Sprawa T‑306/11

Schwenk Zement KG

przeciwko

Komisji Europejskiej

„Konkurencja — Postępowanie administracyjne — Decyzja w sprawie żądania informacji — Konieczność żądanych informacji — Obowiązek uzasadnienia — Proporcjonalność”

Streszczenie – wyrok Sądu (siódma izba) z dnia 14 marca 2014 r.

Istotne elementy uzasadnienia decyzji w sprawie żądania informacji są określone w samym art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003. Przepis ten przewiduje, że Komisja podaje podstawę prawną i cel żądania, określa zakres żądanych informacji i ustala termin, w którym należy je dostarczyć. Artykuł 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 uściśla ponadto, że Komisja poucza o karach przewidzianych w art. 23, że poucza o karach przewidzianych w art. 24 lub kary te nakłada i że poucza również o prawie do wniesienia odwołania od decyzji do Trybunału Sprawiedliwości. W tym względzie Komisja nie ma obowiązku przekazania adresatowi takiej decyzji wszystkich informacji, jakie posiada na temat domniemanych naruszeń, ani dokonania ścisłej kwalifikacji prawnej tych naruszeń, lecz powinna jasno wskazać domniemania, jakie zamierza zweryfikować. Zatem jeśli uzasadnienie decyzji sformułowane w sposób bardzo ogólny, który należałoby uszczegółowić zasługuje w związku z tym na krytykę, to można jednak uznać, że odniesienie do domniemanych ograniczeń czytane łącznie z decyzją o wszczęciu postępowania na podstawie art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003, odpowiada minimalnemu poziomowi jasności pozwalającemu stwierdzić poszanowanie postanowień art. 18 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia. (por. pkt 21, 24, 31, 37)

W ramach postępowania administracyjnego na podstawie rozporządzenia nr 1/2003 dopiero po wysłaniu pisma w sprawie przedstawienia zarzutów dane przedsiębiorstwo może w pełni skorzystać z prawa do obrony. Gdyby bowiem wspomniane uprawnienia zostały rozszerzone na okres poprzedzający wysłanie pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, skuteczność dochodzenia Komisji zostałaby zagrożona, ponieważ już na wstępnym etapie dochodzenia zainteresowane przedsiębiorstwo byłoby w stanie określić informacje znane już Komisji, a więc i informacje, które mogą jeszcze zostać przed nią ukryte. Jednak środki dochodzeniowe podjęte przez Komisję na etapie wstępnego dochodzenia, w szczególności środki kontrolne i żądania informacji, z natury prowadzą do postawienia zarzutu naruszenia i mogą mieć istotny wpływ na sytuację podejrzanych przedsiębiorstw. Istotne jest zatem, by nie dopuścić do nieodwracalnego naruszenia prawa do obrony na tym etapie postępowania administracyjnego, ponieważ podjęte środki dochodzeniowe mogą mieć decydujący charakter dla ustalenia dowodów bezprawności zachowań przedsiębiorstw mogących prowadzić do pociągnięcia ich do odpowiedzialności. Nie można jednak wymagać, aby na etapie wstępnego dochodzenia Komisja, oprócz podejrzeń dotyczących naruszenia, które zamierza zweryfikować, wskazała poszlaki, to znaczy informacje, które sprawiają, że rozważa hipotezę naruszenia art. 101 TFUE. Taki obowiązek naruszałby bowiem równowagę, którą orzecznictwo wprowadza pomiędzy ochroną skuteczności dochodzenia i przestrzeganiem prawa do obrony danego przedsiębiorstwa. (por. pkt 27, 28, 32)

Nałożony na Komisję w art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 obowiązek wskazania podstawy prawnej i celu żądania informacji stanowi podstawowy wymóg służący wykazaniu uzasadnionego charakteru informacji żądanych od odnośnych przedsiębiorstw, ale także umożliwieniu tym przedsiębiorstwom poznania zakresu ich obowiązku współpracy, z jednoczesnym poszanowaniem ich prawa do obrony. Wynika z tego, że Komisja może wymagać jedynie przekazania informacji mogących pozwolić jej zweryfikować podejrzenia dotyczące popełnienia naruszenia, które uzasadniają prowadzenie dochodzenia i zostały wskazane w żądaniu informacji. Ze względu na przysługujące Komisji szerokie uprawnienia w zakresie dochodzenia i kontroli to do niej należy dokonanie oceny, czy konieczne jest uzyskanie informacji żądanych przez nią od przedsiębiorstw, których dotyczy dochodzenie. Co się tyczy kontroli, jaką Sąd sprawuje w odniesieniu do tej oceny dokonanej przez Komisję, wykładni pojęcia udzielenia koniecznych informacji należy dokonywać z uwzględnieniem celów, dla których Komisji zostały przyznane przedmiotowe uprawnienia w zakresie dochodzenia. Wymóg wzajemnego powiązania między żądaniem informacji i podejrzewanym naruszeniem jest zatem spełniony, jeżeli na tym etapie postępowania żądanie to może być słusznie postrzegane jako mające związek z podejrzewanym naruszeniem, co oznacza, że Komisja może rozsądnie przypuszczać, iż dany dokument pomoże jej stwierdzić wystąpienie zarzucanego naruszenia. (por. pkt 29, 59, 60)

Zasada proporcjonalności, będąca jedną z ogólnych zasad prawa Unii, wymaga, by akty instytucji nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów, którym mają służyć dane przepisy, przy czym w przypadku gdy istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować to najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów. Na mocy art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 Komisja może zwrócić się do przedsiębiorstw o dostarczenie informacji, występując ze zwykłym żądaniem informacji lub w drodze decyzji, przy czym przepis ten nie uzależnia wydania decyzji od wcześniejszego wystąpienia ze zwykłym żądaniem. Wybór, którego musi ona dokonać pomiędzy zwykłym żądaniem informacji na podstawie art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 a decyzją w sprawie żądania informacji na podstawie art. 18 ust. 3 tego rozporządzenia podlega kontroli sądów Unii z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Tego rodzaju kontrola powinna zależeć od potrzeb stosownego dochodzenia, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy. (por. pkt 47–50)

Wymóg ochrony przed arbitralnymi lub dysproporcjonalnymi ingerencjami władzy publicznej w sferę prywatnej działalności osoby, zarówno fizycznej, jak i prawnej, stanowi ogólną zasadę prawa Unii. W celu przestrzegania owej ogólnej zasady decyzja w sprawie żądania informacji powinna służyć pozyskaniu dokumentacji koniecznej do weryfikacji prawdziwości i zasięgu określonych sytuacji faktycznych i prawnych, co do których Komisja posiada już informacje. Jednak ewentualny arbitralny charakter decyzji w sprawie żądania udzielenia informacji nie może zostać stwierdzony na podstawie zakresu tego żądania, ponieważ zgodnie z prawem Komisja ma możliwość prowadzić dochodzenie o szerokim zakresie, jeżeli dysponuje wystarczająco poważnymi poszlakami uzasadniającymi różne podejrzenia udziału przedsiębiorstwa w naruszeniach, które zamierza zweryfikować. (por. pkt 64–66)

Żądania informacji skierowane przez Komisję do przedsiębiorstwa powinny być zgodne z zasadą proporcjonalności, a nałożony na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji nie powinien stanowić dla niego nieproporcjonalnego obciążenia w stosunku do potrzeb dochodzenia. W celu ustalenia ewentualnego nieproporcjonalnego charakteru obciążenia wiążącego się z obowiązkiem odpowiedzi na pytania w wyznaczonym przez Komisję terminie, należy uwzględnić okoliczność, iż przedsiębiorstwo jako adresat decyzji w sprawie żądania informacji na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 ponosi nie tylko ryzyko nałożenia na nie grzywny lub okresowej kary pieniężnej w razie dostarczenia informacji niepełnych lub dostarczenia ich z opóźnieniem lub w razie niedostarczenia informacji, na podstawie, odpowiednio, art. 23 ust. 1 lit. b) i art. 24 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1/2003, ale również grzywny w razie przekazania informacji uznanej przez Komisję za nieprawdziwą lub „wprowadzającą w błąd” – na podstawie art. 23 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia. Wynika z tego, że ocena adekwatności terminu określonego w decyzji w sprawie żądania informacji posiada szczególne znaczenie. Termin ten bowiem powinien umożliwiać adresatowi nie tylko rzeczywiste udzielenie odpowiedzi, ale również upewnienie się, że udzielane informacje są pełne, prawdziwe i niewprowadzające w błąd. (por. pkt 71–73)