OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

YVES’A BOTA

przedstawiona w dniu 19 kwietnia 2018 r. ( 1 )

Sprawa C‑137/17

Van Gennip BVBA,

Antonius Johannes Maria ten Velde,

Original BVBA,

Antonius Cornelius Ignatius Maria van der Schoot

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (sąd pierwszej instancji w Antwerpii, Belgia)]

Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2006/123/WE – Dyrektywa 2007/23/WE – Dyrektywa 2013/29/UE – Wprowadzanie do obrotu i swobodny przepływ wyrobów pirotechnicznych – Swoboda przedsiębiorczości – Krajowe środki ograniczające – Porządek publiczny – Sankcje karne – System zezwoleń

1. Niniejsza sprawa, która rozpoczęła się od postępowania karnego przeciwko sprzedawcom detalicznym wyrobów pirotechnicznych, daje Trybunałowi okazję do wypowiedzenia się co do zakresu stosowania dyrektyw odnoszących się do wyrobów pirotechnicznych, w przedmiocie zgodności z prawem Unii ustawodawstwa krajowego ograniczającego sprzedaż wyrobów pirotechnicznych zawierających więcej niż 1 kg materiałów pirotechnicznych ( 2 ) oraz w przedmiocie zgodności systemu podwójnego zezwolenia na składowanie wyrobów pirotechnicznych z dyrektywą 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącą usług na rynku wewnętrznym ( 3 ).

I. Ramy prawne

A. Prawo Unii

1. Dyrektywa „usługowa”

2. Artykuł 1 ust. 5 dyrektywy „usługowej” stanowi: „Niniejsza dyrektywa nie ma wpływu na przepisy prawa karnego państw członkowskich. Państwa członkowskie nie mogą jednak, obchodząc przepisy niniejszej dyrektywy, ograniczać swobody świadczenia usług poprzez stosowanie przepisów prawa karnego, które szczególnie regulują lub wpływają na podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej”.

3. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej dyrektywy: „Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do usług świadczonych przez usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w państwie członkowskim”.

4. W ramach rozdziału III rzeczonej dyrektywy, zatytułowanego „Swoboda przedsiębiorczości dla usługodawców”, art. 9, zatytułowany „Systemy zezwoleń”, stanowi w ust. 1: „Państwa członkowskie nie uzależniają możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej od jakiegokolwiek systemu zezwoleń, chyba że spełnione są następujące warunki: a) system zezwoleń nie dyskryminuje danego usługodawcy; b) potrzeba wprowadzenia systemu zezwoleń jest uzasadniona nadrzędnym interesem publicznym; c) wyznaczonego celu nie można osiągnąć za pomocą mniej restrykcyjnych środków, w szczególności z uwagi na fakt, iż kontrola następcza miałaby miejsce zbyt późno, by odnieść rzeczywisty skutek”.

5. Artykuł 10 dyrektywy „usługowej” wskazuje: „1. Systemy zezwoleń opierają się na kryteriach, które wykluczają możliwość korzystania przez właściwe organy z przyznanego im uznania w sposób arbitralny. 2. Kryteria określone w ust. 1 muszą być: a) niedyskryminacyjne; b) uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym; c) proporcjonalne do danego celu związanego z interesem publicznym; d) jasne i jednoznaczne; e) obiektywne; f) podane z wyprzedzeniem do publicznej wiadomości; g) przejrzyste i łatwo dostępne. […] 7. Niniejszy artykuł nie narusza podziału kompetencji na szczeblu lokalnym lub regionalnym pomiędzy wydającymi zezwolenia organami państwa członkowskiego”.

2. Dyrektywa 2007/23/WE

6. Motyw 4 dyrektywy 2007/23/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 maja 2007 r. w sprawie wprowadzania do obrotu wyrobów pirotechnicznych ( 4 ) wskazuje: „Dyrektywa Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi[ ( 5 )] ustanawia wymagania bezpieczeństwa dla zakładów, w których znajdują się materiały wybuchowe, w tym materiały pirotechniczne”.

7. Artykuł 1 tej dyrektywy stanowi: „1. Niniejsza dyrektywa ustanawia przepisy opracowane w celu osiągnięcia swobodnego przepływu wyrobów pirotechnicznych na rynku wewnętrznym oraz ma na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony ludzkiego zdrowia, bezpieczeństwa publicznego oraz ochrony i bezpieczeństwa konsumentów, przy uwzględnieniu odpowiednich aspektów związanych z ochroną środowiska. 2. Niniejsza dyrektywa określa zasadnicze wymagania w zakresie bezpieczeństwa, które muszą spełnić wyroby pirotechniczne, aby można je było wprowadzić do obrotu. […]”.

8. Artykuł 2 rzeczonej dyrektywy przewiduje: „Do celów niniejszej dyrektywy: 1) »wyrób pirotechniczny« oznacza każdy wyrób zawierający substancje wybuchowe bądź wybuchowe mieszanki substancji stworzonych w celu wygenerowania ciepła, światła, dźwięku, gazu bądź dymu, bądź też kombinacji takich efektów w drodze samopodtrzymującej, egzotermicznej reakcji chemicznej; […] 3) »wyrób pirotechniczny widowiskowy« oznacza wyrób pirotechniczny przeznaczony do celów rozrywkowych; […] 8) »dystrybutor« oznacza jakąkolwiek osobę fizyczną lub prawną w łańcuchu dostaw, która udostępnia wyrób pirotechniczny na rynku w ramach prowadzonej przez siebie działalności; […]”.

9. Artykuł 6 dyrektywy 2007/23 stanowi: „1. Państwa członkowskie nie zabraniają, nie ograniczają ani nie utrudniają wprowadzania do obrotu wyrobów pirotechnicznych spełniających wymagania niniejszej dyrektywy. 2. Przepisy niniejszej dyrektywy nie uniemożliwiają państwom członkowskim przyjęcia środków uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ochrony środowiska, służących zakazowi lub ograniczeniu posiadania, korzystania z lub sprzedaży ludności wyrobów pirotechnicznych widowiskowych klasy 2 i 3, wyrobów pirotechnicznych przeznaczonych do użytku teatralnego i innych wyrobów pirotechnicznych. […]”.

10. Zgodnie z art. 20 akapit pierwszy tej dyrektywy: „Państwa członkowskie określają zasady dotyczące kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów krajowego prawodawstwa transponującego niniejszą dyrektywę i zapewniają ich stosowanie. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.

3. Dyrektywa 2013/29/UE

11. Artykuł 45 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/29/UE z 12 czerwca 2013 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do udostępniania na rynku wyrobów pirotechnicznych ( 6 ) stanowi: „Państwa członkowskie określają zasady dotyczące sankcji stosowanych w przypadku naruszenia przez podmioty gospodarcze przepisów krajowych przyjętych na podstawie niniejszej dyrektywy i podejmują wszelkie niezbędne środki, aby zapewnić ich egzekwowanie. Takie zasady mogą obejmować sankcje karne w przypadku poważnych naruszeń. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne

i odstraszające”.

B. Prawo belgijskie

12. Zgodnie z art. 5 wet betreffende ontplofbare en voor de deflagratie vatbare stoffen en mengsels en de daarmede geladen tuigen (ustawy w sprawie materiałów wybuchowych i łatwopalnych, mieszanek i załadowanych nimi urządzeń) ( 7 ) z dnia 28 maja 1956 r.: „Naruszenia postanowień przyjętych na podstawie art. 1 są zagrożone karą od 15 dni do dwóch lat pozbawienia wolności oraz grzywną od 100 do 1000 franków lub tylko jedną ze wskazanych kar”.

13. Artykuł 200 koninklijk besluit houdende algemeen reglement betreffende het fabriceren, opslaan, onder zich houden, verkopen, vervoeren en gebruiken van springstoffen (dekretu królewskiego w sprawie ogólnego uregulowania produkcji, składowania, posiadania, sprzedaży, transportu i wykorzystywania materiałów wybuchowych) ( 8 ) z dnia 23 września 1958 r. stanowi: „Materiały wybuchowe w ilości większej niż ta, którą każdy może posiadać na podstawie art. 265, mogą być przechowywane jedynie w należycie wyznaczonych magazynach lub miejscach składowania”.

14. Zgodnie z art. 257 tego dekretu: „Sprzedaż każdego materiału wybuchowego w ilości przekraczającej tę, którą jednostka może posiadać, i wskazaną w art. 265, może mieć miejsce jedynie przy spełnieniu następujących warunków: 1) nabywca posiada zezwolenie przewozowe, o którym mowa w art. 72; 2) nabywca posiada zezwolenie na składowanie lub tymczasowe przechowywanie tych produktów; 3) nabywca udowodni, że prowadzi działalność gospodarczą w dziedzinie materiałów wybuchowych jako producent, pośrednik lub użytkownik materiałów wybuchowych. Warunek wskazany w pkt 2 ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy sprzedawany towar jest przeznaczony do składowania lub tymczasowego przechowywania na terytorium Belgii. Sprzedawca sprawdza i archiwizuje wszystkie dokumenty przekazane przez nabywców celem udowodnienia przestrzegania obowiązków wskazanych w akapicie pierwszym. Dokumenty te będą przechowywane przez co najmniej trzy lata w lokalach, w których odbywa się sprzedaż, do dyspozycji pracowników Direction générale Qualité et Sécurité du Service public fédéral Économie, P.M.E., Classes moyennes et Énergie [dyrekcji generalnej ds. jakości i bezpieczeństwa przy federalnej służbie publicznej ds. gospodarki, małych i średnich przedsiębiorstw, samozatrudnionych i energii], organów policji i wymiaru sprawiedliwości”.

15. Artykuł 260 ARS stanowi: „Sprzedawcy detaliczni są zobowiązani do posiadania zezwolenia na składowanie; nie mogą przechowywać ani sprzedawać nawet w małych ilościach materiałów wybuchowych innych niż te wskazane w art. 261. Ich miejsca składowania muszą być przygotowane i utrzymane zgodnie z wymaganiami art. 251”.

16. Zgodnie z art. 261 tego dekretu: „Charakter oraz ilości materiałów wybuchowych, które mogą być przechowywane przez sprzedawców detalicznych, są w każdym przypadku określane w decyzji w sprawie zezwolenia, uwzględniając poziom bezpieczeństwa prezentowany przez każde miejsce składowania. Te materiały nie mogą być przechowywane w ilościach większych niż: […] 2) sztuczne ognie i race sygnalizacyjne zawierające do 50 kg [materiałów pirotechnicznych]; […]”.

17. Artykuł 265 rzeczonego dekretu wskazuje: „Zezwolenie nie jest wymagane do przechowywania: […] 7) sztucznych ogni i rac sygnalizacyjnych zawierających do 1 kg [materiałów pirotechnicznych]”.

18. Artykuł 300 akapit pierwszy ARS przewiduje: „Naruszenia przepisów niniejszej regulacji, z wyjątkiem art. 295, aktów wykonawczych przyjętych celem realizacji tych przepisów, jak również zezwoleń, podlegają karom przewidzianym w ustawie z dnia 28 maja 1956 r.”.

II. Okoliczności faktyczne sporu w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne

19. W ramach sporu w postępowaniu głównym oskarżonymi są Van Gennip BVBA, Original BVBA, jak również Antonius ten Velde i Antonius van der Schoot.

20. Original jest przedsiębiorstwem mającym siedzibę w Olen (Belgia), niedaleko Niderlandów, zajmującym się importem, sprzedażą hurtową oraz dystrybucją sztucznych ogni. W związku z tym dysponuje ono dwoma punktami sprzedaży w Baerle-Duc (Belgia), gminie położonej częściowo w regionie Brabancji Północnej (Niderlandy) i oddzielonej [od Belgii] gminą Baarle-Nassau (Niderlandy), które to punkty są obsługiwane przez przedsiębiorstwo Van Gennip, mające siedzibę w Baerle-Duc. Antonius Johannes Maria ten Velde i Antonius Cornelius Ignatius Maria van der Schoot, dwaj obywatele niderlandzcy, są odpowiedzialni za przedmiotowe punkty sprzedaży, a mianowicie, odpowiednio, za „Zena-Tabak-O-Tiek” i „Zena-De Bunker”.

21. Czworgu oskarżonym w postępowaniu głównym postawiono zarzuty jako sprzedawcom detalicznym wyrobów pirotechnicznych za składowanie sztucznych ogni o masie MPT przekraczającej maksymalną masę wskazaną w zezwoleniach wydanych przez władze belgijskie, magazynowanie sztucznych ogni w niedozwolonych miejscach składowania oraz sprzedaż sztucznych ogni, w których masa materiałów pirotechnicznych przekracza 1 kg, osobie fizycznej nieposiadającej odpowiedniego zezwolenia.

22. Jak wynika z postanowienia odsyłającego, A.J.M. ten Velde i A.C.I.M. van der Schoot podnieśli, że karalność naruszeń takich jak przewidziane przez ustawodawstwo belgijskie jest sprzeczna z art. 45 dyrektywy 2013/29, zgodnie z którą to dyrektywą sankcje karne mogą zostać nałożone jedynie za ciężkie naruszenia, a żaden z czynów im zarzucanych nie stanowi naruszenia o takim charakterze.

23. Zgodnie z postanowieniem odsyłającym oskarżeni oraz openbaar ministerie (prokuratura w Belgii) spierają się co do tego, czy obowiązek posiadania jednocześnie federalnego zezwolenia dotyczącego materiałów wybuchowych, jak również gminnego zezwolenia wydanego w kontekście ustawodawstwa dotyczącego ochrony środowiska jest zgodny z dyrektywą 2007/23 oraz dyrektywą 2013/29, a także z dyrektywą „usługową”. Część oskarżonych podkreśla w szczególności, że ze względu na sprzeczność ustawodawstwa belgijskiego z prawem Unii niektóre zarzucane im czyny nie mogą być uznane za niezgodne z prawem.

24. Wykładnia prawa Unii może mieć wpływ na to, czy czyny zarzucane oskarżonym zostaną uznane za karalne, czy też nie.

25. W tych okolicznościach rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (sąd pierwszej instancji w Antwerpii, Belgia) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy następujące naruszenia belgijskich przepisów dotyczących materiałów pirotechnicznych kwalifikują się jako »[poważne] naruszenia« w rozumieniu art. 45 dyrektywy 2013/29: a) sprzedaż wyrobów pirotechnicznych zawierających 2,666 kg materiałów pirotechnicznych, stanowiąca naruszenie art. 265 pkt 7 i art. 257 [dekretu królewskiego], zabraniających sprzedaży wyrobów pirotechnicznych zawierających ponad 1 kg materiałów pirotechnicznych, jeżeli konsument nie posiada uzyskanego indywidualnie zezwolenia administracyjnego na posiadanie większej ilości materiałów pirotechnicznych; b) przekroczenie ustalonego limitu dla składowania i nieprzestrzeganie miejsc składowania ustalonych w federalnym zezwoleniu dotyczącym wyrobów pirotechnicznych, mimo że wydano już gminne zezwolenie wydane w kontekście ustawodawstwa dotyczącego ochrony środowiska na przechowywanie we wskazanych miejscach rzeczywiście składowanych większych ilości; c) krótkoterminowe tymczasowe składowanie bardzo niewielkich ilości wyrobów pirotechnicznych w różnych, nieobjętych konkretnie zezwoleniem miejscach w ramach posesji zajmowanej przez sklep detaliczny prowadzący sprzedaż wyrobów pirotechnicznych, będący w posiadaniu zarówno federalnego zezwolenia wydanego na podstawie ww. dekretu królewskiego z 1953 r., jak i gminnego zezwolenia wydanego w kontekście ustawodawstwa dotyczącego ochrony środowiska? 2) Czy zasada swobodnego przepływu wyrobów pirotechnicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2007/23 (obecnie art. 4 ust. 1 dyrektywy 2013/29), w odnośnym przypadku w związku z art. 10 dyrektywy »usługowej«, stoi na przeszkodzie uregulowaniu prawa krajowego, które w odniesieniu do miejsc składowania zgodnych z dyrektywą wyrobów pirotechnicznych w kontekście handlu detalicznego ustanawia podwójny wymóg uzyskania z jednej strony zezwolenia wydanego na podstawie przepisów dotyczących produkcji, składowania, posiadania, sprzedaży, transportu i wykorzystywania materiałów wybuchowych, a z drugiej strony zezwolenia wydanego w kontekście ustawodawstwa dotyczącego ochrony środowiska w stosunku do szkodliwych przedsiębiorstw, mimo iż obydwa systemy wydawania zezwoleń w istocie dążą do realizacji tego samego celu (prewencyjnej oceny zagrożenia bezpieczeństwa), a jeden z tych dwóch systemów (mianowicie ten dotyczący materiałów wybuchowych) przewiduje (bardzo) niską górną granicę dla składowania sztucznych ogni (50 kg materiałów pirotechnicznych, tzn. aktywnych substancji)? 3) Czy zasada swobodnego przepływu wyrobów pirotechnicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy 2013/29 […] oraz art. 6 ust. [1] dyrektywy 2007/23 […] (w odnośnym przypadku w związku z art. 34, 35 i 36 TFUE), w związku z zasadą proporcjonalności, stoi na przeszkodzie uregulowaniu prawa krajowego, które zabrania konsumentom posiadania sztucznych ogni lub wykorzystywania ich oraz sprzedaży na ich rzecz sztucznych ogni (wyrobów pirotechnicznych należących do klas 2 i 3 w rozumieniu dyrektywy 2007/23) zawierających więcej niż 1 kg materiałów pirotechnicznych?”.

III. Analiza

A. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego

26. Poprzez pierwsze pytanie prejudycjalne sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o ustalenie, czy naruszenia zarzucane oskarżonym w postępowaniu głównym stanowią poważne naruszenia w rozumieniu art. 45 dyrektywy 2013/29.

27. W tym zakresie, jak podkreślała część uczestników podczas rozprawy, czyny zarzucane oskarżonym w postępowaniu głównym miały miejsce między 22 listopada 2010 r. a 27 stycznia 2013 r., a zatem zostały dokonane przed przyjęciem i wejściem w życie dyrektywy 2013/29 ( 9 ).

28. Ponadto, w przeciwieństwie do art. 45 dyrektywy 2013/29, art. 20 dyrektywy 2007/23 nie wskazuje, że państwa członkowskie mogą wprowadzić sankcje karne za poważne naruszenia, a ogranicza się do stwierdzenia, że mogą one wprowadzić normy dotyczące kar stosowanych w przypadku naruszenia przepisów ustawodawstwa krajowego przyjętego zgodnie z tą dyrektywą oraz że rzeczone sankcje muszą mieć charakter skuteczny, proporcjonalny i odstraszający.

29. W tych okolicznościach uważam, że nie ma podstaw do interpretowania pojęcia „poważnych naruszeń” występującego jedynie w dyrektywie 2013/29, jako że dyrektywa ta nie znajduje zastosowania ratione temporis do sporu w postępowaniu głównym.

30. Ponadto gdyby stwierdzono, iż art. 45 dyrektywy 2013/29 stanowi lex melior stosowane retroaktywnie, jako że w przeciwieństwie do art. 20 dyrektywy 2007/23 umocowuje państwa członkowskie do przyjęcia sankcji karnych jedynie za poważne naruszenia, w mojej ocenie nie można zgodzić się z takim stwierdzeniem.

31. Na wstępie należy podkreślić, że z każdego z omawianych przepisów wynika nie tylko to, że państwa członkowskie mają obowiązek wprowadzić sankcje karne za naruszenie przepisów ustawodawstwa krajowego przyjętego zgodnie z dyrektywami 2007/23 i 2013/29, ale również, że te sankcje muszą być efektywne, proporcjonalne i odstraszające ( 10 ).

32. Ten obowiązek państw członkowskich wynika ze specyfiki związanej z wdrażaniem i egzekwowaniem prawa Unii. W rezultacie te ostatnie działania spoczywają w przeważającej mierze na państwach członkowskich ( 11 ), a celem zapewnienia skuteczności uregulowania dotyczącego wyrobów pirotechnicznych musi mu towarzyszyć zagrożenie sankcjami, których określenie pozostaje w gestii państw członkowskich ( 12 ).

33. W związku z tym przepisy takie jak art. 20 dyrektywy 2007/23 czy art. 45 dyrektywy 2013/29 są standardowe ( 13 ) dla prawa Unii, ponieważ są one zawsze jedynie odzwierciedleniem charakteru sui generis wprowadzenia w życie i egzekwowania prawa Unii ( 14 ).

34. Tymczasem wykładnia omawianych przepisów proponowana przez oskarżonych w postępowaniu głównym ma na celu przyznanie tym przepisom zbyt szerokiego zakresu zastosowania.

35. A zatem należy stwierdzić, że przedmiotowe przepisy nie określają ani odpowiedzialności karnej, ani mających zastosowanie sankcji ( 15 ), a ograniczają się do wskazania, że ich wprowadzenie jest obowiązkiem państw członkowskich.

36. W tym zakresie warto podkreślić, że dyrektywy 2007/23 i 2013/29 są oparte, odpowiednio, na art. 95 WE (obecnie art. 114 TFUE) i art. 114 TFUE, a nie na art. 83 TFUE. Dlatego też, w przeciwieństwie do aktów opartych na tym ostatnim przepisie, dyrektywy 2007/23 i 2013/29 ustanawiają zasady mające na celu zapewnienie swobodnego przepływu wyrobów pirotechnicznych na rynku wewnętrznym, a nie zasady, których celem jest wprowadzenie minimalnych standardów w zakresie sankcji karnych mających zastosowanie do określonych czynów lub zachowań ( 16 ).

37. Ponadto, jako że art. 20 dyrektywy 2007/23 nie określa charakteru sankcji, jakie państwa członkowskie mogą wprowadzić, brzmienie tego przepisu pozwala niewątpliwie tym państwom na ustalenie charakteru sankcji i w konsekwencji – na nałożenie sankcji karnych na wypadek naruszenia przepisów krajowych przyjętych zgodnie z dyrektywą 2007/23 ( 17 ).

38. Wreszcie, wykładni tej nie podważa w mojej ocenie zmiana brzmienia wprowadzona przez prawodawcę przy sporządzaniu art. 45 dyrektywy 2013/29, ponieważ brzmienie to nie powinno skutkować ograniczeniem zakresu uprawnień dyskrecjonalnych państw członkowskich co do charakteru sankcji wprowadzanych na podstawie art. 20 dyrektywy 2007/23 ( 18 ).

39. Z drugiej strony należy przypomnieć, że okoliczność, iż sąd odsyłający w pytaniu prejudycjalnym powołał się formalnie na określone przepisy prawa Unii, nie stoi na przeszkodzie temu, by Trybunał przekazał temu sądowi wszelkie wskazówki dotyczące wykładni, które mogą być pomocne w rozstrzygnięciu rozpatrywanej przez niego sprawy, niezależnie od tego, czy sąd odsyłający powołał się na nie w treści pytań. W tym względzie do Trybunału należy wskazanie na podstawie całości informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności na podstawie uzasadnienia postanowienia odsyłającego, elementów prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu ( 19 ).

40. W tym zakresie należy, po pierwsze, stwierdzić, że czyny zarzucane oskarżonym w postępowaniu głównym, które miały miejsce między dniem 22 listopada 2010 r. a 27 stycznia 2013 r., podlegają ratione temporis dyrektywie 2007/23. W rezultacie uważam, że celem udzielenia sądowi odsyłającemu przydatnej odpowiedzi należy przeformułować pytanie prejudycjalne tak, aby ustalić, czy art. 20 przedmiotowej dyrektywy pozwala państwom członkowskim na nałożenie sankcji karnych.

41. Tymczasem, tak jak podkreśliłem w pkt 37 niniejszej opinii, odpowiedź na to pytanie jest bezsprzecznie twierdząca. Jednakże na sądzie odsyłającym spoczywa ocena, czy wprowadzone sankcje są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

42. Po drugie, z drugiego pytania prejudycjalnego wynika, że sąd odsyłający nie wyklucza, iż belgijski system podwójnego zezwolenia na składowanie wyrobów pirotechnicznych w celu ich sprzedaży podlega dyrektywie „usługowej”. Ponadto naruszenia wskazane w pierwszym pytaniu prejudycjalnym stanowią naruszenia zezwoleń wydanych na podstawie omawianego systemu podwójnego zezwolenia. A zatem należy ustalić, czy państwa członkowskie mogą wprowadzać sankcje karne w przypadku naruszenia ustawodawstwa krajowego regulującego prowadzenie lub dostęp do działalności usługowej.

43. Otóż ze względu na art. 1 ust. 5 dyrektywy „usługowej”, stanowiący, że dyrektywa ta nie wpływa na normy prawa karnego państw członkowskich, pod warunkiem iż nie powodują one obejścia norm wprowadzonych w omawianej dyrektywie, odpowiedź na postawione wyżej pytanie jest twierdząca.

44. Mając na względzie całokształt powyższych rozważań, uważam, że na pierwsze pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć – bez konieczności ustalania, czy rozpatrywane naruszenia są poważnymi naruszeniami – iż art. 20 dyrektywy 2007/23 oraz art. 1 ust. 5 dyrektywy „usługowej” powinny być interpretowane w ten sposób, że państwa członkowskie mogą wprowadzić sankcje karne, pod warunkiem że w odniesieniu do dyrektywy 2007/23 sankcje te będą skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, a w odniesieniu do dyrektywy „usługowej” przepisy krajowe nie będą powodowały obejścia norm tejże dyrektywy, czego weryfikacja spoczywa na sądzie odsyłającym.

B. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego

45. W drugim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający pyta Trybunał, czy zasada swobodnego przepływu wyrobów pirotechnicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2007/23, w odnośnym przypadku, w związku z art. 10 dyrektywy „usługowej”, stoi na przeszkodzie uregulowaniu prawa krajowego, które w odniesieniu do miejsc składowania zgodnych z dyrektywą 2007/23 w kontekście handlu detalicznego ustanawia podwójny wymóg uzyskania, po pierwsze, zezwolenia wydanego na podstawie przepisów dotyczących produkcji, składowania, posiadania, sprzedaży, transportu i wykorzystywania materiałów wybuchowych, a po drugie, zezwolenia wydanego w kontekście ustawodawstwa dotyczącego ochrony środowiska w stosunku do szkodliwych przedsiębiorstw, podczas gdy obydwa systemy wydawania zezwoleń dążą do realizacji tego samego celu, a mianowicie prewencyjnej oceny zagrożenia bezpieczeństwa, a jeden z tych dwóch systemów przewiduje niską górną granicę dla składowania sztucznych ogni.

46. W tym zakresie, chociaż sąd odsyłający wspomina o dyrektywie 2007/23, jak również o dyrektywie „usługowej”, uważam, że przedmiotowe ustawodawstwo krajowe nie podlega zakresowi stosowania pierwszej z dyrektyw.

47. Otóż dyrektywa 2007/23 reguluje traktowanie wyrobów pirotechnicznych przed ich wprowadzeniem do obrotu, jak również samo ich wprowadzenie do obrotu. Natomiast reguluje ona składowanie, o ile ma ono bezpośredni wpływ na właściwości i bezpieczeństwo tych wyrobów. Jak wynika w szczególności z motywu 4 dyrektywy 2007/23 ( 20 ) oraz art. 14 ust. 1 i 2 owej dyrektywy, składowanie podlega temu aktowi jedynie w zakresie, w jakim może zagrozić zgodności wyrobu pirotechnicznego z niezbędnymi wymogami bezpieczeństwa ustanowionymi w rzeczonej dyrektywie.

48. Tymczasem ustawodawstwo krajowe odnosi się do składowania wyrobów pirotechnicznych zgodnych z wymogami dyrektywy 2007/23 i przeznaczonych do sprzedaży detalicznej.

49. Ponadto jeśli nie ma wątpliwości co do tego, że system podwójnego zezwolenia, o którym mowa w pkt 23 niniejszej opinii, dotyczy od strony formalnej składowania wyrobów pirotechnicznych, a nie dostępu do działalności w zakresie sprzedaży detalicznej tych wyrobów lub prowadzenia tej działalności, stanowiącego „usługę”, do której stosuje się dyrektywę „usługową” ( 21 ), składowanie wyrobów pirotechnicznych przeznaczonych do sprzedaży stanowi wstępny i konieczny warunek prowadzenia sprzedaży detalicznej.

50. A zatem z jednej strony z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, że rozpatrywane przepisy dekretu ARS dotyczą „sprzedawców detalicznych”, a w rezultacie – składowania celem sprzedaży. Z drugiej strony konieczność uzyskania zezwolenia na składowanie danej ilości wyrobów pirotechnicznych w zakresie sprzedaży detalicznej ma niewątpliwy wpływ zarówno na dostęp do takiej działalności, jak i na jej wykonywanie. Tym samym brak zezwolenia na składowanie lub zezwolenie na składowanie bardzo małych ilości mogą de facto ograniczać dostęp do takiej działalności lub jej wykonywanie.

51. W rezultacie uważam, że na drugie pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć w świetle dyrektywy „usługowej”, a w szczególności jej art. 10 ( 22 ).

52. Zauważam również, że zakres pytania postawionego przez sąd odsyłający ogranicza się, in fine, do pytania o zgodność belgijskiego systemu podwójnego zezwolenia z prawem Unii, a nie o zgodność systemów regionalnego i federalnego z prawem Unii.

53. W tym względzie argumentacja oskarżonych w postępowaniu głównym, zgodnie z którą oba systemy zezwoleń służą realizacji tego samego celu, oparta jest na błędnym założeniu.

54. Otóż z wyjaśnień złożonych przez rząd belgijski podczas rozprawy wynika, że w odniesieniu do oskarżonych w postępowaniu głównym składowanie wyrobów pirotechnicznych celem ich sprzedaży wymaga uzyskania dwóch zezwoleń. Z jednej strony władze lokalne, odpowiedzialne za ochronę środowiska, wydają zezwolenie środowiskowe uprawniające do składowania określonej ilości wyrobów pirotechnicznych zawierających określoną ilość materiałów pirotechnicznych. Z drugiej strony na władzach federalnych, odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i zdrowie ludności, spoczywa ciężar wydawania zezwolenia na składowanie określonej ilości wyrobów pirotechnicznych zawierających określoną ilość materiałów pirotechnicznych.

55. W rezultacie, przeciwnie do twierdzeń podnoszonych przez oskarżonych w postępowaniu głównym, omawiane systemy zezwoleń służą realizacji różnych celów, a uzyskanie każdego z zezwoleń podlega odrębnym kryteriom. W tym zakresie, skoro nie ma wątpliwości co do tego, że ilości dopuszczone na podstawie przedmiotowych zezwoleń mogą się różnić, omawiane systemy o tyle nie są ze sobą sprzeczne, że przestrzeganie zezwolenia wskazującego mniejszą ilość materiałów pirotechnicznych pociąga za sobą w sposób konieczny przestrzeganie drugiego z zezwoleń.

56. Odnośnie do zgodności przedmiotowego systemu podwójnego zezwolenia z art. 10 dyrektywy „usługowej”, art. 10 ust. 1 owej dyrektywy wymaga, aby systemy zezwoleń „opierały się na kryteriach, które wykluczają możliwość korzystania przez właściwe organy z przyznanego im uznania w sposób arbitralny”, podczas gdy art. 10 ust. 2 określa te kryteria.

57. Uważam, że system belgijski spełnia omawiane kryteria.

58. Otóż, po pierwsze, w świetle informacji posiadanych przez Trybunał kryteria, na których opiera się system belgijski, są w mojej ocenie uzasadnione przez nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, a mianowicie bezpieczeństwo publiczne i środowiskowe, a z uwagi na publikację ustawodawstwa federalnego i regionalnego są one podawane do publicznej wiadomości z wyprzedzeniem, w sposób przejrzysty i dostępny.

59. Po drugie, kryteria te są w mojej ocenie klarowne i jednoznaczne. W tym względzie, jak już podkreśliłem, dwa systemy zezwoleń nie dublują się i dążą do ochrony odrębnych interesów publicznych, a w konsekwencji nie można przyjąć, że interwencja władz federalnych i regionalnych podważa tę ocenę. Ponadto obowiązek posiadania jednocześnie zezwolenia federalnego i zezwolenia regionalnego nie może sam w sobie stanowić przyczyny niezgodności z dyrektywą „usługową”, jako że prawodawca Unii wskazał wyraźnie w art. 10 ust. 7 tej dyrektywy, iż przedmiotowy artykuł „nie narusza podziału kompetencji na szczeblu lokalnym lub regionalnym pomiędzy wydającymi zezwolenia organami państwa członkowskiego”.

60. Po trzecie, informacje posiadane przez Trybunał nie pozwalają mi na dokonanie oceny, czy omawiane kryteria mają charakter niedyskryminacyjny, proporcjonalny i obiektywny, a w konsekwencji dokonanie tej oceny leży w gestii sądu odsyłającego.

61. Mając na względzie całokształt powyższych rozważań, uważam, że belgijski system podwójnego zezwolenia na składowanie wyrobów pirotechnicznych nie jest niezgodny z art. 10 dyrektywy „usługowej”, z zastrzeżeniem, że kryteria wyznaczające zakres uprawnień dyskrecjonalnych właściwych władz mają charakter niedyskryminacyjny, proporcjonalny i obiektywny, czego weryfikacja należy do sądu odsyłającego.

C. W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego

62. W trzecim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o ustalenie, czy zasada swobodnego przepływu wyrobów pirotechnicznych wynikająca z dyrektyw 2007/23 i 2013/29, w odnośnym przypadku, w związku z art. 34, 35 i 36 TFUE i w związku z zasadą proporcjonalności, stoi na przeszkodzie uregulowaniu prawa krajowego, które zabrania konsumentom posiadania lub wykorzystywania tych wyrobów oraz sprzedaży na rzecz tych konsumentów sztucznych ogni zawierających więcej niż 1 kg materiałów pirotechnicznych.

63. Przede wszystkim w toku postępowania przed Trybunałem podniesiono, że ustawodawstwo belgijskie stanowi przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE ( 23 ) oraz że wobec braku notyfikacji Komisji ustawodawstwo to nie ma zastosowania ( 24 ).

64. Podczas rozprawy rząd belgijski podniósł, że wobec tego, iż ustawodawstwo krajowe stanowi środek „niezbędny dla ochrony osób, a w szczególności pracowników, podczas stosowania produktów”, o którym mowa w art. 1 dyrektywy 98/34, dyrektywa ta nie ma zastosowania.

65. Argumentacja ta mnie nie przekonuje.

66. Otóż, o ile jest jasne, jak zostanie to wykazane poniżej, że ustawodawstwo belgijskie ma na celu ochronę bezpieczeństwa publicznego oraz bezpieczeństwa osób, o tyle nie dotyczy ono używania produktów, a ich sprzedaży.

67. Rząd belgijski podkreślił również, że w zakresie, w jakim wcześniejsze ustawodawstwo uzależniało sprzedaż wyrobów pirotechnicznych od faktu posiadania przez nabywcę zezwolenia, gdy przedmiotowy wyrób zawierał 500 g materiałów pirotechnicznych, omawiane w niniejszej sprawie ustawodawstwo stanowi złagodzenie wcześniejszych środków, którego notyfikacja nie jest obowiązkowa.

68. W tym względzie Trybunał orzekł, że zmiana dokonana w notyfikowanym już Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 98/34 projekcie przepisów technicznych, która zawiera jedynie złagodzenie w stosunku do tego projektu warunków użytkowania danego produktu i która w konsekwencji zmniejsza ewentualny wpływ przepisów technicznych na wymianę handlową, nie stanowi istotnej zmiany projektu i nie podlega obowiązkowi uprzedniej notyfikacji Komisji ( 25 ).

69. Tymczasem w niniejszej sprawie informacje przekazane Trybunałowi nie pozwalają na stwierdzenie z całą pewnością, czy wcześniejsze bardziej restrykcyjne ustawodawstwo zostało notyfikowane Komisji na podstawie dyrektywy 98/34.

70. W tych okolicznościach uważam, że to na sądzie odsyłającym spoczywa ciężar ustalenia, czy tak było w istocie oraz w konsekwencji – czy rząd belgijski mógł nie notyfikować nowych przepisów.

71. Niezależnie od powyższego regulacja belgijska nie stanowi w mojej ocenie przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34.

72. Według Trybunału pojęcie „przepisów technicznych” obejmuje cztery kategorie środków, to znaczy, po pierwsze, „specyfikację techniczną” w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy 98/34, po drugie, „inne wymagania” zdefiniowane w art. 1 pkt 4 tej dyrektywy, po trzecie, „zasady dotyczące usług”, o których mowa w art. 1 pkt 5 wskazanej dyrektywy, oraz po czwarte, „przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług” w rozumieniu art. 1 pkt 11 przedmiotowej dyrektywy ( 26 ).

73. W tym względzie, po pierwsze, uważam, że przedmiotowa regulacja nie wchodzi w zakres zasad dotyczących usług, jako że nie dotyczy usług społeczeństwa informacyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 2 omawianej dyrektywy.

74. Po drugie, pojęcie „specyfikacji technicznej” oznacza specyfikację zawartą w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu, takie jak: nazwa, pod jaką sprzedawany jest produkt, opakowanie, etykietowanie, jak również procedury oceny zgodności. Dla Trybunału pojęcie to zakłada, iż środek krajowy w sposób konieczny odnosi się do produktu lub jego opakowania jako takich i określa w związku z tym jedną z obowiązkowych cech produktu ( 27 ). Tymczasem ustawodawstwo belgijskie nie odnosi się do produktu lub jego opakowania jako takich, jako że, jak to zostało podniesione przez Komisję podczas rozprawy, ustawodawstwo to nie określa żadnej z obowiązkowych cech produktu.

75. Po trzecie, Trybunał sprecyzował już, że aby rozpatrywane środki krajowe móc zakwalifikować jako „inne wymagania”, muszą one stanowić warunki, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub charakter danego produktu bądź na jego sprzedaż ( 28 ).

76. Omawiana regulacja, uzależniająca sprzedaż wyrobów pirotechnicznych o zawartości materiałów pirotechnicznych wyższej niż 1 kg od uzyskania zezwolenia, nie stanowi wymogu nałożonego na produkt jako taki, a wymóg nałożony na podmioty gospodarcze, i z tego względu nie może zostać zakwalifikowana jako „inne wymaganie” w rozumieniu dyrektywy 98/34 ( 29 ).

77. Po czwarte, w odniesieniu do kategorii określonej w art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34, czyli zakazu produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu, z orzecznictwa wynika, że ta kategoria przepisów technicznych zakłada, iż odpowiednie przepisy krajowe będą miały zakres, który wyraźnie wykracza poza zacieśnienie możliwości używania spornego produktu do pewnych możliwych zastosowań, a zatem nie będą sprowadzać się do zwykłego ograniczenia używania tego produktu. W rezultacie ta kategoria przepisów technicznych dotyczy w szczególności przepisów krajowych, które pozostawiają miejsce jedynie na marginalne zastosowanie produktu w stosunku do tego, jakiego można by rozsądnie oczekiwać ( 30 ).

78. Tymczasem należy stwierdzić, że omawiana regulacja krajowa nie zabrania sprzedaży wyborów pirotechnicznych zawierających więcej niż 1 kg materiałów pirotechnicznych, ale uzależnia ją od posiadania zezwolenia przez kupującego. W konsekwencji przedmiotowe produkty mogą być sprzedawane konsumentom posiadającym odpowiednie zezwolenie, jak również profesjonalistom, co w mojej ocenie oznacza, że omawiana regulacja daje możliwość wprowadzenia do obrotu w stopniu większym niż marginalny.

79. W drugiej kolejności, celem odpowiedzi na pytania sądu odsyłającego, należy ustalić, czy zasada swobodnego przepływu wyrobów pirotechnicznych wynikająca z dyrektyw 2007/23 i 2013/29, w odnośnym przypadku, w związku z art. 34, 35 i 36 TFUE, i w związku z zasadą proporcjonalności, stoi na przeszkodzie uregulowaniu prawa krajowego, które zabrania konsumentom posiadania tych wyrobów lub wykorzystywania ich oraz sprzedaży na rzecz tych konsumentów sztucznych ogni zawierających więcej niż 1 kg materiałów pirotechnicznych.

80. W tym zakresie, po pierwsze, należy przypomnieć, że A.C.I.M. van der Schoot jest oskarżony w szczególności o sprzedaż sztucznych ogni i rac sygnalizacyjnych w ilości przekraczającej 1 kg materiałów pirotechnicznych osobie fizycznej nieposiadającej wymaganego zezwolenia, że zarzucane mu naruszenie, które miało miejsce w dniu 23 grudnia 2012 r., podlega ratione temporis dyrektywie 2007/23 oraz że zgodnie z postanowieniem odsyłającym przedmiotowe sztuczne ognie stanowią udostępnione na rynku wyroby klasy 2 i 3 w rozumieniu dyrektywy 2007/23.

81. Po drugie, ze względu na to, że dyrektywa 2007/23 dokonała kompleksowej harmonizacji warunków, zarówno materialnych, jak i proceduralnych, które muszą zostać spełnione przez wyroby pirotechniczne celem ich wprowadzenia na rynek, a w szczególności ze względu na art. 6 ust. 1 tej dyrektywy, gwarantujący nie tylko pierwsze wprowadzenie na rynek, ale również swobodny przepływ wyrobów pirotechnicznych ( 31 ), odnośna regulacja belgijska podlega ocenie w świetle przepisów przedmiotowej dyrektywy, a nie przepisów prawa pierwotnego ( 32 ).

82. Po trzecie, nie ma wątpliwości, że rozpatrywane ustawodawstwo ze swojej natury ogranicza w rozumieniu art. 6 dyrektywy 2007/23 posiadanie wyrobów pirotechnicznych widowiskowych zawierających więcej niż 1 kg materiałów pirotechnicznych, korzystanie z tych wyrobów lub ich sprzedaż jednostkom. Jednakże uważam, że przedmiotowe ustawodawstwo ma na celu, jak to podniósł rząd belgijski, ochronę istotnych interesów wskazanych w art. 6 ust. 2, a w szczególności porządku, bezpieczeństwa publicznego lub ochrony publicznej ( 33 ).

83. Jeśli chodzi o trafność omawianego ustawodawstwa w zakresie ochrony porządku, bezpieczeństwa publicznego i ochrony publicznej, moim zdaniem zastosowane środki są odpowiednie dla zagwarantowania realizacji tych celów ( 34 ).

84. W tym względzie należy przypomnieć, że na podstawie art. 4 TUE i art. 72 TFUE państwa członkowskie pozostają odpowiedzialne za utrzymanie porządku publicznego na swoim terytorium. Również to one mają swobodę w ustalaniu środków służących utrzymaniu porządku ( 35 ) lub ochronie bezpieczeństwa publicznego ( 36 ), zgodnie z krajowymi potrzebami i z uwzględnieniem specyficznych uwarunkowań związanych z czasem i miejscem.

85. Niemniej jednak przywołanie wyjątku związanego z porządkiem, bezpieczeństwem lub ochroną publiczną stanowi odstępstwo od fundamentalnej zasady swobody przepływu, które powinno być interpretowane ściśle i którego zakres nie może być określony jednostronnie przez państwa członkowskie ( 37 ). Zakres uznania, jakim dysponują państwa członkowskie, musi być zatem realizowany w ramach zakreślonych przez prawo Unii ( 38 ).

86. W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, że aby móc powoływać się na porządek i bezpieczeństwo publiczne jako uzasadnienie, musi istnieć rzeczywiste i dostatecznie poważne zagrożenie podstawowych interesów społeczeństwa ( 39 ).

87. W niniejszym przypadku nie ma wątpliwości, że fakt uzależnienia sprzedaży jednostkom wyrobów pirotechnicznych zawierających więcej niż 1 kg materiałów pirotechnicznych od uzyskania zezwolenia ma na celu zapobieżenie naruszeniom porządku i bezpieczeństwa publicznego.

88. W rezultacie wyroby pirotechniczne, „które z natury są niebezpieczne” ( 40 ), mogą, ze względu na swój skład, w szczególności wyroby zawierające więcej niż 1 kg materiałów pirotechnicznych, stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa osób. Ponadto ze względu na ich samą naturę i zgodnie z okolicznościami, w jakich są używane, wyroby te mogą zakłócać porządek publiczny.

89. Ponadto, jako że ochrona porządku, bezpieczeństwa publicznego i ochrony publicznej jest, jak to wynika również z pkt 84 niniejszej opinii, fundamentalnie związana z okolicznościami czasu i miejsca, nie można ignorować faktu, że nieodłączne niebezpieczeństwo związane z wyrobami pirotechnicznymi zawierającymi więcej niż 1 kg materiałów pirotechnicznych jest aktualnie nasilone w związku z zagrożeniem terrorystycznym.

90. W tych okolicznościach jest w mojej ocenie uzasadnione, że państwa członkowskie nakładają obowiązek posiadania zezwolenia na zakup przez osoby fizyczne wyrobów, w których zawartość materiałów pirotechnicznych przekracza określony poziom, bowiem, po pierwsze, nie jest wykluczone, że przedmiotowe wyroby zostaną, same lub w połączeniu z innymi produktami, wykorzystane do celów innych niż rozrywkowe, a po drugie, zwykłe użycie wyrobów pirotechnicznych o dużej zawartości materiałów pirotechnicznych może w aktualnym kontekście wywołać zamieszanie i panikę.

91. A zatem rozpatrywane ustawodawstwo krajowe jest bezsprzecznie odpowiednie dla ochrony porządku, bezpieczeństwa publicznego i ochrony publicznej, jako że pozwala kontrolować, a w stosownym przypadku ograniczać ilość materiałów pirotechnicznych posiadanych przez osobę fizyczną.

92. Co się tyczy niezbędności rozpatrywanego ustawodawstwa krajowego, biorąc pod uwagę niewystarczający charakter odesłania prejudycjalnego oraz fakt, że to na sądzie odsyłającym spoczywa ciężar oceny, czy i, w odnośnym przypadku, w jakim stopniu ustawodawstwo krajowe jest współmierne do celu leżącego w interesie publicznym ( 41 ), ale również fakt, że Trybunał może przekazać sądowi odsyłającemu wskazówki związane z aktami sprawy ( 42 ), ograniczę się do stworzenia ram analitycznych, w świetle których sąd odsyłający będzie musiał ocenić, czy ustawodawstwo wykracza poza to, co niezbędne dla ochrony porządku, bezpieczeństwa publicznego i ochrony publicznej.

93. Po pierwsze, art. 6 ust. 2 dyrektywy 2007/23 jest zredagowany w taki sposób, że przyznaje państwom członkowskim istotny zakres uznania co do środków określonych w tym przepisie.

94. W rezultacie zakres zastosowania rzeczonego przepisu jest bardzo szeroki, jako że ewentualne cele realizowane przez państwa członkowskie są zróżnicowane. Omawiane środki mogą być nie tylko środkami zakazującymi, ale również środkami ograniczającymi, i mogą dotyczyć zarówno posiadania, jak i używania oraz sprzedaży określonych wyrobów pirotechnicznych.

95. Taka wykładnia jest w moim rozumieniu wzmocniona przez to, że motyw 10 dyrektywy 2007/23 ustanawia związek przyczynowy między faktem, iż używanie wyrobów pirotechnicznych, a w szczególności sztucznych ogni, jest regulowane przez rozbieżne zwyczaje i tradycje kulturalne państw członkowskich a potrzebą pozwolenia państwom członkowskim na przyjęcie środków krajowych celem ograniczenia, ze względu na porządek i bezpieczeństwo publiczne, używania przez osoby fizyczne lub sprzedaży tym osobom określonych kategorii sztucznych ogni.

96. Po drugie, rozpatrywane ustawodawstwo krajowe, nie nakładając żadnego absolutnego zakazu sprzedaży, ale uzależniając tę sprzedaż od posiadania przez konsumenta uprzedniego zezwolenia, ma na celu ograniczenie sprzedaży konsumentom określonych produktów. Ponadto przedmiotowy środek ograniczający nie ma zastosowania do wszelkich wyrobów pirotechnicznych, a jedynie do wyrobów zawierających określoną gramaturę niebezpiecznego związku, jakim jest materiał pirotechniczny.

97. Po trzecie, w aktualnym kontekście mniej restrykcyjne środki, takie jak następcza rejestracja zakupu wyrobów zawierających określoną masę materiałów pirotechnicznych, nie są w mojej ocenie wystarczająco skuteczne dla ochrony omawianych podstawowych interesów. W rezultacie, gdyby taki wymóg formalny określał ilość materiałów pirotechnicznych nabywaną przez konsumenta, nie pozwalałby on na ograniczenie tej ilości ani w konsekwencji na skuteczną walkę z działaniami zagrażającymi podstawowym interesom przywołanym przez rząd belgijski.

98. W świetle całokształtu powyższych rozważań uważam, że po pierwsze, ustawodawstwo belgijskie nie stanowi przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34, a po drugie, ustawodawstwo to ogranicza w rozumieniu art. 6 dyrektywy 2007/23 swobodny przepływ sztucznych ogni, jednak zostało ono przyjęte ze względu na porządek, bezpieczeństwo publiczne i ochronę publiczną, a sprawdzenie, czy nie wykracza ono poza to, co niezbędne do ochrony rzeczonych interesów, spoczywa na sądzie odsyłającym.

IV. Wnioski

99. Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję Trybunałowi, aby na pytania prejudycjalne przedłożone przez rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (sąd pierwszej instancji w Antwerpii, Belgia) odpowiedział następująco: 1) Artykuł 20 dyrektywy 2007/23/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 maja 2007 r. w sprawie wprowadzania do obrotu wyrobów pirotechnicznych oraz art. 1 ust. 5 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym powinny być interpretowane w ten sposób, że państwa członkowskie mogą wprowadzić sankcje karne pod warunkiem, że sankcje te będą skuteczne, proporcjonalne i odstraszające oraz że przepisy krajowe nie będą powodowały obejścia norm tej drugiej dyrektywy, czego weryfikacja spoczywa na sądzie odsyłającym. 2) Rozpatrywany w postępowaniu głównym belgijski system podwójnego zezwolenia na składowanie wyrobów pirotechnicznych nie jest niezgodny z art. 10 dyrektywy 2006/123, z zastrzeżeniem, że kryteria wyznaczające zakres uprawnień dyskrecjonalnych właściwych władz mają charakter niedyskryminacyjny, proporcjonalny i obiektywny, czego weryfikacja należy do sądu odsyłającego. 3) Ustawodawstwo uzależniające sprzedaż wyrobów pirotechnicznych zawierających więcej niż 1 kg materiałów pirotechnicznych od posiadania przez nabywcę zezwolenia nie stanowi przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą 98/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r. Ustawodawstwo to ogranicza swobodny przepływ sztucznych ogni w rozumieniu art. 6 dyrektywy 2007/23, ale ma na celu ochronę porządku, bezpieczeństwa publicznego i ochronę publiczną, a sprawdzenie, czy nie wykracza ono poza to, co niezbędne do ochrony wskazanych interesów, spoczywa na sądzie odsyłającym.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Zwanych dalej także „MPT”.

( 3 ) Dz.U. 2006, L 376, s. 36, zwana dalej „dyrektywą »usługową«”.

( 4 ) Dz.U. 2007, L 154, s. 1.

( 5 ) Dz.U. 1997, L 10, s. 13.

( 6 ) Dz.U. 2013, L 178, s. 27.

( 7 ) Belgisch Staatsblad z dnia 9 czerwca 1956 r., s. 3990.

( 8 ) Belgisch Staatsblad z dnia 22 grudnia 1958 r., s. 9075 (zwany dalej „ARS”).

( 9 ) W tym zakresie przypominam, że dyrektywa 2013/29 została uchwalona w dniu 12 czerwca 2013 r. i że na podstawie jej art. 49 weszła w życie dnia następnego po jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej oraz że zgodnie z jej art. 48 dyrektywa 2007/23 została uchylona ze skutkiem na dzień 1 lipca 2015 r.

( 10 ) Co do charakteru skutecznego, proporcjonalnego i odstraszającego sankcji, które państwa członkowskie muszą przyjąć zgodnie z prawem Unii, zob.: C. Hagueneau-Moizard, Sanction nationale du droit communautaire: Sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, L’exécution du droit de l’Union, entre mécanismes communautaires et droits nationaux, Bruylant, Bruksela 2009, s. 205–223.

( 11 ) Zobacz w tym zakresie Deklarację nr 43 dołączoną do aktu końcowego traktatu Amsterdamskiego, zgodnie z którą: „wprowadzenie w życie, na płaszczyźnie administracyjnej, prawa [Unii] ciąży co do zasady na państwach członkowskich stosownie do ich wymogów konstytucyjnych” (Dz.U. 1997, C 340, s. 140). Jak to podkreślił J.P. Jacqué: „[l]a mise en œuvre du droit [de l’Union] par les États membres revêt une importance capitale. En effet, [l’Union] ne dispose pas des compétences nécessaires à la mise en œuvre directe du droit [de l’Union] au sein des États membres (wprowadzenie w życie prawa [Unii] przez państwa członkowskie ma kluczowe znaczenie. Otóż [Unia] nie posiada niezbędnych kompetencji do bezpośredniego wprowadzenia w życie prawa [Unii] w obrębie państw członkowskich)”, w: J.P. Jacqué, Droit institutionnel de l’Union européenne, edycja 5, Dalloz, Paryż 2009, s. 601.

( 12 ) Według Catherine Hagueneau-Moizard „[l]’effet réel du droit [de l’Union] dépend de son application par les États (rzeczywisty skutek prawa [Unii] zależy od jego implementacji przez państwa członkowskie)” (C. Hagueneau-Moizard, Sanction nationale du droit communautaire: Sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, L’exécution du droit de l’Union, entre mécanismes communautaires et droits nationaux, Bruylant, Bruksela 2009, s. 205–223, w szczególności s. 207). Ten obowiązek spoczywający na państwach członkowskich jest dodatkowo wzmocniony przez zasadę lojalnej współpracy, jako że zasada ta wymaga od państw członkowskich, by podejmowały wszelkie odpowiednie środki do zapewnienia stosowania i skuteczności prawodawstwa Unii [zob. wyrok z dnia 21 września 1989 r., Komisja/Grecja (68/88, EU:C:1989:339, pkt 23, 24)].

( 13 ) Przykładowo zob. art. 15 dyrektywy Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne (Dz.U. 2000, L 180, s. 22).

( 14 ) Przepis dyrektywy przewidujący, że sankcje winny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, jest również kwalifikowany jako „przepis standardowy” przez Catherine Hagueneau-Moizard (C. Hagueneau-Moizard, Sanction nationale du droit communautaire: Sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, L’exécution du droit de l’Union, entre mécanismes communautaires et droits nationaux, Bruylant, Bruksela 2009, s. 205–223, w szczególności s. 210).

( 15 ) Pojęcie „sankcji” jest tu rozumiane bardzo szeroko, jako że obejmuje sankcje wszelkiego rodzaju.

( 16 ) Zobacz w szczególności dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/57/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie sankcji karnych za nadużycia na rynku (Dz.U. 2014, L 173, s. 179), której art. 1 ust. 1 stanowi: „Niniejsza dyrektywa ustanawia normy minimalne dotyczące sankcji karnych za wykorzystywanie informacji poufnych, bezprawne ujawnianie informacji poufnych oraz manipulacje na rynku w celu zapewnienia integralności rynków finansowych w Unii oraz zwiększenia ochrony inwestorów i ich zaufania do tych rynków”.

( 17 ) Zobacz analogicznie wyrok z dnia 10 lipca 2008 r., Feryn (C‑54/07, EU:C:2008:397, pkt 37).

( 18 ) W tym zakresie znaczące jest to, że wyraźne uznanie możliwości wprowadzenia przez państwa członkowskie sankcji karnych w przypadku poważnego naruszenia zostało pierwotnie przewidziane w art. 41 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszącego się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 339/93 (Dz.U. 2008, L 218, s. 30) i że od tego czasu wiele dyrektyw w ramach „nowego podejścia do harmonizacji technicznej i normalizacji” zawiera przepisy, których brzmienie jest analogiczne do brzmienia art. 45 dyrektywy 2013/29, a mianowicie w szczególności art. 42 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/31/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do udostępniania na rynku wag nieautomatycznych (Dz.U. 2014, L 96, s. 107), art. 46 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/53/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich dotyczących udostępniania na rynku urządzeń radiowych i uchylającej dyrektywę 1999/5/WE (Dz.U. 2014, L 153, s. 62) lub art. 47 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/68/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do udostępniania na rynku urządzeń ciśnieniowych (Dz.U. 2014, L 189, s. 164).

( 19 ) Zobacz moja opinia w sprawie Essent Energie Productie (C‑91/13, EU:C:2014:312, pkt 35).

( 20 ) Motyw 7 dyrektywy 2013/29 mówi o tym jeszcze wyraźniej, wskazując: „[b]ezpieczeństwo podczas przechowywania jest uregulowane przepisami dyrektywy [96/82] […], która ustanawia wymagania bezpieczeństwa dla zakładów, w których znajdują się materiały wybuchowe, w tym substancje pirotechniczne”.

( 21 ) Wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, pkt 84–97).

( 22 ) W tym zakresie rozpatrywane ustawodawstwo krajowe uzależniające składowanie od posiadania zezwolenia podlega temu przepisowi i nie stanowi wymogu, o którym mowa w motywie 9 dyrektywy „usługowej” [zob. w tym kontekście wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, pkt 113–123)]. Ponadto, nawet jeśli stwierdzono by, że wszystkie elementy sprawy w postępowaniu głównym nie wykraczają poza jedno państwo członkowskie, Trybunał orzekł, że taka okoliczność nie podważa zastosowania rozdziału III dyrektywy „usługowej” [zob. w tym kontekście wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, pkt 110)].

( 23 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. 1998, L 204, s. 37), zmieniona dyrektywą 98/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r. (Dz.U. 1998, L 217, s. 18) (zwana dalej „dyrektywą 98/34”).

( 24 ) Wyrok z dnia 8 listopada 2007 r.Schwibbert (C‑20/05, EU:C:2007:652, pkt 38–42). Zobacz także wyrok z dnia 10 lipca 2014 r., Ivansson i in. (C‑307/13, EU:C:2014:2058, pkt 48).

( 25 ) Wyrok z dnia 15 kwietnia 2010 r., Sandström (C‑433/05, EU:C:2010:184, pkt 47).

( 26 ) Wyrok z dnia 1 lutego 2017 r., Município de Palmela (C‑144/16, EU:C:2017:76, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 27 ) Wyrok z dnia 10 lipca 2014 r., Ivansson i in. (C‑307/13, EU:C:2014:2058, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 28 ) Wyrok z dnia 27 października 2016 r., James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:821, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 29 ) Zobacz w tym kontekście wyroki: z dnia 21 kwietnia 2005 r., Lindberg (C‑267/03, EU:C:2005:246, pkt 87); z dnia 13 października 2016 r., M. i S. (C‑303/15, EU:C:2016:771, pkt 29, 30).

( 30 ) Wyroki: z dnia 21 kwietnia 2005 r., Lindberg (C‑267/03, EU:C:2005:246, pkt 76, 77); z dnia 19 lipca 2012 r., Fortuna i in. (C‑213/11, C‑214/11 i C‑217/11, EU:C:2012:495, pkt 31, 32).

( 31 ) Wynika to w moim rozumieniu z wyroku z dnia 27 października 2016 r., Komisja/Niemcy (C‑220/15, EU:C:2016:815, pkt 35–47), a w szczególności z wykładni dokonanej na podstawie zakresu art. 2 pkt 2 oraz art. 6 dyrektywy 2007/23. Pragnę również podkreślić, że w tym względzie Trybunał odrzucił argumentację niemiecką, zgodnie z którą „państwa członkowskie są uprawnione do regulowania wszystkich późniejszych etapów dystrybucji [wyrobów pirotechnicznych], aż do sprzedaży detalicznej na rzecz konsumenta końcowego”.

( 32 ) Wyrok z dnia 10 września 2014 r., Vilniaus energija (C‑423/13, EU:C:2014:2186, pkt 39).

( 33 ) W prawie Unii rzadko używa się pojęcia „ochrony publicznej” [„sûreté publique”]. Ponadto, pojęcie to nie jest w sposób klarowny oddzielone od pojęcia „bezpieczeństwa publicznego”, na co zwrócił uwagę prawodawca Unii w motywie 41 dyrektywy „usługowej”, wskazując, że „pojęcie bezpieczeństwa publicznego obejmuje kwestie ochrony publicznej”.

( 34 ) Uważam, że należy zbadać, czy środek krajowy jest odpowiedni dla zagwarantowania realizacji wyznaczonego celu i czy nie wykracza on poza to, co niezbędne dla osiągnięcia tego celu, mimo że wymóg proporcjonalności nie został określony sensu stricto w art. 6 dyrektywy 2007/23. Otóż biorąc pod uwagę fakt, że zasada proporcjonalności naznacza, jako ogólna zasada prawa, całokształt prawa Unii oraz że środki stosowane przez państwa członkowskie, które ograniczają swobody przepływu chronione przez traktat, podlegają kontroli w zakresie proporcjonalności, uważam, że środki przyjęte na podstawie art. 6 ust. 2 dyrektywy 2007/23 powinny również wyjątkowo podlegać takiej kontroli.

( 35 ) Zobacz w tym zakresie moja opinia w sprawie Josemans (C‑137/09, EU:C:2010:433, pkt 116, jak również przypis na s. 61).

( 36 ) Rozważania przedstawione przez rzecznika generalnego H. Mayrasa w opinii w sprawie van Duyn (41/74, niepublikowanej, EU:C:1974:123, s. 1358), zgodnie z którymi: „państwa członkowskie korzystają, z wyjątkami przewidzianymi precyzyjnie w określonych przepisach [Unii] […], z kompetencji do wprowadzania środków mających na celu ochronę bezpieczeństwa publicznego na ich terytorium i do oceny, co może temu bezpieczeństwu zagrażać”, jako że bezpieczeństwo publiczne „ma, przynajmniej aktualnie, wymiar krajowy i jest to zgodne ze stanem rzeczywistym o tyle, że wymagania bezpieczeństwa publicznego są różne w różnych państwach członkowskich, w zależności od czasu i miejsca”, są w mojej ocenie w pełni aktualne.

( 37 ) Zobacz analogicznie wyrok z dnia 31 stycznia 2006 r., Komisja/Hiszpania (C‑503/03, EU:C:2006:74, pkt 45).

( 38 ) Zobacz analogicznie wyrok z dnia 4 grudnia 1974, van Duyn (41/74, EU:C:1974:133, pkt 18).

( 39 ) Zobacz analogicznie wyrok z dnia 29 października 1998 r., Komisja/Hiszpania (C‑114/97, EU:C:1998:519, pkt 46).

( 40 ) Opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie Komisja/Niemcy (C‑220/15, EU:C:2016:534, pkt 50).

( 41 ) Zobacz w tym kontekście wyrok z dnia 23 października 2003 r., Schönheit i Becker (C‑4/02 i C‑5/02, EU:C:2003:583, pkt 82).

( 42 ) Zobacz wyrok z dnia 13 kwietnia 2010 r., Bressol i in. (C‑73/08, EU:C:2010:181, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).