OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

VERICY TRSTENJAK

przedstawiona w dniu 16 grudnia 2010 r.( )

Sprawa C‑28/09

Komisja Europejska

przeciwko

Republice Austrii

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 226 WE – Artykuły 28–30 WE – Transport towarów poprzez Alpy – Sektorowy zakaz poruszania się dla samochodów ciężarowych o masie ponad 7,5 tony przewożących niektóre towary – Ograniczenie swobody przepływu towarów – Względy uzasadniające – Jakość otaczającego powietrza – Ochrona zdrowia i środowiska – Zasada proporcjonalności





Spis treści





I – Wstęp

II – Ramy prawne

A – Prawo unijne

1. Dyrektywa 96/62

2. Dyrektywa 1999/30

3. Dyrektywa 2008/50

B – Prawo krajowe

1. Ustawy dotycząca ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami

2. Rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się

III – Stan faktyczny

IV – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

V – Postępowanie przed Trybunałem oraz żądania stron

VI – Istotne argumenty stron

VII – Ocena prawna

A – Rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się jako środek do transpozycji dyrektyw 96/62 i 1999/30

B – W przedmiocie istnienia ograniczenia swobody przepływu towarów

C – W przedmiocie uzasadnienia ograniczenia swobody przepływu towarów

1. Relacja pomiędzy rozporządzeniem w sprawie sektorowego zakazu poruszania się a wspólnotowymi prawami podstawowymi

2. Uzasadnienie z uwagi na ochronę środowiska

a) Nadrzędne względy ochrony środowiska

b) Badanie proporcjonalności

i) W przedmiocie zdatności rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się

ii) W przedmiocie konieczności rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się

iii) W przedmiocie współmierności rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się

c) Wniosek wstępny

VIII – Podsumowanie

IX – W przedmiocie kosztów

X – Wnioski





I – Wstęp

1. U podstaw niniejszego postępowania leży skarga Komisji o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesiona na podstawie art. 226 WE( ), w której to Komisja domaga się stwierdzenia przez Trybunał Sprawiedliwości, że Republika Austrii uchybiła swoim zobowiązaniom z art. 28 WE i 29 WE przez to, że wydano zakaz poruszania się dla samochodów ciężarowych o masie całkowitej przekraczającej 7,5 tony przewożących niektóre towary na odcinku autostrady A 12.

2. Niniejsze postępowanie wyróżnia się tym, że Trybunał już w wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie Komisja przeciwko Austrii( ) uznał, iż podobny sektorowy zakaz poruszania się na autostradzie A 12 stanowi uchybienie art. 28 WE i art. 29 WE i stwierdził odpowiednie naruszenie zobowiązań traktatowych Republiki Austrii. Uwzględniając ten wyrok, Republika Austrii starała się ukształtować sektorowy zakaz poruszania się będący przedmiotem niniejszego postępowania zgodnie z prawem unijnym. W tym celu z jednej strony nowy sektorowy zakaz poruszania się ujęto jako część zespołu środków służącego poprawie jakości otaczającego powietrza wzdłuż autostrady w dolinie Inn. Z drugiej strony Republika Austrii podjęła starania, aby stworzyć alternatywne możliwości transportu dla przewozów towarów dotkniętych sektorowym zakazem poruszania się.

3. Uwzględniając powyższe, Komisja podkreśla, że w przeważającej mierze przyjmuje z uznaniem i popiera zespół środków opracowany przez Republikę Austrii w celu poprawienia jakości otaczającego powietrza wzdłuż autostrady w dolinie Inn. Mimo to zdaniem Komisji znów nie zachowano proporcjonalności w odniesieniu do zawartego w owym zespole środków sektorowego zakazu poruszania się, w związku z czym była ona zmuszona do wszczęcia nowego postępowania. Jako że nowy sektorowy zakaz poruszania się na autostradzie A 12 różni się zarówno co do ram prawnych, jak i co do rzeczywistego ukształtowania od zakazu poruszania się, którego sprzeczność z prawem unijnym stwierdzono w wyroku z dnia 15 listopada 2005 r., niniejsze postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zostało prawidłowo wszczęte na podstawie art. 226 WE( ).

II – Ramy prawne

A – Prawo unijne( )

1. Dyrektywa 96/62

4. Ogólnym celem dyrektywy Rady 96/62/WE z dnia 27 września 1996 r. w sprawie oceny i zarządzania jakością otaczającego powietrza( ) jest zgodnie z jej art. 1 zdefiniowanie podstawowych zasad wspólnej strategii poświeconej:

– zdefiniowaniu i określeniu celów odnośnie do jakości otaczającego powietrza na terenie Wspólnoty wyznaczonych tak, aby uniknąć szkodliwych oddziaływań na zdrowie ludzkie i środowisko jako całość, zapobiegać im lub je ograniczać;

– ocenie jakości otaczającego powietrza w państwach członkowskich na podstawie wspólnych metod i kryteriów;

– uzyskaniu odpowiednich informacji o jakości otaczającego powietrza i zapewnieniu, by informacje te były udostępnione publicznie, między innymi w formie progów alarmowych;

– utrzymaniu jakości otaczającego powietrza tam, gdzie jest ona dobra, oraz jej poprawie w pozostałych przypadkach.

5. Zgodnie z art. 4 dyrektywy 96/62 Rada wydaje na wniosek Komisji przepisy w celu ustalenia wartości dopuszczalnych oraz, we właściwych przypadkach, progów alarmowych dla zanieczyszczeń wymienionych w załączniku I tej dyrektywy, do których zalicza się także dwutlenek azotu (NO 2 ).

6. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dyrektywy 96/62 państwa członkowskie podejmują konieczne środki w celu przestrzegania wartości dopuszczalnych.

7. Dla stref i aglomeracji, w których poziomy zawartości jednego lub większej liczby zanieczyszczeń są wyższe niż wartości dopuszczalne powiększone o margines tolerancji, państwa członkowskie muszą zgodnie z art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62 podjąć środki zmierzające do zapewnienia przygotowania lub wykonania planów lub programów osiągania wartości dopuszczalnych w określonym czasie. Minimalne informacje, jakie powinny zawierać te plany i programy, które należy udostępnić ogółowi społeczeństwa, zostały określone w załączniku IV dyrektywy.

2. Dyrektywa 1999/30

8. Dopuszczalne wartości dla NO 2 zostały określone w dyrektywie Rady 1999/30/WE z dnia 22 kwietnia 1999 r. odnoszącej się do wartości dopuszczalnych dla dwutlenku siarki, dwutlenku azotu i tlenków azotu oraz pyłu i ołowiu w otaczającym powietrzu( ).

9. W motywie 4 tej dyrektywy wskazuje się, że wartości dopuszczalne ustanowione w tej dyrektywie stanowią minimalne wymogi i że państwa członkowskie zgodnie z art. 176 WE mogą utrzymywać lub wprowadzać bardziej rygorystyczne środki ochronne.

10. Artykuł 4 dyrektywy stanowi, co następuje:

„1. Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne w celu zapewnienia, aby stężenia dwutlenku azotu i, tam, gdzie to stosowne, tlenków azotu w otaczającym powietrzu podlegające ocenie zgodnie z art. 7 nie przekraczały wartości dopuszczalnych ustanowionych w załączniku II sekcja I z zachowaniem podanych w nim terminów.

Ustanowione w załączniku II sekcja I marginesy tolerancji stosuje się zgodnie z art. 8 dyrektywy 96/62/WE.

2. Jako progi alarmowe dla stężeń dwutlenku siarki przyjmuje się wartości ustanowione w załączniku II sekcja II”.

11. Zgodnie z załącznikiem II sekcja I dyrektywy 1999/30/WE jednogodzinna wartość dopuszczalna dla NO 2 , która nie może zostać przekroczona częściej niż 18 razy w roku kalendarzowym, wynosi 200 μg/m3, z doliczeniem marginesu tolerancji zmniejszającego się do dnia 1 stycznia 2010 r. Roczna wartość graniczna dla NO 2 wynosi 40 μg/m3, z doliczeniem marginesu tolerancji zmniejszającego się do dnia 1 stycznia 2010 r. Uwzględniając zmniejszające się marginesy tolerancji, należy osiągnąć wartości dopuszczalne do dnia 1 stycznia 2010 r.

3. Dyrektywa 2008/50

12. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystego powietrza dla Europy( ) zastąpiła łącznie cztery dyrektywy, w tym dyrektywy 96/62 i 1999/30, oraz jedną decyzję. W załączniku XI ustala się dopuszczalne wartości jednogodzinne i roczne oraz margines tolerancji dla NO 2 . Dopuszczalne wartości oraz marginesy tolerancji są identyczne z tymi z załącznika II sekcja I dyrektywy 1999/30. Jako termin do zachowania wartości dopuszczalnych obowiązuje co do zasady także dzień 1 stycznia 2010 r.

B – Prawo krajowe

1. Ustawy dotycząca ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami

13. Dyrektywy 96/62 i 1999/30 zostały transponowane do prawa austriackiego w drodze nowelizacji Bundesgesetz zum Schutz vor Immissionen durch Luftschadstoffe [ustawy federalnej dotyczącej ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami (Immissionsschutzgesetz – Luft, zwany dalej „IG‑L”)] zmieniającej Gewerbeordnung 1994 (prawo o działalności gospodarczej z roku 1994), Luftreinhaltegesetz für Kesselanlagen (ustawę o ochronie powietrza dla instalacji kotłowych), Berggesetz 1975 (prawo górnicze z 1975 r.), Abfallwirtschaftsgesetz (ustawę o gospodarce odpadami) oraz Ozongesetz (ustawę ozonową).

14. Zgodnie z § 3 ust. 1 IG-L w celu ochrony zdrowia ludzi na terytorium całej Federacji obowiązują wartości dopuszczalne emisji określone w załącznikach 1 i 2. Załącznik 1 ustala jako dopuszczalną wartość emisji NO 2 na rok 30 µg/m3. Załącznik 1 przewiduje ponadto margines tolerancji wynoszący 30 µg/m3, który będzie stopniowo redukowany. W związku z powyższym wartości dopuszczalnych emisji NO 2 wynosiły w latach 2006–2009 40 µg/m3 , a w roku 2010 35 µg/m3.

15. Zgodnie z § 10 IG–L najpóźniej 24 miesiące po upływie roku, w którym stwierdzono przekroczenie wartości dopuszczalnych, należy wprowadzić w drodze rozporządzenia środki zapobiegawcze. Do możliwych środków, które mogą zostać wprowadzone, należą zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 4 IG-L zakazy poruszania się dla pojazdów mechanicznych.

2. Rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się

16. Na podstawie § 10 i §16 ust. 1 pkt 4 IG-L premier Tyrolu wydał rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2007 r. wprowadzające na autostradzie A 12 w dolinie Inn zakaz transportu niektórych towarów w ruchu dalekobieżnym (zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie sektorowego zakazu poruszania się”). Rozporządzenie to stanowi, co następuje:

„[…]

§ 1 Cel

Celem niniejszego rozporządzenia jest ograniczenie emisji spowodowanych działalnością ludzką, prowadzących do przekroczenia wartości dopuszczalnych emisji, a przez to poprawienie jakości otaczającego powietrza. Ta poprawa służy trwałej ochronie zdrowia ludzi, ochronie roślin i zwierząt, ich wspólnot życiowych, środowiska życiowego i ich stosunków opartych na wzajemnym oddziaływaniu oraz ochronie dóbr kultury i wartości rzeczowych przed szkodliwymi składnikami powietrza a także ochronie ludzi przed nadmiernie obciążającymi szkodliwymi składnikami powietrza.

[…]

§ 3 Zakaz

Zakazuje się poruszania na autostradzie A 12 w dolinie Inn w obu kierunkach od kilometra 6,350 w gminie Langkampfen do kilometra 90,00 w gminie Zirl następujących pojazdów:

samochodów ciężarowych lub ciągników siodłowych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 7,5 tony oraz samochodów ciężarowych z przyczepami, u których suma dopuszczalnych mas całkowitych obu pojazdów przekracza 7,5 tony, w celu wykonywania transportu następujących towarów:

a) od dnia 2 maja 2008 r.:

1. wszystkich odpadów zawartych w europejskim wykazie odpadów (odpowiednio do decyzji Komisji 2000/573/WE w sprawie wykazu odpadów w brzmieniu decyzji 2001/573/WE),

2. kamieni, ziemi, urobku.

b) od dnia 1 stycznia 2009 r.:

1. drewnianych bali i korka,

2. rudy metali nieżelaznych i rudy żelaza,

3. pojazdów mechanicznych i przyczep,

4. stali z wyjątkiem stali do zbrojenia i stali konstrukcyjnej w celu wykonywania dostaw na potrzeby budów,

5. marmuru i trawertyny,

6. płytek (ceramicznych).

§ 4 Wyjątki

1) Zakazem z § 3 nie są objęte, niezależnie od wyjątków w rozumieniu § 16 ust. 2 IG-L:

a) przejazdy pojazdami mechanicznymi, które będą załadowywane lub wyładowywane w strefie centralnej (miejsce załadunku lub cel w strefie centralnej),

b) przejazdy pojazdami mechanicznymi, które będą załadowywane lub wyładowywane w strefie rozszerzonej (miejsce załadunku lub cel w strefie rozszerzonej),

c) przejazdy pojazdami mechanicznymi w celu dostarczenia dóbr do przeładunku do transportu koleją do stacji przeładunkowej Hall w kierunku na wschód oraz do stacji przeładunkowej Wörgl w kierunku na zachód, jeżeli może to być wykazane odpowiednimi dokumentami,

d) przejazdy pojazdami mechanicznymi w celu wywiezienia dóbr dostarczonych koleją ze stacji przeładunkowej Hall w kierunku na zachód oraz ze stacji przeładunkowej Wörgl w kierunku na wschód, jeżeli może to być wykazane odpowiednimi dokumentami,

e) przejazdy pojazdami mechanicznymi, co do korzystania których zachodzi przeważający interes publiczny lub istotny interes prywatny podlegający stwierdzeniu w konkretnym przypadku po dokonaniu analizy zgodnie z § 14 ust. 3 IG-L i które są oznaczone zgodnie z rozporządzeniem wydanym na podstawie § 14 ust. 4 IG-L.

2) W strefie centralnej położone są okręgi Imst, Innsbruck Land, Innsbruck Stadt, Kufstein i Schwaz.

W strefie rozszerzonej położone są

a) w Austrii: okręgi Kitzbühel, Landeck, Lienz, Reutte i Zell am See,

b) w Niemczech: powiaty Bad Tölz, Garmisch-Partenkirchen, Miesbach, Rosenheim (włącznie z miastem) i Traunstein,

c) we Włoszech: wspólnoty okręgowe Eisacktal, Pustertal i Wipptal.

[…]”.

III – Stan faktyczny

17. Od wielu lat stwierdza się wzdłuż autostrad w Tyrolu (A 12 i A 13) przekroczenia wartości dopuszczalnych w zakresie koncentracji NO 2 . Uwzględniając powyższe, kraj związkowy Tyrol zarządził stosowanie wielu środków w celu poprawy jakości otaczającego powietrza wzdłuż tych autostrad.

18. Do środków tych zalicza się rozporządzenie z dnia 27 maja 2003 r. wydane przez premiera Tyrolu, w którym zakazano transportu szeregu towarów przez samochody ciężarowe o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 7,5 tony na 46‑kilometrowym odcinku autostrady A 12 pomiędzy gminami Kundl i Ampass. Ten sektorowy zakaz poruszania się dotyczył w szczególności transportu odpadów, zboża, drewnianych bali, korka, rudy metali nieżelaznych i rudy żelaza, kamieni, ziemi, urobku, pojazdów mechanicznych i przyczep oraz stali budowlanej. Zakaz miał obowiązywać od dnia 1 sierpnia 2003 r. Zakazem tym nie był objęty transport rozpoczynający się lub kończący się w gminie miejskiej Innsbruck oraz w okręgach Kufstein, Schwaz lub Insbruck-Land. Z zakazu wyłączone były również określone kategorie pojazdów, wśród których znajdowały się pojazdy służące do utrzymywania dróg w należytym stanie, wywozu śmieci oraz pojazdy rolnicze i leśne. Ponadto można było wnosić o ustanowienie szczególnego odstępstwa w pojedynczych przypadkach, gdy leżało to w interesie publicznym lub ważnym interesie prywatnym.

19. Jako że Komisja była przekonana o niezgodności tego środka z prawem unijnym, wniosła na podstawie art. 226 WE skargę o stwierdzenie uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego. W wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. Trybunał stwierdził, że Republika Austrii przez wydanie środków ograniczających poruszanie się na autostradzie A 12 w dolinie Inn uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej z mocy art. 28 WE i 29 WE( ).

20. Po wydaniu tego wyroku właściwe władze austriackie opracowały nowy zestaw środków w celu poprawy jakości otaczającego powietrza wzdłuż autostrady w dolinie Inn obejmujący cztery środki częściowe, a mianowicie: 1) ograniczenie prędkości dla samochodów osobowych na niektórych odcinkach autostrady A 12, 2) zakaz poruszania się dla określonych ciężkich pojazdów emitujących dużą ilość substancji szkodliwych, 3) rozszerzenie obszaru obowiązującego już zakazu poruszania się dla samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 7,5 tony w porze nocnej i stopniową likwidację wyjątku od tego zakazu dla ciężkich pojazdów ciężarowych klasy Euro IV i V oraz 4) nowy sektorowy zakaz poruszania się dla samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej ponad 7,5 ton. Od końca roku 2006 pakiet ten wchodzi stopniowo w życie.

21. Nowy sektorowy zakaz poruszania się został wprowadzony w życie rozporządzeniem premiera Tyrolu z dnia 17 grudnia 2007 r., które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2008 r. Zgodnie z tym rozporządzeniem zakazuje się od dnia 2 maja 2008 r. poruszania na autostradzie A 12 w dolinie Inn pomiędzy Langkampfen (około 6 km od granicy austriacko-niemieckiej) do Zirl (około 12 km na zachód od Innsbrucku), czyli na odcinku około 90 km autostrady, samochodom ciężarowym o masie powyżej 7,5 ton, jeżeli transportuje się za ich pomocą odpady, kamienie, ziemię lub urobek (= 1 etap). Od dnia 1 stycznia 2009 r. rozszerza się ten zakaz poruszania się na transport drewnianych bali, korka, rud metali nieżelaznych i żelaza, pojazdów mechanicznych i przyczep, stali (z wyjątkiem stali na zbrojenia i konstrukcyjnej, w celu dokonywania dostaw na budowy), marmuru i trawertyny oraz płytek (= 2 etap). Zakazem nie są objęte przewozy dokonywane za pomocą samochodów ciężarowych, jeżeli samochód ciężarowy będzie załadowany lub wyładowany w określonej w rozporządzeniu „strefie centralnej”, jeżeli samochód ciężarowy będzie załadowany lub wyładowany w określonej w rozporządzeniu „strefie rozszerzonej” lub też jeżeli transport następuje w celu dowozu lub wywozu dóbr do przeładunku na stacjach kolejowych Hall lub Wörgl. Ponadto w przypadku zaistnienia określonych przesłanek może zostać udzielone szczególne odstępstwo od rzeczonego zakazu poruszania się.

22. Równolegle do tego sektorowego zakazu poruszania się wdrożono również trzy pozostałe środki z zestawu środków do poprawy jakości otaczającego powietrza wzdłuż autostrady w dolinie Inn. Na okres od dnia 1 listopada 2006 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r. wprowadzono generalne ograniczenie prędkości do 100 km/h dla samochodów osobowych na autostradzie A 12 w dolinie Innn od granicy austriacko-niemieckiej do Zirl( ). Od listopada 2007 r. obowiązywało na tej trasie całoroczne zmienne ograniczenie szybkości do 100 km/h w zależności od rzeczywiście zmierzonego generalnego obciążenia emisjami oraz czynników meteorologicznych( ). Ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2007 r. premier Tyrolu wprowadził dodatkowo na autostradzie A 12 w dolinie Inn pomiędzy Zirl a Kufstein zakaz poruszania się dla ciągników siodłowych oraz samochodów ciężarowych z przyczepami o masie powyżej 7,5 tony, które nie odpowiadały normie Euro II. Od dnia 1 listopada 2008 r. obowiązuje na podstawie tego samego rozporządzenia zakaz poruszania się dla samochodów ciężarowych nieodpowiadających normie Euro III. Od dnia 1 listopada 2009 r. obowiązuje generalny zakaz poruszania się dla samochodów ciężarowych o masie przekraczającej 7,5 tony, które nie odpowiadają normie Euro II( ). Od dnia 1 stycznia 2007 r. rozszerzono istniejący zakaz poruszania się w nocy obowiązujący dla samochodów ciężarowych na odcinku pomiędzy Wörgl i Hall o 40 km, czyli na cały odcinek autostrady A 12 pomiędzy Kufstein a Zirl. Zwolnienie dla ciężkich samochodów ciężarowych klasy Euro IV i V zostanie stopniowo zniesione do dnia 31 października 2009 r.( ).

IV – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

23. Pismem z dnia 20 czerwca 2006 r. kraj związkowy Tyrol poinformował Komisję o przygotowanym przez niego programie działań i zestawie środków w celu poprawy jakości otaczającego powietrza wzdłuż autostrady w dolinie Inn obejmującym sektorowy zakaz poruszania się.

24. W swoim stanowisku z dnia 20 lipca 2007 r. Komisja reprezentowała pogląd, że planowane wprowadzenie sektorowego zakazu poruszania się w kształcie zaproponowanym przez władze Tyrolu jest niezgodne z art. 28 WE i art. 29 WE. Mimo tego negatywnego stanowiska rozporządzenie zawierające sektorowy zakaz poruszania się zostało wydane w dniu 17 grudnia 2007 r.

25. W wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 31 stycznia 2008 r. Komisja potwierdziła swoje stanowisko i wezwała Republikę Austrii do przedstawienia uwag zgodnie z art. 226 WE. W swoim stanowisku z dnia 15 lutego 2008 r. Republika Austrii odpowiedziała na wskazane wezwanie do usunięcia uchybienia ze strony Komisji. W piśmie tym reprezentowała ona pogląd, że sektorowy zakaz poruszania się przy szczególnym uwzględnieniu jego treści oraz geograficznego położenia Austrii nie może być traktowany jako uchybienie swobodzie przepływu towarów.

26. Pismem z dnia 8 maja 2008 r. Komisja przekazała Republice Austrii uzasadnioną opinię, w której to dochodzi ona do wniosku, że Republika Austrii poprzez wydanie rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się uchybiła swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 28 WE i art. 29 WE. Republice Austrii wyznaczono termin wynoszący jeden miesiąc w celu podjęcia koniecznych działań.

27. Republika Austrii odpowiedziała pismem z dnia 9 czerwca 2008 r., w którym podtrzymała swoje stanowisko prawne. Pismem uzupełniającym z dnia 2 grudnia 2008 r. Republika Austrii poinformowała, że sektorowy zakaz poruszania się na autostradzie A 12 w dolinie Inn został wydany na nowo rozporządzeniem premiera Tyrolu z dnia 13 listopada 2008 r. W tym nowym rozporządzeniu potwierdzono sektorowy zakaz poruszania się na A 12 pomiędzy Langkampfen (kilometr 6,35) a Ampass (kilometr 72), czyli dla obszaru na wschód od Innsbrucku. Dla obszaru na zachód od Innsbrucku sektorowy zakaz poruszania się na odcinku pomiędzy Ampass a Zirl wejdzie w życie dopiero w dniu 1 stycznia 2011 r.

28. W kolejnym piśmie uzupełniającym z dnia 19 grudnia 2008 r. Republika Austrii poinformowała w końcu, że sektorowy zakaz poruszania się został po raz kolejny wydany od nowa rozporządzeniem premiera Tyrolu z dnia 23 grudnia 2008 r. Inaczej jak to przewidywano do tej pory, zakaz poruszania zgodnie z nowym rozporządzeniem obowiązuje od dnia 2 stycznia 2009 r., obok towarów, które były już nim objęte, jedynie odnośnie do drewnianych bali i korka oraz pojazdów mechanicznych i przyczep. W odniesieniu do pozostałych towarów (rudy metali nieżelaznych i żelaza, stal, marmur, trawertyn i płytki ceramiczne) obowiązuje on dopiero od dnia 1 lipca 2009 r.

V – Postępowanie przed Trybunałem oraz żądania stron

29. Jako że Republika Austrii zdaniem Komisji nie zastosowała się do uzasadnionej opinii, Komisja w dniu 21 stycznia 2009 r. wniosła skargę zgodnie z art. 226 WE.

30. Komisja wnosi do Trybunału o:

– stwierdzenie, że Republika Austrii przez wprowadzenie zakazu poruszania się na odcinku autostrady A 12 dla samochodów ciężarowych o całkowitej masie przekraczającej 7,5 tony przewożących niektóre towary uchybiła swoim zobowiązaniom z art. 28 WE i art. 29 WE;

– obciążenie Republiki Austrii kosztami postępowania.

31. Republika Austrii wnosi o oddalenie skargi i obciążenie Komisji kosztami postępowania.

32. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 19 czerwca 2009 r. Republika Włoska oraz Królestwo Niderlandów zostały dopuszczone w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji. Republika Włoska oraz Królestwo Niderlandów wnoszą o uwzględnienie skargi Komisji.

33. Na rozprawie w dniu 19 października 2009 r. przedstawiciele Komisji, Republiki Austrii oraz Republiki Włoskiej przedstawili swoje stanowiska.

VI – Istotne argumenty stron

34. Zdaniem Komisji rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się z dnia 17 grudnia 2007 r. narusza swobodę przepływu towarów, a w szczególności swobodę tranzytu towarów, przez to, że wprowadza zakaz poruszania się dla samochodów ciężarowych o masie przekraczającej 7,5 tony przewożących niektóre towary na jednej z najważniejszych dróg handlowych poprzez Alpy łączącej południowe Niemcy z północnymi Włochami. Rzeczony zakaz poruszania się oddziałuje praktycznie na cały korytarz przebiegający przez Przełęcz Brennerską oraz połączenie zachodnie biegnące do Jeziora Bodeńskiego. Sektorowy zakaz poruszania się wywołuje daleko idące skutki natury gospodarczej dla działów gospodarki wytwarzających i przetwarzających dobra, których zakaz dotyczy, oraz dla transportu. Należy przyjąć, że zakaz wywołuje podwyższenie ceny transportowanych towarów i przez to bezpośrednio ogranicza zdolność konkurencyjną. Sektorowy zakaz poruszania się należy zatem traktować jako środek o takich samych skutkach jak ograniczania ilościowe, które zasadniczo nie są do pogodzenia z art. 28 WE i art. 29 WE.

35. Poza tym sektorowy zakaz poruszania się ma silną tendencję dyskryminującą. Uwzględniając przewidziane wyjątki dla transportu lokalnego i regionalnego, dotyka on w pierwszej kolejności towary przewożone w tranzycie przez obszar objęty zakazem. Ponadto zakaz poruszania się nawiązujący do transportowanych towarów może mieć dyskryminujące skutki na handel pomiędzy państwami członkowskimi.

36. Sektorowy zakaz poruszania się i wywołane przez niego utrudnienia dla wewnątrzwspólnotowego obrotu towarowego nie są uzasadnione przez powody określone w art. 30 WE lub też przez uznane w orzecznictwie nadrzędne względy interesu ogólnego. Co prawda rzeczone środki mogą przyczynić się do osiągnięcia celu ochrony środowiska, jednakże naruszają one zasadę proporcjonalności. Koncepcja sektorowego zakazu poruszania się jest obciążona wewnętrznym sprzecznościami, tak że jego zdatność do poprawy jakości otaczającego powietrza jest wątpliwa. Ponadto ograniczające skutki zakazu są nieproporcjonalne w stosunku do korzyści z niego wynikających. Szczególnie ważkie znaczenie ma w związku z tym okoliczność, że nie zastosowano lub też nie uwzględniono w wystarczającym stopniu mniej ograniczających środków, jak stałe ograniczenie prędkości na A 12, zakazy poruszania się uzależnione od wielkości emisji, środki związane z opłatami za korzystanie z autostrady lub też inne środki ekonomicznego sterowania. Ponadto Republika Austrii nie wykazała wystarczających alternatyw dla transportu dóbr objętych sektorowym zakazem poruszania się. Z uwagi na brak takich możliwości transportu także przewidziany okres przejściowy jest niewystarczający.

37. Zdaniem Komisji dla obszaru leżącego na zachód od Innsbrucku brak jest przy tym dowodu na konieczność stosowania sektorowego zakazu poruszania się, jako że brak jest wystarczających danych pochodzących z pomiarów, z których wynikałoby, że obszar ten jest w sposób szczególny dotknięty emisjami. Oprócz tego brak jest konkretnych szacunków skutków, z których wynikałaby zdatność i konieczność sektorowego zakazu poruszania się.

38. Republika Austrii podkreśla, że rzeczony sektorowy zakaz poruszania się jest częścią zestawu środków, za pomocą którego pragnie się osiągnąć zachowanie wartości dopuszczalnych emisji NO 2 , które od lat i w sposób ciągły są znacznie przekraczane na obszarze objętym tymi środkami. Stosując ten zestaw środków, Republika Austrii wypełnia zobowiązania wynikające z prawa unijnego, których źródłem są nie tylko dyrektywy w sprawie ochrony jakości otaczającego powietrza, lecz także obowiązki urzeczywistnienia ochrony zdrowia i środowiska oraz poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, których źródłem są wspólnotowe prawa podstawowe.

39. Wysokie koncentracje emisji NO 2 wzdłuż autostrady A 12 spowodowane są w przeważającej mierze przez emisje ruchu drogowego. Przy czym drogowy przewóz towarów jest jednym z głównych sprawców emisji NO 2 , zaś obciążenie dalekobieżnym drogowym przewozem towarów stale wzrasta. Zestaw środków w celu poprawy jakości otaczającego powietrza, którego częścią jest rzeczony sektorowy zakaz poruszania się, został zarządzony po przeprowadzeniu obszernych badań, konsultacji i prac przygotowawczych. W celu zapewnienia proporcjonalności zespołu środków już w fazie przygotowawczej dokonano szerokiej kontroli zestawu środków jak i konkretnego ukształtowania poszczególnych jego składników w odniesieniu do ich zdatności i konieczności.

40. Trzy główne strategie realizowane za pomocą zestawu środków dla poprawy jakości otaczającego powietrza to: redukcja emisji powodowanych przez pojazdy, przesunięcie emisji na okresy bardziej korzystne pod względem emisyjno-klimatycznym oraz ograniczenie ilości przejazdów samochodami ciężarowymi przez unikanie przejazdów objazdowych oraz przeniesienie na szyny transportu towarów, które się do tego szczególnie nadają. W związku z powyższym należy rozumieć rzeczony sektorowy zakaz poruszania się jako środek do przeniesienia drogowego transportu towarów na drogi kolejowe. Możliwości transportowe kolei są wystarczające, aby podołać zamierzonemu przesunięciu transportu.

41. Uwzględniając konkretne ukształtowanie oraz stopniowe wprowadzanie sektorowego zakazu poruszania się jak również stojące do dyspozycji alternatywne możliwości transportu koleją oraz na trasach alternatywnych, sektorowy zakaz poruszania się nie może zostać zakwalifikowany jako środek o takich samych skutkach jak ilościowe ograniczenia w rozumieniu art. 28 WE i 29 WE, zwłaszcza że po wprowadzeniu etapu 1 oraz etapu 2 sektorowego zakazu poruszania się nie stwierdzono utrudnień w tranzycie towarów przez Tyrol oraz w wymianie towarowej pomiędzy Niemcami a Włochami. Sektorowy zakaz poruszania się nie został też ukształtowany w sposób dyskryminujący.

42. Jeżeli nawet sektorowy zakaz poruszania się stanowiłby zasadniczo zakazany przez art. 28 WE i art. 29 WE środek o skutku równoważnym, to jednak naruszenie swobody przepływu towarów należałoby uznać za uzasadnione. Decydujące znaczenie ma okoliczność, że sektorowy zakaz poruszania się stanowi część zestawu środków zastosowanego przez Republikę Austrii w ramach całościowej koncepcji dla wykonania zobowiązań do działania wynikających z prawa unijnego w celu realizacji istotnych celów traktatu (ochrona zdrowia i ochrona środowiska) oraz uwzględnienia wspólnotowych praw podstawowych. Ocena zgodności z prawem unijnym sektorowego zakazu poruszania się wymaga zatem odpowiedniego wyważenia pomiędzy swobodą przepływu towarów z jednej strony, a wymogami ochrony zdrowia i ochrony środowiska jako istotnymi celami traktatu oraz wymogami ochrony praw podstawowych z drugiej strony.

43. Wyważanie to potwierdza, że rzeczony sektorowy zakaz poruszania się jest zgodny z prawem unijnym. Sektorowy zakaz poruszania się jest zdatnym i ukierunkowanym na określony cel środkiem do zmniejszenia obciążeń emisjami na obszarze objętym działaniami naprawczymi, który jest niezbędny do uzyskania tego celu, a w swoich skutkach nie jest niewspółmierny. Także okresy przejściowe przewidziane dla wprowadzenia sektorowego zakazu poruszania się były wystarczające.

44. Królestwo Niderlandów jest zdania, że także taki środek jak rzeczony sektorowy zakaz poruszania się będący częścią zestawu środków do redukcji emisji szkodliwych substancji może być badany osobno pod kątem jego zgodności z przepisami traktatu WE. Ostatecznie sektorowy zakaz poruszania się jest zasadniczo zabroniony na podstawie art. 28 WE. Zakaz ten jest także pośrednio dyskryminujący. Środek ten nie może zostać uzasadniony względami ochrony środowiska, ponieważ zakaz poruszania się jest niewłaściwy i niewspółmierny. Ponadto środek ten nie został przygotowany z wystarczającą starannością, co pociąga za sobą zbędne i nieproporcjonalnie negatywne skutki dla transportu w tranzycie.

45. Także zdaniem Republiki Włoskiej sektorowy zakaz poruszania się jest bezprawnym ograniczeniem swobody przepływu towarów. Środek ten jest nielogiczny, dyskryminujący i nieproporcjonalny, zwłaszcza że brak jest kolejowych tras alternatywnych lub innego rodzaju dróg transportu mogących zaspokoić wszystkie potrzeby powstające w wyniku sektorowego zakazu poruszania się.

VII – Ocena prawna

A – Rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się jako środek do transpozycji dyrektyw 96/62 i 1999/30

46. Zdaniem Republiki Austrii decydujące zaznaczenie dla oceny rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się ma okoliczność, że wydała je ona w celu transpozycji dyrektyw 96/62 i 1999/30, wykonując w należyty sposób jej zobowiązania wynikające z prawa unijnego. Przy szczególnym uwzględnieniu tej okoliczności nie można zatem w konsekwencji uznać rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się za naruszenie swobody przepływu towarów.

47. Uwzględniając powyższe wywody, zbadam poniżej w pierwszej kolejności, czy rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się może zostać zakwalifikowane jako krajowy środek do transpozycji dyrektyw 96/62 i 1999/30, a jeżeli tak, to jakie znaczenie ma to ustalenie dla niniejszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

48. Zgodnie z art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62 państwa członkowskie podejmują środki w strefach i aglomeracjach, w których poziomy zawartości jednego lub większej liczby zanieczyszczeń są wyższe niż wartości dopuszczalne powiększone o margines tolerancji, zmierzające do zapewnienia przygotowania lub wykonania planów lub programów osiągania wartości dopuszczalnych w określonym czasie. Plan musi być dostępny dla ogółu społeczeństwa i zawierać przynajmniej informacje wymienione w załączniku IV do dyrektywy.

49. Wartości dopuszczalne oraz marginesy tolerancji dla NO 2 zostały ustalone w dyrektywie 1999/30. Zgodnie z załącznikiem II sekcja I tej dyrektywy roczna wartość dopuszczalna dla NO 2 wynosi 40 μg/m3, z doliczeniem obniżającego się do dnia 1 stycznia 2010 r. marginesu tolerancji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 w związku z załącznikiem II sekcja I dyrektywy 1999/30 państwa członkowskie podejmują niezbędne środki, w celu zapewnienia, aby roczna wartość dopuszczalna dla NO 2 wynosząca 40 μg/m3 nie była przekraczana od dnia 1 stycznia 2010 r.

50. Chociaż zgodnie z literalnym brzmieniem dyrektywy 1999/30 wartości dopuszczalne NO 2 nie mogą być przekraczane dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r., nie oznacza to jednak, że ta wartość graniczna oraz odnoszące się do niej marginesy tolerancji nie mogą wywołać żadnych obowiązków dla państw członkowskich przed upływem tego terminu. Przeciwnie, Trybunał podkreślił w wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie Komisja przeciwko Austrii, że Republika Austrii zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62 była zobowiązana do podjęcia działań, w celu stopniowego uzyskania rezultatu określonego w dyrektywie 1999/30 oraz osiągnięcia w ten sposób w wyznaczonym terminie celu tej dyrektywy, jeżeli w punkcie pomiaru Vomp/Raststätte suma z rocznej wartości dopuszczalnej oraz marginesu tolerancji dla NO 2 wzdłuż autostrady A 12 w dolinie Inn została w latach 2002 i 2003 przekroczona( ).

51. W podobny sposób można wyprowadzić obowiązek działania państw członkowskich z art. 4 ust. 1 w związku z załącznikiem II sekcja I dyrektywy 1999/30. Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie podejmują środki niezbędne w celu zapewnienia zachowania od dnia 1 stycznia 2010 r. wartości dopuszczalnej NO 2 wynoszącej 40 μg/m3. Jeżeli z pomiarów NO 2 wykonanych przez jeden z krajów członkowskich wynika, iż rezultat ten można będzie osiągnąć jedynie w drodze stopniowego wdrażania zestawu środków, to także art. 4 ust. 1 w związku z załącznikiem II sekcji I dyrektywy 1999/30 prowadzi do powstania obowiązku państwa członkowskiego do przedsięwzięcia koniecznych środków już przed dniem 1 stycznia 2010 r.

52. Z akt sprawy wynika, i jest to również bezsporne dla uczestników postępowania, że wzdłuż autostrady w dolinie Inn w Tyrolu występowały w latach 2005–2007 wysokie, tudzież bardzo wysokie stężenia NO 2 . Stężenia NO 2 mierzone w punkcie pomiaru Vomp/Raststätte (na wschód od Innsbrucku) przekraczały przez cały okres obejmujący lata 2002–2007 roczne wartości dopuszczalne powiększone o margines tolerancji określone w dyrektywie 1999/30. Ponadto w roku 2005 stwierdzono w kraju związkowym Tyrol przekroczenie rocznych wartości dopuszczalnych NO 2 w sześciu z trzynastu punktów pomiarowych, w roku 2006 w siedmiu z trzynastu punktów pomiarowych, zaś w roku 2007 w siedmiu z czternastu punktów pomiarowych.

53. Uwzględniając powyższe, Republika Austrii opracowała w roku 2007 dla tego obszaru program obniżenia zanieczyszczeń otaczającego powietrza, o którym Komisja została poinformowana w lutym 2008 r.( ). Program ten spełnia formalne kryteria, aby zakwalifikować go jako program w rozumieniu art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62. Zawiera on katalog środków w celu obniżenia zanieczyszczeń wynikających z emisji NO 2 w dolnej cześci doliny Inn z szeregiem środków odnoszących się do autostrady A 12 w dolinie Inn. Do środków tych zalicza się również propozycja sektorowego zakazu poruszania się dla samochodów ciężarowych na tej autostradzie( ). Ten ostatni środek został implementowany przez rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się z dnia 17 grudnia 2007 r.

54. Podsumowując, należy zatem stwierdzić, że rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się zostało wydane w ramach implementacji programu w rozumieniu art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62, który miał przyczynić się do osiągnięcia do dnia 1 stycznia 2010 r. na obszarze objętym działaniami naprawczymi rocznych wartości dopuszczalnych NO 2 ustalonych w dyrektywie 1999/30. Dlatego też należy zgodzić się z Republiką Austrii, w zakresie w jakim podnosi, że rozporządzenie to powinno być oceniane jako krajowy środek wydany w celu transpozycji dyrektyw 96/62 i 1999/30, a w szczególności ich art. 8 ust. 3 względnie art. 4 ust. 1.

55. Okoliczność, że rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się z dnia 17 grudnia 2007 r. zostało wydane w celu transpozycji dyrektyw 96/62 oraz 1999/30, nie oznacza jednak, że nie jest ono objęte zakresem stosowania art. 28 i nast. WE.

56. Aczkolwiek zgodnie z orzecznictwem Trybunału przepis krajowy, przez wydanie którego państwo członkowskie spełnia swój obowiązek wynikający z dyrektywy, nie może zostać zakwalifikowany jako mogące zostać przypisane temu państwu członkowskiemu ograniczenie praw podstawowych( ), należy w niniejszym przypadku podkreślić, że art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62 względnie art. 4 ust. 1 dyrektywy 1999/30 w żadnym przypadku nie obligowały Republiki Austrii do wydania rzeczonego sektorowego zakazu poruszania się.

57. Decydujące znaczenie w związku z tym ma okoliczność, że art. 8 ust. 3 dyrektywy 96/62 tudzież art. 4 ust. 1 dyrektywy 1999/30 co prawda zobowiązują kraje członkowskie do przedsięwzięcia „środków” w celu zachowania wartości dopuszczalnych NO 2 , jednakże nie konkretyzują bliżej treści tych środków. Szerokie uznanie państw członkowskich przy wyborze środków transpozycyjnych jest ograniczone jedynie przez cel zachowania górnych granic wartości dopuszczalnych emisji NO 2 ( ). Dalej idące oceny dotyczące treści poszczególnych środków stosownych przez poszczególne kraje członkowskie nie mogą zostać wyprowadzone z tych przepisów dyrektyw. Uwzględniając powyższe, okoliczność, iż rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się formalnie zostało wydane w celu transpozycji dyrektyw 96/62 i 1999/30, nie wyłącza z góry ewentualnej oceny tego rozporządzenia jako środka o takich samych skutkach jak ilościowe ograniczenia w przywozie w rozumieniu art. 28 WE i 29 WE.

58. Mając na uwadze powyższe, dochodzę do wniosku, że Republika Austrii wydała co prawda rozporządzenie dotyczące sektorowego zakazu poruszania się w celu transpozycji dyrektyw 92/62 i 1999/30, jednakże to stwierdzenie nie wyklucza oceny rozporządzenia dotyczącego sektorowego zakazu poruszania się w świetle wskazań wynikających z art. 28–30 WE.

B – W przedmiocie istnienia ograniczenia swobody przepływu towarów

59. Zgodnie z art. 28 WE i 29 WE zakazane są pomiędzy państwami członkowskimi ilościowe ograniczenia oraz wszelkie środki o skutku równoważnym w związku z przywozem i wywozem towarów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zakaz ten dotyczy nie tylko przywozu i wywozu towarów, ale też tranzytu towarów( ).

60. W swoim wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie Komisja przeciwko Austrii Trybunał uznał już wcześniejszy sektorowy zakaz poruszania się dla samochodów ciężarowych na 46‑kilometrowym odcinku autostrady A 12 w dolinie Inn za środek o skutkach równoważnych z ilościowym zakazem, który co do zasady jest niezgodny ze zobowiązaniami wynikającymi z artykułów 28 WE i 29 WE( ).

61. Uzasadniając ten wyrok, Trybunał podkreślił w związku z tym z jednej strony komunikacyjne znaczenie autostrady A 12 w dolinie Inn jako jednego z najważniejszych lądowych szlaków komunikacyjnych pomiędzy południowymi Niemcami a północnymi Włochami. Jako że sektorowy zakaz poruszania się zmuszał zainteresowane przedsiębiorstwa do poszukiwania w krótkim czasie rentownych rozwiązań alternatywnych dla transportu towarów objętych zakazem poruszania się, mógł on w ocenie Trybunału ograniczyć możliwości wymiany handlowej pomiędzy Europą Północną a północą Włoch( ).

62. W mojej ocenie także rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się będące przedmiotem niniejszego postępowania może ograniczać możliwości wymiany handlowej pomiędzy Europą Północną a północnymi Włochami i dlatego należy je zakwalifikować jako środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych.

63. W związku z tym należy najpierw podkreślić, że także okoliczność, iż rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się zostało ukształtowane jako część zespołu środków mających na celu ograniczenie emisji szkodliwych substancji, nie przeciwstawia się oddzielnemu badaniu tego rozporządzenia w świetle wskazań z art. 28–30 WE. Okoliczność, iż ten zakaz poruszania się stanowi część większego zestawu środków, ma jednak szczególne znaczenie w ramach badania, czy ograniczenie swobody przepływu towarów jest uzasadnione.

64. Zgodnie z wywodami Republiki Austrii sektorowy zakaz poruszania się dotyczy po osiągnięciu jego stadium końcowego 194 000 przejazdów samochodami ciężarowymi w roku na wynoszącym 90 km odcinku autostrady w dolinie Inn( ). Zgodnie z niezaprzeczonym twierdzeniem Komisji zakaz oddziałuje na około 300 km sieci dróg szybkiego ruchu w Austrii( ). Jako że zakaz poruszania się zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sektorowego zakazu poruszania się z dnia 17 grudnia 2007 r. miał obowiązywać w pełnym zakresie od dnia 1 stycznia 2009 r., tak więc dotknięte zakazem sektory gospodarki miały według tych planów rok czasu na ustalenie alternatywnych tras transportu drogowego dla 194 000 przejazdów lub też na przeniesienie tych przewozów – przynajmniej częściowo – na drogi kolejowe.

65. Z wywodów różnych uczestników postępowania wynika, że ta logistyczna zmiana stanowi dla dotkniętych sektorów gospodarki wielkie wyzwanie z niewiadomym przebiegiem.

66. W swojej analizie możliwości przeniesienia przewozów towarów dotkniętych zakazem poruszania się na drogi kolejowe względnie dokonywania tych przewozów na alternatywnych trasach Republika Austrii odróżnia przewozy towarów, dla których przejazd przez autostradę w dolinie Inn stanowi najkrótszą drogę („tranzyt najlepszą drogą”), przewozy towarów, które można przeprowadzić przez przynajmniej równoważną trasę alternatywną („tranzyt z możliwością wyboru innych dróg”), oraz przewozy towarów, co do których istnieje lepsza trasa alternatywna („tranzyt dłuższą drogą”). Zakaz poruszania się dotyczy w 45% tranzytu najlepszą drogą, w 25% tranzytu z możliwością wyboru innych dróg, a w 30% tranzytu dłuższą drogą. Należy przyjąć, że cały tranzyt najlepszą drogą oraz mniej więcej połowa tranzytu z możliwością wyboru innej drogi musiałyby zostać przeniesione na szyny, zaś pozostałe przewozy mogłyby zostać zrealizowane trasami alternatywnymi( ). Dla przeniesienia przewozu towarów typu „tranzyt najlepszą drogą” oraz „tranzytu z możliwością wyboru innych dróg” na szyny dostępne są trzy formy przewozu, a mianowicie tradycyjny transport w wagonach towarowych, transport kombinowany nietowarzyszący oraz transport kombinowany towarzyszący na tak zwanej „ruchomej drodze” (rollende Landstrasse, zwany dalej „RoLa”). Dla dokonania objazdów dotyczących przewozów drogowych typu „tranzyt z możliwością wyboru innych dróg” oraz „tranzyt dłuższą drogą” istnieje kilka tras alternatywnych, które częściowo prowadzą przez szwajcarską sieć dróg szybkiego ruchu.

67. Stanowiska uczestników postępowania co do mocy przewozowych oraz zdatności przedstawionych przez Republikę Austrii alternatywnych możliwości transportu są bardzo rozbieżne. Głównym punktem spornym jest zagadnienie mocy przewozowych oraz łatwości korzystania dla użytkowników z transportu kombinowanego towarzyszącego na RoLa, przy którym cały samochód ciężarowy przeładowany zostaje na niskopodłogowe wagony. Republika Austrii przedstawia transport za pomocą metody RoLa jako alternatywną możliwość przewozu z wystarczającymi mocami przewozowymi, z której można skorzystać w przypadku omawianych przewozów bez logistycznych zmian na cenowo konkurencyjnych warunkach, zaś Komisja i Republika Włoska podkreślają brak należytych mocy przewozowych oraz praktyczne trudności z perspektywy przedsiębiorstw transportowych.

68. Stanowiska uczestników postępowania są rozbieżne także odnośnie do możliwości korzystania ze wskazanych przez Republikę Austrii tras alternatywnych dla przewozów drogowych typu „tranzyt z możliwością wyboru innych dróg” oraz „tranzyt dłuższą drogą”. Republika Włoska wskazuje przy tym przykładowo dodatkowe nakłady administracyjne oraz koszty związane z przewozami towarów przez Szwajcarię. Ponadto na najważniejszych trasach komunikacyjnych w kierunku północ‑południe szwajcarskiej sieci dróg szybkiego ruchu obowiązuje tak zwany „system liczenia kropel”, przy którym faza szczególnie intensywnego obciążenia ciężkimi przewozami prowadzić może do całkowitego zamknięcia dla ciężkich transportów na tych arteriach komunikacyjnych. W przypadku przeniesienia ruchu drogowego z autostrady A 12 w dolinie Inn na szwajcarskie trasy alternatywne taka sytuacja mogłaby nastąpić.

69. Podsumowując, należy zatem stwierdzić, że rzeczone rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się zakazuje w ciągu roku około 194 000 przewozów samochodami ciężarowymi na odcinku autostrady A 12 w dolinie Inn wynoszącym 90 km, przy czym możliwości przeniesienia tych przewozów na drogi kolejowe względnie na trasy alternatywne pozostały pomiędzy uczestnikami postępowania w najwyższym stopniu sporne. Uwzględniając powyższe, nie można moim zdaniem w sposób rozsądny zaprzeczyć, że rozporządzenie dotyczące sektorowego zakazu poruszania się zasadniczo może powodować ograniczenia w wymianie handlowej pomiędzy Europą Północną a północnymi Włochami.

70. Uwzględniając w sposób szczególny okoliczność, że taka możliwość ograniczenia handlu wystarcza do przyjęcia skutku ograniczającego swobodę przepływu towarów( ), dochodzę do wniosku, że rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się z dnia 17 grudnia 2007 r. wprowadzające na autostradzie A 12 w dolinie Inn zakaz przewozu niektórych towarów w ruchu dalekobieżnym powinno zostać uznane za środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, który zasadniczo nie jest do pogodzenia ze zobowiązaniami wynikającymi z art. 28 WE i art. 29 WE, jeżeli nie jest on uzasadniony przez względy obiektywne.

C – W przedmiocie uzasadnienia ograniczenia swobody przepływu towarów

71. W przedmiocie uzasadnienia ewentualnego ograniczenia swobody przepływu towarów przez rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się Republika Austrii opiera się na dwóch ciągach argumentacyjnych. Z jednej strony podnosi, że rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się wydane zostało w celu ochrony prawa podstawowego do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, a zatem w ramach wykonywania obowiązków do działania wynikających ze wspólnotowych praw podstawowych. Z drugiej strony powołuje się na uzasadnienie tego naruszenia z uwagi na konieczne względy ochrony środowiska.

72. Wskazane argumenty Republiki Austrii nie są przekonujące.

1. Relacja pomiędzy rozporządzeniem w sprawie sektorowego zakazu poruszania się a wspólnotowymi prawami podstawowymi

73. Zdaniem Republiki Austrii stwierdzenie, że rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się narusza art. 28 WE i art. 29 WE, prowadziłoby do konfliktu celów pomiędzy wymogami ochrony wspólnotowych praw podstawowych z jednej strony, a wymogami swobody przepływu towarów z drugiej strony. Albowiem biorąc pod uwagę stwierdzane od lat przekroczenia dopuszczalnych wartości NO 2 , Republika Austrii była zobowiązana do przedsięwzięcia środków redukujących NO 2 takich jak sektorowy zakaz poruszania się w celu ochrony prawa podstawowego do ochrony życia prywatnego i rodzinnego.

74. Jak już wskazałam w innym miejscu, w przypadku kolizji pomiędzy swobodą podstawową i prawem podstawowym należy wychodzić z założenia, że urzeczywistnienie prawa podstawowego jest słusznym celem, który może prowadzić do ograniczenia swobody podstawowej, o ile organicznie to jest proporcjonalne( ). Taka równowaga pomiędzy prawem podstawowym i swobodą podstawową musi jednak zostać stworzona tylko wtedy, jeżeli wykazano istnienie konkretnej kolizji.

75. Moim zdaniem w niniejszym przypadku nie została wykazana podnoszona przez Republikę Austrii kolizja pomiędzy prawem podstawowym do poszanowania prawa do ochrony życia prywatnego i rodzinnego a swobodą przepływu towarów.

76. Aczkolwiek jest oczywiste, że zanieczyszczenia środowiska mogą mieć pewne znaczenie zarówno w kontekście prawa podstawowego do integralności fizycznej i psychicznej( ), jak i w kontekście prawa podstawowego do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego( ), to należy podkreślić, że zanieczyszczenia środowiska tylko w szczególnych okolicznościach mogą zostać uznane za naruszenie tych praw podstawowych dające jednostce w danym wypadku roszczenie o ochronę przez państwa członkowskie. Stwierdzenie naruszenia prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego zakłada jako przesłankę istnienie konkretnego dowodu na występowanie wystarczająco kwalifikowanego obciążenia hałasem lub innymi emisjami( ). Ustalenie naruszenia prawa do integralności osoby wymaga przynajmniej dowodu oddziaływania przekraczającego poziom, od którego występuje szkoda dla zdrowia.

77. W niniejszym postępowaniu Republika Austrii nie podniosła wystarczająco konkretnych twierdzeń wskazujących na takie kwalifikowane obciążenia środowiska emisjami NO 2 . Jako że takie (grożące) naruszenie prawa do integralności osoby względnie prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego w konsekwencji nie zostało wykazane, nie powstaje w niniejszym postępowaniu kwestia możliwej kolizji pomiędzy wspólnotowymi prawami podstawowymi a przepisami dotyczącymi swobody przepływu towarów.

2. Uzasadnienie z uwagi na ochronę środowiska

a) Nadrzędne względy ochrony środowiska

78. W celu ograniczenia swobody przepływu towarów można powoływać „pisane” powody uzasadniające ograniczenie z art. 30 WE oraz „niepisane” nadrzędne względy interesu ogólnego w rozumieniu orzecznictwa ukształtowanego wyrokiem w sprawie Cassis de Dijon.

79. Stosując art. 30 WE, można uzasadniać ograniczenia ilościowe oraz środki o skutku równoważnym w rozumieniu art. 28 WE i 29 WE, o ile mają być przez nie chronione określone wskazane wprost w tym przepisie dobra prawne. Cel ochrony środowiska, który ma zostać osiągnięty przy pomocy rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się, nie należy do tych „pisanych” względów uzasadniających.

80. Ochrona środowiska jest jednak uznawana w utrwalonym orzecznictwie jako nadrzędny wzgląd interesu ogólnego w rozumieniu orzecznictwa ukształtowanego wyrokiem w sprawie Cassis de Dijon( ). Według niego krajowe środki mogące utrudniać handel wewnątrzwspólnotowy mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami ochrony środowiska, jeżeli są one proporcjonalne do zamierzonego celu( ).

81. Zgodnie z tym orzecznictwem uzasadnienie środka o skutku równoważnym nadrzędnymi względami ochrony środowiska zakłada, że dany środek 1) został zastosowany w celu zapewnienia ochrony środowiska i 2) jest proporcjonalny. Nie do końca jest jednak wyjaśnione, czy dyskryminujący środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych może zostać uzasadniony nadrzędnymi względami ochrony środowiska( ).

82. Kwestia możliwości uzasadniania także dyskryminujących środków przez powoływanie się na dążenie do osiągnięcia za ich pomocą celów ochrony środowiska ma w niniejszym przypadku szczególne znaczenie. Komisja podnosi bowiem, powołując się na wyjątki przewidziane w rozporządzeniu w sprawie sektorowego zakazu poruszania się dla lokalnych i regionalnych przewozów samochodami ciężarowymi, że sektorowy zakaz poruszania się w pierwszej kolejności dotyczy towarów przemieszczanych w tranzycie przez obszar objęty zakazem. Tak więc zakaz ten ma silną tendencję dyskryminującą.

83. W nowszym orzecznictwie Trybunału znajdują się jednoznaczne wskazówki pozwalające przyjąć, że ochrona środowiska jako nadrzędny wzgląd interesu ogólnego może być powoływana także do uzasadniania dyskryminujących środków o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi, przy czym naturalnie należy stale uwzględniać zasadę proporcjonalności. Zasadniczo należy zgodzić się z tą tendencją ujawniającą się w orzecznictwie.

84. Tendencja ta została zapoczątkowana wyrokiem z dnia 9 lipca 1992 r. w sprawie Komisja przeciwko Belgii( ), w którym to uznano, z powołaniem się na nadrzędne względy ochrony środowiska, za uzasadniony zakaz przywozu odpadów do regionu Walonia, który miał bezpośrednio dyskryminujący charakter( ). W późniejszym orzecznictwie Trybunał orzekł między innymi, że pośrednia dyskryminacja wynikająca ze stosowania krajowych reguł dotyczących ochrony przed hałasem przy rejestracji używanych samolotów jest uzasadniona przy uwzględnieniu argumentów z zakresu ochrony zdrowia i ochrony środowiska( ). W wyroku z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie PreussenElektra( ) Trybunał uznał, że pośrednio dyskryminująca( ) regulacja krajowa dotycząca odbioru prądu z odnawialnych źródeł energii stanowi co prawda środek o skutku równoważnym w rozumieniu art. 28 WE, jednakże jest ona uzasadniona ze względów ochrony środowiska i przy wzięciu pod uwagę szczególnej sytuacji na rynku energii elektrycznej( ).

85. Szczególnie pouczający jest również wyrok z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom( ), w którym to Trybunał orzekał między innymi o zgodności ze swobodą przepływu towarów krajowej regulacji dotyczącej zapobiegania oraz odzyskiwania odpadów opakowaniowych. Regulacja ta przewidywała w odniesieniu do opakowań napojów zastąpienie ogólnego systemu zbiórki opakowań przez system kaucji i indywidualnego przyjmowania zwrotu. Ta zmiana utrudniła dystrybucję naturalnych wód mineralnych z innych państw członkowskich i podniosła jej koszty, tak że stanowiła przeszkodę w handlu wewnątrzwspólnotowym. Ponadto skutki tej zmiany dotknęły zagranicznych producentów w większym stopniu niż producentów krajowych, tak że należało uznać ten środek za pośrednio dyskryminujący. Mimo to Trybunał badał możliwość uzasadnienia tej regulacji ze względów ochrony środowiska. Doszedł on w tym zakresie do wniosku, że uzasadnienie z nadrzędnych względów ochrony środowiska byłoby zasadniczo możliwe, ale w konkretnym przypadku nie znalazło zastosowania z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności z powodu braku odpowiedniego okresu przejściowego.

86. Takie podejście, wedle którego nadrzędne względy ochrony środowiska mogą zostać powołane dla uzasadnienia pośrednio dyskryminujących środków o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi, zostało potwierdzone w wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie Komisja przeciwko Austrii( ) dotyczącym pierwszego rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się na autostradzie A 12 w dolinie Inn.

87. Analizując ten wyrok, należy w szczególności zwrócić uwagę na to, że rzecznik generalny L.A. Geelhoed w swojej opinii w tejże sprawie przyjął w pierwszej kolejności, że zgodnie z tradycyjnym orzecznictwem Trybunału jedynie niedyskryminujące środki o skutku równoważnym mogą być uzasadnione przez nadrzędne względy interesu ogólnego. Uwzględniając powyższe, badał on dokładnie, czy pierwsze rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się wywołuje skutek pośrednio dyskryminujący( ). Okoliczność ta była szczególnie sporna, ponieważ z uwagi na wyjątki na rzecz przewozów, dla których początek lub miejsce przeznaczania znajdowały się w strefie ochronnej, przedsiębiorstwa transportowe z innych państw członkowskich były dużo bardziej dotknięte zakazem niż austriaccy spedytorzy. Uwzględniając w sposób szczególny przestrzenne związki występujące w przewozach towarowych przez Alpy oraz cel i kształt rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się, rzecznik generalny L.A. Geelhoed doszedł mimo to do wniosku, że sporny środek, rozpatrując go całościowo i w ogólnym kontekście, nie może być uznany za (pośrednio) dyskryminujący, tak że mógł on być zasadniczo uzasadniony nadrzędnymi względami ochrony środowiska( ).

88. W swoim wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. Trybunał nie odniósł się do zagadnienia dyskryminującego charakteru rzeczonego rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się. W ramach badania uzasadnienia stwierdzonego ograniczenia swobodnego przepływu towarów Trybunał ograniczył się do stwierdzenia, iż krajowe środki mogące utrudniać handel wewnątrzwspólnotowy mogą być uzasadniane nadrzędnymi względami ochrony środowiska, o ile są one współmierne do zamierzonego celu( ). Także w dalszym toku badania tego względu uzasadniającego Trybunał nie dokonał ograniczenia jego zakresu stosowania do środków niedyskryminujących.

89. Ta tendencja ujawniająca się w orzecznictwie Trybunału prowadzi do wniosku, że ochrona środowiska jako nadrzędny wzgląd interesu ogólnego może zostać powołana także do uzasadnienia dyskryminujących środków o skutkach równoważnych z ilościowymi ograniczeniami. Za takim rozwiązaniem przemawia poza tym także okoliczność, że Trybunał w utrwalonym orzecznictwie podkreśla, że ochrona środowiska jest jednym z podstawowych celów wspólnoty( ). Uwzględniając powyższe, byłoby trudne do zrozumienia, gdyby dyskryminujące ograniczenia swobody przepływu towarów nie mogły być w żadnych warunkach uzasadnione nadrzędnymi względami ochrony środowiska( ).

90. Możliwość uzasadnienia również dyskryminujących ograniczeń swobody przepływu towarów przy zastosowaniu nadrzędnych względów ochrony środowiska nie znaczy jednak, że badanie tego uzasadnienia musi następować koniecznie w taki sam sposób w odniesieniu do środków dyskryminujących i niedyskryminujących. Przeciwnie, należy przyjąć, że dyskryminujący charakter środka ograniczającego swobodę przepływu towarów może zostać uwzględniony w ramach badania proporcjonalności, przy czym w szczególności konieczność i współmierność takiego środka mogą być badane w sposób bardziej restrykcyjny( ).

91. Po tych wywodach dochodzę do wniosku, że środki o skutku równoważnym z ilościowymi ograniczeniami mogą być uzasadniane nadrzędnymi względami ochrony środowiska, jeżeli są one zgodne z zasadą proporcjonalności. Także środki dyskryminujące mogą być uzasadniane nadrzędnymi względami ochrony środowiska.

b) Badanie proporcjonalności

92. W niniejszym postępowaniu nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się zostało wydane w celu zapewnienia ochrony środowiska. Szczególnie sporne jest jednak zagadnienie, czy nie narusza ono zasady proporcjonalności.

93. Dla odpowiedzi na pytanie, czy rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się odpowiada zasadzie proporcjonalności, kluczowa jest okoliczność, czy rozporządzenie to jest 1) zdatne i 2) konieczne do osiągnięcia wskazanych w nim celów ochrony środowiska i czy wynikające z tego ograniczenie swobody przepływu towarów jest 3) współmierne( ).

i) W przedmiocie zdatności rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się

94. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału środek jest zdatny do osiągnięcia zamierzonego celu, jeżeli rzeczywiście służy temu, by w sposób spójny i systematyczny dany cel osiągnąć( ).

95. Dla oceny, czy sektorowy zakaz poruszania się nadaje się do osiągnięcia zamierzonych przezeń celów ochrony środowiska, należy więc wyjaśnić, czy zakaz poruszania się może w sposób spójny i systematyczny przyczynić się do obniżenia koncentracji NO 2 wzdłuż autostrady A 12 w dolinie Inn.

96. Uwzględniając w sposób szczególny kluczową rolę transportu kombinowanego towarzyszącego RoLa w całościowej koncepcji sektorowego zakazu poruszania się, mam wątpliwości co do twierdzeń Republiki Austrii, że zakaz ten przyczyni się w sposób spójny do obniżenia koncentracji NO 2 wzdłuż autostrady A 12 w dolinie Inn.

97. Zgodnie z jego podstawową strukturą celem sektorowego zakazu poruszania się jest redukcja emisji NO 2 wzdłuż autostrady A 12 w dolinie Inn poprzez zmniejszenie ilości przejazdów samochodami ciężarowymi na tejże autostradzie. Zgodnie z twierdzeniami Republiki Austrii zakaz poruszania się dotyczyłby około 194 000 przejazdów samochodami ciężarowymi w roku, których główna część ma zostać przeniesiona na drogi kolejowe. Dla przewozów szynowych stoją do dyspozycji według wywodów Republiki Austrii trzy formy transportu, a mianowicie tradycyjny transport w wagonach, transport kombinowany nietowarzyszący oraz transport kombinowany towarzyszący na RoLa( ).

98. Uwzględniając cele oraz treść rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się, należy przyjąć, że przewozy towarowe dotknięte zakazem ostatecznie mają zostać zastąpione „tradycyjnymi” przewozami drogą kolejową (tradycyjny transport w wagonach względnie transport kombinowany nietowarzyszący). Uwzględniając powyższe, zakaz poruszania nie nawiązuje wprost do emisji samochodów ciężarowych, ale raczej do transportowanych towarów. Zgodnie bowiem z wywodami Republiki Austrii zakaz poruszania się dotyczy jedynie towarów, które w sposób szczególny nadają się do przewozów w „tradycyjnym” transporcie szynowym i dlatego już obecnie w znacznej mierze są transportowane koleją( ). W tym kontekście należy traktować ofertę RoLa jako dodatkową możliwość dokonywania przewozów koleją. Oferta ta ma uzupełniać logistyczny proces konwersji przewozów tego rodzaju towarów z transportu samochodowego na przewozy koleją w tradycyjnym transporcie wagonami względnie w transporcie kombinowanym nietowarzyszącym( ).

99. Jako że tej konwersji na „tradycyjne” przewozy szynowe nie da się dokonać w jej transgranicznym wymiarze w przewidzianym w rozporządzeniu w sprawie sektorowego zakazu poruszania się dwuetapowym okresie przejściowym wynoszącym 4 miesiące (1 etap) względnie jeden rok (2 etap)( ), sektorowy zakaz poruszania się prowadzi ostatecznie do tego, że istotna cześć przewozów samochodami ciężarowymi objętych zakazem poruszania się podczas bliżej nieokreślonego okresu przejściowego będzie musiała przestawić się na RoLa. W tym celu zgodnie z twierdzeniami Republiki Austrii oferta RoLa została odpowiednio rozszerzona( ).

100. Transport w systemie RoLa charakteryzuje się tym, że samochód ciężarowy jest przewożony razem z kierowcą, tak że oferta RoLa może zostać łatwo wykorzystana także do transportu towarów o mniejszej zdatności do transportu koleją( ). Z perspektywy ochrony środowiska RoLa nadaje się zwłaszcza do przewozu samochodów ciężarowych wytwarzających duże emisje, niezależnie od tego, czy transportują one towary nadające się w sposób szczególny do transportu koleją czy też inne. Ta szczególna cecha RoLa nie została w żadnej mierze uwzględniona przez sektorowy zakaz poruszania się w jego dwustopniowym kształcie. Jak bowiem wskazano powyżej, prowadzi on ostatecznie do tego, że podczas bliżej nieokreślonego okresu dostosowawczego duża ilość transportów towarów nadających się w sposób szczególny do transportu koleją musi przestawić się na RoLa, bez uwzględnienia emisji wytwarzanych przez samochody ciężarowe używane do tych przewozów.

101. Uwzględniając tą sprzeczność występującą w jednym z centralnych elementów rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się, wydaje mi się, że nie jest ono całkowicie spójne pod kątem zagadnienia ochrony środowiska. Biorąc pod uwagę ten stan rzeczy, nie można bez jakichkolwiek zastrzeżeń udzielić odpowiedzi twierdzącej na pytanie dotyczące zdatności rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się do obniżenia koncentracji NO 2 wzdłuż autostrady A 12 w dolinie Inn.

ii) W przedmiocie konieczności rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się

102. Jeżeli Trybunał stwierdziłby zdatność rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się do obniżenia koncentracji NO 2 wzdłuż autostrady A 12 w dolinie Inn, należałoby ocenić, czy ten zakaz poruszania się jest konieczny do osiągnięcia zamierzonego przez niego celu ochrony środowiska.

103. Dany środek jest konieczny, jeżeli spośród kilku środków nadających się do osiągnięcia zamierzonego celu jest tym, który najmniej ingeruje w dotknięty nim interes lub też dobro prawne( ).

104. Zgodnie z twierdzeniami Republiki Austrii rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się jest częścią zestawu środków, który do roku 2010 ma spowodować ograniczenie emisji NO 2 w przedziale od 9,9% do 10,7%. Sektorowy zakaz poruszania się ma przyczynić się do tego przez redukcję obciążenia emisjami NO 2 o 1,5%( ).

105. Jako dowód na istnienie możliwości obniżenia emisji NO 2 o 1,5% Republika Austrii wskazuje na załączony „program na podstawie § 9A IG-L dla kraju związkowego Tyrol”( ). W programie tym przedstawiono zdolność do redukcji emisji NO 2 poszczególnych środków ingerujących w transport. Do analizowanych środków zalicza się też sektorowy zakaz poruszania się na autostradzie A 12 w dolinie Inn, którym ma być objętych 200 000 przejazdów samochodami ciężarowymi, co odpowiada 7,3% przejazdów samochodami ciężarowymi na autostradzie A 12( ). Taki zakaz poruszania się spowodowałby obniżenie emisji NO 2 o 1,5%( ). W odpowiedzi na skargę Republika Austrii wskazała jednak, że w odróżnieniu od wcześniejszych planów zakazem poruszania dotkniętych będzie nie 200 000 przejazdów, lecz jedynie 194 000 przejazdów rocznie, co odpowiada 6,6% wszystkich przejazdów ciężkich pojazdów towarowych na autostradzie A 12 zamiast – jak to przyjmowano początkowo – 7,3%( ).

106. Chociaż Republika Austrii w odpowiedzi na skargę przyjmowała, że zakazem poruszania się objętych będzie zamiast początkowo planowanych 7,3% jedynie 6,6% wszystkich przejazdów ciężkimi samochodami towarowymi w roku, to jednak podtrzymywała ona bez uzasadnienia wskazaną w początkowych planach zdolność do redukcji emisji NO 2 poprzez ten środek na poziomie 1,5%. Podczas rozprawy Republika Austrii, udzielając odpowiedzi na skierowane do niej pytanie, wskazała, że przy obliczaniu zdolności do redukcji emisji NO 2 sektorowego zakazu poruszania się należy uwzględnić pewny margines błędu i że zmniejszenie się liczby dotkniętych transportów o 6000 przejazdów samochodami ciężarowymi rocznie leży w granicach tego marginesu błędu.

107. Chociaż to tłumaczenie wskazuje na szeroki margines błędu przy obliczaniu zawartej w sektorowym zakazie poruszania się zdolności do redukcji emisji NO 2 , to jednak Komisja nie zaprzeczyła wywodom Republiki Austrii w tym punkcie. Także z akt sprawy nie można wyprowadzić dalszych elementów pozwalających powziąć wątpliwości, co do prawidłowości tego twierdzenia. Uwzględniając powyższe, należy poniżej przyjąć, że zdolność do redukcji emisji NO 2 rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się wynosi 1,5%.

108. Co do odpowiedzi na pytanie, czy osiągnięta za pomocą rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się zdolność do redukcji emisji NO 2 mogłaby zostać osiągnięta także za pomocą środków mniej ingerujących w transport, opinie Komisji i Republiki Austrii różnią się zdecydowanie.

109. Zdaniem Komisji istnieje duża ilość mniej ograniczających środków, których nie zastosowano, takich jak stałe ograniczenie prędkości na autostradzie w dolinie Inn, objęcie zakazami przewidzianymi dla starszych samochodów ciężarowych wyższych norm Euro, wprowadzenie zróżnicowanych zakazów poruszania się odnoszących się do zakwalifikowania do odpowiednich klas emisji substancji szkodliwych, nasilenie środków odnoszących się do transportu osobowego, środki związane z opłatami za korzystanie z autostrady dla samochodów ciężarowych i osobowych oraz inne środki ekonomicznego sterowania. Republika Austrii sprzeciwiła się tym propozycjom, przedstawiając uzasadnienie dla swojego stanowiska.

110. Aczkolwiek Trybunał sam nie rozstrzyga szczegółowo, czy jakiś środek nadaje się do ograniczenia emisji NO 2 , a jeżeli tak, to jakie inne środki ewentualnie mogłyby zostać zastosowane do ograniczenia tych emisji( ), to jednak ocena konieczności sektorowego zakazu poruszania się zakłada dokonanie porównania pomiędzy tym środkiem, a jednym lub kilkoma środkami nadającymi się do redukcji emisji NO 2 , które nie zostały zastosowane.

111. W tym kontekście szczególne znaczenia mają wywody Komisji dotyczące zdolności do redukcji emisji NO 2 poprzez całoroczne ograniczenie prędkości do 100 km/h.

112. Przyjmując za punkt wyjścia obliczenia Instytutu für Energie- und Umweltforschung Heidelberg (instytutu badania energii i środowiska, zwanego dalej ifeu)( ), Komisja wywodzi, że całoroczne ograniczenie prędkości do 100 km/h prowadziłoby do ograniczenia rocznej emisji NO 2 w wysokości 7,5%, podczas gdy za pomocą obowiązującego od listopada 2007 r. zmiennego ograniczenia prędkości można osiągnąć jedynie redukcję o około 3,6% do 3,8%. Dodatkowy potencjał redukcji emisji NO 2 całorocznego ograniczenia prędkości wynosi zatem niemal 4%. Nawet gdyby przyjąć za punkt wyjścia dane przedłożone przez rząd austriacki, to dodatkowy potencjał redukcji emisji NO 2 całorocznego ograniczenia prędkości do 100 km/h przekracza zdecydowanie redukcję emisji NO 2 o 1,5%, którą Republika Austrii zamierza osiągnąć za pomocą sektorowego zakazu poruszania się( ).

113. Republika Austrii uważa wywody Komisji dotyczące skutków całorocznego ograniczenia prędkości za faktycznie nieuzasadnione oraz metodologicznie błędne( ) i wspiera się przy tym między innymi ekspertyzą Ökoscience AG z dnia 6 sierpnia 2009 r.( ). Republika Austrii podkreśla między innymi, że przy obowiązującym limicie prędkości wynoszącym 130 km/h średnia prędkość w roku 2006 wynosiła jedynie 116 km/h, zaś w roku 2009 jedynie 111 km/h, podczas gdy średnia prędkość przy limicie wynoszącym 100 km/h faktycznie wynosi 103 km/h. Uwzględniając powyższe, wprowadzenie całorocznego ograniczenia prędkości prowadzić będzie jedynie do zmniejszenia prędkości o 8 km/h w porównaniu do okresu, w którym ograniczenie prędkości wynosiło 130 km/h. To niewielkie ograniczenie prędkości tłumaczy, dlaczego potencjał redukcji emisji NO 2 całorocznego ograniczenia prędkości do 100 km/h wynosi jedynie 1,1%( ).

114. Jak już wskazałam, w ramach oceny konieczności danego środka musi zostać omówione, czy spośród kilku środków nadających się do osiągnięcia zamierzonego celu jest on tym, który najmniej ingeruje w naruszony interes lub dobro prawne.

115. Moim zdaniem, uwzględniając w sposób szczególny okoliczność, że zgodnie z wywodami Republiki Austrii już obniżenie średniej prędkości o 8 km/h, w okresie gdy obowiązuje limit prędkości wynoszący 130 km/h, ma zdolność do ograniczenia emisji NO 2 o 1,1%, należy zgodzić się z wywodami Komisji, iż ogólne środki zmierzające do ograniczenia średniej prędkości wykazują się wysokim potencjałem redukcji emisji NO 2 . Poza tym negatywne skutki takiego ograniczenia średniej prędkości są – uwzględniając aspekty czysto matematyczne – raczej ograniczone, co można obliczyć na przykładzie ograniczenia średniej prędkości ze 111 km/h do 103 km/h na odcinku autostrady w dolinie Inn dotkniętym zakazem poruszania się. Aby przejechać całą trasę wynoszącą 90 km ze średnią prędkością wynoszącą 111 km/h potrzeba na to 48 minut. Aby ten sam odcinek przejechać ze średnią prędkością wynoszącą 103 km/h potrzeba na to – czysto matematyczne – 52 minut. Strata czasowa na całym odcinku wynosi zatem jedynie około 4 minut.

116. Podsumowując, należy z jednej strony podkreślić, że sektorowy zakaz stanowi daleko idącą ingerencję w swobodę przepływu towarów zakazującą 6,6% wszystkich przejazdów ciężkimi samochodami ciężarowymi na autostradzie A 12, chociaż środek wykazuje potencjał redukcji emisji NO 2 wynoszący jedynie 1,5%. Z drugiej strony z informacji dotyczących całorocznego ograniczenia prędkości zawartych w aktach wynika, że Republika Austrii już poprzez czasowe ograniczenie średniej prędkości o 8 km/h może doprowadzić do ograniczenia emisji NO 2 o ponad 1%.

117. W świetle tych rozważań z porównania potencjałów redukcji emisji NO 2 , skutków sektorowego zakazu poruszania się oraz całorocznego ograniczenia prędkości wynika w oparciu o ocenę sektorowego zakazu poruszania się, że ów zakaz nie może zostać uznany za konieczny.

iii) W przedmiocie współmierności rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się

118. Jeżeli Trybunał doszedłby do wniosku, wbrew reprezentowanemu tu stanowisku, że rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się jest środkiem koniecznym, należałoby dodatkowo ocenić, czy ten zakaz poruszania się nie ogranicza w sposób niewspółmierny swobody przepływu towarów. Miałoby to miejsce, gdyby sektorowy zakaz poruszania się mimo jego pozytywnych skutków dla ochrony środowiska prowadził do zbyt znacznej ingerencji w swobodę przepływu towarów.

119. Twierdząca odpowiedź na pytanie, czy w niniejszym postępowaniu doszło do nadmiernego naruszenia swobody przepływu towarów, zależy od istnienia wystarczających alternatywnych możliwości transportu dla przewozów dóbr dotkniętych zakazem.

120. W tym kontekście należy podkreślić, że dotknięty sektorowym zakazem poruszania się odcinek autostrady jest częścią bardzo ważnej trasy komunikacyjnej łączącej określone państwa członkowskie. Oceniając sektorowy zakaz poruszania się w sposób wyizolowany, stanowi on radykalną ingerencję w swobodę przepływu towarów( ). Przez zapewnienie realistycznych możliwości skorzystania z alternatywnych form przewozu dóbr objętych zakazem za pomocą innych środków transportu lub też na innych trasach można ograniczyć negatywne skutki tego sektorowego zakazu poruszania się dla swobody przepływu towarów oraz dla swobody tranzytu towarów. Miałoby to też pozytywny wpływ na ocenę współmierności sektorowego zakazu poruszania się.

121. Zagadnienie, czy w chwili wejścia w życie sektorowego zakazu poruszania się istniały realistyczne możliwości skorzystania z alternatywnych form przewozu dóbr objętych zakazem za pomocą innych środków transportu lub też na innych trasach, jest pomiędzy uczestnikami postępowania szczególnie sporne. Podczas gdy Republika Austrii podkreśla możliwości przeniesienia przewozów objętych zakazem na drogi kolejowe oraz istnienie alternatywnych połączeń drogowych, Komisja, Republika Włoska oraz Królestwo Niderlandów podnoszą wiele problemów utrudniających efektywne korzystanie z alternatywnych środków transportu lub alternatywnych połączeń drogowych.

122. Moim zdaniem Republika Austrii nie udowodniła, że w planowanym momencie wejścia w życie sektorowego zakazu poruszania się istniały wystarczające możliwości skorzystania z alternatywnych form przewozu towarów objętych tym zakazem przez Alpy.

123. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego jest oceniane na podstawie sytuacji, w której znajdowało się państwo członkowskie po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, a zmiany, które nastąpiły w okresie późniejszym, nie mogą zostać uwzględnione przez Trybunał( ). Uwzględniając powyższe należy ocenić kwestię istnienia wystarczającej możliwości skorzystania z rozwiązań alternatywnych na podstawie austriackiego stanu prawnego w dniu 9 czerwca 2008 r. W tym momencie rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się z dnia 17 grudnia 2007 r., które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2008 r., przewidywało wprowadzenie w dwóch etapach sektorowego zakazu poruszania się na około 90‑kilometrowym odcinku pomiędzy Langkampfen (około 6 km od granicy austriacko-niemieckiej) a Zirl (około 12 km na zachód od Innsbrucku). W pierwszym etapie od dnia 2 maja 2008 r. zakazano przewozu w tranzycie odpadów, kamieni, ziemi lub urobku. Od dnia 1 stycznia 2009 r. zakaz obejmuje ponadto przewóz drewnianych bali, korka, rud żelaza i matali nieżelaznych, pojazdów mechanicznych i przyczep, stali (z wyjątkiem stali na zbrojenia i konstrukcyjnej, w celu dokonywania dostaw na budowy), marmuru i trawertyny oraz płytek.

124. Jako alternatywne możliwości transportu Republika Austrii wskazuje na transport dóbr koleją (tradycyjny transport w wagonach towarowych, transport kombinowany nietowarzyszący oraz RoLa) oraz na używanie alternatywnych tras przez transport drogowy. Moim zdaniem nie udowodniono jednak, że te alternatywne możliwości transportu w momencie wejścia w życie sektorowego zakazu poruszania się okazałyby się wystarczające.

125. W przedmiocie przewozu dóbr objętych zakazem za pomocą tradycyjnego transportu w wagonach oraz w tzw. transporcie kombinowanym nietowarzyszącym Republika Austrii przyznała w odpowiedzi na skargę, że nie da się w planowany sposób zrealizować przeniesienia omawianych przewozów na tradycyjny transport koleją. Właśnie z tego powodu nowe uregulowanie sektorowego zakazu poruszania się w rozporządzeniu z dnia 23 grudnia 2008 r. z podziałem drugiego etapu tego zakazu( ) okazało się być konieczne( ).

126. W przedmiocie możliwości transportowych RoLa stanowiska Republiki Austrii oraz Komisji i Republik Włoskiej różnią się zdecydowanie. Podczas gdy Republika Austrii informuje o istnieniu nadwyżek mocy transportowych, Komisja i Republika Włoska skarżą się na liczne praktyczne problemy prowadzące do tego, że RoLa w żadnych warunkach nie będzie w stanie udostępnić niezbędnych mocy przewozowych, które byłyby konieczne w ramach realizacji sektorowego zakazu poruszania się. Komisja oraz Republika Włoska widzą potwierdzenie swojego stanowiska między innymi w tym, że Republika Austrii ostateczne zmieniła początkowe przewidziane dwuetapowe wprowadzenie sektorowego zakazu poruszania się na czteroetapowe i przez to de facto przedłużyła okres dostosowawczy.

127. W mojej ocenie przy uwzględnieniu wszystkich dostępnych akt i informacji nie zostało wykazane, że oferta RoLa byłaby w stanie, w przypadku planowego dwuetapowego wprowadzenia sektorowego zakazu poruszania się, udostępnić wystarczające moce przewozowe.

128. W tym kontekście należy najpierw zwrócić uwagę, że oferta RoLa obejmuje jedynie obszar na wschód od Innsbrucku. Dla obszaru położonego na zachód od Innsbrucku takiej oferty nie ma.

129. Jednakże w mojej ocenie także dla obszaru położonego na wschód od Innsbrucku istnieją poważne wątpliwości odnośnie do wywodów Republiki Austrii, że także dla początkowo planowanego dwuetapowego sektorowego zakazu poruszania się istniałyby wystarczające moce przewozowe w zakresie RoLa. Szczególnie znaczący jest w tym względzie projekt rozporządzenia premiera Tyrolu z 2009 r., który dla wprowadzenia sektorowego zakazu poruszania się przewidywał piąty etap( ). Zgodnie z tym projektem rozporządzenia etap trzeci, przewidziany w rozporządzeniu z dnia 23 grudnia 2008 r. (zakaz poruszania się od dnia 1 lipca 2009 r. dotyczący rud metali nieżelaznych i żelaza, stali, marmuru, trawertyny oraz płytek ceramicznych)( ), miał zostać kolejny raz podzielony. Zakaz poruszania się dotyczący rud metali nieżelaznych i żelaza oraz marmuru i trawertyny miałby obowiązywać dopiero od dnia 1 lipca 2010 r. W wyjaśnieniach do tego projektu odsyła się w przedmiocie kolejnego podziału trzeciego etapu do stanowiska wydziału planowania ruchu, zgodnie z którym nie da się rozszerzyć oferty RoLa do momentu wejścia w życie trzeciego etapu sektorowego zakazu poruszania się( ). Co więcej, w dokumencie tym podkreślono, że w każdym razie należy uniknąć wykorzystania RoLa w 100%, ponieważ prowadziłoby to z graniczącym z pewnością prawdopodobieństwem do problemów zakładowych( ). Dokument ten stanowi więc istotną wskazówkę, że w przypadku początkowo planowanej dwuetapowej implementacji sektorowego zakazu poruszania się oferta RoLa najprawdopodobniej nie byłaby w stanie płynnie zaspokoić dodatkowego popytu na przewozy.

130. Wątpliwe jest także, czy wskazane przez Republikę Austrii trasy alternatywne przez przełęcz Reschen oraz przez Szwajcarię mogą stanowić realistyczną alternatywę dla przewozów objętych sektorowym zakazem poruszania się.

131. W zakresie dotyczącym trasy przez przełęcz Reschen należy wskazać, że także na tej trasie obowiązuje zakaz przejazdów dla samochodów ciężarowych, aczkolwiek z wyjątkiem bezpośrednich przewozów samochodami ciężarowym do lub z regionów leżących przy owej trasie względnie pomiędzy Voralberg lub większą częścią obszaru przy Jeziorze Bodeńskim z jednej strony oraz określonymi częściami północnych Włoch (rejon Wenecja, prowincja Trydent oraz większa część Tyrolu Południowego) z drugiej strony. W związku z tym ta trasa alternatywna nie może być wykorzystana do przewozu dóbr, które są załadowywane lub wyładowywane poza wskazanymi obszarami.

132. Jako dodatkową trasę alternatywną dla przewozów drogowych Republika Austrii wskazuje w końcu szwajcarską sieć drogową. Możliwość częściowego przeniesienia transportów towarów objętych sektorowym zakazem poruszania się na drogi przebiegające przez Szwajcarię jest podawana w wątpliwość przez Republikę Włoską ze wskazaniem na „system liczenia kropel” obowiązujący na najważniejszych trasach komunikacyjnych przebiegających w kierunku północ‑południe szwajcarskiej sieci dróg szybkiego ruchu. Zgodnie z tym systemem faza szczególnie intensywnego ruchu drogowego może doprowadzić do zamknięcia dla przewozów ciężkich arterii komunikacyjnych przebiegających z północy na południe( ). Republika Austrii nie tylko nie zaprzecza temu twierdzeniu, ale wręcz przeciwnie, potwierdza, że ograniczenie przejazdów samochodami ciężarowymi uzależnione od natężenia ruchu, tak jak to ma miejsce w systemie liczenia kropel, stanowi dodatkowe, trudne do skalkulowania przez branżę transportową ryzyko( ). Uwzględniając powyższe, można łatwo stwierdzić, że szwajcarska sieć drogowa jako trasa alternatywna dla przewozu towarów objętych sektorowym zakazem poruszania się była tylko częściowo dostępna.

133. Te przemyślenia prowadzą do konkluzji, że nie udowodniono w sposób wystarczający, że w momencie wejścia w życie zakazu poruszania się zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sektorowego zakazu poruszania się z dnia 17 grudnia 2007 r. istniały, względnie mogłyby zostać zapewnione, wystarczające możliwości skorzystania z rozwiązań alternatywnych dla przewozu objętych nim towarów za pomocą innych środków transportu lub też na innych połączeniach drogowych. Uwzględniając powyższe, należy ocenić zakaz poruszania się wprowadzony rozporządzeniem w sprawie sektorowego zakazu poruszania się z dnia 17 grudnia 2007 r. jako radykalną ingerencję w swobodę przepływu towarów. Jako że za pomocą tego zakazu poruszania się dąży się do zmniejszenia obciążenia emisjami NO 2 jedynie o 1,5%, dochodzę do wniosku, że wynikające z rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się z dnia 17 grudnia 2007 r. ograniczenie swobody przepływu towarów nie jest współmierne.

c) Wniosek wstępny

134. Z powyższych wywodów wynika, że rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się nie jest konieczne do osiągnięcia zamierzonych celów, a jego zdatność do osiągnięcia tych celów jest ograniczona. Ponadto prowadzi ono do niewspółmiernego ograniczenia swobody przepływu towarów. Uwzględniając powyższe, rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się jest w całości nieproporcjonalne.

VIII – Podsumowanie

135. Uwzględniając moje powyższe rozważania, dochodzę do wniosku, że rozporządzenie w sprawie sektorowego zakazu poruszania się z dnia 17 grudnia 2007 r. należy uznać za środek o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi w rozumieniu art. 28 WE i art. 29 WE, który może zostać zasadniczo uzasadniony przez nadrzędne względy ochrony środowiska. W niniejszym przypadku należy jednak ostatecznie takie uzasadnienie wykluczyć z uwagi na nieproporcjonalność rozporządzenia w sprawie sektorowego zakazu poruszania się.

IX – W przedmiocie kosztów

136. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Austrii zasadniczo przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć ją kosztami postępowania. Zgodnie z art. 69 § 4 regulaminu postępowania państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, wspierając wnioski Komisji, pokrywają własne koszty.

X – Wnioski

137. Ze względu na powyższe wywody, proponuję Trybunałowi orzec, co następuje:

1) Poprzez ustanowienie zakazu poruszania się na odcinku autostrady A 12 dla samochodów ciężarowych o całkowitej masie łącznej przekraczającej 7,5 tony przewożących niektóre towary w rozporządzeniu premiera Tyrolu z dnia 17 grudnia 2007 r. wprowadzającym na autostradzie A 12 w dolinie Inn zakaz transportu niektórych towarów w ruchu dalekobieżnym Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 28 WE i art. 29 WE.

2) Republika Austrii zostaje obciążona kosztami postępowania.

3) Republika Włoska oraz Królestwo Niderlandów pokrywają własne koszty.