OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ATHANASIOSA RANTOSA

przedstawiona w dniu 27 stycznia 2021 r. ( 1 )

Sprawa C‑591/19 P

Komisja Europejska

przeciwko

Fernandowi De Estebanowi Alonsowi

Odwołanie – Były urzędnik Komisji Europejskiej – Dochodzenie Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) – Przekazanie krajowym organom wymiaru sprawiedliwości informacji o faktach mogących być przedmiotem postępowania karnego – Artykuł 4 decyzji 1999/396/WE, EWWiS, Euratom – Obowiązek poinformowania i wysłuchania zainteresowanego – Artykuł 9 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/1999 – Prawo do złożenia przez Komisję doniesienia i do wystąpienia z powództwem adhezyjnym przed krajowymi organami sądowymi – Szkody, jakie miały zostać poniesione w wyniku zachowania OLAF‑u i Komisji w trakcie postępowania – Skarga o odszkodowanie – Związek przyczynowy

I. Wprowadzenie

1. W swoim odwołaniu Komisja Europejska wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 11 czerwca 2019 r., De Esteban Alonso/Komisja (T‑138/18, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”, EU:T:2019:398), w którym Sąd zasądził od Komisji na rzecz Fernanda De Estebana Alonsa (zwanego dalej „skarżącym”) kwotę 62000 EUR tytułem zadośćuczynienia za krzywdę doznaną w związku z niezgodnymi z prawem działaniami Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) i Komisji w ramach przekazania informacji krajowym organom sądowym i wszczętego przeciwko niemu krajowego postępowania karnego.

2. Niniejsze odwołanie daje Trybunałowi sposobność wypowiedzenia się po raz pierwszy: (i) w przedmiocie zakresu art. 4 decyzji 1999/396/WE, EWWiS, Euratom ( 2 ) w odniesieniu do przekazywania przez OLAF krajowym organom sądowym objętych dochodzeniem informacji przed zakończeniem tego dochodzenia, i (ii) w przedmiocie zakresu art. 9 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/1999/WE ( 3 ) w odniesieniu do przystąpienia przez Komisję do postępowania karnego przed zakończeniem wspomnianego dochodzenia przez OLAF ( 4 ).

II. Ramy prawne

3. OLAF, ustanowiony decyzją 1999/352/WE, EWWiS, Euratom z dnia 28 kwietnia 1999 r. ( 5 ), jest odpowiedzialny, w szczególności na mocy art. 2 tej decyzji, za prowadzenie dochodzeń w trybie administracyjnym wewnątrz instytucji, mających na celu walkę z nadużyciami finansowymi, korupcją i innego rodzaju nielegalną działalnością mającą negatywny wpływ na interesy finansowe Unii Europejskiej oraz badanie poważnych zdarzeń mających związek z wykonywaniem działalności zawodowej, które mogą stanowić naruszenie obowiązków przez urzędników i pracowników Unii mogące prowadzić do postępowania dyscyplinarnego i – w uzasadnionych przypadkach – karnego.

A. Rozporządzenie nr 1073/1999

4. Rozporządzenie nr 1073/1999 reguluje inspekcje, kontrole i środki podjęte przez wykonujących swoje obowiązki pracowników OLAF‑u. Dochodzenia przeprowadzane przez OLAF mogą być dochodzeniami „zewnętrznymi” (poza instytucjami Unii) oraz dochodzeniami „wewnętrznymi” (wewnątrz tych instytucji). Rozporządzenie to, mające zastosowanie ratione temporis do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, zostało uchylone rozporządzeniem nr 883/2013.

5. Motyw 10 rozporządzenia nr 1073/1999 stanowi: „Dochodzenia muszą być prowadzone zgodnie z[t]raktatem, w szczególności z [P]rotokołem [nr 7] w sprawie przywilejów i immunitetów [Unii Europejskiej ( 6 )], z poszanowaniem [R]egulaminu pracowniczego urzędników [Unii Europejskiej ( 7 )] i warunkami zatrudnienia innych pracowników […], jak również z pełnym poszanowaniem praw człowieka i podstawowych wolności, a w szczególności zasad[y] bezstronności [słuszności], w sprawie osób zaangażowanych w wyrażanie swoich poglądów w kwestiach stanów faktycznych ich dotyczących [prawa zainteresowanych osób do wyrażenia opinii w kwestii dotyczących ich okoliczności faktycznych] i dla zasady, że wnioski dochodzenia są oparte wyłącznie na podstawie elementów [środków] posiadających wartość dowodową; w tym celu instytucje, organy, urzędy i agencje będą musiały określić warunki, tryb i zasady prowadzenia takich dochodzeń wewnętrznych; w konsekwencji regulamin będzie zmieniony w celu określenia prawa i obowiązków urzędników i innych pracowników w odniesieniu do dochodzeń wewnętrznych”.

6. Artykuł 4 tego rozporządzenia, zatytułowany „Dochodzenia wewnętrzne”, w ust. 1 i 5 miał następujące brzmienie: „1. W obszarach określonych w art. 1 [OLAF] prowadzi dochodzenia administracyjne w instytucjach, organach, urzędach i agencjach […]. Takie dochodzenia wewnętrzne prowadzone są z poszanowaniem zasad traktatów, w szczególności protokołu [nr 7] w sprawie przywilejów i immunitetów, jak również z należytym podejściem do regulaminu pracowniczego na warunkach i zgodnie z procedurami określonymi w niniejszym rozporządzeniu i w decyzjach przyjętych przez każdą instytucję, organ, urząd, agencję. Instytucje uzgadniają między sobą zasady, które mają być określone takimi decyzjami. […] 5. Jeżeli w wyniku dochodzeń okaże się, że członek, osoba kierująca, urzędnik lub inny pracownik może być osobiście zamieszany [zaangażowany], o fakcie tym informowana jest jego instytucja, organ, urząd lub agencja. W sprawach wymagających bezwzględnej tajności do celów dochodzeniowych lub wymagających zastosowania środków dochodzeniowych pozostających w ramach kompetencji krajowych władz sądowych podanie takiej informacji można opóźnić”.

7. Artykuł 9 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Raport z dochodzenia i działania podejmowane w jego następstwie”, stanowił: „1. Na zakończenie dochodzenia prowadzonego przez [OLAF] opracowuje on, z upoważnienia dyrektora, raport określający ustalony stan faktyczny, możliwe straty finansowe oraz wyniki dochodzenia, włącznie z zaleceniami dyrektora [OLAF‑u] na temat działań, jakie należy podjąć. 2. Raporty takie sporządzane są z uwzględnieniem wymogów procedury ustanowionych w prawie krajowym danego państwa członkowskiego. Raporty sporządzone na takiej podstawie stanowią dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym lub sądowym państwa członkowskiego, w którym istnieje potrzeba ich wykorzystania, w taki sam sposób i na takich samych warunkach jak administracyjne raporty sporządzone przez krajowych, administracyjnych kontrolerów. Podlegają one takim samym zasadom oceny, jak te mające zastosowanie do administracyjnych raportów sporządzonych przez krajowych administracyjnych kontrolerów i mają taką samą wartość jak te raporty. 3. Raporty sporządzone w następstwie dochodzenia zewnętrznego i wszystkie dotyczące ich przydatne dokumenty przesyłane są właściwym władzom danych państw członkowskich, zgodnie z zasadami dotyczącymi dochodzeń zewnętrznych. 4. Raporty sporządzone w następstwie dochodzenia wewnętrznego i wszystkie dotyczące ich przydatne dokumenty przesyłane są danej instytucji, organowi, urzędowi lub agencji. Instytucje, organy, urzędy i agencje podejmują takie działania, w szczególności dyscyplinarne i prawne, które wymagane są wynikami dochodzenia, i poinformują dyrektora [OLAF‑u], w nieprzekraczalnym terminie przewidzianym przez niego we wnioskach jego raportu”.

8. Artykuł 10 tego rozporządzenia, zatytułowany „Przekazywanie informacji przez [OLAF]”, stanowił: „1. Nie naruszając przepisów art. 8, art. 9 i art. 11 niniejszego rozporządzenia i przepisów rozporządzenia Rady (Euratom, WE) nr 2185/96[ ( 8 )], [OLAF] może w każdej chwili przesłać właściwym władzom danych państw członkowskich informacje uzyskane w trakcie dochodzeń zewnętrznych. 2. Nie naruszając przepisów art. 8, art. 9 i art. 11 niniejszego rozporządzenia, dyrektor [OLAF‑u] przesyła organom sądowym danego państwa członkowskiego informacje uzyskane przez [OLAF] w trakcie dochodzeń wewnętrznych dotyczące faktów, które mogą stać się przedmiotem postępowania karnego. Z zastrzeżeniem wymagań dochodzenia równocześnie informuje on o tym dane państwo członkowskie. 3. Nie naruszając przepisów art. 8 i art. 9 niniejszego rozporządzenia, [OLAF] może w każdej chwili przekazać instytucji, organowi, urzędowi lub agencji informacje uzyskane w trakcie dochodzeń wewnętrznych”.

B. Decyzja 1999/396

9. Decyzja 1999/396 przewiduje w art. 4 zasady poinformowania osoby zainteresowanej w ramach dochodzeń wewnętrznych OLAF‑u w następujący sposób: „Jeżeli wystąpi możliwość, że zamieszany [zaangażowany] jest osobiście członek Komisji, urzędnik lub pracownik Komisji, zainteresowana strona [osoba] zostaje natychmiast powiadomiona, pod warunkiem że nie zagrozi to dochodzeniu. W każdym przypadku wnioski odnoszące się do jakiegokolwiek członka Komisji, jej urzędnika lub pracownika, z podaniem nazwiska, nie mogą zostać sformułowane po ukończeniu dochodzenia, dopóki zainteresowana strona [osoba] nie miała możliwości wyrażenia poglądów w odniesieniu do wszystkich faktów jej dotyczących. W przypadkach, w których konieczne jest zachowanie absolutnej tajemnicy ze względu na dochodzenie i wymagających procedur dochodzeniowych, przynależących do krajowego organu sądowego, obowiązek zwrócenia się do członka Komisji, jej urzędnika lub pracownika o przedstawienie swoich poglądów może zostać przesunięty po uzgodnieniu z przewodniczącym Komisji lub, w stosownych przypadkach, sekretarzem generalnym”.

III. Okoliczności powstania sporu

10. Skarżący jest byłym urzędnikiem Komisji, który zajmował między innymi stanowisko dyrektora Dyrekcji do spraw Informatyki, Publikacji i Stosunków Zewnętrznych Urzędu Statystycznego Unii Europejskiej (zwanego dalej „Eurostatem”) od dnia 1 stycznia 1993 r. do dnia 31 stycznia 1997 r., a następnie został powołany na inne stanowisko w Komisji.

11. Eurostat zapewniał rozpowszechnianie danych statystycznych przy pomocy Urzędu Publikacji Unii Europejskiej (OPOCE). Urząd ten ustanowił w 1996 r. sieć punktów sprzedaży nazywanych „datashops”. Stosunki między Eurostatem, OPOCE i poszczególnymi datashopami były uregulowane za pomocą umów finansowych. Ponieważ audyt wewnętrzny Eurostatu przeprowadzony we wrześniu 1999 r. ujawnił nieprawidłowości w zarządzaniu finansowym i wywołał podejrzenie sprzeniewierzenia funduszy, w dniu 17 marca 2000 r. sprawę skierowano do OLAF‑u, który wszczął liczne dochodzenia.

12. W ramach jednego z tych dochodzeń dotyczących sprawy „Eurostat-Datashop-Planistat” dyrektor generalny OLAF‑u przekazał francuskim organom sądowym w nocie z dnia 19 marca 2003 r. informacje dotyczące okoliczności faktycznych, którym może być nadana kwalifikacja karna (zwana dalej „notą z dnia 19 marca 2003 r.”). W nocie tej wymieniony został z podaniem nazwiska Y. Franchet, dyrektor generalny Eurostatu w okresie, gdy wystąpiły rozpatrywane okoliczności faktyczne i w dniu sporządzenia noty, oraz D. Byk, kierownik wydziału Eurostatu w okresie, gdy wystąpiły te okoliczności faktyczne i jego dyrektor w dniu sporządzenia tej noty. Skarżący nie został wymieniony we wspomnianej notatce.

13. Prokurator republiki przy tribunal de grande instance de Paris (sądzie wielkiej instancji w Paryżu, Francja) wszczął w dniu 4 kwietnia 2003 r. dochodzenie w sprawie paserstwa i współudziału w nadużyciu zaufania. W dniu 3 kwietnia 2003 r. dyrektor generalny OLAF‑u skierował do sekretarza generalnego Komisji notę podsumowującą, dotyczącą dochodzeń prowadzonych w sprawie Eurostatu. W dniu 10 lipca 2003 r. Komisja złożyła doniesienie „przeciwko X” i wniosła powództwo adhezyjne.

14. W dniu 25 września 2003 r. OLAF wydał końcowy raport z dochodzenia w sprawie „Eurostat-Datashop-Planistat”, który został przekazany francuskim organom sądowym. Skarżący również nie został w nim wymieniony.

15. W dniu 29 stycznia 2004 r. w odpowiedzi na wniosek francuskiej prokuratury Komisja zezwoliła na uchylenie immunitetu skarżącego zgodnie z art. 17 akapit drugi protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów. Nie został on o tym poinformowany. Następnie Komisja wszczęła przeciwko skarżącemu postępowanie dyscyplinarne.

16. W dniu 9 września 2008 r., po przesłuchaniu skarżącego, na które został wezwany jako świadek przez francuską policję kryminalną, skarżący został zatrzymany, a następnego dnia wszczęto wobec niego postępowanie o nadużycie zaufania.

17. W dniu 9 września 2013 r. sędzia śledczy tribunal de grande instance de Paris (sądu wielkiej instancji w Paryżu) wydał postanowienie o umorzeniu postępowania (zwane dalej „postanowieniem o umorzeniu postępowania”) w odniesieniu do wszystkich podejrzanych osób, w tym skarżącego. Komisja, jako strona w postępowaniu adhezyjnym, wniosła odwołanie od tego postanowienia, które zostało oddalone przez cour d’appel de Paris (sąd apelacyjny w Paryżu, Francja) wyrokiem z dnia 23 czerwca 2014 r., a następnie wniosła kasację od tego ostatniego wyroku. Cour de cassation (sąd kasacyjny, Francja) oddalił tę skargę wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r.

18. W dniu 15 września 2008 r., a następnie w dniu 12 grudnia 2013 r., skarżący złożył na podstawie art. 24 regulaminu pracowniczego wnioski o udzielenie wsparcia, które Komisja oddaliła. Skarżący złożył najpierw zażalenie na drugą decyzję odmowną w sprawie udzielenia wsparcia, oddalone przez organ powołujący (zwany dalej „organem powołującym”), a następnie skargę, odrzuconą przez Sąd do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej postanowieniem z dnia 15 lipca 2015 r. ( 9 ), którą Sąd utrzymał w mocy w postępowaniu odwoławczym wyrokiem z dnia 9 września 2016 r. ( 10 ).

19. W dniu 22 grudnia 2016 r. skarżący złożył wniosek o naprawienie szkód poniesionych w wyniku działania OLAF‑u i Komisji na podstawie art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego. Ponieważ organ powołujący oddalił ten wniosek jako bezzasadny, skarżący zlożył zażalenie na decyzję oddalającą jego wniosek. Decyzją z dnia 29 listopada 2017 r. organ powołujący oddalił to zażalenie jako bezzasadne.

IV. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok

20. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 28 lutego 2018 r. skarżący wniósł na podstawie art. 270 TFUE skargę o naprawienie krzywdy, uszczerbku na zdrowiu i szkód majątkowych, których, jak podnosi, doznał z powodu niezgodnych z prawem działań popełnionych przez OLAF i Komisję, ze względu na to, po pierwsze, że nie został wysłuchany przed przekazaniem organom francuskim obciążających go dowodów, a po drugie, że Komisja kontynuowała postępowanie karne w stosunku do niego w sposób nieuzasadniony. Zdaniem skarżącego szkody te wyniosły 1102291,68 EUR, do których należało dodać kwotę 3000 EUR tytułem kosztów niepodlegających zwrotowi i kosztów postępowania.

21. W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że trzy przesłanki, na których opiera się odpowiedzialność Unii, a mianowicie bezprawność zachowania zarzucanego instytucjom, rzeczywisty charakter szkody oraz istnienie związku przyczynowego między zarzucanym zachowaniem a podnoszoną szkodą, zostały spełnione. Uwzględnił on zatem częściowo żądanie skarżącego i zasądził od Komisji zapłatę na jego rzecz kwoty 62000 EUR tytułem zadośćuczynienia za krzywdę, jakiej skarżący doznał z powodu niezgodnych z prawem działań tej instytucji i OLAF‑u.

22. W odniesieniu w szczególności do bezprawnego charakteru zachowania OLAF‑u i Komisji na wstępie Sąd wyjaśnił, że w sytuacji gdy Unia działa jako pracodawca, ponosi większą odpowiedzialność, przejawiającą się w obowiązku naprawienia szkód wyrządzonych swoim pracownikom przez każde niezgodne z prawem działanie, którego dopuściła się jako pracodawca ( 11 ). W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że OLAF naruszył art. 4 akapit pierwszy decyzji 1999/396 i prawo skarżącego do obrony przy przekazywaniu akt sprawy „Eurostat – Datashop – Planistat” francuskim organom sądowym ( 12 ) lub przynajmniej nie wywiązał się z obowiązku poinformowania skarżącego zgodnie z tym przepisem ( 13 ). Biorąc bowiem pod uwagę funkcje, które wykonywał w czasie właściwym dla okoliczności faktycznych sprawy, skarżącego należało traktować „na równi” z osobami wskazanymi „z podaniem nazwiska” we wnioskach sformułowanych po zakończeniu dochodzenia prowadzonego przez OLAF w rozumieniu art. 4 akapit pierwszy zdanie drugie wspomnianej decyzji ( 14 ) lub w każdym razie należało go uznać za osobę osobiście zaangażowaną w czyny leżące u podstaw tego dochodzenia i z tego względu natychmiast powiadomić w rozumieniu art. 4 akapit pierwszy zdanie pierwsze tej samej decyzji ( 15 ). W drugiej kolejności Sąd stwierdził, że Komisja naruszyła art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1073/1999, przystępując do postępowania przez wniesienie powództwa adhezyjnego i składając doniesienia do sądów francuskich przed wydaniem raportu końcowego przez OLAF, bez wystarczających i niezbitych dowodów odciążających skarżącego ( 16 ).

23. Co się tyczy krzywdy doznanej przez skarżącego oraz związku przyczynowego między stwierdzonymi naruszeniami i krzywdą, Sąd stwierdził w pierwszej kolejności, że okoliczność, iż Komisja przystąpiła do postępowania przez wniesienie powództwa adhezyjnego i złożenie doniesienia do sądów francuskich przed zakończeniem dochodzenia prowadzonego przez OLAF, spowodowała naruszenie czci i dobrego imienia skarżącego w działalności zawodowej oraz że wspomniana krzywda wynika bezpośrednio z zachowania Komisji ( 17 ). W drugiej kolejności Sąd stwierdził, że okoliczność, iż OLAF przekazał notę z dnia 19 marca 2003 r., świadczącą o zaangażowaniu skarżącego, francuskim organom sądowym bez wysłuchania go, a przynajmniej bez powiadomienia go, spowodowała jego krzywdę, gdyż nie mógł przedstawić swoich argumentów ani bronić się w odniesieniu do czynów, które uzasadniały wszczęcie wobec niego ścigania, oraz że krzywda ta wynikała z bezprawnego zachowania OLAF‑u ( 18 ).

V. Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron

24. W dniu 1 sierpnia 2019 r. Komisja wniosła odwołanie od zaskarżonego wyroku. Wnosi ona do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi wniesionej w pierwszej instancji, a także obciążenie skarżącego kosztami postępowania w obu instancjach.

25. Skarżący wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania oraz, tytułem żądania ewentualnego, uwzględnienie w całości jego żądania przedstawionego przed Sądem ( 19 ), a także obciążenie Komisji kosztami postępowania w obu instancjach.

VI. Analiza

26. W uzasadnieniu odwołania Komisja podnosi trzy zarzuty zmierzające do uchylenia wyroku: zarzut pierwszy dotyczy błędnej kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych w świetle art. 4 decyzji 1999/396, zarzut drugi dotyczy naruszenia prawa przy dokonywaniu wykładni art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1073/1999, a zarzut trzeci, podniesiony posiłkowo, dotyczy braku związku przyczynowego między zachowaniem a podnoszoną szkodą.

27. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odpowiedzialność Unii wymaga łącznego spełnienia szeregu przesłanek dotyczących bezprawności zachowania zarzucanego instytucjom, rzeczywistego charakteru szkody i istnienia związku przyczynowego między zachowaniem a podnoszoną szkodą ( 20 ). Kumulatywny charakter tych przesłanek oznacza, że jeżeli jedna z nich nie jest spełniona, odpowiedzialność pozaumowna Unii nie powstaje ( 21 ).

28. Co się tyczy w szczególności przesłanki dotyczącej bezprawnego zachowania zarzucanego danej instytucji lub danemu organowi, Sąd słusznie wyjaśnił w zaskarżonym wyroku, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu ( 22 ), w sytuacji gdy Unia działa jako pracodawca, ponosi większą odpowiedzialność, przejawiającą się w obowiązku naprawienia szkód wyrządzonych swoim pracownikom przez każde niezgodne z prawem działanie, którego dopuściła się jako pracodawca ( 23 ), i to bez potrzeby ustalania, czy chodzi o wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom ( 24 ). Uściślenie to nie zostało zakwestionowane w niniejszej sprawie.

29. Przesłanka dotycząca związku przyczynowego odnosi się natomiast do istnienia wystarczająco bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zachowaniem instytucji Unii a szkodą. Udowodnienie tego związku należy do skarżącego, a tym samym zarzucane zachowanie powinno być decydującą przyczyną szkody ( 25 ).

30. To właśnie w świetle powyższych rozważań należy zbadać trzy zarzuty skargi dotyczące, po pierwsze, niezgodności z prawem zachowania OLAF‑u w świetle art. 4 decyzji 1999/396, po drugie, niezgodności z prawem zachowania Komisji w świetle art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1073/1999, a po trzecie, związku przyczynowego między tym zachowaniem a krzywdą stwierdzoną przez Sąd.

A. W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego błędnej kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych w świetle art. 4 decyzji 1999/396

31. W zarzucie pierwszym Komisja podnosi, że Sąd naruszył prawo, stwierdzając, iż skarżący jest „osobiście zaangażowany” lub wskazany „z podaniem nazwiska” w rozumieniu art. 4 akapit pierwszy decyzji 1999/396. Skarżący odpowiada, że chociaż nie został wskazany „z podaniem nazwiska” we wnioskach w raporcie OLAF‑u, to jednak jego „osobiste zaangażowanie” wynikało z noty z dnia 19 marca 2003 r., ponieważ to w następstwie przekazania tej noty, zawierającej dorozumiane odniesienie do jego osoby, i na podstawie zawartych w niej informacji, prokurator republiki przy tribunal de grande instance de Paris (sądzie wielkiej instancji w Paryżu) wszczął postępowanie wobec niego osobiście.

32. W celu zbadania tego zarzutu należy na wstępie dokonać wykładni art. 4 akapit pierwszy decyzji 1999/396, a następnie zbadać wnioski Sądu, zgodnie z którymi, po pierwsze, skarżącego należało traktować na równi z osobą wskazaną „z podaniem nazwiska” we „wnioskach […] sformułowanych po ukończeniu dochodzenia” przez OLAF w rozumieniu zdania drugiego tego przepisu, a po drugie, był on w każdym razie „zaangażowany osobiście” w czyny leżące u podstaw dochodzenia OLAF‑u i z tego względu należało go „natychmiast powiadomić” w rozumieniu zdania pierwszego wspomnianego przepisu.

1. W przedmiocie wykładni art. 4 akapit pierwszy decyzji 1999/396

33. Artykuł 4 akapit pierwszy decyzji 1999/396, który określa zasady informowania osób zainteresowanych w dochodzeniach wewnętrznych OLAF‑u, przewiduje w szczególności, po pierwsze, że w przypadku gdy w trakcie dochodzenia okazuje się, iż urzędnik Komisji może być „osobiście zaangażowany”, zainteresowany zostaje natychmiast powiadomiony, pod warunkiem że nie zagrozi to dochodzeniu, a po drugie, że wnioski odnoszące się do urzędnika Komisji „z podaniem nazwiska” nie mogą zostać sformułowane po ukończeniu dochodzenia, dopóki zainteresowana osoba nie miała możliwości wyrażenia swojego stanowiska w odniesieniu do wszystkich faktów jej dotyczących.

34. Przepis ten reguluje zatem dwa odrębne przypadki, z którymi wiążą się różne konsekwencje. Pierwszy przypadek dotyczy sytuacji, w której w toku dochodzenia okazuje się, że urzędnik mógł być „osobiście zaangażowany”, podczas gdy drugi przypadek dotyczy natomiast sytuacji, w której wnioski sformułowane po zakończeniu dochodzenia odnoszą się do urzędnika „z podaniem nazwiska”. O ile zastosowanie pierwszego pojęcia wymaga dokonania oceny okoliczności danej sprawy co do istoty w celu sprawdzenia, czy istnieją dowody mogące wykazać zaangażowanie zainteresowanej osoby, o tyle zastosowanie drugiego pojęcia wymaga przeprowadzenia bardziej formalnego sprawdzenia, czy dana osoba została wymieniona we wnioskach sformułowanych po zakończeniu dochodzenia, czy też nie ( 26 ).

35. Moim zdaniem rozróżnienie między tymi dwoma przypadkami jest szczególnie istotne ze względu na różne skutki prawne z nimi związane: po pierwsze, obowiązek natychmiastowego powiadomienia osoby, która wydaje się osobiście zaangażowana, a po drugie, obowiązek umożliwienia wysłuchania osoby wymienionej z podaniem nazwiska. Ponadto oba te przypadki różnią się również w odniesieniu do momentu, w którym powyższe obowiązki mają zastosowanie: art. 4 akapit pierwszy zdanie pierwsze decyzji 1999/396 ustanawia bardzo ogólny obowiązek poinformowania zainteresowanej osoby „natychmiast”, podczas gdy zdanie drugie tego przepisu stanowi, że zainteresowana osoba powinna zostać wysłuchana przed sformułowaniem wniosków po zakończeniu dochodzenia i siłą rzeczy odnosi się do wniosków zawartych w raporcie sporządzonym pod nadzorem dyrektora OLAF‑u ( 27 ).

36. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, po pierwsze, że skarżącego należało traktować na równi z osobą wskazaną „z podaniem nazwiska”, a zatem powinien był zostać wysłuchany w rozumieniu art. 4 akapit pierwszy zdanie drugie decyzji 1999/396 ( 28 ), a po drugie, że osoba ta powinna była zostać uznana za osobiście zaangażowaną, a tym samym powinna zostać natychmiast powiadomiona w rozumieniu zdania pierwszego tego przepisu ( 29 ). Należy zatem zbadać oba te stwierdzenia Sądu, które są przedmiotem zarzutów Komisji, w świetle wyżej wymienionej wykładni art. 4 akapit pierwszy decyzji 1999/396.

2. W przedmiocie stwierdzenia Sądu, zgodnie z którym skarżącego należało traktować na równi z osobą wymienioną „z podaniem nazwiska” we „wnioskach […] sformułowanych po ukończeniu dochodzenia” przez OLAF

37. W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził tytułem głównym, że biorąc pod uwagę obowiązki, jakie skarżący wykonywał w czasie właściwym dla okoliczności faktycznych sprawy, należało go traktować „na równi” z osobami wskazanymi z podaniem nazwiska we wnioskach OLAF‑u ( 30 ). Sąd oparł ten wniosek na dwóch następujących argumentach.

38. Po pierwsze, w nocie z dnia 19 marca 2003 r. podkreślono okoliczność, że skarżący w stosunkach hierarchicznych znajdował się pomiędzy swoim przełożonym, Y. Franchetem, dyrektorem generalnym Eurostatu, a swoim podwładnym, D. Bykiem, kierownikiem wydziału. Co za tym idzie, nawet jeśli nie został on wymieniony z podaniem nazwiska w raporcie końcowym z dochodzenia OLAF‑u, francuskie organy ścigania musiały nabrać podejrzeń wobec skarżącego o to, że był on zaangażowany w czyny opisane w raporcie ( 31 ). Po drugie, w nocie z dnia 19 marca 2003 r. podkreślono, że część obrotów datashopów sprzeniewierzonych na rzecz Eurostatu zasilała „tajne konta bankowe”, z których środki mogły być wykorzystane wyłącznie za zgodą urzędnika Eurostatu, którego w nocie nie wskazano, lecz którego zidentyfikowanie umożliwiało postanowienie o umorzeniu postępowania, ponieważ nie było żadnych wątpliwości co do tożsamości osób zaangażowanych w czyny opisane w tej nocie ( 32 ).

39. Sąd oparł zatem traktowanie skarżącego „na równi” z osobą wymienioną „z podaniem nazwiska” zarówno na obowiązkach wykonywanych przez skarżącego, a mianowicie na jego roli osoby znajdującej się hierarchicznie pomiędzy dwiema osobami wymienionymi z podaniem nazwiska w dochodzeniu OLAF‑u, oraz na uprawnieniach przyznanych mu przez te funkcje, w szczególności na uprawnieniu do udzielenia zezwolenia na korzystanie z „tajnych kont bankowych”, które były przedmiotem tego dochodzenia.

40. Tymczasem w pierwszej kolejności wydaje mi się, że postępując w ten sposób, Sąd pomylił oba przypadki, o których mowa w art. 4 akapit pierwszy decyzji 1999/396. W celu zbadania pojęcia osoby wymienionej „z podaniem nazwiska” zastosował on bowiem tę samą faktyczną ocenę okoliczności jak ocena, jakiej wymaga badanie pojęcia osoby „osobiście zaangażowanej”. Innymi słowy, Sąd dokonał bardzo szerokiej wykładni pojęcia osoby wymienionej „z podaniem nazwiska”, tak aby zrównać je zasadniczo z pojęciem osoby „osobiście zaangażowanej” ( 33 ).

41. Moim zdaniem taka wykładnia prowadzi do pozbawienia wszelkiego znaczenia rozróżnienia między dwoma przypadkami przewidzianymi w art. 4 akapit pierwszy decyzji 1999/396 i pomylenia obowiązku natychmiastowego powiadomienia o kwestionowanych czynach osobiście zaangażowanego urzędnika w trakcie dochodzenia z obowiązkiem wysłuchania osoby wskazanej z podaniem nazwiska przed przyjęciem raportu końcowego. Wydaje mi się zatem, że wspomniana wykładnia jest sprzeczna z samym brzmieniem interpretowanego przepisu.

42. W drugiej kolejności Sąd pomylił również momenty, w których należy oceniać istnienie dwóch wyżej wymienionych sytuacji. Sąd bowiem stwierdził, że w dniu 4 kwietnia 2003 r. prokurator republiki przy tribunal de grande instance de Paris (sądzie wielkiej instancji w Paryżu) wszczął dochodzenie w następstwie przekazania noty z dnia 19 marca 2003 r. ( 34 ). Tymczasem owa nota, będąca aktem, który zdaniem skarżącego wywołał dla niego niekorzystne skutki ( 35 ), nie zawiera wniosków sformułowanych „po ukończeniu dochodzenia”, ponieważ raport końcowy przyjęto dopiero w dniu 25 września 2003 r.

43. Jednakże Sąd nie uwzględnił tej okoliczności i w swojej ocenie ( 36 ) opiera się bez rozróżnienia na ustaleniach zawartych w raporcie końcowym i w nocie z dnia 19 marca 2003 r. ( 37 ), które to ustalenia znalazły ponadto zdaniem Sądu potwierdzenie w postanowieniu o umorzeniu postępowania wydanym w dniu 21 stycznia 2013 r., czyli prawie dziesięć lat po wydaniu noty z dnia 19 marca 2003 r., po zakończeniu dochodzenia przez francuskie organy sądowe ( 38 ). Tak więc wykładnia Sądu nie uwzględnia rozróżnienia, które wynika w sposób oczywisty z art. 4 akapit pierwszy decyzji 1999/396, pomiędzy z jednej strony przyjęciem raportu końcowego, które powoduje powstanie obowiązku uprzedniego wysłuchania przez OLAF wymienionych w nim osób, a z drugiej strony wydaniem jakiegokolwiek innego aktu przyjętego wcześniej w ramach dochodzenia OLAF‑u, takiego jak nota z dnia 19 marca 2003 r., które powoduje po prostu obowiązek natychmiastowego powiadomienia zaangażowanych osób ( 39 ).

44. Uważam zatem, że Sąd naruszył prawo przy dokonywaniu wykładni art. 4 akapit pierwszy decyzji 1999/396.

3. W przedmiocie stwierdzenia Sądu, zgodnie z którym skarżący był w każdym razie „osobiście zaangażowany” w czyny leżące u podstaw dochodzenia OLAF‑u i w związku z tym powinien był zostać „natychmiast powiadomiony”

45. W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził tytułem ewentualnym, że skarżącego należało przynajmniej uznać za „osobiście zaangażowanego” w czyny leżące u podstaw dochodzenia OLAF‑u i z tego względu natychmiast powiadomić, ponieważ nie wykazano, że mogłoby to zagrozić temu dochodzeniu ( 40 ).

46. W tym względzie, po pierwsze, pragnę przypomnieć, że art. 4 akapit pierwszy zdanie pierwsze decyzji 1999/396 przewiduje w szczególności, iż urzędnika, co do którego okazuje się, że mógłby być osobiście zaangażowany, należy „natychmiast powiadomić”, jeżeli nie zagrozi to dochodzeniu. Po drugie, pragnę zauważyć, że art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 1073/1999 definiuje w szczególności przekazywanie informacji organom sądowym i przewiduje, że dyrektor OLAF‑u przesyła organom sądowym danego państwa członkowskiego uzyskane przez OLAF w trakcie dochodzeń wewnętrznych informacje dotyczące faktów, które mogą stać się przedmiotem postępowania karnego. Przepis ten nie przewiduje żadnego terminu ani warunku przekazania tych informacji. Moim zdaniem wspomniany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 4 akapit pierwszy decyzji 1999/396 w odniesieniu do przekazywania informacji organom sądowym.

47. Tymczasem ani z art. 4 akapit pierwszy decyzji 1999/396, stosowanego przez Sąd w niniejszej sprawie przez analogię, ani z art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 1073/1999, który określa w szczególności przekazywanie informacji organom sądowym, nie wynika, że zaangażowanego urzędnika należy koniecznie poinformować osobiście przed przekazaniem przez dyrektora OLAF‑u informacji organom sądowym. Ponadto ani z zaskarżonego wyroku, ani z akt sprawy nie wynika, że przekazanie informacji organom sądowym w niniejszej sprawie naruszyłoby prawo skarżącego do obrony w trakcie dochodzenia prowadzonego przez OLAF lub w trakcie postępowania przygotowawczego prowadzonego przez organy francuskie, ani że zachowanie OLAF‑u naruszyło inne normy lub zasady ogólne ( 41 ).

48. W związku z tym uważam, że Sąd naruszył prawo, dokonując wykładni art. 4 akapit pierwszy decyzji 1999/396 w ten sposób, że w przypadku gdy okazuje się, że urzędnik jest osobiście zaangażowany, należy go o tym poinformować przed przekazaniem informacji organom sądowym w rozumieniu art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 1073/1999.

49. W konsekwencji uważam, że zarzut pierwszy odwołania należy uwzględnić.

B. W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia prawa przy dokonywaniu wykładni art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1073/1999

50. W zarzucie drugim Komisja podnosi, że Sąd naruszył prawo przy dokonywaniu wykładni art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1073/1999, ponieważ wywnioskował a contrario z tego przepisu zakaz wniesienia przez Komisję powództwa adhezyjnego i złożenia doniesienia do sądu krajowego przed zakończeniem ewentualnego dochodzenia OLAF‑u. Utrzymuje ona, że nie ma żadnego ważnego powodu, aby ograniczyć w ten sposób uprawnienie Komisji do wniesienia powództwa adhezyjnego lub złożenia doniesienia do sądów krajowych. Skarżący odpowiada, że został on wezwany w ramach krajowego dochodzenia karnego na podstawie noty z dnia 19 marca 2003 r. wysłanej do francuskich organów sądowych, wydanej w ramach dochodzenia wewnętrznego OLAF‑u, i w związku z tym powinien był zostać poinformowany i wysłuchany w odniesieniu do dotyczących go okoliczności faktycznych przed przekazaniem tej noty rzeczonym organom, z poszanowaniem zasady prawa do obrony i domniemania niewinności.

51. W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził zasadniczo, że Komisja nie powinna była wystąpić z powództwem adhezyjnym i złożyć doniesienia do sądów francuskich przed zakończeniem dochodzenia OLAF‑u dotyczącego tych samych czynów, aby chronić zainteresowanych urzędników, zważywszy, że w braku wniosków z dochodzenia OLAF‑u Komisja nie była w stanie podjąć decyzji z pełną informacją o sprawie ( 42 ). Sąd doszedł do tego wniosku, stosując na zasadzie analogii do krajowego ścigania na drodze sądowej „rozumowanie”, zgodnie z którym Komisja nie może wszcząć postępowania dyscyplinarnego przed zakończeniem dochodzenia prowadzonego przez OLAF, które to rozumowanie opiera się zdaniem Sądu na art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1073/1999, zgodnie z jego wykładnią dokonaną w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., Franchet i Byk/Komisja ( 43 ).

52. Tymczasem moim zdaniem rozumowanie przeprowadzone przez Sąd na zasadzie analogii narusza prawo. Należy bowiem stwierdzić, że art. 9 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1073/1999 ogranicza się do stwierdzenia, że „[i]nstytucje, organy, urzędy i agencje podejmują takie działania, w szczególności dyscyplinarne i prawne, które wymagane są wynikami dochodzenia”. Ponadto, jak wynika z tytułu art. 9 tego rozporządzenia, rozpatrywany przepis reguluje w szczególności „działania podejmowane w […] następstwie” dochodzeń prowadzonych przez OLAF, a wspomniane rozporządzenie dotyczy zresztą wyłącznie dochodzeń prowadzonych przez OLAF. W związku z tym, biorąc pod uwagę wykładnię językową i systemową, art. 9 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1073/1999 nie ma na celu ani regulowania, ani ograniczenia uprawnień i zakresu swobody Komisji w odniesieniu do możliwości dochodzenia praw na drodze sądowej lub wystąpienia z powództwem, w szczególności adhezyjnym, niezależnie od jej uprawnień i obowiązków w zakresie działań podejmowanych w następstwie dochodzeń prowadzonych przez OLAF.

53. Sam Sąd przyznaje, że żaden wyraźny przepis nie zakazuje Komisji występowania z powództwem adhezyjnym lub ścigania karnego urzędnika do czasu wydania przez OLAF ostatecznego raportu z dochodzenia. Jednakże uważa on, że rozumowanie przeprowadzone w odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych może mieć również zastosowanie na zasadzie analogii do krajowego ścigania na drodze sądowej, co jest zgodne z duchem i literą rozporządzenia nr 1073/1999 ( 44 ).

54. W tym względzie pragnę zauważyć, że Sąd nie wyjaśnił, jakie są podstawy prawne, które uzasadniają tę analogię w niniejszym przypadku. Rozumowanie, do którego się odnosi, ogranicza się, po pierwsze, do powtórzenia wniosku, do którego doszedł w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., Franchet i Byk/Komisja ( 45 ), po drugie, do przywołania art. 25 załącznika IX do regulaminu pracowniczego ( 46 ), i po trzecie, do przypomnienia brzmienia art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1073/1999 ( 47 ).

55. Tymczasem, co się tyczy, po pierwsze, wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., Franchet i Byk/Komisja ( 48 ), należy stwierdzić, że w wyroku tym Sąd stwierdził, iż Komisja naruszyła zasady zakazujące wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przed zakończeniem dochodzeń prowadzonych przez OLAF ( 49 ), opierając swój wniosek głównie na zastosowaniu art. 5 ust. 2 i 7 decyzji Komisji C(2002) 540 z dnia 19 lutego 2002 r., dotyczącej prowadzenia dochodzeń administracyjnych i postępowań dyscyplinarnych ( 50 ), i ograniczając się do przywołania, tytułem uzupełnienia, art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1073/1999 ( 51 ), bez wyciągnięcia żadnego szczególnego wniosku z tego ostatniego przepisu.

56. W każdym razie, zakładając, że art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1073/1999 może sam w sobie uzasadniać zakaz wszczęcia przez Komisję postępowania dyscyplinarnego przed zakończeniem dochodzenia OLAF‑u, nie wystarcza to do uzasadnienia, bez przedstawienia dodatkowych wyjaśnień, zastosowania tego zakazu w drodze analogii krajowego ścigania na drodze sądowej, jak to uczynił Sąd ( 52 ). Moim zdaniem te dwa przypadki różnią się bowiem radykalnie: z jednej strony mamy do czynienia z postępowaniem dyscyplinarnym prowadzonym przez Komisję w charakterze organu prowadzącego dochodzenie i organu decyzyjnego, którego szczególnym celem jest ustalenie ewentualnej odpowiedzialności urzędnika w świetle jego obowiązków dyscyplinarnych, a z drugiej strony, z postępowaniem sądowym wszczętym z inicjatywy krajowych organów sądowych i przez nie prowadzonym, które ma inny cel, a mianowicie ustalenie ewentualnego popełnienia przestępstw, nad którym to postępowaniem Komisja nie ma żadnej kontroli.

57. O ile w pierwszym przypadku uzasadnione jest, by Komisja czekała na zakończenie dochodzenia prowadzonego przez OLAF przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego, o tyle w drugim przypadku, jeżeli istnieją okoliczności, które skłaniają, by podejrzewać, że dokonano czynów zabronionych, właściwe może być natychmiastowe zwrócenie się do krajowego organu sądowego, aby umożliwić temu organowi bezzwłoczne wszczęcie postępowania przeciwko domniemanym sprawcom, niezależnie od jednoczesnego wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przez Komisję.

58. Co się tyczy, po drugie, przywołanego przez Sąd art. 25 załącznika IX do regulaminu pracowniczego, wystarczy stwierdzić, że przepis ten nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Z przepisu tego wynika bowiem, że „w przypadku gdy wobec urzędnika toczy się postępowanie karne w związku z tymi samymi czynami, ostateczną decyzję podejmuje się po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu w tej sprawie”. Innymi słowy, wspomniany przepis przewiduje zawieszenie postępowania dyscyplinarnego, kiedy toczy się postępowanie karne, a nie, odwrotnie, zawieszenie wszelkich czynności w ramach ścigania karnego, w przypadku gdy toczy się postępowanie dyscyplinarne. Do pewnego stopnia istnienie tego przepisu świadczy jedynie o tym, że wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd ściganie karne ma znaczenie priorytetowe w stosunku do wszelkich postępowań dyscyplinarnych prowadzonych przez Komisję.

59. Po trzecie, o ile zgodnie z art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1073/1999 odnośna instytucja „powinna” podjąć takie działania sądowe, jakie są wymagane raportem z dochodzenia w zakresie, w jakim raport ten stanowi dowód niezbędny w takim postępowaniu ( 53 ), o tyle z przepisu tego nie wynika a contrario, że Komisja nie „może” niezwłocznie zwrócić się do organu sądowego przed zakończeniem dochodzenia, jeżeli uzna, że dysponuje informacjami lub dowodami, które mogłyby spowodować wszczęcie postępowania przygotowawczego lub stanowić dowody użyteczne w tym postępowaniu.

60. Ponadto uważam, że pozostałe okoliczności faktyczne przywołane przez Sąd tytułem uzupełnienia również nie mogą podważyć tego wniosku. Okoliczność, że Komisja była świadoma faktu, iż dostępne jej informacje nie pozwalały na tym etapie na wyciągnięcie wniosków w odniesieniu do zainteresowanych urzędników ( 54 ) i że należało czuwać nad przestrzeganiem zasady domniemania niewinności w rozpatrywanej sprawie ( 55 ), nie uniemożliwiała bowiem, lecz raczej uzasadniała złożenie przez Komisję doniesienia „przeciwko X”, które nie dotyczyło skarżącego, ani też nie uniemożliwiała Komisji wniesienia powództwa adhezyjnego ( 56 ). Jest tak, tym bardziej że instytucja ta wniosła powództwo adhezyjne w postępowaniu wszczętym już po skierowaniu sprawy do OLAF‑u ( 57 ) i że otrzymała szczegółowy raport od dyrektora OLAF‑u, w którym wskazał on, że otrzymał od sądów francuskich informacje, na podstawie których uważał za konieczne złożenie przez Komisję doniesienia „w tym celu, by żądanie finansowe nie ograniczało się wyłącznie do czynów paserstwa popełnionych we Francji i aby Komisja mogła również domagać się odszkodowania za całość szkody poniesionej w Luksemburgu i w Brukseli” ( 58 ), niezależnie od okoliczności, że zgodnie z art. 87 francuskiego kodeksu postępowania karnego powództwo adhezyjne można wnieść w dowolnym momencie w toku postępowania przygotowawczego ( 59 ).

61. W związku z tym, chociaż nie można wykluczyć, że w pewnych okolicznościach stosowanie innych przepisów lub zasad ogólnych prawa Unii, takich jak w szczególności prawo do obrony lub zasada domniemania niewinności, mogłoby skłonić Komisję do oczekiwania na wyniki dochodzenia OLAF‑u przed wszczęciem postępowania sądowego wobec urzędnika lub zmusić ją do tego, brak jest w aktach sprawy jakiejkolwiek informacji, z której wynikałoby, że takie zasady mogłyby znaleźć zastosowanie, a tym bardziej że zostały one naruszone w niniejszym przypadku.

62. Podsumowując, jestem zdania, że okoliczności przywołane przez Sąd nie uzasadniają zastosowania przez analogię art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1073/1999 do niniejszego przypadku w taki sposób, aby ograniczyć możliwość złożenia przez Komisję doniesienia „przeciwko X” lub wniesienia powództwa adhezyjnego w postępowaniu sądowym wszczętym po skierowaniu sprawy do OLAF‑u ( 60 ).

63. W świetle całości powyższych rozważań proponuję uwzględnić drugi zarzut odwołania.

C. W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego braku związku przyczynowego

64. W zarzucie trzecim, podniesionym tytułem ewentualnym, Komisja twierdzi, że Sąd naruszył prawo, gdy uwzględnił skargę pomimo braku związku przyczynowego między z jednej strony, przekazaniem noty z dnia 19 marca 2003 r. i decyzją Komisji o złożeniu doniesienia przeciwko X, bez poinformowania skarżącego, a z drugiej strony, podnoszoną przez niego szkodą, ponieważ szkoda ta jest wyłącznie wynikiem działań francuskich organów sądowych, nad którymi ani Komisja, ani OLAF nie miały kontroli. Skarżący odpowiada, że zostały wobec niego, jako wysokiego urzędnika europejskiego, sformułowane w toku postępowania szczególnie poważne i bezzasadne oskarżenia, które spowodowały, że jego byli współpracownicy i otoczenie mogli uważać, że popełnił on czyny karalne i był zaangażowany w europejski skandal finansowy. W ten sposób doznał krzywdy polegającej na naruszeniu jego dobrego imienia i czci.

65. W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, po pierwsze, że okoliczność, iż Komisja wystąpiła z powództwem adhezyjnym i złożyła doniesienie do sądów francuskich przed zakończeniem dochodzenia prowadzonego przez OLAF, spowodowała naruszenie czci i reputacji zawodowej skarżącego oraz że krzywda ta wynikała bezpośrednio z zachowania Komisji ( 61 ), a po drugie, że okoliczność, iż OLAF przekazał notę z dnia 19 marca 2003 r., świadczącą o zaangażowaniu skarżącego, francuskim organom sądowym bez wysłuchania, a przynajmniej poinformowania go, wyrządziła mu krzywdę, gdyż nie mógł przedstawić swoich argumentów ani bronić się w odniesieniu do czynów, które uzasadniały wszczęcie wobec niego ścigania oraz że krzywda ta wynikała z bezprawnego zachowania OLAF‑u ( 62 ).

66. Moim zdaniem nie można zgodzić się z tym rozumowaniem Sądu.

67. Przede wszystkim wydaje mi się oczywiste, że krzywdy uwzględnione przez Sąd, w szczególności naruszenie czci i reputacji zawodowej skarżącego ( 63 ), a także poczucie niesprawiedliwości, niemocy i frustracji ( 64 ), były bezpośrednią konsekwencją wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania przygotowawczego przez francuskie organy sądowe i nie wynikały z zachowania, odpowiednio, OLAF‑u i Komisji, tym bardziej że nie został on wymieniony ani w nocie z dnia 19 marca 2003 r., ani w doniesieniu Komisji „przeciwko X”, oraz że wniesienie przez nią powództwa adhezyjnego nastąpiło w ramach postępowania sądowego już wszczętego przez francuskie organy sądowe.

68. Następnie należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skarżącego, zgodnie z którymi sformułowano wobec niego „szczególnie poważne i bezzasadne oskarżenia” ( 65 ), ani noty z dnia 19 marca 2003 r., ani doniesienia przeciwko X i wystąpienia przez Komisję z powództwem adhezyjnym nie można traktować na równi z „oskarżeniami”. Komisja poinformowała bowiem po prostu francuskie organy sądowe o czynach, które mogą stanowić przestępstwa, nie wskazując nawet skarżącego jako ewentualnego sprawcy, przy czym to do wspomnianych organów należy podjęcie, po wstępnym dochodzeniu w sprawie, decyzji o wszczęciu postępowania przygotowawczego, a zatem o „oskarżeniu” osób, które miałyby być sprawcami tych przestępstw ( 66 ).

69. Ponadto nawet przy założeniu, że bezprawne jakoby zachowanie OLAF‑u lub Komisji stanowiło konieczną przesłankę zaistnienia podnoszonych szkód (conditio sine qua non), w tym znaczeniu, że informacje przekazane francuskim organom sądowym były decydujące dla wszczęcia przez nie postępowania, nie wystarcza to do wykazania wystarczająco bezpośredniego związku przyczynowego. Jak bowiem przypomniano w poprzednim punkcie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału ( 67 ) decydującą przyczynę poniesionej jakoby przez skarżącego szkody stanowi wszczęcie postępowania przygotowawczego, z którym wiąże się ta szkoda, objęte wyłączną kompetencją francuskich organów sądowych.

70. Proponuję zatem uwzględnić trzeci zarzut odwołania.

VII. W przedmiocie wniesionej do Sądu skargi

71. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy zdanie drugie statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala.

72. W niniejszym przypadku, jak stwierdzono w ramach badania trzech zarzutów odwołania, Sąd naruszył prawo w odniesieniu do oceny pierwszej i trzeciej przesłanki koniecznych do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii, które były przedmiotem kontradyktoryjnej debaty przed Sądem i których rozpoznanie nie wymaga przyjęcia żadnych dodatkowych środków organizacji postępowania ani przeprowadzenia czynności.

73. Tymczasem na podstawie analizy przeprowadzonej w niniejszej opinii należy stwierdzić, że oddalenie skargi wniesionej przez skarżącego przed Sądem jest konieczne albo z tego względu, że przesłanka bezprawności zachowania zarzucanego OLAF‑owi i Komisji nie została spełniona, albo tytułem ewentualnym, ze względu na brak związku przyczynowego między tym zachowaniem a podnoszoną szkodą.

VIII. W przedmiocie kosztów

74. Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, rozstrzyga on również o kosztach.

75. Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżący przegrał sprawę, proponuję obciążyć go, poza jego własnymi kosztami, również kosztami poniesionymi przez Komisję, związanymi, zgodnie z jej żądaniem, zarówno z postępowaniem w pierwszej instancji, jak i z postępowaniem odwoławczym.

IX. Wnioski

76. Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał orzekł w następujący sposób: 1) Wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 11 czerwca 2019 r., De Esteban Alonso/Komisja (T‑138/18, EU:T:2019:398) zostaje uchylony. 2) Skarga w sprawie T‑138/18 zostaje oddalona. 3) Fernando De Esteban Alonso zostaje obciążony kosztami postępowania w obydwu instancjach.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Decyzja Komisji z dnia 2 czerwca 1999 r. dotycząca zasad i warunków dochodzeń wewnętrznych w odniesieniu do przeciwdziałania nadużyciom finansowym, korupcji i wszelkim nielegalnym działaniom godzącym w interesy Wspólnoty (Dz.U. 1999, L 149, s. 57).

( 3 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 maja 1999 r. dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) (Dz.U. 1999, L 136, s. 1).

( 4 ) Przepis ten został zastąpiony przez art. 11 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 883/2013 z dnia 11 września 2013 r. dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenie Rady (Euratom) nr 1074/1999 (Dz.U. 2013, L 248, s. 1). W odniesieniu do niniejszej sprawy nowy przepis jest zasadniczo identyczny z wcześniejszym przepisem.

( 5 ) Dz.U. 1999, L 136, s. 20.

( 6 ) Dz.U. 2016, C 202, s. 266, zwany dalej „protokołem w sprawie przywilejów i immunitetów”.

( 7 ) Regulamin pracowniczy ustanowiony rozporządzeniem Rady (EWG, Euratom, EWWiS) nr 259/68 z dnia 29 lutego 1968 r. ustanawiającym Regulamin pracowniczy urzędników Wspólnot Europejskich i Warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot jak też szczególne przepisy znajdujące czasowo zastosowanie w stosunku do urzędników Komisji (Dz.U. 1968, L 56, s. 1, zwany dalej „regulaminem pracowniczym”).

( 8 ) Rozporządzenie Rady z dnia 11 listopada 1996 r. w sprawie kontroli na miejscu oraz inspekcji przeprowadzanych przez Komisję w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przed nadużyciami finansowymi i innymi nieprawidłowościami (Dz.U. 1996, L 292, s. 2).

( 9 ) F‑35/15, EU:F:2015:87.

( 10 ) T‑557/15 P, niepublikowany, EU:T:2016:456.

( 11 ) Zobacz pkt 46 zaskarżonego wyroku.

( 12 ) Zobacz pkt 82 zaskarżonego wyroku.

( 13 ) Zobacz pkt 85 zaskarżonego wyroku.

( 14 ) Zobacz pkt 77 zaskarżonego wyroku.

( 15 ) Zobacz pkt 83 zaskarżonego wyroku.

( 16 ) Zobacz pkt 109 zaskarżonego wyroku.

( 17 ) Zobacz pkt 130 zaskarżonego wyroku.

( 18 ) Zobacz pkt 131 zaskarżonego wyroku.

( 19 ) Skoro skarżący nie wniósł odwołania wzajemnego, uważam, że żądanie drugie jest niedopuszczalne.

( 20 ) Zobacz wyrok z dnia 10 września 2019 r., HTTS/Rada, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 21 ) Wyrok z dnia 9 września 1999 r., Lucaccioni/Komisja, C‑257/98 P, EU:C:1999:402, pkt 63; a także postanowienie z dnia 12 marca 2020 r., EMB Consulting i in./EBC, C‑571/19 P, niepublikowane, EU:C:2020:208, pkt 29.

( 22 ) Zobacz w szczególności wyrok Sądu z dnia 2 kwietnia 2020 r., UG/Komisja, T‑571/17, niepublikowany, odwołanie w toku, EU:T:2020:141, pkt 83 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 23 ) Zobacz pkt 46 zaskarżonego wyroku.

( 24 ) Zobacz wyrok Sądu z dnia 14 czerwca 2018 r., Spagnolli i in./Komisja, T‑568/16 i T‑599/16, EU:T:2018:347, pkt 196 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 25 ) Zobacz postanowienie z dnia 31 marca 2011 r., Mauerhofer/Komisja, C‑433/10 P, niepublikowane, EU:C:2011:204, pkt 127 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 26 ) Prawdą jest, że w celu skutecznego zagwarantowania prawa do bycia wysłuchanym, przewidzianego w drugim przypadku, nie należy ograniczać się do czysto formalistycznej wykładni pojęcia osoby wskazanej „z podaniem nazwiska”, co pozwoliłoby OLAF‑owi uchylić się od ciążących na nim obowiązków, unikając wskazania danej osoby. Jednakże moim zdaniem możliwość stosowania tego pojęcia w sposób wykraczający poza sytuację, w której osoba jest wyraźnie wymieniona we wnioskach, jest ograniczona do przypadków nadużycia tej normy, w szczególności do sytuacji, w których jasno wynika, że wnioski sformułowane po zakończeniu dochodzenia mogą odnosić się jedynie do osoby, którą można natychmiast zidentyfikować (na przykład poprzez odniesienie do jej obowiązków), a która jednak nie została wymieniona w tych wnioskach, jako do osoby odpowiedzialnej za czyny leżące u podstaw dochodzenia.

( 27 ) Zobacz postanowienie prezesa Trybunału z dnia 8 kwietnia 2003 r., Gómez-Reino/Komisja, C‑471/02 P(R), EU:C:2003:210, pkt 68.

( 28 ) Zobacz pkt 77 zaskarżonego wyroku.

( 29 ) Zobacz pkt 83 zaskarżonego wyroku.

( 30 ) Zobacz pkt 77 zaskarżonego wyroku.

( 31 ) Zobacz pkt 75 zaskarżonego wyroku. Zdaniem Sądu stwierdzenie to „znajduje potwierdzenie” również w postanowieniu o umorzeniu postępowania, z którego wynikało, że skarżący od 1994 r. był przełożonym D. Byka.

( 32 ) Zobacz pkt 76 zaskarżonego wyroku. Aby dojść do takiego wniosku, Sąd oparł się również na postanowieniu o umorzeniu postępowania, z którego wynikało, że partner handlowy wystąpił do skarżącego oraz innych osób reprezentujących Eurostat o zezwolenie na zapłatę wystawionych faktur, że tylko pięć osób, w tym skarżący, mogło udzielić tego zezwolenia, oraz że przelewy dokonywane z rezerwy finansowej utworzonej na rachunkach Eurostatu były do roku 1998 przeprowadzane pod kontrolą skarżącego, dyrektora D. Byka.

( 33 ) Ponadto, nawet dokonując nieformalistycznej wykładni pojęcia osoby wymienionej „z podaniem nazwiska”, zaproponowanej w przypisie 26 niniejszej opinii, okoliczności podkreślone przez Sąd nie wykazują moim zdaniem, że fakty zakwestionowane we wnioskach OLAF‑u musiały dotyczyć skarżącego, tym bardziej że po pierwsze, podejrzenia OLAF‑u padły na inne osoby, wymienione „z podaniem nazwiska”, oraz po drugie, że uprawnienia do udzielenia zezwolenia na wykorzystanie „tajnych kont bankowych”, których dotyczyło dochodzenie, były dzielone z czterema innymi osobami, z których jedna została wymieniona z podaniem nazwiska w nocie z dnia 19 marca 2003 r. Ponadto okoliczność, że skarżący został początkowo wezwany przez francuskie organy sądowe jedynie w charakterze świadka, oraz fakt, że w postanowieniu o umorzeniu postępowania, wydanym po zakończeniu postępowania przygotowawczego, zwolniono go z zarzutów w sprawie, potwierdzają pośrednio i a posteriori, że fakt, iż OLAF nie wskazał skarżącego z podaniem nazwiska, był obiektywnie uzasadniony brakiem pewności co do jego udziału w kwestionowanych czynach.

( 34 ) Zobacz w szczególności pkt 15 i 71 zaskarżonego wyroku.

( 35 ) Zobacz pkt 53 zaskarżonego wyroku.

( 36 ) Zobacz pkt 75 i 76 zaskarżonego wyroku.

( 37 ) Pragnę zauważyć, że w omawianej kwestii podejście przyjęte przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest zgodne z podejściem przyjętym w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., Franchet i Byk/Komisja (T‑48/05, EU:T:2008:257), który dotyczył tego samego dochodzenia OLAF‑u i stosowania tego samego przepisu, lecz który nie był przedmiotem odwołania. W wyroku tym Sąd przyznał, że art. 4 akapit pierwszy decyzji 1999/396 odnosi się do wniosków zawartych w raporcie sporządzonym z upoważnienia dyrektora OLAF‑u (pkt 131 wyroku), stwierdził jednak, że należy zbadać, czy informacje przekazane krajowym organom sądowym, w sytuacji gdy nie istnieje żaden raport (pkt 132 wyroku), powinny być rozumiane w taki sposób, że zawierają one wnioski odnoszące się do skarżących z podaniem nazwiska (pkt 133 wyroku), bez przedstawienia wyjaśnień w tym względzie.

( 38 ) Ponadto, o ile, jak wskazuje Sąd w pkt 75 i 76 zaskarżonego wyroku, w postanowieniu o umorzeniu postępowania wymieniono pewne okoliczności faktyczne dotyczące skarżącego, o tyle należy zauważyć, że dowody te nie przeszkodziły organom sądowym w całkowitym zwolnieniu skarżącego z zarzutów w sprawie, co – wbrew stwierdzeniu Sądu – wydaje się raczej uzasadniać a posteriori fakt, że OLAF nie wymienił skarżącego z podaniem nazwiska (zob. także przypis 33 niniejszej opinii).

( 39 ) Ponadto, w przeciwieństwie do obowiązku wysłuchania osób wymienionych z podaniem nazwiska, które powinno poprzedzać raport końcowy, obowiązek „natychmiastowego powiadomienia” zaangażowanych osób może odnosić się jedynie, moim zdaniem, do poinformowania po momencie, w którym wykryto osobiste zaangażowanie danej osoby, co niekoniecznie stoi na przeszkodzie temu, by informacja ta została przekazana jednocześnie lub po przekazaniu informacji organom sądowym.

( 40 ) Zobacz pkt 83 zaskarżonego wyroku.

( 41 ) Ponadto, biorąc pod uwagę granice kompetencji sądu rozpatrującego odwołanie przy dokonywaniu oceny okoliczności faktycznych, wydaje mi się pomocne, by stwierdzić, że Sąd wyciągnął wniosek, zgodnie z którym skarżący był „osobiście zaangażowany” wyłącznie na podstawie pełnionych przez niego funkcji i uprawnień wynikających z tych funkcji (zob. pkt 38 i 39 niniejszej opinii), nie uwzględniając faktu, że OLAF wskazał z podaniem nazwiska dwie inne osoby jako zaangażowane w czyny leżące u podstaw dochodzenia. Sąd zastąpił zatem swoją własną oceną ocenę dokonaną przez OLAF w ramach kompetencji wynikających z decyzji 1999/352 i rozporządzenia nr 1073/1999 w zakresie oceny okoliczności faktycznych i zaangażowania zainteresowanych osób w te okoliczności, lecz nie wyjaśnił, dlaczego analiza przeprowadzona przez OLAF była błędna.

( 42 ) Zobacz pkt 108 zaskarżonego wyroku.

( 43 ) T‑48/05, EU:T:2008:257, pkt 351. Zobacz pkt 98–102 zaskarżonego wyroku.

( 44 ) Zobacz pkt 100 zaskarżonego wyroku.

( 45 ) T‑48/05, EU:T:2008:257, pkt 351. Zobacz pkt 98 zaskarżonego wyroku.

( 46 ) Zobacz pkt 99 zaskarżonego wyroku.

( 47 ) Zobacz pkt 101, 102 zaskarżonego wyroku.

( 48 ) T‑48/05, EU:T:2008:257.

( 49 ) Zobacz wyrok z dnia 8 lipca 2008 r., Franchet i Byk/Komisja, T‑48/05, EU:T:2008:257, pkt 350, 351.

( 50 ) Zobacz wyrok z dnia 8 lipca 2008 r., Franchet i Byk/Komisja, T‑48/05, EU:T:2008:257, pkt 346–348.

( 51 ) Zobacz wyrok z dnia 8 lipca 2008 r., Franchet i Byk/Komisja, T‑48/05, EU:T:2008:257, pkt 349.

( 52 ) Zobacz pkt 100 zaskarżonego wyroku.

( 53 ) Zobacz pkt 102 zaskarżonego wyroku.

( 54 ) Zobacz pkt 103 zaskarżonego wyroku.

( 55 ) Zobacz pkt 104 zaskarżonego wyroku.

( 56 ) Zobacz pkt 105 zaskarżonego wyroku.

( 57 ) Zobacz pkt 103 zaskarżonego wyroku. Ponadto wniosek sformułowany w pkt 108 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym Komisja nie powinna była wnieść powództwa adhezyjnego i złożyć doniesienia do sądów francuskich przed zakończeniem dochodzenia OLAF‑u, jest trudny do pogodzenia z rozumowaniem zawartym w pkt 111–115 zaskarżonego wyroku, w którym Sąd oddalił zarzut dotyczący naruszenia prawa do dobrej administracji i obowiązku dbałości w związku z kontynuowaniem ścigania na drodze sądowej bez przedstawienia wystarczających dowodów. W tym względzie Sąd zauważył w szczególności, że możliwość dochodzenia swoich praw na drodze sądowej stanowi wyraz ogólnej zasady prawa, leżącej u podstaw tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, która została również zapisana w art. 6 i 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., oraz w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i że skoro dostęp do sądu jest prawem podstawowym i zasadą ogólną gwarantującą poszanowanie prawa, to jedynie w zupełnie wyjątkowych okolicznościach fakt wytoczenia powództwa przez instytucję może stanowić niezgodne z prawem działanie administracji (zaskarżony wyrok, pkt 111).

( 58 ) Zobacz pkt 106 zaskarżonego wyroku.

( 59 ) Zobacz pkt 107 zaskarżonego wyroku.

( 60 ) Ponadto możliwość ta jest zagwarantowana przez art. 335 TFUE, zgodnie z którym w każdym z państw członkowskich Unia posiada zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych o najszerszym zakresie przyznanym przez ustawodawstwa krajowe osobom prawnym i w tym zakresie jest ona reprezentowana przez Komisję. Tymczasem akta sprawy nie zawierają żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że ustawodawstwo francuskie ograniczało w niniejszym przypadku możliwość wytoczenia powództwa przez Komisję.

( 61 ) Zobacz pkt 130 zaskarżonego wyroku.

( 62 ) Zobacz pkt 131 zaskarżonego wyroku.

( 63 ) Zobacz pkt 130 zaskarżonego wyroku.

( 64 ) Zobacz pkt 131 zaskarżonego wyroku.

( 65 ) Zobacz pkt 64 niniejszej opinii.

( 66 ) Ponadto skarżący w swoich pismach wiąże podnoszone krzywdy w szczególności ze „wszczęciem wobec niego postępowania przygotowawczego” lub z „decyzją o wszczęciu przeciwko niemu postępowania sądowego”. Z całą pewnością chodzi tu o czynności, które można przypisać wyłącznie francuskim organom sądowym. Ponadto ani skarżący, ani Sąd nie wyjaśnili, czy – i w jakim zakresie – informacje zawarte w kwestionowanych przez niego aktach OLAF‑u i Komisji, które ze swej natury powinny być poufne, stały się publicznie znane, w związku z czym naruszały cześć i dobre imię skarżącego.

( 67 ) Zobacz w szczególności orzecznictwo przytoczone w pkt 29 niniejszej opinii.