OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

EVGENIEGO TANCHEVA

przedstawiona w dniu 30 września 2021 r. ( 1 )

Sprawa C‑283/20

CO,

ME,

GC

i 42 innych skarżących

przeciwko

MJ,

Komisji Europejskiej,

Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych (ESDZ),

Radzie Unii Europejskiej,

EULEX KOSOWO

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez tribunal du travail francophone de Bruxelles (francuskojęzyczny sąd pracy w Brukseli, Belgia)]

Odesłanie prejudycjalne – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Wspólne działanie 2008/124/WPZiB w sprawie misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie (EULEX KOSOWO) – Właściwość Trybunału Sprawiedliwości – Personel misji międzynarodowych Unii Europejskiej – Spory dotyczące umów o pracę – Pełnomocnictwo szefa misji – Określenie pracodawcy personelu międzynarodowego

I. Wprowadzenie

1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez tribunal du travail francophone de Bruxelles (francuskojęzyczny sąd pracy w Brukseli, Belgia) dotyczy wykładni wspólnego działania Rady 2008/124/WPZiB z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie, EULEX KOSOWO ( 2 ), zmienionego w szczególności decyzją Rady 2014/349/WPZiB z dnia 12 czerwca 2014 r. ( 3 ). Jak wskazał sąd odsyłający, niniejsza sprawa jest usytuowana w kontekście roszczeń byłych i obecnych członków personelu międzynarodowego Misji EULEX KOSOWO, które to roszczenia oparte są między innymi na nieprzedłużeniu umów o pracę tych pracowników i zmianie zaszeregowania ich stanowisk w następstwie restrukturyzacji owej misji. Misji EULEX KOSOWO jest misją międzynarodową Unii Europejskiej w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (zwanej dalej „WPZiB”), w skład której wchodzi personel międzynarodowy, obejmujący obywateli Unii i państw trzecich zatrudnionych na podstawie umów, podczas gdy szef misji jest osobą fizyczną mianowaną przez Radę na czas określony w celu kierowania personelem tej misji i koordynowania działań z innymi podmiotami Unii w ramach teatru działań, za który jest on odpowiedzialny ( 4 ).

2. Problem, który pojawił się w niniejszej sprawie, wynika z faktu, że spór w postępowaniu głównym dotyczy okresu sprzed zmiany wspólnego działania 2008/124 wprowadzonej decyzją 2014/349, w wyniku której EULEX KOSOWO zyskała zdolność do zawierania umów, zatrudniania personelu i zdolność sądową, co obejmuje zatem umowy o pracę zawarte z szefem misji we własnym imieniu. Główne pytanie postawione przed Trybunałem dotyczy tego, czy na podstawie odpowiednich przepisów wspólnego działania 2008/124 szefa misji można uznać za pracodawcę personelu międzynarodowego zatrudnionego w tym okresie w ramach misji EULEX KOSOWO, czy też za takiego pracodawcę należy raczej uznać inny podmiot, w imieniu którego działał szef misji, taki jak sama misja EULEX KOSOWO lub przynajmniej jedna z instytucji Unii bądź jeden z jej organów, mianowicie Rada Unii Europejskiej, Komisja Europejska i Europejska Służba Działań Zewnętrznych (zwana dalej „ESDZ”). W postępowaniu głównym rozróżnienie to jest konieczne do określenia strony pozwanej, przeciwko której należy skierować roszczenia.

3. W związku z tym niniejsza sprawa daje Trybunałowi sposobność wypowiedzenia się w kilku nowych i potencjalnie delikatnych kwestiach związanych z przypisaniem odpowiedzialności na gruncie prawa Unii w odniesieniu do sporów pracowniczych dotyczących misji międzynarodowych Unii ( 5 ). Do Trybunału zwrócono się również o wyjaśnienie niektórych aspektów orzecznictwa dotyczącego jego właściwości w dziedzinie WPZiB w tym kontekście.

II. Ramy prawne

A. Wspólne działanie 2008/124 przed jego zmianą wprowadzoną decyzją 2014/349

4. Artykuł 8 wspólnego działania 2008/124, zatytułowany „Szef misji”, stanowi: „1. Szef misji przyjmuje odpowiedzialność za EULEX KOSOWO oraz sprawuje nad tą misją dowództwo i kontrolę na szczeblu teatru działań. […] 3. Szef misji wydaje instrukcje całemu personelowi EULEX KOSOWO, co obejmuje w tym przypadku komórkę wspierającą w Brukseli, służące skutecznemu prowadzeniu EULEX KOSOWO w teatrze działań, i odpowiada za koordynację EULEX KOSOWO i bieżące zarządzanie tą misją zgodnie z instrukcjami dowódcy operacji cywilnej. […] 5. Szef misji jest odpowiedzialny za wykonanie budżetu EULEX KOSOWO. W tym celu podpisuje on z Komisją umowę”.

5. Artykuł 9 wspólnego działania 2008/124, zatytułowany „Personel”, stanowi: „1. Liczba i kompetencje personelu EULEX KOSOWO są zgodne z mandatem misji określonym w art. 2, z jej zadaniami określonymi w art. 3 i ze strukturą EULEX KOSOWO określoną w art. 6. 2. EULEX KOSOWO składa się głównie z personelu oddelegowanego przez państwa członkowskie lub instytucje UE. Każde państwo członkowskie lub instytucja UE ponosi koszty związane z oddelegowanym przez siebie personelem, włącznie z kosztami podróży do miejsca rozmieszczenia i z powrotem, wynagrodzeniem, opieką medyczną oraz dodatkami innymi niż diety dzienne, dodatki za ponoszone ryzyko i za trudne warunki pracy. 3. EULEX KOSOWO może także, w zależności od potrzeby, na podstawie umów zatrudniać międzynarodowy personel cywilny oraz personel lokalny, jeżeli wymaganych funkcji nie sprawuje personel oddelegowany przez państwa członkowskie. W drodze wyjątku i w należycie uzasadnionych przypadkach, gdy brak jest zgłoszeń od odpowiednio wykwalifikowanych osób z państw członkowskich, w zależności od potrzeb, a na podstawie umów można zatrudnić obywateli uczestniczących państw trzecich ( 6 ). […]”.

6. Artykuł 10 wspólnego działania 2008/124, zatytułowany „Status EULEX KOSOWO i jego personelu”, stanowi: „1. Dokonuje się odpowiedniego uzgodnienia statusu EULEX KOSOWO i jego personelu, łącznie z przywilejami, immunitetami i dalszymi gwarancjami niezbędnymi do wypełnienia i sprawnego funkcjonowania EULEX KOSOWO. […] 3. Warunki zatrudnienia oraz prawa i obowiązki międzynarodowego i miejscowego personelu cywilnego są określane w umowach zawartych między szefem misji a członkami personelu”.

7. Artykuł 16 wspólnego działania 2008/124, zatytułowany „Uzgodnienia finansowe”, stanowi: „[…] 4. Szef misji w pełni podlega Komisji i jest przez nią nadzorowany w odniesieniu do działań podejmowanych w ramach swojej umowy. […]”.

B. Wspólne działanie 2008/124 zmienione decyzją 2014/349

8. Wspólne działanie 2008/124 zmieniono w szczególności decyzją 2014/349, która zgodnie z jej art. 2 weszła w życie w dniu 12 czerwca 2014 r.

9. Artykuł 8 ust. 1a wspólnego działania 2008/124, zmienionego decyzją 2014/349 (zwanego dalej „zmienionym wspólnym działaniem 2008/124”), stanowi: „Szef misji jest jej reprezentantem. Zadania w zakresie zarządzania kadrowego i finansowego szef misji może delegować na członków personelu misji, zachowując całościową odpowiedzialność za misję”.

10. Artykuł 10 ust. 3 zmienionego wspólnego działania 2008/124 stanowi: „Warunki zatrudnienia oraz prawa i obowiązki międzynarodowego i miejscowego personelu określa się w umowach zawieranych między EULEX KOSOWO a danym członkiem personelu”.

11. Artykuł 15a zmienionego wspólnego działania 2008/124, zatytułowany „Uzgodnienia prawne”, stanowi: „EULEX KOSOWO ma zdolność do nabywania usług i towarów, do zawierania umów i uzgodnień administracyjnych, do zatrudniania personelu, do posiadania rachunków bankowych, do nabywania i zbywania aktywów i do realizacji pasywów, a także do bycia stroną postępowania sądowego – odpowiednio do potrzeb związanych z wykonaniem niniejszego wspólnego działania”.

12. Artykuł 16 zmienionego wspólnego działania 2008/124 przewiduje: „[…] 4. EULEX KOSOWO odpowiada za wykonanie budżetu misji. W tym celu EULEX KOSOWO podpisuje umowę z Komisją ( 7 ). 5. EULEX KOSOWO odpowiada za wszelkie roszczenia i zobowiązania powstające w wyniku realizacji mandatu od dnia 15 czerwca 2014 r. z wyjątkiem roszczeń związanych z poważnymi uchybieniami ze strony szefa misji, za które ponosi odpowiedzialność szef misji. […]”.

III. Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytanie prejudycjalne

13. Zgodnie z postanowieniem odsyłającym CO, ME, GC i 42 innych skarżących (zwani dalej „skarżącymi w postępowaniu głównym”) byli lub nadal są zatrudnieni w służbie misji EULEX KOSOWO jako członkowie międzynarodowego personelu cywilnego na podstawie umów o pracę na czas określony zawartych na okres jednego lub kilku miesięcy, ale nieprzekraczający roku, które były kolejno przedłużane. Umowy te zawierają klauzulę powierzającą do czerwca 2014 r. jurysdykcję sądom w Brukseli, a od października 2014 r. Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

14. MJ pełnił funkcję szefa misji EULEX KOSOWO od dnia 1 lutego 2013 r. do dnia 14 października 2014 r. zgodnie z zasadami określonymi w szczególności w umowach, które zawarł z Komisją w dniach 1 lutego i 7 czerwca 2013 r.

15. Zdaniem skarżących w postępowaniu głównym zmiana zaszeregowania różnych stanowisk w 2012 r. pociągnęła za sobą zmianę zakresu ich obowiązków i znaczne obniżenie wynagrodzenia. Nastąpiły po niej trzy „fale” nieprzedłużania umów – wiosną i latem 2013 r., jesienią 2014 r. oraz jesienią 2016 r.

16. W dniu 6 sierpnia 2013 r. niektórzy ze skarżących w postępowaniu głównym wnieśli do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE przeciwko Komisji, ESDZ i misji EULEX KOSOWO, kwestionując legalność decyzji o nieprzedłużeniu ich umów o pracę podjętych przez MJ jako szefa misji. Postanowieniem z dnia 30 września 2014 r., Bitiqi i in./Komisja i in. ( 8 ), Sąd oddalił tę skargę ze względu na brak jurysdykcji, orzekając, że sporny stosunek prawny miał charakter umowny, a zatem był objęty zakresem stosowania klauzuli zawartej w umowach o pracę, powierzającej jurysdykcję sądom w Brukseli.

17. W dniach 11 lipca, 14 lipca i 21 października 2014 r. skarżący w postępowaniu głównym wnieśli skargi do tribunal du travail francophone de Bruxelles (francuskojęzycznego sądu pracy w Brukseli), kwestionując zmianę zaszeregowania ich stanowisk lub nieprzedłużenie umów o pracę, jak również przyznany im status, w szczególności w zakresie zabezpieczenia społecznego, i domagając się odszkodowania. Zmiana zaszeregowania stanowisk i pierwsza fala nieprzedłużania umów miały miejsce przed przyjęciem decyzji 2014/349 i zostały przeprowadzone przez MJ jako szefa misji.

18. Początkowo skargi te wniesiono przeciwko MJ jako szefowi misji, Radzie, Komisji i ESDZ. Te cztery strony pozwane podniosły w szczególności, że skoro misja EULEX KOSOWO uzyskała osobowość prawną i zdolność sądową, powinna ona być jedynym podmiotem odpowiadającym za wszelkie roszczenia i zobowiązania powstające w wyniku realizacji jej mandatu, zarówno w przyszłości, jak i w przeszłości, zgodnie z art. 16 ust. 5 zmienionego wspólnego działania 2008/124. Wobec tego skarżący w postępowaniu głównym wnieśli o przypozwanie misji EULEX KOSOWO. Sąd odsyłający oddzielił jednak rozpatrzenie tych wniosków od rozpatrzenia kwestii wstępnych dotyczących dopuszczalności i postępowania, skierowanych w skargach przeciwko czterem pierwszym stronom pozwanym.

19. Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2018 r. sąd odsyłający orzekł, że MJ jako szef misji powinien zostać wyłączony ze sprawy w odniesieniu do okresu rozpoczynającego się w dniu 12 czerwca 2014 r., ponieważ w tym dniu przyjęto decyzję 2014/349 i nie działał on już we własnym imieniu w stosunku do skarżących w postępowaniu głównym, lecz jedynie jako „reprezentant” misji EULEX KOSOWO, jak wskazano w art. 8 ust. 1a zmienionego wspólnego działania 2008/124. Sąd odsyłający postanowił również, że Rada, Komisja i ESDZ powinny zostać wyłączone ze sprawy w odniesieniu do tego okresu ze względu na to, iż na mocy decyzji 2014/349 misja EULEX KOSOWO uzyskała osobowość prawną i zdolność sądową, a działania podejmowane przez tę misję były dokonywane w jej własnym imieniu. Jednakże w odniesieniu do okresu przed dniem12 czerwca 2014 r. sąd odsyłający zarządził wznowienie postępowania w celu umożliwienia stronom przedstawienia uwag dotyczących istnienia domniemanego pełnomocnictwa MJ i jego poprzedników działających jako szefowie misji w tym okresie, a w stosownym przypadku dokładnego charakteru tego pełnomocnictwa i jego skutków w odniesieniu do MJ jako szefa misji, Rady, Komisji i ESDZ.

20. Po wysłuchaniu uwag stron sąd odsyłający powziął wątpliwość, czy MJ jako szef misji był jedynie pełnomocnikiem Unii Europejskiej w okresie przed dniem 12 czerwca 2014 r. Sąd odsyłający zauważa między innymi, że w umowach o pracę zawartych z MJ przed tą datą wyraźnie występuje on nie tylko pod własnym nazwiskiem, lecz także jako pracodawca oraz że zgodnie z art. 10 ust. 3 wspólnego działania 2008/124 umowy takie miały być zawierane z szefem misji. Sąd odsyłający wskazuje również, że MJ podpisał we własnym imieniu umowy zawarte z Komisją na podstawie art. 8 ust. 5 wspólnego działania 2008/124, na mocy których przyznano mu pewne środki budżetowe na potrzeby operacyjne misji EULEX KOSOWO, w szczególności na pokrycie wynagrodzeń personelu, oraz że art. 11 ust. 1 umowy podpisanej w dniu 7 czerwca 2013 r. stanowi, iż MJ zawiera umowy o pracę z personelem międzynarodowym we własnym imieniu i na podstawie przepisów określonych w komunikacie Komisji C(2009) 9502 z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie doradców specjalnych Komisji, którym powierza się realizację działań operacyjnych w ramach WPZiB, oraz międzynarodowych pracowników kontraktowych (zwanym dalej „komunikatem z 2009 r.”), do którego odwołano się w spornych umowach o pracę.

21. Sąd odsyłający zwraca uwagę, że sądy Unii nie miały jeszcze sposobności, by rozpatrywać kwestię określenia pracodawcy personelu międzynarodowego zatrudnionego w służbie misji EULEX KOSOWO przed przyjęciem decyzji 2014/349. W tym względzie sąd odsyłający wspomina o dwóch wyrokach wydanych przez inną izbę tribunal du travail francophone de Bruxelles (francuskojęzycznego sądu pracy w Brukseli) ( 9 ), w których stwierdzono, że pracodawcą personelu międzynarodowego zatrudnionego w służbie misji EULEX KOSOWO i innej misji międzynarodowej Unii przed nabyciem przez te misje osobowości prawnej była Unia Europejska reprezentowana przez jej instytucje, a nie szef misji. Zdaniem sądu odsyłającego rozstrzygnięcie tej kwestii ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie dla wydania orzeczenia w przedmiocie dopuszczalności i zasadności niektórych roszczeń skierowanych przeciwko MJ jako szefowi misji, Radzie, Komisji i ESDZ w zakresie, w jakim dotyczą one okresu przed dniem 12 czerwca 2014 r.

22. To właśnie w takich okolicznościach tribunal du travail francophone de Bruxelles (francuskojęzyczny sąd pracy w Brukseli) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Czy art. 8 ust. 3 i art. 10 ust. 3 wspólnego działania [2008/124], przed zmianą wprowadzoną decyzją [2014/349], w stosownym przypadku w związku z wszelkimi innymi ewentualnie właściwymi przepisami, należy interpretować w ten sposób, że przyznają one szefowi misji, działającemu w swoim imieniu i na własny rachunek, status pracodawcy międzynarodowego personelu cywilnego zatrudnionego w służbie misji EULEX KOSOWO w okresie poprzedzającym dzień 12 czerwca 2014 r., czy też – mając w szczególności na względzie art. 8 ust. 5 i art. 9 ust. 3 wspólnego działania [2008/124] – w ten sposób, że przepisy te przyznają status pracodawcy Unii Europejskiej lub jednej z instytucji Unii Europejskiej, takiej jak Komisja Europejska, Europejska Służba Działań Zewnętrznych, Rada Unii Europejskiej lub wszelkiej innej ewentualnej instytucji, na której rachunek szef misji działał do tego dnia na mocy pełnomocnictwa, delegowanych uprawnień lub w ramach jakiejkolwiek innej formy reprezentacji, którą należałoby ustalić w razie potrzeby?”.

23. Uwagi na piśmie przedstawili Trybunałowi skarżący w postępowaniu głównym, rząd hiszpański, Rada, Komisja, ESDZ oraz misja EULEX KOSOWO. W dniu 16 czerwca 2021 r. odbyła się rozprawa, na której wszystkie wspomniane strony przedstawiły swoje stanowiska ustnie.

IV. Streszczenie uwag stron

24. Skarżący w postępowaniu głównym podnoszą, iż wspólne działanie 2008/124 należy interpretować w ten sposób, że przyznaje ono Unii, a konkretnie Radzie i Komisji, status pracodawcy, zarówno przed dniem 12 czerwca 2014 r., jak i po tej dacie. Ich zdaniem MJ jako szef misji działał jedynie jako sygnatariusz spornych umów o pracę w imieniu Unii, ponieważ WPZiB wchodzi wyłącznie w zakres jej kompetencji, a Unia jest reprezentowana wyłącznie przez swoje instytucje, z wyłączeniem wszelkich innych podmiotów. Wspólne działanie 2008/124 przyznaje jedynie delegacje ad hoc, za które szef misji jest odpowiedzialny wobec Unii, a nie wobec personelu misji EULEX KOSOWO, a mając na uwadze wyrok z dnia 5 lipca 2018 r., Jenkinson/Rada i in. ( 10 ), sukcesja sygnatariuszy umów o pracę przy każdej zmianie szefa misji oznacza, że Unia jest pracodawcą przez cały okres trwania stosunku pracy.

25. Jak podkreślili na rozprawie skarżący w postępowaniu głównym, zaskarżone decyzje można przypisać Komisji, ponieważ odnoszą się one do wykonania budżetu misji EULEX KOSOWO, a do Komisji należy określanie kwestii dotyczących między innymi wynagrodzeń, dodatków i warunków zatrudnienia. Decyzje te można również przypisać Radzie, ponieważ to ona jest odpowiedzialna za stworzenie ram prawnych i za uchybienia dotyczące statusu personelu międzynarodowego nałożone na szefa misji, który jest przez nią mianowany, jak również za przyjęcie decyzji restrukturyzacyjnych wdrażanych w teatrze działań. Argument, zgodnie z którym art. 15a zmienionego wspólnego działania 2008/124 ma jedynie skutek deklaratywny, jest nie do pogodzenia z wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r., Elitaliana/EULEX KOSOWO ( 11 ), jak również z brzmieniem tego wspólnego działania, komunikatem Komisji C(2012) 4052 final z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie zasad zarządzania finansowego misjami w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (zwanym dalej „komunikatem z 2012 r.”) oraz umowami między szefami misji a Komisją.

26. Rząd hiszpański utrzymuje, że Unia działała jako pracodawca przed dniem 12 czerwca 2014 r., niezależnie od tego, iż sporne umowy o pracę zostały zawarte przez MJ jako szefa misji i pojawia się w nich termin „pracodawca”. MJ działał jako pełnomocnik Unii i wykonywał zadania należycie powierzone mu na podstawie wspólnego działania 2008/124. Zgodnie z art. 8 ust. 5 i art. 16 ust. 4 owego wspólnego działania szef misji podlega nadzorowi Komisji w kwestiach budżetowych oraz politycznej i strategicznej kontroli Rady sprawowanej przez Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa (zwany dalej „KPiB”) oraz dowódcę operacji cywilnej, co oznacza istnienie skutecznej kontroli Unii nad szefem misji, a zgodnie z art. 8 ust. 7 wspólnego działania 2008/124 umowy te zostały zawarte przez niego jako reprezentanta. Jak stwierdził rząd hiszpański na rozprawie, decyzja 2014/349 stanowiła istotną innowację w ramach prawnych misji EULEX KOSOWO, a z art. 16 ust. 5 wspólnego działania 2008/124 w zmienionym brzmieniu można wywnioskować, że misja EULEX KOSOWO ponosi odpowiedzialność wyłącznie za działania, które miały miejsce w dniu 15 czerwca 2014 r. lub po tej dacie. O ile Rada i Komisja mogą być pozwanymi w tej sprawie, to należy jeszcze ustalić, czy sporne działania szefa misji zostały dokonane w ramach wykonywania delegowanych funkcji jednej lub drugiej instytucji.

27. Rada podnosi, że ponieważ postępowanie przed sądem odsyłającym wszczęto po przyjęciu decyzji 2014/349, sytuacja prawna misji EULEX KOSOWO przed dniem 12 czerwca 2014 r. nie ma żadnego znaczenia, a w każdym razie misja EULEX KOSOWO posiadała osobowość prawną już przed dniem 12 czerwca 2014 r., wobec czego należy ją uznać za jedyną stronę pozwaną. Zdaniem Rady art. 15a zmienionego wspólnego działania 2008/124 ma jedynie skutek deklaratoryjny, a ewentualne rozdzielenie okresów umownych między różnych pracodawców nie leży w interesie skarżących w postępowaniu głównym. Ponieważ Rada nie była stroną spornych umów o pracę, nie można uznać jej za stronę pozwaną i, jak podkreśliła podczas rozprawy, wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., H/Rada i in. ( 12 ), dotyczył kwestii przeniesienia pracowników, w przeciwieństwie do umownego stosunku pracy, którego Rada nie jest stroną, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

28. Komisja twierdzi, że pytanie ma charakter hipotetyczny i w związku z tym jest niedopuszczalne ze względu na toczące się równolegle postępowania w sprawie przypozwania misji EULEX KOSOWO oraz ze względu na to, iż dotyczy ono znaczenia i zakresu stosowania przepisu prawa Unii, który nie obowiązywał już w chwili wniesienia skarg, ponieważ odnosi się wyłącznie do okresu przed dniem 12 czerwca 2014 r. Komisja podnosi tytułem ewentualnym, że art. 15a zmienionego wspólnego działania 2008/124 należy interpretować w ten sposób, iż przed dniem 12 czerwca 2014 r. pracodawcą personelu międzynarodowego zatrudnionego w służbie misji EULEX KOSOWO jest szef misji, natomiast jeżeli zdolność do zatrudnienia tego personelu nie zależy od zdolności prawnej, za pracodawcę w tym zakresie należy uznać misję EULEX KOSOWO. Z jednej strony, ponieważ przepis ten wprowadził zdolność misji EULEX KOSOWO do zawierania umów i zatrudniania personelu od dnia 12 czerwca 2014 r., nawiązanie przez tę misję stosunku pracy przed tą datą było niemożliwe, a zatem jedyną drugą stroną spornych umów o pracę jest szef misji, na co wskazuje art. 10 ust. 3 wspólnego działania 2008/124. Z drugiej strony już przed dniem 12 czerwca 2014 r. misja EULEX KOSOWO posiadała zdolność do zatrudniania personelu zgodnie z art. 9 ust. 3 wspólnego działania 2008/124, a art. 16 ust. 5 tego wspólnego działania, w zmienionym brzmieniu, ma zastosowanie do okoliczności faktycznych zaistniałych przed dniem 15 czerwca 2014 r., jeżeli skargę wniesiono po tej dacie, a zatem od tej daty wszelkie skargi wynikające z realizacji mandatu należy kierować do misji EULEX KOSOWO.

29. Komisja twierdzi, że nie można jej uznać za pracodawcę, ponieważ jej rola ogranicza się do wykonania budżetu, a nie do zarządzania personelem. Jak podkreśliła podczas rozprawy, zgodnie z wyrokiem H Komisja nie jest objęta strukturą dowodzenia i w tym przypadku nie ma zastosowania żadna decyzja budżetowa; szef misji jest mianowany przez Radę, jego kadencja jest ustalana przez Radę, a komunikaty z 2009 r. i 2012 r. nie mają nic wspólnego z personelem międzynarodowym i opisują zasady przyjęte przez Radę w tym zakresie.

30. Europejska Służba Działań Zewnętrznych podnosi, że art. 8, 9 i 10 wspólnego działania 2008/124 należy interpretować w ten sposób, że misja EULEX KOSOWO ma status pracodawcy personelu międzynarodowego zatrudnionego w jej służbie. Zdaniem ESDZ w zakresie, w jakim pytanie dotyczy szefa misji przed przyjęciem decyzji 2014/349, jest ono pozbawione znaczenia, ponieważ postępowanie przed sądem odsyłającym wszczęto po przyjęciu tej decyzji, a w każdym razie szef misji nie jest pracodawcą. Artykuł 9 ust. 3 wspólnego działania 2008/124 wskazuje, że misja EULEX KOSOWO może zatrudniać personel, a art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 1 tego działania odnoszą się do personelu misji EULEX KOSOWO. ESDZ twierdzi zatem, że już przed dniem 12 czerwca 2014 r. misja EULEX KOSOWO miała zdolność do zatrudniania personelu, a art. 15a tego wspólnego działania w zmienionym brzmieniu ma jedynie skutek deklaratoryjny. Jak podkreśliła na rozprawie, należy dokonać rozróżnienia pomiędzy osobowością prawną w rozumieniu art. 47 TUE, który stanowi, że Unia ma osobowość prawną, a zdolnością prawną instytucji Unii i innych podmiotów do wykonywania zadań, w związku z czym nie ma sprzeczności z wyrokiem Elitaliana, ponieważ brak osobowości prawnej nie stoi na przeszkodzie posiadaniu przez misję EULEX KOSOWO zdolności prawnej do zatrudniania personelu. Okoliczność, że Rada i KPiB sprawują kontrolę polityczną i kierownictwo strategiczne nad misją EULEX KOSOWO za pośrednictwem dowódcy operacji cywilnej, który wchodzi w skład ESDZ, oraz że istnieje powiązanie z Komisją poprzez wykonanie budżetu, nie skutkuje przyznaniem Radzie, Komisji ani ESDZ statusu pracodawcy. Skarżący w postępowaniu głównym nie zawarli z nimi umów o pracę, a wyrok H dotyczył kwestii przeniesienia personelu, która jest w pewien sposób powiązana z kontrolą polityczną i strategicznym kierownictwem misji, podczas gdy zatrudnianie personelu międzynarodowego i zarządzanie nim nie ma takiego związku.

31. Misja EULEX KOSOWO twierdzi, że art. 8, 9 i 10 wspólnego działania 2008/124 należy interpretować w ten sposób, że misja EULEX KOSOWO ma status pracodawcy personelu międzynarodowego zatrudnionego w jej służbie. Szef misji działa jako pełnomocnik misji EULEX KOSOWO, a nie jako pracodawca, i wykonuje decyzje Rady dotyczące restrukturyzacji misji bez uprawnień decyzyjnych w zakresie zmiany zaszeregowania i likwidacji stanowisk. O ile Rada, Komisja i ESDZ odgrywają istotną rolę w rozwoju mandatu misji EULEX KOSOWO, to nie są w żaden sposób umownie powiązane ze skarżącymi w postępowaniu głównym. Okoliczność, że zgodnie z art. 10 ust. 3 wspólnego działania 2008/124 sporne umowy o pracę zostały zawarte z MJ jako szefem misji, nie oznacza, iż jest on pracodawcą. Ilustruje to orzecznictwo sądów Unii ( 13 ), które odnosi się do misji EULEX KOSOWO jako pracodawcy, a nie do kolejnych szefów misji działających we własnym imieniu, nawet jeśli umowy o pracę zostały podpisane przed przyjęciem decyzji 2014/349. Jak misja EULEX KOSOWO stwierdziła na rozprawie, posiadała ona już zdolność do zatrudniania personelu na podstawie art. 9 ust. 3 wspólnego działania 2008/124, a jego zmieniony art. 16 ust. 5 ma zastosowanie do roszczeń wysuniętych od dnia 15 czerwca 2014 r., nawet jeśli okoliczności faktyczne miały miejsce przed tą datą, jak w niniejszej sprawie.

V. Analiza

32. Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy wspólne działanie 2008/124, przed jego zmianą wprowadzoną decyzją 2014/349, należy interpretować w ten sposób, że w okresie przed dniem 12 czerwca 2014 r. szefa misji EULEX KOSOWO, misję EULEX KOSOWO, Radę, Komisję lub ESDZ należy uznać za pracodawcę personelu międzynarodowego zatrudnionego w służbie misji EULEX KOSOWO dla celów ustalenia strony pozwanej w sporze w postępowaniu głównym.

33. Jak wynika z postanowienia odsyłającego, pytanie to pojawia się w związku z faktem, że misja EULEX KOSOWO wyraźnie nabyła zdolność do zawierania umów, zatrudniania personelu oraz zdolność sądową wskutek zmian wspólnego działania 2008/124 dokonanych decyzją 2014/349, a dokładniej na mocy art. 15a wspólnego działania 2008/124, dodanego decyzją 2014/349, który ma zastosowanie od dnia 12 czerwca 2014 r., podczas gdy przed tą datą szef misji zawierał umowy o pracę we własnym imieniu i był odpowiedzialny za wykonanie budżetu tej misji, jak przewidziano we wspólnym działaniu 2008/124. Ponadto Rada, Komisja i ESDZ są zaangażowane w tworzenie i funkcjonowanie misji EULEX KOSOWO i w związku z tym można je uznać za odpowiedzialne za działania szefa misji w obszarze zatrudnienia personelu międzynarodowego w zakresie, w jakim sama misja EULEX KOSOWO nie może ponosić odpowiedzialności. Jak wskazali skarżący w postępowaniu głównym, sąd odsyłający musi określić ich pracodawcę dla celów rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu, a zgodnie z mającym zastosowanie prawem krajowym status pracodawcy przysługuje podmiotowi, który posiada osobowość prawną i zdolność sądową w zakresie roszczeń dotyczących stosunku pracy.

34. W celu udzielenia odpowiedzi na pytanie postawione w niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności przedstawić pewne uwagi wstępne na temat misji międzynarodowych Unii i misji EULEX KOSOWO (część A). Następnie zajmę się kwestią właściwości Trybunału do wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni wspólnego działania 2008/124 w okolicznościach niniejszej sprawy (część B) oraz argumentami przedstawionymi przez Komisję w przedmiocie dopuszczalności pytania prejudycjalnego (część C), aby wreszcie przejść do rozpatrzenia tego pytania (część D).

35. Na podstawie tej analizy doszedłem do wniosku, że Trybunał jest właściwy w niniejszej sprawie i że pytanie prejudycjalne jest dopuszczalne. Stwierdzam również, że wspólne działanie 2008/124, przed jego zmianą wprowadzoną decyzją 2014/349, należy interpretować w ten sposób, iż przyznaje ono Komisji status pracodawcy skarżących w postępowaniu głównym w okresie przed dniem 12 czerwca 2014 r.

A. Uwagi wstępne

36. Na gruncie postanowień zawartych w tytule V TUE w dziedzinie WPZiB wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony (zwana dalej „WPBiO”) ( 14 ) zapewnia Unii zdolność operacyjną do rozmieszczania misji cywilnych i wojskowych poza terytorium Unii w celu realizacji szeregu zadań, w tym zapobiegania konfliktom i utrzymania pokoju ( 15 ). Jak zauważono w ostatnich sprawozdaniach, misje takie stanowią jedyny w swoim rodzaju instrument w zestawie narzędzi Unii umożliwiający jej podejmowanie bezpośrednich działań w celu zarządzania konfliktem lub kryzysem, a tym samym są częścią strategicznych wysiłków na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa, umożliwienia państwom odbudowy po konflikcie oraz ochrony Unii i jej obywateli poprzez działania zewnętrzne ( 16 ). Obecnie w dziedzinie WPBiO trwa 17 misji – 11 misji cywilnych i 6 misji lub operacji wojskowych – w których bierze udział około 5000 osób na całym świecie ( 17 ).

37. Misja EULEX KOSOWO jest misją cywilną w dziedzinie WPBiO, która została ustanowiona na mocy wspólnego działania 2008/124, ostatnio zmienionego decyzją 2021/904. Wspólne działanie 2008/124 kilkakrotnie przedłużano, a obecny mandat misji v trwa do dnia 14 czerwca 2023 r., jak wskazano w tej decyzji. Misję EULEX KOSOWO uznaje się za największą jak dotąd misję cywilną w dziedzinie WPBiO ( 18 ). Zgodnie z art. 5 ust. 1 wspólnego działania 2008/124 Rada uruchomiła misję EULEX KOSOWO po zatwierdzeniu planu operacji (zwanego dalej „OPLAN”), który – obok koncepcji operacji – stanowi jeden z podstawowych dokumentów dotyczących planowania realizacji mandatu misji EULEX KOSOWO ( 19 ).

38. Zgodnie z mandatem misji określonym w art. 2 wspólnego działania 2008/124 ( 20 ) misja EULEX KOSOWO „wspomaga instytucje Kosowa, władze sądownicze i organy odpowiedzialne za zapewnienie przestrzegania prawa w ich działaniach zmierzających do osiągnięcia stabilności i przyjęcia odpowiedzialności oraz w dalszym rozwijaniu i wzmacnianiu niezależnego, wieloetnicznego systemu wymiaru sprawiedliwości oraz wieloetnicznych służb policyjnych i celnych, zapewniając niezależność tych instytucji od nacisków politycznych oraz działanie przez nie z poszanowaniem międzynarodowo uznanych norm i najlepszych europejskich praktyk”.

39. Na mocy art. 9 wspólnego działania 2008/124, zmienionego decyzjami 2010/322 i 2014/349, misja EULEX KOSOWO składa się z personelu oddelegowanego przez państwa członkowskie i instytucje Unii, a także z personelu międzynarodowego i personelu miejscowego zatrudnionego na podstawie umów.

40. Jak określono w art. 11 wspólnego działania 2008/124, zmienionego decyzją 2010/322, misja EULEX KOSOWO ma podaną niżej strukturę dowodzenia. KPiB, który jest specjalnym komitetem Rady zajmującym się WPZiB ( 21 ), sprawuje kontrolę polityczną i kierownictwo strategiczne nad misją EULEX KOSOWO w ramach odpowiedzialności Rady i Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (zwanego dalej „WP”) ( 22 ). W kontekście WPZiB określonym przez Radę Europejską i Radę ( 23 ) WP zapewnia wykonanie ich decyzji, w tym decyzji dotyczących misji w dziedzinie WPBiO, i jest wspierany przez ESDZ, która jest służbą dyplomatyczną Unii ( 24 ). KPiB jest upoważniony przez Radę do mianowania szefa misji ( 25 ), którego kadencja trwa przez określony czas, często od roku do dwóch lat, pokrywający się z mandatem misji EULEX KOSOWO ( 26 ).

41. Ponadto dowódca operacji cywilnej sprawuje dowództwo i kontrolę nad misją EULEX KOSOWO na poziomie strategicznym, pod kontrolą polityczną i strategicznym kierownictwem KPiB oraz pod ogólnym zwierzchnictwem WP ( 27 ). Dowódca operacji cywilnej jest również dyrektorem Komórki Planowania i Prowadzenia Operacji Cywilnych ( 28 ), która jest dyrekcją ESDZ służącą jako sztab operacyjny misji cywilnych w dziedzinie WPBiO ( 29 ). Szef misji sprawuje dowództwo i kontrolę nad misją EULEX KOSOWO w teatrze działań i odpowiada bezpośrednio przed dowódcą operacji cywilnej ( 30 ).

B. Właściwość Trybunału

42. Strony nie kwestionują właściwości Trybunału do rozpoznania niniejszej sprawy ( 31 ). Kwestia właściwości Trybunału może jednak zostać zbadana przez Trybunał z urzędu ( 32 ). Zważywszy że wspólne działanie 2008/124 przyjęto na podstawie postanowień traktatowych dotyczących WPZiB ( 33 ), konieczne wydaje się zbadanie, czy na właściwość Trybunału do wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni wspólnego działania 2008/124 mogą ewentualnie wpływać zasady ograniczające właściwość sądów Unii w dziedzinie WPZiB, ustanowione w art. 24 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE. W istocie, jak wskazała ESDZ, wydaje się, że jest to pierwsza sprawa dotycząca wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni aktu WPZiB, która wpłynęła do Trybunału w tym zakresie.

43. Należy przypomnieć, że jak orzekł Trybunał, zgodnie z art. 24 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE sądy Unii nie są co do zasady właściwe w zakresie postanowień dotyczących WPZiB oraz aktów przyjętych na podstawie tych postanowień. Ponieważ jednak przepisy te wprowadzają odstępstwo od zasady właściwości ogólnej przewidzianej w art. 19 TUE, należy je interpretować wąsko ( 34 ). W tym względzie Trybunał podkreślił, że zarówno z art. 2 TUE, ujętego w postanowieniach wspólnych TUE, jak i z art. 21 TUE, odnoszącego się do działań zewnętrznych Unii, do którego odsyła art. 23 TUE, dotyczący WPZiB, wynika, iż Unia opiera się w szczególności na wartości, jaką jest państwo prawne ( 35 ). Wobec tego o ile art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) nie może być podstawą przyznania Trybunałowi właściwości w sytuacji, gdy właściwości takiej nie przyznają mu traktaty, zasada skutecznej ochrony sądowej zapisana w tym postanowieniu wraz z wynikającym z art. 19 ust. 1 TUE obowiązkiem Trybunału w zakresie poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów wymaga jednak wąskiej interpretacji tych postanowień ( 36 ).

44. Ponadto istnieje cały zbiór orzecznictwa dotyczącego kwestii jurysdykcyjnych związanych z WPZiB, który wskazuje, że fakt, iż w konkretnych okolicznościach sprawy mamy do czynienia z aktem z zakresu WPZiB, nie musi oznaczać, że ograniczenia właściwości Trybunału wynikające z art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE znajdują zastosowanie ( 37 ). Ponieważ orzecznictwo to dotyczy częściowo misji międzynarodowych Unii, dla celów niniejszej sprawy warto przedstawić istotne elementy niektórych wyroków.

45. Przykładowo, począwszy od wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada ( 38 ), Trybunał uznaje, w kontekście skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przeciwko decyzji Rady w sprawie podpisania i zawarcia umowy międzynarodowej dotyczącej WPZiB, w szczególności misji międzynarodowych Unii, że jest właściwy do kontroli, czy taka umowa jest negocjowana i zawarta zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 218 TFUE, która ma zakres ogólny i w konsekwencji stosuje się ją w zasadzie do wszystkich umów międzynarodowych, w tym umów odnoszących się do WPZiB.

46. Ponadto w wyroku Elitaliana ( 39 ) Trybunał potwierdził właściwość sądów Unii do rozpatrywania skarg o stwierdzenie nieważności i o odszkodowanie wniesionych przez skarżącą w związku z udzieleniem przez misję EULEX KOSOWO zamówienia publicznego na usługi śmigłowcowe innemu oferentowi. Trybunał uznał, że sporne środki, o stwierdzenie nieważności których wniesiono w związku z naruszeniem unijnych przepisów dotyczących zamówień publicznych, odnoszą się do udzielenia zamówienia publicznego, które wygenerowało wydatki pokrywane z budżetu Unii, a zatem sporne zamówienie objęte jest zakresem stosowania rozporządzenia finansowego Unii ( 40 ).

47. Należy również wyjaśnić, że w wyroku H ( 41 ) Trybunał potwierdził właściwość sądów Unii do rozpoznawania skarg o stwierdzenie nieważności oraz o odszkodowanie wniesionych przez członka personelu oddelegowanego przez państwo członkowskie do innej misji międzynarodowej Unii, mianowicie do Misji Policyjnej Unii Europejskiej (zwanej dalej „EUPM”) w Bośni i Hercegowinie, w związku z decyzjami podjętymi przez szefa misji o przeniesieniu go na stanowisko w biurze regionalnym. Zdaniem Trybunału, o ile sporne decyzje wpisywały się w kontekst WPZiB i były związane z działaniami operacyjnymi w tej dziedzinie, o tyle stanowiły one także z uwagi na samą ich istotę akty z zakresu zarządzania personelem, tak jak każda podobna decyzja wydana przez instytucje Unii w ramach wykonywania ich kompetencji. W tych okolicznościach ograniczenia nałożone na właściwość sądów Unii w dziedzinie WPZiB nie wykluczały kontroli aktów z zakresu zarządzania personelem, dotyczących pracowników oddelegowanych przez państwa członkowskie, skoro sądy Unii są właściwe na podstawie art. 270 TFUE do kontroli takich aktów, gdy dotyczą one pracowników oddelegowanych przez instytucje Unii. W przeciwnym razie, gdyby sam akt z zakresu zarządzania personelem odnoszący się do operacji „w terenie” dotyczył zarówno pracowników oddelegowanych przez państwa członkowskie jak i tych oddelegowanych przez instytucje Unii, to decyzja wydana względem pierwszych z nich mogłaby być nie do pogodzenia z decyzją wydaną względem drugich.

48. Wobec tego prawdą jest, że powyższe sprawy dotyczyły skarg o stwierdzenie nieważności oraz o odszkodowanie wniesionych na podstawie art. 263 i art. 340 akapit drugi TFUE, a nie orzeczeń w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni prawa Unii na podstawie art. 267 TFUE. Ponadto okoliczności, które doprowadziły do wydania wyroku H, dotyczyły oddelegowanego, nie zaś kontraktowego, pracownika misji międzynarodowej Unii, a wyrok ten miał częściowo na celu uniknięcie odmiennego traktowania przy rozstrzyganiu sporów dotyczących pracowników oddelegowanych przez państwa członkowskie i instytucje Unii. Niemniej jednak wydaje mi się, że z tego wyroku można wysunąć ogólny wniosek, iż art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE nie wykluczają właściwości sądów Unii do rozpoznawania skarg dotyczących zarządzania personelem misji międzynarodowych Unii. W świetle wyroku H sądy Unii potwierdziły bowiem swoją właściwość w sprawach z zakresu zarządzania personelem w odniesieniu do skarg o stwierdzenie nieważności oraz o odszkodowanie wniesionych przez pracownika kontraktowego agencji Unii w dziedzinie WPZiB ( 42 ), a także powództwa umownego na podstawie art. 272 TFUE wniesionego przez byłego pracownika kontraktowego misji międzynarodowej Unii ( 43 ).

49. Powyższe orzecznictwo potwierdza zatem pogląd, że art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE nie stoją na przeszkodzie stwierdzeniu właściwości Trybunału w niniejszej sprawie.

50. Nie ulega wątpliwości, że do Trybunału zwrócono się o dokonanie wykładni wspólnego działania 2008/124, którego podstawa prawna mieści się w ramach WPZiB. Pytanie prejudycjalne dotyczy jednak ogólnej kwestii z zakresu zarządzania personelem, a nie kwestii realizacji WPZiB. W tym względzie można uznać, że zawarcie spornych umów o pracę, jak również zaskarżone decyzje dotyczące nieprzedłużenia tych umów i zmiany zaszeregowania stanowisk, stanowią ze swej istoty typowe działania w zakresie zarządzania personelem w ramach organizacji zasobów ludzkich w służbie misji EULEX KOSOWO. W związku z tym moim zdaniem z wyroku H wynika, że ograniczenia właściwości Trybunału określone w art. 24 ust. 1 TUE i art. 275 TFUE nie wykluczają jego właściwości do wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni wspólnego działania 2008/124 w okolicznościach niniejszej sprawy. Jest tak, biorąc pod uwagę art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 karty, zważywszy że chodzi o prawo skarżących w postępowaniu głównym do skutecznej ochrony sądowej.

51. W związku z powyższym uważam, że Trybunał jest właściwy w niniejszej sprawie.

C. Dopuszczalność pytania prejudycjalnego

52. Zgodnie z argumentami przedstawionymi przez Komisję pytanie prejudycjalne jest niedopuszczalne ze względu na jego hipotetyczny charakter.

53. Moim zdaniem te argumenty należy odrzucić.

54. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy pomiędzy Trybunałem i sądami krajowymi wyłącznie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i który ma obowiązek wydać w tej sprawie orzeczenie, należy dokonanie oceny, z uwzględnieniem szczególnych okoliczności tej sprawy, zarówno tego, czy orzeczenie w trybie prejudycjalnym jest niezbędne do wydania wyroku w zawisłej przed nim sprawie, jak i oceny znaczenia pytań, z którymi zwraca się on do Trybunału. W związku z tym, jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest w zasadzie zobowiązany do wydania orzeczenia ( 44 ). Oznacza to, że pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie pytania prejudycjalnego przedstawionego przez sąd krajowy jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania ( 45 ).

55. W niniejszej sprawie, jak wskazano w pkt 20 i 21 niniejszej opinii, sąd odsyłający w sposób wystarczający przedstawił w swoim wniosku nie tylko powody, które skłoniły go do zwrócenia się do Trybunału o wykładnię wspólnego działania 2008/124, lecz także powody, które czynią tę wykładnię niezbędną do rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym.

56. Ponadto w zakresie, w jakim Komisja zarzuca, że pytanie prejudycjalne dotyczy przepisu prawa Unii, który nie obowiązywał już w chwili wniesienia skarg do sądu odsyłającego, pytanie to dotyczy wykładni właściwych przepisów wspólnego działania 2008/124 dla celów określenia pracodawcy skarżących w postępowaniu głównym przed dniem 12 czerwca 2014 r., co obejmuje ocenę, kiedy przepisy te znajdują zastosowanie. Zarzut Komisji odnosi się zatem do aspektów dotyczących istoty, a nie dopuszczalności odesłania ( 46 ).

57. W tych okolicznościach należy uznać, że wykładnia, której dotyczy wniosek, nie jest oczywiście niezwiązana z okolicznościami faktycznymi czy celem postępowania głównego, a podniesione kwestie nie są hipotetyczne.

58. W związku z powyższym uważam, że pytanie prejudycjalne w niniejszej sprawie jest dopuszczalne.

D. Odpowiedź na pytanie prejudycjalne

59. Jak wspomniano w pkt 32 niniejszej opinii, pytanie skierowane do Trybunału dotyczy określenia osoby lub podmiotu, które miały status pracodawcy w odniesieniu do personelu międzynarodowego zatrudnionego w służbie misji EULEX KOSOWO przed dniem 12 czerwca 2014 r. i które można zatem uznać za stronę pozwaną do celów sporu w postępowaniu głównym. W pierwszej kolejności zbadam zatem rolę szefa misji, następnie rolę misji EULEX KOSOWO, by wreszcie rozpatrzyć rolę Rady, Komisji i ESDZ.

1. Szef misji

60. Zgodnie z argumentami przedstawionymi przez Komisję szefa misji można uznać za pracodawcę skarżących w postępowaniu głównym w okresie przed dniem 12 czerwca 2014 r., ponieważ jest on stroną spornych umów o pracę i ponieważ nie było możliwe, by misja EULEX KOSOWO posiadała status pracodawcy przed wprowadzeniem art. 15a zmienionego wspólnego działania 2008/124. Skarżący w postępowaniu głównym, rząd hiszpański, Rada, ESDZ i misja EULEX KOSOWO są odmiennego zdania.

61. Na wstępie należy stwierdzić, że wbrew argumentom Komisji istnieją silne przesłanki na podstawie odpowiednich przepisów wspólnego działania 2008/124, aby sądzić, że szefa misji nie można uznać za pracodawcę skarżących w postępowaniu głównym ani przed dniem 12 czerwca 2014 r., ani po tej dacie.

62. W tym względzie w treści wspólnego działania 2008/124 wielokrotnie wspomina się o personelu misji EULEX KOSOWO, a nie o personelu szefa misji ( 47 ). O ile art. 10 ust. 3 wspólnego działania 2008/124 przed jego zmianą stanowił, że umowy o pracę z personelem międzynarodowym i miejscowym mają być zawierane z szefem misji, przepis ten znajduje się w art. 10 tego działania, którego nagłówek, jak również ust. 1, odnoszą się do EULEX KOSOWO i „jego personelu”.

63. Ponadto, jak wskazali skarżący w postępowaniu głównym, rząd hiszpański i misja EULEX KOSOWO, z przepisów wspólnego działania 2008/124 wynika, że w zakresie stosunków z personelem międzynarodowym szef misji nadal podlega Radzie i Komisji.

64. Co się tyczy Rady, w świetle struktury dowodzenia misji EULEX KOSOWO, jak określono w pkt 40 i 41 niniejszej opinii, szef misji podlega kontroli politycznej i kierownictwu strategicznemu Rady za pośrednictwem KPiB i dowódcy operacji cywilnej, a także, jak wskazano w art. 8 ust. 3 wspólnego działania 2008/124, szef misji wydaje instrukcje całemu personelowi misji EULEX KOSOWO zgodnie z instrukcjami strategicznymi dowódcy operacji cywilnej. Z art. 12 ust. 2 wspólnego działania 2008/124 wynika, że to KPiB, a nie szef misji, ma uprawnienia do zmiany OPLAN (zob. pkt 37 niniejszej opinii), co może obejmować restrukturyzację misji EULEX KOSOWO [zważywszy że zgodnie z art. 6 ust. 3 lit. a) wspólnego działania 2008/124 personel misji EULEX KOSOWO jest określony w OPLAN]. W związku z tym w okolicznościach niniejszej sprawy wydaje się, że MJ jako szef misji był zobowiązany do wdrożenia decyzji dotyczących restrukturyzacji misji EULEX KOSOWO w odniesieniu do zmiany zaszeregowania i likwidacji stanowisk i nie dysponował w tym względzie żadnym marginesem uznania ( 48 ).

65. Podobnie, jeśli chodzi o Komisję, zgodnie z art. 8 ust. 5 wspólnego działania 2008/124 przed jego zmianą wprowadzoną decyzją 2014/349 szef misji jest odpowiedzialny za wykonanie budżetu misji EULEX KOSOWO i musi w tym celu podpisać umowę z Komisją, natomiast na mocy art. 16 ust. 4 wspólnego działania 2008/124 przed jego zmianą wprowadzoną decyzją 2014/349 szef misji musi w pełni podlegać Komisji i być przez nią nadzorowany w odniesieniu do działań podejmowanych w ramach tej umowy, w tym w odniesieniu do zatrudnienia personelu międzynarodowego. Wrócę do tej kwestii w dalszej części mojej analizy (zob. pkt 88–92 niniejszej opinii).

66. Interpretacja ta znajduje dodatkowo potwierdzenie w fakcie, że jak wspomniano w pkt 40 niniejszej opinii, szef misji jest mianowany na czas określony pokrywający się z mandatem misji EULEX KOSOWO. Dlatego też, jak wskazali skarżący w postępowaniu głównym i ESDZ, uznanie, że każdy kolejny szef misji jest pracodawcą działającym osobiście, byłoby wewnętrznie sprzeczne. W komunikacie z 2009 r. przewidziano bowiem kontynuację biegu kariery członków personelu międzynarodowego niezależnie od kolejnych nominacji szefów misji ( 49 ).

67. Niezależnie od okoliczności, że sporne umowy o pracę są podpisane przez MJ jako szefa misji, którego określa się w nich jako „pracodawcę”, nie należy tego moim zdaniem rozumieć w ten sposób, że szefa misji należy uznać za pracodawcę tego personelu działającego osobiście i że w związku z tym jest on osobiście odpowiedzialny za zawarte umowy o pracę. Przeciwnie, jak wskazali skarżący w postępowaniu głównym, rząd hiszpański i misja EULEX KOSOWO, można uznać, że szef misji działał w imieniu Unii w ramach wykonywania mandatu misji EULEX KOSOWO poprzez realizację zadań powierzonych mu na podstawie wspólnego działania 2008/124.

2. Misja EULEX KOSOWO

68. Zgodnie z argumentami przedstawionymi przez Radę, ESDZ i misję EULEX KOSOWO, a także tytułem ewentualnym przez Komisję, misję EULEX KOSOWO można uznać za pracodawcę skarżących w postępowaniu głównym zarówno przed dniem 12 czerwca 2014 r., jak i po tej dacie z uwagi na, jak twierdzą, deklaratoryjny skutek art. 15a zmienionego wspólnego działania 2008/124 oraz okoliczność, że jego art. 16 ust. 5 stosuje się do zdarzeń mających miejsce przed dniem 15 czerwca 2014 r., jeżeli, jak w niniejszej sprawie, roszczenie wysunięto po tej dacie (zob. pkt 17 niniejszej opinii). Skarżący w postępowaniu głównym i rząd hiszpański nie zgadzają się z tym stanowiskiem.

69. Moim zdaniem na podstawie brzmienia wspólnego działania 2008/124, jego kontekstu i orzecznictwa Trybunału misji EULEX KOSOWO nie można uznać za pracodawcę skarżących w postępowaniu głównym w okresie przed dniem 12 czerwca 2014 r. W pierwszej kolejności dokonam analizy art. 15a zmienionego wspólnego działania 2008/124, a następnie art. 16 ust. 5 zmienionego wspólnego działania 2008/124.

70. Po pierwsze, co się tyczy art. 15a zmienionego wspólnego działania 2008/124, należy zauważyć, że porównanie przepisów wspólnego działania 2008/124 przed dniem 12 czerwca 2014 r. i po tej dacie wyraźnie wskazuje na istnienie różnych pracodawców personelu międzynarodowego zatrudnionego w służbie misji EULEX KOSOWO. Przed przyjęciem decyzji 2014/349, zgodnie z art. 10 ust. 3 wspólnego działania 2008/124, umowy o pracę z personelem międzynarodowym były zawierane między szefem misji a członkami personelu, a zgodnie z art. 8 ust. 5 tego działania szef misji, jako osoba odpowiedzialna za wykonanie budżetu misji EULEX KOSOWO, w tym za zatrudnienie personelu międzynarodowego, był zobowiązany do zawarcia w tym celu umowy z Komisją. Z kolei po przyjęciu decyzji 2014/349 art. 10 ust. 3 i art. 16 ust. 4 zmienionego wspólnego działania 2008/124 stanowią, że misja EULEX KOSOWO zawiera umowy o pracę z personelem międzynarodowym i odpowiada za wykonanie budżetu misji EULEX KOSOWO, w związku z czym podpisuje umowę z Komisją, natomiast art. 8 ust. 5 tego wspólnego działania skreślono.

71. W związku z tym na podstawie powyższych przepisów należy uznać, że przed wprowadzeniem art. 15a zmienionego wspólnego działania 2008/124, który przyznaje misji EULEX KOSOWO zdolność, między innymi, do zawierania umów, zatrudniania personelu i zdolność sądową, misja EULEX KOSOWO nie posiadała zdolności niezbędnej do przyznania jej statusu pracodawcy personelu międzynarodowego zatrudnionego w służbie tej misji.

72. Ta interpretacja wydaje się znajdować potwierdzenie w kontekście wspólnego działania 2008/124. W tym względzie należy zauważyć, że chociaż art. 9 ust. 3 wspólnego działania 2008/124 stanowi, że misja EULEX KOSOWO może zatrudniać personel międzynarodowy na podstawie umów, to podobne przepisy obowiązywały w odniesieniu do zespołu Unii Europejskiej ds. planowania (zwanego dalej „ZPUE dla Kosowa”) ( 50 ), który był zaangażowany w fazę planowania i przygotowania do utworzenia misji EULEX KOSOWO ( 51 ), umożliwiając mu tym samym zatrudnienie personelu międzynarodowego i miejscowego na podstawie umów, podczas gdy szef ZPUE dla Kosowa zawierał z takim personelem umowy o pracę. Trudno mi sądzić, że bez wyraźnego przyznania zdolności prawnej tego rodzaju tymczasowy zespół ds. planowania mógłby zostać uznany za pracodawcę tego personelu i być stroną postępowania sądowego.

73. Ponadto w komunikacie z 2012 r. ( 52 ) Komisja wskazała, że misjom w dziedzinie WPZiB należy przyznać osobowość prawną lub przynajmniej wystarczająco szeroką zdolność prawną niezbędną do tego, by możliwa była realizacja ich mandatów oraz zapewnienie solidnej podstawy prawnej dla takich misji do działania, zarówno w Unii, jak i poza nią, w tym legitymacji czynnej. Komisja oświadczyła, że zamierza zwrócić się do Rady o przyjęcie przepisów w tym zakresie. Podobne zdanie wyraził również Europejski Trybunał Obrachunkowy w swoim sprawozdaniu specjalnym dotyczącym misji EULEX KOSOWO, przyjętym w 2012 r. ( 53 ), zalecając, aby misja EULEX KOSOWO i wszystkie przyszłe misje w dziedzinie WPZiB zawierały takie przepisy. W odniesieniu do misji EULEX KOSOWO i innych międzynarodowych misji Unii ( 54 ) dokonano tego poprzez wprowadzenie do odpowiedniej decyzji Rady szczegółowego przepisu zatytułowanego „Uzgodnienia prawne”, zgodnie z art. 15a zmienionego wspólnego działania 2008/124. Można zatem wysnuć wniosek, że uznano za konieczne przyznanie misji EULEX KOSOWO wyraźnej zdolności prawnej, której wcześniej nie posiadała, w szczególności w celu zatrudniania pracowników jako pracodawca i obrony w postępowaniach sądowych.

74. Interpretacja ta wydaje się również znajdować potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału. W szczególności w wyroku Elitaliana ( 55 ), w kontekście postępowania wszczętego przed przyjęciem decyzji 2014/349, Trybunał potwierdził ustalenia Sądu, zgodnie z którymi misja EULEX KOSOWO nie miała osobowości prawnej i nie przewidziano, że misja ta ma zdolność sądową, w związku z czym nie można jej było przyznać statusu organu lub jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 263 TFUE, a Komisję uznano za jedynego pozwanego. W związku z tym w owym wyroku Trybunał położył szczególny nacisk na brak zdolności prawnej misji EULEX KOSOWO ze względu na brak wyraźnego przyznania jej tej zdolności we wspólnym działaniu 2008/124 i na tej podstawie uznał, że misja EULEX KOSOWO nie może być stroną pozwaną w postępowaniu.

75. Należy również zaznaczyć, że wyrok H dotyczył EUPM w Bośni i Hercegowinie, przy czym w decyzji Rady ustanawiającej tę misję nie było przepisu przyznającego jej zdolność prawną ( 56 ). Chociaż Trybunał nie odniósł się bezpośrednio do tej kwestii, z braku wyraźnego przyznania zdolności prawnej tej misji można wywnioskować, że Trybunał uznał, iż zaskarżone środki należy przypisać jednej z instytucji Unii, bez uznania tej misji za potencjalnego pozwanego w postępowaniu.

76. Ponadto nie wydaje mi się, aby wyrok Jenkinson ( 57 ) potwierdzał inny wniosek. Przedmiotem tego wyroku była skarga oparta zasadniczo na art. 272 TFUE dotycząca odpowiedzialności umownej Unii, wniesiona przez byłego członka personelu międzynarodowego niektórych misji międzynarodowych Unii, w tym misji EULEX KOSOWO, przeciwko Radzie, Komisji, ESDZ i misji EULEX KOSOWO. Skarżący był zatrudniony w służbie misji EULEX KOSOWO od dnia 5 kwietnia 2010 r. do dnia 14 listopada 2014 r., lecz jedynie ostatnia umowa o pracę obejmująca okres od dnia 15 października do dnia 14 listopada 2014 r. zawierała klauzulę arbitrażową w rozumieniu art. 272 TFUE, powierzającą jurysdykcję sądom Unii. W swoim wyroku Trybunał skupił się na ocenie Sądu dotyczącej zakresu właściwości do orzekania o umownych aspektach sprawy, orzekając, że w przypadku istnienia stosunku pracy obejmującego szereg kolejnych umów okoliczność, iż poprzednie umowy nie zawierają klauzuli arbitrażowej, nie stoi na przeszkodzie temu, aby sądy Unii uwzględniały wszystkie umowy przy ocenie stosunku między stronami. Trybunał nie odniósł się jednak do ustaleń Sądu dotyczących zdolności prawnej misji EULEX KOSOWO. W związku z tym moim zdaniem rozumowanie Trybunału dotyczące zakresu właściwości sądów Unii na podstawie art. 272 TFUE nie wydaje się możliwe do przeniesienia na odrębną kwestię, jaką jest określenie pracodawcy, która to kwestia nie została poruszona w tym wyroku ( 58 ).

77. Na tej podstawie należy uznać, że art. 15a zmienionego wspólnego działania 2008/124 oznacza, iż misja EULEX KOSOWO nie posiada statusu pracodawcy w okresie przed dniem 12 czerwca 2014 r. Natomiast z przepisu tego wynika, że w okresie rozpoczynającym się w dniu12 czerwca 2014 r. misji EULEX KOSOWO można uznać za pracodawcę personelu międzynarodowego zatrudnionego w jej służbie, a zatem sama może być stroną pozwaną w sporach dotyczących umów o pracę zawartych z tym personelem ( 59 ).

78. Po drugie, jeśli chodzi o art. 16 ust. 5 zmienionego wspólnego działania 2008/124, brzmienie tego przepisu jest niejednoznaczne co do tego, czy oznacza on, że misja EULEX KOSOWO od dnia 15 czerwca 2014 r. odpowiada za wszelkie roszczenia i zobowiązania wynikające z realizacji mandatu, w tym w przypadku okoliczności zaistniałych przed tą datą, czy też tylko w przypadku okoliczności zaistniałych w tym dniu lub po tej dacie ( 60 ).

79. W tym względzie należy zwrócić uwagę, że art. 16 ust. 4 zmienionego wspólnego działania 2008/124, który dodano w tym samym czasie co art. 16 ust. 5 tego działania, stanowi, iż misja EULEX KOSOWO zastępuje szefa misji w zakresie odpowiedzialności za wykonanie jej budżetu. Dlatego też, rozpatrując te dwa przepisy łącznie, wydaje mi się, że art. 16 ust. 5 zmienionego wspólnego działania 2008/124 służy potwierdzeniu, iż to misja EULEX KOSOWO odpowiada za wszelkie roszczenia i zobowiązania wynikające z jej własnego wykonania budżetu od dnia 15 czerwca 2014 r. Jednakże w odniesieniu do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, które miały miejsce przed tą datą, to szef misji wykonywał budżet. W konsekwencji na podstawie tego przepisu misji EULEX KOSOWO nie można uznać za pracodawcę skarżących w postępowaniu głównym.

3. Rada, Komisja i ESDZ

80. Gdyby Trybunał przychylił się do mojej propozycji, zgodnie z którą ani szef misji, ani misja EULEX KOSOWO nie mają statusu pracodawcy skarżących w postępowaniu głównym w odniesieniu do okresu przed dniem 12 czerwca 2014 r., a zatem nie można ich uznać za stronę pozwaną w sporze przed sądem odsyłającym, należy zbadać, czy status ten należy przyznać Radzie, Komisji lub ESDZ.

81. Zgodnie z argumentami przedstawionymi w istocie przez skarżących w postępowaniu głównym zarówno Radę, jak i Komisję można uznać za pracodawcę w okolicznościach niniejszej sprawy. Rada, Komisja, ESDZ i misja EULEX KOSOWO nie zgadzają się z tym stanowiskiem.

82. Moim zdaniem, na podstawie orzecznictwa Trybunału i odpowiednich przepisów wspólnego działania 2008/124, można wnioskować, że istnieją silne przesłanki, by uznać, iż to Komisja ma status pracodawcy skarżących w postępowaniu głównym w okresie przed dniem 12 czerwca 2014 r.

83. W tym względzie w wyroku Elitaliana ( 61 ) Trybunał stwierdził, że chociaż szef misji EULEX KOSOWO został określony we wspólnym działaniu 2008/124, przed jego zmianą wprowadzoną decyzją 2014/349, jako odpowiedzialny za wykonanie budżetu tej misji, to jednak uprawnienia szefa misji w kwestiach budżetowych i finansowych były wykonywane pod nadzorem i zwierzchnictwem Komisji. W związku z tym Trybunał uznał, że sporne środki dotyczące udzielenia zamówienia publicznego można przypisać Komisji.

84. Ponadto w wyroku H ( 62 ) Trybunał orzekł, że zgodnie z decyzją Rady dotyczącą EUPM w Bośni i Hercegowinie, sporne decyzje szefa misji dotyczące przeniesienia oddelegowanego członka personelu można przypisać Radzie, ponieważ szef misji został mianowany przez KPiB, który sprawował kontrolę polityczną i kierownictwo strategiczne nad tą misją w ramach odpowiedzialności Rady, oraz podlegał dowódcy operacji cywilnej, który z kolei podlegał KPiB i był odpowiedzialny za wykonywanie zarówno decyzji KPiB, jak i Rady. Natomiast zdaniem Trybunału decyzji tych nie można było przypisać Komisji, ponieważ nie była ona objęta strukturą dowodzenia, a decyzje nie dotyczyły wykonania budżetu tej misji, co wymagało zawarcia umowy między szefem misji a Komisją.

85. To właśnie w świetle powyższego orzecznictwa należy rozpatrywać okoliczności niniejszej sprawy.

86. Co się tyczy ESDZ, należy zauważyć, że Trybunałowi nie przedstawiono żadnych informacji, które wskazywałyby, iż ESDZ posiada status pracodawcy skarżących w postępowaniu głównym w odniesieniu do okresu przed dniem 12 czerwca 2014 r. Wręcz przeciwnie, jak wskazała ESDZ, chociaż dowódca operacji cywilnej wchodzi w skład ESDZ, nie wydaje się, aby sama ESDZ odpowiadała za kwestie związane z zatrudnieniem personelu międzynarodowego. Ponadto, jak wspomniano w pkt 41 niniejszej opinii, dowódca operacji cywilnej podlega kontroli Rady i ogólnemu zwierzchnictwu WP, a nie ESDZ.

87. Jeśli chodzi o Radę, wydaje mi się, że w oparciu o informacje przedstawione Trybunałowi nie można jej uznać za pracodawcę skarżących w postępowaniu głównym w odniesieniu do okresu przed dniem 12 czerwca 2014 r. Co prawda w świetle kryteriów przedstawionych w wyroku H w niniejszej sprawie istnieją elementy, które można by uznać za wskazujące na Radę, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że decyzje dotyczące restrukturyzacji misji EULEX KOSOWO mogą mieć konsekwencje dla celów zmiany zaszeregowania stanowisk i rozwiązania umów o pracę personelu międzynarodowego. Niemniej jednak moim zdaniem okoliczności zaistniałe w kontekście wyroku H różnią się od tych w niniejszej sprawie. W szczególności ów wyrok dotyczył kwestii przeniesienia członka personelu oddelegowanego z państwa członkowskiego, które jak wskazały Rada i ESDZ, wydaje się związane z kontrolą polityczną i kierownictwem strategicznym misji w ramach odpowiedzialności Rady i które było całkowicie niezwiązane z wykonaniem budżetu misji, wymagającym umowy między szefem misji a Komisją. Natomiast w niniejszej sprawie sporne zatrudnienie personelu międzynarodowego wydaje się bezpośrednio związane z wykonaniem budżetu misji EULEX KOSOWO oraz z umową zawartą w tym zakresie między szefem misji a Komisją, a zatem dotyczy obowiązków budżetowych Komisji. Ponadto należy zaznaczyć, że Trybunałowi nie przedstawiono żadnych informacji dotyczących zadań wykonywanych przez skarżących w postępowaniu głównym ani innych wskazówek, które mogłyby obalić argumenty Rady, zgodnie z którymi zatrudnienie personelu międzynarodowego w okolicznościach niniejszej sprawy nie wchodzi w zakres jej kompetencji.

88. Co się tyczy Komisji, w świetle wyroków Elitaliana i H wydaje się, iż na podstawie informacji przedstawionych Trybunałowi można ją uznać za pracodawcę skarżących w postępowaniu głównym w okresie przed dniem 12 czerwca 2014 r. z tego względu, że zatrudnienie personelu międzynarodowego w służbie misji EULEX KOSOWO dotyczy wykonania budżetu tej misji pod nadzorem i zwierzchnictwem Komisji oraz że wydaje się, iż Komisja była odpowiedzialna za określenie szczegółowych zasad dotyczących umów o pracę zawartych z tym personelem ( 63 ).

89. Należy przypomnieć, że na mocy art. 8 ust. 5 i art. 16 ust. 4 wspólnego działania 2008/124, przed jego zmianą wprowadzoną decyzją 2014/349, szef misji podlegał nadzorowi i zwierzchnictwu Komisji w zakresie wykonania budżetu misji EULEX KOSOWO, w tym zatrudnienia personelu międzynarodowego, i podpisał w tym celu umowę z Komisją. W szczególności zgodnie z systemem opartym na komunikacie z 2009 r. Komisja zatrudniła na podstawie umowy szefa misji jako doradcę specjalnego w celu powierzenia mu zarządzania budżetem misji, a umowa przewidywała, że szef misji miał zawierać umowy o pracę z personelem międzynarodowym, „stosując zasady dotyczące personelu zatrudnionego przez doradców specjalnych WPZiB lub oddelegowanego do nich, określone w [tym] komunikacie” ( 64 ). W tym względzie komunikatem z 2009 r. ustanowiono szczegółowe zasady dotyczące w szczególności warunków zatrudnienia oraz praw i obowiązków personelu międzynarodowego, które miały być zawarte w umowach o pracę zawieranych przez szefa misji z personelem międzynarodowym, takie jak zasady dotyczące okresu obowiązywania umowy, zaszeregowania stanowisk oraz uregulowań w zakresie wynagrodzeń, podatków i zabezpieczenia społecznego ( 65 ).

90. Ilustrują to umowy z dni 1 lutego i 7 czerwca 2013 r. zawarte przez MJ jako szefa misji i Komisję w niniejszej sprawie. W szczególności art. 11 ust. 1 umowy z dnia 7 czerwca 2013 r. stanowi, że szef misji ma zawierać umowy o pracę ze swoim personelem na podstawie zasad określonych w komunikacie z 2009 r., a art. 11 ust. 2 tej umowy przewiduje, że okres obowiązywania jakiejkolwiek umowy o pracę zasadniczo nie może wykraczać poza okres funkcjonowania misji EULEX KOSOWO. Ponadto w umowie o pracę, którą MJ jako szef misji zawarł z jednym ze skarżących w postępowaniu głównym przed dniem 12 czerwca 2014 r., a która została załączona do postanowienia odsyłającego, w preambule wskazano, że w komunikacie z 2009 r. „określono warunki zatrudnienia personelu międzynarodowego” oraz że art. 11 ust. 1 umowy między Komisją a MJ jako szefem misji „zezwala” temu ostatniemu jako specjalnemu doradcy na zawieranie umów o pracę we własnym imieniu ( 66 ).

91. W konsekwencji okoliczność, że skarżący w postępowaniu głównym nie zawarli umów o pracę z Komisją lub że jak wskazano w komunikacie z 2012 r. ( 67 ), właściwą instytucją Unii do regulowania spraw pracowniczych jest Rada, nie podważa tej analizy, biorąc pod uwagę, iż umowy o pracę zawarte przez MJ jako szefa misji ze skarżącymi w postępowaniu głównym wydają się zawarte w ramach komunikatu z 2009 r. i oparte na zasadach wynikających z odpowiedzialności Komisji.

92. Na tej podstawie należy uznać, że Komisja posiada status pracodawcy personelu międzynarodowego zatrudnionego w służbie misji EULEX KOSOWO osowo w okresie przed dniem 12 czerwca 2014 r., a zatem to ją należy uznać za stronę pozwaną dla celów sporu w postępowaniu głównym.

VI. Wnioski

93. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytanie przedstawione przez tribunal du travail francophone de Bruxelles (francuskojęzyczny sąd pracy w Brukseli, Belgia) odpowiedział następująco: Wspólne działanie Rady 2008/124/WPZiB z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie, EULEX KOSOWO, przed jego zmianą wprowadzoną decyzją Rady 2014/349/WPZiB z dnia 12 czerwca 2014 r., należy interpretować w ten sposób, że status pracodawcy personelu międzynarodowego zatrudnionego w służbie misji EULEX KOSOWO w okresie przed dniem 12 czerwca 2014 r. przyznaje ono Komisji Europejskiej.

( 1 ) Język oryginału: angielski.

( 2 ) Dz.U. 2008, L 42, s. 92.

( 3 ) Dz.U. 2014, L 174, s. 42.

( 4 ) Zobacz także pkt 36–41 niniejszej opinii.

( 5 ) W tym względzie warto zauważyć, że przed Sądem toczy się obecnie szereg spraw dotyczących podobnych roszczeń wniesionych przez członków personelu międzynarodowego misji EULEX KOSOWO (zob. na przykład BL i BM/Rada i in., T‑204/19; QP i in./Rada i in., T‑183/21; RI i in./Rada i in., T‑190/21) oraz innych misji międzynarodowych Unii (zob. na przykład JF/EUCAP Somalia, T‑194/20; Stockdale/Rada i in., T‑776/20).

( 6 ) Zmieniony decyzją Rady 2010/322/WPZiB z dnia 8 czerwca 2010 r. (Dz.U. 2010, L 145, s. 13). Artykuł 9 ust. 3 wspólnego działania 2008/124 pierwotnie stanowił: „W zależności od potrzeb EULEX KOSOWO może również zatrudniać na podstawie umów personel międzynarodowy oraz personel miejscowy”.

( 7 ) Przepis ten zmieniono następnie decyzją Rady (WPZiB) 2021/904 z dnia 3 czerwca 2021 r. (Dz.U. 2021, L 197, s. 114) i ma on następujące brzmienie: „Z wyjątkiem kwot, o których mowa w ust. 1, związanych ze wsparciem dla przeniesionych postępowań sądowych w jednym z państw członkowskich, EULEX KOSOWO odpowiada za finansowe wykonanie budżetu misji. W tym celu EULEX KOSOWO podpisuje umowę z Komisją”.

( 8 ) T‑410/13, niepublikowanym, EU:T:2014:871, w szczególności pkt 25–28, 37. Od tego postanowienia nie wniesiono odwołania.

( 9 ) Jak wskazał sąd odsyłający, wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. (RG 2015/AB/577) tribunal du travail francophone de Bruxelles (francuskojęzyczny sąd pracy w Brukseli) uznał, że pracodawcą członka personelu międzynarodowego zatrudnionego w służbie misji EULEX KOSOWO przed nabyciem przez nią osobowości prawnej na podstawie decyzji 2014/349 była Unia Europejska reprezentowana przez jej instytucje, a szef misji był jedynie pełnomocnikiem. Ponadto wyrokiem z dnia 8 stycznia 2019 r. (RG 2016/AB/411) sąd ten wydał podobne orzeczenie w odniesieniu do Misji Policyjnej Unii Europejskiej na Terytoriach Palestyńskich (EUPOL COPPS), stwierdzając, że pracodawcą była Unia Europejska reprezentowana przez Komisję. Co się tyczy tej ostatniej misji, zob. także przypis 54 niniejszej opinii.

( 10 ) C‑43/17 P, EU:C:2018:531 (zwany dalej „wyrokiem Jenkinson”).

( 11 ) C‑439/13 P, EU:C:2015:753 (zwanym dalej „wyrokiem Elitaliana”).

( 12 ) C‑455/14 P, EU:C:2016:569 (zwany dalej „wyrokiem H”).

( 13 ) Misja EULEX KOSOWO czyni odniesienie między innymi do wyroku Jenkinson.

( 14 ) Zobacz tytuł V, rozdział 2, sekcja 2 TUE (art. 42–46).

( 15 ) Zobacz art. 42 ust. 1, art. 43 ust. 1 TUE.

( 16 ) Zobacz w tym względzie ESDZ, EU CSDP Missions & Operations for Human Security, 2019, s. 1. Zobacz także na przykład D. Fiott (ed.), The CSDP in 2020: The EU’s legacy and ambition in security and defence, European Union Institute for Security Studies, 2020.

( 17 ) Jak wskazano na stronie internetowej ESDZ: https://eeas.europa.eu.

( 18 ) Zobacz w tym względzie Europejski Trybunał Obrachunkowy, sprawozdanie specjalne nr 18/2012, zatytułowane „Pomoc Unii Europejskiej dla Kosowa w zakresie praworządności”, 2012 (zwane dalej „sprawozdaniem Trybunału Obrachunkowego”), pkt 14. Aby zapoznać się ze szczegółowym opracowaniem, zob. na przykład M. Spernbauer, EU Peacebuilding in Kosovo and Afghanistan: Legality and Accountability, Martinus Nijhoff, 2014.

( 19 ) Zobacz w tym względzie sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego powołane w przypisie 18 niniejszej opinii, pkt 68.

( 20 ) Przepis ten zmieniono następnie decyzją Rady (WPZiB) 2018/856 z dnia 8 czerwca 2018 r. (Dz.U. 2018, L 146, s. 5).

( 21 ) Zobacz art. 38 TUE.

( 22 ) Zobacz wspólne działanie 2008/124, zmienione decyzją 2010/322, art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 1.

( 23 ) Zobacz art. 26 TUE.

( 24 ) Zobacz w szczególności art. 18 i 27 TUE. Zobacz także decyzja Rady 2010/427/UE z dnia 26 lipca 2010 r. określająca organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (Dz.U. 2010, L 201, s. 30); jak również R. Csernatoni, The Evolving Role of the European External Action Service in Security and Defence, European Foreign Affairs Review, vol. 26, 2021, s. 87–100.

( 25 ) Zobacz wspólne działanie 2008/124, zmienione decyzją 2010/322, art. 12 ust. 2.

( 26 ) Zobacz ostatnio decyzja Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa (KPiB) 2021/959 z dnia 10 czerwca 2021 r. w sprawie przedłużenia mandatu szefa misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie (Dz.U. 2021, L 212, s. 1).

( 27 ) Zobacz wspólne działanie 2008/124, zmienione decyzją 2010/322, art. 7 ust. 2, art. 11 ust. 3.

( 28 ) Zobacz wspólne działanie 2008/124, art. 7 ust. 1.

( 29 ) Zobacz strona internetowa ESDZ, o której mowa w przypisie 17 niniejszej opinii.

( 30 ) Zobacz wspólne działanie 2008/124, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 5.

( 31 ) Rada, Komisja i misja EULEX KOSOWO wskazały na rozprawie przed Trybunałem, a ESDZ w swoich uwagach na piśmie, że na podstawie orzecznictwa Trybunału, w szczególności wyroku H, można stwierdzić, iż Trybunał jest właściwy w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy ona kwestii z zakresu zarządzania personelem.

( 32 ) Zobacz w tym względzie wyroki: z dnia 12 listopada 2015 r., Elitaliana/EULEX KOSOWO (C‑439/13 P, EU:C:2015:753, pkt 37); z dnia 6 października 2020 r., Bank Refah Kargaran/Rada (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, pkt 25).

( 33 ) Wspólne działanie 2008/124 jest oparte na dawnym art. 14 i art. 25 akapit trzeci TUE (obecnie art. 28 i 38 TUE), natomiast decyzja 2014/349 jest oparta na art. 28, art. 42 ust. 4 i art. 43 ust. 2 TUE.

( 34 ) Zobacz wyrok z dnia 6 października 2020 r., Bank Refah Kargaran/Rada (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, pkt 32).

( 35 ) Zobacz wyrok z dnia 6 października 2020 r., Bank Refah Kargaran/Rada (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, pkt 35).

( 36 ) Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 74, 75).

( 37 ) Zobacz w tym względzie opinie: rzecznika generalnego M. Watheleta w sprawie Rosneft (C‑72/15, EU:C:2016:381, pkt 36–76); rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie CSUE/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:220, pkt 51–85). Zobacz także na przykład G. Butler, Constitutional Law of the EU’s Common Foreign and Security Policy: Competence and Institutions in External Relations, Hart, 2019, s. 145–222.

( 38 ) Zobacz C‑658/11, EU:C:2014:2025, pkt 69–74; zob. także wyroki: z dnia 14 czerwca 2016 r., Parlament/Rada (C‑263/14, EU:C:2016:435, pkt 68); z dnia 4 września 2018 r., Komisja/Rada (umowa z Kazachstanem) (C‑244/17, EU:C:2018:662, pkt 21–24); z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Rada (umowa z Armenią) (C‑180/20, EU:C:2021:658, pkt 27).

( 39 ) Zobacz wyrok z dnia 12 listopada 2015 r., Elitaliana/EULEX KOSOWO (C‑439/13 P, EU:C:2015:753, pkt 41–50).

( 40 ) Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. 2002, L 248, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 1081/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. (Dz.U. 2010, L 311, s. 9), obowiązującego w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych. Od tamtej pory zastąpiono je rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniającym rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylającym rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 (Dz.U. 2018, L 193, s. 1).

( 41 ) Zobacz wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., H/Rada i in. (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, pkt 39–61).

( 42 ) Zobacz wyrok z dnia 25 czerwca 2020 r., SatCen/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:492, w szczególności pkt 66). Zobacz także w tym względzie postanowienie z dnia 10 lipca 2020 r., KF/EUSC (T‑619/19, niepublikowane, EU:T:2020:337, pkt 18–32) (odwołanie w sprawie KF/EUSC, C‑464/20 P, w toku).

( 43 ) Zobacz wyrok z dnia 12 kwietnia 2018 r., PY/EUCAP Sahel Niger (T‑763/16, EU:T:2018:181, pkt 53).

( 44 ) Zobacz na przykład wyrok z dnia 18 maja 2021 r., Asociaţia Forumul Judecătorilor din România i in. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19, EU:C:2021:393, pkt 115).

( 45 ) Zobacz na przykład wyrok z dnia 29 kwietnia 2021 r., Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (C‑383/19, EU:C:2021:337, pkt 30).

( 46 ) Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 17 marca 2021 r., An tAire Talmhaíochta Bia agus Mara i in. (C‑64/20, EU:C:2021:207, pkt 27).

( 47 ) Zobacz na przykład wspólne działanie 2008/124, zmienione decyzją 2010/322, art. 8 ust. 3, art. 9 ust. 1–3, art. 14 ust. 5, 6.

( 48 ) Warto zauważyć, że ilustrują to dwa pisma zawiadamiające skierowane przez szefa misji „w imieniu misji EULEX KOSOWO” do niektórych skarżących w postępowaniu głównym, załączone do postanowienia odsyłającego, w których wskazano, iż zmiana zaszeregowania i likwidacja stanowisk wynika z restrukturyzacji misji EULEX KOSOWO w następstwie zatwierdzenia nowego OPLAN i nowej koncepcji operacji.

( 49 ) Zobacz komunikat z 2009 r., powołany w pkt 20 niniejszej opinii, pkt 4a, s. 13.

( 50 ) Zobacz wspólne działanie Rady 2006/304/WPZiB z dnia 10 kwietnia 2006 r. dotyczące utworzenia zespołu UE ds. planowania (ZPUE dla Kosowa) na potrzeby ewentualnej operacji zarządzania kryzysem w zakresie praworządności i w ewentualnych innych dziedzinach w Kosowie (Dz.U. 2006, L 112, s. 19), w szczególności art. 4 ust. 5, art. 11 ust. 3.

( 51 ) Zobacz w tym względzie wspólne działanie 2008/124, art. 4.

( 52 ) Zobacz komunikat z 2012 r., powołany w pkt 25 niniejszej opinii, w szczególności pkt 3.2–3.4, 4.2.

( 53 ) Zobacz sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego, powołane w przypisie 18 niniejszej opinii, w szczególności pkt 92–94, 107 i zalecenie 4.

( 54 ) Zobacz na przykład decyzja Rady 2014/447/WPZiB z dnia 9 lipca 2014 r. zmieniająca decyzję 2013/354/WPZiB w sprawie Misji Policyjnej Unii Europejskiej na Terytoriach Palestyńskich (EUPOL COPPS) (Dz.U. 2014, L 201, s. 28; sprostowanie Dz.U. 2014, L 287, s. 32), art. 11a; decyzja Rady (WPZiB) 2015/800 z dnia 21 maja 2015 r. zmieniająca i przedłużająca decyzję 2013/233/WPZiB w sprawie misji Unii Europejskiej dotyczącej pomocy w zintegrowanym zarządzaniu granicami w Libii (EUBAM Libya) (Dz.U. 2015, L 127, s. 22), art. 12a. Warto zauważyć, że obecnie wszystkie 11 trwających misji cywilnych w dziedzinie WPBiO zawiera takie przepisy. Zobacz także między innymi decyzja Rady (WPZiB) 2017/1869 z dnia 16 października 2017 r. w sprawie misji doradczej Unii Europejskiej na rzecz reformy sektora bezpieczeństwa w Iraku (EUAM Iraq) (Dz.U. 2017, L 266, s. 12), art. 13; decyzja Rady (WPZiB) 2019/2110 z dnia 9 grudnia 2019 r. w sprawie misji doradczej Unii Europejskiej w dziedzinie WPBiO w Republice Środkowoafrykańskiej (EUAM RCA) (Dz.U. 2019, L 318, s. 141), art. 12.

( 55 ) Zobacz wyrok z dnia 12 listopada 2015 r., Elitaliana/EULEX KOSOWO (C‑439/13 P, EU:C:2015:753, w szczególności pkt 58, 59, 66). Zobacz także w tym względzie opinia rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie Elitaliana/EULEX KOSOWO (C‑439/13 P, EU:C:2015:341, pkt 63–65); moja opinia w sprawie SC/EULEX KOSOWO (C‑730/18 P, EU:C:2020:176, pkt 59).

( 56 ) Zobacz w tym względzie postanowienie z dnia 22 lipca 2010 r., H/Rada i in. (T‑271/10 R, niepublikowane, EU:T:2010:315, pkt 19).

( 57 ) C‑43/17 P, EU:C:2018:531, w szczególności pkt 15, 34, 40–51. Sprawa jest obecnie w toku przed Sądem (Jenkinson/Rada i in., T‑602/15 RENV).

( 58 ) W tym względzie warto zauważyć, że w wyroku Jenkinson Sąd uznał, że misja EULEX KOSOWO posiada osobowość prawną i może być stroną pozwaną w postępowaniu sądowym na podstawie art. 15a zmienionego wspólnego działania 2008/124. Zobacz postanowienie z dnia 9 listopada 2016 r., Jenkinson/Rada i in. (T‑602/15, EU:T:2016:660, pkt 32–37).

( 59 ) Zobacz także w tym względzie J. Heliskoski, Responsibility and liability for CSDP operations, w: S. Blockmans, P. Koutrakos (eds.), Research Handbook on the EU’s Common Foreign and Security Policy, Edward Elgar, 2018, s. 132–153, tu: s. 143–144.

( 60 ) Jak wskazał sąd odsyłający w pkt 80 wyroku z dnia 1 czerwca 2018 r. załączonego do postanowienia odsyłającego, porównanie różnych wersji językowych art. 16 ust. 5 zmienionego wspólnego działania 2008/124 nie wyjaśnia sprawy, ponieważ na przykład wersje hiszpańska, niemiecka, angielska, francuska, włoska i niderlandzka wskazują na jedną lub drugą interpretację.

( 61 ) C‑439/13 P, EU:C:2015:753, w szczególności pkt 62–66.

( 62 ) C‑455/14 P, EU:C:2016:569, pkt 65–68.

( 63 ) W tym względzie, jak wskazali skarżący w postępowaniu głównym, warto zwrócić uwagę na decyzję Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich zamykającą jego dochodzenie z urzędu OI/12/2010/(BEH)MMN dotyczące Rady, Komisji i WP/ESDZ z dnia 30 sierpnia 2013 r., której źródłem była niepewność wynikająca ze struktury instytucjonalnej misji międzynarodowych Unii co do tego, która instytucja lub który organ Unii posiada właściwość do zaradzenia ewentualnym przypadkom niewłaściwego administrowania. W decyzji tej Rzecznik stwierdził, że w świetle wniosku przedłożonego przez WP przyszłe skargi będą kierowane do Komisji w odniesieniu do kwestii związanych z wykonaniem budżetu w misjach cywilnych oraz do WP/ESDZ w odniesieniu do wszystkich innych zarzutów dotyczących niewłaściwego administrowania w związku z misjami w dziedzinie WPBiO.

( 64 ) Zobacz komunikat z 2009 r., powołany w pkt 20 niniejszej opinii, pkt 3b, s. 6.

( 65 ) Zobacz komunikat z 2009 r., powołany w pkt 20 niniejszej opinii, pkt 4, 4a, s. 10–15.

( 66 ) Należy zauważyć, że w załączonym do postanowienia odsyłającego piśmie zawiadamiającym, skierowanym przez szefa misji do jednego ze skarżących w postępowaniu głównym, wskazano, co następuje: „Zgodnie z instrukcjami Komisji Europejskiej […] dokonano przeglądu zaszeregowania wszystkich stanowisk i odpowiadających im opisów stanowisk zgodnie z [komunikatem z 2009 r.]”.

( 67 ) Zobacz komunikat z 2012 r., powołany w pkt 25 niniejszej opinii, w szczególności pkt 3.3, 4.4. Zobacz także w tym względzie konkluzje Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie w sprawie ustanowienia umowy w zakresie cywilnego wymiaru WPBiO, dok. 14305/18 z dnia 19 listopada 2018 r., sekcja II, pkt 10 lit. b), s. 7 (wymieniające wśród zobowiązań Rady i państw członkowskich przegląd statusu zatrudnienia międzynarodowego personelu kontraktowego misji cywilnych w dziedzinie WPBiO).