OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

L. A. GEELHOEDA

przedstawiona w dniu 25 marca 2004 r. ( )

Sprawa C-280/02

Komisja Wspólnot Europejskich

przeciwko

Republice Francuskiej

Uchybienie zobowiązaniom Państwa Członkowskiego – Dyrektywa 91/271/EWG Artykuł 5 – Oczyszczanie ścieków komunalnych – Brak wskazania obszarów wrażliwych





I – Wprowadzenie

1. Niniejszą skargą Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie, iż Republika Francuska uchybiła pewnym zobowiązaniom Państwa Członkowskiego, które na niej ciążą na mocy dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych ( ) (zwanej dalej „dyrektywą”). Po pierwsze, chodzi tu o domniemane uchybienie Republiki Francuskiej polegające na tym, iż nie wskazała ona określonych obszarów basenów Seine-Normandie, Loire-Bretagne, Artois-Picardie oraz Rhône-Méditerranée-Corse jako obszarów wrażliwych na zjawisko eutrofizacji. Po drugie, Komisja zarzuca Republice Francuskiej, iż nie poddała bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu ścieków komunalnych aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 10 000 w obszarach wrażliwych lub w obszarach, które powinny były zostać wskazane jako wrażliwe.

II – Przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie

2. Według art. 1 dyrektywa 91/271 dotyczy zbierania, oczyszczania i odprowadzania ścieków komunalnych, a także oczyszczania i odprowadzania ścieków z niektórych sektorów przemysłu, ma ona także na celu ochronę środowiska przed niekorzystnymi skutkami odprowadzania wspomnianych wyżej ścieków.

3. Artykuł 2 dyrektywy 91/271 zawiera między innymi następujące definicje:

„Do celów niniejszej dyrektywy:

1) »ścieki komunalne« oznaczają ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi i/lub wodami opadowymi;

2) »ścieki bytowe« oznaczają ścieki z osiedli mieszkaniowych i terenów usługowych, powstające najczęściej w wyniku ludzkiego metabolizmu oraz funkcjonowania gospodarstw domowych;

3) »ścieki przemysłowe« oznaczają wszelkie ścieki odprowadzane z obszarów, na których prowadzi się działalność handlową lub przemysłową, niebędące ściekami bytowymi lub wodami opadowymi;

4) »aglomeracja« oznacza obszar, gdzie zaludnienie i/lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków komunalnych lub do końcowego punktu zrzutu;

5) »system zbierania« oznacza system przewodów i kanałów, przez który gromadzone i odprowadzane są ścieki komunalne;

6) »1 RLM (równoważna liczba mieszkańców)« oznacza ładunek organiczny ulegający biodegradacji, wyrażony pięciodobowym biochemicznym zapotrzebowaniem tlenu (BZT5), w ilości 60 g tlenu na dzień;

[…]

8) »oczyszczanie wtórne« oznacza oczyszczanie ścieków komunalnych głównie w procesie biologicznego oczyszczania z wtórnym osadzaniem lub w innym procesie, spełniającym wymagania podane w tabeli 1 załącznika I;

[…]

11) »eutrofizacja« oznacza wzbogacenie wody składnikami odżywczymi, szczególnie związkami azotu i/lub fosforu, powodującymi przyspieszony wzrost glonów i wyższych form życia roślinnego, co jest przyczyną niepożądanych zakłóceń równowagi wśród organizmów żyjących w wodzie oraz jakości danych wód;

[…]”.

4. Artykuł 5 ust. 1, 2 i 5 dyrektywy 91/271 stanowi:

„1. Do celów ust. 2 Państwa Członkowskie do dnia 31 grudnia 1993 r. określają obszary wrażliwe, zgodnie z kryteriami ustanowionymi w załączniku II.

2. Państwa Członkowskie zapewniają, że ścieki komunalne odprowadzane do systemów zbierania, przed odprowadzeniem do obszarów wrażliwych, poddawane są bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu niż określone w art. 4 najpóźniej do dnia 31 grudnia 1998 r., w odniesieniu do wszystkich zrzutów z aglomeracji o RLM wynoszącej ponad 10 000.

[…]

5. Zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych położonych w odpowiednich zlewniach obszarów wrażliwych, które przyczyniają się do zanieczyszczenia tych obszarów, podlegają przepisom ust. 2–4”.

5. Definicja „obszarów wrażliwych” w rozumieniu dyrektywy znajduje się w załączniku II.A do dyrektywy 91/271. Załącznik ten, zatytułowany „Kryteria wyznaczania obszarów wrażliwych i mniej wrażliwych”, stanowi, co następuje:

„Zbiornik wodny musi zostać określony jako obszar wrażliwy, jeśli należy do jednej z poniższych grup:

a) naturalne jeziora słodkowodne i inne zbiorniki wód słodkich, estuaria i wody przybrzeżne, co do których stwierdzono, że są eutroficzne, lub które mogą stać się eutroficzne w bliskiej przyszłości, jeśli nie zostaną podjęte działania ochronne.

Przy ustalaniu substancji odżywczych, których zawartość ma być ograniczona przez bardziej rygorystyczne oczyszczanie, można brać pod uwagę następujące elementy:

i) jeziora i strumienie wpadające do jezior, zbiorników wodnych lub zamkniętych zatok, co do których stwierdzono, że wykazują niewielki stopień wymiany wód i może mieć miejsce akumulacja. Na takich obszarach należy wprowadzić usuwanie fosforu, chyba że można wykazać, że usunięcie fosforu nie będzie wywierać wpływu na poziom eutrofizacji. W przypadkach gdy dokonuje się zrzutów z dużych aglomeracji, można również rozważać usuwanie azotu;

ii) estuaria, zatoki i inne wody przybrzeżne, co do których stwierdzono, że mają niewielki stopień wymiany wód lub odbierają duże ilości substancji odżywczych. Zrzuty ścieków z małych aglomeracji mają zazwyczaj mniejsze znaczenie na takich obszarach, ale należy wprowadzić usuwanie fosforu i/lub azotu dla dużych aglomeracji, chyba że można wykazać, że usuwanie tych substancji nie będzie miało wpływu na poziom eutrofizacji;

b) słodkie wody powierzchniowe, przeznaczone do pozyskiwania wody pitnej, która mogłaby zawierać więcej azotanów niż wynosi ich stężenie określone w odpowiednich przepisach dyrektywy Rady 75/440/EWG z dnia 16 czerwca 1975 r. dotyczącej wymaganej jakości wód powierzchniowych przeznaczonych do pozyskiwania wody pitnej w Państwach Członkowskich ( ), jeżeli nie jest planowane podjęcie żadnych przedsięwzięć ochronnych;

c) obszary, na których oczyszczanie dokładniejsze niż określone w art. 4 niniejszej dyrektywy jest konieczne do spełnienia wymagań innych dyrektyw Rady”.

III – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

6. Po wymianie obfitej korespondencji z władzami francuskimi na temat transpozycji dyrektywy 91/271 Komisja wystosowała do rządu francuskiego w dniu 22 października 1999 r. wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym zwraca uwagę na całą serię uchybień. Uznając odpowiedzi udzielone przez Republikę Francuską za niewystarczające, Komisja w dniu 10 kwietnia 2001 r. wystosowała uzasadnioną opinię, na którą – zdaniem Komisji – to Państwo Członkowskie nie zareagowało w sposób właściwy. Wobec powyższego Komisja wniosła w dniu 30 lipca 2002 r. niniejszą skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego.

7. W swojej skardze Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że:

– nie wskazując obszarów basenów Seine-Normandie, Loire-Bretagne, Artois-Picardie oraz Rhône-Méditerranée-Corse jako obszarów wrażliwych na zjawisko eutrofizacji oraz

– nie poddając bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu ścieków komunalnych aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 10 000 w obszarach wrażliwych lub w obszarach, które powinny były zostać wskazane jako wrażliwe,

Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 5 ust. 1 i 2 oraz załącznika II do dyrektywy.

8. Republika Francuska wnosi o odrzucenie pierwszego zarzutu w zakresie, w jakim nie dotyczy on wskazania rzeki Vistre. Co do drugiego zarzutu – również wnosi ona o jego odrzucenie, z wyjątkiem pewnych aglomeracji położonych w obszarach wrażliwych, gdzie ścieki komunalne nie zostały dotychczas poddane bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu.

IV – Przedmiot sporu

9. Niniejsza skarga zasadza się na dwóch zarzutach. Pierwszy zarzut Komisji składa się z dwóch części. Pierwsza część dotyczy wykładni pojęcia „eutrofizacja”, druga natomiast niewystarczającego wskazania obszarów wrażliwych. Drugi z zarzutów wynika z braku poddania przez Republikę Francuską bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu ścieków komunalnych aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 10 000.

V – Pierwszy zarzut: pojęcie eutrofizacji i wskazanie obszarów wrażliwych

A – Pojęcie eutrofizacji

Uwagi stron

10. Definicja sformułowana w art. 2 pkt 11 dyrektywy określa cztery elementy, które składają się łącznie na pojęcie eutrofizacji. Są one następujące:

1) wzbogacenie wody składnikami odżywczymi, szczególnie związkami azotu i fosforu,

2) przyspieszony wzrost glonów i wyższych form życia roślinnego,

3) niepożądane zakłócenia równowagi wśród organizmów żyjących w wodzie,

4) obniżenie jakości danych wód.

11. Strony są zgodne co do tego, iż zgodnie z dyrektywą musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy pierwszym a drugim kryterium, jak również pomiędzy drugim a trzecim i czwartym kryterium.

12. Rząd francuski podkreśla w tym względzie, iż wszystkie wspomniane elementy winny wystąpić jednocześnie. Wystąpienie jednego lub dwóch spośród nich nie wystarcza dla wykazania, iż zbiornik wodny został dotknięty eutrofizacją. Koniecznie należy udowodnić, iż różne elementy składające się na pojęcie eutrofizacji, występujące w odniesieniu do danego zbiornika wodnego, są ze sobą powiązane.

13. Komisja i rząd francuski nie są zgodne co do interpretacji trzeciego elementu, a mianowicie – „niepożądanych zakłóceń równowagi wśród organizmów żyjących w wodzie”. Komisja zarzuca Republice Francuskiej przyjęcie zbyt wąskiej interpretacji tego pojęcia, ponieważ uważa ona, iż zakłócenie równowagi zachodzi nie tylko wówczas, gdy pewne gatunki roślinne zanikają lub zmniejsza się ich liczebność, ale również gdy dochodzi do znacznego rozmnożenia jednego z gatunków, podczas gdy inne gatunki pozostają stabilne.

14. Republika Francuska odnosi się to tego zarzutu w ten sposób, iż tak długo, jak nie dochodzi do zakłócenia równowagi pomiędzy innymi organizmami żyjącymi w wodzie, znaczne rozmnożenie jednego gatunku roślin nie wystarcza, by prowadzić do wniosku o niepożądanym zakłóceniu równowagi pomiędzy różnymi organizmami. Ponadto Republika Francuska zarzuca Komisji, iż nie wyjaśniła w sposób wyczerpujący, z jakich względów określone zjawiska winny być oceniane jako niepożądane.

15. W swej replice Komisja odwołuje się do różnych prac naukowych opisujących niepożądane skutki wzbogacenia wody składnikami odżywczymi powodującymi przyspieszony wzrost glonów i wyższych form życia roślinnego. Te niepożądane skutki mogą przybrać postać zerwania łańcuchów pokarmowych w ekosystemie, zakłócenia równowagi pomiędzy różnymi gatunkami i zmniejszania zawartości tlenu w wodzie. Skutkiem rozmnożenia pewnych glonów w wodzie jest jej zmętnienie i utrata przezroczystości, w związku z czym światło nie dociera do dna, co prowadzi do zaniku pewnych roślin wodnych. Tym samym mogą pojawić się pewne trujące glony, które powodują zatruwanie mięczaków, co pociąga za sobą zwiększoną śmiertelność ryb i stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzkiego.

Ocena

16. Należy na wstępie zauważyć, że – jak to wynika z motywów trzeciego i ósmego oraz art. 1 dyrektywy – jej celem jest ochrona środowiska przed szkodliwym wpływem odprowadzania ścieków komunalnych (i przemysłowych).

17. W czwartym motywie dyrektywy prawodawca wspólnotowy deklaruje, iż w przypadku obszarów wrażliwych na eutrofizację konieczne jest wymaganie dokładniejszego oczyszczania ścieków. Jak wynika z art. 5 ust. 1 i 2 dyrektywy, Państwa Członkowskie winny wykonać następujące zobowiązania:

– do dnia 31 grudnia 1993 r. powinny one określić obszary wrażliwe zgodnie z kryteriami ustanowionymi w załączniku II oraz

– powinny one zapewnić, że najpóźniej od dnia 31 grudnia 1998 r. ścieki komunalne odprowadzane do systemów zbierania, przed odprowadzeniem do obszarów wrażliwych, poddawane są bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu niż oczyszczanie wtórne lub inne równie skuteczne oczyszczanie, w odniesieniu do wszystkich zrzutów z aglomeracji o RLM wynoszącej ponad 10 000.

18. Załącznik II.A do dyrektywy wymienia zbiorniki wodne, które muszą być określone jako obszary wrażliwe, a mianowicie:

– naturalne jeziora słodkowodne i inne zbiorniki wód słodkich, estuaria i wody przybrzeżne, co do których stwierdzono, że są eutroficzne, lub które mogą stać się eutroficzne w bliskiej przyszłości, jeśli nie zostaną podjęte działania ochronne,

– słodkie wody powierzchniowe, przeznaczone do pozyskiwania wody pitnej, która mogłaby zawierać więcej azotanów niż wynosi ich stężenie określone w odpowiednich przepisach dyrektywy 75/440/EWG z dnia 16 czerwca 1975 r. dotyczącej wymaganej jakości wód powierzchniowych przeznaczonych do pozyskiwania wody pitnej w Państwach Członkowskich,

– obszary, na których oczyszczanie dokładniejsze niż oczyszczanie wtórne lub inne równie skuteczne oczyszczanie jest konieczne do spełnienia wymagań dyrektyw Rady.

19. Strony nie są zgodne co do zakresu pojęcia eutrofizacji. Komisja opowiada się za szeroką wykładnią, podczas gdy rząd francuski przyjmuje bardziej wąski punkt widzenia. To odmienne stanowisko wyraża się na dwa sposoby w uwagach przedstawionych przez strony. Rząd francuski podkreśla – konieczny jego zdaniem – związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy różnymi elementami pojęcia eutrofizacji, podczas gdy Komisja uważa, iż samo występowanie tych czterech elementów wystarcza dla określenia wód jako eutroficznych. Strony nie zgadzają się ponadto co do właściwej wykładni trzeciego z elementów definicji. Komisja szybciej niż rząd francuski skłonna jest uznać, iż równowaga pomiędzy organizmami żyjącymi w wodzie jest zakłócona.

20. Pojęcie eutrofizacji ma decydujące znaczenie dla zakresu zastosowania dyrektywy. Jak to zostało wskazane w pkt 17 i 18 powyżej, Państwa Członkowskie są zobowiązane oznaczyć jako obszary wrażliwe zbiorniki wodne, co do których stwierdzono, że są eutroficzne, lub które mogą stać się eutroficzne w bliskiej przyszłości, jeśli nie zostaną podjęte działania ochronne. Ponadto ścieki komunalne przepływające przez obszary wrażliwe winny być poddane oczyszczaniu polegającemu na odfiltrowaniu znacznej części składników odżywczych zawartych w wodzie. Tego rodzaju oczyszczanie ma na celu zabezpieczenie zbiorników wodnych przed eutrofizacją. Szeroka wykładnia pojęcia eutrofizacji oznacza zatem zwiększenie liczby zbiorników wodnych, które muszą być określone jako obszary wrażliwe.

21. Poprawna wykładnia pojęcia eutrofizacji oraz związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy eutrofizacją a zakłóceniem równowagi życia wodnego winna być określona nie tylko na podstawie samego art. 2 pkt 11dyrektywy, ale również w związku z celem i systematyką dyrektywy.

22. Jak wynika z treści, systematyki i zakresu dyrektywy, zmierza ona do zwalczania eutrofizacji wód powierzchniowych poprzez eliminację składników odżywczych pochodzących ze ścieków bytowych i komunalnych, aby przeciwdziałać degradacji środowiska naturalnego. Cel tego rodzaju wymaga interpretowania pojęcia eutrofizacji w sposób pozwalający na przeciwdziałanie temu, by woda stała się niezdatna od użytku z racji obniżenia jej jakości lub by była, co najmniej, gorszej jakości.

23. Jak wynika również z zakresu zastosowania dyrektywy, pojęcia eutrofizacji nie należy interpretować w sposób zbyt wąski. Zgodnie z treścią załącznika II.A do dyrektywy jako obszary wrażliwe winny być określone zarówno eutroficzne zbiorniki wodne, jak i zbiorniki zagrożone eutrofizacją.

24. Definicja pojęcia eutrofizacji zawarta w art. 2 pkt 11 dyrektywy określa cztery powiązane ze sobą elementy. Pierwszym elementem jest wzbogacenie wody w składniki odżywcze, w szczególności w związki azotu i fosforu. Wzbogacenie to powoduje przyspieszony rozwój glonów i wyższych form życia roślinnego, co stanowi element drugi. Trzeci i czwarty z elementów pozostają w związku z sytuacją szkodliwą, będącą wynikiem dwóch poprzednich elementów; są to mianowicie niepożądane zakłócenie równowagi w obrębie organizmów żyjących w wodzie i degradacja jakości danych wód.

25. Definicja ta zakłada istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wprowadzeniem składników odżywczych do środowiska wodnego a degradacją jakości wody. Przez odprowadzanie ścieków bytowych do wody dostaje się nadwyżka azotu i fosforu, co prowadzi w ten sposób do powstania biotopu wzbogaconego w składniki odżywcze o szkodliwym wpływie na biocenozę. Wzbogacenie wód w składniki odżywcze powoduje silne rozmnożenie roślin wodnych, w szczególności glonów i innych mikroskopijnych roślin, co może spowodować zmniejszenie zawartości tlenu i wzrost aktywności pewnych bakterii beztlenowych. Ponadto zwiększona obecność glonów w wodzie może spowodować jej mętność, co osłabia penetrację światła do głębszych pokładów wody, co z kolei może stanowić przeszkodę dla pewnych gatunków ryb i innych organizmów w zasiedleniu się w tego rodzaju środowisku. Kumulacja tych zjawisk powoduje zubożenie bioróżnorodności określonego zbiornika wodnego.

26. Z racji wszystkich tych elementów skłaniam się ku opinii, iż związek przyczynowo-skutkowy nie musi być badany osobno. Jak wynika z definicji pojęcia eutrofizacji zawartej w art. 2 pkt 11 dyrektywy, ów związek przyczynowo-skutkowy należy uznać za ustalony.

27. Należy zatem zadać sobie pytanie, czy mamy do czynienia z niepożądanym zakłóceniem równowagi w obrębie organizmów żyjących w wodzie, jeżeli nadmiernie rozmnaża się tylko jedna z odmian, liczebność innych pozostaje zaś bez zmian. Moim zdaniem, należy na to pytanie odpowiedzieć twierdząco. Jak już wskazałem powyżej, pojęcie eutrofizacji nie może być interpretowane zbyt wąsko, aby nie zagrozić celowi zamierzanemu przez dyrektywę. Z tego względu uważam, iż nie jest istotne, czy szkodliwe rozmnażanie dotyczy jednego czy wielu gatunków. Rozstrzygające znaczenie ma natomiast to, czy jakość wody uległa pogorszeniu na skutek oddziaływania czynników zewnętrznych, co może mieć również miejsce w przypadku nadmiernego rozmnażania się jednego z gatunków.

28. Niech zatem następujący przykład zilustruje mój punkt widzenia. Wody opanowane przez glony uwalniające substancje trujące winny być traktowane jako wody o niższej jakości. W rezultacie istnieje możliwość, iż trucizna dotrze do człowieka poprzez udział w łańcuchu pokarmowym, na przykład wskutek spożycia małży, które zgromadziły truciznę w swoich organizmach. Choć nadmiernie rozmnożył się tylko jeden rodzaj trujących glonów, zmienił się skład biologiczny wody oraz obniżyła się jej jakość. Występują zatem wszystkie cztery elementy pojęcia eutrofizacji i taki zbiornik wodny musi zostać uznany za eutroficzny.

B – Wskazanie obszarów wrażliwych

29. Jako że między stronami sporna jest interpretacja pojęcia eutrofizacji, strony nie zgadzają się również co do oznaczenia obszarów wrażliwych. Komisja zarzuca rządowi francuskiemu, iż dokonał ich wskazania w sposób niekompletny.

30. Komisja uważa, iż Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 5 ust. 1 oraz załącznika II do dyrektywy, ponieważ nie dokonała ona wskazania następujących obszarów wrażliwych:

– w basenie Seine-Normandie: zatoki Sekwany, Sekwany i jej dopływów poniżej zbiegu z Andelle,

– w basenie Loire-Bretagne: redy Lorient, estuarium Elorn, zatok Douarnenez oraz Concarneau, zatoki Morbihan oraz zatoki Vilaine;

– w basenie Artois-Picardie: wód przybrzeżnych oraz – wśród wód wewnętrznych – całości sieci hydrograficznej między skanalizowaną Aa/Escaut z jednej strony a granicą belgijską z drugiej, Scarpe poniżej Arras, kanału Lens poniżej Lens oraz całej Sommy;

– w basenie Rhône-Méditerranée-Corse: rzeki Vistre oraz zalewu Thau.

31. Komisja uważa, iż zostało ustalone, iż te zbiorniki wodne są eutroficzne lub mogą stać się eutroficzne w bliskiej przyszłości.

Basen Seine-Normandie: zatoka Sekwany

Uwagi stron

32. Komisja uważa, iż nie wskazując wód zatoki Sekwany jako eutroficznych w rozumieniu dyrektywy, Republika Francuska naruszyła art. 5 ust. 1 oraz przepisy załącznika II do tej dyrektywy. Sygnalizuje ona w szczególności nadmierną obecność trującego glonu Dinophysis oraz glonu Phaeocystis, których rozmnażanie stało się możliwe wskutek wprowadzenia do wód zatoki składników odżywczych.

33. Komisja potwierdza w swej skardze, iż fakt, że nie zarejestrowano znaczącego obniżenia zawartości tlenu w zatoce Sekwany, zasadniczo jest rezultatem silnych prądów pływowych, które zapobiegają spadkowi poziomu tlenu zgromadzonego na dnie. Komisja podkreśla jednak, iż równowaga w obrębie organizmów żyjących w tych wodach może zostać zakłócona, a jakość wody może ulec pogorszeniu, nawet jeśli stężenie tlenu w zbiorniku wodnym nie jest zbyt niskie. Do negatywnych konsekwencji należy również fakt zatrucia mięczaków na skutek pojawienia się trujących glonów Dinophysis oraz fakt powstania piany spowodowanej ruchem fal, gdy woda zawiera glon Phaeocystis.

34. W opinii rządu francuskiego wody zatoki Sekwany nie są wodami eutroficznymi w rozumieniu dyrektywy. O ile przyznaje on, iż stwierdzono pojawianie się glonu Dinophysis w niektórych obszarach, o tyle odpiera on, że chodzi tu o niewielkie ilości. Ponadto podnosi on, iż Komisja nie wykazała w żaden sposób, iż obecność tego glonu spowodowała zakłócenie równowagi w obrębie organizmów żyjących w tych wodach oraz obniżenie jakości wody. W istocie nie odnotowano nigdy w wodach zatoki Sekwany anoksji będącej wynikiem nadmiernej obecności glonów. Rząd francuski kwestionuje jednocześnie istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wzbogaceniem wody w składniki odżywcze a nadmiernym rozmnożeniem glonów.

Ocena

35. Należy na wstępie stwierdzić, iż w pismach procesowych, które rząd francuski wniósł do Trybunału, przyznał on, iż w wodach zatoki Sekwany ma miejsce wzbogacenie składnikami odżywczymi oraz przyspieszony rozwój glonów oraz wyższych form życia roślinnego. Kwestionuje on jednak istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tymi elementami.

36. Stosownie do uwag umieszczonych w pkt 24 niniejszej opinii pojęcie eutrofizacji nie może być interpretowane zbyt wąsko. Jeżeli odprowadzanie ścieków komunalnych powoduje znaczące obniżenie jakości wody lub stanowi takie zagrożenie, oznacza to, iż obszar taki jest obszarem wrażliwym, który powinien być jako taki wskazany. Wody, w których rozmnażają się glony uwalniające substancje trujące, winny być uznane za wody, których jakość została naruszona. Skoro władze francuskie przyznały istnienie glonu Dinophysis w wodach zatoki Sekwany oraz nie zdołały wykazać, iż obecność ta dotyczy niewielkich ilości, należy stwierdzić, iż Republika Francuska uchybiła swemu zobowiązaniu do wskazania basenu Sekwany jako obszaru wrażliwego.

Basen Seine-Normandie: Sekwana i jej dopływy poniżej zbiegu z Andelle

Uwagi stron

37. Komisja zarzuca rządowi francuskiemu nieokreślenie Sekwany i jej dopływów poniżej zbiegu z Andelle jako obszarów wrażliwych. Odwołuje się ona w tym zakresie do dwóch studiów przeprowadzonych przez Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (francuski instytut badawczy eksploatacji morza, zwany dalej „Ifremer”), w których zostały opisane problemy dotyczące spornych wód. W opinii autorów badań Sekwana i jej dopływy przedstawiają wysoki poziom anoksji na skutek nadmiernego rozwoju glonów, co powoduje znaczące obniżenie jakości wody z wszelkimi konsekwencjami dla żyjących w niej organizmów.

38. Rząd francuski uważa, że wody Sekwany i jej dopływów poniżej zbiegu z Andelle nie są wodami eutroficznymi w rozumieniu dyrektywy. Od lat siedemdziesiątych przemysł podejmował wysiłki, by zmniejszyć zanieczyszczenie środowiska. W rezultacie odprowadzanie fosforanów zostało obniżone o 96 %. Rząd francuski wyjaśnia, iż w praktyce nie miało to niemalże wpływu na średnie stężenie tlenu na obszarze Poses Honfleur, które wzrastało rocznie zaledwie o 1 %.

39. W replice Komisja podkreśla, iż celem oczyszczania ścieków komunalnych nie jest jedynie zmniejszenie stężenia fosforanów, ale również azotanów.

Ocena

40. Rząd francuski nie kwestionuje, iż w przypadku wód Sekwany i jej dopływów poniżej zbiegu z Andelle ma miejsce przyspieszony wzrost glonów i że to rozmnożenie skutkuje niepożądanym niskim stężeniem tlenu w dużej części tych wód. Nie kwestionuje on zatem eutroficzności tych wód, a wskazuje jedynie, że drakońskie obniżenie dopływu fosforanów nie miało praktycznie wpływu na poziom natlenienia.

41. Fakt, iż obniżenie odprowadzania określonego składnika odżywczego nie miało rzeczywistego wpływu na poziom tlenu, nie zwalnia jednak rządu francuskiego z jego zobowiązań do określenia wód eutroficznych jako obszarów wrażliwych. Wprawdzie składnik ten może dostarczyć argumentu na to, by nie usuwać fosforanów w trakcie oczyszczania ścieków, co stanowi ryzyko uznane notabene przez prawodawcę w załączniku II.A lit. a) ppkt i) do dyrektywy, nie może on jednak służyć jako pretekst do niespełnienia innych zobowiązań nałożonych mocą dyrektywy. Republika Francuska nie określiła wód Sekwany i jej dopływów poniżej zbiegu z Andelle jako eutroficznych, a w konsekwencji nie wskazała ich jako obszarów wrażliwych.

Basen Loire-Bretagne: reda Lorient, estuarium Elorn, zatoki Douarnenez, Concarneau, Morbihan oraz Vilaine

Uwagi stron

42. Zdaniem Komisji wody redy Lorient, estuarium Elorn, zatok Douarnenez Concarneau, Morbihan oraz Vilaine winny były zostać określone jako eutroficzne, a przynajmniej takie, które mogą stać się eutroficznymi w bliskiej przyszłości, jeżeli nie zostaną przedsięwzięte środki ochronne. Uważa ona w istocie, iż odprowadzanie ścieków komunalnych do tych wód przyczynia się w znacznym stopniu do eutrofizacji tego zbiornika wodnego.

43. W opinii Komisji władze krajowe mają obowiązek określenia zbiornika wodnego jako obszaru wrażliwego, skoro odprowadzanie ścieków komunalnych nie tylko zanieczyszcza wody przez dopływy azotanów pochodzenia rolniczego, ale również „przyczynia się w sposób znaczący” do ich eutrofizacji. Komisja wyciąga ten wniosek – mutatis mutandis – z wyroku w sprawie Standley i in. ( ), w której Trybunał orzekł, iż dyrektywa azotanowa ( ) znajduje zastosowanie, gdy odprowadzanie związków azotanów pochodzenia rolniczego przyczynia się w sposób znaczący do zanieczyszczenia środowiska.

44. W redzie Lorient zrzuty ścieków komunalnych stanowią około 10 % i przyczyniają się tym samym, zdaniem Komisji, w sposób znaczący do zanieczyszczenia środowiska. Ocenia ona, iż poza środkami, które zostały już przedsięwzięte w celu ochrony wód przed zanieczyszczeniem przez azotany pochodzenia rolniczego, należy również podjąć środki zmierzające do zmniejszenia odprowadzania ścieków komunalnych.

45. Z raportu Ifremer z 2001 r. zatytułowanego „L’eutrophisation des eaux marines et saumâtres en Europe, en particulier en France” ( ) wynika, że reda Lorient jest zaatakowana makroglonami. Zdaniem Komisji niepożądane skutki obecności tych alg nie ulegają wątpliwości.

46. W estuarium Elorn, zatokach Douarnenez, Concarneau i Morbihan odprowadzane tam ścieki komunalne stanowią odpowiednio 21 %, 21 %, 31 % oraz 33 %. Komisja uznała, iż zrzuty te przyczyniają się w znaczącym stopniu do zanieczyszczenia tych wód. Zatoka Vilaine jest również eutroficzna. Komisja sygnalizuje, iż w tym przypadku ma miejsce silne rozmnożenie trującego glonu Dinophysis i nadmierna obecność fitoplanktonu.

47. Rząd francuski nie może zrozumieć, dlaczego w przypadku redy Lorient Komisja uważa, że odprowadzanie ścieków komunalnych przyczynia się w znaczący sposób do zanieczyszczenia, skoro w przypadku zatoki Saint-Brieuc nie doszła ona do analogicznego wniosku, mimo że w obu przypadkach zrzuty ścieków osiągają w praktyce ten sam poziom, mianowicie 9,8 % w przypadku redy Orient oraz 8,9 % w przypadku zatoki Saint-Brieuc. Rząd francuski uważa, iż w żadnym z tych przypadków odprowadzanie ścieków komunalnych nie przyczynia się w sposób znaczący do zanieczyszczenia i że usuwanie składników odżywczych ze ścieków nie miałoby żadnego wpływu na eutrofizację w danym obszarze.

48. Rząd francuski dodaje, iż centrum badawcze REPHY ( ) nie sygnalizowało zwiększonego poziomu rozmnażania fitoplanktonu w redzie Lorient od 1996 r. Ocenia on zatem, iż kryterium wskazane w definicji pojęcia eutrofizacji, a mianowicie przyspieszony rozwój glonów i wyższych form życia roślinnego, nie zostało spełnione.

49. Rząd francuski uznaje, iż rzeczywiście w zatokach Douarnenez i Concarneau ma miejsce nadmierny wzrost glonów, gdzie w obu przypadkach znane jest zjawisko zielonych pływów oraz nadmierna obecność fitoplanktonu. Utrzymuje on natomiast, iż zanieczyszczenie tych zatok jest głównie skutkiem dopływu składników odżywczych pochodzenia rolniczego, co zostało potwierdzone różnymi studiami.

50. W odniesieniu do zatoki Morbihan rząd francuski uważa, powołując się na ostatnie studia przeprowadzone między innymi przez Ifremer, iż w praktyce na obszarze tym nie odnotowuje się już mętnych wód czy zielonych pływów.

51. W opinii rządu francuskiego, także zatoka Vilaine nie powinna być oznaczona jako obszar wrażliwy, ponieważ nie dochodzi tam do odprowadzania ścieków komunalnych pochodzących z aglomeracji liczących więcej niż 10 000 mieszkańców.

Ocena

52. Kwestia, która różni rząd francuski i Komisję, dotyczy w istocie wątpliwości, w jakim przypadku dochodzi do istotnego przyczynienia się zanieczyszczenia zbiornika wodnego, jeżeli przyczyną tego zanieczyszczenia nie są jedynie ścieki komunalne, ale również azotany pochodzenia rolniczego.

53. Prawo wspólnotowe zawiera dwa instrumenty pozwalające na zwalczanie szczególnego problemu zanieczyszczenia fosforanami i azotanami, jak i wynikającej z tego eutrofizacji. Pierwszym z instrumentów jest dyrektywa 91/271 dotycząca oczyszczania ścieków komunalnych, a drugim – dyrektywa 91/676 dotycząca ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego. Te dwa instrumenty mają na celu walkę z eutrofizacją wód, czy to poprzez usuwanie składników odżywczych zawartych w ściekach komunalnych, czy też poprzez zmniejszenie dopływu azotanów pochodzenia rolniczego.

54. W przypadku gdy zostało ustalone, że pewne wody są eutroficzne lub mogą się stać eutroficzne w bliskiej przyszłości i że ta eutrofizacja została spowodowana tak przez nadmiar azotanów pochodzenia rolniczego, jak i przez odprowadzanie ścieków komunalnych, nie wydaje mi się istotne określenie, w jakim procencie zanieczyszczenie to należy przypisać pierwszemu czy drugiemu zjawisku, skoro przyczyniają się one wspólnie do eutrofizacji wód. Dyrektywa 91/271 i dyrektywa 91/676 uzupełniają się. Oznacza to, iż nakładają one zobowiązania, które się wzajemnie nie wykluczają. Jeżeli odprowadzanie ścieków komunalnych w połączeniu z dopływem azotanów pochodzenia rolniczego powoduje eutrofizację wód, władze krajowe powinny zatem określić dany zbiornik wodny jako obszar wrażliwy zgodnie z dyrektywą 91/271.

55. Wynika stąd, odnosząc się w pierwszej kolejności do redy Lorient, iż obszar ten winien był zostać określony jako obszar wrażliwy. Ze studium dostarczonego przez Komisję wynika, że ten zbiornik wodny jest zaatakowany makroglonami, zaś rząd francuski nie zdołał wykazać, iż zjawisko to nie ma miejsca, zaprzeczając jedynie nadmiernej obecności fitoplanktonu. W tych okolicznościach należy stwierdzić, iż rząd francuski nie zdołał wykazać, iż wody redy Lorient nie są eutroficzne.

56. Po drugie, należy stwierdzić, iż rząd francuski przyznał w swych pismach procesowych, że zatoki Douarnenez i Concarneau padły ofiarą nadmiernego rozmnożenia glonów. Nie kwestionuje on ponadto eutrofizacji wód zatoki Vilaine. Wobec powyższego obszary te również powinny były zostać określone jako obszary wrażliwe.

57. Co do estuarium Elorn i zatoki Morbihan, strony nie dostarczyły wystarczających danych pozwalających na sformułowanie jakiejkolwiek oceny co do sytuacji na tych obszarach. Zarzut Komisji jest zatem bezzasadny.

Basen Artois-Picardie: wody przybrzeżne i wewnętrzne

Uwagi stron

58. Komisja zarzuca rządowi francuskiemu, iż nie oznaczył wód przybrzeżnych i wewnętrznych Artois-Picardie ( ) jako obszarów wrażliwych, uchybiając tym samym zobowiązaniom spoczywającym nań z mocy prawa.

59. Komisja podnosi, iż – jak wynika ze studium sporządzonego przez Ifremer, powołanego w pkt 45 niniejszej opinii – wody zatokowe Sommy w okolicach Boulogne-sur-Mer i Dunkierki są wzbogacone w składniki odżywcze z tym skutkiem, iż niemalże każdego roku wody przybrzeżne basenu Artois-Picardie są zaatakowane glonami Phaeocystis. W skardze Komisja podkreśla, iż samo pojawienie się tego glonu oznacza, że równowaga w obrębie organizmów morskich została zakłócona. W zatoce Sommy zakwit tego glonu doprowadził ponadto do odtlenienia wód w pewnych miejscach.

60. Rząd francuski uważa, że istnienie cyklu sezonowego składników odżywczych w połączeniu z cyklem rozwoju fitoplanktonu nie wystarcza dla ustalenia związku przyczynowo-skutkowego między nimi. Odwołuje się on również do innego studium Ifremer, którego tekstu jednak nie dostarczył, zgodnie z którym śmiertelność mięczaków oraz ryb nie ma miejsca w zatoce Sommy. Dodaje on, iż sam przyspieszony wzrost glonu Phaeocystis nie może spowodować niepożądanego zakłócenia równowagi pomiędzy różnymi organizmami żyjącymi w wodzie. Ponadto glon ten nie wytwarza żadnych substancji trujących.

61. W replice Komisja odwołała się do uprzednio powołanego studium Ifremer ( ), w którym zostało stwierdzono istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sezonowym cyklem składników żywnościowych a cyklem rozwoju głównych gatunków fitoplanktonu.

62. Rząd francuski dołączył do swojej dupliki inne studium Ifremer ( ), z którego wynikało, iż wody morskie w okolicach Boulogne-sur-Mer oraz Dunkierki zawierają mniej glonów niż zatoka Sommy.

63. Rząd francuski przyznaje, iż w przypadku wód wewnętrznych Artois-Picardie ma miejsce nadmierne rozmnożenie pewnych gatunków roślinnych. Wyklucza on jednakże, jakoby zjawiska te powodowały zakłócenie równowagi w obrębie różnych organizmów żyjących w wodzie, skoro populacja ryb nie poniosła żadnych strat oraz nie odnotowano obecności żadnych toksycznych glonów.

Ocena

64. Należy stwierdzić, iż rząd francuski przyznał, że wody przybrzeżne i wewnętrzne w obszarze Artois-Picardie są dotknięte nadmiernym rozmnożeniem glonów i że zawierają one duże ilości składników odżywczych. Ponadto ze studiów przedstawionych przez strony wynika, iż obniżenie jakości wody polega w tym przypadku na pogorszeniu koloru, wyglądu i zapachu wody, jak również pojawieniu się piany na jej powierzchni.

65. Rząd francuski kwestionuje jednakże istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tymi zjawiskami. Niemniej jednak, jak wskazałem to w pkt 25, w przypadku wystąpienia wszystkich czterech elementów pojęcia eutrofizacji należy domniemywać istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy nimi. W takim przypadku Państwo Członkowskie musi udowodnić, iż nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy między tymi elementami. Ponieważ rząd francuski nie sprecyzował, z jakich względów uważa, iż tego rodzaju związek nie istnieje, w mojej opinii zarzut Komisji jest zasadny.

66. Rząd francuski winien był zatem oznaczyć wody przybrzeżne i wewnętrzne Artois-Picardie jako obszary wrażliwe.

Basen Rhône-Méditerranée-Corse: rzeka Vistre oraz zalew Thau

Uwagi stron

67. Wreszcie Komisja zarzuca rządowi francuskiemu, iż nie określił on jako obszarów wrażliwych rzeki Vistre i zalewu Thau, które są położone w regionie Rhône-Méditerranée-Corse i uchybił tym samym zobowiązaniom ciążącym nań z mocy prawa.

68. W przypadku rzeki Vistre i zalewu Thau dyskusja nie tyle dotyczy kwestii, czy wody te są eutroficzne, co raczej kwestii, czy bardziej rygorystyczne oczyszczanie niż oczyszczanie wtórne byłoby rzeczywiście bardziej skuteczne. Rząd francuski przyznaje, iż ścieki przed ich odprowadzeniem do rzeki Vistre winny być poddawane bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu niż tylko zwykłe oczyszczanie wtórne. Nie uważa on jednak za niezbędne stosowanie do ścieków odprowadzanych do zalewu Thau oczyszczania bardziej rygorystycznego, ponieważ zjawisko eutrofizacji w tym obszarze znajduje się w regresji począwszy od lat siedemdziesiątych.

Ocena

69. Jakiekolwiek nie byłyby przesłanki twierdzeń rządu francuskiego, iż bardziej rygorystyczne oczyszczanie nie jest konieczne, argumenty, które powołuje on na ich poparcie, nie umniejszają faktu, iż dyrektywa nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek określenia jako obszarów wrażliwych wód, które są eutroficzne lub które mogą stać eutroficzne w bliskiej przyszłości, jeśli nie zostaną podjęte działania ochronne. Dyskusja o konieczności lub skuteczności określonej metody oczyszczania wody nie powinna tu mieć miejsca.

70. Rząd francuski uznał za fakt eutrofizację rzeki Vistre i w konsekwencji zgodnie z dyrektywą winien był ją określić jako obszar wrażliwy.

71. Zalew Thau również winien był zostać określony jako obszar wrażliwy. Jak wynika z dowodów dostarczonych przez obie strony, zalew ten został uznany za podatny na zjawisko eutrofizacji już w latach siedemdziesiątych. Argument rządu francuskiego, jakoby wtórne oczyszczanie ścieków odprowadzanych do zalewu Thau wystarczało, by poprawić stan eutrofizacji, nie jest przekonywający. Dyrektywa nakłada obowiązek szerszej ochrony eutroficznych zbiorników wodnych oraz zbiorników, które mogą stać się eutroficzne w bliskiej przyszłości. Rząd francuski winien był zatem określić również zalew Thau jako obszar wrażliwy.

72. W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że nie uznając za obszary wrażliwe, zgodnie z obowiązkiem wyrażonym w art. 5 ust. 1 i 2 oraz załączniku II do dyrektywy, pewnych obszarów, które podlegają eutrofizacji w basenie Seine-Normandie, Loire-Bretagne, z wyłączeniem estuarium Elorn oraz zatoki Morbihan, jak również pewnych obszarów Artois-Picardie oraz Rhône-Méditerranée-Corse, Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy.

VI – Drugi zarzut: bardziej rygorystyczne oczyszczanie ścieków komunalnych odprowadzanych do obszarów wrażliwych

Uwagi stron

73. W drugim zarzucie Komisja podnosi, iż rząd francuski nie nałożył obowiązku bardziej rygorystycznego oczyszczania odprowadzanych ścieków komunalnych pochodzących z aglomeracji liczących więcej niż 10 000 mieszkańców. Władze francuskie przyznały, że w dniu 31 grudnia 1998 r., będącym docelową datą, urządzenia do oczyszczania ścieków w 130 aglomeracjach miejskich nie odpowiadały kryteriom określonym w dyrektywie.

74. Komisja w uzasadnionej opinii określiła datę 10 czerwca 2001 r. jako termin, w którym rząd francuski winien podjąć niezbędne działania w celu usunięcia stwierdzonych uchybień. W odpowiedzi z dnia 19 września 2001 r. władze francuskie oświadczyły wprawdzie, iż w tym terminie ścieki pochodzące z niektórych z 130 powołanych wyżej aglomeracji były de facto przedmiotem bardziej rygorystycznego oczyszczania, niemniej Komisja stwierdziła, iż jedynie aglomeracje Vichy, Aix-en-Provence oraz Mâcon mogły zostać w rzeczywistości usunięte z listy 130 aglomeracji.

75. W odpowiedzi na twierdzenie Komisji, jakoby w powołanym terminie jedynie w trzech aglomeracjach ścieki były rzeczywiście poddawane bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu, władze francuskie dostarczyły jej nazwy siedmiu aglomeracji, w których oczyszczalnie ścieków funkcjonowały przed dniem 11 czerwca 2001 r. Dostarczyły one również nazwy 22 aglomeracji, które spełniały kryteria określone dyrektywą począwszy od czerwca 2001 r. W ich opinii jedynie 98 aglomeracji wciąż nie spełniało wymogów dyrektywy.

Ocena

76. Co do drugiego zarzutu postawionego rządowi francuskiemu, iż nie poddał on bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu ścieków komunalnych pochodzących z aglomeracji liczących więcej niż 10 000 mieszkańców odprowadzanych do obszarów wrażliwych i naruszył tym samym art. 5 ust. 2 dyrektywy, ustosunkuję się zwięźle.

77. Nie budzi sporu między stronami, iż w dniu 31 grudnia 1998 r., tj. w docelowym terminie, oczyszczalnie ścieków komunalnych 130 aglomeracji nie spełniały wymogów określonych dyrektywą i że rząd francuski uchybił tym samym zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy art. 5 ust. 2 dyrektywy.

78. Jak wynika ponadto z uwag przedstawionych przez strony, oczyszczalnie ścieków 10 spośród 130 aglomeracji spełniły wymogi dyrektywy przed dniem 10 czerwca 2001 r.

79. W związku z powyższym w okresie po czerwcu 2001 r. rząd francuski wciąż nie wywiązał się ze swych zobowiązań w odniesieniu do 120 aglomeracji. Uważam zatem zarzut Komisji za uzasadniony, gdyż w dniu 10 czerwca 2001 r. oczyszczalnie ścieków 120 aglomeracji nie spełniały wymogów dyrektywy.

VII – Wnioski

80. W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał:

1) stwierdził, iż nie określając jako obszary wrażliwe pewnych obszarów dotkniętych zjawiskiem eutrofizacji w basenach Seine-Normandie, Loire-Bretagne, z wyłączeniem estuarium Elorn i zatoki Morbihan, jak również w basenach Artois-Picardie oraz Rhône-Méditerranée-Corse oraz nie poddając bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu pochodzących z aglomeracji mających równoważną liczbę mieszkańców powyżej 10 000 ścieków komunalnych odprowadzanych do obszarów wrażliwych oraz obszarów, które powinny były zostać jako takie wskazane, Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 5 ust. 1 i 2 oraz załącznika II do dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych oraz

2) obciążył Republikę Francuską kosztami postępowania.