Sprawa C‑263/14

Parlament Europejski

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

„Skarga o stwierdzenie nieważności — Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (WPZiB) — Decyzja 2014/198/WPZiB — Umowa między Unią Europejską a Zjednoczoną Republiką Tanzanii w sprawie warunków przekazywania przez siły morskie dowodzone przez Unię Europejską do Zjednoczonej Republiki Tanzanii osób podejrzanych o piractwo i zajętego w związku z tym mienia — Wybór podstawy prawnej — Obowiązek poinformowania Parlamentu Europejskiego w pełni i natychmiast na wszystkich etapach negocjacji i zawierania umów międzynarodowych — Utrzymanie w mocy skutków decyzji w wypadku stwierdzenia nieważności”

Streszczenie – wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 14 czerwca 2016 r.

Akty instytucji – Wybór podstawy prawnej – Kryteria – Akt Unii realizujący dwa cele lub zawierający dwa elementy – Odwołanie się do głównego bądź przeważającego celu lub elementu – Decyzja 2014/198 w sprawie zawarcia umowy między Unią a Zjednoczoną Republiką Tanzanii – Cel pozwalający na przekazywanie do tego państwa trzeciego osób ujętych w ramach operacji wojskowej Unii w Somalii – Przyjęcie jedynie na podstawie art. 37 TFUE

W odniesieniu do aktów przyjmowanych na podstawie postanowienia dotyczącego wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa zadaniem Trybunału jest dbanie, w szczególności na podstawie art. 275 akapit drugi część pierwsza zdania TFUE i art. 40 TUE, aby realizacja tej polityki nie naruszała stosowania procedur oraz odpowiedniego zakresu uprawnień instytucji przewidzianych w traktatach do wykonywania kompetencji Unii na mocy traktatu FUE. Wybór odpowiedniej podstawy prawnej aktu Unii ma znaczenie konstytucyjne, gdyż zastosowanie błędnej podstawy prawnej może przesądzić o nieważności takiego aktu, w szczególności w przypadku, gdy właściwa podstawa prawna przewiduje stosowanie innej procedury legislacyjnej niż ta, która została rzeczywiście zastosowana. (por. pkt 42)

Wybór podstawy prawnej aktu Unii, w tym aktu przyjętego w celu zawarcia umowy międzynarodowej, musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, a do których należą w szczególności cel i treść tego aktu. Jeżeli analiza tego aktu wykaże, że wyznaczono mu dwa cele lub ma on dwa elementy składowe i jeden z tych celów lub elementów składowych można zidentyfikować jako główny, podczas gdy drugi jest jedynie pomocniczy, wówczas ten akt prawny należy wydać na jednej podstawie prawnej, tj. na tej podstawie, która właściwa jest z racji głównego lub dominującego celu lub elementu składowego. Jeżeli natomiast zostanie ustalone, że środek zmierza jednocześnie do osiągnięcia kilku celów lub ma kilka elementów składowych związanych w sposób nierozłączny, z których to celów lub elementów żaden nie ma charakteru pomocniczego w stosunku do pozostałych, w taki sposób, że znajdują zastosowanie różne postanowienia traktatów, środek taki należy wyjątkowo wydać na różnych, odpowiednich podstawach prawnych. Co się tyczy umowy między Unią Europejską a Zjednoczoną Republiką Tanzanii w sprawie warunków przekazywania przez siły morskie dowodzone przez Unię Europejską (EUNAVFOR) osób podejrzanych o piractwo i zajętego w związku z tym mienia, została ona zawarta na podstawie art. 12 wspólnego działania 2008/851 w sprawie operacji wojskowej Unii Europejskiej mającej na celu udział w powstrzymywaniu, zapobieganiu i zwalczaniu aktów piractwa i rozboju u wybrzeży Somalii, które objęte jest wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, w celu umożliwienia przykazywania w ramach operacji Atalanta osób ujętych i przetrzymywanych przez EUNAVFOR, a także zajętego mienia, do państwa trzeciego, które chce wykonywać swoją jurysdykcję w odniesieniu do tych osób i tego mienia. Umowa ta jest ściśle związana z operacją Atalanta, tak że w braku tej operacji wspomniana umowa byłaby bezprzedmiotowa. Ponieważ umowa między Unią a Zjednoczoną Republiką Tanzanii ma charakter wyłącznie pomocniczy w stosunku do działania EUNAVFOR, to umowa ta stanie się bezprzedmiotowa w momencie zakończenia działań przez te siły. W tym względzie działań podejmowanych przez te siły morskie nie można utożsamić z działaniami organów sądowych i policyjnych państw członkowskich, ponieważ są one prowadzone wyłącznie w ramach specjalnej operacji WPZiB, z wykonywaniem której są nierozerwalnie związane. Ponieważ umowa ta w dominującym zakresie objęta jest WPZiB, a nie współpracą sądową w sprawach karnych lub współpracą policyjną, decyzja Unii w sprawie podpisania i zawarcia owej umowy mogła zgodnie z prawem zostać oparta wyłącznie na art. 37 TUE. W konsekwencji słusznie została ona przyjęta zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 218 ust. 6 akapit drugi część pierwsza zdania TFUE. (por. pkt 43, 44, 48, 51, 53, 55)

Obowiązek ustanowiony w art. 218 ust. 10 TFUE, na mocy którego Parlament jest natychmiast i w pełni informowany na wszystkich etapach procedury negocjacji i zawierania umów międzynarodowych, ma zastosowanie do każdej procedury zawarcia umowy międzynarodowej, w tym umów dotyczących wyłącznie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB). Artykuł 218 TFUE, aby spełnić wymogi jasności, spójności i racjonalności, określa jednolitą procedurę o zakresie ogólnym dotyczącą negocjacji i zawierania umów międzynarodowych, które Unia może zawierać w odniesieniu do dziedzin swoich działań, w tym WPZiB, która – odmiennie niż inne dziedziny – nie jest objęta żadną procedurą specjalną. Prawdą jest, że rola Parlamentu w dziedzinie WPZiB pozostaje ograniczona, ponieważ jest on wykluczony z procedury negocjacji i zawarcia umowy dotyczącej wyłącznie WPZiB, niemniej jednak nie jest on całkowicie pozbawiony prawa wglądu w odniesieniu do tej polityki Unii. W tym względzie udział Parlamentu w procesie decyzyjnym odzwierciedla na poziomie Unii fundamentalną zasadę demokratyczną, zgodnie z którą społeczeństwo uczestniczy w sprawowaniu władzy za pośrednictwem zgromadzenia przedstawicielskiego. W odniesieniu do procedury negocjacji i zawarcia umów międzynarodowych przewidziany w art. 218 ust. 10 TFUE wymóg poinformowania jest wyrazem tej demokratycznej zasady, na której opiera się Unia. Celem tego wymogu poinformowania jest zapewnienie, że Parlament będzie mógł przeprowadzić demokratyczną kontrolę działań zewnętrznych Unii i w szczególności sprawdzić, czy jego kompetencje są przestrzegane w odniesieniu do wyboru podstawy prawnej decyzji dotyczącej zawarcia umowy. W tym zakresie, o ile celem wymogu poinformowania Parlamentu w pełni i natychmiast nie jest umożliwienie tej instytucji udziału w negocjacjach i zawieraniu umów w zakresie WPZiB, o tyle wymóg ten umożliwia mu – oprócz zweryfikowania właściwej podstawy prawnej środków przyjętych w ramach tej polityki – wykonywanie jego własnych kompetencji z pełną znajomością wszystkich działań zewnętrznych Unii. Ponieważ zgodnie z art. 21 ust. 3 TUE Unia czuwa nad spójnością rożnych dziedzin jej działań zewnętrznych, to obowiązek poinformowania, który na mocy art. 218 ust. 10 TFUE spoczywa na innych instytucjach względem Parlamentu, przyczynia się do zapewnienia jedności i spójności tego działania. (por. pkt 68–72)