Wydanie tymczasowe

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MICHALA BOBEKA

przedstawiona w dniu 4 marca 2021 r.( ).

Sprawa C‑379/19

DNA – Serviciul Teritorial Oradea

przeciwko

KI,

LJ,

IG,

JH

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunalul Bihor (sąd okręgowy w Bihor, Rumunia)]

Odesłanie prejudycjalne – Decyzja Komisji 2006/928/WE w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji (MWiW) – Skutki prawne MWiW oraz sprawozdań sporządzanych przez Komisję na jego podstawie – Postępowanie karne w związku z korupcją – Orzeczenia trybunału konstytucyjnego w sprawie wyłączenia dowodów uzyskanych przez służby wywiadowcze lub we współpracy ze służbami wywiadowczymi – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej– Niezawisłość sędziowska – Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE – Pierwszeństwo prawa Unii – Postępowania dyscyplinarne wobec sędziów





I. Wprowadzenie

1. Czy orzeczenia krajowego trybunału konstytucyjnego, w których stwierdza się, że udział krajowych służb wywiadowczych w wykonywaniu środków obserwacji technicznej na potrzeby czynności postępowania przygotowawczego jest niezgodny z konstytucją oraz zakazuje się włączania uzyskanych w ten sposób dowodów do materiału dowodowego postępowania karnego, są zgodne z prawem Unii?

2. Powyższa kwestia stanowi w istocie sedno niniejszej sprawy. Niemniej jednak porusza ona także szereg innych problemów, nad którymi miałem już okazję pochylić się w moich poprzednich opiniach, zwłaszcza zaś w opinii w sprawie Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România i in.”( ), jak również w opiniach sporządzanych równolegle z opinią w niniejszej sprawie, przede wszystkim zaś w opinii w sprawie Euro Box Promotion i in.( ) W związku z tym na potrzeby niniejszej sprawy oprę się na analizie dokonanej w owych opiniach.

II. Ramy prawne

A. Prawo Unii

1. Prawo pierwotne

3. Właściwe normy prawa Unii zawarte w traktacie o przystąpieniu Republiki Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej (zwanym dalej „traktatem o przystąpieniu”)( ) oraz w akcie dotyczącym warunków przystąpienia Republiki Bułgarii i Rumunii (zwanym dalej „aktem przystąpienia”)( ) zostały przywołane w pkt 5–8 opinii w sprawie AFJR.

2. Prawo wtórne

4. Decyzja Komisji 2006/928/WE z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Rumunii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją (zwana dalej „decyzją w sprawie MWiW”)( ) została przyjęta – jak głosi jej motyw 5 – na podstawie art. 37 i 38 aktu przystąpienia.

5. Zgodnie z motywem 6 decyzji w sprawie MWiW „[n]ieuregulowane kwestie w zakresie odpowiedzialności i sprawności systemu sądownictwa oraz organów egzekwowania prawa wymagają ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Rumunii w realizacji poszczególnych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją”.

6. Artykuł 1 decyzji w sprawie MWiW stanowi, że każdego roku Rumunia przedkłada Komisji sprawozdanie informujące o postępach w realizacji poszczególnych celów przewidzianych w załączniku do tej decyzji. Zgodnie z art. 2 Komisja przekaże Parlamentowi Europejskiemu oraz Radzie, po raz pierwszy w czerwcu 2007 r., swoje uwagi i wnioski odnośnie do sprawozdania przedłożonego przez władze Rumunii, a kolejne sprawozdania będzie przedstawiać w razie konieczności, jednak nie rzadziej niż co pół roku. Artykuł 3 stanowi, że decyzja w sprawie MWiW „wchodzi w życie z dniem i tylko pod warunkiem wejścia w życie traktatu o przystąpieniu”. Zgodnie z art. 4 decyzja w sprawie MWiW skierowana jest do państw członkowskich.

7. Załącznik do decyzji w sprawie MWiW zawiera „założone cele do osiągnięcia przez Rumunię, o których mowa w art. 1”. Przewidziane tam cele pierwszy, trzeci i czwarty to odpowiednio „[z]apewnienie większej przejrzystości i skuteczności postępowań sądowych, zwłaszcza poprzez poprawę możliwości i odpowiedzialności Naczelnej Rady Sądownictwa. […]”; „[w] oparciu o poczynione już postępy, kontynuowanie profesjonalnych i bezstronnych dochodzeń w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu” oraz „[p]odjęcie dalszych środków w celu zapobiegania i zwalczania korupcji, zwłaszcza w samorządzie terytorialnym”.

B. Prawo rumuńskie

1. Codul de procedură penală

8. Zgodnie z art. 102 ust. 2 Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (ustawy nr 135/2010 ustanawiającej kodeks postępowania karnego; zwanej dalej „kodeksem postępowania karnego”) „dowody uzyskane niezgodnie z prawem nie mogą być wykorzystane w postępowaniu karnym”. W ust. 3 owego artykułu wskazano, że „nieważność czynności, na podstawie której zarządzono lub zatwierdzono przeprowadzenie środka dowodowego pociąga za sobą wyłączenie dowodu”.

9. Artykuł 142 ust. 1 kodeksu postępowania karnego, w brzmieniu obowiązującym przed wydaniem orzeczenia Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego, Rumunia) nr 51 z dnia 16 lutego 2016 r. (zwanego dalej „orzeczeniem nr 51/2016”), zatytułowany „Wykonanie nakazu obserwacji technicznej”, stanowił, że „obserwację techniczną prowadzi prokurator, który może też zarządzić jej przeprowadzenie przez organ prowadzący postępowanie przygotowawcze, przez wyspecjalizowanych funkcjonariuszy policji lub przez inne wyspecjalizowane organy państwa”.

10. Zgodnie z art. 142 ust. 1 kodeksu postępowania karnego, w brzmieniu obowiązującym po wydaniu orzeczenia nr 51/2016, które nadano Ordonanța de urgență nr. 6/2016 (rozporządzeniem nadzwyczajnym nr 6/2016), „obserwację techniczną prowadzi prokurator, który może też zarządzić jej przeprowadzenie przez organ prowadzący postępowanie przygotowawcze lub przez wyspecjalizowanych funkcjonariuszy policji”.

11. Artykuł 281 kodeksu postępowania karnego, zatytułowany „Przesłanki bezwzględnej nieważności”, ma następujące brzmienie:

„1. Nieważność postępowania zachodzi wskutek naruszenia przepisów dotyczących:

[…]

b) właściwości rzeczowej i osobowej sądów, jeżeli wyrok został wydany przez sąd niższej instancji aniżeli sąd właściwy zgodnie z przepisami prawa;

[…]

2. Bezwzględną nieważność postępowania stwierdza się z urzędu lub na wniosek.

3. Zarzut naruszenia przepisów zawartych w ust. 1 lit. a)–d) można podnieść na każdym etapie postępowania.

[…]”.

2. Lege nr. 303/2004

12. Zgodnie z art. 99 lit. ș) Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (ustawy nr 303/2004 o normach mających zastosowanie do sędziów i prokuratorów; zwanej dalej „ustawą nr 303/2004”)( ) „niezastosowanie się do orzeczenia [trybunału konstytucyjnego]” stanowi wykroczenie dyscyplinarne.

III. Okoliczności faktyczne, postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne

13. W dniu 22 sierpnia 2016 r. Direcția Națională Anticorupție – Serviciul Teritorial Oradea (krajowa dyrekcja ds. przeciwdziałania korupcji – oddział regionalny w Oradei, Rumunia; zwana dalej „prokuratorem”) sporządziła akty oskarżenia wobec czterech osób, którym przysługuje status oskarżonych w postępowaniu głównym. Oskarżonym zarzucono przestępstwa korupcji.

14. Na rozprawie wstępnej pierwszy oskarżony i drugi oskarżony zwrócili się do sędziego śledczego między innymi o wyłączenie z materiału dowodowego – zgodnie z orzeczeniem nr 51/2016 – dowodów ze stenogramów podsłuchów, ponieważ ich zdaniem pozyskano je niezgodnie z prawem.

15. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2017 r. sędzia śledczy Tribunalul Bihor (sądu okręgowego w Bihor, Rumunia) zdecydował o nieuwzględnianiu tego wniosku. Uznał on, że dowody pozyskano zgodnie z prawem. Sędzia śledczy zarządził rozpoczęcie procesu. Stwierdził on, że orzeczenie nr 51/2016 nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ wywołuje ono skutki prawne jedynie na przyszłość.

16. Wniesione przez oskarżonych zażalenie na postanowienie z dnia 27 stycznia 2017 r. zostało oddalone w dniu 10 maja 2017 r. przez Curtea de Apel Oradea (sąd apelacyjny w Oradei, Rumunia). Ten sąd uznał, że orzeczenie nr 51/2016 nie ma zastosowania do środków obserwacji technicznej zarządzonych w toku przedmiotowego postępowania, ponieważ zostało ono opublikowane w Monitorul Oficial (dzienniku urzędowym, Rumunia) już po przeprowadzeniu środków dowodowych na etapie postępowania przygotowawczego. Curtea de Apel Oradea (sąd apelacyjny w Oradei, Rumunia) stwierdził, że – zgodnie z art. 147 ust. 4 Constituția României (konstytucji Rumunii) – orzeczenia trybunału konstytucyjnego są wiążące począwszy od dnia publikacji i wywołują skutki prawne jedynie na przyszłość. Postanowienie wydane na etapie rozprawy wstępnej stało się zatem prawomocne, co wywołało skutek tego rodzaju, że z materiału dowodowego nie wyłączono żadnego środka dowodowego przeprowadzonego w toku postępowania przygotowawczego.

17. Po rozpoczęciu procesu niektórzy z oskarżonych zwrócili się do sądu o ustalenie, czy na etapie postępowania przygotowawczego prokurator współpracował z Serviciul Român de Informații (rumuńską służbą wywiadowczą; zwaną dalej „SRI”) na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (prokuraturą przy najwyższym sądzie kasacyjnym, Rumunia) a SRI. Niektórzy z oskarżonych wnieśli ponadto, powołując się na orzeczenie trybunału konstytucyjnego nr 302 z dnia 4 maja 2017 r. (zwane dalej „orzeczeniem nr 302/2017”), o stwierdzenie bezwzględnej nieważności środków wykonania nakazów obserwacji oraz o wyłączenie z materiału dowodowego wszystkich stenogramów nagrań uzyskanych na podstawie owych środków.

18. Oskarżeni powołali się ponadto na orzeczenie trybunału konstytucyjnego nr 26 z dnia 16 stycznia 2019 r. (zwane dalej „orzeczeniem nr 26/2019”), w którym stwierdzono istnienie konfliktu prawnego o charakterze konstytucyjnym między, z jednej strony, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (prokuraturą przy najwyższym sądzie kasacyjnym, Rumunia) a parlamentem rumuńskim oraz, z drugiej strony, między Înalta Curte de Casație și Justiție (najwyższym sądem kasacyjnym, Rumunia; zwanym dalej „NSK”) a innymi organami sądowymi, który to konflikt wynika z zawarcia porozumień między prokuraturą przy NSK a SRI.

19. Na żądanie sądu rozpoznającego sprawę co do istoty prokurator oświadczył, że w przedmiotowym postępowaniu wykonanie dziewięciu nakazów obserwacji technicznej odbyło się przy wsparciu technicznym SRI. Ponadto po opublikowaniu orzeczenia nr 51/2016 wykonano, bez interwencji SRI, dwa dodatkowe nakazy.

20. Sąd odsyłający uważa, że przed kontynuowaniem postępowania jest w pierwszym rzędzie zobowiązany do rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wyłączenie środków dowodowych przeprowadzonych na etapie postępowania przygotowawczego. Pozwoli to zapewnić, że całe postępowanie karne nie będzie wadliwe na skutek przeprowadzenia dowodów, które mogły być uzyskane z naruszeniem prawa.

21. W tych okolicznościach Tribunalul Bihor (sąd okręgowy w Bihor, Rumunia) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) Czy [MWiW], ustanowiony [decyzją w sprawie MWiW], oraz wymogi sformułowane w sprawozdaniach sporządzonych w ramach tego mechanizmu są wiążące dla państwa rumuńskiego?

2) Czy art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 [TUE] należy interpretować w ten sposób, że zobowiązanie Rumunii do przestrzegania wymogów nałożonych przez sprawozdania sporządzone w ramach [MWiW], ustanowionego [decyzją w sprawie MWiW], wchodzi w zakres zobowiązania państwa członkowskiego do poszanowania zasad państwa prawa, również w odniesieniu do powstrzymywania się przez trybunał konstytucyjny, będący instytucją polityczno-sądową, od dokonywania interwencji w celu interpretacji prawa i ustanawiania jego konkretnych i obowiązkowych trybów, zgodnie z którymi prawo ma być stosowane przez sądy, co stanowi kompetencję przypisaną wyłącznie władzy sądowniczej, a także w celu wprowadzenia nowych przepisów ustawodawczych, co stanowi kompetencję przypisaną wyłącznie władzy ustawodawczej? Czy prawo Unii wymaga zniesienia skutków takiego orzeczenia wydanego przez trybunał konstytucyjny? Czy prawo Unii sprzeciwia się przepisowi prawa krajowego regulującemu odpowiedzialność dyscyplinarną sędziego, który nie stosuje orzeczenia Curtea Constituțională (trybunału konstytucyjnego), w kontekście zadanego pytania?

3) Czy zasada niezawisłości sędziowskiej ustanowiona w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 [Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, zwanej dalej „kartą”] zgodnie z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wielka izba, wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C 64/16, EU:C:2018:117), sprzeciwia się zastępowaniu kompetencji sądów orzeczeniami [trybunału konstytucyjnego] ([orzeczenie nr 51/2016, orzeczenie nr 302/2017 oraz orzeczenie nr 26/2019]) powodującym, że postępowanie karne staje się nieprzewidywalne (działanie z mocą wsteczną), zaś prawo niemożliwe do zinterpretowania i zastosowania go w konkretnej sprawie? Czy prawo Unii Europejskiej sprzeciwia się przepisowi prawa krajowego, który reguluje odpowiedzialność dyscyplinarną sędziego, który nie stosuje orzeczenia [trybunału konstytucyjnego], w kontekście zadanego pytania?”.

IV. Postępowanie przed Trybunałem

22. Sąd odsyłający wniósł o zastosowanie pilnego trybu prejudycjalnego, zgodnie z art. 107 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości, oraz, tytułem żądania ewentualnego, o zastosowanie trybu przyspieszonego, zgodnie z art. 105 § 1 regulaminu postępowania. Wniosek o zastosowanie pilnego trybu prejudycjalnego został oddalony postanowieniem Trybunału z dnia 13 czerwca 2019 r. Wniosek o zastosowanie trybu przyspieszonego również został oddalony postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 17 czerwca 2019 r.

23. Pismem z dnia 27 czerwca 2019 r. sąd odsyłający poinformował Trybunał, że, orzeczeniem z dnia 18 czerwca 2019 r., Curtea de Apel Oradea (sąd apelacyjny w Oradei, Rumunia) uwzględnił wniesiony przez prokuratora sprzeciw wobec wydanego przez Tribunalul Bihor (sąd okręgowy w Bihor, Rumunia) postanowienia z dnia 7 maja 2019 r. o zawieszeniu postępowania głównego w celu skierowania pytań prejudycjalnych do Trybunału. Orzeczeniem Curtea de Apel Oradea (sądu apelacyjnego w Oradei, Rumunia) nakazano dalsze prowadzenie postępowania w zakresie, w jakim dotyczy ono kwestii innych aniżeli te, które zostały przedstawione Trybunałowi w trybie prejudycjalnym.

24. W odpowiedzi na skierowane przez Trybunał pytanie Tribunalul Bihor (sąd okręgowy w Bihor, Rumunia) wskazał, pismem z dnia 26 lipca 2019 r., że podtrzymuje swoje pytania prejudycjalne. Sąd odsyłający wyjaśnił, że nawet w sytuacji, w której, zgodnie z przepisami krajowymi, postępowanie główne nie będzie już zawieszone, nie będzie on mógł wydać rozstrzygnięcia w przedmiocie dowodów, o których mowa w analizowanym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, do czasu udzielenia przez Trybunał odpowiedzi na pytania skierowane w trybie prejudycjalnym.

25. Tym samym pismem sąd odsyłający poinformował również Trybunał, że Inspecția Judiciară (inspekcja sądowa, Rumunia) wszczęła wobec sędziego odsyłającego postępowanie dyscyplinarne na podstawie art. 99 lit. ș) ustawy nr 303/2004, który to przepis przewiduje, iż niezastosowanie się do orzeczenia trybunału konstytucyjnego stanowi wykroczenie dyscyplinarne.

26. Postanowieniem z dnia 18 września 2019 r. prezes Trybunału zdecydował o rozpatrzeniu niniejszej sprawy w pierwszej kolejności.

27. Pierwszy i drugi oskarżony, rząd polski i Komisja Europejska przedstawili uwagi na piśmie.

28. Pierwszy i drugi oskarżony, prokurator, rząd rumuński i Komisja odpowiedzieli na zadane przez Trybunał pytania wymagające odpowiedzi na piśmie.

V. Analiza

29. Niniejsza opinia ma następującą strukturę. W pierwszej kolejności odniosę się do zarzutów dotyczących dopuszczalności pytań prejudycjalnych, które zostały podniesione przez zainteresowane strony (sekcja A). W drugiej kolejności przedstawię pokrótce właściwe normy prawa Unii znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie (sekcja B). W trzeciej kolejności zbadam co do istoty pytania zadane Trybunałowi w trybie prejudycjalnym (sekcja C).

A. W przedmiocie dopuszczalności pytań prejudycjalnych

30. Pierwszy i drugi oskarżony oraz rząd polski podnoszą, że pytania przedstawione w niniejszej sprawie są niedopuszczalne.

31. Pierwszy i drugi oskarżony wskazują, powołując się na wyrok Cilfit( ), że pytanie pierwsze jest niedopuszczalne, ponieważ odpowiedź na nie jest oczywista. Ponadto utrzymują oni, że wykładnia, o której dokonanie zwrócono się do Trybunału, nie ma w sposób oczywisty żadnego związku z przedmiotem postępowania głównego. Ich zdaniem sąd odsyłający zwraca się w istocie do Trybunału o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem orzeczeń trybunału konstytucyjnego, aby móc uchylić się od obowiązku ich stosowania. Co się tyczy pytania trzeciego, pierwszy i drugi pozwany podnoszą, że nie ma ono związku z rozstrzygnięciem sporu w postępowaniu głównym. Ma ono w istocie na celu wyłączenie możliwości pociągnięcia sędziego odsyłającego do odpowiedzialności w ramach krajowego postępowania dyscyplinarnego.

32. Rząd polski, który przedstawił uwagi wyłącznie w odniesieniu do pytania trzeciego, uważa owo pytanie za niedopuszczalne, ponieważ, po pierwsze, Unii nie przysługują żadne kompetencje w dziedzinie organizacji wymiaru sprawiedliwości, a ponadto, po drugie, przedmiotowe postępowanie karne ma charakter wyłącznie wewnętrzny.

33. Moim zdaniem żaden z tych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.

34. Po pierwsze, okoliczność, że prawidłowe stosowanie prawa Unii może być oczywiste w kontekście postępowania głównego, rzeczywiście może mieć wpływ na spoczywający na sądach ostatniej instancji obowiązek skierowania do Trybunału pytania prejudycjalnego( ) lub, ewentualnie, na sposób, w jaki Trybunał odpowie na takie pytanie( ). Niemniej jednak w obecnym stanie prawa Unii ta kwestia pozostaje bez znaczenia dla dopuszczalności pytania prejudycjalnego.

35. Po drugie, co się tyczy związku między wykładnią prawa Unii, o której dokonanie zwrócił się sąd odsyłający, a przedmiotem postępowania głównego, ów sąd wyjaśnił, dlaczego uważa, że odpowiedź Trybunału jest mu „niezbędna”. Sąd odsyłający podkreślił bowiem, że przed rozstrzygnięciem sprawy co do istoty jest on zobowiązany orzec w przedmiocie wniosku o wyłączenie dowodów uzyskanych na etapie postępowania przygotowawczego. W tym celu sąd odsyłający uważa za niezbędne ustalenie, czy orzeczenia trybunału konstytucyjnego, które nakazują wyłączenie takich dowodów, są zgodne z normami prawa Unii, o dokonanie wykładni których zwraca się on w skierowanych do Trybunału pytaniach prejudycjalnych.

36. Po trzecie, pierwszy i drugi oskarżony podnoszą również, że sąd odsyłający w istocie dąży do wyłączenia możliwości pociągnięcia [sędziego odsyłającego] do odpowiedzialności w ramach postępowania dyscyplinarnego. Ten argument można rozumieć jako wymierzony pośrednio przeciwko dopuszczalności trzeciej części pytania drugiego i drugiej części pytania trzeciego. Oba te pytania zmierzają bowiem do ustalenia, czy prawo Unii stoi na przeszkodzie, w szczególnym kontekście przedłożonego Trybunałowi wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, przepisowi prawa krajowego, zgodnie z którym niezastosowanie się do orzeczeń trybunału konstytucyjnego pociąga za sobą odpowiedzialność dyscyplinarną sędziego odsyłającego.

37. W wyroku Miasto Łowicz i Prokurator Generalny Trybunał uznał, że sama okoliczność, iż sędziowie będący autorami wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zostali, wskutek ich wydania, objęci postępowaniem poprzedzającym wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, nie ma znaczenia dla uznania tych wniosków za dopuszczalne. Spory w postępowaniach, w ramach których zwrócono się do Trybunału w trybie prejudycjalnym, nie dotyczyły takiej okoliczności( ).

38. Niemniej jednak te ustalenia zostały poczynione w toku postępowania prejudycjalnego, którego jedynym przedmiotem było badanie zgodności z prawem Unii przepisów dotyczących postępowania dyscyplinarnego, albowiem sprawy zawisłe w postępowaniach głównych nie wykazywały żadnego innego łącznika z prawem Unii. To właśnie w tym szczególnym kontekście Trybunał orzekł, że wystąpienie w takich okolicznościach z pytaniem prejudycjalnym nie może zostać uznane za niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem krajowym( ).

39. W niniejszej sprawie sytuacja wygląda jednak inaczej. Przedmiotowy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zawiera kilka pytań prejudycjalnych, poprzez które sąd odsyłający dąży do uzyskania wykładni jasno wskazanych źródeł prawa Unii, co przesądza o tym, że same w sobie są już one dopuszczalne. W tym kontekście, nawet jeżeli jest oczywiste, że to nie do sędziego odsyłającego należy rozstrzyganie o własnej odpowiedzialności dyscyplinarnej, pytania odnoszące się do tej kwestii nie są moim zdaniem w żaden sposób pozbawione znaczenia.

40. W takim ujęciu kwestia ewentualnego narażenia na odpowiedzialność dyscyplinarną z samego tylko powodu wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym, co może pośrednio podważać ocenę prawną dokonaną przez inny podmiot krajowy, zwłaszcza sąd wyższej instancji, niezależnie od tego, czy pojawia się ona przed złożeniem wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, czy też po jego złożeniu, staje się nierozerwalnie związana z przedmiotem odesłania. W tego rodzaju sytuacji udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, którzy kierują do Trybunału wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, jest moim zdaniem „niezbędne” dla rozstrzygnięcia sprawy zawisłej w postępowaniu głównym z dość prostej przyczyny: gdyby sędziowie krajowi byli zagrożeni odpowiedzialnością dyscyplinarną z powodu występowania przez nich z odesłaniami prejudycjalnymi( ), to najpewniej liczba kierowanych do Trybunału pytań byłaby niewielka. Odpowiedź Trybunału może mieć zatem decydujące znaczenie dla ostatecznej decyzji sędziego o podtrzymaniu lub wycofaniu wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz, co istotniejsze, dla późniejszego stosowania rozstrzygnięcia Trybunału w postępowaniu głównym( ).

41. Ponadto możliwość wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przestała być jedynie czysto teoretyczną i faktycznie się urzeczywistniła w niniejszej sprawie w odniesieniu do sędziego odsyłającego, skoro Inspecția Judiciară (inspekcja sądowa, Rumunia) wszczęła postępowanie poprzedzające postępowanie dyscyplinarne, którego przedmiot pozostaje w bezpośrednim związku z niniejszym odesłaniem prejudycjalnym( ).

42. Z powyższych rozważań wynika, że do Trybunału nie należy rozstrzyganie poszczególnych spraw z zakresu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, podobnie zresztą jak jego rolą nie jest, co do zasady, stosowanie prawa Unii w konkretnych przypadkach. Do jego zadań z pewnością można jednak zaliczyć wydanie wyroku dotyczącego zagadnień prawa krajowego o charakterze strukturalnym i systemowym, które w sposób wyraźny oddziałują na sytuację sędziów krajowych pragnących skorzystać z uprawnienia przyznanego im bezpośrednio w art. 267 TFUE.

43. Po czwarte, co się tyczy przytoczonego przez rząd polski argumentu o braku właściwości Unii w dziedzinie organizacji wymiaru sprawiedliwości, należy przypomnieć, że państwa członkowskie są zobowiązane przestrzegać wymogów zawartych w art. 2 i art. 19 ust. 1 TUE, jak również we wszystkich innych mających zastosowanie aktach prawa Unii, w tym również, w kontekście niniejszej sprawie, decyzji w sprawie MWiW. Wystarczy zatem stwierdzić, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym faktycznie dotyczy wykładni prawa Unii, w szczególności zaś art. 2 i art. 19 ust. 1 TUE oraz decyzji w sprawie MWiW, co oznacza, iż Trybunał jest właściwy do orzekania w przedmiocie tego wniosku w całości( ).

44. W związku z tym uważam, że żaden z przytoczonych argumentów nie jest w stanie podważyć właściwość Trybunału, czy też dopuszczalności pytań przedstawionych w niniejszej sprawie.

B. W przedmiocie mających zastosowanie uregulowań prawa Unii

45. W pytaniach prejudycjalnych sąd odsyłający powołał się na decyzję w sprawie MWiW, art. 2 i art. 19 ust. 1 TUE oraz na art. 47 karty. Uważam, w ślad za podejściem, które przyjmuję w opiniach przedstawionych w poprzednich i równoległych sprawach( ), że w niniejszej sprawie stosownym aktem prawa Unii jest decyzja w sprawie MWiW, która pociąga za sobą zastosowanie karty, w szczególności zaś jej art. 47.

46. Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE znajduje zastosowanie, jeżeli organ krajowy może rozstrzygać, jako sąd, kwestie dotyczące stosowania lub wykładni prawa Unii( ). Jeżeli chodzi o to postanowienie, sąd odsyłający, będący organem sądowym, którego niezawisłości mogą ewentualnie zagrażać rozpatrywane w niniejszej sprawie orzeczenia trybunału konstytucyjnego, jest krajowym organem sądowym, do którego może należeć rozstrzyganie, jako sąd, kwestii dotyczących stosowania lub wykładni prawa Unii.

47. Nie wydaje się konieczne, aby na potrzeby niniejszej sprawy należało przeprowadzić odrębną analizę art. 2 TUE. Państwo prawne – jako jedną z wartości, na których opiera się Unia – chroni gwarancja prawa do skutecznej ochrony sądowej i prawo podstawowe do dostępu do bezstronnego sądu, których podstawowym, nieodłącznym elementem jest z kolei między innymi zasada niezależności sądownictwa. Artykuł 7 karty i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE konkretyzują ten wymiar wartości państwa prawnego wskazanej w art. 2 TUE( ).

48. Komisja, rząd rumuński i prokurator podnieśli w swoich odpowiedziach na pytania zadane przez Trybunał, że ich zdaniem decyzja w sprawie MWiW znajduje zastosowanie w postępowaniu głównym.

49. Podzielam ten pogląd.

50. Decyzja w sprawie MWiW ma znaczenie dla niniejszego postępowania ze względu na, po pierwsze, szeroki zakres założonych celów zawartych w załączniku do tej decyzji oraz, po drugie, ze względu na doniosłość przedmiotowych rozstrzygnięć trybunału konstytucyjnego i ich systemowy wpływ na skuteczność systemu sądownictwa oraz – w bardziej ogólnym ujęciu – na walkę z korupcją. Załącznik do decyzji w sprawie MWiW zawiera bowiem „[z]ałożone cele do osiągnięcia przez Rumunię, o których mowa w art. 1”. Przewidziane tam cele pierwszy, trzeci i czwarty to odpowiednio: „zapewnienie większej przejrzystości i skuteczności postępowań sądowych […]”; „[w] oparciu o poczynione już postępy, kontynuowanie profesjonalnych i bezstronnych dochodzeń w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu” oraz „[p]odjęcie dalszych środków w celu zapobiegania i zwalczania korupcji, zwłaszcza w samorządzie terytorialnym”.

51. Niniejsza sprawa dotyczy potencjalnych skutków szeregu orzeczeń trybunału konstytucyjnego, które – przez to, że prowadzą do wyłączenia niektórych dowodów – mogą mieć wpływ na skuteczność postępowań sądowych (cel pierwszy). Co więcej, przedmiotem postępowania głównego są konkretnie przestępstwa korupcji, co oznacza, że rozstrzygnięcia trybunału konstytucyjnego mogą również wpływać na walkę z korupcją, o której mowa w celu trzecim i czwartym decyzji w sprawie MWiW. Istnieje zatem wystarczający związek materialny między przedmiotem niniejszej sprawy a decyzją w sprawie MWiW.

52. Okoliczność, że niniejsza sprawa dotyczy orzeczeń trybunału konstytucyjnego, a nie aktów przyjmowanych przez władzę wykonawczą lub ustawodawczą, jest pozbawiona znaczenia. Systemowy charakter rozstrzygnięć trybunału konstytucyjnego, które mają walor powszechności i w sposób wyraźny określają normy o charakterze ogólnym wywołujące zmiany w otoczeniu prawnym, sprawia, że – z punktu widzenia skutków – nie da się ich odróżnić od działań prawodawcy lub innych organów politycznych wyposażonych w uprawnienia regulacyjne.

53. Ponadto okoliczność, że rozpatrywane w niniejszej opinii orzeczenia trybunału konstytucyjnego są objęte zakresem MWiW, oznacza jednocześnie, iż stanowią one przejaw „stosowania” decyzji w sprawie MWiW oraz, tym samym, prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty. Na potrzeby niniejszej sprawy art. 47 karty stanowi najbardziej właściwe uregulowanie pozwalające zapewnić, że Trybunał będzie mógł udzielić sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi.

C. Ocena

54. Aby udzielić odpowiedzi na pytania skierowane w trybie prejudycjalnym w niniejszej sprawie, na samym początku przedstawię pokrótce krajowe ramy prawne (część pierwsza). Po drugie, zbadam pytania pierwsze i drugie, które dotyczą skutków prawnych decyzji w sprawie MWiW i sprawozdań sporządzanych na jego podstawie (część druga). Po trzecie, przeanalizuję pytanie trzecie, które odnosi się do zasady niezawisłości sędziowskiej (część trzecia). Wreszcie po czwarte, przedstawię kilka uwag dotyczących wpływu zasady pierwszeństwa prawa Unii na stosowanie wobec sędziów sankcji dyscyplinarnych za niestosowanie orzeczeń trybunału konstytucyjnego (część czwarta).

1. Krajowe ramy prawne

55. W dniach 4 lutego 2009 r. i 8 grudnia 2016 r. prokuratura przy NSK oraz SRI podpisały dwa porozumienia, na mocy których SRI powierzono zadanie wykonywania środków obserwacji technicznej, takich jak przechwytywanie przekazów telekomunikacyjnych, na podstawie art. 142 kodeksu postępowania karnego.

56. Orzeczeniem nr 51/2016 trybunał konstytucyjny, rozstrzygając w przedmiocie zarzutu niekonstytucyjności, stwierdził niekonstytucyjność zawartego w art. 142 kodeksu postępowania karnego wyrażenia „lub przez inne wyspecjalizowane organy państwa”. Trybunał konstytucyjny uznał w szczególności, że owo wyrażenie jest niejasne i nieprecyzyjne oraz może wywoływać nieprzewidywalne skutki. Nie pozwala ono na zidentyfikowanie podmiotów, którym powierza się wykonywanie środków wiążących się z głęboką ingerencją w życie prywatne jednostek.

57. Ponadto, zgodnie z art. 147 ust. 4 konstytucji Rumunii, trybunał konstytucyjny stwierdził, że orzeczenie nr 51/2016 nie ma zastosowania do wyroków, które uzyskały powagę rzeczy osądzonej w dniu jego publikacji, natomiast będzie miało ono zastosowanie do spraw w toku.

58. W następstwie wydania owego orzeczenia art. 142 ust. 1 kodeksu postępowania karnego został zmieniony na mocy Ordonanța de urgență nr. 6/2016 (rozporządzenia nadzwyczajnego nr 6/2016). Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu obserwację techniczną prowadzi prokurator, przy czym może on też zarządzić jej przeprowadzenie przez organ odpowiedzialny za prowadzenie postępowania przygotowawczego lub przez wyspecjalizowanych funkcjonariuszy policji; tym samym z owego przepisu wykreślono wyrażenie „lub przez inne wyspecjalizowane organy państwa”.

59. Orzeczeniem nr 302/2017 trybunał konstytucyjny, rozstrzygając w przedmiocie zarzutu niekonstytucyjności, stwierdził niekonstytucyjność art. 281 ust. 1 lit. b) kodeksu postępowania karnego z tej przyczyny, że w katalogu przesłanek bezwzględnej nieważności postępowania nie uwzględniono przypadku braku właściwości rzeczowej i osobowej organu odpowiedzialnego za wszczęcie postępowania karnego.

60. Orzeczeniem nr 26/2019 trybunał konstytucyjny stwierdził istnienie konfliktu prawnego o charakterze konstytucyjnym między, z jednej strony, prokuraturą przy NSK a parlamentem oraz, z drugiej strony, między NSK a innymi organami sądowymi. Ten konflikt wynikał z zawarcia przez prokuraturę przy NSK oraz SRI porozumień z dnia 4 lutego 2009 r. i z dnia 8 grudnia 2016 r., a także z faktu sprawowania w sposób niewłaściwy kontroli parlamentarnej nad działaniami SRI. Trybunał konstytucyjny uznał w szczególności, że postanowienia owych protokołów naruszają zagwarantowane w konstytucji Rumunii prawa do rzetelnego procesu sądowego oraz do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego. Orzeczeniem trybunału konstytucyjnego nr 26/2019 zobowiązano organy sądowe do stosowania orzeczeń nr 51/2010 i nr 302/2017, jak również do sprawdzania, czy w toczących się sprawach doszło do naruszenia przepisów dotyczących osobowej i rzeczowej właściwości organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze.

2. W przedmiocie decyzji w sprawie MWiW i sprawozdań sporządzanych na jego podstawie

61. Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy decyzja w sprawie MWiW oraz wymogi sformułowane w sprawozdaniach przyjmowanych na jego podstawie są wiążące dla Rumunii. Poprzez część pierwszą i drugą pytania drugiego sąd odsyłający zwraca się zasadniczo o wskazanie, czy art. 2 TUE w związku z art. 4 ust. 3 TUE nakłada na Rumunię zobowiązanie do przestrzegania wymogów nałożonych przez sprawozdania sporządzone w ramach MWiW, jak również czy z owego zobowiązania wynika także konieczność powstrzymania się przez trybunał konstytucyjny od wydawania orzeczeń interpretujących prawo krajowe i ustanawiających obowiązkowe tryby stosowania prawa przez organy sądowe. Sąd odsyłający zwraca się ponadto z pytaniem, czy w tych okolicznościach powinien on odstąpić od stosowania orzeczeń trybunału konstytucyjnego.

62. Te pytania należy rozpatrzyć łącznie. Mają one charakter dwuwymiarowy. Po pierwsze, odnoszą się one do charakteru i skutków prawnych przedmiotowych instrumentów. Po drugie, dotyczą one tego, czy rozpatrywane w niniejszej sprawie orzeczenia trybunału konstytucyjnego są w rzeczywistości zgodne z tymi instrumentami.

63. W pierwszej kolejności pragnę zauważyć, że kwestię charakteru i skutków prawnych decyzji w sprawie MWiW oraz przyjmowanych na jego podstawie sprawozdań omówiłem szczegółowo w opinii w sprawie AFJR( ). Wskazałem w niej, że decyzja w sprawie MWiW jest prawnie wiążąca dla Rumunii. Zasugerowałem ponadto, że decyzja w sprawie MWiW pociąga za sobą zastosowanie karty: jeśli środki krajowe są przyjmowane i stosowane w ramach decyzji w sprawie MWiW, to są one również objęte zakresem art. 51 ust. 1 karty( ).

64. Z kolei sprawozdania sporządzane w ramach MWiW i zawarte w nich zalecenia nie są dla Rumunii prawnie wiążące. Rumunia musi jednak odpowiednio uwzględniać te sprawozdania w swoich wysiłkach na rzecz wykonania obowiązków w zakresie osiągnięcia celów wskazanych w załączniku do decyzji w sprawie MWiW, biorąc przy tym pod uwagę w sposób należyty zasadę lojalnej współpracy, o której mowa w art. 4 ust. 3 TUE( ).

65. Z tego drugiego wniosku wypływa jeszcze jedna doniosła konsekwencja, która ma znaczenie również w niniejszej sprawie: ponieważ sprawozdania sporządzane w ramach MWiW nie zawierają wiążących obowiązków prawnych, same w sobie nie mogą być egzekwowane przed sądami krajowymi. Tym samym sędziowie krajowi nie mogą, z punktu widzenia prawa Unii, powoływać się na zalecenia zawarte w tych sprawozdaniach w celu odstąpienia od stosowania przepisów prawa krajowego, które uważają za sprzeczne z tymi zaleceniami( ).

66. W drugiej kolejności, i przechodząc już do meritum, należy rozważyć, czy decyzja w sprawie MWiW stoi na przeszkodzie wydaniu rozpatrywanych w niniejszej sprawie orzeczeń trybunału konstytucyjnego. W tym względzie podniesiono zasadniczo dwa rodzaje argumentów.

67. Po pierwsze, z brzmienia pytania drugiego wynika, że trybunał konstytucyjny dokonał interpretacji prawa i ustanowił konkretne i obowiązkowe tryby stosowania prawa przez organy sądowe, co stanowi kompetencję przypisaną wyłącznie władzy sądowniczej. W owym pytaniu wskazano również, że swoimi działaniami trybunał konstytucyjny wprowadził nowe przepisy ustawodawcze, co stanowi kompetencję przypisaną wyłącznie władzy ustawodawczej. Zasadniczo ten argument sprowadza się do twierdzenia, że trybunał konstytucyjny naruszył zasadę podziału władz oraz że jego orzeczenia naruszają uprawnienia innych organów władzy państwowej, zwłaszcza zaś organów wymiaru sprawiedliwości.

68. Po drugie, w odpowiedziach na pytania skierowane przez Trybunał prokurator podniósł, że skoro przedmiotowe orzeczenia trybunału konstytucyjnego prowadzą do wyłączenia wszystkich dowodów uzyskanych przy wsparciu technicznym SRI, to taka sytuacja istotnie utrudnia walkę z korupcją na wysokim szczeblu. Sądy powszechne są w ten sposób pozbawiane możliwości ustalenia w każdej konkretnej sprawie, czy udział SRI doprowadził do naruszenia praw podstawowych.

69. Pierwszy i drugi oskarżony podnoszą w odpowiedziach na pytania skierowane przez Trybunał, że nie przedstawiono żadnych twierdzeń na poparcie tezy, iż takie orzeczenia trybunału konstytucyjnego są sprzeczne z założonymi celami wskazanymi w załączniku do decyzji w sprawie MWiW.

70. Moim zdaniem argumenty, z których wynika, że przedmiotowe orzeczenia trybunału konstytucyjnego skutkują naruszeniem zobowiązań nałożonych na Rumunię na mocy decyzji w sprawie MWiW, są całkowicie bezzasadne.

71. Należy podkreślić, że nawet jeśli państwo członkowskie podlega, w istocie szczególnemu, reżimowi przewidzianemu w decyzji w sprawie MWiW, to nadal korzysta z przysługującej mu w sposób domyślny zasady autonomii instytucjonalnej, zgodnie z którą może swobodnie ustanawiać i kształtować własne instytucje i procedury krajowe. W ramy owej autonomii wpisuje się też kompetencja do wskazywania organów, które są uprawnione, w świetle prawa krajowego, do prowadzenia obserwacji technicznej w celu uzyskania dowodów na potrzeby postępowania karnego. Obejmuje ona oczywiście również kwestie związane z organizacją i uprawnieniami krajowych służb wywiadowczych.

72. Następnie należy wskazać, że decyzji w sprawie MWiW, jak również obowiązków wynikających z karty, które aktualizują się wskutek obowiązywania owej decyzji, nie można traktować jedynie w kategoriach zobowiązania do (dość mechanicznego) osiągnięcia celów przedstawionych w załączniku do decyzji w sprawie MWiW. W równym stopniu pojawia się tu bowiem potrzeba zwrócenia większej uwagi na konieczność poszanowania zagwarantowanych w karcie praw podstawowych, a także zasady legalności i państwa prawnego. Można przecież bezpiecznie założyć, że państwo członkowskie nie zostałoby poddane szczególnemu reżimowi ustanowionemu decyzją w sprawie MWiW, gdyby sytuacja w tej dziedzinie była pod każdym względem idealna.

73. W skrócie, decyzja w sprawie MWiW rzeczywiście ma na celu przyczynienie się do większej skuteczności (wymiaru sprawiedliwości) oraz do walki z korupcją, jednak owe cele muszą być osiągnięte w ramach (lub nawet przede wszystkim w ramach) funkcjonalnego systemu, który nie wykracza poza swoje wyznaczone prawem granice i gwarantuje nienaruszalność praw podstawowych zainteresowanych jednostek. Błędne (i bardzo niebezpieczne) jest przekonanie, że decyzja MWiW służy po prostu maksymalizacji jednej wartości (skuteczności mierzonej liczbą prawomocnych wyroków skazujących( )) kosztem innych, równie istotnych, wartości( ).

74. Jeśli w takim kontekście w ogóle można coś powiedzieć o analizowanych orzeczeniach trybunału konstytucyjnego, to raczej to, że w rzeczywistości przyczyniają się one do osiągnięcia założonych celów, które przedstawiono w załączniku do decyzji w sprawie MWiW, natomiast z pewnością nie są one z nimi sprzeczne. Ujmując rzecz prościej, nie dostrzegam żadnego powodu, dla którego za problematyczne należałoby uznać orzeczenia krajowego trybunału konstytucyjnego stwierdzające, że w świetle krajowego prawa konstytucyjnego oraz przewidzianych nim gwarancji krajowe służby wywiadowcze nie mogą uczestniczyć w postępowaniu przygotowawczym.

75. W istocie, w ślad za uwagami poczynionymi w przeszłości w tej kwestii przez Komisję, większe zaniepokojenie mogłaby raczej wywoływać sytuacja, w której krajowe służby wywiadowcze rutynowo uczestniczyłyby w postępowaniach przygotowawczych. W sprawozdaniu za 2018 r., sporządzonym przez Komisję w ramach MWiW, zwrócono uwagę na problemy wynikające z zawarcia protokołów ze SRI( ). Ponadto w sprawozdaniu za 2019 r., sporządzonym przez Komisję w ramach MWiW, odesłano do przedmiotowych orzeczeń trybunału konstytucyjnego i wskazano, że „celem powinno być zapewnienie ram, w których służby wywiadowcze będą się znajdować pod odpowiednim demokratycznym nadzorem, w których można będzie skutecznie prowadzić dochodzenia i karać za przestępstwa przy pełnym poszanowaniu praw podstawowych, a obywatele będą mogli mieć pewność, że niezależność sądów jest gwarantowana”( ).

76. Można więc jedynie po prostu powtórzyć, że prawo Unii, w tym faktycznie dość daleko idący MWiW, w żaden sposób nie reguluje metodyki wykonywania, w ramach postępowania karnego, środków obserwacji technicznej ani też roli i uprawnień krajowych służb wywiadowczych. W obrębie tych ram krajowy trybunał konstytucyjny może oczywiście zdecydować o pozbawieniu określonych podmiotów lub organów możliwości wykonywania środków obserwacji technicznej.

77. Okoliczność, że tego rodzaju rozstrzygnięcia o charakterze konstytucyjnym wpłyną na płaszczyźnie proceduralnej na trwające i przyszłe postępowania karne dotyczące korupcji, stanowi konieczną i logiczną konsekwencję tego wniosku. W wyroku Dzivev Trybunał uznał konieczność wystąpienia takiego skutku, przyjmującego postać „przepisu nakazującego odrzucenie” zgromadzonych niezgodnie z prawem dowodów nawet w przypadkach objętych zakresem stosowania art. 325 ust. 1 TFUE( ). A fortiori musi tak też być w przypadku o wiele bardziej nieprecyzyjnego systemu ustanowionego decyzją w sprawie MWiW.

78. W związku z powyższym proponuję, by na pytanie pierwsze oraz na pierwszą i drugą część pytania drugiego Trybunał odpowiedział w ten sposób, że:

– Decyzja Komisji 2006/928 jest prawnie wiążąca. Sprawozdania przyjmowane przez Komisję w ramach MWiW nie są dla Rumunii prawnie wiążące. To państwo członkowskie musi jednak odpowiednio uwzględniać te sprawozdania w swoich wysiłkach na rzecz wykonania obowiązków w zakresie osiągnięcia celów wskazanych w załączniku do decyzji w sprawie MWiW, biorąc przy tym pod uwagę w sposób należyty wymóg wynikający z zasady lojalnej współpracy, o której mowa w art. 4 ust. 3 TUE.

– Spoczywające na Rumunii obowiązki w zakresie osiągnięcia celów wskazanych w decyzji w sprawie MWiW nie stoją na przeszkodzie orzeczeniom, w których krajowy trybunał konstytucyjny stwierdza, że wykonywanie w toku postępowania karnego środków obserwacji technicznej przez krajowe służby wywiadowcze jest niezgodne z konstytucją oraz nakazuje wyłączenie uzyskanych w ten sposób dowodów z materiału dowodowego postępowania karnego.

3. W przedmiocie zasady niezawisłości sędziowskiej

79. Poprzez część pierwszą pytania trzeciego sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy zasadę niezawisłości sędziowskiej ustanowioną w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i w art. 47 akapit drugi karty należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie orzeczeniom trybunału konstytucyjnego nr 51/2016, nr 302/2017 i nr 26/2019.

80. Sąd odsyłający uważa, że łącznym skutkiem orzeczeń trybunału konstytucyjnego nr 51/2016, nr 302/2017 i nr 26/2019 jest naruszenie kompetencji sądów powszechnych. Skutkują one wyłączeniem dowodów w sprawach, w których w wykonywaniu nakazów obserwacji uczestniczyła SRI, i uniemożliwiają sądom powszechnym dokonanie oceny in concreto w zależności od okoliczności każdej sprawy. Ponadto zdaniem sądu odsyłającego w zakresie, w jakim nałożono w nich obowiązek stosowania tego orzecznictwa do spraw w toku, wymienione powyżej orzeczenia trybunału konstytucyjnego działają z mocą wsteczną, co skutkuje nieprzewidywalnością postępowania karnego. Zdaniem sądu odsyłającego może to zagrozić jego niezawisłości sędziowskiej.

81. Komisja podniosła, że okoliczność, iż sąd odsyłający jest związany orzeczeniami trybunału konstytucyjnego, sama w sobie nie zagraża jego niezawisłości, o ile wymogi w zakresie niezawisłości sędziowskiej spełnia sam trybunał konstytucyjny. Zdaniem Komisji nic nie wskazuje na to, że trybunał konstytucyjny oraz, w szczególności, przedmiotowe rozstrzygnięcia konstytucyjne nie odpowiadają wymogom w zakresie niezawisłości sędziowskiej i bezstronności wynikającym z art. 19 ust. 1 TFUE i art. 47 karty.

82. Zgadzam się z tym drugim stanowiskiem.

83. Po pierwsze, ani w niniejszej sprawie, ani w sprawach równoległych nie ujawniły się żadne względy natury strukturalnej przemawiające za uznaniem, że krajowy trybunał konstytucyjny nie jest niezawisły. W szczególności w opinii w sprawie Euro Box Promotion, do której pozostaje mi się jedynie odwołać również na potrzeby niniejszej sprawy, wskazałem, że ani skład, ani status, ani kompetencje trybunału konstytucyjnego nie budzą jakichkolwiek wątpliwości co do jego niezawisłości i bezstronności( ). Nie zwrócono także uwagi na żadne okoliczności faktyczne ani nie podniesiono żadnych argumentów, które mogłyby świadczyć o manipulowaniu procedurami przewidzianymi w prawie krajowym czy też o ich obchodzeniu lub nadużywaniu( ).

84. Te same rozważania można odnieść również do okoliczności niniejszej sprawy. Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie zawiera żadnych dodatkowych elementów, które zmuszałyby do ponownego pochylenia się nad sformułowanym w tym względzie twierdzeniem w szczególnym kontekście orzeczeń trybunału konstytucyjnego rozpatrywanych w postępowaniu głównym.

85. Po drugie, wyrażane przez sąd odsyłający konkretne obawy, jakoby trybunał konstytucyjny miał naruszyć kompetencje wymiaru sprawiedliwości w takim stopniu, że jego rozstrzygnięcia stanowią zagrożenie dla niezawisłości sądów powszechnych, nie wydają się uzasadnione. Nic nie wskazuje na to, że poprzez uznanie, w orzeczeniach nr 51/2016 i nr 302/2017, pewnych szczególnych aspektów niektórych przepisów kodeksu postępowania karnego za niekonstytucyjne lub poprzez stwierdzenie, w orzeczeniu nr 26/2019, istnienia konfliktu prawnego o charakterze konstytucyjnym, trybunał konstytucyjny wykroczył poza ramy przysługujących mu kompetencji lub w inny sposób zagroził niezawisłości sądów powszechnych.

86. Po trzecie, nie wydaje się również, aby zastosowanie przedmiotowych orzeczeń trybunału konstytucyjnego do spraw będących w toku – mimo że środki obserwacji zostały już wykonane zgodnie z przepisami, które dotychczas korzystały z domniemania konstytucyjności – należało traktować w kategoriach zagrażającego zasadzie legalizmu stosowaniu orzecznictwa z mocą wsteczną. Jak słusznie podnosi Komisja, wyłączenie dowodów uzyskanych na podstawie tych nakazów obserwacji nie stanowi naruszenia praw indywidualnych. Ponadto dość często zdarza się, że nowa wykładnia prawa dokonana przez sąd najwyższy lub sąd konstytucyjny znajduje zastosowanie, chyba że w sposób wyraźny określono inaczej, do wszystkich spraw przyszłych oraz spraw w toku( ).

87. Podsumowując, wydaje się zatem, że u podłoża obaw wyrażanych przez sąd odsyłający leży w istocie brak zgody na konkretną perspektywę prawną przyjętą przez krajowy trybunał konstytucyjny, z której to perspektywy wynikają dla sądu odsyłającego pewne ograniczenia. Nie można jednak uznać, że samo w sobie zagraża to w sposób strukturalny niezawisłości owego sądu. „Niezawisłość sędziowska” nie oznacza, że sędziowie funkcjonują w próżni albo że nie są poddani żadnym mechanizmom kontroli. Sędziom przyznany jest wprawdzie przywilej niezawisłości, który pozwala im zachować bezstronność, ale ramy korzystania z tego przywileju wyznaczają granice prawa oraz przewidziane w konstytucji mechanizmy kontroli i równowagi stosowane przez inne organy władzy państwowej.

88. Powyższe rozważania odnoszą się jednak w istocie wyłącznie do struktur i instytucji państw członkowskich, które same zważają na (coś, co można traktować jako) „reguły gry obowiązujące w państwie prawnym”. Przyznaję, że niemożliwe jest stosowanie się do takich (normalnych) reguł w (nienormalnych) czasach, w obrębie systemów krajowych, w których inne instytucje przestały już przestrzegać zasad gry. Tym samym poszanowanie formalnego autorytetu instytucjonalnego innego organu (sądowego) jest zagwarantowane, o ile sam ten organ daje rękojmię zgodności z gwarancjami niezawisłości i bezstronności( ).

89. W związku z tym proponuję, by na część pierwszą pytania trzeciego Trybunał odpowiedział w ten sposób, że obowiązująca w Unii zasada niezawisłości sędziowskiej ustanowiona w art. 47 akapit drugi karty i w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, nie stoi na przeszkodzie orzeczeniom krajowego trybunału konstytucyjnego, w których stwierdza się, iż wykonywanie w toku postępowania karnego środków obserwacji technicznej przez krajowe służby wywiadowcze jest niezgodne z konstytucją oraz nakazuje się wyłączenie uzyskanych w ten sposób dowodów z materiału dowodowego postępowania karnego.

4. Sankcje dyscyplinarne za niestosowanie orzeczeń trybunału konstytucyjnego

90. W ramach pytania drugiego i trzeciego sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy prawo Unii stoi na przeszkodzie przepisowi prawa krajowego regulującemu odpowiedzialność dyscyplinarną sędziego, który nie stosuje orzeczenia trybunału konstytucyjnego w kontekście postępowania, w toku którego do Trybunału skierowano wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

91. To pytanie zostało zadane z tego względu, że – zgodnie z art. 99 lit. ș) ustawy nr 303/2004 – niezastosowanie się do orzeczenia trybunału konstytucyjnego stanowi wykroczenie dyscyplinarne. Inaczej jednak niż w sytuacji omawianej w opinii w sprawie Euro Box Promotion, w której to sprawie podobna kwestia została podniesiona przez sąd odsyłający w oczekiwaniu na możliwość późniejszego pominięcia ewentualnie niezgodnego z prawem Unii krajowego orzecznictwa konstytucyjnego (bez narażania się z tego powodu na odpowiedzialność dyscyplinarną)( ), w niniejszym przypadku znajdujemy się na późniejszym etapie.

92. Pismem z dnia 26 lipca 2019 r. sąd odsyłający poinformował Trybunał, że inspekcja sądowa wszczęła przeciwko sędziemu odsyłającemu, na podstawie art. 99 lit. ș) ustawy nr 303/2004, postępowanie poprzedzające postępowanie dyscyplinarne. Wszczęcie tego postępowania wyjaśniającego zdaje się być motywowane treścią postanowienia odsyłającego skierowanego w niniejszej sprawie, w którym to postanowieniu sędzia odsyłający krytycznie odnosi się do orzecznictwa trybunału konstytucyjnego, podważając właściwość trybunału konstytucyjnego oraz moc wiążącą jego rozstrzygnięć( ).

93. W opinii w sprawie Euro Box Promotion starałem się umieścić orzecznictwo Trybunału dotyczące dopuszczalnych ograniczeń „sędziowskiego nieposłuszeństwa” w odpowiednim kontekście. Zasadniczo zasugerowałem, że prawo Unii pozostawia każdemu sądowi krajowemu (bez względu na formalną hierarchię sądów) przestrzeń do prowadzenia racjonalnego dyskursu prawnego na temat prawidłowej wykładni prawa Unii. Z jednej strony oznacza to, że każdy sąd krajowy musi mieć możliwość stosowania prawa Unii oraz, jeżeli uznaje to za konieczne, możliwość wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE. Z drugiej jednak strony, pod warunkiem, że owe minimalne standardy są przestrzegane, samo powołanie się na prawo Unii nie sprawia, iż sędzia krajowy całkowicie uwalnia się od ograniczeń, które zazwyczaj wiążą się z pełnieniem funkcji sądowniczej na szczeblu krajowym i do których można zaliczyć krajową hierarchię sądów i krajowy system odpowiedzialności dyscyplinarnej( ).

94. O ile jednak rzeczywiście jest tak, że postępowanie dyscyplinarne wobec sędziego krajowego toczy się tylko z tego powodu, iż zwrócił się on z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w którym zakwestionował opinię prawną sformułowaną przez krajowy trybunał konstytucyjny, to moim zdaniem w tym miejscu kończy się jakakolwiek dyskusja na temat odpowiedniej równowagi między wymogami systemowymi prawa krajowego a prawem Unii. Prawo Unii kategorycznie sprzeciwia się sytuacji, w której krajowe postępowanie dyscyplinarne jest wszczynane wobec sędziów tylko z tego powodu, że skorzystali oni z prawa przyznanego im w art. 267 TFUE( ).

95. Wystarczy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału prawo Unii sprzeciwia się przepisom prawa krajowego, z których wynika, iż sędziowie krajowi mogą być narażeni na postępowania dyscyplinarne z powodu wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym( ). Oznacza to, że już sama możliwość wszczęcia postępowania dyscyplinarnego z powodu wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym lub zdecydowania się na późniejsze podtrzymanie odesłania prejudycjalnego może negatywnie wpłynąć na faktyczne wykonywanie przez sędziów krajowych uprawnienia i funkcji sądów krajowych w ramach art. 267 TFUE( ). Co więcej, zapewnienie, by sędziowie krajowi nie byli narażeni na postępowania lub sankcje dyscyplinarne z racji skorzystania z uprawnienia do zwrócenia się do Trybunału, stanowi ponadto gwarancję nierozłącznie związaną z ich niezawisłością( ).

96. W związku z tym proponuję, by na część trzecią pytania drugiego i część drugą pytania trzeciego Trybunał odpowiedział w ten sposób, że art. 267 TFUE oraz zasada niezawisłości sędziowskiej ustanowiona w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i w art. 47 karty sprzeciwiają się wszczynaniu postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego jedynie z powodu wystąpienia przez niego do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w którym ów sędzia kwestionuje orzecznictwo krajowego trybunału konstytucyjnego i rozważa możliwość odstąpienia od jego zastosowania.

VI. Wnioski

97. Proponuję Trybunałowi, by na pytania przedstawione przez Tribunalul Bihor (sąd okręgowy w Bihor, Rumunia) odpowiedział następująco:

– Na pytanie pierwsze oraz na część pierwszą i drugą pytania drugiego należy udzielić następującej odpowiedzi:

– Decyzja Komisji 2006/928/WE z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Rumunii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją jest prawnie wiążąca. Sprawozdania przyjmowane przez Komisję w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji nie są dla Rumunii prawnie wiążące. To państwo członkowskie musi jednak odpowiednio uwzględniać te sprawozdania w swoich wysiłkach na rzecz wykonania obowiązków w zakresie osiągnięcia celów wskazanych w załączniku do decyzji 2006/928, biorąc przy tym pod uwagę w sposób należyty wymóg wynikający z zasady lojalnej współpracy, o której mowa w art. 4 ust. 3 TUE.

– Spoczywające na Rumunii obowiązki w zakresie osiągnięcia celów wskazanych w decyzji 2006/928 nie stoją na przeszkodzie orzeczeniom, w których krajowy trybunał konstytucyjny stwierdza, że wykonywanie w toku postępowania karnego środków obserwacji technicznej przez krajowe służby wywiadowcze jest niezgodne z konstytucją oraz nakazuje wyłączenie uzyskanych w ten sposób dowodów z materiału dowodowego postępowania karnego.

– Na część pierwszą pytania trzeciego należy odpowiedzieć w ten sposób, że obowiązująca w Unii zasada niezawisłości sędziowskiej ustanowiona w art. 47 akapit drugi Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, nie stoi na przeszkodzie orzeczeniom krajowego trybunału konstytucyjnego, w których stwierdza się, iż wykonywanie w toku postępowania karnego środków obserwacji technicznej przez krajowe służby wywiadowcze jest niezgodne z konstytucją oraz nakazuje się wyłączenie uzyskanych w ten sposób dowodów z materiału dowodowego postępowania karnego.

– Na część trzecią pytania drugiego i część drugą pytania trzeciego należy odpowiedzieć w ten sposób, że art. 267 TFUE oraz zasada niezawisłości sędziowskiej ustanowiona w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i w art. 47 karty sprzeciwiają się wszczynaniu postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego jedynie z powodu wystąpienia przez niego do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w którym ów sędzia kwestionuje orzecznictwo krajowego trybunału konstytucyjnego i rozważa możliwość odstąpienia od jego zastosowania.