OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

M. POIARESA MADURY

przedstawiona w dniu 2 grudnia 2004 r.( )

Sprawy połączone C‑96/03 i C‑97/03

A. Tempelman

T. H. J. M. van Schaijk

przeciwko

Directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez College van Beroep voor het bedrijfsleven (Niderlandy)]

Zwalczanie pryszczycy – Ubój zwierząt podejrzanych o chorobę lub o zarażenie pryszczycą

1. Niniejsze wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zostały przedstawione przez College van Beroep voor het bedrijfsleven (sąd administracyjny ds. handlu i przemysłu, Niderlandy) w ramach postępowania odwoławczego wszczętego przez A. Tempelmana i małżonków van Schaijk przeciwko Directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (dyrektorowi krajowej inspekcji bydła i mięsa, zwanemu dalej dyrektorem RVV). Obie niniejsze sprawy są konsekwencją wybuchu epidemii pryszczycy w 2001 r. i dotyczą dokonanego przez Niderlandy prewencyjnego uboju. Sąd krajowy składający wniosek nie miał pewności, czy środki zakwestionowane w toczącym się przed nim postępowaniu zostały wprowadzone zgodnie z prawem wspólnotowym i przedstawił pytania o swobodę państw członkowskich w stosowaniu środków zwalczania pryszczycy, wykraczających poza te wyraźnie przewidziane dyrektywą Rady 85/511/EWG z dnia 18 listopada 1985 r. wprowadzającą środki wspólnotowe w sprawie zwalczania pryszczycy( ).

I – Prawo wspólnotowe

2. W okresie istotnym dla rozstrzygnięcia ramy prawne dla rozpatrywanych spraw tworzyły następujące akty prawne: dyrektywa Rady 90/425/EWG z dnia 26 czerwca 1990 r.( ), dyrektywa 85/511, wraz zmieniona dyrektywą Rady 90/423/EWG z dnia 26 czerwca 1990 r.( ), oraz decyzja Komisji 2001/246/WE z dnia 27 marca 2001 r. ustanawiająca warunki zwalczania i eliminacji pryszczycy w Niderlandach w wykonaniu art. 13 dyrektywy 85/511/EWG( ).

3. Stosowne fragmenty art. 10 dyrektywy 90/425 brzmią:

„1. Każde państwo członkowskie powiadomi niezwłocznie pozostałe państwa członkowskie i Komisję o ognisku choroby na jego terytorium, poza ogniskami chorób określonych w dyrektywie 82/894/EWG, chorób odzwierzęcych, chorób lub innych prawdopodobnych przyczyn powodujących poważne zagrożenie dla zdrowia zwierząt lub ludzi.

Państwo członkowskie wysyłki niezwłocznie przeprowadzi kontrolę lub wdroży środki ostrożności przewidziane w zasadach wspólnotowych, w szczególności wyznaczy strefy buforowe przewidziane w tych zasadach lub przyjmie inne środki, które uzna za stosowne.

Państwo członkowskie przeznaczenia lub tranzytu, które w trakcie kontroli określonej w art. 5 stwierdziło występowanie jednej z chorób lub przyczyn określonych w akapicie pierwszym, może, jeżeli niezbędne, podjąć środki ostrożności przewidziane w zasadach wspólnotowych, włącznie z kwarantanną zwierząt.

Do czasu podjęcia czynności zgodnie z ust. 4 państwo członkowskie przeznaczenia może, z ważnych powodów związanych ze zdrowiem publicznym oraz zwierząt, podjąć tymczasowe środki zapobiegawcze w odniesieniu do danych gospodarstw, centrów lub organizacji, w przypadku choroby odzwierzęcej, z uwzględnieniem strefy buforowej przewidzianej przepisami Wspólnoty.

Państwa członkowskie powiadomią niezwłocznie Komisję i pozostałe państwa członkowskie o podjętych środkach.

[...]

4. We wszystkich przypadkach Komisja dokona przy najbliższej okazji przeglądu sytuacji w ramach Stałego Komitetu Weterynaryjnego. Komitet ten podejmie niezbędne środki w odniesieniu do zwierząt i produktów, określone w art. 1, oraz jeżeli wymaga tego sytuacja, w odniesieniu do produktów pochodzących z tych zwierząt, zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 17. Komisja będzie monitorować sytuację i na podstawie tej samej procedury dokona zmiany podjętych decyzji lub je uchyli, w zależności od rozwoju sytuacji”.

4. Artykuły 1, 2, 4, 5 i 13 dyrektywy 85/511, w brzmieniu nadanym przez dyrektywę 90/423, stanowią, co następuje:

„Artykuł 1

Niniejsza dyrektywa określa wspólnotowe środki kontroli, które mają być stosowane w razie wystąpienia ognisk pryszczycy, niezależnie od typu danego wirusa.

Artykuł 2

Do celów niniejszej dyrektywy [...] stosuje się [...] następujące definicje:

[...]

c) „zwierzę zarażone” oznacza zwierzę należące do gatunków podatnych:

– u którego stwierdzono występowanie za życia objawów klinicznych lub zmian patologicznych po śmierci, mogących mieć swoje źródło w pryszczycy, lub

– u którego oficjalnie stwierdzono pryszczycę po przeprowadzeniu badania laboratoryjnego;

d) „zwierzę podejrzane o zarażenie [podejrzane o to, że jest zarażone]” oznacza zwierzę należące do gatunków podatnych, wykazujące za życia objawy kliniczne lub zmiany patologiczne po śmierci, które są tego rodzaju, że można zasadnie podejrzewać występowanie pryszczycy;

e) „zwierzę podejrzane o nosicielstwo” oznacza zwierzę należące do gatunków podatnych, które zgodnie z zebranym wywiadem epidemiologicznym mogło się zetknąć bezpośrednio lub pośrednio z wirusem pryszczycy;

[...].

Artykuł 4

1. Państwa członkowskie zapewniają, aby w gospodarstwie, posiadającym jedno lub więcej zwierząt podejrzanych o chorobę lub o zarażenie pryszczycą, niezwłocznie podejmowano z urzędu badania mające na celu potwierdzenie występowania choroby lub jej wykluczenie oraz w szczególności aby urzędowy lekarz weterynarii pobrał niezbędne próbki lub otrzymał je pobrane do badania laboratoryjnego.

Jak tylko podejrzenie choroby zostaje zgłoszone, właściwe władze ustanawiają urzędowy dozór nad danym gospodarstwem i nakazują w szczególności, aby:

– wykonano spis wszystkich kategorii zwierząt należących do gatunków podatnych, a w odniesieniu do każdej z tych kategorii odnotowanie liczby zwierząt już padłych, zarażonych lub które mogły ulec zarażeniu, lub które mogą być nosicielami; spis musi być prowadzony na bieżąco, aby uwzględniać zwierzęta rodzące się lub padające w okresie istnienia podejrzenia; informacja zawarta w dokumentach spisowych musi być okazywana na żądanie i może podlegać kontroli w czasie każdej wizytacji,

– wszystkie zwierzęta należące do gatunków podatnych na terenie gospodarstwa były przetrzymywane w ich pomieszczeniach bytowych lub w innych, w których mogą być odizolowane,

– żadne zwierzęta należące do gatunków podatnych nie wchodziły na teren gospodarstwa ani go nie opuszczały,

– żadne zwierzęta innych gatunków nie miały wstępu do danego gospodarstwa lub nie mogły go opuścić bez zgody właściwych władz,

– z gospodarstwa nie wywożono mięsa lub tusz zwierząt pochodzących od zwierząt należących do gatunków podatnych lub pasz, narzędzi, przedmiotów lub innych materiałów, takich jak wełna lub śmieci albo odpadki, mogące przenosić pryszczycę, o ile przepływ ten nie jest dokonywany za zgodą właściwych władz;

[...]

2. Właściwe władze mogą rozszerzyć środki przewidziane w ust. 1 na przylegające gospodarstwa, w razie gdy ich położenie, ukształtowanie lub kontakty ze zwierzętami z gospodarstwa, w którym podejrzewa się występowanie choroby, stanowią podstawę do podejrzenia o możliwe zarażenie.

[...]

Artykuł 5

Gdy tylko zostanie potwierdzone, że jedno lub kilka zwierząt określonych w art. 2 lit. c) znajduj[e] się na terenie gospodarstwa, właściwe władze wprowadzają następujące środki:

1) urzędowy lekarz weterynarii pobiera odpowiednie próbki lub otrzymuje je już pobrane do badania laboratoryjnego, określonego w załączniku I, tam gdzie takie próbki i badania nie były podejmowane lub przeprowadzone w okresie samego istnienia podejrzenia zgodnie z art. 4 ust. 1 akapit pierwszy;

2) w uzupełnieniu środków wymienionych w art. 4 ust. 1 niezwłocznie podejmuje się następujące działania:

– wszystkie zwierzęta należące do gatunków podatnych w danym gospodarstwie są ubijane na miejscu pod nadzorem urzędowym w taki sposób, aby uniknąć jakiegokolwiek ryzyka rozprzestrzeniania się wirusa pryszczycy,

– po przeprowadzonym uboju wyżej wymienione zwierzęta zostają zniszczone pod urzędowym nadzorem w taki sposób, aby nie powstało jakiekolwiek ryzyko rozprzestrzeniania się wirusa pryszczycy

[...]

4) właściwe władze mogą rozszerzyć środki przewidziane w ust. [pkt] 1 na przylegające gospodarstwa, w razie gdy ich położenie, ukształtowanie lub kontakty ze zwierzętami z gospodarstwa, w przypadku gdy odnotowano występowanie choroby, stanowią podstawę do podejrzenia o możliwe zarażenie.

[...]

Artykuł 13

1. Państwa członkowskie zapewnią, że

– zabronione jest stosowanie szczepień przeciw pryszczycy,

[...]

3. Bez względu na przepisy ust. 1 dotyczące stosowania szczepionek przeciw pryszczycy, gdy wystąpienie przypadków pryszczycy zostanie potwierdzone, a zagrożenie stanie się poważne, może zostać podjęta decyzja o wprowadzeniu szczepień interwencyjnych z użyciem procedur technicznych gwarantujących całkowitą odporność zwierząt. W takim przypadku podejmowane środki powinny określać:

– wielkość obszaru geograficznego, na którym mają być przeprowadzone szczepienia interwencyjne,

– gatunki i wiek zwierząt podlegających szczepieniu,

– czas trwania akcji szczepień,

– wyraźnie określony okres karencji w odniesieniu do szczepionych zwierząt i produktów pochodzących od tych zwierząt,

– specjalną identyfikację i rejestrację zwierząt podlegających szczepieniu,

– inne sprawy właściwe dla tej wyjątkowej sytuacji.

Decyzję wprowadzenia szczepień interwencyjnych podejmuje Komisja we współpracy z danym państwem członkowskim, stosownie do procedury przewidzianej w art. 16. Decyzja ta uwzględnia w szczególności stopień koncentracji zwierząt w niektórych regionach i konieczność ochrony szczególnych hodowli.

Jednakże w drodze odstępstwa od reguły z akapitu pierwszego dane państwo członkowskie po powiadomieniu Komisji może zadecydować o wprowadzeniu szczepień interwencyjnych w okolicach ogniska choroby, pod warunkiem że podstawowe interesy Wspólnoty nie zostaną zagrożone. Decyzję tę niezwłocznie ocenia Stały Komitet Weterynaryjny zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 16”.

5. Artykuły 1 i 2 decyzji Komisji 2001/46/WE, opartej na art. 10 dyrektywy 90/425 i art. 13 dyrektywy 85/511, stanowią, co następuje:

„Artykuł 1

Dla celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

1) Ubój zapobiegawczy oznacza ubój zwierząt podatnych w gospodarstwach znajdujących się w określonym promieniu wokół gospodarstw podlegających ograniczeniom zdefiniowanym w art. 4 lub art. 5 dyrektywy 85/511/EWG.

Jego celem jest niezwłoczne zmniejszenie liczby zwierząt należących do gatunków podatnych znajdujących się w zarażonej strefie.

2) Szczepienie wygaszające oznacza szczepienie w nagłych wypadkach zwierząt należących do gatunków podatnych w niektórych gospodarstwach znajdujących się w określonej strefie, wykonywane wyłącznie w związku z ubojem zapobiegawczym określonym w ust. 1.

Jego celem jest niezwłoczne zmniejszenie ilości wirusa krążącego w środowisku i ryzyka rozprzestrzenia się wirusa poza granice danego obszaru bez opóźniania uboju zapobiegawczego.

Szczepienia wygaszające przeprowadza się, wyłącznie gdy konieczne jest opóźnienie uboju zapobiegawczego zwierząt należących do gatunków podatnych o okres, który przypuszczalnie przekroczy czas potrzebny do skutecznego ograniczenia szerzenia się wirusa za pomocą szczepień ochronnych, ze względu na:

– ograniczenia w przeprowadzaniu uboju zwierząt należących do gatunków podatnych zgodnie z dyrektywą 93/119/EWG,

– ograniczenia możliwości zniszczenia ubitych zwierząt, zgodnie z art. 5 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 85/511/EWG.

Artykuł 2

Nie uchybiając dyrektywie 85/511/EWG, a w szczególności art. 4, 5 i 9 tej dyrektywy, Niderlandy mogą w przypadkach określonych w załączniku zdecydować o przeprowadzeniu szczepień wygaszających.

2. Przed podjęciem środków, o których mowa w ust. 1, Niderlandy zapewnią, by państwa członkowskie i Komisja zostały oficjalnie poinformowane o szczegółach dotyczących geograficznego i administracyjnego zasięgu strefy, w której przeprowadzone zostaną szczepienia, liczby gospodarstw dotkniętych chorobą, terminu rozpoczęcia i zakończenia szczepień oraz przyczyn podjęcia niniejszych środków.

Ponadto Niderlandy zapewnią, by informacje przedstawione stosownie do akapitu poprzedniego zostały niezwłocznie uzupełnione z uwzględnieniem szczegółów dotyczących uboju zaszczepionych zwierząt, w szczególności liczby ubitych zwierząt, liczby gospodarstw dotkniętych chorobą, terminu zakończenia uboju i modyfikacji ograniczeń zastosowanych w powyższych obszarach”.

II – Stan faktyczny i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

6. Małżonkowie van Schaijk prowadzili hodowlę inwentarza żywego w Ravenstein. Decyzją z dnia 26 marca 2001 r. – na dzień przed wydaniem przez Komisję decyzji 2001/246 – dyrektor RVV poinformował zainteresowanych, że wszystkie zwierzęta parzystokopytne z ich gospodarstwa są uważane za podejrzane o zarażenie pryszczycą i że w związku z tym należy dokonać ich uboju, gdyż w odległości poniżej 1 km (772 m) od ich hodowli znajduje się gospodarstwo, w którym podejrzewa się zarażenie tą chorobą zwierzęcia lub kilku zwierząt. W dniu 27 marca 2001 r. małżonkowie van Schaijk złożyli zażalenie na decyzję dyrektora RVV. Pismem opatrzonym tą samą datą zwrócili się do prezesa College van Beroep voor het bedrijfsleven z wnioskiem o zarządzenie tymczasowe, a mianowicie o zawieszenie powyższej decyzji. Wniosek odrzucono orzeczeniem sądu z dnia 28 marca 2001 r., a zwierzęta małżonków van Schaijk ubito( ). Decyzją z dnia 15 listopada dyrektor RVV uznał zarzuty małżonków van Schaijk przeciwko decyzji z 26 marca 2001 r. za pozbawione podstaw. Następnie zainteresowani wnieśli odwołanie do College van Beroep voor het bedrijfsleven.

7. A. Tempelman hodował kozy angorskie w Wenum, miejscowości położonej w pobliżu Oene. W dniu 3 kwietnia 2001 r. minister rolnictwa, środowiska naturalnego i rybołówstwa zdecydował, że należy zaszczepić i ubić wszystkie zwierzęta parzystokopytne z regionu Oene. Kiedy dyrektor RVV dowiedział się, że A. Tempelman hoduje kozy, poinformował zainteresowanego w dniu 23 maja 2001 r., że należące do niego zwierzęta są podejrzane o zarażenie pryszczycą, gdyż wykryto kilka przypadków tej choroby w sąsiedztwie jego hodowli. Kozy angorskie ubito tego samego dnia. Pismem z dnia 12 czerwca 2001 r. A. Tempelman złożył zażalenie od decyzji dyrektora RVV. Decyzją z dnia 15 listopada 2001 r. tenże dyrektor uznał zażalenie za nieuzasadnione. A. Tempelman wniósł odwołanie od tej decyzji do College van Beroep voor het bedrijfsleven.

8. W postanowieniu z dnia 7 stycznia 2003 r. College van Beroep orzekł, że odwołanie złożone przez A. Tempelmana jest nieuzasadnione w części, w której opiera się na prawie krajowym. W innym postanowieniu wydanym tego samego dnia w ramach postępowania toczącego się między małżonkami van Schaiijk a dyrektorem RVV College van Beroep doszedł do podobnego wniosku: odpowiednie przepisy krajowego ustawodawstwa stanowiły dla dyrektora RVV dostateczną podstawę prawną dla podjęcia w dniu 26 marca 2001 r. decyzji o dokonaniu uboju zwierząt małżonków van Schaiijk. Jednakże College van Beroep uznał, że należy ponadto stwierdzić, czy zakwestionowane decyzje były zgodne z prawem wspólnotowym.

9. College van Beroep zdecydował się zwrócić do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) Czy prawo wspólnotowe przyznaje państwom członkowskim uprawnienia do wydania decyzji w kwestii uboju zwierząt podejrzanych o to, że są zarażone pryszczycą lub są nosicielami wirusa pryszczycy?

2) Czy dyrektywa 85/511/EWG, zmieniona dyrektywą 90/423/EWG, pozostawia państwom członkowskim swobodę przyjęcia (bądź wydania polecenia przyjęcia) krajowych środków zwalczania pryszczycy o charakterze uzupełniającym?

3) Jakie ograniczenia nakłada na państwa członkowskie prawo wspólnotowe, jeśli chodzi o przyjęcie krajowych środków o charakterze uzupełniającym w stosunku do środków przewidzianych dyrektywą 85/511/EWG, zmienioną przez dyrektywę 90/423/EWG?”.

10. Pisemne stanowiska zostały przedstawione Trybunałowi zarówno przez A. Tempelmana i małżonków van Schaiik, jak i Komisję, rządy niderlandzki, grecki, irlandzki, włoski oraz Zjednoczonego Królestwa. Podczas rozprawy w dniu 29 września 2004 r. Trybunał wysłuchał wystąpień małżonków van Schaijk, Komisji oraz rządów greckiego, niderlandzkiego, irlandzkiego i Zjednoczonego Królestwa.

III – Opinia

11. W orzeczeniu odsyłającym College van Beroep zauważa, że odpowiedź na postawione pytania może zależeć od tego, jak należy rozumieć art. 10 dyrektywy 90/425. Według sądu krajowego kwestia ta nie jest do końca jasna i może wpłynąć na sposób interpretacji dyrektywy 85/511. Dlatego najpierw podejmę próbę wyjaśnienia związku pomiędzy dyrektywą 85/511 a dyrektywą 90/425, a w szczególności art. 10 tej ostatniej. Następnie przejdę do omówienia każdego z pytań postawionych przez sąd krajowy.

A – Związek pomiędzy dyrektywami 90/425 i 85/511

12. Cele dyrektywy 90/425 i dyrektywy 85/511 są zbieżne. Oba akty mają na celu ochronę zdrowia zwierząt w świetle swobodnego przepływu zwierząt i produktów rolnych. Dyrektywa 90/425 i dyrektywa 90/423, na mocy której wprowadzono zmiany do dyrektywy 85/511, zostały przyjęte w tym samym dniu na podstawie art. 43 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie, po zmianie, art. 37 WE).

13. Celem dyrektywy 90/425 jest zapewnienie w perspektywie wprowadzenia rynku wewnętrznego, by kontrole weterynaryjne odbywały się tylko w kraju wysyłki, a nie na przejściach granicznych, co zakłada harmonizację podstawowych wymagań odnoszących się do ochrony zdrowia zwierząt( ). Na wypadek wybuchu choroby powodującej poważne zagrożenie dla zdrowia zwierząt lub ludzi art. 10 dyrektywy 90/425 przewiduje podjęcie środków ostrożności w celu zapobieżenia dalszemu rozprzestrzenianiu się choroby. Zgodnie z art. 10 ust. 1 państwa członkowskie mogą czy wręcz powinny bezzwłocznie zastosować środki ostrożności lub tymczasowe środki ochronne. Na podstawie art. 10 ust. 4 Komisja jest obowiązana niezwłocznie przyjąć określone środki, takie jak na przykład decyzja 2001/246.

14. W przypadku państw członkowskich przeznaczenia lub tranzytu art. 10 przewiduje możliwość podjęcia ustanowionych w prawie wspólnotowym środków ostrożności. Zanim Komisja podejmie czynności zgodnie z ust. 4 tego artykułu, państwa te mogą z ważnych powodów związanych ze zdrowiem publicznym lub ze zdrowiem zwierząt przedsięwziąć tymczasowe środki ochronne. W orzeczeniu z dnia 26 maja 1993 r. w sprawie Komisja przeciwko Portugalii Trybunał Sprawiedliwości wyraźnie stwierdził, że od momentu podjęcia przez Komisję decyzji zgodnie z art. 10 ust. 4 państwa członkowskie przeznaczenia nie mają kompetencji do podjęcia innych środków niż te wyraźnie przewidziane przez Komisję( ).

15. Drugi akapit art. 10 ust. 1 dotyczy państw członkowskich wysyłki i stanowi, że w przypadku wybuchu choroby „państwo członkowskie wysyłki niezwłocznie przeprowadzi kontrolę lub wdroży środki ostrożności przewidziane w zasadach wspólnotowych [...] lub przyjmie inne środki, które uzna za stosowne”.

16. Małżonkowie van Schaijk i rząd niderlandzki przedstawiają całkowicie odmienne rozumienie słowa „lub” w powyższym fragmencie. Interpretacje te zmierzają do rozstrzygnięcia kwestii, czy zasady wspólnotowe odnośnie do zwalczania chorób zwierzęcych pozostawiają państwu członkowskiemu możliwość podjęcia dodatkowych działań. Tym samym rozumienie słowa „lub” jest istotne dla ustalenia, jak należy interpretować dyrektywę 85/511 w celu udzielenia odpowiedzi na postawione przez College van Beroep pytania prejudycjalne.

17. Według małżonków van Schaijk z użycia słowa „lub” wynika, że jeśli istnieją odpowiednie zasady wspólnotowe, należy uznać, że wykluczają one możliwość podjęcia dodatkowych działań przez państwo członkowskie.

18. Według rządu niderlandzkiego słowo „lub” powinno być interpretowane jako „i”. Omawiany przepis należy zatem rozumieć w ten sposób, iż zawsze pozostawia on państwom członkowskim możliwość zastosowania środków, które mają charakter uzupełniający w stosunku do środków wymaganych prawem wspólnotowym. Rząd niderlandzki przywołuje niemieckojęzyczną wersję dyrektywy, w której zamiast „lub” użyto słowa „sowie” („jak również”).

19. Jednak w świetle celu dyrektywy 90/425 żadna z tych interpretacji nie jest w pełni przekonująca. Nie wydaje się, by art. 10 ust. 1 miał rozstrzygać ostatecznie kwestię, czy wszystkie wcześniejsze i późniejsze reguły wspólnotowe dotyczące zwalczania chorób zwierzęcych są kompletne. Ponadto jeżeli istnieje wyraźna sprzeczność między różnymi wersjami językowymi co do sformułowania danego przepisu, wskazane jest raczej rozstrzyganie spornej kwestii bez uprzywilejowywania którejkolwiek z tych wersji( ).

20. Uważam, że sporne zdanie miało na celu stwierdzenie, iż w braku odpowiednich przepisów wspólnotowych lub też w razie gdyby przepisy te nie były wyczerpujące, państwa członkowskie wysyłki są zobowiązane wdrożyć środki uznane przez siebie za właściwe. Jest oczywiste, że przepisy wspólnotowe mogą być ustanowione decyzją Komisji wydaną na podstawie art. 10 ust. 4, stosowną dyrektywą lub poprzez zastosowanie kilku różnych instrumentów wspólnotowych. Można uznać, że w art. 10 ust. 1 zawarte jest domniemanie, iż państwa członkowskie wysyłki są zobowiązane podjąć wszelkie właściwe działania, ale domniemanie to dotyczy tylko zakresu, w którym zasady wspólnotowe nie są wyczerpujące. W świetle powyższego omawiane sformułowanie wydaje się mieć na celu potwierdzenie dwóch kwestii. Po pierwsze, że dla realizacji celów dyrektywy konieczne jest zastosowanie odpowiednich przepisów wspólnotowych. Po drugie, że państwa członkowskie niezależnie od stosowania tych przepisów są obowiązane wdrożyć inne właściwe środki( ). To ostatnie wynika z założenia, iż mogą nie istnieć stosowne przepisy wspólnotowe lub też mogą one być niekompletne i tym samym środki krajowe mogą okazać się niezbędne dla uzupełnienia wspólnotowych rozwiązań ochronnych.

21. W okresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy wspólnotowe środki zwalczania pryszczycy uregulowane były w dyrektywie 85/511. W konsekwencji wybuch pryszczycy w 2001 r. spowodował zastosowanie mechanizmu przewidzianego w art. 10 dyrektywy 90/425 i wdrożenie środków zwalczania określonych dyrektywą 85/511.

22. Z powyższego wynika, że dla rozstrzygnięcia, czy prawo wspólnotowe sprzeciwia się przyjmowaniu przez państwa członkowskie krajowych, uzupełniających środków zwalczania pryszczycy, konieczne jest przeanalizowanie dyrektywy 85/511. Jak zauważył sąd krajowy, istotne w niniejszej sprawie jest to, czy dyrektywa, nie przewidując przyjęcia środków o charakterze uzupełniającym, takich jak wdrożone przez Niderlandy w sprawach A. Tempelmana i małżonków van Schaijk, wyklucza jednocześnie ich przyjęcie.

B – Czy dyrektywa 85/511 przewiduje możliwość przeprowadzenia uboju zapobiegawczego?

23. College van Beroep stwierdza w orzeczeniu odsyłającym, że art. 5 dyrektywy 85/511 przewiduje jedynie ubój zwierząt należących do gatunków podatnych w gospodarstwach, w których potwierdzono zarażenie zwierzęcia lub wielu zwierząt w rozumieniu art. 2 lit. c) tej dyrektywy( ).

24. Rząd niderlandzki utrzymuje, że z art. 5 dyrektywy 85/511 można niemniej wyprowadzić obowiązek dokonania uboju zwierząt, co do których istnieje podejrzenie, że są nosicielami wirusa. Wynikałoby to z art. 5 pkt 4 dyrektywy 85/511, który stanowi, że „właściwe władze mogą rozszerzyć środki przewidziane w ust. 1 na przylegające gospodarstwa, w razie gdy ich położenie [...] stanowi podstawę do podejrzenia o możliwe zarażenie”. Punkt 1 tego artykułu dotyczy pobrania odpowiednich próbek do badania laboratoryjnego. Jednakże według rządu niderlandzki, odniesienie do art. 5 pkt 1 jest błędne i musi być interpretowane jako odniesienie do art. 5 pkt 2, który dotyczy takich środków jak ubój i zniszczenie zwierząt. Rząd niderlandzki twierdzi, że inna interpretacja byłaby pozbawiona sensu, gdyż już art. 4 ust. 2 dyrektywy przewiduje pobranie próbek z przylegających gospodarstw, jeżeli zwierzęta z tych gospodarstw są podejrzane o zarażenie. Na poparcie swojej tezy rząd przeprowadza analogię pomiędzy dyrektywą 85/511 a kilkoma innymi dyrektywami weterynaryjnymi( ) i odwołuje się do pkt 124 wyroku w sprawie Jippes i in., w którym Trybunał stwierdził, iż: „art. 5 dyrektywy nakazuje dokonanie uboju zapobiegawczego w gospodarstwach, w których stwierdzono zarażenie zwierzęcia bądź kilku zwierząt, a także w gospodarstwach przylegających, co do których istnieje podejrzenie zarażenia”( ). Podczas rozprawy przed Trybunałem w toku niniejszego postępowania Komisja wskazała, iż podziela ocenę, że odniesienie do pkt 1 w art. 5 pkt 4 dyrektywy jest błędne.

25. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że odniesienie do pkt 1 w art. 5 pkt 4 jest identyczne we wszystkich wersjach językowych dyrektywy 85/511( ).

26. Co więcej, Trybunał potwierdził w wyroku w sprawach połączonych Met-Trans i Sagpol, że nie jest uprawniony do występowania w roli ustawodawcy wspólnotowego i tym samym nie może interpretować żadnego przepisu w sposób sprzeczny z jego jednoznacznym sformułowaniem( ). Ponadto w punkcie 19 wyroku w sprawie Dania przeciwko Komisji Trybunał orzekł, że „ustawodawstwo wspólnotowe musi być jednoznaczne, a sposób jego zastosowania przewidywalny dla zainteresowanych”( ).

27. Nawet jeżeli słuszne jest stwierdzenie, iż odwołanie do pkt 1 czyni art. 5 pkt 4 zbędnym, nie jest zadaniem Trybunału zastępowanie w istocie jednoznacznego odwołania innym. W tym zakresie należy stwierdzić, że art. 5 pkt 1 w odniesieniu do zwierząt zarażonych stanowi powtórzenie tego, co jest zawarte w art. 4 ust. 1 w związku ze zwierzętami podejrzanymi o chorobę lub nosicielstwo wirusa. Podobnie art. 5 pkt 4 może być rozumiany jako tego rodzaju powtórzenie, iż postanowienia art. 4 ust. 2 mają zastosowanie również w sytuacji stwierdzenia zarażenia zwierząt daną chorobą.

28. Stwierdzenie z wyroku Trybunału w sprawie Jippes i in. rzeczywiście wydaje się być sprzeczne z treścią art. 5. Jednakże przywołane stwierdzenie dotyczy tylko gospodarstw przylegających do hodowli, w której stwierdzono zarażenie zwierzęcia bądź kilku zwierząt. Taka sytuacja na pewno nie zaistniała w gospodarstwie małżonków van Schaijk. W tym gospodarstwie dokonano uboju zapobiegawczego, bowiem w otoczeniu znajdowało się gospodarstwo „podejrzewane o zakażenie wirusem”.

29. Ponadto warto przypomnieć, że stwierdzenie z wyroku w sprawie Jippes i in. jest częścią fragmentu dotyczącego podstaw prawnych decyzji Komisji 2001/246. W punkcie 127 wyroku w sprawie Jippes Trybunał uznał, że prawo wspólnotowe stanowiło wystarczającą podstawę prawną dla przyjęcia tej decyzji. Według mnie powyższy wniosek można w oczywisty sposób wywieść z dwóch przepisów, do których odwołał się Trybunał: art. 13 ust. 3 dyrektywy 85/511 i art. 10 ust. 4 dyrektywy 90/425, które to przepisy odnoszą się do decyzji, jakie winna podjąć Komisja w przypadku wybuchu epidemii pryszczycy. Przedstawionego tu wniosku nie potwierdza, ale także nie obala art. 5 dyrektywy 85/511, do którego Trybunał również się odwołał, ale który dotyczy środków zwalczania pryszczycy podejmowanych przez państwa członkowskie.

30. W mojej ocenie College van Beroep trafnie zauważył, że dyrektywa 85/511 nie przewiduje prewencyjnego uboju zwierząt podejrzewanych o chorobę lub zarażenie pryszczycą.

C – Czy dyrektywa 85/511 wyklucza przeprowadzanie uboju zapobiegawczego?

31. Drugie pytanie sądu krajowego dotyczyło zagadnienia, czy dyrektywa 85/511 dopuszcza możliwość przyjęcia krajowych środków zwalczania pryszczycy o charakterze uzupełniającym. W celu udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie należy rozważyć, czy w czasie, w którym miały miejsce wydarzenia będące przedmiotem niniejszych spraw, wspólnotowy system zwalczania ognisk pryszczycy był systemem kompletnym, co wykluczałoby możliwość zastosowania krajowych środków uzupełniających.

32. Dyrektywa 85/511 nie zezwala w sposób wyraźny na swobodę państw członkowskich w stosowaniu środków surowszych niż przewidziane tym aktem. Jednakże niezależnie od tego takie uprawnienie może wynikać z przepisu w sposób dorozumiany. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wspólnotowym należy brać pod uwagę treść, cel i systematykę dyrektywy( ).

33. W związku z powyższym rząd niderlandzki, jak również rządy grecki, irlandzki, włoski i Zjednoczonego Królestwa twierdzą, że celem dyrektywy jest bezzwłoczne i skuteczne zwalczanie wszelkich ognisk pryszczycy, co wymaga swobody państw członkowskich w przyjmowaniu takich środków, jak np. ubój zapobiegawczy. Komisja zasadniczo akceptuje taką argumentację i zwraca uwagę, że dyrektywa 90/423 co prawda sugeruje likwidację lub szczepienia, ale nie wyklucza innych środków zwalczania pryszczycy.

34. A. Tempelman i małżonkowie van Schaijk przedstawili szereg argumentów przemawiających za tym, że zasady ustanowione przez dyrektywę 85/511 należy uznać za kompletne. Po pierwsze zwrócili uwagę na różnicę w treści art. 1 niniejszej dyrektywy pomiędzy jej wersją pierwotną a wersją zmienioną dyrektywą 90/423. Zauważyli, że przed wprowadzeniem zmian art. 1 wyraźnie stwierdzał, iż dyrektywa określa minimalne wspólnotowe środki kontroli, natomiast wraz ze zmianą usunięte zostało słowo „minimalne”. Ponadto odwołali się do preambuły do dyrektywy 90/423, zwłaszcza tego fragmentu, który stwierdza, że „istotne jest wprowadzenie w życie jednolitej polityki w całej Wspólnocie”.

35. Te argumenty nie są przekonujące. Artykuł 1 dyrektywy 85/511, przed zmianami wprowadzonymi dyrektywą 90/423, stanowił: „[n]iniejsza dyrektywa określa minimalne wspólnotowe środki kontroli, które mają być stosowane w razie pojawienia się pryszczycy, niezależnie od typu danego wirusa, [...]. Niniejsza dyrektywa nie narusza polityk[i] państw członkowskich z zakresu szczepień profilaktycznych”. Dyrektywę 85/511 zmieniono w celu wprowadzenia w całej wspólnocie polityki powstrzymywania się od szczepień, jak również w celu wprowadzenia rygorystycznych zasad i warunków przeprowadzania szczepień interwencyjnych w sytuacjach wyjątkowych( ). We wprowadzającej zmiany dyrektywie 90/423 wyraźnie odrzucono politykę szczepień profilaktycznych i narzucono całej Wspólnocie jednolitą politykę powstrzymywania się od szczepień, wprowadzając jednocześnie politykę całkowitego uboju i likwidacji zarażonych zwierząt( ). Artykuł 1 dyrektywy 85/511 został zmieniony, a z odwołania do środków „minimalnych” i polityki szczepień państw członkowskich zrezygnowano. Jak utrzymuje rząd niderlandzki w swoim pisemnym stanowisku przedłożonym Trybunałowi, zmianę art. 1 powinno się przede wszystkim interpretować w świetle wprowadzenia polityki powstrzymywania się od szczepień. Dyrektywę 85/511, w wersji zmienionej dyrektywą 90/423, należy postrzegać jako próbę ustanowienia wewnętrznego rynku produktów rolnych, co wymagało, jak stwierdzono w preambule do późniejszej dyrektywy, wprowadzenia jednolitej polityki w zakresie szczepień. Jak zauważył Komitet Ekonomiczno-Społeczny w swojej opinii odnośnie do proponowanych zmian w dyrektywie 85/511, jeżeli handel zwierzętami we Wspólnocie miał zostać zliberalizowany, utrzymanie dotychczasowego systemu, który opierał się na różniących się od siebie krajowych politykach w zakresie szczepień, było niemożliwe( ). Ani na podstawie zmian art. 1, ani też na podstawie preambuły do dyrektywy 90/423 nie można wnioskować, że dyrektywa 85/511 wyklucza zastosowanie środków niestanowiących zagrożenia dla wspólnotowej polityki powstrzymywania się od szczepień( ).

36. A. Tempelman i małżonkowie van Schaijk podkreślają, że dyrektywa 85/511 przewiduje szereg szczegółowo określonych środków, które należy zastosować w konkretnych przypadkach. Powołują się oni zwłaszcza na art. 4, ustanawiający w sposób enumeratywny środki dotyczące postępowania z zarażonymi zwierzętami, ale bez uwzględnienia ich uboju, na art. 5, wprowadzający środki odnośnie do zwierząt będących nosicielami wirusa, w tym także ich ubój, oraz na art. 6, który określa przewidziane w szczególnych sytuacjach wyjątki od stosowania art. 5.

37. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, iż fakt, że dyrektywa nie przewiduje uboju zwierząt, co do których istnieje podejrzenie zarażenia, nie oznacza jednocześnie, że sprzeciwia się ona zastosowaniu takich środków. Mając to na uwadze nie sądzę, by szczegółowy charakter dyrektywy 85/511 upoważniał do wyciągnięcia wniosku, jakoby a contrario wykluczone było zastosowanie środków o charakterze uzupełniającym. Argumenty a contrario są dopuszczalne tylko wtedy, gdy żadna inna interpretacja nie jest właściwa( ). W rozważanym przypadku taka sytuacja nie zaistniała.

38. Przede wszystkim, jak wspomniano wyżej, treść art. 10 ust. 1 dyrektywy 90/425 wynika po części z założenia, że wspólnotowe zasady zwalczania chorób zwierzęcych mogą nie być kompletne( ).

39. Po drugie, stosownie do art. 249 WE, dyrektywa „pozostawia organom krajowym wybór formy i środków”, co zasadniczo wskazuje na swobodę państw członkowskich. Celem dyrektywy 85/511 jest skuteczne wyeliminowanie pryszczycy w ramach stosowania polityki zaniechania szczepień. Oznacza to, że określone metody zwalczania pryszczycy są nakazane, podczas gdy inne są wyraźnie zabronione. Niemniej nie wyklucza się możliwości przyjęcia innych środków zwalczania choroby, o ile nie są one sprzeczne z celem i postanowieniami dyrektywy, a w szczególności z jednolitą polityką zaniechania szczepień. Ze względu na cel dyrektywy 85/511 wydaje się, że gdyby ustawodawca wspólnotowy zamierzał zakazać podejmowania takich środków zwalczania pryszczycy jak te będące przedmiotem sprawy, umieściłby w dyrektywie jednoznaczny przepis wprowadzający stosowny zakaz( ).

40. Na koniec należy stwierdzić, że dyrektywa Rady 2003/85/WE, na mocy której uchylono dyrektywę 85/511, ustanawia jeszcze bardziej rozległy i bardziej szczegółowo uregulowany system zwalczania pryszczycy, w tym także zapobiegawczy program zwalczania tej choroby. Niemniej dyrektywa ta zezwala państwom członkowskim na podjęcie bardziej rygorystycznych działań( ).

41. Zdaniem małżonków van Schaijk należy wziąć pod uwagę, że ubój zwierząt jest uważany we Wspólnocie za niepożądany, co potwierdziła dyrektywa Rady 2003/85, której przyjęcie było reakcją Wspólnoty na wybuch pryszczycy w 2001 r.( ).

42. Z całą pewnością nie można zaprzeczyć, że ochrona zdrowia i dobrostanu zwierząt zasługuje na szczególną uwagę. Jednakże podkreślany przez małżonków van Schaijk fakt, że ubój zwierząt generalnie uważa się we Wspólnocie za niepożądany, nie oznacza, że dyrektywa 85/511 nie dopuszcza zapobiegawczego uboju. W rzeczywistości dyrektywa 2003/85, którą przywołują małżonkowie van Schaijk, wprowadza – podobnie jak szereg innych dyrektyw dotyczących zwalczania chorób zwierzęcych( ) – program zapobiegawczy zwalczania tych chorób( ).

43. Z tych względów uważam, że dyrektywa 85/511 nie sprzeciwia się przyjmowaniu przez państwa członkowskie takich środków zwalczania pryszczycy o charakterze uzupełniającym, jak na przykład zapobiegawczy ubój zwierząt podejrzanych o to, że są zarażone pryszczycą lub są nosicielami jej wirusa.

D – Ograniczenia kompetencji państw członkowskich do przyjmowania środków zwalczania pryszczycy o charakterze uzupełniającym

44. W trzecim pytaniu Colege van Beroep poruszył kwestię ograniczeń, jakie nakłada na państwa członkowskie prawo wspólnotowe, jeśli chodzi o przyjęcie środków zwalczania pryszczycy, innych niż przewidziane dyrektywą 85/511.

45. Jak wspomniano wyżej, dyrektywę 85/511 należy interpretować w kontekście procedury ustanowionej w art. 10 dyrektywy 90/425, której celem jest zapewnienie, aby państwa członkowskie nie przyjmowały jednostronnie takich środków ostrożności, które utrudniałyby handel wewnątrzwspólnotowy. Z wyroku Trybunału w sprawie Komisja przeciwko Portugalii wynika, że państwa członkowskie nie mają uprawnień do wdrażania takich środków zapobiegawczych przeciwko pryszczycy, które wykraczają poza system ustanowiony w art. 10 dyrektywy 90/425( ). W efekcie środki krajowe muszą być przyjmowane w sposób zgodny z wymogami powyższego przepisu( ). Oznacza to, że o podjęciu takich środków należy niezwłocznie powiadomić pozostałe państwa członkowskie oraz Komisję, tak jak wymaga tego ostatni akapit art. 10 ust. 1 dyrektywy 90/425. Komisja i pozostałe państwa członkowskie muszą na mocy obowiązku rzeczywistej współpracy, na którym opiera się art. 10 WE, współpracować w dobrej wierze w przyjmowaniu środków ochronnych( ).

46. Co więcej, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że środki krajowe, których zakres jest objęty prawem wspólnotowym, muszą być zgodne z ogólnymi zasadami tego prawa, np. z zasadą proporcjonalności( ). Zasada ta wymaga, aby przyjęte przez państwo członkowskie środki były właściwe i konieczne do realizacji uzasadnionych celów, co oznacza, że jeśli istnieje wybór między kilkoma właściwymi środkami, to należy uciec się do środka o charakterze najmniej uciążliwym, a spowodowane tym trudności nie mogą być niewspółmierne w porównaniu do celów, jakim owe środki mają służyć( ).

47. Jak argumentowali małżonkowie van Schaijk podczas rozprawy, ogólne przepisy wspólnotowe obejmują również prawa podstawowe, w tym prawo własności( ). Jednakże to do sądu krajowego należy ocena, w sposób możliwie obiektywny, czy ograniczenia prawa własności wynikające z dodatkowych krajowych środków zwalczania pryszczycy nie stanowią nieproporcjonalnej i niedozwolonej ingerencji, naruszającej istotę prawa własności( ).

IV – Wnioski

48. W związku z powyższym uważam, że Trybunał powinien udzielić następującej odpowiedzi na pytania prejudycjalne postawione przez College van Beroep voor bedrijfsleven:

1) Dyrektywa 85/511/EWG z dnia 18 listopada 1985 r. wprowadzająca środki wspólnotowe w sprawie zwalczania pryszczycy nie przewiduje uboju zapobiegawczego zwierząt podejrzanych o zarażenie lub nosicielstwo wirusa pryszczycy.

2) Dyrektywa 85/511 nie sprzeciwia się podjęciu przez państwa członkowskie dodatkowych środków zwalczania pryszczycy, takich jak ubój zapobiegawczy zwierząt podejrzanych o zarażenie lub nosicielstwo wirusa pryszczycy.

3) Środki zwalczania pryszczycy stosowane przez państwa członkowskie w uzupełnieniu środków określonych w dyrektywie 85/511 muszą być przyjmowane w rzeczywistej współpracy z Komisją, w sposób zgodny z wymogami art. 10 dyrektywy Rady 90/425/EWG z dnia 26 czerwca 1990 r. dotyczącej kontroli weterynaryjnych i zootechnicznych mających zastosowanie w handlu wewnątrzwspólnotowym niektórymi żywymi zwierzętami i produktami w perspektywie wprowadzenia rynku wewnętrznego oraz muszą być zgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego, takimi jak zasada proporcjonalności i prawo własności.