Sprawa T‑306/01

Ahmed Ali Yusuf i Al Barakaat International Foundation

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej i Komisji Wspólnot Europejskich

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami – Kompetencje Wspólnoty – Zamrożenie funduszy – Prawa podstawowe – Ius cogens – Kontrola sądowa – Skarga o stwierdzenie nieważności

Wyrok Sądu Pierwszej Instancji (druga izba w składzie powiększonym) z dnia 21 września 2005 r. II ‑ 0000

Streszczenie wyroku

1. Postępowanie – Rozporządzenie zastępujące w toku postępowania zaskarżone rozporządzenie – Nowa okoliczność – Rozszerzenie wstępnie przedstawionych żądań i zarzutów

2. Akty instytucji – Wybór podstawy prawnej – Rozporządzenie wprowadzające sankcje przeciwko niektórym osobom i podmiotom, zmierzające do zerwania lub ograniczenia stosunków gospodarczych z krajem trzecim – Artykuły 60 WE i 301 WE – Dopuszczalność

(art. 60 WE i 301 WE; rozporządzenie Rady nr 467/2001)

3. Akty instytucji – Wybór podstawy prawnej – Rozporządzenie wprowadzające sankcje przeciwko niektórym osobom i podmiotom nieposiadającym żadnego związku z krajem trzecim – Artykuł 60 WE stosowany w połączeniu z art. 301 WE i 308 WE – Dopuszczalność

(art. 60 WE, 301 WE i 308 WE; art. 3 UE; rozporządzenie Rady nr 881/2002)

4. Swobodny przepływ kapitału i płatności – Ograniczenia – Przepisy krajowe mające na celu walkę z międzynarodowym terroryzmem i nakładające w tym celu sankcje gospodarcze i finansowe w stosunku do osób fizycznych nieposiadających żadnego związku z krajem trzecim – Dopuszczalność – Przesłanki

(art. 58 WE)

5. Akty instytucji – Charakter prawny – Rozporządzenie lub decyzja – Rozróżnienie – Kryteria – Pojęcie adresata aktu – Przedmiot aktu – Niewłaściwe kryterium

(art. 230 akapit czwarty WE i art. 249 WE; rozporządzenie Rady nr 881/2002)

6. Międzynarodowe prawo publiczne – Karta Narodów Zjednoczonych – Decyzje Rady Bezpieczeństwa – Wynikające z nich obowiązki dla państw członkowskich – Pierwszeństwo wobec prawa krajowego i wspólnotowego – Obowiązki wynikające z tej karty – Charakter wiążący dla Wspólnoty

7. Wspólnoty Europejskie – Kontrola sądowa zgodności z prawem aktów instytucji – Akt wykonujący rezolucje Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych – Kontrola incydentalna zgodności z prawem decyzji Rady Bezpieczeństwa – Kontrola w świetle prawa wspólnotowego – Wyłączenie – Kontrola w świetle ius cogens – Dopuszczalność

(art. 5 WE, 10 WE, 230 WE, 297 WE, 307 akapit pierwszy WE; art. 5 UE; rozporządzenie Rady nr 881/2002)

8. Wspólnoty Europejskie – Kontrola sądowa zgodności z prawem aktów instytucji – Akt wykonujący rezolucje Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych – Rozporządzenie nr 881/2002 – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami – Prawa podstawowe zainteresowanych – Zamrożenie funduszy – Kontrola w świetle ius cogens – Prawo własności zainteresowanych – Zasada proporcjonalności – Naruszenie – Brak

(rozporządzenie Rady nr 881/2002, zmienione rozporządzeniem Rady nr 561/2003)

9. Wspólnoty Europejskie – Kontrola sądowa zgodności z prawem aktów instytucji – Akt wykonujący rezolucje Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych – Rozporządzenie nr 881/2002 – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami – Prawo zainteresowanych do bycia wysłuchanym – Naruszenie – Brak

(rozporządzenie Rady nr 881/2002)

10. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akt wykonujący rezolucje Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych – Rozporządzenie nr 881/2002 – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami – Kontrola sądowa – Granice – Luka w ochronie sądowej skarżących – Kontrola w świetle ius cogens – Prawo do skutecznego środka zaskarżenia – Naruszenie – Brak

(art. 226 WE; rozporządzenie Rady nr 881/2002)

1. Jeśli w ramach skargi o stwierdzenie nieważności rozporządzenie dotyczące bezpośrednio i indywidualnie osoby fizycznej zostaje w toku postępowania zastąpione przez rozporządzenie mające ten sam przedmiot, należy to uważać za nową okoliczność umożliwiającą skarżącym dokonanie zmiany przedstawionych żądań i zarzutów. Zobowiązanie skarżących do wniesienia nowej skargi byłoby w istocie sprzeczne z zasadą prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości oraz wymogiem skuteczności postępowania. Ponadto niesłuszne byłoby umożliwienie danej instytucji dokonania zmiany w zaskarżonym rozporządzeniu lub zastąpienie go innym rozporządzeniem w celu ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze na to rozporządzenie, wniesionej do sądu wspólnotowego oraz powoływania się w toku postępowania na rozporządzenie zmieniające lub zastępujące pierwotnie zaskarżone rozporządzenie w celu pozbawienia drugiej strony postępowania możliwości rozszerzenia początkowych żądań i zarzutów wobec tego późniejszego rozporządzenia lub przedstawienia uzupełniających żądań i zarzutów wobec niego.

(por. pkt 72, 73)

2. Rada miała kompetencje do przyjęcia na podstawie art. 60 WE i 301 WE rozporządzenia nr 467/2001 zakazującego wywozu niektórych towarów i usług do Afganistanu, wzmacniającego zakaz lotów i rozszerzającego zamrożenie funduszy i innych środków finansowych w odniesieniu do talibów w Afganistanie.

W istocie nic w brzmieniu tych artykułów nie wyklucza przyjęcia środków ograniczających skierowanych w sposób szczególny przeciwko przywódcom państw trzecich, a nie państwu jako takiemu, jak również, niezależnie od tego, gdzie się znajdują, przeciwko osobom fizycznym i podmiotom powiązanym z tymi przywódcami lub przez nich bezpośrednio lub pośrednio kontrolowanymi, o ile środki te zmierzają w istocie do ograniczenia w części lub w całości stosunków gospodarczych z jednym państwem trzecim lub większą ich liczbą. Interpretacja ta, zgodna z treścią art. 60 WE i 301 WE, jest uzasadniona zarówno względami skuteczności, jak i względami humanitarnymi.

Środki przewidziane przez rozporządzenie nr 467/2001 miały na celu zerwanie lub ograniczenie stosunków gospodarczych z Afganistanem w ramach prowadzonej przez wspólnotę międzynarodową walki z międzynarodowym terroryzmem, a w szczególności z Osamą bin Ladenem i siecią Al‑Kaida.

Ponadto omawiane środki, których celem było wywarcie nacisku na przywódców danego państwa, przy ograniczeniu w miarę możliwości wpływu tych środków na ludność cywilną tego państwa, w szczególności poprzez ograniczenie ich podmiotowego zakresu do pewnej liczby osób wskazanych imiennie, były zgodne z zasadą proporcjonalności, która wymaga, aby sankcje nie wykraczały poza zakres tego, co jest stosowne i niezbędne dla osiągnięcia celu postawionego przez nakładające je przepisy wspólnotowe.

(por. pkt 108, 112, 115, 116, 121, 122, 124)

3. Artykuły 60 WE i 301 WE nie stanowią samodzielnie wystarczającej podstawy prawnej dla przyjęcia rozporządzenia wspólnotowego mającego na celu walkę z międzynarodowym terroryzmem i nałożenie w tym celu sankcji gospodarczych i finansowych, takich jak zamrożenie funduszy, skierowanych przeciwko osobom fizycznym, jeśli nie ma jakiegokolwiek związku między tymi osobami a państwem trzecim.

Podobnie sam art. 308 WE nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej umożliwiającej przyjęcie takiego rozporządzenia. O ile nie ulega wątpliwości, że żadne postanowienie traktatu nie przyznaje instytucjom Wspólnoty kompetencji niezbędnych do przyjęcia sankcji obejmujących osoby fizyczne i podmioty nieposiadające żadnego związku z państwem trzecim, o tyle walka z międzynarodowym terroryzmem, a w szczególności nałożenie sankcji gospodarczych i finansowych w stosunku do osób fizycznych i podmiotów podejrzanych o udział w jego finansowaniu, nie może zostać połączona z żadnym z zadań wyraźnie wyznaczonych Wspólnocie w art. 2 WE oraz 3 WE. Ponadto z preambuły traktatu WE w istocie nie wynika w żaden sposób, aby stawiał on szerszy cel w postaci ochrony pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego. Tenże cel należy wyłącznie do celów traktatu UE. Można stwierdzić z pewnością, że ów cel Unii powinien pobudzać Wspólnotę do działania w zakresie jej własnych kompetencji, natomiast nie można na nim opierać przyjęcia środków na podstawie art. 308 WE. W konsekwencji nie wydaje się, aby dopuszczalne było interpretowanie art. 308 WE w ten sposób, że umożliwia on instytucjom powołanie się nań w celu osiągnięcia jednego z celów traktatu UE.

W związku z tym Rada miała kompetencje do przyjęcia rozporządzenia nr 881/2002, wprowadzającego niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami, które wprowadza na terytorium Wspólnoty sankcje gospodarcze i finansowe przewidziane we wspólnym stanowisku 2002/402, w braku jakiegokolwiek związku z terytorium bądź reżimem rządzącym państwa trzeciego, w oparciu łącznie o art. 60 WE, 301 WE i 308 WE.

W istocie w tym kontekście należy wziąć pod uwagę specjalnie ustanowiony w traktacie z Maastricht pomost między działaniami Wspólnoty nakładającymi sankcje gospodarcze na podstawie art. 60 WE i 301 WE oraz celami traktatu UE w zakresie stosunków zewnętrznych. W tym zakresie art. 60 WE oraz 301 WE to szczególne postanowienia traktatu WE, ponieważ przewidują wyraźnie, że działanie Wspólnoty może okazać się niezbędne do osiągnięcia nie tyle jednego z celów Wspólnoty, ustalonych w traktacie WE, lecz jednego z celów specjalnie wyznaczonych Unii w art. 2 UE, tj. realizowania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Zatem, jeśli kompetencje do nałożenia sankcji gospodarczych i finansowych, przewidzianych w art. 60 WE i 301 WE, tj. zerwania lub ograniczenia stosunków gospodarczych z jednym lub większą liczbą państw trzecich, w szczególności w odniesieniu do przepływu kapitału i płatności okażą się niewystarczające dla umożliwienia instytucjom zrealizowania celu WPZiB, obranie art. 308 WE za uzupełniającą podstawę prawną jest uzasadnione, w szczególnym kontekście tych dwóch artykułów, wymogami spójności wyrażonymi w art. 3 UE. Zatem obranie za podstawę prawną łącznie art. 60 WE, 301 WE i 308 WE pozwala zrealizować w dziedzinie sankcji gospodarczych i finansowych cel postawiony w ramach WPZiB Unii oraz jej państwom członkowskim, wyrażony w danym wspólnym stanowisku lub wspólnym działaniu, mimo wyraźnego przyznania Wspólnocie kompetencji do nakładania sankcji gospodarczych i finansowych w odniesieniu do osób lub podmiotów niemających wystarczającego związku z określonym państwem trzecim.

(por. pkt 132, 133, 136, 152, 154–157, 159, 160, 163–166, 170)

4. Wspólnota nie ma wyraźnie przyznanych kompetencji do nałożenia ograniczeń w przepływie kapitału i płatności. Natomiast art. 58 WE umożliwia państwom członkowskim podejmowanie środków o takim skutku, o ile jest to i pozostaje uzasadnione dla osiągnięcia celów określonych w tym artykule, w szczególności uzasadnionych względami związanymi z porządkiem publicznym lub bezpieczeństwem publicznym. Ponieważ pojęcie bezpieczeństwa publicznego obejmuje zarówno bezpieczeństwo wewnętrzne, jak i zewnętrzne państwa, państwa członkowskie z zasady są uprawnione do przyjmowania na podstawie art. 58 ust. 1 lit. b) WE środków mających na celu walkę z międzynarodowym terroryzmem i do nałożenia w tym celu w stosunku do osób fizycznych sankcji gospodarczych i finansowych, takich jak zamrożenie funduszy, bez ustalenia jakiegokolwiek związku z terytorium lub reżimem rządzącym państwa trzeciego. Jeżeli środki te są zgodne z art. 58 ust. 3 WE i nie wykraczają poza zakres konieczny dla osiągnięcia zamierzonego celu, są one zgodne z ustanowionym przez traktat systemem swobodnego przepływu kapitału i płatności.

(por. pkt 146)

5. Artykuł 249 WE, stanowiąc, że rozporządzenie ma zasięg ogólny, podczas gdy decyzja wiąże wyłącznie adresatów, do których jest kierowana, dotyczy tylko pojęcia adresata aktu. Natomiast przedmiot aktu jest kryterium nieistotnym dla zakwalifikowania danego aktu jako aktu o charakterze normatywnym lub decyzyjnym.

Zatem rozporządzenie nr 881/2002 wprowadzające niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami ma zasięg ogólny, ponieważ zakazuje komukolwiek udostępniania niektórym osobom funduszy lub zasobów gospodarczych. Okoliczność, że osoby te są imiennie wskazane w załączniku I do tego rozporządzenia w ten sposób, że rozporządzenie wydaje się dotyczyć ich bezpośrednio i indywidualnie, w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE, nie ma żadnego wpływu na ogólny charakter tego zakazu.

(por. pkt 186, 187)

6. Z punktu widzenia prawa międzynarodowego obowiązki państw członkowskich Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) wynikające z Karty Narodów Zjednoczonych bezspornie przeważają nad wszystkimi innymi obowiązkami wynikającymi z prawa krajowego lub umownego międzynarodowego prawa, włączając w to, w odniesieniu do państw członkowskich Rady Europy, obowiązki wynikające z europejskiej konwencji praw człowieka oraz, w odniesieniu do państw, które są również członkami Wspólnoty, obowiązki wynikające z traktatu WE. Zasada pierwszeństwa obejmuje również postanowienia zawarte w rezolucjach Rady Bezpieczeństwa, zgodnie z art. 25 Karty Narodów Zjednoczonych, który stanowi, że członkowie Narodów Zjednoczonych zobowiązani są przyjmować i wykonywać decyzje Rady Bezpieczeństwa.

Mimo iż Wspólnota nie jest członkiem Narodów Zjednoczonych, należy uznać, że zobowiązania wynikające z Karty Narodów Zjednoczonych ciążą na niej w ten sam sposób jak na jej państwach członkowskich na podstawie traktatu ją ustanawiającego. Z jednej strony nie może ona naruszyć zobowiązań ciążących na jej państwach członkowskich na mocy tejże karty ani też utrudnić ich wykonania, z drugiej strony Wspólnota na podstawie tego samego traktatu, który ją ustanowił, jest zobowiązana do przyjęcia, w ramach wykonywania swoich kompetencji, wszelkich niezbędnych przepisów umożliwiających jej państwom członkowskim wywiązanie się z tych obowiązków.

(por. pkt 231, 234, 242, 243, 254)

7. Rozporządzenie nr 881/2002 wprowadzające niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami, przyjęte przy uwzględnieniu wspólnego stanowiska 2002/402, jest wykonaniem na szczeblu Wspólnoty ciążącego na jej państwach członkowskich jako członkach Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) obowiązku wprowadzenia w życie, w razie konieczności na podstawie aktu wspólnotowego, sankcji skierowanych przeciwko Osamie bin Ladenowi, sieci Al‑Kaida i talibom oraz innym osobom fizycznym, grupom, przedsiębiorstwom i podmiotom z nimi powiązanym, które zostały nałożone, a następnie zaostrzone przez kolejne rezolucje Rady Bezpieczeństwa przyjęte na podstawie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych.

W tym kontekście instytucje Wspólnoty podjęły działania na podstawie ograniczonych kompetencji, a więc nie posiadały niezależnych uprawnień uznaniowych. W szczególności instytucje nie mogły bezpośrednio wprowadzić zmian w treści spornych rezolucji ani ustanowić mechanizmu dającego podstawę do wprowadzenia tych zmian. Jakakolwiek wewnętrzna kontrola rozporządzenia nr 881/2002 pociągałaby za sobą rozpatrzenie przez Sąd kwestii incydentalnej w postaci zgodności z prawem wspomnianych rezolucji.

Mając na uwadze zasadę pierwszeństwa prawa ONZ nad prawem wspólnotowym, stwierdzenie kompetencji Sądu do przeprowadzenia w sposób incydentalny kontroli legalności decyzji Rady Bezpieczeństwa z punktu widzenia systemu ochrony praw podstawowych uznanych we wspólnotowym porządku prawnym byłoby nieuzasadnione zarówno na podstawie prawa międzynarodowego, jak i prawa wspólnotowego. W istocie kompetencja ta stałaby w sprzeczności, po pierwsze, z zobowiązaniami państw członkowskich wynikającymi z Karty Narodów Zjednoczonych, a w szczególności art. 25, 48 i 103, a także z art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów. Po drugie, byłaby ona sprzeczna zarówno z postanowieniami traktatu WE, a w szczególności z art. 5 WE, 10 WE, 297 WE i 307 akapit pierwszy WE, jak i z postanowieniami traktatu UE, a w szczególności z art. 5 UE. Kompetencja ta byłaby ponadto niezgodna z zasadą, według której kompetencje Wspólnoty, a zatem również Sądu, należy wykonywać z poszanowaniem prawa międzynarodowego.

Tak więc przyjęte na podstawie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych rezolucje Rady Bezpieczeństwa z zasady nie podlegają kontroli sądowej sprawowanej przez Sąd Pierwszej Instancji oraz Sąd nie jest uprawniony do orzekania, chociażby incydentalnie, w zakresie zgodności tych rezolucji z prawem wspólnotowym. Przeciwnie, Sąd jest w największym stopniu zobowiązany do interpretowania i stosowania tego prawa w taki sposób, aby pozostawało w zgodności z obowiązkami państw członkowskich wynikającymi z Karty Narodów Zjednoczonych.

Sąd jest jednak uprawniony do sprawowania incydentalnej kontroli zgodności tych rezolucji z normami o charakterze ius cogens, stanowiącymi element międzynarodowego porządku prawnego, bezwzględnie wiążącymi wszystkie podmioty prawa międzynarodowego, włączając w to organy ONZ, i niedopuszczającymi żadnych odstępstw.

(por. pkt 264–266, 272–274, 276, 277)

8. Zamrożenie funduszy przewidziane w rozporządzeniu nr 881/2002 wprowadzającym niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami, zmienionym rozporządzeniem nr 561/2003, jak również w sposób pośredni, przez rezolucje Rady Bezpieczeństwa, które są przez te rozporządzenia wykonywane, nie narusza praw podstawowych zainteresowanych w świetle powszechnego systemu ochrony praw człowieka w odniesieniu do norm o charakterze ius cogens.

W tym zakresie wyraźnie przyznane w ten sposób możliwości zastosowania wyjątków i odstępstw od zamrożenia funduszy osób umieszczonych w wykazie sporządzonym przez komitet ds. sankcji wskazują jednoznacznie, że ani celem, ani konsekwencją tych środków nie jest poddanie tych osób nieludzkiemu czy poniżającemu traktowaniu.

Ponadto, chociaż prawo własności należy do norm imperatywnych powszechnego prawa międzynarodowego, to wyłącznie samowolne pozbawienie tego prawa można uznać za sprzeczne z ius cogens. Otóż nie ma to miejsca w niniejszym przypadku.

W istocie, po pierwsze, zamrożenie funduszy skarżących stanowi część sankcji nałożonych przez Radę Bezpieczeństwa przeciwko Osamie bin Ladenowi, sieci Al‑Kaida oraz talibom i innym osobom, grupom, przedsiębiorstwom i podmiotom z nimi powiązanym, mając na uwadze znaczenie walki z międzynarodowym terroryzmem oraz prawowitość ochrony przed działaniami organizacji terrorystycznych zapewnianej przez Narody Zjednoczone. Po drugie, zamrożenie funduszy jest środkiem o charakterze zachowawczym, który w odróżnieniu od konfiskaty mienia nie narusza istoty prawa własności zainteresowanych w stosunku do ich aktywów finansowych, lecz jedynie prawo dysponowania nimi. Po trzecie, rezolucje Rady Bezpieczeństwa przewidują procedurę okresowej rewizji ogólnego systemu sankcji. Wreszcie sporne uregulowania ustanawiają procedurę umożliwiającą zainteresowanym w każdym momencie przedstawienie ich sprawy komitetowi ds. sankcji w celu jej ponownego rozpatrzenia, za pośrednictwem państwa członkowskiego ich obywatelstwa lub miejsca zamieszkania.

Przy uwzględnieniu powyższych okoliczności zamrożenie funduszy osób i podmiotów, które na podstawie informacji przekazanych przez państwa członkowskie Organizacji Narodów Zjednoczonych i weryfikowanych przez Radę Bezpieczeństwa podejrzewane są o powiązania z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami, a także o udział w finansowaniu, planowaniu, przygotowywaniu lub przeprowadzaniu aktów terrorystycznych, nie może być uważane za stanowiące arbitralne, niewłaściwe lub nieproporcjonalne naruszenie praw podstawowych zainteresowanych.

(por. pkt 289, 291, 293–296, 299–302)

9. Prawo zainteresowanych do bycia wysłuchanym nie zostało naruszone ani przez komitet ds. sankcji przed wpisaniem ich do wykazu osób, których fundusze podlegają zamrożeniu na podstawie spornych rezolucji Rady Bezpieczeństwa, ani przez instytucje Wspólnoty przed przyjęciem rozporządzenia nr 881/2002 wprowadzającego niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami.

W istocie, po pierwsze, prawo zainteresowanych do bycia wysłuchanym przez komitet ds. sankcji przed wpisaniem ich do wykazu osób podejrzewanych o udział w finansowaniu międzynarodowego terroryzmu, których fundusze podlegają zamrożeniu na podstawie spornych rezolucji Rady Bezpieczeństwa, nie jest przewidziane przez wspomniane rezolucje i żadna bezwzględna norma prawa międzynarodowego nie wymaga takiego uprzedniego wysłuchania. W szczególności w sytuacji, w której chodzi o środek zachowawczy ograniczający dysponowanie mieniem zainteresowanych, poszanowanie ich praw podstawowych nie wymaga poinformowania zainteresowanych o faktach i dowodach zebranych przeciwko nim, ponieważ Rada Bezpieczeństwa i komitet ds. sankcji oceniają, że sprzeciwiają się temu względy bezpieczeństwa wspólnoty międzynarodowej.

Po drugie, instytucje Wspólnoty nie miały tym bardziej obowiązku wysłuchania zainteresowanych przed przyjęciem przedmiotowego rozporządzenia z uwagi na fakt, iż nie dysponowały one jakimkolwiek zakresem swobodnego uznania w odniesieniu do transponowania do wspólnotowego porządku prawnego rezolucji Rady Bezpieczeństwa oraz decyzji komitetu ds. sankcji, co oznacza, że wysłuchanie zainteresowanych nie mogło w żaden sposób doprowadzić do zmiany stanowisk po stronie instytucji.

(por. pkt 306, 307, 320, 328, 329, 331)

10. W ramach skargi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 881/2002 wprowadzającego niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami Sąd przeprowadza pełną kontrolę legalności omawianego rozporządzenia pod względem przestrzegania przez instytucje wspólnotowe ich kompetencji, zewnętrznych wymogów legalności oraz wymogów proceduralnych je obowiązujących. Sąd kontroluje również legalność tego rozporządzenia z punktu widzenia rezolucji Rady Bezpieczeństwa, które rozporządzenie to ma wykonać, w szczególności pod kątem zgodności z ich wymogami formalnymi i materialnymi, wewnętrznej spójności oraz proporcjonalności rozporządzenia do rezolucji. W dodatku kontroluje on legalność tego rozporządzenia, a pośrednio także spornych rezolucji Rady Bezpieczeństwa, w świetle nadrzędnych norm prawa międzynarodowego o charakterze ius cogens, a w szczególności w świetle norm imperatywnych mających na celu powszechną ochronę praw człowieka.

Natomiast do Sądu nie należy przeprowadzenie pośredniej kontroli zgodności spornych rezolucji Rady Bezpieczeństwa z prawami podstawowymi objętymi ochroną wspólnotowego porządku prawnego. Ponadto do Sądu nie należy kontrola prawidłowości oceny faktów i dowodów zebranych przez Radę na poparcie podjętych przez nią środków ani, z zastrzeżeniem ograniczonego zakresu kontroli przeprowadzonej w świetle ius cogens, kontrolowanie w sposób pośredni stosowności i proporcjonalności tych środków. W tym zakresie skarżącym nie przysługuje żaden środek prawny, ponieważ Rada Bezpieczeństwa nie uznała za stosowne powołania niezawisłego międzynarodowego sądu zajmującego się orzekaniem, co do okoliczności faktycznych i prawnych, w przedmiocie skarg na decyzje indywidualne podejmowane przez komitet ds. sankcji.

Jednakże ta luka w ochronie sądowej skarżących nie jest sama w sobie sprzeczna z normami o charakterze ius cogens. W istocie prawo dostępu do wymiaru sprawiedliwości nie ma charakteru bezwzględnego. Ograniczenie prawa skarżących do dostępu do wymiaru sprawiedliwości, wynikające z immunitetu jurysdykcyjnego, z jakiego korzystają z zasady rezolucje Rady Bezpieczeństwa przyjmowane na podstawie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych, jest nierozłącznie związane z tym prawem, chronionym normami o charakterze ius cogens. Interes skarżących, aby ich sprawa została merytorycznie rozpoznana w postępowaniu sądowym, nie wystarcza do wyniesienia go ponad istotny interes ogólny w postaci utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa w sytuacji zagrożenia wyraźnie wskazanego przez Radę Bezpieczeństwa zgodnie z postanowieniami Karty Narodów Zjednoczonych. W konsekwencji przysługujące skarżącym prawo do skutecznego środka zaskarżenia nie zostało naruszone.

(por. pkt 334, 335, 337–344, 346)

WYROK SĄDU PIERWSZEJ INSTANCJI (druga izba w składzie powiększonym)

z dnia 21 września 2005 r.( )

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami – Kompetencje Wspólnoty – Zamrożenie funduszy – Prawa podstawowe – Ius cogens – Kontrola sądowa – Skarga o stwierdzenie nieważności

W sprawie T‑306/01

Ahmed Ali Yusuf, zamieszkały w Spånga (Szwecja),

Al Barakaat International Foundation, z siedzibą w Spånga,

reprezentowani przez adwokatów L. Silbersky’ego oraz T. Olssona,

strona skarżąca,

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez M. Vitsentzatosa, I. Rådestad, E. Karlsson oraz M. Bishopa, działających w charakterze pełnomocników,

i

Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez A. Van Solinge’a, J. Enegrena oraz C. Browna, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona pozwana,

popieranym przez

Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, początkowo reprezentowane przez J. Collinsa, następnie przez R. Caudwell, wspieraną przez S. Moore, barrister, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

interwenient,

mającej za przedmiot, początkowo, skargę o stwierdzenie nieważności: po pierwsze, rozporządzenia Rady (WE) nr 467/2001 z dnia 6 marca 2001 r. zakazującego wywozu niektórych towarów i usług do Afganistanu, wzmacniającego zakaz lotów i rozszerzającego zamrożenie funduszy i innych środków finansowych w odniesieniu do talibów w Afganistanie i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 337/2000 (Dz.U. L 67, str. 1), po drugie, rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2001 z dnia 12 listopada 2001 r. zmieniającego po raz czwarty rozporządzenie nr 467/2001 (Dz.U. L 295, str. 16), a następnie skargę o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Rady (WE) nr 881/2002 z dnia 27 maja 2002 r. wprowadzającego niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami i uchylającego rozporządzenie nr 467/2001 (Dz.U. L 139, str. 9), w zakresie, w jakim wymienione akty dotyczą skarżących,

SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI

WSPÓLNOT EUROPEJSKICH (druga izba w składzie powiększonym),

w składzie: N. J. Forwood, prezes, J. Pirrung, P. Mengozzi, A. W. H. Meij i M. Vilaras, sędziowie,

sekretarz: H. Jung,

uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 14 października 2003 r.,

wydaje następujący

Wyrok

Ramy prawne

1 Zgodnie z art. 24 ust. 1 Karty Narodów Zjednoczonych, podpisanej w San Francisco (Stany Zjednoczone) dnia 26 czerwca 1945 r. członkowie Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) „nakładają na Radę Bezpieczeństwa główną odpowiedzialność za utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa oraz uznają, że Rada Bezpieczeństwa działa z tytułu tej odpowiedzialności z ich ramienia”.

2 Zgodnie z art. 25 Karty Narodów Zjednoczonych „członkowie [ONZ] zgadzają się przyjmować i wykonywać decyzje Rady Bezpieczeństwa zgodnie z niniejszą Kartą”.

3 Na podstawie art. 48 ust. 2 Karty Narodów Zjednoczonych decyzje Rady Bezpieczeństwa zmierzające do utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa „będą wykonywane przez członków Narodów Zjednoczonych bezpośrednio, jak również w formie ich akcji w odpowiednich organizacjach międzynarodowych, których są oni członkami”.

4 Zgodnie z art. 103 Karty Narodów Zjednoczonych „[w] razie sprzeczności pomiędzy obowiązkami członków Narodów Zjednoczonych, wynikających z niniejszej Karty, a ich obowiązkami wynikającymi z jakiegoś innego porozumienia międzynarodowego, pierwszeństwo będą miały ich obowiązki wynikające z niniejszej Karty”.

5 Zgodnie z art. 11 ust. 1 UE:

„Unia określa i realizuje wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, obejmującą wszystkie dziedziny polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, której celami są:

– ochrona wspólnych wartości, podstawowych interesów, niezawisłości i integralności Unii, zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych;

– umacnianie bezpieczeństwa Unii we wszelkich formach;

– utrzymanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych […]”.

6 Zgodnie z art. 301 WE:

„Jeżeli wspólne stanowisko lub wspólne działanie przyjęte na podstawie postanowień Traktatu o Unii Europejskiej dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa przewidują działanie Wspólnoty zmierzające do zerwania lub ograniczenia w części lub w całości stosunków gospodarczych z jednym lub większą liczbą państw trzecich, Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną na wniosek Komisji, podejmuje niezbędne pilne środki”.

7 Artykuł 60 ust. 1 WE stanowi:

„Jeżeli, w przypadkach przewidzianych w artykule 301, działanie Wspólnoty uważane jest za niezbędne, Rada może, zgodnie z procedurą przewidzianą w artykule 301, podjąć w stosunku do danych państw trzecich pilne i niezbędne środki w odniesieniu do przepływu kapitału i płatności”.

8 Zgodnie z art. 307 akapit pierwszy WE:

„Postanowienia niniejszego Traktatu nie naruszają praw i obowiązków wynikających z umów zawartych przed 1 stycznia 1958 roku lub, wobec państw przystępujących, przed datą ich przystąpienia, między jednym lub większą liczbą państw członkowskich z jednej strony a jednym lub większą liczbą państw trzecich z drugiej strony”.

9 Wreszcie art. 308 WE stanowi:

„Jeżeli działanie Wspólnoty okaże się niezbędne do osiągnięcia, w ramach funkcjonowania wspólnego rynku, jednego z celów Wspólnoty, a niniejszy Traktat nie przewidział kompetencji do działania wymaganego w tym celu, Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, podejmuje właściwe działania”.

Okoliczności powstania sporu

10 Dnia 15 października 1999 r. Rada Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych (zwana dalej „Radą Bezpieczeństwa”) przyjęła rezolucję 1267 (1999), w której w szczególności potępiła fakt dalszego przyjmowania i szkolenia terrorystów oraz przygotowywania aktów terrorystycznych na terytorium afgańskim, potwierdziła swoje przekonanie, że zwalczanie międzynarodowego terroryzmu jest konieczne dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa oraz wyraziła żal z powodu tego, że talibowie w dalszym ciągu udzielają schronienia Osamie bin Ladenowi oraz umożliwiają jemu oraz osobom z nim powiązanym kierowanie siecią obozów szkoleniowych dla terrorystów na zajmowanym przez nich obszarze, jak również wykorzystują Afganistan jako bazę do przeprowadzania międzynarodowych operacji terrorystycznych. W ust. 2 wspomnianej rezolucji Rada Bezpieczeństwa zażądała, aby talibowie niezwłocznie wydali Osamę bin Ladena właściwym władzom. W celu zapewnienia wykonania tego obowiązku rezolucja 1267 (1999) stanowi w ust. 4 lit. b), że wszystkie państwa zobowiązane są w szczególności do „zamrożenia funduszy i innych środków finansowych, pochodzących w szczególności z majątku należącego do talibów albo bezpośrednio bądź pośrednio przez nich kontrolowanego, lub też należącego do bądź kontrolowanego przez jakiekolwiek przedsiębiorstwo należące do talibów lub przez nich kontrolowane, zidentyfikowanych przez komitet utworzony na podstawie ust. 6 niniejszej rezolucji oraz do czuwania, aby te fundusze lub inne środki finansowe ani jakiekolwiek inne zidentyfikowane w ten sposób fundusze lub inne środki finansowe nie zostały udostępnione talibom lub przedsiębiorstwu do nich należącemu albo kontrolowanemu przez nich bezpośrednio bądź pośrednio, lub też wykorzystane na ich rzecz, przez obywateli tych państw lub wszelkie inne osoby przebywające na ich terytorium, chyba że wspomniany komitet w konkretnym przypadku wyrazi zgodę na działanie przeciwne, kierując się względami humanitarnymi”.

11 Rada Bezpieczeństwa w ust. 6 rezolucji 1267 (1999) postanowiła o powołaniu, zgodnie z art. 28 tymczasowego regulaminu wewnętrznego, w swych ramach komitetu, złożonego ze wszystkich jej członków (zwanego dalej „komitetem ds. sankcji”), do którego obowiązków należy w szczególności czuwanie nad wykonaniem przez państwa środków nałożonych na podstawie ust. 4, zidentyfikowanie funduszy lub innych środków finansowych, o których mowa w ust. 4 oraz rozpatrywanie wniosków o zastosowanie odstępstw od środków nałożonych na podstawie ust. 4 wspomnianej rezolucji.

12 Uznając, że wykonanie tej rezolucji wymaga działania Wspólnoty, dnia 15 listopada 1999 r. Rada przyjęła wspólne stanowisko 1999/727/WPZiB dotyczące środków ograniczających przeciwko talibom (Dz.U. L 294, str. 1). Artykuł 2 wspólnego stanowiska nakazuje zamrożenie funduszy i innych środków finansowych zdeponowanych przez talibów za granicą na zasadach określonych w rezolucji Rady Bezpieczeństwa 1267 (1999).

13 Dnia 14 lutego 2000 r. Rada przyjęła na podstawie art. 60 WE i 301 WE rozporządzenie (WE) nr 337/2000 dotyczące zakazu lotów oraz zamrożenia funduszy i innych środków finansowych w odniesieniu do talibów w Afganistanie (Dz.U. L 43, str. 1).

14 Dnia 19 grudnia 2000 r. Rada Bezpieczeństwa przyjęła rezolucję 1333 (2000), w której w szczególności zażądała, aby talibowie zastosowali się do rezolucji 1267 (1999), w szczególności przez zaprzestanie prowadzenia szkolenia międzynarodowych terrorystów i ich organizacji oraz udzielania im schronienia, jak również przez wydanie Osamy bin Ladena właściwym władzom w celu postawienia go przed organami wymiaru sprawiedliwości. Rada Bezpieczeństwa postanowiła w szczególności o wzmocnieniu zakazu lotów oraz rozszerzeniu zamrożenia funduszy, wprowadzonych na podstawie rezolucji 1267 (1999). Rezolucja 1333 (2000) stanowi zatem w ust. 8 lit. c), że wszystkie państwa zobowiązane są w szczególności do „niezwłocznego zamrożenia funduszy i innych aktywów finansowych Osamy bin Ladena oraz powiązanych z nim osób fizycznych i podmiotów, zidentyfikowanych przez [komitet ds. sankcji], w tym organizacji Al‑Kaida, jak również funduszy pochodzących z majątku należącego do Osamy bin Ladena oraz osób fizycznych i podmiotów, które są z nim powiązane, lub też majątku bezpośrednio bądź pośrednio kontrolowanego przez te osoby i podmioty; oraz do czuwania, aby ani wymienione fundusze i inne środki finansowe, ani jakiekolwiek inne fundusze lub inne środki finansowe nie zostały udostępnione Osamie bin Ladenowi, osobom z nim powiązanym lub jakiemukolwiek podmiotowi do nich należącemu albo kontrolowanemu przez nich bezpośrednio lub pośrednio lub też wykorzystane na ich rzecz, w tym organizacji Al‑Kaida, przez obywateli tych państw lub wszelkie inne osoby przebywające na ich terytorium”.

15 W tym samym przepisie Rada Bezpieczeństwa zobowiązała komitet ds. sankcji do prowadzenia, na podstawie informacji przekazywanych przez państwa i organizacje regionalne, aktualizowanego wykazu osób fizycznych i podmiotów zidentyfikowanych przez komitet ds. sankcji za powiązane z Osamą bin Ladenem, w tym osób fizycznych i podmiotów należących do organizacji Al‑Kaida.

16 W ust. 23 rezolucji 1333 (2000) Rada Bezpieczeństwa postanowiła, że środki nałożone w szczególności na podstawie ust. 8 będą stosowane przez okres dwunastu miesięcy, a po zakończeniu tego okresu Rada Bezpieczeństwa określi, czy należy przedłużyć ich stosowanie na tych samych warunkach.

17 Uznając, że wykonanie tej rezolucji wymaga działania Wspólnoty, dnia 26 lutego 2001 r. Rada przyjęła wspólne stanowisko 2001/154/WPZiB dotyczące dodatkowych środków ograniczających przeciwko talibom oraz zmieniające wspólne stanowisko 96/746/WPZiB (Dz.U. L 57, str. 1). Artykuł 4 wymienionego wspólnego stanowiska stanowi:

„Fundusze i inne aktywa finansowe Osamy bin Ladena oraz osób i podmiotów z nim powiązanych, zidentyfikowanych przez [komitet ds. sankcji] zostaną zamrożone, a żadne fundusze lub inne środki finansowe nie zostaną udostępnione Osamie bin Ladenowi ani osobom bądź podmiotom z nim powiązanym, zidentyfikowanym przez [komitet ds. sankcji] zgodnie z postanowieniami [rezolucji 1333 (2000)]” [tłumaczenie nieoficjalne].

18 Dnia 6 marca 2001 r. Rada przyjęła na podstawie art. 60 WE i 301 WE rozporządzenie (WE) nr 467/2001 zakazujące wywozu niektórych towarów i usług do Afganistanu, wzmacniające zakaz lotów i rozszerzające zamrożenie funduszy i innych środków finansowych w odniesieniu do talibów w Afganistanie i uchylające rozporządzenie nr 337/2000 (Dz.U. L 67, str. 1).

19 Zgodnie z motywem trzecim tego rozporządzenia środki przewidziane w rezolucji 1333 (2000) „podlegają zakresowi traktatu i w szczególności w celu uniknięcia zakłócenia konkurencji, niezbędne dla prawodawstwa Wspólnoty jest więc wykonanie odpowiednich decyzji Rady Bezpieczeństwa, w zakresie, w jakim dotyczy to terytorium Wspólnoty” [tłumaczenie nieoficjalne].

20 Artykuł 1 rozporządzenia nr 467/2001 definiuje pojęcia „fundusze” i „zamrożenie funduszy”.

21 Zgodnie z art. 2 rozporządzenia 467/2001:

„1. Wszystkie fundusze i inne środki finansowe należące do jakiejkolwiek osoby fizycznej lub prawnej, podmiotu lub organizacji, zidentyfikowanych przez [komitet ds. sankcji] i wymienionych w załączniku I zostają zamrożone.

2. Fundusze lub inne środki finansowe nie zostają udostępnione, bezpośrednio lub pośrednio, osobom, podmiotom lub organizacjom oznaczonym przez komitet ds. sankcji przeciwko talibom i wymienionym w załączniku I lub też wykorzystane na ich rzecz.

3. Ustępów 1 i 2 nie stosuje się w odniesieniu do funduszy i środków finansowych podlegających odstępstwu udzielonemu przez komitet ds. sankcji przeciwko talibom. Odstępstwo uzyskać można za pośrednictwem właściwych organów w państwach członkowskich, wymienionych w załączniku II” [tłumaczenie nieoficjalne].

22 Załącznik I do rozporządzenia nr 467/2001 zawiera wykaz osób, podmiotów i organizacji, których dotyczy zamrożenie funduszy wprowadzone na podstawie art. 2. Zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 467/2001 Komisja jest uprawniona do zmiany oraz uzupełniania tego załącznika na podstawie decyzji Rady Bezpieczeństwa lub komitetu ds. sankcji.

23 Dnia 8 marca 2001 r. komitet ds. sankcji opublikował pierwszy ujednolicony wykaz podmiotów i osób objętych zamrożeniem funduszy na podstawie rezolucji Rady Bezpieczeństwa 1267 (1999) i 1333 (2000) (zob. komunikat komitetu ds. sankcji nr AFG/131 SC/7028 z dnia 8 marca 2001 r.). Wykaz ten był od tego czasu wielokrotnie zmieniany i uzupełniany. Komisja przyjęła więc kilka rozporządzeń na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 467/2001, za pomocą których zmieniła bądź uzupełniła załącznik I do wspomnianego rozporządzenia.

24 Dnia 9 listopada 2001 r. komitet ds. sankcji opublikował nowy dodatek do wykazu, zawierający m.in. nazwę następującego podmiotu oraz nazwiska następujących osób:

– „Barakaat International Foundation, Box 4036, Spånga, Stockholm, Sweden; Rinkebytorget 1, 04, Spånga, Sweden”;

– „Aden, Abdirisak; Akaftingebacken 8, 16367 Spånga, Sweden; DOB 01 June 1968”;

– „Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spånga, Sweden; DOB 01 January 1955”;

– „Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Sweden; DOB: 20 November 1974”.

25 Nazwa tego podmiotu oraz nazwiska tych trzech osób fizycznych wraz z nazwiskami innych osób zostały dodane do wykazu z załącznika I rozporządzenia nr 467/2001 na mocy rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2001 z dnia 12 listopada 2001 r. zmieniającego po raz czwarty rozporządzenie nr 467/2001 (Dz.U. L 295, str. 16).

26 Dnia 16 stycznia 2002 r. Rada Bezpieczeństwa przyjęła rezolucję 1390 (2002), ustalającą środki, jakie należy zastosować wobec Osamy bin Ladena, członków organizacji Al‑Kaida, talibów oraz innych osób, grup, przedsiębiorstw i podmiotów z nimi powiązanych. Ustępy 1 i 2 wspomnianej rezolucji przewiduje w istocie utrzymanie środków nałożonych na podstawie ust. 4 lit. b) rezolucji 1267 (1999) oraz ust. 8 lit. c) rezolucji 1333 (2000), w szczególności zamrożenia funduszy. Zgodnie z ust. 3 rezolucji 1390 (2002) środki te zostaną ponownie rozpatrzone przez Radę Bezpieczeństwa dwanaście miesięcy po ich przyjęciu i po zakończeniu tego okresu Rada Bezpieczeństwa albo zadecyduje o ich utrzymaniu, albo ich usprawnieniu.

27 Uznając, że wykonanie tej rezolucji wymaga działania Wspólnoty, dnia 27 maja 2002 r. Rada przyjęła wspólne stanowisko 2002/402/WPZiB dotyczące środków ograniczających przeciwko Osamie bin Ladenowi, członkom organizacji Al‑Kaida i talibom oraz innym osobom fizycznym, grupom, przedsiębiorstwom i podmiotom z nimi powiązanym oraz uchylające wspólne stanowiska 96/746/WPZiB, 1999/727/WPZiB, 2001/154/WPZiB i 2001/771/WPZiB (Dz.U. L 139, str. 4). W art. 3 tego wspólnego stanowiska zarządza się zamrożenie funduszy i innych aktywów finansowych lub zasobów gospodarczych osób fizycznych, grup, przedsiębiorstw i podmiotów, o których mowa w wykazie sporządzonym przez komitet ds. sankcji zgodnie z rezolucjami Rady Bezpieczeństwa 1267 (1999) i 1333 (2000).

28 Dnia 27 maja 2002 r. Rada przyjęła na podstawie art. 60 WE, 301 WE i 308 WE rozporządzenie (WE) nr 881/2002 wprowadzające niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami i uchylające rozporządzenie Rady nr 467/2001 (Dz.U. L 139, str. 9).

29 Zgodnie z motywem czwartym tego rozporządzenia środki przewidziane w szczególności w rezolucji Rady Bezpieczeństwa 1390 (2002) „podlegają zakresowi traktatu i dlatego, szczególnie w celu unikania zakłócania konkurencji, niezbędne dla prawodawstwa Wspólnoty jest wykonanie odpowiednich decyzji Rady Bezpieczeństwa, w zakresie w jakim dotyczy to terytorium Wspólnoty”.

30 Definicje pojęć „fundusze” oraz „zamrożenie funduszy”, zawarte w art. 1 rozporządzenia nr 881/2002 pokrywają się w istocie z definicjami przedstawionymi w art. 1 rozporządzenia nr 467/2001.

31 Zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 881/2002:

„1. Wszystkie fundusze i zasoby gospodarcze należące do, będące własnością lub będące w posiadaniu osoby fizycznej lub prawnej, grupy lub podmiotu oznaczonego przez komitet ds. sankcji i wymienionego w załączniku I zostają zamrożone.

2. Żadne fundusze nie zostają udostępnione, bezpośrednio lub pośrednio, osobie fizycznej lub prawnej, grupie lub podmiotowi oznaczonemu przez komitet ds. sankcji i wymienionemu w załączniku I lub też na ich rzecz.

3. Żadne zasoby gospodarcze nie zostają udostępnione, bezpośrednio lub pośrednio, osobie fizycznej lub prawnej, grupie lub podmiotowi oznaczonemu przez komitet ds. sankcji i wymienionemu w załączniku I lub też na ich rzecz, aby uniemożliwić tej osobie, grupie lub podmiotowi uzyskiwanie funduszy, towarów czy usług”.

32 Załącznik I do rozporządzenia nr 881/2002 zawiera wykaz osób, podmiotów i grup, których dotyczy zamrożenie funduszy nałożone w art. 2. Wykaz ten zawiera w szczególności następującą nazwę podmiotu oraz nazwiska trzech osób:

– „Barakaat International Foundation, 4036, Spånga, Sztokholm, Szwecja; Rinkebytorget 1, 04, Spånga, Szwecja”;

– „Aden, Abdirisak, Akaftingebacken 8, 16367 Spånga, Szwecja, data urodzenia 1.6.1968 r.”;

– „Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvagen 21, 17750 Spånga, Szwecja; urodzony 1.1.1955 r.”;

– „Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Szwecja, urodzony 20.11.1974 r.”.

33 Dnia 26 sierpnia 2002 r. komitet ds. sankcji postanowił skreślić nazwiska „Abdi Abdulaziz Ali” i „Abdirisak Aden” z wykazu osób, grup i podmiotów, w odniesieniu do których stosuje się zamrożenie funduszy i innych zasobów gospodarczych.

34 W następstwie tego Komisja przyjęła dnia 4 września 2002 r. rozporządzenie (WE) nr 1580/2002 po raz drugi zmieniające rozporządzenie nr 881/2002 (Dz.U. L 237, str. 3).

35 Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1580/2002 m.in. następujące osoby zostają usunięte z listy w załączniku I do rozporządzenia nr 881/2002:

– „Ali, Abdi Abdulaziz, Drabantvägen 21, 17750 Spånga, Szwecja, data urodzenia: 1 stycznia 1955 r.”;

– „Aden, Adirisak, Skäftingebacken 8, 16367 Spånga, Szwecja, data urodzenia: 1 czerwca 1968 r.”.

36 Dnia 20 grudnia 2002 r. Rada Bezpieczeństwa przyjęła rezolucję 1452 (2002) mającą na celu ułatwienie przestrzegania obowiązków w zakresie walki z terroryzmem. Ustęp 1 tej rezolucji przewiduje pewną liczbę odstępstw oraz wyjątków od nałożonego na podstawie rezolucji 1267 (1999), 1333 (2000) i 1390 (2002) środka ograniczającego w postaci zamrożenia funduszy oraz zasobów gospodarczych, które mogą zostać przyznane przez państwa ze względów humanitarnych, z zastrzeżeniem zgody komitetu ds. sankcji.

37 Dnia 17 stycznia 2003 r. Rada Bezpieczeństwa przyjęła rezolucję 1455 (2003) mającą na celu usprawnienie wykonania środków nałożonych na podstawie ust. 4 lit. b) rezolucji 1267 (1999), ust. 8 lit. c) rezolucji 1333 (2000) oraz ust. 1 i 2 rezolucji 1390 (2002). Zgodnie z ust. 2 rezolucji 1455 (2003) środki te zostaną ponownie usprawnione po dwunastu miesiącach lub w razie konieczności przed ich upływem.

38 Uznając, że wykonanie rezolucji Rady Bezpieczeństwa 1452 (2002) wymaga działania Wspólnoty, dnia 27 lutego 2003 r. Rada przyjęła wspólne stanowisko 2003/140/WPZiB dotyczące wyjątków od środków ograniczających nałożonych przez wspólne stanowisko 2002/402/WPZiB (Dz.U. L 53, str. 62). Artykuł 1 tego wspólnego stanowiska stanowi, że wprowadzając w życie środki określone w art. 3 wspólnego stanowiska 2002/402/WPZiB, Wspólnota Europejska przewiduje wyjątki dozwolone rezolucją Rady Bezpieczeństwa 1452 (2002).

39 Dnia 27 marca 2003 r. Rada przyjęła rozporządzenie (WE) nr 561/2003 zmieniające, w zakresie wyjątków odnoszących się do zamrożenia funduszy i zasobów gospodarczych, rozporządzenie nr 881/2002 (Dz.U. L 82, str. 1). W motywie czwartym tego rozporządzenia Rada wskazuje, że w następstwie rezolucji Rady Bezpieczeństwa 1452 (2002) niezbędne jest dostosowanie środków wprowadzonych przez Wspólnotę.

40 Zgodnie z art. 1 rozporządzenia nr 561/2003:

„W rozporządzeniu […] nr 881/2002 dodaje się art. 2a w brzmieniu:

»Artykuł 2a

1. Artykułu 2 nie stosuje się w odniesieniu do funduszy i zasobów gospodarczych w przypadku, gdy:

a) każdy z właściwych organów państw członkowskich, wymienionych w załączniku II, ustalił na wniosek złożony przez zainteresowaną osobę fizyczną lub prawną, że fundusze te lub zasoby gospodarcze są:

i) konieczne do pokrycia podstawowych wydatków, wraz z płatnościami za środki spożywcze, wynajem lub kredyt hipoteczny, lekarstwa i leczenie, podatki, składki ubezpieczeniowe i opłaty na rzecz przedsiębiorstw użyteczności publicznej;

ii) przeznaczone wyłącznie na pokrycie kosztów honorariów oraz zwrotów poniesionych wydatków związanych z zapewnieniem usług prawniczych;

iii) przeznaczone wyłącznie na pokrycie kosztów lub opłat za obsługę w odniesieniu do przetrzymywania zamrożonych funduszy lub utrzymywania zasobów gospodarczych; lub

iv) niezbędne do pokrycia wydatków nadzwyczajnych; oraz

b) takie ustalenie zostało notyfikowane komitetowi ds. sankcji; oraz

c) i) w przypadku ustalenia odnoszącego się do lit. a)(i), (ii) lub (iii), komitet ds. sankcji nie zgłasza sprzeciwu do ustalenia w ciągu 48 godzin od powiadomienia; lub

ii) w przypadku ustalenia odnoszącego się do lit. a)(iv), komitet ds. Sankcji zatwierdził ustalenie.

2. Każda osoba pragnąca korzystać z przepisów określonych w ust. 1 kieruje swój wniosek do właściwego kompetentnego organu państwa członkowskiego, wymienionego w załączniku II.

Właściwy organ wymieniony w załączniku II niezwłocznie powiadomi na piśmie zarówno osobę składającą wniosek, jak również każdą inną bezpośrednio zainteresowaną osobę, organ lub podmiot, czy wniosek został rozpatrzony pozytywnie.

Właściwy organ powiadamia również inne państwa członkowskie, czy wniosek o dokonanie takiego wyjątku został rozpatrzony pozytywnie.

3. Fundusze zwolnione i przekazywane we Wspólnocie w celu pokrycia wydatków lub uznane na mocy niniejszego artykułu nie podlegają dalszym środkom ograniczającym na podstawie art. 2.

[…]«”.

41 Dnia 19 maja 2003 r. Komisja przyjęła rozporządzenie (WE) nr 866/2003 zmieniające po raz osiemnasty rozporządzenie nr 881/2002 (Dz.U. L 124, str. 19). Zgodnie z art. 1 oraz pkt 1 załącznika do tego rozporządzenia w załączniku I do rozporządzenia nr 881/2002 wprowadza się zmianę polegającą na tym, że wpis „Ali, Yusaf Ahmed, Hallbybybacken 15, 70 Spånga, Szwecja, data urodzenia 20 listopada 1974 r.” pod pozycją „osoby fizyczne” zastępuje się wpisem:

„Ali Ahmed Yusaf (alias Ali Galoul), Krälingegränd 33, S‑16362 Spånga, Szwecja; data urodzenia 20 listopada 1974 r.; miejsce urodzenia: Garbaharey, Somalia; obywatelstwo szwedzkie; numer paszportu: szwedzki paszport 1041635; numer identyfikacji krajowej: 741120‑1093”.

Przebieg postępowania i żądania stron

42 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu Pierwszej Instancji w dniu 10 grudnia 2001 r., zarejestrowanym pod numerem T‑306/01, Abdirisak Aden, Abdulaziz Ali i Ahmed Yusuf oraz Al Barakaat International Foundation (zwana dalej „Al Barakaat”) złożyli skargę na podstawie art. 230 WE przeciwko Radzie i Komisji, w której wnieśli o:

– stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 2199/2001,

– stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 467/2001 lub ewentualnie, stwierdzenie niemożności jego stosowania na podstawie art. 241 WE,

– rozstrzygnięcie o kosztach, których wysokość zostanie określona w terminie późniejszym.

43 W tym samym piśmie skarżący wnieśli o zawieszenie wykonania rozporządzenia nr 2199/2001 na podstawie art. 243 WE.

44 W odrębnym piśmie, wniesionym do sekretariatu Sądu dnia 10 grudnia 2001 r. skarżący złożyli wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie przyspieszonym, zgodnie z art. 76a regulaminu Sądu Pierwszej Instancji. Po wysłuchaniu strony pozwanej Sąd (pierwsza izba) oddalił ten wniosek decyzją z dnia 22 stycznia 2002 r. z powodu złożonego i wymagającego ostrożności charakteru kwestii prawnych podniesionych w sprawie.

45 Pismem z sekretariatu Sądu z dnia 24 stycznia 2002 r. skarżący zostali poinformowani, że niemożliwe jest rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o zawieszenie wykonania rozporządzenia nr 2199/2001, ponieważ nie został on złożony w odrębnym piśmie procesowym, zgodnie z przepisami regulaminu. W piśmie tym zaznaczono jednak, że przedstawienie wniosku o zastosowanie środków tymczasowych było wciąż możliwe w terminie późniejszym, zgodnie z przepisami regulaminu.

46 W odpowiedziach na skargę, złożonych w sekretariacie Sądu dnia 19 lutego 2002 r. Rada i Komisja wniosły do Sądu Pierwszej Instancji o:

– oddalenie skargi,

– obciążenie skarżących kosztami postępowania.

47 Pismem wniesionym do sekretariatu Sądu dnia 8 marca 2002 r. skarżący złożyli wniosek o zastosowanie środka tymczasowego w formie zawieszenia wykonania rozporządzeń nr 467/2001 i nr 2199/2001 w zakresie, w jakim ich dotyczą, do czasu rozstrzygnięcia sporu.

48 Prezes Sądu wysłuchał strony dnia 22 marca 2002 r. w obecności Królestwa Szwecji, reprezentowanego w trakcie przesłuchania.

49 Postanowieniem z dnia 7 maja 2002 r. w sprawie T‑306/01 R Aden i in. przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. II‑2387, prezes Sądu oddalił wniosek o zastosowanie środka tymczasowego z powodu niespełnienia przesłanki pilnego charakteru sprawy, zastrzegając rozstrzygnięcie o kosztach w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.

50 Pismem z sekretariatu Sądu z dnia 27 czerwca 2002 r. strony zostały wezwane do przedstawienia uwag w przedmiocie skutków uchylenia rozporządzenia nr 467/2001 oraz zastąpienia go rozporządzeniem nr 881/2002.

51 W uwagach złożonych w sekretariacie Sądu dnia 29 lipca 2002 r. skarżący oświadczyli, że zmieniają dotychczasowe żądania, zarzuty i argumenty w ten sposób, że mają one odtąd na celu stwierdzenie przez Sąd nieważności rozporządzenia nr 881/2002 (zwanego dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”), przyjętego na podstawie rezolucji Rady Bezpieczeństwa nr 1390 (2002), która utrzymuje sankcje na nich nałożone. Skarżący zauważyli ponadto, że początkową skargę na rozporządzenie nr 467/2001 należy uznać za bezprzedmiotową z powodu uchylenia tego rozporządzenia przez zaskarżone rozporządzenie.

52 W uwagach złożonych w sekretariacie Sądu dnia 12 lipca 2002 r. Rada stwierdziła, że skarżący są uprawnieni do rozszerzenia lub zmiany początkowych żądań skargi w ten sposób, żeby miała ona na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia.

53 W uwagach złożonych w sekretariacie Sądu dnia 10 lipca 2002 r. Komisja oświadczyła, że uwzględniając fakt obecności skutków prawnych rozporządzenia nr 2199/2001 w zaskarżonym rozporządzeniu, nie sprzeciwia się zmianie przez skarżących ich żądań w celu objęcia nimi tego rozporządzenia.

54 Ponadto Komisja wniosła do Sądu o stwierdzenie, na podstawie art. 113 regulaminu Sądu Pierwszej Instancji, że skarga na rozporządzenie nr 2062/2001 stała się bezprzedmiotowa i że nie ma potrzeby jej rozpatrywania w zakresie, w jakim dotyczy rozporządzenia nr 2199/2001.

55 Komisja wniosła nadto, na podstawie art. 115 § 1 i art. 116 § 6 regulaminu, o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady, podtrzymując swój wniosek o obciążenie skarżących kosztami postępowania, poniesionymi przez Komisję w okresie kwestionowania przez skarżących rozporządzenia nr 2199/2001.

56 Postanowieniem prezesa pierwszej izby Sądu Pierwszej Instancji z dnia 12 lipca 2002 r. wydanym na podstawie art. 116 § 6 regulaminu Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostało dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania strony pozwanej.

57 Pismem z sekretariatu Sądu z dnia 11 września 2002 r. skarżących wezwano do przedstawienia uwag w przedmiocie możliwych skutków przyjęcia rozporządzenia nr 1580/2002 dla postępowania w sprawie skargi.

58 Wskutek zmian wprowadzonych w składzie izb Sądu Pierwszej Instancji w nowym roku sądowym rozpoczynającym się od dnia 1 października 2002 r., sędzia sprawozdawca został przydzielony do drugiej izby, której przydzielono w konsekwencji rozpoznanie niniejszej sprawy.

59 W uwagach w przedmiocie skutków przyjęcia rozporządzenia nr 1580/2002, złożonych w sekretariacie Sądu dnia 11 listopada 2002 r. skarżący oświadczyli po pierwsze, że ich skarga nie jest już skierowana przeciwko Komisji, a po drugie, że Abdirisak Aden i Abdulaziz Ali nie wyrażają już szczególnego, osobistego interesu w kontynuowaniu postępowania w sprawie skargi, z wyjątkiem rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów.

60 Decyzją z dnia 20 listopada 2002 r. sekretarz Sądu odmówił dołączenia do akt sprawy wyrażonych przez skarżących w przedstawionych przez nich uwagach komentarzy dotyczących dupliki Rady i Komisji na podstawie tego, że komentarze takie nie są przewidziane w regulaminie.

61 W uwagach interwenienta, złożonych w sekretariacie Sądu dnia 27 lutego 2003 r. Zjednoczone Królestwo wniosło do Sądu o oddalenie skargi.

62 Pismem z sekretariatu Sądu z dnia 13 czerwca 2003 r. A. A. Yusuf został wezwany do przedstawienia uwag w przedmiocie skutków przyjęcia rozporządzenia nr 866/2003 dla dalszego postępowania.

63 W uwagach złożonych w sekretariacie Sądu dnia 7 lipca 2003 r. A. A. Yusuf zaznaczył, że zmiany wprowadzone przez rozporządzenie nr 866/2003 miały charakter wyłącznie redakcyjny i pozostały bez wpływu na dalsze postępowanie.

64 Po wysłuchaniu stron Sąd, zgodnie z art. 51 regulaminu, przekazał sprawę izbie złożonej z pięciu sędziów.

65 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (druga izba w składzie powiększonym) zadecydował o otwarciu procedury ustnej i w ramach środków organizacji postępowania, o których mowa w art. 64 regulaminu, wystosował na piśmie pytanie do Rady i Komisji, które udzieliły na nie odpowiedzi w wyznaczonym terminie.

66 Postanowieniem prezesa drugiej izby Sądu w składzie powiększonym z dnia 18 września 2003 r. niniejsza sprawa oraz sprawa T‑315/01 Kadi przeciwko Radzie i Komisji zostały połączone do łącznego rozpoznania w procedurze ustnej, zgodnie z art. 50 regulaminu.

67 Pismem z dnia 8 października 2003 r. Komisja zwróciła się do Sądu o dołączenie do akt sprawy „wytycznych w sprawie przebiegu prac [komitetu ds. sankcji]”, przyjętych przez komitet ds. sankcji dnia 7 listopada 2002 r. i zmienionych dnia 10 kwietnia 2003 r. Decyzją prezesa drugiej izby Sądu w składzie powiększonym z dnia 9 października 2003 r. wniosek ten został uwzględniony.

68 Po zawiadomieniu Sądu przez A. Adena i A. A. Aliego, zgodnie z § 99 regulaminu, o cofnięciu skargi i zawarciu ze stroną pozwaną ugody w przedmiocie kosztów, prezes drugiej izby Sądu w składzie powiększonym postanowieniem z dnia 9 października 2003 r. zarządził wykreślenie nazwisk tych skarżących z rejestru sprawy T‑306/01 i rozstrzygnął o kosztach zgodnie z ugodą.

69 W odrębnych pismach, złożonych w sekretariacie Sądu dnia 13 października 2003 r. A. A. Yusuf i Al Barakaat złożyli wnioski o przyznanie pomocy w zakresie kosztów postępowania. Wnioski te zostały oddalone dwoma postanowieniami prezesa drugiej izby Sądu w składzie powiększonym z dnia 3 maja 2004 r.

70 Wystąpienia stron oraz ich odpowiedzi na pytania Sądu zostały wysłuchane na rozprawie w dniu 14 października 2003 r.

W przedmiocie skutków procesowych przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia

71 Strony postępowania uznały uprawnienie skarżących do zmiany przedstawionych żądań i zarzutów w sposób zmierzający do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia, uchylającego i zastępującego rozporządzenie nr 467/2001, zmienione rozporządzeniem nr 2199/2001. W uwagach złożonych w sekretariacie Sądu dnia 29 lipca 2002 r. skarżący oświadczyli, że zmieniają początkowe żądania, zarzuty i argumenty skargi w tym właśnie celu.

72 W tym względzie należy przypomnieć, że jeżeli w toku postępowania dana decyzja zostaje zastąpiona przez inną decyzję w tym samym przedmiocie, należy to uważać za nową okoliczność umożliwiającą skarżącym dokonanie zmiany przedstawionych żądań i zarzutów. Zobowiązanie skarżących do wniesienia nowej skargi byłoby w istocie sprzeczne z zasadą prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości oraz wymogiem skuteczności postępowania. Ponadto niesłuszne byłoby umożliwienie danej instytucji dokonania zmiany w zaskarżonej decyzji lub zastąpienie jej inną decyzją w celu ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze na tę decyzję, wniesionej do sądu wspólnotowego oraz powoływania się w toku postępowania na decyzję zmieniającą lub zastępującą pierwotnie zaskarżoną decyzję w celu pozbawienia drugiej strony postępowania możliwości rozszerzenia początkowych żądań i zarzutów na tę późniejszą decyzję lub przedstawienia uzupełniających żądań i zarzutów wobec niej (wyroki Trybunału: z dnia 3 marca 1982 r. w sprawie 14/81 Alpha Steel przeciwko Komisji, Rec. str. 749, pkt 8; z dnia 29 września 1987 r. w sprawach połączonych 351/85 i 360/85 Fabrique de fer de Charleroi i Dillinger Hüttenwerke przeciwko Komisji, Rec. str. 3639, pkt 11 oraz z dnia 14 lipca 1988 r. w sprawie 103/85 Stahlwerke Peine‑Salzgitter przeciwko Komisji, Rec. str. 4131, pkt 11 i 12; wyrok Sądu z dnia 3 lutego 2000 r. w sprawach połączonych T‑46/98 i T‑151/98 CCRE przeciwko Komisji, Rec. str. II‑167, pkt 33).

73 Orzecznictwo to znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy rozporządzenie dotyczące bezpośrednio i indywidualnie osoby fizycznej zostaje w toku postępowania zastąpione przez rozporządzenie mające ten sam przedmiot.

74 Ponieważ w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z identyczną we wszystkich aspektach sytuacją, należy przychylić się do wniosku skarżących i uznać, że celem skargi jest uzyskanie stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia w zakresie, w jakim dotyczy ono skarżących oraz umożliwić stronom ponowne sformułowanie żądań, zarzutów i argumentów w świetle tych nowych okoliczności.

75 Skarżący twierdzą również, że wniosek o stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 467/2001 stał się bezprzedmiotowy z powodu uchylenia tego rozporządzenia przez zaskarżone rozporządzenie (zob. pkt 51 niniejszego wyroku). W tych okolicznościach nie ma więc już potrzeby rozpatrywania wspomnianego wniosku ani wniosku o stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 2199/2001, który również stał się bezprzedmiotowy.

76 Z powyższego wynika, że nie ma potrzeby rozpatrywania skargi w części, w jakiej skierowana jest ona przeciwko Komisji. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy zasada prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości oraz wymóg skuteczności postępowania, na których oparte jest orzecznictwo powołane w pkt 72 niniejszego wyroku, uzasadniają również wzięcie pod uwagę żądań, odpowiedzi na zarzuty skargi oraz argumentów Komisji, ponownie sformułowanych, jak wspomniano w pkt 74 niniejszego wyroku, bez potrzeby ponownego formalnego dopuszczania tej instytucji do postępowania na podstawie art. 115 § 1 i art. 116 § 6 regulaminu, tym razem w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady.

77 Uwzględniając powyższe rozważania, należy stwierdzić, że niniejsza skarga jest odtąd skierowana wyłącznie przeciwko Radzie, popieranej przez Komisję oraz Zjednoczone Królestwo, a jej przedmiotem jest wyłącznie stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w zakresie, w jakim dotyczy ono A A. Yusufa i Al Barakaat.

W przedmiocie skargi

78 Na poparcie swych żądań skarżący podnieśli w skardze trzy zarzuty nieważności oparte kolejno na braku kompetencji Rady do przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia, naruszeniu art. 249 WE oraz naruszeniu przysługujących skarżącym praw podstawowych.

1. W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na braku kompetencji Rady do przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia

79 Niniejszy zarzut jest podzielony na trzy części.

W przedmiocie części pierwszej zarzutu

Argumenty stron

80 W skardze skierowanej początkowo przeciwko rozporządzeniu nr 467/2001 skarżący twierdzili, że art. 60 WE i 301 WE, na podstawie których przyjęto zaskarżone rozporządzenie, upoważniały Radę do podjęcia środków wyłącznie przeciwko państwom trzecim, a nie, jak w niniejszym przypadku, przeciwko obywatelom jednego z państw członkowskich mających w nim miejsce zamieszkania.

81 W tym względzie skarżący odparli twierdzenie, jakoby zostali obłożeni sankcjami z powodu ich powiązań z reżimem talibów w Afganistanie. W opinii skarżących nałożone na nich sankcje nie były w żaden sposób uzasadnione występowaniem związku ze wspomnianym reżimem, lecz leżącą po stronie Rady Bezpieczeństwa wolą zwalczania międzynarodowego terroryzmu, uznawanego za zagrożenie dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Skarżący podkreślili więc, że określony w ust. 8 lit. c) rezolucji Rady Bezpieczeństwa 1333 (2000) wykaz, do którego zostali włączeni decyzją komitetu ds. sankcji z dnia 9 listopada 2001 r. (zob. pkt 24 niniejszego wyroku), dotyczył Osamy bin Ladena oraz osób i podmiotów z nim powiązanych, a nie talibów.

82 Ponieważ sankcje przyjęte przez instytucje wspólnotowe musiały całkowicie zgadzać się z sankcjami zastosowanymi przez Radę Bezpieczeństwa, skarżący stwierdzili, że rozporządzenie nr 467/2001 nie było skierowane przeciwko państwu trzeciemu, lecz przeciwko osobom fizycznym w celu zwalczania międzynarodowego terroryzmu. Zdaniem skarżących tego rodzaju środki nie należały do kompetencji Wspólnoty, w odróżnieniu od środka w postaci embarga handlowego nałożonego na Irak, rozpatrywanego przez Sąd w wyroku z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie T‑184/95 Dorsch Consult przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. II‑667.

83 Skarżący utrzymywali również, że interpretacja art. 60 WE i 301 WE, której konsekwencją jest traktowanie obywateli wspólnotowych jak obywateli państw trzecich, jest sprzeczna z zasadą legalności wyrażoną w art. 5 WE i 7 WE oraz z zasadą pewności prawnej, zgodnie z którą stosowanie prawa wspólnotowego jest przewidywalne dla podległych mu podmiotów (wyrok Trybunału z dnia 15 grudnia 1987 r. w sprawie 348/85 Dania przeciwko Komisji, Rec. str. 5225).

84 W uwagach w przedmiocie skutków uchylenia rozporządzenia nr 467/2001 i zastąpienia go zaskarżonym rozporządzeniem, przyjętym na podstawie art. 60 WE, 301 WE i 308 WE skarżący dodają, że art. 308 WE, samodzielnie lub w połączeniu z art. 60 WE i 301 WE, nie przyznaje Radzie kompetencji do nakładania sankcji bezpośrednich lub pośrednich na obywateli Unii. Zdaniem skarżących kompetencji tego rodzaju nie można uznać za przyznane w sposób dorozumiany lub niezbędne w celu osiągnięcia jednego z celów Wspólnoty w rozumieniu art. 308 WE. W szczególności zamrożenie aktywów skarżących nie ma ich zdaniem nic wspólnego z celem „[w szczególności] unikania zakłócania konkurencji” określonym w motywie czwartym zaskarżonego rozporządzenia.

85 Instytucje w odpowiedzi na pozew, a Zjednoczone Królestwo w uwagach interwenienta stwierdzili, po pierwsze, że treść art. 60 WE i 301 WE nie wyklucza możliwości przyjęcia sankcji gospodarczych skierowanych przeciwko osobom mającym miejsce zamieszkania we Wspólnocie lub organizacjom w niej ustanowionym, o ile środki te zmierzają do zerwania lub ograniczenia w części lub w całości stosunków gospodarczych z jednym lub większą liczbą państw trzecich. Instytucje oraz Zjednoczone Królestwo są zdania, że obywatele państw członkowskich mają możliwość dostarczania, samodzielnie lub wspólnie z innymi, funduszy i zasobów gospodarczych państwom trzecim lub stronnictwom istniejącym wewnątrz tych państw, a zatem konsekwencją środków mających na celu kontrolowanie zasobów gospodarczych obywateli jest zerwanie lub ograniczenie stosunków gospodarczych z tymi państwami. Instytucje i Zjednoczone Królestwo stwierdziły ponadto, że sądy wspólnotowe uznały w sposób dorozumiany zgodność tej praktyki z prawem [postanowienie prezesa drugiej izby Sądu z dnia 2 sierpnia 2000 r. w sprawie T‑189/00 R „Invest” Import und Export i Invest Commerce przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2993, pkt 34, w postępowaniu odwoławczym utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 13 listopada 2000 r. w sprawie C‑317/00 P(R) „Invest” Import und Export i Invest Commerce przeciwko Komisji, Rec. str. I‑9541, pkt 26 i 27].

86 Po drugie, pozwani oraz interwenient odparli twierdzenie skarżących, jakoby nie występował związek między środkami przewidzianymi w rozporządzeniu nr 467/2001 i Afganistanem, podkreślając związki istniejące w tym okresie między Osamą bin Ladenem, Al‑Kaidą i reżimem talibów.

87 W duplice oraz uwagach dotyczących skutków uchylenia rozporządzenia nr 467/2001 i zastąpienia go zaskarżonym rozporządzeniem Rada zaznaczyła jednak, że zaskarżone rozporządzenie stosuje się ogólnie do terrorystów oraz grup terrorystycznych, bez ustalania związku ze szczególnym państwem lub terytorium. W ten sposób wyrażona została różnica między rezolucją Rady Bezpieczeństwa 1333 (2000) dotyczącą talibów oraz osób fizycznych i podmiotów z nimi powiązanych, a rezolucją Rady Bezpieczeństwa 1390 (2002), która z powodu obalenia „Islamskiego Emiratu Afganistanu” nie wiąże już przewidzianych w niej sankcji ze szczególnym państwem lub terytorium, lecz dotyczy w sposób ogólny grup oraz osób fizycznych zaangażowanych w działalność terrorystyczną.

88 W pierwszym przypadku Rada stwierdziła, że rozporządzenie nr 467/2001 wchodziło w zakres art. 60 WE i 301 WE, ponieważ istniał oczywisty związek z Afganistanem. Ponieważ związek ten nie występował już w zaskarżonym rozporządzeniu, Rada uznała, że należało uzupełnić jego podstawę prawną poprzez dodanie art. 308 WE. Rada stwierdziła, że zmiana podstawy prawnej nowego rozporządzenia pozbawiła skuteczności pierwszą część pierwszego zarzutu.

89 Rada, wezwana na podstawie pisemnego pytania Sądu do zajęcia stanowiska, w świetle opinii Trybunału nr 2/94 z dnia 28 marca 1996 r., Rec. str. I‑1759, pkt 29 i 30, w przedmiocie twierdzeń skarżących przedstawionych w punkcie 84 niniejszego wyroku, a w szczególności do wskazania celów Wspólnoty ustalonych w traktacie WE, które zamierza zrealizować za pomocą przepisów zawartych w zaskarżonym rozporządzeniu odpowiedziała, że celem tych przepisów jest interwencja gospodarcza i finansowa, która jej zdaniem jest jednym z celów traktatu WE.

90 W tym względzie Rada zaznaczyła, że cele Wspólnoty są określone nie tylko w art. 3 WE, lecz mogą one wynikać z postanowień o charakterze szczególnym.

91 Zdaniem Rady elementem rozstrzygającym jest w tym względzie to, że od czasu rewizji traktatu dokonanej w traktacie z Maastricht art. 60 WE i 301 WE określają zadania i działania Wspólnoty w dziedzinie sankcji gospodarczych i finansowych oraz są podstawą prawną dla wyraźnego przeniesienia kompetencji na rzecz Wspólnoty w celu ich wykonania. Kompetencje te są zdaniem Rady w sposób wyraźny ograniczone oraz w rzeczywistości uzależnione od przyjęcia aktu na podstawie postanowień traktatu UE odnoszących się do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tiret trzecie UE jednym z celów WPZiB jest „utrzymanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych”.

92 Należy więc uznać, że interwencja gospodarcza i finansowa z przyczyn politycznych, w szczególności w ramach wykonania wiążącej decyzji Rady Bezpieczeństwa, jest celem wyraźnie postawionym i prawnie uzasadnionym przez traktat WE, nawet jeżeli ma on charakter drugorzędny i związany jest pośrednio z głównymi celami traktatu, w szczególności dotyczącymi swobodnego przepływu kapitału [art. 3 ust. 1 lit. c) WE] oraz ustanowieniem systemu niezakłóconej konkurencji [art. 3 ust. 1 lit. g) WE], a także jest związany z traktatem UE.

93 Rada dodaje, że w niniejszym przypadku art. 308 WE został włączony do podstawy prawnej zaskarżonego rozporządzenia w celu uzupełnienia podstawy prawnej z art. 60 WE i 301 WE, tak aby umożliwić nałożenie środków nie tylko względem państw trzecich, lecz również względem osób fizycznych oraz podmiotów niepaństwowych niekoniecznie powiązanych z rządem bądź reżimem tego państwa w sytuacji, gdy traktat WE nie przewiduje kompetencji do działania wymaganych w tym celu.

94 W ten sposób, zdaniem Rady, Wspólnota może przystosować się do zmiany w międzynarodowej praktyce, polegającej obecnie na stosowaniu „sankcji celowych”, skierowanych przeciwko osobom fizycznym stanowiącym zagrożenie dla międzynarodowego bezpieczeństwa, nie zaś przeciwko ludności cywilnej.

95 Rada twierdzi, że okoliczności niniejszego przypadku, w jakich powołała się na art. 308 WE, nie są odmienne od tych, w jakich postanowienie to było poprzednio stosowane w celu osiągnięcia jednego z celów traktatu WE w ramach funkcjonowania wspólnego rynku, kiedy traktat ten nie przewidywał kompetencji do działania wymaganych w tym celu. Rada wskazuje w tym kontekście:

– w zakresie polityki społecznej: liczne dyrektywy, które na podstawie art. 235 traktatu WE (obecnie art. 308 WE), niekiedy uzupełnionego przez art. 100 traktatu WE (obecnie art. 94 WE), rozszerzyły zakres zasady równości wynagrodzeń dla pracowników płci męskiej i żeńskiej, przewidzianej w art. 119 traktatu WE (art. 117–120 traktatu WE zostały zastąpione przez art. 136–143 WE) w celu podniesienia jej do rangi ogólnej zasady równego traktowania we wszystkich dziedzinach, w których mogła utrzymywać się potencjalna dyskryminacja oraz w celu umożliwienia skorzystania z niej osobom prowadzącym działalność na własny rachunek, w tym w sektorze rolniczym, a w szczególności dyrektywę Rady 76/207/EWG z dnia 9 lutego 1976 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w zakresie dostępu do zatrudnienia, kształcenia i awansu zawodowego oraz warunków pracy (Dz.U. L 39, str. 40), dyrektywę Rady 79/9/EWG z dnia 19 grudnia 1978 r. w sprawie stopniowego wprowadzania w życie zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zabezpieczenia społecznego (Dz.U. 1979, L 6, str. 24), dyrektywę Rady 86/378/EWG z dnia 24 lipca 1986 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w systemach zabezpieczenia społecznego pracowników (Dz.U. L 225, str. 40) oraz dyrektywę Rady 86/613/EWG z dnia 11 grudnia 1986 r. w sprawie stosowania zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn pracujących na własny rachunek, w tym w rolnictwie, oraz w sprawie ochrony kobiet pracujących na własny rachunek w okresie ciąży i macierzyństwa (Dz.U. L 359, str. 56);

– w zakresie swobodnego przepływu osób: liczne akty prawne, które na podstawie art. 235 traktatu WE oraz art. 51 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 42 WE) rozszerzyły na osoby prowadzące działalność na własny rachunek, członków ich rodzin oraz studentów prawa przyznane pracownikom najemnym przemieszczających się we Wspólnocie, a w szczególności rozporządzenie Rady (EWG) nr 1390/81 z dnia 12 maja 1981 r. rozszerzające rozporządzenie (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie na osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin (Dz.U. L 143, str. 1);

– ostatnio: rozporządzenie Rady (WE) nr 1035/97 z dnia 2 czerwca 1997 r. ustanawiające Europejskie Centrum Monitorowania Rasizmu i Ksenofobii (Dz.U. L 151, str. 1), przyjęte na podstawie art. 213 traktatu WE (obecnie art. 284 WE) oraz artykułu 235 traktatu WE.

96 Trybunał uznał, że taka praktyka jest zgodna z prawem (wyrok z dnia 5 grudnia 1989 r. w sprawie C‑114/88 Delbar, Rec. str. 4067).

97 Ponadto ustawodawca wspólnotowy poprzednio stosował już art. 235 traktatu WE jako podstawę prawną w zakresie sankcji. W tym względzie Rada wyjaśnia, że przed wprowadzeniem do traktatu WE art. 301 WE oraz 60 WE liczne rozporządzenia Rady nakładające sankcje handlowe były oparte na art. 113 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 133 WE) [zob. przykładowo rozporządzenie Rady (EWG) nr 596/82 z dnia 15 marca 1982 r. zmieniające system przywozu niektórych towarów pochodzących ze Związku Radzieckiego (Dz.U. L 72, str. 15), rozporządzenie Rady (EWG) nr 877/82 z dnia 16 kwietnia 1982 r. w sprawie wstrzymania przywozu wszystkich towarów pochodzących z Argentyny (Dz.U. L 102, str. 1) oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 3302/86 z dnia 27 października 1986 r. w sprawie wstrzymania przywozu bryłek złota pochodzących z Republiki Południowej Afryki (Dz.U. L 305, str. 11)]. Jeżeli jednak środki te wykraczały poza zakres stosowania wspólnej polityki handlowej lub dotyczyły osób fizycznych bądź osób prawnych ustanowionych we Wspólnocie, były one również oparte na podstawie prawnej z art. 235 traktatu WE. Było tak w szczególności w przypadku rozporządzenia Rady (EWG) nr 3541/92 z dnia 7 grudnia 1992 r. zakazującego zaspokajania roszczeń irackich z tytułu umów i transakcji, na których wykonanie wpływ wywarła rezolucja 661 (1990) Rady Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych i rezolucje pokrewne (Dz.U. L 361, str. 1), którego art. 2 stanowi, że „zakazuje się zaspokajać lub podejmować jakiekolwiek kroki zmierzające do zaspokojenia roszczenia złożonego przez […] każdą osobę lub organ pośrednio lub bezpośrednio działający w imieniu lub na rzecz jednej lub więcej osób lub organów w Iraku”.

98 W odpowiedzi na jednakowe pytania postawione na piśmie przez Sąd Komisja zwróciła uwagę, że wykonanie sankcji nałożonych przez Radę Bezpieczeństwa mogło w całości lub w części podlegać zakresowi stosowania traktatu WE w zakresie wspólnej polityki handlowej bądź rynku wewnętrznego.

99 W niniejszym przypadku Komisja utrzymuje, odsyłając do motywu czwartego zaskarżonego rozporządzenia, że sporne środki były niezbędne dla zagwarantowania jednolitego stosowania i interpretacji ograniczeń w przepływie kapitału wprowadzonych w życie zgodnie z omawianymi rezolucjami Rady Bezpieczeństwa w sposób zapewniający utrzymanie swobodnego przepływu kapitału we Wspólnocie oraz uniknięcie zakłócenia konkurencji.

100 Komisja uważa ponadto, że ochronę międzynarodowego bezpieczeństwa zarówno na zewnątrz, jak i wewnątrz Unii należy uznać za leżącą w ogólnych ramach postanowień traktatu WE. W tym względzie Komisja odsyła, po pierwsze, do art. 3 UE oraz 11 UE, a po drugie, do preambuły traktatu WE, w której umawiające się strony potwierdziły „solidarność, która łączy Europę z krajami zamorskimi […] zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych” oraz zadeklarowały, że zdecydowane są „zachować i umocnić pokój i wolność”. Komisja wyprowadza z tego „wyznaczony Wspólnocie cel ogólny w postaci ochrony pokoju i bezpieczeństwa”, z którego wynikają szczególnie art. 60 WE oraz 301 WE, które są jednocześnie szczególnym przejawem kompetencji wspólnotowych w zakresie uregulowań w zakresie wewnętrznego i zewnętrznego przepływu kapitału.

101 Komisja dodaje, że ponieważ postanowienia tytułu III rozdział 4 traktatu WE odnoszące się do przepływu kapitału nie przyznają Wspólnocie żadnych kompetencji szczególnych, art. 308 WE został w niniejszym przypadku uznany za uzupełniającą podstawę prawną w celu zapewnienia Wspólnocie możliwości nakładania spornych ograniczeń, w szczególności w odniesieniu do osób fizycznych, zgodnie ze wspólnym stanowiskiem przyjętym przez Radę.

102 Podczas rozprawy Zjednoczone Królestwo sprecyzowało, że celem o zasięgu wspólnotowym, do którego realizacji zmierza zaskarżone rozporządzenie, jest jednolite wykonywanie wewnątrz Wspólnoty obowiązków związanych z ograniczeniami w przepływie kapitału, nałożonymi na państwa członkowskie przez Radę Bezpieczeństwa.

103 Zjednoczone Królestwo podkreśla, że stworzenie rynku wewnętrznego w zakresie przepływu kapitału jest jednym z celów Wspólnoty określonych w art. 3 WE. Zjednoczone Królestwo uważa, że jednolite stosowanie wszelkich ograniczeń w swobodnym przepływie kapitału na rynku ma zasadnicze znaczenie przy tworzeniu rynku wewnętrznego.

104 Gdyby natomiast omawiane rezolucje Rady Bezpieczeństwa nie były wykonywane za pomocą środków przyjmowanych na szczeblu wspólnotowym, mogłoby to doprowadzić do wystąpienia między państwami członkowskimi rozbieżności w stosowaniu środka polegającego na zamrożeniu aktywów. Zdaniem Zjednoczonego Królestwa wykonywanie wspomnianych rezolucji odrębnie przez każde państwo członkowskie doprowadziłoby nieuchronnie do pojawienia się różnic w interpretacji zakresu ciążących na nich obowiązków oraz sprzeczności w dziedzinie swobodnego przepływu kapitału między państwami członkowskimi, co mogłoby spowodować zakłócenie konkurencji.

105 Zjednoczone Królestwo twierdzi ponadto, że środków zmierzających do zamrożenia funduszy osób fizycznych, przyjętych w celu zerwania stosunków gospodarczych z międzynarodowymi organizacjami terrorystycznymi, a nie z państwami trzecimi, nie należy uznawać za rozszerzające „zakres kompetencji Wspólnoty poza ogólne ramy traktatu wynikające z całości jego postanowień”, zgodnie z brzmieniem opinii prawnej 2/94, powołanej w pkt 64 niniejszego wyroku. W opinii Zjednoczonego Królestwa Wspólnota posiada w ramach traktatu kompetencje do przyjęcia środków wprowadzających ograniczenia w przepływie kapitału, również skierowanych przeciwko osobom fizycznym. Chociaż środki wprowadzające ograniczenia w przepływie kapitału osób fizycznych przyjęte w celu zerwania stosunków gospodarczych z międzynarodowymi organizacjami terrorystycznymi należą do dziedziny, w której traktat WE nie przyznał instytucjom szczególnych kompetencji i w celu ich zastosowania należy powołać się na art. 308 WE, środków tych nie można uznać za wykraczające poza ogólne ramy traktatu.

106 Zjednoczone Królestwo twierdzi, że powołanie się na art. 308 WE w okolicznościach niniejszej sprawy nie różni się od sytuacji, w jakich postanowienie to było uprzednio stosowane, w szczególności w zakresie polityki społecznej, kiedy służyło osiągnięciu innych celów Wspólnoty w przypadku braku konkretnej podstawy prawnej w traktacie (por. pkt 71 niniejszego wyroku).

Ocena Sądu

107 Rozporządzenie nr 467/2001 oraz zaskarżone rozporządzenie zostały oparte na częściowo odmiennej podstawie prawnej, którą stanowiły art. 60 WE i 301 WE w przypadku pierwszego z wymienionych rozporządzeń oraz art. 60 WE, 301 WE i 308 WE w przypadku drugiego. Chociaż początkowe argumenty skarżących oparte na braku podstawy prawnej w rozporządzeniu nr 467/2001 stały się bezprzedmiotowe z powodu jego uchylenia przez zaskarżone rozporządzenie, Sąd uważa za stosowne przedstawienie wpierw powodów, dla których w każdym razie uznaje owe argumenty za bezzasadne, ponieważ powody te stanowią jedno z założeń w rozumowaniu przyjętym przy ocenie podstawy prawnej zaskarżonego rozporządzenia.

– W przedmiocie podstawy prawnej rozporządzenia nr 467/2001

108 Rozporządzenie nr 467/2001 zostało przyjęte na podstawie art. 60 WE i 301 WE, czyli postanowień upoważniających Radę do podjęcia niezbędnych pilnych środków, w szczególności w odniesieniu do przepływu kapitału i płatności, jeżeli wspólne stanowisko lub wspólne działanie przyjęte na podstawie postanowień Traktatu o Unii Europejskiej dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa przewiduje działanie Wspólnoty zmierzające do zerwania lub ograniczenia w całości lub w części stosunków gospodarczych z jednym lub większą liczbą państw trzecich.

109 Z motywów rozporządzenia nr 467/2001 wynika, że rozporządzenie to stanowiło rozwinięcie działania Wspólnoty przewidzianego we wspólnym stanowisku 2001/154, które zostało przyjęte w ramach WPZiB i wyrażało wolę Unii i jej państw członkowskich przyjęcia aktu wspólnotowego w celu wykonania we Wspólnocie niektórych form sankcji zastosowanych przez Radę Bezpieczeństwa przeciwko afgańskim talibom.

110 Skarżący utrzymywali jednak, po pierwsze, że w niniejszym przypadku sporne środki były wymierzone przeciwko osobom fizycznym, będącym ponadto obywatelami państwa członkowskiego, podczas gdy art. 60 WE i 301 WE upoważniają Radę wyłącznie do podjęcia środków w odniesieniu do państw trzecich, po drugie, że sporne środki nie zmierzały do zerwania lub ograniczenia stosunków gospodarczych z państwem trzecim, lecz do zwalczenia międzynarodowego terroryzmu i były skierowane przeciwko Osamie bin Ladenowi, po trzecie zaś, że wspomniane środki były w każdym razie nieproporcjonalne do celu określonego w art. 60 WE i 301 WE.

111 Nie można przyjąć żadnego z powyższych argumentów.

112 W odniesieniu, po pierwsze, do rodzaju środków, jakie Rada jest uprawniona podjąć na podstawie art. 60 WE i 301 WE Sąd stwierdza, że brzmienie wymienionych postanowień nie wyklucza przyjęcia środków ograniczających skierowanych bezpośrednio przeciwko osobom fizycznym lub organizacjom, niezależnie od tego, czy mają miejsce zamieszkania lub siedzibę we Wspólnocie, o ile środki te zmierzają w istocie do ograniczenia w części lub w całości stosunków gospodarczych z jednym lub większą liczbą państw trzecich.

113 Jak słusznie podkreśliła Rada, sporne środki należą do umownie nazwanych „sankcjami celowymi” („smart sanctions”), które pojawiły się w praktyce ONZ w latach dziewięćdziesiątych. Sankcje tego rodzaju zastępują klasyczny środek w postaci całkowitego embarga handlowego skierowanego przeciwko danemu państwu środkami skierowanymi przeciwko wybranemu celowi, jak przykładowo sankcje gospodarcze i finansowe, zakaz podróżowania, embargo na broń lub inne szczególne towary, nakładanymi w taki sposób, aby ograniczyć szkody wśród ludności cywilnej tego państwa, lecz rzeczywiście obciążyć sankcjami dany reżim i jego przywódców.

114 Praktyka instytucji wspólnotowych rozwinęła się w tym samym kierunku, ponieważ Rada następnie uznała, że art. 60 WE i 301 WE umożliwiały jej podjęcie środków ograniczających skierowanych przeciwko podmiotom lub osobom faktycznie sprawującym kontrolę nad częścią terytorium państwa trzeciego [zob. przykładowo rozporządzenie Rady (WE) nr 1705/98 z dnia 28 lipca 1998 r. dotyczące zerwania niektórych stosunków gospodarczych z Angolą w celu nakłonienia „Uniao Nacional para a Independencia Total de Angola” (UNITA) do wypełniania jej obowiązków w procesie pokojowym i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 2229/97 (Dz.U. L 215, str. 1] oraz przeciwko podmiotom lub osobom rzeczywiście sprawującym kontrolę nad aparatem rządzącym państwa trzeciego, jak również przeciwko osobom i podmiotom z nimi powiązanym, które im zapewniają wsparcie o charakterze gospodarczym [zob. przykładowo rozporządzenie Rady (WE) nr 1294/1999 z dnia 15 czerwca 1999 r. dotyczące zamrożenia funduszy i zakazu dokonywania inwestycji w odniesieniu do Federalnej Republiki Jugosławii (FRJ) oraz uchylające rozporządzenia (WE) nr 1295/98 i (WE) nr 1607/98 (Dz.U. L 153, str. 63) oraz rozporządzenie Rady (WE) nr 2488/2000 z dnia 10 listopada 2000 r. utrzymujące zamrożenie funduszy w stosunku do p. Milosevica i osób powiązanych z nim oraz uchylające rozporządzenia (WE) nr 1294/1999 i 607/2000 i art. 2 rozporządzenia (WE) nr 926/98 (Dz.U. L 287, str. 19)]. Zmiana ta jest całkowicie zgodna ze środkami przewidzianymi w art. 60 WE i 301 WE.

115 W istocie, tak jak sankcje gospodarcze lub finansowe mogą zgodnie z prawem być wymierzone w sposób szczególny przeciwko przywódcom państw trzecich, a nie państwu jako takiemu, powinny one również móc dotyczyć osób fizycznych i podmiotów powiązanych z tymi przywódcami lub przez nich bezpośrednio lub pośrednio kontrolowanych, niezależnie od tego, gdzie się znajdują. Jak słusznie podkreśliła Komisja, art. 60 WE i 301 WE nie zapewniałyby skutecznego środka nacisku na przywódców zachowujących wpływ na politykę danego państwa trzeciego, gdyby Wspólnota nie mogła na ich podstawie przyjąć środków przeciwko osobom fizycznym, które wprawdzie nie mają miejsca zamieszkania w danym państwie trzecim, ale w wystarczającym stopniu są związane z reżimem, przeciwko któremu skierowane są sankcje. Rada podkreśliła ponadto, że fakt, iż niektóre osoby fizyczne obłożone sankcjami okazały się obywatelami jednego z państw członkowskich, jest bez znaczenia, ponieważ aby sankcje finansowe były skuteczne w kontekście swobodnego przepływu kapitału, nie mogą być one ograniczone wyłącznie do obywateli danego państwa trzeciego.

116 Interpretacja ta, zgodna z treścią art. 60 WE i 301 WE, jest uzasadniona zarówno względami skuteczności, jak i względami humanitarnymi.

117 W odniesieniu, po drugie, do celu postawionego w rozporządzeniu nr 467/2001 Rada stwierdziła, odsyłając do rezolucji Rady Bezpieczeństwa 1267 (1999) i 1333 (2000), wspólnego stanowiska 2001/154 oraz do motywów pierwszego i drugiego tego rozporządzenia i do jego tytułu, że sporne środki były w istocie skierowane przeciwko reżimowi talibów, który w tym czasie rzeczywiście kontrolował 80% terytorium afgańskiego i sam określał się nazwą „Islamskiego Emiratu Afganistanu”, a dodatkowo przeciwko osobom i podmiotom, które za pomocą transakcji gospodarczych i finansowych udzielały wspomnianemu reżimowi pomocy w zapewnieniu schronienia i szkolenia dla międzynarodowych terrorystów i ich organizacji, występując w ten sposób jako przedstawiciele tego reżimu lub osoby ściśle z nim związane.

118 Ponieważ skarżący podnieśli zarzut, że rozporządzenie nr 467/2001 dotyczyło Osamy bin Ladena, a nie reżimu talibów, Rada dodała, że Osama bin Laden był w rzeczywistości „szarą eminencją” reżimu talibów i sprawował rzeczywistą władzę w Afganistanie. Przyznane mu tytuły świeckie i religijne, czyli „Szejk” (przywódca) oraz „Emir” (książę, naczelnik, przywódca) oraz zajmowana przez niego pozycja obok innych dostojników religijnych talibów nie pozostawiały w tym względzie wątpliwości. Ponadto jeszcze przed dniem 11 września 2001 r. Osama bin Laden złożył przysięgę wiernopoddańczą („Bay’a”) ustanawiającą formalny związek religijny między nim a teokratycznym rządem talibów. Zdaniem Rady znajdował się on więc w sytuacji porównywalnej do S. Milosevica i członków rządu jugosłowiańskiego w okresie obowiązywania sankcji gospodarczych i finansowych zastosowanych przez Radę przeciwko Federalnej Republice Jugosławii (zob. pkt 114 niniejszego wyroku). W odniesieniu do Al‑Kaidy Rada stwierdziła, że było powszechnie wiadome, iż dysponowała ona licznymi wojskowymi obozami szkoleniowymi w Afganistanie, oraz że tysiące jej członków walczyło u boku talibów w okresie od października 2001 r. do stycznia 2002 r. w trakcie interwencji koalicji międzynarodowej.

119 Nie ma potrzeby kwestionowania uzasadnienia powyższych względów, co do których w ramach wspólnoty międzynarodowej istnieje szerokie porozumienie, którego wyrazem są w szczególności liczne rezolucje przyjęte jednomyślnie przez Radę Bezpieczeństwa, które nie były w szczególny sposób odpierane ani kwestionowane przez skarżących.

120 Głównym celem spornych sankcji było w niniejszym przypadku uniemożliwienie reżimowi talibów uzyskania wsparcia finansowego, niezależnie od jego źródła, co wynika z pkt 4 lit. b) rezolucji 1267 (1999). Gdyby rezolucje te nie obejmowały osób uważanych za wspierające ten reżim, mogłoby doprowadzić to do obejścia ich postanowień. W odniesieniu do stosunków między byłym reżimem talibów i Osamą bin Ladenem Rada Bezpieczeństwa uznała, że Osama bin Laden otrzymywał w tym okresie tak znaczące wsparcie ze strony reżimu, że mógł być uważany za jego część. Z tego powodu Rada Bezpieczeństwa w motywie dziesiątym rezolucji 1333 (2000) wyraziła ubolewanie z powodu tego, że talibowie w dalszym ciągu udzielają schronienia Osamie bin Ladenowi oraz umożliwiają jemu i osobom z nim powiązanym kierowanie siecią obozów szkoleniowych na zajmowanym przez nich terytorium oraz wykorzystują Afganistan jako bazę do przeprowadzania międzynarodowych akcji terrorystycznych. Ponadto w motywie siódmym rezolucji 1333 (2000) Rada Bezpieczeństwa potwierdziła swoje przekonanie, że zwalczenie międzynarodowego terroryzmu jest konieczne dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa.

121 W przeciwieństwie zatem do twierdzeń skarżących celem spornych środków było zerwanie lub ograniczenie stosunków gospodarczych z państwem trzecim w ramach prowadzonej przez wspólnotę międzynarodową walki z międzynarodowym terroryzmem, a w szczególności z Osamą bin Ladenem i siecią Al‑Kaida.

122 W odniesieniu, po trzecie, do proporcjonalności spornych środków należy ją rozważyć w świetle celowości rozporządzenia nr 467/2001. Jak przedstawiono powyżej, nakładanie sankcji „celowych” zmierza wyraźnie do wywarcia skutecznego nacisku na przywódców danego państwa, przy ograniczeniu w miarę możliwości wpływu tych środków na ludność cywilną tego państwa, w szczególności poprzez ograniczenie ich podmiotowego zakresu do pewnej liczby osób wskazanych imiennie. W niniejszym przypadku rozporządzenie nr 467/2001 zmierzało do zwiększenia nacisku wywieranego na reżim talibów, w szczególności poprzez zamrożenie funduszy i innych aktywów finansowych Osamy bin Ladena oraz osób i podmiotów z nim powiązanych, określonych przez komitet ds. sankcji. Środki tego rodzaju są zgodne z zasadą proporcjonalności, która wymaga, aby sankcje nie wykraczały poza zakres tego, co jest stosowne i niezbędne dla osiągnięcia celu postawionego przez nakładające je przepisy wspólnotowe.

123 Natomiast bez znaczenia jest fakt, że sporne środki dotyczyły również transakcji nieposiadających aspektu transgranicznego. Jeżeli słusznym celem tych środków było zatrzymanie źródeł finansowania talibów i międzynarodowego terroryzmu działającego z Afganistanu, musiały one dotyczyć zarówno transakcji międzynarodowych, jak i transakcji wyłącznie wewnętrznych, ponieważ w równej mierze mogły one zasilać finansowanie terroryzmu, w szczególności przy uwzględnieniu swobodnego przepływu osób i kapitału oraz braku przejrzystości w międzynarodowym obiegu finansowym.

124 Z powyższego wynika, że w przeciwieństwie do twierdzeń skarżących Rada miała kompetencje do przyjęcia rozporządzenia nr 467/2001 na podstawie art. 60 WE i 301 WE.

– W przedmiocie podstawy prawnej zaskarżonego rozporządzenia

125 W odróżnieniu od rozporządzenia nr 467/2001 podstawę prawną zaskarżonego rozporządzenia stanowi nie tylko art. 60 WE i 301 WE, lecz także art. 308 WE. W ten sposób rozporządzenie to odzwierciedla rozwój sytuacji międzynarodowej, w jakiej kolejne sankcje były nakładane przez Radę Bezpieczeństwa i wykonywane przez Wspólnotę.

126 Rezolucja Rady Bezpieczeństwa 1333 (2000), przyjęta w ramach działań podjętych w celu zwalczania międzynarodowego terroryzmu, uznawana za konieczną dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (zob. motyw siódmy tej rezolucji), dotyczyła również reżimu talibów, który w tym czasie kontrolował największą część terytorium afgańskiego oraz udzielał schronienia i wsparcia Osamie bin Ladenowi i osobom z nim powiązanym.

127 Jak stwierdzono powyżej, właśnie ów wyraźnie ustalony związek z terytorium i reżimem rządzącym państwa trzeciego umożliwił Radzie oparcie rozporządzenia nr 467/2001 na podstawie prawnej art. 60 WE i 301 WE.

128 Natomiast rezolucja Rady Bezpieczeństwa 1390 (2002) została przyjęta dnia 16 stycznia 2002 r. po upadku tego reżimu w następstwie zbrojnej interwencji międzynarodowej koalicji w Afganistanie, rozpoczętej w październiku 2001 r. W konsekwencji, chociaż rezolucja ta w dalszym ciągu wyraźnie odnosi się do talibów, nie jest już skierowana przeciwko odsuniętemu od władzy reżimowi, lecz raczej bezpośrednio przeciwko Osamie bin Ladenowi, sieci Al‑Kaida oraz osobom i podmiotom z nimi powiązanym.

129 Brak jakiegokolwiek związku między sankcjami nałożonymi na podstawie tej rezolucji i terytorium lub reżimem rządzącym państwa trzeciego, podkreślony już w pkt 2 motywów projektu rozporządzenia Rady przedstawionego przez Komisję dnia 6 marca 2002 r., który leży u podstaw zaskarżonego rozporządzenia [COM/2002/117 wersja ostateczna], został wyraźnie przyznany przez Radę w pkt 4 i 5 dupliki.

130 W braku tego związku Rada oraz Komisja stwierdziły, że art. 60 WE i 301 WE nie stanowiły samodzielnie wystarczającej podstawy prawnej do przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia. Należy zgodzić się z powyższym stwierdzeniem.

131 Artykuł 60 ust. 1 WE stanowi w istocie, że Rada może, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 301 WE, podjąć „w stosunku do danych państw trzecich” pilne i niezbędne środki w odniesieniu do przepływu kapitału i płatności. Artykuł 301 WE przewiduje wyraźnie możliwość podjęcia przez Wspólnotę działania zmierzającego do zerwania lub ograniczenia w całości lub w części stosunków gospodarczych „z jednym lub większą liczbą państw trzecich”.

132 Ponadto fakt, że postanowienia te dopuszczają nałożenie „sankcji celowych” nie tylko na dane państwo trzecie jako takie, lecz również na przywódców tego państwa trzeciego oraz na osoby fizyczne i podmioty, które są z nimi powiązane lub przez nich bezpośrednio lub pośrednio kontrolowane (zob. pkt 89−91 niniejszego wyroku), nie pozwala stwierdzić, że w dalszym ciągu dotyczą one tych osób fizycznych i podmiotów po odsunięciu od władzy reżimu rządzącego tym państwem trzecim. W tych okolicznościach nie istnieje już w istocie wystarczający związek między tymi osobami fizycznymi lub podmiotami a danym państwem trzecim.

133 W każdym razie z powyższego wynika, że art. 60 WE oraz 301 WE nie stanowią samodzielnie wystarczającej podstawy prawnej dla zaskarżonego rozporządzenia.

134 Ponadto w przeciwieństwie do stanowiska zajętego przez Komisję w projekcie rozporządzenia Rady leżącym u podstaw zaskarżonego rozporządzenia (zob. pkt 93 niniejszego wyroku) Rada stwierdziła, że art. 308 WE również nie stanowi samodzielnie odpowiedniej podstawy prawnej do przyjęcia wspomnianego rozporządzenia. Należy zgodzić się także i z tym stwierdzeniem.

135 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem (wyrok Trybunału z dnia 26 marca 1987 r. w sprawie 45/86 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. 1493, pkt 13) z samej treści art. 308 WE wynika, że przyjęcie tego artykułu za podstawę prawną danego aktu prawnego jest uzasadnione wyłącznie w przypadku, gdy żadne inne postanowienie traktatu nie przyznaje instytucjom Wspólnoty kompetencji niezbędnych do przyjęcia tego aktu. W takiej sytuacji art. 308 WE umożliwia instytucjom podjęcie działań w celu osiągnięcia jednego z celów Wspólnoty mimo braku postanowienia przyznającego im niezbędne w tym celu kompetencje.

136 W odniesieniu do pierwszej przesłanki stosowania art. 308 WE jest pewne, że żadne postanowienie traktatu WE nie przewiduje przyjęcia środków tego rodzaju jak środki przewidziane w zaskarżonym rozporządzeniu, mające na celu walkę z międzynarodowym terroryzmem, a w szczególności do nałożenia sankcji gospodarczych i finansowych, takich jak zamrożenie funduszy, skierowanych przeciwko osobom fizycznym i podmiotom podejrzewanym o udział w jego finansowaniu bez ustalenia jakiegokolwiek związku z terytorium lub reżimem rządzącym państwa trzeciego. Pierwsza przesłanka została więc w niniejszym przypadku spełniona.

137 Zgodnie z orzecznictwem powołanym w pkt 135 niniejszego wyroku spełnienie drugiej przesłanki stosowania art. 308 WE wymaga połączenia walki z międzynarodowym terroryzmem, a w szczególności nałożenia sankcji gospodarczych i finansowych, takich jak zamrożenie funduszy, na osoby fizyczne i podmioty podejrzewane o udział w jego finansowaniu, z jednym z celów wyznaczonych Wspólnocie w traktacie.

138 W niniejszym przypadku motywy zaskarżonego rozporządzenia są w tej kwestii wyjątkowo zwięzłe. Ponadto Rada w motywie czwartym rozporządzenia stwierdziła, że środki wymagane na podstawie rezolucji 1390 (2002) i wspólnego stanowiska 2002/402 „podlegają zakresowi traktatu” oraz że należało przyjąć przepisy wspólnotowe „szczególnie w celu unikania zakłócania konkurencji”.

139 W odniesieniu do tezy, że sporne środki „podlegają zakresowi traktatu” należy natomiast stwierdzić od razu, że żaden z celów traktatu, wyraźnie wymienionych w art. 2 WE i 3 WE nie wydaje się możliwy do osiągnięcia za pomocą spornych środków.

140 W szczególności, w odróżnieniu od środków skierowanych przeciwko niektórym osobom fizycznym lub prawnym ustanowionym we Wspólnocie, przewidzianych w rozporządzeniu nr 3541/92, powołanym przez Radę na poparcie jej tezy (zob. pkt 97 niniejszego wyroku), środków przewidzianych w zaskarżonym rozporządzeniu nie można usprawiedliwić celem w postaci wprowadzenia wspólnej polityki handlowej [art. 3 ust. 1 lit. b) WE], co do którego zostało orzeczone, że Wspólnota ma kompetencje do przyjęcia środków w postaci embarga handlowego na podstawie art. 133 WE, ponieważ w niniejszym przypadku przedmiotem sporu nie są stosunki handlowe Wspólnoty z państwami trzecimi.

141 W odniesieniu do celu w postaci wprowadzenia systemu zapewniającego niezakłóconą konkurencję na rynku wewnętrznym [art. 3 ust. 1 lit. g) WE], nie przekonuje stwierdzenie wystąpienia prawdopodobieństwa zakłócenia konkurencji, któremu zgodnie z jego motywami zaskarżone rozporządzenie miało zapobiec.

142 Reguły konkurencji zawarte w traktacie WE skierowane są do przedsiębiorstw oraz państw członkowskich, jeżeli naruszają one równowagę konkurencyjną między przedsiębiorstwami (zob. w odniesieniu do art. 87 WE wyrok Trybunału z dnia 2 lipca 1974 r. w sprawie 173/73 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. 709, pkt 26 oraz w odniesieniu do art. 81 WE wyrok Trybunału z dnia 12 lipca 1984 r. w sprawie 170/83 Hydrotherm, Rec. str. 2999, pkt 11).

143 W niniejszym przypadku, po pierwsze, żadna ze stron nie twierdzi, że osoby fizyczne bądź podmioty, których dotyczy zaskarżone rozporządzenie, są przedsiębiorstwami w rozumieniu reguł konkurencji zawartych w traktacie WE.

144 Po drugie, nie przedstawiono żadnego wyjaśnienia sposobu, w jaki wykonanie na szczeblu Wspólnoty bądź jej państw członko