OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY

przedstawiona w dniu 16 lipca 2020 r. ( 1 )

Sprawa C‑584/19

Staatsanwaltschaft Wien

przeciwko

A i in.,

przy udziale:

Staatsanwaltschaft Hamburg

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Landesgericht für Strafsachen Wien (sąd krajowy do spraw karnych w Wiedniu, Austria)]

Postępowanie prejudycjalne – Współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych – Europejski nakaz dochodzeniowy – Prokurator działający w charakterze organu wydającego – Niezależność prokuratury od władzy wykonawczej – Dyrektywa 2014/41/UE – Organ wymiaru sprawiedliwości uprawniony do wydania – Pojęcie autonomiczne – Różnice między uregulowaniami zawartymi w dyrektywie 2014/41/UE i w decyzji ramowej 2002/584/WSiSW – Ochrona praw podstawowych – Konieczność interwencji sądu

1. Prokuratury w Niemczech i Austrii są, odpowiednio, organami wydającym i wykonującym europejskie nakazy dochodzeniowe (zwane dalej „END”), rozpatrywane zgodnie z dyrektywą 2014/41/UE ( 2 ).

2. W niniejszej sprawie Staatsanwaltschaft Hamburg (prokuratura w Hamburgu, Niemcy) wydała END, aby Staatsanwaltschaft Wien (prokuratura w Wiedniu, Austria) udzieliła jej pewnych informacji dotyczących rachunku bankowego w Austrii. Ze względu na to, że w celu udzielenia takich informacji prawo Austrii wymaga uprzedniej zgody sądu, prokuratura w Wiedniu zwróciła się z wnioskiem o nią do Landesgericht für Strafsachen Wien (sądu krajowego do spraw karnych w Wiedniu).

3. Sąd ten zwraca się zasadniczo do Trybunału z pytaniem, czy orzecznictwo dotyczące niezależności prokuratury w ramach europejskich nakazów aresztowania (zwanych dalej „ENA”), które są objęte decyzją ramową 2002/584/WSiSW, można zastosować do END ( 3 ).

I. Ramy prawne

A. Prawo Unii. Dyrektywa 2014/41

4. Artykuł 1 („Europejski nakaz dochodzeniowy i obowiązek jego wykonania”) stanowi: „1. Europejski nakaz dochodzeniowy (END) to orzeczenie sądowe wydane lub zatwierdzone przez organ wymiaru sprawiedliwości jednego państwa członkowskiego (zwanego dalej »państwem wydającym«) w celu wezwania innego państwa członkowskiego (zwanego dalej »państwem wykonującym«) do przeprowadzenia jednej lub kilku określonych czynności dochodzeniowych w celu uzyskania materiału dowodowego zgodnie z niniejszą dyrektywą. END można także wydać w celu uzyskania materiału dowodowego, którym właściwe organy państwa wykonującego już dysponują. 2. Państwa członkowskie wykonują END, stosując zasadę wzajemnego uznawania i przestrzegając przepisów niniejszej dyrektywy. 3. O wydanie END wnosić może podejrzany lub oskarżony lub prawnik działający w imieniu takiej osoby w ramach mającego zastosowanie prawa do obrony wynikającego z przepisów krajowych oraz zgodnie z krajową procedurą karną. 4. Niniejsza dyrektywa nie ma wpływu na obowiązek poszanowania praw podstawowych i podstawowych zasad prawnych zapisanych w art. 6 TUE, w tym prawa do obrony osób objętych postępowaniem karnym, ani nie wpływa na obowiązki ciążące w tym względzie na organach wymiaru sprawiedliwości”.

5. Zgodnie z brzmieniem art. 2 („Definicje”): „Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje: a) »państwo wydające« oznacza państwo członkowskie, w którym wydawany jest END; b) »państwo wykonujące« oznacza państwo członkowskie wykonujące END, w którym ma zostać przeprowadzona dana czynność dochodzeniowa; c) »organ wydający« oznacza: (i) sędziego, sąd, sędziego śledczego lub prokuratora właściwego w danej sprawie; lub (ii) każdy inny właściwy organ określony przez państwo wydające i w danym przypadku wypełniający swoją funkcję organu dochodzeniowego w postępowaniu karnym, który jest w danej sprawie właściwy, by nakazać gromadzenie materiału dowodowego zgodnie z prawem krajowym. Dodatkowo zanim END zostanie przekazany organowi wykonującemu END, jest on zatwierdzany, po przeanalizowaniu jego zgodności z warunkami wydawania END zgodnie z niniejszą dyrektywą, w szczególności z warunkami określonymi w art. 6 ust. 1, przez sędziego, sąd, sędziego śledczego lub prokuratora w państwie wydającym. Jeżeli END został zatwierdzony przez organ wymiaru sprawiedliwości, organ ten może także być uznany za organ wydający do celów przekazania END; d) »organ wykonujący« oznacza organ właściwy do uznania END i zapewnienia jego wykonania zgodnie z niniejszą dyrektywą oraz z procedurami mającymi zastosowanie w podobnych sprawach krajowych. Procedury takie mogą wymagać zatwierdzenia przez sąd w państwie wykonującym, jeśli przewiduje to prawo krajowe”.

6. Artykuł 6 („Warunki wydawania i przekazywania END”) stanowi: „1. Organ wydający może wydać END jedynie wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: a) wydanie END jest konieczne i proporcjonalne do celów postępowania, o którym mowa w art. 4, przy uwzględnieniu praw przysługujących podejrzanemu lub oskarżonemu; oraz b) w podobnej sprawie krajowej zarządzenie przeprowadzenia czynności dochodzeniowej(-ych) wskazanej(-ych) w END jest dopuszczalne na tych samych warunkach. 2. Każdorazowej oceny spełnienia warunków, o których mowa w ust. 1, dokonuje organ wydający. 3. Gdy organ wykonujący ma powody sądzić, że warunki, o których mowa w ust. 1, nie zostały spełnione, może przeprowadzić konsultacje z organem wydającym w sprawie celowości wykonania END. Po takich konsultacjach organ wydający może podjąć decyzję o wycofaniu END”.

B. Prawo krajowe

1. Prawo niemieckie. Gerichtsverfassungsgesetz ( 4 )

7. Paragraf 146 stanowi: „Urzędnicy prokuratury są zobowiązani wykonywać polecenia służbowe przełożonych”.

8. Paragraf 147 stanowi: „Prawo nadzoru i kierownictwa przysługuje: 1. federalnemu ministrowi sprawiedliwości i ochrony konsumentów wobec federalnego prokuratora generalnego i prokuratorów federalnych; 2. administracji wymiaru sprawiedliwości kraju związkowego wobec wszystkich urzędników prokuratury danego kraju związkowego; 3. najwyższemu rangą urzędnikowi prokuratury przy wyższych sądach krajowych oraz sądach krajowych wobec wszystkich urzędników prokuratury ich okręgu”.

2. Prawo austriackie

a) Strafprozessordnung ( 5 )

9. Paragraf 4 ust. 1 przyznaje prokuraturze zadanie prowadzenia dochodzeń w sprawach karnych.

10. Przy wykonywaniu tego zadania prokuratura musi uzyskać uprzednią zgodę sądu na przeprowadzenie niektórych czynności dochodzeniowych stanowiących szczególną ingerencję (§§ 101 i 105).

11. Czynności te obejmują uzyskanie informacji na temat rachunków i transakcji bankowych (§ 109 ust. 4 w związku z § 116 ust. 4).

b) Bundesgesetz über die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen mit den Mitgliedstaaten der Europäischen Union ( 6 )

12. Paragraf 55c stanowi, że do wykonania END właściwa jest prokuratura, w której okręgu ma zostać dokonana wnioskowana czynność.

13. Paragraf 55e stanowi, że postanowienie prokuratury o wykonaniu END musi zawierać: i) informacje dotyczące wyznaczenia prokuratora, określenie tożsamości podejrzanego, w miarę możliwości opis okoliczności faktycznych i ich kwalifikację, jak również informacje o prawach osoby, której dotyczy czynność; ii) opis czynności, która ma zostać przeprowadzona; iii) uzasadnienie zgodności z prawem postanowienia; oraz iv) kopię END.

II. Okoliczności faktyczne i pytanie prejudycjalne

14. Prokuratura w Hamburgu prowadzi postępowanie karne przeciwko A oraz innym, nieustalonym osobom ( 7 ), w ramach którego w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a w szczególności w celu ustalenia tożsamości sprawców przekazała ona END prokuraturze w Wiedniu. Prokuratura w Hamburgu wezwała do przekazania kopii różnych dokumentów dotyczących austriackiego rachunku bankowego za okres od 1 czerwca do 30 września 2018 r.

15. Na podstawie § 109 ust. 4 i § 116 StPO prokuratura w Wiedniu zwróciła się do Landesgericht für Strafsachen Wien (krajowego sądu do spraw karnych w Wiedniu, Austria) o wydanie zgody na dostęp do informacji o rachunkach i transakcjach bankowych w celu nakazania instytucji bankowej przekazania dokumentów wymienionych w END.

16. Sąd ten, przed wydaniem zgody, wskazuje, że ponieważ prokuratura niemiecka jest narażona na ryzyko podlegania, bezpośrednio lub pośrednio, instrukcjom lub indywidualnym poleceniom ze strony władzy wykonawczej, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału nie może zostać uznana za organ sądowy wydający ENA ( 8 ). Dodaje on, że ten sam wniosek można by przedstawić w celu odmowy wykonania END wydanego przez prokuraturę w Hamburgu.

17. Mimo że dyrektywa 2014/41 wymienia prokuratora jako organ wydający, nie wszystkie prokuratury w państwach członkowskich spełniłyby wymóg niezależności oczekiwanej od sądów. Gdyby orzecznictwo Trybunału dotyczące ENA miało zastosowanie do END, pojęcie „prokuratora”, o którym mowa w art. 2 lit. c) ppkt (i) dyrektywy 2014/41, należałoby interpretować w ten sposób, że nie obejmuje ono prokuratur narażonych na ryzyko otrzymania indywidualnych poleceń od władzy wykonawczej, takich jak ta w Hamburgu ( 9 ).

18. W związku z powyższym sąd odsyłający przedłożył Trybunałowi następujące pytanie prejudycjalne: „Czy termin »organ wymiaru sprawiedliwości« w rozumieniu art. 1 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/41/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie europejskiego nakazu dochodzeniowego w sprawach karnych i termin »prokurator« w rozumieniu art. 2 lit. c) ppkt (i) wyżej wymienionej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że obejmują one również prokuratury państwa członkowskiego, które w ramach podejmowania decyzji w sprawie wydania europejskiego nakazu dochodzeniowego narażone są na ryzyko podlegania, bezpośrednio lub pośrednio, instrukcjom lub indywidualnym poleceniom ze strony organu władzy wykonawczej, takiego jak Justizsenator (minister sprawiedliwości) w Hamburgu?”.

III. Postępowanie przed Trybunałem

19. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do Trybunału w dniu 2 sierpnia 2019 r., wraz z wnioskiem o rozpoznanie go w trybie przyspieszonym, który został rozstrzygnięty pozytywnie.

20. Uwagi na piśmie zostały złożone przez rządy: niemiecki, austriacki, hiszpański, niderlandzki i polski oraz przez Komisję Europejską.

IV. Ocena

A. Uwagi wstępne

21. Sąd odsyłający musi rozstrzygnąć, czy wyraża zgodę na przeprowadzenie czynności dochodzeniowej, o którą wnosi prokuratura w Wiedniu. Gdyby prokuratura niemiecka nie brała udziału w powstawaniu tego wniosku, nie wydaje się, aby w świetle prawa krajowego istniały jakiekolwiek trudności w jego dopuszczeniu i, w stosownych przypadkach, w jego uwzględnieniu.

22. Z zastrzeżeniem oceny sądu odsyłającego mogę jedynie zakładać, że gdyby prokuratura w Wiedniu złożyła ten sam wniosek w wyniku inicjatywy policji austriackiej (to znaczy organu podlegającego władzy wykonawczej), czynnik ten sam w sobie nie stanowiłby przeszkody dla jego rozpatrzenia przez rzeczony sąd.

23. W takim wypadku nie jest dla mnie jasne, na czym polegałby problem – nawet jeśli nie można by uznać prokuratury niemieckiej (ze względu na brak niezależności od władzy wykonawczej) za „organ wymiaru sprawiedliwości” – w orzeczeniu przez sąd odsyłający w przedmiocie wniosku pochodzącego od prokuratury w Hamburgu, a bezpośrednio od prokuratury w Wiedniu (działającej jako „organ wykonujący” zgodnie z prawem krajowym), który mu przedłożono.

24. Co więcej, prokuratura austriacka również nie jest niezależna od władzy wykonawczej, co Trybunał miał już okazję stwierdzić ( 10 ). Jak się wydaje, nie stoi to na przeszkodzie, aby prokuratura austriacka kierowała do sądu odsyłającego wnioski o przeprowadzenie czynności dochodzeniowych, jakie uzna za stosowne, jeżeli wystąpią okoliczności określone w § 109 ust. 4 i § 116 StPO.

25. To samo dotyczy policji lub innych organów administracji ( 11 ). Powstaje zatem pytanie, czy brak niezależności prokuratury austriackiej doprowadziłby do odmówienia przez sąd wykonania wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów dotyczących rachunku bankowego, który byłby do niego kierowany przez prokuraturę w Wiedniu z inicjatywy policji lub innych organów administracji.

26. W rzeczywistości zasadnicze znaczenie dla wydania przez sąd odsyłający orzeczenia (o wydaniu zgody na przeprowadzenie czynności dochodzeniowej lub odmowie wydania tej zgody) ma nie tyle pochodzenie wniosku, co własna funkcja orzecznicza owego sądu. Jeżeli nawet wydany przez austriackiego prokuratora (który nie jest niezależny od władzy wykonawczej) ENA może być skuteczny, po jego zatwierdzeniu przez właściwy sąd krajowy ( 12 ), kontrolujący jego proporcjonalność, ta sama zasada może a fortiori mieć zastosowanie do czynności dochodzeniowych, których wpływ na życie danej osoby jest znacznie mniejszy niż skutki wynikające z ENA.

27. Dodam wreszcie, że prawo Unii zawiera przepisy, które nakładają na organy administracji państw członkowskich obowiązek wzajemnej współpracy w celu uzyskania od instytucji finansowych niektórych informacji na temat otwartych w nich rachunków bankowych ( 13 ). Ten obowiązek współpracy nie wymaga, aby organ wnioskujący był niezależny od władzy wykonawczej.

28. Prawo Unii dopuszcza zatem, by organy administracji państwa członkowskiego (które z definicji nie są niezależne) zwracały się do swoich odpowiedników w innym państwie członkowskim o konkretne informacje na temat rachunków bankowych, których te ostatnie co do zasady zobowiązane są im udzielić. Z tego punktu widzenia nie ma zasadniczych przeszkód, aby to samo kryterium miało zastosowanie do stosunków między prokuraturami we wspomnianej dziedzinie, gdy działają one jako organy wydające lub wykonujące END.

B. Organy wydające END

29. Dyrektywa 2014/41 została przyjęta na mocy art. 82 ust. 1 TFUE, który stanowi, że współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych opiera się na zasadzie wzajemnego uznawania.

30. END jest zdefiniowany jako orzeczenie sądowe wydane lub zatwierdzone przez organ wymiaru sprawiedliwości jednego państwa członkowskiego („państwa wydającego”) w celu wezwania innego państwa członkowskiego („państwa wykonującego”) do przeprowadzenia jednej lub kilku określonych czynności dochodzeniowych w celu uzyskania materiału dowodowego ( 14 ).

31. Dyrektywa 2014/41, która zastępuje różne konwencyjne instrumenty wzajemnej pomocy prawnej ( 15 ), ma na celu stać się jedynym instrumentem normatywnym dla przeprowadzania czynności dochodzeniowych i gromadzenia materiału dowodowego w przestrzeni europejskiej. Jej celem jest ułatwienie i przyspieszenie gromadzenia materiału dowodowego i jego przekazywania w ramach Unii, a także zwiększenie skuteczności postępowań dochodzeniowych.

32. Najważniejszą cechą END, która ma znaczenie dla niniejszego odesłania prejudycjalnego, jest to, że dyrektywa 2014/41 przewiduje dwie kategorie „organów wydających”: – Organy wymiaru sprawiedliwości ( 16 ), którymi mogą być wyłącznie „sędzi[a], sąd, sędzi[a] śledcz[y] lub prokurator właściw[y] w danej sprawie” [art. 2 lit. c) ppkt (i)], wszystkie na równych zasadach. – Organy inne niż wymiaru sprawiedliwości, lecz właściwe do prowadzenia dochodzeń w postępowaniach karnych i do nakazania zgromadzenia materiału dowodowego zgodnie z prawem krajowym [art. 2 lit. c) ppkt (ii)] ( 17 ). END wydane przez którykolwiek z tych organów muszą być zatwierdzone przez organ wymiaru sprawiedliwości ( 18 ).

33. Artykuł 2 lit. c) ppkt (i) dyrektywy 2014/41 wyraźnie wymienia prokuratora jako jeden z organów (wymiaru sprawiedliwości) wydających END. Dotychczas nie było wątpliwości, że ta jednoznaczna wzmianka pozwalała właściwym prokuratorom (zgodnie z ich ustawodawstwem krajowym) na bezpośrednie wydawanie takich nakazów.

34. Wątpliwości sądu odsyłającego wynikają, jak wskazałem, z wyroku OG i PI (Prokuratury w Lubece i w Zwickau) w odniesieniu do pojęcia „organu sądowego” w ramach decyzji ramowej 2002/584. Ze względu na to, iż w wyroku tym stwierdzono, że prokuratura niemiecka nie posiadała niezależności wymaganej do wydania ENA, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy posiada ona ową niezależność do celów wydania END, ponieważ nie ma statusu niezależnego organu wymiaru sprawiedliwości ( 19 ).

35. Przyjęcie tego argumentu oznaczałoby, że w Niemczech prokuratorzy nie mogliby zostać uznani za organ wydający w rozumieniu art. 2 lit. c) ppkt (i) dyrektywy 2014/41 i że wydane przez nich END wymagałyby zatwierdzenia. Innymi słowy – oznaczałoby to objęcie ich ppkt (ii). Dodatkowo, w przeciwieństwie do brzmienia tego samego ppkt (ii), prokuratorzy ci nie mogliby również działać jako organ zatwierdzający END wydane przez inne organy (administracyjne).

36. W kolejnych punktach przedstawię pogląd, że wyrażenie „organ wymiaru sprawiedliwości” nie musi być koniecznie interpretowane w ten sam sposób w każdym z aktów dotyczących współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych.

37. Uważam, że nie istnieje żaden wymóg wynikający z prawa pierwotnego Unii, aby ta wykładnia była jednolita. Można by sądzić, że jednolita definicja tego pojęcia, obowiązująca we wszystkich dziedzinach współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, ułatwiłaby zadanie przezwyciężenia trudności w wykładni. Uważam jednak, że efekt byłby odwrotny: poddanie się tej pokusie związanej z wykładnią spowodowałoby więcej problemów niż te, które wydaje się ona rozwiązywać.

38. Prawodawca Unii może włączyć do tego pojęcia – pod warunkiem poszanowania jego zasadniczej treści, to znaczy pod warunkiem, że nie rozszerzy go na podmioty niezwiązane ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości – wybrane z instytucji biorących udział w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Wszystko będzie zależeć od kontekstu prawnego, w jaki wpisuje się każdy rodzaj współpracy wymiarów sprawiedliwości.

C. Wyrok OG i PI (Prokuratury w Lubece i w Zwickau)

39. W wyroku tym Trybunał zdefiniował pojęcie „organu sądowego” jedynie w odniesieniu do decyzji ramowej 2002/584, w związku z czym: – Wskazał, że pojęcie to ma charakter autonomiczny i powinno być rozumiane w sposób jednolity w całej Unii w świetle brzmienia interpretowanego przepisu, kontekstu, w jaki się ono wpisuje, oraz celu, któremu służy ( 20 ). – Odniósł się wyraźnie do „słów »organ sądowy«, zawartych w tym przepisie [decyzji ramowej]” ( 21 ). – Odniósł się do „pojęcia »organu sądowego« w rozumieniu art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584” ( 22 ). – Przeanalizował „kontekst, w jaki wpisuje się [wspomniany art. 6 ust. 1]” ( 23 ). – Wziął pod uwagę cel decyzji ramowej ( 24 ).

40. W mojej opinii w tej samej sprawie wskazałem już, że „zasady udziału prokuratury w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości są zróżnicowane i nie należy mechanicznie lub automatycznie przenosić rozwiązań przewidzianych dla określonych działań na inne działania o odmiennym charakterze” ( 25 ).

41. Przytoczyłem w szczególności przykład art. 2 dyrektywy 2014/41, który włączył prokuratora do grona organów uprawnionych do wydawania END. Przypomniałem ponadto opinię w sprawie Özçelik, aby podkreślić, że „nie można zrównać działania prokuratury w jednym i drugim obszarze (tzn. tym dotyczącym wolności, która zostaje odebrana na drodze aresztowania, oraz tym dotyczącym uzyskania materiału dowodowego). […] [U]znanie prokuratury za organ sądowy w rozumieniu dyrektywy 2014/41/UE w odniesieniu do nakazów dochodzeniowych niekoniecznie oznacza, że takie uznanie winno być rozszerzone na decyzję ramową w odniesieniu do europejskich nakazów aresztowania” ( 26 ).

42. W wyroku OG i PI (Prokuratury w Lubece i w Zwickau) potwierdzono, że niemiecka prokuratura jest „organem sądowym” ( 27 ). Powody odmowy uznania jej za organ wydający ENA dotyczą braku jej niezależności w związku z możliwym otrzymywaniem poleceń władzy wykonawczej w konkretnych sprawach. Jednakże co do istoty opierają się one na okoliczności, że naturalny zakres ENA odpowiada poważnej ingerencji władzy publicznej w życie człowieka, jaką jest pozbawienie wolności (tymczasowe lub na podstawie prawomocnego wyroku), chronionej na mocy art. 6 karty, które w taki czy inny sposób powinno być zastrzeżone dla niezależnych sądów w ścisłym tego słowa znaczeniu ( 28 ).

43. Przyjmując powyższe założenie (z którym się zgadzam i które zaproponowałem już w mojej opinii w tej sprawie), pragnę podkreślić, że sformułowanie przyjęte w kontekście art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584 niekoniecznie musi mieć zastosowanie w sposób automatyczny do dyrektywy 2014/41.

44. Co więcej, brzmienie art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 lit. c) dyrektywy 2014/41, z uwzględnieniem innych elementów pozwalających na lepsze zrozumienie jej treści, przemawia za uznaniem, że prokuratura (każda prokuratura państwa członkowskiego) ma charakter „organu wymiaru sprawiedliwości” jako „organu uczestniczącego w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych”.

45. W dalszej części postaram się przedstawić niektóre z powodów, dla których system prawny END nie może być utożsamiany z systemem prawnym ENA.

D. Porównanie decyzji ramowej 2002/584 z dyrektywą 2014/41

46. Różnice między systemem prawnym ENA a systemem prawnym END są liczne, co odpowiada ich odmiennemu charakterowi i różnorodnej funkcjonalności w dziedzinie współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych. Ograniczę się jednak do podkreślenia tych różnic, które dotyczą organów właściwych do wydawania i wykonywania ENA i END.

1. Wyznaczenie organów wydających

47. Artykuł 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584 odnosi się, w przypadku ENA, jedynie do „organ[u] sądow[ego] wydającego nakaz państwa członkowskiego”. Natomiast traktowanie organu wydającego END w dyrektywie 2014/41 jest zupełnie odmienne, ponieważ dyrektywa ta zawiera katalog organów wymiaru sprawiedliwości (w wyjaśnionym powyżej znaczeniu) uprawnionych do wydawania END, wśród których prokurator jest wymieniony z nazwy ( 29 ).

48. O ile włączenie lub wyłączenie prokuratury pozostało nierozstrzygnięte w ramach procedury opracowywania decyzji ramowej 2002/584 ( 30 ), o tyle wyraźna (i potwierdzająca) decyzja prawodawcy Unii o przyznaniu jej statusu organu wydającego END w 2014 r. nie może zostać uznana za przypadkową lub niezamierzoną.

49. Decyzja ta była celowa i miała obejmować w sposób jednoznaczny, tak aby nie było żadnych wątpliwości, wszystkie organy wymiaru sprawiedliwości (w sposób szczególny prokuratora), które w środowisku proceduralnym państw członkowskich uczestniczą w dochodzeniu w sprawach karnych, kierują nim lub występują w nim w znaczący sposób.

50. W uzasadnieniu inicjatywy Królestwa Belgii, Republiki Bułgarii, Republiki Estońskiej, Królestwa Hiszpanii, Republiki Austrii, Republiki Słowenii i Królestwa Szwecji na rzecz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie europejskiego nakazu dochodzeniowego w sprawach karnych ( 31 ) wśród celów szczegółowych wymienia się zachowanie specyfiki systemów i kultury prawnej poszczególnych państw.

51. W uzasadnieniu tym podkreślono, że obszar gromadzenia dowodów jest jednym z tych obszarów, na których istnieją spore różnice między systemami krajowymi, a różnice te są często głęboko zakorzenione w kulturze prawnej oraz w historii danego państwa członkowskiego. Sprawą zasadniczą jest taka poprawa współpracy w dziedzinie gromadzenia dowodów, która nie wpłynie negatywnie na podstawowe aspekty systemów krajowych i na różnice między nimi.

52. Nie jest zatem przypadkiem, że w art. 2 lit. c) ppkt (i) dyrektywy 2014/41, po wyliczeniu organów wymiaru sprawiedliwości wydających END, użyto sformułowania „właściwego w danej sprawie”. Nie jest także przypadkiem, że w kolejnych przepisach tej dyrektywy powtórzono sformułowanie „zgodnie z prawem krajowym” lub inne podobne sformułowania w celu odniesienia się do niektórych aspektów organizacji i postępowania.

53. Za pomocą tych sformułowań prawodawca Unii zamierzał wykluczyć wszelkie próby ujednolicenia przepisów dotyczących postępowań karnych w państwach członkowskich, szanując ich swobodę w zakresie organizowania swoich systemów instytucjonalnych zgodnie z własnymi przepisami krajowymi.

54. Wyliczenie organów zawarte w art. 2 lit. c) ppkt (i) dyrektywy 2014/41 jest zgodne z tym kryterium, gdyż obejmuje ono, na równych zasadach, „sędziego, sąd, sędziego śledczego lub prokuratora”. To właśnie te podmioty są odpowiedzialne za kierowanie dochodzeniami w sprawach karnych w różnych państwach członkowskich.

55. W związku z tym, biorąc pod uwagę, że prawodawca Unii jest świadomy wielości prokuratur istniejących w niektórych państwach członkowskich, włączenie prokuratora do kategorii uprawnionych organów wydających może być rozumiane jedynie jako wynik świadomej woli objęcia wszystkich rodzajów prokuratorów odpowiedzialnych za dochodzenia w sprawach karnych w tych państwach, niezależnie od stopnia ich powiązania z władzą wykonawczą.

56. Oczywiście ten (zmienny) stopień powiązania nie mógł zostać niezauważony przez prawodawcę Unii, który wiedział, że większość państw członkowskich, które powierzyły prokuraturze funkcje dochodzeniowe w postępowaniach karnych, zachowała związek między nią a władzą wykonawczą.

57. Dyrektywa 2014/41 została przyjęta w celu przyspieszenia gromadzenia i przekazywania materiału dowodowego o wymiarze ponadnarodowym poprzez uproszczenie obowiązujących dotychczas ram prawnych, które są fragmentaryczne i złożone ( 32 ). Wcześniejsze instrumenty współpracy wymiarów sprawiedliwości nie wymagały niezależności prokuratury od władzy wykonawczej w odniesieniu do pełnionych przez nią funkcji w dziedzinie dochodzenia, a wręcz przeciwnie, nic nie wskazuje na to, że prawodawca europejski zdecydował się ustanowić taki (nowy) wymóg. Podobnie jak w przypadku istniejących wcześniej instrumentów współpracy w sprawach karnych w tej dziedzinie, prawodawca europejski wolał respektować struktury dochodzeń w sprawach karnych w różnych państw członkowskich.

2. Wzmocniona pozycja wykonującego organu wymiaru sprawiedliwości

58. Dyrektywę 2014/41 i decyzję ramową 2002/584 łączy możliwość odmowy wykonania przez organ wykonujący tego, o co się do niego zwrócono, nawet jeśli dzieje się tak z różnych powodów. Szczególny charakter dyrektywy 2014/41 polega na tym, że przyznaje ona ponadto organowi wykonującemu szeroką gamę mechanizmów konsultacji ( 33 ) i dostosowania zakresu czynności dochodzeniowej.

59. Artykuł 10 dyrektywy 2014/41, w przeciwieństwie do decyzji ramowej 2002/584, uprawnia organ wykonujący do zastosowania czynności dochodzeniowych innych niż wskazane w END. Organ wykonujący może to zrobić, w przypadku gdy wspomniane czynności „nie istniej[ą] w prawie państwa wykonującego […] albo nie był[y]by dopuszczaln[e] w podobnej sprawie krajowej” ( 34 ) (ust. 1) lub gdy organ wykonujący może wybrać inną czynność, która „będzie miała taki sam rezultat […] przy użyciu mniej inwazyjnych środków” (ust. 3).

60. Decyzja ramowa 2002/584 nie zapewnia takiej swobody działania, lecz raczej ściśle warunkuje działanie organu wykonującego ENA. Środkiem ciężkości ENA, jeśli można użyć tego wyrażenia, jest organ wydający, którego niezależność instytucjonalna ( 35 ) jako taka daje organowi wykonującemu gwarancję ( 36 ), że ograniczenie wolności osobistej z tego punktu widzenia nie budzi sprzeciwu.

61. Natomiast w dziedzinie END nie jest konieczne, aby organ wydający nakaz wykazywał taki sam stopień niezależności, aby mógł zwracać się do organu wykonującego. Oprócz domniemania wynikającego z zasady wzajemnego uznawania organ wykonujący ma, jak już wskazałem, szereg możliwości stwierdzenia braku nieprawidłowości.

62. Rozbieżność systemów prawnych między ENA a END znajduje potwierdzenie w objęciu END, jako wiodącą zasadą postępowania organów wykonujących, nie tylko dyrektywą 2014/41, lecz również „procedurami mającymi zastosowanie w podobnych sprawach krajowych” [art. 2 lit. d)].

63. Z powyższego założenia wynika konsekwencja, wydająca mi się istotna w niniejszej sprawie, do której odnosi się ten sam art. 2 lit. d) in fine dyrektywy 2014/41, a do której powrócę w dalszej części: „[p]rocedury takie mogą wymagać zatwierdzenia przez sąd w państwie wykonującym, jeśli przewiduje to prawo krajowe” ( 37 ).

64. W przypadku gdy czynność dochodzeniowa wymaga zgodnie z prawem krajowym państwa wykonującego (tak jest w przypadku Austrii) zgody sądu, zgoda ta staje się dodatkowym czynnikiem gwarancji sądowej sensu stricto. Wydanie takiej zgody należy do sędziego lub sądu wyznaczonego zgodnie z przepisami państwa wykonującego.

65. Skuteczne wykonanie END zależy zatem w tych okolicznościach od sądu państwa wykonującego, niezależnie od tego, jakie są organy wydający i wykonujący. Dyrektywa 2014/41 nie określa oczywiście, w których państwach członkowskich krajowe przepisy proceduralne wymagają takiej zgody sądu do wykonania czynności dochodzeniowej.

E. Ochrona praw podejrzanego lub oskarżonego

66. Sąd odsyłający wskazuje na ochronę praw podstawowych i innych praw procesowych zainteresowanych osób, powołując się na pkt 67 i nast. wyroku OG i PI (Prokuratury w Lubece i w Zwickau) jako dodatkowy argument jego postanowienia odsyłającego.

67. Ochrona praw podstawowych oraz innych praw procesowych osób, wobec których prowadzone są dochodzenia w sprawie działalności przestępczej, jest przedmiotem troski, która pojawiła się od czasu prac przygotowawczych do dyrektywy 2014/41 i została odzwierciedlona w tej dyrektywie ( 38 ).

68. W uzasadnieniu wskazano, jako szczególny cel, utrzymanie wysokiego poziomu ochrony praw podstawowych i innych praw procesowych osób, których dotyczy dochodzenie. Cel ten (a następnie jego odzwierciedlenie w prawie pozytywnym) wynika z faktu, że gromadzenie materiału dowodowego w innym państwie członkowskim nie powinno mieć wpływu na gwarancje osoby, której dotyczy dochodzenie, w szczególności w odniesieniu do prawa do rzetelnego procesu. Z tego względu dyrektywa 2014/41 wiąże się z innymi dyrektywami dotyczącymi praw procesowych w postępowaniu karnym ( 39 ).

69. Również w tym obszarze decyzja ramowa 2002/584 i dyrektywa 2014/41 podlegają odmiennej logice: – Jak już wskazałem, decyzja ramowa 2002/584 wpływa na prawo, które może być najbardziej dotknięte działaniami publicznymi mającymi na celu zwalczanie działalności przestępczej. Natychmiastowym i bezpośrednim celem ENA jest pozbawienie danej osoby wolności w celu przekazania jej innemu państwu członkowskiemu, w którym będzie ona odbywała karę lub będzie się przeciwko niej toczyło postępowanie karne ( 40 ). Wolność ta jest jedną z wolności zapisanych w karcie (art. 6) i w związku z tym powinna zostać objęta należytą ochroną sądową (art. 47). – W dyrektywie 2014/41 kładzie się oczywiście nacisk na ochronę praw podstawowych i praw procesowych osoby (podejrzanego lub oskarżonego), której dotyczą czynności dochodzeniowe. Jednakże nawet jeśli niektóre z tych czynności mogą z kolei prowadzić do ograniczenia prawa podstawowego, żadna z nich nie jest tak dotkliwa jak ENA. Stosowanie END powinno oczywiście odbywać się z poszanowaniem praw podstawowych ( 41 ), lecz nie oznacza to, że prawa te same w sobie będą zawsze ograniczone, niezależnie od podjętej czynności.

70. Czynności dochodzeniowe, których stosowanie jest dozwolone w dyrektywie 2014/41, obejmują bowiem niezwykle zróżnicowany zakres: od takich, które nie mają charakteru „inwazyjnego” ( 42 ) (motyw 16 i art. 10 ust. 2), po takie, które mają charakter „inwazyjny” i mogą zatem oznaczać mniejszą lub większą „ingerencję” w niektóre prawa podstawowe (motyw 10).

71. Możliwe jest nawet, że zarządzone zostaną czynności na wniosek podejrzanego lub oskarżonego (art. 1 ust. 3), a zatem na jego korzyść, co wyklucza jakikolwiek negatywny wpływ na jego sferę praw i interesów.

72. W świetle powyższych założeń sądzę, że warto odrębnie rozpatrzyć sposób ochrony praw osób, których dotyczy dochodzenie, na etapie wydawania i wykonywania END, ze szczególnym uwzględnieniem interwencji prokuratury na obu tych etapach.

1. Ochrona praw podejrzanego lub oskarżonego na etapie wydawania nakazu

73. Organ wydający musi zapewnić, aby prawa podejrzanego lub oskarżonego były przestrzegane: jest to określone w motywie 12 dyrektywy 2014/41 ( 43 ) i w jej art. 6 ust. 1 i 2.

74. Dyrektywa 2014/41 opiera się na domniemaniu przestrzegania przez inne państwa członkowskie prawa Unii, w szczególności praw podstawowych ( 44 ). Ponadto formularz dotyczący END zawarty w załączniku A do tej dyrektywy (zwany dalej „formularzem”) jest opatrzony nagłówkiem, w którym organ wydający sam musi poświadczyć między innymi, że END jest konieczny i proporcjonalny oraz że prawa podejrzanego lub oskarżonego zostały w nim uwzględnione.

75. Działając jako gwarant legalności, a więc również praw jednostek, w przypadku gdy działa ona jako organ wydający, prokuratura musi przestrzegać tych wymogów. Formularz powinien zatem zostać wypełniony w sposób najwłaściwszy do tego, aby organ wykonujący nakaz, który go otrzymuje, nie powziął wątpliwości co do spełnienia warunków określonych w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2014/41.

76. Ustawa krajowa, ustanawiając prokuraturę jako organ wydający, może powierzyć sądowi uprawnienie do wyrażania zgody na przyjęcie określonych środków (zwłaszcza jeśli mają one charakter inwazyjny). Dyrektywa 2014/41 nie przewiduje konieczności uzyskania takiej zgody przed wydaniem END, ale nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby ustawodawstwo tego państwa tego wymagało. W takich przypadkach ochrona praw podejrzanego lub oskarżonego byłaby podwójnie zapewniona, już od samego początku w państwie wydającym ( 45 ).

2. Ochrona praw podejrzanego lub oskarżonego na etapie wykonania nakazu

77. Gwarancja praw podstawowych w państwie wykonującym jest wymieniona w motywie 19 ( 46 ) dyrektywy 2014/41 i skonkretyzowana w jej art. 11 ust. 1 lit. f), zgodnie z którym „[b]ez uszczerbku dla art. 1 ust. 4 odmowa uznania lub wykonania END w państwie wykonującym może nastąpić, jeżeli […] istnieją istotne przesłanki uznania, że wykonanie czynności […] byłoby nie do pogodzenia ze spoczywającymi na państwie wykonania obowiązkami wynikającymi z art. 6 TUE i z Karty praw podstawowych”.

78. Wyrażenie „[b]ez uszczerbku dla art. 1 ust. 4” ( 47 ) wskazuje na znaczenie tego przepisu dyrektywy 2014/41, który staje się jedną z ogólnych klauzul mających regulować działalność organów wydających lub wykonujących END.

79. W związku z tym w państwach członkowskich, które wyznaczyły prokuraturę jako organ wykonujący, jej obowiązkiem jest przestrzeganie owych wymogów, które mogą nawet doprowadzić do odmowy uznania lub wykonania END.

80. Nie prowadząc do tak drastycznego rozwiązania, dyrektywa 2014/41 przyznaje prokuraturze, jeżeli wyznaczono ją jako organ wykonujący, uprawnienie do dostosowania wykonania END: albo na mocy art. 10 (czynności dochodzeniowe inne niż wskazane w nakazie) albo w ramach mechanizmu konsultacji z organem wydającym (art. 6 ust. 3 i art. 9 ust. 6).

81. Podsumowując: do chwili wykonania END ochrona praw podstawowych i innych praw procesowych podejrzanego lub oskarżonego przeszła już szereg filtrów i „gwarancji” ( 48 ), które pomagają rozwiać wszelkie wątpliwości w tym względzie.

82. Zakres ochrony tych praw zwieńcza w systemie dyrektywy 2014/41 wprowadzenie obowiązku ustanowienia „środków odwoławczych”, o których mowa w motywie 22 ( 49 ) i które zostały określone w art. 14.

83. Rzeczone środki odwoławcze, zarówno w państwie wydającym, jak i w państwie wykonującym ( 50 ), wypełniają niejako lukę, którą można było dostrzec w decyzji ramowej 2002/584 i która doprowadziła do powstania pytań prejudycjalnych przedłożonych przez inne sądy, na które Trybunał musiał udzielić odpowiedzi. W związku z powyższym obawy wyrażone w tym względzie w postanowieniu odsyłającym nie odpowiadają brzmieniu dyrektywy 2014/41.

3. Ewentualne (uzupełniające) działanie sądu państwa wykonującego, jeżeli w państwie tym prokuratura jest organem wykonującym

84. Zgodnie z art. 2 lit. d) dyrektywy 2014/41 wykonanie END odbywa się „zgodnie z niniejszą dyrektywą oraz z procedurami mającymi zastosowanie w podobnych sprawach krajowych. Procedury takie mogą wymagać zatwierdzenia przez sąd w państwie wykonującym, jeśli przewiduje to prawo krajowe”.

85. W niniejszej sprawie do sądu odsyłającego należy wyrażenie zgody na czynność, o którą wnioskowała prokuratura w Wiedniu, ponieważ tak przewiduje StPO. Interwencja sądu odsyłającego nie jest zatem wymagana przez dyrektywę 2014/41, chociaż dyrektywa ta, ze względu na poszanowanie procedur krajowych, nie stoi na przeszkodzie jej realizacji. Owa interwencja nie czyni jednak z tego sądu organu wykonującego ( 51 ).

86. Zgodnie z logiką dyrektywy 2014/41 przy ocenie wniosku o wydanie zgody właściwy sąd nie zastępuje organu wykonującego tego państwa członkowskiego. Zastosowanie czynności będącej przedmiotem wniosku dotyczy jedynie owego organu (w niniejszej sprawie prokuratury w Wiedniu).

87. Sąd odsyłający, który powinien wydać zgodę na dostęp do informacji dotyczących rachunku bankowego, nie musi zatem badać, jakie były powiązania prokuratury w Hamburgu (która działała jako organ wydający) z władzą wykonawczą państwa wydającego. W przeciwnym razie sąd ten wprowadziłby dodatkowy wymóg, nieprzewidziany w dyrektywie 2014/41, którego nie nakłada ona nawet na krajowe organy dochodzeniowe.

88. Innymi słowy, wracając do początku tej analizy – logika dyrektywy 2014/41 oznacza, że sąd odsyłający powinien rozpatrywać, dla celów jego dopuszczenia, END pochodzący pośrednio z prokuratury w Hamburgu, a bezpośrednio z prokuratury w Wiedniu w taki sposób, jakby rozpatrywał wniosek o wydanie zgody na czynności złożony przez prokuraturę austriacką w ramach austriackiego dochodzenia w sprawie karnej.

F. Wniosek wstępny

89. Dyrektywa 2014/41 zawiera kompletne uregulowanie stosunków między organami wydającymi i organami wykonującymi END. W uregulowaniu tym uwzględniono stałe poszanowanie praw podstawowych i innych praw procesowych podejrzanego lub oskarżonego. Oprócz domniemania nieodłącznie związanego z zasadą wzajemnego uznawania system współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych zapewnia w tej dziedzinie wystarczające gwarancje ochrony praw wspomnianych osób.

90. Te ramy regulacyjne są na tyle szerokie, że obejmują, jako organy wydające, prokuratury wszystkich państw członkowskich, niezależnie od ich sytuacji instytucjonalnej w stosunku do władzy wykonawczej. W każdym przypadku organ wykonujący musi rozważyć, czy w żądanym END spełnione są przesłanki dotyczące jego wykonania. Dyrektywa 2014/41 przewiduje odpowiednie środki odwoławcze na drodze sądowej od decyzji rzeczonego organu.

91. Okoliczność, że prokuratura państwa członkowskiego może otrzymywać indywidualne polecenia od władzy wykonawczej, nie wystarcza zatem, aby systemowo odmawiać wykonania wydanych przez nią END. W przeciwnym razie: – Każdy organ wykonujący musiałby upewnić się, że wydająca nakaz prokuratura nie podlega takim poleceniom. Spowodowałoby to prawdopodobnie znaczną niepewność prawa oraz zwłokę ( 52 ) w prowadzeniu dochodzeń w sprawach karnych o wymiarze transgranicznym, stanowiąc utrudnienie dla tego, „[a]by współpraca między państwami członkowskimi w sprawach karnych przebiegała szybko, skutecznie i spójnie” ( 53 ). – Doprowadziłoby to do ukrytej zmiany dyrektywy 2014/41, z której art. 2 lit. c) ppkt (i) należałoby wyłączyć prokuratury niektórych państw w celu włączenia ich do art. 2 lit. c) ppkt (ii), co oznaczałoby, że nie mogłyby one również zatwierdzać orzeczeń innych organów administracyjnych wydających END. – Wymusiłoby to przedefiniowanie podziału kompetencji organów wydających w państwach członkowskich ( 54 ), co doprowadziłoby do wypaczenia woli prawodawcy Unii, który nie zamierzał zmieniać systemów instytucjonalnych i proceduralnych państw członkowskich obowiązujących w chwili przyjęcia dyrektywy 2014/41, lecz raczej je respektować.

V. Wnioski

92. W związku z powyższym proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości odpowiedział Landesgericht für Strafsachen Wien (krajowemu sądowi do spraw karnych w Wiedniu, Austria) w następujący sposób: Prokuratury państw członkowskich, w których wprowadzono takie uregulowanie, mogą być uznane za organy wydające wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu art. 2 lit. c) ppkt (i) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2014/41/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie europejskiego nakazu dochodzeniowego w sprawach karnych.

( 1 ) Język oryginału: hiszpański.

( 2 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie europejskiego nakazu dochodzeniowego w sprawach karnych (Dz.U. 2014, L 130, s. 1).

( 3 ) Decyzja ramowa Rady z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi (Dz.U. 2002, L 190, s. 1).

( 4 ) Ustawa o sądownictwie.

( 5 ) Kodeks postępowania karnego (zwany dalej „StPO”).

( 6 ) Ustawa federalna o współpracy sądowej w sprawach karnych z państwami członkowskimi Unii Europejskiej.

( 7 ) Postępowanie przygotowawcze opiera się na okoliczności, że w lipcu 2018 r. podejrzani, wykorzystując uzyskane niezgodnie z prawem dane, sfałszowali trzynaście poleceń przelewu, na podstawie których na określony rachunek bankowy (otwarty na nazwisko A w banku austriackim) została przekazana kwota 9775,04 EUR.

( 8 ) Wyrok z dnia 27 maja 2019 r., OG i PI (Prokuratury w Lubece i w Zwickau) [C‑508/18 i C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456; zwany dalej „wyrokiem OG i PI (Prokuratury w Lubece i w Zwickau”)].

( 9 ) Prokuratura w Hamburgu podlega organicznie Justizsenator (ministrowi sprawiedliwości) w Hamburgu, który wchodzi w skład władzy wykonawczej i może wydawać wspomnianej prokuraturze polecenia w szczególnych przypadkach.

( 10 ) Wyrok z dnia 9 października 2019 r., Prokuratura w Wiedniu (C‑489/19 PPU, EU:C:2019:849, pkt 40): „Jeżeli chodzi […] o austriackie prokuratury, z art. 2 ust. 1 ustawy o prokuraturze wynika, że są one bezpośrednio podporządkowane prokuraturom wyższym i związane ich poleceniami, a te ostatnie pozostają w takim samym stosunku względem federalnego ministra sprawiedliwości. Jednakże, ponieważ wymóg niezależności oznacza konieczność istnienia przepisów ustawowych i organizacyjnych właściwych do zagwarantowania, że wydający nakaz organ sądowy nie będzie narażony, w ramach podejmowania decyzji o wydaniu europejskiego nakazu aresztowania, na jakiekolwiek ryzyko podlegania w szczególności indywidualnym instrukcjom ze strony władzy wykonawczej, nie sposób uznać, że austriackie prokuratury spełniają ten wymóg [zob. analogicznie wyrok z dnia 27 maja 2019 r., OG i PI (Prokuratury w Lubece i w Zwickau), C‑508/18 i C‑82/19 PPU, EU:C:2019:456, pkt 74, 84]”. Podkreślenie moje.

( 11 ) Są one wyraźnie wyłączone przez Trybunał z kategorii organów uczestniczących w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych [pkt 50 wyroku OG i PI (Prokuratury w Lubece i w Zwickau).

( 12 ) Wyrok z dnia 9 października 2019 r., NJ (Prokuratura w Wiedniu) (C‑489/19 PPU, EU:C:2019:849), sentencja: „[…] obejmuje ono europejskie nakazy aresztowania wydane przez prokuratury państwa członkowskiego, mimo że owe prokuratury są […] narażone na ryzyko bezpośredniego lub pośredniego podlegania indywidualnym poleceniom lub instrukcjom ze strony władzy wykonawczej, […] pod warunkiem że te nakazy aresztowania […] obligatoryjnie podlegają zatwierdzeniu przez sąd, który w ramach tej procedury kontroluje – w sposób niezależny i obiektywny […] – przesłanki wydania oraz proporcjonalność wspomnianych nakazów aresztowania, podejmując w ten sposób autonomiczną decyzję, nadającą im ostateczną formę”.

( 13 ) Artykuł 8 ust. 3a dyrektywy Rady 2011/16/UE z dnia 15 lutego 2011 r. w sprawie współpracy administracyjnej w dziedzinie opodatkowania i uchylającej dyrektywę 77/799/EWG (Dz.U. 2011, L 64, s. 1), w brzmieniu zmienionym dyrektywą Rady 2014/107/UE z dnia 9 grudnia 2014 r. (Dz.U. 2014, L 359, s. 1). Zobacz wyrok z dnia 14 kwietnia 2016 r., Sparkasse Allgäu (C‑522/14, EU:C:2016:253).

( 14 ) END mogą obejmować prawie wszystkie środki dowodowe: wystarczy, by środek, którego dotyczy wniosek, istniał w porządku prawnym państwa wykonującego (art. 10 dyrektywy 2014/41).

( 15 ) Artykuł 34 dyrektywy 2014/41. W porównaniu z tymi poprzednimi instrumentami zasada wzajemnego uznawania jest bardziej elastyczna i obecnie akceptowane są pewne ograniczenia.

( 16 ) Określenia organów jako „wymiaru sprawiedliwości” i „inne niż wymiaru sprawiedliwości” jako takie nie są zawarte w katalogu definicji przewidzianym w art. 2 dyrektywy 2014/41. Używam ich dla uproszczenia, gdyż odpowiadają one zasadniczo charakterowi instytucji należących do każdej z tych kategorii.

( 17 ) Sekretariat Europejskiej Sieci Sądowej sporządził uaktualnioną w dniu 30 września 2019 r. listę właściwych organów, która pokazuje różnorodność kryteriów stosowanych w 24 państwach członkowskich. Większość (16) nie przewiduje udziału innych niż organy wymiaru sprawiedliwości organów wydających, których działanie musi zostać zatwierdzone. Państwa, które przewidują ów udział, włączają do rzeczonej kategorii organy administracji właściwe w sprawach podatkowych, celnych i ogólnie administracyjnych (https://www.ejn-crimjust.europa.eu/ejn/EJN_RegistryDoc/EN/3115/0/0).

( 18 ) W Niemczech END mogą być wydawane przez organy administracji upoważnione do ścigania naruszeń o charakterze administracyjnym po ich zatwierdzeniu przez prokuraturę w okręgu tych organów. Jeżeli jednak chodzi o organy podatkowe, Finanzamt uważają, że zgodnie z § 399 ust. 1 niemieckiego kodeksu podatkowego pełnią one funkcje prokuratury w postępowaniach karnych dotyczących przestępstw podatkowych i że w związku z tym powinny być uznane za organy wydające END na podstawie art. 2 lit. c) ppkt (i) dyrektywy 2014/41. Problemów poruszonych w tej kwestii dotyczy odesłanie prejudycjalne w sprawie C‑66/20, Finanzamt für Steuerstrafsachen und Steuerfahndung Münster.

( 19 ) Oprócz trudności związanych z określeniem granic „organu wymiaru sprawiedliwości” należy jeszcze zauważyć, że w niemieckiej wersji językowej dyrektywy 2014/41 użyto w art. 1 ust. 1 wyrażenia „gerichtliche Entscheidung”, które wydaje się wskazywać na działanie sądu (Gericht). W związku z tym Komisja (pkt 28 jej uwag) i rząd niemiecki (pkt 42 jego uwag) opowiadają się za używaniem wyrażenia „justizielle Entscheidung”.

( 20 ) Wyrok OG i PI (Prokuratury w Lubece i w Zwickau), pkt 49.

( 21 ) Ibidem, pkt 50.

( 22 ) Ibidem, pkt 51.

( 23 ) Ibidem, pkt 52.

( 24 ) Ibidem, pkt 49–56.

( 25 ) Opinia w sprawach OG i PI (Prokuratury w Lubece i w Zwickau) (EU:C:2019:337, pkt 37–40).

( 26 ) Opinia w sprawie Özçelik (C‑453/16 PPU, EU:C:2016:783, pkt 51). W szczególności uznanie prokuratury za organ sądowy w kontekście ENA, jako organ uprawniony do wydania „orzeczenia sądowego”, o którym mowa w lit. c) (krajowy nakaz aresztowania), poprzedzającego wydanie ENA, było ograniczone do art. 8 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584. W opinii w sprawie OG i IP (Prokuratury w Lubece i w Zwickau) również podkreśliłem, że w innych dziedzinach współpracy w sprawach karnych prokuratura jest uważana za „organ sądowy” (pkt 38).

( 27 ) Wyrok OG i PI (Prokuratury w Lubece i w Zwickau), pkt 50–63: „wyrażenie »organ sądowy«, zawarte w [art. 6 ust. 1 decyzji ramowej 2002/584], nie ogranicza się do wskazania sędziów lub sądów państwa członkowskiego, lecz należy je rozumieć jako odnoszące się szerzej do organów uczestniczących w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych w tym państwie członkowskim” (pkt 50). W świetle okoliczności rozpatrywanych w tym wyroku stwierdzono, że „[niemieckie] prokuratury uczestniczą w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych” (pkt 63), z czego wywnioskowano, że są one organem sądowym.

( 28 ) Wyrok z dnia 9 października 2019 r., NJ (Prokuratura w Wiedniu), C‑489/19 PPU, EU:C:2019:849, pkt 35: „[…] skoro wydanie europejskiego nakazu aresztowania może naruszać zapisane w art. 6 karty prawo do wolności zainteresowanej osoby, ochrona ta wymaga, aby decyzja spełniająca wymogi związane ze skuteczną ochroną sądową została wydana przynajmniej na jednym z dwóch poziomów wspomnianej ochrony”.

( 29 ) Obejmuje ona również, jak już wyjaśniłem, możliwość uznania, że status organu wydającego przysługuje organom pełniącym funkcje administracyjne, celne lub podatkowe, pod warunkiem uprzedniego zatwierdzenia przez organy wymiaru sprawiedliwości.

( 30 ) Odwołuję się do moich opinii w sprawach: Özçelik (C‑453/16 PPU, EU:C:2016:783, pkt 39–41); PF (Prokurator generalny Litwy) (C‑509/18, EU:C:2019:338, pkt 36–46).

( 31 ) Dokument Rady 9288/10 ADD 2 z dnia 23 czerwca 2010 r. (zwany dalej „uzasadnieniem”), s. 22.

( 32 ) Motywy 5 i 6 dyrektywy 2014/41.

( 33 ) Artykuł 6 ust. 1 dyrektywy 2014/41 powierza organowi wydającemu zadanie oceny konieczności i proporcjonalności wydania END, uwzględnienia praw przysługujących podejrzanemu lub oskarżonemu, jak również sprawdzenia, czy w podobnej sprawie krajowej zarządzenie przeprowadzenia czynności dochodzeniowych jest dopuszczalne na tych samych warunkach. Jeżeli organ wykonujący ma wątpliwości, czy warunki te są spełnione, art. 6 ust. 3 umożliwia mu przeprowadzenie konsultacji z organem wydającym. Przy wykonywaniu END organ wykonujący i organ wydający mogą konsultować się ze sobą (art. 9 ust. 6 dyrektywy 2014/41).

( 34 ) Ostrożność ta ponownie jest zgodna z zasadą niedokonywania zmian w przepisach wewnętrznych każdego państwa członkowskiego w dziedzinie postępowania karnego. Organ wykonujący nie może jednak skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 10 ust. 1 w przypadkach określonych w jego ust. 2.

( 35 ) Wyrok OG i PI (Prokuratury w Lubece i w Zwickau), pkt 73: „[…] powinien być w stanie [wydać ENA] w sposób obiektywny, z uwzględnieniem wszystkich dowodów obciążających i odciążających, nie będąc przy tym narażonym na ryzyko, że jego uprawnienia decyzyjne będą podlegały poleceniom lub instrukcjom zewnętrznym, w szczególności ze strony władzy wykonawczej, tak by nie było żadnych wątpliwości co do tego, że decyzja o wydaniu europejskiego nakazu aresztowania jest podejmowana przez ten organ, a nie ostatecznie przez wspomnianą władzę”.

( 36 ) Ibidem, pkt 74: „[…] wydający nakaz organ sądowy powinien móc dostarczyć wykonującemu nakaz organowi sądowemu zapewnienie, że w świetle gwarancji przewidzianych przez porządek prawny wydającego nakaz państwa członkowskiego działa on w sposób niezależny przy wykonywaniu swoich obowiązków związanych z wydaniem europejskiego nakazu aresztowania”.

( 37 ) Nie wykluczam jednak, że inne przepisy prawa Unii mogą w niektórych przypadkach wymagać uprzedniej zgody sądu. W sprawie H.K. (Warunki uzyskania dostępu do danych dotyczących łączności elektronicznej) Trybunał będzie musiał wyjaśnić, czy ma to miejsce w przypadku dostępu do danych dotyczących łączności elektronicznej. Zobacz opinia rzecznika generalnego G. Pitruzzelli z dnia 21 stycznia 2020 r. w tej sprawie (C‑746/18, EU:C:2020:18).

( 38 ) Motywy 10, 12, 18, 19 i 39 odnoszą się w różnych aspektach do praw podstawowych. Jeśli chodzi o część normatywną, do praw podstawowych odnoszą się wyraźnie art. 1 ust. 4: „dyrektywa nie ma wpływu na obowiązek poszanowania praw podstawowych i podstawowych zasad prawnych zapisanych w art. 6 TUE, w tym prawa do obrony osób objętych postępowaniem karnym”, oraz art. 14 ust. 2. Zobacz pkt 83 i 84 poniżej.

( 39 ) Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/64/UE z dnia 20 października 2010 r. w sprawie prawa do tłumaczenia ustnego i tłumaczenia pisemnego w postępowaniu karnym (Dz.U. 2010, L 280, s. 1), dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/13/UE z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie prawa do informacji w postępowaniu karnym (Dz.U. 2012, L 142, s. 1) oraz dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/48/UE z dnia 22 października 2013 r. w sprawie prawa dostępu do adwokata w postępowaniu karnym i w postępowaniu dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania oraz w sprawie prawa do poinformowania osoby trzeciej o pozbawieniu wolności i prawa do porozumiewania się z osobami trzecimi i organami konsularnymi w czasie pozbawienia wolności (Dz.U. 2013, L 294, s. 1).

( 40 ) Jest to ponadto szczególnie kwalifikowane ograniczenie, ponieważ do ciężaru utraty wolności dochodzi przymusowe przemieszczenie do innego państwa, które powoduje oddzielenie danej osoby od kręgu, w którym rozwija się jej życie osobiste i społeczne, co pociąga za sobą konieczność uzyskania dostępu do adwokata na terytorium o innym systemie prawnym.

( 41 ) Motyw 12: organ wydający powinien „zapewni[ć] pełn[e] poszanowani[e] praw określonych w art. 48 Karty […]. Domniemanie niewinności oraz prawo do obrony w postępowaniu karnym stanowią jedne z najważniejszych praw podstawowych uznanych w karcie w odniesieniu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych. Wszelkie ograniczenie takich praw czynnością dochodzeniową nakazaną zgodnie z niniejszą dyrektywy powinno być w pełni zgodne z wymogami art. 52 Karty praw podstawowych w odniesieniu do konieczności, proporcjonalności i celów, którym ma służyć, zwłaszcza ochrony praw i wolności innych osób”.

( 42 ) Motyw 16: „[c]zynnościami niewykorzystującymi środków przymusu mogą być na przykład takie czynności, które nie naruszają prawa do prywatności lub prawa własności, w zależności od prawa krajowego”. We wspólnej nocie Eurojustu i Europejskiej Sieci Sądowej na temat stosowania europejskiego nakazu dochodzeniowego w praktyce wskazano w pkt 5.4 in fine, że „[u]stawodawstwo większości państw członkowskich nie zawiera definicji »czynności dochodzeniowej nieobejmującej środków przymusu«. Termin ten postrzegany jest w tych państwach jako popularna koncepcja zdefiniowana w codziennym języku prawniczym, która obejmuje czynności nienaruszające praw podstawowych i często nie wymaga nawet nakazu sądowego” (11168/19, http://www.eurojust.europa.eu/doclibrary/Eurojust-framework/Casework/Joint%20note%20of%20Eurojust%20and%20the%20EJN%20on%20the%20practical%20application%20of%20the%20European%20Investigation%20Order%20(June%202019)/2019–06-Joint_Note_EJ-EJN_practical_application_EIO_PL.pdf).

( 43 ) Przywołanym w przypisie 41.

( 44 ) Motyw 19: „Utworzenie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w Unii opiera się na wzajemnym zaufaniu i domniemaniu przestrzegania przez inne państwa członkowskie prawa Unii, a zwłaszcza praw podstawowych”.

( 45 ) Rząd niemiecki podnosi (pkt 61 i 62 jego uwag), że zasada ta dotyczy jego ustawodawstwa. W odpowiedzi na pytanie Trybunału wyjaśnił on, że w tej sprawie interwencja prokuratora z Hamburga nie była poprzedzona orzeczeniem sądu ze względu na charakter czynności będącej przedmiotem wniosku.

( 46 ) „[…] [J]eśli istnieją istotne podstawy do uznania, że wykonanie czynności dochodzeniowej określonej w END będzie skutkowało naruszeniem prawa podstawowego oraz że państwo wykonujące zlekceważy swoje obowiązki dotyczące poszanowania praw podstawowych uznanych w Karcie, wykonania END należy odmówić”.

( 47 ) Przywołane w przypisie 38.

( 48 ) Wyrażenie to jest zawarte w tytule rozdziału III („Procedury i gwarancje dotyczące państwa wykonującego”) dyrektywy 2014/41.

( 49 ) „Dostępne środki odwoławcze przeciwko END powinny przynajmniej być równoważne środkom odwoławczym dostępnym w sprawie krajowej przeciwko danej czynności dochodzeniowej. Zgodnie z własnym prawem krajowym państwa członkowskie powinny zagwarantować możliwość zastosowania tych środków odwoławczych, w tym przez poinformowanie w odpowiednim czasie wszelkich zainteresowanych stron o możliwościach i sposobach korzystania z nich […]”.

( 50 ) Środków odwoławczych dotyczyło odesłanie prejudycjalne, w którym zapadł wyrok z dnia 24 października 2019 r., Gavanozov (C‑324/17 EU:C:2019:892). W pkt 37 tego wyroku Trybunał stwierdził jedynie, że nie jest konieczne, by przesłany formularz zawierał „opis środków odwoławczych, które w stosownym przypadku istnieją w wydającym państwie członkowskim, przysługujących przeciwko wydaniu europejskiego nakazu dochodzeniowego”. Trybunał nie poruszył zatem kwestii, czy „[…] art. 14 tej dyrektywy […] stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które nie przewiduje żadnego środka odwoławczego pozwalającego na zakwestionowanie materialnoprawnych podstaw wydania” END. W swojej opinii w tej sprawie (EU:C:2019:312) rzecznik generalny Y. Bot stwierdził, że wspomniany artykuł „stoi na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego takim jak przepisy bułgarskie, które nie przewidują w żaden sposób możliwości kwestionowania materialnoprawnych podstaw czynności dochodzeniowej będącej przedmiotem europejskiego nakazu dochodzeniowego, a także stoi na przeszkodzie temu, by organ tego państwa członkowskiego wydawał europejski nakaz dochodzeniowy”.

( 51 ) Zadanie sądu wydającego zgodę na wykonanie czynności dochodzeniowej nie jest równoznaczne z zatwierdzeniem w rozumieniu art. 2 lit. c) ppkt (ii) dyrektywy 2014/41 w odniesieniu do organów wydających.

( 52 ) W pkt 4 uzasadnienia wskazano, że szybkie rozstrzyganie spraw karnych jest kluczowym elementem zarówno dla skuteczności, jak i dla jakości systemu. Należy unikać niepotrzebnych opóźnień, ponieważ mają one negatywny wpływ na jakość dowodu. Ponadto każdy oskarżony ma prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie.

( 53 ) Motyw 21 dyrektywy 2014/41.

( 54 ) Wspólna nota Eurojustu i Europejskiej Sieci Sądowej na temat stosowania END w praktyce wskazuje, że z całościowego porównania państw członkowskich wynika, że w większości wyznaczają one prokuraturę jako organ wydający.