OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MICHALA BOBEKA

przedstawiona w dniu 16 lipca 2020 r. ( 1 )

Sprawa C‑352/19 P

Région de Bruxelles-Capitale

przeciwko

Komisji Europejskiej

Odwołanie – Rozporządzenie (WE) nr 1107/2009 – Środki ochrony roślin – Rozporządzenie wykonawcze (UE) 2017/2324 – Substancja czynna glifosat – Artykuł 263 TFUE – Legitymacja procesowa skarżących będących podmiotami prywatnymi – Bezpośrednie oddziaływanie – Artykuł 4 ust. 2 TUE – Regiony państw członkowskich – Artykuł 9 ust. 3 konwencji z Aarhus – Wykładnia zgodna – Indywidualne oddziaływanie – Akt regulacyjny niewymagający przyjęcia środków wykonawczych

I. Wprowadzenie

1. Czy rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2017/2324 ( 2 ) w sprawie odnowienia zatwierdzenia glifosatu uznające go za faktycznie bezpieczny dotyczy bezpośrednio podmiotu wchodzącego w skład federacji tworzącej państwo członkowskie, któremu na podstawie konstytucji tego państwa przysługuje kompetencja w dziedzinie ochrony środowiska i który w wykonaniu tej kompetencji zakazuje stosowania glifosatu na swoim terytorium, ponieważ uważa ową substancję czynną za niebezpieczną?

2. Sąd doszedł do wniosku, że ów akt Unii nie dotyczy bezpośrednio takiego podmiotu, którym w niniejszej sprawie jest Région de Bruxelles-Capitale (region stołeczny Bruksela, Belgia). W związku z tym uznał on za niedopuszczalną skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez ów region ( 3 ). Moim zdaniem, odmawiając regionowi stołecznemu Bruksela legitymacji procesowej, Sąd naruszył prawo poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 263 akapit czwarty TFUE oraz szeregu przepisów mających zastosowanie aktów prawa wtórnego.

II. Ramy prawne

A. Prawo międzynarodowe

3. Artykuł 2 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. ( 4 ) (zwanej dalej „konwencją z Aarhus”), który zawiera definicje, stanowi, w pkt 2 i 4: „W rozumieniu niniejszej konwencji, […] 2) »władza publiczna« oznacza: a) organy administracji publicznej na krajowym, regionalnym lub innym poziomie; b) osoby fizyczne lub prawne pełniące zgodnie z prawem krajowym funkcje administracji publicznej, włączając w to wykonywanie specjalnych obowiązków, zadań lub usług mających związek ze środowiskiem; c) wszelkie inne osoby fizyczne lub prawne posiadające publiczne kompetencje lub funkcje albo wykonujące publiczne usługi, mające związek ze środowiskiem, pod nadzorem organu lub osoby wymienionych powyżej w literach a) lub b); […] 4) »społeczeństwo« oznacza jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy”.

4. Artykuł 9 konwencji z Aarhus, który dotyczy dostępu do wymiaru sprawiedliwości, stanowi w ust. 3 i 4: „3. […] każda ze stron zapewnia, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, mają dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających przepisy jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska. 4. […] procedury, o których mowa powyżej w ustępach 1, 2 i 3, przewidują odpowiednie i prawnie skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania, oraz są bezstronne, oparte na zasadzie równości, terminowe i niedyskryminacyjne ze względu na koszty. […]”.

B. Prawo Unii

5. Na mocy dyrektywy Komisji 2001/99/WE z dnia 20 listopada 2001 r. zmieniającej załącznik I do dyrektywy Rady 91/414/EWG dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin, w celu włączenia glifosatu oraz tifensulfuronu metylowego jako substancji czynnych ( 5 ), substancja aktywna glifosat została włączona do załącznika I do dyrektywy Rady 91/414/EWG z dnia 15 lipca 1991 r. dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin ( 6 ) i tym samym została zatwierdzona na mocy owej dyrektywy ze skutkiem od dnia 1 lipca 2002 r.

6. Dyrektywa 91/414 została uchylona, ze skutkiem od dnia 14 czerwca 2011 r. i z zastrzeżeniem stosowania pewnych środków przejściowych, przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającym dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414 ( 7 ).

7. Motywy 10, 23 i 29 rozporządzenia nr 1107/2009 przewidują: „(10) Substancje powinny być włączane w skład środków ochrony roślin tylko wtedy, gdy zostanie wykazane, że zapewniają one jednoznaczne korzyści dla produkcji roślinnej, i oczekuje się, że nie będą miały żadnego szkodliwego wpływu na zdrowie ludzi lub zwierząt ani żadnego niedopuszczalnego wpływu na środowisko. Aby uzyskać taki sam poziom ochrony we wszystkich państwach członkowskich, decyzje o dopuszczalności lub niedopuszczalności takich substancji powinny być podejmowane na poziomie Wspólnoty na podstawie zharmonizowanych kryteriów. Kryteria te powinny zostać zastosowane przy pierwszym zatwierdzeniu substancji czynnych na mocy niniejszego rozporządzenia. W przypadku już zatwierdzonych substancji czynnych kryteria te powinny być zastosowane przy odnawianiu lub przeglądzie ich zatwierdzenia. […] (23) […] Zezwoleń dla środków ochrony roślin powinny zatem udzielać państwa członkowskie. […] (29) Zasada wzajemnego uznawania jest jednym ze sposobów zapewnienia swobodnego przepływu towarów we Wspólnocie. Aby uniknąć powielania prac, zmniejszyć obciążenia administracyjne dla przemysłu i państw członkowskich oraz zapewnić bardziej zharmonizowaną dostępność środków ochrony roślin, zezwolenia udzielone przez jedno państwo członkowskie powinny być akceptowane przez inne państwa członkowskie, w których warunki rolnictwa, zdrowia roślin oraz środowiska (w tym warunki klimatyczne) są porównywalne. W celu ułatwienia takiego wzajemnego uznawania należy więc podzielić Wspólnotę na strefy o tego typu porównywalnych warunkach. Jednakże z warunków środowiskowych lub rolnictwa charakterystycznych dla terytorium jednego lub kilku państw członkowskich może wynikać konieczność, w chwili składania wniosku, uznania lub zmiany przez państwo członkowskie zezwolenia wydanego przez inne państwo członkowskie lub odmowy uznania zezwolenia na wprowadzanie danego środka ochrony roślin do obrotu na jego terytorium, jeśli jest to uzasadnione szczególnymi warunkami dotyczącymi środowiska lub rolnictwa […]”.

8. Artykuł 20 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1107/2009 stanowi, w części mającej znaczenie dla niniejszego postępowania, że „[w] przypadku wycofania zatwierdzenia lub jeżeli zatwierdzenie nie zostaje odnowione ze względu na bezpośrednie niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub dla środowiska, dane środki ochrony roślin zostają natychmiast wycofane z obrotu”.

9. Artykuł 36 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1107/2009 stanowi, w części mającej znaczenie dla niniejszego postępowania, co następuje: „W przypadku gdy ustanowienie krajowych środków ograniczających ryzyko, o których mowa w akapicie pierwszym, nie jest w stanie przezwyciężyć obaw państwa członkowskiego dotyczących zdrowia ludzi lub zwierząt lub środowiska, państwo członkowskie może odmówić udzielenia zezwolenia na wprowadzanie środka ochrony roślin do obrotu na swoim terytorium, jeżeli – ze względu na szczególne warunki środowiskowe lub rolnictwa – ma ono uzasadnione podstawy do uznania, że dany produkt nadal stanowi niedopuszczalne zagrożenie dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub dla środowiska”.

10. Artykuł 40 ust. 1 rozporządzenia nr 1107/2009 ma następujące brzmienie: „Posiadacz zezwolenia udzielonego zgodnie z art. 29 może złożyć – w ramach procedury wzajemnego uznawania przewidzianej w niniejszej podsekcji – wniosek o zezwolenie dla tego samego środka ochrony roślin, takiego samego zastosowania i przy zastosowaniu porównywalnych praktyk rolnych w innym państwie członkowskim w następujących przypadkach: a) zezwolenie zostało udzielone przez państwo członkowskie (państwo członkowskie odniesienia), które należy do tej samej strefy; […]”.

11. Artykuł 41 ust. 1 owego rozporządzenia stanowi: „Państwo członkowskie, w którym złożono wniosek na podstawie art. 40 […], stosownie do okoliczności występujących na jego terytorium, udziela zezwolenia dla danego środka ochrony roślin na takich samych warunkach, jak państwo członkowskie rozpatrujące wniosek, z wyjątkiem przypadków, w których zastosowanie ma art. 36 ust. 3”.

12. Artykuł 43 rozporządzenia nr 1107/2009 brzmi: „1. Zezwolenie zostaje odnowione na wniosek posiadacza zezwolenia, pod warunkiem że wymogi, o których mowa w art. 29, nadal są spełniane. […] 5. Państwa członkowskie podejmują decyzję o odnowieniu zezwolenia na wprowadzanie środków ochrony roślin do obrotu najpóźniej dwanaście miesięcy po odnowieniu zatwierdzenia substancji czynnej, sejfnera lub synergetyku zawartego w środku ochrony roślin. 6. W przypadku gdy z powodów niezależnych od posiadacza zezwolenia decyzja o odnowieniu zezwolenia nie zostanie podjęta przed wygaśnięciem jego ważności, dane państwo członkowskie przedłuża zezwolenie na okres niezbędny do zakończenia rozpatrywania i podjęcia decyzji o odnowieniu”.

13. W art. 78 ust. 3 rozporządzenia nr 1107/2009 przewidziano przyjęcie rozporządzenia zawierającego wykaz substancji czynnych włączonych do załącznika I do dyrektywy 91/414, które to substancje uznaje się za zatwierdzone zgodnie z rozporządzeniem nr 1107/2009.

14. Rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 540/2011 z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia (WE) nr 1107/2009 w odniesieniu do wykazu zatwierdzonych substancji czynnych ( 8 ) przyjęto wykaz, o którym mowa w art. 78 ust. 3 rozporządzenia nr 1107/2009. W wykazie tym ujęty był glifosat, w przypadku którego datę wygaśnięcia zatwierdzenia ustalono na dzień 31 grudnia 2015 r.

15. Wniosek o odnowienie tego zatwierdzenia został złożony w wyznaczonym terminie. Następnie Komisja, na podstawie art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1107/2009, dwukrotnie przedłużyła okres zatwierdzenia glifosatu ze względu na opóźnienie procedury odnowienia ( 9 ).

16. W dniu 12 grudnia 2017 r. Komisja przyjęła sporne rozporządzenie w sprawie odnowienia, z zastrzeżeniem pewnych warunków, zatwierdzenia substancji czynnej glifosat do dnia 15 grudnia 2022 r.

C. Prawo belgijskie

17. Zgodnie z art. 1 konstytucji Królestwa Belgii „Belgia jest państwem federalnym składającym się ze wspólnot i regionów”. Artykuł 3 tej konstytucji stanowi, że „Belgia składa się z trzech regionów, którymi są Flandria, Walonia i region Brukseli”.

18. Zgodnie z art. 39 konstytucji Królestwa Belgii „[u]stawa przyznaje powołanym przez nią organom regionalnym, złożonym z osób piastujących mandat pochodzący z wyboru, kompetencje do regulowania określonych przez nią spraw […] w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. […]”.

19. W myśl art. 6 § 1 ust. II pkt 1 Loi spéciale de réformes institutionnelles (ustawy specjalnej o reformach instytucjonalnych z dnia 8 sierpnia 1980 r., zwanej dalej „ustawą specjalną”) ( 10 ) wśród spraw regulowanych przez regiony znajduje się „ochrona środowiska, w szczególności gleby, podglebia, wody i powietrza, przed zanieczyszczeniami i działaniem czynników zewnętrznych […]”. W świetle tego przepisu regiony są właściwe do regulowania stosowania środków ochrony roślin na swoim terytorium.

20. Zgodnie z art. 6 § 1 ust. II pkt 1 ustawy specjalnej organowi federalnemu przysługuje właściwość w przedmiocie „ustanawiania norm dotyczących produktów”. Zatem w Belgii to organ federalny rozpatruje wnioski o zezwolenia na wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin i udziela tych zezwoleń zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 1107/2009. W myśl art. 6 § 4 pkt 1 ustawy specjalnej regiony uczestniczą jednak w wykonywaniu tej kompetencji.

21. W art. 7 Arrêté royal relative à la conservation, à la mise sur le marché et à l’utilisation des pesticides à usage agricole (belgijskiego dekretu królewskiego w sprawie przechowywania, wprowadzania do obrotu i stosowania pestycydów do użytku rolniczego) z dnia 28 lutego 1994 r. (zwanego dalej „dekretem królewskim”) ( 11 ) zabrania się wprowadzania do obrotu, przygotowywania, przewożenia, przywożenia, oferowania, wystawiania, oferowania do sprzedaży, posiadania, nabywania lub stosowania pestycydu do użytku rolniczego, który nie został uprzednio zatwierdzony przez ministra. Zgodnie z art. 8 owego dekretu „minister lub urzędnik wyznaczony w tym celu przez ministra dokonuje zatwierdzenia na podstawie opinii [komitetu zatwierdzającego, o którym mowa w art. 9]”. W myśl art. 9 dekretu królewskiego komitet zatwierdzający składa się z 12 członków wyznaczanych przez ministra, w tym z „eksperta z regionu Brukseli przedstawionego przez ministra-premiera regionu stołecznego Bruksela”.

22. W dniu 20 czerwca 2013 r. region stołeczny Bruksela przyjął rozporządzenie w sprawie zrównoważonego stosowania pestycydów w regionie stołecznym Bruksela (zwane dalej „rozporządzeniem z 2013 r.”) ( 12 ). Zgodnie z art. 1 akapit pierwszy owego rozporządzenia stanowi ono środek transpozycji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/128/WE z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania na rzecz zrównoważonego stosowania pestycydów ( 13 ). W myśl art. 1 akapit trzeci owego rozporządzenia region stołeczny Bruksela „może wskazać pestycydy, których stosowanie jest zabronione ze względu na stwarzane przez nie ryzyko dla zdrowia ludzi lub środowiska”.

23. W dniu 10 listopada 2016 r. region stołeczny Bruksela przyjął, na podstawie rozporządzenia z 2013 r., rozporządzenie w sprawie zakazu stosowania pestycydów zawierających glifosat w regionie stołecznym Bruksela (zwane dalej „rozporządzeniem z 2016 r.”) ( 14 ). Artykuł 1 rozporządzenia z 2016 r. stanowi: „Na terytorium regionu stołecznego Bruksela stosowanie pestycydów zawierających glifosat jest zabronione”.

III. Postępowanie przed Sądem i zaskarżone postanowienie

24. W dniu 8 marca 2018 r. region stołeczny Bruksela wniósł do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności spornego rozporządzenia. Na jej poparcie region stołeczny Bruksela podniósł dwa zarzuty.

25. Po pierwsze, region stołeczny Bruksela zarzucił naruszenie obowiązku zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i środowiska. Argumentował on, że sporne rozporządzenie jest oparte na naukowej ocenie ryzyka dla zdrowia i środowiska, która nie spełnia wymogów wynikających z zasady ostrożności. Sporne rozporządzenie Komisji nie zawiera politycznej oceny ryzyka i zarządzania ryzykiem zgodnych z zasadą ostrożności.

26. Po drugie, region stołeczny Bruksela zarzucił naruszenie obowiązku uzasadnienia i zasady dobrej administracji. Jego zdaniem sporne rozporządzenie jest wewnętrznie sprzeczne. Region stołeczny Bruksela utrzymywał, że preambuła i artykuły owego rozporządzenia sugerują, iż glifosat nie ma szkodliwego wpływu na zdrowie ludzi lub zwierząt ani niedopuszczalnego wpływu na środowisko, natomiast z konkretnych przepisów zawartych w załączniku I do owego rozporządzenia wynika, że taki wpływ istnieje.

27. W dniu 28 lutego 2019 r. zaskarżonym postanowieniem Sąd uznał skargę wniesioną przez region stołeczny Bruksela za niedopuszczalną ze względu na brak legitymacji czynnej. Dokładniej rzecz ujmując, Sąd stwierdził, że sporne rozporządzenie nie dotyczy bezpośrednio regionu stołecznego Bruksela w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.

28. W odwołaniu wniesionym do Trybunału Sprawiedliwości w dniu 1 maja 2019 r. region stołeczny Bruksela zwraca się do Trybunału o uznanie odwołania za dopuszczalne i zasadne, uchylenie zaskarżonego postanowienia, orzeczenie o dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez skarżącego, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd i obciążenie Komisji kosztami postępowania.

29. Z kolei Komisja zwraca się do Trybunału o oddalenie skargi i obciążenie regionu stołecznego Bruksela kosztami postępowania.

IV. Ocena

30. Zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE osoba fizyczna lub prawna może wnieść skargę na akt, którego nie jest adresatem, w dwóch przypadkach. Po pierwsze, może ona wnieść taką skargę, pod warunkiem że dany akt dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie. Po drugie, może zaskarżyć akt regulacyjny, który nie wymaga środków wykonawczych, jeżeli taki akt dotyczy jej bezpośrednio.

31. W zaskarżonym postanowieniu Sąd nie zbadał legitymacji procesowej wnoszącego odwołanie w odniesieniu do żadnego z tych przypadków. Sąd zakończył swoją analizę wówczas, gdy stwierdził, że sporne rozporządzenie nie dotyczy bezpośrednio wnoszącego odwołanie, która to przesłanka jest wspólna dla obu wskazanych powyżej sytuacji.

32. W ramach niniejszego odwołania wnoszący odwołanie kwestionuje ten wniosek i podnosi jeden zarzut dotyczący naruszenia prawa przy wykładni i stosowaniu art. 263 akapit czwarty TFUE. Zarzut ten dzieli się na dwie części. Po pierwsze, wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd nie wziął pod uwagę, z powodu nieprawidłowej wykładni art. 9 konwencji z Aarhus, postanowienia pod uwagę w należyty sposób. Po drugie, wnoszący odwołanie utrzymuje, że Sąd błędnie ustalił, w drodze nieprawidłowej wykładni stosownych przepisów aktów prawa wtórnego Unii (w szczególności rozporządzenia nr 1107/2009), zakres, w jakim sporne rozporządzenie dotyczy wnoszącego odwołanie.

33. Niniejsza opinia ma następującą strukturę. Analizę rozpocznę od części drugiej zarzutu, w ramach której wnoszący odwołanie zarzuca niewłaściwą wykładnię stosownych przepisów aktów prawa wtórnego Unii, która doprowadziła do błędnego zastosowania art. 263 akapit czwarty TFUE (śródtytuł A). Po stwierdzeniu, że argumenty przytoczone w tym względzie przez wnoszącego odwołanie są zasadne, przeanalizuję pokrótce, dla pełności wywodu, część pierwszą zarzutu (śródtytuł B). W dalszej kolejności skorzystam z okazji, aby przedstawić kilka uwag natury ogólnej w przedmiocie nazbyt ścisłej wykładni przesłanek dotyczących legitymacji procesowej, których automatyczne i nieco formalistyczne stosowanie w szczególnej sytuacji regionów lub innych podmiotów wchodzących w skład federacji tworzącej państwo członkowskie prowadzi do bardzo wątpliwych rezultatów, czego dobitnym przykładem jest niniejsze odwołanie (śródtytuł C). Na samym końcu przejdę do oceny skutków odwołania (śródtytuł D).

A. W przedmiocie części drugiej zarzutu: niewłaściwa wykładnia stosownych przepisów aktów prawa wtórnego Unii

34. Analizę rozpocznę od części drugiej zarzutu podniesionego przez wnoszącego odwołanie. Właśnie do tej części odwołania strony odniosły się w swoich uwagach w sposób bardziej pogłębiony, a ponadto to w jej ramach porusza się pewne zagadnienia rangi konstytucyjnej.

35. Po zaprezentowaniu argumentów stron (śródtytuł 1) przeanalizuję orzecznictwo dotyczące pojęcia „bezpośredniego oddziaływania” (śródtytuł 2). Następnie skoncentruję się na tym, w jaki sposób owo pojęcie jest stosowane w odniesieniu do regionów i innych jednostek lokalnych (śródtytuł 3). W tym właśnie kontekście zbadam zasadność argumentów przytoczonych przez wnoszącego odwołanie (śródtytuł 4).

1. Argumenty stron

36. W ramach części drugiej zarzutu wnoszący odwołanie podnosi, że sformułowany przez Sąd wniosek, zgodnie z którym sporne rozporządzenie nie dotyczy go bezpośrednio, wynika z błędnej wykładni art. 263 akapit czwarty TFUE w związku z art. 20 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 3, art. 41 ust. 1, art. 43 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 1107/2009.

37. W pierwszej kolejności wnoszący odwołanie w sposób ogólny zarzuca, że Sąd nie uwzględnił pewnych podniesionych w postępowaniu w pierwszej instancji argumentów w przedmiocie dopuszczalności. W istocie wnoszący odwołanie utrzymywał, że sporne rozporządzenie dotyczy go bezpośrednio na dwa sposoby: po pierwsze, ze względu na przysługującą mu kompetencję do regulowania stosowania pestycydów na jego terytorium oraz, po drugie, ze względu na jego udział w prowadzonych na szczeblu federalnym w Belgii procedurach odnawiania zezwoleń na wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin. W zaskarżonym postanowieniu Sąd w znacznej mierze pominął jednak ów pierwszy aspekt i skupił się jedynie na drugim z nich. W związku z tym nie uwzględnił on pewnych argumentów przytoczonych przez wnoszącego odwołanie.

38. W drugiej kolejności wnoszący odwołanie kwestionuje pkt 50–55 zaskarżonego postanowienia: odnowienie zatwierdzenia glifosatu wywołało natychmiastowy skutek w postaci utrzymania ważności istniejących zezwoleń na wprowadzanie do obrotu środków zawierających glifosat. Na mocy spornego rozporządzenia przedłużono ważność takich zezwoleń, natomiast w razie braku odnowienia te zezwolenia ipso facto wygasłyby.

39. W trzeciej kolejności wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd popełnił błąd, gdy – w pkt 56–59 zaskarżonego postanowienia – odrzucił przytoczone przezeń argumenty, zgodnie z którymi sporne rozporządzenie dotyka go bezpośrednio, ponieważ jest on zobowiązany do udziału w krajowych procedurach decyzyjnych dotyczących odnawiania zezwoleń. Właściwy minister federalny podejmuje decyzję po zasięgnięciu opinii komitetu ds. zatwierdzania pestycydów do użytku rolniczego (zwanego dalej „komitetem zatwierdzającym”), którego członkiem jest wnoszący odwołanie.

40. W czwartej kolejności wnoszący odwołanie kwestionuje powody, dla których Sąd odrzucił, w pkt 60–63 zaskarżonego postanowienia, przytoczony przezeń argument, jakoby ze względu na istnienie procedury wzajemnego uznawania przewidzianej w rozporządzeniu nr 1107/2009 sporne rozporządzenie wywoływało skutek w postaci pozbawienia komitetu zatwierdzającego, a tym samym również i wnoszącego odwołanie, możliwości sprzeciwienia się wprowadzeniu do obrotu środka zawierającego glifosat, jeżeli dla takiego środka udzielono już zezwolenia w innym państwie członkowskim. Rozporządzenie nie pozostawia organom krajowym żadnego zakresu uznania, ponieważ reguluje w sposób wyczerpujący kwestię zgodności glifosatu z wymogami rozporządzenia nr 1107/2009. W ten sposób sporne rozporządzenie automatycznie kreuje prawa po stronie producentów i związane z nimi obowiązki władz publicznych.

41. W piątej kolejności wnoszący odwołanie kwestionuje powody, wskazane w pkt 66–77 zaskarżonego postanowienia, dla których Sąd odrzucił przytoczony przezeń argument dotyczący wpływu spornego rozporządzenia na zgodność z prawem rozporządzenia z 2016 r. Wnoszący odwołanie uważa, że Sąd pomylił przesłanki pozwalające ustalić istnienie „bezpośredniego oddziaływania” z przesłankami pozwalającymi ustalić istnienie „indywidualnego oddziaływania” przez błędne zastosowanie orzecznictwa sądów Unii. Zdaniem wnoszącego odwołanie wskutek tego błędu Sąd nie uznał, że sporne rozporządzenie zagraża ważności i skuteczności (effet utile) rozporządzenia z 2016 r.

42. Komisja występuje w obronie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Komisji wpływ spornego rozporządzenia na sytuację wnoszącego odwołanie nie jest bezpośredni, ponieważ do udzielenia zezwolenia na wprowadzanie do obrotu środków zawierających glifosat wymagana jest decyzja organu federalnego.

43. Komisja podnosi, że udział wnoszącego odwołanie w procedurach decyzyjnych dotyczących odnawiania zezwoleń na wprowadzanie do obrotu wynika wyłącznie z prawa krajowego. Kwestia ta nie ma więc znaczenia dla niniejszego postępowania. W każdym razie sporne rozstrzygnięcie w żaden sposób nie pozbawia wnoszącego odwołanie prawa do udziału, w charakterze doradczym, w realizowanych w Belgii procedurach udzielania zezwoleń.

44. Zdaniem Komisji w pkt 61 zaskarżonego postanowienia prawidłowo wskazano, że nawet w razie wniosku o wzajemne uznanie już udzielonego zezwolenia na wprowadzanie do obrotu państwo członkowskie nie jest automatycznie zobowiązane do udzielenia zezwolenia, co oznacza, iż nie jest ono całkowicie pozbawione zakresu uznania. Komisja za nietrafioną uznaje również krytykę wnoszącego odwołanie opartą na art. 43 rozporządzenia nr 1107/2009. Zgodnie z tym przepisem posiadacze zezwoleń na wprowadzanie do obrotu są zobowiązani wystąpić o ich odnowienie, natomiast państwa członkowskie mają rozpatrzyć takie wnioski o odnowienie w określonym terminie.

45. Komisja uważa wreszcie, że Sąd prawidłowo zinterpretował orzecznictwo sądów Unii w przedmiocie legitymacji procesowej i nie pomylił ze sobą wymogów dotyczących bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania. Ponadto rozstrzygnięcia, jakie sądy krajowe mogłyby wydać w przedmiocie zgodności z prawem rozporządzenia z 2016 r., pozostają bez związku z zaskarżonym rozporządzeniem.

2. Uwagi ogólne na temat pojęcia „bezpośredniego oddziaływania”

46. Aby dokonać prawidłowej oceny argumentów przytoczonych przez strony, należy przypomnieć, że akt Unii „dotyczy” skarżącego, w rozumieniu art. 263 TFUE, jeżeli wpływa on na jego sytuację prawną. Ma to miejsce wówczas, gdy zmianie ulegają prawa i obowiązki o charakterze prywatno- lub publicznoprawnym, które przysługują skarżącemu lub na nim spoczywają ( 15 ).

47. To powiedziawszy, należy wskazać, że niniejsze odwołanie dotyczy pojęcia „bezpośredniego oddziaływania”. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem „przesłanka, aby decyzja będąca przedmiotem skargi, takiej jak ta przewidziana w art. 263 akapit czwarty TFUE, dotyczyła bezpośrednio danej osoby fizycznej lub prawnej, wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch kryteriów, a mianowicie, aby sporny środek, po pierwsze, wywierał bezpośredni wpływ na sytuację prawną jednostki, a po drugie, nie pozostawiał żadnego zakresu uznania swoim adresatom, którzy są zobowiązani do jego wykonania, które ma charakter czysto automatyczny i wynika z samych uregulowań Unii, bez potrzeby stosowania innych przepisów pośrednich” ( 16 ).

48. Oznacza to w istocie, że skutki prawne zaskarżonego aktu muszą wypływać z samego tego aktu, w sposób automatyczny, bez konieczności następczego przyjmowania jakiegokolwiek innego środka, czy to przez Unię, czy też przez państwa członkowskie ( 17 ). W związku z powyższym przesłanka bezpośredniego oddziaływania jest spełniona wówczas, gdy można ustalić istnienie bezpośredniego związku przyczynowego między zaskarżonym aktem Unii a zmianą sytuacji prawnej skarżącego. Przesłanka bezpośredniego oddziaływania nie jest spełniona w przypadku występowania jakichkolwiek dodatkowych działań – czy to instytucji Unii, czy to organów krajowych – które mogą spowodować zerwanie takiego związku ( 18 ).

49. W praktyce sądy Unii niekiedy, choć w istocie nie zawsze, odrzucały nazbyt sztywne podejście do obu tych kryteriów dotyczących bezpośredniego oddziaływania. Czasami sądy Unii zaglądały za zasłonę pozorów i odrzucały sofizmaty stosowane przez pozwane instytucje, aby in concreto ocenić, w jaki sposób zaskarżony akt Unii wywarł wpływ na sytuację prawną skarżącego ( 19 ). Dlatego też w ramach swojej analizy skupiają się one na tym, czy dany akt ogranicza prawa materialne ( 20 ) lub procesowe ( 21 ) skarżących, bądź też czy powoduje on powstanie po ich stronie pewnych obowiązków ( 22 ).

50. Na samym początku należy wskazać, że kryterium dotyczące braku środków wykonawczych nie oznacza, iż istnienie jakiegokolwiek aktu wykonawczego w sposób natychmiastowy i konieczny wyklucza bezpośrednie oddziaływanie. W szczególności sądy Unii uznają, że przesłanka bezpośredniego oddziaływania jest spełniona wówczas, gdy istnieje unijny lub krajowy środek wykonawczy, lecz – w praktyce – organy Unii lub organy krajowe nie dysponują rzeczywistym zakresem uznania co do sposobu wykonania głównego aktu ( 23 ).

51. Przykładowo Trybunał uznał, że bezpośrednie oddziaływanie występuje wówczas, gdy przedmiotowy akt Unii w sposób wyczerpujący reguluje sposób podejmowania decyzji przez organy krajowe ( 24 ) lub rezultat, jaki ma zostać osiągnięty ( 25 ); gdy rola organów krajowych jest marginalna i wiąże się z podejmowaniem czynności o charakterze urzędniczym ( 26 ) lub czysto mechanicznym ( 27 ); oraz gdy państwa członkowskie przyjmują głównie środki o charakterze akcesoryjnym i dodatkowym względem przedmiotowego aktu Unii ( 28 ), nawet wówczas, gdy owe środki zostały wyraźnie przewidziane w danym akcie Unii ( 29 ).

52. Ponadto sądy Unii wskazywały, że kwestia, czy środek Unii, którego skarżący nie jest adresatem, dotyczy go bezpośrednio, musi być również oceniana „w świetle celu owego środka” ( 30 ). Oznacza to, że nie ma znaczenia, czy inne skutki zaskarżonego aktu Unii mogą się urzeczywistnić wyłącznie w drodze przyjęcia środków wykonawczych, o ile skutki, na które wskazuje skarżący, wypływają bezpośrednio i automatycznie z tego aktu ( 31 ).

53. Podobne podejście przyjmowano w odniesieniu do kryterium, zgodnie z którym organy wykonawcze nie dysponują zakresem uznania przy wykonywaniu danego aktu Unii. Rzeczony wymóg również bywał często oceniany z odpowiednią dozą realizmu. Przykładowo Trybunał konsekwentnie przyjmował, że bezpośrednie oddziaływanie istnieje, „gdy przysługująca adresatom aktu [Unii Europejskiej] możliwość niezastosowania się do niego jest czysto teoretyczna, ponieważ ich wola dostosowania się do niego nie wzbudza żadnych wątpliwości” ( 32 ). Zgodnie z tą zasadą w każdym przypadku należy dokonać oceny wszystkich konkretnych okoliczności w celu ustalenia, czy wykonanie danego aktu Unii jest pewne ( 33 ).

54. Logika leżąca u podstaw tego orzecznictwa została dość dobrze uchwycona w jednym z orzeczeń Sądu: „[…] w przypadku gdy akt [Unii] jest skierowany do państwa członkowskiego przez instytucję, jeżeli działanie, jakie powinno przedsięwziąć państwo członkowskie w wyniku tego aktu, ma charakter automatyczny lub jeżeli jego skutki nie pozostawiają wątpliwości, wówczas dany akt dotyczy bezpośrednio wszystkich osób, które są dotknięte owym działaniem. Jeżeli natomiast dany akt pozostawia państwu członkowskiemu wybór pomiędzy działaniem lub brakiem działania, to działanie lub brak działania państwa członkowskiego, a nie sam akt, dotyczy bezpośrednio dotkniętej nim osoby. Innymi słowy, wywołanie skutków przez dany akt nie powinno zależeć od skorzystania z uznania przez osobę trzecią, chyba że oczywiste jest, iż owo uznanie może zostać wykonane tylko w jednym kierunku” ( 34 ).

55. W podobnym duchu sądy Unii uznawały, że istnienia bezpośredniego oddziaływania nie wyklucza okoliczność, iż skarżący może, w sytuacji gdy wykonanie na szczeblu krajowym ma charakter czysto automatyczny i odbywa się nie na podstawie pośrednich przepisów krajowych, lecz wyłącznie na podstawie przepisów prawa Unii, zwrócić się do właściwych sądów krajowych ( 35 ). Podobnie istnienia bezpośredniego oddziaływania nie wyklucza okoliczność, że wpływ, jaki na sytuację prawną skarżącego wywiera dany akt Unii, wynika również z pewnych wyborów dokonanych przez adresata tego aktu ( 36 ).

56. Zasady te mają oczywiście zastosowanie do wszystkich osób fizycznych i prawnych, które – na potrzeby stosowania art. 263 TFUE – są „nieuprzywilejowanymi” skarżącymi. Wśród nich znajdują się więc wszystkie jednostki regionalne lub lokalne, o ile na mocy prawa krajowego mają osobowość prawną ( 37 ).

57. Jednocześnie należy jednak zauważyć, że podmioty wchodzące w skład federacji tworzącej państwo członkowskie, gdy działają w charakterze nieuprzywilejowanych skarżących, nie są – z samej swej natury – po prostu jakimikolwiek osobami fizycznymi lub prawnymi (prawa prywatnego),. Na tym etapie należy zatem zbadać, w jaki sposób owe zasady były stosowane przez sądy Unii w odniesieniu do regionów lub innych jednostek lokalnych.

3. Bezpośrednie oddziaływanie w przypadku regionów lub innych jednostek lokalnych

58. W wyroku Vlaams Gewest Sąd stwierdził, że decyzja Komisji dotycząca pomocy państwa miała bezpośredni i indywidualny wpływ na sytuację prawną regionu Flandria. W sposób bezpośredni uniemożliwiła ona owemu regionowi skorzystanie z jego własnych uprawnień, na mocy których mógł on przyznawać taką pomoc według własnego uznania, i zmusiła go do zmiany umowy zawartej z beneficjentem pomocy ( 38 ). Podobne wnioski sformułowano także w innych rozstrzygnięciach sądów Unii, na przykład w wyroku Diputación Foral de Guipúzcoa: „[…] zaskarżone decyzje [Komisji] dotyczą stron skarżących bezpośrednio i indywidualnie [w zakresie, w jakim odnoszą się one do] środków fiskalnych, których twórcami są strony skarżące, oraz, co więcej, uniemożliwiają stronom skarżącym wykonywanie według własnego uznania uprawnień przysługujących im bezpośrednio na podstawie hiszpańskiego prawa krajowego” ( 39 ).

59. W wyroku Freistaat Sachsen Sąd uznał, że adresowana do Republiki Federalnej Niemiec decyzja Komisji dotyczyła bezpośrednio wolnego kraju Saksonia w zakresie, w jakim Republika Federalna Niemiec nie skorzystała w żadnej mierze ze swobodnego uznania przy zawiadamianiu o niej wolnego kraju Saksonia ( 40 ). Podobnie w wyroku Regione Friuli-Venezia Giulia Trybunał zaznaczył, że decyzja Komisji uniemożliwiła skarżącemu regionowi dalsze stosowanie przedmiotowego uregulowania, zniweczyła skutki owego uregulowania i zmusiła go do wszczęcia procedur administracyjnych w celu dochowania zgodności z tą decyzją Komisji. Skarżącemu regionowi przysługiwała więc legitymacja procesowa do występowania przed sądami Unii ( 41 ). W analogiczny sposób Sąd orzekł, w wyroku Nederlandse Antillen, że dwa rozporządzenia Komisji dotyczące przywozu ryżu pochodzącego z krajów i terytoriów zamorskich dotyczyły skarżącego bezpośrednio przede wszystkim z tego względu, iż zawierały one wyczerpujące i wiążące przepisy, które nie pozostawiały organom państw członkowskich żadnego zakresu uznania ( 42 ).

60. Z przywołanego orzecznictwa wynika, że akt Unii dotyczy jednostki regionalnej lub lokalnej wówczas, gdy jednostce tej powierza się uprawnienia wykonywane autonomicznie w ramach krajowego porządku konstytucyjnego danego państwa członkowskiego, a akt Unii uniemożliwia jej wykonywanie tych uprawnień według własnego uznania ( 43 ). Sądy Unii posługiwały się tym kryterium (określanym często mianem „kryterium z wyroku Vlaams Gewest”), aby ustalić istnienie zarówno bezpośredniego, jak i indywidualnego oddziaływania w odniesieniu do regionów i innych jednostek lokalnych.

61. Choć teoretycznie należy oddzielać od siebie te dwie przesłanki, to z kryterium z wyroku Vlaams Gewest nie wydaje się wynikać rozróżnienie między środkami oddziałującymi na jednostkę regionalną bezpośrednio (poprzez automatyczną zmianę jej sytuacji prawnej) a środkami oddziałującymi na nią indywidualnie (ze względu na szczególne okoliczności, które odróżniają ową jednostkę od wszystkich innych osób prawnych i fizycznych). Obie te przesłanki zdają się mieć związek z jedną i tą samą kwestią, jaką jest uniemożliwienie jednostce regionalnej wykonywania konkretnych uprawnień przyznanych jej na mocy prawa krajowego. Tak więc w praktyce – choć być może nie przyznaje się tego otwarcie – jednostki regionalne i lokalne spełniające kryterium z wyroku Vlaams Gewest nie są w istocie traktowane w taki sam sposób jak każdy inny nieuprzywilejowany skarżący będący osobą prywatną ( 44 ).

62. Niemniej jednak okoliczność, że regionowi przysługuje pewna kompetencja – jako podmiotowi właściwemu w sprawach gospodarczych, społecznych lub środowiskowych na swoim terytorium – w odniesieniu do kwestii regulowanej przez akt Unii o zasięgu ogólnym, sama w sobie nie wystarcza do uznania go za podmiot, którego taki akt „dotyczy” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE ( 45 ). Innymi słowy, regiony nie mogą zaskarżać aktów Unii, które wpływają na ich interesy w sposób ogólny ( 46 ). Musi bowiem zaistnieć coś jeszcze, mianowicie bezpośrednie ograniczenie wykonywania konkretnego uprawnienia przyznanego regionowi normą rangi konstytucyjnej w państwie członkowskim ( 47 ).

63. To właśnie w świetle tych zasad dokonam teraz analizy argumentów przytoczonych przez strony niniejszego postępowania.

4. Niniejsza sprawa

64. Szereg argumentów przytoczonych przez skarżącego należy moim zdaniem uznać za zasadne. Rzeczywiście istnieje automatyczny i bezpośredni związek o charakterze przyczynowym między zaskarżonym rozporządzeniem a zmianą sytuacji prawnej wnoszącego odwołanie.

a) W przedmiocie bezpośredniego ograniczenia wykonywania konkretnego uprawnienia przyznanego regionowi normą rangi konstytucyjnej

65. Po pierwsze, uważam za zasadną ogólną krytykę sformułowaną przez wnoszącego odwołanie wobec zaskarżonego postanowienia, w zakresie, w jakim zarzuca on nieprawidłową interpretację niektórych z przytoczonych przez niego argumentów dotyczących dopuszczalności skargi.

66. W istocie w postępowaniu przed Sądem wnoszący odwołanie przedstawił dwie grupy argumentów na poparcie tezy, że sporne rozporządzenie oddziałuje na niego bezpośrednio. Z jednej strony, wnoszący odwołanie zwrócił uwagę na skutki spornego rozporządzenia dla przysługującej mu kompetencji do regulowania stosowania pestycydów na swoim terytorium. Z drugiej strony, wnoszący odwołanie wskazał na skutki, jakie sporne rozporządzenie wywarło w odniesieniu do uprawnień, które wykonuje on w kontekście procedur udzielania zezwoleń na wprowadzanie pestycydów do obrotu.

67. W świetle pierwszej grupy argumentów oraz zgodnie ze spójną linią orzecznictwa ( 48 ) Sąd powinien był przeanalizować, czy sporne rozporządzenie, ze względu na wywierane przezeń skutki prawne, uniemożliwiło skarżącemu wykonanie według własnego uznania pewnych konkretnych uprawnień przyznanych mu normą rangi konstytucyjnej.

68. Tymczasem Sąd tego nie uczynił. Zbagatelizował on, o ile nie całkowicie pominął, ową pierwszą grupę argumentów (które dotyczyły przysługującego wnoszącemu odwołanie uprawnienia do regulowania stosowania pestycydów na swoim terytorium w ramach powierzonej mu kompetencji w zakresie ochrony środowiska), a następnie szybko przeszedł do analizy tego, czy udział wnoszącego odwołanie w procedurach udzielania zezwoleń można uznać za wystarczający dla potrzeb stwierdzenia istnienia bezpośredniego oddziaływania. Tak więc Sąd nie zastosował w tym kontekście prawidłowego kryterium prawnego. Ponadto, gdyby zastosował on to kryterium, to moim zdaniem doszedłby do wniosku, że jest ono spełnione z wymienionych poniżej powodów.

69. Zgodnie z art. 6 § 1 ust. II pkt 1 ustawy specjalnej w związku z art. 39 konstytucji Belgii skarżącemu przysługuje ogólna i autonomiczna kompetencja w dziedzinie ochrony środowiska. Kompetencja ta obejmuje uprawnienie do regulowania stosowania środków ochrony roślin na jego terytorium. Co się tyczy istnienia tej kompetencji, która wypływa z konstytucji federalnej, w dwóch wydanych niedawno wyrokach Cour constitutionelle (trybunału konstytucyjnego, Belgia) ( 49 ) potwierdzono, że przysługuje ona regionom Królestwa Belgii.

70. Czy sporne rozporządzenie ogranicza wnoszącemu odwołanie możliwość wykonywania tych uprawnień?

71. Oczywiście, że tak. W wykonaniu tych uprawnień wnoszący odwołanie zamierzał zakazać stosowania na swoim terytorium wszystkich środków ochrony roślin zawierających konkretną substancję czynną, mianowicie glifosat. W tym względzie wnoszący odwołanie uważa, że glifosat jest substancją szkodliwą, która nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu nr 1107/2009.

72. Tymczasem sporne rozporządzenie w sposób oczywisty ogranicza wnoszącemu odwołanie możliwość podjęcia takiej decyzji. W istocie owo rozporządzenie jest przede wszystkim aktem potwierdzającym, że substancja glifosat spełnia wymogi ustanowione w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1107/2009: ową substancję uznaje się – w świetle aktualnej wiedzy naukowej i technicznej – za niewywierającą żadnego szkodliwego wpływu na zdrowie ludzi ani niedopuszczalnego wpływu na środowisko ( 50 ). Nie ulega wątpliwości, że kwestia ta jest jednoznacznie i wyczerpująco uregulowana w zaskarżonym rozporządzeniu.

73. Czy można sobie wyobrazić bardziej bezpośrednią i oczywistą kolizję między możliwością regulowania przez wnoszącego odwołanie stosowania pestycydów na jego terytorium a skutkami prawnymi wypływającymi z rozporządzenia takiego jak to sporne w ramach niniejszego postępowania, zważywszy, że na szczeblu Unii uznaje się, że „glifosat jest bezpieczny”, natomiast na szczeblu lokalnym uznaje się, że „glifosat nie jest bezpieczny”? Gdyby nie wydano spornego rozporządzenia, wnoszący odwołanie mógłby zgodnie z prawem wykonać przysługujące mu konkretne uprawnienia do objęcia zakazem na swoim terytorium każdego środka zawierającego glifosat.

74. W toku swojej analizy Sąd skupił się na roli odgrywanej przez wnoszącego odwołanie w ramach procedur wydawania zezwoleń w odniesieniu do środków [ochrony] roślin, a tym samym pominął aspekt środowiskowy całej sprawy. W ramach pewnej dość wątpliwej konstrukcji można rzeczywiście sugerować, że rozporządzenie nr 1107/2009 stanowi środek rynku wewnętrznego, który dotyczy wyłącznie zezwoleń w odniesieniu do towarów i produktów, natomiast nie dotyczy kwestii środowiskowych. Okoliczność, że wnoszącemu odwołanie przysługuje konkretna i autonomiczna kompetencja w dziedzinie ochrony środowiska, nie miałaby zatem znaczenia dla jego legitymacji procesowej przed sądami Unii.

75. Muszę przyznać, że w moim odczuciu stopień instrumentalnego formalizmu przenikającego taką tezę jest rzeczywiście uderzający.

76. Po pierwsze, jeśli chodzi o kwestię dziedziny prawa, rozporządzenie nr 1107/2009 z pewnością nie jest jedynie środkiem dotyczącym udzielania zezwoleń na wprowadzanie produktów do obrotu, którego przedmiot stanowi wyłącznie regulacja rynku wewnętrznego. Aspekty związane ze zdrowiem publicznym i ochroną środowiska przenikają je bowiem w całości, i to nie tylko na poziomie celów i zamysłów ( 51 ), lecz także podstaw prawnych ( 52 ). Oczywisty jest wpływ, jaki system wydawania zezwoleń dotyczących substancji czynnych wywiera na ochronę zdrowia publicznego i środowiska.

77. Po drugie, jeśli chodzi o kwestię konkretnego mechanizmu, udzielanie zezwoleń dotyczących substancji czynnych stanowi, zgodnie z logiką rozporządzenia nr 1107/2009, etap wstępny procedury udzielania zezwoleń dotyczących środków [ochrony roślin]. Z pewnością wywołuje ono jednak samo z siebie, niezależnie od jakiejkolwiek decyzji krajowej w przedmiocie udzielenia zezwolenia dotyczącego konkretnych środków [ochrony roślin], istotne skutki prawne. Okoliczność, że decyzje w przedmiocie odnowienia konkretnych zezwoleń dla środków zawierających glifosat nie są automatyczne i mają być podejmowane przez organy federalne, nie zmienia faktu, iż ocena bezpieczeństwa tej substancji nie wymaga żadnych środków wykonawczych, aby móc wywoływać skutki prawne ( 53 ).

78. Rozróżnienie między tymi dwoma aspektami zostało zresztą wyraźnie odzwierciedlone w tekście rozporządzenia nr 1107/2009. Jego art. 1 ust. 1 i 2 stanowią wyraźnie, że owo rozporządzenie ustanawia zarówno„przepisy dotyczące udzielania zezwoleń na wprowadzanie środków ochrony roślin do obrotu w postaci handlowej oraz dotyczące wprowadzania ich do obrotu, stosowania i kontrolowania we Wspólnocie”, jak i „zasady zatwierdzania substancji czynnych […], które zawierają lub z których składają się środki ochrony roślin”. Podobnie, w odniesieniu do szczebla regulacyjnego, motyw 10 rozporządzenia nr 1107/2009 przewiduje, że „decyzje o dopuszczalności lub niedopuszczalności […] substancji powinny być podejmowane na poziomie Wspólnoty na podstawie zharmonizowanych kryteriów”, zaś w motywie 23 wskazano, iż „[z]ezwoleń dla środków ochrony roślin powinny […] udzielać państwa członkowskie” ( 54 ). Również w tym przypadku odmienność procedur znajduje odzwierciedlenie nie tylko w odmiennych kryteriach, ale także w przeprowadzaniu ich na różnych szczeblach zarządzania.

79. Po trzecie, zarówno „dzieje” rozporządzenia z 2016 r., na którego zgodność z prawem przedsiębiorstwa zajmujące się wprowadzaniem do obrotu powiązanych środków wniosły dwie skargi do belgijskiej Conseil d’État (rady stanu) ( 55 ), jak i powtarzające się spory przed belgijskim Cour constitutionnelle (trybunałem konstytucyjnym) i dotyczące podobnych rozporządzeń przyjętych odpowiednio przez region Walonia i region Flandria ( 56 ), a także formalny sprzeciw Komisji wyrażony wobec równoważnego projektu rozporządzenia mającego uchylić rozporządzenie z 2016 r. ( 57 ).. uzmysławiają bezpośredni, znaczący i autonomiczny wpływ, jaki sporne rozporządzenie wywiera na uprawnienia regulacyjne wnoszącego odwołanie ( 58 ). Względy te unaoczniają też dość dobrze, że w ramach systemu wprowadzonego rozporządzeniem nr 1107/2009 wymiaru „rynku wewnętrznego” nie można odseparować od wymiarów dotyczących rolnictwa, środowiska oraz zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt, a także skutków, jakie wywiera ono w tych dziedzinach.

80. Z tego względu uważam ogólną strukturę argumentacji przytoczonej przez Sąd, który – aby odmówić wnoszącemu odwołanie legitymacji procesowej – po prostu „prześlizgnął się” przez inne wymiary spornego rozporządzenia oraz rozporządzenia nr 1107/2009 i wyodrębnił z nich jedynie procedurę udzielania zezwoleń dotyczących środków ochrony roślin, za wysoce wątpliwą i w pewnym sensie instrumentalną. Zasada lojalnej współpracy, której wymaga się od państw członkowskich i ich części składowych, w tym podmiotów wchodzących w skład federacji, z myślą o zapewnieniu prawidłowego stosowania i przestrzegania prawa Unii, działa w obie strony. Zasada ta nie może obowiązywać tylko wówczas, gdy nakłada ograniczenia i obowiązki, a następnie – gdy w grę zaczynają wchodzić kwestie legitymacji procesowej i dostępu do sądów Unii – dziwnym trafem przestawać obowiązywać.

81. Podsumowując, wnoszący odwołanie słusznie uważa, że Sąd nie przeanalizował jego argumentów dotyczących tego, iż sporne rozporządzenie, samo w sobie, uniemożliwia mu wykonywanie jego autonomicznych uprawnień według własnego uznania. Należy również uznać słuszność tych przytoczonych przez wnoszącego odwołanie argumentów.

82. Owe naruszenia prawa same w sobie wystarczają do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Aby jednak zapewnić pełność wywodu i w maksymalnym zakresie służyć Trybunałowi pomocą przy rozpatrywaniu niniejszego odwołania, przeanalizuję także inne argumenty przytoczone przez wnoszącego odwołanie w ramach części drugiej zarzutu.

b) Tymczasowe utrzymanie ważności istniejących zezwoleń

83. W pkt 50–55 zaskarżonego postanowienia Sąd wykluczył, aby sporne rozporządzenie wywierało jakiekolwiek automatyczne skutki w odniesieniu do istniejących zezwoleń. Sąd stwierdził w istocie, że istniejące zezwolenia nie są odnawiane automatycznie na mocy spornego rozporządzenia. W istocie odnowienia dokonują organy krajowe jedynie na konkretny wniosek złożony przez posiadacza zezwolenia. W Belgii organami tymi są organy federalne.

84. Wnoszący odwołanie nie utrzymywał jednak nigdy, że istniejące zezwolenia zostaną, na mocy spornego rozporządzenia, automatycznie odnowione lub potwierdzone ( 59 ). Wskazał on jedynie, że ważność istniejących zezwoleń zostanie automatycznie utrzymana przez okres, w którym państwo członkowskie jest zobowiązane dopełnić krajowych procedur dotyczących ich odnawiania.

85. W tym względzie wnoszący odwołanie ma rację. Zgodnie z art. 43 ust. 6 rozporządzenia nr 1107/2009 państwo członkowskie „przedłuża zezwolenie na okres niezbędny do zakończenia rozpatrywania i podjęcia decyzji o odnowieniu” ( 60 ). Gdyby nie wydano spornego rozporządzenia, istniejące zezwolenia natychmiast przestałyby być ważne. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1107/2009, „[w] przypadku wycofania zatwierdzenia lub jeżeli zatwierdzenie nie zostaje odnowione ze względu na bezpośrednie niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub dla środowiska, dane środki ochrony roślin zostają natychmiast wycofane z obrotu” ( 61 ).

86. W związku z tym skutek w postaci tymczasowego utrzymania ważności istniejących zezwoleń wynika bezpośrednio ze spornego rozporządzenia. Każdy akt, który państwa członkowskie muszą w tym celu przyjąć, ma charakter czysto automatyczny, ponieważ w tym względzie nie dysponują one żadnym zakresem swobody. Dlatego też rozumowanie Sądu, poza tym, że jest obarczone wadą w postaci nieprawidłowej interpretacji argumentu przytoczonego przez wnoszącego odwołanie, stanowi również non sequitur: z faktu, iż zezwolenia nie są automatycznie odnawiane, w żaden sposób nie wynika, że ich ważność nie jest w sposób automatyczny utrzymywana tymczasowo.

87. W konsekwencji Sąd naruszył prawo przez dokonanie błędnej wykładni art. 20 ust. 2 i art. 43 ust. 6 rozporządzenia nr 1107/2009.

c) Udział wnoszącego odwołanie w federalnych procedurach odnawiania zezwoleń

88. W pkt 56–59 zaskarżonego postanowienia Sąd za pozbawiony znaczenia uznał obowiązkowy udział wnoszącego odwołanie w krajowych procedurach odnawiania zezwoleń. Sąd zauważył, że komitet zatwierdzający, w którego składzie znajduje się wnoszący odwołanie, wydaje jedynie niewiążącą opinię, ponieważ ostateczna decyzja leży w gestii federacji. Wskazał on ponadto, że argument przytoczony przez wnoszącego odwołanie jest w praktyce skierowany raczej przeciwko ważności rozporządzenia nr 1107/2009, niż spornego rozporządzenia.

89. Choć nie uważam, aby fakt zasiadania w komitecie zatwierdzającym stanowił sam w sobie rozstrzygający argument, to jednak muszę zgodzić się z niektórymi uwagami krytycznymi sformułowanymi przez wnoszącego odwołanie wobec zaskarżonego postanowienia.

90. Przede wszystkim nie rozumiem, dlaczego okoliczność, że opinia komitetu zatwierdzającego jest niewiążąca, miałaby mieć w tym kontekście decydujące znaczenie. Strony nie kwestionują, że wydanie tej opinii stanowi istotny wymóg proceduralny w świetle belgijskich norm konstytucyjnych. W razie braku opinii tego komitetu federacja nie mogłaby po prostu podjąć żadnych działań. W związku z tym niewiążący charakter owej opinii nie oznacza, że jest ona pozbawiona znaczenia ( 62 ).

91. Tok rozumowania przyjęty w tym względzie przez Sąd jest o tyle zastanawiający, że trudno go pogodzić z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości dotyczącym podobnych procedur realizowanych na szczeblu Unii. Z owego orzecznictwa wynika, że jeżeli udział danej instytucji lub danego organu jest wymagany prawem, to jego uczestnictwo jest niezbędne dla zapewnienia zgodnego z prawem przebiegu procedury. Okoliczność, że takie instytucje lub organy pełnią, ze względu na sam swój charakter, czy też ze względu na szczególne cechy danej procedury, funkcję wyłącznie konsultacyjną lub doradczą, jest nieistotna. Stanowisko Trybunału w tym zakresie jest spójne niezależnie od rodzaju instytucji lub organu, który jest zobowiązany do uczestnictwa w procedurze ( 63 ).

92. Przyjęcie spornego rozporządzenia uruchamia, na szczeblu krajowym, procedurę odnowienia zatwierdzeń w państwach członkowskich. W Belgii w procedurze tej musi uczestniczyć wnoszący odwołanie. W związku z tym sporne rozporządzenie powoduje powstanie po stronie wnoszącego odwołanie obowiązku o charakterze proceduralnym i znaczeniu konstytucyjnym.

93. Co więcej, treść tego obowiązku nie ogranicza się wyłącznie do zobowiązania wnoszącego odwołanie do wejścia w skład komitetu zatwierdzającego. Z pewnością prawdą jest, jak utrzymuje Komisja, że sporne rozporządzenie nie pozbawia wnoszącego odwołanie prawa do udziału w pracach tego komitetu. To zastrzeżenie nie jest jednak trafne. W tym względzie kluczowe znaczenie ma fakt, że sporne rozporządzenie w bardzo dużym stopniu ogranicza wykonywanie prerogatyw wnoszącego odwołanie w ramach komitetu zatwierdzającego.

94. Wnoszący odwołanie, będący regionem Królestwa Belgii, jest – zgodnie z art. 4 ust. 3 TUE – zobowiązany podjąć wszystkie właściwe środki w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających ze spornego rozporządzenia oraz powstrzymać się od podejmowania jakichkolwiek środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celu owego rozporządzenia.

95. W związku z tym wskutek przyjęcia spornego rozporządzenia komitet zatwierdzający i jego członkowie nie dysponują w rzeczywistości żadnym polem manewru przy podejmowaniu decyzji. W zakresie, w jakim w zaskarżonym rozporządzeniu glifosat uznano za substancję „bezpieczną”, skutki owych procedur krajowych w znacznej mierze nie pozostawiają wątpliwości ( 64 ), a fakt uczestnictwa [w tych procedurach] wnoszącego odwołanie nie ma żadnego rzeczywistego znaczenia. W tym kontekście wyrażenie sprzeciwu lub obiekcji mogłoby bowiem stanowić naruszenie art. 4 ust. 3 TFUE, co z kolei mogłoby doprowadzić w szczególności do wszczęcia przeciwko Belgii postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 i 259 TFUE ( 65 ) lub do wniesienia przez posiadaczy zezwoleń skarg w sprawie odpowiedzialności państwa na podstawie wyroku Francovich ( 66 ).

96. Niemniej jednak Komisja podnosi, że fakt, iż wnoszący odwołanie zasiada w komitecie, nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania, ponieważ wynika wyłącznie z prawa krajowego.

97. To zastrzeżenie jest nie do utrzymania. Prawo Unii nie reguluje i nie może regulować wewnętrznego podziału kompetencji dokonywanego w państwach członkowskich, takiego jak podział między władzami na szczeblu centralnym, regionalnym i lokalnym ( 67 ). Gdy przepisy prawa Unii przyznają państwom członkowskim uprawnienia lub nakładają na nie zobowiązania w celu stosowania prawa Unii, kwestia tego, w jaki sposób wykonywanie tych uprawnień lub zobowiązań może być powierzone przez państwa danym organom wewnętrznym, wynika wyłącznie z poszczególnych systemów konstytucyjnych każdego państwa ( 68 ). Artykuł 4 ust. 2 TUE zobowiązuje Unię do poszanowania między innymi tożsamości narodowej państw członkowskich, która jest nierozerwalnie związana z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego ( 69 ). W związku z tym w niniejszym postępowaniu Komisja wydaje się być dotknięta „regionalną ślepotą” ( 70 ): formułowane przez nią zastrzeżenie jest równoznaczne z lekceważeniem belgijskiej struktury konstytucyjnej, a tym samym sprzeczne z art. 4 ust. 2 TUE.

98. Na końcu muszę dodać, że pkt 58 zaskarżonego postanowienia jest, jak wskazuje wnoszący odwołanie, błędny. W ramach niniejszego postępowania wnoszący odwołanie nie kwestionuje w żaden sposób ram ustanowionych rozporządzeniem nr 1107/2009. Wnoszący odwołanie nie twierdzi na przykład, że procedura przewidziana w owym rozporządzeniu jest niezgodna z prawem lub że nie znajduje ona zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W rzeczywistości wnoszący odwołanie kwestionuje skutek, jaki wywołała ona w jednym konkretnym przypadku ze względu na pewne zarzucane błędy wynikające z nieprawidłowego zastosowania przepisów rozporządzenia nr 1107/2009.

d) Wzajemne uznawanie

99. Przekonują mnie również argumenty przytoczone przez wnoszącego odwołanie w związku z pkt 60–64 zaskarżonego postanowienia. Zasadniczo w tych fragmentach Sąd nie wziął pod uwagę automatyzmu właściwego procedurze wzajemnego uznawania przewidzianej w art. 40–42 rozporządzenia nr 1107/2009. Moim zdaniem dokonana przez Sąd wykładnia tych przepisów jest błędna.

100. Zgodnie z art. 40 ust. 1 rozporządzenia nr 1107/2009 państwo członkowskie może odmówić uznania zezwolenia wydanego przez inne państwo członkowskie, ale – jeżeli owo inne państwo członkowskie należy do tej samej strefy ( 71 ) – to państwo członkowskie udziela (sformułowanie kategoryczne) zezwolenia na tych samych warunkach jak państwo członkowskie odniesienia.

101. Prawdą jest, że na podstawie art. 36 ust. 3 owego rozporządzenia istnieje możliwość odmowy przez państwo członkowskie uznania zezwolenia państwa członkowskiego należącego do tej samej strefy. Jest to jednak możliwe jedynie wówczas, gdy: (i) inne środki są nieskuteczne, oraz (ii) gdy „ze względu na szczególne warunki środowiskowe lub rolnictwa – ma ono uzasadnione podstawy do uznania, że dany produkt nadal stanowi niedopuszczalne zagrożenie dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub dla środowiska” ( 72 ).

102. W związku z tym w świetle rozporządzenia nr 1107/2009 organ belgijski, czy to szczebla centralnego, czy też regionalnego, nie może sprzeciwić się stosowaniu systemu wzajemnego uznawania w przypadkach, takich jak ten rozpatrywany w niniejszej sprawie, w których uważają, że dany środek jest ze swej natury szkodliwy dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub dla środowiska (w przeciwieństwie do szczególnych warunków środowiskowych lub rolnych panujących na terytorium podlegającym ich kompetencji). Zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia nr 1107/2009 Belgia należy do „strefy B – Centrum”, która wydaje się być dość duża, skoro należą do niej także Republika Czeska, Niemcy, Irlandia, Luksemburg, Węgry, Niderlandy, Austria, Polska, Rumunia, Słowenia i Słowacja (do 31 stycznia 2020 r. w skład tej strefy wchodziło również Zjednoczone Królestwo).

103. W związku z tym, jeśli organy belgijskie chciałyby wyrazić sprzeciw wobec wzajemnego uznania w sytuacji, w której zezwolenie zostało udzielone przez państwo członkowskie należące do tej samej strefy, musiałyby one faktycznie obejść przepisy rozporządzenia nr 1107/2009. Byłyby więc zmuszone znaleźć jakiś fikcyjny argument i utrzymywać, że glifosat nie jest bezpieczny ze względu na pewne szczególne warunki środowiskowe lub rolnictwa panujące w Belgii, mając jednocześnie świadomość, iż ów argument jest nieprawdziwy i sztuczny. Krótko mówiąc, organy te musiałyby naruszyć prawo Unii, tak aby zainteresowane strony mogły wszcząć postępowania przed sądami krajowymi ( 73 ), które to sądy następnie mogłyby się zwrócić – na podstawie art. 267 TFUE – z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie ważności rozporządzenia nr 1107/2009. To właśnie do takich sytuacji nie chcieli dopuścić autorzy traktatów, kiedy podjęli decyzję o zmianie (obecnego) art. 263 TFUE, zwłaszcza w odniesieniu do nieuprzywilejowanych skarżących ( 74 ). Można zapewne bezpiecznie założyć, że skoro przyjęto, iż łamanie prawa nie jest dobrym sposobem działania w przypadku osób fizycznych i prawnych prawa prywatnego, to tym bardziej takie działanie nie jest nim w przypadku władz publicznych w państwach członkowskich.

104. Nie można pomijać, jak uczynił to Sąd w zaskarżonym postanowieniu, znaczenia, jakie skutki prawne wynikające ze stosowania mechanizmów wzajemnego uznawania przewidzianych w prawie Unii wywierają dla działań podejmowanych przez organy państw członkowskich. W istocie w odniesieniu do podobnych mechanizmów wzajemnego uznawania sądy Unii należycie uwzględniały te skutki przy dokonywaniu oceny tego, czy akt Unii powodujący uruchomienie tych mechanizmów dotyczył bezpośrednio skarżącego ( 75 ).

e) Wniosek częściowy

105. W związku z powyższym uważam, że Sąd w ramach oceny przesłanki bezpośredniego oddziaływania dokonał błędnej wykładni art. 263 akapit czwarty TFUE i błędnie zastosował to postanowienie.

106. W ujęciu całościowym sporne rozporządzenie wywołało skutki prawne, które zmieniły sytuację prawną wnoszącego odwołanie pod co najmniej czterema względami. Po pierwsze, wnoszący odwołanie nie mógł wykonywać, według własnego uznania, swoich autonomicznych uprawnień do regulowania stosowania środków ochrony roślin na swoim terytorium. Po drugie, sporne rozporządzenie zobowiązało organy belgijskie, w tym wnoszącego odwołanie, do utrzymania ważności istniejących zezwoleń przez cały okres potrzebny do dopełnienia procedur odnowienia owych zezwoleń. Po trzecie, sporne rozporządzenie spowodowało wszczęcie procedury, w której wnoszący odwołanie był zobowiązany wziąć udział i w ramach której nie mógł, ani de iure, ani de facto, skorzystać z prerogatyw przyznanych mu na mocy belgijskiej konstytucji. Po czwarte, sporne rozporządzenie zobowiązywało również wnoszącego odwołanie do uznania, w ramach systemu wzajemnego uznawania, każdego zezwolenia udzielonego przez państwo członkowskie należące do tej samej strefy. Pomimo swoich wątpliwości co do ogólnie szkodliwego charakteru glifosatu wnoszący odwołanie nie może odmówić uznania, chyba że będzie działać z naruszeniem zobowiązań wynikających dla niego z prawa Unii.

107. Co istotne, wszystkie te skutki można przypisać spornemu rozporządzeniu. Nie istnieje żaden „pośredni” środek wykonawczy zrywający związek przyczynowy między zaskarżonym rozporządzeniem a zmianą sytuacji prawnej wnoszącego odwołanie.

B. W przedmiocie części pierwszej zarzutu: nieprawidłowa wykładnia konwencji z Aarhus

108. Ponieważ doszedłem do wniosku, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 263 akapit czwarty TFUE i przepisów rozporządzenia nr 1107/2009, nie ma potrzeby analizować zagadnień poruszonych w części pierwszej zarzutu wnoszącego odwołanie. Na wypadek jednak gdyby Trybunał nie zgodził się ze mną w tej kwestii, przedstawię kilka zwięzłych uwag dotyczących przytoczonych przez wnoszącego odwołanie argumentów opartych na konwencji z Aarhus.

1. Argumenty stron

109. W ramach części pierwszej zarzutu wnoszący odwołanie zarzuca, że Sąd – w pkt 34–37 zaskarżonego postanowienia – nie wziął pod uwagę, przy badaniu dopuszczalności skargi, art. 9 konwencji z Aarhus. Wnoszący odwołanie uważa, że – ponieważ jego skarga wchodzi w zakres stosowania tej konwencji – przesłanki [jej] dopuszczalności określone w art. 263 akapit czwarty TFUE należy interpretować w świetle art. 9 konwencji z Aarhus, który dotyczy dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W tym względzie wnoszący odwołanie powołuje się na dwa sprawozdania wydane w 2011 r. i 2017 r. przez Komitet ds. Przestrzegania Konwencji z Aarhus (komitet Organizacji Narodów Zjednoczonych odpowiedzialny za przestrzeganie owej konwencji), zgodnie z którymi orzecznictwo Trybunału w zakresie, w jakim dotyczy legitymacji procesowej, jest niezgodne z art. 9 ust. 3 i 4 owej konwencji ( 76 ).

110. Zdaniem wnoszącego odwołanie Sąd błędnie uznał, że pojęcie „społeczeństwa” i zawarte w art. 2 pkt 2 i 4 konwencji z Aarhus pojęcie „władzy publicznej” wzajemnie się wykluczają oraz że wnoszącego odwołanie należy zakwalifikować jako „władzę publiczną”. Wnoszący odwołanie uważa, że tego rodzaju sztywne rozróżnienie jest sprzeczne z brzmieniem i duchem konwencji. Tę wykładnię miałyby potwierdzać pośrednio również art. 2 pkt 2 lit. b) i c) [konwencji z Aarhus], zgodnie z którymi pojęcie władzy publicznej rozciąga się także na niektóre podmioty prywatne, więc zdaniem wnoszącego odwołanie musi być również odwrotnie.

111. Wreszcie wnoszący odwołanie podnosi, że – wbrew temu, co wynika z zaskarżonego postanowienia – przedstawił on wystarczające wyjaśnienia dotyczące tego, w jaki sposób wykładnia art. 263 akapit czwarty TFUE dokonana w świetle konwencji z Aarhus mogłaby, w niniejszej sprawie, mieć wpływ na ustalenie, czy sporne rozporządzenie dotyczy bezpośrednio wnoszącego odwołanie.

112. Z kolei Komisja uważa, że przesłanki dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności nie mogą zależeć od ich wykładni dokonywanej w świetle postanowień konwencji z Aarhus. W każdym razie Komisja zgadza się z Sądem, że – w postępowaniu w pierwszej instancji – wnoszący odwołanie nie przedstawił adekwatnych i konkretnych wyjaśnień dotyczących tego, w jaki sposób postanowienia konwencji z Aarhus mogłyby wpłynąć na ocenę dopuszczalności w niniejszej sprawie.

113. Ponadto zdaniem Komisji powołanie się na dwa sprawozdania Komitetu ds. Przestrzegania Konwencji z Aarhus jest nietrafione. Po pierwsze, owe sprawozdania nie zostały formalnie przyjęte przez strony konwencji z Aarhus. Po drugie, ich przedmiotowy zakres stosowania jest węższy aniżeli zakres wskazany przez wnoszącego odwołanie. Po trzecie, owe sprawozdania nie zawierają żadnego szczególnego wymogu rozciągnięcia uprawnień przyznanych organizacjom pozarządowym i innym stowarzyszeniom na władze lokalne.

2. Analiza

114. Trybunał konsekwentnie orzekał, że art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus nie wywołuje skutku bezpośredniego ( 77 ). W niniejszej sprawie do sądów Unii nie zwrócono się jednak o zbadanie ważności aktu Unii na tle konwencji z Aarhus, lecz jedynie o dokonanie wykładni postanowień traktatu FUE dotyczących legitymacji procesowej w świetle owej konwencji. W związku z powyższym wykładnia zgodna (obowiązek dokonania wykładni zgodnej) nie zależy od okoliczności, że analizowane postanowienie wywołuje skutek bezpośredni.

115. Trybunał orzekł, że zadaniem sądów krajowych jest „dokonanie – w zakresie, w jakim jest to tylko możliwe – wykładni przepisów proceduralnych dotyczących przesłanek, które winny zostać spełnione, aby móc wszcząć postępowanie administracyjne lub sądowe zgodnie z celami art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, jak i z celem skutecznej ochrony sądowej uprawnień wynikających z prawa Unii, ażeby umożliwić [organizacjom zajmującym się ochroną środowiska] zaskarżenie do sądu decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, które mogło być sprzeczne z unijnym prawem ochrony środowiska” ( 78 ). W niektórych sprawach Trybunał posunął się tak daleko, że uznał pewne wymogi krajowe ograniczające dostęp do sądów za sprzeczne z normami prawa Unii poddanymi wykładni w świetle konwencji z Aarhus ( 79 ).

116. Trybunał nie miał wprawdzie jeszcze okazji sformułować podobnych stwierdzeń w odniesieniu do postępowań sądowych na szczeblu Unii, jednak nie widzę powodu, dla którego w takim przypadku należałoby odstąpić od stosowania tych zasad. Komisja słusznie twierdzi, że traktaty międzynarodowe nie mogą wprowadzać odstępstw od postanowień prawa pierwotnego Unii ani być wobec nich nadrzędne. Prawo pierwotne może i powinno być jednak interpretowane, w stosownych przypadkach i w miarę możliwości, zgodnie z prawem międzynarodowym ( 80 ).

117. Mogę więc jedynie zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym przez rzecznika generalnego N. Jääskinena, który zwrócił uwagę na potrzebę spójnego podejścia do tej kwestii ( 81 ). Jeśli żąda się czegoś od sądów krajowych, to tego samego należy również żądać od sądów Unii. Artykuł 263 TFUE urzeczywistnia zasadę skutecznej kontroli sądowej ustanowioną w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”). Artykuł 9 ust. 3 konwencji z Aarhus również stanowi, w odniesieniu do konkretnej dziedziny, którą reguluje owa konwencja, wyraz tej samej zasady. Trybunał w swoim orzecznictwie w sposób wyraźny wskazał na istnienie związku między tymi postanowieniami ( 82 ).

118. Osobiście nie rozumiem jednak, i to z dość prostych względów, dlaczego miałoby to mieć jakieś większe znaczenie w niniejszej sprawie.

119. Konwencja z Aarhus w sposób wyraźny wprowadza rozróżnienie między uprawnionymi („społeczeństwo” lub „zainteresowana społeczność”, zgodnie z definicjami zawartymi w jej art. 2 pkt 4 i 5) a „władzami publicznymi” (zdefiniowanymi w jej art. 2 pkt 2), na które nakładane są pewne odpowiednie obowiązki.

120. W istocie niektóre kręgi „społeczeństwa” mogą niekiedy pełnić dwojaką funkcję i być uznawane, w konkretnych sytuacjach, za „władze publiczne” na potrzeby stosowania art. 2 pkt 2 lit. b) lub c) konwencji z Aarhus. Można na przykład wyobrazić sobie przypadek osoby (fizycznej), której organ ochrony środowiska powierzył wykonywanie pewnych zadań. Taka osoba może być jednocześnie (i) „władzą publiczną”, kiedy wykonuje, w sposób zawodowy, zadania powierzone jej przez aparat publiczny, oraz (ii) „zainteresowaną społecznością”, kiedy działa jako jednostka w sprawach środowiskowych niezwiązanych z jej funkcjami urzędowymi.

121. Jednak wbrew twierdzeniom wnoszącego odwołanie nie oznacza to, że możliwy jest również odwrotny scenariusz. Nie dostrzegam w konwencji z Aarhus żadnej podstawy pozwalającej przyjąć, że – w pewnych konkretnych sytuacjach – władza publiczna, pomijając już w ogóle organ administracji publicznej na poziomie regionalnym, który wyraźnie wchodzi w zakres jej art. 2 pkt 2 lit. a), również mogłaby się stać „zainteresowaną społecznością”.

122. Jest tak szczególnie wówczas, gdy w związku z daną kwestią taka władza działa jako osoba prawa publicznego (co niewątpliwie ma miejsce w niniejszym postępowaniu), wydając zakazy i nakładając w odniesieniu do tejże kwestii obowiązki na inne osoby. Nie będę się zagłębiał w niewątpliwie fascynującą dyskusję na temat tego, czy osoba prawna prawa publicznego mogłaby, przez wzgląd na samą swoją definicję, zostać w jakiejkolwiek sytuacji uznana za „społeczeństwo” („zainteresowaną społeczność”) w związku z zagadnieniami, w odniesieniu do których nie może działać z wykorzystaniem prerogatyw aparatu publicznego ( 83 ). Moim zdaniem należy w każdym razie aksjomatycznie wykluczyć sytuację, w której władza publiczna może jednocześnie być „zainteresowaną społecznością” w związku z kwestią wchodzącą w zakres jej kompetencji, gdy działa jako element aparatu publicznego.

123. Jest to dokładnie przypadek regionu stołecznego Bruksela, gdy podejmuje on działania w związku z ochroną środowiska, regulowaniem stosowania pestycydów i zakazem stosowania glifosatu na jego terytorium. W tych sprawach, jak zostało to potwierdzone w poprzedniej sekcji, ów region stanowi właściwą władzę publiczną. W związku z tym nie może on być jednocześnie społeczeństwem (zainteresowaną społecznością).

124. Dlatego też, choć nie ulega wątpliwości, że autorzy konwencji z Aarhus rzeczywiście mieli na względzie zapewnienie możliwie jak najszerszego udziału w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska i dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, nie sadzę, iż w ramach tego celu przewidywali oni możliwość wystąpienia sytuacji, w których władze publiczne składają skargi na siebie nawzajem, a nawet zaskarżają swoje własne działania.

125. Podsumowując, uważam, że – w przeciwieństwie do części drugiej zarzutu podniesionego przez wnoszącego odwołanie – część pierwszą owego zarzutu należy oddalić.

C. Intermezzo, krok w tył i (niesatysfakcjonujący) szerszy kontekst

126. Moim zdaniem część pierwsza zarzutu podniesionego przez wnoszącego odwołanie w oczywisty sposób nie może zostać uwzględniona. Przytoczony przez niego argument unaocznia jednak istnienie pewnego szerszego problemu. W istocie bowiem na pierwszy rzut oka za kuriozalną należy uznać sytuację, w której władza publiczna wdrażająca i stosująca prawo Unii na swoim szczeblu zarządzania (tj. aparat publiczny) próbuje nieoczekiwanie skorzystać ze środka przewidzianego dla jednostek i organizacji pozarządowych (mianowicie dla podmiotów, które w pewnym sensie pragną się chronić przed działaniami takiego aparatu).

127. Jednak po dalszym i dłuższym namyśle taka koncepcja przestaje się jawić jako osobliwa. Zaczyna ona natomiast wzbudzać pewien niepokój. W jakiej sytuacji stawia to region, który w obliczu mechanicznego i formalistycznego stosowania zasad dotyczących legitymacji procesowej sformułowanych dawno temu z myślą o osobach fizycznych i prawnych (głównie prawa prywatnego) znajduje się w istocie między młotem a kowadłem: nie jest państwem członkowskim sensu stricto, za które na potrzeby stosowania norm dotyczących dostępu do sądów Unii zawsze uznawano jedynie rządy szczebla centralnego, ale nie jest także społeczeństwem (zainteresowaną społecznością).

128. Zatrzymam się w tym miejscu, aby przedstawić kilka uwag na temat szerszych problemów, jakie rodzi niniejsze odwołanie. Techniczne argumenty omówione w poprzednich sekcjach nie powinny odwracać naszej uwagi od szerszych kwestii, które zasługują na omówienie i które dotyczą tego, jakie przepisy powinny w istocie regulować dostęp regionów i innych podmiotów wchodzących w skład federacji tworzącej państwo członkowskie do sądów Unii (śródtytuł 1) oraz tego, w jaki sposób taki (niewątpliwie szerzej ujęty) dostęp można pogodzić z aktualną strukturą sądów Unii (śródtytuł 2).

1. Regiony i inne podmioty wchodzące w skład federacji jako strony w postępowaniach przed sądami Unii

129. W art. 4 ust. 2 TUE uroczyście zadeklarowano, że „Unia szanuje równość państw członkowskich wobec traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego”.

130. Nie jest zatem zaskakujące, że zgodnie z wieloma innymi szczególnymi postanowieniami prawa pierwotnego charakterystyczne cechy różnych europejskich regionów nie tylko stanowią samo sedno unijnej polityki w zakresie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej ( 84 ), ale muszą także być brane pod uwagę przez instytucje Unii Europejskiej przy formułowaniu jej polityki w bardzo wielu dziedzinach, w tym w dziedzinie środowiska ( 85 ). Regiony Europy mają do odegrania ważną rolę w strukturze całego europejskiego projektu. Ich zaangażowanie w proces legislacyjny w Unii, w którym uczestniczą za pośrednictwem Komitetu Regionów, jest tutaj tylko jednym z przykładów. Ponadto regiony lub inne podmioty wchodzące w skład federacji tworzącej państwo członkowskie mogą być odpowiedzialne za wdrażanie prawa Unii w dziedzinach należących do zakresu ich kompetencji.

131. Nie należy wyprowadzać z tego wniosku, że regiony lub inne krajowe jednostki na szczeblu niższym niż państwo należy automatycznie zrównywać z państwem członkowskim. W świetle traktatów nie są one państwami członkowskimi. Wciąż jednak nierozstrzygnięta pozostaje kwestia tych jednostek państwa członkowskiego, które na mocy konstytucji krajowej reprezentują, praktycznie pod każdym względem i w odniesieniu do wykonywania pewnych uprawnień, w istocie państwa członkowskie. Co ze szczególnymi, konkretnymi kompetencjami przyznanymi tym jednostkom, które są przez nie wykonywane w sposób autonomiczny i poprzez które te właśnie jednostki wykonują władzę publiczną w Unii? Czy taki krajowy wybór dokonany na szczeblu konstytucyjnym może się wpisywać w ramy traktatowe, jeśli chodzi o dostęp do sądów Unii?

132. Oczywiście, że tak. W rzeczy samej ów wybór został już w pewnym zakresie usankcjonowany. Moim zdaniem rozwiązanie tych problemów jest naprawdę proste: należy w otwartym duchu lojalnej współpracy zastosować kryterium z wyroku Vlaams Gewest ( 86 ). Zawsze gdy, na pierwszy rzut oka, podmiotowi wchodzącemu w skład federacji tworzącej państwo członkowskie przyznano, na mocy konstytucji krajowej, konkretne autonomiczne uprawnienia dotyczące danej kwestii, których nie może on wykonywać według własnego uznania bezpośrednio ze względu na fakt obowiązywania środka Unii, owemu podmiotowi powinna przysługiwać legitymacja do zaskarżenia takiego aktu.

133. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na dwa elementy: „na pierwszy rzut oka” i „w otwartym duchu lojalnej współpracy”.

134. Na pierwszy rzut oka oznacza, że należy po prostu ustalić, iż w danej kwestii przysługuje kompetencja, której wykonywanie jest w sposób bezpośredni ograniczone, oraz rozstrzygnąć, czy podmiot wchodzący w skład federacji może zgodnie z prawem przyjąć przepisy dotyczące danego zagadnienia. Nie jest ani konieczne, ani właściwe, aby sądy Unii wdawały się w szczegółową dyskusję na temat podziału kompetencji w obrębie państwa członkowskiego, w sposób drobiazgowy roztrząsając kwestie, których rozstrzygnięcie należy w istocie do sądu (konstytucyjnego) na szczeblu krajowym. Ponadto należy stwierdzić, że – z porównawczego i strukturalnego punktu widzenia – system kontroli sądowej, w ramach którego znacznie więcej energii poświęca się rozstrzyganiu kwestii dopuszczalności aniżeli kwestii merytorycznych, zawsze jawi się jako system dotknięty pewną aberracją.

135. W otwartym duchu oznacza, że tego rodzaju wyzwania należy postrzegać jako to, czym naprawdę są: jako sui generis wewnątrzunijne spory między organami administracji, w których organ władzy publicznej państwa członkowskiego – odpowiedzialny za transpozycję i wdrażanie prawa Unii, to znaczy będący faktycznym organem regulacyjnym, a nie (po prostu kolejnym) adresatem aktu prawa Unii – próbuje wyrazić swoje niezadowolenie. W związku z powyższym mechaniczne i formalne (formalistyczne) stosowanie w odniesieniu do takich podmiotów restrykcyjnego orzecznictwa dotyczącego legitymacji procesowej nieuprzywilejowanych skarżących jest błędne na płaszczyźnie koncepcyjnej.

136. Tytułem podsumowania można w tym miejscu dokonać pewnej ekstrapolacji głównych koncepcji sformułowanych w ramach dość znanej teorii społecznej: skoro jest wymagana lojalność (czy też, w istocie, reprezentowanie), należy zezwolić na krytykę, bo w przeciwnym razie prawdopodobne staje się rozstanie ( 87 ).

2. Bezpośrednie i indywidualne oddziaływanie a sztuka kontroli ruchu drogowego

137. Wreszcie trzeba zwrócić uwagę na ogólny kontekst związany z dostępem do sądów Unii. Daleki jestem od sugerowania, że należy w sposób radykalny odejść od stosowanej dotychczas wykładni kategorii bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania oraz bez uprzedzenia szeroko otworzyć sądowe podwoje. W istocie wiele porządków prawnych, w tym także tych obowiązujących w państwach członkowskich, narzuca pewne warunki, wymagając dowodu indywidualnego oddziaływania na jednostkę umożliwiającego jej zaskarżanie aktów o charakterze generalnym.

138. Wątpliwości budzi jednak tendencja do nadmiernie restrykcyjnego interpretowania i stosowania tych zasad, co ma szczególne znaczenie 10 lat po wejściu w życie traktatu z Lizbony, który miał w założeniu rozwiać przynajmniej niektóre z tych wątpliwości. Krytyczna lektura orzecznictwa sądów Unii, zwłaszcza licznych postanowień Sądu, może jedynie wywołać zaskoczenie tym, z jakim zapałem i kreatywnością dąży się do tego, by stwierdzać brak bezpośredniego oddziaływania lub nawet jakiegokolwiek interesu prawnego. Niniejsze odwołanie stanowi kolejny przykład tego ogólnego podejścia oraz ducha. Podnosi ono następujące pytanie: skoro akty Unii nie dotyczą nawet regionów państw członkowskich, które mają je wdrożyć i zapewnić ich przestrzeganie, to kogo w ogóle dotyczą?

139. Oczywiście można udzielić klasycznej odpowiedzi, że w ramach porządku prawnego Unii ustanowiono kompletny system środków prawnych. Dlatego też brak legitymacji procesowej na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE nie stoi na przeszkodzie temu, aby Trybunał ostatecznie zajął się sprawą, odpowiadając na przedstawione przez sąd krajowy pytanie prejudycjalne dotyczące ważności ( 88 ).

140. Nie będę powtarzać, dlaczego na płaszczyźnie koncepcyjnej nie jest to w pełni zagwarantowane ( 89 ). Nie zamierzam także przywoływać konkretnych spraw, w których ów dogmat regularnie okazywał się być nieprawdziwy. Nie chcę także ponownie otwierać debaty na temat podwójnych standardów oraz tego, w jakim zakresie taka wykładnia art. 263 akapit czwarty TFUE pozwala urzeczywistnić prawo dostępu do sądu ustanowione w art. 47 karty i zasadę skutecznej ochrony prawnej przewidzianą w art. 19 ust. 1 TUE.

141. Zamiast tego na zakończenie przedstawię dwie uwagi natury strukturalnej, które przemawiają za bardziej otwartą wykładnią przesłanek bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania przynajmniej w odniesieniu do niektórych kategorii atypowych nieuprzywilejowanych skarżących, takich jak regiony w sprawach podobnych do niniejszej.

142. Po pierwsze, system sądowniczy Unii został przebudowany. Ograniczanie w drodze orzecznictwa dostępu bezpośredniego do sądów Unii przy jednoczesnym rozszerzaniu możliwości dostępu pośredniego w ramach postępowania w trybie prejudycjalnym stanowiło być może dobre rozwiązanie na początku XXI wieku. Mając jednak na uwadze, że niemal dwadzieścia lat później ( 90 ) radykalnie przebudowano strukturę sądów Unii, dalsze ograniczanie liczby spraw rozpatrywanych przez organ, którego efektywność poprawiono, przy równoczesnym dopuszczaniu niczym nieograniczonego wpływu spraw dotyczących tych samych kwestii do innego organu, który nadal pracuje z ograniczoną efektywnością, musi prowadzić do zatorów i do znacznego obniżenia jakości wymiaru sprawiedliwości.

143. Po drugie, tak powinno być szczególnie w przypadku złożonych kwestii o charakterze regulacyjnym i technicznym, których zbadanie wymaga zebrania szeregu dowodów, uzyskania opinii biegłych lub zapoznania się z danymi (naukowymi). Kwestia bezpieczeństwa określonych pestycydów stanowi tutaj doskonały przykład. Czy nie byłoby lepiej, gdyby tego rodzaju zagadnienie zostało najpierw dogłębnie zbadane co do istoty w pierwszej instancji, czyli przed Sądem, tak aby można było zgromadzić wszystkie potrzebne dowody i dane oraz wysłuchać zainteresowanych interwenientów, a dopiero potem ewentualnie zostało skierowane do Trybunału Sprawiedliwości w ramach odwołania? Czy nie lepiej byłoby skorzystać właśnie z tej drogi zamiast mierzyć się z podobnymi kwestiami, które w ostatecznym rozrachunku dotyczą ważności środków regulacyjnych Unii, w postępowaniu prejudycjalnym?

144. To właśnie w tego rodzaju złożonych sprawach przyjmowany powszechnie dogmat o całkowicie efektywnej alternatywie w postaci wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zaczyna być podważany. Można przypomnieć, że w postępowaniu prejudycjalnym Trybunał nie gromadzi dowodów, praktycznie nigdy nie zasięga opinii biegłych, zaś okoliczności faktyczne są ustalane wyłącznie przez sąd odsyłający (lub, co w przypadku tego rodzaju złożonych spraw o technicznym charakterze zdarza się nader często, niestety nie są w ogóle ustalane). W wyniku ograniczenia liczby potencjalnych interwenientów Trybunał musi często rozstrzygać w przedmiocie okoliczności faktycznych o wybitnie naukowym charakterze, mimo iż dysponuje jedynie szczątkowymi informacjami przedstawionymi czy to przez interwenientów, czy też przez sąd odsyłający.

145. Czy nie byłoby zatem rozsądne, aby zamiast doprowadzać do sytuacji, w której problem glifosatu ujawnia się w sposób pośredni w toku postępowania prejudycjalnego, dopuszczać, aby bieg tego rodzaju spraw rozpoczynał się przed Sądem, co pozwoliłoby w prawidłowy sposób zgromadzić wszystkie niezbędne dowody i informacje oraz zapoznać się z nimi ( 91 )? Oprócz kwestii wiedzy specjalistycznej i konieczności formułowania merytorycznych argumentów istnieją również szersze kwestie dotyczące dostępu do sądu i legitymacji procesowej: jak to jest możliwe, że region, któremu powierzono kompetencje w dziedzinie środowiska, nie ma legitymacji procesowej, aby zakwestionować udzielone na szczeblu Unii zezwolenie na stosowanie glifosatu, natomiast jednostki niszczące witryny i rozbijające gabloty sklepowe mają zarówno taką legitymację, jak i interes prawny ( 92 )?

146. Z pewnością mamy w tym przypadku do czynienia z dwoma różnymi rodzajami postępowań. To jednak właśnie ten szerszy kontekst, w tym kwestia oddziaływań między rodzajami postępowań przed Trybunałem oraz kwestia dostępu do niego, budzi zaniepokojenie. Czy rzeczywiście byłoby lepiej, gdyby region stołeczny Bruksela, zamiast należycie wnieść skargę do Sądu, polecił (oczywiście tylko hipotetycznie) kilku swoim pracownikom zdewastowanie paru sklepów w Brukseli ( 93 )?

147. Tytułem podsumowania pragnę powiązać ze sobą wnioski wypływające z dwóch uwag natury ogólnej przedstawionych w niniejszej sekcji i wskazać, że zamiast czekać na zdobycie uprawnienia przewidzianego w art. 256 ust. 3 TFUE, co jest na tyle skomplikowane, iż w najbliższej przyszłości raczej nie można się tego spodziewać ( 94 ), realnym rozwiązaniem w perspektywie krótko- i średnioterminowej jest kierowanie – w drodze bardziej rozsądnej wykładni przesłanek przewidzianych w art. 263 akapit czwarty TFUE przynajmniej w odniesieniu do niektórych nieuprzywilejowanych skarżących, takich jak na przykład strona skarżąca w niniejszym postępowaniu – tego rodzaju spraw do Sądu.

D. Skutki przeprowadzonej oceny: rozstrzygnięcie niniejszej sprawy

148. Doszedłem do wniosku, że Sąd popełnił błąd, gdy uznał skargę złożoną w pierwszej instancji za niedopuszczalną z tego względu, iż sporne rozporządzenie nie dotyczy bezpośrednio wnoszącego odwołanie. Gdyby Trybunał doszedł do tego samego wniosku, musiałby zbadać, czy spełnione są pozostałe przesłanki legitymacji procesowej wnoszącego odwołanie na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE. Gdyby bowiem owe inne przesłanki legitymacji procesowej wskazane w tym postanowieniu nie były spełnione, to zaskarżone postanowienie należałoby utrzymać w mocy, a odwołanie należałoby oddalić, niezależnie od naruszeń prawa, których dopuścił się Sąd ( 95 ).

1. W przedmiocie dopuszczalności skargi w pierwszej instancji

149. Wnoszący odwołanie podnosi, że sporne rozporządzenie dotyczy go zarówno bezpośrednio, jak i indywidualnie. Utrzymuje on ponadto, że owo rozporządzenie stanowi akt regulacyjny, który nie wymaga środków wykonawczych. Z kolei Komisja nie zgadza się z tymi argumentami.

150. Przeanalizuję kolejno obie te kwestie.

a) Akt, który dotyczy skarżącego bezpośrednio i indywidualnie

151. Przytoczyłem już orzecznictwo, zgodnie z którym akt Unii dotyczy – zarówno bezpośrednio, jak i indywidualnie – jednostki regionalnej lub lokalnej wówczas, gdy jednostce tej powierza się uprawnienia wykonywane autonomicznie w ramach krajowego porządku konstytucyjnego danego państwa członkowskiego, a akt Unii uniemożliwia jej wykonywanie tych uprawnień według własnego uznania („kryterium z wyroku Vlaams Gewest”) ( 96 ).

152. Wyjaśniłem również, dlaczego wydaje się, że to kryterium jest spełnione w niniejszej sprawie. Następnie wskazałem, jaki skutek dla prerogatyw wnoszącego odwołanie wynika automatycznie ze spornego rozporządzenia ( 97 ).

153. W zakresie, w jakim te wnioski nie zostaną uznane za wystarczające argumenty przemawiające za tym, że kryterium z wyroku Vlaams Gewest jest spełnione, co moim zdaniem w istocie ma miejsce, do rozstrzygnięcia pozostanie wyłącznie kwestia, w jaki sposób sporne rozporządzenie zmienia sytuację prawną wnoszącego odwołanie ze względu na jego konkretne położenie (mianowicie kryterium indywidualnego oddziaływania).

154. Przyznane regionom Belgii uprawnienia do regulowania stosowania pestycydów na ich terytoriach są z oczywistych względów charakterystyczne dla belgijskiego porządku konstytucyjnego. Sytuacja jest odmienna w (przynajmniej niektórych) innych państwach członkowskich. Nie wszystkie regiony lub inne jednostki lokalne w pozostałych państwach członkowskich dysponują autonomicznymi uprawnieniami o porównywalnym charakterze. Jednostki regionalne lub lokalne, które dysponują konkretnymi uprawnieniami do regulowania stosowania pestycydów na swoich terytoriach, stanowią zamkniętą, z góry określoną i z pewnością stosunkowo małą grupę osób (prawnych).

155. Tę samą logikę można zastosować w odniesieniu do innych rodzajów skutków, jakie sporne rozporządzenie wywołuje dla sytuacji wnoszącego odwołanie. W szczególności sytuacja prawna wnoszącego odwołanie zmienia się również ze względu na fakt, że sporne rozporządzenie przyznaje pewne prawa przedsiębiorstwom lub jednostkom (między innymi producentom i stowarzyszeniom producentów substancji czynnej oraz posiadaczom zezwoleń). Przykładowo posiadaczom zezwoleń, którzy występują o ich odnowienie, przysługuje prawo do otrzymania decyzji organu w ciągu 12 miesięcy oraz, w stosownych przypadkach, do domagania się utrzymania w mocy ważności zezwoleń na okres niezbędny do zakończenia procedur ( 98 ). Według wszelkich dowodów na te prawa można się powoływać wobec odpowiedzialnych organów belgijskich, wśród których – inaczej niż ma to miejsce w pozostałych państwach członkowskich – znajdują się też jednostki regionalne, a to ze względu na przysługującą im szczególną kompetencję w zakresie uregulowań dotyczących pestycydów.

156. Ponadto sporne rozporządzenie nakłada na wnoszącego odwołanie również obowiązek proceduralny. Rząd federalny nie może się wypowiedzieć w sprawie zezwoleń bez wysłuchania komitetu zatwierdzającego, w skład którego wchodzi wnoszący odwołanie. Ponownie należy podkreślić, że spoczywający na organach regionu stołecznego Bruksela obowiązek m.in. podjęcia działań następczych, skompletowania odpowiednich dokumentów i uczestnictwa w procedurach decyzyjnych, wynika z belgijskiej struktury konstytucyjnej.

157. Jeżeliby w istocie odnieść całą tę strukturę i logikę do regulatorów, a nie do adresatów aktu, do których został on skierowany ( 99 ), to owe elementy, rozpatrywane zarówno oddzielnie, jak i (tym bardziej) łącznie, wyraźnie odróżniają wnoszącego odwołanie od wszystkich innych organów regionalnych lub lokalnych w Unii, których sporne rozporządzenie może dotyczyć jedynie pośrednio, w zakresie, w jakim powierzono im zadanie dbania o ogólny dobrobyt mieszkańców lub integralność własnego terytorium. Owe elementy tym bardziej odróżniają więc wnoszącego odwołanie od innych osób prawnych lub fizycznych, które podejmują działania w dziedzinie środowiska lub których sporne rozporządzenie może dotyczyć w sposób potencjalny (np. obywateli narażonych na działanie danej substancji).

158. W związku z powyższym uważam, że sporne rozporządzenie dotyczy wnoszącego odwołanie zarówno bezpośrednio, jak i indywidualnie, co oznacza, iż przysługuje mu legitymacja procesowa, aby wnieść skargę na sporne rozporządzenie na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE. Niemniej jednak, dla pełności wywodu, dokonam także analizy jego legitymacji procesowej w świetle art. 263 akapit czwarty trzeci człon zdania TFUE.

b) Akt regulacyjny, który nie wymaga środków wykonawczych

159. Po pierwsze, dość jasne jest, że sporne rozporządzenie stanowi „akt regulacyjny” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.

160. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie to „obejmuje wszystkie akty o charakterze nieustawodawczym, które mają zasięg ogólny” ( 100 ). Sporne rozporządzenie niewątpliwie spełnia tę przesłankę. Nie jest ono aktem ustawodawczym, lecz aktem wykonawczym w rozumieniu art. 291 TFUE, który został przyjęty przez Komisję w celu wykonania rozporządzenia nr 1107/2009. Ponadto sporne rozporządzenie ma zastosowanie do sytuacji określonych obiektywnie i wywołuje skutki prawne wobec kategorii osób określonych w sposób ogólny i abstrakcyjny ( 101 ).

161. Po drugie, uważam również, że sporne rozporządzenie nie „[wymaga] środków wykonawczych” w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.

162. Trybunał wyjaśnił, że aby ocenić, czy akt regulacyjny wymaga środków wykonawczych, należy odnieść się do sytuacji osoby wnoszącej skargę oraz do przedmiotu owej skargi ( 102 ). Z powyższego wynika, że nie jest istotne, czy dany akt wymaga środków wykonawczych względem innych osób ( 103 ) oraz czy inne części zaskarżonego aktu, które nie są kwestionowane przez skarżącego, wymagają środków wykonawczych ( 104 ). W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma natomiast to, czy szczególne skutki prawne, które zmieniają sytuację skarżącego, wywiera zaskarżony akt Unii, czy też dopiero inny akt przyjęty przez Unię lub przez dane państwo członkowskie ( 105 ).

163. W związku z powyższym, mając na uwadze sytuację wnoszącego odwołanie oraz przedmiot niniejszego postępowania, sporne rozporządzenie nie wymaga środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty trzeci człon zdania TFUE. Jak już wielokrotnie wspomniałem w niniejszej opinii, wnoszący odwołanie nie kwestionuje żadnego konkretnego zezwolenia, które może zostać udzielone (lub które może podlegać odnowieniu) w odniesieniu do jednego środka zawierającego glifosat lub do większej ich liczby. Wnoszący odwołanie kwestionuje bezpieczeństwo substancji na podstawie art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1107/2009, który to aspekt zostaje ostatecznie rozstrzygnięty w zaskarżonym rozporządzeniu. W tym względzie nie wymaga się ani nie przewiduje żadnego środka wykonawczego.

164. Okoliczność, że do spornego rozporządzenia muszą zostać przyjęte środki wykonawcze, których adresatami są inne osoby (na przykład posiadacze zezwoleń i producenci glifosatu) lub które odnoszą się do innych jego aspektów (na przykład bezpieczeństwa konkretnych środków zawierających glifosat), jest – w świetle przytoczonego powyżej orzecznictwa – pozbawiona znaczenia.

165. Komisja kwestionuje te argumenty. Podnosi ona, że w wydanych niedawno orzeczeniach potwierdzono, iż sformułowanie „nie wymagają środków wykonawczych” powinno być interpretowane w sposób szczególnie restrykcyjny.

166. Zgadzam się z Komisją, jeśli chodzi o punkt wyjścia dla jej rozważań, natomiast nie odczytuję w ten sam sposób przytoczonego przez nią orzecznictwa i tym samym uważam, że w niniejszej sprawie wyciąga ona z niego niewłaściwe wnioski.

167. Po pierwsze, zgadzam się, że przesłanka, zgodnie z którą zaskarżony akt nie może „wymagać środków wykonawczych”, nie należy mylić z przesłanką „bezpośredniego oddziaływania” ( 106 ). Prawdą jest, że służą one temu samemu celowi: odciążeniu sądów Unii od konieczności zajmowania się niepotrzebnymi sprawami przy jednoczesnym zapewnieniu skutecznej ochrony prawnej wszystkim osobom, których akt Unii dotyczy bezpośrednio ( 107 ). Ich zakres i znaczenie nie są mimo to identyczne.

168. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że sformułowanie „nie wymagają środków wykonawczych” należy interpretować w świetle celu tego postanowienia, który, jak wynika z jego genezy, polega na uniknięciu sytuacji, w której jednostka będzie zmuszona do naruszenia prawa, aby móc zwrócić się do sądu. Tymczasem, gdy akt regulacyjny wywiera bezpośrednio wpływ na sytuację prawną osoby fizycznej lub prawnej, nie wymagając środków wykonawczych, osoba ta mogłaby zostać pozbawiona skutecznej ochrony sądowej, gdyby nie dysponowała bezpośrednim środkiem zaskarżenia przed sądem Unii w celu podważenia zgodności z prawem tego aktu regulacyjnego. W sytuacji braku środków wykonawczych osoba fizyczna lub prawna byłaby bowiem w stanie, mimo że rzeczony akt dotyczy jej bezpośrednio, doprowadzić do skontrolowania tego aktu przez sąd dopiero po naruszeniu jego przepisów, powołując się na ich niezgodność z prawem w ramach postępowania wszczętego przeciwko niej przed sądem krajowym ( 108 ).

169. Zgadzam się również z Komisją, że zasadnicza różnica między tymi dwoma pojęciami jest następująca: inaczej niż ma to miejsce w przypadku bezpośredniego oddziaływania, sam fakt istnienia środków wykonawczych do aktu Unii, nawet wówczas gdy owe środki mają charakter czysto mechaniczny, a adresatom aktu Unii nie przysługują w tym względzie żadne uprawnienia dyskrecjonalne, wystarcza do stwierdzenia, iż przesłanka ustanowiona w art. 263 akapit czwarty trzeci człon zdania TFUE nie jest spełniona ( 109 ). Innymi słowy, zaskarżony akt Unii musi, sam z siebie, wywoływać skutki prawne będące przedmiotem skargi ( 110 ). Dlatego też przesłanka dotycząca braku środków wykonawczych opiera się wprawdzie na założeniach leżących u podstaw przesłanki bezpośredniego oddziaływania, ale jest od niej w pewnym względzie bardziej restrykcyjna ( 111 ).

170. Wyboru konstytucyjnego polegającego na uwzględnieniu tej przesłanki w art. 263 akapit czwarty trzeci człon zdania TFUE dokonano najpewniej po to, by zrównoważyć sytuację, w której, po pierwsze, dopuszczalność skargi bezpośredniej do sądów Unii zostaje rozciągnięta na wszystkie akty o charakterze generalnym (czyli takie, które potencjalnie mogą dotyczyć bardzo wielu jednostek), a po drugie, legitymacja procesowa zostaje rozszerzona na każdą osobę, której owe akty dotyczą bezpośrednio (z uwagi na fakt, że w takich sytuacjach zrezygnowano z przesłanki indywidualnego oddziaływania). W związku z tym chęć wyeliminowania możliwości składania actio popularis do sądów Unii skłoniła autorów traktatu z Lizbony do zaostrzenia wymogu, zgodnie z którym skutki prawne aktu zaskarżonego przez stronę skarżącą mają wypływać całkowicie i bezpośrednio z zaskarżonego aktu Unii.

171. Owej przesłanki nie można jednak obecnie zamieniać w jej przeciwieństwo i (ponownie) interpretować w sposób, który faktycznie jeszcze bardziej ograniczyłby dostęp [do sądów Unii], co całkowicie pozbawiałoby znaczenia tej wyraźnej zmiany traktatu. Byłoby to również sprzeczne z jasno wyrażoną wolą prawodawcy konstytucyjnego Unii ( 112 ).

172. W związku z tym nie zgadzam się z zaproponowaną przez Komisję wykładnią ostatnich orzeczeń Trybunału. W pełni natomiast przychylam się do stanowiska rzecznika generalnego P. Cruza Villalóna, który argumentował, że „akt[y] prawn[e] o charakterze niematerialnym, »pomocniczym«” nie mogą stanowić środków wykonawczych. Sądy Unii powinny natomiast rozważyć, czy zaskarżony akt jest „w pełni i samoistnie operacyjny” w świetle swojego celu, treści oraz skutków, jakie wywiera dla sytuacji prawnej skarżącego ( 113 ).

173. Moim zdaniem orzecznictwo w znacznym stopniu potwierdza to stanowisko. Trybunał wyjaśnił, że nie jest istotne, czy zaskarżony akt wymaga środków wykonawczych względem innych osób oraz czy inne części zaskarżonego aktu, które nie są kwestionowane przez skarżącego, wymagają środków wykonawczych ( 114 ). Ponadto w wyroku Montessori Trybunał stwierdził, że stronie skarżącej przysługuje legitymacja procesowa na podstawie art. 263 akapit czwarty trzeci człon zdania TFUE w zakresie, w jakim nie można od niej oczekiwać wszczynania sztucznego postępowania na potrzeby zaskarżenia aktów krajowych, które – gdyby nie naruszenie prawa – w ogóle nie zostałyby przyjęte, w celu doprowadzenia do sytuacji, w której do Trybunału zostanie skierowane odesłanie w przedmiocie ważności aktu podstawowego Unii ( 115 ).

174. Również Sąd przyjmował ten tok rozumowania w wielu rozpatrywanych ostatnio sprawach. W wyroku Gazprom Neft Sąd stwierdził, że byłoby rzeczą sztuczną lub przesadną wymaganie od podmiotu, aby występował o środek wykonawczy wyłącznie w celu uzyskania możliwości zaskarżenia go przed sądami krajowymi, jeżeli jest oczywiste, iż taki wniosek doprowadzi nieuchronnie do odmowy, a zatem w zwykłym toku działalności nie zostałby złożony ( 116 ). Ponadto w wyrokach Tilly-Sabco i Doux Sąd uznał, że za środki wykonawcze w rozumieniu art. 263 akapit czwarty trzeci człon zdania TFUE można uznać tylko takie środki, które są przyjmowane przez organy Unii lub władze krajowe w normalnym toku spraw. Jeśli w normalnym toku spraw te organy lub władze nie przyjmą żadnego środka, aby wykonać akt regulacyjny i skonkretyzować jego skutki dla skarżącego, to ów akt nie wymaga środków wykonawczych ( 117 ).

175. Podsumowując, art. 263 akapit czwarty trzeci człon zdania TFUE został wprowadzony do traktatu w celu usunięcia luki w systemie środków zaskarżenia w odniesieniu do wszystkich tych spraw, w których kontrola pośrednia aktów Unii (tj. kontrola na drodze postępowania prejudycjalnego) jest (i) niemożliwa, ponieważ akt Unii nie wymaga środków wykonawczych (zob. wyrok Microban ( 118 )) lub (ii) ma charakter całkowicie sztuczny i jest zupełnie nieuzasadniona, ponieważ brak jest środków wykonawczych skierowanych do skarżącego (zob. wyroki: Montessori, Gazprom, Tilly-Sabco, Doux ( 119 )) lub brak jest środków wykonawczych odnoszących się do skutków kwestionowanych przez skarżącego (zob. sytuacja analizowana w wyroku Telefónica ( 120 )).

176. Zasadniczo niniejsza sprawa należy albo do pierwszej grupy opisanej w powyższym punkcie (co się tyczy ustalenia w przedmiocie bezpieczeństwa glifosatu, nie istnieje środek wykonawczy), albo, w każdym razie, do drugiej grupy (wnoszący odwołanie musiałby sztucznie zaskarżyć jakąś decyzję federacji przyjętą w tym kontekście, aby móc podnieść kwestię ważności spornego rozporządzenia w toku postępowania krajowego w nadziei, że sąd odsyłający zwróci się w tym przedmiocie do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE).

177. Z tych względów uważam, że wnoszący odwołanie ma również legitymację procesową, aby złożyć skargę na sporne rozporządzenie na podstawie art. 263 akapit czwarty trzeci człon zdania TFUE: sporne rozporządzenie stanowi akt regulacyjny, który nie wymaga środków wykonawczych.

E. W przedmiocie skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd

178. Ponieważ skarga została uznana za dopuszczalną, natomiast nie została ona zbadana co do istoty w pierwszej instancji, należy skierować ją do ponownego rozpoznania przez Sąd na podstawie art. 61 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i orzec, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.

179. Uważam jednak, że Trybunał dysponuje całym potrzebnym materiałem, aby móc wydać orzeczenie oddalające wstępny zarzut niedopuszc