OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY

przedstawiona w dniu 10 marca 2022 r. ( 1 )

Sprawa C‑614/20

AS Lux Express Estonia

przeciwko

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tallinna Halduskohus (sąd administracyjny w Tallinie, Estonia)]

Odesłanie prejudycjalne – Usługi publiczne w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego – Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 – Ogólna zasada wprowadzająca obowiązek bezpłatnego transportu niektórych kategorii osób – Artykuł 2 lit. e) i art. 3 ust. 2 – Zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych – Prawo do rekompensaty – Artykuł 4 ust. 1 lit. b) ppkt (i) – Uprawnienie państwa członkowskiego do wyłączenia rekompensaty – Artykuł 3 ust. 3 – Zakres stosowania – Wyłączenie

1. Ustawodawstwo estońskie zobowiązuje przedsiębiorstwa drogowego transportu pasażerskiego do bezpłatnego przewozu niektórych kategorii pasażerów (w szczególności dzieci w wieku przedszkolnym i osób niepełnosprawnych).

2. Tallinna Halduskohus (sąd administracyjny w Tallinie, Estonia) zmierza zasadniczo do ustalenia, czy ten obowiązek ustawowy wchodzi w zakres pojęcia zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 ( 2 ), a jeśli tak, to czy dane przedsiębiorstwa mają prawo do rekompensaty z tytułu odpowiadającego temu zobowiązaniu braku przychodów.

I. Ramy prawne

A. Prawo Unii. Rozporządzenie nr 1370/2007

3. Zgodnie z art. 1 („Cel i zakres stosowania”): „1. Celem niniejszego rozporządzenia jest określenie, w jaki sposób, przy zachowaniu zasad prawa wspólnotowego, właściwe organy mogą podejmować działania w sektorze pasażerskiego transportu publicznego w celu zapewnienia świadczenia usług użyteczności publicznej, które miałyby m.in. bardziej masowy charakter, byłyby bezpieczniejsze, odznaczałyby się wyższą jakością lub niższą ceną niż usługi świadczone tylko na zasadzie swobodnej gry sił rynkowych. W tym celu niniejsze rozporządzenie określa warunki, na podstawie których właściwe organy, nakładając zobowiązania do świadczenia usług publicznych lub zawierając umowy dotyczące wykonywania tych zobowiązań, rekompensują podmiotom świadczącym usługi publiczne poniesione koszty lub przyznają wyłączne prawa w zamian za realizację zobowiązań z tytułu świadczenia wspomnianych usług. […]”.

4. Artykuł 2 („Definicje”) stanowi: „Na użytek niniejszego rozporządzenia: a) »pasażerski transport publiczny« oznacza usługi transportu pasażerskiego o ogólnym znaczeniu gospodarczym świadczone publicznie w sposób niedyskryminacyjny i ciągły; […] e) »zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych« oznacza wymóg określony lub ustalony przez właściwy organ w celu zapewnienia świadczenia usług użyteczności publicznej w zakresie pasażerskiego transportu publicznego, których świadczenia podmiot świadczący usługi ze względu na swój własny interes gospodarczy bez rekompensaty nie podjąłby lub nie podjąłby w takim samym zakresie lub na takich samych warunkach; f) »wyłączne prawo« oznacza prawo dające podmiotowi świadczącemu usługi publiczne możliwość świadczenia niektórych usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego na danej trasie, w danej sieci lub na danym obszarze, z wyłączeniem innych takich podmiotów świadczących usługi; g) »rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych« oznacza każdą korzyść, zwłaszcza finansową, przyznaną bezpośrednio lub pośrednio przez właściwy organ z funduszy publicznych w okresie realizacji zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych lub powiązaną z tym okresem; […] l) »zasada ogólna« oznacza środek mający zastosowanie w sposób niedyskryminacyjny do wszystkich usług publicznych tego samego rodzaju w zakresie transportu pasażerskiego na danym obszarze geograficznym objętym właściwością miejscową właściwego organu; […]”.

5. Zgodnie z art. 3 („Umowy o świadczenie usług publicznych oraz zasady ogólne”): „1. W przypadku gdy właściwy organ podejmuje decyzję o przyznaniu wybranemu podmiotowi wyłącznego prawa lub rekompensaty, niezależnie od ich charakteru, w zamian za realizację zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, następuje to w ramach umowy o świadczenie usług publicznych. 2. W drodze odstępstwa od ust. 1 zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, które mają na celu określenie taryf maksymalnych dla wszystkich lub niektórych kategorii pasażerów, mogą także stanowić przedmiot zasad ogólnych. Zgodnie z zasadami określonymi w art. 4 i 6 oraz w załączniku właściwy organ rekompensuje podmiotom świadczącym usługi publiczne wynik finansowy netto, dodatni lub ujemny, uzyskany jako rezultat kosztów i przychodów, które powstały przy wypełnianiu zobowiązań taryfowych określonych na podstawie zasad ogólnych, tak, by zapobiec nadmiernym rekompensatom. Następuje to niezależnie od prawa właściwych organów do włączenia zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych polegającego na określeniu maksymalnych taryf do umów o świadczenie usług publicznych. 3. Bez uszczerbku dla postanowień art. 73, 86, 87 i 88 traktatu państwa członkowskie mogą wyłączyć z zakresu zastosowania niniejszego rozporządzenia ogólne zasady dotyczące rekompensat finansowych odnoszących się do zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych przewidujące taryfy maksymalne dla uczniów, studentów, praktykantów i osób o ograniczonej sprawności ruchowej. O wspomnianych zasadach ogólnych informuje się zgodnie z art. 88 traktatu. Każda taka informacja zawiera dokładne dane na temat danego środka, a zwłaszcza szczegółowy opis metody obliczeń”.

6. Artykuł 4 („Obowiązkowa treść umów o świadczenie usług publicznych oraz zasad ogólnych”) stanowi: „1. Umowy o świadczenie usług publicznych oraz zasady ogólne: a) jasno określają zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych określone w niniejszym rozporządzeniu i wyszczególnione zgodnie z jego art. 2a, które ma wypełniać podmiot świadczący usługi publiczne, a także obszary geograficzne, których te zobowiązania dotyczą; b) określają uprzednio, w sposób obiektywny i przejrzysty: (i) parametry, według których obliczane są ewentualne rekompensaty, oraz (ii) charakter i zakres wszelkich przyznanych praw wyłącznych, w sposób zapobiegający nadmiernemu poziomowi rekompensaty. […]”.

7. Artykuł 6 („Rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych”) stanowi: „1. Każda rekompensata wynikająca z zasady ogólnej lub z umowy o świadczenie usług publicznych musi być zgodna z art. 4 […]”.

8. Zgodnie z załącznikiem („Zasady mające zastosowanie do przyznawania rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 6 ust. 1”): „1. Rekompensaty związane z zamówieniami prowadzącymi do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych udzielanymi bezpośrednio zgodnie z art. 5 ust. 2, 4, 5 i 6 lub rekompensaty związane z zasadą ogólną muszą być obliczane zgodnie z zasadami określonymi w niniejszym załączniku. 2. Wysokość rekompensaty nie może przekroczyć kwoty odpowiadającej wynikowi finansowemu netto, który równoważny jest sumie wpływów, pozytywnych czy negatywnych, jakie wypełnianie zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych wywiera na koszty i przychody podmiotu świadczącego usługi publiczne. Wpływ ten oceniany jest przez porównanie stanu, w którym zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych jest wypełniane, ze stanem, jaki istniałby w przypadku niewypełniania zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych. Aby obliczyć wynik finansowy netto, właściwy organ kieruje się następującym systemem obliczania: […] 3. Wypełnianie zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych może mieć wpływ na ewentualną działalność transportową podmiotu, która nie jest związana z danym zobowiązaniem lub zobowiązaniami z tytułu świadczenia usług publicznych. Aby uniknąć nadmiernych rekompensat lub ich braku, przy obliczaniu wyniku finansowego netto bierze się pod uwagę wyrażone ilościowo wyniki finansowe dla danych sieci obsługiwanych przez podmiot. […]”.

B. Prawo estońskie. Ühistranspordiseadus ( 3 )

9. Paragraf 34 stanowi: „Na krajowej trasie drogowej, wodnej lub kolejowej przewoźnik jest zobowiązany do bezpłatnego przewozu dzieci, które do dnia 1 października bieżącego roku szkolnego nie ukończyły siódmego roku życia, a także dzieci, dla których obowiązek szkolny został odroczony, osób niepełnosprawnych do ukończenia 16. roku życia, osób z poważną niepełnosprawnością, które ukończyły 16. rok życia, osób ze znacznym upośledzeniem wzroku i osób towarzyszących osobom z poważnym lub znacznym upośledzeniem wzroku oraz psów przewodników osoby niewidomej lub psów pomocników osoby niepełnosprawnej. Przewoźnik nie otrzymuje rekompensaty za bezpłatny przewóz pasażerów tych kategorii”.

II. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne

10. W dniu 5 czerwca 2019 r. Eesti Buss OÜ i AS Lux Express Estonia, przedsiębiorstwa prowadzące działalność gospodarczą w zakresie drogowego transportu pasażerskiego ( 4 ), złożyły do ministra gospodarki i infrastruktury Estonii wnioski o odszkodowanie w wysokości odpowiadającej cenie biletów, za które nie pobrały opłaty zgodnie z §34 ÜTS.

11. W dniu 10 lipca 2019 r. minister gospodarki i infrastruktury oddalił te wnioski, uzasadniając, że zgodnie z § 34 ÜTS przedsiębiorstwa te nie były uprawnione do rekompensaty za bezpłatny przewóz pasażerów należących do określonych w nim kategorii.

12. W dniu 12 sierpnia 2019 r. spółka Lux Express Estonia wniosła skargę do Tallinna Halduskohus (sądu administracyjnego w Tallinie, Estonia) o odszkodowanie ( 5 ) – tytułem żądania głównego – oraz o zasądzenie – tytułem żądania ewentualnego – rekompensaty pieniężnej w odpowiedniej wysokości, wraz z odsetkami, ustalonej przez sąd.

13. Zdaniem organu odsyłającego: – Paragraf 34 ÜTS ustanawia zasadę ogólną w rozumieniu art. 2 lit. l) i art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007, określając maksymalną (bezpłatną) taryfę dla niektórych kategorii pasażerów. Przepis ten ma na celu zapewnienie tym pasażerom ekonomicznego transportu. Jest mało prawdopodobne, aby przedsiębiorca zapewniał bezpłatny przewóz pasażerów bez interwencji organów publicznych. – Wydaje się, że z art. 3 ust. 2 i art. 4 rozporządzenia nr 1370/2007 wynika, iż przewoźnik powinien otrzymać rekompensatę, ale art. 4 ust. 1 lit. b) ppkt (i) tego rozporządzenia przyznaje państwom członkowskim uprawnienie do wyłączenia rekompensaty na podstawie prawa krajowego. – Artykuł 3 ust. 3 rozporządzenia nr 1370/2007 umożliwia państwom członkowskim wyłączenie z zakresu jego stosowania zasad ogólnych dotyczących rekompensat finansowych odnoszących się do zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych przewidujących taryfy maksymalne dla uczniów, studentów, praktykantów i osób o ograniczonej sprawności ruchowej.

14. Sąd odsyłający dąży ponadto do ustalenia, czy w przypadku gdyby rozporządzenie nr 1370/2007 nie miało zastosowania, rekompensata mogłaby zostać oparta na innym akcie Unii [na przykład na Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”)], czy też spór należy rozstrzygnąć wyłącznie na podstawie prawa krajowego.

15. Wreszcie jeżeli przewoźnik powinien otrzymać rekompensatę, wątpliwości sądu odsyłającego dotyczą warunków określania jej wysokości zgodnie z przepisami Unii dotyczącymi pomocy państwa.

16. W tym kontekście Tallinna Halduskohus (sąd administracyjny w Tallinie) zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy nałożenie na wszystkie przedsiębiorstwa prawa prywatnego, które wykonują na terytorium kraju regularne przewozy pasażerskie w transporcie drogowym, wodnym lub kolejowym w celach zarobkowych, tego samego zobowiązania do bezpłatnego przewozu niektórych kategorii pasażerów (dzieci w wieku przedszkolnym, osób niepełnosprawnych do ukończenia 16. roku życia, osób z poważną niepełnosprawnością, które ukończyły 16. rok życia, osób ze znacznym upośledzeniem wzroku i osób towarzyszących osobom z poważnym lub znacznym upośledzeniem wzroku oraz psów przewodników osoby niewidomej lub psów pomocników osoby niepełnosprawnej) stanowi zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych w rozumieniu art. 2 lit. e) i art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 […]? 2) Jeżeli jest to zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych w rozumieniu rozporządzenia nr 1370/2007: czy państwo członkowskie ma na podstawie art. 4 ust. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia nr 1370/2007 prawo wyłączyć ustawą krajową rekompensatę dla przewoźnika za wykonanie takiego zobowiązania? Jeżeli państwo członkowskie ma prawo wyłączyć rekompensatę dla przewoźnika, to na jakich warunkach może to zrobić? 3) Czy art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 1370/2007 pozwala na wyłączenie z zakresu zastosowania tego rozporządzenia ogólnych zasad ustalania taryf maksymalnych dla innych kategorii pasażerów niż te, o których mowa w tym przepisie? Czy obowiązek poinformowania Komisji Europejskiej zgodnie z art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ma zastosowanie również w przypadku, gdy ogólne zasady ustalania taryf maksymalnych nie ustanawiają rekompensaty dla przewoźnika? 4) Jeżeli rozporządzenie nr 1370/2007 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie: czy przyznanie rekompensaty może opierać się na innym akcie prawnym Unii Europejskiej (takim jak Karta praw podstawowych Unii Europejskiej)? 5) Jakie warunki musi spełniać ewentualna rekompensata, która ma być przyznana przewoźnikowi, aby spełniać wymogi wynikające z przepisów o pomocy państwa?”.

III. Postępowanie przed Trybunałem

17. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 18 listopada 2020 r.

18. Spółka Lux Express Estonia, rząd estoński i Komisja Europejska złożyły uwagi na piśmie.

19. Nie uznano za konieczne przeprowadzenia rozprawy.

IV. Ocena

A. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego

20. Organizacja pasażerskiego transportu publicznego jest w Republice Estońskiej regulowana na mocy ÜTS. Jej zakres stosowania obejmuje drogowy transport pasażerski, który może przybrać formę usług regularnych, okazjonalnych i taksówkowych.

21. Regularne usługi obejmujące środki transportu publicznego drogą lądową są świadczone albo w ramach umów o świadczenie usług publicznych, albo w formie umów o świadczenie usług komercyjnych ( 6 ).

22. Taryfę mającą zastosowanie do regularnych usług komercyjnych ustala przewoźnik. W przypadku usług regularnych, oferowanych w ramach umów o świadczenie usług publicznych, maksymalną taryfę za kilometr lub maksymalną cenę biletu ustala właściwy organ.

23. Paragraf 34 ÜTS zobowiązuje każdy podmiot świadczący regularne usługi krajowe do bezpłatnego przewozu niektórych kategorii pasażerów, takich jak dzieci w wieku przedszkolnym i osoby niepełnosprawne, na warunkach określonych powyżej ( 7 ). Podmiot taki nie otrzymuje żadnej rekompensaty za bezpłatny przewóz tych pasażerów.

24. Poprzez pierwsze pytanie prejudycjalne sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy obowiązek bezpłatnego transportu przewidziany w ustawodawstwie estońskim wchodzi w zakres pojęcia zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych w rozumieniu rozporządzenia nr 1370/2007.

25. Rozporządzenie nr 1370/2007 definiuje „zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych” jako „wymóg określony lub ustalony przez właściwy organ w celu zapewnienia świadczenia usług użyteczności publicznej w zakresie pasażerskiego transportu publicznego, których świadczenia podmiot świadczący usługi ze względu na swój własny interes gospodarczy bez rekompensaty nie podjąłby lub nie podjąłby w takim samym zakresie lub na takich samych warunkach” ( 8 ).

26. Wprowadzenie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych jest formą interwencji właściwych organów w dziedzinie transportu pasażerskiego, którą samo rozporządzenie nr 1370/2007 określa jako usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym [art. 2 lit. a)]. Ma ona na celu „zapewnieni[e] świadczenia usług użyteczności publicznej, które miałyby m.in. bardziej masowy charakter, byłyby bezpieczniejsze, odznaczałyby się wyższą jakością lub niższą ceną niż usługi świadczone tylko na zasadzie swobodnej gry sił rynkowych” ( 9 ).

27. W celu realizacji zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych rozporządzenie nr 1370/2007 pozwala na posłużenie się dwoma rodzajami narzędzi prawnych: umową o świadczenie usług publicznych i zasadami ogólnymi ( 10 ).

28. Jednym ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych wymienionych przykładowo w rozporządzeniu nr 1370/2007 jest właśnie „określenie taryf maksymalnych dla […] niektórych kategorii pasażerów” w drodze zasad ogólnych (art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007).

29. Rząd estoński przyznaje, że § 34 ÜTS ( 11 ) nakłada na przewoźników komercyjnych sporne zobowiązanie w celu „umożliwienia rodzinom z małymi dziećmi i osobom niepełnosprawnym korzystania z transportu publicznego poprzez uczynienie go bardziej przystępnymi i dostępnym dla nich” ( 12 ).

30. Te twierdzenia rządu estońskiego wskazują jednoznacznie, że wprowadzenie „zerowej” taryfy dla niektórych grup społecznych na komercyjnych liniach autobusowych służy realizacji celu leżącego w interesie ogólnym, zgodnie z kryteriami społecznymi.

31. Taki interes społeczny nie zostałby zaspokojony nieodpłatnie przez podmiot, który dbałby wyłącznie o zyski ze swojej działalności gospodarczej. Świadczenie usługi bez wynagrodzenia jest sprzeczne z logiką rynku i w związku z tym ustawa przekształca obowiązek bezpłatnego transportu w zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych (w niniejszym przypadku nałożonego „zasadą ogólną”).

32. Paragraf 34 ÜTS odzwierciedla zatem rzeczywiste zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych nałożone na podmioty świadczące regularne usługi krajowe, polegające na bezpłatnym przewozie niektórych kategorii pasażerów ( 13 ).

33. Ponieważ ÜTS przesuwa ograniczenie taryfowe do skrajności (kwota „zerowa”), skutkuje ono tym, że za pomocą zasady ogólnej nakłada na przewoźników rzeczywiste zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych mające na celu sprzyjanie „niektórym kategoriom podróżnych”.

34. Inną kwestią jest natomiast, czy na podstawie rozporządzenia nr 1370/2007 obowiązkowi temu powinno towarzyszyć przyznanie przewoźnikowi rekompensaty ( 14 ), co jest przedmiotem drugiego pytania prejudycjalnego.

B. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego

35. Sąd odsyłający słusznie uważa, że jeżeli ÜTS zawiera zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych w rozumieniu rozporządzenia nr 1370/2007, to co do zasady i zgodnie z art. 3 ust. 2 i art. 4 tego rozporządzenia przewoźnik, który wypełnia ten obowiązek, powinien otrzymać rekompensatę.

36. Sąd ten zastanawia się jednak, czy państwo członkowskie może, na podstawie art. 4 ust. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia nr 1370/2007, wyłączyć ustawą krajową taką rekompensatę dla przewoźnika, a jeśli tak, to na jakich warunkach.

37. Analiza tego pytania prejudycjalnego dotyczy, po pierwsze, rekompensaty, a po drugie, jej ewentualnego wyłączenia na podstawie art. 4 ust. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia nr 1370/2007.

1. Świadczenie wzajemne za zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych

38. Rozporządzenie nr 1370/2007 ustanawia świadczenie wzajemne ( 15 ) za wykonywanie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, które są wiążące dla zainteresowanych przedsiębiorstw. Podmiot, który przyjmuje takie zobowiązania, jest uprawniony albo do rekompensaty ( 16 ), albo do przyznania mu wyłącznego prawa ( 17 ).

39. Pojęcie „rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych” łączy korzyść, w szczególności finansową, z realizacją zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych obejmującego świadczenie usług pozbawionych interesu gospodarczego.

40. Okoliczności poprzedzające przyjęcie rozporządzenia nr 1370/2007 wskazywały ten sam kierunek, który mógłby zostać określony jako „kompensacyjny”: – Zgodnie z art. 6 decyzji Rady 65/271/EWG ( 18 ) obciążenia wynikające z zastosowania do przewozu osób stawek i warunków narzuconych przez państwo członkowskie w interesie jednej lub kilku szczególnych kategorii społecznych powinny podlegać rekompensacie. – Artykuł 1 ust. 4 i art. 9 rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 ( 19 ) zawierały ten sam przepis. Zgodnie z owym art. 1 ust. 4 „[o]bciążenia finansowe nałożone na przedsiębiorstwa transportowe w wyniku utrzymania zobowiązań określonych w ust. 2 i z zastosowania stawek i warunków transportu określonych w ust. 3 [nałożonych przez państwo członkowskie na rzecz jednej lub kilku szczególnych kategorii społecznych] są przedmiotem rekompensaty, udzielonej zgodnie ze wspólnymi procedurami ustanowionymi w niniejszym rozporządzeniu” ( 20 ). – Zgodnie z rozporządzeniem nr 1191/69 zobowiązaniem taryfowym, którego koszt miał zostać przewoźnikowi zrekompensowany, było to, które spełniało podwójny warunek wprowadzenia„szczególnych” środków taryfowych dla niektórych kategorii podróżnych i sprzeczny z interesem gospodarczym przedsiębiorstwa ( 21 ).

41. Zasada rekompensowania obciążeń wynikających ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych znajduje obecnie wyraz w wielu przepisach rozporządzenia nr 1370/2007: – Artykuł 3 ust. 2 jest sformułowany w sposób bezwzględnie obowiązujący: „właściwy organ rekompensuje” zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych nałożone jednostronnie przez władze publiczne. – Artykuł 1 ust. 1 akapit drugi jest równie jednoznaczny, gdy odnosi się do „warunk[ów], na podstawie których właściwe organy, nakładając zobowiązania do świadczenia usług publicznych […], rekompensują podmiotom świadczącym usługi publiczne poniesione koszty […]”. – Załącznik dotyczący zasad mających zastosowanie do przyznawania rekompensaty uwzględnia w ust. 3 wyrażone ilościowo wyniki finansowe dla danych sieci obsługiwanych przez podmiot „[a]by uniknąć […] braku [rekompensat]”. – Nowy art. 2a ust. 2 ( 22 ) powołuje się na „specyfikacje zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych i odnośne rekompensaty związane z wynikiem finansowym netto realizacji zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych”.

42. To oznacza, że zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, jeśli wymagają ponoszenia kosztów, nie powodują strat z ekonomicznego punktu widzenia dla podmiotów, które muszą je wykonywać: albo, powtarzam, otrzymują one rekompensatę kosztów z nich wynikających, albo przyznawane są im prawa wyłączne.

43. Rozporządzenie nr 1370/2007 nie przewiduje zatem, by koszty wynikające ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych ustanowionych na korzyść niektórych kategorii pasażerów miały być ponoszone wyłącznie przez podmioty świadczące usługi transportowe (w którym to przypadku, jak wskazuje sąd odsyłający, istnieje prawdopodobieństwo, że żaden z nich nie zgodziłby się na świadczenie usług, które same w sobie są pozbawione interesu gospodarczego).

44. Podsumowując: obowiązkom tym, które mogą przybrać formę umowy o świadczenie usług publicznych lub, jak w niniejszym przypadku, zasady ogólnej, powinna towarzyszyć odpowiednia rekompensata finansowa lub przyznanie wyłącznego prawa.

45. Należy uściślić, że zasady ogólne dotyczące taryf, takie jak zasada rozpatrywana w niniejszej sprawie, nie mają tego samego charakteru co zasady dotyczące bezpieczeństwa pasażerów, ochrony środowiska naturalnego i pracy lub jakości usług transportowych ( 23 ). Przestrzeganie tych ostatnich zasad w zakresie, w jakim tworzą one ramy regulacyjne – odrębne od ram dotyczących taryf – w ramach których świadczona jest działalność, nie uprawnia do rekompensaty.

2. Ewentualne wyłączenie świadczenia wzajemnego?

46. Artykuł 4 ust. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia nr 1370/2007 odnosi się do „parametr[ów], według których obliczane są ewentualne rekompensaty” ( 24 ).

47. Podpunkt ten, o którego wykładnię wnosi sąd odsyłający, nie może być interpretowany w ten sposób, że przyznaje on państwom członkowskim uprawnienie do przyznania lub odmowy przyznania rekompensaty. Odzwierciedla on raczej możliwość, że w przypadku zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1370/2007 „właściwy organ podejmuje decyzję o przyznaniu wybranemu podmiotowi wyłącznego prawa” jako alternatywy dla rekompensaty finansowej.

48. O ile art. 3 ust. 1 zawiera wymóg, że „[świadczenie wzajemne] w zamian za realizację zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych” należy sprecyzować w umowie o świadczenie usług publicznych ( 25 ), nie jest tak w przypadku, gdy obowiązek ustalenia taryf maksymalnych jest wprowadzony przez „zasady ogólne” (art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007).

49. W tym ostatnim przypadku (o którym mowa w niniejszej sprawie), jak już przypomniałem, zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 1370/2007 „właściwy organ rekompensuje podmiotom świadczącym usługi publiczne wynik finansowy netto, dodatni lub ujemny, uzyskany jako rezultat kosztów i przychodów, które powstały przy wypełnianiu zobowiązań taryfowych określonych na podstawie zasad ogólnych, tak, by zapobiec nadmiernym rekompensatom”.

50. Można by odpowiedzieć na powyższe argumenty, że skoro zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych dotyczy w równym stopniu wszystkich przewoźników, nie powinno ono podlegać rekompensacie, ponieważ nie wpływa negatywnie na konkurencyjność niektórych z nich na korzyść innych.

51. Nie sądzę jednak, aby rozporządzenie nr 1370/2007 uzasadniało to stanowisko.

52. Trybunał stwierdził, że rozporządzenie nr 1191/69, które obowiązywało przed rozporządzeniem nr 1370/2007, zezwalało „państwom członkowskim na nakładanie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych na przedsiębiorstwo publiczne odpowiedzialne za publiczny transport pasażerski w gminie oraz że w odniesieniu do obciążeń finansowych, które wynika[ły] z tych zobowiązań, rozporządzenie przewid[ywało] udzielenie rekompensaty obliczanej zgodnie z przepisami tego rozporządzenia” ( 26 ).

53. Rozporządzenie nr 1370/2007 stanowi równoważną podstawę utrzymania tego stanowiska. Okoliczność, że w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem Antrop podmiotem świadczącym usługi było przedsiębiorstwo publiczne, a w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przedsiębiorstwem prywatnym, nie stanowi tu przeszkody ( 27 ). Przeciwnie, nałożenie wiążącego się z ponoszeniem kosztów zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych na podmioty prywatne o charakterze komercyjnym, które są pozbawione części wynagrodzenia właściwego dla ich działalności ( 28 ), uzasadnia wprowadzenie rekompensat w celu zrównoważenia negatywnych skutków, które mogą wpłynąć na ich konkurencyjność na rynku.

54. Prawdą jest, że rozporządzenie nr 1370/2007 ma na celu zapobieżenie zjawisku nadmiernej rekompensaty, która stanowiłaby pomoc państwa, do czego odniosę się później. Przewiduje ono w związku z tym szereg mechanizmów ograniczających ( 29 ), lecz nie pozwala na nakładanie bez rekompensaty zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, takich jak zobowiązania będące przedmiotem niniejszej sprawy.

55. Trybunał zwrócił uwagę na intensywność rekompensat i ich zgodność z wymogami wynikającymi z przepisów dotyczących pomocy państwa ( 30 ). O ile się nie mylę, Trybunał nie wypowiedział się w przedmiocie przepisów krajowych, które w sektorze transportu pasażerskiego po prostu wyłączają rekompensatę za wykonywanie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, takich jak zobowiązania będące przedmiotem niniejszej sprawy.

56. W wyroku Altmark ( 31 ) Trybunał zbadał zgodność z prawem niektórych dotacji publicznych mających na celu umożliwienie działalności w zakresie regularnych usług transportowych. W celu ustalenia, czy te dotacje podlegały art. 107 TFUE, należało ocenić, czy można je było „uznać za rekompensatę stanowiącą świadczenie wzajemne za świadczenia przedsiębiorstw będących beneficjentami w celu wykonania zobowiązań do świadczenia usług publicznych” ( 32 ).

57. Wyrok Altmark zakładał zatem, że przedsiębiorstwo, któremu powierzono wykonanie jasno określonych zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, miało prawo do świadczenia wzajemnego (zwrotu), którego wysokość nie powinna przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem tego zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych ( 33 ).

58. W wyroku Altmark potwierdzono zatem zasadę ogólną (zasadę rekompensowania przewoźnikowi wykonania zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, którego ciężar on ponosi), zwracając jednocześnie uwagę na przesłanki, jakie powinny zostać spełnione, „aby w konkretnym przypadku można było uniknąć zakwalifikowania takiej rekompensaty jako pomocy państwa” ( 34 ).

59. Szczególny charakter niniejszego sporu polega, jak już wskazałem, na tym, że tutaj prawo krajowe uchyla rekompensatę. W tym kontekście należy ustalić, czy usługodawca może skutecznie powołać się na rozporządzenie nr 1370/2007 w celu żądania tej rekompensaty od organów państwa członkowskiego.

60. Moim zdaniem prawo do wynagrodzenia za usługi świadczone na rzecz użytkowników jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem działalności gospodarczej w sektorze drogowego transportu pasażerskiego, w którym przedsiębiorstwo transportowe nie ma innych dochodów niż te pochodzące ze sprzedaży biletów ( 35 ). Płatność za te usługi ponoszą albo użytkownicy, albo organy, które zobowiązują do nieodpłatnego przewozu tych użytkowników.

61. Wprowadzone ograniczenie nie dotyczy ponadto „interesów czy oczekiwań handlowych, których niepewny charakter należy do samej istoty działalności gospodarczej, lecz praw o charakterze majątkowym, z których w porządku prawnym wynika ustalona sytuacja prawna, pozwalająca podmiotowi tych praw na samodzielne korzystanie z nich we własnym interesie” ( 36 ).

62. W związku z powyższym art. 4 ust. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia nr 1370/2007 nie zezwala na wyłączenie odpowiedniej rekompensaty w przypadku takim jak w niniejszej sprawie.

C. W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego

63. Poprzez trzecie pytanie prejudycjalne sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 1370/2007 pozwala na wyłączenie z zakresu stosowania tego rozporządzenia ogólnych zasad ustalających maksymalne taryfy dla kategorii pasażerów innych niż te, o których mowa w tym przepisie ( 37 ).

64. Zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 1370/2007 państwa członkowskie mogą wyłączyć z zakresu jego stosowania „ogólne zasady dotyczące rekompensat finansowych odnoszących się do zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych przewidujące taryfy maksymalne dla uczniów, studentów, praktykantów i osób o ograniczonej sprawności ruchowej”.

65. Możliwość taka jest uzależniona od tego, czy państwo członkowskie powiadomi Komisję o tych ogólnych zasadach, przedstawiając „dokładne dane na temat danego środka, a zwłaszcza szczegółowy opis metody obliczeń”.

66. Wcześniejsze uregulowanie zawarte w rozporządzeniu nr 1191/69 ( 38 ) przewidywało również analogiczny wybór, mający zastosowanie do przedsiębiorstw, których działalność ograniczała się do świadczenia usług miejskich, podmiejskich lub regionalnych.

67. Tymczasem, podobnie jak w innych sprawach rozpatrywanych już przez Trybunał ( 39 ), również w tym przypadku przesłanki art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 1370/2007, jak wynika z informacji zawartych w postanowieniu odsyłającym oraz z uwag uczestników postępowania w sprawie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, nie zostały spełnione.

68. Zgodnie z tymi informacjami i uwagami nic nie wskazuje na to, by Republika Estońska wyraziła wolę wyłączenia swoich zasad ogólnych (dotyczących taryf maksymalnych mających zastosowanie do niektórych kategorii osób) z zakresu stosowania rozporządzenia nr 1370/2007 albo żeby zgłosiła je Komisji.

69. W tych okolicznościach trzecie pytanie prejudycjalne ma raczej charakter hipotetyczny (a zatem jest niedopuszczalne), ponieważ w niniejszym sporze nie została spełniona przesłanka faktyczna, z którą wiąże się stosowanie art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 1370/2007.

70. W każdym wypadku uprawnienie do wyłączenia tych zasad ogólnych z zakresu stosowania rozporządzenia nr 1370/2007 nie upoważnia państw członkowskich do pominięcia wymogów wynikających z innych przepisów i zasad prawa Unii. Nie sądzę, aby konieczne było rozwijanie tej kwestii, ponieważ, jak już wskazałem, Republika Estońska nie skorzystała z tego uprawnienia.

D. W przedmiocie czwartego pytania prejudycjalnego

71. Czwarte pytanie prejudycjalne zostało przedstawione na wypadek „[gdyby] rozporządzenie nr 1370/2007 nie [miało] zastosowania w niniejszej sprawie”. W takim przypadku sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy przyznanie rekompensaty może być oparte na innym akcie Unii, takim jak karta.

72. Odpowiedź na to pytanie nie jest konieczna, ponieważ rozporządzenie nr 1370/2007 ma zastosowanie do sporu i określa system mający zastosowanie do rekompensat związanych ze zobowiązaniami z tytułu świadczenia usług publicznych wprowadzonymi na podstawie zasad ogólnych.

73. Nie ma zatem potrzeby odnoszenia się do karty w celu zapewnienia ochrony prawnej rekompensat będących przedmiotem niniejszego sporu.

74. Karta może być stosowana jako instrument hermeneutyczny w świetle okoliczności, że jak przyznaje rząd Estonii, z § 34 ÜTS wynika ograniczenie praw podstawowych przewoźników. Rząd ten wielokrotnie powtarza ( 40 ), że ten paragraf nie ogranicza w nadmierny sposób wolności prowadzenia działalności gospodarczej ( 41 ) i prawa własności, przyznając tym samym, że takie ograniczenie istnieje.

75. Ograniczenia praw podstawowych mogą być dozwolone, jeżeli są zgodne z art. 52 ust. 1 karty ( 42 ). W odniesieniu do sektorów, w których Unia wykonuje swoje kompetencje, takich jak drogowy transport pasażerski, równowaga między uznaniem prawa podstawowego a dopuszczalnymi ograniczeniami (opartymi na uzasadnionych celach w interesie ogólnym), na podstawie tego artykułu karty jest ustalana przez prawodawcę Unii ( 43 ).

76. Jeżeli chodzi o rekompensaty należne w zamian za wykonywanie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych w dziedzinie drogowego transportu pasażerskiego, równowaga zostaje osiągnięta poprzez przepisy rozporządzenia nr 1370/2007.

E. W przedmiocie piątego pytania prejudycjalnego

77. Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, „jakie warunki musi spełniać ewentualna rekompensata, która ma być przyznana przewoźnikowi, aby spełniać wymogi wynikające z przepisów o pomocy państwa”.

78. Sformułowane w ten sposób pytanie przypomina raczej zasięgnięcie opinii niż rzeczywiste pytanie prejudycjalne, które ma na celu dokonanie wykładni konkretnych przepisów prawa Unii mających znaczenie dla sporu.

79. Nieuchronnie odpowiedź musi być na tym samym poziomie abstrakcji i ograniczać się do przypomnienia, że: – Zgodnie z art. 93 TFUE, ujętym w tytule VI („Transport”), „[z]godna z traktatami jest pomoc, która […] stanowi zwrot za wykonanie pewnych świadczeń nierozerwalnie związanych z pojęciem usługi publicznej”. – Artykuł 3 ust. 2 rozporządzenia 1370/2007 stanowi, że właściwy organ „rekompensuje podmiotom świadczącym usługi publiczne wynik finansowy netto, dodatni lub ujemny, uzyskany jako rezultat kosztów i przychodów, które powstały przy wypełnianiu zobowiązań taryfowych określonych na podstawie zasad ogólnych tak, by zapobiec nadmiernym rekompensatom”. – Rekompensaty te muszą być zgodne z art. 4 i 6 rozporządzenia nr 1370/2007 oraz z załącznikiem do niego. Załącznik ten zawiera zasady mające zastosowanie do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia (zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych wprowadzone na podstawie zasad ogólnych), tak aby nie była ona nadmierna ( 44 ). – W zakresie, w jakim rekompensaty z tytułu wykonywania zobowiązań taryfowych ustanowionych na podstawie zasad ogólnych są wypłacane zgodnie z rozporządzeniem nr 1370/2007, są one zgodne z rynkiem wewnętrznym i zwolnione z obowiązku uprzedniego zgłoszenia Komisji ( 45 ). – Jedynie w przypadku, gdyby rekompensata była nadmierna w stosunku do parametrów obliczeniowych określonych w wyżej wymienionych przepisach, mogłaby ona stanowić pomoc państwa, którą państwo członkowskie musiałoby zgłosić Komisji zgodnie z art. 108 TFUE ( 46 ). – Wreszcie w celu ustalenia, kiedy ma miejsce pomoc państwa, o której mowa w art. 107 TFUE, należy wziąć pod uwagę kryteria wypracowane przez Trybunał w wyroku Altmark ( 47 ). Za „pomoc państwa” należy uznać pomoc, która przysparza korzyści, a nie pomoc stanowiącą wyłącznie rekompensatę. „Pomocy państwa” w rozumieniu art. 107 TFUE nie należy utożsamiać z pomocą, która jedynie rekompensuje wywiązywanie się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych ( 48 ).

80. Określenie stosowania tych kryteriów w sporze wykracza poza zadanie dokonywania wykładni prawa Unii, które art. 267 TFUE wyznacza Trybunałowi. Do sądu odsyłającego należy zatem ustalenie, czy w niniejszej sprawie kwota rekompensaty powinna odpowiadać lucrum cessans, które mógł ponieść przewoźnik, obliczonemu na podstawie taryfy podstawowej biletu lub na podstawie innych parametrów, które sąd ten uzna za stosowne. Przepisy załącznika do rozporządzenia nr 1370/2007, na które sąd powołuje się w końcowej części postanowienia odsyłającego, dostarczają mu wskazówek w tym zakresie.

V. Wnioski

81. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział Tallinna Halduskohus (sądowi administracyjnemu w Tallinie, Estonia) następująco: 1) Artykuł 2 lit. e) i art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 należy interpretować w ten sposób, że zasada ogólna zobowiązująca wszystkie przedsiębiorstwa świadczące regularne usługi drogowego transportu pasażerskiego do bezpłatnego przewozu określonych kategorii pasażerów stanowi zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych. 2) Artykuł 4 ust. 1 lit. b) ppkt (i) rozporządzenia nr 1370/2007 nie uprawnia do wyłączenia ustawą krajową rekompensaty dla przewoźnika należnej za wykonanie tego zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych. 3) Zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 1370/2007 państwo członkowskie może wyłączyć z zakresu stosowania tego rozporządzenia ogólne zasady dotyczące rekompensat finansowych odnoszących się do zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych przewidujące taryfy maksymalne dla niektórych kategorii pasażerów, poprzez zgłoszenie ich Komisji wraz z dokładnymi danymi na temat tego środka. 4) Rekompensaty należne za wykonywanie zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych muszą być zgodne z art. 4 i 6 rozporządzenia nr 1370/2007 oraz z załącznikiem do niego. Jeżeli w celu wykonywania zobowiązań taryfowych ustanowionych na podstawie zasad ogólnych rekompensaty są wypłacane zgodnie z rozporządzeniem nr 1370/2007, nie uznaje się ich za pomoc państwa, są one zgodne z rynkiem wewnętrznym i zwolnione z obowiązku uprzedniego zgłoszenia Komisji.

( 1 ) Język oryginału: hiszpański.

( 2 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz.U. 2007, L 315, s. 1).

( 3 ) Ustawa o publicznym transporcie pasażerskim (RT I z dnia 23 marca 2015 r., s. 2), w wersji mającej zastosowanie do postępowania głównego (RT I z dnia 30 czerwca 2020 r., s. 24), zwana dalej „ÜTS”.

( 4 ) Przedsiębiorstwa te posiadały, odpowiednio, od sierpnia 2013 r. i marca 2015 r. licencje na przewóz pasażerów, na podstawie których świadczyły regularne usługi komercyjnego transportu autobusowego na terytorium Estonii. Po ich połączeniu w dniu 29 lipca 2019 r. działalność kontynuowała spółka Lux Express Estonia.

( 5 ) Od momentu złożenia wniosku w trybie administracyjnym żądana kwota zmieniała się, jeśli chodzi o jej zakres czasowy, obejmując ostatecznie okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 stycznia 2020 r.

( 6 ) Zdaniem rządu estońskiego (pkt 7–9 jego uwag) jeżeli regularne usługi transportowe są swobodnie świadczone przez przedsiębiorstwa prywatne, przedsiębiorstwa te ponoszą własne ryzyko handlowe, wybierają trasę interesującej je linii regularnej, a w celu wykonywania na niej usług składają wniosek o udzielenie licencji. Jeżeli niektóre linie nie są ekonomicznie atrakcyjne dla przewoźników komercyjnych, a mają znaczenie dla użytkowników, właściwy organ ustanawia zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych w ramach umowy o świadczenie usług publicznych. Jest ona zwykle zawierana po przeprowadzeniu procedury przetargowej i określa warunki świadczenia usług oraz związane z nią dotacje.

( 7 ) Punkt 9 niniejszej opinii.

( 8 ) Artykuł 2 lit. e) rozporządzenia nr 1370/2007. Motyw 5 tego rozporządzenia został sformułowany w podobny sposób: „[…] liczne usługi w zakresie lądowego transportu pasażerskiego, które są konieczne z punktu widzenia ogólnego interesu gospodarczego, nie mogą być świadczone na zasadach komercyjnych. Aby zapewnić świadczenie tych usług, właściwe organy państw członkowskich muszą mieć możliwość podejmowania odpowiednich działań. Wśród mechanizmów, z których mogą korzystać, aby zapewnić świadczenie usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego, są m.in.: przyznawanie podmiotom świadczącym usługi publiczne wyłącznych praw, przyznawanie podmiotom świadczącym usługi publiczne rekompensaty finansowej oraz określanie ogólnych zasad w zakresie prowadzenia transportu publicznego, mających zastosowanie do wszystkich podmiotów świadczących takie usługi”.

( 9 ) Artykuł 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1370/2007.

( 10 ) Zdefiniowane, odpowiednio, w art. 2 lit. i) i l) rozporządzenia nr 1370/2007. Umowa o świadczenie usług publicznych odzwierciedla „porozumienie zawarte pomiędzy właściwym organem a podmiotem świadczącym usługi publiczne”. Zasada ogólna oznacza „środek mający zastosowanie w sposób niedyskryminacyjny do wszystkich usług publicznych tego samego rodzaju w zakresie transportu pasażerskiego na danym obszarze geograficznym”.

( 11 ) Uznanie estońskiego ustawodawcy za właściwy organ w rozumieniu art. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1370/2007 nie budzi żadnych wątpliwości.

( 12 ) Uwagi rządu estońskiego, pkt 11. Zdaniem tego rządu ÜTS „odzwierciedla konstytucję estońską” i „szczególną uwagę, jaką społeczeństwo poświęca rodzinom z małymi dziećmi i osobom niepełnosprawnym, w związku z czym ograniczenia praw podstawowych należy w tym celu uznać za uzasadnione. Ustawodawca dysponuje szerokim zakresem uznania przy ograniczeniu praw podstawowych dla celów polityki społecznej”. Uznanie, że doszło do ograniczenia tych praw zostało powtórzone: nie tylko w pkt 11 (dwukrotnie), ale także w pkt 12, 22, 49 i 50 uwag.

( 13 ) W wyroku z dnia 14 października 2021 r., Viesgo Infraestructuras Energéticas (C‑683/19, EU:C:2021:847) Trybunał zakwalifikował obowiązek o podobnym profilu – nałożony na przedsiębiorstwa dostarczające energię elektryczną odbiorcom wrażliwym po obniżonej stawce – za zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych [w rozumieniu art. 3 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (Dz.U. 2009, L 211, s. 55)].

( 14 ) W wyroku z dnia 14 października 2021 r., Viesgo Infraestructuras Energéticas (C‑683/19, EU:C:2021:847, pkt 61) Trybunał orzekł, że dyrektywa 2009/72 nie stoi na przeszkodzie temu, by „system finansowania obowiązku użyteczności publicznej polegającego na dostarczaniu energii elektrycznej po obniżonej taryfie niektórym odbiorcom wrażliwym został ustanowiony […] bez środka kompensującego”.

( 15 ) Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1370/2007 wskazuje konkretnie „w zamian za realizację zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych”.

( 16 ) Zgodnie z art. 2 lit. g) rozporządzenia nr 1370/2007 rekompensata obejmuje „każdą korzyść, zwłaszcza finansową, przyznaną bezpośrednio lub pośrednio przez właściwy organ z funduszy publicznych w okresie realizacji zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych lub powiązaną z tym okresem”.

( 17 ) Artykuł 2 lit. f) rozporządzenia nr 1370/2007 uznaje za takie „prawo dające podmiotowi świadczącemu usługi publiczne możliwość świadczenia niektórych usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego na danej trasie, w danej sieci lub na danym obszarze z wyłączeniem innych takich podmiotów świadczących usługi”.

( 18 ) Decyzja z dnia 13 maja 1965 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów wpływających na konkurencję w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej (Dz.U. 1965, L 88, s. 1500).

( 19 ) Rozporządzenie Rady z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie działania państw członkowskich, dotyczącego zobowiązań związanych z pojęciem usługi publicznej w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej (Dz.U. 1969, L 156, s. 1).

( 20 ) Mimo że rozporządzeniem Rady (EWG) nr 1893/91 z dnia 20 czerwca 1991 r. zmieniającym rozporządzenie nr 1191/69 (Dz.U. 1991, L 169, s. 1) uchylono art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 1191/69, utrzymano w mocy art. 9, zachowując w ten sposób rekompensatę opłat nałożonych na przedsiębiorstwa z tytułu stosowania w transporcie pasażerskim stawek i warunków wprowadzonych w interesie co najmniej jednej szczególnej kategorii społecznej.

( 21 ) Obowiązek rekompensaty nie obejmował zatem ani „ogólnych środków polityki cenowej”, ani „środków podjętych w odniesieniu do stawek i warunków transportu w celu organizacji rynku transportu lub jego części”. Zobacz wyrok z dnia 27 listopada 1973 r., Nederlandse Spoorwegen (36/73, EU:C:1973:130, pkt 11–13).

( 22 ) Dodany rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2338 z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz.U. 2016, L 354, s. 22).

( 23 ) Są one wymienione w motywie 17 rozporządzenia nr 1370/2007.

( 24 ) Podkreślenie moje.

( 25 ) Zobacz komunikat Komisji w sprawie wytycznych interpretacyjnych w odniesieniu do rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego (Dz.U. 2014, C 92, s. 1, zwany dalej „komunikatem Komisji”, pkt 2.2.3 akapit drugi).

( 26 ) Wyrok z dnia 7 maja 2009 r., Antrop i in. (C‑504/07, zwany dalej „wyrokiem Antrop”, EU:C:2009:290, pkt 21).

( 27 ) Zgodnie z motywem 12 rozporządzenia nr 1370/2007 „z punktu widzenia prawa wspólnotowego nie jest istotne, czy usługi publicznego transportu pasażerskiego świadczone są przez przedsiębiorstwa publiczne, czy prywatne”.

( 28 ) Rząd estoński i spółka Lux Express Estonia nie zgadzają się co do oceny dotyczącej rzeczywistego wpływu środka w sensie gospodarczym. Zdaniem rządu estońskiego wpływ ten jest „ograniczony” (pkt 15 jego uwag), podczas gdy zdaniem przedsiębiorcy stanowi on znaczne obciążenie dla jego obrotów.

( 29 ) Artykuły 4 i 6 rozporządzenia oraz załącznik do niego.

( 30 ) Wyrok Antrop, pkt 23: „[Artykuł] 73 WE ustanawia w dziedzinie transportu wyjątek od ogólnych zasad obowiązujących w zakresie pomocy państwa, stanowiąc, że pomoc, która odpowiada potrzebom koordynacji transportu lub stanowi zwrot za wykonanie pewnych świadczeń nierozerwalnie związanych z pojęciem usługi publicznej, jest zgodna z traktatem”.

( 31 ) Wyrok z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, zwany dalej „wyrokiem Altmark”, EU:C:2003:415).

( 32 ) Ibidem, pkt 87.

( 33 ) Wydaje się, że przesłanki określone w wyroku Altmark miały wpływ na brzmienie niektórych przepisów rozporządzenia nr 1370/2007.

( 34 ) Wyrok Altmark, pkt 88.

( 35 ) Spółka Lux Express Estonia podkreśla (pkt 3 jej uwag), że jedynym źródłem jej dochodów jest sprzedaż biletów, ponieważ nie otrzymuje żadnych dotacji państwowych. Dodaje ona (pkt 28 tych uwag), że nie korzysta również z innych elementów kompensujących, takich jak przyznanie praw wyłącznych.

( 36 ) Wyrok z dnia 3 września 2015 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Komisja (C‑398/13 P, EU:C:2015:535, pkt 60). Inną kwestią, jak już wspomniałem, jest to, w jaki sposób to prawo jest w każdym przypadku obliczane. Niektóre wprowadzone zobowiązania (na przykład zobowiązanie dotyczące bardzo małych dzieci, niezajmujących miejsc siedzących) mogą nie mieć negatywnego wpływu na wyniki podmiotu.

( 37 ) Wykaz beneficjentów z art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 1370/2007 (uczniowie, studenci, praktykanci i osoby o ograniczonej sprawności ruchowej) mógłby przez analogię obejmować kategorie określone w § 34 ÜTS. Ten ostatni odnosi się do dzieci w wieku przedszkolnym, jak również do innych osób z niepełnosprawnościami, zarówno młodych, jak i starszych. Jak twierdzi rząd estoński (pkt 41 jego uwag), zasady ogólne określające taryfy maksymalne dla kategorii pasażerów podobnych do tych, o których mowa w art. 3 ust. 3, powinny zostać nim objęte z tych samych względów interesu ogólnego.

( 38 ) Artykuł 1 ust. 1 akapit drugi, w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem nr 1893/91.

( 39 ) Wyrok z dnia 3 kwietnia 2014 r., CTP (odC‑516/12 do C‑518/12, EU:C:2014:220, pkt 20): „[W] aktach przedłożonych Trybunałowi brak informacji wskazujących na to, by Republika Włoska skorzystała z przewidzianej w art. 1 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1191/69 możliwości wyłączenia z jego zakresu stosowania przedsiębiorstw, których działalność ogranicza się wyłącznie do świadczenia usług w zakresie przewozów miejskich, podmiejskich lub regionalnych. W konsekwencji przepisy tego rozporządzenia mają w pełni zastosowanie w sprawach w postępowaniu głównym, a pytanie prejudycjalne należy analizować w świetle tych przepisów”. Zobacz także wyrok Antrop, pkt 17.

( 40 ) Zobacz przypis 12 do niniejszej opinii.

( 41 ) Przy nałożeniu na przewoźnika „przymu[su], który może mieć wpływ na prowadzoną przez niego działalność gospodarczą”, w grę wchodzi chronione na mocy art. 16 karty prawo do wolności prowadzenia działalności gospodarczej [zob. wyrok z dnia 15 września 2016 r., Mc Fadden (C‑484/14, EU:C:2016:689, pkt 82)], jednocześnie z prawem własności.

( 42 ) Wyrok z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Użytkowanie gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 88): „[Z]godnie z [art. 52 ust. 1 karty] dopuszcza się wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu praw i wolności ustanowionych w karcie, o ile przewidziane są one ustawą, szanują istotę tych praw i wolności, są zgodne z zasadą proporcjonalności oraz są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób”.

( 43 ) Logicznie rzecz biorąc – z zastrzeżeniem kontroli przez Trybunał ważności przepisów prawa wtórnego Unii.

( 44 ) Rekompensata nie może stawiać tego podmiotu w sytuacji korzystniejszej niż sytuacja jego konkurentów na rynku. W związku z tym, zgodnie z ust. 2 załącznika do rozporządzenia nr 1370/2007, wynik finansowy ocenia się poprzez „porównanie stanu, w którym zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych jest wypełniane, ze stanem, jaki istniałby w przypadku niewypełniania zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych”. Jeżeli wynik finansowy netto zostanie przekroczony, nadwyżka stanowi pomoc państwa.

( 45 ) Komunikat Komisji, pkt 2.4.1: „W przypadku usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego jeśli rekompensata z tytułu świadczenia tych usług wypłacana jest zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, to uznaje się ją tym samym za zgodną z zasadami rynku wewnętrznego i zgodnie z art. 9 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia nie podlega ona obowiązkowi wcześniejszego informowania o planach jej przyznania, określonemu w art. 108 ust. 3 TFUE”.

( 46 ) Ibidem, pkt 2.2.4.

( 47 ) Ibidem, pkt 2.4.1: „Aby nie zostać uznaną za pomoc państwa, rekompensata taka musi spełniać cztery warunki określone przez Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie Altmark”.

( 48 ) Wyrok Altmark, pkt 87.