Sprawa T-257/04

Rzeczpospolita Polska

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

„Rolnictwo — Wspólna organizacja rynków — Środki przejściowe przyjęte ze względu na przystąpienie nowych państw członkowskich — Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1972/2003 w sprawie środków dotyczących handlu produktami rolnymi — Skarga o stwierdzenie nieważności — Termin do wniesienia skargi — Rozpoczęcie biegu terminu — Przekroczenie terminu — Zmiana przepisu rozporządzenia — Otwarcie na nowo możliwości zaskarżenia tego przepisu i wszystkich przepisów stanowiących z nim całość — Dopuszczalność w części — Proporcjonalność — Zasada niedyskryminacji — Uzasadnione oczekiwania — Uzasadnienie”

Wyrok Sądu Pierwszej Instancji (pierwsza izba w składzie powiększonym) z dnia 10 czerwca 2009 r. II ‐ 1553

Streszczenie wyroku

Przystąpienie nowych państw członkowskich do Wspólnot – Akt o przystąpieniu z 2003 r. – Rolnictwo – Wspólna organizacja rynków – Środki przejściowe odnoszące się do handlu produktami rolnymi

Przystąpienie nowych państw członkowskich do Wspólnot – Akt o przystąpieniu z 2003 r. – Rolnictwo – Wspólna organizacja rynków – Środki przejściowe odnoszące się do handlu produktami rolnymi

Przystąpienie nowych państw członkowskich do Wspólnot – Akt o przystąpieniu z 2003 r. – Rolnictwo – Wspólna organizacja rynków – Środki przejściowe odnoszące się do handlu produktami rolnymi

Przystąpienie nowych państw członkowskich do Wspólnot – Akt o przystąpieniu z 2003 r. – Rolnictwo – Wspólna organizacja rynków – Środki przejściowe odnoszące się do handlu produktami rolnymi

Przystąpienie nowych państw członkowskich do Wspólnot – Akt o przystąpieniu z 2003 r. – Rolnictwo – Wspólna organizacja rynków – Środki przejściowe odnoszące się do handlu produktami rolnymi

Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, przewiduje wyraźnie możliwość przyjęcia przez instytucje europejskie określonych środków w okresie między podpisaniem aktu przystąpienia a datą przystąpienia nowych państw członkowskich do Unii Europejskiej, nie przewidując jednak odstępstw czasowych od systemu kontroli legalności aktów wspólnotowych. Uregulowania wspólnotowe dotyczące terminów procesowych należy stosować w sposób ścisły i można od tego odstąpić wyłącznie w okolicznościach całkowicie wyjątkowych, w przypadku okoliczności nieprzewidywalnych lub siły wyższej. Zatem termin do wniesienia skargi przewidziany w art. 230 WE ma charakter powszechnie obowiązujący i ten artykuł nie wyznacza jako początku biegu omawianego terminu, w odniesieniu do aktów prawnych przyjętych na podstawie powyższego aktu przystąpienia, daty wejścia w życie tego aktu. W konsekwencji, nawet jeżeli rozporządzenie, takie jak rozporządzenie nr 1972/2003 w sprawie środków przejściowych przyjętych w odniesieniu do handlu produktami rolnymi ze względu na przystąpienie Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, odróżniałoby się, w stosunku do tych państw, od reszty acquis communautaire, jeżeli chodzi o chwilę jego wejścia w życie i krąg jego adresatów w zakresie w jakim jest ono adresowane do wszystkich państw członkowskich, w tym państw członkowskich, które przystąpiły do Unii Europejskiej w 2004 r., nie wstrzymywałoby to rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi od chwili publikacji zaskarżonego rozporządzenia. Nie pozbawia to państw członkowskich, o których mowa prawa wniesienia skargi na akty przyjęte po podpisaniu aktu przystąpienia i przed ich przystąpieniem do Unii Europejskiej. Jeżeli bowiem państwa trzecie, w tym nowe państwa członkowskie przed ich przystąpieniem do Unii Europejskiej, nie mogą żądać legitymacji procesowej przyznanej w systemie wspólnotowym państwom członkowskim, mają one zdolność sądową, którą przepis ten przyznaje osobom prawnym, o ile spełniają przewidziane przesłanki obiektywne. (por. pkt 44, 46–48, 52, 53)

Chociaż charakter ostateczny aktu, który nie został zaskarżony w terminie, dotyczy nie tylko samego aktu, lecz również każdego aktu późniejszego, który miałby charakter wyłącznie potwierdzający, ponieważ takie rozwiązanie jest uzasadnione niezbędną stabilnością prawa i stosuje się zarówno do aktów indywidualnych, jak i aktów o charakterze normatywnym takich jak rozporządzenie, w przypadku zmiany przepisu rozporządzenia na nowo zostaje otwarta możliwość zaskarżenia nie tylko wyłącznie tego przepisu, ale wszystkich przepisów, które nawet jeśli nie posiadają zmienionego brzmienia, to stanowią z nim całość. Otóż akt wspólnotowy, mocą którego dodano produkty do wykazu, może stanowić wyłącznie całość z przepisami innego aktu wspólnotowego, które przewidują środki, którym poddane są produkty z tego wykazu, ponieważ w przeciwnym razie akt, mocą którego zostały dodane do wykazu, pozbawiony zostałby jakiegokolwiek skutku prawnego. Ponadto osobie, która mając legitymację do zaskarżenia aktu wspólnotowego, mocą którego produkty danego wykazu poddane są określonym środkom, nie czyni tego w wymaganym terminie, nie można uniemożliwiać z tego powodu kwestionowania w ramach skargi na inny akt, mocą którego produkty zostały dodane do wspomnianego wykazu, legalności środków, którym poddane są odtąd te produkty dodane. Środki takie są bowiem — jeżeli chodzi o produkty dodane do tego wykazu w drodze drugiego z przyjętych aktów — środkami nowymi. Drugi z przyjętych aktów nie może zatem być postrzegany jako wyłącznie potwierdzający względem tych środków. (por. pkt 70–72)

Artykuł 41 akapit pierwszy Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, uprawnia Komisję do zobowiązania nowych państw członkowskich, aby nałożyły opłatę od nadmiernych zapasów zgromadzonych na ich terytoriach produktów rolnych, o których mowa w rozporządzeniu nr 1972/2003, w sprawie środków przejściowych przyjętych w odniesieniu do handlu produktami rolnymi ze względu na przystąpienie tych państw. W istocie z jednej strony zarówno zapobieganie gromadzeniu zapasów w celach spekulacyjnych, jak i neutralizacja korzyści ekonomicznych przedsiębiorców, którzy zgromadzili nadmierne zapasy po niskich cenach, mogą uzasadniać podjęcie przez Komisję środka na podstawie art. 41 akapit pierwszy aktu przystąpienia, a z drugiej strony, nałożenie opłaty od nadmiernych zapasów należy uznać za mające na celu ułatwienie nowym państwom członkowskim przejścia na wspólną organizację rynków, ponieważ łagodzi ona ciężar obowiązku usunięcia takich zapasów na swój koszt przez nowe państwa członkowskie, przewidzianego w rozdziale 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia. (por. pkt 101, 102)

Komisja, wykonując kompetencje przyznane jej w obszarze wspólnej polityki rolnej przez Radę czy też autorów aktu przystąpienia, w celu wykonania przepisów przez nią ustanowionych, może uznać za konieczne skorzystanie z szerokiego zakresu uznania i dlatego legalność środka przyjętego w tym obszarze może być podważona jedynie wtedy, gdy środek ten jest rażąco nieodpowiedni do celu, który instytucja zamierza osiągnąć. Określenie kwoty opłaty z tytułu nadmiernych zapasów niektórych produktów rolnych jako odpowiadającej stawce erga omnes należności celnej przywozowej obowiązującej w dniu 1 maja 2004 r., jaka przewidziana jest w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1972/2003, w sprawie środków przejściowych przyjętych w odniesieniu do handlu produktami rolnymi ze względu na przystąpienie Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, nie wykracza rażąco ponad to, co niezbędne w celu uniknięcia gromadzenia nadmiernych zapasów niezależnie od ich pochodzenia. Celem bowiem, który Komisja zamierza osiągnąć poprzez rozpatrywaną opłatę, nie jest jedynie zapobieganie gromadzeniu zapasów wspomnianych produktów pochodzących z obrotu handlowego w celach spekulacyjnych, lecz po prostu zapobieganie gromadzeniu nadmiernych zapasów, to jest zapasów, które nie stanowią części normalnych zapasów znajdujących się w nowych państwach członkowskich. Wynika to wyraźnie z motywu 3 rozporządzenia nr 1972/2003. To stanowisko Komisji jest spójne z koncepcją autorów Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, iż nadmierne zapasy powinny być usunięte na koszt nowych państw członkowskich. Z rozdziału 4 pkt 1 i 2 załącznika IV do tego aktu wynika bowiem wyraźnie, że zgromadzenie nadmiernych zapasów wynikających z produkcji krajowej w nowych państwach członkowskich również stanowi element zakłócający wspólną organizację rynków rolnych. Autorzy omawianego aktu przystąpienia w żaden sposób nie ograniczyli wspomnianego obowiązku jedynie do zapasów pochodzących z obrotu handlowego. Wreszcie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1972/2003 pozostawia nowym państwom członkowskim pewien zakres uznania przy określaniu, czy zapasy danych produktów zgromadzone na ich terytoriach są wynikiem działalności uzasadnionej normalnymi zachowaniami na rynku, pozwalający im nie kwalifikować ich w tym przypadku jako „nadmiernych zapasów”. Pozwala to ograniczyć obciążenie opłatą posiadaczy tych zapasów tylko do przypadków, w których ich zgromadzenie niesie zagrożenie zakłócenia na rynkach, i wzmacnia charakter proporcjonalny środka, o którym mowa art. 4 ust. 3 omawianego rozporządzenia, względem zamierzonego celu. (por. pkt 106, 111–113, 120)

Zasada niedyskryminacji między producentami lub konsumentami we Wspólnocie ustanowiona w dziedzinie wspólnej organizacji rynków rolnych w art. 34 ust. 2 akapit drugi WE wymaga, aby sytuacje porównywalne nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane w taki sam sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione. Środki, które obejmuje wspólna organizacja rynków, mogą być zatem zróżnicowane w zależności od regionów i innych warunków produkcji lub konsumpcji jedynie na podstawie obiektywnych kryteriów, które zapewnią proporcjonalny podział korzyści i niekorzyści pomiędzy zainteresowane podmioty, nie różnicując przy tym pomiędzy terytoriami państw członkowskich. Sytuacja rolnictwa w nowych państwach członkowskich różniła się radykalnie od sytuacji w starych państwach członkowskich z uwagi na to, że te dwie kategorie przedsiębiorców podlegały przed rozszerzeniem Unii Europejskiej w 2004 r. różnym normom, kwotom i mechanizmom wsparcia produkcji. Poza tym instytucje wspólnotowe mogły zapobiec zgromadzeniu nadmiernych zapasów we Wspólnocie za pomocą środków wspólnej organizacji rynków rolnych, nie mogły natomiast zapobiec zgromadzeniu nadmiernych zapasów na terytorium przyszłych państw członkowskich. Z tego właśnie powodu rozdział 4 pkt 1–4 załącznika IV do omawianego aktu przystąpienia przewiduje obowiązek usunięcia nadmiernych zapasów przez nowe państwa członkowskie na ich koszt, nie przewidując jednak odpowiedniego obowiązku dla starych państw członkowskich. Ze względu na to, że sytuacja rolnictwa w nowych państwach członkowskich różni się od sytuacji w starych państwach członkowskich, dyskryminacja nie może wynikać z prostego zastosowania różnych norm wobec przedsiębiorców z nowych państw członkowskich i przedsiębiorców ze starych państw członkowskich. (por. pkt 128–130, 199, 200)

Pobór opłaty wprowadzonej w art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 w sprawie środków przejściowych przyjętych w odniesieniu do handlu produktami rolnymi ze względu na przystąpienie Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji nie jest sprzeczny z zakazem ceł i opłat o skutku równoważnym ustanowionym w art. 25 WE, gdyż opłata ta nie stanowi opłaty nałożonej jednostronnie przez państwo członkowskie, lecz środek wspólnotowy podjęty przejściowo w celu przeciwdziałania pewnym trudnościom we wspólnej polityce rolnej wynikającym z przystąpienia dziesięciu nowych państw członkowskich do Unii Europejskiej. Ponadto Komisja przyjęła omawiane rozporządzenie i w konsekwencji jego art. 3 na podstawie postanowienia uprawniającego ją do podjęcia środków przejściowych niezbędnych dla ułatwienia przejścia z systemu obowiązującego w nowych państwach członkowskich na system wynikający z zastosowania wspólnej polityki rolnej, to jest na podstawie art. 41 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej. Otóż te środki przejściowe mogą między innymi wprowadzać odstępstwa od norm stosowanych w innym przypadku do danej sytuacji prawnej takich jak art. 25 WE. (por. pkt 179, 180)

Uzasadnienie, jakiego wymaga art. 253 WE w przypadku rozporządzenia, może się ograniczać do wskazania, po pierwsze, całościowej sytuacji, która doprowadziła do jego przyjęcia, a po drugie, ogólnych celów, jakim ma służyć. Ponadto, jeżeli z aktu o charakterze generalnym wynikają istotne cele, do których osiągnięcia zmierza instytucja, żądanie szczegółowego uzasadnienia każdej decyzji technicznej byłoby nadmierne. W tym zakresie Komisja nie była zobowiązana do bardziej szczegółowego uzasadnienia niezbędności środków wymienionych w art. 3 rozporządzenia nr 1972/2003 w sprawie środków przejściowych przyjętych w odniesieniu do handlu produktami rolnymi ze względu na przystąpienie Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, ponieważ uzasadnienie tego rozporządzenia określa wyraźnie cel, którym jest zapobieganie gromadzeniu nadmiernych zapasów i konieczność wprowadzenia systemu opłat od tych zapasów (motyw 3), jak również całościową sytuację, która doprowadziła do przyjęcia rozporządzenia (motyw 1 w związku z motywem 3). Uzasadnienie należy więc uznać za wystarczające w tym zakresie. (por. pkt 214, 216, 217, 234)