OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

PRIITA PIKAMÄE

przedstawiona w dniu 25 czerwca 2020 r. ( 1 )

Sprawa C‑808/18

Komisja Europejska

przeciwko

Węgrom

Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Dyrektywa 2013/32/UE – Krajowa procedura rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – Artykuł 6 – Skuteczny dostęp – Artykuł 43 – Gwarancje proceduralne – Artykuł 46 ust. 5 i 6 – Brak skutku zawieszającego środków zaskarżenia od decyzji administracyjnych odmawiających przyznania statusu uchodźcy – Dyrektywa 2013/33/UE – Artykuł 2 lit. h) – Obowiązkowe umieszczanie w strefach tranzytowych – Pojęcie „zatrzymania” – Dyrektywa 2008/115/WE – Artykuł 5, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich

Spis treści

I. Ramy prawne A. Prawo Unii 1. Dyrektywa 2008/115 2. Dyrektywa 2013/32 3. Dyrektywa 2013/33 B. Prawo węgierskie 1. Ustawa o prawie azylu 2. Ustawa o granicach państwa II. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi III. Analiza A. W przedmiocie braku skutecznego dostępu do procedury azylowej 1. Argumenty stron 2. Ocena a) W przedmiocie dokładnego określenia zobowiązania będącego przedmiotem zarzutu b) Zastosowanie w niniejszej sprawie B. W przedmiocie naruszenia przepisów proceduralnych mających zastosowanie do wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej 1. Argumenty stron 2. Ocena a) W przedmiocie stosowania art. 43 dyrektywy 2013/32 b) W przedmiocie niespełniania gwarancji ustanowionych w art. 43 dyrektywy 2013/32 c) W przedmiocie art. 72 TFUE C. W przedmiocie powszechnej praktyki zatrzymywania osób ubiegających się o azyl oraz nieprzestrzegania odpowiednich gwarancji proceduralnych 1. Argumenty stron 2. Ocena a) Kwestia zatrzymania b) W przedmiocie zgodności zatrzymania z prawem D. W przedmiocie nieprzestrzegania procedur określonych w dyrektywie 2008/115 1. Argumenty stron 2. Ocena a) W przedmiocie stosowania dyrektywy 2008/115 b) W przedmiocie art. 72 TFUE E. W przedmiocie braku skuteczności środków zaskarżenia od decyzji o odrzuceniu wniosku o udzielenie azylu 1. Argumenty stron 2. Ocena IV. W przedmiocie kosztów V. Wnioski

1. W ramach niniejszej sprawy Komisja Europejska wniosła do Trybunału skargę na podstawie art. 258 akapit drugi TFUE w celu stwierdzenia, że Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy niektórych przepisów dyrektywy 2013/32/UE ( 2 ), dyrektywy 2013/33/UE ( 3 ) i dyrektywy 2008/115/WE ( 4 ).

2. Skarga ta, której zakres jest niezwykle szeroki, kwestionuje zgodność z prawem Unii istotnej części węgierskich przepisów regulujących procedury rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu i procedury służące wykonaniu decyzji nakazujących powrót wydanych w stosunku do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium tego państwa. Zagadnienia prawne poruszone w skardze mają prawdziwie istotne znaczenie, w szczególności jeśli chodzi o ustalenie, czy sytuacja osób ubiegających się o azyl, zakwaterowanych w strefach tranzytowych na granicy serbsko-węgierskiej powinna zostać zakwalifikowana jako „zatrzymanie” w rozumieniu dyrektywy 2013/33.

3. Znaczenie wyroku, który zapadnie, jest tym większe, że w aktualnej sytuacji, gdy inne państwa członkowskie zaostrzają swoje przepisy krajowe w tej dziedzinie, dokonana przez Trybunał wykładnia będzie mogła wywrzeć wpływ znacznie wykraczający poza niniejszą sprawę.

I. Ramy prawne

A. Prawo Unii

1. Dyrektywa 2008/115

4. Artykuł 2 ust. 2 dyrektywy 2008/115 stanowi: „Państwa członkowskie mogą postanowić, że nie będą stosować niniejszej dyrektywy do obywateli państw trzecich, którzy: a) podlegają zakazowi wjazdu zgodnie z art. 13 kodeksu granicznego Schengen lub którzy zostali zatrzymani lub ujęci przez właściwe organy w związku z nielegalnym przekraczaniem lądowej, morskiej lub powietrznej zewnętrznej granicy tego państwa członkowskiego oraz którzy nie otrzymali następnie zezwolenia na pobyt lub prawa do pobytu w tym państwie członkowskim; […]”.

5. Artykuł 6 ust. 1 tej dyrektywy stanowi: „Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2–5, państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium”.

6. Artykuł 12 ust. 1 tej dyrektywy stanowi: „Decyzje nakazujące powrót oraz, w stosownych przypadkach, decyzje o zakazie wjazdu lub o wykonaniu wydalenia wydawane są w formie pisemnej i zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne, a także informacje o dostępnych środkach odwoławczych”.

7. Zgodnie z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115: „Dany obywatel państwa trzeciego otrzymuje możliwość skorzystania ze skutecznych środków odwoławczych, aby zaskarżyć decyzje dotyczące powrotu, o których mowa w art. 12 ust. 1, przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym lub właściwym podmiotem złożonym z osób bezstronnych i posiadających gwarancje niezależności”.

2. Dyrektywa 2013/32

8. Artykuł 3 dyrektywy 2013/32 stanowi: „1. Niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, z którymi wystąpiono na terytorium, w tym na granicy, na wodach terytorialnych lub w strefach tranzytowych państw członkowskich, oraz do cofania ochrony międzynarodowej. […]”.

9. Artykuł 6 tej dyrektywy stanowi: „1. Gdy osoba występuje z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej do organu, który zgodnie z prawem krajowym jest właściwy do rejestrowania takich wniosków, rejestracja odbywa się nie później niż trzy dni robocze po wystąpieniu z takim wnioskiem. Jeżeli wystąpiono z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej do innych organów mogących przyjmować takie wnioski, ale nie są właściwe do ich rejestrowania zgodnie z prawem krajowym, państwa członkowskie zapewniają dokonanie rejestracji nie później niż sześć dni roboczych po wystąpieniu z takim wnioskiem. […] 2. Państwa członkowskie zapewniają, aby osoba, która wystąpiła z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, miała rzeczywistą możliwość jak najszybszego złożenia wniosku. W przypadku gdy wnioskodawca nie składa swojego wniosku, państwa członkowskie mogą stosować odpowiednio art. 28. 3. Bez uszczerbku dla ust. 2 państwa członkowskie mogą wymagać, aby wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej były składane osobiście lub w wyznaczonym miejscu. […] 5. W przypadku gdy z wnioskami o udzielenie ochrony międzynarodowej występuje jednocześnie duża liczba obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców i praktycznie bardzo utrudnia to przestrzeganie terminu określonego w ust. 1, państwa członkowskie mogą postanowić o przedłużeniu tego terminu do 10 dni roboczych”.

10. Artykuł 24 ust. 3 tej dyrektywy stanowi: „Państwa członkowskie zapewniają udzielenie wnioskodawcom, w przypadku gdy zidentyfikowano ich jako wnioskodawców potrzebujących szczególnych gwarancji proceduralnych, odpowiedniego wsparcia, aby umożliwić im korzystanie z praw i wywiązywanie się z obowiązków przewidzianych w niniejszej dyrektywie w trakcie całej procedury azylowej. W przypadku gdy takie odpowiednie wsparcie nie może zostać udzielone w ramach procedur, o których mowa w art. 31 ust. 8 i art. 43, w szczególności gdy państwa członkowskie uważają, że wnioskodawca potrzebuje szczególnych gwarancji proceduralnych w związku z torturami, zgwałceniem lub innymi poważnymi formami przemocy psychicznej, fizycznej lub seksualnej, państwa członkowskie nie stosują art. 31 ust. 8 i art. 43 lub przestają je stosować. W przypadku gdy państwa członkowskie stosują art. 46 ust. 6 wobec wnioskodawców, do których nie można stosować art. 31 ust. 8 i art. 43 zgodnie z niniejszym akapitem, państwa członkowskie zapewniają co najmniej gwarancje przewidziane w art. 46 ust. 7”.

11. Artykuł 26 ust. 1 tej samej dyrektywy stanowi: „Państwa członkowskie nie zatrzymują żadnej osoby wyłącznie na podstawie faktu, że jest ona wnioskodawcą. Podstawy i warunki zatrzymania oraz gwarancje dostępne dla zatrzymanych wnioskodawców muszą być zgodne z dyrektywą 2013/33/UE”.

12. Artykuł 43 dyrektywy 2013/32, zatytułowany „Procedury graniczne”, stanowi: „1. Państwa członkowskie mogą, zgodnie z podstawowymi zasadami i gwarancjami określonymi w rozdziale II, przewidzieć procedury pozwalające podejmować na granicach lub w strefach tranzytowych państw członkowskich decyzje dotyczące: a) dopuszczalności wniosku zgodnie z art. 33, z którymi [którym] wystąpiono w takich miejscach; lub b) merytorycznej treści wniosku w postępowaniu zgodnie z art. 31 ust. 8. 2. Państwa członkowskie zapewniają, aby decyzja podejmowana w ramach procedur przewidzianych w ust. 1 została podjęta w rozsądnym terminie. Jeżeli decyzja nie została podjęta w terminie czterech tygodni, wnioskodawca otrzymuje zezwolenie na wjazd na terytorium państwa członkowskiego w celu rozpatrzenia jego wniosku zgodnie z innymi przepisami niniejszej dyrektywy. 3. W przypadku przyjazdu dużej liczby obywateli państwa trzeciego lub bezpaństwowców składających wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej na granicy lub w strefie tranzytowej, co praktycznie uniemożliwia stosowanie przepisów ust. 1, procedury te mogą również być stosowane, w przypadku gdy ci obywatele państwa trzeciego lub bezpaństwowcy są normalnie zakwaterowani w miejscach znajdujących się w pobliżu granicy lub strefy tranzytowej oraz przez okres takiego zakwaterowania”.

13. Artykuł 46 tej dyrektywy stanowi: „[…] 5. Bez uszczerbku dla ust. 6 państwa członkowskie zezwalają wnioskodawcom na pozostawanie na terytorium do upływu terminu, w jakim mogą oni skorzystać z prawa do skutecznego środka zaskarżenia, a jeśli z tego prawa skorzystano w przewidzianym terminie, do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia. 6. W przypadku decyzji: a) o uznaniu wniosku za oczywiście bezzasadny zgodnie z art. 32 ust. 2 lub bezzasadny, po rozpatrzeniu go zgodnie z art. 31 ust. 8, z wyjątkiem przypadków, gdy decyzje te opierają się na okolicznościach, o których mowa w art. 31 ust. 8 lit. h); b) o uznaniu wniosku za niedopuszczalny zgodnie z art. 33 ust. 2 lit. a), b) lub d); c) o odmowie ponownego otwarcia sprawy wnioskodawcy po jej umorzeniu zgodnie z art. 28; lub d) o nierozpatrywaniu lub niepełnym rozpatrywaniu wniosku zgodnie z art. 39, sąd uprawniony jest do rozstrzygnięcia, czy wnioskodawca może pozostać na terytorium państwa członkowskiego, na wniosek wnioskodawcy albo z urzędu, jeżeli skutkiem tej decyzji jest odebranie wnioskodawcy prawa do pozostawania w państwie członkowskim oraz jeżeli w takich przypadkach prawo krajowe nie przewiduje prawa do pozostawania w państwie członkowskim do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia. […] 8. Państwa członkowskie zezwalają wnioskodawcy na pozostawanie na [ich] terytorium do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 6 i 7, mającego na celu rozstrzygnięcie, czy wnioskodawca może pozostać na terytorium. […]”.

3. Dyrektywa 2013/33

14. Zgodnie z art. 8 dyrektywy 2013/33: „1. Państwa członkowskie nie zatrzymują żadnej osoby wyłącznie ze względu na fakt, że jest ona wnioskodawcą zgodnie z dyrektywą [2013/32]. 2. W przypadkach gdy jest to konieczne, państwa członkowskie mogą, po indywidualnym zbadaniu każdej sprawy, zatrzymać wnioskodawcę, jeżeli nie można skutecznie zastosować łagodniejszych środków przymusu. 3. Wnioskodawcę można zatrzymać wyłącznie: a) w celu ustalenia lub weryfikacji jego tożsamości lub obywatelstwa; b) w celu uzyskania informacji, na których opiera się wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, a których uzyskanie bez zatrzymania byłoby niemożliwe, szczególnie gdy istnieje ryzyko ucieczki wnioskodawcy; c) w związku z postępowaniem mającym na celu podjęcie decyzji w sprawie prawa wnioskodawcy do przybycia na terytorium państwa członkowskiego; d) gdy zatrzymanie to wiąże się z procedurą powrotu na podstawie dyrektywy [2008/115] i ma służyć przygotowaniu powrotu lub przeprowadzeniu procesu wydalania, a dane państwo członkowskie może wykazać na podstawie obiektywnych kryteriów, w tym informacji, że wnioskodawca już uprzednio miał możliwość skorzystania z procedury azylowej, istnienie racjonalnych przesłanek, by sądzić, że wnioskodawca wystąpił o ochronę międzynarodową tylko w celu opóźnienia lub uniemożliwienia wykonania decyzji nakazującej powrót; e) jeżeli wymaga tego bezpieczeństwo narodowe lub porządek publiczny; f) zgodnie z art. 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela kraju trzeciego lub bezpaństwowca. Powody zatrzymania są określane w prawie krajowym. […]”.

15. Artykuł 9 tej dyrektywy stanowi: „[…] 2. Decyzja o zatrzymaniu wnioskodawcy wydawana jest na piśmie przez organy sądowe lub administracyjne. W nakazie zatrzymania wskazuje się przesłanki prawne i faktyczne dla jego wydania. 3. W przypadku zarządzenia zatrzymania przez organy administracyjne, państwa członkowskie zapewniają – z urzędu lub na żądanie wnioskodawcy – szybką sądową kontrolę legalności zatrzymania. W razie kontroli z urzędu legalność zatrzymania jest ustalana możliwie jak najszybciej po dokonaniu zatrzymania. W razie żądania wnioskodawcy legalność zatrzymania jest kontrolowana możliwie jak najszybciej po wszczęciu odnośnego postępowania. W tym celu państwa członkowskie określają w prawie krajowym terminy przeprowadzania kontroli sądowej z urzędu lub kontroli sądowej na żądanie wnioskodawcy. Jeżeli zatrzymanie zostało w wyniku kontroli sądowej uznane za niezgodne z prawem, dany wnioskodawca jest natychmiast zwalniany. […]”.

16. Artykuł 11 ust. 2 tej dyrektywy stanowi: „Małoletnich zatrzymuje się tylko w ostateczności, gdy zostanie ustalone, że nie można skutecznie zastosować łagodniejszych środków przymusu. Zatrzymanie takie zarządza się na możliwie najkrótszy okres oraz podejmuje się starania zmierzające do zwolnienia zatrzymanych małoletnich i umieszczenia ich w odpowiednich miejscach zakwaterowania dla małoletnich. […]”.

B. Prawo węgierskie

1. Ustawa o prawie azylu

17. Artykuł 71/A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (ustawy nr LXXX z 2007 r. o prawie azylu, zwanej dalej „ustawą o prawie azylu”) stanowi: „1. Jeżeli cudzoziemiec składa wniosek w strefie tranzytowej: a) przed wjazdem na terytorium Węgier; lub b) po ujęciu go na terytorium Węgier na obszarze pasa o szerokości 8 km [ośmiu kilometrów] licząc od miejsca przebiegu granicy zewnętrznej w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen)[ ( 5 )], lub od znaków granicznych, i doprowadzeniu do bram obiektu służącego ochronie porządku na granicy, o którym mowa w ustawie o granicach państwa; należy stosować przepisy niniejszego rozdziału z odstępstwami przewidzianymi w niniejszym artykule. […] 4. Jeżeli od złożenia wniosku upłynęły cztery tygodnie, policja ds. cudzoziemców wydaje zezwolenie na wjazd na terytorium Węgier, zgodnie z ustawą. 5. Jeżeli wniosek nie jest niedopuszczalny, policja ds. cudzoziemców wydaje zezwolenie na wjazd na terytorium Węgier, zgodnie z ustawą. 6. Jeżeli wydano zezwolenie na wjazd na terytorium Węgier, organ właściwy w sprawach azylu prowadzi postępowanie na zasadach ogólnych. 7. Zasady dotyczące procedur granicznych nie mają zastosowania do osób, w przypadku których istnieje potrzeba szczególnego traktowania”.

18. Artykuł 31/A ust. 1 ustawy o prawie azylu stanowi dosłowne powtórzenie podstaw zatrzymania przewidzianych w art. 8 ust. 3 dyrektywy 2013/33. Zgodnie z art. 31/A ust. 2 tej ustawy: „[d]ecyzja o zatrzymaniu osoby ubiegającej się o azyl może zostać wydana po indywidualnym zbadaniu każdej sprawy i wyłącznie wtedy, gdy zamierzony cel nie może zostać osiągnięty poprzez zastosowanie środka zapewniającego pozostawanie danej osoby w dyspozycji”, a zgodnie z art. 31/A ust. 5: „[z]atrzymanie osoby ubiegającej się o azyl następuje na podstawie decyzji, która podlega wykonaniu z chwilą doręczenia”.

19. Artykuł 31/B wspomnianej ustawy stanowi: „1. Decyzja o zatrzymaniu nie może być wydana wyłącznie na tej podstawie, że został złożony wniosek o udzielenie azylu. 2. Decyzja o zatrzymaniu nie może być wydana, jeżeli ubiegającym się o azyl jest małoletni bez opieki. 3. W przypadku rodzin z małoletnimi dziećmi decyzja o zatrzymaniu może zostać wydana wyłącznie jako środek ostateczny, przy czym należy brać pod uwagę przede wszystkim dobro dzieci. […]”.

20. Zgodnie z art. 80/H ustawy o prawie azylu: „W sytuacji kryzysowej wywołanej masową imigracją, przepisy rozdziałów I–IV i V/A–VIII stosuje się z uwzględnieniem odstępstw przewidzianych w art. 80/I–80/K”.

21. Artykuł 80/I lit. i) ustawy o prawie azylu wyłącza stosowanie art. 30 i 31 [lit. a)] oraz art. 71/A–72 [lit. i)] tej ustawy.

22. Zgodnie z art. 80/J ustawy o prawie azylu: „1. Wniosek o udzielenie azylu należy złożyć do właściwego organu osobiście oraz wyłącznie w strefie tranzytowej, chyba że osoba ubiegająca się o azyl: a) podlega środkowi przymusu, środkowi karnemu lub karze, które ograniczają jej wolność osobistą; b) jest objęta decyzją o zatrzymaniu wydaną przez organ właściwy w sprawach azylu; c) przebywa legalnie na terytorium węgierskim i nie wnioskuje o zakwaterowanie w ośrodku recepcyjnym. 2. Osoba ubiegająca się o azyl jest objęta procedurą azylową od chwili złożenia przez nią do właściwego organu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, do chwili doręczenia kończącej postępowanie decyzji, od której nie przysługuje już środek zaskarżenia. […] 4. W trakcie postępowania osobom ubiegającym się o azyl przebywającym w strefie tranzytowej nie przysługują prawa, o których mowa w art. 5 ust. 1 lit. a) i c). 5. Organ właściwy w sprawach azylu wyznacza osobie ubiegającej się o azyl strefę tranzytową jako miejsce pobytu do czasu uzyskania wykonalności postanowienia o przekazaniu na podstawie rozporządzenia Dublin lub decyzji, od której nie przysługuje już środek zaskarżenia. Osoba ubiegająca się o azyl może opuścić strefę tranzytową przechodząc poza bramę wyjściową. 6. Jeżeli ubiegającym się o azyl jest małoletni bez opieki w wieku poniżej 14 lat, organ właściwy w sprawach azylu prowadzi procedurę azylową zgodnie z zasadami ogólnymi, po wjeździe małoletniego na terytorium państwa. Organ ten znajduje niezwłocznie tymczasowe zakwaterowanie dla małoletniego, kierując jednocześnie wniosek do organu właściwego w sprawach opiekuńczych o wyznaczenie opiekuna odpowiedzialnego za ochronę i reprezentowanie małoletniego. Opiekun powinien zostać wyznaczony w terminie ośmiu dni od dnia wpływu wniosku organu właściwego w sprawach azylu. Organ właściwy w sprawach opiekuńczych przekazuje niezwłocznie nazwisko wyznaczonego opiekuna małoletniemu bez opieki i organowi właściwemu w sprawach azylu”.

23. Artykuł 80/K tej ustawy stanowi: „[…] 2. Organ właściwy w sprawach azylu wydaje decyzję na podstawie dostępnych mu informacji lub umarza postępowanie, jeżeli osoba ubiegająca się o azyl: […] d) opuści strefę tranzytową. […] 4. Decyzja o umorzeniu postępowania wydana na podstawie ust. 2 powyżej nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. […]”.

2. Ustawa o granicach państwa

24. Artykuł 15/A államhatárról szóló, 2007. évi LXXXIX (ustawy nr LXXXIX z 2007 r. o granicach państwa, zwanej dalej „ustawą o granicach państwa”) stanowi: „1. W strefie, o której mowa w art. 5 ust. 1, może zostać utworzona strefa tranzytowa jako miejsce tymczasowego pobytu osób wnioskujących o udzielenie azylu lub ochrony uzupełniającej (zwanych dalej »osobami ubiegającymi się o azyl«) oraz miejsce, w którym prowadzone są procedury azylowe i migracyjne i w którym znajdują się niezbędne w tym celu obiekty. 2. Osoba ubiegająca się o azyl przebywająca w strefie tranzytowej może wjechać na terytorium Węgier: a) jeżeli organ właściwy w sprawach azylu wydał decyzję o udzieleniu ochrony międzynarodowej; b) jeżeli zostały spełnione przesłanki stosowania zasad ogólnych dotyczących procedury azylowej, lub c) jeżeli niezbędne jest zastosowanie przepisów art. 71/A ust. 4 i 5 ustawy [o prawie azylu]. 2a. W sytuacji kryzysowej wywołanej masową imigracją zezwolenie na wjazd osoby ubiegającej się o azyl, przebywającej w strefie tranzytowej, na terytorium Węgier może być wydane w przypadkach wskazanych w ust. 2 lit. a) i b). […]”.

II. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

25. W dniu 11 grudnia 2015 r. Komisja skierowała do Węgier wezwanie do usunięcia uchybienia dotyczące naruszenia przez to państwo członkowskie art. 46 ust. 1, 3, 5 i 6 dyrektywy 2013/32 interpretowanego w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), jak również art. 3 ust. 8 dyrektywy 2010/64/UE ( 6 ). Komisja wyrażała w nim swoje obawy odnoszące się do skutku środków zaskarżenia w przypadku procedur granicznych, do braku automatycznego skutku zawieszającego środków zaskarżenia wnoszonych od decyzji odmownych w przedmiocie azylu, do gwarancji przeprowadzenia przesłuchania w ramach sądowej kontroli decyzji o odrzuceniu wniosku jako niedopuszczalnego oraz decyzji wydanej w wyniku przeprowadzenia procedury w trybie przyspieszonym, do autonomicznej kompetencji proceduralnej sędziów prowadzących postępowania w ramach kontroli sądowej, a wreszcie do nieprzestrzegania przepisów prawa Unii dotyczących prawa do tłumaczenia ustnego i tłumaczenia pisemnego w postępowaniu karnym.

26. Węgry udzieliły odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia pismem otrzymanym przez Komisję w dniu 12 lutego 2016 r., w którym to państwo członkowskie podniosło, że właściwe węgierskie przepisy są zgodne z prawem Unii.

27. W dniu 7 marca 2017 r. Węgry przyjęły ustawę nr XX z 2017 r. zmieniającą ustawę o prawie azylu. Komisja uznała, że ustawa ta wzbudza nowe obawy – obok tych przedstawionych w wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 11 grudnia 2015 r. – co do następujących kwestii: wydalania nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich z naruszeniem procedur określonych w dyrektywie 2008/115, niezapewnienia skutecznego dostępu do procedury azylowej, niezgodnego z prawem wydłużenia procedury granicznej, nagminnego stosowania zatrzymania wobec osób ubiegających się o azyl, niespełniania przewidzianych gwarancji proceduralnych, nieodpowiedniego stosowania zasady bezpiecznego kraju trzeciego, niewypłacania dziennej diety osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową, naruszania przepisów Unii w przedmiocie pokrywania kosztów związanych z warunkami przyjmowania takich osób oraz skrócenia z ośmiu do trzech dni terminu na składanie odwołań od wydanych w pierwszej instancji decyzji odrzucających wniosek o udzielenie azylu.

28. W dniu 18 marca 2017 r. Komisja skierowała do Węgier uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym zarzuciła temu państwu członkowskiemu uchybienie zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 5, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115, art. 3, 6 i 7 oraz art. 24 ust. 3, art. 31 ust. 8, art. 33, 38, 43 oraz art. 46 ust. 1, 3, 5 i 6 dyrektywy 2013/32, a także art. 2, 8, 9, 11 oraz art. 17 ust. 2 dyrektywy 2013/33 w związku z art. 2 lit. g) oraz art. 17 ust. 3 i 4 tej dyrektywy, a wreszcie art. 6, 18 i 47 karty.

29. Węgry udzieliły odpowiedzi na uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia pismem z dnia 18 lipca 2017 r., a następnie uzupełniły swoją odpowiedź w dniach 20 października 2017 r. i 20 listopada 2017 r. Twierdząc w dalszym ciągu, że węgierskie przepisy, których dotyczy sprawa, są zgodne z prawem Unii, jednocześnie to państwo członkowskie dostosowało pod pewnymi określonymi względami te przepisy do prawa Unii.

30. W konsekwencji, w dniu 8 grudnia 2017 r., Komisja wystosowała do Węgier uzasadnioną opinię, która została doręczona temu państwu w tym samym dniu i w której Komisja stwierdziła, że Węgry: – ograniczając (w toku postępowania odwoławczego od decyzji odrzucającej wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej) badanie, o którym mowa w art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 do okoliczności i kwestii prawnych rozpatrywanych przy wydawaniu decyzji, – nie transponując do prawa krajowego art. 46 ust. 5 dyrektywy 2013/32 i przyjmując przepisy stanowiące odstępstwo od zasady ogólnej przewidującej automatyczny skutek zawieszający w sytuacjach, które nie zostały wskazane w art. 46 ust. 6 tej dyrektywy, – przeprowadzając obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie na terytorium węgierskim na drugą stronę ogrodzenia granicznego, z naruszeniem procedur i gwarancji określonych w art. 5, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115, – ustanawiając wymóg, zgodnie z którym wniosek o udzielenie azylu należy złożyć właściwemu organowi osobiście i wyłącznie w strefie tranzytowej, – ustanawiając wymóg, zgodnie z którym wobec wszystkich osób ubiegających się o azyl (z wyjątkiem małoletnich poniżej czternastego roku życia) należy stosować procedurę, w wyniku której osoby te muszą pozostawać zatrzymane w obiektach strefy tranzytowej, którą mogą opuścić wyłącznie na stronę serbską, przy czym zatrzymanie to nie jest obwarowane odpowiednimi gwarancjami, – skracając z ośmiu do trzech dni termin na wniesienie odwołania od wydanej w pierwszej instancji decyzji odrzucającej wniosek o udzielenie azylu, – uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 5, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115 oraz art. 3 i 6, art. 24 ust. 3, art. 43 i art. 46 ust. 3, 5 i 6 dyrektywy 2013/32, a wreszcie art. 2 lit. h) oraz art. 8, 9 i 11 dyrektywy 2013/33 w związku z art. 6, 18 i 47 karty.

31. Węgry udzieliły odpowiedzi na uzasadnioną opinię w dniu 8 lutego 2018 r. Państwo to powtórzyło swój pogląd co do zgodności rozpatrywanych przepisów węgierskich z prawem Unii i powołało się dla jego uzasadnienia na kryzysową sytuację wywołaną masową imigracją oraz na art. 72 TFUE.

32. Ponieważ argumenty przedstawione przez Węgry nie przekonały Komisji, w dniu 21 grudnia 2018 r. wniosła ona skargę do Trybunału. W dniu 11 marca 2019 r. Węgry złożyły odpowiedź na skargę. Strony złożyły również replikę i duplikę odpowiednio w dniach 23 kwietnia 2019 r. i 4 czerwca 2019 r.

33. Podczas rozprawy w dniu 10 lutego 2020 r. Komisja i Węgry przedstawiły uwagi ustne i odpowiedziały na pytania Trybunału.

34. Na podstawie art. 61 ust. 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem strony zostały wezwane na wniosek sędziego sprawozdawcy do przedłożenia znajdujących się w ich posiadaniu statystyk dotyczących średniego okresu zakwaterowania osób ubiegających się o azyl w strefach tranzytowych położonych na granicy serbsko-węgierskiej, jak również pewnych przepisów krajowych, które nie zostały załączone do pism procesowych. Strony przedłożyły swe odpowiedzi w wyznaczonym terminie. W dniu 20 maja 2020 r. Trybunał przekazał te odpowiedzi odpowiednio każdej ze stron, wzywając je do przedstawienia ewentualnych uwag do dnia 1 czerwca 2020 r. Jedynie Węgry zastosowały się do tego wezwania. W przedstawionych uwagach Węgry twierdziły między innymi, że w obliczu zamknięcia wspomnianych stref tranzytowych i przeniesienia osób w nich przebywających do ośrodków recepcyjnych w wykonaniu wyroku FMS i in. ( 7 ) przestała istnieć jedna z przesłanek naruszenia podniesionych przez Komisję w jej skardze, a mianowicie systematyczne zatrzymywanie wszystkich osób ubiegających się o azyl w strefach tranzytowych.

III. Analiza

35. Tytułem wstępu nadmienię jedynie, że podniesiony przez Węgry zarzut niedopuszczalności, oparty na niedawnym zamknięciu stref tranzytowych, nie może zostać uwzględniony w świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którym Komisja ma interes we wniesieniu skargi na uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego, nawet jeśli zarzucane państwu członkowskiemu naruszenie zostało usunięte po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii ( 8 ). W takiej sytuacji skarga nadal spełnia bowiem swoje zadanie, które może polegać między innymi na ustanowieniu podstawy dla ewentualnej odpowiedzialności państwa członkowskiego względem podmiotów, które wywodzą roszczenia z tego uchybienia ( 9 ). Wobec powyższego uważam za możliwe przystąpienie do analizy co do istoty całej skargi.

36. Skarga ta opiera się zasadniczo na pięciu zarzutach, które należy przeanalizować kolejno.

A. W przedmiocie braku skutecznego dostępu do procedury azylowej

1. Argumenty stron

37. W ramach zarzutu pierwszego Komisja twierdzi, że wymagając, aby wniosek o udzielenie azylu był składany właściwemu organowi krajowemu osobiście i wyłącznie w strefie tranzytowej, do której wstęp ma jedynie niewielka liczba osób, Węgry uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążą na mocy art. 3 i 6 dyrektywy 2013/32.

38. Komisja zwraca w tym względzie uwagę, że ustawa nr XX z 2017 r. zmieniła ustawę o prawie azylu, wprowadzając, na czas sytuacji kryzysowej wywołanej masową imigracją, procedurę o charakterze wyjątkowym, która przewiduje jako zasadę ogólną (z nielicznymi wyjątkami), że wniosek o udzielenie azylu należy złożyć osobiście i wyłącznie w jednej z dwóch stref tranzytowych na granicy serbsko-węgierskiej, to jest w miejscowościach Röszke i Tompa.

39. Wyraziwszy swoje zaniepokojenie warunkami życia we wspomnianych strefach tranzytowych, Komisja podkreśliła, że właściwe organy węgierskie zezwalają na bardzo ograniczoną liczbę wjazdów do tych stref. Ze sprawozdań Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców (zwanego dalej „HCR”) oraz specjalnego przedstawiciela Sekretarza Generalnego Rady Europy ds. migracji i uchodźców wynika bowiem, że maksymalna liczba osób ubiegających się o ochronę międzynarodową przyjmowanych przez Węgry była stopniowo ograniczana, aż wreszcie w maju 2018 r. państwo to praktycznie zamknęło granice dla tych osób.

40. Ze sprawozdań tych wynika również, że niektóre osoby przebywają na wąskim pasie ziemi przed wejściem do strefy tranzytowej oraz że przyjmowanie do strefy odbywa się na podstawie nieformalnej listy oczekujących przekazywanej węgierskim organom przez „przywódców grupy”. Chociaż Węgry zaprzeczają, jakoby uczestniczyły w sporządzaniu takiej listy oczekujących, państwo to nie kwestionuje jej istnienia. Ponieważ na wspomnianym pasie ziemi brak jest jakiejkolwiek infrastruktury, a przyjęcia do strefy tranzytowej są nieliczne, zwłaszcza od stycznia 2018 r., i odbywają się zwykle na podstawie wspomnianej listy oczekujących, niewiele osób oczekuje przed strefą tranzytową. We wspomnianych sprawozdaniach wskazano również, że osoby pragnące złożyć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej muszą oczekiwać przez wiele miesięcy, zanim uzyskają możliwość wejścia do strefy tranzytowej (ten czas oczekiwania może wynosić aż osiemnaście miesięcy).

41. Komisja zwraca uwagę, że z art. 3 i 6 dyrektywy 2013/32 wynika, iż państwa członkowskie są obowiązane zapewnić, aby każdy, kto poszukuje ochrony międzynarodowej, mógł złożyć wniosek na ich terytorium i miał, po przybyciu na ich terytorium, dostęp do procedury udzielania wspomnianej ochrony. Ustanowiony w art. 6 tej dyrektywy obowiązek rejestrowania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, nie później niż w ciągu trzech dni roboczych po wystąpieniu z takim wnioskiem, ma zastosowanie także do wniosków składanych na granicy państwa członkowskiego. Co więcej, gdyby państwa członkowskie mogły odmawiać rejestracji wniosków składanych na ich granicach, zostałaby podważona sama skuteczność obowiązku udzielenia ochrony międzynarodowej ustanowionego w art. 18 karty.

42. Podsumowując, Komisja twierdzi, że zezwalając na występowanie z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz o rejestrację wniosku wyłącznie osobom znajdującym się w strefie tranzytowej, oraz ograniczając dostęp do tej strefy w niezwykle rygorystyczny sposób, Węgry nie dają osobom znajdującym się na granicach węgierskich możliwości wystąpienia z wnioskiem i poddania go rejestracji w terminie przewidzianym w dyrektywie 2013/32.

43. Komisja dodaje, że nie można w dobrej wierze twierdzić (pod pretekstem, iż przed strefą tranzytową oczekują tylko pojedyncze osoby), że niewielu jest chętnych do składnia wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej na Węgrzech. Mając bowiem na uwadze okoliczność, że oczekiwanie na wejście do strefy tranzytowej jest możliwe wyłącznie na wąskim pasie ziemi pozbawionym jakiejkolwiek infrastruktury, że liczba osób, którym zezwala się na wejście do tej strefy była stopniowo ograniczana, aż do jednej osoby dziennie, oraz że przyjmowanie odbywa się na podstawie nieformalnej listy oczekujących, trudno sobie wyobrazić, aby osoby wnioskujące o azyl oczekiwały w okresie zimowym stojąc jedna za drugą w kolejce, bez dachu nad głową i pożywienia oraz bez najmniejszej realnej szansy na przedostanie się do strefy tranzytowej.

44. W każdym razie Komisja uważa, że nawet bez względu na to, jaka jest dokładna liczba oczekujących osób, system, który uzależnia prawo do rejestracji przyznane w art. 6 dyrektywy 2013/32 od warunku, aby wniosek był złożony w konkretnym miejscu, do którego dostęp jest przez długi czas ograniczony, jest niezgodny ze sformułowaną w tym przepisie zasadą, zgodnie z którą dostęp do procedury powinien być zapewniony w stosownym czasie.

45. Węgry twierdzą, że osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową nie przysługuje prawo wyboru państwa udzielającego im azylu oraz że należy brać pod uwagę nie tylko art. 6 ust. 1 dyrektywy 2013/32, lecz również ust. 2 i 3 tego przepisu, z których wynika, że prawodawca Unii pozwala państwom członkowskim na ustanowienie wymogu, aby wnioskodawca składał swój wniosek osobiście w wyznaczonym miejscu. W związku z tym art. 80/J ust. 1 ustawy o prawie azylu, zgodnie z którym w sytuacji kryzysowej wywołanej masową imigracją ( 10 ) wniosek o udzielenie azylu należy złożyć do właściwego organu osobiście w strefie tranzytowej, jest zgodny z tym wymogiem.

46. W szczególności stwierdzenie Komisji, zgodnie z którym nie zapewniono, aby wnioski składane w strefie tranzytowej były rejestrowane przez organ właściwy w sprawach azylu zgodnie z dyrektywą 2013/32, jest błędne, ponieważ niezwłocznie po złożeniu wniosku w strefie tranzytowej wszczynane jest postępowanie na zasadach ogólnych. Zatem art. 32/D ustawy o prawie azylu daje gwarancję, że po złożeniu wniosku organ właściwy w sprawach azylu uruchamia procedurę niezwłocznie lub najpóźniej w ciągu dwudziestu czterech godzin, zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2013/32.

47. Poza tym, mimo że władze węgierskie mają wiedzę na temat praktyki polegającej na tym, iż osoby ubiegające się o azyl, które w Serbii są objęte procedurą azylową lub otrzymują pomoc, stawiają się przed strefami tranzytowymi w kolejności określonej przez nie same, przez władze serbskie lub przez pewne organizacje, władze węgierskie nie mają jednakże żadnego wpływu na ustaloną w ten sposób kolejność i w żadnym razie nie uczestniczą w sporządzaniu lub korzystaniu z takich list.

48. Zdaniem Węgier wspomniany przez Komisję „wąski pas ziemi” w żadnym wypadku nie może być wyjaśnieniem dla niewielkiej liczby wnioskodawców. Ponieważ terytorium węgierskie położone na wprost strefy tranzytowej sąsiaduje z terytoriami serbskimi, znaczna liczba osób pragnących złożyć wniosek o udzielenie azylu mogłaby bowiem bez problemu oczekiwać na zewnątrz strefy tranzytowej. Wyjaśnieniem dla braku długiej kolejki oczekujących, o którym wspomina Komisja, jest raczej okoliczność, że zainteresowane osoby uczestniczą już lub uczestniczyły w procedurze azylowej toczącej się w Serbii i korzystają z pomocy w tym państwie.

2. Ocena

a) W przedmiocie dokładnego określenia zobowiązania będącego przedmiotem zarzutu

49. Jako podstawę prawną zarzutu pierwszego Komisja powołuje art. 3 dyrektywy 2013/32 w związku z jej art. 6. Artykuł 3 tej dyrektywy stanowi, że jej przepisy mają zastosowanie do wszystkich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, z którymi wystąpiono na terytorium państw członkowskich, w tym na granicy, co oznacza, że art. 6 wspomnianej dyrektywy ma zastosowanie w niniejszej sprawie. W świetle tego ostatniego przepisu należy określić, jakiemu konkretnemu zobowiązaniu Węgry uchybiły w niniejszej sprawie.

50. Artykuł 6 dyrektywy 2013/32 określa zobowiązania ciążące na państwach członkowskich na początkowym etapie procedury udzielania ochrony międzynarodowej. W myśl tego przepisu państwa członkowskie są przede wszystkim obowiązane zarejestrować wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, z którym występuje do organów krajowych obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec, w terminie trzech lub sześciu dni roboczych od wystąpienia z takim wnioskiem, który to termin wydłuża się do dziesięciu dni w przypadkach, gdy z uwagi na jednoczesne występowanie z wnioskami o udzielenie ochrony międzynarodowej dużej liczby osób, zachowanie podstawowego terminu jest w praktyce bardzo utrudnione. Poza tym państwa członkowskie powinny zapewnić, aby zainteresowane osoby miały rzeczywistą możliwość jak najszybszego złożenia wniosku.

51. W odpowiedzi na skargę Węgry zdają się twierdzić, że zobowiązanie, którego naruszenie jest zarzucane temu państwu, dotyczy rejestracji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w terminach przewidzianych w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2013/32. Zwracam jednakże uwagę, że w związku ze stwierdzeniem Węgier, zgodnie z którym władze węgierskie dokonują regularnie rejestracji w ciągu dwudziestu czterech godzin od wystąpienia z wnioskiem w jednej ze stref tranzytowych, Komisja wyjaśniła w replice, że nie zarzuca Węgrom tego, iż obowiązująca w tym państwie procedura udzielania ochrony międzynarodowej ma „nieodpowiedni charakter” wynikający z nieprzestrzegania terminów przewidzianych na rejestrację wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, lecz to, że Węgry nie zapewniły dostępu do tej procedury „w stosownym czasie”.

52. Komisja nawiązuje tym samym do obowiązku, który w pewnym sensie poprzedza obowiązek rejestracji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w terminach określonych w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2013/32, a mianowicie do obowiązku zapewnienia skutecznego dostępu do procedury udzielania ochrony międzynarodowej, poprzez umożliwienie występowania z wnioskami o udzielenie ochrony międzynarodowej ( 11 ). Wydaje mi się bowiem oczywiste, że obowiązek ten, mimo iż nie został zmaterializowany w konkretnym przepisie, jest w swej istocie identyczny z wymogiem zapewnienia skuteczności art. 6 dyrektywy 2013/32 oraz tej dyrektywy w całości, ponieważ gdyby nie był on przestrzegany przez dane państwa członkowskie, wszystkie ustanowione w niej zharmonizowane przepisy proceduralne pozostawałyby martwe.

53. Na potrzeby dokładniejszej charakterystyki tego obowiązku istotne elementy można wywieść z projektu Komisji dotyczącego dyrektywy 2005/85 ( 12 ) (której podstawowe założenia, jeśli chodzi o dostęp do procedury nie zostały zmienione dyrektywą 2013/32), ponieważ w projekcie tym w następujący sposób scharakteryzowano odpowiadające temu obowiązkowi prawo dostępu do procedury przysługujące potencjalnym wnioskodawcom: „Osoby ubiegające się o azyl powinny w najkrótszym możliwym terminie uzyskać dostęp do procedury azylowej. Przepisy dotyczące procedur azylowych są pozbawione jakiegokolwiek znaczenia, jeśli osoby pragnące otrzymać ochronę nie mogą uzyskać skutecznego dostępu do procedury azylowej tego państwa lub są pozostawione własnemu losowi na jego terytorium przez długi niemający uzasadnienia czas, ponieważ organy nie przyznają ich wnioskom statusu wniosków o udzielenie azylu […]”. Moim zdaniem z tego fragmentu w istocie wynika jednocześnie, że, po pierwsze, spoczywający na państwach członkowskich obowiązek nie jest zwykłym obowiązkiem powstrzymania się od utrudniania wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, lecz również obowiązkiem pozytywnym ułatwiania poprzez przyjęcie proaktywnej postawy w stosunku do osób, które mogą wystąpić z takim wnioskiem oraz że, po drugie, obowiązek ten nie jest wypełniany, gdy państwa członkowskie zbyt późno uznają, że oświadczenie lub przejaw woli świadczące o tym, że osoby te żywią obawy przed odesłaniem do ich państw, należy rozumieć jako wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej.

54. Jeśli chodzi o pierwszy z tych dwóch elementów, uważam, że dyrektywa 2013/32 dokonała jego kodyfikacji, ponieważ stanowi ona w art. 8 ust. 1, że państwa członkowskie obowiązane są przekazywać obywatelom państw trzecich lub bezpaństwowcom, którzy zostali zatrzymani lub są obecni na przejściach granicznych, informacje o możliwości wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, w przypadku gdy istnieją powody, aby przypuszczać, że mogą oni chcieć wystąpić z takim wnioskiem. Należy w tym względzie zauważyć, że „Praktyczny przewodnik: dostęp do procedury azylowej” przygotowany przez Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) i Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) zawiera wyjaśnienie, zgodnie z którym „[f]unkcjonariusze straży granicznej oraz funkcjonariusze pierwszego kontaktu mają obowiązek proaktywnie zapewniać skuteczny dostęp do procedury azylowej. Są oni zobowiązani do identyfikacji osób, które mogą chcieć wystąpić z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, poinformowania ich o prawie do ubiegania się o azyl oraz przekazania im informacji o tym, jak wystąpić z wnioskiem” ( 13 ) ( 14 ).

55. Jeśli chodzi o drugi element, prawdą jest, że dyrektywa 2013/32 nie wyznacza państwom członkowskim terminu na przyjmowanie takich wniosków. Jednakże nie można tego rozumieć w ten sposób, że państwa członkowskie mogą według własnego uznania wymagać od potencjalnych wnioskodawców oczekiwania przez nadmiernie długi czas, zanim otrzymają oni możliwość wystąpienia z wnioskiem. Takie rozumienie prowadziłoby bowiem do pozbawienia treści przysługującego tym wnioskodawcom prawa dostępu do procedury udzielania ochrony międzynarodowej, które z kolei ma na celu zapewnienie skuteczności prawa do azylu ustanowionego w art. 18 karty. Uważam zatem, podobnie jak Komisja, że spoczywający na państwach członkowskich obowiązek zapewnienia skutecznego dostępu do tej procedury wymaga od nich ustanowienia systemu przyjmowania, tak aby osoby pragnące otrzymać ochronę międzynarodową mogły skutecznie występować z wnioskami.

56. Przeanalizuję zatem kwestię, czy w okolicznościach niniejszej sprawy Węgry wypełniły obowiązek, którego treść została przedstawiona powyżej.

b) Zastosowanie w niniejszej sprawie

57. Na wstępie należy wyjaśnić, że na zarzucane Węgrom uchybienie składają się dwa elementy. Pierwszym jest obowiązek wynikający z art. 80/J ust. 1 ustawy o prawie azylu, zgodnie z którym osoby pragnące uzyskać ochronę międzynarodową, które nie przebywają już legalnie na terytorium węgierskim, aby uruchomić procedurę udzielania azylu, są obowiązane stawić się w jednej ze stref tranzytowych. Drugi wynika z okoliczności, że dostęp do tych stref tranzytowych został drastycznie ograniczony w okresie, który rozpoczął się wraz z wystąpieniem kryzysu migracyjnego (wrzesień 2015 r.) i trwa do chwili obecnej. Chciałbym już teraz zauważyć, że w mojej ocenie przedstawione przez Komisję dowody wskazują w sposób wymagany prawem na rzeczywisty charakter tych dwóch elementów składowych.

58. Jeśli chodzi o opisany powyżej obowiązek wynikający z art. 80/J ust. 1 ustawy o prawie azylu, Węgry praktycznie nie zaprzeczyły, że zgodnie z przepisami o charakterze wyjątkowym mającymi zastosowanie w sytuacji kryzysowej wywołanej masową imigracją, osoby pragnące uzyskać ochronę międzynarodową są obowiązane udać się, zgodnie z art. 80/J ust. 1 ustawy o prawie azylu, do jednej ze stref tranzytowych, Röszke lub Tompy, położonych na granicy serbsko-węgierskiej, aby wystąpić z wnioskiem i uruchomić w ten sposób procedurę udzielania ochrony międzynarodowej.

59. Jeśli chodzi o zarzucane przez Komisję stopniowe, drastyczne ograniczanie dostępu do stref tranzytowych, należy zauważyć, że na żadnym etapie postępowania Węgry nie kwestionowały prawidłowości danych wynikających ze sprawozdań różnych organów międzynarodowych, zgodnie z którymi: – we wrześniu 2015 r. węgierski minister spraw wewnętrznych poinformował HCR, że maksymalna liczba przyjęć do strefy tranzytowej została określona na 100 osób dziennie, po czym w lutym 2016 r. liczba ta została ograniczona do 50 osób, a następnie, w marcu 2016 r., do 30 osób ( 15 ); – w listopadzie 2016 r. zezwolenie na wstęp do strefy tranzytowej było udzielane tylko dziesięciu osobom dziennie, a w 2017 r. liczba ta została ograniczona do pięciu dziennie – ta ostatnia informacja została zresztą potwierdzona w sprawozdaniu Sekretarza Generalnego Rady Europy ( 16 ) – a następnie, od stycznia 2018 r., do jednej osoby dziennie ( 17 ); – w maju 2018 r. liczba osób przyjmowanych do stref tranzytowych wynosiła dziesięć tygodniowo; – z powodu stopniowego ograniczania dostępu do stref tranzytowych, osoby zamierzające wnioskować o udzielenie ochrony międzynarodowej są zmuszone oczekiwać miesiącami na przyjęcie do stref tranzytowych, a czas tego oczekiwania może wynosić od jedenastu do osiemnastu miesięcy ( 18 ).

60. Ponadto Węgry wyraźnie przyznają, że przyjmowanie do strefy tranzytowej odbywa się na podstawie nieformalnej listy oczekujących przekazywanej organom węgierskim przez „przywódców grupy” ( 19 ). Nie kwestionując istnienia tej listy i korzystania z niej, państwo to poprzestaje bowiem na stwierdzeniu, że nie bierze ono udziału w jej sporządzaniu i nie ma żadnego wpływu na ustaloną w ten sposób kolejność przyjęć.

61. Na podstawie tych informacji można zatem uznać, że osoby pragnące wnioskować o udzielenie ochrony międzynarodowej na granicy serbsko-węgierskiej, zanim uzyskają możliwość przyjęcia do jednej ze stref tranzytowych, a tym samym wystąpienia z wnioskiem, muszą przetrwać okres oczekiwania trwający od jedenastu do osiemnastu miesięcy. Otóż wydaje mi się, że jest to dokładnie taka sytuacja, jaką rozważała Komisja w projekcie dyrektywy 2005/85, ponieważ osoby pragnące otrzymać ochronę międzynarodową są w tym wypadku pozostawione na terytorium węgierskim własnemu losowi przez długi niemający uzasadnienia czas z tego powodu, że właściwy organ węgierski nie uznaje złożonych poza strefą tranzytową oświadczeń lub przejawów woli świadczących o tym, że osoby te żywią obawy przed odesłaniem do ich państw, za wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej. Wobec tak długiego czasu oczekiwania nie rozumiem, jak można uznać, że węgierski system przyjmowania jest zaprojektowany w taki sposób, aby umożliwić potencjalnym wnioskodawcom skuteczne występowanie z wnioskami. Z tego względu uważam, że połączenie ustawowego obowiązku udania się do jednej ze stref tranzytowych, aby wystąpić z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, z drastycznym ograniczeniem liczby osób, którym zezwala się na wejście do tych stref, stanowi uchybienie obowiązkowi zapewnienia skutecznego dostępu do procedury udzielania ochrony międzynarodowej, który wynika z celu art. 6 dyrektywy 2013/32 i który został scharakteryzowany powyżej.

62. Należy jednak zauważyć, że Węgry wskazują na okoliczność, iż liczba osób oczekujących na pasie ziemi znajdującym się na wprost strefy tranzytowej jest niewielka. Zdaniem tego państwa członkowskiego nie wynika to (jak uważa Komisja) z wprowadzonych przez władze węgierskie ograniczeń wstępu połączonych z brakiem jakiejkolwiek infrastruktury na tym pasie ziemi, lecz z istnienia nieformalnej listy oczekujących stosowanej po stronie serbskiej, będącej czynnikiem, na który wspomniane władze nie mają żadnego wpływu. Jednakże nawet gdyby założyć, że bardzo ograniczona liczba osób przyjmowanych do stref tranzytowych wynika wyłącznie z istnienia takiej listy, sformułowany w poprzednim punkcie wniosek dotyczący naruszenia obowiązku zapewnienia osobom pragnącym uzyskać ochronę międzynarodową skutecznego dostępu do odpowiedniej procedury nie byłby odmienny.

63. Trudno bowiem wyobrazić sobie, w jaki sposób można by pogodzić bezsporną okoliczność, że Węgry tolerowały istnienie tej listy, a nawet aktywnie uczestniczyły w jej stosowaniu poprzez ścisłą współpracę z „przywódcami grupy” (co zdaje się wynikać ze sprawozdań UNHCR przytaczanych przez Komisję), z pozytywnym obowiązkiem zapewnienia skutecznego dostępu do rozpatrywanej procedury. Jak wyjaśniłem powyżej, pozytywny charakter tego obowiązku wymaga bowiem proaktywnego podejścia właściwych organów danego państwa członkowskiego, mającego na celu ułatwianie występowania z wnioskami o udzielenie ochrony międzynarodowej przez osoby zamierzające to uczynić.

64. Nie przekonują mnie także pozostałe argumenty podnoszone przez Węgry w celu wykazania, że nie doszło do naruszenia art. 6 dyrektywy 2013/32.

65. Za pozbawiony znaczenia uważam argument, zgodnie z którym stosowanie tej dyrektywy w niniejszej sprawie skutkowałoby przyznaniem zainteresowanym osobom prawa podmiotowego do wyboru państwa azylu („right to asylum shopping”), które nie wynika ani z art. 18 karty, ani z Konwencji Narodów Zjednoczonych dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r., skoro ciążący na państwie przyjmującym obowiązek zapewnienia skutecznego dostępu do procedury udzielania ochrony międzynarodowej nie jest uzależniony od tego, z jakiego państwa trzeciego osoby te przybyły na terytorium państwa przyjmującego lub do jego granic. Poza tym uważam, że przewidziane w dyrektywie 2013/32 koncepcje takie jak „kraj pierwszego azylu”, „bezpieczny kraj pochodzenia” i „bezpieczny kraj trzeci” dają już państwom członkowskim możliwość zapobieżenia wyborowi państwa azylu, bez negatywnych skutków dla dostępu do rozpatrywanej procedury.

66. Nie zasługuje również na uwzględnienie argument, zgodnie z którym obowiązek udania się w określone miejsce w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej jest uzasadniony tym, że zgodnie z danymi przekazanymi przez administrację i straż graniczną, większość osób wjeżdżających nielegalnie na Węgry próbuje przekroczyć granicę w pobliżu stref tranzytowych. Nie może to bowiem w żadnym razie legitymizować istnienia przepisu prawa wewnętrznego takiego jak art. 80/J ust. 1 ustawy o prawie azylu, który ustanawia przeszkodę dla wystąpienia z takim wnioskiem, naruszając wymogi wynikające z art. 6 dyrektywy 2013/32.

67. Węgry stwierdziły również, że art. 80/J ust. 1 ustawy o prawie azylu należy uznać za zgodny z dyrektywą 2013/32, ponieważ art. 6 ust. 3 tej dyrektywy umożliwia państwom członkowskim wprowadzenie wymogu, aby wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej były składane osobiście lub w wyznaczonym miejscu. Moim zdaniem temu argumentowi należy poświęcić więcej uwagi.

68. Chciałbym od razu wyjaśnić, że argument ten jest, jak się wydaje, oparty na błędnym założeniu. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że zarzucany w niniejszej sprawie przez Komisję brak skutecznego dostępu do procedury udzielania ochrony międzynarodowej nie dotyczy etapu składania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, lecz poprzedzającego go etapu występowania z takim wnioskiem ( 20 ). Otóż zarówno brzmienie, jak i systematyka art. 6 dyrektywy 2013/32 świadczą o istnieniu tych dwóch odrębnych etapów, z czym wiążą się odmienne wnioski, jeśli chodzi o możliwość nałożenia obowiązków na zainteresowane osoby przez przyjmujące państwo członkowskie. O ile na osoby, które już wystąpiły z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, istotnie, mogą być nakładane obowiązki, to wymóg zapewnienia skutecznego dostępu do procedury oznacza, że nie można nakładać jakichkolwiek obowiązków na osoby, które jeszcze nie wystąpiły z wnioskiem. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w objaśnieniach do zmienionego projektu dyrektywy 2013/32, zgodnie z którymi „wprowadzono wyraźniejsze rozróżnienie pomiędzy pojęciami »wystąpić« i »złożyć« [(fr. »déposer«), które w ostatecznym tekście dyrektywy zastąpiono pojęciem »złożyć« (fr. »introduire«) – wyjaśnienia dodane przez tłumacza] w odniesieniu do wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej” w taki sposób, że „»wystąpienie z wnioskiem« ma miejsce, gdy tylko osoba, którą można uznać za osobę ubiegającą się o status uchodźcy lub status osoby, która korzysta z ochrony uzupełniającej, wystąpi do państwa członkowskiego z wnioskiem o udzielenie ochrony. Czynność ta nie wymaga żadnych formalności administracyjnych. Odpowiednie formalności administracyjne odbywają się przy »złożeniu« wniosku” ( 21 ) ( 22 ).

69. Uważam, że najnowszy projekt rozporządzenia w sprawie procedur udzielania ochrony międzynarodowej potwierdza tę wykładnię. W trosce o zracjonalizowanie i uproszczenie procedury Komisja dokonała w nim ścisłego rozróżnienia różnych etapów, które składają się na dostęp do tej procedury, a mianowicie wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, zarejestrowanie wniosku i złożenie go. W tym kontekście nałożony na osoby pragnące uzyskać ochronę międzynarodową obowiązek osobistego udania się do miejsca wskazanego przez przyjmujące państwo członkowskie znajduje się w art. 28 tego projektu rozporządzenia zatytułowanym „Składanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej”, natomiast jego art. 25 zatytułowany „Występowanie z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej” nie nakłada żadnego obowiązku na te osoby ( 23 ).

70. W każdym razie udzielone państwom członkowskim zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy 2013/32 uprawnienie do wprowadzenia wymogu, aby wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej były składane osobiście lub w wyznaczonym miejscu, powinno pozostawać „bez uszczerbku dla ust. 2” tego artykułu. Innymi słowy, uprawnienie to w żadnym razie nie może być wykonane w sposób uniemożliwiający zainteresowanym osobom „jak najszybsze” wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej. Tymczasem w świetle informacji, że osoby te są w stanie uzyskać dostęp do strefy tranzytowej dopiero w wyniku oczekiwania trwającego od jedenastu do osiemnastu miesięcy (jak to zostało opisane powyżej), wydaje mi się mało prawdopodobne, aby Węgry mogły zasadnie powoływać się na art. 6 ust. 3 dyrektywy 2013/32 w celu uzasadnienia zgodności art. 80/J ust. 1 ustawy o prawie azylu z prawem Unii.

71. W rezultacie uważam, że ustanawiając wymóg, zgodnie z którym wnioski o udzielenie azylu należy składać do właściwego krajowego organu osobiście oraz wyłącznie w strefach tranzytowych, do których organ ten dopuszcza jedynie niewielką liczbę osób, Węgry naruszają zobowiązanie ciążące na nich na mocy art. 3 i 6 dyrektywy 2013/32.

72. W związku z powyższym jestem zdania, że należy uwzględnić pierwszy zarzut skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w niniejszej sprawie.

B. W przedmiocie naruszenia przepisów proceduralnych mających zastosowanie do wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej

1. Argumenty stron

73. W ramach zarzutu drugiego Komisja twierdzi, że skoro art. 43 dyrektywy 2013/32 reguluje w sposób wyczerpujący przesłanki stosowania procedury granicznej, Węgry, stosując w charakterze zasady ogólnej procedurę szczególną, w toku której nie są zapewnione gwarancje przewidziane w tej dyrektywie, naruszają zobowiązania ciążące na nich na mocy art. 43 i art. 24 ust. 3 wspomnianej dyrektywy.

74. Ustawa nr XX z 2017 r. wprowadziła nowe przepisy, które zdaniem Komisji są niezgodne z art. 43 dyrektywy 2013/32. Po pierwsze, zgodnie z art. 80/J ust. 5 ustawy o prawie azylu, procedura przewidziana w tej ustawie, niezależnie od tego, czy dotyczy ona dopuszczalności, czy istoty sprawy, powinna toczyć się w strefie tranzytowej, co jest niezgodne z przepisami wspomnianego art. 43. Po drugie, art. 80/J ust. 5 ustawy o prawie azylu nie ogranicza czasu trwania procedury do czterech tygodni, czego wymaga powyższy art. 43. Po trzecie, przewidziana w tej ustawie procedura nie spełnia również gwarancji proceduralnych zawartych w rozdziale II dyrektywy 2013/32, w szczególności jeśli chodzi o odpowiednie wsparcie, jakie zgodnie z art. 24 ust. 3 tej dyrektywy powinno przysługiwać osobom potrzebującym szczególnego traktowania.

75. Ponadto art. 72 TFUE nie pozwala państwom członkowskim na odstąpienie od stosowania prawa Unii na płaszczyźnie ogólnej (bez jakiegokolwiek odniesienia do konkretnych osób), z powołaniem się na względy utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego. Komisja zwraca w tym względzie uwagę, że z jednej strony wydaje się, iż sytuacja kryzysowa wywołana masową imigracją, która stanowiła uzasadnienie dla przyjęcia ustawy nr XX z 2017 r., nie jest stanem ogłoszonym na terytorium Węgier tymczasowo, a z drugiej strony, że inne przepisy prawa Unii mają na celu umożliwienie państwom członkowskim dokonywanie wyboru elastycznych rozwiązań w nagłych sytuacjach oraz odejście w pewnym zakresie od ogólnie stosowanych zasad, nie pozbawiając prawa Unii skuteczności. Trybunał wyjaśnił już w tym względzie, że nie istnieje wpisany do traktatu ogólny wyjątek wyłączający wszelkie środki podejmowane ze względów bezpieczeństwa publicznego z zakresu prawa Unii oraz że postanowienia traktatu dotyczące bezpieczeństwa publicznego, takie jak art. 72 TFUE, dotyczą wyjątkowych i ściśle określonych przypadków.

76. Węgry stoją na stanowisku, że procedury prowadzone w strefach tranzytowych nie są procedurami granicznymi, w związku z czym nie muszą być zgodne z wymogami wynikającymi z art. 43 dyrektywy 2013/32.

77. Węgierskie strefy tranzytowe nie są bowiem tożsame pod względem prawnym ze strefami tranzytowymi, o których mowa w tym przepisie. Jest to konsekwencją faktu, że w wyniku zmiany dokonanej ustawą nr XX z 2017 r. wprowadzono nowe przepisy proceduralne na wypadek sytuacji kryzysowej wywołanej masową imigracją, a jednocześnie zmieniono funkcję stref tranzytowych. W przypadku ogłoszenia stanu takiego kryzysu art. 80/I lit. i) ustawy o prawie azylu wyłącza stosowanie przepisów dotyczących procedury granicznej, w związku z czym zastosowanie mają „zwykłe” przepisy proceduralne przewidziane w dyrektywie 2013/32. Wynika z tego, że zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami krajowymi strefy tranzytowe Röszke i Tompa są zasadniczo instytucjami przyjmującymi położonymi w pobliżu granicy, a nie „strefami tranzytowymi” w rozumieniu art. 43 dyrektywy 2013/32, w których prowadzone są procedury azylowe z zastosowaniem przepisów ogólnych.

78. Innym powodem, dla którego procedury prowadzonej w strefach tranzytowych Röszke i Tompa nie można w żadnym razie zakwalifikować jako procedury granicznej jest to, że organ krajowy właściwy w sprawach azylu bada tam nie tylko kwestię braku dopuszczalności, lecz również (w przypadku stwierdzenia dopuszczalności) orzeka co do istoty wniosku.

79. W odniesieniu do zarzucanego przez Komisję niespełniania gwarancji ustanowionych w rozdziale II dyrektywy 2013/32, w szczególności obowiązku przyznania odpowiedniego wsparcia wymaganego zgodnie z art. 24 ust. 3 tej dyrektywy, Węgry odpowiadają, że art. 4 ust. 3 ustawy o prawie azylu ustanawia zasadę, zgodnie z którą przepisy tej ustawy należy stosować względem osób, w przypadku których istnieje potrzeba szczególnego traktowania, z uwzględnieniem specyficznych potrzeb tych osób. W związku z tym organ krajowy właściwy w sprawach azylu w toku procedury stale zwraca uwagę na potrzeby osób, które wymagają specjalnego traktowania.

80. W każdym razie Węgry twierdzą, że art. 72 TFUE upoważnia to państwo do stwierdzenia, że zaistniała sytuacja kryzysowa wywołana masową imigracją, i do stosowania w takiej sytuacji zasad proceduralnych o charakterze wyjątkowym w celu utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego.

2. Ocena

81. Rozpatrywany zarzut dotyczy zmian wprowadzonych do ustawy o prawie azylu ustawą nr XX z 2017 r., mających na celu jeszcze większe zaostrzenie szczególnych procedur, które stanowią odstępstwo od ogólnych przepisów ustawy o prawie azylu na wypadek sytuacji kryzysowej wywołanej masową imigracją, która to sytuacja trwała na Węgrzech nieprzerwanie od dnia 15 września 2015 r. do dnia 7 marca 2019 r., a zatem obowiązywała w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii (2 lutego 2018 r.). Zdaniem Komisji, w wyniku tych zmian ustawowych, procedura prowadzona w strefach tranzytowych przestała spełniać gwarancje odnoszące się do procedur granicznych ustanowione w art. 43 dyrektywy 2013/32.

82. Węgry kwestionują już samą przesłankę, na której opiera się zarzut niespełniania tych gwarancji, a mianowicie przesłankę, zgodnie z którą procedura ta jest objęta zakresem pojęcia „procedury granicznej” warunkującej stosowanie art. 43 dyrektywy 2013/32 do okoliczności niniejszej sprawy. Z tego względu, zanim przystąpię do ustalenia, czy w następstwie wskazanych wyżej zmian zasady stosowania rozpatrywanej procedury spełniają gwarancje przewidziane w tym przepisie (oraz gwarancję zawartą w art. 24 ust. 3) dyrektywy 2013/32 [śródtytuł b)], wypowiem się co do kwestii wstępnej, czyli kwestii stosowania art. 43 [śródtytuł a)].

a) W przedmiocie stosowania art. 43 dyrektywy 2013/32

83. Przede wszystkim należy przedstawić istotne tezy zasadniczej argumentacji obronnej zaprezentowanej przez Węgry. Według tego państwa członkowskiego, chociaż prawdą jest, że obiekty w Röszke i Tompie do marca 2017 r. były oddane na potrzeby prowadzenia procedur granicznych, to należy również uwzględnić okoliczność, że ustawa nr XX z 2017 r., która uchyliła, na wypadek kryzysu wywołanego masową imigracją, krajowe przepisy regulujące procedurę graniczną, wprowadzając szczególne zasady prawne majace stanowić odpowiednik stosowania procedur „ogólnych” dyrektywy 2013/32, jednocześnie zmieniła funkcję tych obiektów. O ile przed tą zmianą ich status prawny odpowiadał statusowi „stref tranzytowych” w rozumieniu art. 43 dyrektywy 2013/32, obecnie są one zasadniczo instytucjami przyjmującymi położonymi w pobliżu granicy, w których procedury azylowe odbywają się zgodnie z zasadami ogólnymi regulującymi te procedury. Okoliczność, że instytucja przyjmująca znajduje się w pobliżu granicy, niekoniecznie skutkuje zakwalifikowaniem jej jako „strefy tranzytowej”, a prowadzonych tam procedur jako „procedur granicznych” na potrzeby stosowania art. 43 dyrektywy 2013/32.

84. Moim zdaniem argument ten opiera się na błędnym założeniu odnoszącym się do racji bytu „procedury granicznej” przewidzianej we wspomnianym art. 43.

85. Należy przypomnieć, że prawodawca Unii poprzez ten przepis dał państwom członkowskim możliwość rozmieszczenia na swych granicach skupisk osób ubiegających się o ochronę międzynarodową i rozpatrywania tam w krótkim terminie wniosków, z którymi wystąpiono, bez ograniczenia, jeśli chodzi o badanie dopuszczalności, lecz w ramach ograniczonej kompetencji – to znaczy w sytuacjach wyszczególnionych w art. 31 ust. 8 dyrektywy 2013/32 – jeśli chodzi o ocenę merytoryczną wniosku. W tym celu ustawodawca wskazuje w treści art. 43 tej dyrektywy na kompetencję, jaką państwa członkowskie mają prawo wykonać „na granicach lub w strefach tranzytowych”, przy czym spójnik „lub” nie oznacza, że strefy tranzytowe powinny znajdować się w innym miejscu niż granice państw członkowskich, lecz ma wyłącznie na celu wskazanie miejsca zwykle wykorzystywanego do rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, z którymi wystąpiono na granicy.

86. Wynika z tego, jak ostatnio wyjaśniłem w mojej opinii przedstawionej w sprawach połączonych FMS i in. ( 24 ), że podstawowym elementem determinującym kwalifikację procedur prowadzonych przez właściwe organy krajowe w świetle art. 43 dyrektywy 2013/32, jest terytorialność tych procedur ( 25 ). Jeżeli państwa członkowskie skorzystają z zaoferowanej im możliwości ustanowienia procedur w miejscu położonym na ich granicy, przepis ten będzie miał zastosowanie ( 26 ).

87. W tym względzie bezsporne jest, że: – z wnioskami o udzielenie ochrony międzynarodowej należy obowiązkowo występować w strefach tranzytowych w Röszke i Tompie, zgodnie z art. 80/J ust. 1 ustawy o prawie azylu, co zostało obszernie omówione w trakcie analizy pierwszego zarzutu skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego; – zgodnie z art. 80/J ust. 5 ustawy o prawie azylu właściwy organ krajowy wyznacza osobie ubiegającej się o azyl jedną ze stref tranzytowych jako miejsce pobytu do czasu uzyskania wykonalności postanowienia o przekazaniu na podstawie rozporządzenia (UE) nr 604/2013 ( 27 ) lub decyzji, od której nie przysługuje już środek zaskarżenia.

88. W świetle tych obiektywnych okoliczności, według mnie nie ulega żadnej wątpliwości, że skoro całość procedury rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu przebiega wewnątrz obiektów usytuowanych wzdłuż granicy, to procedura ta jest objęta zakresem stosowania art. 43 dyrektywy 2013/32.

89. Wniosku tego z pewnością nie podważa argument, zgodnie z którym okoliczność, że w toku tej procedury organ krajowy właściwy w sprawach azylu orzeka co do istoty wniosku w sytuacjach innych niż te wyszczególnione w art. 31 ust. 8 dyrektywy 2013/32, mogłaby uniemożliwić zakwalifikowanie takiej procedury jako „procedury granicznej”. Argument ten sprowadza się bowiem do twierdzenia, że art. 43 dyrektywy 2013/32 nie ma zastosowania do rozpatrywanej procedury, ponieważ zasady prowadzenia tej procedury nie są zgodne z tym przepisem, co jest oczywistym sofizmatem.

b) W przedmiocie niespełniania gwarancji ustanowionych w art. 43 dyrektywy 2013/32

90. Po ustaleniu, że procedura prowadzona przez węgierski organ właściwy w sprawach azylu w strefach tranzytowych Röszke i Tompa istotnie wchodzi w zakres stosowania art. 43 dyrektywy 2013/32, należy zbadać zasadność zarzutu, zgodnie z którym w wyniku zmian wprowadzonych ustawą nr XX z 2017 r. procedura ta nie spełnia gwarancji ustanowionych w tym przepisie, w szczególności gwarancji, z których wynika, że państwa członkowskie mogą podejmować decyzje wyłącznie co do dopuszczalności wniosku, a co do jego istoty wyłącznie w sytuacjach wyszczególnionych w art. 31 ust. 8 dyrektywy 2013/32 (pierwsza część zarzutu drugiego), przy czym czas trwania procedury powinien być ograniczony do czterech tygodni, co oznacza, że jeżeli w tym terminie nie zostanie podjęta żadna decyzja, osoba wnioskująca o udzielenie ochrony międzynarodowej otrzymuje zezwolenie na wjazd na terytorium państwa członkowskiego (druga część zarzutu drugiego). Ponadto Komisja twierdzi, że rozpatrywana procedura nie spełnia również wymogów art. 24 ust. 3 dyrektywy 2013/32, który ma zastosowanie do procedury granicznej na mocy zawartego we wspomnianym art. 43 tej dyrektywy odesłania do „podstawowych zasad i gwarancji określonych w rozdziale II”, zgodnie z którym wnioskodawcom potrzebującym szczególnych gwarancji proceduralnych należy udzielić „odpowiedniego wsparcia” (trzecia część zarzutu drugiego).

91. Jest oczywiste, że wszystkie trzy części zarzutu należy uwzględnić.

92. Jeśli chodzi o pierwszą część, strony są zgodne co do tego, że każda procedura przewidziana w ustawie o prawie azylu powinna toczyć się w strefie tranzytowej, niezależnie od tego, czy dotyczy ona dopuszczalności, czy istoty wniosku. Jak bowiem wcześniej wskazałem, art. 80/J ust. 5 ustawy o prawie azylu stanowi, że organ krajowy właściwy w sprawach azylu wyznacza osobie ubiegającej się o azyl strefę tranzytową jako miejsce pobytu do czasu uzyskania wykonalności postanowienia o przekazaniu na podstawie rozporządzenia Dublin lub decyzji, od której nie przysługuje już środek zaskarżenia, przy czym przepis ten nie ogranicza kompetencji tego organu do dwóch przypadków przewidzianych w art. 43 ust. 1 dyrektywy 2013/32.

93. Co się tyczy drugiej części zarzutu, strony są zgodne również co do tego, że art. 80/I lit. i) ustawy o prawie azylu oraz art. 15/A ust. 2a ustawy o granicach państwa wyłączają stosowanie krajowych przepisów ustawowych pozwalających na wjazd na terytorium Węgier osobie ubiegającej się o azyl znajdującej się w strefie tranzytowej, gdy upłynęły cztery tygodnie od złożenia przez nią wniosku, i nakazują organowi krajowemu właściwemu w sprawach azylu prowadzenie postępowania na zasadach ogólnych (art. 71/A i 72 ustawy o prawie azylu), czyli na podstawie krajowych przepisów ustawowych transponujących przepis art. 43 ust. 2 dyrektywy 2013/32.

94. Jeśli chodzi o trzecią część zarzutu, należy przypomnieć, że art. 24 ust. 3 dyrektywy 2013/32 przewiduje, ogólnie rzecz ujmując, że państwa członkowskie powinny udzielać odpowiedniego wsparcia osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową potrzebującym szczególnych gwarancji proceduralnych w trakcie całej procedury azylowej, przy czym przepis ten dotyczy również osób, których wnioski są rozpatrywane zgodnie z zasadami dotyczącymi procedury granicznej zawartymi w art. 43 dyrektywy 2013/32.

95. Węgry dokonały transpozycji art. 24 ust. 3 dyrektywy 2013/32 na zasadzie utrzymania korzystniejszych norm (zgodnie z art. 5 tego aktu prawnego) w ten sposób, że art. 71/A ust. 7 ustawy o prawie azylu wyłącza wnioskodawców potrzebujących szczególnych gwarancji proceduralnych ( 28 ) z zakresu stosowania krajowych przepisów transponujących wspomniane zasady. Jednakże bezsporne jest, że art. 80/I lit. i) ustawy o prawie azylu uchylił stosowanie art. 71/A ust. 7 w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej wywołanej masową imigracją ( 29 ), który to reżim prawny był stosowany przez władze węgierskie w sposób ciągły od chwili jego ustanowienia. Ponadto, co istotniejsze, ustawa nr XX z 2017 r. wprowadziła szczególne uregulowania dla osób ubiegających się o ochronę międzynarodową potrzebujących szczególnych gwarancji proceduralnych, w tym znaczeniu, że art. 80/J ust. 6 ustawy o prawie azylu przewiduje jedynie stosowanie pewnych gwarancji proceduralnych w odniesieniu do małoletnich bez opieki w wieku poniżej 14 lat, a więc w odniesieniu do niewielkiego ułamka tej kategorii wnioskodawców. Moim zdaniem taka sytuacja świadczy o naruszeniu przez władze węgierskie art. 24 ust. 3 dyrektywy 2013/32.

96. W tym względzie samo powołanie się przez Węgry na art. 4 ust. 3 ustawy o prawie azylu, zgodnie z którym „przepisy niniejszej ustawy należy stosować względem osób, w przypadku których istnieje potrzeba szczególnego traktowania, z uwzględnieniem specyficznych potrzeb tych osób wynikających z ich sytuacji”, nie może podważyć tego wniosku, gdyż przepis ten można porównać do zwykłego petitio principii, któremu przeczą art. 80/I lit. i) oraz art. 80/J ust. 6 tej ustawy.

97. Mając na względzie powyższe, proponuję Trybunałowi, w ramach wniosków częściowych, aby w mającym zapaść wyroku orzekł, że z uwagi na to, iż procedura graniczna tocząca się w strefach tranzytowych nie spełnia gwarancji przewidzianych w art. 43 dyrektywy 2013/32 oraz gwarancji zawartej w art. 24 ust. 3 tej dyrektywy, Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy tych przepisów.

c) W przedmiocie art. 72 TFUE

98. W każdym razie, zdaniem Węgier, stosowanie zasad odmiennych niż te ustanowione w dyrektywie 2013/32 jest w tym wypadku uzasadnione przez art. 72 TFUE. W trakcie kryzysu migracyjnego, jaki nastąpił w 2015 r., obowiązujące zasady okazały się bowiem niewystarczające, aby umożliwić państwom członkowskim zarządzanie taką sytuacją w odpowiedni sposób. W takim właśnie wypadku art. 72 TFUE umożliwia odstąpienie od zasad prawa Unii, w celu utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego.

99. Na wstępie należy w tym względzie przypomnieć, że art. 72 TFUE, wchodzący w skład rozdziału I, zatytułowanego „Postanowienia ogólne”, tytułu V TFUE („Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”), ma następujące brzmienie: „Niniejszy tytuł nie narusza wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego”.

100. Tymczasem podniesiony przez Węgry argument opiera się, moim zdaniem, na wykładni, zgodnie z którą to postanowienie prawa pierwotnego należy rozumieć jako normę kolizyjną, na mocy której kompetencje państw członkowskich w zakresie utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego mają pierwszeństwo przed ich zobowiązaniami wynikającymi z prawa wtórnego. Państwo członkowskie mogłoby zatem powoływać się na art. 72 TFUE, aby odstąpić od stosowania jakiegokolwiek aktu prawnego, który został przyjęty na podstawie tytułu V traktatu i którego moc wiążąca nie jest kwestionowana, za każdym razem, gdy w jego ocenie zachodzi ryzyko dla utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego.

101. Moim zdaniem ta wykładnia została już odrzucona w wydanym ostatnio przez Trybunał wyroku w sprawie Komisja/Polska i in. (tymczasowy mechanizm relokacji osób ubiegających się o ochronę międzynarodową) ( 30 ) ( 31 ), którego rozumowanie warto moim zdaniem przypomnieć.

102. Przede wszystkim, zdaniem Trybunału, nie można uznać, że traktat zawiera na stałe wpisany ogólny wyjątek wyłączający wszelkie środki podejmowane ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego z zakresu prawa Unii, ponieważ wyraźne odstępstwa mające zastosowanie w okolicznościach zagrażających porządkowi publicznemu lub bezpieczeństwu publicznemu zgodnie z traktatem odnoszą się do wyjątkowych i w wyraźny sposób ograniczonych przypadków ( 32 ). Następnie Trybunał stwierdził, że ponieważ odstępstwo przewidziane w art. 72 TFUE podlega, jako takie, wykładni ścisłej, nie można interpretować go w ten sposób, że przyznaje ono państwom członkowskim uprawnienie do odstąpienia od postanowień traktatu wyłącznie z powodu powołania się na ich obowiązki. Innymi słowy, zakres wymogów dotyczących utrzymania porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego nie może być określany jednostronnie przez każde państwo członkowskie bez możliwości kontroli ze strony instytucji Unii. I tak Trybunał uważa, że państwo członkowskie, które chce skorzystać z możliwości powołania się na art. 72 TFUE, powinno wykazać konieczność zastosowania przewidzianego w tym postanowieniu odstępstwa w celu wykonywania obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego ( 33 ).

103. W sytuacji gdy ważność danego aktu prawa wtórnego nie jest kwestionowana w świetle art. 72 TFUE, do tego państwa członkowskiego należy zatem przedstawienie Trybunałowi dowodów w celu wykazania, że ów akt nie pozwala mu, z uwagi na treść ustanowionych uregulowań prawnych lub konkretnych warunków ich wdrożenia, zapewnić wykonania wspomnianych obowiązków. Wyłącznie pod takim warunkiem państwo członkowskie może skutecznie powoływać się na art. 72 TFUE w celu uzasadnienia swojej odmowy wykonania obowiązku nałożonego przez akt prawa wtórnego, którego dotyczy sprawa ( 34 ).

104. Należy przenieść to rozumowanie na grunt niniejszej sprawy.

105. Na wstępie pragnę zauważyć, że Węgry, w ramach środków obrony, nie kwestionują ważności art. 43 dyrektywy 2013/32 w związku z art. 72 TFUE. Niemniej jednak z pism tego państwa członkowskiego jasno wynika, że powołuje się ono na to postanowienie, aby twierdzić, że w obliczu sytuacji kryzysowej wywołanej masową imigracją, jest uprawnione do wprowadzenia przepisów zwalniających je z obowiązku spełnienia gwarancji związanych z procedurami granicznymi. Wobec tego jestem zdania, że kwestię istnienia konieczności skorzystania z odstępstwa w celu umożliwienia Węgrom wykonania obowiązków w zakresie utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego należy oceniać wyłącznie w kontekście art. 43 wspomnianej dyrektywy. Tymczasem przepis ten w ust. 3 w sposób jednoznaczny ustanawia możliwość wprowadzenia w życie takiego odstępstwa w przypadku, gdy przyjazd dużej liczby obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców, wnioskujących jednocześnie o udzielenie ochrony międzynarodowej, praktycznie uniemożliwia stosowanie ust. 1 tego przepisu. Jednakże Węgry nie powołały się na ten ustęp w swoich pismach nawet pomocniczo.

106. W każdym razie należy zauważyć, po pierwsze, że Węgry mogłyby powołać się na art. 43 ust. 3 dyrektywy 2013/32 wyłącznie w celu zwolnienia się z gwarancji przewidzianej w ust. 2 tego przepisu, czyli w celu uzasadnienia przekroczenia czterotygodniowego terminu, w którym procedura graniczna powinna zwykle dobiec końca. Po drugie, wspomniane państwo członkowskie mogłoby skorzystać z tej możliwości wyłącznie wtedy, gdyby osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową w chwili upływu wspomnianego czterotygodniowego terminu były normalnie zakwaterowane w miejscach znajdujących się w pobliżu granicy lub strefy tranzytowej. Jak ostatnio wytłumaczył Trybunał w wyroku FMS i in., wymóg, aby wnioskodawcy ci byli zakwaterowani w normalnych warunkach, oznacza niewątpliwie, że nie mogą oni pozostawać zatrzymani ( 35 ), jak ma to miejsce w niniejszej sprawie (co wyjaśnię w ramach oceny zarzutu trzeciego).

107. W związku z tym uważam, że art. 72 TFUE nie pozwala, aby Węgry, wprowadzając w życie, w strefach tranzytowych w Röszke i Tompie, procedurę graniczną w rozumieniu art. 43 dyrektywy 2013/32, ustanawiały odstępstwa od gwarancji przewidzianych w tym przepisie.

108. W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał uwzględnił w całości zarzut drugi podniesiony przez Komisję.

C. W przedmiocie powszechnej praktyki zatrzymywania osób ubiegających się o azyl oraz nieprzestrzegania odpowiednich gwarancji proceduralnych

1. Argumenty stron

109. W ramach zarzutu trzeciego Komisja podnosi, że stosując wobec wszystkich osób ubiegających się o azyl (z wyjątkiem dzieci poniżej czternastego roku życia) procedurę, w wyniku której osoby te muszą pozostawać zatrzymane w obiektach strefy tranzytowej, którą mogą opuścić, wyłącznie udając się w kierunku Serbii, i nie obwarowując tego zatrzymania gwarancjami przewidzianymi w dyrektywie 2013/33, Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 2 lit. h) oraz art. 8, 9 i 11 dyrektywy 2013/33.

110. Pojęcie „zatrzymania” zdefiniowane w art. 2 lit. h) dyrektywy 2013/33 jest autonomicznym pojęciem prawa Unii, w związku z czym kwalifikacja stref tranzytowych w prawie węgierskim, czy też okoliczność, że są one położone w pobliżu granicy, nie ma jakiegokolwiek wpływu na jego ocenę.

111. Utworzone na Węgrzech strefy tranzytowe są miejscami zamkniętymi, które wnioskodawca może opuścić, wyłącznie udając się w kierunku Serbii. Osoby znajdujące się w tych strefach nie mogą wjechać na terytorium węgierskie.

112. Zgodnie z art. 80/K ust. 2 lit. d) ustawy o prawie azylu, mającym zastosowanie w sytuacji kryzysowej wywołanej masową imigracją, organ właściwy w sprawach azylu może umorzyć postępowanie, jeżeli wnioskodawca opuści strefę tranzytową. W tych okolicznościach opuszczenie strefy tranzytowej nie jest kwestią swobodnego wyboru wnioskodawców.

113. Swoboda przemieszczania się osób przebywających w strefie tranzytowej jest zresztą bardzo ograniczona, co potwierdzają Europejski Komitet do spraw Zapobiegania Torturom oraz Nieludzkiemu lub Poniżającemu Traktowaniu albo Karaniu i specjalny przedstawiciel Sekretarza Generalnego Rady Europy ds. migracji i uchodźców. Czas, przez jaki wnioskodawcy przebywają w strefach tranzytowych, stanowi istotny czynnik dla ustalenia, czy pobyt w tych strefach można uznać za zatrzymanie. Otóż przedstawiciele Komisji stwierdzili na miejscu, że niektórzy z wnioskodawców przebywali tam od ponad czternastu miesięcy.

114. Pobyt w strefach tranzytowych jest zatem wyrazem ograniczenia wolności osobistej w stopniu, który należy utożsamić z zatrzymaniem w rozumieniu art. 2 lit. h) dyrektywy 2013/33. Wniosek ten został zresztą potwierdzony w wyroku czwartej izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Ilias i Ahmed przeciwko Węgrom ( 36 ).

115. Zatrzymanie w strefach tranzytowych jest niezgodne z art. 26 dyrektywy 2013/32, a także z art. 8 ust. 2 i 3 oraz art. 9 i art. 11 ust. 2 dyrektywy 2013/33, ponieważ jest stosowane jako zasada ogólna, w sposób systematyczny, bez oceny indywidualnych okoliczności dotyczących wnioskodawców, bez wydania decyzji na piśmie, a także ponieważ można je zarządzać wobec małoletnich, a nawet małoletnich bez opieki (z wyjątkiem dzieci poniżej czternastego roku życia).

116. Mimo że art. 80/I ustawy o prawie azylu nie wyklucza stosowania, w sytuacji kryzysowej wywołanej masową imigracją, art. 31/A tej ustawy, który dotyczy zasad mających zastosowanie do zatrzymania osób ubiegających się o azyl, Komisja uważa, że ten ostatni przepis nie umniejsza popełnionego przez Węgry naruszenia, ponieważ w takiej kryzysowej sytuacji wszyscy wnioskodawcy są obowiązani przebywać w strefie tranzytowej zgodnie z art. 80/J ust. 5 ustawy o prawie azylu.

117. Wreszcie, nie można argumentować, że w wyroku w sprawie Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) ( 37 ) Trybunał oddalił wniosek o zastosowanie pilnego trybu prejudycjalnego. Po pierwsze, znaczenie pojęcia „zatrzymania” nie zależy od tego, czy w sprawie prejudycjalnej Trybunał zezwala na zastosowanie pilnego trybu prejudycjalnego. Po drugie, we wspomnianej sprawie sąd odsyłający wniósł o zastosowanie pilnego trybu prejudycjalnego nie z tego powodu, że wnioskodawca przebywał w strefie tranzytowej, lecz dlatego, że sprawa ta miała istotny wpływ na szereg podobnych spraw rozpoznawanych przez ten sam sąd.

118. Węgry uważają, że strefy tranzytowe są w istocie ośrodkami recepcyjnymi, usytuowanymi na zewnętrznej granicy strefy Schengen na Węgrzech, wyznaczonymi na miejsca procedury azylowej w zgodzie z prawem Unii – a nie ośrodkami zatrzymania.

119. Umieszczenie w strefie tranzytowej nie stanowi wedle tego państwa członkowskiego zatrzymania z tego względu, że strefy te nie są otwarte wyłącznie po stronie węgierskiej, a osoby przebywające w nich mogą je opuścić, aby udać się do Serbii. Poza tym osoby ubiegające się o azyl, które opuszczają strefę tranzytową, niekoniecznie narażają się na niekorzystne konsekwencje. Artykuł 80/K ust. 2 lit. d) ustawy o prawie azylu stanowi bowiem, że jeżeli osoba ubiegająca się o azyl opuści strefę tranzytową, organ właściwy w sprawach azylu wydaje decyzję na podstawie dostępnych mu informacji lub umarza postępowanie. W konsekwencji, nawet pod nieobecność osoby ubiegającej się o azyl organ ten mógłby wydać decyzję w przedmiocie wniosku o udzielenie azylu, w tym także decyzję uwzględniającą ów wniosek. Uregulowanie to jest zgodne z art. 28 dyrektywy 2013/32, który umożliwia temu organowi umorzenie postępowania w przypadku dorozumianego wycofania wniosku.

120. Ponadto złożenie wniosku o udzielenie azylu nie prowadzi w każdym przypadku automatycznie do pozbawienia wolności, ponieważ zgodnie z art. 80/J ust. 1 lit. c) ustawy o prawie azylu osoba przebywająca legalnie na terytorium Węgier może złożyć wniosek w jakimkolwiek miejscu, a więc nie musi udawać się do strefy tranzytowej ani przebywać w niej.

121. Szczegółowe zasady dotyczące przesłanek zatrzymywania osób ubiegających się o azyl, decyzji o zatrzymaniu i jej utrzymywaniu w mocy są natomiast ustanowione w art. 31/A–31/I ustawy o prawie azylu i w pełni zapewniają przestrzeganie odpowiednich przepisów dyrektywy 2013/33.

122. Poza tym czas pobytu w instytucji przyjmującej nie stanowi kryterium pozwalającego uznać, że chodzi o zatrzymanie. To samo dotyczy warunków panujących w ośrodku recepcyjnym. Okoliczność, że ograniczony obszar zajmowany przez strefę tranzytową nieuchronnie pociąga za sobą pewne ograniczenia swobody przemieszczania się, nie uzasadnia w szczególności zakwalifikowania jej jako strefy zatrzymania.

123. Co się tyczy niespełniania gwarancji przewidzianych w dyrektywie 2013/33, Węgry podkreślają, że organ właściwy w sprawach azylu w każdym wypadku wydaje decyzję o zakwaterowaniu w strefie tranzytowej jako miejscu pobytu wskazanym na czas procedury w rozumieniu art. 7 ust. 2 dyrektywy 2013/33 oraz że ta decyzja jest zaskarżalna.

124. Jeśli chodzi o wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie Ilias i Ahmed przeciwko Węgrom (CE:ECHR:2017:314JUD004728715), Węgry twierdzą, że wyrok ten nie jest prawomocny oraz że Europejski Trybunał Praw Człowieka nie analizuje w nim sytuacji w aktualnie funkcjonujących strefach tranzytowych, lecz sytuację instytucji z 2015 r., która wprawdzie nosi tę samą nazwę, lecz której status i kwalifikacja prawna różnią się, podobnie jak różnią się prawa i obowiązki nakładane na przebywające tam osoby.

125. Trybunał uznał już zresztą pośrednio, że strefy tranzytowe, pełniące od marca 2017 r. funkcję ośrodków recepcyjnych, nie stanowią ośrodków zatrzymań. Odmowa zastosowania pilnego trybu prejudycjalnego w sprawie Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) ( 38 ), której przedmiotem był spór dotyczący wnioskodawcy przebywającego w strefie tranzytowej, wskazuje bowiem wyraźnie, że Trybunał nie uznał pobytu w strefie tranzytowej za zatrzymanie, zważywszy że zgodnie z orzecznictwem zastosowanie tego trybu może być uzasadnione, gdy rozpoznawana sprawa dotyczy osoby zatrzymanej.

126. Wreszcie, jeśli chodzi o wizytę przedstawicieli Komisji, Węgry twierdzą, że dotyczyła ona wyłącznie strefy tranzytowej w Röszke i że jej celem była kontrola na miejscu projektów korzystających z pomocy finansowej Unii. Poza tym przedstawiciele Komisji wymienili zaledwie kilka słów z niektórymi, bliżej nieokreślonymi rezydentami.

2. Ocena

127. Jak wynika z podsumowanych wyżej argumentów, sednem sporu między stronami jest odmienna charakterystyka pojęcia „zatrzymania”, o którym mowa w art. 2 lit. h) dyrektywy 2013/33. Zajmę się tą kwestią, zanim przejdę do zagadnienia dotyczącego przestrzegania gwarancji związanych z zatrzymaniem w rozumieniu tej dyrektywy.

a) Kwestia zatrzymania

128. Na wstępie należy przypomnieć, że po zakończeniu pisemnego etapu postępowania w niniejszej sprawie wielka izba Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w wyroku Ilias i Ahmed przeciwko Węgrom ( 39 ) wypowiedziała się co do kwestii, czy zakwaterowanie dwóch obywateli państw trzecich w strefie tranzytowej w Röszke stanowiło pozbawienie wolności w rozumieniu art. 5 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listpada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”) („Prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego”). Trybunał zmienił w tym względzie wcześniejszy wyrok wydany przez jego czwartą izbę, udzielając na to pytanie odpowiedzi przeczącej.

129. Wezwane na rozprawie do zajęcia stanowiska w przedmiocie znaczenia tego wyroku, strony przedstawiły przeciwstawne poglądy. Podczas gdy Komisja uznała, że wniosku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nie można przenieść na grunt niniejszej sprawy ze względu na pewne istotne różnice faktyczne i prawne, Węgry stwierdziły, że wniosek ten, mający zastosowanie do okoliczności niniejszej sprawy, może stanowić poparcie dla ich argumentu, zgodnie z którym sytuacja osób ubiegających się o ochronę międzynarodową nie jest objęta zakresem znaczeniowym pojęcia „zatrzymania” w rozumieniu art. 2 lit. h) dyrektywy 2013/33. Wydaje się zatem, że to państwo członkowskie uważa, iż skoro zakwaterowanie tych wnioskodawców w strefie tranzytowej nie jest pozbawieniem wolności w rozumieniu art. 5 EKPC, to oczywiste jest, że nie może ono też zostać zakwalifikowane jako zatrzymanie, ponieważ to ostatnie pojęcie zakłada istnienie pozbawienia wolności w rozumieniu art. 6 karty.

130. W opinii, którą przedstawiłem w sprawach połączonych FMS i in. ( 40 ), które także dotyczyły ustalenia, czy umieszczenie w jednej ze stref tranzytowych usytuowanych na granicy serbsko-węgierskiej stanowi zatrzymanie w rozumieniu dyrektywy 2013/33, wyjaśniłem, że o ile prawdą jest, iż art. 5 EKPC odpowiada art. 6 karty i że art. 52 ust. 3 karty wymaga, aby zawarte w niej prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w EKPC, były interpretowane jako mające takie samo znaczenie i zakres jak prawa przyznane przez EKPC, o tyle Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wielokrotnie stwierdzał, że spójność, do której zmierza ten przepis, nie może naruszać autonomii prawa Unii i samego Trybunału ( 41 ), ponieważ EKPC, dopóki Unia do niej nie przystąpi, nie stanowi aktu prawnego formalnie włączonego w ramy porządku prawnego Unii ( 42 ). W związku z tym zaproponowałem Trybunałowi, aby pominął orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i prowadził swoją analizę w świetle art. 6 karty rozpatrywanego w sposób autonomiczny ( 43 ). Ponieważ to ostatnie postanowienie należy uznać, w związku z motywem 35 dyrektywy 2013/33 ( 44 ), za włączone w definicję „zatrzymania” znajdującą się w art. 2 lit. h) tej dyrektywy, wywnioskowałem z tego, że aby ustalić, czy mamy do czynienia z zatrzymaniem, należy badać wyłącznie przesłanki sfomułowane w tej definicji, zgodnie z którą jako zatrzymanie należy zakwalifikować „umieszczenie wnioskodawcy przez państwo członkowskie w określonym miejscu, gdzie wnioskodawca jest pozbawiony swobody przemieszczania się”.

131. Tymczasem wydaje mi się, że we wskazanym wyżej niedawno wydanym wyroku w sprawach połączonych ( 45 ) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej pośrednio potwierdził to stanowisko, ponieważ przeprowadziwszy analizę dotyczącą wyłącznie przesłanek wynikających z art. 2 lit. h) dyrektywy 2013/33, nie uwzględniając wykładni art. 5 EKPC dokonanej przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku Ilias i Ahmed przeciwko Węgrom, stwierdził, iż doszło do zatrzymania ( 46 ).

132. Mając na względzie wspomniane przesłanki Trybunał uznał, stosując podejście językowe, historyczne i kontekstowe, że zatrzymanie osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową, w rozumieniu art. 2 lit. h) dyrektywy 2013/33, „stanowi środek przymusu pozbawiający tę osobę swobody przemieszczania się i izolujący ją od reszty społeczeństwa poprzez nakazanie jej stałego pozostawania na ograniczonym i zamkniętym obszarze” ( 47 ).

133. W celu zastosowania na gruncie niniejszej sprawy scharakteryzowanego w ten sposób pojęcia „zatrzymania” należy stwierdzić, że Komisja w swoich pismach przedstawia pewne okoliczności faktyczne, których prawdziwość nie została zakwestionowana przez Węgry. Zdaniem Komisji osoby ubiegające się o azyl są obowiązane, przez cały czas trwania procedury rozpatrywania ich wniosków, stale przebywać w jednej ze stref tranzytowych otoczonych wysokim ogrodzeniem i drutem kolczastym. Wewnątrz strefy tranzytowej wnioskodawcy ci są zakwaterowani w grupach pięcioosobowych, w metalowych kontenerach o powierzchni około 13 m2. Wnioskodawcy mają bardzo ograniczoną możliwość przechodzenia do części strefy tranzytowej innej niż ta, w której są zakwaterowani (jest to dopuszczalne jedynie w przypadku konsultacji lekarskich lub spotkań organizowanych w ramach procedury azylowej oraz pod eskortą strażników strefy tranzytowej) i nie mogą nawiązywać kontaktu z osobami z zewnątrz, z wyjątkiem swoich pełnomocników. Ponadto, jak zdaje się wynikać z akt sprawy, ich przemieszczanie się jest stale nadzorowane, co wynika z obecności wspomnianych strażników wewnątrz strefy tranzytowej oraz przy bramach wejściowych do każdej z części tej strefy.

134. Według mnie wskazany szereg okoliczności świadczy o tym, że stopień ograniczenia swobody przemieszczania się osób ubiegających się o azyl jest na tyle poważny, iż sprawia, że sytuacja ta jest porównywalna z zatrzymaniem ( 48 ), jak uznał Trybunał w wyroku FMS i in. w odniesieniu do strefy tranzytowej w Röszke na podstawie analogicznych okoliczności faktycznych przedstawionych przez sąd odsyłający ( 49 ).

135. Jeśli chodzi o argument podniesiony w niniejszej sprawie przez Węgry w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym umieszczania wnioskodawców, których dotyczy sprawa, w strefie tranzytowej w Röszke nie można zakwalifikować jako zatrzymania w rozumieniu art. 2 lit. h) dyrektywy 2013/33, ponieważ każda z osób ubiegających się o ochronę międzynarodową ma możliwość swobodnego opuszczenia strefy tranzytowej, należy zauważyć, że Trybunał w wyroku FMS i in. obalił już ten argument ( 50 ).

136. Wychodząc z założenia, że tylko „rzeczywista” możliwość opuszczenia danej strefy tranzytowej może wykluczyć istnienie zatrzymania ( 51 ), Trybunał uzasadnił odrzucenie tego argumentu dwojako, a mianowicie, w ten sposób, że, po pierwsze, ewentualny wjazd tych wnioskodawców do Serbii zostałby uznany za nielegalny, co naraziłoby ich na sankcje, oraz że, po drugie, gdyby wnioskodawcy ci opuścili węgierskie terytorium, ryzykowaliby utratę wszelkich szans na uzyskanie statusu uchodźcy na Węgrzech ( 52 ). Otóż te same motywy mogą według mnie uzasadniać odrzucenie podniesionego przez Węgry argumentu także w niniejszej sprawie.

137. Jeśli bowiem chodzi o pierwszy argument, Węgry nie zakwestionowały w niniejszej sprawie informacji przedstawionej przez Komisję w trakcie rozprawy, zgodnie z którą Republika Serbii aktualnie odmawia stosowania umowy o readmisji w przypadku imigrantów przybywających z węgierskich stref tranzytowych. Jeśli chodzi o drugi argument, należy stwierdzić, że wyjazd ze strefy tranzytowej byłby niewątpliwie jednoznaczny z rezygnacją z możliwości uzyskania żądanej ochrony międzynarodowej. Co prawda art. 80/K ust. 2 lit. d) ustawy o prawie azylu stanowi, że w przypadku, gdy wnioskodawca opuści strefę tranzytową, właściwy organ krajowy nie ma obowiązku umorzenia postępowania, lecz może również wydać decyzję na podstawie informacji, którymi dysponuje. Jednakże, nawet zakładając taką teoretyczną możliwość, wydaje mi się wysoce prawdopodobne, a nawet pewne, że decyzja taka nie byłaby dla wnioskodawcy korzystna. Poza tym, zgodnie z art. 80/K ust. 4 ustawy o prawie azylu, decyzja o umorzeniu postępowania nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. W tych okolicznościach uważam, że osoby ubiegające się o azyl nie znajdują się w sytuacji pozwalającej im na swobodne opuszczenie strefy tranzytowej i udanie się w kierunku Serbii.

138. Pozwolę sobie dodać, że wnioskodawcy ci nie będą również mogli udać się w kierunku Węgier, wobec braku zezwolenia na wjazd i pobyt na terytorium tego państwa. Należy w tym względzie podkreślić, że zgodnie z art. 5 ust. 1b ustawy o granicach państwa, będącej przedmiotem czwartego zarzutu Komisji w niniejszej sprawie, węgierska policja może, podczas sytuacji kryzysowej wywołanej masową imigracją, zatrzymywać cudzoziemców przebywających nielegalnie na terytorium tego państwa i doprowadzać ich do bram najbliższego obiektu służącego ochronie porządku na granicy, z wyjątkiem przypadków podejrzenia popełnienia przestępstwa. Ze względu na długość okresu oczekiwania na wstęp do strefy tranzytowej w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, zainteresowany migrant nie miałby innej możliwości niż udanie się w kierunku Serbii (czyli powrót do miejsca, z którego przybył), w kontekście co najmniej niepewności co do uzyskania zezwolenia na wjazd na terytorium Serbii, a także uregulowania jego sytuacji oraz sposobu, w jaki mógłby zostać potraktowany na miejscu przez organy odpowiedzialne za kontrolę imigracji.

139. W związku z powyższym perspektywa dobrowolnego opuszczenia strefy tranzytowej przez osobę ubiegającą się o azyl jest moim zdaniem całkowicie nierealistyczna.

140. W świetle całości powyższych rozważań uważam, że umieszczanie wnioskodawców w strefie tranzytowej na czas rozpatrywania ich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej należy uznać za „zatrzymanie” w rozumieniu art. 2 lit. h) dyrektywy 2013/33.

141. Bez jakiegokolwiek znaczenia dla powyższej oceny są kwalifikacja i status prawny stref tranzytowych w rozumieniu prawa węgierskiego, na które Węgry wielokrotnie powoływały się w swoich pismach, ponieważ rozpatrywane pojęcie „zatrzymania” nie zawiera żadnego odesłania do prawa krajowego, a zatem należy je uznać za autonomiczne pojęcie prawa Unii ( 53 ).

142. Wyniku tej oceny nie zmienia również okoliczność, że Trybunał nie uwzględnił wniosku o zastosowanie pilnego trybu prejudycjalnego, złożonego przez sąd odsyłający w sprawie Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) dotyczącej sporu, w którym osoba ubiegająca się o azyl przebywała w strefie tranzytowej, ponieważ z wydanego w tej sprawie wyroku nie wynika, iż przyczyną odmowy było to, że ów wnioskodawca nie był zatrzymany ( 54 ). W każdym razie dokonana w tym kontekście przez Trybunał wstępna ocena dotycząca istnienia zatrzymania, która to ocena ma charakter faktyczny i której granice są ściśle określone przez informacje dostarczone przez sąd odsyłający, nie wydaje mi się tożsama z oceną dokonywaną w celu ustalenia, czy elementy składające się na to pojęcie „zatrzymania” występują jednocześnie.

b) W przedmiocie zgodności zatrzymania z prawem

143. Z powyższego wynika, że wszystkie osoby ubiegające się o azyl, w okresie zakwaterowania w strefach tranzytowych usytuowanych na granicy serbsko-węgierskiej, podlegają zatrzymaniu w rozumieniu dyrektywy 2013/32. Na tym etapie należy zatem zająć stanowisko co do zgodności z prawem tego zatrzymania, przy czym należy przypomnieć, że zgodnie z art. 26 dyrektywy 2013/32 i art. 8 dyrektywy 2013/33 osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową mogą, w przypadku zaistnienia pewnych przesłanek, podlegać zatrzymaniu.

144. Komisja twierdzi, że Węgry nie przestrzegają uregulowań prawnych przewidzianych w art. 8–11 dyrektywy 2013/33, odnoszących się do wszelkich przypadków zatrzymania. Bez jakiegokolwiek wahania potwierdzam jej interpretację.

145. Jak bowiem wynika z przedstawionych przez Komisję przepisów krajowych, stosowanie art. 31/A i 31/B ustawy o prawie azylu, które określają w prawie krajowym przesłanki regulujące stosowanie zatrzymania względem osób ubiegających się o azyl, na mocy art. 80/I lit. a) tej ustawy zostało wyłączone w sytuacji kryzysowej wywołanej masową imigracją. W każdym razie, nawet gdyby założyć, że (jak twierdzą Węgry) przepisy te w powyższej sytuacji mają nadal zastosowanie, można rozsądnie uznać – zważywszy, że to państwo członkowskie stanowczo zaprzeczyło, jakoby osoby ubiegające się o azyl podlegały zatrzymaniu – że do zatrzymania tych wnioskodawców w strefach tranzytowych nie stosuje się odpowiednich przepisów.

146. Węgry w żadnym razie nie kwestionują systematycznego stosowania art. 80/J ust. 5 ustawy o prawie azylu, który to przepis nakazuje, aby organ właściwy w sprawach azylu wyznaczał osobom ubiegającym się o azyl strefę tranzytową jako miejsce pobytu w czasie trwania procedury. Moim zdaniem Komisja słusznie uznaje, iż wskazany wyżej przepis może naruszać, po pierwsze, art. 8 ust. 3 akapit pierwszy dyrektywy 2013/33, zgodnie z którym zatrzymanie może być uzasadnione wyłącznie względami wymienionymi w sposób wyczerpujący w tym przepisie, a po drugie, art. 8 ust. 2 tej dyrektywy, który wymaga, aby zatrzymanie było stosowane wyłącznie w przypadkach, gdy jest to konieczne, oraz po indywidualnym zbadaniu każdej sprawy, jeżeli nie można skutecznie zastosować łagodniejszych środków przymusu ( 55 ).

147. Jeśli chodzi o brak decyzji o zatrzymaniu wskazującej przesłanki prawne i faktyczne, w oparciu o które została wydana, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 2 dyrektywy 2013/33, pragnę zauważyć, że Węgry odpierają ten zarzut, twierdząc, iż organ krajowy właściwy w sprawach azylu za każdym razem wydaje decyzję, której przedmiotem jest umieszczenie osoby ubiegającej się o azyl w strefie tranzytowej na czas trwania procedury. Jednakże to państwo członkowskie w odpowiedzi na skargę samo pośrednio przyznaje, że nie jest to decyzja o zatrzymaniu w rozumieniu art. 9 ust. 2 tej dyrektywy, skoro kwalifikuje ją jako decyzję nakładającą na osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową ograniczenia w swobodzie poruszania się w rozumieniu art. 7 ust. 2 wspomnianej dyrektywy.

148. Węgry nie kwestionują nawet, że zatrzymanie może być również stosowane wobec małoletnich, a nawet małoletnich bez opieki, z wyjątkiem dzieci poniżej czternastego roku życia, co niewątpliwie może naruszać art. 11 ust. 2 dyrektywy 2013/33, zgodnie z którym małoletnich zatrzymuje się tylko w ostateczności, gdy zostanie ustalone, że nie można skutecznie zastosować łagodniejszych środków