Sprawa T-374/04

Republika Federalna Niemiec

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

„Środowisko naturalne — Dyrektywa 2003/87/WE — System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych — Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji w Niemczech — Środki korygujące ex post uprawnienia przydzielone instalacjom — Decyzja Komisji o odrzuceniu — Równość traktowania — Obowiązek uzasadnienia”

Wyrok Sądu Pierwszej Instancji (trzecia izba w składzie powiększonym) z dnia 7 listopada 2007 r. II - 4441

Streszczenie wyroku

(art. 211 WE, 226 WE; rozporządzenie Komisji nr 2216/2004; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 9, art. 11 ust. 1, załącznik III)

(art. 5 akapit drugi WE, art. 174–176 WE, 211 WE, 226 WE, art. 249 akapit trzeci WE)

Jeżeli dyrektywa nie przewiduje formy ani środków do osiągnięcia danego rezultatu, swoboda działania państwa członkowskiego w odniesieniu do wyboru form i środków właściwych do osiągnięcia tego rezultatu jest co do zasady całkowita. Jednakże państwa członkowskie mają w ramach swobody pozostawionej im w art. 249 akapit trzeci WE obowiązek wyboru środków i formy najbardziej właściwych do zapewnienia skuteczności dyrektyw. Wynika z tego ponadto, że w braku wspólnotowej regulacji przewidującej w jasny i precyzyjny sposób formę oraz środki, które powinny być użyte przez państwo członkowskie, do Komisji należy, w ramach wykonywania jej uprawnień kontrolnych, w szczególności na mocy art. 211 WE i 226 WE, wykazanie w sposób wystarczający w świetle prawa, że instrumenty, których użyło państwo członkowskie z tego tytułu, są sprzeczne z prawem wspólnotowym. Tylko poprzez zastosowanie powyższych zasad można zapewnić poszanowanie zasady pomocniczości, ustanowionej w art. 5 akapit drugi WE, która to zasada wiąże instytucje wspólnotowe, gdy wypełniają one swe funkcje regulacyjne. Zgodnie z brzmieniem tej zasady Wspólnota podejmuje działania w dziedzinach, które nie należą do jej kompetencji wyłącznej, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Wspólnoty. W związku z tym w dziedzinie takiej jak środowisko naturalne, regulowanej przez art. 174–176 WE, w której kompetencje Wspólnoty oraz państw członkowskich są dzielone, na Komisji spoczywa ciężar dowodu, aby wykazać, w jakim zakresie kompetencje państwa członkowskiego i w konsekwencji jego zakres swobodnego uznania są ograniczone. (por. pkt 78, 79)

O ile państwo członkowskie dysponuje pewnym zakresem swobodnego uznania w celu transpozycji dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61, o tyle jednak na mocy art. 9 ust. 3 tej dyrektywy Komisja jest po pierwsze uprawniona do sprawdzenia zgodności środków przedsięwziętych przez państwo członkowskie z kryteriami ustanowionymi w załączniku III oraz przepisami art. 10 tej dyrektywy oraz po drugie, w ramach wykonywania tej kontroli Komisja sama dysponuje swobodą uznania w zakresie, w jakim kontrola ta wymaga złożonych ocen ekonomicznych oraz ekologicznych dokonanych w świetle ogólnego celu zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób, jak wynika to z art. 1 i z motywu 5 tej dyrektywy. Wynika z tego, iż w ramach swej kontroli zgodności z prawem w tym względzie sąd wspólnotowy dokonuje pełnej kontroli poprawnego zastosowania przez Komisję stosownych regulacji prawnych, których zakres należy ustalić zgodnie z zasadami wykładni uznanymi przez orzecznictwo. Natomiast sąd wspólnotowy nie może zastępować Komisji, w przypadku gdy ma ona dokonać w tym kontekście złożonych ocen ekonomicznych oraz ekologicznych. W tym względzie musi on ograniczyć się do weryfikacji, czy omawiany akt nie jest obarczony oczywistym błędem lub nadużyciem władzy, czy właściwy organ nie przekroczył w sposób oczywisty granic swej swobody uznania oraz czy gwarancje procesowe, które w tym kontekście nabierają tym bardziej fundamentalnego znaczenia, były w pełni poszanowane. (por. pkt 80, 81)

Fakt, iż art. 11 ust. 1 dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61 zobowiązuje państwo członkowskie, by decyzję o rozdziale uprawnień wydało na podstawie swojego krajowego planu rozdziału uprawnień (KPRU), który został zbadany przez Komisję na mocy art. 9 tej dyrektywy oraz ewentualnie zmieniony na skutek jej żądania, nie oznacza koniecznie, że późniejsza zmiana indywidualnych przydziałów nie jest już możliwa. Zgodnie z art. 11 ust. 1 zdanie drugie in fine w związku z kryterium nr 9 załącznika III do dyrektywy 2003/87 treść decyzji o rozdziale uprawnień zależy bowiem również od drugiej konsultacji społecznej. A ta druga konsultacja społeczna ma miejsce dopiero po zbadaniu przez Komisję notyfikowanego KPRU i powinna móc doprowadzić do zmiany rozdziału, który państwo członkowskie ma zamiar przyjąć w swej decyzji o rozdziale, bo w przeciwnym wypadku konsultacja ta stałaby się bezprzedmiotowa, a uwagi społeczeństwa nabrałyby czysto teoretycznego charakteru. Zatem w braku wyraźnego zakazu późniejszych zmian indywidualnego przydziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w art. 11 ust. 1 KPRU oraz decyzja o rozdziale mogą przewidywać explicite taką możliwość zmiany, pod warunkiem że kryteria jej wdrożenia są ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób. Z uwagi na to, że dodatkowe kryteria nie stanowią kryteriów ustanowionych w załączniku III do dyrektywy 2003/87, uprawnienia kontrolne Komisji z tytułu art. 9 ust. 3 tej dyrektywy są w sposób konieczny ograniczone i zawężone do zagadnienia, czy te dodatkowe kryteria — wprowadzone przez państwo członkowskie korzystające z zakresu swobodnego uznania, który jest mu przyznany w celu transpozycji tej dyrektywy — spełniają wymogi obiektywności i przejrzystości. Ta ewentualna późniejsza zmiana indywidualnych przydziałów uprawnień, która ma miejsce po decyzji o rozdziale w rozumieniu art. 11 ust. 1 dyrektywy, nie skutkuje tym, że Komisja traci jakąkolwiek możliwość kontroli, biorąc pod uwagę stały nadzór, który sprawuje dzięki instrumentom zarządzania i kontroli przewidzianym przez rozporządzenie nr 2216/2004 w sprawie standaryzowanego i zabezpieczonego systemu rejestrów stosownie do dyrektywy 2003/87 oraz decyzję nr 280/2004, a także ogólne uprawnienia nadzorcze, którymi jest ona obdarzona na mocy art. 211 WE i 226 WE, pozwalające jej w każdej chwili na działanie w przypadku naruszenia prawa wspólnotowego. (por. pkt 105, 106)

Wytyczne opracowane przez Komisję w ramach dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61, mimo iż opierają się na podstawie prawnej wyraźnie przewidzianej w art. 9 ust. 1 akapit pierwszy zdanie ostatnie tej dyrektywy, zgodnie z którym Komisja opracuje wytyczne dotyczące wprowadzenia w życie kryteriów wymienionych w załączniku III, nie odpowiadają żadnemu z aktów wtórnego prawa wspólnotowego przewidzianych w art. 249 WE. Wytyczne te należą zatem do kategorii uregulowań, które same w sobie nie wywierają co do zasady wiążącego skutku w stosunku do osób trzecich, a z których Komisja w pełni korzysta w ramach swej praktyki administracyjnej w celu uporządkowania oraz nadania bardziej przejrzystego charakteru korzystaniu ze swych uznaniowych i nadzorczych uprawnień. Jednakże, przyjmując takie zasady administracyjnego postępowania w celu wywołania skutków na zewnątrz i ogłaszając poprzez publikację, że będzie je stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, Komisja sama wyznacza sobie granice, tak że nie może odejść od tych zasad bez narażania się, w danym razie, na sankcje z tytułu naruszenia ogólnych zasad prawa wspólnotowego, takich jak zasada równego traktowania, pewności prawa lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań. W związku z tym, gdy Komisja podejmuje środki niezgodne ze swoimi własnymi wytycznymi, można się na nie przeciwko Komisji powołać, a zwłaszcza mogą się na te wytyczne powołać państwa członkowskie, do których są one skierowane. Komisja jest więc zobowiązana do opracowania tych wytycznych, w szczególności w odniesieniu do najbardziej zasadniczych aspektów, z najwyższą możliwą klarownością i precyzją. Jest tak, tym bardziej że uprawnienia kontrolne oraz uprawnienie do odrzucenia krajowych planów rozdziału uprawnień (KPRU), z których Komisja korzysta na mocy art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87, są bardzo zawężone i ograniczone do zbadania zgodności KPRU wyłącznie z kryteriami załącznika III oraz wyłącznie z przepisami art. 10 dyrektywy. W związku z tym w braku jakiegokolwiek odwołania w wytycznych Komisji do zagadnienia zgodności z prawem korekt ex post polegających na zmniejszeniu liczby uprawnień przydzielonych indywidualnie i zakresu swobodnego uznania państwa członkowskiego z tego tytułu Komisja nie może prawomocnie, bez narażania się na naruszenie wspomnianych zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, podnieść przeciwko państwu członkowskiemu zakazu tych korekt, lecz przeciwnie, to przeciwko niej państwo członkowskie powinno móc powołać się na brak takiego odwołania, chyba że byłoby to sprzeczne z innymi przepisami prawa wspólnotowego, a w szczególności z przepisami prawa wspólnotowego nadrzędnej rangi. (por. pkt 110–112, 116)

Główny zadeklarowany cel dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61 stanowi zmniejszenie, w znaczący sposób, emisji gazów cieplarnianych w celu poszanowania zobowiązań Wspólnoty oraz państw członkowskich w świetle protokołu z Kioto. Cel ten należy osiągnąć w poszanowaniu szeregu podcelów oraz poprzez skorzystanie z pewnych instrumentów. Głównym instrumentem w tym względzie jest wspólnotowy system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (art. 1 i motyw 2 dyrektywy), którego funkcjonowanie determinują pewne podcele, a mianowicie utrzymanie efektywnych pod względem kosztów oraz skutecznych gospodarczo warunków, utrzymanie rozwoju gospodarczego oraz zatrudnienia, a także zachowanie spójności rynku wewnętrznego i niezakłóconej konkurencji (art. 1 i motywy 5–7 tej dyrektywy). Dyrektywa zachęca poza tym do korzystania z jednego szczególnego typu instrumentu, to znaczy do wykorzystania bardziej energooszczędnych technologii, pozwalających na wytwarzanie mniej emisji na jednostkę produkcji (motyw 20 tej dyrektywy). (por. pkt 124)

Kryterium nr 10 załącznika III do dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61, które odwołuje się do rozdziału uprawnień dla instalacji wymienionych w krajowym planie rozdziału uprawnień, stanowi przepis wspólnotowy odnoszący się do rozdziału uprawnień przez państwa członkowskie w rozumieniu motywu 7 tej dyrektywy, a zatem ma na celu przyczynienie się do zachowania spójności rynku wewnętrznego oraz uniknięcie zakłócania konkurencji. W związku z tym w ramach wykładni teleologicznej tego kryterium podcele, którymi są zachowanie spójności rynku wewnętrznego oraz niezakłóconej konkurencji, mają szczególne znaczenie. (por. pkt 125)

Do celów stosowania kryterium nr 10 załącznika III do dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61 do przewidzianych w krajowym planie rozdziału uprawnień (KPRU) korekt ex post, powiązanych przede wszystkim ze zmianami wielkości produkcji, należy uwzględnić w szczególności jako stosowne parametry analizy: po pierwsze, związek występujący pomiędzy wielkością produkcji a poziomem emisji w świetle celu zmniejszania emisji, po drugie, związek występujący pomiędzy tym celem oraz celem polegającym na utrzymaniu efektywnych pod względem kosztów oraz skutecznych gospodarczo warunków (art. 1 dyrektywy), po trzecie, cel polegający na zmniejszeniu emisji w drodze ulepszeń technicznych (motyw 20 tej dyrektywy) oraz po czwarte, cel polegający na zachowaniu spójności rynku wewnętrznego i utrzymaniu warunków konkurencyjnych (motyw 7 tej dyrektywy). Chociaż rzeczywiście korekty ex post przydzielonych przez KPRU uprawnień, które są powiązane przede wszystkim ze zmianami wielkości produkcji, tj. ze zmianami ilości wyprodukowanych jednostek, a nie ze zmianami poziomu emisji danej instalacji, mogą przeszkodzić osiągnięciu celu polegającego na wydajnym funkcjonowaniu rynku handlu w rozumieniu art. 1 i motywu 5 dyrektywy 2003/87, ponieważ odwodzą one operatorów od zmniejszenia wielkości produkcji ich instalacji i zasilenia w ten sposób rynku handlu uprawnieniami do emisji, stwierdzenie to nie wystarczy, by wykazać, że korekty te szkodzą głównemu celowi dyrektywy, to znaczy zmniejszeniu ogółu emisji gazów cieplarnianych. W odniesieniu do związku występującego pomiędzy celem zmniejszania emisji oraz celem polegającym na utrzymaniu efektywnych pod względem kosztów oraz skutecznych gospodarczo warunków, obniżka poziomu produkcji, która niekoniecznie przekłada się na zmniejszenie globalnego poziomu emisji, mogłaby spowodować niewystarczające zaopatrzenie rynku danych produktów, ponieważ produkcja nie byłaby już wystarczająca do zaspokojenia popytu na tych rynkach — o ile sytuacja taka wynika z ekonomicznej logiki rynku handlu, to wydaje się ona trudna do pogodzenia z celem polegającym na utrzymaniu efektywnych pod względem kosztów oraz skutecznych gospodarczo warunków w odniesieniu do sektorów działalności oraz rynków produktów, o których mowa w załączniku I do dyrektywy 2003/87. Tymczasem kryteria gospodarczej skuteczności i efektywności stosują się nie tylko do funkcjonowania rynku handlu jako takiego, ale także do kategorii działań, o których mowa w załączniku I, które podlegają celowi zmniejszenia emisji, tak jak sektor produkcji stali czy sektor energii. Jeśli chodzi o cel polegający na zmniejszeniu emisji w drodze ulepszeń technicznych, wspomniane korekty ex post, choć mogą odwieść operatorów od zmniejszania poziomu produkcji celem zmniejszenia emisji, nie zagrażają celowi polegającemu na zachęceniu operatorów do inwestowania w rozwój bardziej energooszczędnych technologii ani też nie zagrażają bezpieczeństwu takich inwestycji. Wprost przeciwnie, ponieważ te korekty odwodzą operatorów od zmniejszania produkcji w sprzeczności z ich własnymi prognozami, mogą one, biorąc pod uwagę ograniczoną ilość dostępnych uprawnień do emisji, wzmocnić motywację do zmniejszania emisji za pomocą inwestycji w poprawę wydajności energetycznej technologii produkcyjnej. Wykorzystanie nowych technologii produkcyjnych, bardziej wydajnych pod względem ekologicznym, ponieważ zmniejszają one poziom emisji na jednostkę produkcji, może bowiem z jednej strony przyczynić się w istotny sposób do osiągnięcia głównego celu polegającego na zmniejszeniu emisji, a z drugiej strony może utrzymać efektywne pod względem kosztów oraz skuteczne gospodarczo warunki zarówno na rynku handlu, jak i na rynkach odnośnych produktów, ponieważ nie pociąga za sobą obniżki poziomu produkcji, która mogłaby być szkodliwa dla dobrego funkcjonowania tych rynków. Pokazuje to również, że dla skutecznego pogodzenia celu polegającego na znaczącym zmniejszeniu emisji z celem polegającym na zachowaniu efektywnych pod względem kosztów oraz skutecznych gospodarczo warunków, zarówno na rynku handlu, jak i na rynku odnośnych produktów, inwestycje w bardziej energooszczędne technologie stanowią instrument przynajmniej równoważny, o ile nie lepszy w stosunku do instrumentu obniżki poziomu produkcji. W związku z tym sama okoliczność, że sporne korekty ex post mogą odwieść operatorów od obniżenia poziomu produkcji, a w konsekwencji poziomu emisji, nie wystarcza, by podważyć zgodność z prawem tych korekt w świetle ogółu celów dyrektywy 2003/87. (por. pkt 129, 130, 134, 136, 137, 139, 140, 148)

Kryterium nr 5, którego brzmienie wyraźnie odwołuje się do pojęcia dyskryminacji, stanowi szczególny przypadek zastosowania ogólnej zasady równego traktowania w ramach wdrażania przez państwa członkowskie dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę 96/61, a dokładniej w ramach przydziału uprawnień na podstawie krajowych planów rozdziału uprawnień. W tych ramach, w celu ustalenia, czy Komisja zastosowała zasadę równego traktowania w danym przypadku dotyczącym stosowania korekt ex post w prawidłowy sposób, należy zacząć od zbadania zagadnienia, czy sprawdziła ona w należyty sposób, czy zainteresowani operatorzy znajdują się — czy też nie — w sytuacji analogicznej do sytuacji innych operatorów instalacji. Komisja nie może bowiem zadowalać się stwierdzeniem występowania nierównego traktowania bez uprzedniego zbadania z całą należytą starannością istotnych elementów w tym względzie, a mianowicie potrzeby dokonania porównania sytuacji zainteresowanych podmiotów oraz możliwości obiektywnego uzasadnienia dyskryminacji — i bez ich należytego uwzględnienia w celu uzasadnienia swojego wniosku. (por. pkt 153, 154, 163)