Wydanie tymczasowe

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ANTHONY’EGO MICHAELA COLLINSA

przedstawiona w dniu 26 stycznia 2023 r.( )

Sprawa C‑817/21

R.I.

przeciwko

Inspecţia Judiciară,

N.L.

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Curtea de Apel Bucureşti (sąd apelacyjny w Bukareszcie, Rumunia)]

Odesłanie prejudycjalne – Państwo prawne – Artykuł 2 TUE – Artykuł 19 ust. 1 TUE – Decyzja 2006/928/WE – Skuteczna ochrona sądowa – Niezależność sądownictwa – Dochodzenie i postępowanie dyscyplinarne – Inspecţia Judiciară (inspekcja sądowa) – Kompetencje głównego inspektora – Procedura stosowana w postępowaniu dyscyplinarnym wobec głównego inspektora – Rola zastępcy głównego inspektora





I. Wprowadzenie

1. Inspecţia Judiciară (inspekcja sądowa, Rumunia) jest organem wymiaru sprawiedliwości odpowiedzialnym za prowadzenie dochodzeń dyscyplinarnych i wszczynanie postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów i prokuratorów w Rumunii. Zgodnie z przepisami regulującymi działalność inspekcji sądowej główny inspektor powołuje zastępcę głównego inspektora według własnego uznania, kadencja zastępcy głównego inspektora jest zależna od kadencji głównego inspektora i się z nią pokrywa, zaś wszyscy inspektorzy sądowi podlegają głównemu inspektorowi, od którego zależy przebieg ich kariery zawodowej.

2. R.I. (zwana dalej „skarżącą”) złożyła do inspekcji sądowej szereg zawiadomień dotyczących sędziów i prokuratorów uczestniczących w prowadzonych przeciwko niej postępowaniach karnych. Inspekcja sądowa oddaliła te zawiadomienia. Główny inspektor potwierdził decyzje inspekcji sądowej. Skarżąca zaskarżyła następnie te decyzje do sądów rumuńskich. To właśnie w kontekście toczącego się przed nimi postępowania Curtea de Apel Bucureşti (sąd apelacyjny w Bukareszcie, Rumunia) zmierza do ustalenia, czy organ, taki jak inspekcja sądowa, powinien dawać takie same gwarancje niezawisłości i bezstronności, jakie w prawie Unii są wymagane od sądów( ). W szczególności zastanawia się on, czy – w świetle wskazanych powyżej zasad – prawo Unii stoi na przeszkodzie krajowym przepisom ustawowym lub wykonawczym, zgodnie z którymi zastępca głównego inspektora inspekcji sądowej sprawuje nadzór nad rozpatrywaniem zawiadomień dotyczących głównego inspektora inspekcji sądowej, a także nad wszelkimi dochodzeniami i postępowaniami dyscyplinarnymi, jakie mogą być prowadzone w następstwie ich złożenia.

II. Ramy prawne

A. Prawo Unii – decyzja 2006/928

3. Decyzja Komisji 2006/928/WE z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Rumunii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją( ) została przyjęta wskutek zidentyfikowania dwóch zagrożeń. Pierwsze z nich dotyczyło poważnego naruszenia funkcjonowania rynku wewnętrznego wynikającego z nieprzestrzegania przez Rumunię zobowiązań podjętych w związku z przystąpieniem tego państwa do Unii Europejskiej. Drugie zagrożenie polegało na występowaniu w Rumunii poważnych braków w zakresie przestrzegania prawa Unii w dziedzinie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Aby wyeliminować te nieprawidłowości, w załączniku do decyzji 2006/928 ustanowiono założone cele w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją. Te cele mają służyć zapewnieniu poszanowania przez Rumunię wartości państwa prawnego ustanowionej w art. 2 TUE. Rumunia jest zobowiązana do przyjęcia odpowiednich środków dla osiągnięcia tych założonych celów, z należytym uwzględnieniem, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy zapisaną w art. 4 ust. 3 TUE, sprawozdań sporządzanych przez Komisję Europejską na podstawie decyzji 2006/928, w szczególności zaś zaleceń sformułowanych w tych sprawozdaniach( ).

4. Artykuł 1 decyzji 2006/928 stanowi więc, że począwszy od 2007 r. Rumunia przedkłada Komisji, do dnia 31 marca każdego roku, sprawozdanie informujące o postępach w realizacji poszczególnych celów przewidzianych w załączniku do owej decyzji. Komisja może w każdej chwili udzielać pomocy technicznej poprzez różne rodzaje działań lub gromadzić i wymieniać informacje dotyczące osiągnięcia tych celów, jak również może w tym celu zorganizować wizyty robocze ekspertów w Rumunii. Władze Rumunii udzielają Komisji w takich sytuacjach niezbędnego wsparcia. W załączniku do decyzji 2006/928 wśród celów, o których mowa w art. 1, wymieniono:

„1) Zapewnienie większej przejrzystości i skuteczności postępowań sądowych, zwłaszcza poprzez poprawę możliwości i odpowiedzialności [Consiliul Superior al Magistraturii (najwyższej rady sądownictwa)]. Przekazywanie informacji o wpływie nowych kodeksów postępowania cywilnego i postępowania karnego oraz jego kontrola.

[…]

3) W oparciu o poczynione już postępy, kontynuowanie profesjonalnych i bezstronnych dochodzeń w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu.

4) Podjęcie dalszych środków w celu zapobiegania i zwalczania korupcji, zwłaszcza w samorządzie terytorialnym”.

B. Prawo rumuńskie

1. Ustawa nr 317/2004

5. Artykuł 44 Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii (ustawy nr 317/2004 o najwyższej radzie sądownictwa) z dnia 1 lipca 2004 r.( ), z późniejszymi zmianami i uzupełnieniami (zwanej dalej „ustawą nr 317/2004”), stanowi:

„1. Najwyższa rada sądownictwa pełni, poprzez swoje sekcje, funkcję organu orzekającego w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów i prokuratorów za czyny, o których mowa w ustawie nr 303/2004, ponownie opublikowanej, z późniejszymi zmianami i uzupełnieniami.

[…]

3. Postępowania dyscyplinarne w sprawach dotyczących przewinień popełnionych przez sędziów, prokuratorów i asesorów sądowych wszczyna inspekcja sądowa działająca przez inspektorów sądowych.

[…]

6. Wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wymaga przeprowadzenia przez inspekcję sądową dochodzenia dyscyplinarnego”.

6. Artykuł 45 ustawy nr 317/2004 brzmi:

„1. Inspekcja sądowa podejmuje działania z urzędu lub w przypadku wpływu pisemnego i uzasadnionego zawiadomienia, które może do niej złożyć każda zainteresowana osoba, w tym najwyższa rada sądownictwa, w związku z przewinieniami dyscyplinarnymi popełnionymi przez sędziów i prokuratorów.

[…]

4. Jeżeli po przeprowadzeniu wstępnych czynności wyjaśniających okaże się, że brak jest dowodów świadczących o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego, zawiadomieniu nie nadaje się dalszego biegu, o czym informuje się bezpośrednio osobę, która złożyła zawiadomienie, i osobę, której zawiadomienie dotyczy. Decyzja o umorzeniu postępowania jest potwierdzana przez głównego inspektora. Ta decyzja może zostać jednokrotnie uchylona przez głównego inspektora, który może zarządzić, w drodze pisemnej i uzasadnionej decyzji, przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających.

[…]”.

7. Zgodnie z art. 451 ust. 1 ustawy nr 317/2004:

„Osoba, która złożyła zawiadomienie, może wnieść do głównego inspektora zażalenie na decyzję o umorzeniu postępowania, o której mowa w art. 45 ust. 4, w terminie 15 dni od dnia jej doręczenia. Termin na rozpatrzenie zażalenia wynosi 20 dni od daty jego wpływu do inspekcji sądowej”.

8. Artykuł 47 ustawy nr 317/2004 stanowi:

„1. Po zakończeniu dochodzenia dyscyplinarnego inspektor sądowy może, w drodze pisemnej i uzasadnionej decyzji, zarządzić:

a) uwzględnienie zawiadomienia poprzez wszczęcie postępowania dyscyplinarnego i przekazanie sprawy do odpowiedniej sekcji najwyższej rady sądownictwa;

b) oddalenie zawiadomienia, jeżeli [inspektor sądowy] stwierdzi, po przeprowadzeniu dochodzenia dyscyplinarnego, że nie zostały spełnione przesłanki wszczęcia postępowania.

[…]

3. Decyzja inspektora sądowego jest potwierdzana przez głównego inspektora. Główny inspektor może polecić inspektorowi sądowemu przeprowadzenie czynności uzupełniających w dochodzeniu dyscyplinarnym. Inspektor sądowy przeprowadza takie czynności uzupełniające w terminie 30 dni od dnia, w którym główny inspektor polecił ich przeprowadzenie.

4. Decyzja inspektora sądowego może zostać jednokrotnie uchylona, na piśmie i z podaniem uzasadnienia, przez głównego inspektora, który może zarządzić, w drodze pisemnej i uzasadnionej decyzji, przeprowadzenie uzupełniającego dochodzenia dyscyplinarnego. Po zakończeniu dochodzenia dyscyplinarnego główny inspektor może zarządzić, na piśmie i z podaniem uzasadnienia, podjęcie jednego z działań, o których mowa w ust. 1 lit. a) lub b).

[…]”.

9. Artykuł 65 ust. 2–4 ustawy nr 317/2004 brzmi:

„2. Inspekcja sądowa działa pod kierownictwem głównego inspektora będącego sędzią, który jest wyłaniany w drodze konkursu organizowanego przez [najwyższą radę sądownictwa, Rumunia]; główny inspektor jest wspomagany przez zastępcę głównego inspektora będącego prokuratorem oraz powoływanego przez głównego inspektora.

3. Inspekcja sądowa działa zgodnie z zasadą niezależności operacyjnej w stosunku do najwyższej rady sądownictwa, sądów, prokuratur działających przy sądach oraz innych organów władzy publicznej, wykonując, na warunkach określonych prawem i z myślą o zapewnieniu jego przestrzegania, swoje kompetencje w zakresie prowadzenia analiz i czynności wyjaśniających oraz sprawowania nadzoru w konkretnych obszarach działalności.

4. Regulamin prowadzenia działalności kontrolnej jest zatwierdzany zarządzeniem głównego inspektora”.

10. Zgodnie z art. 66 ust. 3 ustawy nr 317/2004:

„Organizację i funkcjonowanie inspekcji sądowej oraz strukturę organizacyjną i funkcje pełnione przez jej wydziały określa regulamin zatwierdzany zarządzeniem głównego inspektora […]”.

11. W myśl art. 69 ust. 1 i 4 ustawy nr 317/2004:

„1. Do najważniejszych obowiązków głównego inspektora należy:

a) powoływanie, spośród inspektorów sądowych, członków zespołu kierowniczego, w którego skład wchodzi zastępca głównego inspektora i kierownicy dyrekcji, w drodze procedury uwzględniającej ocenę planów zarządzania właściwych dla każdego stanowiska, tak aby zagwarantować spójność zarządzania, wysoki poziom kompetencji i skuteczną komunikację. Ich kadencja upływa jednocześnie z upływem kadencji głównego inspektora;

a1) wykonywanie zadań w zakresie zarządzania działalnością inspekcji sądowej i organizowania tej działalności;

a2) podejmowanie środków w celu koordynowania prac innych członków personelu inspekcji sądowej niebędących inspektorami sądowymi;

[…]

g) powoływanie, zgodnie z przepisami prawa, inspektorów sądowych i pracowników inspekcji sądowej należących do innych kategorii jej personelu, a także wydawanie poleceń w zakresie zmiany, zawieszenia i rozwiązania nawiązanych z nimi stosunków pracy lub stosunków służbowych;

h) określanie indywidualnych obowiązków i zadań członków personelu podlegających jego zwierzchnictwu w drodze zatwierdzania opisów ich stanowisk pracy;

i) ocenianie, zgodnie z przepisami prawa, członków personelu podlegających jego zwierzchnictwu;

[…].

4. Zastępca głównego inspektora z mocy prawa zastępuje głównego inspektora; wspomaga on głównego inspektora przy działaniach związanych z weryfikowaniem i opiniowaniem aktów i decyzji przyjmowanych przez inspektorów sądowych, a także pełni wszystkie inne obowiązki określone przez głównego inspektora”.

12. Artykuł 70 ustawy nr 317/2004 stanowi:

„1. Inspektorzy inspekcji sądowej są powoływani przez głównego inspektora po przeprowadzeniu konkursu organizowanego przez inspekcję sądową […].

2. Konkurs składa się z testu pisemnego i rozmowy. […] Regulamin organizacji i przeprowadzania konkursu jest zatwierdzany zarządzeniem głównego inspektora i podlega publikacji w części I Monitorul Oficial al României”.

13. Artykuł 71 ust. 2 ustawy nr 317/2004 brzmi:

„Przepisy dotyczące kar, przewinień dyscyplinarnych i postępowań dyscyplinarnych stosuje się odpowiednio do inspektorów sądowych”.

14. Zgodnie z art. 72 ustawy nr 317/2004:

„1. Inspektorzy sądowi są niezawiśli i bezstronni w wykonywaniu swoich obowiązków.

[…]”.

15. Artykuł 77 ustawy nr 317/2004 stanowi, co następuje:

„1. Komisja składająca się z głównego inspektora i dwóch innych członków wybranych przez zgromadzenie ogólne inspektorów sądowych corocznie ocenia działalność zawodową inspektorów sądowych, przyznając im ocenę »bardzo dobrą«, »dobrą«, »zadowalającą« lub »niezadowalającą«.

[…]

5. Inspektor sądowy, który otrzyma ocenę »niezadowalającą«, lub, dwa razy z rzędu, ocenę »zadowalającą«, jest odwoływany ze stanowiska inspektora sądowego.

6. Kryteria oceny działalności zawodowej inspektorów sądowych oraz procedurę oceny określa regulamin organizacji i funkcjonowania inspekcji sądowej”.

2. Regulaminy wydane przez głównego inspektora inspekcji sądowej

16. W 2018 r. główny inspektor inspekcji sądowej wydał trzy regulaminy( ) w wykonaniu kompetencji przyznanej mu w art. 66 ust. 3 ustawy nr 317/2004.

17. Zgodnie z Ordinul nr. 131/2018 al inspectorului-șef al Inspecției Judiciare privind aprobarea Regulamentului de organizare și desfășurare a concursului pentru numirea în funcție a inspectorilor judiciari (zarządzeniem głównego inspektora inspekcji sądowej nr 131/2018 zatwierdzającym regulamin organizacji i przeprowadzania konkursów na stanowiska inspektorów sądowych)( ) główny inspektor powołuje inspektorów sądowych po przeprowadzeniu konkursu składającego się z testu pisemnego i rozmowy. Główny inspektor przewodniczy komisji przeprowadzającej rozmowę i jest jej członkiem obok dyrektorów dyrekcji inspekcji sądowej i psychologa pełniącego funkcje doradcze, który jest powoływany przez głównego inspektora.

18. Zgodnie z Ordinul nr. 134/2018 al inspectorului-șef al Inspecției Judiciare privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a Inspecției Judiciare (zarządzeniem głównego inspektora inspekcji sądowej nr 134/2018 zatwierdzającym regulamin organizacji i funkcjonowania inspekcji sądowej)( ) główny inspektor powołuje, spośród inspektorów sądowych, członków zespołu kierowniczego inspekcji sądowej. W jego skład wchodzi zastępca głównego inspektora i dyrektorzy dyrekcji inspekcji sądowej. Powołanie na te stanowiska odbywa się w następstwie postępowania kwalifikacyjnego, w toku którego główny inspektor przeprowadza z kandydatami rozmowy dotyczące projektu zarządzania. Oceny członków personelu inspekcji sądowej dokonuje komisja składająca się z głównego inspektora i dwóch inspektorów sądowych wybranych przez zgromadzenie ogólne inspektorów sądowych. W ramach tej oceny uwzględnia się postępowanie członków personelu oraz sposób, w jaki komunikują się oni z głównym inspektorem.

19. Ordinul nr. 136/2018 al inspectorului-șef al Inspecției Judiciare de aprobare a Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecție (zarządzenie głównego inspektora inspekcji sądowej nr 136/2018 zatwierdzające regulamin określający zasady prowadzenia działalności kontrolnej)( ) z dnia 11 grudnia 2018 r. opisuje metodykę czynności analitycznych, kontrolnych i nadzorczych w odniesieniu do prowadzenia dochodzeń dyscyplinarnych w sprawach sędziów i prokuratorów. Reguluje on w szczególności procedurę rozpatrywania zawiadomień, wyznaczania inspektorów, wprowadzania, obliczania i przedłużania terminów oraz doręczania niektórych dokumentów procesowych.

III. Postępowanie główne, pytanie prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem

20. Skarżąca jest stroną w kilku postępowaniach karnych toczących się przed sądami rumuńskimi. Złożyła ona do inspekcji sądowej szereg zawiadomień dyscyplinarnych dotyczących niektórych sędziów i prokuratorów uczestniczących w tych postępowaniach. U podstaw wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym leżą postępowania toczące się przed Judecătoria Bolintin-Vale (sądem pierwszej instancji w Bolintin-Vale, Rumunia) i Tribunalul Giurgiu (sądem okręgowym w Giurgiu, Rumunia). Inspekcja sądowa wydała szereg decyzji dotyczących zawiadomień złożonych przez skarżącą( ), przy czym część z tych decyzji została potwierdzona przez głównego inspektora.

21. Skarżąca wniosła skargę na decyzję inspekcji sądowej z dnia 2 lipca 2018 r., potwierdzoną przez głównego inspektora( ). W dniu 27 września 2019 r. Curtea de Apel Bucureşti (sąd apelacyjny w Bukareszcie) uchylił decyzję z dnia 2 lipca 2018 r. z tego powodu, że inspekcja sądowa nie zbadała należycie argumentów skarżącej. Sąd ten zwrócił akta sprawy inspekcji sądowej w celu przeprowadzenia dodatkowej oceny( ). W dniu 29 września 2020 r. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (najwyższy sąd kasacyjny, Rumunia) uznał za niedopuszczalne odwołanie wniesione przez inspekcję sądową od tego wyroku.

22. W dniu 11 marca 2021 r. inspekcja sądowa wydała nową decyzję, którą ponownie oddaliła zawiadomienie dyscyplinarne złożone przez skarżącą( ). W dniu 31 maja 2021 r. główny inspektor oddalił zażalenie wniesione przez skarżącą na tę decyzję. Skarżąca wniosła skargę o uchylenie decyzji głównego inspektora, która jest rozpatrywana przez Curtea de Apel Bucureşti (sąd apelacyjny w Bukareszcie)( ).

23. W zawiadomieniach przedłożonych inspekcji sądowej oraz w niniejszej sprawie skarżąca podniosła, że zawiadomienie, które jest przedmiotem sprawy nr 6172/2/2018, było rozpatrywane w sposób przewlekły. W związku z tym upłynął ustawowy termin na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec osoby, której dotyczyło złożone przez skarżącą zawiadomienie. Skarżąca utrzymywała, że odpowiedzialnym za tę zwłokę jest główny inspektor.

24. W dniu 29 listopada 2019 r. skarżąca zawiadomiła Ministerului Justiţiei (ministra sprawiedliwości, Rumunia) o naruszeniu jej praw konstytucyjnych. W swoim zawiadomieniu wskazała ona na „grupę” osób, do której zaliczyła również głównego inspektora, „pełniących ważne funkcje, która to grupa miała przyczynić się do wszczęcia przeciwko niej postępowania przygotowawczego lub do naruszenia jej praw procesowych”. Skarżąca podnosiła w szczególności, że główny inspektor „jest sędzią […] zamieszkałym w mieście Giurgiu, który przez cały okres kariery zawodowej wykonywał swoje obowiązki w sposób istotnie rzutujący na sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w regionie Giurgiu oraz na szczeblu krajowym”. Skarżąca wymieniła te obowiązki, po czym wskazała, że w jej sprawie „decyzje [inspekcji sądowej] doprowadziły do zatuszowania nadużyć i naruszeń prawa, których dopuściła się prokuratura w Bolintin-Vale, wydział dla obszaru właściwości Giurgiu”. Skarżąca utrzymywała również, że „[głównego inspektora inspekcji sądowej] należy pociągnąć do odpowiedzialności w związku z podważeniem w sposób poważny zaufania do wymiaru sprawiedliwości, ponieważ przy wykonywaniu funkcji kierowniczych i nadzorczych w odniesieniu do […] tego organu, który odgrywa kluczową rolę w systemie sądownictwa, był on zobowiązany zapewnić, iż kontrole przeprowadzane przez [ten organ] są w pełni zgodne z przepisami prawa”.

25. Minister sprawiedliwości uznał, że nie jest właściwy do rozpoznawania tego rodzaju spraw dyscyplinarnych, i przekazał zawiadomienie złożone przez skarżącą do inspekcji sądowej( ).

26. W dniu 16 lutego 2021 r. skarżąca złożyła do inspekcji sądowej odrębne zawiadomienie, którego przedmiotem były wyłącznie czyny zarzucane głównemu inspektorowi. Skarżąca krytykowała między innymi fakt, że w rzeczywistości nie podjęto żadnych czynności dochodzeniowych w związku ze złożonymi przez nią zawiadomieniami; że czynności dochodzeniowe w związku ze złożonym przez nią zawiadomieniem z dnia 29 listopada 2019 r. dotyczącym inspekcji sądowej i jej głównego inspektora zostały podjęte z opóźnieniem; że główny inspektor nie wstrzymał się od podjęcia czynności dochodzeniowych w związku z tym zawiadomieniem, mimo iż dotyczyło ono jego osoby; oraz że inspekcja sądowa nie wykonała wyroku Curtea de Apel Bucureşti (sądu apelacyjnego w Bukareszcie) z dnia 27 września 2019 r. Inspekcja sądowa oddaliła to zawiadomienie w dniu 17 marca 2021 r.( ). W dniu 11 maja 2021 r. zastępca głównego inspektora oddalił zażalenie na tę decyzję( ).

27. W dniu 31 maja 2021 r. skarżąca wniosła do sądu odsyłającego skargę, w której wniosła w szczególności o uchylenie decyzji z dnia 17 marca 2021 r. i z dnia 11 maja 2021 r. oraz o naprawienie szkody, jaką miała ona w ich następstwie ponieść. Podniosła ona, że zastępca głównego inspektora, P.M., nie wykonał wyroku z dnia 27 września 2019 r. wydanego przez Curtea de Apel Bucureşti (sąd apelacyjny w Bukareszcie), ponieważ nie przeprowadził czynności dochodzeniowych, do których podjęcia ów wyrok go zobowiązywał. Skarżąca twierdzi również, że inspekcja sądowa i jej główny inspektor, N.L., systematycznie nie nadawali właściwego biegu składanym przez nią zawiadomieniom dotyczącym niektórych sędziów. Według skarżącej co najmniej trzy systemowe nieprawidłowości odnoszące się do organizacji i funkcjonowania inspekcji sądowej sprawiły, że jej zawiadomienia nie zostały rozpatrzone w sposób bezstronny. Po pierwsze, główny inspektor powołuje, ocenia i może ostatecznie odwołać inspektorów sądowych odpowiedzialnych za prowadzenie dochodzeń dyscyplinarnych, w których badane jest zachowanie głównego inspektora. Po drugie, główny inspektor powołuje zastępcę głównego inspektora, który zatwierdził decyzję o oddaleniu zawiadomienia złożonego przez skarżącą i który ponadto zajmuje stanowisko powiązane z kadencją głównego inspektora i od niej zależne. Po trzecie, główny inspektor przyjmuje wewnętrzne regulaminy organizacji i funkcjonowania inspekcji sądowej.

28. W świetle zgłoszonych wątpliwości dotyczących organizacji i funkcjonowania inspekcji sądowej oraz odpowiedzialności jej głównego inspektora w kontekście dochodzeń i postępowań dyscyplinarnych Curtea de Apel Bucureşti (sąd apelacyjny w Bukareszcie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi [TUE], decyzję [2006/928], a także gwarancje niezawisłości i bezstronności wynikające z prawa Unii, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które umożliwiają [głównemu inspektorowi inspekcji sądowej] wydawanie aktów administracyjnych o charakterze normatywnym (podrzędnych wobec ustawy) lub indywidualnym, w których decyduje on w sposób autonomiczny o organizacji ram instytucjonalnych [inspekcji sądowej] w zakresie wyboru inspektorów sądowych i oceny ich działalności, prowadzenia działalności inspekcyjnej, jak również powoływania [zastępcy głównego inspektora], w wypadku gdy zgodnie z ustawą organiczną osoby te jako jedyne mogą przeprowadzać, zatwierdzać lub uchylać czynności dochodzenia dyscyplinarnego w stosunku do [głównego inspektora]?”.

29. Sąd odsyłający zwrócił się, w szczególności na podstawie art. 23a statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, o rozpoznanie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w trybie przyspieszonym. Postanowieniem z dnia 1 lutego 2022 r. prezes Trybunału oddalił ten wniosek.

30. Skarżąca, inspekcja sądowa( ) i Komisja przedstawiły uwagi na piśmie.

IV. W przedmiocie pytania prejudycjalnego

A. Dopuszczalność

31. Inspekcja sądowa podnosi, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny. Po pierwsze, uważa ona, że sąd odsyłający zwraca się o wykładnię ustawy nr 317/2004, a nie o wydanie na podstawie art. 267 TFUE orzeczenia w przedmiocie wykładni traktatów lub ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucję Unii. Po drugie, zdaniem inspekcji sądowej wobec braku stwierdzenia sprzeczności przepisu prawa krajowego z prawem Unii twierdzenie, że kompetencje głównego inspektora naruszają niezawisłość inspektorów sądowych, jest bezzasadne.

32. Proponuję Trybunałowi, aby oddalił pierwszy zarzut inspekcji sądowej dotyczący dopuszczalności pytania zadanego przez sąd odsyłający. Z brzmienia pytania sądu odsyłającego wynika jasno, że występuje on o wydanie orzeczenia w przedmiocie wykładni prawa Unii, a nie prawa rumuńskiego. Drugi sformułowany przez inspekcję sądową zarzut niedopuszczalności odnosi się do istoty przedłożonego pytania. Z natury rzeczy tego rodzaju zarzut nie może uzasadniać uznania wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym za niedopuszczalny( ).

B. Co do istoty

1. Uwagi wstępne

33. Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy organizacji i funkcjonowania inspekcji sądowej, szerokich kompetencji przyznanych jej głównemu inspektorowi( ) oraz podnoszonego braku odpowiedzialności głównego inspektora odpowiedzialności w kontekście toczących się wobec niego dochodzeń i postępowań dyscyplinarnych( ). Sąd odsyłający wskazuje, że wewnętrzne regulaminy przyjmowane przez głównego inspektora( ) regulują organizację i funkcjonowanie inspekcji sądowej. Podejmowane przez inspektorów sądowych decyzje o uwzględnieniu lub oddaleniu zawiadomień dyscyplinarnych oraz o wszczęciu dochodzeń i postępowań dyscyplinarnych również są potwierdzane przez głównego inspektora( ). Sąd odsyłający zastanawia się, czy zawiadomienia dotyczące głównego inspektora mogą być rozpoznawane w sposób obiektywny i bezstronny, skoro rozpatrują je inspektorzy sądowi powoływani, oceniani i odwoływani przez tę właśnie osobę( ). Ponadto za kontrolowanie decyzji w sprawie zawiadomień dotyczących głównego inspektora odpowiada zastępca głównego inspektora, który jest powoływany bezpośrednio przez głównego inspektora i służy mu pomocą oraz którego kadencja kończy się jednocześnie z upływem kadencji głównego inspektora.

34. Inspekcja sądowa jest niezależnym organem władzy sądowniczej wyposażonym w odrębną osobowość prawną i umiejscowionym w strukturach najwyższej rady sądownictwa( ). Podczas gdy najwyższa rada sądownictwa pełni funkcję „organu orzekającego” w sprawach dyscyplinarnych( ), inspekcja sądowa jest odpowiedzialna za prowadzenie dochodzeń dyscyplinarnych i wszczynanie postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów i prokuratorów. Oznacza to, że inspekcji sądowej przysługują szerokie kompetencje dochodzeniowe w ramach postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości( ).

35. W sprawozdaniach sporządzanych przez Komisję na podstawie art. 2 decyzji 2006/928 mowa jest o strukturze instytucjonalnej i działalności inspekcji sądowej( ). W opublikowanym w 2021 r. sprawozdaniu Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie postępów Rumunii w ramach mechanizmu współpracy i weryfikacji( ) wskazano, że „[w] ostatnich latach instytucje sądowe, w tym sama [najwyższa rada sądownictwa], zgłaszały obawy związane z brakiem rozliczalności [inspekcji sądowej], powołując się na wysoki odsetek spraw wnoszonych przez inspekcję, które ostatecznie zostają odrzucone w sądzie, koncentrację całego procesu decyzyjnego w rękach [głównego inspektora] oraz ograniczenia uprawnień nadzorczych najwyższej rady sądownictwa”. W tym względzie „[g]łówny inspektor może podlegać jedynie kontroli zewnętrznej, którą zleca sama inspekcja, a następnie analizą sprawozdania z kontroli zajmuje się jedynie wybran[a] garstka członków [rady]”.

36. Pomimo zastrzeżeń Komisji z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi nie wynika, aby ta instytucja wszczęła przeciwko Rumunii postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z organizacją i funkcjonowaniem inspekcji sądowej. Nic nie wskazuje również na to, aby Rumunia podjęła działania zmierzające do zajęcia się problemami, na które Komisja zwróciła uwagę w tych sprawozdaniach.

37. Sąd odsyłający lakonicznie odnosi się do poważnych zarzutów sformułowanych przez skarżącą wobec inspekcji sądowej, jej głównego inspektora oraz niektórych sędziów i prokuratorów, które to zarzuty – w razie ich uwzględnienia – podałyby w wątpliwość przestrzeganie przez nich art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i decyzji 2006/928( ). Zamiast tego sąd ten wyraża zastrzeżenia o charakterze systemowym dotyczące struktury instytucjonalnej inspekcji sądowej oraz braku jej rozliczalności. Jego wątpliwości odnoszą się zwłaszcza do niczym nieograniczonej kompetencji głównego inspektora do podejmowania wszelkich decyzji w przedmiocie organizacji i funkcjonowania inspekcji sądowej, wyboru, oceny i odwoływania inspektorów sądowych, w tym zastępcy głównego inspektora, jak również do zatwierdzania i wetowania wszystkich decyzji indywidualnych przyjmowanych przez inspekcję sądową.

2. Analiza

38. O ile organizacja wymiaru sprawiedliwości, co obejmuje także zasady regulujące postępowania dyscyplinarne wobec sędziów, należy do kompetencji państw członkowskich, o tyle przy wykonywaniu tej kompetencji muszą one przestrzegać prawa Unii. Przewidziany w prawie Unii wymóg niezawisłości sędziowskiej oznacza, że system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów musi przewidywać niezbędne gwarancje w celu uniknięcia ryzyka jego wykorzystywania do politycznej kontroli ich działalności. Normy, które określają zachowania stanowiące przewinienia dyscyplinarne, jak i mające do nich zastosowanie kary, normy, które przewidują interwencję niezależnego organu zgodnie z procedurą w pełni gwarantującą prawa potwierdzone w art. 47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, w szczególności prawo do obrony, a także normy, które przewidują możliwość zaskarżenia orzeczeń organów dyscyplinarnych, są podstawowymi gwarancjami służącymi zachowaniu niezależności wymiaru sprawiedliwości( ).

39. Trybunał orzekł również, że ponieważ perspektywa wszczęcia dochodzenia dyscyplinarnego może wywierać nacisk na osoby, których zadaniem jest sądzenie, jest kwestią istotną, by organ właściwy do prowadzenia dochodzeń i wnoszenia o ukaranie przy wykonywaniu swoich zadań działał w sposób obiektywny i bezstronny i w tym celu był chroniony przed wszelkimi bezpośrednimi lub pośrednimi naciskami zewnętrznymi( ). System odpowiedzialności dyscyplinarnej nie może przestać służyć swoim celom( ).

40. W celu zagwarantowania niezawisłości sędziowskiej w orzecznictwie Trybunału zwraca się szczególną uwagę na gwarancje przyznane sędziom, wobec których toczą się dochodzenia i postępowania dyscyplinarne. Te same gwarancje obiektywizmu i bezstronności mają zastosowanie niezależnie od tego, czy wobec sędziego toczy się postępowanie dyscyplinarne, czy też, tak jak ma to miejsce w sprawie rozpoznawanej przez sąd odsyłający, zawiadomienia dotyczące sędziów lub prokuratorów są oddalane, a dochodzenia i postępowania dyscyplinarne – niewszczynane. W tym względzie należy podkreślić, że owe gwarancje służą utrzymaniu wśród jednostek kluczowego w społeczeństwie demokratycznym przekonania o niezawisłości i bezstronności sędziów. Podważanie zaufania jednostek wskutek prowadzenia dochodzeń i postępowań dyscyplinarnych w nieprofesjonalny lub stronniczy sposób, tak jak twierdzi skarżąca, może prowadzić do faktycznej odmowy zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii, tak jak wymaga tego art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE( ).

41. W wyroku Asociația „Forumul Judecătorilor din România” i in. Trybunał orzekł, że uregulowanie rumuńskie dotyczące tymczasowego powoływania na stanowiska kierownicze w inspekcji sądowej wchodzi w zakres stosowania decyzji 2006/928 i musi być zgodne z wymogami prawa Unii, w szczególności z zasadą państwa prawnego( ). Zważywszy na zakres kompetencji inspekcji sądowej w odniesieniu do prowadzenia dochodzeń dyscyplinarnych i wszczynania postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów i prokuratorów, wymogi te mają w równym stopniu zastosowanie do tymczasowego powoływania jej głównego inspektora oraz do organizacji i funkcjonowania inspekcji sądowej. Ponadto skoro ustawa przyznaje głównemu inspektorowi szerokie kompetencje i prerogatywy( ), to również i on jest zobowiązany do przestrzegania tych samych wymogów.

42. Z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, że decyzje inspekcji sądowej o oddaleniu zawiadomienia dotyczącego sędziego lub prokuratora można zaskarżyć do Curtea de Apel Bucureşti (sądu apelacyjnego w Bukareszcie), a następnie do Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (najwyższego sądu kasacyjnego)( ). Zapewnienie dostępności takiej procedury jest niezbędne( ) do zagwarantowania zaufania jednostek do systemu dyscyplinarnego. Występowanie przez osoby składające zawiadomienia na drogę sądową w celu zaskarżenia rozstrzygnięć organu dyscyplinarnego może jednak okazać się niewystarczające do rozwiązania problemów o charakterze systemowym, które są zgłaszane w związku z funkcjonowaniem tego systemu dyscyplinarnego. W postępowaniu przed sądem odsyłającym skarżąca podniosła, że ze względu na upływ terminów na podjęcie skutecznych działań dyscyplinarnych oraz na opóźnienia i niedociągnięcia przy rozpatrywaniu złożonych przez nią zawiadomień, nie ma ona możliwości uzyskania żadnej korzyści z faktu funkcjonowania systemu dyscyplinarnego ani też skorzystania z jakichkolwiek przewidzianych w jego ramach środków ochrony prawnej. Sąd odsyłający podkreśla, że na tym etapie toczącego się przed nim postępowania nie jest obowiązany rozstrzygać tej kwestii. Zwraca on jedynie uwagę na związek przyczynowy między żądaniami skarżącej a wykładnią prawa Unii, o której dokonanie występuje do Trybunału( ).

43. Skarżąca i Komisja uważają, że tymczasowe przedłużenie w 2018 r. przez rząd rumuński okresu powołania głównego inspektora( ), które nastąpiło z pominięciem zwykłej procedury powołania, wzbudziło wątpliwości, iż kompetencje i funkcje inspekcji sądowej mogą służyć jako narzędzia nacisków w odniesieniu do działalności sędziów i prokuratorów lub też narzędzia kontroli politycznej tej działalności( ). W związku z tym w niniejszym postępowaniu należy uwzględnić fakt przedłużenia tej kadencji.

44. Zgromadzenie plenarne najwyższej rady sądownictwa powołało N.L. na stanowisko głównego inspektora inspekcji sądowej, które objął on w dniu 1 września 2015 r. Pomimo wygaśnięcia w dniu 31 sierpnia 2018 r. trzyletniej kadencji N.L. rząd rumuński przedłużył tymczasowo, od dnia 1 września 2018 r. do dnia 14 maja 2019 r., okres jego powołania. W chwili wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, czyli w dniu 10 grudnia 2021 r., główny inspektor pozostawał na swoim stanowisku w następstwie powołania go na drugą kadencję przez najwyższą radę sądownictwa( ). Co istotniejsze, w dniu 7 grudnia 2021 r. Curtea de Apel Craiova (sąd apelacyjny w Krajowej, Rumunia)( ) wydał wyrok kończący postępowanie w sprawie, w którym orzekł, że tymczasowe przedłużenie okresu powołania głównego inspektora nie wzbudza wątpliwości pozwalających przyjąć, iż na sędziów i prokuratorów będą wywierane naciski polityczne( ). Nie jest zatem oczywiste, jakie znaczenie dla niniejszego postępowania ma sposób tymczasowego przedłużenia, od dnia 1 września 2018 r. do dnia 14 maja 2019 r., okresu powołania głównego inspektora.

45. Skarżąca utrzymuje, że regulaminy z 2018 r. są nieważne w świetle prawa Unii, ponieważ główny inspektor, N.L., wydał je wówczas, gdy okres jego powołania został tymczasowo przedłużony niezgodnie z prawem. Inspekcja sądowa podnosi, że w wydanym przez Trybunał wyroku Asociația „Forumul Judecătorilor din România” i in.( ) nie rozstrzygano o ważności tych regulaminów. Ponadto twierdzi ona, że w celu zapewnienia pewności prawa regulaminy z 2018 r. należy uznać za ważne.

46. Mając na uwadze brzmienie wydanego przez Curtea de Apel Craiova (sąd apelacyjny w Krajowej) wyroku nr 3014/2021, o którym mowa w pkt 44 niniejszej opinii, nie można utrzymać twierdzenia, jakoby regulaminy z 2018 r. były nieważne, ponieważ główny inspektor, N.L., wydał je w okresie tymczasowego powołania.

47. Należy też podkreślić ponadto, że art. 66 ust. 3 ustawy nr 317/2004 wyraźnie przewiduje, iż główny inspektor inspekcji sądowej wydaje regulaminy określające organizację i funkcjonowanie tego organu. W art. 45 i art. 451 ust. 1 lit. a) ustawy nr 317/2004 głównemu inspektorowi inspekcji sądowej przyznano również szerokie kompetencje w zakresie zatwierdzania i wetowania decyzji indywidualnych przyjmowanych przez ten organ w kontekście dochodzeń i postępowań dyscyplinarnych( ).

48. Okoliczność, że główny inspektor odgrywa decydującą rolę w zarządzaniu inspekcją sądową i organizowaniu jej prac, może przyjmować wewnętrzne regulaminy oraz zatwierdzać i wetować wszystkie decyzje indywidualne inspekcji sądowej, nie musi, w braku innych czynników, w sposób konieczny wzbudzać uzasadnionych wątpliwości, iż kompetencje i funkcje inspekcji sądowej są w rzeczywistości wykorzystywane jako narzędzia nacisków w odniesieniu do działalności orzeczniczej, narzędzia kontroli politycznej tej działalności bądź też narzędzia skutkujące podważaniem, nawet pośrednio, zaufania jednostek do wymiaru sprawiedliwości( ).

49. Zważywszy na szerokie kompetencje głównego inspektora, decydującą rolę, jaką odgrywa on w strukturach inspekcji sądowej, oraz brak jakiegokolwiek mechanizmu wewnętrznego( ) służącego zapobieganiu przypadkom niewłaściwego wykonywania tych kompetencji, inspekcja sądowa( ) powinna rozpatrywać dotyczące go zawiadomienia dyscyplinarne z jak największą dozą profesjonalizmu i bezstronności, w celu utrzymania zaufania jednostek do tego organu i całego wymiaru sprawiedliwości.

50. Jak podnosi inspekcja sądowa, wcale nie musi być konieczne utworzenie odrębnego organu rozpatrującego zawiadomienia dyscyplinarne dotyczące głównego inspektora inspekcji sądowej( ). Ta uwaga jest obwarowana zastrzeżeniem, że istnieją skuteczne i przejrzyste procedury umożliwiające rozpatrywanie wszystkich takich zawiadomień w sposób bezstronny( ). W tym kontekście okoliczność, że główny inspektor inspekcji sądowej powołuje zastępcę głównego inspektora inspekcji sądowej według własnego uznania( ), może budzić wątpliwości, skoro zastępca głównego inspektora podejmuje decyzje o nadawaniu dalszego biegu zawiadomieniom dotyczącym głównego inspektora i o wszczynaniu wobec niego postępowań dyscyplinarnych.

51. Przed przyjęciem Legea nr. 234/2018 (ustawy nr 234/2018) z dnia 4 października 2018 r.( ) (zwanej dalej „ustawą nr 234/2018”) najwyższa rada sądownictwa powoływała, zgodnie z podobną procedurą, zarówno głównego inspektora, jak i zastępcę głównego inspektora, a kadencja zastępcy głównego inspektora była niezależna od kadencji głównego inspektora. Wydaje się, co musi jednak zostać zweryfikowane przez sąd odsyłający, że wraz z uchwaleniem ustawy nr 234/2018 zastępca głównego inspektora inspekcji sądowej zaczął być powoływany według uznania głównego inspektora oraz że jego kadencja jest zależna od kadencji głównego inspektora i się z nią pokrywa( ). W ustawach i regulaminach mających zastosowanie do działalności inspekcji sądowej nie przewidziano żadnego wewnętrznego mechanizmu badania zarzutów dotyczących niewłaściwego wykonywania szerokich kompetencji przysługujących głównemu inspektorowi innego niż ten zakładający zastosowanie procedur dyscyplinarnych. W świetle wszystkich tych okoliczności uważam, że ustawa nr 234/2018 może istotnie podważyć panujące wśród jednostek przekonanie, iż zastępca głównego inspektora jest w stanie nadzorować dochodzenia i postępowania dyscyplinarne podjęte w następstwie wpływu zawiadomień dotyczących głównego inspektora w obiektywny i bezstronny sposób. Przyjęcie ustawy nr 234/2018 jawi się zatem jako krok wstecz na drodze do ochrony państwa prawnego w Rumunii.

52. Ustawą nr 234/2018 powiązano ze sobą ścieżki kariery zawodowej głównego inspektora i zastępcy głównego inspektora inspekcji sądowej. Niezależnie od tego, że na zastępcy głównego inspektora spoczywa obowiązek działania w sposób niezawisły i bezstronny, może on być postrzegany jako mający osobisty interes w wyniku ewentualnego dochodzenia lub postępowania dyscyplinarnego wobec głównego inspektora. Ponadto oczywiste jest, że wszyscy inspektorzy sądowi w strukturach inspekcji sądowej podlegają głównemu inspektorowi, a ich kariera zależy od osoby, która piastuje to stanowisko( ). Może to również podważyć panujące wśród jednostek przekonanie, że inspektorzy sądowi badają zawiadomienia dotyczące głównego inspektora w sposób profesjonalny i bezstronny.

V. Wnioski

53. W świetle powyższych rozważań proponuję, by na pytanie przedstawione przez Curtea de Apel Bucureşti (sąd apelacyjny w Bukareszcie, Rumunia) Trybunał odpowiedział następująco:

Artykuł 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz decyzję Komisji 2006/928/WE z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Rumunii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją

należy interpretować w ten sposób, że

stoją one na przeszkodzie krajowym przepisom ustawowym lub wykonawczym przewidującym sprawowanie nadzoru nad dochodzeniami i postępowaniami dyscyplinarnymi wobec głównego inspektora Inspecţia Judiciară (inspekcji sądowej, Rumunia) przez zastępcę głównego inspektora tej inspekcji, a także rozpatrywanie zawiadomień dyscyplinarnych przez inspektorów sądowych tego organu w okolicznościach, w których ów zastępca głównego inspektora jest powoływany według uznania głównego inspektora, w których kadencja zastępcy głównego inspektora jest zależna od kadencji głównego inspektora i się z nią pokrywa oraz w których wszyscy inspektorzy sądowi podlegają głównemu inspektorowi i od głównego inspektora zależy przebieg ich kariery zawodowej.