OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

NIILA JÄÄSKINENA

przedstawiona w dniu 1 października 2015 r. ( 1 )

Sprawa C‑286/14

Parlament Europejski

przeciwko

Komisji Europejskiej

„Skarga o stwierdzenie nieważności — Artykuł 290 TFUE — Pojęcia „uzupełnienia” i „zmiany” aktu podstawowego — Rozporządzenie (UE) nr 1316/2013 — Artykuł 21 ust. 3 — Rozporządzenie delegowane (UE) nr 275/2014 — Szczegółowe określenie priorytetów w zakresie finansowania w sektorze transportu — Dodanie nowej części w załączniku do rozporządzenia podstawowego — Zakres uprawnień przekazanych Komisji”

I – Wprowadzenie

1. Z punktu widzenia prawa konstytucyjnego pojęcie „ustawy” może oznaczać ustawę w sensie formalnym lub w sensie materialnym. Niezależnie od swej treści ustawa w znaczeniu formalnym jest aktem przyjętym przez ustawodawcę w ramach procedury legislacyjnej. W znaczeniu materialnym ustawa oznacza normy prawa pozytywnego, ogólne i abstrakcyjne, bez względu na pozycję w hierarchii norm aktu, w którym są one zawarte. W prawie Unii art. 290 TFUE pozwala instytucji wykonawczej Unii Europejskiej, a mianowicie Komisji Europejskiej, zmieniać pod pewnymi warunkami akt ustawodawczy, odpowiadający w prawie Unii ustawie w znaczeniu formalnym. Zgodnie bowiem z art. 290 TFUE ustawodawca może przekazywać Komisji uprawnienia do przyjęcia aktów nieustawodawczych o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego ( 2 ).

2. W niniejszej sprawie różnica opinii między instytucjami sprowadza się w istocie do pytania, czy przekazanie Komisji, reprezentującej władzę wykonawczą, uprawnienia do zmiany aktów ustawodawczych powinno wynikać wyraźnie z brzmienia przepisu delegującego zawartego w akcie podstawowym, przyjętym przez ustawodawcę. Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej, jako ustawodawcy Unii, wydają się zmierzać w kierunku wykładni zawężającej takiego przekazania.

3. Komisja przyjęła rozporządzenie delegowane nr 275/2014 (zwane dalej „spornym rozporządzeniem”) ( 3 ) na podstawie art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 1316/2013 (zwanego dalej „rozporządzeniem podstawowym”), który stanowi przepis delegujący ( 4 ). W ramach art. 290 TFUE rozporządzenie podstawowe jest więc aktem podstawowym a sporne rozporządzenie – aktem delegowanym. Przepis delegujący nadawał Komisji prawo przyjmowania aktów delegowanych „określających szczegółowo priorytety w zakresie finansowania”. Skarga Parlamentu o stwierdzenie nieważności została oparta na fakcie, że Komisja dokonała szczegółowego określenia priorytetów w zakresie finansowania, dodając nową część VI do załącznika I do rozporządzenia podstawowego, zamiast przyjąć odrębne rozporządzenie tej samej treści uzupełniające rozporządzenie podstawowe.

4. Zdaniem Parlamentu zaś uprawnienie do zmiany aktu podstawowego, w tym przez dodanie nowej części do załącznika do tego aktu, powinno było zostać jasno i wyraźnie przyznane Komisji przepisem delegującym. Jeżeli natomiast Komisja jest tylko uprawniona do uzupełnienia aktu podstawowego, co ma miejsce zawsze, jeśli uprawnienie do zmiany aktu podstawowego nie zostało wyraźnie przekazane, nie jest ona upoważniona do zmiany aktu podstawowego, a wykonanie przekazanego uprawnienia poprzez uzupełnienie aktu podstawowego wymaga przyjęcia odrębnego aktu normatywnego.

5. Różnica opinii między Parlamentem a Komisją dotyczy faktycznie nie tyle interpretacji terminów „uzupełniają” i „zmieniają” w rozumieniu art. 290 TFUE, ile faktu, że przepis delegujący zawarty w rozporządzeniu podstawowym nie używa żadnego z tych terminów. W niniejszej sprawie należy więc zwłaszcza zbadać, jaka jest prawidłowa interpretacja przepisu delegującego zawartego w rozporządzeniu podstawowym, który upoważnia Komisję do „określ[enia] szczegółowo priorytet[ów] w zakresie finansowania”.

6. Należy również odnotować, że Parlament nie kwestionuje treści spornego rozporządzenia. Parlament uznaje w ten sposób, że Komisja mogła przyjąć rozporządzenie delegowane o takiej samej treści odrębnym aktem, bez zmiany rozporządzenia podstawowego, co zdaniem Parlamentu pozwoliłoby uniknąć wszelkich problemów kompetencyjnych.

7. Z powodów omówionych poniżej uważam, że przyjmując sporne rozporządzenie, Komisja nie przekroczyła przekazanych jej uprawnień. Używając w przepisie delegującym innego wyrażenia, niż terminy „uzupełnia[ć]” i „zmienia[ć]” zawarte w art. 290 TFUE, ustawodawca pozostawia do uznania Komisji wybór charakteru prawnego delegowanego aktu przyjętego na podstawie owego przekazania uprawnień. Komisja może zatem wybrać sposób przyjęcia aktu delegowanego, co oznacza, że może wybrać, czy uzupełnia, czy zmienia akt podstawowy.

II – Ramy prawne

A – Rozporządzenie podstawowe

8. Motyw 59 rozporządzenia podstawowego został sformułowany następująco: „W odniesieniu do transportu i energii, na podstawie określonych w rozporządzeniu (UE) nr 1315/2013 i w rozporządzeniu (UE) nr 347/2013 wytycznych właściwych dla poszczególnych sektorów opracowano wykazy projektów, priorytetowych korytarzy i obszarów, do których niniejsze rozporządzenie powinno mieć zastosowanie, które powinny znaleźć się w załączniku do niniejszego rozporządzenia. W odniesieniu do transportu, w celu uwzględnienia ewentualnych zmian w zakresie priorytetów politycznych i możliwości technologicznych, a także przepływów ruchu, Komisji należy przekazać, zgodnie z art. 290 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), uprawnienie do przyjmowania aktów dotyczących wprowadzania zmian do części I załącznika I oraz do szczegółowego określania priorytetów w zakresie finansowania działań kwalifikujących się na podstawie art. 7 ust. 2, które należy uwzględnić w programach prac”.

9. Artykuł 21 tego rozporządzenia, zatytułowany „Akty delegowane”, stanowi w ust. 3: „W sektorze transportu oraz w ramach ogólnych wytycznych określonych w art. 3 i szczegółowych celów sektorowych, o których mowa w art. 4 ust. 2, Komisja jest uprawniona do przyjmowania aktów delegowanych zgodnie z art. 26 określających szczegółowo priorytety w zakresie finansowania, które mają być odzwierciedlone w programach prac, o których mowa w art. 17, na okres obowiązywania instrumentu »Łącząc Europę« w odniesieniu do działań kwalifikujących się na mocy art. 7 ust. 2. Komisja przyjmie akt delegowany do dnia 22 grudnia 2014 r.”.

10. Artykuł 26 rozporządzenia podstawowego, zatytułowany „Wykonywanie przekazanych uprawnień”, stanowi: „1. Powierzenie Komisji uprawnień do przyjęcia aktów delegowanych podlega warunkom określonym w niniejszym artykule. 2. Uprawnienia do przyjęcia aktów delegowanych, o których mowa w art. 21, powierza się Komisji na okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. 3. Przekazanie uprawnień, o którym mowa w art. 21, może zostać odwołane w dowolnym momencie przez Parlament Europejski lub przez Radę. Decyzja o odwołaniu kończy przekazanie określonych w niej uprawnień. Decyzja o odwołaniu staje się skuteczna od następnego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej lub w określonym w tej decyzji późniejszym terminie. Nie wpływa ona na ważność już obowiązujących aktów delegowanych. 4. Niezwłocznie po przyjęciu aktu delegowanego Komisja przekazuje go równocześnie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. 5. Akt delegowany przyjęty na podstawie art. 21 wchodzi w życie tylko, jeśli Parlament Europejski albo Rada nie wyraziły sprzeciwu w terminie dwóch miesięcy od przekazania tego aktu Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, lub jeśli, przed upływem tego terminu, zarówno Parlament Europejski, jak i Rada poinformowały Komisję, że nie wniosą sprzeciwu. Termin ten przedłuża się o dwa miesiące z inicjatywy Parlamentu Europejskiego lub Rady”.

B – Sporne rozporządzenie

11. Komisja przyjęła sporne rozporządzenie na podstawie art. 21 ust. 3 rozporządzenia podstawowego. Motyw 1 spornego rozporządzenia jest sformułowany następująco: „Zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1316/2013 w ciągu pierwszego roku od wejścia w życie tegoż rozporządzenia Komisja jest uprawniona do przyjęcia aktów delegowanych, w których określa się priorytety w zakresie finansowania transportu mające znaleźć odzwierciedlenie w programach prac na okres obowiązywania instrumentu »Łącząc Europę« w odniesieniu do działań kwalifikujących się na mocy art. 7 ust. 2. Dlatego konieczne jest przyjęcie aktu delegowanego określającego szczegółowo priorytety w zakresie finansowania transportu przed przyjęciem programów prac”.

12. W myśl art. 1 spornego rozporządzenia „[t]ekst załącznika do niniejszego rozporządzenia dodaje się jako część VI załącznika I do rozporządzenia (UE) nr 1316/2013”.

13. Nowa część VI załącznika I do rozporządzenia podstawowego określa priorytety w zakresie finansowania transportu na potrzeby wieloletnich i rocznych programów prac z uwzględnieniem szczegółowych celów sektorowych wymienionych w art. 4 ust. 2 rozporządzenia podstawowego, podzielonych na trzy kategorie w odniesieniu do transportu ( 5 ), a także działania kwalifikujące się do otrzymania wsparcia na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia podstawowego. W owej części VI załącznika Komisja wymienia priorytety w zakresie finansowania dla każdego z celów ( 6 ), nie wskazując wysokości wsparcia finansowego, jakie może odpowiadać tym priorytetom.

14. W dniu wydania spornego rozporządzenia, to jest w dniu 7 stycznia 2014 r., Komisja opublikowała komunikat zatytułowany „Budowa bazowej sieci transportowej: korytarze sieci bazowej oraz instrument »Łącząc Europę«” ( 7 ), w którym określiła przybliżoną wysokość finansowania każdego z projektów ( 8 ).

III – Okoliczności powstania sporu

15. Zarówno przed, jak i po przyjęciu spornego rozporządzenia Komisja i Parlament prowadziły dyskusje w szczególności co do faktu, że sporne rozporządzenie nie zawiera wiążącego wskazania w zakresie dotacji finansowych przydzielonych każdemu priorytetowi, które zostały jedynie wymienione w komunikacie Komisji z dnia 7 stycznia 2014 r. Zdaniem Parlamentu rozporządzenie delegowane powinno było określić definitywnie owe dotacje. Wartość dodana, jaką wniosło ono do rozporządzenia podstawowego, jest zresztą raczej ograniczona, wobec tego że sprowadza się ono jedynie do ponownego uporządkowania priorytetów w zakresie finansowania ustalonych w art. 4 ust. 2 oraz w załączniku I do rozporządzenia podstawowego. Dyskusje te dotyczyły również konsultacji z Parlamentem w ramach prac przygotowawczych do przyjęcia spornego rozporządzenia.

16. W lutym 2014 r. Parlament i Komisja doszły do porozumienia, że Komisja ogłosi w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej deklarację, w której potwierdzi zamiar wprowadzenia w życie instrumentu „Łącząc Europę” z uwzględnieniem orientacyjnych kwot zapowiedzianych w komunikacie z dnia 7 stycznia 2014 r. Ponadto Komisja oznajmiła, że sprostuje uzasadnienie spornego rozporządzenia w kwestii konsultacji z Parlamentem. Parlament zaproponował Komisji sprostowanie przy tej okazji spornego rozporządzenia w ten sposób, aby przewidywało ono uzupełnienie rozporządzenia podstawowego zamiast jego zmiany ( 9 ).

17. Ponieważ ani Parlament, ani Rada nie wyraziły sprzeciwu w rozumieniu art. 26 ust. 5 rozporządzenia podstawowego w terminie dwóch miesięcy, licząc od przekazania spornego rozporządzenia, to ostatnie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 19 marca 2014 r. i weszło w życie w dniu następnym. W dniu 19 marca 2014 r. Komisja opublikowała również deklarację ( 10 ), w której stwierdza ona, iż „zamierza wdrożyć instrument »Łącząc Europę« w sektorze transportu zgodnie z orientacyjnymi kwotami dla poszczególnych priorytetów w zakresie finansowania, określonymi w komunikacie Komisji COM(2013) 940, bez uszczerbku dla koniecznej elastyczności niezbędnej do wykonania budżetu”.

18. Wreszcie w dniu 14 maja 2014 r. Komisja przyjęła sprostowanie do spornego rozporządzenia ( 11 ). Sprostowanie dotyczyło pkt 2 uzasadnienia tego rozporządzenia, zatytułowanego „Konsultacje przed przyjęciem aktu”. Sprostowanie brzmiało następująco: „zamiast: »Komisja konsultowała się z ekspertami władz państw członkowskich oraz przedstawicielami Parlamentu Europejskiego w trakcie spotkań ad hoc w dniach 26 września, 7 listopada i 9 grudnia 2013 r.« powinno być: »Komisja konsultowała się z ekspertami władz państw członkowskich w obecności ekspertów Parlamentu Europejskiego w trakcie spotkań ad hoc w dniach 26 września, 7 listopada i 9 grudnia 2013 r.«”.

19. Sporne rozporządzenie nie było przedmiotem żadnego innego sprostowania.

IV – Postępowanie przed Trybunałem

20. Parlament złożył skargę o stwierdzenie nieważności w sekretariacie Trybunału w dniu 11 czerwca 2014 r. Komisja złożyła odpowiedź na skargę w dniu 21 sierpnia 2014 r. Parlament złożył replikę w dniu 1 października 2014 r., a Komisja duplikę w dniu 11 listopada 2014 r.

21. Pismem złożonym w sekretariacie w dniu 25 września 2014 r. Rada zwróciła się o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Parlamentu i została do niej dopuszczona w dniu 22 października 2014 r.

22. Parlament, popierany przez Radę, wnosi do Trybunału o stwierdzenie nieważności spornego rozporządzenia i obciążenie Komisji kosztami. Na poparcie skargi Parlament podnosi jeden zarzut dotyczący tego, że zmieniając rozporządzenie podstawowe zamiast je uzupełnić, Komisja naruszyła warunki przekazania uprawnień ustanowione w art. 21 ust. 3 rozporządzenia podstawowego i przekroczyła uprawnienia, jakie ustawodawca Unii przekazał jej w tym rozporządzeniu.

23. Komisja wnosi do Trybunału o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub, ewentualnie, oddalenie jej jako bezzasadnej. Po pierwsze, skarga jest jej zdaniem niedopuszczalna, ponieważ jedyny zarzut Parlamentu jest uzasadniony wyłącznie faktem, że Komisja szczegółowo określiła priorytety w sprawie finansowania, dodając nową część VI do załącznika I do rozporządzenia podstawowego, zamiast przyjąć odrębny akt uzupełniający rozporządzenie podstawowe. Parlament nie podniósł jednak niezgodności z prawem aktu co do istoty, tak więc skarga opiera się wyłącznie na rzekomej wadliwości formalnej spornego rozporządzenia. Po drugie, w przypadku uznania skargi za dopuszczalną, Komisja wnosi tytułem żądania ewentualnego do Trybunału o jej oddalenie jako bezzasadnej. Artykuł 21 ust. 3 rozporządzenia podstawowego nie wskazuje jej zdaniem sposobu, w jaki Komisja powinna określać szczegółowo priorytety w sprawie finansowania, w związku z czym nie stoi on na przeszkodzie określeniu tych priorytetów poprzez dodanie nowej części do załącznika I do rozporządzenia podstawowego. Jej dodanie nie zmienia materialnie przepisów rozporządzenia podstawowego. Wbrew temu, co utrzymuje Parlament, interpretacja terminów „uzupełniają” i „zmieniają” zawartych w art. 290 TFUE jest bez znaczenia w niniejszej sprawie.

24. Parlament, Komisja i Rada były reprezentowane na rozprawie, która odbyła się w dniu 9 lipca 2015 r.

V – Analiza

A – W przedmiocie dopuszczalności

25. Komisja wnosi do Trybunału o uznanie skargi za niedopuszczalną z powodu wskazanego w punkcie 23 niniejszej opinii, ponieważ jest ona oparta wyłącznie na wadliwości formalnej. Komisja przypomina, że w myśl art. 263 TFUE Trybunał jest właściwy do orzekania w zakresie skarg na naruszenie istotnych wymogów proceduralnych. Komisja stwierdza zaś, że zarzucana wadliwość nie może być istotna, ponieważ – jak przyznał sam Parlament – Komisja mogła przyjąć odrębny akt tej samej treści lub poprawić sporne rozporządzenie w drodze sprostowania.

26. Według Parlamentu zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję jest oparty na nieporozumieniu dotyczącym wymogów proceduralnych określonych w art. 263 TFUE oraz formy aktu. Parlament przypomina, że przez „wymogi” w myśl art. 263 TFUE należy rozumieć warunki, które muszą być spełnione przed przyjęciem aktu lub w momencie jego przyjęcia ( 12 ). Parlament zaprzecza też, że utrzymywał, iż wymogi proceduralne, o których tu mowa, zostały naruszone przy przyjęciu spornego rozporządzenia. Według Parlamentu Komisja przekroczyła jednak przekazane jej uprawnienia, przyjmując akt, którego przekazane uprawnienie nie pozwalało jej przyjąć ( 13 ).

27. Zwracam uwagę, że w tym przypadku w języku francuskim występuje pomieszanie terminów „forme” i „formes”. O ile termin pierwszy może się odnosić do formy aktu, o tyle drugi dotyczy, w ramach art. 263 TFUE, przepisów proceduralnych, których przestrzeganie wymagane jest przed lub przy przyjęciu aktu. To ryzyko pomieszania terminów nie istnieje miedzy innymi w wersjach fińskiej i angielskiej art. 263 TFUE ( 14 ). Jak wynika również z orzecznictwa Trybunału, brak poszanowania przepisów proceduralnych dotyczących na przykład przyjęcia aktu, z którym wiążą się niekorzystne skutki, taki jak okoliczność, że Komisja nie przyjęła decyzji w terminie wyznaczonym przez ustawodawcę Unii, stanowi naruszenie istotnych wymogów proceduralnych ( 15 ).

28. Jako że art. 263 TFUE przywołany przez Komisję rozumie przez wymogi proceduralne przepisy proceduralne, których naruszenie przez Komisję nie jest jej nawet zarzucane, podzielam stanowisko Parlamentu, zgodnie z którym skarga dotyczy w rzeczywistości ewentualnego przekroczenia uprawnień przez Komisję, nie zaś naruszenia wymogów proceduralnych. Skarga jest więc dopuszczalna.

B – W przedmiocie ram prawnych sporu

29. Ponieważ art. 21 ust. 3 rozporządzenia podstawowego lub ów art. 21 rozpatrywany jako całość nie wskazuje wyraźnie podstawy prawnej przekazania uprawnień, należy ustalić najpierw, czy sporne rozporządzenie zostało rzeczywiście przyjęte na podstawie art. 290 TFUE. Przypominam, że wspomniany art. 21 ust. 3 rozporządzenia podstawowego upoważnia Komisję do szczegółowego określenia priorytetów w zakresie finansowania, lecz nie wskazuje on podstawy tego przekazania.

30. Komisja utrzymuje w swoich pismach procesowych, że chodzi tu nie o wykładnię art. 290 TFUE, lecz wyłącznie o interpretację art. 21 ust. 3 rozporządzenia podstawowego. Zdaniem Komisji wykładnia art. 290 TFUE i różnica między terminami „uzupełnia[ć]” i „zmienia[ć]”, które tam występują, są bez znaczenia, ponieważ ustawodawca Unii umyślnie zrezygnował z użycia tych terminów w art. 21 ust. 3 rozporządzenia podstawowego. Termin „określ[ić] szczegółowo” zawarty w przepisie delegującym powinien więc być interpretowany zgodnie z systematyką rozporządzenia podstawowego, bez uciekania się do pojęć uprzednio zdefiniowanych.

31. Jednakże w trakcie rozprawy Komisja stwierdziła, że art. 21 ust. 3 rozporządzenia podstawowego rzeczywiście dotyczy przekazania uprawnień w rozumieniu art. 290 TFUE, chociaż wykładnia znajdujących się tam terminów „uzupełniają” i „zmieniają” jest jej zdaniem bez znaczenia dla interpretacji art. 21 ust. 3 rozporządzenia podstawowego. Instytucje zgadzają się zatem co do faktu, że w tym przypadku chodzi o przekazanie uprawnień na mocy art. 290 TFUE.

32. Nawet jeśli po tym wyjaśnieniu nie ma już żadnej wątpliwości w tym punkcie, niemniej odnotowuję dla jasności, że uprawnienie nadane Komisji w art. 21 ust. 3 rozporządzenia podstawowego jest rzeczywiście uprawnieniem przekazanym w rozumieniu art. 290 TFUE, a nie na przykład uprawnieniem wykonawczym w rozumieniu art. 291 TFUE. Przypominam, że akt wykonawczy nie może ani uzupełniać, ani zmieniać aktu ustawodawczego nawet w zakresie jego elementów innych niż zasadnicze ( 16 ). Również z brzmienia motywu 59 rozporządzenia podstawowego ( 17 ), jak też z nagłówka art. 21 tego rozporządzenia, mającego brzmienie „Akty delegowane”, wynika, że wolą ustawodawcy było wyraźnie przekazanie Komisji uprawnień na podstawie art. 290 TFUE.

C – W przedmiocie uprawnienia przekazanego Komisji na podstawie art. 290 TFUE

1. Uwagi wstępne w sprawie wykładni przepisów delegujących

33. Komisja utrzymuje, że art. 21 ust. 3 rozporządzenia podstawowego powinien być interpretowany wyłącznie ze względu na swoją systematykę. Jednakże zważywszy, że chodzi o uprawnienie przekazane na podstawie art. 290 TFUE, termin „określające szczegółowo” użyty w art. 21 ust. 3 rozporządzenia podstawowego można moim zdaniem interpretować na trzy sposoby.

34. W pierwszej kolejności przepis ten może być interpretowany jako upoważniający Komisję albo do uzupełnienia, albo do zmiany rozporządzenia podstawowego w rozumieniu art. 290 TFUE, ale nie do jednego i drugiego ( 18 ). W drugiej kolejności inna możliwa interpretacja byłaby taka, że używając terminu innego niż „uzupełnia[ć]” lub „zmienia[ć]” w tekście przepisu delegującego, ustawodawca pozostawił uznaniu Komisji decyzję, czy uzupełnia ona akt podstawowy, czy go zmienia albo czy przyjmuje jeden lub więcej aktów, które zarówno uzupełniają, jak i zmieniają akt podstawowy. W trzeciej kolejności termin „określające szczegółowo” mógłby również oznaczać coś innego, niż „uzupełnia[ć]” lub „zmienia[ć]” w rozumieniu art. 290 TFUE, nawet jeśli przekazane uprawnienie znajduje podstawę w tym artykule. Ta trzecia opcja oznaczałaby więc, że istnieje jeszcze trzecia kategoria aktów delegowanych, obok aktów delegowanych, które uzupełniają lub zmieniają akt podstawowy.

35. Wbrew twierdzeniom Komisji ustalenie, jaka jest wśród tych opcji prawidłowa interpretacja art. 21 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, wymaga analizy art. 290 TFUE. Przepis delegujący, o który chodzi, nie powinien bowiem wchodzić w konflikt z przepisem prawa pierwotnego, na jakim jest oparty, lecz powinien być interpretowany zgodnie z celami tego ostatniego ( 19 ).

36. Nawet jeśli różnica opinii między instytucjami nie dotyczy, ściśle rzecz biorąc, wykładni terminów „uzupełniają” i „zmieniają” w rozumieniu art. 290 TFUE, różnica między tymi dwoma pojęciami ma jednak zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy. Oto dlaczego rozpatruję poniżej pojęcia „uzupełnia[ć] i „zmienia[ć]” w rozumieniu art. 290 TFUE. Nawet jeśli Trybunał nie zajął jeszcze jasno stanowiska w sprawie rozróżnienia między „uzupełniają” i „zmieniają” w rozumieniu art. 290 TFUE, przeanalizuję następnie zwięźle właściwe orzecznictwo.

2. W przedmiocie pojęć „uzupełnia[ć] oraz „zmienia[ć]” w rozumieniu art. 290 TFUE

37. Traktat z Lizbony znacznie zmienił system, w ramach którego ustawodawca może przekazywać Komisji uprawnienia. Nowy system zastąpił tak zwaną procedurę komitologii i kompetencje, które mogą być przekazane Komisji, zostały podzielone na kompetencje delegowane z jednej strony, podobne do uprawnień ustawodawczych, i na uprawnienia wykonawcze z drugiej.

38. Ten model został przyjęty już w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy ( 20 ). Podział na uprawnienia delegowane i uprawnienia wykonawcze został przyjęty, aby rozwiązać trudność, która do tej pory istniała w prawie Unii w zakresie wyznaczenia jasnej i wyraźnej linii demarkacyjnej między tym, co należy do sfery ustawodawczej i tym, co należy do sfery wykonawczej ( 21 ). Toteż w toku prac przygotowawczych nad traktatem konstytucyjnym główne rozróżnienie dotyczące aktów władzy wykonawczej polegało na rozróżnieniu aktów, które rozwijają akty ustawodawcze, to znaczy aktów delegowanych, od aktów posiadających „charakter czysto wykonawczy” ( 22 ). Gdy chodzi o wewnętrzny podział nowych aktów delegowanych na akty, które uzupełniają, i akty, które zmieniają akt podstawowy, nie był on ustalony, z wyjątkiem stwierdzenia, że akty delegowane mogą albo regulować elementy techniczne lub szczegółowe, które rozwijają akt ustawodawczy, albo zmieniać następnie pewne elementy samego aktu ustawodawczego ( 23 ).

39. Na płaszczyźnie prawa konstytucyjnego z modelu przekazanych uprawnień przyjętego w traktacie z Lizbony wynikają dla niniejszej sprawy dwa ważne rozwiązania. Po pierwsze przekazanie uprawnień ustawodawczych jest możliwe pod pewnymi warunkami materialnymi, które generalnie są już ujęte w ramy na poziomie konstytucyjnym w art. 290 TFUE i które ustawodawca powinien określić konkretnie w każdym przyjmowanym przez niego przepisie delegującym ( 24 ). Po drugie art. 290 TFUE stwarza możliwość przekazania Komisji uprawnienia do zmiany aktu podstawowego; inaczej mówiąc, posiadacz uprawnienia delegowanego może zmienić „ustawę” w znaczeniu formalnym, zamiast tylko przyjąć odrębnym aktem przepisy, które mają ze względu na ich treść (materialnie) taką samą rangę co ustawa ( 25 ).

40. W komunikacie w sprawie wprowadzenia w życie art. 290 TFUE Komisja uznaje, po pierwsze, że „używając czasownika »zmieniać«, autorzy nowego traktatu chcieli objąć wszystkie hipotetyczne przypadki, w których Komisji powierza się uprawnienia do formalnej zmiany aktu podstawowego. Ta formalna zmiana może dotyczyć treści jednego lub kilku artykułów części normatywnej lub treści załącznika, który prawnie stanowi część instrumentu prawodawczego. Nie ma znaczenia, czy załącznik zawiera środki czysto techniczne; w przypadku powierzenia Komisji uprawnień do zmiany załącznika zawierającego środki o zasięgu ogólnym, zastosowanie powinien mieć system aktów delegowanych” ( 26 ).

41. Komisja uznaje, po drugie, że „w celu określenia, czy dany środek »uzupełnia« akt podstawowy, ustawodawca powinien ocenić, czy przyszły środek dodaje konkretne nowe przepisy inne niż istotne, które zmieniają ramy aktu prawnego, pozostawiając Komisji margines swobody. Jeśli tak jest, można by uznać, że środek ten »uzupełnia« akt podstawowy” ( 27 ).

42. Wytyczne opracowane w dniu 24 czerwca 2011 r. dla służb Komisji ( 28 ) uzupełniają przytoczony komunikat. Według tych wytycznych przez „zmianę” rozumie się formalną zmianę tekstu aktu podstawowego poprzez usunięcie, przestawienie lub dodanie elementów innych niż istotne. Natomiast akt delegowany „uzupełniający” akt podstawowy jest aktem odrębnym, który nie zmienia formalnie aktu podstawowego ( 29 ).

3. W przedmiocie właściwego orzecznictwa Trybunału

43. Gdy chodzi o możliwość zastosowania orzecznictwa Trybunału z okresu poprzedzającego wejście w życie traktatu z Lizbony do wykładni obecnego art. 290 TFUE, należy odnotować, że według komunikatu Komisji w sprawie wprowadzenia w życie art. 290 TFUE definicja aktów delegowanych, jaka wynika z art. 290 ust. 1 TFUE, jest bardzo bliska definicji aktów, które zgodnie z decyzją 1999/468/WE ( 30 ) podlegają procedurze regulacyjnej połączonej z kontrolą, wprowadzonej na mocy decyzji 2006/512/WE ( 31 ). W obu bowiem przypadkach akty, o które chodzi, mają charakter generalny i zmierzają do zmiany lub uzupełnienia pewnych, innych niż istotne, elementów aktu ustawodawczego. Mimo podobieństw akty nie są jednak koniecznie wprowadzane w życie w sposób identyczny. W nowym kontekście instytucjonalnym obszar zastosowania aktów delegowanych niekoniecznie będzie wierną kopią obszaru z procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą. Należy więc unikać wszelkiej mechanicznej transpozycji wcześniejszego orzecznictwa ( 32 ).

44. Jak już zaznaczyłem w pkt 36 niniejszej opinii, Trybunał nie wypowiedział się jeszcze w sprawie różnicy między terminami „uzupełnia[ć]” a „zmienia[ć]” w rozumieniu art. 290 TFUE. Jednakże rzecznik generalny P. Mengozzi stwierdził w opinii w sprawie Komisja/Parlament i Rada ( 33 ), że mając na względzie, iż autorzy traktatu z Lizbony mieli zamiar systematyzacji w ramach reformy mechanizmu przekazywania uprawnień do wydawania aktów normatywnych wewnątrz Unii, należy logicznie uznać, że rozróżnienie między aktami, które „uzupełniają”, i tymi, które „zmieniają” akt podstawowy, odpowiada woli zdefiniowania dwóch kategorii aktów delegowanych, funkcjonalnie różnych ( 34 ).

45. Według rzecznika generalnego P. Mengozziego pierwsza kategoria obejmowałaby środki mające na celu wprowadzenie zmian formalnych w tekście aktu ustawodawczego, druga – takie środki, które uzupełniają jego treść normatywną bez ingerowania w tekst. W tej perspektywie, zależnie od wybranej techniki, dodanie do aktu podstawowego nowych, innych niż istotne elementów byłoby z punktu widzenia art. 290 TFUE „zmianą”, jeżeli te elementy zostają włączone do tekstu aktu (w artykułach lub w załączniku), i „uzupełnieniem”, jeżeli przeciwnie nie mają one być fizycznie wprowadzone do aktu podstawowego, ale pozostają określone w odrębnym akcie normatywnym ( 35 ). Wykładnia ta odpowiada wykładni z komunikatu Komisji w sprawie wprowadzenia w życie art. 290 TFUE oraz wymienionych wyżej wytycznych ustalonych dla służb Komisji w 2011 r. ( 36 ).

46. W wyroku w sprawie Komisja/Parlament i Rada ( 37 ) Trybunał stwierdził, że umieszczenie przypisu w załączniku do rozporządzenia podstawowego, to znaczy umieszczenie aktu delegowanego bezpośrednio w tekście tego rozporządzenia, było zmianą treści normatywnej aktu ustawodawczego w rozumieniu art. 290 ust. 1 TFUE. W tej sprawie z przepisu delegującego zawartego w akcie podstawowym wynikało, że ustawodawca Unii chciał, aby akt przyjęty na podstawie tego przepisu został umieszczony bezpośrednio w tekście aktu podstawowego ( 38 ).

47. Z powodów przedstawionych powyżej jestem skłonny podzielić interpretację rzecznika generalnego P. Mengozziego dotyczącą różnicy między uzupełnieniem a zmianą aktu podstawowego w rozumieniu art. 290 TFUE. Terminy te zmierzają więc do rozróżnienia dwóch funkcjonalnie odrębnych kategorii aktów delegowanych. Prawdą jest jednak, że taka definicja plasuje ową dychotomię na poziomie techniki legislacyjnej, która dotyczy wyłącznie charakteru aktu delegowanego.

4. W przedmiocie wyczerpującego charakteru rozróżnienia zawartego w artykule 290 TFUE

48. Przypominam, że ustawodawca umyślnie użył terminu „określające szczegółowo” w rozporządzeniu podstawowym, w miejsce terminów „uzupełnia[ć]” i „zmienia[ć]”, zawartych w art. 290 TFUE. Zdaniem Komisji gdyby ustawodawca zdecydował się na użycie jednego z tych dwóch terminów w art. 21 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, przepis ten musiałby być interpretowany zgodnie z terminami zawartymi w art. 290 TFUE. Jednakże ponieważ ustawodawca nie użył żadnego z tych terminów, termin „określające szczegółowo” powinien być, zdaniem Komisji, interpretowany jedynie w kontekście rozporządzenia podstawowego.

49. Co do zasady pisma złożone przez Komisję można rozumieć w ten sposób, że jej zdaniem istnieje trzecia kategoria aktów delegowanych poza tymi, które uzupełniają lub zmieniają akt podstawowy ( 39 ). Jednakże podczas rozprawy Komisja zanegowała istnienie tej trzeciej kategorii. Uważa ona zatem, że istnieją tylko dwie kategorie aktów delegowanych: te, które uzupełniają akt podstawowy, i te, które go zmieniają. Przy określaniu kompetencji Komisji znaczenie ma to, że akt delegowany nie może wkraczać w istotne elementy aktu podstawowego.

50. Według wykładni art. 290 TFUE przedstawionej w punktach 45–47 powyżej „zmiana” aktu normatywnego w rozumieniu tego artykułu obejmuje każdą zmianę formalną wprowadzoną do tekstu aktu lub jego załącznika, bez względu na to czy chodzi o usunięcie, dodanie lub zastąpienie jakiegokolwiek jego elementu ( 40 ). W tym względzie należy podkreślić, że termin „uzupełnia[ć]” w rozumieniu art. 290 TFUE jest techniczny. Nawet jeśli w języku potocznym dodanie do aktu podstawowego nowego przypisu lub nowej części do załącznika mogłoby doskonale być rozumiane jako uzupełniające ten akt podstawowy, art. 290 TFUE widzi w tym zmianę aktu ( 41 ). W ten sposób należy uznać za zmianę rozporządzenia podstawowego w rozumieniu art. 290 TFUE wprowadzenie do załącznika I do tego rozporządzenia części zupełnie nowej, bez zmiany w ścisłym znaczeniu tego słowa jego tekstu lub tekstu jego załącznika.

51. Ponieważ terminy „uzupełnia[ć]” i „zmienia[ć]” w rozumieniu art. 290 TFUE odwołują się do dwóch kategorii aktów delegowanych, które są funkcjonalnie odrębne ( 42 ), uważam, że w zasadzie wszystkie akty delegowane przyjęte przez Komisję na podstawie art. 290 TFUE powinny należeć do jednej lub drugiej kategorii. Nasuwa się więc zasadniczo kwestia charakteru prawnego aktu delegowanego, którego wybór należy do ustawodawcy w ramach przysługującej mu swobody oceny ( 43 ).

52. Rozróżnienie formalne w art. 290 TFUE między uzupełnieniem a zmianą aktu podstawowego pozwala odróżnić a posteriori akty uzupełniające od zmieniających akt podstawowy, zależnie od treści aktu, jaki Komisja przyjęła. Rozróżnienie dokonane w art. 290 TFUE nie zawiera jednak kryteriów prawnych, według których ustawodawca powinien dokonać wyboru między tymi dwiema opcjami formalnymi. Nie wynika tym bardziej z art. 290 TFUE, czy Komisja powinna uzupełnić czy zmienić akt podstawowy w przypadku, gdy brzmienie przepisu delegującego w akcie podstawowym jest niejasne w tym względzie.

53. Z tego powodu należy następnie zbadać znaczenie faktu, że dla przekazania uprawnienia Komisji ustawodawca decyduje się użyć innego terminu niż „uzupełni[ć]” lub „zmieni[ć]” w rozumieniu art. 290 TFUE. Po pierwsze nasuwa się więc pytanie, czy stosując – jak w art. 21 ust. 3 rozporządzenia podstawowego – termin, który nie koresponduje z żadnym z dwóch terminów użytych w art. 290 TFUE, ustawodawca pozostawia Komisji wybór, czy chce ona uzupełnić czy zmienić akt podstawowy w rozumieniu art. 290 TFUE ( 44 ). Po drugie interpretacja przepisu delegującego jest ściśle związana z kwestią, czy upoważnienie do zmiany aktu podstawowego powinno być zawsze wyraźne, jak to utrzymuje Parlament. Wydaje mi się, że w pierwszym przypadku Komisja byłaby upoważniona do zmiany lub uzupełnienia, a nawet do zmiany i uzupełnienia aktu podstawowego. Natomiast jeśli upoważnienie do zmiany powinno być delegowane wprost, wszelka zmiana aktu podstawowego byłaby niemożliwa w tym ostatnim przypadku.

D – W przedmiocie wykładni przepisu delegującego, w którym nie zastosowano żadnego z dwu terminów użytych w art. 290 TFUE i w przedmiocie wykładni art. 21 ust. 3 rozporządzenia podstawowego

54. Zdaniem Parlamentu upoważnienie do zmiany aktu podstawowego powinno być wyraźne, ponieważ zmiana bezpośrednio ingeruje w tekst przyjęty przez ustawodawcę. W konsekwencji jeśli w celu przekazania uprawnienia Komisji ustawodawca użył terminu innego niż „uzupełnia[ć]” lub „zmienia[ć]”, to uprawnienie jest w zasadzie zawsze uprawnieniem do uzupełnienia aktu podstawowego. Jednakże Parlament przyznał na rozprawie, że w pewnych przypadkach termin inny niż „zmieniać” może w praktyce znaczyć również uprawnienie do zmiany aktu w rozumieniu art. 290 TFUE ( 45 ).

55. Parlament twierdzi jednak, że art. 21 ust. 3 rozporządzenia podstawowego nie upoważnia Komisji do zmiany rozporządzenia podstawowego ( 46 ). Jego zdaniem wiele innych przepisów rozporządzenia podstawowego, w szczególności art. 21 ust. 1, 2 i 6, upoważnia Komisję, wyraźnie i formalnie, do zmiany aktu podstawowego, w związku z czym jest jasne, że art. 21 ust. 3 wymienionego rozporządzenia nie przekazuje Komisji uprawnienia do zmiany ( 47 ).

56. Komisja neguje natomiast wszelką hierarchię między aktami, które zmieniają akt podstawowy, a aktami, które go uzupełniają: jej zdaniem są one równoważne. Twierdzi ona za to, że relacja hierarchiczna istnieje między przewidzianymi w art. 290 TFUE aktami delegowanymi, które uzupełniają lub zmieniają inne niż istotne elementy aktu, oraz aktami ustawodawczymi zmieniającymi elementy istotne aktu. Akty delegowane dotyczą w każdym razie przepisów aktu podstawowego innych niż istotne, które pozostają takimi niezależnie od tego, czy zostają ustanowione w drodze zmiany aktu podstawowego czy w formie odrębnego aktu. Artykułu 290 TFUE nie można interpretować w ten sposób, że wyraźne wskazanie, czy Komisja jest uprawniona do uzupełnienia lub do zmiany aktu podstawowego, stanowi warunek przekazania uprawnienia ( 48 ).

57. Parlament uważa zaś, że „treść przekazanych uprawnień” w rozumieniu art. 290 TFUE dotyczy nie tyle treści aktu delegowanego, co rodzaju aktu, jaki Komisja jest upoważniona przyjąć na podstawie przekazanego uprawnienia. Do ustawodawcy należy decydowanie o treści przekazanego uprawnienia i ten wybór nie może być pozostawiony uznaniu Komisji ( 49 ).

58. Parlament ma rzeczywiście całkowitą rację, twierdząc, iż to do ustawodawcy należy określenie treści przekazania, co obejmuje charakter prawny aktu delegowanego, jako aktu uzupełniającego lub zmieniającego akt podstawowy. Jednakże w niniejszej sprawie jest jasne, że ustawodawca nie określił charakteru aktu delegowanego lub przynajmniej, że jego wybór nie jest jasny. Artykuł 21 ust. 3 rozporządzenia podstawowego nie uprawnia też bowiem wyraźnie Komisji do uzupełnienia aktu podstawowego.

59. Wbrew twierdzeniom Parlamentu fakt, że art. 21 ust. 3 rozporządzenia podstawowego nie upoważnia wyraźnie Komisji do zmiany tego rozporządzenia, nie znaczy automatycznie, moim zdaniem, że upoważnia Komisję tylko do uzupełnienia tego rozporządzenia. Uważam bowiem, podobnie jak Komisja, że nic w art. 290 TFUE nie wskazuje, iż dokonanie zmiany ingerowałoby mocniej w akt podstawowy niż dokonanie uzupełnienia, nawet jeśli jest prawdą, że zmiana implikuje bezpośrednie modyfikacje tekstu ( 50 ). Przypominam, że zasadniczym kryterium rozstrzygającym jest to, iż akt delegowany nie dotyczy elementów istotnych aktu podstawowego. To ograniczenie rangi konstytucyjnej dotyczy tyleż uzupełniania aktu podstawowego, co jego zmiany.

60. Odrębny akt delegowany uzupełniający akt podstawowy stanowi część ram prawnych aktu podstawowego od swego przyjęcia, nawet jeśli nie jest formalnie do niego włączony. W przypadku przyjęcia całkowicie nowej normy prawnej na podstawie przekazanego uprawnienia różnica między uzupełnieniem a zmianą aktu podstawowego dotyczy wyłącznie sposobu redakcji aktu delegowanego i przejawia się konkretnie jedynie w sposobie, w jaki opracowana zostanie niewiążąca prawnie ewentualna wersja ujednolicona rozporządzenia podstawowego. W obu przypadkach prawnie wiążące brzmienie tej nowej normy wynika z aktu delegowanego ogłoszonego w serii L Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej, który to akt z założenia nie anulował ani nie zastąpił żadnego przepisu aktu podstawowego ( 51 ).

61. Wobec braku różnych skutków prawnych między aktami delegowanymi uzupełniającymi akt podstawowy i zmieniającymi go nic nie uzasadnia wymagania, aby przekazanie uprawnienia do zmiany aktu podstawowego było wyraźne, podczas gdy przekazanie uprawnienia do uzupełnienia go nie musi być takie. Nie ma ku temu żadnej należytej podstawy w prawie konstytucyjnym lub innym, związanej na przykład z zasadą demokracji, równowagi instytucjonalnej, z podziałem władzy między Unię i państwa członkowskie lub z systemem praw podstawowych. Ponieważ różnica między uzupełnianiem i zmianą jest czysto formalna w odniesieniu do nowych norm, rezultat końcowy byłby na przykład w niniejszym przypadku materialnie identyczny, nawet gdyby Komisja szczegółowo określiła priorytety w zakresie finansowania w odrębnym rozporządzeniu delegowanym ( 52 ).

62. Ponadto należy wziąć pod uwagę fakt, iż jeśli ustawodawca Unii zechce, może on zastosować w przepisach delegujących terminy znajdujące się w art. 290 TFUE i uzależnić w ten sposób przekazanie Komisji uprawnienia od przyjęcia aktów odpowiadających tym zdefiniowanym wcześniej pojęciom. Jeżeli więc wolą ustawodawcy jest, aby Komisja nie była upoważniona do zmiany aktu ustawodawczego, może on to powiedzieć wyraźnie, używając terminu „uzupełniać” w przepisie delegującym ( 53 ).

63. Strony wspomniały o znaczeniu przejrzystości w stanowieniu prawa, a Parlament w szczególności wyraził obawę, że owa przejrzystość zostanie osłabiona, jeżeli Trybunał orzeknie, iż uprawnienie do zmiany aktu podstawowego nie musi być koniecznie wyrażone wprost. Wydaje mi się, że dotyczy to jednak na ogół dwuznacznych przepisów delegujących.

64. Należy ponadto zbadać, czy wszystkie przepisy delegujące muszą być interpretowane w taki sposób, iż oznaczają albo zmianę, albo uzupełnienie, lub czy Komisja może – gdy ustawodawca nie uregulował jasno tej kwestii – wybrać między aktami delegowanymi uzupełniającymi lub zmieniającymi akt podstawowy.

65. Jak widzieliśmy w pkt 61 powyżej, myślę, przeciwnie niż Parlament, że uprawnienie do zmiany nie musi być wyraźnie przekazane. Z tego względu wydaje mi się niemożliwe do przyjęcia, że wszystkie terminy, które mogą być użyte przez ustawodawcę, powinny być interpretowane jako oznaczające „zmieniać” lub „uzupełniać” ( 54 ) z wykluczeniem drugiego członu tej alternatywy. Biorąc pod uwagę niejednorodną w tym względzie praktykę legislacyjną ( 55 ), przeciwna interpretacja zwiększyłaby znacznie niepewność co do tego, w jakim celu uprawnienie zostało przekazane Komisji. Nie byłoby w zasadzie wówczas możliwe określenie od razu, czy termin inny niż „uzupełniać” lub „zmieniać” odnosi się do uprawnienia do „uzupełnienia” czy do uprawnienia do „zmiany” w rozumieniu art. 290 TFUE, ponieważ znaczenie zależałoby od kontekstu.

66. Taka wykładnia zwiększałaby ryzyko wnoszenia do Trybunału znacznej liczby prostych pod względem prawnym spraw odnoszących się do interpretacji niejasnego przepisu delegującego. Jest nie do pomyślenia, aby ustawodawca mógł, w każdym wybranym przez siebie momencie, zakwestionować ważność aktu delegowanego z tego powodu, że uzupełnia on lub zmienia akt podstawowy w sposób błędny, podczas gdy błąd ten wynika z interpretacji przez Komisję niejasnego od początku terminu użytego przez ustawodawcę Unii ( 56 ).

67. Ponadto uważam, że jest nieprawdopodobne, aby istniało wiele przypadków, gdy zwykle stosowane metody wykładni prawa Unii pozwalają twierdzić w sposób pewny, że takie słowa jak określić, sprecyzować, ustalić, czy zdefiniować, zastosowane przez ustawodawcę w przepisie delegującym, oznaczają jasno „uzupełniać” lub „zmieniać”, ale nie jedno i drugie. W takiej sytuacji Komisja byłaby sztucznie zmuszona do znalezienia „poprawnej” z prawnego punktu widzenia odpowiedzi na pytanie dotyczące w istocie wyboru właściwej techniki legislacyjnej.

68. Z powyższych względów uważam, że art. 290 TFUE powinien być interpretowany w ten sposób, że ustawodawca może, stosując w przepisie delegującym termin inny niż jeden z terminów użytych w tym artykule, pozostawić Komisji wybór co do uzupełnienia lub zmiany aktu podstawowego, byleby tylko cele, treść, zakres i czas obowiązywania przekazanych uprawnień były określone zgodnie z art. 290 TFUE i aby przekazanie uprawnień nie dotyczyło elementów istotnych aktu podstawowego. Margines oceny Komisji jest w każdym razie ograniczony tymi warunkami.

69. W niniejszym przypadku rozporządzenie podstawowe nie wyszczególnia, czy termin „określające szczegółowo” użyte w jego art. 21 ust. 3 zakłada uzupełnienie czy zmianę. Jednakże według interpretacji przedstawionej w pkt 61 niniejszej opinii różnica między tymi dwoma środkami jest czysto formalna i bez znaczenia konstytucyjnego. Zresztą Parlament nigdy nie twierdził, że ewentualne niedostatki materialne spornego rozporządzenia wystarczyłyby do stwierdzenia jego nieważności na przykład w drodze skargi o zaniechanie ( 57 ). Podobnie nikt nie utrzymywał, że Komisja przekroczyła swoje uprawnienia, naruszając w innej formie warunki przekazania uprawnień lub ingerując w istotne elementy rozporządzenia podstawowego.

70. W konkluzji stwierdzam więc, że przyjmując sporne rozporządzenie, Komisja nie przekroczyła swoich kompetencji, jeśli chodzi o zakres przekazanych uprawnień. W art. 21 ust. 3 rozporządzenia podstawowego ustawodawca przekazał Komisji uprawnienie do „szczegółowego określenia priorytetów w zakresie finansowania”, nie wskazując, czy to szczegółowe określenie powinno być dokonane poprzez uzupełnienie czy poprzez zmianę rozporządzenia podstawowego w rozumieniu art. 290 TFUE. Komisja mogła zatem w zasadny sposób określić szczegółowo priorytety w zakresie finansowania, dodając nową część do załącznika I do rozporządzenia podstawowego. Proponuję zatem, by Trybunał oddalił skargę Parlamentu i na podstawie art. 138 § 1 i art. 140 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem obciążył Parlament kosztami poniesionymi przez Komisję oraz postanowił, że Rada pokryje własne koszty.

E – W przedmiocie wniosku o utrzymanie skutków spornego rozporządzenia

71. W przypadku gdyby – wbrew temu, co proponuję – Trybunał stwierdził nieważność spornego rozporządzenia z powodu przekroczenia uprawnień, rozważę krótko wniosek Komisji o utrzymanie skutków spornego rozporządzenia na podstawie art. 264 akapit drugi TFUE. Parlament ani Rada nie sprzeciwiają się temu wnioskowi, lecz wniosły o utrzymanie skutków spornego rozporządzenia do czasu zastąpienia go przez akt zgodny z przepisami mającymi zastosowanie.

72. Jeśli wziąć pod uwagę okoliczność, że skarga Parlamentu dotyczy raczej formy spornego rozporządzenia niż jego treści, co do której instytucje były ostatecznie zgodne, wniosek Komisji jest w moim rozumieniu zasadny. Stwierdzenie nieważności spornego rozporządzenia bez utrzymania jego skutków mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla wykonania instrumentu „Łącząc Europę”, ponieważ rozporządzenie to stanowi warunek wstępny dla istnienia programów prac. W konsekwencji pewność prawa wymaga utrzymania skutków spornego rozporządzenia na mocy art. 264 TFUE, jeśli Trybunał stwierdzi nieważność spornego rozporządzenia mimo mojej przeciwnej propozycji.

VI – Wnioski

73. Na podstawie powyższych rozważań proponuję, by Trybunał: — oddalił skargę Parlamentu Europejskiego, — orzekł, że Parlament pokryje własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską, — orzekł, że Rada Unii Europejskiej pokryje własne koszty.

( 1 ) Język oryginału: fiński.

( 2 ) Ponadto art. 291 TFUE pozwala przekazać Komisji uprawnienia wykonawcze, przysługujące zwykle państwom członkowskim. Na temat uprawnień wykonawczych należących co do zasady do państw członkowskich oraz na temat aktów wykonawczych zob. opinię rzecznika generalnego P. Cruza Villalóna w sprawie Komisja/Parlament i Rada (C‑427/12, EU:C:2013:871, pkt 57, 58).

( 3 ) Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 275/2014 z dnia 7 stycznia 2014 r. zmieniające załącznik I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013 ustanawiającego instrument „Łącząc Europę” (Dz.U. L 80, s. 1).

( 4 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1316/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. ustanawiające instrument „Łącząc Europę”, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 913/2010 oraz uchylające rozporządzenia (WE) nr 80/2007 i (WE) nr 67/2010 (Dz.U. L 248, s. 129).

( 5 ) Te cele to: po pierwsze, usunięcie wąskich gardeł, zwiększenie interoperacyjności kolei, uzupełnienie brakujących połączeń oraz, w szczególności, modernizacja odcinków transgranicznych; po drugie, zapewnienie zrównoważonych i efektywnych systemów transportowych w długim okresie z myślą o przygotowaniu się na oczekiwane przyszłe przepływy transportowe, jak również o umożliwieniu dekarbonizacji wszystkich rodzajów transportu przez przejście na innowacyjne, niskoemisyjne i energooszczędne technologie transportowe przy zoptymalizowaniu bezpieczeństwa; po trzecie, optymalizacja integracji i wzajemnych połączeń poszczególnych rodzajów transportu oraz zwiększenie interoperacyjności usług transportowych, przy zapewnieniu dostępności infrastruktur transportowych.

( 6 ) Na przykład priorytety odnoszące się do pierwszego celu są następujące: (i) wcześniej określone projekty co do korytarzy sieci bazowej (linie kolejowe, śródlądowe drogi wodne, drogi, porty morskie i śródlądowe); (ii) wcześniej określone projekty co do pozostałych odcinków sieci bazowej (linie kolejowe, śródlądowe drogi wodne, drogi, porty morskie i śródlądowe); (iii) interoperacyjność kolei i (iv) rozbudowa europejskiego systemu zarządzania ruchem kolejowym (ERTMS).

( 7 ) COM(2013) 940 final (zwany dalej „komunikatem z dnia 7 stycznia 2014 r.”).

( 8 ) Zgodnie z częścią 1 komunikatu z dnia 7 stycznia 2014 r. budżet instrumentu „Łącząc Europę” wynosi 26250 mld EUR, w tym 11305 mld zarezerwowanych dla państw członkowskich mogących korzystać z Funduszu Spójności. W komunikacie tym Komisja szacuje, że największa część tego budżetu zostanie przeznaczona na priorytety dotyczące pierwszego celu (w odniesieniu do treści wspomnianych celów zob. przypis 5 w niniejszej opinii). Na przykład w pkt 3.1.1 lit. a) komunikatu Komisja szacuje, że kwota maksymalnie 5 mld EUR może zostać przeznaczona na główne brakujące projekty transgraniczne w latach 2014–2020, a kwota 3,6 mld EUR mogłoby zostać przeznaczona na projekt Rail Baltica. Ponadto Komisja wymienia w pkt 3.1.1 lit. b)–e) inne projekty transgraniczne, multimodalne i dotyczące usuwania wąskich gardeł w korytarzach sieci bazowej, na które przeznaczona może zostać kwota 3,5–4,5 mld EUR. Poza tym większa część kwoty 11,3 mld EUR pochodzącej z puli w ramach polityki spójności zostanie wykorzystana na realizację projektów transgranicznych i projektów służących usuwaniu wąskich gardeł w ramach korytarzy sieci bazowej. Szacunki finansowe dotyczące wsparcia dla innych priorytetów zawarto w pkt 3.1.2 komunikatu.

( 9 ) Prawdą jest, że Parlament i Komisja są w sporze co do momentu podniesienia kwestii kwalifikacji spornego rozporządzenia jako aktu zmieniającego lub uzupełniającego rozporządzenie podstawowe.

( 10 ) Dz.U. C 80, s. 6.

( 11 ) C(2014) 3055 final.

( 12 ) Parlament podaje jako przykład wymogów w rozumieniu art. 263 TFUE konsultację z instytucjami lub organami Unii, sposoby głosowania, jak również wymogi gwarantujące prawa zainteresowanych, jak prawo do bycia wysłuchanym i obowiązek uzasadnienia.

( 13 ) Parlament przywołuje w tym względzie art. 53 ust. 1 TFUE, który uprawnia Parlament i Radę do przyjmowania dyrektyw w pewnej dziedzinie. Gdyby Parlament i Rada przyjęły rozporządzenie, to znaczy formę aktu inną, niż ta, którą mają prawo przyjąć, nie stanowiłoby to naruszenia wymogów proceduralnych, ale przekroczenie uprawnień przyznanych w art. 53 TFUE.

( 14 ) W wersji angielskiej art. 263 TFUE: „infringement of an essential procedural requirement”.

( 15 ) Wyroki: Hiszpania/Komisja (C‑429/13 P, EU:C:2014:2310, pkt 34) oraz Niemcy/Komisja (C‑549/12 P i C‑54/13 P, EU:C:2015:412, pkt 92).

( 16 ) Zobacz wyroki: Parlament/Komisja (C‑65/13, EU:C:2014:2289, pkt 45) oraz Komisja/Parlament i Rada (C‑88/14, EU:C:2015:499, pkt 31).

( 17 ) Zobacz pkt 8 niniejszej opinii.

( 18 ) Można dojść do takiej wykładni tak, jak to proponuje Parlament, to znaczy interpretując art. 290 TFUE w ten sposób, że uprawnienie do „zmiany” musi zostać udzielone wprost, w związku z czym każde inne sformułowanie niż „zmienia[ć]” oznacza co do zasady zawsze czynność „uzupełniania” (w kwestii brzmienia argumentacji Parlamentu zobacz pkt 54 i 55 niniejszej opinii). Jeżeli natomiast uprawnienie do „zmiany” nie musi zostać udzielone wprost, należy przyjąć taką wykładnię, jeżeli przepis delegujący powinien, zgodnie z art. 290 TFUE, być interpretowany w kontekście aktu podstawowego w ten sposób, że dotyczy jednak zawsze albo tylko „uzupełniania”, albo tylko „zmiany” (zobacz poniżej pkt 65–67 niniejszej opinii).

( 19 ) Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem akt prawa pochodnego należy interpretować na tyle, na ile to możliwe, w zgodzie z postanowieniami traktatu (zob. w szczególności wyroki: Torrekens28/68, EU:C:1969:17, pkt 10; Klensch i in., 201/85 i 202/85, EU:C:1986:439, pkt 21; Rauh, C‑314/89, EU:C:1991:143, pkt 17; Borgmann, C‑1/02, EU:C:2004:202, pkt 30, oraz Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, pkt 174).

( 20 ) Dz.U. C 310 z dnia 16 grudnia 2004 r., s. 1; zwany dalej „traktatem konstytucyjnym”. Zgodnie z art. I-36 traktatu konstytucyjnego ustawodawca mógł upoważnić Komisję do „przyjmowania europejskich rozporządzeń delegowanych stanowiących uzupełnienie lub zmianę niektórych nieistotnych elementów ustawy europejskiej lub europejskiej ustawy ramowej”. Artykuł I-36 traktatu konstytucyjnego odpowiada co do istoty art. 290 TFUE.

( 21 ) Sprawozdanie końcowe grupy roboczej IX – „Uproszczenie” Konwencji Europejskiej (CONV 424/02, s. 8).

( 22 ) Nota podsumowująca posiedzenie z dnia 24 października 2002 r. grupy roboczej IX – „Uproszczenie” Konwencji Europejskiej (CONV 372/02, s. 3).

( 23 ) Sprawozdanie końcowe grupy roboczej IX – „Uproszczenie” Konwencji Europejskiej (CONV 424/02, s. 9 i 10). Jeśli chodzi o stosowanie art. 290 TFUE, nawet najpoważniejsze dyskusje między instytucjami zdają się dotyczyć raczej możliwości kontroli przez ustawodawcę wydawania aktów delegowanych, konsultacji z ekspertami krajowymi i czasu trwania delegacji (zob. na przykład, w odniesieniu do negocjacji na temat kontroli, Brandsma, G.J. i Blom-Hansen, J.: „Negotiating the Post-Lisbon Comitology System: Institutional Battles over Delegated Decision-Making”, Journal of Common Market Studies 2012, vol. 50, no 6, s. 939–957, s. 943–948).

( 24 ) Tylko do ustawodawcy należy stosowanie kryteriów określonych w art. 290 TFUE, przy czym kryteria te są kumulatywne; akt musi nie tylko mieć charakter generalny, lecz musi również zmieniać lub uzupełniać inne niż istotne elementy aktu. Zgodnie z komunikatem Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady – Wprowadzenie w życie art. 290 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej niespełnienie jednego z tych dwóch warunków wyklucza zastosowanie art. 290 TFUE [COM(2009) 673 final, pkt 2.3, zwanym dalej „komunikatem w sprawie wprowadzenia w życie art. 290 TFUE”].

( 25 ) Akt delegowany zmieniający zastępuje więc, zgodnie z zasadą lex posterior i lex specialis, odpowiednie przepisy aktu podstawowego, mimo że chodzi o akt regulacyjny wydany przez Komisję.

( 26 ) COM(2009) 673 final, pkt 2.3 (podkreślenie moje).

( 27 ) Przeciwnie środki, które mają na celu wyłącznie nadanie skuteczności istniejącym przepisom aktu podstawowego, nie powinny zostać uznane za środki uzupełniające [COM(2009) 673 final, pkt 2.3, podkreślenie moje]. Zwracam jednak uwagę, że dotyczy to przede wszystkim linii oddzielającej akty delegowane uzupełniające akt podstawowy od aktów wykonawczych, którą – jak już zauważyłem – jest trudno nakreślić (zob. moją opinię w sprawie Zjednoczone Królestwo/Rada i Parlament, C‑270/12, EU:C:2013:562, pkt 78).

( 28 ) „Implementation of the Treaty of Lisbon. Delegated Acts (Article 290, Treaty on the Functioning of the European Union). Guidelines for the services of the Commission” (zwane dalej „wytycznymi dla służb Komisji z 2011 r.”), SEC(2011) 855.

( 29 ) Wytyczne dla służb Komisji z 2011 r., pkt 34.

( 30 ) Decyzja Rady z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiająca warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (Dz.U. L 184, s. 23).

( 31 ) Decyzja Rady z dnia 17 lipca 2006 r. zmieniająca decyzję 1999/468/WE ustanawiającą warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (Dz.U. L 200, s. 11).

( 32 ) COM(2009) 673 final, pkt 2.1. Zobacz także opinię rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Komisja/Parlament i Rada (C‑88/14, EU:C:2015:304). Zgodnie z pkt 42 tej opinii w ramach systemu komitologii ustanowionego na podstawie art. 202 WE pojęcie „zmiana” aktu podstawowego obejmowało wyraźnie funkcję uzupełnienia treści normatywnej („dodanie nowych elementów”), należącą do jedynej kategorii „kompetencji wykonawczych”. Zgodnie z art. 2 ust. 2 decyzji 1999/468 zastosowanie procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą, wprowadzonej na mocy decyzji 2006/512/WE było obowiązkowe wówczas, gdy Komisji powierzone było uprawnienie do przyjęcia środków o zasięgu ogólnym, mających na celu „zmianę” innych niż istotne elementów aktu podstawowego, w tym poprzez usunięcie niektórych z tych elementów lub poprzez uzupełnienie aktu przez dodanie nowych, innych niż istotne elementów.

( 33 ) C‑88/14, EU:C:2015:304.

( 34 ) Opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Komisja/Parlament i Rada (C‑88/14, EU:C:2015:304, pkt 43).

( 35 ) Idem.

( 36 ) Zobacz pkt 40 i 42 niniejszej opinii.

( 37 ) C‑88/14, EU:C:2015:499.

( 38 ) Ibidem, pkt 43 i 44.

( 39 ) Chodzi tu o trzecią możliwość wykładni przedstawioną w pkt 34 niniejszej opinii.

( 40 ) Opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Komisja/Parlament i Rada (C‑88/14, EU:C:2015:304, pkt 41).

( 41 ) Komisja doskonale zilustrowała ten problem terminologiczny, stwierdzając podczas rozprawy, że „uzupełniła rozporządzenie podstawowe, zmieniając je”.

( 42 ) Zobacz pkt 47 niniejszej opinii.

( 43 ) Przez analogię ze swobodą oceny ustawodawcy w zakresie wyboru między art. 290 TFUE i art. 291 TFUE, zob. wyrok Komisja/Parlament i Rada (C‑427/12, EU:C:2014:170, pkt 40) oraz opinię rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Komisja/Parlament i Rada (C‑88/14, EU:C:2015:304, pkt 36, 37).

( 44 ) Innym wyjściem byłoby zobowiązanie Komisji do dokonywania każdorazowo wykładni przepisu delegującego i ustalenia, w jakim celu uprawnienie zostało jej przekazane.

( 45 ) Parlament podaje jako przykład akt upoważniający Komisję do „przyjęcia” określonego artykułu lub szczegółowo określonej części załącznika w celu uwzględnienia pewnej ewolucji. Tego rodzaju przekazanie występuje na przykład w art. 6 ust. 3 i w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. L 347, s. 608).

( 46 ) Warto zauważyć, że Parlament uznał w trakcie przyjmowania omawianego rozporządzenia, że wady w tym rozporządzeniu można było usunąć w drodze sprostowania. Rozporządzenie delegowane zmieniające akt podstawowy mogłoby zatem zostać sprostowane, aby stać się rozporządzeniem delegowanym uzupełniającym akt podstawowy. Takie sprostowanie wymagałoby ponadto zmiany struktury spornego rozporządzenia, gdyż część VI nie mogła być wprowadzona bezpośrednio do załącznika I do rozporządzenia podstawowego, lecz powinna była zostać przyjęta jako odrębne rozporządzenie. Wątpię, by taka zmiana mogła być dokonana w drodze zwykłego sprostowania.

( 47 ) Można się jednak zasadnie zastanawiać, co oznacza przepis art. 21 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, zgodnie z którym „Komisja jest uprawniona do przyjmowania […] aktów delegowanych w celu podniesienia pułapu określonego w art. 14 ust. 2 do 20%” (podkreślenie moje). W razie przyjęcia wykładni proponowanej przez Parlament „podnie[ść]” oznaczałoby w tym kontekście co do zasady również „uzupełnia[ć]” akt podstawowy, gdyż nie mogłoby oznaczać „zmienia[ć]” z powodów wskazanych przez Parlament i w braku wyraźnego przekazania. „Podniesienie” wymagałoby zatem odrębnego aktu. Jak Parlament przyznał na rozprawie, prawdą jest, że w takim szczególnym wypadku mogłoby chodzić również o uprawnienie do „zmiany” tego artykułu. Jednakże ponieważ niniejsza sprawa nie dotyczy wykładni art. 21 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, nie będę dalej analizował tego przepisu.

( 48 ) Przypominam, że zgodnie z art. 290 TFUE akty ustawodawcze wyraźnie określają cele, treść, zakres oraz czas obowiązywania przekazanych uprawnień. Ponadto przekazanie może przewidywać warunki jego odwołania oraz warunki wejścia w życie aktów delegowanych.

( 49 ) Parlament twierdzi też, że sporne rozporządzenie uniemożliwia elastyczność systemu zamierzonego w rozporządzeniu podstawowym, ponieważ Komisja nie może już zmieniać priorytetów finansowania, jeżeli są one określone w załączniku do rozporządzenia podstawowego. Moim zdaniem twierdzenie to opiera się na niepewnych hipotezach i nie ma potrzeby dalej go rozpatrywać. Nie widzę powodu, by przypuszczać, że Komisja nie może zmieniać a posteriori aktu delegowanego, który przyjęła w celu zmiany aktu podstawowego, jeżeli przekazanie uprawnień jest ciągle w mocy. Natomiast nie sądzę również, by Komisja była władna zmienić odrębny akt delegowany, to znaczy akt uzupełniający akt podstawowy, jeżeli przekazanie wygaśnie.

( 50 ) Na przykład podczas prac przygotowawczych nad traktatem konstytucyjnym te dwie kategorie aktów uważano za mające tę samą rangę (zob. sprawozdanie końcowe grupy roboczej IX – „Uproszczenie” Konwencji Europejskiej, CONV 424/02, s. 9 i 10).

( 51 ) Przypominam, że wersje ujednolicone aktów Unii mają na celu poprawę dostępności ustawodawstwa, a instytucje Unii nie odpowiadają za ich treść. Teksty autentyczne są publikowane w serii L Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej.

( 52 ) Zobacz wnioski Trybunału w kwestii skutków aktu delegowanego w wyroku Komisja/Parlament i Rada (C‑88/14, EU:C:2015:499, pkt 42).

( 53 ) Nie uniemożliwia to zastosowania bardziej wyraźnych sformułowań w treści przepisu. W niniejszej sprawie przekazanie mogło na przykład zostać sformułowane następująco: „Komisja jest upoważniona do przyjmowania aktów delegowanych uzupełniających rozporządzenie podstawowe poprzez szczegółowe określenie priorytetów finansowania”.

( 54 ) Przypominam, że zdaniem Parlamentu sformułowania te oznaczają co do zasady „uzupełniać”, z wyjątkiem szczególnych przypadków wskazanych w przypisie 45 niniejszej opinii.

( 55 ) Samo rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 508/2014 z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (WE) nr 2328/2003, (WE) nr 861/2006, (WE) nr 1198/2006 i (WE) nr 791/2007 oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1255/2011 (Dz.U. L 149, s. 1) używa pojęć „określać” (déterminer), „precyzować” (préciser), „ustalać” (établir) i „definiować” (définir) dla opisania uprawnień przekazanych Komisji (zob. art. 32 ust. 4, art. 40 ust. 4, art. 72 ust. 1, art. 102 ust. 1, art. 105 ust. 4 i art. 107 ust. 1). Pokazuje to znaczną różnorodność używanych pojęć i to tylko w jednym rozporządzeniu. [przyp. tłum.: Różnorodność ta występuje we francuskiej wersji przytoczonego rozporządzenia. Wersja polska posługuje się we wszystkich wymienionych przepisach słowem „określać”].

( 56 ) Dla oceny skali tego ryzyka trzeba ponadto wziąć pod uwagę znaczną liczbę aktów delegowanych w wielu dziedzinach prawa Unii. Jeden akt podstawowy może zawierać odwołania do dziesiątek aktów delegowanych. Zobacz w tej kwestii Berrod, F. i Mestre, C., „L’incidence des considérations organiques sur la distinction entre les actes délégués et les actes d’exécution”, RTD Eur, styczeń-marzec 2015, s. 89.

( 57 ) Jak zostało to potwierdzone podczas rozprawy, wyrażone na początku przez Parlament niezadowolenie z powodu braku wartości dodanej spornego rozporządzenia w stosunku do rozporządzenia podstawowego i z powodu braku wiążącego wskazania w spornym rozporządzeniu wysokości środków finansowych (zob. pkt 15 niniejszej opinii) nie oznacza, że Parlament zamierzał podnieść zarzut nieważności.