OPINIA RZECZNIK A GENERALNEGO

ELEANOR SHARPSTON

przedstawiona w dniu 31 października 2019 r.( )

Sprawa C‑715/17

Komisja Europejska

przeciwko

Rzeczypospolitej Polskiej

Sprawa C‑718/17

Komisja Europejska

p rzeciwko

Republice Węgierskiej

Sprawa C‑719/17

Komisja Europejska

przeciwko

Republice Czeskiej

Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Decyzje (UE) 2015/1523 i (UE) 2015/1601 – Środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Republiki Greckiej i Republiki Włoskiej – Nadzwyczajna sytuacja charakteryzująca się nagłym napływem obywateli państw trzecich na terytorium niektórych państw członkowskich – Relokacja tych obywateli na terytorium innych państw członkowskich – Procedura relokacji – Obowiązek państw członkowskich podawania regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, liczby wnioskodawców, których można szybko relokować na ich terytorium – Wynikające z niego obowiązki przeprowadzenia rzeczywistej relokacji – Artykuł 72 TFUE i bezpieczeństwo wewnętrzne





1. W zwykłych okolicznościach rozporządzenie nr 604/2013 (zwane dalej „rozporządzeniem Dublin III”)( ) reguluje przydzielenie państwom członkowskim osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w Unii Europejskiej. Jednakże trwający w Syrii konflikt doprowadził do dramatycznego wzrostu całkowitej liczby osób poszukujących takiej ochrony( ). Niebezpieczna podróż morska przez Morze Śródziemne była, i nadal pozostaje, główną drogą dla tych osób (oraz innych przyszłych uchodźców), umożliwiającą wjazd na terytorium Unii( ). Ten szlak prowadzi nieuchronnie przez dwa państwa członkowskie Unii, Włochy i Grecję (zwane dalej „państwami członkowskimi pierwszej linii”), oba mające długie wybrzeża śródziemnomorskie, których w praktyce nie można skutecznie nadzorować. W zwykłych okolicznościach to te państwa członkowskie byłyby, zgodnie z art. 13 rozporządzenia Dublin III( ), odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przez osoby, które wjeżdżają do Unii Europejskiej poprzez ich terytorium( ). W obu tych państwach liczba potencjalnych wnioskodawców stała się zbyt duża, by takie działania były możliwe( ).

2. W dniach 14 i 22 września 2015 r., odpowiednio, Rada przyjęła dwie decyzje ustanawiające środki tymczasowe na rzecz państw członkowskich pierwszej linii: decyzję Rady (UE) 2015/1523( ) i decyzję Rady (UE) 2015/1601( ). Obie te decyzje były oparte na podstawie prawnej zawartej w art. 78 ust. 3 TFUE. Te dwie decyzje wprowadziły szczegółowe zasady relokacji, odpowiednio, 40 000 i 120 000 wnioskodawców o udzielenie ochrony międzynarodowej. W poniższych rozważaniach będę odnosiła się do tych dwóch decyzji łącznie jako „decyzji w sprawie relokacji” i jedynie w razie konieczności wymienię je w indywidualnie.

3. Zgodność z prawem decyzji 2015/1601 była kwestionowana, ale bez powodzenia( ).

4. Komisja wszczęła obecnie postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom przeciwko trzem państwom członkowskim: Polsce (sprawa C‑715/17), Węgrom (sprawa C‑718/17) i Republice Czeskiej (sprawa C‑719/17). Te państwa członkowskie będę nazywała łącznie, tam gdzie to właściwe, „trzema pozwanymi państwami członkowskimi”.

5. W tych równoległych postępowaniach Komisja podnosi, że trzy pozwane państwa członkowskie naruszyły, w przypadku Polski i Republiki Czeskiej, art. 5 ust. 2 zarówno decyzji 2015/1523, jak i decyzji 2015/1601 („obowiązek przekazania informacji”), lub, w przypadku Węgier, art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601, a także wynikające z nich obowiązki określone w art. 5 ust. 4–11 wspomnianych decyzji, nie udzielając Włochom i Grecji pomocy poprzez relokację wnioskodawców o udzielenie ochrony międzynarodowej na ich odpowiednie terytoria, aby przystąpić tam do rozpatrzenia co do istoty indywidualnych wniosków( ).

6. Polska, Węgry i Republika Czeska kwestionują dopuszczalność skarg. Posiłkowo podnoszą one, że mogą powoływać się na art. 72 TFUE w celu uzasadnienia niestosowania tych decyzji (których zgodności z prawem obecnie nie podważają), ponieważ środki przyjęte przez Unię na podstawie tytułu V części trzeciej TFUE (w której zawarty jest art. 78 TFUE, podstawa decyzji w sprawie relokacji), „nie [naruszają] wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego”.

7. Te trzy sprawy zostały połączone w celu przeprowadzenia rozprawy i przedstawię wspólną opinię obejmującą trzy postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Ramy prawne

8. Te dwie decyzje w sprawie relokacji nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od kontekstu. Zostały one przyjęte w kontekście szeregu (bardzo złożonych) obowiązków i wynikających z nich ustaleń w dziedzinie prawa międzynarodowego i prawa Unii, a także rzetelnego i szczegółowego orzeczenia Trybunału w wyroku Słowacja i Węgry/Rada. Zajmę się sprecyzowaniem tego kontekstu w sposób tak krótki, jak to możliwie.

Powszechna deklaracja praw człowieka

9. Artykuł 14 ust. 1 Powszechnej deklaracji praw człowieka( ) stanowi ogólnie, że „[w] razie prześladowania każda osoba jest uprawniona do ubiegania się o azyl i korzystania z niego w innych krajach”. Jednakże w art. 14 ust. 2 tej deklaracji przewidziano, że „[n]a prawo to nie można się powoływać w razie ścigania dotyczącego w istocie przestępstw pospolitych [ang. non-political crimes; franc. un crime de droit commun] albo działań sprzecznych z celami i zasadami Narodów Zjednoczonych”( ).

Konwencja genewska

10. Zgodnie z art. 1A pkt 2 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców( ) termin „uchodźca” stosuje się do osoby, która „na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa”. W akapicie drugim dodano wyjaśnienie, że w przypadku osób niemających żadnego obywatelstwa „to państwo” oznacza państwo stałego zamieszkania.

11. Jednakże w art. 1F przewidziano, że konwencja genewska „nie [ma] zastosowania do osoby, w stosunku do której istnieją poważne podstawy, aby sądzić, że: a) dokonała zbrodni przeciwko pokojowi, zbrodni wojennej lub zbrodni przeciwko ludzkości w rozumieniu aktów międzynarodowych opracowanych dla ustanowienia przepisów odnoszących się do tych zbrodni; b) dokonała poważnej zbrodni o charakterze niepolitycznym poza państwem, które ją przyjęło, przed uznaniem jej za uchodźcę; c) jest winną czynów sprzecznych z celami i zasadami Narodów Zjednoczonych”.

Traktat o Unii Europejskiej

12. Zgodnie z art. 4 ust. 2 TUE „Unia szanuje równość państw członkowskich wobec [t]raktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego”.

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

13. Artykuł 72 TFUE znajduje się w rozdziale 1 „Postanowienia ogólne” tytułu V traktatu FUE („Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”, zwana dalej „PWBiS”). Stanowi on lakonicznie, że „[n]iniejszy tytuł nie narusza wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego”.

14. Artykuł 78 ust. 1 TFUE, stanowiący część rozdziału 2, zatytułowanego „Polityki dotyczące kontroli granicznych, azylu i imigracji”, przewiduje, że Unia „rozwija wspólną politykę w dziedzinie azylu, ochrony uzupełniającej i tymczasowej ochrony, mającą na celu przyznanie odpowiedniego statusu każdemu obywatelowi państwa trzeciego wymagającemu międzynarodowej ochrony oraz mającą na celu zapewnienie przestrzegania zasady non-refoulement. Polityka ta musi być zgodna z [konwencją genewską], jak również z innymi odpowiednimi traktatami”. Artykuł 78 ust. 2 TFUE stanowi podstawę prawną dla środków przyjętych w celu skonstruowania wspólnego europejskiego systemu azylowego (zwanego dalej „WESA”)( ).

15. Zgodnie z art. 78 ust. 3 TFUE „[w] przypadku gdy jedno lub więcej państw członkowskich znajdzie się w nadzwyczajnej sytuacji charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich, Rada, na wniosek Komisji, może przyjąć środki tymczasowe na korzyść zainteresowanego państwa lub państw członkowskich. Rada stanowi po konsultacji z Parlamentem Europejskim”.

16. W art. 80 TFUE przewidziano, że „[p]olityki Unii, o których mowa w niniejszym rozdziale, oraz ich wprowadzanie w życie podlegają zasadzie solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi, w tym również na płaszczyźnie finansowej. Akty Unii przyjęte na podstawie niniejszego rozdziału zawierają, w każdym niezbędnym przypadku, odpowiednie środki w celu zastosowania tej zasady”.

Karta praw podstawowych

17. Artykuł 18 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej( ) stanowi, że „[g]warantuje się prawo do azylu z poszanowaniem zasad [konwencji genewskiej] oraz zgodnie z [TUE] i [TFUE]”.

Istotne elementy dorobku prawnego Unii w dziedzinie azylu

18. W obszernych uregulowaniach prawa wtórnego Unii utworzono WESA i ustanowiono jednolite przepisy proceduralne i materialne, które państwa członkowskie są zobowiązane stosować przy rozpatrywaniu i podejmowaniu decyzji w sprawie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej.

Dyrektywa w sprawie kwalifikacji

19. Dyrektywa 2011/95 (zwana dalej „dyrektywą w sprawie kwalifikacji”)( ) zawiera jednolite kryteria, które należy stosować w celu ustalenia, czy obywatele państw trzecich lub bezpaństwowcy spełniają kryteria dla uzyskania statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. Zawiera ona również przepisy regulujące wykluczenie możliwości otrzymania tego statusu i umożliwiające państwu członkowskiemu cofnięcie, pozbawienie lub odmowę przedłużenia jego ważności w określonych okolicznościach.

20. W art. 2 lit. a) zdefiniowano „ochronę międzynarodową” jako „status uchodźcy lub status osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej określony w lit. e) i g)”; w art. 2 lit. d) zdefiniowano „uchodźcę” zgodnie z art. 1A pkt 2 akapit pierwszy konwencji genewskiej; w art. 2 lit. e) wyjaśniono, że „status uchodźcy” oznacza „uznanie przez państwo członkowskie obywatela państwa trzeciego albo bezpaństwowca za uchodźcę”; zaś w art. 2 lit. f) przewidziano definicję „osoby kwalifikującej się do otrzymania ochrony uzupełniającej”.

21. W art. 2 lit. h) i art. 2 lit. i) odpowiednio zdefiniowano „wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej” jako „wniosek […] złożony przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, którego można uznać za osobę ubiegającą się o status uchodźcy lub status osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej […]”; i „wnioskodawcę” jako „obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, który złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, ale w odniesieniu do jego wniosku nie zapadła jeszcze prawomocna decyzja”.

22. Dyrektywa w sprawie kwalifikacji reguluje następnie kolejno ocenę wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej (rozdział II, art. 4–8) oraz kwalifikowanie się do otrzymania statusu uchodźcy (rozdział III, art. 9–12). W art. 12 („Wykluczenie”) zawarto szczegółowy wykaz obowiązkowych podstaw wykluczających obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca z możliwości otrzymania statusu uchodźcy. Na potrzeby niniejszej sprawy przydatne jest przypomnienie treści art. 12 ust. 2, wymieniającego podstawy, które ogólnie rzecz biorąc odpowiadają podstawom zawartym w art. 1F konwencji genewskiej( ).

23. Rozdział IV, zatytułowany „Status uchodźcy”, zawiera długi przepis (art. 14) wymieniający warunki, na jakich status uchodźcy, po jego przyznaniu, może jednak ustać lub nie zostać przedłużony. Obejmują one przypadki, gdy należy wykluczyć, aby dana osoba miała możliwość otrzymania takiego statusu zgodnie z art. 12 [art. 14 ust. 3 lit. a)]: gdy zniekształcenie faktów zadecydowało o przyznaniu statusu [art. 14 ust. 3 lit. b)], gdy istnieją racjonalne podstawy, by uznać daną osobę za „zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa członkowskiego, w którym przebywa” [art. 14 ust. 4 lit. a)] oraz gdy „dany uchodźca został skazany prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne przestępstwo i stanowi zagrożenie dla społeczności tego państwa członkowskiego” [art. 14 ust. 4 lit. b)]( ).

24. W ramach rozdziału V, zatytułowanego „Kwalifikowanie się do objęcia ochroną uzupełniającą”, art. 17 zawiera postanowienia ogólnie podobne do postanowień zawartych w art. 12 w odniesieniu do statusu uchodźcy w celu wykluczenia obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca z możliwości otrzymania ochrony uzupełniającej. Wśród wymienionych obowiązkowych podstaw wykluczenia, poza podstawami zawartymi w art. 12 dyrektywy powtarzającymi art. 1F konwencji genewskiej, znajduje się także sytuacja, gdy „[wnioskodawca] stanowi zagrożenie dla społeczności lub bezpieczeństwa państwa członkowskiego, w którym przebywa” [art. 17 ust. 1 lit. d)]. Artykuł 17 ust. 2 rozszerza zakres obowiązkowego wykluczenia na „[osoby], które podżegają do przestępstw lub czynów określonych w [art. 17 ust. 1] lub w inny sposób uczestniczą w ich popełnianiu”. Ponadto, w art. 17 ust. 3 przewidziano, że państwa członkowskie mogą wykluczyć obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca z możliwości otrzymania ochrony uzupełniającej, „jeżeli przed przyjęciem do danego państwa członkowskiego popełnił on jedno lub więcej przestępstw nieobjętych zakresem [art. 17 ust. 1], które – gdyby zostały popełnione w danym państwie członkowskim – podlegałyby karze więzienia, i jeżeli opuścił on kraj pochodzenia wyłącznie w celu uniknięcia kary wynikającej z popełnienia tych przestępstw”.

25. Rozdział VI, zatytułowany „Status osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej”, zawiera w art. 19 przepis równoległy do art. 14 w odniesieniu do statusu uchodźcy, wymieniający warunki, w jakich status ochrony uzupełniającej, po przyznaniu go, może jednak ustać lub nie zostać przedłużony. Takie działanie jest dopuszczalne, między innymi jeśli dana osoba mogła zostać wykluczona( ) z możliwości otrzymania takiej ochrony zgodnie z art. 17 ust. 3 [art. 19 ust. 2)], lub powinna była zostać lub jest wykluczona zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 [art. 19 ust. 3 lit. a)] oraz gdy wcześniejsze zniekształcenie faktów zadecydowało o nadaniu statusu [art. 19 ust. 3 lit. b)].

26. Wreszcie w ramach rozdziału VII („Zakres ochrony międzynarodowej”) art. 21 dotyczy ochrony przed odesłaniem. Wymagając od państw członkowskich „zgodnie [z ich] zobowiązaniami międzynarodowymi [przestrzegania] zasady non-refoulement” (art. 21 ust. 1), w art. 21 ust. 2 przewidziano wyraźnie, że „[j]eżeli zobowiązania międzynarodowe wspomniane w [art. 21 ust. 1] tego nie zabraniają, państwa członkowskie mogą odesłać uchodźcę, bez względu na to, czy jego status został formalnie uznany, jeżeli: a) istnieją racjonalne podstawy, by uznać danego uchodźcę za zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa członkowskiego, w którym przebywa; lub b) dany uchodźca został skazany prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne przestępstwo i stanowi zagrożenie dla społeczności tego państwa członkowskiego”.

Dyrektywa w sprawie procedur

27. Dyrektywa 2013/32 (zwana dalej „dyrektywą w sprawie procedur”)( ) ustanawia jednolite procedury w zakresie rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej. W motywie 51 tej dyrektywy przewidziano wyraźnie, że „[z]godnie z art. 72 [TFUE] niniejsza dyrektywa nie narusza wykonywania ciążących na państwach członkowskich obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego oraz ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego”.

28. Definicja „wnioskodawcy” w art. 2 lit. c) powtarza art. 2 lit. i) dyrektywy w sprawie kwalifikacji.

29. Z uwagi na to, że wśród licznych wnioskodawców, którzy mieli być relokowani na podstawie decyzji w sprawie relokacji, znajdowali się małoletni bez opieki, należy wspomnieć o art. 25 ust. 6 lit. a) ppkt (iii) i art. 25 ust. 6 lit. b) ppkt (iii) dyrektywy w sprawie procedur, które umożliwiają państwom członkowskim odstąpienie od przepisów proceduralnych mających zastosowanie w innych przypadkach, gdy dany małoletni bez opieki „może z poważnych przyczyn być uznany za zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego państwa członkowskiego, lub […] został przymusowo wydalony z poważnych względów bezpieczeństwa publicznego lub porządku publicznego zgodnie z prawem krajowym”( ).

30. Bardziej ogólnie rzecz ujmując, w art. 31 dyrektywy w sprawie procedur („Procedura rozpatrywania wniosku”) wyraźnie zezwolono państwu członkowskiemu na prowadzenie procedury rozpatrywania w trybie przyspieszonym lub przeprowadzenie jej na granicy lub w strefach tranzytowych, jeżeli w szczególności „wnioskodawca może być z poważnych powodów uznany za zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego państwa członkowskiego, lub […] został już wcześniej przymusowo wydalony z poważnych powodów związanych z bezpieczeństwem lub porządkiem publicznym na mocy prawa krajowego” [art. 31 ust. 8 lit. j)]( ).

Dyrektywa w sprawie przyjmowania

31. Dyrektywa 2013/33 (zwana dalej „dyrektywą w sprawie przyjmowania”)( ) uzupełnia dyrektywę w sprawie procedur, wprowadzając szczegółowe uregulowania dotyczące traktowania („przyjmowania”) wnioskodawców o udzielenie ochrony międzynarodowej w czasie, gdy ich wnioski są rozpatrywane. Definicja „wnioskodawców” zawarta w art. 2 lit. b) tej dyrektywy powtarza art. 2 lit. i) dyrektywy w sprawie kwalifikacji.

32. W rozdziale II („Przepisy ogólne dotyczące warunków przyjmowania”), w art. 7 ust. 1 ustanowiono zasadę swobody przemieszczania się wnioskodawców w granicach terytorium przyjmującego państwa członkowskiego lub na obszarze wyznaczonym im przez to państwo członkowskie. Jednakże w drodze odstępstwa od tej zasady w art. 7 ust. 2 wyraźnie zezwolono państwom członkowskim na „[podejmowanie decyzji dotyczących] miejsca pobytu wnioskodawcy, jeśli przemawia za tym interes publiczny, porządek publiczny lub, w razie konieczności, ze względu na sprawne rozpatrzenie i skuteczne monitorowanie wniosku o ochronę międzynarodową”.

33. Artykuł 8 reguluje zatrzymanie wnioskodawców. Artykuł 8 ust. 2 stanowi, że „[w] przypadkach gdy jest to konieczne, państwa członkowskie mogą, po indywidualnym zbadaniu każdej sprawy, zatrzymać wnioskodawcę, jeżeli nie można skutecznie zastosować łagodniejszych środków przymusu”. Wyczerpujący wykaz dopuszczalnych podstaw zatrzymania obejmuje, w art. 8 ust. 3 lit. e), sytuację, gdy „wymaga tego bezpieczeństwo narodowe lub porządek publiczny”.

Dyrektywa w sprawie powrotów

34. Wreszcie, w przypadku gdy wnioskodawca, który nie otrzymał ochrony międzynarodowej, będzie nadal nielegalnie przebywał na terytorium państwa członkowskiego, dyrektywa 2008/115 (zwana dalej „dyrektywą w sprawie powrotów”)( ) przewiduje jednolite zasady ich wydalania i repatriacji.

35. W art. 1 wyjaśniono, że dyrektywa „określa wspólne normy i procedury, które mają być stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, zgodnie z prawami podstawowymi jako zasadami ogólnymi prawa [Unii] oraz prawa międzynarodowego, w tym z obowiązkami w zakresie ochrony uchodźców oraz praw człowieka”.

36. W art. 2 przewidziano, że dyrektywa ma zastosowanie, z pewnymi wyjątkami( ), do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego.

37. W art. 6 ust. 1 państwa członkowskie zostały zobowiązane do wydania decyzji nakazującej powrót( ) każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium. Gdy natychmiastowy wyjazd danego obywatela państwa trzeciego jest konieczny ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, taka decyzja może zostać wydana, nawet jeśli ta osoba posiada ważne zezwolenie na pobyt lub inne zezwolenie upoważniające ją do pobytu wydane przez inne państwo członkowskie (art. 6 ust. 2). Zwykle wyznacza się odpowiedni termin dobrowolnego wyjazdu, który wynosi od siedmiu do trzydziestu dni (art. 7 ust. 1); jednak „[j]eżeli istnieje ryzyko ucieczki […] lub jeżeli dana osoba stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, państwo członkowskie może wstrzymać się od wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu, lub może wyznaczyć termin krótszy niż siedem dni” (art. 7 ust. 4). W ostateczności mogą zostać zastosowane środki przymusu w celu przeprowadzenia wydalenia (art. 8 ust. 4).

38. Artykuł 11 jest poświęcony nałożeniu zakazu wjazdu, towarzyszącemu decyzji nakazującej powrót. Taki zakaz jest bowiem obowiązkowy, jeżeli nie wyznaczono terminu dobrowolnego wyjazdu [art. 11 ust. 1 lit. a)]. Czas trwania zakazu wjazdu „jest określany, z należytym uwzględnieniem wszystkich istotnych dla danego przypadku okoliczności i co do zasady nie przekracza pięciu lat. Może on być jednak dłuższy niż pięć lat, jeżeli obywatel państwa trzeciego stanowi poważne zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego” (art. 11 ust. 2). W szczególnych okolicznościach, gdy takie represyjne środki są proporcjonalne i należycie uzasadnione, państwa członkowskie mogą stosować wobec obywatela państwa trzeciego środki detencyjne w celu wydalenia (zob. szczegółowe przepisy w art. 15).

Decyzje w sprawie relokacji

39. Przed przyjęciem decyzji w sprawie relokacji Unia Europejska podjęła działania w odpowiedzi na sytuację, która została uznana za światowy kryzys migracyjny. W następstwie zalecenia Komisji z dnia 8 czerwca 2015 r.( ) 27 państw członkowskich (z wyłączeniem Węgier) oraz Islandia, Liechtenstein, Norwegia i Szwajcaria (zwane dalej „państwami stosującymi rozporządzenie dublińskie”) wyraziły zgodę w dniu 20 lipca 2015 r. na przesiedlenie w ramach programów wielostronnych i krajowych 22 504 osób wysiedlonych spoza Unii, które w oczywisty sposób wymagały ochrony międzynarodowej( ). Miejsca dla przesiedlonych uchodźców zostały rozdzielone między poszczególne państwa członkowskie i państwa stosujące rozporządzenie dublińskie na podstawie zobowiązań określonych w załączniku do rezolucji z dnia 20 lipca 2015 r.( ).

40. Odpowiednio w dniach 14 i 22 września 2015 r. Rada przyjęła decyzje 2015/1523 i 2015/1601 w oparciu o art. 78 ust. 3 TFUE jako podstawę prawną do wprowadzenia środków tymczasowych w celu zaradzenia nadzwyczajnej sytuacji, która występuje w państwach członkowskich pierwszej linii. Obie te decyzje zostały przyjęte na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim. Decyzja 2015/1523 została przyjęta w drodze konsensusu( ), podczas gdy decyzję 2015/1601 przyjęto kwalifikowaną większością głosów( ). Brzmienie tych dwóch decyzji w sprawie relokacji nie jest identyczne pod każdym względem. Decyzja 2015/1523 przewidywała relokację 40 000 wnioskodawców o udzielenie ochrony międzynarodowej z Włoch i Grecji w myśl porozumienia między państwami członkowskimi zawartego w konkluzjach z dnia 20 lipca 2015 r. Zgodnie z decyzją 2015/1601 120 000 wnioskodawców o udzielenie ochrony międzynarodowej miało być relokowanych z Włoch i Grecji. Załączniki do tej decyzji określają konkretne liczby osób, które należy przydzielić poszczególnym państwom członkowskim.

41. W dniu 15 grudnia 2015 r. Komisja przyjęła zalecenie w sprawie programu dobrowolnego przyjmowania ze względów humanitarnych (Voluntary Humanitarian Admission Scheme) realizowanego z Turcją, proponując uczestniczącym państwom członkowskim przyjęcie osób wysiedlonych w następstwie konfliktu w Syrii, wymagających ochrony międzynarodowej i zarejestrowanych przez tureckie władze przed dniem 29 listopada 2015 r. Program ten miał być środkiem wspierającym wzajemne zobowiązania zawarte we wspólnym planie działania UE–Turcja z dnia 29 listopada 2015 r.( ).

Decyzja 2015/1523

42. Motywy decyzji 2015/1523 zawierają następujące stwierdzenia( ):

„(1) Zgodnie z art. 78 ust. 3 [TFUE] w przypadku gdy jedno lub więcej państw członkowskich znajdzie się w nadzwyczajnej sytuacji charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich, Rada, na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, może przyjąć środki tymczasowe na korzyść zainteresowanego państwa lub państw członkowskich.

(2) Zgodnie z art. 80 TFUE polityki Unii dotyczące kontroli granicznej, azylu i imigracji oraz ich wprowadzanie w życie podlegają zasadzie solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi, a akty Unii przyjęte w tej dziedzinie zawierają odpowiednie środki w celu zastosowania tej zasady.

(3) Niedawny kryzys w basenie Morza Śródziemnego skłonił instytucje Unii do natychmiastowego uznania przepływów migracyjnych w tym regionie za wyjątkowe i wezwania do podjęcia konkretnych środków solidarności na rzecz państw członkowskich pierwszej linii. W szczególności na wspólnym posiedzeniu ministrów spraw zagranicznych i ministrów spraw wewnętrznych w dniu 20 kwietnia 2015 r. Komisja przedstawiła dziesięciopunktowy plan natychmiastowych działań, jakie należy podjąć w odpowiedzi na ten kryzys, obejmujący zobowiązanie do rozważenia możliwych wariantów nadzwyczajnego mechanizmu relokacji.

(4) Na posiedzeniu w dniu 23 kwietnia 2015 r. Rada Europejska postanowiła, między innymi, wzmocnić wewnętrzną solidarność i odpowiedzialność oraz zobowiązała się w szczególności do zwiększenia pomocy w sytuacjach nadzwyczajnych na rzecz państw członkowskich pierwszej linii oraz rozważenia możliwości zorganizowania na zasadzie dobrowolności nadzwyczajnej relokacji między państwami członkowskimi oraz rozmieszczenia w państwach członkowskich pierwszej linii zespołów Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) w celu wspólnego rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, łącznie z rejestrowaniem i pobieraniem odcisków palców.

(5) W rezolucji z dnia 28 kwietnia 2015 r. Parlament Europejski powtórzył, że swoją odpowiedź na ostatnie tragiczne wydarzenia na Morzu Śródziemnym Unia musi oprzeć na solidarności i sprawiedliwym podziale odpowiedzialności oraz zwiększyć wysiłki w tej dziedzinie na rzecz tych państw członkowskich, do których przybywa największa – w wartościach bezwzględnych albo względnych – liczba uchodźców i wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową.

[…]

(9) Wśród państw członkowskich znajdujących się pod znaczną presją i w kontekście niedawnych tragicznych wypadków na Morzu Śródziemnym Włochy i Grecja w szczególności doświadczyły niespotykanego dotąd napływu migrantów przyjeżdżających na ich terytoria, w tym wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową, którzy potrzebują tej ochrony w sposób oczywisty, co spowodowało znaczne obciążenie dla ich systemów migracyjnych i azylowych.

(10) Według danych Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (Frontex) szlaki prowadzące przez środkową i wschodnią część regionu Morza Śródziemnego w 2014 r. były głównym obszarem nielegalnego przekraczania granic UE. W 2014 r. do samych tylko Włoch przybyło w sposób nielegalny ponad 170 000 migrantów, co stanowi wzrost o 277% w porównaniu z 2013 r. Również w Grecji odnotowano stały wzrost liczby nielegalnych migrantów; liczba ta wyniosła 50 000, co stanowi wzrost o 153% w porównaniu z 2013 r. Do końca 2015 r. całkowita liczba jeszcze wzrosła. W pierwszym półroczu 2015 r. liczba nielegalnych przekroczeń granicy we Włoszech wzrosła o 5% w porównaniu z tym samym okresem poprzedniego roku. W tym samym okresie gwałtowny wzrost liczby nielegalnych przekroczeń granicy nastąpił w Grecji – był to sześciokrotny wzrost w porównaniu z pierwszym półroczem w 2014 r. (ponad 76 000 w okresie styczeń–czerwiec 2015 r. w porównaniu z 11 336 w okresie styczeń–czerwiec 2014 r.). Znaczna część całkowitej liczby nielegalnych migrantów, których obecność stwierdzono w tych dwóch regionach, obejmowała migrantów posiadających obywatelstwo państw, których obywatele w znacznym odsetku – według danych Eurostatu – uzyskują na poziomie Unii ochronę międzynarodową.

[…]

(13) Z powodu ciągłej niestabilności i konfliktów trwających w bezpośrednim sąsiedztwie Włoch i Grecji bardzo prawdopodobne jest, że ich systemy migracyjne i azylowe nadal będą się znajdować pod znaczną i rosnącą presją, gdyż znaczna część migrantów może potrzebować ochrony międzynarodowej. Wskazuje to na pilną potrzebę okazania solidarności na rzecz Włoch i Grecji oraz uzupełnienia działań podjętych dotychczas w celu wspierania ich za pomocą środków tymczasowych w dziedzinie azylu i migracji.

[…]

(16) Jeżeli którekolwiek państwo członkowskie znalazłoby się w podobnej sytuacji nadzwyczajnej charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich, Rada, na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, może przyjąć na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE środki tymczasowe na korzyść danego państwa członkowskiego. Środki takie mogą, w stosownych przypadkach, obejmować zawieszenie obowiązków tego państwa członkowskiego przewidzianych w niniejszej decyzji.

(17) Zgodnie z art. 78 ust. 3 TFUE środki przewidziane na korzyść Włoch i Grecji powinny mieć charakter tymczasowy. Aby środki przewidziane w niniejszej decyzji wywarły faktyczny wpływ w kontekście wsparcia udzielonego Włochom i Grecji, tak aby państwa te mogły stawić czoła znacznemu napływowi migracyjnemu na ich terytoria, zasadne jest przyjęcie okresu 24 miesięcy.

(18) Środki dotyczące relokacji z Włoch i z Grecji ustanowione w niniejszej decyzji pociągają za sobą czasowe odstąpienie od zasady ustanowionej w art. 13 ust. 1 [rozporządzenia Dublin III], zgodnie z którą to Włochy i Grecja byłyby odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w oparciu o kryteria ustanowione w rozdziale III tego rozporządzenia, jak również czasowe odstępstwo dotyczące kolejnych czynności proceduralnych, w tym terminów określonych w art. 21, 22 i 29 tego rozporządzenia. Nadal stosuje się inne przepisy [rozporządzenia Dublin III], w tym przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1560/2003( ) i rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 118/2014( ), w tym zawarte w nich zasady dotyczące spoczywającego na przekazujących państwach członkowskich obowiązku pokrycia kosztów niezbędnych do przekazania wnioskodawcy do państwa członkowskiego relokacji i dotyczące współpracy w zakresie przekazywania między państwami członkowskimi, a także dotyczące przekazywania informacji w sieci łączności elektronicznej DubliNet.

Niniejsza decyzja pociąga za sobą także odstępstwo od wymogu wyrażenia zgody przez wnioskodawcę ubiegającego się o ochronę międzynarodową, o którym mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 516/2014( ).

(19) Środki dotyczące relokacji nie zwalniają państw członkowskich ze stosowania w pełni [rozporządzenia Dublin III], w tym przepisów dotyczących łączenia rodzin, specjalnej ochrony małoletnich bez opieki oraz klauzuli dyskrecjonalnej ze względów humanitarnych.

[…]

(21) Celem środków tymczasowych jest zmniejszenie znacznej presji azylowej, pod jaką znajdują się Włochy i Grecja, w szczególności poprzez relokację znacznej liczby wnioskodawców potrzebujących w sposób oczywisty ochrony międzynarodowej, którzy przybyli na terytorium Włoch lub Grecji po wejściu w życie niniejszej decyzji. Uwzględniając całkowitą liczbę obywateli państw trzecich, którzy przybyli nielegalnie do Włoch lub Grecji w 2014 r., oraz liczbę osób potrzebujących w sposób oczywisty ochrony międzynarodowej, z Włoch i Grecji powinno być relokowanych łącznie 40 000 wnioskodawców potrzebujących w sposób oczywisty ochrony międzynarodowej. Liczba ta stanowi ok. 40% ogólnej liczby obywateli państw trzecich potrzebujących w sposób oczywisty ochrony międzynarodowej, którzy przybyli nielegalnie do Włoch lub do Grecji w 2014 r. Tym samym przewidziany w niniejszej decyzji środek dotyczący relokacji wprowadza sprawiedliwy podział obciążeń między Włochami i Grecją a pozostałymi państwami członkowskimi. W oparciu o te same dane ogólne pochodzące z Włoch i Grecji, dostępne za 2014 r. oraz pierwsze cztery miesiące 2015 r., 60% wspomnianych wnioskodawców powinno zostać relokowanych z Włoch, a 40% – z Grecji.

[…]

(24) Z myślą o realizacji zasady solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności oraz biorąc pod uwagę, że niniejsza decyzja stanowi element dalszego kształtowania się polityki w tej dziedzinie, należy zapewnić, by państwa członkowskie, które relokują wnioskodawców potrzebujących w sposób oczywisty ochrony międzynarodowej z Włoch lub Grecji zgodnie z niniejszą decyzją, otrzymywały kwotę ryczałtową na każdą relokowaną osobę, która to kwota odpowiada kwocie ryczałtowej przewidzianej w art. 18 rozporządzenia (UE) nr 516/2014, tj. 6000 EUR, i wypłacanej przy zastosowaniu tych samych procedur. Wiąże się to z ograniczonym czasowym odstępstwem od art. 18 rozporządzenia (UE) nr 516/2014 ze względu na to, że kwota ryczałtowa powinna być wypłacana w odniesieniu do wnioskodawców relokowanych, a nie osób korzystających z ochrony międzynarodowej. Takie czasowe rozszerzenie zakresu potencjalnie otrzymujących kwotę ryczałtową wydaje się bowiem stanowić integralną część systemu reagowania w sytuacji nadzwyczajnej, ustanowionego na mocy niniejszej decyzji.

(25) Konieczne jest zapewnienie wprowadzenia sprawnej procedury relokacji, a realizacji środków tymczasowych powinna towarzyszyć ścisła współpraca administracyjna między państwami członkowskimi oraz wsparcie operacyjne EASO.

(26) Podczas całej procedury relokacji, do momentu przekazania wnioskodawcy, należy mieć na uwadze bezpieczeństwo narodowe i porządek publiczny. Z pełnym poszanowaniem podstawowych praw wnioskodawców, w tym stosownych zasad dotyczących ochrony danych, w przypadkach gdy państwo członkowskie ma uzasadnione powody, aby sądzić, że wnioskodawca zagraża jego bezpieczeństwu narodowemu lub porządkowi publicznemu, informuje ono o tym inne państwa członkowskie.

[…]

(32) Należy przyjąć środki w celu uniknięcia wtórnego przemieszczania się osób relokowanych z państwa członkowskiego relokacji do innych państw członkowskich, które mogłoby utrudnić skuteczne stosowanie niniejszej decyzji. Należy, w szczególności, poinformować wnioskodawców o konsekwencjach wtórnego, nielegalnego przemieszczania się między państwami członkowskimi oraz o tym, że jeżeli państwo członkowskie relokacji przyznaje im ochronę międzynarodową, prawa wynikające z ochrony międzynarodowej przysługują im jedynie – co do zasady – w tym państwie członkowskim.

[…]

(41) Zważywszy na pilny charakter i powagę sytuacji, niniejsza decyzja powinna wejść w życie następnego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej”.

43. Artykuł 1 stanowi, że decyzja 2015/1523 „ustanawia środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na korzyść Włoch i Grecji w celu wsparcia tych państw członkowskich, aby mogły skuteczniej sprostać sytuacji nadzwyczajnej charakteryzującej się nagłym napływem obywateli krajów trzecich na ich terytorium”.

44. W art. 2 przewidziano następujące definicje:

„a) »wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej« oznacza wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej zgodnie z definicją zawartą w art. 2 lit. h) [dyrektywy w sprawie kwalifikacji];

b) »wnioskodawca« oznacza obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, który złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, w odniesieniu do którego nie została jeszcze wydana ostateczna decyzja;

c) »ochrona międzynarodowa« oznacza status uchodźcy lub status osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej zgodnie z definicjami zawartymi odpowiednio w art. 2 lit. e) i g) [dyrektywy w sprawie kwalifikacji];

d) »członkowie rodziny« oznaczają członków rodziny zgodnie z definicją zawartą w art. 2 lit. g) [rozporządzenia Dublin III];

e) »relokacja« oznacza przekazanie wnioskodawcy z terytorium państwa członkowskiego, które kryteria określone w rozdziale III [rozporządzenia Dublin III] wskazują jako odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, na terytorium państwa członkowskiego relokacji;

f) »państwo członkowskie relokacji« oznacza państwo członkowskie, które staje się, zgodnie z [rozporządzeniem Dublin III], odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej wnioskodawcy po jego relokacji na terytorium tego państwa członkowskiego”.

45. Zgodnie z art. 3 ust. 1 relokacji na podstawie decyzji 2015/1523 dokonywało się jedynie w stosunku do wnioskodawców, którzy złożyli wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej we Włoszech lub w Grecji, za których rozpatrzenie te państwa członkowskie byłyby odpowiedzialne, w braku relokacji, zgodnie z kryteriami ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego określonymi w rozdziale III [rozporządzenia Dublin III].

46. Artykuł 4 stanowi:

„W związku z porozumieniem między państwami członkowskimi wyrażonym w przyjętej w dniu 20 lipca 2015 r. rezolucji przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie w sprawie relokacji z Włoch i z Grecji 40 000 osób wymagających w sposób oczywisty ochrony międzynarodowej:

a) 24 000 wnioskodawców zostanie relokowanych z Włoch na terytorium innych państw członkowskich;

b) 16 000 wnioskodawców zostanie relokowanych z Grecji na terytorium innych państw członkowskich”.

47. Procedura relokacji została uregulowana w art. 5. Przepis ten zredagowano bardzo podobnie do art. 5 decyzji 2015/1601, który przytaczam poniżej. Nie będę zatem powtarzać jego brzmienia w tym miejscu.

48. W art. 10 przewidziano, że „[p]aństwo członkowskie relokacji otrzymuje kwotę ryczałtową w wysokości 6000 EUR na każdą osobę relokowaną zgodnie z niniejszą decyzją. Takie wsparcie finansowe realizowane jest przy zastosowanie procedur określonych w art. 18 rozporządzenia (UE) nr 516/2014”.

49. Zgodnie z art. 12 na podstawie informacji przedstawianych przez państwa członkowskie i właściwe agencje Komisja miała co sześć miesięcy przedstawiać Radzie sprawozdanie z wykonania decyzji 2015/1523. Na podstawie informacji przedstawianych przez Włochy i Grecję Komisja miała także przedstawiać Radzie co sześć miesięcy sprawozdanie z wykonania planów działania, o których mowa w art. 8( ).

50. W art. 13 przewidziano, że decyzja 2015/1523 weszła w życie w dniu 15 września 2015 r. i była stosowana do dnia 17 września 2017 r.

Decyzja 2015/1601

51. W motywach decyzji 2015/1601 zawarto poniższe dodatkowe stwierdzenia( ):

„(11) W dniu 20 lipca 2015 r. w drodze konsensusu przyjęto – odzwierciedlając szczególne położenie poszczególnych państw członkowskich – rezolucję przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie dotyczącą relokacji z Grecji i z Włoch 40 000 osób w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej. W ciągu dwóch lat z Włoch zostanie relokowanych 24 000 osób, a z Grecji – 16 000 osób. W dniu 14 września 2015 r. Rada przyjęła decyzję (UE) nr 2015/1523 ustanawiającą tymczasowy i wyjątkowy mechanizm relokacji – z Włoch i Grecji do innych państw członkowskich – osób w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej.

(12) W ostatnich miesiącach presja migracyjna na południowych zewnętrznych granicach lądowych i morskich znów gwałtownie wzrosła i nadal obserwuje się przesuwanie się przepływów migracyjnych ze środkowej do wschodniej części regionu Morza Śródziemnego oraz w kierunku szlaku prowadzącego przez Bałkany Zachodnie, w wyniku rosnącej liczby migrantów przybywających do i z Grecji. W świetle tej sytuacji powinny zostać zapewnione dalsze środki tymczasowe służące złagodzeniu presji azylowej we Włoszech i Grecji.

[…]

(18) […][W] decyzji (UE) nr 2015/1523 nałożono na Włochy i Grecję obowiązek zapewnienia rozwiązań strukturalnych mających rozładować wyjątkową presję migracyjną wpływającą na ich systemy azylowe i migracyjne przez utworzenie solidnych strategicznych ram reagowania na sytuacje kryzysowe i zintensyfikowanie trwającego procesu reform w tych obszarach. Plany działania, jakie Włochy i Grecja przedstawiły w tym celu, powinny zostać uaktualnione, tak aby uwzględnić niniejszą decyzję.

[…]

(20) Począwszy od dnia 26 września 2016 r. 54 000 wnioskodawców powinno zostać proporcjonalnie relokowanych z Włoch i Grecji do innych państw członkowskich. Rada i Komisja powinny prowadzić regularny przegląd sytuacji odnośnie [do] masowego napływu obywateli państw trzecich do państw członkowskich. W stosownych przypadkach Komisja powinna przedłożyć wnioski dotyczące zmiany niniejszej decyzji, aby odpowiedzieć na zmianę sytuacji w terenie i jej wpływ na mechanizm relokacji, a także zmieniającą się presję na państwa członkowskie, w szczególności państwa członkowskie pierwszej linii. Dokonując tego, powinna uwzględnić stanowiska państw członkowskich, które prawdopodobnie będą beneficjentami.

[…]

(26) Celem środków tymczasowych jest zmniejszenie znacznej presji azylowej, pod jaką znajdują się Włochy i Grecja, w szczególności poprzez relokację znacznej liczby wnioskodawców w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej, którzy będą znajdowali się na terytorium Włoch lub Grecji po dniu rozpoczęcia stosowania niniejszej decyzji. Uwzględniając całkowitą liczbę obywateli państw trzecich, którzy przybyli w sposób nieuregulowany do Włoch i Grecji w 2015 r., oraz liczbę osób w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej, z Włoch i Grecji powinno być relokowanych łącznie 120 000 wnioskodawców w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej. Liczba ta stanowi około 43% ogólnej liczby obywateli państw trzecich w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej, którzy przybyli w sposób nieuregulowany do Włoch i Grecji w lipcu i sierpniu 2015 r. Przewidziany w niniejszej decyzji środek dotyczący relokacji zapewnia sprawiedliwy podział obciążeń między Włochami i Grecją, z jednej strony, oraz innymi państwami członkowskimi, z drugiej strony, przy uwzględnieniu ogólnych danych dotyczących przypadków nieuregulowanego przekroczenia granic dostępnych za 2015 r. Uwzględniając bieżące dane liczbowe, 13% wspomnianych wnioskodawców powinno zostać relokowanych z Włoch, 42% z Grecji, a 45% powinno zostać relokowanych jak przewidziano w niniejszej decyzji.

[…]

(44) Ponieważ cele niniejszej decyzji nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast ze względu na ich rozmiary i skutki możliwe jest ich lepsze osiągnięcie na poziomie Unii, może ona podjąć działania zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 [TUE]. Zgodnie z zasadą proporcjonalności, określoną w tym artykule, niniejsza decyzja nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów.

[…]

(50) Zważywszy na pilny charakter i powagę sytuacji, niniejsza decyzja powinna wejść w życie następnego dnia po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej”( ).

52. Artykuł 1 ust. 1 miał identyczne brzmienie jak jedno zdanie zawarte w art. 1 decyzji 2015/1523 (ustanowienie środków tymczasowych). Artykuł 1 ust. 2 zobowiązywał Komisję do prowadzenia stałego przeglądu sytuacji w odniesieniu do masowego napływu obywateli państw trzecich oraz do przedkładania wniosków dotyczących zmiany tej decyzji, aby uwzględnić zmianę sytuacji w terenie i jej wpływ na mechanizm relokacji( ).

53. Definicje zawarte w art. 2 są identyczne z definicjami zawartymi w art. 2 decyzji 2015/1523. Nie będę ich w tym miejscu powtarzać.

54. Artykuł 3 („Zakres stosowania”) również zredagowano w podobny sposób do art. 3 decyzji 2015/1523.

55. Artykuł 4 nosi tytuł „Relokacja 120 000 wnioskodawców do państw członkowskich”. Jego brzmienie jest następujące:

„1. Relokacja 120 000 wnioskodawców do innych państw członkowskich odbywa się w następujący sposób:

a) z Włoch na terytorium innych państw członkowskich relokowanych zostaje 15 600 wnioskodawców zgodnie z tabelą zamieszczoną w załączniku I;

b) z Grecji na terytorium innych państw członkowskich relokowanych zostaje 50 400 wnioskodawców zgodnie z tabelą zamieszczoną w załączniku II;

c) na terytorium innych państw członkowskich relokowanych zostaje 54 000 wnioskodawców proporcjonalnie do danych liczbowych zamieszczonych w załącznikach I i II, albo zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu w drodze zmiany niniejszej decyzji, o której mowa w art. 1 ust. 2 oraz w ust. 3 niniejszego artykułu.

2. Począwszy od dnia 26 września 2016 r., 54 000 wnioskodawców, o których mowa w ust. 1 lit. c), zostaje relokowanych z Włoch i Grecji, w proporcjach wynikających z ust. 1 lit. a) i b), na terytorium innych państw członkowskich, proporcjonalnie do danych liczbowych zamieszczonych w załącznikach I i II. Komisja przedkłada Radzie wniosek dotyczący danych liczbowych, które mają być odpowiednio przydzielone poszczególnym państwom członkowskim.

3. Jeżeli do dnia 26 września 2016 r. Komisja stwierdzi, że dostosowanie mechanizmu relokacji jest uzasadnione zmianą sytuacji w terenie lub że z uwagi na gwałtowną zmianę kierunku przepływów migracyjnych państwo członkowskie znalazło się w nadzwyczajnej sytuacji charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich oraz uwzględniając stanowiska państw członkowskich, które prawdopodobnie będą beneficjentami, może ona, w stosownych przypadkach, przedłożyć Radzie wnioski, o których mowa w art. 1 ust. 2.

3a. W odniesieniu do relokacji wnioskodawców, o których mowa w ust. 1 lit. c), państwa członkowskie mogą zdecydować o wypełnieniu swoich obowiązków poprzez przyjęcie na swoje terytorium obywateli syryjskich przebywających w Turcji w ramach krajowych lub wielostronnych programów legalnego przyjęcia osób w sposób oczywisty wymagających ochrony międzynarodowej, innych niż program przesiedleń, który był przedmiotem konkluzji przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie z dnia 20 lipca 2015 r. Liczba przyjętych w ten sposób osób przez dane państwo członkowskie powoduje odpowiednią redukcję zobowiązań tego państwa członkowskiego.

Do każdego takiego legalnego przyjęcia powodującego redukcję zobowiązań w zakresie relokacji stosuje się odpowiednio art. 10.

Państwa członkowskie, które zdecydują się skorzystać z możliwości przewidzianej w niniejszym ustępie, co miesiąc składają Komisji sprawozdanie dotyczące liczby osób legalnie przyjętych do celów niniejszego ustępu, wskazując rodzaj programu, w ramach którego dokonano przyjęcia, oraz formę legalnego przyjęcia, jaką zastosowano”( ).

56. W załączniku I wymieniono przydział miejsc na każde państwo członkowskie dla wnioskodawców o udzielenie ochrony międzynarodowej z Włoch. W załączniku II wymieniono przydział miejsc na każde państwo członkowskie dla takich wnioskodawców z Grecji.

57. Artykuł 5 stanowi, co następuje:

„1. Na potrzeby współpracy administracyjnej niezbędnej do wykonania niniejszej decyzji każde państwo członkowskie wyznacza krajowy punkt kontaktowy, którego adres przekazuje pozostałym państwom członkowskim oraz EASO. Państwa członkowskie, w porozumieniu z EASO i innymi właściwymi agencjami, podejmują wszelkie odpowiednie środki, aby właściwe organy nawiązały bezpośrednią współpracę i rozpoczęły wymianę informacji, w tym informacji dotyczących powodów, o których mowa w ust. 7.

2. Państwa członkowskie podają regularnie, nie rzadziej niż co trzy miesiące, liczbę wnioskodawców, których można szybko relokować na ich terytorium, oraz przekazują wszelkie inne istotne informacje.

3. Na podstawie tych informacji Włochy i Grecja – z pomocą EASO, oraz, w stosownych przypadkach, oficerów łącznikowych państw członkowskich, o których mowa w ust. 8 – wskazują poszczególnych wnioskodawców, których można relokować do innych państw członkowskich, oraz przekazują możliwie jak najszybciej wszelkie istotne informacje punktom kontaktowym tych państw członkowskich. W tym zakresie pierwszeństwo mają wnioskodawcy szczególnej troski w rozumieniu art. 21 i art. 22 dyrektywy 2013/33/UE.

4. Po wyrażeniu zgody przez państwo członkowskie relokacji Włochy i Grecja możliwie jak najszybciej podejmują decyzję o relokacji poszczególnych wnioskodawców do danego państwa członkowskiego relokacji, w uzgodnieniu z EASO, i powiadamiają wnioskodawcę zgodnie z art. 6 ust. 4. Państwo członkowskie relokacji może podjąć decyzję o odmowie zgody na relokację danego wnioskodawcy wyłącznie wtedy, gdy istnieją uzasadnione powody, o których mowa w ust. 7 niniejszego artykułu.

5. Wnioskodawcy, od których należy pobrać odciski palców zgodnie z obowiązkami określonymi w art. 9 rozporządzenia (UE) nr 603/2013[( )], mogą być zgłoszeni do relokacji dopiero po pobraniu odcisków palców i przekazaniu ich do systemu centralnego Eurodac na mocy tego rozporządzenia.

6. Przekazanie wnioskodawcy na terytorium państwa członkowskiego relokacji następuje możliwie jak najszybciej po dacie powiadomienia zainteresowanej osoby o decyzji o przekazaniu, o której mowa w art. 6 ust. 4 niniejszej decyzji. Włochy i Grecja informują państwo członkowskie relokacji o dacie i godzinie przekazania oraz udzielają mu wszelkich innych istotnych informacji.

7. Państwa członkowskie zachowują prawo do odmowy relokacji wnioskodawcy wyłącznie w przypadku wystąpienia uzasadnionych powodów wskazujących, że dana osoba może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego, lub w przypadku wystąpienia poważnych podstaw zastosowania przepisów dotyczących wykluczenia, określonych w art. 12 i 17 dyrektywy 2011/95/UE.

8. W celu wdrożenia wszystkich elementów procedury relokacji opisanej w niniejszym artykule państwa członkowskie mogą po wymianie wszystkich istotnych informacji podjąć decyzję o oddelegowaniu oficerów łącznikowych do Włoch i Grecji.

9. Zgodnie z unijnym dorobkiem prawnym państwa członkowskie w pełni wykonują swoje zobowiązania. W związku z tym Włochy i Grecja gwarantują identyfikację, rejestrację i pobieranie odcisków palców w ramach procedury relokacji. W celu zapewnienia skuteczności i wykonalności tego procesu organizuje się w należyty sposób infrastrukturę i środki recepcyjne, aby tymczasowo zakwaterować ludzi, zgodnie z unijnym dorobkiem prawnym, do czasu szybkiego podjęcia decyzji w sprawie ich sytuacji. Wnioskodawcy, którzy uchylają się od procedury relokacji, są z niej wyłączani[( )].

10. Przewidzianą w niniejszym artykule procedurę relokacji należy przeprowadzić jak najszybciej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od momentu, w którym państwo członkowskie relokacji podało liczbę wnioskodawców, o których mowa w ust. 2, chyba że państwo członkowskie relokacji wyraziło zgodę, o której mowa w ust. 4, później niż dwa tygodnie przed końcem tego dwumiesięcznego terminu. W takim przypadku termin przeprowadzenia procedury relokacji można przedłużyć o okres nieprzekraczający kolejnych dwóch tygodni. Ponadto termin można również przedłużyć o kolejne cztery tygodnie, w odpowiednich przypadkach, jeżeli Włochy lub Grecja wykażą obiektywne, praktyczne przeszkody, które uniemożliwiają dokonanie przekazania.

Jeżeli procedury relokacji nie uda się przeprowadzić w tych terminach i o ile Włochy i Grecja nie uzgodnią z państwem członkowskim relokacji, że termin ten zostaje w rozsądnych granicach przedłużony, Włochy i Grecja pozostają odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej zgodnie z [rozporządzeniem Dublin III].

11. Po relokacji wnioskodawcy państwo członkowskie relokacji pobiera odciski palców wnioskodawcy i przekazuje je do systemu centralnego Eurodac zgodnie z art. 9 [rozporządzenia Dublin III] oraz uaktualnia zestawy danych zgodnie z art. 10, a w stosownych przypadkach zgodnie z art. 18 tego rozporządzenia”.

58. Zgodnie z art. 10 na każdą relokowaną osobę państwo członkowskie relokacji otrzymywało kwotę ryczałtową w wysokości 6000 EUR, zaś Włochy lub Grecja (w zależności od przypadku) otrzymywały kwotę ryczałtową w wysokości co najmniej 500 EUR.

59. Zgodnie z art. 12 tej decyzji na podstawie informacji przedstawianych przez państwa członkowskie Komisja miała co sześć miesięcy przedstawiać Radzie sprawozdanie z wykonania decyzji 2015/1601.

60. Zgodnie z jej art. 13 decyzja 2015/1601 weszła w życie w dniu 25 września 2015 r. i była stosowana do dnia 26 września 2017 r.

61. Komisja przedstawiła od tamtego czasu 15 sprawozdań w sprawie relokacji i przesiedlenia zgodnie z art. 12 decyzji w sprawie relokacji i pkt 6 komunikatu Komisji z dnia 4 marca 2016 r. (Przywrócenie strefy Schengen – Plan działania, COM(2016) 120 final)( ).

Wyrok Słowacja i Węgry/Rada

62. Odpowiednio w dniach 2 i 3 grudnia 2015 r. Słowacja i Węgry wniosły skargi przeciwko Radzie o stwierdzenie nieważności decyzji 2015/1601( ). Słowacja podniosła sześć zarzutów, podczas gdy Węgry podniosły 10 zarzutów.

63. Trybunał zbadał podniesione zarzuty, łącząc je w grupy. W pierwszej kolejności dokonał oceny twierdzenia, zgodnie z którym art. 78 ust. 3 TFUE nie stanowi właściwej podstawy prawnej dla decyzji 2015/1601. Ocena ta obejmowała następujące elementy: (i) ustawodawczy charakter decyzji; (ii) czy decyzja miała tymczasowy charakter oraz czy była stosowana zbyt długo; a także (iii) czy decyzja ta spełniała przesłanki zastosowania art. 78 ust. 3 TFUE.

64. Następnie Trybunał zbadał zgodność z prawem procedury, która doprowadziła do przyjęcia decyzji 2015/1601. W związku z tym zbadał on: (i) czy prawodawca naruszył art. 68 TFUE; (ii) czy naruszono istotne wymogi proceduralne, takie jak obowiązek konsultacji z Parlamentem; (iii) czy Rada mogła nie stanowić jednomyślnie zgodnie z art. 293 ust. 1 TFUE; (iv) czy naruszono prawa parlamentów krajowych do wydania opinii; oraz (v) czy Rada przestrzegała reguł systemu językowego Unii w chwili przyjęcia decyzji 2015/1601.

65. Jako ostatnią grupę Trybunał przeanalizował grupę zarzutów co do istoty podniesionych przez Słowację i Węgry. Obejmowały one: (i) zarzucane naruszenie zasady proporcjonalności; (ii) zarzucany brak uwzględnienia skutków tej decyzji na Węgrzech; oraz (iii) zarzucane naruszenie zasady pewności prawa i konwencji genewskiej.

66. W starannej i obszernej opinii, na którą składają się 344 punkty, mój szanowny i nieodżałowany kolega i przyjaciel rzecznik generalny Yves Bot zalecił Trybunałowi oddalenie tych skarg( ).

67. W dniu 6 września 2017 r. w równie starannym i długim wyroku obejmującym 347 punktów wielka izba oddaliła wszystkie zarzuty i oddaliła skargi.

68. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi we wszystkich trzech niniejszych postępowaniach o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczęto w lecie 2017 r.: a więc przed wydaniem wyroku Słowacja i Węgry/Rada( ). Jednakże skargi wniesione do Trybunału zostały zarejestrowane w dniu 21 grudnia 2017 r. (Komisja/Polska) i w dniu 22 grudnia 2017 r., odpowiednio (Komisja/Węgry i Komisja/Republika Czeska), czyli po tym, jak Trybunał potwierdził ważność decyzji 2015/1601. W chwili wszczęcia procedury pisemnej przed Trybunałem ważność tej decyzji nie była zatem podważana.

69. Zasadniczą kwestię w niniejszych trzech postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom można zatem zreasumować w następujący sposób: biorąc pod uwagę, że decyzja 2015/1601 jest ważna, a w związku z tym nadal obowiązuje wszystkie państwa członkowskie, które są jej adresatami, czy istnieją argumenty prawne, które trzy pozwane państwa członkowskie mogą podnieść w celu zwolnienia się z obowiązków wynikających z decyzji w sprawie relokacji( )?

Okoliczności faktyczne powstania sporu

70. W dniu 16 grudnia 2015 r. Polska zgłosiła Komisji, że zaakceptuje relokację 100 wnioskodawców (65 wnioskodawców z Grecji i 35 wnioskodawców z Włoch). Na tej podstawie Grecja i Włochy wytypowały odpowiednio 73 i 36 wnioskodawców w celu relokacji do Polski. Jednakże Komisja twierdzi (co nie zostało zakwestionowane przez Polskę), że żaden z tych wnioskodawców nie został relokowany do Polski, oraz że Polska nie przekazała Komisji żadnej innej informacji dotyczącej przyjęcia wnioskodawców.

71. Komisja twierdzi (co nie zostało zakwestionowane przez Węgry), że Węgry nie zgłosiły Komisji zgody na przyjęcie jakiegokolwiek wnioskodawcy na podstawie decyzji w sprawie relokacji.

72. W dniu 8 lipca 2015 r., czyli przed konkluzjami posiedzenia Rady WSiSW w dniu 20 lipca 2015 r.( ) – Republika Czeska przyjęła rezolucję nr 556 dotyczącą relokacji z Grecji i z Włoch( ). W dniu 5 lutego 2016 r. Republika Czeska poinformowała Komisję, że zgodzi się na relokację 30 wnioskodawców na podstawie decyzji 2015/1523. W dniu 13 maja 2016 r. uzupełniła ona to zgłoszenie, wskazując, że zaakceptuje dodatkowych 20 wnioskodawców na podstawie decyzji 2015/1601. Na tej podstawie Grecja i Włochy wytypowały odpowiednio 30 i 10 wnioskodawców w celu relokacji do Republiki Czeskiej. Komisja twierdzi (co również nie zostało zakwestionowane przez to państwo członkowskie), że z wnioskodawców w ten sposób wytypowanych do relokacji Republika Czeska zgodziła się przyjąć 15 wnioskodawców z Grecji, z czego 12 zostało rzeczywiście relokowanych, oraz że żaden wnioskodawca z Włoch nie został zaakceptowany ani relokowany.

73. W równoległych pismach z dnia 10 lutego 2016 r. do Polski, Węgier i Republiki Czeskiej Komisja zwróciła się do tych trzech państw członkowskich o rozpoczęcie relokacji migrantów tak szybko jak to możliwe oraz o zapewnienie szybkiego wprowadzenia w życie procedury relokacji.

74. W dniu 4 marca 2016 r. Komisja wydała komunikat (na podstawie art. 12 decyzji w sprawie relokacji) zatytułowany „Przywrócenie strefy Schengen – Plan działania”( ). Wydarzenia, które nastąpiły później, znajdują wyjaśnienie w następujących stwierdzeniach pochodzących z szeregu sprawozdań Komisji w sprawie relokacji i przesiedleń, oraz w stwierdzeniach pochodzących z korespondencji z państwami członkowskimi.

75. W pierwszym sprawozdaniu w sprawie relokacji i przesiedlenia z dnia 16 marca 2016 r. Komisja stwierdziła, że „relokacja objęła zaledwie 937 osób z Włoch i Grecji” oraz że „[n]iezadowalające postępy we wdrażaniu programu przesiedleń i mechanizmu relokacji wynikają z różnych czynników, m.in. z braku woli politycznej państw członkowskich, by wypełnić w całości i terminowo swoje zobowiązania prawne w zakresie relokacji”( ).

76. W czwartym sprawozdaniu w sprawie relokacji i przesiedlenia z dnia 15 czerwca 2016 r. Komisja zauważyła, że „[p]ięć państw członkowskich (Austria, Chorwacja, Węgry, Polska i Słowacja) nie przeprowadziło relokacji ani jednego wnioskodawcy” i że „siedem państw członkowskich (Belgia, Bułgaria, Republika Czeska, Niemcy, Litwa, Rumunia i Hiszpania) przeprowadziło relokację tylko 1% swojej docelowej kwoty”( ).

77. W równoległych pismach z dnia 5 sierpnia 2016 r. do Polski i Republiki Czeskiej Komisja zwróciła się do tych państw członkowskich o „uszanowanie zobowiązań podjętych [przez nie] zgodnie z [decyzjami w sprawie relokacji] i pilne udzielenie właściwej odpowiedzi poprzez podjęcie aktywniejszej i bardziej regularnej relokacji zarówno z Włoch, jak i z Grecji”. W piśmie z dnia 5 sierpnia 2016 r. Komisja przypomniała również w podobnych słowach Węgrom o ich zobowiązaniach.

78. W trakcie maltańskiej prezydencji Rady (okres od stycznia do czerwca 2017 r.) maltański minister spraw wewnętrznych i Komisja wspólnie napisali w dniu 28 lutego 2017 r. do ministrów spraw wewnętrznych we wszystkich innych państwach członkowskich( ). W piśmie tym wskazano, że „w szczególności nawołujemy państwa członkowskie, które nie relokowały jeszcze nikogo lub prowadziły relokację nieproporcjonalną do swojej docelowej kwoty, do natychmiastowego zwiększenia swoich wysiłków, jednocześnie zachęcamy te państwa członkowskie, które realizują swoje zobowiązania, do kontynuowania ich wysiłków”.

79. W dniu 1 marca 2017 r. Republika Czeska odpowiedziała Komisji, że uważała, iż jej pierwotna propozycja relokacji jest wystarczająca. W dniu 5 czerwca 2017 r. Republika Czeska przyjęła rezolucję nr 439 dotyczącą „poważnego pogorszenia sytuacji w dziedzinie bezpieczeństwa w Unii Europejskiej oraz w odniesieniu do nieprawidłowego funkcjonowania systemu relokacji”, która zawieszała jej wcześniejszą rezolucję nr 556 w sprawie relokacji z Grecji i z Włoch na mocy decyzji 2015/1523. Rezolucja nr 439 zawieszała jednocześnie także relokację na podstawie decyzji 2015/1601 i nakazywała ministrowi spraw wewnętrznych zaprzestanie działań w rozpatrywanych obszarach. Celem uzasadnienia podjętych działań w rezolucji nr 439 wskazano na „nieprawidłowe funkcjonowanie systemu [relokacji]”.

80. W dziesiątym sprawozdaniu w sprawie relokacji i przesiedleń z dnia 2 marca 2017 r. Komisja zauważyła, że „Węgry, Austria i Polska nadal odmawiają udziału w programie relokacji. Republika Czeska nie podjęła nowych zobowiązań od maja 2016 r. i nie przeprowadziła żadnych relokacji od sierpnia 2016 r.”( ).

81. W piętnastym sprawozdaniu w sprawie relokacji i przesiedleń z dnia 6 września 2017 r. Komisja stwierdziła, że „Węgry i Polska pozostają jedynymi państwami członkowskimi, które nie dokonały ani jednej relokacji, a Polska nie przedstawiła żadnych deklaracji od dnia 16 grudnia 2015 r. Także Republika Czeska nie złożyła nowych deklaracji od maja 2016 r. i nie przeprowadziła żadnych relokacji od sierpnia 2016 r. Państwa te powinny natychmiast rozpocząć składanie deklaracji i relokacje”( ).

Postępowanie przed Trybunałem

82. Zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 258 TFUE Komisja skierowała do wszystkich trzech pozwanych państw członkowskich wezwanie do usunięcia uchybienia( ). Biorąc pod uwagę ich odpowiedzi, następnie w dniu 26 lipca 2017 r. wydała ona w odniesieniu do wszystkich trzech państw uzasadnioną opinię, określając dzień 23 sierpnia 2017 r. jako datę, do której te państwa członkowskie miały zastosować się do uzasadnionej opinii. Nie uczyniły tego.

83. Pismami z dnia 19 września 2017 r. Komisja przypomniała Polsce, Węgrom i Republice Czeskiej, że „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej potwierdził niedawno zgodność z prawem środków relokacji” w wyroku Słowacja i Węgry/Rada. Komisja wezwała trzy pozwane państwa członkowskie „do szybkiego podjęcia niezbędnych kroków w celu przyczynienia się w stosownym czasie do relokacji pozostałych wnioskodawców spełniających kryteria, poczynając od wskazania osób, które zamierzają [te państwa] relokować na [ich] terytorium”.

84. Żadne z trzech pozwanych państw członkowskich nie odpowiedziało Komisji.

85. W związku z tym Komisja wniosła niniejsze skargi w dniu 21 grudnia 2017 r. (C‑715/17, Komisja/Polska) oraz w dniu 22 grudnia 2017 r. (dwie sprawy C‑718/17, Komisja/Węgry, i C‑719/17, Komisja/Republika Czeska).

86. W sprawie C‑715/17, Komisja/Polska, Komisja zmierza do stwierdzenia, że Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 5 ust. 2 decyzji w sprawie relokacji, do regularnego podawania, nie rzadziej niż co trzy miesiące, liczby wnioskodawców, których można relokować na jej terytorium, jak również wszelkich innych istotnych informacji; oraz że w konsekwencji naruszyła ona dalsze zobowiązania ciążące na niej na mocy art. 5 ust. 4–11 tych dwóch decyzji.

87. W sprawie C‑718/17, Komisja/Węgry, Komisja wnosi o stwierdzenie, że Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601 i że w konsekwencji ma miejsce naruszenie dalszych zobowiązań w rozumieniu art. 5 ust. 4–11 tej decyzji.

88. W sprawie C‑719/17, Komisja/Republika Czeska, żądanie Komisji zostało sformułowane w ten sam sposób jak w sprawie C‑715/17, Komisja/Polska.

89. We wszystkich trzech sprawach przeprowadzono pełną procedurę pisemną.

90. Wspólna rozprawa odbyła się w dniu 15 maja 2019 r. Polska, Węgry, Republika Czeska i Komisja wzięły udział w tej rozprawie i przedstawiły swoje stanowiska.

Dopuszczalność

91. Trzy pozwane państwa członkowskie kwestionują dopuszczalność wniesionej przeciwko nim skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Podnoszą one w istocie cztery kategorie argumentów: i) bezprzedmiotowość tych postępowań, brak interesu prawnego we wszczęciu tych postępowań i naruszenie zasady prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości; ii) naruszenie zasady równego traktowania; iii) naruszenie prawa do obrony ze względu na to, że nie miały one wystarczająco dużo czasu na udzielenie odpowiedzi w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, oraz na to, że skarga Komisji jest sformułowana w sposób niewystarczająco precyzyjny; oraz iv) (w sprawie C‑719/17, Komisja/Republika Czeska) niewystarczająco precyzyjna forma żądanego stwierdzenia (petitum) w skardze Komisji.

92. Odniosę się zatem do tych czterech kategorii argumentów w celu wykazania dopuszczalności skarg wniesionych przez Komisję w tych sprawach.

Bezprzedmiotowość, brak interesu prawnego we wszczęciu postępowań i naruszenie zasady prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości

93. Trzy pozwane państwa członkowskie podnoszą, że postępowania wszczęte przez Komisję przeciwko nim są niedopuszczalne ze względu na brak przedmiotu, zważywszy, że obowiązki ustanowione w art. 5 ust. 2 i 4–11 decyzji 2015/1523 i decyzji 2015/1601 ostatecznie wygasły, odpowiednio, w dniach 17 i 26 września 2016 r.

94. Polska (sprawa C‑715/17) zauważa, że zarzucane naruszenie ustało z dniem 18 i 27 września 2017 r. w odniesieniu odpowiednio do każdej z decyzji w sprawie relokacji. Przyznając, że w ramach skargi opartej na art. 258 TFUE istnienie uchybienia zobowiązaniom powinno być oceniane w świetle uregulowań Unii Europejskiej obowiązujących w chwili upływu terminu wyznaczonego przez Komisję danemu państwu członkowskiemu w celu zastosowania się do uzasadnionej opinii( ) (w niniejszym przypadku w dniu 23 sierpnia 2017 r.), Polska uważa, iż taka skarga powinna mieć na celu zakończenie naruszenia. Polska podnosi, że w związku z tym, iż decyzje w sprawie relokacji wygasły, a zainteresowane państwa członkowskie nie mogą już się do nich zastosować, niniejsza skarga jest bezprzedmiotowa. Polska argumentuje ponadto, że w braku jakiejkolwiek możliwości naprawienia zarzucanego naruszenia, wyrok Trybunału mógłby mieć wyłącznie skutek deklaratoryjny.

95. Węgry i Republika Czeska przyjęły podobne podejście w swoich pismach oraz na rozprawie.

96. Zdaniem Węgier (sprawa C‑718/17) tego rodzaju posłużenie się postępowaniem w sprawie uchybienia jest niewłaściwe, stanowi nadużycie i jest sprzeczne z zasadą prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości, ponieważ może ono prowadzić jedynie do orzeczenia co do zasady, które nie ma żadnego rzeczywistego skutku prawnego. Republika Czeska (sprawa C‑719/17) dodaje, że przedmiotem postępowania w sprawie uchybienia nie powinna być „akademicka debata” w kwestii, czy w przeszłości państwo członkowskie naruszyło prawo Unii, czy też nie.

97. W tym samym duchu trzy pozwane państwa członkowskie podnoszą, że Komisja nie wykazała w wystarczający sposób interesu prawnego we wniesieniu skargi oraz że jej skarga zmierza jedynie do realizacji politycznego celu, a mianowicie „napiętnowania” państw członkowskich, które otwarcie podważyły mechanizm relokacji ustanowiony na mocy decyzji w sprawie relokacji( ). Twierdzą one, że postępując w ten sposób, Komisja naruszyła ducha art. 258 TFUE.

98. Nie zgadzam się z tymi argumentami.

99. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału procedura przewidziana w art. 258 TFUE opiera się na obiektywnym stwierdzeniu naruszenia przez państwo członkowskie zobowiązań, jakie ciążą na nim na mocy prawa Unii( ).

100. Wyroki wydane przez Trybunał na podstawie tego postanowienia mają zasadniczo charakter deklaratoryjny ze swojej istoty( ). Celem postępowania przed Trybunałem, samego w sobie, nie jest położenie kresu zarzucanemu naruszeniu. Trybunał ogranicza się do stwierdzenia, że państwo członkowskie uchybiło swoim zobowiązaniom albo oddala skargę. Po stwierdzeniu uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Trybunał nie wydaje nakazu danemu państwu członkowskiemu. W razie potrzeby to do tego ostatniego należy podjęcie środków odpowiednich dla zapewnienia zgodności jego działań z prawem Unii, jak tego wymaga art. 260 ust. 1 TFUE.

101. Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kwestię, czy doszło do uchybienia przez państwo członkowskie jego zobowiązaniom, należy rozstrzygać przez odwołanie się do sytuacji panującej w państwie członkowskim w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, a więc Trybunał nie może brać pod uwagę żadnych późniejszych zmian( ). Komisja może zatem wnieść sprawę do Trybunału nawet wówczas, gdy zarzucane uchybienie zobowiązaniom w rzeczywistości ustało( ).

102. Orzecznictwo przywołane w tym miejscu przez Polskę w jej uwagach na piśmie nie dotyczy niniejszej sprawy. Sprawa C‑365/97 (Komisja/Włochy)( ) dotyczyła sytuacji, w której znajdujące zastosowanie prawo Unii zmieniono w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. W niniejszej sprawie decyzje w sprawie relokacji pozostały niezmienione do końca terminu określonego w uzasadnionej opinii. Okoliczność, że te decyzje następnie wygasły, nie ma żadnego wpływu na fakt, że trzy pozwane państwa członkowskie nie przestrzegały (jak zresztą przyznają) wymogów wynikających z tych decyzji. W sprawie C‑177/03 Komisja/Francja( ) sporna regulacja krajowa została zmieniona pomiędzy wygaśnięciem terminu wyznaczonego na zastosowanie się do uzasadnionej opinii a wniesieniem skargi o stwierdzenie uchybienia, tak że wyrok, który miał zostać wydany, mógł stać się „bezprzedmiotowy”. Trybunał uznał, że w takich okolicznościach korzystniejsze dla Komisji mogłoby być nie wnoszenie skargi, lecz wydanie „nowej uzasadnionej opinii, precyzującej zarzuty, które pragnie podtrzymać w związku ze zmienionymi okolicznościami”( ). Oczywiście orzecznictwo to nie ma zastosowania do okoliczności niniejszej sprawy.

103. Ponieważ nie zakwestionowano okoliczności, że naruszenie decyzji w sprawie relokacji trwało w chwili upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii (23 sierpnia 2017 r.), Komisja ma prawo wnieść skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wynikającym z tych decyzji i żądać, by Trybunał stwierdził istnienie takiego naruszenia. Jako że decyzje w sprawie relokacji w międzyczasie wygasły, nie będzie konieczne, aby pozwane państwa członkowskie przyjęły szczególne środki w celu dostosowania się do prawa Unii. Nie oznacza to, że postępowanie będzie bezprzedmiotowe.

104. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Komisja nie musi wykazywać istnienia interesu prawnego we wniesieniu skargi ani wskazywać powodów, dla których wnosi skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego( ). Prawdą jest, że Trybunał uznał, iż w przypadku naruszenia, które miało miejsce w przeszłości, musi on zbadać, „czy Komisja ma wystarczający interes prawny we wniesieniu skargi”( ). W niniejszym przypadku, jak słusznie podkreśliła Komisja, w sporze między Komisją i trzema pozwanymi państwami członkowskimi powstają zasadnicze problemy, w szczególności dotyczące możliwości powołania się na art. 72 TFUE w celu zwolnienia państw członkowskich z ciążących na nich w przeciwnym razie obowiązków wynikających z prawa wtórnego Unii.

105. Ogólniej rzecz ujmując, w postępowaniu tym powstają uzasadnione i istotne kwestie dotyczące poszanowania państwa prawnego, zasady solidarności, wspólnej polityki azylowej i roli Komisji jako strażniczki traktatów. Bez względu na to, czy naruszenie „miało miejsce w przeszłości” czy nie, kwestie te zachowują całą swoją doniosłość. Nie jest to w żaden sposób – jak sugerowała Republika Czeska – „akademicka” debata. Niestety, przyszłe zarządzanie masową migracją może wywołać problemy analogiczne do tych, które doprowadziły do przyjęcia decyzji w sprawie relokacji. Moim zdaniem interes Komisji w stwierdzeniu uchybienia i doprecyzowaniu obowiązków ciążących na państwach członkowskich jest zatem bezsporny( ).

106. W konsekwencji uważam, że skargi wniesione przez Komisję w tych sprawach nie są bezprzedmiotowe. Komisja ma wystarczający interes prawny we wniesieniu tych skarg; nie można także uznać, że jej podejście jest sprzeczne z zasadą prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości.

Naruszenie zasady równego traktowania

107. Węgry (sprawa C‑718/17) podnoszą, że wszczynając postępowanie o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wyłącznie przeciwko trzem pozwanym państwom członkowskim, podczas gdy znaczna większość państw członkowskich nie wypełniła w całości obowiązków wynikających z decyzji w sprawie relokacji, Komisja naruszyła zasadę równego traktowania wyrażoną w art. 4 ust. 2 TUE i nadużyła uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących jej na podstawie art. 258 TFUE.

108. Węgry twierdzą w szczególności, że Komisja wybrała grupę państw członkowskich pozwanych w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom w sposób arbitralny i dyskryminacyjny. Gdyby Komisja zastosowała podejście obiektywne, wszczęłaby takie postępowanie przeciwko wszystkim państwom członkowskim, które nie wypełniły w całości obowiązków wynikających z decyzji w sprawie relokacji, ponieważ wszystkie te państwa członkowskie znajdują się w porównywalnej sytuacji. Przedstawiając ten argument, Węgry przyjęły zatem podejście dwubiegunowe. Należy zbadać jedynie dwie grupy: te państwa, który w całości wypełniły swoje obowiązki, i te, które ich nie wypełniły, bez względu na to, jak poważne czy drobne byłoby uchybienie w wypełnieniu obowiązków( ). Skupiając się na Polsce, Węgrzech i Republice Czeskiej, Komisja próbuje zrobić z nich (cytuję) „kozły ofiarne”, które mają ponieść konsekwencje „porażki” systemu relokacji wprowadzonego w decyzjach w sprawie relokacji.

109. Polska (sprawa C‑715/17) określa swoje stanowisko podobnie jak Węgry w odniesieniu do tych kwestii.

110. Nie przychylam się do tego rozumowania.

111. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Komisja dysponuje szerokim zakresem uprawnień dyskrecjonalnych do wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia na podstawie art. 258 TFUE: „to do Komisji należy ocena celowości wniesienia skargi przeciwko państwu członkowskiemu, określenie przepisów, jakie ono naruszyło, i wybór chwili, w której rozpocznie postępowanie o uchybienie przez nie jego zobowiązaniom, a względy decydujące o tym wyborze nie mają wpływu na dopuszczalność skargi”( ).

112. Niewniesienie skargi o stwierdzenie uchybienia przeciwko państwu członkowskiemu nie wpływa zatem na ocenę dopuszczalności skargi o stwierdzenie uchybienia wniesionej przeciwko innemu państwu członkowskiemu( ).

113. Trybunał stwierdził również jasno, iż „państwo członkowskie nie może powoływać się na okoliczność, że inne państwa członkowskie również uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążą, w celu usprawiedliwienia własnego uchybienia w zakresie wykonania swoich zobowiązań wynikających z [traktatu FUE]”. W unijnym porządku prawnym wdrażanie prawa Unii przez państwa członkowskie nie może być uzależnione od przesłanki wzajemności. Artykuły 258 TFUE i 259 TFUE przewidują odpowiednie środki zaskarżenia na wypadek, gdy państwa członkowskie uchybią swoim zobowiązaniom wynikającym z [TFUE]( ).

114. Zarówno Węgry, jak i Polska wskazały, że poprzez te argumenty nie zamierzają powołać się na brak poszanowania przez inne państwa członkowskie zobowiązań ciążących na nich na mocy prawa Unii w celu uzasadnienia własnych naruszeń tych zobowiązań. Te niepoparte niczym twierdzenia nie są dla mnie przekonujące. Z pism tych dwóch państw członkowskich wynika bowiem, że zamierzają one właśnie powołać się na ogólne nieprawidłowości w stosowaniu systemu relokacji, po pierwsze, w celu zakwestionowania dopuszczalności wszczętych przeciwko nim postępowań, a po drugie, dla uzasadnienia odmowy wykonania decyzji w sprawie relokacji. Tego rodzaju ogólne nieprawidłowości, gdyby zostały wykazane, dotyczyłyby (z założenia) możliwości przestrzegania decyzji w sprawie relokacji przez wszystkie państwa członkowskie; a zarówno Węgry, jak i Polska podnoszą (poprzez swój argument dotyczący dyskryminacji) okoliczność, że wiele innych państw członkowskich nie wypełniło w całości swoich obowiązków wynikających z tych decyzji.

115. Czy Komisja nadużyła swoich uprawnień dyskrecjonalnych przy wykonywaniu swoich kompetencji? A dokładniej rzecz ujmując: czy można rozsądnie przyjąć, że trzy pozwane państwa członkowskie znajdują się w sytuacji porównywalnej z sytuacją innych państw członkowskich i że Komisja w oczywisty sposób nadużyła swoich uprawnień dyskrecjonalnych, uciekając się do nieuzasadnionego odmiennego traktowania ze szkodą dla trzech zainteresowanych państw członkowskich?

116. Moim zdaniem odpowiedź na to pytanie brzmi „nie”.

117. Jak bowiem Komisja podkreśliła w swoich pismach i wystąpieniach, rozpatrywane trzy pozwane państwa członkowskie były jedynymi, które nie podjęły żadnego formalnego zobowiązania do relokacji (Węgry) lub nie podjęły żadnego zobowiązania do relokacji przez co najmniej jeden rok (Polska i Republika Czeska) na podstawie art. 5 ust. 2 decyzji w sprawie relokacji, pomimo wielokrotnych wezwań Komisji. Sprawozdania dwunaste i trzynaste w sprawie relokacji i przesiedleń zawierają wiele dowodów na te okoliczności.

118. Wynika z tego, że trzy pozwane państwa członkowskie znajdują się w sytuacji, którą można odróżnić, ze względu na wagę i uporczywość uchybienia, od sytuacji innych państw członkowskich, które przynajmniej zgłosiły gotowość do relokacji określonej liczby wnioskodawców o udzielenie ochrony międzynarodowej, nawet jeśli (co jest godne pożałowania) w praktyce deklaracje te nie były systematycznie realizowane w postaci rzeczywistych relokacji( ).

119. W związku z tym uważam, że Komisja nie przekroczyła granic uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych w art. 258 TFUE, wnosząc skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Polsce, Węgrom i Republice Czeskiej, i jednocześnie nie wnosząc takich skarg przeciwko innym państwom członkowskim, które nie wypełniły w całości obowiązków wynikających z decyzji w sprawie relokacji.

120. Na koniec należy w tym miejscu wspomnieć o dodatkowym argumencie podniesionym przez Węgry w ich pismach. To państwo członkowskie kwestionuje rzeczywistą możliwość żądania wypełniania obowiązków wynikających z decyzji 2015/1601 w braku wypełnienia w całości obowiązków nałożonych na mocy decyzji 2015/1523. Wydaje mi się, że ten argument, podniesiony przez Węgry, jest oczywiście pozbawiony znaczenia dla sprawy. Jedynie decyzja 2015/1601 dotyczy Węgier; a postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom wszczęte przeciwko temu państwu dotyczy wyłącznie niewypełnienia obowiązków, które na nim ciążą na mocy tej decyzji.

121. Uważam zatem, że należy odrzucić argumenty dotyczące dopuszczalności oparte na naruszeniu zasady równego traktowania.

Naruszenie prawa do obrony

122. Węgry (sprawa C‑718/17) podnoszą, że Komisja naruszyła przysługujące im prawo do obrony na etapie poprzedzającym wniesienie skargi, i) dając im jedynie cztery tygodnie na udzielenie odpowiedzi, zarówno na wezwanie do usunięcia uchybienia, jak i na uzasadnioną opinię; oraz ii) nie określając w sposób jasny zarzucanego uchybienia, ponieważ Komisja nie wyjaśniła w wystarczający sposób związku pomiędzy zarzucanym naruszeniem art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601 a zarzucanymi naruszeniami art. 5 ust. 4–11 tej decyzji.

Terminy do udzielenia odpowiedzi na poprzedzające wniesienie skargi pisma Komisji

123. Węgry przyznają, że w ramach postępowania w sprawie uchybienia Komisja dysponuje z pewnością znacznymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi przy ustalaniu terminów na poszczególnych etapach postępowania. Państwo to uważa jednak, że Komisja nadużyła przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych w niniejszej sprawie. Węgry twierdzą, że Komisja nałożyła terminy „wyjątkowo krótkie” w połowie lata, nie biorąc pod uwagę okoliczności, że Węgry uczestniczyły w innym postępowaniu w sprawie uchybienia w tym samym okresie. Węgry sugerują, że taki sposób postępowania zmierzał do „uniemożliwienia” skorzystania przez Węgry z prawa do obrony.

124. Węgry twierdzą ponadto, że Komisja nie mogła powołać się na sytuację nadzwyczajną, którą sama wywołała, powstrzymując się od wcześniejszego działania; a zatem, że Komisja skróciła terminy wyłącznie w celu zapewnienia, aby postępowanie o stwierdzenie uchybienia, które Komisja była tak czy inaczej zdecydowana wnieść do Trybunału przed końcem roku, było dopuszczalne( ).

125. Węgry twierdzą wreszcie, że krótkie terminy nie mogą być uzasadnione okolicznością, iż miały one pełną świadomość zarzucanego uchybienia.

126. Zgadzam się z Komisją, że prawo Węgier do obrony nie zostało naruszone przez krótkie terminy ustalone w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi.

127. Trybunał wyjaśnił, że postępowanie poprzedzające wniesienie skargi przewidziane w art. 258 TFUE realizuje podwójny cel. Ma ono na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, zastosowania się do zobowiązań, które nakłada na nie prawo Unii, a po drugie, skutecznego podniesienia argumentów na swoją obronę wobec zarzutów sformułowanych przez Komisję( ). Prawidłowość tego postępowania jest podstawową gwarancją przyznaną w traktacie FUE nie tylko w celu ochrony praw pozwanego państwa członkowskiego, lecz również w celu zapewnienia, że zakres sporu stanowiącego przedmiot ewentualnego postępowania sądowego będzie jasno określony( ). Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi (wezwanie do usunięcia uchybienia, a następnie uzasadniona opinia) ma zatem na celu zakreślenie przedmiotu sporu i umożliwienie państwu członkowskiemu przygotowania obrony, a także (co ważne) umożliwienie państwu członkowskiemu wypełnienia jego zobowiązań, zanim sprawa zostanie skierowana do Trybunału.

128. Komisja musi zatem przyznać państwom członkowskim rozsądny termin na udzielenie odpowiedzi na pisma wzywające do usunięcia uchybienia oraz na zastosowanie się do uzasadnionych opinii lub, w razie konieczności, na przygotowanie obrony. W celu określenia rozsądnego charakteru ustalonego terminu należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku. Tak więc bardzo krótkie terminy mogą być uzasadnione w szczególnych okolicznościach, zwłaszcza w przypadku, gdy istnieje pilna potrzeba usunięcia naruszenia lub gdy dane państwo członkowskie zna doskonale punkt widzenia Komisji na długo przed rozpoczęciem postępowania( ).

129. Pragnę również przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału do Komisji należy „wybór chwili, w której rozpocznie postępowanie o uchybienie [przeciwko państwu członkowskiemu], a względy decydujące o tym wyborze nie mają wpływu na dopuszczalność skargi”( ).

130. Jeśli chodzi o pilny charakter, pragnę zauważyć, że decyzje w sprawie relokacji zostały przyjęte w odpowiedzi na szczególnie krytyczną i pilną sytuację masowej migracji uzasadniającą zastosowanie środków tymczasowych, o których mowa w tych decyzjach.

131. Komisja wyjaśniła, że przyjęła podejście oparte na współpracy, mające na celu zachęcenie państw członkowskich do wprowadzenia w życie środków ustanowionych w decyzjach w sprawie relokacji z własnej woli. Komisja zamierzała również uwzględnić czas, jakiego każde państwo członkowskie potrzebuje, aby przygotować się na proces relokacji, co pociągało za sobą, jak słusznie wskazała, złożone procedury administracyjne wymagające ścisłej współpracy między państwami członkowskimi.

132. W sprawozdaniach w sprawie relokacji i przesiedleń Komisja zwracała uwagę państw członkowskich na ich zobowiązania w regularnych odstępach czasu.

133. Dlatego też logicznie rzecz biorąc, to właśnie z tego powodu, że Komisja postanowiła zachęcić państwa członkowskie do dobrowolnego przestrzegania decyzji w sprawie relokacji, nie wszczęła ona wcześniej postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w okresie 24 miesięcy na wykonanie decyzji w sprawie relokacji. W maju 2017 r. rozważenie wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego stało się rzeczywiście pilne. Okoliczność ta nie może zatem zostać przypisana Komisji, lecz uporczywej odmowie przez trzy pozwane państwa członkowskie wywiązania się z ciążących na nich zobowiązań. Nie można zatem zarzucać Komisji, że „powołała się na pilną sytuację, którą sama wywołała”, nie wszczynając postępowania poprzedzającego wniesienie skargi wcześniej. Z tego powodu odwołanie się przez Węgry do sprawy 293/85, Komisja/Belgia( ), jest pozbawione znaczenia.

134. Pragnę również przypomnieć, że w wyroku C‑20/09 Komisja/Portugalia Trybunał orzekł, iż Komisja ma za zadanie czuwać z urzędu i w interesie ogólnym nad stosowaniem przez państwa członkowskie prawa Unii oraz wnosić o stwierdzenie istnienia ewentualnych uchybień zobowiązaniom wywodzonym z tego prawa celem doprowadzenia do ich zaprzestania( ). Wynika z tego, że Komisja miała prawo zapewnić, w niniejszej sprawie poprzez wyznaczenie (krótkich) terminów w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, że zainteresowane trzy pozwane państwa członkowskie zostaną pociągnięte do odpowiedzialności przed Trybunałem za ich celowy wybór niewprowadzania w życie decyzji w sprawie relokacji( ).

135. Krótkie terminy wyznaczone przez Komisję wydają się również uzasadnione z tego względu, że trzy pozwane państwa członkowskie znały doskonale punkt widzenia Komisji na długo przed rozpoczęciem formalnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego( ). Komisja zwróciła się do Węgier o wypełnienie ich obowiązków wynikających z decyzji 2015/1601 w kilku odrębnych pismach i w ramach szeregu jej sprawozdań miesięcznych, przed wysłaniem wezwania do usunięcia uchybienia. W dwunastym sprawozdaniu w sprawie relokacji i przesiedleń (wydanym w dniu 16 maja 2017 r.) w jasny sposób wskazano wszystkim państwom członkowskim, że Komisja zamierza wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w przypadku trwającego naruszenia( ).

136. Wreszcie argument, zgodnie z którym należało uwzględnić okoliczność, że postępowanie poprzedzające wniesienie skargi odbyło się w okresie letnim, podczas gdy Węgry broniły się również w innych postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wydaje mi się pozbawiony podstaw. Państwo członkowskie powinno posiadać zasoby administracyjne niezbędne do tego, aby bronić się w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi w dowolnym momencie w roku, jeśli to będzie konieczne. Dotyczy to tym bardziej sytuacji, w której zamiar wszczęcia przez Komisję postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom był znany od tygodni.

137. Wnioskuję z tego, że terminy wyznaczone przez Komisję na etapie poprzedzającym wniesienie skargi w niniejszym postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie były nadmiernie krótkie i nie mogły zagrażać wykonywaniu prawa do obrony przez Węgry.

Określenie zarzucanego naruszenia

138. Węgry zarzucają Komisji, że nie określiła w stosownym czasie zarzucanego naruszenia i w szczególności nie wyjaśniła, dlaczego – poza zarzuceniem naruszenia art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601 – Komisja zarzuca również naruszenie art. 5 ust. 4–11 tej decyzji.

139. Konkretnie Węgry podnoszą w tym miejscu, że nie były w stanie zrozumieć związku między nieprzestrzeganiem art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601 (podaniem liczby wnioskodawców, którzy mogą zostać relokowani), a naruszeniem art. 5 ust. 4–11 tej decyzji (późniejsze wprowadzenie relokacji w życie). Węgry zarzucają Komisji, że nie przedstawiła w uzasadnionej opinii szczegółowych wyjaśnień co do sposobu, w jaki te dwa naruszenia były powiązane; a zatem nie zdefiniowała jasno naruszenia, jakie zarzucała Węgrom. Ten brak jasności miał być tym większy, że w uzasadnionej opinii skierowanej do Węgier zawarto błędne odesłania do decyzji 2015/1523, którą Węgry uważają za nieistotną. (Prawdopodobnie dlatego, że uzasadnione opinie dotyczące Polski i Republiki Czeskiej redagowano równolegle, a tym dwóm państwom członkowskim zarzucano naruszenia zarówno decyzji 2015/1523, jak i decyzji 2015/1601).

140. Pragnę zauważyć, że w ostatniej części zarówno wezwania do usunięcia uchybienia, jak i uzasadnionej opinii skierowanej do Węgier powołano art. 5 ust. 4–11 decyzji 2015/1601, a także art. 5 ust. 2 tej decyzji. Choć to być może oczywiste: celem decyzji w sprawie relokacji jest umożliwienie rzeczywistej relokacji wnioskodawców wjeżdżających na terytorium Włoch i Grecji. Zadeklarowanie przyjęcia pewnej liczby wnioskodawców było z pewnością obowiązkowe; ale był to jedynie pierwszy etap procesu relokacji. Nie był on sam w sobie wystarczający. Wynika to zresztą z dużą jasnością z szeregu sprawozdań w sprawie relokacji i przesiedleń. Tym samym argument, zgodnie z którym naruszenie art. 5 ust. 2 decyzji 2015/1601 oznaczało de facto naruszenie art. 5 ust. 4–11 tej decyzji, powinien być oczywisty dla każdej osoby odczytującej tę decyzję w dobrej wierze( ).

141. Trzy pozwane państwa członkowskie wyraźnie podniosły w szczególności na rozprawie, że przypisano im status „buntowników”, którzy chcieli się sprzeciwić i przeciwstawić wdrożeniu mechanizmu relokacji. Komisja nie zaprzecza tej wersji wydarzeń prowadzących do niniejszego postępowania. Jednakże, ze stanowiska, które te państwa członkowskie zdecydowały się zająć, wynika również, że trudno jest uwierzyć w twierdzenie Węgier, iż nie znały one z jakiegoś powodu zakresu naruszenia decyzji 2015/1601, które może im zostać zarzucone.

142. Wreszcie, jest oczywiście godne ubolewania, że do uzasadnionej opinii skierowanej do Węgier wkradły się błędne odesłania do decyzji 2015/1523. Prawdopodobne wydaje się, że błędy mają swoje źródło w użyciu funkcji „kopiuj/wklej” przy jednoczesnym opracowywaniu trzech uzasadnionych opinii, które miały zostać skierowane do Polski, Węgier i Republiki Czeskiej. Nie uważam, by błędy te były takiej natury, aby uczynić zarzuty sformułowane wobec Węgier w uzasadnionej opinii niezrozumiałymi. W związku z tym nie uważam, aby miały one niekorzystny wpływ na wykonywanie przez Węgry prawa do obrony.

143. W konsekwencji dochodzę do wniosku, że należy odrzucić w całości argument Węgier dotyczący naruszenia prawa do obrony.

W sprawie C‑719/17 brak precyzji co do formy żądanego stwierdzenia (petitum)

144. Zarówno w wezwaniu do usunięcia uchybienia, jak i w uzasadnionej opinii skierowanych do Republiki Czeskiej Komisja wskazała datę rozpoczęcia naruszenia na dzień 13 sierpnia 2016 r. W swojej skardze Komisja podniosła, że od czasu jej zgłoszenia z dnia 13 maja 2016 r. Republika Czeska nie przedstawiła żadnej dalszej deklaracji co do liczby wnioskodawców, którzy mogli być relokowani, pomimo że była ona zobowiązana to czynić przynajmniej raz na trzy miesiące. Komisja doszła na tej podstawie do wniosku, że Republika Czeska uchybiła swoim zobowiązaniom od dnia 13 sierpnia 2016 r.( ). Jednakże w petitum skargi nie sprecyzowano daty rozpoczęcia naruszenia( ). W późniejszym piśmie procesowym Komisja również wskazała dzień 13 sierpnia 2016 r. jako datę rozpoczęcia naruszenia.

145. Republika Czeska podnosi, że treść petitum nie pozwala na określenie zakresu zarzucanego jej naruszenia( ). Podnosi ona również, że pisma Komisji są niejednoznaczne w odniesieniu do kwestii, czy naruszenie rozpoczęło się w dniu 13 maja 2016 r., czy w dniu 13 sierpnia 2016 r.

146. Moim zdaniem zastrzeżenia podniesione przez Republikę Czeską nie są zasadne.

147. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału „każda skarga wszczynająca postępowanie powinna wskazywać przedmiot sporu, podnoszone zarzuty i argumenty oraz zwięzłe omówienie tych zarzutów. Owo wskazanie powinno być wystarczająco zrozumiałe i precyzyjne, tak aby umożliwiło stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Trybunałowi – dokonanie kontroli. Z powyższego wynika, że istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się skarga, muszą wynikać w sposób spójny i zrozumiały z tekstu samej skargi oraz że żądania w niej zawarte powinny być sformułowane w sposób pozbawiony dwuznaczności, w celu uniknięcia orzekania przez Trybunał ultra petita lub z pominięciem jednego z zarzutów”( ).

148. Moim zdaniem z treści skargi jasno wynika, że ostatnie zgłoszenie przez Republikę Czeską na podstawie art. 5 ust. 2 decyzji w sprawie relokacji zostało dokonane w dniu 13 maja 2016 r. Ponieważ przepis ten nakładał na państwa członkowskie obowiązek dokonania takich powiadomień co najmniej co trzy miesiące, można logicznie wywnioskować, że naruszenie rozpoczęło się trzy miesiące po tej dacie, czyli w dniu 13 sierpnia 2016 r. Komisja wskazała właśnie tę dokładną datę zarówno w wezwaniu do usunięcia uchybienia, jak i w uzasadnionej opinii; oraz potwierdziła tę datę w swoich późniejszych pismach przed Trybunałem. Logiczny związek pomiędzy dniem 13 maja 2016 r. a dniem 13 sierpnia 2016 r. wynika wyraźnie ze skargi Komisji( ).

149. Oczywiście godne ubolewania jest to, że w samym petitum nie wymieniono wyraźnie dnia 13 sierpnia 2016 r. Co powiedziawszy, tekst skargi zawiera jednak zasadnicze elementy stanu faktycznego i prawnego na poparcie skargi. Te elementy zostały przedstawione w sposób spójny i zrozumiały; i nie zostały zakwestionowane w korespondencji wymienionej w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi( ). W tych okolicznościach, niezależnie od zaniechania w petitum, nie dostrzegam żadnego rzeczywistego ryzyka, że Trybunał może orzekać ultra petita lub z pominięciem któregoś zarzutu.

150. Nie podzielam również opinii Republiki Czeskiej, zgodnie z którą twierdzenia Komisji dotyczące daty rozpoczęcia naruszenia są sformułowane w sposób dwuznaczny lub wewnętrznie sprzeczny. Daty podane przez Komisję w jej pismach są spójne i nie mogą prowadzić do wprowadzenia w błąd żadnej osoby czytającej uważnie i w dobrej wierze.

151. Dochodzę do wniosku, że należy oddalić jako bezzasadny argument Republiki Czeskiej (sprawa C‑719/17) oparty na niewystarczająco precyzyjnym sformułowaniu petitum.

Wnioski w przedmiocie dopuszczalności

152. W świetle powyższych rozważań dochodzę do wniosku, że skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesione przeciwko trzem pozwanym państwom członkowskim są dopuszczalne.

Co do istoty

Uwagi wstępne

153. Wyczerpująca analiza decyzji 2015/1601 dokonana przez Trybunał w wyroku Słowacja i Węgry/Rada została zwieńczona oddaleniem skargi o stwierdzenie nieważności tego aktu. Żadna skarga nie została wniesiona w terminie na wcześniejszą decyzję 2015/1523. Z dokonanego przez wielką izbę badania decyzji 2015/1601 siłą rzeczy wynika, że gdyby skarga, w której podnoszono by podobne argumenty, została wniesiona od decyzji 2015/1523, spotkałby ją ten sam los.

154. Należy zatem uznać, że decyzje w sprawie relokacji niezaprzeczalnie zostały wydane w zakresie przysługujących kompetencji i są ważne. Trzy pozwane państwa członkowskie przyznają w niniejszym postępowaniu, że tak jest( ).

155. Obie decyzje w sprawie relokacji były środkami tymczasowymi przyjętymi na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE. Jak Trybunał wyjaśnił w wyroku Słowacja i Węgry/Rada, „skoro środki, które można przyjąć na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE, nie są przyjmowane w ramach procedury ustawodawczej, należy kwalifikować je jako »akty nieustawodawcze«”( ).

156. Artykuł 288 TFUE stanowi, że „[d]ecyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów”. Decyzje w sprawie relokacji nie wskazują adresatów. Wiązały one w całości i wyraźnie stworzyły obowiązki prawne dla trzech pozwanych państw członkowskich.

157. Niewypełnienie (a tym bardziej odmowa wypełnienia) przez państwo członkowskie jego obowiązków prawnych wynikających z decyzji w sprawie relokacji ma nieodzownie negatywny wpływ na ostateczną skuteczność nadzwyczajnej operacji relokacji wprowadzonej przez te decyzje w celu zaradzenia nagłemu napływowi migrantów. Powoduje ono, że państwa członkowskie będące beneficjentami (Włochy i Grecja) zostają same ze swoimi zmaganiami zmierzającymi do poradzenia sobie z samą liczbą wnioskodawców o udzielenie ochrony międzynarodowej przybywających w dzień i w nocy na ich terytorium. Utrudnia ono tym państwom członkowskim oraz instytucjom Unii lub uniemożliwia im wypełnianie ich własnych obowiązków wynikających z decyzji w sprawie relokacji.

Skarga Komisji

158. Trybunał konsekwentnie orzekał, że w skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom wniesionej przeciwko państwu członkowskiemu na podstawie art. 258 TFUE Komisja powinna „przedstawić zarzuty w sposób spójny i precyzyjny, aby umożliwić państwu członkowskiemu oraz Trybunałowi dokładne zapoznanie się z zakresem zarzucanego naruszenia prawa Unii, co jest niezbędnym warunkiem możliwości podjęcia przez to państwo skutecznej obrony oraz zbadania przez Trybunał istnienia uchybienia”( ).

159. Komisja określiła zarzucane naruszenie jako zasadniczo niezgłoszenie zobowiązań zgodnie z art. 5 ust. 2 decyzji w sprawie relokacji, a w konsekwencji niedokonanie relokacji zgodnie z art. 5 ust. 4–11 tej decyzji( ).

160. Spośród trzech pozwanych państw członkowskich Polska i Republika Czeska czynią ograniczone wysiłki w celu zakwestionowania (a raczej niuansowania) twierdzeń Komisji dotyczących okoliczności faktycznych. Węgry nie kwestionują zasadniczo opisu okoliczności faktycznych dokonanego przez Komisję.

161. Tak więc Polska argumentuje, że decyzje w sprawie relokacji nie dawały możliwości sprawdzenia, czy osoby, które miały potencjalnie zostać przekazane, miały powiązania z organizacjami ekstremistycznymi lub przestępczymi w taki sposób, że mogłyby stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa. Polska odnosi się w sposób ogólny do incydentów w innych państwach członkowskich, w których niektórzy wnioskodawcy, którym przyznano status uchodźcy, następnie brali udział w napadach i przestępstwach. Polska twierdzi, że brak wiarygodnej dokumentacji, okoliczność, że osoby przekazywane przebywały za granicą, a nie w Polsce, krótki czas, jakim dysponował oficer łącznikowy i (w przypadku niektórych potencjalnie przekazywanych osób) niemożność przeprowadzenia spotkań w celach bezpieczeństwa przed przekazaniem, w istocie uniemożliwiły Polsce wypełnienie obowiązków ciążących na niej na podstawie art. 72 TFUE i jednoczesne zastosowanie decyzji w sprawie relokacji.

162. Republika Czeska podnosi, że wiele potencjalnie przekazywanych osób, wybranych przez Grecję i Włochy, nie miało właściwych dokumentów tożsamości oraz że współpraca tych dwóch państw członkowskich w zakresie decyzji w sprawie relokacji nie była wystarczająca. W konsekwencji obwinia ona Włochy i Grecję o to, że przekazano jedynie niewielką liczbę wnioskodawców.

163. Żadna z okoliczności faktycznych przedstawionych przez Polskę i Republikę Czeską nie podważyłyby, nawet gdyby je wykazano, twierdzenia Komisji, zgodnie z którym wszystkie trzy pozwane państwa członkowskie nie przestrzegały swojego obowiązku powiadamiania co trzy miesiące na podstawie art. 5 ust. 2 decyzji w sprawie relokacji. Wskazanie, ilu wnioskodawców można potencjalnie przyjąć w pewnym okresie, jest kwestią w swojej istocie zupełnie inną od kwestii, czy istnieje właściwa podstawa do tego, by nie przyjąć określonej potencjalnie przekazywanej osoby zaproponowanej przez Włochy lub Grecję.

164. Podobnie szczególne problemy podkreślone przez Polskę i Republikę Czeską mogą tłumaczyć w indywidualnym przypadku, dlaczego określony wnioskodawca nie może zostać zaakceptowany do przekazania, niezależnie od szczegółowych ustaleń co do łączności i współpracy zawartych w decyzjach w sprawie relokacji. Są one jednak zupełnie niewystarczające dla uzasadnienia niemal całkowitego zaniechania (przez wszystkie trzy pozwane państwa członkowskie) wypełniania zobowiązań zawartych w art. 5 ust. 4–11 tych decyzji.

165. W zw