Sprawy połączone T‑208/11 i T‑508/11

Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE)

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

„Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa — Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem — Zamrożenie funduszy — Zastosowanie rozporządzenia (WE) nr 2580/2011 do konfliktów zbrojnych — Możliwość zakwalifikowania władz państwa trzeciego jako właściwej władzy w rozumieniu wspólnego stanowiska 2001/931/WPZiB — Podstawa faktyczna decyzji o zamrożeniu funduszy — Odwołanie do aktów terrorystycznych — Konieczność istnienia decyzji właściwej władzy w rozumieniu wspólnego stanowiska 2001/931”

Streszczenie – wyrok Sądu (szósta izba w składzie powiększonym) z dnia 16 października 2014 r.

Skarga o stwierdzenie nieważności – Wyrok stwierdzający nieważność – Skutki – Ograniczenie przez Trybunał – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem – Skuteczność orzeczenia stwierdzającego nieważność rozporządzenia od dnia wygaśnięcia terminu do wniesienia odwołania lub od dnia jego oddalenia – Zastosowanie tego terminu do skuteczności stwierdzenia nieważności decyzji

Zastosowanie międzynarodowego prawa humanitarnego do sytuacji konfliktu zbrojnego i do czynów popełnionych w jego ramach nie oznacza niemożliwości zastosowania do tych okoliczności uregulowania dotyczącego terroryzmu. W pierwszej kolejności istnienie konfliktu zbrojnego w rozumieniu międzynarodowego prawa humanitarnego nie wyklucza stosowania przepisów prawa Unii dotyczących terroryzmu względem ewentualnych aktów terrorystycznych popełnionych w jego ramach. Po pierwsze bowiem, wspólne stanowisko 2001/931 w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu nie dokonuje w kontekście określenia swojego zakresu zastosowania żadnego rozróżnienia w zależności od tego, czy dany akt został popełniony w ramach konfliktu zbrojnego w rozumieniu międzynarodowego prawa humanitarnego, czy też nie. Po drugie, cele Unii i jej państw członkowskich dotyczą zwalczania terroryzmu w każdej jego formie, zgodnie z celami obowiązującego prawa międzynarodowego. W drugiej kolejności dokonywanie aktów terrorystycznych przez strony konfliktu zbrojnego jest wyraźnie objęte zakresem międzynarodowego prawa humanitarnego i przez nie jako takie zakazane. Ponadto istnienie konfliktu zbrojnego w rozumieniu międzynarodowego prawa humanitarnego nie wydaje się w przypadku aktu terrorystycznego dokonanego w ramach tego konfliktu wykluczać stosowania – poza przepisami tego prawa humanitarnego dotyczącego naruszenia prawa do wojny – szczególnych przepisów prawa międzynarodowego dotyczących terroryzmu. (por. pkt 56–58, 62, 63)

Nawet jeśli art. 1 ust. 4 akapit drugi wspólnego stanowiska 2001/931 w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu zawiera preferencję dotyczącą decyzji pochodzących od władzy sądowniczej, nie wyklucza on w żaden sposób brania pod uwagę decyzji pochodzących od władz administracyjnych, gdy, po pierwsze, w świetle prawa krajowego władze te rzeczywiście posiadają kompetencję do wydawania decyzji dotyczących środków ograniczających wobec ugrupowań zaangażowanych w terroryzm i, po drugie, gdy władze te, mimo iż mają status wyłącznie władzy administracyjnej, mogą niemniej być uważane za „równoważne” względem władz sądowniczych. (por. pkt 107)

Wspólne stanowisko 2001/931 w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu nie wymaga, by decyzja właściwej władzy wpisywała się w kontekst procedury karnej sensu stricto, choć tak zwykle będzie. Ze względu na cele realizowane przez wspólne stanowisko 2001/931 w ramach wprowadzania w życie rezolucji 1373 (2001) Rady Bezpieczeństwa rozpatrywana procedura krajowa powinna jednak mieć za cel walkę z szeroko rozumianym terroryzmem. Ponadto, aby Rada mogła skutecznie powołać się na daną decyzję, decyzja o „wszczęciu dochodzenia lub postępowania” w rozumieniu art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931 musi wpisywać się w ramy procedury krajowej mającej na celu bezpośrednio i przede wszystkim nałożenie na osobę, której dotyczy, środka o charakterze prewencyjnym lub represyjnym w ramach walki z terroryzmem i w związku z zaangażowaniem weń tej osoby. (por. pkt 113, 114)

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 132–136)

Nie można wykluczyć, że organ państwa trzeciego będzie mógł zostać zakwalifikowany jako właściwa władza w rozumieniu wspólnego stanowiska 2001/931 w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu. W związku z tym na Radzie spoczywa obowiązek, by przed oparciem swojej decyzji na decyzji władzy państwa trzeciego uważnie zweryfikować, czy właściwe uregulowanie tego państwa zapewnia poszanowanie prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej, równoważnych wobec tych gwarantowanych na szczeblu Unii. Ponadto nie mogą istnieć dowody nieposzanowania przez państwo trzecie tego uregulowania w praktyce. Gdyby tak było, istnienie uregulowania odpowiadającego z formalnego punktu widzenia wyżej wymienionym wymogom nie pozwalałoby jednak na sformułowanie wniosku, że decyzja została wydana przez właściwą władzę w rozumieniu wspólnego stanowiska 2001/931. W braku równoważności poziomu ochrony zapewnianego przez uregulowania państwa trzeciego oraz poziomu ochrony zapewnianego na poziomie Unii przyznanie władzy państwa trzeciego statusu właściwej władzy w rozumieniu wspólnego stanowiska 2001/931 implikuje odmienność traktowania osób objętych unijnym środkiem zamrożenia funduszy w zależności od tego, czy leżące u podstawy tego środka decyzje zostały wydane przez władze państw trzecich, czy też przez władze państw członkowskich. (por. pkt 135, 139, 140)

Wspólne stanowisko 2001/931 w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu wymaga, aby podstawa faktyczna decyzji Unii o zamrożeniu funduszy w przypadku terroryzmu opierała się nie na informacjach uzyskanych przez Radę z prasy lub z Internetu, lecz na informacjach konkretnie zbadanych i uznanych za ustalone w decyzjach właściwych władz krajowych w rozumieniu wspólnego stanowiska 2001/931. Tylko w oparciu o tego rodzaju pewny stan faktyczny Rada może następnie wykorzystać szeroki zakres uznania przysługujący jej w ramach przyjmowania decyzji o zamrożeniu funduszy na poziomie Unii, w szczególności jeżeli chodzi o względy celowości, na których decyzje te są oparte. (por. pkt 187, 188)

Jeżeli decydująca kwestia na etapie kontroli decyzji o zastosowaniu środka restrykcyjnego to ta, czy od czasu wpisania odnośnej osoby na listę podmiotów, których fundusze zostały zamrożone, względnie od czasu poprzedniej kontroli, stan faktyczny uległ takiej zmianie, że nie pozwala on już na dalsze trwanie przy konkluzji o zaangażowaniu tej osoby w działalność terrorystyczną, co w konsekwencji oznacza, że Rada może, w danym przypadku i w ramach szerokiego zakresu uznania, zdecydować o utrzymaniu osoby na liście podmiotów, których fundusze zostały zamrożone w sytuacji braku zmian stanu faktycznego, niemniej jednak każdy nowy akt terrorystyczny, który Rada dodaje do swojego uzasadnienia przy okazji kontroli decyzji o zastosowaniu środka restrykcyjnego w celu uzasadnienia utrzymania danej osoby na liście podmiotów, których fundusze zostały zamrożone, musi w ustanowionym przez wspólne stanowisko 2001/931 w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu dwupoziomowym systemie kompetencji do podejmowania decyzji i wobec braku możliwości przeprowadzenia dochodzenia przez Radę, zostać zbadany i stanowić przedmiot decyzji właściwej władzy w rozumieniu tego wspólnego stanowiska. Ciążący na Radzie obowiązek opierania swoich decyzji o zamrożeniu funduszy w dziedzinie terroryzmu na stanie faktycznym określonym w decyzjach właściwych władz wynika bezpośrednio z dwupoziomowego systemu kompetencji ustanowionego przez wspólne stanowisko 2001/931. Obowiązek ten nie jest więc warunkowany przez zachowanie danej osoby czy grupy. W związku z obowiązkiem uzasadnienia, który stanowi istotny wymóg formalny, Rada musi wskazać w uzasadnieniach swoich decyzji o zamrożeniu funduszy decyzje właściwych władz krajowych, które zbadały konkretny stan faktyczny i potwierdziły dokonanie aktów terrorystycznych, które to decyzje stanowią uzasadnienie faktyczne jej własnych decyzji. (por. pkt 204, 206)

W ustanowionym we wspólnym stanowisku 2001/931 w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu dwupoziomowym systemie kompetencji i w celu zapewnienia skuteczności zwalczania terroryzmu do państw członkowskich należy regularne przekazywanie Radzie decyzji właściwych władz wydanych w tych państwach oraz ich uzasadnień, a do Rady – ich gromadzenie. Jeżeli mimo takiego przekazu informacji Rada nie dysponuje decyzją właściwej władzy dotyczącą konkretnego czynu mogącego stanowić akt terrorystyczny, to – ze względu na brak własnych instrumentów dochodzeniowych na Radzie spoczywa obowiązek zwrócenia się o dokonanie oceny tego czynu do właściwej władzy krajowej, w celu uzyskania decyzji tej władzy. W tym celu Rada może zwrócić się do 28 państw członkowskich, a w szczególności do tych państw członkowskich spośród nich, które ewentualnie zbadały już sytuację danej osoby lub grupy. Rada może również zwrócić się do państwa trzeciego spełniającego wymogi w zakresie ochrony prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej. Zgodnie z brzmieniem wspólnego stanowiska 2001/931 odnośna decyzja, która musi być decyzją o „wszczęci[u] dochodzenia lub postępowania […] lub o skazaniu”, nie musi być koniecznie krajową decyzją stanowiącą wynik okresowej kontroli wpisu odnośnej osoby lub grupy na krajową listę podmiotów, których fundusze zostały zamrożone. W tym ostatnim przypadku istnienie na poziomie krajowym rytmu okresowych kontroli odmiennego od rytmu obowiązującego na poziomie Unii nie może jednak uzasadnić odmowy przeprowadzenia badania danego stanu faktycznego, o które wnosi Rada. Biorąc pod uwagę zarówno dwupoziomową strukturę systemu kompetencji ustanowionego przez wspólne stanowisko 2001/931 oraz wzajemne zobowiązania do lojalnej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi i Unią, państwa członkowskie, do których zwraca się Rada, muszą reagować bezzwłocznie na żądanie Rady dotyczące dokonania oceny, względnie na wydania decyzji właściwej władzy w rozumieniu wspólnego stanowiska 2001/931 w przedmiocie czynu mogącego stanowić akt terrorystyczny. (por. pkt 210, 212, 213)

Brak nowego aktu terrorystycznego w okresie 6 miesięcy nie implikuje w żaden sposób obowiązku Rady do wykreślenia danej osoby lub grupy z listy podmiotów, których fundusze zostały zamrożone. Ani przepisy rozporządzenia nr 2580/2011 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu, ani postanowienia wspólnego stanowiska 2001/931 w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu nie zakazują bowiem nakładania lub utrzymywania środków restrykcyjnych względem niektórych osób i podmiotów, które popełniły akty terrorystyczne w przeszłości, pomimo braku dowodów na to, że takie osoby lub podmioty obecnie dokonują rzeczonych aktów lub w nich uczestniczą. Obowiązek przypisywania nowych aktów terrorystycznych wyłącznie na podstawie decyzji właściwych władz krajowych nie stoi zatem na przeszkodzie prawu Rady do utrzymania danej osoby na liście podmiotów, których fundusze zostały zamrożone, nawet po zaprzestaniu przez nią działalności terrorystycznej we właściwym tego słowa znaczeniu, jeżeli uzasadniają to okoliczności danej sprawy. (por. pkt 215)