Sprawa C‑658/11

Parlament Europejski

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

„Skarga o stwierdzenie nieważności — Decyzja 2011/640/WPZiB — Podstawa prawna — Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (WPZiB) — Artykuł 37 TUE — Umowa międzynarodowa dotycząca wyłącznie WPZiB — Artykuł 218 ust. 6 akapit drugi TFUE — Obowiązek natychmiastowego i pełnego informowania Parlamentu — Artykuł 218 ust. 10 TFUE — Utrzymanie skutków w mocy”

Streszczenie – wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 24 czerwca 2014 r.

W ramach procedury zawarcia umowy międzynarodowej zgodnie z art. 218 TFUE, takiej jak umowa UE–Mauritius w sprawie warunków przekazywania osób podejrzanych o piractwo i zajętego w związku z tym mienia, materialna podstawa prawna decyzji w sprawie zawarcia owej umowy określa rodzaj procedury stosowanej na mocy ust. 6 tego przepisu. W szczególności w wypadku gdy decyzja w sprawie zawarcia danej umowy jest ważnie oparta wyłącznie na materialnej podstawie prawnej objętej wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa (WPZiB), stosuje się rodzaj procedury określony w art. 218 ust. 6 akapit drugi część pierwsza zdania TFUE. Taka wykładnia jest jeszcze bardziej uzasadniona w świetle wymogów związanych z pewnością prawa. Wiążąc proceduralną podstawę prawną z materialną podstawą prawną aktu, owa wykładnia pozwala określić stosowaną procedurę na podstawie obiektywnych kryteriów podlegających kontroli sądowej. W istocie, co się tyczy decyzji w sprawie zawarcia umowy zmierzającej przede wszystkim do osiągnięcia celów objętych WPZiB, brzmienie art. 218 ust. 6 TFUE, zgodnie z którym Rada przyjmuje decyzję w sprawie zawarcia umowy międzynarodowej po uzyskaniu zgody Parlamentu lub po konsultacji z Parlamentem, „z wyjątkiem przypadków gdy umowy dotyczą wyłącznie WPZiB”, nie pozwala ustalić, ani że taka decyzja może zostać uznana za „dotyczącą wyłącznie WPZiB” z tego wyłącznie względu, iż jest ona oparta na materialnej podstawie prawnej objętej ową polityką, z wyłączeniem jakiejkolwiek innej podstawy prawnej, ani że owa decyzja musi być uznana za dotyczącą także innych dziedzin prawa Unii ze względu na swoje akcesoryjne cele inne niż ów cel główny objęty WPZiB. Ponadto jeśli chodzi o cele art. 218 TFUE, w wyniku wejścia w życie traktatu z Lizbony ów artykuł – aby spełnić wymogi jasności, spójności i racjonalności – określa odtąd jednolitą procedurę o zakresie ogólnym dotyczącą negocjacji i zawierania umów międzynarodowych, które Unia może zawierać w odniesieniu do dziedzin swoich działań, w tym WPZiB, z wyjątkiem wypadku, gdy traktaty określają procedury specjalne. Owa procedura zaś, dokładnie ze względu na swój charakter ogólny, musi wziąć pod uwagę odrębności określone przez traktaty dla każdej dziedziny działań Unii, w szczególności jeśli chodzi o kompetencje instytucji. W tym względzie – aby wziąć pod uwagę owe odrębności – art. 218 ust. 6 TFUE zawiera trzy rodzaje procedur zawarcia umowy międzynarodowej, z których każda określa inną rolę Parlamentu. Owo rozróżnienie ma na celu odzwierciedlenie na płaszczyźnie zewnętrznej podziału uprawnień między instytucjami stosowanego na płaszczyźnie wewnętrznej. A zatem art. 218 ust. 6 TFUE ustanawia symetrię między procedurą przyjęcia środków Unii na płaszczyźnie wewnętrznej a procedurą przyjęcia umów międzynarodowych w celu zagwarantowania, że – w odniesieniu do danej dziedziny – Parlament i Rada dysponują takimi samymi uprawnieniami, przy poszanowaniu równowagi instytucjonalnej określonej przez traktaty. W tych okolicznościach to właśnie w celu zapewnienia, by owa symetria była faktycznie przestrzegana, zasada sformułowana w orzecznictwie Trybunału, zgodnie z którą to materialna podstawa prawna aktu przesądza o procedurach, które znajdują zastosowanie w celu jego przyjęcia, obowiązuje nie tylko w odniesieniu do procedur określonych dla przyjęcia aktu wewnętrznego, lecz także w odniesieniu do procedur stosowanych do zawarcia umów międzynarodowych. (por. pkt 48, 50, 52–60)

Z art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE oraz z art. 275 akapit pierwszy TFUE wynika, że Trybunał nie jest w zasadzie właściwy w zakresie postanowień dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) ani w zakresie aktów przyjętych na ich podstawie. Jednak wspomniane przepisy ustanawiają odstępstwo od zasady ogólnej właściwości, którą art. 19 TUE przyznaje Trybunałowi w celu zapewnienia poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów, i w konsekwencji muszą one być interpretowane ściśle. W związku z powyższym, chociaż decyzja 2011/640 w sprawie podpisania i zawarcia umowy między Unią Europejską a Republiką Mauritiusu w sprawie warunków przekazywania przez siły morskie dowodzone przez Unię Europejską do Republiki Mauritiusu osób podejrzanych o piractwo i zajętego w związku z tym mienia oraz w sprawie warunków zapewnianych osobom podejrzanym o piractwo po ich przekazaniu została przyjęta w oparciu o jedyną materialną podstawę prawną objętą WPZiB – to jest art. 37 TUE – to z preambuły owej decyzji wynika, iż jej proceduralną podstawę prawną stanowi art. 218 ust. 5 i 6 TFUE, regulujący procedurę podpisania i zawarcia umów międzynarodowych. Tymczasem procedura wskazana w art. 218 TFUE ma zakres ogólny i w konsekwencji stosuje się ją w zasadzie do wszystkich umów międzynarodowych negocjowanych i zawieranych przez Unię we wszystkich dziedzinach jej działań, w tym w odniesieniu do WPZiB, która – odmiennie niż inne dziedziny – nie jest objęta żadną procedurą specjalną. W tych okolicznościach nie można podnosić, że zakres ograniczenia stanowiącego odstępstwo od właściwości Trybunału określonego w art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie ostatnie TUE i w art. 275 TFUE rozciąga się aż do wykluczenia właściwości Trybunału w odniesieniu do wykładni i stosowania przepisu takiego jak art. 218 TFUE, który nie jest objęty WPZiB, mimo że określa on procedurę, na podstawie której akt objęty WPZiB został przyjęty. (por. pkt 69–73)

Zasada proceduralna określona w art. 218 ust. 10 TFUE stanowi istotny wymóg proceduralny w rozumieniu art. 263 akapit drugi TFUE, którego naruszenie powoduje nieważność aktu dotkniętego tym naruszeniem. W istocie owa zasada jest bowiem wyrazem demokratycznych zasad, na których opiera się Unia. W szczególności udział Parlamentu w procesie decyzyjnym odzwierciedla na poziomie Unii fundamentalną zasadę demokratyczną, zgodnie z którą lud uczestniczy w sprawowaniu władzy za pośrednictwem zgromadzenia przedstawicielskiego. Z tej perspektywy traktat z Lizbony podniósł nawet wartość znaczenia rzeczonej zasady na płaszczyźnie systemowej, umieszczając ją w autonomicznym postanowieniu stosowanym do wszystkich rodzajów procedur określonych w art. 218 TFUE. Prawdą jest, że rola, którą traktat z Lizbony powierzył Parlamentowi w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB), pozostaje ograniczona. Jednak z tego stwierdzenia nie można wnioskować, że Parlament – pozostając wykluczony z procedury negocjacji i zawarcia umowy dotyczącej wyłącznie WPZiB – jest całkowicie pozbawiony prawa wglądu w odniesieniu do tej polityki Unii. Przeciwnie, właśnie w tym celu stosuje się wymóg poinformowania określony w art. 218 ust. 10 TFUE do każdej procedury zawarcia umowy międzynarodowej, w tym umów dotyczących wyłącznie WPZiB. Otóż gdy Parlament nie jest natychmiast i w pełni informowany na wszystkich etapach procedury zgodnie z art. 218 ust. 10 TFUE – w tym na etapie poprzedzającym zawarcie umowy – nie może on wykonywać prawa wglądu, które traktaty przyznały mu w dziedzinie WPZiB, oraz w danym wypadku przedstawić swojego punktu widzenia w odniesieniu w szczególności do prawidłowej podstawy prawnej, na której rozpatrywany akt prawny musi się opierać. Uchybienie owemu wymogowi poinformowania skutkuje w tych okolicznościach naruszeniem warunków wykonywania przez Parlament jego funkcji w dziedzinie WPZiB i stanowi w konsekwencji naruszenie istotnego wymogu formalnego. (por. pkt 80–86)