WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ

UNII EUROPEJSKIEJ (trzecia izba)

z dnia 12 maja 2016 r.

Christian Guittet

przeciwko

Komisji Europejskiej

„Służba publiczna — Były urzędnik — Zabezpieczenie społeczne — Wypadek — Artykuł 73 regulaminu pracowniczego — Zakończenie postępowania — Ustalenie stopnia trwałej częściowej niepełnosprawności — Dodatek do kwoty wypłacanej w wypadku trwałej częściowej niepełnosprawności — Wykonanie wyroku stwierdzającego nieważność — Niedająca się wyleczyć całkowita utrata słuchu”

Przedmiot:

Skarga wniesiona na podstawie art. 270 TFUE, znajdującego zastosowanie do traktatu EWEA na mocy jego art. 106a, w której Christian Guittet żąda w szczególności stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 6 października 2014 r., mocą której organ powołujący Komisji Europejskiej zakończył postępowanie, wszczęte na podstawie art. 73 Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej, w brzmieniu znajdującym zastosowanie do sporu (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”), i określił stopień trwałej częściowej niepełnosprawności skarżącego na 68,5%.

Orzeczenie:

Stwierdza się nieważność decyzji z dnia 6 października 2014 r. w sprawie zamknięcia postępowania wszczętego na podstawie art. 73 Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej w następstwie wypadku z dnia 8 grudnia 2003 r., któremu uległ Christian Guittet, w zakresie, w jakim ustalono w niej na 65% stopień jego trwałej częściowej niepełnosprawności na podstawie art. 12 zasad ubezpieczenia urzędników Unii Europejskiej od ryzyka wypadku i choroby zawodowej, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2006 r. Komisja Europejska wypłaci Ch. Guittetowi kwotę 5000 EUR. W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona. Komisja Europejska pokrywa własne koszty i zostaje obciążona kosztami poniesionymi przez Ch. Guitteta.

Streszczenie

O ile dodatek wypłacany na podstawie art. 14 zasad ubezpieczenia urzędników Unii od ryzyka wypadków i chorób zawodowych, w brzmieniu zmienionym po raz ostatni w dniu 18 lipca 1997 r., ustala się analogicznie do stopni przewidzianych w skali oceny niepełnosprawności, o której mowa w art. 12 tych samych zasad, o tyle ustalenie jego wysokości, a tym samym stopnia odpowiadającej mu trwałej częściowej niepełnosprawności, jest niezależne od ustalenia wysokości kwoty wypłacanej na podstawie tego art. 12, a więc od stopnia trwałej częściowej niepełnosprawności, determinującego wysokość tej kwoty. Dodatek wypłacany na podstawie art. 14 dawnych zasad ubezpieczenia miał bowiem kompensować nie trwałą częściową niepełnosprawność urzędnika, która jest przedmiotem wypłaty kwoty przewidzianej w art. 73 ust. 2 lit. c) regulaminu pracowniczego, lecz, zgodnie z przepisami tego art. 14, jakiekolwiek uszkodzenie lub trwałe oszpecenie, które nie wpływając na zdolność danej osoby do pracy, stanowi naruszenie jej integralności fizycznej i tworzy faktyczną barierę w jej stosunkach społecznych. W związku z tym, że dodatek wypłacany jest zatem za uszkodzenia ciała inne niż te, za które wypłacana jest kwota przewidziana w art. 12 dawnych zasad ubezpieczenia w wypadku trwałej częściowej niepełnosprawności, decyzja ustalająca stopień tej niepełnosprawności na podstawie wspomnianego art. 12 jest niezależna od decyzji ustalającej stopień trwałej częściowej niepełnosprawności na podstawie art. 14 tych zasad. (zob. pkt 60)

Oceny rozsądnego charakteru czasu trwania postępowania administracyjnego dokonuje się w świetle okoliczności danej sprawy, a w szczególności jej kontekstu, kolejnych etapów postępowania prowadzonego przez instytucję, zachowania stron w trakcie tego postępowania, złożoności oraz wagi sporu dla różnych jego uczestników. W obszarze służby publicznej instytucja jest odpowiedzialna za tempo pracy lekarzy wchodzących w skład komisji lekarskiej, która ma za zadanie zajęcie stanowiska w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności danego urzędnika. Jednakże jeżeli zostanie wykazane, że opóźnienie [w postępach prac komisji lekarskiej] należy przypisywać działaniu na zwłokę czy wręcz blokowaniu postępowania przez urzędnika lub lekarza, wyznaczonego przez niego celem reprezentacji, instytucji nie należy obciążać odpowiedzialnością za to opóźnienie. W tym względzie nie można zarzucać ubezpieczonemu, że w ramach postępowania wszczętego na podstawie art. 73 regulaminu pracowniczego przekazuje on za pośrednictwem lekarza, którego wyznacza, wszelkie uwagi, które uważa za konieczne do tego, by komisja lekarska mogła wydać swą opinię. Jednak przekazywanie nowych uwag odnoszących się do zagadnień poruszonych wcześniej przyczynia się do wydłużenia okresu wymaganego do podjęcia decyzji o zamknięciu postępowania wszczętego na podstawie art. 73 regulaminu pracowniczego i sprawia, że staje się ono opieszałe w sytuacji, gdy takie uwagi są wciąż konstruowane, mimo że jest oczywiste, iż w ramach komisji lekarskiej opinia większości została ostatecznie wyrażona. W tych okolicznościach opóźnienia w przebiegu prac komisji lekarskiej nie można przypisać bezczynności instytucji. (zob. pkt 79, 80, 89) Odesłanie Sąd Pierwszej Instancji, wyroki: z dnia 22 października 1997 r., SCK i FNK/Komisja, T‑213/95 i T‑18/96, EU:T:1997:157, pkt 57; z dnia 11 kwietnia 2006 r., Angeletti/Komisja, T‑394/03, EU:T:2006:111, pkt 152–154 Sąd do spraw Służby Publicznej, wyrok z dnia 1 lipca 2010 r., Füller-Tomlinson/Parlament, F‑97/08, EU:F:2010:73, pkt 167; postanowienie z dnia 30 czerwca 2011 r., Marcuccio/Komisja, F‑14/10, EU:F:2011:99, pkt 49

Opinie ściśle medyczne sformułowane przez komisję lekarską, o której mowa w zasadach ubezpieczenia urzędników Unii od ryzyka wypadków i chorób zawodowych, w brzmieniu zmienionym po raz ostatni w dniu 18 lipca 1997 r., w wykonaniu art. 73 regulaminu pracowniczego, należy uznać za ostateczne, jeśli zostały wydane w prawidłowych okolicznościach. Sąd Unii jest jedynie uprawniony do sprawdzenia, po pierwsze, czy powołanie i działanie tej komisji przebiegały prawidłowo, a po drugie, czy orzeczenie wydane przez komisję lekarską jest prawidłowe, a w szczególności czy zawiera uzasadnienie umożliwiające ocenę przesłanek, na podstawie których zostało wydane, a także czy wykazano w nim zrozumiały związek między medycznymi ustaleniami a wnioskami, jakie zawiera. W sytuacji gdy komisja lekarska bada złożone kwestie o charakterze medycznym dotyczące trudnej diagnozy lub związku przyczynowego między dolegliwościami, na jakie cierpi zainteresowany, a wykonywaną przez niego działalnością zawodową w instytucji, powinna ona między innymi wskazać w swej opinii informacje zawarte w dokumentacji, na których się opiera, a w przypadku znacznych rozbieżności – podać także powody, dla których jej orzeczenie odbiega od poprzednich, korzystniejszych dla zainteresowanego sprawozdań lekarskich. Ponadto, choć sąd powinien sprawować ścisłą kontrolę nad gwarancjami proceduralnymi ubezpieczonego stającego przed komisją lekarską, to ta kontrola powinna dotyczyć samego charakteru prac komisji lekarskiej, które nie mają na celu rozstrzygnięcia kontradyktoryjnego postępowania, lecz wyłącznie przyjęcie ustaleń natury medycznej. Sprawowanie kontroli sądowej w zakresie prawidłowości ustanowienia i funkcjonowania komisji lekarskich i oraz komitetów ds. inwalidztwa, a także prawidłowości opinii, które one wydają, jest zatem następstwem braku kontroli sądowej ocen ściśle medycznych. (zob. pkt 117–120, 133, 162) Odesłanie Sąd, wyroki: z dnia 19 stycznia 1988 r., Biedermann/Trybunał Obrachunkowy, 2/87, EU:C:1988:17, pkt 16; z dnia 4 października 1991 r., Komisja/Gill, C‑185/90 P, EU:C:1991:380, pkt 24 Sąd Pierwszej Instancji, wyrok z dnia 16 czerwca 2000 r., C/Rada, T‑84/98, EU:T:2000:156, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo Sąd do spraw Służby Publicznej, wyroki: z dnia 21 października 2009 r., V/Komisja, F‑33/08, EU:F:2009:141, pkt 129 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 14 września 2010 r., AE/Komisja, F‑79/09, EU:F:2010:99, pkt 64, 65 i przytoczone tam orzecznictwo

W odniesieniu do składu komisji lekarskiej, okoliczność, że lekarz i profesor medycyny przez kilka lat współpracowali ze służbami medycznymi instytucji, nie pozwala wykazać, że lekarze ci nie mogą sprawować swoich obowiązków w sposób bezstronny. W szczególności taka okoliczność nie może wystarczyć – w przypadku braku jakiegokolwiek dowodu w tej kwestii i jeśli założyć, że wieloletnia współpraca podważa neutralność co do zasady – aby udowodnić istnienie stosunku zależności tych samych lekarzy w stosunku do ubezpieczyciela danej instytucji i to, że działali oni w tym przypadku podczas badania szczególnej sytuacji ubezpieczonego, naruszając obowiązki etyczne każdego eksperta w zakresie medycyny. (zob. pkt 124) Odesłanie Sąd do spraw Służby Publicznej, wyrok z dnia 21 października 2009 r., V/Komisja, F‑33/08, EU:F:2009:141, pkt 179

Sprawozdanie komisji lekarskiej nie jest dotknięte wadą formalną z tego tylko względu, że jeden z jej członków odmówił jego podpisania. Jednakże w celu poszanowania zasady kolegialności prac komisji lekarskiej należy ustalić, czy członek, który wstrzymał się od podpisania sprawozdania, miał możliwość skutecznego przedstawienia swego punktu widzenia dwóm pozostałym członkom. (zob. pkt 134) Odesłanie Sąd do spraw Służby Publicznej, wyrok z dnia 12 grudnia 2012 r., BS/Komisja, F‑90/11, EU:F:2012:188, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo

W ramach postępowania na podstawie art. 73 regulaminu pracowniczego lakoniczne i niejasne uzasadnienie końcowego sprawozdania komisji lekarskiej w przedmiocie ustalenia stopnia częściowej, trwałej niepełnosprawności urzędnika nie może być traktowane jako wystarczające, aby umożliwić zainteresowanemu skuteczne zrozumienie i dokonanie oceny względów, na których oparła się komisja lekarska, stanowiąc większością głosów. Podstawową funkcją uzasadnienia jest bowiem zmniejszenie ryzyka arbitralności poprzez zmuszenie autora spornego aktu do przedstawienia swego toku rozumowania jako spójnej całości. W związku z tym komisja lekarska jest zobowiązana odpowiedzieć w swoim sprawozdaniu końcowym wyraźnie i w sposób uzasadniony na argument, który spowodował rozbieżność oceny pośród jej członków. (zob. pkt 146, 149, 167) Odesłanie Sąd do spraw Służby Publicznej, wyroki: z dnia 14 września 2010 r., AE/Komisja, F‑79/09, EU:F:2010:99, pkt 65; z dnia 18 listopada 2015 r., Diamantopoulos/ESDZ, F‑30/15, EU:F:2015:138, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo

W braku sądowej kontroli ścisłych ocen medycznych krytyka dotycząca oczywistego błędu w ocenie, jakim miałyby być dotknięte oceny medyczne zawarte w opinii komisji lekarskiej, nie może zostać uwzględniona. W związku z tym, gdyby sąd Unii miał badać zarzut dotyczący popełnienia przez komisję lekarską oczywistego błędu w ocenie zaburzeń słuchu urzędnika, prowadziłoby to do tego, że wspomniany sąd musiałby przewidywać nową ocenę, do której dokonania byłaby zmuszona komisja w wykonaniu wyroku celem usunięcia skutków stwierdzonego naruszenia prawa, co stanowiłoby naruszenie art. 266 TFUE. Natomiast ocena, która nie jest ścisłą oceną medyczną, mogłaby zostać poddana kontroli sądowej w odniesieniu do swojego zakresu w kontekście administracyjnym. W tym względzie przy ocenie utraty słuchu przez daną osobę sąd może dokonywać kontroli przestrzegania stosowania przepisu krajowego, w zakresie, w jakim przepis ten wymaga, aby zainteresowani byli poddawani badaniom uzupełniającym w stosunku do przeprowadzonych na podstawie innego przepisu krajowego w celu ustalenia ich całkowitej zdolności słuchowej. (zob. pkt 163, 170, 173) Odesłanie Sąd Unii Europejskiej, wyrok z dnia 6 lutego 2015 r.,BQ/Trybunał Obrachunkowy, T‑7/14 P, EU:T:2015:79, pkt 45 Sąd do spraw Służby Publicznej, wyroki: z dnia 14 września 2011 r., Hecq/Komisja, F‑47/10, EU:F:2011:137, pkt 45; z dnia 7 maja 2013 r., McCoy/Komitet Regionów, F‑86/11, EU:F:2013:56, pkt 105; z dnia 26 marca 2014 r., CP/Parlament, F‑8/13, EU:F:2014:44, pkt 91, 92

Przy ustalaniu stopnia niepełnosprawności urzędnika urzędową belgijską skalę niepełnosprawności stosuje się uzupełniająco w przypadku urzędników i innych pracowników Unii, gdyż skala załączona do zasad ubezpieczenia urzędników Unii od ryzyka wypadków i chorób zawodowych, w brzmieniu zmienionym po raz ostatni w dniu 18 lipca 1997 r., odnosi się do niej tylko w pojedynczych przypadkach, które nie zostały wyraźnie przewidziane w tej skali. Dlatego konieczne jest w szczególności zastosowanie art. 712 urzędowej belgijskiej skali niepełnosprawności w przypadku urzędnika lub pracownika Unii, interpretując jego normy w sposób zgodny z odpowiednimi normami wynikającymi ze skali załączonej do zasad ubezpieczenia, co w szczególności oznacza, że w stosunku do takiego urzędnika lub pracownika z dającą się wyleczyć lub częściową utratą słuchu nie można orzec stopnia częściowej trwałej niepełnosprawności wyższego niż maksymalnie podany w skali załączonej do zasad ubezpieczenia w przypadku całkowitej i niedającej się wyleczyć utraty słuchu. (zob. pkt 169)

Stwierdzenie nieważności niezgodnego z prawem aktu może samo w sobie stanowić stosowne i co do zasady wystarczające zadośćuczynienie za krzywdę, jaką mógł spowodować ten akt, chyba że strona skarżąca wykaże, iż doznana przez nią krzywda da się oddzielić od niezgodności z prawem stanowiącej podstawę stwierdzenia nieważności i nie może zostać w pełni naprawiona poprzez samo stwierdzenie nieważności. W tym względzie, jeśli stwierdzenie nieważności aktu nie eliminuje skutków niezgodności z prawem opóźnienia, które nastąpiło w trakcie postępowania w przedmiocie ustalania stopnia częściowej trwałej niepełnosprawności urzędnika na podstawie art. 14 zasad ubezpieczenia urzędników Unii od ryzyka wypadków i chorób zawodowych, w brzmieniu zmienionym po raz ostatni w dniu 18 lipca 1997 r., wobec tego to stwierdzenie nieważności nie będzie samo w sobie wystarczające, aby zrekompensować ewentualną szkodę wyrządzoną danej osobie w tym zakresie poprzez taką niezgodność z prawem. W przypadku bowiem, gdy w wyniku cofnięcia decyzji dana osoba znajduje się ponownie w sytuacji oczekiwania na ostateczne i pełne uregulowanie postępowania wszczętego na podstawie art. 73 regulaminu pracowniczego, takie przedłużenie okresu oczekiwania i niepewności stanowi krzywdę, której naprawienie, w drodze wypłaty zadośćuczynienia, jest zadaniem danej instytucji. Z ponownego otwarcia postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 regulaminu pracowniczego nie można bowiem wywodzić co do zasady o przedwczesności wniosku o odszkodowanie, ponieważ rzeczywista i pewna szkoda od tej chwili podlega naprawieniu. (zob. pkt 186–188) Odesłanie Trybunał, wyrok z dnia 9 lipca 1987 r., Hochbaum i Rawes/Komisja, 44/85, 77/85, 294/85 i 295/85, EU:C:1987:348, pkt 22 Sąd Pierwszej Instancji, wyroki: z dnia 9 listopada 2004 r., Montalto/Rada, T‑116/03, EU:T:2004:325, pkt 127; z dnia 10 grudnia 2008 r., Nardone/Komisja, T‑57/99, EU:T:2008:555, pkt 56 Sąd do spraw Służby Publicznej, wyroki: z dnia 8 maja 2008 r., Suvikas/Rada, F‑6/07, EU:F:2008:55, pkt 151; z dnia 14 lipca 2011 r., Petrilli/Komisja, F‑98/07, EU:F:2011:119, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 11 grudnia 2013 r., A/Komisja, F‑142/12, EU:F:2013:193, pkt 92; z dnia 15 października 2014 r., de Brito Sequeira Carvalho/Komisja, F‑107/13, EU:F:2014:232, pkt 141