Opinion of the Advocate-General



Opinion of the Advocate-General

I – Wprowadzenie

1. Niniejsza sprawa dotyczy wykładni art. 2 ust. 4 i art. 6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 4045/89 z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie kontroli przez państwa członkowskie transakcji stanowiących część systemu finansowania przez Sekcję Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (zwaną dalej „EFOGR Sekcja Gwarancji”) i uchylającego dyrektywę 77/435/EWG(2) .

2. Rzeczone rozporządzenie jest przeznaczone jako przewodnik oraz pomoc dla państw członkowskich w ramach ich misji spoczywającej na nich z tytułu nadzoru nad operacjami finansowanymi przez EFOGR Sekcja Gwarancji, czyli kontroli prawidłowości tych operacji, zapobiegania i ścigania ewentualnych nieprawidłowości oraz ściągania kwot utraconych wskutek nieprawidłowości lub braku staranności. Cel przepisów tego aktu zasadniczo polega zarówno na ujęciu w ramy organizacyjne, jak i wzmocnieniu kontroli, które powinny być dokonane przez odpowiednie władze krajowe na podstawie dokumentów handlowych przedsiębiorstw korzystających z takiej pomocy finansowej(3) .

3. Po pierwsze, wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (Francja) nakłania Trybunał w sposób niewypowiedziany do nakreślenia zakresu pojęcia „okresu kontroli” w rozumieniu art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 4045/89, okresu „usytuowanego między 1 lipca [danego roku] i 30 czerwca roku następnego”, według rzeczonego przepisu, w trakcie którego powinny były się odbyć czynności kontrolne(4) .

4. Wniosek ten wpisuje się w ramy sporu dotyczącego kontroli wszczętej w maju 2000 r., w trakcie pierwszego „okresu kontroli”, lecz która z uwagi na kontrolowany podmiot mogła być przeprowadzona dopiero kilka miesięcy później, czyli w styczniu 2001 r., a więc w trakcie następnego „okresu kontroli”(5) .

5. Z tego względu sąd odsyłający zwraca się do Trybunału, po pierwsze, o sprecyzowanie, jakie czynności lub starania powinny koniecznie zostać dokonane w okresie kontroli przewidzianej przez rozporządzenie nr 4045/89(6) oraz, po drugie, o wskazanie, czy zachowanie lub brak staranności kontrolowanego podmiotu mogą mieć wpływ na tę kwestię.

6. Po drugie, do Trybunału zwrócono się z pytaniem o skutki, jakie mogą za sobą pociągnąć działania kontrolowanego podmiotu w odniesieniu do zakończenia kontroli. Chodzi o ustalenie, czy w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli okazuje się niemożliwe, z uwagi na podmiot zainteresowany, odpowiednie organy państwa mają możliwość zarządzenia zwrotu pomocy, która w ten sposób wydaje się niesłusznie przyznana i – w razie odpowiedzi twierdzącej – czy taki wymóg zalicza się do kategorii sankcji, o których mowa w art. 6 ust. 2 tego ostatniego rozporządzenia.

7. Z tego względu wyzwania ekonomiczne związane z ochroną interesów finansowych Wspólnot Europejskich w danej dziedzinie mają istotne znaczenie, jak wskazują na to dane liczbowe pochodzące z okresu sporu w postępowaniu głównym(7) .

II – Ramy prawne

A – Rozporządzenie nr 729/70

8. Motyw siódmy rozporządzenia Rady (EWG) nr 729/70 z dnia 21 kwietnia 1970 r. dotyczącego finansowania wspólnej polityki rolnej(8) wskazuje, że „należy podjąć środki w celu zapobiegania i ścigania wszelkich nieprawidłowości oraz w celu odzyskania kwot utraconych wskutek takich nieprawidłowości lub zaniedbań; że należy ustalić obciążenia konsekwencjami finansowymi takich nieprawidłowości lub zaniedbań”.

9. Artykuł 8 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi:

„Państwa członkowskie podejmują zgodnie z krajowymi przepisami ustawodawczymi, wykonawczymi lub administracyjnymi środki niezbędne do:

– upewnienia się, że transakcje finansowane przez [EFOGR] są rzeczywiście przeprowadzane i dokonywane w poprawny sposób,

– do zapobiegania nieprawidłowościom i ich śledzenia oraz

– do odzyskania kwot utraconych wskutek nieprawidłowości lub zaniedbań.

Państwa członkowskie powiadomią Komisję o środkach podjętych w tym celu, w szczególności o stanie procedur administracyjnych i sądowych”.

B – Rozporządzenie nr 4045/89

10. Motyw pierwszy rozporządzenia nr 4045/89 przypomina trzy rodzaje misji powierzonych państwom członkowskim na mocy art. 8 rozporządzenia nr 729/70.

11. Motyw drugi stanowi, że „bardzo skutecznym środkiem nadzoru transakcji stanowiących część systemu finansowania przez EFOGR [Sekcja Gwarancji] może być kontrola dokumentów handlowych przedsiębiorstw otrzymujących lub dokonujących płatności; kontrola taka jest uzupełnieniem innych kontroli już prowadzonych przez państwa członkowskie; ponadto niniejsze rozporządzenie nie uchybia przepisom prawa krajowego odnoszącym się do kontroli, które mają szerszy zakres niż kontrole przewidziane w niniejszym rozporządzeniu”.

12. Artykuł 1 ust. 1 rozporządzenia nr 4045/89 wskazuje, że akt ten „dotyczy kontroli dokumentów handlowych jednostek otrzymujących lub dokonujących płatności, odnoszących się bezpośrednio lub pośrednio do systemu finansowania przez EFOGR [Sekcja Gwarancji] lub ich przedstawicieli, zwanych dalej »przedsiębiorstwami«, w celu ustalenia, czy transakcje stanowiące część systemu finansowania przez EFOGR rzeczywiście zostały przeprowadzone i wykonane prawidłowo”.

13. Artykuł 1 ust. 2 w brzmieniu wynikającym z późniejszych zmian(9) uściśla, że dla celów niniejszego rozporządzenia „dokumenty handlowe” oznaczają wszystkie księgi, rejestry, dowody kasowe i dokumenty towarzyszące, rachunki i korespondencję dotyczące działalności gospodarczej, jak również informacje handlowe w zakresie, w jakim dokumenty te dotyczą bezpośrednio lub pośrednio transakcji określonych w ust. 1”.

14. Artykuł 2 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia nr 4045/89 stanowi:

„1. Państwa członkowskie przeprowadzają systematyczne kontrole dokumentów handlowych przedsiębiorstw, uwzględniając charakter transakcji podlegających kontroli. Państwa członkowskie zapewniają, że wybór przedsiębiorstw do przeprowadzenia kontroli daje możliwie jak największą gwarancję skuteczności środków służących zapobieganiu i wykrywaniu nieprawidłowości w ramach systemu finansowania przez EFOGR [Sekcja Gwarancji]. Wybór uwzględnia, między innymi, finansowe znaczenie przedsiębiorstw w tym systemie i inne czynniki ryzyka.

2. […]

W odniesieniu do każdego bieżącego okresu kontroli […] państwa członkowskie wybierają przedsiębiorstwa, które mają być poddane kontroli, na podstawie analizy ryzyka w sektorze refundacji wywozowych i dla wszystkich innych środków, gdzie jest to wykonalne. Państwa członkowskie przedkładają Komisji propozycje zastosowania analizy ryzyka […] [(10) ].

[…]

4. Okres kontroli biegnie od dnia 1 lipca do dnia 30 czerwca następnego roku.

Kontrola obejmuje okres co najmniej 12 miesięcy, kończący się w trakcie poprzedniego okresu kontroli; może on być przedłużony na okresy, które zostaną ustalone przez państwo członkowskie, poprzedzające okres 12-miesięczny lub następujące po nim [(11) ]”.

15. Z art. 4 tego rozporządzenia wynika, że „[p]rzedsiębiorstwa przechowują dokumenty handlowe, o których mowa w art. 1 ust. 2 oraz 3 przez okres co najmniej trzech lat zaczynający się od końca roku, w którym zostały sporządzone” oraz że „[p]aństwa członkowskie mogą ustanowić dłuższy okres przechowywania tych dokumentów”.

16. Zgodnie z art. 6 tego rozporządzenia:

„1. Państwa członkowskie zapewniają, aby urzędnicy odpowiedzialni za kontrole byli uprawnieni do przejęcia dokumentów handlowych lub mogli upoważnić do ich przejęcia. Prawo to jest wykonywane w poszanowaniu stosownych przepisów prawa krajowego i nie ma wpływu na stosowanie zasad postępowania sądowego w sprawach karnych w zakresie przejęcia dokumentów.

2. Państwa członkowskie podejmują właściwe środki w celu karania osób fizycznych lub prawnych, które nie dopełniły swoich obowiązków wynikających z niniejszego rozporządzenia”.

C – Rozporządzenie nr 2988/95

17. Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich(12) definiuje nieprawidłowości, o których w nim mowa jako „jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty […] [w szczególności] w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.

18. Artykuł 3 tego rozporządzenia stanowi, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się takiej nieprawidłowości, uściślając jednak, po pierwsze, że zasady sektorowe mogą wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata, oraz, po drugie, że państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego.

19. Zgodnie z art. 4, który został umieszczony w tytule II rozporządzenia nr 2988/95 zatytułowanym „Środki i kary administracyjne”:

„1. Każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści:

– poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych

[…].

2. Stosowanie środków wymienionych w ust. 1 ogranicza się do wycofania uzyskanej korzyści łącznie – jeśli to zostało przewidziane – z odsetkami, które mogą być ustalane w oparciu o stawkę ryczałtową.

3. Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

4. Środków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za kary”.

20. Artykuł 5 ust. 1 lit. b), który znajduje się również w rzeczonym tytule II, stanowi, że nieprawidłowości dokonane celo wo lub będące skutkiem zaniedbania mogą prowadzić do kar administracyjnych wymienionych w tym ustępie, a zwłaszcza do „zapłaty kwoty większej od bezprawnie uzyskanej lub od zapłaty której uchyliła się dana osoba, gdzie sytuacja tego wymaga, łącznie z odsetkami; wysokość tej dodatkowej kwoty będzie ustalana zgodnie z oprocentowaniem do ustalenia w przepisach szczególnych i nie może przekraczać wysokości niezbędnej do stworzenia kary odstraszającej”.

III – Postępowanie główne, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem

21. Związek zawodowy OP 84, który jest organizacją rolniczą zrzeszającą 48 producentów owoców i warzyw mających siedzibę we Francji, zrealizował program operacyjny obejmujący okres od dnia 1 lipca 1997 r. do dnia 31 grudnia 1998 r. Z tego tytułu otrzymał pomoc wpisującą się w ramy systemu finansowania EFOGR Sekcja Gwarancji.

22. Pismem z dnia 30 maja 2000 r. związek zawodowy OP 84 został powiadomiony przez właściwe organy krajowe o wszczęciu kontroli na miejscu na podstawie rozporządzenia nr 4045/89. Niemniej jednak czynności kontroli mogły się faktycznie odbyć dopiero od 22 stycznia 2001 r. do 24 stycznia 2001 r. Sąd odsyłający uściśla, że odpowiedzialność za to opóźnienie wykonania ciąży na kontrolowanym związku.

23. Kontrola ta pozwoliła stwierdzić, że pewne działania, w związku z którymi związek zawodowy OP 84 utrzymywał, że ma prawo do pomocy wspólnotowej, nie kwalifikowały się do niej w związku z jej czysto indywidualnym charakterem, jak to później zostało przyznane przez ten związek. Ponadto wykazano, że wkład finansowy członków związku w fundusz operacyjny był im natychmiast zwracany oraz że taki sposób zasilania tego funduszu był niezgodny z art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 2200/96 z dnia 28 października 1996 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku owoców i warzyw(13) .

24. Na tej podstawie Office national interprofessionnel des fruits et légumes et de l’horticulture (krajowe międzybranżowe biuro ds. owoców i warzyw oraz ogrodnictwa, zwane dalej „ONIFLHOR”) pismem z dnia 30 października 2001 r. zwrócił się do związku zawodowego OP 84 o zachowanie całości kwot otrzymanych tytułem lat 1997 i 1998. Następnie wystawił w dniu 14 stycznia 2003 r. tytuł wykonawczy dotyczący tych kwot podlegających zwrotowi.

25. Orzeczeniem z dnia 7 listopada 2006 r. sąd administracyjny w Marsylii uchylił tytuł wykonawczy wydany wobec związku zawodowego OP 84.

26. Niemniej jednak administracyjny trybunał apelacyjny w Marsylii wyrokiem z dnia 8 grudnia 2008 r., po pierwsze, uchylił to orzeczenie oraz, po drugie, oddalił żądania sformułowane przez związek zawodowy OP 84 w pierwszej instancji.

27. Na poparcie skargi kasacyjnej wniesionej do Conseil d’État związek zawodowy OP 84 podniósł w szczególności, że administracyjny trybunał apelacyjny dopuścił się naruszenia prawa, orzekając, że administracja mogła – bez naruszenia art. 2 rozporządzenia nr 4045/89 – wszcząć kontrolę w trakcie okresu od 1 lipca 1999 r. do 30 czerwca 2000 r. i kontynuować ją w trakcie okresu kontroli od 1 lipca 2000 r. do 30 czerwca 2001 r. z tego powodu, że ich zachowanie uniemożliwiało skuteczną kontrolę w trakcie pierwszego okresu.

28. Uznawszy, że odpowiedź na ten zarzut zrodziła problem związany z wykładnią przepisów rozporządzenia nr 4045/89 o decydującym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sporu i stwarzała poważne trudności, Conseil d’État zdecydowała wyrokiem z dnia 2 stycznia 2012 r. zawiesić postępowanie i wystąpić do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) Czy przez »okres kontroli« pomiędzy dniem 1 lipca danego roku i dniem 30 czerwca następnego roku, o którym mowa w art. 2 ust. 4 rozporządzenia [nr 4045/89] należy rozumieć okres, w którym organ administracji odpowiedzialny za kontrolę musi poinformować organizację producentów o zamiarze kontroli, wszcząć i zakończyć wszystkie czynności kontrolne na miejscu i w stosunku do dokumentów oraz powiadomić o wynikach kontroli, lub okres, w którym dokonać należy jedynie niektórych z tych czynności proceduralnych?

2) Czy w sytuacji, gdy zachowanie lub braki ze strony organizacji producentów uniemożliwiają skuteczne przeprowadzenie kontroli wszczętej podczas okresu kontroli organ administracji może – pomimo braku wyraźnych przepisów w tym względzie we wspomnianym wyżej rozporządzeniu – kontynuować czynności kontrolne podczas następnego okresu kontroli, nie wywołując nieprawidłowości proceduralnych, na które kontrolowany podmiot mógłby powołać się w stosunku do decyzji wydanej na podstawie wyników tej kontroli?

3) W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na poprzednie pytanie, czy organ administracji może, w sytuacji gdy zachowanie lub braki ze strony organizacji producentów uniemożliwiają skuteczną kontrolę, wymagać zwrotu pobranej pomocy? Czy środek taki stanowi jedną z kar, jakie mogą być przewidziane na podstawie art. 6 rozporządzenia?”.

29. Uwagi na piśmie zostały złożone do Trybunału przez Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (krajowy urząd ds. produktów rolnych oraz morskich, zwany dalej „FranceAgriMer”)(14), przez rządy francuski i polski oraz przez Komisję. Rozprawa nie odbyła się miała miejsca.

IV – Analiza

A – Uwagi wstępne

30. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału(15), poświęconym obecnie art. 4 ust. 2 lit. d) TFUE, wspólna polityka rolna (WPR) stanowi jedną z dziedzin, w której kompetencje są podzielone między Unię Europejską a państwa członkowskie(16) . Z tego tytułu państwa członkowskie zachowały pozostałe kompetencje, które im pozwalają uzupełnić środki podjęte przez prawodawcę Unii w tej dziedzinie.

31. Ta kompetencja państw członkowskich pozostaje zatem istotna, w szczególności jeśli chodzi o kontrolę środków finansowych przyznanych przez Unię w celu realizacji WPR. Państwa członkowskie, wiedząc bowiem, że wpłaty wysokich kwot są transferowane z budżetu Unii do władz krajowych, które następnie je rozdzielają dla rolników i innych podmiotów sektora, są zobowiązane do podjęcia wszystkich środków koniecznych dla zagwarantowania, że te kwoty zostały wykorzystane zgodnie z celami zdefiniowanymi w przepisach Unii(17) . Ta kontrola jest wykonywana na podstawie przepisów krajowych, lecz z zastrzeżeniem przestrzegania ewentualnych przepisów prawa Unii w tej dziedzinie. Innymi słowy, prawo krajowe określa sposoby tej kontroli, kompetencje właściwych organów oraz podlegające stosowaniu sankcje, chyba że prawodawca Unii uchwalił przepisy szczególne w tym względzie.

32. W celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania WPR, a przede wszystkim walki z nadużyciami, jakie mogą wystąpić w tych ramach, prawodawca Unii wydał akty ustanawiające środki tworzące jednolite ramy kontroli. Rozporządzenie nr 4045/89 uchwalone jako kontynuacja dyrektywy 77/435/EWG(18), którą akt ten zastąpił, ustanowiło system mający na celu zapewnienie regularnej kontroli dokumentów handlowych przedsiębiorstw otrzymujących lub dokonujących płatności, które mają silne znaczenie finansowe w ramach EFOGR Sekcja Gwarancji lub które przedstawiają inne czynniki ryzyka(19) . W tym celu rozporządzenie to określa podmioty podlegające kontroli, okresy kontroli oraz okresy objęte kontrolą, jak również sposoby kontroli. Ponadto rozporządzenie nr 4045/89 przewiduje w minimalnym zakresie pewne obowiązki ciążące na podmiotach(20) .

33. Niezależnie od istnienia tego wspólnego systemu państwa członkowskie w ramach przestrzegania zasad ogólnych prawa Unii posiadają swobodę w zakresie stosowania środków kontroli bardziej rygorystycznej. Minimalny charakter przepisów prawa Unii w tej dziedzinie jest wyraźnie potwierdzony przez motyw drugi rozporządzenia nr 4045/89, który stanowi, po pierwsze, że mechanizm kontroli przez nie ustanowiony „jest uzupełnieniem innych kontroli już prowadzonych przez państwa członkowskie”(21) i, po drugie, że to rozporządzenie „nie uchybia przepisom prawa krajowego odnoszącym się do kontroli, które mają szerszy zakres niż kontrole przewidziane w [tym] rozporządzeniu”. Ten kierunek – już obecny w rozporządzeniu nr 729/70(22) – został potwierdzony w preambule rozporządzenia nr 485/2008(23), które zastąpiło rozporządzenie nr 4045/89.

34. Podkreślam, że rozporządzenie nr 4045/89 zasadniczo służy zdefiniowaniu obowiązków państw członkowskich względem Unii, a nie praw przedsiębiorców korzystających z pomocy przysługujących względem tych państw. Także problematyka podniesiona w pytaniach prejudycjalnych wydaje mi się, że wynika z błędnej przesłanki w zakresie, w jakim jest pochodną stanowiska, zgodnie z którym przedmiotowe przepisy miały za cel ograniczenie kompetencji właściwych organów państwa w porównaniu z podlegającym stosowaniu prawem krajowym względem przedsiębiorstw potencjalnie stanowiących przedmiot kontroli w ramach tego rozporządzenia. Ściślej rzecz ujmując, uważam, że żaden skutek polegający na przedawnieniu lub prekluzji uprawnienia do krajowej kontroli nie może być oparty na przepisach tego rozporządzenia, o którego wykładnię wystąpiono.

35. Jak podkreślili FranceAgriMer i rząd francuski, bezpieczeństwo prawne przedsiębiorstw, które mogą zostać poddane kontroli, jest gwarantowane przez termin przedawnienia ścigania, który wyznaczono na minimum(24) cztery lata na mocy art. 3 rozporządzenia nr 2988/95(25) . Jestem natomiast zdania, że przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 4045/89 zasady dotyczące okresu przechowywania dokumentów handlowych nie świadczą o takim podejściu ochronnym, ponieważ cel tych zasad jest jasny i sprowadza się do ustanowienia obowiązku, który prawo Unii nakłada na dane przedsiębiorstwa, z zastrzeżeniem bardziej restrykcyjnych wymogów obowiązujących w prawie krajowym w tym względzie, a nie do ustanawiania okresu, po którego upływie ten obowiązek wywoływałby skutek w postaci przedawnienia.

B – W przedmiocie pierwszego i drugiego pytania prejudycjalnego

36. Ponieważ problematyka podniesiona przez sąd odsyłający w dwóch pierwszych zadanych pytaniach jest taka sama, uważam za zasadne udzielenie na nie odpowiedzi łącznie.

37. W drodze pierwszego pytania sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z kwestią, czy pojęcie „okresu kontroli”, o którym mowa w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 4045/89, należy rozumieć jako okres, w trakcie którego należy przeprowadzić wszystkie etapy kontroli, które składają się na informacje przekazywane beneficjentowi pomocy w zakresie zmierzonej kontroli, jej wszczęcie, zakończenie wszystkich podlegających wykonaniu operacji zarówno na miejscu, jak i w odniesieniu do dokumentów oraz powiadomienie zainteresowanego o wynikach kontroli, lub też jako okres, w którym wystarczyłoby, aby pewne z tych czynności proceduralnych zostały dokonane. Innymi słowy, do Trybunału zwrócono się o określenie, jakie czynności powinny koniecznie zostać dokonane przez osoby uprawnione do kontroli w okresie od 1 lipca roku, w którym rozpoczęto kontrolę do 30 czerwca roku następnego.

38. Wprawdzie brzmienie art. 2 ust. 4 akapit pierwszy rozporządzenia nr 4045/89, na którego podstawie „[o]kres kontroli biegnie od dnia 1 lipca [danego roku] do dnia 30 czerwca następnego roku”, mógłby na pierwszy rzut oka świadczyć przeciwko koncepcji rozszerzającej pojęcia okresu kontroli, ponieważ nie otwiera wyraźnie możliwości realizacji czynności kontroli po zakończeniu tego okresu, w przeciwieństwie do możliwości wydłużenia okresów działalności podlegających kontroli, która pozostaje otwarta w ramach akapitu drugiego tego ustępu(26) .

39. Niemniej jednak jestem zdania, podobnie jak FranceAgriMer, rządy francuski i polski oraz Komisja, że analizowany przepis należy interpretować nie tylko w świetle jego tekstu, lecz w związku z systemem, w który jest wpisany, oraz w kontekście jego ogólnych celów.

40. Odnośnie do ostatniego punktu przypominam, że rozporządzenie nr 4045/89 zalicza się do serii aktów, które mają zapewnić kontrolę operacji związanych z wydatkami EFOGR Sekcja Gwarancji w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot(27) . Z preambuły rozporządzenia nr 4045/89 jasno także wynika, że zmierza ono do wzmocnienia skuteczności kontroli, za które odpowiedzialne są państwa członkowskie, w celu zapobiegania nieprawidłowościom, i ich wyeliminowania, mogących wystąpić w tej dziedzinie, celu, któremu należy dać pierwszeństwo w możliwie najszerszym zakresie przy okazji wykładni tego rozporządzenia.

41. Ponadto zauważam, że art. 1 rozporządzenia nr 4045/89 przewiduje, do jakich obowiązków kontroli są zobowiązane państwa członkowskie, podczas gdy art. 2 ust. 1 i 2 definiuje rozszerzenie zakresu tej kontroli, precyzując kryteria wyboru przedsiębiorstw, których ma dotyczyć(28), a w szczególności podkreślając interakcję, która powinna występować w tym względzie między państwami członkowskimi i Komisją.

42. Sformułowanie tego art. 2 ujawnia, że jego cel polega na określeniu zakresu jednolitego systemu kontroli funkcjonującego pod nadzorem Komisji, która jest każdego roku informowana o krajowych programach weryfikacji i o ich wynikach(29) . Zgodnie z motywem drugim rozporządzenia nr 4045/89 cel tego systemu nie polega na utrudnianiu państwom członkowskim stosowania ich własnych środków, idąc dalej niż przepisy rozporządzenia, jeśli chodzi o wybór przedsiębiorstw poddanych kontroli lub jeśli chodzi o definicję środków kontroli. W ten sposób to rozporządzenie nie tworzy prawa dla przedsiębiorstw do podlegania kontroli wyłącznie w oparciu o sposoby w nim przewidziane i w określonym terminie. W rzeczywistości uznanie takiego prawa na rzecz przedsiębiorstwa korzystającego z pomocy przekazanej przez Unię byłoby niezgodne z art. 325 TFUE dotyczącym walki z nadużyciami.

43. Ściślej rzecz ujmując, celem definicji „okresu kontroli” z art. 2 rozporządzenia nr 4045/89 jest moim zdaniem po prostu zdefiniowanie odcinka czasu, w którym należy dokonać kontroli wybranych przedsiębiorstw spełniających kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Ta definicja nie ma na celu ograniczenia możliwości organów krajowych do wykonywania przed tym okresem albo po nim kompetencji wynikających z prawa krajowego. Chodzi o określenie zamierzonych terminów w celu zagwarantowania prawidłowego przebiegu operacji weryfikacji oraz w celu zorganizowania ujednoliconego programu operacji kontroli.

44. Wykładnia tego pojęcia nie może zatem mieć wpływu w ramach krajowych sporów administracyjnych, które jak w przypadku postępowania głównego wynikają ze skargi wniesionej przez przedsiębiorstw, na decyzję organu krajowego, ponieważ to państwa członkowskie, a nie takie osoby są wskazane w tym artykule. Inaczej byłoby jednak, gdyby prawodawca krajowy wpisał przepisy rozporządzenia nr 4045/89 do prawa krajowego w formie ram normatywnych, przyznając przedsiębiorstwom prawa podmiotowe(30) .

45. W tym samym znaczeniu Komisja wskazuje, że rzeczony art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 4045/89 zmierza nie do przyznania prerogatyw podmiotom, lecz do pogodzenia działalności pa ństw członkowskich z rolą polegającą na nadzorze i koordynacji, którą Komisja musi wykonywać w ramach tego rozporządzenia(31) . Analiza prac przygotowawczych(32) potwierdza istnienie związku między sformułowaniem „okres kontroli” tak przewidzianym i czasem, w którym Komisja powinna interweniować w celu upewnienia się, że państwa członkowskie przestrzegały w możliwie najszerszym zakresie program planowanych kontroli, że mają obowiązek wcześniejszego przekazania ich operacji oraz roczne sprawozdanie z wykonania, które mają obowiązek jej przekazać w odniesieniu do okresu wcześniejszego. Kalendarz wymiany określony w art. 9 i 10 rozporządzenia nr 4045/89(33) wyjaśnia daty przyjęte względem tego okresu w rzeczonym art. 2 ust. 4, tj. 1 lipca danego roku i 30 czerwca roku następnego.

46. Przyłączam się do opinii Komisji, zgodnie z którą przepis ten zmierza do zagwarantowania periodyczności i systematyczności „kampanii” kontroli, które powinny zostać przeprowadzone przez państwa członkowskie, a nie natomiast do nałożenia obowiązku uzyskania wyników przed zakończeniem okresu kontroli. Tymczasem wynika stąd, że państwa członkowskie mają obowiązek przestrzegania zasady lojalnej współpracy usankcjonowanej w art. 4 ust. 3 TUE. Oznacza ona, że państwa członkowskie działają z możliwie najwyższą skutecznością, aby kontrole, do których są zobowiązane na podstawie rozporządzenia nr 4045/89 mogły być wykonywane zgodnie z programem sporządzonym prowizorycznie i w przewidzianych terminach. Wydaje mi się, że sytuacja, w której nie dokonano żadnej czynności kontroli w danym przedsiębiorstwie w przyjętym okresie kontroli, mogłaby stanowić przypadek uchybienia obowiązkowi danego państwa członkowskiego do podjęcia wszelkich odpowiednich środków w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z prawa Unii.

47. Jeśli się okaże, że – jak w postępowaniu głównym – organy krajowe nie mogły mimo ich staranności zakończyć swoich weryfikacji we właściwym czasie, tj. w niniejszym przypadku do 30 czerwca 2000 r., przypominając, że kontrola została zapowiedziana dnia 30 maja 2000 r., państwo członkowskie moim zdaniem może po prostu przełożyć wysłanie informacji dotyczących danej kontroli w ramach sprawozdania rocznego, o którym mowa a art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 4045/89, na dzień 1 stycznia roku następującego po roku zasadniczo przewidzianym, czyli tutaj 1 stycznia 2002 r. zamiast 1 stycznia 2001 r.(34) .

48. Na płaszczyźnie czysto praktycznej FranceAgriMer i rządy interweniujące w szczególności podkreślały materialne trudności, jakie mogłyby zaistnieć dla właściwych w przedmiocie kontroli organów krajowych w kwestii przeprowadzenia w terminie ściśle ograniczonym do jednego roku ogółu czynności i operacji wymienionych w pierwszym pytaniu prejudycjalnym i to względem ogółu przedsiębiorstw, których dotyczyłaby kontrola w danym okresie kontroli(35) .

49. Poprzez swoje drugie pytanie sąd odsyłający zwraca się do Trybunału zasadniczo z kwestią, czy art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 4045/89 należy interpretować w ten sposób, że właściwe organy mogą na podstawie materialnego obowiązku powstałego w trakcie okresu kontroli kontynuować czynności kontroli podczas następującego po nim okresu kontroli, bez wystąpienia w tym zakresie nieprawidłowości w postępowaniu, na którą kontrolowany podmiot mógłby się powołać przeciwko decyzji wyciągającej konsekwencje z wyników tej kontroli i to w szczególnym wypadku, gdy właśnie zachowanie lub bezczynności tego podmiotu uniemożliwiły materialne przeprowadzenie kontroli w trakcie pierwszego okresu kontroli.

50. Pytanie to różnie się od poprzedniego w zakresie, w jakim sąd odsyłający rozważa bardziej szczegółowo przypadek, w którym – jak w postępowaniu głównym – kontrola nie mogła zostać w pełni przeprowadzona przed upływem okresu kontroli, w trakcie którego została wszczęta z powodu działań beneficjenta pomocy stanowiącej przedmiot kontroli.

51. W okolicznościach o charakterze trudności zewnętrznych, takich jak w postępowaniu głównym, czynności kontroli powinna według mnie a fortiori istnieć możliwość ich przeprowadzenia nawet po dniu 30 czerwca roku następującego po roku, w którym się rozpoczęły lub, innymi słowy, w trakcie następnego okresu kontroli, przypominając, że art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 4045/89 nie określa bezwzględnego terminu, lecz jedynie kalendarz do przestrzegania przez państwa członkowskie w miarę możliwości.

52. Jeśli bowiem należy przyjąć inną wykładnię, przepis dotyczący kontroli przewidzianej rozporządzeniem nr 4045/89 utraciłby swoją skuteczność, podczas gdy jego podstawowym celem jest umożliwienie odzyskania kwot utraconych wskutek nieprawidłowości lub braku staranności, zgodnie z motywem pierwszym tego rozporządzenia.

53. Dodam, że niezależnie od stanowiska przyjętego przez Trybunał w kwestii poprzedniego punktu, nie można przyjąć, że kontrolowany podmiot może uchylić się od ewentualnego ścigania dzięki zwykłej odmowie współpracy, która zablokowałaby działania śledcze kontrolujących urzędników(36) . W myśl bowiem paremii „nemo auditur propriam turpitudinem allegans”, którą już stosował Trybunał(37), wykluczone jest, aby podmiot mógł powołać się na utrzymywaną nieprawidłowość w postępowaniu w przedmiocie kontroli, nieprawidłowości, która moim zdaniem nie występuje w niniejszym przypadku, powołując okoliczność, że niektóre operacje zostały przeprowadzone po zakończeniu okresu kontroli pierwotnej, podczas gdy przesunięcie jej wykonania wynika z działań właśnie przez niego zawinionych. W żadnym wypadku nie należy stwarzać ułatwień lub zachęt dla przerw lub zakłóceń mających na celu opóźnienie.

54. W konsekwencji uważam, że art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 4045/89 należy interpretować w ten sposób, że zawartego w nim pojęcia „okresu kontroli” nie należy rozumieć jako okres, w którym należy dokonać wszystkich czynności kontroli. Czynności rozpoczęte w okresie kontroli, takie jak zdefiniowane w tym przepisie, mogą więc być kontynuowane w następnym okresie kontroli, jeśli – mimo staranności – właściwe organy nie były w stanie ich dokończyć w odpowiednim czasie. W każdym razie, nawet jeśli Trybunał nie przyjmie proponowanego przeze mnie tutaj stanowiska, nie można zakładać, że będący przedmiotem kontroli podmiot korzystający z pomocy może wystąpić z zarzutem utrzymywanej nieprawidłowości proceduralnej, w przypadku gdy to z powodu jego własnych działań lub bezczynności nie było możliwe dokonanie w pełni rzeczonych czynności w trakcie trwania pierwszego z tych okresów.

C – W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego

55. Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o odpowiedź na pytanie trzecie jedynie w przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie drugie, czyli na wypadek, gdyby organy odpowiedzialne za kontrole nie miały możliwości kontynuowania swoich czynności w trakcie następnego okresu kontroli, gdy niemożliwe byłoby skuteczne dokonanie w tamtym okresie z powodu zachowania lub bezczynności podmiotu korzystającego z pomocy.

56. Sąd odsyłający zasadniczo zamierza ustalić, czy w takim wypadku organy te mogą żądać od kontrolowanego podmiotu, w stosunku do którego okazuje się, że nie wywiązał się ze swoich obowiązków, żeby zwrócił pomoc, z której skorzystał. Ponadto stawia on sobie pytanie, czy taki środek stanowi karę w rozumieniu art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 4045/89.

57. Mając na względzie odpowiedź twierdzącą, której w mojej opinii należy udzielić na drugie pytanie postawione przez sąd odsyłający, jestem zdania, podobnie jak FranceAgriMer oraz rząd francuski, że nie należy odpowiadać na to podwójne zapytanie, ponieważ jest ono nieskuteczne w tym przypadku.

58. Niemniej jednak, na wypadek gdyby Trybunał udzielił odpowiedzi przeczącej na poprzednie pytanie prejudycjalne, zamierzam sformułować następujące uwagi tytułem uzupełniającym.

59. Odnośnie do pierwszej części pytania trzeciego uważam, że właściwe organy powinny mieć możliwość żądania zwrotu uzyskanej pomocy, jeśli – jak to ma miejsce w przypadku postępowania głównego – działania podmiotu korzystającego z pomocy uniemożliwiły przeprowadzenie skutecznej kontroli, niezależnie od tego, że polegają one na czynnościach, nadużyciach czy zabiegach mających na celu opóźnienie lub nawet zaniechania, bezczynność albo brak staranności(38) .

60. Trybunał już orzekł – jak to podnosi rząd francuski – w kontekście wykładni innych aktów prawa wspólnotowego dotyczących rolnictwa, że jeśli nie można przeprowadzić skutecznej kontroli, należy uznać, że ta kontrola nie może być dokonana ze względu na wnioskodawcę i że wniosek o udzielenie pomocy należy oddalić z wyjątkiem przypadku siły wyższej(39) .

61. Podzielam punkt widzenia FranceAgriMer i rządu francuskiego, zgodnie z którym na podmiotach korzystających z pomocy przyznanej tytułem EFOGR Sekcja Gwarancji spoczywa obowiązek dostarczenia organom odpowiedzialnym za kontrolowanie wszystkich informacji przydatnych w celu wykazania zarówno zasadności przyznania tej pomocy, jak i zgodności z prawem czynności finansowanych w ten sposób(40) . W braku takiego uzasadnienia, czy to wskutek przeoczenia ze strony podmiotu korzystającego z pomocy, czy a fortiori w sposób przez nich zamierzony(41), rzeczone organy mogą słusznie stąd wywnioskować, że dana pomoc została uzyskana niesłusznie, i zatem zarządzić jej zwrot.

62. Uściślam, że zgodnie z ogólnymi zasadami prawa zwrot powinien nastąpić, nawet jeśli kontrolowany podmiot nie działał w złej wierze, ponieważ pomoc uznaje się za niesłusznie przyznaną, gdy zainteresowany nie jest w stanie wykazać, że w jego przypadku spełnione zostały przesłanki wymagane dla jej przyznania.

63. To rozwiązanie jest wymagane przez nakaz faworyzowania właściwego funkcjonowania i skuteczności środków kontroli przewidzianych rozporządzeniem nr 4045/89 i to w celu ochrony możliwości działania samego systemu związanego z operacjami finansowanymi przez EFOGR Sekcja Gwarancji.

64. Odnośnie do drugiej części trzeciego pytania prejudycjalnego, wydaje mi się, że zwrot przyznanej pomocy, który ma miejsce, w takim kontekście nie podlega postanowieniom art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 4045/89, zgodnie z którym państwa członkowskie podejmują właściwe środki w celu karania osób fizycznych lub prawnych, które nie dopełniły swoich obowiązków wynikających z tego rozporządzenia.

65. W tym znaczeniu rząd polski słusznie podkreśla, że prawo Unii dokonuje rozróżnienia między środkami sprowadzającymi się do obowiązku zwrotu niesłusznie otrzymanej korzyści i kar, które mogą być nałożone w następstwie nieprawidłowości powstałych umyślnie lub w związku z brakiem czujności.

66. W szczególności rozporządzenie nr 2988/95, które wpisuje się w ten sam wykaz normatywny co rozporządzenie nr 4045/89 i które ustanawia podlegające tutaj uwzględnieniu zasady ogólne(42), dokonuje w swoim tytule II jasnego rozróżnienia na „środki” i „kary administracyjne”, które mogą zostać nałożone w następstwie działania przynoszącego szkodę interesom finansowym Wspólnot. Według art. 4 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia każda „nieprawidłowość”(43) będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści, w szczególności w drodze obowiązku zwrotu kwot pieniężnych bezprawnie uzyskanych, ewentualnie powiększonych o przewidziane odsetki. Artykuł 4 ust. 4 wyraźnie wskazuje, że „środków przewidzianych w [tym] artykule nie uznaje się za kary”. Artykuł 5 rozporządzenia nr 2988/95 wymienia natomiast „kary administracyjne”, do których mogą prowadzić nieprawidłowości umyślne lub wynikające z braku staranności, takie jak obowiązek zapłaty grzywny administracyjnej lub zapłaty dodatkowej kwoty, którą należy określić proporcjonalnie do kwot bezprawnie uzyskanych, powiększonych w danym przypadku o odsetki(44) .

67. Jak podkreślają FranceAgriMer oraz rządy francuski i polski, z utrwalonego orzecznictwa Trybunału również wynika, że nie stanowi kary obowiązek zwrotu korzyści bezprawnie opartej na przepisach wspólnotowych. Taki obowiązek jest po prostu konieczną konsekwencją stwierdzenia dokonanego przez właściwe organy, że w rzeczywistości przesłanki wymagane dla uzyskania korzyści oferowanej przez prawo Unii nie zostały spełnione(45) .

68. To stanowisko należy także przyjąć w odniesieniu do rozróżnienia dokonanego między, z jednej strony, obowiązkiem zwrotu bezpodstawnie otrzymanej pomocy oraz, z drugiej strony, karami przewidzianymi w art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 4045/89. Nieprawidłowość – nawet zwyczajnie ujawniająca się – operacji finansowanej dzięki pomocy otrzymanej w ten sposób nadaje tej pomocy charakter nienależny, co uzasadnia, że podlega zwrotowi przez kontrolowany podmiot korzystający z pomocy, bez nadawania temu podziałowi atrybutów sankcji administracyjnej o charakterze pieniężnym. Chciałbym uściślić, że ma to zastosowanie nawet w przypadku, gdy nakaz zwrotu następuje tytułem zwykłej konsekwencji opartej na samej okoliczności, że zainteresowany nie przekazał dokumentów wymaganych przez właściwe organy w celu możliwości dokonania sprawdzenia, czy zostały spełnione przesłanki przyznania danej pomocy.

69. Korekta wymagana w takim kontekście ma moim zdaniem zasadniczo na celu zapobieganie szkodzie finansowej poniesionej przez EFOGR Sekcja Gwarancji, a więc przez ogólny budżet Unii(46), lecz także przywrócenie konkurencji między podmiotem, który otrzymał korzyść niesłusznie, a podmiotami, które nie uzyskały niesłusznie korzyści(47) . W tej perspektywie na krajowych właściwych organach działających na rachunek Unii spoczywa obowiązek podjęcia działań w celu zwrotu wspólnotowego wsparcia finansowego przyznanego w warunkach uznanych jako obciążone nieprawidłowościami, nawet bez kompetencji do oceny co do możliwości żądania tego zwrotu(48) .

70. Zakaz bezpodstawnego wzbogacenia, którym Trybunał wielokrotnie się posługiwał w swoim orzecznictwie(49) i który został usankcjonowany jako zasada ogólna prawa Unii(50), przemawia również za takim ujęciem. Jest niezaprzeczalne, że osoba, która skorzystała z korzyści finansowej bez uzasadnienia podstawy prawnej w tym względzie musi koniecznie dokonać zwrotu otrzymanych sum do wysokości poniesionej straty, w tym przypadku przez Unię(51) .

71. Kończąc ten temat, pragnę jeszcze uściślić, że kara w rozumieniu art. 6 rozporządzenia nr 4045/89 mogłaby zostać nałożona niezależnie od takiego wymogu korekty(52) . Tymczasem, zgodnie z zasadami ogólnymi prawa Unii, takimi jak zasada legalności i proporcjonalności kar(53), taka kara mogłaby zostać nałożona na kontrolowany podmiot jedynie z zastrzeżeniem przepisów szczególnych uchwalonych w tym celu w prawie Unii lub w prawie krajowym(54) oraz że zastosowana kara odpowiadałaby uchybieniu obowiązkom wynikającym z rozporządzenia nr 4045/89.

72. Wręcz przeciwnie, obowiązek zwrotu pomocy uzyskanej w warunkach nieprawidłowości należy pojmować jako bezpośrednią i natychmiastową konsekwencję jej nienależnego charakteru, którego stwierdzenie stanowi wystarczającą podstawę prawną samą w sobie.

73. Uważam więc – tytułem uzupełniającym – że w przypadku odpowiedzi przeczącej na pytanie drugie, należałoby na pytanie trzecie udzielić odpowiedzi, po pierwsze, że w przypadku gdy zachowanie lub bezczynność kontrolowanego podmiotu uniemożliwiły skuteczną kontrolę, właściwe organy krajowe mogą żądać zwrotu otrzymanej pomocy, jeśli w takim kontekście te organy nie były w stanie dokonać kontroli, że spełnione zostały przesłanki wymagane dla uzyskania tej pomocy oraz, po drugie, że to żądanie zwrotu nie stanowi sankcji w rozumieniu art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 4045/89.

V – Wnioski

74. Mając powyższe na uwadze, proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedłożone przez Conseil d’État Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:

Artykuł 2 ust. 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 4045/89 z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie kontroli przez państwa członkowskie transakcji stanowiących część systemu finansowania przez Sekcję Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i uchylającego dyrektywę 77/435/EWG nie należy interpretować w ten sposób, że wszystkie czynności w ramach kontroli powinny zostać dokonane podczas „okresu kontroli” zdefiniowanego przez ten przepis jako okres, który „biegnie od dnia 1 lipca do dnia 30 czerwca następnego roku”, lecz należy interpretować w ten sposób, że czynności wszczęte w trakcie trwania okresu kontroli mogą być kontynuowane podczas okresu następnego. W każdym razie podmiot poddany kontroli nie może się powołać na jakąkolwiek nieprawidłowość proceduralną względem decyzji wyciągającej konsekwencje z kontroli przeprowadzonej w taki sposób, jeśli to jego własne działania lub bezczynność uniemożliwiły przeprowadzenie tej kontroli w trakcie trwania pierwszego z tych okresów.

Nie istnieje potrzeba udzielania odpowiedzi na trzecie pytanie prejudycjalne.

Tytułem uzupełniającym, na wypadek udzielenia na poprzednie pytanie odpowiedzi przeczącej, na pytanie trzecie należałoby udzielić odpowiedzi, że jeśli właściwe organy nie były w stanie dokonać skutecznej kontroli z powodu zachowania lub bezczynności beneficjenta pomocy otrzymanej w ramach operacji finansowanych przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej Sekcja Gwarancji, rzeczone organy mogą żądać zwrotu tej pomocy, względem której nie można było wykazać, że była należna, bez możliwości zakwalifikowania takiego środka jako kara w rozumieniu art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 4045/89.

(1) .

(2) – Dz.U. L 388, s. 18. To rozporządzenie, zmienione wielokrotnie, zostało skodyfikowane i uchylone w dniu 22 czerwca 2008 r. przez rozporządzenie Rady (WE) nr 485/2008 z dnia 26 maja 2008 r. w sprawie kontroli przez państwa członkowskie transakcji stanowiących część systemu finansowania przez Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (Dz.U. L 143, s. 1, w szczególności motyw 1 i załącznik I).

(3) – Zobacz w szczególności motywy pierwszy, trzeci i piąty rozporządzenia nr 4045/89.

(4) – Ta problematyka jest różna, choć pokrewna, od problematyki będącej przedmiotem zawisłego przed Trybunałem postępowania w sprawach połączonych od C-671/11 do C-676/11 Viniflhor, w których ten sam sąd odsyłający wystąpił do Trybunału o wskazanie, w jaki sposób państwo członkowskie może zrealizować możliwość przewidzianą przez art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 4045/89 do wydłużenia okresu objętego kontrolą – czyli okresu, którego będzie dotyczyć kontrola – „o okresy […] poprzedzające lub następujące po okresie 12 miesięcy”, które to państwo zdefiniuje, ponieważ pytanie to zostało zadane przy uwzględnieniu w szczególności stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy pojęcia „okresu kontroli”.

(5) – Ponieważ pierwszy okres obejmuje w niniejszym przypadku odcinek czasu od dnia 1 lipca 1999 r. do dnia 30 czerwca 2000 r., okres następujący po nim rozciąga się od dnia 1 lipca 2000 r. do dnia 30 czerwca 2001 r.

(6) – Z pytań prejudycjalnych wynika, że sąd a quo stawia sobie pytanie, czy w trakcie tego okresu odpowiednie organy państwa miały obowiązek równocześnie powiadomienia danego podmiotu o planowanej kontroli, wszczęcia kontroli, dokonania na miejscu wszystkich niezbędnych czynności, przeanalizowania otrzymanych dokumentów i zakomunikowania wyników ich kontroli.

(7) – Komisja Europejska w swoim sprawozdaniu rocznym w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot oraz walki z nadużyciami [COM(2001) 255 wersja ostateczna, s. 8 i 88], podkreśliła, że nadużycia i nieprawidłowości stwierdzone przez państwa członkowskie w 2000 r. w dziedzinie wydatków EFOGR Sekcja Gwarancji wyniosły 474,5 mln EUR, czyli 1,17% budżetu EFOGR.

(8) – Dz.U. L 94, s. 13.

(9) – Przepis w brzmieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 3094/94 z dnia 12 grudnia 1994 r. zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 4045/89 (Dz.U. L 328, s. 1).

(10) – Ibidem. Zgodnie z motywem drugim rozporządzenia nr 3094/94 „zasady wyboru przedsiębiorstw, które mają być poddane szczegółowej kontroli, ustanowionemu w art. 2 [rozporządzenia nr 4045/89] powinny być zmienione tak, aby [w szczególności] zapewnić państwom członkowskim większą elastyczność w wyborze przedsiębiorstw”.

(11) – Ibidem.

(12) – Dz.U. L 312, s. 1.

(13) – Dz.U. L 297, s. 1.

(14) – FranceAgriMer jest krajowym urzędem ds. produktów rolnych oraz morskich, który wstąpił w prawa Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (krajowego międzybranżowego biura ds. owoców, warzyw, wina i ogrodnictwa, VINIFLHOR), które z kolei wstąpiło w prawa ONIFLHOR.

(15) – Zobacz w szczególności wyroki przytoczone w przypisie 11 do mojej opinii z dnia 6 lutego 2013 r. w sprawie C-373/11 Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, w toku.

(16) – Zgodnie z art. 2 ust. 2 TFUE, „[j]eżeli traktaty przyznają Unii w określonej dziedzinie kompetencję dzieloną z państwami członkowskimi, Unia i państwa członkowskie mogą stanowić prawo i przyjmować akty prawnie wiążące w tej dziedzinie”.

(17) – Tak samo motyw ósmy rozporządzenia nr 729/70 stanowiący, że kontrole dokonywane przez pracowników Komisji należy przeprowadzać jedynie jako „uzupełnienie kontroli przeprowadzanych przez państwa członkowskie wykonywanych z własnej inicjatywy i które pozostają zasadnicze”.

(18) – Dyrektywa Rady z dnia 27 czerwca 1977 r. w sprawie dokonywanych przez państwa członkowskie kontroli operacji stanowiących część systemu finansowania przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. L 172, s. 17). Motyw trzeci rozporządzenia nr 4045/89 wskazuje, że akt ten zmierza do zachęcenia państw członkowskich do wzmożenia kontroli dokumentów handlowych dokonywanej dotychczas w ramach tej dyrektywy.

(19) – Zobacz motyw szósty oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 4045/89.

(20) – W ten sposób art. 4 ust. 2 tego rozporządzenia uprawnia państwa członkowskie do ustanowienia więcej wymogów w tej dziedzinie.

(21) – Artykuł 2 ust. 5 rozporządzenia nr 4045/89 uściśla, że „kontrola przeprowadzana stosownie do [tego] rozporządzenia nie wpływa na kontrole przeprowadzane na mocy art. 6 rozporządzenia Rady nr 283/72/EWG [z dnia 7 lutego 1972 r. w sprawie nieprawidłowości i odzyskiwania kwot niesłusznie przekazanych w ramach finansowania wspólnej polityki rolnej oraz organizacji systemu informacji w tej dziedzinie (Dz.U. L 36, s. 1)], ani tych dokonywanych zgodnie z art. 9 rozporządzenia [nr 729/70]”.

(22) – Artykuł 9 ust. 2 rozporządzenia nr 729/70 stanowił, że przez ten przepis kontrole powinny zostać przeprowadzone „[b]ez uszczerbku dla kontroli przeprowadzonych przez państwa członkowskie zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi i administracyjnymi”.

(23) – Motyw trzeci zasadniczo powtarza brzmienie motywu drugiego rozporządzenia nr 4045/89, dokonując jednak dostosowania terminologicznego, ponieważ EFOGR sekcjaGwarancja został zastąpiony od dnia 1 stycznia 2007 r. przez Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG).

(24) – Zobacz wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie C-278/02 Handlbauer, Zb.Orz. s. I-6171, pkt 40, odnośnie do funkcji zapewnienia bezpieczeństwa prawnego przez tę zasadę przedawnienia oraz wszystkie pozostałe tego rodzaju i wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie C-131/10 Corman, Zb.Orz. s. I-14199, pkt 54, odnośnie do minimalnego charakteru przedawnienia określonego przez ten przepis.

(25) – Według tego artykułu okres ten wynosi minimum trzy lata, lecz państwa członkowskie mogą ustanowić dłuższy okres.

(26) – Ten akapit drugi w brzmieniu rozporządzenia nr 3094/94 definiuje podlegające kontroli okresy działalności podmiotu w następujący sposób: „Kontrola obejmuje okres co najmniej 12 miesięcy, kończący się w trakcie poprzedniego okresu kontroli; może on być przedłużony na okresy, które zostaną ustalone przez państwo członkowskie, poprzedzające lub następujące po okresie 12-miesięcznym”. Chodzi tutaj o inny rodzaj okresu, który jest zakwalifikowany jako „okres kontrolowany” przez ten sam sąd odsyłający w ww. zawisłych sprawach Viniflhor.

(27) – W szczególności rozporządzenie to należy ująć w kontekście rozporządzenia nr 2988/95, które – jak Trybunał przypomniał w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. w sprawie C-489/10 Bonda, pkt 33, „ustanawia wspólne ramy prawne dla wszystkich dziedzin objętych politykami wspólnotowymi” i wskazuje, jakie są konsekwencje „nieprawidłowości”, takich jak zdefiniowane w art. 1 ust. 2 tego ostatniego rozporządzenia.

(28) – W tym względzie podkreślam, że to rozporządzenie nie nakłada obowiązku, aby wszystkie wskazane przedsiębiorstwa były kontrolowane w trakcie „okresu kontroli”, o której mowa w art. 2 ust. 4. Określa on jedynie kryteria ilościowe i jakościowe, które stanowią ramy obowiązku kontroli spoczywającego na każdym państwie członkowskim.

(29) – Obowiązek podobnego informowania wynikał z art. 8 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 729/70.

(30) – Tak jest np. w przypadku art. R 622-49 i R 622-50 Code rural français (francuski kodeks rolny).

(31) – Zobacz motyw drugi tego rozporządzenia.

(32) – W pierwotnej propozycji [COM(89) 290 wersja ostateczna] art. 2 ust. 4 był zredagowany jak w wersji ostatecznej rozporządzenia nr 4045/89, lecz w propozycji zmienionej [COM(89) 623 wersja ostateczna], stanowił on, że „[o]kres kontroli biegnie od dnia 1 lipca do dnia 30 czerwca następnego roku. Państwo członkowskie może rozpocząć kontrole przed dniem 1 lipca, zaraz jak tylko Komisja zakomunikuje swoją zgodę na program prowizoryczny, o którym mowa w art. 10 niniejszego rozporządzenia” (wyróżnienie moje).

(33) – Artykuł 10 ust. 1–3 stanowi, że każdego roku w terminie do dnia 15 kwietnia państwa członkowskie opracowują programy kontroli, które mają być prowadzone w następnym okresie kontroli, i wysyłają je do Komisji, która musi je przeanalizować maksymalnie w terminie sześciu tygodni. Artykuł 9 ust. 1 stanowi, że „ [w] terminie do dnia 1 stycznia po okresie kontroli państwa członkowskie przekazują Komisji szczegółowe sprawozdanie dotyczące stosowania niniejszego rozporządzenia” (wyróżnienie moje).

(34) – Komisja słusznie podnosi, że pkt 4 lit. g) załącznika II do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1863/90 z dnia 29 czerwca 1990 r. w sprawie przepisów wykonawczych rozporządzenia nr 4045/89 (Dz.U. L 170, s. 23) w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2992/95 z dnia 19 grudnia 1995 r. (Dz.U. L 312, s. 11), wyraźnie przewiduje możliwość zakończenia kontroli, które miały miejsce w okresie poprzedzającym okres objęty sprawozdaniem rocznym sporządzonym przez państwo członkowskie, ponieważ przepis ten odwołuje się do „rezultatów kontroli przeprowadzonych w ramach poprzedniego okresu kontroli, objętego niniejszym sprawozdaniem, których wyniki nie były dostępne w chwili przekazania sprawozdania odpowiadającego temu okresowi kontroli”.

(35) – Jak podkreśla rząd polski, okoliczności właściwe kontroli mogą wymagać, aby czynności wszczęte w trakcie pierwotnego okresu kontroli były kontynuowane poza tym okresem, w szczególności w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wymagających śledztwa w szerszym zakresie lub w przypadku oczekiwania na wyniki kontroli równoległych dokonywanych na skalę krajową, a nawet transgraniczną.

(36) – W postępowaniu głównym wydaje się według wskazówek podanych przez FranceAgriMer, że związek zawodowy OP 84 opóźnił czynności kontroli na miejscu, wnioskując wielokrotnie o przełożenie terminu ustalonego spotkania i nie przedstawiając dokumentów wymaganych przez tych urzędników.

(37) – Rzecznik generalny G. Reischl w ten sposób podkreślił w pkt 3185 i 3186 swojej opinii w sprawie 151/80 de Hoe przeciwko Komisji, zakończonej wyrokiem z dnia 17 grudnia 1981 r., Rec. s. 3161, że kandydat „w żadnym wypadku nie może w następstwie uzyskać stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nominacji, w której uczestniczył, powołując nieprawidłowości będące wynikiem jego własnego zachowania” (zob. także pkt 18, 19 tego wyroku). W pkt 13 wyroku z dnia 9 lutego 1984 r. w sprawach połączonych 316/82 i 40/83 Kohler przeciwko Trybunałowi Obrachunkowemu, Rec. s. 641, Trybunał również stwierdził, że fakt „przyjęcia argumentów Trybunału Obrachunkowego oznacza możliwość powołania się na naruszenie, którego sam się dopuścił”.

(38) – W tym względzie przypominam, że motyw pierwszy rozporządzenia nr 4045/89, który stanowi odtworzenie postanowień motywu siódmego oraz art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 729/70, stanowi, że państwa członkowskie podejmują niezbędne środki, aby odzyskać kwoty utracone w wyniku nie tylko „nieprawidłowości”, lecz także „zaniedbania”.

(39) – Wyrok z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie C-131/00 Nilsson, Rec. s. I-10165, pkt 32. W niniejszej sprawie kontrola była niemożliwa ze względu na całkowity brak prowadzenia rejestru zwierząt przez zarządzającego podmiotem.

(40) – W tym samym znaczeniu zob. motyw siódmy postanowienia odsyłającego.

(41) – Precyzuję, że z motywów ósmego i dziewiątego postanowienia odsyłającego wynika, że w postępowaniu głównym porządek zwrotu otrzymanej pomocy oparto nie tylko na utrudnieniach spowodowanych przez związek zawodowy OP 84, który nie dostarczył dokumentów żądanych przez organ kontrolny, lecz również ponadto na braku kwalifikowalności oraz na nieprawidłowościach stwierdzonych w zasilaniu danego funduszu operacyjnego.

(42) – Wyrok z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie C-150/10 Beneo Orafti, Zb.Orz. s. I-6843, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo, przypomina, że „w zakresie kontroli i kar w odniesieniu do nieprawidłowości popełnionych w dziedzinie prawa Unii prawodawca unijny, przyjmując rozporządzenie nr 2988/95, ustanowił szereg zasad ogólnych oraz ustanowił generalny wymóg, by wszystkie rozporządzenia sektorowe były z nimi zgodne”.

(43) – Definicja tego pojęcia zawarta w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 została doprecyzowana przez art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1848/2006 z dnia 14 grudnia 2006 r. dotyczącego nieprawidłowości i odzyskiwania kwot niesłusznie wypłaconych w związku z finansowaniem wspólnej polityki rolnej oraz organizacji systemu informacyjnego w tej dziedzinie (Dz.U. L 355, s. 56).

(44) – Artykuł 5 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia uściśla, że ta kwota zapłacona tytułem kary, większa od zwrotu kwot niesłusznie otrzymanych, po pierwsze, musi być ustalona zgodnie z oprocentowaniem do ustalenia w przepisach szczególnych i, po drugie, nie może przekraczać wysokości niezbędnej do nadania jej charakteru odstraszającego.

(45) – Zobacz w szczególności pkt 269 wyroku z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie C-349/97 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I-3851, według którego „korekt dokonanych w niniejszej sprawie nie należy postrzegać jako sankcji, lecz stanowią niezbędną konsekwencję niezgodności z prawem wypłat dokonanych przez Królestwo Hiszpanii” oraz pkt 28 wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. w sprawie C-158/08 Pometon, Zb.Orz. s. I-4695, według którego „obowiązek zwrotu nienależnej korzyści, uzyskanej poprzez praktykę będącą naruszeniem prawa […] nie jest bowiem sankcją, lecz jedynie konsekwencją ustalenia, że warunki wymagane dla uzyskania korzyści wynikającej z przepisów wspólnotowych zostały stworzone w sposób sztuczny, co powoduje uznanie przyznanej korzyści za nienależną i w konsekwencji uzasadnia obowiązek jej zwrotu”. Zobacz również ww. wyrok w sprawie Beneo Orafti, pkt 70.

(46) – Zgodnie z postanowieniami art. 1 rozporządzenia nr 2988/95.

(47) – Zobacz podobnie wyrok Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich z dnia 8 czerwca 1995 r. w sprawie T-459/93 Siemens przeciwko Komisji, Rec. s. II-1675, który wskazuje w pkt 96 i 97, że zwrot niezgodnej z prawem pomocy państwa zmierza do przywrócenia sytuacji poprzedzającej jej przekazanie, co zakłada eliminację wszystkich wynikających stąd korzyści finansowych, od momentu gdy powodują zakłócenia konkurencji.

(48) – W tym znaczeniu zob. pkt 30 wyroku z dnia 6 maja 1982 r. w sprawach połączonych 146/81, 192/81 i 193/81 BayWa i in., Rec. s. 1503, zgodnie z którym „wykładnia sprzeczna [z art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 729/70] miałaby skutek w postaci zagrożenia dla równego traktowania między podmiotami gospodarczymi różnych państw członkowskich oraz dla stosowania prawa wspólnotowego, które w ramach możliwości powinno pozostać jednolite w całej Wspólnocie”.

(49) – Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 4 kwietnia 1960 r. w sprawach połączonych od 4/59 do 13/59 Mannesmann i in. przeciwko Wysokiej Władzy, Rec. s. 241; z dnia 11 lipca 1968 r. w sprawie 26/67 Danvin przeciwko Komisji, Rec. s. 463, zwłaszcza pkt 474.

(50) – W wyroku z dnia 10 lipca 1990 r. w sprawie C-259/87 Grecja przeciwko Komisji, Rec. I-2845, Trybunał orzekł odnośnie do kwot wypłacanych przez EFOGR, że bezpodstawne wzbogacenie, w ramach Wspólnoty, byłoby sprzeczne z zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego.

(51) – Zobacz podobnie w kwestii osoby, która poniosła stratę, powiększając majątek innej osoby, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej tego wzbogacenia, wyroki: z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie C-47/07 P Masdar (UK) przeciwko Komisji, Rec. s. I-9761, pkt 44; z dnia 21 stycznia 2010 r. w sprawie C-470/08 van Dijk, Zb.Orz., Rec. s. I-603, pkt 41.

(52) – Zobacz także pkt 29 ww. wyroku w sprawie Pometon, w myśl którego „[p]odobnie importer, który w sposób niezgodny z prawem stosuje procedurę uszlachetniania czynnego poprzez sztuczne stworzenie warunków jej stosowania, zobowiązany jest uiścić cło za dane produkty, niezależnie od sankcji administracyjnych, cywilno- lub karnoprawnych przewidzianych w przepisach prawa krajowego ” (wyróżnienie moje).

(53) – Ten podwójny wymóg przypomniano w art. 5 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 2988/95, którego treść podano powyżej.

(54) – Odnośnie do kar administracyjnych przewidzianych w rozporządzeniu nr 2988/95 zob. wyrok z dnia 28 października 2010 r. w sprawie C-367/09 SGS Belgium i in., Zb.Orz. s. I-10761, pkt 43 oraz pkt 35 i nast. opinii w tej sprawie rzecznik generalnej J. Kokott.