OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

NILSA WAHLA

przedstawiona w dniu 15 października 2015 r.( )

Sprawa C‑248/14 P

Schwenk Zement KG

przeciwko

Komisji Europejskiej

Odwołanie – Rynki cementu i produktów pokrewnych – Artykuł 18 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 – Uprawnienia Komisji w zakresie żądania informacji – Wybór instrumentu prawnego do żądania informacji – Proporcjonalność – Uzasadnienie

1. Na jakich warunkach i w jakich granicach Komisja może zażądać od przedsiębiorstw, w drodze decyzji, dostarczenia informacji w związku z dochodzeniem dotyczącym ewentualnych naruszeń reguł konkurencji Unii?

2. Są to w istocie kluczowe zagadnienia poruszone w odwołaniu wniesionym przez spółkę Schwenk Zement KG (zwaną dalej „spółką Schwenk Zement” lub „wnoszącą odwołanie”) od wyroku, którym Sąd oddalił w części skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji wydanej na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1/2003( ), mocą której od spółki tej zażądano dostarczenia znacznej ilości informacji.

3. W znacznej mierze podobne zagadnienia zostały także poruszone w trzech innych odwołaniach, wniesionych przez inne spółki prowadzące działalność na rynku cementu, od trzech wyroków, w których Sąd oddalił w przeważającej części skargi tych spółek na decyzje Komisji podobne do tej zaskarżonej przez spółkę Schwenk Zement. W dniu dzisiejszym przedstawię opinię również w tych pozostałych trzech postępowaniach( ). Niniejszą opinię należy zatem interpretować w powiązaniu z tymi opiniami.

I – Ramy prawne

4. Zgodnie z motywem 23 rozporządzenia nr 1/2003:

„Komisja powinna posiadać uprawnienia na obszarze Wspólnoty do żądania dostarczenia jej informacji, które są konieczne do wykrycia każdego porozumienia, decyzji lub praktyki uzgodnionej, zakazanej na mocy [art. 101 TFUE] bądź nadużywania pozycji dominującej zakazanej na mocy [art. 102 TFUE]. Przedsiębiorstwa stosujące się do decyzji Komisji nie mogą być zmuszone do przyznania się, że dokonały naruszenia, jednak w każdym przypadku są one zobowiązane do udzielenia odpowiedzi na pytania odnośnie do faktów i dostarczenia dokumentów, nawet jeżeli te informacje mogą być wykorzystane do dokonania ustaleń dotyczących zaistnienia naruszenia na niekorzyść tych lub innych przedsiębiorstw”.

5. Artykuł 18 („Żądanie informacji”) rozporządzenia nr 1/2003 w części mającej znaczenie dla niniejszego postępowania stanowi:

„1. W celu wypełniania obowiązków wyznaczonych niniejszym rozporządzeniem Komisja może zwrócić się do przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw o dostarczenie wszelkich koniecznych informacji, występując ze zwykłym żądaniem informacji lub w drodze decyzji.

2. Jeżeli Komisja występuje ze zwykłym żądaniem informacji do przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw, podaje podstawę prawną i cel żądania, określa zakres informacji, ustala termin, w którym należy je dostarczyć, oraz poucza o karach przewidzianych w art. 23 za dostarczenie nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd informacji.

3. Jeżeli Komisja wzywa przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw do dostarczenia informacji w drodze decyzji, podaje podstawę prawną i cel żądania, określa zakres żądanych informacji i ustala termin, w którym należy je dostarczyć. Komisja poucza o karach przewidzianych w art. 23 oraz poucza lub nakłada kary przewidziane w art. 24. Komisja poucza również o prawie do wniesienia odwołania od decyzji do Trybunału Sprawiedliwości.

[…]”.

II – Okoliczności powstania sporu

6. W latach 2008 i 2009 Komisja – działając na podstawie art. 20 rozporządzenia nr 1/2003 – przeprowadziła szereg kontroli w lokalach kilku spółek prowadzących działalność w branży cementowej. W następstwie tych kontroli wystosowano, w latach 2009 i 2010, szereg żądań informacji na podstawie art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003. Lokale spółki Schwenk Zement nie zostały objęte kontrolą. Spółka ta nie otrzymała też żądania informacji.

7. Pismem z dnia 19 listopada 2010 r. Komisja powiadomiła spółkę Schwenk Zement o zamiarze skierowania do niej decyzji w sprawie żądania informacji zgodnie z art. 18 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1/2003 i przedstawiła jej projekt kwestionariusza, który planowała załączyć do tej decyzji. W dniu 6 grudnia 2010 r. spółka Schwenk Zement przedstawiła Komisji swe uwagi.

8. W tym samym dniu Komisja powiadomiła spółkę Schwenk Zement, że postanowiła wszcząć w stosunku do niej, a także w stosunku do siedmiu innych spółek – na podstawie art. 11 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1/2003 i art. 2 rozporządzenia nr 773/2004( ) – postępowanie w sprawie domniemanych naruszeń art. 101 TFUE obejmujących ograniczenia przywozu do EOG z państw spoza EOG, podział rynku, ustalanie cen i pokrewne praktyki antykonkurencyjne na rynku cementu i rynkach produktów pokrewnych.

9. W dniu 30 marca 2011 r. Komisja wydała decyzję C(2011) 2367 wersja ostateczna dotyczącą postępowania na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 (sprawa 39520 – Cement i produkty pokrewne) (zwaną dalej „sporną decyzją”).

10. W spornej decyzji Komisja wskazała, że zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 w celu wypełniania obowiązków nałożonych na nią na podstawie wspomnianego rozporządzenia może ona zwrócić się do przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw o dostarczenie wszelkich koniecznych informacji, występując ze zwykłym żądaniem udzielenia informacji lub w drodze decyzji (motyw 3 spornej decyzji). Przypomniawszy, że spółka Schwenk Zement została powiadomiona o zamiarze wydania przez Komisję decyzji zgodnie z art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 i że przedstawiła ona uwagi odnośnie do projektu kwestionariusza (motywy 4 i 5 spornej decyzji), Komisja w drodze decyzji zażądała od wnoszącej odwołanie udzielenia odpowiedzi na kwestionariusz zawarty w załączniku I, obejmujący 94 strony i składający się z jedenastu serii pytań. Instrukcje dotyczące odpowiedzi na kwestionariusz były zawarte w załączniku II do zaskarżonej decyzji, natomiast wzory odpowiedzi znajdowały się w załączniku III.

11. Komisja zwróciła także uwagę na zarzucane naruszenia (motyw 2 spornej decyzji), które opisała w następujący sposób: „[z]arzucane naruszenia obejmują ograniczenia przepływów handlowych w Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG), w tym ograniczenia przywozu do EOG z państw spoza EOG, podział rynku, ustalanie cen i pokrewne praktyki antykonkurencyjne na rynku cementu i rynkach produktów pokrewnych” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej decyzji poniżej]. Biorąc pod uwagę charakter i ilość żądanych informacji, jak również wagę domniemanych naruszeń reguł konkurencji, Komisja uznała, że na udzielenie odpowiedzi należy przyznać spółce Schwenk Zement termin 12 tygodni w odniesieniu do pierwszych 10 serii pytań i termin 2 tygodni w odniesieniu do serii jedenastej (motyw 8 spornej decyzji).

12. Część normatywna spornej decyzji ma następujące brzmienie:

„Artykuł 1

Spółka Schwenk Zement KG wraz ze swoimi spółkami zależnymi, które mają siedzibę w Unii Europejskiej i są przez nią bezpośrednio lub pośrednio kontrolowane, dostarczy informacji wskazanych w załączniku I do niniejszej decyzji, w formie wymaganej w załączniku II i w załączniku III do tej decyzji, w terminie na udzielenie odpowiedzi wynoszącym dwanaście tygodni w odniesieniu do pytań od pierwszego do dziesiątego i dwa tygodnie w odniesieniu do pytania jedenastego, liczonym od dnia doręczenia niniejszej decyzji. Wszystkie załączniki stanowią integralną część niniejszej decyzji.

Artykuł 2

Niniejsza decyzja jest skierowana do spółki Schwenk Zement KG oraz jej spółek zależnych mających siedzibę w Unii Europejskiej i kontrolowanych przez nią bezpośrednio lub pośrednio”.

13. Po otrzymaniu spornej decyzji spółka Schwenk Zement wniosła o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi na jedenasty zestaw pytań. Komisja odmówiła uwzględnienia tego wniosku.

14. W dniach 18 kwietnia, 5 maja i 27 czerwca 2011 r. spółka Schwenk Zement udzieliła odpowiedzi na przesłany przez Komisję kwestionariusz.

III – Postępowanie przed Sądem i zaskarżone wyroki

15. W skardze wniesionej w dniu 10 czerwca 2011 r. spółka Schwenk Zement wniosła do Sądu o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.

16. Wyrokiem z dnia 14 marca 2014 r. Schwenk Zement/Komisja, T-306/11 (zwanym dalej „zaskarżonym wyrokiem”)( ), Sąd: (i) stwierdził nieważność decyzji Komisji C(2011) 2367 wersja ostateczna z dnia 30 marca 2011 r. dotyczącej postępowania na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 (sprawa 39520 – Cement i produkty pokrewne) w odniesieniu do jedenastej serii pytań kwestionariusza stanowiącego załącznik I; (ii) obciążył spółkę Schwenk Zement dwiema trzecimi własnych kosztów i dwiema trzecimi kosztów poniesionych przez Komisję Europejską, zaś Komisję – jedną trzecią własnych kosztów i jedną trzecią kosztów poniesionych przez spółkę Schwenk Zement; oraz (iii) oddalił skargę w pozostałym zakresie.

IV – Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron

17. W odwołaniu wniesionym w dniu 22 maja 2014 r. spółka Schwenk Zement wnosi do Trybunału o:

– uchylenie wyroku w sprawie T‑306/11;

– stwierdzenie nieważności całej decyzji Komisji C(2011) 2367 wersja ostateczna z dnia 30 marca 2011 r. (sprawa COMP/39520 – Cement i produkty pokrewne) dotyczącej postępowania na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003;

– tytułem żądania ewentualnego – skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd;

– obciążenie Komisji kosztami postępowania w obu instancjach.

18. Z kolei Komisja wnosi do Sądu o:

– oddalenie odwołania;

– tytułem żądania ewentualnego – na wypadek uchylenia wyroku w sprawie T‑306/11 – oddalenie skargi;

– obciążenie spółki Schwenk Zement kosztami postępowania.

19. Spółka Schwenk Zement oraz Komisja przedstawiły uwagi ustne podczas rozprawy w dniu 3 czerwca 2015 r.

V – Ocena zarzutów odwołania

20. Spółka Schwenk Zement podnosi w odwołaniu trzy zarzuty. Ogólnie rzecz ujmując, zarzuty te dotyczą kwestii, czy Sąd dokonał właściwej wykładni uprawnień Komisji do żądania informacji na podstawie rozporządzenia nr 1/2003.

21. Kluczowe uregulowania prawne i orzecznictwo dotyczące uprawnień Komisji do żądania informacji zostały omówione w przedstawionej przeze mnie także w dniu dzisiejszym opinii w sprawie HeidelbergCement/Komisja( ).

22. Na tle wspomnianych rozważań dokonam teraz oceny zarzutów przedstawionych przez wnoszącą odwołanie.

A – Proporcjonalność przy doborze instrumentu prawnego

1. Argumenty stron

23. W ramach dwóch pierwszych zarzutów, które mogą zostać zbadane łącznie, wnosząca odwołanie krytykuje Sąd za to, że uznał on, iż Komisja nie naruszyła zasady proporcjonalności poprzez wydanie decyzji w sprawie żądania informacji na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003.

24. W zarzucie pierwszym, wymierzonym przeciwko pkt 45–55 zaskarżonego wyroku, wnosząca odwołanie podnosi, że Sąd nie uwzględnił hierarchicznego stosunku między dwoma rodzajami instrumentów, które zostały przewidziane w art. 18. I tak, Komisja może wydać wiążącą decyzję tylko wtedy, gdy ma uzasadnione powody, by twierdzić, że zwykłe żądanie informacji nie spełni swej roli ze względu na to, że jego adresat może nie być skłonny do współpracy.

25. W zarzucie drugim, odnoszącym się do pkt 51–55 zaskarżonego wyroku, wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd naruszył zasadę proporcjonalności ze względu na to, iż podstawą dla dokonanych przezeń ustaleń stały się ogólne odniesienia do rynków i przedsiębiorstw, których dotyczyły żądania informacji, a nie ocena konkretnej sytuacji wnoszącej odwołanie. W szczególności wnosząca odwołanie utrzymuje, że Sąd niesłusznie nie wziął pod uwagę okoliczności, iż spółka ta oświadczyła Komisji – jeszcze przed wydaniem spornej decyzji – że zamierza uczynić wszystko, co leży w jej mocy, aby odpowiedzieć na kwestionariusz tak wyczerpująco i tak szybko, jak tylko to możliwe.

26. Komisja uważa, że zarzuty te powinny zostać oddalone.

2. Ocena

27. W zarzucie pierwszym poruszona została kwestia, czy istnieje nieodłączna zależność hierarchiczna lub porządek chronologiczny między dwoma przewidzianymi w art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 rodzajami instrumentów i w jakich sytuacjach Komisja powinna stosować ten pierwszy instrument, a w jakich ten drugi.

28. Na wstępie warto przypomnieć, że rozporządzenie (EWG) nr 17( ) wyraźnie przewidywało dwuetapową procedurę w odniesieniu do żądań informacji wystosowywanych na podstawie wskazanego aktu. I tak, aby Komisja mogła wydać wiążącą decyzję, musiała najpierw przedstawić zwykłe żądanie informacji( ).

29. Jednakże w rozporządzeniu nr 1/2003, które zastąpiło rozporządzenie nr 17, zrezygnowano z tej dwuetapowej procedury. Artykuł 18 ust. 1 nowego rozporządzenia stanowi mianowicie, że Komisja może, „występując ze zwykłym żądaniem informacji lub w drodze decyzji”, zwrócić się do przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw o dostarczenie informacji niezbędnych dla prowadzonych przez tę instytucję dochodzeń.

30. Dlatego decyzja prawodawcy Unii o zmianie treści właściwego przepisu wydaje się szczególnie znacząca w tym względzie( ). Treść nowego przepisu nie wskazuje wcale, że istnieje jakikolwiek rodzaj zależności hierarchicznej czy chronologicznej między dwoma wskazanymi instrumentami. W szczególności posłużenie się spójnikiem „lub” świadczy o tym, że to do Komisji należy w każdym wypadku wybór instrumentu, który uważa ona za lepiej nadający się do skutecznego prowadzenia dochodzenia w świetle konkretnych okoliczności danej sprawy( ).

31. Do okoliczności tych należą nie tylko wola danego przedsiębiorstwa do współpracy w ramach dochodzenia, lecz także – co ważniejsze – prawdopodobieństwo, że owo przedsiębiorstwo rzeczywiście będzie współpracować i że zrobi to w wyznaczonym przez Komisję okresie. Dla przeprowadzenia tej oceny znaczenie może mieć rola pełniona przez dane przedsiębiorstwo (na przykład podejrzanego członka kartelu, denuncjatora, ofiary kartelu czy też po prostu strony trzeciej). Do podjęcia przez Komisję decyzji o wyborze pierwszego lub drugiego z instrumentów przewidzianych w art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 może też przyczyniać się istnienie ewentualnych względów przemawiających za szybkim przeprowadzeniem postępowania.

32. Dlatego nie zgadzam się z twierdzeniem wnoszącej odwołanie, że Komisja może wydać wiążącą decyzję tylko wtedy, gdy może racjonalnie założyć, iż zwykłe żądanie informacji nie spełni swego zadania, ponieważ jego adresat może nie być skłonny do współpracy. Także inne względy mogą skłonić Komisję do wydania decyzji od razu na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003. Komisja dysponuje w tej kwestii szerokim zakresem uznania( ).

33. Wobec tego co do zasady nie można wykluczyć, że w konkretnych okolicznościach posłużenie się przez Komisję decyzją (która wiąże się także z większym ryzykiem nałożenia sankcji), a nie zwykłym żądaniem informacji, może skutkować naruszeniem zasady proporcjonalności( ). Zasada ta wymaga bowiem – co podkreślił Sąd – aby środki stosowane przez instytucje Unii nie wykraczały poza to, co właściwe i konieczne do osiągnięcia celów, do których realizacji instytucje te zgodnie z prawem dążą. W przypadku gdy istnieje wybór pomiędzy kilkoma stosownymi środkami, należy posłużyć się środkiem najmniej uciążliwym, zaś wywołane negatywne skutki nie mogą być nieproporcjonalne do zamierzonych celów( ).

34. Nie sądzę jednak, aby w tym wypadku Komisja miała wybór między dwoma instrumentami (zwykłym żądaniem informacji i wiążącą decyzją), jednakowo stosownymi do osiągnięcia zamierzonego celu.

35. Po pierwsze, wnosząca odwołanie nie przedstawiła okoliczności, które podawałyby w wątpliwość proporcjonalność decyzji Komisji w sprawie żądania informacji na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003. Sam fakt, że przed wydaniem spornej decyzji wnosząca odwołanie poinformowała Komisję, iż zamierza uczynić wszystko, co w jej mocy, aby odpowiedzieć na pytania Komisji tak wyczerpująco i szybko, jak to tylko możliwe, lub fakt, że (w przeciwieństwie do innych objętych dochodzeniem przedsiębiorstw) spółka Schwenk Zement nie otrzymała wcześniej żadnego żądania informacji na podstawie art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003, nie są według mnie wystarczające do wykazania braku proporcjonalności.

36. Po drugie, jak wyjaśniła Komisja na rozprawie, instytucja ta miała konkretny powód, dla którego postanowiła w tym samym czasie wysłać praktycznie identyczne żądania informacji na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 do wszystkich przedsiębiorstw podejrzewanych o uczestnictwo w domniemanych naruszeniach. Większość informacji, których udzielenia Komisja zażądała w spornej decyzji, stanowiły dane, o których dostarczenie instytucja ta zwróciła się do wszystkich tych przedsiębiorstw, aby móc je ze sobą porównać( ). Komisja mogła dokonać użytecznego porównania, tylko jeśli zażądane informacje zostały dostarczone mniej więcej w tym samym czasie, były dokładne i kompletne. Błędy i opóźnienia, chociażby po stronie jednego respondenta, oznaczałyby, że porównanie, którego chciała dokonać Komisja, byłoby niemożliwe do przeprowadzenia, a w każdym razie niewystarczająco wiarygodne.

37. W tych okolicznościach Komisja miała prawo uznać, że wydanie wiążącej decyzji na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 było najlepszym sposobem zapewnienia, aby żądane informacje były możliwie najbardziej kompletne i prawidłowe i aby zostały dostarczone w pożądanym okresie.

38. Ponadto nie uważam, aby Sąd mógł być krytykowany za to, że oparł swe ustalenia w tym zakresie na ogólnych odesłaniach, nie dokonawszy oceny konkretnej sytuacji wnoszącej odwołanie. Sąd wziął bowiem pod uwagę w swej analizie rodzaj prowadzonego przez Komisję dochodzenia oraz liczbę objętych nim przedsiębiorstw( ), jak również ilość informacji, których zażądano od wnoszącej odwołanie( ).

39. Ze wszystkich tych względów nie uważam, że Sąd popełnił błąd, gdy uznał, iż Komisja nie naruszyła zasady proporcjonalności, wydając decyzję na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 zamiast zwykłego żądania informacji na podstawie art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia.

40. Pierwszy i drugi z zarzutów podniesionych przez wnoszącą odwołanie należy zatem oddalić.

B – Uzasadnienie

1. Argumenty stron

41. W zarzucie trzecim, wymierzonym przeciwko pkt 18–44 zaskarżonego wyroku, spółka Schwenk Zement twierdzi, że dopuszczono się – i to w dwojaki sposób – naruszenia zasady, w myśl której akty Unii muszą zawierać odpowiednie uzasadnienie. Z jednej strony Sąd naruszył zarówno art. 18 rozporządzenia nr 1/2003, jak i art. 296 TFUE, gdy uznał, że sporna decyzja została wystarczająco uzasadniona. To z kolei doprowadziło do naruszenia zasady proporcjonalności, gdyż okoliczność, czy żądanie informacji było proporcjonalne, czy też nie, jest niemożliwa do zweryfikowania w braku bardziej szczegółowego opisu celu dochodzenia. Z drugiej strony brakiem uzasadnienia dotknięty jest również zaskarżony wyrok. Powody, dla których dotyczące tej kwestii argumenty wnoszącej odwołanie zostały oddalone, przedstawiono w nim bowiem jedynie w sposób skrótowy.

42. Według Komisji zarzut ten należy oddalić. Instytucja ta podkreśla, że w chwili wydania spornej decyzji postępowanie znajdowało się wciąż we wczesnym stadium. Stopień szczegółowości żądania informacji nie może być taki sam jak ten, którego wymaga się w odniesieniu do decyzji wydawanych na końcu dochodzenia, takich jak pismo w sprawie przedstawienia zarzutów. Komisja podnosi dalej, że druga część tego zarzutu odwołania jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim wnosząca odwołanie nie wyjaśniła jednoznacznie, które aspekty uzasadnienia Sądu są zbyt mało szczegółowe.

2. Ocena

43. Na wstępie muszę stwierdzić, że zastrzeżenia, które Komisja podniosła wobec drugiej części rozpatrywanego zarzutu, uważam za zasadne. We wskazanej części zarzutu wnosząca odwołanie twierdzi, że zaskarżony wyrok nie zawiera wystarczającego uzasadnienia. Jednakże ani w odwołaniu, ani w ustnych uwagach wnosząca odwołanie nie wskazała wystarczająco dokładnie, które aspekty tego wyroku są przedmiotem krytyki, ani też nie przedstawiła konkretnych powodów tej krytyki. Wnosząca odwołanie podniosła tylko, że w zaskarżonym wyroku w sposób zbyt „skrótowy” odniesiono się do jej zarzutu dotyczącego uzasadnienia spornej decyzji.

44. Taki argument jest oczywiście niewystarczający, by umożliwić Trybunałowi przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego wyroku. Niemal na ironię zakrawa fakt, że wnosząca odwołanie uskarża się na zwięzłość zaskarżonego wyroku, podczas gdy jej odwołanie jest w odniesieniu do tej kwestii dotknięte tym samym problemem.

45. W każdym razie uważam, że w pkt 18–44 zaskarżonego wyroku we właściwy sposób przedstawiono powody, dla których Sąd uznał, iż sporna decyzja zawiera wystarczające uzasadnienie.

46. Jestem natomiast zdania, że pierwsza część trzeciego zarzutu odwołania spółki Schwenk Zement, która dotyczy uzasadnienia spornej decyzji, jest zasadna.

47. Na wstępie przypomnę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie aktów, jakiego wymaga od instytucji Unii art. 296 TFUE, powinno być dostosowane do charakteru danego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny tok rozumowania instytucji, która wydała akt, tak aby umożliwić zainteresowanym zaznajomienie się z podstawą podjętego rozstrzygnięcia, a właściwemu sądowi – dokonanie jego kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do wszystkich okoliczności danej sprawy. Nie jest konieczne, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę( ).

48. W odniesieniu do decyzji w sprawie kontroli na podstawie art. 20 rozporządzenia nr 1/2003 Trybunał potwierdził niedawno, że Komisja nie ma obowiązku przekazania adresatom takich decyzji wszystkich informacji, jakie posiada na temat domniemanych naruszeń, ani dokonania ścisłej kwalifikacji prawnej tych naruszeń, ma ona jednak obowiązek jasno wskazać domniemania, jakie zamierza zweryfikować. Chociaż Komisja jest zobowiązana wskazać możliwie dokładnie, jakich dowodów poszukuje i jakich kwestii dotyczy dochodzenie, to jednak decyzja w sprawie kontroli nie musi koniecznie zawierać dokładnego określenia rynku właściwego, precyzyjnej kwalifikacji prawnej domniemywanych naruszeń ani też wskazania okresu, w jakim domniemane naruszenia miałyby zostać popełnione, pod warunkiem że decyzja ta zawiera istotne elementy wskazane powyżej. W istocie kontrole zazwyczaj zapoczątkowują dochodzenie, wobec czego w momencie ich przeprowadzania Komisja nie posiada jeszcze dokładnych informacji na temat tych zagadnień. Kontrole te przeprowadzane są właśnie w celu zebrania dowodów dotyczących naruszenia, którego istnienie instytucja ta podejrzewa, tak aby mogła ona zweryfikować zasadność swych podejrzeń i dokonać bardziej szczegółowej oceny prawnej( ).

49. Wydaje mi się, że zasady te mają zastosowanie – mutatis mutandis – do decyzji w sprawie żądania informacji na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003. Najwyraźniej oba rodzaje środków służą realizacji tego samego celu i mają charakter działania polegającego na zbieraniu informacji. Chociaż te dwa przepisy nie zostały sformułowane w identyczny sposób, to ich względne podobieństwo najwyraźniej także przemawia za ich jednolitą wykładnią( ).

50. W tym kontekście kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy Sąd prawidłowo zbadał wystarczający charakter uzasadnienia przedstawionego w spornej decyzji. Innymi słowy, należy udzielić odpowiedzi na następujące pytanie: czy mając na względzie stadium postępowania, w jakim została wydana sporna decyzja, przedstawione w niej uzasadnienie jest wystarczająco jasne, po pierwsze, aby jej adresat mógł skorzystać ze swego prawa do obrony i ocenić ciążący na nim obowiązek współpracy z Komisją, a po drugie, aby umożliwić sądom Unii przeprowadzenie kontroli sądowej?

51. Na pytanie to należy moim zdaniem udzielić odpowiedzi przeczącej.

52. W pkt 37 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że uzasadnienie spornej decyzji zostało sformułowane „w sposób bardzo ogólny, który należałoby uszczegółowić, i w związku z tym zasługuje na krytykę”. Według mnie trudno się z tym nie zgodzić. Trzy istotne elementy uzasadnienia nie zostały bowiem przedstawione w sposób wystarczająco szczegółowy. Mam tu na myśli w szczególności opis domniemanych naruszeń, ich zasięgu geograficznego oraz produktów, do których się odnoszą.

53. Jeśli chodzi o domniemane naruszenia, motyw 2 spornej decyzji wskazuje: „[z]arzucane naruszenia obejmują ograniczenia przepływów handlowych […], w tym ograniczenia przywozu […], podział rynku, ustalanie cen i pokrewne praktyki antykonkurencyjneˮ. Ten opis możliwych naruszeń wydaje się nie tylko dość nieprecyzyjny („ograniczenia przepływów handlowych”, „w tym ograniczenia przywozu”), lecz także ogólnikowy („pokrewne praktyki antykonkurencyjne”). Odniesienie do „podziału rynku” i „ustalania cen” – określeń tak ogólnych – w niewielkim stopniu przyczynia się do bardziej szczegółowego oznaczenia charakteru zachowania będącego przedmiotem podejrzeń Komisji. Większość karteli w istocie zawiera w sobie elementy podziału rynku i ustalania cen. W praktyce opis ten obejmuje zapewne znaczącą większość rodzajów umów zakazanych na mocy art. 101 TFUE.

54. Jeśli chodzi o zasięg geograficzny domniemanych naruszeń, w spornej decyzji zostały wspomniane ograniczenia przepływów handlowych w EOG, w tym ograniczenia przywozu do EOG z państw spoza EOG. Prawdą jest, że decyzja wydana na podstawie art. 18 nie musi zawierać określenia geograficznego elementu rynku właściwego( ), jednak jakieś odniesienie do przynajmniej niektórych państw, których dotyczą naruszenia, powinno było być możliwe. W szczególności nie jest jasne, czy rynek, którego dotyczą naruszenia, obejmuje cały obszar EOG, czy jedynie jego części, a jeżeli tak, to które.

55. Wreszcie jeszcze bardziej enigmatyczny jest zawarty w spornej decyzji opis produktów, które stanowią przedmiot dochodzenia. W praktyce jako produkt właściwy wskazano jedynie cement, a co do reszty, w decyzji odniesiono się do „rynków produktów pokrewnych [w stosunku do cementu]”. Także i w tym wypadku przedstawiony opis jest nie tylko nadzwyczaj niejasny (jak bardzo „pokrewne” w stosunku do cementu muszą być te produkty?), lecz także obejmuje potencjalnie wszystkie rodzaje produktów, które wchodzą w zakres działalności wnoszącej odwołanie (występującej w charakterze sprzedającego lub kupującego).

56. W ocenie Sądu( ) niedostateczne uszczegółowienie spornej decyzji ulega częściowemu złagodzeniu przez fakt, że odsyła ona wyraźnie do decyzji Komisji o wszczęciu postępowania, zawierającej dodatkowe informacje na temat zasięgu geograficznego domniemanych naruszeń, jak również rodzaju produktów, do których się odnoszą.

57. Można w tym miejscu wyrazić wątpliwość, czy interpretowanie tych dwu decyzji w połączeniu ze sobą należy uznać za dopuszczalne.

58. Według mnie akty Unii nakładające obowiązki, które ingerują w sferę prywatną jednostek lub przedsiębiorstw i które, w razie niezastosowania się do nich, pociągają za sobą ryzyko surowych kar pieniężnych, powinny co do zasady zawierać odrębne uzasadnienie( ). Ważne jest bowiem, aby owym jednostkom lub przedsiębiorstwom umożliwić zrozumienie uzasadnienia takiego aktu bez nadmiernego wysiłku interpretacyjnego( ), tak by owe jednostki były w stanie skutecznie i we właściwym czasie wykonywać swoje prawa. Dotyczy to zwłaszcza aktów zawierających wyraźne odniesienie do wcześniejszych aktów, w których przedstawiono inne uzasadnienie. Jakakolwiek istotna różnica pomiędzy tymi dwoma aktami może być dla adresata źródłem niepewności.

59. Niezależnie od powyższego jestem zdania, że na zasadzie wyjątku w niniejszej sprawie Sąd prawidłowo stwierdził, iż uzasadnienie spornej decyzji może być odczytywane łącznie z uzasadnieniem zawartym w decyzji o wszczęciu postępowania. Obie te decyzje zostały wydane w ramach tego samego dochodzenia i wyraźnie dotyczą tych samych domniemanych naruszeń. Zostały one także wydane w niewielkim odstępie czasowym. Co ważniejsze, wydaje się, że nie ma istotnych różnic między uzasadnieniami zawartymi w tych dwóch decyzjach. Dlatego stoję na stanowisku, że w niniejszej sprawie pierwszą decyzję można postrzegać jako „kontekst” drugiej decyzji; adresat owej decyzji nie może być nieświadomy tego kontekstu( ).

60. Niemniej, choć prawdą jest, że pierwsza decyzja zawierała istotniejsze szczegóły na temat zasięgu geograficznego domniemanych naruszeń (wymieniała państwa członkowskie, których potencjalnie dotyczyły naruszenia), to jednak nie określała ona z równą precyzją charakteru tych naruszeń ani produktów, których one dotyczyły. W szczególności wyjaśnienie pojęcia „cementu i produktów pokrewnych” zawarte w przypisie na s. 4 tej decyzji obejmuje potencjalnie bardzo szerokie i zróżnicowane spektrum produktów.

61. Wobec powyższego jestem zdania, że okoliczność, iż uzasadnienie może być zbyt ogólne lub nieco niejasne w odniesieniu do pewnych zagadnień, nie skutkuje nieważnością decyzji, jeżeli w pozostałej części decyzja umożliwia odbiorcy oraz sądom Unii wystarczająco dokładne zrozumienie, jakich informacji Komisja żąda i jakie są ku temu powody( ). Przedmiot przedstawionych pytań może bowiem, chociażby pośrednio lub w sposób dorozumiany, rzucić nieco światła na uzasadnienie, które mogło zostać sporządzone z niedostateczną precyzją. Wszak bardzo precyzyjne i konkretnie ukierunkowane pytania siłą rzeczy ujawniają, jaki jest zakres prowadzonego przez Komisję dochodzenia. Wydaje mi się, że jest tak w szczególności w wypadku aktów przyjmowanych na wczesnym etapie procedury, kiedy to zakres dochodzenia nie jest jeszcze całkowicie i definitywnie określony, przy czym w przyszłości może powstać potrzeba jego ograniczenia lub rozszerzenia na skutek zebranych w późniejszym okresie informacji.

62. Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja jest w istocie odwrotna. Pytania skierowane do spółki Schwenk Zement są wyjątkowo liczne i dotyczą informacji o bardzo zróżnicowanym charakterze. Według mnie niezwykle trudno jest dostrzec związek między wieloma z pytań zamieszczonych w kwestionariuszu( ). Ponadto niektóre pytania nie wydają się w pełni zgodne z treścią wcześniejszej decyzji o wszczęciu postępowania. Przykładowo pytania trzecie i czwarte (które wymagają przedstawienia szczególnie dużej ilości informacji obejmujących okres ponad dziesięciu lat) nie są ograniczone do państw członkowskich wskazanych jako potencjalnie objęte zakresem decyzji o wszczęciu postępowania.

63. Nawiasem mówiąc, jeśli czynnikiem spajającym niektóre z tych pytań miałoby być uzyskanie pełnego obrazu przychodów przedsiębiorstwa i struktury jego kosztów, tak aby Komisja mogła zbadać je przy użyciu metod ekonometrycznych (porównując te dane z danymi dotyczącymi innych przedsiębiorstw prowadzących działalność w sektorze cementu), to można powątpiewać, czy takie szerokie i przekrojowe żądanie informacji jest w ogóle stosowne na gruncie art. 18. Jeżeli Komisja nie dysponuje konkretnymi przesłankami wskazującymi na budzące zastrzeżenia zachowanie, którego niezbędne dowody mogłyby zostać zgromadzone dzięki takiej analizie, to takie żądanie informacji byłoby bardziej stosowne w wypadku dochodzenia obejmującego dany sektor gospodarki na mocy art. 17 rozporządzenia nr 1/2003.

64. W tych okolicznościach przyłączam się do stanowiska wnoszącej odwołanie, zgodnie z którym cel wystosowanego przez Komisję żądania informacji nie był wystarczająco jasny i jednoznaczny. W rezultacie nadmierną trudność przysporzyło przedsiębiorstwu zrozumienie domniemanych naruszeń w celu dokonania oceny zakresu ciążącego na nim obowiązku współdziałania z Komisją i, w razie konieczności, wykonania przysługującego mu prawa do obrony, na przykład poprzez odmowę udzielenia odpowiedzi na pytania, które uważało ono za niezgodne z prawem, tym bardziej że niektóre z pytań dotyczyły informacji nie tylko natury czysto faktycznej, ale uwzględniających ocenę wartościującą( ), a inne były stosunkowo niejednoznaczne( ). Mając na uwadze charakter tych pytań, wnosząca odwołanie nie mogła w łatwy sposób uniknąć ryzyka udzielenia odpowiedzi o charakterze samoobciążającym( ).

65. Tego braku uszczegółowienia nie można – jak twierdzi Komisja – uzasadniać faktem, że sporna decyzja została wydana na wczesnym etapie dochodzenia. Decyzja ta została bowiem wydana prawie trzy lata po wszczęciu dochodzenia. Przez ten czas przeprowadzono szereg kontroli, Komisja zdążyła już skierować do objętych dochodzeniem przedsiębiorstw bardzo szczegółowe żądania informacji, a przedsiębiorstwa te udzieliły odpowiedzi na owe żądania. Nawet jeśli te kontrole i żądania informacji nie dotyczyły spółki Schwenk Zement, to w czasie, w którym Komisja wydała sporną decyzję, najprawdopodobniej dochodzenie było już na dość zaawansowanym etapie. Kilka miesięcy przed wydaniem spornej decyzji Komisja uznała bowiem, że zgromadziła materiały wystarczające do tego, by wszcząć postępowanie na podstawie art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 i art. 2 rozporządzenia nr 773/2004 także w stosunku do spółki Schwenk Zement. Materiały te powinny były umożliwić Komisji przedstawienie bardziej szczegółowego uzasadnienia w spornej decyzji.

66. Zgadzam się z Komisją, że stopień szczegółowości, jakiego wymaga się od uzasadnienia, zależy między innymi od informacji, jakimi dysponowała Komisja w chwili wydania decyzji na podstawie art. 18( ). Jednakże według mnie prowadzi to siłą rzeczy do wniosku, że uzasadnienie, które można zaakceptować w wypadku decyzji wydanej na początkowym etapie dochodzenia (to jest decyzji wymagającej od przedsiębiorstwa poddania się kontroli na podstawie art. 20 czy też pierwszej decyzji wzywającej do dostarczenia informacji na podstawie art. 18 ust. 3), nie może być w równym stopniu akceptowalne w wypadku decyzji wydanych na dużo późniejszym etapie dochodzenia, kiedy to Komisja jest w posiadaniu bardziej obszernych informacji na temat domniemanych naruszeń.

67. W tych okolicznościach nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której pomimo wszystkich informacji zgromadzonych przez Komisję w pierwszych latach dochodzenia i pomimo znaczącego wysiłku, jakiego zażądano w spornej decyzji od spółki Schwenk Zement, spółka ta nadal pozostawała w niepewności co do dokładnego zakresu dochodzenia Komisji.

68. Ponadto uważam, że wnosząca odwołanie słusznie podnosi, iż przeprowadzenie przez sądy Unii kontroli legalności spornej decyzji zostało istotnie utrudnione. Jak wyjaśniłem bardziej szczegółowo w opinii w sprawie HeidelbergCement/Komisja( ), ze względu na to, że sporna decyzja zawiera skąpy opis domniemanych naruszeń (nawet jeśli jest ona odczytywana w kontekście decyzji o wszczęciu postępowania), utrudnione staje się przeprowadzenie przez Trybunał kontroli w odniesieniu do kwestii, czy spełnione zostały wymogi niezbędności i proporcjonalności żądania informacji( ). Jeśli chodzi o ten pierwszy element, zadaniem Trybunału jest dokonanie oceny, czy powiązanie między podejrzeniami dotyczącymi domniemanego naruszenia a żądaną informacją jest wystarczająco silne, aby uzasadnić żądanie Komisji. Co się tyczy drugiego ze wspomnianych elementów, Trybunał powinien ustalić, czy wysiłki, których wymaga się od przedsiębiorstwa, są uzasadnione interesem publicznym i czy nie są one nadmierne.

69. Z powyższych względów jestem zdania, że Sąd błędnie zinterpretował i zastosował art. 296 TFUE oraz art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 w odniesieniu do uzasadnienia, jakie powinna zawierać decyzja w sprawie żądania informacji. Zaskarżony wyrok należy zatem uchylić w zakresie, w jakim Sąd uznał w nim – z powodów wskazanych w pkt 18–44 tego wyroku – że uzasadnienie spornej decyzji jest wystarczające.

VI – Konsekwencje oceny

70. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Trybunał uchyla orzeczenie Sądu, jeśli odwołanie jest zasadne. Może on wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala. Może też skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.

71. Uznałem, że trzeci z zarzutów podniesionych przez wnoszącą odwołanie należy uwzględnić, a w efekcie należy uchylić zaskarżony wyrok.

72. Uważam, że w świetle dostępnych informacji na temat okoliczności faktycznych i wymiany poglądów przed Sądem i przed Trybunałem Trybunał jest w stanie wydać ostateczne orzeczenie w niniejszej sprawie.

73. W skardze przed Sądem wnosząca odwołanie podniosła pięć zarzutów na poparcie żądania stwierdzenia nieważności spornej decyzji.

74. W świetle przedstawionych wyżej rozważań sporna decyzja była niezgodna z prawem, ponieważ nie zawierała uzasadnienia zgodnego z art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 (zob. pkt 41–69 niniejszej opinii). Już samo to naruszenie prawa wystarczy, by stwierdzić nieważność całej decyzji. W konsekwencji uważam, że nie zachodzi konieczność badania, czy pozostałe zarzuty podniesione przez wnoszącą odwołanie w postępowaniu w pierwszej instancji są zasadne.

VII – Koszty

75. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu Trybunału Sprawiedliwości kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.

76. Jeżeli Trybunał zgodzi się z moją oceną odwołania, wówczas Komisja będzie musiała ponieść koszty postępowania, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, zgodnie z art. 137, 138 i 184 regulaminu postępowania.

VIII – Wnioski

77. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:

– uchylił wyrok Sądu z dnia 14 marca 2014 r. Schwenk Zement/Komisja, T-306/11;

– stwierdził nieważność decyzji Komisji C(2011) 2367 wersja ostateczna z dnia 30 marca 2011 r. dotyczącej postępowania na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 (sprawa 39520 – Cement i produkty pokrewne);

– obciążył Komisję kosztami postępowania w pierwszej instancji i postępowania odwoławczego.