OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

NILSA WAHLA

przedstawiona w dniu 28 lutego 2018 r. ( 1 )

Sprawa C‑15/17

Bosphorus Queen Shipping Ltd Corp.

przeciwko

Rajavartiolaitos

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przedstawiony przez korkein oikeus (sąd najwyższy, Finlandia)]

Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza – Artykuł 220 ust. 6 – Uprawnienie państwa nadbrzeżnego do zapewnienia wykonania przepisów – Właściwość Trybunału do dokonywania wykładni przepisów prawa międzynarodowego – Dyrektywa 2005/35/WE – Zanieczyszczenie pochodzące ze statków – Artykuł 7 ust. 2 – Marpol 73/78 – Wyciek oleju z obcego statku przepływającego przez wyłączną strefę ekonomiczną – Okoliczności, w których państwo nadbrzeżne może wszcząć postępowanie przeciwko obcemu statkowi – Wolność żeglugi – Ochrona środowiska morskiego – Bliskość – Poważne szkody lub zagrożenie poważnymi szkodami dla wybrzeża, związanych z nim interesów lub jakichkolwiek zasobów morza terytorialnego lub wyłącznej strefy ekonomicznej – Wyraźne i obiektywne dowody

1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy w szczególności prawidłowej wykładni art. 220 ust. 6 Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza (zwanej dalej „UNCLOS”) ( 2 ) oraz art. 7 ust. 2 dyrektywy 2005/35/WE ( 3 ) w sprawie zanieczyszczenia pochodzącego ze statków, który stanowi powtórzenie treści art. 220 ust. 6 UNCLOS. W szczególności sąd odsyłający zmierza do uzyskania wskazówek co do okoliczności, w których państwo nadbrzeżne może wszcząć postępowanie wobec obcego statku, który jest źródłem wycieku oleju w wyłącznej strefie ekonomicznej (zwanej dalej „WSE”) danego państwa nadbrzeżnego.

2. W niniejszej sprawie poruszono ważną kwestię, która dotyczy samego sedna wykładni powszechnie uznanych zasad prawa morza. Ściślej rzecz biorąc, w odpowiedzi na postawione pytania Trybunał będzie miał okazję wyjaśnić, po raz pierwszy ( 4 ), okoliczności, w których państwa nadbrzeżne mogą, na mocy prawa Unii, stwierdzić swoją jurysdykcję w WSE wobec obcego statku w celu ochrony środowiska morskiego, nie naruszając jednocześnie wolności żeglugi.

I. Ramy prawne

A. Prawo międzynarodowe

1. Konwencja o interwencji

3. Międzynarodowa konwencja dotycząca interwencji na morzu pełnym w razie zanieczyszczenia olejami została sporządzona w dniu 29 listopada 1969 r. w Brukseli (dalej: „konwencja o interwencji”). Panama i Finlandia są stronami tej konwencji, natomiast Unia Europejska i niektóre jej państwa członkowskie nie.

4. Zgodnie z art. 1 ust. 1 konwencji o interwencji, strony tej konwencji „mogą zastosować takie środki na morzu pełnym, jakie mogą być konieczne do zapobieżenia, złagodzenia lub usunięcia poważnego i bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego ich wybrzeżom lub związanym z nimi interesom na skutek zanieczyszczenia lub zagrożenia zanieczyszczeniem morza olejami w następstwie wypadku morskiego albo działań związanych z takim wypadkiem, co do których można rozsądnie przewidzieć, że spowodują znaczne szkodliwe skutki”.

5. Artykuł II ust. 4 tej konwencji definiuje termin „interesy związane” jako „interesy państwa nadbrzeżnego bezpośrednio dotkniętego albo zagrożonego wypadkiem morskim, takie jak: a) działalność morska na wybrzeżu, w portach i przy ujściach rzek łącznie z rybołówstwem, stanowiąca podstawowe źródło utrzymania dla zainteresowanych osób, b) walory turystyczne danego obszaru, c) warunki zdrowotne ludności wybrzeża oraz dobre warunki bytowe obszaru nadbrzeżnego łącznie z ochroną żywych zasobów morskich, fauny i flory”.

2. Marpol 73/78

6. Międzynarodowa Konwencja o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki (zwana dalej „konwencją Marpol 73/78”) została podpisana w Londynie w dniu 2 listopada 1973 r. i uzupełniona protokołem z dnia 17 lutego 1978 r.) Konwencja ta wprowadza przepisy, które mają na celu zminimalizowanie zanieczyszczenia środowiska morskiego. W odróżnieniu od wszystkich państw członkowskich, Unia Europejska nie jest stroną Marpol 73/78.

7. Zgodnie z art. 4 ust. 2 konwencji Marpol 73/78 jakiekolwiek naruszenie postanowień tej konwencji jest zakazane i będą za nie stosowane sankcje. Przepis ten stanowi również, że kiedykolwiek nastąpi takie naruszenie, strona konwencji powinna albo wszcząć postępowanie zgodnie z jej prawem albo dostarczyć państwu bandery takie informacje i dowody na to, że naruszenie nastąpiło, jakie mogą być w jej posiadaniu.

8. Załącznik I do tej konwencji zawiera przepisy w sprawie zapobiegania zanieczyszczaniu olejami. Prawidło 1 w rozdziale I załącznika I („Przepisy o zapobieganiu zanieczyszczaniu olejami”) definiuje Morze Bałtyckie jako obszar specjalny w rozumieniu tego załącznika. Na takich obszarach, z przyczyn technicznych związanych z ich stanem oceanograficznym i ekologicznym oraz ze względu na ruch statków, wymagane jest zastosowanie specjalnych obligatoryjnych sposobów zapobiegania zanieczyszczaniu morza olejami. Zgodnie z konwencją Marpol 73/78 w odniesieniu do obszarów specjalnych przewidziano wyższy poziom ochrony niż w odniesieniu do pozostałych obszarów morskich.

9. Prawidło 15 (A) części C rozdziału 3 załącznika I do konwencji Marpol 73/78 dotyczy kontroli usuwania oleju. Stwierdza ono w istocie, że każdy zrzut substancji oleistej o stężeniu oleju przekraczającym 15 części na milion (ppm) jest zakazany w odniesieniu do statków o pojemności rejestrowej brutto 400 i większej. Prawidło 15 (B) części C rozdziału 3 załącznika I powtarza w zasadzie tę samą regułę w odniesieniu do obszarów specjalnych.

3. UNCLOS

10. Podobnie jak wszystkie państwa członkowskie, Unia Europejska jest sygnatariuszem UNCLOS.

11. W art. 1 UNCLOS wyjaśniono, że do celów tej konwencji: „1) »Obszar« oznacza znajdujące się poza granicami jurysdykcji państwowej dno mórz i oceanów oraz ich podziemie; […] 4) »zanieczyszczenie środowiska morskiego« oznacza takie bezpośrednie lub pośrednie wprowadzanie przez człowieka substancji lub energii do środowiska morskiego, łącznie z estuariami, które powoduje lub może powodować takie szkodliwe następstwa jak: szkody wyrządzone żywym zasobom i życiu w morzu, niebezpieczeństwa dla zdrowia człowieka, przeszkody w działalności na morzu, w tym w poławianiu i w innych zgodnych z prawem sposobach korzystania z morza, obniżanie jakości użytkowej wody morskiej i pogarszanie warunków wypoczynku; […]”.

12. Artykuł 56 konwencji ustanawia zasadę ustalania jurysdykcji państw nadbrzeżnych w WSE. Zgodnie z treścią artykułu: „1. Państwo nadbrzeżne ma w [WSE]: a) suwerenne prawa w celu badania, eksploatacji i ochrony zasobów naturalnych, zarówno żywych, jak i nieożywionych, wód morskich pokrywających dno, a także dna morskiego i jego podziemia oraz w celu gospodarowania tymi zasobami, jak również w odniesieniu do innych przedsięwzięć w zakresie gospodarczego badania i eksploatacji strefy, takich jak wytwarzanie energii poprzez wykorzystanie wody, prądów i wiatrów; b) jurysdykcję przewidzianą w odpowiednich postanowieniach niniejszej konwencji w odniesieniu do: […] (iii) ochrony i zachowania środowiska morskiego; […]”.

13. Prawa i obowiązki innych państw w WSE państwa nadbrzeżnego określone są w art. 58 konwencji. Zgodnie z tym przepisem inne państwa muszą zapewnić przestrzeganie konwencji przy korzystaniu ze swoich praw w WSE, w należyty sposób uwzględniać prawa i obowiązki państwa nadbrzeżnego oraz przestrzegać ustaw i innych przepisów prawnych, wydanych przez państwo nadbrzeżne zgodnie z postanowieniami UNCLOS i innymi normami prawa międzynarodowego.

14. Część XII konwencji UNCLOS dotyczy ochrony i zachowania środowiska morskiego.

15. Zgodnie z art. 192 UNCLOS państwa są zobowiązane do ochrony i zachowania środowiska morskiego

16. Zgodnie z art. 217 UNCLOS państwa bandery zapewniają przestrzeganie norm i standardów ustanowionych w celu zapobiegania, zmniejszania i kontroli zanieczyszczenia środowiska morskiego ze statków niezależnie od tego, gdzie dochodzi do ich naruszenia.

17. Artykuł 220, który dotyczy zapewnienia przez państwa nadbrzeżne wykonania przepisów, należy to tej części konwencji.

18. Artykuł 220 ust. 3–6 wskazuje podstawy jurysdykcji, w ramach której państwo nadbrzeżne może podjąć środki służące zapewnianiu wykonywania przepisów wobec statku, który dopuścił się naruszenia międzynarodowych norm i standardów dotyczących zanieczyszczeń pochodzących ze statków w WSE tego państwa. Przepisy te mają następujące brzmienie: „3. Jeżeli istnieją uzasadnione podstawy do przypuszczania, że statek płynący w [WSE] lub po morzu terytorialnym państwa naruszył w [WSE] stosowne międzynarodowe normy i standardy w zakresie zapobiegania, zmniejszania i kontroli zanieczyszczenia ze statków lub ustawy i inne przepisy prawne tego państwa zgodne z takimi normami i standardami, państwo to może żądać od statku udzielenia informacji dotyczących nazwy statku i portu jego rejestracji, ostatniego i następnego portu zawinięcia oraz innych odpowiednich informacji potrzebnych do ustalenia, czy nastąpiło naruszenie. 4. Państwa wydają ustawy i inne przepisy prawne oraz stosują inne środki, aby statki podnoszące ich banderę spełniały żądania dotyczące udzielania informacji zgodnie z ustępem 3. 5. Jeżeli istnieją uzasadnione podstawy do przypuszczania, że statek płynący w [WSE] lub po morzu terytorialnym państwa dopuścił się w [WSE] naruszenia, o którym mowa w ustępie 3, które doprowadziło do znaczącego zrzutu powodującego poważne zanieczyszczenie środowiska morskiego lub groźbę takiego zanieczyszczenia, państwo to może przeprowadzić fizyczną inspekcję statku w związku z naruszeniem, jeżeli statek odmówił udzielenia informacji lub jeżeli informacje udzielone przez statek w sposób widoczny odbiegają od oczywistej sytuacji faktycznej i jeżeli okoliczności sprawy uzasadniają taką inspekcję. 6. Jeżeli istnieją wyraźne, obiektywne dowody, że statek płynący w [WSE] lub po morzu terytorialnym państwa dopuścił się w [WSE] naruszenia, o którym mowa w ustępie 3, które doprowadziło do zrzutu powodującego poważną szkodę lub zagrożenie poważną szkodą dla wybrzeża państwa nadbrzeżnego lub jego interesów związanych z wybrzeżem albo dla jakichkolwiek zasobów jego morza terytorialnego lub [WSE], państwo to może, z zastrzeżeniem rozdziału 7 i pod warunkiem, że dowody za tym przemawiają, wszcząć postępowanie łącznie z zatrzymaniem statku, zgodnie ze swoim prawem wewnętrznym”.

B. Prawo Unii

19. Dyrektywa 2005/35 dotyczy zanieczyszczenia pochodzącego ze statków oraz odpowiednich działań, które mają zostać podjęte przez państwa członkowskie w celu zwalczania takiego zanieczyszczenia.

20. W szczególności z motywów 2 i 3 tej dyrektywy wynika, że ma ona na celu poprawę wdrażania konwencji Marpol 73/78 poprzez ujednolicenie jej wdrażania na poziomie Unii. Potrzeba ujednolicenia została uznana za szczególnie pilną, gdyż z jednej strony przepisy zawarte w konwencji Marpol 73/78 są każdego dnia ignorowane przez wiele statków pływających na wodach Unii, za co nie ponoszą one konsekwencji. Z drugiej strony przed przyjęciem dyrektywy praktyka państw członkowskich w zakresie nakładania sankcji za zrzuty ze statków substancji zanieczyszczających znacznie się różniła.

21. Artykuł 1 tej dyrektywy określa jej cel. Stanowi on: „1. Celem niniejszej dyrektywy jest włączenie międzynarodowych standardów dotyczących zanieczyszczeń pochodzących ze statków do prawa wspólnotowego oraz zapewnienie, by osoby odpowiedzialne za zrzuty podlegały odpowiednim sankcjom, określonym w art. 8, w celu poprawy bezpieczeństwa na morzu oraz wzmocnienia ochrony środowiska morskiego przed zanieczyszczeniami pochodzącymi ze statków. 2. Niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla państw członkowskich w podejmowaniu, zgodnie z prawem międzynarodowym, bardziej rygorystycznych środków przeciwdziałania zanieczyszczeniom pochodzącym ze statków”.

22. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej dyrektywy: „Niniejszą dyrektywę stosuje się, zgodnie z prawem międzynarodowym, do zrzutów substancji zanieczyszczających na: […] b) na morskich wodach terytorialnych państwa członkowskiego; c) w cieśninach wykorzystywanych w żegludze międzynarodowej, podlegających przepisom dotyczącym tranzytu, zgodnie z postanowieniami części III sekcji 2 [UNCLOS], w zakresie, w jakim dane państwo członkowskie sprawuje jurysdykcję nad tymi cieśninami; d) w [WSE] lub równoważnej strefie państwa członkowskiego, ustanowionej zgodnie z prawem międzynarodowym; oraz e) na otwartym morzu”.

23. Artykuł 7 dyrektywy 2005/35 dotyczy egzekwowania przepisów przez państwa przybrzeżne w stosunku do statków w drodze. Stanowi on: „1. Jeżeli podejrzewany zrzut substancji zanieczyszczających ma miejsce w obszarach wymienionych w art. 3 ust. 1 lit. b), c), d) lub e), a statek podejrzewany o zrzut nie zawija do portu państwa członkowskiego posiadającego informacje o podejrzewanym zrzucie, stosuje się następujące reguły: a) jeśli następny port, do którego zawija statek jest położony w innym państwie członkowskim, zainteresowane państwo członkowskie prowadzi ścisłą współpracę z tym państwem w zakresie inspekcji, o której mowa w art. 6 ust. 1 oraz przy podejmowaniu decyzji o odpowiednich środkach, jakie mają zostać zastosowane do takiego zrzutu; b) jeśli następnym portem, do którego zawija statek, jest port państwa znajdującego się poza obszarem Wspólnoty, państwo członkowskie podejmie niezbędne środki w celu poinformowania następnego portu zawinięcia statku o podejrzewanym zrzucie i wzywa państwo następnego portu do podjęcia odpowiednich środków w związku z tym zrzutem. 2. Gdy istnieją niepodważalne dowody na to, że statek pływający po obszarach wymienionych w art. 3 ust. 1 lit. b) lub d) dokonał na tych obszarach naruszenia, wynikiem którego był zrzut powodujący poważne szkody lub niebezpieczeństwo poważnych szkód dla wybrzeża lub związanych z tym interesów zainteresowanego państwa członkowskiego, lub dla zasobów w obszarach wymienionych w art. 3 ust. 1 lit. b) lub d), państwo to, z zastrzeżeniem postanowień części XII sekcji 7 Konwencji Narodów Zjednoczonych o Prawie Morza z 1982 roku, oraz, o ile dowody na to pozwalają, przekaże sprawę odpowiednim organom w celu wszczęcia postępowania, w tym zatrzymania statku, zgodnie ze swoim prawem krajowym. 3. Władze państwa bandery są informowane w każdym przypadku”.

C. Prawo fińskie

24. Rozdział 3 § 1 Merenkulun ympäristönsuojelulaki (1672/2009) (ustawy w sprawie ochrony środowiska w transporcie morskim) stanowi: „Naruszenia zakazu zrzutu oleju lub mieszanki z zawartością oleju na wodach lub w [WSE] Finlandii, przewidzianego w rozdziale 2 § 1, zagrożone są karą grzywny (grzywną z tytułu zrzutu oleju), o ile ilość zrzuconego oleju lub mieszanki z zawartością oleju albo związane z tym skutki nie będą mogły być uznane za nieznaczne. Jednakże naruszenia zakazu zrzutu dokonane przez obcy statek przepływający przez [WSE] Finlandii, zostaną ukarane grzywną tylko wtedy, gdy w wyniku zrzutu wystąpiły poważne szkody lub zagrożenie poważnymi szkodami dla wybrzeża Finlandii lub jej interesów związanych z wybrzeżem albo dla jakichkolwiek zasobów jej morza terytorialnego lub [WSE] Finlandii”.

II. Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne

25. Bosphorus Queen to statek do przewozu suchych ładunków zarejestrowany w Panamie. Według Rajavartiolaitos (urzędu ochrony granicznej, zwanego dalej „urzędem”), w dniu 11 lipca 2011 r., gdy statek ten przepływał przez WSE Finlandii, miał miejsce wyciek oleju do morza.

26. Wyciek nastąpił w obszarze zewnętrznej granicy WSE Finlandii, w odległości około 25–30 km od wybrzeża fińskiego. Zrzucony olej rozprzestrzenił się jako plama o szerokości około 10 m na odległość około 37 km. Powierzchnia wycieku oceniona została na mniej więcej 0,222 km2, a jego objętość na 0,898–9,050 m3.

27. Władze nie podjęły żadnych środków zaradczych w związku z wyciekiem oleju. Nie zaobserwowano, by olej dotarł do wybrzeża i nie stwierdzono, by wyciekły olej spowodował konkretne szkody.

28. Gdy Bosphorus Queen wracał przez [WSE] Finlandii z Sankt Petersburga urząd zażądał od właściciela statku, spółki Bosphorus Queen Shipping Ltd. Corp. (zwanej dalej „Bosphorus”), decyzją z dnia 23 lipca 2011 r., złożenia zabezpieczenia finansowego w wysokości 17112 EUR na pokrycie wszelkich możliwych zobowiązań w odniesieniu do zapłaty grzywny za zrzut oleju. Zabezpieczenie zostało wpłacone w dniu 25 lipca 2011 r., po czym statek ruszył w dalszą podróż.

29. W dniu 26 lipca 2011 r., the Suomen ympäristökeskus (fińska agencja ds. ochrony środowiska, zwana dalej „agencją”) przekazała urzędowi opinię ekspercką w sprawie ryzyka spowodowanego wyciekiem oleju. Wpływ na środowisko oceniono na podstawie szacunkowej minimalnej ilości wyciekłego oleju. Zgodnie z tą opinią: – Co najmniej część oleju mogła dotrzeć do obszaru wybrzeża fińskiego. W takim przypadku ograniczone zostanie korzystnie z niego w celach wypoczynkowych. – Część oleju oddziaływała nadal na morzu otwartym w pobliżu miejsca wycieku. – Wyciekły olej zagrażał właściwemu rozwojowi środowiska naturalnego na Bałtyku. – Wyciekły olej spowodował zagrożenie dla ptaków odżywiających się i odpoczywających na otwartym morzu. – Olej spowodował szkody dla planktonu roślinnego i zwierzęcego. Związki oleju przekazywane są dalej w ramach łańcucha pokarmowego. – Cierniki żyjące w wodach powierzchniowych morza otwartego poniosły prawdopodobnie bezpośrednie szkody w związku z wyciekiem oleju, tak że nie da się wykluczyć znacznego negatywnego wpływu na zasoby rybne. – W tym rejonie istnieje silna sedymentacja i prawdopodobne jest, że część związków oleju dotarła w rejon dna i zagraża zbiorowiskom żyjącym na dnie. – W pobliżu miejsca wycieku znajduje się wiele obszarów naturalnych należących do sieci Natura 2000. – Czas wycieku oleju był szczególnie szkodliwy dla populacji ptactwa morskiego, ponieważ ptaki mają na wodach rozciągających się od zewnętrznych polodowcowych wysp skalistych od półwyspu Hanko do morza archipelagowego duże ilości jeszcze niepotrafiących latać młodych osobników i młode kaczki edredonowe poruszają się w dużej odległości od wybrzeża. – W chwili wycieku oleju na obszarze przed półwyspem Hanko były dziesiątki tysięcy kaczek edredonowych. Wyciek spowodował duże zagrożenie dla populacji ptaków morskich na wybrzeżu fińskim.

30. W dniu 16 września 2011 r. urząd nałożył na spółkę Bosphorus grzywnę z tytułu wycieku oleju w kwocie 17112 EUR. Na podstawie opinii eksperckiej urząd przyjął, że wyciek spowodował poważne szkody lub zagrażał spowodowaniem poważnej szkody dla wybrzeża Finlandii lub związanych z nim interesów, względnie dla zasobów jej morza terytorialnego lub WSE.

31. Następnie Bosphorus wniosła skargę na tę decyzję do Helsingin käräjäoikeus (sądu pierwszej instancji w Helsinkach, Finlandia) orzekającego jako sąd morski. Spółka ta domagała się stwierdzenia nieważności decyzji ustanawiających zabezpieczenie i nakładających grzywnę z tytułu wycieku oleju.

32. Na mocy wyroku z dnia 30 stycznia 2012 r. sąd ten uznał, że wykazano, iż Bosphorus Queen dokonał zrzutu do morza co najmniej 900 litrów oleju. W świetle oceny oddziaływania na środowisko sąd morski uznał, że w rozumieniu rozdziału 3 § 1 ustawy w sprawie ochrony środowiska w transporcie morskim wyciek oleju spowodował zagrożenie wystąpienia poważnej szkody. Z tych względów sąd morski oddalił skargę.

33. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2014 r. Helsingin hovioikeus (sąd apelacyjny w Helsinkach, Finlandia) oddalił odwołanie od wyroku sądu morskiego.

34. Następnie spółka Bosphorus wniosła apelację do sądu odsyłającego, wnosząc o uchylenie wyroku Helsingin hovioikeus (sądu apelacyjnego w Helsinkach) i orzeczenia sądu morskiego, stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu zabezpieczenia i decyzji nakładającej grzywnę z tytułu wycieku oleju, a także o uchylenie tej grzywny.

35. Wobec wątpliwości dotyczących wykładni stosownych przepisów UNICLOS i dyrektywy 2005/35, sąd odsyłający postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami w trybie prejudycjalnym: „1) Czy wyrażenie „wybrzeże lub interesy związane z wybrzeżem” w art. 220 ust. 6 [UNCLOS], względnie wyrażenie „wybrzeże lub związane z tym interesy” w art. 7 ust. 2 dyrektywy [2005/35] należy interpretować w oparciu o definicję „wybrzeża lub interesów związanych” zawartą w art. II pkt 4 [konwencji o interwencji]? 2) Zgodnie z definicją w art. II pkt 4 lit. c) wymienionej w pierwszym pytaniu prejudycjalnym [konwencji o interwencji] „interesy związane” oznaczają m.in. dobre warunki bytowe obszaru nadbrzeżnego łącznie z ochroną żywych zasobów morskich, fauny i flory. Czy postanowienie to obowiązuje również w odniesieniu do zachowania zasobów żywych, a także fauny i flory w [WSE], czy też to postanowienie konwencji dotyczy tylko zapewnienia interesów obszaru wybrzeża? 3) Jeżeli na pytanie pierwsze zostanie udzielona odpowiedź przecząca: Co oznaczają wyrażenia »wybrzeże lub interesy związane z wybrzeżem« w art. 220 ust. 6 [UNCLOS], względnie »wybrzeże lub związane z tym [nim] interesy« w art. 7 ust. 2 dyrektywy [2005/35]? 4) Co oznacza wyrażenie »zasoby morza terytorialnego lub [WSE]« w rozumieniu art. 220 ust. 6 [UNCLOS] i art. 7 ust. 2 dyrektywy [2005/35]? Czy w przypadku zasobów żywych chodzi tylko o gatunki użytkowe, czy podlegają pod nie także współżyjące z gatunkami użytkowymi lub zależne od nich gatunki w rozumieniu art. 61 ust. 4 [UNCLOS], takie jak przykładowo gatunki roślin i zwierząt, które wykorzystywane są jako pożywienie przez gatunki użytkowe? 5) Jak należy definiować wyrażenie »powodujący zagrożenie« zawarte w art. 220 ust. 6 [UNCLOS] i art. 7 ust. 2 dyrektywy [2005/35]? Czy spowodowanie zagrożenia należy definiować na podstawie pojęcia abstrakcyjnego bądź konkretnego zagrożenia, czy też w inny sposób? 6) Czy dokonując oceny przewidzianych w art. 220 ust. 6 [UNCLOS] i w art. 7 ust. 2 dyrektywy [2005/35] przesłanek uprawnienia państwa nadbrzeżnego, należy wychodzić z założenia, że spowodowane lub grożące poważne szkody stanowią poważniejsze następstwo niż spowodowane lub grożące zanieczyszczenie środowiska morskiego w rozumieniu art. 220 ust. 5? Jak należy definiować »poważne zanieczyszczenie środowiska morskiego« i jak należy je uwzględniać przy ocenie spowodowanych lub grożących poważnych szkód? 7) Jakie okoliczności należy uwzględniać przy ocenie poważnego charakteru spowodowanych lub grożących szkód? Czy przy ocenie należy np. uwzględniać czas trwania i rozległość geograficzną niekorzystnych skutków, które okazują się szkodami? Jeżeli tak, to jak należy oceniać czas trwania i rozmiar szkód? 8) Dyrektywa [2005/35] jest dyrektywą określającą minimalne wymogi i nie stanowi przeszkody dla podejmowania przez państwa członkowskie bardziej rygorystycznych środków w przypadkach zanieczyszczania obszarów morskich przez statki, w zgodzie z prawem międzynarodowym (art. 1 ust. 2). Czy możliwość zastosowania bardziej rygorystycznych uregulowań dotyczy także art. 7 ust. 2 dyrektywy, w którym uregulowane jest uprawnienie państwa nadbrzeżnego do podjęcia działań w stosunku do przepływającego statku? 9) Czy w ramach wykładni określonych w art. 220 ust. 6 [UNCLOS] i w art. 7 ust. 2 dyrektywy [2005/35] przesłanek uprawnienia państwa członkowskiego można uwzględniać szczególne okoliczności geograficzne i ekologiczne oraz wrażliwość obszaru Morza Bałtyckiego? 10) Czy »wyraźne, obiektywne dowody« w rozumieniu art. 220 ust. 6 [UNCLOS] i art. 7 ust. 2 dyrektywy [2005/35] oznaczają, że poza dowodem, iż statek popełnił naruszenia, o których mowa w wymienionych przepisach, wymagany jest także dowód dotyczący skutków wycieku? Jakiego dowodu należy wymagać na to, iż wybrzeżu lub związanym z nim interesom albo zasobom morza terytorialnego lub wyłącznej strefie ekonomicznej – przykładowo zasobom ptactwa i ryb oraz środowisku morskiemu w tym obszarze – grożą poważne szkody? Czy wymóg wyraźnych, obiektywnych dowodów oznacza, że na przykład ocena negatywnego oddziaływania wyciekłego oleju na środowisko morskie musi być zawsze oparta na konkretnych badaniach i opracowaniach dotyczących oddziaływania zaistniałego wycieku oleju?”.

36. Rządy belgijski, grecki, francuski, niemiecki, niderlandzki i fiński oraz Komisja przedłożyły uwagi na piśmie. Jakby dla uczczenia setnej rocznicy uzyskania przez Finlandię statusu państwa nadbrzeżnego z własnymi prawami, Bosphorus, rządy francuski, niderlandzki i fiński oraz Komisja przedstawiły swoje stanowiska ustnie na rozprawie, która odbyła się w dniu 6 grudnia 2017 r.

III. Analiza

37. Sąd odsyłający skierował do Trybunału szereg pytań, w szczególności w odniesieniu do prawidłowej wykładni, w świetle prawa Unii, art. 220 ust. 6 UNCLOS (a co za tym idzie, art. 7 ust. 2 dyrektywy 2005/35). Chociaż przedłożone pytania podchodzą do problemu z różnej perspektywy, odnoszą się one zasadniczo dwóch powiązanych ze sobą kwestii dotyczących okoliczności, w których państwo nadbrzeżne może stwierdzić swoją jurysdykcję w swej WSE; a mianowicie jakie interesy są objęte jurysdykcją państwa nadbrzeżnego oraz jakie dowody są wymagane do uzasadnienia zastosowania środków wykonawczych wobec statku w drodze.

38. Po przedstawieniu pewnych uwag wstępnych odniosę się do przedłożonych przez sąd odsyłający pytań usystematyzowanych w grupach tematycznych: 1) interesy objęte jurysdykcją państwa nadbrzeżnego w WSE zgodnie z art. 220 ust. 6 UNCLOS i art. 7 ust. 2 dyrektywy 2005/35 (pytania od pierwszego do czwartego); 2) dowody wymagane na mocy art. 220 ust. 6 UNCLOS i art. 7 ust. 2 dyrektywy 2005/35, aby państwo nadbrzeżne było uprawnione do wszczęcia postępowania wobec obcego statku (pytania od piątego do siódmego oraz dziewiąte i dziesiąte); oraz 3) dyskrecjonalne uprawnienie państw członkowskich przyznane na mocy art. 7 ust. 2 dyrektywy 2005/35 (pytanie ósme).

A. Uwagi wstępne

39. Dla lepszego zrozumienia problematycznych zagadnień leżących u podstaw niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, uważam., że pomocne będzie przedstawienie pewnych uwag wstępnych przed przystąpieniem do analizy. Po pierwsze, z uwagi na fakt, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy szeregu umów międzynarodowych w dziedzinie prawa morza, przypomnę najpierw zasady, które regulują właściwość Trybunału do dokonywania wykładni przepisów prawa międzynarodowego w postępowaniu prejudycjalnym. Po drugie, określę strukturę prawną podziału jurysdykcji między państwami bandery i państwami nadbrzeżnymi w kontekście prawa morza. W tym zakresie wyjaśnię w szczególności, w jaki sposób UNCLOS podchodzi do konieczności wyważenia wolności żeglugi i ochrony środowiska morskiego.

1. Właściwość Trybunału do dokonywania wykładni przepisów prawa międzynarodowego

40. Sąd odsyłający wskazuje trzy rodzaje przepisów prawa międzynarodowego, które są istotne w niniejszej sprawie. Są to konwencje UNCLOS, Marpol 73/78 oraz konwencja o interwencji. Każda z nich ma w świetle prawa Unii inny status.

41. Po pierwsze, wszystkie strony są zgodne co do tego, że Trybunał jest właściwy do dokonania wykładni postanowień UNCLOS. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunał jest właściwy do dokonywania wykładni przepisów prawa międzynarodowego, które stanowią część porządku prawnego Unii ( 5 ). Zważywszy, że Unia Europejska przystąpiła do UNCLOS, konwencja ta stanowi integralną część porządku prawnego Unii. Tak więc Trybunał jest właściwy do dokonywania wykładni postanowień tej konwencji.

42. Po drugie, jeżeli chodzi o konwencję Marpol 73/78, wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej są nią związane, podczas gdy Unia Europejska nie jest jej stroną. Właśnie dlatego, że państwa członkowskie są związane tą konwencją, Trybunał uznał, iż postanowienia konwencji Marpol 73/78 powinny być uwzględniane w ramach wykładni z jednej strony UNCLOS, a z drugiej strony przepisów prawa wtórnego, należących do dziedziny konwencji Marpol 73/78. Dotyczy to w szczególności dyrektywy 2005/35 ( 6 ).

43. Po trzecie, ani Unia Europejska, ani żadne jej państwo członkowskie nie jest związane postanowieniami konwencji o interwencji. Strony, które przedstawiły uwagi na piśmie zaprezentowały rozbieżne opinie odnośnie do właściwości Trybunału do dokonywania wykładni postanowień tej konwencji. Podczas gdy, jak się wydaje, rządy belgijski i francuski stoją na stanowisku, że Trybunał może dokonywać wykładni postanowień tej konwencji, Komisja, jak również rządy niderlandzki i fiński uważają, że taka wykładnia nie wchodziłaby w zakres właściwości Trybunału. Zapytana o to na rozprawie Komisja zmieniła nieco swoje stanowisko: wskazała bowiem, że konwencja o interwencji mogłaby stanowić źródło inspiracji dla Trybunału przy dokonywaniu wykładni art. 220 UNCLOS.

44. Wydaje mi się, że wszystkie strony, które zajęły stanowisko w tej kwestii mają rację.

45. Z jednej strony Trybunał nie jest, co do zasady, właściwy do dokonywania w trybie postępowania prejudycjalnego wiążącej wykładni umów międzynarodowych zawartych pomiędzy państwami członkowskimi a państwami trzecimi. To stanowisko znajduje potwierdzenie w stosownym orzecznictwie Trybunału ( 7 ). W istocie, bez uszczerbku dla szczególnego przypadku konwencji takich jak Marpol 73/78, o którym mowa powyżej, oraz w przypadku, w którym Unia przejęła kompetencje wykonywane uprzednio przez państwa członkowskie w dziedzinie regulowanej w danej umowie międzynarodowej ( 8 ), Trybunał jest właściwy jedynie do dokonywania wykładni przepisów, które stanowią część porządku prawnego Unii.

46. Zasada ta została potwierdzona w wyroku Trybunału w sprawie Manzi ( 9 ), w związku z późniejszym protokołem do konwencji Marpol 73/78, do którego nie przystąpiły niektóre państwa członkowskie. W sprawie tej Trybunał orzekł, że nie można dokonywać wykładni przepisów prawa wtórnego w świetle zobowiązania nałożonego umową międzynarodową, która nie wiąże wszystkich państw członkowskich. W przeciwnym wypadku zakres tego zobowiązania zostałby rozszerzony na te państwa członkowskie, które nie są stronami takiej umowy ( 10 ).

47. Mimo że w praktyce taki mógł być skutek w okolicznościach leżących u podstaw sprawy Manzi, stwierdzenie Trybunału nie może, moim zdaniem, być rozumiane w ten sposób, że Trybunał nie może brać pod uwagę, przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa Unii, norm prawa międzynarodowego, które nie wiążą Unii Europejskiej ani jej wszystkich państw członkowskich.

48. Przyjmuje się powszechnie, że wykładnia sądowa nie odbywa się w próżni. Chociaż oczywiste jest, że Trybunał nie jest właściwy do interpretowania przepisów, które nie należą do porządku prawnego Unii, to jednak trudno byłoby moim zdaniem uznać, że nie można z takich przepisów wyciągać – w stosownych przypadkach – wniosków w celu dokonania wykładni przepisów prawa Unii. Tak jest w szczególności w przypadku, gdy prace przygotowawcze nad umową międzynarodową, która jest wiążąca dla Unii Europejskiej, lub jej państw członkowskich, sugerują ścisłe powiązanie z porozumieniem, które nie jest dla nich wiążące.

49. Innymi słowy, oczywisty brak właściwości do dokonywania wykładni konwencji o interwencji nie oznacza, że nie możne być ona źródłem inspiracji przy dokonywaniu wykładni podobnych pojęć, które można znaleźć w UNCLOS. Innymi słowy, nie można wykluczyć, że Trybunał może dokonywać wykładni UNCLOS w sposób, który jest zgodny z terminologią stosowaną w konwencji o interwencji. Jak wykażę w dalszej części, w kontekście oceny pierwszego, drugiego, trzeciego i czwartego pytania prejudycjalnego, odpowiednie postanowienia konwencji o interwencji mogą być pomocne przy dokonywaniu wykładni, w świetle prawa Unii, art. 220 ust. 6 UNCLOS ( 11 ).

50. Jednakże przed rozważeniem tej kwestii należy przeanalizować podstawowe założenia ram prawnych regulujących podział jurysdykcji między państwo bandery a państwo nadbrzeżne w szczególnym kontekście UNCLOS.

2. Zasady regulujące uprawnienia państw nadbrzeżnych do zapewnienia wykonywania przepisów: wolność żeglugi i ochrona środowiska morskiego

51. Jak orzekł Trybunał, UNCLOS ma na celu ustanowienie sprawiedliwej równowagi między interesami państw nadbrzeżnych i innych państw, które mogą być sprzeczne ( 12 ). Interesy te dotyczą między innymi uzasadnionego interesu żeglugi, niezależnie od usytuowania geograficznego państwa, eksploatacji zasobów naturalnych oraz potrzeby zachowania środowiska morskiego.

52. W tym kontekście wolność żeglugi ma szczególne znaczenie. Jako emanacja wielowiekowej zasady wolności morza ( 13 ), swoboda żeglugi stanowi bowiem podstawę międzynarodowego prawa morskiego. W celu uniknięcia fragmentaryzacji morza dla celów protekcjonistycznych wolność żeglugi gwarantuje, że obszar poza wodami terytorialnym pozostaje otwarty do użytku dla wspólnego dobra ( 14 ).

53. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w UNCLOS: jako następstwo swobody żeglugi, państwa nadbrzeżne, co do zasady, posiadają jurysdykcję jedynie wobec statków pływających na ich morzu terytorialnym w odległości do 12 mil morskich od linii podstawowej ( 15 ). Nawet tam jurysdykcja ta jest ograniczona przez obowiązek zagwarantowania swobodnego przepływu statkom w drodze ( 16 ). Poza tym obszarem punktem wyjścia jest reguła, że państwo bandery ma jurysdykcję nad statkami pływającymi pod jego banderą. Dokładniej rzecz ujmując, do państwa bandery należy ustanowienie norm bezpieczeństwa, socjalnych i środowiskowych oraz zapewnienie wykonania tych przepisów w odniesieniu do statków pływających pod jego banderą, zgodnie z międzynarodowymi normami i standardami ( 17 ). Ponadto państwa bandery, zgodnie z art. 217 UNCLOS, są zobowiązane do skutecznego egzekwowania międzynarodowych norm i standardów dotyczących zanieczyszczeń pochodzących ze statków, bez względu na to, gdzie naruszenie miało miejsce.

54. Niemniej jednak, zgodnie z systemem jurysdykcji ustanowionym przez UNCLOS, jurysdykcja państwa bandery poza wodami terytorialnymi państwa nadbrzeżnego podlega istotnym wyłączeniem. Jednym z tych włączeń jest jurysdykcja państwa nadbrzeżnego w WSE.

55. WSE zdefiniowana jest w art. 57 UNCLOS jako obszar poza morzem terytorialnym i przylegający do morza terytorialnego, sięgający maksymalnie do 200 mil morskich od linii podstawowej. WSE podlega specjalnym regulacjom prawnym, zgodnie z częścią V UNCLOS (art. 55–75). Na mocy art. 56 tej konwencji państwo nadbrzeżne ma, między innymi, (ograniczoną) jurysdykcję do zapewnienia wykonania przepisów w tej strefie dla celów odpowiedniej ochrony środowiska morskiego. Z drugiej strony, zgodnie z art. 58 UNCLOS, inne państwa muszą zagwarantować przestrzeganie konwencji podczas korzystania ze swoich praw w WSE, należycie uwzględniać prawa i obowiązki państwa nadbrzeżnego oraz przestrzegać zasad i przepisów przyjętych przez państwo nadbrzeżne zgodnie z postanowieniami UNCLOS i innymi postanowieniami prawa międzynarodowego.

56. Zasady te odzwierciedlają niewątpliwie ogólny konsensus międzynarodowy odnośnie do istnienia potrzeby ochrony środowiska morskiego przed zanieczyszczeniami (ze statków). W szczególności zapewnienie państwom nadbrzeżnym jurysdykcji do zapewnienia wykonania przepisów, zgodnie z art. 220 ust. 3–6 UNCLOS, w WSE wobec statków w drodze może być rozumiane jako skonkretyzowanie tej troski.

57. Dokładniej rzecz ujmując, w drugiej połowie XX wieku zawarto kilka traktatów w odpowiedzi na rosnące zaniepokojenie zanieczyszczeniem morza ( 18 ). Na przykład w 1969 r., w następstwie niszczycielskiej katastrofy Torrey Canyon, została zawarta konwencja o interwencji. Na jej mocy wszystkie strony tej konwencji mogą interweniować na pełnym morzu, gdy na skutek wypadku morskiego zanieczyszczenie olejem zagraża morzu lub wybrzeżu. Ta zasada prawa do interwencji została potwierdzona w art. 221 UNCLOS ( 19 ).

58. Wydaje się bowiem, iż przyjmuje się powszechnie, że jurysdykcja państwa bandery jest sama w sobie niewystarczająca do zwalczania zanieczyszczeń pochodzących ze statków ( 20 ). W tym kontekście uprawnienia przyznane państwom nadbrzeżnym w art. 220 UNCLOS – które niewątpliwie wzmacniają uprawnienia przyznane tym państwom przez konwencję o interwencji oraz art. 221 UNCLOS, jako że uprawniają te państwa do wszczęcia postępowania nawet w przypadku, gdy nie doszło do wypadku morskiego – mogą moim zdaniem być postrzegane jako wyraz woli społeczności międzynarodowej do opracowania narzędzi do skuteczniejszego zwalczania zanieczyszczeń pochodzących ze statków oraz ochrony środowiska morskiego jako wspólnego dobra. W tym miejscu pragnę zauważyć, że konwencja o interwencji miała wpływ nie tylko na brzmienie art. 221 UNCLOS, ale również na treść art. 220 UNCLOS ( 21 ).

59. W tym miejscu należy podkreślić, że art. 220 ust. 3–6 UNCLOS po prostu przyznaje uprawnienie do egzekwowania przepisów państwu nadbrzeżnemu w wyraźnie określonych okolicznościach, które mają charakter dodatkowy w stosunku do jurysdykcji państwa bandery. Przyznaje on państwom nadbrzeżnym tę (ograniczoną) jurysdykcję w celu ochrony środowiska morskiego w przypadku naruszenia mających zastosowanie międzynarodowych norm i standardów dotyczących zanieczyszczeń pochodzących ze statków. Zespołem takich zasad są materialnoprawne przepisy zawarte w konwencji Marpol 73/78 dotyczące zapobiegania zanieczyszczaniu olejami. Nie należy bowiem zapominać, że UNCLOS stanowi konwencję ramową, która została uzupełniona poprzez inne umowy międzynarodowe, takie jak konwencja Marpol 73/78 ( 22 ).

60. Natomiast art. 220 ust. 3–6 UNCLOS nie nakłada na przykład bardziej surowych norm w zakresie zanieczyszczeń niż te, które normalnie miałyby zastosowanie. Przepisy te nie przyznają także państwom nadbrzeżnym uprawnień do podejmowania działań wobec obcych statków, które to uprawnienia wykraczałyby poza zakres uprawnień państwa bandery. Jak wynika bowiem z art. 228 ust. 1 UNCLOS, państwo bandery może przejąć takie postępowanie w terminie sześciu miesięcy od otrzymania od państwa nadbrzeżnego informacji o środkach podjętych wobec statku pływającego pod jego banderą ( 23 ).

61. Podobnie jak wszystkie inne państwa, także państwa bandery, na mocy art. 192 UNCLOS, mają obowiązek ochrony i zachowania środowiska morskiego. Muszą one także zapewnić skuteczne wykonywanie międzynarodowych norm i standardów dotyczących zanieczyszczeń pochodzących ze statków na podstawie art. 217 UNCLOS. Jednakże zgodnie z zasadą bliskości art. 220 ust. 3–6 UNCLOS przyznaje jurysdykcję także państwu, które ma w tym najbardziej oczywisty interes, a mianowicie państwu nadbrzeżnemu. W praktyce państwo nadbrzeżne może niewątpliwe najlepiej zidentyfikować naruszenie stosownych międzynarodowych zasad dotyczących zanieczyszczeń pochodzących ze statków jak też, w zależności od przypadku, zastosować środki wykonawcze wobec danego statku.

62. W tym kontekście podstawy jurysdykcji przewidziane w art. 220 ust. 3–6 UNCLOS dotyczące jurysdykcji państwa nadbrzeżnego w WSE są zaprojektowane w ten sposób, aby zagwarantować, aby przepisy tej konwencji odnoszące się do ochrony i zachowania środowiska morskiego były skutecznie egzekwowane.

63. Podsumowując, jurysdykcja państwa ba pozostaje w myśl UNCLOS zasadą podstawową. Niemniej jednak poprzez przyznanie równoległej jurysdykcji w WSE państwu nadbrzeżnemu w przypadku naruszenia stosownych przepisów międzynarodowych UNCLOS odzwierciedla uznaną potrzebę skutecznej ochrony interesów państwa nadbrzeżnego oraz ochrony i utrzymania – w dobie coraz większej eksploatacji mórz – środowiska morskiego jako wspólnego dobra ludzkości ( 24 ).

64. Rozważania te należy wziąć pod uwagę przy ocenie pytań skierowanych do Trybunału w niniejszej sprawie.

B. W przedmiocie pytań od pierwszego do czwartego: interesy, o których mowa w art. 220 ust. 6 UNCLOS

65. Na wstępie pragnę zauważyć, że Trybunał nie jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na drugie pytanie prejudycjalne, ponieważ wyraźnie zmierza ono do uzyskania wykładni konwencji o interwencji. Jak wyjaśniono powyżej, Trybunał nie może udzielić odpowiedzi na to pytanie ze względu na brak właściwości ( 25 ).

66. Niemniej jednak rozumiem, że pytanie to, postrzegane w kontekście pytań pierwszego, trzeciego i czwartego, zmierza w istocie do ustalenia, w jaki sposób interesy, o których mowa w art. 220 ust. 6 UNCLOS – powtórzone w art. 7 ust. 2 dyrektywy 2005/35 – powinny być interpretowane. Nie należy zapominać, że oprócz innych elementów, o których mowa w art. 220 ust. 6 UNCLOS, państwo nadbrzeżne ma jurysdykcję do wszczęcia postępowania jedynie w zakresie, w jakim postępowanie to ma na celu ochronę interesów zbieżnych z tymi, o których mowa we wskazanym postanowieniu.

67. Aby ustalić, czy jest tak w przypadku zawisłego przed sądem odsyłającym sporu, sąd ten zwraca się do Trybunału o wyjaśnienie znaczenia pojęć „wybrzeża lub związanych z nim interesów” i „jakichkolwiek zasobów na morzu terytorialnym lub w [WSE]”. Z postanowienia odsyłającego można bowiem wywnioskować, że sąd odsyłający ma wątpliwości, czy interesy określone w opinii eksperckiej wydanej przez agencję są objęte zakresem tych pojęć ( 26 ).

68. Jak wyjaśniłem powyżej, art. 220 ust. 6 UNCLOS ma na celu zapewnienie skutecznej ochrony i zachowania środowiska morskiego. To w świetle tego celu należy pojmować interesy, o których mowa w tym postanowieniu.

1. Pojęcie „wybrzeża lub związanych z nim interesów”

69. Co się tyczy, w pierwszej kolejności pojęcia „wybrzeża lub związanych z nim interesów państwa nadbrzeżnego”, okoliczność, że Trybunał nie posiada kompetencji do dokonywania wykładni postanowień konwencji o interwencji nie może oznaczać, że postanowienia tej konwencji należy ignorować w pełni – lub że nie można dokonać tej samej wykładni, która wynika z tej konwencji – w odniesieniu do art. 220 ust. 6 UNCLOS. Jednocześnie oczywiste jest, że nie ma obowiązku bezpośredniego przenoszenia definicji „interesów związanych” z art. II ust. 4 konwencji o interwencji do art. 220 ust. 6 UNCLOS.

70. Dokładniej rzecz ujmując, z genezy art. 220 ust. 6 UNCLOS wynika, że umawiające się strony czerpały inspirację z konwencji o interwencji, ustalając, że państwa nadbrzeżne powinny również posiadać jurysdykcję do podejmowania działań wobec obcych statków, które dopuściły się naruszeń w WSE ( 27 ). Prawdą jest, że nic nie wskazuje na to, by również definicje przyjęte w konwencji o interwencji miały być transponowane do UNCLOS, która nie zawiera żadnej definicji „wybrzeża lub związanych z nim interesów” ani także, „jakichkolwiek zasobów morza terytorialnego lub WSE”.

71. Jednakże, jak przedstawiono powyżej, konwencja o interwencji bez wątpienia stanowi część szerszego kontekstu prawodawczego, w którym funkcjonuje art. 220 ust. 6 UNCLOS. Mając na uwadze, że zasady zawarte w UNCLOS, wydają się mieć na celu uzupełnienie i poszerzenie zawartych w konwencji o interwencji zasad dotyczących uprawnienia państwa nadbrzeżnego do interweniowania w przypadku wypadku na morzu, to znaczenie przypisane pojęciu „związanych interesów” w konwencji o interwencji stanowi przydatny punkt odniesienia dla określania interesów, o których mowa w art. 220 ust. 6 UNCLOS.

72. W tym względzie zwracam uwagę, że przyjęta w konwencji o interwencji definicja „interesów związanych” jest szeroka. Zgodnie z art. II ust. 4 konwencji o interwencji „interesy związane” oznaczają interesy państwa nadbrzeżnego bezpośrednio dotkniętego albo zagrożonego wypadkiem morskim, takie jak działalność morska na wybrzeżu, w portach i przy ujściach rzek łącznie z rybołówstwem, stanowiąca podstawowe źródło utrzymania dla zainteresowanych osób, walory turystyczne danego obszaru, warunki zdrowotne ludności wybrzeża oraz dobre warunki bytowe obszaru nadbrzeżnego łącznie z ochroną żywych zasobów morskich, fauny i flory.

73. Nie jestem w stanie wskazać powodów, które pozwalałyby na stwierdzenie, że w ramach UNCLOS powinna zostać przyjęta odmienna wykładnia. Nie należy bowiem zapominać, że art. 220 ust. 6 UNCLOS ma na celu zapewnienie odpowiedniej ochrony środowiska morskiego. W tym celu postanowienie to przyznaje państwom nadbrzeżnym uprawnienie do interwencji w WSE. Oczywiste jest, że możliwość interwencji byłaby znacznie utrudniona, gdyby interesy, o których mowa w tym postanowieniu, byłyby rozumiane wąsko.

74. Po prostu nie ma wskazań po temu, by postanowienie to dotyczyło jedynie niektórych aspektów środowiska lub by dotyczyło ono jedynie interesów państwa nadbrzeżnego na morzu terytorialnym. Z tych względów uważam, że termin „wybrzeże lub związane z nim interesy” należy interpretować jako obejmujący wszelkie interesy państwa nadbrzeżnego na morzu terytorialnym i w WSE odnoszące się do korzystania z morza i zdrowego środowiska.

2. Pojęcie „jakichkolwiek zasobów morza terytorialnego lub [WSE]”

75. W drugiej kolejności, jeśli chodzi o pojęcie „jakichkolwiek zasobów morza terytorialnego lub [WSE]”, pragnę zauważyć, że jeśli cokolwiek, to okoliczność, że art. 220 ust. 6 UNCLOS zawiera również konkretne odniesienie do „jakichkolwiek zasobów morza terytorialnego lub [WSE]”, wydaje się odzwierciedlać zamiar, by art. 220 ust. 6 UNCLOS obejmował wszelkie aspekty środowiska morskiego, które mogą być dotknięte zanieczyszczeniami pochodzącymi ze statków.

76. Jeśli chodzi o konkretne pytanie zadane przez sąd odsyłający, następujące powody skłaniają mnie do stwierdzenia, że interesy wchodzące w zakres pojęcia „jakichkolwiek zasobów morza terytorialnego lub [WSE]” muszą obejmować gatunki fauny i flory, które wykorzystywane są jako pożywienie przez gatunki użytkowe.

77. Po pierwsze, użycie słowa „jakiekolwiek” do opisu wspomnianych zasobów sugeruje, że powinna zostać przyjęta szeroka interpretacja, zgodnie ze zwykłym znaczeniem tego słowa; oznacza to, że należy rozumieć je jako odnoszące się do wszystkich żywych i nieożywionych zasobów bez względu na to, czy zasoby te można bezpośrednio wykorzystać czy nie.

78. Po drugie, interpretacja pojęcia „jakiekolwiek zasoby”, zgodnie z którą gatunki fauny i flory, które wykorzystywane są jako pożywienie przez gatunki użytkowe, powinny być objęte pojęciem „jakichkolwiek zasobów morza terytorialnego lub [WSE]” jest zgodna z podejściem ekosystemowym w polityce ochrony środowiska morskiego i wspólnej polityce rybołówstwa, przyjętym przez Unię Europejską ( 28 ). Podejście to uznaje wzajemne powiązania w ekosystemie, w tym te między gatunkami, zamiast rozpatrywać gatunki w oderwaniu od szerszego ekosystemu ( 29 ). Powiązania te są również wyraźnie uznane w UNCLOS, a w szczególności art. 61 ust. 4 ( 30 ), do którego sąd odsyłający także się odnosi.

79. Po trzecie, co najważniejsze, nie należy zapominać, że art. 220 UNCLOS ma na celu zapewnienie skutecznej ochrony i zachowania środowiska morskiego jako całości. Ograniczenie zakresu zastosowania tego postanowienia w stosunku do zasobów, które nie są bezpośrednio wykorzystywane przez państwo nadbrzeżne, byłoby po prostu sprzeczne z tym celem.

80. W konsekwencji proponuję, by odpowiedź na przedstawione pytania pierwsze, drugie, trzecie i czwarte brzmiała, że art. 220 ust. 6 UNCLOS i art. 7 ust. 2 dyrektywy 2005/35 należy interpretować w ten sposób, że z jednej strony pojęcie „wybrzeża lub związanych z nim interesów” obejmuje wszelkie interesy państwa nadbrzeżnego na morzu terytorialnym i w WSE odnoszące się do korzystania z morza i zdrowego środowiska oraz z drugiej strony, że pojęcie „jakichkolwiek zasobów morza terytorialnego lub [WSE]” obejmuje zarówno zasoby żywe – takie jak gatunki fauny i flory, które są wykorzystywane jako pożywienie przez gatunki użytkowe – jak i zasoby nieożywione.

C. Pytania od piątego do siódmego, dziewiąte oraz dziesiąte: dowody wymagane na mocy art. 220 ust. 6 UNCLOS w celu uznania zastosowania środków wykonawczych przez państwo nadbrzeżne za uzasadnione

81. Poprzez pytania piąte, szóste, siódme, dziewiąte i dziesiąte sąd odsyłający w istocie zmierza do uzyskania wytycznych w przedmiocie dowodów niezbędnych do tego, by państwo nadbrzeżne było uprawnione do wszczęcia postępowania przeciwko obcemu statkowi płynącemu po WSE tego państwa, zgodnie z art. 220 ust. 6 oraz art. 7 ust. 2 dyrektywy 2005/35.

82. Aby przedstawić wytyczne w tym zakresie, podejmę dwa kroki. Po pierwsze, przeanalizuję wzajemne powiązania między art. 220 ust 3, ust. 5 i ust. 6 UNCLOS. Po drugie, zajmę się kwestią „zagrożenia poważną szkodą”, o którym mowa w art. 220 ust. 6.

1. Wzajemne zależności pomiędzy art. 220 ust. 3, 5 i 6 UNCLOS: trzy odrębne podstawy jurysdykcji

83. W celu lepszego zrozumienia wewnętrznej logiki art. 220 UNCLOS oraz tego, jak działa art. 220 ust. 6 UNCLOS, warto rozpocząć od zbadania wzajemnych zależności między art. 220 ust. 3, 5 i 6 UNCLOS, przy czym dwa ostatnie z tych ustępów były przedmiotem szczególnej uwagi na rozprawie.

84. Na wstępie należy zauważyć, że ogólnie uznaje się, że art. 220 UNCLOS opiera się na podejściu stopniowanym.

85. Szczególne istotne w kontekście niniejszej sprawy są podstawy jurysdykcji przewidziane w art. 220 ust. 3, 5 i 6 UNCLOS, które nadają jurysdykcję państwu nadbrzeżnemu wobec obcych statków płynących w jego WSE. W rzeczywistości, jak to zostanie uwidocznione w dalszej części opinii, każdy z tych przepisów zawiera odrębną podstawę jurysdykcji państwa nadbrzeżnego. Podstawy te mają zastosowanie w innych okolicznościach i różnią się znacznie, jeśli chodzi o środki, jakie państwo nadbrzeżne może przedsięwziąć w oparciu o każdą z nich. W związku z tym istotne elementy każdej podstawy jurysdykcji powinny być przedmiotem niezależnej oceny w świetle okoliczności niniejszej sprawy.

86. Podejście stopniowane wynika z zakresu interwencji, jaka jest dozwolona w każdym z tych postanowień. Po pierwsze, art. 220 ust. 3 UNCLOS przyznaje państwu nadbrzeżnemu prawo do żądania informacji od obcego statku w celu ustalenia naruszenia międzynarodowych norm i standardów dotyczących zanieczyszczeń pochodzących ze statków. Po drugie, art. 220 ust. 5 UNCLOS przyznaje państwu nadbrzeżnemu prawo przeprowadzenia inspekcji obcego statku. Po trzecie, art. 220 ust. 6 UNCLOS przyznaje państwu nadbrzeżnemu prawo do wszczęcia postępowania wobec obcego statku.

87. Podstawy jurysdykcji przewidziane w art. 220 ust. 3 i 5 są w sposób oczywisty wzajemnie powiązane. Z jednej strony oba te postanowienia dotyczą sytuacji, gdy państwo nadbrzeżne podejrzewa (to znaczy, państwo ma uzasadnione podstawy do przypuszczania), że obcy statek naruszył międzynarodowe normy i standardy dotyczące zanieczyszczeń pochodzących ze statków. Środki, o których mowa w tych postanowieniach, mają na celu ustalenie, że statek jest źródłem danego naruszenia. Z drugiej strony, zgodnie z art. 220 ust. 5 UNCLOS, państwo nadbrzeżne może przystąpić do inspekcji obcego statku – który odmówił współpracy z władzami państwa nadbrzeżnego w odniesieniu do wniosku o udzielenie informacji na mocy art. 220 ust. 3 – jedynie w przypadku, gdy naruszenie będące przedmiotem dochodzenia spowodowało znaczący zrzut powodujący poważne zanieczyszczenie środowiska morskiego lub groźbę takiego zanieczyszczenia.

88. Innymi słowy, odmowa współpracy nie oznacza automatycznie, że państwo nadbrzeżne może przystąpić do inspekcji na podstawie art. 220 ust. 5 UNCLOS. Wręcz przeciwnie, inspekcja jest możliwa jedynie pod ściśle określonymi warunkami w przypadku, gdy wielkość zrzutu, a także wynikające z niego zanieczyszczenia są wystarczająco poważne.

89. W przeciwieństwie do art. 220 ust. 3 i 5, art. 220 ust. 6 UNCLOS dotyczy sytuacji, w których państwo nadbrzeżne posiada wyraźne i obiektywne dowody naruszenia ( 31 ). Ponadto, aby państwo nadbrzeżne miało prawo do wszczęcia postępowania, naruszenie musi skutkować zrzutem powodującym poważną szkodę lub groźbę poważnej szkody dla interesów chronionych przez ten przepis.

90. Należy podkreślić, że w przeciwieństwie do art. 220 ust. 3 i art. 220 ust. 5 UNCLOS, nic nie wskazuje na to, że zastosowanie art. 220 ust. 6 UNCLOS mogłoby zależeć od uprzedniego zastosowania art. 220 ust. 5 UNCLOS. Postanowienia te odnoszą się po prostu do odmiennych okoliczności.

91. Z pewnością jest całkiem możliwe, że inspekcja w rozumieniu art. 220 ust. 5 UNCLOS może dostarczyć wyraźne i obiektywne dowody naruszenia konieczne dla zastosowania art. 220 ust. 6 UNCLOS. Nie musi to jednak mieć miejsca. Państwo nadbrzeżne może mieć bowiem do swojej dyspozycji na przykład (lotnicze) dowody zdjęciowe, które wskazują, że dany obcy statek dopuścił się naruszenia stosownych międzynarodowych norm i standardów dotyczących zanieczyszczeń pochodzących ze statków. Niniejsza sprawa dobrze ilustruje taki przypadek: podczas rozprawy wyjaśniono, że władze posiadały zdjęcia lotnicze potwierdzające, że Bosphorus Queen stanowił źródło wycieku, o którym mowa.

92. Niemniej jednak, jak wspomniano powyżej, wyraźne i obiektywne dowody wskazujące na naruszenie przez dany obcy statek nie są same w sobie wystarczające, aby uzasadnić wszczęcie postępowania przeciwko temu statkowi zgodnie z art. 220 ust. 6 UNCLOS. Takie naruszenie musi bowiem doprowadzić do zrzutu powodującego poważną szkodę lub groźbę poważnej szkody.

93. Jak rozumiem, sąd odsyłający nie ma pewności, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniało „zagrożenie poważną szkodą” w rozumieniu art. 220 ust. 6 UNCLOS. W szczególności sąd ten ma wątpliwości co do tego, jakiego rodzaju dowodami tego zagrożenia powinno dysponować państwo nadbrzeżne, aby potwierdzić swoją jurysdykcję na podstawie art. 220 ust. 6 UNCLOS (i art. 7 ust. 2 dyrektywy 2005/35).

94. Bez zbędnych dygresji, zajmę się teraz analizą, w jaki sposób dokonywać wykładni tego elementu w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy.

2. Groźba poważnych szkód, o których mowa w art. 220 ust. 6 UNCLOS: konkretna ocena na podstawie konwencji Marpol 73/78

95. Na wstępie warto przypomnieć, że art. 220 ust. 6 UNCLOS ustanawia podstawę jurysdykcji uprawniającą państwo nadbrzeżne do wszczęcia postępowania wobec obcego statku płynącego po WSE tego państwa. Zgodnie z podejściem stopniowanym przyjętym w art. 220 ust. 6 postanowienie to przyznaje państwu nadbrzeżnemu najdalej idące uprawnienia w odniesieniu do obcych statków.

96. Jednakże należy podkreślić, że dowody wymagane do nałożenia sankcji na obcy statek w postępowaniu, o którym mowa w art. 220 ust. 6 UNCLOS – takie jak grzywna za wyciek oleju nałożona w niniejszej sprawie – nie są objęte tym postanowieniem. Dowody wymagane do nakładania sankcji w ramach tego postępowania i wysokość tych sankcji, są bowiem regulowane prawem krajowym danego państwa nadbrzeżnego ( 32 ).

97. W tym kontekście powstaje pytanie, w jaki sposób sąd odsyłający powinien ocenić, czy istnieje groźba poważnych szkód dla celów wszczęcia postępowania zgodnie z art. 220 ust. 6 UNCLOS.

98. Po pierwsze, definiując „zagrożenie poważną szkodą”, o którym mowa w art. 220 ust. 6 UNCLOS, należy oprzeć się pokusie porównania tego pojęcia z pojęciem „groźby poważnego zanieczyszczenia”, o którym mowa w art. 220 ust. 5 UNCLOS. Jak już wskazano, okoliczności, w których państwo nadbrzeżne może stwierdzić swoją jurysdykcję na podstawie ustanowionych w tych postanowieniach zasad określania jurysdykcji są różne, a zawarte w nich elementy powinny być oceniane w sposób niezależny. W szczególności nie należy zapominać, że „zanieczyszczenie” i „szkoda” są dwoma różnymi pojęciami. W zależności od okoliczności, poważne zanieczyszczenie może, ale nie musi, spowodować (zagrożenie) poważną szkodą dla określonych interesów. Innymi słowy, związek między tymi dwoma pojęciami nie jest automatyczny.

99. Po drugie, art. 220 ust. 6 UNCLOS wymaga wyraźnych i obiektywnych dowodów naruszania międzynarodowych norm i standardów dotyczących zanieczyszczeń pochodzących ze statków. Jak wyjaśniono pokrótce powyżej, konwencja Marpol 73/78 ustanawia istotne międzynarodowe zasady dotyczące zanieczyszczenia olejami. Zarówno art. 220 ust. 3 UNCLOS, jak i dyrektywa 2005/35 odwołują się konkretnie do tej konwencji.

100. Zgodnie z prawidłem 15 części C rozdziału 3 załącznika I do konwencji Marpol 73/78 w odniesieniu do statków o pojemności rejestrowej brutto 400 i większej, każdy zrzut substancji o stężeniu oleju przekraczającym 15 ppm jest zabroniony. Innymi słowy, każdy zrzut powyżej tego stężenia stanowi pogwałcenie konwencji Marpol 73/78, za które powinny zostać nałożone sankcje na mocy art. 4 ust. 2 tej konwencji.

101. W przypadku, gdy tak jak w niniejszej sprawie, wyciek oleju jest widoczny gołym okiem, limit ten został znacznie przekroczony ( 33 ). Czy jednak jest to wystarczające, aby wystąpiła groźba poważnej szkody, co jest wymagane na mocy art. 220 ust. 6 UNCLOS, zależy moim zdaniem od konkretnych okoliczności, w których doszło do wycieku.

102. Innymi słowy, waga zagrożenia wystąpienia szkody nie powinna być określana w sposób abstrakcyjny. W przeciwnym wypadku, jak w istocie twierdzi rząd francuski, państwo nadbrzeżne mogłoby wszczynać postępowanie wobec obcego statku płynącego po jego WSE automatycznie, w każdym przypadku, gdy to państwo ma dowody, że statek dokonał zrzutu oleju w WSE z naruszeniem odpowiednich przepisów konwencji Marpol 73/78. W istocie rząd ten twierdzi, że groźbę poważnej szkody można domniemywać, pod warunkiem, że istnieją dowody na to, że dany statek jest źródłem wycieku, który (znacznie) przekracza limit wskazany w prawidle 15 cześci C rozdziału 3 załącznika I do konwencji Marpol 73/78.

103. Bez wątpienia takie podejście byłoby zgodne z celem art. 220 UNCLOS w postaci zapewnienia skutecznej ochrony i zachowania środowiska morskiego. Niemniej jednak, jak już wskazano powyżej, główną zasadą UNCLOS pozostaje zasada jurysdykcji państwa bandery. Nie należy bowiem zapominać, że przede wszystkim to państwo bandery powinno dopilnować, aby obowiązujące międzynarodowe normy i standardy były przestrzegane przez statki pływające pod jego banderą, oraz podjąć stosowne środki wykonawcze w przypadku, gdy statek narusza te przepisy. Jedynie w wyjątkowych, ściśle określonych okolicznościach, państwo nadbrzeżne, zgodnie z zasadą bliskości, jest uprawnione do podjęcia środków wobec obcego statku w WSE. W związku z tym, aby uniknąć sytuacji, gdy wyjątek w postaci zasady jurysdykcji państwa nadbrzeżnego, stanie się główną zasadą, groźby poważnej szkody nie można po prostu domniemywać.

104. Z tego powodu uważam, że element „groźby poważnej szkody” powinien być oparty na konkretnej ocenie okoliczności faktycznych, na podstawie których można racjonalnie przypuszczać, że zrzut stwarza groźbę poważnej szkody dla interesów państwa nadbrzeżnego, o których mowa w art. 220 ust. 6 UNCLOS. Czynnikami, które są istotne dla oceny, czy istnieje zagrożenie wystąpienia poważnej szkody mogą być przykładowo: podatność na szkodę obszarów, na których nastąpił wyciek, jego wielkość, lokalizacja geograficzna i rozmiar, jak również okres trwania wycieku i panujące lokalnie warunki meteorologiczne w czasie wycieku.

105. W niniejszej sprawie doszło do wycieku oleju na wodach Morza Bałtyckiego, w szczególności w Zatoce Fińskiej. Morze Bałtyckie jest uznawane na arenie międzynarodowej za obszar specjalny charakteryzujący się specyfiką geograficzną i za szczególnie wrażliwy ekosystem wymagający szczególnej ochrony ( 34 ). Nie ulega wątpliwości, że okoliczność tę należy wziąć pod uwagę przy wykładni art. 220 ust. 6 UNCLOS: jest to istotne dla ustalenia, czy wyciek stwarza groźbę znacznej szkody w świetle okoliczności niniejszej sprawy.

106. Jak wskazała Komisja na rozprawie, abstrakcyjna groźba (poważnej) szkody (tj. istnienia widocznego wycieku), przeobraża się, nieco paradoksalnie, w konkretną groźbę poważnej szkody w szczególnych okolicznościach wycieku w obszarze szczególnie narażonym. Jest tak dlatego, że w takich okolicznościach można racjonalnie domniemywać, że samo istnienie wycieku takiego jak ten, o którym mowa w postępowaniu głównym, może powodować wystąpienie groźby poważnej szkody.

107. Innymi słowy: specyficzne położenie geograficzne i ekologiczne właściwości jak też wrażliwość obszaru Morza Bałtyckiego nie mają wpływu na zakres jurysdykcji państwa nadbrzeżnego na mocy art. 220 ust. 6 UNCLOS, w taki sposób by rozszerzyć tę jurysdykcję do sytuacji, gdy naruszenie obowiązujących przepisów konwencji Marpol 73/78 nie skutkuje wystąpieniem groźby poważnej szkody. Te elementy mają wpływ na ustalenie, że istnieje groźba poważnej szkody.

108. Na tej podstawie uważam, że na piąte, szóste, siódme, dziewiąte i dziesiąte pytania prejudycjalne należy odpowiedzieć w ten sposób, że państwo nadbrzeżne posiada uprawnienie do zapewniania wykonania przepisów określone w art. 220 ust. 6 UNCLOS i w art. 7 ust. 2 dyrektywy 2005/35 w sytuacji, gdy z jednej strony państwo to posiada wyraźne i obiektywne dowody na to, że obcy statek jest źródłem zrzutu naruszającego mające zastosowanie międzynarodowe normy i standardy dotyczące zanieczyszczeń pochodzących ze statków, a z drugiej strony gdy w konkretnych okolicznościach sprawy można racjonalnie domniemywać, że zrzut ten stwarza groźbę poważnej szkody dla środowiska morskiego. Przy określaniu, czy istnieje groźba poważnych szkód, szczególny nacisk należy położyć na wrażliwość obszaru dotkniętego wyciekiem, wielkość, lokalizację geograficzną i rozmiar wycieku, jak również czas jego trwania i panujące na danym obszarze warunki atmosferyczne.

D. Pytanie 8 – uprawnienie dyskrecjonalne państw członkowskich przewidziane w art. 7 ust. 2 dyrektywy 2005/35

109. Na końcu zajmę się pokrótce ósmym pytaniem prejudycjalnym. Poprzez to pytanie sąd odsyłający zmierza w zasadzie do ustalenia, w jaki sposób art. 1 ust. 2 dyrektywy 2005/35 powinien wpływać na wykładnię art. 7 ust. 2 tej dyrektywy, na mocy którego państwo nadbrzeżne jest uprawnione do wszczęcia postępowania wobec statku w drodze. Artykuł 1 ust. 2 przewiduje bowiem, że dyrektywa nie stanowi przeszkody dla państw członkowskich w podejmowaniu, zgodnie z prawem międzynarodowym, bardziej rygorystycznych środków przeciwdziałania zanieczyszczeniom pochodzącym ze statków.

110. Z jednej strony w dyrektywie 2005/35 nie wskazano, że możliwość stosowania bardziej rygorystycznych środków w celu zwalczania zanieczyszczenia nie dotyczy wszystkich przepisów tej dyrektywy. Zatem, co do zasady, możliwość stosowania bardziej rygorystycznych środków dotyczy również art. 7 ust. 2 tej dyrektywy.

111. Z drugiej jednak strony, w zakresie, w jakim środki te powinny być zgodne z prawem międzynarodowym, państwa członkowskie nie mogą podejmować działań wobec obcego statku na mocy art. 7 ust. 2 dyrektywy 2005/35, chyba że takie działanie jest dozwolone na mocy art. 220 ust. 6 UNCLOS. Przepis ten definiuje, w zakresie prawa międzynarodowego, podstawę jurysdykcji, która pozwala państwu nadbrzeżnemu na wszczęcie postępowania wobec obcego statku. W praktyce oznacza to, że art. 220 ust. 6 UNCLOS, w związku z odpowiednimi postanowieniami zawartymi w konwencji Marpol 73/78, określa granice uprawnienia państwa członkowskiego do podejmowania działań wobec przepływającego statku na mocy art. 7 ust. 2 dyrektywy 2005/35 ( 35 ). Zatem przyznane państwom członkowskim przez dyrektywę 2005/35 dyskrecjonalne uprawnienie do zastosowania dalej idących środków w celu zwalczania zanieczyszczeń pochodzących ze statków, jest po prostu ograniczone przez stosowne przepisy międzynarodowe, które, w świetle prawa Unii, nie mogą być naruszone.

112. W tym względzie należy jednak podkreślić, że o ile państwa członkowskie nie naruszają tych granic, o tyle przy ustalaniu jurysdykcji na mocy art. 220 ust 6 UNCLOS i art. 7 ust. 2 dyrektywy 2005/35, mogą one uwzględniać cechy szczególne i ewentualnie wrażliwość obszaru, na którym doszło do wycieku. Jak wyjaśniono powyżej, czynniki te są istotne dla ustalenia, czy naruszenie stosownych postanowień konwencji Marpol 73/78 spowodowało zagrożenie) poważną szkodą dla interesów państwa nadbrzeżnego w rozumieniu art. 220 ust. 6 UNCLOS ( 36 ). Innymi słowy, nawet w granicach określonych przez obowiązujące przepisy prawa międzynarodowego, państwa członkowskie zachowują znaczną swobodę przy dokonywaniu oceny, w jakiej mierze wszczęcie postępowania wobec przepływającego obcego statku jest stosowne do celów właściwej ochrony i zachowania środowiska morskiego w zaistniałych okolicznościach.

113. W związku z tym na ósme pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć w ten sposób, iż niezależnie od brzmienia art. 1 ust. 2 dyrektywy 2005/35 państwa członkowskie nie mogą rozszerzyć uprawnienia do zapewnienia wykonywania przepisów określonego w art. 7 ust. 2 tej dyrektywy poza to, co jest dozwolone na mocy art. 220 ust. 6 UNCLOS.

IV. Wnioski

114. W świetle przedstawionej argumentacji proponuję, by na pytania prejudycjalne postawione przez korkein oikeus (sąd najwyższy, Finlandia), Trybunał udzielił następującej odpowiedzi: Artykuł 220 ust. 6 Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza, zawartej w Montego Bay w dniu 10 grudnia 1982 r. („UNCLOS”) oraz art. 7 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/35/WE z dnia 7 września 2005 r. w sprawie zanieczyszczeń pochodzących ze statków oraz wprowadzenia sankcji, w tym sankcji karnych, za przestępstwa związane z zanieczyszczeniami, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/123/WE z dnia 21 października 2009 r., należy interpretować w ten sposób, że z jednej strony pojęcie „wybrzeża lub związanych z nim interesów” obejmuje wszystkie interesy państwa nadbrzeżnego na morzu terytorialnym i w wyłącznej strefie ekonomicznej odnoszące się do korzystania z morza i zdrowego środowiska oraz z drugiej strony, że pojęcie „jakichkolwiek zasobów morza terytorialnego lub wyłącznej strefy ekonomicznej” obejmuje zarówno zasoby żywe – takie jak gatunki fauny i flory, które wykorzystywane są jako pożywienie przez gatunki użytkowe – jak i zasoby nieożywione. Państwo nadbrzeżne może wykonywać uprawnienie do zapewniania wykonania przepisów określone w art. 220 ust. 6 UNCLOS i w art. 7 ust. 2 dyrektywy 2005/35 w sytuacji, gdy z jednej strony państwo to posiada wyraźne i obiektywne dowody na to, że obcy statek jest źródłem zrzutu naruszającego mające zastosowanie międzynarodowe normy i standardy dotyczące zanieczyszczeń pochodzących ze statków, a z drugiej strony gdy w konkretnych okolicznościach sprawy można racjonalnie domniemywać, że zrzut ten stwarza groźbę poważnej szkody dla środowiska morskiego. Przy określaniu, czy istnieje groźba poważnych szkód, szczególny nacisk należy położyć na wrażliwość obszaru dotkniętego wyciekiem, wielkość, lokalizację geograficzną i rozmiar wycieku, jak również czas jego trwania i panujące na danym obszarze warunki atmosferyczne. Niezależnie od art. 1 ust. 2 dyrektywy 2005/35 państwa członkowskie nie mogą rozszerzyć swoich uprawnień do zapewniania wykonania przepisów, które zostały im przyznane w art. 7 ust. 2 tej dyrektywy, poza to, co jest dozwolone na mocy art. 220 ust. 6 UNCLOS.

( 1 ) Język oryginału: angielski.

( 2 ) Zawarta w dniu 10 grudnia 1982 r. w Montego Bay, Jamajka, weszła w życie w dniu 16 listopada 1994 r. Konwencja ta została zatwierdzona w imieniu obecnej Unii Europejskiej na mocy decyzji Rady 98/392/WE z dnia 23 marca 1998 r. dotyczącej zawarcia przez Wspólnotę Europejską Konwencji Narodów Zjednoczonych z dnia 10 grudnia 1982 r. o prawie morza i Porozumienia z dnia 28 lipca 1994 r. odnoszącego się do stosowania jego części XI (Dz.U. 1998, L 179, s. 1).

( 3 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie zanieczyszczenia pochodzącego ze statków oraz wprowadzenia sankcji, w tym sankcji karnych, za przestępstwa związane z zanieczyszczeniami (Dz.U. 2005, L 255, s. 11), zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/123/WE z dnia 21 października 2009 r. (Dz.U. 2009, L 280, s. 52).

( 4 ) O nowatorskim charakterze pytań przedstawionych Trybunałowi świadczy także okoliczność, że – przynajmniej zgodnie z moją wiedzą – Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości nigdy nie dokonał w swoim orzecznictwie wykładni art. 220 Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza.

( 5 ) Zobacz wyroki: z dnia 30 kwietnia 1974 r., Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, pkt 4–6; z dnia 3 czerwca 2008 r., The International Association of Independent Tanker Owners i in., C‑308/06, EU:C:2008:312, pkt 42, 43; z dnia 4 maja 2010 r., TNT Express Nederland, C‑533/08, EU:C:2010:243, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 8 marca 2011 r., Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 6 ) Wyrok z dnia 3 czerwca 2008 r., The International Association of Independent Tanker Owners i in., C‑308/06, EU:C:2008:312, pkt 52.

( 7 ) Wyroki: z dnia 4 maja 2010 r., TNT Express Nederland, C‑533/08, EU:C:2010:243, pkt 61 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 17 lipca 2014 r., Qurbani, C‑481/13, EU:C:2014:2101, pkt 22.

( 8 ) Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 12 grudnia 1972 r., International Fruit Company i in., od 21/72 do 24/72, EU:C:1972:115, pkt 18; z dnia 14 lipca 1994 r., Peralta, C‑379/92, EU:C:1994:296, pkt 16; z dnia 3 czerwca 2008 r.The International Association of Independent Tanker Owners i in., C‑308/06, EU:C:2008:312, pkt 48; opinia 2/15 (umowa o wolnym handlu UE–Singapur) z dnia 16 maja 2017 r., EU:C:2017:376, pkt 248.

( 9 ) Wyrok z dnia 23 stycznia 2014 r., Manzi i Compagnia Naviera Orchestra, C‑537/11, EU:C:2014:19.

( 10 ) Wyrok z dnia 23 stycznia 2014 r., Manzi i Compagnia Naviera Orchestra, C‑537/11, EU:C:2014:19, pkt 47, 48.

( 11 ) Zobacz pkt 68 i nast. poniżej.

( 12 ) Wyrok z dnia 3 czerwca 2008 r., The International Association of Independent Tanker Owners i in., C‑308/06, EU:C:2008:312, pkt 58.

( 13 ) Zasada wolności mórz oraz prawo wszystkich krajów do korzystania z morza w celach handlowych sięga traktatu Mare Liberum niderlandzkiego uczonego Hugo Grotiusa, opublikowanego po raz pierwszy w 1609 r.

( 14 ) D. Guilfoyle, Część VII. Morze pełne, w: Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza, Komentarz, A. Proels (red.), Verlag C.H. Beck, Monachium 2017, s. 679.

( 15 ) „Linia podstawowa”, co do zasady, pokrywa się z linią wybrzeża w czasie niskiego pływu.

( 16 ) Wynika to z łącznej lektury art. 2, 3 i 17 UNCLOS.

( 17 ) Zobacz w szczególności art. 94 UNCLOS.

( 18 ) Szczególne znaczenie mają tutaj konwencja Marpol 73/78 i konwencja o interwencji. Dodatkowo, w tym okresie, zawarto kilka porozumień regionalnych. Wśród takich porozumień jest Konwencja o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego, zawarta w Helsinkach w 1992 r. („konwencja helsińska”), która weszła w życie w dniu 17 stycznia 2000 r.

( 19 ) Zobacz Wydział ds. oceanów i prawa morza oraz Biuro Spraw Prawnych ONZ, The Law of the Sea, Enforcement by Coastal States, Legislative History of Article 220 of the United Nations Convention on the Law of the Sea (Prawo morza, egzekwowanie przez państwa nadbrzeżne, historia ustawodawcza art. 220 Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza), Publikacje Narodów Zjednoczonych, Nowy Jork 2005, s. 4, pkt 17.

( 20 ) Zobacz podobnie motyw 2 dyrektywy 2005/35, w którym stwierdzono wprost, że międzynarodowe przepisy dotyczące zanieczyszczeń pochodzących ze statków ustanowione w konwencji Marpol 73/78 są każdego dnia ignorowane przez wiele statków pływających na wodach wspólnotowych.

( 21 ) Zobacz Wydział ds. oceanów i prawa morza oraz Biuro Spraw Prawnych ONZ, The Law of the Sea, Enforcement by Coastal States, Legislative History of Article 220 of the United Nations Convention on the Law of the Sea (Prawo morza, egzekwowanie przez państwa nadbrzeżne, historia ustawodawcza art. 220 Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza), Publikacje Narodów Zjednoczonych, Nowy Jork 2005, s. 4, pkt 17. Zobacz także podobnie R.R. Churchill, A.V. Lowe, The law of the sea (Prawo morza), wydanie 3., Juris Publishing,Manchester University Press, Manchester 1999, s. 354.

( 22 ) R.R. Churchill, A.V. Lowe, op.cit., s. 369.

( 23 ) Na rozprawie wyjaśniono, że w niniejszej sprawie organy państwa bandery (Panamy) zostały poinformowane, zgodnie z odpowiednimi postanowieniami UNCLOS, o środkach podjętych przez władze fińskie wobec Bosphorus Queen. Oprócz powołania się na art. 228 UNCLOS należy również wskazać, w bardziej ogólnym ujęciu, że przepisy zawarte w sekcji 7 części XII UNCLOS dotyczące zabezpieczeń gwarantują, że uprawnienia państwa bandery są odpowiednio uwzględnione w przypadkach, gdy państwo nadbrzeżne wykonuje jurysdykcję.

( 24 ) WW art. 136 UNCLOS, dno mórz zostało zdefiniowane konkretnie jako „wspólne dziedzictwo ludzkości”.

( 25 ) Zobacz pkt 45 powyżej.

( 26 ) Zobacz pkt 29 powyżej.

( 27 ) Zobacz pkt 58 powyżej.

( 28 ) Zobacz motyw 44 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/56/WE z dnia 17 czerwca 2008 r. ustanawiającej ramy działań Wspólnoty w dziedzinie polityki środowiska morskiego (dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej) (Dz.U. 2008, L 164, s. 19) oraz motywy 13 i 22 rozporządzenia (UE) nr 1380/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa, zmieniającego rozporządzenia Rady (WE) nr 1954/2003 i (WE) nr 1224/2009 oraz uchylającego rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 i (WE) nr 639/2004 oraz decyzję Rady 2004/585/WE (Dz.U. 2013, L 354, s. 22).

( 29 ) Zobacz także moja opinia w sprawie Deutscher Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur- und Umweltschutzverbände e.V., C‑683/16, EU:C:2018:38, pkt 18–31.

( 30 ) Zgodnie z art. 61 ust. 4 UNCLOS przy podejmowaniu środków ochrony i zarządzania dotyczących żywych zasobów morza państwo nadbrzeżne uwzględnia ich wpływ na gatunki współżyjące z gatunkami poławianymi lub zależne od nich, w celu utrzymania lub odtworzenia populacji takich gatunków współżyjących lub zależnych powyżej poziomu, przy którym ich reprodukcja mogłaby być poważnie zagrożona.

( 31 ) W tym względzie oficjalne wersje angielska i francuska art. 220 ust. 6 UNCLOS są odmienne. Podczas gdy w tekście angielskim posłużono się określeniem „clear objective ecvidence” (wyraźny i obiektywny dowód), to w wersji francuskiej użyto po prostu sformułowania „wyraźny dowód” (preuve manifeste).

( 32 ) Artykuł 4 ust. 2 konwencji Marpol 73/78 zobowiązuje strony konwencji do nakładania sankcji zgodnie z ich ustawodawstwem. W kontekście prawa Unii art. 8 dyrektywy 2005/35 przewiduje, że państwa członkowskie nakładają skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje za zrzuty substancji zanieczyszczających.

( 33 ) Wniosek w sprawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zanieczyszczeń pochodzących ze statków oraz wprowadzenia sankcji, w tym sankcji karnych, za przestępstwa związane z zanieczyszczeniami, COM(2003)0092 wersja ostateczna, uzasadnienie, pkt 4.2. Zobacz również rezolucję MEPC.61(34) przyjętą w dniu 9 lipca 1993 r., Granice widoczności zrzutów oleju w załączniku I do Marpol 73/78. Zgodnie z tą rezolucją zrzuty mieszaniny oleistej o stężeniu oleju wynoszącym poniżej 15 ppm, nie mogą w żadnym wypadku być zaobserwowane ani wizualnie ani przy użyciu urządzeń do zdalnego pomiaru. Najniższe stężenie oleju obecnego w zrzucie mieszaniny oleistej, której pierwsze ślady zostały zaobserwowane wizualnie z samolotu wynosi 50 ppm, niezależnie od powiązanych czynników, takich jak ustawienia urządzenia, prędkość statku dokonującego zrzutu, siły wiatru i wysokości fal.

( 34 ) Ilustruje to nie tylko regionalna konwencja helsińska, która ustanawia szczególne zasady w celu zwalczania zanieczyszczenia w Morzu Bałtyckim. Morze Bałtyckie jest także uznane w prawidle 1 rozdziału 1 załącznika I do konwencji Marpol 73/78 za specjalny obszar wymagający szczególnych obowiązkowych metod zapobiegania zanieczyszczeniu mórz olejami. Ponadto w 2005 r. Międzynarodowa Organizacja Morska (zwana dalej „IMO”) oznaczyła Morze Bałtyckie jako „szczególnie wrażliwy obszar morski”, co oznacza, że „potrzebuje [on] szczególnej ochrony poprzez działania IMO, ze względu na jego znaczenie dla uznanych walorów ekologicznych, społeczno-gospodarczych lub naukowych, zważywszy że walory takie mogą być narażane na szkodę poprzez międzynarodową działalność żeglugową” Zobacz rezolucja IMO A. 982 (24), Zrewidowane wytyczne do identyfikacji i oznaczenia szczególne wrażliwych obszarów, przyjęta w dniu 1 grudnia 2005 r.

( 35 ) Wydaje mi się bowiem, że możliwość stosowania bardziej rygorystycznych środków, o których mowa w art. 1 ust. 2 dyrektywy 2005/35, dotyczy przede wszystkim kar, jakie mogą być nakładane w przypadku naruszenia stosownych norm o zanieczyszczeniu ustanowionych w konwencji Marpol 73/78. W tym względzie należy wskazać, że motyw 5 dyrektywy 2005/35 zawiera wyraźne odniesienie do konieczności ujednolicenia w szczególności, precyzyjnych definicji naruszeń prawa, o których mowa, okoliczności wyłączających odpowiedzialność oraz podstawowych zasad wymierzania kar, odpowiedzialności oraz jurysdykcji.

( 36 ) Warto również zauważyć, że art. 237 ust. 1 UNCLOS wyraźnie stanowi, że postanowienia UNCLOS odnoszące się do ochrony i zachowania środowiska morskiego pozostają bez uszczerbku dla szczególnych zobowiązań podjętych przez państwa w ramach specjalnych konwencji i porozumień zawartych wcześniej, które odnoszą się do ochrony i zachowania środowiska morskiego oraz do porozumień, które mogą być zawierane w ramach realizacji ogólnych zasad określonych w UNCLOS.