OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY

przedstawiona w dniu 2 grudnia 2021 r. ( 1 )

Sprawa C‑156/21

Węgry

przeciwko

Parlamentowi Europejskiemu i

Radzie Unii Europejskiej

Skarga o stwierdzenie nieważności – Artykuł 151 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem – Kwestia incydentalna – Wniosek o usunięcie dokumentu z akt – Opinia Służby Prawnej Rady – Rozporządzenie (WE, Euratom) 2020/2092 – Ogólny system warunkowości służący ochronie budżetu Unii – Ochrona budżetu Unii w przypadku naruszenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim – Podstawa prawna rozporządzenia 2020/2092 – Artykuł 322 ust. 1 lit. a) TFUE – Naruszenie art. 7 TUE i art. 269 TFUE – Naruszenie art. 4 ust. 1 , art. 5 ust. 2 i art. 13 ust. 2 TUE – Zasada pewności prawa – Zasada równego traktowania państw członkowskich – Zasada proporcjonalności

1. W rozpatrywanej tu skardze ( 2 ), wniesionej na podstawie art. 263 TFUE, Węgry wnoszą do Trybunału tytułem głównym o stwierdzenie nieważności rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092 ( 3 ), a tytułem ewentualnym – niektórych jego artykułów.

2. W niniejszej sprawie, która ma niezaprzeczalnie ustrojowe znaczenie, Trybunału musi ustalić, czy rozporządzenie 2020/2092, ustanawiające mechanizm ochrony budżetu Unii przed naruszeniami przez państwa członkowskie zasad państwa prawnego związanymi z wykonywaniem budżetu, zostało wydane na właściwej podstawie prawnej i czy jest zgodne z szeregiem postanowień prawa pierwotnego, a w szczególności z art. 7 TUE.

3. Trybunał postanowił rozpoznać sprawę w pełnym składzie, który to skład sędziowski jest właściwy do rozstrzygnięcia spraw mających „wyjątkowe znaczenie” (art. 16 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej).

I. Ramy prawne

A. Prawo pierwotne

4. Artykuł 7 TUE stanowi: „1. Na uzasadniony wniosek jednej trzeciej państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego lub Komisji Europejskiej, Rada, stanowiąc większością czterech piątych swych członków po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie wartości, o których mowa w artykule 2. Przed dokonaniem takiego stwierdzenia Rada wysłuchuje dane państwo członkowskie i, stanowiąc zgodnie z tą samą procedurą, może skierować do niego zalecenia. Rada regularnie bada, czy powody dokonania takiego stwierdzenia pozostają aktualne. 2. Rada Europejska, stanowiąc jednomyślnie na wniosek jednej trzeciej państw członkowskich lub Komisji Europejskiej i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić, po wezwaniu państwa członkowskiego do przedstawienia swoich uwag, poważne i stałe naruszenie przez to państwo członkowskie wartości, o których mowa w artykule 2. 3. Po dokonaniu stwierdzenia na mocy ustępu 2, Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może zdecydować o zawieszeniu niektórych praw wynikających ze stosowania traktatów dla tego państwa członkowskiego, łącznie z prawem do głosowania przedstawiciela rządu tego państwa członkowskiego w Radzie. Rada uwzględnia przy tym możliwe skutki takiego zawieszenia dla praw i obowiązków osób fizycznych i prawnych. Obowiązki, które ciążą na tym państwie członkowskim na mocy traktatów, pozostają w każdym przypadku wiążące dla tego państwa. 4. Rada może następnie, stanowiąc większością kwalifikowaną, zdecydować o zmianie lub uchyleniu środków podjętych na podstawie ustępu 3, w przypadku zmiany sytuacji, która doprowadziła do ich ustanowienia. 5. Zasady głosowania, które do celów niniejszego artykułu stosuje się do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej i Rady, są określone w art. 354 [TFUE]”.

5. Artykuł 269 TFUE stanowi: „Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do orzekania w sprawie legalności aktu przyjętego przez Radę Europejską lub Radę zgodnie z artykułem 7 [TUE] wyłącznie na wniosek państwa członkowskiego, którego dotyczy stwierdzenie Rady Europejskiej lub Rady, oraz wyłącznie w odniesieniu do przestrzegania postanowień czysto proceduralnych przewidzianych w tym artykule. Wniosek taki musi być złożony w terminie miesiąca od daty tego stwierdzenia. Trybunał orzeka w terminie miesiąca od daty wniosku”.

6. Artykuł 322 ust. 1 lit. a) TFUE stanowi: „Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Trybunałem Obrachunkowym, przyjmują w drodze rozporządzenia: a) zasady finansowe określające w szczególności warunki uchwalania i wykonywania budżetu oraz przedstawiania i kontrolowania rachunków”.

B. Rozporządzenie 2020/2092

7. Artykuł 1 („Przedmiot”) stanowi: „Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy niezbędne do ochrony budżetu Unii w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich”.

8. Artykuł 2 („Definicje”) stanowi: „Na potrzeby niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje: a) »państwo prawne« odnosi się do wartości Unii wymienionej w art. 2 TUE. Obejmuje ono: zasadę legalności, która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa; zasadę pewności prawa; zakaz arbitralności w działaniu władz wykonawczych; zasadę skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy, również w odniesieniu do praw podstawowych; zasadę podziału władzy; oraz niedyskryminację i równość wobec prawa. Państwo prawne jest rozumiane w sposób uwzględniający pozostałe wartości i zasady Unii zapisane w art. 2 TUE; […]”.

9. Artykuł 3 („Naruszenia zasad państwa prawnego”) stanowi: „Na potrzeby niniejszego rozporządzenia na naruszenie zasad państwa prawnego może wskazywać: a) zagrożenie niezawisłości sądownictwa; b) niezapobieganie arbitralnym lub bezprawnym decyzjom organów publicznych, w tym organów ścigania, nieskorygowanie takich decyzji lub nienakładanie za nie kar, wstrzymywanie zasobów finansowych i ludzkich wpływające na prawidłowe funkcjonowanie tych organów lub niezapewnienie sytuacji braku konfliktu interesów; c) ograniczanie dostępności i skuteczności środków prawnych, w tym przez restrykcyjne przepisy proceduralne oraz niewykonywanie wyroków lub ograniczanie skutecznego prowadzenia postępowań przygotowawczych w przypadku naruszeń prawa, wnoszenia i popierania oskarżeń w związku z takimi naruszeniami lub nakładania w związku z nimi kar”.

10. Artykuł 4 („Warunki przyjmowania środków”) stanowi: „1. Odpowiednie środki są przyjmowane w przypadku stwierdzenia zgodnie z art. 6, że naruszenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii. 2. Na potrzeby niniejszego rozporządzenia naruszenia zasad państwa prawnego muszą dotyczyć co najmniej jednego z następujących elementów: a) prawidłowego funkcjonowania organów wykonujących budżet Unii, w tym pożyczki i inne instrumenty gwarantowane przez budżet Unii, w szczególności w kontekście postępowań o udzielenie zamówienia publicznego lub procedur przyznawania dotacji; b) prawidłowego funkcjonowania organów przeprowadzających kontrolę finansową, monitorowanie oraz audyty, a także prawidłowego funkcjonowania skutecznych i przejrzystych systemów zarządzania finansami i rozliczalności; c) prawidłowego funkcjonowania służb dochodzeniowo-śledczych i prokuratur w związku z prowadzeniem postępowań przygotowawczych oraz wnoszeniem i popieraniem oskarżeń w związku z nadużyciami finansowymi, w tym oszustwami podatkowymi, korupcją lub innymi naruszeniami prawa Unii związanymi z wykonywaniem budżetu Unii lub z ochroną interesów finansowych Unii; d) skutecznej kontroli sądowej działań lub zaniechań organów, o których mowa w lit. a), b) i c), dokonywanej przez niezawisłe sądy; e) zapobiegania i karania nadużyć finansowych, w tym oszustw podatkowych, korupcji lub innych naruszeń prawa Unii związanych z wykonywaniem budżetu Unii lub z ochroną interesów finansowych Unii oraz nakładania na odbiorców skutecznych i odstraszających sankcji przez sądy krajowe lub organy administracji; f) odzyskiwania nienależnie wypłaconych środków; g) skuteczności i terminowości współpracy z OLAF oraz – z zastrzeżeniem uczestnictwa danego państwa członkowskiego – EPPO w ramach prowadzonych przez te organy postępowań przygotowawczych lub wnoszonych i popieranych przez nie oskarżeń na podstawie mających zastosowanie aktów Unii zgodnie z zasadą lojalnej współpracy; h) innych sytuacji lub działań organów, mających znaczenie dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub ochrony interesów finansowych Unii”.

11. Artykuł 5 („Środki ochrony budżetu Unii”) stanowi: „1. Jeżeli warunki przewidziane w art. 4 niniejszego rozporządzenia zostaną spełnione, przyjęty może zostać co najmniej jeden z następujących odpowiednich środków zgodnie z procedurą określoną w art. 6 niniejszego rozporządzenia: […] b) w przypadku gdy Komisja wykonuje budżet Unii w ramach zarządzania dzielonego z państwami członkowskimi zgodnie z art. 62 ust. 1 lit. b) rozporządzenia finansowego: (i) zawieszenie zatwierdzenia programu lub programów lub zmiana takiego zawieszenia; (ii) zawieszenie zobowiązań; (iii) ograniczenie zobowiązań, w tym w drodze korekt finansowych lub przesunięcia środków do innych programów wydatkowania; (iv) zmniejszenie płatności zaliczkowych; (v) wstrzymanie biegu terminów płatności; (vi) zawieszenie płatności. 2. O ile decyzja w sprawie przyjęcia środków nie stanowi inaczej, nałożenie odpowiednich środków nie wpływa na obowiązki jednostek rządowych, o których mowa w ust. 1 lit. a), lub państw członkowskich, o których mowa w ust. 1 lit. b), w zakresie wdrażania programu lub funduszu objętego środkiem, a w szczególności na obowiązki, jakie te jednostki lub państwa mają wobec odbiorców końcowych lub beneficjentów, w tym na obowiązek dokonania płatności na mocy niniejszego rozporządzenia oraz mających zastosowanie przepisów sektorowych lub finansowych. Wykonując środki finansowe Unii w ramach zarządzania dzielonego, państwa członkowskie, których dotyczą środki przyjęte na podstawie niniejszego rozporządzenia, co trzy miesiące od przyjęcia tych środków składają Komisji sprawozdanie na temat wywiązywania się z tych obowiązków. Komisja sprawdza, czy mające zastosowanie przepisy są przestrzegane, i w razie potrzeby podejmuje wszelkie odpowiednie środki w celu ochrony budżetu Unii, zgodnie z przepisami sektorowymi i finansowymi. 3. Podejmowane środki są proporcjonalne. Określa się je w świetle faktycznego lub potencjalnego wpływu naruszeń zasad państwa prawnego na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na interesy finansowe Unii. Odpowiednio uwzględnia się charakter, czas trwania, wagę i zakres naruszeń zasad państwa prawnego. Środki te są w zakresie, w jakim jest to możliwe, ukierunkowane na działania Unii, których dotyczą naruszenia. 4. Komisja udostępnia odbiorcom końcowym lub beneficjentom za pośrednictwem strony internetowej lub portalu internetowego informacje i wskazówki na temat obowiązków państw członkowskich, o których mowa w ust. 2. Na tej samej stronie internetowej lub portalu internetowego Komisja udostępnia również odpowiednie narzędzia dla odbiorców końcowych lub beneficjentów umożliwiające im informowanie jej o naruszeniach tych obowiązków, które w opinii tych odbiorców końcowych lub beneficjentów mają na nich bezpośredni wpływ […]. 5. Na podstawie informacji dostarczonych przez odbiorców końcowych lub beneficjentów zgodnie z ust. 4 niniejszego artykułu Komisja dokłada wszelkich starań w celu zapewnienia, by kwoty należne od jednostek rządowych lub państw członkowskich, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, były faktycznie wypłacane odbiorcom końcowym lub beneficjentom […]”.

12. Artykuł 6 („Procedura”) stanowi: „1. W przypadku gdy Komisja stwierdzi, że istnieją uzasadnione powody, by uznać, że warunki określone w art. 4 zostały spełnione, przesyła ona danemu państwu członkowskiemu – o ile nie uzna, że inne procedury określone w ustawodawstwie Unii umożliwiłyby jej skuteczniejszą ochronę budżetu Unii – pisemne powiadomienie, podając elementy faktyczne i konkretne przyczyny, na których oparła swoje ustalenia. Komisja niezwłocznie informuje Parlament Europejski i Radę o każdym takim powiadomieniu i jego treści. […] 9. Jeżeli Komisja uzna, że warunki określone w art. 4 są spełnione, a ewentualne środki zaradcze zaproponowane przez państwo członkowskie zgodnie z ust. 5 nie są adekwatne w odniesieniu do ustaleń zawartych w powiadomieniu Komisji, przedkłada ona Radzie wniosek dotyczący decyzji wykonawczej w sprawie odpowiednich środków w terminie miesiąca od otrzymania uwag od państwa członkowskiego lub, w przypadku braku uwag, bez zbędnej zwłoki, a w każdym razie w terminie miesiąca od upływu terminu określonego w ust. 7. We wniosku przedstawiane są konkretne powody i dowody stanowiące podstawę ustaleń Komisji. 10. Rada przyjmuje decyzję wykonawczą, o której mowa w ust. 9 niniejszego artykułu, w terminie miesiąca od otrzymania wniosku Komisji. W przypadku wystąpienia wyjątkowych okoliczności okres na przyjęcie tej decyzji wykonawczej może zostać przedłużony o maksymalnie dwa miesiące. Z myślą o zapewnieniu terminowości decyzji Komisja korzysta z uprawnień przysługujących jej na mocy art. 237 TFUE, jeżeli uzna to za stosowne. 11. Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może zmienić wniosek Komisji i przyjąć zmieniony tekst w drodze decyzji wykonawczej”.

C. Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 ( 4 )

13. Artykuł 4 („Wyjątki”) stanowi: „[…] 2. Instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę: […] – postępowania sądowego lub opinii prawnej; […] chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. 3. Dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję na użytek wewnętrzny lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została podjęta przez instytucję, nie zostaje udzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. Dostęp do dokumentu zawierającego opinie na użytek wewnętrzny jako część obrad i wstępnych konsultacji w ramach zainteresowanej instytucji nie zostaje udzielony nawet po podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. […]”.

II. Postępowanie przed Trybunałem

14. Węgry wnoszą w skardze do Trybunału o ( 5 ): – stwierdzenie nieważności rozporządzenia 2020/2092 w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii; – tytułem żądania ewentualnego, stwierdzenie nieważności następujących przepisów rozporządzenia 2020/2092: art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 lit. h), art. 5 ust. 2, art. 5 ust. 3 zdanie przedostatnie i ostatnie, art. 6 ust. 3 i 8; – obciążenie Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej kosztami postępowania.

15. Parlament i Rada wnoszą do Trybunału o oddalenie skargi i obciążenie Węgier kosztami postępowania.

16. W dniu 12 maja 2021 r. Parlament wystąpił o rozpoznanie sprawy w trybie art. 133 regulaminu postępowania przed Trybunałem (tryb przyspieszony). W dniu 9 czerwca 2021 r. prezes Trybunału uwzględnił ten wniosek.

17. W dniu 12 maja 2021 r. Rada wystąpiła do Trybunału na podstawie art. 151 § 1 regulaminu postępowania o to, by pominął niektóre fragmenty skargi Węgier i załącznika A.3 do niej, ponieważ przytoczono w nich nieopublikowaną opinię Służby Prawnej Rady lub zawarto odniesienia do tej opinii. W dniu 29 czerwca 2021 r. Trybunał zdecydował się na podstawie art. 151 § 5 regulaminu postępowania pozostawić tę kwestię do rozstrzygnięcia w wyroku łącznie z rozstrzygnięciem sprawy co do istoty.

18. W rozprawie przed Trybunałem w pełnym składzie, która odbyła się w dniach 11 i 12 października 2021 r., udział wzięły Węgry, Rzeczpospolita Polska, Parlament Europejski i Rada, a także Komisja Europejska oraz rządy Królestwa Belgii, Królestwa Danii, Republiki Federalnej Niemiec, Irlandii, Królestwa Hiszpanii, Republiki Francuskiej, Wielkiego Księstwa Luksemburga, Królestwa Niderlandów, Republiki Finlandii i Królestwa Szwecji.

19. W mojej opinii zajmę się najpierw kwestią incydentalną podniesioną przez Radę. Następnie przedstawię kontekst prawny opracowania i przyjęcia rozporządzenia 2020/2092. Na koniec przeanalizuję dziewięć zarzutów nieważności podniesionych przez Węgry.

III. Kwestia incydentalna

20. Rada wnosi do Trybunału o „pominięcie fragmentów skargi i załączników do niej, w szczególności załącznika A.3, które zawierają odniesienia do opinii Służby Prawnej Rady (dokument Rady 13593/18) [zwanej dalej »opinią«] z dnia 25 października 2018 r., przytaczają jej treść lub odzwierciedlają dokonaną w tej opinii analizę, a zwłaszcza fragmentów [pkt 21, 22, 164 i 166]”.

21. Węgry wnoszą do Trybunału o oddalenie wniosku Rady oraz, tytułem żądania ewentualnego, o nakazanie jej przedłożenia tej opinii.

22. Muszę rozpocząć od uściślenia, że Rada nie wnosi o usunięcie z akt opinii, której Węgry zwyczajnie nie dołączyły jako takiej do swojej skargi. Nie można zatem mówić o usunięciu dokumentu, który nie został włączony do akt sprawy. Żądanie Rady ogranicza się, jak wynika z brzmienia jej wniosku złożonego na podstawie art. 151 regulaminu postępowania, do pominięcia fragmentów skargi i załączników do niej, które przytaczają tę opinię lub odsyłają do niej.

23. Wszystkie państwa Unii oraz Komisja są w posiadaniu tej opinii jako członkowie Rady lub uczestnicy procesu legislacyjnego, który prowadził do przyjęcia rozporządzenia 2020/2092.

24. Istnienie opinii zostało ponadto ujawnione przez prasę ( 6 ), a jej treść jest dostępna w Internecie. Jednakże Rada postanowiła utrzymać jej poufny charakter, odrzuciła szereg wniosków o udzielenie dostępu złożonych na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 i ograniczyła się do ujawnienia pkt 1–8 opinii ( 7 ).

25. Zachodzi zatem paradoksalna sytuacja, w której wszystkie strony niniejszego postępowania miały zgodnie z prawem dostęp do dokumentu i tylko Trybunał oficjalnie się z nim nie zapoznał. W tym kontekście wniosek Rady jest dość zaskakujący ( 8 ) i różni się od klasycznych przypadków usunięcia z akt dokumentów przedłożonych Trybunałowi, o których mowa w jego orzecznictwie.

26. Skarga Węgier i załączniki do niej zawierają: – fragment opinii przytoczony w pkt 4 dokumentu zawartego w załączniku 3, zatytułowanego Non-paper from Hungary, na temat projektu Komisji z dnia 9 listopada 2018 r., będącego podstawą rozporządzenia 2020/2092; – odniesienia do opinii, które wydają się przytaczać jej treść, aczkolwiek nie mogę ustalić, czy cytują ją w sposób dosłowny, czy też zostały przeredagowane przez Węgry (pkt 22 i 164 skargi, a także pkt 2–7 i 9 załącznika 3); oraz – zwykłe odniesienia do opinii w konkretnych fragmentach argumentacji Węgier (pkt 21 i 166 skargi).

27. Zanim przejdę do omówienia kwestii incydentalnej co do istoty, sądzę, że warto przedstawić istotne przepisy i orzecznictwo Trybunału dotyczące dostępu do dokumentów instytucji Unii, a w szczególności do opinii ich służb prawnych, ujawniania tych opinii i powoływania się na nie przed sądem.

A. Przepisy dotyczące dostępu do dokumentów instytucji Unii i powoływania się na nie przed sądem

28. Dostęp osób fizycznych i prawnych do dokumentów instytucji Unii regulują przepisy rozporządzenia nr 1049/2001. Jego celem jest zapewnienie możliwie najszerszego dostępu, toteż art. 2 ust. 1 ustanawia jako zasadę ogólną prawo dostępu do wszystkich dokumentów Unii, przy czym podlega ono pewnym warunkom i ograniczeniom ( 9 ).

29. Przytoczony wcześniej art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 przewiduje system wyjątków mających zastosowanie do prawa dostępu, ukształtowany w zależności od występujących względów interesu publicznego lub prywatnego. Wśród wyjątków tych znajduje się odmowa udzielenia dostępu do dokumentów: – których ujawnienie naruszyłoby ochronę „postępowania sądowego lub opinii prawnej […], chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny”; – sporządzonych „na użytek wewnętrzny lub otrzyman[ych] przez instytucję, któr[e] odnos[szą] się do spraw, w przypadku których decyzja nie została podjęta przez instytucję, […] jeśli ujawnienie taki[ch] dokument[ów] poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny”.

30. Rozporządzenie nr 1049/2001 ma zastosowanie wyłącznie do wniosków o udzielenie dostępu złożonych przez osoby fizyczne i prawne, a nie przez państwa członkowskie. Jeśli chodzi o akty ustawodawcze Rady, państwa członkowskie naturalnie dysponują dokumentami sporządzonymi przez tę instytucję.

31. Jednakże w odniesieniu do ujawnienia lub jawności dokumentów o zastrzeżonym dostępie państwa członkowskie powinny wystąpić o zezwolenie, które jest w przypadku Rady przewidziane w jej regulaminie wewnętrznym ( 10 ). Załącznik II do niego zawiera szczególne zasady Rady dotyczące publicznego dostępu do jej dokumentów, które odsyłają do rozporządzenia nr 1049/2001 ( 11 ).

32. Odesłanie do przepisów rozporządzenia nr 1049/2001 zostało uzupełnione o wytyczne dotyczące postępowania z wewnętrznymi dokumentami Rady ( 12 ). Punkt 5 tych wytycznych przewiduje, że dokumenty oznaczone jako „LIMITE” uważa się za objęte obowiązkiem tajemnicy zawodowej zgodnie z art. 339 TFUE i art. 6 ust. 1 regulaminu wewnętrznego Rady i że należy z nimi postępować zgodnie z odpowiednimi przepisami Unii, zwłaszcza z rozporządzeniem nr 1049/2001.

33. Co się tyczy dostępu do dokumentów „LIMITE”, pkt 20–22 wytycznych Rady uzależniają ich ujawnienie od uprzedniego zezwolenia Rady ( 13 ).

B. Orzecznictwo dotyczące w szczególności dostępu do opinii służb prawnych instytucji i powoływania się na nie przed sądem

34. Orzecznictwo Trybunału miało przeważnie związek ze sprawami, w których osoby fizyczne i prawne żądały dostępu do dokumentów instytucji, a te im odmawiały.

35. W orzecznictwie tym Trybunał stosował i interpretował rozporządzenie nr 1049/2001 także konkretnie w odniesieniu do wniosków o udzielenie dostępu do opinii prawnych instytucji Unii. Rozporządzenie to ma „pewien charakter orientacyjny do celów wymaganego wyważenia interesów, aby rozstrzygnąć” w przedmiocie wniosków o wyłączenie dokumentów z akt w zawisłej przed Trybunałem sprawie ( 14 ).

36. W ocenie Trybunału „sprzeczne z interesem publicznym [wskazanym w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001], który wymaga, aby instytucje mogły korzystać z opinii swoich służb prawnych wydawanych w sposób całkowicie niezależny, byłoby uznanie, że przedstawienie takich dokumentów wewnętrznych może mieć miejsce w ramach sporu przed Trybunałem, w sytuacji gdy zainteresowana instytucja nie wyraziła zgody na ich przedstawienie bądź dany sąd nie zarządził ich przedstawienia […]” ( 15 ).

37. W tym samym duchu wyjątek dotyczący opinii prawnych, przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, „ma na celu ochronę interesu instytucji leżącego w tym, by zwracać się o opinię prawną i uzyskiwać w odpowiedzi szczere, obiektywne i wyczerpujące opinie” ( 16 ).

38. Analiza, jaką powinna przeprowadzić Rada przy stosowaniu tego wyjątku, który należy interpretować ściśle ( 17 ), odbywa się trzyetapowo, a jej przebieg opisuje szczegółowo wyrok Szwecja i Turco/Rada (pkt 37–47): – „W pierwszej kolejności Rada powinna upewnić się, że dokument, o którego ujawnienie chodzi, dotyczy rzeczywiście opinii prawnej”. – „Następnie Rada powinna zbadać, czy ujawnienie tych części danego dokumentu, co do których stwierdzono, że dotyczą opinii prawnej, »naruszyłoby ochronę« tej opinii. […] Aby można się było powołać na ryzyko naruszenia tego interesu, powinno ono dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne”. – „Wreszcie, jako trzeci etap, jeśli Rada uzna, że ujawnienie dokumentu naruszy ochronę opinii prawnej w określony powyżej sposób, powinna ona zbadać, czy nie istnieje nadrzędny interes publiczny, który uzasadniałby ujawnienie go, mimo wynikającego z tego zagrożenia jej możliwości w zakresie zwracania się o opinie prawne i uzyskiwania w odpowiedzi szczerych, obiektywnych i wyczerpujących opinii” ( 18 ).

39. W całym tym procesie należy uwzględnić stwierdzenia co do zasady przedstawione przez Trybunał w wyroku ClientEarth/Komisja ( 19 ): „– [R]ozporządzenie nr 1049/2001 […] uwzględnia wyrażoną w art. 1 akapit drugi TUE wolę, aby wyznaczyć nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli […]. – Ten mający podstawowe znaczenie dla unijnego prawa cel został odzwierciedlony z jednej strony w art. 15 ust. 1 TFUE, który przewiduje w szczególności, że instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii działają z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości, zasady potwierdzonej również w art. 10 ust. 3 TUE i w art. 298 TFUE, a z drugiej strony przez potwierdzenie prawa dostępu do dokumentów w art. 42 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej […]. – Z motywu 2 rozporządzenia nr 1049/2001 wynika, że ta przejrzystość przyczynia się do zwiększenia prawowitości i skuteczności działań instytucji unijnych, a także przypisania tym instytucjom w ramach systemu demokratycznego większej odpowiedzialności przed obywatelami Unii. Pozwalając na to, by rozbieżności między szeregiem punktów widzenia były poddane otwartej debacie, przyczynia się ona między innymi do wzrostu zaufania tych obywateli […]”.

40. Wymóg „otwartości” (przejrzystości) może jednak nie wystarczyć do uzasadnienia zatrzymania w aktach sprawy opinii instytucji, przedłożonej jako załącznik do skargi, gdy wiążą się z tym określone rodzaje ryzyka. Jednym z nich jest zmuszenie instytucji do „zajęcia publicznie stanowiska w kwestii opinii, która była w sposób oczywisty przeznaczona do użytku wewnętrznego[, co miałoby] negatywny wpływ na interes [instytucji] polegający na zwracaniu się o opinie prawne i uzyskiwaniu szczerych, obiektywnych i wyczerpujących stanowisk” ( 20 ).

41. Ponadto zgoda na pozostawienie w aktach sprawy dokumentu, jeżeli instytucja nie zezwoliła na jego ujawnienie, ułatwiłaby obejście procedury wystąpienia z wnioskiem o udzielenie dostępu określonej w rozporządzeniu nr 1049/2001 ( 21 ).

42. W odniesieniu do opinii instytucji wydawanych w ramach procedur legislacyjnych orzecznictwo Trybunału ustanowiło znacznie szerzej pojęte prawo dostępu i odpowiedni do niego obowiązek ujawnienia.

43. Wskazano to jasno w wyroku Szwecja i Turco/Rada, w którym Trybunał odrzucił powołane przez tę instytucję „uzasadnienie” wyłączenia z akt sprawy opinii jej Służby Prawnej, dotyczącej wniosku ustawodawczego. Rada twierdziła, że ujawnienie tej opinii może „pociągnąć za sobą wątpliwości co do zgodności z prawem danego aktu prawnego” i „postawiłoby pod znakiem zapytania niezależność jej Służby Prawnej” ( 22 ).

44. W odpowiedzi na te argumenty Trybunał wskazał: – co do pierwszego z nich, że „to właśnie przejrzystość w tym względzie, pozwalająca na to, by rozbieżności między szeregiem punktów widzenia były poddane otwartej debacie, przyczynia się do tego, by przydać większej legitymizacji w oczach europejskich obywateli i zdobyć ich większe zaufanie. W rzeczywistości to raczej brak informacji i debaty może wzbudzić u obywateli wątpliwości, nie tylko co do zgodności z prawem pojedynczego aktu, lecz co do legitymizacji procedury legislacyjnej w całości” ( 23 ); – co do drugiego, że podnoszone ryzyko (zagrożenia niezależności Służby Prawnej) nie może być czysto hipotetyczne i nie należy go mylić z interesem polegającym na uniknięciu ewentualnych nacisków w celu uzyskania wpływu na treść opinii wyrażanych przez tę służbę ( 24 ).

45. Z powyższego „wynika, że rozporządzenie nr 1049/2001 nakłada co do zasady obowiązek ujawniania opinii Służby Prawnej Rady dotyczących procesu legislacyjnego”. Nie stoi to na przeszkodzie temu, by można było odmówić „ujawnienia konkretnej opinii prawnej, wydanej w ramach procesu legislacyjnego, lecz dotyczącej szczególnie delikatnych kwestii lub mającej szczególnie szeroki zakres, wykraczający poza ramy danego procesu legislacyjnego” ( 25 ).

C. Analiza wniosku Rady

46. We wniosku Rady należy odróżnić dwie części.

47. Pierwsza dotyczy wniosku o usunięcie z akt załącznika 3 do skargi, zawierającego tzw. Non-paper from Hungary w przedmiocie projektu Komisji stanowiącego podstawę rozporządzenia 2020/2092. W Non-paper znajduje się cytat fragmentu opinii Służby Prawnej oraz odniesienia do tej opinii, w których, jak się wydaje, przytoczono jej treść.

48. Ponieważ Non-paper from Hungary jest dokumentem opracowanym i przedstawionym przez Węgry w toku procesu legislacyjnego mającego na celu przyjęcie rozporządzenia 2020/2092, uregulowania dotyczące dostępu do dokumentów instytucji Unii nie mają do niego zastosowania.

49. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie temu, aby Węgry, jako państwo, które sporządziło ten dokument, przedstawiły go w postępowaniu przed Trybunałem, mimo że zawiera on bezpośrednie lub pośrednie cytaty opinii Służby Prawnej Rady.

50. W drugiej części wniosku Rady wnosi ona do Trybunału o pominięcie fragmentów skargi Węgier, które zawierają odniesienia do omawianej opinii, przytaczają jej treść lub odzwierciedlają dokonaną w niej analizę.

51. Z tego wniosku można by teoretycznie dopuścić wyłącznie żądania odnoszące się do fragmentów przytaczających treść opinii, ale nie do tych części, które są z nią zaledwie zbieżne. Państwo kwestionujące w skardze ważność aktu ustawodawczego Unii ma pełne prawo do obrony swojego punktu widzenia, bez względu na to, czy jest on zbieżny, czy też nie, z treścią dokumentów sporządzonych w procesie przyjmowania tego aktu.

52. Gdyby Węgry skierowały do Rady wniosek o udzielenie dostępu do opinii, co do zasady mógłby mieć zastosowanie regulamin wewnętrzny tej instytucji, którego art. 6 ust. 2 stanowi, że Rada może zezwolić, „do celów postępowania sądowego, na przedłożenie kopii lub wyciągu z dokumentów Rady, które dotąd nie zostały upublicznione zgodnie z przepisami dotyczącymi publicznego dostępu do dokumentów”.

53. W przypadku dokumentów Rady oznaczonych jako „LIMITE”, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, przywołane powyżej wytyczne dotyczące postępowania z wewnętrznymi dokumentami Rady stanowią w pkt 5, że uważa się je za objęte obowiązkiem tajemnicy zawodowej zgodnie z art. 339 TFUE i art. 6 ust. 1 regulaminu wewnętrznego Rady i że należy z nimi postępować zgodnie z odpowiednimi przepisami Unii, zwłaszcza z rozporządzeniem nr 1049/2001. Co się tyczy dostępu do dokumentów „LIMITE”, pkt 20 i 21 wytycznych Rady uzależniają ich ujawnienie od uprzedniego zezwolenia Rady.

54. Węgry potrzebowałyby takiego zezwolenia Rady, by umieścić rozpatrywaną opinię w załączniku do skargi, gdyż jest to dokument oznaczony jako „LIMITE”, który Rada rozpowszechniła w bardzo ograniczonym zakresie i odrzuciła szereg wniosków jednostek o udzielenie do niego dostępu ( 26 ). Jak już wskazałem, gdyby zezwolono bez ograniczeń na złożenie do akt dokumentu, gdy instytucja nie zezwoliła na jego ujawnienie, można by z łatwością obejść procedurę wystąpienia z wnioskiem o udzielenie dostępu określoną w rozporządzeniu nr 1049/2001 ( 27 ).

55. Tak czy inaczej dla rozstrzygnięcia niniejszej kwestii incydentalnej należy pamiętać o orzecznictwie Trybunału dotyczącym włączania do akt opinii prawnych wydanych w procesie legislacyjnym, które wymaga wspomnianej przez mnie trzyetapowej analizy ( 28 ).

56. Jeśli chodzi o pierwszy etap analizy, nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z opinią prawną (Służby Prawnej Rady), czego strony nie kwestionują.

57. W drugim etapie analizy należy ocenić, czy ujawnienie tej konkretnej opinii stanowi ryzyko, dające się racjonalnie przewidzieć, a nie czysto hipotetyczne, dla ochrony doradztwa prawnego Rady.

58. Aby ocenić, czy takie ryzyko istnieje w niniejszej sprawie, przyjmę założenie, że Węgry potrzebowały zezwolenia Rady do tego, by złożyć do akt opinię w postępowaniu przed Trybunałem.

59. Moim zdaniem takie samo zezwolenie byłoby konieczne, gdyby chciały one zamieścić w skardze fragmenty tekstu dokumentu oznaczonego jako „LIMITE”, do którego Rada zastrzegła dostęp, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, o ile fragmenty te ujawniałyby w praktyce jego pełną lub istotną treść.

60. W braku uprzedniego zezwolenia ze strony Rady państwo członkowskie mogłoby ominąć ten wymóg, by ujawnić i przedstawić przed sądem poufne dokumenty tej instytucji: wystarczyłoby, aby nie przedstawiło ich jako dowodów z dokumentów załączonych do skargi, lecz by zamieściło w niej treść tych dokumentów.

61. Na podstawie tych rozważań istotne mogą być następujące okoliczności: – Opinia jest (z wyjątkiem pierwszych ośmiu punktów, tylko opisowych, a nie analitycznych, które zostały ujawnione) dokumentem wewnętrznym oznaczonym jako „LIMITE”, objętym wymogiem zachowania tajemnicy zawodowej. – Węgry posiadają zgodnie z prawem tekst tej opinii jako państwo członkowskie. Uzyskały go zatem bez obejścia procedury określonej w regulaminie wewnętrznym Rady, którego załącznik II art. 5 faktycznie stanowi, że państwa powinny zwrócić się do tej instytucji o dostęp do dokumentów, ale wymóg ten dotyczy jedynie dokumentów, którymi nie dysponują. – Rada nie była zobowiązana do zajęcia publicznego stanowiska w przedmiocie opinii swojej Służby Prawnej, ponieważ mogła odpowiedzieć na skargę Węgier bez konieczności wyraźnego dokonania oceny tej opinii ( 29 ). – Przez pojęcie „przedłożenia do celów postępowania sądowego” nie można rozumieć zamieszczenia w skardze zaledwie incydentalnych odniesień do fragmentów opinii. Jedynie gdyby te odniesienia, ze względu na swoją obszerność, były równoznaczne z nieuprawnionym ujawnieniem samej opinii, można by podnosić próbę obejścia wymaganego zezwolenia Rady. – Jak już wskazałem, Węgry mają pełne prawo do przedstawienia argumentów prawnych, choćby były one zbieżne z argumentacją Służby Prawnej Rady, znaną temu państwu członkowskiemu z racji uczestniczenia przez nie w procesie tworzenia rozporządzenia 2020/2092.

62. Nie sądzę zatem, aby istniało ryzyko, dające się racjonalnie przewidzieć, a nie czysto hipotetyczne, dla ochrony doradztwa prawnego Rady. Gdyby jednak tak było i drugi etap analizy dał pozytywny wynik, należałoby jeszcze zważyć, w trzeciej kolejności, czy istnieje nadrzędny interes publiczny uzasadniający pozostawienie w aktach odniesień, bezpośrednich i pośrednich, do fragmentów opinii Służby Prawnej Rady.

63. Z przedstawionych poniżej względów taki nadrzędny interes publiczny występuje w niniejszej sprawie, niezależnie od tego, że Węgry mają własny interes w oddaleniu wniosku Rady i w pozostawieniu odniesień do opinii, które służą na poparcie ich tezy o (podnoszonej) nieważności rozporządzenia 2020/2092.

64. Nadrzędnym interesem, który w niniejszym przypadku przemawia za powołaniem się przed sądem na fragmenty opinii Służby Prawnej Rady i ich ujawnieniem, jest przejrzystość procesu legislacyjnego.

65. Przypominam, że dostęp do dokumentów Rady, gdy działa ona w charakterze prawodawcy, sprzyja przejrzystości i otwartości procesu legislacyjnego oraz wzmocnieniu demokracji poprzez ułatwienie obywatelom kontroli wszystkich informacji, na których podstawie wydano akt ustawodawczy ( 30 ).

66. Ponadto w ramach przejrzystego procesu legislacyjnego należy tylko cieszyć się ze wszystkich zasadnych opinii prawnych za lub przeciw, dotyczących danego projektu, dostarczających współprawodawcom (ostatecznie odpowiedzialnym za przyjęte rozstrzygnięcia) i obywatelom, ogólnie, elementów niezbędnych do oceny tego wniosku.

67. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy wyrażone opinie prawne zostaną podane do publicznej wiadomości, właśnie po to, „by rozbieżności między szeregiem punktów widzenia były poddane otwartej debacie, [co] przyczynia się do tego, by przydać większej legitymizacji w oczach europejskich obywateli i zdobyć ich większe zaufanie” ( 31 ).

68. Refleksje te, które w pełni podzielam, doprowadziły Trybunał do ustalenia, że co do zasady istnieje obowiązek ujawnienia opinii prawnych dotyczących procesu legislacyjnego ( 32 ). Odpowiada mu brak uznania „ogólnej potrzeby zapewnienia poufności” tych opinii ( 33 ).

69. Obowiązek ten nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Konkretnie rzecz ujmując, „nie stoi na przeszkodzie temu, by można było odmówić ujawnienia konkretnej opinii prawnej, wydanej w ramach procesu legislacyjnego, lecz dotyczącej szczególnie delikatnych kwestii lub mającej szczególnie szeroki zakres, wykraczający poza ramy danego procesu legislacyjnego” ( 34 ).

70. Sporna opinia została opracowana w ramach procesu legislacyjnego mającego na celu przyjęcie rozporządzenia 2020/2092. Moim zdaniem Rada nie uzasadniła, że chodzi o opinię „dotyczącą szczególnie delikatnej kwestii”, nawet jeśli rozporządzenie to ma niezaprzeczalnie ogromne znaczenie dla Unii i jej państw członkowskich.

71. To bowiem treść opinii prawnej musi mieć szczególnie delikatny charakter. Przy takim podejściu, nawet jeżeli opinia dotyczy istotnego aktu ustawodawczego, delikatny charakter może zostać stwierdzony jedynie wówczas, gdy zawiera ona szczególnie newralgiczne informacje (na przykład dotyczące zastrzeżonych lub tajnych kwestii), nie zaś wtedy, gdy zawiera ona zwykłą ocenę aspektów wykładni traktatów, takich jak te dotyczące podstaw prawnych danego aktu.

72. Rada nie uzasadniała również moim zdaniem tego, że opinia ma „szczególnie szeroki zakres, wykraczający poza ramy danego procesu legislacyjnego”.

73. Sformułowanie w wyroku Szwecja i Turco/Rada nie jest wprawdzie zbyt jasne (ponieważ co do zasady opinie prawne dotyczące wniosku ustawodawczego są ograniczone do badania jego ważności lub jego wad, nie wykraczając poza ten zakres), jednak rozumiem, że odnosi się ono do opinii wykraczających poza treść przepisu, który ewentualnie będzie podlegał zaskarżeniu, przez co nie mają one istotnego znaczenia dla postępowania sądowego, w którym mają zostać przedłożone.

74. Tym samym przejrzystość procesu legislacyjnego powinna w niniejszym przypadku przeważyć nad hipotetycznym (niewykazanym tu) ryzykiem pozostawienia doradztwa prawnego Rady bez należytej ochrony lub utrudnienia jej Służbie Prawnej wydawania „szczerych, obiektywnych i wyczerpujących” opinii ( 35 ), które to cechy zresztą gwarantuje profesjonalizm członków tej służby i które powinny być chronione przez Radę.

75. W świetle powyższych wywodów proponuję, aby Trybunał oddalił wniosek Rady dotyczący kwestii incydentalnej.

IV. Rozporządzenie 2020/2092: regulacja osadzona między warunkowością finansową a gwarancjami państwa prawnego

76. Aby lepiej zrozumieć mechanizm warunkowości zawarty w rozporządzeniu 2020/2092, należy przyjrzeć się: a) procesowi legislacyjnemu przeprowadzonemu w celu jego przyjęcia; b) analogicznym mechanizmom przewidzianym już w prawie Unii, do których dołączył obecnie mechanizm wprowadzony tym rozporządzeniem.

A. Proces legislacyjny przeprowadzony w celu przyjęcia rozporządzenia 2020/2092

77. Opracowanie rozporządzenia 2020/2092 było szczególnie skomplikowane, a przeprowadzony proces legislacyjny ułatwia jego właściwą interpretację ( 36 ).

78. Źródła tego rozporządzenia można doszukiwać się w dążeniu Unii do ulepszenia instrumentów zapewnienia poszanowania zasad państwa prawnego przez państwa członkowskie. Wartości tej, wpisanej do TUE w art. 2, zagrażają ostatnie praktyki niektórych państw członkowskich, jak wielokrotnie podkreślały Parlament i Komisja. Niektóre z tych państw są głównymi odbiorcami środków z budżetu Unii ( 37 ).

79. Unia dysponuje ograniczonym arsenałem instrumentów prawnych wobec naruszeń państwa prawnego: – Mechanizm art. 7 TUE prowadzi do stwierdzenia „istnienia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie wartości, o których mowa w artykule 2” lub „poważnego i stałego naruszenia” tych wartości, z wszelkimi związanymi z każdym z tych naruszeń konsekwencjami. W drugim z tych przypadków utrudnieniem dla działania tego mechanizmu jest wymóg jednomyślności decyzji Rady Europejskiej. – Skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wnoszone przez Komisję (art. 258 TFUE) lub przez inne państwo członkowskie (art. 259 TFUE) pozwalają na ustalenie, czy państwo członkowskie uchybiło któremuś ze zobowiązań ciążących na nim na mocy traktatów.

80. W 2014 r. Komisja przyjęła „Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności”, mające na celu „zapewnienie skutecznej i spójnej ochrony praworządności we wszystkich państwach członkowskich. Ramy te mają służyć podejmowaniu działań w sytuacjach, w których istnieje systemowe zagrożenie dla praworządności, oraz znajdowaniu rozwiązań” ( 38 ).

81. Nowe ramy miały na celu „zaradzenie przyszłym zagrożeniom dla praworządności w państwach członkowskich, zanim spełnione zostaną warunki uruchomienia mechanizmów przewidzianych w art. 7 Traktatu UE. [Miały] one zatem wypełnić lukę. Nie stanowią alternatywy dla mechanizmów z art. 7 Traktatu UE, lecz raczej je poprzedzają i uzupełniają” ( 39 ).

82. W 2019 r. Komisja zaktualizowała swoją strategię i stworzyła europejski mechanizm praworządności ( 40 ). Mechanizm ten powstał w ścisłym dialogu z krajowymi organami i zainteresowanymi stronami. Zapewnia przejrzystość i obejmuje wszystkie państwa członkowskie, obiektywnie i bezstronnie. Komisja opracowuje przy pomocy uzyskanych danych coroczne sprawozdanie zawierające ocenę każdego państwa członkowskiego ( 41 ).

83. W tym właśnie kontekście Komisja przedstawiła w maju 2018 r. wniosek zawierający projekt rozporządzenia w sprawie ochrony budżetu Unii w przypadku uogólnionych braków w zakresie praworządności w państwach członkowskich ( 42 ).

84. Wniosek wzbudził, jak się wydaje, pewne zastrzeżenia ze strony Służby Prawnej Rady. Trybunał Obrachunkowy sformułował szereg zaleceń w celu ulepszenia jego treści ( 43 ), podkreśliwszy, że projekt jest oparty na wątpliwej podstawie prawnej i nieprecyzyjnych kryteriach, przyznaje Komisji bardzo szeroki zakres uznania i stanowi obejście procedury przewidzianej w art. 7 TUE.

85. Po skomplikowanym procedowaniu Rada Europejska osiągnęła w lipcu 2020 r. ( 44 ) porozumienie w kwestii zatwierdzenia wieloletnich ram finansowych (zwanych dalej „WRF”) 2021–2027 oraz planu odbudowy dla Europy Next Generation EU (zwanego dalej „instrumentem Next Generation EU”). W porozumieniu wskazano, że „zostanie wprowadzony system warunkowości w celu ochrony budżetu i instrumentu Next Generation EU”.

86. Pomimo tego porozumienia poglądy obojga współprawodawców na to, co w przyszłości miało okazać się rozporządzeniem 2020/2092, były odmienne: – Parlament miał na celu ochronę państwa prawnego przy pomocy budżetu, podczas gdy Rada chciała chronić budżet Unii dzięki poszanowaniu wymogów państwa prawnego. – Parlament opowiadał się za szerokim stosowaniem rozporządzenia, podczas gdy Rada chciała ograniczyć je, wymagając bezpośredniego związku między naruszeniem zasad państwa prawnego a poszczególnymi negatywnymi skutkami dla budżetu Unii ( 45 ).

87. Współprawodawcy wypracowali w dniu 5 listopada 2020 r. konsensus w sprawie tekstu i po drobnych poprawkach stał się on rozporządzeniem 2020/2092, które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2021 r.

88. Węgry i Rzeczpospolita Polska sprzeciwiały się uzgodnionemu przez współprawodawców tekstowi rozporządzenia i, choć nie mogły zawetować jego przyjęcia, ponieważ jego podstawę prawną stanowi art. 322 ust. 1 TFUE, który wymaga większości kwalifikowanej, to zagroziły uniemożliwieniem przyjęcia WRF 2021–2027 i instrumentu Next Generation EU, do których zatwierdzenia potrzebna była jednomyślność państw członkowskich.

89. Sytuacja została odblokowana w Radzie Europejskiej w grudniu 2020 r., z której konkluzje zawierały „kompromis” dotyczący zakresu i stosowania rozporządzenia 2020/2092 ( 46 ).

90. Mimo że Rada Europejska nie posiada uprawnień prawodawczych w tej dziedzinie, jej konkluzje potwierdzają gwarancje proceduralne i materialne, które rozporządzenie 2020/2092 przewiduje dla państw członkowskich, oraz dostarczają wykładni (którą, zważywszy na to, od kogo pochodzi, można określić jako autentyczną, aczkolwiek niewiążącą) w kwestii znaczenia i zakresu jego różnych elementów. Należy w każdym razie przypomnieć, że wykładnia rozporządzenia 2020/2092 należy do Trybunału.

91. W szczególności zgodnie z konkluzjami Rady Europejskiej nowe rozporządzenie „należy stosować z pełnym poszanowaniem art. 4 ust. 2 TUE, w szczególności tożsamości narodowej państw członkowskich nierozerwalnie związanej z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, zasady przyznania kompetencji, jak również zasady obiektywizmu, niedyskryminacji i równego traktowania państw członkowskich”.

92. Rada Europejska wymienia między innymi następujące elementy konsensusu ( 47 ): – Celem rozporządzenia w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii jest ochrona budżetu Unii, w tym instrumentu Next Generation EU, należytego zarządzania finansami oraz interesów finansowych Unii ( 48 ). – Stosowanie mechanizmu warunkowości na mocy rozporządzenia będzie obiektywne, sprawiedliwe, bezstronne i oparte na faktach, zapewniające sprawiedliwość proceduralną, niedyskryminację i równe traktowanie państw członkowskich. – W celu zapewnienia przestrzegania tych zasad Komisja zamierza opracować i przyjąć wytyczne dotyczące sposobu, w jaki będzie stosować rozporządzenie, w tym metodykę przeprowadzania przez siebie oceny. Wytyczne te zostaną opracowane w ścisłym porozumieniu z państwami członkowskimi. W przypadku wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności w odniesieniu do rozporządzenia wytyczne zostaną sfinalizowane po wydaniu wyroku przez Trybunał, tak aby uwzględnić wszelkie istotne elementy wynikające z takiego wyroku ( 49 ). – Środki w ramach mechanizmu będą musiały być proporcjonalne do wpływu naruszeń praworządności na należyte zarządzanie finansami budżetu Unii lub na interesy finansowe Unii, a związek przyczynowy między takimi naruszeniami a negatywnymi skutkami dla interesów finansowych Unii będzie musiał być wystarczająco bezpośredni i należycie ustalony. – Czynniki uruchamiające określone w rozporządzeniu należy odczytywać i stosować jako zamknięty wykaz jednorodnych elementów i nie mogą one być otwarte na czynniki lub zdarzenia o innym charakterze. Rozporządzenie nie odnosi się do uogólnionych braków ( 50 ). – Stosowanie mechanizmu będzie miało pomocniczy charakter w stosunku do pozostałych procedur określonych w prawie Unii i będzie stosowane, gdyby inne procedury nie pozwoliły na skuteczniejszą ochronę budżetu Unii.

93. Dzięki temu „kompromisowi” Rady Europejskiej Węgry i Rzeczpospolita Polska odstąpiły od weta wobec WRF i instrumentu Next Generation EU, a rozporządzenie 2020/2092 zostało ostatecznie przyjęte przez Radę w dniu 14 grudnia, przez Parlament zaś w dniu 16 grudnia 2020 r. ( 51 ).

94. Ograniczenie zakresu stosowania rozporządzenia 2020/2092 poprzez wymóg „wystarczająco bezpośredniego” związku między wykonywaniem budżetu a naruszeniem zasad państwa prawnego zostało w pewnym sensie „zrównoważone” poprzez zastosowanie tego mechanizmu warunkowości finansowej do funduszy uruchomionych przez Unię na rzecz państw członkowskich w ramach instrumentu Next Generation EU, ustanowionego zgodnie z rozporządzeniem (UE) 2020/2094 ( 52 ). Rozporządzenie 2020/2092 ma ponadto zastosowanie zarówno do „powszechnych” naruszeń zasad państwa prawnego, jak i do naruszeń „indywidualnych” ( 53 ).

95. (Nie)stosowanie rozporządzenia 2020/2092 w dalszym ciągu generuje jednak konflikty instytucjonalne między Komisją a Parlamentem ( 54 ).

B. Mechanizmy warunkowości finansowej w prawie Unii

96. Unia dysponuje budżetem, który zapewnia jej środki niezbędne do realizacji celów i prowadzenia polityk. Bez uszczerbku dla innych dochodów budżet jest zasilany z zasobów własnych (art. 311 TFUE) zgodnie z przepisami stanowionymi decyzją Rady ( 55 ). Budżet jest instrumentem prawa Unii, który co roku wyraża w aspekcie finansowym zasadę solidarności ( 56 ) i ma ustrojowe znaczenie.

97. Dochody i wydatki budżetu rocznego Unii są określone w programie wieloletnim, o którym mowa w art. 312 TFUE. WRF zapewnia uporządkowany proces wydatkowania w Unii, w granicach jej zasobów własnych. Obecnie obowiązują WRF 2021–2027 ( 57 ), przewidujące zwiększenie środków własnych o 0,6%, obok funduszy uruchomionych poprzez przyjęcie Instrumentu Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy w celu zaradzenia skutkom gospodarczym COVID-19 ( 58 ).

98. Zgodnie z art. 317 akapit pierwszy TFUE Komisja jest odpowiedzialna za wykonanie budżetu Unii. Ma tego dokonywać „we współpracy z państwami członkowskimi zgodnie z przepisami rozporządzeń wydanych na podstawie art. 322 [TFUE] […], zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Państwa członkowskie współpracują z Komisją w celu zapewnienia, aby środki były wykorzystywane zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami” ( 59 ).

99. Artykuł 310 ust. 6 TFUE stanowi, że „Unia i państwa członkowskie, zgodnie z postanowieniami artykułu 325, zwalczają nadużycia finansowe i wszelkie inne nielegalne działania naruszające interesy finansowe Unii”.

100. Rozporządzenie finansowe ( 60 ) stanowi, że Komisja może wykonywać budżet Unii w sposób bezpośredni, pośredni i w trybie zarządzania dzielonego z państwami członkowskimi. W praktyce ponad 70% budżetu jest wykonywane przez Komisję w ramach zarządzania dzielonego z państwami członkowskimi, zgodnie z przepisami art. 63 rozporządzenia finansowego. Przy zarządzaniu dzielonym organy państw członkowskich realizują, na podstawie delegowania, zadania niezbędne do wykonania środków w ramach budżetu Unii, podlegające kontroli Komisji ( 61 ).

101. W kontekście wykonywania budżetu w trybie zarządzania dzielonego między Komisję i państwa członkowskie pojawiły się mechanizmy warunkowości, zawarte w przepisach rozporządzenia finansowego i innych szczególnych przepisach Unii.

102. Systemy warunkowości w celu ochrony należytego zarządzania budżetem odzwierciedlają szersze zjawisko wykorzystania warunkowości zarówno w prawie Unii, jak i w innych państwach (w tym państwach posiadających federalne systemy prawne) ( 62 ) oraz organizacjach międzynarodowych, takich jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy lub Bank Światowy.

103. W prawie Unii warunkowość ma naturalnie zastosowanie do przystąpienia nowych państw, podlegających obowiązkowi spełnienia tzw. kryteriów kopenhaskich, i jest powszechną praktyką w stosunkach zewnętrznych Unii, której pomoc rozwojowa jest tak samo naturalnie uzależniona od przestrzegania wymogów w dziedzinie praw człowieka ( 63 ).

104. W dziedzinie stosunków wewnętrznych między państwami członkowskimi a instytucjami Unii warunkowość stosowano w szczególności w instrumentach spójności gospodarczej i społecznej oraz w zarządzaniu budżetem ( 64 ).

105. Nie podejmując prób wyczerpania tematu, można wskazać następujące przykłady warunkowości finansowej w nowym rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów dotyczących funduszy strukturalnych na lata 2021–2027 ( 65 ): – Warunkowość środowiskowa i klimatyczna przewidziana w art. 6 („Cele klimatyczne i mechanizm dostosowania do zmian klimatu”) oraz w art. 9 ust. 4. – Warunkowość oparta na poszanowaniu „zasad horyzontalnych” (art. 9) dotyczących ochrony praw podstawowych i zgodności z kartą praw podstawowych przy wdrażaniu funduszy. – Warunkowość związana z celami szczegółowymi, przewidziana w art. 15 („Warunki podstawowe”) oraz w załączniku III ( 66 ). W załączniku III zawarto „horyzontalne warunki podstawowe mające zastosowanie do wszystkich celów szczegółowych i kryteria niezbędne do oceny ich spełnienia”. Załącznik III zawiera: skuteczne mechanizmy monitorowania rynku zamówień publicznych; narzędzia i zdolności umożliwiające skuteczne stosowanie zasad pomocy państwa; skuteczne stosowanie i wdrażanie karty praw podstawowych; wdrażanie i stosowanie Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych zgodnie z decyzją Rady 2010/48/WE ( 67 ). Jeżeli warunki te nie są spełnione, Komisja może zawiesić zwrot wydatków poniesionych przez państwo. – Warunkowość makroekonomiczna przewidziana w art. 19 („Środki łączące skuteczność Funduszy z należytym zarządzaniem gospodarczym”). Przepis ten upoważnia Radę do zawieszenia na wniosek Komisji, w całości lub w części, zobowiązań lub płatności w odniesieniu do co najmniej jednego programu państwa członkowskiego: (i) gdy dane państwo członkowskie nie podejmie wystarczających działań naprawczych lub działań w celu uniknięcia nadmiernego zakłócenia równowagi, ustalanego na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 ( 68 ); (ii) gdy Komisja stwierdzi, że państwo członkowskie nie zastosowało środków, o których mowa w rozporządzeniu (WE) nr 332/2002 ( 69 ), i postanowi nie zatwierdzać wypłaty pomocy finansowej przyznanej temu państwu członkowskiemu; (iii) gdy Rada uzna, że dane państwo członkowskie nie realizuje programu dostosowań makroekonomicznych, o którym mowa w art. 7 rozporządzenia (UE) nr 472/2013 ( 70 ), lub środków wymaganych na mocy decyzji Rady przyjętej zgodnie z art. 136 ust. 1 TFUE.

106. Podobny sens mają art. 96 i 97 rozporządzenia ustanawiającego wspólne przepisy na lata 2021–2027, które zezwalają Komisji odpowiednio na wstrzymanie biegu terminu płatności lub zawieszenie płatności na rzecz państw członkowskich, jeżeli istnieje poważne uchybienie lub Komisja wydała uzasadnioną opinię w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zgodnie z art. 258 TFUE, która to opinia dotyczy sprawy stwarzającej zagrożenie dla zgodności z prawem i prawidłowości wydatku. Komisja może również, zgodnie z art. 104, dokonać korekty finansowej a posteriori, zmniejszając wsparcie z Funduszy na rzecz danego programu, w przypadku wystąpienia takich sytuacji.

107. Mechanizmy warunkowości znajdują się również w przepisach sektorowych mających zastosowanie do instrumentów finansowych Unii. Są to przykładowo: – Warunkowość makroekonomiczna, o której mowa w art. 10 rozporządzenia (UE) 2021/241 ( 71 ), w sposób podobny do art. 19 rozporządzenia ustanawiającego wspólne przepisy na lata 2021–2027. Warunkowość makroekonomiczną funduszy strukturalnych przeniesiono na Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, który jest głównym narzędziem finansowym Instrumentu Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy, przyjętego w rozporządzeniu 2020/2094 w celu uzupełnienia WRF, by stawić czoła skutkom finansowym COVID-19. Instrument jest wdrażany przez Komisję w ramach zarządzania bezpośredniego zgodnie z odpowiednimi przepisami przyjętymi na podstawie art. 322 TFUE, w szczególności rozporządzeniem finansowym i rozporządzeniem 2020/2092. – Warunkowość w celu zapewnienia przestrzegania regulacji dotyczących praw człowieka w europejskim zintegrowanym zarządzaniu granicami, przewidziana w art. 4 rozporządzenia (UE) 2021/1148 ( 72 ). – Warunkowość dotycząca przestrzegania praw człowieka i celów środowiskowych przewidziana w art. 4 rozporządzenia (UE) 2021/1229, który ustanawia instrument pożyczkowy na rzecz sektora publicznego w ramach mechanizmu sprawiedliwej transformacji ( 73 ). – Warunkowość klimatyczna i środowiskowa w odniesieniu do płatności bezpośrednich dla rolników w ramach WPR, przewidziana w art. 43–47 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 ( 74 ).

108. Te mechanizmy warunkowości są zróżnicowane, jednak wszystkie opierają się na wspólnej logice: kwalifikowalność do otrzymania płatności z budżetu Unii jest uzależniona od poszanowania określonych wymogów horyzontalnych, odmiennych i dodatkowych w stosunku do tych przewidzianych bezpośrednio w funduszu europejskim, z którego należy się ta płatność ( 75 ).

109. Warunkowość finansowa wprowadzona w rozporządzeniu 2020/2092 jest związana, w zakresie wykonywania budżetu, z poszanowaniem państwa prawnego, co „ma zasadnicze znaczenie dla ochrony pozostałych podstawowych wartości [z art. 2 TUE]” ( 76 ). Jest to warunek horyzontalny, a zatem państwa członkowskie powinny stosować się do niego przy wykonywaniu budżetu Unii.

110. Warunkowość finansowa oznacza związanie solidarności z odpowiedzialnością. Unia przekazuje swe zasoby budżetowe państwom członkowskim, jeżeli są one wydatkowane w sposób odpowiedzialny, co oznacza, że musi się to odbywać w zgodzie z wartościami Unii, takimi jak państwo prawne. Jedynie jeżeli przy wykonywaniu budżetu dochowuje się wartości Unii, między państwami członkowskimi może panować dostatecznie silne wzajemne zaufanie wówczas, gdy trzeba wyposażyć samą Unię w środki finansowe niezbędne do osiągnięcia jej celów.

111. Nie da się ukryć, że ten nowy wymiar technik warunkowości ma istotny wpływ na stosunki Unii z państwami członkowskimi. W wyniku mechanizmu warunkowości instytucje Unii dysponują wzmocnionymi uprawnieniami do tego, by sprawić, żeby państwa członkowskie przestrzegały wartości prawa Unii, gdy uczestniczą w zarządzaniu budżetem Unii.

112. Zastosowanie techniki warunkowości finansowej w przepisach prawa wtórnego musi być zgodne z wymogami prawa pierwotnego i mieścić się w kompetencjach przyznanych Unii.

113. Do chwili obecnej orzecznictwo Trybunału dotyczyło przede wszystkim warunkowości środowiskowej, stosowanej do płatności bezpośrednich dla rolników ( 77 ), jak również warunkowości makroekonomicznej, której dotyczył korzystny w jej zakresie wyrok Pringle ( 78 ).

114. W tym ostatnim wyroku Trybunał orzekł, że warunkowość jest właściwym mechanizmem dla zapewnienia przestrzegania prawa Unii i przyjmowanych przez instytucje Unii środków koordynacji polityki gospodarczej państw. Wskazał również, że warunkowość makroekonomiczna przewidziana w art. 3, art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 3 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego europejski mechanizm stabilności (traktatu EMS) ( 79 ) zapewnia zgodność działalności EMS w szczególności z art. 125 TFUE, a także ze środkami koordynującymi przyjętymi przez Unię ( 80 ).

115. Niniejsza sprawa oraz sprawa C‑157/21 dają Trybunałowi możliwość rozwinięcia orzecznictwa dotyczącego warunkowości finansowej poprzez objęcie nim instrumentu, przy pomocy którego instytucje, w dążeniu do ochrony budżetu Unii, mobilizują państwa członkowskie do przestrzegania wartości państwa prawnego wpisanej do art. 2 TUE.

116. Po przedstawieniu powyższych rozważań przejdę do analizy poszczególnych zarzutów nieważności podniesionych przez rząd węgierski.

V. Zarzut pierwszy skargi: brak podstawy prawnej lub niewłaściwa podstawa prawna rozporządzenia 2020/2092

A. Argumenty stron

117. Zdaniem rządu węgierskiego, o ile art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE upoważnia prawodawcę Unii do przyjęcia przepisów finansowych dotyczących wykonywania budżetu Unii, o tyle rozporządzenie 2020/2092 nie zawiera przepisów budżetowych lub finansowych.

118. W związku z tym podstawa prawna rozporządzenia 2020/2092 jest nieprawidłowa, a Unia nie ma kompetencji do przyjęcia regulacji prawa wtórnego o takiej treści.

119. W jego ocenie rozporządzenie 2020/2092 pozwala Komisji i Radzie definiować pojęcie państwa prawnego i działań naruszających wymogi z tej wartości Unii. Przyjęty mechanizm dopuszcza przyjęcie sankcji oddziałujących na podstawowe struktury państwa członkowskiego, w odniesieniu do których Unia nie ma kompetencji.

120. Artykuł 322 TFUE nie obejmuje takich działań, a zatem stanowi niewłaściwą podstawę prawną dla rozporządzenia 2020/2092, którego zakres stosowania koliduje z procedurą określoną w art. 7 TUE.

121. Rząd węgierski wskazuje ponadto na różnice między rozporządzeniem 2020/2092 a innymi przepisami finansowymi i budżetowymi Unii wydanymi na podstawie art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE.

122. Wśród elementów rozporządzenia 2020/2092, które są niezgodne z art. 322 TFUE, rząd węgierski wymienia, po pierwsze, konflikty interesów przy podziale funduszy Unii. Rozporządzenie 2020/2092 nie zawiera żadnych przepisów proceduralnych dla państw członkowskich dotyczących ustanowienia norm odnośnie do konfliktów interesów i ich eliminowania, przez co pozwala na przyjęcie środków przeciwko tym państwom na podstawie niesprecyzowanych naruszeń wykraczających poza wymogi rozporządzenia finansowego.

123. Po drugie, twierdzi, że art. 5 ust. 2 rozporządzenia 2020/2092 zobowiązuje państwa członkowskie do finansowania z własnego budżetu programów, z których Unia wycofa fundusze, w celu ochrony beneficjentów. Przepis ten nie jest zgodny z zasadami wykonywania budżetu Unii i stanowi sankcję dla państwa członkowskiego, które naruszyłoby wymogi państwa prawnego.

124. Artykuł 322 TFUE nie może zdaniem rządu węgierskiego służyć jako podstawa nałożenia obowiązków na budżety krajowe, ponieważ służy on jedynie przyjmowaniu przepisów dotyczących wykonywania budżetu Unii.

125. Parlament i Rada odpierają argumenty rządu węgierskiego i uważają, że art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE stanowi właściwą podstawę prawną rozporządzenia 2020/2092 ( 81 ).

126. Zdaniem tych dwóch instytucji rozporządzenie 2020/2092 ustanawia mechanizm warunkowości budżetowej (finansowej) mający na celu zagwarantowanie przestrzegania wymogów państwa prawnego, analogicznie do innych istniejących już w Unii mechanizmów warunkowości. Można to uzasadnić poprzez analizę celu i treści tego rozporządzenia.

B. Ocena

127. Rozpocznę od przypomnienia utrwalonego orzecznictwa Trybunału w przedmiocie wyboru podstaw prawnych prawa pierwotnego w celu przyjęcia przepisów prawa wtórnego ( 82 ): – „Wybór podstawy prawnej aktu prawnego Unii musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, a do których należą w szczególności cel i treść tego aktu. Jeżeli analiza danego aktu wykaże, że wyznaczono mu dwa cele lub ma on dwa elementy składowe i jeden z tych celów lub elementów składowych można zidentyfikować jako główny lub dominujący, podczas gdy drugi jest jedynie pomocniczy, wówczas akt ten należy wydać na jednej podstawie prawnej, to jest na tej podstawie, która wymagana jest z racji głównego lub dominującego celu lub elementu składowego” ( 83 ). – „Ponadto […] przy ustalaniu właściwej podstawy prawnej można uwzględnić kontekst prawny nowego uregulowania, w szczególności w zakresie, w jakim taki kontekst może rzucić światło na cel tego uregulowania” ( 84 ). – Gdy przepisy harmonizujące zostaną już przyjęte, „prawodawca Unii nie może zostać pozbawiony możliwości dostosowania tego aktu do wszelkich zmian okoliczności lub do rozwoju wiedzy, z uwagi na ciążące na nim zadanie dbałości o ochronę zapisanych w traktacie interesów ogólnych” ( 85 ).

128. Zgodnie z tym orzecznictwem analiza celu i treści rozporządzenia 2020/2092 pozwoli ustalić, czy art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE stanowi właściwą podstawę prawną do jego przyjęcia, czy ta podstawa powinna być inna, czy też Unia nie ma kompetencji do przyjęcia tego rozporządzenia.

1. Cel rozporządzenia 2020/2092

129. W myśl art. 1 rozporządzenia 2020/2092 ma ono na celu ustanowić „przepisy niezbędne do ochrony budżetu Unii w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego w państwach członkowskich”.

130. Szereg motywów rozporządzenia 2020/2092 świadczy o istnieniu związku między poszanowaniem państwa prawnego a należytym zarządzaniem finansami w ramach budżetu Unii. – Motyw 7 wskazuje, że „[w] każdej sytuacji, w której państwa członkowskie wykonują budżet Unii […], poszanowanie państwa prawnego jest jednym z zasadniczych warunków zgodności z zasadą należytego zarządzania finansami zapisaną w art. 317 […] TFUE. – Motyw 8 ( 86 ) stanowi, że należyte zarządzanie finansami może być zapewnione przez państwa członkowskie jedynie wówczas, gdy organy publiczne działają zgodnie z prawem oraz gdy przypadki nadużyć finansowych podlegają ściganiu, oraz gdy decyzje organów publicznych mogą być poddane należytej kontroli sądowej. – W motywie 9 ( 87 ) podkreślono wagę niezawisłości sądów i służb śledczych w celu przeciwdziałania bezprawnym i arbitralnym decyzjom organów publicznych mogącym szkodzić interesom finansowym Unii. – Motyw 13 potwierdza, że „[i]stnieje wyraźne powiązanie między poszanowaniem państwa prawnego a skutecznym wykonywaniem budżetu Unii zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami”. – Zgodnie z motywem 15 „[n]aruszenia zasad państwa prawnego, w szczególności oddziałujące na prawidłowość funkcjonowania organów publicznych i skuteczność kontroli sądowej, mogą poważnie szkodzić interesom finansowym Unii”.

131. W świetle tych motywów, które współgrają w sposób niezaprzeczalny z przepisami części normatywnej rozporządzenia 2020/2092, rozumiem, że celem tego rozporządzenia jest stworzenie szczególnego mechanizmu służącego zapewnieniu należytego wykonywania budżetu Unii, w sytuacji gdy państwo członkowskie popełnia naruszenia zasad państwa prawnego, które zagrażają należytemu zarządzaniu funduszami Unii lub jej interesom finansowym.

132. Cel ten wydaje mi się współgrać z wyborem art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE jako podstawy prawnej rozporządzenia 2020/2092 ( 88 ).

133. Parlament i Rada podnoszą, że sporne rozporządzenie zmierza właśnie do celu wynikającego z tych motywów. Kwestionują one analizę rządu węgierskiego, zgodnie z którą rozporządzenie 2020/2092 zmierza do dodania kolejnej procedury do tych, które są już przewidziane ( 89 ) w celu ochrony państwa prawnego, do czego nie ma podstawy prawnej w prawie pierwotnym.

134. Rzeczywiście mogłoby się zdawać, że motyw 14 rozporządzenia 2020/2092 rozpatrywany w oderwaniu od kontekstu w pewnym stopniu stanowi oparcie dla stanowiska rządu węgierskiego, ponieważ stwierdza, że „mechanizm przewidziany w niniejszym rozporządzeniu uzupełnia te instrumenty, chroniąc budżet Unii przed naruszeniami zasad państwa prawnego mającymi wpływ na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii”.

135. Ta pozornie niespójna logika motywów rozporządzenia 2020/2092 może wynikać z przebiegu procesu legislacyjnego. Jak już wyjaśniłem, pierwotny wniosek Komisji w mniejszym stopniu dawał wyraz warunkowości finansowej projektowanego mechanizmu, a większy nacisk kładł na ochronę państwa prawnego. Sprzeciw Rady spowodował, że ostateczny tekst rozporządzenia 2020/2092 przeobraził je w instrument warunkowości finansowej, w ramach którego ochrona państwa prawnego funkcjonuje jako warunek horyzontalny, którego państwa są zobowiązane przestrzegać przy wykonywaniu budżetu.

136. Dlatego też należy szczegółowo przeanalizować treść rozporządzenia 2020/2092 w celu ustalenia, czy „końcowy produkt legislacyjny” jest naprawdę mechanizmem warunkowości finansowej, takim jak inne w prawie Unii. Gdyby tak było, art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE stanowiłby właściwą podstawę prawną, ponieważ rozporządzenie to określałoby zasadę dotyczącą wykonywania budżetu.

137. Gdyby tak nie było, co utrzymuje rząd węgierski, mielibyśmy do czynienia z kolejnym instrumentem ochrony państwa prawnego, o konotacji budżetowej, dla którego art. 322 TFUE nie stanowi odpowiedniej podstawy prawnej oraz do którego Unia nie ma kompetencji.

138. W mojej ocenie celem rozporządzenia 2020/2092 jest zapewnienie, poprzez mechanizm warunkowości, należytego wykonywania budżetu Unii w przypadku naruszenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim, zagrażającego należytemu zarządzaniu finansowemu w odniesieniu do środków Unii.

139. Celem rozporządzenia 2020/2092 rozpatrywanego jako całość jest zatem ochrona budżetu Unii w szczególnych sytuacjach stwarzających zagrożenie dla jego należytego wykonywania, polegających na naruszeniu państwa prawnego. Nie zmierza ono zatem do ochrony państwa prawnego za pomocą mechanizmu sankcyjnego.

140. Z tego punktu widzenia rozporządzenie 2020/2092 ma cel porównywalny z przedmiotem rozporządzenia finansowego, którego wydanie na podstawie art. 322 TFUE nie jest kwestionowane.

141. We wspólnej deklaracji sporządzonej w chwili jego przyjęcia Parlament, Rada i Komisja zadeklarowały zresztą zamiar włączenia treści rozporządzenia 2020/2092 do rozporządzenia finansowego, gdy będzie ono zmieniane ( 90 ).

142. Jak wskazuje Rada, podjęcie przez europejskiego prawodawcę decyzji o opracowaniu regulacji mającej na celu zapewnienie należytego wykonywania budżetu Unii na wypadek naruszenia państwa prawnego wchodzi w zakres jego uprawnień dyskrecjonalnych przy stanowieniu prawa.

143. W każdym razie decyzji takiej nie można uznać za oczywiście błędną. Poszanowanie zasad państwa prawnego może mieć fundamentalne znaczenie dla należytego funkcjonowania finansów publicznych i prawidłowego wykonania budżetu ( 91 ).

144. Podsumowując, utworzenie mechanizmu warunkowości finansowej powiązanego z państwem prawnym wydaje mi się decyzją dopuszczalną i pozostającą w zgodzie z prawem pierwotnym.

2. Treść rozporządzenia 2020/2092

145. Do oceny, czy rozporządzenie 2020/2092 mieści się w zakresie upoważnienia z art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE, jest ponadto niezbędne, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, dokonanie analizy jego treści.

146. Analiza ta pozwoli sprawdzić, czy elementy rozporządzenia 2020/2092 są elementami właściwymi autentycznemu mechanizmowi warunkowości finansowej (na podobieństwo tych istniejących już w prawie Unii), a tym samym ustalić, czy art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE stanowi dla niego właściwą podstawę prawną.

a) Przesłanki przyjęcia środków w trybie rozporządzenia 2020/2092

147. Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia 2020/2092 stanowi, że „[o]dpowiednie środki są przyjmowane w przypadku stwierdzenia zgodnie z art. 6, że naruszenia zasad państwa prawnego w państwie członkowskim wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu – w sposób wystarczająco bezpośredni – na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii”.

148. Strony postępowania nie zgadzają się co do wykładni tego przepisu: – Rząd węgierski podnosi, że ustanawia on trzyetapową procedurę, w trakcie której należy wykazać: a) naruszenie państwa prawnego; b) poważne i wystarczająco bezpośrednie ryzyko dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub dla ochrony interesów finansowych Unii; oraz c) konieczność przyjęcia proporcjonalnych środków w celu przeciwdziałania mu. W jego ocenie podstawa prawna z art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE nie obejmuje upoważnienia dla pierwszego z tych etapów. – Parlament i Rada nie zgadzają się z tą wykładnią i uważają, że procedura składa się tylko z dwóch etapów: a) wykazania istnienia naruszenia państwa prawnego, powodującego bezpośrednio poważne ryzyko dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub dla ochrony interesów finansowych Unii; oraz b) przyjęcia środków w celu przeciwdziałania mu. W ten oto sposób warunkowość ma zastosowanie jedynie w odniesieniu do naruszeń państwa prawnego mających bezpośredni wpływ na wykonywanie budżetu Unii i mających określoną wagę.

149. Ta ostatnia wykładnia art. 4 ust. 1 rozporządzenia 2020/2092 jest moim zdaniem właściwa. Warunkowość finansowa ogranicza się do tych naruszeń państwa prawnego, które mają wystarczająco bezpośredni związek z wykonywaniem budżetu i które wpływają lub stwarzają poważne ryzyko wpływu na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę jej interesów finansowych.

150. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia literalna, ponieważ art. 4 ust. 1 rozporządzenia 2020/2092 wymaga wystarczająco bezpośredniego związku między naruszeniem państwa prawnego a wykonywaniem budżetu. Mechanizm warunkowości może zostać uruchomiony tylko w ten sposób, a więc rozporządzenie 2020/2092 stanowi reakcję nie na wszystkie naruszenia państwa prawnego, lecz tylko na takie, które mają bezpośredni związek z wykonywaniem budżetu.

151. Podobnie, jakkolwiek art. 2 lit. a) rozporządzenia 2020/2092 zawiera definicję państwa prawnego, czyni to wyłącznie „[n]a potrzeby niniejszego rozporządzenia”. Wprawdzie przepis ten definiuje „państwo prawne” w sposób ogólny (jako wartość Unii wymienioną w art. 2 TUE) i otwarty, gdyż wiąże je z przytoczonymi dalej zasadami, lecz – co pragnę powtórzyć – w ograniczonym zakresie, co podkreśliłem powyżej.

152. To samo tyczy się art. 3 rozporządzenia 2020/2092, który wymienia pewne przesłanki wskazujące na naruszenie zasad państwa prawnego „[n]a potrzeby niniejszego rozporządzenia”.

153. Wykładnia systemowa art. 4 ust. 1 rozporządzenia 2020/2092 w związku z innymi jego artykułami również prowadzi do wniosku, że warunkowość finansowa ma zastosowanie wyłącznie w przypadku poważnych naruszeń państwa prawnego mających bezpośredni wpływ na wykonywanie budżetu Unii.

154. Przesłanki „naruszenia zasad państwa prawnego”, które zawiera tytułem przykładu art. 3 rozporządzenia 2020/2092, są ograniczone w art. 4 ust. 2 tego rozporządzenia do sfer działania organów krajowych bezpośrednio związanych z wykonywaniem budżetu Unii.

155. Podkreślam, że określone w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 2020/2092 sytuacje polegają albo na bardzo konkretnej działalności związanej z wykonywaniem budżetu, albo na działalności o charakterze ogólnym, pod warunkiem że obejmuje ona kontrolę działalności związanej z wykonywaniem budżetu.

156. Prawdą jest, że niektóre rodzaje działalności o charakterze ogólnym, o których mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 2020/2092 ( 92 ), rozpatrywane odrębnie nie muszą wcale jako takie mieć wpływu na wykonywanie budżetu Unii w rozumieniu art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE ani nie kojarzą się automatycznie z należytym zarządzaniem finansami ( 93 ) lub ochroną interesów finansowych Unii.

157. Jednak w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 2020/2092 zatroszczono się o to, by ograniczyć zakres owych działań o charakterze ogólnym do takich, które są realizowane przez organy krajowe i mają związek z wykonywaniem budżetu. Tak jest w przypadku: – Działania służb dochodzeniowo-śledczych i prokuratur, mającego zastosowanie w tych ramach do „naruszeń prawa Unii związanych z wykonywaniem budżetu Unii lub z ochroną interesów finansowych Unii” [lit. c)]. – Skutecznej kontroli sądowej sprawowanej przez niezawisłe sądy, o ile jest ona wykonywana w odniesieniu do działań lub zaniechań organów krajowych, które z kolei mają związek [zgodnie z lit. a), b) i c) tego ustępu] z wykonywaniem budżetu Unii [lit. d)]. – Zapobiegania nadużyciom finansowym, korupcji i innym naruszeniom prawa Unii oraz ich karania, gdy, ponownie, dotyczą „wykonywania budżetu Unii lub ochrony interesów finansowych Unii” [lit. e)].

158. Jeśli chodzi o klauzulę zamykającą wykaz [lit. h)], w której mowa jest o „innych sytuacjach lub działaniach organów”, te mogą wchodzić w zakres rozporządzenia 2020/2092 jedynie wówczas, gdy „mają znaczenie dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub dla ochrony interesów finansowych Unii”. Ta ostatnia klauzula nie obejmuje zatem zachowań pozostających bez związku z wykonywaniem budżetu.

159. Moim zdaniem technika zastosowana przez prawodawcę w celu określenia zakresu i warunków stosowania rozpatrywanego mechanizmu jest właściwa, ponieważ nakłada, jako warunek horyzontalny dla należytego wykonywania budżetu, obowiązek poszanowania zasad państwa prawnego.

160. Poważne naruszenia tych zasad, umożliwiające zastosowanie mechanizmu warunkowości, to naruszenia wynikające z działań związanych z wykonywaniem budżetu Unii lub z działań o charakterze ogólnym władz państwowych, które bezpośrednio dotyczą tegoż wykonywania budżetu.

161. W każdym razie art. 6 ust. 9 rozporządzenia 2020/2092 wymaga, by Komisja przedstawiła konkretne powody i dostarczyła dowodów na istnienie poważnego naruszenia zasad państwa prawnego, pozostającego w bezpośrednim związku z wykonywaniem budżetu. Dopiero wtedy można podjęć odpowiednie środki przeciwko państwu członkowskiemu dopuszczającemu się naruszenia.

162. Wykładnia celowościowa i historyczna art. 4 ust. 1 rozporządzenia 2020/2092 także prowadzą do wniosku, że warunkowość finansowa ma zastosowanie wyłącznie do tych poważnych naruszeń państwa prawnego, które mają bezpośredni wpływ na wykonywanie budżetu Unii.

163. W tym względzie pragnę powtórzyć, jak bardzo przydatne jest uwzględnienie ewolucji procesu legislacyjnego, który doprowadził do przyjęcia rozporządzenia 2020/2092.

164. Jak już wskazałem, pierwotny wniosek Komisji był ukierunkowany bardziej na ochronę państwa prawnego, a mniejszy nacisk kładł na warunkowość finansową tego mechanizmu. Wskutek interwencji Rady ostateczny tekst rozporządzenia 2020/2092 mógł jaśniej przeobrazić się w instrument warunkowości finansowej, w ramach którego ochrona państwa prawnego funkcjonuje jako warunek horyzontalny, którego państwa są zobowiązane przestrzegać przy wykonywaniu budżetu.

165. W ewolucji tekstu aktu prawnego kluczowym elementem było wprowadzenie w art. 4 ust. 1 rozporządzenia 2020/2092 wymogu istnienia wystarczająco bezpośredniego związku ( 94 ) między wykonywaniem budżetu a naruszeniem zasad państwa prawnego ( 95 ).

166. Dodanie tego elementu, silnie krytykowanego w części piśmiennictwa ( 96 ), oznacza ograniczenie w pewnym stopniu zakresu stosowania pierwotnego wniosku Komisji. W ostatecznym brzmieniu mechanizm warunkowości finansowej został ściśle związany z wykonywaniem budżetu Unii, aby nie naruszać art. 7 TUE i sprawić, by pasowała do tego aktu prawnego podstawa prawna w postaci art. 322 TFUE ( 97 ).

167. Wystarczająco bezpośredni związek daje pewność, że mechanizm warunkowości nie będzie uruchamiany wobec dowolnego poważnego naruszenia państwa prawnego, tylko będzie ograniczony do naruszeń, które ze względu na swój charakter są ściśle związane z wykonywaniem budżetu ( 98 ). Komisja musi wykazać ten związek, zanim zaproponuje środki zaradcze, a przy jego udowadnianiu nie ma automatyzmu, niezależnie od tego, jak poważne jest naruszenie zasad państwa prawnego.

168. Motyw 13 rozporządzenia 2020/2092 podkreśla ten związek, zapewnia bowiem, że „[i]stnieje […] wyraźne powiązanie między poszanowaniem państwa prawnego a skutecznym wykonywaniem budżetu Unii zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami”.

169. Podsumowując, wykładnia art. 4 ust. 1 rozporządzenia 2020/2092 zgodnie z zasadami wykładni literalnej, systemowej, celowościowej i historycznej skłania mnie do przyjęcia wniosku, że rozporządzenie to ustanawia mechanizm warunkowości finansowej mający zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do poważnych naruszeń państwa prawnego mających bezpośredni wpływ na wykonywanie budżetu Unii. Przy tej wykładni rozporządzenie 2020/2092 znajduje wystarczającą podstawę prawną w art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE.

170. Stwierdzenia tego nie podważa argument rządu węgierskiego dotyczący (podnoszonej) sprzeczności pomiędzy przepisami rozporządzenia finansowego dotyczącymi konfliktu interesów (art. 61) ( 99 ) i art. 3 lit. b) rozporządzenia 2020/2092, który jako przesłankę naruszenia zasad państwa prawnego wskazuje między innymi to, że władze krajowe nie zapewniają „sytuacji braku konfliktu interesów”.

171. Jak podnosi Rada, stosowanie rozporządzenia 2020/2092 ma charakter pomocniczy w stosunku do innych regulacji finansowych Unii. Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia 2020/2092 stanowi, że Komisja uruchamia mechanizm, „o ile nie uzna, że inne procedury określone w ustawodawstwie Unii umożliwiłyby jej skuteczniejszą ochronę budżetu Unii” ( 100 ).

172. Oznacza to, że do konkretnych przypadków zastosowanie będzie miała procedura rozwiązywania konfliktów interesów przewidziana w art. 61 rozporządzenia finansowego i że mechanizm rozporządzenia 2020/2092 będzie stosowany tylko wtedy, gdy funkcjonowanie organu państwa członkowskiego biorącego udział w wykonywaniu budżetu Unii będzie obarczone szczególnie poważnymi konfliktami interesów.

b) Kryteria przyjęcia środków w trybie rozporządzenia 2020/2092

173. Zdaniem rządu węgierskiego środki, które instytucje Unii mogą przyjąć na podstawie rozporządzenia 2020/2092, są w rzeczywistości sankcjami za naruszenie zasad państwa prawnego, a nie prawdziwymi „środkami” ochrony budżetu Unii. Z tego względu art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE stanowi niewłaściwą podstawę prawną.

174. Wynika to jego zdaniem z motywu 18 i z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 2020/2092, które określają kryteria doboru tych środków raczej w zależności od samego naruszenia (czyli jego charakteru, czasu trwania, wagi i zakresu, oprócz „intencji” państwa członkowskiego) niż pod kątem ochrony budżetu Unii.

175. Rada i Parlament odpowiadają, że art. 5 ust. 3 rozporządzenia 2020/2092 ustanawia hierarchię kryteriów, wśród których wyróżniają się proporcjonalność i „faktyczny lub potencjalny wpływ naruszeń zasad państwa prawnego na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na interesy finansowe Unii”. Natomiast „charakter, czas trwania, waga i zakres naruszeń zasad państwa prawnego” stanowią pomocnicze czynniki oceny. Kryterium intencji państwa dopuszczającego się naruszenia, o którym mowa w motywie 18, nie ma mocy normatywnej.

176. Moim zdaniem brzmienie art. 5 ust. 3 i motywu 18 rozporządzenia 2020/2092 nie jest w pełni zbieżne. Wydaje się, że ten ostatni uwzględnia pomocniczo, przy przyjmowaniu środków, kryterium dotyczące „skutków tych naruszeń dla należytego zarządzania finansami budżetu Unii lub dla interesów finansowych Unii”.

177. Sądzę jednak, że w drodze wykładni systemowej art. 5 ust. 3 rozporządzenia 2020/2092 można wywieść, że przy przyjęciu środków należy kierować się przede wszystkim proporcjonalnością i faktycznym lub potencjalnym wpływem naruszeń zasad państwa prawnego na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na interesy finansowe Unii. Wówczas zachowany zostaje charakter właściwy tym środkom, który nie jest zbieżny z charakterem sankcji nakładanych za naruszenie zasad państwa prawnego ( 101 ).

178. Charakter, czas trwania, waga i zakres naruszenia zasad państwa prawnego przez państwo, które dopuściło się uchybienia, mogą służyć jedynie określeniu wpływu jego działań na wykonywanie budżetu Unii.

179. Przy takiej wykładni art. 5 ust. 3 rozporządzenia 2020/2092 wchodzi w zakres upoważnienia art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE, bowiem, co pragnę powtórzyć, przewidziane w nim środki stanowią korektę budżetową, a nie sankcje dla państwa członkowskiego, które dopuściło się naruszenia.

180. Rząd węgierski wyraża wątpliwości, czy treść ostatniego zdania art. 5 ust. 3 rozporządzenia 2020/2092 jest zgodna z tą podstawą prawną („[ś]rodki te są w zakresie, w jakim jest to możliwe, ukierunkowane na działania Unii, których dotyczą naruszenia”). Jego zdaniem dopuszcza się zatem warunkowość „krzyżową”, wykraczającą poza taką, która dotyczy ochrony budżetu Unii.

181. Wyjaśnienie Rady, które opiera się na zasadzie proporcjonalności, wydaje mi się przekonujące. Wyjątkowe dopuszczenie „krzyżowej” warunkowości finansowej wynika z faktu, że niektóre naruszenia zasad państwa prawnego, których dopuszczają się organy krajowe, mogą mieć wpływ na bardzo dużą liczbę sektorów, a przyjmowanie środków zaradczych we wszystkich tych sektorach byłoby nieproporcjonalne. Jak stwierdziła Rada na rozprawie, możliwe są również przypadki, w których naruszenia zasad państwa prawnego ujawnią się już po pełnym wdrożeniu niektórych programów wydatkowania Unii i w odniesieniu do których korekta finansowa jest niemożliwa. W takim przypadku korekta taka mogłaby dotyczyć innych trwających programów wydatkowania, tak aby zapewnić skuteczność mechanizmu warunkowości ( 102 ).

182. Rozumiane w ten sposób wyjątkowe dopuszczenie „krzyżowej” warunkowości finansowej (które oznacza możliwość nieobjęcia korektą wszystkich sektorów, których dotyczy naruszenie państwa prawnego, czy też objęcia nią wydatków z bieżącego budżetu Unii) nie odbiera rozpatrywanemu mechanizmowi budżetowego charakteru i jest zgodne z art. 322 TFUE.

c) Kryteria uchylania środków przyjętych w trybie rozporządzenia 2020/2092

183. Artykuł 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2020/2092 przewiduje uchylenie środków na wniosek państwa lub na wniosek Komisji, jeżeli ustaną warunki ich przyjęcia.

184. Oznacza to, że trwanie wpływu lub ryzyka wpływu na wykonywanie budżetu Unii jest niezbędne do utrzymania w mocy przyjętych środków zaradczych z zakresu warunkowości finansowej.

185. Jak twierdzi Rada, gdy wpływ na wykonywanie budżetu ustanie, uchyla się środki zaradcze, nawet jeśli nadal trwa naruszenie zasad państwa prawnego przez państwo członkowskie. Jak zauważył Parlament Europejski na rozprawie, w przypadku sankcji nie istnieje możliwość uchylenia.

186. Staje się więc oczywiste (a w rzeczywistości potwierdza się) to, że mechanizm warunkowości polega na stosowaniu korekt finansowych, nie zaś sankcji za naruszenie zasad państwa prawnego.

d) Ochrona beneficjentów w postępowaniu w trybie rozporządzenia 2020/2092

187. Artykuł 5 ust. 2 rozporządzenia 2020/2092 ( 103 ) w związku z motywem 19 tego rozporządzenia wprowadza gwarancję dla odbiorców końcowych lub beneficjentów programów wydatków finansowanych z budżetu Unii.

188. Przyjęcie środków z zakresu warunkowości finansowej w przypadku naruszenia przez państwo zasady państwa prawnego nie powinno szkodzić beneficjentom końcowym funduszy, którzy nadal powinni je otrzymywać. Ponadto państwo powinno regularnie składać Komisji sprawozdania na temat wywiązywania się z tego obowiązku.

189. Zdaniem rządu węgierskiego dane państwo członkowskie będzie musiało przejąć wypłatę funduszy dla beneficjentów w przypadku korekty finansowej, przy czym będzie to musiało robić z własnego budżetu. Rozporządzenie 2020/2092 nakłada zatem na państwa obowiązki w zakresie ich budżetu krajowego, czego nie przewiduje art. 322 TFUE.

190. Rada odpowiada, że art. 5 ust. 2 rozporządzenia 2020/2092 ma skutek deklaratoryjny i nie nakłada na państwo członkowskie dodatkowych obowiązków ponad te określone w „mających zastosowanie przepisach sektorowych lub finansowych”. W rzeczywistości dodaje on jedynie sposób kontroli przestrzegania obowiązków już istniejących w przepisach sektorowych w celu ochrony beneficjentów funduszy z budżetu Unii w przypadku korekt finansowych.

191. Moim zdaniem argumentację rządu węgierskiego należy odrzucić, ponieważ ochrona beneficjentów przewidziana w art. 5 ust. 2 rozporządzenia 2020/2092 jest środkiem typowym i logicznym przy zarządzaniu dzielonym funduszami z budżetu Unii.

192. Jak wskazuje motyw 19 rozporządzenia 2020/2092, „[…] w ramach zarządzania dzielonego płatności dokonywane przez Komisję na rzecz państw członkowskich są prawnie niezależne od płatności dokonywanych na rzecz beneficjentów przez organy krajowe”.

193. Z tego wynika, że środki przyjęte na podstawie rozporządzenia 2020/2092 nie wpływają na „na dostępność finansowania na potrzeby płatności na rzecz beneficjentów zgodnie z terminami płatności określonymi w mających zastosowanie przepisach sektorowych i finansowych. […] Decyzje przyjmowane na mocy niniejszego rozporządzenia i obowiązki wobec odbiorców końcowych lub beneficjentów, określone w niniejszym rozporządzeniu, stanowią część mającego zastosowanie prawa Unii w odniesieniu do wdrażania finansowania w ramach zarządzania dzielonego”.

194. Biorąc pod uwagę rozdzielność płatności Komisji na rzecz państwa członkowskiego i płatności organów krajowych na rzecz beneficjentów programów i funduszy finansowanych z budżetu Unii, logiczną rzeczą jest nałożenie na zasadzie ogólnej na państwa obowiązku utrzymania płatności na rzecz beneficjentów nawet w przypadku przyjęcia przez Unię korekty finansowej.

195. Ponadto korekta finansowa straciłaby swoją skuteczność, gdyby organy krajowe mogły żądać od beneficjentów zwrotu otrzymanych środków lub gdyby zatwierdzone środki nie zostały im wypłacone, gdy instytucje Unii przyjmą środek ochrony budżetu Unii wobec istnienia naruszenia zasad państwa prawnego wpływającego na zarządzanie tym budżetem.

196. W takich przypadkach państwo członkowskie, które dopuściło się naruszenia, powinno ponosić skutki korekty finansowej zastosowanej przez instytucje Unii, a nie przerzucać je na beneficjentów funduszy, niemających nic wspólnego z tym naruszeniem ( 104 ).

197. Wpływ korekt finansowych może działać na niekorzyść osób fizycznych i prawnych państwa członkowskiego tylko wtedy, gdy to one są odpowiedzialne za naruszenia przepisów Unii regulujących przyznawanie środków z jej budżetu, co, jak pragnę ponownie wskazać, nie ma miejsca przy stosowaniu rozporządzenia 2020/2092.

198. Natomiast gdy odpowiedzialność za naruszenia ponoszą organy krajowe, to one muszą ponieść konsekwencje swoich działań, leżących u podstaw środków zaradczych ( 105 ), jak ma to miejsce w przypadku stosowania rozporządzenia 2020/2092.

199. Pokrewny sens ma art. 103 rozporządzenia ustanawiającego wspólne przepisy na lata 2021–2027, regulujący korekty finansowe stosowane przez państwa członkowskie ( 106 ). Ochrona beneficjentów końcowych jest również ustanowiona w art. 11 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 ( 107 ).

200. Ostatecznie więc gwarancja ustanowiona w art. 5 ust. 2 rozporządzenia 2020/2092 na rzecz beneficjentów końcowych bez trudu wkomponowuje się w mechanizm warunkowości finansowej i jest związana z wykonywaniem budżetu Unii, w związku z czym art. 322 TFUE stanowi dla niej wystarczające upoważnienie.

201. Uważam zatem, że zarzut pierwszy skargi należy oddalić.

VI. Zarzut drugi skargi: naruszenie art. 7 TUE oraz naruszenie art. 4 ust. 1 TUE w związku z art. 5 ust. 1 TUE, art. 13 ust. 2 TUE i art. 269 TFUE

202. W zarzucie drugim rząd węgierski podnosi dwa naruszenia traktatów: – naruszenie art. 7 TUE; – naruszenie art. 269 TFUE oraz zasady równowagi instytucjonalnej na podstawie art. 13 ust. 2 TUE.

203. Odnosząc się do (podnoszonego) naruszenia art. 7 TUE, rząd węgierski łączy je z naruszeniem zasady kompetencji powierzonych zapisanej w art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2 TUE ze względu na nieadekwatność podstawy prawnej, na której opiera się rozporządzenie 2020/2092. W zakresie, w jakim powtarza on w ten sposób argumentację zarzutu pierwszego nieważności, odsyłam do swoich uwag na jej temat.

A. Część pierwsza zarzutu drugiego: naruszenie art. 7 TUE

1. Argumenty stron

204. Rząd węgierski podnosi, że procedura określona w rozporządzeniu 2020/2092 stanowi jedynie konkretyzację procedury przewidzianej w art. 7 TUE, czego nie dopuszcza ani to, ani żadne inne postanowienie prawa pierwotnego. Dwa z trzech etapów tej procedury pokrywają się z etapami mechanizmu ustanowionego w art. 7 TUE, którego uruchomienie podlega warunkom bardziej rygorystycznym niż przesłanki mające zastosowanie do przyjęcia środków na podstawie zaskarżonego rozporządzenia.

205. Zdaniem rządu węgierskiego cel rozporządzenia 2020/2092 jest zbieżny z celem art. 7 TUE, ponieważ zmierza ono do powstrzymania naruszeń zasad państwa prawnego poprzez nałożenie sankcji. Świadczą o tym: brak rzeczywistego mechanizmu warunkowości; brak rzeczywistego związku między naruszeniami zasad państwa prawnego a budżetem Unii; większy związek środków z tymi mającymi zastosowanie do naruszeń państwa prawnego niż do budżetu Unii; uwzględnienie intencji państwa członkowskiego jako istotnego czynnika; oraz powiązanie uchylenia środków z ustaniem naruszeń.

206. Parlament i Rada kwestionują to rozumowanie, utrzymując, że mechanizm rozporządzenia 2020/2092 jest niezależny od procedury określonej w art. 7 TUE, ma odmienne cele i podlega odrębnym regulacjom. Jego celem jest ochrona budżetu Unii, a nie karanie za naruszenia państwa prawnego. Przesłanki przyjęcia środków i ich klasyfikacja różnią się od przesłanek przewidzianych w art. 7 TUE.

2. Ocena

207. W celu ustalenia, czy rozporządzenie 2020/2092 ustanawia procedurę zgodną z procedurą przewidzianą w art. 7 TUE, należy przede wszystkim wyjaśnić, czy ten ostatni jest jedynym środkiem, jakim dysponuje porządek prawny Unii w celu ochrony wartości państwa prawnego.

a) Brak wyłączności art. 7 TUE do celów ochrony państwa prawnego

208. W mojej ocenie art. 7 TUE nie upoważnia prawodawcy Unii do ustanowienia, za pomocą przepisów prawa wtórnego, innego analogicznego mechanizmu, nawet o obniżonych wymogach materialnych i proceduralnych, mającego ten sam cel polegający na ochronie państwa prawnego i stosującego podobne sankcje.

209. Nie oznacza to jednak, że państwo prawne może być chronione jedynie w trybie art. 7 TUE ( 108 ). Nic nie stoi na przeszkodzie temu, by taką ochronę zapewniały instrumenty inne niż art. 7 TUE, pod warunkiem że ich zasadnicze cechy różnią się od cech art. 7 TUE.

210. Zasady państwa prawnego mają, jak podkreśla Rada, wartość strukturalną dla porządku prawnego Unii, w związku z czym ich naruszenie może wyrządzić mu poważne szkody ( 109 ). Stąd też Trybunał, zwłaszcza w orzecznictwie dotyczącym niezawisłości sędziowskiej ( 110 ) i europejskich nakazów aresztowania i przekazywania ( 111 ), kładzie nacisk na wartości ujęte w art. 2 TUE i uznaje, że adekwatne do ich ochrony są oprócz postanowień art. 7 TUE także przepisy prawa wtórnego. Przyjął również ochronę państwa prawnego jako uzasadnienie uznania legitymacji państw trzecich do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności ( 112 ).

211. W odniesieniu do nakazów aresztowania i przekazania, w sytuacji gdy Rada Europejska i Rada nie przyjęły decyzji, o których mowa w art. 7 TUE, lecz istnieją informacje świadczące o systemowych lub uogólnionych nieprawidłowościach w zakresie niezawisłości władzy sądowniczej w wydającym ten nakaz państwie członkowskim, wykonujący nakaz organ sądowy może odmówić ich wykonania, jeżeli istnieją poważne i sprawdzone podstawy, aby uznać, że w wypadku przekazania do tego ostatniego państwa członkowskiego dana osoba będzie narażona na rzeczywiste ryzyko naruszenia jej prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, gwarantowanego przez art. 47 akapit drugi karty ( 113 ).

212. Widać więc, że w takich sytuacjach Trybunał posługuje się jedną z zasad państwa prawnego w celu wskazania wyjątku od aresztowania i przekazania osoby, której dotyczy wniosek, niezwiązanego z procedurą w trybie art. 7 TUE.

213. To samo odnosi się do ochrony niezawisłości sędziów krajowych odpowiedzialnych za stosowanie prawa Unii, których Trybunał bronił, znów podnosząc wartość państwa prawnego ( 114 ), choć nie został użyty art. 7 TUE.

214. Poszanowanie przez państwo członkowskie wartości zapisanych w art. 2 TUE stanowi warunek korzystania z praw wynikających ze stosowania traktatów do tego państwa członkowskiego. Państwo członkowskie nie może zatem zmieniać swojego ustawodawstwa w sposób prowadzący do zmniejszenia ochrony wartości państwa prawnego, skonkretyzowanej w szczególności w art. 19 TUE. Państwa członkowskie powinny unikać wszelkiego obniżenia standardów swojego ustawodawstwa w zakresie organizacji wymiaru sprawiedliwości poprzez powstrzymanie się od podejmowania środków, które mogłyby naruszać niezawisłość sędziowską ( 115 ).

215. Te próbki orzecznictwa Trybunału w obszarze ochrony wartości państwa prawnego wskazują, że przepisy tworzone przez instytucje Unii, starające się reagować w poszczególnych dziedzinach (niekoniecznie poprzez mechanizm z art. 7 TUE) na naruszenia tej wartości mające wpływ na zarządzanie budżetem, są zgodne z prawem pierwotnym.

216. O ile takie naruszenia mają wpływ na wykonywanie budżetu Unii przez państwa członkowskie, to – pragnę z całą mocą podkreślić – nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby prawodawca Unii przyjął unormowanie (takie jak rozporządzenie 2020/2092) w celu ochrony tego budżetu, i nie oznacza to popadnięcia w konflikt z art. 7 TUE ani jego obejścia.

b) Porównanie procedury w trybie art. 7 TUE z procedurą określoną w rozporządzeniu 2020/2092

217. Analiza rozporządzenia 2020/2092 pomaga ustalić, czy ustanowiona w nim procedura odpowiada autentycznemu mechanizmowi warunkowości finansowej, na podobieństwo tych istniejących już w prawie Unii, czy raczej instrumentowi sankcyjnemu za naruszenia zasad państwa prawnego, podobnemu do art. 7 TUE.

218. Analizę tę przeprowadziłem w odniesieniu do podstawy prawnej rozporządzenia 2020/2092 w ramach badania poprzedniego zarzutu nieważności. Na jej podstawie odrzucam argumenty rządu węgierskiego dotyczące charakteru warunkowości, która jego zdaniem ma raczej na celu zwalczanie naruszeń państwa prawnego niż ochronę budżetu Unii.

219. Uzupełnię teraz swój wywód, powołując się na orzecznictwo Trybunału dotyczące różnic między mechanizmami warunkowości finansowej ( 116 ) a skargami o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego; ich zestawienie dostarcza w drodze analogii pewnych istotnych dla niniejszej sprawy elementów oceny. Oba rodzaje postępowań są niezależne od siebie, ponieważ mają różne cele i regulują je różne przepisy.

220. Warto zwrócić uwagę na następujące różnice: – W ramach skarg wniesionych na podstawie art. 258 TFUE Komisja może zaniechać dalszego postępowania, jeżeli państwo członkowskie położy kres zarzucanemu uchybieniu, co nie ma miejsca na przykład w przypadku procedury rozliczania rachunków EFOGR, w której Komisja nie dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi pozwalającymi jej na stosowanie wyjątków od przepisów regulujących ten podział kosztów ( 117 ). – W ramach procedury rozliczania rachunków EFOGR Komisja jest zobowiązana do zastosowania korekty finansowej, jeżeli wydatki, o których finansowanie wniesiono, nie zostały dokonane zgodnie z przepisami Unii. Taka korekta zapobiega obciążeniu EFOGR kwotami, które nie posłużyły do sfinansowania celu zamierzonego przez rozpatrywane uregulowanie Unii, a zatem nie stanowi sankcji ( 118 ). – Procedury zawieszenia lub obniżenia wysokości pomocy finansowej z funduszy strukturalnych Unii na rzecz działań krajowych różnią się od procedury określonej w art. 258 TFUE i nie podlegają jej trybowi. Jeżeli Komisja zdecyduje się zaniechać lub zaprzestać postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, nie oznacza to, że nie jest ona w stanie zawiesić lub obniżyć wysokości pomocy Unii na rzecz działań krajowych, zwłaszcza gdy choć jeden z warunków, które to finansowanie powinno spełniać, nie został spełniony. W tym celu Komisja musi wydać decyzję, która, rzeczywiście, uwzględnia postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczęte na podstawie art. 258 TFUE lub stwierdzenie takiego uchybienia przez Trybunał ( 119 ). – W przeciwieństwie do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego decyzja o zawieszeniu lub obniżeniu finansowania Unii stanowi akt niekorzystny dla adresata, który można zaskarżyć do sądów Unii ( 120 ).

221. Orzecznictwo to posłużyło do legitymizacji klauzul dotyczących warunkowości wiążących wypłaty środków z budżetu Unii z przestrzeganiem zobowiązań horyzontalnych, takich jak prawidłowe funkcjonowanie krajowych systemów zarządzania funduszami i ich kontroli, przyczyniających się do należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii. To samo dotyczy nieprawidłowości systemowych w funkcjonowaniu krajowych organów odpowiedzialnych za wykonywanie budżetu Unii ( 121 ).

222. W świetle tego orzecznictwa należy zbadać, czy mechanizm ustanowiony w art. 7 TUE różni się od mechanizmu ustanowionego w rozporządzeniu 2020/2092.

223. Co się tyczy przyjęcia środków, art. 7 TUE uzależnia je od stwierdzenia poważnego i stałego naruszenia przez państwo członkowskie wartości, o których mowa w art. 2 TUE. Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia 2020/2092 dotyczy jednak jedynie naruszenia przez państwo członkowskie zasad państwa prawnego wpływającego lub stwarzającego poważne ryzyko wpłynięcia, w sposób bezpośredni, na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę jej interesów finansowych.

224. Próg jest w art. 7 TUE ustawiony wyżej niż w rozporządzeniu 2020/2092, ponieważ wymaga on istnienia poważnego i stałego naruszenia którejś z wartości, o których mowa w art. 2 (nie tylko państwa prawnego).

225. Artykuł 7 TUE nie wymaga wystarczająco bezpośredniego związku z konkretną dziedziną prawa Unii, jak czyni to rozporządzenie 2020/2092, które wymaga powiązania naruszenia państwa prawnego z wykonywaniem budżetu Unii. Stosowanie rozporządzenia