Sprawa T‑79/13

Alessandro Accorinti i in.

przeciwko

Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC)

„Odpowiedzialność pozaumowna — Polityka gospodarcza i pieniężna — EBC — Krajowe banki centralne — Restrukturyzacja greckiego długu publicznego — Program skupu papierów wartościowych — Umowa w sprawie wymiany papierów wartościowych na rzecz wyłącznie krajowych banków centralnych Eurosystemu — Udział sektora prywatnego — Klauzule wspólnego działania — Wzmocnienie zabezpieczenia kredytu w formie programu odkupu w celu podniesienia jakości papierów wartościowych jako gwarancji — Wierzyciele prywatni — Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom — Uzasadnione oczekiwania — Równość traktowania — Odpowiedzialność z tytułu aktu normatywnego zgodnego z prawem — Szkoda o charakterze nienormalnym i szczególnym”

Streszczenie – wyrok Sądu (czwarta izba) z dnia 7 października 2015 r.

Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Ochrona uzasadnionych oczekiwań – Przesłanki – Oświadczenia członków Europejskiego Banku Centralnego co do restrukturyzacji greckiego długu publicznego – Brak kompetencji Banku w przedmiocie decydowania o takiej restrukturyzacji – Wiedza rozważnego i przezornego podmiotu gospodarczego o ryzykownym charakterze greckich instrumentów dłużnych – Brak stworzenia uzasadnionych oczekiwań

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 53, 57)

Jedynie na zasadzie wyjątku i w celu zapewnienia uniknięcia obchodzenia terminu do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności, żądanie odszkodowawcze uznaje się za niedopuszczalne, czyli w przypadku wystąpienia z nim łącznie żądania stwierdzenia nieważności, z tego powodu, że żądanie odszkodowawcze w rzeczywistości ma na celu cofnięcie ostatecznej decyzji indywidualnej skierowanej do skarżącego i że w razie uwzględnienia ma pociągnąć za sobą w konsekwencji zniesienie skutków prawnych tej decyzji. Ponadto w sytuacji gdy skarga o stwierdzenie nieważności została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 263 akapit szósty TFUE, obejście tego terminu przez skargę o odszkodowanie jest od początku wykluczone. W tym względzie skarga o odszkodowanie jest odrębnym środkiem prawnym, odgrywającym szczególną rolę w systemie środków zaskarżenia i podlegającym zasadom ustanowionym z uwzględnieniem jej szczególnych celów. Podczas gdy celem skargi o stwierdzenie nieważności i skargi na bezczynność jest sankcja za bezprawność wiążącego aktu prawnego lub braku takiego aktu, przedmiotem skargi o odszkodowanie jest żądanie naprawienia szkody wynikłej z bezprawnego aktu lub niezgodnego z prawem postępowania, które można przypisać instytucji lub organowi Unii. Z jednej strony ta autonomia skargi o odszkodowanie nie może zostać podważona przez sam fakt, że strona skarżąca decyduje się sukcesywnie na wystąpienie ze skargami o stwierdzenie nieważności i o odszkodowanie. Z drugiej strony niedopuszczalność skargi o stwierdzenie nieważności nie pociąga za sobą niedopuszczalności wniesionej później skargi o odszkodowanie z tego tylko powodu, że skargi te opierają się na podobnych, a nawet identycznych zarzutach niezgodności z prawem. Taka wykładnia byłaby bowiem sprzeczna z samą zasadą autonomii skarg i pozbawiałaby zatem art. 268 TFUE w związku z art. 340 akapit trzeci TFUE bezpośredniej skuteczności. (por. pkt 60, 61)

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 64–66, 116)

Jeśli chodzi o pierwszą przesłankę powstania odpowiedzialności Unii na podstawie art. 340 TFUE, dotyczącą bezprawnego zachowania zarzucanego zainteresowanej instytucji lub zainteresowanemu organowi, wymagane jest, aby zostało wykazane wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej mające celu przyznanie praw jednostkom. Rozstrzygające kryterium pozwalające stwierdzić, że naruszenie jest wystarczająco istotne, polega na oczywistym i poważnym wykroczeniu przez odnośną instytucję lub organ Unii poza granice przysługującego im swobodnego uznania. Dopiero w wypadku gdy instytucji tej lub temu organowi przysługuje jedynie znacznie ograniczony – lub nie przysługuje żaden – zakres swobodnego uznania, jakiekolwiek naruszenie prawa Unii wystarczy, aby stwierdzić istnienie wystarczająco istotnego naruszenia. Zachowania zarzucane Europejskiemu Bankowi Centralnemu miały miejsce w ramach misji powierzonej tej instytucji celem definiowania i realizacji polityki pieniężnej Unii zgodnie z art. 127 TFUE i 282 TFUE oraz art. 18 Protokołu w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego, zwłaszcza za sprawą interwencji Banku na rynkach kapitałowych i jego zarządzania operacjami kredytowymi. Przepisy te przyznają tej instytucji szeroki zakres uznania, którego wykonanie oznacza przeprowadzanie złożonych ocen o charakterze ekonomicznym i społecznym oraz szybko zmieniających się sytuacji, których to ocen należy dokonywać w kontekście Eurosystemu, czy nawet Unii jako całości. Tak więc ewentualne wystarczająco istotne naruszenie omawianych reguł prawa winno polegać na oczywistym i poważnym naruszeniu granic szerokiego zakresu uznania, jakim dysponuje Bank przy wykonywaniu kompetencji w dziedzinie polityki monetarnej. Jest to tym bardziej prawdą, że wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych wiąże się ze strony Banku z koniecznością z jednej strony przewidzenia i oceny mających złożony i niepewny charakter zmian w dziedzinie ekonomii, takich jak zmiany na rynkach kapitałowych, ilość pieniądza na rynku i poziom inflacji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie Eurosystemu i systemów płatności kredytowych, a z drugiej strony z koniecznością dokonywania wyborów o charakterze politycznym, ekonomicznym i społecznym wymagających wyważenia i pogodzenia różnych celów, o których mowa w art. 127 ust. 1 TFUE, którego zasadniczym celem jest stabilność cen. Ponadto odnośnie do działań o charakterze prawodawczym instytucji, w tym przyjmowania przez Bank aktów o charakterze generalnym, zawężająca koncepcja odpowiedzialności Unii za działania o charakterze prawodawczym znajduje wytłumaczenie z tej racji, że po pierwsze, wykonywanie funkcji prawodawczych, nawet jeżeli istnieje sądowa kontrola zgodności z prawem aktów normatywnych, nie powinno być ograniczane przez perspektywę wnoszenia pozwów odszkodowawczych za każdym razem, gdy interes ogólny Unii wymagać będzie wydania przepisów mogących naruszyć interesy jednostek, a po drugie, w kontekście prawnym charakteryzującym się szerokim zakresem uznania, niezbędnym przy wdrażaniu polityk Unii, Unia może zostać pociągnięta do odpowiedzialności wyłącznie w razie oczywistego i poważnego naruszenia przez instytucję granic przysługujących jej uprawnień. (por. pkt 67–69)

Prawo do powoływania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań przysługuje każdemu podmiotowi, w którym instytucja Unii wzbudziła powstanie uzasadnionych oczekiwań. Prawo do powoływania się na tę zasadę uzależnione jest jednakże od łącznego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze, organ administracji Unii musi udzielić zainteresowanemu dokładnych, bezwarunkowych i spójnych zapewnień, pochodzących z uprawnionych i wiarygodnych źródeł. Po drugie, zapewnienia te muszą być takiego rodzaju, by wzbudzały u podmiotu, do którego są skierowane, uzasadnione oczekiwanie. Po trzecie, udzielone zapewnienia muszą być zgodne z mającymi zastosowanie przepisami. Ponadto o ile każdy podmiot gospodarczy, u którego instytucja wywoła uzasadnione oczekiwania, ma prawo powołać się na zasadę ochrony tych oczekiwań jako na ogólną zasadę prawa Unii, o tyle jednak jeśli rozważny i przezorny podmiot gospodarczy jest w stanie przewidzieć przyjęcie przez Unię środka mogącego wpłynąć na jego interesy, to nie może on powoływać się na tę zasadę w razie przyjęcia takiego środka. W dodatku podmioty gospodarcze nie mogą w sposób uzasadniony oczekiwać utrzymania istniejącej sytuacji, która może zostać zmieniona w ramach uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych instytucjom Unii, zwłaszcza w dziedzinie takiej jak polityka pieniężna, której cele uwzględniają ciągłe dostosowywanie się do zmian sytuacji gospodarczej. (por. pkt 75, 76)

Nie mogą stanowić dokładnych, bezwarunkowych i spójnych zapewnień pochodzących z uprawnionych i wiarygodnych źródeł, które mogłyby wzbudzić uzasadnione oczekiwania u wierzycieli prywatnych posiadających greckie instrumenty dłużne, oświadczenia publiczne niektórych członków Europejskiego Banku Centralnego wydane w 2010 i 2011 r. zmierzające do wykluczenia ewentualnej restrukturyzacji greckiego długu publicznego. W istocie w świetle, po pierwsze, ich ogólnego charakteru, po drugie, braku kompetencji Banku w przedmiocie decyzji odnośnie do ewentualnej restrukturyzacji długu publicznego państwa członkowskiego, którego dotyczy selektywne wykonanie zobowiązania, i po trzecie, niepewności panującej wówczas na rynkach finansowych, przede wszystkim jeśli chodzi o przyszły rozwój sytuacji finansowej Republiki Greckiej, oświadczenia te nie mogły zostać zakwalifikowane jako dokładne i bezwarunkowe zapewnienia pochodzące z uprawnionych i wiarygodnych źródeł, a zwłaszcza jeśli chodzi o ewentualne nieprzyjęcie przez to państwo członkowskie decyzji dotyczącej takiej restrukturyzacji. W istocie choć Bank współuczestniczył w nadzorze nad rozwojem sytuacji finansowej Republiki Greckiej w ramach trojki, złożonej z tej instytucji, Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) i Komisji, to jednak nie był on kompetentny w przedmiocie decydowania o takim środku, który należy zasadniczo – jeżeli nie wyłącznie – do suwerennej kompetencji i władzy budżetowej danego państwa członkowskiego, w szczególności do jego kompetencji normatywnych, oraz w pewnym zakresie do koordynacji polityki gospodarczej przez państwa członkowskie zgodnie z art. 120 TFUE i nast. W tych okolicznościach sprzeciw wobec takiej restrukturyzacji, taki jak sprzeciw wielokrotnie publicznie wyrażany przez kolejnych prezesów Banku w klimacie rosnącej niepewności wśród aktorów rynków finansowych, należy interpretować jako mający zasięg czysto polityczno-gospodarczy. Aktorzy tych rynków, postępując w ten sposób, mieli w szczególności na celu ostrzeżenie przed z jednej strony dodatkowym pogorszeniem ówczesnej sytuacji gospodarczej, a nawet ewentualnej niewypłacalności Republiki Greckiej, której papiery wartościowe z ratingiem z poziomem niewykonania zobowiązania nie mogłyby już być akceptowane w ramach operacji kredytowych Eurosystemu, i z drugiej strony ryzykiem, jakie mógł za sobą pociągać taki rozwoju wypadków dla stabilności systemu finansowego i dla funkcjonowania Eurosystemu w całości. Ponadto sprzeciw kolejnych prezesów Banku wynikał z uściślenia, zgodnie z którym, w wypadku gdyby miało wystąpić takie zaprzestanie wykonywania zobowiązań i dane państwa członkowskie zdecydowałyby o restrukturyzacji długu publicznego, Bank wymagałby, aby ta restrukturyzacja była wsparta dostatecznymi gwarancjami w celu ochrony jego integralności i zaufania rynków finansowych. Wynika stąd, że postępując w ten sposób, Bank też nie wzbudził uzasadnionych oczekiwań, jeśli chodzi o utrzymanie swojego sprzeciwu na wypadek odmiennej decyzji państw członkowskich co do przystąpienia do takiej restrukturyzacji, a nawet odnośnie do swojej ewentualnej prawnej zdolności – nieistniejącej – zapobieżenia takiemu podejściu. Ponadto zakup przez inwestora instrumentów dłużnych państwa członkowskiego stanowi z definicji transakcję zawierającą pewne ryzyko finansowe, ponieważ poddany jest ryzyku związanemu z ewolucją rynków kapitałowych. Tymczasem w świetle sytuacji ekonomicznej Republiki Greckiej i niepewności dotyczących wówczas tego państwa, inwestorzy, którzy nabyli greckie instrumenty dłużne w okresie, w którym kryzys finansowy Republiki Greckiej osiągnął swój punkt kulminacyjny, nie mogą utrzymywać, że działali jako rozważne i przezorne podmioty gospodarcze, mogąc się powoływać na istnienie uzasadnionych oczekiwań. Wręcz przeciwnie, w świetle tych oświadczeń publicznych Banku, inwestorzy ci powinni byli znać wysoce niestabilną sytuację ekonomiczną decydującą o zmianach wartości greckich instrumentów dłużnych nabytych przez nich, jak również znaczne ryzyko niewykonania zobowiązania, choćby jedynie selektywnego, przez Republikę Grecką. Ponadto rozważny i przezorny podmiot gospodarczy mający wiedzę o tych publicznych oświadczeniach nie mógłby wykluczyć ryzyka restrukturyzacji greckiego długu publicznego przy uwzględnieniu różnic stanowisk panujących w tym względzie wśród państw członkowskich strefy euro i innych zaangażowanych organów, takich jak Komisja, MFW i Bank. (por. pkt 78, 79, 81, 82)

Ogólna zasada równego traktowania wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest uzasadnione w sposób obiektywny. Porównywalność odmiennych sytuacji należy oceniać w świetle ogółu cechujących je elementów. Elementy te winny być w szczególności określone i ocenione w świetle przedmiotu i celu aktu Unii, który wprowadza rzeczone rozróżnienie. Należy poza tym uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której należy sporny akt. W tym względzie inwestorzy prywatni, którzy zakupili greckie instrumenty dłużne w swoim jedynym celu prywatnego interesu majątkowego, niezależnie od szczegółowego motywu ich decyzji inwestycyjnych, znajdują się w sytuacji odmiennej niż sytuacja banków centralnych Eurosystemu, które również zakupiły tego rodzaju instrumenty w wykonaniu ich podstawowej misji zgodnie z art. 127 ust. 1 i 2 TFUE w związku z art. 282 ust. 1 TFUE, oraz w szczególności art. 18 ust. 1 tiret pierwsze Protokołu w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego w celu utrzymania stabilności cen i prawidłowego zarządzania polityką pieniężną oraz w granicach wyznaczonych przez przepisy decyzji 2010/281 w sprawie ustanowienia programu dotyczącego rynków papierów wartościowych. Zatem w braku porównywalności analizowanych sytuacji, zawarcie i wykonanie umowy w sprawie wymiany, której przedmiotem była zamiana greckich instrumentów dłużnych posiadanych przez Europejski Bank Centralny i krajowe banki centralne Eurosystemu celem uniknięcia udziału tych ostatnich w restrukturyzacji greckiego długu publicznego nie może stanowić naruszenia zasady równego traktowania. Podobnie inwestorzy prywatni i banki centralne Eurosystemu nie znajdują się w porównywalnych sytuacjach z punktu widzenia wpływu na europejską gospodarkę skutków zredukowania wartości swoich wierzytelności. W świetle bowiem całkowitej kwoty wartości nabytych greckich instrumentów dłużnych i znajdujących się w posiadaniu tych banków centralnych ewentualny udział tych banków w restrukturyzacji długu publicznego państwa członkowskiego strefy euro, niezależnie od kwestii zgodności z prawem w świetle art. 123 TFUE, stanowiłby ryzyko wpływu na integralność finansową Eurosystemu w całości, a w szczególności jego zdolności do interwencji na rynkach kapitałowych i do refinansowania instytucji kredytowych na podstawie art. 18 ust. 1 tiret pierwsze i drugie Protokołu w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego. W tym względzie należy uściślić, że instrumenty dłużne państwa stanowią równocześnie zabezpieczenia, które te banki centralne z reguły mają obowiązek zaakceptować dla celów operacji kredytowych w ramach Eurosystemu oraz w celu utrzymania dostępu krajowych instytucji kredytowych do środków pieniężnych. Wynika stąd, że należy również oddalić zarzut, zgodnie z którym Bank i krajowe banki centralne Eurosystemu zastrzegły sobie statut wierzyciela o pozycji uprzywilejowanej na niekorzyść sektora prywatnego pod pretekstem ich misji polityki pieniężnej. Ponadto stworzenie, w drodze zawarcia i wykonania tej umowy w sprawie wymiany, rzekomego statusu wierzyciela uprzywilejowanego banków centralnych Eurosystemu w celu uniknięcia restrukturyzacji greckiego długu publicznego nie może zostać uznane za stanowiące nadużycie lub przekroczenie kompetencji Banku. Wręcz przeciwnie, środki te wpisywały się w ramy wykonywania podstawowych kompetencji i zadań w zakresie, w jakim miały szczególnie na celu zachowanie marginesu działania tych banków centralnych i zapewnienie dalszego odpowiedniego funkcjonowania Eurosystemu. W tym względzie zawarcie tej umowy miało na celu uniknięcie udziału banków centralnych Eurosystemu w restrukturyzacji greckiego długu publicznego poprzez poświęcenie części wartości greckich instrumentów dłużnych znajdujących się w ich odpowiednich portfelach. Niemniej jednak taki bezwarunkowy udział tych banków centralnych w tejże restrukturyzacji pociągałby za sobą ryzyko kwalifikacji jako interwencji ze skutkiem równoznacznym ze skutkiem bezpośredniego nabycia przez te banki państwowych papierów wartościowych, co jest zakazane przez art. 123 TFUE. (por. pkt 87, 88, 92, 93, 108, 114)

Nie może stanowić nierównego traktowania przypisywanego Europejskiemu Bankowi Centralnemu na niekorzyść inwestorów prywatnych okoliczność, iż art. 1 jego decyzji 2012/153 w sprawie kryteriów kwalifikowania rynkowych instrumentów dłużnych emitowanych lub w pełni gwarantowanych przez Republikę Grecką w kontekście oferty Republiki Greckiej dotyczącej wymiany instrumentów dłużnych przewidywał obowiązek tej ostatniej w zakresie wzmocnienia zabezpieczenia na korzyść krajowych banków centralnych w formie programu odkupu podnoszącego jakość greckich instrumentów dłużnych. Mając bowiem na celu wyłącznie zagwarantowanie utrzymania dla tych banków centralnych możliwości akceptowania greckich instrumentów dłużnych jako odpowiednich zabezpieczeń dla celów operacji kredytowych Eurosystemu w rozumieniu art. 18 ust. 1 tiret drugie Protokołu w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego, obowiązek ten zapewniał więc utrzymanie marginesu swobody banków centralnych Eurosystemu na podstawie art. 127 ust. 1 i 2 TFUE w związku z art. 282 ust. 1 TFUE oraz art. 18 ust. 1 tiret pierwsze i drugie protokołu w sprawie tego statutu i stąd miał na celu sytuację nieporównywalną z sytuacją, w której znajdowali się inwestorzy prywatni. Skoro bowiem ci ostatni nabyli i posiadali greckie instrumenty dłużne w celu wyłącznie prywatnym, to znajdowali się oni w sytuacji odmiennej niż banki centralne Eurosystemu wyposażone w uprawnienia i zadania na podstawie wyżej wymienionych przepisów. Wynika stąd, że ci inwestorzy prywatni nie mogli występować z żądaniem w oparciu o zasadę równego traktowania, uzyskania korzyści analogicznej do programu odkupu ich instrumentów dłużnych przez Grecję. W tym względzie środek ten nie może zostać uznany jako stanowiący nadużycie lub przekroczenie granic kompetencji Banku, lecz jako wpisujący się w ramy wykonywania podstawowych kompetencji i zadań w zakresie, w jakim te ostatnie miały szczególnie na celu zachowanie marginesu działania tych banków centralnych i zapewnienie dalszego odpowiedniego funkcjonowania Eurosystemu. (por. pkt 94, 108)

Klauzula zwana par condicio creditorum lub pari passu, która zakłada, że wierzyciele są równo traktowani pod względem zapłaty, nie istnieje w porządku prawnym Unii. W tym zakresie rozporządzenie nr 1346/2000 w sprawie postępowania upadłościowego stwierdziło istnienie istotnych różnic w tej kwestii w krajowych porządkach prawnych, w tym jeśli chodzi o preferencyjne traktowanie wierzycieli, i ograniczyło się do ustanowienia norm kolizyjnych, w szczególności w celu skoordynowania podziału funduszów masy dla zapewnienia równego traktowania wierzycieli. Ponadto w zakresie, w jakim zasada nakazująca pari passu oznacza równe traktowanie wierzycieli bez uwzględnienia odmiennych sytuacji, w jakich znajdują się zwłaszcza inwestorzy prywatni z jednej strony i banki centralne Eurosystemu działające w wykonaniu swoich zadań na podstawie art. 127 TFUE i art. 18 Protokołu w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego z drugiej strony, uznanie takiej zasady w porządku prawnym Unii mogłoby napotkać na przeszkodę w postaci zasady równego traktowania, jaka została zawarta w art. 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. W konsekwencji jedynie jej włączenie do klauzul umownych, w tym tych związanych z emisją i sprzedażą państwowych instrumentów dłużnych, regulujących stosunek między emitentem i dłużnikiem a posiadaczem i wierzycielem obligacji może w danym wypadku przyznać prawnie wiążący charakter klauzuli pari passu. (por. pkt 98–101)

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 106)