Sprawa C-257/01

Komisja Wspólnot Europejskich

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

Rozporządzenia (WE) nr 789/2001 i 790/2001 – Polityka wizowa – Kontrola i nadzór na granicach – Artykuł 202 WE – Uprawnienia wykonawcze zastrzeżone dla Rady – Uaktualnienie zastrzeżone dla Państw Członkowskich – Szczególność przypadków – Obowiązek uzasadnienia

Opinia rzecznika generalnego P. Légera przedstawiona w dniu 27 kwietnia 2004 r. I–0000

Wyrok Trybunału (w pełnym składzie) z dnia 18 stycznia 2005 r. I–0000

Streszczenie wyroku

1. Akty instytucji – Rozporządzenia – Rozporządzenia podstawowe i rozporządzenia wykonawcze – Uprawnienia wykonawcze zastrzeżone dla Rady – Przesłanki – Szczególne i uzasadnione przypadki – Przepisy wykonawcze do procedur stosowania reguł dotyczących przekraczania granic zewnętrznych i wiz

(art. 202 WE i 253 WE; rozporządzenia Rady nr 789/2001 oraz 790/2001; decyzja Rady 1999/468, art. 1 akapit pierwszy)

2. Unia Europejska – Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych – Konwencja wykonawcza do Układu z Schengen – Przekraczanie granic zewnętrznych i wizy – Ustanowienie przez Radę procedury informowania o zmianach wprowadzonych do procedur wykonawczych przez Państwa Członkowskie – Dopuszczalność

(rozporządzenia Rady nr 789/2001, art. 2, oraz nr 790/2001, art. 2)

1. Stosownie do art. 202 WE i art. 1 akapit pierwszy decyzji 1999/468 ustanawiającej warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (druga decyzja w sprawie komitologii), w sytuacji gdy należy przyjąć na poziomie wspólnotowym przepisy wykonawcze do aktu podstawowego, wykonanie takiego uprawnienia spoczywa zwykle na Komisji. Rada ma obowiązek uzasadnić w sposób właściwy, odnosząc się do charakteru i treści aktu podstawowego, który ma być wykonany bądź zmieniony, każdy wyjątek od tej zasady.

W tej kwestii w preambułach rozporządzeń nr 789/2001 i 790/2001, zastrzegających dla Rady uprawnienia wykonawcze w odniesieniu do niektórych szczegółowych przepisów i procedur praktycznych dotyczących odpowiednio rozpatrywania wniosków wizowych oraz przeprowadzania kontroli granicznej i nadzoru, w sposób wyraźny odniosła się ona do zwiększonej roli Państw Członkowskich w sprawach wizowych oraz nadzoru na granicach, jak również do delikatności tychże zagadnień, zwłaszcza gdy chodzi o stosunki polityczne z państwami trzecimi. Rada miała zatem podstawy, aby przypuszczać, iż miała do czynienia ze szczególnym przypadkiem i że zgodnie z art. 253 WE właściwie uzasadniła ona decyzję o zastrzeżeniu dla siebie tymczasowo uprawnień do wykonania całości wymienionych w sposób wyczerpujący przepisów wspólnych instrukcji konsularnych i wspólnego podręcznika, które wprowadzają procedury stosowania reguł dotyczących przekraczania granic zewnętrznych oraz wiz zawartych w Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen.

Badane bowiem we właściwym dla nich kontekście względy te, choć ogólne i lakoniczne, ukazują w sposób wyraźny przyczyny usprawiedliwiające zastrzeżenie uprawnień na rzecz Rady i pozwalają Trybunałowi na wykonanie jego uprawnień kontrolnych.

(por. pkt 49–53, 59)

2. Z art. 2 rozporządzeń nr 789/2001 i 790/2001, zastrzegających dla Rady uprawnienia wykonawcze w odniesieniu do niektórych szczegółowych przepisów i procedur praktycznych dotyczących odpowiednio rozpatrywania wniosków wizowych oraz przeprowadzania kontroli granicznej i nadzoru wynika, że każde Państwo Członkowskie może samo – a niekiedy w porozumieniu z innymi Państwami Członkowskimi – dokonać zmian w treści niektórych ich postanowień lub procedur. Jeżeli chodzi o te przepisy, które przyjęte zostały w okresie, kiedy przedmiotowa dziedzina należała do zakresu współpracy międzyrządowej, ich włączenie w ramy Unii Europejskiej od chwili wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu nie wywołało samo w sobie skutku natychmiastowego pozbawienia Państw Członkowskich uprawnień, które miały one prawo wykonywać na mocy tychże aktów dla zapewnienia ich właściwego zastosowania.

W tej raczej szczególnej i przejściowej sytuacji, w oczekiwaniu na rozwój dorobku Schengen w prawnych i instytucjonalnych ramach Unii Europejskiej, nie można kwestionować ustanowienia przez Radę procedury polegającej na informowaniu przez Państwa Członkowskie o zmianach niektórych z tych postanowień, w sytuacji gdy państwa te są upoważnione do dokonywania takich zmian jednostronnie bądź w porozumieniu z innymi Państwami Członkowskimi, a treść zmienianych przepisów zależy wyłącznie od informacji, które jedynie te państwa mają w swoim posiadaniu, jako że nie wykazano, że należałoby zastosować procedurę jednolitego uaktualnienia, aby zapewnić wykonanie skuteczne i właściwe.

(por. pkt 65, 69–71)

WYROK TRYBUNAŁU (w pełnym składzie)

z dnia 18 stycznia 2005 r. ( )

Rozporządzenia (WE) nr 789/2001 i 790/2001 – Polityka wizowa – Kontrola i nadzór na granicach – Artykuł 202 WE – Uprawnienia wykonawcze zastrzeżone dla Rady – Uaktualnienie zastrzeżone dla Państw Członkowskich – Szczególność przypadków – Obowiązek uzasadnienia

W sprawie C‑257/01

mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE, wniesioną w dniu 3 lipca 2001 r.,

Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez D. Maidani oraz C. O’Reilly, działające w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona skarżąca,

popierana przez

Królestwo Niderlandów, reprezentowane przez H. G. Sevenster, działającą w charakterze pełnomocnika,

interwenient,

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez E. Finnegan oraz I. Díeza Parrę, działających w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

popieranej przez

Królestwo Hiszpanii, reprezentowane przez R. Silvę de Lapuertę, działającą w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

interwenient,

TRYBUNAŁ (w pełnym składzie),

w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas i K. Lenaerts, prezesi izb, C. Gulmann, J.-P. Puissochet, R. Schintgen (sprawozdawca), N. Colneric, S. von Bahr i J. N. Cunha Rodrigues, sędziowie,

rzecznik generalny: P. Léger,

sekretarz: R. Grass,

uwzględniając procedurę pisemną,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 27 kwietnia 2004 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1 W swej skardze Komisja Wspólnot Europejskich wnosi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Rady (WE) nr 789/2001 z dnia 24 kwietnia 2001 r. zastrzegającego dla Rady uprawnienia wykonawcze w odniesieniu do niektórych szczegółowych przepisów i procedur praktycznych rozpatrywania wniosków wizowych (Dz.U. L 116, str. 2) oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 790/2001 z dnia 24 kwietnia 2001 r. zastrzegającego dla Rady uprawnienia wykonawcze w odniesieniu do niektórych szczegółowych przepisów i procedur praktycznych przeprowadzania kontroli granicznej i nadzoru (Dz.U. L 116, str. 5, zwane dalej wspólnie „zaskarżonymi rozporządzeniami”).

2 Postanowieniami Prezesa Trybunału z dnia 10 października i 8 listopada 2001 r. Królestwo Hiszpanii i Królestwo Niderlandów zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów na poparcie wniosków odpowiednio Rady Unii Europejskiej i Komisji.

Ramy prawne

Właściwe postanowienia Traktatu WE

3 Artykuł 202 WE stanowi:

„Aby zapewnić wykonanie celów określonych w niniejszym Traktacie, Rada, zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu:

– […]

– […]

– przyznaje Komisji w aktach przez siebie przyjmowanych uprawnienia do wykonywania norm, które Rada ustanawia. Rada może uzależnić wykonywanie tych uprawnień od pewnych warunków. Może również, w szczególnych przypadkach, zastrzec dla siebie prawo bezpośredniego wykonywania uprawnień wykonawczych. Warunki, o których mowa wyżej, powinny być zgodne z zasadami i normami, które Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po uzyskaniu opinii Parlamentu Europejskiego, wcześniej ustanowi”.

4 Artykuł 62 WE, który figuruje w tytule IV Traktatu, zatytułowanym „Wizy, azyl, imigracja i inne polityki związane ze swobodnym przepływem osób”, stanowi:

„Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą przewidzianą w artykule 67, przyjmuje w ciągu 5 lat od chwili wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu:

[…]

2) środki dotyczące przekraczania granic zewnętrznych Państw Członkowskich, które określają:

a) normy i procedury, których powinny przestrzegać Państwa Członkowskie przy wykonywaniu kontroli osób na tych granicach,

b) reguły dotyczące wiz na pobyt nie dłuższy niż 3 miesiące, włączając w to:

i) listę państw trzecich, których obywatele podlegają obowiązkowi wizowemu w celu przekroczenia granic zewnętrznych oraz państw trzecich, których obywatele są zwolnieni z tego obowiązku,

ii) procedury i warunki wydawania wiz przez Państwa Członkowskie,

iii) jednolity wzorzec wizy,

iv) reguły dotyczące wizy jednolitej;

[…]”.

5 Artykuł 64 ust. 1 WE stanowi:

„Niniejszy tytuł nie narusza wykonywania przez Państwa Członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego”.

6 Artykuł 67 ust. 1 WE stanowi:

„W okresie przejściowym pięciu lat od chwili wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu Rada stanowi jednomyślnie na wniosek Komisji lub z inicjatywy Państwa Członkowskiego oraz po konsultacji z Parlamentem Europejskim”.

Konwencja wykonawcza do Układu z Schengen, Wspólny podręcznik i Wspólne instrukcje konsularne

7 Zgodnie z brzmieniem art. 1 Protokołu włączającego dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej, załączonego do Traktatu o Unii Europejskiej oraz Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską Traktatem z Amsterdamu (zwanego dalej „Protokołem”) trzynaście Państw Członkowskich Unii Europejskiej zostało upoważnionych do ustanowienia między sobą wzmocnionej współpracy w dziedzinach objętych dorobkiem Schengen zdefiniowanym w załączniku do powyższego Protokołu.

8 W skład tak zdefiniowanego dorobku Schengen wchodzi w szczególności Układ między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec i Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, podpisany w Schengen w dniu 14 czerwca 1985 r. (Dz.U. 2000 L 239, str. 13, dalej „Układ z Schengen”) oraz Konwencja wykonawcza do Układu z Schengen (Dz.U. 2000 L 239, str. 19, zwana dalej „Konwencją”), podpisana dnia 19 czerwca 1990, w tym decyzje przyjęte przez utworzony na mocy Konwencji Komitet Wykonawczy.

9 Tytuł II Konwencji zawiera w rozdziale 2 i 3 reguły dotyczące odpowiednio przekraczania granic zewnętrznych oraz wiz.

10 Procedury stosowania tychże reguł zostały określone przez Wspólny podręcznik (zwany dalej „WP”) w zakresie kontroli na granicach oraz przez Wspólne instrukcje konsularne w sprawie wiz dla placówek dyplomatycznych i konsulatów (Dz.U. 2002 C 313, str. 1, zwane dalej „WIK”) w zakresie wniosków wizowych. Ostateczne wersje WIK i WP zostały przyjęte przez Komitet Wykonawczy na mocy art. 132 Konwencji, jak również na podstawie art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3, art. 8, art. 12 ust. 3 oraz art. 17 tejże Konwencji decyzją z dnia 28 kwietnia 1999 r. dotyczącą wersji ostatecznych Wspólnego podręcznika i Wspólnych instrukcji konsularnych [SCH/Com-ex(99) 13] (Dz.U. 2000 L 239, str. 317, zwaną dalej „decyzją 99/13”).

11 WP i WIK zawierają zarówno szczegółowe przepisy, jak i procedury praktyczne przeznaczone odpowiednio dla urzędników, którzy przeprowadzają kontrole na granicach zewnętrznych umawiających się stron, oraz dla urzędników konsularnych tychże stron w celu bieżącego rozpatrywania wniosków wizowych.

12 Odnośnie do pewnych aspektów WIK należy ponadto wziąć pod uwagę niektóre decyzje Komitetu Wykonawczego. Chodzi tutaj o decyzję z dnia 16 grudnia 1998 r. [SCH/Com-ex(98) 56] (Dz.U. 2000 L 239, str. 207, zwaną dalej „decyzją 98/56”) oraz o decyzję z dnia 28 kwietnia 1999 r. [SCH/Com-ex(99) 14] (Dz.U. 2000 L 239, str. 298, zwaną dalej „decyzją 99/14”), obie odnoszące się do stworzenia podręcznika dotyczącego dokumentów, w których może być umieszczona wiza. Ponadto decyzja Komitetu Wykonawczego z dnia 21 listopada 1994 r. [SCH/Com-ex(94) 15 rév.] (Dz.U. 2000 L 239, str. 165, zwana dalej „decyzją 94/15”) wprowadziła skomputeryzowaną procedurę konsultowania z władzami centralnymi określonymi w art. 17 ust. 2 Konwencji.

13 Na mocy art. 2 ust. 1 akapit pierwszy Protokołu z chwilą wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu dorobek Schengen stosuje się bezzwłocznie do trzynastu Państw Członkowskich wymienionych w art. 1 powyższego Protokołu. Ten sam przepis przewiduje, iż Rada zastępuje Komitet Wykonawczy w wykonywaniu przez niego funkcji.

14 Na podstawie art. 2 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie Protokołu Rada przyjęła w dniu 20 maja 1999 r. decyzję 1999/436/WE określającą – zgodnie ze stosownymi postanowieniami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz Traktatu o Unii Europejskiej – podstawę prawną dla każdego z postanowień lub decyzji stanowiących dorobek Schengen (Dz.U. 176, str. 17). Z art. 2 tej decyzji w związku z załącznikiem A do tejże decyzji wynika, iż art. 62 WE i art. 63 WE stanowią nowe podstawy prawne decyzji 99/13, podczas gdy art. 62 ust. 2 lit. b) ppkt ii) WE, art. 62 WE i art. 62 ust. 2 lit. b) WE stanowią odpowiednio nowe podstawy prawne decyzji 98/56, 99/14 i 94/15.

Decyzja 1999/468/WE

15 Zgodnie z brzmieniem art. 1 akapit pierwszy decyzji Rady 1999/468/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiającej warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (Dz.U. L 184, str. 23, zwanej dalej „drugą decyzją w sprawie komitologii”):

„Z wyjątkiem określonych i uzasadnionych przypadków, w których prawo Rady do bezpośredniego wykonywania określonych uprawnień wykonawczych przez nią samą zastrzeżono w akcie podstawowym, takie uprawnienia są przyznawane Komisji zgodnie z odpowiednimi przepisami aktu podstawowego. Przepisy te określają istotne elementy przyznanych w ten sposób uprawnień”.

Zaskarżone rozporządzenia

16 W następstwie wydania decyzji 1999/436 uznano za stosowne zdefiniować w akcie wspólnotowym procedury, zgodnie z którymi winny być przyjęte przepisy wykonawcze i uaktualnienia WP i WIK.

17 W tym celu Rada wydała rozporządzenia nr 789/2001 i nr 790/2001 na podstawie odpowiednio art. 62 pkt 2 i 3 WE oraz art. 62 pkt 2 lit. a) i b) WE i art. 67 ust. 1 WE.

18 Zgodnie z drugim i czwartym motywem rozporządzenia nr 789/2001 oraz drugim motywem rozporządzenia 790/2001, niektóre „szczegółowe przepisy i procedury praktyczne” dotyczące odpowiednio rozpatrywania wniosków wizowych oraz przeprowadzania kontroli granicznych i nadzoru na granicach zewnętrznych, zawarte odpowiednio w WIK i WP oraz w załącznikach do nich, winny być „regularnie uzupełniane i uaktualniane, tak aby spełniały wymagania operacyjne” kompetentnych w tej dziedzinie władz.

19 Zaskarżone rozporządzenia ustanawiają w tym względzie dwie procedury. Z jednej strony przewidują one w art. 1, że pewne wymienione tam przepisy mogą być zmienione przez Radę stanowiącą jednomyślnie. Z drugiej strony art. 2 tychże rozporządzeń ustanawia procedurę, poprzez którą Państwa Członkowskie poinformują sekretarza generalnego Rady o tym, jakich zmian chcą dokonać w niektórych wymienionych postanowieniach lub częściach wyliczonych załączników do WIK i WP; następnie sekretarz generalny Rady poinformuje o tych zmianach członków Rady i Komisji.

Rozporządzenie nr 789/2001

20 Zgodnie z brzmieniem ósmego motywu rozporządzenia nr 789/2001:

„Ponieważ Państwa Członkowskie mają zwiększoną rolę w odniesieniu do prowadzenia polityki wizowej, odzwierciedlając delikatność tych zagadnień, w szczególności ze względu na relacje polityczne z państwami trzecimi, Rada zastrzega dla siebie, na okres przejściowy pięciu lat, określony w art. 67 ust. 1 Traktatu, prawo jednomyślnego przyjmowania, uzupełniania i uaktualniania szczegółowych przepisów i procedur praktycznych, o których mowa powyżej, przy trwającym, dokonywanym przez Radę przeglądzie warunków, na jakich takie uprawnienia wykonawcze mogłyby zostać przyznane Komisji po zakończeniu okresu przejściowego”.

21 Artykuł 1 ust. 1 i 2 tego samego rozporządzenia stanowi:

„1. Rada, stanowiąc jednomyślnie, z inicjatywy jednego ze swoich członków lub na wniosek Komisji, zmienia, jeżeli jest to konieczne, części II, III, V, VI, VII, VIII WIK, jak również załącznik 2 (z wyłączeniem części B oraz z wyłączeniem wymogów wizowych dotyczących krajów wymienionych w części A, które nie muszą być przedmiotem wcześniejszych konsultacji) oraz części I i III załącznika 3, jak również załączniki 6, 10, 11, 12, 13, 14 i 15 do niego.

2. Rada, stanowiąc jednomyślnie, z inicjatywy jednego ze swoich członków lub na wniosek Komisji zmienia, jeżeli jest to konieczne, wstęp oraz części I–III [I, II i III] Sieci Konsultacyjnej Schengen (specyfikacja techniczna), jak również załączniki 2, 2A, 3, 4, 5, 7 i 8 do niej”.

22 Przepisy WIK, które Rada może zmienić na mocy art. 1 rozporządzenia nr 789/2001, dotyczą następujących spraw:

– misja dyplomatyczna lub urząd konsularny właściwy dla wniosków o wizę na pobyt nieprzekraczający trzech miesięcy (część II WIK);

– wszczęcie procedury rozpatrywania wniosku o wizę na pobyt nieprzekraczający trzech miesięcy (część III WIK);

– rozpatrywanie wniosków i podjęcie decyzji (część V WIK);

– sposób wypełniania naklejki wizowej (część VI WIK)

– zarządzanie administracyjne i organizacja sekcji wiz (część VII WIK);

– współpraca konsularna na poziomie lokalnym (część VIII WIK);

– przepisy regulujące przepływ posiadaczy paszportów dyplomatycznych, urzędowych i służbowych oraz listów żelaznych, wydawanych przez niektóre międzynarodowe organizacje międzyrządowe ich urzędnikom (załącznik 2 do WIK, z wyjątkiem wykazu B i wymagań w kwestii wiz dotyczących krajów określonych w wykazie A, dla których nie jest konieczna wcześniejsza konsultacja);

– wspólny wykaz państw trzecich, których obywatele podlegają obowiązkowi posiadania wizy lotniskowej we wszystkich Państwach Członkowskich będących umawiającymi się stronami Układu z Schengen (zwanymi dalej „państwami Schengen”), w przypadku gdy posiadacze dokumentów podróży wydanych przez te państwa również podlegają temu obowiązkowi. (załącznik 3 do WIK, część I);

– wykaz zezwoleń na pobyt w państwach członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego, których posiadacze są zwolnieni z obowiązku posiadania lotniskowej wizy tranzytowej (załącznik 3 do WIK, część III);

– lista konsulów honorowych, którzy w przypadkach wyjątkowych są tymczasowo upoważnieni do wydawania wiz jednolitych (załącznik 6 do WIK);

– instrukcje w sprawie dokonywania wpisów w rubryce odczytu elektronicznego (załącznik 10 do WIK);

– kryteria dotyczące dokumentów podróży, w których mogą być umieszczane wizy (załącznik 11 do WIK);

– opłaty naliczane w euro, odpowiadające kosztom administracyjnym rozpatrywania wniosku o wizę (załącznik 12 do WIK);

– wytyczne dotyczące sposobu wypełniania naklejki wizowej (załącznik 13 do WIK);

– obowiązki dotyczące informacji przesyłanych przez umawiające się strony podczas wydawania wiz o ograniczonej ważności terytorialnej, podczas unieważniania, uchylania lub ograniczania okresu ważności wiz jednolitych oraz w przypadku wydawania krajowych zezwoleń na pobyt (załącznik 14 do WIK);

– wzory sporządzonych przez umawiające się strony jednolitych formularzy potwierdzających zaproszenie, zakwaterowanie oraz pokrycie kosztów związanych z pobytem (załącznik 15 do WIK).

23 Ponadto zgodnie z brzemieniem dziesiątego motywu rozporządzenia nr 789/2001:

„Konieczne jest także zapewnienie procedury, według której członkowie Rady i Komisji byliby bez zbędnej zwłoki informowani o wszelkich zmianach podręcznika dotyczącego dokumentów, do których można dołączyć wizę, podręcznika dotyczącego wydawania wiz Schengen w tych państwach trzecich, w których brak jest przedstawicielstw wszystkich państw Schengen, załączników 6 i 9 Sieci Konsultacyjnej Schengen (specyfikacja techniczna) oraz tych załączników do WIK, które w całości lub w części składają się z wykazów faktycznych informacji, jakie każde Państwo Członkowskie musi dostarczyć zgodnie z aktualnie stosowanymi przez nie zasadami, które to zmiany z powyższych względów nie są objęte procedurą przyjmowania, uzupełniania poprzez akt Rady”.

24 Artykuł 2 powyższego rozporządzenia stanowi:

„1. Każde Państwo Członkowskie poinformuje sekretarza generalnego Rady o tym, jakich zmian chce dokonać w WIK, w odniesieniu do części III załącznika 1 do WIK, części A załącznika 2 do WIK (z wyłączeniem wymogów wizowych dotyczących krajów wymienionych w tej części, które muszą być przedmiotem wcześniejszych konsultacji) oraz części B załącznika 2, części II załącznika 3 i załączników 4, 5, 7 i 9 do niego, podręcznika dotyczącego dokumentów, do których można dołączyć wizę, podręcznika dotyczącego wydawania wiz Schengen w tych państwach trzecich, w których brak jest przedstawicielstwa wszystkich państw Schengen oraz załączników 6 i 9 Sieci Konsultacyjnej Schengen (specyfikacja techniczna).

2. Każde Państwo Członkowskie chcące dokonać zmiany załącznika 4, 5B, 5C, 7 lub 9 do WIK przedkłada uprzednią propozycję takiej zmiany innym Państwom Członkowskim i daje im możliwość odniesienia się do tej propozycji”.

3. Zmiany dokonane zgodnie z ust. 1 i 2 uważa się za skuteczne z dniem, w którym sekretarz generalny poinformuje o tych zmianach członków Rady oraz Komisję”.

25 Przepisy WIK, które zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 789/2001 mogą być zmieniane przez Państwa Członkowskie, dotyczą następujących spraw:

– wykaz państw, których obywatele nie podlegają obowiązkowi wizowemu w jednym lub więcej państw Schengen, jeśli są posiadaczami paszportów dyplomatycznych, urzędowych lub służbowych, a podlegają temu obowiązkowi, jeśli są posiadaczami paszportów zwykłych (załącznik 2, wykaz A z wyłączeniem wymogów wizowych dotyczących krajów wymienionych w tym wykazie, dla których konieczna jest wcześniejsza konsultacja;

– wykaz państw, których obywatele podlegają obowiązkowi wizowemu w jednym lub więcej państw Schengen, jeśli są posiadaczami paszportów dyplomatycznych, urzędowych lub służbowych, a nie podlegają temu obowiązkowi, jeśli są posiadaczami paszportów zwykłych (załącznik 2, do WIK, wykaz B);

– wspólny wykaz państw trzecich, których obywatele podlegają obowiązkowi posiadania wizy lotniskowej tylko w niektórych państwach Schengen, w przypadku gdy posiadacze dokumentów podróży wydanych przez te państwa trzecie podlegają również temu obowiązkowi wizowemu (załącznik 3 doWIK, część II);

– wykaz dokumentów uprawniających do wjazdu bez wizy (załącznik 4 do WIK);

– wykaz wniosków wizowych podlegających wcześniejszej konsultacji z władzą centralną Państwa Członkowskiego, w którym został wniesiony wniosek zgodnie z art. 17 ust. 2 Konwencji (załącznik 5A do WIK);

– wykaz wniosków wizowych podlegających wcześniejszej konsultacji z władzami centralnymi innych umawiających się stron zgodnie z art. 17 ust. 2 Konwencji (załącznik 5B i 5C do WIK);

– kwoty referencyjne (to znaczy odpowiednie środki utrzymania), ustalane corocznie przez organy krajowe w dziedzinie przekraczania granicy (załącznik 7 do WIK);

– informacje, które w danym wypadku winny być wpisane przez władze w rubryce naklejki wizowej zatytułowanej „uwagi” (załącznik 9 do WIK);

– pewne aspekty dotyczące skomputeryzowanej procedury konsultacji celem wydania wiz [załączniki 6 i 9 „Sieci Konsultacyjnej Schengen (specyfikacja techniczna)”].

Rozporządzenie nr 790/2001

26 Piąty motyw rozporządzenia nr 790/2001, którego brzmienie jest prawie identyczne z brzmieniem ósmego motywu rozporządzenia nr 789/2001, stanowi:

„Ponieważ Państwa Członkowskie mają zwiększoną rolę w odniesieniu do prowadzenia polityki granicznej, odzwierciedlając delikatność tych zagadnień, w szczególności ze względu na relacje polityczne z państwami trzecimi, Rada zastrzega dla siebie, na okres przejściowy pięciu lat, określony w art. 67 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, prawo jednomyślnego przyjmowania, uzupełniania i uaktualniania szczegółowych przepisów i procedur praktycznych, określonych wyżej, do czasu dokonania przez Radę przeglądu warunków, na jakich takie uprawnienia wykonawcze mogłyby zostać przyznane Komisji po zakończeniu okresu przejściowego”.

27 Artykuł 1 ust. 1 tego samego rozporządzenia przewiduje:

„Rada, stanowiąc jednomyślnie, z inicjatywy jednego ze swoich członków lub na wniosek Komisji, zmieni, jeżeli będzie to konieczne, część I pkt 1.2, 1.3, 1.3.1, 1.3.3, 2.1, 3.1.2, 3.1.3, 3.1.4, 3.2.4, 4.1, 4.1.1, 4.1.2 oraz część II pkt 1.1, 1.3, 1.4.1, 1.4.1A, 1.4.4, 1.4.5, 1.4.6, 1.4.7, 1.4.8, 2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4, 2.3, 3.1, 3.2, 3.3.1, 3.3.2, 3.3.3, 3.3.4, 3.3.5, 3.3.6, 3.3.7, 3.3.8, 3.4, 3.5, 4.1, 4.2, 5.2, 5.3, 5.4, 5.5, 5.6, 6.4, 6.5, 6.6, 6.7, 6.8, 6.9, 6.10 i 6.11, jak również załącznik 9 do Wspólnego podręcznika”

28 Przepisy WP, które Rada może zmienić na mocy art. 1 rozporządzenia nr 790/2001, dotyczą następujących spraw:

– przekraczanie granicy na autoryzowanych przejściach granicznych (część I pkt 1.2 WP);

– przekraczanie granicy poza tymi przejściami (część I pkt 1.3, 13.1 i 1.3.3 WP);

– dla każdego państwa, wykaz dokumentów uznanych za ważne celem przekraczania granic zewnętrznych oraz dokumentów, do których można dołączyć wizę (część I pkt 2.1 WP);

– opis techniczny naklejki wizowej znajdujący się w załączniku 6 do WP (część I pkt 3.1.2 WP);

– wzory naklejek wizowych zawierające dopuszczalne wpisy przewidziane w załączniku 7 do WP (część I pkt 3.1.3 WP);

– reguła, zgodnie z którą „[w]pisy wydrukowane na naklejce są sporządzone w języku angielskim, francuskim i w odpowiednich językach narodowych” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego dokumentu poniżej] (część I pkt 3.1.3 WP);

– reguła, zgodnie z którą [z]asady i procedury dotyczące informacji przesyłanych przez umawiające się strony podczas wydawania wiz o ograniczonej ważności terytorialnej podczas unieważniania, uchylania lub ograniczania okresu ważności wiz jednolitych oraz w przypadku wydawania krajowych zezwoleń na pobyt są opisane w załączniku 8A” (część I pkt 3.2.4 WP);

– dokumenty bądź informacje służące uprawdopodobnieniu powodów wjazdu, które mogą być powołane (część I pkt 4.1, 4.1.1, 4.1.2 WP);

– urzędnicy, którzy są upoważnieni do wykonania środków kontroli i nadzoru (część II pkt 1.1 WP);

– sposoby kontroli (część II pkt 1.3 WP);

– niektóre szczegółowe przepisy dotyczące sposobów odmowy wjazdu (część II pkt 1.4.1, 1.4.4A, 1.4.4 do 1.4.8 WP);

– szczegółowe przepisy dotyczące umieszczania stempli (część II pkt 2.1 WP);

– niektóre szczegółowe przepisy dotyczące nadzoru na granicach zewnętrznych poza przejściami granicznymi i poza określonymi godzinami ich otwarcia (część II pkt 2.2.2, 2.2.3 i 2.2.4 WP);

– wykaz informacji, które muszą być umieszczone w rejestrze (część II pkt 2.3 WP);

– kontrola ruchu drogowego (część II pkt 3.1 WP);

– kontrola ruchu kolejowego (część II pkt 3.2 WP);

– procedura określająca miejsce kontroli osób i bagażu podręcznego w międzynarodowym cywilnym ruchu lotniczym (część II pkt 3.3.1 WP);

– dodatkowe sposoby kontroli osób w międzynarodowym cywilnym ruchu lotniczym (część II pkt 3.3.2, 3.3.3, 3.3.4, 3.3.5 WP);

– procedura kontroli na lotniskach (część II pkt 3.3.6 WP);

– reguła, zgodnie z którą „[c]elem uniknięcia ryzyka należy przeprowadzać w portach lotniczych i na lotniskach kontrole pasażerów lotów krajowych co do których nie ma pewności, czy rzeczywiście wyłącznym celem ich podróży bądź wyłącznym miejscem skąd przybywają są terytoria umawiających się stron bez międzylądowania na terytorium państwa trzeciego” (część II pkt 3.3.7 WP);

– kontrola ruchu morskiego, z wyjątkiem regularnych połączeń promowych, żeglugi rekreacyjnej, połowów przybrzeżnych oraz żeglugi śródlądowej (część II pkt 3.4 WP);

– kontrola żeglugi na wodach wewnętrznych (część II pkt 3.5 WP);

– wymiana informacji (część II pkt 4.1 WP);

– oddelegowanie oficerów łącznikowych (część II pkt 4.2 WP);

– wydawanie wizy na granicy (część II pkt 5.2–5.6 WP);

– przepisy szczególne dotyczące kontroli pilotów statków powietrznych oraz innych członków załogi (część II pkt 6.4 WP);

– przepisy szczególne dotyczące kontroli marynarzy (część II pkt 6.5 WP);

– przepisy szczególne dotyczące kontroli posiadaczy paszportów dyplomatycznych, urzędowych lub służbowych (część II pkt 6.6 WP);

– przepisy szczególne dotyczące kontroli pracowników przygranicznych (część II pkt 6.7 WP);

– przepisy szczególne dotyczące kontroli osób małoletnich (część II pkt 6.8 WP);

– przepisy szczególne dotyczące kontroli wycieczek grupowych (część II pkt 6.9 WP);

– przepisy szczególne dotyczące kontroli cudzoziemców którzy występują na granicy z podaniem o azyl (część II pkt 6.10 WP);

– przepisy szczególne dotyczące kontroli członków organizacji międzynarodowych (część II pkt 6.11 WP);

– wzór wizy długoterminowej (załącznik 9 do WP).

29 Siódmy motyw rozporządzenia nr 790/2001, którego brzmienie jest analogiczne do brzmienia dziesiątego motywu rozporządzenia nr 789/2001, stanowi:

„Konieczne jest także zapewnienie procedury, według której członkowie Rady i Komisja byliby niezwłocznie informowani o wszelkich zmianach załączników do Wspólnego podręcznika, które w całości lub w części składają się z wykazów faktycznych informacji, jakie każde Państwo Członkowskie musi dostarczyć zgodnie z aktualnie stosowanymi przez nie zasadami, które to zmiany z powyższych względów nie są objęte procedurą przyjmowania, uzupełniania lub uaktualniania poprzez akt Rady”.

30 Artykuł 2 rozporządzenia nr 790/2001 stanowi:

„1. Każde Państwo Członkowskie informuje sekretarza generalnego Rady o tym, jakich zmian chce dokonać w części I pkt 1.3.2 oraz w załącznikach 1, 2, 3, 7, 12 i 13 Wspólnego podręcznika.

2. Zmiany dokonane zgodnie z ust. 1 uważa się za skuteczne z dniem, w którym sekretarz generalny poinformuje o tych zmianach członków Rady oraz Komisję”.

31 Przepisy WP, które zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 790/2001 mogą zostać zmienione przez Państwa Członkowskie dotyczą następujących kwestii spraw:

– Reguła, zgodnie z którą „[o]bywatele Królestwa Belgii, Królestwa Danii, Republiki Francuskiej, Wielkiego Księstwa Luksemburga oraz Królestwa Niderlandów są upoważnieni do przekraczania, na każdym przejściu, granic państwa ich przynależności” [tłumaczenie nieoficjalne] (część I pkt 1.3.2 WP);

– dozwolone przejścia graniczne w rozumieniu części I, pkt 1.2 WP (załącznik 1 do WP);

– wzory naklejki wizowej w rozumieniu części I, pkt 3.1.3 WP (załącznik 7 do WP);

– wzory oddzielnych druków, to znaczy zezwoleń zastępujących wizy (załącznik 12 do WP);

– wzory kart wystawianych przez ministerstwo spraw zagranicznych (załącznik 13 do WP);

32 Należy zaznaczyć, iż załączniki 2 i 3 do WIK, o których mowa w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 790/2001, zostały uchylone decyzją Rady 2002/352/WE z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie nowelizacji Wspólnego podręcznika (Dz.U. L 123, str. 47).

W przedmiocie skargi

33 Komisja podnosi dwa zarzuty na poparcie swojej skargi. Pierwszy z nich opiera się na naruszeniu przepisu art. 202 WE i przepisu art. 1 drugiej decyzji w sprawie komitologii, które polega na tym, że w przepisach art. 1 zaskarżonych rozporządzeń Rada zastrzegła dla siebie uprawnienia wykonawcze w sposób niewłaściwy i bez wystarczającego uzasadnienia. Drugi zarzut opiera się na naruszeniu przepisu art. 202 WE, które polega na tym, że przepisy art. 2 zaskarżonych rozporządzeń przyznaje uprawnienia Państwom Członkowskim do dokonywania zmian, zarówno w niektórych punktach WIK i niektórych decyzjach Komitetu Wykonawczego je uzupełniających, jak i w punktach WP.

W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego zastrzeżenia uprawnień na rzecz Rady

Argumentacja stron

34 Pierwszy zarzut składa się z dwóch części. W pierwszej części zarzutu Komisja utrzymuje, że Rada nie wykazała, iż przepisy wykonawcze przewidziane w zaskarżonych rozporządzeniach mają charakter szczególny, który usprawiedliwiałby wykonywanie przez nią uprawnień wykonawczych. Z ósmego motywu rozporządzenia nr 789/2001 oraz piątego motywu rozporządzenia nr 790/2001 wynika odpowiednio, iż Rada, zamiast przepisem szczególnym, posłużyła się raczej uzasadnieniem „rodzajowym”, mogącym objąć całą dziedzinę WIK i WP.

35 W istocie powyższe motywy nie określają ani charakteru, ani treści przedmiotowych uprawnień wykonawczych, które wskazywałyby na konieczność wykonywania tychże uprawnień przez samą Radę, samo zaś ogólne odniesienie do polityki wizowej i nadzoru na granicach nie jest wystarczające dla wykazania szczególności przepisów, jakie mają być przyjęte.

36 Podobnie uzasadnienie oparte zarówno na „zwiększonej roli Państw Członkowskich” – które według Komisji może odnosić się jedynie do okoliczności, że państwa te mogą podejmować inicjatywy ustawodawcze w ramach tytułu IV Traktatu – jak i na delikatności zagadnień dotyczących nadzoru na granicach oraz wydawania wiz, w szczególności w płaszczyźnie stosunków politycznych z państwami trzecimi, co dokładnie tłumaczy tę zwiększoną rolę Państw Członkowskich, mogłoby mieć zastosowanie do każdego przepisu wykonawczego przyjętego w ramach powyższego tytułu IV.

37 Wreszcie odwołanie się do okresu przejściowego pięciu lat, określonego w art. 67 ust. 1 WE, oraz zobowiązanie Rady do zbadania „warunków, na jakich te uprawnienia wykonawcze będą przyznane Komisji” po zakończeniu tego okresu, potwierdziły wyraźnie, iż przyczyna, dla której Rada zastrzegła dla siebie uprawnienia wykonawcze, nie tkwi w charakterze czy treści aktów podstawowych, lecz wynika z faktu, iż akty te objęte są zakresem tytułu IV Traktatu.

38 W drugiej części pierwszego zarzutu Komisja utrzymuje, że niezależnie od szczególnego charakteru przepisów wykonawczych Rada nie wywiązała się z obowiązku uzasadnienia, o którym mowa w art. 253 WE. Uzasadnienie oparte, z jednej strony, na szczególnych cechach instytucjonalnych tytułu IV Traktatu, a z drugiej strony, na delikatnym charakterze przedmiotowych polityk, nie może usprawiedliwiać decyzji Rady o zastrzeżeniu dla siebie uprawnień wykonawczych przewidzianych zaskarżonymi rozporządzeniami.

39 Co się tyczy szczególnych cech instytucjonalnych tytułu IV Traktatu, Komisja podnosi, iż kwestie takie jak granice zewnętrzne, prawo do azylu, imigracja i współpraca sądowa w sprawach cywilnych, które objęte były uprzednio tytułem VI Traktatu o Unii Europejskiej, zostały uczynione wspólnotowymi.

40 Państwa Członkowskie posiadają wprawdzie uprawnienia do podejmowania inicjatyw ustawodawczych podczas okresu przejściowego pięciu lat, o którym mowa w art. 67 ust. 1 WE, zaś art. 68 WE zawiera przepisy derogacyjne dotyczące procedury uregulowanej w art. 234 WE, jednakże przepisy szczególne lub derogacyjne tytułu IV Traktatu WE nie mogą wykluczać stosowania procedur „komitologii”, ustanowionych na mocy art. 202 WE.

41 Ponadto nawet gdyby należało uznać delikatny charakter dziedzin odnoszących się do nadzoru na granicach oraz do wydawania wiz, Komisja podnosi, iż jest zdolna do zajmowania się tymi zagadnieniami oraz że w każdym bądź razie nie może ona działać bez włączenia Państw Członkowskich w proces podejmowania decyzji zgodnie z procedurami „komitologii”. Komisja podkreśla rolę instytucjonalną, jaką przyznaje jej Traktat, w zakresie stosunków z państwami trzecimi, zwłaszcza w stadium negocjacji umów zewnętrznych. Podnosi ona również, iż niektóre aspekty polityki wizowej, w szczególności określenie państw, których obywatele podlegają obowiązkowi wizowemu, zostały już włączone w ramy wspólnotowe przed przyjęciem Traktatu z Amsterdamu. Wreszcie w opinii Komisji powyższe dziedziny dotykają jedynie kwestii proceduralnych i formalnych.

42 Rada utrzymuje na wstępie, iż WIK i WP są instrumentami hybrydowymi w takim sensie, że obydwa zawierają jednocześnie zarówno postanowienia o charakterze ustawodawczym i wykonawczym, jak i postanowienia dotyczące okoliczności faktycznych. Zaskarżone rozporządzenia uwzględniają tę szczególną cechę, przewidując trzy różne procedury dokonywania zmian WIK i WP. Zgodnie z jedenastym motywem rozporządzenia nr 789/2001 oraz ósmym motywem rozporządzenia nr 790/2001 przepisy o charakterze normatywnym mogą być zmieniane jedynie w trybie właściwych postanowień Traktatu WE, przepisy o charakterze wykonawczym jedynie zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 1 każdego z zaskarżonych rozporządzeń, przy czym jedynie zmiany tychże postanowień mogą być uważane za przepisy wykonawcze, wreszcie informacje dotyczące okoliczności faktycznych mogą być zmieniane jedynie w trybie procedury przewidzianej w art. 2 każdego z powyższych rozporządzeń.

43 Rada dostrzega również tytułem wstępu, iż treści WIK i WP pokrywają się w dużej mierze ze sobą z tego względu, iż władze właściwe w sprawach wizowych oraz te właściwe dla nadzoru na granicach muszą często w ramach ich działalności zbierać te same informacje, co tłumaczy podobieństwo procedur wprowadzonych zaskarżonymi rozporządzeniami.

44 W odpowiedzi na pierwszy zarzut Rada podnosi, iż ósmy motyw rozporządzenia nr 789/2001 oraz piąty motyw rozporządzenia nr 790/2001 wyraźnie wskazują, że zastrzeżenie uprawnień wykonawczych dotyczy w szczególności zmian niektórych „szczegółowych przepisów i procedur praktycznych” znajdujących się w WIK i WP. Charakter i treść tychż przepisów opisane są bardziej szczegółowo w poprzedzających je motywach, a mianowicie w pierwszym, drugim i piątym motywie rozporządzenia nr 789/2001, jak również w pierwszym i drugim motywie rozporządzenia nr 790/2001. W konsekwencji przedstawiane uzasadnienie nie ma charakteru ogólnego i nie może obejmować wszystkich przepisów przyjętych w ramach tytułu IV Traktatu. W tym miejscu Rada zaznacza, iż przyjęła już, bez zastrzegania dla siebie uprawnień wykonawczych, znaczną liczbę aktów na podstawie tego tytułu, w tym aktów dotyczących spraw wizowych.

45 Rada utrzymuje, iż przyczyny, które spowodowały, iż w tym wypadku zastrzegła ona dla siebie uprawnienia wykonawcze są tożsame z tymi, które doprowadziły autorów Traktatu z Amsterdamu do przyznania Państwom Członkowskim uprawnień do podejmowania inicjatyw w ramach tytułu IV Traktatu WE w okresie przejściowym pięciu lat. Te same przyczyny doprowadziły również Radę do uznania, że dokonywanie zmian oraz uaktualnianie przedmiotowych przepisów może być uzgadniane jedynie jednomyślnie.

46 W tym względzie Rada podkreśla, iż w czasie kiedy przyjęto zaskarżone rozporządzenia, włączenie dorobku Schengen w ramy Unii Europejskiej oraz przyznanie Wspólnocie nowych kompetencji w dziedzinie polityki wizowej oraz kontroli na granicach były nowością.

47 Właśnie dlatego że decyzja o zastrzeżeniu dla siebie uprawnień wykonawczych stanowi wyjątek, a nie regułę, Rada zaznaczyła, iż będzie badać warunki, na jakich takie uprawnienia będą przyznawane Komisji na zakończenie okresu przejściowego pięciu lat określonego w art. 67 ust. 1 WE, bez względu na delikatność tego zagadnienia. Rada utrzymuje, iż okres trzech lat, jaki pozostał jeszcze do upływu okresu przejściowego, jest terminem rozsądnym dla dokonania przez nią oceny, czy przyczyny, które początkowo doprowadziły ją do zastrzeżenia dla siebie uprawnień wykonawczych, pozostają zasadne.

48 Rada zaprzecza, jakoby zastrzegła dla siebie uprawnienia wykonawcze z powodu tego, iż przedmiotowe przepisy objęte są tytułem IV Traktatu. Ponadto od czasu wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu przyjęła ona liczne przepisy zawierające unormowania dotyczące „komitologii”, w dziedzinach objętych tymże tytułem.

Ocena Trybunału

49 Należy przypomnieć na wstępie, iż zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 1 drugiej decyzji w sprawie komitologii uprawnienia wykonawcze są przyznane Komisji z wyjątkiem szczególnych i uzasadnionych przypadków, kiedy to akt podstawowy zastrzega dla Rady prawo bezpośredniego wykonywania niektórych z tych uprawnień. W ten sposób przepis ten ogranicza się jedynie do powtórzenia wymagań określonych jednocześnie w art. 202 tiret trzecie WE i w art. 253 WE.

50 W tej kwestii, jak orzekł to już Trybunał w wyroku z dnia 24 października 1989 r. w sprawie 16/88 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. 3457, pkt 10, od czasu zmian wprowadzonych przez Jednolity Akt Europejski w art. 145 Traktatu WE (obecnie art. 202 WE) Rada może jedynie w szczególnych przypadkach zastrzec dla siebie prawo bezpośredniego wykonywania uprawnień wykonawczych oraz musi uzasadnić taką decyzję w sposób szczegółowy.

51 Oznacza to, iż Rada ma obowiązek uzasadnić w sposób właściwy, odnosząc się do charakteru i treści aktu podstawowego, który ma być wykonany bądź zmieniony, zastosowanie wyjątku od zasady, zgodnie z którą w sytuacji gdy w systemie ustanowionym w Traktacie należy przyjąć na poziomie wspólnotowym przepisy wykonawcze do aktu podstawowego, wykonanie takiego uprawnienia spoczywa zwykle na Komisji.

52 W tym wypadku Rada w sposób wyraźny odniosła się w ósmym motywie rozporządzenia nr 789/2001 oraz w piątym motywie rozporządzenia nr 790/2001 do zwiększonej roli Państw Członkowskich w sprawach wizowych oraz nadzoru na granicach, jak również do delikatności tychże zagadnień, zwłaszcza gdy chodzi o stosunki polityczne z państwami trzecimi.

53 Bezspornym jest, iż względy te mają jednocześnie ogólny i lakoniczny charakter. Jednakże badane we właściwym dla nich kontekście ukazują w sposób wyraźny przyczyny usprawiedliwiające zastrzeżenie uprawnień na rzecz Rady i pozwalają Trybunałowi na wykonanie jego uprawnień kontrolnych.

54 W istocie należy stwierdzić po pierwsze, iż przed wejściem w życie Traktatu z Amsterdamu, co miało miejsce dwa lata przed tym, zanim zostały przyjęte zaskarżone rozporządzenia, zarówno polityka wizowa – z wyjątkiem określenia państw trzecich, których obywatele podlegają obowiązkowi wizowemu przy przekraczaniu zewnętrznych granic Państw Członkowskich, zgodnie z art. 100C ust. 1 Traktatu WE (uchylony Traktatem z Amsterdamu) – jak i polityka w przedmiocie granic zewnętrznych, pozostawały całkowicie poza zakresem kompetencji Wspólnoty Europejskiej, były natomiast objęte procedurami ustanowionymi w ramach tytułu VI Traktatu o Unii Europejskiej.

55 Po drugie, tytuł IV Traktatu WE zawiera w art. 67 WE i art. 68 WE ulegające zmianom z biegiem czasu przepisy derogacyjne lub szczególne w zakresie procedur tworzenia prawa wtórnego i postępowania w przedmiocie odesłania prejudycjalnego. Zatem art. 67 ust. 1 i 2 WE przewiduje okres przejściowy pięciu lat od chwili wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu, w którym z reguły Rada stanowi jednomyślnie na wniosek Komisji lub z inicjatywy Państwa Członkowskiego oraz po konsultacji z Parlamentem Europejskim. Po tym okresie Rada stanowi jedynie na wniosek Komisji i ma prawo, stanowiąc jednomyślnie, zdecydować, iż procedura z art. 251 WE będzie miała zastosowanie do wszystkich lub niektórych dziedzin objętych powyższym tytułem IV oraz dostosować przepisy dotyczące właściwości Trybunału Sprawiedliwości.

56 Tego typu przepisy świadczą o szczególności dziedziny objętej zaskarżonymi rozporządzeniami, która do 1 maja 1999 r. wchodziła zasadniczo w zakres procedur tworzonych w ramach tytułu VI Traktatu o Unii Europejskiej ze względu na to, iż początkowo autorzy Traktatu WE nie chcieli przyznać Komisji jedynego prawa inicjatywy w tej dziedzinie.

57 Po trzecie, postanowienia wymienione w sposób wyczerpujący w art. 1 zaskarżonych rozporządzeń mają wyraźnie ograniczony zakres. Mimo iż stanowią one ważną część WIK i WP, niemniej jednak nie regulują wyczerpująco kwestii wiz oraz kontroli na granicach zewnętrznych.

58 Po czwarte, z ósmego motywu rozporządzenia nr 789/2001 wynika, iż Rada zobowiązała się do dokonania przeglądu warunków, na jakich zastrzeżone przez te rozporządzenia uprawnienia wykonawcze mogłyby zostać przyznane Komisji po zakończeniu okresu przejściowego trzech lat.

59 Ze wszystkich tych powodów, które w sposób wyraźny wynikają z motywów zaskarżonych rozporządzeń oraz z kontekstu, w który się wpisują, należy stwierdzić, że Rada miała podstawy, aby przypuszczać, iż miała do czynienia ze szczególnym przypadkiem i że zgodnie z art. 253 WE właściwie uzasadniła ona decyzję o zastrzeżeniu dla siebie tymczasowo uprawnień do wykonania całości wymienionych w sposób wyczerpujący przepisów WIK i WP.

60 Fakt, iż ósmy motyw rozporządzenia nr 789/2001 i piąty motyw rozporządzenia nr 790/2001 posiadają prawie identyczne brzmienie, nie może sam w sobie poddać w wątpliwość tego ustalenia, z uwagi na ścisłe związki, jakie niezaprzeczalnie istnieją między dziedziną wiz a dziedziną kontroli granicznej.

61 W tych okolicznościach pierwszy zarzut przedstawiony przez Komisję na poparcie jej skargi winien zostać oddalony.

W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego uprawnień wykonawczych przyznanych Państwom Członkowskim

Argumentacja stron

62 W swoim drugim zarzucie Komisja utrzymuje, iż procedura dokonywania zmian lub uaktualniania WIK i WP przez Państwa Członkowskie, o której mowa w art. 2 zaskarżonych rozporządzeń, jest niezgodna z art. 202 WE. W istocie ten ostatni przepis, który zezwala jedynie Radzie na zastrzeżenie dla siebie uprawnień wykonawczych bądź na przyznanie ich Komisji, nie zezwala na wprowadzenie takiej procedury.

63 Komisja dodaje, że choć powyższa procedura dotyczy informacji będących w posiadaniu Państw Członkowskich, odnoszących się do okoliczności faktycznych, są one zawarte w instrumentach, których podstawę prawną, na mocy decyzji 1999/436, stanowią postanowienia Traktatu WE, i dlatego też zmiany do tych instrumentów winny być dokonywane zgodnie z normalnymi zasadami instytucjonalnymi.

64 Rada odpowiada, iż zmiany dokonane na podstawie art. 2 zaskarżonych rozporządzeń w WIK i w WP nie powinny być klasyfikowane jako przepisy wykonawcze, lecz należą one do mechanizmu wymiany informacji. W istocie chodzi tutaj – jak wynika z dziesiątego motywu rozporządzenia nr 789/2001 oraz z siódmego motywu rozporządzenia nr 790/200 – o informacje dotyczące okoliczności faktycznych, jakie mogą być dostarczane jedynie przez poszczególne Państwa Członkowskie. W konsekwencji art. 202 WE pozostaje jej zdaniem bez związku z tą sytuacją.

Ocena Trybunału

65 Z art. 2 zaskarżonych rozporządzeń wynika wyraźnie, iż bez względu na zastosowanie czasownika „chcieć”, każde Państwo Członkowskie może samo – a niekiedy w porozumieniu z innymi Państwami Członkowskimi – dokonać zmian w treści postanowień lub załączników do WIK i WP. W istocie zgodnie z brzmieniem dziesiątego motywu rozporządzenia nr 789/2001 i siódmego motywu rozporządzenia nr 790/2001 „członkowie Rady i Komisji byliby niezwłocznie informowani o wszelkich zmianach […]”, co wskazuje na to, że uprawnienia do dokonywania zmian pozostają w gestii Państw Członkowskich.

66 Należy stwierdzić w tym względzie, iż mimo że art. 202 tiret trzecie WE reguluje kwestię jednolitego wykonywania aktów podstawowych ustanowionych przez Radę lub Radę i Parlament Europejski, a zatem dotyczy rozdziału uprawnień wykonawczych między Radą a Komisją, to jednak przepis ten nie dotyczy rozdziału uprawnień między Wspólnotą a Państwami Członkowskimi.

67 Należy zbadać, czy w celu wykonania niektórych postanowień lub załączników do WIK i WP Rada miała obowiązek zastosowania procedur wspólnotowych, czy też uprawnienia do dokonywania zmian tychże postanowień lub załączników mogły bez uszczerbku dla przepisów prawa wspólnotowego być przyznane Państwom Członkowskim.

68 W tym wypadku Rada podnosi, iż przepisy, które mogą być zmienione przez Państwa Członkowskie, zawierają jedynie informacje dotyczące okoliczności faktycznych, które jedynie same te państwa są w stanie skutecznie dostarczyć.

69 Należy przypomnieć w tym miejscu, iż WIK i WP zostały przyjęte przez Komitet Wykonawczy w okresie, kiedy dana dziedzina należała do zakresu współpracy międzyrządowej. Ich włączenie w ramy Unii Europejskiej od chwili wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu nie wywołało samo w sobie skutku natychmiastowego pozbawienia Państw Członkowskich uprawnień, które miały one prawo wykonywać na mocy tychże aktów dla zapewnienia ich właściwego zastosowania.

70 W tej raczej szczególnej i przejściowej sytuacji, w oczekiwaniu na rozwój dorobku Schengen w prawnych i instytucjonalnych ramach Unii Europejskiej, nie można kwestionować ustanowienia przez Radę procedury polegającej na informowaniu przez Państwa Członkowskie o zmianach niektórych postanowień WIK i WP w sytuacji, gdy państwa te są upoważnione do dokonywania takich zmian jednostronnie bądź w porozumieniu z innymi Państwami Członkowskimi, a treść zmienianych przepisów zależy wyłącznie od informacji, które jedynie te państwa mają w swoim posiadaniu. Zarzut taki miałby rację bytu jedynie wtedy, gdyby udowodniono, że wprowadzona w ten sposób procedura może zaszkodzić skutecznemu i właściwemu wykonaniu WIK lub WP.

71 Należy niemniej jednak stwierdzić, że Komisja, która nie kwestionowała ani faktycznego charakteru informacji zawartych w przepisach, które mogą być zmienianie przez Państwa Członkowskie, ani faktu, iż informacje te mogą być skutecznie dostarczone jedynie przez te państwa, nie wykazała ani nie usiłowała nawet udowodnić, w odniesieniu do każdego z tych przepisów, że należało zastosować procedurę jednolitego uaktualnienia WIK i WP, aby zapewnić właściwe ich wykonanie. Ograniczyła się ona jedynie w swojej replice do przykładowego przeanalizowania załączników 4 i 5 do WIK.

72 W tych okolicznościach Trybunał uważa, że należy ograniczyć zakres jego kontroli do oceny legalności art. 2 rozporządzenia nr 789/2001 w części, w jakiej odnosi się on do załączników 4 i 5 do WIK, które jako jedyne były przedmiotem analizy Komisji w jej pismach procesowych.

73 W tym względzie z art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 789/2001 wynika, że Państwo Członkowskie chcące dokonać zmiany między innymi załączników 4, 5B i 5C do WIK przedkłada uprzednio projekt takiej zmiany innym Państwom Członkowskim, które mogą przedstawić swoje uwagi do tego projektu.

74 Jeśli chodzi o załącznik 4 do WIK, zawierający wykaz dokumentów dostarczonych przez każde Państwo Członkowskie i uprawniających do wjazdu bez wizy, Komisja podnosi, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 Konwencji obywatele państw trzecich, będący w posiadaniu zezwolenia na pobyt bądź tymczasowego zezwolenia na pobyt wydanego przez jedną z umawiających się stron, mogą na podstawie tego zezwolenia oraz na podstawie dokumentu podróży wystawionego przez tę samą umawiającą się stronę przemieszczać się swobodnie przez okres maksimum trzech miesięcy wewnątrz obszaru Schengen.

75 Mimo iż prawdą jest, że zmiana wykazu z załącznika 4 do WIK posiada natychmiastowy wpływ na warunki stosowania wyżej wymienionego art. 21 ust. 1 i 2, to jednak zgodnie z brzmieniem ust. 3 tego artykułu „Wysokie Umawiające się Strony powiadamiają Komitet Wykonawczy [który został zastąpiony przez Radę zgodnie z art. 2 ust. 1 Protokołu] o wykazie wydawanych dokumentów ważnych jako zezwolenie na pobyt lub jako tymczasowe zezwolenie na pobyt i dokument podróży w rozumieniu niniejszego artykułu”.

76 Przy braku wszelkiego innego przepisu wspólnotowego zmieniającego w tym względzie system ustanowiony Konwencją przed przyjęciem zaskarżonych rozporządzeń należy uznać, iż nic w brzmieniu powyższego przepisu nie pozwala na stwierdzenie, że skoro Komitet Wykonawczy (bądź Rada) został poinformowany o wykazie przedmiotowych dokumentów, Państwa Członkowskie nie posiadają już uprawnień do określenia charakteru dokumentów ważnych jako zezwolenie na pobyt lub jako tymczasowe zezwolenie na pobyt.

77 W konsekwencji Komisja nie wykazała, iż zmiana załącznika 4 do WIK wymagała zastosowania jednolitej procedury uaktualnienia w rozumieniu art. 202 tiret trzecie WE.

78 Jeśli zaś chodzi o załącznik 5 do WIK dotyczący przypadków, o których mowa w art. 17 ust. 2 Konwencji, w których wydanie wizy wymaga skonsultowania się z władzą centralną umawiającej się strony, do której skierowano wniosek oraz, w odpowiednich przypadkach, z władzami centralnymi innych umawiających się stron, należy stwierdzić po pierwsze, iż zgodnie z pkt 2.1 części II WIK konsultacja z krajowymi władzami centralnymi zainicjowana przez misję dyplomatyczną lub urząd konsularny, który rozpatruje wniosek, jest przewidziana „w danej sprawie, zgodnie z ustaleniami i terminami przewidzianymi przez prawo krajowe i praktykę”. Załącznik 5A wymienia szczegółowo te przypadki.

79 Tymczasem Komisja nie zdołała wykazać przyczyny, dla której zastosowanie przy uaktualnianiu załącznika 5A do WIK jednolitej procedury miałoby być konieczne w celu właściwego zastosowania pkt 2.1 części II WIK, biorąc pod uwagę zawarte w tym przepisie odniesienie do prawa krajowego i praktyki.

80 Po drugie, pkt 2.2 części II WIK dotyczy przypadków, w których misja dyplomatyczna lub urząd konsularny, do którego został wniesiony wniosek o wizę, ma obowiązek zwrócenia się o upoważnienie do ich właściwego organu centralnego, który wcześniej będzie musiał skonsultować się z właściwymi organami centralnymi jednej lub więcej innych umawiających się stron. Ten pkt stanowi, iż „[d]o czasu zatwierdzenia przez Komitet Wykonawczy [który został zastąpiony przez Radę] ostatecznego wykazu przypadków wymagających wzajemnej konsultacji, zastosowanie ma wykaz dołączony do niniejszych Wspólnych instrukcji konsularnych”. Wykaz ten znajduje się właśnie w załączniku 5B.

81 Komisja, która nie kwestionuje, iż do każdego Państwa Członkowskiego należy określenie wniosków wizowych, dla których wymagana jest wcześniejsza konsultacja organów centralnych innych umawiających się stron, nie wykazała przyczyny, dla której do czasu ustanowienia przez Radę ostatecznego wykazu przypadków wymagających wzajemnej konsultacji miałoby być konieczne zastosowanie jednolitej procedury w celu właściwego zastosowania pkt 2.2 części II WIK, a w szczególności w celu uaktualnienia załącznika 5B do WIK.

82 Po trzecie, pkt 2.3 części II, WIK który odsyła do wykazu ustanowionego w załączniku 5C do WIK, dotyczy przypadków, w których wnioski wizowe składane są w ambasadzie lub w konsulacie państwa Schengen, które reprezentuje inne państwo Schengen.

83 Komisja nie wykazała ani też nie usiłowała udowodnić przyczyny, dla której należało zastosować jednolitą procedurę w celu właściwego zastosowania pkt 2.3 części II WIK, w tym w szczególności w celu uaktualnienia załącznika 5C do WIK.

84 W konsekwencji należy oddalić również drugi zarzut przedstawiony przez Komisję na poparcie jej skargi.

85 Ze względu na ogół powyższych rozważań skarga Komisji winna zostać w całości oddalona.

W przedmiocie kosztów

86 Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Rada wniosła o obciążenie kosztami Komisji, a Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (w pełnym składzie) orzeka, co następuje:

1) Skarga zostaje oddalona.

2) Komisja Wspólnot Europejskich zostaje obciążona kosztami postępowania.

Podpisy