OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

YVES’A BOTA

przedstawiona w dniu 31 marca 2011 r.( )

Sprawa C‑184/10

Mathilde Grasser

przeciwko

Freistaat Bayern

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Niemcy)]

Dyrektywa 91/439/WE – Wzajemne uznawanie praw jazdy – Prawo jazdy wydane przez państwo członkowskie z naruszeniem warunku miejsca zamieszkania – Odmowa uznania przez przyjmujące państwo członkowskie oparta wyłącznie na naruszeniu warunku miejsca zamieszkania





1. Poprzez niniejsze pytanie prejudycjalne do Trybunału ponownie wnioskuje się o wykładnię przepisów dyrektywy Rady 91/439/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy( ).

2. Zgodnie z art. 1 ust. 2 dyrektywy 91/439 prawa jazdy wydane przez państwa członkowskie są wzajemnie uznawane. Wydawanie owych praw jazdy jest uzależnione od przestrzegania licznych warunków. W szczególności art. 7 ust. 1 lit. b) owej dyrektywy uzależnia uzyskanie prawa jazdy od istnienia normalnego miejsca zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego wydającego prawo jazdy.

3. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Niemcy) zastanawia się zatem, czy państwo członkowskie może odmówić uznania prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, jeżeli w odniesieniu do tego prawa jazdy wiadomo, że zostało ono wydane z naruszeniem warunku miejsca zamieszkania.

4. Pytanie to w rzeczywistości skłania nas do uściślenia orzecznictwa wypracowanego przez Trybunał w wyrokach z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawach połączonych Wiedemann i Funk( ) oraz Zerche i in.( ), na mocy którego państwo członkowskie przyjmujące może odmówić uznania na swoim terytorium uprawnienia do kierowania wynikającego z prawa jazdy wydanego później przez inne państwo członkowskie, jeżeli z zapisów w nim zamieszczonych lub innych niepodważalnych informacji pochodzących z państwa członkowskiego wydającego wynika, że gdy to prawo jazdy zostało wydane, jego posiadacz, wobec którego na terytorium pierwszego państwa członkowskiego zastosowano środek polegający na cofnięciu poprzedniego prawa jazdy, nie miał normalnego miejsca zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego wydającego.

5. Szczególny charakter sporu przed sądem krajowym wiąże się z okolicznością, że w przeciwieństwie do przedstawionych Trybunałowi spraw, które doprowadziły do wydania wspomnianych wyroków, M. Grasser, obywatelka niemiecka, której organy niemieckie odmówiły uznania prawa jazdy wydanego przez organy czeskie, nigdy nie miała niemieckiego prawa jazdy, a więc nigdy nie zastosowano wobec niej środka polegającego na cofnięciu wcześniejszego prawa jazdy. Zatem pytanie, które powstaje, dotyczy kwestii, czy orzecznictwo w sprawach połączonych Wiedemann i Funk, a także w sprawach połączonych Zerche i in. znajduje zastosowanie w sprawie M. Grasser.

6. W niniejszej opinii proponuję, aby Trybunał orzekł, że art. 1 ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 91/439 należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się temu, aby państwo członkowskie odmówiło uznania na swoim terytorium uprawnienia do kierowania wynikającego z prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, jeżeli z zapisów w nim zamieszczonych lub innych niepodważalnych informacji pochodzących z państwa członkowskiego wydającego wynika, że gdy to prawo jazdy zostało wydane, jego posiadacz nie miał normalnego miejsca zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego wydającego.

I – Ramy prawne

A – Uregulowania Unii

7. W celu ułatwienia przepływu osób we Wspólnocie Europejskiej lub osiedlania się w państwie członkowskim innym niż to, w którym osoby te zdawały egzamin na prawo jazdy, dyrektywa 91/439 ustanowiła zasadę wzajemnego uznawania praw jazdy( ).

8. Poza tym ustalenie w tej dyrektywie minimalnych warunków wymaganych do wydania prawa jazdy miało za cel poprawienie bezpieczeństwa na drogach terytorium Unii Europejskiej( ).

9. W szczególności art. 7 ust. 1 lit. b) rzeczonej dyrektywy przewiduje, co następuje:

„Prawa jazdy są wydawane poza tym tylko takim kandydatom,

[…]

b) którzy mają normalne miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego wydającego prawo jazdy albo którzy mogą przedstawić zaświadczenie, że studiują w tym kraju od co najmniej sześciu miesięcy[( )]”.

10. Artykuł 7 ust. 5 dyrektywy 91/439 przewiduje, że każda osoba może posiadać tylko jedno prawo jazdy.

11. Artykuł 8 ust. 2 tejże dyrektywy przewiduje, że państwo członkowskie normalnego miejsca zamieszkania może stosować swoje przepisy krajowe dotyczące ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania prawa jazdy w stosunku do posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie.

12. Na podstawie art. 8 ust. 4 akapit pierwszy rzeczonej dyrektywy państwo członkowskie może też odmówić uznania ważności jakiegokolwiek prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie osobie, która na terytorium poprzednio wymienionego państwa podlega jednemu ze wspomnianych wyżej środków.

B – Uregulowania krajowe

13. Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (rozporządzenie w sprawie dopuszczenia osób do ruchu drogowego, zwane dalej „FeV”) w wersji obowiązującej w dniu 19 stycznia 2009 r. w § 28 ust. 1 przewiduje, że posiadacze ważnego prawa jazdy Unii Europejskiej lub prawa jazdy wydanego w państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), mający normalne miejsce zamieszkania w rozumieniu § 7 ust. 1 lub 2 FeV w Niemczech, mogą w zakresie dopuszczonym przez ich prawo jazdy – z zastrzeżeniem ograniczeń określonych w ust. 2–4 rzeczonego art. 28 – kierować pojazdami o napędzie silnikowym na terytorium kraju.

14. Paragraf 28 ust. 4 zdanie pierwsze pkt 2 i 3 oraz § 28 ust. 4 zdanie drugie FeV wskazuje, że to uprawnienie do kierowania nie dotyczy posiadaczy prawa jazdy Unii lub EOG w dwóch okolicznościach. Po pierwsze, rzeczone uprawnienie nie ma zastosowania, jeżeli na podstawie zapisów zamieszczonych w prawie jazdy lub niepodważalnych informacji z państwa członkowskiego wydającego, w dniu wydania tego prawa jazdy posiadacze mieli normalne miejsce zamieszkania na terytorium kraju, chyba że uzyskali rzeczone prawo jazdy w ciągu przynajmniej sześciomiesięcznego pobytu w charakterze ucznia lub studenta. Po drugie, posiadacze praw jazdy Unii lub EOG nie są uprawnieni do kierowania na terytorium niemieckim, jeżeli na tym terytorium wobec ich prawa jazdy zastosowano środek polegający na cofnięciu tymczasowym lub ostatecznym na podstawie orzeczenia sądowego bądź pod rygorem natychmiastowej wykonalności lub ostatecznie na podstawie decyzji organu administracyjnego, którym ostatecznie odmówiono wydania prawa jazdy bądź jeśli nie zostało cofnięte jedynie dlatego, że w międzyczasie zrezygnowali oni z jego uzyskania.

II – Okoliczności sporu przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne

15. M. Grasser, strona skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym, posiada obywatelstwo niemieckie i mieszka w Viereth-Trunstadt (Niemcy). Nigdy nie posiadała niemieckiego prawa jazdy.

16. Skarżąca uzyskała prawo jazdy w dniu 31 maja 2006 r., wydane przez urząd miast Plzeň (Republika Czeska). W tym prawie jazdy jako miejsce zamieszkania figuruje miasto Viereth-Trunstadt.

17. Pismem z dnia 3 kwietnia 2009 r. niemiecki organ właściwy ds. wydawania praw jazdy wezwał M. Grasser do przedstawienia czeskiego prawa jazdy celem wpisania braku uprawnienia do prowadzenia pojazdów na terytorium Niemiec na tej podstawie, że przy wydaniu tego prawa jazdy nie został zachowany warunek miejsca zamieszkania. Organ ten także wysłuchał skarżącej na okoliczność wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia jej uprawnienia do kierowania.

18. M. Grasser, zaskarżając decyzję rzeczonego organu, zwróciła się do niego z wnioskiem o przyznanie uprawnienia do korzystania z jej czeskiego prawa jazdy również na terytorium Niemiec na tej podstawie, że nigdy nie popełniła wykroczenia w ruchu drogowym. Na okoliczność odmowy wniosła o wydanie jej niemieckiego prawa jazdy. Oba wnioski zostały odrzucone przez właściwy organ niemiecki.

19. Decyzją z dnia 3 czerwca 2009 r. organ ten wydał decyzję zakazującą M. Grasser korzystania z jej czeskiego prawa jazdy na terytorium Niemiec oraz zobowiązującą ją do przedstawienia tego prawa jazdy celem wpisania braku uprawnienia do kierowania. W przeciwnym razie miało ono zostać zatrzymane.

20. W dniu 1 lipca 2009 r. skarżąca wniosła skargę do Verwaltungsgericht Bayreuth (sądu administracyjnego w Bayreuth) o uchylenie rzeczonej decyzji. Wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. ten ostatni uznał żądanie M. Grasser i uchylił wskazaną decyzję. Verwaltungsgericht Bayreuth uznał, że naruszenie zasady miejsca zamieszkania samo w sobie nie może stanowić podstawy braku uznania uprawnienia do kierowania na terytorium Niemiec. Zdaniem tego sądu prawo jazdy skarżącej musiałoby być ponadto cofnięte, zawieszone, unieważnione albo ograniczone.

21. Freistaat Bayern, pozwany przed sądem krajowym, wniósł odwołanie od orzeczenia Verwaltungsgericht Bayreuth do Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (bawarskiego trybunału administracyjnego), który postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytanie prejudycjalne:

„Czy art. 1 ust. 2 i art. 8 ust. 2 i 4 dyrektywy 91/439[…] należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie przyjmujące uprawnione jest do nieuznawania prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, jeśli z zapisów zamieszczonych w tym prawie jazdy wynika, że zachodzi naruszenie art. 7 ust. 1 lit. b) rzeczonej dyrektywy, bez wcześniejszego zastosowania przez państwo członkowskie przyjmujące do posiadacza tego prawa jazdy środka w rozumieniu art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/439[…]?”.

III – Moja analiza

22. Poprzez swoje pytanie sąd krajowy zasadniczo dąży do ustalenia, czy państwo członkowskie może odmówić uznania prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, jeśli z zapisów zamieszczonych w tym prawie jazdy wynika, że nie został zachowany warunek miejsca zamieszkania, nawet jeśli na terytorium pierwszego państwa członkowskiego wobec posiadacza owego prawa jazdy nigdy nie zastosowano środka polegającego na cofnięciu wcześniejszego prawa jazdy.

23. Przypominam przede wszystkim, że dyrektywa 91/439 służy dwóm celom: po pierwsze, ułatwieniu ruchu osób zamieszkałych w jednym z państw członkowskich innym niż to, w którym zdawały egzamin na prawo jazdy, oraz po drugie, poprawie bezpieczeństwa drogowego( ).

24. Cele te są nierozdzielne. Zasada swobodnego przepływu osób postuluje bowiem, aby mógł on się odbywać w sposób bezpieczny.

25. Zatem z przyczyn dotyczących bezpieczeństwa drogowego, aby spełnić te zalecenia, prawodawca Unii uznał za niezbędne ustanowienie minimalnych wymagań dla wydawania prawa jazdy( ).

26. W szczególności art. 7 ust. 1 lit. a) i b) dyrektywy 91/439 uzależnia wydawanie praw jazdy od przejścia badań zdolności fizycznych i medycznych, a także od istnienia normalnego miejsca zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego wydającego.

27. Prawa jazdy wydane na podstawie tych minimalnych warunków korzystają zatem ze stosowania zasady wzajemnego uznawania na mocy art. 1 ust. 2 owej dyrektywy.

28. Wśród minimalnych warunków, na jakich może być wydane prawo jazdy, warunek dotyczący normalnego miejsca zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego wydającego odgrywa szczególną rolę w systemie ustanowionym przez prawodawcę Unii, jaką Trybunał zdefiniował w swoim orzecznictwie.

29. W ww. wyrokach w sprawach połączonych Wiedemann i Funk, a także w sprawach połączonych Zerche i in. Trybunał wskazał, że warunek miejsca zamieszkania w szczególności przyczynia się do zwalczania „turystyki praw jazdy” w braku całkowitej harmonizacji przepisów państw członkowskich dotyczących wydawania praw jazdy( ). Ponadto warunek ten jest niezbędny do badania przestrzegania warunku zdolności do kierowania( ). Warunek ten jest zatem warunkiem wstępnym pozwalającym na zbadanie przestrzegania innych warunków przez państwo członkowskie wydające( ). Z tej przyczyny warunek miejsca zamieszkania, który określa państwo członkowskie wydające, ma szczególne znaczenie w stosunku do innych warunków nałożonych przez dyrektywę 91/439( ).

30. Trybunał wywnioskował więc z tego, że bezpieczeństwo drogowe mogłoby być zagrożone, gdyby ten warunek nie był przestrzegany( ).

31. Na rozprawie adwokat M. Grasser podniósł okoliczność, że w niniejszej sprawie nie występuje przyszłe zagrożenie ani pilny charakter, w przeciwieństwie do przypadków przedstawionych Trybunałowi w sprawach, które doprowadziły do wydania ww. wyroków w sprawach połączonych Wiedemann i Funk oraz w sprawach połączonych Zerche i in. Wskazał on, że w sprawach tych posiadacze spornych praw jazdy wykazali już, iż stanowią zagrożenie, ponieważ cofnięto im wcześniejsze prawa jazdy z tytułu naruszeń kodeksu ruchu drogowego. Sama M. Grasser nigdy wcześniej nie posiadała prawa jazdy, a zatem nie zastosowano wobec niej środka polegającego na cofnięciu wcześniejszego prawa jazdy. Z tego względu wskazane orzecznictwo nie ma zastosowania.

32. Taki argument nie wydaje mi się dopuszczalny. Kwestionuje on cele prewencyjne zamierzone przez dyrektywę 91/439.

33. Jak zauważyłem, prawodawca Unii ustanowił minimalne warunki, na jakich może być wydane prawo jazdy, w celu zapewnienia bezpieczeństwa drogowego na terytorium Unii. Warunki te mają zastosowanie do wszystkich kandydatów na prawo jazdy. W tym zakresie tekst dyrektywy 91/439 nie dokonuje żadnego rozróżnienia pomiędzy kandydatami, którzy zdali egzamin na prawo jazdy po raz pierwszy, a kandydatami, którzy ubiegają się o nowe prawo jazdy w następstwie cofnięcia poprzedniego prawa jazdy.

34. Przyczyna tego jest oczywista – stan zagrożenia ze strony kierowcy jest oceniany przed wydaniem prawa jazdy. Byłoby nie do pomyślenia oczekiwać aż kierowca spowoduje wypadek w celu stwierdzenia jego zagrożenia i zastosować niezbędne środki przy wniosku o ponowne wydanie jego prawa jazdy. Jak bowiem podniosła na rozprawie strona pozwana w sprawie przed sądem krajowym, aspekty bezpieczeństwa drogowego dotyczą nie tylko osób, które już spowodowały wypadek, lecz wszystkich kandydatów na prawo jazdy.

35. Zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a) i b) dyrektywy 91/439 są to więc te same minimalne wymogi, które powinny być przestrzegane, gdy właściwy organ krajowy wydaje pierwsze prawo jazdy.

36. Otóż przypominam, że warunek miejsca zamieszkania odgrywa tutaj zasadniczą rolę. Jeśli warunek ten nie jest przestrzegany, jest niemożliwe, a w każdym razie bardzo utrudnione, aby organ krajowy, który wydaje prawo jazdy, zbadał niektóre warunki określone przez rzeczoną dyrektywę. Pierwszym z nich jest pojedynczy charakter prawa jazdy. Artykuł 7 ust. 5 tej dyrektywy przewiduje bowiem, że każda osoba może posiadać tylko jedno prawo jazdy( ). Skoro nie istnieją jeszcze scentralizowane kartoteki praw jazdy na poziomie Unii, to któż w większym stopniu niż organy krajowe normalnego miejsca zamieszkania kandydata na prawo jazdy może być w stanie zbadać, czy kandydat ten nie posiada już prawa jazdy?

37. To samo dotyczy innych zasadniczych informacji, jak sprawdzenie rejestru karnego w celu upewnienia się, że ewentualne wcześniejsze okoliczności nie stoją na przeszkodzie wydaniu prawa jazdy.

38. Z tego względu przestrzeganie warunku miejsca zamieszkania jest nieodzownym warunkiem, który umożliwia zbadanie, czy kandydat spełnia inne minimalne warunki wymagane przez dyrektywę 91/439.

39. Pominięcie tego warunku miejsca zamieszkania, jeżeli kandydat zdaje egzamin na prawo jazdy po raz pierwszy, skutkowałoby zatem naruszeniem systemu ustanowionego przez prawodawcę Unii, na niekorzyść bezpieczeństwa użytkowników dróg.

40. Dodam również, że podczas rozprawy Komisja Europejska, a następnie adwokat M. Grasser, przywołali okoliczność, że wzmianka o miejscu zamieszkania, która figuruje w prawie jazdy tej ostatniej, może być zwykłą omyłką pisarską, że państwo członkowskie wydające mogło się pomylić wskazując miejsce zamieszkania w Niemczech oraz że z tego względu nie należy jej uwzględnić i uznać owo prawo jazdy za ważne. Moim zdaniem nie można przyjąć tego argumentu.

41. Gdyby przyjąć takie rozumowanie, wszystkie informacje dostarczone przez państwo członkowskie wydające, które są ujawnione w oficjalnym dokumencie, w tym wypadku w prawie jazdy, mogłyby zostać zakwestionowane. Jak orzekł Trybunał, informacje figurujące w prawie jazdy są niepodważalnymi informacjami pochodzącymi od organów państwa członkowskiego wydającego( ).

42. W konsekwencji sądzę, że jeżeli na podstawie zapisów zamieszczonych w samym prawie jazdy lub innych niepodważalnych informacji pochodzących z państwa członkowskiego wydającego można stwierdzić, iż warunek miejsca zamieszkania ustanowiony przez art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 91/439 nie został spełniony przy wydawaniu tego prawa jazdy, państwo członkowskie przyjmujące może odmówić uznania uprawnienia do kierowania wynikającego z rzeczonego prawa jazdy.

43. Można byłoby przeciwstawić mojemu rozumowaniu argument, według którego takie rozwiązanie unicestwiłoby wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi, jakie postuluje zasada wzajemnego uznawania.

44. Jednakże zasada wzajemnego uznawania praw jazdy może nabrać pełnej mocy tylko wtedy, gdy minimalne warunki wydawania praw jazdy, ustanowione przez dyrektywę przyjętą w celu harmonizacji, są spełnione i przestrzegane przez wszystkie państwa członkowskie. Na tym polega sama istota tej zasady. Państwa członkowskie stosują wobec siebie zaufanie i wzajemnie uznają prawa jazdy wydawane przez ich organy, ponieważ prawodawca Unii wprowadził przepis umożliwiający zapewnienie, aby wszystkie państwa członkowskie miały minimalny poziom wymogów dotyczący wydawania owych praw jazdy.

45. Zatem gdy ten minimalny poziom wymogów nie jest przestrzegany, zasada wzajemnego uznawania nie może być standardowo stosowana.

46. Dodam ponadto, że przyjęcie, iż prawo jazdy, takie jak prawo jazdy M. Grasser, powinno być uznane przez państwo członkowskie przyjmujące mimo że nie był zachowany warunek miejsca zamieszkania, skutkowałoby zachęcaniem do „turystyki praw jazdy”. Wprawdzie bowiem dyrektywa 91/439 nakłada minimalne warunki zdolności do kierowania, niemniej państwa członkowskie mogą ustanawiać normy bardziej rygorystyczne niż te wymienione w rzeczonej dyrektywie( ). Stałoby się więc bardziej korzystne dla osoby zamieszkałej w państwie członkowskim nakładającym takie normy zdanie egzaminu w innym państwie członkowskim, stosującym normy mniej rygorystyczne.

47. Celem dyrektywy 91/439 nie jest oferowanie obywatelowi Unii „forum shopping” praw jazdy, lecz umożliwienie osobie posiadającej prawo jazdy osiedlenia się na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo członkowskie wydające to prawo jazdy, bez konieczności ponownego zdawania jakiegokolwiek egzaminu na prawo jazdy lub bez konieczności wymiany rzeczonego prawa jazdy.

48. Wydaje mi się, że w niniejszej sprawie zasada wzajemnego uznawania została pozbawiona swej funkcji w celu obejścia bardziej rygorystycznych zasad krajowych.

49. W konsekwencji, ze wszystkich powyższych względów, jestem zdania, że art. 1 ust. 2 i art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy 91/439 należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one temu, aby państwo członkowskie odmówiło uznania na swoim terytorium uprawnienia do kierowania wynikającego z prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, jeżeli z zapisów w nim zamieszczonych lub innych niepodważalnych informacji pochodzących z państwa członkowskiego wydającego wynika, iż gdy rzeczone prawo jazdy zostało wydane, jego posiadacz nie miał normalnego miejsca zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego wydającego.

IV – Wnioski

50. Uwzględniając całość powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane przez Bayerischer Verwaltungsgerichtshof:

„Artykuł 1 ust. 2 i art. 7 ust. 1 lit. b) dyrektywy Rady 91/439/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one temu, aby państwo członkowskie odmówiło uznania na swoim terytorium uprawnienia do kierowania wynikającego z prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie, jeżeli z zapisów w nim zamieszczonych lub innych niepodważalnych informacji pochodzących z państwa członkowskiego wydającego wynika, iż gdy rzeczone prawo jazdy zostało wydane, jego posiadacz nie miał normalnego miejsca zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego wydającego”.