Wydanie tymczasowe

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ANTHONY’EGO MICHAELA COLLINSA

przedstawiona w dniu 20 października 2022 r.( )

Sprawa C‑412/21

Dual Prod SRL

przeciwko

Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj-Napoca, Comisia regională pentru autorizarea operatorilor de produse supuse accizelor armonizate

[Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunalul Satu Mare (sąd okręgowy w Satu Mare, Rumunia)]

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Podatek akcyzowy – Dyrektywa 2008/118/WE – Artykuł 16 – Środek polegający na zawieszeniu zezwolenia uprawnionego prowadzącego skład podatkowy – Równoległe postępowania – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 48 ust. 1 – Domniemanie niewinności – Artykuł 50 – Zasada ne bis in idem





I. Wprowadzenie

1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunalul Satu Mare (sąd okręgowy w Satu Mare, Rumunia) powstał w następującym kontekście. Spółka Dual Prod SRL z siedzibą w Rumunii posiada zezwolenie na prowadzenie składu podatkowego, w którym między innymi produkowała alkohol. Po tym jak kontrola ujawniła obecność szeregu nieprawidłowości w lokalu, właściwe organy zawiesiły to zezwolenie na osiem miesięcy. W wyniku tej kontroli podjęto decyzję o ściganiu Dual Prod. W oczekiwaniu na wynik tego postępowania karnego zezwolenie Dual Prod zostało po raz drugi zawieszone. W postępowaniu przed sądem odsyłającym Dual Prod twierdzi, że drugie zawieszenie jest sprzeczne z zasadą domniemania niewinności zawartą w art. 48 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) i narusza zasadę ne bis in idem przewidzianą w jej art. 50.

II. Ramy prawne

A. Przepisy prawa Unii Europejskiej

2. Artykuł 16 ust. 1 i 2 dyrektywy Rady 2008/118/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie ogólnych zasad dotyczących podatku akcyzowego, uchylającej dyrektywę 92/12/EWG stanowi( ):

„1. Otwarcie i prowadzenie składu podatkowego przez uprawnionego prowadzącego skład podatkowy jest uzależnione od uzyskania zezwolenia właściwych organów państwa członkowskiego, w którym znajduje się skład podatkowy.

Zezwolenie jest wydawane na warunkach, jakie organy mają prawo określić w celu zapobiegania wszelkim ewentualnym przypadkom uchylania się od opodatkowania lub nadużyciom.

2. Uprawniony prowadzący skład podatkowy ma obowiązek:

(a) w miarę potrzeby złożyć gwarancję zabezpieczającą ryzyko związane z produkcją, przetwarzaniem i przechowywaniem wyrobów akcyzowych;

(b) przestrzegać wymogów określonych przez państwo członkowskie, na którego terytorium znajduje się skład podatkowy;

(c) prowadzić ewidencję zapasów i przemieszczania wyrobów akcyzowych dla każdego składu podatkowego;

(d) wprowadzać wszelkie wyroby akcyzowe przemieszczane w procedurze zawieszenia poboru akcyzy do jego składu podatkowego i je księgować zaraz po zakończeniu przemieszczania, chyba że zastosowanie ma art. 17 ust. 2;

(e) wyrażać zgodę na wszelkie monitorowanie i kontrole zapasów.

[…]”.

B. Przepisy prawa rumuńskiego

3. Artykuł 364 ust. 1 lit. d) Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal (ustawy nr 227/2015 ustanawiającej kodeks podatkowy) z dnia 8 września 2015 r.( ). (zwanej dalej „kodeksem podatkowym”), który stanowi, że nie wydaje się zezwolenia na prowadzenie składu podatkowego, jeżeli wnioskodawca został prawomocnie skazany za przestępstwa przewidziane między innymi w Codul fiscal (kodeksie podatkowym).

4. Artykuł 369 ust. 3 lit. b) kodeksu podatkowego stanowi, że zezwolenie na prowadzenie składu podatkowego zawiesza się na okres od 1 do 12 miesięcy w przypadku stwierdzenia popełnienia niektórych czynów, o których mowa między innymi w art. 452 ust. 1 lit. i)( ). Zgodnie z art. 369 ust. 3 lit. c) kodeksu podatkowego, przedmiotowe zezwolenie zawiesza się do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego, w przypadku wszczęcia postępowania karnego w sprawie przestępstw, o których mowa w art. 364 ust. 1 lit. d). Ten ostatni przepis obejmuje przestępstwa z kodeksu podatkowego.

5. Artykuł 452 ust. 1 lit. h) kodeksu podatkowego stanowi, że przestępstwem jest przechowywanie przez jakąkolwiek osobę poza składem podatkowym lub wprowadzanie do obrotu na terytorium Rumunii wyrobów podlegających akcyzie, których znakowanie jest obowiązkowe, a które są nieoznakowane lub niewłaściwie oznakowane w ilościach przekraczających progi wyraźnie przewidziane w kodeksie podatkowym.

6. Artykuł 452 ust. 1 lit. i) kodeksu podatkowego stanowi, że przestępstwem jest używanie ruchomych rurociągów, elastycznych rur lub innych podobnych rurociągów, stosowanie nieskalibrowanych zbiorników oraz umieszczanie przed licznikami kanałów lub kranów, za pomocą których można pobierać ilości alkoholu lub napojów spirytusowych niemierzone przez licznik.

III. Spór w postępowaniu głównym oraz pytania prejudycjalne

7. Dual Prod jest uprawnionym prowadzącym skład, który produkuje alkohol i napoje alkoholowe w swoim składzie podatkowym. W dniu 1 sierpnia 2018 r. w trakcie kontroli tego lokalu przeprowadzonej na zlecenie organów celnych okazało się, że zainstalowano mobilny system rur i węży, przez który wyprowadzano alkohol bez jego należytego rozliczenia. Pewna ilość alkoholu została również znaleziona w zbiorniku znajdującym się poza obwodem składu podatkowego.

8. Następnego dnia organy celne założyły pieczęcie w lokalu Dual Prod w związku z naruszeniem przewidzianej w kodeksie podatkowym procedury specjalnej odnoszącej się do wyrobów akcyzowych. W dalszym postępowaniu Curtea de Apel Oradea – Secția de contencios administrativ (sąd apelacyjny w Oradei – izba do spraw administracyjnych) stwierdził niezgodność z prawem nałożenia pieczęci, uznając, że w przypadku braku prawomocnego orzeczenia sądu co do winy Dual Prod stanowi ono naruszenie zasady domniemania niewinności.

9. Organy celne zawiesiły zezwolenie na prowadzenie składu podatkowego przez Dual Prod w dniu 5 września 2018 r. na okres 12 miesięcy na podstawie art. 369 ust. 3 lit. b) kodeksu podatkowego w związku z jego art. 452 ust. 1 lit. h). Zgodnie z uwagami na piśmie rządu rumuńskiego, ten administracyjny środek zapobiegawczy został podjęty w świetle dowodów ujawnionych w trakcie kontroli, które wzbudziły poważne wątpliwości co do przestrzegania przez Dual Prod systemu podatkowego i warunków udzielonego jej zezwolenia. W następstwie skargi wniesionej przez Dual Prod na tę decyzję o zawieszeniu, Curtea de Apel Oradea (sąd apelacyjny w Oradei) obniżył czas trwania tego zawieszenia do ośmiu miesięcy.

10. W toku postępowania karnego in rem ustalono następnie występowanie okoliczności przewidzianych w art. 452 ust. 1 lit. h) i i) kodeksu podatkowego, z których wynikało uczestnictwo osób działających w ramach Dual Prod. W dniu 14 stycznia 2020 roku Dual Prod stał się podejrzanym. W dniu 21 października 2020 r. Dual Prod postawiono formalny zarzut popełnienia przestępstw z art. 452 ust. 1 lit. h) i i) kodeksu podatkowego. W dniu 19 listopada 2020 r. zezwolenie Dual Prod zostało zawieszone na podstawie art. 369 ust 3 lit. c) kodeksu podatkowego do czasu zakończenia tego postępowania karnego.

11. Dual Prod zaskarżył to drugie zawieszenie do sądu odsyłającego, który postanowił zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„(1) Czy art. 48 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej odnoszący się do zasady domniemania niewinności w związku z art. 16 ust. 1 dyrektywy [2008/118] należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one sytuacji prawnej takiej jak w niniejszej sprawie, w której środek administracyjny polegający na zawieszeniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie produkcji alkoholu może zostać orzeczony w oparciu o zwykłe domniemania stanowiące przedmiot toczącego się dochodzenia karnego, bez wydania prawomocnego wyroku skazującego w postępowaniu karnym?

(2) Czy art. 50 [karty] odnoszący się do zasady ne bis in idem w związku z art. 16 ust. 1 dyrektywy [2008/118] należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one sytuacji prawnej takiej jak w niniejszej sprawie, w której w związku z tymi samymi okolicznościami faktycznymi nakłada się na tę samą osobę dwie sankcje tego samego rodzaju (zawieszenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie produkcji alkoholu), które różnią się jedynie [czasem ich trwania]?’

12. Uwagi na piśmie przedstawili Dual Prod, rządy włoski i rumuński oraz Komisja Europejska.

13. Dual Prod podnosi w pierwszej kolejności, że zawieszenie jej zezwolenia do czasu zakończenia postępowania karnego ma poważne konsekwencje dla funkcjonowania jej przedsiębiorstwa i jest sprzeczne z zasadą domniemania niewinności zapisaną w art. 48 ust. 1 karty. Po drugie, zasada ne bis in idem zostaje naruszona, gdy dana osoba jest dwukrotnie karana w związku z tymi samymi okolicznościami faktycznymi, jak ma to miejsce w przypadku dwóch zawieszeń orzeczonych odpowiednio na podstawie art. 369 ust. 3 lit. b) i c) kodeksu podatkowego, niezależnie od charakteru nakładanych sankcji. Dual Prod twierdzi ponadto, że zawieszenia mają charakter karny (z uwagi na ich represyjny charakter i ścisły związek z toczącym się przeciwko niemu postępowaniem karnym).

14. Rządy włoski i rumuński oraz Komisja twierdzą, że okoliczności faktyczne przedstawione w postanowieniu odsyłającym wskazują, że zawieszenia nie mają charakteru karnego i zostały orzeczone w celu zapobiegania wszelkim ewentualnym przypadkom uchylania się od opodatkowania lub nadużyciom w rozumieniu art. 16 dyrektywy 2008/118. Toczące się postępowanie karne nie stoi na przeszkodzie nałożeniu takich środków. Komisja dodaje, że art. 41 karty ma znaczenie dla oceny, czy zawieszenia, rozpatrywane łącznie, są zgodne z prawem do dobrej administracji, w szczególności z prawem osoby do rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie.

IV. Analiza prawna

A. Zastosowanie art. 48 ust. 1 i art. 50 karty oraz odpowiednich postanowień Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (zwanej dalej „EKPC”)

15. Unia Europejska nie przystąpiła do EKPC, a zatem ten dokument prawny nie został formalnie włączony do porządku prawnego Unii. Zgodnie z art. 6 ust. 3 TUE, prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa. Artykuł 52 ust. 3 karty, który stanowi, że zawarte w karcie prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w EKPC, mają takie samo znaczenie i zakres jak prawa przyznane przez rzeczoną konwencję, ma na celu zapewnienie spójności między odpowiednimi prawami przewidzianymi w obu tych aktach bez naruszania autonomii prawa Unii i Trybunału Sprawiedliwości( ).

16. Pytania sądu odsyłającego dotyczą „zezwolenia na prowadzenie działalności w charakterze producenta alkoholu” przez Dual Prod. Rozumiem, iż termin ten odnosi się do zezwolenia dla celów art. 16 dyrektywy 2008/118, które zostało cofnięte zgodnie z warunkami określonymi w prawie krajowym w celu zapobieżenia wszelkim ewentualnym przypadkom uchylania się od opodatkowania lub nadużycia. Zgodnie z art. 51 ust. 1 karty, mające zastosowanie przepisy krajowe wchodzą w zakres zastosowania prawa Unii. Karta ma więc co do zasady zastosowanie wobec kwestii poruszonych w pytaniach skierowanych do Trybunału( ).

17. Artykuł 48 ust. karty, do którego odnosi się pytanie pierwsze, stanowi, że każdego oskarżonego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona zgodnie z prawem. W związku z tym to nie do oskarżonego należy udowodnienie swojej niewinności. Aby sąd mógł nałożyć sankcje karne, oskarżenie musi udowodnić w sposób wymagany prawem, że oskarżony jest winny zarzucanych mu przestępstw. Oświadczenia organów, że oskarżony jest winny popełnienia przestępstwa, zanim w wyniku postępowania karnego wydanie zostanie wyrok skazujący, naruszają to domniemanie, ponieważ mogą wpłynąć na sąd rozpatrujący sprawę i zachęcić opinię publiczną do uznania, że oskarżony jest winny( ).

18. Domniemanie niewinności nie stoi jednak na przeszkodzie podjęciu odpowiednich i proporcjonalnych środków, które mają na celu zmniejszenie rzeczywistego i istotnego ryzyka, że oskarżony ponownie popełni lub będzie nadal popełniać przestępstwo, o które jest oskarżony, lub że uniknie wymiaru sprawiedliwości, nie stając przed sądem, lub w niewłaściwy sposób wpłynie na przebieg procesu. Decyzje o tymczasowym aresztowaniu i kaucji są środkami tego rodzaju( ).

19. Trybunał uznał, że osoby prawne korzystają z domniemania niewinności przewidzianego w art. 48 karty( ). Jednakże przepis ten ma zastosowanie w kontekście postępowania karnego i postępowania prowadzącego do nałożenia sankcji karnych, podobnie jak w przypadku odpowiadającego mu przepisu art. 6 ust. 2 EKPC( ).

20. Artykuł 50 karty, do którego odnosi się pytanie drugie, stanowi, że nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony pod groźbą kary, w odniesieniu do którego zgodnie z ustawą został już uprzednio uniewinniony lub za który został już uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem na terytorium Unii. Zasada ne bis in idem zakazuje kumulacji zarówno postępowań, jak i sankcji o charakterze karnym za te same czyny przeciwko tej samej osobie( ). Odpowiada on art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do EKPC( ).

B. Czy drugie zawieszenie ma charakter karny?

21. Trzy kryteria są istotne dla ustalenia, czy dany środek ma charakter karny celów rozumieniu karty i EKPC. Pierwszym z nich jest kwalifikacja prawna naruszenia w prawie krajowym, drugim – sam charakter naruszenia, a trzecim – charakter i stopień surowości sankcji, która może zostać nałożona( ). Spełnienie pierwszego kryterium nie ma charakteru rozstrzygającego. Jeżeli dany czyn zabroniony nie jest uznawany za przestępstwo w prawie krajowym, należy rozważyć, czy jego charakter karny można ustalić na podstawie dwóch pozostałych kryteriów, stosowanych łącznie lub oddzielnie( ).

22. W niniejszym przypadku prawo krajowe przewiduje zawieszenie zezwolenia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego w sprawie przestępstwa, do którego odnosi się art. 364 ust. 1 lit. d) kodeksu podatkowego. Z postanowienia odsyłającego ani z uwag złożonych przed tutejszym Trybunałem nie wynika w żaden sposób, by w świetle prawa krajowego zawieszenie zezwolenia w przypadku postępowania karnego miało charakter karny. To właściwy organ, który rozumiem jako organ, który wydał zezwolenie, jest uprawniony do jego zawieszenia, a nie organ prowadzący postępowanie karne w sprawie naruszeń na podstawie kodeksu podatkowego.

23. Przeprowadzę zatem analizę, jak pozostałe dwa kryteria były stosowane w orzecznictwie Trybunału oraz ETPC, zanim rozważę, jak orzecznictwo to mogłoby mieć zastosowanie do zawieszenia będącego przedmiotem postępowania przed sądem odsyłającym.

1. Orzecznictwo Trybunału

24. Kary w ramach wspólnej polityki rolnej polegające na dopłacie obliczonej na podstawie kwoty pomocy wypłaconej nieprawidłowo oraz na wykluczeniu producenta z korzystania z pomocy przez okres po wystąpieniu nieprawidłowości nie zostały uznane za sankcje karne( ). W dziedzinie refundacji wywozowych kara określona proporcjonalnie do kwoty nienależnie otrzymanej przez eksportera nie została uznana za sankcję o charakterze karnym( ). W dziedzinie zamówień publicznych decyzja o wykluczeniu kandydatów z procedury udzielania zamówienia bez pełnego zbadania ich oferty z powodu skazania ich za podanie nieprawdziwych informacji nie została uznana za sankcję karną( ).

25. Uznano, że decyzja organu nadzoru finansowego o zakazie pełnienia funkcji w regulowanym przedsiębiorstwie inwestycyjnym przez zarządcę, który okazał się niegodny zaufania, nie wchodzi w zakres prawa karnego. Zgodnie z dyrektywą 2004/39/WE( ), nadzoru może odrzucić wniosek o udzielenie zezwolenia lub cofnąć zezwolenie wydane przedsiębiorstwu inwestycyjnemu, jeżeli nie zostanie mu udowodnione, że osoby prowadzące działalność tegoż przedsiębiorstwa cieszą się nieposzlakowaną opinią. Bez uszczerbku dla procedur cofnięcia zezwolenia lub dla prawa państw członkowskich do nakładania sankcji karnych, możliwe jest nałożenie odpowiednich sankcji administracyjnych. Trybunał zauważył, iż środki, jakie właściwe organy powinny przyjąć po ustaleniu, że osoba nie spełnia już przewidzianych wymogów w zakresie nieposzlakowanej opinii, stanowią część procedur wycofywania zezwoleń. Ich stosowanie nie ma związku z przypadkami objętymi prawem karnym w rozumieniu tej dyrektywy( ).

26. Trybunał doszedł do tego wniosku na podstawie wykładni systemowej stosownych przepisów tej dyrektywy. Rzecznik generalna J. Kokott, stosując w swojej opinii w tej samej sprawie kryteria Engela, również uznała, że decyzja organu nie miała charakteru karnego w rozumieniu art. 50 karty. Przedmiotowa decyzja we wspomnianej sprawie nie mogła być nakładana na członków społeczeństwa w sposób charakterystyczny dla prawa karnego. Mogła ona być skierowana wyłącznie do osób, które zdecydowały się na wykonywanie funkcji zarządczych w przedsiębiorstwach inwestycyjnych działających na podstawie zezwolenia. Stwierdzenie, że zarządca przestał cieszyć się zaufaniem nie służyło zatem jego ukaraniu, lecz uniknięciu zagrożeń dla systemu finansowego i inwestorów.. Stanowiło ono natomiast jedynie bezpośrednią konsekwencję prawną dyrektywy, zgodnie z którą tylko osoby o nieposzlakowanej opinii mogą pełnić określone funkcje i nie miało celu represyjnego. Chociaż decyzja miała daleko idące konsekwencje dla zainteresowanego, nie zabraniała mu wykonywania innej działalności zawodowej ani nie wykluczała go na stałe z pełnienia funkcji zarządcy przedsiębiorstwa inwestycyjnego( ).

27. Z kolei domniemanie niewinności ma zastosowanie do nakładania grzywien w sprawach z zakresu prawa konkurencji, które mogą wynosić do 10% odpowiedniego obrotu( ). Podobnie, kara pieniężna mogąca sięgnąć dziesięciokrotności wartości produktu uzyskanego lub korzyści uzyskanych wskutek manipulacji na rynku jest karą o charakterze karnym z uwagi na jej wysoki stopień surowości( ). Grzywnę w wymiarze 30% należnego podatku VAT w przypadku nieuiszczenia podatku VAT uznano za sankcję o charakterze karnym( ). Uznano, że nałożenie punktów karnych na kierowców pojazdów za wykroczenia drogowe funkcjonuje w ramach popełnienia przestępstwa, gdy uwzględni się okoliczność, że: (i) są one nakładane w związku z wykroczeniami drogowymi o określonej wadze; (ii) mają one charakter dodatkowy w stosunku do sankcji nałożonej na kierowcę w przypadku popełnienia takiego wykroczenia; oraz (iii) sumowanie punktów karnych pociąga za sobą skutki prawne, takie jak obowiązek zdania egzaminu czy wręcz zakaz kierowania( ). W innej sprawie rzecznik generalny Y. Bot uznał w swojej opinii, że przestępstwo lub wykroczenie celne, zdefiniowane w identyczny sposób jak przestępstwo przemytu i zagrożone karą w wysokości do dziesięciokrotności kwoty należnego podatku, ma charakter karny( ).

2. Orzecznictwo ETPC

28. ETPC uważa, że czyny zabronione, które mogą prowadzić do wpisu do rejestru karnego lub nałożenia kary pozbawienia wolności, są z definicji przestępstwami, podobnie jak te, które prowadzą do kar finansowych skutkujących karą pozbawienia wolności w przypadku ich nieuiszczenia( ).

29. ETPC orzekł, że karna część art. 6 EKPC nie ma zastosowania do postępowania dyscyplinarnego w sprawie naruszenia etyki zawodowej przeciwko adwokatowi. Omawiane przepisy nie były skierowane do ogółu społeczeństwa, lecz do członków grupy zawodowej, która posiadała szczególny status; miały na celu zapewnienie przestrzegania przez członków adwokatury szczególnych zasad etyki zawodowej; stosowane sankcje obejmowały pisemną naganę, grzywnę w wysokości do około EUR 36 000, czasowe zawieszenie prawa do wykonywania zawodu lub wykreślenie z rejestru. ETPC uznał, że z wyjątkiem grzywny, kary te są charakterystyczne dla sankcji dyscyplinarnych. Ponadto nieuiszczenie grzywny nie prowadzi do nałożenia kary pozbawienia wolności( ). Podobnie, postępowanie dyscyplinarne, które doprowadziło do przymusowego przejścia na emeryturę lub zwolnienia z pracy urzędnika służby cywilnej, nie zostało uznane za stanowiące zarzuty karne( ). Cofnięcie zezwolenia na podawanie napojów alkoholowych w restauracji z powodu uznania posiadacza zezwolenia za nieodpowiedniego nie wiąże się z rozstrzygnięciem o zasadności oskarżenia w sprawie karnej( ); trwałe cofnięcie zezwolenia likwidatora nie zostało również zakwalifikowane jako kara w rozumieniu art. 7 EKPC( ). Z kolei ETPC uznał, że przestępstwa związane z manipulacją rynkową, które prowadziły do nałożenia grzywien o znacznych skutkach finansowych, mają charakter karny( ).

3. Zastosowanie orzecznictwa do drugiego zawieszenia

30. Chociaż ostateczna ocena należy do sądu odsyłającego, z następujących powodów nie jestem przekonany, że drugie zawieszenie ma charakter karny w rozumieniu przytoczonego orzecznictwa( ).

31. Dyrektywa 2008/118 ma na celu harmonizację warunków pobierania podatku od wyrobów akcyzowych w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego. System składów podatkowych uzależnionych od uzyskania zezwolenia właściwych organów jest kluczowym elementem tego systemu. Artykuł 16 dyrektywy 2008/118 stanowi, iż zezwolenie jest wydawane na warunkach, jakie organy mają prawo określić w celu zapobiegania wszelkim ewentualnym przypadkom uchylania się od opodatkowania lub nadużyciom. Ma to na celu ułatwienie prawidłowego funkcjonowania systemu zharmonizowanego podatku od wyrobów akcyzowych w ramach rynku wewnętrznego oraz zapewnienie, że podmioty przestrzegające przepisów nie znajdą się w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej w porównaniu z podmiotami, które ich nie przestrzegają, jak również że nie dojdzie do utraty dochodów publicznych.

32. W przypadku podejrzenia, że warunki związane z zezwoleniem zostały naruszone lub mogą zostać naruszone w przyszłości, tymczasowe zawieszenie zezwolenia jest środkiem mającym na celu zapewnienie, że cele opisane w poprzednim punkcie niniejszej opinii nie zostaną zagrożone. Takie okoliczności są podobne do tych związanych z tymczasową dyskwalifikacją zarządcy w związku z nadużyciem na rynku, która została uznana za środek zapobiegawczy, który należy podjąć jak najszybciej w celu powstrzymania dalszych szkodliwych czynów w oczekiwaniu na postępowanie karne dotyczące tych właśnie czynów( ). W podobny sposób osoby wykonujące zawody wymagające zaufania ze strony swoich klientów lub ogółu społeczeństwa, takie jak lekarze, weterynarze, nauczyciele lub funkcjonariusze organów ścigania, mogą zostać zawieszeni w pełnieniu obowiązków do czasu przeprowadzenia dochodzenia w sprawie zarzucanych czynów, które, jeśli zostanie udowodnione, mogło zaszkodzić osobom, wobec których mają obowiązek zawodowy.

33. Zawieszenia są ponadto skierowane wobec osób, które z własnej woli uzyskały zezwolenie i zgodziły się przestrzegać obowiązujących je warunków. Konsekwencje nieprzestrzegania dobrowolnie podjętych zobowiązań nie mają charakteru represyjnego w takim samym stopniu jak nałożenie kary pozbawienia wolności lub wysokiej grzywny za czyny wyrządzające szkodę ogółowi społeczeństwa. Zawieszenie w oczekiwaniu na dochodzenie lub do czasu zakończenia postępowania karnego nie jest niewłaściwe, gdy ma się na uwadze obowiązki uprawnionego prowadzącego skład podatkowy w ramach administracyjnego systemu zharmonizowanego podatku od wyrobów akcyzowych. Nie można go również określić jako szczególnie surowego, biorąc pod uwagę, że osoba, której zezwolenie zostało zawieszone, może swobodnie prowadzić działalność gospodarczą oraz wykorzystywać pomieszczenia, wyposażenie i pracowników związanych z tą działalnością do celów innych niż produkcja i przechowywanie alkoholu, od którego uiszczenie podatku zostało zawieszone.

34. Moim zdaniem, te same względy mają zastosowanie, mutatis mutandis, do pierwszego zawieszenia, orzeczonego na podstawie art. 369 ust. 3 lit. b) kodeksu podatkowego.

C. W przedmiocie pytania pierwszego

35. Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 48 ust. 1 karty w związku z art. 16 ust. 1 dyrektywy 2008/118 sprzeciwia się przyjęciu środków mających na celu zawieszenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie produkcji alkoholu w oparciu o zwykłe domniemania stanowiące przedmiot toczącego się dochodzenia karnego.

36. Na mocy art. 16 dyrektywy 2008/118 do właściwych organów państw członkowskich należy wydanie zezwolenia na otwarcie i prowadzenie składów podatkowych na ich terytorium. Zezwolenia te są wyraźnie uzależnione od warunków, które organy te mają prawo ustanowić w celu zapobiegania ewentualnego uchylania się od opodatkowania lub nadużyciom. Ponieważ dyrektywa 2008/118 uznaje i wspiera ten cel, sądy i organy krajowe są uprawnione do zawieszenia lub cofnięcia zezwoleń, jeżeli zostanie wykazane zgodnie z wymaganymi standardami prawnymi, że obowiązujące warunki zostały lub mogą zostać naruszone( ).

37. Ponieważ prawo Unii nie określa zasad regulujących normy dowodowe w związku z zawieszeniem lub cofnięciem zezwoleń dla celów art. 16 ust. 1 dyrektywy 2008/118, organy muszą przestrzegać norm dowodowych zawartych w prawie krajowym, z zastrzeżeniem przestrzegania przez nie ogólnych zasad prawa Unii, takich jak zasady skuteczności i proporcjonalności, a także prawo do dobrej administracji( ).

38. W postanowieniu odsyłającym brak jest informacji na temat stosowanych norm dowodowych w odniesieniu do zawieszenia lub ścigania karnego. Chociaż sąd odsyłający sugeruje, że drugie zawieszenie zezwolenia wobec Dual Prod opierało się na „zwykłym domniemaniu” popełnienia naruszenia, postanowienie odsyłające nie wspomina, w jaki sposób domniemanie to ma zastosowanie. Artykuł 369 ust. 3 lit. c) kodeksu podatkowego odnosi się do zawieszenia zezwoleń do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego w sprawie o naruszenie. W tym przypadku zezwolenie Dual Prod zostało zawieszone w następstwie dochodzenia prowadzonego przez organy, po tym jak w postępowaniu karnym na etapie in rem stwierdzono istnienie okoliczności przewidzianych w art. 452 ust. 1 lit. h) i i) kodeksu podatkowego i po tym jak formalnie oskarżono go o popełnienie przestępstwa. W tym względzie nie jest nieuzasadnione, biorąc pod uwagę charakter systemu i wchodzące w grę interesy, aby przepisy prawa przewidywały możliwość zawieszenia zezwolenia. Wydaje mi się, że nie jest to oparte na „zwykłym domniemaniu” popełnienia naruszenia, lecz raczej, że norma dowodowa, która ma zastosowanie do wszczęcia postępowania karnego, jest w rzeczywistości normą dowodową, która uzasadnia nałożenie zawieszenia na podstawie art. 369 ust. 3 lit. c) kodeksu podatkowego.

39. Znaczenie może mieć również okoliczność, że Trybunał orzekł, iż system grzywien administracyjnych oparty na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej może być zgodny z prawem Unii i z ogólną zasadą proporcjonalności, pod warunkiem, że realizowany w ten sposób cel jest kwestią interesu publicznego mogącą uzasadnić wprowadzenie takiego systemu( ).

40. Ponadto, zasada dobrej administracji, o której mowa w art. 41 karty, wymaga od organów administracyjnych w trakcie wykonywania obowiązków w zakresie kontroli, przeprowadzenia w ramach ciążących na nich obowiązków starannego, sumiennego i bezstronnego badania wszystkich istotnych aspektów, tak, aby upewnić się, że przy wydawaniu decyzji o zawieszeniu zezwolenia dysponują one w tym celu możliwie najpełniejszymi i najbardziej wiarygodnymi informacjami( ).

41. Znaczenie może mieć również okoliczność, że Trybunał orzekł, iż prawo Unii nie stoi na przeszkodzie temu, aby organy mogły w ramach postępowania administracyjnego, w celu ustalenia, że wystąpiła nieuprawniona praktyka, wykorzystać dowody uzyskane w ramach równolegle prowadzonego i niezakończonego postępowania karnego, z zastrzeżeniem poszanowania praw zagwarantowanych w prawie Unii( ).

42. W świetle powyższego uważam, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd krajowy kwestii, o których mowa w pkt 37–41 niniejszej opinii, że okoliczność, iż przepisy krajowe przewidują możliwość wszczęcia postępowania karnego przeciwko osobom, którym zarzuca się nielegalną produkcję i przechowywanie alkoholu, nie oznacza, iż zezwolenie na prowadzenie składu podatkowego w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2008/118 może zostać zawieszone dopiero wtedy, gdy to postępowanie karne zakończy się wyrokiem skazującym. W istocie logika argumentacji Dual Prod wydaje się być taka, że po postawieniu mu zarzutu popełnienia przestępstwa w związku z działalnością, którą prowadzi na podstawie zezwolenia( ), może on nadal prowadzić tę działalność do czasu, gdy zostanie skazany za to przestępstwo. Żadna wykładnia art. 16 dyrektywy 2008/118 nie pozwala na taki wniosek, który ponadto groziłby istotnym osłabieniem skuteczności i zaufania do systemu składów działających na podstawie zezwolenia przewidzianego w dyrektywie 2008/118( ).

43. Zgodnie z obowiązkiem bezstronności i zasadą domniemania niewinności sędzia orzekający w późniejszym lub równoległym postępowaniu karnym nie może traktować zawieszeń jako wskazówek co do winy oskarżonego w postępowaniu karnym. Wydaje się, że są to jedyne ramy, w których domniemanie niewinności może mieć znaczenie, ponieważ nie ma ono zastosowania w ramach postępowania administracyjnego, które doprowadziło do nałożenia drugiego zawieszenia.

44. Istotne jest również, że Trybunał uznał, iż zasada domniemania niewinności nie wyklucza działania domniemania prawnego w sprawach karnych, które przenosi ciężar dowodu na oskarżonego, pod warunkiem, że domniemanie jest wzruszalne i zagwarantowane jest prawo do obrony( ). Takie domniemania mają zastosowanie na przykład w obszarze prawa Unii regulującego sposób, w jaki kartele są identyfikowane i penalizowane( ). Podobnie, ETPC zauważył, że domniemania faktyczne lub prawne funkcjonują w każdym systemie prawnym i że EKPC nie zabrania odwoływania się do nich. Państwa są jednak zobowiązane do ograniczenia zastosowania takich domniemań w rozsądnych granicach uwzględniających znaczenie zagadnienia dla oskarżonego i zachowujących prawo do obrony w postępowaniu karnym( ). Ponadto organom nie zabrania się wyciągania uzasadnionych wniosków na podstawie wszystkich dostępnych dowodów( ). Chociaż rozważania te zostały wypracowane w ramach postępowania karnego i sankcji, to mają one zastosowanie w równym stopniu do spraw innych niż karnych.

45. W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał udzielił odpowiedzi na pytanie pierwsze w ten sposób, że przepisy art. 48 ust. 1 karty w związku z art. 16 ust. 1 dyrektywy 2008/118 nie sprzeciwiają się nałożeniu sankcji o charakterze innym niż karnym w celu zawieszenia zezwolenia w celu zapobieżenia uchylaniu się od opodatkowania lub nadużyciu przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie karnej, ani nie sprzeciwiają się one oparciu się na domniemaniu w tych ramach.

D. W przedmiocie pytania drugiego

46. Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy przepisy art. 50 karty w związku z art. 16 ust. 1 dyrektywy 2008/118 sprzeciwiają się, by organy dwukrotnie zawiesiły zezwolenie w związku z tymi samymi okolicznościami faktycznymi.

47. Ponieważ uważam, że żadne z zawieszeń nie ma charakteru karnego, zasada ne bis in idem ustanowiona w art. 50 karty i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do EKPC nie ma zastosowania; nie ma też zastosowania orzecznictwo, które zostało wypracowane w sytuacjach, gdy z tych samych okoliczności faktycznych wynikają ściśle powiązane równoległe postępowania karne i postępowania o charakterze innym niż karne( ). Zgadzam się również z uwagami rządu włoskiego, że postanowienie odsyłające nie wyjaśnia w sposób wystarczająco szczegółowy, dlaczego okoliczności faktyczne, które doprowadziły do każdego z dwóch zawieszeń są takie same, biorąc pod uwagę okoliczność, że zgodnie z postanowieniem odsyłającym pierwsze zawieszenie zostało orzeczone na podstawie art. 452 ust. 1 lit. i) kodeksu podatkowego, dotyczącego używania urządzeń, za pomocą których można wydobywać ilości alkoholu lub spirytusu bez ich odmierzania, a drugie na podstawie art. 452 ust. 1 lit. i) i h) kodeksu podatkowego, z których ten ostatni dotyczy przechowywania wyrobów akcyzowych poza składem podatkowym. Pytanie drugie jest zatem hipotetyczne, nawet gdyby zawieszenia lub którekolwiek z nich zostały uznane za mające charakter karny( ).

48. Komisja uważa, że nałożenie dwóch sankcji administracyjnych, w sytuacji, gdy sprawca, istotne okoliczności faktyczne i chroniony interes są takie same, powinno być ograniczone poprzez odwołanie się do zasad proporcjonalności i dobrej administracji, tak, aby zapewnić, że ich łączny czas trwania nie jest nadmierny( ). Moim zdaniem, zastrzeżenie przedstawione w poprzednim punkcie niniejszej opinii ma zastosowanie, ponieważ istnieje znaczna niepewność co do tego, czy istotne okoliczności faktyczne, które doprowadziły do każdego z dwóch zawieszeń są te same, ewentualne zastosowanie administracyjnoprawnego odpowiednika zasady ne bis in idem jest hipotetyczne. Rozpatrywanie go w ramach niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie byłoby zatem użyteczne, biorąc pod uwagę, że Komisja była jedynym uczestnikiem postępowania, który podniósł tę kwestię oraz że sąd krajowy nie zawarł w tym celu alternatywnie sformułowanego pytania.

V. Wnioski

49. W świetle powyższego, proponuję, aby Trybunał udzielił odpowiedzi na pytania przedłożone przez Tribunalul Satu Mare (sąd okręgowy, Satu Mare, Rumunia) w następujący sposób:

Przepisy art. 48 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w związku z art. 16 ust. 1 dyrektywy Rady 2008/118/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie ogólnych zasad dotyczących podatku akcyzowego uchylającej dyrektywę 92/12/EWG

należy interpretować w ten sposób, że:

– nie sprzeciwiają się one ani nałożeniu sankcji administracyjnej w celu zawieszenia zezwolenia w celu zapobiegania ewentualnemu uchylaniu się od opodatkowania lub nadużyciu przed wydaniem prawomocnego wyroku skazującego w postępowaniu w sprawie karnej, ani nie wykluczają oparcia się w tych ramach na domniemaniu.