OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 12 lutego 2004 r. ( )

Sprawa C‑242/03

Ministre des Finances

przeciwko

Jeanowi‑Claude’owi Weidertowi

i

Elisabeth Paulus

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Cour administrative (Luksemburg)]

Swobodny przepływ kapitału – Podatek dochodowy – Możność odliczenia wydatków na nabycie akcji i udziałów – Ograniczenie do akcji i udziałów w spółkach z siedzibą na terenie kraju

I – Wprowadzenie

1. Luksemburski Cour administrative (sąd administracyjny odwoławczy) ma wątpliwości co do zgodności przepisu krajowej ustawy o podatku dochodowym z unormowaniem dotyczącym swobodnego przepływu kapitału. Na mocy spornego przepisu prawa podatkowego zawartego w artykule 129c loi concernant l'impôt sur le revenu (ustawy o podatku dochodowym, zwana dalej LIR) ( ), małżeństwo zobowiązane wspólnie do uiszczenia podatku dochodowego mogło w roku 2000 odliczyć od przychodu podlegającego opodatkowaniu kwotę wydatków na nabycie akcji oraz udziałów w spółkach, powstałych w wyniku założenia spółki lub podwyższenia kapitału, do wysokości 120 000 LUF. Opisana możliwość odliczenia, zwana dalej kwotą wolną od podatku, mogła zostać zastosowana jedynie dla nabycia akcji lub udziałów w krajowych spółkach kapitałowych, podlegających nieograniczonemu obowiązkowi podatkowemu.

2. Małżonkowie Weidert‑Paulus uważają, że swobodę przepływu kapitału narusza fakt, że nie mogą oni odnieść odpowiednich korzyści podatkowych w przypadku kosztów na nabycie akcji przedsiębiorstwa belgijskiego. Rząd Luksemburski broni uregulowania ze względu na spójność systemu podatkowego i przytacza w tym kontekście uregulowanie dotyczące opodatkowania dywidendy w belgijsko-luksemburskiej Konwencji o unikaniu podwójnego opodatkowania z 1970 r.

II – Okoliczności faktyczne i podstawa sporu

3. W swoim zeznaniu podatkowym za rok 2000 małżeństwo Weidert‑Paulus dokonali odliczenia zgodnie z art. 129c LIR wydatków na nabycie nowych akcji belgijskiej spółki Interbrew SA w wysokości 267 743 LUF. Władze podatkowe, decyzją podatkową z dnia 26 lipca 2001 r., nie uznały tych wydatków.

4. Tribunal administratif uznał powództwo małżonków Weidert‑Paulus i zmienił decyzję podatkową w ten sposób, że wydatki w wysokości 120 000 LUF zostały uznane za mogące być przedmiotem odliczenia. Opierając się na wyroku w sprawie Verkooijen ( ), dostrzegł on mianowicie w krajowym unormowaniu naruszenie swobody przepływu kapitału.

5. Cour administrative, przed którym toczy się wszczęte przez organ podatkowy postępowanie odwoławcze od wyroku pierwszej instancji, zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia 3 czerwca 2003 r. i zwrócił się zgodnie z art. 234 WE do Trybunału o udzielenie odpowiedzi w trybie prejudycjalnym na następujące pytanie:

„Czy art. 129c ustawy z dnia 4 grudnia 1967 r. o podatku dochodowym, w brzmieniu obowiązującym w roku podatkowym 2000, który pod określonymi warunkami i z określonymi ograniczeniami przyznaje zwolnienie podatkowe podatnikom będącym osobami fizycznymi, którzy nabyli akcje lub udziały w spółkach odpowiadające wkładom pieniężnym w podlegających w pełni obowiązkowi podatkowemu krajowych spółkach kapitałowych, jest zgodny z zasadą swobodnego przepływu kapitału w ramach Wspólnoty Europejskiej wyrażonej w art. 56 [ust. 1] Traktatu WE, z uwzględnieniem ograniczeń tej zasady przewidzianych w szczególności w art. 58 ust. 1 lit. a) Traktatu WE?”.

III – Argumenty stron

6. Małżonkowie Weidert‑Paulus, rząd luksemburski i Komisja zajęli stanowiska w postępowaniu pisemnym.

A – W przedmiocie ograniczenia swobody przepływu kapitału

7. Zdaniem małżonków Weidert‑Paulus oraz Komisji, sporne uregulowanie narusza swobodę przepływu kapitału poprzez uczynienie mniej atrakcyjnym nabycia zagranicznych akcji i udziałów. Z dokumentacji procesu ustawodawczego wynika, że chodziło o mobilizację prywatnych oszczędności dla wzmocnienia kapitału luksemburskich przedsiębiorstw. Samo stworzenie odpowiednich zachęt do nabywania akcji i udziałów przedsiębiorstw krajowych stanowi już ograniczenie swobody przepływu kapitału ( ). Jakkolwiek zachęta podatkowa została w tym przypadku skonstruowana w inny sposób niż w sprawie Verkooijen ( ), wywołuje ona te same skutki.

8. Ponadto unormowanie to utrudnia przedsiębiorstwom z siedzibą w innym Państwie Członkowskim pozyskiwanie kapitału w Luksemburgu.

B – W przedmiocie uzasadnienia ograniczenia

9. Rząd luksemburski jest zdania, że przedmiotowa regulacja usprawiedliwiona jest ze względu na potrzebę zachowania spójności systemu podatkowego, ponieważ niekorzystna sytuacja przy nabyciu zagranicznych akcji i udziałów w spółkach kompensowana jest korzyściami przy opodatkowaniu dywidend.

10. Belgijsko‑luksemburska Konwencja o unikaniu podwójnego opodatkowania przewiduje, że dywidendy zasadniczo podlegają opodatkowaniu w państwie zamieszkania otrzymującego dywidendę. Jednakże państwo siedziby spółki wypłacającej dywidendę ma prawo nałożyć podatek potrącany u źródła przychodu w wysokości do 15 %. Przy opodatkowaniu dywidendy w państwie siedziby otrzymującego zaliczony zostanie podatek potrącony u źródła.

11. Jeśli podatnik nabędzie udziały lub akcje przedsiębiorstwa krajowego, korzysta on z kwoty wolnej od podatku; równocześnie w Luksemburgu podlega on jednak w pełni podatkowi dochodowemu od uzyskanej dywidendy. Natomiast przy nabyciu akcji belgijskiego przedsiębiorstwa podatek od dywidendy w Luksemburgu podlega zmniejszeniu poprzez zaliczenie belgijskiego podatku potrącanego u źródła przychodu zgodnie z Konwencją o unikaniu podwójnego opodatkowania. Inaczej niż w sprawie Verkooijen istnieje zatem bezpośredni związek między ulgą a obciążeniem tego samego podatnika. W tym zakresie sytuacja odpowiada stanowi faktycznemu stanowiącemu podstawę wyroku w sprawie Bachmann ( ).

12. Małżonkowie Weidert‑Paulus są natomiast zdania, że powołanie się na uznany w drodze wyjątku w wyroku Bachmann argument podatkowej spójności nie jest w tym przypadku właściwe. Zupełna odmowa ulgi podatkowej w przypadku ulokowania kapitału w Belgii byłaby sprzeczna z zasadą proporcjonalności. W przypadku inwestycji w wysokości kwoty wolnej od podatku dywidenda jest niewielka i ponadto jest ona zwolniona z opodatkowania w Luksemburgu jedynie do wysokości maksymalnie 15 %, poprzez zaliczenie belgijskiego podatku potrąconego od źródła przychodu.

13. Nie zgadzają się oni, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy opodatkowaniem dywidend i kwotą wolną od podatku. W Luksemburgu bowiem dochody z kapitału do wysokości 120 000 LUF są wolne od podatku. Ponadto dywidendy ze spółek krajowych przewyższające tę kwotę w 2000 r. podlegały podatkowi dochodowemu jedynie w 50 %.

14. Zdaniem Komisji, uzasadnienia nadrzędnymi wymogami interesu publicznego nie można uwzględnić choćby dlatego, że chodzi tutaj o środek dyskryminujący ( ). Uzasadnienie mogłoby wynikać jedynie z art. 58 WE. Jednak również ten przepis nie dopuszcza odmiennego traktowania podatników ze względu na to, czy zainwestowali pieniądze w krajowe czy zagraniczne papiery wartościowe. Ponadto w rzeczywistości środek ten umotywowany był wyłącznie czysto gospodarczym celem zachęcenia do udostępnienia kapitału przedsiębiorstwom krajowym, a nie nadrzędnymi wymogami interesu publicznego.

15. Przedmiotowe zwolnienie nie stoi w bezpośrednim związku z opodatkowaniem dywidend, jak uznał Trybunał w wyrokach Bachmann i Komisja przeciwko Belgii. Gdyby tak było, unormowanie musiałoby przewidywać korzystniejsze opodatkowanie dywidend, jeżeli lokata pieniężna nie podlegałaby zakresowi regulacji dotyczącej kwoty wolnej od podatku.

16. Luksemburg nie może się również powołać na to, że niezastosowanie kwoty wolnej od podatku jest spójne, ponieważ dywidendy w przypadku lokat pieniężnych w Belgii, w wyniku stosowania Konwencji o unikaniu podwójnego opodatkowania, nie podlegają w pełni opodatkowaniu w Luksemburgu ( ). Postanowienia Konwencji polegają na zasadzie wzajemności i umożliwiły również Luksemburgowi nałożenie podatku potrącanego u źródła przychodu w przypadku dywidend, które zostały wypłacone otrzymującemu zamieszkałemu w Belgii. Nierówne traktowanie inwestycji w belgijskie przedsiębiorstwa prowadzi właśnie do niespójności.

IV – Ocena prawna

A – Uwaga dotycząca sformułowania przedłożonego pytania

17. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunał, stosując art. 234 WE, nie jest upoważniony do orzekania o zgodności przepisu wewnętrznego prawa krajowego z prawem wspólnotowym. Może on jednak z pytań sądu krajowego, biorąc pod uwagę przedstawiony stan faktyczny wybrać to, co dotyczy wykładni prawa wspólnotowego w celu umożliwienia temu sądowi znalezienia odpowiedzi na przedłożone pytanie prawne ( ).

18. Z uzasadnienia postanowienia odsyłającego wynika, że Cour administrative wnosi o dokonanie wykładni przepisów o swobodzie przepływu kapitału, w szczególności artykułów 56 i 58 ust. 1 lit. a) WE, która umożliwiłaby mu ocenę zgodności spornego przepisu krajowego z prawem wspólnotowym.

B – Ograniczenie swobody przepływu kapitału

19. Odnośnie do stosowania swobody przepływu kapitału w przepisach krajowych dotyczących podatków bezpośrednich należy odesłać do utrwalonego orzecznictwa, które stanowi, „że chociaż zakres podatków bezpośrednich jako taki przy obecnym stanie prawa wspólnotowego nie należy do właściwości Wspólnoty, Państwa Członkowskie muszą jednak wykonywać pozostawione im kompetencje z uwzględnieniem prawa wspólnotowego” ( ). W związku z powyższym luksemburski ustawodawca zobowiązany jest przestrzegać swobód podstawowych i, w szczególności, przepisów dotyczących swobody przepływu kapitału.

20. Na mocy art. 56 ust. 1 WE zakazane są wszelkie ograniczenia w przepływie kapitału między Państwami Członkowskimi. Nabycie akcji lub udziałów w innym Państwie Członkowskim stanowi zdarzenie mieszczące się w zakresie stosowania swobody przepływu kapitału. Każdy środek utrudniający transgraniczny transfer kapitału lub czyniący go mniej korzystnym i przez to będący w stanie zniechęcić inwestującego od jego dokonania stanowi ograniczenie ( ). Pojęcie ograniczenia swobody przepływu kapitału odpowiada w tym zakresie pojęciu ograniczenia, które Trybunał rozwinął w odniesieniu do innych swobód podstawowych, w szczególności swobody przepływu towarów ( ).

21. Unormowanie krajowe, takie jak przepis art. 129c LIR, zgodnie z którym nabycie akcji lub udziałów w krajowym przedsiębiorstwie może, w odróżnieniu od nabycia akcji lub udziałów w przedsiębiorstwie innego Państwa Członkowskiego, skutkować obniżeniem podatku, czyni lokatę pieniężną w innym Państwie Członkowskim mniej atrakcyjną i ogranicza tym samym przepływ kapitału na niekorzyść inwestora.

22. Kolejne ograniczenie polega na tym, że utrudnia się przedsiębiorstwom z innych Państw Członkowskich pozyskiwanie kapitału od prywatnych inwestorów w Luksemburgu.

C – Uzasadnienie ograniczenia

23. Pojawia się pytanie, czy ograniczenie swobodnego przepływu kapitału jest uzasadnione. Jako okoliczność uzasadniająca przychodzi na myśl przede wszystkim art. 58 ust. 1 lit. a) WE ( ), który pozwala Państwom Członkowskim na „stosowani[e] odpowiednich przepisów ich prawa podatkowego traktujących odmiennie podatników ze względu na różne miejsce zamieszkania lub inwestowania kapitału”.

24. Sporny krajowy przepis podatkowy traktuje podatników, którzy zainwestowali w krajowe przedsiębiorstwa, odmiennie niż podatników posiadających stosowne lokaty pieniężne w innym Państwie Członkowskim. Ma tu zatem miejsce zróżnicowanie według miejsca inwestowania kapitału, którego Państwa Członkowskie zasadniczo mogą dokonać w ramach ich prawa podatkowego, na mocy art. 58 ust. 1 lit. a) WE.

25. Artykuł 58 ust. 1 lit. a) WE należy jednak postrzegać w związku z art. 58 ust. 3 WE, który stanowi, że środki i procedury określone w ust. 1 i 2 nie powinny stanowić arbitralnej dyskryminacji ani ukrytego ograniczenia w swobodnym przepływie kapitału i płatności.

26. W wyroku w sprawie Verkooijen ( ) Trybunał wywiódł między innymi:

„Możliwość stworzona Państwom Członkowskim w art. 73d ust. 1 lit. a) Traktatu WE [obecnie artykuł 58 WE], pozwalająca na stosowanie odpowiednich przepisów ich prawa podatkowego, traktujących odmiennie podatników ze względu na różne miejsce zamieszkania lub inwestowania kapitału, została już wcześniej dopuszczona przez Trybunał. Mianowicie jeszcze przed wejściem w życie art. 73d ust. 1 lit. a) Traktatu WE, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, krajowe przepisy podatkowe o charakterze wskazanym w tym przepisie, przewidujące określone różnice, w szczególności ze względu na miejsce zamieszkania podatnika, mogły pozostawać w zgodzie z prawem wspólnotowym, o ile […] były uzasadnione nadrzędnymi względami interesu publicznego, w szczególności spójnością unormowań podatkowych […]” ( ).

27. Trybunał uznał zatem art. 73d Traktatu WE za quasi-kodyfikację swojego dotychczasowego orzecznictwa. Przepis ten nie został jednak bezpośrednio zastosowany w sprawie Verkooijen, jako że dotyczył zdarzeń sprzed wejścia w życie Traktatu z Maastricht. Z cytowanego fragmentu można jednak wnioskować, że w ramach badania zgodności z art. 58 WE należy sprawdzić istnienie już wcześniej uznanych w orzecznictwie okoliczności usprawiedliwiających ( ).

28. Nie jest zatem konieczne rozważenie poruszonej przez Komisję kwestii, czy bezpośrednie powołanie się na nadrzędne względy interesu publicznego jest wykluczone ze względu na istnienie uregulowania dyskryminującego ( ). W zakresie, w którym należy uwzględniać nadrzędne wymogi w ramach art. 58 WE, już z samego brzmienia przepisu wynika, że zasadniczo może być usprawiedliwione odmienne traktowanie ze względu na miejsce zamieszkania lub inwestowania kapitału.

29. Z wyraźnie dopuszczalnym odmiennym traktowaniem podatników na mocy art. 58 ust. 1 lit. a) i ust. 3 WE nieuchronnie wiąże się odmienne traktowanie spółek kapitałowych, które zaopatrują się w kapitał w innych Państwach Członkowskich i w ten sposób chcą korzystać ze swobody przepływu kapitału. Takie traktowanie może być usprawiedliwione tymi samymi przyczynami jak odmienne traktowanie podatników, nawet jeśli zgodnie z dosłownym brzmieniem art. 58 ust. 1 lit. a) WE dopuszczone jest jedynie takie odmienne traktowanie. W ramach badania proporcjonalności należy zatem, obok praw i interesów podatników, uwzględnić w konkretnym przypadku również prawa i interesy spółek, którym zostanie utrudnione zaopatrywanie się w kapitał w innych Państwach Członkowskich.

30. Należy zbadać, czy sporna regulacja służy ochronie nadrzędnych względów interesu publicznego, w szczególności zagwarantowaniu spójności systemu podatkowego oraz czy jest ona właściwa, konieczna, jak również współmierna w wąskim rozumieniu tego słowa do tego celu ( ).

31. Zgodnie z orzecznictwem uzasadnienie z powodów konieczności zachowania spójności systemu podatkowego musi sprostać wymogowi, że pomiędzy zapewnieniem ulgi podatkowej i kompensatą tej ulgi poprzez obciążenie podatkowe istnieje bezpośredni związek ( ).

32. Rząd luksemburski przedstawia następujący związek: ulga w związku z nabyciem akcji spółki krajowej jest skompensowana przez to, że dywidenda przyznana z owych akcji w późniejszym terminie podlega w pełni podatkowi dochodowemu w Luksemburgu. Sytuacja taka nie ma miejsca w przypadku akcji belgijskiego przedsiębiorstwa, ponieważ Belgia ustanowiła podatek potrącany u źródła przychodu w wysokości 15 % i podatek ten, zgodnie z belgijsko‑luksemburską Konwencją o unikaniu podwójnego opodatkowania zostaje zaliczony przy opodatkowaniu w Luksemburgu, tak że nie następuje pełne opodatkowanie dywidendy w Luksemburgu.

33. Przedstawiona przez rząd luksemburski okoliczność nie tworzy jednakże bezpośredniego związku w rozumieniu orzecznictwa, który uzasadniałby ograniczenie swobody przepływu kapitału.

34. Wprawdzie dywidendy przysługujące w Belgii nie podlegają opodatkowaniu w Luksemburgu, o ile objęte zostały już w Belgii podatkiem potrącanym u źródła, który jest zaliczony na poczet podatku dochodowego w Luksemburgu, to jednak nie stanowi dla podatnika żadnej ulgi, która musi zostać skompensowana przez to, że nie można skorzystać z kwoty wolnej od podatku w przypadku zakupu akcji belgijskiego przedsiębiorstwa. Podatek, którym objęte są dywidendy zagranicznych spółek, ostatecznie nie jest niższy niż ten, którym objęte są krajowe zyski z kapitału. Raczej wpływy z podatku zostają podzielone jedynie na dwa państwa.

35. Argument rządu luksemburskiego w istocie prowadzi zatem do tego, że wpływy Luksemburga z podatku przy późniejszym opodatkowaniu dywidendy są niższe, jeśli podatnik nabywa akcje przedsiębiorstwa z siedzibą w Belgii. Zmniejszone wpływy z podatku nie mogą jednak stanowić uzasadnienia dla wprowadzenia środka sprzecznego z jedną ze swobód podstawowych ( ).

36. Obowiązuje to tym bardziej, jeśli, jak twierdzą małżonkowie Weidert‑Paulus, zyski z kapitału w Luksemburgu w omawianym okresie objęte były zwolnieniem z podatku do wysokości 120 000 LUF i ponadto podlegały podatkowi jedynie w 50 %, tak że w każdym razie duża część prywatnych inwestorów w rzeczywistości nie uiszczała żadnego podatku od dywidend, jednakże pomimo to korzystała z kwoty wolnej od podatku.

37. Ponadto bezpośredni związek pomiędzy ulgą w związku z nabyciem udziałów i opodatkowaniem dywidendy nie istnieje chociażby dlatego, że nie jest pewne, czy w konkretnym przypadku w ogóle zostanie przyznana dywidenda. Nawet jeśli zostanie przyznana dywidenda, nie ma żadnej zależności ze względu na kwotę pomiędzy podatkiem dochodowym, którym ewentualnie objęta jest dywidenda, a ulgą powstałą na skutek ustanowienia kwoty wolnej od podatku dla kosztów nabycia akcji lub udziałów.

38. Cel ustawy, polegający na zmobilizowaniu prywatnego kapitału dla przedsiębiorstw krajowych, nie może ostatecznie zostać podniesiony jako usprawiedliwienie dla ograniczenia swobody przepływu kapitału, gdyż stanowi to motyw czysto gospodarczy ( ).

V – Wnioski

39. Na podstawie przedstawionych powyżej rozważań proponuję odpowiedzieć na pytanie prejudycjalne następująco:

„1. Artykuł 56 ust. 1 WE stoi na przeszkodzie stosowaniu przepisu prawnego Państwa Członkowskiego, zgodnie z którym podatnicy będący osobami fizycznymi mogą odliczyć od podatku w ramach kwoty wolnej koszty zakupu akcji lub udziałów w spółkach kapitałowych z siedzibą na terenie kraju, natomiast nie mogą tego uczynić w odniesieniu do porównywalnej inwestycji w spółki z siedzibą w innym Państwie Członkowskim Wspólnoty.

2. Uregulowanie takie nie jest, zgodnie z art. 58 ust. 1 lit. a) i ust. 3 WE, uzasadnione względami spójności systemu podatkowego, jeśli nie zachodzi bezpośredni związek między przyznaniem ulgi podatkowej a kompensatą ulgi poprzez obciążenie podatkowe”.