OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

M. POIARESA MADURA

przedstawiona w dniu 18 lipca 2007 r. ( 1 )

Sprawa C-64/05 P

Królestwo Szwecji

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

„Odwołanie — Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 — Publiczny dostęp do dokumentów instytucji — Dokumenty pochodzące od państwa członkowskiego — Sprzeciw tego państwa członkowskiego wobec rozpowszechniania tych dokumentów — Zakres obowiązywania art. 4 ust. 5 tego rozporządzenia”

1. W niniejszej sprawie do Trybunału należy orzeczenie w przedmiocie odwołania wniesionego przez Królestwo Szwecji od wyroku Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich z dnia 30 listopada 2004 r. w sprawie IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds przeciwko Komisji ( 2 ) (dalej zwanego „zaskarżonym wyrokiem”), mocą którego Sąd oddalił skargę IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGbmH (zwanej dalej „IFAW”) o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 26 marca 2002 r. odmawiającej publicznego dostępu do niektórych dokumentów dotyczących zdeklasyfikowania obszaru ochrony.

2. W opinii wnoszącego odwołanie Sąd błędnie orzekł, że art. 4 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji ( 3 ) (zwanego dalej „rozporządzeniem”), na którym oparto sporną decyzję, zobowiązuje instytucje do oddalenia wniosku o dostęp do dokumentu wydanego przez państwo członkowskie, w którego posiadaniu instytucja ta się znajduje, w przypadku gdy państwo członkowskie nie wyrazi zgody na jego ujawnienie.

3. Jak zapewne wykaże analiza sprawy, zasadnicze w niej zagadnienie prawne i dyskusje, do których doprowadziło, uwydatniają różnice kulturowe w zakresie podejścia do przejrzystości, stawiając je jednocześnie w opozycji. Sprawa ta uwydatnia różnice pomiędzy kulturą wspólnotową, która dopiero niedawno z umiarkowanym entuzjazmem zwróciła się ku wymogom przejrzystości, a kulturą krajów nordyckich, które cieszą się wiekową i szczególnie silną tradycją w tym zakresie ( 4 ), oraz różnice pomiędzy kulturami państw członkowskich, jako że w postępowaniu w niniejszej sprawie uczestniczyło sześć państw członkowskich — cztery w charakterze interwenientów w postępowaniu przed Sądem lub przed Trybunałem, nie zgadzając się z wykładnią przyjętą przez Sąd, i dwa państwa w celu wyrażenia swego dla niej poparcia. Niniejsza sprawa i poruszone w niej zagadnienie prawne ukazują również wzajemne oddziaływanie między różnymi systemami prawnymi w dziedzinie przejrzystości — „posiłkowane krajowymi pojęciami przejrzystości, pojęciem europejskim generują następnie odmiany wywierające wpływ na państwa członkowskie” ( 5 ). Niniejsza sprawa wreszcie dotyczy przede wszystkim przepisu rozporządzenia będącego w szczególności przedmiotem sporu. W trakcie dwóch lat stosowania rozporządzenia nr 1049/2001 na jedenaście skarg wniesionych do Sądu w przedmiocie odmownych decyzji Komisji sześć dotyczyło wykonania art. 4 ust. 5 ( 6 ).

I — Ramy odwołania

4. Należyte zrozumienie sprawy, jej znaczenia i możliwego rozstrzygnięcia wymaga przypomnienia podstawowych przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, okoliczności faktycznych i rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd.

A — Przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie

5. Artykuł 255 WE przewiduje: „1. Każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych zgodnie z ustępami 2 i 3. 2. Zasady ogólne i ograniczenia, które z uwagi na interes publiczny lub prywatny regulują korzystanie z tego prawa dostępu do dokumentów, są określane przez Radę, stanowiącą zgodnie z procedurą określoną w artykule 251, w ciągu dwóch lat od wejścia w życie traktatu z Amsterdamu”.

6. Deklaracja nr 35 dołączona do wersji ostatecznej traktatu z Amsterdamu (zwana dalej „deklaracją nr 35”) stanowi: „Konferencja przyjmuje, że zasady i warunki określone w art. 255 ust. 1 traktatu ustanawiającego wspólnotę europejską pozwolą państwu członkowskiemu zwrócić się do Komisji lub Rady o nieprzekazywanie osobom trzecim dokumentu pochodzącego z tego państwa bez jego wcześniejszej zgody”.

7. Na mocy art. 255 ust. 2 WE Rada ustanowiła rozporządzenie. Motywy 4, 6, 9, 10 i 15 rzeczonego rozporządzenia mają następujące brzmienie: „(4) Celem niniejszego rozporządzenia jest zapewnienie możliwie największego prawa do publicznego dostępu do dokumentów oraz wytyczenie ogólnych zasad i ograniczeń związanych z takim dostępem, zgodnie z art. 255 ust. 2 traktatu WE. […] (6) Szerszy dostęp do dokumentów powinien być udzielony w przypadkach gdy instytucje sprawują władzę ustawodawczą, także na mocy delegowanych uprawnień, przy jednoczesnym zachowaniu skuteczności procesu podejmowania przez te instytucje decyzji. Dokumenty takie powinny być dostępne bezpośrednio w maksymalnym możliwie zakresie. […] (9) W związku z wysoce sensytywną zawartością niektóre dokumenty powinny być traktowane w sposób specjalny. Ustalenia dotyczące informowania Parlamentu Europejskiego o treści takich dokumentów powinny być dokonane z mocy umowy pomiędzy instytucjami. (10) W celu zapewnienia większej przejrzystości w pracach instytucji dostęp do dokumentów powinien być udzielany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję nie tylko w przypadku dokumentów sporządzanych przez instytucje, lecz również dokumentów przez nie otrzymywanych. W tym kontekście przywołuje się, że deklaracja nr 35 załączona do aktu końcowego traktatu z Amsterdamu stanowi, iż państwo członkowskie może zażądać [wnioskować], by Komisja czy Rada nie udostępniały stronom trzecim dokumentu pochodzącego z tego państwa bez jego uprzedniej zgody. […] (15) Nawet jeśli ani celem, ani przedmiotem niniejszego rozporządzenia nie jest wprowadzanie poprawek do krajowych ustawodawstw dotyczących dostępu do dokumentów, niniejszym objaśnia się jednoznacznie, że z mocy zasady lojalnej współpracy, jaką rządzą się stosunki między instytucjami a państwami członkowskimi, państwa członkowskie powinny zadbać o to, by nie utrudniać właściwego wprowadzania niniejszego rozporządzenia, i powinny przestrzegać zasad bezpieczeństwa instytucji.”

8. Artykuł 1 lit. a) rozporządzenia stanowi: „Cel Celem niniejszego rozporządzenia jest: a) określenie zasad, warunków i ograniczeń na bazie publicznego lub prywatnego interesu rządzącego prawem dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (dalej zwanych »instytucjami«) przewidzianych art. 255 traktatu WE w taki sposób, by zapewnić możliwie najszerszy dostęp do dokumentów”.

9. Artykuł 2 rozporządzenia stanowi: „Beneficjenci i zakres 1. Każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, zgodnie z zasadami, warunkami i ograniczeniami wytyczonymi w niniejszym rozporządzeniu. […] 3. Niniejsze rozporządzenie odnosi się do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. […] 5. Dokumenty sensytywne zgodnie z definicją art. 9 ust. 1 będą podlegały specjalnemu traktowaniu zgodnie z tym artykułem. […]”.

10. Zgodnie z art. 3 lit. b) cytowanego rozporządzenia dla jego celów pojęcie „strona trzecia” oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną lub każdy podmiot spoza rzeczonych instytucji, w tym państwa członkowskie czy instytucje niebędące instytucjami Wspólnoty oraz organizacje i państwa trzecie.

11. Artykuł 4 rozporządzenia przewiduje: „Wyjątki 1. Instytucja odmówi dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę: a) interesu publicznego w odniesieniu do: — bezpieczeństwa publicznego, — kwestii obronnych i wojskowych, — stosunków międzynarodowych, — finansowej, monetarnej czy ekonomicznej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego; b) prywatności [życia prywatnego] i integralności osoby fizycznej, w szczególności w odniesieniu [zgodnie z] do ustawodawstwa [przepisami] Wspólnoty związanych z ochroną [dotyczących ochrony] danych osobowych. 2. Instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę: — interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej, — postępowania sądowego lub porady prawnej, — celu kontroli, śledztwa czy audytu, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. 3. Dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez instytucję, może zostać nieudzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Dostęp do dokumentu zawierającego opinie do wykorzystania wewnętrznego jako część rozważań i konsultacji wstępnych w obrębie rzeczonej instytucji nie zostanie udzielony nawet po podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. 4. W odniesieniu do dokumentów stron trzecich instytucja skonsultuje się z tą stroną trzecią z zamiarem oceny, czy wyjątek opisany w ust. 1 i 2 może mieć zastosowanie, chyba że jest jednoznaczne, że dokument ten zostanie ujawniony lub nie. 5. Państwo członkowskie może zażądać [wnioskować] od [do] instytucji [o] nieujawniania[e] dokumentu pochodzącego od tego państwa członkowskiego bez jego uprzedniej zgody. […] 7. Wyjątki podane w ust. 1–3 będą miały zastosowanie wyłącznie na okres, przez który ochrona ta jest uzasadniona w oparciu o treść dokumentu. Wyjątki mogą obejmować maksymalny okres 30 lat. W przypadku dokumentów objętych wyjątkiem z powodów dotyczących prywatności oraz interesów handlowych oraz w wypadku dokumentów sensytywnych wyjątki mogą, jeśli to konieczne, obowiązywać nadal po tym okresie”.

12. Artykuł 5 cytowanego rozporządzenia przewiduje: „Dokumenty w państwach członkowskich Jeśli państwo członkowskie otrzyma od instytucji żądanie [wniosek] dotyczące[y] dokumentu będącego w jego posiadaniu, o ile nie jest jednoznaczne, że dokument ten zostanie ujawniony lub nie, państwo członkowskie skonsultuje się z rzeczoną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie będzie naruszać realizacji celów niniejszego rozporządzenia. Państwa członkowskie mogą zamiast tego skierować żądanie [wniosek] do instytucji”.

13. Zgodnie z art. 9 tego rozporządzenia: „1. Dokumenty sensytywne to dokumenty pochodzące od instytucji lub utworzonych przez nie agencji, z państw członkowskich, państw trzecich lub organizacji międzynarodowych, zaklasyfikowane jako — »TRÈS SECRET/TOP SECRET«, »SECRET« lub »CONFIDENTIEL« zgodnie z przepisami obowiązującymi w danej instytucji, które chronią podstawowe interesy państw członkowskich w obszarach objętych art. 4 ust. 1 lit. a), a mianowicie w obszarze bezpieczeństwa publicznego, obrony i spraw wojskowych. 2. Wnioski o dostęp do dokumentów sensytywnych zgodnie z procedurami opisanymi w art. 7 i 8 będą rozpatrywane wyłącznie przez osoby mające prawo zapoznania się z tymi dokumentami. Osoby te określą także, bez naruszenia art. 11 ust. 2, które odniesienia do dokumentów sensytywnych mogą być zawarte w rejestrze publicznym. 3. Dokumenty sensytywne zostaną ujęte w rejestrze lub ujawnione wyłącznie za zgodą instytucji, która je stworzyła. 4. Instytucja, która zdecyduje się odmówić dostępu do dokumentu sensytywnego, poda powody swojej decyzji w sposób, który nie zaszkodzi interesom chronionym w art. 4. 5. Państwa członkowskie podejmą odpowiednie kroki w celu zapewnienia, że przy rozpatrywaniu wniosków o dostęp do dokumentów sensytywnych przestrzegane są zasady niniejszego artykułu i art. 4. 6. Przepisy instytucji w odniesieniu do dokumentów sensytywnych zostaną ujawnione publicznie. 7. Komisja i Rada poinformują Parlament Europejski w kwestiach dotyczących dokumentów sensytywnych zgodnie z przepisami ustalonymi przez instytucje”.

B — Okoliczności faktyczne

14. W dniu 19 kwietnia 2000 r. Komisja Wspólnot Europejskich wydała opinię zezwalającą Republice Federalnej Niemiec na deklasyfikację terenu Mülhenberger Loch, do tego dnia terenu objętego ochroną, zgodnie z dyrektywą Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory ( 7 ), w celu realizacji przedsięwzięcia polegającego na powiększeniu zasięgu fabryki Daimler Chrysler Aerospace Airbus oraz melioracji części estuarium w celu przedłużenia pasa do lądowania.

15. Pismem z dnia 20 grudnia 2001 r. skierowanym do Komisji spółka IFAW — organizacja pozarządową działająca w dziedzinie ochrony dobrostanu zwierząt i ochrony środowiska, wniosła o udzielenie jej dostępu w szczególności do korespondencji wymienionej pomiędzy Republiką Federalną Niemiec a miastem Hamburg dotyczącej wspomnianego przedsięwzięcia, jak i korespondencji kanclerza Niemiec.

16. Z uwagi na fakt, że Republika Federalna Niemiec, po konsultacji z Komisją w przedmiocie wniosku, nie wyraziła zgody na ujawnienie wspomnianych dokumentów, Komisja uznała, że art. 4 ust. 5 rozporządzenia nie zezwala jej w tych okolicznościach na udzielenie dostępu do wnioskowanych dokumentów, wydając w konsekwencji w dniu 26 marca 2002 r. sporną decyzję oddalającą wniosek IFAW.

17. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 4 czerwca 2002 r. IFAW wniosła skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 26 marca 2002 r.

C — Zaskarżony wyrok

18. Na poparcie skargi skarżąca podniosła między innymi zarzut oparty na naruszeniu art. 4 rozporządzenia, argumentując, że wykładnia art. 4 ust. 5 wspomnianego rozporządzenia przyjęta przez Komisję, zgodnie z którą miałaby ona obowiązek oddalenia wniosku o dostęp do dokumentu przekazanego przez państwo członkowskie, jeżeli nie wyraża ono zgody na jego ujawnienie, jest błędna. Prawo, jakim dysponuje na podstawie art. 4 ust. 5 wspomnianego rozporządzenia państwo członkowskie, od którego dokument pochodzi, do wnioskowania do instytucji będącej w jego posiadaniu o jego nieujawnianie, nie może być traktowane jako prawo weta, końcowa decyzja winna należeć bowiem do instytucji.

19. Opierając się na argumentacji przedstawionej w pkt 50–65 wyroku, Sąd oddalił ten zarzut, a tym samym uznał skargę za bezpodstawną.

20. Zgodnie z zaskarżonym wyrokiem, nadane państwu członkowskiemu mocą art. 4 ust. 5 rozporządzenia prawo wnioskowania do instytucji o nieudzielanie dostępu do dokumentu jej przekazanego bez jego uprzedniej zgody stanowi adresowany do tej instytucji nakaz nieujawniania danego dokumentu w przypadku braku takowej zgody. Przy czym państwo członkowskie nie ma obowiązku uzasadnienia swego wniosku, a instytucja jest związana nakazem, nie mając możliwości zbadania, czy nieujawnienie danego dokumentu jest uzasadnione w szczególności interesem publicznym.

21. Z tego punktu widzenia art. 4 ust. 5 rozporządzenia stanowi w odniesieniu do państw członkowskich lex specialis w stosunku do art. 4 ust. 4 tego rozporządzenia, który nadaje innym stronom trzecim jedynie prawo konsultacji przez instytucje w celu stwierdzenia, czy do dokumentu, który został im przekazany, ma zastosowanie jeden z wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 lub 2 rozporządzenia, chyba że jest jednoznaczne, że dokument ten zostanie ujawniony lub nie.

22. Sąd opiera przyjętą przez siebie wykładnię art. 4 ust. 5 rozporządzenia na przekonaniu, że obowiązek uzyskania uprzedniej zgody państwa członkowskiego stałby się, przy braku nadania mu prawa weta, martwą literą. Bazuje on również na deklaracji nr 35, według której Konferencja przyjmuje, że zasady i warunki określone w art. 255 WE pozwolą państwu członkowskiemu zwrócić się do Komisji lub Rady Unii Europejskiej o nieprzekazywanie osobom trzecim dokumentu pochodzącego z tego państwa bez jego uprzedniej zgody. Wynika stąd, zdaniem Sądu, że uprawnienie przewidziane w art. 4 ust. 5 rozporządzenia jest uzasadnione faktem, że przedmiotem tego rozporządzenia ani jego celem nie jest modyfikacja ustawodawstwa krajowego w dziedzinie dostępu do dokumentów, jak na to między innymi wskazuje motyw 15 rozporządzenia. W konsekwencji jeżeli państwo członkowskie składa wniosek dotyczący dokumentu na podstawie art. 4 ust. 5 rozporządzenia, dostęp do tego dokumentu reguluje nie rozporządzenie, ale odpowiednie przepisy krajowe zainteresowanego państwa członkowskiego, które wskutek ustanowienia rozporządzenia nie uległy zmianie.

23. Sąd dodał ponadto, że „aby zapewnić art. 4 ust. 5 rozporządzenia wykładnię zgodną z deklaracją nr 35 i ułatwić dostęp do odpowiedniego dokumentu, pozwalając państwu członkowskiemu wyrazić w danym wypadku zgodę na jego ujawnienie, instytucja jest zobowiązana do konsultacji z tym państwem członkowskim, gdy zostanie złożony wniosek o dostęp do dokumentu od niego pochodzącego. Jeżeli to państwo członkowskie, po konsultacji z nim, nie złożyło wniosku na podstawie art. 4 ust. 5 rozporządzenia, ocena, czy dokument ma zostać ujawniony, czy też nie, na podstawie art. 4 ust. 4 rozporządzenia, należy do instytucji” ( 8 ).

24. Stwierdziwszy, że dokumenty, których przekazania domagała się skarżąca, stanowią dokumenty pochodzące z państwa członkowskiego, w rozumieniu art. 4 ust. 5 rozporządzenia, oraz że Republika Federalna Niemiec złożyła do Komisji wniosek o ich nieujawnianie, Sąd uznał, że decyzja Komisji nie narusza art. 4 wymienionego rozporządzenia.

II — Analiza odwołania

25. Przeciwko wymienionemu wyżej wyrokowi Sądu z dnia 30 listopada 2004 r. Królestwo Szwecji, które w postępowaniu w pierwszej instancji występowało w charakterze interwenienta w celu poparcia żądań skarżącej, wniosło odwołanie do Trybunału. Na poparcie odwołania strona je wnosząca podnosi wyłącznie jeden zarzut naruszenia prawa wspólnotowego wynikającego z błędnego określenia zakresu art. 4 ust. 5 rozporządzenia, który daleki od udzielania prawa weta państwom członkowskim, jak orzekł Sąd, nadaje im wyłącznie prawo wnioskowania o przeprowadzenie konsultacji przed ujawnieniem dokumentu przez instytucję, której został on przekazany. Ostateczną odpowiedzialność za podjęcie decyzji, czy upublicznić, czy też nie upubliczniać danego dokumentu, ponosi jednak instytucja. Decyzję o odmowie udzielenia dostępu uzasadniać może wyłącznie jeden z wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia wymagających zachowania poufności dokumentu.

26. Jest jednoznaczne, że konfrontują się tu dwa diametralnie różne stanowiska co do zakresu art. 4 ust. 5. Zmierzając do wyklarowania wykładni tego przepisu, należy ocenić jej zasadność. W tym celu wykażę, że ani wykładnia językowa art. 4 ust. 5, ani poszanowanie woli państw członkowskich wyrażone w deklaracji nr 35 nie wymagało, wbrew stanowisku Sądu, przyjęcia przywołanego rozstrzygnięcia. Przeciwnie, wykładnia systemowa i teleologiczna narzuca zupełnie inne rozwiązanie.

A — Brak przekonującej odpowiedzi opartej na wykładni językowej i poszukiwaniu zamiaru stron

1. Brzmienie art. 4 ust. 5 rozporządzenia

27. Należy przypomnieć na wstępnie, że według stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie rozporządzenia prawo dostępu do dokumentów dotyczyło wyłącznie dokumentów sporządzonych przez instytucje ( 9 ). Natomiast w odniesieniu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu instytucji, których autorem była strona trzecia, to jest osoba fizyczna lub prawna, państwo członkowskie, inna instytucja lub organ wspólnotowy lub jakikolwiek organ krajowy lub międzynarodowy, zastosowanie znajdowała tak zwana „zasada autora”. Zgodnie z tą zasadą instytucja nie miała prawa ujawnić dokumentów pochodzących od stron trzecich, w związku z czym wnioskodawca był zobowiązany zwrócić się bezpośrednio do autora dokumentu ( 10 ). Jakkolwiek zasada autora była postrzegana na gruncie orzecznictwa od początku jako ograniczenie ogólnej zasady prawa dostępu do dokumentów i, będąc z tego względu przedmiotem zawężającej wykładni i takiego też stosowania ( 11 ), została mimo to zakwalifikowana jako „wyjątek mający bezwzględne zastosowanie w przypadkach, w których autorem dokumentu jest strona trzecia” ( 12 ).

28. Jednym z głównych osiągnięć rozporządzenia jest zatem rozszerzenie zakresu zastosowania prawa wspólnotowego w dziedzinie dostępu do dokumentów instytucji poprzez zniesienie zasady autora. Od jego wejścia w życie na mocy art. 2 ust. 3 rozporządzenia prawo dostępu do dokumentów odnosi się do „wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje, to jest dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu”. W konsekwencji instytucje mogą mieć obowiązek przekazania dokumentu wydanego prze strony trzecie, w tym państwa członkowskie, zgodnie z definicją pojęcia strony trzeciej z art. 3 lit. b) rozporządzenia. Niemniej jednak odstąpienie od zasady autora zostało zrównoważone przez szczególne postępowanie przewidziane zwłaszcza w odniesieniu do dokumentów wydanych przez państwa członkowskie w art. 4 ust. 5 rozporządzenia. Określenie, na czym polega to szczególne postępowanie, jest sednem niniejszego sporu.

29. Jeżeli sporny przepis zostałby sformułowany w przejrzysty sposób, można by zasadnie przyjąć, że wyrażona w nim norma winna być stosowana w sposób dosłowny: in claris non fit interpretatio. Poszukiwanie odpowiedzi w jej brzmieniu okazuje się jednak w niniejszym przypadku niemożliwe, ponieważ przepis ten jest daleki od jednoznaczności. Stanowi on, że „państwo członkowskie może zażądać [wnioskować] od [do] instytucji [o] nieujawniania[e] dokumentu pochodzącego od tego państwa członkowskiego bez jego uprzedniej zgody”. Jak przyznała Komisja, „brzmienie art. 4 ust. 5 nie precyzuje, w jakim zakresie instytucje mają obowiązek zastosowania się do braku zgody na ujawnienie jednego z jego dokumentów przez państwo członkowskie” ( 13 ). W rzeczywistości podkreślenie faktu, że ujawnienie przez instytucję dokumentu przekazanego jej przez państwo członkowskie może wymagać, na jego wniosek, każdorazowej „uprzedniej zgody” państwa członkowskiego, świadczyłoby na korzyść uznania prawa weta po stronie państwa członkowskiego. Inaczej, użycie słowa „wnioskować” skłaniałoby do wniosku, że ostateczną decyzję o ujawnieniu dokumentu podejmuje będąca w jego posiadaniu instytucja, ponieważ jak słusznie wskazała w trakcie postępowania przed Sądem skarżąca, pojęcie „wniosek”, które może być definiowane jako czynność lub fakt domagania się czegoś, oznacza, że strona występująca z wnioskiem oczekuje odpowiedzi oraz skorzystania ze służącego stronie, która na niego odpowiada, zakresu uznania. Dwuznaczność brzmienia art. 4 ust. 5 podkreśla dodatkowo kontrast wynikający z treści art. 9 ust. 3, który jest bez wątpienia potwierdzeniem prawa weta, ponieważ stanowi, że „dokumenty sensytywne zostaną ujęte w rejestrze lub ujawnione wyłącznie za zgodą instytucji, która je stworzyła”. Nie widzę tym samym możliwości podążania za wnioskowaniem Sądu, który w wyroku będącym przedmiotem odwołania uznał, że obowiązek uzyskania uprzedniej zgody państwa członkowskiego, od którego dokument pochodzi, na jego ujawnienie, spoczywający na instytucji będącej w jego posiadaniu, jest „zawarty wyraźnie” w art. 4 ust. 5 rozporządzenia ( 14 ).

30. Poprawki wprowadzone do regulaminów wewnętrznych instytucji w wykonaniu obowiązku ich dostosowania do przepisów rozporządzenia, nałożonego jego art. 18, potwierdzają, o ile potwierdzenie było konieczne, niejednoznaczne brzmienie art. 4 ust. 5. Lektura tych przepisów wydaje się wskazywać, że Komisja nie odrzuca możliwości ujawnienia dokumentu pochodzącego z państwa członkowskiego wbrew wyraźnej negatywnej opinii jego autora, nawet jeżeli państwo członkowskie wnioskowało do Komisji o nieujawnianie go bez jej uprzedniej zgody ( 15 ). Rada ograniczyła się natomiast do powtórzenia brzmienia art. 4 ust. 5 rozporządzenia ( 16 ). Regulamin wewnętrzny Parlamentu Europejskiego nie stanowi żadnych przepisów szczególnych w zakresie dokumentów pochodzących od państw członkowskich i przewiduje jedynie konsultacje ze stroną trzecią w przypadku dokumentów od niej pochodzących „w celu ustalenia, czy zachodzi któryś z wyjątków z art. 4 i 9 rozporządzenia nr 1049/2001” [tłumaczenie nieoficjalne] ( 17 ).

31. Doktryna prawa wydaje się podzielona co do znaczenia brzmienia art. 4 ust. 5 oraz co do nadawanego mu zakresu. Niektórzy autorzy wywodzą z brzmienia tego przepisu wyraźne potwierdzenie przyznania państwom członkowskim prawa weta ( 18 ). Inni przeciwnie, opowiadają się za odwrotną wykładnią, pozostawiając ostateczną decyzję w przedmiocie wniosku o dostęp do dokumentu instytucji będącej w jego posiadaniu ( 19 ).

32. W rzeczywistości wieloznaczność sformułowania art. 4 ust. 5 rozporządzenia jest odbiciem, jak słusznie podkreślił rząd duński, „konstrukcyjnej wieloznaczności”, która była jedynym sposobem na przyjęcie tego przepisu przez prawodawcę wspólnotowego ( 20 ). Jest ona w istocie rezultatem napięć, które towarzyszyły powstaniu rozporządzenia, różnicy zdań pomiędzy zwolennikami zachowania względnej tajemnicy a zmierzającymi do większej przejrzystości, która podzieliła uczestników procesu legislacyjnego ( 21 ). Komisja zmierzała do utrzymania kontroli państw członkowskich nad ujawnianiem dokumentów, które przekazały instytucjom. Również jej wstępny projekt stanowił w art. 4 lit. d): „instytucje odmówią dostępu do dokumentów, których ujawnienie mogłoby w istotny sposób naruszyć ochronę poufności wnioskowanej przez stronę trzecią, od której pochodzi dokument, lub informacji albo tajemnicy wymaganej ustawodawstwem państwa członkowskiego” [tłumaczenie nieoficjalne] ( 22 ). Parlament był zdania, że decyzja o ujawnieniu dokumentu pochodzącego od państwa członkowskiego winna należeć do instytucji będącej w jej posiadaniu, i zgłosił w konsekwencji odpowiednią poprawkę do projektu rozporządzenia Komisji ( 23 ). W łonie Rady podzielone były również państwa członkowskie, na co wskazuje fakt, że projekt prezydenci francuskiej przedstawiony w grudniu 2000 r., który w wyraźny sposób nadawał państwom członkowskim prawo weta, nie został przyjęty.

2. Zakres zastosowania deklaracji nr 35

33. Rozwiązanie kompromisowe polegało na przejęciu przez art. 4 ust. 5 rozporządzenia brzmienia deklaracji nr 35, jak podkreślił Sąd ( 24 ) oraz jak wskazuje motyw 10 rozporządzenia, zgodnie z którą co do zasady wszelkie rozszerzenia zakresu prawa dostępu do dokumentów uzyskanych przez instytucje winny być interpretowane w jej świetle.

34. Jak zatem określić zakres odesłania do deklaracji nr 35? Status załączników do traktatów pozostaje wciąż stosunkowo niejasny. Jak stanowi art. 311 WE, protokoły załączone do traktatu za wspólnym porozumieniem państw członkowskich stanowią jego „integralną część” i mają tym samym takie samo znaczenie prawne ( 25 ), jednak traktat milczy w zakresie deklaracji. Dominująca w doktrynie opinia ( 26 ) nie uznaje wiążącego prawnie skutku deklaracji zawartych w aktach końcowych traktatów wspólnotowych, upatrując w nich jedynie wyraz woli politycznej. Kwestia ta długo nie znajdowała komentarza w orzecznictwie. Dopiero niedawno orzecznictwo uznało moc wiążącą deklaracji ( 27 ). Artykuł 31 konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r. stanowi, że traktaty należy interpretować w ich kontekście, który obejmuje „oprócz tekstu, łącznie z jego wstępem i załącznikami; […] każdy dokument sporządzony przez jedną lub więcej stron w związku z zawarciem traktatu, przyjęty przez inne strony jako dokument odnoszący się do traktatu”. Czy zatem deklaracje złożone przez strony są traktowane jako podstawy dokonywania wykładni ( 28 ). Czy oznacza to, że wykładnia traktatu nadana w deklaracji porozumieniem układających się stron może sięgać tak daleko, by zmieniać jego postanowienia? O ile prawo międzynarodowe dostarczyło dotychczas kilku ilustracji, w jakim zakresie państwa sygnatariusze mogą dokonywać wykładni autentycznej traktatu ( 29 ), nie stało się tak w przypadku prawa wspólnotowego ze względu na sztywny charakter traktatów ustanawiających instytucje europejskie, które wchodzą w skład karty konstytucyjnej Wspólnot ( 30 ).

35. Jako że deklaracja nr 35 może stanowić pełnoprawną podstawę wykładni art. 4 ust. 5 rozporządzenia, należy zbadać, czy pozwala ona na wyjaśnienie sensu przepisu. W opinii Zjednoczonego Królestwa wspomniana deklaracja wskazuje, że przez ustanowienie art. 255 WE, którego zakres obejmuje dokumentny pochodzące od strony trzeciej, a znajdujące się w posiadaniu instytucji Wspólnoty, państwa członkowskie wymogły ustanowienie gwarancji, że dokumenty, których są autorami, nie zostaną ujawnione przez instytucje bez ich zgody. Sąd nadał temu przepisowi taki sam zakres, skoro po przypomnieniu jego brzmienia wywiódł o istnieniu służącego państwom członkowskim prawa weta w odniesieniu do wszelkich wniosków o dostęp do dokumentów, które przekazały instytucjom ( 31 ). Jednakże sformułowana w ten sam sposób co art. 4 ust. 5 rozporządzenia deklaracja nr 35 jest obarczona taką samą wieloznacznością. Nie może ona zatem w żaden sposób dopomóc w sprecyzowaniu jej znaczenia, tak jak w brzmieniu art. 4 ust. 5 nie można dopatrzyć się jasnego i jednoznacznego potwierdzenia prawa weta państw członkowskich.

36. Pozostaje zgodzić się jedynie, że brzmienie art. 4 ust. 5 jest obarczone nieograniczoną wieloznacznością. Z pewnością nie wyklucza ona wykładni, której dokonał Sąd. Sformułowanie wspomnianego przepisu nie ogranicza w wyraźny sposób gwarancji przyznanych państwom członkowskim w przypadku złożenia wniosku do instytucji o ujawnienie dokumentu wydanego przez państwo członkowskie do zwykłej konsultacji. W tym względzie art. 4 ust. 5 rozporządzenia nie może być interpretowany w sposób zupełnie językowy jak jego odpowiednik, art. 5, który stanowi, że jeśli państwo członkowskie otrzyma od instytucji wniosek dotyczący dokumentu będącego w jego posiadaniu, […] państwo członkowskie skonsultuje się z rzeczoną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie będzie naruszać realizacji celów niniejszego rozporządzenia. Brzmienie art. 4 ust. 5 nie narzuca niemniej jednak wykładni, którą nadał przepisowi Sąd. Prawo nadane państwom do wnioskowania o nieujawnianie ich dokumentów stronom trzecim bez ich uprzedniej zgody zostało wyraźnie określone przez Sąd jako „wyjątek” od prawa dostępu do dokumentów instytucji ( 32 ). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wszelkie wyjątki od prawa dostępu do dokumentów instytucji muszą być interpretowane i stosowane w sposób zawężający ( 33 ). Można zatem przyjąć wykładnię nadającą państwom członkowskim prawo bezwarunkowego weta w przedmiocie dostępu do dokumentów przekazanych przez nie instytucjom, jedynie jeśli znajduje dostateczne poparcie w brzmieniu art. 4 ust. 5.

B — Wykładnia systemowa i teleologiczna

37. Wobec braku bezspornej odpowiedzi wynikającej z wykładni językowej art. 4 ust. 5 rozporządzenia należy spróbować doprecyzować znaczenie spornego przepisu, umieszczając go ponownie w całościowym kontekście normatywnym oraz odwołując się do celów aktu normatywnego, którego jest on częścią. W tym względzie sporny przepis wpisuje się w kontekst prawy charakteryzujący się powolnym, ale rosnącym wzrostem znaczenia na gruncie prawa wspólnotowego ogólnego wymogu przejrzystości oraz prawa dostępu do dokumentów instytucji w szczególności.

38. Długo prawo publicznego dostępu do dokumentów instytucji było nieznane prawu wspólnotowemu. Jednakże jego ewolucja odznaczała się „stopniowym potwierdzeniem” ( 34 ) prawa publicznego dostępu do dokumentów będących w dyspozycji władz publicznych, czego przebieg pokrótce zobrazuję, przypominając wyłącznie najbardziej znamienne etapy rozwoju. Znaczenie przejrzystości w procesie decyzyjnym zostało po raz pierwszy formalnie wyrażone w deklaracji nr 17 dotyczącej prawa dostępu do informacji załączonej do traktatu o Unii Europejskiej podpisanego w Maastricht w dniu 7 lutego 1992 r., która zaleca w tym zakresie podjęcie działań zmierzających do poszerzenia publicznego dostępu do informacji, którymi dysponują instytucje. Wobec braku ogólnego uregulowania wspólnotowego, które określałoby zakres prawa dostępu, do instytucji należało odstąpienie od tradycyjnej zasady tajemnicy administracyjnej i podjęcie decyzji, czy udzielić lub odmówić dostępu do znajdujących się w ich posiadaniu dokumentów. Po ustanowieniu na postawie wspólnego porozumienia w dniu 6 grudnia 1993 r. kodeksu postępowania wyliczającego zasady publicznego dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji ( 35 ) Rada i Komisja na podstawie swych kompetencji w zakresie wewnętrznej organizacji ( 36 ) wydały odpowiednio decyzje wykonujące rzeczone zasady ( 37 ) oraz decyzję ustanawiającą formalnie wspomniany kodeks ( 38 ). Mimo stopniowego potwierdzania prawa publicznego dostępu do dokumentów instytucji, mimo nawoływań ze strony rzeczników generalnych ( 39 ) i państw członkowskich ( 40 ), mimo motywacji wynikającej ze stanowiska zajmowanego wielokrotnie przez Sąd ( 41 ), mimo faktu, że sam Sąd uznał, że prawo publicznego dostępu do dokumentów posiadanych przez władze publiczne w większości państw członkowskich ma rangę zasady konstytucyjnej i normatywnej ( 42 ), Trybunał Sprawiedliwości nie uznał jej w sposób formalny za podstawową zasadę prawa wspólnotowego ( 43 ).

39. Ewolucja nie zatrzymała się jednak na opisanym powyżej etapie. Stadium następnym było potwierdzenie przez traktat z Amsterdamu po pierwsze „zasady otwartości”, w art. 1 akapit drugi TUE, a po drugie prawa dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji w art. 255 WE. Rzecz jasna przepisy te wobec braku ich bezpośredniej skuteczności nie mogły stanowić podstawy wniosku o ujawnienie dokumentu instytucji. Korzystanie z prawa dostępu pozostaje bowiem uzależnione od ustanowienia przepisów regulujących jego wykonywanie ( 44 ). W tym względzie art. 255 ust. 2 wynikający z traktatu z Amsterdamu stanowił podstawę prawną w tym zakresie, wyznaczając Radzie w procedurze współdecydowania z Parlamentem zadanie określenia podstawowych zasad i granic prawa dostępu do dokumentów instytucji. Na tej postawie prawnej zostały ustanowione ogólne normy wspólnotowe w zakresie prawa dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji składające się na rozporządzenie nr 1049/2001. Wynika stąd, że odtąd istnienie prawa dostępu do dokumentów instytucji nie znajduje dłużej swej podstawy w przepisach regulaminów wewnętrznych ustanawianych przez instytucje, które mają obowiązek ich przestrzegać zgodnie z paremią „patere legem quam ipse fecisti” lub nawet w rozporządzeniu, ale w normie rangi konstytucyjnej.

40. Podniesieniu w systemie norm rangi prawa dostępu do dokumentów towarzyszył rozwój w sensie materialnym. Ewolucja przeszła od zwykłej przychylności okazanej petentowi przez instytucje w ramach wykonywania przez nie uprawnień dyskrecjonalnych do służącego jednostce rzeczywistego prawa podmiotowego o podstawowym znaczeniu. W rzeczowości w zakresie, w jakim publiczny dostęp do dokumentów instytucji był pozostawiony ich swobodnemu uznaniu, działania, które podejmowały w celu uszczegółowienia postępowania w sprawie takich wniosków, zmierzały wyłącznie do gwarantowania wewnętrznego funkcjonowania procedur w interesie dobrej administracji. Nie nadawały one jednostkom żadnych praw podmiotowych pozwalających na uzyskanie wnioskowanych informacji, nawet jeśli miały one możliwość powołania się na przestrzeganie przywołanych przepisów ( 45 ). Wraz z ustanowieniem art. 255 przez traktat z Amsterdamu publiczny dostęp do dokumentów instytucji stał się prawem podmiotowym służącym „każdemu obywatelowi Unii i każdej osobie fizycznej lub prawnej mającej miejsce zamieszkania lub siedzibę w państwie członkowskim”. Prawo dostępu do dokumentów ma charakter prawa podstawowego, co potwierdza fakt, iż zostało powtórzone w art. 42 Karty praw podstawowych ( 46 ).

41. Tego rodzaju wzmocnienie prawa dostępu do dokumentów jest bezpośrednio związane z celami realizowanymi przez „wymóg przejrzystości” ( 47 ). Nieliczne przekazane instytucjom obowiązki uczestniczące w większym lub mniejszym stopniu w realizacji od początku zmierzały przede wszystkim do zapewniania skuteczności działaniom Wspólnoty i kontroli ich legalności. Do przykładów zaliczyć trzeba poszanowanie prawa do obrony czy też obowiązek uzasadniania i publikacji aktów wspólnotowych. Wraz z ustanowieniem prawa dostępu do dokumentów będących w posiadaniu władz publicznych zasada przejrzystości zmierza przede wszystkim do wzmocnienia demokratycznej legitymacji działań Wspólnoty ( 48 ). Dopuszczając się swego rodzaju prowokacji, można bez wątpienia zakwestionować rzekomy związek między przejrzystością a demokracją. Czy nie byłby to symptom ogólnej podejrzliwości obywateli względem rządu w systemie demokracji przedstawicielskiej? Poza tym istnieje ryzyko, że zasada przejrzystości nie będzie stosowana w ten sam sposób przez wszystkich obywateli oraz że służyć będzie do promowania uprzywilejowanego dostępu pewnych grup interesów do systemu politycznego. Jakkolwiek wspomniany związek z zasadą demokracji, na którym opiera się Unia ( 49 ), był podkreślany od samego początku. Deklaracja nr 17 dotycząca prawa dostępu do informacji załączona do aktu końcowego do traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że „przejrzystość procesu decyzyjnego wzmacnia demokratyczny charakter instytucji i zaufanie publiczne do administracji”. Orzecznictwo powtarzało wielokrotnie brzmienie tej deklaracji ( 50 ), wyjaśniając, że przejrzystość zmierzała do nadania społeczeństwu możliwie najszerszego dostępu do dokumentów, gwarantując „coraz większą praworządność, skuteczność i odpowiedzialność administracji względem jej obywateli w systemie demokratycznym” ( 51 ) w zakresie, w jakim umożliwia ona obywatelom „sprawowanie rzeczywistej i skutecznej kontroli nad wykonywaniem uprawnień nadanych instytucjom wspólnotowym” ( 52 ). „W istocie bowiem wyłącznie poprzez stosowne rozpropagowanie informacji o działaniach władzy prawodawczej, wykonawczej i administracji publicznej możliwe jest z jednej strony wykonywanie również przez społeczeństwo rzeczywistej i skutecznej kontroli nad funkcjonowaniem organizacji sprawowania władzy, a z drugiej strony rozwój w stosunkach pomiędzy administracją i administrowanymi modeli funkcjonowania zapewniających rzeczywisty udział tych ostatnich” ( 53 ). Wreszcie związki pomiędzy przejrzystością a demokracją podkreślone przeze mnie zostały przypomniane w motywie 2 rozporządzenia.

42. Należy pamiętać, że nawet kiedy zasada możliwie najszerszego dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji była jedynie przepisem regulaminów wewnętrznych, orzecznictwo wywiodło z niej, że wyjątki i ograniczenia przywołanych przepisów winny być interpretowane i stosowane w sposób restrykcyjny, tak aby nie uniemożliwić stosowania tej zasady ( 54 ). Odkąd prawo dostępu do dokumentów instytucji stało się prawem podstawowym gwarantowanym normą rangi konstytucyjnej, związanym z zasadami demokracji i otwartości, każdy akt prawa wtórnego regulujący jego wykonanie i wynikające stąd ograniczenia winien podlegać wykładni jeszcze bardziej zawężającej ( 55 ). Wynika stąd między innymi, że tak długo, jak długo prawo dostępu do dokumentów instytucji było regulowane przepisami ich wewnętrznych regulaminów, przepisy te mogły wyłączać niektóre rodzaje dokumentów z zakresu ich zastosowania, w szczególności te niepochodzące z instytucji, istnienie prawa podstawowego dostępu do dokumentów instytucji gwarantowanego przepisami wyższej rangi zakazywało odtąd prawodawcy wspólnotowemu ograniczania zakresu jego stosowania ( 56 ). Ograniczenie tego rodzaju wynikałoby z wykładni art. 4 ust. 5 rozporządzenia nadającej państwom członkowskim prawo weta wobec ujawniania dokumentów ich autorstwa. W takim przypadku, jak orzekł Sąd, dokument, co do którego państwo członkowskie złożyło wniosek o odmowę dostępu, podlega nie prawu wspólnotowemu, ale znajdującym zastosowanie przepisom tego państwa członkowskiego ( 57 ). Ponadto i w każdym razie przyznanie państwom członkowskim bezwarunkowego prawa weta w przedmiocie ujawniania przez instytucje dokumentów, które zostały im przekazane, byłoby zbyt istotnym naruszeniem prawa podstawowego dostępu do dokumentów i przejrzystości wspólnotowego procesu decyzyjnego, które prawo to ma za zadanie strzec. W rzeczywistości po pierwsze wiele dokumentów wykorzystywanych we wspólnotowym procesie decyzyjnym pochodzi od państw członkowskich. Po drugie jako że większość systemów prawnych państw członkowskich przewiduje w dziedzinie przejrzystości wyjątki od prawa dostępu do dokumentów w przypadkach, gdy dokumenty objęte wnioskiem o ujawnienie dotyczą polityki zagranicznej państwa, to jest stosunków wiążących to państwo z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi, istnieje istotna obawa, że powoływałyby się one regularnie na art. 4 ust. 5 w celu zapobieżenia ujawnieniu dokumentów, które przekazały instytucjom Unii.

43. Poza tym należy podkreślić, że z istniejącego w Unii Europejskiej związku pomiędzy zasadą przejrzystości a systemem demokratycznym wynika, że dostęp do określonego dokumentu winien być udzielony nie w zależności od osoby jego autora, a z uwagi na znaczenie dokumentu dla odpowiedzialności za wspólnotowy proces decyzyjny i wiedzy na jego temat.

44. Ponadto przedmiotem rozporządzenia jest właśnie konkretyzacja prawa dostępu do dokumentów instytucji, o którym mowa w art. 255 WE, poprzez ustanowienie przepisów ogólnych, warunków i ograniczeń. Jak wynika z art. 1 rozporządzenia, czytanego w szczególności w świetle jego motywu 4, i jak podkreślił sam Trybunał, celem tego rozporządzenia jest „uczynienie prawa do publicznego dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji możliwie najbardziej skutecznym” ( 58 ). W tym świetle, jak już wskazywałem i jak Sąd orzekł w zaskarżonym wyroku ( 59 ), jedno z najistotniejszych osiągnięć tego rozporządzenia w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na odstąpieniu od zasady autora. W konsekwencji nadanie państwom członkowskim, jak to uczynił Sąd, prawa bezwarunkowego weta w przedmiocie dostępu do dokumentów instytucji przez nie przekazanych sprowadzałoby się do ponownego, przynajmniej w części, wprowadzenia w wymijający sposób wspomnianej zasady autora. Podobna wykładnia nie wydaje mi się zgodna ani z przedmiotem, ani celem rozporządzenia.

45. Niemniej jednak w opinii Komisji i Zjednoczonego Królestwa odmowa prawa weta państwu członkowskiemu, od którego objęty wnioskiem dokument pochodzi, i pozostawianie instytucji będącej w jego posiadaniu możliwości decydowania o jego ujawnianiu prowadzić będzie do będącej nadużyciem harmonizacji przepisów krajowych w dziedzinie prawa dostępu do dokumentów, wbrew przedmiotowi rozporządzenia i z naruszeniem zasady subsydiarności. Sąd jest również podobnego zdania, opierając rozstrzygnięcie w sprawie na motywie 15 przedmiotowego rozporządzenia, zgodnie z którym „ani celem, ani przedmiotem niniejszego rozporządzenia nie jest wprowadzanie poprawek do krajowych ustawodawstw dotyczących dostępu do dokumentów” ( 60 ). Również w celu stosowania prawa krajowego w dziedzinie przejrzystości Sąd orzekł, że każdy wniosek o odmowę ujawnienia dokumentów sformułowany przez państwo członkowskie na podstawie art. 4 ust. 5 „stanowi nakaz skierowany do instytucji, aby nie ujawniała danego dokumentu” ( 61 ), i skutkuje wyłączeniem przekazanego instytucji dokumentu z zakresu prawa wspólnotowego w dziedzinie dostępu do dokumentów w celu poddania go regulacji prawa krajowego zainteresowanego państwa członkowskiego ( 62 ).

46. Analiza ta pozostaje jednak w sprzeczności z wyraźnym brzmieniem art. 2 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym wymienione rozporządzenie „odnosi się do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje, to jest dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu”. Ciężko również uzasadnić tę analizę w świetle art. 2 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym„instytucje mogą udzielać dostępu do dokumentów wszelkim osobom fizycznym lub prawnym niezamieszkałym i mniemającym siedziby w państwie członkowskim […]”. Z łącznej wykładni obu przepisów wynika, że dokument przekazany instytucji przez władze krajowe podlega od tego momentu wyłącznie prawu wspólnotowemu i wchodzi w zakres odpowiedzialności danej instytucji. Ponadto równoległa lektura art. 5 rozporządzenia uwydatnia logikę rozporządzenia: prawo rządzące dostępem do dokumentu oraz władza kompetentna w zakresie podjęcia decyzji o jego ujawnieniu zależy nie od pochodzenia dokumentu czy statusu jego autora, lecz od tożsamości strony będącej w jego posiadaniu lub, ściślej rzecz biorąc, statusu organu, do którego skierowano wniosek.

47. Obawa zakwestionowania ustawodawstwa krajowego w dziedzinie przejrzystości w przypadku przyznania instytucji będącej w posiadaniu dokumentu pochodzącego od państwa członkowskiego prawa decydowania o jego ujawnieniu nie jest zasadna. Uregulowania wspólnotowe i przepisy krajowe pozostają od siebie niezależne, ponieważ dotyczą różnych dziedzin. Z pewnością mogą zachodzić przypadki kolizji norm, gdy ten sam dokument należy do zakresu prawa krajowego i wspólnotowego. Decyzja wydana przez instytucję na podstawie rozporządzenia nie wiąże państwa członkowskiego, od którego wnioskowany dokument pochodzi, jeżeli wniosek przekazania tego dokumentu został również skierowany bezpośrednio do niego. Wniosek taki jest zatem rozpatrywany na podstawie prawa krajowego. Z zastrzeżeniem, jak stanowi art. 5 rozporządzenia, że decyzja nie będzie naruszać realizacji jego celów, państwo członkowskie może ujawnić dokument, do którego dostępu odmówiła instytucja wspólnotowa, ponieważ przepisy krajowe w dziedzinie przejrzystości są mniej restrykcyjne. I odwrotnie, instytucja może, na warunkach lub w granicach, które zostaną dalej doprecyzowane, udzielić dostępu do przekazanego jej dokumentu państwa członkowskiego, którego odmówiło ono ujawnienia, ponieważ przepisy wspólnotowe, określające mocą zgodnego porozumienia państw członkowskich zasady działania instytucji, zapewniają szerszy dostęp do dokumentów niż prawo krajowe zainteresowanego państwa członkowskiego. Tego rodzaju różnice w ocenie, których emblematycznym przykładem jest przywołana powyżej sprawa Svenska Journalistförbundet przeciwko Radzie, nie powinny powodować kontrowersji ( 63 ). Są one bowiem oznaką i wynikiem faktu, że uregulowania wspólnotowe w zakresie prawa dostępu do dokumentów nie dotyczą ani nie mają na celu harmonizacji prawa krajowego w tym zakresie.

48. O ile, jak wykazałem, wykładnia teleologiczna i systemowa nie pozwala na dopatrywanie się w art. 4 ust. 5 aktu nadania państwom członkowskim prawa weta, o tyle nie można pozbawić tego przypisu rzeczywistej skuteczności. W tym świetle pozostaje zgodzić się z Sądem ( 64 ), że art. 4 ust. 5 stanowi lex specialis, kształtujący sytuację państw członkowskich w sposób odmienny od sytuacji innych stron trzecich, regulowanej mocą art. 4 ust. 4. Jednak dla zapewnienia skuteczności art. 4 ust. 5 wystarczy interpretować ten przepis jako nadający państwom członkowskim, na ich wniosek, prawo do obowiązkowej konsultacji przez instytucję, do której zwrócono się z wnioskiem o ujawnienie dokumentu jej przekazanego. Państwo członkowskie zamierzające powołać się na art. 4 ust. 5 znajduje się w ten sposób w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do innych stron trzecich, gdyż ma ono zagwarantowaną możliwość przedstawienia instytucji, w której posiadaniu znajduje się przez nie przekazany dokument, przyczyn, dla których sprzeciwia się jego ujawnieniu, mimo że oczywiście do instytucji należy decyzja o jego ujawnieniu bądź nieujawnieniu. Innymi słowy albo państwo członkowskie, od którego pochodzi dokument, nie złoży wniosku na podstawie art. 4 ust. 5, w którym to przypadku, jak inne strony trzecie, instytucja będąca w posiadaniu dokumentu skonsultuje się z nim zgodnie z art. 4 ust. 4 wyłącznie jeśli nie jest jednoznaczne, że dokument ten zostanie ujawniony lub nie, albo państwo członkowskie składa tego rodzaju wniosek, w którym to przypadku instytucja ma bezwzględny obowiązek przeprowadzenia konsultacji.

49. Zjednoczone Królestwo twierdzi, że sprowadzenie art. 4 ust. 5 zaledwie do proceduralnego obowiązku regularnych konsultacji państw członkowskich, od których pochodzą wnioskowane dokumenty, w przypadku złożenia takiego wniosku nie odzwierciedlałoby rzeczywistego zakresu tego przepisu w stosunku do art. 4 ust. 4, ponieważ konsultacja przewidziana w art. 4 ust. 5 przeprowadzania w sytuacji, gdy jest jednoznaczne, czy dany dokument zostanie ujawniony, czy nie, nie miałoby sensu. Sprzeciw ten nie może być jednak przyjęty, ponieważ przyczyny, na które może powołać się państwo członkowskie w celu uzasadnienia nieujawniania dokumentu od niego pochodzącego przez instytucję znajdującą się w jego posiadaniu, nie ograniczają się do wyjątków od prawa dostępu do dokumentów, określonych w art. 4 ust. 1–3 — jedynych powodów, z których jasno wynika dla danej instytucji, że dany dokument zostanie lub nie zostanie ujawniony.

50. Państwo członkowskie, od którego pochodzi wnioskowany dokument, z pewnością nie będzie powoływać się na błahe powody w celu sprzeciwienia się ich nieujawnianiu przez instytucję, do której skierowano wniosek o dostęp do dokumentu. Z brzmienia art. 255 ust. 2 wynika, że powody ograniczają się wyłącznie do ochrony interesu publicznego lub prywatnego. Jednak powody, które może powołać państwo członkowskie, „z uwagi na interes publiczny lub prywatny” nie ograniczają się do wyjątków od prawa ustanowionego mocą rozporządzenia, mogą one wynikać również z prawa krajowego zainteresowanego państwa członkowskiego.

51. Rozstrzygnięcie wniosku o udzielenie dostępu do dokumentu należy ostatecznie jednak do instytucji będącej w jego posiadaniu, która nie jest przy tym związana opinią państwa członkowskiego, od którego dokument pochodzi. Po raz kolejny nie widzę w tym zakresie możliwości zgodzenia się z wykładnią Sądu, zgodnie z którą państwo członkowskie nie ma obowiązku uzasadnienia swojego wniosku złożonego na podstawie art. 4 ust. 5 rozporządzenia ( 65 ). Jeżeli państwo członkowskie nie przedstawia powodów uzasadniających jego zdaniem odmowę dostępu do dokumentu, w jaki zatem sposób instytucja może mieć jakąkolwiek wiedzę co do istnienia szczególnej potrzeby zachowania poufności, a fortiori w jaki sposób ma być o tym przekonana?

52. Niemniej jednak nawet jeżeli w ramach analizy uzasadnienia przedstawionego przez państwo członkowskie instytucja może rozważyć raz jeszcze ocenę powołanych przez państwo członkowskie szczególnych względów zachowania tajemnicy, zgodnie z odstępstwami od prawa dostępu do dokumentów przewidzianymi rozporządzeniem nie może ona w żaden sposób uczynić tego w przypadku, gdy wniosek o nieujawnianie dokumentu złożony przez państwo członkowskie będzie uzasadniony względami interesu publicznego lub prywatnego określonymi normami prawa krajowego.

53. Niemniej jednak moim zdaniem, instytucja może nie rozstrzygnąć wniosku o nieujawnianie dokumentu opartego na szczególnej potrzebie zachowania tajemnicy wynikającej z prawa krajowego, jeżeli uzna ona, że wymaga tego przejrzystość wspólnotowego procesu decyzyjnego. Innymi słowy, jeżeli głębokie zrozumienie powodów, które doprowadziły do wydania danej decyzji wspólnotowej tego wymaga, instytucja winna móc — a nawet musieć — udzielić dostępu do dokumentu pochodzącego od państwa członkowskiego podmiotowi, który się o to ubiega, nawet jeśli dane państwo członkowskie sprzeciwia się temu w imię tajemnicy chronionej przez jego prawo krajowe. Chodzi tu bowiem o przestrzeganie wymogu przejrzystości, którego częścią jest prawo dostępu do dokumentów ( 66 ). Ponadto chodzi nawet bardziej o skuteczność zasady demokracji, z którą, jak widzieliśmy, przejrzystość jest bezpośrednio związana. Wreszcie chodzi o strukturalną spójność, przekazanie uprawnień na rzecz Wspólnoty, które nie powinno prowadzić do umniejszenia demokratycznej kontroli sprawowania władzy przez obywateli państw członkowskich. Może się tak zdarzyć, w przypadku gdy państwo członkowskie będzie zmuszone w odniesieniu do wszystkich dokumentów, które przekazało instytucjom w celach wydania decyzji wspólnotowej, powołać się na wyjątek od prawa dostępu do dokumentów oparty na prawie krajowym w dziedzinie polityki zagranicznej państwa. Jeżeli wystarczyłoby, aby państwo członkowskie powołało się na wyjątek tego rodzaju, aby regularnie uchylać się od rozstrzygania wszelkich wniosków o dostęp do dokumentów dotyczących jego udziału w procesie decyzyjnym Wspólnoty, rola, jaką odgrywa zasada przejrzystości w kontroli demokratycznej procesu politycznego, byłaby podważona. W rzeczywistości nie można pozwolić, by określone władze, poddane mechanizmom kontroli demokratycznej na szczeblu krajowym, skutkiem przekazania uprawnień na rzecz Wspólnoty unikały regularnie takich samych mechanizmów kontroli demokratycznej, ponieważ należałyby w takim układzie do „polityki zagranicznej państwa”.

54. Przystępując do oceny wymogu przejrzystości wspólnotowego procesu decyzyjnego w celu podjęcia decyzji o ujawnieniu dokumentu pochodzącego od państwa członkowskiego przekazanego instytucji, winna ona wziąć pod uwagę ogół norm prawa krajowego, ze względu na które dane państwo członkowskie domaga się na podstawie art. 4 ust. 5 nieujawniania dokumentu. Należy powtórzyć, że byłoby to dużo bardziej racjonalne, gdyby państwo członkowskie, uzasadniając swój wniosek o nieujawnianie dokumentu, umożliwiło instytucji zrozumienie powodów, dlaczego zachowanie poufności jest konieczne dla poszanowania prawa krajowego i jego celów. Utrzymania tego rodzaju równowagi wymaga zasada lojalnej współpracy regulująca stosunki pomiędzy instytucjami a państwami członkowskimi, przywołana w motywie 15 rozporządzenia, w taki sam sposób jak wymaga ona od państw członkowskich przekazywania instytucjom dokumentów koniecznych do wydania decyzji wspólnotowych i tak jak przede wszystkim zobowiązuje ona państwa członkowskie do niepodważania realizacji celów tego rozporządzenia, kiedy, zgodnie z brzmieniem art. 5 rozporządzenia, stanowią, stosując ich prawa krajowe, w przedmiocie wniosku o dostęp do będącego w ich posiadaniu dokumentu pochodzącego od instytucji.

55. Nadanie w ten sposób instytucji będącej w posiadaniu dokumentu pochodzącego od państwa członkowskiego prawa do ostatecznej decyzji w przedmiocie skierowanego do niej wniosku o jego ujawnienie jest w mojej opinii jedyną wykładnią zgodną z charakterem prawa podstawowego dostępu do dokumentów instytucji. Przypomnijmy, że wszystkie ograniczenia praw podstawowych mogą być uzasadnione jedynie, jeżeli mają na celu ochronę uzasadnionego interesu oraz jeżeli zgodnie z zasadą proporcjonalności nie przekraczają granic tego, co jest właściwe i konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu ( 67 ).

56. Wreszcie chciałbym zauważyć, że konieczna z prawnego punktu widzenia wykładnia art. 4 ust. 5 rozporządzenia, jeśli nie na gruncie prawa, to przynajmniej w praktyce, będzie miała niewielki wpływ na zakres konsultacji państw członkowskich. Można przewidzieć, że w większości przypadków instytucja zastosuje się do opinii państwa członkowskiego, od którego pochodzi wnioskowany dokument ( 68 ).

57. Z ogółu poprzedzających uwag wynika, że zaskarżony wyrok narusza prawo, ponieważ interpretuje art. 4 ust. 5 rozporządzenia jako nadający państwom członkowskim prawo weta w zakresie ujawniania objętego wnioskiem o dostęp dokumentu od nich pochodzącego, a będącego w posiadaniu instytucji.

58. Jeśli Trybunał nie zgodzi się z moją opinią, uznając, że utrzyma w mocy wyrok będący przedmiotem odwołania, konieczne pozostanie w każdym razie wprowadzenie zmian do uzasadnienia wyroku Sądu. Wydaje mi się w istocie, że wykładnia art. 4 ust. 5 przyjęta przez Sąd ( 69 ), zgodnie z którą przepis ten zobowiązuje instytucję będącą w posiadaniu dokumentu objętego wnioskiem o dostęp do regularnych konsultacji państwa członkowskiego, od którego dany dokument pochodzi, przed podjęciem decyzji co do jego ujawnienia, nawet jeśli państwo członkowskie nie przedstawiło uprzednio wniosku o zachowanie poufności, w tym właśnie celu, jak się wydaje, aby zweryfikować, czy zamierza ono złożyć taki wniosek na podstawie art. 4 ust. 5, jest sprzeczna z wyraźnym brzmieniem tego przepisu, który uzależnia obowiązek konsultacji państwa członkowskiego od złożenia przez zainteresowane państwo wniosku w tym zakresie. Prawdą jest, że dokumenty krajowe objęte wnioskiem zostały przekazane Komisji przez władze niemieckie przed wejściem w życie rozporządzenia. W takim przypadku przepisy wykonawcze do tego rozporządzenia wprowadzone przez Komisję do jej regulaminu wewnętrznego ( 70 ) stanowią o przeprowadzeniu konsultacji z władzą, od które dokument pochodzi, niezależnie od faktu, czy zgłoszono uprzednio na podstawie art. 4 ust. 5 wniosek w tym zakresie. Ma zatem niewielki wpływ na zgodność z prawem zaskarżonego wyroku fakt, że konsultacja władz niemieckich przez Komisję nastąpiła w niemniejszej sprawie bez przedstawienia uprzedniego wniosku z ich strony. Niemniej jednak ogólność pojęć zastosowanych przez Sąd pozwala mniemać, że skierowane do instytucji wezwanie do konsultacji państw członkowskich, od których pochodzą dokumenty objęte wnioskiem, w celu weryfikacji, czy zamierzają powołać się na art. 4 ust. 5, dotyczy tak dokumentów, które zostały im przekazane przed wejściem w życie rozporządzenia, jak i dokumentów, które zostały przekazane po tej dacie. W tym zakresie uzasadnienie wyroku jest sprzeczne z brzmieniem art. 4 ust. 5, nie może być zatem utrzymane w mocy. Sugerowałbym zatem, by Trybunał sprostował uzasadnienie wyroku, ograniczając konsultację zainteresowanego państwa członkowskiego przez instytucję, do której złożono wniosek o ujawnienie dokumentu pochodzącego od państwa członkowskiego w celu określenia, czy zamierza ono powołać się na art. 4 ust. 5, do dokumentów, które zostały jej przekazane przed wejściem w życie rozporządzenia.

III — Wnioski

59. Z tych względów sugeruję, by Trybunał uznał odwołanie oparte na naruszaniu prawa wspólnotowego za zasadne, a tym samym uchylił wyrok Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich z dnia 30 listopada 2004 r. w sprawie T-168/02 IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds przeciwko Komisji.

( 1 ) Język oryginału: portugalski.

( 2 ) T-168/02, Zb.Orz. str. II-4135.

( 3 ) Dz.U. L 145, str. 43.

( 4 ) Co się tyczy uwydatnienia tej różnicy, można odwołać się do H. Ragnemalm, „Démocratie et transparence: sur le droit général d’accès des citoyens de l’Union européenne aux documents détenus par les institutions communautaires”, G. Mél, G. F. Mancini, t. 2, wyd. Dott. A. Giuffrè, Mediolan 1998, str. 809. Należy przypomnieć, że prawo publicznego dostępu do dokumentów urzędowych jest zapisane w szwedzkiej konstytucji od 1766 r.

( 5 ) J. Rideau, „Jeux d’ombres et de lumières en Europe”, w: „La transparence dans l’Union européenne: mythe ou principe juridique?”, LGDJ, Paryż 1998, str. 1.

( 6 ) Zobacz sprawozdanie Komisji w sprawie stosowania przepisów rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 dotyczące publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji z dnia 30 stycznia 2004 r. [COM (2004) 45 końcowe, pkt 3.5.2].

( 7 ) Dz.U. L 206, str. 7.

( 8 ) Zaskarżony wyrok, pkt 60.

( 9 ) Zobacz podobnie wyrok Sądu z dnia 12 października 2000 r. w sprawie T-123/99 JT’s Corporation przeciwko Komisji, Rec. str. II-3269, pkt 53 oraz z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie T-191/99 Petrie i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II-3677, pkt 47.

( 10 ) W celu przypomnienia zobacz wyrok Sądu z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawach połączonych T-110/03, T-150/03 i T-405/03 Sison przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. II-1429, pkt 92.

( 11 ) Zobacz wyroki Sądu z dnia 19 lipca 1999 r. w sprawie T-188/97 Rothmans przeciwko Komisji, Rec. str. II-2463, pkt 55 oraz z dnia 7 grudnia 1999 r. w spawie T-92/98 Interporc przeciwko Komisji, Rec. str. II-3521, pkt 69.

( 12 ) Zobacz wyrok Sądu z dnia 16 października 2003 r. w sprawie T-47/01 Co-Frutta przeciwko Komisji, Rec. str. II-4441, pkt 59.

( 13 ) Sprawozdanie Komisji w sprawie stosowania przepisów rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2004 r., pkt 3.5.2.

( 14 ) Punkt 58 zaskarżonego wyroku.

( 15 ) Zobacz art. 5 ust. 4 lit. b) oraz art. 6 decyzji Komisji 2001/937/WE, EWWiS, Euratom z dnia 5 grudnia 2001 r. zmieniające jej regulamin wewnętrzny (Dz.U. L 345, str. 94).

( 16 ) Zobacz art. 2 ust. 1 lit. b) załącznika II do decyzji Rady 2001/840/WE z dnia 29 listopada 2001 r. zmieniający regulamin wewnętrzny (Dz. U. L 313, str. 40).

( 17 ) Zobacz art. 9 ust. 3 decyzji Biura z dnia 28 listopada 2001 r. dotyczącej publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego (Dz.U. C 374, str. 1).

( 18 ) Zobacz w szczególności podobnie P. Cabral, „Access to Member State documents in EC law”, ELR, t. 31 (2006), nr 3, str. 378, 385; zobacz również M. E. De Leeuw, „The regulation on public access to European Parliament, Council and Commission documents in the European Union: are citizens better off?”, ELR, t. 28 (2003), nr 3, str. 324, 337 i 338.

( 19 ) Zobacz w szczególności I. Harden, „Citizenship and Information”, European Public Law, t. 7 (2001), nr 2, str. 165, 192 oraz S. Peers, „The new regulation on access to documents: a critical analysis”, YEL 21 (2001–2002), str. 385, 407 i 408.

( 20 ) Zobacz także podobnie J. Heliskoski, P. Leino, „Darkness at the break of noon: the case law on Regulation no 1049/2001 on access to documents”, CMLR, t. 43 (2006), nr 3, str. 735, 771 i 772.

( 21 ) Dla przywołania podziału pomiędzy różnymi uczestnikami procesu legislacyjnego można odwołać się do B. Bjurulf, i O. Elgström, „Negociating transparency: the role of institutions”, JCMS, t. 42 (2004), nr 2, str. 249.

( 22 ) Projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2000, C 177 E, str. 70).

( 23 ) Zobacz poprawka nr 36 w sprawozdaniu A5 — 0318/2000 z dnia 27 października 2000 r.

( 24 ) Punkt 57 zaskarżonego wyroku; zobacz również wyroki Sądu z dnia 17 września 2003 r. w sprawie T-76/02 Messyna przeciwko Komisji, Rec. str. II-3203, pkt 41 oraz z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie T-187/03 Scippacercola przeciwko Komisji, Rec. str. II-1029, pkt 56.

( 25 ) Jak Trybunał orzekł dawno temu w wyroku z dnia 23 kwietnia 1956 r. w sprawach połączonych 7/54 i 9/54, Groupement des industries sidérurgiques luxembourgeoises przeciwko Wysokiej Władzy, Rec. str. 53, 90: „zgodnie z art. 84 traktatu sformułowanie »niniejszy traktat« należy interpretować jako obejmujące tak postanowienia traktatu, jak i jego załączników, w tym załączone protokoły i konwencje dotyczące przepisów przejściowych; stąd postanowienia zawarte we wszystkich tych tekstach mają jednakową moc wiążącą […]”.

( 26 ) Zobacz A. Thot, „The legal status of the declarations annexed to the Single european act”, CMLR, 1986, str. 803; V. Constantinesco, „La structure du Traité instituant l’Union européenne”, CDE, 1993, nr 3–4, str. 251, 261; Y. Petit, „Commentaire de l’article R” w: V. Constantinesco, R. Kovar, D. Simon, „Traité sur l’Union européenne: commentaire article par article”, wyd. Economica, Paryż, 1995, str. 913, 922–924 oraz D. Simon, „Le système juridique communautaire”, wyd. 3, PUF, 2001, str. 306.

( 27 ) Zobacz wyrok Sądu z dnia 7 czerwca 2001 r. w sprawie T-187/99 Agrana Zucker und Stärke przeciwko Komisji, Rec. str. II-1587 oraz postanowienie Trybunału z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie C-321/01 P Agrana Zucker und Stärke przeciwko Komisji, Rec. str. I-10027.

( 28 ) Zobacz J. Combacau, S. Sur, „Droit international public”, wyd. 7, Paryż: Montchrestien 2006, str. 174 i 175.

( 29 ) Ibidem.

( 30 ) Wyrok z dnia 23 kwietnia 1986 r. w sprawie 294/83 Les Verts przeciwko Parlamentowi, Rec. str. 1339, pkt 23.

( 31 ) Zobacz pkt 57 i 58 zaskarżonego wyroku.

( 32 ) Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Messyna przeciwko Komisji, pkt 55.

( 33 ) Zobacz w szczególności wyroki z dnia 11 stycznia 2000 r. w sprawach połączonych C-174/98 P i C-189/98 P Niderlandy i van der Wal przeciwko Komisji, Rec. str. I-1, pkt 27, z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie C-353/99 P Rada przeciwko Hautala, Rec. str. I-9565, pkt 25, z dnia 6 marca 2003 r. w sprawie C-41/00 P Interporc przeciwko Komisji, Rec. str. I-2125, pkt 48, z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie C-266/05 P Sison przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. I-1233, pkt 63 oraz wyrok Sądu z dnia 5 marca 1997 r. w sprawie T-105/95 WWF UK przeciwko Komisji, Rec. str. II-313, pkt 56.

( 34 ) Cytując słowa Trybunału (wyrok z dnia 30 kwietnia 1996 r. w sprawie C-58/94 Niderlandy przeciwko Radzie, Rec. str. I-2169, pkt 36 oraz ww. wyrok z dnia 6 marca 2003 r. w sprawie Interporc przeciwko Komisji, pkt 38).

( 35 ) Kodeks postępowania 93/730/WE dotyczący publicznego dostępu do dokumentów Rady i Komisji (Dz.U. L 340, str. 41).

( 36 ) Zgodność z prawem takiej podstawy prawnej została uznana (zob. ww. wyrok w sprawie Niderlandy przeciwko Radzie).

( 37 ) Decyzja Rady 93/731/WE z dnia 20 grudnia 1993 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Rady [tłumaczenie nieoficjalne] (Dz.U. L 340, str. 43).

( 38 ) Decyzja Komisji 94/90/EWWiS, WE, Euratom z dnia 8 lutego 1994 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Komisji [tłumaczenie nieoficjalne] (Dz.U. L 46, str. 58).

( 39 ) Zobacz opinię rzecznika generalnego Tesauro w ww. sprawie Niderlandy przeciwko Komisji, pkt 19 oraz opinię rzecznika generalnego P. Légera w ww. sprawie Rada przeciwko Hautala.

( 40 ) Zobacz w szczególności H. Ragnemalm, „Démocratie et transparence: sur le droit général d’accès des citoyens de l’Union européenne aux documents détenus par les institutions communautaires”, op.cit., str. 826–827.

( 41 ) Pozycja, która przywołuje w szczególności „zasadę prawa do informacji” (wyrok Sądu z dnia 19 lipca 1999 r. w sprawie T-14/98 Hautala przeciwko Radzie, Rec. str. II-2489, pkt 87) lub „zasadę przejrzystości” (wyrok Sądu z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie T-211/00 Kuijer przeciwko Radzie, Rec. str. II-485, pkt 52).

( 42 ) Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Niderlandy przeciwko Radzie, pkt 34.

( 43 ) Zobacz w szczególności ww. wyrok w sprawie Rada przeciwko Hautala, pkt 31, w którym Trybunał uznał, że nie ma konieczności orzekać co do „istnienia zasady prawa do informacji”, oraz wniosek rzecznika generalnego P. Légera (ww. opinia w sprawie Interporc przeciwko Komisji, pkt 75–80).

( 44 ) Zobacz podobnie ww. wyrok w sprawie Petrie i in. przeciwko Komisji, pkt 34–38.

( 45 ) Zobacz opinię rzecznika generalnego Tesauro w ww. sprawie Niderlandy przeciwko Komisji, pkt 18–20.

( 46 ) Co się tyczy znaczenia karty jako kryterium wykładni instrumentów ochrony praw określonych w art. 6 ust. 2 TUE, zobacz opinię mojego autorstwa z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie C-305/05 Ordre des barreaux francophones et germanophone i in. (wyrok z dnia 26 czerwca 2007 r., Zb.Orz. str. I-5305, pkt 48).

( 47 ) Wyrok Sądu z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie T-264/04 WWF European Policy Programme przeciwko Radzie, Zb.Orz. str. II-911, pkt 61.

( 48 ) W zakresie związku pomiędzy zasadą przejrzystości a demokracją zob. Ch. Lequesne, „La transparence, vice ou vertu des démocraties?” w: „La transparence dans l’Union européenne, mythe ou principe juridique?”, op.cit., str. 11 oraz E. Meisse, „La démocratie administrative dans le traité établissant une Constitution pour l’Europe” w: V. Constantinesco, Y. Gautier, V. Michel (pod redakcją), „Le traité établissant une Constitution pour l’Europe, Analyses et commentaires”, PUS, 2005, str. 397.

( 49 ) Jak przypomina o tym art. 6 ust. 1 UE.

( 50 ) Zobacz wyroki Sądu z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie T-174/95 Svenska Journalistförbundet przeciwko Radzie, Rec. str. II-2289, pkt 66, z dnia 14 października 1999 r. w sprawie T-309/97 Bavarian Lager przeciwko Komisji, Rec. str. II-3217, pkt 36 oraz ww. wyrok w sprawie Petrie i in. przeciwko Komisji, pkt 64.

( 51 ) Wymieniony wyżej wyrok Kuijer przeciwko Radzie, pkt 52 oraz ww. wyrok z dnia 6 marca 2003 r. w sprawie Interporc przeciwko Komisji, pkt 39.

( 52 ) Wymieniony wyżej wyrok z dnia 7 grudnia 1999 r. w sprawie Interporc przeciwko Komisji, pkt 39.

( 53 ) Wyżej wymieniona opinia rzecznika generalnego Tesauro w sprawie Niderlandy przeciwko Radzie, pkt 14.

( 54 ) Zobacz w szczególności ww. wyrok Sądu w sprawie WWF UK przeciwko Komisji, pkt 56, wyrok z dnia 6 lutego 1998 r. w sprawie T-124/96 Interporc przeciwko Komisji, Rec. str. II-231, pkt 49, ww. wyrok w sprawie Svenska Journalistförbundet przeciwko Radzie, pkt 110, ww. wyrok w sprawie Bavarian Lager przeciwko Komisji, pkt 39, ww. wyrok w sprawie Kuijer przeciwko Radzie, pkt 55, ww. wyrok w sprawie WWF European Policy Programme przeciwko Radzie, pkt 39, jak również wyroki Trybunału w ww. sprawach Niderlandy i van der Wal przeciwko Komisji, pkt 27, Rada przeciwko Hautala, pkt 25 oraz ww. wyrok z dnia 6 marca 2003 r. w sprawie Interporc przeciwko Komisji, pkt 48.

( 55 ) W celu przypomnienia obowiązku interpretowania przepisów wspólnotowych w sposób zgodny z prawami podstawowymi gwarantowanymi we wspólnotowym porządku prawnym zob. wyrok z dnia 21 września 1989 r. w sprawach połączonych 46/87 i 227/88 Hoechst przeciwko Komisji, Rec. str. 2859, pkt 12 oraz opinię rzecznika generalnego P. Légera ww. w sprawie Rada przeciwko Hautala.

( 56 ) Wniosek taki płynie z lektury a contrario orzecznictwa: zob. ww. wyrok z dnia 6 marca 2003 r. w sprawie Interporc przeciwko Komisji, pkt 41–43, jak również ww. wyroki Sądu z dnia 7 grudnia 1999 r. w sprawie Interporc przeciwko Komisji, pkt 66 oraz w sprawie JT’s Corporation przeciwko Komisji, pkt 53 i w sprawie Petrie i in. przeciwko Komisji, pkt 47.

( 57 ) Zaskarżony wyrok, pkt 61.

( 58 ) Wyżej wymieniony wyrok z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie Sison przeciwko Radzie, pkt 61.

( 59 ) Punkty 53 i 54 zaskarżonego wyroku.

( 60 ) Punkt 57 zaskarżonego wyroku.

( 61 ) Zobacz pkt 58 zaskarżonego wyroku.

( 62 ) Punkt 61 zaskarżonego wyroku.

( 63 ) W sprawie tej władze szwedzkie przekazały 18 z 20 wnioskowanych dokumentów Rady dotyczących ustanowienia Europolu, podczas gdy Rada ujawniła jedynie cztery spośród nich.

( 64 ) Punkt 58 zaskarżonego wyroku.

( 65 ) Punkt 59 zaskarżonego wyroku.

( 66 ) W celu potwierdzenia należy odwołać się do pouczającej lektury art. I-50 traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy.

( 67 ) Zobacz przykładowo wyrok z dnia 15 maja 1986 r. w sprawie 222/84 Johnston, Rec. str. 1651, pkt 38.

( 68 ) Jak wynika z pierwszego bilansu opracowanego przez Komisję (zob. sprawozdanie Komisji dotyczące stosowania zasad rozporządzenia, pkt 3.5.1), niewiele odnotowano przypadków nieuwzględnienia przez Komisję opinii strony trzeciej zgodnie z art. 4 ust. 4.

( 69 ) Punkt 60 zaskarżonego wyroku.

( 70 ) Zobacz art. 5 ust. 4 lit. a) decyzji 2001/937. Co się tyczy przypomnienia tego wymogu, zob. ww. wyrok w sprawie Messyna przeciwko Komisji, pkt 42.