WYROK TRYBUNAŁU

z dnia 4 grudnia 1974 r.( )

Porządek publiczny

[…]

W sprawie 41/74

mającej za przedmiot skierowany do Trybunału, na podstawie art. 177 traktatu EWG, przez High Court of Justice, Chancery Division (Anglia) wniosek o wydanie, w ramach zawisłego przed tym sądem sporu między

Yvonne Van Duyn

a

Home Office

orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni art. 48 traktatu EWG oraz art. 3 dyrektywy Rady nr 64/221/EWG z dnia 25 lutego 1964 r. w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego (Dz.U. z dnia 4 kwietnia 1964 r., str. 850),

TRYBUNAŁ,

w składzie: R. Lecourt, prezes, C. Ó Dálaigh i A. J. Mackenzie Stuart, prezesi izb, A. M. Donner, R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, H. Kutscher i M. Sørensen (sprawozdawca), sędziowie,

rzecznik generalny: H. Mayras,

sekretarz: A. Van Houtte,

wydaje następujący

Wyrok

[…]

Co do prawa

1 Zważywszy, że postanowieniem Vice Chancellor z dnia 1 marca 1974 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 13 czerwca, High Court of Justice, Chancery Division (Anglia) zwrócił się w trybie art. 177 traktatu EWG z trzema pytaniami w przedmiocie wykładni niektórych przepisów prawa wspólnotowego dotyczących swobody przemieszczania się pracowników;

2 że pytania te zostały podniesione w ramach postępowania ze skargi przeciwko Home Office wniesionej przez obywatelkę niderlandzką, której odmówiono prawa wjazdu na terytorium Zjednoczonego Królestwa w celu podjęcia pracy na stanowisku sekretarki w „Kościele scjentologicznym”;

3 że odmowa ta wydana została zgodnie z polityką rządu Zjednoczonego Królestwa wobec tej organizacji, której praktyki uznaje on za zagrożenie dla społeczeństwa;

W przedmiocie pytania pierwszego

4 Zważywszy, że pierwsze pytanie wymaga od Trybunału orzeczenia, czy art. 48 traktatu EWG stosuje się bezpośrednio, to znaczy czy stanowi dla osób fizycznych źródło uprawnień, na które mogą się one powoływać przed sądem w państwach członkowskich;

5 zważywszy, że art. 48 ust. 1 i 2 stanowi, iż od zakończenia okresu przejściowego zapewniona jest swoboda przemieszczania się pracowników, która obejmuje „zniesienie wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między pracownikami państw członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy”;

6 że postanowienia te nakładają na państwa członkowskie konkretne zobowiązanie, niewymagające wydania ani przez instytucje Wspólnoty, ani przez państwa członkowskie, żadnego aktu, i niepozostawiające tym państwom żadnego zakresu uznania co do jego wykonania;

7 że w art. 48 ust. 3, określającym uprawnienia wynikające z zasady swobody przemieszczania się pracowników, poczyniono zastrzeżenie dotyczące ograniczeń uzasadnionych względami porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego;

że stosowanie tego zastrzeżenia podlega jednakże kontroli sądowej, w związku z czym, niezależnie od możliwości powołania się przez państwo członkowskie na to zastrzeżenie, art. 48, ustanawiający zasadę swobody przemieszczania się pracowników, stanowi dla osób fizycznych źródło uprawnień, na które mogą powoływać się przed sądem i które podlegają ochronie sądów krajowych;

8 że na pierwsze pytanie należy zatem udzielić odpowiedzi twierdzącej;

W przedmiocie pytania drugiego

9 Zważywszy, że drugie pytanie wymaga od Trybunału rozstrzygnięcia, czy dyrektywa Rady 64/221 z dnia 25 lutego 1964 r. w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego jest bezpośrednio stosowana, to znaczy czy stanowi dla osób fizycznych źródło uprawnień, na które mogą się one powoływać przed sądem w państwach członkowskich;

10 że, jak wynika z postanowienia odsyłającego, spośród przepisów dyrektywy przedmiotem pytania jest tylko art. 3 ust. 1, zgodnie z którym „środki uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego są oparte wyłącznie na zachowaniu danej osoby”;

11 zważywszy, że zdaniem Zjednoczonego Królestwa, ponieważ w art. 189 traktatu dokonano rozróżnienia między mocą wiążącą rozporządzeń, dyrektyw i decyzji, należy domniemywać, iż Rada, wydając dyrektywę, a nie rozporządzenie, zamierzała nadać temu aktowi moc wiążącą odmienną od mocy rozporządzeń, w związku z czym nie jest on bezpośrednio stosowany;

12 zważywszy jednakże, że o ile zgodnie z art. 189 rozporządzenia są bezpośrednio stosowane, a w związku z tym ze swej natury mogą być bezpośrednio skuteczne, o tyle nie wynika stąd, by innym rodzajom aktów określonych w tym artykule nie można było nigdy przypisać podobnej skuteczności;

że wykluczenie z zasady możliwości powoływania się przez zainteresowanych na zobowiązania nałożone na mocy dyrektywy byłoby niezgodne z charakterem wiążącym, jaki nadaje jej art. 189;

że w szczególności w sytuacji gdy w drodze dyrektywy instytucje wspólnotowe zobowiązały państwa członkowskie do określonego postępowania, brak możliwości powołania się przez podmioty prawa na ten akt przed sądem oraz brak możliwości uwzględnienia go przez sądy krajowe jako elementu prawa wspólnotowego ograniczyłby jego skuteczność („effet utile”);

że art. 177, pozwalający sądom krajowym zwrócić się do Trybunału z pytaniem o ważność lub wykładnię każdego bez rozróżnienia aktu instytucji oznacza również, iż podmioty prawa muszą móc powoływać się na te akty przed wspomnianymi sądami;

że należy w każdym przypadku zbadać, czy charakter, logika i sformułowanie rozpatrywanego przepisu mogą powodować jego bezpośrednią skuteczność w stosunkach między państwami członkowskimi a jednostkami;

13 zważywszy, że celem art. 3 ust. 1 dyrektywy 64/221, stanowiącego, iż środki uzasadnione względami porządku publicznego mogą być oparte wyłącznie na zachowaniu zainteresowanego, jest ograniczenie zakresu swobodnego uznania, jakie ustawodawstwo krajowe przyznaje z reguły organom właściwym w sprawach wjazdu i ekstradycji cudzoziemców;

że, po pierwsze, przepis ten ustanawia zobowiązanie nieopatrzone żadnym zastrzeżeniem ani warunkiem i które z natury nie wymaga wydania żadnego aktu, ani przez instytucje Wspólnoty, ani przez państwa członkowskie;

że, po drugie, ponieważ chodzi o wiążący państwa członkowskie zakaz brania pod uwagę, przy stosowaniu odstępstwa od jednej z zasad podstawowych traktatu, działającej na korzyść osób fizycznych, innych okoliczności niż osobiste postępowanie, bezpieczeństwo prawne zainteresowanych wymaga, by mogli się powoływać na ten zakaz, mimo że został on sformułowany w akcie normatywnym, który w całości nie jest bezpośrednio skuteczny z mocy prawa;

14 że o ile sens i dokładne znaczenie przepisu mogą budzić wątpliwości interpretacyjne, o tyle wątpliwości te można rozstrzygnąć na drodze sądowej, w tym w trybie art. 177 traktatu;

15 że na postawione pytanie należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, iż art. 3 ust. 1 dyrektywy Rady 64/221 z dnia 25 lutego 1964 r. stanowi dla osób fizycznych źródło uprawnień, na które mogą się one powoływać przed sądem w państwach członkowskich i które podlegają ochronie tych sądów;

W przedmiocie pytania trzeciego

16 Zważywszy, że trzecie pytanie wymaga od Trybunału rozstrzygnięcia, czy art. 48 traktatu i art. 3 dyrektywy 64/221 należy interpretować w ten sposób, iż

„państwo członkowskie, wykonując ciążące na nim zobowiązanie do oparcia środków stosowanych ze względów porządku publicznego na zachowaniu zainteresowanej osoby, może za takie zachowanie uznać:

a) przynależność tej osoby do ugrupowania lub organizacji, której działalność państwo członkowskie uznaje za sprzeczną z interesem ogólnym, lecz jego ustawodawstwo nie zakazuje tej działalności;

b) zamiar tej osoby prowadzenia w państwie członkowskim działalności w ramach takiego ugrupowania lub organizacji, jeżeli żadne ograniczenia nie dotyczą obywateli tego państwa członkowskiego zamierzających prowadzić podobną działalność w ramach tego samego ugrupowania lub organizacji”.

17 zważywszy, że w tej kwestii należy w pierwszym rzędzie ustalić, czy przynależność do ugrupowania lub organizacji może stanowić zachowanie osoby w rozumieniu art. 3 dyrektywy 64/221;

że wprawdzie przynależność w przeszłości nie uzasadnia co do zasady uniemożliwienia zainteresowanemu skorzystania ze swobody przemieszczania się na terytorium Wspólnoty, jednakże aktualną przynależność, oznaczającą udział w działaniach ugrupowania lub organizacji oraz identyfikację z jej celami i zamierzeniami, można uznać za dobrowolne działanie zainteresowanego, a zatem za element jego zachowania w rozumieniu wspomnianego przepisu;

18 zważywszy, że postawione pytanie wymaga następnie rozpatrzenia znaczenia okoliczności, iż działalność wspomnianej organizacji, jakkolwiek uznawana przez państwo członkowskie za sprzeczną z interesem ogólnym, nie jest zakazana przez prawo krajowe;

że należy w tej kwestii podkreślić, iż pojęcie porządku publicznego w kontekście wspólnotowym, a w szczególności jako uzasadnienie odstępstwa od podstawowej zasady swobody przemieszczania się pracowników, należy interpretować ściśle, w związku z czym jego rozumienia nie może określać jednostronnie każde państwo członkowskie, bez kontroli ze strony instytucji Wspólnoty;

niemniej konkretne okoliczności uzasadniające powołanie się na względy porządku publicznego mogą różnić się w zależności od państwa członkowskiego oraz w czasie, należy więc przyznać w tej kwestii właściwym władzom krajowym pewien zakres swobodnego uznania, w granicach wyznaczonych traktatem;

19 że w związku z tym możliwość powołania się na względy porządku publicznego przez państwo członkowskie, którego właściwe organy jasno wyraziły swoje stanowisko wobec działalności określonej organizacji, uznając ją za zagrożenie dla społeczeństwa, i podjęły kroki w celu powstrzymania tej działalności, nie może być uzależniona od prawnego zakazu jej prowadzenia, jeśli w istniejących okolicznościach nie zostanie on uznany za celowy;

20 zważywszy, że postawione pytanie wymaga wreszcie rozstrzygnięcia kwestii, czy państwo członkowskie ma prawo sprzeciwić się, ze względów porządku publicznego, zatrudnieniu na jego terytorium obywatela innego państwa członkowskiego przez ugrupowanie lub organizację, jeżeli podobne ograniczenie nie ma zastosowania do jego własnych obywateli;

21 zważywszy, że traktat, ustanawiając zasadę swobody przemieszczania się pracowników bez dyskryminacji ze względu na obywatelstwo, opatruje w art. 48 ust. 3 wynikające stąd uprawnienia zastrzeżeniem dotyczącym ograniczeń uzasadnionych względami porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego;

że zastrzeżenie to dotyczy między innymi, zgodnie ze wspomnianym postanowieniem, prawa do ubiegania się o rzeczywiście oferowane miejsca pracy, swobodnego przemieszczania się w tym celu po terytorium państw członkowskich oraz przebywania w jednym z państw członkowskich w celu wykonywania pracy;

że skutkiem wspomnianego zastrzeżenia jest więc możliwość odmowy zgody na wjazd i pobyt na terytorium państwa członkowskiego obywatela innego państwa członkowskiego w każdym przypadku, gdy zastrzeżenie znajduje zastosowanie;

22 że z drugiej strony jedna z zasad prawa międzynarodowego, której naruszenia przez traktat EWG w stosunkach między państwami członkowskimi nie można zakładać, nie pozwala państwom odmawiać własnym obywatelom prawa wjazdu i pobytu na ich terytorium;

23 że w związku z tym państwo członkowskie może, ze względów porządku publicznego, odmówić obywatelowi innego państwa członkowskiego możliwości skorzystania z zasady swobody przemieszczania się pracowników w celu podjęcia określonego zatrudnienia, również w sytuacji gdy nie nakłada podobnych ograniczeń na własnych obywateli;

24 że na postawione pytanie trzeba zatem udzielić takiej odpowiedzi, iż art. 48 traktatu EWG i art. 3 ust. 1 dyrektywy 64/221 należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie, powołując się na ograniczenia uzasadnione względami porządku publicznego, może wziąć pod uwagę, jako element zachowania zainteresowanego, jego przynależność do ugrupowania lub organizacji, której działalność uznawana jest przez to państwo członkowskie za zagrożenie dla społeczeństwa, choć nie jest zakazana, i to również w sytuacji, gdy obywatele tego państwa członkowskiego, zamierzający wykonywać działalność podobną do tej, jaką obywatel innego państwa członkowskiego zamierzał prowadzić w ramach tego ugrupowania lub organizacji, nie podlegają żadnym ograniczeniom;

W przedmiocie kosztów

25 Zważywszy, że koszty poniesione przez Zjednoczone Królestwo oraz Komisję Wspólnot Europejskich, które przedstawiły Trybunałowi uwagi, nie podlegają zwrotowi;

że dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny w stosunku do postępowania przed tym sądem, zatem do niego należy rozstrzygnięcie o kosztach;

z powyższych względów

TRYBUNAŁ,

rozstrzygając w przedmiocie pytań postawionych mu przez High Court of Justice postanowieniem z dnia 21 grudnia 1973 r., orzeka, co następuje:

1) Artykuł 48 traktatu EWG jest bezpośrednio skuteczny w porządkach prawnych państw członkowskich i stanowi dla osób fizycznych źródło uprawnień podlegających ochronie sądów krajowych.

2) Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy Rady 64/221 z dnia 25 lutego 1964 r. w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego stanowi dla osób fizycznych źródło uprawnień, na które mogą się one powoływać przed sądem w państwach członkowskich i które podlegają ochronie tych sądów.

3) Artykuł 48 traktatu EWG i art. 3 ust. 1 dyrektywy 64/221 należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie, powołując się na ograniczenia uzasadnione względami porządku publicznego, może wziąć pod uwagę, jako element zachowania zainteresowanego, jego przynależność do ugrupowania lub organizacji, której działalność uznawana jest przez to państwo członkowskie za zagrożenie dla społeczeństwa, choć nie jest zakazana, i to również w sytuacji, gdy obywatele tego państwa członkowskiego, zamierzający wykonywać działalność podobną do tej, jaką obywatel innego państwa członkowskiego zamierzał prowadzić w ramach tego ugrupowania lub organizacji, nie podlegają żadnym ograniczeniom.

Lecourt Ó Dálaigh Mackenzie Stuart

Donner Monaco Mertens de Wilmars

Pescatore Kutscher Sørensen

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 4 grudnia 1974 r.

Sekretarz Prezes