OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

DÁMASA RUIZA-JARABA COLOMERA

przedstawiona w dniu 16 grudnia 2004 r.( )

Sprawa C‑110/03

Królestwo Belgii

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

Skarga o stwierdzenie nieważności – Rozporządzenie (WE) nr 2204/2002 – Pomoc państwa w zakresie zatrudnienia – Naruszenie rozporządzenia (WE) nr 994/98 – Zasada pewności prawa – Zasada pomocniczości – Zasady proporcjonalności i spójności – Zasada niedyskryminacji – Podstawa prawna

1. Królestwo Belgii wnosi do Trybunału Sprawiedliwości o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Komisji (WE) nr 2204/2002 z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia( ) z tego względu, że narusza ono nie tylko rozporządzenie Rady (WE) nr 994/98 z dnia 7 maja 1998 r.( ), lecz również ogólne zasady pewności prawa, pomocniczości, proporcjonalności, spójności i niedyskryminacji, które wynikają z prawa wspólnotowego; ponadto rozporządzenie to zostało przyjęte w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną.

I – Ramy prawne

2. Zanim przystąpimy do rozpatrzenia zarzutów przywołanych na poparcie wniosku o stwierdzenie nieważności, istotne jest omówienie kontekstu ustawodawczego, który dzieli się na trzy kolejne etapy: traktat WE, rozporządzenie nr 994/98 oraz rozporządzenie nr 2204/2002.

A – Traktat WE

3. We Wspólnocie, która popiera harmonijny, zrównoważony rozwój działalności gospodarczej, stały i nieinflacyjny wzrost, a także wysoki stopień konwergencji dokonań gospodarczych i spójności gospodarczej (art. 2 WE), konkurencja odgrywa nadrzędną rolę w realizacji tych celów. Wymaga to, po pierwsze, działania Wspólnoty, która obejmuje system zapewniający niezakłóconą konkurencję na rynku wewnętrznym [art. 3 ust. 1 lit. g) WE] oraz po drugie, polityki gospodarczej Wspólnoty i państw członkowskich, którą należy prowadzić zgodnie z zasadą wolnej konkurencji (art. 4 ust. 1 WE).

4. Tytuł VI rozdział 1 traktatu, który zawiera pewne uregulowania w tym zakresie, wprowadza rozróżnienie między postanowieniami mającymi zastosowanie do przedsiębiorstw (sekcja 1) a tymi, które odnoszą się do pomocy przyznawanej przez państwa (sekcja 2). Ostatnia sekcja składa się z trzech postanowień:

1) Artykuł 87 WE:

– Ustęp 1 stanowi, że niezgodna ze wspólnym rynkiem jest pomoc, która wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi oraz pomoc, która zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów.

Od tej ogólnej zasady przewidziane są dwa wyjątki, które zostały wymienione w kolejnych ustępach:

Zgodnie z ust. 2 zgodna ze wspólnym rynkiem „jest” pomoc o charakterze socjalnym, spowodowana innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi lub przyznawana niektórym regionom Niemiec.

Zgodnie z ust. 3 za zgodną ze wspólnym rynkiem „może” zostać uznana pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia, jak również pomoc w innych wyraźnie przewidzianych przypadkach.

2) Artykuł 88 WE:

– Ustęp 1 zobowiązuje Komisję do badania systemów pomocy istniejących w państwach członkowskich.

– Zgodnie z ust. 2 w przypadku gdy Komisja stwierdzi, że pomoc nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem, musi ona zwrócić się do danego państwa o zniesienie lub zmianę tej pomocy, przy czym może ona wnieść sprawę bezpośrednio do Trybunału Sprawiedliwości; w wyjątkowych okolicznościach Rada może postanowić inaczej.

– Ustęp 3 zobowiązuje państwa do informowania Komisji o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy, tak aby Komisja mogła wszcząć procedurę przewidzianą w ust. 2, w przypadku gdy ta pomoc stanowi zakłócenie konkurencji.

3) Artykuł 89 WE:

– Artykuł ten pozwala Radzie na wydanie wszelkich właściwych rozporządzeń w celu stosowania art. 87 i 88, a w szczególności na określenie warunków stosowania art. 88 ust. 3 i kategorie pomocy zwolnione z tej procedury.

B – Rozporządzenie nr 994/98

5. Wykorzystując uprawnienia przyznane na mocy art. 89 WE, Rada przyjęła rozporządzenie nr 994/98, którego art. 1 pozwala Komisji oświadczyć – w dziedzinach, w których posiada ona wystarczające doświadczenie w celu zdefiniowania kryteriów ogólnych – że określone kategorie pomocy państwa są zgodne ze wspólnym rynkiem i tym samym zwolnić je z obowiązku zgłoszenia przewidzianego w art. 88 ust. 3 WE( ).

6. Upoważnienie to jest uzasadnione tym, że ocena zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem spoczywa zasadniczo na Komisji (motyw drugi), która posiada w tym względzie duże doświadczenie (motyw czwarty), jak również tym, że „[p]rzepisy dotyczące wyłączeń grupowych zwiększają przejrzystość i pewność prawną”, tak że mogą one być bezpośrednio stosowane przez sądy krajowe (motyw piąty).

7. Niemniej jednak delegacja tych uprawnień jest jedynie częściowa, ponieważ jest ona uzależniona od spełnienia kilku warunków:

1) Zakres stosowania obejmuje jedynie następujące kategorie (art. 1 ust. 1):

a) pomoc na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw, badań i rozwoju, ochrony środowiska naturalnego, zatrudnienia i szkolenia;

b) pomoc zgodną z mapą zatwierdzoną przez Komisję dla każdego państwa członkowskiego w zakresie udzielenia pomocy regionalnej.

2) W przypadku poszczególnych kategorii pomocy mamy do czynienia z danymi obowiązkowymi i fakultatywnymi z tego względu, że przepisy je regulujące:

a) powinny określać cel pomocy, beneficjentów, progi wyrażone w wielkości pomocy (progi intensywności pomocy), warunki regulujące kumulację pomocy i warunki monitorowania (art. 1 ust. 2);

b) ponadto mogą ustalać w szczególności progi lub też inne warunki dla zgłoszenia o przyznaniu pomocy indywidualnej, wyłączyć niektóre sektory i przewidywać dalsze warunki dla zgodności pomocy wyłączonej (art. 1 ust. 3).

3) Zanim zostanie zaaprobowana dana pomoc, należy zastosować się do pewnych szczególnych przepisów proceduralnych, takich jak wysłuchanie zainteresowanych stron (art. 6) oraz konsultacje z komitetem utworzonym w tym celu (art. 7 i 8).

4) Uregulowania w sprawie pomocy mają ograniczony czas obowiązywania, który może jednak zostać przedłużony (art. 4 ust. 1 i 3).

5) Mogą one zostać uchylone lub zmienione w przypadku zmiany istotnych okoliczności stanowiących podstawę ich przyjęcia lub gdy wymaga tego stopniowy rozwój lub funkcjonowanie wspólnego rynku. Niemniej w takim przypadku nowe rozporządzenie musi przewidywać okres przejściowy wynoszący sześć miesięcy w celu dostosowania pomocy uregulowanej w poprzednim rozporządzeniu.

8. W ramach upoważnienia, które zostało udzielone Komisji na mocy rozporządzenia nr 994/98, w dniu 12 stycznia 2001 r. przyjęła ona rozporządzenia (WE) nr 68/2001 oraz (WE) nr 70/2001 w sprawie zastosowania art. 87 i 88 traktatu WE, odpowiednio, do pomocy szkoleniowej i pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw( ). Komisja przyjęła również rozporządzenie nr 2204/2002, którego dotyczy skarga o stwierdzenie nieważności.

C – Rozporządzenie nr 2204/2002

9. Z zastrzeżeniem względów uzasadniających i wyjaśnień, które zostały przedstawione w motywach rozporządzenia nr 2204/2002, można je streścić w następujący sposób:

1. Zakres stosowania

10. Z jednej strony, zgodnie z art. 1 rozporządzenie to stosuje się do trzech systemów, które stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, we wszystkich sektorach, które sprzyjają:

a) tworzeniu miejsc pracy,

b) rekrutacji pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub niepełnosprawnych,

c) pokryciu dodatkowych kosztów zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych.

11. Z drugiej strony, rozporządzenia tego nie stosuje się do:

– pomocy w zakresie działalności związanej z wywozem [art. 1 ust. 3 lit. a)],

– pomocy uzależnionej od wykorzystania towarów krajowych [art. 1 ust. 3 lit. b)] oraz

– przypadków wymienionych w art. 9 (np. pomocy dla poszczególnych sektorów – ust. 1, pomocy przyznanej pojedynczemu przedsiębiorstwu lub zakładowi przekraczającej wielkość pomocy brutto określonej na 15 mln EUR przez dowolny okres trzyletni – ust. 2, pomocy udzielanej w celu utrzymania zatrudnienia – ust. 5 – lub pomocy udzielanej w celu zamiany umów tymczasowych o pracę na umowy o pracę na czas nieokreślony – ust. 6).

2. Definicje

12. Podobnie jak w licznych przypadkach norm wspólnotowych, zdefiniowane zostały stosowane pojęcia: „pomoc”, „małe i średnie przedsiębiorstwa”, intensywność pomocy „brutto” i „netto”, „liczba pracowników”, pracownik „znajdujący się w szczególnie niekorzystnej sytuacji” i „niepełnosprawny”, „zatrudnienie chronione”, „koszty płac”, związek z wykonywaniem projektu inwestycyjnego oraz inwestycja w „rzeczowe składniki majątku” lub w „wartości niematerialne i prawne”.

3. Warunki

a) Warunki ogólne

13. Zgodnie z art. 3, aby móc zostać zwolnionym z obowiązku zgłoszenia wynikającego z traktatu, koniecznie jest, by dany system pomocy:

– spełniał wszystkie warunki rozporządzenia oraz

– zawierał wyraźne odniesienie do rozporządzenia.

14. Należy zaznaczyć, że z zastrzeżeniem przepisów szczególnych dotyczących kumulacji pomocy pułapy pomocowe stosuje się bez względu na to, czy pomoc jest finansowana wyłącznie ze środków państwowych, czy jest częściowo finansowana przez Wspólnotę (art. 8).

b) Warunki szczególne

15. Zależą one od następujących celów przewidzianych w rozporządzeniu:

– tworzenie zatrudnienia (art. 4 i 7),

– rekrutacja pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji i niepełnosprawnych (art. 5) oraz

– dodatkowe koszty zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych (art. 6).

4. Okres obowiązywania

16. Artykuł 11 stanowi, że rozporządzenie pozostanie w mocy do dnia 31 grudnia 2006 r., jednakże zawiera trzy przepisy przejściowe:

– zgłoszenia oczekujące na rozpatrzenie w momencie wejścia w życie rozporządzenia będą oceniane zgodnie z nowymi przepisami;

– uprzednio realizowane systemy pomocy oraz pomoc przyznana zgodnie z tymi systemami bez zezwolenia Komisji oraz z naruszeniem obowiązku określonego w art. 88 ust. 3 WE jest wyłączona, jeżeli spełniają one warunki przedstawione w rozporządzeniu;

– z końcem okresu obowiązywania rozporządzenia systemy pomocy zwolnione z procedury zgłoszenia pozostają nadal wyłączone przez okres sześciu miesięcy.

II – Postępowanie przed Trybunałem

17. W dniu 10 marca 2003 r. Królestwo Belgii złożyło w sekretariacie Trybunału skargę, w której wnosi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 2204/2002 i o stwierdzenie nieskuteczności rozporządzenia nr 994/98.

18. Komisja Wspólnot Europejskich złożyła odpowiedź na skargę, w której wniosła o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

19. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej wniosło wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta, do którego Trybunał się przychylił, jednakże nie wzięło ono udziału w postępowaniu.

20. Po złożeniu repliki i dupliki procedura pisemna została zamknięta bez dalszych formalności.

21. W dniu 29 września 2004 r. na wniosek skarżącej odbyła się rozprawa, w której udział wzięła również strona pozwana.

III – Analiza zarzutów skargi

22. Skoro nie zakwestionowano dopuszczalności skargi( ), należy zbadać zarzuty przywołane na poparcie skargi o stwierdzenie nieważności zgodnie z przyjętym w skardze sposobem prezentacji: a) naruszenie rozporządzenia nr 994/98, b) naruszenie ogólnych zasad prawa i c) naruszenie traktatu w wyniku błędu w wyborze podstawy prawnej.

23. Ponieważ państwo skarżące wnosi o stwierdzenie nieważności całego rozporządzenia nr 2204/2002 – a nie jego poszczególnych przepisów – przywołując wielokrotnie hipotetyczne wyniki jego przyszłego stosowania w praktyce, należy przypomnieć istotę skargi o stwierdzenie nieważności.

24. Zgodnie z orzecznictwem traktat ustanawia system środków prawnych i procedur, który został ustanowiony w celu zapewnienia kontroli legalności aktów instytucji i powierza jego kontrolę sądowi wspólnotowemu( ). Zadanie to w pierwszej kolejności obejmuje kontrolę legalności w ścisłym znaczeniu, pozwalającą na dokonanie oceny zgodności aktów instytucji z przepisami, na podstawie których zostały one przyjęte. Wiąże się to w drugiej kolejności z kontrolą konstytucjonalności, której celem jest sprawdzenie zgodności ogólnych przepisów prawnych z traktatami, które mimo formalno-prawnego charakteru instrumentów międzynarodowych, były interpretowane i stosowane tak jak autentyczna konstytucja wspólnotowa( ).

25. Do kontroli wykorzystuje się trzy środki procesowe: skargę o stwierdzenie nieważności, skargę na bezczynność i zarzut niezgodności z prawem. Pytanie prejudycjalne dotyczące ważności stanowi uzupełnienie systemu, podczas gdy powództwa odszkodowawcze umożliwiają kontrolę pośrednią( ).

26. Wprowadzenie skargi o stwierdzenie nieważności miało podwójny cel: kontrolę przestrzegania prawa wspólnotowego przez instytucje i ochronę praw skarżących (osób fizycznych lub prawnych, państw członkowskich i instytucji) względem instytucji( ).

27. Jej cel ogranicza się do aktów wydanych wspólnie przez Parlament Europejski i Radę, aktów Rady, Komisji i Europejskiego Banku Centralnego (EBC), innych niż zalecenia i opinie, oraz aktów Parlamentu Europejskiego „zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich”( ). Ponadto art. 237 lit. b) i c) WE przewiduje możliwość wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności środków przyjętych przez Radę Gubernatorów i Radę Dyrektorów Europejskiego Banku Inwestycyjnego( ).

28. Skarga o stwierdzenie nieważności charakteryzuje się głównie tym, że ogranicza ona liczbę osób uprawnionych do jej wniesienia. W odróżnieniu od uprzywilejowanych skarżących – państw członkowskich, Parlamentu, Komisji i Rady – środek ten przysługuje Trybunałowi Obrachunkowemu oraz EBC jedynie w celu obrony ich prerogatyw( ), zaś osoby fizyczne lub prawne mogą wnieść skargę wyłącznie na decyzje, których są adresatami oraz na decyzje, które mimo przyjęcia w formie rozporządzenia lub decyzji skierowanej do innej osoby dotyczą ich bezpośrednio i indywidualnie( ).

29. Ograniczone są także motywy skargi. Należą do nich: brak kompetencji, naruszenie istotnych wymogów proceduralnych, naruszenie traktatu lub reguły prawnej związanej z jego stosowaniem lub nadużycie władzy. Dwa pierwsze zarzuty nawiązują do legalności zewnętrznej i mogą zostać zbadane z urzędu( ), podczas gdy dwa ostatnie odnoszą się do legalności wewnętrznej, a zatem muszą one zostać przywołane przez skarżącego. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący – mimo że naruszenie traktatu stanowi podstawę ogólną, która obejmuje swym zakresem pozostałe – tak iż skarga nie może się opierać na żadnym innym zarzucie, chyba że jest on powiązany z jednym z wymienionych zarzutów, jako że w celu dokonania analizy sprawy nie ma potrzeby dokonywania bardzo restrykcyjnej kwalifikacji zarzutu; wystarczy, że naruszenie wynika z wniosku o stwierdzenie nieważności( ). Tymczasem, analizując zarzut, należy uwzględnić swobodę uznania przysługującą instytucjom w ramach wykonywanych przez nie działań( ).

30. Jeżeli skarga jest zasadna, Trybunał Sprawiedliwości orzeka o nieważności danego aktu (art. 231 WE), przy czym sankcję tę można stosować jedynie do tej części przepisów, którą można wyodrębnić z całego aktu. W każdym razie wyrok – w odróżnieniu od skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, która ma charakter deklaratywny – jest bezwzględnie wiążący oraz prawomocny materialnie i formalnie, ponieważ zmierza on do przywrócenia stanu prawnego, który został naruszony przez niezgodność z prawem przepisu wspólnotowego.

A – Naruszenie rozporządzenia nr 994/98

31. Rząd belgijski przedstawia w tym nagłówku dwa rodzaje zarzutów, w których stwierdza, że rozporządzenie nr 2204/2002: 1) nie zapewnia przejrzystości i pewności prawa wymaganych przez rozporządzenie upoważniające w dziedzinie pomocy w zakresie zatrudnienia i 2) czyni bardziej restrykcyjnym mający zastosowanie system pomocy, naruszając tym samym warunki zawarte w przyznanym upoważnieniu.

1. Przejrzystość i pewność prawa

a) W przedmiocie ich wzmianki w rozporządzeniu nr 994/98

32. Zdaniem Królestwa Belgii motyw piąty rozporządzenia nr 994/98 zawiera wymóg, aby przepisy dotyczące wyłączeń „zwiększ[ały] przejrzystość i pewność prawną”; tymczasem zarówno kontekst, jak i przepisy zaskarżonego rozporządzenia, są całkowicie niejasne. Ponadto nie czyni ono zadość wymogom drugiej z wymienionych zasad, której rola jest bardzo ważna w dziedzinie pomocy państwa w zakresie zatrudnienia.

33. Stwierdziwszy, że wskazywane jest naruszenie motywu, a nie konkretnego przepisu, Komisja utrzymuje, że badane rozporządzenie wywołuje pozytywny skutek, powodując, iż niektóre rodzaje pomocy są zgodne ze wspólnym rynkiem. Natomiast nie pociąga ono za sobą żadnego negatywnego skutku, gdyż pomoc zostaje przyznana bez uszczerbku dla możliwości dokonania przez państwa członkowskie wcześniejszego zgłoszenia. Ostatecznie odrzuca ona istnienie niejasności lub naruszenie zasady pewności prawa.

34. Przepisy prawne opisują fakty, sytuacje lub okoliczności, przypisując im określone skutki. Zatem stan faktyczny oraz skutek prawny stanowią dwa elementy składowe przepisu prawnego( ). Przedstawienie powodów, preambuł i motywów wprowadzających, które jedynie obrazują oraz stanowią uzasadnienie lub wyjaśnienie, nie charakteryzuje się jednak tymi dwoma elementami, ponieważ mimo że towarzyszą one części normatywnej aktu i zazwyczaj ją poprzedzają, tworząc faktycznie jego część, nie mają one mocy wiążącej, nawet jeżeli są przydatne jako kryteria wykładni.

35. Argument skarżącego państwa odnosi się do pogwałcenia dwóch zasad, które zostały wyraźnie przedstawione w motywie piątym rozporządzenia upoważniającego, tj. w części, która nie ma wiążącego charakteru i której hipotetyczne naruszenie nie może skutkować sankcją nieważności. Motyw ten ma na celu wyjaśnienie powodu, dla którego Rada przyznała tego typu upoważnienie.

36. Niemniej jednak prawodawca powinien przestrzegać zasad przejrzystości oraz pewności prawa, które stanowią źródła prawa wspólnotowego( ), a jeżeli tego nie uczyni, popełni naruszenie w rozumieniu art. 230 WE( ), niezależnie od tego, czy zasady te zostały wyraźnie uznane w motywie rozporządzenia nr 994/98.

37. W konsekwencji argumenty rządu belgijskiego dotyczące przejrzystości oraz pewności prawa należy rozpatrzyć w kontekście naruszenia zasad prawnych Wspólnoty, jakkolwiek rząd ten nie wniósł o to formalnie.

38. Zresztą Komisja również rozumiała to w ten sposób, ponieważ przedstawiła ona swoje argumenty, wychodząc z tego punktu widzenia.

b) W przedmiocie przejrzystości

39. Skarżąca powołuje się na niejasność w dwóch aspektach: i) odnoszącym się do kontekstu normatywnego oraz ii) przepisów rozporządzenia.

i) Niejasność kontekstu normatywnego

40. Zdaniem skarżącej zakres stosowania zaskarżonego rozporządzenia pokrywa się częściowo z zakresem stosowania wytycznych dotyczących krajowej pomocy regionalnej( ), wielosektorowych ram pomocy regionalnej dla dużych projektów inwestycyjnych( ) oraz rozporządzenia nr 70/2001( ). To współistnienie mogłoby stanowić przyczynę powstania różnych konfliktów, co wskazuje na to, że tekst jest niejasny i niespójny.

41. Należy nadmienić, że konflikt ten mógłby zaistnieć jedynie w odniesieniu do innego przepisu o tej samej randze, zważywszy na to, że zasada hierarchii przepisów prawnych rozwiązuje kwestię konfliktów zaistniałych w odniesieniu do norm o niższej lub wyższej randze. W związku z powyższym nie można zezwolić na powoływanie się na wspomniane wytyczne, nawet jeśli Trybunał uznał, iż wiążą one Komisję( ).

42. Nie można wyłączyć kolizji w odniesieniu do rozporządzenia nr 70/2001, ponieważ zawartych w nim przepisów nie stosuje się do wzajemnie wykluczających się dziedzin. Niemniej jednak sytuacja taka zazwyczaj ma miejsce, tak iż w przypadku gdy przepisy jednego i drugiego uregulowania regulują konkretny przypadek, należy odwołać się do ogólnych zasad dotyczących stosowania przepisów w czasie, ich szczególnego charakteru w zakresie przedmiotu regulacji oraz innych odpowiednich przepisów.

43. Ostatecznie fakt, że przepisy jednego rozporządzenia są sprzeczne z treścią innego rozporządzenia, nie oznacza, że to pierwsze jest niejasne czy też niespójne, a w szczególności nie można go uznać za takie w całości.

ii) Niejasność przepisów rozporządzenia

44. Pojęcie przejrzystości dotyczy tego, co wydaje się jasne, oczywiste i co można zrozumieć bez wątpliwości i dwuznaczności. Zastosowanie tej zasady w dziedzinie prawa pozostaje dezyderatem, ponieważ stosowanie prawa na co dzień nie jest proste i nie zawsze oferuje jednoznaczne rozwiązania.

45. Mimo że dokładność przepisu można ocenić na podstawie jego treści, stopień jego złożoności staje się bardziej widoczny podczas jego stosowania. Wpływają na to liczne czynniki, do których w szczególności można zaliczyć zakres swobodnego uznania, które zostało przyznane prawodawcy.

46. Analiza argumentów przedstawionych przez stronę skarżącą w przedmiocie niejasności zaskarżonego rozporządzenia nasuwa dwa spostrzeżenia. W pierwszej kolejności, źródłem rozbieżności w wyliczeniu przepisów wspólnotowych są możliwe konsekwencje, które wynikają z ich stosowania; w drugiej kolejności, wydaje się, że Królestwo Belgii wywiera na Trybunał nacisk, aby wydał on wyrok interpretujący sporne przepisy, co rozwiałoby teoretyczne wątpliwości przedstawione przez skarżącą( ).

47. W skardze przedstawione jest żądanie stwierdzenia nieważności całego rozporządzenia. Jednak zgodnie z moimi wcześniejszymi uwagami, ów środek procesowy ma ograniczony i ściśle określony zakres, który zostałby przekroczony, gdyby trzeba tu rozpatrywać każdą niespójność i dwuznaczność, na którą wskazuje skarżąca.

48. Nie przedstawiono dowodu na istnienie podnoszonego niejasnego charakteru( ). Jedynie wtedy, gdy w drodze prostej oceny ustali się, że przepis prawny jest w całości niejasny, jest w znacznym stopniu niezrozumiały, jest pozbawiony znaczenia czy też jest sprzeczny z innymi przepisami, można stwierdzić jego nieważność. Nie byłoby to stosowne w sytuacji, w której – tak jak w niniejszym przypadku – kwalifikacja opiera się na domyśle, niezależnie od tego, co stanie się z aktami wykonawczymi, które również zostają poddane kontroli sądowej.

49. W konsekwencji należy odrzucić argument oparty na braku przejrzystości.

c) W przedmiocie pewności prawa

50. Jednym z głównych zarzutów, które zostały przedstawione na poparcie wniosku o stwierdzenie nieważności, jest naruszenie zasady pewności prawa. Zasada ta występuje często łącznie z innymi ogólnymi zasadami prawa i zważywszy na to, że – jak przedstawiłem powyżej – nie ma to wpływu na upoważnienie, temat ten należy poddać dalszej analizie w części dotyczącej naruszenia tych zasad.

2. Zastosowanie bardziej surowego uregulowania do pomocy

51. Zdaniem skarżącego rządu przyjęcie bardziej surowego uregulowania w odniesieniu do pomocy w zakresie zatrudnienia wykracza poza upoważnienie przyznane przez Radę, które zezwala jedynie na kodyfikację obecnej praktyki. Na poparcie tego zarzutu wymienia on różnice istniejące między starym i nowym uregulowaniem.

52. Pozwana twierdzi, że upoważnienie zostało jej przyznane nie tylko w celu ujęcia w ramy prawne istniejących zwyczajów, lecz służyło również zachowaniu jej uprawnienia do ustalania bardziej restrykcyjnych warunków. Podkreśla ona również, że skarżący nie powołuje się na naruszenie jakiegokolwiek przepisu, lecz na naruszenie motywu czwartego rozporządzenia nr 994/98.

53. Kontekst prawny, w jaki wpisuje się sporne rozporządzenie, uzasadnia, dlaczego zarzut ten należy odrzucić.

54. Traktat powierza Komisji zadanie polegające na czuwaniu nad tym, by pomoc byłaby zgodna ze wspólnym rynkiem, w związku z czym zobowiązuje on państwa członkowskie do wcześniejszego zgłoszenia takiej pomocy Komisji. Rada może przyjmować przepisy dotyczące stosowania tego systemu, co ma miejsce w sytuacji gdy upoważnia on Komisję do przyjmowania przepisów ogólnych, które zwalniają z obowiązku wcześniejszego zgłoszenia systemy pomocy spełniające kryteria zgodności ze wspólnym rynkiem.

55. Upoważnienie to jest uzasadnione „ogromnym doświadczeniem zdobytym” przez Komisję w tej dziedzinie, jednakże nie można twierdzić, iż Rada uprawniła ją jedynie do kodyfikacji istniejącego systemu bez możliwości przyjęcia w danym przypadku bardziej surowych przepisów. Komisja nie ma obowiązku ujmowania wcześniejszej praktyki w formę przepisów prawnych; wystarczy, że z niej korzysta. Należy zauważyć, że w motywie siódmym rozporządzenia upoważniającego Rada uznała, że „[j]est właściwym, aby umożliwić Komisji, przy przyjmowaniu przez nią przepisów wyłączających niektóre kategorie pomocy spod obowiązku zgłoszenia określonego […], dołączenie dalszych szczegółowych warunków w celu zapewnienia zgodności”. Ponadto ocena tej zgodności wymaga zastosowania ogólnych kryteriów do konkretnego przypadku z uwzględnieniem okoliczności, które miały miejsce w danym momencie, przy czym nic nie może stać na przeszkodzie temu, aby dana praktyka uległa zmianie z uzasadnionych powodów.

56. Żaden z przepisów zawartych w rozporządzeniu nr 994/98 nie zakazuje Komisji przyjmowania przepisów odmiennych od tych dotychczas stosowanych ani nie zobowiązuje jej do poprzestawania na zwykłej nowelizacji. Zadaniem Komisji jest badanie zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem oraz podobnie jak może ona przyjmować wytyczne w określonym momencie, jest ona uprawniona do wprowadzania w nich zmian lub pozbawienia ich później mocy prawnej, z zastrzeżeniem, że odbywa się to w poszanowaniu ograniczeń wynikających z prawa wspólnotowego( ).

57. Powołanie się na brak przejściowego okresu przystosowawczego wydaje się również nieuzasadnione z racji tego, że rozporządzenie nr 2204/2002 zawiera w tym względzie w art. 11 przepisy, które można wprawdzie podważyć, lecz których nie można ignorować( ).

58. Należy jeszcze rozpatrzyć kwestię, która nie została podniesiona w tym postępowaniu, czy rozporządzenie przyjęte przez Komisję na podstawie rozporządzenia upoważniającego jest zgodne z zawartymi w nim warunkami ogólnymi i szczegółowymi( ).

B – Naruszenie ogólnych zasad prawa

1. Zasada pewności prawa

59. W swojej skardze rząd belgijski ustawicznie powołuje się na zasadę pewności prawa, pomimo tego, że pod względem formalnym jej naruszenie jest powiązane z naruszeniem motywu rozporządzenia nr 994/98. Kwestię tę omówiłem już wcześniej, uzasadniając przy tym potrzebę dokonania indywidualnej analizy tego zarzutu wraz z zarzutami odnoszącymi się do ogólnych zasad prawa wspólnotowego.

60. Na wstępie należy podkreślić, że w opinii pozwanej rozporządzenie nr 2204/2002 nie uchybia pewności prawa( ), ponieważ zasada ta, która ma bardzo ogólny zasięg, jako że obejmuje ona inne zasady, zakłada istnienie należycie uzasadnionych oczekiwań względem działalności instytucji wspólnotowych w zakresie stosowania prawa. Oświadczenie Rady zawarte w motywie piątym rozporządzenia upoważniającego, zgodnie z którym „[p]rzepisy dotyczące wyłączeń […] zwiększają przejrzystość i pewność prawną”, należy zatem rozumieć w ten sposób, że przepisy, które zostały przyjęte przez Komisję w ramach przyznanego jej upoważnienia, pozwalają państwom członkowskim na zapoznanie się z wymogami warunkującymi zwolnienie ich z obowiązku wcześniejszego zgłoszenia Komisji projektów dotyczących pomocy.

61. Zaskarżone rozporządzenie odpowiada wymogom pewności prawa, przedstawiając w sposób szczegółowy warunki zgodności, które muszą być spełnione przez instytucję, której traktat powierzył obowiązek kontroli. Jednakże w przypadku gdy z całościowego przeglądu uregulowania wynika w sposób wyraźny niepewność, jedynie ogólny i teoretyczny punkt widzenia umożliwia ustalenie, czy rezultat został w mniejszym lub większym stopniu osiągnięty.

62. Wrażenia tego nie można odnieść z głębszej analizy treści zaskarżonego uregulowania, które określa swój zakres stosowania zarówno w sposób pozytywny, jak i negatywny, definiuje użyte w nim pojęcia, określa warunki wyłączenia oraz warunki szczególne dotyczące każdego z systemów pomocy oraz zawiera przepisy dotyczące kumulacji, przejrzystości, kontroli i stosowania w czasie( ).

63. Zarzut niepewności zostaje jeszcze osłabiony z tego względu, że zgodnie z systemem, który został przewidziany na mocy traktatu, obowiązek zgłoszenia jest zasadą ogólną, podczas gdy wyłączenie ma bardziej ograniczony charakter, a zatem musi być ono ściśle interpretowane. Zatem w przypadku pojawienia się wątpliwości dotyczącej jego zasięgu, stosuje się zasadę podstawową. W każdym razie celem rozporządzenia nie jest wyczerpujące unormowanie dziedziny, lecz jedynie jednego z przypadków.

2. Zasada pomocniczości

64. Nawet jeżeli państwo skarżące wskazuje na naruszenie zasady pomocniczości, w swoich argumentach dotyczących tego zarzutu powołuje się ono na zasadę pewności prawa i proporcjonalności. Te dwie ostatnie zasady zostaną przeanalizowane oddzielnie, zaś niniejsza część rozważań zostanie poświęcona zasadzie pomocniczości, która odnosi się do struktury konstytucyjnej państw członkowskich, w których uprawnienia w dziedzinie zatrudnienia należą wyłącznie do regionów, tak jak ma to miejsce w Belgii. Zarzut dotyczy tego, iż zwolnienie z obowiązku zgłoszenia jest bezskuteczne, ponieważ rozporządzenie nie uwzględnia tych okoliczności.

65. Zdaniem Komisji zasada pomocniczości jest pozbawiona w niniejszej sprawie wszelkiego znaczenia.

66. Artykuł 5 akapit drugi WE w sposób wyraźny ujmuje zasadę pomocniczości w pisanym prawie wspólnotowym i ogranicza jej stosowanie do dziedzin, które nie należą do wyłącznej kompetencji Wspólnoty( ).

67. Kontekst prawny rozporządzenia nr 2204/2002 jest potwierdzeniem na to, że mamy tu do czynienia z dziedziną, której unormowanie zostało powierzone wyłącznie Wspólnocie z uwagi na charakter kontroli pomocy państwa, która ma na celu badanie jej zgodności ze wspólnym rynkiem( ).

68. Wobec powyższego zasada pomocniczości – abstrahując od tego, że nie jest ona tu właściwa – nie ma zastosowania w tym przypadku. Zatem nie można powoływać się na jej naruszenie.

3. Zasady proporcjonalności i spójności

a) Zasada proporcjonalności

69. Zdaniem strony skarżącej rzekomo nieważne rozporządzenie stwarza stan niepewności. Ponadto zamieszczenie w art. 2 lit. f) wyczerpującej listy pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji nie uwzględnia uwarunkowań, które są typowe dla poszczególnych regionów oraz polityki społecznej państw członkowskich, co wraz z możliwością wcześniejszego zgłoszenia Komisji środków na rzecz innych, niewymienionych w tym przepisie kategorii byłoby nieproporcjonalne w stosunku do celu zmniejszenia bezrobocia.

70. Podkreślając kontekst prawny rozporządzenia, Komisja przypomina, że obowiązek wcześniejszego zgłoszenia pomocy, która nie jest objęta rozporządzeniem, wynika z traktatu.

71. Według orzecznictwa zasada proporcjonalności zawiera wymóg, aby środki wprowadzone w życie na mocy przepisu wspólnotowego były odpowiednie do realizacji zamierzonego celu i nie wykraczały poza to, co jest niezbędne dla jego osiągnięcia( ). Założeniem proporcjonalności jest zapewnienie odpowiedniości i harmonii między realizowanym celem a środkami, jakie zostały podjęte, aby go osiągnąć.

72. Tymczasem związek ten należy przeanalizować, odwołując się do rzeczywistego celu rozporządzenia i mając na uwadze niebezpieczeństwo wypaczenia stosunku, jaki łączy te dwa elementy. Rząd belgijski nie uwzględnił tego aspektu przy uzasadnieniu zarzutu mającego na celu stwierdzenie nieważności rozporządzenia, ponieważ mimo że wspieranie zatrudnienia ma istotne znaczenie w polityce gospodarczej i społecznej Wspólnoty oraz jej państw członkowskich (cel ten jest również zawarty w motywie szóstym rozporządzenia nr 2204/2002), nie ma ono takiego samego znaczenia dla zaskarżonego rozporządzenia, nawet jeśli rozporządzenie to na nie oddziałuje. Rozporządzenie zostało przyjęte w ramach upoważnienia, które zostało przyznane Komisji przez Radę w celu, należy tu podkreślić, ułatwienia stosowania art. 87 WE i 88 WE.

73. Ponadto, jak już wcześniej zaznaczyłem, w obszarze podlegającym wyłącznym kompetencjom Wspólnoty należy przyznać prawodawcy wspólnotowemu szeroki zakres swobodnego uznania, tak by legalność przyjętych środków mogła być naruszona jedynie wtedy, gdy są one w sposób oczywisty niewłaściwe, zważywszy na realizowany przez nie cel( ). Nie jest tak w tym przypadku, a ewentualne braki, jakie zostały ujawnione przy stosowaniu przepisów, nie mogą wpłynąć na ich proporcjonalność( ).

74. Należy zatem odrzucić podniesiony przez państwo skarżące zarzut dotyczący naruszenia zasady proporcjonalności.

b) Zasada spójności

75. Strona skarżąca wysuwa zarzut naruszenia zasady spójności działań wspólnotowych, jako że ograniczone zostały możliwości państw członkowskich w zakresie prowadzenia prawdziwej polityki zatrudnienia.

76. Natomiast pozwana, przypomniawszy ponownie sens kwestionowanego rozporządzenia, utrzymuje, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy wykonywaniu szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, które przysługują instytucjom Unii w zakresie realizacji wspólnych polityk, mogą one godzić różne cele wspólnotowe.

77. W celu udzielenia odpowiedzi na ten zarzut uwzględnić należy kontekst, w jaki wpisuje się sporne rozporządzenie: na ogół pomoc przyznana przez państwa członkowskie jest uznawana za niezgodną ze wspólnym rynkiem, jeżeli zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem, nawet jeżeli w pewnych okolicznościach można ją uznać za zgodną ze wspólnym rynkiem. Komisja powinna być każdorazowo informowana o projektach przyznania lub zmiany już przyznanej pomocy, aby mogła zadecydować o jej zgodności ze wspólnym rynkiem. Aby ułatwić to zadanie, Rada upoważniła Komisję – z zastrzeżeniem spełnienia określonych wymogów – do ustalenia warunków, na których pewne rodzaje pomocy, w tym pomoc na rzecz „zatrudnienia i szkolenia” (art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 994/98), są wyłączone z obowiązku zgłoszenia.

78. W konsekwencji obowiązek wcześniejszego zgłoszenia nie wynika z zaskarżonego rozporządzenia, lecz – jak słusznie zauważa Komisja – jego źródłem jest sam traktat. Zaskarżone rozporządzenie określa w zgodzie z udzielonym upoważnieniem warunki, na jakich niektóre systemy pomocy są wyłączone z obowiązku zgłoszenia.

79. Kwestionowany przepis wspólnotowy nie oddziałuje bezpośrednio na politykę zatrudnienia państw członkowskich, ponieważ znajduje on zastosowanie na innej płaszczyźnie.

4. Zasada niedyskryminacji

80. Zdaniem rządu belgijskiego poprzez utrzymanie wcześniejszych systemów pomocy uprzednio zatwierdzonych przez Komisję i wprowadzenie bardziej surowego uregulowania dla nowych systemów pomocy zostaje naruszona zasada niedyskryminacji w stosunku do przedsiębiorstw będących beneficjentami pomocy, która została przyznana przed wejściem w życie rozporządzenia, wobec przedsiębiorstw, które wystąpiły o jej przyznanie po tej dacie.

81. Pozwana instytucja podkreśla w tym względzie, że rozporządzenie – zgodnie ze swoją podstawą prawną – ma jedynie na celu zwolnienie z obowiązku uprzedniego zgłoszenia pomocy, która spełnia przewidziane warunki. Nie czyni ono nic ponadto, ponieważ uchylając uprzednio zatwierdzoną pomoc lub obejmując ją zakresem stosowania obecnie wprowadzonego uregulowania, naruszyłoby ono rozporządzenie nr 994/98, a także sam traktat.

82. Od dłuższego czasu zgodnie z orzecznictwem wspólnotowym prawodawca wspólnotowy narusza zasadę niedyskryminacji, w przypadku gdy traktuje w sposób odmienny sytuacje porównywalne( ) lub traktuje w sposób identyczny sytuacje, które nie są identyczne( ), chyba że różnica w traktowaniu jest obiektywnie uzasadniona( ).

83. W tym postępowaniu państwo skarżące jest zdania, że zmiana przepisu prowadziłaby do nierówności. Jednakże okoliczność ta stanowi obiektywny powód, który może służyć wyjaśnieniu wywołanych przez to rozmaitych skutków. Gdyby postąpiono zgodnie z argumentacją przedstawioną przez Królestwo Belgii, doprowadziłoby to do petryfikacji i przestarzałości systemu prawnego, ponieważ nie zostałyby przyjęte żadne nowe przepisy, które różniłyby się od tych poprzednich. Inną kwestią, którą należałoby omówić, jest oddziaływanie na rozporządzenie innych ogólnych zasad prawa, takich jak niedziałanie prawa wstecz, poszanowanie praw nabytych, uzasadnionych oczekiwań, czy też innych wcześniej wymienionych zasad, w szczególności zasady pewności prawa.

84. W konsekwencji nic nie pozwala na stwierdzenie, że wskazywana różnica w traktowaniu jest nieuzasadniona.

C – Błąd w wyborze podstawy prawnej

85. Ostatni zarzut podniesiony przez Belgię opiera się na art. 241 WE. Twierdzi ona, że traktat z Amsterdamu dodał ust. 3 do art. 137 WE, aby umożliwić Radzie stanowiącej jednomyślnie środki w ramach „wkład[ów] finansow[ych] zmierzając[ych] do promowania zatrudnienia i tworzenia miejsc pracy”, co wyłącza wszelkie uprawnienia Komisji w tej dziedzinie. Jej zdaniem zmiana ta oznacza, że zmienione rozporządzenie nr 994/98 nie może dłużej stanowić podstawy prawnej rozporządzenia nr 2204/2002, ponieważ przyznane na jego mocy upoważnienie narusza zgodnie z zacytowanym nowym brzmieniem przywołane postanowienie.

86. Komisja odpowiada, że art. 137 ust. 3 WE został przyjęty po wejściu w życie rozporządzenia nr 994/98 i że nie ma on mocy wstecznej. Ponadto, jej zdaniem, w tym przypadku to postanowienie traktatu nie ma zastosowania.

87. Nie ma innej możliwości, jak zgodzić się w pełni z tą oceną.

88. Trybunał uznał, że wybór podstawy prawnej aktu wspólnotowego musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, takich jak cel i treść aktu( ). Jeżeli ma on kilka celów, należy uwzględnić jego cel nadrzędny( ).

89. Wysoki poziom zatrudnienia jest podstawowym celem Wspólnoty (art. 2 WE), który musi wspierać koordynację polityki państw członkowskich w tej dziedzinie [art. 3 ust. 1 lit. i)], przy czym wykazują one również duże zaangażowanie w tym obszarze i przyjmują środki gospodarcze służące realizacji tego celu.

90. Przyznanie tej pomocy wpływa na funkcjonowanie wspólnego rynku i skutkuje zakłóceniem konkurencji( ). System przewiduje różne środki kontroli, które bezspornie oddziałują na zatrudnienie, do których można zaliczyć rozporządzenie nr 994/98, które jest podstawą zaskarżonego rozporządzenia. Podstawą prawną tego rozporządzenia nie jest ani art. 137 WE, ani jakikolwiek inny artykuł zawarty w tytule XI traktatu (polityka społeczna, edukacja, kształcenie zawodowe i młodzież) lub w tytule VIII (zatrudnienie), lecz jest nim art. 89 WE, stanowiący część tytułu VI (wspólne reguły w dziedzinie konkurencji, podatków i zbliżenia ustawodawstw). Wybór ten jest właściwy, ponieważ głównym celem spornego rozporządzenia jest stosowanie art. 87 WE i 88 WE, nawet jeżeli, podkreślam, wpływa on na zatrudnienie.

91. Należy ponadto odnotować, że rozporządzenie upoważniające obejmuje również inne rodzaje pomocy podobne do tych, które są przyznawane na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw, badań naukowych, rozwoju technicznego lub ochrony środowiska (art. 1 ust. 1). W konsekwencji w przypadku przyjęcia argumentu wysuniętego przez Królestwo Belgii podstawą prawną tego rozporządzenia upoważniającego powinno być każde postanowienie traktatu, które zezwala Wspólnocie na działalność w tych dziedzinach.

92. W konsekwencji art. 137 WE nie jest przydatny w tym postępowaniu. W obecnym przypadku nie mamy do czynienia z naruszeniem prawa wspólnotowego, które wynikałoby z tego, że podstawą prawną rozporządzenia nr 2204/2002 są postanowienia traktatu dotyczące konkurencji, ponieważ jego głównym celem jest uproszczenie procedury przewidzianej w art. 88 ust. 3 WE w drodze upoważnienia, które zostało przyznane Komisji przez Radę.

IV – W przedmiocie kosztów

93. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami postępowania należy obciążyć państwo skarżące, gdy jego żądania zostały odrzucone.

V – Wnioski

94. W świetle przedstawionych powyżej rozważań proponuję, aby Trybunał:

1) oddalił wniesioną przez Królestwo Belgii skargę o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Komisji (WE) nr 2204/2002 z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia oraz

2) obciążył Królestwo Belgii kosztami postępowania.