Sprawa T‑43/02

Jungbunzlauer AG

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

Konkurencja – Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Kwas cytrynowy –Artykuł 81 WE – Grzywna – Artykuł 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 – Przypisanie zachowania spółce zależnej – Zasada legalności kar – Wytyczne w sprawie metody ustalania grzywien – Zasada proporcjonalności – Zasada ne bis in idem – Prawo dostępu do akt

Streszczenie wyroku

1. Prawo wspólnotowe – Zasady ogólne prawa – Pewność prawa

2. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie

(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2; komunikat Komisji 98/C 9/03)

3. Konkurencja – Reguły wspólnotowe – Naruszenia – Zarzut naruszenia

(art. 81 ust. 1 WE)

4. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Rzeczywisty wpływ na rynek

(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2; komunikat Komisji 98/C 9/03, pkt 1 A akapit pierwszy)

5. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Waga naruszenia

(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15)

6. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Waga naruszenia

(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2)

7. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Waga naruszenia

(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2)

8. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie

(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2; komunikat Komisji 98/C 9/03)

9. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Waga naruszenia

(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2)

10. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Waga naruszenia – Okoliczności łagodzące

(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15; komunikat Komisji 98/C 9/03, pkt 3)

11. Konkurencja – Grzywny – Sankcje wspólnotowe i sankcje nałożone w państwie członkowskim lub w państwie trzecim za naruszenie krajowego prawa konkurencji

(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15)

12. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Sankcje wspólnotowe i sankcje nałożone przez władze państwa członkowskiego za naruszenie krajowego prawa konkurencji

(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15)

13. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie

(art. 81 ust. 1 WE i art. 82 WE; porozumienie EOG, art. 53 ust. 1; rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2)

14. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Poszanowanie prawa do obrony – Dostęp do akt

(art. 81 ust. 1 WE; rozporządzenie Rady nr 17, art. 19 ust. 1)

15. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Kontrola sądowa

(art. 229 WE)

1. Zasada legalności kar, która wynika z zasady pewności prawa, ogólnej zasady prawa wspólnotowego, stawia zwłaszcza wymóg, aby każde uregulowanie wspólnotowe było jasne i dokładne, w szczególności w przypadku gdy nakłada ono lub dopuszcza nałożenie sankcji, po to, aby zainteresowane osoby mogły poznać jednoznacznie swoje prawa i obowiązki, które z niego wynikają, i aby mogły w konsekwencji podjąć odpowiednie działania.

Zasadę tę – która stanowi część ogólnych zasad prawa wspólnotowego będących podstawą tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich i która została wyrażona w różnych umowach międzynarodowych, w szczególności w art. 7 europejskiej konwencji praw człowieka, w związku między innymi z czynami zagrożonymi karą i karami przewidzianymi w prawie karnym – muszą uwzględniać zarówno normy natury karnej, jak i szczególne instrumenty administracyjne nakładające lub dopuszczające nałożenie sankcji administracyjnych. Ma ona nie tylko zastosowanie do norm, które określają elementy składowe naruszenia, ale także do tych, które definiują konsekwencje wynikające z naruszenia tych norm.

W tym zakresie z art. 7 ust. 1 konwencji wynika, że ustawa musi jasno określać czyny zabronione i kary, którymi są one zagrożone. Warunek ten jest spełniony, jeśli zainteresowany na podstawie treści przepisu i w razie potrzeby na podstawie wykładni dokonanej przez sądy jest w stanie określić, jakie działania i zaniechania grożą pociągnięciem go do odpowiedzialności karnej.

Z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że art. 7 ust. 1 konwencji nie wymaga, aby przepisy, na których podstawie są nałożone sankcje, były tak dokładnie sformułowane, żeby konsekwencje, które mogą wyniknąć z naruszenia tych przepisów, dały się przewidzieć z całkowitą pewnością. Zgodnie bowiem z tą konwencją istnienie niedookreślonych pojęć w przepisie nie prowadzi koniecznie do naruszenia art. 7. W ten sposób pojęcie prawa w rozumieniu tego artykułu odpowiada pojęciu ustawy, które jest użyte w innych przepisach konwencji. Ponadto wiele ustaw nie zapewnia całkowitej precyzji i wiele spośród nich z uwagi na konieczność uniknięcia nadmiernego formalizmu i dostosowanie do zmian sytuacji posługuje się sformułowaniami mniej lub bardziej niedookreślonymi, a ich interpretacja i zastosowanie zależą od praktyki. Jednak każda ustawa musi spełniać określone wymogi jakościowe, a wśród nich między innymi wymóg dostępności i przewidywalności. Przyznanie przez ustawę uprawnień dyskrecjonalnych nie jest sprzeczne z wymogiem przewidywalności, pod warunkiem że zakres i zasady wykonywania tych uprawnień są wystarczająco jasno określone z uwagi na uzasadnione interesy, które wchodzą w grę, w celu zapewnienia jednostce odpowiedniej ochrony przed arbitralnością. Wreszcie przy ocenie określoności użytych pojęć poza tekstem samej ustawy Europejski Trybunał Praw Człowieka bierze także pod uwagę utrwalone i opublikowane orzecznictwo.

Ponadto uwzględnienie wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich nie pozwala na inną wykładnię zasady legalności kar jako ogólnej zasady prawa wspólnotowego.

(por. pkt 71–73, 75–81)

2. W dziedzinie konkurencji fakt, że przedsiębiorstwa nie mogą z góry dokładnie wiedzieć, jakiego rzędu grzywny Komisja nałoży w każdym przypadku, nie oznacza, że art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 narusza zasadę legalności.

W celu bowiem uniknięcia nadmiernego formalizmu normatywnego i umożliwienia dostosowania przepisu prawnego do okoliczności należy zezwolić na pewien stopień nieprzewidywalności w odniesieniu do sankcji, która może być nałożona za dane naruszenie. Grzywna, która może być nałożona i której wahania pomiędzy jej minimalną i maksymalną wartością są wystarczająco ograniczone, może przyczynić się do skuteczności tej sankcji zarówno z punktu widzenia jej zastosowania, jak i jej siły odstraszającej.

W tym zakresie Komisja nie dysponuje nieograniczonym i nadmiernym uznaniem w zakresie ustalania grzywien za naruszenia reguł konkurencji, ponieważ powinna ona przestrzegać granicy ustalonej na podstawie obrotu zainteresowanego przedsiębiorstwa. W szczególności górna granica w wysokości 10% obrotu osiągniętego przez przedsiębiorstwo jest rozsądna w świetle interesów, których broni Komisja, w przypadku naruszeń tego rodzaju co kartele. Ponadto ocena tego, czy grzywna, która może być nałożona na podstawie art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17, jest rozsądna, nie może być dokonana w odniesieniu do całkowitych wielkości, ale musi być zrelatywizowana w odniesieniu do obrotu podmiotu naruszającego prawo.

Podobnie Komisja ma obowiązek przestrzegać ogólnych zasad prawa, w szczególności zasady równości traktowania i proporcjonalności, jak też kryteriów i metody obliczania, które ma ona obowiązek stosować przy ustalaniu kwoty grzywien.

W dodatku na podstawie kryteriów zawartych w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 Komisja sama wypracowała powszechnie znaną i dostępną praktykę decyzyjną. Wprawdzie wcześniejsza praktyka decyzyjna Komisji nie wiąże sama w sobie Komisji przy ustalaniu kwoty grzywien, jednak w świetle zasady równości traktowania należącej do ogólnych zasad prawa, której przestrzega Komisja, nie może ona traktować porównywalnych sytuacji w różny sposób albo różnych sytuacji w taki sam sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione.

Poza tym w celu zapewnienia przejrzystości i zwiększenia pewności prawa względem zainteresowanych przedsiębiorstw Komisja opublikowała wytyczne, w których przedstawiła metodę obliczania, która wiąże ją w każdym rozpatrywanym przypadku.

Wreszcie zgodnie z art. 253 WE Komisja ma obowiązek przedstawić uzasadnienie, zwłaszcza w odniesieniu do wysokości nałożonej grzywny i metody zastosowanej przy jej ustaleniu. To uzasadnienie powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie Komisji, pozwalając zainteresowanym poznać motywy podjętej decyzji i ocenić celowość jej zaskarżenia do sądu wspólnotowego, a sądowi wspólnotowemu – dokonać ewentualnie jej kontroli.

(por. pkt 82–91)

3. Artykuł 81 ust. 1 WE, który zakazuje przedsiębiorstwom między innymi zawierania porozumień lub uczestniczenia w uzgodnionych praktykach, które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi i których celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji wewnątrz wspólnego rynku, jest skierowany do jednostek gospodarczych składających się z elementów materialnych i ludzkich tworzących całość, które mogą uczestniczyć w naruszeniu w rozumieniu tego przepisu.

Jeśli między chwilą popełnienia naruszenia a momentem, kiedy dane przedsiębiorstwo ma ponieść za nie odpowiedzialność, spółka odpowiedzialna za działalność grupy na rynku, na którym zostało popełnione naruszenie reguł konkurencji, przenosi swoją działalność na drugą spółkę z tej samej grupy, dalsze istnienie spółki jako jednostki prawnej nie wyklucza w świetle wspólnotowego prawa konkurencji, że druga spółka staje się odpowiedzialna za czyny popełnione przez pierwszą spółkę.

(por. pkt 122, 132)

4. Zgodnie z pkt 1 A akapit pierwszy wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 traktatu EWWiS przy obliczaniu kwoty grzywny na podstawie wagi naruszenia Komisja uwzględnia między innymi rzeczywisty wpływ tego naruszenia na rynek, tam gdzie może to być zmierzone. Ten mierzalny wpływ kartelu na rynek należy uznać za dostatecznie wykazany, jeżeli Komisja jest w stanie przedstawić konkretne i wiarygodne dane, które wskazują z rozsądnym prawdopodobieństwem, że kartel miał wpływ na rynek.

Analiza wpływu kartelu na rynek musi bowiem pociągnąć za sobą oparcie się na pewnych założeniach. W tym kontekście Komisja musi między innymi przeanalizować, jaką cenę miałby produkt w przypadku braku istnienia kartelu. Tymczasem przy analizowaniu przyczyn rzeczywistych zmian cen ryzykowne jest przeprowadzanie czysto teoretycznych rozważań na ich temat. Należy wziąć pod uwagę obiektywną okoliczność, że ze względu na uczestnictwo w kartelu cenowym jego członkowie wyraźnie zrezygnowali z przysługującej im swobody konkurowania za pomocą cen. A zatem ocena wpływu, jaki wywarły czynniki inne niż ta dobrowolna rezygnacja członków kartelu, musi nieuchronnie opierać się na rozsądnym i niedającym ująć się w dokładnych kategoriach liczbowych prawdopodobieństwie.

Nie można zatem, nie pozbawiając przy tym skuteczności kryterium z pkt 1 A akapit pierwszy wytycznych, które może zostać uwzględnione przy określaniu kwoty grzywny, zarzucić Komisji, że oparła się na rzeczywistym wpływie na rynek kartelu o celu antykonkurencyjnym, takim jak kartel cenowy czy kartel dotyczący limitów sprzedaży, chociaż nie mogła ująć tego wpływu w kategoriach liczbowych lub przedstawić wyrażonej liczbowo oceny w tej kwestii.

(por. pkt 151–155)

5. W dziedzinie konkurencji ciężar dowodu istnienia wpływu naruszenia na rynek właściwy, który spoczywa na Komisji, wtedy gdy uwzględnia go ona przy obliczaniu kwoty grzywny w oparciu o wagę naruszenia, jest mniejszy aniżeli ciężar dowodu, który ciąży na niej, wtedy gdy musi dowieść istnienia naruszenia jako takiego w przypadku kartelu niemającego na celu ograniczenia konkurencji. W celu uwzględnienia rzeczywistego wpływu kartelu na rynek wystarczy bowiem, że Komisja przedstawi „ważne powody przemawiające za jego uwzględnieniem”.

(por. pkt 161)

6. Przy określaniu wagi naruszenia w dziedzinie konkurencji należy uwzględnić zwłaszcza kontekst normatywny i gospodarczy zarzucanego zachowania. W tym względzie w celu oceny rzeczywistego wpływu naruszenia na rynek Komisja jest zobowiązana do przyjęcia jako punkt odniesienia konkurencji, jaka normalnie istniałaby w przypadku braku naruszenia.

Z jednej strony wynika z tego, że w przypadku karteli cenowych należy stwierdzić – z odpowiednim stopniem prawdopodobieństwa – że porozumienia faktycznie pozwoliły zainteresowanym stronom na osiągnięcie wyższego poziomu cen od poziomu, jaki byłby praktykowany bez istnienia kartelu. Z drugiej strony wynika z tego, że w ramach swojej oceny Komisja musi uwzględnić wszystkie obiektywne warunki rynku właściwego, biorąc pod uwagę kontekst gospodarczy i ewentualnie normatywny. Ewentualnie należy uwzględnić istnienie „obiektywnych czynników gospodarczych”, wskazujących na to, że w ramach „wolnej konkurencji” poziom cen nie zmieniłby się w taki sam sposób, jak w przypadku cen stosowanych w praktyce.

(por. pkt 177–179)

7. Waga naruszenia reguł konkurencji musi zostać ustalona na podstawie licznych czynników, zwłaszcza takich jak szczególne okoliczności sprawy i jej kontekst, przy czym brak jest wiążącej lub wyczerpującej listy kryteriów, które bezwzględnie należy brać pod uwagę.

Podobnie wśród elementów oceny wagi naruszenia mogą znaleźć się – w zależności od przypadku – ilość i wartość towarów będących przedmiotem naruszenia oraz wielkość, a także siła gospodarcza przedsiębiorstwa i w konsekwencji wpływ, jaki może ono wywierać na rynek właściwy. Z jednej strony w celu wymierzenia grzywny można brać pod uwagę zarówno całkowity obrót przedsiębiorstwa, który stanowi wskazówkę, aczkolwiek przybliżoną i niedoskonałą, wielkości tego przedsiębiorstwa i jego siły gospodarczej, jak i udział zainteresowanych przedsiębiorstw w rynku właściwym, który może stanowić wskazówkę co do rozmiaru tego naruszenia. Z drugiej strony wynika z tego, że ani jednej, ani drugiej z tych liczb nie należy przypisywać nieproporcjonalnie dużego znaczenia w porównaniu z innymi elementami oceny i w konsekwencji wymierzenie stosownej grzywny nie może być wynikiem zwykłego rachunku opartego na całkowitym obrocie.

(por. pkt 213, 214, 227)

8. Jeśli chodzi o ustalenie kwoty grzywien, które mają zostać nałożone na różne przedsiębiorstwa, które uczestniczyły w tym samym naruszeniu reguł konkurencji, Komisja nie musi zgodnie z wytycznymi w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 traktatu EWWiS ustalać grzywien na podstawie obrotu uzyskanego przez każde zainteresowane przedsiębiorstwo na rynku właściwym, ale w przypadku wszystkich zainteresowanych przedsiębiorstw może zastosować jako punkt wyjściowy bezwzględną kwotę w zależności od charakteru naruszenia, a następnie dostosować ją do każdego zainteresowanego przedsiębiorstwa, biorąc pod uwagę rozmaite okoliczności.

(por. pkt 223)

9. Zasada proporcjonalności wymaga, aby akty wydawane przez instytucje wspólnotowe nie przekraczały granic tego, co jest stosowne i konieczne do realizacji wyznaczonego celu.

W przypadku obliczania grzywien waga naruszeń musi zostać ustalona na podstawie licznych czynników, przy czym żadnemu z nich nie należy przypisywać nieproporcjonalnie dużego znaczenia w porównaniu z innymi elementami oceny.

Zasada proporcjonalności oznacza w tej sytuacji, że Komisja powinna ustalić grzywnę proporcjonalnie do czynników uwzględnionych w ocenie wagi naruszenia i w tym celu musi ocenić te czynniki w sposób spójny i obiektywnie uzasadniony.

(por. pkt 226–228)

10. Punkt 3 tiret pierwsze wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 traktatu EWWiS przewiduje obniżenie kwoty grzywny z uwagi na okoliczności łagodzące, jeśli zainteresowane przedsiębiorstwo odgrywało „wyłącznie bierną rolę lub poszło w ślad za liderem w danym naruszeniu”.

Do okoliczności, które potwierdzają bierną rolę przedsiębiorstwa w kartelu, należą: znacznie rzadsze w porównaniu ze zwykłymi członkami kartelu uczestniczenie przezeń w zebraniach, jak również późne wejście na rynek, którego dotyczy naruszenie – niezależnie od długości trwania uczestnictwa w tym porozumieniu – czy ewentualne oświadczenia w tym przedmiocie złożone przez przedstawicieli podmiotów trzecich uczestniczących w naruszeniu. Ponadto „wyłącznie pasywna rola” uczestnika kartelu zakłada przyjęcie przez niego „postawy niezaangażowanej”, to jest brak z jego strony aktywnego uczestnictwa w opracowywaniu porozumienia lub porozumień antykonkurencyjnych.

Nie wystarczy zatem, że w niektórych okresach trwania kartelu lub w odniesieniu do niektórych porozumień w ramach kartelu zainteresowane przedsiębiorstwo przyjmie „postawę niezaangażowaną”. W tym kontekście nie jest zgodne z bierną rolą podmiotu, który idzie w ślad za liderem i przyjmuje postawę niezaangażowaną, zwoływanie zebrań, proponowanie porządku zebrania i rozdawanie dokumentów w celu przygotowania zebrań. Takie inicjatywy wskazują na przychylną i aktywną postawę zainteresowanego przedsiębiorstwa w zakresie przygotowania, kontynuowania i kontroli kartelu.

Punkt 3 tiret drugie przewiduje obniżenie kwoty grzywny z uwagi na okoliczności łagodzące, np. niewykonanie w praktyce porozumień. W tej kwestii należy zbadać, czy okoliczności, na które wskazuje przedsiębiorstwo, potwierdzają, iż w okresie, w którym była ona stroną sprzecznych z prawem umów, faktycznie uchylała się od ich stosowania, praktykując na rynku zachowania zgodne z zasadami konkurencji.

Jednak okoliczność, iż dane przedsiębiorstwo, którego uczestnictwo w uzgodnieniach cenowych z jego konkurentami zostało wykazane, nie zachowuje się na danym rynku według ustaleń poczynionych z konkurentami, niekoniecznie musi być uwzględniona jako okoliczność łagodząca przy obliczaniu kwoty grzywny. Przedsiębiorstwo, które – mimo uzgodnień z konkurentami – stosuje na rynku politykę mniej lub bardziej niezależną, może po prostu próbować wykorzystywać kartel dla swoich celów.

(por. pkt 251, 252, 254, 255, 257, 267–269)

11. Zasada ne bis in idem zabrania karania tej samej osoby więcej niż jeden raz za to samo bezprawne zachowanie się w celu ochrony tego samego interesu prawnego. Zastosowanie tej zasady jest uzależnione od spełnienia trzech kumulatywnych warunków, czyli identyczności okoliczności faktycznych, identyczności podmiotu, który popełnił naruszenia, oraz identyczności chronionego interesu prawnego.

A zatem w stosunku do przedsiębiorstwa mogą toczyć się równolegle dwa postępowania z powodu tego samego bezprawnego zachowania, a zatem mogą zostać na nie nałożone dwie sankcje, jedna przez właściwe władze zainteresowanego państwa członkowskiego, a druga przez władze wspólnotowe, w zakresie, w jakim te postępowania realizują odrębne cele, a naruszone normy nie są identyczne.

Wynika z tego, że zasada ne bis in idem tym bardziej nie może znaleźć zastosowania w przypadku, w którym z jednej strony cele postępowania przeprowadzonego przez Komisję i kar przez nią nałożonych i z drugiej strony cele postępowań przeprowadzonych przez władze państw trzecich, oraz kar przez nie nałożonych w oczywisty sposób nie są identyczne. O ile bowiem w tym pierwszym przypadku chodzi o ochronę niezakłóconej konkurencji na terytorium Unii Europejskiej czy Europejskiego Obszaru Gospodarczego, o tyle w drugim przypadku celem jest ochrona rynku państwa trzeciego. Warunek identyczności chronionego interesu prawnego, który jest konieczny do zastosowania zasady ne bis in idem, nie jest w tym przypadku spełniony.

(por. pkt 285–287)

12. Możliwość kumulacji sankcji wspólnotowej i krajowej będącej rezultatem dwóch równoległych postępowań, których dopuszczalność wynika ze szczególnego systemu podziału kompetencji pomiędzy Wspólnotą i państwami członkowskimi w dziedzinie karteli, z uwagi na odrębne cele poddana jest wymogowi słuszności. Wymóg słuszności oznacza, że ustalając kwotę grzywien na podstawie art. 15 rozporządzenia nr 17, Komisja ma obowiązek uwzględnić sankcje, które zostały już zastosowane wobec tego samego przedsiębiorstwa za ten sam czyn, jeżeli chodzi o sankcje za naruszenia prawa kartelowego państwa członkowskiego, to jest popełnione na terytorium wspólnotowym.

Jednak obowiązek uwzględnienia wymogu słuszności wynika z jednej strony ze ścisłej wzajemnej zależności krajowych rynków państw członkowskich i wspólnego rynku oraz z drugiej strony ze szczególnego systemu podziału pomiędzy Wspólnotę i państwa członkowskie kompetencji w zakresie postępowania w przedmiocie karteli na tym samym terytorium.

(por. pkt 290, 291)

13. Uprawnienie Komisji do nakładania grzywien na przedsiębiorstwa, które rozmyślnie lub przez zaniedbanie dopuściły się naruszenia postanowień art. 81 ust. 1 WE lub art. 82 WE, stanowi jeden z instrumentów przyznanych Komisji, aby umożliwić spełnienie nadanej jej przez prawo wspólnotowe misji nadzorczej. Misja ta obejmuje w sposób oczywisty obowiązek realizacji ogólnej polityki, mającej na celu stosowanie w dziedzinie konkurencji reguł ustalonych w traktacie i doprowadzenie do tego, ażeby zachowania przedsiębiorstw były z nimi zgodne.

Wynika z tego, że Komisja jest uprawniona do określenia poziomu wysokości grzywien, tak aby wzmocnić ich działanie odstraszające, w przypadku gdy naruszenia określonego rodzaju, mimo że ich niezgodność z prawem była stwierdzona od początku kształtowania wspólnotowej polityki w dziedzinie konkurencji, są wciąż stosunkowo częste ze względu na korzyści, jakie zainteresowane przedsiębiorstwa mogą z nich czerpać.

Odstraszenie, które jest celem Komisji, dotyczy zachowania przedsiębiorstw we Wspólnocie lub w Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG). W konsekwencji odstraszające działanie grzywny, która została nałożona na przedsiębiorstwo z powodu naruszenia przez nią wspólnotowych reguł konkurencji, nie może być ustalone jedynie w zależności od szczególnej sytuacji tego przedsiębiorstwa ani w zależności od przestrzegania przez nią reguł konkurencji ustanowionych w państwach trzecich znajdujących się poza EOG.

(por. pkt 297, 298, 300)

14. Jeśli Komisja zamierza oprzeć się na fragmencie tekstu odpowiedzi na pismo w sprawie przedstawienia zarzutów lub na dokumencie załączonym do tej odpowiedzi w celu ustalenia istnienia naruszenia w postępowaniu mającym na celu zastosowanie art. 81 ust. 1 WE, inne strony uczestniczące w tym postępowaniu muszą mieć możliwość zajęcia stanowiska w kwestii tego środka dowodowego. W takich okolicznościach wspomniany fragment odpowiedzi na pismo w sprawie przedstawienia zarzutów lub dokument załączony do odpowiedzi stanowią materiał obciążający różnych uczestników naruszenia.

Zainteresowane przedsiębiorstwo musi wykazać, że wniosek, do jakiego doszła Komisja w decyzji, byłby inny, gdyby należało wyłączyć obciążający je środek dowodowy w postaci dokumentu, który nie został podany do wiadomości i na którym Komisja oparła swoje zarzuty wobec tego przedsiębiorstwa.

Jeśli chodzi o niepodanie do wiadomości dokumentu odciążającego, to zainteresowane przedsiębiorstwo musi tylko wykazać, że jego nieujawnienie mogło mieć wpływ na przebieg postępowania i treść decyzji Komisji na jego niekorzyść. Wystarczy, że przedsiębiorstwo wykaże, że mogło wykorzystać ten dokument w obronie na swoją korzyść, to znaczy że jeśli miałoby możliwość powołać się na niego w postępowaniu administracyjnym, to mogło wskazać elementy, które nie były zgodne z wnioskami wyprowadzonymi na tym etapie przez Komisję, i w konsekwencji mogło w jakikolwiek sposób wpłynąć na ocenę dokonaną przez Komisję w decyzji – przynajmniej jeśli chodzi o wagę i czas trwania zachowania, które jest mu zarzucane – a w konsekwencji na wysokość grzywny. W tej sytuacji istnienie możliwości, że nieujawniony dokument mógł mieć wpływ na przebieg postępowania administracyjnego i treść decyzji Komisji, może być wykazane dopiero po wstępnym zbadaniu niektórych środków dowodowych, które wskazują, że w świetle tych środków dowodowych nieujawnione dokumenty mogły mieć znaczenie, którego nie należało lekceważyć.

(por. pkt 343, 344, 351)

15. Jeżeli badanie podniesionych przez dane przedsiębiorstwo zarzutów co do zgodności z prawem decyzji Komisji nakładającej na nie grzywnę za naruszenie wspólnotowych reguł konkurencji nie wykaże żadnej niezgodności z prawem, Sąd nie ma potrzeby skorzystać z nieograniczonego prawa orzekania celem obniżenia kwoty tejże grzywny.

(por. pkt 386)

WYROK SĄDU PIERWSZEJ INSTANCJI (trzecia izba)

z dnia 27 września 2006 r.( )

Konkurencja – Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Kwas cytrynowy –Artykuł 81 WE – Grzywna – Artykuł 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 – Przypisanie zachowania spółce zależnej – Zasada legalności kar – Wytyczne w sprawie metody ustalania grzywien – Zasada proporcjonalności – Zasada ne bis in idem – Prawo dostępu do akt

W sprawie T‑43/02

Jungbunzlauer AG, z siedzibą w Bazylei (Szwajcaria), reprezentowana przez adwokatów R. Bechtolda, U. Soltésza i M. Karla,

strona skarżąca,

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez P. Olivera, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez adwokata H. Freunda,

strona pozwana,

popierana przez

Radę Unii Europejskiej, reprezentowaną przez E. Karlsson i S. Marquardta, działających w charakterze pełnomocników,

interwenient,

mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności art. 1 decyzji Komisji 2002/742/WE z dnia 5 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania na podstawie art. 81 WE oraz art. 53 porozumienia EOG (sprawa COMP/E‑1/36.604 – Kwas cytrynowy) (Dz.U. 2002, L 239 str. 18) oraz, ewentualnie, o obniżenie grzywny nałożonej w tej decyzji na skarżącą,

SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI

WSPÓLNOT EUROPEJSKICH (trzecia izba),

w składzie: J. Azizi, prezes, M. Jaeger i F. Dehousse, sędziowie,

sekretarz: D. Christensen, administrator,

uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 24 maja 2004 r.,

wydaje następujący

Wyrok

Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu

1 Skarżąca Jungbunzlauer AG (zwana dalej „Jungbunzlauer” lub „skarżącą”) została utworzona jako spółka w 100% zależna od Jungbunzlauer Holding AG, w której wszystkie udziały ma z kolei spółka holdingowa Montana AG (zwana dalej także „grupą Jungbunzlauer”). W Stanach Zjednoczonych ta grupa jest obecna za pośrednictwem spółki zależnej należącej do grupy Jungbunzlauer – Jungbunzlauer International AG. Siedziba grupy znajduje się w lokalach Jungbunzlauer w Bazylei (Szwajcaria). Przed 1993 r. grupa była zarządzana przez Jungbunzlauer GmbH, której siedziba znajdowała się w Wiedniu (Austria).

2 Grupa Jungbunzlauer produkuje i sprzedaje składniki wykorzystywane w sektorze produktów spożywczych i napojów, produktów farmaceutycznych i kosmetyków, które mają także inne zastosowanie przemysłowe. Jest ona w szczególności jednym z liderów wśród producentów kwasu cytrynowego.

3 Kwas cytrynowy jest najczęściej na świecie używaną substancją zakwaszającą i konserwantem. Istnieją jego różne rodzaje, które mają różne zastosowania, w szczególności w produktach spożywczych i napojach, w detergentach i środkach czystości, w produktach farmaceutycznych i kosmetycznych oraz w różnych procesach przemysłowych.

4 W 1995 r. łączna wartość sprzedaży kwasu cytrynowego na poziomie światowym wyniosła około 894,72 miliona EUR, a w Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG) – około 323,69 miliona EUR. W 1996 r. około 60% światowego rynku kwasu cytrynowego znajdowało się w rękach pięciu adresatów decyzji będącej przedmiotem niniejszej skargi, a mianowicie, poza Jungbunzlauer, F. Hoffmann‑La Roche AG (zwanej dalej „HLR”), Archer Daniels Midland Co. (zwanej dalej „ADM”), Haarmann & Reimer Corporation (zwanej dalej „H&R”), spółki należącej do grupy Bayer AG (zwanej dalej „Bayer”) oraz Cerestar Bioproducts BV (zwanej dalej „Cerestar”), które łącznie są zwane „zainteresowanymi przedsiębiorstwami”.

5 W sierpniu 1995 r. amerykańskie ministerstwo sprawiedliwości poinformowało Komisję o trwającym dochodzeniu w sprawie rynku kwasu cytrynowego. W okresie między październikiem 1996 r. a czerwcem 1998 r. wszystkie zainteresowane przedsiębiorstwa, w tym Jungbunzlauer International AG, przyznały się do uczestnictwa w porozumieniach, decyzjach i uzgodnionych praktykach (zwanych dalej „kartelem”). W następstwie porozumień zawartych z amerykańskim ministerstwem sprawiedliwości władze amerykańskie nałożyły na te przedsiębiorstwa grzywny. Poza przedsiębiorstwami odrębnymi grzywnami zostały ukarane poszczególne osoby oskarżone. Dochodzenie zostało także przeprowadzone w Kanadzie, gdzie również nałożono grzywny na niektóre z tych przedsiębiorstw, między innymi na Jungbunzlauer International AG.

6 W dniu 6 sierpnia 1997 r. Komisja, na podstawie art. 11 rozporządzenia Rady nr 17 z dnia 6 lutego 1962 r., pierwszego rozporządzenia wprowadzającego w życie art. [81] i [82] traktatu (Dz.U. 1962, 13, str. 204), zażądała udzielenia informacji od czterech największych producentów kwasu cytrynowego we Wspólnocie, w tym od Jungbunzlauer GmbH. Poza tym w styczniu 1998 r. Komisja żądała udzielenia informacji od największych odbiorców kwasu cytrynowego we Wspólnocie, a w czerwcu i lipcu 1998 r. ponownie zażądała udzielenia informacji od największych producentów kwasu cytrynowego we Wspólnocie.

7 W następstwie pierwszego żądania udzielenia informacji, skierowanego do niej w lipcu 1998 r., Cerestar skontaktowała się z Komisją i podczas spotkania, które odbyło się w dniu 29 października 1998 r., oświadczyła, że ma zamiar współpracować z Komisją na podstawie komunikatu tej ostatniej z dnia 18 lipca 1996 r. dotyczącego nienakładania grzywien lub obniżenia ich kwoty w sprawach dotyczących karteli (Dz.U. 1996, C 207, str. 4, zwanego dalej „komunikatem w sprawie współpracy”). Przy tej okazji Cerestar przedstawiła ustnie opis działań będących wynikiem kartelu, w których to działaniach uczestniczyła. W dniu 25 marca 1999 r. wysłała ona Komisji pisemne oświadczenie potwierdzające to, co powiedziała w trakcie spotkania.

8 Pismem z dnia 28 lipca 1998 r. Komisja ponownie skierowała do Jungbunzlauer GmbH żądanie udzielenia informacji, na które ta ostatnia odpowiedziała pismem z dnia 28 września 1998 r.

9 W trakcie spotkania, które odbyło się w dniu 11 grudnia 1998 r., ADM oświadczyła, że chce współpracować z Komisją, i przedstawiła ustnie opis antykonkurencyjnych działań, w których uczestniczyła. Pismem z dnia 15 stycznia 1999 r. ADM potwierdziła swoje ustne oświadczenia.

10 W dniu 3 marca 1999 r. Komisja skierowała do HLR, Jungbunzlauer i Cerestar żądania udzielenia dodatkowych informacji.

11 Odpowiednio w dniach 28 kwietnia, 21 maja i 28 lipca 1999 r. Bayer, działając w imieniu H&R, skarżącej i HLR, przedstawiła oświadczenia na podstawie komunikatu w sprawie współpracy.

12 W dniu 28 marca 2000 r. na podstawie informacji, które zostały podane do jej wiadomości, Komisja skierowała do skarżącej i innych zainteresowanych przedsiębiorstw pismo w sprawie przedstawienia zarzutów dotyczących naruszenia art. 81 ust. 1 WE oraz art. 53 ust. 1 porozumienia EOG. W odpowiedzi na przedstawione przez Komisję zarzuty skarżąca i inne zainteresowane przedsiębiorstwa przekazały uwagi na piśmie. Żadne z zainteresowanych przedsiębiorstw nie wniosło o przesłuchanie ani nie podważyło wystąpienia okoliczności faktycznych, które zostały przedstawione w piśmie w sprawie podniesienia zarzutów.

13 W piśmie skierowanym do Komisji w dniu 11 kwietnia 2001 r. Jungbunzlauer GmbH poczyniła pewne spostrzeżenia dotyczące toczącego się postępowania.

14 W dniu 27 lipca 2001 r. Komisja skierowała do skarżącej i innych zainteresowanych przedsiębiorstw żądania udzielenia dodatkowych informacji. W swoim własnym imieniu oraz w imieniu Jungbunzlauer GmbH skarżąca odpowiedziała pismem z dnia 3 sierpnia 2001 r.

15 W dniu 5 grudnia 2001 r. Komisja wydała decyzję 2002/742/WE w sprawie postępowania na podstawie art. 81 traktatu WE oraz art. 53 porozumienia EOG (sprawa COMP/E‑1/36.604 – Kwas cytrynowy) (zwaną dalej „decyzją”). Decyzja ta została podana do wiadomości skarżącej w piśmie z dnia 18 grudnia 2001 r.

16 Decyzja zawiera między innymi następujące postanowienia:

„Artykuł 1

[ADM], [Cerestar], [H&R], [HLR] i [skarżąca] naruszyły art. 81 ust. 1 traktatu oraz art. 53 ust. 1 porozumienia EOG, uczestnicząc w ciągłym porozumieniu i/lub praktyce uzgodnionej w sektorze kwasu cytrynowego.

Naruszenie to trwało:

– w przypadku [ADM], [H&R], [HLR] i [skarżącej]: od marca 1991 r. do maja 1995 r.;

– w przypadku [Cerestar]: od maja 1992 r. do maja 1995 r.

[…]

Artykuł 3

Na wskazane w art. 1 przedsiębiorstwa zostają nałożone, ze względu na popełnienie określonego w tym samym artykule naruszenia, następujące grzywny:

a) [ADM]: grzywna w wysokości 39,69 miliona EUR,

b) [Cerestar]: grzywna w wysokości 170 000 EUR,

c) [HLR]: grzywna w wysokości 63,5 miliona EUR,

d) [H&R]: grzywna w wysokości 14,22 miliona EUR,

e) [skarżąca]: grzywna w wysokości 17,64 miliona EUR”.

17 W motywach 80–84 decyzji Komisja podkreśliła, że kartel polegał na przydzieleniu każdemu z jego uczestników dokładnie określonych limitów sprzedaży i przestrzeganiu tych limitów, na ustalaniu cen docelowych i cen minimalnych, na zniesieniu rabatów oraz wymianie specyficznych informacji o klientach.

18 W motywach 185–188 decyzji Komisja uznała, że w przypadku grupy Jungbunzlauer naruszenie należy przypisać Jungbunzlauer.

19 W celu ustalenia wysokości grzywien Komisja zastosowała w decyzji metodologię określoną w wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 traktatu EWWS (Dz.U. 1998, C 9, str. 3, zwanych dalej „wytycznymi”) oraz komunikat w sprawie współpracy.

20 W pierwszej kolejności Komisja określiła kwotę podstawową grzywny w oparciu o wagę i czas trwania naruszenia.

21 W tym względzie, w odniesieniu do wagi naruszenia, Komisja najpierw uznała, że zainteresowane przedsiębiorstwa popełniły bardzo poważne naruszenie, biorąc pod uwagę jego charakter, rzeczywisty wpływ na rynek kwasu cytrynowego w EOG oraz zasięg geograficzny danego rynku (motyw 230 zaskarżonej decyzji).

22 Komisja uznała następnie, że należy uwzględnić rzeczywiste ekonomiczne możliwości spowodowania szkód w zakresie konkurencji i ustalić grzywnę na poziomie gwarantującym wystarczająco odstraszający skutek. Opierając się zatem na wielkości obrotu zainteresowanych przedsiębiorstw osiągniętego na całym świecie ze sprzedaży kwasu cytrynowego w ostatnim roku trwania naruszenia, czyli w 1995 r., Komisja podzieliła zainteresowane przedsiębiorstwa na trzy kategorie; do pierwszej z nich zaliczyła H&R z udziałem w rynku światowym wynoszącym 22%, do drugiej z nich – ADM i Jungbunzlauer z udziałami rynkowymi wynoszącymi [poufne]( )% oraz HLR z udziałem w rynku wynoszącym 9%, a do trzeciej kategorii – Cerestar z udziałem w rynku wynoszącym 2,5%. Na tej podstawie Komisja ustaliła kwoty wyjściowe na poziomie 35 milionów EUR w przypadku przedsiębiorstwa należącego do pierwszej kategorii, 21 milionów EUR w przypadku przedsiębiorstw należących do drugiej kategorii oraz 3,5 miliona EUR w przypadku przedsiębiorstwa zakwalifikowanego do trzeciej kategorii (motyw 239 zaskarżonej decyzji).

23 Aby ponadto zapewnić grzywnie wystarczająco odstraszający skutek, Komisja dostosowała odpowiednio kwotę wyjściową. Biorąc zatem pod uwagę wielkość i całkowite zasoby zainteresowanych przedsiębiorstw, które wyraża wielkość całkowitych obrotów osiągniętych przez nie na poziomie światowym, do kwot wyjściowych ustalonych dla ADM i HLR Komisja zastosowała współczynnik mnożenia wynoszący 2, a do kwoty wyjściowej ustalonej dla H&R – współczynnik mnożenia wynoszący 2,5 (motywy 50 i 246 zaskarżonej decyzji).

24 W odniesieniu do czasu trwania naruszenia popełnionego przez każde z przedsiębiorstw ustalona w powyższy sposób kwota wyjściowa została zwiększona o 10% za każdy jego rok, czyli w sumie o 40% w przypadku ADM, H&R, HLR i Jungbunzlauer oraz w sumie o 30% w przypadku Cerestar (motywy 249 i 250 zaskarżonej decyzji).

25 Zatem w przypadku Jungbunzlauer Komisja ustaliła kwotę podstawową grzywien na 29,4 miliona EUR. W odniesieniu do ADM, Cerestar, HLR, H&R, kwoty podstawowe zostały ustalone odpowiednio na poziomie 58,8, 4,55, 58,8 i 122,5 miliona EUR (motyw 254 zaskarżonej decyzji).

26 W drugiej kolejności kwoty podstawowe grzywien nałożonych na ADM i HLR zostały zwiększone o 35% ze względu na odgrywanie przez te przedsiębiorstwa roli przywódców kartelu, co Komisja uznała za okoliczność obciążającą (motyw 273 zaskarżonej decyzji).

27 W trzeciej kolejności Komisja przeanalizowała i oddaliła argumenty podniesione przez niektóre przedsiębiorstwa, dotyczące możliwości skorzystania z okoliczności łagodzących (motywy 274–291 zaskarżonej decyzji).

28 W czwartej kolejności, na podstawie art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17, Komisja tak dostosowała obliczone dla Cerestar i H&R kwoty wyjściowe, aby nie przekraczały one granicy 10% całego obrotu zainteresowanych przedsiębiorstw (motyw 293 zaskarżonej decyzji).

29 W piątej kolejności, na podstawie pkt B komunikatu w sprawie współpracy, Komisja przyznała Cerestar „bardzo istotne obniżenie” kwoty grzywny (to jest 90%), która zostałaby na nią nałożona w przypadku braku współpracy. Na podstawie pkt B komunikatu w sprawie współpracy Komisja zastosowała „odczuwalne obniżenie” kwoty grzywny w przypadku ADM (tzn. 50%), Jungbunzlauer (40%), H&R (30%) i HLR (20%) (motyw 326).

Przebieg postępowania i żądania stron

30 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 25 lutego 2002 r. Jungbunzlauer wniosła niniejszą skargę.

31 Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2002 r. Prezes Sądu dopuścił do udziału w sprawie Radę w charakterze interwenienta popierającego wnioski Komisji.

32 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (trzecia izba) postanowił o wszczęciu procedury ustnej i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu Sądu zwrócił się do stron z pytaniami na piśmie. Strony udzieliły odpowiedzi na pytania Sądu w wyznaczonym terminie.

33 Na rozprawie w dniu 24 maja 2004 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.

34 Jungbunzlauer wnosi do Sądu o:

– stwierdzenie nieważności decyzji;

– ewentualnie obniżenie kwoty grzywny;

– obciążenie Komisji kosztami postępowania.

35 Komisja oraz Rada jako interwenient wnoszą do Sądu o:

– oddalenie skargi;

– obciążenie Jungbunzlauer kosztami postępowania.

Co do prawa

36 Skarżąca podnosi w pierwszej kolejności zarzut bezprawności, twierdząc, że art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 narusza zasadę legalności, ponieważ nie określa on z góry w dostateczny sposób praktyki decyzyjnej Komisji (zwaną dalej „zasadą legalności”). Następnie skarżąca podnosi, że decyzja jest dotknięta błędami, jeśli chodzi o adresata decyzji, ocenę wagi naruszenia, uznanie okoliczności łagodzących, nieuwzględnienie grzywien nałożonych w innych państwach, przestrzeganie górnej granicy grzywien określonej w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 i prawo dostępu do akt. Wreszcie skarżąca utrzymuje, że czas trwania postępowania administracyjnego powinien mieć wpływ na kwotę grzywien.

I – W przedmiocie naruszenia zasady legalności

A – W przedmiocie zarzutu bezprawności podniesionego wobec art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17

1. Argumenty stron

37 Jungbunzlauer podnosi zarzut bezprawności w rozumieniu art. 241 WE i utrzymuje, że art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17, który upoważnia Komisję do nakładania grzywien w przypadku naruszenia wspólnotowego prawa konkurencji, narusza zasadę legalności wynikającą z zasady pewności prawa, która z kolei stanowi podstawową zasadę prawa wspólnotowego, ponieważ ten przepis nie określa z góry w dostateczny sposób praktyki decyzyjnej Komisji.

38 Na samym początku Jungbunzlauer podnosi, że zasada legalności została ujęta w art. 7 ust. 1 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), który brzmi następująco:

„Nikt nie może być uznany za winnego popełnienia czynu polegającego na działaniu lub zaniechaniu działania, który według prawa wewnętrznego lub międzynarodowego nie stanowił czynu zagrożonego karą w czasie jego popełnienia. Nie będzie również wymierzona kara surowsza od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn zagrożony karą został popełniony”.

39 Jungbunzlauer cytuje art. 6 ust. 2 traktatu UE: „Unia szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w [EKPC] oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich jako zasady ogólne prawa wspólnotowego”.

40 Poza tym Jungbunzlauer podkreśla, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału i Sądu każdy przepis wspólnotowy przewidujący sankcje, które nie mają nawet charakteru prawnokarnego (wyroki Trybunału z dnia 25 września 1984 r. w sprawie 117/83 Könecke, Rec. str. 3291, pkt 11, z dnia 18 listopada 1987 r. w sprawie 137/85 Maizena, Rec. str. 4587, pkt 15), musi być zgodny z zasadą legalności wynikającą z zasady pewności prawa (wyroki Trybunału z dnia 12 listopada 1969 r. w sprawie 29/69 Stauder, Rec. str. 419, pkt 7, z dnia 13 lutego 1996 r. w sprawie C‑143/93 Van Es Douane Agenten, Rec. str. I‑431, pkt 27 i z dnia 12 grudnia 1996 r. C‑74/95 i C‑129/95 w sprawach dotyczących postępowań karnych przeciwko X, Rec. str. I‑6609, pkt 25, wyrok Sądu z dnia 20 lutego 2001 r. w sprawie T‑112/98 Mannesmannröhren‑Werke przeciwko Komisji, Rec. str. II‑729, pkt 59 i następne).

41 Wreszcie Jungbunzlauer wskazuje, że zasada legalności jest także ugruntowana w art. 41 i 49 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej podpisanej w dniu 7 grudnia 2000 r. w Nicei (Dz.U. 2000, C 364, str. 1; zwanej dalej Kartą praw podstawowych) i stanowi nierozłączną część tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim.

42 Jungbunzlauer podnosi, że w myśl zasady legalności, która wynika z zasady pewności prawa, ustawodawstwo wspólnotowe musi być jasne i przewidywalne dla podmiotów prawa (wyroki Trybunału z dnia 12 listopada 1981 r. w sprawach połączonych od 212/80 do 217/80 Salumi, Rec. str. 2735 pkt 10, z dnia 22 lutego 1984 r. w sprawie 70/83 Kloppenburg, Rec. str. 1075, pkt 11, przywołany w pkt 40 powyżej wyrok w sprawie Könecke, pkt 11 i przywołany w pkt 40 powyżej wyrok w sprawie Maizena, pkt 15) i że w przypadku ustawodawstwa mogącego mieć konsekwencje finansowe pewność i przewidywalność stanowi bezwzględny wymóg, którego szczególnie należy przestrzegać (wyrok Trybunału z dnia 13 marca 1990 r. w sprawie C‑30/89 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑691, pkt 23 i przytoczone orzecznictwo). Tym bardziej ten wymóg musi być spełniony wtedy, gdy mamy do czynienia z przepisem wydanym przez Radę, który zawiera upoważnienie dla Komisji do działania. Upoważnienie to obowiązuje tylko wtedy, gdy jest wystarczająco określone, to znaczy gdy Rada jasno wskaże granice kompetencji przyznanej Komisji (wyrok Trybunału z dnia 5 lipca 1988 r. w sprawie 291/86 Central‑Import Münster, Rec. str. 3679, pkt 13).

43 Jungbunzlauer podnosi, że zasada legalności ma szczególne znaczenie w przypadku przepisów ustanawiających sankcje (wyrok Trybunału z dnia 10 lipca 1980 r. w sprawie 32/79 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Rec. str. 2403, pkt 46, wyrok w sprawie Kloppenburg, przywołany w pkt 42 powyżej, pkt 11, wyrok w sprawie Maizena, przywołany w pkt 40 powyżej, pkt 15 i wyrok z dnia 14 lipca 1994 r. w sprawie C‑352/92 Milchwerke Köln, Rec. str. I‑3385, pkt 22 i 23). Jungbunzlauer podkreśla, że te przepisy nie tylko muszą określać w sposób przewidywalny zachowanie zagrożone sankcją, ale także konsekwencje prawne wynikające z tego dla jednostki (wyrok w sprawie postępowań karnych przeciwko X, przywołany w pkt 40 powyżej, pkt 25).

44 Jungbunzlauer uważa, że art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 przewiduje możliwość orzeczenia sankcji karnej lub quasi-karnej.

45 W tym względzie Jungbunzlauer wskazuje na oświadczenia M. Montiego, członka Komisji odpowiedzialnego za politykę konkurencji, treść wytycznych oraz treść odpowiedzi Komisji na skargę. Mowa w nich o „sankcjach” i „karach” za naruszenia art. 81 WE i 82 WE, które muszą być dostatecznie wysokie, aby miały „charakter odstraszający”.

46 Poza tym Jungbunzlauer przypomina, że Trybunał przyznał, iż grzywny przewidziane w art. 15 rozporządzenia nr 17 nie mają charakteru okresowych kar pieniężnych, ale ich celem jest zarówno ukaranie czynów niedozwolonych, jak i zapobieganie ich powtórzeniu (wyrok Trybunału z dnia 15 lipca 1970 r. w sprawie 41/69 Chemiefarma przeciwko Komisji, Rec. str. 661, pkt 172 i 173), co zdaniem Jungbunzlauer odpowiada także szerokiej wykładni pojęcia oskarżenia karnego dokonanej przez Europejski Trybunał Praw Człowieka. Jungbunzlauer wskazuje także, że w wyroku z dnia 20 marca 2002 r. w sprawie T‑15/99 Brugg Rohrsysteme przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1613, pkt 109 i 122 Sąd zbadał ważność grzywny nałożonej na podstawie art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 w świetle art. 7 EKPC.

47 Jungbunzlauer jest zdania, że sformułowanie zawarte w art. 15 ust. 4 rozporządzenia nr 17, a mianowicie że decyzje, w których są nakładane grzywny, „nie mają charakteru karnoprawnego”, nie ma wpływu na tę ocenę, albowiem zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nie ma znaczenia nazwa aktu prawnego, ale jego rzeczywista treść.

48 W konsekwencji, zdaniem Jungbunzlauer, postępowanie, które kończy się nałożeniem grzywny na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17, musi spełniać wszystkie minimalne wymogi związane z prawami podstawowymi, które wynikają nie tylko z EKPC, tak jak rozumie je Europejski Trybunał Praw Człowieka, ale także związane z Kartą praw podstawowych, która potwierdza między innymi prawa wynikające z tego orzecznictwa.

49 W tej sytuacji Jungbunzlauer podnosi, że z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że zarówno przestępstwa, jak i kara, która grozi za naruszenie, powinny być „określone w ustawie”, co oznacza, że podmioty prawa muszą być w stanie przewidzieć – w odpowiednim zakresie w zależności od okoliczności sprawy – konsekwencje, które mogą wynikać z określonego aktu. Europejski Trybunał Praw Człowieka dodał, że ustawa, która jest źródłem uprawnień dyskrecjonalnych, nie jest jako taka sprzeczna z tym wymogiem, pod warunkiem że zakres i zasady wykonywania tych uprawnień są wystarczająco jasno określone z uwagi na uzasadnione interesy, które wchodzą w grę, w celu zapewnienia jednostce odpowiedniej ochrony przed arbitralnością.

50 Mając to na uwadze, Jungbunzlauer sądzi, że naruszenie zasady legalności ma miejsce wtedy, gdy przepis przewidujący możliwość orzeczenia grzywny nie ogranicza dostatecznie możliwych skutków prawnych decyzji wydanej w tej kwestii, ale ze względu na nieprecyzyjne określenie spornego tekstu pozostawia właściwemu organowi szerokie możliwości jego stosowania w danym przypadku. W takim razie skutki prawne nie są z góry określone przez ustawodawcę, ale przez administrację. Jest to sprzeczne z zasadą legalności. Wprawdzie przyznanie administracji uznania nie jest jako takie sprzeczne z zasadą legalności, jednak zakres tego uznania nie może zostać przekroczony.

51 Jungbunzlauer jest zdania, że art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 nie spełnia minimalnych wymogów, które zostały opisane powyżej.

52 Jungbunzlauer przypomina, że zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 za naruszenia reguł konkurencji zawartych w traktacie Komisja może nałożyć minimalną grzywnę w wysokości 1000 EUR, której maksymalna wysokość zależy od wartości obrotu osiągniętego przez każde z przedsiębiorstw. Dodaje ona, że jeśli chodzi o konkretną kwotę grzywny, to art. 15 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 17 stanowi jedynie, że „[p]rzy ustalaniu wysokości kary pieniężnej [grzywny] należy uwzględnić, oprócz wagi naruszenia, również okres [czas] trwania tego naruszenia”.

53 Jungbunzlauer uważa, że z uwagi na ten przepis Komisja dysponuje prawie nieograniczonym zakresem uznania w dziedzinie ustalania kwoty grzywny.

54 W pierwszej kolejności Jungbunzlauer przytacza fakt, że inaczej niż w czasie, gdy wydane zostało rozporządzenie nr 17, obecnie obrót niektórych światowych grup może wynosić kilkaset miliardów EUR, a górna granica grzywny może łatwo osiągnąć kilkadziesiąt miliardów EUR. Wskazuje ona przykładowo, że jeśli grupa paliwowa ExxonMobil uczestniczyłaby w kartelu, to z uwagi na jej obrót, który wynosi 248 miliardów EUR, Komisja mogłaby nałożyć na nią grzywnę wynoszącą od 1000 EUR do 24,8 miliarda EUR, która jest równa produktowi krajowemu brutto Luksemburga. Jungbunzlauer jest zdania, że skoro za dane naruszenie ustawa daje organom możliwość ustalenia grzywny w granicach od 1000 do 24,8 miliarda EUR – a nawet całkowitego zwolnienia na mocy komunikatu w sprawie współpracy – to już nie ustawa określa z góry grzywnę, ale wyłącznie organ. Wreszcie taki przepis daje możliwość arbitralnego ustalenia kwoty grzywny.

55 W drugiej kolejności, jeśli chodzi o wytyczne, Jungbunzlauer uważa, że nie są one „ustawą” w rozumieniu EKPC. Podkreśla ona, że wytyczne wiążą wyłącznie Komisję, a nie organy sądownicze (wyrok Sądu z dnia 16 lipca 1998 r. w sprawie T‑81/97 Regione Toscana przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2889, pkt 49 i opinia rzecznika generalnego S. Albera do wyroku Trybunału z dnia 22 marca 2001 r. w sprawie C‑17/99 Francja przeciwko Komisji, Rec. str. I‑2481, pkt 23), które mogą sprawować kontrolę nad decyzjami Komisji w ramach nieograniczonego prawa do orzekania. Tymczasem, zdaniem skarżącej, skoro te organy są odpowiedzialne za ustalenie ostatecznej kwoty grzywny i skoro nie są one związane wytycznymi, to wytyczane nie mają żadnego wpływu na ocenę, czy dany przepis karnoprawny dostatecznie spełnia wymogi legalności w rozumieniu art. 7 EKPC. Ponadto wskazuje ona, że Sąd potwierdził ostatnio, że ramy prawne mające zastosowanie do grzywien są zdefiniowane jedynie przez rozporządzenie nr 17 (wyrok w sprawie Brugg Rohrsysteme przeciwko Komisji, przywołany w pkt 46 powyżej, pkt 123).

56 W trzeciej kolejności Jungbunzlauer kwestionuje zasadność argumentacji Komisji, która twierdzi, że większej przewidywalności i pewności w odniesieniu do obliczania kwoty grzywien nie da się pogodzić z zasadą, zgodnie z którą grzywna musi uwzględniać szczególne okoliczności każdego przypadku i mieć wystarczająco odstraszający skutek, aby przedsiębiorstwa przestrzegały reguł konkurencji. Zdaniem Jungbunzlauer, to wiedza lub możliwość dysponowania wiedzą o ewentualnych konsekwencjach czynu zabronionego pozwala na skuteczne zapewnienie odstraszającego skutku, który jest celem Komisji. Z tego względu ustawy karne państw członkowskich zawierają różne znamiona naruszenia, z których każde ma różne konsekwencje z punktu widzenia sankcji. Na podstawie tych przepisów i ich wykładni w orzecznictwie krajowym podmiot prawa jest w stanie przewidzieć w sposób wystarczająco dokładny konsekwencje karne swoich aktów. Prawie nieograniczone ramy sankcji w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 nie mają konkretnie takiego skutku odstraszającego, ponieważ nie zawierają najmniejszej wskazówki co do konkretnych znamion naruszenia, które mogłoby a priori wyczerpywać całkowicie te ramy.

57 Jungbunzlauer dodaje, że okoliczność, iż wytyczne nie określają dostatecznie sposobu obliczania grzywien, ilustruje fakt, że za tak zwane „bardzo poważne” naruszenia Komisja ma do wyboru „możliwe” grzywny w wysokości powyżej 20 milionów EUR. Tymczasem wytyczne wcale nie pozwalają na określenie warunków, od których zależy wybór przez Komisję kwoty podstawowej w wysokości 20, 50 czy 100 milionów EUR, a nawet jeszcze większej kwoty.

58 W czwartej kolejności Jungbunzlauer uważa, że argument Rady oparty na tym, że grzywny ustalone przez Komisję są kontrolowane przez sąd wspólnotowy, który ma nieograniczone prawo do orzekania, nie może zostać przyjęty. Zdaniem Jungbunzlauer, Rada nie uwzględniła faktu, że wymogi, aby przepisy prawne były dostatecznie jasne, mają konkretnie na celu umożliwienie sądowi wspólnotowemu kontroli legalności decyzji wydanych na podstawie tych przepisów. Teza, której broni Rada, oznaczałaby, że sądom wspólnotowym została przekazana rola ustawodawcy wspólnotowego.

59 W piątej kolejności Jungbunzlauer wskazuje na fakt, że na poziomie krajowym nie istnieje porównywalne upoważnienie organu, które daje mu prawo do nakładania grzywny w sposób prawie nieograniczony. Jeśli chodzi o porównanie z prawem szwedzkim, którego dokonała Rada, Jungbunzlauer uważa, że w tym państwie członkowskim prawo zostało ukształtowane w oparciu o model wspólnotowy, więc nie wnosi ono nic nowego do dyskusji. Jeśli chodzi o prawo niemieckie, o którym również wspomniała Rada, Jungbunzlauer podnosi, że przepisy niemieckie dotyczące ustalania grzywien za naruszenia prawa konkurencji stanowią zróżnicowany system, którego nie można porównywać z ogólnym upoważnieniem przewidzianym w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17. Te przepisy przewidują bowiem górną granicę, która może osiągnąć 500 000 EUR i ponad tę kwotę aż potrójną wartość zysku osiągniętego z naruszenia, co oznacza w praktyce niższy poziom grzywien od poziomu wynikającego z art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17. Poza tym Jungbunzlauer wskazuje, że ten poziom grzywien podlega jeszcze dalszym zmianom w zależności od sposobu popełnienia naruszenia. Najwyższa grzywna ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy czyn został popełniony umyślnie, natomiast gdy naruszenie zostało popełnione wskutek niedbalstwa, wysokość grzywny może odpowiadać tylko połowie maksymalnej kwoty. W oparciu o te ramy grzywna jest obliczana na podstawie wąsko określonych kryteriów związanych przykładowo z wagą naruszenia i zarzutu, szczególnymi okolicznościami odnoszącymi się do osoby i sytuacji gospodarczej sprawcy naruszenia. Jungbunzlauer przyznaje, że wprawdzie takie uregulowanie także nie pozwala na określenie z góry, z matematyczną dokładnością kwoty grzywien, jednak w tym wypadku został osiągnięty większy stopień dokładności w porównaniu z wyznaczeniem granic, które zostało dokonane w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17. Jungbunzlauer wskazuje, że metoda oparta wyłącznie na obrocie nie uwzględniała dostatecznie zakresu i wagi naruszenia i dlatego w 1999 r. ustawodawca zrezygnował ze zmian ram prawnych idących w tym kierunku.

60 W szóstej kolejności Jungbunzlauer jest zdania, że zasadność jej tezy ilustruje praktyka decyzyjna Komisji w dziedzinie grzywien. Praktyka decyzyjna Komisji nie charakteryzuje się bowiem jedynie ogromnymi różnicami w kwotach wyrażonych w wartościach całkowitych, ale także i przede wszystkim drastyczną podwyżką kwot, począwszy od 2001 r. Jungbunzlauer podkreśla, że w szczególności z porównania średniej wielkości grzywien nałożonych na przedsiębiorstwa w okresie pomiędzy 1994 i 2000 r. z rekordową kwotą grzywny w wysokości 462 milionów EUR nałożonej w 2001 r. w decyzji 2003/2/WE Komisji z dnia 21 listopada 2001 r. dotyczącej postępowania na podstawie art. 81 traktatu WE i art. 53 porozumienia EOG (sprawa COMP/E‑1/37.512 – Witaminy) (Dz.U. 2003, L 6, str. 1) wynika stosunek prawie jeden do piętnastu. Nawet druga co do wielkości grzywna nałożona na przedsiębiorstwo w 2001 r., to jest grzywna w wysokości 184,27 miliona EUR nałożona przez Komisję w decyzji 2004/337/WE z dnia 20 grudnia 2001 r. dotyczącej postępowania na podstawie art. 81 traktatu WE i art. 53 porozumienia EOG (sprawa COMP/E‑1/36.212 – Kalka) (Dz.U. 2004, L 115, str. 1), stanowiła prawie sześciokrotność tej wartości średniej. Jungbunzlauer uważa, że fakt, iż wszystkie decyzje – tak jak wcześniejsza, zupełnie inna praktyka Komisji – są oparte na jednakowych ramach prawnych grzywien, to jest na art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17, świadczy o tym, że ten przepis nie ma rzeczywiście żadnego skutku w postaci wytyczenia granic dla praktyki Komisji. Taki rozwój oznacza w rzeczywistości pomnożenie, a nie podwyższenie poziomu grzywien.

61 W siódmej kolejności Jungbunzlauer wskazuje, że w artykule opublikowanym w 1993 r. urzędnik Komisji przyznał, że postępowanie, które może zakończyć się nałożeniem grzywny na podstawie rozporządzenia nr 17, „[wydaje się] dalekie od postępowania; które można by określić mianem »due process«”.

62 Posiłkowo Jungbunzlauer twierdzi, że nawet zakładając, iż art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 jest zgodny z zasadą legalności, Komisja musi przynajmniej interpretować ten przepis wąsko i zrównoważyć niedostateczny stopień przewidywalności tego przepisu przez spójny i przejrzysty system grzywien, który pozwala na zapewnienie zainteresowanym przedsiębiorstwom niezbędnego poziomu pewności prawa. Taka wykładnia powinna, zdaniem Jungbunzlauer, przekładać się na gotowość Komisji zapewnienia minimum przejrzystości i przewidywalności, jeśli chodzi o ustalanie grzywny. Jej zdaniem szerokie upoważnienie przyznane w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 powinno osiągnąć minimalny stan konkretyzacji poprzez praktykę decyzyjną Komisji, wyłączając w ten sposób zaskakujące decyzje, tak jak miało to miejsce w niniejszym przypadku.

63 Komisja i Rada są zdania, że art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 nie narusza zasady legalności.

64 Komisja zwraca szczególnie uwagę na to, że jej decyzje wydane w dziedzinie grzywien podlegają kontroli sądu wspólnotowego w ramach jego kompetencji do nieograniczonego orzekania. Poza tym podkreśla ona, że z jednej strony kryteria przewidziane w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 zostały sprecyzowane w orzecznictwie, a z drugiej strony w wytycznych. Jej zdaniem gdyby kryteria miały zostać jeszcze bardziej doprecyzowane, nie mogłaby ona uwzględnić specyfiki każdego przypadku ani zapewnić odstraszającego skutku grzywien.

65 Komisja podkreśla także, że zgodnie z art. 15 ust. 4 rozporządzenia nr 17 reguły konkurencji nie mają charakteru karnego. Poza tym uważa ona, że skarżąca niesłusznie podnosi naruszenie art. 7 ust. 1 EKPC oraz art. 41 i 49 Karty praw podstawowych.

66 Komisja przypomina także, że ma prawo do podnoszenia poziomu grzywien i że wytyczne nie mają wpływu na ramy prawne mające zastosowanie do ustalania grzywien.

67 Wreszcie jeśli chodzi o porównanie z prawem niemieckim, Komisja posługuje się przykładem normy karnej w celu ilustracji, że prawo tego państwa również przewiduje bardzo szeroki zakres uznania, w ramach którego należy ustalić indywidualną i konkretną sankcję.

68 Rada sądzi, że przytoczone przepisy EKPC i Karty praw podstawowych nie mają zastosowania do art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17. Poza tym, jej zdaniem, art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 jest normą całkowicie jasną i jednoznaczną.

2. Ocena Sądu

69 Artykuł 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 zmieniony przez rozporządzenie (WE) nr 1216/1999 (Dz.U. L 148, str. 5) stanowi:

„Komisja może nałożyć, w drodze decyzji, na przedsiębiorstwa i związki przedsiębiorstw kary pieniężne [grzywny] w wysokości [1000 EUR] albo ponad tę kwotę do dziesięciu procent wartości osiągniętego w poprzednim roku gospodarczym obrotu każdego z przedsiębiorstw uczestniczących w naruszeniu, jeśli umyślnie lub przez niedbalstwo:

a) naruszają art. [81] ust. l [WE] lub art. [82 WE] lub

b) naruszają obowiązki nałożone zgodnie z art. 8 ust. 1.

Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej [grzywny] należy uwzględnić, oprócz wagi naruszenia, również okres [czas] trwania tego naruszenia”.

70 Należy zbadać czy – tak jak podnosi skarżąca – art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 narusza zasadę legalności w takim zakresie, w jakim nie określa z góry w dostateczny sposób praktyki decyzyjnej Komisji.

71 Należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału zasada legalności kar, która wynika z zasady pewności prawa, ogólnej zasady prawa wspólnotowego, stawia zwłaszcza wymóg, aby każde uregulowanie wspólnotowe było jasne i dokładne, w szczególności w przypadku, gdy nakłada ono lub dopuszcza nałożenie sankcji, po to, aby zainteresowane osoby mogły poznać jednoznacznie swoje prawa i obowiązki, które z niego wynikają, i aby mogły w konsekwencji podjąć odpowiednie działania (zob. podobnie wyroki Trybunału z dnia 9 lipca 1981 r. w sprawie 169/80 Gondrand, Rec. str. 1931, pkt 17, w sprawie Maizena, przywołany w pkt 40 powyżej, pkt 15, w sprawie van Es Douane Agenten, przywołany w pkt 40 powyżej, pkt 27 i w sprawie postępowań karnych przeciwko X, przywołany w pkt 40 powyżej, pkt 25).

72 Ponadto z orzecznictwa wynika, że tę zasadę muszą uwzględniać zarówno normy natury karnej, jak i szczególne instrumenty administracyjne nakładające lub dopuszczające nałożenie sankcji administracyjnych (zob. przywołany w pkt 40 powyżej wyrok w sprawie Maizena, pkt 14 i 15 oraz przytoczone orzecznictwo). Ma ona nie tylko zastosowanie do norm, które określają elementy składowe naruszenia, ale także do tych, które definiują konsekwencje wynikające z naruszenia tych norm (zob. podobnie przywołany w pkt 40 powyżej wyrok dotyczący postępowań karnych przeciwko X, pkt 22 i 25).

73 Poza tym należy przypomnieć, że zasada legalności stanowi część ogólnych zasad prawa wspólnotowego, będących podstawą tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich, i została wyrażona w różnych umowach międzynarodowych, w szczególności w art. 7 EKPC w związku między innymi z czynami zagrożonymi karą i karami przewidzianymi w prawie karnym (zob. podobnie wyrok dotyczący postępowań karnych przeciwko X, przywołany w pkt 40 powyżej, pkt 25).

74 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawa podstawowe stanowią integralną część ogólnych zasad prawa wspólnotowego, nad których przestrzeganiem czuwa sąd wspólnotowy (opinia Trybunału w sprawie 2/94 z dnia 28 marca 1996 r., Rec. str. I‑1759, pkt 33 oraz wyrok Trybunału z dnia 29 maja 1997 r. w sprawie C‑299/95 Kremzow, Rec. str. I‑2629, pkt 14). W tym zakresie Trybunał i Sąd opierają się na wspólnych tradycjach konstytucyjnych państw członkowskich oraz wskazówkach zaczerpniętych z umów międzynarodowych dotyczących ochrony praw człowieka, w których zawarciu państwa członkowskie uczestniczyły lub do których przystąpiły W tym względzie EKPC ma szczególne znaczenie (wyroki Trybunału z dnia 15 maja 1986 r. w sprawie 222/84 Johnston, Rec. str. 1651, pkt 18 oraz w sprawie Kremzow, przywołany powyżej, pkt 14). Poza tym zgodnie z art. 6 ust. 2 UE „Unia szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w [EKPC] oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich jako zasady ogólne prawa wspólnotowego” (wyrok Trybunału z dnia 22 października 2002 r. w sprawie C‑94/00 Roquette Frères, Rec. str. I‑9011, pkt 23 i 24 oraz wyrok w sprawie Mannesmannröhren‑Werke przeciwko Komisji, przywołany w pkt 40 powyżej, pkt 60).

75 W tym względzie należy wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 1 EKPC:

„Nikt nie może być uznany za winnego popełnienia czynu polegającego na działaniu lub zaniechaniu działania, który według prawa wewnętrznego lub międzynarodowego nie stanowił czynu zagrożonego karą w czasie jego popełnienia. Nie będzie również wymierzona kara surowsza od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn zagrożony karą został popełniony”.

76 Zdaniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”) z tego przepisu wynika, że ustawa musi jasno określać czyny zabronione i kary, którymi są one zagrożone. Warunek ten jest spełniony, jeśli zainteresowany na podstawie treści przepisu i w razie potrzeby na podstawie wykładni dokonanej przez sądy jest w stanie określić, jakie działania i zaniechania grożą pociągnięciem go do odpowiedzialności karnej (wyrok ETPC z dnia 22 czerwca 2000 r. w sprawie Coëme przeciwko Belgii, Recueil des arrêts et décisions, 2000‑VII, str. 1, pkt 145,).

77 Odwołując się do art. 15 ust. 4 rozporządzenia nr 17, który stanowi, że decyzje wydawane między innymi na podstawie ust. 2 tego przepisu nie mają charakteru karnoprawnego, Komisja i Rada mają wątpliwości co do tego, czy Sąd może korzystać z art. 7 ust. 1 EKPC i z orzecznictwa ETPC dotyczącego tego przepisu w celu badania legalności art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17.

78 W związku z tym Sąd podkreśla na wstępie, że nie jest właściwy do oceny legalności art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 w świetle art. 7 ust. 1 EKPC, ponieważ przepisy EKPC nie są jako takie częścią prawa wspólnotowego (zob. podobnie wyrok w sprawie Mannesmannröhren‑Werke przeciwko Komisji, przywołany w pkt 40 powyżej, pkt 59). Natomiast, tak jak wskazano w pkt 74 powyżej, prawa podstawowe stanowią integralną część ogólnych zasad prawa wspólnotowego, nad których przestrzeganiem czuwa sąd wspólnotowy, opierając się w szczególności na EKPC.

79 W dalszej kolejności, chociaż nie jest konieczne, aby Sąd rozstrzygnął kwestię, czy z uwagi w szczególności na charakter i stopień surowości grzywien nałożonych przez Komisję na podstawie art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 art. 7 ust. 1 EKPC mógłby mieć zastosowanie do takich sankcji administracyjnych i w konsekwencji służyć Sądowi jako źródło inspiracji (zobacz w tym względzie wyrok Trybunału z dnia 28 czerwca 2005 r. w sprawach połączonych C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P, C‑208/02 P i C‑213/02 P Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, Rec. str. I‑5425, pkt 215–223), wystarczy stwierdzić, że art. 7 ust. 1 EKPC nie wymaga, aby przepisy, na których podstawie są nałożone sankcje, były tak dokładnie sformułowane, żeby konsekwencje, które mogą wyniknąć z naruszenia tych przepisów, dały się przewidzieć z całkowitą pewnością.

80 Zgodnie bowiem z orzecznictwem ETPC istnienie niedookreślonych pojęć w przepisie nie prowadzi koniecznie do naruszenia art. 7 EKPC. ETPC przyznał, że pojęcie prawa w rozumieniu art. 7 ust. 1 odpowiada pojęciu ustawy, które jest użyte w innych przepisach EKPC (zob. wyrok ETPC z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie Baskaya i Okçuoglu przeciwko Turcji, Recueil des arrêts et décisions, 1999‑IV, str. 308, pkt 36 oraz wyrok w sprawie Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, przywołany w pkt 79 powyżej, pkt 216). Poza tym ETPC przyznał, że wiele ustaw nie zapewnia całkowitej precyzji i że wiele spośród nich z uwagi na konieczność uniknięcia nadmiernego formalizmu i dostosowanie do zmian sytuacji posługuje się sformułowaniami mniej lub bardziej niedookreślonymi oraz że ich interpretacja i zastosowanie zależą od praktyki (zob. wyrok ETPC z dnia 25 maja 1993 r. w sprawie Kokkinakis przeciwko Grecji, seria A nr 260‑A, pkt 40 i 52), jednak każda ustawa musi spełniać określone wymogi jakościowe, a wśród nich między innymi wymóg dostępności i przewidywalności (ww. wyrok w sprawie Baskaya i Okçuoglu przeciwko Turcji, pkt 36). Przyznanie przez ustawę uprawnień dyskrecjonalnych nie jest sprzeczne z wymogiem przewidywalności, pod warunkiem że zakres i zasady wykonywania tych uprawnień są wystarczająco jasno określone z uwagi na uzasadnione interesy, które wchodzą w grę, w celu zapewnienia jednostce odpowiedniej ochrony przed arbitralnością (wyrok ETPC z dnia 25 lutego 1992 r. w sprawie Margareta i Roger Andersson przeciwko Szwecji, seria A nr 226‑A, § 75). Wreszcie EKPC precyzuje, że przy ocenie określoności użytych pojęć poza tekstem samej ustawy bierze on także pod uwagę utrwalone i opublikowane orzecznictwo (wyroki EKPC z dnia 27 września 1995 r., seria A nr 325‑B, § 25 i z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie E.K. przeciwko Turcji, pkt 51).

81 Jeśli chodzi o wspólne tradycje konstytucyjne państw członkowskich, nic nie pozwala Trybunałowi na inną wykładnię zasady legalności kar jako ogólnej zasady prawa wspólnotowego od tej, która wynika z powyżej przedstawionych rozważań. W zakresie, w jakim skarżąca odwołuje się do treści przepisu prawa niemieckiego, na którego mocy właściwe organy niemieckie nakładają grzywny za naruszenia reguł konkurencji, należy podkreślić, że wspólna tradycja konstytucyjna państw członkowskich nie może zostać określona w oparciu o sytuację prawną tylko jednego państwa członkowskiego. Należy wskazać, podobnie jak przyznała na rozprawie skarżąca, że właściwe w tym przypadku prawo wielu innych państw członkowskich przewiduje porównywalny stopień określoności prawa ze stopniem określoności art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 w przypadku sankcji administracyjnych nałożonych za naruszenie krajowych reguł konkurencji, a nawet podobne kryteria lub identyczne z tymi, które przewiduje ten przepis prawa wspólnotowego.

82 Zatem w świetle zasadniczych rozważań przedstawionych powyżej należy dokonać oceny, czy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 spełnia wymogi zasady legalności.

83 W tym względzie należy przypomnieć, że sankcje przewidziane w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 za naruszenia art. 81 WE i art. 82 WE stanowią kluczowy instrument, jakim dysponuje Komisja, która czuwa nad utworzeniem w ramach Wspólnoty „system[u] zapewniając[ego] niezakłócon[ą] konkurencj[ę] na rynku wewnętrznym” [art. 3 ust. 1 lit. g) WE]. Ten system pozwala Wspólnocie na realizację zadania, jakim jest – przez ustanowienie wspólnego rynku – popieranie w całej Wspólnocie harmonijnego, zrównoważonego i stałego rozwoju działalności gospodarczej i wysokiego stopnia konkurencyjności (art. 2 WE). Ten system jest poza tym niezbędny do przyjęcia polityki gospodarczej prowadzonej w poszanowaniu zasady otwartej gospodarki rynkowej z wolną konkurencją (art. 4 ust. 1 i 2 WE). Artykuł 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 pozwala zatem na przyjęcie systemu odpowiadającego podstawowym zadaniom Wspólnoty.

84 Poza tym należy dodać, że w celu uniknięcia nadmiernego formalizmu normatywnego i umożliwienia dostosowania przepisu prawnego do okoliczności należy zezwolić na pewien stopień nieprzewidywalności w odniesieniu do sankcji, która może być nałożona za dane naruszenie. Grzywna, która może być nałożona i której wahania pomiędzy jej minimalną i maksymalną wartością są wystarczająco ograniczone, może przyczynić się do skuteczności tej sankcji zarówno z punktu widzenia jej zastosowania, jak i jej siły odstraszającej.

85 W niniejszym przypadku art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 za naruszenie przez przedsiębiorstwo art. 81 ust. 1 WE i art. 82 WE przewiduje sankcje w postaci nałożenia grzywny, której wysokość może się wahać pomiędzy 1000 EUR a wartością odpowiadającą 10% obrotu osiągniętego przez zainteresowane przedsiębiorstwo w poprzednim roku gospodarczym. Należy zatem uznać, wbrew twierdzeniom skarżącej, że Komisja nie dysponuje nieograniczonym uznaniem w zakresie ustalania grzywien za naruszenia reguł konkurencji.

86 Poza tym Sąd uważa, że przewidując w przypadku naruszenia reguł konkurencji grzywny, których kwota waha się pomiędzy 1000 EUR a wartością odpowiadającą 10% obrotu zainteresowanego przedsiębiorstwa, Rada nie pozostawiła Komisji nadmiernie dużego marginesu działania. W szczególności Sąd uważa, że górna granica w wysokości 10% obrotu osiągniętego przez przedsiębiorstwo jest rozsądna w świetle interesów, których broni Komisja przy tego typu naruszeniach. Trzeba także podkreślić, wbrew twierdzeniem skarżącej, że ocena tego, czy grzywna, która może być nałożona na podstawie art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17, jest rozsądna, nie może być dokonana w odniesieniu do całkowitych wielkości, ale musi być zrelatywizowana w odniesieniu do obrotu podmiotu naruszającego prawo.

87 Poza tym Sąd podkreśla, że w celu ustalenia kwoty grzywien na podstawie art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 Komisja ma obowiązek przestrzegać ogólnych zasad prawa, w szczególności zasady równości traktowania i proporcjonalności, które zostały uznane w orzecznictwie Trybunału i Sądu. W utrwalonym orzecznictwie Trybunału i Sądu zostały także wyjaśnione kryteria i metoda obliczania, którą Komisja ma obowiązek stosować przy ustalaniu kwoty grzywien (zob. w szczególności pkt 213 poniżej i następne). Skarżąca sama zresztą nawiązuje do tego orzecznictwa dla poparcia swoich zarzutów i argumentów (zob. w szczególności pkt 199 poniżej).

88 W dodatku na podstawie kryteriów zawartych w art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 i wyjaśnionych w orzecznictwie Trybunału i Sądu Komisja sama wypracowała powszechnie znaną i dostępną praktykę decyzyjną. Wprawdzie wcześniejsza praktyka decyzyjna Komisji nie wiąże sama w sobie Komisji przy ustalaniu kwoty grzywien (zob. podobnie wyroki Sądu z dnia 20 marca 2002 r. w sprawie T‑23/99 LR AF 1998 przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1705, pkt 234 i z dnia 30 września 2003 r. w sprawie T‑203/01 Michelin przeciwko Komisji, Rec. str. II‑4071, pkt 254), jednak w świetle zasady równości traktowania należącej do ogólnych zasad prawa, której przestrzega Komisja, nie może ona traktować porównywalnych sytuacji w różny sposób albo różnych sytuacji w taki sam sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyrok Trybunału z dnia 13 grudnia 1984 r. w sprawie 106/83 Sermide, Rec. str. 4209, pkt 28 i wyrok Sądu z dnia 14 maja 1998 r. w sprawie T‑311/94 BPB de Eendracht przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1129, pkt 309).

89 Poza tym należy wziąć pod uwagę fakt, że w celu zapewnienia przejrzystości i zwiększenia pewności prawa względem zainteresowanych przedsiębiorstw Komisja opublikowała wytyczne, w których przedstawiła metodę obliczania, która wiąże ją w każdym rozpatrywanym przypadku.

90 W świetle przedstawionych powyżej informacji, wbrew twierdzeniom skarżącej, rozsądny uczestnik obrotu gospodarczego może przewidzieć w sposób wymagany prawem, w razie potrzeby zasięgając porady prawnej, metodę i poziom grzywien, które grożą mu za określone zachowanie. Fakt, którego nie kwestionuje ani Komisja, ani Rada, że nie może on z góry dokładnie wiedzieć, jakiego rzędu grzywny Komisja nałoży w każdym przypadku, nie oznacza, że art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 narusza zasadę legalności.

91 Wprawdzie przedsiębiorstwa nie są w stanie z góry dokładnie określić, jakiego rzędu grzywny Komisja nałoży w każdym konkretnym przypadku, jednak zgodnie z art. 253 WE Komisja, nakładając w decyzji grzywnę, ma obowiązek przedstawić uzasadnienie, zwłaszcza w odniesieniu do wysokości nałożonej grzywny i metody zastosowanej przy jej ustaleniu. To uzasadnienie powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie Komisji, pozwalając zainteresowanym poznać motywy podjętej decyzji i ocenić celowość jej zaskarżenia do sądu wspólnotowego, a sądowi wspólnotowemu – dokonać ewentualnie jej kontroli.

92 W świetle wszystkich powyższych rozważań należy oddalić jako bezzasadny zarzut niezgodności z prawem, który został podniesiony w stosunku do art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17.

B – W przedmiocie prawidłowej wykładni art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17

93 Skarżąca podnosi, że nawet zakładając, iż art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 jest zgodny z zasadą legalności, która wynika z zasady pewności prawa, Komisja musi przynajmniej interpretować ten przepis wąsko i zrównoważyć niedostateczny stopień przewidywalności tego przepisu przez spójny i przejrzysty system grzywien, który pozwala na zapewnienie zainteresowanym przedsiębiorstwom niezbędnego poziomu pewności prawa.

94 Komisja przypomina, że wydała wytyczne w celu zapewnienia dostatecznego stopnia przejrzystości i że od ich wydania ma ograniczoną swobodę wyboru kwoty grzywien.

95 Sąd stwierdza, że w ramach drugiej części niniejszego zarzutu, podniesionego posiłkowo w stosunku do pierwszego, skarżąca nie występuje z żadną konkretną krytyką wobec decyzji, ale formułuje ogólne postulaty wyrażające tezę, że Komisja musi generalnie zmienić politykę w dziedzinie grzywien, obniżając kwotę tych ostatnich lub uściślając treść wytycznych.

96 Z tego względu należy odrzucić tę część zarzutu jako niedopuszczalną.

II – W przedmiocie adresata decyzji

97 Po pierwsze skarżąca podnosi zarzuty oparte na naruszeniu obowiązku uzasadnienia, a po drugie na błędach związanych z adresatem decyzji.

A – W przedmiocie naruszenia obowiązku uzasadnienia

98 Jungbunzlauer uważa, że decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia przedstawiającego powody, dla których należałoby jej przypisać odpowiedzialność za antykonkurencyjne zachowanie Jungbunzlauer GmbH w okresie przed 1993 r.

99 Komisja nie wysunęła żadnych szczególnych argumentów w tej kwestii.

100 Sąd przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymaga art. 253 WE, powinno być dostosowane do charakteru aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru powołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 253 WE, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (zob. wyroki Trybunału z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C‑367/95 P Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, Rec. str. I‑1719, pkt 63 oraz z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C‑301/96 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑9919, pkt 87).

101 W niniejszym przypadku Komisja podała poniżej wskazane powody na uzasadnienie swojej decyzji, w której przypisała naruszenie Jungbunzlauer nie tylko za okres następujący po sierpniu 1993 r., ale także za okres od początku naruszenia, to jest od marca 1991 r. do lipca 1993r.

102 W motywach 30 i 33 decyzji Komisja wskazała, że skarżąca, to jest spółka Jungbunzlauer, była spółką zarządzającą, która po restrukturyzacji grupy w 1993 r. kierowała Jungbunzlauer, na której szczycie znajdowała się spółka holdingowa, to jest Jungbunzlauer Holding AG. Komisja podkreśliła, że od 1993 r. skarżąca, to jest Jungbunzlauer, kierowała także działalnością grupy na rynku kwasu cytrynowego, produkowanego w ramach grupy przez Jungbunzlauer GmbH, spółkę zależną w 100% od Jungbunzlauer Holding AG. Komisja dodała, że przed restrukturyzacją grupy w 1993 r. grupą kierowała Jungbunzlauer GmbH. Dystrybucję kwasu cytrynowego zapewniała do 1993 r. Jungbunzlauer GmbH, a po 1993 r. inna spółka zależna Jungbunzlauer Holding AG, to jest Jungbunzlauer International AG.

103 W motywie 70 decyzji Komisja zwróciła uwagę, że podczas spotkań kartelu grupa Jungbunzlauer była reprezentowana przez przewodniczącego zarządu grupy i dyrektora Jungbunzlauer GmbH.

104 W motywie 186 decyzji Komisja wskazała, że w odpowiedzi na pismo o przedstawieniu zarzutów Jungbunzlauer i Jungbunzlauer GmbH wspólnie oświadczyły, że za adresata decyzji należało uznać Jungbunzlauer GmbH. W związku z tym Komisja przedstawiła następujący tok rozumowania:

„ (187) […] Na wstępie, aż do drugiej połowy 1993 r. Jungbunzlauer GmbH była nie tylko spółką zależną odpowiadającą za produkcję i dystrybucję kwasu cytrynowego, ale także jednostką prawną kierującą całą grupą Jungbunzlauer. W 1993 r. odpowiedzialność za kierownictwo grupą przejęła Jungbunzlauer AG, którą można uznać za następczynię Jungbunzlauer GmbH, jeśli chodzi o kierownictwo Jungbunzlauer. Od tego momentu Jungbunzlauer GmbH jest w 100% spółką zależną grupy i nie określa w niezależny sposób swojego zachowania na rynku, ale stosuje się zasadniczo do wskazówek wydanych przez Jungbunzlauer AG, będącą spółką zarządzającą grupy.

(188) W części okresu analizowanego w niniejszej decyzji Jungbunzlauer AG bezpośrednio wzięła udział w spotkaniach kartelu w osobie swojego przewodniczącego zarządu. Należy zatem wyprowadzić taki wniosek, że w każdym okresie uwzględnionym w niniejszej decyzji jednostka prawna odpowiedzialna za zarząd całą grupą Jungbunzlauer uczestniczyła aktywnie i bezpośrednio w kartelu. Ponieważ jednostką prawną, o której tu mowa, jest obecnie Jungbunzlauer AG, to ona powinna być adresatem niniejszej decyzji”.

105 Te wskazówki, jakkolwiek lakoniczne, przedstawiają zasadnicze elementy uwzględnione przez Komisję w celu uzasadnienia przypisania naruszenia Jungbunzlauer za okres przypadający przed 1993 r. Komisja bowiem wskazała, że z powodu przeniesienia zadań kierowniczych w zakresie działalności grupy z Jungbunzlauer GmbH na Jungbunzlauer, w szczególności na rynku kwasu cytrynowego, Komisja uznała tę ostatnią za odpowiedzialną za naruszenie w okresie przypadającym przed restrukturyzacją grupy w 1993 r.

106 W konsekwencji należy oddalić zarzut oparty na naruszeniu obowiązku uzasadnienia.

B – W przedmiocie zarzutu opartego na błędach dotyczących adresata decyzji

1. Argumenty stron

107 Jungbunzlauer uważa, że niesłusznie jest adresatem decyzji. W swoim piśmie procesowym podniosła ona, że decyzja powinna była zostać skierowana do Jungbunzlauer GmbH. Wskazuje ona, że w ramach grupy ta spółka produkowała i zajmowała się dystrybucją kwasu cytrynowego oraz poza tym aż do 1993 r. była odpowiedzialna za kierownictwo całą grupą. Podkreśla ona w swojej replice, że jeśli chodzi o okres następujący po jej utworzeniu jako spółki zarządzającej, to nawet po tej dacie grupą „faktycznie kierowała” Jungbunzlauer Holding AG.

108 Jeśli chodzi o okres następujący po 1993 r., w pierwszej kolejności Jungbunzlauer przypomina, że od 1993 r. zarówno Jungbunzlauer GmbH, jak i ona sama były spółkami zależnymi w 100% od Jungbunzlauer Holding AG, a więc nie była ona spółką dominującą względem Jungbunzlauer GmbH, ale tak samo jak ta spółka – spółką zależną.

109 W konsekwencji, zdaniem Jungbunzlauer, Komisja nie może skutecznie przywoływać wyroków Trybunału z dnia 25 października 1983 r. w sprawie 107/82 AEG przeciwko Komisji, Rec. str. 3151 (zwanego dalej „wyrokiem AEG”), pkt 50 i z dnia 16 listopada 2000 r. w sprawie C‑286/98 P Stora Kopparbergs Bergslags przeciwko Komisji, Rec. str. I‑9925 (zwanego dalej „wyrokiem Stora”), pkt 28, które dotyczyły przypisania spółce dominującej zachowania spółki zależnej. Tymczasem relacja pomiędzy spółką dominującą i spółką zależną jest pod względem jakościowym inna od relacji występującej pomiędzy nią a Jungbunzlauer GmbH, albowiem Jungbunzlauer Holding AG, jako spółka dominująca wspólna dla nich obu, miała możliwość pozbawienia w każdej chwili jedną z jej spółek zależnych prawa kontroli nad inną spółką zależną.

110 Jungbunzlauer dodaje, że świadczyła ona jedynie na rzecz innych spółek grupy usługi związane z zarządzaniem i doradztwem w kwestiach dotyczących polityki przedsiębiorstwa, organizacji i inwestycji finansowych. Jungbunzlauer wykonywała tę działalność na zlecenie Jungbunzlauer Holding AG, która kontrolowała grupę i która jako jedyna miała prawo do wydawania wskazówek innym spółkom grupy. Jungbunzlauer nie dysponowała własnym prawem tego rodzaju względem innych przedsiębiorstw grupy i to prawo nie zostało jej przyznane jako „Treuhänder” (powiernikowi) Jungbunzlauer Holding AG. Jej własna działalność ograniczała się natomiast do udostępnienia innym spółkom grupy usług osób przez nią zatrudnionych. W zakresie, w jakim w szczególnym przypadku te osoby przekazały wskazówki spółkom grupy (przykładowo Jungbunzlauer GmbH), nie dokonały one tego we własnym imieniu, ale jako przedstawiciele Jungbunzlauer Holding AG.

111 Jungbunzlauer wyciąga z tego wniosek, że interesami Jungbunzlauer Holding AG i całą grupą „faktyczne kierowała” ta ostatnia spółka. Potwierdza to też austriackie prawo spółek mające zastosowanie do Jungbunzlauer GmbH. W istocie spółka utworzona w formie spółki GmbH jest kierowana przez organy, to znaczy przez zarząd i radę nadzorczą, podczas gdy polityka handlowa jest określana przez zgromadzenie wspólników, w którego ramach – w niniejszym przypadku – Jungbunzlauer Holding AG miała wszystkie prawa głosu jako jedyny wspólnik.

112 W drugiej kolejności Jungbunzlauer podnosi, że nawet po jej utworzeniu w 1993 r. główni uczestnicy rozmów, z wyjątkiem dyrektora Jungbunzlauer, który objął tę funkcję latem 1993 r., od dawna pełnili funkcje kierownicze w Jungbunzlauer GmbH. Poza tym po utworzeniu Jungbunzlauer w 1993 r. te osoby dalej pełniły swoje funkcje w Jungbunzlauer GmbH. Ciężar działalności spoczywał zatem na Jungbunzlauer GmbH. Twierdzenie Komisji, jakoby niektóre wspomniane osoby pełniły określone funkcje w grupie, nie ma znaczenia w tych okolicznościach. Zdaniem Jungbunzlauer, Komisja powinna była przynajmniej wskazać, w jakich spółkach grupy te osoby były zatrudnione. Lista tych spółek znajdowała się w odpowiedzi na pismo w sprawie przedstawienia zarzutów. Jungbunzlauer podaje tytułem przykładu, iż twierdzenie, że panowie H. i R. byli zatrudnieni przez nią lub przez Jungbunzlauer Holding AG, jest błędne.

113 W trzeciej kolejności Jungbunzlauer uważa, że przypisanie jej odpowiedzialności za kartel było sztuczne, zważywszy na przebieg postępowania administracyjnego. Wskazuje ona w bowiem, że w dniach 6 sierpnia 1997 r., 28 lipca 1998 r. i 3 marca 1999 r. Komisja skierowała żądania o udzielenie informacji do Jungbunzlauer GmbH i że współpraca, która nastąpiła w ramach komunikatu w sprawie współpracy, również była udziałem Jungbunzlauer GmbH.

114 Z drugiej strony, jeśli chodzi o okres przed 1993 r., w pierwszej kolejności Jungbunzlauer podnosi, że do 1993 r. grupą kierowała Jungbunzlauer GmbH, Jungbunzlauer nie była wtedy gotowa do prowadzenia działalności. Z tego względu, jej zdaniem, nie można jej w żadnym wypadku przypisać odpowiedzialności za antykonkurencyjne zachowanie w okresie przed 1993 r.

115 W drugiej kolejności Jungbunzlauer jest zdania, że wyroki przywołane przez Komisję nie nadają się do poparcia tezy o przeniesieniu na nią odpowiedzialności za naruszenie dokonane przez Jungbunzlauer GmbH. Podkreśla ona, że wyrok Trybunału z dnia 16 grudnia 1975 r. w sprawach połączonych od 40/73 do 48/73, 50/73, od 54/73 do 56/73, 111/73, 113/73 i 114/73 Suiker Unie i in. przeciwko Komisji, Rec. str. 1663, pkt 84–87 dotyczył następstwa prawnego, a wyrok Sądu z dnia 11 marca 1999 r. w sprawie T‑134/94 NMH Stahlwerke przeciwko Komisji, Rec. str. II‑239, pkt 35–38 odnosił się do przejęcia spółki postawionej w stan upadłości.

116 W trzeciej kolejności Jungbunzlauer uważa, że nie mogła być uznana za „następcę gospodarczego” Jungbunzlauer GmbH i że zachowanie Jungbunzlauer GmbH przed 1993 r. nie mogło być jej przypisane. Świadczy o tym okoliczność, że jej rola w ramach grupy sprowadzała się do świadczenia usług na rzecz innych spółek grupy (zob. pkt 110 powyżej). Utrzymuje ona także, że nawet po 1993 r. Jungbunzlauer GmbH dalej produkowała i sprzedawała kwas cytrynowy. Tymczasem jeśli nawet Jungbunzlauer GmbH korzystała z usług innych spółek grupy, to były one tylko pośrednikami. Polityka dotycząca ilości sprzedaży i cen zawsze była dyktowana przez Jungbunzlauer GmbH.

117 W czwartej kolejności nie jest prawdą, że panowie B. i H. kierowali Jungbunzlauer lub działali w jej imieniu. W każdym razie według Jungbunzlauer pan H. nie był zatrudniony przez nią, ale przez inne spółki grupy.

118 W piątej kolejności Jungbunzlauer podkreśla, że dysponowała jedynie ograniczonymi środkami finansowymi.

119 Komisja podkreśla, że oparła się na informacjach podanych w trakcie postępowania administracyjnego przez Jungbunzlauer GmbH i przez samą Jungbunzlauer.

120 Jeśli chodzi o okres następujący po 1993 r., Komisja jest zdania, że z tych informacji wynika, że do 1993 r. Jungbunzlauer GmbH odpowiadała za kierowanie grupą i że w 1993 r. Jungbunzlauer przejęła tę funkcję, w wyniku czego doszło do następstwa gospodarczego pomiędzy tymi spółkami w zakresie działalności związanej z kartelem. Fakt, że skarżąca była tylko spółką zależną tak jak Jungbunzlauer GmbH, nie podważa tego wniosku. Komisja podkreśla bowiem, że Trybunał regularnie stwierdza posiadania w oparciu o udziały w kapitale, że spółka dominująca może mieć decydujący wpływ na politykę gospodarczą swojej spółki zależnej, chyba że jest to kwestionowane. W konsekwencji nie ma decydującego znaczenia udział w kapitale jako taki, ale możliwość wywierania decydującego wpływu na politykę gospodarczą spółki zależnej, jaką daje udział w kapitale spółce dominującej. Tymczasem, zdaniem Komisji, spółka dominująca może przenieść na inną spółkę grupy możliwość wywierania wpływu na zachowanie jednej ze swoich spółek zależnych. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszym przypadku.

121 Jeśli chodzi o okres przed 1993 r., Komisja uważa, że z powodu wspomnianego wyżej następstwa gospodarczego w zakresie zadań związanych z kierowaniem działalnością grupy Jungbunzlauer na rynku kwasu cytrynowego naruszenie popełnione przez Jungbunzlauer GmbH przed restrukturyzacją w 1993 r. musi być przypisane Jungbunzlauer. Fakt, że Jungbunzlauer nie istniała przed 1993 r. i że Jungbunzlauer GmbH nadal istniała po 1993 r., jest pozbawiony znaczenia, tak jak wynika z orzecznictwa Trybunału i Sądu.

2. Ocena Sądu

122 Z orzecznictwa wynika, że art. 81 ust. 1 WE, który zakazuje przedsiębiorstwom między innymi zawierania porozumień lub uczestniczenia w uzgodnionych praktykach, które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi i których celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji wewnątrz wspólnego rynku, jest skierowany do jednostek gospodarczych składających się z elementów materialnych i ludzkich tworzących całość, które mogą uczestniczyć w naruszeniu w rozumieniu tego przepisu (wyrok Sądu z dnia 17 grudnia 1991 r. w sprawie T‑6/89 Enichem Anic przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1623, pkt 235).

123 W niniejszym przypadku skarżąca nie kwestionuje wystąpienia naruszenia art. 81 ust. 1 WE, ale utrzymuje, że Komisja nie mogła przypisać jej odpowiedzialności za to naruszenie.

124 W tym względzie należy na wstępie przypomnieć, że do 1993 r. grupa Jungbunzlauer była kierowana przez Jungbunzlauer GmbH, która produkowała między innymi także kwas cytrynowy, i że po restrukturyzacji grupy w 1993 r. Jungbunzlauer, jako spółka zarządzająca, kierowała całą działalnością grupy, w tym także działalnością na rynku kwasu cytrynowego, a na czele tej grupy stała spółka holdingowa, to jest Jungbunzlauer Holdin AG (zob. pkt 102 powyżej).

125 Jeśli chodzi o okres następujący po restrukturyzacji grupy Jungbunzlauer w 1993 r., należy zwrócić uwagę, że Jungbunzlauer – spółka zależna w 100% od Jungbunzlauer Holding AG – nie była spółką dominującą Jungbunzlauer GmbH, lecz tak samo jak ona – spółką zależną. W tej sytuacji skarżąca słusznie podnosi, że niniejszy przypadek różni się od przypadków, których dotyczy orzecznictwo Trybunału i Sądu (zob. w szczególności wyrok Sądu z dnia 14 maja 1998 r. w sprawie T‑354/94 Stora Kopparbergs Bergslags przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2111, pkt 80, potwierdzony wskutek odwołania w wyroku w sprawie Stora przywołanym w pkt 109 powyżej, pkt 27–29 i wyrok w sprawie AEG, przywołany w pkt 109 powyżej, pkt 50 oraz wyrok Sądu z dnia 1 kwietnia 1993 r. w sprawie T‑65/89 BPB Industries i British Gypsum przeciwko Komisji, Rec. str. II‑389, pkt 149), zgodnie z którym Komisja ma zasadniczo prawo domniemywać, że spółka zależna w 100% stosuje ogólnie wskazówki udzielone jej przez spółkę dominującą, bez potrzeby sprawdzania, czy spółka dominująca rzeczywiście wykorzystała prawo do wydawania wskazówek.

126 Tymczasem tak jak wynika z motywów decyzji i wbrew twierdzeniom skarżącej, Komisja nie oparła się na takim domniemaniu, ale zbadała na podstawie informacji zawartych w odpowiedziach udzielonych jej przez Jungbunzlauer i Jungbunzlauer GmbH w trakcie postępowania administracyjnego, czy pomimo takiej struktury grupy Jungbunzlauer, która została przeanalizowana powyżej, naruszenie powinno było być przypisane Jungbunzlauer.

127 W związku z tym należy zauważyć, że w ramach współpracy z Komisją, odpowiadając w szczególności w piśmie z dnia 21 maja 1999 r. na żądanie udzielenia informacji, które Komisja skierowała do niej w dniu 3 marca 1999 r., Jungbunzlauer GmbH opisała strukturę grupy Jungbunzlauer i w szczególności oświadczyła, że „kierowanie grupą spoczywa[ło] na Jungbunzlauer AG […], która jako spółka zarządzająca kier[owała] przedsiębiorstwami należącymi do Jungbunzlauer AG”.

128 Po tym jak w dniu 29 marca 2000 r. Komisja skierowała do Jungbunzlauer pismo w sprawie przedstawienia zarzutów, Jungbunzlauer w odpowiedzi na nie w dniu 22 czerwca 2000 r. wyjaśniła „w imieniu Jungbunzlauer GmbH”, że nie mogła być adresatem pisma dotyczącego tego postępowania. W związku z tym opisała ona strukturę organizacyjną grupy Jungbunzlauer, załączając w szczególności rysunek. Skarżąca wskazała, że Jungbunzlauer była jedynie spółką zarządzającą, która kierowała spółkami należącymi do grupy, na której czele stała Jungbunzlauer Holding AG. Jungbunzlauer wyjaśniła natomiast, że Jungbunzlauer GmbH „prowadziła działalność” na rynku kwasu cytrynowego z wyjątkiem dystrybucji tego produktu, która od 1993 r. została powierzona, na rachunek Jungbunzlauer GmbH, innej spółce zależnej Jungbunzlauer Holding AG, to jest Jungbunzlauer International AG. Poza tym Jungbunzlauer stwierdziła, że „[d]o drugiego półrocza 1993 r. cała dyrekcja była powierzona Jungbunzlauer [GmbH]” i że „[o]d 1993 r. Jungbunzlauer AG […] istnieje jako spółka zarządzająca”.

129 Na podstawie wspólnych oświadczeń Jungbunzlauer i Jungbunzlauer GmbH, o których mowa w motywie 187 decyzji, Komisja miała prawo słusznie uznać, że po restrukturyzacji grupy Jungbunzlauer w 1993 r. działalność Jungbunzlauer GmbH sprowadzała się wyłącznie do produkcji kwasu cytrynowego, podczas gdy kierownictwo działalnością grupy, w tym także jeśli chodzi o ten produkt, zostało powierzone Jungbunzlauer, wskutek czego Jungbunzlauer GmbH nie określała autonomicznie swojego zachowania na tym rynku, ale stosowała w dużej mierze wskazówki udzielone przez Jungbunzlauer. Na tej podstawie Komisja mogła słusznie wywnioskować, że wspólna dla Jungbunzlauer GmbH i Jungbunzlauer spółka dominująca postanowiła przekazać tej ostatniej prowadzenie całej działalności grupy, a w konsekwencji działalności związanej z zachowaniem grupy na rynku objętym kartelem, to jest na rynku kwasu cytrynowego.

130 W związku z powyższym Komisja nie popełniła błędów, wyprowadzając wniosek, że w okresie następującym po restrukturyzacji grupy Jungbunzlauer w 1993 r. naruszenie należało przypisać Jungbunzlauer.

131 Jeśli chodzi o okres przed restrukturyzacją grupy Jungbunzlauer w 1993 r., należy stwierdzić, tak jak zrobiła to Komisja w motywie 187 decyzji, że do 1993 r. Jungbunzlauer GmbH była odpowiedzialna nie tylko za działalność grupy na rynku kwasu cytrynowego, ale także za kierownictwo całą działalnością grupy. To ostatnie zadanie, które polegało na prowadzeniu działalności grupy, w tym także działalności związanej z rynkiem kwasu cytrynowego, zostało przekazane w 1993 r. Jungbunzlauer, która stała się następcą gospodarczym Jungbunzlauer GmbH w zakresie prowadzenia działalności grupy.

132 Tymczasem w świetle wspólnotowego prawa konkurencji dalsze istnienie spółki jako jednostki prawnej nie wyklucza przeniesienia przez tę spółkę części działalności na drugą spółkę, w wyniku czego druga spółka staje się odpowiedzialna za czyny popełnione przez pierwszą spółkę (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie Aalborg Portland i in. przeciwko Komisji w sprawach połączonych C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P i C‑219/00 P, Rec. str. I‑123, pkt 356–359).

133 W tej sytuacji Komisja nie popełniła błędów, stwierdzając, że za okres przypadający przed restrukturyzacją grupy Jungbunzlauer w 1993 r. naruszenie powinno być przypisane Jungbunzlauer.

134 W konsekwencji należy oddalić zarzut odnoszący się do adresata decyzji.

III – W przedmiocie wagi naruszenia

135 Z jednej strony skarżąca uważa, że Komisja nie oceniła prawidłowo rzeczywistego wpływu kartelu na rynek kwasu cytrynowego i nie przedstawiła w tym względzie wystarczającego uzasadnienia. Z drugiej strony skarżąca jest zdania, że Komisja niedostatecznie uwzględniła względnie ograniczoną siłę gospodarczą skarżącej w porównaniu z innymi zainteresowanymi przedsiębiorstwami.

A – W przedmiocie rzeczywistego wpływu kartelu na rynek

1. Wstęp

136 Na wstępie należy przypomnieć, że waga naruszenia musi zostać ustalona na podstawie licznych czynników, zwłaszcza takich jak szczególne okoliczności sprawy i kontekst naruszenia, przy czym brak jest wiążącej lub wyczerpującej listy kryteriów, które bezwzględnie należy brać pod uwagę (postanowienie Trybunału z dnia 25 marca 1996 r. w sprawie C‑137/95 P SPO i in. przeciwko Komisji, Rec. str. I‑1611, pkt 54, wyrok Trybunału z dnia 17 lipca 1997 r. w sprawie C‑219/95 P Ferriere Nord przeciwko Komisji, Rec. str. I‑4411, pkt 33 oraz wyrok Sądu z dnia 20 marca 2002 r. w sprawie T‑9/99 HFB i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1487, pkt 443). W tej sytuacji rzeczywisty wpływ kartelu na dany rynek może być uwzględniony jako jeden z istotnych kryteriów.

137 W swych wytycznych (pkt 1 A akapit pierwszy) Komisja wskazała, że aby ocenić wagę naruszenia, bierze pod uwagę – poza charakterem tego naruszenia i rozmiarem właściwego rynku geograficznego – „rzeczywisty wpływ [naruszenia] na rynek, tam gdzie może to być zmierzone”.

138 W niniejszym przypadku z motywów 210–230 decyzji wynika, że Komisja rzeczywiście ustaliła kwotę grzywny na podstawie wagi naruszenia z uwzględnieniem tych trzech kryteriów. W szczególności uznała w tej sytuacji, że kartel miał „rzeczywisty wpływ” na rynek kwasu cytrynowego (motyw 230 decyzji).

139 Tymczasem zdaniem Jungbunzlauer Komisja nie oceniła prawidłowo rzeczywistego wpływu kartelu na rynek kwasu cytrynowego i nie przedstawiła wystarczającego uzasadnienia w tym zakresie.

2. W przedmiocie błędów w ocenie

140 Komisja popełniła szereg błędów w ocenie, które mają wpływ na obliczenie kwoty grzywien.

a) W przedmiocie wyboru przez Komisję błędnego sposobu do wykazania rzeczywistego wpływu kartelu na rynek

Argumenty stron

141 Jungbunzlauer zarzuca Komisji, że nie dowiodła ona rzeczywistego wpływu kartelu na rynek i że przerzuciła ciężar dowodu na zainteresowane przedsiębiorstwa. Tymczasem obowiązek przedstawienia tego dowodu spoczywa na Komisji, jeśli zamierza ona uwzględnić wspomniany wpływ kartelu na rynek przy ustalaniu grzywien (wyroki Sądu z dnia 14 maja 1998 r. w sprawie T‑308/94 Cascades przeciwko Komisji, Rec. str. II‑925, pkt 180 i następne oraz z dnia 15 marca 2000 r. w sprawach połączonych T‑25/95, T‑26/95, od T‑30/95 do T‑32/95, od T‑34/95 do T‑39/95, od T‑42/95 do T‑46/95, T‑48/95, od T‑50/95 do T‑65/95, od T‑68/95 do T‑71/95, T‑87/95, T‑88/95, T‑103/95 i T‑104/95 Cimenteries CBR i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑491, pkt 4863).

142 Według Jungbunzlauer w tej sytuacji wymogi dotyczące dowodu nie mogą być łagodniejsze aniżeli wymogi dotyczące innych ustaleń faktycznych: wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść zainteresowanych przedsiębiorstw („in dubio pro reo”). W konsekwencji Jungbunzlauer uważa, że jeśli okoliczności ustalone przez Komisję można wyjaśnić w przekonywający sposób i odmiennie niż zrobiła to Komisja, to wymogi dotyczące przeprowadzenia dowodu, które musi spełnić Komisja, nie są zachowane (wyrok w sprawie Suiker Unie i in. przeciwko Komisji, przywołany w pkt 115 powyżej, wyroki Trybunału z dnia 14 lutego 1978 r. w sprawie 27/76 United Brands przeciwko Komisji, Rec. str. 207, pkt 267 oraz z dnia 28 marca 1984 r. w sprawach połączonych C‑29/83 i C‑30/83 CRAM przeciwko Komisji, Rec. str. 1679, pkt 20).

143 Jungbunzlauer podnosi, że z motywów 211, 213, 216, 218 i 226 decyzji wynika, że zamiast przedstawić dowód na okoliczność istnienia wpływu kartelu na rynek, Komisja wyprowadziła wniosek o rzeczywistym wpływie kartelu na rynek z istnienia kartelu. Tymczasem takie rozumowanie stanowi zamknięte koło, ponieważ jeśliby ta teza była prawdziwa, każdy kartel miałby wpływ na rynek, a badanie Komisji nie byłoby potrzebne. Tymczasem z praktyki Komisji wynika, że zdarzają się kartele, które nie mają żadnego wpływu na rynek, tak jak zostało to potwierdzone w wytycznych (pkt 3) i w orzecznictwie Sądu (wyrok w sprawie Cimenteries CBR i in. przeciwko Komisji, przywołany w pkt 141 powyżej, pkt 4863 i następne).

144 Komisja nie kwestionuje tego, iż kryteria dotycz