OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

PRIITA PIKAMÄE

przedstawiona w dniu 3 lutego 2022 r.( )

Sprawa C‑121/21

Republika Czeska

przeciwko

Rzeczypospolitej Polskiej

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 259 TFUE – Przedłużenie terminu obowiązywania koncesji na prowadzenie działalności kopalni Turów w Polsce w pobliżu granicy czeskiej – Zaistniały między Republiką Czeską a Rzecząpospolitą Polską spór dotyczący oddziaływania na środowisko w Republice Czeskiej – Dyrektywa 2011/92/UE – Ocena skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia na środowisko naturalne (OOŚ) – Sprzeczność z prawem Unii prawa krajowego, decyzji OOŚ i koncesji na prowadzenie działalności





I. Wprowadzenie

1. W skardze złożonej na podstawie art. 259 TFUE Republika Czeska, popierana przez Komisję Europejską, wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że Rzeczpospolita Polska, poprzez przyjęcie środków w ramach postępowania administracyjnego mającego na celu przedłużenie do 2026 r. terminu obowiązywania koncesji wydobywczej dla kopalni węgla brunatnego Turów (Polska), naruszyła szereg przepisów Unii w dziedzinie ochrony środowiska.

2. Spór w niniejszej sprawie dotyczy skutków transgranicznych wynikających z działalności wydobywczej polskiego operatora w wyżej wymienionej kopalni, stanowiących przedmiot niezgody między tymi dwoma państwami członkowskimi. Z jednej strony Republika Czeska twierdzi, że jej obywatele mieszkający blisko granicy ponoszą w nieuzasadniony sposób konsekwencje środowiskowe prowadzenia działalności wydobywczej, którymi są znaczne obniżanie się poziomu zwierciadła wód podziemnych oraz osiadanie gruntu. Z drugiej strony Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że zamknięcie kopalni spowodowałoby poważne straty gospodarcze zarówno w kategoriach zaopatrzenia w energię, jak i zatrudnienia.

3. Ponieważ jest to pierwszy zawisły przed Trybunałem spór międzypaństwowy dotyczący wyłącznie dziedziny unijnego prawa ochrony środowiska, wyrok, który zostanie wydany przez Trybunał w niniejszej sprawie, może istotnie przyczynić się do rozwoju orzecznictwa sądów międzynarodowych( ). W tym kontekście należy oczekiwać, że ustalenia poczynione przez Trybunał w tym wyroku staną się pomocne w poszukiwaniu przez oba te państwa członkowskie polubownego rozwiązania, pozwalającego na pogodzenie ich odpowiednich interesów w duchu dobrego sąsiedztwa, przy jednoczesnym zapewnieniu pełnego poszanowania prawa Unii.

II. Ramy prawne

A. Prawo Unii

1. Dyrektywa 2000/60

4. Artykuł 4 ust. 1, 4 i 5 dyrektywy 2000/60/WE( ) stanowi:

„1. Czyniąc operacyjnymi programy działań określone w planach gospodarowania wodami w dorzeczu:

a) dla wód powierzchniowych

[…]

(ii) państwa członkowskie chronią, poprawiają i przywracają wszystkie części wód powierzchniowych, z zastrzeżeniem stosowania [ppkt] iii) dla sztucznych i silnie zmienionych części wód, mając na celu osiągnięcie dobrego stanu wód powierzchniowych najpóźniej w ciągu 15 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, zgodnie z przepisami ustanowionymi w załączniku V, z zastrzeżeniem stosowania przedłużeń czasowych ustalonych zgodnie z ust. 4 i stosowania ust. 5, 6 i 7 oraz bez uszczerbku dla ust. 8;

[…]

b) dla wód podziemnych

[…]

(ii) państwa członkowskie chronią, poprawiają i przywracają wszystkie części wód podziemnych, zapewniają równowagę między poborami a zasilaniem wód podziemnych, w celu osiągnięcia dobrego stanu wód podziemnych najpóźniej w ciągu 15 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, zgodnie z przepisami ustanowionymi w załączniku V, z zastrzeżeniem stosowania przedłużeń czasowych ustalonych zgodnie z ust. 4 i stosowania ust. 5, 6 i 7 bez uszczerbku dla ust. 8 niniejszego artykułu oraz z zastrzeżeniem stosowania art. 11 ust. 3 lit. j);

[…].

4. Terminy określone w ust. 1 mogą być przedłużone dla stopniowego osiągnięcia celów dla części wód, pod warunkiem że nie zachodzi dalsze pogarszanie się stanu zmienionej części wód, gdy spełnione są wszystkie z następujących warunków:

a) państwa członkowskie ustalają, że wszystkie niezbędne poprawy stanu części wód nie mogą być w sposób racjonalny osiągnięte w okresie czasu wymienionym w tym ustępie ze względu na przynajmniej jedną z następujących przyczyn:

(i) ze względu na możliwości techniczne skala wymaganych popraw może być osiągnięta tylko w etapach przekraczających określony czas;

(ii) zakończenie poprawy w tej skali czasowej byłoby nieproporcjonalnie kosztowne;

(iii) naturalne warunki nie pozwalają na zgodne z czasem poprawienie się stanu części wód.

b) Przedłużenie terminu oraz jego przyczyny są szczegółowo określone i wyjaśnione w planie gospodarowania wodami w dorzeczu wymaganym na mocy art. 13.

c) Przedłużenie powinno być ograniczone do maksimum dwóch dalszych uaktualnień planu gospodarowania wodami w dorzeczu, z wyjątkiem przypadków gdy warunki naturalne uniemożliwiają osiągnięcie celów w tym okresie.

d) Podsumowanie środków wymaganych na mocy art. 11, które są przewidywane jako konieczne do spowodowania, żeby część wód przywracana była stopniowo do wymaganego stanu w przedłużonym terminie, przyczyny dla każdego znacznego opóźnienia w czynieniu tych działań operacyjnymi, oraz oczekiwany harmonogram ich wdrożenia jest wymieniony w planie gospodarowania wodami w dorzeczu. Przegląd wdrożenia tych środków i podsumowanie każdych dodatkowych jest włączane w uaktualnienia planu gospodarowania wodami w dorzeczu.

5. Państwa członkowskie mogą zmierzać do osiągnięcia mniej restrykcyjnych celów środowiskowych niż te wymagane na mocy ust. 1, dla określonych części wód, w przypadku gdy jest on tak zmieniony przez działalność człowieka, jak ustalono zgodnie z art. 5 ust. 1, lub jego warunki naturalne są takie, że osiągnięcie tych celów byłoby niemożliwe lub nieproporcjonalnie kosztowne, a wszystkie z następujących warunków są spełnione:

a) potrzeby ekologiczne lub społeczno-ekonomiczne zaspakajane przez taką działalność człowieka nie mogą być osiągnięte za pomocą innych środków, które są znacznie korzystniejszą opcją środowiskową, niepowodującą nieproporcjonalnych kosztów;

b) państwa członkowskie zapewniają, że:

– dla wód powierzchniowych jest osiągnięty najlepszy możliwy stan ekologiczny i chemiczny przy wpływach, których nie można było racjonalnie uniknąć na skutek charakteru działalności człowieka czy zanieczyszczenia,

– dla wód podziemnych zachodzą możliwie najmniejsze zmiany dobrego stanu wód podziemnych, przy wpływach, których nie można było racjonalnie uniknąć na skutek charakteru działalności człowieka czy zanieczyszczenia;

c) nie zachodzi dalsze pogorszenie stanu części wód;

d) ustalenie mniej rygorystycznych celów środowiskowych i powody ich ustalenia są szczegółowo wymienione w planie gospodarowania wodami w dorzeczu wymaganym na mocy art. 13, a cele te poddawane są kontroli co sześć lat”.

2. Dyrektywa 2003/4

5. Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 i 2 dyrektywy 2003/4/WE( ):

„1. Państwa członkowskie podejmują konieczne środki, by zapewnić, że organy władzy publicznej porządkują informacje o środowisku, które są w zakresie ich kompetencji oraz które znajdują się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone, w taki sposób, aby je aktywnie i systematycznie rozpowszechniać w społeczeństwie, w szczególności wykorzystując komunikację teleinformatyczną i/lub technologię elektroniczną, jeśli są one dostępne.

[…]

2. Informacje, które mają być udostępniane i rozpowszechniane, są odpowiednio uaktualniane i obejmują przynajmniej:

[…]

f) pozwolenia mające znaczny wpływ na środowisko oraz porozumienia dotyczące środowiska lub informację, gdzie, w ramach przepisów art. 3, można występować o takie informacje lub je znaleźć;

[…]”.

3. Dyrektywa OOŚ

6. Artykuł 1 dyrektywy 2011/92/UE( ) stanowi:

„1. Niniejszą dyrektywę stosuje się do oceny skutków środowiskowych wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne, które mogą powodować znaczące skutki w środowisku.

2. Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

a) »przedsięwzięcie« oznacza:

– wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów,

– inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych;

[…]

c) »zezwolenie na inwestycję« oznacza decyzję właściwego organu lub organów, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia;

[…]”.

7. Artykuł 2 ust. 1 i 2 tej dyrektywy stanowi:

„1. Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków na środowisko, przed udzieleniem zezwolenia. Przedsięwzięcia te określa art. 4.

2. Ocena oddziaływania na środowisko może być zintegrowana z istniejącymi procedurami udzielania zezwolenia na przedsięwzięcia w państwach członkowskich lub, jeżeli takie nie istnieją, z innymi procedurami albo z procedurami, które będą ustanowione do realizacji celów niniejszej dyrektywy”.

8. Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. c) rzeczonej dyrektywy ocena oddziaływania na środowisko określa, opisuje i ocenia we właściwy sposób dla każdego indywidualnego przypadku, bezpośrednie i pośrednie skutki przedsięwzięcia dla, między innymi, wód.

9. Artykuł 4 tej dyrektywy w związku z tym brzmi:

„1. Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 4 przedsięwzięcia wymienione w załączniku I podlegają ocenie zgodnie z art. 5–10.

2. Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 4, w odniesieniu do przedsięwzięć wymienionych w załączniku II, państwa członkowskie ustalają, czy przedsięwzięcie podlega ocenie zgodnie z art. 5–10. Państwa członkowskie dokonują tego ustalenia za pomocą:

a) badania indywidualnego;

lub

b) progów lub kryteriów ustalonych przez państwo członkowskie.

Państwa członkowskie mogą postanowić o stosowaniu obydwu procedur, o których mowa w lit. a) i b).

[…]

4. W przypadku gdy państwa członkowskie postanowią o wprowadzeniu wymogu podjęcia rozstrzygnięcia dla przedsięwzięć wymienionych w załączniku II, wykonawca podaje informacje o cechach przedsięwzięcia oraz jego znaczącym potencjalnym wpływie na środowisko. Szczegółowy wykaz informacji, które należy podać, znajduje się w załączniku II.A. W stosownych przypadkach wykonawca bierze pod uwagę dostępne wyniki innych odnośnych ocen wpływu na środowisko przeprowadzanych na podstawie przepisów prawa unijnego innych niż niniejsza dyrektywa. Wykonawca może również przedstawić opis wszelkich cech przedsięwzięcia lub środków przewidzianych w celu uniknięcia lub zapobieżenia ewentualnemu znaczącemu negatywnemu wpływowi na środowisko.

5. Właściwy organ podejmuje rozstrzygnięcie na podstawie informacji podanych przez wykonawcę zgodnie z ust. 4, z uwzględnieniem, w stosownych przypadkach, wyników wstępnych weryfikacji lub ocen wpływu na środowisko wynikających z przepisów prawa unijnego innych niż niniejsza dyrektywa. Rozstrzygnięcie to podawane jest do publicznej wiadomości, oraz:

a) w przypadkach, w których postanowiono, że ocena oddziaływania na środowisko jest konieczna, zawiera główne powody, dla których wymaga się przeprowadzania takiej oceny, ze wskazaniem na odpowiednie kryteria podane w załączniku III; lub

b) w przypadkach, w których postanowiono, że ocena oddziaływania na środowisko nie jest konieczna, zawiera główne powody, dla których nie wymaga się przeprowadzenia takiej oceny, ze wskazaniem na odpowiednie kryteria podane w załączniku III, a w przypadkach, gdy proponuje to wykonawca, zawiera informacje o wszelkich cechach przedsięwzięcia lub środkach, jakie przewidziano w celu uniknięcia lub zapobieżenia ewentualnemu znaczącemu negatywnemu wpływowi na środowisko.

6. Państwa członkowskie zapewniają, by właściwy organ podjął rozstrzygnięcie możliwie jak najszybciej, w terminie nieprzekraczającym 90 dni od dnia, w którym wykonawca przedstawił wszystkie informacje wymagane zgodnie z ust. 4. W wyjątkowych przypadkach, przykładowo w zależności od charakteru, stopnia złożoności, lokalizacji lub wielkości przedsięwzięcia, właściwy organ może przedłużyć termin dla wydania rozstrzygnięcia; w takim przypadku właściwy organ pisemnie informuje wykonawcę o powodach przedłużenia i o przewidywanym terminie podjęcia decyzji”.

10. Artykuł 5 ust. 1 i 2 dyrektywy OOŚ ma następujące brzmienie:

„1. W przypadku gdy wymagana jest ocena oddziaływania na środowisko, wykonawca przygotowuje i składa raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wykonawca dostarcza przynajmniej następujące informacje:

[…]

2. W przypadkach gdy jest to wymagane przez wykonawcę, właściwy organ, biorąc pod uwagę informacje przekazane przez wykonawcę, zwłaszcza informacje dotyczące szczególnych cech przedsięwzięcia (w tym jego lokalizację i charakterystykę techniczną), a także jego prawdopodobny wpływ na środowisko, wydaje opinię na temat zakresu i poziomu szczegółowości informacji, które wykonawca musi podać w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu. Przed wydaniem opinii właściwy organ konsultuje się z organami, o których mowa w art. 6 ust. 1.

Państwa członkowskie mogą również żądać od właściwych organów wydania takiej opinii, niezależnie od tego, czy wystąpił o nią wykonawca”.

11. Artykuł 6 tej dyrektywy stanowi:

„1. Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki, aby zapewnić organom, których przedsięwzięcie może dotyczyć z powodu ich szczególnej odpowiedzialności w odniesieniu do środowiska lub z powodu ich właściwości terytorialnej na szczeblu lokalnym lub regionalnym, możliwość wyrażenia opinii na temat informacji dostarczonych przez wykonawcę i na temat wniosku o zezwolenie na inwestycję, uwzględniając w razie konieczności przypadki, o których mowa w art. 8a ust. 3. W tym celu państwa członkowskie wyznaczają organy, które są konsultowane albo w sposób ogólny, albo w odniesieniu do poszczególnych przypadków. Informacje zebrane na podstawie art. 5 są przekazywane tym organom. Państwa członkowskie ustalają szczegółowe warunki konsultacji.

2. Aby zapewnić rzeczywisty udział zainteresowanych grup społeczeństwa w procesie decyzyjnym, ogół społeczeństwa jest informowany elektronicznie, przez ogłoszenia publiczne lub za pomocą innych właściwych środków o poniżej określonych kwestiach, we wstępnej fazie procedur podejmowania decyzji w dziedzinie ochrony środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2, a najpóźniej, gdy można zasadnie oczekiwać przedłożenia tego rodzaju informacji:

[…]

3. Państwa członkowskie zapewniają, by w odpowiednich ramach czasowych udostępniane były zainteresowanej społeczności następujące informacje:

[…]

c) zgodnie z przepisami [dyrektywy 2003/4], informacje inne niż te, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, które mają związek z decyzją zgodnie z art. 8 niniejszej dyrektywy oraz które stają się dostępne dopiero po czasie, kiedy zainteresowana społeczność została poinformowana zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu.

4. Zainteresowana społeczność otrzymuje wczesne i skuteczne możliwości udziału w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2, i w tym celu uprawniona jest do wyrażania komentarzy i opinii, kiedy właściwy organ lub organy dysponują wszystkimi opcjami, zanim podjęta zostanie decyzja w sprawie wniosku o zezwolenie na inwestycję.

5. Państwa członkowskie dokonują szczegółowych ustaleń dotyczących informowania społeczeństwa na przykład poprzez rozlepianie plakatów w określonym promieniu lub publikację w lokalnych gazetach oraz konsultowania się z zainteresowaną społecznością na przykład poprzez uwagi na piśmie lub w drodze publicznego wysłuchania. Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by odnośne informacje były dostępne dla społeczeństwa w formie elektronicznej, przynajmniej za pośrednictwem centralnego portalu lub łatwo dostępnych punktów dostępu na odpowiednim szczeblu administracyjnym.

6. Zapewnia się odpowiednie ramy czasowe realizacji poszczególnych etapów, przy czym należy przewidzieć wystarczającą ilość czasu:

a) na przekazanie informacji organom, o których mowa w ust. 1, oraz społeczeństwu; oraz

b) aby organy, o których mowa w ust. 1, oraz zainteresowana społeczność przygotowały się do procedury podejmowania decyzji w zakresie ochrony środowiska i rzeczywiście w niej uczestniczyły z zastrzeżeniem przepisów niniejszego artykułu.

7. Ramy czasowe konsultacji z zainteresowaną społecznością, dotyczących raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w art. 5 ust. 1, nie są krótsze niż 30 dni”.

12. Artykuł 7 omawianej dyrektywy stanowi:

„1. Jeżeli państwo członkowskie ma świadomość, że przedsięwzięcie może powodować znaczące skutki w środowisku innego państwa członkowskiego lub na żądanie państwa członkowskiego, które może być dotknięte takimi skutkami, państwo członkowskie, na którego terytorium przedsięwzięcie ma być zrealizowane, przesyła państwu członkowskiemu dotkniętemu skutkami danego przedsięwzięcia, jak najszybciej, nie później jednak niż w terminie poinformowania własnego społeczeństwa, między innymi:

a) opis przedsięwzięcia wraz z wszelkimi dostępnymi informacjami o jego możliwym oddziaływaniu transgranicznym;

b) informacje o charakterze decyzji, która może być podjęta.

Państwo członkowskie, na którego terytorium przedsięwzięcie ma być zrealizowane, przyznaje innemu państwu członkowskiemu rozsądny termin na wyrażenie woli wzięcia udziału w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2, i może też załączyć informacje, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu.

2. Jeżeli państwo członkowskie, które otrzymuje informacje na podstawie ust. 1 wyrazi wolę uczestnictwa w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2, państwo członkowskie, na którego terytorium przedsięwzięcie ma być zrealizowane, o ile do tej pory tego nie uczyniło, przesyła państwu członkowskiemu dotkniętemu skutkami przedsięwzięcia informacje, których udzielenie jest wymagane na podstawie art. 6 ust. 2 oraz informacje, których udostępnienie jest wymagane na podstawie art. 6 ust. 3 lit. a) i b).

[…]

5. Szczegółowe zasady wdrażania ust. 1–4 niniejszego artykułu, w tym ustalanie ram czasowych dla konsultacji, określają zainteresowane państwa członkowskie na podstawie zasad i ram czasowych, o których mowa w art. 6 ust. 5–7; zasady te umożliwiają zainteresowanej społeczności na terytorium narażonego państwa członkowskiego skuteczne uczestnictwo w procedurach podejmowania decyzji w zakresie ochrony środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2, w odniesieniu do danego przedsięwzięcia”.

13. Artykuł 8 tej dyrektywy stanowi:

„Wyniki konsultacji oraz informacje zebrane na podstawie art. 5–7 są należycie brane pod uwagę w procedurze zezwolenia na inwestycję”.

14. Artykuł 8a dyrektywy OOŚ brzmi następująco:

„1. Decyzja o udzieleniu zezwolenia na inwestycję zawiera co najmniej następujące informacje:

[…]

b) wszelkie warunki dotyczące środowiska przedstawione wraz z decyzją, opis wszelkich cech przedsięwzięcia lub środków przewidzianych w celu uniknięcia, zapobieżenia lub ograniczenia i, w miarę możliwości, zrównoważenia znaczących niekorzystnych skutków dla środowiska oraz, w stosownych przypadkach, środki w zakresie monitorowania.

[…]

3. W przypadku gdy państwa członkowskie stosują procedury, o których mowa w art. 2 ust. 2, inne niż te dotyczące zezwolenia na przedsięwzięcia, uznaje się, że odpowiednio wymogi ust. 1 i 2 niniejszego artykułu zostały spełnione, gdy którekolwiek decyzje wydane w kontekście tych procedur zawierają informacje, o których mowa w tych ustępach, oraz wprowadzono mechanizmy umożliwiające spełnienie wymogów ust. 6 niniejszego artykułu.

[…]”.

15. Artykuł 9 tej dyrektywy jest sformułowany następująco:

„1. Kiedy podjęta zostaje decyzja o udzieleniu lub nieudzieleniu zezwolenia na inwestycję, właściwy organ lub organy niezwłocznie informują o niej społeczeństwo oraz organy, o których mowa w art. 6 ust. 1, zgodnie z procedurami krajowymi, i zapewniają podanie następujących informacji do wiadomości społeczeństwa i do wiadomości organów, o których mowa w art. 6 ust. 1, w stosownych wypadkach uwzględniając przypadki wymienione w art. 8a ust. 3:

a) treść decyzji i przedstawione wraz z nią warunki, o których mowa w art. 8a ust. 1 i 2;

b) główne przyczyny i okoliczności, na których oparta jest decyzja, w tym informacje dotyczące udziału społeczeństwa; obejmuje to również streszczenie wyników konsultacji oraz informacji zgromadzonych na mocy art. 5–7 oraz sposobu ich uwzględnienia lub wykorzystania, w szczególności uwag od narażonego państwa członkowskiego, o którym mowa w art. 7.

2. Właściwy organ lub organy powiadamiają każde państwo członkowskie, które było konsultowane na podstawie art. 7, przekazując mu informacje, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu.

Konsultowane państwa członkowskie zapewniają, by te informacje zostały udostępnione we właściwy sposób zainteresowanej społeczności na ich własnym terytorium”.

16. Artykuł 11 ust. 1 i 2 wspomnianej dyrektywy stanowi:

„1. Państwa członkowskie zapewniają, by zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym członkowie zainteresowanej społeczności:

a) mający wystarczający interes lub ewentualnie;

b) podnoszący naruszenie prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego,

mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa.

2. Państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania lub zaniechania”.

17. W załączniku I do dyrektywy OOŚ, zatytułowanym „Przedsięwzięcia, o których mowa w art. 4 ust. 1”, wskazane są w pkt 19 „kamieniołomy i kopalnie odkrywkowe, w przypadku gdy powierzchnia zakładów przekracza 25 ha lub wydobycia torfu w zakładzie o powierzchni przekraczającej 150 ha”, a w pkt 24 „[j]akakolwiek zmiana lub poszerzenie przedsięwzięć wymienionych w niniejszym załączniku, gdy taka zmiana lub poszerzenie samo w sobie napotyka progi podane w niniejszym załączniku”.

18. W załączniku II do tej dyrektywy, zatytułowanym „Przedsięwzięcia, o których mowa w art. 4 ust. 2”, wskazane są w pkt 2 lit. a) „kamieniołomy, kopalnie odkrywkowe, wydobycie torfu (przedsięwzięcia niewymienione w załączniku I)”, w pkt 2 lit. e) – „powierzchniowe urządzenia przemysłowe dla wydobywania węgla, ropy naftowej, gazu ziemnego i rud, a także łupków bitumicznych”, a w pkt 13 lit. a) – „[w]szelkie zmiany bądź rozbudowa przedsięwzięć wymienionych w załączniku I lub niniejszym załączniku, już zatwierdzonych, zrealizowanych lub będących w trakcie realizacji, które mogą powodować znaczące niekorzystne skutki w środowisku (zmiany lub rozbudowa niewymienione w załączniku I)”.

B. Prawo polskie

1. Ustawa o informacji o środowisku

19. Artykuł 72 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227, zwanej dalej „ustawą o informacji o środowisku”), stanowi:

„1. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem:

[…]

4) […] koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż […];

[…]

2. Wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany:

[…]

2) koncesji lub decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 4 i 5, polegających także na:

[…]

k) jednokrotnym wydłużeniu terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 6 lat, wyłącznie w przypadku gdy wydłużenie koncesji uzasadnione jest racjonalną gospodarką złożem oraz bez rozszerzenia zakresu koncesji;

[…]”.

2. Prawo górnicze

20. Artykuł 33 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 163, poz. 981, zwanej dalej „prawem górniczym”) ma następujące brzmienie:

„[…] Jeżeli koncesja jest poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa, w postępowaniu koncesyjnym nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych”.

3. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

21. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270):

„Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym”.

22. W odpowiedzi na skargę Rzeczpospolita Polska powołuje się na pewne zmiany, jakie zostały wprowadzone w regulacjach zawartych w przepisach prawnych, o których mowa w poprzednich punktach, ustawą z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o informacji o środowisku. Zmiany te mają na celu ułatwienie członkom zainteresowanych społeczności realizację ich uprawnień określonych w art. 11 dyrektywy OOŚ. Członkowie takiej społeczności mogą obecnie uzyskać informacje dotyczące wydania pewnych decyzji bez konieczności zwracania się do organu, który je wydał. Uzyskali oni nowe środki prawne do zaskarżania zezwoleń przyznanych po przeprowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w których uczestniczyli. Artykuł 33 prawa górniczego zmieniono w taki sposób, że nowe uprawnienia wynikające z ustawy o informacji o środowisku mają zastosowanie także do postępowania koncesyjnego prowadzonego na podstawie przepisów owego prawa, które to postępowanie było poprzedzone uzyskaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

III. Okoliczności powstania sporu i postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

23. Kopalnia odkrywkowa węgla brunatnego Turów znajduje się na terytorium Polski w pobliżu granicy z Republiką Czeską i Republiką Federalną Niemiec.

24. W dniu 27 kwietnia 1994 r. właściwe organy polskich władz udzieliły, w drodze koncesji nr 65/94, PGE Elektrownia Bełchatów S.A., obecnie PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. (zwanemu dalej „operatorem”) koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej w tej kopalni na okres 26 lat, czyli do dnia 30 kwietnia 2020 r.

25. W dniu 2 marca 2015 r. operator złożył do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu (Polska) wniosek o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla realizacji przedsięwzięcia określonego jako kontynuacja eksploatacji złoża węgla brunatnego Turów do 2044 r. W procedurze konsultacyjnej zapoczątkowanej owym wnioskiem uczestniczyły zarówno Republika Czeska, jak i Republika Federalna Niemiec.

26. W dniu 24 października 2019 r. operator na podstawie art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku złożył wniosek o wydłużenie terminu obowiązywania tej koncesji o sześć lat.

27. W dniu 21 stycznia 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego (zwaną dalej „decyzją OOŚ”), a w dniu 23 stycznia 2020 r. nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu 24 stycznia 2020 r. operator dołączył tę decyzję OOŚ do swojego złożonego w dniu 24 października 2019 r. wniosku o wydłużenie terminu obowiązywania koncesji wydobywczej.

28. Decyzją z dnia 20 marca 2020 r. Minister Klimatu Rzeczypospolitej Polskiej udzielił koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. (zwaną dalej „decyzją 2026”).

29. Te wymienione w dwóch poprzednich punktach decyzje zostały zakwestionowane na drodze administracyjnej lub sądowej przez szereg podmiotów czeskiego prawa, w tym organizacje pozarządowe.

30. Uznając, że udzieliwszy tej koncesji, Rzeczpospolita Polska dopuściła się szeregu naruszeń prawa Unii, Republika Czeska wniosła w dniu 30 września 2020 r. sprawę do Komisji Europejskiej zgodnie z art. 259 TFUE.

31. W dniu 30 października 2020 r. Rzeczpospolita Polska podała do wiadomości swoje uwagi. W dniu 13 listopada 2020 r. podczas zorganizowanego przez Komisję przesłuchania oba te państwa członkowskie przedstawiły ustnie swoje uwagi.

32. W dniu 17 grudnia 2020 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię, w której zarzuciła Rzeczypospolitej Polskiej szereg naruszeń prawa Unii. Komisja uznała w szczególności, że przyjmując art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku, pozwalający na przedłużenie do sześciu lat obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, państwo to naruszyło art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy OOŚ.

33. W dniu 28 kwietnia 2021 r. została wydana decyzja o przedłużeniu terminu obowiązywania koncesji nr 65/94 do 2044 r. (zwana dalej „decyzją 2044”).

IV. Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron

34. W dniu 26 lutego 2021 r. Republika Czeska wniosła niniejszą skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Rzeczpospolita Polska wnosi o oddalenie tej skargi i obciążenie Republiki Czeskiej kosztami postępowania.

35. Uwzględniając skierowany przez Republikę Czeską wniosek o zastosowanie środka tymczasowego, wiceprezes Trybunału nakazała, postanowieniem z dnia 21 maja 2021 r.( ), Rzeczypospolitej Polskiej natychmiastowe zaprzestanie wydobycia węgla brunatnego w kopalni Turów do chwili ogłoszenia wyroku kończącego postępowanie w sprawie C‑121/21.

36. Decyzją z dnia 1 lipca 2021 r. prezes Trybunału dopuścił Komisję do udziału w sprawie w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Czeskiej.

37. Decyzją z dnia 14 lipca 2021 r. prezes Trybunału uwzględnił wniosek Rzeczypospolitej Polskiej o rozpoznanie niniejszej skargi w trybie przyspieszonym na podstawie art. 133 regulaminu postępowania przed Trybunałem.

38. Pismami sekretarza Trybunału z dnia 20 lipca 2021 r. wezwano, w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 62 § 1 regulaminu postępowania, Rzeczpospolitą Polską do zajęcia stanowiska w przedmiocie uzasadnionej opinii Komisji, a do tej ostatniej instytucji zwrócono się o przedstawienie tej opinii w języku postępowania, czyli polskim, a także o zajęcie stanowiska w przedmiocie niektórych żądań zawartych w skardze. Adresaci tych wezwań ustosunkowali się do nich w należyty sposób.

39. Uwzględniając skierowany przez Republikę Czeską wniosek o zastosowanie środka tymczasowego, wiceprezes Trybunału zobowiązała, postanowieniem z dnia 20 września 2021 r.( ), Rzeczpospolitą Polską do zapłaty na rzecz Komisji okresowej kary pieniężnej w wysokości 500 000 EUR dziennie, począwszy od dnia doręczenia temu państwu członkowskiemu owego postanowienia aż do chwili, w której zastosuje się ono do treści postanowienia wiceprezes Trybunału z dnia 21 maja 2021 r. W tym samym postanowieniu wiceprezes oddaliła wniosek Rzeczypospolitej Polskiej oparty na art. 163 regulaminu postępowania i mający na celu uchylenie tego postanowienia.

40. W rozprawie, która odbyła się w dniu 9 listopada 2021 r., uczestniczyły, należycie reprezentowane, Republika Czeska, Rzeczpospolita Polska i Komisja.

41. Podczas rozprawy Republika Czeska w odpowiedzi na zadane jej w tej kwestii pytanie wyjaśniła, że podtrzymuje żądanie zaprzestania zarzucanych uchybień.

V. Analiza prawna

A. Uwagi wstępne

42. Uważam, że przed zbadaniem poszczególnych zarzutów podniesionych przez Republikę Czeską konieczne jest przypomnienie zasad regulujących postępowanie w sprawie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego niezależnie od tego, czy postępowanie to, którego celem jest stwierdzenie i doprowadzenie do zaprzestania przez państwo członkowskie zachowania naruszającego prawo Unii, jest prowadzone na podstawie art. 258 TFUE, czy też art. 259 TFUE( ). W tym względzie należy zauważyć, że pomimo występowania drobnych różnic proceduralnych charakteryzujących dane postępowanie w zależności od tego, kto – Komisja czy państwo członkowskie – jest wszczynającą je stroną skarżącą, która wnosi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, istnieją obowiązujące te strony bezwarunkowo wspólne zasady, takie jak te dotyczące rozkładu ciężaru dowodu czy też związane z datą odniesienia dla oceny tego, czy w konkretnym przypadku doszło do uchybienia.

43. Przywołanie tych zasad wydaje mi się szczególnie istotne w ramach niniejszej analizy, a to ze względu na złożoność okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz fakt, że uchybienia zarzucane przez Republikę Czeską dotyczą wielu aspektów polskiego porządku prawnego, mianowicie przyjmowania aktów ustawodawczych, ale także wydawania decyzji administracyjnych, które z biegiem czasu ulegały zmianom. Stosowanie tych wspólnych zasad ma na celu zagwarantowanie zbadania zgodności wspomnianych aktów krajowych z prawem Unii, którego pierwszeństwo wszystkie państwa członkowskie mają obowiązek respektować, w dokładny i spójny sposób( ).

1. Zasady dotyczące rozkładu ciężaru dowodu w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego

44. Ponieważ postępowanie przed Trybunałem w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 i 259 TFUE podlega zasadzie kontradyktoryjności, to na skarżącej spoczywa ciężar dowiedzenia istnienia zarzucanego uchybienia poprzez przedstawienie Trybunałowi informacji niezbędnych mu do stwierdzenia zaistnienia tego uchybienia. Zatem pod tym względem proceduralnym te dwa przewidziane w traktacie tryby nie różnią się( ).

45. Ponadto z art. 120 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem, jak i z odnoszącego się do niego orzecznictwa wynika, że skarga wszczynająca postępowanie musi wskazywać przedmiot sporu oraz zawierać zwięzłe przedstawienie zarzutów, zaś owo przedstawienie przedmiotu sporu i zarzutów musi być wystarczająco zrozumiałe i precyzyjne, tak aby pozwalało stronie pozwanej na przygotowanie obrony, a Trybunałowi na dokonanie kontroli. Wynika z tego, że istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się skarga, muszą wynikać w sposób spójny i zrozumiały z tekstu samej skargi oraz że żądania w niej zawarte powinny być sformułowane w sposób pozbawiony dwuznaczności w celu uniknięcia orzekania przez Trybunał ultra petita lub z pominięciem któregoś zarzutu( ). Do pozwanego państwa członkowskiego należy natomiast rzeczowe i szczegółowe zakwestionowanie przedstawionych danych i wynikających z nich wniosków( ).

46. Argumenty przedstawione przez strony w niniejszej sprawie zostaną zatem skrupulatnie rozpatrzone w świetle przedstawionych w poprzednim punkcie zasad rządzących rozkładem ciężaru dowodu.

2. Data odniesienia dla oceny istnienia uchybienia

47. Inny istotny aspekt, który należy wziąć pod uwagę w ramach przeprowadzanej analizy, dotyczy daty odniesienia, jaką należy zastosować, oceniając istnienie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że jeśli chodzi o postępowanie przewidziane w art. 258 TFUE, istnienie uchybienia ocenia się według stanu w dniu, w którym upłynął termin wyznaczony w uzasadnionej opinii wydanej przez Komisję na podstawie tego artykułu. Konieczność przyjęcia takiej daty odniesienia dla oceny istnienia uchybienia jest szczególnie oczywista w przypadkach, gdy okoliczności sprawy ulegały w toku postępowania zmianom, często w następstwie interwencji ze strony dopuszczającego się naruszenia państwa członkowskiego, na przykład w następstwie zmiany przepisów krajowych uznawanych za sprzeczne z prawem Unii.

48. Datę tę należy ustalać w odniesieniu do określonego etapu postępowania, aby uniknąć sytuacji, w której skarga o stwierdzenie uchybienia stałaby się bezprzedmiotowa z powodu tego, że okoliczności sprawy uległy zmianie. Konieczność jasnego określenia przedmiotu sporu jest oczywista, biorąc pod uwagę cel skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, czyli umożliwienie Trybunałowi stwierdzenia naruszenia prawa Unii przez państwo członkowskie. Co więcej, przyjęcie takiego podejścia ma tę zaletę, że gwarantuje przestrzeganie praw procesowych państw członkowskich, w sytuacji gdy to Komisja interweniuje w celu położenia kresu takiemu naruszeniu prawa Unii, co byłoby trudne, gdyby państwa członkowskie musiały w swojej obronie zajmować stanowisko w przedmiocie każdej zmiany przedmiotu sporu spowodowanej zmianą okoliczności.

49. Oczywiste jest, że bezpośrednie zastosowanie tego orzecznictwa do procedury przewidzianej w art. 259 TFUE nie jest możliwe, ponieważ niniejsze postępowanie zostało wszczęte nie przez Komisję, lecz jedno z państw członkowskich. Należy zatem zadać pytanie, jaka jest data odniesienia dla oceny istnienia uchybienia w ramach takiego właśnie postępowania. W tym względzie należy zauważyć, że uprzednie skierowanie sprawy do Komisji, przewidziane w akapicie drugim tego artykułu, stanowi wymóg proceduralny, od którego spełnienia jest uzależniona możliwość późniejszego wniesienia skargi do Trybunału. Należy bowiem pamiętać o znaczeniu, jakie ma ten etap postępowania ze względu na wywoływane przezeń skutki prawne, a mianowicie obowiązek wysłuchania przez Komisję obu stron, które z kolei powinny przedstawić swoje uwagi na piśmie i ustnie, a także rozpoczęcie biegu trzymiesięcznego terminu, po którego upływie, w przypadku gdyby Komisja nie wydała uzasadnionej opinii, państwo członkowskie może wnieść sprawę do Trybunału.

50. Moim zdaniem poszanowanie zasady kontradyktoryjności charakteryzującej ten etap postępowania, jak wyraźnie zostało to wskazane w akapicie trzecim tego artykułu, wiąże się z wymogiem, aby wszystkie zarzuty oparte na podnoszonym naruszeniu prawa Unii i wszystkie związane z tym dowody zostały przedstawione przez skarżące państwo członkowskie już w piśmie, za pomocą którego sprawa zostaje wniesiona do Komisji. Ponadto musi z niego jasno wynikać, że skarżące państwo członkowskie zamierza wnieść skargę na podstawie art. 259 TFUE, a nie jedynie zwrócić się do Komisji o wszczęcie postępowania na podstawie art. 258 TFUE. Z powyższego wynika, że przedmiot sporu jest określany właśnie na tym etapie postępowania( ).

51. Ponieważ skarżące państwo członkowskie, po pierwsze, nie jest związane z ustaleniami dokonanymi przez Komisję w uzasadnionej opinii, i, po drugie – w odróżnieniu od Komisji działającej w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE – nie jest zobowiązane do przejścia przez inne etapy postępowania, z proceduralnego punktu widzenia wydaje mi się logiczne, aby jako datę odniesienia dla oceny istnienia uchybienia przyjąć datę wniesienia sprawy do Komisji przez skarżące państwo członkowskie( ). Analogiczne zastosowanie orzecznictwa Trybunału, przy jednoczesnym uwzględnieniu specyfiki postępowania przewidzianego w art. 259 TFUE, wydaje mi się właściwe, tym bardziej że przyjęcie takiego podejścia jest logicznym następstwem przywołanych powyżej względów dotyczących postępowania, o którym mowa w art. 258 TFUE, a mianowicie konieczności określenia w sposób wystarczająco dokładny przedmiotu sporu niezależnie od ewentualnych zmian jego okoliczności oraz obowiązku poszanowania praw proceduralnych państw członkowskich.

52. Z przedstawionych powyżej powodów wydaje mi się, że przedmiot niniejszego sporu powinien zostać ograniczony, co do zasady, do sytuacji ustawowej i administracyjnej istniejącej w chwili wniesienia sprawy do Komisji przez Republikę Czeską. Przyjęcie takiego podejścia nie wyklucza, że za istotne można by uznać również pewne okoliczności faktyczne zaistniałe po tej dacie. Pragnę jednak przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału to uwzględnienie późniejszych okoliczności faktycznych jest możliwe jedynie wyjątkowo, a mianowicie gdy okoliczności te mają taki sam charakter, co zarzucane zachowanie, lub nie zmieniają znacząco istoty zarzucanego czynu( ). Orzecznictwo to opiera się na logicznym argumencie, zgodnie z którym państwo członkowskie nie może uchylić się od konsekwencji wniesienia skargi opartej na naruszeniu prawa Unii poprzez wybieg formalny, to znaczy poprzez zmianę ustawodawstwa lub przyjęcie nowej decyzji, która jednak nadal zawiera te same elementy sprzeczne z prawem Unii.

B. W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 1, 2, 4 i 6, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 6–9 dyrektywy OOŚ (przedłużenie o sześć lat terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko)

1. Argumenty stron

53. W zarzucie pierwszym Republika Czeska utrzymuje, że zawarta w art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku regulacja, wyłączająca w przypadku jednokrotnego przedłużenia o sześć lat terminu obowiązywania koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej wymóg przeprowadzenia jakiejkolwiek oceny oddziaływania na środowisko, narusza art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy OOŚ w zakresie, w jakim zezwala się w niej na udzielenie takiego przedłużenia bez przeprowadzania przewidzianych w tych przepisach całościowej oceny oddziaływania na środowisko lub tzw. procedury „preselekcji”. Ponadto brak przeprowadzania owej oceny skutkuje tym, że zainteresowana społeczność oraz, w stosownych przypadkach, sąsiednie państwa członkowskie, na których terytorium przedsięwzięcie może mieć wpływ, zostają wykluczone z udziału w procedurach przewidzianych w art. 4 ust. 4–6 oraz w art. 5–9 tej dyrektywy.

54. Zdaniem tego państwa członkowskiego, rzeczony przepis prawa polskiego w oczywisty sposób wykorzystano do przedłużenia terminu obowiązywania udzielonych koncesji na wydobycie węgla brunatnego w dwóch innych kopalniach w Polsce. Posłużono się nim w rzeczywistości jako podstawą dla koncesji na wydobywanie węgla brunatnego w Turowie do 2026 r.

55. Rzeczpospolita Polska uważa, że zarzut ten stał się bezprzedmiotowy, ponieważ w dniu 28 kwietnia 2021 r. wydano decyzję 2044. Ze względu na okres jej obowiązywania decyzja 2044 nie mogła zostać przyjęta na podstawie art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku. Ponadto decyzję 2044 wydano na podstawie decyzji OOŚ, którą operator załączył do wniosku.

56. Co więcej, zdaniem pozwanego państwa członkowskiego, zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. Na wstępie państwo to zauważa, że z żądań skargi wynika, iż jej zakres ogranicza się do kwestii ważności koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r., a zatem dotyczy niezgodności prawa polskiego z dyrektywą OOŚ jedynie w zakresie, w jakim prawo to rzeczywiście znalazło zastosowanie do tej koncesji.

57. Rzeczone państwo członkowskie twierdzi zaś, że przy wydawaniu tejże koncesji nie zastosowano art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku, ponieważ, jak wyjaśnił w uzasadnieniu koncesji organ udzielający koncesji, miał obowiązek przy jej wydawaniu wziąć pod uwagę decyzję OOŚ ze względu na możliwe istotne oddziaływanie tego przedsięwzięcia na środowisko.

58. W tym względzie Rzeczpospolita Polska podnosi, że w prawie polskim na postępowanie w sprawie wydania „zezwolenia na inwestycję” w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. c) dyrektywy OOŚ składa się szereg etapów, w tym wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Ta ostatnia decyzja wiąże organy wydające następcze decyzje inwestycyjne. Wiąże ona również bezpośrednio operatora, podobnie jak sama koncesja, w związku z czym, wbrew założeniu, na którym opiera się Republika Czeska, nie ma konieczności włączenia jej do koncesji.

59. W niniejszym przypadku decyzję OOŚ, o której wydanie wnioskował operator dla potrzeb realizacji przedsięwzięcia określonego jako kontynuacja eksploatacji złoża węgla brunatnego w kopalni Turów do 2044 r., wydano w dniu 21 stycznia 2020 r. po przeprowadzeniu konsultacji i z udziałem społeczeństwa przewidzianych w dyrektywie OOŚ. W dniu 24 stycznia 2020 r. została ona załączona do wniosku o przedłużenie terminu obowiązywania koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej o sześć lat. Udzielenie koncesji na okres krótszy niż okres przewidziany w decyzji OOŚ jest zaś w prawie polskim dozwolone, a ponadto jest zgodne z zasadą a maiori ad minus. W konsekwencji udzielenie koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. zostało poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko i, z tego względu, nie spowodowało naruszenia przepisów dyrektywy OOŚ przywołanych w zarzucie pierwszym.

2. Ocena

a) W przedmiocie naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy OOŚ

60. W zarzucie pierwszym Republika Czeska podnosi w szczególności, że doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy OOŚ ze względu na to, iż art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku wyłącza wymóg przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w przypadku jednokrotnego przedłużenia o sześć lat terminu obowiązywania koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej.

61. Na wstępie należy wyjaśnić, że zarzut ten dotyczy przyjęcia aktu ustawodawczego, a nie praktyki administracyjnej. Zatem, wbrew temu, co sugeruje Rzeczpospolita Polska, nie chodzi tu o zastosowanie wskazanej w poprzednim punkcie podstawy prawnej do konkretnego przypadku. W konsekwencji pozbawiony znaczenia wydaje mi się podniesiony przez nią argument, zgodnie z którym zarzut ten jest oczywiście bezzasadny ze względu na fakt, że wspomnianego przepisu krajowego nie zastosowano przy wydawaniu koncesji na wydobywanie węgla brunatnego w Turowie do 2026 r.

62. W ramach badania tego zarzutu kluczową pod względem prawnym kwestią jest raczej ustalenie, czy państwo członkowskie może w drodze ustawodawczej zezwolić właściwym organom władz na powstrzymanie się od przyjęcia szeregu środków administracyjnych związanych z koncesją na prowadzenie działalności wydobywczej. Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy najpierw ustalić, czy prawo Unii, w niniejszym przypadku dyrektywa OOŚ, nakłada na państwo członkowskie obowiązek przyjęcia takich środków administracyjnych. W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej należy uznać, że państwo członkowskie bez wątpienia uchybiło ciążącym na nim zobowiązaniom.

63. W tym względzie należy przypomnieć, że „przedsięwzięcia” w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ, jeżeli mogą powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, muszą przed uzyskaniem zezwolenia zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 2 ust. 1 tej dyrektywy. W art. 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ nie ustanowiono bowiem wymogu, aby procedurze oceny przewidzianej w tej dyrektywie podlegały wszelkie przedsięwzięcia mogące powodować znaczące skutki w środowisku, lecz jedynie te z nich, które wymieniono w art. 4 tej dyrektywy, zawierającym odesłanie do przedsięwzięć wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy.

64. Z art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 dyrektywy OOŚ wynika, że w przypadku przedsięwzięć wskazanych w załączniku I do tej dyrektywy istnieje, ze względu na sam ich charakter, prawdopodobieństwo spowodowania znaczących skutków w środowisku i muszą one bezwzględnie podlegać OOŚ. W tym kontekście należy zauważyć w pierwszej kolejności, że w art. 1 ust. 2 lit. c) tej dyrektywy zostało określone pojęcie „zezwolenia na inwestycję” i zdefiniowano je tam jako „decyzję właściwego organu lub organów, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia”. W drugiej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, że w pkt 19 załącznika I zostały wymienione „kamieniołomy i kopalnie odkrywkowe, w przypadku gdy powierzchnia zakładów przekracza 25 ha”, to znaczy kopalnie o powierzchni podobnej do kopalni Turów. Dla potrzeb niniejszej analizy ważny jest też pkt 24 tego załącznika, ponieważ przewidziano w nim, że procedurze oceny powinna podlegać „[j]akakolwiek zmiana lub poszerzenie przedsięwzięć wymienionych w niniejszym załączniku, gdy taka zmiana lub poszerzenie samo w sobie napotyka [osiągają] progi podane w niniejszym załączniku” [wyróżnienie własne]. Innymi słowy, ustanowiony w dyrektywie OOŚ wymóg przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ma zastosowanie nie tylko wówczas, gdy należy wydać zezwolenie pierwotne, ale również w przypadku niektórych decyzji związanych z tym pierwotnym zezwoleniem.

65. Artykuł 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku, którego dotyczy zarzut pierwszy, może wchodzić w zakres zastosowania pkt 24 załącznika I do dyrektywy OOŚ, ponieważ ten przepis krajowy dotyczy przedłużenia terminu obowiązywania koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej. Powstaje zatem pytanie, czy takie „przedłużenie terminu obowiązywania koncesji” może być rozumiane jako „poszerzenie przedsięwzięcia” w rozumieniu dyrektywy OOŚ. Co do zasady, na podstawie samej tylko wykładni językowej, termin „poszerzenie” można rozumieć zarówno jako „zwiększenie zasięgu terytorialnego”, jak i „przedłużenie istnienia w czasie” określonego przedsięwzięcia.

66. Moim zdaniem, na to pytanie należy jednoznacznie udzielić odpowiedzi twierdzącej. Jak orzekł Trybunał w wyroku Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen( ), środki skutkujące przedłużeniem terminu obowiązywania zezwolenia na przedsięwzięcie wymienione już w załączniku I do dyrektywy OOŚ wchodzą w zakres zastosowania pkt 24 tego załącznika. Z wyroku tego wynika, że norma ustanowiona w art. 4 ust. 1 dyrektywy OOŚ ma zastosowanie nawet wówczas, gdy termin, o który zostało przedłużone obowiązywanie rozpatrywanego zezwolenia, nie przekracza dziesięciu lat( ), tak jak ma to właśnie miejsce w przypadku, którego dotyczą rozpatrywane przepisy polskiego prawa. Wynika stąd wniosek, że jednokrotne przedłużenie terminu obowiązywania koncesji na prowadzenie działalności wydobywczej o sześć lat stanowi przedsięwzięcie, które zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy OOŚ wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

67. W świetle powyższego należy stwierdzić, że art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku nie jest zgodny z prawem Unii w zakresie, w jakim ów przepis krajowy ustanawia uregulowanie będące dokładnie przeciwieństwem tego, czego wymaga art. 4 ust. 1 dyrektywy OOŚ.

68. Następnie należy zbadać, czy doszło również do naruszenia art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ.

69. W tym względzie należy zauważyć w pierwszej kolejności, że przepis ten zawiera odniesienie do załącznika II, w którego pkt 2 lit. a), wśród przedsięwzięć mogących podlegać ocenie oddziaływania na środowisko, zostały wymienione „kamieniołomy” i „kopalnie odkrywkowe”, w przypadku gdy są to „przedsięwzięcia niewymienione w załączniku I”. Jak już zaś wyjaśniłem, kopalnie o powierzchni podobnej do powierzchni kopalni Turów są już wymienione w załączniku I. W konsekwencji ten rodzaj kopalni jest już objęty zakresem zastosowania art. 4 ust. 1 dyrektywy OOŚ, co skutkuje tym, że, przynajmniej w odniesieniu do tej kategorii kopalni, nie ma możliwości zastosowania art. 4 ust. 2 dyrektywy.

70. Mimo to art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ jest jednak, jak sądzę, przepisem, który jest istotny w przypadku kopalni, których powierzchnia nie przekracza progu określonego w pkt 19 załącznika I, to znaczy kopalni o powierzchni nieprzekraczającej 25 ha. Wydaje się bowiem, że przepisy polskiego prawa mają również na celu uregulowanie zarządzania przedsięwzięciami dotyczącymi mniejszych powierzchni. W tym kontekście należy zauważyć, że art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku, po pierwsze, jest sformułowany w sposób dość ogólny, jeśli chodzi o rodzaj przedsięwzięć, które są zwolnione z obowiązku przeprowadzania oceny ich oddziaływania na środowisko, i, po drugie, nie wprowadza takiego samego jak dyrektywa OOŚ rozróżnienia pomiędzy przedsięwzięciami, które muszą, a tymi, które ewentualnie mogą podlegać takiej ocenie. Na tym etapie analizy należy zatem przyjąć, że zakres zastosowania tego przepisu krajowego jest bardzo szeroki.

71. W drugiej kolejności należy zauważyć, że art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ wyraźnie upoważnia państwa członkowskie do samodzielnego ustalenia, czy dane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko( ). Zgodnie z motywem 9 tej dyrektywy, „przedsięwzięcia innych rodzajów”, to znaczy przedsięwzięcia wymienione w załączniku II, „mogą nie powodować w każdym przypadku znaczących skutków w środowisku”, co oznacza, że rzeczone przedsięwzięcia powinny być oceniane tylko wówczas, „gdy państwa członkowskie uznają, że mogą one powodować znaczące skutki w środowisku” [wyróżnienie własne]. Jak wynika z art. 4 ust. 2 tej dyrektywy, państwa członkowskie dokonują tego ustalenia, przeprowadzając indywidualne badanie poszczególnych przypadków lub też na podstawie ustalonych przez nie same progów lub kryteriów. Państwa członkowskie mogą postanowić o stosowaniu obydwu wymienionych procedur. W art. 4 ust. 3 został ustanowiony wymóg, aby podczas badania indywidualnego przypadku czy też ustalania progów lub kryteriów uwzględniać odpowiednie kryteria selekcji wymienione w załączniku III. Z uwag tych jasno wynika, że przy transpozycji tego przepisu do prawa krajowego państwa członkowskie dysponują znacznym zakresem uznania.

72. Jednakże w niniejszym kontekście nie można zapominać, że o ile art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ przyznaje właściwemu organowi pewną swobodę w zakresie uznania, czy dane przedsięwzięcie należy poddać ocenie, o tyle z utrwalonego orzecznictwa Trybunału( ) wynika, że granice owego zakresu uznania wyznacza przewidziany w art. 2 ust. 1 tej dyrektywy OOŚ obowiązek poddania ocenie oddziaływania, przed wydaniem zezwolenia, przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji. Tak więc państwo członkowskie, które ustala kryteria bądź progi, nie uwzględniając lokalizacji przedsięwzięć, lub wyznacza je na takim poziomie, że w praktyce cała dana kategoria przedsięwzięć zostaje z góry zwolniona z obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, przekracza przysługujący mu zakres uznania.

73. Zdaniem Trybunału fakt, że państwu członkowskiemu przysługuje ten zakres uznania, nie jest sam w sobie wystarczający do tego, aby wykluczyć dane przedsięwzięcie z procedury oceny w rozumieniu dyrektywy OOŚ. W przeciwnym razie zakres uznania przyznany państwom członkowskim na mocy art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ mógłby być przez nie wykorzystywany do uniknięcia obowiązku poddania danego przedsięwzięcia ocenie, pomimo że z powodu jego charakteru, rozmiarów lub lokalizacji może ono wywrzeć znaczące skutki w środowisku. W konsekwencji, bez względu na to, jaką metodę obrało państwo członkowskie w celu ustalenia, czy dane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny, czy też nie, tj. wskazania danego przedsięwzięcia w ustawie czy też w wyniku przeprowadzenia indywidualnego badania poszczególnego przedsięwzięcia, metoda ta nie może zagrażać realizacji celów dyrektywy OOŚ, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może wywierać znaczące skutki w środowisku w rozumieniu tej dyrektywy, nie zostało wyłączone z takiej oceny, z wyjątkiem przypadku, gdy dane podlegające wyłączeniu przedsięwzięcie mogło, na podstawie ogólnej oceny, zostać uznane za niemogące wywierać znaczących skutków w środowisku( ).

74. Względy te mają jeszcze większą wagę w przypadku środków krajowych, które odnoszą się do całych kategorii przedsięwzięć. Dokładniej rzecz ujmując, Trybunał uznał, że w art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ nie przyznano państwom członkowskim uprawnienia do „całkowitego i definitywnego wyłączenia” możliwości dokonania oceny jednej lub kilku kategorii przedsięwzięć, o których mowa w tym przepisie, ponieważ rozpatrywane kryteria lub progi nie mają na celu zwolnienia z obowiązku dokonania oceny z założenia całych określonych kategorii przedsięwzięć wymienionych w załączniku II, które mogą być planowane na terytorium danego państwa członkowskiego, lecz jedynie ułatwienie oceny konkretnych cech charakterystycznych danego przedsięwzięcia, w celu ustalenia, czy podlega ono temu obowiązkowi( ).

75. W niniejszym kontekście powstaje zatem pytanie, czy rozpatrywane przepisy polskiego prawa ustanawiają wymóg przeprowadzenia przewidzianej w orzecznictwie Trybunału „oceny oddziaływania”, jeżeli takie podejście wydaje się uzasadnione ze względu na cechy charakterystyczne niektórych przedsięwzięć, a konkretnie z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji. Uważam, że na to pytanie należy udzielić jednoznacznie odpowiedzi przeczącej, ponieważ art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku znajduje zastosowanie do wszystkich bez wyjątku kopalni. W zakresie, w jakim ten przepis krajowy skutkuje całkowitym i definitywnym wyłączeniem z obowiązku dokonania takiej „oceny oddziaływania” wszystkich kopalni, bez należytego uwzględnienia swoistych cech charakterystycznych każdego przedsięwzięcia mogących mieć znaczące skutki dla środowiska, należy go uznać za niezgodny z wymogami art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ, zgodnie z ich przyjętą w orzecznictwie wykładnią.

76. Stwierdzenie to odnosi się również do ewidentnej niemożności poddania kopalni należących do „innych rodzajów” przedsięwzięć w rozumieniu motywu 9 dyrektywy OOŚ czy to badaniu indywidualnemu, czy to ocenie na podstawie odpowiednich progów lub kryteriów selekcji, jak tego wymaga art. 4 ust. 2 lit. a) i b) tej dyrektywy, co pozwoliłoby ustalić, czy przedsięwzięcia wymienione w załączniku II powinny być przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko. Pragnę podkreślić, że wspomniany przepis polskiego prawa skutkuje zwolnieniem właściwych organów z obowiązku dokonania takiego ustalenia w odniesieniu do wszystkich kopalni,nie dając im jednak możliwości uwzględnienia specyfiki każdego z poszczególnych przypadków. Jest zatem oczywiste, że przyjęcie takiego sztywnego podejścia, charakteryzującego się niewystarczającą świadomością problemów w dziedzinie ochrony środowiska, z jakimi wiąże się prowadzenie każdej kopalni, nie może stanowić prawidłowej transpozycji art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ.

77. Należy zatem stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska przekroczyła zakres uznania przysługujący jej na podstawie art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ ze względu na to, że w jej przepisach krajowych nie uwzględniono procedur przewidzianych dla oceny oddziaływania na środowisko kopalni wchodzącej w zakres zastosowania załącznika II do tej dyrektywy.

78. Z powodów przedstawionych w poprzednich punktach uważam, że, przyjmując art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku, Rzeczpospolita Polska naruszyła również art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ.

b) W przedmiocie naruszenia wymogów proceduralnych w dziedzinie oceny oddziaływania na środowisko

79. Stwierdzenie w ramach obecnej analizy naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy OOŚ musi rodzić pytanie, jak zbadać podnoszony zarzut z punktu widzenia prawnego, skoro jest on oparty również na naruszeniu art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 6–9 tej dyrektywy. W tym względzie należy przypomnieć, że przepisy te ustanawiają zasady proceduralne, których państwa członkowskie muszą przestrzegać, gdy poddają przedsięwzięcia wymienione w załączniku I ocenie oddziaływania na środowisko. Konkretnie chodzi tu, między innymi, o ciążący na wykonawcy obowiązek przygotowania i przedstawienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, obowiązek skonsultowania się z organami, których przedsięwzięcie może dotyczyć, a także zapewnienie publicznego dostępu do informacji dotyczących przedsięwzięcia, w tym do procesu podejmowania decyzji.

80. Podobnie jak Komisja uważam, że stwierdzenie uchybienia obowiązkowi poddania przedsięwzięcia przewidzianej w art. 4 ust. 1 dyrektywy OOŚ ocenie oddziaływania na środowisko, logicznie rzecz biorąc, obejmuje nieprzestrzeganie konkretnych wymogów proceduralnych obowiązujących w odniesieniu do takiej oceny. Wydaje mi się, że wniosek ten płynie również ze skargi Republiki Czeskiej, ponieważ, czytając ją uważnie, można odnaleźć w niej wzmiankę o przepisach określających wymogi proceduralne obowiązujące w odniesieniu do takiej oceny, dodaną najwyraźniej w trosce o kompletność.

81. Ponadto chciałbym zauważyć, że art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku ogranicza się do ogólnego zwolnienia niektórych rodzajów działalności wydobywczej z nałożonego przez prawo Unii obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, przy czym nie odnosi się jednak do związanych z procedurą oceny konkretnych obowiązków ustanowionych w art. 5 ust. 1 i 2 oraz w art. 6–9 dyrektywy OOŚ, co mogłoby ewentualnie uzasadniać przeprowadzenie odrębnego badania zgodności z każdym spośród wyżej wskazanych przepisów. Nie wydaje mi się to jednak w niniejszym przypadku konieczne, ponieważ przesłanki takiego indywidualnego badania zgodności niewątpliwie nie zostały spełnione.

82. Ponieważ przepisy przywołane przez Republikę Czeską zawierają w istocie wymogi proceduralne, których należy przestrzegać przy ocenie oddziaływania na środowisko, w tych okolicznościach należy stwierdzić, że naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy OOŚ wiąże się siłą rzeczy z naruszeniem tychże wymogów proceduralnych.

c) W przedmiocie zmian ustawodawczych, jakie zaszły po wniesieniu skargi

83. W trosce o kompletność wywodu należy zwrócić uwagę na niedawne zmiany, jakie wprowadzono w ustawodawstwie polskim, w szczególności na uchylenie art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) ustawy o informacji o środowisku. Jak wskazuje Komisja w uwagach z dnia 13 sierpnia 2021 r., wydaje się, że w przyszłości jednokrotne przedłużenie o sześć lat terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego nie będzie na mocy ustawodawstwa polskiego możliwe bez przeprowadzenia uprzedniej oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z informacjami dostarczonymi przez Komisję instytucja ta obecnie analizuje, czy ta zmiana przepisów ustawy może położyć kres niewłaściwemu stosowaniu dyrektywy OOŚ, wynikającemu ze stosowania art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. k) wspomnianej ustawy.

84. W tym względzie wystarczy wskazać, że, ze względu na to, iż te zmiany przepisów ustawy zostały przyjęte w lipcu 2021 r., czyli po wniesieniu przez Republikę Czeską sprawy do Komisji, nie mogą one zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu bez nieuzasadnionej zmiany przedmiotu sporu( ). W związku z tym uważam, że przy ocenie naruszenia popełnionego przez Rzeczpospolitą Polską Trybunał nie może brać pod uwagę tych późniejszych zmian ustawodawczych.

C. W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 6 ust. 2–7, art. 7 ust. 5, art. 8 i 9 oraz art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ (wyłączenie zainteresowanej społeczności z procedury udzielania koncesji na działalność wydobywczą)

1. Argumenty stron

85. Republika Czeska podnosi, że obowiązki określone w tych przepisach dyrektywy OOŚ, które dotyczą udziału społeczeństwa w procedurach przewidzianych w owej dyrektywie oraz kontroli decyzji, które są przyjmowane po ich przeprowadzeniu, mają zastosowanie na wszystkich etapach tych procedur, w tym również ostatnim, a mianowicie w ramach procedury udzielania zezwolenia na przedsięwzięcie i jego rezultatu.

86. Wynika to, po pierwsze, z faktu, że niektóre przepisy, w szczególności art. 6 ust. 2 lit. a), c) i d) dyrektywy OOŚ, odnoszą się albo do „zezwolenia na inwestycję” w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. c) tej dyrektywy, albo do wszystkich decyzji przyjętych w ramach procedury udzielania zezwolenia. Po drugie, dyrektywa ta nie przewiduje żadnego zwolnienia z ustanowionych w niej obowiązków, w tym również z racji wywiązania się z nich na wcześniejszym etapie postępowania. Po trzecie, cel włączenia społeczeństwa w procedurę udzielania koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. różni się od celu jego włączenia w postępowanie OOŚ, ponieważ jego uczestnictwo w procedurze udzielania koncesji służy ustaleniu, czy wyniki oceny OOŚ zostały należycie uwzględnione w ostatecznej koncesji. Podobnie, gdyby nie można było skontrolować tego, czy wyniki tej oceny zostały uwzględnione, przewidziana w art. 11 dyrektywy OOŚ możliwość wniesienia środka odwoławczego utraciłaby swą skuteczność (effet utile).

87. Republika Czeska uważa zatem, że art. 33 prawa górniczego, zgodnie z którym w przypadkach, gdy, po przeprowadzeniu z udziałem społeczeństwa postępowania w sprawie oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, zostaje wydana decyzja OOŚ, zainteresowana społeczność zostaje wyłączona z procedury udzielania zezwolenia na przedsięwzięcie, a także z kontroli sądowej tej procedury, jest sprzeczny z ww. przepisami dyrektywy OOŚ.

88. Rzeczpospolita Polska odpiera, że w świetle art. 2 ust. 2 dyrektywy OOŚ, przewidującego możliwość zastosowania zintegrowanej procedury udzielania zezwolenia na przedsięwzięcie, państwa członkowskie są uprawnione do określenia procedury, zgodnie z którą udział społeczeństwa musi być zapewniony na tym etapie wydawania tego zezwolenia, w ramach którego rozpatrywane są zagadnienia dotyczące wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Nie istnieje jednak obowiązek zagwarantowania tego udziału na kolejnych etapach tej procedury, na których badane są inne aspekty funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia.

89. W Polsce na postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na przedsięwzięcie składa się zaś szereg etapów, a operatorowi można udzielić takiego zezwolenia dopiero po uzyskaniu uprzedniej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, w odniesieniu do którego to zezwolenia decyzja ta jest wiążąca. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, jeżeli prawo krajowe przewiduje wieloetapową procedurę udzielania zezwolenia, w ramach której wydano więcej decyzji, z których jedna jest decyzją główną, a druga – decyzją wykonawczą, która nie może wykraczać poza zakres ustaleń poczynionych w głównej decyzji, możliwe oddziaływanie danego przedsięwzięcia na środowisko należy określać i oceniać w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji głównej.

90. Tak więc w odniesieniu do procedury udzielenia koncesji na wydobycie węgla brunatnego do 2026 r. nie obowiązywał wymóg powtórnego zapewnienia udziału społeczeństwa ani powtórnego przeprowadzenia konsultacji transgranicznych, ponieważ ze związanych z tym obowiązków wywiązano się w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji OOŚ. Komisja potwierdziła to podejście w uzasadnionej opinii, stwierdzając brak naruszenia odnośnych przepisów dyrektywy OOŚ.

91. Co się tyczy twierdzenia skarżącego państwa członkowskiego, zgodnie z którym w art. 11 ust. 1 tej dyrektywy OOŚ ustanowiony został wymóg, aby w ramach procedury udzielania zezwolenia możliwe było przeprowadzenie sądowej kontroli tego, czy zostały uwzględnione wyniki oceny oddziaływania na środowisko, Rzeczpospolita Polska utrzymuje, po pierwsze, że, co do zasady, prawo polskie gwarantuje zainteresowanej społeczności możliwość wniesienia takiego środka odwoławczego. W tym względzie należy zauważyć, że organizacje takie jak Greenpeace ČR zaskarżyły przed sądem koncesję na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r., w efekcie czego kwestia zawieszenia tej koncesji została zbadana co do istoty.

92. Po drugie, z art. 11 ust. 2, zgodnie z którym państwa członkowskie określają, na jakim etapie decyzje mogą być kwestionowane, wynika, że państwa te mają prawo zagwarantować możliwość odwołania się wyłącznie na etapie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, skoro nie ma możliwości nieuwzględnienia w decyzji o udzieleniu zezwolenia tej pierwszej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Tak jest w przypadku Polski, ponieważ w art. 86 ustawy o informacji o środowisku przewidziano, że ta pierwsza decyzja wiąże organy wydające decyzję, o której mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy. Ponieważ decyzja OOŚ podlega bezpośredniemu stosowaniu, zagwarantowanie organizacjom pozarządowym możliwości kwestionowania decyzji o udzieleniu koncesji na wydobywanie węgla brunatnego do 2026 r. byłoby nieuzasadnione i bezcelowe.

93. Rzeczpospolita Polska dodaje, że w każdym razie zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ stał się bezprzedmiotowy, ponieważ art. 33 prawa górniczego zmieniono i obecnie umożliwia on zainteresowanym stronom zaskarżenie przed sądem decyzji inwestycyjnej w celu zbadania jej zgodności z decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych.

2. Ocena

94. W zarzucie drugim Republika Czeska twierdzi, że art. 33 prawa górniczego, który w istocie nie przewiduje udziału organizacji publicznych w procedurze udzielania koncesji, w przypadku gdy organizacje te uczestniczyły w procedurze oceny oddziaływania na środowisko, narusza szereg przepisów dyrektywy OOŚ. Również ten zarzut dotyczy aktu ustawodawczego, a nie – określonej praktyki administracyjnej.

95. Obowiązki określone w przepisach art. 6 ust. 2–7, art. 7 ust. 5, art. 8, 9 i art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ dotyczą dopuszczenia zainteresowanej społeczności, a także innych państw członkowskich, na których terytorium przedsięwzięcie mogłoby mieć znaczące skutki, do udziału w postępowaniach przewidzianych w dyrektywie OOŚ, w tym również procedurach kontroli decyzji, które są wydawane po przeprowadzeniu tych postępowań. Obowiązki te dotyczą przebiegu i wyniku „procedur podejmowania decyzji” w rozumieniu art. 2 ust. 2 dyrektywy OOŚ, których celem jest udzielenie „zezwolenia”, za które zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. c) dyrektywy OOŚ należy uznać decyzję uprawniającą do wykonania przedsięwzięcia.

a) W przedmiocie naruszeniaprzysługującego społeczeństwu i innympaństwom członkowskim prawa do publicznego dostępu do procedury wydawania zezwolenia

96. Pragnę przede wszystkim podkreślić, że nie przekonuje mnie broniona przez Republikę Czeską wykładnia, zgodnie z którą art. 6–9 dyrektywy OOŚ mają na celu zagwarantowanie społeczeństwu i innym państwom członkowskim bezwzględnego i nieograniczonego prawa publicznego dostępu do procedury wydawania zezwolenia na wszystkich jego etapach. Moim zdaniem, stanowisko to należy zniuansować, przypominając o autonomii proceduralnej, jaką dyrektywa OOŚ przyznaje państwom członkowskim. Jak słusznie wskazuje Rzeczpospolita Polska, art. 2 ust. 2 dyrektywy OOŚ przewiduje możliwość zintegrowania oceny oddziaływania na środowisko z istniejącymi procedurami udzielania zezwolenia na przedsięwzięcia w państwach członkowskich lub, jeżeli takie nie istnieją, z innymi procedurami albo z procedurami, które będą ustanowione do realizacji celów tej dyrektywy.

97. Innymi słowy, przepisy prawa Unii nie dokonują ujednolicenia procedur poprzedzających udzielenie zezwoleń na przedsięwzięcie. Można raczej stwierdzić, że państwa członkowskie dysponują swobodą wyboru co do formy i środków, które mają przyczyniać się do realizacji celów dyrektywy OOŚ. W konsekwencji regulacje krajowe poszczególnych państw członkowskich mogą się istotnie różnić co do sposobu ukształtowania postępowań administracyjnych w sprawach decyzji zezwalających na realizację przedsięwzięć, które mogą powodować znaczące skutki w środowisku.

98. Zgodnie z informacjami dostarczonymi przez Rzeczpospolitą Polską, w jej krajowym porządku prawnym przewidziano wieloetapową procedurę zezwolenia, która rozpoczyna się od przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Rzeczpospolita Polska wyjaśnia, że, w przypadku przedsięwzięć polegających na wydobywaniu kopalin ze złóż, podmiot planujący prowadzić tego rodzaju działalność powinien uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji takiego przedsięwzięcia, a dopiero w dalszej kolejności – koncesję na wydobywanie kopalin ze złoża. Rzeczpospolita Polska podkreśla, że decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych jest wiążąca dla organu administracyjnego, który udziela koncesji na wydobycie minerałów ze złoża.

99. W tym kontekście należy przypomnieć, że Trybunał wyraźnie uznaje przysługującą państwu członkowskiemu swobodę ustanowienia takiej wieloetapowej procedury udzielania zezwolenia. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, jeżeli prawo krajowe przewiduje wieloetapową procedurę udzielania zezwolenia, w ramach której wydano więcej decyzji, z których jedna jest decyzją główną, a druga –decyzją wykonawczą, która nie może wykraczać poza zakres ustaleń poczynionych w głównej decyzji, możliwe oddziaływanie danego przedsięwzięcia na środowisko należy określić i ocenić w trakcie postępowania w sprawie wydania decyzji głównej( ). Jedynie w przypadku gdy oddziaływanie to można określić dopiero w trakcie postępowania w sprawie wydania decyzji wykonawczej, oceny tej należy dokonać w trakcie tego ostatniego postępowania( ). Trybunał wyjaśnił, że ocena skutków wywieranych przez przedsięwzięcie na środowisko naturalne powinna, co do zasady, zostać dokonana już wtedy, gdy możliwe jest określenie i ocena wszystkich skutków, jakie przedsięwzięcie to może wywierać na środowisko naturalne( ). Wstępny charakter takiej oceny wynika z potrzeby, aby w procesie podejmowania decyzji właściwy organ we wszystkich technicznych procesach planowania i podejmowania decyzji uwzględnił w możliwie najwcześniejszej fazie skutki dla środowiska, w celu raczej zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń lub zagrożeń u źródła niż późniejszego przeciwdziałania ich skutkom( ).

100. Opisana przez Rzeczpospolitą Polską procedura zezwolenia przewidziana w prawie krajowym wydaje mi się zgodna z przytoczonymi powyżej wymogami określonymi przez Trybunał w jego orzecznictwie. W szczególności nie można zarzucać Rzeczypospolitej Polskiej, że ustanowiła wieloetapową procedurę udzielania zezwolenia, mając na względzie zwłaszcza autonomię proceduralną, jaką dyrektywa OOŚ przyznaje państwom członkowskim. W tym kontekście wydaje się, że Rzeczpospolita Polska przyjęła wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, podlegają, zanim zezwolenie na inwestycję zostanie udzielone, wymogom procedury jego uzyskiwania oraz ocenie w odniesieniu do ich skutków na środowisko, zgodnie z obowiązkiem nałożonym na nią w art. 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ.

101. W związku z tym wydaje mi się logiczne, że, w przypadku gdy ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została już przeprowadzona na etapie postępowania administracyjnego poprzedzającego udzielenie zezwolenia, po spełnieniu przewidzianych w dyrektywie OOŚ wymogów proceduralnych, nie istnieje żadne obiektywne uzasadnienie, ze względu na które należałoby wymagać od państwa członkowskiego powtórzenia tej fazy na etapie wydawania zezwolenia. Taki wymóg prowadziłby do naruszenia autonomii państw członkowskich w zakresie ustanawiania procedur administracyjnych i stanowiłby niepotrzebny formalizm mogący tworzyć nadmierne przeszkody w realizacji danego przedsięwzięcia. Zgadzam się zatem z opinią wyrażoną przez Komisję, że, w przypadku gdy społeczeństwo i ewentualnie inne państwa członkowskie mogły uczestniczyć w procedurze oceny oddziaływania na środowisko, ponowny ich udział na etapie wydawania zezwolenia nie wydaje się konieczny. Tak więc w ramach procedury przedłużenia terminu obowiązywania koncesji na prowadzenie działalności kopalni Turów do 2026 r. nie było wymogu powtórnego zapewnienia udziału społeczeństwa ani powtórnego przeprowadzenia konsultacji transgranicznych, ponieważ obowiązki w powyższym zakresie zostały wypełnione w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji OOŚ.

102. Argumenty podniesione przez Republikę Czeską, sugerujące niezgodność art. 33 prawa górniczego z dyrektywą OOŚ nie wydają mi się przekonujące, ponieważ opierają się na samej tylko wykładni językowej art. 6 ust. 2 dyrektywy OOŚ, który ma odnosić się do ostatecznego „zezwolenia”, jednak nie wyjaśniają w sposób precyzyjny i szczegółowy, dlaczego przewidziane w polskim porządku prawnym wieloetapowe postępowanie administracyjne miałoby nie być zgodne z wymogami dyrektywy OOŚ. Przyjęcie tej argumentacji sprowadzałoby się do twierdzenia, że absolutnie nie można ustanowić wieloetapowej procedury administracyjnej mającej na celu dokonanie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co wyraźnie przeczy rozwiązaniu istniejącemu w orzecznictwie Trybunału. W konsekwencji argumenty te należy oddalić.

b) W przedmiocie naruszenia prawa do wniesienia odwołania do sądu

103. Co się tyczy zarzucanego naruszenia art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ dotyczącego prawa do wniesienia odwołania do sądu, należy przede wszystkim zauważyć, że należy uznać, iż to nie art. 33 prawa górniczego jako taki wyłącza możliwość wniesienia takiego odwołania od decyzji o wydaniu koncesji, w sytuacji gdy zainteresowany podmiot nie uczestniczył w postępowaniu prowadzącym do udzielenia tej koncesji, tylko art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak wskazuje to sama Republika Czeska w ramach zarzutu siódmego.

104. Ponadto należy przypomnieć, że, zgodnie z wyrokiem Flausch( ), skargi wyłącznie na decyzje o wydaniu zezwolenia nie dotyczą, co do zasady, kwestii udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji, chociaż inaczej jest w szczególności w przypadku, gdy ewentualne uchybienia proceduralne dotyczące tego udziału społeczeństwa należy podnieść w ramach skargi na ostateczną decyzję o wydaniu zezwolenia.

105. Wynika stąd logicznie, że, w przypadku gdy prawo krajowe przewiduje procedurę wieloetapową, składającą się z etapu oceny oddziaływania na środowisko i etapu wydawania zezwolenia na przedsięwzięcie, tak jak ma to miejsce w polskim porządku prawnym, państwa członkowskie mogą w sposób ważny postanowić, że uchybienia dotyczące udziału społeczeństwa należy podnieść na pierwszym z tych etapów.

106. Jak bowiem jednoznacznie wynika z art. 11 ust. 2 dyrektywy OOŚ, to państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, działania lub zaniechania. Innymi słowy, wbrew temu, co twierdzi Republika Czeska, państwo członkowskie nie jest zobowiązane do zapewnienia możliwości ponownego zakwestionowania ewentualnych uchybień dotyczących udziału społeczeństwa na etapie wydawania zezwolenia.

107. Wreszcie, w odniesieniu do podnoszonego przez Republikę Czeską argumentu, iż istnieje prawdopodobieństwo, że wyniki procedury oceny oddziaływania na środowisko nie zostaną uwzględnione w późniejszym czasie, uważam, że ani art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ, ani żaden inny przepis prawa Unii przyznający prawo równoważne, nie stoi na przeszkodzie ukształtowaniu procedury i przepisów krajowych w ten sposób, żeby możliwość wnoszenia środków odwoławczych była zapewniona tylko na etapie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, jeżeli wykluczone jest, aby decyzja o wydaniu zezwolenia nie uwzględniała wyników procedury oceny oddziaływania na środowisko.

108. W tej kwestii należy zauważyć, że, zgodnie z informacjami dostarczonymi przez Rzeczpospolitą Polską( ), w jej prawie wewnętrznym, co do zasady, została zapewniona możliwość wnoszenia przez członków zainteresowanej społeczności odwołań w toku postępowania administracyjnego i skarg do sądów administracyjnych na decyzje o wydaniu zezwolenia, w tym w szczególności w celu skontrolowania ich zgodności z warunkami określonymi w uprzednich decyzjach o uwarunkowaniach środowiskowych.

109. W braku konkretnych poszlak wskazujących na to, że prawo polskie nie umożliwia wystąpienia o przeprowadzenie kontroli sądowej decyzji o wydaniu zezwolenia na przedsięwzięcie ze względu na to, że nie wzięto w niej pod uwagę wyników postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, argument ten należy oddalić.

110. W świetle powyższego proponuję oddalić zarzut drugi jako bezzasadny.

D. W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ (nadanie decyzji OOŚ rygoru natychmiastowej wykonalności)

1. Argumenty stron

111. W ramach zarzutu trzeciego Republika Czeska twierdzi, że nadanie decyzji OOŚ rygoru natychmiastowej wykonalności narusza art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ, ponieważ pozbawia ten przepis skuteczności (effet utile). W tym względzie to państwo członkowskie utrzymuje, że, mimo iż decyzja ta może w prawie polskim stanowić przedmiot kontroli sądowej, jej natychmiastowa wykonalność skutkuje tym, że dane przedsięwzięcie może otrzymać zezwolenie, a następnie zostać wykonane przed wydaniem rozstrzygnięcia sądowego w przedmiocie zgodności z prawem decyzji OOŚ, który to problem nabiera wagi, po pierwsze, ze względu na brak możliwości uzyskania przez społeczeństwo na drodze sądowej środków tymczasowych chroniących przed tą natychmiastową wykonalnością, i, po drugie, ze względu na to, że po upływie terminu jednego roku od jego rozpoczęcia zezwolenie na przedsięwzięcie staje się niewzruszalne.

112. W tym kontekście Republika Czeska twierdzi, że odwołania wniesione od decyzji OOŚ oraz decyzji o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności znajdują się nadal na etapie postępowania administracyjnego, podczas gdy działalność wydobywcza w kopalni Turów jest kontynuowana. Podnosi również, że poziomy zwierciadła wód podziemnych obniżają się znacznie szybciej niż przyjęto to w założeniach, na których decyzja ta została oparta, oraz że, wbrew temu, co stwierdzono w tej decyzji, na terytorium Republiki Czeskiej doszło do znaczącego osiadania gruntu na terenach zamieszkanych.

113. Rzeczpospolita Polska podnosi, że przepisy polskiego prawa umożliwiają nadanie nieostatecznej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w przypadkach, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarki narodowej przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Jednakże, jeżeli nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności następuje w drodze odrębnego aktu, na akt ów można wnieść zażalenie, a następnie skargę do sądu. Ponadto na podstawie art. 135 kodeksu postępowania administracyjnego organ drugiej instancji może wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji albo z urzędu, albo na wniosek stron postępowania.

114. Rzeczone państwo członkowskie twierdzi, że w niniejszym przypadku, po pierwsze, nie złożono żadnego wniosku na podstawie art. 135 kodeksu postępowania administracyjnego. Po drugie, postępowanie dotyczące decyzji OOŚ trwało prawie pięć lat, do dnia 21 stycznia 2020 r., przy czym większość tego czasu poświęcono, ze względu na interwencję czeskich władz i społeczeństwa, oddziaływaniom transgranicznym, efektem czego czas na uzyskanie koncesji przez operatora uległ znacznemu skróceniu, co miało wpływ na decyzję o nadaniu decyzji OOŚ rygoru natychmiastowej wykonalności. Po trzecie, ta ostatnia decyzja była przedmiotem odwołań, a następnie skarg zawisłych przed sądem administracyjnym.

115. Rzeczpospolita Polska podnosi ponadto, że zarzut trzeci jest bezprzedmiotowy, ponieważ, z powodu zmiany ram regulacyjnych, która nastąpiła w dniu 30 marca 2021 r., uprawnienia nadane zainteresowanej społeczności wyeliminowały zarzucaną bezskuteczność kontroli sądowej w przypadku nadania decyzji OOŚ rygoru natychmiastowej wykonalności. Obecnie organ drugiej instancji mógłby, rozpatrując wniesione na tę decyzję odwołanie, na wniosek i w uzasadnionych przypadkach, wstrzymać natychmiastowe jej wykonanie.

2. Ocena

116. W zarzucie trzecim, skierowanym przeciwko nadaniu decyzji OOŚ rygoru natychmiastowej wykonalności, Republika Czeska podnosi naruszenie art. 11 ust. 1 dyrektywy OOŚ ze względu na zarzucany nieskuteczny charakter przewidzianych w polskim porządku prawnym postępowań sądowych przeciwko nadaniu takiego rygoru, a to ze względu na okoliczność, że nadanie takiego rygoru może szybko doprowadzić do realizacji przedsięwzięcia pomimo zaskarżenia decyzji OOŚ, który to problem nabiera wagi ze względu na brak możliwości uzyskania środków tymczasowych chroniących przed tą natychmiastową wykonalnością. Zarzut ten wydaje się raczej skierowany przeciwko przepisom prawa krajowego, podobnie jak dwa pierwsze zarzuty, a nie przeciwko nadaniu tego rygoru natychmiastowej wykonalności jako takiemu.

117. W tym względzie wydaje się konieczne przypomnienie na wstępie orzecznictwa Trybunału, z którego wynika spoczywający na państwach członkowskich obowiązek zapewnienia skuteczności środków odwoławczych od krajowych decyzji administracyjnych mogących mieć szkodliwy i nieodwracalny wpływ na środowisko. Trybunał uznał, że skuteczność środków odwoławczych zależy w szczególności od możliwości zwrócenia się przez członków zainteresowanej społeczności do sądu krajowego rozpatrującego spór podlegający prawu Unii o zarządzenie środków tymczasowych zawieszających tymczasowo obowiązywanie zezwolenia w oczekiwaniu na wydanie decyzji ostatecznej( ). Konieczność zapewnienia skutecznej ochrony sądowej okazuje się być szczególnie istotna w sytuacji, gdy decyzja taka jak decyzja OOŚ podlega natychmiastowemu wykonaniu. W celu zbadania zarzutu opartego na zarzucanej nieskuteczności przewidzianych w polskim porządku prawnym postępowań sądowych wydaje mi się konieczne przeprowadzenie oceny krajowych ram prawnych oraz aktualnego etapu toczących się postępowań.

a) Krajowe ramy prawne

118. Odnośnie do krajowych ram prawnych Rzeczpospolita Polska wyjaśnia, że przepisy polskiego prawa umożliwiają nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności w szczególnych przypadkach, tj. gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarki narodowej przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Organ pierwszej instancji może nadać swej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności od razu w jej treści albo po jej wydaniu. W tym drugim przypadku nadawanie rygoru następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Rzeczpospolita Polska wskazuje, że w polskim prawie został przewidziany inny środek pozwalający na podważenie rygoru natychmiastowej wykonalności – mianowicie zgodnie z art. 135 kodeksu postępowania administracyjnego organ drugiej instancji może wstrzymać z urzędu natychmiastowe wykonanie decyzji. Organ ów może to również uczynić po zapoznaniu się z wnioskami stron postępowania.

b) Aktualny stan toczących się postępowań

119. Jeśli chodzi o aktualny stan postępowań, Republika Czeska twierdzi, że kilka czeskich podmiotów wniosło odwołanie od decyzji OOŚ oraz zażalenie na decyzję z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie nadania decyzji OOŚ rygoru natychmiastowej wykonalności. Informację tę Rzeczpospolita Polska potwierdza, wyjaśniając przy tym, że szereg organizacji ochrony środowiska skierowało do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odwołanie od wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu decyzji OOŚ z dnia 21 stycznia 2020 r. Zgodnie z wyjaśnieniami Rzeczypospolitej Polskiej, po wydaniu przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji w drugiej instancji zainteresowane organizacje będą miały prawo wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (Polska).

120. Jeśli chodzi, w szczególności, o decyzję dotyczącą natychmiastowej wykonalności decyzji OOŚ, Rzeczpospolita Polska podnosi, że, po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego, obejmującego analizę argumentacji przedstawioną przez stronę czeską, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowił w dniu 14 kwietnia 2021 r. utrzymać tę decyzję w mocy. Rzeczpospolita Polska zwraca uwagę na fakt, że do dnia dzisiejszego szereg organizacji ochrony środowiska wniosło skargę na tę ostatnią decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W tym kontekście pragnę zauważyć, że Republika Czeska poinformowała Trybunał na rozprawie, iż postępowanie to jest obecnie w toku, a rozprawa powinna się odbyć pod koniec 2021 r.

121. Ocena argumentów podniesionych przez obie strony prowadzi mnie do wyciągnięcia wniosku, że w polskim porządku prawnym rzeczywiście zostały przewidziane środki odwoławcze umożliwiające przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych, w tym decyzji OOŚ, zarówno przez organy administracji, jak i organy sądowe. W szczególności zainteresowane podmioty mają możliwość wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji. Wobec braku solidnych dowodów nie mogę zgodzić się z wątpliwościami, jakie podnosi Republika Czeska w przedmiocie skuteczności istniejących środków odwoławczych. Okoliczność polegająca na tym, że wyżej wymienione organizacje ochrony środowiska nie wygrały sprawy, nie stanowi sama w sobie dowodu wystarczającego, aby móc stwierdzić brak skuteczności istniejących środków, tym bardziej że nie wykorzystano jeszcze całej drogi odwoławczej.

122. W świetle powyższych rozważań jestem skłonny oddalić zarzut trzeci jako bezzasadny.

E. W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) i art. 4 lit. b) ppkt (ii) dyrektywy 2000/60 (niewłączenie do decyzji OOŚ ewentualnej procedury na wypadek braku udzielenia zgody na zastosowanie odstępstw w odniesieniu do wskazanych części wód)

1. Argumenty stron

123. Zdaniem Republiki Czeskiej decyzja OOŚ nie gwarantuje przestrzegania obowiązków wynikających z art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) i art. 4 lit. b) ppkt (ii) dyrektywy 2000/60 w odniesieniu do wód powierzchniowych i podziemnych dotkniętych działalnością wydobywczą w kopalni Turów w całym planowanym okresie tej działalności, aż do 2044 r., i, tym samym, narusza te przepisy.

124. W tym względzie rzeczone państwo członkowskie podnosi, że art. 4 ust. 4 i 5 dyrektywy 2000/60 przewiduje odstępstwa od nakazu osiągnięcia określonych w tym przepisie celów z maksymalnym terminem obowiązywania do 2021 r. lub 2027 r. i że, w szczególności, możliwość przedłużenia na podstawie ust. 4 okresu obowiązywania odstępstw określonych w ust. 5 nie obejmuje ewentualności udzielenia odmowy takiego przedłużenia z powodu nieprzestrzegania warunków koniecznych do przyznania odstępstw, o których mowa w ust. 5.

125. Chociaż zaś Rzeczpospolita Polska przyznaje w dokumentacji OOŚ, że nie będzie możliwe osiągnięcie dobrego stanu rozpatrywanych części wód przed zakończeniem eksploatacji złoża Turów w 2044 r., w decyzji OOŚ nie wskazano, w jaki sposób rzeczone państwo członkowskie zamierza, w przypadku nieudzielenia zgody na zastosowanie tych odstępstw, zapewnić zgodność z prawem Unii. W szczególności, w decyzji tej nie zawarto zakazu kontynuowania działalności w takim przypadku.

126. Rzeczpospolita Polska odrzuca twierdzenie o naruszeniu art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) i art. 4 ust. 1 lit. b) ppkt (ii) dyrektywy 2000/60. Podkreśla, że ocena i stosowanie odstępstw określonych w art. 4 ust. 4 i 5 tej dyrektywy nie odbywa się za pośrednictwem poszczególnych zezwoleń na inwestycje, lecz w ramach aktualizacji konkretnych planów gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy, dokonywanych na podstawie art. 13 rzeczonej dyrektywy. Takie aktualizacje na lata 2021–2027 przeprowadzane są dla poszczególnych obszarów dorzeczy, w tym dla obszaru dorzecza Odry. To właśnie w ramach tej aktualizacji planów podejmowane są, w związku z obecną sytuacją, decyzje dotyczące utrzymania czy też zmiany tych odstępstw lub rezygnacji z nich.

127. To państwo członkowskie uważa, powołując się również na uzasadnioną opinię Komisji, że dyrektywa 2000/60 nie ustanawia wymogu, aby w decyzji o udzieleniu zezwolenia na inwestycję w rozumieniu dyrektywy OOŚ były określane zobowiązania wynikające z możliwych przyszłych rozstrzygnięć dotyczących przyznania jednolitym częściom wód odstępstw od osiągnięcia celów środowiskowych. Stanowiska tego nie podważa orzecznictwo przytoczone przez Republikę Czeską, z którego wynika jedynie, że dokumentacja udostępniona społeczeństwu do celów konsultacji przed wydaniem zezwolenia powinna zawierać dane niezbędne do oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na wody w świetle art. 4 ust. 1 dyrektywy 2000/60. Orzecznictwo to nie wskazuje natomiast, że w decyzji o udzieleniu zezwolenia na przedsięwzięcie musi znaleźć się wiążące rozstrzygnięcie kwestii, czy przedsięwzięcie to może być realizowane w zależności od mających zapaść w przyszłości decyzji o udzieleniu bądź nieudzieleniu wyżej wymienionych odstępstw.

128. Rzeczpospolita Polska odrzuca również twierdzenie Republiki Czeskiej, zgodnie z którym przestrzeganie obowiązków, o których mowa w tym przepisie, nie jest zapewnione w żaden inny sposób. Potwierdza istnienie w prawie polskim mechanizmów dotyczących trzech aspektów działalności mogącej mieć wpływ na wody podziemne lub wody powierzchniowe, które gwarantują przestrzeganie art. 4 ust. 1 dyrektywy 2000/60 w przypadku odmowy udzielenia rozpatrywanych odstępstw. Mechanizmy te dotyczą, po pierwsze, postępowań związanych z uzyskiwaniem decyzji administracyjnych umożliwiających prowadzenie takiej działalności, po drugie, weryfikacji wpływu prowadzonej działalności na wody, a po trzecie, sankcjonowania negatywnego wpływu na wody przez podmioty prowadzące działalność na podstawie uzyskanych wcześniej decyzji. Ponadto naruszenie przez operatora warunków dotyczących ochrony środowiska jest podstawą do cofnięcia koncesji bez odszkodowania.

129. Jednocześnie Rzeczpospolita Polska wskazuje, po pierwsze, że czwarty zarzut dotyczy w istocie treści decyzji OOŚ. Zważywszy, że decyzja ta jest przedmiotem zażalenia administracyjnego, po rozpatrzeniu którego można wnieść skargę do sądu administracyjnego, a postępowania te mogą prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, wydanie przez Trybunał Sprawiedliwości orzeczenia w przedmiocie zgodności decyzji OOŚ z dyrektywą 2000/60 naruszałoby prawidłowy podział ról pomiędzy Trybunałem Sprawiedliwości a sądami krajowymi.

130. Po drugie, z brzmienia art. 259 TFUE wynika, że w skardze wniesionej na podstawie tego postanowienia powinno się wykazać, iż dane państwo członkowskie uchybiło już zobowiązaniu ciążącemu na nim na mocy prawa Unii, a podniesiony w skardze zarzut nie może polegać na hipotetycznym naruszeniu takiego zobowiązania, do którego mogłoby dojść w przyszłości. Z tego względu zarzut czwarty jest niedopuszczalny.

2. Ocena

131. W zarzucie czwartym Republika Czeska podnosi w istocie, że decyzja OOŚ narusza art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) i art. 4 ust. 1 lit. b) ppkt (ii) dyrektywy 2000/60 w sprawie celów środowiskowych dla wód powierzchniowych i podziemnych, ponieważ nie określono w niej środków, które należy podjąć, w sytuacji gdy mające obecnie zastosowanie na podstawie art. 4 ust. 4 i 5 tej dyrektywy odstępstwa od tych przepisów nie zostaną przedłużone w czasie realizacji przedsięwzięcia. Zarzut ten różni się od zarzutów wcześniej zbadanych ze względu na to, że nie dotyczy on aktu ustawodawczego, lecz raczej określonego aktu administracyjnego.

132. Wbrew temu, co twierdzi Rzeczpospolita Polska, nie uważam, aby zarzut ten był niedopuszczalny ze względu na to, że dotyczy on hipotetycznego i przyszłego uchybienia. Moim zdaniem należy uznać, że uchybienie zarzucane przez Republikę Czeską ma właśnie teraźniejszy i wystarczająco konkretny charakter, zważywszy, że to państwo członkowskie zarzuca w istocie organom polskich nieprzestrzeganie zobowiązań nałożonych na nie dyrektywą 2000/60, a mianowicie niewywiązanie się z obowiązku uczynienia wszystkiego, co jest konieczne do osiągnięcia określonych w tej dyrektywie celów środowiskowych, w wyznaczonych terminach, lecz raczej oparcie się na odstępstwach, co do których nie ma pewności, że zostaną one przyznane.

133. Co do istoty zarzutu podniesionego przez Republikę Czeską na wstępie należy przypomnieć, że dyrektywa 2000/60 jest dyrektywą ramową wydaną na podstawie art. 175 ust. 1 WE (obecnie art. 192 ust. 1 TFUE). Ustanawia ona wspólne zasady i ogólne ramy działania na rzecz ochrony wód i zapewnia koordynację, integrację, jak i – długoterminowo – rozwój zasad ogólnych i struktur pozwalających na ochronę i zrównoważone korzystanie z wód w ramach Unii Europejskiej. Wspólne zasady i ogólne ramy działania, które ustanawia ta dyrektywa, mają być następnie rozwijane przez państwa członkowskie poprzez wydanie przepisów szczególnych w terminach przewidzianych w owej dyrektywie. Dyrektywa ta nie zmierza jednak do całkowitej harmonizacji obwiązujących w państwach członkowskich uregulowań w dziedzinie wód( ).

134. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) i art. 4 ust. 1 lit. b) ppkt (ii) dyrektywy 2000/60, państwa członkowskie chronią, poprawiają i przywracają wszystkie części wód powierzchniowych i podziemnych, z zastrzeżeniem stosowania ppkt (iii) dla sztucznych i silnie zmienionych części wód, mając na celu osiągnięcie dobrego stanu wód powierzchniowych i podziemnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. c) dyrektywy OOŚ elementem składowym oceny oddziaływania na środowisko jest również ocena wpływu przedsięwzięcia na wody. Z tego względu konieczne jest, aby wnioski z procedury OOŚ – w tym przypadku w postaci decyzji OOŚ – obejmowały również zobowiązania wynikające z dyrektywy 2000/60, która stanowi dla sektora wodnego przepis szczególny w stosunku do dyrektywy OOŚ( ).

135. Niemniej jednak pragnę zauważyć, że, zgodnie z art. 4 ust. 7 dyrektywy 2000/60, państwa członkowskie nie dopuszczają się naruszenia tej dyrektywy, jeżeli spełnione są wszystkie warunki przewidziane w lit. a)–d) tego przepisu. Jak niedawno orzekł Trybunał w wyroku Land Nordrhein-Westfalen, jeżeli przedsięwzięcie może wywrzeć negatywne skutki dla wód, może być ono przedmiotem zezwolenia jedynie wówczas, gdy rzeczone warunki są spełnione. Na organach krajowych właściwych w zakresie udzielenia zezwolenia na przedsięwzięcie spoczywa bowiem obowiązek kontroli przed wydaniem takiego zezwolenia, czy te warunki zostały spełnione, bez uszczerbku dla ewentualnej kontroli sądowej( ). W związku z tym analiza wszelkich zarzutów dotyczących naruszenia przez państwo członkowskie przepisów dyrektywy 2000/60 wymaga, co do zasady, sprawdzenia, czy powyższe warunki zostały uwzględnione.

136. Jednak zarzut podniesiony przez Republikę Czeską dotyczy innego aspektu, który należy wyjaśnić. Skarżące państwo członkowskie nie podnosi bowiem uchybienia obowiązkowi uwzględnienia warunków, o których mowa w art. 4 ust. 7 dyrektywy 2000/60. Republika Czeska stawia natomiast organom polskich władz zarzut, że te wyszły z założenia, iż odstępstwa, z których korzysta Rzeczpospolita Polska na podstawie art. 4 ust. 4 i 5 dyrektywy 2000/60, zostaną utrzymane w mocy.

137. W tym względzie należy zauważyć, że podnosząc ten argument, to państwo członkowskie nie uwzględnia faktu, iż stosowanie odstępstw określonych w art. 4 ust. 4 i 5 dyrektywy 2000/60 nie odbywa się za pośrednictwem decyzji w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, lecz w ramach aktualizacji konkretnych planów gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy, dokonywanych na podstawie art. 13–15 dyrektywy 2000/60( ). Owe plany gospodarowania określają cele dla wszystkich części wód. W odniesieniu do części wód, które nie osiągnęły jeszcze celu środowiskowego w postaci „dobrego stanu” lub „potencjalnego dobrego stanu”, plany gospodarowania powinny przewidywać termin jego osiągnięcia zgodnie z art. 4 ust. 4 tej dyrektywy. Jeżeli osiągnięcie tego celu dla części wód nie jest możliwe, może być realizowany mniej restrykcyjny cel środowiskowy, pod warunkiem spełnienia kryteriów określonych w art. 4 ust. 5 tej dyrektywy( ).

138. Zgodnie z informacjami dostarczonymi przez Komisję i Rzeczpospolitą Polską kolejny plan gospodarowania wodami w dorzeczu powinien był zostać przyjęty przed dniem 22 grudnia 2021 r., zgodnie z art. 13 ust. 7 dyrektywy 2000/60. Rzeczpospolita Polska wskazuje, że obecnie trwają prace związane z aktualizacją wspomnianego planu gospodarowania wodami w dorzeczu oraz że podjęto wszelkie niezbędne środki administracyjne mające na celu utrzymanie rozpatrywanych odstępstw. Władze polskie miały przeprowadzić konsultacje społeczne dotyczące projektów planów zgodnie z wymogami określonymi w dyrektywie 2000/60.

139. W konsekwencji należy stwierdzić, że przy przyjmowaniu decyzji OOŚ organy polskic