Sprawa T-334/07

Denka International BV

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

„Środki ochrony roślin — Substancja czynna o nazwie dichlorfos — Niewłączenie do załącznika I do dyrektywy 91/414/EWG — Procedura oceny — Opinia panelu naukowego EFSA — Zarzut niezgodności z prawem — Artykuł 20 rozporządzenia (WE) nr 1490/2002 — Przedstawienie nowych badań i danych w toku procedury oceny — Artykuł 8 rozporządzenia (WE) nr 451/2000 — Artykuł 28 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 — Ochrona uzasadnionych oczekiwań — Proporcjonalność — Równość traktowania — Zasada dobrej administracji — Prawo do obrony — Zasada pomocniczości — Artykuł 95 ust. 3 WE, art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 dyrektywy 91/414”

Wyrok Sądu Pierwszej Instancji (druga izba) z dnia 19 listopada 2009 r. II ‐ 4211

Streszczenie wyroku

O ile wspólnotowe przepisy prawa materialnego należy interpretować w ten sposób, że nie obowiązują one zasadniczo w stosunku do sytuacji powstałych przed ich wejściem w życie, przepisy proceduralne są bezpośrednio stosowane. Tak właśnie przepisy rozporządzenia nr 1490/2002, ustanawiającego dalsze szczegółowe zasady realizacji trzeciego etapu programu prac określonego w art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/414 i zmieniającego rozporządzenie nr 451/2000, przewidujące udział Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności w procedurze oceny substancji czynnych, stanowią przepisy proceduralne, które stosowane są bezpośrednio. W rezultacie, bezpośrednie stosowanie znowelizowanego art. 8 rozporządzenia nr 451/2000, ustanawiającego szczegółowe zasady realizacji drugiego i trzeciego etapu programu prac określonego w art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/414, do będących w toku procedur oceny substancji czynnych nie może być niezgodne z prawem. Ponadto ze względu na bezpośrednie stosowanie przepisów proceduralnych nie jest wymagane żadne dodatkowe uzasadnienie w rozporządzeniu nr 1490/2002 w tej kwestii. (por. pkt 45–47)

Zakres stosowania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może być rozszerzony na tyle, żeby w sposób ogólny wykluczyć zastosowanie nowego przepisu do przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w czasie obowiązywania przepisu starego. (por. pkt 48)

Przyjmując nawet, iż termin jednego roku określony w art. 8 ust. 7 rozporządzenia nr 451/2000 ustanawiającego szczegółowe zasady realizacji drugiego i trzeciego etapu programu prac określonego w art. 8 ust. 2 dyrektywy nr 91/414, na dokonanie oceny przez Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności projektu sprawozdania z oceny państwa członkowskiego pełniącego funkcję sprawozdawcy i na wydanie opinii w przedmiocie zgodności danej substancji czynnej z wymogami bezpieczeństwa określonymi w dyrektywie 91/414 dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin, jest bezwzględnie wiążący, jego naruszenie wpływa na zgodność z prawem decyzji o niewłączaniu substancji czynnej do załącznika I dyrektywy 91/414, wyłącznie jeżeli zostanie wykazane, iż w braku tego naruszenia wskazana decyzja mogłaby mieć odmienną treść. (por. pkt 55, 56)

W ramach procedury oceny dokumentacji przekazanych przez producentów, którzy dążą do włączenia substancji czynnej do załącznika I do dyrektywy 91/414 dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin, jaka jest przewidziana w art. 8 rozporządzenia nr 451/2000 ustanawiającego szczegółowe zasady realizacji drugiego i trzeciego etapu programu prac określonego w art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/414, opinia panelu do spraw zdrowia roślin, środków ochrony roślin i ich pozostałości (panel naukowy) wiąże Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) w odniesieniu do kwestii, co do których zwrócono się do niego o konsultacje, z zastrzeżeniem ogólnej oceny ryzyka związanego z daną substancją czynną. W istocie treść art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, oznacza, iż jeżeli EFSA zdecyduje się wystąpić o opinię naukową do takiego panelu, zobowiązany jest podporządkować się tej opinii. Interpretację tę potwierdzają ustanowione przez EFSA zasady: w przypadku konsultacji z panelem naukowym przewidziane zostało, że sprawozdanie z zebrań ekspertów krajowych uwzględni opinię panelu naukowego. Wyjątek od tej zasady jest możliwy, wyłącznie jeżeli EFSA posiada dane naukowe uzasadniające odstąpienie od tej opinii. Niemniej jednak opinii panelu naukowego, z którym można się skonsultować w przedmiocie niektórych szczególnych trudności związanych z dokumentacjami, jakie mają być oceniane, nie można utożsamić z opinią EFSA dotyczącą zgodności substancji czynnej z wymogami bezpieczeństwa ustanowionymi w dyrektywie 91/414, sporządzoną zgodnie z art. 8 ust. 7 rozporządzenia nr 451/2000. W istocie podczas gdy ocena ryzyka dokonana przez panel naukowy ma charakter teoretyczny, EFSA, dokonując tej samej oceny, musi uwzględnić praktyczne możliwości związane z zarządzaniem tym ryzykiem. Panel naukowy nie może zatem w żadnym razie zastąpić EFSA w przygotowywaniu opinii, o której mowa w rzeczonym art. 8 ust. 7. (por. pkt 68–70, 75)

Kryteria ustanowione w art. 5 ust. 1 dyrektywy 91/414 dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin, w celu włączenia substancji do jej załącznika I są sformułowane w sposób szeroki i opierają się na analizie ryzyka związanego ze szkodliwymi skutkami dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub wód gruntowych, lub też niedopuszczalnego wpływu na środowisko naturalne. Ponadto interpretacji tego przepisu należy dokonywać w związku z zasadą ostrożności. Na mocy tej zasady jeżeli występuje niepewność co do istnienia lub zakresu ryzyka dla zdrowia ludzi, instytucje wspólnotowe mogą przyjąć środki ochrony bez konieczności oczekiwania, aż rzeczywistość i powaga tego ryzyka zostaną w pełni wykazane. Ponadto w kontekście stosowania zasady ostrożności, w którym z założenia występuje brak pewności naukowej, nie można wymagać, by ocena ryzyka dostarczała koniecznie instytucjom wspólnotowym ostatecznych dowodów co do realności ryzyka i wagi potencjalnych negatywnych skutków w przypadku urzeczywistnienia się tego ryzyka. (por. pkt 115, 116)

Poszanowanie prawa do obrony w trakcie każdego postępowania przeciwko osobie mogącego doprowadzić do wydania niekorzystnego dla niej aktu stanowi podstawową zasadę prawa wspólnotowego, której przestrzeganie powinno być zagwarantowane nawet w przypadku braku odpowiednich uregulowań proceduralnych. Zasada ta wymaga, aby adresaci decyzji, które dotyczą w sposób istotny ich interesów, mieli możliwość przedstawienia w sposób użyteczny swojego stanowiska. Podjęcie decyzji o niewłączaniu substancji do załącznika I do dyrektywy 91/414 dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin jest niekorzystne dla wnioskującego o włączenie tejże substancji, ponieważ odmawia uwzględnienia tego wniosku. Niemniej przepisy wykonawcze, znajdujące zastosowanie do procedury oceny substancji, o której włączenie do rzeczonego załącznika wniesiono, nie przewidują żadnego obowiązku zapewnienia powiadamiającemu możliwości przedstawienia badań w toku tejże procedury oceny. Artykuł 8 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 451/2000 ustanawiającego szczegółowe zasady realizacji drugiego i trzeciego etapu programu prac określonego w art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/414 stanowi, że „nowe badania” nie są, co do zasady, dopuszczalne, w chwili gdy, odpowiednio, państwo członkowskie sprawozdawca i Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) rozpoczęły ocenianie substancji czynnej. Nawet jeśli zgodnie z tymi przepisami państwo członkowskie sprawozdawca, w razie potrzeby za zgodą EFSA, w sytuacji gdy projekt sprawozdania z oceny został już przekazany EFSA, może wezwać powiadamiającego do przedłożenia, w określonym terminie, danych uzupełniających, które to państwo członkowskie lub EFSA uważają za niezbędne w celu objaśnienia dokumentacji, przepisy te nie przewidują takiego wyjątku dla przedkładania nowych badań. Tym bardziej nie ma jakiejkolwiek możliwości przedłożenia uzupełniających danych lub badań po zakończeniu przez EFSA sprawozdania. (por. pkt 127–130)

Prawo do domagania się ochrony uzasadnionych oczekiwań przysługuje każdej jednostce będącej w sytuacji, z której wynika, że administracja wspólnotowa, udzielając jej precyzyjnych zapewnień, doprowadziła do powstania u niej uzasadnionych oczekiwań. Takimi zapewnieniami są niezależnie od formy, w jakiej są one przekazywane, dokładne, bezwarunkowe i spójne informacje pochodzące z uprawnionych i wiarygodnych źródeł. Natomiast nikt nie może powoływać się na naruszenie tej zasady w przypadku braku precyzyjnych zapewnień, których udzieliłaby mu administracja. Ponadto jedynie zapewnienia zgodne z właściwymi przepisami mogą stanowić podstawę takich uzasadnionych oczekiwań. W tym względzie, w ramach procedury oceny substancji czynnej w celu rozstrzygnięcia w przedmiocie jej włączenia do załącznika I do dyrektywy 91/414 dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin, przewidzianej w art. 8 rozporządzenia nr 451/2000 ustanawiającego szczegółowe zasady realizacji drugiego i trzeciego etapu programu prac określonego w art. 8 ust. 2 dyrektywy 91/414, Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) ocenia szkodliwe skutki danej substancji oraz kieruje opinię naukową w tej kwestii do Komisji. Co do zasady powiadamiający o danej substancji czynnej kontaktują się z EFSA przed rozpoczęciem przeglądu. Zważywszy zatem na rolę odgrywaną przez EFSA w tej procedurze, należy uznać, że zarówno precyzyjne zapewnienia pochodzące od Komisji, jak i takie same zapewnienia pochodzące od EFSA w toku tej procedury, mogą stanowić podstawę uzasadnionych oczekiwań powiadamiającego. (por. pkt 132, 148, 149)