OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

YVES’A BOTA

przedstawiona w dniu 30 czerwca 2011 r.( )

Sprawy połączone C‑463/10 P i C‑475/10 P

Deutsche Post AG (C‑463/10 P)

i Republika Federalna Niemiec (C‑475/10 P)

przeciwko

Komisji Europejskiej

Odwołanie – Pomoc państwa – Środki przedsięwzięte przez władze niemieckie na korzyść spółki Deutsche Post AG – Rozporządzenie (WE) nr 659/1999 – Artykuł 10 ust. 3 – Artykuł 230 WE – Dopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności nakazu udzielenia informacji – Pojęcie aktu zaskarżalnego – Zasada skutecznej ochrony sądowej – Legitymacja czynna spółki Deutsche Post AG





1. W niniejszych sprawach Trybunał powinien orzec, czy jakoby niezgodna z prawem decyzja, w której Komisja Europejska nakazuje państwu członkowskiemu udzielenie informacji dotyczących pomocy, jest aktem zaskarżalnym.

2. W swych odwołaniach spółka Deutsche Post AG( ) oraz Republika Federalna Niemiec domagają się uchylenia postanowień Sądu Unii Europejskiej z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie T‑570/08 Deutsche Post przeciwko Komisji oraz w sprawie T‑571/08 Niemcy przeciwko Komisji( ). W postanowieniach tych Sąd odrzucił skargi o stwierdzenie nieważności decyzji, w której Komisja na podstawie art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 659/1999( ) nakazała Republice Federalnej Niemiec udzielenie informacji dotyczących kosztów i przychodów spółki Deutsche Post za lata 1989–2007( ).

3. W niniejszej opinii zaproponuję, aby Trybunał uwzględnił te odwołania, uchylił zaskarżone postanowienia i orzekł ostatecznie o dopuszczalności skarg wniesionych w pierwszej instancji.

4. Jestem bowiem zdania, że choć nakaz udzielenia informacji ma charakter przygotowawczy, stanowi on ostatni etap dochodzenia wszczętego przez Komisję i wywiera natychmiastowe oraz wiążące skutki prawne względem zainteresowanego państwa. Wykażę zatem, że tego rodzaju akt powinien móc stanowić przedmiot kontroli sądowej, pozwalającej na zapewnienie skutecznej ochrony sądowej zainteresowanemu państwu, co będzie zgodne z orzecznictwem Trybunału.

I – Unijne ramy prawne

5. W rozporządzeniu skodyfikowano praktykę korzystania przez Komisję z kompetencji przyznanych jej na mocy traktatu WE. Zawiera ono przepisy opracowane zgodnie z orzecznictwem Trybunału( ).

6. Gdy państwo członkowskie zawiadamia Komisję o planowanym udzieleniu nowej pomocy, jest ono, zgodnie z art. 2 ust. 2 rozporządzenia, zobowiązane „przedstawi[ć] wszystkie [wszelkie] informacje konieczne dla umożliwienia Komisji podjęcia decyzji zgodnie z art. 4 i 7 [rozporządzenia]”.

7. Artykuł 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowi:

„1. W przypadku gdy Komisja uznaje, że informacje dostarczone przez zainteresowane państwo członkowskie w odniesieniu do środka będącego przedmiotem zgłoszenia na podstawie art. 2 nie są kompletne, może wystąpić z wnioskiem o udzielenie wszelkich koniecznych informacji dodatkowych. W przypadku gdy państwo członkowskie udzieli odpowiedzi na taki wniosek, Komisja informuje państwo członkowskie o otrzymaniu odpowiedzi.

2. W przypadku gdy zainteresowane państwo członkowskie nie dostarczy informacji, o które wystąpiono z wnioskiem, w terminie wyznaczonym przez Komisję lub dostarczy informacje niekompletne, Komisja wysyła ponaglenie, przewidujące właściwy dodatkowy termin, w którym informacje mają być dostarczone”.

8. Artykuły 10–13 rozporządzenia znajdują się w rozdziale III rozporządzenia, noszącym tytuł „Procedura dotycząca pomocy przyznanej bezprawnie”.

9. Artykuł 10 rozporządzenia stanowi:

„1. W przypadku gdy Komisja posiada informacje pochodzące z niezależnego źródła, dotyczące domniemanej pomocy przyznanej bezprawnie, bada informacje bezzwłocznie. [W przypadku gdy Komisja posiada informacje dotyczące domniemanej pomocy przyznanej bezprawnie, niezależnie od ich źródła, bada informacje bezzwłocznie].

2. W przypadku gdy to konieczne, Komisja występuje do zainteresowanego państwa członkowskiego z wnioskiem o udzielenie informacji. W art. 2 ust. 2 i art. 5 ust. 1 i 2 stosuje się mutatis mutandis. [Artykuł 2 ust. 2 i art. 5 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio].

3. W przypadku gdy pomimo ponaglenia wystosowanego zgodnie z art. 5 ust. 2 zainteresowane państwo członkowskie nie dostarcza wnioskowanych informacji [informacji objętych wnioskiem] w terminie wyznaczonym przez Komisję lub jeżeli dostarcza informacje niekompletne, Komisja może w formie decyzji wymagać dostarczenia informacji […]. Decyzja określa, jakie informacje są wymagane, i wyznacza stosowny termin, w jakim informacje te mają zostać dostarczone”.

10. Zgodnie z art. 11 rozporządzenia Komisja może, po umożliwieniu zainteresowanemu państwu członkowskiemu przedstawienia uwag, podjąć decyzję nakazującą temu państwu zawieszenie wypłaty spornej pomocy lub nakazać jej tymczasową windykację, aż do chwili rozstrzygnięcia przez Komisję o zgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem.

11. Artykuł 12 rozporządzenia stanowi:

„Jeżeli państwo członkowskie nie zastosuje się do nakazu zawieszenia lub nakazu windykacji, Komisja jest uprawniona, badając istotę sprawy na podstawie dostępnych informacji, do przekazania sprawy bezpośrednio Trybunałowi […] oraz do złożenia wniosku o przyjęcie deklaracji, że niezastosowanie się stanowi naruszenie przepisów traktatu [aby ten orzekł, że to niezastosowanie się stanowi naruszenie traktatu]”.

12. Zgodnie z art. 13 ust. 1 rozporządzenia:

„Badanie pomocy, która mogła zostać przyznana bezprawnie, skutkuje decyzją na podstawie art. 4 ust. 2, 3 lub 4. W przypadku decyzji o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia [formalnego postępowania wyjaśniającego] postępowanie zostaje zakończone w drodze decyzji, podjętej zgodnie z art. 7. Jeżeli państwo członkowskie nie zastosuje się do nakazu udzielenia informacji, decyzja zostaje podjęta na podstawie dostępnych informacji”.

II – Stany faktyczne rozpatrywanych spraw

13. W wyniku skarg otrzymanych od prywatnych podmiotów gospodarczych Komisja stwierdziła, że za przesyłki pobierane bezpośrednio od nadawcy i doręczane bezpośrednio odbiorcy spółka Deutsche Post pobiera opłaty niższe niż ponoszone koszty krańcowe i że ta agresywna polityka cenowa nie mieści się w obowiązku świadczenia usług powszechnych przez to przedsiębiorstwo.

14. Decyzją z dnia 19 czerwca 2002 r.( ) Komisja orzekła, że spowodowane tym straty w wysokości 572 mln EUR stanowiły pomoc państwa niezgodną ze wspólnym rynkiem, i nakazała Republice Federalnej Niemiec podjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu skłonienia spółki Deutsche Post do zwrotu tej pomocy.

15. Następnie Komisja otrzymała nowe skargi od konkurentów prywatnych, którzy twierdzili, że spółka Deutsche Post otrzymywała dużo poważniejsze korzyści niż wskazane w decyzji 2002/753. Komisja uznała za niezbędne rozpatrzenie ogółu zakłóceń konkurencji wynikających z przyznania spółce Deutsche Post pomocy państwa i w dniu 12 września 2007 r. wszczęła nowe formalne postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 88 ust. 2 WE( ).

16. Wyrokiem z dnia 1 lipca 2008 r.( ) Sąd stwierdził nieważność decyzji 2002/753, orzekając, że przy badaniu zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem Komisja naruszyła art. 87 ust. 1 WE.

17. W dniu 17 lipca 2008 r. Komisja zwróciła się do Republiki Federalnej Niemiec z wnioskiem o udzielenie informacji, obejmującym kwestionariusz dotyczący przychodów i kosztów spółki Deutsche Post w latach 1989–2007. W dniach 12 i 21 sierpnia 2008 r. Komisja przesłała pismo ponaglające, ponownie zwracając się do wskazanego państwa o udzielenie żądanych informacji( ).

18. W swych odpowiedziach z dni 5 sierpnia, 14 sierpnia i 29 września 2008 r. Republika Federalna Niemiec potwierdziła, że odmawia przekazania danych dotyczących produktów i opłat spółki Deutsche Post dotyczących okresu po 1995 r., uznając, że dochodzenie prowadzone przez Komisję powinno być ograniczone do okresu 1989–1994, zaś udzielenie odpowiedzi na przesłany kwestionariusz wymagałoby nieproporcjonalnych nakładów czasu i pracy.

19. Pismem z dnia 30 października 2008 r. Komisja nakazała Republice Federalnej Niemiec, na podstawie art. 10 ust. 3 rozporządzenia, udzielenie w ciągu 20 dni wszelkich informacji niezbędnych do udzielenia odpowiedzi na wymieniony kwestionariusz. Komisja dodała, że jeżeli pomimo tego nakazu władze niemieckie nie udzielą w terminie żądanych informacji, zgodnie z art. 13 ust. 1 rozporządzenia wyda ona decyzję w oparciu o dostępne jej informacje.

20. Wydanym w instancji odwoławczej wyrokiem z dnia 2 września 2010 r.( ) Trybunał utrzymał w mocy wyrok stwierdzający nieważność decyzji 2002/753.

III – Postępowanie przed Sądem i zaskarżone postanowienia

21. Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 22 grudnia 2008 r. spółka Deutsche Post (w sprawie T‑570/08) i Republika Federalna Niemiec (w sprawie T‑571/08) wniosły skargi o stwierdzenie nieważności spornego aktu.

22. Pismami odrębnymi złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 19 marca 2009 r. Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności w obu sprawach na podstawie art. 114 § 1 regulaminu Sądu.

23. Sąd uznał zarzut za zasadny i orzekł, że w świetle orzecznictwa sporny akt nie podlega zaskarżeniu.

24. Sąd( ) przypomniał na wstępie zasady ustalone przez Trybunał w wyrokach z dnia 11 września 1981 r. w sprawie IBM przeciwko Komisji( ) oraz z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie Athinaïki Techniki przeciwko Komisji( ). Wskazał, po pierwsze, że przy dokonywaniu oceny, czy dany akt jest zaskarżalny w rozumieniu art. 230 WE, należy zwracać uwagę na jego istotę, a nie formę. Po drugie, zauważył, że aktami zaskarżalnymi są jedynie akty, w których następuje ostateczne ustalenie stanowiska Komisji i które wywierają skutki prawne. W konsekwencji Sąd zbadał, czy – jak twierdziła Komisja – sporny akt miał jedynie charakter pośredni, a jego celem było przygotowanie końcowej decyzji Komisji i nie wywierał on skutków prawnych.

25. W odniesieniu do skutków spornego aktu Sąd wskazał, że ustawodawca wspólnotowy nie przewidział żadnej sankcji dla państwa członkowskiego, które nie podporządkowuje się nakazowi Komisji( ). Miałoby to pozwalać na odróżnienie spornego aktu od nakazów zawieszenia i windykacji pomocy, które Komisja może wydawać na mocy art. 11 rozporządzenia. Gdyby bowiem państwo członkowskie nie podporządkowało się jednemu z tych dwóch nakazów, zgodnie z art. 12 rozporządzenia Komisja może zwrócić się bezpośrednio do Trybunału o stwierdzenie naruszenia traktatu.

26. Następnie Sąd wskazał, że sporny akt ma jedynie charakter pośredni i ma pozwolić Komisji na przygotowanie decyzji końcowej( ). Akt ten ma zapewniać przestrzeganie zasady kontradyktoryjności poprzez umożliwienie Komisji otrzymania informacji niezbędnych do dokonania oceny zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem, nie przesądza jednak o treści końcowej decyzji Komisji, gdyż może ona na tym etapie dojść do wniosku, że pomoc państwa nie występuje albo że jest ona zgodna bądź niezgodna ze wspólnym rynkiem.

27. W dalszej kolejności Sąd oddalił argumenty skarżących, którzy starali się wykazać podobieństwo spornego aktu i decyzji Komisji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy( ). Skarżący, odwołując się do orzecznictwa dotyczącego dopuszczalności skarg na tego rodzaju decyzje, twierdzili, że decyzję tę, mimo jej tymczasowego charakteru, należy uważać za akt zaskarżalny( ). Sąd odmówił uznania tego rodzaju podobieństwa, wskazując, że skutki takich decyzji są nieporównywalne ze skutkami spornego aktu.

28. Odnosząc się do konkretnych skutków prawnych spornego aktu w odniesieniu do sytuacji w Republice Federalnej Niemiec, Sąd stwierdził, że akt ten nie zamyka formalnego postępowania wyjaśniającego( ). Komisja może zamknąć to postępowanie jedynie w wypadku, gdy państwo członkowskie odmówi udzielenia odpowiedzi na nakaz.

29. Odnosząc się do pogorszenia sytuacji procesowej spółki Deutsche Post i Republiki Federalnej Niemiec w wypadku niepodporządkowania się spornemu aktowi, Sąd stwierdził w pkt 42 zaskarżonych postanowień, że to udzielona przez władze niemieckie odmowa udzielenia Komisji informacji żądanych w spornym akcie, a nie sporny akt sam w sobie, może pozbawić zainteresowanych możliwości powoływania się na niekompletne podstawy faktyczne końcowej decyzji. Zdaniem Sądu, jeżeli władze niemieckie uważają, że informacje żądane przez Komisję nie są niezbędne do wykazania okoliczności faktycznych albo że żądane poszukiwania są zbyt uciążliwe w stosunku do oczekiwanego wyniku, władze te mogą zignorować nakaz, który został do nich skierowany.

30. W każdym razie Sąd przypomniał w pkt 43 zaskarżonych postanowień, że spornego aktu nie można uznać za zwalniający Komisję z obowiązku dostatecznego uzasadnienia swej końcowej decyzji i zakazujący spółce Deutsche Post i Republice Federalnej Niemiec wszelkiego podważania jej zasadności.

31. Odnosząc się do kwestii poszanowania przysługującego Republice Federalnej Niemiec prawa do obrony, Sąd podniósł, że zostało ono zagwarantowane poprzez możliwość kwestionowania twierdzeń faktycznych Komisji w toku postępowania administracyjnego i jest one nadal gwarantowane poprzez możliwość złożenia skargi na decyzję końcową.

32. W pkt 46 ww. postanowienia w sprawie Deutsche Post przeciwko Komisji oraz w pkt 45 ww. postanowienia w sprawie Niemcy przeciwko Komisji Sąd doszedł do wniosku, że sporny akt nie jest aktem zaskarżalnym w rozumieniu art. 230 WE.

IV – Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron

33. W sprawie C‑463/10 P spółka Deutsche Post wnosi do Trybunału o uchylenie ww. postanowienia w sprawie Deutsche Post przeciwko Komisji oraz o obciążenie Komisji kosztami postępowania.

34. Komisja wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie spółki Deutsche Post kosztami postępowania.

35. W sprawie C‑475/10 P Republika Federalna Niemiec wnosi do Trybunału o uchylenie ww. postanowienia w sprawie Niemcy przeciwko Komisji oraz o obciążenie Komisji kosztami postępowania.

36. Komisja wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie Republiki Federalnej Niemiec kosztami postępowania.

37. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2010 r. prezes Trybunału zarządził połączenie spraw C‑463/10 P i C‑475/10 P do celów procedury ustnej i wydania wyroku.

V – W przedmiocie odwołań

A – Argumenty stron

38. Spółka Deutsche Post i Republika Federalna Niemiec zarzucają zaskarżonym postanowieniom liczne naruszenie prawa polegające na tym, że Sąd nie zakwalifikował spornego aktu jako aktu zaskarżalnego w rozumieniu art. 230 WE. Twierdzą one, że wbrew orzeczeniu Sądu nakaz udzielenia informacji oparty na art. 10 ust. 3 rozporządzenia wywiera wiążące skutki prawne i stanowi wobec tego akt zaskarżalny w rozumieniu art. 230 WE.

39. Na poparcie odwołań skarżące podnoszą pięć zarzutów. Trzy pierwsze zarzuty dotyczą naruszenia, odpowiednio, art. 249 WE, orzecznictwa Trybunału dotyczącego właściwości zaskarżalnych aktów oraz skutków prawnych spornego aktu. Czwarty zarzut oparty jest na naruszeniu zasady skutecznej ochrony sądowej, a piąty zarzut oparty jest na naruszeniu podziału kompetencji pomiędzy Komisję a państwa członkowskie.

1. W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniu art. 249 WE

40. Spółka Deutsche Post i Republika Federalna Niemiec twierdzą, że art. 10 ust. 3 rozporządzenia wyraźnie upoważnia Komisję do wydania formalnej decyzji. Tymczasem zgodnie z art. 249 akapit czwarty WE tego rodzaju akt jest w całości wiążący wobec podmiotów, do których jest skierowany.

41. Spółka Deutsche Post i Republika Federalna Niemiec powołują się również na zasadę lojalnej współpracy, o której mowa w art. 10 WE, a także na motyw 6 rozporządzenia w celu wykazania wiążącego charakteru spornego aktu. Państwo członkowskie, które nie spełnia obowiązku określonego w spornym akcie, narusza traktat i naraża się wobec tego na postępowanie o stwierdzenie uchybienia.

42. Wiążący charakter spornego aktu wpływa także na sytuację spółki Deutsche Post jako beneficjenta pomocy. Republika Federalna Niemiec musi bowiem obowiązkowo współpracować z tym przedsiębiorstwem w celu spełnienia ciążącego na niej obowiązku. Ponadto tylko spółka Deutsche Post dysponuje żądanymi informacjami.

43. Komisja twierdzi w istocie, że – zgodnie z orzecznictwem – w celu ustalenia, czy skarga o stwierdzenie nieważności może zostać wniesiona, należy opierać się nie na formie aktu, ale na jego istocie. Jedynie akty mogące wywierać wiążące skutki prawne, które mogą wpływać na interes skarżącego, są aktami zaskarżalnymi w rozumieniu art. 230 WE( ). Natomiast decyzja w rozumieniu art. 249 WE nie spełnia tego wymogu w sposób automatyczny( ).

2. W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniu orzecznictwa dotyczącego właściwości zaskarżalnych aktów

44. Republika Federalna Niemiec nie zgadza się z zastosowaniem w rozpatrywanej sprawie zasady określonej w ww. wyroku w sprawie IBM przeciwko Komisji( ), zgodnie z którą zaskarżalny jest jedynie akt, który w ostateczny sposób ustala stanowisko instytucji na zakończenie postępowania, a nie jest nim akt pośredni. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału, Republika Federalna Niemiec twierdzi, że tego rodzaju zasady nie można przenieść na obszar pomocy państwa.

45. Spółka Deutsche Post podkreśla, że tymczasowy charakter nakazu udzielenia informacji i nakazu zawieszenia pomocy nie oznacza, że akty te nie wywierają własnych skutków prawnych( ). W tym zakresie Trybunał miał już uznać, że nakazy zawieszenia stanowią akty zaskarżalne( ).

46. Komisja przypomina, że nie można złożyć skargi na akt, który nie ustala w sposób ostateczny jej stanowiska, a jedynie służy do przygotowania decyzji końcowej. Jej zdaniem, gdyby możliwe było wniesienie skargi na akty o charakterze przygotowawczym, beneficjent pomocy mógłby znacząco opóźnić proces decyzyjny poprzez systematyczne zaskarżanie przed Sądem wszystkich takich aktów. Ponadto, skoro akty o charakterze przygotowawczym nie zawierają żadnego ostatecznego stanowiska Komisji, sąd unijny mógłby być skłonny przesądzić treść decyzji końcowej, aby móc orzec w przedmiocie zgodności z prawem aktu tymczasowego. Wreszcie ewentualne naruszenia prawa popełnione w aktach o charakterze przygotowawczym mogą być powoływane na poparcie skargi na akt końcowy, względem którego akty przygotowawcze stanowią etapy opracowania( ).

47. Zasady ustanowione w ww. wyroku w sprawie IBM przeciwko Komisji miały być stosowane przez sądy unijne nie tylko w kontekście prawa konkurencji, ale także w wielu innych obszarach. Ponadto orzecznictwo dotyczące wszczynania postępowania w sprawie pomocy państwa miałoby potwierdzać, że skargi o stwierdzenie nieważności aktów przygotowawczych są co do zasady niedopuszczalne. Jedynie w wypadku decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego mającej bezpośrednie skutki prawne, które są odmienne od skutków decyzji końcowej, dopuszczalna miałaby być skarga na taką decyzję o wszczęciu.

3. W przedmiocie motywu trzeciego, opartego na niewłaściwej wykładni skutków prawnych nakazu udzielenia informacji

48. Spółka Deutsche Post i Republika Federalna Niemiec twierdzą, że wbrew orzeczeniu Sądu( ) nakaz udzielenia informacji wydany na podstawie art. 10 ust. 3 rozporządzenia wywiera wiążące skutki prawne na szkodę zainteresowanego państwa członkowskiego i zainteresowanego przedsiębiorstwa. Zdaniem Republiki Federalnej Niemiec taka decyzja zamyka postępowanie administracyjne w sprawie pomocy państwa, gdyż wygasza ona obowiązek Komisji w zakresie wykazania okoliczności faktycznych na własną odpowiedzialność. W braku odpowiedzi ze strony państwa członkowskiego tego rodzaju nakaz pozwala Komisji wydać decyzję na podstawie materiałów znajdujących się w aktach sprawy. Miałoby to prowadzić do przerwania biegu postępowania, gdyż etap współpracy między państwem członkowskim a Komisją pozostawia jakoby miejsce na fazę formalną, której kalendarz i istotę ustala bezpośrednio Komisja.

49. Skarżące dodają, że naruszenie nakazu zmniejsza ciężar dowodu spoczywający na Komisji i utrudnia skarżącym powoływanie się na niedostateczne wykazanie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę decyzji końcowej w ramach późniejszej skargi. Skarżące podkreślają ponadto, że skarga na decyzję końcową nie pozwala na usunięcie konsekwencji braku współpracy ze strony państwa członkowskiego. Aby chronić swe prawo do obrony, skarżące są więc zmuszone zaskarżyć nakaz.

50. Skarżące zauważają wreszcie, że brak sankcji, na który powołano się w pkt 29 ww. postanowienia w sprawie Deutsche Post przeciwko Komisji oraz w pkt 28 ww. postanowienia w sprawie Niemcy przeciwko Komisji, nie ma znaczenia rozstrzygającego.

51. Komisja twierdzi, że w ramach postępowania w sprawie pomocy państwa obowiązek zainteresowanego państwa w zakresie przekazywania żądanych informacji wypływa z art. 10 WE, a nie ze spornego aktu. Ponieważ Komisji nie przysługują żadne dodatkowe kompetencje śledcze, nie mogłaby ona zapoznać się ze stanem faktycznym bez lojalnej współpracy ze strony państw członkowskich. W konsekwencji to nie nakaz udzielenia informacji, ale udzielona przez państwo członkowskie odmowa podporządkowania się takiemu nakazowi pozwala Komisji na wydanie decyzji w oparciu o informacje dostępne oraz na złożenie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Tymczasem tego rodzaju skarga nie wpływa na interes Republiki Federalnej Niemiec, ani tym bardziej na interes spółki Deutsche Post. Podobnie sporny akt, który ma na celu zapewnienie poszanowania zasady kontradyktoryjności, nie wpływa na sytuację prawną tego państwa członkowskiego.

52. Wreszcie Komisja podkreśla z naciskiem, że niepodporządkowanie się spornemu aktowi nie niesie ze sobą żadnych sankcji. Fakt, że strony nie mogą już powoływać na dalszym etapie postępowania okoliczności faktycznych, które nie zostały powołane w toku postępowania administracyjnego, nie stanowi sankcji, lecz jedynie korelat zasady kontradyktoryjności.

4. W przedmiocie zarzutu czwartego, opartego na naruszeniu zasady skutecznej ochrony sądowej

53. Spółka Deutsche Post i Republika Federalna Niemiec twierdzą, że zaskarżone postanowienia naruszają zasadę skutecznej ochrony sądowej.

54. Ich zdaniem sąd unijny powinien, po pierwsze, móc sprawować kontrolę w zakresie tego, czy Komisja przestrzegała wymogów proceduralnych określonych w rozporządzeniu, a po drugie, móc badać proporcjonalność i niezbędny charakter informacji żądanych przez Komisję. Zdaniem skarżących interesy osób zainteresowanych nie są wystarczająco chronione poprzez możliwość zaskarżenia decyzji końcowej.

55. Republika Federalna Niemiec twierdzi ponadto, że Sąd naruszył zasadę państwa prawnego w pkt 42 obu zaskarżonych postanowień w ten sposób, że orzekł, iż wskazane państwo członkowskie może dowolnie podporządkować się spornemu aktowi albo odmówić podporządkowania się mu. Państwo prawne nie powinno tymczasem być skłaniane do naruszania obowiązku nałożonego przez Komisję. Ponadto szkody procesowe powiązane z tego rodzaju postępowaniem byłby niezwykle poważne.

56. Komisja przede wszystkim odpowiada, że skarżącym przysługuje skuteczna ochrona sądowa, gdyż mogą oni powoływać się na niezgodność z prawem spornego aktu w ramach skargi na decyzję końcową.

57. Następnie Komisja czyni rozróżnienie pomiędzy procedurą kontroli pomocy państwa a procedurą dotyczą praktyk naruszających konkurencję. Ustawodawca wspólnotowy w rozporządzeniu nr 17( ) wyraźnie przewidział bowiem, że przedsiębiorstwo może złożyć skargę na nakaz wydany przez Komisję. Ustawodawca postanowił także, że Komisja może nakładać grzywny i okresowe kary pieniężne w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo nie podporządkowuje się takiemu nakazowi. Nie można zatem porównywać obu tych systemów.

5. W przedmiocie zarzutu piątego, opartego na niewłaściwej wykładni podziału kompetencji pomiędzy Komisję a państwa członkowskie

58. Republika Federalna Niemiec twierdzi, że Sąd niewłaściwie zinterpretował podział kompetencji w ten sposób, że orzekł, iż państwa członkowskie mogą zdecydować się na zignorowanie nakazu, który zostaje do nich skierowany. Państwa te miałyby zatem możliwość odmowy udzielenia informacji, co do których są zdania, iż nie są one konieczne dla potrzeb ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tymczasem Republika Federalna Niemiec jest zdania, że tego rodzaju rozumowanie prowadziłoby do przerzucenia na państwa członkowskie obowiązku wykazania okoliczności faktycznych i ustalenia przedmiotu postępowania.

59. Komisja odpowiada na to, że zaskarżone postanowienia nie wiążą się z żadnym przekazaniem kompetencji. Ponieważ Komisji nie przysługują żadne kompetencje śledcze, jest ona zależna od współpracy danego państwa członkowskiego, beneficjenta pomocy oraz zainteresowanych osób trzecich w zakresie poznania stanu faktycznego. Niemniej jednak to do Komisji należy określenie, co należy uznawać za informacje konieczne dla tej instytucji do podjęcia decyzji końcowej dotyczącej pomocy państwa.

B – Moja ocena

60. Jestem zdania, że sporny akt jest aktem zaskarżalnym w rozumieniu art. 230 WE.

61. Aby dojść do takiego wniosku, należy najpierw przypomnieć orzecznictwo Trybunału dotyczące właściwości aktów zaskarżalnych, jak również kontekst procesowy spornego aktu.

1. Uwagi wstępne

a) Orzecznictwo Trybunału dotyczące właściwości aktów zaskarżalnych w ramach skargi o stwierdzenie nieważności

62. Orzecznictwo Trybunału o właściwości aktów zaskarżalnych w ramach skargi o stwierdzenie nieważności zostało zapoczątkowane kilkadziesiąt lat temu wyrokami w sprawie Komisja przeciwko Radzie, tak zwanej „sprawie AETR”( ), oraz w sprawie IBM przeciwko Komisji( ). Orzecznictwo to było stosowane w sposób stały w dziedzinie pomocy państwa, ostatnio w ww. wyroku w sprawie Athinaïki Techniki przeciwko Komisji oraz w wyroku w sprawie NDSHT przeciwko Komisji( ).

63. Aby dany akt mógł być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, muszą być spełnione dwie przesłanki.

64. Po pierwsze, zgodnie z art. 230 WE akt musi być wydany przez jedną z instytucji Unii.

65. Po drugie, akt musi wywierać wiążące skutki prawne. Innymi słowy, musi mieć wpływ na interes skarżących, a ich sytuacja prawna musi ulec zmianie w określony sposób. Forma, w jakiej dany akt lub decyzja zostały wydane, jest co do zasady bez znaczenia( ). Należy zatem przywiązywać wagę do istoty aktu, aby ocenić, czy wywiera on tego rodzaju skutki( ).

66. Orzecznictwo to pozwala na rozszerzenie zakresu skargi na akty, które pod względem formalnym nie mogą być zaklasyfikowane jako „decyzje”, ale które w istocie wywierają wiążące skutki prawne. Pozwala ono także uniknąć sytuacji, w której instytucje unikają kontroli ze strony sądów unijnych jedynie poprzez odstąpienie od wymogów formalnych, takich jak tytuł aktu, uzasadnienie czy wzmianka o przepisach stanowiących jego podstawę prawną.

67. Ta druga przesłanka ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy konieczna jest ocena zaskarżalności aktu, który został wydany w ramach wieloetapowego postępowania administracyjnego, takiego jak postępowanie w sprawie kontroli pomocy państwa( ).

68. W tej materii Komisja wydaje szereg aktów, w których nie tylko dokonuje definitywnej oceny kwalifikacji i zgodności danego środka ze wspólnym rynkiem, ale także postanawia o przeprowadzeniu dochodzenia lub o organizacji postępowania. Tymczasem nie wszystkie takie akty wywierają skutki prawne względem państw członkowskich i zainteresowanych przedsiębiorstw.

69. Trybunał podzielił te akty na szereg kategorii.

70. Do pierwszej kategorii należą akty, w których Komisja w sposób ostateczny określa swoje stanowisko na koniec postępowania. Są to akty zaskarżalne w zakresie, w jakim wywierają wiążące skutki prawne i nie poprzedzają innych aktów, które mogą być podważone za pomocą skargi o stwierdzenie nieważności.

71. Do kategorii tej należą decyzje, w których Komisja – na zakończenie formalnego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 88 ust. 2 WE – uznaje, że rozpatrywany środek nie stanowi pomocy albo że jest on zgodny bądź niezgodny ze wspólnym rynkiem( ). To samo dotyczy aktu, w którym Komisja kwalifikuje skargę dotyczącą jakoby bezprawnej pomocy( ).

72. Drugą kategorię stanowią akty pośrednie, których celem jest przygotowanie decyzji końcowej.

73. Do kategorii tej należą, po pierwsze, akty, które choć zostały wydane w ramach postępowania przygotowawczego, stanowią zakończenie wyraźnego etapu postępowania głównego i wywierają skutki prawne( ).

74. Przykłady takich aktów można znaleźć w postępowaniach opartych na art. 81 i 82 WE. Postępowania te składają się z szeregu następujących po sobie etapów, takich jak etap dochodzenia wstępnego, etap śledztwa kontradyktoryjnego, a następnie etap rozprawy administracyjnej. W wyrokach w sprawie Hoechst przeciwko Komisji( ) oraz Orkem przeciwko Komisji( ) Trybunał orzekł, że podlegają zaskarżeniu decyzje, w których Komisja zwraca się do przedsiębiorstw o udzielenie informacji albo zarządza przeprowadzenie dochodzenia na miejscu.

75. Na tej samej zasadzie Trybunał orzekł, że podlega zaskarżeniu decyzja, na mocy której Komisja po zakończeniu analizy wstępnej wszczyna formalne postępowanie wyjaśniające( ). Trybunał jest zdania, że tego rodzaju decyzja wywiera skutki prawne względem zainteresowanego państwa członkowskiego i zainteresowanych przedsiębiorstw, albowiem Komisja może zarządzić zawieszenie środka pomocowego. Zdaniem Trybunału wskazane skutki prawne są niezależne od decyzji końcowej i nie mogą zostać usunięte w ramach postępowania ze skargi na decyzję końcową, co skutkowałoby pozbawieniem skarżących wystarczającej ochrony sądowej( ).

76. Po drugie, do omawianej kategorii należą akty o charakterze „czysto” ( ) czy też „po prostu” ( ) przygotowawczym. Akty te stanowią jedynie etapy pozwalające omawianej instytucji na wydanie decyzji końcowej. Nie wywierają żadnych skutków prawnych i zgodnie z orzecznictwem są niezaskarżalne. Z tego punktu widzenia Trybunał orzekł, że wady, jakimi mogą być dotknięte te akty, mogą być powoływane na poparcie skargi na decyzję końcową, gdyż akty te stanowią etapy przygotowania tej decyzji( ). W prawie konkurencji takim aktem jest postanowienie Komisji o przedstawieniu zarzutów przedsiębiorstwu.

77. Przywołanie powyżej omówionego orzecznictwa pozwala poznać względy, jakimi kieruje się Trybunał w tej dziedzinie.

78. Jak zostało to ukazane wyżej, Trybunał zmierza do zapewnienia podmiotom prawa skutecznej ochrony sądowej w odniesieniu do praw przyznanych im na mocy unijnego porządku prawnego. W ww. wyroku w sprawie Athinaïki Techniki przeciwko Komisji Trybunał przypomniał, że z uwagi na fakt, iż Unia Europejska jest wspólnotą prawa, reguły postępowania mające zastosowanie do skarg powinny być interpretowane w taki sposób, aby mogły przyczynić się do osiągnięcia tego celu( ). Z tego względu akty przygotowawcze, które mogą wywierać skutki prawne i które stanowią zakończenie postępowania akcesoryjnego w stosunku do postępowania głównego, powinny – zdaniem Trybunału – być podważalne w ramach skargi o stwierdzenie nieważności.

79. Niemniej jednak Trybunał zmierza także do uniknięcia nadmiernej liczby skarg na akty przygotowawcze, które to skargi mogłyby sparaliżować działanie instytucji. Trybunał ma też na względzie utrzymanie podziału kompetencji oraz systemu środków zaskarżenia, tak jak zostały one zorganizowane na mocy traktatu. Trybunał niechętnie uznaje za dopuszczalną skargę na akt przygotowawczy, w wypadku gdy zmuszałoby go to do wypowiedzenia się w przedmiocie zagadnień, co do których Komisja nie miała jeszcze możności się wypowiedzieć. Prowadziłoby to bowiem do odbycia dyskusji merytorycznej z wyprzedzeniem oraz do pomieszania poszczególnych etapów postępowań administracyjnych i sądowych( ).

80. W kontekście takiego właśnie orzecznictwa należy dokonać kwalifikacji prawnej spornego aktu. Czy akt ten ma „charakter czysto przygotowawczy” i nie jest zaskarżalny, jak orzekł Sąd w zaskarżonych postanowieniach, czy też jest to akt zaskarżalny, jak twierdzą spółka Deutsche Post oraz Republika Federalna Niemiec?

81. Aby udzielić odpowiedzi na tak postawione pytanie, należy także poddać analizie kontekst proceduralny spornego aktu.

b) W przedmiocie kontekstu proceduralnego spornego aktu

82. W postępowaniu w przedmiocie kontroli pomocy państwa Komisji przysługuje kompetencja wyłączna w zakresie oceny zgodności pomocy z traktatem( ). Zgodnie z art. 87 WE na Komisji ciąży w szczególności obowiązek czuwania nad tym, aby żadna pomoc niezgodna z traktatem nie została przyznana albo utrzymana( ).

83. W celu zapewnienia wykonania tego postanowienia traktatu z zamiarem pogodzenia prawa do interwencji państw członkowskich z koniecznością zagwarantowania niezakłóconej konkurencji wewnątrz Unii traktat przewiduje procedurę kontroli i uprzedniego zezwolenia na przyznanie pomocy państwa, w toku której nawiązany zostaje dialog pomiędzy zainteresowanym państwem członkowskim a Komisją. Na tym państwie członkowskim ciąży obowiązek lojalnej współpracy. Komisji natomiast przysługują kompetencje śledcze oraz obowiązek przestrzegania w tym celu pewnej liczby wymogów proceduralnych.

84. Z motywu 6 rozporządzenia wynika, że zgodnie z art. 10 WE państwa członkowskie są zobowiązane do współpracy z Komisją. Oznacza to, że są one zobowiązane, po pierwsze, informować Komisję o projektach nowej pomocy, a po drugie, przekazywać tej instytucji wszelkie informacje niezbędne jej do oceny zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem. Oba te obowiązki pozostają ze sobą w ścisłym związku, gdyż zgodnie z art. 5 rozporządzenia Komisja może uznać, że zgłoszenie zostało cofnięte, ponieważ państwo członkowskie odmawia udzielenia w ustalonym terminie dodatkowych, potrzebnych jej informacji.

85. W takim wypadku Komisja bada pomoc zgodnie z art. 10–15 rozporządzenia, które dotyczą pomocy bezprawnej( ).

86. W tych ramach Komisji przysługuje kompetencja do wydawania nakazów pozwalających jej uzyskać dostęp do informacji oraz ograniczyć szkody spowodowane wdrożeniem niezgłoszonej pomocy.

87. Zgodnie z art. 10 rozporządzenia Komisja uprawniona jest zbierać w zainteresowanym państwie członkowskim wszelkie dokumenty, informacje i dane niezbędne do zbadania zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem. Jest to jedyna kompetencja śledcza przyznana Komisji w ramach procedury kontroli pomocy państwa. Kompetencja ta jest stopniowalna. Komisja może wystąpić( ) do zainteresowanego państwa członkowskiego o udzielenie informacji, kierując do tego państwa w razie potrzeby ponaglenie i wyznaczając dodatkowy termin. W odpowiednim wypadku Komisja może wydać nakaz skierowany do tego państwa( ).

88. Istotne jest, by podkreślić, że Komisja może korzystać z kompetencji wydawania nakazów jedynie w ramach postępowania dotyczącego pomocy niezgodnej z prawem, to jest w sytuacji, gdy państwo członkowskie nie zawiadomi o projektowanej pomocy lub gdy pomimo powiadomienia państwo to nie udziela informacji dodatkowych, o które wystąpiła Komisja zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia.

89. W treści nakazu należy określić, jakie informacje są wymagane, i wyznaczyć stosowny termin, w jakim informacje te mają zostać udzielone.

90. W sytuacji gdy państwo członkowskie nie spełnia ciążącego na nim obowiązku współpracy i nie udziela żądanych informacji, Komisja może zamknąć postępowanie i wydać decyzję stwierdzającą zgodność albo niezgodność pomocy ze wspólnym rynkiem jedynie na podstawie dostępnych jej informacji. Zasady te ustanowił Trybunał w wyroku z dnia 14 lutego 1990 r. w sprawie C‑301/87 Francja przeciwko Komisji( ) i zostały one skonkretyzowane w art. 13 ust. 1 rozporządzenia.

91. Pozostałe kompetencje do wydawania nakazów określone w art. 11 rozporządzenia powinny umożliwiać Komisji stosowanie środków tymczasowych w celu ograniczenia szkód wynikających z wdrożenia niezgłoszonej pomocy. Komisja może zatem nakazać zainteresowanemu państwu członkowskiemu zawieszenie wypłaty pomocy lub jej tymczasową windykację od beneficjentów aż do czasu, gdy Komisja wypowie się w sprawie zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem( ). Jeżeli państwo członkowskie nie podporządkuje się jednemu z tych nakazów, art. 12 rozporządzenia wyraźnie uprawnia Komisję do skierowania do Trybunału skargi o stwierdzenie naruszenia traktatu.

92. W ww. wyroku z dnia 9 października 2001 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji Trybunał orzekł, że od nakazu zawieszenia pomocy przysługuje skarga o stwierdzenie nieważności, którą może złożyć zarówno przedsiębiorstwo‑beneficjent, jak i zainteresowane państwo członkowskie. Trybunał przyjął, że akt ten ma charakter bezpośrednio wiążący względem państwa członkowskiego i zainteresowanych przedsiębiorstw, a także że wywiera on nieodwracalne skutki, których nie można usunąć przez wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności na decyzję końcową( ).

93. Prezentacja omówionego wyżej kontekstu procesowego pozwala na wyciągnięcie dwóch wniosków.

94. Po pierwsze, państwo członkowskie jest zobowiązane do lojalnej współpracy. Podobnie jak Komisja, powinno ono współpracować w dobrej wierze w celu pokonania trudności w zakresie oceny zgodności pomocy przy poszanowaniu postanowień traktatowych( ).

95. Po drugie, ustawodawca wspólnotowy sankcjonuje w odmienny sposób nieposzanowanie przez państwo członkowskie nakazu wydanego przez Komisję, w zależności od tego, czy jest to nakaz udzielenia informacji czy też nakaz zawieszenia lub tymczasowej windykacji pomocy. Wynika to wyraźnie z motywu 12 oraz art. 12 i 13 rozporządzenia.

96. W sytuacji bowiem gdy państwo członkowskie nie podporządkowuje się nakazowi udzielenia informacji, Komisja uprawniona jest rozstrzygnąć na podstawie jedynie informacji jej dostępnych. Gdy jednak państwo członkowskie odmawia zawieszenia lub tymczasowej windykacji pomocy, Komisja może bezpośrednio złożyć skargę do Trybunału.

97. Moim zdaniem rozróżnienie to daje się wyjaśnić ze względu na konsekwencje, jakie niesie ze sobą udzielona przez państwo członkowskie odmowa współpracy.

98. W pierwszym wypadku nakaz udzielenia informacji ma bowiem na celu zapewnienie Komisji możliwe najpełniejszej wiedzy o stanie faktycznym, zanim wyda ona decyzję, która może wpływać na interes danego państwa członkowskiego. Z tego względu jeżeli państwo członkowskie odmawia współpracy, jego zachowanie może wpłynąć przede wszystkim na jego interes.

99. Natomiast w drugim wypadku nakazy zawieszenia i tymczasowej windykacji pomocy powinny pomóc Komisji w bezzwłocznym przywróceniu skutecznej konkurencji na wspólnym rynku. Jeżeli państwo członkowskie odmawia podporządkowania się takiemu nakazowi, jego zachowanie nie tylko wpływa na jego własny interes, ale także może spowodować poważną i bezpośrednią szkodą w interesie konkurentów, wpływając także na prawidłowe funkcjonowanie rynku.

100. Czy tego rodzaju różnica jest wystarczająca, aby uzasadnić przyjęcie, że nakaz udzielenia informacji jest niezaskarżalny, podczas gdy nakazy zawieszenia i windykacji pomocy są zaskarżalne?

101. Nie sądzę. Jeżeli bowiem sporny akt ma, co oczywiste, charakter aktu przygotowującego decyzję końcową, to jednak spełnia on także ogół wymogów określonych w orzecznictwie, pozwalających na zaskarżenie go za pomocą skargi o stwierdzenie nieważności.

2. W przedmiocie zastosowania orzecznictwa Trybunału do stanu faktycznego rozpatrywanych spraw

102. Przypominam, że zgodnie z orzecznictwem akt przygotowawczy jest zaskarżalny, gdy kończy on odrębny etap postępowania głównego i wywiera skutki prawne.

103. Po pierwsze, uważam że sporny akt rzeczywiście stanowi zakończenie postępowania dochodzeniowego wszczętego przez Komisję. Nakaz udzielenia informacji stanowi wręcz rdzeń śledczego etapu postępowania, podczas którego państwo członkowskie zobowiązane jest do współpracy.

104. Kompetencja ta jest szeroka, gdyż Komisja może domagać się od państwa członkowskiego dostarczenia wszelkich dokumentów, informacji i danych, które wydają się jej konieczne( ) dla dokonania oceny pomocy, a Komisja ma jedynie wskazać charakter informacji. Uprawnienie to implikuje zatem możliwość poszukiwania różnych informacji, które nie są jeszcze znane albo nie zostały jeszcze w sposób precyzyjny ustalone przez Komisję, takich jak wysokość spornej pomocy, jej charakter, jej przedsiębiorstwa‑beneficjenci czy wreszcie okres, w którym była ona wypłacana. Niemniej jednak jeżeli instytucja napotyka na odmowę współpracy ze strony zainteresowanego państwa członkowskiego, trudniej jest jej zebrać dane niezbędne do dokonania oceny pomocy. Komisja nie dysponuje bowiem żadną inną kompetencją śledczą, odwrotnie niż ma to miejsce w wypadku kompetencji przyznanych jej na podstawie rozporządzenia nr 1/2003 w dziedzinie prawa konkurencji( ). A zatem w sytuacji gdy państwo członkowskie nie spełnia ciążącego na nim obowiązku współpracy i nie udziela żądanych informacji, Komisja ma prawo wydać decyzję jedynie na podstawie dostępnych jej danych. Jak wyraźnie uznał to Trybunał, Komisja dysponuje zatem „kompetencją do zamknięcia postępowania”( ).

105. Po drugie, uważam, że sporny akt wywiera wiążące i bezpośrednie skutki prawne względem zainteresowanego państwa członkowskiego.

106. Z jednej strony ma on formę decyzji, która zgodnie z art. 249 WE wiąże adresata w całości. Ponadto nakaz obejmuje w swej treści polecenie określonego zachowania, przez co nakłada na zainteresowane państwo członkowskie obowiązek natychmiastowego i skutecznego wykonania.

107. Z drugiej strony z art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia wynika jasno, że ustawodawca wspólnotowy zamierzał odróżnić nakaz od zwykłego wniosku o udzielenie informacji, o którym mowa w art. 10 ust. 2 rozporządzenia. Taki wniosek rzeczywiście nie jest wiążący.

108. Rozróżnienie to nie miałoby sensu, gdyby nakaz nie miał mocy wiążącej względem zainteresowanego państwa członkowskiego i nie wywierał skutków prawnych w razie niepodporządkowania się mu.

109. Komisja ma bowiem prawo ocenić zgodność pomocy na podstawie jedynie dostępnych jej informacji.

110. Ponadto Komisja może złożyć skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ze względu na naruszenie traktatu. Przypominam, że chodzi tu o państwo, które nie zgłosiło pomocy, udzielając jej w sposób bezprawny, i które odmawia współpracy polegającej na udzieleniu Komisji żądanych informacji.

111. Wbrew temu, co twierdzi Komisja, złożenie takiej skargi nie jest pozbawione skutków. Skarga o stwierdzenie uchybienia ma na celu ukaranie naruszenia prawa Unii przypisanego państwu członkowskiemu oraz zapewnienie rzeczywistego przywrócenia wspólnotowej praworządności. Wydany przez Trybunał wyrok o charakterze deklaratoryjnym zakłada zatem na mocy art. 228 WE obowiązek jego wykonania, którego naruszenie może zostać ukarane za pomocą kolejnej skargi o stwierdzenie uchybienia lub poprzez nałożenie okresowej kary pieniężnej. Ponadto nie należy zapominać, że wyrok stwierdzający uchybienie może ułatwiać ustalenie odpowiedzialności państwa członkowskiego przed sądami krajowymi.

112. Z trudem mógłbym więc zgodzić się z twierdzeniem Sądu, zgodnie z którym państwo członkowskie „mo[że] zignorować nakaz, który został do ni[ego] skierowany” przez Komisję( ). Nie można bowiem nakłaniać państwa członkowskiego do uchybiania ciążącym na nim obowiązkom, do naruszania przepisów prawa Unii i narażania się na złożenie skargi do sądu. Jak podnosi Republika Federalna Niemiec, byłoby to sprzeczne z zasadą państwa prawnego oraz z zasadą skutecznej ochrony sądowej.

113. Biorąc pod uwagę całokształt powyższych stwierdzeń, jestem przekonany, że sporny akt wywiera wiążące skutki prawne względem zainteresowanego państwa członkowskiego.

114. Wobec tego powinno być możliwe uruchomienie sądowej kontroli tego aktu.

115. Uznanie kompetencji władczych po stronie Komisji, z którą wiąże się ponadto możliwość wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia przeciwko państwu członkowskiemu, powinno moim zdaniem towarzyszyć uznaniu przysługujących państwom członkowskim gwarancji procesowych.

116. Sąd Unii powinien mieć możliwość skontrolowania, czy Komisja przestrzegała wymogów proceduralnych określonych w art. 5 ust. 2 i art. 10 ust. 2 rozporządzenia, zanim wyda ona decyzję końcową.

117. Sąd Unii powinien też móc zbadać charakter, konieczność i proporcjonalność informacji, jakich domaga się Komisja.

118. Jak bowiem zostało wskazane, z przepisów rozporządzenia wynika, że wnioski o udzielenie informacji mogą mieć bardzo szeroki zakres, gdyż Komisja ma prawo domagać się wszelkich informacji, jakie uważa za konieczne( ), i zobowiązana jest ona jedynie do wskazania ich charakteru( ). Sąd Unii powinien więc móc skontrolować, czy informacje, jakich domaga się Komisja, można było rzeczywiście uznać za konieczne, biorąc pod uwagę cel, do którego zmierza Komisja w toku formalnego postępowania wyjaśniającego, i czy nie przekraczają one jego ram.

119. Kontrola ta nie dotyczy zatem oceny, co do istoty, zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem i nie powinna ona prowadzić sądu Unii do oceny zagadnień, co do których Komisja nie miała jeszcze możności wypowiedzenia się, unikając tym samym przedwczesnej dyskusji o istocie sporu. W niniejszych sprawach sporny akt nie zawiera żadnej tymczasowej opinii co do istnienia pomocy albo co do jej zgodności ze wspólnym rynkiem. Złożenie skargi o stwierdzenie nieważności spornego aktu nie powinno zatem nieść ze sobą niebezpieczeństwa pomylenia poszczególnych etapów postępowań administracyjnych i sądowych.

120. Taka kontrola na etapie wcześniejszym pozwoliłaby uniknąć sytuacji, w której państwo członkowskie musi oczekiwać na wydanie decyzji końcowej, by w ramach skargi o stwierdzenie nieważności tej ostatniej móc podnieść bezprawność nakazu. Tego rodzaju sytuacja niosłaby bowiem ze sobą niebezpieczeństwo podważenia prawidłowego przebiegu postępowania administracyjnego oraz prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości.

121. Powyższą uwagę zilustruję za pomocą dwóch przykładów.

122. W ramach pierwszego przykładu można sobie wyobrazić, że państwo członkowskie nie podporządkowuje się nakazowi, ponieważ jest przekonane – obojętne, czy słusznie – że przepisy postępowania nie były przestrzegane lub że żądane informacje są nieproporcjonalne.

123. W oczekiwaniu na wydanie decyzji końcowej państwo członkowskie narusza zatem przepisy prawa Unii, a wniesienie skargi o stwierdzenie uchybienia nie stanowi dla niego właściwego środka odwoławczego służącego do podważenia legalności nakazu. Komisja z kolei powinna wydać decyzję opartą na zupełnych i wiarygodnych danych.

124. W ramach drugiego przykładu można sobie wyobrazić, że państwo członkowskie podporządkowuje się nakazowi Komisji przed powołaniem się na jego bezprawność w ramach skargi złożonej na decyzję końcową. Sytuacja taka nie pozwala na zagwarantowanie wystarczającej ochrony sądowej przed nieprawidłowościami, jakimi może być dotknięty ten nakaz. Państwo członkowskie udzieliło bowiem informacji, które ukierunkowały ocenę Komisji. Tymczasem w niektórych sytuacjach ocenienie wpływu takich informacji na przebieg postępowania może być trudne. A zatem nawet w wypadku gdy skarga złożona od decyzji końcowej zostałaby uwzględniona, brak jest pewności, czy wszystkie skutki wywołane przez sporny nakaz dadzą się usunąć.

125. Proponowane przeze mnie rozwiązanie, jeżeli rzeczywiście prowadzi do rozmnożenia pośrednich środków odwoławczych, nie powinno jednak przeszkadzać Komisji w działaniu. Jak bowiem wiadomo, złożenie skargi o stwierdzenie nieważności określonego aktu nie uchyla obowiązku adresata podporządkowania się mu, gdyż skarga ta nie ma skutku suspensywnego, chyba że sędzia orzekający w przedmiocie środków tymczasowych postanowi o zawieszeniu jej wykonalności( ).

126. Ponadto wydaje mi się, że rozwiązanie to w pełni harmonizuje z zasadami ustalonymi dla sporów w obszarze prawa konkurencji.

127. Z brzmienia przepisów i z orzecznictwa Trybunału wynika jednoznacznie, że wnioski o udzielenie informacji kierowane przez Komisję w ramach kontroli praktyk naruszających konkurencję podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 230 WE( ). Takie wnioski o udzielenie informacji były przewidziane w art. 11 rozporządzenia nr 17( ), a następnie zostały ujęte w art. 18 rozporządzenia nr 1/2003. Wymagane przez Komisję informacje powinny być konieczne, podobnie jak informacje żądane w ramach postępowania kontroli pomocy państwa. Tymczasem w ramach sporów z zakresu prawa konkurencji oznacza to, że Trybunał ma prawo badać, czy żądane informacje nie wykraczają poza to, co niezbędne, by pozwolić Komisji na ujawnienie naruszenia i na ustalenie czasu jego trwania oraz kręgu przedsiębiorstw w nim uczestniczących( ).

128. Biorąc pod uwagę te dane, a także zważywszy na poprzedzające rozważania, jestem zdania, że powinno być możliwe uruchomienie kontroli sądowej spornego aktu.

129. Uważam więc, że sporny akt jest zaskarżalny.

130. Odwołania złożone przez skarżące są zatem zasadne, a zaskarżone postanowienia należy wobec tego uchylić.

VI – W przedmiocie skutków uchylenia zaskarżonych postanowień

131. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy zdanie drugie statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może, jeśli stan postępowania na to pozwala, wydać orzeczenie ostateczne w sprawie.

132. W sprawie C‑475/10 P zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję przeciwko skardze wniesionej przez Republikę Federalną Niemiec należy oddalić, co wynika z rozważań poprzedzających. Skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez to państwo należy zatem uznać za dopuszczalną.

133. W sprawie C‑463/10 P Komisja podniosła drugi zarzut niedopuszczalności skargi złożonej przez spółkę Deutsche Post, oparty na braku legitymacji czynnej tej spółki.

134. Jestem zdania, że Trybunał dysponuje wszelkimi danymi koniecznymi do wydania orzeczenia w przedmiocie tego zarzutu.

A – Argumenty stron

135. Komisja twierdzi, że sporny akt nie dotyczy spółki Deutsche Post indywidualnie ani bezpośrednio w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE.

136. Jeśli chodzi o wpływ indywidualny, Komisja twierdzi, że sporny akt skierowany jest jedynie do Republiki Federalnej Niemiec i nie nakłada on żadnych obowiązków na spółkę Deutsche Post. Jeśli chodzi o wpływ bezpośredni, Komisja twierdzi, że wykonanie nakazu pozostawia państwu członkowskiemu pewien zakres swobodnego uznania. To państwo członkowskie ma za zadanie określić, do kogo skierowany jest nakaz, i ustalić sposób uzyskania żądanych informacji.

137. Spółka Deutsche Post nie zgadza się z tymi twierdzeniami. Uważa, że została zindywidualizowana w rozumieniu wyroku w sprawie 25/62 Plaumann przeciwko Komisji( ), ponieważ tylko ona jest w posiadaniu żądanych informacji, a także jest jedynym przedsiębiorstwem zobowiązanym do zwrotu spornej pomocy. Spółka Deutsche Post uważa, że sporny akt dotyczy jej bezpośrednio, gdyż – wbrew twierdzeniom Komisji – Republika Federalna Niemiec nie dysponuje żadnym zakresem swobodnego uznania przy wykonywaniu nakazu. Jej zdaniem nie ma żadnej niepewności, jeśli chodzi o informacje żądane przez Komisję, które wynikają ze spornego aktu, a Republika Federalna Niemiec nie musi wydawać żadnych aktów wdrażających.

B – Moja ocena

138. Odmiennie niż Komisja, jestem zdania, że sporny akt dotyczy spółki Deutsche Post indywidualnie i bezpośrednio, wobec czego złożona przez nią do Sądu skarga o stwierdzenie nieważności jest dopuszczalna.

139. Pogląd ten opieram na następujących rozważaniach.

140. W ramach procedury kontroli pomocy państwa adresatami decyzji wydanych przez Komisję są wyłącznie państwa członkowskie, których decyzje te dotyczą( ). Osoby fizyczne lub prawne, które zamierzają złożyć skargę na taką decyzję, zmuszone są wykazać, że decyzja taka dotyczy ich bezpośrednio i indywidualnie, zgodnie z art. 230 akapit czwarty WE.

1. W przedmiocie wpływu indywidualnego na spółkę Deutsche Post

141. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podmioty inne niż adresaci decyzji mogą utrzymywać, iż decyzja ta dotyczy ich indywidualnie tylko wtedy, gdy ma ona wpływ na ich sytuację ze względu na szczególne dla nich cechy charakterystyczne lub ze względu sytuację faktyczną, która odróżnia ich od wszelkich innych osób, i w związku z tym indywidualizuje ich w sposób podobny jak adresata decyzji( ).

142. Z orzecznictwa Trybunału wynika również, że gdy decyzja dotyczy grupy osób, które zostały zidentyfikowane lub mogą być zidentyfikowane w chwili wydania tego aktu i ze względu na określone cechy właściwe członkom tej grupy, akt ten może dotyczyć tych osób w sposób indywidualny, ponieważ należą one do ograniczonego kręgu podmiotów gospodarczych( ).

143. Tymczasem w niniejszych sprawach jest oczywiste, że sporny akt indywidualizuje spółkę Deutsche Post. Postępowanie wszczęte przez Komisję dotyczy wyraźnie środków przedsięwziętych przez Republikę Federalną Niemiec na korzyść tego przedsiębiorstwa, a sporny akt dotyczy konkretnie kosztów i wydatków tego właśnie przedsiębiorstwa w okresie ostatnich 20 lat. Akt ten, w zakresie, w jakim zobowiązuje spółkę Deutsche Post do przekazania tych informacji, dotyczy jej w sposób szczególny.

144. W świetle powyższych danych jestem zdania, że sporny akt dotyczy indywidualnie spółki Deutsche Post.

2. W przedmiocie wpływu bezpośredniego na spółkę Deutsche Post

145. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wymóg, by zaskarżony akt dotyczył osoby fizycznej lub prawnej bezpośrednio, zakłada dwa następujące elementy: wywieranie bezpośrednio przez ten akt skutków prawnych mających wpływ na sytuację prawną podmiotu prywatnego poprzez pozbawienie go uprawnienia lub nałożenie nań obowiązku oraz niepozostawienie żadnego zakresu swobodnego uznania adresatom aktu zobowiązanym do jego wykonania. Wymóg ten powinien mieć zatem charakter czysto automatyczny i powinien być oparty jedynie na prawie Unii, bez stosowania żadnych przepisów pośrednich( ).

146. Wydaje mi się, że w rozpatrywanych sprawach oba te wymogi zostały spełnione.

147. Po pierwsze, jestem zdania, że sporny akt wywołuje jako taki bezpośrednie konsekwencje dla sytuacji prawnej spółki Deutsche Post. Wymagając od Republiki Federalnej Niemiec udzielenia wszelkich informacji dotyczących kosztów i przychodów tego przedsiębiorstwa od 1989 r., akt ten zobowiązuje spółkę Deutsche Post do ich przekazania, gdyż dane są jedynie w jej posiadaniu. Sporny akt stawia więc wskazane przedsiębiorstwo w sytuacji analogicznej do sytuacji Republiki Federalnej Niemiec. Chociaż więc nakaz skierowany jest do państwa członkowskiego, państwo to działa w rzeczywistości jako pośrednik pomiędzy Komisją a przedsiębiorstwem wskazanym z nazwy w dochodzeniu( ).

148. Po drugie, sądzę, że Republice Federalnej Niemiec nie przysługuje w ogóle swobodne uznanie przy wykonaniu spornego aktu.

149. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przypadku gdy akt wspólnotowy jest skierowany do państwa członkowskiego przez instytucję, jeśli działanie, jakie musi podjąć państwo członkowskie w celu wykonania tego aktu, ma charakter automatyczny lub jeśli skutki tego aktu w taki lub inny sposób zarysowują się jednoznacznie, akt ten dotyczy bezpośrednio każdej osoby, na którą ma wpływ( ).

150. W przypadku gdy istnieje krajowy akt wykonawczy zajmujący miejsce pośrednie między zaskarżonym aktem i skarżącym, Trybunał uznaje, że nie stanowi to samo w sobie przesłanki niedopuszczalności skargi, jeśli akt ten ma charakter czysto automatyczny lub jeśli jego kierunek jest przewidywalny i może zostać wywnioskowany na podstawie przepisów Unii( ). Trybunał orzekł na przykład, że było tak w ww. sprawie Komisja przeciwko Infront WM. Mimo istnienia pewnego zakresu swobody w wykonaniu zaskarżonego aktu Trybunał stwierdził w pkt 59–63 wyroku w tej sprawie, że władze krajowe nie dysponowały żadnym zakresem swobodnego uznania w odniesieniu do rezultatu, jaki należy osiągnąć, bowiem rezultat ten był określony wyłącznie przez ten akt( ).

151. Tymczasem w rozpatrywanych sprawach Republice Federalnej Niemiec nie przysługuje żaden zakres swobody przy wykonywaniu spornego aktu. Akt ten ma charakter władczy i zobowiązuje to państwo członkowskie do działania w kierunku określonym przez Komisję, a więc do udzielenia informacji żądanych przez tę instytucję niezależnie od wykorzystanego środka.

152. W świetle powyższych danych uważam, że sporny akt z pewnością dotyczy spółki Deutsche Post bezpośrednio.

153. Z tych względów jestem zdania, że skarga o stwierdzenie nieważności złożona przez spółkę Deutsche Post jest dopuszczalna, a zarzut niedopuszczalności podniesiony przeciwko tej skardze przez Komisję należy oddalić.

154. Zwracam się do Trybunału o skierowanie obu spraw do ponownego rozpatrzenia przez Sąd w celu rozpoznania skarg spółki Deutsche Post i Republiki Federalnej Niemiec na sporny akt.

VII – Wnioski

155. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby orzekł w następujący sposób:

– uchylił postanowienia Sądu Unii Europejskiej z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawach T‑570/08 Deutsche Post przeciwko Komisji i T‑571/08 Niemcy przeciwko Komisji;

– oddalił zarzuty niedopuszczalności podniesione przez Komisję Europejską przed Sądem Unii Europejskiej;

– zwrócił sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd Unii Europejskiej w celu rozpatrzenia skarg spółki Deutsche Post AG i Republiki Federalnej Niemiec o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 30 października 2008 r. nakazującej temu państwu członkowskiemu udzielenie informacji dotyczących przychodów i kosztów spółki Deutsche Post AG w latach 1989–2007;

– odroczył rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów do czasu wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie.