OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY

przedstawiona w dniu 14 listopada 2018 r. ( 1 )

Sprawa C‑465/17

Falck Rettungsdienste GmbH,

Falck A/S

przeciwko

Stadt Solingen,

przy udziale:

Arbeiter-Samariter-Bund Regionalverband Bergisch Land e.V.,

Malteser Hilfsdienst e.V.,

Deutsches Rotes Kreuz, Kreisverband Solingen

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Oberlandesgericht Düsseldorf (wyższy sąd krajowy w Düsseldorfie, Niemcy)]

Postepowanie prejudycjalne – Zamówienia publiczne – Dyrektywa 2014/24/UE – Wyłączenia szczególne w zakresie zamówień na usługi – Usługi w dziedzinie obrony cywilnej, ochrony ludności i zapobiegania niebezpieczeństwom – Organizacje lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym – Usługi transportu sanitarnego

1. Stosownie do treści art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24/UE ( 2 ) nie ma ona zastosowania do zamówień publicznych obejmujących określone usługi w dziedzinie obrony cywilnej, ochrony ludności i zapobiegania niebezpieczeństwom świadczonych przez organizacje lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym.

2. W drodze wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy wyłączenie to obejmuje „usługi transportu sanitarnego” oraz w jaki sposób należy interpretować pojęcie „organizacje lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym”. W odniesieniu do tego ostatniego zagadnienia spór dotyczy wpływu, jak mogą mieć uregulowania państw członkowskich na określenie zakresu tego pojęcia.

I. Ramy prawne

A. Prawo Unii

Dyrektywa 2014/24

3. Motywy 28 i 118 stanowią: „(28) Niniejsza dyrektywa nie powinna mieć zastosowania do niektórych usług ratownictwa, gdy są one wykonywane przez organizacje lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym, gdyż trudno byłoby zachować szczególny charakter takich organizacji, gdyby usługodawców trzeba […] było wybrać zgodnie z procedurami określonymi w niniejszej dyrektywie. Niemniej jednak wyłączenia tego nie należy stosować szerzej niż jest to absolutnie konieczne. Należy zatem wyraźnie określić, że usługi transportu sanitarnego pacjentów nie powinny być objęte wyłączeniem. W tym kontekście trzeba również sprecyzować, że grupa 601 w CPV [»Wspólnym słowniku zamówień«] »Usługi w zakresie transportu drogowego« nie obejmuje usług transportu sanitarnego, które są objęte w CPV klasą 8514. Należy zatem doprecyzować, że usługi objęte w CPV kodem 85143000‑3, obejmujące wyłącznie usługi transportu sanitarnego pacjentów, powinny podlegać szczególnemu systemowi przewidzianemu dla usług społecznych i innych usług (zwanemu dalej »łagodniejszym reżimem«). W związku z tym zamówienia mieszane na świadczenie usług transportu sanitarnego zasadniczo również podlegałyby łagodniejszemu reżimowi, jeżeli wartość usług transportu sanitarnego pacjentów byłaby większa niż wartość innych usług transportu sanitarnego. […] (118) Aby zapewnić ciągłość usług publicznych, niniejsza dyrektywa powinna dopuszczać możliwość rezerwowania udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia na określone usługi w dziedzinie usług zdrowotnych, społecznych i kulturalnych dla organizacji opartych na własności pracowniczej lub aktywnym udziale pracowników w zarządzaniu nimi lub dla istniejących organizacji takich jak spółdzielnie, na udział w świadczeniu [działające w celu świadczenia] tych usług na rzecz użytkowników końcowych. Zakres niniejszego przepisu ogranicza się wyłącznie do określonych usług zdrowotnych i społecznych oraz usług powiązanych, określonych usług edukacyjnych i szkoleniowych, usług związanych z bibliotekami, archiwami, muzeami i innych usług kulturalnych, usług sportowych oraz usług na rzecz prywatnych gospodarstw domowych; przepis ten nie ma również obejmować żadnych wyłączeń przewidzianych ponadto w niniejszej dyrektywie. Takie usługi powinny podlegać jedynie łagodniejszemu reżimowi”.

4. Zgodnie z treścią art. 10 dyrektywy 2014/24 nie ma ona zastosowania do zamówień publicznych na usługi w zakresie: „[…] h) usług w dziedzinie obrony cywilnej, ochrony ludności i zapobiegania niebezpieczeństwom[ ( 3 )], świadczonych przez organizacje lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym i objętych następującymi kodami CPV: 75250000‑3, 75251000‑0, 75251100‑1, 75251110‑4, 75251120‑7, 75252000‑7, 75222000‑8; 98113100‑9; 85143000‑3, z wyjątkiem usług transportu sanitarnego pacjentów; […]”.

5. Artykuł 76 stanowi: „1. Państwa członkowskie wprowadzają krajowe przepisy dotyczące udzielania zamówień objętych zakresem niniejszego rozdziału, aby zapewnić przestrzeganie przez instytucje zamawiające zasad przejrzystości i równego traktowania wykonawców. Państwa członkowskie mogą same określać przepisy proceduralne, które będą mieć zastosowanie, pod warunkiem że te przepisy umożliwią instytucjom zamawiającym uwzględnienie specyfiki przedmiotowych usług. 2. Państwa członkowskie zapewniają instytucjom zamawiającym możliwość uwzględnienia potrzeby zapewnienia jakości, ciągłości, dostępności, przystępności, możliwości korzystania z usług i ich kompleksowości, a także uwzględnienia szczególnych potrzeb różnych kategorii użytkowników, w tym grup defaworyzowanych i słabszych grup społecznych, oraz kwestii zaangażowania i upodmiotowienia użytkowników, jak również innowacyjności. Państwa członkowskie mogą także postanowić, że wyboru usługodawcy dokonuje się na podstawie oferty o najlepszej relacji jakości do ceny, z uwzględnieniem kryteriów jakości i zrównoważonego charakteru usług społecznych”.

6. Artykuł 77 wskazuje: „1. Państwa członkowskie mogą postanowić, że instytucje zamawiające mogą zastrzec dla organizacji prawo udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego wyłącznie w odniesieniu do tych usług zdrowotnych, społecznych i kulturalnych, o których mowa w art. 74, objętych kodami CPV: 75121000‑0, 75122000‑7, 75123000‑4, 79622000‑0, 79624000‑4, 79625000‑1, 80110000‑8, 80300000‑7, 80420000‑4, 80430000‑7, 80511000‑9, 80520000‑5, 80590000‑6, od 85000000‑9 do 85323000‑9, 92500000‑6, 92600000‑7, 98133000‑4, 98133110‑8. 2. Organizacja, o której mowa w ust. 1, musi spełniać wszystkie następujące warunki: a) jej celem jest realizacja misji w zakresie służby publicznej związanej ze świadczeniem usług, o których mowa w ust. 1; b) zyski są ponownie inwestowane z myślą o osiągnięciu celu organizacji. W przypadku gdy zyski podlegają dystrybucji lub redystrybucji, podstawą takich działań powinny być udziały; c) struktura zarządzająca lub struktura własnościowa organizacji realizującej zamówienie opiera się na akcjonariacie pracowniczym lub zasadach partycypacji bądź też struktury te wymagają aktywnej partycypacji pracowników, użytkowników lub akcjonariuszy; oraz d) dana instytucja zamawiająca nie udzieliła danej organizacji zamówienia na odnośne usługi na mocy niniejszego artykułu w ciągu trzech poprzednich lat. […]”.

B. Prawo krajowe

7. Zgodnie z § 107 ust. 1 pkt 4 część pierwsza Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen ( 4 ) ustawa ta nie ma zastosowania do udzielania zamówień publicznych na usługi w dziedzinie obrony cywilnej, ochrony ludności i zapobiegania niebezpieczeństwom, świadczone przez organizacje lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym i objęte kodami CPV 7520000‑3, 75251000‑0, 75251100‑1, 75251110‑4, 75251120‑7, 75252000‑7, 75222000‑8, 98113100‑9 i 85143000‑3, z wyjątkiem usług transportu sanitarnego pacjentów.

8. W tym przepisie ustawodawca niemiecki dokonał transpozycji art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 do prawa krajowego, lecz dodał drugą część w następującym brzmieniu: „Organizacjami lub stowarzyszeniami o charakterze niekomercyjnym w rozumieniu niniejszego punktu są w szczególności organizacje pomocowe uznane zgodnie z prawem federalnym lub prawem krajów związkowych za organizacje działające w dziedzinie ochrony ludności i obrony cywilnej”.

9. Stosownie do § 2 ust. 1 Gesetz über den Rettungsdienste sowie die Notfallrettung und den Krankentransport durch Unternehmer ( 5 ) usługi ratownictwa obejmują ratownictwo w nagłych przypadkach, transport chorych i pomoc większej liczbie rannych lub chorych w przypadku katastrof.

10. Treść § 2 ust. 2 zdanie pierwsze RettG NRW wskazuje, iż ratownictwo w nagłych przypadkach oznacza podejmowanie w miejscu wypadku działań ratujących życie pacjentom w nagłych przypadkach, doprowadzenie ich do stanu umożliwiającego transport oraz utrzymanie ich w tym stanie i zapobieganie powstaniu dalszych szkód, oraz przewiezienie ich pojazdem sanitarnym lub karetką pogotowia ratunkowego do szpitala posiadającego wyposażenie niezbędne do dalszego leczenia.

11. Zgodnie z § 2 ust. 3 RettG NRW transport chorych ma za zadanie udzielenie specjalistycznej opieki chorym, rannym lub innym osobom wymagającym pomocy, poza wskazanymi w ust. 2 tego paragrafu, oraz ich przewóz pod opieką wykwalifikowanego personelu, np. karetką pogotowia ratunkowego.

12. Treść § 26 ust. 1 zdanie drugie Zivilschutz-und Katastrophenhilfegesetz ( 6 ) wskazuje, iż odpowiednie do współdziałania przy wykonywaniu zadań określonych w tej ustawie są w szczególności Arbeiter-Samariter-Bund, Deutsche Lebensrettungsgesellschaft, Deutsches Rotes Kreuz (Niemiecki Czerwony Krzyż), Johanniter-Unfall-Hilfe i Malteser-Hilfsdienst.

13. Treść § 18 ust. 1 zdanie pierwsze i § 18 ust. 2 Gesetz über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz ( 7 ) jest następująca: „1. Prywatne organizacje pomocowe świadczą pomoc w przypadku nieszczęśliwych wypadków i sytuacji nadzwyczajnych, sytuacji wymagających dużego zaangażowania środków oraz katastrof, jeżeli wyraziły one wobec najwyższego organu nadzoru swoją gotowość do współdziałania i organ ten potwierdził ich ogólną zdolność do współdziałania oraz potrzebę współdziałania (uznane organizacje pomocowe) […]. 2. W odniesieniu do organizacji wymienionych w § 26 ust. 1 zdanie drugie [ZSKG] […] złożenie oświadczenia dotyczącego gotowości do współdziałania ani stwierdzenie ogólnej zdolności nie są wymagane”.

II. Okoliczności faktyczne i pytania prejudycjalne

14. W marcu 2016 r. miasto Solingen (Niemcy) postanowiło udzielić nowego zamówienia publicznego na miejskie usługi ratownictwa na okres pięciu lat ( 8 ). Jednakże zamiast opublikować ogłoszenie o zamówieniu, zaprosiło ono cztery organizacje pomocowe do złożenia ofert. Ostatecznie zamówienia udzielono dwóm z nich (Arbeiter-Samariter-Bund i Malteser Hilfdienst), przy czym każda z nich otrzymała jedną z dwóch części, na które podzielono zamówienie.

15. Falck Rettungsdienste i Falck, przedsiębiorstwa świadczące usługi w zakresie ratownictwa i pomocy chorym, odwołały się do Vergabekammer Rheinland (izby ds. zamówień publicznych dla Nadrenii, Niemcy), podnosząc, że udzielenie tego zamówienia powinno odbyć się zgodnie z zawartymi w przepisach prawa Unii procedurami udzielania zamówień publicznych.

16. Izba ta uznała, że zastosowanie ma § 107 ust. 1 pkt 4 GWB, i decyzją z dnia 19 sierpnia 2016 r. odrzuciła wniesione odwołanie.

17. Decyzję tę skarżące zaskarżyły do Oberlandesgericht Düsseldorf (wyższego sądu krajowego w Düsseldorfie, Niemcy), który przedłożył Trybunałowi Sprawiedliwości, w drodze wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, następujące pytania prejudycjalne: „1) Czy udzielanie w karetce pogotowia ratunkowego przez ratownika medycznego lub sanitariusza ratownictwa medycznego pomocy i opieki pacjentom dotkniętym nagłym przypadkiem […] oraz udzielanie w karetce transportowej przez sanitariusza ratownictwa medycznego lub pomocnika ratowniczego pomocy i opieki pacjentom stanowią »usług[i] w dziedzinie obrony cywilnej, ochrony ludności i zapobiegania niebezpieczeństwom« w rozumieniu art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 […], objęte następującymi kodami CPV 75252000‑7 (usługi ratownictwa) oraz 85143000‑3 (usługi transportu sanitarnego)? 2) Czy art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 […] może być interpretowany w ten sposób, że »organizacj[ami] lub stowarzyszenia[mi] o charakterze niekomercyjnym« są w szczególności takie organizacje pomocowe, które zgodnie z prawem krajowym są uznane za organizacje działające w dziedzinie obrony cywilnej i ochrony ludności? 3) Czy »organizacj[ami] lub stowarzyszenia[mi] o charakterze niekomercyjnym« w rozumieniu art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 […] są takie organizacje, których celem jest wykonywanie zadań użyteczności publicznej, nieprowadzące działalności w celach zarobkowych i reinwestujące ewentualne zyski, aby osiągnąć cel danej organizacji? 4) Czy transport pacjenta karetką w przypadku udzielania opieki przez sanitariusza ratownictwa medycznego lub pomocnika ratowniczego (tzw. kwalifikowany transport medyczny) stanowi »usług[ę] transportu sanitarnego pacjentów« w rozumieniu art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 […], która nie jest objęta zakresem wyłączenia i do której ma zastosowanie dyrektywa 2014/24 […]?”.

III. Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości i stanowiska stron

18. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do Trybunału Sprawiedliwości w dniu 2 sierpnia 2017 r. Uwagi na piśmie złożyły Arbeiter-Samariter-Bund, Falck Rettungsdienste, Malteser Hilfsdienst, Niemiecki Czerwony Krzyż, Miasto Solingen, rządy niemiecki, norweski i rumuński oraz Komisja. Wszyscy oni, z wyjątkiem rządów norweskiego i rumuńskiego, wzięli udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 5 września 2018 r.

19. Falck Rettungsdienste podnosi wstępnie, iż art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 jest sprzeczny z prawem pierwotnym, ponieważ ustanawia wyjątek oparty o kryterium podmiotowe, a nie przedmiotowe. W rezultacie konieczna jest taka wykładnia tego przepisu, która uczyni go zgodnym z prawem Unii oraz wyjaśni przesłanki konieczne, zgodnie z prawem pierwotnym, dla bezpośredniego udzielenia zamówienia stowarzyszeniu o charakterze niekomercyjnym.

20. Zdaniem Falck Rettungsdienste: – na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Opowiada się ona za ścisłą wykładnią tego wyłączenia, ograniczającą stosowanie pojęcia zapobiegania niebezpieczeństwom do nagłych przypadków o dalekosiężnych i poważnych skutkach; – należy również udzielić odpowiedzi przeczącej na pytanie drugie, bowiem zgodnie z ustawodawstwem niemieckim uznanie danej organizacji za organizację z zakresu ochrony i obrony cywilnej nie jest uzależnione od posiadania charakteru niekomercyjnego; – na pytanie trzecie także należy udzielić odpowiedzi przeczącej, ponieważ zawarte w uregulowaniu krajowym przesłanki służące zdefiniowaniu organizacji o charakterze niekomercyjnym nie są zgodne orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości; – na pytanie czwarte należy udzielić odpowiedzi twierdzącej, ponieważ wynika to z treści art. 10 lit. h) oraz motywu 28 dyrektywy 2014/24.

21. Miasto Solingen: – opowiada się, w odniesieniu do pytania pierwszego, za taką wykładnią pojęcia „zapobieganie niebezpieczeństwom”, która obejmuje wszystkie czynności mające na celu zapobieganie narażeniu dobra prawnego na ryzyko lub szkodę, w tym czynności obejmujące kwalifikowany transport sanitarny; – w odniesieniu do pytania drugiego stoi na stanowisku, iż dokonane przez ustawodawcę niemieckiego odwołanie do stowarzyszeń użyteczności publicznej jest jedynie „szczególną wzmianką”, która nie uniemożliwia innym podmiotom powoływania się na status „organizacji o charakterze niekomercyjnym” w rozumieniu dyrektywy 2014/24; – rozumie to pojęcie, co stanowi odpowiedź na pytanie trzecie, w ten sposób, iż wymaga ono bezinteresownego wykonywana zadań służby publicznej; – proponuje udzielenie na pytanie czwarte odpowiedzi, iż wyłączenie spod wyłączenia, o którym mowa w art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24, nie obejmuje usług kwalifikowanego transportu sanitarnego. W szczególności działania w zakresie ratownictwa medycznego i transportu kwalifikowanego tworzą całość organizacyjną wymagającą jednolitego traktowania.

22. Arbeiter-Samariter-Bund podziela co do zasady stanowisko miasta Solingen w odniesieniu do pytania pierwszego, trzeciego i czwartego. W odniesieniu do pytania drugiego stoi na stanowisku, iż ustawodawca krajowy skorzystał z przysługującego mu uznania w zakresie transpozycji pojęcia organizacji o charakterze niekomercyjnym. Takie samo stanowisko zajmuje Malteser Hilfdienst.

23. Niemiecki Czerwony Krzyż, który na wstępie wyraża swój sprzeciw wobec uwag wstępnych Falck Rettungsdienste, zajmuje w odniesieniu do pytania pierwszego i trzeciego stanowisko podobne do przedstawionego przez miasto Solingen. W odniesieniu do pytania drugiego wskazuje, podobnie jak Arbeiter‑Samariter‑Bund, iż państwom członkowskim przysługuje uznanie w zakresie zdefiniowania organizacji o charakterze niekomercyjnym. W odniesieniu do pytania czwartego wskazuje, iż kwalifikowany transport sanitarny stanowi kluczowy element zarówno systemu ochrony ludności i obrony cywilnej, jak i zapobiegania niebezpieczeństwom. Uważa on, iż transport ten znajduje się w zakresie przedmiotowego zastosowania spornego wyłączenia.

24. Zdaniem rządu niemieckiego: – w odniesieniu do pytania pierwszego należy zastosować szeroką wykładnię pojęcia zapobiegania niebezpieczeństwom, która obejmować będzie udzielanie pomocy pacjentom w indywidualnych, nagłych przypadkach oraz w wypadkach, w przeciwieństwie do szkód o wielkich rozmiarach bardziej typowych dla ochrony ludności i obrony cywilnej; – w odniesieniu do pytania drugiego podziela on stanowisko miasta Solingen, wskazując, iż pojęcie organizacji o charakterze niekomercyjnym należy interpretować w świetle motywu 28 dyrektywy 2014/24. Jego „szczególny charakter” można określić jedynie w ramach prawnych i faktycznych tego państwa członkowskiego, w którym te organizacje prowadzą działalność; – w odniesieniu do pytania trzeciego podnosi on, iż ustawodawca krajowy określił charakter niekomercyjny tych organizacji w ten sposób, iż po pierwsze, prowadzą one działalność na rzecz dobra i bezpieczeństwa obywateli w zakresie niepolicyjnego zapobiegania zagrożeniom oraz ochrony ludności i obrony cywilnej, a po drugie, dużą część swoich zadań powierzają wolontariuszom, co wywołuje to skutki podobne do tych, jakie miałyby miejsce w sytuacji zastosowania innych lub dodatkowych kryteriów; – na czwarte pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej z uwagi na różnice pomiędzy zwykłym transportem pacjentów a kwalifikowanym transportem sanitarnym.

25. Rząd norweski: – utrzymuje, iż usługi zapobiegania zagrożeniom nie ograniczają się do usług świadczonych w związku z wielkimi katastrofami, lecz obejmują takie przypadki jak ten opisany przez sąd odsyłający w pytaniu pierwszym, który jego zdaniem – odpowiadając na pytanie czwarte – nie stanowi „transportu sanitarnego pacjentów”; – w odniesieniu do pytań drugiego i trzeciego wskazuje, iż pojęcie organizacji o charakterze niekomercyjnym zasługuje na wykładnię autonomiczną oraz że może ono obejmować organizację uznaną za taką przez prawo krajowe w zakresie, w jakim byłoby to zgodne z tą wykładnią. Jednakże ocena charakteru niekomercyjnego organizacji różni się w zależności od odmiennych tradycji państw członkowskich, do których, co do zasady, powinna należeć, bez narzucania im definicji wykraczającej poza to, co wynikałoby z „naturalnej wykładni” dyrektywy. Zgodnie z nią organizacje o charakterze niekomercyjnym wykonują zadania użyteczności publicznej, nie działają w celach komercyjnych oraz reinwestują swoje ewentualne zyski na rzecz celów, którym służą.

26. Rząd rumuński wypowiedział się jedynie w przedmiocie pytań pierwszego i czwartego, badając je łącznie. Jego zdaniem usługi z zakresu ochrony ludności, obrony cywilnej i zapobiegania zagrożeniom obejmują zarówno pomoc grupom ludzi w sytuacjach nadzwyczajnych, jak i pomoc poszczególnym osobom, których życie lub zdrowie jest zagrożone w wyniku zwykłych zagrożeń. Wykładnia art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 w świetle motywu 28 tej dyrektywy kładzie nacisk na pojęcie wyłącznego transportu, a nie na rodzaj usług w zakresie ratownictwa lub opieki udzielanych w trakcie transportu.

27. Z tego punktu widzenia usługi transportu sanitarnego obejmują zarówno działania medyczne z zakresu ratownictwa medycznego, jak i działalność w zakresie samego transportu sanitarnego prowadzonego poza nagłymi przypadkami. W przypadku pierwszej kategorii nie można mówić o różnicy pomiędzy transportem w karetce z lekarzem i ratownikiem oraz transportem z ratownikiem i pomocnikiem ratowniczym, bowiem obie te usługi zawierają elementy ratownictwa medycznego i służą ostatecznemu celowi, jakiem jest zapobieganie niebezpieczeństwom. Z kolei w drugiej kategorii usługi są świadczone wyłącznie przez kierowcę w karetkach niewyposażonych w sprzęt ratownictwa medycznego, zatem nie mieszczą się one w zakresie ochrony ludności i obrony cywilnej lub zapobiegania niebezpieczeństwom.

28. Zdaniem Komisji: – w ramach pytania pierwszego – pojęcie zapobiegania niebezpieczeństwom nie ogranicza się do przypadków szczególnie nagłych lub niebezpieczeństw grożących dużym grupom ludzi; – pytania drugie i trzecie powinny być zbadane łącznie i powinna na nie zostać udzielona odpowiedź, odpowiednio, przecząca i twierdząca. Organizacjami o charakterze niekomercyjnym nie powinny być automatycznie te uznawane przez prawo krajowe za organizacje użyteczności publicznej, lecz powinny być za takie uznawane te organizacje, które spełniają przesłanki wymienione w pytaniu trzecim sądu odsyłającego; – w ramach pytania czwartego – różnica między wyłączeniem oraz wyłączeniem spod wyłączenia, o których mowa w art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24, zależy od tego, czy zamówienie publiczne obejmuje jedynie transport pacjentów, czy również takie usługi jak opieka medyczna w trakcie transportu. Rozróżnienie to powinno następować w chwili dokonywania wyboru procedury zamówienia publicznego, a nie w sytuacji nagłego przypadku lub w trakcie transportu pacjenta.

IV. Analiza

29. Pytania przedstawione przez sąd odsyłający zmierzają w istocie do ustalenia, jakie przesłanki muszą spełniać usługi transportu sanitarnego, aby znaleźć się w zakresie zastosowania dyrektywy 2014/24 lub zostać z niego wyłączone. Przesłanki te odnoszą się do: a) rozumianego obiektywnie charakteru samej usługi oraz b) szczególnej cechy podmiotowej, czy też subiektywnej, jaką jest konieczność bycia organizacją lub stowarzyszeniem o charakterze niekomercyjnym.

30. Pytania pierwsze i czwarte sądu odsyłającego dotyczą określenia działalności będącej przedmiotem usługi transportu sanitarnego. Usługa ta, co do zasady, została wyłączona z zakresu zastosowania dyrektywy 2014/24, tylko gdy stanowi usługę w dziedzinie „obrony cywilnej, ochrony ludności i zapobiegania niebezpieczeństwom”, a nie polega jedynie na samym „transporcie sanitarnym pacjentów”. Transport ten stanowi bowiem wyłączenie spod wyłączenia i tym samym podlega ogólnym zasadom udzielania zamówień publicznych.

31. Pytania drugie i trzecie dotyczą określenia podmiotu świadczącego usługę transportu sanitarnego, którym powinna być „organizacja lub stowarzyszenie o charakterze niekomercyjnym”. Spór dotyczy w szczególności ustalenia, czy jest to pojęcie autonomiczne prawa Unii.

W przedmiocie usług transportu sanitarnego w rozumieniu dyrektywy 2014/24 (pytania pierwsze i czwarte)

32. Sąd odsyłający zwraca się o wyjaśnienie, czy kategoria „usług w dziedzinie obrony cywilnej, ochrony ludności i zapobiegania niebezpieczeństwom” obejmuje dwie następujące usługi: – pomoc i opiekę w nagłych przypadkach zapewniane pacjentom będącym ofiarami wypadku lub podobnego zdarzenia („Notfallpatienten”), udzielane w karetce pogotowia ratunkowego („Rettungswagen”) „przez ratownika medycznego lub sanitariusza ratownictwa medycznego”, – pomoc i opiekę nad pacjentami świadczone w karetce transportowej („Krankentransportwagen”) „przez sanitariusza ratownictwa medycznego lub pomocnika ratowniczego”.

33. Aczkolwiek obie te usługi polegają na udzielaniu pacjentom „pomocy i opieki”, różnią się w zakresie występowania „nagłego przypadku”, który ma miejsce jedynie w odniesieniu do pierwszej z nich, zarówno ze względu na rodzaj karetki, jak i sytuacji pacjenta. W pierwszym przypadku chodzi bowiem o „karetkę pogotowia ratunkowego”, a w drugim jedynie o „karetkę transportową”.

34. Zdaniem sądu odsyłającego jasne jest, iż wspomniane usługi „nie są usługami w dziedzinie ochrony ludności i obrony cywilnej” ( 9 ). Jego zdaniem usługi będące przedmiotem zamówienia publicznego mogą być objęte „co najwyżej” ( 10 ) pojęciem „zapobiegania niebezpieczeństwom”.

35. Dyrektywa 2014/24 nie definiuje pojęcia „zapobiegania niebezpieczeństwom” ani nie odwołuje się w sposób wyraźny do prawa państw członkowskich w celu określenia jego znaczenia. W rezultacie, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, pojęciu temu należy nadać autonomiczną i jednolitą wykładnię w całej Unii ( 11 ).

36. Poszukiwanie autonomicznego pojęcia, którym powinno być zapobieganie niebezpieczeństwom, należy rozpocząć od zbadania literalnego brzmienia art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24. W tym zakresie prawie nieuniknione wydaje się być odwołanie do art. 196 TFUE, który, jak wskazała Falck Rettungsdienste, posługuje się pojęciem „zapobiegania zagrożeniom” w ramach „ochrony ludności” w odniesieniu do „klęsk żywiołowych lub katastrof spowodowanych przez człowieka” ( 12 ). Tym samym przeważyłby pogląd, iż pojęcie to nie obejmuje usług opieki w sytuacjach zagrożenia indywidualnego.

37. Jednakże uważam, iż o ile zawarte w art. 196 TFUE pojęcie zapobiegania zagrożeniom powiązane jest z ochroną ludności ( 13 ), o tyle art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 definiuje je jako działalność o własnych cechach, niekoniecznie tożsamą z ochroną ludności.

38. W treści art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 zapobieganie zagrożeniom pojawia się bowiem jako odrębne pojęcie od pojęć ochrony ludności i obrony cywilnej, zatem należy interpretować je jako niezależną działalność. W przeciwnym razie, jak wskazuje sąd odsyłający, usługi z zakresu zapobiegania zagrożeniom zawsze byłyby usługami z zakresu obrony cywilnej lub ochrony ludności ( 14 ).

39. Nadanie autonomii pojęciu zapobiegania zagrożeniom wynikałoby, oczywiście, z jego przeciwstawienia pojęciom ochrony ludności i obrony cywilnej jako działalności polegającej na zarządzaniu katastrofami dotykającymi znacznej liczby ludności. W porównaniu z tymi sytuacjami, mającymi charakter zbiorowy, zapobieganie zagrożeniom, o którym mowa w dyrektywie 2014/24, dotyczy indywidualnych osób znajdujących się w sytuacji zagrożenia.

40. Jednak wykładnia zaproponowana przez sąd odsyłający napotyka na pewien problem. Wyrażenie „zapobieganie” w powszechnym rozumieniu, jak podkreśla Falck Rettungsdienste ( 15 ), oznacza przewidywanie zajścia ryzyka lub zagrożenia. Oznacza to zatem ochronę prewencyjną, a nie reagowanie na ryzyko, które się spełniło i na szkodę powstałą wskutek zmaterializowania się zagrożenia.

41. W celu rozwiązania tego problemu semantycznego sporne w niniejszej sprawie usługi transportu sanitarnego należałoby wykluczyć, właściwie z zasady, z zakresu pojęcia „zapobiegania zagrożeniom”. Tylko w sposób wymuszony można by przyjąć, iż przewóz rannych lub chorych karetką stanowi wyłącznie zapobieganie ryzyku polegającemu na tym, że przy braku tego przewozu pogorszy się stan ich zdrowia.

42. Wykładnia systemowa art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 pozwala jednak przezwyciężyć problemy wynikające z wykładni literalnej. Przepis ten nie wyklucza z zakresu zastosowania dyrektywy 2014/24, w sposób ogólny i abstrakcyjny, wszystkich „usług w dziedzinie obrony cywilnej, ochrony ludności i zapobiegania niebezpieczeństwom”, lecz jedynie usługi objęte określonymi kodami CPV.

43. Wśród usług objętych tymi kodami znajdują się zarówno usługi mieszczące się we właściwym lub ścisłym znaczeniu pojęcia zapobiegania ( 16 ), jak i inne, które mają raczej charakter reaktywny, niż prewencyjny (np. „służby ratownicze”) ( 17 ) i mogą być świadczone zarówno w przypadku katastrof, jak w przypadku zagrożeń lub szkód ponoszonych przez osoby indywidualne.

44. Gdyby, jak utrzymuje Falck Rettungsdienste ( 18 ), pojęcia „usług w dziedzinie obrony cywilnej, ochrony ludności i zapobiegania niebezpieczeństwom” stanowiły „kryteria przedmiotowe” dla ustalenia, które z usług objętych kodami CPV i wskazanych w art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 są świadczone w przypadku katastrof, oznaczałoby to, iż jedynymi „służbami ratowniczymi” objętymi kodem CPV 75252000‑7 i wyłączonymi z zakresu zastosowania dyrektywy byłyby usługi świadczone na rzecz wielu osób, a nie te świadczone w ramach akcji ratunkowych na rzecz pojedynczych osób.

45. Wśród kodów CPV zawartych w art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 znajduje się właśnie kod 85143000‑3, dotyczący „usług ambulatoryjnych [transportu sanitarnego]”. W jego przypadku nie byłoby niewłaściwe zastosowanie „kryterium przedmiotowego”, za którym opowiada się Falck Rettungsdienste, i przyjęcie, iż wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy wyłącznie usług transportu sanitarnego świadczonych w przypadku katastrof.

46. Jednakże treść art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 definiuje usługi transportu sanitarnego w sposób, który nie tylko nie odpowiada temu „kryterium przedmiotowemu”, lecz wręcz stoi z nim w sprzeczności.

47. Stanowiąc, iż poza zakresem zastosowania dyrektywy 2014/14 pozostają „usług[i] w dziedzinie obrony cywilnej, ochrony ludności i zapobiegania niebezpieczeństwom […] objęt[e] [kodem CPV 85143000‑3 {usługi ambulatoryjne (transportu sanitarnego)}] z wyjątkiem usług transportu sanitarnego pacjentów” ( 19 ) treść art. 10 lit. h) dyrektywy wprowadza wyłączenie, które – gdyby obowiązywało kryterium, że przepis ten dotyczy jedynie przypadków katastrof – byłoby zbędne, co wskazuje rząd niemiecki ( 20 ).

48. Jeżeli prawodawca uznał za istotne, by odnieść się do „usług transportu sanitarnego pacjentów”, uczynił to dlatego, że w przeciwnym razie usługi te należałoby uznać za objęte wyłączeniem, o którym mowa w art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 (CPV 85143000‑3). Oczywiste jest przy tym, iż transport pacjentów nie pasuje do sytuacji po zajściu katastrofy, w której raczej niż o pacjentach należy mówić o rannych lub poszkodowanych, których należy pilnie przewieźć w najlepszych pod względem medycznym warunkach, a nie jedynie przetransportować.

49. Wniosek ten potwierdza wykładnia celowościowa tego przepisu. Z tego punktu widzenia szczególne znaczenie ma motyw 28 dyrektywy 2014/24, zgodnie z którym dyrektywa „nie powinna mieć zastosowania do niektórych usług ratownictwa, gdy są one wykonywane przez organizacje lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym, gdyż trudno byłoby zachować szczególny charakter takich organizacji, gdyby usługodawców trzeba […] było wybrać zgodnie z procedurami określonymi w niniejszej dyrektywie”.

50. W tym zdaniu wydają mi się istotne dwa stwierdzenia. Po pierwsze, prawodawca odwołuje się do „niektórych usług ratownictwa”. Po drugie zaś, określenie tych usług zostało dokonane poprzez odniesienie do „organizacji lub stowarzyszeń o charakterze niekomercyjnym”, których „szczególny charakter” należy zachować. W celu ustalenia zakresu tego wyłączenia więcej uwagi poświęca się zatem podmiotowi, który świadczy usługę, niż skali zdarzenia, w którym musi on interweniować.

51. Innymi słowy, bez względu na to, czy chodzi indywidualny nagły przypadek, czy o przypadek szkody w wielkich rozmiarach, istotne jest to, że nastąpiło zdarzenie o charakterze nadzwyczajnym, którym zwykle zajmują się organizacje lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym. Celem tego przepisu dyrektywy 2014/24 jest ochrona wspomnianych organizacji, ponieważ ich istnienie byłoby zagrożone, gdyby musiały one podlegać procedurom zamówień publicznych ustanowionym przez dyrektywę.

52. Istotne jest zatem nie tyle ustalenie, czy przez sytuacje nadzwyczajne należy rozumieć przypadki katastrof, czy też przypadki zagrożeń indywidualnych (wypadek drogowy, pożar mieszkania), lecz określenie sytuacji będących głównym przedmiotem działalności organizacji o charakterze niekomercyjnym, które tradycyjnie prowadzą działalność w zakresie opieki zdrowotnej czy nawet humanitarnej.

53. W tym znaczeniu, jak wskazuje sąd odsyłający, „[o]rganizacje i instytucje o charakterze niekomercyjnym nie świadczą jedynie usług w dziedzinie ochrony ludności i obrony cywilnej [lecz] również i przede wszystkim w dziedzinie codziennych usług ratownictwa świadczonych na rzecz jednostek” ( 21 ).

54. W zakresie, w jakim wola wyrażona w motywie 28 zawarta została, z prawnego punktu widzenia, w art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24, uważam, iż znajdujące się w tym przepisie zwroty „usługi w dziedzinie obrony cywilnej, ochrony ludności i zapobiegania niebezpieczeństwom” należy uznać za równoważne z użytym w motywie 28 pojęciem „usługi ratownictwa”, a zatem odnosić je, w celu ich zdefiniowania, do „organizacji lub stowarzyszeń o charakterze niekomercyjnym”.

55. W rzeczywistości motyw 28 przewiduje zastosowanie wyłączenia, które w interesującym nas zakresie zostało zawarte w art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 w odniesieniu do usług karetek pogotowia świadczonych przez organizacje lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym, gdy działają w sytuacjach nadzwyczajnych, które zwykle stanowią przedmiot ich działalności.

56. Motyw ten stanowi, iż wyłączenia usług ratownictwa świadczonych przez organizacje o charakterze niekomercyjnym „nie należy stosować szerzej niż jest to absolutnie konieczne”, przy tym należy „wyraźnie określić, że usługi transportu sanitarnego pacjentów nie powinny być objęte wyłączeniem”.

57. Powstaje zatem problem odróżnienia usług transportu sanitarnego świadczonych w ramach ratownictwa medycznego od zwykłego transportu sanitarnego pacjentów. Problemu tego dotyczy czwarte pytanie prejudycjalne, w którym chodzi o wyjaśnienie, czy „transport pacjenta karetką w przypadku udzielania opieki przez sanitariusza ratownictwa medycznego lub pomocnika ratowniczego” – co określane jest jako „kwalifikowany transport medyczny” – można uznać za „usługę transportu sanitarnego pacjentów” w rozumieniu art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24.

58. Wolą prawodawcy było ograniczenie wyłączenia (to jest zwolnienia od zastosowania zwykłego systemu przewidzianego przez dyrektywę 2014/24) do usług ratownictwa [medycznego] ( 22 ). Analogicznie, odnosząc się do „usługi transportu sanitarnego pacjentów” jako wyłączenia spod wyłączenia, prawodawca poddaje je procedurom zamówień publicznych (łagodniejszym), jeżeli nie są one świadczone w ramach pogotowia ratunkowego, w celu zapewnienia przewozu pacjenta karetką.

59. Przy takim podejściu dyrektywa 2014/24 nie będzie miała zastosowania do ogólnych usług transportu sanitarnego, które poza zwykłą funkcją transportową zapewniają świadczenie medyczne lub sanitarne właściwe dla opieki nad pacjentem w nagłych przypadkach. Innymi słowy – do usługi, której nie mógłby zapewnić żaden inny, alternatywny środek transportu.

60. Stanowiąc, iż wyłączenia spod zastosowania dyrektywy 2014/24 nie należy rozszerzać na „usługi transportu sanitarnego pacjentów”, motyw 28 wskazuje, iż usługi te „powinny podlegać szczególnemu systemowi przewidzianemu dla usług społecznych i innych usług (zwanemu dalej »łagodniejszym reżimem«)”. W celu umożliwienia zastosowania łagodniejszego reżimu motyw ten stanowi, iż usługi transportu sanitarnego pacjentów nie mieszczą się w ramach „usług w zakresie transportu drogowego” ( 23 ) podlegających zwykłemu reżimowi dyrektywy.

61. Współistnieją zatem: – ogólne „usługi ambulatoryjne [transportu sanitarnego]” (oznaczone kodem 851430000‑3), które są wyłączone z zakresu zastosowania dyrektywy 2014/24, oraz – „usługi transportu sanitarnego pacjentów”, które objęte są szczególnym systemem określonym przez dyrektywę jako reżim łagodniejszy ( 24 ). W przeciwnym razie ze względu na swój charakter byłyby one traktowane jako „transport drogowy”.

62. Innymi słowy, jeżeli wyłączymy „transport” jako nieodzowny element usług transportu sanitarnego, to co pozostanie w usłudze objętej kodem CPV 85143000‑3 (czyli usłudze wyłączonej spod zakresu zastosowania dyrektywy 2014/24), posiada w przeważającym stopniu charakter medyczny. Niezależnie od tego, czy będzie ją świadczyć lekarz, technik medyczny czy ratownik medyczny, istotne jest moim zdaniem to, że zapewnia się niezbędną opiekę, aby transport pacjenta odbył się w ten sposób, iż jego (pilne) przewiezienie do szpitala umożliwi udzielenie mu, w najkrótszym możliwym czasie, pomocy medycznej w celu ochrony jego życia i zdrowia. Ma to miejsce w nagłym przypadku, ponieważ, jak już wspominałem, wyłączenie spod zakresu zastosowania dyrektywy 2014/24 dotyczy, jak wskazuje motyw 28, „usług ratownictwa”.

63. W oparciu o te założenia można dokonać oceny dwóch stanów faktycznych przedstawionych przez sąd odsyłający.

64. Pierwszy z nich dotyczy transportu, wraz z udzieleniem opieki i pomocy w nagłych przypadkach, pacjentów będących ofiarami wypadku lub podobnego zdarzenia („Notfallpatienten”) świadczonego w karetce pogotowia ratunkowego („Rettungswagen”) „przez ratownika medycznego lub sanitariusza ratownictwa medycznego”. Nie uważam, aby nadmiernie trudno było objąć te usługi kodem CPV 85143000‑3 [usługi ambulatoryjne (transportu sanitarnego)] i stwierdzić tym samym, iż postanowienia dyrektywy 2014/24 nie mają do nich zastosowania, jeżeli są one świadczone przez organizację lub stowarzyszenie o charakterze niekomercyjnym.

65. Druga sytuacja (czwarte pytanie prejudycjalne) dotyczy udzielania pacjentom opieki i pomocy w pojeździe przeznaczonym do transportu chorych („Krankentransportwagen”) „przez sanitariusza ratownictwa medycznego lub pomocnika ratowniczego”. Chodzi bowiem o „transport pacjenta karetką”, jednak pod profesjonalną opieką. Moim zdaniem nie mamy w tym przypadku do czynienia z pogotowiem ratunkowym we właściwym tego słowa znaczeniu: pacjenci mogą wymagać, by w trakcie transportu ktoś im towarzyszył w karetce, lecz nie wymagają oni opieki medycznej z zakresu ratownictwa medycznego ( 25 ). Należy zatem zastosować wyłączenie spod wyłączenia przewidziane w art. 10 lit. h) in fine dyrektywy 2014/24.

W przedmiocie pojęcia organizacji o charakterze niekomercyjnym w rozumieniu dyrektywy 2014/24 (drugie i trzecie pytanie prejudycjalne)

66. Podobnie jak w przypadku pojęcia „zapobiegania zagrożeniom” ( 26 ), również przy badaniu, czym są „organizacje lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym”, o których mowa w art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24, należy posługiwać się pojęciem autonomicznym i jednolitym dla całej Unii.

67. Rząd niemiecki utrzymuje, iż decydujące znaczenie posiada nie tyle pojęcie „organizacji lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym”, co „szczególny charakter” tych podmiotów, którego „zachowanie” jest celem dyrektywy 2014/24 i ma się dokonać poprzez wyłączenie ich z zakresu zastosowania dyrektywy (motyw 28).

68. Zdaniem tego rządu aby stwierdzić, na czym polega ten szczególny charakter, należy koniecznie odnieść się do ram prawnych i stanu faktycznego w państwie, w którym działają organizacje, bowiem to państwa członkowskie najlepiej potrafią ocenić, które organizacje odpowiadają temu pojęciu ( 27 ). Dwa wyroki Trybunału Sprawiedliwości potwierdzają jego zdaniem, iż poszanowanie prawa krajowego ma zasadnicze znaczenie dla oceny niekomercyjnego charakteru danej organizacji ( 28 ).

69. Jednakże w obu tych wyrokach przyznano państwom członkowskim uznanie nie w zakresie ustalenia definicji organizacji o charakterze niekomercyjnym, lecz jedynie „w stosunku do decyzji o poziomie ochrony zdrowia publicznego i organizacji jego systemu bezpieczeństwa społecznego” oraz ustalenia w związku z tym, że „wykorzystywanie stowarzyszeń wolontariackich odpowiada celowi społecznemu usług transportu sanitarnego i może przyczyniać się do kontroli nad kosztami tych usług” ( 29 ).

70. W istocie pojęcie „organizacji lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym” jest wystarczająco precyzyjne, aby nie musiało tu przysługiwać żadne uznanie. Fakt, że struktura organizacyjna opiera się na wolontariuszach, może wskazywać na charakter niekomercyjny, lecz nie musi. W niniejszej sprawie istotne jest to, żeby podmioty świadczące usługi rzeczywiście nie miały celu zarobkowego. Wystarczy tu odwołać się do literalnej wykładni pojęcia „[…] o charakterze niekomercyjnym”.

71. Sąd odsyłający proponuje definicję, która wydaje mi się rozsądna ( 30 ). Chodziłoby o organizacje, które prowadzą działalność, która „nie ma na celu osiągania zysków”, lecz jest wykonywana „dla dobra publicznego i nie są przy tym czerpane zyski” ( 31 ).

72. Ściśle rzecz biorąc pojęcia „dobra publicznego” i „wykonywania zadań użyteczności publicznej”, do których odnosi się trzecie pytanie prejudycjalne, są zbędne: treść motywu 28 dyrektywy 2014/24 mówi o organizacjach lub stowarzyszeniach o charakterze niekomercyjnym, które świadczą usługi ratownictwa, czyli działają tym samym w ogólnym interesie publicznym.

73. Powtarzam, iż decydujące znaczenie ma to, czy organizacje lub stowarzyszenia, które świadczą usługi, o których mowa w motywie 28 i art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24, zamierzają osiągać zyski ze świadczenia pomocy ( 32 ).

74. Nie uważam, by oprócz posiadania tej cechy organizacje lub stowarzyszenia tego rodzaju musiały dodatkowo spełniać przesłanki zawarte w art. 77 ust. 2 dyrektywy 2014/24.

75. Zgodnie z treścią art. 77 ust. 1 dyrektywy 2014/24 państwa członkowskie mogą zastrzec dla określonych organizacji prawo udziału w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego wyłącznie w odniesieniu do określonych usług społecznych, kulturalnych i zdrowotnych ( 33 ), jeżeli spełniają one przesłanki wymienione w ust. 2.

76. Żadna z tych przesłanek nie zawiera wymogu działalności o charakterze niekomercyjnym, a co więcej, jedna z nich opiera się na przeciwnym założeniu. Chodzi tu o przesłankę odnoszącą się do dystrybucji zysków, zgodnie z którą organizacja wspomniana w ust. 1 powinna dokonywać podziału zysków w oparciu o „udziały” ( 34 ).

77. Uważam zatem, iż cechą charakterystyczną organizacji lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym jest właśnie to, iż nie dąży do osiągania zysków, a jeśli zostaną one osiągnięte w sposób niezamierzony – czyli mimo iż nie było to celem działalności – przeznacza je na prowadzenie swojej działalności społecznej. W niniejszej sprawie jest to świadczenie usług ratownictwa medycznego.

78. Ustawodawstwo krajowe stanowi, iż „[o]rganizacjami lub stowarzyszeniami o charakterze niekomercyjnym [dla celów wyłączenia przewidzianego w art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24] są w szczególności organizacje pomocowe uznane zgodnie z prawem federalnym lub prawem krajów związkowych za organizacje działające w dziedzinie ochrony ludności i obrony cywilnej” ( 35 ).

79. Zdaniem rządu niemieckiego przepis ten nie ustanawia numerus clausus organizacji, do których ma zastosowanie wyłączenie zawarte w art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24. Uznanie za „organizacje pomocowe” nie jest więc koniecznym warunkiem skorzystania z tego wyłączenia przez podmiot o charakterze niekomercyjnym ( 36 ).

80. Jednakże w niniejszej sprawie znaczenie ma nie to, że prawo krajowe nie uniemożliwia uznania za podmioty o charakterze niekomercyjnym tych, które odpowiadają definicji „organizacji lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym”, w rozumieniu art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 ( 37 ), lecz to, że przypisuje tę cechę organizacjom, które nie odpowiadają temu pojęciu.

81. Jak bowiem wskazuje sąd odsyłający, „[u]znanie w ustawie za organizację działającą w dziedzinie obrony cywilnej i ochrony ludności nie musi jednak [w prawie krajowym] zależeć od tego, czy dana organizacja prowadzi działalność o charakterze niekomercyjnym” ( 38 ).

82. Gdyby tak było, co powinien ustalić sąd odsyłający, uznanie przez prawo krajowe za organizację pomocową nie wystarcza dla przyjęcia, że organizacja lub stowarzyszenie ma charakter niekomercyjny w rozumieniu art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24. Ta ostatnia cecha wymaga wykazania, że organizacja lub stowarzyszenie, które chce być za takie uznawane, nie dąży do osiągania zysków, a jeśli je osiągnie w sposób niezamierzony, przeznacza je na prowadzenie swojej działalności społecznej.

V. Wnioski

83. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości odpowiedział na pytania prejudycjalne przedstawione przez Oberlandesgericht Düsseldorf (wyższy sąd krajowy w Düsseldorfie, Niemcy) w następujący sposób: Artykuł 10 lit. h) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE należy interpretować w ten sposób, iż: – transport pacjenta karetką pogotowia ratunkowego w nagłym przypadku, w czasie którego pomoc i opieka medyczna jest świadczona przez ratownika medycznego lub sanitariusza ratownictwa medycznego, należy uznać za »usługi transportu sanitarnego« (kod CPV 85143000‑3), dla których udzielenie zamówienia publicznego może nie podlegać procedurom określonym w dyrektywie 2014/24, pod warunkiem że udziela ich organizacja lub stowarzyszenie o charakterze niekomercyjnym; – jeżeli transport pacjentów nie jest dokonywany w nagłym przypadku i jest prowadzony w karetce przeznaczonej do przewozu chorych przez sanitariusza ratownictwa medycznego lub pomocnika ratowniczego, należy go uznać za usługę „transportu pacjenta karetką”, nieobjętą wyłączeniem mającym zastosowanie ogólnie do »usług transportu sanitarnego«; – »organizacjami lub stowarzyszeniami o charakterze niekomercyjnym« są te organizacje lub stowarzyszenia, które nie dążą do osiągania zysków, a jeśli je osiągną w sposób niezamierzony, przeznaczają je na prowadzenie swojej działalności społecznej. Fakt uznania tych organizacji lub stowarzyszeń przez prawo krajowe za organizacje pomocowe nie wystarcza do uzyskania tego statusu.

( 1 ) Język oryginału: hiszpański.

( 2 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 65; sprostowanie Dz.U. 2016, L 24, s. 14).

( 3 ) Hiszpańska wersja językowa tego przepisu zawiera, z niezrozumiałych względów, przymiotnik „laborales” („w pracy”) w celu określenia tych „niebezpieczeństw”, czego nie zawiera żadna inna wersja językowa. W dalszej części będę się zatem odnosił tylko do „zapobiegania niebezpieczeństwom”.

( 4 ) Ustawa o zwalczaniu ograniczeń konkurencji (zwana dalej „GWB”).

( 5 ) Ustawa o pogotowiu ratunkowym oraz o ratownictwie i transporcie chorych przez przedsiębiorstwa w Nadrenii Północnej-Westfalii (zwana dalej „RettG NRW”).

( 6 ) Ustawa o obronie cywilnej i pomocy w przypadku katastrof (zwana dalej „ZSKG”), ostatnio zmieniona przez § 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2009 r.

( 7 ) Ustawa o ochronie przeciwpożarowej, pomocy i ochronie w przypadku katastrof (zwana dalej „BHKG”).

( 8 ) Zgodnie z treścią postanowienia odsyłającego (pkt 4) „[p]rzedmiotem zamówienia było podzielone na dwie części dostarczenie personelu dla wielu komunalnych karetek pogotowia ratunkowego […] i karetek transportowych […] oraz udostępnienie miejsc postojowych dla pojazdów […]. Zamówienie odnosiło się do ratownictwa w komunalnych karetkach pogotowia ratunkowego mających za główne zadanie udzielanie pomocy i opieki pacjentom wymagającym pilnego leczenia przez ratowników medycznych wpieranych przez sanitariusza ratownictwa medycznego oraz transportu sanitarnego z głównym zadaniem udzielania pomocy i opieki pacjentom przez sanitariusza ratownictwa medycznego wspieranego przez pomocnika ratowniczego”.

( 9 ) Punkt 14 postanowienia odsyłającego.

( 10 ) Punkt 14 postanowienia odsyłającego.

( 11 ) Zobacz na przykład wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Ziółkowski i Szeja, C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, pkt 32.

( 12 ) Zbieżność terminologiczna art. 196 TFUE i art. 10 lit. h) dyrektywy 2014/24 jest jednak jedynie częściowa, bowiem pierwszy z nich mówi o „ochronie ludności” („Katastrophenschutz”, „protection civile”) i „zapobieganiu zagrożeniom” („Risikoprävention”, „prévention des risques”), lecz nie wspomina o „obronie cywilnej”, jak czyni to drugi z nich.

( 13 ) Artykuł 196 ust. 1 TFUE, zawarty w jego części III w tytule XXIII „Ochrona ludności”, definiuje usługi ochrony ludności jako „systemy zapobiegania klęskom żywiołowym lub katastrofom spowodowanymi przez człowieka i ochrony przed nimi”. Działanie Unii w tym zakresie polega na wsparciu dla działań państw członkowskich „w zakresie zapobiegania zagrożeniom, przygotowania personelu ochrony ludności […] i reagowania na klęski żywiołowe” [art. 196 ust. 1 lit. a)]. Zapobieganie zagrożeniom, szkolenie personelu i reagowanie stanowią zatem ciąg rzeczywistych działań służących kompleksowemu zarządzaniu klęskami żywiołowymi.

( 14 ) Punkt 14 postanowienia odsyłającego. Zdaniem sądu odsyłającego „[b]ardziej zasadne jest uznanie, że pojęcie zapobiegania niebezpieczeństwom oznacza coś, co nie jest objęte pojęciami ochrony ludności i obrony cywilnej, ponieważ przyczyny powstania szkód są właśnie odmienne niż awarie i katastrofy techniczne, katastrofy naturalne lub sytuacje terrorystycznych i militarnych zagrożeń z poważnymi szkodami dla życia ludzkiego”.

( 15 ) Punkt 55 jego uwag na piśmie.

( 16 ) Zobacz CPV 75251110‑4 („Usługi ochrony przeciwpożarowej”) lub CPV 981131000‑9 („Usługi w zakresie bezpieczeństwa jądrowego”).

( 17 ) CPV 75252000‑7.

( 18 ) Punkt 61 uwag na piśmie przedstawionych przez Falck Rettungsdienst.

( 19 ) Podkreślenie moje.

( 20 ) Punkt 24 uwag na piśmie rządu niemieckiego.

( 21 ) Punkt 14 postanowienia odsyłającego. Podkreślenie moje. W podobny sposób wypowiada się miasto Solingen w pkt 31 uwag na piśmie.

( 22 ) Oczywiście chodzi o usługi ratownictwa świadczone przez organizacje lub stowarzyszenia o charakterze niekomercyjnym.

( 23 ) Grupa ta obejmuje piętnaście kodów, począwszy od 60100000‑9 („Usługi w zakresie transportu drogowego”) do 60183000‑4 („Wynajem furgonów wraz z kierowcą”), wśród których znajdują się „Usługi taxi” (60120000‑5), „Usługi w zakresie specjalistycznego transportu drogowego osób” (60130000‑8) oraz „Nieregularny transport osób” (60140000‑1).

( 24 ) Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. 2004, L 134, s. 114), zmieniona przez rozporządzenie Komisji (UE) nr 1251/2011 z dnia 30 listopada 2011 r. (Dz.U. 2011, L 319, s. 43), będąca aktem prawnym bezpośrednio poprzedzającym dyrektywę 2014/24, rozróżniała te dwa aspekty usług transportu sanitarnego. Jak wskazano w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 11 grudnia 2014 r., Azienda sanitaria locale n.o 5 Spezzino i in. (C‑113/13, EU:C:2014:2440, pkt 33, 34), dyrektywa 2004/18 dyrektywa 2004/18 miała zastosowanie do zamówień publicznych na usługi zdefiniowanych w art. 1 ust. 2 lit. d) tej dyrektywy jako zamówienia publiczne inne niż zamówienia na roboty budowlane lub dostawy, których przedmiotem jest świadczenie usług, o których mowa w załączniku II do wspomnianej dyrektywy, który dzielił się na dwie części (A i B). Usługi transportu sanitarnego i ratownictwa medycznego zaliczały się do kategorii 2, znajdującej się w załączniku II A, ze względu na aspekty transportowe tych usług oraz do kategorii 25, znajdującej się w załączniku II B, ze względu na ich aspekty sanitarne.

Podczas gdy zgodnie z art. 22 dyrektywy 2004/18 zamówienia publiczne, których przedmiotem były usługi jednocześnie w obu tych załącznikach, powinny być udzielane zgodnie z procedurą zwykłą (jeżeli wartość usług wymienionych w załączniku II A była wyższa niż wartość usług zawartych w załączniku II B) lub zgodnie z procedurą uproszczoną (w przeciwnym przypadku), treść motywu 28 dyrektywy 2014/24 stanowi, iż „zamówienia mieszane na świadczenie usług transportu sanitarnego zasadniczo również podlegałyby łagodniejszemu reżimowi, jeżeli wartość usług transportu sanitarnego pacjentów byłaby większa niż wartość innych usług transportu sanitarnego”. Od razu wyjaśnię, iż w przypadku „innych usług transportu sanitarnego” może chodzić jedynie o usługi opieki medycznej niezwiązane z ratownictwem.

( 25 ) Może tu chodzić, tytułem przykładu, o pacjentów przewożonych do szpitala w celu wykonania dializy, mniej lub bardziej okresowych badań, testów diagnostycznych, badań klinicznych lub innego rodzaju pomocy medycznej. W czasie rozprawy panowała zgoda, iż takie przewozy nie mogą podlegać wyłączeniu spod wyłączenia. Miasto Solingen potwierdziło również, iż sporne zamówienie publiczne nie obejmowało takich przewozów.

( 26 ) Zobacz pkt 36 powyżej.

( 27 ) Punkt 45 uwag na piśmie rządu niemieckiego.

( 28 ) Wyroki: z dnia 11 grudnia 2014 r., Azienda sanitaria locale n.o 5 Spezzino i in. (C‑113/13, EU:C:2014:2440, pkt 61); z dnia 28 stycznia 2016 r., CASTA i in. (C‑50/14, EU:C:2016:56, pkt 64). Oba te wyroki potwierdzają, iż z punktu widzenia prawa pierwotnego Unii nie ma formalnych przeszkód dla udzielania tego rodzaju zamówień publicznych z wolnej ręki. W sentencji pierwszego z nich wskazano, iż „[a]rtykuły 49 TFUE i 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one uregulowaniu krajowemu, które, tak jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, pozwala organom władzy lokalnej powierzyć stowarzyszeniom wolontariackim świadczenie usług transportu sanitarnego w drodze bezpośredniego udzielenia zamówienia bez jakiegokolwiek ogłoszenia o zamówieniu, o ile ramy prawne i umowne, w których prowadzona jest działalność tychże organizacji, faktycznie przyczyniają się do realizacji celu społecznego, a także celów solidarności oraz efektywności budżetowej”. Stwierdzenie to powtórzono, z drobnymi różnicami, w drugim z przytoczonych wyroków.

( 29 ) Wyrok z dnia 28 stycznia 2016 r., CASTA i in. (C‑50/14, EU:C:2016:56, pkt 62).

( 30 ) Pogląd ten, zgodnie z oświadczeniem na rozprawie, podziela rząd niemiecki.

( 31 ) Punkt 15 postanowienia odsyłającego.

( 32 ) Organizacje lub stowarzyszenia mogą prowadzić tę działalność za pośrednictwem utworzonych w tym celu podmiotów, które mogą przyjąć formę prawną między innymi spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, pod warunkiem jednak, iż będą one pozbawione celu zarobkowego. Do sądu odsyłającego należy ewentualne zbadanie, czy nie ma to miejsca w niniejszej sprawie.

( 33 ) Podobny związek jak pomiędzy art. 10 lit. h) a motywem 28 dyrektywy 2014/24 istnieje pomiędzy art. 77 ust. 1 a motywem 118 tej dyrektywy. O ile motyw 28 odnosi się do „organizacji lub stowarzyszeń o charakterze niekomercyjnym” jako podmiotów, których usługi ratownictwa zostały wyłączone spod zakresu zastosowania dyrektywy 2014/24 w drodze art. 10 lit. h) tej dyrektywy, o tyle motyw 118 odwołuje się do „organizacji opartych na własności pracowniczej lub aktywnym udziale pracowników w zarządzaniu nimi” oraz „istniejących organizacji takich jak spółdzielnie, na udział w świadczeniu [działających w celu świadczenia] [określonych] usług [zdrowotnych, społecznych i kulturalnych] na rzecz użytkowników końcowych”; organizacje te powinny spełniać przesłanki zawarte w art. 77 ust. 2 dyrektywy 2014/24, aby państwa członkowskie mogły zastrzec dla nich prawo udziału w niektórych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. Nie można zatem postawić znaku równości pomiędzy organizacjami, o których mowa w motywie 28, i organizacjami, o których mowa w motywie 118. W takim przypadku, konsekwentnie, nie można postawić znaku równości pomiędzy art. 10 lit. h) (który wyłącza pewne usługi świadczone przez pierwszą grupę tych organizacji spod zakresu zastosowania dyrektywy 2014/24) i art. 77 (który zezwala, aby określone usługi świadczone przez drugą z tych grup były objęte szczególnym zakresem zastosowania tej dyrektywy).

( 34 ) Artykuł 77 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2014/24. Wprawdzie przepis ten stanowi, że „zyski są ponownie inwestowane z myślą o osiągnięciu celu organizacji”, lecz nie wyklucza ich istnienia ani w szczególności nie zakazuje ich dystrybucji, aczkolwiek ma się to dokonać w oparciu o „udziały”.

( 35 ) Paragraf 107 ust. 1 pkt 4 część druga GWB.

( 36 ) Punkt 40 uwag na piśmie rządu niemieckiego. W trakcie rozprawy miała miejsce dyskusja na temat faktycznego istnienia takiego ograniczenia ilościowego, którego w istocie przepis prawa krajowego (posługujący się sformułowaniem „w szczególności”) nie zawiera.

( 37 ) Jak wskazuje miasto Solingen w pkt 37 i 38 uwag na piśmie, może to mieć miejsce w niniejszej sprawie.

( 38 ) Punkt 15 postanowienia odsyłającego.