EDICIÓN PROVISIONAL 8/10/2018

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

M. CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY

przedstawiona w dniu 4 grudnia 2018 r. ( 1 )

Sprawa C‑621/18

Andy Wightman,

Ross Greer,

Alyn Smith,

David Martin,

Catherine Stihler,

Jolyon Maugham,

Joanna Cherry

przeciwko

Secretary of State for Exiting the European Union,

pozostali uczestnicy postępowania:

Chris Leslie,

Tom Brake

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Court of Session, Inner House, First Division (Scotland) (naczelny sąd cywilny, izba apelacyjna, pierwszy wydział, Szkocja, Zjednoczone Królestwo)]

Odesłanie prejudycjalne – Dopuszczalność – Artykuł 50 TUE – Prawo do wystąpienia z Unii – Notyfikacja zamiaru wystąpienia – Wystąpienie Zjednoczonego Królestwa (brexit) – Możliwość wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia – Wycofanie jednostronne – Przesłanki wycofania jednostronnego – Wycofanie uzgodnione

1. W dniu 29 marca 2017 r. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (zwane dalej „Zjednoczonym Królestwem”) dokonało notyfikacji Radzie Europejskiej zamiaru wystąpienia z Unii Europejskiej i z Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (zwanej dalej „notyfikacją zamiaru wystąpienia”) ( 2 ).

2. Notyfikacja ta – po raz pierwszy w historii Unii Europejskiej – zapoczątkowała postępowanie z art. 50 TUE, który (w ust. 2 i 3) przewiduje prowadzenie negocjacji oraz zawarcie „umowy o wystąpieniu” między Unią a opuszczającym ją państwem członkowskim. W przypadku braku takiej umowy traktaty przestają mieć zastosowanie do tego państwa członkowskiego dwa lata po notyfikacji zamiaru wystąpienia, chyba że Rada Europejska podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu.

3. Sąd szkocki zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości jako najwyższej instancji w zakresie wykładni prawa Unii o wyjaśnienie wątpliwości w kwestii, która nie została uregulowana w art. 50 TUE. Należy bowiem ustalić, czy po notyfikowaniu zamiaru wystąpienia z Unii państwo członkowskie może wycofać (ewentualnie jednostronnie) tę notyfikację.

4. Jak wyjaśnię poniżej, niezależnie od znaczenia przedstawionej kwestii dla doktryny i na przyszłość, niezaprzeczalne są jej konsekwencje praktyczne, a także wpływ na sprawę w postępowaniu głównym. Gdyby Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że jednostronne wycofanie jest możliwe, Zjednoczone Królestwo mogłoby wystosować do Rady Europejskiej stosowne powiadomienie i w konsekwencji pozostać członkiem Unii. Ponieważ – niezależnie od tego, czy umowa o wystąpieniu zostanie zawarta, czy też do niej nie dojdzie – ostateczną zgodę powinien wyrazić brytyjski parlament, niektórzy członkowie tego parlamentu uważają, że możliwość wycofania notyfikacji otworzyłaby trzecią drogę, mianowicie, w obliczu niezadowalającego brexitu, pozostanie w Unii. Sąd odsyłający wydaje się podzielać taki pogląd, gdyż wyjaśnia, że dzięki odpowiedzi Trybunału Sprawiedliwości brytyjscy posłowie będą w chwili głosowania znać ogół dostępnych opcji.

I. Ramy prawne

A. Prawo Unii

5. Zgodnie z art. 50 TUE: „1. Każde państwo członkowskie może, zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi, podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii. 2. Państwo członkowskie, które podjęło decyzję o wystąpieniu, notyfikuje swój zamiar Radzie Europejskiej. W świetle wytycznych Rady Europejskiej Unia prowadzi negocjacje i zawiera z tym państwem umowę określającą warunki jego wystąpienia, uwzględniając ramy jego przyszłych stosunków z Unią. Umowę tę negocjuje się zgodnie z artykułem 218 ustęp 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Jest ona zawierana w imieniu Unii przez Radę, stanowiącą większością kwalifikowaną po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. 3. Traktaty przestają mieć zastosowanie do tego państwa od dnia wejścia w życie umowy o wystąpieniu lub, w przypadku jej braku, dwa lata po notyfikacji, o której mowa w ustępie 2, chyba że Rada Europejska w porozumieniu z danym państwem członkowskim podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu. 4. Do celów ustępów 2 i 3 członek Rady Europejskiej i Rady reprezentujący występujące państwo członkowskie nie bierze udziału w obradach ani w podejmowaniu decyzji Rady Europejskiej i Rady dotyczących tego państwa. Większość kwalifikowaną określa się zgodnie z artykułem 238 ustęp 3 litera b) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. 5. Jeżeli państwo, które wystąpiło z Unii, zwraca się o ponowne przyjęcie, jego wniosek podlega procedurze, o której mowa w artykule 49”.

B. Prawo międzynarodowe

6. Konwencja wiedeńska o prawie traktatów sporządzona w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. ( 3 ) (zwana dalej „KWPT”) reguluje procedurę zawierania umów między państwami.

7. Zgodnie z art. 54: „Wygaśnięcie traktatu lub wycofanie się strony z niego może mieć miejsce: a) zgodnie z postanowieniami traktatu lub b) w każdym czasie za zgodą wszystkich stron po konsultacji z pozostałymi umawiającymi się państwami”.

8. Artykuł 65 („Procedura, jaką należy stosować w związku z nieważnością, wygaśnięciem, wycofaniem się lub zawieszeniem działania traktatu”) stanowi: „1. Strona, która na podstawie postanowień niniejszej konwencji powołuje się na wadę swojej zgody na związanie się traktatem bądź na podstawie zakwestionowania ważności traktatu, jego wygaśnięcia, wycofania się z niego lub zawieszenia jego działania, musi notyfikować pozostałym stronom swoje roszczenie. Notyfikacja powinna wskazywać środki, jakie proponuje się podjąć w odniesieniu do traktatu, oraz ich uzasadnienie. 2. Jeżeli po upływie okresu, który – z wyjątkiem przypadków szczególnie pilnych – nie powinien być krótszy niż trzy miesiące od otrzymania notyfikacji, żadna ze stron nie wniesie żadnego sprzeciwu, strona dokonująca notyfikacji może podjąć proponowane przez siebie środki w sposób przewidziany w artykule 67. 3. Jeżeli jednak sprzeciw zostanie wniesiony przez którąkolwiek z pozostałych stron, strony powinny szukać rozwiązania za pomocą środków wskazanych w artykule 33 Karty Narodów Zjednoczonych. […]”.

9. Artykuł 67 stanowi: „1. Notyfikacja przewidziana w ustępie 1 artykułu 65 musi być dokonana na piśmie. 2. Każdy akt stwierdzający nieważność traktatu, jego wygaśnięcie, wycofanie się z niego lub zawieszenie jego działania, zgodnie z postanowieniami tego traktatu lub ustępów 2 albo 3 artykułu 65, powinien być dokonany w formie dokumentu przekazanego pozostałym stronom. Jeżeli dokument ten nie jest podpisany przez głowę państwa, szefa rządu lub ministra spraw zagranicznych, przedstawiciel państwa przekazujący go może być wezwany do okazania pełnomocnictwa”.

10. Zgodnie z art. 68 („Odwołanie notyfikacji oraz dokumentów przewidzianych w artykułach 65 i 67”): „Notyfikacja lub dokument przewidziany w artykułach 65 lub 67 mogą być odwołane w każdym czasie, zanim wywołają skutki prawne”.

C. Prawo Zjednoczonego Królestwa. European Union (Withdrawal) Act 2018 ( 4 )

11. Zgodnie z art. 13: „1. Umowa o wystąpieniu może zostać ratyfikowana tylko wówczas, gdy: a) minister Korony przedstawi każdej Izbie Parlamentu: (i) oświadczenie o osiągnięciu porozumienia politycznego, (ii) kopię wynegocjowanej umowy o wystąpieniu oraz (iii) kopię ram przyszłych stosunków, b) wynegocjowana umowa o wystąpieniu wraz z ramami przyszłych stosunków zostaną zatwierdzone uchwałą House of Commons (Izby Gmin) na wniosek ministra Korony, c) minister Korony złoży do House of Lords (Izby Lordów) wniosek o rozpatrzenie wynegocjowanej umowy o wystąpieniu wraz z ramami przyszłych stosunków oraz (i) wniosek będzie przedmiotem obrad w Izbie Lordów albo (ii) Izba Lordów nie zakończy obrad nad wnioskiem przed upływem piątego dnia posiedzenia Izby Lordów, licząc od pierwszego dnia posiedzenia po dniu przyjęcia przez Izbę Gmin uchwały, o której mowa w lit. b), oraz d) Parlament przyjmie ustawę zawierającą przepisy przewidujące realizację umowy o wystąpieniu. 2. W miarę możliwości minister Korony musi podjąć działania, aby obrady i głosowanie Izby Gmin nad wnioskiem, o którym mowa w ust. 1 lit. b), odbyły się przed wyrażeniem przez Parlament Europejski zgody na zawarcie umowy o wystąpieniu w imieniu Unii Europejskiej stosownie do art. 50 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. 3. Jeżeli Izba Gmin postanowi nie przyjmować uchwały, o której mowa w ust. 1 lit. b), zastosowanie znajduje ustęp 4. 4. Minister Korony musi, w terminie 21 dni, licząc od dnia, w którym Izba Gmin postanowi nie przyjmować uchwały, złożyć oświadczenie, w którym określi kroki, jakie Rząd Jej Królewskiej Mości zamierza podjąć w związku z negocjacjami w sprawie wyjścia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej na podstawie art. 50 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. […] 6. Minister Korony musi podjąć działania, aby: a) w przypadku gdy Izba Gmin zajmie się oświadczeniem, o którym mowa w ust. 4, do Izby Gmin został wniesiony wniosek przez ministra Korony przed upływem siódmego dnia posiedzenia Izby Gmin, licząc od dnia złożenia oświadczenia, oraz b) do Izby Lordów został wniesiony przez ministra Korony wniosek o rozpatrzenie oświadczenia przed upływem siódmego dnia posiedzenia Izby Lordów, licząc od dnia złożenia oświadczenia. 7. Ustęp 8 znajduje zastosowanie, jeżeli przed końcem dnia 21 stycznia 2019 r. premier złoży oświadczenie, że w ramach negocjacji prowadzonych na podstawie art. 50 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej nie będzie można osiągnąć porozumienia co do zasady w kwestii: a) rozwiązań dotyczących wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej oraz b) ram przyszłych stosunków z Unią Europejską po wystąpieniu z niej Zjednoczonego Królestwa. 8. Minister Korony musi w terminie 14 dni, licząc od dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w ust. 7: a) złożyć oświadczenie, w którym określi kroki, jakie Rząd Jej Królewskiej Mości zamierza podjąć, oraz b) podjąć działania, aby: (i) w przypadku gdy Izba Gmin zajmie się oświadczeniem, o którym mowa w lit. a), do Izby Gmin został wniesiony wniosek przez ministra Korony przed upływem siódmego dnia posiedzenia Izby Gmin, licząc od dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w lit. a), oraz (ii) do Izby Lordów został wniesiony przez ministra Korony wniosek o rozpatrzenie oświadczenia, o którym mowa w lit. a), przed upływem siódmego dnia posiedzenia Izby Lordów, licząc od dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w lit. a). […] 10. Ustęp 11 znajduje zastosowanie, jeżeli przed końcem dnia 21 stycznia 2019 r. nie zostanie osiągnięte porozumienie co do zasady w ramach negocjacji prowadzonych na podstawie art. 50 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w kwestii: a) rozwiązań dotyczących wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej oraz b) ram przyszłych stosunków z Unią Europejską po wystąpieniu z niej Zjednoczonego Królestwa. 11. Minister Korony musi w terminie 5 dni, licząc od końca dnia 21 stycznia 2019 r.: a) złożyć oświadczenie, w którym określi kroki, jakie Rząd Jej Królewskiej Mości zamierza podjąć, oraz b) podjąć działania, aby: (i) w przypadku gdy Izba Gmin zajmie się oświadczeniem, o którym mowa w lit. a), do Izby Gmin został wniesiony wniosek przez ministra Korony przed upływem piątego dnia posiedzenia Izby Gmin, licząc od końca dnia 21 stycznia 2019 r., oraz (ii) do Izby Lordów został wniesiony przez ministra Korony wniosek o rozpatrzenie oświadczenia, o którym mowa w lit. a) przed upływem piątego dnia posiedzenia Izby Lordów, licząc od końca dnia 21 stycznia 2019 r. […]”.

II. Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu i pytanie prejudycjalne

12. W dniu 23 czerwca 2016 r. obywatele Zjednoczonego Królestwa wypowiedzieli się w referendum (51,9% wobec 48,1%) za wyjściem („exit”) ich państwa z Unii Europejskiej.

13. United Kingdom Supreme Court (sąd najwyższy Zjednoczonego Królestwa) orzekł w wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r., Miller ( 5 ), że do celów notyfikowania Radzie Europejskiej zamiaru wystąpienia z Unii rząd brytyjski potrzebuje uprzedniej zgody Parlamentu. Wyrok ten nie rozstrzygał jednak kwestii możliwości wycofania tej notyfikacji, ponieważ nie było to wówczas przedmiotem sporu: jego strony zgadzały się co do tego, że jej wycofanie nie jest możliwe ( 6 ).

14. W dniu 13 marca 2017 r. parlament brytyjski uchwalił European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 ( 7 ), w którym upoważnił premiera do notyfikowania zamiaru Zjednoczonego Królestwa wystąpienia z Unii na podstawie art. 50 ust. 2 TUE.

15. W dniu 29 marca 2017 r. premier Zjednoczonego Królestwa przekazała Radzie Europejskiej notyfikację zamiaru wystąpienia.

16. W dniu 29 kwietnia 2017 r. Rada Europejska (art. 50) przyjęła wytyczne wyznaczające ramy negocjacji, o których mowa w art. 50 TUE, oraz określające ogólne stanowiska i zasady, którymi Unia będzie się kierować podczas negocjacji ( 8 ). Na podstawie zalecenia Komisji z dnia 3 maja 2017 r. Rada przyjęła w dniu 22 maja 2017 r., zgodnie z art. 50 TUE i art. 218 ust. 3 TFUE, decyzję upoważniającą Radę do rozpoczęcia negocjacji ze Zjednoczonym Królestwem w celu uzgodnienia umowy o wystąpieniu z Unii i z EWEA ( 9 ).

17. W dniu 14 listopada 2018 r. negocjacje zostały uwieńczone projektem umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej ( 10 ). Natomiast w dniu 22 listopada 2018 r. została uzgodniona deklaracja polityczna, w której przedstawiono ramy przyszłych stosunków między Unią Europejską i Zjednoczonym Królestwem ( 11 ). Umowa i deklaracja zostały zatwierdzone przez Radę Europejską w dniu 25 listopada 2018 r.

18. Do chwili pomyślnego zakończenia procedur ratyfikacji tego projektu umowy w Zjednoczonym Królestwie i w Unii Europejskiej nadal istnieją dwie możliwości przewidziane w art. 50 ust. 3 TUE.

19. W dniu 19 grudnia 2017 r. niektórzy posłowie do parlamentu szkockiego, do parlamentu Zjednoczonego Królestwa oraz do Parlamentu Europejskiego wnieśli do Court of Session, Outer House [naczelnego sądu cywilnego (Szkocja), izby orzekającej w pierwszej instancji, Zjednoczone Królestwo] powództwo o „judicial review” mające na celu wyjaśnienie, czy notyfikacja zamiaru wystąpienia może zostać jednostronnie wycofana przed upływem dwuletniego terminu z art. 50 TUE, z takim skutkiem, że w razie jej wycofania Zjednoczone Królestwo pozostałoby w Unii.

20. Lord Ordinary (sędzia pierwszej instancji) odrzucił powództwo postanowieniem z dnia 6 lutego 2018 r. ( 12 ), uznawszy, że narusza ono suwerenność brytyjskiego parlamentu oraz że, wobec braku informacji wskazujących na gotowość brytyjskiego rządu lub brytyjskiego parlamentu do wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia, poruszona w nim kwestia ma charakter hipotetyczny.

21. Powodowie wnieśli apelację do Court of Session, Inner House [naczelnego sąd cywilnego (Szkocja), izby apelacyjnej, Zjednoczone Królestwo], który orzeczeniem z dnia 20 marca 2018 r. zezwolił na kontynuowanie postępowania ( 13 ) oraz przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji w celu wydania orzeczenia co do istoty.

22. Orzeczeniem z dnia 8 czerwca 2018 r. ( 14 ) Lord Ordinary (sędzia orzekający w pierwszej instancji) Court of Session [naczelnego sądu cywilnego (Szkocja)] oddalił wniosek o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz oddalił powództwo ( 15 ).

23. Powodowie zaskarżyli to orzeczenie apelacją do Court of Session, Inner House, First Division [naczelnego sądu cywilnego, izby apelacyjnej, pierwszego wydziału (Szkocja)], który uznał ją za dopuszczalną i postanowieniem z dnia 21 września 2018 r. ( 16 ) uwzględnił wniosek o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE.

24. Zasadniczo sąd odsyłający: – Uważa, że rozważania, czy notyfikacja może zostać zgodnie z prawem jednostronnie wycofana, co skutkowałoby pozostaniem Zjednoczonego Królestwa w Unii, nie są ani przedwczesne, ani akademickie. – Podkreśla niepewność towarzyszącą tej kwestii i wyraża stanowisko, że dzięki odpowiedzi posłowie Zjednoczonego Królestwa będą w chwili głosowania znać dostępne opcje. W jego przekonaniu, niezależnie od interesu, jaki w wyjaśnieniu tej kwestii mogą mieć posłowie do parlamentu szkockiego i do Parlamentu Europejskiego, interes taki mają posłowie do parlamentu brytyjskiego.

25. Sąd odsyłający doszedł do tego wniosku po uznaniu, że w dniu 26 czerwca 2018 r. sankcję królewską uzyskała European Union (Withdrawal) Act 2018, której art. 13 szczegółowo reguluje wyrażenie przez parlament zgody na wynik negocjacji prowadzonych między Zjednoczonym Królestwem a Unią na podstawie art. 50 TUE. W szczególności umowa o wystąpieniu może zostać ratyfikowana tylko wówczas, gdy zostanie ona zatwierdzona wraz z ramami przyszłych stosunków między Zjednoczonym Królestwem a Unią Europejską w drodze uchwały House of Commons (Izby Gmin), i gdy zarówno umowa, jak i ramy zostaną poddane debacie w House of Lords (Izbie Lordów). W przypadku nieuzyskania zgody parlamentu rząd powinien wyjaśnić, jakie kroki zamierza podjąć w kontekście negocjacji. Jeżeli przed dniem 21 stycznia 2019 r. premier oświadczy, że nie uda się osiągnąć porozumienia co do zasady, rząd po raz kolejny powinien przedstawić swoje propozycje. Propozycję tę powinien on przedstawić obu izbom parlamentu.

26. Artykuł 13 European Union (Withdrawal) Act 2018 przewiduje, że jeżeli Izba Gmin odrzuci umowę o wystąpieniu, a nic innego się nie wydarzy, w dniu 29 marca 2019 r. traktaty przestaną mieć zastosowanie do Zjednoczonego Królestwa. To samo nastąpi, jeżeli przed tym dniem nie zostanie zawarta umowa o wystąpieniu między Zjednoczonym Królestwem a Unią.

27. W tym kontekście Court of Session, Inner House, First Division [naczelny sąd cywilny, izba apelacyjna, pierwszy wydział (Szkocja)] zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości z następującym pytaniem prejudycjalnym ( 17 ): „Czy w przypadku, gdy zgodnie z art. 50 Traktatu o Unii Europejskiej państwo członkowskie notyfikowało Radzie Europejskiej zamiar wystąpienia z Unii Europejskiej, prawo Unii dopuszcza jednostronne wycofanie tej notyfikacji przez to państwo członkowskie; jeśli tak, to na jakich warunkach i z jakim skutkiem dla pozostania tego państwa członkowskiego w Unii Europejskiej?”.

III. Przebieg postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości

28. Postanowienie odsyłające wpłynęło do sekretariatu Trybunału Sprawiedliwości w dniu 3 października 2018 r.

29. Sąd odsyłający wnosił o rozpatrzenie pytania prejudycjalnego w trybie przyspieszonym przewidzianym w art. 105 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości, wskazując, że sprawa jest pilna z tego względu, że debaty i późniejsze głosowanie w parlamencie powinny odbyć się ze z wystarczającym wyprzedzeniem w odniesieniu daty 29 marca 2019 r.

30. Prezes Trybunału Sprawiedliwości uwzględnił ten wniosek, jak wynika z postanowienia z dnia 19 października 2018 r., a zastosowanie trybu przyspieszonego uzasadnił koniecznością wyjaśnienia zakresu art. 50 TUE, zanim krajowi posłowie wypowiedzą się w przedmiocie umowy o wystąpieniu, oraz podstawowym znaczeniem tego postanowienia zarówno dla Zjednoczonego Królestwa, jak i dla porządku konstytucyjnego Unii ( 18 ).

31. W trakcie postępowania prejudycjalnego uwagi na piśmie złożyli powodowie w postępowaniu głównym (Wigthman i in., a także Tom Brake i Chris Leslie), rząd Zjednoczonego Królestwa, Komisja i Rada. Wszyscy oni stawili się na rozprawie przed Trybunałem Sprawiedliwości w dniu 27 listopada 2018 r.

IV. Dopuszczalność pytania prejudycjalnego

32. Rząd Zjednoczonego Królestwa twierdzi, że pytanie prejudycjalne nie jest dopuszczalne. Komisja wyraża w tej kwestii wątpliwości, które jednak nie przekładają się na formalny zarzut niedopuszczalności.

33. Zdaniem rządu Zjednoczono Królestwa, w skrócie: – Pytanie jest niedopuszczalne z uwagi na jego hipotetyczny i teoretyczny (akademicki) charakter, jako że nic nie wskazuje na to, by brytyjski rząd lub brytyjski parlament miały wycofać notyfikację o zamiarze wystąpienia. – Uznanie pytania za dopuszczalne stałoby w sprzeczności z systemem skarg przewidzianym w traktatach założycielskich, które nie przewidują możliwości wydawania przez Trybunał Sprawiedliwości opinii doradczych dotyczących zagadnień o znaczeniu konstytucyjnym, a takim zagadnieniem jest wystąpienie z Unii jednego z państw członkowskich.

34. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za wydanie orzeczenia, należy – przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy – zarówno ocena, czy do wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia pytań, które przedkłada Trybunałowi. W konsekwencji, jeśli postawione pytania dotyczą wykładni lub ważności przepisu prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia. Wynika stąd, że pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy.

35. Zgodnie z tym samym orzecznictwem odmowa wydania przez Trybunał rozstrzygnięcia w przedmiocie postawionego przez sąd krajowy pytania prejudycjalnego jest możliwa tylko wtedy, gdy oczywiste jest, że wykładnia lub ocena ważności przepisu prawa Unii, o którą się zwrócono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego, które są niezbędne do udzielenia przydatnej odpowiedzi na przedstawione mu pytania ( 19 ).

36. Stoję na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie występuje żadna z tych przesłanek, niezbędnych do odrzucenia a limine odesłania prejudycjalnego.

37. Po pierwsze, Trybunał powinien przyjąć założenie, że sąd odsyłający wydał postanowienie odsyłające zgodnie z normami dotyczącymi procedury, właściwości oraz organizacji sądów, które obowiązują w jego prawie wewnętrznym ( 20 ). W szczególności nie ma tu miejsca na stawianie pytań, czy stosowany w Szkocji mechanizm procesowy judicial review ( 21 ) uzasadnia w niniejszej sprawie (podobnie jak w innych, już rozstrzygniętych przez Trybunał) ( 22 ) zarówno wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym, jak i późniejsze orzeczenie sądu, który je przedłożył ( 23 ).

38. Po drugie, spór jest rzeczywisty i ma w nim miejsce wyraźna konfrontacja przeciwnych stanowisk prawnych, prezentowanych przez każdą ze stron. Mamy istotnie do czynienia z autentycznym, zawisłym sporem sądowym, w którym wytaczane są przeciwstawne argumenty i żądania: – Powodowie domagają się od sądu odsyłającego orzeczenia, że art. 50 TUE zezwala na jednostronne wycofanie notyfikacji zamiaru wystąpienia, i wnoszą o uprzednie skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału. – Rząd brytyjski sprzeciwia się temu żądaniu.

39. Po trzecie, pytanie sądu odsyłającego jest nieodzowne do rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym. Można by nawet powiedzieć, że pytanie to stanowi sam przedmiot rzeczonego sporu. Uprawnienie do dokonania wykładni art. 50 TUE – w sposób definitywny i jednolity – przysługuje Trybunałowi, a ustalenie, czy postanowienie to pozwala na jednostronne wycofanie notyfikacji zamiaru wystąpienia, czy też na to nie pozwala, wymaga wytężonej pracy hermeneutycznej. Bez wsparcia, jakiego udziela autorytet Trybunału, sąd odsyłający z trudem będzie mógł rozstrzygnąć spór, w którym ma obowiązek wydać orzeczenie.

40. Po czwarte, przedłożone pytanie nie jest wyłącznie akademickie ( 24 ). Do Trybunału zwrócono się o wydanie orzeczenia w przedmiocie wykładni postanowienia (art. 50 TUE), którego stosowanie w istocie właśnie trwa i którego skutki prawne nadchodzą w sposób nieuchronny. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ma na celu właśnie objaśnienie rzeczywistego zakresu tego postanowienia w aspekcie wzbudzającym poważne wątpliwości ( 25 ).

41. Praktyczne, a nie jedynie teoretyczne znaczenie odpowiedzi Trybunału jest oczywiste z uwagi na ogromne reperkusje prawne, gospodarcze, społeczne i polityczne brexitu zarówno dla Zjednoczonego Królestwa, jak i dla praw obywateli – brytyjskich i niebrytyjskich – których dotknie wystąpienie. Nie chodzi tu – powtarzam – o kwestię wyłącznie doktrynalną, interesującą jedynie nielicznych specjalistów z zakresu prawa Unii: przedłożone zagadnienie może mieć rzeczywisty wpływ na Zjednoczone Królestwo i na samą Unię Europejską.

42. Po piąte, zgadzam się z zawartą w odesłaniu prejudycjalnym oceną, że pytanie nie jest przedwczesne. Co więcej uważam, podobnie jak sąd odsyłający ( 26 ), że najlepszy moment na rozwianie wątpliwości co do możliwości wycofania notyfikacji o zamiarze wystąpienia jest właśnie przed dojściem brexitu do skutku, a nie później, gdy Zjednoczone Królestwo nieuchronnie będzie musiało zmierzyć się z jego konsekwencjami.

43. Po szóste, nie sposób również uznać pytania za zbyteczne lub niepotrzebne, ponieważ dzięki odpowiedzi na nie posłowie do parlamentu Zjednoczonego Królestwa będą znać istniejące opcje, zanim przystąpią do głosowania ( 27 ).

44. Zgodnie z art. 13 European Union (Withdrawal) Act 2018 brytyjski parlament powinien przed dniem 21 stycznia 2019 r. zaakceptować lub odrzucić umowę o wystąpieniu, którą ewentualnie zawrą Zjednoczone Królestwo i Unia, a jeżeli do zawarcia umowy nie dojdzie, powinien następnie określić kierunek działania rządu brytyjskiego. Jeżeli umowa zostanie odrzucona lub jeżeli do niej nie dojdzie, Zjednoczone Królestwo przestanie być członkiem Unii Europejskiej z dniem 29 marca 2019 r., chyba że Rada Europejska, za zgodą tego państwa, jednomyślnie zdecyduje o przedłużeniu terminu (art. 50 ust. 3 TUE).

45. Dzięki odpowiedzi na pytanie prejudycjalne członkowie brytyjskiego parlamentu będą zatem wiedzieć, czy istnieje trzecia droga oprócz dwóch dostępnych obecnie (odrzucenie lub zatwierdzenie umowy o wystąpieniu oraz określenie kierunku działania rządu brytyjskiego w sytuacji braku rzeczonej umowy). Ta trzecia droga umożliwiłaby wezwanie rządu brytyjskiego do wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia, wskutek czego Zjednoczone Królestwo pozostałoby stroną traktatów założycielskich Unii Europejskiej oraz jej członkiem ( 28 ).

46. Po siódme, tym, czego oczekuje się od Trybunału, nie jest zwykła opinia o charakterze wyłącznie doradczym, jak wydaje się twierdzić (z pewnymi zastrzeżeniami) Komisja. W swoich uwagach na piśmie przyznaje ona, że odpowiedź Trybunału jest konieczna, by sąd odsyłający wydał „declarator” ( 29 ), o które się do niego zwrócono, lecz to właśnie orzeczenie będzie miało charakter wyłącznie doradczy i nie wywoła bezpośrednich skutków prawnych w odniesieniu do stron.

47. Nie podzielam tego stanowiska, ponieważ – jak przed chwilą wskazałem, orzeczenie sądu odsyłającego może wywoływać skutki prawne w zakresie, w jakim pozwoliłoby powodom, będącym członkami brytyjskiego parlamentu, wystąpienie z opartą na prawie Unii inicjatywą na rzecz jednostronnego wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia.

48. Rząd brytyjski również twierdzi, że do Trybunału zwrócono się o opinię doradczą na temat hipotetycznego wycofania, którego on sam nie jest skłonny złożyć. W jego ocenie traktaty założycielskie nie pozwalają na korzystanie z procedury prejudycjalnej w tym kontekście, ponieważ art. 50 TUE, w odróżnieniu od art. 218 ust. 11 TFUE, nie przewiduje możliwości wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o wydanie opinii. Dodaje on, że zgodność z prawem tego (ewentualnego) wycofania powinna być kwestionowana w drodze skargi bezpośredniej – o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego lub o stwierdzenie nieważności – już po jego zastosowaniu w praktyce. Opinia doradcza Trybunału w sprawie tak politycznie delikatnej jak brexit oznaczałaby zdaniem tego rządu ingerencję, jeszcze w trakcie negocjacji, w podejmowanie decyzji, których podjęcie należy do władz wykonawczej i ustawodawczej Zjednoczonego Królestwa.

49. Nie podzielam również tej argumentacji. Jak już wskazałem, rolą Trybunału nie jest wydanie opinii doradczej, lecz współpraca z sądem odsyłającym, by ten mógł rozstrzygnąć rzeczywisty spór między dwiema stronami prezentującymi jasno określone stanowiska prawne, który to spór wymaga wykładni art. 50 TUE. Wobec wątpliwości, czy procedura przewidziana w tym postanowieniu obejmuje możliwość jednostronnego wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia, sąd odsyłający powinien wydać wyrok ustalający o znaczących konsekwencjach, którego treść zależy od wykładni jednego z postanowień TUE.

50. W tym kontekście odesłanie prejudycjalne z art. 267 TFUE jest niezbędne do rozstrzygnięcia tej wątpliwości ex ante, to znaczy bez oczekiwania, aż wycofanie nastąpi. Już dopuszczenie możliwości tego wycofania, gdyby została ona potwierdzona przez Trybunał, może samo w sobie wywołać istotne skutki prawne, ponieważ posłowie będący powodami mogliby powołać się na tę możliwość, zajmując takie czy inne stanowisko.

51. Odpowiadając na to pytanie, Trybunał nie będzie zatem wykonywał funkcji doradczych, lecz udzieli odpowiedzi zgodnie ze swą funkcją jurysdykcyjną (to jest funkcją orzekania), w tym celu, by na tej podstawie sąd odsyłający orzekł – wyrokiem o rzeczywistym znaczeniu prawnym – w przedmiocie żądania ustalenia, złożonego do niego przez powodów.

52. Rozpoznając w tych warunkach pytanie prejudycjalne, Trybunał nie wykroczy poza funkcję przyznaną mu w art. 19 TUE i art. 267 TFUE. Jego wykładnia art. 50 TUE nie oznacza ingerencji w polityczny proces negocjacji w sprawie wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii. Co więcej, służy ona objaśnieniu, z punktu widzenia prawa Unii, zarysów prawnych tego wystąpienia, w którym aktywną rolę odgrywają władze wykonawcza i ustawodawcza Zjednoczonego Królestwa.

53. Ponadto, podobnie jak w innych sprawach szczególnie delikatnych dla państw członkowskich, Trybunał nie może zaniechać swoich obowiązków, unikając udzielenia odpowiedzi na prawidłowo wniesione pytanie (to jest zgodnie z art. 267 TFUE) wyłącznie dlatego, że odpowiedź ta może zostać przez tę czy inną stronę odczytana w sposób polityczny, a nie ściśle prawny.

54. Na koniec powinienem odnieść się do przytoczonego w postanowieniu odsyłającym wyroku American Express ( 30 ), choć jedynie w tym celu, by usunąć domniemaną sprzeczność między moim obecnym stanowiskiem a tym, którego broniłem w opinii w tamtej sprawie ( 31 ). Chwaląc elastyczność postępowań judicial review, wyraziłem jednocześnie pewne zastrzeżenia i krytycznie odniosłem się do nadmiernej pobłażliwości Trybunału przy przyjmowaniu do rozpoznania pojawiających w tego rodzaju postępowaniach pytań prejudycjalnych „odnoszących się do oceny ważności przepisów Unii”.

55. W tamtej sprawie twierdziłem, że nie istnieje rzeczywisty konflikt między American Express a administracją brytyjską: obie strony zgodnie zwróciły się do sądu o wystąpienie do Trybunału z pytaniami, które same opracowały. Brak przeciwstawnych stanowisk stron uwidaczniał, że bardziej niż o rzeczywisty spór chodziło o przygotowany przez nie zabieg proceduralny w wyłącznym celu uzyskania orzeczenia Trybunału.

56. Żaden z tych czynników, jak wskazałem we wcześniejszych rozważaniach, nie występuje w niniejszym sporze. W każdym razie pragnę dodać, że Trybunał uznał owo odesłanie prejudycjalne za dopuszczalne, nawet w okolicznościach, o których wspomniałem.

57. Ze wszystkich tych względów skłaniam się do uznania pytania prejudycjalnego za dopuszczalne.

V. Analiza pytania prejudycjalnego

58. Czy państwo członkowskie (w tym wypadku Zjednoczone Królestwo) może wycofać notyfikację zamiaru wystąpienia z Unii już po jej przekazaniu Radzie Europejskiej?

59. Wobec braku w art. 50 TUE odpowiedzi na pytanie pozornie tak proste można rozważyć trzy rozwiązania: a) nie, w żadnym wypadku; b) tak, bezwarunkowo; lub c) tak, pod pewnymi warunkami. Rozumowanie służące uzasadnieniu którejkolwiek z tych odpowiedzi jest bez wątpienia złożone, co udowadnia debata, jak toczyła się w państwach członkowskich (w szczególności w Zjednoczonym Królestwie) oraz w nauce prawa ( 32 ).

60. Spór został przeniesiony na płaszczyznę postępowania prejudycjalnego, w którym: – Powodowie (Wightmani in.) oraz popierający ich Tom Brake i Chirs Leslie opowiadają się za wycofaniem jednostronnym, uzależnionym od spełnienia określonych warunków. – Komisja i Rada sprzeciwiają się natomiast wycofaniu jednostronnemu, lecz uważają, że art. 50 TUE dopuszcza wycofanie (które nazwę uzgodnionym) zatwierdzone jednomyślnie przez Radę Europejską.

61. W rzeczywistości w dyskusji pojawiają się echa sporu istniejącego już u zarania prawa – takiego, jakie dziś znamy – co do skutków jednostronnych oświadczeń woli kierowanych do osób trzecich oraz ewentualnego późniejszego ich odwołania. W prawie rzymskim współistniały w tej materii stanowiska sztywne (optione facta, ius eligendi consumitur) ( 33 ) z bardziej elastycznymi, które dopuszczały wycofanie się lub odstąpienie (mutatio consilii), o ile nie wyrządzało to szkody osobie trzeciej lub nie działało na jej niekorzyść.

62. Analizę co do istoty zamierzam przeprowadzić według następującego schematu rozumowania: – W pierwszej kolejności zbadam normy prawa publicznego międzynarodowego dotyczące występowania państw z traktatów międzynarodowych, łącznie z normami dotyczącymi wycofania wystąpienia. Z analizy tej będzie można wywnioskować, czy normy te mają zastosowanie w niniejszym przypadku. – W drugiej kolejności dokonam wykładni art. 50 TUE jako lex specialis w celu ustalenia, czy zgodnie z tym postanowieniem nic nie stoi na przeszkodzie jednostronnemu wycofaniu notyfikacji zamiaru wystąpienia. W wypadku odpowiedzi twierdzącej zbadam wymogi, których powinny przestrzegać państwa członkowskie, by dokonać takiego jednostronnego wycofania. – Na koniec zbadam wspomnianą przez Komisję i Radę Europejską możliwość wycofania uzgodnionego.

A. Wystąpienie z traktatów w prawie międzynarodowym

1. Postanowienia KWPT, normy zwyczajowe i praktyka państw w przedmiocie prawa do wystąpienia

63. Skoro podstawą uregulowania traktatów międzynarodowych jest zasada pacta sunt servanda, wyrażona w art. 26 KWPT, państwa niechętnie dopuszczały prawo jednostronnego wystąpienia państwa-strony z traktatu międzynarodowego. W związku z tym art. 42 KWPT stanowi, że „wygaśnięcie traktatu, jego wypowiedzenie lub wycofanie się jednej ze stron mogą mieć miejsce jedynie w wyniku zastosowania postanowień samego traktatu lub niniejszej konwencji”.

64. Możliwość wystąpienia z traktatu jest w KWPT wyraźnie przewidziana: – Artykuł 54 umożliwia wystąpienie państwa-strony „zgodnie z postanowieniami [danego] traktatu” ( 34 ) lub „w każdym czasie za zgodą wszystkich stron po konsultacji z pozostałymi umawiającymi się państwami” ( 35 ). – Artykuł 56 stanowi, że jeżeli traktat nie zawiera wyraźnych postanowień dotyczących wypowiedzenia lub wystąpienia z niego, wystąpienie jest możliwe jedynie w razie ustalenia, że strony miały zamiar dopuścić możliwość wystąpienia lub jeżeli prawa do wystąpienia można domyślać się z charakteru traktatu ( 36 ).

65. Praktyka jednostronnego występowania z traktatów wielostronnych nie jest szczególnie bogata, lecz zdarzały się takie przypadki. W ostatnich latach praktyka ta uległa nasileniu ze względu na zastrzeżenia niektórych rządów, przeciwnych traktatom międzynarodowym i udziałowi w organizacjach międzynarodowych ( 37 ).

66. Były również sytuacje wystąpienia z traktatu na pewien okres i późniejszego ponownego przystąpienia do tego samego traktatu. Jednym z najbardziej znaczących było opuszczenie przez europejskie państwa komunistyczne Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) oraz Organizacji Narodów Zjednoczonych do spraw Oświaty, Nauki i Kultury (UNESCO) na początku zimnej wojny. Ponieważ traktaty założycielskie obu organizacji nie zawierały klauzuli wystąpienia, państwa zachodnie uznały, że zależy ono od zgody pozostałych państw-stron. Na poparcie swojego stanowiska państwa komunistyczne twierdziły, że ogólną zasadą prawa międzynarodowego jest brak możliwości zobowiązania państw do pozostania stroną traktatu wbrew jego woli ( 38 ).

67. Na kanwie tych wydarzeń traktat założycielski UNESCO został zmieniony w celu wprowadzenia do niego postanowienia ustanawiającego prawo jednostronnego wystąpienia ( 39 ). Z klauzuli tej skorzystały Zjednoczone Królestwo (które opuściło UNESCO w dniu 31 grudnia 1985 r. i ponownie przystąpiło do tej organizacji w dniu 1 lipca 1997 r.) oraz Stany Zjednoczone (które wystąpiły w dniu 31 grudnia 1984 r. i powróciły w dniu 3 października 2003 r.). W 2017 r. Stany Zjednoczone ponownie wystąpiły z tej organizacji międzynarodowej. Uczynił to również Izrael ( 40 ).

68. Jeżeli chodzi o wycofanie notyfikacji o wystąpieniu z traktatów międzynarodowych, to oprócz kilku precedensów historycznych ( 41 ) istnieją również niedawne przypadki, które mogą być interesujące w niniejszej sprawie. Konkretnie odniosę się do przypadków Panamy, Gambii i Republiki Południowej Afryki ( 42 ).

69. W dniu 19 sierpnia 2009 r. rząd Panamy notyfikował ( 43 ) swoje wystąpienie z traktatu założycielskiego parlamentu środkowoamerykańskiego i innych instytucji politycznych (zwanego dalej „Parlacenem”) ( 44 ), powołując się na art. 54 lit. b) KWPT. Wobec braku zgody ze strony członków Parlacenu rząd Panamy wezwał Asamblea Nacional [panamskie zgromadzenie narodowe] do przyjęcia ustawy nr 78 z dnia 11 grudnia 2011 r., odzwierciedlającej tę notyfikację i proponującą uchylenie panamskich aktów ratyfikujących rzeczony traktat. Jednak sąd najwyższy Panamy uznał tę ustawę za niekonstytucyjną w zakresie, w jakim naruszała ona art. 4 konstytucji Panamy („Republika Panamy przestrzega norm prawa międzynarodowego”), ponieważ traktat Parlacen nie zawierał wyraźnej klauzuli dotyczącej wystąpienia z niego, a zatem nie było ono wykonalne zgodnie z art. 54 i 56 KWPT ( 45 ). W konsekwencji tego wyroku Panama wycofała notyfikację o wystąpieniu i ponownie zaczęła uczestniczyć w Parlacenie ( 46 ).

70. Pozostałe przypadki dotyczą umowy o utworzeniu Międzynarodowego Trybunału Karnego (MTK), czyli statutu rzymskiego z 1998 r. ( 47 ): – W lutym 2017 r., po dojściu do władzy nowego prezydenta, rząd Gambii wycofał notyfikację o wystąpieniu dokonaną w listopadzie 2016 r. ( 48 ). – Rząd Republiki Południowej Afryki, który w październiku 2016 r. notyfikował swoje wystąpienie ze statutu rzymskiego ( 49 ), w marcu 2017 r. ( 50 ) wycofał tę notyfikację w związku ze stwierdzeniem jej nieważności przez południowoafrykański High Court [wysoki trybunał] ( 51 ).

71. W świetle tej praktyki międzynarodowej należałoby zastanowić się, czy możliwość wycofania notyfikacji o wystąpieniu uzyskała charakter zwyczajowej normy międzynarodowej. Innymi słowy – czy art. 68 KWPT, zgodnie z którym notyfikacje lub dokumenty przewidziane w art. 65 i 67 mogą być odwołane w każdym czasie, zanim wywołają skutki prawne, zawiera normę zwyczajową prawa międzynarodowego.

72. Artykuły 65–68 tworzą dział 4 części V KWPT, który zawiera postanowienia proceduralne mające zastosowanie w sytuacjach powołania się na podstawy nieważności, wygaśnięcia i zawieszenia traktatów oraz występowania z nich. – Artykuł 65 zobowiązuje państwo, które zamierza wystąpić z traktatu, do notyfikowania swego zamiaru pozostałym państwom-stronom, wraz z wyjaśnieniem, jakie środki proponuje się podjąć w odniesieniu do traktatu, oraz ich uzasadnieniem. Pozostałym państwom przysługuje termin, nie krótszy niż trzy miesiące, do wniesienia sprzeciwu wobec wystąpienia. – W braku sprzeciwu art. 67 pozwala państwu, które zamierza wystąpić, na sformalizowanie aktu wystąpienia na piśmie i przekazanie go pozostałym państwom-stronom. – Zgodnie z art. 68 „notyfikacja lub dokument przewidziany w artykułach 65 lub 67 mogą być odwołane w każdym czasie, zanim wywołają skutki prawne”.

73. Artykuł 68 KWPT został przyjęty bez zdań odrębnych przez państwa uczestniczące w konferencji międzyrządowej, która sporządziła tę konwencję na podstawie Projektu Artykułów Komisji Prawa Międzynarodowego, w której również nie pojawiły się co do niego rozbieżności ( 52 ).

74. Okoliczność ta mogłaby skłaniać do przyjęcia, że art. 68 KWPT kodyfikuje normę zwyczajową ( 53 ). Jednak postanowienie to, które jest związane z art. 65 i 67, może być postrzegane raczej jako norma o charakterze proceduralnym, wyrażająca stopniowy rozwój, a nie kodyfikację zwyczaju międzynarodowego ( 54 ). Takiej oceny w odniesieniu do art. 65 KWPT dokonał Trybunał w wyroku Racke ( 55 ); uważam, że ocena ta przekłada się na art. 68 KWPT (choć przyznaję, że istnieją w tej kwestii różne stanowiska) ( 56 ).

75. W tej sytuacji stosunkowej niepewności, której nie rozwiewa ostatnia praktyka państw w zakresie wycofywania notyfikacji o wystąpieniu z traktatów międzynarodowych, uważam, że trudno byłoby Trybunałowi uznać treść art. 68 KWPT za obowiązującą normę zwyczajową, to jest normę, zgodnie z którą można jednostronnie wycofać notyfikacje o wystąpieniu z traktatu dokonane przez państwo członkowskie, aż do chwili, gdy wywołają one skutki.

76. Jednak niezależnie o tego, czy art. 68 KWPT jest normą zwyczajową prawa międzynarodowego, czy też nią nie jest, stanowi on dla interpretatora niezaprzeczalne źródło inspiracji, jak wyjaśnię poniżej.

2. Stosowanie postanowień konwencji wiedeńskiej dotyczących wystąpienia z traktatów względem Unii Europejskiej i jej państw członkowskich

77. Czy normy KWPT dotyczące wystąpienia z traktatów międzynarodowych mają zastosowanie do wystąpienia państwa członkowskiego z Unii Europejskiej? Jaki może być ewentualny związek między konwencją wiedeńską a postanowieniami art. 50 TUE?

78. TUE jest traktatem międzynarodowym zawartym przez państwa, a jednocześnie aktem założycielskim organizacji międzynarodowej (Unii Europejskiej). Jako taki podlegałby KWPT zgodnie z jej art. 5 ( 57 ). Należy jednak przypomnieć, że Unia nie jest stroną KWPT, podobnie jak niektóre z jej państw członkowskich (Francja, Rumunia). W konsekwencji postanowienia KWPT dotyczące wystąpienia z traktatu i możliwości odwołania tego wystąpienia, w szczególności art. 68 KWPT, nie mają zastosowania do Unii jako normy umownego prawa międzynarodowego.

79. Jednakże międzynarodowe normy zwyczajowe wiążą państwa członkowskie oraz Unię Europejską i mogą stanowić źródło praw i obowiązków w prawie Unii ( 58 ).

80. Po wyrażeniu moich zastrzeżeń co do tego, czy norma dotycząca możliwości odwołania notyfikacji o wystąpieniu z traktatów, zawarta w art. 68 KWPT, może być uznana za międzynarodową normę zwyczajową, nie uważam, by było możliwe skorzystanie z niej jako z podstawy prawnej wystąpienia przez państwo członkowskie z Unii Europejskiej poza procedurą przewidzianą w art. 50 TUE.

81. Traktaty założycielskie Unii Europejskiej zawierają bowiem wyraźną klauzulę dotyczącą wystąpienia (art. 50 TUE), stanowiącą lex specialis w stosunku do umownych norm (art. 54, 56 i 64‑68 KWPT) prawa międzynarodowego w tej materii. W związku z tym wystąpienie państwa członkowskiego z traktatów ustanawiających Unię powinno być przeprowadzone, co do zasady, zgodnie z postanowieniami art. 50 TUE.

82. Nic nie stoi natomiast na przeszkodzie temu, by w ramach wykładni posłużyć się art. 54, 56, 65, 67 oraz, w szczególności, art. 68 KWPT w celu uzyskania pewnych wskazówek hermeneutycznych, które przyczynią się do rozwiania wątpliwości w kwestiach nieprzewidzianych wyraźnie w art. 50 TUE. To samo dotyczy możliwości wycofania notyfikacji o wystąpieniu, w której to kwestii art. 50 TUE milczy.

83. W tej interakcji nie ma nic dziwnego. Trybunał wykorzystywał normy KWPT przy dokonywaniu wykładni traktatów, w szczególności art. 31 i 32 ( 59 ), w celu objaśnienia znaczenia postanowień traktatów ustanawiających Unię ( 60 ), umów międzynarodowych zawieranych przez Unię z państwami trzecimi, norm prawa wtórnego ( 61 ), a nawet umów dwustronnych między państwami członkowskimi, gdy przedkładano mu spór na mocy kompromisu (art. 273 TFUE) ( 62 ).

84. W niniejszej sprawie należy dokonać wykładni art. 50 TUE, który reguluje prawo do wystąpienia. Taka możliwość, podobnie jak zmiana (art. 48 TUE), przystąpienie (art. 49 TUE) i ratyfikacja (art. 54 TUE) traktatów założycielskich Unii wiąże się z ich pochodzeniem i stanowi typowe zagadnienie prawa międzynarodowego.

85. Artykuł 50 TUE, którego brzmienie było inspirowane art. 65–68 KWPT ( 63 ), stanowi – powtarzam – lex specialis względem norm ogólnych prawa międzynarodowego dotyczącego wycofania się z traktatów, lecz nie jest to postanowienie samowystarczalne, regulujące w sposób wyczerpujący wszystkie i każdy ze szczegółów tego procesu wystąpienia ( 64 ). Nic nie stoi zatem na przeszkodzie temu, by w celu wypełnienia luk w art. 50 TUE przyjrzeć się art. 68 KWPT, nawet jeżeli nie odzwierciedla on stricto sensu zwyczajowej nomy międzynarodowej.

B. Jednostronne wycofanie notyfikacji zamiaru wystąpienia w ramach art. 50 TUE

86. Procedurę z art. 50 TUE, wprowadzoną do tego traktatu reformą przeprowadzoną traktatem z Lizbony, rozpoczyna decyzja, którą państwo członkowskie powinno podjąć „zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi”.

87. Kolejne etapy procedury Trybunał streścił w następujący sposób: „[procedura wystąpienia obejmuje], po pierwsze, notyfikację Radzie Europejskiej zamiaru wystąpienia, a po drugie, negocjacje i zawarcie umowy określającej warunki wystąpienia, z uwzględnieniem ram przyszłych stosunków danego państwa z Unią, oraz po trzecie, samo wystąpienie z Unii od dnia wejścia w życie tej umowy lub, w przypadku jej braku, dwa lata po notyfikacji Radzie Europejskiej, chyba że Rada Europejska w porozumieniu z danym państwem członkowskim podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu” ( 65 ).

88. W celu ustalenia, czy art. 50 TUE, który milczy w tej kwestii, dopuszcza jednostronne wycofanie notyfikacji zamiaru wystąpienia, należy skorzystać z metod wykładni zwykle stosowanych przez Trybunał ( 66 ) oraz, subsydiarnie, z metod przewidzianych w art. 31 i 32 KWPT.

89. Uprzedzam, że w moim przekonaniu art. 50 zezwala państwu członkowskiemu dokonującemu notyfikacji na jednostronne jej wycofanie do chwili zawarcia umowy o wystąpieniu z Unii.

1. Wykładnia literalna i kontekstowa art. 50 TUE

90. Ogólnie rzecz ujmując, możliwa jest zarówno obrona stanowiska, zgodnie z którym dozwolone jest wszystko, czego norma nie zabrania, jak i stanowiska, zgodnie z którym milczenie ustawy oznacza brak uprawnienia ( 67 ). W związku z tym, że art. 50 TUE nie daje bezpośredniej odpowiedzi na pytanie sądu odsyłającego, metody literalnej w rzeczywistości nie można zastosować i konieczne jest zbadanie tego artykułu w jego kontekście, to jest zgłębienie jego znaczenia w świetle jego ratio, w ramach szerszej całości normatywnej, w jaką się wpisuje.

91. Artykuł 50 TUE ust. 1 reguluje pierwszy etap procedury, wskazując, że „każde państwo członkowskie może, zgodnie ze swoimi wymogami konstytucyjnymi, podjąć decyzję o wystąpieniu z Unii”. W związku z tym ten pierwszy etap (krajowy) należy wyłącznie do państwa członkowskiego, jako że wystąpienie jest uznanym w traktatach ustanawiających Unię prawem każdego państwa członkowskiego.

92. Decyzja o wystąpieniu, podjęta jednostronnie przez występujące państwo członkowskie w ramach jego suwerenności ( 68 ), podlega zgodnie z art. 50 jedynie warunkowi podjęcia jej zgodnie z wymogami konstytucyjnymi tego państwa. Obowiązek notyfikowania Radzie zamiaru wystąpienia z Unii i dwuletni termin na wynegocjowanie umowy nadającej mu kształt są elementami o charakterze jedynie formalnym i nie ograniczają jednostronnego charakteru pierwotnej decyzji o wystąpieniu.

93. Jak już wskazałem, sformułowanie prawa do wystąpienia w art. 50 TUE inspiruje się normami prawa międzynarodowego (w szczególności art. 54 i 56 KWPT). Sądzę, że jest to logiczne, ponieważ wystąpienie z traktatu międzynarodowego z definicji jest jednostronnym aktem państwa-strony. Podobnie jak uprawnienie do jego zawarcia (treaty making power), prawo do zaprzestania bycia związanym (poprzez wystąpienie lub wypowiedzenie) traktatem, którego dane państwo jest stroną, jest przejawem suwerenności tego państwa. Skoro decyzja państwa o zawarciu traktatu jest decyzją jednostronną, taką decyzją jest również decyzja o wystąpieniu z niego.

94. Jednostronny charakter decyzji o wystąpieniu przemawia za możliwością jednostronnego wycofania notyfikacji tej decyzji do chwili, gdy wywoła ona definitywne skutki. Patrząc z tej perspektywy, jednostronne wycofanie również byłoby przejawem suwerenności występującego państwa, które decyduje się na cofnięcie swej pierwotnej decyzji.

95. Tak więc jednostronny charakter tego pierwszego etapu rozciąga się – w moim przekonaniu – również na drugi etap procedury z art. 50 TUE, mianowicie na etap negocjacji, który rozpoczyna się z chwilą notyfikowania zamiaru wystąpienia Radzie Europejskiej i osiąga punkt kulminacyjny po upływie dwóch lat, o ile termin ten nie zostanie jednomyślnie przedłużony przez Radę Europejską. Jest jednak oczywiste, że na tym drugim etapie jednostronność styka się z działaniem instytucji Unii, nad czym zatrzymam się później.

96. Na rzecz przyjęcia możliwości wycofania notyfikacji o wystąpieniu można moim zdaniem przytoczyć racje – o większej sile przekonywania niż przeciwne (choć i te, przyznaję, mają swoją wagę) – które przedstawię poniżej.

97. Po pierwsze, obowiązki materialne i proceduralne nałożone w art. 50 TUE na państwo członkowskie, które decyduje się na wystąpienie, są bardzo nieliczne. – Powinno ono notyfikować swój zamiar (przyjmuje się, że na piśmie, choć nie zostało to wyraźnie wskazane) Radzie Europejskiej, lecz nie ma obowiązku uzasadnienia go ani wskazania powodów, które skłaniają je do opuszczenia Unii. – Powinno odczekać dwa lata od notyfikacji, po upływie których państwo będzie mogło opuścić Unię bez dalszych formalności ( 69 ), ponieważ zawarcie umowy nie stanowi wymogu dokonania się wystąpienia ( 70 ).

98. Te cechy etapu negocjacji stanowią pierwszą wskazówkę, że państwo, które notyfikowało swój zamiar wystąpienia, zachowuje przez okres dwóch lat swoje, jak można określić, władztwo nad wolą wyrażoną w tej notyfikacji. Jak zdarza się w innych dziedzinach prawa, w braku wyraźnego zakazu lub odmiennego uregulowania w przepisie prawa, ten, kto dokonał oświadczenia woli względem innej osoby, może je cofnąć do chwili, w której, za zgodą adresata wyrażoną w czynności lub podpisaniu umowy, wywoła ono skutki.

99. Po drugie, art. 50 ust. 2 TUE wskazuje, że „państwo członkowskie, które podjęło decyzję o wystąpieniu, notyfikuje swój zamiar Radzie Europejskiej”, uruchamiając w ten sposób drugi etap procedury. W postanowieniu jest mowa o notyfikacji „zamiaru” wystąpienia, a nie samego wystąpienia, ponieważ może ono nastąpić dopiero po umowie, a w jej braku – po upływie okresu dwóch lat.

100. Zamiary nie są ostateczne i mogą ulegać zmianie. Ktokolwiek notyfikuje osobie trzeciej swój zamiar, może wzbudzić u niej oczekiwania, lecz nie ciąży na nim obowiązek pozostania przy tym zamiarze w sposób nieodwołalny. Dla spowodowania tego skutku powiadomienie o zamiarze będzie musiało zawierać wyraźne wskazanie, że zamiar ten jest nieodwołalny.

101. Oczywiście argument ten, natury raczej językowej, nie jest tak silny, jak się w pierwszej chwili wydaje, ponieważ w art. 50 ust. 2 TUE użyto również pojęcia decyzji („państwo członkowskie, które podjęło decyzję o wystąpieniu, notyfikuje swój zamiar”), podobnie jak w ust. 1 („każde państwo członkowskie może […] podjąć decyzję”). Możliwe było jednak użycie w ust. 2 sformułowania „notyfikuje swoją decyzję” (lub sformułowania analogicznego) zamiast „notyfikuje swój zamiar”. Należy odczytać znaczenie tego ostatniego wyrażenia, które bez wątpienia nie wynika z nieuwagi.

102. Można zatem sądzić, że użycie w art. 50 ust. 2 TUE wyrazu „zamiar” oraz czasu teraźniejszego („które decyduje”, a nie „które zdecydowało”) [uwaga: w polskiej wersji językowej użyto sformułowania „podjęło decyzję”] zezwala państwu na „cofnięcie się” w trakcie procedury i nienadanie skuteczności pierwotnemu zamiarowi wystąpienia, zawsze zgodnie z jego wymogami konstytucyjnymi ( 71 ).

103. Po trzecie, istnieje stosunek zależności między pierwszym i drugim etapem procedury, który również uwidacznia, w jaki sposób dominujący jednostronny charakter pierwszego z nich wpływa na następny. Negocjacje mogą zostać uruchomione dopiero po notyfikacji zamiaru wystąpienia, która koniecznie wymaga, by państwo członkowskie działało zgodnie ze swymi wymogami konstytucyjnymi.

104. Dalej, decyzja o wystąpieniu może zostać uznana za nieważną, jeżeli uprawniony do tego organ (najczęściej chodzi o najwyższe sądy każdego państwa) orzeknie, że nie została ona podjęta zgodnie z wymogami konstytucyjnymi. W tym kontekście uważam za niepodlegające szczególnej dyskusji, że państwo, które notyfikowało swój zamiar, powinno również powiadomić, że jednostronnie wycofuje tę notyfikację, ponieważ jego pierwotna decyzja nie spełniała koniecznej przesłanki.

105. Mimo iż sytuacja nie jest dokładnie taka sama jak ta opisana w punkcie poprzedzającym, to jeżeli – jako konsekwencja działania przeprowadzonego zgodnie z jego wymogami konstytucyjnymi (na przykład, wśród innych przypadków, referendum, znaczące głosowanie w parlamencie, przeprowadzenie wyborów powszechnych skutkujących odwróceniem większości) – pierwotna decyzja państwa członkowskiego zostaje odwrócona i w związku z tym znika podstawa prawno-konstytucyjna, na której się opierała, uważam również za logiczne, że zgodnie z art. 50 ust. 1 TUE rzeczone państwo powinno notyfikować tę zmianę Radzie Europejskiej.

106. W obu przypadkach pierwszy etap procedury zostaje pozbawiony podstawy, czy to dlatego, że początkowa decyzja została podjęta w sposób nieważny, czy to dlatego, że unieważniło ją lub pozbawiło skuteczności stosowanie wewnętrznych mechanizmów konstytucyjnych ( 72 ). Logicznie rzecz ujmując, powinno to mieć wpływ również na drugi etap postępowania, ponieważ odpadła przesłanka, na którym się on opiera. Skoro nie istnieje konstytucyjna podstawa wystąpienia, państwo powinno powiadomić Radę Europejską, że wycofuje wobec tego swoją wcześniejszą notyfikację o wystąpieniu ( 73 ).

107. Wniosek taki znajduje poparcie w praktyce międzynarodowej przedstawionej powyżej ( 74 ). Przytoczone precedensy wyraźnie wskazują, że notyfikacja o wystąpieniu z traktatu międzynarodowego może być wycofana, jeżeli wskaże się naruszenie norm konstytucyjnych państwa lub nastąpi zmiana polityczna, której rezultatem jest zmiana woli wychodzącego państwa członkowskiego i postanawia ono, że nadal chce być związane rzeczonym traktatem.

108. Precedensy te idą drogą art. 68 KWPT, który, jak wskazałem, dopuszcza wycofanie notyfikacji o wystąpieniu do chwili, gdy stanie się ono skuteczne. Niezależnie od tego, czy postanowienie to jest wyrazem normy zwyczajowej prawa międzynarodowego, czy też nim nie jest, pewne jest, że KWPT była inspiracją dla art. 50 TUE, i nie znajduję żadnego powodu, by tej samej reguły nie stosować w kontekście procedury wystąpienia z Unii.

109. Upieranie się przy negocjowaniu umowy o wystąpieniu z traktatów założycielskich Unii z państwem członkowskim, które nie ma już woli opuszczenia jej, uruchomiwszy wcześniej mechanizmy konstytucyjne w celu odwrócenia pierwotnej decyzji, wydaje mi się zresztą rezultatem sprzecznym ze zdrowym rozsądkiem, do którego nie powinna prowadzić systemowa wykładnia art. 50 TUE.

110. Z innej perspektywy należy wskazać, że jeżeli mechanizmy te obejmują decyzję parlamentu krajowego, który przyczynia się w ten sposób do określenia cech własnej „tożsamoś[ci] narodow[ej], nierozerwalnie związan[ej] z […] podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi”, wiążąc ją z przynależnością do Unii, to zasady leżące u podstaw art. 4 TUE powinny sprzyjać akceptacji tej nowej decyzji jako oznaki „szacunku”, do którego odwołuje się ustęp 2 tego artykułu.

111. Po czwarte, zgadzam się z uwagami A. Wigthmana i innych, gdy twierdzą oni, że negowanie możliwości wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia, gdy państwo członkowskie zmieniło swoją wolę zgodnie ze swymi wymogami konstytucyjnymi i chce pozostać w Unii, prowadziłoby de facto do przymusowego opuszczenia przez nie tej organizacji międzynarodowej.

112. Takie zanegowanie byłoby bowiem równoważne pośredniemu usunięciu z Unii, w sytuacji gdy art. 50 TUE w żaden sposób nie pozwala na przyjęcie, że procedura wystąpienia może przeobrazić się w sposób usunięcia państwa członkowskiego. Co więcej, podczas konwentu w sprawie przyszłości Europy nie została zatwierdzona poprawka proponująca uzupełnienie prawa państw członkowskich do dobrowolnego wystąpienia z Unii prawem do usunięcia z Unii państw, które w sposób stały naruszają jej wartości ( 75 ).

113. Po piąte, możliwości wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia nie można odrzucić, twierdząc, że państwo członkowskie, które pragnie pozostać w Unii, ma możliwość (art. 50 ust. 5 TUE) zwrócenia się o ponowne przyjęcie do Unii zgodnie z procedurą z art. 49 TUE.

114. W moim przekonaniu nie ma w art. 50 TUE niczego, co czyniłoby z niego procedurę o jednym kierunku i bez odwrotu („one way street with no exits”), w której jedynym, co państwo członkowskie mogłoby uczynić po notyfikowaniu swego zamiaru wystąpienia i późniejszym ponownym rozważeniu swojej decyzji, byłoby dwuletnie oczekiwanie na opuszczenie Unii, a następnie natychmiastowe zwrócenie się o przyjęcie ( 76 ). Sprzeczne z celem art. 50 TUE wydaje mi się również negocjowanie późniejszego przystąpienia w trakcie drugiego etapu procedury, zakreślonego dwuletnim terminem, w sytuacji gdy wola państwa członkowskiego zmieniła się i nie chce już ono opuścić Unii Europejskiej. Systemowa wykładnia art. 50 nie może prowadzić do sytuacji tak mało logicznych (lub nawet niespójnych) jak te, wyłącznie wskutek uznania, że jednostronne wycofanie notyfikacji zamiaru wystąpienia nie jest możliwe.

115. Po szóste, etap negocjacji, który rozpoczyna się notyfikowaniem zamiaru wystąpienia, nie zmienia statusu państwa notyfikującego jako państwa członkowskiego Unii we wszystkich aspektach. Trybunał potwierdził to w wyroku RO, wskazując, że notyfikacja „nie skutkuje zawieszeniem stosowania prawa Unii w państwie członkowskim, które notyfikowało swój zamiar wystąpienia z Unii, i że w rezultacie [to] prawo […] pozostaje w pełni w mocy we wspomnianym państwie członkowskim aż do jego faktycznego wystąpienia z Unii” ( 77 ).

116. Państwo członkowskie, które uruchomiło art. 50 TUE w celu wystąpienia z Unii, może zatem zatrzymać jego działanie, jeżeli jego wola ulegnie zmianie zgodnie z jego wymogami konstytucyjnymi, ponieważ art. 50 ust. 1 TUE, interpretowany w tej sytuacji sensu contrario, nadal ma do tego państwa zastosowanie. Notyfikacja zamiaru wystąpienia rozpoczyna dwuletni okres negocjacji, lecz nie pozbawia państwa członkowskiego jego statusu i wszystkich związanych z nim praw, z wyjątkiem ograniczenia dotyczącego jego udziału w obradach i w podejmowaniu decyzji Rady Europejskiej i Rady dotyczących jego własnego wystąpienia (art. 50 ust. 4 TUE).

117. Sądzę, że argumenty przedstawione przez mnie po analizie art. 50 TUE mają większą wagę niż te – idące w przeciwnym kierunku – których bronią Komisja i Rada w swych uwagach na piśmie, jak również część doktryny ( 78 ).

118. Jeżeli dobrze zrozumiałem zasadniczo zbieżne argumenty Komisji i Rady, obie instytucje interpretują art. 50 TUE w ten sposób, że przypisuje on całkowicie odmienne cechy etapowi początkowemu oraz etapom pośredniemu i końcowemu procedury wystąpienia.

119. Zgodnie z ich stanowiskiem etap początkowy ma charakter w pełni jednostronny i pozostaje pod kontrolą państwa członkowskiego. Natomiast etap pośredni (negocjacje) ma charakter dwustronny lub wielostronny, a zatem pierwszeństwo mają uprawnienia instytucji Unii. Z chwilą uruchomienia drugiego etapu notyfikujące państwo członkowskie traci kontrolę nad procedurą z tym skutkiem, że nie może jednostronnie wycofać swej notyfikacji o wystąpieniu. Rzeczone wycofanie jest możliwe do przeprowadzenia w sposób uzgodniony, w drodze jednomyślnej decyzji Rady.

120. Nie dokonałbym wykładni w ten sposób.

121. Jest oczywiste, że instytucje mają istotny udział w drugim etapie negocjacji procedury wystąpienia: – Rada Europejska otrzymuje notyfikację zamiaru wystąpienia, przekazaną jej przez opuszczające Unię państwo członkowskie. – Instytucje Unii są upoważnione do negocjowania z występującym państwem członkowskim umowy o wystąpieniu, z uwzględnieniem ram jego przyszłych stosunków z Unią. – Procedura obejmuje negocjacje zgodnie z art. 218 ust. 3 TFUE oraz (ewentualnie) zawarcie umowy w imieniu Unii przez Radę, stanowiącą większością kwalifikowaną po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Rada, w porozumieniu z występującym państwem członkowskim, ma możliwość przedłużenia dwuletniego okresu negocjacji.

122. Wspomniane uprawnienia instytucji Unii, które powodują, że procedura wystąpienia staje się wielostronna, nie eliminują całkowicie jednostronności na tym drugim etapie, ponieważ, z jednej strony, przesłanką, na którym ten drugi etap się opiera, jest notyfikacja decyzji (właściwiej, zamiaru) o wystąpieniu, której nieważność lub jednostronne odstąpienie od niej pozbawia podstawy kolejne etapy. Z drugiej strony, państwo to nie ma obowiązku zawarcia umowy w celu wystąpienia z Unii i wystarczające jest, by dopuściło do upływu obowiązkowego dwuletniego terminu negocjacji, by jego wystąpienie się dokonało, co wzmacnia element jednostronności również na tym etapie procedury.

123. Dwuletni (maksymalny, o ile nie zostanie przedłużony) termin na negocjowanie warunków wystąpienia jest terminem zwykle stosowanym w postanowieniach innych traktatów międzynarodowych ( 79 ). Nie można z istnienia takiego okresu wywodzić wniosku o niemożności jednostronnego wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia. Co więcej, okres ten nie służy jedynie przygotowaniu wystąpienia, lecz stanowi „cooling off period”, żeby występujące państwo członkowskie mogło ewentualnie ponownie rozważyć swój pierwotny zamiar i zmienić stanowisko ( 80 ).

124. Okoliczność, że Radzie Europejskiej przysługuje uprawnienie do przedłużenia rzeczonego okresu, również nie oznacza, że przedłużenie to leży poza kontrolą państwa notyfikującego i nieuchronnie prowadzi je do konieczności wystąpienia z Unii, nawet jeżeli zmieniło już stanowisko. Przedłużenia dwuletniego terminu dokonuje zgodnie z art. 50 ust. 3 TUE Rada Europejska jednomyślnie, lecz „w porozumieniu z danym państwem członkowskim”. Innymi słowy, Rada Europejska nie może narzucić przedłużenia państwu członkowskiemu, które dysponuje zarówno uprawnieniem do spowodowania, że z upływem terminu jego wystąpienie z Unii stanie się skuteczne, jak i możliwością wycofania notyfikacji, zanim zostanie zawarta umowa o wystąpieniu.

125. Rada Europejska podaje również, że notyfikacja zamiaru wystąpienia zapoczyna wywoływać pewne skutki prawne od początku drugiego etapu procedury i w jej trakcie, co zdaniem tej instytucji stanowi argument przeciwko możliwości jednostronnego wycofania notyfikacji ( 81 ). Uważam jednak, że akty prawne przyjęte przez Unię w trakcie etapu negocjacji nie są, ściśle rzecz ujmując, skutkami wystąpienia, lecz środkami ściśle związanymi z negocjacjami (dotyczy to nieobecności Zjednoczonego Królestwa w składach Rady Europejskiej i Rady, które obradują nad procesem negocjacji lub wytycznych dotyczących tego procesu) lub umowami zawartymi na potrzeby przyszłego wystąpienia (przeniesienie siedzib agencji w celu zapewnienia ich ciągłości bez przerw) ( 82 ).

126. Te akty Unii, w większości o charakterze formalnym, są – powtarzam – związane z procesem negocjacji ( 83 ) i ich istnienie nie stanowi argumentu przeciwko możliwości wycofania zamiaru wystąpienia. Na akty powiązane, jak te dotyczące zmian siedzib agencji Unii, wycofanie to nie będzie miało wpływu i jedyne kwestie sporne mogłyby wiązać się z ewentualnie spowodowanymi przez nie kosztami finansowymi.

127. Opracowanie i stosowanie aktów formalnych związanych z negocjacjami w sprawie wystąpienia Zjednoczonego Królestwa oraz aktów powiązanych oznaczały bowiem dla Unii koszt ekonomiczny, podobnie jak utworzenie grupy negocjacyjnej poświęconej wyłącznie brexitowi. Rada podnosi, że w wypadku jednostronnego wycofania koszty te będzie musiała ponieść Unia, co zdaniem Rady przemawia przeciwko takiej ewentualności.

128. Nie sądzę, by takie rozumowanie było przekonywające. Rozwiązanie, które wydaje się forsować Rada, nie jest jedynym rozwiązaniem problemu, kto poniesie koszty (tytułem „szkód ubocznych”). Negocjacje dotyczące zawarcia jakiegokolwiek traktatu międzynarodowego lub wystąpienia z niego wiążą się dla państw-stron z kosztami, które muszą one ponieść, i zasady tej nie powinno zmienić jednostronne wycofanie notyfikacji o wystąpieniu. Wreszcie nie sądzę, bym mylił się, twierdząc, że koszty ekonomiczne (dla Unii i jej obywateli) wynikające z wystąpienia państwa członkowskiego byłyby znacznie większe niż koszty (minimalne) spowodowane wycofaniem.

2. Wykładnia celowościowa art. 50 TUE

129. Artykuł 1 ust. 2 TUE stanowi, że „[n]iniejszy Traktat wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy […]”.

130. Jak już wskazałem, zgodnie z art. 4 ust. 2 TUE Unia jest obowiązana szanować tożsamość narodową państw członkowskich, „nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi”. Preambuła Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) przypomina w motywie trzecim, że Unia w swoim działaniu powinna szanować tożsamość narodową państw członkowskich.

131. Artykuł 50 ust. 1 TUE jest w rzeczywistości istotnym wyrazem poszanowania tożsamości narodowej państw, których prawo do wystąpienia z Unii zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi zostało uznane. Tak jak państwo członkowskie może w danym momencie uznać, że jego tożsamość narodowa jest nie do pogodzenia z przynależnością do Unii, nic nie stoi na przeszkodzie powiązaniu przez nie tej samej tożsamości (której nie należy rozumieć jako pojęcia niezmiennego, spetryfikowanego) z jego integracją w Unii.

132. Wcześniej wyjaśniłem, w jaki sposób zasada poszanowania tożsamości konstytucyjnej państw wzmacnia wykładnię systemową art. 50 TUE, za którą się opowiadam. Z celowościowego punktu widzenia dochodzimy do tego samego rezultatu. Lektura art. 50 TUE przychylna wycofaniu notyfikacji zamiaru wystąpienia jest moim zdaniem bardziej zgodna z nierozłącznym celem tej zasady, ponieważ godzi się na uwzględnienie zmiany suwerennej woli państwa członkowskiego, która to zmiana dokonała się stosownie do jego norm konstytucyjnych ( 84 ), w celu zatrzymania procedury wystąpienia z Unii, którą państwo zdecydowało się odwrócić.

133. Cel polegający na osiągnięciu „coraz ściślejszego związku między narodami Europy” również przemawia za interpretacją art. 50 TUE przychylną możliwości wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia. Cel ten faworyzuje taką wykładnię norm prawa Unii, która zmierza do wzmocnienia samej Unii, a nie jej rozwiązania. Niestawianie przeszkód pozostaniu w Unii przez państwo członkowskie, które decyduje się na jej opuszczenie, lecz następnie, zgodnie ze swymi wymogami konstytucyjnymi, zmienia zdanie, wydaje mi się szczególnie właściwym podejściem hermeneutycznym.

134. Natomiast wystąpienie państwa członkowskiego zawsze będzie porażką celu integracji. W sytuacji istnienia po obu stronach argumentów tej samej wagi favor societatis był rozumiany jako kluczowy element oceny w celu uzyskania rozwiązania najbardziej zgodnego utrzymaniem, a nie z (częściowym) rozpadem jakiegokolwiek bytu stowarzyszeniowego, w którym powstały bardzo silne więzi.

135. Wykładnia ta zresztą najbardziej sprzyja ochronie praw nabytych obywateli Unii, które to prawa wystąpienie jednego z państw członkowskich nieuchronnie ograniczy. Wycofanie notyfikacji o wystąpieniu, poprzez zatrzymanie procesu opuszczania Unii przez notyfikujące państwo członkowskie, gwarantuje, że obywatele tego państwa, jak i pozostali, nadal będą korzystać z praw związanych z obywatelstwem, uregulowanych w TFUE oraz w karcie.

136. Natomiast niemożność wycofania notyfikacji, w sytuacji gdy państwo członkowskie postanowiło zawrócić ze swej drogi, skutkowałaby przymusowym wystąpieniem tego państwa z konsekwencją w postaci zmniejszenia lub ustania tych praw związanych z obywatelstwem dla obywateli państwa występującego zamieszkałych w Unii oraz dla obywateli pozostałych państw członkowskich zamieszkałych w tym, które występuje.

137. Podsumowując, proponowana przeze mnie wykładnia art. 50 TUE (możliwość jednostronnego wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia) jest tą, która najlepiej godzi poszanowanie tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich z celem polegającym na rozwoju procesu integracji ( 85 ), sprzyjając ponadto ochronie praw obywateli Unii.

3. Wykładnia historyczna art. 50 TUE

138. Poprzednikiem art. 50 TUE był art. I-60 niedoszłego traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy, do którego prace przygotowawcze ( 86 ) odbywały się podczas konwentu w sprawie przyszłości Europy.

139. Uważam, że te prace przygotowawcze potwierdzają jednostronny charakter sformułowania prawa do wystąpienia i przemawiają na korzyść proponowanej przeze mnie wykładni art. 50 TUE. Komentarze do art. 46 projektu Praesidium konwentu ( 87 ) potwierdzają dominację jednostronności w procedurze wystąpienia, nawet na etapie negocjacji, wskazując, że zawarcie umowy (zwykle zwanej rozwodową) nie powinno stanowić warunku wystąpienia, ponieważ w ten sposób pojęcie dobrowolnego wystąpienia zostałoby pozbawione treści.

140. Konwentowi w sprawie przyszłości Europy zostały również przedstawione różne poprawki zmierzające do poddania decyzji o wystąpieniu przesłankom materialnym lub uzależnienia jej od zawarcia umowy między występującym państwem członkowskim i Unią ( 88 ). Wszystkie te poprawki zostały odrzucone, co podkreśla znaczenie jednostronności w procedurze z art. 50 TUE.

141. Z powyższych analiz art. 50 TUE: literalnej, kontekstowej, celowościowej i historycznej, wysnuwam wniosek, że pozwala on na jednostronne wycofanie notyfikacji zamiaru wystąpienia państwa członkowskiego do chwili zawarcia umowy o wystąpieniu.

4. Przesłanki i granice mające zastosowanie do jednostronnego wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia

142. Zgodziwszy się co do możliwości jednostronnego wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia w ramach art. 50 TUE, należy jeszcze określić, czy podlega ono określonym przesłankom lub granicom, co moim zdaniem ma miejsce.

143. Pierwsza przesłanka dotyczy formy. Podobnie jak notyfikacja zamiaru wystąpienia, jej wycofanie powinno nastąpić w drodze formalnego aktu państwa członkowskiego, kierowanego do Rady Europejskiej (art. 50 ust. 2 TUE). Wycofanie, podobnie jak notyfikacja o wystąpieniu, jest formalnym aktem dotyczącym życia traktatu i powinien istnieć paralelizm formalny między tymi dwoma sytuacjami ( 89 ).

144. Druga przesłanka polega na poszanowaniu krajowych wymogów konstytucyjnych. Wymogi prawa konstytucyjnego państwa członkowskiego stosowane przy podejmowaniu decyzji o wystąpieniu, notyfikowanej następnie Radzie Europejskiej (art. 50 ust. 1 TUE), powinny być przestrzegane również wtedy, gdy państwo członkowskie decyduje o wycofaniu rzeczonej notyfikacji.

145. Mimo że chodzi tu raczej o problem, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji każdego państwa, to jeżeli krajowe normy konstytucyjne wymagają na przykład zgody parlamentu jako wymogu poprzedzającego notyfikację zamiaru wystąpienia z Unii (co zgodnie z wyrokiem Miller ma miejsce w Zjednoczonym Królestwie) ( 90 ), logiczne jest moim zdaniem, że wycofanie rzeczonej notyfikacji również wymaga tej samej zgody parlamentu. W ten sposób nie dopuszcza się do notyfikowania przez państwo członkowskie wycofań fikcyjnych oraz wycofań niejednoznacznych i niejasnych ( 91 ), z których nie można byłoby w sposób pewny wywnioskować stanowiska państwa członkowskiego.

146. Jeżeli chodzi o konieczność uzasadnienia wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia, to skoro art. 50 TUE nie wymaga go do celów powiadomienia o pierwotnym zamiarze, to nie jest ono również niezbędne w celu jego wycofania. Racjonalne byłoby jednak przedstawienie przez dane państwo pozostałym państwom członkowskim Unii powodów zmiany stanowiska, która to zmiana – stojąc w sprzeczności z jego poprzednimi aktami – wymaga wyjaśnienia.

147. Można z art. 50 ust. 3 TUE wywieść granicę czasową wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia: będzie to możliwe wyłącznie w trakcie dwuletniego okresu negocjacji, który rozpoczyna się z chwilą notyfikowania zamiaru wystąpienia Radzie Europejskiej. Jest logiczne, że z chwilą zawarcia umowy o wystąpieniu, która zakłada zgodę obu stron, wycofanie notyfikacji staje się niemożliwe, gdyż w tym momencie staje się ona w pełni skuteczna.

148. Inną granicą wykonania prawa do jednostronnego wycofania jest ta, która wynika z zasad dobrej wiary i lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE) ( 92 ).

149. Komisja i Rada podkreśliły konkretnie, że zezwolenie na jednostronne wycofanie mogłoby prowadzić do nadużyć w procedurze z art. 50 TUE. W ich przekonaniu możliwość wycofania pozwoliłaby państwu członkowskiemu na negocjowanie swojej umowy o wystąpieniu z pozycji uprzywilejowanej względem instytucji Unii i pozostałych państw członkowskich, ponieważ mogłoby ono wycofać swą notyfikację i wstrzymać negocjacje, jeżeli nie byłyby dla niego korzystne.

150. Ponadto, zdaniem Komisji i Rady, państwo członkowskie mogłoby ponownie złożyć notyfikację zamiaru wystąpienia, rozpoczynając w ten sposób nowy dwuletni okres negocjacji. W opinii Rady państwo członkowskie przedłużałoby w ten sposób okres negocjacji, obchodząc art. 50 ust. 3 TUE, który uprawnienie do jednomyślnego zdecydowania o przedłużeniu rzeczonego okresu przyznaje Radzie. Możliwość taktycznych wycofań byłaby zdaniem Komisji sprzeczna z logiką procedury z art. 50 TUE.

151. Argumenty te (w szczególności drugi z nich) mają w rzeczywistości największą zdolność do poparcia tezy o niemożności jednostronnego wycofania. Nie sądzę jednak, by były decydujące aż do tego stopnia.

152. Po pierwsze, możliwość nadużycia prawa lub wykorzystania go niezgodnie z przeznaczeniem nie jest, ogólnie rzecz ujmując, powodem, by negować istnienie tego prawa. Tym, co należy uczynić, jest przeciwdziałanie nadużyciu z wykorzystaniem odpowiednich instrumentów prawnych.

153. Po drugie, antidotum na niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie prawa do wycofania znajdujemy w zasadzie ogólnej zakazu praktyk stanowiących nadużycie, potwierdzonej przez Trybunał, zgodnie z którą podmioty prawa nie mogą powoływać się na normy prawa Unii w sposób stanowiący nadużycie lub nieuczciwy, a stosowanie prawa Unii nie może chronić stanowiących nadużycie praktyk podmiotów gospodarczych ( 93 ). Tę zasadę ogólną można by zastosować w kontekście art. 50 TUE, jeżeli państwo członkowskie dopuściłoby się nadużycia, korzystając z kolejnych notyfikacji i odwołań w celu uzyskania lepszych warunków wystąpienia z Unii.

154. Jeżeli chodzi o wycofania taktyczne, o których wspominają Komisja i Rada, to nie przyznaję im takiej samej wagi, jakie przypisują im te instytucje, a to z dwóch powodów.

155. Pierwszy to ten, że w pytaniu prejudycjalnym przedłożonym przez sąd odsyłający – jedynym, na które Trybunał powinien udzielić odpowiedzi – nie ma żadnego elementu, który sugerowałby stanowiące nadużycie (w znaczeniu nadużycia władzy jako podstawy nieważności aktu przyjętego przez władzę publiczną, o której mowa w art. 263 TFUE) skorzystanie z uprawnienia do wycofania pierwotnej decyzji. Co więcej, ewentualne nadużycie mogłoby nastąpić wyłącznie w chwili złożenia drugiej notyfikacji zamiaru wystąpienia, lecz nie w chwili jednostronnego wycofania pierwszej.

156. Drugi powód jest taki, że wydaje mi się nadzwyczaj trudne, by wycofania taktyczne mogły się zwielokrotniać w praktyce, prowadząc do dewaluacji możliwości, która bez wątpienia ma poważne konsekwencje. Wycofanie jest decyzją, którą występujące państwo członkowskie musiało podjąć zgodnie ze swymi wymogami konstytucyjnymi. Ponieważ chodzi o odwrócenie wcześniejszej decyzji rangi konstytucyjnej, zwrot będzie wymagać zmiany większości rządowej, rozpisania referendum, orzeczenia najwyższego organu sądowego państwa stwierdzającego nieważność decyzji o wystąpieniu lub innego działania trudnego do przeprowadzenia w praktyce, a także będzie wymagać użycia długich i złożonych procedur prawnych. Obowiązek przeprowadzenia wycofania zgodnie z wymogami konstytucyjnymi stanowi zatem filtr o działaniu odstraszającym w celu zapobieżenia nadużyciu procedury wystąpienia z art. 50 TUE poprzez takie taktyczne wycofania.

C. Uzgodnione wycofanie notyfikacji zamiaru wystąpienia w ramach art. 50 TUE

157. Sąd odsyłający wnosi do Trybunału jedynie o wykładnię art. 50 TUE w celu ustalenia, czy pozwala on na jednostronne wycofanie notyfikacji zamiaru wystąpienia. Nie wnosi zatem o wydanie orzeczenia w przedmiocie zgodności z tym postanowieniem wycofania uzgodnionego ( 94 ).

158. Jednakże Komisja i Rada, odrzuciwszy w uwagach na piśmie możliwość jednostronnego wycofania na podstawie art. 50 TUE, zasugerowały, że postanowienie to może dopuszczać wycofanie za jednomyślną zgodą Rady Europejskiej.

159. Gdyby Trybunał orzekł, że jednostronne wycofanie jest możliwe, ustosunkowanie się do tez Komisji i Rady nie byłoby potrzebne. Rozważę je jednak celem wyczerpania zagadnienia.

160. Zdaniem Komisji, gdyby państwo członkowskie chciało wycofać swoją notyfikację zamiaru wystąpienia i pozostać w Unii, konieczne byłoby znalezienie sposobu uwzględnienia jego woli, jako że jednostronne wycofanie nie jest dopuszczalne.

161. Ponieważ art. 50 TUE nie wskazuje żadnej drogi w tym kierunku, Komisja i Rada proponują uznanie, że wycofanie jest możliwe, jeżeli Rada Europejska jednomyślnie tak zdecyduje. Skoro art. 50 ust. 3 i 4 TUE przyznaje uprawnienie do przedłużenia etapu negocjacji Radzie Europejskiej – jednomyślnie i bez uczestnictwa występującego państwa członkowskiego – wycofanie notyfikacji zamiaru wystąpienia również powinno uzyskać jednomyślną zgodę Rady Europejskiej.

162. Komisja dodaje, że uznanie, iż to Radzie Europejskiej przysługuje to uprawnienie, jest niezbędne, ponieważ w obliczu konieczności szybkiego zdecydowania o dopuszczalności wycofania nie sposób wymagać zgody wszystkich państw członkowskich zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi. Jeżeli wystąpienie się dokonało i państwo pragnie powrócić do Unii, art. 50 ust 5 jak najbardziej pozostawia ten powrót w rękach państw członkowskich poprzez procedurę przystąpienia z art. 49 TUE.

163. Uważam, że art. 50 TUE zezwala na wycofanie za obopólną zgodą państwa członkowskiego, które zmienia zdanie, oraz instytucji Unii, które negocjują z nim jego wystąpienie. Jeżeli zgadzamy się na więcej (wycofanie jednostronne), należy zgodzić się na mniej (wycofanie uzgodnione). To uzgodnione wycofanie jest ponadto zgodne z zasadą, która leży u podstaw art. 54 lit. b) KWPT, zgodnie z którą wystąpienie z traktatu może mieć miejsce „w każdym czasie za zgodą wszystkich stron po konsultacji z pozostałymi umawiającymi się państwami”.

164. Możliwość owego uzgodnionego wycofania pozostaje zatem bez uszczerbku dla jednostronnego wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia, które występującemu państwu członkowskiego wciąż przysługuje na mocy art. 50 TUE.

165. Tym, co uważam za niezgodne z art. 50 TUE, jest natomiast możliwość wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia wyłącznie w drodze jednomyślnej decyzji Rady Europejskiej (format art. 50 TUE), co zdają się proponować Komisja i Rada, z wykluczeniem wycofania jednostronnego.

166. Aby móc uznać wycofanie w drodze jednomyślnej decyzji Rady Europejskiej za uzgodnione, powinno ono być zgłoszone we wniosku występującego państwa członkowskiego, tak aby – w sytuacji braku jego zgody – Rada Europejska nie mogła mu tego wycofania narzucić, nawet w drodze jednomyślnej decyzji.

167. Artykuł 50 ust. 3 TUE nie pozwala na przedłużenie drugiego etapu negocjacji, „chyba że Rada Europejska w porozumieniu z danym państwem członkowskim podejmie jednomyślnie decyzję o przedłużeniu tego okresu”. W moim przekonaniu, analogicznie, wniosek państwa występującego byłby niezbędny, jako warunek sine qua non, żeby Rada Europejska mogła jednomyślnie wyrazić zgodę na wycofanie jego notyfikacji.

168. Gwarancja ta zapewnia jednostronny charakter wycofania decyzji o wystąpieniu. Gdyby zgoda na wycofanie notyfikacji zamiaru wystąpienia zależała jedynie od głosowania w Radzie Europejskiej, w formacie art. 50 TUE i jednomyślnie, prawo do wystąpienia (i odwrotnie, do pozostania) znalazłoby się poza kontrolą państwa członkowskiego, jego suwerennością i jego wymogami konstytucyjnymi, pozostając w rękach Rady Europejskiej.

169. Zgoda na to, że Rada Europejska powinna mieć, jednomyślnie, ostatnie słowo w kwestii wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia, zwiększa ryzyko, że państwo członkowskie opuści Unię wbrew swej woli. Wystarczyłoby, że jedno z pozostałych 27 państw członkowskich nie dopuści do jednomyślnej decyzji Rady Europejskiej (w formacie art. 50 TUE), by udaremnić wolę państwa, które powiadomiło o swym zamiarze pozostania w Unii. Rzeczone państwo opuściłoby Unię (zostałoby z niej usunięte) w terminie dwóch lat od notyfikowania zamiaru wystąpienia, co nastąpiłoby wbrew jego woli pozostania członkiem tej organizacji międzynarodowej.

VI. Wnioski

170. W świetle powyższych rozważań proponuję, by na pytanie prejudycjalne przedłożone przez Court of Session, Inner House [naczelny sąd cywilny, izba apelacyjna (Szkocja)] Trybunał udzielił następującej odpowiedzi: „W sytuacji gdy państwo członkowskie notyfikowało Radzie Europejskiej swój zamiar wystąpienia z Unii Europejskiej, art. 50 Traktatu o Unii Europejskiej zezwala na jednostronne wycofanie tej notyfikacji do chwili zawarcia umowy o wystąpieniu, jeżeli państwo to zdecydowało o wycofaniu zgodnie ze swymi wymogami konstytucyjnymi, wycofanie zostaje formalnie przekazane Radzie Europejskiej oraz nie wiąże się z praktyką stanowiącą nadużycie”.

( 1 ) Język oryginału: hiszpański.

( 2 ) Prime Minister’s letter to Donald Tusk triggering Article 50, 29-3-2017. Pełny tekst na stronie: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/XT-20001-2017-INIT/en/pdf.

( 3 ) Recueil des traités des Nations unies, vol. 1155, s. 331.

( 4 ) Ustawa o Unii Europejskiej (wystąpienie) z 2018 r.

( 5 ) R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5.

( 6 ) R (Miller) v Secretary of State for Exiting the European Union [2017] UKSC 5, pkt 26. Lord Neuberger stwierdził: „In these proceedings, it is common ground that notice under article 50(2) (which we shall call »Notice«) cannot be given in qualified or conditional terms and that, once given, it cannot be withdrawn. Especially as it is the Secretary of State’s case that, even if this common ground is mistaken, it would make no difference to the outcome of these proceedings, we are content to proceed on the basis that that is correct, without expressing any view of our own on either point […]”.

( 7 ) European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017, c. 9, section 1 [ustawa o Unii Europejskiej (notyfikacja o wystąpieniu) z 2017 r.].

( 8 ) Dokument EUCO XT 20004/17 z dnia 29 kwietnia 2017 r., Wytyczne opracowane w następstwie notyfikacji złożonej przez Zjednoczone Królestwo na mocy art. 50 TUE (http://data.consilium.europa.eu/doc/document/XT-20004-2017-INIT/pl/pdf).

( 9 ) Decyzja Rady (UE, Euratom) XT 21016/17 z dnia 22 maja 2017 r. upoważniająca do rozpoczęcia negocjacji ze Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej w sprawie umowy określającej warunki jego wystąpienia z Unii Europejskiej (http://data.consilium.europa.eu/doc/document/XT-21016-2017-ADD-1-REV-2/pl/pdf). Grupa obywateli brytyjskich zamieszkałych w różnych państwach Unii wniosła skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji, którą to skargę Sąd wyrokiem z dnia 26 listopada 2018 r., Shindler i in./Rada (T‑458/17, EU:T:2018:838), uznał za niedopuszczalną.

( 10 ) Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community. Tekst musi zostać poddany weryfikacji prawnej i jest dostępny wyłącznie w wersji angielskiej na stronie: https://www.consilium.europa.eu/media/37099/draft_withdrawal_agreement_incl_art132.pdf.

( 11 ) Political declaration setting out the framework for the future relationship between the European Union and the United Kingdom. Tekst w języku angielskim na stronie: https://www.consilium.europa.eu/media/37100/20181121-cover-political-declaration.pdf.

( 12 ) [2018] CSOH 8, https://www.scotcourts.gov.uk/docs/default-source/cos-general-docs/pdf-docs-for-opinions/2018csoh8.pdf?sfvrsn=0.

( 13 ) [2018] CSIH 18, https://www.scotcourts.gov.uk/docs/default-source/cos-general-docs/pdf-docs-for-opinions/2018csih18.pdf?sfvrsn=0.

( 14 ) https://www.scotcourts.gov.uk/docs/default-source/cos-general-docs/pdf-docs-for-opinions/2018csoh61.pdf?sfvrsn=0.

( 15 ) Zobacz krytyczną analizę tego orzeczenia: R. Taylor, A. Wilson, Brexit, the revocation of article 50, and the path not taken: Wightman and Others for Judicial Review against the Scretary of State for Exiting the European Union, Edinburgh Law Review, 2018, vol. 22, s. 417–422.

( 16 ) Do postanowienia załączono opinie sędziów wchodzących w skład izby [2018] CSIH 62, http://www.bailii.org/scot/cases/ScotCS/2018/[2018]_CSIH_62.html.

( 17 ) W dniu 19 października 2018 r. strona pozwana (Secretary of State for Exiting the European Union) złożyła w sądzie odsyłającym wniosek (permission to appeal) zmierzający do zaskarżenia odesłania prejudycjalnego przed United Kingdom Supreme Court (sądem najwyższym, Zjednoczone Królestwo). Wniosek został oddalony w dniu 8 listopada 2018 r. przez Court of Session, Inner House, First Division) [naczelny sąd cywilny, izba apelacyjna, pierwszy wydział (Szkocja)] i w dniu 20 listopada przez United Kingdom Supreme Court (sąd najwyższy, Zjednoczone Królestwo).

( 18 ) Postanowienie prezesa Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 października 2018 r., Wigthman i in. (C‑621/18, EU:C:2018:851), pkt 9, 11.

( 19 ) Wyroki: z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in. (C‑62/14, EU:C:2015:400), pkt 24, 25; z dnia 4 maja 2016 r., Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324), pkt 15, 16; z dnia 5 lipca 2016 r., Ognyanov (C‑614/14, EU:C:2016:514), pkt 19; z dnia 15 listopada 2016 r., Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874), pkt 54; z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), pkt 50, 155; z dnia 7 lutego 2018 r., American Express (C‑304/16, EU:C:2018:66), pkt 31, 32.

( 20 ) W szczególności Trybunał nie powinien włączać się w debatę – którą odzwierciedla odesłanie prejudycjalne – na temat przesłanek dopuszczalności judicial review w sporze w postępowaniu głównym ani na temat oceny stanu faktycznego dokonanej przez sąd odsyłający na potrzeby stosowania kryteriów ustanowionych w prawie szkockim. Zobacz analogicznie wyroki: z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in. (C‑62/14, EU:C:2015:400), pkt 26; z dnia 7 lutego 2018 r., American Express (C‑304/16, EU:C:2018:66), pkt 34.

( 21 ) Z ogólnym opisem procedury „judicial review” można zapoznać się w S. Harvie-Clark, Judicial Review, SPICe Briefing 16/62, Scottish Parliament, 2016.

( 22 ) Trybunał udzielił odpowiedzi na pytania prejudycjalne, które pojawiły się w ramach szkockiej „judicial review”, nie kwestionując ich dopuszczalności, w wyroku z dnia 23 grudnia 2015 r., Scotch Whisky Association i in. (C‑333/14 EU:C:2015:845). Rzecznik generalny Y. Bot w swojej opinii również wyraźnie zajął takie stanowisko (C‑333/14, EU:C:2015:527), pkt 19–24.

( 23 ) Trybunał uznawał już za dopuszczalne wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie wykładni lub ważności aktów prawa wtórnego, które zostały złożone w ramach powództw dotyczących kontroli zgodności z prawem („judicial review”), w szczególności w sprawach zakończonych wyrokami: z dnia 10 grudnia 2002 r., British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741); z dnia 3 czerwca 2008 r., Intertanko i in. (C‑308/06, EU:C:2008:312); z dnia 8 lipca 2010 r., Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419); z dnia 4 maja 2016 r., Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324) i Philip Morris Brands i in. (C‑547/14, EU:C:2016:325); z dnia 7 lutego 2018 r., American Express (C‑304/16, EU:C:2018:66).

( 24 ) Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału uzasadnieniem zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym nie może być zamiar uzyskania opinii doradczych w odniesieniu do pytań o charakterze ogólnym czy hipotetycznym; winna nim być potrzeba związana nierozerwalnie z rzeczywistym rozstrzygnięciem sporu dotyczącego prawa Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 kwietnia 2012 r., Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, pkt 41; z dnia 26 lutego 2013 r., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, pkt 42; z dnia 27 lutego 2014 r., Pohotovosť, C‑470/12, EU:C:2014:101, pkt 29; z dnia 21 grudnia 2016 r., Tele2 Sverige i Watson i in., C‑203/15 i C‑698/15, EU:C:2016:970, pkt 130).

( 25 ) Postanowienie z dnia 14 marca 2013 r., Loreti i in. (C‑555/12, EU:C:2013:174), pkt 20; wyroki: z dnia 16 grudnia 1981 r., Foglia (244/80, EU:C:1981:302), pkt 18; z dnia 12 czerwca 2008 r., Gourmet Classic (C‑458/06, EU:C:2008:338), pkt 26.

( 26 ) Stanowisko lorda Drummonda Younga, załączone do postanowienia odsyłającego, pkt 59: „[…] departure from the European Union using the mechanism in article 50 involves venturing into completely new territory. In these circumstances, ascertaining the legal principles that apply to the use of article 50 and its consequences are a matter of great practical importance; to suggest otherwise appears to me to be manifestly absurd. The present situation should be contrasted with the position before article 50 was invoked, when the consequences of that act and the possibility of revoking it were truly hypothetical. Furthermore, many of the consequences of the article 50 declaration will become material as soon as the two-year time limit specified in that declaration comes into effect, on 29 March 2019. After that, the possibility of revocation will plainly be hypothetical. If the rights and powers of interested parties cannot be determined before that date, the country, and its legislature and executive, will be, metaphorically, sleepwalking into the consequences. That is plainly an impractical and undesirable result”.

( 27 ) Postanowienie odsyłające, pkt 10.

( 28 ) Zobacz pkt 7 i 27 stanowiska lorda Carlowaya, załączonego do postanowienia odsyłającego.

( 29 ) „Declarator” oznacza orzeczenie sądowe wydane w odpowiedzi na żądanie strony, która domaga się deklaracji korzystnej dla jej praw lub statusu.

( 30 ) Wyrok z dnia 7 lutego 2018 r., C‑304/16, EU:C:2018:66.

( 31 ) Opinia z dnia 6 lipca 2017 r., American Express (C‑304/16, EU:C:2017:524), pkt 42–47.

( 32 ) Spośród autorów przychylnych możliwości wycofania notyfikacji zamiaru wystąpienia zob. P. Craig, Brexit: A Drama in Six Acts, European Law Review, 2016, vol. 41, s. 447–468; P. Eeckhout, E. Frantziou, Brexit and Article 50 TEU: A constitutionalist reading, Common Market Law Review, 2017, vol. 54 (3), s. 695–734; D. Edward, F. Jacobs, J. Lever, H. Mountfield, G. Facenna, In the matter of Article 50 of the Treaty on European Union („The Three Knights’ Opinion”), 2017; A. Sari, Reversing a withdrawal notification under article 50 TEU: can a Member State change its mind?, European Law Review, 2017, vol. 42, s. 451–473; T. Tridimas, Article 50: An Endgame without an End?, King’s Law Journal, 2016, vol. 27, s. 297–313.

Spośród autorów opowiadających się za niemożnością wycofania zob. M. Gatti, The Article 50 Procedure for Withdrawal from the EU: A Well-Designed Secession Clause, Paper presented at the EU Studies Association (EUSA) Conference, Miami, 4–6 maja 2017, Panel 3I – Brexit: Impact upon European Law and Integration, s. 10 (https://www.eustudies.org/conference/papers/download/431); I. Papageorgiou, The (ir-)revocability of the withdrawal notification under Article 50 TEU, Policy Department for Citizens’ Rights and Constitutional Affairs, European Parliament, 2018; P. Ostendorf, The withdrawal cannot be withdrawn: the irrevocability of a withdrawal notification under art. 50(2) TEU, European Law Review, 2017, vol. 42(5), s. 767–776.

( 33 ) „Prawo wyboru wygasa z chwilą jego dokonania” (Digesta 33.5.2.2–3).

( 34 ) Jest to właśnie sytuacja z art. 50 TUE.

( 35 ) Artykuły 64–68 KWPT zawierają normy proceduralne, które należy stosować w celu wystąpienia z traktatu wielostronnego na podstawie art. 54 i 56 KWPT.

( 36 ) W tej ostatniej sytuacji strona powinna notyfikować swój zamiar wystąpienia z traktatu co najmniej na dwanaście miesięcy naprzód.

( 37 ) Zobacz kompendium R.L. Helfer, Exiting treaties, Virginia Law Review, vol. 91, listopad 2005, s. 1579–1648; C. Brölmann, R. Collins, S. El Droubi, R. Wessel, Exiting International Organizations. A brief introduction, draft to be published in International Organizations Law Review, 2018, no 2; C. Bradley, R.L. Helfer, Treaty Exit in the United States: Insights from the United Kingdom or South Africa?, AJIL, 2018, vol. 111, s. 428–433. Unia Afrykańska uprzedzała o masowym występowaniu z Międzynarodowego Trybunału Karnego: Decision on the International Criminal Court, AU Doc Assembly/AU/Dec. 622 (XXVIII), 31 stycznia 2017; Annex-Withdrawal Strategy Document to the Decision on the International Criminal Court, AU Doc Assembly/AU/Dec. 672 (XXX), 29 stycznia 2018.

( 38 ) M.C. Dock, Le retrait des membres des organisations internationales de la famille des Nations Unies, Annuaire français de droit international, 1994, s. 111.

( 39 ) Zgodnie z art. II paragraf 6 [paragraf zatwierdzony na VIII sesji (1954) Generalnej Konferencji (8 C/Rezolucje, s 12)] Konwencji dotyczącej utworzenia Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury, podpisanej w Londynie w dniu 16 listopada 1945 r.„[k]ażde państwo-członek lub członek stowarzyszony Organizacji może z niej wystąpić po zawiadomieniu skierowanym do Dyrektora Generalnego. Wystąpienie nabiera mocy 31 grudnia w roku następującym po tym roku, w którym zawiadomienie zostało dokonane. Nie zmienia ono w niczym zobowiązań finansowych zainteresowanego państwa wobec Organizacji aż do daty, w której wystąpienie nabierze mocy. W przypadku wystąpienia członka stowarzyszonego zawiadomienie przekazuje w jego imieniu państwo-członek lub jakakolwiek władza odpowiedzialna za jego stosunki międzynarodowe”.

( 40 ) http://www.unesco.org/new/en/member-states/member-states-information/.

( 41 ) Hiszpania opuściła Ligę Narodów w 1926 r., lecz cofnęła swoją decyzję w roku 1928 i aktywnie uczestniczyła w jej dziewiątej sesji.

( 42 ) I. Papageorgiou, op.cit. w przypisie 32, s. 9, 10.

( 43 ) https://www.mire.gob.pa/index.php/es/noticias-mire/4755-.

( 44 ) Z treścią tego traktatu, który nie zawiera wyraźnej klauzuli dotyczącej wystąpienia, można zapoznać się na stronie http://www.parlacen.int/Informaci%C3%B3nGeneral/MarcoPol%C3%ADticoyJur%C3%ADdico/TratadoConstitutivo.aspx.

( 45 ) Wyrok sądu najwyższego (pełny skład) z dnia 2 lutego 2012 r., https://vlex.com.pa/vid/accion-inconstitucionalidad-sala-pleno-375091942?_ga=2.13901559.115975578.15399714061717765214.1539971406.

( 46 ) http://www.parlacen.int/Actualidad/Actualidad/tabid/146/EntryId/369/Reintegro-de-Panama-al-PARLACEN.aspx.

( 47 ) Treść statutu rzymskiego została rozpowszechniona jako dokument A/CONF.183/9 z 17 lipca 1998 r., zmieniony protokołami z dnia 10 listopada 1998 r., z dnia 12 lipca 1999 r., z dnia 30 listopada 1999 r., z dnia 8 maja 2000 r., z dnia 17 stycznia 2001 r. i z dnia 16 stycznia 2002 r. Statut wszedł w życie z dniem 1 lipca 2002 r. Niedawno Unia Afrykańska zagroziła masowym występowaniem z MTK [Decision on the International Criminal Court, AU Doc Assembly/AU/Dec. 622 (XXVIII), 31 stycznia 2017; Annex-Withdrawal Strategy Document to the Decision on the International Criminal Court, AU Doc Assembly/AU/Dec.672 (XXX), 29 stycznia 2018].

( 48 ) Assembly of States Parties President welcomes Gambia’s decision not to withdraw from the Rome Statute, ICC [Press Communique] z dnia 17 lutego 2017 r., na stronie https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=PR1274.

( 49 ) Powodem była odmowa zatrzymania prezydenta Sudanu Al-Baszira podczas jego obecności na szczycie Unii Afrykańskiej odbywającym się w Republice Południowej Afryki w czerwcu 2015 r. i przekazania go do dyspozycji Międzynarodowego Trybunału Karnego.

( 50 ) Assembly of States Parties President welcomes the revocation of South Africa’s withdrawal from the Rome Statute, [Press Communique], z dnia 11 marca 2017 r., na stronie https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=pr1285.

( 51 ) Rząd notyfikował wystąpienie bez uprzedniej zgody południowoafrykańskiego parlamentu, co zdaniem High Court [wysokiego trybunału] stanowiło naruszenie konstytucji południowoafrykańskiej, i z tego powodu sąd ten nakazał rządowi wycofanie tej notyfikacji. Wyrok High Court of South Africa (Gauteng Division, Pretoria), sprawa nr 83145/2016, z dnia 22 lutego 2017 r., Democratic Alliance v. Minister of International Relations and Cooperation, 2017 (3) SA 212 (GP).

( 52 ) Projekt został przegłosowany 94 głosami za, przy braku głosów przeciwko i przy 8 wstrzymujących się. Zobacz 28th Plenary Meeting (dnia 16 maja 1969 r.), w: United Nations, Official Records of the United Nations Conference on the Law of Treaties, Second Session, New York, United Nations 1970, s. 157.

( 53 ) Odmiennie A. Tzanakopoulos, Article 68 of the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties, w: ed. Oliver Corten, Pierre Klein, Oxford, Oxford University Press 2011, vol. I., s. 1565. H. Krieger, Article 68, w: Vienna Convention on the Law of Treaties – A Commentary, ed. Oliver Dörr, Kirsten Schmalenbach, 2 ed., Berlin, Springer 2018, s. 1259, zajmuje stanowisko bardziej przychylne wobec zwyczajowego charakteru art. 68.

( 54 ) W wyroku z dnia 3 lutego 2006 r., Działania zbrojne na terytorium Konga, Demokratyczna Republika Konga przeciwko Rwandzie – nowa skarga: 2002, I.C.J. Reports, 2006, s. 6, pkt 125, Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości uznał, że art. 66 KWPT nie przejmuje prawa międzynarodowego. Jednak ten sam Trybunał, w wyroku z dnia 25 września 1997 r., Projekt Gabčíkovo – Nagymaros (Węgry/Słowacja), I.C.J. Reports, 1997, s. 7, pkt 109, orzekł, że art. 65 i 67 KWPT nie stanowią kodyfikacji prawa zwyczajowego, lecz są odzwierciedleniem takiego prawa zwyczajowego i zawierają pewne zasady proceduralne oparte na obowiązku działania w dobrej wierze.

( 55 ) Wyrok z dnia 16 czerwca 1998 r. (C‑162/96, EU:C:1998:293), pkt 59: „szczególne wymogi proceduralne określone w tej konwencji [art. 65 KWPT] nie stanowią części zwyczajowego prawa międzynarodowego”. Jeszcze dobitniej wyraził się w opinii w tej sprawie (EU:C:1997:582) rzecznik generalny F.G. Jacobs, twierdząc w pkt 96, że „w art. 65 [konwencji] wiedeńskiej ustanowione są istotne wymogi proceduralne, lecz wymogi te nie wydają się odzwierciedlać wymogów zwyczajowego prawa międzynarodowego. Wydaje się, jak należałoby oczekiwać, że postanowienia [konwencji] wiedeńskiej dotyczące wymogów proceduralnych są bardziej szczegółowe i bardziej konkretne niż normy zwyczajowego prawa międzynarodowego”.

( 56 ) W tej kwestii zob. przeciwstawne stanowiska, prezentowane przez A. Sari, op.cit. w przypisie 32, nr 3, s. 466–469 – zachęcające do uznania, że art. 68 wyraża normę zwyczajową; I. Papageorgiou, op.cit. w przypisie 32, s. 13–16 – zgodnie z którym art. 68 jest normą stopniowego rozwoju.

( 57 ) Artykuł 5 KWPT, dotyczący traktatów założycielskich organizacji międzynarodowych i traktatów przyjętych w ramach organizacji międzynarodowej, stanowi, że rzeczona konwencja „ma zastosowanie do każdego traktatu, który jest aktem konstytucyjnym organizacji międzynarodowej, oraz do każdego traktatu przyjętego w ramach organizacji międzynarodowej, jednakże bez us