OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY

przedstawiona w dniu 17 września 2020 r. ( 1 )

Sprawa C‑501/18

BT

przeciwko

Balgarska Narodna Banka

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Administrativen sad Sofia-grad (sąd administracyjny w Sofii, Bułgaria)]

Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 94/19/WE – Systemy gwarancji depozytów – Pojęcie depozytu niedostępnego – Depozyty należne i wymagalne – Stwierdzenie niedostępności depozytów – Depozyty podlegające zwrotowi – Warunek umowny sprzeczny z dyrektywą 94/19 – Zasada pierwszeństwa prawa Unii – Rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 – Europejski Urząd Nadzoru Bankowego – Zalecenie w zakresie działań niezbędnych do zapewnienia zgodności z dyrektywą 94/19 – Wykładnia i możliwość powołania się – Ważność

1. W 2016 r. posiadacz depozytu na rachunku bieżącym otwartym na jego imię i nazwisko w Korporativna Targovska Banka (zwanym dalej „KTB”) wystąpił do sądu bułgarskiego ( 2 ) z żądaniem, aby Balgarska Narodna Banka (bank centralny Bułgarii, zwany dalej „BNB”) wypłacił mu odszkodowanie za szkody poniesione z powodu opóźnienia w wypłacie tego depozytu.

2. Skarżący w owym postępowaniu podnosił, że BNB powinien był stwierdzić niedostępność depozytów utworzonych w KTB w terminie wyznaczonym w dyrektywie 94/19/WE ( 3 ). Ze względu na to, że BNB nie stwierdził owej niedostępności, można było przypisać mu opóźnienie w wypłacie i był on zobowiązany do zapłaty należnych odsetek za zwłokę do czasu wypłaty kwoty depozytu.

3. Właściwy sąd wystąpił z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, który został rozstrzygnięty przez Trybunał wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., Kantarev ( 4 ).

4. Podczas gdy postępowanie w sprawie Kantarev było jeszcze zawisłe, inny sąd bułgarski, Administrativen sad Sofia-grad (sąd administracyjny w Sofii, Bułgaria), złożył wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w ramach podobnego sporu, którego przedmiotem również była skarga o stwierdzenie odpowiedzialności odszkodowawczej BNB oparta na częściowo zbieżnych argumentach.

5. Po wydaniu wyroku Kantarev Trybunał poinformował o tym fakcie Administrativen sad Sofia-grad (sąd administracyjny w Sofii), zwracając się z pytaniem, czy zamierza podtrzymać swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, co sąd ten potwierdził.

6. Zdaniem Trybunału wnioski te dotyczą jedynie dwóch z kwestii rozpatrywanych w niniejszej sprawie, które nie zostały poruszone lub zostały poruszone z innego punktu widzenia w wyroku Kantarev: a) pojęcia „depozytu należnego i wymagalnego” zawartego w art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19; oraz b) wpływu zalecenia Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (zwanego dalej „zaleceniem EBA/2014/02”) z dnia 17 października 2014 r. ( 5 ).

7. Ze względu na to, że moja analiza ogranicza się do tych dwóch kwestii, odniosę się do wyroku Kantarev, jeśli zajdzie taka potrzeba, przedstawiając ramy prawne, okoliczności faktyczne, które zdeterminowały zwrot zdeponowanych w KTB środków, oraz moją ocenę tych okoliczności.

I. Ramy prawne

A. Prawo Unii

1. Dyrektywa 94/19, zmieniona dyrektywą 2009/14 ( 6 )

8. W odniesieniu do odpowiednich motywów i artykułów tej dyrektywy odsyłam do pkt 3–6 wyroku Kantarev.

2. Rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 ( 7 )

9. Motywy 27–29 mają następujące brzmienie: „(27) Zapewnianie właściwego i pełnego stosowania prawa unijnego jest podstawowym warunkiem wstępnym dla integralności, przejrzystości, efektywności i prawidłowego funkcjonowania rynków finansowych, stabilności systemu finansowego i równych warunków konkurencji dla instytucji finansowych w Unii. Należy zatem wprowadzić odpowiedni mechanizm obowiązujący w przypadkach stwierdzenia przez Urząd niestosowania lub nieprawidłowego stosowania prawa unijnego prowadzącego do jego naruszenia. Mechanizm ten powinien obowiązywać w dziedzinach, w których prawo Unii określa jasne i bezwarunkowe obowiązki. (28) Aby umożliwić podjęcie odpowiednich działań w przypadku nieprawidłowego lub niewystarczającego stosowania prawa unijnego, należy wprowadzić mechanizm obejmujący trzy etapy: Po pierwsze, Urząd powinien być uprawniony do zbadania domniemanego nieprawidłowego lub niewystarczającego wykonania obowiązków wynikających z prawa unijnego przez organy krajowe w ramach ich praktyki nadzorczej, a następnie powinien wydać zalecenie. Po drugie, w przypadku gdy właściwy organ krajowy nie zastosuje się do zalecenia, Komisja powinna mieć prawo do wydania formalnej opinii uwzględniającej zalecenie Urzędu, w której wymaga od właściwego organu podjęcia działań koniecznych do zapewnienia przestrzegania prawa Unii. (29) Po trzecie, w wyjątkowych sytuacjach uporczywej bezczynności właściwego organu Urząd powinien posiadać uprawnienia do przyjęcia w ostateczności decyzji skierowanych do poszczególnych instytucji finansowych. Uprawnienie to powinno być ograniczone do wyjątkowych przypadków, w których właściwy organ nie zastosuje się do skierowanej do niego formalnej opinii oraz w których prawo Unii ma bezpośrednie zastosowanie do instytucji finansowych na mocy istniejących lub przyszłych rozporządzeń unijnych”.

10. Artykuł 1 ust. 2 stanowi: „Urząd działa w ramach uprawnień przyznanych niniejszym rozporządzeniem oraz w zakresie przepisów dyrektywy 2006/48/WE, dyrektywy 2006/49/WE, dyrektywy 2002/87/WE, rozporządzenia (WE) nr 1781/2006, dyrektywy [94/19] i w zakresie, w jakim akty te mają zastosowanie do instytucji kredytowych i finansowych oraz właściwych organów, które je nadzorują, w zakresie stosownych fragmentów dyrektywy 2005/60/WE, dyrektywy 2002/65/WE, dyrektywy 2007/64/WE i dyrektywy 2009/110/WE, w tym wszystkich dyrektyw, rozporządzeń i decyzji wydanych na podstawie tych aktów oraz wszelkich przyszłych prawnie wiążących aktów unijnych powierzających zadania Urzędowi”.

11. Artykuł 4 pkt 2 ppkt (iii) definiuje jako „właściwe organy”: „w odniesieniu do systemów gwarantowania depozytów, organy, które zarządzają systemami gwarantowania depozytów zgodnie z dyrektywą [94/19], lub w przypadku gdy funkcjonowaniem systemu gwarantowania depozytów zarządza spółka prywatna – organ publiczny nadzorujący takie systemy na mocy tej dyrektywy”.

12. Artykuł 16 stanowi: „1. W celu ustanowienia spójnych, wydajnych i skutecznych praktyk nadzorczych w ramach ESNF oraz zapewnienia wspólnego, jednolitego i spójnego stosowania prawa Unii, Urząd wydaje wytyczne i zalecenia skierowane do właściwych organów lub instytucji finansowych. […] 3. Właściwe organy i instytucje finansowe dokładają wszelkich starań, aby zastosować się do tych wytycznych i zaleceń. W ciągu dwóch miesięcy od wydania wytycznej lub zalecenia każdy właściwy organ potwierdza, czy stosuje się lub czy zamierza zastosować się do danej wytycznej lub danego zalecenia. Jeżeli właściwy organ nie stosuje się do nich ani nie zamierza się do nich zastosować, powiadamia o tym Urząd, podając uzasadnienie. Urząd publikuje informacje o tym, że dany właściwy organ nie stosuje się lub nie zamierza zastosować się do danej wytycznej lub danego zalecenia. Urząd może również, w odniesieniu do indywidualnych przypadków, podjąć decyzję o opublikowaniu przedstawionego przez właściwy organ uzasadnienia niezastosowania się do danej wytycznej lub danego zalecenia. Właściwy organ jest z wyprzedzeniem powiadamiany o takiej publikacji. Jeżeli jest to wymagane w wytycznej lub zaleceniu, instytucje finansowe jasno i szczegółowo informują, czy stosują się do tej wytycznej lub zalecenia. […]”.

13. Artykuł 17 stanowi: „1. W przypadku gdy właściwy organ nie zastosował aktów unijnych, o których mowa w art. 1 ust. 2, w tym regulacyjnych standardów technicznych i wykonawczych standardów technicznych ustanowionych zgodnie z art. 10–15, lub zastosował je w sposób, który wydaje się stanowić naruszenie prawa Unii, w szczególności nie zapewniając spełnienia przez instytucję finansową wymogów ustanowionych w tych aktach, Urząd podejmuje działania zgodnie z uprawnieniami określonymi w ust. 2, 3 i 6 niniejszego artykułu. 2. Na wniosek co najmniej jednego właściwego organu, Parlamentu Europejskiego, Rady, Komisji, Bankowej Grupy Interesariuszy lub z własnej inicjatywy i po poinformowaniu właściwego organu, którego to dotyczy, Urząd może przeprowadzać postępowanie wyjaśniające w sprawie domniemanego naruszenia lub niezastosowania prawa unijnego. […] 3. W terminie dwóch miesięcy od rozpoczęcia postępowania wyjaśniającego, Urząd może skierować do właściwego organu, którego to dotyczy, zalecenie określające działania konieczne do zapewnienia przestrzegania prawa Unii. W terminie dziesięciu dni roboczych od daty otrzymania zalecenia, właściwy organ informuje Urząd o działaniach, jakie podjął lub zamierza podjąć, aby zapewnić przestrzeganie prawa Unii. 4. W przypadku gdy właściwy organ nie zapewnił przestrzegania prawa Unii w ciągu miesiąca od otrzymania zalecenia od Urzędu, Komisja może, po uzyskaniu informacji od Urzędu lub z własnej inicjatywy, wydać formalną opinię nakładającą na właściwy organ obowiązek podjęcia działań niezbędnych do przestrzegania prawa Unii. Formalna opinia Komisji uwzględnia zalecenie Urzędu. Komisja wydaje taką formalną opinię w terminie trzech miesięcy od przyjęcia zalecenia. Komisja może przedłużyć ten okres o jeden miesiąc. Urząd i właściwe organy przekazują Komisji wszelkie niezbędne informacje. 5. W terminie dziesięciu dni roboczych od daty otrzymania formalnej opinii, o której mowa w ust. 4, właściwy organ informuje Komisję i Urząd o działaniach, jakie podjął lub zamierza podjąć, aby zastosować się do tej formalnej opinii. 6. Bez uszczerbku dla uprawnień Komisji na mocy art. 258 TFUE, w przypadku gdy właściwy organ nie stosuje się do formalnej opinii, o której mowa w ust. 4, w okresie w niej przewidzianym, oraz w przypadku gdy konieczne jest terminowe zaradzenie nieprzestrzeganiu przepisów, w celu utrzymania bądź przywrócenia równych warunków konkurencji na rynku lub zapewnienia prawidłowego funkcjonowania systemu finansowego i jego stabilności, oraz w przypadku gdy odpowiednie wymogi przewidziane w aktach, o których mowa w art. 1 ust. 2, są bezpośrednio stosowane wobec instytucji finansowych Urząd może przyjąć decyzję indywidualną, skierowaną do instytucji finansowej, zobowiązującą ją do podjęcia działań niezbędnych do wypełnienia jej obowiązków wynikających z prawa Unii, w tym do zaprzestania określonych praktyk. Decyzja Urzędu musi być zgodna z formalną opinią wydaną przez Komisję na mocy ust. 4. 7. Decyzje przyjęte na mocy ust. 6 mają pierwszeństwo wobec wszelkich decyzji przyjętych wcześniej przez właściwe organy w tej samej sprawie. Podejmując działania w związku z kwestiami będącymi przedmiotem formalnej opinii wydanej na mocy ust. 4 lub decyzji wydanej na mocy ust. 6, właściwe organy stosują się odpowiednio do formalnej opinii lub decyzji. […]”.

14. Artykuł 26 ust. 2 stanowi: „Artykuł 16 dotyczący uprawnień Urzędu w zakresie przyjmowania wytycznych i zaleceń ma zastosowanie do systemów gwarantowania depozytów”.

B. Prawo krajowe

15. Odsyłam do przytoczenia ustaw bułgarskich dokonanego w pkt 8–25 wyroku Kantarev.

16. Pragnę jedynie zauważyć, że art. 23 ust. 1 i 5 Zakon za garantirane na vlogovete v bankite (ustawy o gwarancji depozytów bankowych) ( 8 ) ma następujące brzmienie: „1. Fundusz spłaca długi banku jego deponentom do wysokości gwarantowanej, jeżeli [BNB] cofnął bankowi komercyjnemu licencję bankową. […] 5. Wypłata środków przez fundusz rozpoczyna się nie później niż 20 dni roboczych od dnia, w którym [BNB] podjął decyzję o cofnięciu licencji”.

II. Postępowanie i pytania prejudycjalne

17. W latach 2008, 2010 i 2011 skarżąca BT i KTB zawarły trzy umowy dotyczące bezterminowych depozytów w euro i w lewach bułgarskich (BGN), gwarantowanych przez fundusz gwarancji depozytów bankowych (zwany dalej „funduszem”) do wysokości kwoty 196000 BGN w stosunku do jednej osoby.

18. Sytuacja KTB w 2014 r. i działanie organów krajowych zostały opisane w wyroku Kantarev (pkt 27 i 28) w następujący sposób: „Bank KTB stanął w obliczu zaburzenia płynności wskutek masowego wycofywania posiadanych w nim depozytów, w związku z czym jego przedstawiciele zwrócili się w dniu 20 czerwca 2014 r. do BNB o objęcie KTB specjalnym nadzorem. Poinformowano także BNB o zawieszeniu wypłat i wszystkich operacji bankowych tej instytucji. Decyzją z tego samego dnia zarząd BNB objął bank KTB specjalnym nadzorem na okres trzech miesięcy. Realizacja zobowiązań tej instytucji kredytowej została zawieszona, a jej działalność ograniczona. BNB powołał kwestorów, którym powierzył zadanie zlecenia przeprowadzenia przez kontrolera zewnętrznego wyceny aktywów i zobowiązań tej instytucji. […] Z wyceny wynikało, że wynik finansowy banku KTB jest ujemny i bank nie spełnia przewidzianych w przepisach Unii wymogów w zakresie funduszy własnych. W rezultacie, po pierwsze, decyzją z dnia 6 listopada 2014 r. BNB cofnął bankowi KTB licencję bankową, po drugie, stwierdził, że należy podjąć działania w celu wszczęcia wobec banku postępowania upadłościowego, a po trzecie, postanowił, że należy poinformować o tym fundusz”.

19. W decyzji zarządu BNB z dnia 30 czerwca 2014 r., która weszła w życie w dniu 1 lipca 2014 r., stopy procentowe od depozytów w KTB zostały obniżone do średniej zwykłej stopy procentowej na rynku bankowym i ustanowiono standardową skalę stóp procentowych ( 9 ).

20. W dniu 1 sierpnia 2014 r. Komisja Europejska skierowała do ministra finansów Bułgarii formalne wezwanie zgodnie z postępowaniem przewidzianym w art. 258 TFUE ze względu na nieprawidłową transpozycję dyrektywy 94/19 i naruszenie art. 63 TFUE ( 10 ).

21. Decyzją z dnia 16 września 2014 r. zarząd BNB przedłużył środki nadzoru do dnia 20 listopada 2014 r.

22. W dniu 17 października 2014 r. EUNB przyjął zalecenie EBA/ 2014/02 skierowane do BNB i funduszu zgodnie z art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 1093/2010. Wskazano w nim, że BNB naruszył prawo Unii poprzez brak podjęcia niezbędnych działań w celu stwierdzenia niedostępności depozytów zgodnie z art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 oraz podjęcie decyzji o zawieszeniu wykonywania wszystkich zobowiązań i uniemożliwieniu deponentom dostępu do gwarantowanych depozytów.

23. Zgodnie z motywem 27 tego zalecenia decyzja BNB z dnia 20 czerwca 2014 r. o objęciu KTB szczególnym nadzorem i zawieszeniu jego zobowiązań była równoznaczna ze stwierdzeniem niedostępności depozytów w rozumieniu art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19, w konsekwencji czego fundusz musiał wypłacić gwarantowane kwoty niedostępnych depozytów.

24. Zwrot depozytów na rzecz skarżącej został dokonany na zasadach podobnych do tych, o których mowa w wyroku Kantarev ( 11 ), lecz zgodnie z informacjami przedstawionymi przez sąd odsyłający skarżąca otrzymała od funduszu zwrot jej gwarantowanych depozytów w KTB w wysokości 196000 BGN, powiększonej o odsetki naliczone od dnia 30 czerwca do dnia 6 listopada 2014 r. Pozostałe depozyty, których posiadaczem była skarżąca, na kwotę 44070 BGN (około 22500 EUR), zostały wpisane na listę wierzytelności uznanych w ramach postępowania upadłościowego w kolejności przewidzianej przez właściwe prawo bułgarskie.

25. W dniu 7 marca 2015 r. Sofiyski apelativen sad (sąd apelacyjny w Sofii, Bułgaria) uznał za datę wszczęcia upadłości KTB dzień 20 czerwca 2014 r. ze względu na to, że aktywa netto KTB stały się wówczas ujemne.

26. Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczęte przez Komisję przeciwko Bułgarii zostało umorzone w dniu 10 grudnia 2015 r.

27. BT wniosła do sądu odsyłającego skargę o naprawienie ( 12 ) szkód wynikających bezpośrednio i pośrednio z działań i zaniechań BNB, które jej zdaniem naruszają prawo Unii w odniesieniu do interwencji KTB.

28. Skarga obejmuje dwa żądania: – Po pierwsze, żądanie zapłaty odsetek ustawowych od gwarantowanej kwoty depozytów w KTB za okres od 30 czerwca do 4 grudnia 2014 r. w wysokości 8627,96 BGN (około 4400 EUR). Na poparcie tego żądania skarżąca podnosi, że BNB, jako właściwy organ, nie stwierdził, iż depozyty te były niedostępne od dnia 30 czerwca 2014 r., w związku z czym naruszył dyrektywę 94/19 i niezgodnie z prawem opóźnił ich zwrot do dnia 4 grudnia 2014 r. – Po drugie, żądanie zapłaty 44070 BGN (około 22500 EUR), to znaczy kwoty depozytów w KTB przekraczających gwarantowane minimum. Działanie BNB doprowadziło do niewypłacalności KTB, a możliwości odzyskania tej kwoty w ramach krajowego postępowania upadłościowego są znikome, co stanowi naruszenie art. 17 i 52 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

29. W celu wydania orzeczenia w przedmiocie tych żądań Administrativen sad Sofia-grad (sąd administracyjny w Sofii) wystąpił do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, obejmującym szereg pytań, z których przytoczę tylko te, których dotyczy moja analiza: „[…] 2) Czy z motywu 27 rozporządzenia […] [nr 1093/2010] […] wynika, że w okolicznościach rozpatrywanych w postępowaniu głównym zalecenie przyjęte na podstawie art. 17 ust. 3 tego rozporządzenia, w którym wskazano na naruszeniе prawa Unii przez krajowy bank centralny państwa członkowskiego w związku z terminami wypłaty gwarantowanych depozytów deponentów w konkretnej instytucji kredytowej: – ustanawia prawо dla deponentów tej instytucji kredytowej do powołania się na to zalecenie przed sądem krajowym w celu uzasadnienia skargi dotyczącej szkód wynikających z tego naruszenia prawa Unii, mając na względzie wyraźne uprawnienie Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego do ustalania naruszenia prawa Unii Europejskiej, a także okoliczność, że deponenci nie są i nie mogą być adresatami zalecenia i nie wywołuje ono w stosunku do nich bezpośrednich skutków prawnych? – jest ważne w odniesieniu do wymogu, by naruszony przepis ustanawiał jasne i bezwarunkowe obowiązki, mając na względzie, że art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy [94/19] […] interpretowany w związku z motywami dwunastym i trzynastym tej dyrektywy nie zawierа wszystkich elementów niezbędnych do powstania jasnego i bezwarunkowego obowiązku państwa członkowskiego i nie ustanawia bezpośrednio prawа dla deponentów, a także biorąc pod uwagę okoliczność, że w tej dyrektywie przewidziano minimalny poziom harmonizacji, który nie obejmuje elementów, na podstawie których można by ustalić niedostępność depozytu[,] a zalecenia nie oparto na innych jasnych i bezwarunkowych przepisach prawa Unii dotyczących tych elementów, w tym: oceny niedostatecznej płynności i braku perspektywy wypłaty; istniejącego obowiązku stosowania środków wczesnej interwencji i wsparcia działalności instytucji kredytowej? – jest ważne w odniesieniu do krajowego banku centralnego, który nie ma związku z krajowym systemem gwarancji depozytów i nie jest właściwym organem w rozumieniu art. 4 pkt 2 ppkt [iii] rozporządzenia [nr 1093/2010], mając na względzie przedmiot wspomnianego zalecenia – gwarantowanie depozytów, a także określone w art. 26 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia uprawnienie Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego do przyjmowania zaleceń dotyczących systemu gwarancji depozytów? […] 4) Czy z wykładni art. 10 ust. 1 w związku z art. 1 pkt 3 ppkt (i) i art. 7 ust. 6 dyrektywy [94/19] oraz rozważań prawnych wywiedzionych z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 grudnia 2016 r., Vervloet i in., (C‑76/15, EU:C:2016:975, pkt 82–84), wynika, że zakresem przepisów dyrektywy są objęci także deponenci, – których depozyty nie są wymagalne na podstawie umów i przepisów ustawowych w okresie od wstrzymania wypłat przez instytucję kredytową do cofnięcia jej zezwolenia na prowadzenie działalności bankowej, w tym dany deponent nie wyraził woli nastąpienia tej wymagalności, – którzy zgodzili się z warunkiem przewidującym wypłatę gwarantowanej wysokości depozytów w trybie krajowego prawodawstwa państwa członkowskiego, a konkretnie po cofnięciu zezwolenia instytucji kredytowej, która przechowuje depozyty, i ta przesłanka jest spełniona, oraz – wspomniany warunek w umowach o depozyty ma moc ustawy między stronami, zgodnie z krajowym prawodawstwem państwa członkowskiego? Czy z przepisów tej dyrektywy lub z innego przepisu prawa Unii wynika, że sąd krajowy nie powinien uwzględniać podobnego warunku zawartego w umowach o depozyty ani rozpatrywać skargi deponenta dotyczącej odsetek od niewypłaconej w terminie gwarantowanej wysokości depozytów określonych w tych umowach, biorąc pod uwagę przesłanki pozaumownej odpowiedzialności za szkody wynikające z naruszenia prawa Unii oraz na podstawie art. 7 ust. 6 dyrektywy 94/19?”.

III. Postępowanie przed Trybunałem

30. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do Trybunału w dniu 6 sierpnia 2018 r.

31. Uwagi na piśmie zostały złożone przez BNB i Komisję, przy czym rozprawa nie została uznana za konieczną.

32. W odpowiedzi na pytanie Trybunału po wydaniu wyroku w sprawie Kantarev sąd odsyłający wskazał w dniu 9 listopada 2018 r., że podtrzymuje swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, ponieważ istnieją między innymi wątpliwości co do obowiązku uwzględnienia zalecenia EBA/2014/02.

IV. Ocena

A. Niedostępność depozytów, określenie depozytów podlegających zwrotowi i wypłata depozytów (czwarte pytanie prejudycjalne)

33. Sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy gwarancja przewidziana w dyrektywie 94/19 [art. 1 pkt 3 ppkt (i) w związku z jej art. 7 ust. 6 i 10] obejmuje tych deponentów: – których depozyty nie były wymagalne na podstawie umów lub przepisów ustawowych w okresie od wstrzymania wypłat przez instytucję kredytową do cofnięcia jej zezwolenia na prowadzenie działalności bankowej, przy czym dany deponent nie zażądał ich zwrotu; – którzy zgodzili się na warunek ze skutkiem ustawy między stronami umowy przewidujący wypłatę gwarantowanej kwoty zgodnie z prawem państwa członkowskiego, w szczególności po cofnięciu zezwolenia instytucji kredytowej, która przechowuje depozyty.

34. W przypadku odpowiedzi twierdzącej sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy powinien odstąpić od stosowania takiego warunku umownego przy rozpoznawaniu skargi o odszkodowanie za szkody spowodowane opóźnioną wypłatą, w rozumieniu dyrektywy 94/19, gwarantowanej kwoty depozytów.

35. Wyrok Kantarev ograniczał się do żądania odszkodowania za szkody spowodowane osobie, której depozyty w KTB były niewątpliwie należne (wymagalne) już w chwili stwierdzenia niedostępności depozytów. Natomiast w niniejszej sprawie chodzi o ustalenie, czy te same przepisy dyrektywy 94/19 chronią również deponenta, którego depozyty w KTB nie były wówczas wymagalne.

36. Moim zdaniem szczegółowa analiza mechanizmu gwarancji depozytów ustanowionego w dyrektywie 94/19 pozwala na odpowiednie wyjaśnienie i zastosowanie orzecznictwa Kantarev.

37. Interwencja krajowych systemów gwarancji depozytów (zwanych dalej „SGD”) odbywa się w drodze postępowania, którego zasadnicze elementy są uregulowane w dyrektywie 94/19. Jego cel jest dwojaki: ochrona deponentów ( 13 ) i zagwarantowanie stabilności systemu bankowego ( 14 ).

38. Postępowanie mające na celu zapewnienie skuteczności gwarancji depozytów bankowych można lepiej zrozumieć, jeżeli wyróżnimy w nim trzy etapy: – Etap wstępny mający na celu ustalenie niedostępności depozytów instytucji bankowej, które to zadanie należy do właściwego organu krajowego. – Etap pośredni, na którym określane są depozyty podlegające zwrotowi z SGD. – Etap końcowy, na którym SGD zwraca posiadaczom ich gwarantowane depozyty.

1. Etap wstępny

39. Właściwy organ krajowy musi podjąć decyzję, czy depozyty w instytucji finansowej są dostępne. W celu podjęcia tej decyzji art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 wymaga: – By depozyty „[były] należn[e] i wymagaln[e] zgodnie z obowiązującymi w stosunku do ni[ch] przepisami lub postanowieniami umownymi, któr[e] jednakże nie został[y] wypłacon[e] przez instytucję kredytową” ( 15 ). – By właściwy organ krajowy ustalił, że „[jego] zdaniem – instytucja kredytowa, z powodów, które są związane bezpośrednio z jej sytuacją finansową, w danej chwili nie jest w stanie spłacić depozytów i w chwili obecnej nie widzi żadnej perspektywy na ich spłatę w późniejszym terminie”.

40. Termin, w którym właściwy organ krajowy musi podjąć tę wstępną decyzję, jest bardzo krótki: „nie później niż w terminie pięciu dni roboczych po tym, gdy po raz pierwszy stwierdził, że instytucja kredytowa nie wypłaciła należnych i wymagalnych depozytów”.

41. W wyroku Kantarev wyjaśniono szereg elementów uregulowania tego etapu wstępnego, które warto przypomnieć: – Artykuł 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 przyznaje prawa jednostkom ( 16 ) i wywołuje bezpośredni skutek, mimo iż pozostawia państwom członkowskim pewien zakres uznania w odniesieniu do wyznaczenia organu właściwego do stwierdzenia niedostępności depozytów i oceny sytuacji finansowej danej instytucji kredytowej ( 17 ). – Właściwy organ stwierdza niedostępność depozytów tak szybko, jak to możliwe, jednak nie później niż w terminie pięciu dni roboczych po tym, gdy po raz pierwszy stwierdził, że instytucja kredytowa nie wypłaciła należnych i wymagalnych depozytów. Obowiązek ten jest bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny ( 18 ). – Niedostępność depozytów powinna zostać stwierdzona w drodze wyraźnej czynności właściwego organu krajowego i nie można jej wywodzić z innych czynności organów krajowych ( 19 ). – Pięciodniowy termin ( 20 ) na stwierdzenie niedostępności ma charakter bezwzględnie obowiązujący, przy czym wyjątki nie zostały przewidziane, w związku z czym organ krajowy również nie może ich wprowadzić ( 21 ). – Decyzja o uznaniu depozytów za niedostępne podlega jedynie warunkom („koniecznym i wystarczającym”) określonym w art. 1 pkt 3 ppkt (i) akapit pierwszy dyrektywy 94/19 ( 22 ). Nie może ona zatem zależeć od niewypłacalności instytucji kredytowej lub od cofnięcia jej zezwolenia na prowadzenie działalności bankowej ( 23 ).

42. W wyroku Kantarev nie poruszono jednak kwestii podniesionej przez sąd odsyłający w niniejszej sprawie: czy definicja „depozytu niedostępnego” obejmuje depozyt, który w wyniku postanowienia umownego nie jest należny ani wymagalny, ponieważ umowa odsyła do prawa krajowego, zgodnie z którym depozyt ów jest wymagalny jedynie w przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności bankowej.

43. Moim zdaniem tego rodzaju depozytu nie można uznać za „depozyt niedostępny” na wspomnianym pierwszym etapie postępowania. Depozytu, który nie jest ani należny, ani wymagalny zgodnie z przepisami lub postanowieniami umownymi mającymi zastosowanie w myśl prawa krajowego, właściwy organ krajowy nie może uwzględnić jako depozytu niedostępnego.

44. Kluczowe znaczenie dla określenia, kiedy depozyt jest należny i wymagalny, ma przede wszystkim stosunek umowny instytucji finansowej i jej klienta. Jeżeli obie strony uzgodnią, że instytucja finansowa jest zobowiązana do zwrotu klientowi kwoty jego depozytu dopiero w określonym momencie, nie można mówić, że depozyt jest należny lub wymagalny, jeżeli moment ten jeszcze nie nastąpił.

45. Tego rodzaju depozyt nie może zatem sam w sobie doprowadzić instytucji kredytowej do „sytuacji finansowej”, o której mowa w art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19, decydującej o niemożności spłaty depozytów.

46. Natomiast, obok depozytów, które nie maja charakteru depozytów należnych i wymagalnych w danym momencie, instytucja będzie posiadała liczne depozyty, które będą miały taki charakter. W takim przypadku „do ogłoszenia niedostępności wszystkich złożonych we wspomnianej instytucji kredytowej depozytów wystarczy tym samym, iż zostanie stwierdzone, że dana instytucja kredytowa nie wypłaciła niektórych depozytów i że spełnione są warunki określone w art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19” ( 24 ).

47. Podsumowując, stwierdzenie niedostępności „jest związane z obiektywnie panującą sytuacją finansową instytucji kredytowej i dotyczy ogólnie wszystkich złożonych w tej instytucji depozytów, a nie poszczególnych złożonych w niej depozytów” ( 25 ).

2. Etap pośredni

48. Na drugim etapie postępowania właściwy organ krajowy musi podjąć decyzję, jakie depozyty podlegają zwrotowi z SGD ( 26 ).

49. Dyrektywa 94/19 stanowi w tym względzie: – Wyłączone są (to znaczy nie podlegają zwrotowi) depozyty dokonane przez inne instytucje kredytowe, w ich własnym imieniu i na ich własny rachunek, fundusze własne instytucji kredytowych oraz depozyty wynikające z transakcji, w związku z którymi doszło do skazania z powodu prania pieniędzy (art. 2). – Państwa mogą wykluczyć z zabezpieczenia niektórych deponentów lub niektóre depozyty lub zapewnić ich zabezpieczenie tylko w małym stopniu (art. 7 ust. 2). Mogą tego dokonać tylko zgodnie z listą zawartą w załączniku I do dyrektywy 94/19 ( 27 ). Nic nie wskazuje na to, że Bułgaria skorzystała z tej możliwości.

50. SGD będzie musiał zwrócić (oczywiście w kwotach gwarantowanych) wszystkie depozyty instytucji bankowej, której dotyczy stwierdzenie niedostępności, z wyjątkiem tych, których dotyczy jedna z podstaw wyłączenia. Z powyższego założenia wynikają liczne konsekwencje dla niniejszego sporu.

51. Po pierwsze, jak już wskazałem, stwierdzenie niemożności zwrotu zależy wyłącznie od warunków określonych w art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19. Ani ten, ani żaden inny z jej przepisów nie pozwala na uzależnienie tego stwierdzenia od dodatkowych lub innych warunków.

52. W wyroku Kantarev odrzucono, by stwierdzenie niedostępności depozytów mogło być uzależnione od wcześniejszego bezskutecznego żądania dotyczącego wycofania środków (pkt 81), niewypłacalności instytucji kredytowej lub cofnięcia jej licencji bankowej (pkt 51), lub wcześniejszego objęcia specjalnym nadzorem przez organy bankowe (pkt 60).

53. Uregulowanie krajowe nakładające takie lub inne wymogi, niezwiązane z wymogami określonymi w art. 1 pkt 3 ppkt (i), naruszyłoby ten przepis, a także art. 10 ust. 1 dyrektywy 94/19.

54. Po drugie, o stwierdzeniu niedostępności decyduje właściwy organ po dokonaniu oceny trudności napotkanych przez instytucję kredytową ze względu na jej sytuację finansową, związanych ze spłatą depozytów. Chociaż, jak również wskazałem, nie byłoby logiczne, by w celu przyjęcia takiej decyzji uwzględniane były same depozyty, których obowiązek zwrotu jest przewidziany w przyszłości, to jednak ocena właściwego organu dotyczy, po ujęciu jej w formę decyzji, wszystkich depozytów złożonych w tej instytucji kredytowej ( 28 ).

55. Wynika z powyższego, że począwszy od tej chwili, ogólną zasadą jest zwrot wszystkich depozytów instytucji finansowej, niezależnie od tego, czy są one należne i wymagalne (z wyjątkiem depozytów przewidzianych w wyczerpującym wykazie zawartym w art. 2 dyrektywy 94/19).

56. Innymi słowy, zwrotowi podlegają zarówno depozyty, które są należne i wymagalne, jak i te, które są pozbawione wspomnianych dwóch cech, w przypadku gdy instytucja znalazła się w obiektywnej sytuacji niezdolności finansowej do wywiązania się ze swych zobowiązań zwrotu. Sytuacja ta ma wpływ zarówno na jej wcześniejsze i obecne zobowiązania (depozyty należne i wymagalne), jak i na przyszłe zobowiązania (depozyty, które nie są należne ani wymagalne).

57. Na etapie pośrednim wszystkie depozyty instytucji muszą zatem zostać określone przez właściwy organ, aby SGD dokonał, w stosownych przypadkach, ich późniejszego zwrotu. Taka wykładnia art. 1 pkt 3 ppkt (i) i art. 10 ust. 1 dyrektywy 94/19 jest najbardziej zgodna z celami dyrektywy 94/19 (ochroną deponentów i gwarancją stabilności systemu finansowego).

58. Gdyby depozyty instytucji kredytowej objętej SGD, które nie są należne ani wymagalne, nie podlegały na tym etapie zwrotowi w ramach mechanizmu gwarancji, deponenci ponosiliby ryzyko, że w przyszłości nie odzyskają swych oszczędności w postępowaniach naprawczych i likwidacyjnych dotyczących instytucji kredytowej znajdującej się w trudnej sytuacji. Stabilność systemu finansowego byłaby ponadto zagrożona ze względu na brak zaufania klientów do bezpieczeństwa ich depozytów w średnio- i długoterminowym okresie.

3. Etap końcowy

59. Na tym etapie SGD dokonuje zwrotu lub wypłaty depozytów. Zgodnie z art. 7 ust. 1a akapit pierwszy dyrektywy 94/19 kwota, której zwrot gwarantują państwa członkowskie, wynosi 100000 EUR.

60. Zwrot musi nastąpić w krótkim terminie (20 dni) ( 29 ), aby deponenci nie zostali pozbawieni swoich oszczędności i z tego powodu nie znaleźli się w sytuacji, w której nie będą mogli zaspokoić swoich codziennych potrzeb. Stabilność systemu bankowego również wymaga, aby wypłata była szybka ( 30 ).

61. Zwrot depozytów z SGD nie ma związku z ewentualnymi postępowaniami naprawczymi i likwidacyjnymi instytucji kredytowej, ponieważ tylko w ten sposób można dokonać go szybko, w terminie 20 dni od daty wydania decyzji o niedostępności ( 31 ). Wątpliwości, jakie mógłby wzbudzić w tym względzie motyw 12 dyrektywy 2009/14 ( 32 ), zostały wyjaśnione przez Trybunał w ten sposób, że wspomniane postępowania nie mają wpływu na niedostępność depozytów i ich wypłatę ( 33 ).

62. Zwrot depozytów nie może również być uzależniony od istnienia wcześniejszego, bezskutecznego żądania deponenta ( 34 ). Artykuł 10 ust. 3 dyrektywy 94/19 stanowi, że SGD nie może skorzystać z 20-dniowego terminu wypłaty w celu odmowy udzielenia gwarancji deponentowi, który nie mógł podnieść w terminie swojego żądania wypłaty z tytułu gwarancji.

63. Jeżeli SGD nie zachowa 20-dniowego terminu zwrotu gwarantowanych depozytów, deponenci mogą również żądać zapłaty odpowiednich odsetek ( 35 ).

4. Gwarancja sądowa i pierwszeństwo prawa Unii

64. Artykuł 7 ust. 6 dyrektywy 94/19 stanowi, że „[p]aństwa członkowskie zadbają, aby deponent miał możliwość, jeśli chodzi o przysługujące mu odszkodowanie, wystąpić z zażaleniem przeciwko [SGD]”.

65. Deponenci mogą zatem skorzystać ze środków odwoławczych przysługujących im na mocy ich praw krajowych w celu żądania stwierdzenia nieważności decyzji i zaniechań SGD oraz żądania odszkodowania z powodu wyrządzonych im szkód.

66. Pragnę przypomnieć, że zdaniem Trybunału art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 „jest bezpośrednio skuteczny i stanowi normę prawną mającą na celu przyznanie uprawnień jednostkom” ( 36 ).

67. W swoich skargach przed sądami krajowymi deponenci mogą skorzystać z zasady pierwszeństwa prawa Unii. Zgodnie z tą zasadą sąd krajowy powinien odstąpić od stosowania wszelkich przepisów krajowych sprzecznych z dyrektywą 94/19 ( 37 ): w zakresie, w jakim jest to istotne dla niniejszej sprawy, powinien on odstąpić od stosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy ( 38 ).

68. Obowiązek ów jest niezależny od tego, czy ustawodawca bułgarski dokonał, czy też nie dokonał transpozycji rzeczonego przepisu dyrektywy 94/19 do krajowego przepisu wykonawczego ( 39 ).

69. Zasada pierwszeństwa oznacza również, że w przypadku gdy przepis krajowy niezgodny z prawem Unii zostanie włączony do treści postanowienia umownego, sąd krajowy może rozszerzyć na to postanowienie skutki wynikające z jego niezgodności z prawem Unii. Nie ma znaczenia, czy zarzut stron w tym względzie znajdzie wyraz w środkach zaskarżenia zmierzających do uzyskania odszkodowania za wyrządzone szkody, czy też w innych sądowych środkach zaskarżenia.

70. W okolicznościach niniejszej sprawy nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby sąd krajowy zastosował zasadę pierwszeństwa, jeżeli: a) przepis krajowy uzależnia obowiązek dokonania przez SGD zwrotu na rzecz posiadaczy jeszcze niewymagalnych i nienależnych depozytów od wcześniejszego cofnięcia licencji instytucji finansowej, której depozyty zostały uznane za niedostępne; oraz b) to samo uregulowanie zostało włączone do postanowienia umownego przyjętego w prawie krajowym.

5. Podsumowanie

71. Powyższe uwagi skłaniają mnie do zaproponowania następującej odpowiedzi na czwarte pytanie prejudycjalne: Artykuł 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 w związku z art. 7 ust. 6 i 10 tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że: – Depozyt, który nie jest należny ani wymagalny zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami i postanowieniami umownymi, nie może być brany pod uwagę przez właściwy organ w celu stwierdzenia niedostępności depozytów. – Depozyt, który nie jest należny ani wymagalny zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami i postanowieniami umownymi, należy uznać za depozyt podlegający zwrotowi po stwierdzeniu przez właściwy organ niedostępności depozytów instytucji finansowej. – Sąd krajowy powinien odstąpić od stosowania przepisu krajowego uzależniającego obowiązek zwrotu depozytów, które nie są jeszcze należne ani wymagalne, lecz w stosunku do których stwierdzono niedostępność, od wcześniejszego cofnięcia licencji instytucji finansowej będącej depozytariuszem. Wspomniany sąd powinien również odstąpić od stosowania warunku, który włącza rzeczony przepis krajowy niezgodny z prawem Unii do umowy depozytu bankowego.

B. Drugie pytanie prejudycjalne: wykładnia i ważność zalecenia EUNB

72. rozporządzenia nr 1093/2010. Sąd odsyłający zmierza do ustalenia: Drugie pytanie prejudycjalne dotyczy zalecenia EBA/2014/02 przyjętego na podstawie art. 17 ust. 3 a) czy deponenci, mimo iż nie są jego adresatami, mogą powołać się na owo zalecenie w ramach sporu o odszkodowanie za szkody spowodowane naruszeniem prawa Unii; oraz b) czy zalecenie to jest ważne.

1. Zalecenia EUNB

73. EUNB jest właściwy do interweniowania w stosowanie dyrektyw Unii dotyczących SGD zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1093/2010 ( 40 ).

74. W ramach wykonywania tego zadania EUNB może zwracać się do „organów [krajowych] właściwych” w dziedzinie gwarancji depozytów ( 41 ). Zgodnie z motywem 20 rozporządzenia nr 1093/2010 EUNB powinien to uczynić w celu wspierania spójnego podejścia, zapewnienia równych szans dla wszystkich deponentów i równorzędnego ich traktowania w całej Unii.

75. Uprawnienia EUNB w odniesieniu do SGD polegają na możliwości: – Przyjmowania regulacyjnych lub wykonawczych standardów technicznych ( 42 ). – Wydawania zaleceń (i wytycznych) skierowanych do właściwych organów lub instytucji finansowych, dotyczących stosowania prawa Unii w dziedzinach niepodlegających regulacyjnym lub wykonawczym standardom technicznym ( 43 ). Uprawnienie to ma wyraźnie zastosowanie do SGD ( 44 ). – Reagowania w zakresie jego dziedzin kompetencji na ewentualne naruszenie prawa Unii ( 45 ), jeżeli organ krajowy go nie stosuje lub stosuje je w sposób nieprawidłowy ( 46 ).

76. Zalecenia EUNB nie są prawnie wiążące. Jak wskazuje ich nazwa, nie zawierają one zobowiązania, lecz jedynie wezwanie do działania. Zalecenia te należą do kategorii przewidzianej w art. 288 akapit piąty TFUE ( 47 ).

77. Natomiast art. 16 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1093/2010 wymaga, aby właściwe organy i instytucje finansowe dołożyły wszelkich starań, aby zastosować się do tych zaleceń.

78. W tym znaczeniu wspomniane zalecenia wywołują pewien skutek prawny, chociaż niewiążący: właściwe organy krajowe muszą potwierdzić w terminie dwóch miesięcy, czy stosują się lub czy zamierzają zastosować się do owego zalecenia, czy też nie zastosują się do niego. W tym ostatnim przypadku powinny one przedstawić EUNB uzasadnienie swojej decyzji (art. 16 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1093/2010), a EUNB publikuje zarówno informacje o niezastosowaniu się do zalecenia, jak i wspomniane uzasadnienie ( 48 ).

79. Zalecenia EUNB oparte na art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 1093/2010 wykazują pewne cechy, które odróżniają je od zaleceń, o których mowa w art. 16: – Zalecenia te (przewidziane w art. 16) mają charakter ogólny i wymagają, aby organ, do którego są skierowane, przedstawił wyjaśnienia, jeżeli nie zastosuje się do nich („comply or explain”) ( 49 ). – Natomiast zalecenia, o których mowa w art. 17 ust. 3, mają charakter indywidualny, co zbliża je do decyzji (ale nie zrównuje ich z nimi), a postępowanie ad hoc zostało wprowadzone w celu wyciągnięcia konsekwencji za niezastosowanie się do tych zaleceń.

80. Jeżeli organ krajowy, do którego skierowane są zalecenia przewidziane w art. 17 ust. 3, nie zastosuje się do nich ( 50 ), może być przedmiotem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, do którego odniosę się później. W pewnym sensie wspomniane zalecenia są (lub mogą stać się) pierwszym ogniwem tego postępowania ( 51 ) prowadzonego przez EUNB przy wsparciu Komisji.

81. Zalecenia, o których mowa w art. 17 ust. 3, mogą ponadto być zaskarżane przez osoby, których one dotyczą, do Komisji Odwoławczej Europejskich Urzędów Nadzoru na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1093/2010.

82. Nieostateczny charakter i brak wiążących skutków prawnych zaleceń EUNB, o których mowa w art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 1093/2010, mają wpływ na możliwość powołania się na nie i na ich kontrolę sądową. W szczególności uniemożliwiają one bezpośrednią kontrolę ich zgodności z prawem w drodze skargi o stwierdzenie nieważności przewidzianej w art. 263 TFUE.

83. Wynika to z faktu, że orzecznictwo Trybunału dopuszcza jedynie skargi o stwierdzenie nieważności wiążących aktów prawnych ( 52 ), w zależności od ich rzeczywistej treści, okoliczności ich przyjęcia i uprawnień instytucji, która je wydała ( 53 ).

84. Możliwe jest jednak powołanie się na zalecenia EUNB w sporze przed sądami krajowymi, których przedmiotem jest wykładnia wiążących przepisów prawa Unii, z którymi są one związane ( 54 ).

85. Zanim zajmę się tą kwestią, muszę odnieść się do procedury uregulowanej w art. 17 ust. 1–8 rozporządzenia nr 1093/2010 ( 55 ) dotyczącej przekształcenia za pośrednictwem Komisji zaleceń EUNB w wiążące decyzje.

86. Po stwierdzeniu przez EUNB rzekomo nieprawidłowego lub niewystarczającego zastosowania przepisów prawa Unii przez organ krajowy EUNB wydaje mu zalecenie, wskazując działania, jakie powinien podjąć.

87. Jeśli właściwy organ krajowy nie zastosuje się do tego zalecenia i nadal będzie je naruszać, Komisja może interweniować. Komisja czyni to w drodze formalnej opinii nakładającej na ów organ obowiązek podjęcia działań niezbędnych do przestrzegania prawa Unii.

88. Na końcowym etapie tej procedury EUNB może wydać indywidualną decyzję skierowaną do instytucji finansowej, zobowiązując ją do podjęcia działań niezbędnych do wypełnienia obowiązków wynikających z prawa Unii, w tym do zaprzestania określonych praktyk, pod warunkiem że chodzi o przepisy mające bezpośrednie zastosowanie ( 56 ).

89. Decyzje EUNB wydane na tym końcowym etapie muszą być zgodne z formalną opinią Komisji i mają pierwszeństwo przed wszelkimi decyzjami przyjętymi wcześniej w tej samej sprawie. Chodzi zatem o akty prawne, które mają moc wiążącą wobec instytucji finansowych będących ich adresatami, a także wobec właściwych organów krajowych, które są związane formalną opinią Komisji ( 57 ).

2. Zalecenie EBA/2014/02 przed sądem krajowym

90. Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy deponent (w niniejszej sprawie BT) może powołać się na zalecenie EBA/2014/02 w sporze, który wszczął przeciwko BNB.

91. Zalecenie EBA/2014/02, przyjęte na podstawie art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 1093/2010, zostało skierowane, jak już wskazałem, do BNB i funduszu. W rzeczonym zaleceniu wskazano im odpowiednie działania w celu zastosowania się do dyrektywy 94/19 i zaprzestania naruszenia art. 1 pkt 3 ppkt (i) tej dyrektywy.

92. Przed przyjęciem zalecenia EBA/2014/02 Komisja wniosła już skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (art. 258 TFUE) przeciwko Bułgarii i wystosowała do tego państwa członkowskiego (w dniu 1 sierpnia 2014 r.) wezwanie do usunięcia uchybienia, bez dalszego prowadzenia postępowania w sprawie naruszenia ( 58 ).

93. Po zaleceniu EBA/2014/02 nie została zatem wydana formalna opinia Komisji, co doprowadziło do tego, że EUNB nie wydał również żadnej decyzji na podstawie art. 17 ust. 6 rozporządzenia nr 1093/2010 ( 59 ).

94. Zdaniem sądu odsyłającego zgodność zalecenia EBA/2014/02 z prawem Unii (z dyrektywą 94/19 i rozporządzeniem nr 1093/2010) jest wątpliwa. W celu udzielenia odpowiedzi na te wątpliwości odniosę się zarówno do możliwości powołania się in abstracto przed sądami krajowymi na zalecenia EUNB, jak i do możliwości powołania się na zalecenie będące przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.

a) Możliwość powołania się in abstracto i pytanie prejudycjalne dotyczące ważności

95. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, „nawet jeśli zalecenia nie mają wywoływać wiążących skutków, sądy krajowe są zobowiązane uwzględniać zalecenia przy rozstrzyganiu zawisłych przed nimi sporów, w szczególności gdy udzielają one wyjaśnień dotyczących wykładni przepisów krajowych wydanych w celu ich wykonania lub w przypadku gdy mają one na celu uzupełnienie przepisów Unii o wiążącym charakterze” ( 60 ).

96. Zgadzam się z rzecznikiem generalnym M. Bobekiem ( 61 ), że ciążący na sądach krajowych obowiązek „wzięcia pod uwagę” zaleceń przy rozstrzyganiu sporów, w których stosują one wiążące prawo Unii związane z tymi zaleceniami, nie jest tożsamy z obowiązkiem „zgodnej wykładni” w rozumieniu orzecznictwa Von Colson i Kamann ( 62 ).

97. Jeżeli sądy krajowe mają wziąć pod uwagę zalecenia (w tym zalecenia wydane przez EUNB) w celu zastosowania wiążącego prawa Unii w państwach członkowskich, logiczne jest, że mogą zwracać się do Trybunału z odesłaniami dotyczącymi wykładni ich treści ( 63 ). Czy mogą jednak to uczynić w celu zakwestionowania ważności owych zaleceń?

98. Prima facie, ponieważ bezpośrednia kontrola zgodności z prawem zalecenia w drodze skargi o stwierdzenie nieważności nie jest możliwa, można by sądzić, że jego pośrednia kontrola zgodności z prawem, czyli w drodze odesłania prejudycjalnego dotyczącego oceny ważności, również nie może zostać przeprowadzona. Czy stwierdzenie nieważności aktu, który nie wywołuje wiążących skutków prawnych, miałoby sens?

99. O ile się nie mylę, Trybunał nie wypowiedział się dotychczas ( 64 ) w sposób kategoryczny w tym względzie. Wydaje się, że w wyroku Grimaldi uznano w sposób dorozumiany możliwość występowania z odesłaniami prejudycjalnymi dotyczącymi oceny ważności zaleceń ( 65 ), a rzecznik generalny M. Bobek wyraźnie to przyznaje ( 66 ).

100. Moim zdaniem najbardziej spójne jest przyjęcie możliwości wystąpienia z odesłaniami prejudycjalnymi dotyczącymi oceny ważności zaleceń, jeśli wyjdzie się z założenia, że sąd krajowy powinien wziąć je pod uwagę przy dokonywaniu wykładni wiążącej normy prawa Unii. Uwzględnienie przez sąd krajowy w celu dokonania wykładni zalecenia, co do ważności którego sąd ten powziął wątpliwości, ponieważ słusznie uważa, że jest ono niezgodne z prawem Unii, nie byłoby logiczne, a stwierdzenie owej niezgodności nie jest zadaniem wspomnianego sądu ( 67 ).

101. Pragnę podkreślić, że zalecenia EUNB oparte na art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 1093/2010 są jednym z elementów, które właściwy sąd powinien rozważyć w celu rozstrzygnięcia sporu. Przypominam, że przedmiotem tego sporu jest wyjaśnienie, czy naruszenie przepisów prawa Unii jest wystarczająco istotne i czy w związku z tym spełnia ono jedną z trzech przesłanek odpowiedzialności państwa członkowskiego za naruszenie prawa Unii ( 68 ).

102. Zalecenie EUNB może zostać wzięte pod uwagę przez sąd krajowy w celu rozstrzygnięcia sporu tylko wtedy, gdy jego treść jest zgodna z przepisami prawa Unii, których stosowanie może ono ułatwić. Jeżeli sąd krajowy uzna, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, że tak nie jest, jest on uprawniony do wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym do Trybunału, który jest wyłącznie właściwy do stwierdzenia takiej niezgodności.

b) Wątpliwości sądu odsyłającego co do zalecenia EBA/2014/02

103. Zdaniem sądu odsyłającego zgodność zalecenia EBA/2014/02 z prawem Unii jest wątpliwa, ponieważ: a) zalecenie to jest skierowane do organu krajowego (BNB), który nie jest właściwy do stwierdzenia niedostępności depozytów w stosunku do banku KTB, a jego adresatami nie są instytucje finansowe; oraz b) mogłoby ono być niezgodne z motywem 27 rozporządzenia nr 1093/2010, gdyż art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 nie ustanawia wyraźnych i bezwarunkowych obowiązków.

1) Organ krajowy właściwy do stwierdzenia niedostępności depozytów

104. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ppkt (iii) rozporządzenia nr 1093/2010 „właściwe organy” oznaczają „w odniesieniu do systemów gwarantowania depozytów, organy, które zarządzają systemami gwarantowania depozytów zgodnie z dyrektywą [94/19], lub w przypadku gdy funkcjonowaniem systemu gwarantowania depozytów zarządza spółka prywatna – organ publiczny nadzorujący takie systemy na mocy tej dyrektywy”.

105. Wśród tych organów może znajdować się, poza SGD, organ odpowiedzialny za stwierdzenie niedostępności depozytów, którym w wielu państwach członkowskich jest narodowy bank centralny ( 69 ).

106. Z kolei art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 „pozostawia państwom członkowskim uznanie w zakresie wyznaczenia organu właściwego do stwierdzenia niedostępności depozytów” ( 70 ).

107. W sprawie Kantarev sąd odsyłający i Trybunał uznali, że BNB był organem właściwym do stwierdzenia niedostępności depozytów zgodnie z art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 ( 71 ). Natomiast w niniejszej sprawie wydaje się, że sąd odsyłający przyjął argumenty BNB w sposób przeciwny ( 72 ).

108. Od dnia 25 marca 2014 r., wraz z wejściem w życie zmiany do Zakon za kreditnite institutsii ( 73 ) i zgodnie z brzmieniem jej art. 1 ust. 2 pkt 1, BNB jest organem właściwym w Republice Bułgarii do sprawowania nadzoru nad instytucjami bankowymi w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia (UE) nr 575/2013 ( 74 ).

109. Nowa ustawa o gwarantowaniu depozytów bankowych (Zakon za garantirane na vlogovete v bankite) z 2015 r. transponuje do prawa bułgarskiego dyrektywę 2014/49, która wyznacza jako organ właściwy do stwierdzenia niedostępności depozytów organ odpowiedzialny za nadzór ostrożnościowy na mocy rozporządzenia nr 575/2013 ( 75 ). Od dnia 14 sierpnia 2015 r. nie ulega zatem wątpliwości, że BNB jest organem właściwym do stwierdzenia w Bułgarii niedostępności depozytów.

110. Zdaniem Komisji organ nadzoru był również właściwy do stwierdzenia niedostępności depozytów nawet przed dniem 14 sierpnia 2015 r.

111. Rozumiem jednak, że do czasu przyjęcia dyrektywy 2014/49 żadna norma Unii nie ustanawiała takiej analogii. W motywie 50 tej dyrektywy stwierdza się, że „[z]ważywszy na różnice między poszczególnymi państwami członkowskimi pod względem procedur administracyjnych dotyczących [SGD], państwa członkowskie powinny mieć możliwość swobodnego określania organu, który stwierdza niedostępność depozytów”.

112. W związku z powyższym do sądu odsyłającego należy rozstrzygnięcie kwestii, czy zgodnie z prawem bułgarskim obowiązującym w chwili podjęcia przez BNB działań wobec KTB organem właściwym do stwierdzenia niedostępności depozytów był BNB.

113. Należy także pamiętać, że w wyroku Kantarev Trybunał orzekł już, iż brak stwierdzenia niedostępności depozytów w przypadku banku KTB przez bułgarskie organy władzy stanowi wystarczająco istotne naruszenie art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 ( 76 ).

2) Bezpośrednia skuteczność art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19

114. Jeśli chodzi o konieczność, aby zalecenie EBA/2014/02 dotyczyło mających bezpośrednie zastosowanie przesłanek określonych w prawie Unii (w niniejszym przypadku w dyrektywie 94/19), to wymóg ten jest nałożony tylko w art. 17 ust. 6 rozporządzenia nr 1093/2010 po to, aby EUNB wydawał decyzje skierowane do instytucji finansowych, wzywając je do wypełnienia obowiązków nałożonych przepisami Unii.

115. Zdanie ostatnie motywu 27 rozporządzenia nr 1093/2010 ( 77 ) odnosi się do takich ostatecznych decyzji EUNB, ale nie do zaleceń, które może on wydać na początku postępowania. Logiczne jest, że ma to miejsce w przypadku decyzji EUNB mającej charakter wiążący, lecz nie w przypadku zalecenia pozbawionego wiążących skutków prawnych.

116. W każdym razie, jak już wskazałem, art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 wywiera skutek bezpośredni zgodnie z wyrokiem w sprawie Kantarev, w związku z czym jednostki mogą powoływać się przed sądem odsyłającym zarówno na ten przepis, jak i na dotyczące go zalecenie ( 78 ). Wątpliwości co do tego elementu zalecenia EBA/2014/02 są zatem bezzasadne.

3. Wpływ wyroku Kantarev na zalecenie EBA/2014/02

117. Zgodnie z zaleceniem EBA/2014/02 ( 79 ) BNB naruszył art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19, ponieważ nie stwierdził niedostępności depozytów w terminie 5 dni po tym, jak KTB nie był już w stanie zwrócić należnych i wymagalnych depozytów.

118. EUNB uznał, że decyzja BNB o objęciu KTB specjalnym nadzorem i tymczasowym zawieszeniu jego zobowiązań była równoznaczna ze stwierdzeniem niedostępności depozytów w rozumieniu art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19.

119. Wyrok Kantarev nie przemawia za takim zrównaniem. Przeciwnie, Trybunał orzekł w nim, że niedostępność depozytów powinna zostać stwierdzona w drodze wyraźnego aktu właściwego organu krajowego, przy czym nie można jej wywodzić z innych aktów organów krajowych (jak na przykład decyzji BNB o objęciu KTB specjalnym nadzorem) ani nie można jej domniemywać z okoliczności takich jak te rozpatrywane w owym sporze ( 80 ).

120. W związku z tym sąd odsyłający nie powinien brać pod uwagę rzeczonego elementu zalecenia EBA/2014/02 przy dokonywaniu wykładni prawa Unii, ponieważ jest on niezgodny z art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19.

V. Wnioski

121. W świetle powyższych uwag proponuję, aby Trybunał udzielił Administrativen sad Sofia-grad (sądowi administracyjnemu w Sofii, Bułgaria) następującej odpowiedzi: 1) Artykuł 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów w związku z art. 7 ust. 6 i 10 tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że: – Depozyt, który nie jest należny ani wymagalny zgodnie z obowiązującymi przepisami lub postanowieniami umownymi, nie może być brany pod uwagę przez właściwy organ w celu stwierdzenia niedostępności depozytów. – Depozyt, który nie jest należny ani wymagalny zgodnie z obowiązującymi przepisami lub postanowieniami umownymi, należy uznać za depozyt podlegający zwrotowi po stwierdzeniu przez właściwy organ niedostępności depozytów instytucji finansowej. – Sąd krajowy powinien odstąpić od stosowania przepisu krajowego uzależniającego obowiązek zwrotu depozytów, które nie są jeszcze należne ani wymagalne, lecz w stosunku do których stwierdzono niedostępność, od wcześniejszego cofnięcia licencji instytucji finansowej będącej depozytariuszem. Wspomniany sąd powinien również odstąpić od stosowania warunku, który włącza rzeczony przepis krajowy niezgodny z prawem Unii do umowy depozytu bankowego. 2) Oparte na art. 17 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego), zmiany decyzji nr 716/2009/WE oraz uchylenia decyzji Komisji 2009/78/WE zalecenie Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego jest jednym z elementów, które właściwy sąd powinien rozważyć w celu dokonania wykładni dyrektywy 94/19 i rozstrzygnięcia, czy naruszenie przepisów prawa Unii jest wystarczająco istotne w rozumieniu orzecznictwa Trybunału. Jednakże takie zalecenie może zostać wzięte pod uwagę przez sąd krajowy tylko wtedy, gdy jego treść jest zgodna z przepisami prawa Unii, których zastosowanie może ono ułatwić, przy czym sąd krajowy powinien zwrócić się do Trybunału z odesłaniem prejudycjalnym dotyczącym oceny ważności, jeżeli ma wątpliwości co do zgodności owego zalecenia ze wspomnianymi przepisami. 3) Zalecenie EBA/2014/02 z dnia 17 października 2014 r. dla banku centralnego Bułgarii i bułgarskiego funduszu gwarantowania depozytów w zakresie działań niezbędnych do zapewnienia zgodności z dyrektywą 94/19 jest sprzeczne z art. 1 pkt 3 ppkt (i) tej dyrektywy w zakresie, w jakim zrównuje ono decyzję tego banku centralnego o objęciu instytucji kredytowej specjalnym nadzorem i tymczasowym zawieszeniu jej zobowiązań ze stwierdzeniem niedostępności depozytów.

( 1 ) Język oryginału: hiszpański.

( 2 ) Administrativen sad Varna (sądu administracyjnego w Warnie, Bułgaria).

( 3 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów (Dz.U. 1994, L 135, s. 5).

( 4 ) W sprawie C‑571/16, zwanym dalej „wyrokiem Kantarev”, EU:C:2018:807.

( 5 ) Zalecenia EBA/REC/2014/02 z dnia 17 października 2014 r. dla banku centralnego Bułgarii i bułgarskiego funduszu gwarantowania depozytów w zakresie działań niezbędnych do zapewnienia zgodności z dyrektywą 94/19 (Bulgarian National Bank and Bulgarian Deposit Insurance Fund on action necessary to comply with Directive 94/19/EC, zwanego dalej „zaleceniem EBA/2014/02”).

( 6 ) Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2009 r. zmieniająca dyrektywę 94/19/WE w sprawie systemów gwarancji depozytów w odniesieniu do poziomu gwarancji oraz terminu wypłaty (Dz.U. 2009, L 68, s. 3). Dyrektywa 94/19 została następnie uchylona i zastąpiona tekstem jednolitym tekstem, jednakże dopiero ze skutkiem od dnia 4 lipca 2019 r. [zob. art. 21 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/49/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów (Dz.U. 2014, L 173, s. 149)]. Termin na dokonanie transpozycji niektórych przepisów tekstu jednolitego/ przeredagowanego upływał w dniu 3 lipca 2015 r. (art. 20 dyrektywy 2014/49). W czasie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy obowiązywała jedynie dyrektywa 94/19 (w brzmieniu zmienionym dyrektywą 2009/14).

( 7 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego), zmiany decyzji nr 716/2009/WE oraz uchylenia decyzji Komisji 2009/78/WE (Dz.U. 2010, L 331, s. 12).

( 8 ) Ustawa ta, opublikowana w DV nr 49 z dnia 29 kwietnia 1998 r., reguluje tworzenie, zadania i działalność funduszu gwarantowania depozytów bankowych. Paragrad 1a przepisów dodatkowych z 2009 r. (DV nr 44 z dnia 12 czerwca 2009 r.) stanowi, że ustawa ta transponuje przepisy dyrektyw 94/19 i 2009/14.

( 9 ) Stopy procentowe dla depozytów skarżącej do dnia 6 listopada 2014 r. zostały naliczone na podstawie tej decyzji. Uznaje się, że te stopy procentowe odpowiadają stopom procentowym ustalonym umownie.

( 10 ) Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 2014/2240. Zobacz komunikat Komisji (Bulgaria must allow bank customers to access their money) z dnia 25 września 2014 r. na stronie internetowej https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_14_1041.

( 11 ) Zgodnie z jego pkt 30 „[w] dniu 4 grudnia 2014 r. bułgarska instytucja kredytowa, której Fundusz zlecił zwrot złożonych w banku KTB depozytów, wypłaciła N. Kantarevowi kwotę 86973,81 BGN (lewów bułgarskich) (około 44465 EUR). Kwota ta zawierała odsetki narosłe do dnia 6 listopada 2014 r., kiedy to cofnięto licencję banku KTB, czyli 2673,81 BGN. W tym względzie do dnia 1 lipca 2014 r. oprocentowanie stosowane do depozytu skarżącego w postępowaniu głównym było zgodne z warunkami umownymi, natomiast począwszy od tej daty do dnia 6 listopada 2014 r. mające zastosowanie oprocentowanie zostało ustalone decyzją zarządu [BNB] z dnia 30 czerwca 2014 r., obniżającą oprocentowanie stosowane do depozytów banku KTB”.

( 12 ) Skarga została wniesiona zgodnie z bułgarskim ustawodawstwem dotyczącym odpowiedzialności administracyjnej.

( 13 ) W mojej opinii w sprawie Anisimovienė i in. (C‑688/15 i C‑109/16, EU:C:2017:475, pkt 85) stwierdziłem, że „jeżeli chodzi o pojęcie »depozytu« wykorzystywane w dyrektywie 94/19, kluczowe znaczenie ma obowiązek zwrotu. Współistotne dla umowy depozytu jest otrzymanie rzeczy innej osoby z obowiązkiem jej przechowania i zwrotu. Nie można ponadto zapominać, że dyrektywa 94/19 usiłuje zasadniczo chronić oszczędzających w obliczu zamknięcia upadłej instytucji kredytowej. Chodzi więc o zagwarantowanie przede wszystkim oszczędzającym, aby ta upadłość nie czyniła niemożliwym odzyskania (przynajmniej w określonych granicach) ich środków finansowych, do których zwrotu instytucja kredytowa była prawnie zobowiązana”.

( 14 ) Wyroki: z dnia 22 marca 2018 r., Anisimovienė i in. (C‑688/15 i C‑109/16, EU:C:2018:209, pkt 83); Kantarev, pkt 56: dyrektywa „ma na celu […] unikn[ięcie] zjawiska masowego wycofywania depozytów nie tylko z instytucji kredytowych przeżywających trudności, lecz także ze stabilnych instytucji w następstwie utraty zaufania publicznego do stabilności tego systemu [bankowego]”.

( 15 ) Wersje językowe tego przepisu wykazują pewne niuanse. Spośród wersji, z którymi się zapoznałem, w języku hiszpańskim użyto wyrażenia „depósito que haya vencido y sea pagadero”, o tym samym znaczeniu co wyrażenia użyte w języku angielskim („deposit that is due and payable”), włoskim („deposito dovuto e pagabile”) i niemieckim („eine Einlage, die […] zwar fällig und von einem Kreditinstitut zu zahlen ist”). Wersje francuska i portugalska odnoszą się raczej do wymagalności (odpowiednio „dépôt qui est échu et exigible”, „depósito que, tendo-se vencido e sendo exigível”).

( 16 ) Zdaniem Trybunału przepis ten „stanowi normę prawa Unii mającą na celu przyznanie praw jednostkom”, ponieważ „ma [on] w szczególności na celu ochronę deponentów”. Ponadto „stwierdzenie niedostępności depozytów ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną deponenta, ponieważ stwierdzenie to uruchamia mechanizm gwarantowania depozytów, a zatem wypłaty środków deponentom” (wyrok Kantarev, pkt 102–104).

( 17 ) Zgodnie z wyrokiem Kantarev, pkt 59: „Wprawdzie zważywszy na brzmienie art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19, a w szczególności fakt, że ten przepis wskazuje, iż właściwy organ powinien stwierdzić niedostępność depozytów, jeżeli »[jego] zdaniem« niezbędne warunki ku temu są spełnione, organ ten dysponuje pewnym zakresem uznania, jednakże uznanie to dotyczy oceny warunków określonych w tym przepisie, nie zaś warunków jako takich ani chwili, w której należy dokonać takiego stwierdzenia”.

( 18 ) Ibidem, pkt 99, 100.

( 19 ) Takich jak np. decyzja BNB o objęciu KTB specjalnym nadzorem przez okres po wystąpieniu w nim problemów z wypłacalnością (wyrok Kantarev, pkt 78).

( 20 ) Ten krótki termin ma podstawowe znaczenie dla ochrony deponentów i zachowania stabilności systemu finansowego. Dyrektywa 2009/14 skróciła go z 21 do 5 dni.

( 21 ) Wyrok Kantarev, pkt 60, 61.

( 22 ) Ibidem, pkt 49, 50.

( 23 ) Ibidem, pkt 52.

( 24 ) Ibidem, pkt 82. Wyróżnienie własne

( 25 ) Ibidem, pkt 82.

( 26 ) Odnośnie do trudności związanych z tym etapem w różnych państwach członkowskich zob. analiza EUNB, Opinion of the European Banking Authority on the eligibility of deposits, coverage level and cooperation between deposit guarantee schemes, z dnia 8 sierpnia 2019 r.

( 27 ) Poprzez włączenie wielu spośród wyjątków przewidzianych w załączniku I do dyrektywy 94/19 art. 5 ust. 1 dyrektywy 2014/49 (niemający zastosowanie ratione temporis do niniejszego sporu) rozszerzył listę depozytów wyłączonych ze zwrotu z SGD: depozyty przedsiębiorstw inwestycyjnych; depozyty, których posiadacze nie zostali zidentyfikowani; depozyty zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji; depozyty przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania; depozyty funduszy rentowych i emerytalnych; depozyty organów władzy publicznej; dłużne papiery wartościowe wyemitowane przez instytucję kredytową oraz zobowiązania wynikające z przyjęć własnych weksli akceptowanych oraz weksli własnych.

( 28 ) Wyrok Kantarev, pkt 82.

( 29 ) Zgodnie z art. 10 ust. 1 dyrektywy 94/19 SGD podejmą działania, aby mogły zapłacić prawidłowo sprawdzone roszczenia deponentów dotyczące depozytów, które nie są rozporządzalne, w ciągu 20 dni roboczych, licząc od daty, w której właściwe organy podejmą decyzję o niedostępności. W zupełnie wyjątkowych okolicznościach SGD może wnioskować u właściwych organów o przedłużenie terminu, które nie może przekraczać 10 dni roboczych.

( 30 ) Wyrok Kantarev, pkt 58: termin ów służy temu, „aby problemy finansowe instytucji kredytowej, choćby tymczasowe, nie spowodowały zjawiska masowego wycofywania depozytów i aby te trudności nie rozprzestrzeniły się tym samym na pozostałą część systemu bankowego”.

( 31 ) Zobacz projekt dyrektywy Rady w sprawie systemów gwarancji depozytów z dnia 4 czerwca 1992 r. [COM(92) 188 wersja ostateczna, Dz.U. 1992, C 163, s. 6].

( 32 )

( 33 ) Wyrok Kantarev, pkt 64, 65: „[M]otyw ten odnosi się jedynie do możliwości uznania depozytów za niedostępne w przypadku niepowodzenia środków prewencyjnej interwencji lub restrukturyzacji i nie uzależnia stwierdzenia niedostępności od okoliczności, że tego rodzaju środki prewencyjne okazały się nieskuteczne. […] Po drugie, […] drugie zdanie tego motywu wyjaśnia, iż »nie powinno to uniemożliwiać właściwym organom podejmowania dalszych działań restrukturyzacyjnych w okresie wypłaty«, a oznacza to tym samym, że tego rodzaju środki nie mają wpływu na stwierdzenie niedostępności depozytów ani na ich wypłatę”.

( 34 ) Ibidem, pkt 81.

( 35 ) Możliwość ta jest obecnie wyraźnie przewidziana w art. 7 ust. 7 dyrektywy 2014/49 dotyczącym określenia kwoty podlegającej wypłacie: „[o]dsetki od depozytów, które zostały naliczone do dnia, w którym właściwy organ administracyjny dokonuje ustalenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 8 lit. a), lub dnia, w którym organ sądowy wydaje orzeczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 8 lit. b), ale nie zostały do tego dnia zapisane na dobro rachunku, są zwracane przez [SGD]. Górna granica, o której mowa w art. 6 ust. 1, nie może zostać przekroczona”.

( 36 ) Wyrok Kantarev, pkt 4 sentencji.

( 37 ) Wyroki: z dnia 4 grudnia 2018 r., Minister for Justice and Equality i Commissioner of An Garda Síochána (C‑378/17, EU:C:2018:979, pkt 35); z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego) (C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, pkt 160, 161 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 38 ) W pkt 1 sentencji wyroku Kantarev Trybunał orzekł, że art. 1 pkt 3 i art. 10 ust. 1 dyrektywy 94/19 „stoją […] na przeszkodzie […] obowiązywaniu ustawodawstwa krajowego, zgodnie z którym stwierdzenie niedostępności depozytów zależy od niewypłacalności instytucji kredytowej i cofnięcia tej instytucji licencji bankowej”.

( 39 ) Zdaniem sądu odsyłającego dyrektywa 94/19, zmieniona dyrektywą 2009/14, została transponowana do prawa bułgarskiego w drodze ustawy o gwarancji depozytów bankowych z 1998 r. z jej zmianą z 2009 r., która weszła w życie w dniu 12 czerwca 2009 r. Jednakże art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19 nie został transponowany do prawa krajowego w spornym okresie, lecz z dniem 14 sierpnia 2015 r. wraz z wejściem w życie nowej ustawy o gwarancji depozytów bankowych, która dokonała również transpozycji nowej dyrektywy Rady 2014/48/UE z dnia 24 marca 2014 r. zmieniającej dyrektywę 2003/48/WE w sprawie opodatkowania dochodów z oszczędności w formie wypłacanych odsetek (Dz.U. 2014, L 111, s. 59), niemającej zastosowania w postępowaniu głównym.

( 40 )

( 41 ) Zobacz z art. 4 pkt 2 ppkt (iii) rozporządzenia nr 1093/2010, przytoczony w pkt 104 niniejszej opinii.

( 42 ) Artykuł 26 ust. 3 rozporządzenia nr 1093/2010.

( 43 ) Motyw 26 i art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 1093/2010.

( 44 ) Zgodnie z brzmieniem art. 26 ust. 2 rozporządzenia nr 1093/2010 „[a]rtykuł 16 dotyczący uprawnień Urzędu w zakresie przyjmowania wytycznych i zaleceń ma zastosowanie do systemów gwarantowania depozytów”.

( 45 ) Motyw 27 rozporządzenia nr 1093/2010 opisuje cel tego postępowania w następujący sposób: „Zapewnianie właściwego i pełnego stosowania prawa unijnego jest podstawowym warunkiem wstępnym dla integralności, przejrzystości, efektywności i prawidłowego funkcjonowania rynków finansowych, stabilności systemu finansowego i równych warunków konkurencji dla instytucji finansowych w Unii. Należy zatem wprowadzić odpowiedni mechanizm obowiązujący w przypadkach stwierdzenia przez Urząd niestosowania lub nieprawidłowego stosowania prawa unijnego prowadzącego do jego naruszenia. Mechanizm ten powinien obowiązywać w dziedzinach, w których prawo Unii określa jasne i bezwarunkowe obowiązki”.

( 46 ) Artykuł 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1093/2010.

( 47 ) Zdaniem Trybunału, „ustanawiając zalecenia jako szczególną kategorię aktów Unii i przewidując w sposób wyraźny, że »nie mają one mocy wiążącej«, art. 288 TFUE miał na celu nadać instytucjom uprawnionym do ich przyjmowania kompetencję do podejmowania działań zachęcających i perswazyjnych, różną od kompetencji do stanowienia aktów o mocy wiążącej” (wyrok z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, pkt 26).

( 48 ) Artykuł 16 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia nr 1093/2010. W akapicie czwartym tego przepisu dodano, że „[j]eżeli jest to wymagane w wytycznej lub zaleceniu, instytucje finansowe jasno i szczegółowo informują, czy stosują się do tej wytycznej lub zalecenia”.

( 49 ) Odnośnie do charakteru i zakresu tego rodzaju czynności zob. podobnie R. Vabres, La portée des recommandations de l’Autorité européenne de marchés financiers, w: L’Europe bancaire, financière et monétaire. Liber amicorum Blanche Sousi, Paris, RD édition 2016, s. 95–104.

( 50 ) W ciągu dziesięciu dni roboczych od daty otrzymania zalecenia organ krajowy będący jego adresatem jest zobowiązany poinformować EUNB o działaniach, jakie podjął lub zamierza podjąć, aby zapewnić przestrzeganie prawa Unii.

( 51 ) Pod pewnymi względami są one podobne do wezwania Komisji do usunięcia uchybienia w ramach postępowań określonych w art. 258 TFUE.

( 52 ) „Aktami podlegającymi zaskarżeniu” na podstawie art. 263 TFUE są akty przyjęte przez instytucje, niezależnie od ich formy, które zmierzają do wywarcia wiążących skutków prawnych (zob. podobnie wyroki: z dnia 31 marca 1971 r., Komisja/Rada, AETR, 22/70, EU:C:1971:32, pkt 39, 42; z dnia 25 października 2017 r., Rumunia/Komisja, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, pkt 47; z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, pkt 31).

( 53 ) „W celu stwierdzenia, czy akt wywołuje tego rodzaju [wiążące] skutki, należy uwzględnić jego istotę (wyrok z dnia 22 czerwca 2000 r., Niderlandy/Komisja, C‑147/96, EU:C:2000:335, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo). Owe skutki należy oceniać w zależności od obiektywnych kryteriów, takich jak treść tego aktu, przy uwzględnieniu w razie potrzeby okoliczności jego przyjęcia, a także uprawnień instytucji, która go wydała (wyrok z dnia 13 lutego 2014 r., Węgry/Komisja, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo)” (wyrok z dnia 25 października 2017 r., Słowacja/Komisja, C‑593/15 P i C‑594/15 P, EU:C:2017:800, pkt 47).

( 54 ) Wyroki: z dnia 13 grudnia 1989 r., Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, pkt 8); z dnia 13 czerwca 2017 r., Florescu i in. (C‑258/14, EU:C:2017:448, pkt 30); z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja (C‑16/16 P, EU:C:2018:79, pkt 44).

( 55 ) Uregulowanie tej procedury zakończyło się przyjęciem decyzji EBA/DC/2014/100, 14 July 2014, adopting Rules of Procedure for Investigation of Breach of Union Law, dostępnej na stronie internetowej https://eba.europa.eu/sites/default/documents/files/documents/10180/15718/22650774-0ff2-42e7-bfca-b163fc2c95ae/EBA%20DC%20100%20(Decision%20on%20Rules%20of%20Procedure%20for%20Investigation%20of%20Breach%20of%20Union%20Law).pdf, zastąpionej decyzją EBA/DC/2016/174, 23 December 2016, adopting Rules of Procedure for Investigation of Breach of Union Law, dostępną na stronie internetowej https://eba.europa.eu/sites/default/documents/files/documents/10180/1712606/404eb483-e1ec-4b56-9e31-e5988138455d/EBA%20DC%20174%20%28Decision%20on%20adopting%20Rules%20of%20Procedures%20for%20Investigation%20of%20Breach%20of%20Union%20Law%29.pdf.

( 56 ) Zgodnie z motywem 29 rozporządzenia nr 1093/2010 „[…] [u]prawnienie to powinno być ograniczone do wyjątkowych przypadków, w których właściwy organ nie zastosuje się do skierowanej do niego formalnej opinii oraz w których prawo Unii ma bezpośrednie zastosowanie do instytucji finansowych na mocy istniejących lub przyszłych rozporządzeń unijnych”.

( 57 ) Artykuł 17 ust. 7 rozporządzenia nr 1093/2010.

( 58 ) Zobacz przypisy 10 i 27.

( 59 ) Jak twierdzi Komisja, nie mogła ona zostać wydana ze względu na to, że KTB nie był w stanie usunąć naruszenia prawa Unii popełnionego przez BNB, gdyż nie stwierdził on niedostępności depozytów zgodnie z art. 1 pkt 3 ppkt (i) dyrektywy 94/19.

( 60 ) Wyrok z dnia 15 września 2016 r., Koninklijke KPN i in. (C‑28/15, EU:C:2016:692, pkt 41).

( 61 ) Opinia z dnia 12 grudnia 2017 r., Belgia/Komisja (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, pkt 99–102).

( 62 ) Wyrok z dnia 10 kwietnia 1984 r. (14/83, EU:C:1984:153).

( 63 ) „Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem fakt, że akt prawa wspólnotowego nie jest wiążący, nie stoi na przeszkodzie temu, by Trybunał wydał orzeczenie w trybie prejudycjalnym w przedmiocie jego wykładni zgodnie z art. 177” (wyroki: z dnia 13 grudnia 1989 r., Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, pkt 9; z dnia 21 stycznia 1993 r., Deutsche Shell, C‑188/91, EU:C:1993:24, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 64 ) Obecnie toczy się postępowanie w sprawie C‑911/19, FBF, w której Conseil d’État (rada stanu, Francja) zwraca się do Trybunału z pytaniem o możliwość wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności i wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym dotyczącym oceny ważności wytycznych EBA/GL/2015/18 z dnia 22 marca 2016 r. dotyczących zasad nadzoru nad produktami i ustaleń zarządczych dla produktów bankowości detalicznej. Artykuł 16 rozporządzenia nr 1093/2010 zrównuje wytyczne i zalecenia EUNB.

( 65 ) „[…] w odróżnieniu od art. 173 traktatu EWG, który wyłącza kontrolę Trybunału nad aktami mającymi charakter prawny zalecenia, art. 177 przyznaje Trybunałowi właściwość do orzekania w trybie prejudycjalnym o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje Wspólnoty bez żadnych wyjątków” [wyrok z dnia 13 grudnia 1989 r., Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646, pkt 8); wyróżnienie własne].

( 66 ) Opinia z dnia 12 grudnia 2017 r., Belgia/Komisja (C‑16/16 P, EU:C:2017:959, pkt 108).

( 67 ) Wyrok z dnia 22 października 1987 r., Foto-Frost (314/85, EU:C:1987:452).

( 68 ) Wyrok z dnia 28 lipca 2016 r., Tomášová (C‑168/15, EU:C:2016:602, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 69 ) Zobacz dokument EUNB, Report on the Guarantee Schemes Payouts, 2019, s. 16, 17.

( 70 ) Wyrok Kantarev, pkt 99.

( 71 ) Ibidem, pkt 36, 88, 97, 100, 106.

( 72 ) Zgodnie z tymi argumentami w dniu objęcia KTB specjalnym nadzorem BNB nie był wyznaczony jako właściwy organ w rozumieniu art. 4 pkt 2 ppkt (iii) rozporządzenia nr 1093/2010, w związku z czym nie był uprawniony do stwierdzenia niedostępności depozytów instytucji finansowej na podstawie dyrektywy 94/19.

( 73 ) Ustawy o instytucjach kredytowych (DV nr 59 z dnia 21 lipca 2006 r.).

( 74 ) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz.U. 2013, L 176, s. 1).

( 75 ) Artykuł 2 pkt 8 lit. a) i pkt 17 dyrektywy 2014/49.

( 76 ) Wyrok Kantarev, pkt 115, 117.

( 77 )

( 78 ) Wyrok Kantarev, pkt 100, 106–108, 117.

( 79 ) Motywy 25 i 27.

( 80 ) Wyrok Kantarev, pkt 78.