OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

F.G. JACOBSA

przedstawiona w dniu 15 września 2005 r.( )

Sprawa C‑301/03

Republika Włoska

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich





Wprowadzenie

1. Zgodnie z artykułem 159 WE Wspólnota ma wspierać osiąganie celów spójności społecznej i gospodarczej, włącznie z rozwojem regionalnym, przez działania podejmowane za pośrednictwem instrumentów finansowych, które obejmują fundusze strukturalne( ).

2. Na mocy art. 161 WE Rada ma określać zadania, cele priorytetowe oraz organizację funduszy strukturalnych, wraz z ogólnymi zasadami mającymi do nich zastosowanie, jak również przepisy niezbędne do zapewnienia ich skuteczności oraz koordynacji funduszy zarówno między sobą, jak i z innymi istniejącymi instrumentami finansowymi.

3. Na tej podstawie Rada przyjęła rozporządzenie o funduszach strukturalnych( ), które reguluje cele, organizację, funkcjonowanie i wdrażanie funduszy strukturalnych, wraz z rolami i uprawnieniami Komisji i państw członkowskich w tym względzie.

4. Kilka etapów programowania i wdrożenia jest przewidzianych w kontekście – głównie finansowej – pomocy przewidzianej na mocy funduszy strukturalnych. „Uzupełnienia programu” są ostatnim etapem w procesie. One ustalają szczegółowe środki wdrażające ogólną strategię i priorytety już zdefiniowane w „programach operacyjnych” i „jednolitych dokumentach programowych” – takie jak rodzaj bezpośrednich beneficjentów dla każdego środka – precyzujące między innymi finansową alokację przewidywaną jako wkład danego funduszu. One działają na etapie, gdy specyficzne operacje lub działania współfinansowane przez fundusze strukturalne są wdrażane.

5. Zgodnie z zasadą bliskiej współpracy (lub „partnerstwa”) pomiędzy państwami członkowskimi i Komisją, która inspiruje rozporządzenie o funduszach strukturalnych, programy operacyjne i jednolite dokumenty programowe są zatwierdzane przez Komisję, ale uzupełnienia programu są opracowywane i zatwierdzane przez dane państwo członkowskie lub jego wyznaczony organ zarządzający. Elementy uzupełnienia programu mogą być dostosowane w miarę potrzeby( ). To dostosowanie jest w większości przypadków( ) zatwierdzane na poziomie krajowym i Komisja jest jedynie o tym informowana.

6. Niniejsza skarga na podstawie art. 230 WE dotyczy wydatków związanych z dostosowaniami do uzupełnień programu na podstawie rozporządzenia o funduszach strukturalnych. Republika Włoska domaga się stwierdzenia nieważności kilku powiązanych aktów, w których Komisja wyraziła swe stanowisko odnośnie do daty, od której takie wydatki mogą być uważane jako kwalifikujące się do zapłaty.

7. Włochy dowodzą w istocie rzeczy, że pomimo ich rzekomo interpretacyjnej natury, przeznaczeniem zaskarżonych aktów jest wywołanie skutków prawnych. Ustalają one zobowiązania, do nakładania których Komisja nie ma uprawnień i które są albo sprzeczne z rozporządzeniem o funduszach strukturalnych albo co najmniej przez nie nieprzewidziane.

8. Komisja twierdzi, że skarga jest niedopuszczalna. Zaskarżone akty nie mogą być kwestionowane na mocy art. 230 WE, gdyż ani nie wywołują skutków prawnych, ani nie jest to ich przeznaczeniem. Alternatywnie Komisja dowodzi, że skarga jest bezpodstawna.

9. Zarówno Włochy, jak i Komisja były reprezentowane podczas rozprawy.

Właściwe przepisy wspólnotowe

Rozporządzenie o funduszach strukturalnych

10. Pojęcia właściwe dla niniejszej sprawy są zdefiniowane w art. 9 rozporządzenia o funduszach strukturalnych.

11. Artykuł 9 lit. e) definiuje „pomoc” jako „formy pomocy dostarczanej przez fundusze”, które obejmują między innymi „programy operacyjne lub jednolite dokumenty programowe”.

12. Program operacyjny jest zdefiniowany w art. 9 lit. f) jako „dokument zatwierdzony przez Komisję w celu wykonania wspólnotowych ram wsparcia [( )] i składający się z jednolitego zestawienia priorytetów, zawierającego środki wieloletnie, które mogą być wykonywane poprzez jeden lub kilka funduszy, jeden lub kilka innych istniejących instrumentów finansowych oraz EBI”.

13. Jednolity dokument programowy jest zdefiniowany w art. 9 lit. g) jako „jednolity dokument zatwierdzony przez Komisję i zawierający tę samą informację, która jest zawarta we wspólnotowych ramach wsparcia i programie operacyjnym”.

14. Artykuł 9 lit. m) definiuje uzupełnienie programu jako „dokument wprowadzający strategię i priorytety, a także zawierający szczegółowe elementy na poziomie środków [...] przygotowany przez państwo członkowskie lub instytucję zarządzającą [( )] [...]. Jest ono przekazywane Komisji jako informacja”. Precyzuje on, że uzupełnienie programu może być korygowane w razie potrzeby zgodnie z artykułem 34 ust. 3.

15. Artykuł 34 ust. 3 postanawia, że organ zarządzający „na żądanie komitetu monitorującego lub z własnej inicjatywy dostosowuje uzupełnienie programu, bez zmiany całkowitej wielkości środków przyznanych danemu priorytetowi z funduszy ani ich celów. Po zatwierdzeniu przez komitet monitorujący, w terminie miesiąca powiadamia on Komisję o dokonanym dostosowaniu”. Ten sam ustęp ponadto postanawia, że „Komisja podejmuje decyzję o wszelkich zmianach w elementach zawartych w decyzji w sprawie wkładu funduszy, w uzgodnieniu z danym państwem członkowskim, w terminie czterech miesięcy od dostarczenia zatwierdzenia komitetu monitorującego”.

16. Zatwierdzenie tych różnych dokumentów w procesie programowania jest regulowane głównie przez art. 15 rozporządzenia o funduszach strukturalnych „Przygotowanie i zatwierdzenie”. Zgodnie z drugim akapitem art. 15 ust. 4 „Komisja ocenia proponowane programy operacyjne przedłożone przez państwo członkowskie pod kątem ich zgodności z celami odpowiadającymi wspólnotowym ramom wsparcia i innymi politykami Wspólnoty”. Następnie Komisja podejmuje decyzję w sprawie wielkości wkładu funduszy w porozumieniu z zainteresowanym państwem członkowskim, z zastrzeżeniem, że wszystkie warunki wynikające z rozporządzenia o funduszach strukturalnych są spełnione.

17. Zgodnie z artykułem 15 ust. 5 „Komisja podejmuje decyzję w sprawie jednolitych dokumentów programowych w porozumieniu z zainteresowanym państwem członkowskim”, z zastrzeżeniem, że wszystkie warunki wynikające z rozporządzenia o funduszach strukturalnych są spełnione.

18. Artykuł 15 ust. 6 postanawia, że „państwo członkowskie lub organ zarządzający przyjmuje uzupełnienie programu określone w art. 9 lit. m), po porozumieniu z komitetem monitorującym, w sytuacji gdy uzupełnienie programu jest przygotowywane po decyzji Komisji w sprawie wielkości wkładu funduszy lub po konsultacji z odpowiednimi partnerami, w sytuacji gdy jest ono przygotowywane przed decyzją w sprawie wkładu funduszy. W tym ostatnim przypadku komitet monitorujący powinien albo potwierdzić uzupełnienie programu albo zażądać dostosowania zgodnie z art. 34 ust. 3”. Państwo członkowskie musi również przesłać Komisji uzupełnienie programu w celach informacyjnych w ciągu trzech miesięcy od decyzji Komisji zatwierdzającej program operacyjny lub jednolity dokument programowy.

19. Kwalifikacja wydatków do współfinansowania z funduszy jest regulowana przez art. 30.

20. Artykuł 30 ust. 2 postanawia, że „wydatki nie mogą być uznane za kwalifikujące się do wkładu z funduszy, jeśli zostały one opłacone przez bezpośredniego beneficjenta przed dniem, w którym wniosek o przyznanie pomocy został doręczony Komisji. Data ta stanowi punkt wyjścia do kwalifikowania wydatków”. Zgodnie z tym samym przepisem „ostateczny termin kwalifikowania wydatków jest ustanawiany w decyzji przyznającej wkład z funduszy”. Kwalifikacja wydatków w następstwie dostosowań do uzupełnień programu nie figuruje wyraźnie w żadnym przepisie rozporządzenia o funduszach strukturalnych.

21. Zwrot wydatków rzeczywiście zapłaconych z funduszy jest regulowany przez art. 32 ust. 2. W rzeczy samej organ wypłacający wyznaczony przez państwo członkowskie potwierdza wydatki, a później składa Komisji wniosek o zwrot. Komisja może zdecydować, że wniosek nie może zostać zaakceptowany, jeśli nie spełnia on ustalonych warunków, i może żądać od państwa członkowskiego i organu wypłacającego podjęcia niezbędnych kroków dla zaradzenia zaistniałej sytuacji przed przyznaniem zwrotu.

22. Artykuł 53 ust. 2 rozporządzenia o funduszach strukturalnych upoważnia Komisję do przyjęcia szczegółowych zasad wykonania między innymi art. 30. Takie zasady wykonania muszą jednakże być przyjęte zgodnie z artykułem 48 ust. 2 lit. a), który z kolei odsyła do art. 47 ust. 3, zgodnie z którym Komitet ds. Rozwoju i Rekonwersji Regionów, pełniący funkcję komitetu zarządzającego – a w niektórych przypadkach sama Rada – muszą głosować nad propozycją Komisji.

23. Komitety monitorujące zostają ustanowione przez państwa członkowskie zgodnie z prawem krajowym, aby nadzorować każde wspólnotowe ramy wsparcia lub jednolity dokument programowy i każdy program operacyjny.

24. Ich organizacja, rola i funkcje są ustanowione w art. 35. Głównym zadaniem komitetu monitorującego jest nadzorowanie wdrożenia tych dokumentów i gwarantowanie skuteczności i jakości wykonania pomocy. Skład komitetu monitorującego może być różny, ale państwa członkowskie muszą zaangażować kompetentne władze lokalne i regionalne, partnerów społecznych i gospodarczych oraz inne kompetentne organy na poziomie pomocy. Przedstawiciel Komisji również uczestniczy w pracach komitetu monitorującego, ale jedynie w charakterze doradczym.

25. Komitet monitorujący musi między innymi potwierdzać lub dostosowywać uzupełnienie programu, wraz ze wskaźnikami rzeczowymi i finansowymi, które mają być wykorzystane do monitorowania pomocy. Uzupełnienie musi zostać zatwierdzone przez komitet, zanim mogłyby zostać dokonywane dalsze dostosowania. Komitety monitorujące również rozpatrują i zatwierdzają kryteria wyboru operacji finansowych w ramach każdego działania, badają rezultaty wykonania, rozpatrują i zatwierdzają roczne i końcowe sprawozdania z wykonania, przed ich wysłaniem do Komisji, rozpatrują i zatwierdzają wszelkie propozycje zmiany treści decyzji Komisji w sprawie wkładu funduszy i mogą zgłaszać organowi zarządzającemu propozycję każdego dostosowania lub przeglądu pomocy( ).

26. Wreszcie Komitet ds. Rozwoju i Rekonwersji Regionów to komitet ustanowiony przez art. 47 do wspomagania Komisji przy wykonywaniu rozporządzenia o funduszach strukturalnych. Na mocy art. 48 składa się on z przedstawicieli państw członkowskich i jest kierowany przez przedstawiciela Komisji. Może pełnić funkcje albo komitetu doradczego, albo zarządzającego, w zależności od spraw, którymi się zajmuje.

Okoliczności powstania sporu

27. Niniejsza sprawa powstała w kontekście konsultacji pomiędzy Komisją i państwami członkowskimi w celu uproszczenia przyjmowania decyzji operacyjnych w ramach obecnych ram regulacyjnych funduszy strukturalnych.

28. W dniu 24 lipca 2002 r., podczas 67. posiedzenia Komitetu ds. Rozwoju i Rekonwersji Regionów, Komisja przedstawiła projekt dokumentu zatytułowanego „Nota o uproszczeniu, wyjaśnieniu, koordynacji i elastyczności zarządzania polityką strukturalną 2000–2006” (nota CDRR-03-0013-00). Ta sama nota została później skierowana do dyskusji podczas spotkania ministrów państw członkowskich z komisarzem Barnierem w dniu 7 października 2002 r.

29. W tej nocie Komisja zaproponowała pewne wyjaśnienia i uproszczenia procedur zarządzania funduszami, włącznie z jednym dotyczącym zmiany do uzupełnień programu: gdy takie zmiany, które mogą zostać wykonane przez komitety monitorujące, wymagają dostosowania do pomocy, z którą są związane, wcześniejsza decyzja Komisji w sprawie pomocy, o którą chodzi, musi być odpowiednio zmieniona. Państwo członkowskie i Komisja muszą się więc porozumieć, zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami rozporządzenia o funduszach strukturalnych. Jednakże gdy dostosowania wpływają jedynie na samo uzupełnienie programu, aprobata Komisji nie jest wymagana.

30. Jak wynika z protokołu 67. posiedzenia, przedstawiciel Komisji, odpowiadając na pytanie delegata Włoch oświadczył, że „w razie modyfikacji programów początkowa data kwalifikacji nowych środków (lub środków będących wynikiem modyfikacji) pozostaje taka sama jak data programu, tzn. w większości przypadków data otrzymania dopuszczalnego programu”.

31. Z tego protokołu również wynika, że w odpowiedzi na zgłoszone przez hiszpańską delegację ogólne uwagi o coraz bardziej normatywnym charakterze informacyjnych not Komisji, przewodniczący-reprezentant Komisji oświadczył, że celem not informacyjnych przedstawionych przez Komisję „było zapoznanie państw członkowskich ze sposobem, w jaki służby Komisji interpretują i stosują zasady wykorzystywania funduszy strukturalnych. Siłą rzeczy noty te mają charakter wewnętrzny i nie zawsze mają kształt ostateczny”.

32. Podczas 75. posiedzenia tego samego komitetu Komisja przedstawiła notę zatytułowaną „Data kwalifikacji przy zmianie dokumentów programowych”. W tej nocie Komisja sprecyzowała, że w przypadku każdej zmiany w programach operacyjnych lub jednolitych dokumentach programowych nowe wydatki powinny być kwalifikowane od dnia, w którym Komisja otrzymała żądanie zmiany pomocy – innymi słowy, od daty przewidzianej w art. 30 rozporządzenia o funduszach strukturalnych.

33. Jednakże w przypadku zmian w uzupełnieniach programu nota rozróżniała dwa scenariusze.

34. Z jednej strony, jeśli zmiana w uzupełnieniu programu wymaga również zmiany w jednolitym dokumencie programowym lub programie operacyjnym, data kwalifikacji podana w decyzji zatwierdzające zmianę w jednolitym dokumencie programowym lub programie operacyjnym będzie miała zastosowanie.

35. Z drugiej strony, jeśli zmiana odnosi się jedynie do samego uzupełnienia programu, wtedy data, od której wydatki stają się wydatkami kwalifikowanymi „zostanie ustalona przez komitet monitorujący, ale dla zagwarantowania rozsądnego zarządzania finansowego nie może być wcześniejsza niż data, kiedy komitet zatwierdza proponowaną zmianę”.

36. Ta nota stanowi pierwszy przepis, który jest przedmiotem skargi o uchylenie („zaskarżona nota”).

37. Następnie, w trakcie procedur pisemnych konsultacji zainicjowanych przez komitety monitorujące dla włoskich regionów Sardynii, Sycylii i Lazio, Komisja wysłała każdemu z tych komitetów pismo ze swymi uwagami w sprawie odpowiednich uzupełnień programu („zaskarżone pisma”).

38. W przypadku Sardynii Komisja potwierdziła, że – zgodnie z zaskarżoną notą, która była załączona do jej pisma – w przypadku wszelkich zmian w uzupełnieniach programu „takich jak te, które są przedmiotem niniejszej pisemnej konsultacji”, data, od której wydatki stają się wydatkami kwalifikowanymi, powinna być określona przez komitet monitorujący, ale z powodów rozsądnego zarządzania finansowego w żadnym wypadku nie może poprzedzać daty zatwierdzenia przez komitet monitorujący proponowanej zmiany.

39. Komisja znowu załączyła zaskarżoną notę do swojego pisma do komitetu monitorującego dla Lazio i przypomniała, że w przypadku zmian do uzupełnień programu „takich jak te przewidziane w niniejszej procedurze pisemnej” początkowa data kwalifikacji wydatków ma być „określona przez komitet monitorujący, ale nie może poprzedzać daty zatwierdzenia przez ten sam komitet proponowanej zmiany (w niniejszej sprawie termin zakończenia procedury pisemnej). Zmienione uzupełnienie programu musi określać początkową datę kwalifikacji dla nowych wydatków spowodowanych modyfikacją dokumentu”.

40. Wreszcie w przypadku komitetu monitorującego dla Sycylii Komisja wezwała organ zarządzający do określenia od nowa początkowej daty kwalifikowania wydatków w świetle ostatniego stanowiska przyjętego przez Komisję w tej kwestii, domyślnie odnosząc się do zaskarżonej noty.

Dopuszczalność

Argumenty

41. Komisja twierdzi, że zaskarżone przepisy nie wywołują skutków prawnych dla podmiotów trzecich i nie jest to ich przeznaczeniem, a zatem nie mogą być kwestionowane na podstawie art. 230 WE.

42. Komisja opiera się głównie na orzecznictwie tej treści, że akt, poprzez który Komisja po prostu dokonuje wykładni przepisu prawnego lub ogłasza swój zamiar postępowania według określonej linii interpretacji, nie może być postrzegany jako rodzący skutki prawne. To nie wykładnia przepisu wspólnotowego ani ogłoszenie takiego zamiaru mogą wywołać skutki prawne, ale raczej ich zastosowanie w danej sytuacji( ).

43. Co się tyczy zaskarżonej noty, Komisja odnosi się w pierwszej kolejności do kontekstu i formy, w jakiej została ona przyjęta. Pokazują one, że nota nie miała mieć charakteru wiążącego, jak twierdzą Włochy.

44. Celem noty jest poinformowanie państw członkowskich i krajowych organów zarządzających o kryteriach, które Komisja zamierza stosować w swoich przyszłych decyzjach w sprawie wniosków o płatności, tak aby były świadome, że nie zamierza ona finansować wydatków związanych ze zmianami uzupełnień programu, poniesionych przed datami wspomnianymi w tej nocie. Jedynie decyzje odmawiające lub zatwierdzające wnioski o płatności mogą rodzić skutki prawne dla podmiotów trzecich i mogłyby w rezultacie być zaskarżone na podstawie art. 230 WE.

45. Komisja przyznaje, że zaskarżona nota może oddziaływać na państwa członkowskie i organy zarządzające. Jednakże zgodnie z wyrokiem w sprawie IBM przeciwko Komisji( ), stanowi to raczej konsekwencję faktyczną, a nie skutek prawny.

46. Ponadto Komisja zgadza się, że stosownie do orzecznictwa, na które powołały się Włochy, indywidualne akty zawierające błędną wykładnię przepisów prawa wspólnotowego mogą być przedmiotem skargi, jeśli w rezultacie takiej wykładni one bezpośrednio nakładają na państwa członkowskie zobowiązania, które ani nie są przewidziane w interpretowanych przepisach wspólnotowych, ani nie są przedmiotem późniejszego aktu wykonawczego. Jednakże zaskarżona nota nie należy do tej kategorii.

47. Zaskarżone pisma, jak twierdzi Komisja, są jedynie niewiążącymi uwagami i sugestiami dla komitetu monitorującego w kontekście pisemnych konsultacji wszczętych przez ten ostatni w odniesieniu do zmian w uzupełnieniach programu. W ramach tej procedury, która wchodzi w zakres właściwości władz krajowych, Komisja nie jest upoważniona do przyjmowania żadnych wiążących aktów narzucających zmiany. Uwagi mają taki sam informacyjny charakter jak zaskarżona nota i z tych samych powodów nie podlegają zaskarżeniu na mocy art. 230 WE.

48. Włochy twierdzą, że zaskarżona nota nie ogranicza się do wyjaśnienia przepisów dotyczących kwalifikacji wydatków, ale ustanawia nowe zobowiązania nieprzewidziane w rozporządzeniu o funduszach strukturalnych. Warunki i granice kwalifikacji wydatków ustanowione przez Komisję w zaskarżonych przepisach nie są zdefiniowane w art. 30 ust. 2 tego rozporządzenia.

49. Włochy twierdzą, że w obliczu ryzyka, że nastąpi odrzucenie zwrotu wydatków niespełniających kryteriów kwalifikacji Komisji, i uwzględniając swoje zobowiązania wynikające z art. 10 WE, państwa członkowskie są zmuszone do przyjęcia różnych regulacji w trybie natychmiastowym, aby osiągnąć zgodność z zasadami zawartymi w zaskarżonej nocie. Ta nota jest więc aktem przeznaczonym do wywołania skutków prawnych.

50. Włochy opierają się na wyrokach Trybunału w szeregu spraw wniesionych przez Francję przeciwko aktom Komisji przyjmującym „zasady postępowania” dla państw członkowskich( ), dwie informacje interpretacyjne( ) oraz „instrukcje wewnętrzne” do stosowania przez urzędników Komisji( ).

Ocena

51. Istnieje utrwalone orzecznictwo, według którego skarga o stwierdzenie nieważności jest dostępna w przypadku wszelkich przepisów przyjmowanych przez instytucje, bez względu na ich charakter lub formę, jeżeli tylko rodzą one skutki prawne( ).

52. Ponieważ Włochy są państwem członkowskim i nie muszą wykazywać szczególnego interesu prawnego we wniesieniu skargi na podstawie art. 230 WE, moim zdaniem nie muszą wykazywać, że ich własne szczególne interesy są naruszone( ).

53. Pytanie jest zatem takie, czy zaskarżone przepisy mogłyby, same z siebie i w obecnym kształcie, zmienić sytuację prawną – rozumianą jako zbiór praw i obowiązków w danej chwili – jakiegoś podmiotu trzeciego.

54. Jednakże jest kilka przyczyn, dla których trudno jest dojść do właściwych wniosków w kwestii dopuszczalności.

55. Z jednej strony zaskarżone przepisy nie wydają się ściśle spełniać kryterium ustanowionego w orzecznictwie o wywoływaniu lub zamiarze wywołania wiążących skutków prawnych dla podmiotów trzecich. Mogłyby one raczej być postrzegane, zgodnie z tym orzecznictwem, jako jedynie zapowiadające następne decyzje zmierzające ze swojej strony do wywołania skutków prawnych( ) i jedynie odzwierciedlające „zamiar Komisji postępowania według określonej linii interpretacji”( ).

56. Ten wniosek jest poparty z jednej strony zarówno przez faktyczny, jak i przez prawny kontekst, w jakim zaskarżone przepisy były przyjęte, a z drugiej strony przez analizę treści przepisów.

57. Konteksty faktyczny i prawny sugerują brak jakiegokolwiek zamiaru nadania mocy wiążącej zaskarżonym przepisom.

58. Zaskarżona nota była wynikiem ogólnych dyskusji w Komitecie ds. Rozwoju i Rekonwersji Regionów. Nie była oparta na żadnym szczególnym przepisie ani nie była opublikowana w Dzienniku Urzędowym. Jej dystrybucję do państw członkowskich poprzedziło wyraźne zastrzeżenie Komisji podczas 67. posiedzenia komitetu( ), że był to dokument wewnętrzny, podlegający zmianom, i po prostu odzwierciedlał opinię Komisji. Ponadto Komisja stale utrzymywała, że nigdy nie zamierzała nadać tej nocie żadnego skutku prawnego, innego niż te wynikające z art. 30 rozporządzenia o funduszach strukturalnych – co wyjaśnia brak jakiegokolwiek odniesienia do podstawy prawnej.

59. Trzy zaskarżone pisma, jak wynika z akt sprawy, zostały wysłane do właściwych komitetów monitorujących jako część pisemnych konsultacji zainicjowanych przez te komitety w celu dokonania dostosowań do uzupełnień programu. W ramach takiej procedury, jak Włochy same twierdzą w swoich uwagach co do istoty sprawy i jak jasno wynika z art. 15 ust. 6 i art. 34 ust. 3 w związku z artykułem 35 rozporządzenia o funduszach strukturalnych wynika, iż Komisja ma rolę konsultacyjną( ) i nie ma uprawnień do wydawania wiążących aktów prawnych, wymagających wprowadzenia zmian przez władze krajowe.

60. Z niezależnego punktu widzenia zaskarżone przepisy również wydają się nie mieć swoich własnych skutków prawnych, innych niż te wynikające z rozporządzenia o funduszach strukturalnych. Nie naruszają one materialnych ani procesowych praw państw członkowskich, gdyż nie przeszkadzają im w kierowaniu do Komisji wniosków o płatności zwrotu wydatków niespełniających kryteriów kwalifikacji ustalonych w zaskarżonej nocie. Sytuacja prawna państw członkowskich jest zatem niezmieniona. Komisja pozostaje zobowiązana do rozpatrzenia wszystkich wniosków i przyjęcia ostatecznej decyzji w ich sprawie zgodnie z art. 35 rozporządzenia o funduszach strukturalnych. Jak orzekał Trybunał w podobnych sprawach( ), wszelkie takie ostateczne decyzje odmawiające płatności spowodowałyby skutki prawne, które Włochy przypisują zaskarżonej nocie.

61. Z drugiej strony ustalenie niedopuszczalności byłoby niezadowalające z kilku względów.

62. Jak twierdzą Włochy i jak przyznaje Komisja, władze krajowe mogą być doprowadzone do zmiany swych wewnętrznych zasad i procedur w celu osiągnięcia zgodności z zaskarżonymi przepisami – co jest bardzo prawdopodobne, z uwagi na imperatywne i niedwuznaczne brzmienie zaskarżonych pism( ) i ogólny charakter zaskarżonej noty. Zachowanie Komisji w tym względzie na pewno nie jest wolne od krytyki.

63. Ponadto, jak będzie widoczne pełniej w moim badaniu istoty sprawy, zaskarżona nota wydaje się jasno odbiegać, jeśli chodzi o zmiany w uzupełnieniach programu, od jedynego przepisu w rozporządzeniu o funduszach strukturalnych ustalającego kryteria dla kwalifikacji wydatków, mianowicie art. 30 ust. 2. Jeśli tak jest, to zamiast po prostu wyjaśnić możliwe znaczenie nadane temu przepisowi, Komisja wydaje się dodawać kryterium, które jest prima facie nie poparte rozporządzeniem o funduszach strukturalnych.

64. Na podstawie samych tych elementów zaskarżona nota wydaje się wychodzić poza to, czego wymaga rozporządzenie o funduszach strukturalnych, i zgodnie z orzecznictwem cytowanym przez Włochy, zaskarżone przepisy mogą być postrzegane jako rodzące skutki prawne.

65. Zasady ekonomiki procesowej i pewność prawa również przemawiają za ustaleniem dopuszczalności skargi.

66. Jak wskazały Włochy podczas rozprawy, ustalenie niedopuszczalności po prostu opóźniłoby zbadanie przez Trybunał legalności zaskarżonych przepisów, wbrew zasadzie ekonomiki procesowej. Pomimo wyraźnych pojęć, w jakich stanowisko Komisji jest wyrażone w zaskarżonych przepisach, jej ogłoszonego zamiaru zastosowania tej wykładni i ogólnego charakteru zaskarżonej noty, ustalenie niedopuszczalności zmusiłoby państwa członkowskie do czekania na wyraźny akt Komisji odrzucający wniosek o płatność, a następnie do wniesienia świeżej skargi opartej na tych samych podstawach jak te przedstawione w niniejszej sprawie.

67. To przedłużyłoby sytuację niepewności prawnej spowodowanej przez zaskarżoną notę( ). Niektóre państwa członkowskie mogą równie dobrze wybrać powstrzymanie się od przedkładania niektórych pozycji wydatków, które ostatecznie mogłyby być uznane za kwalifikowane przez Trybunał w późniejszym wyroku. Inne mogą jednakże zdecydować o zignorowaniu zaskarżonej noty i prowadzić dalej swoje wnioski o płatności, kwestionując później przed Trybunałem wszelkie odmowy Komisji. Taki stan spraw z trudnością prowadzi do pewności prawnej. Badając treść zaskarżonych przepisów w niniejszej sprawie, Trybunał mógłby wyjaśnić sytuację prawną, zapewnić pewność prawną i uniknąć przyszłych postępowań sądowych.

68. W tym kontekście warto wspomnieć o podejściu, jakie przyjęła francuska Conseil d’État do podobnej kwestii na poziomie krajowym. Wychodząc od swojego wcześniejszego stanowiska, przyjęła ona, że wnioski o kontrolę sądową okólników interpretacyjnych są dopuszczalne na mocy francuskiego prawa administracyjnego, „jeśli narzucana przez nie wykładnia albo źle rozumie znaczenie i zakres ustawowych lub regulacyjnych zasad, które ma interpretować, albo powtarza zasadę, która jest sprzeczna z normą prawną wyższego rzędu”( ). Uzasadnienie dla tej zmiany podejścia wydaje się spoczywać w potrzebie pewności prawnej. Skoro sami funkcjonariusze publiczni mają tendencję do stosowania okólników interpretacyjnych zamiast zasad, które usiłują wyjaśnić, Conseil d’État uważa, że skuteczniejsze jest wyjaśnienie sytuacji prawnej najszybciej jak to możliwe, aby uniknąć dalszych spraw sądowych( ).

69. W praktyce takie wyprzedzające podejście może równie dobrze wydawać się najbardziej rozsądne w przypadku ogólnych przepisów, takich jak te w niniejszym sporze, które wydają się rodzić ogólne skutki prawne i które prawdopodobnie wpłyną na wiele przyszłych postępowań sądowych. Zadeklarowanie tej skargi jako dopuszczalnej, zamiast odłożenia zbadania jej istoty przy późniejszej okazji, miałoby znaczące zalety.

70. Jednakże nawet w świetle tych wszystkich rozważań jestem zdania, że zgodnie z dominującym orzecznictwem skarga powinna być uznana za niedopuszczalną. Brak jakichkolwiek ostatecznych skutków prawnych dla władz krajowych musi przechylić szalę na korzyść sprzeciwu pozwanego.

71. Chociaż pozór wiążących skutków jest wyraźnie elementem, któremu należy przyznać znaczenie, nie powinien on być decydujący w bieżącej sprawie. Państwa członkowskie i władze krajowe zaangażowane w zarządzanie wspólnotowymi funduszami strukturalnymi są obeznane z procedurami wynikającymi z rozporządzenia o funduszach strukturalnych i są dobrze wyposażone, aby przeprowadzić wstępną ocenę prawną aktów przyjętych przez Komisję, które wychodzą poza to, czym wydają się być. Ta sama analiza mogłaby jednakże być mniej właściwa w przypadku osób fizycznych, które mogą mieć mniejszą świadomość prawną( ).

72. To rozważanie jest szczególnie trafne w bieżącej sprawie, ponieważ jak same Włochy twierdzą w swoich uwagach co do istoty sprawy, rozporządzenie o funduszach strukturalnych nie wydaje się zawierać żadnej podstawy prawnej upoważniającej Komisję do przyjęcia z własnej woli wiążącej interpretacji art. 30 ust. 2. Ponieważ w braku szczególnego przepisu takie upoważnienie nie może być domniemane( ) i ponieważ istnieje utrwalone orzecznictwo, według którego poglądy wyrażone przez Komisję władzom państw członkowskich w obszarach, w których Komisja nie ma upoważnienia do przyjęcia wiążących decyzji są jedynie opiniami nierodzącymi skutków prawnych( ), państwa członkowskie miały racjonalnie jasną sytuację prawną wynikającą z orzecznictwa, na podstawie której mogły określić swoją pozycję prawną w tej sprawie.

73. Co ważniejsze( ), mimo że mogą one wpływać na postępowanie władz krajowych, zaskarżone przepisy same z siebie nie zmieniają sytuacji prawnej żadnych podmiotów trzecich, w szczególności nie zmieniają sytuacji władz krajowych. Główny warunek ustalony w orzecznictwie nie jest zatem spełniony. Wszelkie zmiany, jakie takie władze mogą wprowadzić w sposobie traktowania wydatków związanych z dostosowaniami uzupełnień programu w celu oddalenia ryzyka odrzucenia ich wniosków o płatności, stanowiłyby jedynie konsekwencję faktyczną( ). Ponadto można zauważyć, że Sąd Pierwszej Instancji orzekł, że niewiążący charakter aktu nie może być kwestionowany na takiej podstawie, że władza krajowa, do której jest on adresowany, w konsekwencji tego aktu przyjęła przepisy prawa krajowego( ) lub dostosowała się do niego( ).

74. W dodatku uważam, że okoliczności bieżącej sprawy mogą być wyróżnione spośród spraw przywołanych przez Włochy dla poparcia ich skargi( ). We wszystkich tych sprawach Komisja zgłaszała zarzuty przeciwko dopuszczalności na podstawach podobnych do tych przedłożonych w bieżącej sprawie. Trybunał jednakże uznał wszystkie te skargi za dopuszczalne i orzekł, że zaskarżone akty miały same z siebie rodzić skutki prawne, dodatkowe lub różne od tych wspólnotowych zasad, które interpretowały lub uzupełniały. Na tej podstawie Trybunał uznał te akty za nieważne.

75. W wyroku w sprawie „zasad postępowania”( ) Trybunał uznał, że zasady, w których Komisja określiła zobowiązania, które wynikły dla państw członkowskich ze szczególnego przepisu wspólnotowego, nakładały specyficzne obowiązki, które wychodziły poza to, co było dozwolone przez przepis, o którym mowa.

76. Podobne rozumowanie było zastosowane w dwóch sprawach dotyczących informacji interpretacyjnych wydanych przez Komisję dla określenia w sposób pełniejszy pewnych obowiązków wynikających ze specyficznych wtórnych i pierwotnych przepisów wspólnotowych. Trybunał ustalił, że informacje wychodziły poza zwyczajne wyjaśnienia przepisów, które rzekomo miały interpretować, i w rzeczywistości dodały państwom członkowskim nowe obowiązki( ). Ponieważ Komisja nie miała podstawy prawnej dla takiego działania, Trybunał anulował obie informacje interpretacyjne.

77. Sytuacja w bieżącej sprawie różni się o tyle, że zaskarżona nota nie nakłada nowych zobowiązań na państwa członkowskie. Nie wymaga ona od nich dostosowania ich wewnętrznych procedur lub nie przeszkadza im w składaniu wniosków o płatności, które nie są zgodne z kryteriami kwalifikacji Komisji.

78. Ponadto dochodząc do swoich wniosków zawartych w wyroku w sprawie „zasad postępowania”, Trybunał położył szczególny nacisk na oświadczenia Komisji podczas rozprawy, że państwo członkowskie mogłoby naruszyć zasady bez jednoczesnego pogwałcenia przepisu rozporządzenia, które miała interpretować( ). To stanowcze twierdzenie było równoznaczne z przyznaniem, że zasady miały rodzić skutki prawne niezależnie od rozporządzenia i to, jak się wydaje, odegrało znaczącą rolę w decyzji Trybunału. W bieżącej sprawie natomiast Komisja utrzymywała od początku, że zaskarżona nota nie miała sama z siebie rodzić skutków prawnych, i nigdy nie przyznała, że mogłaby być naruszona bez jednoczesnego naruszenia rozporządzenia o funduszach strukturalnych, które ona interpretuje.

79. Warto również zauważyć, że w jednej ze spraw dotyczących informacji interpretacyjnych Trybunał podkreślił, że informacja była przyjęta w wyniku nieosiągnięcia przez Komisję kompromisu w sprawie dyrektywy zmierzającej do uzupełnienia zakresu odpowiednich przepisów traktatu, i napomknął, że informacja była faktycznie zamierzona jako namiastka takiej dyrektywy( ). Tutaj tak nie jest.

80. Wreszcie „wewnętrzne instrukcje”( ) zostały uznane za rodzące skutki prawne, gdyż przyznawały urzędnikom Komisji uprawnienia do kontroli, która miałaby być wykonywana w odniesieniu do państw członkowskich, i ustanawiały szczegółowe procedury ich wdrożenia, chociaż takie uprawnienia nie były przewidziane w rozporządzeniu, o które chodziło w tej sprawie. Ponieważ Komisja nie miała uprawnień, aby dodać coś do tekstu wspólnotowych zasad, o których mowa, Trybunał uznał „wewnętrzne instrukcje” za nieważne( ). W bieżącej sprawie Komisja wydając zaskarżone przepisy, nie przyznaje sobie nowych uprawnień do zastosowania w odniesieniu do władz krajowych.

81. Jestem zdania, że nawet gdyby orzecznictwo generalnie szeroko zapatrywało się na akty podlegające kontroli, w okolicznościach bieżącej sprawy uznanie dopuszczalności sprzeciwiałoby się utrwalonemu orzecznictwu, a zatem dawałoby powód do niepewności. Chciałbym również podkreślić, że moje wnioski nie wykluczają późniejszej kontroli. Gdyby Komisja miała odrzucić wniosek o płatność na tej podstawie, że nie zachowano daty kwalifikacji, jak ją zinterpretowano w zaskarżonej nocie, to wyraźnie stanowiłoby to decyzję gotową do zaskarżenia na podstawie art. 230 WE. Kwestie podniesione przez Włochy w ich obecnym wniosku mogłyby być rozstrzygnięte w kontekście takiej skargi. Zasada skutecznej ochrony sądowej, która moim zdaniem leży u podstaw orzecznictwa w sprawie dopuszczalności zarzutów wobec aktów instytucji Wspólnoty, jest zagwarantowana.

82. Z powyższego wnioskuję, że Trybunał powinien uznać skargę za niedopuszczalną, gdyż dąży ona do stwierdzenia nieważności aktów, które ani nigdy nie wywołały skutków prawnych, ani nie zamierzały ich wywołać.

Co do istoty sprawy

83. Przystąpię jednakże do zbadania istoty skargi Włoch, na wypadek gdyby Trybunał uznał, że zaskarżone przepisy rodzą skutki prawnie wiążące i uznał, że skarga jest dopuszczalna.

Uwagi

84. Włochy wskazują trzy główne podstawy stwierdzenia nieważności.

85. Po pierwsze, twierdzą one, że zaskarżone przepisy były przyjęte z naruszeniem podziału kompetencji pomiędzy Komisją i państwami członkowskimi, jaki ustanowiono w art. 15 i 34 rozporządzenia o funduszach strukturalnych. Podczas gdy jednolite dokumenty programowe i programy operacyjne są zatwierdzane przez Komisję, uzupełnienia programów są przyjmowane przez państwa członkowskie i wchodzą w zakres ich kompetencji. Zatem Komisja działała poza sferą swoich kompetencji, jakie ustaliło rozporządzenie o funduszach strukturalnych.

86. Po drugie, Włochy dowodzą, że nastąpiło naruszenie art. 30 rozporządzenia o funduszach strukturalnych. Artykuł 30 ust. 2 ustanawia początkową datę dla kwalifikacji wydatków, mianowicie dzień, w którym Komisja otrzymała wniosek o przyznanie pomocy, nie przewidując żadnego możliwego uchylenia. Ta data powinna zatem mieć również zastosowanie, gdy zmiany do uzupełnień programu nie wymagają modyfikacji w jednolitych dokumentach programowych lub programach operacyjnych.

87. Po trzecie, Włochy zarzucają brak odpowiedniej podstawy prawnej zaskarżonej noty, niewłaściwe użycie uprawnień wynikające zarówno z naruszenia zasadniczych wymagań proceduralnych, jak i z braku kompetencji, oraz w końcu niewłaściwe użycie uprawnień wynikające z naruszenia regulaminu wewnętrznego Komisji.

88. Precyzyjniej, Włochy dowodzą, że zaskarżona nota nie zawierała żadnego odniesienia do podstawy prawnej, że w każdym wypadku warunki jedynego przepisu, który mógłby dostarczyć podstawy prawnej dla zaskarżonej noty, mianowicie art. 53 rozporządzenia o funduszach strukturalnych, nie były uwzględnione i że zaskarżona nota była przyjęta z naruszeniem regulaminu wewnętrznego Komisji, regulującego proces podejmowania decyzji wewnątrz Komisji.

Ocena

89. Rozpocznę od zbadania drugiej podstawy, zarzucającej naruszenie art. 30 ust. 2 rozporządzenia o funduszach strukturalnych.

90. Jest oczywiste, że jedyny przepis w rozporządzeniu o funduszach strukturalnych, który odnosi się do kwestii kwalifikacji wydatków, to art. 30. Co się tyczy dat kwalifikacji, art. 30 ust. 2 wyraźnie stanowi, że początkową datą dla kwalifikacji wydatków ma być dzień otrzymania przez Komisję wniosku o przyznanie pomocy. W braku jakiegokolwiek szczególnego przepisu ustalającego inne kryterium dla przypadku wydatków odnoszących się do zmian w uzupełnieniach programu i biorąc pod uwagę niedwuznaczne brzmienie art. 30 ust. 2, stwierdzam, że trudno jest zgodzić się z Komisją, że rozporządzenie o funduszach strukturalnych dopuszcza jego interpretację, jaka zawarta jest w zaskarżonych przepisach. Ustalając datę początkową dla kwalifikacji wydatków inną niż ta wyraźnie przewidziana w art. 30 ust. 2 rozporządzenia o funduszach strukturalnych, Komisja moim zdaniem wyszła poza to, co jest możliwe zgodnie z tym rozporządzeniem.

91. Ten wniosek jest wzmocniony badaniem zarzutu, że Komisja nie miała uprawnień do przyjęcia zaskarżonej noty.

92. Zgadzam się z Włochami, że jedynie art. 53 ust. 2 rozporządzenia o funduszach strukturalnych mógłby być interpretowany jako nadający Komisji takie uprawnienie( ). Jednakże nie jest sporne, że procedura ustanowiona w tym przepisie nie była uwzględniona. Z tego wynika, że Komisja naruszyłaby również podstawowe wymaganie proceduralne, przyjmując zaskarżoną notę w procedurze, którą zastosowała.

93. Wreszcie Włochy mogłyby, moim zdaniem, również osiągnąć cel na podstawie zarzutu braku jakiegokolwiek odniesienia do podstawy prawnej. Istnieje utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym pewność prawa wymaga, aby wiążący charakter każdego aktu rodzącego skutki prawne wywodził się z przepisu prawa wspólnotowego, który określa formę prawną, jaką ma przyjąć ten akt, i który musi być wyraźnie w nim wskazany jako jego podstawa prawna( ).

94. Zaskarżona nota nie powołuje się na żadną podstawę prawną. Gdyby Trybunał uznał, że miała ona rodzić skutki prawne, Komisja złamałaby zasadę pewności prawnej, przyjmując taki akt bez wyraźnego wskazania przepisu prawa wspólnotowego, z którego wywodzi on swą moc wiążącą.

95. Ponieważ nieważność zaskarżonej noty musiałaby być stwierdzona na samych tych podstawach, nie ma potrzeby rozpoczynać analizy jej treści lub dalej badać innych podstaw wskazanych przez Włochy.

96. Należałoby również stwierdzić nieważność zaskarżonych pism – gdyby Trybunał uznał, że rodzą one skutki prawne – gdyż odnoszą się one do nieważnego przepisu i na nim się opierają.

W przedmiocie kosztów

97. Zgodnie z art. 69 ust. 3 regulaminu Trybunał może w wyjątkowych okolicznościach odstąpić od generalnej zasady, że strona przegrywająca ponosi koszty postępowania. W niniejszej sprawie wydaje mi się zrozumiałe, że Włochy zostały doprowadzone do wszczęcia postępowania przez działanie Komisji. W wyniku tego uważam, że każda strona powinna pokryć koszty własne.

Wnioski

98. Wobec powyższego jestem zdania, że Trybunał powinien:

1) uznać skargę za niedopuszczalną;

2) nakazać każdej ze stron pokrycie kosztów własnych.