OPINIA TRYBUNAŁU 2/94

z dnia 28 marca 1996 r.

Przystąpienie Wspólnoty do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności

Do Trybunału wpłynął wniosek o wydanie opinii, zarejestrowany w sekretariacie Trybunału w dniu 26 kwietnia 1994 r., a złożony przez Radę Unii Europejskiej na podstawie art. 228 ust. 6 traktatu WE, zgodnie z którym:

„Rada, Komisja lub państwo członkowskie mogą zasięgnąć opinii Trybunału Sprawiedliwości w sprawie zgodności przewidywanej umowy z postanowieniami niniejszego traktatu. Jeżeli opinia Trybunału Sprawiedliwości jest negatywna, umowa może wejść w życie wyłącznie na warunkach określonych w artykule N Traktatu o Unii Europejskiej”.

Omówienie wniosku

I – Treść wniosku o wydanie opinii

1. Rada, reprezentowana przez J.‑C. Pirisa, dyrektora generalnego służby prawnej, J.‑P. Jacquégo, dyrektora w służbie prawnej, i A. Lo Monaco, członka służby prawnej, działających w charakterze pełnomocników, wnosi do Trybunału o wydanie opinii w następującej kwestii:

„Czy przystąpienie Wspólnoty Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej dnia 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej »konwencją«) byłoby zgodne z Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską?”.

2. Rada wyjaśnia, że decyzja o rozpoczęciu negocjacji nie może zostać podjęta, zanim Trybunał nie rozpatrzy problemu zgodności planowanego przystąpienia z traktatem.

W uwagach ustnych Rada, przyznając, że nie ma jeszcze tekstu planowanej umowy, utrzymuje, iż wniosek jest dopuszczalny. Rada nie dopuszcza się w swoim mniemaniu naruszenia zasad postępowania, gdyż została postawiona przed problemami natury prawnej i instytucjonalnej o charakterze zasadniczym. Co więcej, konwencja, do której miałaby przystąpić Wspólnota, jest dobrze znana, w związku z czym kwestie prawne, jakie wiążą się z przystąpieniem do niej, są wystarczająco jasne, by umożliwić Trybunałowi wydanie opinii.

3. Wyjaśniając przedmiot i cel planowanej umowy, Rada zajmuje stanowisko w kwestii skutków przystąpienia, udziału Wspólnoty w organach kontrolnych oraz koniecznych modyfikacji konwencji i protokołów do niej.

4. W odniesieniu do skutków przystąpienia Rada wyjaśnia, że każda ze Wspólnot musiałaby przystąpić do konwencji w ramach przysługujących jej kompetencji oraz w granicach zakresu zastosowania jej prawa. Przystąpienie winno dotyczyć konwencji oraz protokołów, które weszły w życie i które zostały ratyfikowane przez wszystkie państwa członkowskie Wspólnoty. Nie będzie ono miało żadnych skutków dla zastrzeżeń poczynionych przez państwa członkowskie będące stronami konwencji; pozostaną one w mocy w dziedzinach należących do kompetencji tych państw. Wspólnota poddałaby się mechanizmowi skargi indywidualnej oraz międzypaństwowej, jakkolwiek skargi między Wspólnotą a państwami członkowskimi byłyby wykluczone ze względu na konieczność poszanowania wyłączności, jaką art. 219 traktatu WE daje w tej dziedzinie Trybunałowi Sprawiedliwości.

5. W kwestii udziału Wspólnoty w organach kontrolnych, w szczególności w przyszłym jednolitym trybunale praw człowieka, możliwe są różne rozwiązania: brak sędziego ze Wspólnoty, wyznaczenie stałego sędziego mającego taki sam status jak pozostali sędziowie, wyznaczenie sędziego o szczególnym statusie, którego prawo głosu ograniczone byłoby do spraw dotyczących prawa wspólnotowego. Sędzia ten nie mógłby być jednocześnie członkiem Trybunału Sprawiedliwości. Sposób mianowania tego sędziego określony byłby w konwencji, przy czym wyznaczenie kandydatów proponowanych przez Wspólnotę pozostawałoby jej sprawą wewnętrzną. Nie jest planowany udział Wspólnoty w komitecie ministrów, który traci zresztą wszelkie kompetencje w przyszłym mechanizmie kontroli sądowej.

6. Konieczna byłaby nowelizacja konwencji i protokołów, które w obecnej chwili są otwarte jedynie na przystąpienie państw członkowskich Rady Europy. Wspólnota nie planuje zaś przystąpienia do tej organizacji. Należałoby również znowelizować postanowienia techniczne określające sposób uczestniczenia państw członkowskich Rady Europy w mechanizmach kontrolnych konwencji. W razie przystąpienia Wspólnota byłaby związana jedynie w granicach swoich kompetencji. Należałoby przewidzieć mechanizm pozwalający Wspólnocie i państwom członkowskim na wyjaśnienie kwestii rozdziału kompetencji w sprawach przed organami konwencji.

7. W ramach analizy zgodności przystąpienia do konwencji z traktatem Rada poddaje ocenie kompetencję Wspólnoty do zawarcia planowanej umowy oraz zgodność systemu kontroli sądowej konwencji z art. 164 i 219 traktatu.

8. Rada przyznaje, że traktat nie nadaje Wspólnocie konkretnych uprawnień do działania w sferze praw człowieka. Ochrona tych praw realizowana jest za pośrednictwem ogólnych zasad prawa wspólnotowego. Konieczność zapewnienia tej ochrony została ostatnio potwierdzona w art. F traktatu o Unii Europejskiej. Zdaniem Rady ochrona praw człowieka wynika z zasady o charakterze przekrojowym, stanowiącej integralny składnik celów Wspólnoty. W braku konkretnego postanowienia za podstawę przystąpienia służyłby zdaniem Rady art. 235 traktatu WE, pod warunkiem spełnienia przesłanek jego stosowania.

9. Rada stawia również pytanie, czy przystąpienie Wspólnoty do konwencji, a w szczególności do systemu kontroli sądowej, stoi w sprzeczności z wyłączną kompetencją w zakresie sądownictwa powierzoną Trybunałowi na mocy art. 164 i 219 traktatu oraz autonomią wspólnotowego porządku prawnego.

10. Rada podkreśla brak bezpośredniej skuteczności wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, trybunał ten nie jest bowiem władny uchylić ani zmienić przepisu prawa krajowego, a jedynie nałożyć na stronę konwencji zobowiązanie rezultatu. Trybunał Sprawiedliwości byłby jednakże zobowiązany stosować się do wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w swoim własnym orzecznictwie. Uzależnienie możliwości wniesienia skargi indywidualnej od spełnienia warunku wyczerpania krajowej drogi sądowej prowadziłoby do konieczności orzekania przez sądy wewnętrzne Wspólnoty, w szczególności Trybunał Sprawiedliwości, w przedmiocie zgodności aktów prawa wspólnotowego z konwencją. W opinii 1/91 z dnia 14 grudnia 1991 r. (Rec. str. I‑6079) Trybunał dopuścił poddanie się Wspólnoty mechanizmowi kontroli sądowej ustanowionemu w umowie międzynarodowej, pod warunkiem że sąd taki ogranicza się do interpretacji i stosowania tej umowy, nie podważając autonomii wspólnotowego porządku prawnego. Rada stawia pytanie, czy orzeczenie to dotyczy jedynie sytuacji, w której wyroki takiego sądu dotyczą umowy międzynarodowej, czy również sytuacji, w której dotyczą one zgodności prawa wspólnotowego z tą umową.

II – Przebieg postępowania

1. Zgodnie z art. 107 § 1 regulaminu Trybunału wniosek o wydanie opinii został doręczony Komisji Wspólnot Europejskich oraz państwom członkowskim. Uwagi na piśmie przedstawiły rząd belgijski, reprezentowany przez J. Devaddera, dyrektora w ministerstwie spraw zagranicznych, handlu zewnętrznego i współpracy na rzecz rozwoju, działającego w charakterze pełnomocnika, rząd duński, reprezentowany przez L. Mikaelsena, ambasadora, i P. Bieringa, kierownika wydziału radców prawnych w ministerstwie spraw zagranicznych, działających w charakterze pełnomocników, rząd niemiecki, reprezentowany przez E. Rödera, Ministerialrat w federalnym ministerstwie gospodarki, i A. Dittricha, Regierungsdirektor w federalnym ministerstwie sprawiedliwości, działających w charakterze pełnomocników, rząd grecki, reprezentowany przez V. Rotisa, honorowego przewodniczącego rady stanu, S. Zisimopoulosa, radcę prawnego w stałym przedstawicielstwie Republiki Greckiej, i N. Dafniou, sekretarz w służbach prawnych do spraw wspólnotowych postępowań sądowych w ministerstwie spraw zagranicznych, działających w charakterze pełnomocników, rząd hiszpański, reprezentowany przez A. Navarra Gonzáleza, dyrektora generalnego ds. wspólnotowej koordynacji prawnej i instytucjonalnej, i R. Silvę de Lapuertę, abogado del Estado, z wydziału wspólnotowych postępowań sądowych, działających w charakterze pełnomocników, francuski, reprezentowany przez E. Belliard, zastępcę dyrektora dyrekcji do spraw prawnych ministerstwa spraw zagranicznych, C. de Salins, dyrektora w tej samej dyrekcji, i C. Chavance’a, sekretarza spraw zagranicznych w tej samej dyrekcji, działających w charakterze pełnomocników, rząd niderlandzki, reprezentowany przez A. Bosa, radcę prawnego w ministerstwie spraw zagranicznych, działającego w charakterze pełnomocnika, rząd portugalski, reprezentowany przez L. Fernandesa, dyrektora dyrekcji do spraw prawnych w dyrekcji generalnej do spraw wspólnotowych ministerstwa spraw zagranicznych, i M. L. Duarte, eksperta tej samej dyrekcji, działających w charakterze pełnomocników, rząd Zjednoczonego Królestwa, reprezentowany przez J. Collinsa, z Treasury Solicitor’s Department, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez S. Richardsa i D. Andersona, barristers, a także Komisja, reprezentowana przez J. Amphouksa, głównego radcę prawnego, J. Pipkorna, radcę prawnego, i R. Gosalba-Bona, członka służby prawnej, działających w charakterze pełnomocników.

2. Po przystąpieniu Republiki Austrii, Republiki Finlandii i Królestwa Szwecji do Unii Europejskiej wniosek o wydanie opinii został doręczony również tym państwom. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez rząd austriacki, reprezentowany przez K. Berchtolda, profesora uniwersytetu, działającego w charakterze pełnomocnika, i rząd fiński, reprezentowany przez H. Rotkircha, kierownika wydziału w ministerstwie spraw zagranicznych, działającego w charakterze pełnomocnika.

3. Na wniosek Parlamentu Europejskiego, reprezentowanego przez G. Garzóna Clarianę, radcę prawnego, i E. Perilla, członka służby prawnej, działających w charakterze pełnomocników, dopuszczono jego uwagi.

4. Rząd belgijski, reprezentowany przez J. Devaddera, rząd duński, reprezentowany przez L. Mikaelsena i P. Bieringa, rząd niemiecki, reprezentowany przez A. Dittricha, rząd grecki, reprezentowany przez A. Samoni-Rantou, zastępcę radcy prawnego w służbach prawnych do spraw wspólnotowych postępowań sądowych w ministerstwie spraw zagranicznych, działającą w charakterze pełnomocnika, i N. Dafniou, rząd hiszpański, reprezentowany przez R. Silvę de Lapuertę, rząd francuski, reprezentowany przez J.‑F. Dobelle’a, zastępcę dyrektora w dyrekcji do spraw prawnych w ministerstwie spraw zagranicznych, działającego w charakterze pełnomocnika, i C. Chavance’a, rząd irlandzki, reprezentowany przez D. Gleesona, SC, działającego w charakterze pełnomocnika, i M. Buckleya, rząd włoski, reprezentowany przez prof. U. Leanzę, kierownika wydziału międzynarodowych postępowań sądowych oraz spraw traktatowych i legislacyjnych w ministerstwie spraw zagranicznych, działającego w charakterze pełnomocnika, rząd niderlandzki, reprezentowany przez M. Fiestrę, zastępcę radcy prawnego w ministerstwie spraw zagranicznych, działającego w charakterze pełnomocnika, rząd portugalski, reprezentowany przez L. Fernandesa i M. L. Duarte, rząd fiński, reprezentowany przez H. Rotkircha, rząd szwedzki, reprezentowany przez L. Nordling, radcę w dyrekcji prawnej do spraw europejskich ministerstwa spraw zagranicznych, rząd Zjednoczonego Królestwa, reprezentowany przez J. E. Collinsa, wspieranego przez S. Richardsa i D. Andersona, a także Rada Unii Europejskiej, reprezentowana przez J.‑C. Pirisa, J.‑P. Jacquégo i A. Lo Monaco, Komisja, reprezentowana przez J. Pipkorna i R. Gosalba-Bona, oraz Parlament Europejski, reprezentowany przez G. Garzóna Clarianę i E. Perilla, przedstawiły stanowiska na rozprawie w dniu 7 listopada 1995 r.

III – Rys historyczny kwestii poszanowania praw człowieka przez Wspólnotę

1. Traktat WE, podobnie jak traktaty EWWiS i EWEA, nie zawiera żadnego odniesienia do praw podstawowych, z wyjątkiem sformułowania „zachować i umocnić pokój i wolność” zawartego w ostatnim akapicie preambuły.

2. Trybunał ustanowił zasadę ochrony praw podstawowych za pośrednictwem ogólnych zasad prawa wspólnotowego, odwołując się do wspólnych tradycji konstytucyjnych oraz do aktów prawa międzynarodowego, w szczególności do konwencji.

3. Czerpiąc z tego orzecznictwa, Jednolity akt europejski wspomina w preambule o ochronie praw podstawowych, jaką zapewniają konstytucje i prawo państw członkowskich, konwencja oraz Europejska karta społeczna.

4. Artykuł F ust. 2 traktatu o Unii Europejskiej postanawia, że „Unia szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w […] konwencji […] oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, jako zasady ogólne prawa wspólnotowego”. Artykuł J.1 ust. 2 tiret piąte tego traktatu mówi o poszanowaniu praw człowieka i podstawowych wolności. Jego art. K.2 ust. 1 wskazuje wprost na konieczność poszanowania konwencji w ramach współpracy w dziedzinie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

5. O poszanowaniu praw podstawowych mowa była również w deklaracjach politycznych państw członkowskich i instytucji Wspólnoty. Przytoczyć można wspólną deklarację Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji w sprawie praw podstawowych z dnia 5 kwietnia 1977 r. (Recueil des traités 1995, str. 877), wspólną deklarację Parlamentu Europejskiego, Rady, przedstawicieli państw członkowskich zgromadzonych w Radzie oraz Komisji przeciwko rasizmowi i ksenofobii z dnia 11 czerwca 1986 r. (Recueil des traités 1995, str. 889), rezolucję Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zgromadzonych w Radzie z dnia 29 maja 1990 r. w sprawie zwalczania rasizmu i ksenofobii (Dz.U. C 157, str. 1), rezolucję w sprawie praw człowieka, demokracji i rozwoju przyjętą przez Radę i przedstawicieli państw członkowskich zgromadzonych w Radzie w dniu 28 listopada 1991 r. (Biuletyn Wspólnot Europejskich nr 11/91, pkt 2.3.1) oraz postanowienia w sprawie wdrożenia tej rezolucji przyjęte przez Radę i państwa członkowskie w dniu 18 listopada 1992 r. Przypomnieć można również deklaracje z kolejnych spotkań Rady Europejskiej, jak deklaracja w sprawie tożsamości europejskiej z dnia 14 grudnia 1973 r. (Biuletyn Wspólnot Europejskich nr 12/73, pkt 2501), deklaracja w sprawie demokracji z dnia 8 kwietnia 1978 r., deklaracja w sprawie międzynarodowej roli Wspólnoty z dnia 2 i 3 grudnia 1988 r. (Biuletyn Wspólnot Europejskich nr 12/88, pkt 1.1.10), deklaracja w sprawie praw człowieka z dnia 29 czerwca 1991 r. (Biuletyn Wspólnot Europejskich nr 6/91, załącznik V) oraz deklaracja w sprawie praw człowieka z dnia 11 grudnia 1993 r. z okazji 45-ej rocznicy Powszechnej deklaracji praw człowieka (Biuletyn Wspólnot Europejskich nr 12/93, pkt 1.4.12).

6. W sprawozdaniu z dnia 4 lutego 1976 r. przekazanym Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, zatytułowanym „Poszanowanie praw podstawowych w tworzeniu i rozwoju prawa wspólnotowego” (Biuletyn Wspólnot Europejskich, dodatek 5/76), Komisja wykluczyła konieczność przystąpienia Wspólnoty do konwencji.

7. Komisja zaproponowała Radzie po raz pierwszy formalne przystąpienie do konwencji w „memorandum w sprawie przystąpienia Wspólnot Europejskich do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności” z dnia 4 kwietnia 1979 r. (Biuletyn Wspólnot Europejskich, dodatek 2/79).

8. Propozycja ta została ponowiona w komunikacie Komisji dotyczącym przystąpienia Wspólnoty do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 19 listopada 1990 r.

9. W dniu 26 października 1993 r. Komisja opublikowała dokument roboczy zatytułowany „Przystąpienie Wspólnoty do europejskiej konwencji praw człowieka a wspólnotowy porządek prawny”, w którym przeanalizowała między innymi kwestię podstawy prawnej przystąpienia oraz wyłącznej kompetencji Trybunału w zakresie kontroli sądowej.

10. Parlament Europejski wielokrotnie wypowiadał się za przystąpieniem, ostatnio w uchwale z dnia 18 stycznia 1994 r. w sprawie przystąpienia Wspólnoty do europejskiej konwencji praw człowieka, przyjętej na podstawie sprawozdania komisji do spraw prawnych i praw obywatelskich (Dz.U. C 44, str. 32).

IV – Dopuszczalność wniosku o wydanie opinii

1. Rządy irlandzki i Zjednoczonego Królestwa twierdzą, że wniosek o wydanie opinii jest niedopuszczalny. Rządy duński, fiński i szwedzki podnoszą również kwestię ewentualnie przedwczesnego charakteru wniosku.

W uwagach ustnych rząd irlandzki podkreśla, że nie istnieje konkretny projekt umowy o przystąpieniu, w sprawie którego Trybunał mógłby wydać opinię. Problemy natury technicznej są jego zdaniem liczne, a możliwe do rozważenia rozwiązania różnorodne. Nie rozstrzygnięto też jeszcze kwestii stron, które miałyby negocjować umowę.

Zdaniem rządu Zjednoczonego Królestwa żadna umowa nie jest „przewidywana” w rozumieniu art. 228 ust. 6 traktatu. Z wnioskiem do Trybunału zwrócić się można dopiero po szczegółowych negocjacjach w sprawie umowy. W sprawie opinii 1/78 z dnia 4 października 1979 r., Rec. str. 2871, dopuszczono wprawdzie wniosek, mimo że negocjacje miały dopiero nastąpić, jednakże w chwili złożenia tego wniosku umowa istniała w formie projektu, a negocjacje były prowadzone w trakcie trwania postępowania, tak że Trybunał był poinformowany o ostatecznym kształcie umowy przed wydaniem opinii. Natomiast w niniejszej sprawie nie ma żadnego projektu umowy ani nie planuje się przeprowadzenia żadnych negocjacji, zanim opinia nie zostanie wydana. Wniosek o wydanie opinii 1/78 był uzasadniony, jako że istniał spór co do podstawy prawnej umowy. W niniejszym przypadku istnieje zaś zgoda w sprawie jedynej możliwej podstawy prawnej, jaką jest art. 235 traktatu.

Obok podstawowych problemów przedstawionych przez Radę rząd Zjednoczonego Królestwa zwraca uwagę na dodatkowe trudności. Podnosi on kwestię skutków przystąpienia wobec zastrzeżeń poczynionych przez państwa członkowskie, możliwość odstąpienia przez nie w każdej chwili od niektórych postanowień konwencji i niebezpieczeństwo wystąpienia rozbieżności między zobowiązaniami państw członkowskich i Wspólnoty, problem udziału Wspólnoty w organach konwencji, w szczególności w przyszłym jednolitym trybunale, rozdział kompetencji między Wspólnotą a państwami członkowskimi, wątpliwość co do możliwości przystąpienia Wspólnoty do konwencji bez uprzedniego przystąpienia do Rady Europy, kwestię traktatów EWWiS i EWEA. Uwzględniając liczbę i wagę tych problemów Trybunał nie jest jego zdaniem w stanie wydać w chwili obecnej prawidłowej opinii.

Artykuł 235 traktatu, jedyna możliwa podstawa prawna, wymaga jednomyślnej decyzji Rady. Brak jest takiej jednomyślności, co podkreśla hipotetyczny i nierealistyczny charakter wniosku o wydanie opinii. W przypadku odesłań prejudycjalnych Trybunał zawsze odmawiał zaś orzekania w przedmiocie pytań natury ogólnej lub hipotetycznej.

Rząd duński argumentuje, że brak jest wynegocjowanego projektu umowy. Co więcej, w Radzie nie ma zgody co do rozpoczęcia stosownych negocjacji.

Rząd fiński przypomina, że zgodnie z art. 107 § 2 regulaminu oraz orzecznictwem Trybunału opinia może dotyczyć zgodności planowanej umowy z traktatem oraz kompetencji Wspólnoty. W niniejszym przypadku dopuszczalność wniosku o wydanie opinii zależy jego zdaniem od tego, czy dokumenty załączone do wniosku lub wymienione w nim stanowią całość, z której treść planowanej umowy wynika w sposób wystarczająco jasny, by umożliwić Trybunałowi wydanie opinii. W razie odpowiedzi twierdzącej ewentualny przedwczesny charakter wniosku nie uniemożliwia Trybunałowi wydania orzeczenia o charakterze ogólnym i dotyczącego problemów natury zasadniczej.

Rząd szwedzki w uwagach ustnych również zwraca uwagę, że nie istnieje projekt tekstu umowy, a Rada nie podjęła decyzji o rozpoczęciu negocjacji. Nawet gdyby Trybunał dopuścił wniosek o wydanie opinii, nie można by uniknąć następnego wniosku, po rozstrzygnięciu w negocjacjach kwestii prawnych i technicznych.

2. Komisja, Parlament oraz rządy belgijski, niemiecki, francuski, włoski i portugalski twierdzą, że wniosek o wydanie opinii jest dopuszczalny, jako że dotyczy przewidywanej umowy w rozumieniu art. 228 ust. 6 traktatu.

Komisja zwraca uwagę na zmianę brzmienia art. 228. Poprzednie brzmienie art. 228 ust. 1 akapit drugi traktatu EWG, pozwalającego na zwrócenie się do Trybunału o uprzednią opinię w sprawie zgodności planowanej umowy, powiązane było jej zdaniem z pierwszym akapitem, dotyczącym zawarcia umowy między Wspólnotą a państwem trzecim lub organizacją międzynarodową. W nowym brzmieniu art. 228 ust. 6 traktatu WE jest już mowa wyłącznie o przewidywanej umowie i pomija się wszelkie odniesienia do opinii poprzedzającej zawarcie określonej umowy. Już w ww. opinii 1/78 Trybunał dokonał rozszerzającej interpretacji pojęcia przewidywanej umowy. Nowe brzmienie postanowienia traktatu pozwala potwierdzić to orzecznictwo. Podobnie jak w przypadku opinii 1/78, Trybunał ma rozstrzygnąć kwestię kompetencji i nie grozi tu konieczność ponownego zasięgania jego opinii w trakcie negocjacji.

Parlament podkreśla, że celem art. 228 jest, jak wynika z opinii 1/75 z dnia 11 listopada 1975 r., Rec. str. 1355, zapobieżenie kwestionowaniu zgodności umów międzynarodowych z traktatem. W tym przypadku chodzi o zbadanie zgodności porządku prawnego ustanowionego w konwencji ze wspólnotowym porządkiem prawnym. Postawiona kwestia prawna dotyczy konkretnie zgodności wyłącznej kompetencji Trybunału w zakresie kontroli sądowej z poddaniem go organowi sądowemu spoza wspólnotowego porządku prawnego. Trybunał stwierdził zdaniem Parlamentu w ww. opinii 1/78, że rozstrzygnięcie kwestii kompetencji przed rozpoczęciem negocjacji leży w interesie wszystkich zainteresowanych państw, w tym państw trzecich.

Rząd belgijski również powołuje się na precedens opinii 1/78 oraz na nowe brzmienie art. 228 ust. 6 traktatu. Kładzie on nacisk na trzy okoliczności. Państwa członkowskie uznały jego zdaniem, że kwestia zgodności z prawem wspólnotowym powinna zostać rozstrzygnięta przed rozpoczęciem negocjacji. Trybunał stwierdził już, w ww. opinii 1/78 oraz w opinii 1/92 z dnia 10 kwietnia 1992 r., Rec. str. I‑2821, że wniosek o wydanie opinii należy dopuścić, nawet jeżeli treść planowanej umowy nie została jeszcze w szczegółach określona, pod warunkiem że znany jest przedmiot planowanej umowy oraz że wnioskodawca ma interes prawny w uzyskaniu odpowiedzi. Wymaganie od instytucji występującej z wnioskiem o wydanie opinii, by w momencie wniesienia sprawy do Trybunału wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności planowanej umowy z prawem wspólnotowym były rozstrzygnięte, oznaczałoby bezprzedmiotowość art. 228 ust. 6 traktatu.

Rząd niemiecki twierdzi w uwagach ustnych, że wniosek jest dopuszczalny, ponieważ w chwili jego złożenia dyskusja na temat przystąpienia była zaawansowana do tego stopnia, iż zasięgnięcie opinii okazało się konieczne i uzasadnione. Konwencja, do której Wspólnota ma przystąpić, jak również zmiany, jakich to przystąpienie wymaga, są znane. Zgodnie z tym, co Trybunał stwierdził w ww. opinii 1/78, rozstrzygnięcie kwestii kompetencji Wspólnoty do przystąpienia do konwencji przed rozpoczęciem negocjacji leży w interesie wszystkich państw członkowskich.

Rząd francuski przyznaje w uwagach ustnych, że Trybunał nie dysponuje projektem umowy, że istnieje szereg wątpliwości dotyczących przedmiotu negocjacji oraz że nie ma w obecnej chwili w łonie Rady zgody co do zasadności przystąpienia. Tym niemniej Trybunał winien dopuścić wniosek o wydanie opinii, zważywszy, że prawne kwestie dotyczące zgodności przystąpienia z traktatem zostały jasno określone, a ich istotny charakter nie podlega dyskusji.

Rząd włoski w uwagach ustnych powołuje się na art. 107 § 2 regulaminu, z którego wynika, iż wniosek o wydanie opinii może dotyczyć zgodności planowanej umowy z postanowieniami traktatu lub kompetencji Wspólnoty do zawarcia tej umowy. W sytuacji gdy, jak w niniejszym przypadku, wniosek dotyczy kompetencji, nie jest konieczne istnienie dokładnie określonego tekstu umowy. Nawet gdyby przyjąć, że wniosek dotyczy także zgodności przystąpienia z materialnymi postanowieniami traktatu, Trybunał nie może go odrzucić, ponieważ konwencja, do której Wspólnota miałaby przystąpić, istnieje, a jej generalne aspekty są znane.

Rząd portugalski również podkreśla w uwagach ustnych, że wynik przyszłych negocjacji oraz treść konwencji, do której Wspólnota zamierza przystąpić, są znane.

V – Podstawa prawna planowanego przystąpienia

1. Rząd austriacki, po przypomnieniu orzecznictwa dotyczącego kompetencji Wspólnoty w sprawach zewnętrznych, twierdzi, że poszanowanie praw podstawowych jest związane z wykonywaniem wszelkich przysługujących jej uprawnień. Zapewnienie poszanowania praw chronionych na mocy konwencji opiera się, w każdej dziedzinie, na kompetencji stanowiącej podstawę działania instytucji Wspólnoty. Wynikające stąd powszechne stosowanie w kwestiach wewnętrznych praw chronionych na mocy konwencji stanowi jednocześnie podstawę zewnętrznej kompetencji Wspólnoty do przystąpienia do konwencji.

2. Komisja, Parlament oraz rządy belgijski, duński, niemiecki, grecki, włoski, fiński i szwedzki, a także pomocniczo rząd austriacki, twierdzą, że w braku szczególnego postanowienia podstawę prawną przystąpienia stanowi art. 235 traktatu. Warunki stosowania art. 235, to jest niezbędny charakter działania Wspólnoty, realizacja jednego z celów Wspólnoty oraz związek z funkcjonowaniem wspólnego rynku, zostały ich zdaniem spełnione.

Komisja powołuje się na ww. dokument roboczy z dnia 26 października 1993 r., w którym określiła poszanowanie praw człowieka jako cel przekrojowy, będący integralnym składnikiem wszystkich celów Wspólnoty.

Z wyroku z dnia 8 kwietnia 1976 r. w sprawie 43/75 Defrenne, Rec. str. 455, wynika jej zdaniem, że cele w rozumieniu art. 235 traktatu mogą być określone w jego preambule. W preambule Jednolitego aktu europejskiego umieszczono zaś odniesienie do poszanowania praw człowieka oraz do konwencji.

Parlament również jest zdania, że ochrona praw człowieka należy do celów Wspólnoty. Ustanowienie obywatelstwa Unii stanowi nową okoliczność prawną potwierdzającą prawdziwość tej tezy. Zgodnie bowiem z postanowieniem art. B tiret trzecie traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 8 traktatu WE, Wspólnota jest zobowiązana zapewnić obywatelom Unii ochronę ich praw podstawowych podobną do tej, z jakiej korzystają oni jako obywatele państw członkowskich wobec aktów krajowych. Parlament podkreśla konieczność poddania Wspólnoty, w tym Trybunału Sprawiedliwości, międzynarodowej kontroli sądowej identycznej z tą, jakiej poddane są państwa członkowskie i ich sądy najwyższego szczebla. Zdaniem Parlamentu wybór art. 235 traktatu jako podstawy prawnej należałoby uzupełnić przez wskazanie art. 228 ust. 3 akapit drugi traktatu, wymagającego dla zawarcia niektórych umów międzynarodowych zgody Parlamentu. Niezbędny charakter zgody wynika jego zdaniem z ratio legis tego postanowienia, jakim jest zapobieżenie sytuacji, w której z powodu zawarcia umowy międzynarodowej Parlament jako współustawodawca byłby zmuszony, w imię zobowiązań międzynarodowych Wspólnoty, do zmiany aktu wydanego w procedurze współdecydowania.

Rządy belgijski, niemiecki, grecki, włoski, austriacki, fiński i szwedzki podkreślają, że ochrona praw człowieka stanowi przekrojową zasadę ogólną, wiążącą Wspólnotę w wykonywaniu wszelkich zadań, oraz że ochrona ta ma zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania wspólnego rynku.

Zdaniem tych rządów Trybunał chroni te prawa, posługując się instytucją ogólnych zasad prawa wspólnotowego zaczerpniętych ze wspólnych tradycji konstytucyjnych oraz z aktów międzynarodowych, w tym w szczególności z konwencji. Preambuła Jednolitego aktu europejskiego, preambuła Traktatu o Unii Europejskiej, a także jego art. F ust. 2 oraz art. J.1 i K.2 potwierdzają konieczność poszanowania praw człowieka, a tym samym rolę konwencji.

Rząd grecki wskazuje również na art. 130u ust. 2 traktatu WE, w którym mowa o celu w postaci ochrony praw człowieka we współpracy na rzecz rozwoju.

Rząd austriacki dodaje, że określenie celów Wspólnoty wymaga odwołania się również do preambuły traktatu, w której mowa o zachowaniu pokoju i wolności. Cel ten obejmuje jego zdaniem prawa chronione na mocy konwencji.

Rząd fiński uznaje, że w obecnym stanie rozwoju prawa wspólnotowego ochrona praw człowieka stanowi rzeczywisty cel Wspólnoty.

Zdaniem wszystkich tych rządów przystąpienie do konwencji oraz zewnętrzna kontrola sądowa są niezbędne w celu ochrony jednostek przed naruszaniem konwencji przez instytucje Wspólnoty.

Rząd belgijski kładzie nacisk na niedopuszczalność rozbieżności interpretacyjnych między orzecznictwem wspólnotowym a orzecznictwem organów powołanych na mocy konwencji. Twierdzi on, że system środków prawnych prawa wspólnotowego, wykluczający skargę jednostki o stwierdzenie nieważności aktu, który nie dotyczy tej jednostki bezpośrednio i indywidualnie, zapewnia niższy poziom ochrony niż konwencja.

Rząd włoski w uwagach ustnych zwraca uwagę, że wszystkie państwa członkowskie poddały się dobrowolnie, w odniesieniu do swoich kompetencji, międzynarodowym mechanizmom kontroli poszanowania praw człowieka. Przeniesienie kompetencji państw na szczebel Wspólnoty wymaga jego zdaniem poddania jej takiej samej kontroli międzynarodowej, w celu przywrócenia pierwotnej równowagi, jaka była celem państw członkowskich.

Rząd austriacki wskazuje na konieczność jednolitej interpretacji konwencji, na stopniowe pogłębianie integracji przewidziane w traktacie o Unii Europejskiej, w której to dziedzinie ochrona praw człowieka ma szczególne znaczenie, oraz na sprawy pracownicze urzędników wspólnotowych.

Rząd fiński dodaje, że przystąpienie do konwencji jest niezbędne w związku ze wzmocnieniem socjalnej strony traktatu. Nowe podstawy kompetencji przewidziane w Jednolitym akcie europejskim oraz ustanowienie zasady pomocniczości ograniczyły jednakże zakres zastosowania art. 235 traktatu. Możliwość powołania się na to postanowienie uzależniona jest jego zdaniem od struktury i treści umowy o przystąpieniu.

3. Rządy hiszpański, francuski, irlandzki, portugalski i Zjednoczonego Królestwa twierdzą, że ani traktat WE, ani traktat o Unii Europejskiej nie zawiera postanowienia powierzającego Wspólnocie kompetencje w dziedzinie praw człowieka mogące stanowić podstawę prawną planowanego przystąpienia. Artykuł F ust. 2 traktatu o Unii Europejskiej dokonuje wyłącznie konstytucjonalizacji dotychczasowego orzecznictwa w dziedzinie ochrony praw człowieka i odnosi się zresztą do tych praw jedynie przez pryzmat ogólnych zasad prawa wspólnotowego.

Rządy francuski i portugalski dodają, że art. J.1 ust. 2 traktatu o Unii Europejskiej, dotyczący wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, podobnie jak art. K.2 ust. 1 tego traktatu, dotyczący sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, nie podlegające zresztą właściwości Trybunału, mają charakter programowy i nie nadają Wspólnocie konkretnych uprawnień. Rząd francuski odrzuca również możliwość powołania się na art. 130u traktatu WE.

Rządy hiszpański, francuski, irlandzki, portugalski i Zjednoczonego Królestwa sprzeciwiają się również ewentualnemu zastosowaniu art. 235 traktatu. Poszanowanie praw człowieka nie znajduje się bowiem ich zdaniem wśród celów Wspólnoty określonych w art. 2 i 3 traktatu. Rząd Zjednoczonego Królestwa dodaje, że odniesienie do art. F ust. 2 traktatu o Unii Europejskiej również nie uzasadnia zastosowania art. 235.

Rządy te zaprzeczają tezie, jakoby istnienie luki prawnej lub braków w ochronie praw człowieka czyniło planowane przystąpienie koniecznym. Trybunał dokonał ich zdaniem materialnej recepcji konwencji do wspólnotowego porządku prawnego i włączył ją w pełni do wspólnotowego wzorca legalności. Rząd francuski sporządził zestawienie praw podstawowych chronionych na mocy konwencji, których poszanowanie zapewnia Trybunał.

Rząd portugalski dodaje, że niebezpieczeństwo rozbieżnej interpretacji postanowień konwencji przez Trybunał i przez Europejski Trybunał Praw Człowieka jest czysto teoretyczne i można je wytłumaczyć szczególnymi celami wspólnotowej integracji gospodarczej i politycznej. Rząd ten wskazuje na możliwość wystąpienia przez Trybunał Sprawiedliwości do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z pytaniem prawnym w przedmiocie wykładni konwencji.

Zdaniem tych rządów w prawie wspólnotowym istnieje kompletny system środków prawnych przysługujących jednostkom. Przystąpienie do konwencji nie jest konieczne w ramach wspólnego rynku.

4. Rząd duński zajmuje niejednoznaczne stanowisko. Wskazuje on na lukę w ochronie praw człowieka w przypadku urzędników wspólnotowych, przyznając jednocześnie, że jest to luka o charakterze proceduralnym, a nie materialnym. Poszanowanie konwencji poprzez pewnego rodzaju samoograniczenie Trybunału jest jego zdaniem innej natury, niż gdyby miało to miejsce na podstawie zobowiązania międzynarodowego, nawet jeżeli różnica ta ma charakter teoretyczny. Zdaniem tego rządu korzyści z przystąpienia byłyby przede wszystkim natury politycznej, gdyż podkreślałoby ono zaangażowanie w sprawę poszanowania praw człowieka. Przystąpienie pozwoliłoby Wspólnocie samodzielnie prowadzić obronę w razie zakwestionowania prawa wspólnotowego przed organami konwencji. Rząd duński zauważa w tej kwestii, że spory dotyczą z reguły przepisów wspólnotowych i krajowych łącznie, przy czym kwestionowane są z reguły przepisy krajowe. W takiej sytuacji instytucje, a w szczególności Komisja, mogłyby wspierać rządy państw członkowskich przed organami konwencji.

Powyższym korzyściom politycznym rząd duński przeciwstawia problemy natury praktycznej oraz prawnej. W chwili obecnej konwencja jest otwarta wyłącznie na przystąpienie państw, stanowisko pozostałych jej stron nie jest znane, przystąpienie Wspólnoty spowodowałoby trudności związane z odstępstwami przyznanymi państwom członkowskim oraz zgłoszonymi przez nie zastrzeżeniami, przystąpienie do konwencji nie dotyczyłoby prawdopodobnie całości konwencji, należałoby opracować mechanizm określania podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie konwencji, zważywszy że z założenia kwestionowane byłyby akty krajowe, pojawiłaby się również kwestia reprezentacji Wspólnoty w organach kontrolnych konwencji, szczególnie w przyszłym jednolitym trybunale. W związku z wagą tych problemów rząd duński proponuje zawarcie przez Wspólnotę umowy z państwami będącymi stronami konwencji pozwalającej Trybunałowi Sprawiedliwości na zwracanie się z pytaniami prawnymi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kwestiach dotyczących praw człowieka, a Europejskiemu Trybunałowi Praw Człowieka na zwracanie się do Trybunału Sprawiedliwości o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w kwestiach związanych z prawem wspólnotowym.

VI – Kwestia zgodności przystąpienia z art. 164 i 219 traktatu

Komisja, Parlament, a także rządy belgijski, duński, niemiecki, grecki, włoski, austriacki, fiński i szwedzki twierdzą, że planowane przystąpienie do konwencji, a w szczególności poddanie Wspólnoty systemowi kontroli sądowej ustanowionemu w konwencji, nie jest sprzeczne z art. 164 i 219 traktatu.

Komisja argumentuje, że odmiennie niż w przypadku porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym, cele konwencji i traktatu w dziedzinie praw człowieka zachodzą na siebie. Konwencja ustanawia zwykły mechanizm kontroli właściwy dla prawa międzynarodowego, a wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nie wywierają bezpośrednio skutków w wewnętrznym porządku prawnym. Konwencja przewiduje wprawdzie szczególną instytucję skargi indywidualnej, chodzi tu jednak o dodatkowy sposób kontroli funkcjonujący obok skargi przysługującej stronom konwencji. Nielogiczne byłoby zresztą przyjęcie mechanizmu kontroli z jednoczesną odmową skargi indywidualnej. Europejski Trybunał Praw Człowieka nie orzekałby w przedmiocie rozdziału kompetencji między Wspólnotą a państwami członkowskimi, co jest przedmiotem unormowania wyłącznie we wspólnotowym porządku prawnym. Powinno to wykluczać ewentualność sporów między Wspólnotą a państwami członkowskimi.

Nie można również zdaniem Komisji twierdzić, że mechanizm kontroli ustanowiony w konwencji zagraża autonomii wspólnotowego porządku prawnego, ponieważ rozciąga się na całość kompetencji Wspólnoty. Konwencja narzuca bowiem jedynie standardy minimalne. Mechanizm kontroli nie jest bezpośrednio skuteczny we wspólnotowym porządku prawnym. Nie jest on wreszcie uznawany za sprzeczny z zasadami konstytucyjnymi państw członkowskich, nie można go więc uznać za niezgodny z zasadami prawa wspólnotowego.

Parlament wskazuje na ww. opinię 1/91, w której Trybunał uznał za możliwe poddanie Wspólnoty orzecznictwu sądu międzynarodowego. Poddanie Wspólnoty orzecznictwu sądu właściwego w dziedzinie praw człowieka byłoby zgodne z kierunkiem ewolucji systemu wspólnotowego, który dotyczy już nie tylko podmiotów gospodarczych, lecz także obywateli Unii. Zewnętrzna kontrola w dziedzinie praw człowieka nie narusza autonomii wspólnotowego porządku prawnego, podobnie jak nie narusza autonomii porządków krajowych państw członkowskich. Parlament odsyła do ww. uchwały z dnia 18 stycznia 1994 r., w której wskazał na potrzebę istnienia bezpośredniej skargi do sądu międzynarodowego pozwalającej zbadać zgodność aktu wspólnotowego z prawami człowieka i wykazał, że przystąpienie do konwencji nie naruszy kompetencji Trybunału w zakresie prawa wspólnotowego.

Zdaniem rządu belgijskiego Trybunał ma za zadanie orzec, czy prawa podstawowe wywiedzione z konwencji i włączone do wspólnotowego porządku prawnego stały się elementami prawa wspólnotowego, czy też zachowują szczególny charakter. W zależności od odpowiedzi na to pytanie planowane przystąpienie będzie wywierać wpływ na autonomię prawa wspólnotowego lub nie.

Rząd ten twierdzi po pierwsze, że prawa i wolności zawarte w konwencji mają szczególny status w ramach ogólnych zasad prawa wspólnotowego. Konwencja ustanawia bowiem jedynie minimalny poziom ochrony i nie uniemożliwia rozszerzenia tej ochrony o prawa pochodzące z innych źródeł uznawanych przez Trybunał, to jest z samego wspólnotowego porządku prawnego oraz ze wspólnych tradycji konstytucyjnych. Powołując się na konwencję Trybunał uwzględnia wykładnię, jaką dają jej organy konwencji, podkreślając w ten sposób szczególne miejsce praw chronionych na mocy konwencji w porządku wspólnotowym. Z tego względu już w chwili obecnej niezależność wspólnotowego porządku prawnego w rozumieniu ww. opinii 1/91 i 1/92 jest co najwyżej względna.

Rząd belgijski stwierdza następnie, że planowana umowa chroni autonomię wspólnotowego porządku prawnego. Zgodnie z możliwością, jaką daje art. 62 konwencji, wszelkie spory między Wspólnotą a państwami członkowskimi byłyby wykluczone, co zapewniałoby poszanowanie art. 219 traktatu. W celu wykluczenia wszelkiego wpływu czynników zewnętrznych na rozdział kompetencji między Wspólnotą a państwami członkowskimi te ostatnie mogłyby w razie skargi bezpośredniej zajmować stanowisko co do podmiotu odpowiedzialnego za zarzucane naruszenie; chodzi tu o podobny mechanizm jak ustanowiony w aneksie IX do Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza z dnia 10 grudnia 1982 r.

Rząd ten podkreśla po trzecie, że całkowita niezależność wspólnotowego porządku prawnego w dziedzinie praw i wolności chronionych na mocy konwencji nie jest pożądana. Nie można bowiem wykluczyć niebezpieczeństwa uznania przez organy konwencji swojej kompetencji do orzekania o zgodności z konwencją jeśli nie aktów wspólnotowych, to przynajmniej krajowych aktów wykonawczych, gdyby ochrona praw człowieka we wspólnotowym porządku prawnym była słabsza niż na gruncie konwencji.

Planowane przystąpienie do konwencji jest możliwe, nawet gdyby Trybunał uznał za mające zastosowanie wynikające z ww. opinii 1/91 i 1/92 kryteria dotyczące autonomii wspólnotowego porządku prawnego.

Rząd belgijski podkreśla w tej kwestii brak wszelkiego związku personalnego i funkcjonalnego między Trybunałem a organami konwencji. Europejski Trybunał Praw Człowieka może jedynie zobowiązać zainteresowaną stronę do zastosowania się do wyroku, nie ma zaś możliwości uchylenia lub pozbawienia skuteczności kwestionowanego aktu krajowego. Jeśli chodzi o skutki wyroków tego trybunału, rząd belgijski rozróżnia dwa przypadki. Jeżeli postanowienie konwencji jest wystarczająco jasne i zupełne, do zapewnienia jego poszanowania wystarcza samo stwierdzenie jego bezpośredniego stosowania. Jeżeli naruszone postanowienie nie jest bezpośrednio stosowane, zadaniem państwa jest podjęcie stosownych kroków w celu usunięcia naruszenia. W żadnym wypadku autonomia wspólnotowego porządku prawnego nie jest zagrożona.

Zdaniem rządów duńskiego, niemieckiego, greckiego, włoskiego, austriackiego i fińskiego Trybunał uznał w ww. opinii 1/91 możliwość poddania Wspólnoty orzecznictwu sądu ustanowionego na mocy umowy międzynarodowej w zakresie wykładni i stosowania tej umowy, z zastrzeżeniem, by nie powodowało to zagrożenia autonomii wspólnotowego porządku prawnego. W kwestii tej Trybunał podkreślił w szczególności konieczność poszanowania niezależności sądów wspólnotowych i wyłącznej kompetencji Trybunału do dokonywania wykładni prawa wspólnotowego.

Rząd duński podkreśla, że trudność w przypadku porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym polegała na tożsamości prawa stanowionego na mocy tej umowy z prawem wspólnotowym. W niniejszym przypadku instytucje Wspólnoty, w szczególności Trybunał, uwzględniają orzecznictwo organów konwencji tylko w zakresie praw człowieka. Nie rozstrzygając kwestii ostatecznie, rząd ten podkreśla, że już w chwili obecnej orzecznictwo organów konwencji wywiera wpływ na sposób orzekania przez Trybunał, co przemawia jego zdaniem za zgodnością przystąpienia z traktatem.

Rząd niemiecki dodaje, że kwestia rozdziału kompetencji między Wspólnotą i państwami członkowskimi pozostaje w kompetencji Trybunału Sprawiedliwości, zważywszy, iż Europejski Trybunał Praw Człowieka nie orzeka w przedmiocie prawa wewnętrznego stron konwencji. Trybunał Sprawiedliwości zapewnia poszanowanie praw podstawowych poprzez jednoczesne odwołanie do tradycji konstytucyjnych państw członkowskich i do konwencji, osiągając wyższy poziom ochrony, niż zapewnia to konwencja. Nie można w związku z tym twierdzić, że autonomia prawa wspólnotowego jest zagrożona z tego względu, że takie same przepisy są interpretowane odmiennie ze względu na ich różny cel. Jedyne zobowiązanie, jakie konwencja nakłada na Wspólnotę, to jest zachowanie minimalnego poziomu ochrony, mieści się w granicach ustalonych w ww. opinii 1/91. Rząd niemiecki wskazuje ponadto na brak związków personalnych między tymi dwoma sądami.

Zdaniem rządu greckiego ewentualna ingerencja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka we wspólnotowy porządek prawny ograniczałaby się do interpretacji praw chronionych na mocy konwencji. Poszanowanie autonomii wspólnotowego porządku prawnego nie wyklucza wszelkiej ingerencji z zewnątrz, wymaga tylko zachowania podstawowych zasad oraz równowagi instytucjonalnej prawa wspólnotowego. Obecność w składzie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka sędziego wyznaczonego przez Wspólnotę, który nie byłby jednocześnie członkiem Trybunału Sprawiedliwości, powinno zapewnić, iż ten pierwszy sąd uwzględniać będzie specyfikę prawa wspólnotowego.

Rząd włoski w uwagach ustnych argumentuje, że umowa o przystąpieniu powinna odpowiadać kryteriom określonym przez Trybunał w ww. opiniach 1/91 i 1/92 w zakresie poszanowania wspólnotowego porządku prawnego. Rząd ten kładzie nacisk na brak bezpośredniej skuteczności wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w wewnętrznych porządkach prawnych oraz brak po jego stronie kompetencji do stwierdzania niezgodności z prawem aktów wewnętrznych.

Rząd austriacki podkreśla różnice w stosunku do porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Przystąpienie nie stworzy systemu normatywnego zawierającego przede wszystkim normy obowiązujące już we wspólnotowym porządku prawnym, który będzie musiał zostać do tego porządku włączony. Europejski Trybunał Praw Człowieka nie będzie kompetentny do orzekania w kwestiach prawa wspólnotowego, które będzie mieć z tego punktu widzenia taki sam status jak prawo państw będących stronami konwencji.

Zdaniem rządu szwedzkiego niezgodność przystąpienia z art. 164 i 219 traktatu może mieć miejsce wyłącznie w przypadku niebezpieczeństwa naruszenia wiążącego charakteru orzeczeń Trybunału, a w związku z tym zagrożenia autonomii wspólnotowego porządku prawnego. Rząd szwedzki proponuje w celu uniknięcia tego niebezpieczeństwa wykluczyć w drodze specjalnego porozumienia z systemu rozstrzygania sporów ustanowionego w konwencji spory pomiędzy państwami członkowskimi oraz między nimi a Wspólnotą. Zgłasza on również ideę ustanowienia mechanizmu pytań prejudycjalnych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka do Trybunału Sprawiedliwości w kwestiach prawa wspólnotowego.

Rząd fiński nie wyklucza, że planowane przystąpienie oraz podporządkowanie instytucji Wspólnoty orzecznictwu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka może mieć wpływ na interpretację przez Trybunał przepisów prawa wspólnotowego mających związek z prawami człowieka. Gdyby stosować zasady określone przez Trybunał w ww. opinii 1/91, należałoby jednakże uznać, że prawa człowieka, podlegające ochronie za pośrednictwem ogólnych zasad prawa wspólnotowego, nie należą do gospodarczego i handlowego rdzenia tego prawa oraz że przystąpienie do konwencji nie zagraża jego autonomii.

2. Rządy hiszpański, francuski, irlandzki, portugalski oraz Zjednoczonego Królestwa twierdzą, że przystąpienie Wspólnoty do konwencji byłoby niezgodne z traktatem, a w szczególności z art. 164 i 219. Powołując się na ww. opinie 1/91 i 1/92, rządy te podkreślają, iż planowane przystąpienie zagraża autonomii wspólnotowego porządku prawnego oraz wyłącznej kompetencji sądowniczej Trybunału.

Rząd hiszpański powołuje się w tej kwestii na art. 24 i 25 konwencji, ustanawiające skargę międzypaństwową oraz indywidualną, art. 45, upoważniający Europejski Trybunał Praw Człowieka do orzekania w przedmiocie wykładni i stosowania konwencji, art. 32 i 46, nadające orzeczeniom organów konwencji charakter wiążący, art. 52, dotyczący ostatecznego charakteru wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, art. 53, zobowiązujący strony konwencji do wykonania wyroków, oraz art. 54, powierzający komitetowi ministrów zadania w zakresie nadzoru nad wykonaniem wyroków. Artykuł 62 konwencji, poddający wszelkie spory między stronami konwencji dotyczące jej wykładni i stosowania ustanowionym w niej mechanizmom rozstrzygania sporów, jest zdaniem tego rządu niezgodny z art. 219 traktatu. Należałoby jego zdaniem wprowadzić zastrzeżenie lub specjalne postanowienie wykluczające spory pomiędzy państwami członkowskimi oraz między nimi a Wspólnotą. Organy kontrolne ustanowione w konwencji nie ograniczałyby się do jej interpretacji, lecz także badałyby zgodność prawa wspólnotowego z konwencją, co naruszałoby orzecznictwo Trybunału, wbrew kryteriom ustanowionym w ww. opiniach 1/91 i 1/92.

Rząd francuski dodaje, że wspólnotowy porządek prawny ustanowił własny i niezależny system sądowniczy. W obecnym stanie nie ma i nie można ustanowić żadnego środka prawnego w celu rozpatrywania kwestii związanych z prawami człowieka, poza kwestią poszanowania prawa, przypisaną co do zasady jurysdykcji Trybunału.

Rząd francuski porusza również problem wymogu wyczerpania krajowej drogi sądowej. W porządku wspólnotowym jednostkom przysługują ograniczone środki prawne, a sprawy trafiają do Trybunału w większości przypadków w drodze odesłania prejudycjalnego. Należy się zastanowić, czy organy konwencji nie będą wymagały od Wspólnoty rozszerzenia możliwości stosowania procedury prejudycjalnej lub czy wręcz przeciwnie, nie odmówią uznawania jej przy ocenie spełnienia warunku wyczerpania krajowej drogi sądowej. Byłoby już łatwiej zmienić art. 173 akapit drugi traktatu, umożliwiając jednostkom zaskarżanie aktów wspólnotowych naruszających ich prawa podstawowe.

Rząd francuski podkreśla niebezpieczeństwo poddania sporów dotyczących prawa wspólnotowego orzecznictwu organów konwencji złożonych z obywateli państw członkowskich Rady Europy, lecz niebędących członkami Wspólnoty. Wskazuje on również na trudności związane z udziałem sędziów ze Wspólnoty w organach kontrolnych konwencji. W związku z tym przystąpienie do konwencji wymagałoby zmiany traktatu, w tym protokołu w sprawie statutu Trybunału.

Rząd irlandzki w uwagach ustnych wskazał, że przystąpienie Wspólnoty do konwencji podważa ustanowioną w art. 164 i 219 traktatu wyłączną kompetencję Trybunału do rozstrzygania sporów dotyczących jego wykładni i stosowania.

Rząd portugalski podkreśla również, że organy kontrolne konwencji są właściwe do stosowania i interpretacji postanowień wywierających skutki horyzontalne. Kompetencja ta w sposób nieunikniony nachodziłaby na stosowanie i interpretację prawa wspólnotowego. Artykuł 62 konwencji pozwala wprawdzie wykluczyć skargi międzypaństwowe przewidziane w art. 24 konwencji celem zapewnienia poszanowania art. 219 traktatu, jednak ratio legis tego artykułu nie może być ograniczone do przypadków sporu między państwami członkowskimi, lecz oznacza konieczność uniknięcia ingerencji sądowego mechanizmu rozstrzygania sporów innego niż stosowany przez Trybunał w stosowanie i interpretację traktatu. Europejski Trybunał Praw Człowieka musiałby bowiem dokonywać wykładni prawa wspólnotowego oraz orzekać w przedmiocie kompetencji Wspólnoty. Mechanizm pozwalający Wspólnocie i państwom członkowskim rozstrzygać kwestie kompetencji byłby mało praktyczny. Europejski Trybunał Praw Człowieka mógłby nawet orzekać w przedmiocie kompetencji Trybunału Sprawiedliwości w celu ustalenia, czy wyczerpana została wewnętrzna droga sądowa. Orzekałby on zatem, czy jednostka miała możliwość wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności aktu wspólnotowego, ponieważ dotyczył on jej bezpośrednio i indywidualnie.

Rządy hiszpański i Zjednoczonego Królestwa wskazują również na skutki prawne wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz przyszłego jednolitego trybunału. Podkreślają w szczególności, że trybunał ten władny jest zasądzić stosowne zadośćuczynienie na rzecz pokrzywdzonego, mogące mieć postać odszkodowania finansowego. W przypadku przystąpienia Trybunał musiałby w zakresie zastosowania konwencji zrezygnować z uprawnienia do dokonywania ostatecznej wykładni prawa wspólnotowego. Wbrew kryteriom określonym w ww. opinii 1/91 Europejski Trybunał Praw Człowieka nie ogranicza się do interpretacji i stosowania umowy międzynarodowej. Ingerowałby on w interpretację i stosowanie prawa wspólnotowego oraz orzekałby w przedmiocie kompetencji Wspólnoty i państw członkowskich.

3. Rząd niderlandzki ogranicza się do wymienienia problemów, jakie trzeba przeanalizować przed podjęciem decyzji o zasadności przystąpienia, nie zajmując wyraźnego stanowiska. Wskazuje on w szczególności na kwestię zgodności z art. 164 traktatu stosunków między Trybunałem Sprawiedliwości a organami kontrolnymi konwencji, kwestię sytuacji państw członkowskich jako stron konwencji, jeśli chodzi o wypełnianie ich zobowiązań z tytułu traktatów wspólnotowych oraz konwencji, a także na problem określenia zakresu odpowiedzialności Wspólnoty i państw członkowskich za zapewnienie poszanowania konwencji.

Stanowisko Trybunału

W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie opinii

1. Rządy irlandzki i Zjednoczonego Królestwa, jak również duński i szwedzki, utrzymują, że wniosek o wydanie opinii jest niedopuszczalny, a w każdym razie wskazują na jego przedwczesny charakter. Utrzymują, że nie istnieje umowa o treści wystarczająco skonkretyzowanej, by pozwolić Trybunałowi na zbadanie zgodności przystąpienia z traktatem. Zdaniem tych rządów nie można mówić o planowanej umowie, skoro Rada nie podjęła nawet decyzji co do samego rozpoczęcia negocjacji.

2. W tej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z art. 228 ust. 6 traktatu Rada, Komisja lub państwo członkowskie mogą zasięgnąć opinii Trybunału Sprawiedliwości w sprawie zgodności przewidywanej umowy z postanowieniami traktatu.

3. Postanowienie to ma na celu, jak Trybunał stwierdził ostatnio w opinii 3/94 z dnia 13 grudnia 1995 r., dotychczas nieopublikowanej w Zbiorze, pkt 16, zapobieżenie komplikacjom, jakie wyniknęłyby z zakwestionowania przed sądem zgodności z traktatem umów międzynarodowych wiążących Wspólnotę.

4. Trybunał zaznaczył ponadto w powyższej opinii (pkt 17), że orzeczenie sądowe stwierdzające ewentualnie niezgodność takiej umowy z traktatem, czy to ze względu na jej treść, czy na procedurę jej zawarcia, niechybnie spowodowałoby poważne trudności tak na gruncie wspólnotowym, jak na gruncie stosunków międzynarodowych, i mogłoby nieść szkody dla wszystkich zainteresowanych stron, w tym dla państw trzecich.

5. W celu uniknięcia tego rodzaju komplikacji w traktacie ustanowiono procedurę o charakterze wyjątkowym, zgodnie z którą Trybunał może zbadać przed zawarciem umowy, czy jest ona zgodna z traktatem.

6. Chodzi tu o szczególną procedurę współpracy między Trybunałem Sprawiedliwości z jednej strony a pozostałymi instytucjami Wspólnoty i państwami członkowskimi z drugiej, w drodze której Trybunał ma za zadanie zapewnić, zgodnie z art. 164 traktatu, poszanowanie prawa w stosowaniu i wykładni traktatu w fazie poprzedzającej zawarcie umowy, która mogłaby zostać zakwestionowana poprzez zaskarżenie wspólnotowego aktu dotyczącego jej zawarcia, wykonania lub stosowania.

7. W kwestii istnienia projektu umowy stwierdzić trzeba, że w niniejszym przypadku zarówno w chwili wniesienia sprawy do Trybunału, jak i w chwili wydania przez niego opinii, negocjacje nie zostały jeszcze rozpoczęte, a szczegółowa treść umowy, w drodze której Wspólnota zamierza przystąpić do konwencji, nie została określona.

8. Ocena stopnia, w jakim brak szczegółowej treści umowy powoduje niedopuszczalność wniosku, będzie odmienna w zależności od celu tego wniosku.

9. Jak wynika z uwag przedstawionych przez rządy państw członkowskich oraz przez instytucje, z przystąpieniem Wspólnoty do konwencji wiążą się dwa zasadnicze problemy, to jest, po pierwsze, kwestia kompetencji Wspólnoty do zawarcia takiej umowy, a po drugie, kwestia zgodności przystąpienia z postanowieniami traktatu, w szczególności dotyczącymi kompetencji Trybunału.

10. W odniesieniu do kwestii kompetencji należy przypomnieć, że w opinii 1/78 z dnia 4 października 1979 r., Rec. str. 2871, pkt 35, Trybunał orzekł, iż gdy w grę wchodzi rozstrzygnięcie kwestii kompetencji, w interesie instytucji Wspólnoty oraz zainteresowanych państw, w tym państw trzecich, leży jej wyjaśnienie z chwilą rozpoczęcia negocjacji i zanim ustalone zostaną zasadnicze elementy umowy.

11. Trybunał postawił w tej opinii jedynie warunek, by przedmiot planowanej umowy był znany przed rozpoczęciem negocjacji.

12. Jest zaś niewątpliwe, że w przypadku niniejszego wniosku o wydanie opinii przedmiot planowanej umowy jest znany. Niezależnie bowiem od warunków, na jakich Wspólnota przystąpiłaby do konwencji, generalny cel konwencji, dziedzina, jaką normuje, oraz instytucjonalne skutki przystąpienia dla Wspólnoty są doskonale znane.

13. Dopuszczalności wniosku o wydanie opinii nie można kwestionować z tego względu, że Rada nie podjęła dotąd decyzji o rozpoczęciu negocjacji i że w związku z tym umowa nie jest przewidywana w rozumieniu art. 228 ust. 6 traktatu.

14. Nawet bowiem, jeżeli taka decyzja nie została podjęta, to przystąpienie Wspólnoty do konwencji było przedmiotem licznych analiz i propozycji Komisji, znajdowało się także w porządku dziennym Rady w chwili wniesienia sprawy do Trybunału. Okoliczność, iż Rada wszczęła postępowanie w trybie art. 228 ust. 6 traktatu każe zresztą zakładać, że rozważa ona możliwość negocjowania i zawarcia takiej umowy. Wniosek o wydanie opinii okazuje się więc wynikać z zasadnej potrzeby zasięgnięcia przez Radę opinii w kwestii zakresu jej kompetencji przed podjęciem decyzji o rozpoczęciu negocjacji.

15. Należy ponadto stwierdzić, że przedmiot wniosku o wydanie opinii, w zakresie w jakim dotyczy on kwestii kompetencji Wspólnoty, jest wystarczająco dokładnie określony i nie wymaga dalszego sprecyzowania za pomocą formalnej decyzji Rady o rozpoczęciu negocjacji.

16. Skuteczność procedury ustanowionej w art. 228 ust. 6 traktatu wymaga wreszcie, by istniała możliwość wniesienia do Trybunału kwestii kompetencji nie tylko z chwilą rozpoczęcia negocjacji (opinia 1/78, pkt 35), lecz także przed ich formalnym otwarciem.

17. Wobec powyższego, ponieważ kwestia kompetencji Wspólnoty do przystąpienia została wstępnie podniesiona w Radzie, jej rozstrzygnięcie przed rozpoczęciem negocjacji leży w interesie Wspólnoty, państw członkowskich oraz pozostałych stron konwencji.

18. Jak wynika z powyższych rozważań, wniosek o wydanie opinii jest dopuszczalny w zakresie, w jakim dotyczy kompetencji Wspólnoty do zawarcia umowy tego rodzaju jak umowa planowana.

19. Nie ma to natomiast miejsca w odniesieniu do kwestii zgodności umowy z traktatem.

20. Udzielenie szczegółowej odpowiedzi na pytanie o zgodność przystąpienia Wspólnoty do konwencji z normami traktatu, w szczególności z art. 164 i 219 dotyczącymi kompetencji Trybunału, wymaga bowiem posiadania przez Trybunał wystarczających danych na temat zasad, na jakich Wspólnota zamierza poddać się obecnym i przyszłym mechanizmom kontroli sądowej ustanowionym w konwencji.

21. Tymczasem stwierdzić trzeba, że Trybunałowi nie dostarczono żadnych wyjaśnień odnośnie do planowanych rozwiązań co do konkretnego sposobu uregulowania kwestii poddania Wspólnoty orzecznictwu sądu międzynarodowego.

22. Jak wynika z powyższego, Trybunał nie jest w stanie wydać opinii w przedmiocie zgodności przystąpienia do konwencji z normami traktatu.

W przedmiocie kompetencji Wspólnoty do przystąpienia do konwencji

23. Z art. 3b traktatu, zgodnie z którym Wspólnota działa w granicach kompetencji powierzonych jej w traktacie oraz wyznaczonych w nim celów, wynika, że Wspólnocie przysługują wyłącznie kompetencje powierzone.

24. Obowiązek poszanowania zasady kompetencji powierzonych dotyczy zarówno działań wewnętrznych Wspólnoty, jak działań na gruncie międzynarodowym.

25. Wspólnota podejmuje zwykle działania na podstawie konkretnych kompetencji, które zgodnie z orzecznictwem Trybunału nie muszą wynikać wprost z określonych postanowień traktatu, lecz mogą być w nich zawarte w sposób dorozumiany.

26. W dziedzinie stosunków międzynarodowych Wspólnoty, będącej przedmiotem niniejszego wniosku o wydanie opinii, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kompetencja Wspólnoty do podjęcia zobowiązań międzynarodowych może wynikać z postanowienia traktatu nie tylko wprost, lecz także w sposób dorozumiany. Trybunał uznał w szczególności, że w każdym przypadku powierzenia przez prawo wspólnotowe instytucjom Wspólnoty kompetencji na gruncie wewnętrznym pozwalających na realizację określonego celu Wspólnocie przysługują też kompetencje do podjęcia zobowiązań międzynarodowych niezbędnych do realizacji tego celu, nawet w braku postanowienia dającego jej wprost takie kompetencje (zob. opinia 2/91 z dnia 19 marca 1993 r., Rec. str. I‑1061, pkt 7).

27. Stwierdzić należy, że żadne z postanowień traktatu nie powierza instytucjom Wspólnoty w sposób generalny uprawnień do wydawania norm w dziedzinie praw człowieka ani do zawierania umów międzynarodowych w tym zakresie.

28. Wobec braku konkretnych, wyrażonych wprost lub w sposób dorozumiany kompetencji do zawarcia takich umów ustalić należy, czy podstawę prawną przystąpienia może stanowić art. 235 traktatu.

29. Artykuł 235 ma na celu uzupełnienie braku uprawnień do działania nadanych instytucjom Wspólnoty wprost lub w sposób dorozumiany w konkretnych postanowieniach traktatu, w sytuacji gdy uprawnienia te okazują się jednak niezbędne, by Wspólnota mogła wypełniać swoje zadania i zrealizować jeden z celów wyznaczonych w traktacie.

30. Postanowienie to, będące częścią porządku instytucjonalnego opartego na zasadzie kompetencji powierzonych, nie może stanowić podstawy dla rozszerzenia zakresu kompetencji Wspólnoty poza ogólne ramy wynikające z całości postanowień traktatu, w szczególności określających zadania i działania Wspólnoty. Nie może w każdym razie służyć za podstawę wydania przepisów, które miałyby w istocie za skutek zmianę traktatu z pominięciem przewidzianej w nim w tym celu procedury.

31. Możliwość oparcia przystąpienia Wspólnoty do konwencji na art. 235 należy badać z uwzględnieniem powyższych elementów.

32. Należy po pierwsze przypomnieć, że wagę poszanowania praw człowieka podkreślano w licznych deklaracjach państw członkowskich oraz instytucji Wspólnoty (wymienionych w pkt III.5 opisu stanu faktycznego). Odniesienie do praw człowieka znajduje się również w preambule Jednolitego aktu europejskiego, a także w preambule i w art. F ust. 2, art. J.1 ust. 2 tiret piąte i art. K.2 ust. 1 traktatu o Unii Europejskiej. Artykuł F stanowi zresztą, że Unia Europejska przestrzega praw podstawowych chronionych na mocy, między innymi, konwencji. Artykuł 130u ust. 2 traktatu WE przewiduje, że polityka Wspólnoty w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju przyczynia się do osiągnięcia celu w postaci poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności.

33. Należy następnie zaznaczyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawa podstawowe są integralną częścią ogólnych zasad prawa, których poszanowanie Trybunał zapewnia. Trybunał czerpie w tej materii z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, a także ze wskazówek wynikających z międzynarodowych aktów dotyczących praw człowieka, w ramach których państwa członkowskie współpracują lub do których przystąpiły. W tych ramach Trybunał stwierdził, że konwencja ma tu szczególne znaczenie (zob. w szczególności wyrok z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie C‑260/89 ERT, Rec. str. I‑2925, pkt 41).

34. O ile więc poszanowanie praw człowieka stanowi warunek zgodności z prawem aktów wspólnotowych, o tyle stwierdzić trzeba, że przystąpienie do konwencji doprowadziłoby do zasadniczej modyfikacji obecnego wspólnotowego modelu ochrony praw człowieka, poprzez umieszczenie Wspólnoty w odrębnym, międzynarodowym systemie instytucjonalnym i wprowadzenie całości postanowień konwencji do wspólnotowego porządku prawnego.

35. Podobna modyfikacja zasad ochrony praw człowieka we Wspólnocie, której skutki instytucjonalne miałyby fundamentalne znaczenie zarówno dla Wspólnoty, jak i dla państw członkowskich, miałaby charakter ustrojowy i wykraczałby ze swej istoty poza zakres zastosowania art. 235. Dokonać jej można jedynie w drodze zmiany traktatu.

36. Należy wobec tego stwierdzić, że w obecnym stanie prawa wspólnotowego Wspólnota nie ma kompetencji, by przystąpić do konwencji.

Rodríguez Iglesias Kakouris Edward

Puissochet Hirsch Mancini

Schockweiler Moitinho de Almeida Kapteyn

Gulmann Murray Jann

Ragnemalm Sevón Wathelet

Sporządzono w Luksemburgu w dniu 28 marca 1996 r.

Sekretarz Prezes