Sprawa T-326/07

Cheminova i in.

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

„Środki ochrony roślin — Substancja czynna o nazwie „Malation” — Niewłączenie do załącznika I do dyrektywy 91/414/EWG — Skarga o stwierdzenie nieważności — Legitymacja procesowa czynna — Dopuszczalność — Procedura oceny — Ocena dokonywana przez EFS-ę — Zarzut niezgodności z prawem — Artykuł 20 rozporządzenia (WE) nr 1490/2002 — Przedstawienie nowych badań — Artykuł 8 ust. 2 i 5 rozporządzenia (WE) nr 451/2000 — Ochrona uzasadnionych oczekiwań — Proporcjonalność — Równość traktowania — Zasada dobrej administracji — Prawo do obrony — Zasada pomocniczości — Artykuł 95 ust. 3 WE, art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 dyrektywy 91/414”

Wyrok Sądu Pierwszej Instancji (ósma izba) z dnia 3 września 2009 r. II ‐ 2692

Streszczenie wyroku

W odróżnieniu od wspólnotowych przepisów prawa materialnego, które należy interpretować w ten sposób, że nie obowiązują one zasadniczo w stosunku do sytuacji powstałych przed ich wejściem w życie, przepisy proceduralne stosowane są bezpośrednio. Przepisy rozporządzenia nr 1490/2002 ustanawiającego dalsze szczegółowe zasady realizacji trzeciego etapu prac określonego w art. 8 ust. 2 dyrektywy nr 91/414 i zmieniającego rozporządzenie nr 451/2000, przewidujące udział Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności w procedurze oceny substancji czynnych, stanowią przepisy proceduralne, które stosowane są bezpośrednio, bez wymogu dodatkowego uzasadnienia w tym względzie w treści rozporządzenia nr 1490/2002. W konsekwencji natychmiastowe stosowanie znowelizowanych przepisów art. 8 rozporządzenia nr 451/2000 ustanawiającego dalsze szczegółowe zasady realizacji trzeciego etapu prac określonego w art. 8 ust. 2 dyrektywy nr 91/414 do będącej w toku procedur oceny substancji czynnej nie byłoby niezgodne z prawem. (por. pkt 78–80)

Jak wynika to z motywów 5, 6, 7 i 9 dyrektywy 91/414 dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin, ma ona na celu usunięcie przeszkód w wewnątrzwspólnotowym handlu środkami ochrony roślin przy zachowaniu wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zdrowia ludzi i zwierząt. W tym kontekście, po to, by Komisja mogła skutecznie realizować wyznaczony jej cel, oraz biorąc pod uwagę konieczność dokonywania przez nią złożonych ocen technicznych, należy jej przyznać szeroki zakres swobodnego uznania. Korzystanie ze swobodnego uznania nie jest jednak wyłączone spod kontroli sądowej. W ramach bowiem tej kontroli sąd wspólnotowy musi poddać weryfikacji poszanowanie zasad proceduralnych, prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych przez Komisję, brak oczywistego błędu w ocenie tych okoliczności faktycznych oraz brak nadużycia władzy. (por. pkt 106, 107)

W ramach systemu ustanowionego na mocy rozporządzenia nr 451/2000 ustanawiającego dalsze szczegółowe zasady realizacji trzeciego etapu prac określonego w art. 8 ust. 2 dyrektywy nr 91/414, odpowiedzialność za sprawdzenie kompletności dokumentacji dotyczącej danej substancji czynnej spoczywa w pierwszej kolejności na zgłaszającym. Na mocy bowiem art. 6 ust. 2 lit. d) omawianego rozporządzenia dokumentacja podsumowująca obejmuje „informację o sprawdzeniu przez zgłaszającego kompletności dokumentacji”. Potwierdza to art. 7 ust. 1 lit. a) tego samego rozporządzenia, który stanowi, że państwo członkowskie sprawozdawca bada dokumentacje oraz „ocenia informację [informacje] o sprawdzeniu jej kompletności, dostarczone przez zgłaszających”. Zatem okoliczność, że państwo członkowskie sprawozdawca orzekło, iż dokumentacja jest kompletna w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 451/2000, nie gwarantuje koniecznie, iż zawiera ona wszelkie informacje pozwalające państwu członkowskiemu sprawozdawcy, Europejskiemu Urzędowi ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) oraz Komisji na zajęcie stanowiska w przedmiocie „szkodliwych skutków” danej substancji czynnej w rozumieniu art. 5 ust. 1 dyrektywy 91/414 dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin. W tym względzie dokumentacja zawierająca wyniki badań oraz sprawozdania przewidziane w art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 451/2000 zostanie uznana za kompletną przez państwo członkowskie sprawozdawcę, co jednak nie wyklucza braku innych danych niezbędnych państwu członkowskiemu sprawozdawcy lub EFS-ie do dokonania swej oceny naukowej danej substancji czynnej. Z tego względu art. 8 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 451/2000 przewiduje możliwość, odpowiednio, dla państwa członkowskiego sprawozdawcy oraz dla EFS-y, by żądać od zgłaszającego przedłożenia danych uzupełniających, niezbędnych do wyjaśnienia dokumentacji. Niemniej, ponieważ zgłaszający powinien zapewnić, że przedłożona dokumentacja jest kompletna, rzeczony art. 8 ust. 2 i 5 nie przewiduje żadnej możliwości, by zgłaszający uzupełnił swą dokumentację z własnej inicjatywy. (por. pkt 154, 155)

Artykuł 5 ust. 1 lit. b) dyrektywy 91/414 dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin stanowi, że aby substancja mogła zostać włączona do załącznika I do tej dyrektywy, konieczne jest, aby w świetle obecnego stanu wiedzy naukowej i technicznej można było zakładać, że stosowanie środków ochrony roślin zawierających tę substancje czynną w sposób zgodny z dobrą praktyką ochrony roślin nie ma — zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b) ppkt iv) i v) wskazanej dyrektywy — szkodliwego wpływu na zdrowie ludzi lub zwierząt ani też nie ma niedopuszczalnego wpływu na środowisko. Przepis ten, interpretowany w związku z zasadą ostrożności, oznacza, że — jeśli chodzi o zdrowie ludzkie — występowanie poważnych przesłanek, które, mimo że nie likwidują stanu niepewności naukowej, pozwalają jednak rozsądnie podać w wątpliwość nieszkodliwość substancji, wyklucza co do zasady włączenie tej substancji do załącznika I do dyrektywy 91/414. Zasada ostrożności ma bowiem na celu unikanie zagrożenia potencjalnego. (por. pkt 165, 166)

Z odniesienia w art. 5 ust. 1 dyrektywy 91/414 dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin do „obecnego stanu wiedzy naukowej i technicznej” nie można wywieść, że przedsiębiorcy zgłaszający substancję czynną i w odniesieniu do których prawdopodobne jest podjęcie decyzji o niewłączaniu tej substancji do załącznika I do tej dyrektywy, powinni mieć możliwość przedłożenia nowych danych tak długo, jak istnieją wątpliwości co do nieszkodliwości danej substancji czynnej. Taka wykładnia wspomnianego przepisu byłaby sprzeczna z celem zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska oraz zdrowia ludzi i zwierząt, który leży u podstaw art. 5 ust. 1, ponieważ byłaby ona równoznaczna z przyznaniem zgłaszającemu substancję czynną, który ma, po pierwsze, obowiązek udowodnienia jej nieszkodliwości, a po drugie, dysponuje pełniejszą wiedzą na temat danej substancji, prawa weta w stosunku do ewentualnej decyzji o niewłączaniu tej substancji do załącznika I do dyrektywy 91/414. (por. pkt 169)

Prawo do ochrony uzasadnionych oczekiwań przysługuje każdej jednostce będącej w sytuacji, z której wynika, że administracja wspólnotowa, udzielając jej precyzyjnych zapewnień, doprowadziła do powstania u niej uzasadnionych oczekiwań. Takimi zapewnieniami są — niezależnie od formy, w jakiej są one przekazywane — dokładne, bezwarunkowe i spójne informacje pochodzące z uprawnionych i wiarygodnych źródeł. Natomiast nikt nie może powoływać się na naruszenie tej zasady w przypadku braku precyzyjnych zapewnień, których udzieliłaby mu administracja. W ramach przewidzianej w art. 8 rozporządzenia nr 451/2000 ustanawiającego dalsze szczegółowe zasady realizacji trzeciego etapu prac określonego w art. 8 ust. 2 dyrektywy nr 91/414 dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin, procedury oceny substancji czynnej w celu rozstrzygnięcia w przedmiocie jej włączenia do załącznika I do tej dyrektywy, przyjmując nawet, że Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFTA) lub Komisja udzielają precyzyjnych zapewnień w przedmiocie uwzględnienia nowego testu, zapewnienia te nie mogą stanowić podstawy uzasadnionych oczekiwań po stronie zgłaszającego zainteresowanie, ponieważ art. 8 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 451/2000 stanowi expressis verbis, że nowe badania nie są co do zasady dopuszczalne w chwili, gdy odpowiednio państwo członkowskie sprawozdawca albo EFSA przystąpiły do oceny substancji czynnej. W istocie, jedynie zapewnienia zgodne z właściwymi przepisami mogą stanowić podstawę uzasadnionych oczekiwań (por. pkt 179, 180, 186)

Zasada proporcjonalności, będąca jedną z ogólnych zasad prawa wspólnotowego, wymaga, by akty instytucji Wspólnoty nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów, którym mają służyć, przy czym oczywiście tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej uciążliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów. Niemniej w dziedzinie rolnictwa sądowa kontrola przestrzegania zasady proporcjonalności ma szczególny charakter, albowiem Trybunał i Sąd uznają, że ustawodawcy wspólnotowemu przysługuje swobodne uznanie, które odpowiada zadaniom politycznym, przyznanym im w tej dziedzinie na mocy art. 34–37 WE. W konsekwencji jedynie oczywiście nieodpowiedni charakter środka przyjętego w tym obszarze w stosunku do celów, jakie właściwa instytucja zamierza osiągnąć, może mieć wpływ na jego zgodność z prawem. (por. pkt 194, 195)

Przyjmując nawet, iż termin jednego roku określony w art. 8 ust. 7 rozporządzenia nr 451/2000 ustanawiającego dalsze szczegółowe zasady realizacji trzeciego etapu prac określonego w art. 8 ust. 2 dyrektywy nr 91/414, w celu dokonania przez Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oceny projektu sprawozdania z oceny państwa członkowskiego sprawozdawcy oraz wydania opinii w przedmiocie zgodności danej substancji czynnej z wymogami bezpieczeństwa określonymi w dyrektywie 91/414, jest bezwzględnie wiążący, jego przekroczenie wpłynie na zgodność z prawem danej decyzji jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane, iż w braku tego naruszenia wskazana decyzja mogłaby mieć odmienną treść. (por. pkt 207, 208)

Artykuł 5 ust. 4 dyrektywy 91/414 dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin pozwala na włączenie substancji, które nie odpowiadają wymogom określonym w art. 5 ust. 1 wskazanej dyrektywy, ustanawiając równocześnie określone ograniczenia, które wykluczają problematyczne zastosowania substancji. Nawet jeśli w ramach nałożonych ograniczeń państwom członkowskim może zostać przypisana określona rola, to jednak ostateczna ocena dotycząca zgodności substancji czynnej z wymogami określonymi w art. 5 ust. 1 wskazanej dyrektywy należy wyłącznie do organów wspólnotowych. Zatem nawet w wypadku zastosowania art. 5 ust. 4 dyrektywy 91/414 to do Komisji należy, a w odpowiednim wypadku — do Rady, ustalenie, ponad wszelką rozsądną wątpliwość, że ograniczenia użytkowania tej substancji pozwalają na zapewnienie, że stosowanie tej substancji będzie zgodne z wymogami art. 5 ust. 1 dyrektywy 91/414. (por. pkt 260)