Sprawy połączone C‑643/15 i C‑647/15

Republika Słowacka

i

Węgry

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

Skarga o stwierdzenie nieważności – Decyzja (UE) 2015/1601 – Środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Republiki Greckiej i Republiki Włoskiej – Nadzwyczajna sytuacja charakteryzująca się nagłym napływem obywateli państw trzecich na terytorium niektórych państw członkowskich – Relokacja tych obywateli na terytoria innych państw członkowskich – Kwoty relokacji – Artykuł 78 ust. 3 TFUE – Podstawa prawna – Przesłanki stosowania – Pojęcie „aktu ustawodawczego” – Artykuł 289 ust. 3 TFUE – Wiążący dla Rady Unii Europejskiej charakter konkluzji przyjętych przez Radę Europejską – Artykuł 15 ust. 1 TFUE i art. 68 TFUE – Istotne wymogi proceduralne – Zmiana wniosku Komisji Europejskiej – Wymogi ponownej konsultacji z Parlamentem Europejskim oraz jednolitego głosowania w Radzie Unii Europejskiej – Artykuł 293 TFUE – Zasady pewności prawa i proporcjonalności

Streszczenie – wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 6 września 2017 r.

Kontrole graniczne, azyl i imigracja–Polityka azylowa–Środki tymczasowe przyjęte przez Radę na korzyść państw członkowskich, które znajdują się w nadzwyczajnej sytuacji charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich–Relokacja tych obywateli na terytoria innych państw członkowskich–Decyzja 2015/1601 dotycząca środków przyjętych na korzyść Grecji i Włoch–Zasady podziału obywateli–Uwzględnienie preferencji obywatela co do przyjmującego państwa członkowskiego–Wyłączenie

Komisja–Kompetencje–Prawo inicjatywy prawodawczej–Prawo do zmiany wniosku–Możliwość upoważnienia przez kolegium komisarzy niektórych z jego członków do zmiany wniosku

Kontrole graniczne, azyl i imigracja–Polityka azylowa–Środki tymczasowe przyjęte przez Radę na korzyść państw członkowskich, które znajdują się w nadzwyczajnej sytuacji charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich–Uprawnienia dyskrecjonalne Rady co do wyboru środków do przyjęcia–Możliwość przewidzenia mechanizmów dostosowawczych pozwalających na odpowiedź na zmianę sytuacji

Akt prawny można uznać za akt ustawodawczy Unii wyłącznie w sytuacji, gdy został on przyjęty na podstawie postanowienia traktatu, które wyraźnie czyni odwołanie albo do zwykłej procedury ustawodawczej, albo do specjalnej procedury ustawodawczej. Stąd sam fakt, że w postanowieniach traktatów stanowiących podstawę prawną spornego aktu mowa jest o wymogu konsultacji z Parlamentem, nie przesądza jeszcze, że akt ten powinien był zostać przyjęty w ramach specjalnej procedury ustawodawczej. Zatem ponieważ art. 78 ust. 3 TFUE, przewiduje, że Rada przyjmuje środki tymczasowe, o których mowa w tym postanowieniu, na wniosek Komisji oraz po konsultacji z Parlamentem i w żaden sposób bezpośrednio nie odwołuje się ani do zwykłej procedury ustawodawczej, ani do specjalnej procedury ustawodawczej, należy uznać, że środki, które mogą zostać przyjęte na podstawie tego postanowienia należy kwalifikować jako akty nieustawodawcze, bowiem nie są one przyjmowane w ramach procedury ustawodawczej. (zob. pkt 62, 64–66)

Postanowienia zawarte w art. 78 ust. 2 i ust. 3 TFUE mają charakter komplementarny i pozwalają Unii na przyjmowanie, w ramach wspólnej polityki azylowej Unii, różnorakich środków tworzących narzędzia pozwalające na skuteczne uporanie się, zarówno w krótkim, jak i w długim okresie, z kryzysami o podłożu migracyjnym. W tym względzie zakres pojęcia środków tymczasowych, które mogą zostać przyjęta na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE powinien być na tyle szeroki, aby pozwalał instytucjom Unii na podejmowanie wszelkich środków tymczasowych, które będą umożliwiać szybką i skuteczną reakcję na nadzwyczajną sytuację charakteryzującą się nagłym napływem obywateli państw trzecich. (zob. pkt 74, 77)

Jakkolwiek prawdą jest, że środki tymczasowe przyjęte na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE mogą co do zasady wprowadzać odstępstwa od przepisów aktów ustawodawczych, to zakres tych odstępstw powinien być ściśle określony zarówno pod względem przedmiotowym, jak i czasowym, tak aby – zgodnie z naturą środka tymczasowego – ograniczały się one do szybkiej i skutecznej odpowiedzi na jednoznacznie określoną sytuację kryzysową, co tym samym wyklucza możliwość takiego ich skonstruowania, aby ich celem lub skutkiem było zastąpienie lub zmiana tych aktów ustawodawczych w sposób ogólny i trwały, co z kolei stanowiłoby obejście zwykłej procedury ustawodawczej przewidzianej w art. 78 ust. 2 TFUE. Odstępstwa przewidziane w decyzji 2015/1601 ustanawiającej środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji spełniają ten wymóg. Wprowadzone wspomnianą decyzją odstępstwa mają być bowiem stosowane jedynie przez okres dwóch lat, z zastrzeżeniem możliwości przedłużenia tego okresu. Ponadto odstępstwa te dotyczą tylko ograniczonej liczby obywateli państw trzecich, którzy złożyli wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w Grecji lub we Włoszech, którzy posiadają obywatelstwo jednego z państw wymienionych w decyzji 2015/1601, którzy zostaną relokowani z jednego z tych państw członkowskich, oraz którzy przybędą do wspomnianych państw członkowskich w pewnym okresie. (zob. pkt 78–80)

O ile art. 78 ust. 3 TFUE ustanawia wymóg tymczasowości środków, o których w nim mowa, pozostawia on jednak Radzie pewien margines uznania w odniesieniu do określenia, w każdym konkretnym przypadku, okresu ich stosowania w zależności od okoliczności danego przypadku, mając w szczególności na uwadze specyfikę nadzwyczajnej sytuacji, która uzasadnia ich przyjęcie. Co się tyczy decyzji 2015/1601 ustanawiającej środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji, przy określaniu okresu 24 miesięcy stosowania środków przewidzianych w tej decyzji Rada w oczywisty sposób nie wykroczyła poza przysługujący jej margines uznania. W istocie wybór ten wydaje się być zasadny, mając na względzie, że relokacja tak dużej liczby osób jest bezprecedensową i skomplikowaną operacją, której przygotowanie i przeprowadzenie, mając w szczególności na względzie konieczność zapewnienia koordynacji między organami administracji poszczególnych państw członkowskich, wymaga czasu, zanim zacznie ona przynosić konkretne skutki. W tym względzie nie można w sposób skuteczny utrzymywać, że decyzja 2015/1601 nie ma charakteru tymczasowego ze względu na to, że jej skutki będą długoterminowe. Gdyby bowiem brać pod uwagę okres, przez jaki dany środek relokacji będzie wywierał skutki po stronie osób relokowanych, w celu ustalenia, czy faktycznie ma on charakter tymczasowy w rozumieniu art. 78 ust. 3 TFUE, przyjęcie jakiegokolwiek środka relokacji osób, które w oczywisty sposób wymagają ochrony międzynarodowej, na podstawie tego postanowienia byłoby niemożliwe, gdyż tego rodzaju mniej lub bardziej długofalowe skutki są nieodłącznie wpisane w samą istotę takiej relokacji. (zob. pkt 92, 96–99)

Napływ obywateli państw trzecich można uznać za „nagły” w rozumieniu art. 78 ust. 3 TFUE, jeżeli jego skala jest tak wyjątkowa, że nie można było jej przewidzieć i to niezależnie od okoliczności, że ów napływ miał miejsce w kontekście trwającego od kilku lat kryzysu migracyjnego, ponieważ uniemożliwia on normalne funkcjonowanie wspólnego unijnego systemu azylowego. (zob. pkt 114)

Co się tyczy interpretowania sformułowania „charakteryzująca się”, którym określono nadzwyczajną sytuację wskazaną w art. 78 ust. 3 TFUE, jakkolwiek mniejsza część wersji językowych owego przepisu nie posługuje się tym sformułowaniem, lecz sformułowaniem „spowodowana”, oba te sformułowania muszą, w kontekście tego przepisu i w świetle jego celu, którym jest umożliwienie szybkiego przyjęcia środków tymczasowych w celu skutecznego stawienia czoła nadzwyczajnej sytuacji migracyjnej, być rozumiane w ten sam sposób jako wymóg istnienia wystarczająco ścisłego związku między nadzwyczajną sytuacją w danym wypadku a nagłym napływem obywateli państw trzecich. (zob. pkt 125)

Ponieważ normalną cechą napływów migracyjnych jest to, iż mogą one bardzo gwałtownie ewoluować, w szczególności przenosić się do innych państw członkowskich, art. 78 ust. 3 TFUE nie stoi na przeszkodzie temu, by mechanizmy dostosowawcze uzupełniały środki tymczasowe podjęte na podstawie tego postanowienia. Postanowienie to przyznaje bowiem Radzie szeroki margines uznania w zakresie środków, które można przyjąć w celu podjęcia szybkich i skutecznych działań w odpowiedzi na konkretną sytuacją nadzwyczajną, jak też na jej ewentualne zmiany. Odpowiedź na sytuację nadzwyczajną nie wyklucza ewolucyjnego i adaptacyjnego charakteru tejże odpowiedzi, pod warunkiem, że cały czas zachowuje ona charakter tymczasowy. (zob. pkt 131–134)

Zasady podziału uprawnień i równowagi instytucjonalnej mają zastosowanie do prawa inicjatywy Komisji w ramach przyjmowania na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE aktów nieustawodawczych, takich jak decyzja ustanawiająca środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz niektórych państw członkowskich. W tym względzie, art. 78 ust. 3 TFUE nie uzależnia prawa inicjatywy Komisji od uprzedniego przyjęcia konkluzji przez Radę Europejską na mocy art. 68 TFUE. Ponadto art. 78 ust. 3 TFUE uprawnia Radę do przyjmowania środków większością kwalifikowaną. Zasada równowagi instytucjonalnej nie pozwala Radzie Europejskiej na zmianę tej reguły głosowania poprzez narzucenie Radzie, w konkluzjach przyjmowanych na podstawie art. 68 TFUE, reguły głosowania jednomyślnego. Tymczasem w zakresie, w jakim normy regulujące sposób dochodzenia do decyzji przez instytucje Unii ustanowione są przez traktaty i nie pozostają do dyspozycji ani państw członkowskich, ani samych instytucji, jedynie traktaty mogą – w szczególnych przypadkach – upoważnić instytucję do zmiany ustanowionej w nich procedury decyzyjnej. (zob. pkt 146–149)

Zobacz tekst orzeczenia. (zob. pkt 160–162)

Na podstawie art. 293 ust. 2 TFUE, dopóki Rada nie podjęła działań, Komisja może zmienić swój projekt w każdej chwili w toku procedur prowadzących do przyjęcia aktu Unii. Zmienione wnioski Komisji nie muszą koniecznie przyjmować formy pisemnej, jako że stanowią one część procesu przyjmowania aktów Unii, który charakteryzuje się pewną elastycznością, konieczną do osiągnięcia przez instytucje wspólnego stanowiska. W specyficznym kontekście art. 78 ust. 3 TFUE można uznać, że Komisja skorzystała z przysługującego jej na gruncie art. 293 ust. 2 TFUE prawa do zmiany wniosku, jeżeli z udziału tej instytucji w procesie przyjmowania danego aktu niezbicie wynika, że zmieniony wniosek został zaakceptowany przez Komisję. Taka wykładnia uwzględnia cel art. 293 ust. 2 TFUE, którym jest ochrona prawa inicjatywy Komisji. (zob. pkt 177, 179, 181)

Z art. 13 regulaminu wewnętrznego Komisji, interpretowanego w świetle celu art. 293 ust. 2 TFUE, którym jest ochrona prawa inicjatywy Komisji, wynika, że kolegium komisarzy może upoważnić niektórych z jego członków do zmiany w toku procedury wniosku Komisji w określonych uprzednio granicach. (zob. pkt 185)

Nawet jeśli Unii zależy na zachowaniu wielojęzyczności, o której znaczeniu przypominają art. 3 ust. 3 akapit czwarty TUE, nic nie sprzeciwia się on temu, aby Rada interpretowała art. 14 swojego regulaminu wewnętrznego w ten sposób, że chociaż ust. 1 wymaga, aby projekty, które stanowią podstawę obrad Rady były w zasadzie udostępniane państwom członkowskim we wszystkich językach urzędowych Unii, to ust. 2 tego przepisu ustanawia system uproszczony mający zastosowanie w przypadku zmian, które nie muszą być dostępne we wszystkich językach urzędowych Unii. Jedynie w przypadku sprzeciwu państwa członkowskiego dalsze prowadzenie dyskusji w Radzie uzależnione jest od przekazania jej wskazanej przez to państwo członkowskie wersji językowej. Interpretacja taka stanowi bowiem wyraz wyważonego i elastycznego podejścia, dzięki któremu prace Rady mogą być prowadzone szybko i skutecznie. (zob. pkt 201, 203)

Zobacz tekst orzeczenia. (zob. pkt 206–208, 221)

Z uwagi na tak wyjątkowy kontekst nadzwyczajnej sytuacji charakteryzującej się nagłym i masowym napływem obywateli państw trzecich, decyzja o ustanowieniu wiążącego mechanizmu relokacji 120000 osób na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE, oprócz tego, że musi być oparta na obiektywnych kryteriach, może zostać podważona przez Trybunał tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że w chwili przyjmowania zaskarżonej decyzji, ocena Rady, w świetle informacji i danych, którymi wówczas dysponowała, była oczywiście błędna, gdyż Rada mogła wówczas przyjąć mniej restrykcyjny, aczkolwiek równie skuteczny środek. W tym względzie, odnosząc się do argumentu, zgodnie z którym zaskarżona decyzja jest nieproporcjonalna, gdyż niepotrzebnie ustanawia wiążący mechanizm obejmujący obowiązkowe i określone liczbowo kwoty relokacji osób do poszczególnych państwach członkowskich, nie wydaje się, aby Rada, decydując się na stworzenie takiego wiążącego mechanizmu relokacji, popełniła oczywisty błąd w ocenie. Rada ma bowiem podstawy, aby uznać, w ramach przysługujących jej w tym względzie szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, że podział osób relokowanych musi mieć charakter wiążący ze względu na nadzwyczajną sytuację, w jakiej przyjmowana była zaskarżona decyzja. Ponadto przyjmując zaskarżoną decyzję, Rada była faktycznie zobligowana uwzględnić zasadę solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi, w tym na płaszczyźnie finansowej, na której to zasadzie, zgodnie z art. 80 TFUE, opiera się realizacja wspólnej unijnej polityki azylowej. W związku z tym nie można zarzucać Radzie, że popełniła oczywisty błąd w ocenie, uznając, że z uwagi na nadzwyczajny charakter sytuacji w rozumieniu art. 78 ust. 3 TFUE w związku z art. 80 TFUE oraz zapisaną w nim zasadą solidarności między państwami członkowskimi, musi przyjąć środki tymczasowe polegające na ustanowieniu wiążącego mechanizmu relokacji. (zob. pkt 235, 236, 245, 246, 252, 253)

Jeżeli jedno lub kilka państw członkowskich znajduje się w nadzwyczajnej sytuacji w rozumieniu art. 78 ust. 3 TFUE, obciążenia, które wiążą się z zastosowaniem środków tymczasowych przyjętych na podstawie tego postanowienia na rzecz tego lub tych państw członkowskich, powinny co do zasady zostać rozdzielone między wszystkie pozostałe państwa członkowskie, zgodnie z zasadą solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi, jako że, w myśl art. 80 TFUE, to na tej zasadzie opiera się wspólna unijna polityka azylowa. Stąd, przyjmując decyzję ustanawiającą środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz niektórych państw członkowskich, Komisja i Rada słusznie uznały, że rozdzielenie relokowanych wnioskodawców między wszystkie państwa członkowskie, zgodnie z zasadą ustanowioną w art. 80 TFUE, stanowi fundamentalny element owej decyzji. W tym względzie gdyby relokacja miała być ściśle uwarunkowana istnieniem więzi kulturalnych i językowych między każdym z wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową a państwem członkowskim relokacji, podział tych osób między wszystkie państwa członkowskie, w poszanowaniu zasady solidarności zapisanej w art. 80 TFUE, a tym samym przyjęcie wiążącego mechanizmu relokacji, byłyby niemożliwe. W każdym wypadku względy związane z pochodzeniem etnicznym wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową nie mogą zostać uwzględnione także z uwagi na ich oczywistą sprzeczność z prawem Unii, a w szczególności z art. 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. (zob. pkt 291, 292, 304, 305)

Zobacz tekst orzeczenia. (zob. pkt 303)

Zgodnie z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej na płaszczyźnie krajowej należy zapewnić prawo do skutecznego środka zaskarżenia od każdej decyzji wydanej przez organ krajowy w ramach procedury relokacji na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE. (zob. pkt 325)

System ustanowiony decyzją 2015/1601 ustanawiającą środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji, opiera się tak jak system ustanowiony rozporządzeniem nr 604/2013 w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, opiera się na obiektywnych kryteriach, nie zaś na preferencjach wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową. W szczególności zasada odpowiedzialności państwa członkowskiego pierwszego wjazdu, przewidziana w art. 13 ust. 1 owego rozporządzenia, która jest wyłączną regułą, na podstawie której ustalane jest odpowiedzialne państwo członkowskie, przewiduje, że rozporządzenie to, od którego decyzja 2015/1601 wprowadza odstępstwa, nie opiera się na preferencjach wnioskodawcy co do określonego przyjmującego państwa członkowskiego i nie służy konkretnie zapewnieniu, aby wnioskodawcę łączyły z odpowiedzialnym państwem członkowskim więzi językowe, kulturowe i społeczne. Ponadto, jakkolwiek organom państw członkowskich korzystających z systemu relokacji przysługuje pewien margines uznania w sytuacji, gdy zgodnie z art. 5 ust. 3 decyzji 2015/1601 zostaną wezwane do wskazania poszczególnych wnioskodawców, których można relokować do konkretnego państwa relokacji, ów margines uznania jest usprawiedliwiony w świetle celu tej decyzji, którym jest odciążenie systemów azylowych Grecji i Włoch poprzez jak najszybszą i skuteczną relokację znacznej liczby wnioskodawców do innych państw członkowskich, w poszanowaniu prawa Unii, a zwłaszcza praw podstawowych zagwarantowanych w karcie praw podstawowych Unii Europejskiej. Ponadto prawo Unii nie daje wnioskodawcom prawa wyboru państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie ich wniosku. Przewidziane w rozporządzeniu 604/2013 kryteria ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej nie są bowiem związane z preferencjami wnioskodawców co do wyboru określonego przyjmującego państwa członkowskiego. (zob. pkt 333, 334, 337, 339)