OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØE

przedstawiona w dniu 28 lutego 2019 r. ( 1 )

Sprawa C‑729/17

Komisja Europejska

przeciwko

Republice Greckiej

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 2005/36/WE – Uznawanie kwalifikacji zawodowych – Krajowe przepisy dotyczące uznawania dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacje uzyskanych w celu wykonywania zawodu mediatora

I. Wprowadzenie

1. W swojej skardze Komisja Europejska zwraca się do Trybunału, po pierwsze, o stwierdzenie, że Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 49 TFUE zakazującego ograniczania swobody przedsiębiorczości oraz przepisu art. 15 ust. 2 lit. b), c) i ust. 3 dyrektywy 2006/123/WE, dotyczącego usług na rynku wewnętrznym ( 2 ). W tym zakresie Komisja zarzuca temu państwu członkowskiemu ograniczanie w sposób sprzeczny z tymi przepisami formy prawnej, jaką mają przyjąć podmioty kształcące mediatorów.

2. Po drugie, Komisja wnosi o to, by Trybunał stwierdził, że Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom państwa członkowskiego wynikającym zarówno z samego art. 49 TFUE, jak i z art. 13, 14 i 50 ust. 1, a także z załącznika VII do dyrektywy 2005/36/WE w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych ( 3 ). W związku z tym zarzuca jej ona uzależnienie procedury uznawania kwalifikacji osób ubiegających się o akredytację, by móc wykonywać zawód mediatora, z jednej strony, od dodatkowych nieprzewidzianych w tej dyrektywie wymogów, dotyczących treści wymaganych świadectw oraz, z drugiej strony, od zastosowania środków wyrównawczych bez dokonania uprzedniej oceny potencjalnego występowania istotnych różnic w stosunku do kształcenia krajowego, z naruszeniem zasady niedyskryminacji w tym kontekście.

3. Zgodnie z życzeniem Trybunału niniejsza opinia będzie nakierowana na zarzuty odnoszące się do niezgodności rozpatrywanego greckiego uregulowania z dyrektywą 2005/36 ( 4 ), w szczególności z punktu widzenia powiązania między nią a dyrektywą 2008/52/WE ( 5 ).

II. Ramy prawne

A. Dyrektywa 2005/36

4. W art. 13 ust. 1 dyrektywy 2005/36, zatytułowanym „Warunki uznania” przewidziano: „1. W przypadku gdy w przyjmującym państwie członkowskim dostęp do zawodu regulowanego lub jego wykonywanie uzależnione są od posiadania określonych kwalifikacji zawodowych, właściwy organ tego państwa członkowskiego zezwala wnioskodawcom na dostęp do tego zawodu i jego wykonywanie na tych samych warunkach, które stosuje się wobec własnych obywateli, jeśli posiadają oni poświadczenie kompetencji lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji, o który[m] mowa w art. 11, wymagany przez inne państwo członkowskie do celów dostępu do danego zawodu i jego wykonywania na terytorium tego państwa. Poświadczenie kompetencji lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wydaje właściwy organ państwa członkowskiego wyznaczony zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi tego państwa członkowskiego”.

5. Artykuł 14 tej dyrektywy, zatytułowany „Środki wyrównawcze” stanowi w ust. 1, 4 i 5: „1. Przepisy art. 13 nie stanowią przeszkody dla wymagania przez państwo członkowskie od wnioskodawcy odbycia stażu adaptacyjnego trwającego nie dłużej niż trzy lata lub przystąpienia do testu umiejętności, jeżeli: a) kształcenie, które wnioskodawca otrzymał, obejmuje materiał istotnie różniący się od tego, którego opanowanie jest podstawą uzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji w przyjmującym państwie członkowskim; b) na zawód regulowany w przyjmującym państwie członkowskim składa się przynajmniej jedna regulowana działalność zawodowa, która nie wchodzi w zakres odpowiadającego mu zawodu w rodzimym państwie członkowskim wnioskodawcy, a szkolenie wymagane w przyjmującym państwie członkowskim obejmuje materiał istotnie różniący się od objętego kształceniem, którego ukończenie potwierdza poświadczenie kompetencji lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wnioskodawcy. […] 4. Na użytek ust. 1 i 5 »istotnie różniący się materiał« oznacza materiał obejmujący nabytą wiedzę, umiejętności i kompetencje, które mają zasadnicze znaczenie dla wykonywania zawodu i w odniesieniu do którego kształcenie odbyte przez migranta wykazuje istotne różnice pod względem treści w porównaniu z kształceniem wymaganym przez przyjmujące państwo członkowskie. 5. Przepisy ust. 1 stosuje się z należytym uwzględnieniem zasady proporcjonalności. W szczególności jeżeli przyjmujące państwo członkowskie zamierza wymagać od wnioskodawcy odbycia stażu adaptacyjnego lub przystąpienia do testu umiejętności, musi najpierw upewnić się, czy wiedza, umiejętności i kompetencje nabyte przez wnioskodawcę w trakcie jego doświadczenia zawodowego lub poprzez uczenie się przez całe życie [kształcenie ustawiczne], i oficjalnie poświadczone w tym celu przez właściwą instytucję, w którymkolwiek państwie członkowskim lub państwie trzecim mogą obejmować w całości lub częściowo istotnie różniący się materiał, o którym mowa w ust. 4”.

6. Artykuł 50 omawianej dyrektywy, zatytułowany „Dokumentacja i formalności”, stanowi w ust. 1, że „[w]łaściwe organy państwa członkowskiego rozpatrujące wniosek o zezwolenie na wykonywanie określonego zawodu regulowanego na mocy niniejszego tytułu mogą żądać przedstawienia dokumentów i zaświadczeń wymienionych w załączniku VII […]”.

7. Wspomniany załącznik VII, dotyczący „Dokumentów i świadectw, które mogą być wymagane zgodnie z art. 50 ust. 1”, ma następujące brzmienie: „1. Dokumenty a) Dokument potwierdzający obywatelstwo danej osoby. b) Kopie poświadczeń kwalifikacji zawodowych lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji uprawniających do wykonywania danego zawodu oraz, gdzie to konieczne, zaświadczenie o doświadczeniu zawodowym danej osoby. Właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego mogą wezwać wnioskodawcę do przedstawienia informacji dotyczących jego kształcenia w koniecznym zakresie, w celu ustalenia potencjalnych istotnych różnic z wymaganym kształceniem krajowym, jak określono w art. 14. […] c) W przypadkach określonych w art. 16 świadectwo dotyczące charakteru i czasu trwania działalności wydane przez właściwy organ lub instytucję w rodzimym państwie członkowskim lub państwie członkowskim, z którego dana osoba przybywa. […]”.

B. Prawo greckie

1. Ustawa nr 3898/2010

8. Ustawa nr 3898/2010 ( 6 ) transponuje dyrektywę 2008/52.

9. Artykuł 6 tej ustawy, zatytułowany „Instytucja akredytująca”, stanowi w ust. 1 i 3: „1. Pod nadzorem Ministerstwa Sprawiedliwości, Przejrzystości i Praw Człowieka zostaje utworzona »Komisja akredytacji mediatorów« [, która] w szczególności [posiada] kompetencję […] do akredytowania kandydatów na mediatorów […]. 3. Warunkiem akredytacji kandydatów na mediatorów jest pomyślne złożenie egzaminów przed komisją egzaminacyjną z udziałem dwóch członków komisji, o której mowa w ust. 1, wyznaczonych przez jej przewodniczącego, i jednego sędziego, który […] przewodniczy wspomnianej komisji egzaminacyjnej. Komisja egzaminacyjna sprawdza, czy kandydat posiada wystarczającą wiedzę, umiejętności i został odpowiednio przeszkolony przez instytucje kształcące, o których mowa w art. 5, w celu świadczenia usług mediacji; komisja egzaminacyjna wydaje swoją decyzję na piśmie wraz z uzasadnieniem. […]”.

10. Zgodnie z art. 7 ust. 2 lit. a) omawianej ustawy „minister sprawiedliwości, przejrzystości i praw człowieka […] określa konkretne warunki akredytacji mediatorów oraz procedurę uznania dokumentu licencyjnego, uzyskanego przez mediatorów w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. Na uznanie to, podobnie jak na tymczasowe lub ostateczne cofnięcie licencji wydaje zgodę komisja, o której mowa w art. 6 ust. 1”. Artykuł 6 ust. 5 przewiduje w szczególności, że wspomniany minister w drodze rozporządzenia „określa szczegółowe zasady, kryteria i warunki oceny kandydatów na mediatorów przez komisję egzaminacyjną”.

11. Artykuł 14 tej ustawy został zmieniony aktem ustawodawczym z dnia 4 grudnia 2012 r. ( 7 ), wprowadzającym ustęp 2, zgodnie z którym „[m]ożna uznać dokument licencyjny mediatora wydany przez zagraniczną instytucję kształcącą po ukończeniu kształcenia w Grecji, jeżeli dokument ten uzyskano najpóźniej do dnia akredytacji i rozpoczęcia funkcjonowania instytucji kształcących, o których mowa w art. 5 ustawy nr 3898/2010, a w każdym razie nie później niż w dniu 31 grudnia 2012 r.”.

2. Zmienione rozporządzenie ministerialne nr 109088

12. Jedyny artykuł, rozdział A, ust. 1, 2 i 5 rozporządzenia ministerialnego nr 109088 z dnia 12 grudnia 2011 r. ( 8 ), zmienionego rozporządzeniem nr 107309 z dnia 20 grudnia 2012 r. ( 9 ) (zwanego dalej „zmienionym rozporządzeniem nr 109088”) ma następujące brzmienie: „A. Procedura uznawania dokumentów licencyjnych mediatorów wydanych przez zagraniczną instytucję kształcącą przebiega w następujący sposób: Komisja akredytacji mediatorów uznaje świadectwa mediatora licencjonowanego wydane przez zagraniczną instytucję kształcącą za równoważne zgodnie z następującą procedurą: 1. Zainteresowani składają wniosek o uznanie świadectwa mediatora licencjonowanego. […] 2. Do formularza wniosku załącza się następujące dokumenty: […] c) świadectwo instytucji kształcącej skierowane do komisji akredytacji mediatorów, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy nr 3898/2010, potwierdzające: aa) łączną liczbę godzin przebytego szkolenia, bb) nauczane przedmioty, cc) miejsce szkolenia, dd) liczbę uczestników, ee) liczbę i kwalifikacje instruktorów, ff) procedurę egzaminowania i oceny kandydatów oraz zasady zapewnienia integralności oceny. […] 5. Komisja akredytacji mediatorów zatwierdza równoważność dokumentu licencyjnego, pod warunkiem że pochodzi on od uznanej instytucji zagranicznej i że zainteresowany może wykazać się doświadczeniem nabytym w co najmniej trzech postępowaniach mediacyjnych, w których uczestniczył jako mediator, asystent mediatora lub doradca jednej ze stron. Komisja może, według swego uznania, żądać od zainteresowanego poddania się dodatkowemu egzaminowi, w szczególności gdy szkolenie zostało przeprowadzone w Grecji przez zagraniczną instytucję. W odniesieniu do uznawania równoważności dokumentu licencyjnego uzyskanego za granicą lub wydanego przez instytucję kształcącą uznaną za granicą po ukończeniu kształcenia w Grecji, komisja akredytacji mediatorów może uznać równoważność dokumentu licencyjnego nawet, jeśli zainteresowany nie wykaże się doświadczeniem nabytym w co najmniej trzech postępowaniach mediacyjnych, w których uczestniczył jako mediator, asystent mediatora lub doradca jednej ze stron, jeżeli z akt zainteresowanego w oczywisty sposób wynika jego ustawiczne kształcenie i systematyczna praktyka mediacji i jeżeli dokument ten otrzymano najpóźniej dnia 31 grudnia 2012 r.”.

3. Ustawa nr 4512/2018

13. Ustawa nr 4512/2018, która zawiera rozdział II zatytułowany „Przepisy dotyczące mediacji”, została opublikowana w dniu 17 stycznia 2018 r. ( 10 ).

14. Artykuł 188 tej ustawy, zatytułowany „Kwalifikacje mediatorów”, stanowi w ust. 1, że „[m]ediatorzy muszą: a) posiadać dyplom ukończenia szkoły wyższej [w kraju] lub równoważny dyplom uzyskany za granicą; b) zostać wyszkoleni przez instytucję kształcącą mediatorów uznaną przez Centralną Komisję ds. mediacji lub posiadać dokument akredytacji wydany przez inne państwo członkowskie Unii Europejskiej; c) być akredytowani przez tę ostatnią i wpisani do rejestru mediatorów, prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości, Przejrzystości i Praw Człowieka. Jeżeli posiadacz dyplomu szkoły wyższej [w kraju] lub równoważnego dyplomu uzyskanego za granicą jest również absolwentem poszerzonych studiów magisterskich lub posiada stopień doktora nadany przez instytucję szkolnictwa wyższego za granicą w dziedzinie mediacji, nie musi w celu uzyskania akredytacji odbywać dalszego szkolenia w instytucji kształcącej mediatorów ani uczestniczyć w egzaminach. Wszystkie osoby pełniące funkcje sędziego są wykluczone z wykonywania zawodu mediatora”.

15. Artykuł 202 wspomnianej ustawy, zatytułowany „Akredytacja mediatorów”, stanowi w ust. 1, że „[a]kredytacji mediatorów i ich wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 203 ust. 2, dokonuje Centralna Komisja ds. mediacji po przeprowadzeniu egzaminów […]”.

16. Artykuł 203 tej samej ustawy, zatytułowany „Informowanie – Rejestr”, stanowi w ust. 6, że „[k]ażdy mediator, który uzyskał akredytację w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej zgodnie z przepisami przewidzianymi w tym państwie członkowskim w zakresie zgodnego z prawem wykonywania zawodu mediatora, może być wpisany do rejestru mediatorów […] po złożeniu wniosku. Do wniosku należy załączyć dokumenty uzupełniające, niezbędne do poświadczenia jego statusu mediatora a jego rejestracja nastąpi po ich weryfikacji, po zatwierdzeniu przez Centralną Komisję ds. Mediacji. Ta ostatnia kontroluje zgodność z prawem dokumentów przedstawionych przez zainteresowanego, za pomocą wszelkich właściwych w tym celu sposobów – według uznania”.

17. Artykuł 205 ustawy nr 4512/2018 przewiduje, że „[o]d daty wejścia w życie niniejszej ustawy, każdy przepis z nią sprzeczny, który inaczej reguluje kwestię mediacji, zostaje uchylony. Przepisy art. 1 ustawy nr 3898/2010 pozostają w mocy”. Ponadto art. 206 ustawy nr 4512/2018 stanowi, że „[n]iniejszy rozdział II wchodzi w życie po jego publikacji w dzienniku urzędowym rządu […]”.

III. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i przebieg postępowania przed Trybunałem

18. W następstwie skargi kwestionującej zgodność ustawy nr 3898/2010 i zmienionego rozporządzenia ministerialnego nr 109088 z dyrektywami 2005/36, 2006/123 i 2008/52 Komisja zwróciła się w piśmie z dnia 11 lipca 2013 r. do Republiki Greckiej o informacje na temat kształcenia mediatorów w Grecji.

19. Nieusatysfakcjonowana otrzymaną odpowiedzią, Komisja skierowała do Republiki Greckiej w dniu 11 lipca 2014 r. wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym wezwała ją do przedstawienia uwag dotyczących naruszenia zarówno art. 13 i 14 dyrektywy 2005/36, jak i art. 15 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy 2006/123.

20. Jako że otrzymana odpowiedź nadal nie była dla niej satysfakcjonująca, Komisja wysłała w dniu 29 maja 2015 r. dodatkowe wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym potwierdziła swoją wcześniejszą opinię i wyraziła ponadto zaniepokojenie z powodu niezgodności ustawodawstwa greckiego z art. 50 i załącznikiem VII do dyrektywy 2005/36, a także z zasadą niedyskryminacji ustanowioną w art. 45 i 49 TFUE.

21. Nie będąc przekonana co do zasadności argumentów przedstawionych w odpowiedzi przez Republikę Grecką, Komisja skierowała do tego państwa członkowskiego uzasadnioną opinię, która została doręczona w dniu 26 lutego 2016 r. ( 11 ). Zgodnie z tą opinią, po pierwsze, ograniczając formę prawną instytucji kształcących mediatorów do spółek o celu niezarobkowym, które zgodnie z ustawą nr 3898/2010 i dekretem prezydenckim nr 123/2011 ( 12 ) muszą zostać utworzone przez co najmniej jedną grecką izbę adwokacką i co najmniej jedną grecką izbę zawodową, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom dotyczącym swobody przedsiębiorczości, które na niej ciążą na mocy art. 49 TFUE i art. 15 ust. 2 lit. b), c) i ust. 3 dyrektywy 2006/123. Po drugie, uzależniając procedurę uznawania kwalifikacji uniwersyteckich od spełnienia dodatkowych warunków dotyczących treści świadectw i środków wyrównawczych bez uprzedniej oceny istotnych różnic oraz utrzymując w mocy dyskryminacyjne przepisy, zobowiązujące osoby, które ubiegają się o akredytację mediatora ( 13 ), do wykazania się doświadczeniem nabytym w co najmniej trzech postępowaniach mediacyjnych, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 45 i 49 TFUE oraz na mocy artykułów 13, 14 i 50, a także załącznika VII do dyrektywy 2005/36.

22. Pismem z dnia 10 maja 2016 r. Republika Grecka zakwestionowała zarzucane uchybienia. Po pierwsze, podniosła, że mediacja stanowi działalność związaną z wykonywaniem władzy publicznej, w szczególności wymiaru sprawiedliwości, a zatem objęta jest wyjątkiem przewidzianym w art. 51 akapit pierwszy TFUE i że przepisy dyrektywy 2008/52 pozwalają ponadto stwierdzić, iż interes ogólny może uzasadniać środki ograniczające swobodę przedsiębiorczości i swobodę świadczenia usług. Po drugie, wskazała ona, że mediatorzy, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe w innym państwie członkowskim, nie są pozbawieni możliwości wykonywania tego zawodu, gdyż kwestionowane przepisy zezwalają na uznawanie ich kompetencji na podstawie dokumentów dotyczących ich kształcenia ustawicznego, zamiast powyższego kryterium doświadczenia.

23. Nie podzielając tego przekonania, pismem z dnia 22 grudnia 2017 r., złożonym w dniu 4 stycznia 2018 r., Komisja wniosła niniejszą skargę na podstawie art. 258 TFUE o stwierdzenie uchybień wskazanych w uzasadnionej opinii ( 14 ).

24. W odpowiedzi na skargę Republika Grecka wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że ustawa nr 3898/2010 i dekret prezydencki nr 123/2011 zostały uchylone ustawą nr 4512/2018, która wyeliminowała kwestionowane przepisy krajowe.

25. W replice Komisja podtrzymała zarzuty i argumenty przedstawione w skardze, twierdząc między innymi, że zmiany wprowadzone ustawą nr 4512/2018, po wniesieniu tej skargi, nie mają decydującego znaczenia dla usunięcia zarzucanych uchybień.

26. W duplice Republika Grecka przedstawiła szczegółowe informacje dotyczące systemu ustanowionego ustawą nr 4512/2018 i wniosła o oddalenie skargi.

27. Republika Grecka i Komisja przedstawiły uwagi ustne na rozprawie, która odbyła się w dniu 6 grudnia 2018 r.

IV. Analiza

A. W przedmiocie przepisów krajowych kwestionowanych w skardze

28. Przed zbadaniem zasadności zarzutów Komisji dotyczących uchybienia zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy 2005/36, zarzucanego Republice Greckiej ( 15 ), należy określić zakres niniejszej skargi, wskazując przepisy krajowe stanowiące jej przedmiot.

29. W skardze Komisja określiła bowiem krajowe ramy prawne, w które wpisuje się niniejsza sprawa, wymieniając w szczególności ustawę nr 3898/2010 i zmienione rozporządzenie ministerialne nr 109088 ( 16 ), w brzmieniu obowiązującym w dniu doręczenia pisma wszczynającego postępowanie ( 17 ).

30. Tymczasem w odpowiedzi na skargę Republika Grecka utrzymywała, że wejście w życie ustawy nr 4512/2018, regulującej między innymi zawód mediatora, doprowadziło do uchylenia wszystkich przepisów krajowych, o których mowa w skardze, i zastąpienia ich przepisami zgodnymi z prawem Unii, w związku z czym zarzuty Komisji stały się „obecnie pozbawione znaczenia”. Stwierdziła ona w szczególności, że „przepisy ustawy nr 4512/2018 [wyeliminowały] wymóg, by osoby ubiegające się o akredytację mediatora, posiadające dokumenty akredytacji wydane za granicą lub przez uznaną zagraniczną instytucję kształcącą, uczestniczyły w co najmniej trzech postępowaniach mediacyjnych”, a z drugiej strony, że przepisy te zmieniły warunki wpisu do greckiego rejestru mediatorów ( 18 ). Powtórzyła ona tę argumentację w swojej duplice ( 19 ).

31. W swojej replice Komisja wskazała, co się tyczy w szczególności naruszenia dyrektywy 2005/36, po pierwsze, że zarzuty przedstawione w skardze nie były bezprzedmiotowe, a po drugie, że należało skorzystać z różnych wyjaśnień na temat treści określonych przepisów ustawy nr 4512/2018 oraz ewentualnego dalszego stosowania wcześniejszych przepisów ( 20 ). Dodała ona, że w każdym razie odsyła do elementów skargi dotyczących tego naruszenia, spowodowanego jej zdaniem przez uprzednio obowiązujące przepisy, „z jednoczesnym uwzględnieniem nowych przepisów” przywołanych przez pozwaną.

32. Na ustnym etapie niniejszego postępowania, strony zasadniczo powtórzyły swoje stanowiska. W szczególności Republika Grecka stwierdziła, że art. 205 ustawy nr 4512/2018, mający zdaniem Komisji nieprecyzyjne brzmienie, skutkował uchyleniem wszystkich wcześniejszych przepisów dotyczących mediacji, których wykaz został sporządzony na podstawie protokołu znajdującego się w archiwach greckiego parlamentu. Co więcej, Komisja wskazała, że zarzuty oparte na dyrektywie 2005/36, które sformułowała w odniesieniu do przepisów krajowych wymienionych w skardze, były również skierowane przeciwko przepisom ustawy nr 4512/2018, uściślając, że nie wydają się jej one rażąco sprzeczne z przepisami poprzedniego uregulowania.

33. W tym względzie, po pierwsze, zwracam uwagę, że Republika Grecka nie podniosła formalnie zarzutu niedopuszczalności wobec niniejszej skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Jednakże, Trybunał może z urzędu badać, czy przesłanki przewidziane w art. 258 TFUE dla wniesienia takiej skargi zostały spełnione. W szczególności zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z art. 120 regulaminu postępowania przed Trybunałem wynika, że istotne kwestie prawne, na których opiera się skarga, muszą wynikać w sposób spójny i zrozumiały z tekstu samej skargi oraz że żądania w niej zawarte powinny być sformułowane w sposób pozbawiony dwuznaczności, w celu dokładnego zrozumienia zakresu zarzucanego naruszenia prawa Unii, co jest warunkiem niezbędnym dla umożliwienia zainteresowanemu państwu członkowskiemu skutecznego przedstawienia argumentów na swoją obronę, a Trybunałowi sprawowania należytej kontroli ( 21 ).

34. Po drugie, pragnę przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem istnienie uchybienia należy oceniać z punktu widzenia sytuacji danego państwa członkowskiego w momencie upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii, a więc przy dokonywaniu oceny, czy to uchybienie rzeczywiście wystąpiło Trybunał zasadniczo nie bierze pod uwagę zmian, które nastąpiły w terminie późniejszym. Zatem argumenty wysunięte przez pozwane państwo członkowskie należy oddalić w zakresie, w jakim dotyczą one nowego ustawodawstwa, wydanego po upływie wspomnianego terminu ( 22 ). Ponadto skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotycząca przepisu krajowego nadal wywołującego skutki w tej dacie, która jako jedyna ma znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi, nie jest bezprzedmiotowa. W przypadkach bowiem, gdy uchybienie zostało usunięte po tej dacie, istnieje nadal interes w prowadzeniu postępowania, w szczególności, w celu ustanowienia podstawy odpowiedzialności, jaką państwo członkowskie może ponieść w wyniku uchybienia swoim zobowiązaniom, w szczególności względem podmiotów, które wywodzą roszczenia z tego uchybienia ( 23 ).

35. Tymczasem w niniejszym przypadku przepisy rozdziału II ustawy nr 4512/2018, na które Republika Grecka się powołuje, weszły w życie w dniu 17 stycznia 2018 r. ( 24 ), a więc po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, tj. po dniu 26 kwietnia 2016 r. ( 25 ), a nawet po wniesieniu skargi w dniu 4 stycznia 2018 r. Biorąc pod uwagę okoliczność, że zarzucane uchybienie z pewnością nie zniknęło w dniu upływu wspomnianego terminu, zmiana przepisów kwestionowanych przez Komisję, która nastąpiła po tej dacie, nie mogła spowodować bezprzedmiotowości skargi. W związku z tym, moim zdaniem, kwestia tego, czy ustawa nr 4512/2018 uchyliła całkowicie przepisy prawa greckiego, o których mowa w skardze, nie jest rozstrzygająca, ponieważ kwestia ta nie ma w każdym razie wpływu na dopuszczalność skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona tych przepisów.

36. Po trzecie, z orzecznictwa Trybunału wynika, że jeśli uregulowanie krajowe zakwestionowane w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zostało zmienione po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, należy uznać, iż Komisja nie zmienia przedmiotu swojej skargi, jeżeli przypisuje ona zarzuty stawiane wobec wcześniejszych przepisów, również przepisom wynikającym z przyjętej zmiany, pod warunkiem jednak, że zostanie wykazane, iż obie wersje uregulowania mają zasadniczo identyczną treść, a tym samym system ustanowiony przez przepisy prawne zakwestionowane w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi został zasadniczo utrzymany ( 26 ).

37. W niniejszej sprawie wydaje mi się, że argumentom zarówno pisemnym, jak i ustnym, które Komisja przedstawiła przed Trybunałem w odniesieniu do przepisów ustawy nr 4512/2018, brakuje klarowności, a nawet cechuje je pewna niejednoznaczność. Komisja wskazała bowiem, że zamierza skierować zarzuty dotyczące dyrektywy 2005/36 nie tylko wobec przepisów krajowych wskazanych w skardze, ale także wobec ustawy nr 4512/2018, lecz nie określiła dokładnie, w jakim zakresie treść tej ostatniej jest podobna do wcześniejszej regulacji, a zatem również sprzeczna ze wspomnianą dyrektywą, ponieważ wyraziła ona jedynie szereg wątpliwości w tym względzie ( 27 ). Moim zdaniem ten sposób postępowania nie jest zatem zgodny ze wspomnianym powyżej orzecznictwem w sprawie jasności i dokładności, jakie są wymagane w przypadku żądań Komisji, kiedy zamierza ona doprowadzić do wydania orzeczenia stwierdzającego uchybienie przez państwo członkowskie jego zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii ( 28 ), zaś zadaniem Trybunału nie jest naprawianie zaniechań skarżącej, kiedy ta nie wypełnia tych wymogów ( 29 ).

38. Podsumowując, skoro przepisy prawa greckiego, o których mowa w skardze Komisji ( 30 ), nie zostały uchylone przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, uważam, że niniejszej skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie można uznać za bezprzedmiotową, a zatem należy ją uznać za dopuszczalną w zakresie, w jakim dotyczy tych przepisów. Uważam natomiast, że Komisja nie uzasadniła w wystarczającym stopniu ewentualnego przypisania zarzutów zawartych w skardze przepisom wynikającym z ustawy nr 4512/2018, aby Trybunał mógł wziąć je pod uwagę, przynajmniej w odniesieniu do naruszenia dyrektywy 2005/36, a więc nie ma moim zdaniem potrzeby dokonywania oceny zarzucanego uchybienia z punktu widzenia tych nowych przepisów.

B. W przedmiocie uchybienia zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy 2005/36

39. W świetle argumentów stron niniejszego postępowania zbadam najpierw, czy kwestionowane greckie uregulowanie jest objęte zakresem przedmiotowym stosowania dyrektywy 2005/36 w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, w szczególności w odniesieniu do powiązania tej dyrektywy z dyrektywą 2008/52 ( 31 ), biorąc pod uwagę ograniczony przedmiot niniejszej opinii ( 32 ) (sekcja 1). Ponieważ należy moim zdaniem uznać, że dyrektywa 2005/36 znajduje w tym względzie zastosowanie, należało będzie następnie ustalić, czy omawiane uregulowanie jest z nią zgodne (sekcja 2).

1. W przedmiocie stosowania dyrektywy 2005/36 w szczególności z punktu widzenia dyrektywy 2008/52

40. Na wstępie pragnę zauważyć, że kwestia zastosowania dyrektywy 2005/36, konkretnie w związku z treścią dyrektywy 2008/52, jak mi się wydaje, została podniesiona zasadniczo w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, choć kwestia ta jest wymieniona w piśmie wszczynającym postępowanie przed Trybunałem ( 33 ).

41. W skardze Komisja wskazuje, że w odpowiedzi na uzasadnioną opinię władze greckie kwestionowały możliwość stosowania dyrektywy 2005/36, twierdząc, iż kwalifikacja zawodu mediatora jako „zawodu regulowanego” może „zależeć od korelacji między dyrektywą 2005/36 i późniejszą dyrektywą 2008/52”.

42. W pierwszej kolejności pragnę zauważyć, że ze skargi wynika wyraźnie, iż władze greckie nie zakwestionowały stanowiska Komisji, zgodnie z którym zawód mediatora stanowi w Grecji „zawód regulowany” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2005/36. Republika Grecka nie zakwestionowała tego punktu widzenia przed Trybunałem. Ponadto ta analiza jest prawidłowa, moim zdaniem, z poniższych powodów.

43. Z brzmienia wspomnianego przepisu ( 34 ), a także z dotyczącego go orzecznictwa Trybunału ( 35 ), wynika, że pojęcie to obejmuje działalność zawodową, której warunki podjęcia lub wykonywania regulowane są bezpośrednio bądź pośrednio przepisami krajowymi nakładającymi obowiązek posiadania specjalnych kwalifikacji zawodowych, odpowiadających świadectwu potwierdzającemu posiadanie kwalifikacji nabytych w trakcie kształcenia zorganizowanego właśnie w celu przygotowania kandydatów do wykonywania danego zawodu. Tymczasem zawód mediatora, zgodnie z jego uregulowaniem w Grecji, rzeczywiście spełnia te kryteria, ponieważ dostęp do niego jest uzależniony od odbycia odpowiedniego szkolenia w celu uzyskania kwalifikacji zawodowych i tytułu pozwalającego szczególnie na wykonywanie tego zawodu, w szczególności na mocy art. 6 ust. 1 i 3 ustawy nr 3898/2010 ( 36 ). Dyrektywa 2005/36 ma zatem zastosowanie w niniejszym przypadku, biorąc pod uwagę jej art. 3 ust. 1 lit. a).

44. W drugiej kolejności pragnę wskazać, że zgodnie ze skargą władze greckie podniosły w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, iż zakres stosowania dyrektywy 2005/36 ogranicza się do „wykonywania” zawodu regulowanego, opierając argument na domniemanym związku między tą dyrektywą a dyrektywą 2008/52. Jednocześnie strony nie wyjaśniły przed Trybunałem ustalonej w ten sposób „korelacji” między tymi dwoma aktami prawnymi. Jeśli dobrze rozumiem podniesioną problematykę, biorąc pod uwagę informacje przedstawione przez Komisję, należało będzie ustalić, w jakim stopniu harmonizacja wynikająca z dyrektywy 2005/36, w świetle dyrektywy 2008/52, obejmuje warunki dostępu do zawodu regulowanego, takiego jak zawód mediatora w Grecji.

45. W tym względzie pragnę przypomnieć, że zgodnie z art. 1 i 2 dyrektywy 2005/36 ustanawia ona zasady, na jakich kwalifikacje zawodowe zdobyte przez obywateli państw członkowskich w jednym lub większej liczbie państw członkowskich, zwanych [państwami] „pochodzenia”, powinny być uznawane w państwie członkowskim zwanym „przyjmującym” do celów dostępu do zawodów regulowanych w rozumieniu tej dyrektywy lub możliwości ich wykonywania na terytorium tego ostatniego państwa ( 37 ).

46. Jeśli chodzi o uwzględnienie dyrektywy 2008/52 w celu określenia zakresu przedmiotowego stosowania dyrektywy 2005/36, poza tym, że Republika Grecka nie wykazała przed Trybunałem znaczenia tego argumentu dla sprawy, wydaje mi się on w każdym razie bezzasadny. Z jednej strony bowiem dyrektywa 2008/52 nie czyni żadnego odniesienia do poprzedzającej ją dyrektywy 2005/36 ( 38 ). Z drugiej strony, o ile mi wiadomo, Trybunał nigdy nie ustanowił w swoim orzecznictwie istotnego związku między tymi dwoma aktami prawnymi, zważywszy, że ich przedmioty są zupełnie różne ( 39 ). Ponadto, na podstawie brzmienia przepisów dyrektywy 2008/52, które mogą ewentualnie mieć znaczenie ( 40 ), a które dotyczą głównie jakości mediacji ( 41 ), nie widzę, w jaki sposób przepisy te mogłyby wpłynąć na możliwość stosowania dyrektywy 2005/36 w niniejszej sprawie.

47. Wreszcie, jak wskazuje Komisja, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w braku harmonizacji warunków dostępu do zawodu państwa członkowskie mają prawo określić wiedzę i kwalifikacje niezbędne do wykonywania tego zawodu, a jednocześnie nadal są zobowiązane do przestrzegania podstawowych swobód gwarantowanych przez traktat FUE przy wykonywaniu swej kompetencji w tej dziedzinie ( 42 ). W niniejszej sprawie uważam, że warunki dostępu do działalności mediatora nie są obecnie przedmiotem harmonizacji na poziomie Unii, w szczególności na podstawie przepisów dyrektywy 2008/52, a więc państwa członkowskie zachowują kompetencję do określenia tych warunków, mając jednocześnie obowiązek zapewnienia, że przepisy krajowe przyjęte w tym względzie nie będą stanowić nieuzasadnionej przeszkody dla skutecznego wykonywania wspomnianych swobód.

48. W związku z tym, podobnie jak Komisja, uważam, iż nie ulega wątpliwości nie tylko to, że zawód mediatora w Grecji stanowi „zawód regulowany” w rozumieniu dyrektywy 2005/36, ale także to, że jest on objęty zakresem przedmiotowym stosowania tej dyrektywy. Należy zatem ustalić, czy krajowe uregulowanie kwestionowane w niniejszej skardze jest zgodne z wymogami tego aktu prawnego.

2. W przedmiocie niezgodności rozpatrywanych przepisów krajowych z dyrektywą 2005/36

49. Z przedstawionych przez strony argumentów co do istoty sprawy wynika, że Komisja utrzymuje, iż przyjmując uregulowanie wskazane w skardze, w szczególności zmienione rozporządzenie ministerialne nr 109088 w związku z ustawą nr 3898/2010, Republika Grecka nie tylko naruszyła art. 13, 14, 50 i załącznik VII do dyrektywy 2005/36, lecz również naruszyła zasadę niedyskryminacji w ramach tej regulacji.

50. Republika Grecka odrzuca tę argumentację ( 43 ), podnosząc, że nowe przepisy wynikające z ustawy nr 4512/2018 ( 44 ) w sposób znaczący różnią się od przepisów zawartych w akcie wskazanym w skardze, które zostały w całości uchylone przez tę ustawę. W tym względzie pragnę przypomnieć, że z powodów wymienionych powyżej jestem zdania, iż przepisy wspomnianej ustawy nie powinny być przedmiotem oceny uchybienia, jaką Trybunał będzie musiał przeprowadzić w niniejszej sprawie ( 45 ).

51. Co więcej, pragnę podkreślić, że pozwana powstrzymuje się od zajęcia stanowiska w sprawie zgodności z prawem Unii wcześniejszego brzmienia uregulowań greckich, o których mowa w skardze, mimo iż zmiany prawne będące podstawą jej argumentu weszły w życie po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii Komisji, a więc przyjęcie tych zmian nie może stanowić solidnej podstawy środka obrony, jak wynika z przytoczonego wyżej orzecznictwa ( 46 ). Ponadto, powołanie się wyłącznie na wprowadzenie nowych przepisów w takim kontekście proceduralnym prowadziło raczej do wykazania, moim zdaniem, że krajowe ramy prawne faktycznie nie były zgodne z prawem Unii w chwili upływu odpowiedniego terminu ( 47 ).

52. W każdym razie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nawet w przypadkach, gdy dane państwo członkowskie nie kwestionuje uchybienia, do Trybunału należy ustalenie, czy zarzucane uchybienie istnieje ( 48 ).

53. W związku z tym pragnę zauważyć, że w odniesieniu do niezgodności uregulowania greckiego wskazanego w skardze z dyrektywą 2005/36 Komisja podnosi szereg zastrzeżeń, w których zarzuca Republice Greckiej uzależnienie procedury uznawania kwalifikacji akademickich, obowiązkowej dla kandydatów na mediatorów, od wymogów nieprzewidzianych w art. 13, 14, 50 i załączniku VII do tej dyrektywy. Moim zdaniem ta ocena jest prawidłowa, z poniższych powodów.

54. Na wstępie pragnę wyjaśnić, że ponieważ regulowany w Grecji zawód mediatora ( 49 ) nie jest objęty przepisami rozdziałów II i III wchodzących w skład tytułu III dyrektywy 2005/36, dotyczącego swobody przedsiębiorczości, podlega on ogólnemu systemowi uznawania dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji, przewidzianemu w rozdziale I tego tytułu, w szczególności w art. 10–14 tej dyrektywy ( 50 ).

55. W art. 13 omawianej dyrektywy określono warunki tego uznawania. W szczególności art. 13 ust. 1 stanowi, że właściwy organ tego państwa członkowskiego zezwala wnioskodawcom na dostęp do zawodu regulowanego i jego wykonywanie na tych samych warunkach, które stosuje się wobec własnych obywateli, jeśli posiadają oni poświadczenie kompetencji lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji, o którym mowa w art. 11 tej dyrektywy, wydany przez właściwy organ innego państwa członkowskiego w tym samym celu ( 51 ).

56. Wprawdzie w art. 14 dyrektywy 2005/36 dodano, że jej art. 13 nie stoi na przeszkodzie temu, aby przyjmujące państwo członkowskie przewidziało „środki wyrównawcze” polegające na odbyciu stażu adaptacyjnego lub przystąpieniu do testu umiejętności w stosunku do osób pragnących uzyskać dostęp do zawodu regulowanego i wykonywać go, niemniej jednak, wspomniany art. 14 ogranicza tę możliwość do sytuacji wymienionych w ust. 1, określającym w szczególności w pkt a) przypadek, w którym „kształcenie, które wnioskodawca otrzymał, obejmuje materiał istotnie różniący się od tego, którego opanowanie jest podstawą uzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji w przyjmującym państwie członkowskim” ( 52 ). W ust. 4 tego artykułu zdefiniowano pojęcie „materiału istotnie różniącego się” ( 53 ), zaś w jego ust. 5 nałożono wymóg, aby wspomniana możliwość była wykorzystywana z poszanowaniem zasady proporcjonalności ( 54 ).

57. Ponadto art. 50 ust. 1 omawianej dyrektywy stanowi, że właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego może zażądać jedynie, moim zdaniem, dokumentów i zaświadczeń wymienionych w załączniku VII do tego instrumentu. Punkt 1 lit. b) i c) tego załącznika wskazuje, że przedstawienia świadectw wymienionych w tym punkcie można żądać na warunkach określonych na podstawie tych ostatnich przepisów.

58. Tymczasem w niniejszej sprawie przepisy zmienionego rozporządzenia ministerialnego nr 109088 w związku z przepisami ustawy nr 3898/2010 wykraczają poza normy przewidziane w wyżej wymienionych przepisach dyrektywy 2005/36.

59. Po pierwsze, rozpatrywane uznanie zostało uzależnione od wymogów dotyczących treści wymaganych świadectw, które nie są zgodne, moim zdaniem, z systemem ustanowionym przez omawianą dyrektywę.

60. W jedynym artykule, rozdział A ust. 2 lit. c) rozporządzenia ministerialnego nr 109088 wymieniono szereg danych, jakie należy podać na świadectwach, które kandydaci na mediatorów zobowiązani są dostarczyć greckiej komisji akredytacyjnej ( 55 ), wśród których pragnę wskazać na elementy ( 56 ) nieodpowiadające zasadom określonym przez prawodawcę Unii, gdyż nie są one odpowiednie do dokonania, w proporcjonalny sposób, oceny treści szkolenia odbytego przez zainteresowanych, w przeciwieństwie do ograniczonych kryteriów oceny, które moim zdaniem wynikają z art. 14, art. 50 ust. 1 i pkt 1 załącznika VII do dyrektywy 2005/36 ( 57 ).

61. Ponadto, jak wskazuje Komisja, z orzecznictwa Trybunału dotyczącego swobodnego przepływu osób, gwarantowanego na mocy art. 45 TFUE wynika, że ocena równoważności zagranicznego dyplomu musi zostać dokonana wyłącznie z uwzględnieniem poziomu wiedzy i kwalifikacji, których posiadanie dyplom ten – w świetle charakteru i czasu trwania studiów i związanego z nim szkolenia praktycznego – pozwala domniemywać u właściciela dyplomu ( 58 ).

62. Po drugie, zgodnie z rozpatrywanymi greckimi przepisami, uznawanie kwalifikacji zależy od zastosowania środków wyrównawczych, które nałożono na kategorię kandydatów na mediatorów bez dokonania uprzedniej oceny ewentualnego istnienia istotnych różnic w stosunku do kształcenia krajowego, pomimo tego, że konieczność takiej oceny wynika moim zdaniem i zdaniem Komisji z art. 14 dyrektywy 2005/36, a w szczególności z ww. fragmentów jego ust. 1, 4 i 5.

63. W jedynym artykule, rozdział A ust. 5 zmienionego rozporządzenia ministerialnego nr 109088 przewidziano bowiem, że jeżeli chodzi o uznanie równoważności dokumentu licencyjnego uzyskanego za granicą lub wydanego przez zagraniczną instytucję kształcącą po ukończeniu szkolenia w Grecji, grecka komisja akredytacji mediatorów może uznać tę równoważność na warunkach, które moim zdaniem nie odpowiadają rodzajowo kryteriom przewidzianym dyrektywą 2005/36, i które wykraczają poza zakres uznania, jaki ta dyrektywa pozostawia właściwym organom państw członkowskich w tej dziedzinie ( 59 ). Przede wszystkim uważam, że na podstawie wspomnianych warunków nie można z góry ustalić, że szkolenie odbyte przez zainteresowanego obejmuje materiał istotnie różniący się od tego, który jest objęty dokumentem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji, wymaganym w przyjmującym państwie członkowskim, a tym samym że środek wyrównawczy mający na celu wyeliminowanie luk wydaje się obiektywnie konieczny, jak stanowi art. 14 tej dyrektywy.

64. Po trzecie, Komisja twierdzi, że w tym samych ramach prawnych Republika Grecka naruszyła także zasadę niedyskryminacji, ponieważ utrzymała w mocy przepisy krajowe zobowiązujące wnioskujących o akredytację mediatora po uzyskaniu dokumentu licencyjnego zagranicznej instytucji kształcącej ( 60 ) do wykazania doświadczenia nabytego w co najmniej trzech postępowaniach mediacyjnych, natomiast nie jest tak w przypadku osób, które uzyskały dokument licencyjny od greckiej instytucji kształcącej.

65. Zgadzam się z tym stanowiskiem, a jednocześnie stwierdzam, że ten trzeci zarzut miesza się z ww. zarzutem drugim, gdyż dotyczy również treści jedynego artykułu, rozdział A ust. 5 zmienionego rozporządzenia ministerialnego nr 109088 – treści zbadanej powyżej z punktu widzenia dyrektywy 2005/36, i że ta ostatnia zawiera moim zdaniem sama w sobie zakaz jakiegokolwiek kryterium uznawania kwalifikacji zawodowych, które ma charakter dyskryminacyjny ( 61 ).

66. Wreszcie, podobnie jak Komisja, pragnę zauważyć, że argumenty podniesione w tym względzie przez Republikę Grecką w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, nie są skuteczne. Dokładniej rzecz ujmując, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału ( 62 ), nie ma znaczenia okoliczność, że praktyka administracyjna pozwala ewentualnie na odstąpienie od stosowania w poszczególnych przypadkach przepisów greckiego uregulowania, które są niezgodne z dyrektywą 2005/36, zwłaszcza przepisów wymagających wspomnianego doświadczenia ( 63 ).

67. W konsekwencji uważam, że Komisja wykazała w sposób wystarczający pod względem prawnym istnienie uchybienia zarzucanego Republice Greckiej na podstawie dyrektywy 2005/36 w zakresie, w jakim dotyczy ono zmienionego rozporządzenia ministerialnego nr 109088 w związku z ustawą nr 3898/2010.

V. Wnioski

68. W świetle powyższych rozważań i bez uszczerbku dla badania pozostałych zarzutów podniesionych w niniejszej sprawie proponuję, by Trybunał orzekł w następujący sposób: Uzależniając procedurę uznawania kwalifikacji akademickich od dodatkowych wymogów dotyczących treści wymaganych świadectw oraz od środków wyrównawczych, bez uprzedniej oceny ewentualnego istnienia istotnych różnic w stosunku do kształcenia krajowego, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 13, 14 i 50 oraz załącznika VII do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/36/WE z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. (Dz.U. 2006, L 376, s. 36).

( 3 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. (Dz.U. 2005, L 255, s. 22).

( 4 ) Co się tyczy ewentualnej niezgodności przepisów krajowych z art. 15 dyrektywy 2006/123 i z art. 49 TFUE, zob. opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie w toku C‑377/17, Komisja przeciwko Niemcom.

( 5 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie niektórych aspektów mediacji w sprawach cywilnych i handlowych (Dz.U. 2008, L 136, s. 3).

( 6 ) Ustawa o mediacji w sprawach cywilnych i handlowych (FΕΚ Α’ 211/16.12.2010).

( 7 ) Akt ustawodawczy dotyczący uregulowania pilnych kwestii wchodzących w zakres kompetencji Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Rozwoju, Konkurencyjności, Infrastruktury, Transportu i Sieci, Ministerstwa Edukacji i Spraw Wyznaniowych, Ministerstwa Kultury i Sportu, Ministerstwa Środowiska, Energii i Zmiany Klimatu, Ministerstwa Pracy, Zabezpieczenia Społecznego i Pomocy Społecznej, Ministerstwa Sprawiedliwości, Przejrzystości i Praw Człowieka, Ministerstwa ds. Reformy Administracyjnej i Zarządzania Elektronicznego oraz innych przepisów (FΕΚ Α’ 237/5.12.2012).

( 8 ) FΕΚ B’ 2824/14.12.2011.

( 9 ) FΕΚ B’ 3417/21.12.2012.

( 10 ) Ustawa o zasadach wdrażania reform strukturalnych programu dostosowania gospodarczego oraz innych przepisów (FΕΚ Α’ 5/17.1.2018), szczególnie art. 178–206.

( 11 ) Pragnę dodać, że skarga wskazuje „16 lutego”, lecz, jak wynika z dokumentów załączonych do niej, uzasadniona opinia nosi datę 25 lutego 2016 r. i została doręczona w dniu następnym.

( 12 ) Dekret prezydencki określający warunki wydawania zezwoleń i funkcjonowania instytucji kształcących mediatorów w sprawach cywilnych i handlowych (FΕΚ Α’ 255/9.12.2011). Zgodnie z jego art. 1 ust. 1 „instytucją kształcącą mediatorów […] może być spółka cywilna o celu niezarobkowym utworzona wspólnie przez co najmniej jedną izbę adwokacką i co najmniej jedną izbę zawodową w kraju i działająca na podstawie zezwolenia wydanego przez Służbę ds. Zawodów Prawniczych i Komorników, należącą do Dyrekcji Generalnej ds. Zarządzania Wymiarem Sprawiedliwości Ministerstwa Sprawiedliwości, Przejrzystości i Praw Człowieka (art. 5 ust. 1 ustawy nr 3898/2010)”.

( 13 ) Skarga Komisji odnosi się w tym względzie w szczególności do wnioskujących o akredytację posiadających dokumenty akredytacji uzyskane za granicą lub wydane przez instytucję kształcącą uznaną za granicą po ukończeniu szkolenia w Grecji.

( 14 ) Zobacz pkt 21 niniejszej opinii. Pragnę uściślić, że jako podstawa prawna skargi został wymieniony jedynie art. 49 TFUE, nie zaś art. 45 TFUE, o którym była mowa w sposób uzupełniający w uzasadnionej opinii.

( 15 ) Zasadności, która zostanie zbadana w pkt 39 i nast. niniejszej opinii.

( 16 ) Wydaje mi się, że przyjęcie zmienionego rozporządzenia ministerialnego nr 109088 wynika w szczególności z brzmienia art. 7 ust. 2 lit. a) ustawy nr 3898/2010.

( 17 ) Pragnę uściślić, że Komisja wymienia ponadto dekret prezydencki nr 123/2011, ale aktu tego nie dotyczy ta część skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, której dotyczy niniejsza opinia (zob. pkt 3 tej opinii).

( 18 ) W tym względzie Republika Grecka podniosła, że ustawa nr 4512/2018 miała na celu „poprawę kształcenia kandydatów na mediatorów poprzez określenie warunków wstępnych dla odbycia szkolenia mediatora. [Zainteresowani muszą] posiadać zagraniczny dyplom ukończenia szkoły wyższej wydany przez wyższą uczelnię w kraju lub zagraniczny dyplom uznany za równorzędny, bez wymogu posiadania doświadczenia w postępowaniu mediacyjnym”. Dodała ona, że „art. 203 ust. 6 [tej] ustawy przewiduje możliwość wpisania się do rejestru mediatorów i mediatorów akredytowanych w innym państwie członkowskim, przy poszanowaniu przepisów ustanowionych w państwie członkowskim, aby zgodnie z prawem wykonywać zawód mediatora”.

( 19 ) Zgodnie z tym ostatnim pismem procesowym – „zarządzenia ministerialne dotyczące mediacji [poprzedzające] ustawę nr 4512/2018 stały się bezprzedmiotowe z chwilą jej wejścia w życie”.

( 20 ) Zdaniem Komisji, w szczególności z art. 205 oraz z art. 188 ust. 1 lit. a) i b) tej ustawy nie wynika jednoznacznie, że przepisy krajowe kwestionowane w skardze zostały uchylone w całości. Zatem zarzucane uchybienie trwałoby nadal mimo zmiany stosownego uregulowania.

( 21 ) Zobacz w szczególności wyroki z dnia 14 października 2010 r., Komisja/Austria, C‑535/07, EU:C:2010:602, pkt 42; z dnia 19 grudnia 2012 r., Komisja/Włochy, C‑68/11, EU:C:2012:815, pkt 49–54; a także z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, pkt 50.

( 22 ) Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 28 lipca 2011 r., Komisja/Belgia, C‑133/10, niepublikowany, EU:C:2011:527, pkt 31–39; z dnia 25 października 2012 r., Komisja/Portugalia, C‑557/10, EU:C:2012:662, pkt 24, 25; z dnia 4 września 2014 r., Komisja/Francja, C‑237/12, EU:C:2014:2152, pkt 52–55; z dnia 18 grudnia 2014 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo, C‑640/13, niepublikowany, EU:C:2014:2457, pkt 41–44; a także z dnia 4 maja 2017 r., Komisja/Luksemburg, C‑274/15, EU:C:2017:333, pkt 41, 47, 48.

( 23 ) Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 10 kwietnia 2008 r., Komisja/Włochy, C‑442/06, EU:C:2008:216, pkt 42; z dnia 7 kwietnia 2011 r., Komisja/Portugalia, C‑20/09, EU:C:2011:214, pkt 31–42; a także z dnia 23 kwietnia 2015 r., Komisja/Bułgaria, C‑376/13, niepublikowany, EU:C:2015:266, pkt 43, 45.

( 24 ) Wspomniane przepisy (przytoczone we fragmentach w pkt 13 i nast. niniejszej opinii) weszły w życie w dniu ogłoszenia tej ustawy, na mocy jej art. 206.

( 25 ) Pragnę uściślić, że z dokumentów załączonych do skargi wynika, iż Komisja wyznaczyła Republice Greckiej, w celu naprawienia zarzucanego uchybienia, termin dwóch miesięcy od daty otrzymania uzasadnionej opinii, która została doręczona w dniu 26 lutego 2016 r.

( 26 ) Zobacz podobnie wyroki: z dnia 22 września 2005 r., Komisja/Belgia, C‑221/03, EU:C:2005:573, pkt 38 i nast.; z dnia 10 stycznia 2006 r., Komisja/Niemcy, C‑98/03, EU:C:2006:3, pkt 27; z dnia 21 marca 2013 r., Komisja/Francja, C‑197/12, niepublikowany, EU:C:2013:202, pkt 26; a także z dnia 4 września 2014 r., Komisja/Niemcy, C‑211/13, niepublikowany, EU:C:2014:2148, pkt 24.

( 27 ) Zarówno w replice Komisji, jak i podczas rozprawy.

( 28 ) Oprócz wyroków wymienionych w przypisie 21 zob. opinia rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie Komisja/Estonia (C‑39/10, EU:C:2011:770, pkt 32 i nast.).

( 29 ) Biorąc pod uwagę, że co do istoty skargi Komisja zobowiązana jest wykazać istnienie zarzucanego uchybienia poprzez dostarczenie Trybunałowi dowodów potrzebnych do zweryfikowania istnienia i zakresu tego uchybienia, przy czym Komisja nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu (zob. w szczególności wyroki: z dnia 29 października 2015 r., Komisja/Belgia, C‑589/14, niepublikowany, EU:C:2015:736; pkt 28, 32; z dnia 29 czerwca 2017 r., Komisja/Portugalia, C‑126/15, EU:C:2017:504, pkt 70, 80; a także z dnia 12 kwietnia 2018 r., Komisja/Dania, C‑541/16, EU:C:2018:251, pkt 25).

( 30 ) Czyli przepisy ustawy nr 3898/2010 i zmienionego rozporządzenia ministerialnego nr 109088, jeśli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia dyrektywy 2005/36.

( 31 ) Przepisy dyrektywy 2008/52 (w sprawie niektórych aspektów mediacji) zostały powołane przez Republikę Grecką także, a nawet przede wszystkim, jako środek obrony przeciwko pierwszemu zarzutowi podniesionemu przez Komisję, który jest oparty na zobowiązaniach wynikających z art. 49 TFUE (dotyczącego swobody przedsiębiorczości) i z art. 15 dyrektywy 2006/123 (w sprawie usług na rynku wewnętrznym). Pragnę przypomnieć, że zarzut ten nie jest jednak przedmiotem niniejszej opinii (zob. pkt 1 i 3 niniejszej opinii).

( 32 ) Zgodnie ze skargą, aby sprzeciwić się zastosowaniu dyrektywy 2005/36, Republika Grecka podniosła również dwa inne argumenty, z których pierwszy dotyczy art. 51 akapit pierwszy TFUE (wprowadzającego odstępstwo od swobody przedsiębiorczości w odniesieniu do działalności związanej z wykonywaniem władzy publicznej w danym państwie członkowskim), a drugi dotyczy tego, że nie wyznaczyła ona jeszcze organu krajowego właściwego do uznania kwalifikacji zawodowych mediatorów w Grecji (takiego jak przewidziane w art. 56 ust. 3 wspomnianej dyrektywy). Jednakże żaden z tych argumentów nie będzie badany w niniejszej opinii.

( 33 ) W skardze Komisja twierdzi bowiem, że władze greckie zgłosiły zastrzeżenie do tej kwestii w odpowiedzi na uzasadnioną opinię. Moim zdaniem Republika Grecka nie uzasadniła tego zastrzeżenia w złożonych do Trybunału odpowiedzi na skargę i duplice ani w uwagach ustnych. W swojej wypowiedzi przywołała wprawdzie dyrektywę 2008/52, ale w związku z dyrektywą 2006/123, która to część nie jest przedmiotem niniejszej opinii (zobacz przypis 31 do niniejszej opinii). Tymczasem podczas postępowania poprzedzającego wniesienie skargi strony mają możliwość przedstawienia i przygotowania argumentacji, którą w razie wniesienia skargi o uchybienie zobowiązaniom będą następnie prezentować przed Trybunałem (zob. w szczególności postanowienie Prezesa Trybunału z dnia 15 listopada 2018 r., Komisja/Polska, C‑619/18, EU:C:2018:910, pkt 24).

( 34 ) W art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2005/36 zdefiniowano pojęcie „zawodu regulowanego” w następujący sposób: „działalność zawodowa lub zespół działalności zawodowych, których podjęcie, wykonywanie lub jeden ze sposobów wykonywania wymaga, bezpośrednio bądź pośrednio, na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, posiadania specjalnych kwalifikacji zawodowych; w szczególności używanie tytułu zawodowego zastrzeżonego na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych dla osób posiadających odpowiednie kwalifikacje zawodowe stanowi sposób wykonywania działalności zawodowej. […]”.

( 35 ) Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 17 grudnia 2009 r., Rubino, C‑586/08, EU:C:2009:801, pkt 24; z dnia 6 października 2015 r., Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:652, pkt 36–38; a także z dnia 21 września 2017 r., Malta Dental Technologists Association i Reynaud, C‑125/16, EU:C:2017:707, pkt 34, 35.

( 36 ) Który stanowi, że kandydaci na mediatorów są egzaminowani przez komisję egzaminacyjną odpowiedzialną przed wydaniem akredytacji za sprawdzenie, czy posiadają wiedzę oraz umiejętności i czy zostali wystarczająco przeszkoleni przez upoważniony do tego podmiot.

( 37 ) Zobacz w tym względzie opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:408, pkt 28.

( 38 ) W przeciwieństwie do, na przykład, motywu 19 i art. 3 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/11/UE z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie alternatywnych metod rozstrzygania sporów konsumenckich oraz zmieniającej rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 i dyrektywę 2009/22/WE (dyrektywa w sprawie ADR w sporach konsumenckich) (Dz.U. 2013, L 165, s. 63). Zobacz w tym względzie moja opinia w sprawie Menini i Rampanelli, C‑75/16, EU:C:2017:132, pkt 55 i nast.

( 39 ) Pragnę przypomnieć, że dyrektywa 2008/52 dotyczy niektórych aspektów mediacji jako pozasądowego sposobu rozwiązywania sporów, do którego należy zachęcać, podczas gdy dyrektywa 2005/36 dotyczy uznawania kwalifikacji zawodowych, jak wynika zarówno z tytułów, jak i z art. 1 tych aktów prawnych, które określają ich przedmiot.

( 40 ) Biorąc pod uwagę dyskusje przeprowadzone przed Trybunałem co do związku dyrektywy 2008/52 z – dodatkowo – dyrektywą 2006/123 (zob. przypis 31 do niniejszej opinii).

( 41 ) Mianowicie motyw 16 i art. 1 dyrektywy 2008/52, które określają jej cele, art. 3 lit. b), który definiuje pojęcie „mediatora”, oraz art. 4, który dotyczy „jakości mediacji”. Jakkolwiek w tym motywie 16 i art. 4 ust. 2 wezwano państwa członkowskie do wspierania szkolenia mediatorów w celu promowania mediacji dobrej jakości, to jednak omawiana dyrektywa nie ma na celu regulowania ich kwalifikacji zawodowych. Zobacz w szczególności L. Cadiet, Directive no 2008/52/CE […], w: Droit processuel civil de l’Union européenne, Paris, LexisNexis 2011, s. 321 i nast., szczególnie pkt 850; A. Ybarra Bores, The European Union and alternative dispute resolution methods: Directive 2008/52/EC […], w: Latest developments in EU private international law, Cambridge, Intersentia 2011, s. 175 i nast., szczególnie s. 181, a także C. Esplugues, Civil and commercial mediation in the EU after the transposition of Directive 2008/52/EC, w: Civil and commercial mediation in Europe, vol. II, Cambridge, Intersentia 2014, s. 485 i nast., szczególnie s. 516.

( 42 ) Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 10 grudnia 2009 r., Peśla, C‑345/08, EU:C:2009:771, pkt 34 i nast.; z dnia 27 czerwca 2013 r., Nasiopoulos, C‑575/11, EU:C:2013:430, pkt 20, a także z dnia 17 grudnia 2015 r., X-Steuerberatungsgesellschaft, C‑342/14, EU:C:2015:827, pkt 44 i nast.

( 43 ) Zarówno w odpowiedzi na skargę i w duplice, jak i w swoich uwagach ustnych.

( 44 ) W przedmiocie treści tych nowych przepisów zob. pkt 13–17, 30 niniejszej opinii.

( 45 ) Zobacz punkty 34 i nast. niniejszej opinii.

( 46 ) Zobacz także punkty 34 i nast. niniejszej opinii.

( 47 ) Zobacz analogicznie w szczególności wyroki: z dnia 10 marca 2016 r., Komisja/Hiszpania, C‑38/15, niepublikowany, EU:C:2016:156, pkt 33, 34; a także z dnia 10 listopada 2016 r., Komisja/Grecja, C‑504/14, EU:C:2016:847, pkt 144.

( 48 ) Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 17 lipca 2014 r., Komisja/Grecja, C‑600/12, niepublikowany, EU:C:2014:2086, pkt 46; z dnia 14 września 2017 r., Komisja/Grecja, C‑320/15, EU:C:2017:678, pkt 21; a także z dnia 15 marca 2018 r., Komisja/Republika Czeska, C‑575/16, niepublikowany, EU:C:2018:186, pkt 105.

( 49 ) Na ten temat zob. pkt 42 i nast. niniejszej opinii.

( 50 ) Zobacz także wyrok z dnia 21 września 2017 r., Malta Dental Technologists Association i Reynaud, C‑125/16, EU:C:2017:707, pkt 38.

( 51 ) Przy czym ust. 2 tego art. 13 dotyczy szczególnej sytuacji, w której wnioskodawcy wykonywali dany zawód w innym państwie członkowskim, które go nie reguluje.

( 52 ) Pragnę zauważyć, że lit. b) wspomnianego ustępu 1 odsyła również do kryterium „materiału istotnie różniącego się”.

( 53 ) Jak następuje: „materiał obejmujący nabytą wiedzę, umiejętności i kompetencje, które mają zasadnicze znaczenie dla wykonywania zawodu i w odniesieniu do którego kształcenie odbyte przez migranta wykazuje istotne różnice pod względem treści w porównaniu z kształceniem wymaganym przez przyjmujące państwo członkowskie” (wyróżnienie własne).

( 54 ) Co potwierdza motyw 15 tej dyrektywy, zgodnie z którym „[w] przypadku braku harmonizacji minimalnych wymogów w zakresie wykształcenia, wymaganego do dostępu do zawodów objętych systemem ogólnym, przyjmujące państwo członkowskie powinno mieć możliwość wprowadzenia środka wyrównawczego. Środek ten powinien być proporcjonalny i uwzględniać, w szczególności, doświadczenie zawodowe wnioskodawcy. Doświadczenie pokazuje, że pozostawienie migrantowi możliwości wyboru, zdania testu umiejętności bądź odbycia stażu adaptacyjnego stanowi wystarczającą gwarancję stwierdzenia poziomu jego kwalifikacji, dlatego odstąpienie od tego wyboru musi być w każdym przypadku uzasadnione istotnym wymogiem interesu publicznego”.

( 55 ) Zgodnie z wspomnianą lit. c) ci kandydaci na mediatorów muszą przedstawić, poza innymi dowodami, „świadectwo instytucji kształcącej, skierowane do komisji akredytacji mediatorów, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy nr 3898/2010, potwierdzające” następujące okoliczności: „aa) łączną liczbę godzin przebytego szkolenia”, „bb) nauczane przedmioty”, „cc) miejsce szkolenia” (przy czym skarga Komisji odnosi się niekiedy na tym poziomie, błędnie moim zdaniem, do „metody nauczania”), „dd) liczbę uczestników”, „ee) liczbę i kwalifikacje instruktorów”, jak również „ff) procedurę egzaminowania i oceny kandydatów oraz zasady zapewnienia integralności oceny”.

( 56 ) Mianowicie, konkretniej rzecz ujmując, cztery rodzaje danych wymaganych w pkt c) ppkt cc)–ff), przywołane w przypisie poprzedzającym, które są wyraźnie określone w skardze Komisji.

( 57 ) W przedmiocie kryteriów wynikających z tych przepisów zob. szczególnie J. Pertek, Consolidation de l’acquis des systèmes de reconnaissance des diplômes par la directive 2005/36 du 7 septembre 2005, Revue du marché commun et de l’Union européenne, 2008, s. 126–127, i F. Berthoud, La reconnaissance des qualifications professionnelles – Union européenne et Suisse-Union européenne, Dossiers de droit européen, nr 30, Genève, Schulthess 2016, s. 306–334.

( 58 ) Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 10 grudnia 2009 r., Peśla, C‑345/08, EU:C:2009:771, pkt 39, a także z dnia 6 października 2015 r., Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:652, pkt 55.

( 59 ) Tym samym akapit pierwszy wspomnianego ust. 5 wymaga, aby „zainteresowany wykazał doświadczenie nabyte w co najmniej trzech postępowaniach mediacyjnych jako mediator, asystent mediatora lub doradca jednej ze stron”, oraz dodaje, że „[ta] komisja może, według uznania, zażądać od zainteresowanego poddania się dodatkowemu egzaminowi”. Akapit drugi tego ustępu zezwala na zwolnienie zainteresowanego z wymogu udowodnienia takiego doświadczenia pod warunkiem, że „z akt zainteresowanego w oczywisty sposób wynika jego ustawiczne kształcenie i systematyczna praktyka mediacji i jeżeli dokument ten otrzymano najpóźniej dnia 31 grudnia 2012 r.” (wyróżnienie własne).

( 60 ) Dokładniej rzecz ujmując, dokumentu akredytacji uzyskanego za granicą lub wydanego przez instytucję kształcącą uznaną za granicą po ukończeniu szkolenia w Grecji.

( 61 ) W szczególności z art. 13 dyrektywy 2005/36 wynika, że właściwy organ państwa członkowskiego musi udzielić dostępu do zawodu regulowanego, takiego jak zawód mediatora, „na tych samych warunkach, które stosuje się wobec własnych obywateli”. Tymczasem kwestionowane przepisy zmienionego rozporządzenia ministerialnego nr 109088 mogą ze swej natury wpływać na obywateli innych państw członkowskich w większym stopniu niż na własnych obywateli, co powoduje ryzyko, że ci ostatni znajdą się w niekorzystnej sytuacji i staną się ofiarami pośredniej dyskryminacji.

( 62 ) O ile bowiem w praktyce władze danego państwa członkowskiego nie stosują przepisu krajowego sprzecznego z prawem Unii, to jednak zasada pewności prawa wymaga, aby przepis ten został zmieniony w sposób formalny (zob. w szczególności wyroki z dnia 13 marca 1997 r., Komisja/Francja, C‑197/96, EU:C:1997:155, pkt 14; z dnia 5 lipca 2007 r., Komisja/Belgia, C‑522/04, EU:C:2007:405, pkt 70; a także z dnia 24 października 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑151/12, EU:C:2013:690, pkt 26, 36).

( 63 ) Komisja podkreśla, że przyznana władzom greckim możliwość niestosowania kryterium doświadczenia jest ograniczona, ponieważ dotyczy ona wyłącznie zainteresowanych, którzy uzyskali świadectwo mediatora do dnia 31 grudnia 2012 r. (zob. jedyny artykuł, rozdział A ust. 5 akapit drugi zdanie drugie zmienionego rozporządzenia ministerialnego nr 109088 i art. 14 ust. 2 ustawy nr 3898/2010 zmienionej w 2012 r.).