OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 23 września 2010 r.( )

Sprawa C‑266/09

Stichting Natuur en Milieu,

Vereniging Milieudefensie,

Vereniging Goede Waar & Co.

przeciwko

College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez College van beroep voor het bedrijfsleven (Niderlandy)]

Dyrektywa 2003/4/WE – Dostęp do informacji o środowisku – Dyrektywa 91/414/EWG – Środki ochrony roślin – Postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na dopuszczenie do obrotu

I – Wprowadzenie

1. Niniejsze postępowanie dotyczy dostępu do informacji na temat pozostałości środka ochrony roślin na roślinach sałatowych, które to informacje zostały przedłożone w ramach postępowania w sprawie wydania zezwolenia na dopuszczenie do obrotu tegoż środka. W szczególności należy wyjaśnić, czy chodzi tu o informacje o środowisku w rozumieniu dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG( ) (zwanej dalej „dyrektywą w sprawie informacji o środowisku”) oraz w jakim stopniu dyrektywa Rady 91/414/EWG z dnia 15 lipca 1991 r. dotycząca wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin( ) (zwana dalej „dyrektywą w sprawie środków ochrony roślin”) wpływa na stosowanie dyrektywy w sprawie informacji o środowisku.

II – Ramy prawne

A – Prawo międzynarodowe

2. Prawo dostępu do informacji o środowisku jest uregulowane w Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska( ) (zwanej dalej „konwencją z Aarhus”), którą Wspólnota podpisała w dniu 25 czerwca 1998 r. w Aarhus (Dania)( ).

3. Artykuł 4 ust. 4 lit. d) konwencji reguluje odmowę ujawnienia informacji o środowisku z powodu tajemnic handlowych lub przemysłowych:

„Można odmówić udzielenia informacji dotyczącej środowiska, jeżeli ujawnienie jej miałoby szkodliwy wpływ na:

[...]

d) tajemnicę handlową lub przemysłową, jeżeli tajemnica taka jest chroniona przez prawo dla obrony uzasadnionych interesów gospodarczych; mieszczące się w tych ramach informacje o wprowadzanych zanieczyszczeniach [informacje o emisjach] mające znaczenie dla ochrony środowiska należy ujawniać;

[…]”.

4. Ochrona tajemnic handlowych jest również przedmiotem art. 39 Porozumienia w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (zwanego dalej „porozumieniem TRIPS”), które stanowi załącznik 1C do Porozumienia ustanawiającego Światową Organizację Handlu (WTO) sporządzonego w Marakeszu dnia 15 kwietnia 1994 r. i przyjętego decyzją Rady 94/800/WE z dnia 22 grudnia 1994 r. dotyczącą zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej w dziedzinach wchodzących w zakres jej kompetencji porozumień będących wynikiem negocjacji wielostronnych w ramach Rundy Urugwajskiej (1986–1994)( ):

„(1) Dla zapewnienia skutecznej ochrony przed nieuczciwą konkurencją, jak postanowiono w artykule 10bis konwencji paryskiej (1967), członkowie będą chronić informację nieujawnioną zgodnie z ustępem 2, a także dane przedstawione rządowi lub agencjom rządowym zgodnie z ustępem 3.

(2) Osoby fizyczne i prawne będą miały możliwość zapobiegania temu, aby informacje pozostające w sposób zgodny z prawem pod ich kontrolą nie zostały ujawnione, nabyte lub użyte bez ich zgody przez innych, w sposób sprzeczny z uczciwymi praktykami handlowymi [...], tak długo, jak takie informacje:

a) są poufne w tym sensie, że jako całość lub w szczególnym zestawie i zespole ich elementów nie są ogólnie znane lub łatwo dostępne dla osób z kręgów, które normalnie zajmują się tym rodzajem informacji,

b) mają wartość handlową dlatego, że są poufne, i

c) poddane zostały przez osobę, pod której legalną kontrolą informacje te pozostają, rozsądnym, w danych okolicznościach, działaniom dla utrzymania ich poufności.

(3) Członkowie wymagający jako warunku wydania zezwolenia na wprowadzenie do obrotu farmaceutyków lub produktów chemicznych przeznaczonych dla rolnictwa, w których wykorzystane są nowe jednostki chemiczne, przedstawienia niejawnych testów lub innych danych, których uzyskanie wymaga znacznego wysiłku, będą chronić takie dane przed nieuczciwym wykorzystaniem w celach handlowych. Ponadto członkowie będą chronić takie dane przed ujawnieniem, z wyjątkiem sytuacji, gdy konieczna jest ochrona odbiorców lub chyba że podjęte zostaną kroki dla zapewnienia, że takie dane będą chronione przed nieuczciwym wykorzystaniem w celach handlowych”.

B – Prawo Unii

1. Dyrektywa w sprawie informacji o środowisku

5. Prawo dostępu do informacji o środowisku było początkowo uregulowane w dyrektywie Rady 90/313/EWG z dnia 7 czerwca 1990 r. w sprawie swobody dostępu do informacji o środowisku( ) (zwanej dalej „starą dyrektywą w sprawie informacji o środowisku”). Została ona uchylona w momencie upływu terminu do dokonania transpozycji nowej dyrektywy w sprawie informacji o środowisku, to jest w dniu 14 lutego 2005 r. Nowa dyrektywa wprowadza w życie prawo dostępu do informacji zgodnie z konwencją z Aarhus.

6. Artykuł 2 definiuje między innymi pojęcie informacji o środowisku:

„Dla potrzeb niniejszej dyrektywy:

1. »Informacje o środowisku« oznaczają informacje w formie pisemnej, wizualnej, dźwiękowej, elektronicznej lub innej formie materialnej, dotyczące:

a) stanu elementów środowiska, takich jak powietrze i atmosfera, woda, gleba, powierzchnia ziemi, krajobraz oraz [...] obszar[y] naturaln[e], włączając w to bagna, obszary nadmorskie i morskie, biologiczną różnorodność i jej składniki, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań pomiędzy tymi elementami,

b) czynników, takich jak substancje, energia, hałas, promieniowanie lub odpady, włączając w to odpady radioaktywne, emisje, zrzuty i inne rodzaje zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w lit. a),

c) środków (łącznie ze środkami administracyjnymi), takich jak polityki, przepisy prawne, plany, programy, porozumienia w sprawie ochrony środowiska, oraz działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy i czynniki, o których mowa w lit. a) i b), jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów,

d) raportów na temat realizacji przepisów prawnych dotyczących ochrony środowiska,

e) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w lit. c); oraz

f) stanu ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa, łącznie, gdzie właściwe, ze skażeniem łańcucha pokarmowego, warunkami życia człowieka, obiektami kultury i budowlami w stopniu, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać: stan elementów środowiska, o których mowa w lit. a) lub, poprzez te elementy, czynniki i środki [lub działania], o których mowa w lit. b) i c);

[…]”.

7. Prawo dostępu do informacji dotyczącej środowiska jest uregulowane w art. 3 ust. 1:

„Państwa członkowskie zapewniają, że organy władzy publicznej, zgodnie z postanowieniami niniejszej dyrektywy, są obowiązane udostępnić informacje o środowisku, które znajdują się w ich posiadaniu lub które są dla nich przeznaczone, każdemu wnioskodawcy na jego wniosek, bez konieczności wykazania przez niego interesu”.

8. Wyjątki są uregulowane w art. 4. W niniejszym przypadku szczególne znaczenie ma art. 4 ust. 2 lit. d), e) i g):

„Państwa członkowskie mogą zdecydować o odmowie udostępnienia informacji o środowisku, jeśli ujawnienie takich informacji negatywnie wpłynie na:

[…]

d) poufność informacji handlowych lub przemysłowych, jeśli jest ona przewidziana prawem krajowym lub wspólnotowym w celu ochrony prawnie uzasadnionych interesów [uzasadnionych interesów gospodarczych], w tym interesu publicznego w zakresie zachowania poufności danych statystycznych oraz tajemnicy podatkowej;

e) prawa własności intelektualnej;

[…]

g) poufność danych osobowych i/lub akt dotyczących osób fizycznych, które nie wyraziły zgody na publiczne ujawnienie tych informacji, jeśli taka poufność jest przewidziana prawem krajowym lub wspólnotowym;

[...]

Podstawy do odmowy udostępnienia informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, są interpretowane zawężająco, przy uwzględnieniu publicznego interesu ujawnienia informacji w konkretnym przypadku. W każdym przypadku publiczny interes ujawnienia informacji jest porównywany z interesem dyktującym odmowę ich udostępnienia. Państwa członkowskie nie mogą na mocy ust. 2 lit. a), d), f), g) i h) zdecydować o odmowie udostępnienia informacji, jeśli dotyczą one emisji do środowiska.

[...]”.

2. Dyrektywa w sprawie środków ochrony roślin

9. Dyrektywa w sprawie środków ochrony roślin dotyczy wydawania zezwoleń na dopuszczenie do obrotu, wprowadzania do obrotu, stosowania i kontroli środków ochrony roślin oraz wprowadzania do obrotu i kontroli substancji czynnych przeznaczonych do określonego użytku. W szczególności środki ochrony roślin wymagają dopuszczenia do obrotu przez państwa członkowskie. Zakłada to zbadanie wpływu tych środków.

10. Artykuł 14 reguluje ochronę informacji przedłożonych w ramach postępowania w sprawie wydania zezwolenia na dopuszczenie do obrotu:

„Państwa członkowskie i Komisja zapewniają, bez uszczerbku dla przepisów dyrektywy Rady 90/313/EWG z dnia 7 czerwca 1990 r. w sprawie swobody dostępu do informacji o środowisku [...], że informacje dostarczone przez wnioskodawców, dotyczące tajemnicy przemysłowej i handlowej, są traktowane jako poufne, jeżeli wnioskodawca, który zamierza ubiegać się o włączenie substancji czynnej do załącznika I, lub wnioskodawca składający wniosek o wydanie zezwolenia na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu i stosowania wystąpią z takim żądaniem oraz jeżeli państwo członkowskie i Komisja uznają takie żądanie za uzasadnione.

Zasada zachowania poufności nie dotyczy:

– nazw i składu substancji czynnej lub substancji czynnych oraz nazwy środka ochrony roślin;

– nazw innych substancji, które są uznawane za niebezpieczne na mocy dyrektyw 67/548/EWG i 78/631/EWG;

– danych fizykochemicznych dotyczących substancji czynnej oraz środka ochrony roślin;

– wszelkich metod unieszkodliwienia substancji czynnej lub środka ochrony roślin;

– podsumowania wyników badań w celu ustalenia skuteczności substancji lub środka oraz ich nieszkodliwości dla ludzi, zwierząt, roślin i środowiska;

– zalecanych metod i środków ostrożności, mających na celu zmniejszenie ryzyka przy obchodzeniu się, składowaniu, transporcie, pożarze i przy innych zagrożeniach;

– metod przeprowadzania analiz określonych w art. 4 ust. 1 lit. c) i d) oraz art. 5 ust. 1;

– metod usuwania środka i jego opakowania;

– metod unieszkodliwiania środka, stosowanych w razie przypadkowego rozlania lub wycieku;

– udzielania pierwszej pomocy i opieki medycznej w razie obrażeń osób.

W przypadku gdy wnioskodawca ujawnia [w późniejszym momencie] informacje, które były wcześniej poufne, jest on zobowiązany powiadomić o tym właściwy organ”.

11. Substancja propamokarb jest dopuszczona do obrotu w Unii jako środek grzybobójczy od dnia 1 października 2007 r.( ). Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy jeszcze środków opartych na obowiązującym uprzednio niderlandzkim zezwoleniu na dopuszczenie do obrotu.

3. Dyrektywa w sprawie ustalania najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości

12. Ponadto w niniejszej sprawie interesująca jest dyrektywa Rady 90/642/EWG z dnia 27 listopada 1990 r. w sprawie ustalania najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w niektórych produktach pochodzenia roślinnego, w tym owocach i warzywach oraz na ich powierzchni( ). Zgodnie z art. 5b ust. 2 państwa członkowskie określają swoje własne maksymalne poziomy pozostałości, w przypadku gdy takie maksymalne poziomy nie zostały jeszcze ustalone na szczeblu Unii.

13. Motyw dwunasty powyższej dyrektywy stanowi:

„ponadto przestrzeganie najwyższych dopuszczalnych poziomów zapewni swobodny przepływ produktów i właściwą ochronę zdrowia konsumentów i zwierząt”.

C – Prawo niderlandzkie

14. Niderlandy dokonały transpozycji dyrektywy w sprawie informacji o środowisku, jednakże te przepisy nie znalazły zastosowania w postępowaniu przed sądem krajowym. Zaskarżona decyzja została natomiast oparta na art. 22 ust. 2 niderlandzkiej ustawy o pestycydach:

„Jeżeli dokumenty, które zgodnie z przepisami niniejszej ustawy lub na jej podstawie przekazywane są właściwemu ministrowi lub College, bądź też innej osobie lub instytucji, zawierają dane lub z dokumentów tych mogą wynikać dane, które dla ochrony tajemnic przemysłowych należy traktować jako poufne, właściwy minister lub College na pisemny wniosek przekazującego dokumenty rozstrzyga o utrzymaniu danych w tajemnicy. Wniosek ten należy uzasadnić”.

III – Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne

15. W 1999 r. właściwy organ niderlandzki zmienił dopuszczalny maksymalny poziom pozostałości substancji czynnej propamokarb na i w sałacie. Został on ustalony na 15 mg/kg. Wartość ta została ustalona w ramach wniosku o rozszerzenie zezwolenia na dopuszczenie do obrotu wydanego dla środka „Previcur N”. Bayer CropScience B.V. (zwana dalej „Bayer”) jest następcą prawnym posiadacza tego zezwolenia.

16. Pismem z dnia 31 stycznia 2005 r. skarżące, Stichting Natuur en Milieu, Vereniging Milieudefensie i Vereniging Goede Waar & Co., złożyły do pozwanego, College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen (organu właściwego do wydawania zezwoleń na dopuszczenie do obrotu pestycydów, zwanego dalej „College”), wniosek o przekazanie wszystkich informacji leżących u podstaw decyzji podjętej w sprawie ustalenia wskazanego powyżej maksymalnego poziomu pozostałości.

17. Decyzją z dnia 8 marca 2005 r. College odrzucił wniosek skarżących, opierając się na art. 22 niderlandzkiej ustawy o pestycydach. Jego zdaniem przepis ten ma pierwszeństwo przed uregulowaniami w sprawie dostępu do informacji o środowisku.

18. Pismem z dnia 14 kwietnia 2005 r. skarżące wniosły sprzeciw od powyższej decyzji. Po tym, jak College umożliwił Bayer zajęcie stanowiska, wydał on w dniu 22 czerwca 2007 r. decyzję w sprawie sprzeciwu zaskarżoną w postępowaniu przed sądem krajowym, która to decyzja została sprostowana w dniu 17 lipca 2007 r.

19. We wspomnianej powyżej decyzji College odmówił dostępu do badań na temat pozostałości i protokołów prób polowych, które zostały przedłożone w ramach postępowania w sprawie ustalenia maksymalnego poziomu pozostałości, i które zdaniem Bayer zawierają tajemnice handlowe.

20. W dniu 6 sierpnia 2007 r. skarżące wniosły skargę na wspomnianą decyzję do sądu krajowego.

21. W tym postępowaniu College van beroep voor het bedrijfsleven (sąd administracyjny do spraw handlowych i przemysłowych) zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami:

1. Czy pojęcie informacji o środowisku, o którym mowa w art. 2 dyrektywy 2003/4/WE, należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono również informacje przedkładane w ramach krajowego postępowania w sprawie (rozszerzenia) zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin w odniesieniu do ustalenia dopuszczalnej maksymalnej ilości zawartości pestycydów, ich składnika lub produktów przetworzonych w artykułach spożywczych albo napojach?

2. W razie odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: jaki stosunek istnieje między art. 14 dyrektywy 91/414/EWG a dyrektywą 2003/4/WE, w zakresie mającym znaczenie dla stosowania do informacji określonych w pytaniu pierwszym, w szczególności, czy stosunek ten powoduje, że art. 14 dyrektywy 91/414/EWG należy stosować tylko wtedy, gdy wskutek tego nie zostaną naruszone obowiązki unormowane w art. 4 ust. 2 dyrektywy 2003/4/WE?

3. W razie gdyby z odpowiedzi na pytania pierwsze i drugie wynikało, że pozwany w niniejszym przypadku był zobowiązany zastosować art. 4 dyrektywy 2003/4/WE, czy oznaczałoby to, że nakazane w art. 4 tej dyrektywy porównanie interesu publicznego, któremu ma służyć ujawnienie informacji, z interesem szczególnym dyktującym odmowę udostępnienia informacji powinno odbyć się na płaszczyźnie stosowania przepisów prawnych, czy też może to nastąpić na płaszczyźnie ustawodawstwa krajowego?

22. W procedurze pisemnej poza powodem w postępowaniu przed sądem krajowym, Stichting Natuur en Milieu, udział wzięli: przypozwana w postępowaniu przed sądem krajowym Bayer CropScience B.V., Republika Grecka, Królestwo Niderlandów i Komisja Europejska. Na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. swoje uwagi przedstawili Vereniging Milieudefensie, Bayer, Niderlandy, Grecja i Komisja.

IV – Ocena prawna

A – W przedmiocie zastosowania w czasie nowej dyrektywy w sprawie informacji o środowisku

23. Przede wszystkim należy wyjaśnić, czy zastosowanie ma nowa, czy stara dyrektywa w sprawie informacji o środowisku. W tym kontekście zbadam najpierw ogólne zasady stosowania w czasie aktów prawnych Unii (zob. część 1 poniżej), a następnie odesłanie uczynione w art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin do starej dyrektywy w sprawie informacji o środowisku (zob. część 2 poniżej).

1. W przedmiocie ogólnych zasad stosowania w czasie aktów prawnych Unii

24. Sąd krajowy zadaje pytanie, czy nowa dyrektywa w sprawie informacji o środowisku może być stosowana do informacji, które – tak jak w niniejszej sprawie – zostały przekazane właściwym organom jeszcze przed upływem terminu do dokonania transpozycji.

25. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy proceduralne powinno się na ogół stosować do wszystkich postępowań będących w toku w momencie ich wejścia w życie, w odróżnieniu od przepisów materialnych, które są zazwyczaj interpretowane w ten sposób, iż nie obowiązują w stosunku do sytuacji powstałych przed ich wejściem w życie( ). Zasada pewności prawa stoi bowiem na przeszkodzie, by początek obowiązywania wspólnotowego aktu prawnego został ustalony na dzień wcześniejszy od jego publikacji. Co więcej, aby zagwarantować przestrzeganie zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, wspólnotowe przepisy prawa materialnego należy interpretować w ten sposób, że dotyczą sytuacji powstałych przed ich wejściem w życie jedynie wtedy, gdy z ich brzmienia, ich celu i ich systematyki jednoznacznie wynika, że należy im przypisać taki skutek( ).

26. Niemniej jednak nowy przepis stosuje się co do zasady bezpośrednio do przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w czasie obowiązywania przepisu starego( ). Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może być rozszerzona na tyle, żeby w sposób ogólny wykluczyć zastosowanie nowego przepisu do przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w czasie obowiązywania przepisu starego( ).

27. Dostęp do informacji, które organ otrzymał w przeszłości, zgodnie z dyrektywą w sprawie informacji o środowisku nie stanowi kwestii prawa proceduralnego, lecz podlega prawu materialnemu. Prawa do informacji natury proceduralnej służą każdorazowo innemu celowi, na przykład wysłuchaniu w przedmiocie obciążającego środka, podczas gdy prawo dostępu do informacji o środowisku jest formalnie przyznawane niezależnie od wszelkich innych celów. W związku z tym co do zasady zakazuje się stosowania ze skutkiem wstecznym dyrektywy w sprawie informacji o środowisku.

28. W przypadku decyzji w sprawie dostępu do informacji znajdujących się już wcześniej w posiadaniu organu chodzi jednak o przyszłe skutki sytuacji, która powstała wcześniej. Dopiero bowiem w momencie decyzji w sprawie wniosku o udostępnienie informacji pojawia się pytanie, czy należy je wydać.

29. To szczególne uzależnienie prawa dostępu od czasu jest wyraźnie przewidziane w art. 4 ust. 7 zdanie pierwsze rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji( ). Zgodnie z tym przepisem wyjątki od prawa dostępu mają wyłącznie zastosowanie przez okres, w którym ochrona ta jest uzasadniona na podstawie treści dokumentu. Wynika to nieuchronnie z zasady mającej zastosowanie również do dyrektywy w sprawie informacji o środowisku, że dostępu do informacji można co do zasady odmówić tylko wtedy, gdy negatywny wpływ na interesy chronione prawem przeważa nad interesem publicznym w ujawnieniu informacji. Zarówno negatywny wpływ, jak i interes publiczny mogą się zmienić z biegiem czasu i doprowadzić do innego wyniku wyważenia interesów.

30. W konsekwencji z przepisów dyrektywy w sprawie informacji o środowisku nie można wywieść, że moment, w którym informacje znalazły się w posiadaniu organu, ma znaczenie dla stosowania prawa dostępu. Artykuł 3 ust. 1 obejmuje bez żadnego rozróżnienia wszystkie dostępne informacje i nie istnieją żadne szczególne przepisy odnoszące się do dawnych informacji. Jeżeli okaże się, że w momencie przekazania informacji przed wejściem w życie przepisów o dostępie do informacji o środowisku istniało uzasadnione oczekiwanie co do ich traktowania w sposób trwały jako informacji poufnych, to nie należy tego uwzględniać przy ustalaniu zakresu stosowania dyrektywy w sprawie informacji o środowisku, lecz przy stosowaniu wyjątków.

31. W związku z powyższym moment, w którym sporne informacje wpłynęły do właściwych organów, jest pozbawiony znaczenia( ).

32. Niemniej Komisja i Niderlandy wychodzą z założenia, że w postępowaniu przed sądem krajowym należy zastosować starą dyrektywę w sprawie informacji o środowisku, ponieważ pierwszy wniosek o udostępnienie informacji został złożony przed upływem terminu do dokonania transpozycji nowej dyrektywy( ). W tym względzie Komisja powołuje się na zasadę tempus regit actum. Oznacza to, że ocena skutków prawnych stanu faktycznego jest dokonywana na podstawie przepisu prawnego, który obowiązywał w czasie zaistnienia spornych zdarzeń( ).

33. W pewnych okolicznościach faktycznie może być wskazane dokonanie oceny wniosku na podstawie prawa, które obowiązywało w momencie jego złożenia, a nawet oparcie się na jeszcze wcześniejszych zdarzeniach. Może to wynikać z przepisów prawnych mających zastosowanie w konkretnym przypadku – ewentualnie w związku z wymienioną powyżej zasadą pewności prawa lub ochrony uzasadnionych oczekiwań( ).

34. Jednakże w przypadku dyrektywy w sprawie informacji o środowisku zdarzeniem istotnym dla zastosowania normy prawnej jest decyzja w sprawie dostępu do informacji. Wynika to już z tego, że wnioskodawca mógł w każdej chwili złożyć nowy wniosek po upływie terminu do dokonania transpozycji nowej dyrektywy w sprawie informacji o środowisku, przy czym co do zasady nie można się powołać wobec niego na prawomocną decyzję w sprawie wcześniejszego wniosku( ).

35. W niniejszym przypadku dochodzi jeszcze to, że wniosek został złożony zaledwie dwa tygodnie przed upływem terminu do dokonania transpozycji nowej dyrektywy w sprawie informacji o środowisku i pierwsza decyzja została podjęta po upływie tego terminu. Ostateczna decyzja administracyjna, która została zakwestionowana w postępowaniu przed sądem krajowym, została zaś wydana dopiero ponad dwa lata później. W tym kontekście powoływanie się na węższą starą dyrektywę w sprawie informacji o środowisku wydaje się niemalże stanowić nadużycie.

36. Wobec tego zgodnie z ogólnymi zasadami stosowania w czasie aktów prawnych Unii w postępowaniu przed sądem krajowym należy zastosować nową dyrektywę w sprawie informacji o środowisku.

2. W przedmiocie zastosowania nowej dyrektywy w sprawie informacji o środowisku w związku z art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin

37. W każdym razie w niniejszym przypadku chodzi o informacje, które zostały przedłożone w ramach postępowania w sprawie rozszerzenia zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin. Zachowanie ich poufności jest przedmiotem art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin. Przepis ten obowiązuje wyraźnie bez uszczerbku dla starej dyrektywy w sprawie informacji o środowisku. Należy zatem zbadać, czy ta regulacja odsyła bezwzględnie do starej dyrektywy (odesłanie statyczne), czy nowa dyrektywa w sprawie informacji o środowisku zastąpiła ten przepis w jego zakresie stosowania (odesłanie dynamiczne).

38. Przeciwko zastosowaniu nowej dyrektywy w sprawie informacji o środowisku można by podnieść, że przy wydawaniu dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin prawodawca miał na uwadze przepisy starej dyrektywy w sprawie informacji o środowisku. W przypadku ochrony tajemnic handlowych i przemysłowych konflikt między dyrektywą w sprawie środków ochrony roślin a starą dyrektywą w sprawie informacji o środowisku powinien być wykluczony, ponieważ art. 3 ust. 2 tiret czwarte starej dyrektywy zezwalał państwom członkowskim na odmowę dostępu do informacji, jeżeli w grę wchodziły tajemnice handlowe i przemysłowe.

39. Natomiast nowa dyrektywa w sprawie informacji o środowisku ogranicza ochronę tajemnic handlowych i przemysłowych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. d) odmowa udostępnienia informacji jest możliwa tylko wtedy, gdy ujawnienie danych informacji, po pierwsze, wpłynie negatywnie na prawnie chronione tajemnice handlowe i przemysłowe, po drugie, interes w ochronie tych tajemnic przeważa nad interesem publicznym w ujawnieniu danych informacji i po trzecie, nie chodzi o informacje o emisjach do środowiska. W związku z tym można sobie wyobrazić, że nowa dyrektywa w sprawie informacji o środowisku zezwala na dostęp do informacji, które na podstawie starej dyrektywy były traktowane jako poufne.

40. Niemniej jednak art. 11 nowej dyrektywy w sprawie informacji o środowisku uchyla starą dyrektywę i przewiduje, że odniesienia do starej dyrektywy są interpretowane jako odniesienia do nowej dyrektywy. W związku z tym już sam tekst nowej dyrektywy w sprawie informacji o środowisku wyklucza odizolowane dalsze obowiązywanie starej dyrektywy w odniesieniu do ochrony tajemnic handlowych w zakresie środków ochrony roślin.

41. Ponadto umowy międzynarodowe zawarte przez Unię mają pierwszeństwo przed przepisami wtórnego prawa wspólnotowego( ). Z tego powodu przepisy wtórnego prawa Unii należy w miarę możliwości interpretować w sposób zgodny z zobowiązaniami Unii wynikającymi z prawa międzynarodowego publicznego( ). Uregulowania nowej dyrektywy w sprawie informacji o środowisku dotyczące ochrony tajemnic handlowych i przemysłowych odpowiadają temu, co zostało przewidziane w art. 4 ust. 4 lit. d) konwencji z Aarhus, która ma również zastosowanie do środków ochrony roślin, podczas gdy wspomniana konwencja nie została w sposób wystarczający przetransponowana w tej kwestii do uregulowań starej dyrektywy w sprawie informacji o środowisku.

42. Artykuł 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin powinien być zatem interpretowany w ten sposób, że ma on zastosowanie bez uszczerbku dla nowej dyrektywy w sprawie informacji o środowisku i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy ocenić na podstawie nowej dyrektywy w sprawie informacji o środowisku.

B – W przedmiocie pytania pierwszego

43. Pytanie pierwsze ma na celu wyjaśnienie, czy informacje, które zostały przekazane w ramach krajowego postępowania w sprawie rozszerzenia zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin w odniesieniu do ustalenia maksymalnej ilości zawartości pestycydów w artykułach spożywczych albo napojach, są informacjami o środowisku.

44. Już w odniesieniu do starej dyrektywy w sprawie informacji o środowisku Trybunał stwierdził, że prawodawca chciał przypisać pojęciu „informacje dotyczące środowiska” szerokie znaczenie oraz że powstrzymał się od zdefiniowania tego pojęcia w taki sposób, który mógłby doprowadzić do wykluczenia z zakresu stosowania dyrektywy którejkolwiek działalności organów władzy publicznej( ). Nowa dyrektywa w sprawie informacji o środowisku zawiera definicję, która jest szersza i dokładniejsza( ). Ani stara, ani nowa dyrektywa w sprawie informacji o środowisku nie mają jednak na celu zapewnienia ogólnego i nieograniczonego prawa dostępu do wszystkich informacji znajdujących się w posiadaniu organów władzy publicznej, które to informacje wykazują choćby znikomy związek z jednym z elementów środowiska. Takie informacje są bowiem objęte prawem dostępu tylko wtedy, gdy należą one do jednej lub kilku kategorii wymienionych w dyrektywie( ). Należy zatem zbadać, czy sporne informacje można zaliczyć do jakiejś kategorii.

45. Według sądu krajowego sporne badania zawierają, po pierwsze, określenie dopuszczalnej ilości propamokarbu, która (maksymalnie) może znajdować się na i w sałacie w rozumieniu dobrych praktyk rolniczych i ze względów zdrowotnych, a po drugie, stwierdzenie, że środek o nazwie „Previcur N” spełnia wymogi tej normy przy zachowaniu ustawowych zasad użytkowania oraz ustawowych zaleceń dotyczących stosowania.

46. Bayer twierdzi, że badania i protokoły zawierają zasadniczo informacje na temat prób polowych środka ochrony roślin oraz ocenę statystyczną. Dokumenty te pokazują jedynie, jakie ilości środka pozostają na roślinach w przypadku prawidłowego użycia. Natomiast skutki środka, jak i ewentualne ryzyko substancji czynnej dla zdrowia zostały zbadane w innych studiach.

1. W przedmiocie art. 2 pkt 1 lit. f) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku – informacje odnoszące się do zdrowia

47. Jako że sporne informacje służą ustaleniu maksymalnego poziomu pozostałości, a poziom ten powinien (także) chronić zdrowie ludzkie, strony dyskutowały przede wszystkim na temat tego, czy chodzi tu o informacje o środowisku odnoszące się do zdrowia w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. f) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku. Zgodnie z tym przepisem informacjami o środowisku są wszelkie informacje dotyczące stanu zdrowia ludzkiego i bezpieczeństwa, w tym ewentualnie skażenia łańcucha pokarmowego, warunków życia człowieka, obiektów kultury i budowli w stopniu, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać: stan elementów środowiska wskazanych w art. 2 pkt 1 lit. a) lub – za pośrednictwem tych elementów – czynniki, środki i działania, o których mowa w lit. b) i c).

48. Powyższa definicja jest bardzo szeroka pod względem aspektów życia ludzkiego, o których mowa. Obejmuje ona jednak tylko informacje o skutkach, które są spowodowane przez elementy środowiska, czynniki lub środki bądź działania związane ze środowiskiem. Ma to na celu uniknięcie sytuacji, w której definicją tą zostałaby objęta duża liczba informacji nieodnoszących się do środowiska( ).

49. Informacje na temat pozostałości środka ochrony roślin na artykułach spożywczych odnoszą się ewidentnie do skażenia łańcucha pokarmowego i w tymże stopniu także do zdrowia ludzkiego i bezpieczeństwa. Niemniej jednak Bayer i Niderlandy kwestionują okoliczność, że sporne informacje odnoszą się do skutków wywieranych na elementy środowiska. Wobec tego przed podjęciem ostatecznej decyzji w sprawie zastosowania art. 2 pkt 1 lit. f) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku należy najpierw zbadać lit. a), b) i c) tego przepisu.

2. W przedmiocie art. 2 pkt 1 lit. a) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku – stan elementów środowiska

50. Zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. a) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku wyrażenie „informacje o środowisku” oznacza wszelkie informacje dotyczące stanu elementów środowiska, takich jak powietrze i atmosfera, woda, gleba, powierzchnia ziemi, krajobraz oraz obszary naturalne, włączając w to bagna, obszary nadmorskie i morskie, biologiczną różnorodność i jej składniki, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań pomiędzy tymi elementami.

51. Sporne informacje odnoszą się do stanu roślin sałatowych poddanych działaniu danego środka ochrony roślin, a mianowicie pozostałości pestycydów występujących na tych roślinach w przypadku ich prawidłowego użycia. Jeżeli te rośliny są elementami środowiska, to chodzi wówczas o informacje o środowisku.

52. Wyliczenie elementów środowiska nie jest wyczerpujące, lecz jedynie przykładowe. Na płaszczyźnie koncepcyjnej wszystko to, co zachodzi w środowisku, można by uznać za element środowiska. W związku z tym rośliny sałatowe poddane działaniu środków ochrony roślin byłyby także elementami środowiska.

53. Niemniej jednak wymienione elementy środowiska nie opisują poszczególnych przedmiotów lub egzemplarzy, lecz raczej abstrakcyjne media środowiskowe: powietrze i atmosferę, wodę, glebę, powierzchnię ziemi, krajobraz i obszary naturalne oraz różnorodność biologiczną i jej składniki. Chodzi o strukturalne cechy środowiska lub niektórych obszarów środowiska.

54. Rośliny sałatowe jako takie nie pasują wprawdzie do tego wyliczenia, ale za to do ogólnej nazwy upraw rolnych. Pojęcie to dotyka znaczących obszarów naszego środowiska i powinno zatem zostać uznane za element środowiska. Informacje na temat roślin sałatowych poddanych działaniu środka ochrony roślin dotyczyłyby wówczas stanu części tego elementu środowiska.

55. Temu można by przeciwstawić, że uprawy rolne nie stanowią części środowiska naturalnego, lecz należą do procesu produkcyjnego stworzonego przez człowieka. Nie są one zatem częścią środowiska naturalnego, lecz należy je uznać za część środowiska ludzkiego.

56. Punkt zaczepienia, że pojęcie środowiska w prawie Unii obejmuje tylko naturalne lub quasi‑naturalne elementy, tkwi w pojęciu „obszary naturalne”, które zostało wymienione jako jeden z elementów środowiska w art. 2 pkt 1 lit. a) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku, a także w różnych innych aktach prawnych( ). W szczególności art. 2 pkt 12 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin nie rozciąga pojęcia środowiska na uprawy rolne, lecz ogranicza je do dziko żyjących gatunków fauny i flory. Z tego wynika, że tylko dziko żyjące gatunki fauny i flory korzystają ze szczególnej ochrony prawa środowiska Unii( ), podczas gdy uprawy rolne podlegają prawu rolnemu.

57. Niemniej jednak pojęcie środowiska w prawie Unii nie zawsze ogranicza się do środowiska naturalnego. Ocena skutków wywieranych na środowisko naturalne rozciąga się zatem między innymi na skutki dla ludności i dóbr materialnych, włącznie z dziedzictwem architektonicznym i archeologicznym( ). Ponadto dyrektywa ramowa wodna przewiduje środowiskowe normy jakości w odniesieniu do sztucznych części wód( ). I jak wreszcie podnosi Komisja, w starej dyrektywie w sprawie informacji o środowisku informacje na temat stanu fauny i flory były jeszcze postrzegane jako informacje o środowisku, niezależnie od tego, czy chodziło o naturalną faunę i florę.

58. W związku z powyższym ewentualne ograniczenie pojęcia środowiska do środowiska naturalnego nie jest wyrazem ogólnej zasady, lecz wynika z celu przyświecającego definicji. Dyrektywa w sprawie informacji o środowisku nie zawiera elementu wskazującego na tego rodzaju ograniczony cel. Należy raczej wyjść z założenia, że nowa dyrektywa nie ma ograniczać pojęcia informacji o środowisku w stosunku do starej dyrektywy( ). Wobec tego wymienienie obszarów naturalnych w jedynie przykładowym wyliczeniu elementów środowiska nie powinno być rozumiane w restrykcyjny sposób. Inne przykłady nie są bowiem kwalifikowane za pomocą terminu „naturalny”.

59. Dokonanie rozróżnienia między środowiskiem naturalnym a środowiskiem sztucznym byłoby także praktycznie niemożliwe, gdyż w Europie nie ma już właściwie obszarów środowiska, które nie są poddane w mniejszym lub w większym stopniu wpływowi człowieka. Zgodnie z tą logiką informacje o lasach gospodarczych, na przykład o wymieraniu lasów, nie byłyby zatem informacjami o środowisku.

60. Jeśli chodzi o uprawy rolne, to w każdym razie należy je zaliczyć do środowiska wtedy, gdy między nimi a naturalnymi elementami środowiska występuje wzajemne oddziaływanie. Ma to miejsce w przypadku uprawy polowej roślin sałatowych, ponieważ mogą one w szczególności wchodzić w kontakt z glebą i dziko żyjącymi zwierzętami, ale może mieć ona również wpływ na wody, w szczególności wody gruntowe.

61. W związku z powyższym sporne informacje na temat pozostałości na roślinach sałatowych stanowią informacje o środowisku mające postać informacji na temat elementów środowiska zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. a) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku.

3. W przedmiocie art. 2 pkt 1 lit. b) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku – informacje o czynnikach środowiska

62. Należy również zwrócić uwagę na art. 2 pkt 1 lit. b) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku. Kategoria ta obejmuje informacje o czynnikach, takich jak substancje, energia, hałas, promieniowanie lub odpady, włączając w to odpady radioaktywne, emisje, zrzuty i inne rodzaje zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w lit. a).

63. Stichting Natuur en Milieu oraz a priori Komisja twierdzą, że badania i protokoły zawierają informacje o czynnikach, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska.

64. Powyższe twierdzenie jest słuszne, gdyż substancja czynna propamokarb i środek ochrony roślin Previcur N są substancjami, których uwolnienie ma wpływ na elementy środowiska zgodnie z ich przeznaczeniem. Wpływ ten dotyczy nie tylko roślin sałatowych poddanych działaniu środka ochrony roślin, ale również innych elementów środowiska, w szczególności roślin, zwierząt i grzybów, a także wody, gleby i powietrza atmosferycznego.

65. Nawet gdyby – wbrew reprezentowanemu tu poglądowi – należało uznać, że uprawy rolne nie są elementami środowiska, nadal chodziłoby o informacje dotyczące czynników środowiska. Także informacje na temat pozostałości na roślinach sałatowych są bowiem informacjami o uwolnieniu substancji, które wpływają na elementy środowiska. Same pozostałości mogą wpłynąć na elementy środowiska, gdy na przykład zostaną one wchłonięte przez dziko żyjące zwierzęta.

66. Wobec powyższego sporne informacje na temat poddania roślin sałatowych działaniu środka ochrony roślin stanowią także informacje o środowisku mające postać informacji na temat czynników środowiska w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. b) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku.

4. W przedmiocie art. 2 pkt 1 lit. c) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku – informacje o środkach administracyjnych

67. Ponadto mogłoby tu chodzić o informacje o środowisku w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. c) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku. Kategoria ta obejmuje informacje na temat środków (łącznie ze środkami administracyjnymi), takich jak polityki, przepisy prawne, plany, programy, porozumienia w sprawie ochrony środowiska, oraz działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy i czynniki, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a) i b), jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów.

68. Informacje na temat środków administracyjnych, które nie służą ochronie środowiska, nie są jednak informacjami o środowisku( ). Można by wątpić w istnienie informacji o środowisku w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. c) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku, ponieważ wykorzystane zostały badania i protokoły w sprawie ustalenia maksymalnego poziomu pozostałości. Zdaniem Bayer i Niderlandów takie ustalenie ma przede wszystkim na celu ochronę konsumentów i wprowadzenie danych towarów do obrotu, a nie ochronę środowiska. Motyw dwunasty dyrektywy 90/642 i motyw 2 rozporządzenia nr 396/2005( ), które nie ma zastosowania ratione temporis w niniejszej sprawie, potwierdzają tę ocenę.

69. Niemniej Grecja podkreśliła słusznie w ramach procedury pisemnej, że informacje, o których mowa, zgodnie z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zostały przedłożone w ramach postępowania w sprawie rozszerzenia zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin. A Komisja wskazuje na to, że tego rodzaju badania muszą zostać przedłożone w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na dopuszczenie do obrotu zgodnie z art. 13 ust. 1 lit. b) i załącznikiem II część A pkt 6.3 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin. Należy zatem uznać, że badania i protokoły mają znaczenie nie tylko dla ustalenia maksymalnego poziomu pozostałości, ale służą także za podstawę wydania zezwolenia na dopuszczenie do obrotu. Decyzja w sprawie wydania zezwolenia na dopuszczenie do obrotu stanowi środek administracyjny w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. c) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku, która może wpłynąć na stan elementów środowiska.

70. Aby móc ocenić w kompletny sposób wspomniany środek, rozsądne jest uznanie zasadniczo wszystkich informacji odnoszących się do postępowania za informacje o środowisku. W praktyce często powinno być możliwe ustalenie na podstawie danego kontekstu, czy sporne informacje mają znaczenie dla środowiska. Sporne w niniejszym przypadku badania mogłyby na przykład umożliwić wyjaśnienie, czy i na jakich warunkach przy stosowaniu danego środka na roślinach uprawnych mogą wystąpić szczególnie wysokie poziomy pozostałości, które mogą mieć znaczenie nie tylko dla ochrony konsumentów, ale także dla środowiska.

71. Wobec powyższego informacje, które są przedkładane w ramach postępowania w sprawie wydania zezwolenia na dopuszczenie do obrotu, są informacjami na temat danego środka administracyjnego, a zatem także informacjami o środowisku w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. c) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku( ).

5. Wniosek

72. W świetle powyższych rozważań na temat art. 2 pkt 1 lit. a), b) i c) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku sporne badania i protokoły stanowią także informacje o środowisku mające postać informacji na temat skażenia łańcucha pokarmowego w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. f) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku.

73. Podsumowując, pojęcie informacji o środowisku, o którym mowa w art. 2 dyrektywy w sprawie informacji o środowisku, należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono również informacje przedkładane w ramach krajowego postępowania w sprawie (rozszerzenia) zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin w odniesieniu do ustalenia maksymalnej ilości zawartości pestycydów, ich składnika lub produktów przetworzonych w artykułach spożywczych albo napojach.

C – W przedmiocie pytania drugiego – stosunek między dyrektywą w sprawie informacji o środowisku a art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin

74. W pytaniu drugim sąd krajowy zmierza do ustalenia, jaki stosunek istnieje między dyrektywą w sprawie informacji o środowisku a art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin, a w szczególności, czy art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin należy stosować tylko wtedy, gdy wskutek tego nie zostaną naruszone obowiązki unormowane w art. 4 ust. 2 dyrektywy w sprawie informacji o środowisku.

75. Wprawdzie ustalenie maksymalnego poziomu pozostałości podlega szczególnym przepisom prawa Unii – w momencie wydania niderlandzkiej decyzji w sprawie propamokarbu takim przepisem był art. 5b ust. 2 dyrektywy 90/642 – które nie zawierają żadnego uregulowania na temat traktowania tajemnic handlowych i przemysłowych, jednak art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin ma zasadniczo zastosowanie, ponieważ sporne informacje zostały przedłożone w ramach postępowania w sprawie wydania zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin.

1. W przedmiocie zastosowania art. 4 ust. 2 lit. d) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku w świetle art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin

76. Jako że art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin ma zastosowanie bez uszczerbku dla dyrektywy w sprawie informacji o środowisku, wniosek o udostępnienie informacji o środowisku, które zostały przedłożone w ramach postępowania w sprawie wydania zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środków ochrony roślin, powinien być zasadniczo oceniany na podstawie dyrektywy w sprawie informacji o środowisku( ). W przypadku gdy właściwe organy zamierzają odmówić dostępu do informacji o środowisku, muszą one najpierw w szczególności zbadać, czy ujawnienie tych informacji miałoby wpływ na poufność informacji handlowych i przemysłowych chronionych prawem oraz czy chodzi o informacje o emisjach do środowiska, a także wreszcie w razie potrzeby muszą one wyważyć interes publiczny w ujawnieniu danych informacji i interes w odmowie ich ujawnienia.

77. Prawna ochrona poufności informacji handlowych i przemysłowych została już uznana w prawie konkurencji i w prawie zamówień publicznych jako ogólna zasada( ), a nawet jako element prawa podstawowego do poszanowania życia prywatnego( ); stanowi ona także zobowiązanie Unii wynikające z prawa międzynarodowego publicznego zgodnie z art. 39 porozumienia TRIPS i w niniejszym przypadku wynika ponadto z dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin oraz z prawa niderlandzkiego.

78. Artykuł 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin jest ponadto pomocny, aby ustalić tajemnice podlegające ochronie na jego podstawie. Z jednej strony przepis ten wymienia różne informacje, które nie są objęte ochroną tajemnic handlowych i przemysłowych( ). W każdym razie nie dotyczy to niniejszego przypadku. Z drugiej strony art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin przewiduje postępowanie, w którym właściwe organy ustalają wspólnie z zainteresowanymi przedsiębiorstwami, które z przedłożonych informacji zawierają tajemnice handlowe i przemysłowe. Traktowanie danych informacji jako poufnych wiąże się bowiem ze złożeniem wniosku, którego uzasadnienie musi zostać zaakceptowane przez właściwe organy.

79. Bayer i Niderlandy stoją na stanowisku, że decyzja właściwych organów w sprawie uznania tajemnic przewidziana w art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin powinna determinować decyzję w sprawie wniosku o udostępnienie informacji na podstawie dyrektywy w sprawie informacji o środowisku. W tym kontekście Bayer utrzymuje, że organy dokonują wystarczającego wyważenia interesów już w przypadku wniosku przedsiębiorstwa. W ostateczności oznacza to, że ochrona poufności informacji handlowych i przemysłowych powinna być oceniana jedynie na podstawie art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin.

80. Powyższe stanowisko nie przekonuje mnie w całości. Wprawdzie wiele przemawia za tym, by ocenę ochrony poufności informacji handlowych i przemysłowych oprzeć na art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin, jednak nie może to wykluczyć zastosowania dodatkowych elementów dyrektywy w sprawie informacji o środowisku. Mówiąc dokładniej:

81. Jeżeli postępowanie przewidziane w art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin zostaje przeprowadzone prawidłowo, co do zasady należy uznać, że zidentyfikowane zostają informacje, których ujawnienie miałoby negatywny wpływ na tajemnice handlowe i przemysłowe. Należy przy tym uwzględnić w szczególności ochronę tych pozycji zagwarantowaną w prawach podstawowych, ale także dopuszczalne ograniczenie tej ochrony z powodu istnienia innych przeważających interesów, zwłaszcza przez uregulowania w sprawie dostępu do informacji o środowisku.

82. Z tego wynika, że prawidłowa decyzja na podstawie art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin oznacza, iż uwzględniona zostaje nie tylko treść tego przepisu, ale również obowiązki przewidziane w dyrektywie w sprawie informacji o środowisku. I tak art. 4 ust. 2 zdanie czwarte dyrektywy w sprawie informacji o środowisku zakazuje klasyfikowania informacji o emisjach do środowiska jako tajemnic handlowych i przemysłowych, które należy traktować jako poufne. Właściwe organy nie mogą zatem zaakceptować żadnego wniosku o traktowanie tego rodzaju informacji jako poufnych.

83. Niemniej jednak nawet w przypadku prawidłowego zastosowania art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin nie można wykluczyć, że podstawy ochrony informacji nie zachodzą aż do momentu wydania decyzji w sprawie wniosku o udostępnienie informacji( ). W tym przypadku zachowanie poufności nie byłoby już dłużej uzasadnione i nie można by się już powołać wobec wnioskodawcy na decyzję wydaną na podstawie art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin.

84. Można sobie także wyobrazić przypadek, w którym we wniosku o udostępnienie informacji o środowisku wskazane zostają dodatkowe interesy publiczne w ujawnieniu informacji, których właściwy organ nie uwzględnił przy wydawaniu pierwotnej decyzji w sprawie ochrony poufności. W takiej sytuacji decyzja wydana na podstawie art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin nie zawierałaby wyczerpującego wyważenia ochrony poufności i interesu publicznego w ujawnieniu informacji. Co więcej, wyważenie interesów powinno być dokonane na nowo.

85. W związku z powyższym decyzja wydana prawidłowo na podstawie art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin dotycząca ochrony informacji jako tajemnic handlowych i przemysłowych jest istotna dla decyzji w sprawie ujawnienia informacji o środowisku zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. d) dyrektywy w sprawie informacji o środowisku (wyłącznie) z zastrzeżeniem ewentualnych nowych zdarzeń i dodatkowych informacji na temat interesu publicznego w ujawnieniu danych informacji.

2. W przedmiocie informacji o emisjach do środowiska

86. Zgodnie z art. 4 ust. 2 zdanie czwarte dyrektywy w sprawie informacji o środowisku nie można odmówić udzielenia informacji o środowisku z powodu ochrony poufności informacji handlowych i przemysłowych, jeżeli wniosek dotyczy informacji o emisjach do środowiska. Wprawdzie wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie zawiera pytania dotyczącego definicji takich informacji, ale oczywiste jest, że kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla postępowania przed sądem krajowym i z tego powodu zostaje poruszona przez strony.

87. W odniesieniu do pojęcia emisji wytyczne dotyczące stosowania konwencji z Aarhus( ) odsyłają do definicji zawartej w dyrektywie ZZZK( ). Zgodnie z art. 2 pkt 5 tej dyrektywy emisja oznacza bezpośrednie lub pośrednie uwolnienie substancji, wibracji, ciepła i hałasu z punktowych lub rozproszonych źródeł w instalacji, do powietrza, środowiska wodnego lub gleby. Niderlandy i Komisja proponują zatem ograniczenie pojęcia emisji do emisji z instalacji w rozumieniu dyrektywy ZZZK, tak że uwolnienie środków ochrony roślin w ramach uprawy rolnej nie stanowiłoby emisji.

88. Co do zasady wytyczne stanowią odpowiednią pomoc w wykładni niedookreślonych pojęć prawnych występujących w dyrektywie w sprawie informacji o środowisku( ). Wprawdzie wytyczne nie mogą ustalać w wiążący sposób wykładni konwencji z Aarhus, jednak strony konwencji przynajmniej wiedziały o ich opracowaniu i wspierały to działanie( ). Można także założyć, że wytyczne były znane prawodawcy w momencie wydawania dyrektywy w sprawie informacji o środowisku.

89. Jednakże wątpliwe jest już to, że odwołując się do dyrektywy ZZZK, autor wytycznych chciał ograniczyć pojęcie emisji do instalacji. Pojęcie instalacji zostało użyte we wspomnianej definicji emisji tylko dlatego, że dyrektywa ZZZK odnosi się do instalacji. Z drugiej strony tego rodzaju ograniczenie pojęcia emisji nie wynika ani z dyrektywy w sprawie informacji o środowisku, ani z konwencji z Aarhus.

90. Wręcz przeciwnie: zgodnie z art. 4 ust. 4 lit. d) konwencji z Aarhus należy ujawniać informacje o emisjach, które mają znaczenie dla ochrony środowiska. Okoliczność, czy emisje pochodzą z instalacji, jest jednak nieistotna dla kwestii, czy mają one znaczenie dla ochrony środowiska. Wystarczy tylko pomyśleć o emisjach związanych z transportem.

91. Abstrahując od ograniczenia do instalacji, definicja emisji zawarta w dyrektywie ZZZK jest jednak całkiem trafna. W konsekwencji można ją przyjąć do celów stosowania dyrektywy w sprawie informacji o środowisku bez odniesienia do instalacji. Z tego wynika, że art. 4 ust. 2 zdanie czwarte dyrektywy w sprawie informacji o środowisku dotyczy informacji na temat bezpośredniego lub pośredniego uwolnienia substancji, wibracji, ciepła i hałasu z punktowych lub rozproszonych źródeł do powietrza, środowiska wodnego lub gleby.

92. Rozumiane w ten sposób pojęcie emisji odpowiada zresztą w znacznej mierze definicji zawartej w art. 2 pkt 8 dyrektywy 2004/35 w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu( ), co podkreśliło Vereniging Milieudefensie. Zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem przez emisje należy rozumieć uwalnianie do środowiska, w wyniku działalności człowieka, substancji, preparatów, organizmów lub mikroorganizmów. Dyrektywa ta, która nie istniała jeszcze w momencie sporządzania wytycznych, odpowiada pod względem zakresu stosowania raczej dyrektywie w sprawie informacji o środowisku aniżeli dyrektywie ZZZK, ponieważ nie jest ona ograniczona do instalacji.

93. Niemniej także zgodnie z powyższą definicją informacje o emisjach nie obejmują informacji o substancjach, które są uwalniane w jakimś momencie. Jak Komisja słusznie podnosi, każda substancja jest zazwyczaj uwalniana do środowiska w którymś momencie swojego cyklu życiowego. Chodzi raczej o informacje na temat uwalniania jako takiego.

94. Z tego co widać, niniejsza sprawa dotyczy tylko marginalnie informacji na temat uwalniania substancji jako takiego. Wprawdzie można wyjść z założenia, że protokoły prób podają, w jakiej ilości został użyty środek ochrony roślin, jednak mają one znaczenie przede wszystkim z powodu informacji na temat pozostałości występujących na roślinach sałatowych. Chodzi tu o konkretne skutki uwolnienia substancji, o których mowa.

95. Tego rodzaju skutki stanowią właśnie powód, z którego informacje o emisjach do środowiska powinny być z reguły ujawniane. Społeczeństwo ma bowiem zwiększony interes w dowiedzeniu się, w jaki sposób może na nie wpłynąć emisja. Przed emisją wpływ na człowieka i środowisko był raczej nieprawdopodobny bądź przynajmniej ograniczony do sfery posiadacza tajemnic handlowych. Natomiast uwolnione substancje wchodzą siłą rzeczy we wzajemne oddziaływanie ze środowiskiem i może także z człowiekiem. W związku z tym w wytycznych w sprawie wykonania konwencji z Aarhus podkreśla się, że ochrona poufności informacji handlowych powinna się zakończyć, gdy uwolnione zostaną substancje, do których odnoszą się informacje zachowywane w tajemnicy. Z tego wynika, że ewentualny wpływ na środowisko nie powinien być właśnie uważany za tajemnicę handlową( ). Wchodzące tu w rachubę interesy uzasadniają w szczególności przesunięcie na dalszy plan przewidzianej w prawach podstawowych ochrony tajemnic handlowych w odniesieniu do informacji o środowisku bez dokonania jakiegokolwiek wyważenia interesów w konkretnym przypadku. Także art. 39 ust. 3 porozumienia TRIPS zezwala na ujawnienie takich informacji, jeżeli jest to konieczne do ochrony społeczeństwa.

96. Z powyższego wynika, że informacje na temat pozostałości emisji w środowisku powinny być postrzegane jako część informacji o emisjach w rozumieniu konwencji z Aarhus.

97. Tym bardziej odnosi się to do klauzuli dotyczącej emisji w dyrektywie w sprawie informacji o środowisku, która została zredagowana w zdecydowanie bardziej wspaniałomyślny sposób niż klauzula dotycząca emisji w konwencji z Aarhus.

98. W art. 4 ust. 4 lit. d) konwencji z Aarhus przewidziano jedynie, że tajemnice handlowe i przemysłowe nie mogą stanowić przeszkody dla ujawnienia informacji o emisjach, które mają znaczenie dla ochrony środowiska. Odwołanie się do tego znaczenia można by rozumieć jako ograniczenie klauzuli dotyczącej emisji( ).

99. Z drugiej strony art. 4 ust. 2 zdanie czwarte dyrektywy w sprawie informacji o środowisku nie zawiera fragmentu odnoszącego się do znaczenia wspomnianych informacji dla ochrony środowiska i rozszerza zakres stosowania klauzuli dotyczącej emisji na inne powody zachowania poufności.

100. Wspomniane rozszerzenie jest wynikiem kontrowersyjnych dyskusji w ramach postępowania ustawodawczego. W pierwotnej propozycji Komisja zrezygnowała z żądania znaczenia dla ochrony środowiska, jednakże w przypadku informacji o emisjach wykluczyła ona jedynie zastosowanie tajemnic handlowych i przemysłowych( ). Natomiast wspólne stanowisko Rady przywróciło sformułowanie użyte w konwencji( ). Parlament zaś żądał nawet, by informacje o emisjach do środowiska nigdy nie były traktowane jako poufne( ). Dopiero w komitecie pojednawczym osiągnięto porozumienie w kwestii wydania obecnego uregulowania, zgodnie z którym większość powodów zachowania poufności nie może zostać zastosowana do informacji o emisjach do środowiska i w którym zrezygnowano ze znaczenia dla ochrony środowiska. Z tego wynika, że rozszerzenie klauzuli dotyczącej emisji opiera się na świadomej decyzji prawodawcy.

101. Z powyższych względów sporne badania i protokoły prób stanowią informacje o emisjach do środowiska, których ujawnienia nie można odmówić z powodu ochrony poufności informacji handlowych i przemysłowych.

D – W przedmiocie pytania trzeciego – wyważenie przez prawodawcę

102. W pytaniu trzecim sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy nakazane w art. 4 ust. 2 zdanie trzecie dyrektywy w sprawie informacji o środowisku porównanie interesu publicznego, któremu ma służyć ujawnienie informacji, z interesem szczególnym dyktującym odmowę udostępnienia informacji powinno odbyć się na płaszczyźnie stosowania przepisów prawnych, czy też może to nastąpić na płaszczyźnie ustawodawstwa krajowego.

103. Zgodnie z powyższym przepisem w każdym konkretnym przypadku dokonuje się wyważenia interesu publicznego, któremu ma służyć ujawnienie informacji, i interesu dyktującego odmowę ujawnienia danych informacji.

104. Bayer podkreśla, że konwencja z Aarhus nie wymaga wyważenia interesów w konkretnym przypadku. W tym względzie także Finlandia złożyła oświadczenie przy wydawaniu dyrektywy, gdyż obawiała się, iż dokonywanie wyważenia interesów w konkretnym przypadku może prowadzić do arbitralnego ograniczenia prawa dostępu( ).

105. Jednak – jak twierdzą Grecja i Komisja – z brzmieniem art. 4 ust. 2 dyrektywy w sprawie informacji o środowisku niezgodne jest zastąpienie wyważenia interesów dokonywanego w odniesieniu do konkretnego przypadku ogólnym wyważeniem interesów dokonanym przez prawodawcę krajowego. Co więcej, wbrew oświadczeniu Finlandii nie ma tu miejsca ograniczenie prawa dostępu w stosunku do konwencji z Aarhus, ponieważ tego rodzaju wyważenie interesów pozwala na ujawnienie informacji, mimo że wpływa to negatywnie na interesy chronione prawem, gdy przeważa interes publiczny w ujawnieniu danych informacji.

106. Zdaniem Niderlandów i Bayer tego rodzaju wyważenie interesów zostaje już dokonane przy stosowaniu art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin. Uznanie tajemnic handlowych i przemysłowych wiąże się bowiem z wyważeniem interesów. W ich opinii granice, jakie wyznaczają powyższy przepis i krajowe wprowadzenie w życie tego wyważenia, służą pewności prawa i są zatem konieczne.

107. Niemniej jednak, jak już przedstawiono powyżej, takie wyważenie interesów na podstawie art. 14 dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin jest być może niekompletne. Nie może ono zatem zastąpić całkowicie wyważenia interesów dokonywanego na podstawie art. 4 ust. 2 zdanie trzecie dyrektywy w sprawie informacji o środowisku.

108. Zgodnie z art. 4 ust. 2 zdanie trzecie dyrektywy w sprawie informacji o środowisku nakazane w tym przepisie porównanie interesu publicznego, któremu ma służyć ujawnienie informacji, z interesem szczególnym dyktującym odmowę udostępnienia informacji powinno odbyć się w każdym konkretnym przypadku na płaszczyźnie stosowania przepisów prawnych.

V – Wnioski

109. Proponuję zatem, by Trybunał odpowiedział następująco na pytania prejudycjalne:

1. Pojęcie informacji o środowisku, o którym mowa w art. 2 dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG, należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono również informacje przedkładane w ramach krajowego postępowania w sprawie (rozszerzenia) zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środka ochrony roślin w odniesieniu do ustalenia maksymalnej ilości zawartości pestycydów, ich składnika lub produktów przetworzonych w artykułach spożywczych albo napojach.

2. Z zastrzeżeniem ewentualnych nowych zdarzeń i dodatkowych informacji na temat interesu publicznego w ujawnieniu danych informacji, decyzja wydana prawidłowo na podstawie art. 14 dyrektywy Rady 91/414/EWG dotyczącej wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin dotycząca ochrony informacji jako tajemnic handlowych i przemysłowych jest istotna dla decyzji w sprawie ujawnienia informacji o środowisku zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2003/4. Jednak sporne badania i protokoły prób stanowią informacje o emisjach do środowiska, których ujawnienia nie można odmówić z powodu ochrony poufności informacji handlowych i przemysłowych.

3. Zgodnie z art. 4 ust. 2 zdanie trzecie dyrektywy 2003/4 nakazane w tym przepisie porównanie interesu publicznego, któremu ma służyć ujawnienie informacji, z interesem szczególnym dyktującym odmowę udostępnienia informacji powinno odbyć się w każdym konkretnym przypadku na płaszczyźnie stosowania przepisów prawnych.