Sprawa T‑315/01

Yassin Abdullah Kadi

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej i Komisji Wspólnot Europejskich

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami – Kompetencje Wspólnoty – Zamrożenie funduszy – Prawa podstawowe – Ius cogens – Kontrola sądowa – Skarga o stwierdzenie nieważności

Wyrok Sądu Pierwszej Instancji (druga izba w składzie powiększonym) z dnia 21 września 2005 r. II ‑ 0000

Streszczenie wyroku

1. Postępowanie – Rozporządzenie zastępujące w toku postępowania zaskarżone rozporządzenie – Nowa okoliczność – Rozszerzenie wstępnie przedstawionych żądań i zarzutów

2. Akty instytucji – Wybór podstawy prawnej – Rozporządzenie wprowadzające sankcje przeciwko niektórym osobom i podmiotom nieposiadającym żadnego związku z krajem trzecim – Artykuł 60 WE stosowany w połączeniu z art. 301 WE i 308 WE – Dopuszczalność

(art. 60 WE, 301 WE i 308 WE; art. 3 UE; rozporządzenie Rady nr 881/2002)

3. Swobodny przepływ kapitału i płatności – Ograniczenia – Przepisy krajowe mające na celu walkę z międzynarodowym terroryzmem i nakładające w tym celu sankcje gospodarcze i finansowe w stosunku do osób fizycznych nieposiadających żadnego związku z krajem trzecim – Dopuszczalność – Przesłanki

(art. 58 WE)

4. Międzynarodowe prawo publiczne – Karta Narodów Zjednoczonych – Decyzje Rady Bezpieczeństwa – Wynikające z nich obowiązki dla państw członkowskich – Pierwszeństwo wobec prawa krajowego i wspólnotowego – Obowiązki wynikające z tej karty – Charakter wiążący dla Wspólnoty

5. Wspólnoty Europejskie – Kontrola sądowa zgodności z prawem aktów instytucji – Akt wykonujący rezolucje Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych – Kontrola incydentalna zgodności z prawem decyzji Rady Bezpieczeństwa – Kontrola w świetle prawa wspólnotowego – Wyłączenie – Kontrola w świetle ius cogens – Dopuszczalność

(art. 5 WE, 10 WE, 230 WE, 297 WE, 307 akapit pierwszy WE; art. 5 UE; rozporządzenie Rady nr 881/2002)

6. Wspólnoty Europejskie – Kontrola sądowa zgodności z prawem aktów instytucji – Akt wykonujący rezolucje Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych – Rozporządzenie nr 881/2002– Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami – Prawa podstawowe zainteresowanych – Zamrożenie funduszy – Kontrola w świetle ius cogens – Prawo własności zainteresowanego – Zasada proporcjonalności – Naruszenie – Brak

(rozporządzenie Rady nr 881/2002, zmienione rozporządzeniem Rady nr 561/2003)

7. Wspólnoty Europejskie – Kontrola sądowa zgodności z prawem aktów instytucji – Akt wykonujący rezolucje Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych – Rozporządzenie nr 881/2002 – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami – Prawo zainteresowanego do bycia wysłuchanym – Naruszenie – Brak

(rozporządzenie Rady nr 881/2002)

8. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akt wykonujący rezolucje Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych – Rozporządzenie nr 881/2002 – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami – Kontrola sądowa – Granice – Luka w ochronie sądowej skarżącego – Kontrola w świetle ius cogens – Prawo do skutecznego środka zaskarżenia – Naruszenie – Brak

(art. 226 WE; rozporządzenie Rady nr 881/2002)

1. Jeśli w ramach skargi o stwierdzenie nieważności rozporządzenie dotyczące bezpośrednio i indywidualnie osoby fizycznej zostaje w toku postępowania zastąpione przez rozporządzenie mające ten sam przedmiot, to należy to uważać za nową okoliczność umożliwiającą skarżącemu dokonanie zmiany przedstawionych żądań i zarzutów. Zobowiązanie skarżącego do wniesienia nowej skargi byłoby w istocie sprzeczne z zasadą prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości oraz wymogiem skuteczności postępowania. Ponadto niesłuszne byłoby umożliwienie danej instytucji dokonania zmiany w zaskarżonym rozporządzeniu lub zastąpienie go innym rozporządzeniem w celu ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze na to rozporządzenie, wniesionej do sądu wspólnotowego oraz powoływania się w toku postępowania na rozporządzenie zmieniające lub zastępujące pierwotnie zaskarżone rozporządzenie w celu pozbawienia drugiej strony postępowania możliwości rozszerzenia początkowych żądań i zarzutów wobec tego późniejszego rozporządzenia lub przedstawienia uzupełniających żądań i zarzutów wobec niego.

(por. pkt 53, 54)

2. Artykuły 60 WE i 301 WE nie stanowią samodzielnie wystarczającej podstawy prawnej dla przyjęcia rozporządzenia wspólnotowego mającego na celu walkę z międzynarodowym terroryzmem i nałożenie w tym celu sankcji gospodarczych i finansowych, takich jak zamrożenie funduszy, skierowanych przeciwko osobom fizycznym, jeśli nie ma jakiegokolwiek związku między tymi osobami a państwem trzecim.

Podobnie sam art. 308 WE nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej umożliwiającej przyjęcie takiego rozporządzenia. O ile nie ulega wątpliwości, że żadne postanowienie traktatu nie przyznaje instytucjom Wspólnoty kompetencji niezbędnych do przyjęcia sankcji obejmujących osoby fizyczne i podmioty nieposiadające żadnego związku z państwem trzecim, o tyle walka z międzynarodowym terroryzmem, a w szczególności nałożenie sankcji gospodarczych i finansowych na osoby fizyczne i podmioty podejrzewane o udział w jego finansowaniu, nie może zostać połączona z żadnym z zadań wyraźnie wyznaczonych Wspólnocie w art. 2 WE oraz 3 WE. Ponadto z preambuły traktatu WE nie wynika w żaden sposób, aby stawiał on szerszy cel w postaci ochrony pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego. Tenże cel należy wyłącznie do celów traktatu UE. Można stwierdzić z pewnością, że ów cel Unii powinien pobudzać Wspólnotę do działania w zakresie jej własnych kompetencji, natomiast nie można na nim opierać przyjęcia środków na podstawie art. 308 WE. W konsekwencji nie wydaje się, aby dopuszczalne było interpretowanie art. 308 WE w ten sposób, że umożliwia on instytucjom powołanie się nań w celu osiągnięcia jednego z celów traktatu UE.

W związku z tym Rada miała kompetencje do przyjęcia rozporządzenia nr 881/2002, wprowadzającego niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami, które wprowadza na terytorium Wspólnoty sankcje gospodarcze i finansowe przewidziane we wspólnym stanowisku 2002/402 w braku jakiegokolwiek związku z terytorium bądź reżimem rządzącym państwa trzeciego w oparciu łącznie o art. 60 WE, 301 WE i 308 WE.

W istocie w tym kontekście, należy wziąć pod uwagę specjalnie ustanowiony w traktacie z Maastricht pomost między działaniami Wspólnoty nakładającymi sankcje gospodarcze na podstawie art. 60 WE i 301 WE oraz celami traktatu UE w zakresie stosunków zewnętrznych. W tym zakresie art. 60 WE oraz 301 WE to szczególne postanowienia traktatu WE, ponieważ przewidują wyraźnie, że działanie Wspólnoty może okazać się niezbędne do osiągnięcia nie tyle jednego z celów Wspólnoty ustalonych w traktacie WE, lecz jednego z celów specjalnie wyznaczonych Unii w art. 2 UE, tj. realizowania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Zatem, jeśli kompetencje do nałożenia sankcji gospodarczych i finansowych, przewidzianych w art. 60 WE i 301 WE, tj. zerwania lub ograniczenia stosunków gospodarczych z jednym państwem trzecim lub większą ich liczbą, w szczególności w odniesieniu do przepływu kapitału i płatności okażą się niewystarczające dla umożliwienia instytucjom zrealizowania celu WPZiB, obranie art. 308 WE za uzupełniającą podstawę prawną jest uzasadnione, w szczególnym kontekście tych dwóch artykułów, wymogami spójności wyrażonymi w art. 3 UE. Zatem obranie za podstawę prawną łącznie art. 60 WE, 301 WE i 308 WE pozwala zrealizować w dziedzinie sankcji gospodarczych i finansowych cel postawiony w ramach WPZiB Unii oraz jej państwom członkowskim, wyrażony w danym wspólnym stanowisku lub wspólnym działaniu, mimo wyraźnego przyznania Wspólnocie kompetencji do nakładania sankcji gospodarczych i finansowych w odniesieniu do osób lub podmiotów niemających wystarczającego związku z określonym państwem trzecim.

(por. pkt 96, 97, 100, 116, 118–121, 123, 124, 127, 128, 130, 135)

3. Wspólnota nie ma wyraźnie przyznanych kompetencji do nałożenia ograniczeń w przepływie kapitału i płatności. Natomiast art. 58 WE umożliwia państwom członkowskim podejmowanie środków o takim skutku, o ile jest to i pozostaje uzasadnione dla osiągnięcia celów określonych w tym artykule, w szczególności uzasadnionych względami związanymi z porządkiem publicznym lub bezpieczeństwem publicznym. Ponieważ pojęcie bezpieczeństwa publicznego obejmuje zarówno bezpieczeństwo wewnętrzne, jak i zewnętrzne państwa, państwa członkowskie z zasady są uprawnione do przyjmowania na podstawie art. 58 ust. 1 lit. b) WE środków mających na celu walkę z międzynarodowym terroryzmem i do nałożenia w tym celu sankcji gospodarczych i finansowych, takich jak zamrożenie funduszy, skierowanych przeciwko osobom fizycznym, bez wykazywania jakiegokolwiek powiązania z terytorium lub reżimem rządzącym państwa trzeciego. Jeżeli środki te są zgodne z art. 58 ust. 3 WE i nie wykraczają poza zakres konieczny dla osiągnięcia zamierzonego celu, są one zgodne z ustanowionym przez traktat systemem swobodnego przepływu kapitału i płatności.

(por. pkt 110)

4. Z punktu widzenia prawa międzynarodowego obowiązki państw członkowskich Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) wynikające z Karty Narodów Zjednoczonych bezspornie przeważają nad wszystkimi innymi obowiązkami wynikającymi z prawa krajowego lub z prawa ustanowionego na mocy umów międzynarodowych, włączając w to, w odniesieniu do państw członkowskich Rady Europy, obowiązki wynikające z europejskiej konwencji praw człowieka oraz, w odniesieniu do państw, które są również członkami Wspólnoty, obowiązki wynikające z traktatu WE. Zasada pierwszeństwa obejmuje również postanowienia zawarte w rezolucjach Rady Bezpieczeństwa, zgodnie z art. 25 Karty Narodów Zjednoczonych, który stanowi, że członkowie Narodów Zjednoczonych zobowiązani są przyjmować i wykonywać decyzje Rady Bezpieczeństwa.

Mimo iż Wspólnota nie jest członkiem Narodów Zjednoczonych, należy uznać, że zobowiązania wynikające z Karty Narodów Zjednoczonych ciążą na niej w ten sam sposób jak na jej państwach członkowskich na podstawie traktatu ją ustanawiającego. Z jednej strony nie może ona naruszyć obowiązków ciążących na jej państwach członkowskich na podstawie tejże karty ani przeszkodzić w ich wykonaniu, z drugiej strony Wspólnota na podstawie tego samego traktatu, który ją ustanowił, jest zobowiązana do przyjęcia, w ramach wykonywania swoich kompetencji, wszelkich niezbędnych przepisów umożliwiających jej państwom członkowskim wywiązanie się z tych obowiązków.

(por. pkt 181, 184, 192, 193, 204)

5. Rozporządzenie nr 881/2002 wprowadzające niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami przyjęte przy uwzględnieniu wspólnego stanowiska 2002/402, jest wykonaniem na szczeblu Wspólnoty ciążącego na jej państwach członkowskich jako członkach Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) obowiązku wprowadzenia w życie, w razie konieczności na podstawie aktu wspólnotowego, sankcji skierowanych przeciwko Osamie bin Ladenowi, sieci Al‑Kaida i talibom oraz innym osobom fizycznym, grupom, przedsiębiorstwom i podmiotom z nimi powiązanym, które zostały nałożone, a następnie zaostrzone przez kolejne rezolucje Rady Bezpieczeństwa przyjęte na podstawie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych.

W tym kontekście instytucje Wspólnoty podjęły działania na podstawie ograniczonych kompetencji, a więc nie posiadały niezależnych uprawnień uznaniowych. W szczególności instytucje nie mogły bezpośrednio wprowadzić zmian w treści spornych rezolucji ani ustanowić mechanizmu dającego podstawę do wprowadzenia tych zmian. Jakakolwiek wewnętrzna kontrola rozporządzenia nr 881/2002 pociągałaby za sobą rozpatrzenie przez Sąd kwestii incydentalnej w postaci zgodności z prawem wspomnianych rezolucji.

Mając na uwadze zasadę pierwszeństwa prawa ONZ nad prawem wspólnotowym stwierdzenie kompetencji Sądu do przeprowadzenia w sposób incydentalny kontroli legalności decyzji Rady Bezpieczeństwa z punktu widzenia systemu ochrony praw podstawowych uznanych we wspólnotowym porządku prawnym byłoby nieuzasadnione zarówno na podstawie prawa międzynarodowego, jak i prawa wspólnotowego. W istocie kompetencja ta stałaby w sprzeczności, po pierwsze, z zobowiązaniami państw członkowskich wynikającymi z Karty Narodów Zjednoczonych, a w szczególności z art. 25, 48 i 103, a także z art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów. Po drugie, byłaby ona sprzeczna zarówno z postanowieniami traktatu WE, a w szczególności z art. 5 WE, 10 WE, 297 WE i 307 akapit pierwszy WE, jak i z postanowieniami traktatu UE. Kompetencja ta byłaby ponadto niezgodna z zasadą, według której kompetencje Wspólnoty, a zatem również Sądu, należy wykonywać z poszanowaniem prawa międzynarodowego.

Tak więc przyjęte na podstawie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych rezolucje Rady Bezpieczeństwa z zasady nie podlegają kontroli sądowej sprawowanej przez Sąd Pierwszej Instancji oraz Sąd nie jest uprawniony do orzekania, chociażby incydentalnie, w zakresie zgodności tych rezolucji z prawem wspólnotowym. Przeciwnie, Sąd jest w największym stopniu zobowiązany do interpretowania i stosowania tego prawa w taki sposób, aby pozostawało w zgodności z obowiązkami państw członkowskich wynikającymi z Karty Narodów Zjednoczonych.

Sąd jest jednak uprawniony do sprawowania incydentalnej kontroli zgodności tych rezolucji z normami o charakterze ius cogens, stanowiącymi element międzynarodowego porządku prawnego, bezwzględnie wiążącymi wszystkie podmioty prawa międzynarodowego, w tym organy ONZ, i niedopuszczającymi żadnych odstępstw.

(por. pkt 213–215, 221–223, 225, 226)

6. Zamrożenie funduszy przewidziane w rozporządzeniu nr 881/2002 wprowadzającym niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami, zmienionym rozporządzeniem nr 561/2003, jak również w sposób pośredni przez rezolucje Rady Bezpieczeństwa, które są przez te rozporządzenia wykonywane, nie narusza praw podstawowych zainteresowanych w świetle powszechnego systemu ochrony praw człowieka w odniesieniu do norm o charakterze ius cogens.

W tym zakresie wyraźnie przyznane w ten sposób możliwości zastosowania wyjątków i odstępstw od zamrożenia funduszy osób umieszczonych w wykazie sporządzonym przez komitet ds. sankcji wskazują jednoznacznie, że ani celem, ani konsekwencją tych środków nie jest poddanie tych osób nieludzkiemu czy poniżającemu traktowaniu.

Ponadto, chociaż prawo własności należy do norm imperatywnych powszechnego prawa międzynarodowego, to wyłącznie samowolne pozbawienie tego prawa można uznać za sprzeczne z ius cogens. Otóż nie ma to miejsca w niniejszym przypadku.

W istocie, po pierwsze, zamrożenie funduszy skarżącego stanowi część sankcji nałożonych przez Radę Bezpieczeństwa przeciwko Osamie bin Ladenowi, sieci Al‑Kaida oraz talibom i innym osobom, grupom, przedsiębiorstwom i podmiotom z nimi powiązanym, mając na uwadze znaczenie walki z międzynarodowym terroryzmem oraz prawowitość ochrony przed działaniami organizacji terrorystycznych zapewnianej przez Narody Zjednoczone. Po drugie, zamrożenie funduszy jest środkiem o charakterze zachowawczym, który w odróżnieniu od konfiskaty mienia nie narusza istoty prawa własności zainteresowanych w stosunku do ich aktywów finansowych, lecz jedynie prawo dysponowania nimi. Po trzecie, rezolucje Rady Bezpieczeństwa przewidują procedurę okresowej rewizji ogólnego systemu sankcji. Wreszcie sporne uregulowania ustanawiają procedurę umożliwiającą zainteresowanym w każdym momencie przedstawienie ich sprawy komitetowi ds. sankcji w celu jej ponownego rozpatrzenia, za pośrednictwem państwa członkowskiego ich obywatelstwa lub miejsca zamieszkania.

Przy uwzględnieniu powyższych okoliczności zamrożenie funduszy osób i podmiotów, które na podstawie informacji przekazanych przez państwa członkowskie Organizacji Narodów Zjednoczonych i weryfikowanych przez Radę Bezpieczeństwa podejrzewane są o powiązania z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami, a także o udział w finansowaniu, planowaniu, przygotowywaniu lub przeprowadzaniu aktów terrorystycznych, nie może być uważane za stanowiące arbitralne, niewłaściwe lub nieproporcjonalne naruszenie praw podstawowych zainteresowanych.

(por. pkt 238, 240, 242–245, 248–251)

7. Ani Rada w związku z przyjęciem rozporządzenia nr 881/2002 wprowadzającego niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami, ani komitet ds. sankcji w związku z wpisaniem zainteresowanego do wykazu osób, których fundusze podlegają zamrożeniu na podstawie rezolucji Rady Bezpieczeństwa, która jest wykonywana przez omawiane rozporządzenie, nie naruszyły prawa zainteresowanego do bycia wysłuchanym.

W istocie, po pierwsze, Rada nie była zobowiązana do wysłuchania zainteresowanego w przedmiocie utrzymania jego nazwiska w wykazie osób i podmiotów objętych sankcjami w związku z przyjęciem przedmiotowego rozporządzenia oraz jego wykonaniem z uwagi na fakt, iż instytucje wspólnotowe nie dysponowały jakimkolwiek zakresem swobodnego uznania w odniesieniu do transponowania do wspólnotowego porządku prawnego rezolucji Rady Bezpieczeństwa oraz decyzji komitetu ds. sankcji, co oznacza, że wysłuchanie zainteresowanego nie mogło w żaden sposób doprowadzić do zmiany stanowiska po stronie instytucji.

Po drugie, prawo zainteresowanego do bycia wysłuchanym przez komitet ds. sankcji w związku z umieszczeniem jego nazwiska w wykazie osób podejrzanych o udział w finansowaniu międzynarodowego terroryzmu, których fundusze podlegają zamrożeniu na podstawie spornych rezolucji Rady Bezpieczeństwa, nie jest przewidziane przez omawiane rezolucje. W szczególności w sytuacji, w której chodzi o środek zachowawczy ograniczający dysponowanie mieniem zainteresowanego, poszanowanie jego praw podstawowych nie wymaga poinformowania zainteresowanego o faktach i dowodach zebranych przeciwko niemu, ponieważ Rada Bezpieczeństwa i komitet ds. sankcji oceniają, że sprzeciwiają się temu względy bezpieczeństwa wspólnoty międzynarodowej.

(por. pkt 258, 259, 261, 274, 276)

8. W ramach skargi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 881/2002 wprowadzającego niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami Sąd przeprowadza pełną kontrolę legalności omawianego rozporządzenia pod względem przestrzegania przez instytucje wspólnotowe ich kompetencji, zewnętrznych wymogów legalności oraz wymogów proceduralnych je obowiązujących. Sąd kontroluje również legalność tego rozporządzenia z punktu widzenia rezolucji Rady Bezpieczeństwa, które rozporządzenie to ma wykonać, w szczególności pod kątem zgodności z ich wymogami formalnymi i materialnymi, wewnętrznej spójności oraz proporcjonalności rozporządzenia do rezolucji. W dodatku kontroluje on legalność tego rozporządzenia, a pośrednio także spornych rezolucji Rady Bezpieczeństwa w świetle nadrzędnych norm prawa międzynarodowego o charakterze ius cogens, a w szczególności w świetle norm imperatywnych mających na celu powszechną ochronę praw człowieka.

Natomiast do Sądu nie należy przeprowadzenie pośredniej kontroli zgodności spornych rezolucji Rady Bezpieczeństwa z prawami podstawowymi objętymi ochroną wspólnotowego porządku prawnego. Ponadto do Sądu nie należy kontrola prawidłowości oceny faktów i dowodów zebranych przez Radę na poparcie podjętych przez nią środków ani, z zastrzeżeniem ograniczonego zakresu kontroli przeprowadzonej w świetle ius cogens kontrolowanie w sposób pośredni stosowności i proporcjonalności tych środków. W tym zakresie skarżącemu nie przysługuje żaden środek prawny, ponieważ Rada Bezpieczeństwa nie uznała za stosowne powołania niezawisłego międzynarodowego sądu zajmującego się orzekaniem, co do okoliczności faktycznych i prawnych, w przedmiocie skarg na decyzje indywidualne podejmowane przez komitet ds. sankcji.

Jednakże tego rodzaju luka w ochronie sądowej skarżącego nie jest sama w sobie sprzeczna z normami o charakterze ius cogens. W istocie prawo dostępu do wymiaru sprawiedliwości nie ma charakteru bezwzględnego. Ograniczenie prawa skarżącego do dostępu do wymiaru sprawiedliwości, wynikające z immunitetu jurysdykcyjnego, z jakiego korzystają z zasady rezolucje Rady Bezpieczeństwa przyjmowane na podstawie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych, jest nierozłącznie związane z tym prawem chronionym normami o charakterze ius cogens. Interes skarżącego, aby jego sprawa została merytorycznie rozpoznana w postępowaniu sądowym, nie wystarcza do wyniesienia go ponad istotny interes ogólny w postaci utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa w sytuacji zagrożenia wyraźnie wskazanego przez Radę Bezpieczeństwa zgodnie z postanowieniami Karty Narodów Zjednoczonych. W konsekwencji przysługujące skarżącemu prawo do skutecznego środka zaskarżenia nie zostało naruszone.

(por. pkt 279, 280, 282–289, 291)

WYROK SĄDU PIERWSZEJ INSTANCJI (druga izba w składzie powiększonym)

z dnia 21 września 2005 r. ( )

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami – Kompetencje Wspólnoty – Zamrożenie funduszy – Prawa podstawowe – Ius cogens – Kontrola sądowa – Skarga o stwierdzenie nieważności

W sprawie T‑315/01

Yassin Abdullah Kadi, zamieszkały w Jeddah (Arabia Saudyjska), reprezentowany przez D. Pannicka, QC, P. Sainiego, barrister, G. Martina i A. Tudora, solicitors, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona skarżąca,

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez M. Vitsentzatosa i M. Bishopa, działających w charakterze pełnomocników,

i

Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez A. Van Solinge’a i C. Browna, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona pozwana,

popieranym przez

Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, początkowo reprezentowane przez J. E. Collinsa, działającego w charakterze pełnomocnika, a następnie przez R. Caudwell, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez S. Moore, barrister, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

interwenient,

mającej początkowo za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności po pierwsze rozporządzenia Rady (WE) nr 467/2001 z dnia 6 marca 2001 r. zakazującego wywozu niektórych towarów i usług do Afganistanu, wzmacniającego zakaz lotów i rozszerzającego zamrożenie funduszy i innych środków finansowych w odniesieniu do talibów w Afganistanie i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 337/2000 (Dz.U. L 67, str. 1), po drugie rozporządzenia Komisji (WE) nr 2062/2001 z dnia 19 października 2001 r. zmieniającego po raz trzeci rozporządzenie nr 467/2001 (Dz.U. L 277, str. 25), a następnie skargę o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Rady (WE) nr 881/2002 z dnia 27 maja 2002 r. wprowadzającego niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami i uchylającego rozporządzenie nr 467/2001 (Dz.U. L 139, str. 9), w zakresie, w jakim wymienione akty dotyczą skarżącego,

SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI



WSPÓLNOT EUROPEJSKICH (druga izba w składzie powiększonym),

w składzie: N. J. Forwood, prezes, J. Pirrung, P. Mengozzi, A. W. H. Meij i M. Vilaras, sędziowie,

sekretarz: H. Jung,

uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 14 października 2003 r.,

wydaje następujący

Wyrok

Ramy prawne

1 Zgodnie z art. 24 ust. 1 Karty Narodów Zjednoczonych, podpisanej w San Francisco (Stany Zjednoczone) dnia 26 czerwca 1945 r. członkowie Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) „nakładają na Radę Bezpieczeństwa główną odpowiedzialność za utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa oraz uznają, że Rada Bezpieczeństwa działa z tytułu tej odpowiedzialności z ich ramienia”.

2 Zgodnie z art. 25 Karty Narodów Zjednoczonych „członkowie [ONZ] zgadzają się przyjmować i wykonywać decyzje Rady Bezpieczeństwa zgodnie z niniejszą Kartą”.

3 Na podstawie art. 48 ust. 2 Karty Narodów Zjednoczonych decyzje Rady Bezpieczeństwa zmierzające do utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa „będą wykonywane przez członków Narodów Zjednoczonych bezpośrednio, jak również w formie ich akcji w odpowiednich organizacjach międzynarodowych, których są oni członkami”.

4 Zgodnie z art. 103 Karty Narodów Zjednoczonych „[w] razie sprzeczności pomiędzy obowiązkami członków Narodów Zjednoczonych, wynikających z niniejszej Karty, a ich obowiązkami wynikającymi z jakiegoś innego porozumienia międzynarodowego, pierwszeństwo będą miały ich obowiązki wynikające z niniejszej Karty”.

5 Zgodnie z art. 11 ust. 1 UE:

„Unia określa i realizuje wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, obejmującą wszystkie dziedziny polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, której celami są:

– ochrona wspólnych wartości, podstawowych interesów, niezawisłości i integralności Unii, zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych;

– umacnianie bezpieczeństwa Unii we wszelkich formach ;

– utrzymanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych […]”.

6 Zgodnie z art. 301 WE:

„Jeżeli wspólne stanowisko lub wspólne działanie przyjęte na podstawie postanowień Traktatu o Unii Europejskiej dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa przewidują działanie Wspólnoty zmierzające do zerwania lub ograniczenia w części lub w całości stosunków gospodarczych z jednym lub większą liczbą państw trzecich, Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną na wniosek Komisji, podejmuje niezbędne pilne środki”.

7 Artykuł 60 ust. 1 WE stanowi:

„Jeżeli, w przypadkach przewidzianych w artykule 301, działanie Wspólnoty uważane jest za niezbędne, Rada może, zgodnie z procedurą przewidzianą w artykule 301, podjąć w stosunku do danych państw trzecich pilne i niezbędne środki w odniesieniu do przepływu kapitału i płatności”.

8 Zgodnie z art. 307 akapit pierwszy WE:

„Postanowienia niniejszego Traktatu nie naruszają praw i obowiązków wynikających z umów zawartych przed 1 stycznia 1958 roku lub, wobec państw przystępujących, przed datą ich przystąpienia, między jednym lub większą liczbą państw członkowskich z jednej strony a jednym lub większą liczbą państw trzecich z drugiej strony”.

9 Wreszcie art. 308 WE stanowi:

„Jeżeli działanie Wspólnoty okaże się niezbędne do osiągnięcia, w ramach funkcjonowania wspólnego rynku, jednego z celów Wspólnoty, a niniejszy Traktat nie przewidział kompetencji do działania wymaganego w tym celu, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, podejmuje właściwe działania”.

Okoliczności powstania sporu

10 Dnia 15 października 1999 r. Rada Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych (zwana dalej „Radą Bezpieczeństwa”) przyjęła rezolucję 1267 (1999), w której w szczególności potępiła fakt dalszego przyjmowania i szkolenia terrorystów oraz przygotowywania aktów terrorystycznych na terytorium afgańskim, potwierdziła swoje przekonanie, że zwalczanie międzynarodowego terroryzmu jest konieczne dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa oraz wyraziła żal z powodu tego, że talibowie w dalszym ciągu udzielają schronienia Osamie bin Ladenowi oraz umożliwiają jemu oraz osobom z nim powiązanym kierowanie siecią obozów szkoleniowych dla terrorystów na zajmowanym przez nich obszarze, jak również wykorzystują Afganistan jako bazę do przeprowadzania międzynarodowych operacji terrorystycznych. W ust. 2 wspomnianej rezolucji Rada Bezpieczeństwa zażądała, aby talibowie niezwłocznie wydali Osamę bin Ladena właściwym władzom. W celu zapewnienia wykonania tego obowiązku rezolucja 1267 (1999) stanowi w ust. 4 lit. b), że wszystkie państwa zobowiązane są w szczególności do „zamrożenia funduszy i innych środków finansowych, pochodzących w szczególności z majątku należącego do talibów albo bezpośrednio bądź pośrednio przez nich kontrolowanego, lub też należącego do bądź kontrolowanego przez jakiekolwiek przedsiębiorstwo należące do talibów lub przez nich kontrolowane, zidentyfikowanych przez komitet utworzony na podstawie ust. 6 niniejszej rezolucji oraz do czuwania, aby te fundusze lub inne środki finansowe ani jakiekolwiek inne zidentyfikowane w ten sposób fundusze lub inne środki finansowe nie zostały udostępnione talibom lub przedsiębiorstwu do nich należącemu albo kontrolowanemu przez nich bezpośrednio bądź pośrednio, lub też wykorzystane na ich rzecz, przez obywateli tych państw lub wszelkie inne osoby przebywające na ich terytorium, chyba że wspomniany komitet w konkretnym przypadku wyrazi zgodę na działanie przeciwne kierując się względami humanitarnymi”.

11 Rada Bezpieczeństwa w ust. 6 rezolucji 1267 (1999) postanowiła o powołaniu, zgodnie z art. 28 tymczasowego regulaminu wewnętrznego, w swych ramach komitetu złożonego ze wszystkich jej członków (zwanego dalej „komitetem ds. sankcji”), do którego obowiązków należy w szczególności czuwanie nad wykonaniem przez państwa środków nałożonych na podstawie ust. 4, zidentyfikowanie funduszy lub innych środków finansowych, o których mowa w ust. 4 oraz rozpatrywanie wniosków o zastosowanie odstępstw od środków nałożonych na podstawie ust. 4 wspomnianej rezolucji.

12 Uznając, że wykonanie tej rezolucji wymaga działania Wspólnoty, dnia 15 listopada 1999 r. Rada przyjęła wspólne stanowisko 1999/727/WPZiB dotyczące środków ograniczających przeciwko talibom (Dz.U. L 294, str. 1). Artykuł 2 wspólnego stanowiska nakazuje zamrożenie funduszy i innych środków finansowych zdeponowanych przez talibów za granicą na zasadach określonych w rezolucji Rady Bezpieczeństwa 1267 (1999).

13 Dnia 14 lutego 2000 r. Rada przyjęła na podstawie art. 60 WE i art. 301 WE rozporządzenie (WE) nr 337/2000 dotyczące zakazu lotów oraz zamrożenia funduszy i innych środków finansowych w odniesieniu do talibów w Afganistanie (Dz.U. L 43, str. 1).

14 Dnia 19 grudnia 2000 r. Rada Bezpieczeństwa przyjęła rezolucję 1333 (2000), w której w szczególności zażądała, aby talibowie zastosowali się do rezolucji 1267 (1999), w szczególności przez zaprzestanie prowadzenia szkolenia międzynarodowych terrorystów i ich organizacji oraz udzielania im schronienia, jak również przez wydanie Osamy bin Ladena właściwym władzom w celu postawienia go przed organami wymiaru sprawiedliwości. Rada Bezpieczeństwa postanowiła w szczególności o wzmocnieniu zakazu lotów oraz rozszerzeniu zamrożenia funduszy, wprowadzonych na podstawie rezolucji 1267 (1999). Rezolucja 1333 (2000) stanowi zatem w ust. 8 lit. c), że wszystkie państwa zobowiązane są w szczególności do „niezwłocznego zamrożenia funduszy i innych aktywów finansowych Osamy bin Ladena oraz powiązanych z nim osób fizycznych i podmiotów, zidentyfikowanych przez [komitet ds. sankcji], w tym organizacji Al‑Kaida, jak również funduszy pochodzących z majątku należącego do Osamy bin Ladena oraz osób fizycznych i podmiotów, które są z nim powiązane, lub też majątku bezpośrednio bądź pośrednio kontrolowanego przez te osoby i podmioty; oraz do czuwania, aby ani wymienione fundusze i inne środki finansowe, ani jakiekolwiek inne fundusze lub inne środki finansowe nie zostały udostępnione Osamie bin Ladenowi, osobom z nim powiązanym lub jakiemukolwiek podmiotowi do nich należącemu albo kontrolowanemu przez nich bezpośrednio lub pośrednio lub też wykorzystane na ich rzecz, w tym organizacji Al‑Kaida, przez obywateli tych państw lub wszelkie inne osoby przebywające na ich terytorium”.

15 W tym samym przepisie Rada Bezpieczeństwa zobowiązała komitet ds. sankcji do prowadzenia, na podstawie informacji przekazywanych przez państwa i organizacje regionalne, aktualizowanego wykazu osób fizycznych i podmiotów zidentyfikowanych przez komitet ds. sankcji za powiązane z Osamą bin Ladenem, w tym osób fizycznych i podmiotów należących do organizacji Al‑Kaida.

16 W ust. 23 rezolucji 1333 (2000), Rada Bezpieczeństwa postanowiła, że środki nałożone w szczególności na podstawie ust. 8 będą stosowane przez okres dwunastu miesięcy, a po zakończeniu tego okresu Rada Bezpieczeństwa określi, czy należy przedłużyć ich stosowanie na tych samych warunkach.

17 Uznając, że wykonanie tej rezolucji wymaga działania Wspólnoty, dnia 26 lutego 2001 r. Rada przyjęła wspólne stanowisko 2001/154/WPZiB dotyczące dodatkowych środków ograniczających przeciwko talibom oraz zmieniające wspólne stanowisko 96/746/WPZiB (Dz.U. L 57, str. 1). Artykuł 4 wymienionego wspólnego stanowiska stanowi:

„Fundusze i inne aktywa finansowe Osamy bin Ladena oraz osób i podmiotów z nim powiązanych, zidentyfikowanych przez [komitet ds. sankcji] zostaną zamrożone, a żadne fundusze lub inne środki finansowe nie zostaną udostępnione Osamie bin Ladenowi ani osobom bądź podmiotom z nim powiązanym, zidentyfikowanym przez [komitet ds. sankcji] zgodnie z postanowieniami [rezolucji 1333 (2000)]”. [tłumaczenie nieoficjalne]

18 Dnia 6 marca 2001 r. Rada przyjęła na podstawie art. 60 WE i art. 301 WE rozporządzenie (WE) nr 467/2001 zakazujące wywozu niektórych towarów i usług do Afganistanu, wzmacniające zakaz lotów i rozszerzające zamrożenie funduszy i innych środków finansowych w odniesieniu do talibów w Afganistanie i uchylające rozporządzenie nr 337/2000 (Dz.U. L 67, str. 1).

19 Artykuł 1 rozporządzenia nr 467/2001 definiuje pojęcia „fundusze” i „zamrożenie funduszy”.

20 Zgodnie z art. 2 rozporządzenia 467/2001:

„1. Wszystkie fundusze i inne środki finansowe należące do jakiejkolwiek osoby fizycznej lub prawnej, podmiotu lub organizacji, zidentyfikowanych przez [komitet ds. sankcji] i wymienionych w załączniku I zostają zamrożone.

2. Fundusze lub inne środki finansowe nie zostają udostępnione, bezpośrednio lub pośrednio, osobom, podmiotom lub organizacjom oznaczonym przez komitet ds. sankcji przeciwko talibom i wymienionym w załączniku I lub też wykorzystane na ich rzecz.

3. Ustępu 1 i 2 nie stosuje się w odniesieniu do funduszy i środków finansowych podlegających odstępstwu udzielonemu przez komitet ds. sankcji przeciwko talibom. Odstępstwo uzyskać można za pośrednictwem właściwych organów w państwach członkowskich, wymienionych w załączniku II”. [tłumaczenie nieoficjalne]

21 Załącznik I do rozporządzenia nr 467/2001 zawiera wykaz osób, podmiotów i organizacji, których dotyczy zamrożenie funduszy wprowadzone na podstawie art. 2. Zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 467/2001 Komisja jest uprawniona do zmiany oraz uzupełniania tego załącznika na podstawie decyzji Rady Bezpieczeństwa lub komitetu ds. sankcji.

22 Dnia 8 marca 2001 r. komitet ds. sankcji opublikował pierwszy ujednolicony wykaz podmiotów i osób objętych zamrożeniem funduszy na podstawie rezolucji Rady Bezpieczeństwa 1267 (1999) i 1333 (2000) (zob. komunikat komitetu ds. sankcji nr AFG/131 SC/7028 z dnia 8 marca 2001 r.). Wykaz ten był od tego czasu wielokrotnie zmieniany i uzupełniany. Komisja przyjęła więc kilka rozporządzeń na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 467/2001, za pomocą których zmieniła bądź uzupełniła załącznik I do wspomnianego rozporządzenia.

23 Dnia 19 października 2001 r. komitet ds. sankcji opublikował nowy dodatek do wykazu, zawierający m. in. nazwisko następującej osoby:

– „Al‑Qadi, Yasin (A. K. A. Kadi, Shaykh Yassin Abdullah; A. K. A. Kahdi, Yasin), Jeddah, Arabia Saudyjska”.

24 Nazwisko tej osoby wraz z nazwiskami innych osób zostało dodane do wykazu z załącznika I rozporządzenia nr 467/2001 na mocy rozporządzenia Komisji (WE) nr 2062/2001 z dnia 19 października 2001 r. zmieniającego po raz trzeci rozporządzenie nr 467/2001 (Dz.U. L 277, str. 25).

25 Dnia 16 stycznia 2002 r. Rada Bezpieczeństwa przyjęła rezolucję 1390 (2002), ustalającą środki, jakie należy zastosować wobec Osamy bin Ladena, członków organizacji Al‑Kaida, talibów oraz innych osób, grup, przedsiębiorstw i podmiotów z nimi powiązanych. Ustęp 1 i 2 wspomnianej rezolucji przewiduje w istocie utrzymanie środków nałożonych na podstawie ust. 4 lit. b) rezolucji 1267 (1999) oraz ust. 8 lit. c) rezolucji 1333 (2000), w szczególności zamrożenia funduszy. Zgodnie z ust. 3 rezolucji 1390 (2002) środki te zostaną ponownie rozpatrzone przez Radę Bezpieczeństwa dwanaście miesięcy po ich przyjęciu i po zakończeniu tego okresu Rada Bezpieczeństwa albo zadecyduje o ich utrzymaniu, albo ich usprawnieniu.

26 Uznając, że wykonanie tej rezolucji wymaga działania Wspólnoty, dnia 27 maja 2002 r. Rada przyjęła wspólne stanowisko 2002/402/WPZiB dotyczące środków ograniczających przeciwko Osamie bin Ladenowi, członkom organizacji Al‑Kaida i talibom oraz innym osobom fizycznym, grupom, przedsiębiorstwom i podmiotom z nimi powiązanym oraz uchylające wspólne stanowiska 96/746/WPZiB, 1999/727/WPZiB, 2001/154/WPZiB i 2001/771/WPZiB (Dz.U. L 139, str. 4). W art. 3 tego wspólnego stanowiska zarządza się zamrożenie funduszy i innych aktywów finansowych lub zasobów gospodarczych osób fizycznych, grup, przedsiębiorstw i podmiotów, o których mowa w wykazie sporządzonym przez komitet ds. sankcji zgodnie z rezolucjami Rady Bezpieczeństwa 1267 (1999) i 1333 (2000).

27 Dnia 27 maja 2002 r. Rada przyjęła na podstawie art. 60 WE, art. 301 WE i art. 308 WE rozporządzenie (WE) nr 881/2002 wprowadzające niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami i uchylające rozporządzenie Rady nr 467/2001 (Dz.U. L 139, str. 9).

28 Zgodnie z motywem czwartym tego rozporządzenia, środki przewidziane w szczególności w rezolucji Rady Bezpieczeństwa 1390 (2002) „podlegają zakresowi Traktatu i dlatego, szczególnie w celu unikania zakłócania konkurencji, niezbędne dla prawodawstwa Wspólnoty jest wykonanie odpowiednich decyzji Rady Bezpieczeństwa, w zakresie w jakim dotyczy to terytorium Wspólnoty”.

29 Definicje pojęć „fundusze” oraz „zamrożenie funduszy” zawarte w art. 1 rozporządzenia nr 881/2002 pokrywają się w istocie z definicjami przedstawionymi w art. 1 rozporządzenia nr 467/2001.

30 Zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 881/2002:

„ 1. Wszystkie fundusze i zasoby gospodarcze należące do, będące własnością lub będące w posiadaniu osoby fizycznej lub prawnej, grupy lub podmiotu oznaczonego przez komitet ds. sankcji i wymienionego w załączniku I zostają zamrożone.

2. Żadne fundusze nie zostają udostępnione, bezpośrednio lub pośrednio, osobie fizycznej lub prawnej, grupie lub podmiotowi oznaczonemu przez komitet ds. sankcji i wymienionemu w załączniku I lub też na ich rzecz.

3. Żadne zasoby gospodarcze nie zostają udostępnione, bezpośrednio lub pośrednio, osobie fizycznej lub prawnej, grupie lub podmiotowi oznaczonemu przez komitet ds. sankcji i wymienionemu w załączniku I lub też na ich rzecz, aby uniemożliwić tej osobie, grupie lub podmiotowi uzyskiwanie funduszy, towarów czy usług”.

31 Załącznik nr I do rozporządzenia nr 881/2002 zawiera wykaz osób, podmiotów i grup, których dotyczy zamrożenie funduszy nałożone w art. 2. Wykaz ten zawiera m. in. nazwisko następującej osoby fizycznej: „Al-Qadi, Yasin (alias KADI, Shaykh Yassin Abdullah; alias KAHDI, Yasin), Jeddah, Arabia Saudyjska”.

32 Dnia 20 grudnia 2002 r. Rada Bezpieczeństwa przyjęła rezolucję 1452 (2002) mającą na celu ułatwienie przestrzegania obowiązków w zakresie walki z terroryzmem. Ustęp 1 tej rezolucji przewiduje pewną liczbę odstępstw oraz wyjątków od nałożonego na podstawie rezolucji 1267 (1999), 1333 (2000) i 1390 (2002) środka ograniczającego w postaci zamrożenia funduszy oraz zasobów gospodarczych, które mogą zostać przyznane przez państwa ze względów humanitarnych, z zastrzeżeniem zgody komitetu ds. sankcji.

33 Dnia 17 stycznia 2003 r. Rada Bezpieczeństwa przyjęła rezolucję 1455 (2003) mającą na celu usprawnienie wykonania środków nałożonych na podstawie ust. 4 lit. b) rezolucji 1267 (1999), ust. 8 lit. c) rezolucji 1333 (2000) oraz ust. 1 i 2 rezolucji 1390 (2002). Zgodnie z ust. 2 rezolucji 1455 (2003) środki te zostaną ponownie usprawnione po dwunastu miesiącach lub w razie konieczności przed ich upływem.

34 Uznając, że wykonanie rezolucji Rady Bezpieczeństwa 1452 (2002) wymaga działania Wspólnoty, dnia 27 lutego 2003 r. Rada przyjęła wspólne stanowisko 2003/140/WPZiB dotyczące wyjątków od środków ograniczających nałożonych przez wspólne stanowisko 2002/402/WPZiB (Dz.U. L 53, str. 62). Artykuł 1 tego wspólnego stanowiska stanowi, że wprowadzając w życie środki określone w art. 3 wspólnego stanowiska 2002/402/WPZiB, Wspólnota Europejska przewiduje wyjątki dozwolone rezolucją Rady Bezpieczeństwa 1452 (2002).

35 Dnia 27 marca 2003 r. Rada przyjęła rozporządzenie (WE) nr 561/2003 zmieniające, w zakresie wyjątków odnoszących się do zamrożenia funduszy i zasobów gospodarczych, rozporządzenie nr 881/2002 (Dz.U. L 82, str. 1). W motywie czwartym tego rozporządzenia Rada wskazuje, że w następstwie rezolucji Rady Bezpieczeństwa 1452 (2002) niezbędne jest dostosowanie środków wprowadzonych przez Wspólnotę.

36 Zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 561/2003:

„W rozporządzeniu […] nr 881/2002 dodaje się art. 2a w brzmieniu:

»Artykuł 2a

1. Artykuł 2 nie stosuje się w odniesieniu do funduszy i zasobów gospodarczych w przypadku, gdy:

a) każdy z właściwych organów państw członkowskich, wymienionych w załączniku II, ustalił na wniosek złożony przez zainteresowaną osobę fizyczną lub prawną, że fundusze te lub zasoby gospodarcze są:

i) konieczne do pokrycia podstawowych wydatków, wraz z płatnościami za środki spożywcze, wynajem lub kredyt hipoteczny, lekarstwa i leczenie, podatki, składki ubezpieczeniowe i opłaty na rzecz przedsiębiorstw użyteczności publicznej;

ii) przeznaczone wyłącznie na pokrycie kosztów honorariów oraz zwrotów poniesionych wydatków związanych z zapewnieniem usług prawniczych;

iii) przeznaczone wyłącznie na pokrycie kosztów lub opłat za obsługę w odniesieniu do przetrzymywania zamrożonych funduszy lub utrzymywania zasobów gospodarczych; lub

iv) niezbędne do pokrycia wydatków nadzwyczajnych; oraz

b) takie ustalenie zostało notyfikowane komitetowi ds. Sankcji; oraz

c) i) w przypadku ustalenia odnoszącego się do lit. a)(i), (ii) lub (iii), komitet ds. Sankcji nie zgłasza sprzeciwu do ustalenia w ciągu 48 godzin od powiadomienia; lub

ii) w przypadku ustalenia odnoszącego się do lit. a)(iv), komitet ds. Sankcji zatwierdził ustalenie.

2. Każda osoba pragnąca korzystać z przepisów określonych w ust. 1 kieruje swój wniosek do właściwego kompetentnego organu państwa członkowskiego, wymienionego w załączniku II.

Właściwy organ wymieniony w załączniku II niezwłocznie powiadomi na piśmie zarówno osobę składającą wniosek, jak również każdą inną bezpośrednio zainteresowaną osobę, organ lub podmiot, czy wniosek został rozpatrzony pozytywnie.

Właściwy organ powiadamia również inne państwa członkowskie, czy wniosek o dokonanie takiego wyjątku został rozpatrzony pozytywnie.

3. Fundusze zwolnione i przekazywane we Wspólnocie w celu pokrycia wydatków lub uznane na mocy niniejszego artykułu nie podlegają dalszym środkom ograniczającym na podstawie art. 2.

[…]«”.

Przebieg postępowania i żądania stron

37 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu Pierwszej Instancji w dniu 18 grudnia 2001 r., zarejestrowanym pod numerem T‑315/01 Yassin Abdullah Kadi złożył skargę na podstawie art. 230 WE przeciwko Radzie i Komisji, w której wniósł o:

– stwierdzenie nieważności rozporządzeń nr 2062/2001 oraz nr 467/2001 w zakresie, w jakim go dotyczą;

– obciążenie Rady i/lub Komisji kosztami postępowania.

38 W odpowiedziach na skargę, złożonych w sekretariacie Sądu odpowiednio dnia 20 lutego 2002 r. i 21 lutego 2002 r., Rada i Komisja wniosły do Sądu Pierwszej Instancji o:

– oddalenie skargi,

– obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

39 Pismem z sekretariatu Sądu z dnia 13 czerwca 2002 r. strony zostały wezwane do przedstawienia uwag w przedmiocie skutków uchylenia rozporządzenia nr 467/2001 oraz zastąpienia go rozporządzeniem nr 881/2002.

40 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu dnia 28 czerwca 2002 r. w załączniku do przedstawionych uwag skarżący rozszerzył początkowe żądania i zarzuty na rozporządzenie nr 881/2002 (zwane dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”) w zakresie, w jakim go dotyczyło.

41 W uwagach złożonych w sekretariacie Sądu w dniu 28 czerwca 2002 r. Rada oświadczyła, że nie sprzeciwia się rozszerzeniu początkowych żądań i zarzutów skargi.

42 W uwagach złożonych w sekretariacie Sądu w dniu 1 lipca 2002 r. Komisja zwróciła uwagę, że skargę w początkowym brzmieniu należy odrzucić jako niedopuszczalną, ponieważ jest skierowana przeciwko rozporządzeniu nr 467/2001, a warunki wymienione w szczególności w art. 230 akapit czwarty i piąty WE nie zostały spełnione. Zdaniem Komisji, pierwotną skargę o stwierdzenie nieważności wspomnianego rozporządzenia należy rozumieć wyłącznie jako zarzut nielegalności na podstawie art. 241 WE. Zdaniem Komisji należy uznać, że początkowa skarga była skierowana przede wszystkim przeciwko rozporządzeniu nr 2062/2001, a jedynie pośrednio dotyczyła rozporządzenia nr 467/2001. Jednakże w interesie prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości i w trosce o skuteczność postępowania oraz przy uwzględnieniu faktu, że skutki prawne wywołane przez rozporządzenie nr 2062/2001 obejmują zaskarżone rozporządzenie, Komisja oświadczyła, że nie sprzeciwia się dokonaniu przez skarżącego zmian w złożonych przezeń pismach procesowych w celu rozszerzenia ich zakresu na wspomniane rozporządzenie.

43 Ponadto Komisja wniosła do Sądu o stwierdzenie, na podstawie art. 113 regulaminu Sądu Pierwszej Instancji, że skarga na rozporządzenie nr 2062/2001 stała się bezprzedmiotowa i że nie ma potrzeby jej rozpatrywania, ponieważ rozporządzenie to nie wywołuje żadnych skutków prawnych z powodu uchylenia rozporządzenia nr 467/2001 i zastąpienia go zaskarżonym rozporządzeniem. Komisja wskazała podobny wyrok Trybunału z dnia 5 października 1988 r. w sprawach połączonych 294/86 i 77/87 Technointorg przeciwko Komisji i Radzie (Rec. str. 6077) oraz postanowienie Sądu Pierwszej Instancji z dnia 13 czerwca 1997 r. w sprawie T‑13/96 TEAM i Kolprojekt przeciwko Komisji (Rec. str. II‑983).

44 Komisja wniosła nadto, na podstawie art. 115 § 1 i art. 116 § 6 regulaminu, o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady, podtrzymując swój wniosek o obciążenie skarżącego kosztami postępowania, poniesionymi przez Komisję w okresie kwestionowania przez skarżącego rozporządzenia nr 2062/2001.

45 Postanowieniem prezesa pierwszej izby Sądu Pierwszej Instancji z dnia 10 września 2002 r. wydanym na podstawie art. 116 § 6 regulaminu Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostało dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania strony pozwanej.

46 Wskutek zmian wprowadzonych w składzie izb Sądu Pierwszej Instancji w nowym roku sądowym rozpoczynającym się od dnia 1 października 2002 r., sędzia sprawozdawca został przydzielony do drugiej izby, której przydzielono w konsekwencji rozpoznanie niniejszej sprawy.

47 Po wysłuchaniu stron Sąd, zgodnie z art. 51 regulaminu, przekazał sprawę izbie złożonej z pięciu sędziów.

48 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (druga izba w składzie powiększonym) zadecydował o otwarciu procedury ustnej i w ramach środków organizacji postępowania, o których mowa w art. 64 regulaminu, wystosował na piśmie kilka pytań do Rady i Komisji, które udzieliły na nie odpowiedzi w wyznaczonym terminie.

49 Postanowieniem prezesa drugiej izby Sądu w składzie powiększonym z dnia 18 września 2003 r. niniejsza sprawa oraz sprawa T‑306/01 Aden i in. przeciwko Radzie i Komisji zostały połączone do łącznego rozpoznania w procedurze ustnej, zgodnie z art. 50 regulaminu.

50 Pismem z dnia 8 października 2003 r. skarżący zwrócił się do Sądu o dołączenie do akt sprawy Terrorism (United Nations Measures) Order 2001 [brytyjskie zarządzenie w sprawie terroryzmu z 2001 r. (środki nałożone przez Narody Zjednoczone)]. Pismem również z dnia 8 października 2003 r. Komisja zwróciła się do Sądu o dołączenie do akt sprawy „wytycznych w sprawie przebiegu prac [komitetu ds. sankcji]”, przyjętych przez komitet ds. sankcji dnia 7 listopada 2002 r. i zmienionych dnia 10 kwietnia 2003 r. Decyzją prezesa drugiej izby Sądu w składzie powiększonym z dnia 9 października 2003 r. wnioski te zostały uwzględnione.

51 Wystąpienia stron oraz ich odpowiedzi na pytania Sądu zostały wysłuchane na rozprawie w dniu 14 października 2003 r.

W przedmiocie skutków procesowych przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia

52 Strony postępowania uznały uprawnienie skarżącego do zmiany przedstawionych żądań i zarzutów w sposób zmierzający do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia, uchylającego i zastępującego rozporządzenie nr 467/2001, zmienione rozporządzeniem nr 2062/2001. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu dnia 28 czerwca 2002 r. skarżący w istocie oświadczył, że zmienia początkowe żądania i zarzuty w tym właśnie celu.

53 W tym względzie należy przypomnieć, że jeżeli w toku postępowania dana decyzja zostaje zastąpiona przez inną decyzję w tym samym przedmiocie, należy to uważać za nową okoliczność umożliwiającą skarżącemu dokonanie zmiany przedstawionych żądań i zarzutów. Zobowiązanie skarżącego do wniesienia nowej skargi byłoby w istocie sprzeczne z zasadą prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości oraz wymogiem skuteczności postępowania. Ponadto niesłuszne byłoby umożliwienie danej instytucji dokonania zmiany w zaskarżonej decyzji lub zastąpienie jej inną decyzją w celu ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze na tę decyzję, wniesionej do sądu wspólnotowego oraz powoływania się w toku postępowania na decyzję zmieniającą lub zastępującą pierwotnie zaskarżoną decyzję w celu pozbawienia drugiej strony postępowania możliwości rozszerzenia początkowych żądań i zarzutów na tę późniejszą decyzję lub przedstawienia uzupełniających żądań i zarzutów wobec niej (wyroki Trybunału z dnia 3 marca 1982 r. w sprawie 14/81 Alpha Steel przeciwko Komisji, Rec. str. 749, pkt 8; z dnia 29 września 1987 r. w sprawach połączonych 351/85 i 360/85 Fabrique de fer de Charleroi i Dillinger Hüttenwerke przeciwko Komisji, Rec. str. 3639, pkt 11 oraz z dnia 14 lipca 1988 r. w sprawie 103/85 Stahlwerke Peine‑Salzgitter przeciwko Komisji, Rec. str. 4131, pkt 11 i 12; wyrok Sądu z dnia 3 lutego 2000 r. w sprawach połączonych T‑46/98 i T‑151/98 CCRE przeciwko Komisji, Rec. str. II‑167, pkt 33).

54 Orzecznictwo to znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy rozporządzenie dotyczące bezpośrednio i indywidualnie osoby fizycznej zostaje w toku postępowania zastąpione przez rozporządzenie mające ten sam przedmiot.

55 Ponieważ w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z identyczną we wszystkich aspektach sytuacją, należy przychylić się do wniosku skarżącego i uznać, że celem skargi jest uzyskanie stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia w zakresie, w jakim dotyczy ono skarżącego oraz umożliwić stronom ponowne sformułowanie żądań, zarzutów i argumentów w świetle tych nowych okoliczności.

56 W tej sytuacji należy uznać, że początkowy wniosek skarżącego o stwierdzenie częściowej nieważności rozporządzenia nr 467/2001 stał się bezprzedmiotowy z powodu uchylenia tego rozporządzenia przez zaskarżone rozporządzenie. Nie ma więc już potrzeby rozpatrywania wspomnianego wniosku ani zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję (zob. punkt 42 niniejszego wyroku). Nie ma także potrzeby rozpatrywania wniosku o stwierdzenie częściowej nieważności rozporządzenia nr 2062/2001, który również stał się bezprzedmiotowy.

57 Z powyższego wynika, że nie ma potrzeby rozpatrywania skargi w części, w jakiej skierowana jest ona przeciwko Komisji. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy zasada prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości oraz wymóg skuteczności postępowania, na których oparte jest orzecznictwo powołane w punkcie 53 niniejszego wyroku, uzasadniają również wzięcie pod uwagę żądań, odpowiedzi na zarzuty skargi oraz argumentów Komisji, ponownie sformułowanych, jak wspomniano w punkcie 55 niniejszego wyroku, bez potrzeby ponownego formalnego dopuszczania tej instytucji do postępowania na podstawie art. 115 § 1 i art. 116 § 6 regulaminu, tym razem w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady.

58 Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że niniejsza skarga jest odtąd skierowana wyłącznie przeciwko Radzie, popieranej przez Komisję oraz Zjednoczone Królestwo, a jej przedmiotem jest wyłącznie stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w zakresie, w jakim dotyczy ono skarżącego.

W przedmiocie skargi

1. Uwagi wstępne

59 Na poparcie swych żądań skarżący podniósł w skardze trzy zarzuty nieważności oparte na naruszeniu jego praw podstawowych. Pierwszy zarzut oparty jest na naruszeniu prawa do bycia wysłuchanym, drugi na naruszeniu prawa do poszanowania własności oraz zasady proporcjonalności, trzeci − na naruszeniu prawa do skutecznej kontroli sądowej.

60 W replice skarżący podniósł czwarty zarzut, oparty na braku kompetencji i nadużyciu władzy po stronie pozwanych instytucji polegającym na przyjęciu przez nie rozporządzeń nr 467/2001 i nr 2062/2001 na podstawie art. 60 WE i art. 301 WE, podczas gdy postanowienia te, zdaniem skarżącego, uprawniają Wspólnotę do zerwania lub ograniczenia stosunków gospodarczych z państwami trzecimi, nie zaś do zamrożenia aktywów osób fizycznych. Jednakże w następstwie uchylenia rozporządzenia nr 467/2001 oraz zastąpienia go przez zaskarżone rozporządzenie, przyjęte na podstawie art. 60 WE, art. 301 WE i art. 308 WE, skarżący w uwagach złożonych w sekretariacie Sądu dnia 28 czerwca 2002 r. oświadczył, że odstępuje od tego nowego zarzutu.

61 Sąd postanowił jednak zbadać z urzędu kwestię kompetencji Rady do przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia na podstawie prawnej z art. 60 WE, art. 301 WE i art. 308 WE. W istocie zarzut oparty na braku kompetencji prawodawcy należy do bezwzględnych przeszkód procesowych (opinia rzecznika generalnego M. Lagrange’a w sprawie 66/63 Niderlandy przeciwko Wysokiej Władzy, w której zapadł wyrok Trybunału z dnia 15 lipca 1964 r., Rec. str. 1047, 1086), a zatem sąd wspólnotowy może badać ją z urzędu (wyroki Trybunału z dnia 17 grudnia 1959 r. w sprawie 14/59 Société des fonderies de Pont-à-Mousson przeciwko Wysokiej Władzy, Rec. str. 445, 473; z dnia 10 maja 1960 r. w sprawie 19/58 Niemcy przeciwko Wysokiej Władzy, Rec. str. 469, 488; z dnia 30 września 1982 r. w sprawie 108/81 Amylum przeciwko Radzie, Rec. str. 3107, pkt 28 oraz z dnia 13 lipca 2000 r. w sprawie C‑210/98P Salzgitter przeciwko Komisji, Rec. str. I‑5843, pkt 56; wyrok Sądu z dnia 27 lutego 1992 r. w sprawach połączonych T‑79/89, T‑84/89, T‑85/89, T‑86/89, T‑89/89, T‑91/89, T‑92/89, T‑94/89, T‑96/89, T‑98/89, T‑102/89 i T‑104/89 BASF i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑315, pkt 31 oraz z dnia 24 września 1996 r. w sprawie T‑182/94 Marx Esser i Del Amo Martinez przeciwko Parlamentowi, RecFP str. I‑A‑411 i II‑1197, pkt 44).

62 Ponieważ Rada i Komisja nie miały możliwości zajęcia stanowiska w tej kwestii w trakcie procedury pisemnej, Sąd w ramach środków organizacji postępowania wezwał je do przedstawienia go na piśmie (zob. pkt 48 niniejszego wyroku). Obie instytucje wykonały polecenie Sądu w wyznaczonym im w tym celu terminie. Ponadto w trakcie rozprawy skarżący ponownie poddał w wątpliwość kompetencje Rady do przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia na podstawie art. 60 WE, art. 301 WE i art. 308 WE. Zjednoczone Królestwo również zajęło w tej kwestii stanowisko w trakcie rozprawy.

63 Sąd postanowił w pierwszej kolejności rozstrzygnąć w przedmiocie podniesionego z urzędu zarzutu opartego na braku kompetencji Rady do przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia. Sąd rozstrzygnie następnie w przedmiocie trzech zarzutów nieważności opartych na naruszeniu poszczególnych praw podstawowych skarżącego.

2. W przedmiocie zarzutu braku kompetencji Rady do przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia

Pytania Sądu i odpowiedzi stron

64 Sąd w pytaniach postawionych na piśmie Radzie oraz Komisji przypomniał, że w opinii prawnej 2/94 z dnia 28 marca 1996 r. (Rec. str. I‑1759, pkt 29 i 30) Trybunał Sprawiedliwości zaznaczył, iż celem art. 235 WE (obecnie art. 308 WE) jest zastąpienie braku kompetencji do działania przyznanych instytucjom wspólnotowym w sposób wyraźny lub dorozumiany przez szczególne postanowienia Traktatu, jeżeli kompetencje te okazują się jednak niezbędne do tego, aby Wspólnota mogła wykonywać swoje zadania w celu osiągnięcia jednego z celów postawionych w Traktacie. Ponieważ wspomniane postanowienie Traktatu stanowi integralną część porządku instytucjonalnego opartego na zasadzie powierzonych kompetencji, nie może być ono podstawą rozszerzenia zakresu kompetencji Wspólnoty poza ogólne ramy Traktatu wynikające z całości jego postanowień, a w szczególności z postanowień określających zadania i działania Wspólnoty. W każdym razie wspomniany artykuł nie może być podstawą przyjęcia przepisów, których skutkiem byłaby zmiana Traktatu z pominięciem procedury przewidzianej przezeń w tym celu. W świetle powyższej opinii prawnej Trybunału, Sąd Pierwszej Instancji wezwał Radę i Komisję do wskazania tych postawionych w Traktatcie celów Wspólnoty, które wymienione instytucje zamierzały osiągnąć za pomocą przepisów przewidzianych w zaskarżonym rozporządzeniu.

65 Rada odpowiedziała w istocie, że celem tych przepisów jest interwencja gospodarcza i finansowa, która jej zdaniem jest jednym z celów Traktatu WE.

66 W tym względzie Rada zaznaczyła, że cele Wspólnoty są określone nie tylko w art. 3 WE, lecz mogą one wynikać z postanowień o charakterze szczególnym.

67 Zdaniem Rady elementem rozstrzygającym jest w tym względzie to, że od czasu rewizji Traktatu dokonanej w traktacie z Maastricht, art. 60 WE i art. 301 WE określają zadania i działania Wspólnoty w dziedzinie sankcji gospodarczych i finansowych oraz są podstawą prawną dla wyraźnego przeniesienia kompetencji na rzecz Wspólnoty w celu ich wykonania. Kompetencje te są zdaniem Rady w sposób wyraźny ograniczone oraz w rzeczywistości uzależnione od przyjęcia aktu na podstawie postanowień Traktatu UE odnoszących się do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tiret trzecie UE jednym z celów WPZiB jest „utrzymanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych”.

68 Należy więc uznać, że interwencja gospodarcza i finansowa z przyczyn politycznych, w szczególności w ramach wykonania wiążącej decyzji Rady Bezpieczeństwa, jest celem wyraźnie postawionym i prawnie uzasadnionym przez Traktat WE, nawet jeżeli ma on charakter drugorzędny i związany jest pośrednio z głównymi celami Traktatu, w szczególności dotyczącymi swobodnego przepływu kapitału [art. 3 ust. 1 lit. c) WE] oraz ustanowieniem systemu niezakłóconej konkurencji [art. 3 ust. 1 lit. g) WE], a także jest związany z Traktatem UE.

69 Rada dodaje, że w niniejszym przypadku art. 308 WE został włączony do podstawy prawnej zaskarżonego rozporządzenia w celu uzupełnienia podstawy prawnej z art. 60 WE i art. 301 WE, tak aby umożliwić nałożenie środków nie tylko względem państw trzecich, lecz również względem osób fizycznych oraz podmiotów niepaństwowych niekoniecznie powiązanych z rządem bądź reżimem tego państwa w sytuacji, gdy Traktat WE nie przewiduje kompetencji do działania wymaganych w tym celu.

70 W ten sposób, zdaniem Rady, Wspólnota może przystosować się do zmiany w międzynarodowej praktyce, polegającej obecnie na stosowaniu „sankcji celowych”, skierowanych przeciwko osobom fizycznym stanowiącym zagrożenie dla międzynarodowego bezpieczeństwa, nie zaś przeciwko ludności cywilnej.

71 Rada twierdzi, że okoliczności niniejszego przypadku, w jakich powołała się na art. 308 WE nie są odmienne od tych, w jakich postanowienie to było poprzednio stosowane w celu osiągnięcia jednego z celów Traktatu WE w ramach funkcjonowania wspólnego rynku, kiedy traktat ten nie przewidywał kompetencji do działania wymaganych w tym celu. Rada wskazuje w tym kontekście:

– w zakresie polityki społecznej, liczne dyrektywy, które na podstawie art. 235 Traktatu WE, niekiedy uzupełnionego przez art. 100 Traktatu WE (obecnie art. 94 WE), rozszerzyły zakres zasady równości wynagrodzeń dla pracowników płci męskiej i żeńskiej, przewidzianej w art. 119 Traktatu WE (art. 117−120 Traktatu WE zostały zastąpione przez art. 136−143 WE) w celu podniesienia jej do rangi ogólnej zasady równego traktowania we wszystkich dziedzinach, w których mogła utrzymywać się potencjalna dyskryminacja oraz w celu umożliwienia skorzystania z niej osobom prowadzącym działalność na własny rachunek, w tym w sektorze rolniczym, a w szczególności, dyrektywę Rady 76/207/EWG z dnia 9 lutego 1976 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w zakresie dostępu do zatrudnienia, kształcenia i awansu zawodowego oraz warunków pracy (Dz.U. L 39, str. 40), dyrektywę Rady 79/9/EWG z dnia 19 grudnia 1978 r. w sprawie stopniowego wprowadzania w życie zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zabezpieczenia społecznego (Dz.U. 1979, L 6, str. 24), dyrektywę Rady 86/378/EWG z dnia 24 lipca 1986 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w systemach zabezpieczenia społecznego pracowników (Dz.U. L 225, str. 40) oraz dyrektywę Rady 86/613/EWG z dnia 11 grudnia 1986 r. w sprawie stosowania zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn pracujących na własny rachunek, w tym w rolnictwie, oraz w sprawie ochrony kobiet pracujących na własny rachunek w okresie ciąży i macierzyństwa (Dz.U. L 359, str. 56);

– w zakresie swobodnego przepływu osób, liczne akty prawne, które na podstawie art. 235 Traktatu WE oraz art. 51 Traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 42 WE), rozszerzyły na osoby prowadzące działalność na własny rachunek, członków ich rodzin oraz studentów prawa przyznane pracownikom najemnym przemieszczającym się we Wspólnocie, a w szczególności rozporządzenie Rady (EWG) nr 1390/81 z dnia 12 maja 1981 r. rozszerzające rozporządzenie (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie na osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin (Dz.U. L 143, str. 1);

– ostatnio, rozporządzenie Rady (WE) nr 1035/97 z dnia 2 czerwca 1997 r. ustanawiające Europejskie Centrum Monitorowania Rasizmu i Ksenofobii (Dz.U. L 151, str. 1), przyjęte na podstawie artykułu 213 Traktatu WE (obecnie art. 284 WE) oraz artykułu 235 Traktatu WE.

72 Trybunał uznał, że taka praktyka jest zgodna z prawem (wyrok z dnia 5 grudnia 1989 r. w sprawie C‑114/88 Delbar, Rec. str. 4067).

73 Ponadto ustawodawca wspólnotowy poprzednio stosował już art. 235 Traktatu WE jako podstawę prawną w zakresie sankcji. W tym względzie Rada wyjaśnia, że przed wprowadzeniem do Traktatu WE art. 301 WE oraz art. 60 WE, liczne rozporządzenia Rady nakładające sankcje handlowe były oparte na art. 113 Traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 133 WE) [zob. przykładowo rozporządzenie Rady (EWG) nr 596/82 z dnia 15 marca 1982 r. zmieniające system przywozu niektórych towarów pochodzących ze Związku Radzieckiego (Dz.U. L 72, str. 15), rozporządzenie Rady (EWG) nr 877/82 z dnia 16 kwietnia 1982 r. w sprawie wstrzymania przywozu wszystkich towarów pochodzących z Argentyny (Dz.U. L 102, str. 1) oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 3302/86 z dnia 27 października 1986 r. w sprawie wstrzymania przywozu bryłek złota pochodzących z Republiki Południowej Afryki (Dz.U. L 305, str. 11)]. Jeżeli jednak środki te wykraczały poza zakres stosowania wspólnej polityki handlowej lub dotyczyły osób fizycznych bądź osób prawnych ustanowionych we Wspólnocie, były one również oparte na podstawie prawnej z art. 235 Traktatu WE. Było tak w szczególności w przypadku rozporządzenia Rady (EWG) nr 3541/92 z dnia 7 grudnia 1992 r. zakazującego zaspakajania roszczeń irackich z tytułu umów i transakcji, na których wykonanie wpływ wywarła rezolucja 661 (1990) Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych i rezolucje pokrewne (Dz.U. L 361, str. 1), którego art. 2 stanowi, że „zakazuje się zaspokajać lub podejmować jakiekolwiek kroki zmierzające do zaspokojenia roszczenia złożonego przez […] każdą osobę lub organ pośrednio lub bezpośrednio działający w imieniu lub na rzecz jednej lub więcej osób lub organów w Iraku”.

74 W odpowiedzi na jednakowe pytania postawione na piśmie przez Sąd, Komisja zwróciła uwagę, że wykonanie sankcji nałożonych przez Radę Bezpieczeństwa mogło w całości lub w części podlegać zakresowi stosowania Traktatu WE w zakresie wspólnej polityki handlowej bądź rynku wewnętrznego.

75 W niniejszym przypadku Komisja utrzymuje, odsyłając do motywu czwartego zaskarżonego rozporządzenia, że sporne środki były niezbędne dla zagwarantowania jednolitego stosowania i interpretacji ograniczeń w przepływie kapitału wprowadzonych w życie zgodnie ze spornymi rezolucjami Rady Bezpieczeństwa w sposób zapewniający utrzymanie swobodnego przepływu kapitału we Wspólnocie oraz uniknięcie zakłócenia konkurencji.

76 Komisja uważa ponadto, że ochronę międzynarodowego bezpieczeństwa zarówno na zewnątrz, jak i wewnątrz Unii należy uznać za leżącą w ogólnych ramach postanowień Traktatu WE. W tym względzie Komisja odsyła po pierwsze do art. 3 UE oraz art. 11 UE, a po drugie, do preambuły Traktatu WE, w której umawiające się strony potwierdziły „solidarność, która łączy Europę z krajami zamorskimi […] zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych” oraz zdeklarowały, że zdecydowane są „zachować i umocnić pokój i wolność”. Komisja wyprowadza z tego „wyznaczony Wspólnocie cel ogólny w postaci ochrony pokoju i bezpieczeństwa”, z którego wynikają szczególnie art. 60 WE oraz art. 301 WE, które są jednocześnie szczególnym przejawem kompetencji wspólnotowych w zakresie uregulowań w zakresie wewnętrznego i zewnętrznego przepływu kapitału.

77 Komisja dodaje, że ponieważ postanowienia tytułu III, rozdziału 4 Traktatu WE odnoszące się do przepływu kapitału nie przyznają Wspólnocie żadnych kompetencji szczególnych, art. 308 WE został w niniejszym przypadku uznany za uzupełniającą podstawę prawną w celu zapewnienia Wspólnocie możliwości nakładania spornych ograniczeń, w szczególności w odniesieniu do osób fizycznych, zgodnie ze wspólnym stanowiskiem przyjętym przez Radę.

78 Podczas rozprawy Zjednoczone Królestwo sprecyzowało, że celem o zasięgu wspólnotowym, do realizacji którego zmierza zaskarżone rozporządzenie, jest jednolite wykonywanie wewnątrz Wspólnoty obowiązków związanych z ograniczeniami w przepływie kapitału, nałożonymi na państwa członkowskie przez Radę Bezpieczeństwa.

79 Zjednoczone Królestwo podkreśla, że stworzenie rynku wewnętrznego w zakresie przepływu kapitału jest jednym z celów Wspólnoty określonych w art. 3 WE. Zjednoczone Królestwo uważa, że jednolite stosowanie wszelkich ograniczeń w swobodnym przepływie kapitału na rynku ma zasadnicze znaczenie przy tworzeniu rynku wewnętrznego.

80 Gdyby natomiast sporne rezolucje Rady Bezpieczeństwa nie były wykonywane za pomocą środków przyjmowanych na szczeblu wspólnotowym, mogłoby to doprowadzić do wystąpienia między państwami członkowskimi rozbieżności w stosowaniu środka polegającego na zamrożeniu aktywów. Zdaniem Zjednoczonego Królestwa wykonywanie wspomnianych rezolucji odrębnie przez każde państwo członkowskie doprowadziłoby nieuchronnie do pojawienia się różnic w interpretacji zakresu ciążących na nich obowiązków oraz sprzeczności w dziedzinie swobodnego przepływu kapitału między państwami członkowskimi, co mogłoby spowodować zakłócenie konkurencji.

81 Zjednoczone Królestwo twierdzi ponadto, że środków zmierzających do zamrożenia funduszy osób fizycznych, przyjętych w celu zerwania stosunków gospodarczych z międzynarodowymi organizacjami terrorystycznymi, a nie z państwami trzecimi, nie należy uznawać za rozszerzające „zakres kompetencji Wspólnoty poza ogólne ramy Traktatu wynikające z całości jego postanowień”, zgodnie z brzmieniem opinii prawnej 2/94, powołanej w punkcie 64 niniejszego wyroku. W opinii Zjednoczonego Królestwa Wspólnota posiada w ramach Traktatu kompetencje do przyjęcia środków wprowadzających ograniczenia w przepływie kapitału, również skierowanych przeciwko osobom fizycznym. Chociaż środki wprowadzające ograniczenia w przepływie kapitału osób fizycznych przyjęte w celu zerwania stosunków gospodarczych z międzynarodowymi organizacjami terrorystycznymi należą do dziedziny, w której Traktat WE nie przyznał instytucjom szczególnych kompetencji i w celu ich zastosowania należy powołać się na art. 308 WE, środków tych nie można uznać za wykraczające poza ogólne ramy Traktatu.

82 Zjednoczone Królestwo twierdzi, że powołanie się na art. 308 WE w okolicznościach niniejszej sprawy nie różni się od sytuacji, w jakich postanowienie to było uprzednio stosowane, w szczególności w zakresie polityki społecznej, kiedy służyło osiągnięciu innych celów Wspólnoty w przypadku braku konkretnej podstawy prawnej w Traktacie (por. pkt 71 niniejszego wyroku).

83 W trakcie rozprawy skarżący poddał w wątpliwość kompetencje Rady do przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia na podstawie art. 60 WE, art. 301 WE i art. 308 WE.

84 Zdaniem skarżącego powołanie się na art. 60 WE oraz art. 301 WE nie jest w niniejszym przypadku dopuszczalne po pierwsze z powodu tego, że zaskarżone rozporządzenie przewiduje przyjęcie środków skierowanych przeciwko osobom fizycznym, nie zaś przeciwko państwom trzecim.

85 Po drugie powołanie się na art. 308 WE jest niedopuszczalne również z powodu tego, że celem zaskarżonego rozporządzenia nie jest osiągnięcie jakiegokolwiek celu postawionego w Traktacie WE, lecz wyłącznie osiągnięcie celów w dziedzinie WPZiB, które podlegają zakresowi Traktatu UE. Zdaniem skarżącego zwłaszcza zamrożenie aktywów osób fizycznych pozostaje bez rzeczywistego związku z celem polegającym na „unikaniu [w szczególności] zakłócania konkurencji”, określonym w motywie czwartym zaskarżonego rozporządzenia (wyrok Trybunału z dnia 5 października 2000 r. w sprawie C‑376/98 Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. str. I‑8419, pkt 84 i 85).

86 W tym względzie skarżący zaznacza w szczególności, że aby dany środek mógł zostać przyjęty przez Wspólnotę na podstawie art. 308 WE, nie wystarczy, że ma on na celu osiągnięcie jednego z celów postawionych w Traktacie UE. Skarżący dodaje, że Trybunał stwierdził w powołanej w punkcie 64 niniejszego wyroku opinii prawnej 2/94, iż wspomniane postanowienie nie pozwala na przystąpienie Wspólnoty do europejskiej Konwencji o Ochronie Praw człowieka i Podstawowych Wolności (ECHR), chociaż cel, jakim jest poszanowanie praw człowieka został wyraźnie wymieniony w Traktacie UE. Skarżący wnosi więc do Sądu o odrzucenie wykładni rozszerzającej art. 308 WE proponowanej przez Radę oraz Komisję, której skutkiem, jego zdaniem, byłoby przyznanie temu postanowieniu Traktatu potencjalnie nieograniczonego zakresu.

Ocena Sądu

87 W odróżnieniu od rozporządzenia nr 467/2001, podstawę prawną zaskarżonego rozporządzenia stanowi nie tylko art. 60 WE i art. 301 WE, lecz także art. 308 WE. W ten sposób rozporządzenie to odzwierciedla rozwój sytuacji międzynarodowej, w jakiej kolejne sankcje były nakładane przez Radę Bezpieczeństwa i wykonywane przez Wspólnotę.

88 Rezolucja Rady Bezpieczeństwa 1333 (2000), przyjęta w ramach działań podjętych w celu zwalczania międzynarodowego terroryzmu, uznawana za konieczną dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (zob. motyw siódmy tej rezolucji), dotyczyła również reżimu talibów, który w tym czasie kontrolował największą część terytorium afgańskiego oraz udzielał schronienia i wsparcia Osamie bin Ladenowi i osobom z nim powiązanym.

89 Właśnie ów wyraźnie ustalony związek z terytorium i reżimem rządzącym państwa trzeciego doprowadził Radę do stwierdzenia, że rozporządzenie nr 467/2001 mogło zostać oparte na podstawie prawnej z art. 60 WE i art. 301 WE. Należy zgodzić się z tym stwierdzeniem, ponieważ brzmienie wymienionych postanowień nie wyklucza przyjęcia środków ograniczających skierowanych bezpośrednio przeciwko osobom fizycznym lub organizacjom, o ile zmierzają one w istocie do ograniczenia w części lub w całości stosunków gospodarczych z jednym lub większą liczbą państw trzecich.

90 Jak słusznie podkreśliła Rada, środki przewidziane w rozporządzeniu nr 467/2001 należą do umownie nazwanych „sankcjami celowymi” (smart sanctions), które pojawiły się w praktyce ONZ w latach dziewięćdziesiątych. Sankcje tego rodzaju zastępują klasyczny środek w postaci całkowitego embarga handlowego skierowanego przeciwko danemu państwu środkami skierowanymi przeciwko wybranemu celowi, nakładanymi w taki sposób, aby ograniczyć szkody wśród ludności cywilnej tego państwa, lecz rzeczywiście obciążyć sankcjami dany reżim i jego przywódców. Praktyka instytucji wspólnotowych rozwinęła się w tym samym kierunku, ponieważ Rada następnie uznała, że art. 60 WE i art. 301 WE umożliwiały jej podjęcie środków ograniczających skierowanych przeciwko podmiotom lub osobom faktycznie sprawującym kontrolę nad częścią terytorium państwa trzeciego oraz przeciwko podmiotom lub osobom rzeczywiście sprawującym kontrolę nad aparatem rządzącym państwa trzeciego, jak również przeciwko osobom i podmiotom z nimi powiązanymi, które im zapewniają wsparcie o charakterze gospodarczym.

91 Interpretacja ta, zgodna z treścią art. 60 WE i art. 301 WE, jest uzasadniona zarówno względami skuteczności, jak i względami humanitarnymi.

92 Jednakże rezolucja Rady Bezpieczeństwa 1390 (2002) została przyjęta dnia 16 stycznia 2002 r., po upadku reżimu talibów w następstwie zbrojnej interwencji międzynarodowej koalicji w Afganistanie, rozpoczętej w październiku 2001 r. W konsekwencji, chociaż rezolucja ta w dalszym ciągu wyraźnie odnosi się do talibów, nie jest już skierowana przeciwko odsuniętemu od władzy reżimowi, lecz raczej bezpośrednio przeciwko Osamie bin Ladenowi, sieci Al‑Kaida oraz osobom i podmiotom z nimi powiązanym.

93 Brak jakiegokolwiek związku między sankcjami nałożonymi na podstawie tej rezolucji i terytorium lub reżimem rządzącym państwa trzeciego, podkreślony już w punkcie 2 motywów projektu rozporządzenia Rady przedstawionego przez Komisję dnia 6 marca 2002 r., który leży u podstaw zaskarżonego rozporządzenia [COM/2002/117 końcowy], został wyraźnie przyznany przez Radę podczas rozprawy, przynajmniej w odniesieniu do osób i podmiotów nieznajdujących się w tym okresie w Afganistanie.

94 W braku tego związku Rada oraz Komisja stwierdziły, że art. 60 WE i art. 301 WE nie stanowiły samodzielnie wystarczającej podstawy prawnej do przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia. Należy zgodzić się z powyższym stwierdzeniem.

95 Artykuł 60 ust. 1 WE stanowi w istocie, że Rada może, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 301 WE, podjąć „w stosunku do danych państw trzecich” pilne i niezbędne środki w odniesieniu do przepływu kapitału i płatności. Artykuł 301 WE przewiduje wyraźnie możliwość podjęcia przez Wspólnotę działania zmierzającego do zerwania lub ograniczenia w całości lub w części stosunków gospodarczych „z jednym lub większą liczbą państw trzecich”.

96 Ponadto fakt, że postanowienia te dopuszczają nałożenie „sankcji celowych” nie tylko na dane państwo trzecie jako takie, lecz również na przywódców tego państwa trzeciego oraz na osoby fizyczne i podmioty, które są z nimi powiązane lub przez nich bezpośrednio lub pośrednio kontrolowane (zob. pkt 89−91 niniejszego wyroku), nie pozwala stwierdzić, że w dalszym ciągu dotyczą one tych osób fizycznych i podmiotów po odsunięciu od władzy reżimu rządzącego tym państwem trzecim. W tych okolicznościach nie istnieje już w istocie wystarczający związek między tymi osobami fizycznymi lub podmiotami a danym państwem trzecim.

97 W każdym razie z powyższego wynika, że art. 60 WE oraz art. 301 WE nie stanowią samodzielnie wystarczającej podstawy prawnej dla zaskarżonego rozporządzenia.

98 Ponadto, w przeciwieństwie do stanowiska zajętego przez Komisję w projekcie rozporządzenia Rady leżącym u podstaw zaskarżonego rozporządzenia (zob. pkt 93 niniejszego wyroku), Rada stwierdziła, że art. 308 WE również nie stanowi samodzielnie odpowiedniej podstawy prawnej do przyjęcia wspomnianego rozporządzenia. Należy zgodzić się także i z tym stwierdzeniem.

99 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem (wyrok Trybunału z dnia 26 marca 1987 r. w sprawie 45/86 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. 1493, pkt 13) z samej treści art. 308 WE wynika, że przyjęcie tego artykułu za podstawę prawną danego aktu prawnego jest uzasadnione wyłącznie w przypadku, gdy żadne inne postanowienie Traktatu nie przyznaje instytucjom Wspólnoty kompetencji niezbędnych do przyjęcia tego aktu. W takiej sytuacji art. 308 WE umożliwia instytucjom podjęcie działań w celu osiągnięcia jednego z celów Wspólnoty mimo braku postanowienia przyznającego im niezbędne w tym celu kompetencje.

100 W odniesieniu do pierwszej przesłanki stosowania art. 308 WE jest pewne, że żadne postanowienie Traktatu WE nie przewiduje przyjęcia środków tego rodzaju jak środki przewidziane w zaskarżonym rozporządzeniu, mające na celu walkę z międzynarodowym terroryzmem, a w szczególności do nałożenia sankcji gospodarczych i finansowych takich jak zamrożenie funduszy, skierowanych przeciwko osobom fizycznym i podmiotom podejrzewanym o udział w jego finansowaniu bez ustalenia jakiegokolwiek związku z terytorium lub reżimem rządzącym państwa trzeciego. Pierwsza przesłanka została więc w niniejszym przypadku spełniona.

101 Zgodnie z orzecznictwem powołanym w pkt 99 niniejszego wyroku spełnienie drugiej przesłanki stosowania art. 308 WE wymaga połączenia walki z międzynarodowym terroryzmem, a w szczególności nałożenia na osoby fizyczne i podmioty podejrzewane o udział w jego finansowaniu sankcji gospodarczych i finansowych takich jak zamrożenie funduszy, z jednym z celów wyznaczonych Wspólnocie w Traktacie.

102 W niniejszym przypadku motywy zaskarżonego rozporządzenia są w tej kwestii wyjątkowo zwięzłe. Ponadto Rada w motywie czwartym rozporządzenia stwierdziła, że środki wymagane na podstawie rezolucji 1390 (2002) i wspólnego stanowiska 2002/402 „podlegają zakresowi Traktatu”, oraz że należało przyjąć przepisy wspólnotowe „szczególnie w celu unikania zakłócania konkurencji”.

103 W odniesieniu do tezy, że sporne środki „podlegają zakresowi Traktatu” należy natomiast stwierdzić od razu, że żaden z celów Traktatu wyraźnie wymienionych w art. 2 WE i art. 3 WE nie wydaje się możliwy do osiągnięcia za pomocą spornych środków.

104 W szczególności w odróżnieniu od środków skierowanych przeciwko niektórym osobom fizycznym lub prawnym ustanowionym we Wspólnocie, przewidzianych w rozporządzeniu nr 3541/92 powołanym przez Radę na poparcie jej tezy (zob. pkt 73 niniejszego wyroku), środków przewidzianych w zaskarżonym rozporządzeniu nie można usprawiedliwić celem w postaci wprowadzenia wspólnej polityki handlowej [art. 3 ust. 1 lit. b) WE], co do którego zostało orzeczone, że Wspólnota ma kompetencje do przyjęcia środków w postaci embarga handlowego na podstawie art. 133 WE, ponieważ w niniejszym przypadku przedmiotem sporu nie są stosunki handlowe Wspólnoty z państwami trzecimi.

105 W odniesieniu do celu w postaci wprowadzenia systemu zapewniającego niezakłóconą konkurencję na rynku wewnętrznym [art. 3 ust. 1 lit. g) WE], nie przekonuje stwierdzenie wystąpienia prawdopodobieństwa zakłócenia konkurencji, któremu zgodnie z jego motywami zaskarżone rozporządzenie miało zapobiec.

106 Reguły konkurencji zawarte w Traktacie WE skierowane są do przedsiębiorstw oraz państw członkowskich, jeżeli naruszają one równowagę konkurencyjną między przedsiębiorstwami (zob. w odniesieniu do art. 87 WE wyrok Trybunału z dnia 2 lipca 1974 r. w sprawie 173/73 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. 709, pkt 26 oraz w odniesieniu do art. 81 WE, wyrok Trybunału z dnia 12 lipca 1984 r. w sprawie 170/83 Hydrotherm, Rec. str. 2999, pkt 11).

107 W niniejszym przypadku po pierwsze żadna ze stron nie twierdzi, że osoby fizyczne bądź podmioty, których dotyczy zaskarżone rozporządzenie, są przedsiębiorstwami w rozumieniu reguł konkurencji zawartych w Traktacie WE.

108 Po drugie nie przedstawiono żadnego wyjaśnienia sposobu, w jaki wykonanie na szczeblu Wspólnoty bądź jej państw członkowskich szczególnych środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom, zarządzonych w rezolucji Rady Bezpieczeństwa 1390 (2002), mogłoby zakłócić konkurencję.

109 Powyższego stwierdzenia nie podważa ustalony zarówno przez Komisję w odpowiedzi udzielonej przez nią na piśmie na pytania Sądu, jak i przez Zjednoczone Królestwo w trakcie rozprawy, związek między celem określonym w art. 3 ust. 1 lit. g) WE i środkiem w postaci ustanowienia wspólnego rynku charakteryzującego się w szczególności zniesieniem między państwami członkowskimi przeszkód w swobodnym przepływie kapitału [art. 3 ust. 1 lit. c) WE] (zob. w szczególności pkt 75 i 78−80 niniejszego wyroku).

110 Pod tym względem należy zaznaczyć, że Wspólnota nie ma wyraźnie przyznanych kompetencji do nałożenia ograniczeń w przepływie kapitału i płatności. Natomiast art. 58 WE umożliwia państwom członkowskim podejmowanie środków o takim skutku, o ile jest to i pozostaje uzasadnione dla osiągnięcia celów określonych w tym artykule, w szczególności uzasadnionych względami związanymi z porządkiem publicznym lub bezpieczeństwem publicznym (zob. analogicznie z art. 30 WE wyrok Trybunału z dnia 4 października 1991 r. w sprawie C‑367/89 Richardt, Rec. str. I‑4621, pkt 19 oraz powołane w nim orzecznictwo). Ponieważ pojęcie bezpieczeństwa publicznego obejmuje zarówno bezpieczeństwo wewnętrzne jak i zewnętrzne państwa, państwa członkowskie z zasady są uprawnione do przyjmowania na podstawie art. 58 ust. 1 lit. b) WE środków tego rodzaju jak przewidziane w zaskarżonym rozporządzeniu. Jeżeli środki te są zgodne z art. 58 ust. 3 WE i nie wykraczają poza zakres konieczny dla osiągnięcia zamierzonego celu, są one zgodne z systemem swobodnego przepływu kapitału i płatności oraz z systemem wolnej konkurencji ustanowionymi na mocy Traktatu WE.

111 Należy dodać, że gdyby zwykłe stwierdzenie, że istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia różnic między przepisami krajowymi oraz niewykazane prawdopodobieństwo wystąpienia przeszkód w swobodnym przepływie kapitału lub zniekształcenia konkurencji, jakie mogą z tego wyniknąć, było wystarczające dla uzasadnienia przyjęcia art. 308 WE w związku z art. 3 ust. 1 lit. c) i g) WE za podstawę prawną rozporządzenia, wówczas nie tylko postanowienia rozdziału 3 tytułu VI Traktatu WE odnoszące się do zbliżania ustawodawstw zostałyby pozbawione znaczenia, lecz również kontrola sądowa dotycząca przestrzegania podstawy prawnej mogłaby zostać całkowicie pozbawiona skuteczności. Przeszkodziłoby to sądowi wspólnotowemu w wypełnieniu ciążącego na nim na podstawie art. 220 WE obowiązku czuwania nad poszanowaniem prawa w wykładni i stosowaniu Traktatu (zob. podobnie, à propos art. 100 A Traktatu WE, obecnie, po zmianie, art. 95 WE, ww. w pkt 85 wyrok w sprawie Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 84, 85 i 106−108 oraz cytowane w nim orzecznictwo).

112 W każdym razie okoliczności przedstawione Sądowi do oceny nie pozwalają stwierdzić, że zaskarżone rozporządzenie rzeczywiście przyczynia się do zapobieżenia możliwości pojawienia się przeszkód w swobodnym przepływie kapitału lub znaczącego zniekształcenia konkurencji.

113 W przeciwieństwie do twierdzeń Komisji oraz Zjednoczonego Królestwa Sąd uważa w szczególności, że wykonanie spornych rezolucji Rady Bezpieczeństwa przez państwa członkowskie, nie zaś przez Wspólnotę, nie może doprowadzić do powstania prawdopodobnego i poważnego ryzyka pojawienia się rozbieżności między państwami członkowskimi w stosowaniu zamrożenia funduszy. Po pierwsze wspomniane rezolucje zawierają w istocie wyraźne, precyzyjne i szczegółowe definicje oraz przepisy, które faktycznie nie pozostawiają miejsca na interpretację. Po drugie środki przewidziane w celu wykonania tych rezolucji są tej wagi, że nie wywołują obawy pojawienia się tego ryzyka.

114 W tych okolicznościach środki będące przedmiotem sporu nie mogą być usprawiedliwione celem określonym w art. 3 ust. 1 lit. c) i g) WE.

115 Ponadto w niniejszym przypadku nietrafne okazują się liczne przykłady przyjęcia art. 308 WE za uzupełnienie podstawy prawnej, przytoczone przez Radę (zob. pkt 71 i 73 niniejszego wyroku). Po pierwsze z podanych przykładów w rzeczywistości nie wynika, że w poszczególnych przypadkach nie spełniono przesłanek stosowania art. 308 WE, a w szczególności przesłanki w postaci osiągnięcia jednego z celów Wspólnoty. Po drugie akty prawne podane w tych przykładach nie były pod tym względem kwestionowane w postępowaniu przed Trybunałem, zwłaszcza w sprawie Delbar, o której mowa w punkcie 72 niniejszego wyroku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zwyczajna praktyka Rady nie może w żadnym przypadku naruszać postanowień Traktatu, a konsekwencji stworzyć precedensu wiążącego instytucje Wspólnoty w zakresie wyboru właściwej podstawy prawnej (wyrok Trybunału z dnia 23 lutego 1988 r. w sprawie 68/86 Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, Rec. str. 855, pkt 24 oraz opinia prawna Trybunału nr 1/94 z dnia 15 listopada 1994 r., Rec. str. I‑5267, pkt 52).

116 Z całości powyższych rozważań wynika, że walka z międzynarodowym terroryzmem, a w szczególności nałożenie sankcji gospodarczych i finansowych w postaci zamrożenia funduszy na osoby fizyczne i podmioty podejrzewane o udział w jego finansowaniu, nie może zostać połączona z żadnym z zadań wyraźnie wyznaczonych Wspólnocie w art. 2 WE oraz art. 3 WE.

117 Oprócz celów Traktatu wyraźnie określonych w art. 2 WE i art. 3 WE, Komisja w odpowiedzi udzielonej na piśmie na pytania Sądu wskazała również cel Wspólnoty o charakterze bardziej ogólnym, który jej zdaniem uzasadnia w niniejszym przypadku obranie za podstawę prawną art. 308 WE. Komisja wywiodła więc z preambuły Traktatu WE „wyznaczony Wspólnocie cel ogólny w postaci ochrony pokoju i bezpieczeństwa” (zob. pkt 76 niniejszego wyroku). Nie jest możliwe przyjęcie powyższej tezy.

118 W przeciwieństwie do twierdzenia Komisji, z preambuły Traktatu WE w istocie nie wynika w żaden sposób, aby stawiał on szerszy cel w postaci ochrony pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego. Bezsporne jest, że głównym celem Traktatu jest zakończenie konfliktów z przeszłości między narodami Europy poprzez stworzenie „coraz ściślejszego związku” między nimi, jednak jest on bez wpływu na realizowanie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Należy ona wyłącznie do celów Traktatu UE, który, jak podkreślono w jego preambule, ma na celu przejście do „nowego etapu procesu integracji europejskiej, zapoczątkowanego ustanowieniem Wspólnot Europejskich”.

119 Można stwierdzić z pewnością, że ów cel Unii powinien pobudzać Wspólnotę do działania w zakresie jej własnych kompetencji, przykładowo w zakresie wspólnej polityki handlowej, natomiast nie można na nim opierać przyjęcia środków na podstawie art. 308 WE, w szczególności w dziedzinach, w których kompetencje Wspólnoty mają marginalny charakter i są enumeratywnie wyliczone w Traktatcie.

120 Wreszcie nie wydaje się, aby dopuszczalne było interpretowanie art. 308 WE w ten sposób, że umożliwia on instytucjom powołanie się nań w celu osiągnięcia jednego z celów Traktatu UE. Sąd uważa w szczególności, że współistnienie Unii i Wspólnoty jako związanych, lecz odrębnych porządków prawnych oraz struktura filarów, zamierzone przez twórców obecnie obowiązujących Traktatów, nie upoważniają ani instytucji, ani państw członkowskich do oparcia się na „klauzuli elastyczności” z art. 308 WE w celu obejścia braku kompetencji Wspólnoty niezbędnych do osiągnięcia danego celu Unii. Odmienna interpretacja doprowadziłaby w ostateczności do umożliwienia stosowania tego postanowienia do wszystkich dziedzin wchodzących w zakres WPZiB oraz współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych (WSiSW), tak aby Wspólnota zawsze mogła podjąć działania w celu osiągnięcia celów wynikających z jej polityk. Wskutek tego wiele postanowień Traktatu UE pozbawionych zostałoby ich zakresu stosowania, co stałoby w sprzeczności z wprowadzaniem aktów właściwych WPZiB (wspólne strategie, wspólne działania, wspólne stanowiska) oraz WSiSW (wspólne stanowiska, decyzje, decyzje ramowe).

121 Należy więc stwierdzić, że art. 308 WE, jak zresztą art. 60 WE i art. 301 WE rozpatrywane oddzielnie, nie stanowi samodzielnie wystarczającej podstawy prawnej dla oparcia na nim zaskarżonego rozporządzenia.

122 Zarówno w motywach zaskarżonego rozporządzenia, jak i w odpowiedzi udzielonej na piśmie na pytania Sądu, Rada jednak zwróciła uwagę, że art. 308 WE zastosowany w połączeniu z art. 60 WE i art. 301 WE przyznaje jej kompetencje do przyjęcia rozporządzenia wspólnotowego mającego na celu walkę z finansowaniem międzynarodowego terroryzmu, podjętą przez Unię oraz jej państwa członkowskie na podstawie WPZiB, nakładającego w tym celu sankcje gospodarcze i finansowe w stosunku do osób fizycznych, bez wykazywania jakiegokolwiek powiązania z terytorium lub reżimem rządzącym państwa trzeciego. Z powyższym stwierdzeniem należy się zgodzić.

123 W tym kontekście należy w istocie wziąć pod uwagę specjalnie ustanowiony w Traktacie z Maastricht pomost między działaniami Wspólnoty nakładającymi sankcje gospodarcze na podstawie art. 60 WE i art. 301 WE oraz celami Traktatu UE w zakresie stosunków zewnętrznych.

124 W istocie stwierdzić należy, że art. 60 WE oraz art. 301 WE to szczególne postanowienia Traktatu WE, ponieważ przewidują wyraźnie, że działanie Wspólnoty może okazać się niezbędne do osiągnięcia nie tyle jednego z celów Wspólnoty ustalonych w Traktacie WE, lecz jednego z celów specjalnie wyznaczonych Unii w art. 2 UE, tj. realizowania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

125 W ramach art. 60 WE i art. 301 WE działanie Wspólnoty jest więc w rzeczywistości działaniem Unii podejmowanym na podstawie filaru wspólnotowego po przyjęciu przez Radę wspólnego stanowiska lub wspólnego działania w ramach WPZiB.

126 W tym względzie należy odnotować, że zgodnie z art. 3 UE Unia dysponuje jednolitymi ramami instytucjonalnymi, które zapewniają spójność i ciągłość działań podejmowanych dla osiągnięcia jej celów, przy poszanowaniu i rozwijaniu dorobku wspólnotowego. Unia czuwa w szczególności nad spójnością całości swych działań zewnętrznych, podejmowanych w ramach polityk w dziedzinach stosunków zagranicznych, bezpieczeństwa, gospodarczej i rozwoju. Rada i Komisja są odpowiedzialne za zapewnienie takiej spójności i współpracują w tym celu. Gwarantują one realizację tych polityk w ramach swoich kompetencji.

127 Tak jak kompetencje do działania przewidziane w Traktacie WE mogą okazać się niewystarczające do umożliwienia instytucjom podjęcia działania mającego na celu osiągnięcie w ramach funkcjonowania wspólnego rynku jednego z celów Wspólnoty, podobnie kompetencje do nałożenia sankcji gospodarczych i finansowych, przewidzianych w art. 60 WE i art. 301 WE, tj. zerwania lub ograniczenia stosunków gospodarczych z jednym lub większą liczbą państw trzecich, w szczególności w odniesieniu do przepływu kapitału i płatności, mogą się okazać niewystarczające dla umożliwienia instytucjom zrealizowania celu WPZiB, podlegającego zakresowi Traktatu UE, dla którego postanowienia te zostały specjalnie wprowadzone do Traktatu WE.

128 Należy więc przyjąć, że w szczególnym kontekście przewidzianym w art. 60 WE i art. 301 WE, obranie art. 308 WE za uzupełniającą podstawę prawną jest uzasadnione wymogami spójności wyrażonymi w art. 3 UE, jeżeli postanowienia te nie przyznają instytucjom wspólnotowym niezbędnych uprawnień, w dziedzinie sankcji gospodarczych i finansowych, do działania zmierzającego do osiągnięcia celu postawionego Unii oraz jej państwom członkowskim w ramach WPZiB.

129 Możliwe jest więc, że wspólne stanowisko lub wspólne działanie przyjęte w ramach WPZiB wymagają od Wspólnoty podjęcia środków w postaci sankcji gospodarczych i finansowych wykraczających poza środki wyraźnie przewidziane w art. 60 WE i art. 301 WE, polegających na zerwaniu lub ograniczeniu stosunków gospodarczych z jednym lub większą liczbą państw trzecich, w szczególności w odniesieniu do przepływu kapitału i płatności.

130 W takiej sytuacji obranie za podstawę prawną łącznie art. 60 WE, art. 301 WE i art. 308 WE pozwala zrealizować w dziedzinie sankcji gospodarczych i finansowych cel postawiony w ramach WPZiB Unii oraz jej państwom członkowskim, wyrażony w danym wspólnym stanowisku lub wspólnym działaniu, mimo wyraźnego przyznania Wspólnocie kompetencji do nakładania sankcji gospodarczych i finansowych w odniesieniu do osób lub podmiotów nie mających wystarczającego związku z określonym państwem trzecim.

131 W niniejszym przypadku walka z międzynarodowym terroryzmem i jego finansowaniem bezspornie należy do celów Unii objętych WPZiB, zdefiniowanych w art. 11 UE, nawet jeżeli nie dotyczy specyficznie państw trzecich lub ich przywódców.

132 Ponadto oczywiste jest, że wspólne stanowisko 2002/402 zostało przyjęte przez Radę jednomyślnie w ramach tej walki, oraz że nakazuje ono nałożenie przez Wspólnotę sankcji gospodarczych i finansowych w stosunku do osób fizycznych podejrzewanych o udział w finansowaniu międzynarodowego terroryzmu już bez wykazania istnienia jakiegokolwiek związku z terytorium bądź reżimem rządzącym państwa trzeciego.

133 W tym kontekście powołanie się na art. 308 WE w celu uzupełnienia kompetencji do nałożenia sankcji gospodarczych i finansowych przyznanych Wspólnocie na mocy art. 60 WE i art. 301 WE jest uzasadnione przez wzgląd na to, że współcześnie państw nie można już uważać za jedyne źródło zagrożenia dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Wspólnota międzynarodowa, a także Unia i jej filar wspólnotowy nie mogą zostać powstrzymane od przystosowania się do nowych zagrożeń poprzez nakładanie sankcji gospodarczych i finansowych nie tylko w stosunku do państw trzecich, lecz również w stosunku do osób, grup, przedsiębiorstw lub podmiotów powiązanych, prowadzących terrorystyczną działalność w skali międzynarodowej lub w inny sposób zagrażających międzynarodowemu pokojowi i bezpieczeństwu.

134 Wynika więc z tego, że w niniejszym przypadku, obierając art. 308 WE za uzupełniającą podstawę prawną, Rada nie rozszerzyła zakresu kompetencji Wspólnoty poza ogólne ramy Traktatu wynikające z całości jego postanowień, a w szczególności tych określających zadania i działania Wspólnoty.

135 Słusznie zatem instytucje oraz Zjednoczone Królestwo twierdzą, że Rada miała kompetencje do przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia, które wprowadza na terytorium Wspólnoty sankcje gospodarcze i finansowe przewidziane we wspólnym stanowisku 2002/402, w oparciu łącznie o art. 60 WE, art. 301 WE i art. 308 WE.

3. W przedmiocie trzech zarzutów opartych na naruszeniu praw podstawowych skarżącego

Argumenty stron

136 W argumentacji odnoszącej się do okoliczności faktycznych skarżący oświadczył, że jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność o międzynarodowym zasięgu oraz obywatelem Arabii Saudyjskiej posiadającym istotne interesy finansowe w Unii Europejskiej. Skarżący dodaje, że od dnia wejścia w życie rozporządzenia nr 2062/2001, a następnie zaskarżonego rozporządzenia, jego fundusze oraz aktywa w Unii Europejskiej zostały zamrożone, oraz że nie może prowadzić on swojej działalności. Umieszczenie jego nazwiska w wykazie zawartym w załączniku I do zaskarżonego rozporządzenia narusza ponadto, zdaniem skarżącego, jego dobre imię na płaszczyźnie osobistej oraz zawodowej. Skarżący uważa się za ofiarę poważnej pomyłki sądowej oraz stwierdza, że nigdy nie był zaangażowany w działalność terrorystyczną i w żaden sposób nie wspierał finansowo tego rodzaju działalności, ani w związku z Osamą bin Ladenem, ani Al‑Kaidą, ani w żaden inny sposób.

137 Skarżący dodaje, że zastosowano wobec niego również środki krajowe, zarządzające zamrożenie jego funduszy w Zjednoczonym Królestwie, Stanach Zjednoczonych oraz Szwajcarii, których zgodność z prawem zakwestionował przed sądem. Skarżący zaznacza w szczególności, że wniósł skargę o stwierdzenie nieważności („judicial review”) zamrożenia funduszy zarządzonego przez brytyjskie ministerstwo finansów. Podczas posiedzenia przygotowawczego odbytego w ramach tego postępowania sąd rozpatrujący sprawę stwierdził, że w świetle prawa krajowego zarzut niezgodności z prawem tego środka nie był oczywiście bezpodstawny. Jednakże rząd Zjednoczonego Królestwa stwierdził, że z powodu bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego postępowanie wszczęte przez skarżącego przed sądem krajowym jest bezprzedmiotowe, chyba że postępowanie w sprawie zaskarżonego rozporządzenia zostanie rozstrzygnięte na korzyść skarżącego. Skarżący przypuszcza ponadto, że jego nazwisko zostało umieszczone w wykazie sporządzonym przez komitet ds. sankcji na podstawie tej samej informacji, która została przekazana przez rząd Zjednoczonego Królestwa w ramach wspomnianego postępowania przed sądem krajowym.

138 W argumentacji odnoszącej się do okoliczności prawnych skarżący podkreśla na wstępie, że zgodnie z orzecznictwem (wyrok Trybunału z dnia 14 maja 1974 r. w sprawie 4/73 Nold przeciwko Komisji, Rec. str. 491, pkt 13) prawa podstawowe przyznane i gwarantowane przez konstytucje państw członkowskich, a w szczególności prawa potwierdzone przez ECHR, stanowią integralną część wspólnotowego porządku prawnego.

139 Na poparcie swych żądań skarżący wskazał następnie trzy zarzuty nieważności: po pierwsze – naruszenie prawa do bycia wysłuchanym, po drugie – naruszenie podstawowego prawa do poszanowania własności oraz zasady proporcjonalności, po trzecie – naruszenie prawa do skutecznej kontroli sądowej.

140 Zdaniem skarżącego powołane przez Radę i Komisję rezolucje Rady Bezpieczeństwa nie przyznają tym instytucjom kompetencji do działań naruszających wymienione prawa podstawowe bez przedstawienia Sądowi niezbędnych dowodów uzasadniających takie działania. Unia Europejska jako porządek prawny niezależny od Narodów Zjednoczonych, regulowany przez właściwe mu zasady prawa, powinna, zdaniem skarżącego, uzasadniać podejmowane przez nią środki, powołując się na przysługujące jej kompetencje oraz obowiązki ciążące na niej względem osób fizycznych, wobec których ów porządek prawny znajduje zastosowanie.

141 W odniesieniu w szczególności do zarzucanego naruszenia prawa do bycia wysłuchanym skarżący przyznaje, że początkowo zastosowany środek w postaci zamrożenia jego aktywów ze swej natury nie podlegał obowiązkowi powiadomienia poprzedzającego jego zastosowanie.

142 Jednakże skarżący dochodzi prawa do bycia wysłuchanym przez Radę i Komisję w celu uzyskania skreślenia jego nazwiska z wykazu osób i podmiotów objętych sankcjami, na podstawie ogólnej zasady prawa wspólnotowego, według której adresatom wydawanych przez organy publiczne decyzji, które znacząco naruszają ich interesy, należy we właściwy sposób umożliwić przedstawienie ich opinii w tej sprawie (wyrok Trybunału z dnia 23 paździ