill zgodnie z art. 62 EWG( ).

90. Po trzecie, rząd niderlandzki wskazuje, że mógł wprowadzić przepisy krajowe odzwierciedlające art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 1370/2007, ale bez wyraźnego odniesienia do tego rozporządzenia. Jednakże, nawet zakładając, że tak uczynił, pragnę zauważyć, że przepisy takie nie mogą w żadnym razie zwolnic tego państwa członkowskiego z ciążącego na nim obowiązku zgodności z rozporządzeniem nr 3577/92.

91. Wreszcie, mojego stanowiska nie można obalić za pomocą stwierdzeń przedstawionych przez Komisję w odpowiedzi na pytania poselskie, takich jak te, na które powołuje się rząd niderlandzki( ). Niezależnie od powtórzenia moich rozważań z pkt 61 powyżej, w każdym razie nie interpretuję wspomnianych stwierdzeń w taki sam sposób, jak czyni to ten rząd. Nic w tych stwierdzeniach nie wskazuje na to, że państwa członkowskie mają swobodę stosowania poszczególnych postanowień rozporządzenia nr 1370/2007 do transportu morskiego. Wprost przeciwnie, częściowe stosowanie rozporządzenia nr 1370/2007 do transportu morskiego wynika w sposób dorozumiany i bezpośredni z art. 1 ust. 2, a nie wchodzi w zakres uprawnień dyskrecjonalnych państw członkowskich.

92. Na tej podstawie dokonam teraz oceny, czy art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 1370/2007 może być stosowany wspólnie z rozporządzeniem nr 3577/92.

b) Możliwość stosowania art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 1370/2007 w stosunku do usług transportu morskiego

93. Na wstępie należy przypomnieć, że art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 1370/2007 wprowadza wyjątek od art. 5 ust. 3. Zgodnie z tym przepisem, właściwe organy, które zlecają świadczenie usług osobie trzeciej niebędącej podmiotem wewnętrznym, udzielają zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych w drodze przetargu, którego procedura jest otwarta dla każdego podmiotu, sprawiedliwa i zgodna z zasadami przejrzystości i niedyskryminacji( ). W drodze odstępstwa art. 5 ust. 4) stanowi między innymi, że właściwe organy mogą podjąć decyzję o bezpośrednim udzieleniu zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych, których średnia wartość roczna szacowana jest na mniej niż 1 000 000 EUR lub które dotyczą świadczenia usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego w wymiarze mniejszym niż 300 000 kilometrów rocznie( ).

94. Przepisy krajowe będące przedmiotem sporu stanowią, że koncesji udziela się w ramach konkurencyjnej procedury przetargowej, w odniesieniu do której stosuje się art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1370/2007. Tymczasem przepisy te przewidują również, że pierwszej koncesji można udzielić bez przeprowadzenia konkurencyjnej procedury przetargowej, jeżeli są spełnione kryteria określone w art. 5 ust. 4 tego rozporządzenia.

95. W celu ustalenia, czy taki system jest zgodny z rozporządzeniem nr 3577/92, konieczne jest określenie obowiązków, które pociąga za sobą to rozporządzenie.

96. Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 3577/92, państwo członkowskie może udzielać zamówień na usługi publiczne spółkom żeglugowym uczestniczącym w świadczeniu regularnych usług na, z i między wyspami. Ponadto zawsze wtedy, gdy państwo członkowskie udziela zamówienia na usługi publiczne, postępuje stosując zasadę niedyskryminacji wobec armatorów UE( ). Wreszcie, art. 4 ust. 3 przewiduje, że istniejące zamówienia na usługi publiczne mogą pozostawać w mocy aż do czasu wygaśnięcia danej umowy.

97. Artykuł 5 rozporządzenia nr 3577/92 ustanawia szczegółowe zasady na wypadek poważnych zaburzeń na rynku transportu wewnętrznego( ) i sytuacji zagrożenia, jak również procedury, które należy w tym względzie przeprowadzić, natomiast art. 6 ustala datę stosowania rozporządzenia w odniesieniu do niektórych sektorów. Obecnie okres przejściowy we wszystkich sektorach już upłynął. Ponadto art. 7 stanowi, że do spraw objętych rozporządzeniem nr 3577/92 stosuje się art. 62 Traktatu EWG.

98. Wynika z tego, że art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 3577/92 zobowiązuje państwa członkowskie do zawarcia zamówień na usługi publiczne w sposób niedyskryminacyjny w odniesieniu do wszystkich armatorów Unii. Niezależnie od sytuacji objętych zakresem art. 5, które mają charakter wyjątkowy, nie jestem w stanie, podobnie jak Komisja, zidentyfikować żadnego ogólnego wyjątku, czy niższego progu w odniesieniu do tego obowiązku. Stwierdzenie to znajduje oparcie w art. 4 ust. 3, zgodnie z którym pozostawać w mocy mogą jedynie te zamówienia, które zostały zawarte przed wejściem w życie rozporządzenia nr 3577/92. Jestem zatem zdania, że obowiązek przestrzegania zasady niedyskryminacji ma zastosowanie zawsze wtedy, gdy państwo członkowskie zamierza zawrzeć zamówienie na usługi publiczne.

99. Co więcej, pozostaje zgodzić się z Komisją, że zasada niedyskryminacji, o której mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 3577/92, jest wyrazem ustanowionej w traktatach zasady ogólnej równego traktowania i niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, z której wywodzi się ogólną zasadę przejrzystości. Zatem w przypadku, gdy państwo członkowskie postanowi zapewnić świadczenie usługi publicznej w drodze zamówienia [umowy]( ), musi zapewnić na odpowiednią skalę ogłoszenie dotyczące udzielenia zamówień na usługi publiczne, które pozwoli na otwarcie sfery takich zamówień na konkurencję, nie oznaczając konieczności przygotowania zaproszenia do składania ofert( ).

100. W tych okolicznościach nie ma żadnej sprzeczności między art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 3577/92, z jednej strony, i określonym w początkowej części pierwszego zdania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1370/2007 obowiązku udzielania zamówień na usługi publiczne na podstawie procedur przetargowych, z drugiej strony.

101. Niemniej jednak nie uważam, że wyjątek dopuszczony na podstawie art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 1370/2007 w odniesieniu do obowiązku organizowania procedur przetargowych przy zawieraniu umów na usługi publiczne w odniesieniu do usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego mógł zostać rozszerzony na dziedzinę transportu morskiego, nawet jeżeli taki wyjątek znajduje zastosowanie wyłącznie do pierwszej koncesji. Oznaczałoby to ograniczenie stosowania zakresu art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 3577/92, pomimo faktu, że jak wskazano, rozporządzenie to powinno mieć pierwszeństwo przed rozporządzeniem nr 1370/2007. W związku z tym, jeżeli państwo członkowskie postanawia rozszerzyć zakres stosowania rozporządzenia nr 1370/2007, art. 5 ust. 4 tego rozporządzenia nie może być stosowany.

102. Jest tak bez względu na przyjęte w danym przypadku uzasadnienie nieprzeprowadzenia konkurencyjnej procedury udzielenia zamówień. Mówiąc prościej, nie ma znaczenia, przykładowo, czy spełnione zostały kryteria ekonomicznej wartości rozpatrywanego zamówienia (zwane dalej „kryterium ekonomiczne”) lub związanej z nim odległości (zwane dalej „kryterium odległości”). Jednak w celu dokonania pełnej analizy omówię po kolei każde z tych kryteriów( ).

103. Na podstawie kryterium odległości, wskazanym konkretnie w pytaniu 4, bezpośrednie udzielenie zamówienia może zostać przeprowadzone, o ile nie zakazują tego przepisy prawa krajowego, w przypadku zamówień na usługi publiczne w wymiarze usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego mniejszym niż 300 000 kilometrów rocznie. W przedmiocie racjonalności stosowania tego kryterium do transportu morskiego, stwierdzam, że argumenty przedstawione przez podmioty konkurencyjne są przekonywające. Po pierwsze, należy zauważyć, że wyjątek ten pochodzi ze skorygowanego wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia, które, jak już wspomniano, w tamtym czasie nie zawierało żadnej wzmianki na temat transportu morskiego na krajowych wodach terytorialnych. Po drugie, umożliwienie stosowania tego wyjątku pociągałoby ponadto za sobą ryzyko, że lwia część zamówień na usługi transportu morskiego zostałaby udzielona bez procedury przetargowej( ), co byłoby sprzeczne z celem rozporządzenia nr 3577/92, którym jest liberalizacja świadczenia tych usług( ).

104. Kryterium ekonomiczne zaś pozwala państwu członkowskiemu odstąpić od przeprowadzenia procedury przetargowej w przypadku, gdy szacunkowa wartość zamówienia na usługi publiczne jest niższa niż

1 000 000 EUR (również tylko w wypadku, gdy prawo krajowe tego nie zabrania). Można też twierdzić – jak podnoszą koncesjonariusze – że rzeczone kryterium jest jedynie szczególnym wyrazem ogólnej zasady prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych.

105. Na przykład, w rozdziale II dyrektywy 2004/18/WE( ), sekcja 1 określa progi ekonomiczne odnoszące się do zamówień, których przekroczenie powoduje stosowanie tej dyrektywy. Ponadto ogólna zasada równego traktowania i niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, o której mowa w prawie pierwotnym Unii i która prowadzi do – jako koniecznego następstwa – obowiązku przejrzystości, a co za tym idzie, wymaga ogłoszenia na odpowiednią skalę, znajduje zastosowanie do zamówień, które stanowią przedmiot zainteresowania przedsiębiorstw z innych państw członkowskich (zamówienia „o znaczeniu unijnym”)( ). Oczywiście, im większa wartość danego zamówienia, tym wyższe prawdopodobieństwo, że będzie ono miało znaczenie unijne( ).

106. Niemniej jednak, nawet przy założeniu, iż taka ogólna zasada udzielania zamówień występuje w prawie Unii (którego kontur pozostaje rozmyty( ) i w odniesieniu do którego Trybunał orzekł, że nawet zamówienia nieprzynoszące zysków mogą mieć znaczenie unijne( )), to orzekanie co do tego, czy kryterium pierwotnie stworzone z myślą o kolejowym i drogowym transporcie pasażerskim mogłoby być odpowiednie dla kabotażu morskiego stanowiłoby dla Trybunału delikatną kwestię. Co istotniejsze, w rozporządzeniu nr 3577/92 brak jest podstaw dla twierdzenia, że jego przepisy – wbrew swojemu brzmieniu – ustanawiają niepisany próg ekonomiczny, nierozerwalnie związany z tym rozporządzeniem. Dokonanie bowiem wykładni tego rozporządzenia w taki sposób byłoby problematyczne w świetle jego art. 7.

107. Ponadto należy zauważyć, że nawet w odniesieniu do „małych wysp”, to znaczy wysp, w przypadku których roczna liczba pasażerów przypływających i odpływających, transportowanych drogą morską, wynosi około 300 000 lub mniej, Komisja nie zaproponowała całkowitej rezygnacji z wcześniejszego ogólnounijnego ogłoszenia o zamiarze udzielenia zamówienia( ).

108. Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy postępowanie przeprowadzone przez władze niderlandzkie w zawisłej przed nim sprawie rzeczywiście spełnia wymagania wymienione w pkt 99 powyżej, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że wymogi te znajdują wyraz, między innymi, w pierwszym zdaniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007.

109. Podsumowując, stwierdzam, że zgodnie z prawidłową wykładnią art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007, jeżeli państwa członkowskie deklarują stosowanie tego rozporządzenia do publicznego transportu pasażerskiego wodnego śródlądowego lub na krajowych wodach terytorialnych, muszą one stosować to rozporządzenie w całości. W zakresie dotyczącym publicznego transportu pasażerskiego na krajowych wodach terytorialnych, w przypadku gdy stosowanie konkretnych przepisów tego rozporządzenia jest niezgodne ze stosowaniem przepisów rozporządzenia nr 3577/92, tak jak stosowanie art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 1370/2007 jednocześnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 3577/92, państwa członkowskie nie mogą stosować przepisów rozporządzenia nr 1370/2007.

4. W przedmiocie pytania piątego

110. Sąd odsyłający uzależnił to pytanie od odpowiedzi twierdzącej na pytanie czwarte. Biorąc pod uwagę zaproponowane powyżej odpowiedzi na pytania od drugiego do czwartego, wynika z nich, że w przypadku akwenu, takiego jak Morze Wattowe, państwo członkowskie nie może bezpośrednio przyznać spornych koncesji bez przeprowadzenia konkurencyjnej procedury przetargowej w żadnej postaci. W związku z powyższym nie ma potrzeby poruszania konsekwencji nieprzestrzegania wymogów publikacyjnych określonych w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007.

111. Jednakże, z myślą o użyteczności dla sądu odsyłającego, odsyłam do uwagi poczynionej w pkt 82 powyżej. Zatem, jeżeli państwo członkowskie postanawia rozszerzyć zakres stosowania rozporządzenia nr 1370/2007 na transport morski, musi również stosować pierwsze zdanie art. 7 ust. 2 tego rozporządzenia.

IV – Wnioski

112. Proponuję Trybunałowi, aby na pytania College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Niderlandy) odpowiedział w następujący sposób:

– Oznaczenie niderlandzkiej części Morza Wattowego jako wód śródlądowych w załączniku I do dyrektywy 2006/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiającej wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylającej dyrektywę Rady 82/714/EWG nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu rozporządzenia Rady (EWG) nr 3577/92 z dnia 7 grudnia 1992 r. dotyczącego stosowania zasady swobody świadczenia usług w transporcie morskim w obrębie państw członkowskich (kabotaż morski) do publicznego transportu pasażerskiego na Morzu Wattowym pomiędzy niderlandzkim lądem stałym a Wyspami Fryzyjskimi Terschelling, Vlieland, Ameland i Schiermonnikoog.

– Stosowanie rozporządzenia nr 3577/92 nie stoi na przeszkodzie jednoczesnemu stosowaniu rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i nr 1107/70. Jednakże w przypadku, gdy stosowanie jednego lub większej liczby przepisów rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 jest niezgodne ze stosowaniem rozporządzenia nr 3577/92, stosuje się tylko to drugie rozporządzenie.

– Zgodnie z prawidłową wykładnią art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007, jeżeli państwa członkowskie deklarują stosowanie tego rozporządzenia do publicznego transportu pasażerskiego wodnego śródlądowego lub na krajowych wodach terytorialnych, muszą one stosować to rozporządzenie w całości. W odniesieniu do publicznego transportu pasażerskiego na krajowych wodach terytorialnych, w przypadku gdy stosowanie konkretnych przepisów tego rozporządzenia jest niezgodne ze stosowaniem przepisów rozporządzenia nr 3577/92, państwa członkowskie nie mogą stosować przepisów rozporządzenia nr 1370/2007. Tak jest w przypadku art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 1370/2007 i art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 3577/92.