OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MICHALA BOBEKA

przedstawiona w dniu 5 grudnia 2019 r. ( 1 )

Sprawa C‑406/18

PG

przeciwko

Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sąd do spraw administracyjnych i społecznych dla miasta stołecznego Budapeszt, Węgry)]

Odesłanie prejudycjalne – Wspólna polityka w dziedzinie azylu i ochrony uzupełniającej – Wspólne procedury udzielania ochrony międzynarodowej – Dyrektywa 2013/32/UE – Artykuł 46 ust. 3 – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Prawo do skutecznego środka zaskarżenia – Zakres właściwości sądu pierwszej instancji – Brak właściwości do zmiany decyzji wydanych w ramach procedur azylowych – 60‑dniowy termin dla sądu na wydanie rozstrzygnięcia

I. Wprowadzenie

1. Jaki jest rozsądny czas trwania postępowania sądowego? Pytanie to, które jest nieobce każdemu nowoczesnemu systemowi sądownictwa, pojawia się zazwyczaj przy ocenie, czy czas poświęcony na rozstrzygnięcie sprawy nie był zbyt długi i nie naruszył w ten sposób prawa strony do rzetelnego procesu sądowego.

2. Rzadko zdarza się, aby sąd, w tym Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, stawał w obliczu odwrotnego pytania, a mianowicie czy termin (w niniejszym przypadku termin 60 dni) nie jest zbyt krótki, a tym samym nie uniemożliwia danemu sądowi spełnienia wymaganego standardu rozpoznania sprawy (w niniejszym przypadku pełnego rozpatrzenia ex nunc decyzji administracyjnej odrzucającej wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, przewidzianego w art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32/UE ( 2 )), co potencjalnie narusza prawo strony do rzetelnego procesu sądowego.

3. Sąd krajowy dąży również do ustalenia, czy prawo do skutecznego środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32, można uznać za przestrzegane, jeżeli sądy krajowe nie są uprawnione do zmiany decyzji administracyjnej – przy czym kwestia ta była niedawno przedmiotem analizy Trybunału w sprawach Alheto i Torubarov ( 3 ).

II. Ramy prawne

A. Prawo Unii Europejskiej

4. Motyw 18 dyrektywy 2013/32 przewiduje, że „[p]odejmowanie decyzji w sprawie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w najkrótszym możliwym terminie leży w interesie zarówno państw członkowskich, jak i wnioskodawców, bez uszczerbku dla odpowiedniego i kompletnego rozpatrywania wniosku”.

5. Zgodnie z motywem 34 tej dyrektywy „[p]rocedury rozpatrywania potrzeby uzyskania ochrony międzynarodowej powinny umożliwiać właściwym organom skrupulatne rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej”.

6. Artykuł 31 dyrektywy 2013/32 dotyczy „[p]rocedury rozpatrywania wniosku”. Stanowi on, że: „[…] 2. Państwa członkowskie zapewniają, aby procedura rozpatrywania wniosku została zakończona w najkrótszym możliwym terminie, bez uszczerbku dla odpowiedniego i pełnego rozpatrzenia. 3. Państwa członkowskie zapewniają, aby procedura rozpatrywania wniosku została zakończona w ciągu sześciu miesięcy od złożenia wniosku. […] 5. W każdym wypadku państwa członkowskie kończą procedurę rozpatrywania wniosku w maksymalnym terminie 21 miesięcy od złożenia wniosku. […]”.

7. Artykuł 46 dyrektywy 2013/32 jest zatytułowany „Prawo do skutecznego środka zaskarżenia”. Ma on następujące brzmienie: „1. Państwa członkowskie zapewniają, aby wnioskodawcy mieli prawo do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem w następujących sytuacjach: a) decyzji podjętej w sprawie ich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, w tym decyzji: (i) o uznaniu wniosku za bezzasadny w zakresie dotyczącym nadania statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej; (ii) o uznaniu wniosku za niedopuszczalny zgodnie z art. 33 ust. 2; (iii) podjętej na granicy lub w strefie tranzytowej państwa członkowskiego zgodnie z art. 43 ust. 1; (iv) o odstąpieniu od rozpatrzenia wniosku zgodnie z art. 39; […] 3. Aby spełnić wymogi w ust. 1, państwa członkowskie zapewniają, aby skuteczny środek zaskarżenia zapewniał pełne rozpatrzenie ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, w tym, w stosownych przypadkach, rozpatrzenie potrzeby zapewnienia ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy 2011/95/UE, co najmniej w postępowaniach odwoławczych przed sądem pierwszej instancji. 4. Państwa członkowskie ustanawiają rozsądne terminy i inne przepisy konieczne, aby wnioskodawca mógł korzystać z prawa do skutecznego środka zaskarżenia na mocy ust. 1. Terminy nie mogą uniemożliwiać ani nadmiernie utrudniać wnioskodawcom korzystania z tego prawa na mocy ust. 1. […] 10. Państwa członkowskie mogą ustanowić terminy obowiązujące sąd na mocy ust. 1 na zbadanie decyzji organu rozstrzygającego. […]”.

B. Prawo węgierskie

8. Zgodnie z § 68 ust. 2 menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (ustawy nr LXXX z 2007 r. o prawie do azylu, zwanej dalej „ustawą o prawie azylu”) sąd musi wydać orzeczenie w terminie 60 dni od daty złożenia skargi o rozpatrzenie decyzji administracyjnej przez sąd. Na mocy § 68 ust. 5 tej samej ustawy sąd nie może zmieniać decyzji wydanych przez właściwy organ azylowy.

III. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne

9. Skarżący w postępowaniu głównym, będący obywatelem Iraku pochodzenia kurdyjskiego, przybył do węgierskiej strefy tranzytowej Tompa, położonej na granicy węgiersko‑serbskiej.

10. W dniu 22 sierpnia 2017 r. złożył on wniosek o przyznanie mu statusu uchodźcy.

11. W dniu 18 stycznia 2018 r. Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (urząd ds. imigracji i azylu, Węgry) odmówił udzielenia wnioskodawcy ochrony międzynarodowej. Urząd ten nakazał powrót skarżącego z terytorium Unii Europejskiej na terytorium Regionalnego Rządu Kurdystanu w Iraku i wykonanie decyzji administracyjnej poprzez wydalenie skarżącego. Ponadto wydał wobec skarżącego zakaz wjazdu i pobytu na okres dwóch lat.

12. Skarżący zaskarżył tę decyzję administracyjną do Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sądu do spraw administracyjnych i społecznych dla miasta stołecznego Budapeszt, Węgry), sądu odsyłającego.

13. W trakcie rozprawy potwierdzono, że wcześniej zostały wydane dwie inne decyzje administracyjne odrzucające ten sam wniosek. Decyzje te zostały uchylone dwoma wyrokami wydanymi przez inny sąd krajowy. Jednakże w następstwie zmian legislacyjnych wprowadzonych na szczeblu krajowym w zakresie właściwości sądów w sprawach azylowych niniejsza sprawa znalazła się we właściwości sądu odsyłającego.

14. W tych okolicznościach Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sąd do spraw administracyjnych i społecznych dla miasta stołecznego Budapeszt) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy art. 47 Karty praw podstawowych [Unii Europejskiej] i art. 31 [dyrektywy 2013/32] – w świetle art. 6 i 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka – należy interpretować w ten sposób, że jest możliwe, aby państwo członkowskie zapewniło prawo do skutecznego środka prawnego, nawet w przypadku gdy jego sądy nie mogą zmieniać decyzji wydanych w ramach procedur azylowych, ale mogą jedynie stwierdzić nieważność tych decyzji i zobowiązać organ administracyjny do przeprowadzenia nowego postępowania? 2) Czy art. 47 Karty praw podstawowych [Unii Europejskiej] i art. 31 [dyrektywy 2013/32] – w świetle art. 6 i 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka – należy interpretować w ten sposób, że uregulowanie państwa członkowskiego ustanawiające jednolity wiążący łączny termin 60 dni odnośnie do sądowych postępowań azylowych, niezależnie od jakichkolwiek indywidualnych okoliczności i bez uwzględnienia szczególnych okoliczności sprawy oraz ewentualnych trudności dowodowych, jest zgodne ze wspomnianymi uregulowaniami?”.

15. Sąd odsyłający wniósł o zastosowanie do niniejszego odesłania pilnego trybu prejudycjalnego uregulowanego w art. 107 regulaminu postępowania przed Trybunałem. Decyzją z dnia 31 lipca 2018 r. wyznaczona izba Trybunału postanowiła nie uwzględnić tego wniosku.

16. Uwagi na piśmie przedstawione zostały przez skarżącego, rząd węgierski i Komisję Europejską. Wzięli oni również udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 11 września 2019 r.

IV. Ocena

17. Niniejsza opinia ma następującą strukturę. Zacznę od wyjaśnienia, dlaczego uważam, że ostatnie wyroki Trybunału w sprawach Alheto i Torubarov rozstrzygnęły wszystkie kwestie poruszone w pierwszym pytaniu sądu odsyłającego (część A). Jeśli chodzi o drugie pytanie, zasugeruję, że adekwatność wyznaczonego 60‑dniowego terminu zależy od tego, czy umożliwia on zagwarantowanie praw procesowych skarżącego. Kwestia ta powinna to zostać oceniona przez sąd krajowy w świetle szczególnych okoliczności sprawy, z uwzględnieniem jego obowiązku przeprowadzenia pełnego rozpatrzenia ex nunc okoliczności sprawy, ale również w kontekście ogółu okoliczności i warunków, w jakich sąd ten ma wykonywać swoje funkcje orzecznicze. Jeżeli sąd krajowy uzna, że w świetle powyższych elementów omawiany termin nie może zostać dotrzymany, sąd ten powinien odstąpić od jego stosowania i dokończyć badanie w najkrótszym możliwym terminie po upływie terminu (część B).

A. W przedmiocie pytania pierwszego: sprawy Alheto i Torubarov

18. Za pomocą pytania pierwszego sąd odsyłający pragnie zasadniczo ustalić, czy jego brak właściwości do zmiany decyzji wydanej przez organ administracyjny w ramach procedury udzielania ochrony międzynarodowej jest zgodny z prawem do skutecznego środka zaskarżenia, przewidzianym w art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 ( 4 ) w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) ( 5 ).

19. Artykuł 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 przewiduje, że „[p]aństwa członkowskie zapewniają, aby skuteczny środek zaskarżenia zapewniał pełne rozpatrzenie ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, w tym, w stosownych przypadkach, rozpatrzenie potrzeby zapewnienia ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy 2011/95/UE, co najmniej w postępowaniach odwoławczych przed sądem pierwszej instancji”.

20. Przepis ten określa, na poziomie prawa wtórnego, rodzaj kontroli, jaką należy przeprowadzić w przypadku zaskarżenia do sądu decyzji objętej zakresem stosowania dyrektywy 2013/32. Oczywiście wykładnia i wdrożenie tego przepisu muszą być zgodne z prawem do skutecznego środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 47 karty ( 6 ).

21. Artykuł 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 był ostatnio przedmiotem wykładni dokonanej przez Trybunał w dwóch wyrokach.

22. W sprawie Alheto Trybunał podkreślił, że po pierwsze, dyrektywa 2013/32 nie określa szczególnego sposobu wdrożenia art. 46 ust. 3. W związku z tym opracowanie konkretnego modelu rozpatrzenia sprawy należy do państw członkowskich. Po drugie, ocena dokonywana przez sąd musi być pełną kontrolą ex nunc, obejmującą zarówno kwestie prawne, jak i faktyczne. Po trzecie, o ile sąd może jedynie stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej, którą uzna za niezgodną z prawem, o tyle państwa członkowskie muszą zagwarantować, że wynik badania przeprowadzonego przez sąd zostanie szybko wykonany przez właściwy organ administracyjny w późniejszej decyzji ( 7 ).

23. W sprawie Torubarov ( 8 ) Trybunał miał możliwość dalszego rozwinięcia tych warunków w odniesieniu do funkcjonowania w konkretnym przypadku modelu kontroli przyjętego przez Węgry w dziedzinie ochrony międzynarodowej. Model ten zmienił się, począwszy od dnia 15 września 2015 r., z modelu, w którym sąd był uprawniony, by stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej i zmienić ją, na model, w którym sąd może jedynie stwierdzić nieważność decyzji i przekazać sprawę do organu administracyjnego w celu wydania nowej decyzji.

24. W tym kontekście Trybunał odnotował brak dyskrecjonalności po stronie właściwych organów w zakresie przyznawania statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, w sytuacji gdy warunki określone w dyrektywie 2011/95/UE są spełnione ( 9 ). Przewidując obowiązek zbadania przez właściwy sąd, w stosownych przypadkach, potrzeb wnioskodawcy w zakresie ochrony międzynarodowej, art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 przyznał temu sądowi uprawnienie do orzekania, czy wnioskodawca spełnia te warunki ( 10 ).

25. W związku z tym gdy sąd stwierdzi nieważność decyzji organu administracyjnego w oparciu o wyczerpującą i zaktualizowaną analizę wszystkich istotnych okoliczności prawnych i faktycznych oraz przekaże sprawę organowi administracyjnemu do wydania nowej decyzji, organ ten nie ma już uprawnień dyskrecjonalnych w odniesieniu do decyzji o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ochrony. W przeciwnym razie, jak orzekł Trybunał, art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 w związku z art. 47 karty oraz art. 13 i 18 dyrektywy 2011/95 byłby pozbawiony wszelkich praktycznych skutków ( 11 ).

26. Ponadto, zważywszy na brak jakiegokolwiek innego środka prawnego w prawie węgierskim, który pozwoliłby sądowi krajowemu na zapewnienie, by jego orzeczenia zostały wykonane, Trybunał uznał, że zainteresowany skarżący został pozbawiony skutecznego środka zaskarżenia ( 12 ). Jeśli chodzi o wymagany sposób procedowania, Trybunał przyjął, że w takich okolicznościach sąd musi zmienić decyzję administracyjną pomijającą jego uprzednie wskazania, odstępując od stosowania prawa krajowego, które zakazuje mu postępowania w ten sposób ( 13 ).

27. W odniesieniu do niniejszej sprawy należy podkreślić trzy kwestie.

28. Po pierwsze, z wyjaśnień przedstawionych przez sąd odsyłający wynika, że przepis krajowy będący przedmiotem niniejszej sprawy jest tym samym przepisem, którego dotyczyła sprawa Torubarov, a mianowicie § 68 ust. 5 ustawy o prawie azylu, który stanowi, że sądy krajowe nie mogą zmieniać decyzji administracyjnych wydanych w dziedzinie ochrony międzynarodowej.

29. Po drugie, sąd odsyłający nie wyjaśnia w postanowieniu odsyłającym, czy i w jakim zakresie wcześniejsze orzeczenie wydane w sprawie tego samego skarżącego, lecz przez inny sąd krajowy, nie zostało wykonane przez właściwy organ administracyjny ( 14 ).

30. Po trzecie, brzmienie pierwszego pytania prejudycjalnego i uzasadnienie przedstawione w postanowieniu odsyłającym są stosunkowo krótkie i abstrakcyjne. Nie zawierają one żadnych dodatkowych rozważań wykraczających poza ogólne zapytanie, czy prawo do skutecznego środka zaskarżenia na mocy art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32, w związku z art. 47 karty, pozwala na model ochrony sądowej określony w § 68 ust. 5 ustawy o prawie do azylu.

31. W związku z tym, wobec braku jakichkolwiek dalszych cech odróżniających, uważam, że odpowiedź na pytanie pierwsze sądu odsyłającego została w międzyczasie w pełni udzielona w wyrokach Trybunału w sprawach Alheto i Torubarov. W świetle tych wyroków odpowiedź powinna być dwojaka.

32. Po pierwsze, z wyroku w sprawie Alheto wynika, że istnienie modelu ochrony sądowej opartego na uprawnieniu do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych nie narusza jako takie wymogu skutecznej ochrony sądowej. Państwa członkowskie mogą wprowadzić dowolny model badania sprawy przez sąd, który uznają za odpowiedni. Muszą one jednak również zagwarantować, by w przypadku odesłania sprawy do właściwego organu administracyjnego po stwierdzeniu nieważności pierwotnej decyzji została szybko przyjęta nowa decyzja, zgodna z oceną zawartą w orzeczeniu.

33. Po drugie, z wyroku w sprawie Torubarov wynika, że jeżeli orzeczenie sądu, w którym przeprowadził on pełną i ex nunc kontrolę potrzeby przyznania ochrony międzynarodowej, zostało pominięte w późniejszej decyzji właściwego organu administracyjnego, sąd musi zmienić tę decyzję i zastąpić ją swoim własnym rozstrzygnięciem, nie stosując jednocześnie prawa krajowego, które uniemożliwia sądowi dokonanie takiej zmiany.

34. Powyższe stwierdzenia stanowią moim zdaniem wystarczającą odpowiedź na pierwsze z zadanych pytań.

35. Mój pierwszy wniosek pośredni jest zatem taki, że art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 w związku z art. 47 karty i przewidzianym w nim prawem do skutecznego środka zaskarżenia należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, które nie przyznają sądom właściwości do zmiany decyzji administracyjnych wydanych w dziedzinie ochrony międzynarodowej. Jednakże w celu nadania praktycznej skuteczności art. 46 ust. 3 tej dyrektywy i zagwarantowania prawa do skutecznego środka zaskarżenia zgodnie z art. 47 karty w przypadku odesłania sprawy do właściwego organu administracyjnego jego nowa decyzja musi zostać przyjęta w krótkim terminie i być zgodna z oceną zawartą w orzeczeniu stwierdzającym nieważność pierwotnej decyzji. Ponadto jeżeli sąd krajowy stwierdzi – po przeprowadzeniu pełnego i ex nunc badania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych przedstawionych przez skarżącego ubiegającego się o ochronę międzynarodową – że zgodnie z kryteriami określonymi w dyrektywie 2011/95 skarżącemu należy przyznać taką ochronę na podstawie, na którą powołał się na poparcie swojego wniosku, lecz następnie organ administracyjny wyda decyzję przeciwną bez wykazania, że pojawiły się nowe elementy uzasadniające nową ocenę potrzeb skarżącego w zakresie ochrony międzynarodowej, sąd ten powinien zmienić tę decyzję, która nie jest zgodna z jego wcześniejszym orzeczeniem, i zastąpić ją własnym rozstrzygnięciem w odniesieniu do wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, odstępując w razie potrzeby od stosowania prawa krajowego, które zakazuje mu procedowania w ten sposób.

B. Pytanie drugie: adekwatność 60‑dniowego terminu

36. Za pomocą pytania drugiego sąd odsyłający pragnie zasadniczo ustalić, czy art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 w związku z art. 47 karty ( 15 ) stoi na przeszkodzie przepisom ustanawiającym dla sądu jeden obowiązkowy termin 60 dni na zakończenie kontroli decyzji administracyjnej w dziedzinie ochrony międzynarodowej, niezależnie od indywidualnych okoliczności i specyfiki danej sprawy.

37. Zacznę od zwrócenia uwagi na problematykę związaną z ustanawianiem ogólnych terminów niepodlegających zmianom zależnie od okoliczności (sekcja 1). Następnie dokonam analizy terminu stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy pod dwojakim kątem. Po pierwsze, należy dokonać jego badania przez pryzmat praw, które muszą zostać zagwarantowane osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową w każdym indywidualnym przypadku na etapie kontroli sądowej (sekcja 2). Po drugie, chociaż nie ma to decydującego znaczenia w kontekście niniejszej sprawy, należy również wspomnieć o konsekwencjach strukturalnych terminów, które mogą być zbyt krótkie dla prawidłowego funkcjonowania sądu krajowego (sekcja 3).

1. Problemy związane z terminami sądowymi (czyli dlaczego rozmiar uniwersalny rzadko jest dla wszystkich)

38. Sąd odsyłający zauważa, że w wielu przypadkach termin 60 dni nie może zostać dochowany lub może zostać dochowany z dużymi trudnościami, zwłaszcza w przypadku, gdy dla wyjaśnienia stanu faktycznego lub uzyskania dalszych dowodów konieczne jest przeprowadzenie kilku posiedzeń. Termin ten może sprowokować sąd do działania niezgodnego z prawem, jeżeli dążąc do jego dochowania, nie wyjaśni okoliczności faktycznych. Wnioskodawcy często muszą stawić się osobiście w sądzie wraz z tłumaczem, co bywa czasochłonne, szczególnie w przypadku języków rzadko używanych na Węgrzech. Zakończenie postępowania w owym terminie może być jeszcze trudniejsze, jeżeli miejsce zamieszkania wnioskodawcy nie znajduje się w miejscu, w którym znajduje się siedziba sądu, a sąd uzna za konieczne osobiste stawiennictwo wnioskodawcy.

39. Uczestnicy postępowania wyrażają rozbieżne opinie na temat tego, czy sporny termin jest odpowiedni.

40. Skarżący zasugerował na rozprawie, że w praktyce sporny termin uniemożliwia sądom przeprowadzenie dogłębnej i pełnej analizy. Zasadniczo zgadzając się z sądem krajowym, skarżący wymienił szereg aktów proceduralnych, których musi dokonać sąd orzekający w sprawach dotyczących ochrony międzynarodowej. Jeżeli sąd krajowy dokłada wysiłków, by przeprowadzić pełną kontrolę zgodnie z wymaganymi standardami, w praktyce nie będzie w stanie dotrzymać terminu 60 dni.

41. Rząd węgierski stoi na stanowisku, że sporny termin jest zgodny z wymogiem skutecznej ochrony sądowej, zwłaszcza wobec faktu, że sąd może wykorzystać elektroniczne środki komunikacji i nowe technologie w celu przyspieszenia postępowania w sprawach wymagających bardziej złożonego badania.

42. Komisja wskazuje, że ponieważ dyrektywa 2013/32 nie zawiera wspólnych zasad dotyczących terminów, kwestia ta wchodzi w zakres autonomii proceduralnej państw członkowskich. W odniesieniu do analizowanego przypadku Komisja uważa, że wymóg skuteczności nie jest spełniony, ponieważ sporny termin jest jednolity i wiążący i nie pozwala na uwzględnienie indywidualnych okoliczności. Komisja odsyła w tym zakresie do projektu art. 55 zawartego w jej wniosku dotyczącym rozporządzenia mającego zastąpić obecnie obowiązującą dyrektywę 2013/32 ( 16 ). W projekcie tym Komisja proponuje ustanowienie wspólnych zasad dotyczących terminów i zasugerowała terminy wynoszące odpowiednio 6 miesięcy, 2 miesiące i 1 miesiąc, z których każdy może zostać przedłużony o 3 miesiące. W świetle ogólnego sześciomiesięcznego terminu 60 dni jest zdaniem Komisji terminem nieadekwatnym.

43. Podczas rozprawy udzielone zostały istotne wyjaśnienia dotyczące charakteru spornego terminu.

44. Po pierwsze, termin ten jest terminem instrukcyjnym, proceduralnym. Nakłada on na sędziów „moralny obowiązek” wydania rozstrzygnięcia w tym terminie. Rząd węgierski utrzymywał, że niedotrzymanie terminu 60 dni nie ma żadnych bezpośrednich ani natychmiastowych konsekwencji ani w odniesieniu do samej sprawy czy też właściwości do jej rozstrzygnięcia (np. utraty przez sędziego uprawnienia do rozstrzygnięcia sprawy), ani w odniesieniu do danego sędziego (np. automatycznego nałożenia sankcji na sędziego) ( 17 ).

45. Po drugie, przedmiotowy termin ma charakter ogólny (w tym sensie, że ma zastosowanie do wszystkich spraw z zakresu ochrony międzynarodowej) i nie może zostać przedłużony (ponieważ nie istnieje mechanizm przedłużenia lub dostosowania terminu stosownie do okoliczności danej sprawy).

46. Po trzecie, termin dotyczy daty, do której wyrok należy ogłosić na posiedzeniu jawnym, a nie daty, do której należy doręczyć skarżącemu wyrok na piśmie.

47. Wreszcie rząd węgierski wskazał, że przedmiotowa zasada obowiązuje od dziesięciu lat. Tym samym poprzedza ona zmianę legislacyjną z września 2015 r. dotyczącą właściwości sądów w zakresie zmiany decyzji administracyjnych.

48. Na wstępie należy podkreślić, że ogólnie rzecz biorąc, istnienie terminów na przeprowadzenie kontroli nie jest samo w sobie problematyczne. Istnieją one w porządkach prawnych wielu państw członkowskich ( 18 ). Artykuł 46 ust. 10 dyrektywy 2013/32 przewiduje zresztą taką możliwość. Istnienie terminu na zakończenie kontroli przez sąd przyczynia się bowiem do osiągnięcia celu, jakim jest jak najszybsze rozpatrzenie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, co zostało ogólnie wyrażone w motywie 18 i art. 31 ust. 2 dyrektywy 2013/32.

49. Jednakże, pomijając te ogólne zasady, a mianowicie że terminy mogą zostać przewidziane w odpowiednich przepisach i że mogą one przyczyniać się do przyspieszenia postępowań kontrolnych, dyrektywa nie zawiera żadnych dalszych wspólnych zasad.

50. Wniosek Komisji ( 19 ) ma na celu ustanowienie szczegółowych zasad dotyczących terminów. Jednakże, pomijając fakt, że wniosek ten jest nadal przedmiotem toczącej się procedury legislacyjnej, nie można zaprzeczyć, jak wskazały Węgry w swoich uwagach na piśmie i jak przyznała Komisja na rozprawie, że ta konkretna propozycja nie spotkała się, oględnie mówiąc, z powszechnym poparciem.

51. Ten stan rzeczy jest być może symptomatyczny dla szerszej, dwojakiej trudności w ustaleniu jakichkolwiek ogólnych i znajdujących powszechne zastosowanie terminów odzwierciadlających odpowiedni czas trwania kontroli dokonywanej przez sąd.

52. Po pierwsze, czas jest pojęciem względnym. Nie jest tajemnicą, że poszczególne systemy sądownicze w Unii Europejskiej funkcjonują z różną prędkością ( 20 ). Co za tym idzie, określona długość postępowania, akceptowalna w jednym państwie członkowskim dla danego typu postępowania, może okazać się przesadnie krótka w innym państwie członkowskim i zbyt hojna w jeszcze innym.

53. Po drugie, zachodzi trudność z wyznaczeniem ogólnych granic w postaci dni lub miesięcy, z upływem których dane postępowanie sądowe powinno zostać zakończone. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) potwierdza tę trudność, mutatis mutandis, jeśli chodzi o ocenę, czy dane postępowanie sądowe nie było nadmiernie długie i tym samym nie naruszało prawa do rzetelnego procesu na mocy art. 6 ust. 1 EKPC. W tym kontekście ETPC opracował test oparty na szeregu kryteriów, za pomocą których dokonuje oceny tego, czy długość danego postępowania sądowego była rozsądna, czy nie ( 21 ). Tego typu ocena zawsze zależy w dużej mierze od konkretnej sprawy: w pewnych okolicznościach 8‑letni czas trwania postępowania będzie zgodny z art. 6 EKPC, a w innych okolicznościach 3‑letni czas trwania postępowania nie będzie zgodny z tym postanowieniem. Niemniej praktycznie niemożliwe jest wyznaczenie ogólnych i znajdujących powszechne zastosowanie granic wskazujących dokładnie, ile lat lub miesięcy należy uznać za termin adekwatny ( 22 ). Orzecznictwo Trybunału w tej materii prezentuje to samo podejście, oparte na szczególnych okolicznościach każdej sprawy ( 23 ).

54. W świetle powyższego dość trudne jest, jeśli nie niemożliwe, określenie ogólnych i znajdujących powszechne zastosowanie terminów na przeprowadzenie kontroli, czy to w odniesieniu do maksymalnego czasu jej trwania (po upływie którego postępowanie będzie automatycznie uznawane za zbyt długie), czy też minimalnego czasu trwania (poniżej którego wszelkie postępowania będą uznawane za zbyt krótkie).

55. Stanowisko Komisji w niniejszej sprawie dowodzi tej trudności. Z jednej strony, w zrozumiałym i godnym pochwały interesie zapewnienia przeprowadzenia przez sąd szybkiej kontroli w sprawach z zakresu ochrony międzynarodowej, Komisja okazuje się aprobować co do zasady maksymalne terminy, jak wskazuje jej wniosek legislacyjny ( 24 ). Z drugiej strony w obliczu konkretnego przykładu rzeczywiście raczej krótkiego terminu Komisja nie może ukryć pewnego napięcia. Napięcie to nie wiąże się jednak z orzeczeniami wydanymi z przekroczeniem tego terminu, lecz raczej z decyzjami wydanymi bez jego przekroczenia. Można zatem założyć, że umiejętność dochowania takiego terminu jest postrzegana jako w pewien sposób podejrzana, jako możliwe wskazanie pośpiesznej lub nieprofesjonalnej pracy ze strony sędziego. Niemniej jednak istnieją sprawy, w których rozstrzygnięcia mogą zostać wydane dość szybko i, co oczywiste, niektórzy sędziowie mogą wykonywać swoją pracę w sposób bardziej efektywny niż inni.

56. W tym właśnie tkwi problem nieodłącznie związany z terminami. Mogą one rzeczywiście pomóc w przyspieszeniu postępowań. Ale mogą one również sprzyjać podziałowi tej sfery na dwie (równie podejrzane) kategorie: te, które są podejrzane, ponieważ są zbyt wolne, i te, które są podejrzane, ponieważ są zbyt szybkie. Innymi słowy – źle, jeśli terminy zostały dochowane, i źle, jeśli nie zostały.

57. Wątpliwości te można by oczywiście rozwiać, gdyby można było zagwarantować, by odpowiednie terminy zostały wybrane przez ustawodawcę i były przestrzegane przez sądy. Ale to sprowadza dyskusję z powrotem do początku i do (nie)możności ustanowienia jakichkolwiek tego typu powszechnie odpowiednich terminów. Zamiast wznawiać debatę w tej kwestii, zalecałbym po prostu ostrożność w odniesieniu do (niekoniecznie pomocnego ( 25 )) stopnia optymizmu legislacyjnego związanego z wysiłkami w tym względzie.

58. Niezależnie od tych rozważań faktem pozostaje, że obecnie art. 46 ust. 10 dyrektywy 2013/32 daje państwom członkowskim możliwość ustalenia terminów kontroli decyzji z zakresu ochrony międzynarodowej. Węgry skorzystały z tej możliwości i wyznaczyły termin 60‑dniowy. Czy taki termin jest odpowiedni?

2. Ocena uwzględniająca specyfikę konkretnych przypadków i prawa skarżących

59. Jeśli chodzi o ocenę adekwatności terminu, punktem wyjścia jest konkretny przypadek. Termin musi umożliwiać pełną i skuteczną kontrolę spornej decyzji administracyjnej, zgodnie z wymaganymi standardami, przy jednoczesnym poszanowaniu praw procesowych skarżącego. Jednakże nawet w ramach tej oceny uwzględniającej specyfikę każdego przypadku istotne są również szerszy kontekst i warunki, w jakich funkcja sądownicza jest wykonywana na szczeblu krajowym.

60. Oprócz konkretnych gwarancji w tym zakresie zawartych w karcie (gdzie różne prawa mogą być istotne w zależności od specyficznej konfiguracji każdej sprawy), wymagane standardy kontroli i poszczególne prawa proceduralne są również określone w prawie wtórnym, w szczególności w dyrektywie 2013/32.

61. Skarżący mają prawo do pełnej kontroli ex nunc, która obejmuje, w stosownym przypadku, analizę potrzeb w zakresie ochrony międzynarodowej ( 26 ), oraz do tego, by ich wnioski zostały ocenione w świetle ich indywidualnych sytuacji i konkretnych okoliczności (czy to etapie administracyjnym, czy sądowym) ( 27 ). Trybunał orzekł również, iż krajowe organy mają obowiązek współpracy z wnioskodawcami, na każdym etapie, w gromadzeniu wszelkich elementów istotnych dla wydania rozstrzygnięcia ( 28 ). W ramach procedury kontroli należy przewidzieć adekwatny termin na spełnienie tych obowiązków.

62. Jeżeli chodzi o poszczególne prawa procesowe, z art. 12 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 2 dyrektywy 2013/32 wynika, że wnioskodawcy muszą mieć zagwarantowane następujące prawa (lub ich odpowiedniki) na etapie kontroli.

63. Po pierwsze, zgodnie z art. 12 ust. 1 lit. b) w związku z art. 12 ust. 2 dyrektywy 2013/32 musi im zostać zapewniona pomoc tłumacza ustnego. Odnotowuję w tym względzie potencjalne trudności wspomniane przez sąd odsyłający i skarżącego w znalezieniu (i zapewnieniu dostępności) tłumacza ustnego dla niektórych rzadko używanych języków. Po drugie, zgodnie z art. 12 ust. 1 lit. c) w związku z art. 12 ust. 2 dyrektywy 2013/32 wnioskodawcom nie można odmówić możliwości kontaktu z UNHCR lub jakąkolwiek inną organizacją udzielającą porad prawnych lub innego rodzaju doradztwa. Po trzecie, zgodnie z art. 12 ust. 1 lit. d) w związku z art. 12 ust. 2 dyrektywy 2013/32 wnioskodawcy i ich doradcy prawni muszą mieć dostęp do informacji, o których mowa w art. 10 ust. 3 lit. b) tej dyrektywy ( 29 ), oraz do informacji dostarczonych przez ekspertów, o których mowa w jej art. 10 ust. 3 lit. d) ( 30 ),jeżeli informacje te zostały uwzględnione w celu podjęcia decyzji w sprawie ich wniosku. Po czwarte, zgodnie z art. 20 dyrektywy 2013/32 wnioskodawcom należy zapewnić bezpłatną pomoc prawną i reprezentację prawną. Zgodnie z art. 22 tej dyrektywy wnioskodawcy muszą mieć możliwość konsultowania się z doradcą prawnym na wszystkich etapach postępowania. Po piąte, zgodnie z art. 24 i 25 tej dyrektywy wnioskodawcom o szczególnych potrzebach oraz małoletnim bez opieki należy zapewnić szczególne gwarancje. Po szóste, może być konieczne (choć nie we wszystkich przypadkach ściśle obowiązkowe) osobiste przesłuchanie wnioskodawcy ( 31 ) lub przeprowadzenie badania lekarskiego.

64. Sąd odsyłający nie wspomina, czy którekolwiek z tych praw proceduralnych lub innych praw zagwarantowanych w prawie Unii (a w szczególności w karcie) zostały naruszone ze względu na termin, który ustawodawstwo przewiduje na dokonanie kontroli.

65. Wobec braku dalszych informacji w tym zakresie wytyczne, których może dostarczyć Trybunał, są z konieczności ograniczone. Jednakże, ogólnie rzecz biorąc, sąd krajowy musi upewnić się, że jest w stanie zagwarantować (i) wszystkie wymienione powyżej standardy kontroli i prawa jednostki w świetle okoliczności danej sprawy (ii) w kontekście ogółu okoliczności i warunków, w świetle których ma wykonywać swoje funkcje sądownicze.

66. Te dwa punkty idą w parze. Ustanowienie i skuteczne stosowanie terminów wiąże się z potrzebą uwzględnienia konfiguracji i złożoności konkretnej sprawy oraz z ogólnym obciążeniem pracą i warunkami, w jakich dany sędzia musi wykonywać swoje funkcje sądownicze.

67. W pewnych okolicznościach nawet napięty termin mógłby być rozsądny, gdyby sędzia miał do czynienia tylko z jedną lub kilkoma sprawami i dysponował wszystkimi niezbędnymi środkami technicznymi i materialnymi. Jednakże ponieważ normalne funkcjonowanie sądów w państwach członkowskich jest raczej dalekie od tej utopii, poza uwarunkowaniami związanymi z konkretną sprawą istotne są również obciążenie pracą i warunki pracy w danym sądzie.

68. Państwo członkowskie może oczywiście wymagać od sądów szybkiego działania w sprawach związanych z prawem Unii, jeżeli stworzy warunki organizacyjne i materialne dla osiągnięcia takiej szybkości, bez konieczności pogorszenia jakości procesu decyzyjnego w sądownictwie. Natomiast jeżeli jedynym wkładem państwa członkowskiego jest wprowadzenie ścisłych terminów, bez stworzenia warunków materialnych niezbędnych do ich dochowania (na przykład jeżeli sędziom krajowym przypisuje się dziesiątki lub nawet setki równoległych spraw, podczas gdy warunki pracy pozostają takie same), wówczas domaganie się przestrzegania ścisłych terminów staje się wszystkim tylko nie gwarancją sprawiedliwego procesu.

69. Jeżeli w świetle tych okoliczności sąd krajowy stwierdzi, że zakończenie pełnej i ex nunc kontroli, w tym badania potrzeb skarżącego w zakresie udzielenia ochrony międzynarodowej przy jednoczesnym poszanowaniu jego praw zagwarantowanych w prawie Unii, jest niemożliwe w wyznaczonym prawem terminie, sąd ten powinien odstąpić od stosowania właściwego przepisu prawa krajowego i zakończyć kontrolę najszybciej jak to możliwe po upływie tego terminu ( 32 ).

70. Mój drugi pośredni wniosek jest zatem taki, że art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 w związku z art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, że adekwatność ustanowionego w ustawodawstwie krajowym terminu na przeprowadzenie kontroli w sprawie zawisłej przed sądem krajowym jest kwestią, do której oceny jest właściwy sąd krajowy, z uwzględnieniem jego obowiązku przeprowadzenia pełnej i ex nunc kontroli, w tym, w stosownym przypadku, badania potrzeb skarżącego w zakresie udzielenia ochrony międzynarodowej zgodnie z dyrektywą 2011/95, przy jednoczesnym poszanowaniu jego praw zagwarantowanych w szczególności w dyrektywie 2013/32. Jeżeli sąd krajowy uzna, że prawa te nie mogą zostać zagwarantowane w świetle konkretnych okoliczności sprawy lub w świetle ogółu warunków, w których sąd ten musi wykonywać swoje zadania, takich jak bardzo istotna liczba skarg wniesionych równocześnie, sąd ten musi odstąpić od stosowania obowiązującego terminu i zakończyć badanie najszybciej jak to możliwe po upływie tego terminu.

71. Należy dodać, że jeżeli rzeczywiście konieczne stanie się odstąpienie od stosowania przepisu krajowego ustanawiającego termin na przeprowadzenie przez sąd kontroli jako ultima ratio, to nie może to mieć bezpośrednich lub pośrednich negatywnych konsekwencji dla sędziego podejmującego taką decyzję. Przejdę teraz do pośredniego rodzaju potencjalnych konsekwencji.

3. Poziom strukturalny (i uwagi końcowe)

72. Na rozprawie rząd węgierski podkreślił, że nieprzestrzeganie spornego terminu nie ma żadnych bezpośrednich lub natychmiastowych konsekwencji dla zainteresowanego sędziego.

73. Jednakże, również na rozprawie, skarżący zwrócił uwagę Trybunału na szereg niejako pośrednich i późniejszych konsekwencji, jakie mogą z takiej sytuacji wynikać. Skarżący sugeruje, że sędzia, który nie przestrzega owych terminów, może ponieść konsekwencje w zakresie warunków pracy i ocen okresowych. Jego wynagrodzenie i awanse mogą na tym ucierpieć. W przypadku powtarzającego się nieprzestrzegania terminów dany sędzia może zostać poddany bliższej (nadzwyczajnej) ocenie i grozi mu nagana lub ostatecznie usunięcie z zajmowanej funkcji ( 33 ).

74. W kontekście niniejszej sprawy odpowiedź na pytanie drugie zadane przez sąd odsyłający powinna opierać się na uwzględniającej specyfikę konkretnych przypadków i prawa skarżących ocenie spornego terminu wskazanej w poprzedniej sekcji: czy jest rozsądnie możliwe przeprowadzenie oceny wymaganej przez prawo Unii z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy i obciążenia pracą danego sądu?

75. Oczywiście poza indywidualnym, ukierunkowanym na przestrzeganie prawa podejściem do takich terminów istnieje również szersza, strukturalna kwestia wpływu takich terminów na jakość kontroli i na wykonywanie funkcji sądowniczej na poziomie krajowym. Punkt ciężkości tej oceny przesuwa się z ochrony prawnej w indywidualnym przypadku w stronę kwestii strukturalnych i funkcjonowania systemu ( 34 ).

76. Niezależnie od tego, jak aktualne i istotne są te rozważania, nie jest rolą Trybunału angażowanie się w niniejszej sprawie w spekulacje w tym zakresie. Pomijając oświadczenia złożone przez skarżącego – ani postanowienie odsyłające, ani żadne inne informacje przedstawione przed Trybunałem nie potwierdziły istnienia takich kwestii strukturalnych. Dlatego uważam, że użytecznej i wystarczającej odpowiedzi można udzielić, koncentrując się na indywidualnej sprawie, jak zasugerowałem w poprzedniej sekcji, przy założeniu, że uzasadnione pominięcie nierozsądnego terminu w indywidualnej sprawie nie może mieć nawet pośrednich i późniejszych konsekwencji dla danego sędziego.

77. Podsumowując, należy powtórzyć, że istnienie orientacyjnych terminów kontroli jako takie jest zjawiskiem dość powszechnym i bezproblemowym. Nie trzeba dodawać, że sędziowie, którzy nie wykonują swoich zadań z zachowaniem wymaganego standardu, w tym rozsądnych terminów, muszą ponieść pewne konsekwencje zawodowe. Mogą podlegać sankcjom w ramach wewnętrznego systemu oceny właściwego sądu. Mogą zostać pominięci przy wyznaczaniu sędziego do przewodniczenia izbie lub przy awansowaniu do sądu wyższej instancji lub do podjęcia innych opartych na zasługach zadań w ramach sądu. W tym sensie zawód sędziego nie różni się od wielu innych zawodów.

78. W niniejszej sprawie nie chodzi zatem o to, czy mogą istnieć jakiekolwiek sądowe terminy w sprawach dotyczących ochrony międzynarodowej (w rzeczywistości mogą one istnieć), ale raczej o to, jakie, rozsądnie rzecz ujmując, mogą być te terminy i, jako podtekst, jakiemu celowi mogą one służyć. Nasuwają się dwie uwagi końcowe dotyczące tych ostatnich kwestii.

79. Po pierwsze, ostrzegałem przed nadmiernym optymizmem legislacyjnym przy ustalaniu uniwersalnych terminów. Jednakże jeżeli samo przyznanie priorytetowego traktowania określonym rodzajom spraw nie jest uznawane za wystarczające, a zamiast tego wybiera się stałe terminy sądowe, kluczową kwestią tutaj nie jest koniecznie długość terminów, ale raczej ich kształt i funkcjonowanie. Podejście uniwersalne jest problematyczne. W konsekwencji, poza tym, że dany termin jest rozsądny z punktu widzenia ogólnego obciążenia sądu lub indywidualnych sędziów pracą, powinien on być również elastyczny, w tym sensie, że powinien umożliwiać uwzględnienie specyfiki i złożoności danej sprawy oraz, w razie potrzeby, móc zostać przedłużony. Innymi słowy – sala sądowa nie jest fabryczną linią montażową.

80. Po drugie, Trybunał wielokrotnie przypominał o wynikającym z art. 19 ust. 1 TUE zobowiązaniu państw członkowskich do stworzenia i utrzymania odpowiednich warunków, w których zagwarantowana jest niezależność sędziów i w których sędziowie mogą wykonywać swoje zadania w sposób umożliwiający skuteczną ochronę praw przysługujących jednostkom na mocy prawa Unii ( 35 ).

81. W kategoriach czysto hipotetycznych system, w którym sami strażnicy legalności byliby zmuszeni do działania w sposób nielegalny, nie może spełniać standardów art. 19 ust. 1 TUE. Ponadto jeżeli kiedykolwiek należałoby wymagać stosowania stosunkowo krótkich terminów, bezpośrednio lub pośrednio ( 36 ), konieczne byłoby wprowadzenie solidnych gwarancji celem ustanowienia ścisłej równości w ich egzekwowaniu i wykluczenie możliwości niewłaściwego wykorzystania przez selektywne (nie)egzekwowanie niemożliwych obowiązków wobec tylko niektórych sędziów.

V. Wnioski

82. W świetle powyższych rozważań proponuję, by na pytania przedstawione przez Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sąd do spraw administracyjnych i społecznych dla miasta stołecznego Budapeszt, Węgry) Trybunał odpowiedział w następujący sposób: 1. Artykuł 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i przewidzianym w nim prawem do skutecznego środka zaskarżenia należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym, które nie przyznają sądom właściwości do zmiany decyzji administracyjnych wydanych w dziedzinie ochrony międzynarodowej. Jednakże w celu nadania praktycznej skuteczności art. 46 ust. 3 tej dyrektywy i zagwarantowania prawa do skutecznego środka zaskarżenia zgodnie z art. 47 karty w przypadku odesłania sprawy do właściwego organu administracyjnego jego nowa decyzja musi zostać przyjęta w krótkim terminie i być zgodna z oceną zawartą w orzeczeniu stwierdzającym nieważność pierwotnej decyzji. Ponadto jeżeli sąd krajowy stwierdzi – po przeprowadzeniu pełnego i ex nunc badania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych przedstawionych przez skarżącego ubiegającego się o ochronę międzynarodową – że zgodnie z kryteriami określonymi w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony skarżącemu należy przyznać taką ochronę na podstawie, na którą powołał się na poparcie swojego wniosku, lecz następnie organ administracyjny wyda decyzję przeciwną bez wykazania, że pojawiły się nowe elementy uzasadniające nową ocenę potrzeb skarżącego w zakresie ochrony międzynarodowej, sąd ten powinien zmienić tę decyzję, która nie jest zgodna z jego wcześniejszym orzeczeniem, i zastąpić ją własnym rozstrzygnięciem w odniesieniu do wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, odstępując w razie potrzeby od stosowania prawa krajowego, które zakazuje mu procedowania w ten sposób. 2. Artykuł 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 w związku z art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, że adekwatność ustanowionego w ustawodawstwie krajowym terminu na przeprowadzenie kontroli w sprawie zawisłej przed sądem krajowym jest kwestią, do której oceny jest właściwy sąd krajowy, z uwzględnieniem jego obowiązku przeprowadzenia pełnej i ex nunc kontroli, w tym, w stosownym przypadku, badania potrzeb skarżącego w zakresie udzielenia ochrony międzynarodowej zgodnie z dyrektywą 2011/95, przy jednoczesnym poszanowaniu jego praw zagwarantowanych w szczególności w dyrektywie 2013/32. Jeżeli sąd krajowy uzna, że prawa te nie mogą zostać zagwarantowane w świetle konkretnych okoliczności sprawy lub w świetle ogółu warunków, w których sąd ten musi wykonywać swoje zadania, takich jak bardzo istotna liczba skarg wniesionych równocześnie, sąd ten musi odstąpić od stosowania obowiązującego terminu i zakończyć badanie najszybciej jak to możliwe po upływie tego terminu.

( 1 ) Język oryginału: angielski.

( 2 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60).

( 3 ) Wyroki: z dnia 25 lipca 2018 r.Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584); z dnia 29 lipca 2019 r.Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626).

( 4 ) Niniejsza sprawa wchodzi w zakres stosowania dyrektywy 2013/32, jak słusznie ustalił sąd odsyłający. Jednakże oba zadane pytania podnoszą kwestię szczególnych aspektów prawa do skutecznego środka zaskarżenia w sprawach dotyczących ochrony międzynarodowej do sądu. Jak wskazują co do zasady wszystkie zainteresowane strony, przepisem mającym znaczenie dla niniejszej sprawy jest zatem art. 46 tej dyrektywy, w szczególności jej art. 46 ust. 3, który dotyczy konkretnie prawa do skutecznego środka zaskarżenia, a nie art. 31, który dotyczy administracyjnej procedury rozpatrywania wniosku.

( 5 ) Sąd odsyłający wskazuje na art. 6 i 13 europejskiej konwencji praw człowieka (EKPC). Ponieważ Unia Europejska nie jest stroną tej konwencji, a także w świetle art. 52 ust. 3 karty, rozumiem to odniesienie jako odnoszące się do art. 47 karty.

( 6 ) Wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, pkt 114).

( 7 ) Ibidem, pkt 110–113 oraz 145–148.

( 8 ) Wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626).

( 9 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9).

( 10 ) Wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626, pkt 65).

( 11 ) Ibidem, pkt 66.

( 12 ) Ibidem, pkt 72.

( 13 ) Ibidem, pkt 77.

( 14 ) Wiadomo jedynie, że faktycznie wydano dwie wcześniejsze decyzje w odniesieniu do tego samego wnioskodawcy (pkt 13 powyżej).

( 15 ) Jak wyjaśniono powyżej w przypisach 4 i 5.

( 16 ) Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólną procedurę ubiegania się o ochronę międzynarodową w Unii i uchylającego dyrektywę 2013/32/UE [COM(2016) 0467]. Obecnie w toku jako procedura legislacyjna 2016/0224 (COD).

( 17 ) Ze starannie sformułowanej odpowiedzi rządu węgierskiego wynika jednak również, że stwierdzenia te nie wykluczają pośrednich i późniejszych konsekwencji dla danego sędziego – zob. poniżej w pkt 72 i 73.

( 18 ) Ustawodawstwo w poszczególnych państwach członkowskich okazuje się dość zróżnicowane. Niektóre z nich nie przewidują żadnych ograniczeń czasowych, a te, które je przewidują, ustanawiają terminy o różnej długości. Zobacz badania Europejskiej Sieci Migracyjnej, ESM Ad‑Hoc Query on Judicial review of appealing against international protection decisions: Requested by BG EMN NCP on 11th April 2018 (w odniesieniu do 22 państw członkowskich i Norwegii) oraz EMN Ad‑Hoc Query on accelerated asylum procedures and asylum procedures at the border (part 2): Requested by EE EMN NCP on 13th February 2017 (w odniesieniu do 20 państw członkowskich i Norwegii).

( 19 ) Zobacz przypis 16 powyżej.

( 20 ) Zobacz Komisja na rzecz Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości (CEPEJ) Rady Europy, Report evaluating European judicial systems – 2014 edition (2012 data), CEPEJ Studies No. 20 (dostępne w Internecie pod adresem https://www.coe.int/en/web/cepej/documentation/cepej-studies), w szczególności porównanie średniego czasu trwania postępowań w wybranych typach spraw w pierwszej instancji w pkt 9.3 (s. 230–257).

( 21 ) Niedawny przykład: „rozsądny charakter czasu trwania postępowania należy oceniać w świetle okoliczności sprawy, które wymagają całościowej oceny oraz z uwzględnieniem kryteriów ustanowionych w orzecznictwie Trybunału, w szczególności złożoności sprawy, zachowania skarżącego i właściwych organów oraz tego, jaka była stawka dla skarżącego w sporze”. Podkreślenie moje. ETPC, wyrok z dnia 7 czerwca 2018 r., O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd przeciwko Irlandii (CE:ECHR:2018:0607JUD004446016, § 144 i przytoczone tam orzecznictwo). Celem całościowego oglądu orzecznictwa zobacz, tytułem przykładu, CEPEJ, Length of court proceedings in the Member States of the Council of Europe based on the case law of the European Court of Human Rights, 3rd ed., CEPEJ Studies No. 27 (dostępne w Internecie pod adresem https://www.coe.int/en/web/cepej/documentation/cepej-studies).

( 22 ) Zobacz dla porównania na przykład wyroki ETPC: z dnia 23 maja 2000 r., Van Pelt przeciwko Francji, CE:ECHR:2000:0523JUD003107096, § 48; z dnia 26 maja 1993 r., Bunkate przeciwko Niderlandom, CE:ECHR:1993:0526JUD001364588, §§ 21–23.

( 23 ) Zobacz np. wyroki: z dnia 26 listopada 2013 r., Gascogne Sack Deutschland GmbH przeciwko Komisji Europejskiej (C‑40/12 P, EU:C:2013:768, pkt 91, 92 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 12 stycznia 2017 r., Timab Industries i CFPR przeciwko Komisji (C‑411/15 P, EU:C:2017:11, pkt 168, 169 i przytoczone tam orzecznictwo); lub wyrok Sądu z dnia 7 czerwca 2017 r., Guardian Europe przeciwko Unii Europejskiej (T‑673/15, EU:T:2017:377, pkt 134).

( 24 ) Zobacz pkt 42 powyżej.

( 25 ) Rzeczywistość w wielu krajowych sądach administracyjnych pierwszej instancji świadczy o tym, że, mówiąc metaforycznie, dla zapewnienia szybkości i jakości rozstrzygnięć sądowych wyhodowanie przynajmniej jednej marchewki jest zawsze bardziej użyteczne niż wytworzenie kolejnego kija.

( 26 ) Zgodnie z art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32. Wyroki: z dnia 25 lipca 2018 r., Alheto (C‑585/16, EU:C:2018:584, pkt 105, 106); a także z dnia 29 lipca 2019 r., Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:626, pkt 51).

( 27 ) Zobacz podobnie wyroki: z dnia 5 września 2012 r., Y i Z (C‑71/11, EU:C:2012:518, pkt 77); z dnia 2 grudnia 2014 r., A i in. (od C‑148/13 do C‑150/13, EU:C:2014:2406, pkt 57); z dnia 25 stycznia 2018 r., F (C‑473/16, EU:C:2018:36, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 4 października 2018 r., Ahmedbekova (C‑652/16, EU:C:2018:801, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 28 ) Wyrok z dnia 22 listopada 2012 r., M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, pkt 66).

( 29 ) Chodzi tu o „precyzyjne i aktualne informacje” uzyskane przez organy „z różnych źródeł, takich jak EASO oraz UNHCR i właściwe organizacje międzynarodowe zajmujące się prawami człowieka, na temat ogólnej sytuacji panującej w krajach pochodzenia wnioskodawców oraz, w razie potrzeby, w państwach, przez które przejeżdżali oni tranzytem”.

( 30 ) Czyli informacje dotyczące porad, które „personel rozpatrujący wnioski i podejmujący decyzje” uzyskał od „ekspert[ów] na temat konkretnych zagadnień, takich jak kwestie medyczne, kulturowe, religijne oraz związane z dziećmi i płcią”.

( 31 ) W przedmiocie ewentualnego obowiązku zorganizowania osobistego przesłuchania skarżącego na etapie sądowym zob. wyrok z dnia 26 lipca 2017 r., Sacko (C‑348/16, EU:C:2017:591, pkt 37, 44–48). Zobacz również analogicznie wyrok z dnia 10 września 2013 r., G. i R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, pkt 32–34).

( 32 ) Nie można zapomnieć, że zarówno art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 (zob. wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Torubarov, C‑556/17, EU:C:2019:626, pkt 56 i 73), jak i art. 47 karty [zob. wyroki: z dnia 17 kwietnia 2018 r., Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, pkt 78 i z dnia 19 listopada 2019 r., A. K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego), C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, pkt 162] mają skutek bezpośredni.

( 33 ) Rozumiem, że takie usunięcie może, jak to ma miejsce w wielu innych państwach członkowskich, nastąpić po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego wobec danego sędziego. Rzeczywiście nieprzestrzeganie obowiązujących terminów jest przesłanką wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w wielu systemach.

( 34 ) Te dwa punkty widzenia są komplementarne, ale wymagają różnych rodzajów dowodów i argumentów prawnych. Zobacz moja opinia w sprawie Torubarov (C‑556/17, EU:C:2019:339, pkt 57–61).

( 35 ) Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, zwłaszcza pkt 32–37); z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, w szczególności pkt 50–53); a także z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego) (C‑619/18, EU:C:2019:531, pkt 47–50, 54, 55, 71 i nast.).

( 36 ) Za pomocą któregokolwiek ze środków wymienionych w pkt 73 niniejszej opinii powyżej.