Wydanie tymczasowe

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

GIOVANNIEGO PITRUZZELLI

przedstawiona w dniu 12 stycznia 2023 r.( )

Sprawa C‑128/21

Lietuvos notarų rūmai,

M.S.,

S. Š,

D.V.,

V.P.,

J.P.,

D.L.-B.,

D.P.,

R.O.I.

przeciwko

Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba,

przy udziale:

Lietuvos Respublikos teisingumo ministerija,

Lietuvos Respublikos finansų ministerija

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (najwyższy sąd administracyjny Litwy)]

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Konkurencja – Artykuł 101 TFUE – Pojęcia przedsiębiorstwa i decyzji związków – Decyzje izby notarialnej ustalające sposób obliczania taks notarialnych – Ograniczenie ze względu na cel – Uzasadnienie – Grzywna – Związek przedsiębiorstwa i jego członkowie – Prezydium – Sprawca – Odpowiedzialność solidarna





1. Czy członkowie organizacji zawodowej mogą być karani indywidualnie za podejmowanie decyzji, które można przypisać organizacji zawodowej, a które mogą zakłócić lub ograniczyć konkurencję w prawie Unii Europejskiej?

I. Ramy prawne

A. Prawo Unii

2. Na podstawie art. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101 i 102 TFUE]( ), zatytułowanego „Uprawnienia organów ochrony konkurencji państw członkowskich”:

„Organy ochrony konkurencji państw członkowskich mają prawo stosowania art. 81 i 82 traktatu w indywidualnych sprawach. W tym celu, działając z urzędu lub na wniosek, mogą wydać następujące decyzje:

– domagające się zaprzestania naruszenia,

– zarządzające środki tymczasowe,

– akceptujące zobowiązania,

– nakładające grzywny lub okresowe kary pieniężne, lub inne kary przewidziane w krajowych przepisach prawa.

Jeżeli na podstawie informacji, które posiadają organy ochrony konkurencji państw członkowskich, warunki ustanowienia zakazu nie zostały spełnione, [organy te] mogą również zdecydować, że nie ma podstaw do działania z ich strony”.

3. Artykuł 23 ust. 2 lit. a) i art. 23 ust. 4 tego rozporządzenia stanowi, że:

„2. Komisja może, w drodze decyzji, nałożyć grzywny na przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw, jeżeli umyślnie lub w wyniku zaniedbania:

a) naruszają art. 81 lub 82 traktatu [101 lub 102 TFUE] […].

Dla każdego przedsiębiorstwa lub związku przedsiębiorstw biorących udział w naruszeniu grzywna nie przekroczy 10% całkowitego obrotu uzyskanego w poprzedzającym roku obrotowym.

Jeżeli naruszenie ze strony związku przedsiębiorstw ma związek z działalnością jego członków, grzywna nie przekroczy 10% sumy całkowitego obrotu każdego z członków prowadzącego działalność na rynku, na który miało wpływ naruszenie dokonane przez związek.

[…].

4. Jeżeli grzywna nałożona na związek przedsiębiorstw uwzględnia obrót jego członków, a związek nie jest wypłacalny, jest on zobowiązany do wezwania swoich członków do złożenia składki, aby pokryć kwotę grzywny.

Jeżeli składka taka nie zostanie wpłacona do związku w terminie wyznaczonym przez Komisję, Komisja może żądać zapłaty grzywny bezpośrednio od każdego przedsiębiorstwa, którego przedstawiciele byli członkami organów decyzyjnych związku.

Jeżeli po zażądaniu zapłaty na mocy akapitu drugiego konieczne jest zabezpieczenie pełnej zapłaty grzywny, Komisja może żądać zapłaty pozostałej części kary przez każdego z członków związku, który prowadził działalność na rynku, na którym wystąpiło naruszenie.

Jednakże Komisja nie żąda zapłaty na mocy akapitu drugiego i trzeciego od przedsiębiorstw, które wykażą, że nie wykona[ły] decyzji związku powodującej naruszenie oraz że nie by[ły] świadom[e] jej istnienia lub aktywnie dystansowa[ły] się od niej, zanim Komisja rozpoczęła dochodzenie w sprawie.

Odpowiedzialność finansowa każdego przedsiębiorstwa w zakresie zapłaty grzywny nie przekracza 10% jego rocznego obrotu uzyskanego w poprzedzającym roku obrotowym”.

B. Prawo litewskie

4. Artykuł 5 ust. 1 pkt 1 Lietuvos Respublikos konkurencijos istatymas (ustawy Republiki Litewskiej o konkurencji) z dnia 23 marca 1999 r., zmienionej ustawą nr XIII‑193 z dnia 12 stycznia 2017 r. (zwanej dalej „litewską ustawą o konkurencji”) stanowi, że:

„Wszelkie porozumienia, których celem jest ograniczenie konkurencji lub które ograniczają lub mogą ograniczać konkurencję, są zakazane i nieważne od chwili ich zawarcia, w tym porozumienia, które polegają na ustalaniu w sposób bezpośredni lub pośredni cen określonych towarów lub innych warunków zakupu lub sprzedaży”.

5. Artykuł 3 ust. 19 ustawy o konkurencji stanowi, że:

„»Porozumienie« oznacza umowy zawierane w jakiejkolwiek formie (pisemnej lub ustnej) między dwoma lub więcej podmiotami gospodarczymi lub uzgodnione praktyki między podmiotami gospodarczymi, w tym decyzje podejmowane przez grupę podmiotów gospodarczych (stowarzyszenie, zgrupowanie, konsorcjum itp.) lub przez przedstawicieli takiej grupy”.

6. Zgodnie z art. 3 ust. 22 ustawy o konkurencji:

„»Podmiot gospodarczy« oznacza przedsiębiorstwo, grupę przedsiębiorstw (stowarzyszenia, zgrupowania, konsorcja itd.), zakład lub organizację lub inne osoby prawne lub fizyczne, które prowadzą lub mogą prowadzić działalność gospodarczą w Republice Litewskiej i których działania mają wpływ na działalność gospodarczą w Republice Litewskiej lub których zamiary, jeśli zostaną zrealizowane, mogą mieć wpływ na tę działalność. Organy administracji publicznej Republiki Litewskiej uważa się za podmioty gospodarcze, jeżeli wykonują działalność gospodarczą”.

7. Artykuł 2 Lietuvos Respublikos notariato įstatymas (ustawy Republiki Litewskiej o notariacie, zwanej dalej „ustawą o notariacie”), zmienionej ustawą nr XIII‑570 z dnia 29 czerwca 2017 r., stanowi, że:

„Notariusz jest osobą upoważnioną przez państwo do wykonywania zadań przewidzianych w niniejszej ustawie oraz do poświadczania zgodności z prawem transakcji i dokumentów w ramach stosunków cywilnoprawnych. Notariusz może również pełnić funkcję mediatora w ramach sporów cywilnych”.

8. Zgodnie z art. 6 akapit pierwszy ustawy o notariacie:

„Liczbę notariuszy, miejsce prowadzenia przez nich działalności i właściwość miejscową określa minister sprawiedliwości Republiki Litewskiej zgodnie z ustaloną przez siebie metodą oceny zapotrzebowania na usługi prawne świadczone przez notariuszy na rzecz mieszkańców”.

9. Artykuł 8 ustawy o notariacie stanowi:

„Notariusze Republiki Litewskiej są skupieni w izbie notarialnej […]. Każdy notariusz jest członkiem izby notarialnej. Izba notarialna jest osobą prawną. Statut izby notarialnej jest przyjmowany przez zgromadzenie izby notarialnej i zatwierdzany przez ministra sprawiedliwości Republiki Litewskiej”.

10. Zgodnie z art. 10 pkt 7 ustawy o notariacie izba notarialna w ramach wykonywania swoich zadań przyjmuje środki mające na celu zapewnienie jednolitości praktyki notarialnej.

11. Artykuł 11 ust. 2 i 3 ustawy o notariacie stanowi:

„Przy zatwierdzaniu aktów prawnych, o których mowa w niniejszej ustawie, minister sprawiedliwości Republiki Litewskiej bierze pod uwagę opinię prezydium izby notarialnej. Jeżeli minister sprawiedliwości Republiki Litewskiej uzna, że uchwały lub decyzje izby notarialnej są niezgodne z ustawodawstwem Republiki Litewskiej, może wnieść do sądu regionalnego w Wilnie skargę o stwierdzenie nieważności takich uchwał lub decyzji. Skargę należy wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia uchwały lub decyzji będącej przedmiotem skargi”.

12. Artykuł 12 ustawy o notariacie stanowi, że:

„Notariusze wykonują swoje uprawnienia niezależnie od wpływu organów publicznych i organów budżetowych i podlegają wyłącznie ustawom”.

13. Zgodnie z art. 13 ustawy o notariacie notariusze przestrzegają decyzji izby notarialnej w ramach prowadzonej przez nich działalności.

14. Artykuł 16 ustawy o notariacie stanowi:

„Zgodnie z zasadami przewidzianymi w kodeksie cywilnym Republiki Litewskiej i w niniejszej ustawie notariusz odpowiada za szkody wyrządzone osobom fizycznym lub osobom prawnym w wyniku czynów niedozwolonych popełnionych przez niego, jego przedstawiciela lub pracowników jego kancelarii notarialnej przy wykonywaniu czynności notarialnych. Notariusz odpowiada w taki sam sposób jak urzędnik państwowy za wszelkie naruszenia ustaw lub innych aktów prawnych popełnione przy wykonywaniu jego zadań i powodujące powstanie jego odpowiedzialności karnej lub administracyjnej”.

15. Artykuł 19 ust. 1 i 2 ustawy o notariacie stanowi:

„Notariusz pobiera taksy za sporządzenie aktów notarialnych, sporządzenie projektów transakcji oraz świadczenie usług doradczych i usług o charakterze technicznym, których kwoty (stawki) ustala minister sprawiedliwości Republiki Litewskiej, z uwzględnieniem kryteriów ustalania kwot (stawek) taks notarialnych, o których mowa w art. 191 niniejszej ustawy, oraz w porozumieniu z ministrem finansów Republiki Litewskiej i izbą notarialną. Wysokość taks powinna zapewniać notariuszowi dochody umożliwiające mu niezależność finansową, zapewnienie dobrych warunków świadczenia usług na rzecz klientów, zatrudnienie pracowników posiadających niezbędne kwalifikacje oraz posiadanie odpowiednio wyposażonej technicznie kancelarii […]. W zależności od sytuacji finansowej swojego klienta notariusz może zwolnić go w całości lub w części z ponoszenia taks”.

16. Artykuł 21 ustawy o notariacie stanowi, co następuje:

„Notariusz prowadzi działalność samodzielnie i jest niezależny finansowo […]”.

17. Artykuł 62 akapity pierwszy i siódmy ustawy o notariacie stanowi:

„Notariusz jest zobowiązany do zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej z tytułu wykonywanej działalności za szkody wyrządzone osobom fizycznym lub osobom prawnym w ramach wykonywania swoich zadań na kwotę przekraczającą 290 EUR […]. Jeżeli odszkodowanie wypłacone z tytułu ubezpieczenia jest niewystarczające do naprawienia całej szkody, różnicę między tym odszkodowaniem a rzeczywistymi szkodami pokrywa notariusz, który wyrządził szkodę”.

18. Artykuł 28 ust. 1 ustawy o notariacie stanowi, że:

„Akty notarialne mogą być sporządzane przez każdego notariusza – z wyjątkiem spraw spadkowych. Minister sprawiedliwości Republiki Litewskiej określa w takich przypadkach właściwość miejscową notariuszy”.

19. Artykuł 8 ust. 6 i 7 statutu izby notarialnej Litwy (zwanego dalej „statutem”), zatwierdzonego rozporządzeniem ministra sprawiedliwości Litwy nr 1R‑3 z dnia 3 stycznia 2008 r., stanowi:

„Izba notarialna, wykonując swoje zadania, wykonuje następujące zadania:

[…]

6) przyjmuje środki mające na celu ujednolicenie praktyki notarialnej;

7) podsumowuje praktykę notarialną i wydaje opinie na rzecz notariuszy”.

20. Artykuł 18 ust. 1 statutu stanowi:

„Prezydium jest kolegialnym organem kierowniczym izby notarialnej. Prezydium składa się z ośmiu członków powoływanych (wybieranych) przez zgromadzenie notariuszy na okres trzech lat”.

21. Artykuł 25 statutu stanowi, że:

„Decyzje prezydium dotyczące praktycznego stosowania przepisów i innych istotnych kwestii są doręczane w terminie pięciu dni roboczych ministerstwu sprawiedliwości Republiki Litewskiej i publikowane na stronie internetowej izby notarialnej”.

22. Artykuł 10 pkt 4 statutu stanowi w szczególności, że każdy członek izby notarialnej jest związany decyzjami prezydium.

II. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne

23. Decyzją nr 2S‑2(2018) z dnia 26 kwietnia 2018 r. Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (rada do spraw konkurencji Republiki Litewskiej, zwana dalej „radą do spraw konkurencji”) ukarała Notarų rūmai, to znaczy litewską izbę notarialną (zwaną dalej „izbą notarialną”), jak również notariuszy będących członkami prezydium izby notarialnej (zwanego dalej również „prezydium”) (zwanych łącznie „skarżącymi”) za naruszenie Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymas (litewskiej ustawy o konkurencji) z dnia 23 marca 1999 r. (Žin. 1999, nr 30‑856), a także art. 101 ust. 1 lit. a) TFUE.

24. Na podstawie tej decyzji litewska izba notarialna przyjęła pewne decyzje( ), mianowicie decyzje z dnia 30 sierpnia 2012 r., z dnia 23 kwietnia 2015 r., z dnia 26 maja 2016 r. oraz z dnia 26 stycznia 2017 r., w których określiła kryteria obliczania taks notarialnych w następujących czynnościach (zwane dalej „objaśnieniami”): i) sporządzenie aktu notarialnego zawarcia transakcji zabezpieczonych hipoteką i nadanie klauzul wykonalności w sytuacjach, w których strony transakcji nie wskazują wartości nieruchomości obciążonej hipoteką, oraz w sytuacjach, w których w ramach jednej transakcji zabezpieczonej hipoteką wiele nieruchomości zostaje obciążonych hipoteką; ii) wykonywanie aktów notarialnych, przygotowywanie projektów transakcji, świadczenie usług doradczych oraz usług o charakterze technicznym w sytuacjach, w których na podstawie jednej umowy ustanawiana jest służebność dla wielu nieruchomości; iii) sporządzenie aktu notarialnego zawarcia umowy zamiany w sytuacjach, w których w drodze umowy dokonuje się zamiany części różnych składników majątkowych.

25. Objaśnienia zostały przyjęte jednomyślnie, a następnie opublikowane na stronie internetowej litewskiej izby notarialnej.

26. Zdaniem rady do spraw konkurencji mimo iż przy przyjmowaniu objaśnień litewska izba notarialna dysponuje marginesem swobody( ), w ramach którego ustala wysokość taks między stawką minimalną i maksymalną, jako właściwą kwotę wskazała ona wartość maksymalną.

27. W konsekwencji ten sam organ litewski stwierdził, że izba notarialna, działając poprzez prezydium i jego członków, poprzez przyjęcie objaśnień naruszyła art. 101 ust. 1 lit. a) TFUE. Izba notarialna została uznana za związek przedsiębiorstw, a objaśnienia za decyzje przyjęte przez związek przedsiębiorstw i ośmiu notariuszy będących członkami prezydium, które to decyzje mogą ograniczać konkurencję między notariuszami.

28. Rada do spraw konkurencji uznała, że rynkiem właściwym jest rynek aktów notarialnych na Litwie. Zdaniem rady do spraw konkurencji wspomniane naruszenie zostało popełnione w okresie między 30 sierpnia 2012 r. a 16 listopada 2017 r. Ponadto kwota kary została obniżona ze względu na dorozumianą zgodę ministra sprawiedliwości, który nie przyjął środków krajowych niezbędnych w celu usunięcia naruszenia.

29. Decyzja ta została w konsekwencji zaskarżona przez litewską izbę notarialną oraz notariuszy będących członkami prezydium, którym zarzucono osobiste naruszenie art. 101 TFUE, do Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionalnego sądu administracyjnego w Wilnie, Litwa; zwanego dalej „regionalnym sądem administracyjnym”).

30. W postępowaniu przed regionalnym sądem administracyjnym izba notarialna wraz z ukaranymi notariuszami będącymi członkami prezydium utrzymywała, że notariusz nie może zostać uznany za przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 101 ust. 1 TFUE. Usługi świadczone przez notariuszy nie podlegają bowiem zasadom konkurencji pod względem cen. Objaśnienia miały na celu wdrożenie kompetencji izby notarialnej, takich jak standaryzacja praktyki notarialnej, doradztwo dla notariuszy oraz ochrona notariuszy przed nieuzasadnioną odpowiedzialnością cywilną zgodnie z przepisami prawa krajowego w tej dziedzinie. Przyjęte decyzje miały również na celu ochronę konsumentów poprzez stosowanie zasad równości i proporcjonalności.

31. Zdaniem izby notarialnej zarzucane im czyny nie mogą być również przypisane osobiście notariuszom będącym członkami prezydium, gdyż minister sprawiedliwości nie zaskarżył decyzji izby notarialnej, mimo iż wiedział o ich przyjęciu. Skarżący w postępowaniu głównym zakwestionowali również możliwość zastosowania art. 101 ust. 1 lit. a) TFUE ze względu na nieistnienie w Unii jednolitego rynku usług notarialnych.

32. Z kolei rada do spraw konkurencji utrzymywała, że usługi notarialne podlegają systemowi konkurencji również pod względem cen oraz że w związku z tym notariusze nie są uprawnieni do naruszania przepisów dotyczących konkurencji ustanowionych w prawie Unii.

33. W odniesieniu do możliwości zastosowania prawa Unii w niniejszej sprawie rada do spraw konkurencji zauważyła, że nie jest to sprawa o charakterze wyłącznie krajowym, ponieważ obywatele innych państw członkowskich również mogą korzystać z usług świadczonych przez litewskich notariuszy, choć jedynie w odniesieniu do terytorium Litwy.

34. W tym kontekście regionalny sąd administracyjny stwierdził nieważność części decyzji wyrokiem, który rada do spraw konkurencji następnie zaskarżyła do Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (najwyższego sądu administracyjnego Litwy).

35. Poza szeregiem spornych kwestii, które nie będą przedmiotem niniejszej opinii, sąd odsyłający wyraził wątpliwości co do braku wcześniejszego orzeczenia Trybunału w przedmiocie możliwości stosowania art. 101 TFUE do notariuszy i zastanawia się w związku z tym, czy usługi notariuszy mogą stanowić działalność gospodarczą w rozumieniu art. 101 TFUE.

36. Zdaniem sądu odsyłającego możliwość zastosowania kryterium wynikającego ze sprawy Wouters, zgodnie z którym państwo członkowskie musi zapewnić, że „zachow[a] dla siebie prawo do podejmowania decyzji”( ), lub kryterium wynikającego ze sprawy CHEZ Elektro Bulgaria, zgodnie z którym „należy zapewnić skuteczną kontrolę oraz uprawnienia do podejmowania ostatecznych decyzji po stronie państwa”( ), była również sporna. Kryteria te zostały ustanowione przez Trybunał w celu zakwalifikowania organu państwa jako izby zawodowej do celów art. 101 TFUE.

37. Sąd odsyłający zauważył następnie, że w rzeczywistości minister sprawiedliwości jest uprawniony do zaskarżenia objaśnień do sądu krajowego oraz do uzupełnienia tabeli zawierającej kryteria obliczania wynagrodzeń.

38. Ponadto następujące okoliczności wydały się wątpliwe: a) możliwość zakwalifikowania objaśnień jako decyzji o utworzeniu związku przedsiębiorstw i ich ewentualny szkodliwy wpływ na konkurencję między przedsiębiorstwami; b) adekwatność celów objaśnień i ich proporcjonalność; c) możliwość zakwalifikowania notariuszy będących członkami prezydium jako stron związku przedsiębiorstw oraz możliwość przypisania im zakwestionowanego naruszenia i w konsekwencji zastosowania wobec nich odpowiedniej kary.

39. W tym kontekście Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (najwyższy sąd administracyjny Litwy) zawiesił postępowanie i skierował do Trybunału szereg pytań prejudycjalnych, w szczególności, w zakresie istotnym dla niniejszej opinii, zwrócił się z następującym pytaniem:

„7. Czy art. 101 TFUE należy interpretować w ten sposób, że można uznać, iż notariusze będący członkami prezydium dopuścili się naruszenia owego artykułu, oraz że można na nich nałożyć kary pieniężne w związku z tym, iż uczestniczyli w przyjęciu objaśnień rozpatrywanych w niniejszej sprawie, wykonując jednocześnie zawód notariusza?”.

III. Analiza prawna

A. Uwagi wstępne

40. Zgodnie z wnioskiem Trybunału moja opinia będzie dotyczyć siódmego pytania prejudycjalnego.

41. Podczas rozprawy w niniejszej sprawie powtórzono jednak niektóre uwagi, które zostały dodatkowo uargumentowane przez strony, a które dotyczyły zagadnienia prawnego wstępnego w stosunku do zagadnień prawnych będących przedmiotem pytań prejudycjalnych.

42. Chodzi o kwestię dotyczącą możliwości zastosowania art. 101 TFUE w sytuacjach, w których przedsiębiorstwa, którym zarzuca się naruszenie prawa konkurencji, nie konkurują z podobnymi przedsiębiorstwami z innych państw Unii, lecz konkurencja jest, ze względu na szczególny charakter pełnionych funkcji( ) i uregulowań krajowych, ograniczona wyłącznie do rynku krajowego. Izba notarialna i rząd litewski kwestionowały w szczególności to, że ewentualne naruszenie prawa konkurencji może wpływać na handel między państwami członkowskimi.

43. Chodzi w istocie o dokonanie wykładni pojęcia „wpływu na handel między państwami członkowskimi”, które jest jedną z przesłanek możliwości zastosowania art. 101 TFUE do naruszeń prawa konkurencji.

1. Pojęcie wpływu na handel między państwami członkowskimi

44. Wpływ na handel między państwami członkowskimi polega na zmianie warunków konkurencji na rynku w handlu między państwami członkowskimi, wynikającej z porozumienia ograniczającego konkurencję lub nadużycia pozycji dominującej. Wpływ ten wyznacza zakres stosowania przepisów prawa Unii Europejskiej, oddzielając go od zakresu stosowania krajowego prawa konkurencji( ).

45. W orzecznictwie Trybunału określono elementy składowe tej przesłanki. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem „aby porozumienie między przedsiębiorstwami mogło wpływać na handel między państwami członkowskimi, musi ono umożliwiać przewidywanie z wystarczającym stopniem prawdopodobieństwa, na podstawie całokształtu obiektywnych okoliczności prawnych lub faktycznych, iż może ono wywrzeć bezpośredni lub pośredni, rzeczywisty lub potencjalny, wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi w sposób mogący szkodzić realizacji celów jednolitego rynku między państwami”( ).

46. Ponadto aby porozumienie wchodziło w zakres stosowania prawa Unii, konieczne jest, aby wpływ był wystarczająco odczuwalny. W tym względzie Trybunał stwierdził, że „porozumienie nie podlega zakazowi ustanowionemu w art. [101 TFUE], jeśli ma tylko nieznaczny wpływ na rynek z uwagi na słabą pozycję, jaką zainteresowane osoby zajmują na właściwym rynku produktowym”( ). Komisja zajęła podobne stanowisko w swoich wytycznych( ), w których wyklucza istnienie odczuwalnego wpływu na handel między państwami członkowskimi w przypadku zaistnienia dwóch kumulatywnych przesłanek, które prowadzą do wniosku, że wpływ bezprawnego porozumienia jest nieznaczny( ).

47. W orzecznictwie Trybunału wskazano również tak zwany próg de minimis, poniżej którego uznaje się, że naruszenie prawa konkurencji jest pozbawione szkodliwego wpływu. Ten próg de minimis, wynoszący 10% w odniesieniu do udziałów w rynku, nie jest jednak uznawany za konieczny w przypadku, gdy kartele mają cel antykonkurencyjny( ).

48. W odniesieniu do geograficznego zasięgu porozumienia koniecznego do tego, aby wpływ miał miejsce, o ile z jednej strony fakt, że porozumienie podmiotów gospodarczych mających siedzibę w jednym państwie członkowskim nie jest wystarczające, aby wykluczyć transgraniczny zasięg wpływu( ), o tyle z drugiej strony fakt, że kartel rozciąga się na całe terytorium kraju, koliduje ze względu na swój charakter z integracją gospodarczą, do której dąży traktat, ponieważ prowadzi z natury rzeczy do podziału rynków na poziomie krajowym( ). Nie jest zatem konieczne, aby zaangażowani byli konkurujący ze sobą przedsiębiorcy z kilku państw. Jest natomiast wystarczające, że dany zasięg geograficzny obejmuje całe terytorium państwa członkowskiego.

49. Jak wynika z akt sprawy, w niniejszej sprawie można zauważyć istnienie niektórych decyzji związku przedsiębiorstw, które dotyczą wszystkich przedsiębiorców z danego państwa członkowskiego.

50. Co więcej, ponieważ chodzi o kartel mający na celu ustalanie cen, z akt sprawy wynika, że można uznać go za naruszenie ze względu na cel, którego zdolność do ograniczenia, zapobieżenia lub zakłócenia konkurencji w odczuwalny sposób na rynku wewnętrznym należy domniemywać. Porozumienie „mające antykonkurencyjny cel stanowi – z uwagi na swój charakter i bez względu na to, jakie są jego konkretne skutki – odczuwalne ograniczenie konkurencji”( ).

51. Można zatem uznać, że kartel obejmujący całe terytorium państwa członkowskiego i mający na celu ustalanie cen obowiązujących wszystkich przedsiębiorców działających na terytorium danego państwa członkowskiego może, ze względu na swój charakter, utrwalić podział rynków na poziomie krajowym, utrudniając tym samym integrację gospodarczą, do której dąży traktat.

52. Nawet gdyby prawdą było, że nie istnieje skuteczna konkurencja między notariuszami z różnych państw członkowskich ze względu na szczególne uregulowanie takich przedstawicieli wolnego zawodu w poszczególnych państwach zarówno w odniesieniu do warunków dostępu, jak i warunków wykonywania zawodu, prawdą jest również, że warunki gospodarcze, które nie są skutkiem normalnego funkcjonowania wolnej konkurencji, miałyby zastosowanie do obywateli Unii, którzy zamierzają skorzystać z usług notarialnych w państwie członkowskim, w którym wspomniany wyżej podział rynku krajowego jest dozwolony.

B. W przedmiocie siódmego pytania prejudycjalnego

53. W ramach swojego siódmego pytania prejudycjalnego sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 101 TFUE zezwala krajowemu organowi ochrony konkurencji na nałożenie indywidualnych grzywien na notariuszy, którzy uczestniczyli w przyjęciu objaśnień jako członkowie prezydium będącego organem litewskiej izby notarialnej, jednocześnie z karą nałożoną na izbę notarialną.

54. Chodzi zatem o wskazanie podmiotów odpowiedzialnych za domniemane naruszenie prawa konkurencji.

55. Krajowy organ ochrony konkurencji wskazuje bowiem litewską izbę notarialną oraz poszczególnych notariuszy będących członkami prezydium jako podmioty odpowiedzialne jednocześnie.

56. Izba notarialna jest związkiem przedsiębiorstw składającym się ze wszystkich litewskich notariuszy i odpowiedzialnym za uregulowanie zawodu notariusza w ramach ustanowionych przez ustawodawcę i w porozumieniu z ministerstwem sprawiedliwości.

57. Jak wynika z akt sprawy, prezydium, będące organem izby notarialnej, jest podmiotem zbiorowym, który podejmuje decyzje na rzecz izby.

58. Ze sformułowania art. 101 TFUE wynika, że adresatem zakazu jest „przedsiębiorstwo”( ).

59. Nałożenie sankcji z powodu naruszenia prawa konkurencji musi być zgodne z zasadą osobistej odpowiedzialności( ), zgodnie z którą sankcja musi być nałożona na sprawcę naruszenia, zwykle odpowiadającego osobie fizycznej lub prawnej, która kierowała danym przedsiębiorstwem w chwili popełnienia naruszenia( ), lub wszystkim osobom fizycznym lub prawnym, które wchodzą w skład przedsiębiorstwa, w przypadku braku osoby fizycznej lub prawnej, która jako kierująca nim mogłaby być uznana za odpowiedzialną za naruszenie( ).

60. Wynika z tego, że aby móc przypisać jednoczesną odpowiedzialność niektórym poszczególnym przedsiębiorstwom (poszczególnym notariuszom będących członkami prezydium), które są członkami związku przedsiębiorstw (izby notarialnej), należy – moim zdaniem – wskazać konkretny wkład tych przedsiębiorstw w naruszenie prawa konkurencji. W tym celu konieczne jest określenie stosunku między prezydium a izbą notarialną, wszelkich aktywnych zachowań mających na celu konkretne sporządzenie decyzji oraz podstawy prawnej, na której można oprzeć taką jednoczesną odpowiedzialność.

61. We wszystkich tych kwestiach przedstawię Trybunałowi pewne propozycje dotyczące prawidłowej wykładni prawa Unii, przy czym zastosowanie tych zasad w niniejszej sprawie oraz ustalenie faktów i okoliczności przedstawionych w aktach sprawy pod względem możliwości ich objęcia zakresem wyrażonych zasad będzie należało do sądu krajowego.

62. Jeśli chodzi o stosunek między prezydium a izbą notarialną, z akt niniejszej sprawy – jak podniósł również rząd litewski( ) – wynika, że nie można uznać, iż prezydium w osobach notariuszy wchodzących w jego skład jest autorem objaśnień, ponieważ jest ono organem izby.

63. Okoliczność ta znajduje odzwierciedlenie w oświadczeniach litewskiej izby notarialnej zawartych w uwagach na piśmie i potwierdzonych na rozprawie, zgodnie z którymi decyzje prezydium przypisuje się izbie notarialnej. Prezydium podejmuje zatem decyzje jako organ decyzyjny działający kolektywnie jako przedstawiciel izby notarialnej.

64. Ponadto konieczność przypisania litewskiej izbie notarialnej decyzji prezydium potwierdza dodatkowo status członków prezydium. Zgodnie z art. 19 statutu izby notarialnej prezydium stanowi kolegialny organ kierowniczy izby notarialnej i składa się z 8 członków powoływanych przez zgromadzenie izby na okres 3 lat. Ponadto podporządkowanie poszczególnych członków prezydium zgromadzeniu notariuszy znajduje potwierdzenie w przepisie art. 19 ust. 4 statutu izby notarialnej, zgodnie z którym każdy członek prezydium odpowiada przed zgromadzeniem notariuszy, któremu podlega zgodnie z właściwością miejscową. Dalsze potwierdzenie jedynie wykonawczej roli prezydium stanowi art. 20 ust. 1 wspomnianego statutu, w myśl którego prezydium zapewnia wykonywanie zadań izby.

65. Ze źródeł prawa krajowego opisanych przez sąd odsyłający i przeanalizowanych w uwagach na piśmie oraz na rozprawie przez strony, podlegających weryfikacji sądu krajowego, wynika, że notariusze będący członkami prezydium są organami izby i nie prowadzą żadnej szczególnej działalności jako indywidualne przedsiębiorstwa.

66. Jeśli chodzi o konkretny wkład poszczególnych notariuszy będących członkami prezydium w domniemane naruszenie prawa konkurencji, z akt sprawy wynika, że działalność konkretnie wykonywana przez notariuszy będących członkami prezydium polega na udziale w posiedzeniach oraz oddawaniu głosu na posiedzeniach, które doprowadziły do przyjęcia objaśnień.

67. Poszczególne przedsiębiorstwa, to znaczy notariusze, nie wykonują zatem żadnej konkretnej działalności w celu ułatwienia podejmowania decyzji przez związek przedsiębiorstw, to znaczy izbę notarialną, poza udziałem w organie decyzyjnym na warunkach określonych w poprzednim punkcie.

68. Z lektury akt sprawy – co potwierdzono na rozprawie – wynika natomiast, że przypisanie kary poszczególnym będącym członkami prezydium notariuszom jednocześnie z izbą notarialną wynika ze względów związanych z koniecznym odstraszającym charakterem kary.

69. Rada do spraw konkurencji powtarzała wielokrotnie, że ewentualne nałożenie kary jedynie na związek przedsiębiorstw, to znaczy na izbę notarialną, na podstawie przepisów obowiązujących na Litwie w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych sprawy, nie pozwoliłoby na nałożenie kary wystarczającej pod względem finansowym, aby osiągnąć odpowiedni poziom skutku odstraszającego.

70. Należało zatem nałożyć karę również na poszczególnych notariuszy będących członkami prezydium, aby móc zastosować podstawę wymiaru kary (obroty poszczególnych notariuszy będących członkami prezydium) wyższą niż w przypadku obrotów związku, składających się wyłącznie ze składek okresowo wymaganych od poszczególnych notariuszy.

71. Ogólny cel prewencyjny, na który powołuje się litewska rada do spraw konkurencji( ) na poparcie konieczności przypisania naruszenia prawa konkurencji osobom fizycznym, które działały w ramach organu, aby zapobiec ryzyku nieosiągnięcia skutku odstraszającego, nie może jednak moim zdaniem uzasadniać nałożenia kary na zastosowanych zasadach.

72. Wydaje się zatem, że rada do spraw konkurencji uznała, iż w braku przepisu zezwalającego na obliczenie kary przy uwzględnieniu nie tylko obrotów związku przedsiębiorstw (izby notarialnej), lecz także obrotów poszczególnych przedsiębiorstw tworzących ten związek (poszczególnych notariuszy), zdecydowała się ona nałożyć kary indywidualne na poszczególnych notariuszy będących członkami organu decyzyjnego izby (prezydium) w celu osiągnięcia wystarczająco odstraszającego skutku kary.

73. Rozumowanie co do istoty jest jednak moim zdaniem wynikiem błędnej interpretacji.

74. I tym samym dochodzimy do trzeciej kwestii dotyczącej podstawy prawnej niezbędnej do jednoczesnego nałożenia kary na związek przedsiębiorstw i poszczególnych notariuszy będących członkami prezydium.

75. W niniejszej sprawie, o ile dobrze zrozumiałem, rada do spraw konkurencji wymierzyła w związku ze stwierdzonym naruszeniem prawa konkurencji (decyzja przedsiębiorstw mająca na celu ustalanie cen) podwójną karę, jedną nałożoną na izbę notarialną jako związek przedsiębiorstw, obliczoną na podstawie obrotów związku, oraz drugą, nałożoną indywidualnie na ośmiu notariuszy będących członkami prezydium, obliczoną na podstawie obrotów notariuszy jako poszczególnych przedsiębiorstw.

76. Moim zdaniem należy odróżnić możliwość jednoczesnego nałożenia kary za naruszenie prawa konkurencji na związek przedsiębiorstw, który podjął decyzje leżące u podstaw naruszenia, oraz na poszczególne przedsiębiorstwa, które współpracowały aktywnie w popełnieniu naruszenia, od możliwości obliczenia całkowitej kary, jaką należy nałożyć na związek przedsiębiorstw na podstawie jego obrotów w połączeniu z obrotami wszystkich lub niektórych poszczególnych przedsiębiorstw wchodzących w skład związku.

77. W pierwszym przypadku konieczne jest, jak wskazano powyżej, udowodnienie konkretnego wkładu poszczególnych przedsiębiorstw, w związku z którym można uznać je za współsprawców naruszenia.

78. Drugi przypadek, polegający na umożliwieniu rozszerzenia podstawy obliczenia kary na związek przedsiębiorstw poprzez włączenie do niej obrotów wszystkich lub niektórych przedsiębiorstw uczestniczących w naruszeniu, był przedmiotem wyroku Coop de France( ). Orzecznictwo to, dotyczące uprawnień Komisji działającej w charakterze organu egzekwującego prawo konkurencji, zostało następnie ujednolicone w art. 23 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia 1/2003( ).

79. Jeszcze inny jest szczególny przypadek odpowiedzialności solidarnej przewidziany w art. 23 ust. 4 rozporządzenia 1/2003( ), który stanowi, że w przypadku niewypłacalności związku przedsiębiorstw oraz braku wpłacenia składek przez jego członków Komisja może w celu zapłaty grzywny żądać zapłaty grzywny bezpośrednio od każdego z przedsiębiorstw, których przedstawiciele byli członkami organów decyzyjnych związku.

80. Jak wynika wyraźnie z brzmienia art. 23 ust. 4 rozporządzenia 1/2003, w przypadku kary nałożonej na związek przedsiębiorstw możliwość żądania zapłaty grzywny bezpośrednio od przedsiębiorstw, których przedstawiciele byli członkami organów decyzyjnych związku, jest uzależniona od spełnienia dwóch przesłanek: i) by związek nie był wypłacalny; oraz ii) by po wezwaniu jego członków przez związek do złożenia składek w celu zapłaty grzywny członkowie ci nie wpłacili składek w terminie wyznaczonym przez Komisję.

81. Wynika z tego, że z prawa Unii, a w szczególności z rozporządzenia nr 1/2003, nie można wywieść ogólnej odpowiedzialności solidarnej członków organów decyzyjnych związku przedsiębiorstw, ze względu na którą kary mogą być nakładane łącznie na związek przedsiębiorstw i członków tych organów decyzyjnych.

82. Zasadą ogólną jest zasada zawarta w art. 23 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 1/2003, zgodnie z którym „Komisja może, w drodze decyzji, nałożyć grzywny na przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw, jeżeli umyślnie lub w wyniku zaniedbania: a) naruszają art. 81 lub 82 traktatu”. A więc przedsiębiorstwa i związki przedsiębiorstw, które naruszają przepisy art. (obecnie) 101 i 102 TFUE umyślnie lub w wyniku zaniedbania.

83. Jest to wyraźne zastosowanie wspomnianej wyżej zasady odpowiedzialności osobistej, którą stosuje się również do przedsiębiorstw, którym zarzuca się naruszenie prawa konkurencji.

84. W związku z tym ani wyrok Coop de France, w którym w przypadku gdy członkowie związku przedsiębiorstw uczestniczyli aktywnie we wprowadzeniu w życie porozumienia antykonkurencyjnego, przewidziano możliwość ustalenia kary poprzez uwzględnienie indywidualnych obrotów poszczególnych członków, ani art. 23 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 1/2003, który ujednolica to stanowisko, nie mogą stanowić podstawy prawnej dla sposobu nałożenia kary wybranego przez litewską radę do spraw konkurencji.

85. Ponadto w wyroku Coop de France odniesiono się wyraźnie do dodatkowej przesłanki, również wielokrotnie przypomnianej w uwagach na piśmie i podczas rozprawy, zgodnie z którą naruszenie popełnione przez związek dotyczy działalności jego członków, zaś praktyki antykonkurencyjne są wykonywane przez związek bezpośrednio na rzecz jego członków i we współpracy z nimi( ).

86. O ile nie ulega wątpliwości, że w sprawie takiej jak niniejsza decyzje związku przedsiębiorców dotyczyły działalności jego członków oraz że (antykonkurencyjny) cel tych decyzji był realizowany przez związek na rzecz jego członków (ustalanie cen), o tyle równie oczywiste jest, że ta potencjalna korzyść nie może być oceniana w odmienny sposób w odniesieniu do poszczególnych notariuszy będących członkami prezydium i wszystkich pozostałych notariuszy będących członkami izby.

87. Bezsporne jest bowiem, że decyzje izby notarialnej muszą być przestrzegane przez wszystkich notariuszy litewskich, którzy są członkami izby notarialnej z mocy prawa, a zatem wszyscy notariusze litewscy odnoszą wszelkie korzyści wynikające z decyzji podjętych przez izbę i przyjętych przez prezydium.

88. Podsumowując tę kwestię: rozporządzenie 1/2003, w części dotyczącej zasad dotyczących grzywien, odnosi się wyraźnie do Komisji jako organu egzekwującego i nie ma bezpośredniego zastosowania do uprawnień krajowych organów ochrony konkurencji. Potwierdza to również okoliczność, że właśnie w celu przyznania większych uprawnień wspomnianym organom krajowym oraz ujednolicenia obowiązujących zasad między Komisją a organami krajowymi przyjęto dyrektywę 2019/1( ), tzw. ECN+, która przewiduje w art. 14 mechanizm ustalania kar podobny do mechanizmu przewidzianego w art. 23 rozporządzenia 1/2003.

89. Dyrektywa 2019/1 nie została jeszcze transponowana do prawa litewskiego w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.

90. Wynika z tego, że z zastrzeżeniem powyższych uwag mechanizmy ustalania kary takie jak te zawarte we wspomnianym art. 23 nie mogły w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy zostać zastosowane przez litewską radę do spraw konkurencji, chyba że sąd krajowy stwierdzi, iż obowiązywały w tym czasie zezwalające na to przepisy krajowe.

91. Wreszcie przedstawię kilka uwag na temat możliwości uznania za przedsiębiorstwa notariuszy będących członkami prezydium w ramach wykonywania przez nich działalności polegającej na wyrażaniu woli organu decyzyjnego, która to możliwość wynika z brzmienia siódmego pytania prejudycjalnego.

92. Pytanie to jest istotne, ponieważ zależy od niego możliwość stwierdzenia w niniejszej sprawie porozumienia między przedsiębiorstwami oraz decyzji związku przedsiębiorstw.

93. Zgodnie bowiem z uwagami Komisji( ) art. 101 TFUE nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu przez radę do spraw konkurencji podwójnego naruszenia art. 101 TFUE poprzez zawarcie porozumienia między przedsiębiorstwami oraz przyjęcie decyzji związku przedsiębiorstw.

94. W tej kwestii należy na wstępie zauważyć, że notariusze będący członkami prezydium nie mogą być uważani za przedsiębiorstwa w chwili, gdy przyjmują objaśnienia. Jak podkreśliła izba notarialna w pkt 2.8 swoich uwag, uznanie notariuszy za przedsiębiorstwa wymaga oceny każdej indywidualnej działalności wykonywanej przez dany podmiot( ).

95. W tym celu należy również uznać, że pojęcie działalności gospodarczej pokrywa się z każdą działalnością polegającą na oferowaniu na rynku towarów lub usług, niezależnie od tego, czy jest ona wykonywana za wynagrodzeniem, to znaczy, czy ma cel zarobkowy( ). Trybunał wskazał ponadto, że aby działalność gospodarcza mogła zostać przypisana danej osobie lub danemu podmiotowi, musi być ona wykonywana bezpośrednio. W wyroku Cassa di Risparmio Firenze( ) Trybunał podkreślił, że aby działalność gospodarcza mogła być przypisana podmiotowi posiadającemu udziały, konieczne jest, aby podmiot ten rzeczywiście uczestniczył w kontroli zarządzania tą działalnością. W zastosowaniu tej zasady w niniejszej sprawie – nie ulega wątpliwości, że notariusze nie wykonywali żadnej działalności gospodarczej, a zatem nie działali jako przedsiębiorstwa, w chwili gdy podejmowali decyzje dotyczące stawek mających zastosowanie w transakcjach.

96. Ponadto gdyby uznać, że notariusze będący członkami prezydium przestrzegali objaśnień, a zatem stosowali ustalone stawki w ramach wykonywania zawodu notariusza, nie jest jasne, na jakiej podstawie mogliby zostać ukarani, ponieważ, jak wskazano powyżej, bezsporne jest, że wszyscy litewscy notariusze muszą stosować stawki ustalone przez izbę notarialną.

97. Kara nałożona tylko na notariuszy będących członkami prezydium wydaje się również w tym względzie być obarczona naruszeniem zasady równego traktowania.

98. Podsumowując: w prawie Unii nie ma podstawy prawnej, na której można by oprzeć mechanizm sankcyjny taki jak ten, który zastosowała litewska rada do spraw konkurencji, to znaczy jednoczesne ukaranie związku przedsiębiorstw odpowiedzialnego za decyzje antykonkurencyjne i poszczególnych członków jego organu decyzyjnego (prezydium).

99. Przemawia za tym również praktyka Komisji w zakresie sankcji, która – jak zauważyła litewska izba notarialna( ) – w podobnych przypadkach nie karze indywidualnie członków organu zarządzającego organizacji zawodowych. W swojej decyzji dotyczącej izby architektów belgijskich Komisja nie ukarała indywidualnie członków izby architektów, którzy przyjęli zalecenie mające na celu sugerowanie wynagrodzeń jej członkom, ograniczając w ten sposób konkurencję na rynku architektów( ). Podobnie nie nałożono żadnej kary indywidualnej na członków organów decyzyjnych krajowej izby aptekarskiej, która ograniczyła konkurencję na rynku klinicznych badań laboratoryjnych.

100. Nie oznacza to jednak, że prawo Unii stoi na przeszkodzie możliwości stosowania takiego mechanizmu sankcyjnego w przypadku spełnienia określonych przesłanek wynikających z zasad ogólnych dotyczących przypisywania sankcji: ma to miejsce zarówno w przypadku stwierdzenia szczególnej odpowiedzialności niektórych przedsiębiorstw należących do związku przedsiębiorstw (która nie może polegać jedynie na przynależności do organów decyzyjnych związku), jak i w przypadku gdy – jak zauważyła Komisja( ) – szczególna odpowiedzialność organów decyzyjnych jest przewidziana w prawie krajowym państwa członkowskiego.

IV. Wnioski

101. Na podstawie wszystkich powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby na siódme pytanie prejudycjalne odpowiedział w następujący sposób:

Artykuł 101 TFUE

należy interpretować w ten sposób, że:

nie stoi on na przeszkodzie temu, by poszczególni notariusze będący członkami prezydium zostali ukarani indywidualnymi grzywnami jednocześnie z grzywnami nałożonymi na izbę notarialną, pod warunkiem że sąd krajowy stwierdzi na podstawie przepisów obowiązujących na Litwie, że wnoszą oni jako przedsiębiorstwa szczególny i konkretny wkład, który jest inny i dodatkowy w stosunku do wkładu pozostałych notariuszy będących członkami izby notarialnej, lub że istnieje przepis prawa krajowego, który na to zezwala.