OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ELEANOR SHARPSTON

przedstawiona w dniu 15 maja 2014 r. ( 1 )

Sprawy połączone C‑103/12 i C‑165/12

Parlament Europejski (C-103/12)

i

Komisja Europejska (C-165/12)

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

„Decyzja Rady 2012/19/UE — Wybór podstawy prawnej — Artykuł 43 ust. 2 i 3 TFUE — Status prawny deklaracji złożonej państwu trzeciemu przez Unię Europejską”

1. Od wielu lat statki pływające pod banderą Boliwariańskiej Republiki Wenezueli (zwanej dalej „Wenezuelą”) prowadzą działalność w wyłącznej strefie ekonomicznej (zwanej dalej „WSE”) ( 2 ) u wybrzeży Gujany Francuskiej, a zatem na wodach UE. Przemysł przetwórczy w Gujanie Francuskiej jest uzależniony od wyładunków dokonywanych przez te statki. Mimo że w latach 90. prowadzone były negocjacje, nie doszło do zawarcia żadnej formalnej umowy międzynarodowej pomiędzy Unią Europejską (zwaną dalej „UE”) a Wenezuelą, nawet pomimo tego że prawo UE oraz prawo międzynarodowe wydają się wymagać jakiejś formy międzynarodowego tytułu prawnego dla tego rodzaju dostępu ( 3 ). Komisja Europejska wyraziła zaniepokojenie faktem, iż brak takiego międzynarodowego tytułu prawnego stanowi przeszkodę prawną dla ustalenia i przydziału wielkości dopuszczalnych połowów dla statków wenezuelskich (a tym samym także dla przyznania indywidualnych upoważnień do połowu).

2. Dnia 16 grudnia 2011 r. Rada Unii Europejskiej, stanowiąc na wniosek Komisji, który zmieniła, i po zasięgnięciu opinii (ale bez uzyskania zgody) Parlamentu Europejskiego, decyzją 2012/19 (zwaną dalej „decyzją”) ( 4 ) wydała deklarację skierowaną do Wenezueli w sprawie przyznania uprawnień do połowów na wodach UE wenezuelskim statkom rybackim (zwaną dalej „deklaracją”). Wenezuela została następnie poinformowana o deklaracji notą werbalną. Podstawą prawną decyzji był art. 43 ust. 3 TFUE w związku z art. 218 ust. 6 lit. b) TFUE. Wniosek Komisji został złożony w oparciu o art. 43 TFUE w związku z art. 218 ust. 6 lit. a) TFUE ( 5 ). Parlament (w sprawie C‑103/12) i Komisja (w sprawie C‑165/12) na mocy art. 263 TFUE złożyli skargi zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadniczo zarzuca się w nich Radzie powołanie się na nieprawidłową podstawę prawną oraz brak poszanowania prerogatyw Parlamentu. Ponadto Komisja twierdzi, że Rada nie wskazała uzasadnienia dla podstawy prawnej, na którą się powołała, i wypaczyła wniosek Komisji.

Prawo Unii

Traktat o Unii Europejskiej

3. Zgodnie z art. 3 ust. 5 zdanie drugie TUE Unia przyczynia się do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego. Artykuł 21 ust. 1 TUE stanowi ponadto, że działania Unii na arenie międzynarodowej oparte są na poszanowaniu prawa międzynarodowego.

4. Artykuł 17 ust. 2 TUE stanowi: „O ile traktaty nie stanowią inaczej, akty ustawodawcze Unii mogą zostać przyjęte wyłącznie na wniosek Komisji. Pozostałe akty są przyjmowane na wniosek Komisji, jeżeli traktaty tak stanowią”.

5. Artykuł 47 TUE stanowi: „Unia ma osobowość prawną”.

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

6. Artykuł 3 ust. 1 lit. d) TFUE stanowi, że Unia ma wyłączne kompetencje w dziedzinie „zachowania morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa [zwanej dalej „WPRyb”]”. Zgodnie z art. 4 ust. 2 TFUE jedną z głównych dziedzin, w której kompetencje dzielone są między Unią a państwami członkowskimi, jest „rolnictwo i rybołówstwo, z wyłączeniem zachowania morskich zasobów biologicznych”.

7. Zgodnie z art. 38 ust. 1 TFUE Unia w ramach swoich uprawnień „określa i realizuje wspólną politykę rolną i rybołówstwa”. To samo postanowienie zawiera wyjaśnienie, że odniesienia do „wspólnej polityki rolnej” (zwanej dalej „WPR”) i do „rolnictwa” oraz stosowanie wyrazu „rolny”„są rozumiane jako dotyczące także rybołówstwa, z uwzględnieniem szczególnych cech charakterystycznych tego sektora”.

8. Artykuł 43 ust. 2 i 3 TFUE stanowi ( 6 ): „2. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, ustanawiają wspólną organizację rynków rolnych przewidzianą w artykule 40 ustęp 1 ( 7 ), jak również inne przepisy niezbędne dla osiągnięcia celów [WPR] i [WPRyb]. 3. Rada, na wniosek Komisji, przyjmuje środki dotyczące ustalania cen, potrąceń, pomocy i ograniczeń ilościowych, jak również dotyczące ustalania i przydziału wielkości dopuszczalnych połowów”.

9. Artykuł 218 TFUE określa procedurę negocjacji i zawierania umów międzynarodowych: „1. Bez uszczerbku dla szczególnych postanowień artykułu 207[ ( 8 ) ], umowy pomiędzy Unią a państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi są negocjowane i zawierane zgodnie z następującą procedurą. 2. Rada upoważnia do podjęcia rokowań, wydaje wytyczne negocjacyjne, upoważnia do podpisywania i zawiera umowy. 3. Komisja [...] przedstawia swoje zalecenia Radzie, która przyjmuje decyzję upoważniającą do podjęcia rokowań oraz, w zależności od przedmiotu przewidywanej umowy, mianującą negocjatora lub przewodniczącego zespołu negocjatorów Unii. 4. Rada może kierować wytyczne do negocjatora Unii oraz wyznaczyć specjalny komitet, w konsultacji z którym należy prowadzić rokowania. 5. Rada, na wniosek negocjatora, przyjmuje decyzję upoważniającą do podpisania umowy a, w stosownych przypadkach, do tymczasowego jej stosowania przed jej wejściem w życie. 6. Rada, na wniosek negocjatora, przyjmuje decyzję w sprawie zawarcia umowy. [...] Rada przyjmuje decyzję w sprawie zawarcia umowy:a) po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego w następujących przypadkach: [...] (v) umowy dotyczące dziedzin, do których stosuje się zwykłą procedurę ustawodawczą lub specjalną procedurę ustawodawczą, jeżeli wymagana jest zgoda Parlamentu Europejskiego. Parlament Europejski i Rada mogą, w pilnych przypadkach, uzgodnić termin wyrażenia zgody.b) po konsultacji z Parlamentem Europejskim w innych przypadkach. Parlament Europejski wyraża swoją opinię w terminie, jaki Rada może określić stosownie do pilności sprawy. W przypadku braku opinii w tym terminie Rada może stanowić samodzielnie. 7. Zawierając umowę, Rada może, na zasadzie odstępstwa od ustępów 5, 6 i 9, upoważnić negocjatora do zatwierdzenia w imieniu Unii zmian w umowie, jeżeli umowa przewiduje, że zmiany te powinny być przyjęte według procedury uproszczonej lub przez organ utworzony przez tę umowę. Rada może dołączyć do takiego upoważnienia warunki szczegółowe. 8. Podczas całej procedury Rada stanowi większością kwalifikowaną. [...] 9. Rada, na wniosek Komisji [...] przyjmuje decyzję zawieszającą stosowanie umowy i ustalającą stanowiska, które mają być zajęte w imieniu Unii w ramach organu utworzonego przez umowę, gdy organ ten ma przyjąć akty mające skutki prawne, z wyjątkiem aktów uzupełniających lub zmieniających ramy instytucjonalne umowy. 10. Parlament Europejski jest natychmiast i w pełni informowany na wszystkich etapach procedury. 11. Państwo członkowskie, Parlament Europejski, Rada lub Komisja mogą uzyskać opinię Trybunału Sprawiedliwości w sprawie zgodności przewidywanej umowy z traktatami. W przypadku negatywnej opinii Trybunału, przewidywana umowa nie może wejść w życie, chyba że nastąpi jej zmiana lub rewizja traktatów”.

10. Jeżeli Rada stanowi na wniosek Komisji, zgodnie z art. 293 ust. 1 TFUE „może ona zmienić ten wniosek wyłącznie jednomyślnie, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w artykule 294 ustępy 10 i 13, artykułach 310, 312, 314 oraz w artykule 315 akapit drugi”.

11. Zgodnie z art. 296 akapit drugi TFUE „[a]kty prawne są uzasadniane i odnoszą się do propozycji, inicjatyw, zaleceń, wniosków lub opinii przewidzianych w traktatach”.

12. Na mocy art. 263 TFUE stwierdza się właściwość Trybunału w zakresie kontroli legalności aktów Rady i orzekania w przedmiocie zarzutu braku kompetencji, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z ich stosowaniem lub nadużycia władzy. Artykuł 264 TFUE określa konsekwencje prawne stwierdzenia nieważności aktu: „Jeżeli skarga jest zasadna, [Trybunał] orzeka o nieważności danego aktu. Jednakże Trybunał wskazuje, jeśli uzna to za niezbędne, które skutki aktu, o którego nieważności orzekł, powinny być uważane za ostateczne”.

13. Artykuł 352 TFUE stanowi: „1. Jeżeli działanie Unii okaże się niezbędne do osiągnięcia, w ramach polityk określonych w traktatach, jednego z celów, o których mowa w traktatach, a traktaty nie przewidziały uprawnień do działania wymaganego w tym celu, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, przyjmuje stosowne przepisy. Jeżeli przepisy te są przyjmowane przez Radę zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, stanowi ona również jednomyślnie na wniosek Komisji i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. 2. W ramach procedury kontroli stosowania zasady pomocniczości określonej w artykule 5 ustęp 3 [TFUE] Komisja zwraca uwagę parlamentów narodowych na wnioski, których podstawą jest niniejszy artykuł. [...]”.

Rozporządzenie nr 2371/2002

14. Rozporządzenie nr 2371/2002 (zwane dalej „rozporządzeniem podstawowym z 2002 r.”) ( 9 ) przyjęto na podstawie art. 37 TWE – który poprzedzał art. 43 TFUE, w którym określono procedurę przyjmowania środków na rzecz wdrażania WPR (która zgodnie z art. 32 ust. 1 TWE obejmuje także rybołówstwo). Rozporządzenie dotyczyło (funkcjonującego wówczas) systemu wspólnotowego na rzecz ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach WPRyb.

15. Artykuł 1 ust. 1 rozporządzenia podstawowego z 2002 r. stanowi, że WPRyb „[...] obejmuje ochronę, zarządzanie oraz eksploatację żywych zasobów wodnych, akwakultury oraz przetwarzanie i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, gdy działalność taka prowadzona jest na terytorium państw członkowskich lub na wodach wspólnotowych[ ( 10 )], lub przez wspólnotowe statki rybackie, albo też, bez uszczerbku dla głównej odpowiedzialności państwa bandery, przez obywateli państw członkowskich”. Zgodnie z art. 1 ust. 2 WPRyb zapewnia spójne środki dotyczące: „a) ochrony, zarządzania i eksploatacji żywych zasobów wodnych; [...] c) warunków dostępu do wód i zasobów; [...] h) stosunków międzynarodowych”.

16. Artykuł 2 zatytułowano „Cele”. Zgodnie z art. 2 ust. 1 akapit pierwszy celem WPRyb jest „[...] zapewnienie takiej eksploatacji żywych zasobów wodnych, która zapewni zrównoważone warunki ekonomiczne, środowiskowe i społeczne” ( 11 ).

17. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 lit. m) „limit połowowy” to „[...] ograniczenie ilościowe w wyładunku zasobu lub grupy zasobów w określonym czasie [...]”. „Możliwość połowową” zdefiniowano w art. 3 lit. q) jako „[...] określone ilościowo uprawnienie do połowu, wyrażone w złowionych ilościach lub nakładzie połowowym”.

18. W myśl art. 4 ust. 1) dla osiągnięcia celów określonych w art. 2 ust. 1 „[...] Rada ustanawia wspólnotowe środki regulujące dostęp do wód i zasobów oraz zrównoważone prowadzenie działalności połowowej”. Artykuł 4 ust. 2) zawiera wyszczególnienie niektórych środków tego rodzaju, w tym środków ustanawiających cele zrównoważonej eksploatacji zasobów, ograniczających połowy i ustalających liczbę i rodzaj statków rybackich uprawnionych do połowów ( 12 ). W art. 5 i 6 opisano środki wprowadzane przez Radę w zakresie, odpowiednio, planów odbudowy i planów zarządzania.

19. W rozdziale IV zawarto „[z]asady dostępu do wód i zasobów”. Artykuł 20 dotyczy rozdziału możliwości połowowych: „1. Na wniosek Komisji Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych lub nakładu połowowego oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między państwa członkowskie, jak również w sprawie warunków związanych z takimi limitami. Możliwości połowowe rozdziela się pomiędzy państwa członkowskie w taki sposób, żeby zapewnić każdemu państwu członkowskiemu względną stabilność działalności połowowej dla każdego zasobu lub łowiska. 2. Gdy Wspólnota ustanowi nowe możliwości połowowe, Rada podejmie decyzję w sprawie rozdziału tych możliwości, z uwzględnieniem interesów każdego państwa członkowskiego. 3. Każde państwo członkowskie decyduje o metodzie rozdziału możliwości połowowych dla statków rybackich pływających pod jego banderą w stosunku do możliwości przydzielonych temu państwu członkowskiemu zgodnie z prawem wspólnotowym i informuje o tym Komisję. 4. Rada ustanawia możliwości połowowe dostępne dla państw trzecich na wodach wspólnotowych i rozdziela te możliwości pomiędzy wszystkie państwa trzecie. [...]”.

Rozporządzenie nr 1006/2008

20. Rozporządzenie nr 1006/2008 (zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie upoważnień do połowów”) ( 13 ) dotyczy m. in. upoważnień przyznanych statkom rybackim państw trzecich do prowadzenia działalności połowowej na wodach terytorialnych Wspólnoty ( 14 ).

21. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 a) „umowa” oznacza „umowę w sprawie połowów zawartą zgodnie z [art. 218 TFUE] lub wobec której podjęto zgodnie z [art. 218 TFUE] decyzję o tymczasowym stosowaniu”; c) „działalność połowowa” oznacza „łowienie, zatrzymywanie na statku, przetwarzanie, przekazywanie ryb”; a h) „upoważnienie do połowów” oznacza „prawo do prowadzenia działalności połowowej w danym okresie, na określonym obszarze lub w odniesieniu do określonego łowiska”.

22. W myśl art. 18 ust. 1) lit. a) statki rybackie państw trzecich są uprawnione do prowadzenia działalności połowowej na wodach terytorialnych Wspólnoty pod warunkiem uprzedniego uzyskania upoważnienia do połowów zgodnie z odpowiednim rozdziałem rozporządzenia w sprawie upoważnień do połowów. Statki są także uprawnione do wyładunku, przeładunku w portach lub przetwarzania ryb, pod warunkiem uprzedniego uzyskania zezwolenia ze strony państwa członkowskiego, na którego wodach terytorialnych taka operacja będzie się odbywać (art. 18 ust. 1 lit. b).

23. Zgodnie z art. 20 ust. 1 Komisja bada podania o wydanie upoważnienia do połowów, biorąc pod uwagę uprawnienia do połowów przyznane państwu trzeciemu, i wydaje takie upoważnienia zgodnie ze środkami przyjętymi przez Radę oraz postanowieniami właściwej umowy. Kryteria kwalifikowalności określono w art. 21. W szczególności w art. 21 lit. a) wskazano, że statki rybackie państwa trzeciego muszą mieć status takich, „[...] które kwalifikują się do uzyskania upoważnienia do połowów na mocy właściwej umowy i, w stosownych przypadkach, zostały umieszczone w wykazie statków zgłoszonych do prowadzenia działalności połowowej na mocy tej umowy”. W art. 22 wymaga od statków rybackich państw trzecich, które uzyskały upoważnienie do połowów, przestrzegania przepisów WPRyb w zakresie środków ochrony i kontroli oraz innych przepisów regulujących prowadzenie przez wspólnotowe statki rybackie połowów w strefie połowowej, w której prowadzą działalność, a także postanowień właściwej umowy.

Rozporządzenia ustalające i przydzielające uprawnienia do połowów

24. Uprawnienia do połowów ustala i przydziela się na mocy tzw. „rozporządzeń TAC” – gdzie „TAC” oznacza całkowity dopuszczalny połów, czyli ilość ryb, która może zostać odłowiona i wyładowana co roku w ramach każdego stada. Dla celów niniejszego postępowania będę czynić odniesienia do rozporządzeń TAC ustalających uprawnienia do połowów dla wenezuelskich statków na wodach UE z odpowiednio 2010, 2011 i 2012 r.: rozporządzenia nr 53/2010 (zwanego dalej „rozporządzeniem TAC z 2010 r.”) ( 15 ), rozporządzenia nr 57/2011 (zwanego dalej „rozporządzeniem TAC z 2011 r.”) ( 16 ) i rozporządzenia nr 44/2012 (zwanego dalej „rozporządzeniem TAC z 2012 r.”) ( 17 ). Każde z nich opiera się na art. 43 ust. 3 TFUE i w każdym ustalono uprawnienia do połowów zarówno dla statków UE, jak i dla statków państw trzecich dokonujących połowów na wodach UE ( 18 ).

25. Motyw 30 preambuły rozporządzenia TAC z 2012 r. zawiera wyraźne odniesienie do deklaracji: „W dniu 16 grudnia 2011 r. Unia [Europejska] wydała oświadczenie w odniesieniu do [Wenezueli] w sprawie przyznania uprawnień do połowów na wodach UE dla statków rybackich pływających pod banderą Wenezueli w [WSE] u wybrzeża Gujany Francuskiej. Należy ustalić uprawnienia do połowów lucjanowatych dostępne dla Wenezueli na wodach UE” ( 19 ).

26. W załączniku VIII do każdego z rozporządzeń określono maksymalną liczbę upoważnień do połowów dla statków państw trzecich poławiających w wodach UE ( 20 ). Ponadto w załączniku VIII określono warunki wydania upoważnień, zgodnie z którymi należy przedstawić ważną umowę pomiędzy właścicielem statku a przedsiębiorstwem przetwórczym położonym na terenie departamentu Gujany Francuskiej.

Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza

27. Unia Europejska jest umawiającą się stroną Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza (zwanej dalej „konwencją o prawie morza”) ( 21 ).

28. Artykuł 55 konwencji o prawie morza dotyczy reżimu prawnego WSE, którą zdefiniowano jako „[...] obszar znajdujący się poza granicami morza terytorialnego i przylegający do tego morza, który podlega specjalnemu reżimowi prawnemu ustalonemu w niniejszej części, zgodnie z którym prawa i jurysdykcja państwa nadbrzeżnego oraz prawa i wolności innych państw regulowane są przez stosowne postanowienia niniejszej konwencji”.

29. Prawa, jurysdykcja i obowiązki państwa nadbrzeżnego w WSE opisano w art. 56. W szczególności państwo nadbrzeżne ma „[...] suwerenne prawa w celu badania, eksploatacji i ochrony zasobów naturalnych, zarówno żywych, jak i nieożywionych, wód morskich pokrywających dno, a także dna morskiego i jego podziemia oraz w celu gospodarowania tymi zasobami [...]” [art. 56 ust. 1 lit. a)] oraz jurysdykcję w odniesieniu do „ochrony i zachowania środowiska morskiego” [art. 56 ust. 1 lit. b) tiret trzecie]. Zgodnie z art. 56 ust. 2 korzystając ze swoich praw i wypełniając swoje obowiązki w WSE na podstawie konwencji o prawie morza, państwo nadbrzeżne uwzględnia w należyty sposób prawa i obowiązki innych państw i postępuje w sposób zgodny z postanowieniami konwencji o prawie morza.

30. W art. 58 określono prawa i obowiązki innych państw w WSE: „1. Z zastrzeżeniem stosownych postanowień niniejszej konwencji wszystkie państwa, zarówno nadbrzeżne, jak i śródlądowe, korzystają w [WSE] z [...] wolności żeglugi i przelotu, układania podmorskich kabli i rurociągów oraz innych, zgodnych z prawem międzynarodowym, sposobów korzystania z morza, jakie wiążą się z tymi wolnościami w związku z używaniem statków morskich i powietrznych oraz podmorskich kabli i rurociągów, o ile jest to zgodne z innymi postanowieniami niniejszej konwencji. 2. Artykuły 88–115 oraz inne stosowne normy prawa międzynarodowego mają zastosowanie do [WSE] o tyle, o ile nie są sprzeczne z niniejszą częścią. 3. Korzystając ze swoich praw i wypełniając obowiązki w [WSE] zgodnie z niniejszą konwencją, państwa w należyty sposób uwzględniają prawa i obowiązki państwa nadbrzeżnego oraz przestrzegają ustaw i innych przepisów prawnych, wydanych przez państwa nadbrzeżne zgodnie z postanowieniami niniejszej konwencji i innymi normami prawa międzynarodowego, o ile nie są one sprzeczne z niniejszą częścią”.

31. W przedmiocie zachowania żywych zasobów art. 61 stanowi: „1. Państwo nadbrzeżne określa wielkość dopuszczalnego połowu żywych zasobów w swojej [WSE]. 2. Uwzględniając najlepsze dostępne mu dane naukowe, państwo nadbrzeżne zapewnia ochronę żywych zasobów [WSE] przed niebezpieczeństwem przełowienia, poprzez stosowanie właściwych środków w celu zachowania ich i właściwego gospodarowania nimi. [...] 3. Środki takie zmierzają również do utrzymania lub odtworzenia populacji poławianych gatunków na poziomie zapewniającym stałą, maksymalną wydajność, określoną z uwzględnieniem odpowiednich czynników środowiskowych i gospodarczych, łącznie z gospodarczymi potrzebami nadbrzeżnych społeczności rybackich i szczególnymi wymaganiami państw rozwijających się, oraz z uwzględnieniem metod łowienia, wzajemnej zależności stad, a także wszelkich powszechnie zalecanych minimalnych międzynarodowych standardów subregionalnych, regionalnych lub światowych. 4. Stosując takie środki, państwo nadbrzeżne uwzględnia ich wpływ na gatunki współżyjące z gatunkami poławianymi lub zależne od nich, w celu utrzymania lub odtworzenia populacji takich gatunków współżyjących lub zależnych powyżej poziomu, przy którym ich reprodukcja mogłaby być poważnie zagrożona. 5. Posiadane informacje naukowe, dane statystyczne dotyczące ilości złowionych ryb oraz inne dane dotyczące zachowania stad ryb są upowszechniane i systematycznie przekazywane za pośrednictwem właściwych międzynarodowych organizacji subregionalnych, regionalnych lub światowych, z udziałem wszystkich zainteresowanych państw, łącznie z państwami, których obywatele zostali dopuszczeni do połowów w [WSE]”.

32. Artykuł 62 dotyczący wykorzystania żywych zasobów stanowi: „1. Bez uszczerbku dla artykułu 61 państwo nadbrzeżne popiera dążenie do optymalnego wykorzystania żywych zasobów [WSE]. 2. Państwo nadbrzeżne określa swoją zdolność połowową w odniesieniu do żywych zasobów [WSE]. Jeżeli państwo nadbrzeżne nie może pozyskać całego dopuszczalnego połowu, udostępnia ono innym państwom nadwyżkę dopuszczalnego połowu na podstawie umów lub innych układów, i zgodnie z zasadami, warunkami, ustawami i innymi przepisami prawnymi wymienionymi w ustępie 4, ze szczególnym uwzględnieniem postanowień artykułów 69 i 70, zwłaszcza w odniesieniu do wymienionych tam państw rozwijających się. 3. Dopuszczając inne państwa do swojej [WSE] wyłącznej strefy ekonomicznej zgodnie z niniejszym artykułem, państwo nadbrzeżne uwzględnia wszelkie stosowne czynniki, inter alia, znaczenie żywych zasobów danego obszaru dla gospodarki tego zainteresowanego państwa nadbrzeżnego i jego inne narodowe interesy, postanowienia artykułów 69 i 70, potrzeby państw rozwijających się danego subregionu lub regionu w zakresie poławiania części nadwyżki i konieczność zmniejszenia trudności gospodarczych w państwach, których obywatele tradycyjnie poławiali w tej strefie, lub które wniosły istotny wkład w badania i ustalenie wielkości stad. 4. Obywatele innych państw łowiących w [WSE] stosują wymagane środki mające na celu zachowanie żywych zasobów oraz przestrzegają innych zasad i warunków, ustalonych w ustawach i innych przepisach prawnych danego państwa nadbrzeżnego. Te ustawy i inne przepisy prawne powinny być zgodne z niniejszą konwencją [...]. [...]”.

Okoliczności powstania sporu

33. W dniu 7 stycznia 2011 r. Komisja przedłożyła Parlamentowi i Radzie wniosek dotyczący decyzji Rady w sprawie dostępu wenezuelskich statków rybackich do wód UE ( 22 ). Treść wniosku nie była przedmiotem dyskusji lub negocjacji z Wenezuelą. Następnie Rada przekazała wniosek państwom członkowskim. Jako podstawę prawną swojego wniosku Komisja przyjęła art. 43 TFUE w związku z art. 218 ust. 6 lit. a) TFUE, w związku z czym decyzja będąca przedmiotem wniosku wymagała uzyskania zgody Parlamentu.

34. Komisja zauważyła, że upoważnienia dla statków wenezuelskich nie wiążą się z jakimikolwiek obowiązkami wobec UE ze strony Wenezueli poza obowiązkami, które dotyczą poszanowania przepisów w zakresie rybołówstwa obowiązujących na wodach UE oraz obowiązkiem, zgodnie z którym część połowów należy wyładowywać w portach Gujany Francuskiej. Z uwagi na ograniczony zasięg rozpatrywanej działalności połowowej oraz czas, jakiego wymagałoby prowadzenie negocjacji w sprawie umowy międzynarodowej, Komisja uznała, że zawieranie pełnej umowy w sprawie połowów nie jest konieczne. Komisja zaproponowała zatem przyjęcie przez Radę jednostronnej deklaracji, która służyłaby podobnemu celowi i wywoływałaby podobne skutki jak umowa międzynarodowa. Na poparcie swojego stanowiska, zgodnie z którym jednostronna deklaracja jest równoważna z umową międzynarodową, Komisja powołuje się w szczególności na wyrok Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Nuclear Tests ( 23 ).

35. W dniu 26 stycznia 2011 r. wniosek Komisji przesłano Grupie Roboczej Rady ds. Zewnętrznej Polityki Rybołówstwa, do której zwrócono się o rozpatrzenie wniosków Służby Prawnej Rady o zmianę podstawy prawnej i innych propozycji redakcyjnych.

36. Po rozpatrzeniu wniosku Komisji, w dniach 27 stycznia i 23 marca 2011 r., Sekretariat Generalny Rady pismem z dnia 5 kwietnia 2011 r. wezwał Komitet Stałych Przedstawicieli (zwany dalej „Coreper”) do zmiany podstawy prawnej i jedynie skonsultowania się z Parlamentem. W piśmie stwierdzono, że zdaniem prezydencji państwa członkowskie jednomyślnie opowiadają się za zmianą podstawy prawnej. W zmienionym wniosku z dnia 7 kwietnia 2011 r. zmieniono także terminologię zastosowaną we wniosku Komisji. Przykładowo zawarte w tytule odniesienie do „dostępu [...] do [WSE]” zastąpiono „przyznaniem uprawnień do połowów na wodach UE”.

37. Pismem z dnia 5 kwietnia 2011 r. i dwoma kolejnymi z dnia 18 kwietnia i 5 grudnia 2011 r. Rada poinformowała Coreper, że Komisja złożyła deklarację, zgodnie z którą (jej zdaniem) decyzja nie mogła zostać przyjęta zgodnie z traktatami w myśl art. 43 ust. 3 TFUE w związku z art. 218 ust. 6 lit. b) TFUE.

38. Pismem z dnia 13 maja 2011 r. Rada poinformowała Parlament o zmianie podstawy prawnej i zwróciła się do Parlamentu o wydanie opinii tak szybko, jak to możliwe, w celu zapewnienia ciągłości rozpatrywanej działalności połowowej.

39. W dniu 25 lipca 2011 r. Komisja Prawna Parlamentu zaleciła zastosowanie podstawy prawnej początkowo zaproponowanej przez Komisję.

40. W dniu 9 września 2011 r. Rada przypomniała Parlamentowi o konieczności zajęcia stanowiska w sprawie zmienionego wniosku w możliwie najszybszym terminie i w szczególności zwróciła się do Parlamentu o rozpatrzenie sprawy podczas posiedzenia plenarnego w dniach od 24 do 27 października 2011 r.

41. Pismem z dnia 26 października 2011 r. przewodniczący Parlamentu poinformował prezydencję Rady, że parlamentarna Komisja Prawna potwierdziła zasadność podstawy prawnej zaproponowanej przez Komisję i zwróciła się do prezydencji o przedłożenie kolejnej zmienionej propozycji wniosku (o treści bardziej zbliżonej do pierwotnego wniosku Komisji). Parlament wskazał także, że rozpatrzenie tej sprawy podczas posiedzenia plenarnego w październiku 2011 r. nie będzie możliwe.

42. Pismem z dnia 28 października 2011 r. Rada zwróciła się do Parlamentu o wydanie opinii podczas posiedzenia plenarnego w dniach od 14 do 17 listopada 2011 r. i zastosowanie trybu pilnego, o którym mowa w art. 142 regulaminu Parlamentu Europejskiego. Rada podkreśliła, że zmieniony wniosek należy przyjąć przed końcem 2011 r. Rada w swoich uwagach wyraziła obawę, że w przeciwnym wypadku Komisja nie uwzględni uprawnień do połowów dla statków wenezuelskich w swoim wniosku dotyczącym rozporządzenia TAC z 2012 r. (odstępując tym samym od praktyki stosowanej przez ostatnie dwa lata).

43. W dniu 10 listopada 2011 r. Komisja przedstawiła Radzie swój wniosek dotyczący rozporządzenia TAC z 2012 r. We wniosku nie przewidziano jakichkolwiek uprawnień do połowów dla Wenezueli.

44. W dniu 14 listopada 2011 r. prezydencja Rady poinformowała przewodniczącego Parlamentu, że pismo przewodniczącego z dnia 26 października 2011 r. otrzymano w dniu 10 listopada 2011 r.

45. W dniu 15 listopada 2011 r. Parlament odrzucił wniosek Rady o zastosowanie trybu pilnego.

46. W projekcie sprawozdania parlamentarnej Komisji Rybołówstwa z dnia 16 listopada 2011 r. wskazano, iż Komisja Rybołówstwa również jest zdania, że podstawą prawną powinny być art. 43 ust. 2 TFUE i art. 218 ust. 6 lit. a) TFUE. W sprawozdaniu stwierdzono także, że podpisanie wniosku jedynie przez Radę wiązałoby się z ustanowieniem obowiązków dla stron na mocy prawa międzynarodowego w sposób, jaki ma to miejsce w przypadku umowy w sprawie połowów. Projekt sprawozdania nie został jednak przyjęty przez Parlament.

47. W dniu 1 grudnia 2011 r. Rada zwróciła się do Parlamentu o wydanie opinii najpóźniej w dniu 15 grudnia 2011 r., tj. podczas posiedzenia plenarnego w dniach od 12 do 15 grudnia 2011 r. z zastosowaniem trybu pilnego lub podczas posiedzenia zwołanego w trybie nadzwyczajnym. W piśmie tym Rada zastrzegła sobie także prawo do podjęcia decyzji w sprawie wniosku bez konsultacji z Parlamentem.

48. W dniu 13 grudnia 2011 r. Parlament ponownie odrzucił wniosek o zastosowanie trybu pilnego.

49. Rada ostatecznie przyjęła wniosek w zmienionym brzmieniu w dniu 16 grudnia 2011 r. Bezsporne jest, że uczyniła to nie czekając na opinię Parlamentu. Komisja ze swojej strony ponownie oświadczyła, że odrzuca zmiany wniosku zaproponowane przez Radę, w szczególności w zakresie jego podstawy prawnej. Komisja podkreśliła także, że deklaracja nie miała na celu wyłącznie przyznania uprawnień do połowów statkom państw trzecich. Zamierzeniem było udzielenie państwu trzeciemu dostępu do wód UE i zobowiązanie jego statków do przestrzegania przepisów w zakresie środków ochrony i kontroli. W dniu 16 grudnia 2011 r. Rada notą werbalną przedstawiła także treść deklaracji misji Wenezueli w UE.

50. W oparciu o decyzję Rada przyjęła następnie rozporządzenie TAC z 2012 r. na podstawie art. 43 ust. 3 TFUE.

51. W dniu 30 stycznia 2012 r. Wenezuela zwróciła się do Rady o przekazanie dalszych informacji odnośnie do konsekwencji decyzji Parlamentu o wystąpieniu do Trybunału o stwierdzenie nieważności decyzji.

52. W dniu 20 marca 2012 r. Wenezuela złożyła wniosek o przyznanie upoważnień do połowów. Decyzją z dnia 26 marca 2012 r. Komisja wydała 38 upoważnień do połowów dla wenezuelskich statków.

Decyzja i deklaracja

53. Decyzję przyjęto „uwzględniając [TFUE], w szczególności jego art. 43 ust. 3 w związku z art. 218 ust. 6 lit. b)”.

54. Preambuła tej decyzji stanowi: „(1) Z zastrzeżeniem przestrzegania przez nie mających zastosowanie prawnie wiążących aktów Unii dotyczących ochrony zasobów rybołówstwa i zarządzania nimi, statki rybackie pływające pod banderą [Wenezueli] prowadzą od kilkudziesięciu lat działalność na wodach UE w [WSE] u wybrzeży Gujany Francuskiej. (2) Przemysł przetwórczy w Gujanie Francuskiej jest uzależniony od wyładunków dokonywanych przez te statki rybackie, a zatem należy zapewnić ciągłość tej działalności. (3) W celu zapewnienia tej ciągłości konieczne jest, aby Unia złożyła deklarację skierowaną do Wenezueli potwierdzającą jej gotowość do przyznania uprawnień do połowów ograniczonej liczbie statków rybackich pływających pod banderą Wenezueli, pod warunkiem że będą one przestrzegać mających zastosowanie prawnie wiążących aktów Unii”.

55. W art. 1 zatwierdza się w imieniu UE deklarację, której tekst dołączony jest do decyzji.

56. Zgodnie z tą deklaracją: „1. Z zastrzeżeniem warunków określonych w niniejszej deklaracji Unia Europejska przyzna upoważnienia do połowów ograniczonej liczbie statków rybackich pływających pod banderą [Wenezueli] na połowy w części [WSE] przy wybrzeżu Gujany Francuskiej, która leży w odległości ponad 12 mil morskich od linii podstawowych. 2. Zgodnie z art. 22 [rozporządzenia w sprawie upoważnień do połowów] podczas połowów w obszarze, o którym mowa w pkt 1, upoważnione statki rybackie pływające pod banderą [Wenezueli] przestrzegają przepisów [WPRyb] w zakresie środków ochrony i kontroli oraz innych przepisów [UE] regulujących prowadzenie połowów w tej strefie. 3. W szczególności upoważnione statki rybackie pływające pod banderą [Wenezueli] przestrzegają wszelkich stosownych przepisów lub regulacji [UE] określających między innymi stada ryb, które można poławiać, maksymalną liczbę upoważnionych statków rybackich oraz część połowów, jaką należy wyładowywać w portach Gujany Francuskiej. 4. Bez uszczerbku dla wycofania upoważnień przyznanych poszczególnym statkom rybackim pływającym pod banderą [Wenezueli], będącego wynikiem nieprzestrzegania przez nie jakichkolwiek stosownych przepisów lub regulacji [UE], [UE] może w każdej chwili wycofać w drodze jednostronnej deklaracji szczególne zobowiązanie zawarte w niniejszej deklaracji, dotyczące przyznania uprawnień do połowów”.

Skargi i postępowanie

57. Parlament i Komisja wnoszą do Trybunału o stwierdzenie nieważności decyzji na mocy art. 263 TFUE i obciążenie Rady kosztami postępowania.

58. W sprawie C‑103/12 Parlament podnosi dwa zarzuty. Zarzut pierwszy opiera się na twierdzeniu, że Rada błędnie zastosowała art. 43 ust. 3 TFUE w związku z art. 218 ust. 6 lit. b) TFUE jako podstawę prawną dla decyzji. Zarzut drugi podnoszony jest posiłkowo: opiera się on na twierdzeniu, że Rada nie dokonała prawidłowej wykładni art. 218 ust. 6 lit. a) tiret piąte TFUE jako wyłączającego zastosowanie procedury określonej w art. 218 ust. 6 lit. b) TFUE dla przyjęcia decyzji.

59. W sprawie C‑165/12 Komisja podnosi trzy zarzuty ( 24 ). Zarzut pierwszy opiera się na twierdzeniu, że Rada naruszyła z jednej strony art. 43 ust. 2 TFUE i art. 218 ust. 6 lit. a) TFUE, przyjmując art. 43 ust. 3 TFUE i art. 218 ust. 6 lit. b) TFUE jako podstawę prawną decyzji, oraz z drugiej strony art. 296 akapit drugi TFUE, nie podając uzasadnienia wybranej podstawy prawnej. Zarzut ten składa się z trzech części: Rada i) dopuściła się błędu, zrównując jednostronną deklarację w sprawie dostępu z działaniem zewnętrznym dotyczącym ustalania uprawnień do połowów, ii) dopuściła się błędu, zajmując stanowisko, zgodnie z którym obowiązek przestrzegania przez statki wenezuelskie WPRyb wynika z działań zewnętrznych dotyczących ustalania uprawnień do połowów i iii) podała sprzeczne uzasadnienie wyboru podstawy prawnej. Zarzut drugi opiera się na twierdzeniu, że Rada wykazała się brakiem poszanowania prerogatyw Parlamentu, nie uzyskując jego zgody przed przyjęciem decyzji. Zarzut trzeci, podniesiony posiłkowo, dotyczy naruszenia przez Radę art. 17 TUE i art. 218 ust. 6 TFUE poprzez wypaczenie wniosku Komisji.

60. W sprawie C‑165/12 Komisja powołuje się na art. 264 akapit drugi TFUE, żądając utrzymania w mocy skutków decyzji po stwierdzeniu jej nieważności do czasu wejścia w życie nowej decyzji, którą należy przyjąć w rozsądnym terminie i na właściwej podstawie prawnej, mianowicie art. 43 ust. 2 TFUE w związku z art. 218 ust. 6 lit. a) TFUE, albo – w przypadku odmowy wyrażenia zgody przez Parlament – do czasu upływu krótkiego rozsądnego terminu, rozpoczynającego bieg z przyjęciem przez Parlament decyzji o odmowie wyrażenia zgody.

61. Postanowieniem z dnia 2 maja 2013 r. zarządzono połączenie spraw.

62. Rządy czeski, francuski, polski i hiszpański wystąpiły w charakterze interwenientów popierających żądania Rady, chociaż interwencja rządu hiszpańskiego nastąpiła zbyt późno, aby umożliwić przedłożenie uwag na piśmie. Podczas rozprawy w dniu 19 listopada 2013 r. Parlament, Komisja, Rada oraz rządy francuski i hiszpański przedstawiły stanowiska ustnie.

Ocena

Uwagi wstępne

63. W żadnej ze spraw nie wskazano, że wenezuelskim statkom nie należało przyznać uprawnień do połowów na wodach UE. Wszystkie strony odniosły się do tego, że przez długi czas przed przyjęciem decyzji statkom wenezuelskim przyznawano uprawnienia do połowów bez wyraźnego tytułu na gruncie prawa międzynarodowego. Nie wykluczam, że taka praktyka mogła doprowadzić do powstania uzasadnionych oczekiwań w związku z dostępem. Nie wydaje się prawdopodobne, aby sama praktyka była równoznaczna z porozumieniem, tym bardziej, że okoliczności faktyczne pozwalają stwierdzić, że deklarację przyjęto jako środek zaradczy w braku międzynarodowego tytułu prawnego oraz że, jak wskazuje Komisja, wcześniejsza próba podjęcia z Wenezuelą negocjacji w sprawie porozumienia zakończyła się niepowodzeniem ( 25 ). W każdym razie skargi wniesione w tych postępowaniach nie dotyczą charakteru prawnego i legalności tej praktyki stosowanej w przeszłości, a Trybunał nie ma obowiązku orzekania w przedmiocie jej zgodności z prawem międzynarodowym. Żądania Parlamentu i Komisji kierowane do Trybunału w tej sprawie mają raczej za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji, na mocy której ustalono formalną podstawę prawną dla tego dostępu.

64. Zakładając odpowiedź twierdzącą na wstępne pytanie o to, czy UE na gruncie prawa międzynarodowego ma zdolność do wydawania jednostronnych deklaracji, należy wówczas rozważyć kwestie kompetencji. Zdolność do wydania takiego aktu nie wystarcza, aby stwierdzić, że zgodnie z zasadą przyznania kompetencji takie działanie mieści się w granicach kompetencji UE ( 26 ).

65. Jeżeli w drodze decyzji przyjmuje się deklarację, która przybiera formę działania zewnętrznego, poprzez które UE zaciąga zobowiązanie zgodnie z prawem międzynarodowym, dla takiego działania należy wskazać podstawę prawną. Po rozwiązaniu kwestii tego, „co UE może zrobić?”, należy zastanowić się, „jak UE powinna to zrobić?” ( 27 ). Te same kwestie należy rozpatrzyć w kontekście działania wewnętrznego. Odpowiedzią na oba pytania może być jeden przepis, ale nie zawsze tak jest.

66. Artykuł 218 TFUE określa procedury zaciągania przez UE zobowiązań w drodze umowy międzynarodowej, której przedmiot mieści się w granicach kompetencji UE (niezależnie od tego, czy są to kompetencje wyłączne, czy dzielone z państwami członkowskimi). Jeżeli chodzi o jeden z etapów tej procedury – udział Parlamentu – konieczne może się także okazać odniesienie się do zasad przyjmowania środka wewnętrznego w danym obszarze. W traktatach nie ma jednak wzmianki na temat procedury regulującej formułowanie jednostronnie wiążącej deklaracji. Czy UE może zatem w kwestii, w odniesieniu do której ma prawo podejmować działania zewnętrzne, zastosować jednostronną deklarację (na mocy której Unia zaciąga zobowiązania na gruncie prawa międzynarodowego)? Jeżeli tak, jak należy przyjąć tę deklarację?

67. A zatem, chociaż oba postępowania dotyczą podstawy prawnej i procedury przyjęcia decyzji, pytania te byłyby bezprzedmiotowe, gdyby traktaty (oraz, jak wyjaśnię dalej, prawo międzynarodowe) nie przewidywały upoważnienia UE do przyjmowania zobowiązań wobec państwa trzeciego ( 28 ) w drodze aktu jednostronnego – o ile tak właśnie należy określić charakter deklaracji jako źródła zobowiązań w świetle prawa międzynarodowego. Zgodnie z art. 47 TUE UE ma osobowość prawną, a zatem także zdolność do czynności prawnych. Czy jest to jednak równoznaczne ze zdolnością do przyjęcia aktu jednostronnego? Jeżeli tak, a kompetencje UE wynikają z innych przepisów, jakie procedury mają zastosowanie? Jeżeli z drugiej strony deklaracja ma charakter umowy międzynarodowej lub stanowi jej część, nasuwa się także pytanie o to, w jaki sposób art. 218 TFUE stosuje się do umowy zawartej w ten sposób. Te kwestie zasadnicze, chociaż nie stanowią podstawy konkretnych zarzutów, były mimo wszystko podnoszone w niektórych uwagach na piśmie i poddane dalszej analizie podczas rozprawy. Dotyczą one podstawy prawnej dla decyzji, w szczególności kwestii tego, czy (lub w jaki sposób) art. 218 TFUE znajduje w ogóle zastosowanie.

68. Rozpocznę od rozważenia, czy deklaracja, jako element prawa międzynarodowego, stanowi akt jednostronny lub ma charakter umowy międzynarodowej. Jeżeli jest to pierwsza z wymienionych form i jeżeli w świetle prawa międzynarodowego organizacja międzynarodowa ( 29 ) nie ma zdolności do przyjmowania zobowiązań poprzez taki aktu, prawo UE musi respektować prawo międzynarodowe w tym zakresie ( 30 ). Jeżeli prawo międzynarodowe nie wyklucza takiej zdolności, formułowanie i przyjęcie deklaracji odbywa się na warunkach obejmujących warunki wynikające z zasad wewnętrznych regulujących funkcjonowanie tej organizacji – w tym przypadku prawa UE. W niniejszym postępowaniu pojawiają się zatem kwestie dotyczące wspólnej płaszczyzny pomiędzy prawem międzynarodowym a prawem UE.

Status deklaracji

69. W uwagach na piśmie wszystkie strony zdawały się przyjmować, że deklaracja stanowi akt jednostronny, w zamierzeniu wywołujący skutki prawne. Podczas rozprawy, gdy strony poproszono o określenie statusu deklaracji na gruncie prawa międzynarodowego, Parlament zajął stanowisko, podzielane także przez rząd hiszpański, zgodnie z którym deklaracja stanowi akt jednostronny i wywołuje skutki równoznaczne ze skutkami umowy międzynarodowej. Niemniej jednak pod koniec rozprawy Parlament zdawał się sugerować, że zawarto umowę międzynarodową. Rząd hiszpański z kolei utrzymał swoje stanowisko, zgodnie z którym deklaracja nie ma charakteru umowy międzynarodowej. Komisja również podzielała pogląd, że deklaracja stanowi akt wiążący jednostronnie. Potwierdziła, że przed przyjęciem wniosku w sprawie decyzji nie miały miejsca żadne rokowania z Wenezuelą (a zatem nie zwrócono się z żadnym wnioskiem o upoważnienie do podjęcia rokowań zgodnie z art. 218 TFUE). Wenezuela potwierdziła otrzymanie decyzji po jej przyjęciu i złożyła wniosek w sprawie przyznania upoważnień do połowów. Komisja stwierdziła, że nie jest możliwe określenie z całą pewnością, że doszło tym samym do zawarcia umowy międzynarodowej. Rząd francuski zajął stanowisko, iż w każdym razie zastosowanie ma art. 218 TFUE. Wreszcie Rada zdawała się uznawać, że deklaracja jest aktem wiążącym jednostronnie. Stwierdziła jednak także, iż deklaracja jest częścią składową umowy międzynarodowej, której postanowienia zostały następnie przyjęte przez Wenezuelę w momencie zwrócenia się przez to państwo z wnioskiem o przyznanie upoważnień do połowów.

70. Żadna ze stron podczas rozprawy nie była w stanie przedstawić przykładów innych aktów jednostronnych przyjętych przez UE lub inne organizacje międzyrządowe.

71. Jest to – neutralnie mówiąc – dość zastanawiające, że decyzję najwyraźniej przyjęto na podstawie art. 218 ust. 6 TFUE, a żadna z zainteresowanych instytucji nie wie dokładnie, dlaczego i do czego ta procedura została zastosowana.

72. W moim przekonaniu możliwości są dwie: albo deklaracja jest aktem wiążącym jednostronnie, albo jest to jednostronna deklaracja, która w zamierzeniu ma wywoływać skutki prawne dopiero w momencie zaakceptowania jej przez państwo trzecie, na rzecz którego została wydana (a zatem stanowi jedynie element umowy międzynarodowej).

73. Rozpocznę od analizy treści i celów deklaracji ( 31 ).

74. Tytuł deklaracji jasno wskazuje, że jest ona skierowana do Wenezueli, a jej przedmiotem jest przyznanie statkom wenezuelskim uprawnień do połowów na wodach UE. Moja interpretacja pkt 1 jest taka, że deklaracja sama w sobie nie jest równoznaczna z przyznaniem upoważnień do połowów. Zawiera ona natomiast zobowiązanie UE, w myśl którego Unia „[...] przyzna upoważnienia do połowów ograniczonej liczbie” wenezuelskich statków „[...] z zastrzeżeniem warunków określonych w niniejszej deklaracji”, w szczególności w jej pkt 2 i 3. Zgodnie z pkt 2 zatem upoważnione statki wenezuelskie będą musiały przestrzegać unijnych przepisów WPRyb w zakresie środków ochrony i kontroli oraz innych przepisów unijnych regulujących prowadzenie połowów na wodach UE. Następnie w pkt 3 skupiono się na trzech szczególnych zobowiązaniach, mianowicie do przestrzegania prawa UE w zakresie i) stad ryb, które można poławiać, ii) maksymalnej liczby upoważnionych statków rybackich oraz iii) części połowów, jaką należy wyładowywać w portach Gujany Francuskiej.

75. W związku z powyższym w deklaracji główny nacisk położono na zobowiązanie UE do udzielenia (nieokreślonej liczbie) wenezuelskich statków dostępu do wód UE w celu dokonywania połowów pewnych (nieokreślonych rodzajów) stad ryb i wyładowywania (nieokreślonej) części połowów w portach Gujany Francuskiej.

76. Nic w tekście deklaracji nie wskazuje na to, że ważność tego zobowiązania zależy od akceptacji Wenezueli. Deklaracja nie nakłada także zobowiązań na Wenezuelę bez jej zgody. Upoważnione statki będą musiały przestrzegać prawa UE, aby korzystać z przyznanych im upoważnień; nie jest to jednak tożsame z uzależnieniem zobowiązania UE określonego w deklaracji od spełnienia obowiązku przez Wenezuelę ( 32 ). Ponadto nic w tekście samej deklaracji nie wskazuje, że jedynie spisano w niej istniejącą umowę zawartą między UE a Wenezuelą.

77. W pkt 4 UE zastrzega sobie prawo do wycofania w każdej chwili w drodze jednostronnej deklaracji zobowiązania zawartego w deklaracji ( 33 ).

78. Deklaracja jest zatem aktem wynikającym z prawa UE, który ma wywoływać skutki prawne na mocy prawa międzynarodowego i stanowić podstawę, na której opierają się statki wenezuelskie w celu uzyskania upoważnień do połowów. Niemniej jednak ani wspomniane cechy, ani to, że akt nazwano „deklaracją” nie pomagają rozstrzygnąć, czy deklaracja jest w świetle prawa międzynarodowego aktem wiążącym jednostronnie czy elementem umowy międzynarodowej.

79. Na gruncie prawa międzynarodowego umowa międzynarodowa może mieć postać aktu jednostronnego, w którym wyrażono zamiar przyjęcia zobowiązań wynikających ze złożonej już oferty lub który stanowi ofertę, która następnie zostaje przyjęta. Definicja „traktatu” w konwencjach wiedeńskich z 1969 r. i 1986 r. ( 34 ), chociaż nie obejmuje w sposób wyczerpujący wszystkich form traktatu na gruncie prawa międzynarodowego ( 35 ), jest wystarczająco pojemna, aby uwzględniać traktaty zawierane w ten sposób. Zatem w myśl tej definicji traktat może mieć postać dwóch lub większej liczby powiązanych dokumentów.

80. Zgodnie z powyższym w prawie UE nie dokonuje się rozróżnienia na różne rodzaje umów ze względu na sposób ich zawarcia. W art. 218 ust. 7 TFUE przewidziano zastosowanie procedury uproszczonej wyłącznie w odniesieniu do zmian w umowie. Wydaje mi się, że w każdej sytuacji gdy w ramach kompetencji UE leży negocjowanie i zawieranie umowy międzynarodowej, UE jest na mocy traktatów upoważniona do skorzystania z tej kompetencji, zawierając umowę w dowolnej formie objętej definicjami traktatu w konwencjach wiedeńskich z 1969 r. i z 1986 r. (oraz ewentualnie nawet w formie nieujętej w tych definicjach) ( 36 ).

81. W niniejszym postępowaniu nie dopatrzyłam się jednak żadnego dowodu na to, że Wenezuela wyrażała zamiar związania się warunkami deklaracji. Wydaje mi się, że występując z wnioskiem o przyznanie upoważnień do połowów, Wenezuela nie „przyjęła” oferty UE z zamiarem związania się jej warunkami jak umową. Czyniąc to, opierała się raczej w dobrej wierze na zobowiązaniu UE określonym w deklaracji, a następnie potwierdzonym w rozporządzeniu TAC z 2012 r. (które na tym etapie zostało już przyjęte). To, że deklaracja wywołała zamierzone skutki, a tym samym przyniosła korzyści Wenezueli, nie stanowi wystarczającej podstawy do tego, by uznać, że Wenezuela zgodziła się na związanie warunkami deklaracji niczym umową zawartą pomiędzy nią a UE. Podstawą do takiego twierdzenia nie może być także sam fakt otrzymania zawiadomienia o przyjęciu deklaracji lub zapytanie skierowane następnie przez Wenezuelę w sprawie skutków postępowania przed Trybunałem. Ponadto jeżeli celem decyzji było wyłącznie zapewnienie międzynarodowego tytułu prawnego dla udzielenia dostępu do wód UE zanim możliwe było ustalenie uprawnień do połowów i wydanie upoważnień, umowa zawarta dopiero po tym, jak Wenezuela wystąpiła z wnioskiem o przyznanie upoważnień do połowów po ustaleniu uprawnień do połowów, nie spełnia tej przesłanki.

82. Ponadto jeżeli zamiarem było jedynie sformułowanie w deklaracji oferty, w myśl art. 218 ust. 3 TFUE Komisja powinna była zwrócić się do Rady o udzielenie upoważnienia przed przystąpieniem do rokowań (których częścią byłaby właśnie taka oferta). Rada musiałaby następnie ponownie interweniować, zgodnie z art. 218 ust. 6 TFUE, po zawarciu traktatu, czyli w momencie przyjęcia oferty przez Wenezuelę i po uzyskaniu (stosownie do sytuacji) zgody lub opinii Parlamentu.

83. Jeżeli deklaracja nie jest elementem umowy międzynarodowej, czy jest zatem aktem wiążącym jednostronnie, którego przyjęcie jest zgodne z prawem międzynarodowym i prawem UE?

84. Na gruncie prawa międzynarodowego akty jednostronne mogą przybierać różne formy, spełniać różne funkcje i wywoływać różne skutki prawne (lub polityczne). Deklaracje można na przykład stosować w celu uznania nowych państw, wydania oświadczenia o charakterze politycznym, przyjęcia jurysdykcji sądu lub wydania oświadczenia interpretacyjnego, spełniającego warunki niezbędne do uznania go za dowód istnienia międzynarodowego prawa zwyczajowego. W kontekście niniejszego postępowania należy skupić się na jednostronnej deklaracji w formie pisemnej, poprzez którą UE przyjmuje z punktu widzenia prawa międzynarodowego zobowiązania względem państwa trzeciego ( 37 ).

85. Zdolność państw do złożenia deklaracji tego rodzaju jest bezsporna w rozumieniu prawa międzynarodowego ( 38 ), nawet jeżeli w świetle międzynarodowego prawa zwyczajowego status części warunków nadających moc prawną takiej deklaracji nie został jeszcze określony lub potwierdzony. Według mojej wiedzy to, czy inne osoby prawne, w szczególności organizacje międzynarodowe, mają zdolność do składania podobnych deklaracji, nie było jeszcze przedmiotem orzeczenia jakiegokolwiek międzynarodowego sądu lub trybunału, ani przedmiotem szczegółowej analizy Komisji Prawa Międzynarodowego ONZ (zwanej dalej „Komisją Prawa Międzynarodowego”).

86. Organizacje międzynarodowe, tak jak państwa, mogą mieć osobowość prawną. Przeciwnie niż ma to miejsce w przypadku państw, zdolność wynikająca z faktu posiadania osobowości prawnej musi być przyznana organizacji (w sposób wyraźny lub dorozumiany). Nie widzę powodu, dla którego prawo międzynarodowe mogłoby wykluczać zdolność organizacji międzynarodowej o międzynarodowej osobowości prawnej do składania deklaracji jednostronnych z zamiarem związania się postanowieniami tej deklaracji, pod warunkiem że w traktatach założycielskich ustanawiających tę organizację przewidziano upoważnienie do składania takich deklaracji ( 39 ). Jeżeli na mocy tych traktatów organizacja międzynarodowa posiada zdolność do zawierania umów międzynarodowych, a tym samym wyrażenia zgody na związanie ich postanowieniami względem państw lub innych organizacji międzynarodowych (niezależnie od rodzaju zobowiązania i w szczególności tego, czy ma ono charakter wzajemny), prawo międzynarodowe zasadniczo nie wyklucza możliwości związania się przez organizację tym zobowiązaniem w drodze jednostronnej deklaracji.

87. Ponadto chociaż różne źródła zobowiązań mogą podlegać szczególnym warunkom w zakresie, przykładowo, ich podejmowania, ważności i wygaśnięcia, podstawowe zasady – w szczególności zasady działania w dobrej wierze i za zgodą – są niezmienne. Z tego względu wydaje mi się, że warunki odnoszące się, przykładowo, do podejmowania, ważności i wycofania, które w kontekście prawa międzynarodowego przewidziano dla deklaracji składanych przez państwa, mogą być również stosowane w odniesieniu do deklaracji składanych przez organizację międzynarodową, nawet jeżeli niektóre warunki nie znajdują zastosowania w dokładnie taki sam sposób.

88. O jakie warunki chodzi?

89. Na gruncie prawa międzynarodowego istotne jest wyrażenie (ustnie lub na piśmie) w sposób jasny i konkretny ( 40 ) zamiaru wywołania skutków prawnych w świetle prawa międzynarodowego, a tym samym utworzenia zobowiązań wiążących autora deklaracji. Jeżeli zamiar ten wyrażony jest w sposób jasny i na forum publicznym, prawo międzynarodowe zasadniczo nie przewiduje wymogów formalnych ( 41 ). Zamiar należy określić w powiązaniu z rzeczywistą treścią deklaracji i z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych towarzyszących jej złożeniu ( 42 ), przy czym musi wyrazić go podmiot, któremu nadano uprawnienia do składania takich wiążących deklaracji ( 43 ).

90. Podejście to znajduje również odzwierciedlenie w zasadzie przewodniej Komisji Prawa Międzynarodowego nr 1, która stanowi: „Deklaracje złożone publicznie i wyrażające chęć związania się ich postanowieniami mogą rodzić skutki w postaci zobowiązań prawnych” ( 44 ). Chociaż zasady przewodnie nie mają wiążącego charakteru, a ich status i trwałość będzie można ocenić z czasem, mimo wszystko uważam je za użyteczną ekstrapolację orzecznictwa i praktyki państwa w szczególności w zakresie wiążącego charakteru deklaracji jednostronnych ( 45 ).

91. Z zasady działania w dobrej wierze wynika, że „[...] zainteresowane państwa mogą brać pod uwagę jednostronne deklaracje i mieć do nich zaufanie, a także mają prawo wymagać, aby zobowiązania utworzone w ten sposób były respektowane” ( 46 ). Zasada ta znajduje także zastosowanie w sytuacji, gdy możliwe jest cofnięcie jednostronnie wiążącej deklaracji.

92. Jednak w myśl zasady, zgodnie z którą żadne zobowiązania nie mogą być narzucone państwu bez jego zgody ( 47 ), jednostronnie wiążąca deklaracja nie może tworzyć zobowiązań dla innych państw. Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości zważył zatem, że deklaracja jednostronna jest wiążąca, w przypadku gdy „[...] nic, co ma charakter zobowiązania wzajemnego, ani jakiekolwiek późniejsze przyjęcie deklaracji, ani nawet jakakolwiek replika lub reakcja ze strony innych państw nie są wymagane dla skuteczności deklaracji, gdyż wymóg tego rodzaju byłby niezgodny w kontekście ściśle jednostronnego charakteru czynności prawnej, którą zastosowano dla oświadczenia złożonego przez dane państwo” ( 48 ).

93. W niniejszym postępowaniu treść deklaracji podano do publicznej wiadomości poprzez publikację i zawiadomienie wystosowane do Wenezueli. Jak już wyjaśniłam, określa się w niej zamiar przyznania przez UE uprawnień do połowów i wydania upoważnień do połowów dla Wenezueli ( 49 ). W myśl tej deklaracji UE zgadza się powstrzymać od wykonania suwerennego prawa, które przysługuje jej na mocy art. 56 ust. 1 lit. a) konwencji o prawie morza w zakresie odmowy udzielenia statkom państwa trzeciego dostępu do wód UE celem prowadzenia działalności połowowej na tym obszarze. Zobowiązanie to samo w sobie nie jest tożsame z upoważnieniem dla wenezuelskich statków do wejścia na teren WSE Gujany Francuskiej i prowadzenia tam działalności połowowej. Zgodnie zarówno z prawem UE, jak i prawem międzynarodowym najpierw należy określić dalsze ograniczenia w zakresie prawa do połowów, w szczególności w drodze ustalenia i przyznania uprawnień do połowów. Na tej podstawie możliwe jest wydawanie poszczególnych upoważnień do połowów.

94. Aby deklaracje miały moc wiążącą, muszą być złożone przez podmiot uprawniony do ich składania. To, czy taka sytuacja zachodzi w niniejszym postępowaniu, zależy od kompetencji UE na mocy traktatów.

95. Unia Europejska działa w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach ( 50 ). W deklaracji nr 24 w sprawie osobowości prawnej UE, dołączonej do Aktu końcowego konferencji międzyrządowej, która przyjęła traktat z Lizbony, potwierdzono, że „[fakt posiadania przez Unię Europejską osobowości prawnej] w żaden sposób nie upoważnia Unii do stanowienia prawa lub działania wykraczającego poza kompetencje przyznane jej przez państwa członkowskie w traktatach” ( 51 ).

96. W traktatach nie przewidziano wyraźnego zezwolenia na stosowanie jednostronnie wiążących deklaracji w stosunkach zewnętrznych UE (w obszarach należących do kompetencji zewnętrznej UE). Zezwala się w nich natomiast na przyjmowanie przez UE zobowiązań na rzecz państw trzecich i organizacji międzynarodowych w drodze „umowy międzynarodowej”. Artykuł 218 TFUE zastąpił art. 300 ust. 1 WE, który z kolei zastąpił art. 228 ust. 1 EWG. W dwóch ostatnich postanowieniach do opisu wewnętrznej procedury przewidzianej w związku z prowadzeniem rokowań i zawieraniem umów międzynarodowych zastosowano jedynie termin „umowa”. W opinii 1/75 Trybunał stwierdził, że wyrażenia tego używa się tu „w znaczeniu ogólnym, jakiegokolwiek zobowiązania podejmowanego przez podmioty prawa międzynarodowego i mającego moc obowiązującą, niezależnie od jego kwalifikacji formalnej” ( 52 ). W wyroku Francja/Komisja ( 53 ) Trybunał także zastosował definicję „traktatu” zawartego pomiędzy organizacją międzynarodową a państwem w myśl art. 2 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze konwencji wiedeńskiej z 1986 r. Niezależnie od tego, jak szeroką definicję przyjąć, jasne jest, że (w dowolnym kontekście) umowa zakłada obopólne porozumienie przynajmniej dwóch stron. Nie mieści się w niej zatem okoliczność, gdy UE wyraża intencję związania się postanowieniami złożonej przez siebie deklaracji bez konieczności przyjęcia tej deklaracji przez państwo trzecie, do którego deklaracja ta jest skierowana. Nie ma także zastosowania do aktów, których zawarcie nie jest jednoznaczne z podjęciem jakiegokolwiek wiążącego zobowiązania ( 54 ).

97. Niemniej uważam, że w świetle prawa UE zasadniczo Unia może przyjąć zobowiązanie na mocy prawa międzynarodowego w drodze jednostronnie wiążącej deklaracji. Opieram swoje stanowisko na tej samej linii argumentacji ( 55 ), która skłoniła mnie do stwierdzenia, że prawo międzynarodowe nie stoi na przeszkodzie formułowaniu przez organizacje międzynarodowe jednostronnie wiążących deklaracji.

98. Jedną z najistotniejszych cech osobowości prawnej UE jest zdolność Unii do zaciągania zobowiązań na gruncie prawa międzynarodowego. Znajduje to wyraźne potwierdzenie w postanowieniach traktatów dotyczących umów międzynarodowych. Umowy międzynarodowe są jednym ze źródeł takich zobowiązań; jednostronnie wiążące deklaracje są kolejnym.

99. Na kolejne poparcie tych twierdzeń wskazuję podobieństwa z rozumowaniem Trybunału w sprawie ERTA ( 56 ). W tamtej sprawie brak powszechnie obowiązującego postanowienia traktatu dotyczącego negocjowania i zawierania umowy międzynarodowej nie przeszkodził w potwierdzeniu kompetencji UE w tym zakresie ( 57 ). Trybunał rozstrzygnął sytuację braku stosownych postanowień w traktacie, odwołując się do ogólnych zasad (obowiązującego wówczas) prawa wspólnotowego w kwestii stosunków z państwami trzecimi ( 58 ). Punktem wyjścia do rozważań była osobowość prawna (ówczesnej) Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej ( 59 ). Nawet przed rozpatrzeniem przedmiotu umowy Trybunał zważył, że fakt posiadania osobowości prawnej oznacza, że „[...] w obrocie międzynarodowym Wspólnota ma zdolność do ustanawiania stosunków umownych z państwami trzecimi [...]” ( 60 ).

100. W moim przekonaniu z tej części wyroku w sprawie ERTA wynika, że Trybunał przyjął, iż pojęcie międzynarodowej osobowości prawnej należało interpretować poprzez odniesienie do zdolności przypisywanych jej w świetle prawa międzynarodowego. Analogicznie, przy założeniu że prawo międzynarodowe nie stoi na przeszkodzie, by organizacja międzynarodowa posiadała zdolność do składania jednostronnych deklaracji i związywania się ich postanowieniami, fakt posiadania przez UE międzynarodowej osobowości prawnej oznacza, że Unia może w ten sposób zaciągać zobowiązania na mocy prawa międzynarodowego.

101. Zauważam ponadto, że nadając UE status podmiotu prawa międzynarodowego, intencją członków Konwentu Europejskiego w sprawie przyszłości Europy było zapewnienie, aby UE mogła „[...] korzystać ze wszelkich sposobów działań międzynarodowych (prawa do zawierania traktatów, prawa legacji, prawa do występowania z roszczeniami lub do działania przed trybunałem lub sędzią międzynarodowym, prawa do stania się członkiem organizacji międzynarodowej lub stroną konwencji międzynarodowych, np. europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, prawa do korzystania z immunitetów) oraz przyjmować zobowiązania w świetle prawa międzynarodowego” ( 61 ). Jestem zatem zdania, że UE może składać jednostronnie wiążące deklaracje, skutkujące przyjęciem przez Unię zobowiązań w świetle prawa międzynarodowego.

102. Sposób, w jaki ma się to odbywać, to kwestia należąca do prawa UE ( 62 ).

103. Jak już wspomniałam, w art. 218 TFUE określono procedurę prowadzenia rokowań dotyczących zobowiązań zaciąganych przez UE względem państw trzecich (oraz innych organizacji międzynarodowych) poprzez zawarcie umowy międzynarodowej oraz sposób, w jaki takie umowy należy podpisywać i zawierać. W postanowieniu tym przewidziano odrębne zasady dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a dwa ustępy nie dotyczą procedury prowadzenia rokowań, podpisywania i zawierania umów (art. 218 ust. 9 i 11 TFUE). Ani art. 218 TFUE, ani żadne inne postanowienie traktatu nie dotyczy w sposób wyraźny procedury przewidzianej dla działania zewnętrznego UE w postaci przyjęcia jednostronnie wiążącej deklaracji.

104. Jeżeli UE ma korzystać z tej kompetencji, nie jest możliwe, by zastosowania nie miały żadne przepisy proceduralne. W przeciwnym wypadku panowałaby pełna swoboda w kwestiach m. in. tego, kto może podjąć inicjatywę, jakie instytucje są zaangażowane i kto z kim i kiedy musi przeprowadzić rozmowy. Gwarancje procesowe są niezbędne również dlatego, że taka jednostronna deklaracja przyjęta w sposób zgodny z prawem będzie wiążąca dla instytucji UE, a tym samym może stać się nadrzędna wobec aktów UE.

105. Żadna ze stron niniejszego postępowania nie twierdzi, że art. 218 TFUE nie ma zastosowania.

106. Jestem zdania, że dokładna proceduralna podstawa decyzji w sprawie przyjęcia jednostronnie wiążącej deklaracji jest mniej oczywista.

107. Fakt, że w traktatach nie określono procedury przyjęcia danego rodzaju działania zewnętrznego, w drodze którego UE przyjmuje zobowiązania w świetle prawa międzynarodowego, nie jest sytuacją wyjątkową. Patrząc z perspektywy historycznej traktaty dostosowywano do praktyki działań zewnętrznych UE i orzecznictwa Trybunału w tym zakresie. Biorąc pod uwagę, że jednostronnie wiążące deklaracje składane przez organizacje międzynarodowe to przypadki niemal bezprecedensowe, nie dziwi brak odrębnej, wyraźnej procedury.

108. Jedną z opcji jest uznanie, że w braku wyraźnej proceduralnej podstawy prawnej UE nie może korzystać ze swoich kompetencji zewnętrznych poprzez zastosowanie jednostronnie wiążącej deklaracji. Zadaniem państw członkowskich jest zmiana traktatów. Niebezpieczeństwo związane z tym podejściem jest takie, że implikuje ono możliwość stosowania przez UE wyłącznie tych form działań zewnętrznych, dla których w traktatach przewidziano określone przepisy proceduralne. Mogłoby to obniżyć skuteczność działania UE na arenie międzynarodowej. Okoliczności będące u podstaw niniejszego postępowania ilustrują dobrze to ryzyko. Unia Europejska chciała uniknąć stosowania procedury negocjowania i zawierania umowy międzynarodowej, aby szybko zareagować na konieczność przyznania międzynarodowego tytułu prawnego dla dostępu do wód UE (i tym samym zachowania zgodności z prawem UE i prawem międzynarodowym).

109. Opracowanie zbioru przepisów proceduralnych, dla których nie przewidziano podstawy prawnej w traktatach, nie jest zadaniem Trybunału. Mając powyższe na względzie, istnieją inne możliwości.

110. Drugą opcją byłoby zastosowanie art. 352 ust. 1 TFUE jako podstawy prawnej dla procedury przyjęcia decyzji zatwierdzającej jednostronnie wiążącą deklarację w przedmiocie wchodzącym w zakres (zewnętrznych) kompetencji UE. Funkcjonowałoby to wówczas jako standardowa procedura dla działania zewnętrznego UE, dla którego w traktatach nie przewidziano przepisów proceduralnych. Brzmienie samego art. 352 ust. 1 TFUE nie wydaje się wykluczać takiej możliwości ( 63 ). Można powoływać się na ten artykuł w sytuacji, gdy działanie UE jest niezbędne do osiągnięcia jednego z celów, o których mowa w traktatach, a traktaty nie przewidują uprawnień do działania wymaganego w tym celu. Celem tej podstawy prawnej jest zastąpienie braku przyznania – w sposób wyraźny lub dorozumiany przez szczególne postanowienia traktatu – kompetencji do działania, jeżeli kompetencje te okazują się jednak niezbędne ( 64 ). W ramach tej opcji należy przyjąć do wiadomości, iż brakujące „niezbędne kompetencje” mogą obejmować przepisy proceduralne regulujące przyjęcie jednostronnie wiążącej deklaracji. Na mocy art. 352 ust. 1 TFUE deklarację należałoby przyjąć decyzją Rady, stanowiącej jednomyślnie na wniosek Komisji i po uzyskaniu zgody Parlamentu. W myśl art. 352 ust. 2 TFUE Komisja musiałaby również zwrócić uwagę parlamentów narodowych na wnioski, dla których wskazano taką podstawę prawną. Przyjęcie jednostronnie wiążącej deklaracji wiązałoby się zatem z zastosowaniem procedury znacznie bardziej restrykcyjnej i uciążliwej pod pewnymi względami, niż przewidziana dla umów międzynarodowych w art. 218 TFUE. Istnieje także ryzyko, że każde działanie zewnętrzne, dla którego nie istnieją wyraźne przepisy proceduralne, należałoby przyjmować zgodnie z tą procedurą.

111. W niniejszym postępowaniu takie rozwiązanie wskazywałoby na to, że podstawa prawna decyzji musiałaby obejmować art. 352 ust. 1 TFUE oraz postanowienie (postanowienia) traktatów, w których określono cele działania zewnętrznego – a więc odnoszące się do art. 43 ust. 2 lub 3 TFUE. Niemniej kwestia tego, czy Rada musiałaby uzyskać zgodę lub opinię Parlamentu, nie zależałaby od tego, który ustęp art. 43 TFUE ma zastosowanie. Zgodnie z art. 352 ust. 1 TFUE Rada musiałaby uzyskać taką zgodę.

112. Trzecią opcją byłoby zastosowanie przez analogię art. 218 TFUE.

113. Na gruncie prawa międzynarodowego deklaracje wiążące jednostronnie i umowy międzynarodowe stanowią odrębne źródła zobowiązań. Jednak w obu przypadkach niezbędna jest decyzja UE o związaniu się przepisami prawa międzynarodowego. Uprawnione wydaje się zatem pytanie: dlaczego sposób przyjęcia takiej decyzji miałby zasadniczo różnić się w przypadku jednostronnie wiążących deklaracji i w przypadku umów międzynarodowych? Te pierwsze nie są jedynie deklaracjami o charakterze politycznym lub oświadczeniami wyrażającymi stanowisko UE na arenie międzynarodowej lub składanymi w kontekście zaangażowania UE w procesy decyzyjne na szczeblu międzynarodowym. Nie są one także rodzajem decyzji wewnętrznej, którą należałoby przyjąć zgodnie z procedurami stosowanymi w odniesieniu do działania wewnętrznego (takimi jak na przykład zwykła procedura ustawodawcza).

114. Jeżeli uznać prawdziwość powyższego, czy art. 218 TFUE może mieć zastosowanie przez analogię?

115. W art. 218 TFUE zasadniczo określono procedury konstytucyjne mające zastosowanie, w sytuacji gdy UE zmierza do stania się stroną umowy międzynarodowej, przy czym jest to najbardziej oczywisty sposób przyjmowania przez UE zobowiązań w świetle prawa międzynarodowego. Państwa także zazwyczaj przewidują w takim celu procedury konstytucyjne.

116. Artykuł 218 TFUE opiera się na szczególnej równowadze międzyinstytucjonalnej pomiędzy Komisją (która podejmuje inicjatywę w ramach tej procedury i reprezentuje UE w stosunkach zewnętrznych), Radą (odpowiedzialną za podjęcie decyzji o związaniu UE przepisami prawa międzynarodowego) i Parlamentem (który jest informowany na wszystkich etapach procedury i do którego można zwrócić się z wnioskiem o udzielenie zgody lub wydanie opinii) ( 65 ).

117. Artykuł 218 ust. 3 i 4 TFUE dotyczy zaangażowania UE w negocjacje w sprawie umowy, a zatem treści zobowiązań, które w efekcie może przyjąć UE. Zasadniczo zadaniem Komisji jest reprezentowanie stanowiska UE po uzyskaniu decyzji Rady w tym zakresie. Te etapy procedury mogą wydawać się bezcelowe w przypadku jednostronnie wiążących deklaracji. Nie mamy tu do czynienia z żadnym tekstem, który byłby przedmiotem negocjacji ze stronami trzecimi; nakładanie na Komisję wymogu, aby przed przygotowaniem wniosku dotyczącego deklaracji najpierw uzyskać upoważnienie ze strony Rady, wydaje się niepotrzebne, gdyż ta ostatnia i tak ma głos decydujący w kwestii ewentualnego przyjęcia przez UE zobowiązań na gruncie prawa międzynarodowego. Takie rozróżnienie nie jest konieczne w przypadku jednostronnie wiążących deklaracji. Podobnie zastosowania nie ma art. 218 ust. 7 TFUE z uwagi na brak umowy, w której zmiany wymagałyby przyjęcia według procedury uproszczonej lub przez organ utworzony przez tę umowę.

118. W moim przekonaniu jednak kompetencje Rady w zakresie decyzji upoważniających do podpisania i zawarcia umowy wynikają ze szczególnej równowagi międzyinstytucjonalnej pomiędzy nią a Komisją, która stanowi szczególną właściwość tego etapu procedury. Należy także rozpatrzyć rolę państw członkowskich ( 66 ). Dlatego na przykład to, czy (i ewentualnie w jakim zakresie) Rada może nie wyrazić zgody na zawarcie umowy, należy rozpatrywać w świetle (przynajmniej) treści samej umowy, wniosku Komisji, instrukcji Rady w zakresie negocjacji oraz jakichkolwiek innych elementów istotnych na tym etapie procedury. Jeżeli art. 218 ust. 6 TFUE miałby przez analogię znajdować zastosowanie do decyzji o przyjęciu jednostronnie wiążącej deklaracji, czy można zwyczajnie założyć, że powinna istnieć identyczna równowaga międzyinstytucjonalna przy zachowaniu odpowiednich kompetencji Komisji i Rady?

119. Artykuł 218 ust. 6 TFUE w pozostałej części może być lepiej transponowany do decyzji zatwierdzających jednostronnie wiążące deklaracje. W istocie Rada podejmuje decyzję (zasadniczo większością kwalifikowaną) zawsze przy założeniu pewnej formy zaangażowania Parlamentu. Dlatego nawet w sytuacji gdy w traktatach nie przewidziano roli Parlamentu w odniesieniu do przedmiotu umowy, umowa międzynarodowa o tym samym przedmiocie będzie wymagała udziału Parlamentu, który ponadto zgodnie z art. 218 ust. 10 TFUE należy natychmiast i w pełni informować na wszystkich etapach procedury.

120. W art. 218 ust. 9 TFUE określono procedurę dla „ustalenia stanowisk, które mają być zajęte w imieniu Wspólnoty w organie utworzonym przez umowę, gdy organ ten ma przyjąć decyzje mające skutki prawne”. Zdaje się, że nie jest możliwe wskazanie przekonujących powodów stosowania tej szczególnej procedury także w przypadku jednostronnie wiążących deklaracji składanych przez UE, stanowiących wyraz intencji UE do przyjęcia zobowiązań w świetle prawa międzynarodowego niezależnie od jakiegokolwiek innego działania strony trzeciej. Gdyby art. 218 ust. 9 TFUE rzeczywiście miał zastosowanie do jednostronnie wiążących deklaracji, nie powinno mieć znaczenia, czy są one składane w kontekście organu utworzonego przez umowę, gdy organ ten ma przyjąć decyzje mające skutki prawne.

121. Jurysdykcja Trybunału zgodnie z art. 218 ust. 11 TFUE nie jest przedmiotem w niniejszym postępowaniu. Postanowienie to ma na celu „[...] unikanie komplikacji, które mogłyby wyniknąć z kwestionowania przed sądami zgodności z traktatami umów międzynarodowych wiążących [UE]” ( 67 ). Zajęcie przez Trybunał stanowiska odnośnie do treści umowy albo procedury zastosowanej przy jej zawarciu mogłoby zapobiec powstaniu istotnych trudności i niekorzystnych skutków ( 68 ). Tak jak w przypadku umowy międzynarodowej, złożenie jednostronnie wiążącej deklaracji skutkuje przyjęciem zobowiązania w świetle prawa międzynarodowego, na którym państwa trzecie mogą polegać i którego naruszenie może wiązać się z odpowiedzialnością na gruncie prawa międzynarodowego. Okoliczności faktyczne w niniejszym postępowaniu dobrze ukazują tę zależność, stanowiąc potwierdzenie poglądu, zgodnie z którym art. 218 ust. 11 TFUE może być transponowany do jednostronnie wiążących deklaracji.

122. Czwartą opcją byłoby zastosowanie postanowień będących podstawą dla samej kompetencji zewnętrznej. Zasada ta mogłaby prowadzić do różnych skutków. Jeżeli kompetencja jest wyraźnie określona, zastosowanie tej zasady mogłoby skutkować ponownym zastosowaniem przez analogię art. 218 TFUE (lub szczególnych przepisów odnoszących się do umów międzynarodowych w określonym obszarze). Jeżeli kompetencja jest dorozumiana, skutkowałoby to zastosowaniem tych samych przepisów proceduralnych jak w przypadku (wyraźnego) działania wewnętrznego. A zatem na przykład przyjęcie jednostronnie wiążącej deklaracji mogłoby wiązać się z koniecznością zastosowania zwykłej procedury ustawodawczej. W takim przypadku argumenty, które przedstawiłam powyżej przeciwko zastosowaniu art. 218 TFUE przez analogię (gdyż postanowienie to zwyczajnie nie uwzględnia charakteru jednostronnie wiążącej deklaracji lub sposobu, w jaki jest formułowana, a zatem wiąże się z ryzykiem naruszenia zasady podziału kompetencji pomiędzy instytucjami), zdają się być jeszcze bardziej istotne ( 69 ).

123. Każda z opcji ma zatem wady. Reasumując, wydaje się jednak, iż zastosowanie art. 218 TFUE przez analogię stanowi najbardziej praktyczne rozwiązanie, nawet jeżeli wniosek taki wiąże się z naciąganiem tekstu tego postanowienia, gdyż nie każda część może być zastosowana do jednostronnie wiążących deklaracji w taki sam sposób, jak do umowy międzynarodowej.

124. Gdyby Trybunał orzekł, że art. 218 TFUE nie może stanowić proceduralnej podstawy prawnej dla decyzji, byłoby to wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, bez konieczności rozpatrywania zarzutów faktycznie podnoszonych przez Parlament i Komisję.

125. Przejdę teraz do omówienia tych zarzutów przy założeniu, że Trybunał przychyli się do zastosowania art. 218 TFUE jako proceduralnej podstawy prawnej do złożenia przez UE jednostronnie wiążącej deklaracji.

Zastosowanie nieprawidłowej podstawy prawnej (zarzut pierwszy w sprawie C‑103/12 i pierwsza i druga część zarzutu pierwszego w sprawie C‑165/12)

Argumenty

126. Parlament i Komisja podnoszą, że Rada dopuściła się błędu, wybierając jako podstawę prawną dla decyzji art. 43 ust. 3 TFUE i art. 218 ust. 6 lit. b) TFUE zamiast art. 43 ust. 2 TFUE i art. 218 ust. 6 lit. a) TFUE.

127. W zgłoszonych uwagach wskazują, że art. 43 ust. 3 TFUE stanowi wyjątek od art. 43 ust. 2 TFUE i z tego względu wymaga wąskiej wykładni. Zasadniczo ust. 2 stanowi podstawę dla jakiegokolwiek środka (ustawodawczego) niezbędnego do osiągnięcia celów WPRyb, a z kolei ust. 3 jest podstawą wyłącznie dla środków (regulacyjnych) w nim wymienionych, w szczególności środków dotyczących ustalania i przydziału wielkości dopuszczalnych połowów. W art. 43 ust. 3 TFUE nie ma mowy ani o udzieleniu dostępu do wód UE statkom państwa trzeciego w celu prowadzenia działalności połowowej, ani o upoważnieniu do prowadzenia takiej działalności.

128. Artykuł 43 ust. 3 TFUE nie dotyczy przyjmowania aktów ustawodawczych w rozumieniu art. 289 TFUE. W tym drugim wprowadza się zwykłą procedurę ustawodawczą (zdefiniowaną w art. 294 TFUE) i artykuł ten odnosi się do stosowania specjalnych procedur ustawodawczych w szczególnych przypadkach, które w sposób wyczerpujący wymieniono w traktatach. A zatem kompetencje decyzyjne, które nie mieszczą się w żadnej z kategorii, muszą wiązać się z procedurami nieustawodawczymi. Według Komisji bowiem, ustalanie uprawnień do połowów z zasady stanowi akt wykonawczy, nawet jeżeli procedura określona w art. 43 ust. 3 TFUE ma charakter sui generis. Parlament twierdzi, iż żadne środki nie mogą być podjęte w oparciu o art. 43 ust. 3 TFUE, nawet gdyby uznać to postanowienie za niezależną podstawę prawną, bez wstępnej (politycznej) decyzji w sprawie celów WPRyb – decyzji, którą należy przyjąć na podstawie art. 43 ust. 2 TFUE.

129. Komisja twierdzi, że podając argument dotyczący brzmienia postanowienia, Rada ( 70 ) skupia się w szczególności na francuskiej wersji art. 43 ust. 3 TFUE („mesures relatives à”, co odpowiada „measures relating to”). W angielskiej wersji zastosowano wyrażenie „measures on”, sugerujące bardziej bezpośredni i silniejszy związek. Chociaż art. 43 ust. 3 TFUE jest wystarczająco pojemny, aby objąć określone przepisy funkcjonalnie związane z ustalaniem uprawnień do połowów, nie może to oznaczać, że każdy środek, który „dotyczy” [ang. relates] (nawet w najmniejszym stopniu) ustalania uprawnień do połowów, powinien być przyjmowany na podstawie tego postanowienia. Parlament przyjmuje bardziej restrykcyjne podejście i wyraża przekonanie, że jedynie decyzje mające za przedmiot kwestie w sposób wyczerpujący wymienione w art. 43 ust. 3 TFUE mogą być przyjęte na podstawie tego postanowienia.

130. Parlament i Komisja podnoszą dalej, że prawo UE przewiduje trzyetapową procedurę udzielania statkom państwa trzeciego dostępu do wód UE i ich zasobów. W ramach etapu pierwszego potencjalnego dostępu udziela się w drodze umowy międzynarodowej, której podstawą jest art. 43 ust. 2 TFUE [i którą przyjmuje się zgodnie z art. 218 ust. 6 lit. a) tiret piąte TFUE]. W drugiej kolejności Rada może przyznać uprawnienia do połowów na mocy art. 43 ust. 3 TFUE. Na etapie trzecim, po ustaleniu i przyznaniu tych uprawnień do połowów, Komisja wydaje upoważnienia do połowów dla poszczególnych statków. Nie jest możliwe przyznanie państwu trzeciemu uprawnień do połowów w drodze decyzji Rady (etap drugi), jeżeli nie zawarto umowy międzynarodowej (etap pierwszy) w imieniu UE zgodnie z art. 218 ust. 6 lit. a) tiret piąte TFUE. Rozróżnienie koncepcyjne pomiędzy dostępem do wód a dostępem do zasobów wynika także z tego, iż dostępu do wód zwyczajowo udziela się na długi, nawet nieokreślony, okres, podczas gdy uprawnienia do połowów ustala się i przyznaje w systemie rocznym.

131. Parlament i Komisja twierdzą, że decyzja ma na celu udzielenie statkom wenezuelskim prawa dostępu do wód Unii w celu prowadzenia działalności połowowej oraz ustanowienia zabezpieczeń w odniesieniu do tej działalności w celu zapewnienia, aby prowadzona była z poszanowaniem celów WPRyb. Odniesienie do art. 22 rozporządzenia w sprawie upoważnień do połowów zawarte w pkt 2 deklaracji nie ma charakteru jedynie deklaratywnego, lecz poddaje wenezuelskie statki rybackie przepisom WPRyb. W tym względzie brzmienie oryginalnego wniosku Komisji oraz decyzji jest podobne (jeśli nie identyczne). Fakt ten sam w sobie ukazuje, że cel decyzji pozostał niezmieniony, pomimo zmiany podstawy prawnej.

132. Rada, wspierana przez państwa członkowskie występujące w charakterze interwenientów, podnosi, że decyzja (w tym deklaracja, która jest do niej dołączona) odnosi się do ustalenia uprawnień do połowów. Rada twierdzi, że użycie wyrażenia „shall adopt measures on” [przyjmuje środki dotyczące] w art. 43 ust. 3 TFUE implikuje możliwość zastosowania tego postanowienia jako podstawy prawnej dla środków innych niż środki dotyczące ustalania i przyznawania uprawnień do połowów. Obejmuje zatem określone ilościowo prawo do połowów, które może być wyrażone w różny sposób, w tym TAC, ograniczenie samej działalności połowowej (na przykład w zakresie zużycia mocy w kilowatach na dzień lub liczby dni możliwej nieobecności statków w porcie) lub ograniczenie dotyczące maksymalnej liczby statków.

133. Chociaż art. 43 ust. 3 TFUE ma charakter lex specialis w stosunku do lex generalis w art. 43 ust. 2 TFUE, Rada twierdzi, że nie stanowi on wyjątku od tego drugiego. Nie powinien zatem podlegać wykładni zawężającej.

134. Ponadto Rada podnosi, iż przyjmując art. 43 ust. 3 TFUE, autorzy traktatu wyrazili intencję wprowadzenia uproszczonej procedury przyjmowania środków unijnych mających na celu zachowanie zasobów w wodach Unii i szybsze reagowanie na opinie naukowe stanowiące podstawę takich środków.

135. Rada kwestionuje argument, zgodnie z którym w zakresie, w jakim środek związany jest z celami WPRyb, musi on opierać się na art. 43 ust. 2 TFUE, oraz że żaden środek nie może zostać przyjęty na podstawie art. 43 ust. 3 TFUE bez uprzedniej decyzji w sprawie wyborów politycznych odnośnie do WPRyb na mocy art. 43 ust. 2 TFUE. Rada kwestionuje także „sztuczne” rozróżnienie pomiędzy dostępem do wód a dostępem do zasobów zastosowane przez stronę skarżącą.

136. W kwestii decyzji Rada podnosi, iż WSE u wybrzeży Gujany Francuskiej usytuowana jest pomiędzy wodami terytorialnymi a morzem pełnym: jest to strefa sui generis, do której zastosowanie ma konwencja o prawie morza. Kompetencja państwa nadbrzeżnego w odniesieniu do WSE jest ograniczona, a to, czy konieczna jest zgoda tego państwa w celu udzielenia dostępu do WSE, zależy od celu, w jakim dostęp ma być udzielony. W tym względzie ani prawo międzynarodowe, ani prawo UE nie wymaga istnienia formalnej umowy.

137. Rada twierdzi, że ani cel, ani treść deklaracji będącej przedmiotem postępowania nie wykraczają poza zakres zastosowania art. 43 ust. 3 TFUE, tj. ustalanie i przyznawanie uprawnień do połowów. Nawet gdyby Trybunał orzekł, że pkt 2–4 deklaracji nie mogą opierać się na art. 43 ust. 3 TFUE, postanowienie to jest mimo wszystko właściwą podstawą prawną, gdyż wspomniane punkty mają charakter poboczny w stosunku do głównego celu zaskarżonej decyzji, jakim jest potwierdzenie zobowiązania Unii do przyznania statkom wenezuelskim upoważnień do połowów na obszarze WSE

Ocena

138. W niniejszym postępowaniu zwrócono się do Trybunału o wykładnię art. 43 ust. 2 i 3 TFUE ( 71 ) w celu określenia, które postanowienie powinno stanowić podstawę zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem konieczne przedstawienie wyczerpujących definicji wszystkich rodzajów środków, do których zastosowanie mają oba postanowienia.

139. Wszystkie strony zdają się być zgodne, że jeżeli art. 43 ust. 3 TFUE nie jest właściwą podstawą prawną dla decyzji, wówczas jest nią art. 43 ust. 2 TFUE.

140. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wybór podstawy prawnej aktu Unii musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, do których należą w szczególności cel i treść tego aktu ( 72 ). Konieczne jest zatem zbadanie treści i celów decyzji. Można także dokonać analizy kontekstu prawnego ( 73 ). Podstawa prawna aktu przesądzi o procedurach, które znajdują zastosowanie w celu jego przyjęcia ( 74 ).

141. Jeżeli analiza danego aktu wykaże, że wyznaczono mu dwa cele lub ma on dwa elementy składowe i jeden z tych celów lub elementów składowych można zidentyfikować jako główny lub dominujący (podczas gdy drugi jest jedynie pomocniczy), wówczas ten akt prawny oprzeć na jednej podstawie prawnej, tj. na tej podstawie, która jest wymagana z racji głównego lub dominującego celu lub elementu składowego ( 75 ). W wyjątkowych przypadkach natomiast, jeśli dany akt prawny został wydany dla realizacji kilku celów lub ma kilka elementów składowych, które są nierozerwalnie ze sobą związane, przy czym żaden z tych celów lub elementów nie jest drugorzędny lub pośredni w stosunku do drugiego, wówczas taki akt prawny powinien zostać oparty na różnych odpowiednich podstawach prawnych ( 76 ).

142. Rozpocznę od analizy treści i celu (celów) decyzji.

143. Motyw 1 preambuły decyzji zawiera opis praktyki wenezuelskich statków prowadzących działalność na wodach UE, w szczególności w WSE u wybrzeży Gujany Francuskiej, z zastrzeżeniem przestrzegania przez nie właściwego prawa UE regulującego ochronę zasobów rybołówstwa i zarządzania nimi. W motywie 2 podkreślono, dlaczego konieczne jest zapewnienie ciągłości tej działalności, mianowicie dlatego, że przemysł przetwórczy w Gujanie Francuskiej jest uzależniony od wyładunków dokonywanych przez te statki. W motywie 3 opisano cel deklaracji, jakim jest potwierdzenie „gotowości do przyznania uprawnień do połowów ograniczonej liczbie statków rybackich pływających pod banderą Wenezueli, pod warunkiem że będą one przestrzegać mających zastosowanie prawnie wiążących aktów Unii”.

144. Następnie w art. 1 decyzji zatwierdza się deklarację skierowaną do Wenezueli w imieniu UE. Artykuł 2 dotyczy przekazania deklaracji Wenezueli.

145. Dokonałam już analizy treści i celów deklaracji przy okazji rozpatrywania kwestii kompetencji UE do jej przyjęcia ( 77 ).

146. Moim zdaniem, przyjmując deklarację, UE zobowiązuje się udzielić wenezuelskim statkom dostępu do wód UE w celu prowadzenia tam działalności połowowej. Tego szczególnego rodzaju dostępu udziela się wyłącznie po ustaleniu uprawnień do połowów i wydania upoważnień do połowów.

147. Niemniej jednak w decyzji (w tym w dołączonej do niej deklaracji): — nie określono maksymalnej liczby upoważnień do połowów dla wenezuelskich statków na 2012 r. ani maksymalnej liczby statków obecnych w każdym czasie, ani nie wskazano gatunków ryb [uczyniono to następnie w art. 36 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) nr 44/2012 oraz w załączniku VIII do tego rozporządzenia] ( 78 ); — nie określono szczególnych warunków, jakie należy spełnić w celu uzyskania upoważnień dla wenezuelskich statków do połowów na wodach UE w 2012 r. (uczyniono to następnie w przypisie w załączniku VIII do rozporządzenia Rady (UE) nr 44/2012) ( 79 ); ani — nie przyznano upoważnień do połowów dla poszczególnych wenezuelskich statków (uczyniono to następnie na mocy decyzji Komisji z dnia 26 marca 2012 r.) ( 80 ).

148. Poprzez deklarację UE zobowiązała się udzielić dostępu do WSE u wybrzeży Gujany Francuskiej, która leży w odległości nie większej niż 200 mil morskich od linii podstawowych morza terytorialnego w celu prowadzenia tam działalności połowowej. Bez zgody udzielonej w imieniu UE wenezuelskie statki nie miałyby wstępu na te wody. Jest to spowodowane faktem, że przepisy międzynarodowe regulują prawa i wolności państwa nadbrzeżnego oraz innych państw w jego WSE Zgodnie z art. 56 ust. 1 lit. a) konwencji o prawie morza państwo nadbrzeżne (a w tym przypadku, poprzez Francję, UE) ma suwerenne prawa do m.in. badania i eksploatacji, ochrony zasobów naturalnych tych wód oraz gospodarowania tymi zasobami. Państwo nadbrzeżne ma więc prawo do odmowy dostępu lub do udzielenia dostępu do swojej WSE statkom pod banderą innego państwa w jakimkolwiek innym celu, niż cele (na przykład wolność żeglugi) zapewniające wszystkim państwom prawo dostępu do WSE w myśl art. 58 ust. 1 konwencji o prawie morza. Jak zważył Trybunał w wyroku Poulsen i Diva Navigation ( 81 ), jurysdykcja państwa nadbrzeżnego zarówno na morzu terytorialnym, jak i w WSE nie jest absolutna; zgodnie z prawem morza (w szczególności z konwencją o prawie morza) korzystając ze swoich praw w WSE, państwo nadbrzeżne musi przestrzegać prawa nieszkodliwego przepływu statków pod banderą innych państw przez swoje morze terytorialne oraz w szczególności respektować wolność żeglugi. Działalność połowowa nie mieści się jednak w kategorii nieszkodliwego przepływu ani wolnej żeglugi.

149. Państwo nadbrzeżne ma także obowiązki, w szczególności w zakresie zachowania (art. 61 konwencji o prawie morza) i wykorzystania (art. 62 konwencji o prawie morza) żywych zasobów w WSE. Zgodnie zatem z art. 62 ust. 2 konwencji o prawie morza jeżeli państwo nadbrzeżne nie może pozyskać całego dopuszczalnego połowu, udostępnia ono innym państwom nadwyżkę dopuszczalnego połowu „na podstawie umów lub innych układów”. W sytuacji gdy udziela się takiego dostępu, w myśl art. 62 ust. 4 konwencji o prawie morza od obywateli innych państw łowiących w WSE wymaga się przestrzegania przepisów dotyczących zachowania żywych zasobów oraz innych zasad i warunków obowiązujących zgodnie z prawem danego państwa nadbrzeżnego.

150. W moim przekonaniu deklaracja pełni dokładnie taką funkcję: jest to rodzaj „umowy lub innego układu”, za pośrednictwem którego UE zobowiązuje się udzielić dostępu państwu trzeciemu. Bez uzyskania zgody wyrażonej w takiej formie wenezuelskie statki nie mogą prowadzić połowów na wodach UE.

151. Jeżeli taki akt wymaga przyjęcia zgodnie z przepisami proceduralnymi określonymi w art. 218 TFUE i jeżeli obejmuje dziedzinę, do której zastosowanie ma zwykła procedura ustawodawcza lub specjalna procedura ustawodawcza, Parlament musiał udzielić zgody, zanim Rada przyjęła decyzję zatwierdzającą deklarację. Jest to uwarunkowane tym, że obie procedury wewnętrzne są procedurami ustawodawczymi.

152. Dokonuję tu rozróżnienia pomiędzy charakterem kompetencji a podstawami dla ustalenia zaangażowania Parlamentu w działanie zewnętrzne zgodnie z art. 218 TFUE. Bez zagłębiania się w analizę tekstową pojęć „areas” i „fields” zastosowanych w angielskiej wersji traktatów [w polskiej wersji w obu przypadkach zastosowano termin „dziedziny”], pojęcie „areas” w art. 3 ust. 1 TFUE, 4 TFUE i 6 TFUE w odniesieniu do ustanowienia, odpowiednio wyłącznych, dzielonych i wspierających kompetencji UE dotyczy podziału kompetencji pomiędzy UE a państwa członkowskie. Z kolei art. 218 ust. 6 TFUE (w którym użyto terminu „fields” w wersji angielskiej) dotyczy, w moim przekonaniu, podziału kompetencji pomiędzy instytucjami UE, w szczególności kompetencji Parlamentu w stosunku do kompetencji Rady.

153. Dlatego też fakt, że UE ma na podstawie art. 3 ust. 1 lit. d) TFUE wyłączną kompetencję w dziedzinie zachowania morskich zasobów biologicznych w ramach WPRyb oraz że środki niezbędne dla osiągnięcia celów WPRyb muszą być przyjęte zgodnie z art. 43 ust. 2 TFUE przez Parlament i Radę, stanowiące zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą ( 82 ), sam w sobie nie rozwiązuje kwestii właściwej podstawy prawnej dla przyjęcia decyzji zatwierdzającej deklarację. A więc konkluzja wiązałaby się z pominięciem art. 43 ust. 3 TFUE, w którym przewidziano, że niektóre środki zmierzające do osiągnięcia celów WPRyb można podejmować bez zgody Parlamentu, gdyż dotyczą one kwestii regulowanych przez akt o charakterze nieustawodawczym.

154. Umowa może swoim zakresem obejmować jedną lub więcej dziedzin, z których część podlega zwykłej procedurze ustawodawczej, a część innej procedurze. Niemniej w niniejszym postępowaniu żadna ze stron nie podniosła, że z uwagi na przedmiot decyzji, należało ją przyjąć na podstawie art. 43 ust. 2 TFUE i 43 ust. 3 TFUE.

155. Decyzja przyczynia się do optymalnego wykorzystania żywych zasobów w WSE poprzez gospodarowanie nimi w celu uzyskania korzyści społeczno-gospodarczych, jakie generują, i zachowania tych zasobów. Stanowi ona zatem środek niezbędny dla osiągnięcia celów WPRyb, w szczególności tych określonych w art. 39 TFUE ( 83 ). Punktem wyjścia powinno zatem być twierdzenie, że podstawą dla decyzji musi być art. 43 ust. 2 TFUE.

156. Nie uważam, że art. 43 ust. 3 TFUE zmienia to stanowisko. To postanowienie ma zastosowanie do środków węższych znaczeniowo, które są jednak również niezbędne dla osiągnięcia celów WPRyb. Z uwagi na powyższe z treści art. 43 ust. 3 TFUE wynika, że stosuje się go przynamniej do środków dotyczących ustalania cen rzeczywistych, potrąceń i pomocy, ograniczeń ilościowych w odniesieniu do możliwości połowowych (niezależnie od sposobu definiowania i pomiarów tych ilości), ustalania możliwości połowowych oraz wskazywania państw członkowskich oraz państw trzecich, którym przydziela się uprawnienia do tego, co, kiedy, gdzie oraz ewentualnie jak i w jakim celu mogą poławiać.

157. Przedmiotowa decyzja nie dotyczy żadnej z tych kwestii ( 84 ).

158. Strony nie są jednak zgodne co do tego, czy art. 43 ust. 3 TFUE obejmuje jakiekolwiek aspekty wykraczające poza wskazaną listę środków, w szczególności jeżeli chodzi o ostatnie wyrażenie w tym postanowieniu „[...] dotyczące ustalania i przydziału wielkości dopuszczalnych połowów”. Istota argumentacji Rady zdaje się tutaj opierać na wyrażeniu łączącym zastosowanym do opisu środka i jego przedmiotu. A zatem na przykład we francuskiej wersji mamy „les mesures relatives à”, w niemieckiej wersji „die Maßnahmen zur”, w holenderskiej wersji „de maatregelen [...] voor”, a w hiszpańskiej wersji „las medidas relativas a”. Zdaje się, że w większości pozostałych wersji językowych zastosowano podobne wyrażenie łączące. W angielskiej wersji mamy jednak „measures on”.

159. Trudność w określeniu zakresu kompetencji Rady na mocy art. 43 ust. 3 TFUE wynika z tego, że z jednej strony w postanowieniu tym zawarto wyczerpujący wykaz dziedzin, a z drugiej strony zastosowane wyrażenie łączące poszerza zakres środków, które obejmuje art. 43 ust. 3 TFUE.

160. Przychylam się do stanowiska Rady, zgodnie z którym wyrażenie łączące zastosowane w art. 43 ust. 3 TFUE sugeruje, że postanowienie to, interpretowane w oderwaniu od pozostałych, mogłoby obejmować nie tylko środki, które rzeczywiście ustalają lub przydzielają wielkości dopuszczalnych połowów, ale także takie, które w szerszym znaczeniu „dotyczą” ustalania lub przydzielania tych wielkości. Rozpatrywanie tego postanowienia w związku z art. 44 akapit drugi TFUE prowadzi do wniosku, że w innych kontekstach autorzy traktatu stosowali słowo „ustala” w odróżnieniu od „środki dotyczące ustalania” ( 85 ). Nasuwa się tu jednak pytanie, jak w tym kontekście rozumieć „dotyczące”.

161. Nie jestem przekonana, że art. 43 ust. 3 TFUE ma zastosowanie do każdego środka, który w jakiś sposób związany jest z przydzielaniem wielkości dopuszczalnych połowów.

162. Bezpośredni kontekst wyrażenia łączącego to czasownik „ustalać” i rzeczownik „przydział”. Sugeruje to, że art. 43 ust. 3 TFUE nie obejmuje wszystkich środków w zakresie lub dotyczących wielkości dopuszczalnych połowów. Zgodnie z art. 43 ust. 3 TFUE środki muszą raczej dotyczyć aktów określających wielkości dopuszczalnych połowów i przydzielania ich poszczególnym państwom członkowskim i potencjalnie państwom trzecim. Artykuł 43 ust. 3 nie obejmuje środków dotyczących innych aspektów wielkości dopuszczalnych połowów.

163. Artykuł 43 ust. 3 TFUE należy także czytać w kontekście art. 43 TFUE jako całości. Rozróżnienia pomiędzy ustępami 2 i 3 art. 43 TFUE można dokonać ze względu na dwa czynniki: środki, które w nich przewidziano, i procedury, które w nich określono dla przyjęcia tych środków.

164. Chociaż procedura nie może przesądzać o zakresie przedmiotowym zastosowania danego postanowienia, faktem jest, że autorzy przewidzieli zwykłą procedurę ustawodawczą na mocy art. 43 ust. 2 TFUE dla szerszej kategorii środków, a procedurę nieustawodawczą zgodnie z art. 43 ust. 3 TFUE dla środków, które w przeciwnym wypadku podlegałyby postanowieniom art. 43 ust. 2 TFUE. Dlatego według mnie niezależnie od tego, czy art. 43 ust. 3 TFUE stanowi wyjątek od art. 43 ust. 2 TFUE, który należy interpretować zawężająco, w art. 43 ust. 3 TFUE określono podkategorię środków, które w przeciwnym wypadku podlegałyby postanowieniom art. 43 ust. 2 TFUE, i przewidziano dla tych środków odrębną procedurę wyłączającą zaangażowanie Parlamentu. W moim przekonaniu jest to spowodowane tym, że środki przewidziane w art. 43 ust. 3 TFUE wiążą się z koniecznością przyjęcia decyzji w oparciu o szczegółową (i często techniczną) ocenę, stosownie do okoliczności, istotnych informacji dotyczących zrównoważonych poziomów eksploatacji zasobów rybołówstwa, a także zachowania tych zasobów i gospodarowania nimi. Natomiast środki warunkujące ustalanie i przydział wielkości dopuszczalnych połowów wchodzą w zakres art. 43 ust. 2 TFUE.

165. Przed wejściem w życie traktatu z Lizbony żadne postanowienie traktatu nie zawierało szczególnego odniesienia do procedur ustalania i przydziału wielkości dopuszczalnych połowów. Artykuł 37 ust. 2 akapit trzeci TWE stanowił natomiast w odniesieniu do WPR: „Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, uchwala rozporządzenia lub dyrektywy oraz podejmuje decyzje, bez uszczerbku dla zaleceń, które mogłaby sformułować”.

166. To postanowienie stanowiło podstawę prawną dla rozporządzenia podstawowego z 2002 r. W art. 20 ust. 1 tego rozporządzenia określono procedurę przyjmowania decyzji (bez zaangażowania Parlamentu) w sprawie „[...] limitów połowowych lub nakładu połowowego oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między państwa członkowskie, jak również w sprawie warunków związanych z takimi limitami”: środki te musiały być przyjęte przez Radę stanowiącą większością kwalifikowaną na wniosek Komisji. W myśl art. 20 ust. 4 w kompetencji Rady leżało także ustanawianie „[...] możliwości połowowych dostępnych dla państw trzecich na wodach [UE] i [rozdzielanie] tych możliwości pomiędzy wszystkie państwa trzecie”.

167. Podobne rozróżnienie procedur widoczne jest obecnie w traktatach (w których nie dokonano jednak rozróżnienia w kwestii tego, czy możliwości połowowe ustala się dla państw trzecich, czy dla państw członkowskich).

168. Brzmienie art. 43 ust. 3 TFUE jest w istocie bardzo zbliżone do brzmienia art. III-231 ust. 3 Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy ( 86 ): „Rada, na wniosek Komisji, przyjmuje rozporządzenia europejskie lub decyzje europejskie w sprawie ustalania cen, potrąceń, pomocy i ograniczeń ilościowych, jak również w sprawie ustalania i przydziału wielkości dopuszczalnych połowów”. W przeciwieństwie do art. 20 rozporządzenia podstawowego z 2002 r. w tekście tego postanowienia nie ma żadnego odniesienia do „warunków związanych z takimi limitami [połowowymi i nakładu połowowego]”.

169. Chociaż można w związku z tym założyć, że istnieje margines interpretacyjny pozwalający uznać, że art. 43 ust. 3 TFUE obejmuje środki inne niż faktyczna decyzja w sprawie tego, kto może co poławiać i gdzie, środki, które stanowią warunek konieczny podjęcia takiej, decyzji nie są, moim zdaniem, objęte zakresem tego postanowienia.

170. Uważam, że Komisja miała rację twierdząc, że na gruncie prawa UE i prawa międzynarodowego dostęp wenezuelskich statków do wód UE wymaga pewnej formy międzynarodowego tytułu prawnego. W świetle tych rozważań Rada nie może skorzystać z kompetencji wynikającej z art. 43 ust. 3 TFUE, a Komisja nie może wydać upoważnień do połowów bez uprzedniej decyzji UE w sprawie zrzeczenia się swojego suwerennego prawa w odniesieniu do WSE. Jeżeli i dopóki Wenezuela nie uzyska dostępu do wód UE w celu prowadzenia połowów, niemożliwe jest ustalenie uprawnień do połowów. Międzynarodowe tytuł prawny był warunkiem koniecznym dla Rady do skorzystania ze swojej kompetencji przyjęcia środków dotyczących ustalenia i przyznania Wenezueli uprawnień do połowów.

171. Dlatego też podstawą dla samej decyzji nie mógł być art. 43 ust. 3 TFUE. Wyrażenie łączące, które zastosowano w jego treści, nie może być tak pojemne znaczeniowo, aby obejmować środki, bez których nie istnieją żadne uprawnienia do połowów, które należy ustalić i przyznać. Z uwagi na powyższe podstawą prawną dla decyzji powinien być art. 43 ust. 2 TFUE i art. 218 ust. 6 lit. a) tiret piąte TFUE; przy czym konieczne było uzyskanie zgody Parlamentu przed jej przyjęciem. W związku z powyższym wnioskuję, że zarzut pierwszy w sprawie C‑103/12 oraz pierwsza i druga część zarzutu pierwszego w sprawie C‑165/12 powinny zostać uwzględnione.

Podanie sprzecznego uzasadnienia wyboru podstawy prawnej (część trzecia zarzutu pierwszego w sprawie C‑165/12)

172. Trzeci element zarzutu pierwszego Komisji podniesionego w skardze dotyczy okoliczności, zgodnie z którą Rada dopuściła się błędu, zarówno w uzasadnieniu wyboru podstawy prawnej, jak i w związku z brakiem konsultacji z Parlamentem i Komisją w sprawie tego wyboru, wbrew postanowieniom art. 295 TFUE. W decyzji nie wyjaśnia się powodu, dla którego deklaracja w sprawie udzielenia dostępu do wód UE powinna być postrzegana w kategorii środka, za pomocą którego ustala się uprawnienia do połowów. Zdaniem Komisji uzasadnienie to jest wręcz sprzeczne. Komisja twierdzi, że tytuł deklaracji zawiera wyraźne odniesienie do uprawnień do połowów. Jednak tekst deklaracji dotyczy udzielenia dostępu do wód UE statkom, na które nakłada się wymóg przestrzegania WPRyb w określonym zakresie. Stanowi to naruszenie wymogu, zgodnie z którym uzasadnienie aktu o zasięgu ogólnym musi być logiczne i pozbawione jakichkolwiek wewnętrznych sprzeczności, jak również wymogu przeprowadzenia konsultacji międzyinstytucjonalnych.

173. W replice Komisja zdaje się ograniczać znacznie zakres tego zarzutu. A więc odnośnie do części pierwszej wskazano, że zarzut nie dotyczył tego, że uzasadnienie jest niewystarczające lub że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia. Zgodnie z przedstawionym stanowiskiem można by raczej uznać, że uzasadnienie stało się sprzeczne w wyniku zmian w warstwie tekstowej dokonanych przez Radę. Jeżeli chodzi o część drugą, Komisja nie podniosła, iż była to odrębna podstawa stwierdzenia nieważności. Komisja nie rozwinęła tego zarzutu, biorąc pod uwagę, że Parlament nie podniósł podobnego zarzutu.

174. Rada odpowiedziała, że spełniono wymogi określone w art. 296 akapit drugi TFUE, gdyż motyw 1 i 2 decyzji wskazuje kontekst przyjęcia decyzji, a motyw 3 zawiera opis przedmiotu decyzji, jakim jest potwierdzenie zamiaru udzielenia przez UE upoważnień do połowów ograniczonej liczbie wenezuelskich statków. Rada wskazała dalej, że procedura regulowana jest postanowieniami art. 218 TFUE, a nie art. 295 TFUE. W każdym razie oświadczenia złożone przez Komisję, kwestionujące zmiany wprowadzone przez Radę do wniosku, są dowodem na to, że Komisja była w pełni zaangażowana w procedurę.

175. W moim przekonaniu ze skargi wynika, że część trzecia zarzutu pierwszego Komisji w sprawie C‑165/12 dotyczy konieczności podania