OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ELEANOR SHARPSTON

przedstawiona w dniu 16 grudnia 2010 r.( )

Sprawa C‑115/09

Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen e.V.

przeciwko

Bezirksregierung Arnsberg

Trianel Kohlekraftwerk Lünen (przypozwana)

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Niemcy)]

Udział społeczeństwa w określonych planach i programach odnoszących się do środowiska naturalnego – Zakres prawa wniesienia odwołania od decyzji zezwalających na przedsięwzięcia mogące wywierać istotny wpływ na środowisko

1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia prejudycjalnego złożony przez Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (wyższy sąd administracyjny dla kraju związkowego Nadrenii Północnej-Westfalii, Niemcy) dotyczy organizacji pozarządowej zajmującej się ochroną środowiska, domagającej się przeprowadzenia sądowej kontroli decyzji administracyjnej, która to decyzja może wywrzeć wpływ na środowisko. Postępowanie nie jest sporem zbiorowym (podejmowanym na przykład przez organizację skupiającą szereg mieszkańców lokalnych, podnoszących, że poniosą negatywne konsekwencje konkretnego przedsięwzięcia na obszarze, na którym mieszkają). Wniosek o dokonanie kontroli sądowej zmierza raczej do podważenia zaskarżonej decyzji administracyjnej w zakresie, w jakim pozwala ona na działania, które, jak się twierdzi, wywrą negatywny wpływ na środowisko jako takie. W tym znaczeniu można powiedzieć, że organizacja pozarządowa zajmująca się ochroną środowiska zmierza do działania na rzecz samego środowiska.

2. Zgodnie z prawem niemieckim podmiot zamierzający wnieść skargę o dokonanie kontroli sądowej musi powołać się na naruszenie indywidualnego prawa materialnego. Sąd krajowy wnosi o dokonanie wykładni art. 10a dyrektywy 85/337/EWG (dalej zwanej „dyrektywą 85/337/EWG”)( ), zmienionej dyrektywą 2003/35/WE( ). Sąd krajowy dąży tym samym do uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy dyrektywa 85/337/EWG i podpisana w Aarhus Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (dalej zwana „konwencją z Aarhus”) przyznają organizacjom pozarządowym zajmującym się ochroną środowiska prawo do wnoszenia skarg do sądów krajowych, bez potrzeby wykazywania lub powoływania się na naruszenie indywidualnego prawa materialnego, względnie nakładają na państwa członkowskie obowiązek przyznania im takiego prawa.

Prawo międzynarodowe

Konwencja z Aarhus

3. W dniu 25 czerwca 1998 r. Wspólnota Europejska, pojedyncze państwa członkowskie i 19 innych państw podpisały konwencję z Aarhus, która weszła w życie w dniu 30 października 2001 r. Została ona zatwierdzona w imieniu Wspólnoty Europejskiej w dniu 17 lutego 2005 r( ). i ratyfikowana przez Niemcy w dniu 15 stycznia 2007 r.

4. Siódmy, ósmy, trzynasty i osiemnasty motyw preambuły do Konwencji z Aarhus brzmią, jak następuje:

„[7] Uznając, że każda osoba ma prawo do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności oraz obowiązek, tak osobiście, jak i we współdziałaniu z innymi, ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń”;

„[8] Uważając, że aby być zdolnym do dochodzenia tego prawa i spełniania tego obowiązku, obywatele muszą mieć dostęp do informacji, muszą być uprawnieni do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji i muszą mieć dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska oraz uznając, iż obywatele mogą potrzebować w tym zakresie pomocy, aby realizować swoje uprawnienia”;

„[13] Uznając także znaczenie odpowiednich ról, jakie indywidualni obywatele, organizacje pozarządowe i sektor prywatny mogą odgrywać w ochronie środowiska”;

„[18] Mając na uwadze, że skuteczne mechanizmy prawne powinny być dostępne dla społeczeństwa, w tym dla organizacji społecznych, tak aby chronione były jego słuszne interesy, a prawo egzekwowane”.

5. Artykuł 2 ust. 5 definiuje pojęcie „zainteresowana społeczność” jako „część społeczeństwa, która jest lub może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowanej decyzji dotyczącej środowiska; dla potrzeb niniejszej definicji organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za posiadające interes w tym zakresie”.

6. Artykuł 9 zawiera przepisy dotyczące dostępu do wymiaru sprawiedliwości zarówno dla osób prywatnych, jak i dla organizacji pozarządowych, jak też zasady odnoszące się do procedur sądowych. W szczególności art. 9 ust. 2 stanowi:

„2. Każda ze Stron zapewnia, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności:

a) mający wystarczający interes; lub, alternatywnie,

b) powołujący się na naruszenie uprawnień[( )], jeśli przepisy postępowania administracyjnego Strony wymagają tego jako przesłanki,

mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innymi postanowieniami niniejszej konwencji.

Określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień [prawa], następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją. Dla osiągnięcia tego interes organizacji pozarządowej spełniającej wymagania, o których mowa w artykule 2 ustęp 5, uważa się za wystarczający w rozumieniu litery a). Taką organizację uważa się również za posiadającą uprawnienia [prawa] mogące być przedmiotem naruszeń w rozumieniu litery b).

Postanowienia niniejszego ustępu 2 nie wykluczają możliwości istnienia procedury odwoławczej przed organem administracyjnym i nie mają wpływu na obowiązek wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed skorzystaniem z sądowej procedury odwoławczej, jeżeli taki obowiązek jest przewidziany w prawie krajowym”.

Prawo Unii Europejskiej

Dyrektywa 85/337/EWG, zmieniona dyrektywą 2003/35

7. Konwencja z Aarhus została włączona do wspólnotowego porządku prawnego za pośrednictwem (między innymi) dyrektywy 2003/35. Dyrektywa ta zmieniła dwie dyrektywy dotyczące ochrony środowiska, a konkretnie dyrektywę 85/337/EWG oraz dyrektywę 96/61/WE( ), aby „zapewnić, że są w pełni zgodne z postanowieniami konwencji z Aarhus, w szczególności […] jej art. 9 ust. 2 […]”( ).

8. Motywy 3 i 4 dyrektywy 2003/35 dotyczą udziału społeczeństwa. Motyw 4 wyraźnie nawiązuje do roli organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną środowiska:

„(3) Skuteczny udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji umożliwia społeczeństwu wyrażenie, a decydentom branie pod uwagę opinii i trosk, które mogą mieć związek z tymi decyzjami, zwiększając w ten sposób odpowiedzialność i przejrzystość procesu podejmowania decyzji oraz wnosząc wkład w publiczną świadomość w zakresie kwestii dotyczących środowiska i w poparcie dla podjętych decyzji.

(4) Udział, włączając uczestnictwo poprzez stowarzyszenia, organizacje i grupy, w szczególności organizacje pozarządowe promujące ochronę środowiska naturalnego, powinien być odpowiednio rozwijany […], między innymi poprzez promowanie edukacji społeczeństwa w zakresie środowiska naturalnego”.

9. Artykuł 1 ust. 2 dyrektywy 85/337/EWG, zmienionej dyrektywą 2003/35, odzwierciedla art. 2 ust. 5 konwencji z Aarhus, definiując „zainteresowaną społeczność” jako „społeczeństwo, które jest lub może być dotknięte skutkami lub ma interes w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska wymienionych w art. 2 ust. 2; do celów niniejszej definicji organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za mające interes w tym zakresie”( ).

10. Dyrektywa 2003/35 wprowadziła ponadto do dyrektywy 85/337/WE nowy przepis – art. 10a. Artykuł ten zawiera przepisy dotyczące dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Brzmi on następująco:

„Państwa członkowskie zapewniają, że zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności:

a) mający wystarczający interes; lub ewentualnie

b) podnoszący wadliwość [naruszenie] prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego,

mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, by zakwestionować materialną i proceduralną legalność decyzji, aktów lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa [decyzji, aktów lub zaniechań wchodzących w zakres stosowania przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa].

Państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, akty lub zaniechania.

Państwa członkowskie ustalają, co stanowi wystarczający interes lub wadliwość [naruszenie] prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W tym celu interes wszelkich organizacji pozarządowych spełniających wymogi określone w art. 1 ust. 2 uważa się za wystarczający do celów lit. a) niniejszego artykułu. Takie organizacje uważa się również za mające prawa dotknięte wadliwością do celów lit. b) niniejszego artykułu [Takie organizacje uważa się również za mające prawa, które mogą być naruszone w rozumieniu lit. b) niniejszego artykułu].

Przepisy niniejszego artykułu nie wykluczają możliwości wstępnej procedury odwoławczej przed organem administracyjnym oraz nie mają wpływu na wymóg wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed zwróceniem się do sądowych procedur odwoławczych, gdzie taki wymóg istnieje na mocy prawa krajowego.

Każda taka procedura jest uczciwa, sprawiedliwa, przeprowadzana bez zbędnej zwłoki i niezbyt droga.

W celu dalszej skuteczności przepisów niniejszego artykułu państwa członkowskie zapewniają, że praktyczne informacje dotyczące dostępu do administracyjnych i sądowych procedur odwoławczych są podawane do wiadomości społeczeństwa”.

Prawo krajowe

11. Artykuł 19 ust. 4 Grundgesetz (ustawy zasadniczej) stanowi, że „[w] razie naruszenia prawa jakiejkolwiek osoby przez władze publiczne, może ona zwrócić się do sądów […]”.

12. Paragraf 42 Verwaltungsgerichtsordnung (kodeksu postępowania przed sądami administracyjnymi, zwanego dalej „VwGO”) przewiduje, że:

„(1) W drodze skargi można żądać uchylenia aktu administracyjnego (skarga o uchylenie), jak również nakazania wydania aktu administracyjnego, którego wydania odmówiono lub zaniechano (skarga na bezczynność).

(2) Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, skarga jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy skarżący twierdzi, że jego prawa zostały naruszone przez akt administracyjny albo przez odmowę bądź zaniechanie jego podjęcia”.

13. Paragraf 113 ust. 1 zdanie pierwsze VwGO przewiduje, że: „sąd uchyla akt administracyjny oraz ewentualną decyzję w sprawie sprzeciwu w zakresie, w jakim akt administracyjny jest niezgodny z prawem i narusza prawa skarżącego”.

14. Paragraf 1 ust. 1 Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (ustawy zawierającej przepisy uzupełniające o środkach prawnych w sprawach z zakresu ochrony środowiska na podstawie dyrektywy 2003/35/WE – znanej również jako Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, zwanej dalej „UmwRG”) stanowi, między innymi:

„(1) Niniejsza ustawa ma zastosowanie do środków prawnych skierowanych przeciwko:

1. decyzjom w rozumieniu § 2 ust. 3 Gesetz über Umweltverträglichkeitsprüfung (ustawy o ocenie skutków wywieranych na środowisko naturalne, dalej zwanej »UVPG«) dotyczącym dopuszczalności przedsięwzięć, w odniesieniu do których zgodnie z:

a) [UVPG],

[…]

może istnieć obowiązek przeprowadzenia oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne”.

15. Paragraf 2 ust. 1 UmwRG stanowi w szczególności, że:

„Krajowe lub zagraniczne stowarzyszenie uznane na podstawie § 3 może, bez konieczności podnoszenia naruszenia własnych praw, wnieść środki prawne zgodnie z [VwGO] przeciwko decyzji, o której mowa w § 1 ust. 1 zdanie pierwsze albo przeciwko zaniechaniu jej wydania, jeśli stowarzyszenie to:

1. twierdzi, że decyzja, o której mowa w § 1 ust. 1 zdanie pierwsze albo zaniechanie jej wydania jest sprzeczne z przepisami prawa, które służą ochronie środowiska, przyznają prawa jednostkom oraz mogą mieć znaczenie dla decyzji,

[…]”.

16. Paragraf 2 ust. 5 UmwRG stanowi, że:

„Środki prawne zgodnie z ust. 1 zostaną uwzględnione:

1. o ile decyzja, o której mowa w § 1 ust. 1 zdanie pierwsze, albo zaniechanie jej wydania narusza przepisy prawa, które służą ochronie środowiska, przyznają prawa jednostkom oraz mogą mieć znaczenie dla decyzji oraz naruszenie to dotyczy kwestii ochrony środowiska należących do celów statutowych tego stowarzyszenia […]”.

17. Paragraf 2 ust. 1 zdanie pierwsze UVPG brzmi, jak następuje:

„Ocena skutków wywieranych na środowisko naturalne stanowi część składową postępowań przed organami administracyjnymi, które służą podjęciu decyzji w przedmiocie dopuszczalności przedsięwzięcia […]”.

18. Paragraf 2 ust. 3 UVPG przewiduje w szczególności, iż:

„Decyzjami w rozumieniu ust. 1 zdanie pierwsze są:

1. […] zezwolenia, decyzje w sprawie planu i inne decyzje organów w przedmiocie dopuszczalności przedsięwzięcia, które są podejmowane w postępowaniu administracyjnym […]”.

19. Paragraf 61 ust. 1 i 2 Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (ustawy o ochronie przyrody i zachowaniu krajobrazu) – znanej również jako „Bundesnaturschutzgesetz” – stanowi, że:

„(1) […] uznane stowarzyszenie może, niezależnie od naruszenia jego praw, wnosić środki prawne zgodnie z [VwGO] przeciwko:

1. zwolnieniom od nakazów i zakazów w założeniu służącym ochronie obszarów ochrony przyrody, parków narodowych i innych obszarów chronionych ustanowionych na podstawie § 33 ust. 2, a także

2. decyzjom o zatwierdzeniu planu dla przedsięwzięć związanych z ingerencją w przyrodę i krajobraz oraz zezwoleniom z zakresu planów, o ile przewidziany jest udział społeczności.

[…]

(2) Środki prawne wnoszone na podstawie ust. 1 są dopuszczalne wyłącznie, jeżeli:

1. stowarzyszenie podnosi, że przyjęcie jednego ze środków administracyjnych wymienionych w ust. 1 pkt 1 jest sprzeczne z przepisami tej ustawy, przepisami prawa, które zostały wydane albo obowiązują na podstawie albo w ramach tej ustawy, albo innymi przepisami prawa, których należy przestrzegać przy przyjmowaniu środka administracyjnego, a których cel obejmuje ochronę przyrody i zachowanie krajobrazu,

2. dotyczą stowarzyszenia w zakresie jego działalności statutowej, ze względu na którą jest ono uznane,

[…]”.

Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne

20. Trianel Kohlekraftwerk Lünen (dalej zwana „Trianel”, przypozwana w postępowaniu przed sądem krajowym) zamierza wybudować i eksploatować elektrownię węgla kamiennego Lünen, Nadrenia Północna-Westfalia). Przedsięwzięcie podlega obowiązkowi przeprowadzenia oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne.

21. W odległości do 8 km od miejsca usytuowania przedsięwzięcia znajduje się pięć obszarów chronionych w rozumieniu prawa krajowego.

22. W dniu 6 maja 2008 r. Bezirksregierung Arnsberg Administration (organ administracyjny rejonu Arnsberg) wydał na rzecz Trianel decyzję wstępną i udzielił jej pierwszego częściowego zezwolenia na przedsięwzięcie. W decyzji wstępnej stwierdza się, że nie istnieją żadne zastrzeżenia prawne co do lokalizacji przedsięwzięcia.

23. W dniu 16 czerwca 2008 r. organizacja pozarządowa zajmująca się ochroną środowiska zwana Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen e.V. (oddział z Północnej Westfalii organizacji Przyjaciele Ziemi Niemcy, zwany dalej „BUND”) wszczęła postępowanie przeciwko Bezirksregierung Arnsberg Administration, w którym zmierzała do uzyskania orzeczenia uchylającego decyzję wstępną i zezwolenie. BUND jest stowarzyszeniem uznanym na podstawie § 3 UmwRG (przepis określający „wymagania prawa krajowego”, które organizacja pozarządowa zajmująca się ochroną środowiska musi spełnić dla celów art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337/EWG).

24. BUND podnosi, że decyzja wstępna i zezwolenie zawierają formalne i materialne wady i utrzymuje, że przedsięwzięcie narusza zasady ochronne i ostrożnościowe zawarte w przepisach dotyczących ochrony przed zanieczyszczeniem oraz wymagania zawarte w przepisach o ochronie wody i natury.

25. Sąd stoi na stanowisku, że BUND nie mógł wnieść tej skargi, ponieważ nie podnosił on naruszenia indywidualnych praw materialnych, co jest wymagane w świetle prawa niemieckiego dla uzyskania legitymacji procesowej. Sąd jednakże zastanawia się, czy niemieckie wymaganie, aby organizacja pozarządowa zajmująca się ochroną środowiska musiała podnosić naruszenie prawa w tym sensie jest samo w sobie zgodne z prawem Unii Europejskiej, w szczególności z art. 10a dyrektywy 85/337/EWG.

26. Sąd zawiesił zatem postępowanie i zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami:

1) Czy art. 10a dyrektywy 85/337/EWG w brzmieniu nadanym dyrektywą 2003/35/WE wymaga, aby organizacje pozarządowe, które domagają się dostępu do wymiaru sprawiedliwości państwa członkowskiego, którego prawo administracyjne procesowe wymaga podniesienia naruszenia prawa, mogły podnieść naruszenie wszystkich przepisów dotyczących ochrony środowiska właściwych dla zatwierdzenia przedsięwzięcia, w tym tych przepisów, które zostały ustanowione wyłącznie w interesie ogółu, a nie, przynajmniej w części, dla ochrony dóbr prawnych jednostek?

2) W przypadku nieudzielenia na pytanie pierwsze bezwarunkowej odpowiedzi twierdzącej:

Czy art. 10a dyrektywy 85/337/EWG w brzmieniu nadanym dyrektywą 2003/35/WE wymaga, aby organizacje pozarządowe, które domagają się dostępu do wymiaru sprawiedliwości państwa członkowskiego, którego prawo administracyjne procesowe wymaga podniesienia naruszenia prawa, mogły podnieść naruszenie takich przepisów dotyczących ochrony środowiska właściwych dla zatwierdzenia przedsięwzięcia, które mają podstawę bezpośrednio w prawie wspólnotowym albo które transponują wspólnotowe przepisy prawa ochrony środowiska do prawa krajowego, w tym tych przepisów, które zostały ustanowione wyłącznie w interesie ogółu, a nie, przynajmniej w części, dla ochrony dóbr prawnych jednostek?

a) W przypadku udzielenia na pytanie drugie odpowiedzi zasadniczo twierdzącej:

Czy wspólnotowe przepisy prawa ochrony środowiska muszą spełniać określone wymogi co do treści, aby mogły zostać zaskarżone?

b) W przypadku udzielenia na pytanie 2 lit. a) odpowiedzi twierdzącej:

O jakie wymogi co do treści (na przykład bezpośrednią skuteczność, cel ochronny, cele) chodzi?

3) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze lub na pytanie drugie:

Czy organizacji pozarządowej przysługuje takie wykraczające poza wymogi prawa krajowego prawo dostępu do wymiaru sprawiedliwości bezpośrednio na mocy dyrektywy?

27. Pisemne uwagi zostały złożone przez BUND, Bezirksregierung Arnsberg, Trianel, rządy Niemiec, Grecji i Włoch, a także Komisję. BUND, Trianel, rząd niemiecki i Komisja przedstawili ustnie argumentację na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r.

Uwagi wstępne

Skarga przeciwko Niemcom

28. Komisja zwraca uwagę, że wobec Niemiec toczy się postępowanie ze skargi przed Aarhus Convention Compliance Committee (komisją ds. wykonania konwencji z Aarhus), dotyczące zasadniczo tego samego pytania, jakie stanowi przedmiot niniejszej sprawy( ). Postępowanie to zostało jednakże zawieszone do czasu rozstrzygnięcia w sprawie niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Nie proponuję zatem uwzględniania tej okoliczności w dalszych rozważaniach.

Sytuacja prawna w Niemczech

29. Pisemne uwagi rządu niemieckiego były pomocne w wyjaśnieniu problemu przedstawionego w postanowieniu o wystąpieniu z wnioskiem o wydanie orzeczenia prejudycjalnego. Ogólna zasada dotycząca kwestii dopuszczalności w postępowaniu administracyjnym w Niemczech sformułowana została w § 42 ust. 2 VwGO. Skutkiem tego przepisu, jak rozumiem, wnioski o dokonanie kontroli działań administracyjnych są dopuszczalne, tylko jeśli a) są one oparte na przepisie prawa, którego celem jest ochrona praw jednostki, oraz b) jednostka występująca z wnioskiem jest chroniona tym przepisem.

30. Rząd niemiecki twierdzi, że prawo do wniesienia skargi o dokonanie kontroli sądowej jest zatem prawem „chroniącym jednostki”, jak to ujmuje art. 19 ust. 4 Grundgesetz. W toku rozpatrywania skargi sąd może weryfikować stan faktyczny z urzędu, badać, czy istniały wszystkie konieczne przesłanki dla wydania decyzji, dokonywać oceny zgodności w prawem (na przykład oceniać, czy naruszyła ona zasadę proporcjonalności) i sprawdzać, czy decyzja nie została podjęta poza zakresem kompetencji. Sądy mogą wykonywać kompetencje w dziedzinie kontroli sądowej, nawet jeśli organy administracji posiadają margines uznania. Rząd niemiecki stwierdza, że proces ten pozwala na bardzo wysoki poziom wnikliwości kontroli sądowej( ).

31. Rząd niemiecki zauważa jednak dalej, że środki dostępne dla niemieckich sądów są ograniczone. Wymóg, by dostęp do wymiaru sprawiedliwości był co do zasady ograniczony do tych osób, których prawa zostały bezpośrednio naruszone przez decyzję, jest naturalnym następstwem funkcjonowania kontroli sądowej o wysokim poziomie wnikliwości, wymaganym dla skutecznej ochrony przez sądy. Wzrost ilości dopuszczalnych skarg spowodowałby „zablokowanie systemu”. To z kolei zmniejszyłoby skuteczność, z jaką sądy niemieckie mogą chronić prawa potencjalnych skarżących. Mogłoby to skutkować zmniejszeniem ochrony gwarantowanej osobom, których indywidualne prawa zostały naruszone, jako konsekwencja rozszerzenia dostępu do wymiaru sprawiedliwości dla większego kręgu skarżących.

32. Rząd niemiecki zwraca ponadto uwagę, że w wypadku wniesienia skargi o dokonanie kontroli sądowej zawiesza się odpowiednie postępowanie administracyjne. Zwiększenie ilości skarg wnoszonych do sądów znacząco zatem spowolniłoby procedury administracyjne.

33. Rząd niemiecki zauważa ponadto, że pomimo iż zgodnie z ogólną zasadą skarżący musi „podnosić naruszenie” prawa jednostki, § 2 ust. 1 pkt 1 UmwRG przewiduje wyjątek dla uznanych organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną środowiska. Mogą one żądać dokonania kontroli sądowej, pod warunkiem że przepisy, których naruszenie podnoszą, przyznają prawa jednostkom. Wyjątek ten stawia organizacje pozarządowe w bardziej korzystnej sytuacji niż skarżące jednostki.

34. Wydaje się nie ulegać wątpliwości, że ochrona środowiska w Niemczech nie jest wyrazem ochrony indywidualnego interesu jednostki, ale ochrony ogólnego interesu publicznego( ). W konsekwencji co do zasady przepisy prawa służące ochronie środowiska niekoniecznie muszą przyznawać również prawa jednostkom.

35. W praktyce organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną środowiska nie mogą żądać – a sądy niemieckie nie mogą podjąć – kontroli czynności administracyjnej na tej podstawie, że narusza ona przepis chroniący środowisko jako takie. Mogą działać, dopiero jeśli są w stanie wskazać indywidualne prawo materialne, które zostało naruszone albo zagrożone naruszeniem.

36. W tym kontekście przystępuję do badania pytania 1.

Pytanie 1

37. W pytaniu pierwszym sąd krajowy zmierza do wyjaśnienia, czy art. 10a dyrektywy 85/337/EWG zobowiązuje państwa członkowskie do zezwolenia organizacjom zajmującym się ochroną środowiska na występowanie o dokonanie kontroli sądowej na tej podstawie, że naruszony został przepis prawa z zakresu ochrony środowiska, mający znaczenie dla zezwolenia na przedsięwzięcie, w tym przepis, który ma służyć tylko interesowi publicznemu, nie zaś ochronie prawnych interesów jednostek.

38. Czy w tekście dyrektywy 85/337/EWG można znaleźć podstawę dla poglądu, że dostęp do wymiaru sprawiedliwości może być uzależniony od istnienia indywidualnych praw materialnych?

39. Komisja podkreśla powiązanie, jakie dyrektywa 85/337/EWG wprowadza pomiędzy ochroną środowiska a indywidualnymi prawami do ochrony zdrowia. Według mnie powiązanie to powinno być jednak rozumiane w ogólny sposób. Istnienie legitymacji do zaskarżenia nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów dotyczących ochrony środowiska nie powinno być uzależniane od wykazania szczególnego powiązania ze zdrowiem człowieka( ).

40. Po pierwsze, art. 10a dyrektywy 85/337/EWG nie określa, że powiązanie to jest wymagane. Po drugie, zarówno art. 191 TFEU( ), jak i dyrektywa 2003/35 traktują ochronę środowiska jako cel samoistny, odrębny od ochrony zdrowia ludzi( ). Z powyższych względów uważam, że interpretacja przepisów prawa mających na celu ochronę środowiska, zgodnie z którą są one nieodłącznie powiązane ze zdrowiem ludzi, stanowi zbędne i niedopuszczalne zawężenie zakresu tych przepisów.

41. Rząd niemiecki argumentuje, że art. 10a dyrektywy 85/337/EWG nie wymaga od państw członkowskich, aby zmieniały krajowe systemy prawne dla wprowadzenia actio popularis, która pozwalałaby każdemu podmiotowi na nieograniczone zaskarżanie decyzji administracyjnych ze względów dotyczących ochrony środowiska. Z twierdzeniem tym należy się zgodzić. Podstawowym zagadnieniem niniejszego postępowania jest jednak kwestia, czy zgodne z dyrektywą 85/337/EWG jest utrzymanie przez państw członkowskie zasad proceduralnych dotyczących legitymacji procesowej, które skutkują tym, że żaden podmiot nie może wnieść skargi, zarzucając naruszenie przepisów, których jedynym celem jest ochrona środowiska.

42. Przepisem konwencji z Aarhus przewidującym actio popularis jest art. 9 ust. 3, który nie został jeszcze wprowadzony do prawa europejskiego( ). Prawo Unii Europejskiej nie wymaga zatem póki co, aby państwa członkowskie zezwalały na actio popularis.

43. Celem art. 10a w kształcie, w jakim został wprowadzony do dyrektywy 85/337/EWG przez art. 3 ust. 7 dyrektywy 2003/35, było włączenie art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus do prawa Unii Europejskiej. Inaczej niż art. 9 ust. 3, przepis ten wymaga jedynie, aby państwa członkowskie zezwalały określonym członkom „zainteresowanej społeczności” na dostęp do procedury odwoławczej, by kwestionować legalność decyzji administracyjnych, aktów albo zaniechań administracji. Wymóg ten został wiernie odtworzony w art. 10 dyrektywy 85/337/EWG.

44. Artykuł 10a ust. 1 wymaga, aby państwa członkowskie przyznały legitymację procesową a) podmiotom mającym wystarczający interes albo b) tym, które „podnoszą wadliwość [naruszenie] prawa”. Alternatywy są konieczne dla uwzględnienia różnych kryteriów istnienia legitymacji procesowej przewidzianych w różnych systemach prawnych państw‑sygnatariuszy konwencji z Aarhus( ).

45. Artykuł 10a ust. 3 przewiduje, że państwa członkowskie powinny określić, co stanowi „wystarczający interes” oraz „wadliwość [naruszenie] prawa”, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Następnie przepis ten stanowi, że w tym celu organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną środowiska( ) uważa się za posiadające interes wystarczający dla zaspokojenia kryterium art. 10a ust. 1 lit. a) oraz mające prawa, których naruszenie wystarcza dla zaspokojenia kryterium art. 10a ust. 1 lit. b).

46. W tym leży istota problemu. Naruszenie jakiego rodzaju „prawa” może zarzucać organizacja pozarządowa zajmująca się ochroną środowiska? Z drugiej strony – czy art. 10a pozwala państwom członkowskim na ograniczenie praw, których naruszenie może być podnoszone, do podkategorii praw (w tym wypadku indywidualnych praw materialnych)?

47. Rząd niemiecki argumentuje, że art. 10a ust. 3 dyrektywy 85/337/EWG uprawnia do wniosku, że skarżąca organizacja pozarządowa, tak jak osoba prywatna, może powołać się tylko na przepisy, które chronią prawny interes jednostki. Przepis ten przewiduje jedynie, że organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną środowiska powinny być uważane za posiadające prawa takie jak osoby prywatne (podczas gdy w rzeczywistości nie posiadają ich ani nie mogą posiadać). Stawia on zatem organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną środowiska na równej stopie z osobami prywatnymi, nie zmieniając natury praw, na które organizacje te muszą się powołać, aby uzyskać legitymację procesową, ani nie uszczuplając kompetencji państw członkowskich do ograniczania typów praw, na które można się powołać w ramach żądania kontroli sądowej. W zakresie, w jakim organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną środowiska mogą powoływać się na przepisy, które chronią prawa osób trzecich, nie zaś ich własne indywidualne prawa, organizacje te posiadają szersze prawo dostępu do wymiaru sprawiedliwości niż osoby prywatne.

48. Komisja stoi na stanowisku, że art. 10a przewiduje jedynie, że organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną środowiska mają być uprawnione do wnoszenia skarg, których podstawą jest naruszenie prawa. Istnienie tego uprawnienia, jak stwierdza Komisja, jest kwestią prawa krajowego, chociaż potrzebie szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości należy poświęcić należytą uwagę.

49. Na pierwszy rzut oka brzmienie nadane art. 10a („podnoszący naruszenie prawa”) wydaje się raczej neutralne. Nie stanowi on, że prawo to musi mieć jakiś określony charakter. Nie stanowi również, że szczególny rodzaj albo wszelkie rodzaje praw są wystarczające dla ustalenia istnienia legitymacji procesowej. W treści przepisu nie wyszczególniono ponadto rodzaju czy rodzajów praw, na które powołanie się państwo członkowskie może uznać za dopuszczalne.

50. W opinii w sprawie Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening( ), zajęłam stanowisko, że art. 10a dyrektywy 85/337/EWG automatycznie przyznaje organizacji pozarządowej zajmującej się ochroną środowiska, która odpowiada definicji art. 1 ust. 2 dyrektywy, legitymację do występowania przed sądami krajowymi( ).

51. Jak zasugerowałam w tej opinii( ), szczególna rola i odpowiadające jej prawa przyznane organizacji pozarządowej zajmującej się ochroną środowiska na podstawie konwencji z Aarhus i dyrektywy 85/337/EWG skutkują powstaniem szczególnie mocnego i skutecznego mechanizmu dla zapobiegania szkodom w środowisku naturalnym. Organizacja zajmująca się ochroną środowiska daje wyraz interesowi zbiorowemu i może posiadać wyższy poziom wiedzy technicznej niż poziom, który mogłyby reprezentować jednostki. O ile pojedyncza skarga wniesiona przez organizację zajmującą się ochroną środowiska może zastąpić nadmierną liczbę odpowiadających jej skarg, które w przeciwnym razie zostałyby wniesione przez poszczególne osoby, skutkiem wniesienia takiej pojedynczej skargi może być ukierunkowanie procesu, zmniejszenie liczby spraw toczących się przed sądami oraz poprawa wydajności pozwalająca na wymierzanie sprawiedliwości i ochronę praw bez nadmiernego obciążania sądów.

52. Znacząca rola organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną środowiska stanowi przeciwwagę dla decyzji o niewprowadzaniu obowiązkowej actio popularis dla spraw z zakresu ochrony środowiska. Ponadto włączenie organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną środowiska w proces decyzyjny zarówno na etapie administracyjnym, jak i sądowym, poprawia jakość decyzji podejmowanych przez organy władzy publicznej, wzmacnia legitymację do ich podejmowania, a także poprawia skuteczność procedur, które mają na celu zapobieganie szkodom w środowisku naturalnym( ).

53. Wydaje mi się, że pozwolenie organizacjom pozarządowym zajmującym się ochroną środowiska na kwestionowanie decyzji administracyjnych korzystnych dla przedsięwzięcia ma znaczenie tym większe, w sytuacji gdy – jak to wydaje się mieć miejsce w Niemczech – negatywna decyzja w takiej sprawie może zawsze zostać zakwestionowana przez kierowników przedsięwzięcia, którzy, z definicji, mogą zarzucić naruszenie indywidualnych praw materialnych.

54. W opinii w sprawie Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening argumentowałam, że każdej organizacji pozarządowej zajmującej się ochroną środowiska (w ramach definicji zawartej w prawie krajowym zgodnie z art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337/EWG) automatycznie przysługuje prawo do dostępu do wymiaru sprawiedliwości, ponieważ art. 10a wyraźnie stanowi, że taką organizację uważa się za posiadającą „prawa, które mogą zostać naruszone” albo „interes” uważany za „wystarczający”. Według mnie powyższe świadczy o tym, że organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną środowiska znajdują się w wyjątkowo uprzywilejowanej pozycji.

55. Wskazałam również, że w moim przekonaniu okoliczność, że prawo dostępu do wymiaru sprawiedliwości ma być przyznane „zgodnie z […] krajowym systemem prawnym”, nie oznacza, że państwa członkowskie posiadają dodatkowe pole manewru przy transponowaniu tego przepisu. Sformułowanie to służy raczej jedynie podkreśleniu, że przepisy dotyczące dostępu do wymiaru sprawiedliwości stosuje się w ramach procesowych każdego z państw członkowskich( ).

56. Trybunał w swoim wyroku rozstrzygnął sprawę na nieco węższych podstawach.

57. Pytanie, z którym sąd krajowy zwrócił się do Trybunału w sprawie Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, nie dotyczyło bezpośrednio kwestii, czy państwa członkowskie mogą ograniczyć rodzaje praw, na które może powołać się organizacja pozarządowa zajmująca się ochroną środowiska. Może to być przyczyną, dla której Trybunał nie sprecyzował w sposób całkowicie jasny swego stanowiska wobec przedmiotowej kwestii. Trybunał stwierdził mianowicie, że „do […] postępowania odwoławczego powinny mieć dostęp osoby, które są członkami zainteresowanej społeczności i mają wystarczający interes albo, jeżeli prawo krajowe tego wymaga, podniosą okoliczność, że któreś z działań objętych dyrektywą 85/337 narusza ich prawa” (pkt 34) oraz że „osoby […], których prawa przedsięwzięcie to może naruszać, a wśród nich stowarzyszenia ochrony środowiska, powinny mieć legitymację procesową do występowania przed właściwymi sądami” (pkt 45). Trybunał stwierdził w pkt 44 wyroku, że „te spośród [organizacji pozarządowych], które »spełniają wymagania przewidziane w prawie krajowym«, były uważane, w zależności od przypadku, za »mające wystarczający interes« lub za korzystające z prawa, które może zostać naruszone przez przedsięwzięcie wchodzące w zakres stosowania tej dyrektywy”, a następnie że „członkowie zainteresowanej społeczności mający wystarczający interes, aby sprzeciwić się danemu przedsięwzięciu lub których prawa przedsięwzięcie to może naruszać, powinni mieć prawo zaskarżenia decyzji, która na nie zezwala” (pkt 48).

58. Niniejsza sprawa stwarza właściwą sposobność dla Trybunału, aby rozstrzygnął tę niepewność, która pozostała po wydaniu przez niego wyroku w sprawie Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening.

59. Artykuł 10a dyrektywy 85/337 stanowi, że „[p]aństwa członkowskie zapewniają, że […] członkowie zainteresowanej społeczności […] podnoszący wadliwość [naruszenie] prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem […]”.

60. W przypadku jednostek twierdzenie to oznacza, że prawo, które im przysługuje, zostało naruszone albo jest zagrożone naruszeniem przez określone przedsięwzięcie.

61. Zastosowanie tego samego wymogu wobec organizacji pozarządowych oznaczałoby jednak albo postawienie ich w tej samej sytuacji, w jakiej znajdują się jednostki (w razie przyznania tym organizacjom legitymacji jedynie w przypadku, gdy sprawa dotyczy ich własnych praw), albo umożliwienie im jedynie występowania w imieniu osób prywatnych (jeśli legitymacja procesowa organizacji byłaby zależna od naruszenia lub zagrożenia prawa indywidualnego przysługującego komu innemu). Wydaje mi się jednakże, że organizacjom pozarządowym zajmującym się ochroną środowiska z założenia przysługiwać winna legitymacja procesowa w szerszym zakresie.

62. Prawidłowa wykładnia art. 10a staje się jaśniejsza, gdy weźmie się pod uwagę art. 10 ust. 3.

63. Ustęp ten znajduje zastosowanie zarówno do organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną środowiska w systemach, w których legitymacja procesowa jest przyznawana na podstawie kryterium określonego w art. 10 ust. 1 lit. a), jak i w tych, w których legitymacja jest przyznawana na podstawie kryterium określonego w art. 10 ust. 1 lit. b).

64. Jego skutek nie polega na przyznaniu prawa lub interesu takim organizacjom pozarządowym, ale na przyjęciu, że jeśli spełniają one odpowiednie wymagania określone w prawie krajowym, to tym samym wypełniają one przesłankę posiadania wystarczającego interesu albo posiadania praw, które mogą zostać naruszone, w zależności od przypadku.

65. Jeśli chodzi zatem o kryterium wskazane w art. 10 ust. 1 lit. a), to przyjmuje się, że organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną środowiska posiadają wystarczający interes dla celów dostępu do postępowania odwoławczego przed sądem albo innym niezależnym i bezstronnym organem. Nie potrzebują nic robić, by udowodnić, że posiadają taki interes, ale traktowane są tak, jakby interes ten udowodniły. Posiadają wobec tego legitymację procesową do zakwestionowania materialnej lub formalnej zgodności z prawem wszystkich decyzji, działań i zaniechań, które wchodzą w zakres zastosowania dyrektywy 85/337/EWG.

66. Tak samo musi z pewnością być, jeśli chodzi o kryterium określone w art. 10a ust. 1 lit. b). Organizacja pozarządowa zajmująca się ochroną środowiska powinna mieć taki sam, nieograniczony dostęp do wymiaru sprawiedliwości, niezależnie od tego, które z kryteriów jest stosowane przez państwo członkowskie. Gdyby tak nie było, to państwa członkowskie stosujące kryterium z art. 10a ust. 1 lit. b) posiadałyby większą swobodę odmowy uznania legitymacji procesowej organizacji pozarządowej zajmującej się ochroną środowiska niż te stosujące kryterium z art. 10a ust. 1 a), co powodowałoby daleko idące rozbieżności w zakresie dostępu do wymiaru sprawiedliwości pomiędzy państwami członkowskimi. Skuteczność dyrektywy 85/337/EWG jako instrumentu służącego zagwarantowaniu właściwej kontroli przedsięwzięć o poważnym potencjalnym wpływie na środowisko zostałaby podważona, a istniejące rozbieżności mogłyby mieć znaczący wpływ na lokalizację przedsięwzięć, w szczególności w obszarach granicznych.

67. Moim zdaniem właściwa jest wobec tego wykładnia, zgodnie z którą art. 10 ust. 3 w państwie członkowskim stosującym kryterium z art. 10a ust. 1 lit. b) oznacza, że państwo to musi zapewnić, aby organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną środowiska mogły „podnieść naruszenie prawa”, a zatem krajowy system musi uwzględnić, że posiadają one prawa, które można naruszyć, nawet jeśli prawa te są fikcyjne w krajowym systemie prawnym, który w innym wypadku uwzględniałby tylko naruszenie indywidualnych praw materialnych.

68. Jak z tego wynika, zasada prawa krajowego, zgodnie z którą organizacja pozarządowa zajmująca się ochroną środowiska, zmierzająca do zakwestionowania decyzji, która może wywrzeć wpływ na środowisko naturalne, musi być w stanie, dla przyznania jej legitymacji procesowej, podnieść naruszenie indywidualnego prawa materialnego, jest niezgodna z art.10a dyrektywy 85/337/EWG.

69. Twierdzeniu temu można przeciwstawić argument, że art. 10a ust. 3 zdanie pierwsze pozwala państwom członkowskim na ustalenie, co „stanowi wystarczający interes i naruszenie prawa” zgodnie w wymaganiami prawa krajowego. Czy przepis ten nie upoważnia wyraźnie państw członkowskich do stosowania własnych definicji?

70. Według mnie możliwość dokonania tego ustalenia przez państwa członkowskie została poddana, równie wyraźnie, istotnemu ograniczeniu. Z tego samego zdania wynika jasno, że państwa członkowskie muszą dokonać tego ustalenia „zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości”. Cel udzielenia „szerokiego dostępu” do wymiaru sprawiedliwości określa parametry, w ramach których państw członkowskie mogą korzystać ze swobody legislacyjnej.

71. Poszerzenie dostępu do wymiaru sprawiedliwości stanowi jeden z wyraźnych celów konwencji z Aarhus. W szczególności jej motyw 18 stanowi, że: „skuteczne mechanizmy prawne powinny być dostępne dla społeczeństwa, w tym dla organizacji społecznych, tak aby chronione były jego słuszne interesy, a prawo egzekwowane”. Z kolei preambuła do dyrektywy 2003/35 nawiązuje, w motywie trzecim, do „zwiększenia odpowiedzialności […] procesu podejmowania decyzji” oraz wskazuje, że „[u]dział, włączając uczestnictwo poprzez stowarzyszenia, organizacje i grupy, w szczególności organizacje pozarządowe promujące ochronę środowiska naturalnego, powinien być odpowiednio rozwijany, w tym między innymi poprzez promowanie edukacji społeczeństwa w zakresie środowiska naturalnego” (motyw czwarty).

72. Ponadto gdyby rząd niemiecki miałby rację, to posiadanie przez organizację pozarządową legitymacji procesowej do wniesienia skargi zależałoby częściowo od przypadku. Wyobraźmy sobie dwa jeziora, bardzo podobne, jeśli chodzi o faunę i florę. Pierwsze jest dziko położone, w odległym zakątku rozległego obszaru ziemi kontrolowanego przez lokalne władze (które będą również rozpatrywać wszelkie wnioski dotyczące zagospodarowania). W okolicy nikt nie mieszka. Drugie jezioro położone jest w pobliżu kilku domów. W świetle wykładni rządu niemieckiego organizacja pozarządowa zajmująca się ochroną środowiska posiadałaby legitymację procesową do zakwestionowania decyzji zezwalającej przedsięwzięcie budowlane sąsiadujące z drugim jeziorem (jeśli podniesie, że prawa mieszkańców domów są lub mogą być naruszone), ale już nie – w przypadku pierwszego jeziora. To z pewnością nie mogło stanowić intencji autorów dyrektywy 85/337/EWG. Dostęp do wymiaru sprawiedliwości nie może być uzależniony od nieistotnych czynników, takich jak dokładne położenie przedsięwzięcia, które wzbudza obawy organizacji pozarządowej ze względu na możliwość spowodowania szkód dla środowiska naturalnego.

Skuteczność

73. W swoich uwagach Trianel podkreśla, że „szeroki” dostęp nie jest tym samym co „nieograniczony” dostęp, i argumentuje, że organizacja pozarządowa zajmująca się ochroną środowiska nie powinna mieć automatycznie legitymacji procesowej na podstawie art. 10a dyrektywy 85/337/EWG. Rząd niemiecki argumentuje podobnie, że prawo Unii Europejskiej nie wymaga dla organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną środowiska nieograniczonego dostępu do sądów. Komisja zgadza się, że konwencja z Aarhus nie upoważnia organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną środowiska do obchodzenia kryteriów dopuszczalności ustanowionych w prawie krajowym: organizacja pozarządowa zajmująca się ochroną środowiska może podnosić naruszenie prawa, ale prawo takie musi istnieć, aby mogło być naruszone. Następnie jednak Komisja –powołując się na zasadę skuteczności – konkluduje, że pojęcie „naruszenia prawa” musi być interpretowane szeroko.

74. Na wypadek, gdyby Trybunał nie był przekonany, że zarówno dosłowne brzmienie, jak i cel art. 10a dyrektywy 85/337/EWG prowadzą do wniosku, że organizacji pozarządowej zajmującej się ochroną środowiska należy automatycznie przyznać legitymację procesową, konieczne jest zwięzłe przeanalizowanie tego zagadnienia w świetle zasady skuteczności, przy założeniu, że zmiany w dyrektywie 85/337/EWG wprowadzone dyrektywą 2003/35 miały na celu, między innymi, stworzenie szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości.

75. Rząd niemiecki stoi na stanowisku, że uzależnienie legitymacji procesowej od istnienia indywidualnego prawa materialnego nie narusza zasady skuteczności.

76. Podczas rozprawy ustalono, że w Niemczech istnieje wiele uregulowań prawnych dotyczących ochrony środowiska, jednakże nie wszystkie z nich należy od razu kojarzyć z ochroną indywidualnych praw materialnych. Jak trafnie zauważa Komisja, Trybunał w szeregu przypadków interpretował rozszerzająco dyrektywę 85/337/EWG( ). Wobec powyższego wydaje mi się, że wykluczenie skarg opartych na przepisach prawa dotyczącego ochrony środowiska, nieprzyznających jednostkom praw materialnych, stanowi wyraźnie nieskuteczną implementację dyrektywy 85/337/EWG.

77. Rząd niemiecki wyjaśnił, że jego system kontroli sądowej umożliwia staranną i szczegółową kontrolą decyzji administracyjnych i przyczynia się do wysokiego poziomu ochrony praw indywidualnych( ). Jednakże podobnie jak ferrari z zamkniętymi na klucz drzwiami, intensywny system kontroli praktycznie nie jest użyteczny, jeśli określone kategorie skarg się w nim nie mieszczą. Jak rozumiem, w okolicznościach, w których nie ma żadnych indywidualnych praw materialnych, które są zagrożone naruszeniem, ani osoba prywatna, ani organizacja pozarządowa zajmująca się ochroną środowiska nie posiadają legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Nikt nie może działać w imię środowiska jako takiego. Istnieją jednakże sytuacje, jak na przykład kiedy przedsięwzięcie wymienione w załączniku I do dyrektywy 85/337/EWG (i tym samym będące przedmiotem obowiązkowej oceny pod kątem wpływu wywieranego na środowisko na podstawie art. 4 ust. 1 tej dyrektywy) jest zlokalizowane na dziewiczym pustkowiu, daleko od ludzkich siedzib – gdzie skuteczny udział w podejmowaniu decyzji z zakresu środowiska naturalnego i efektywne monitorowanie implementacji dyrektywy 85/337/EWG wymagają, aby organizacja pozarządowa zajmująca się ochroną środowiska posiadała legitymację do wniesienia skargi o dokonanie kontroli sądowej.

78. Rząd niemiecki argumentuje, że w razie złagodzenia wymogów dotyczących legitymacji procesowej obecny bardzo wysoki poziom wnikliwości kontroli sądowej musiałby ulec obniżeniu, by uniknąć przeciążenia sądów administracyjnych. To z kolei powodowałoby jego zdaniem słabszą i mniej skuteczną implementację dyrektywy 85/337/EWG.

79. Z logicznego punktu widzenia powyższemu rozumowaniu zarzucić należy, że obecnie w określonych okolicznościach, które jednak mieszczą się w zakresie zastosowania dyrektywy 85/337/EWG i w stosunku do których art. 10a wymaga, aby była w nich możliwość kontroli przez organ sądowy, żadna skarga nie może być wniesiona przed sądy niemieckie (ponieważ nie istnieje podmiot, który posiadałby legitymację procesową). Dodaję, że z przyczyn, na które już wskazałam( ), pozwolenie na wnoszenie skarg organizacjom pozarządowym zajmującym się ochroną środowiska może w rzeczywistości przyczynić się do bardziej skutecznego i bardziej wydajnego wykorzystania ograniczonych zasobów sądownictwa.

80. Na rozprawie BUND stwierdził, że w rzeczywistości zaledwie 0,1% skarg dotyczących ochrony środowiska naturalnego jest wnoszonych przez organizacje zajmujące się ochroną środowiska. Jeśli tak jest, to nie jest prawdopodobne, żeby nieznaczne złagodzenie przesłanek uzyskania legitymacji spowodowało zbyt duży wzrost liczby podmiotów występujących do sądu. Ponadto oczywiście nieuzasadnione lub złożone pochopnie wnioski, nawet jeśli będą dopuszczalne, i tak mogą zostać oddalone ze względów merytorycznych. Nie wydaje mi się zatem, żeby argument, że złagodzenie przesłanek uzyskania legitymacji procesowej poważnie zwiększy ilość pracy sądów( ), mógł uzasadniać pozostawienie znacznej luki prawnej w obecnym systemie.

Spójna wykładnia

81. Rząd niemiecki sugeruje, że na tle niniejszej sprawy powstaje pytanie, w jakim stopniu prawo Unii Europejskiej może zawężać przyjęty w niemieckim systemie prawnym zakres legitymacji procesowej.

82. Utrwalony jest jednak pogląd, że nawet konstytucyjne normy państw członkowskich nie mogą stać na przeszkodzie stosowaniu prawa UE (w szczególności poprzez uzależnianie bezwarunkowo jego zastosowania od tego, czy wnioskodawca może powołać się na prawa indywidualne). Jeśli zatem art. 10a dyrektywy 85/227/EWG wymaga określonej wykładni sformułowania „podniesienie naruszenia prawa”, to niemiecki system prawny powinien respektować ten wymóg( ).

83. Trianel sugeruje, że przyjęcie proponowanej przez BUND wykładni art. 10a oznaczałoby, że Niemcy byłyby zobowiązane do rezygnacji z określania legitymacji procesowej na podstawie kryterium istnienia indywidualnego prawa. Według mnie ta konkluzja nie jest wcale oczywista.

84. Jak rozumiem, w obecnym stanie rzeczy niemiecki sąd mógłby dokonywać wykładni prawa krajowego zgodnie z wymaganiami art. 10a dyrektywy 85/337/EWG, zezwalając organizacjom pozarządowym zajmującym się ochroną środowiska na wnoszenie skarg na podstawie naruszenia praw związanych ze środowiskiem naturalnym, które uważa się za indywidualne( ). Jest oczywiste, że Niemcy powinny wypełniać zobowiązania z dyrektywy 85/337/EWG, zmienionej dyrektywą 2003/35. Sposób, w jaki będą to robić, jest kwestią prawodawcy i sądów krajowych.

Wnioski w przedmiocie pytania 1

85. W świetle powyższego dochodzę do wniosku, że art. 10a dyrektywy 85/337/EWG wymaga aby organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną środowiska, które zamierzają wnieść skargę do sądów krajowych państwa członkowskiego, którego prawo administracyjne procesowe wymaga podniesienia naruszenia prawa, miały prawną możliwość podniesienia naruszenia wszystkich przepisów dotyczących ochrony środowiska właściwych dla zatwierdzenia przedsięwzięcia, w tym tych przepisów, które zostały ustanowione wyłącznie w interesie ogółu, a nie, przynajmniej w części, dla ochrony dóbr prawnych jednostek.

Pytanie 2

86. Ponieważ zaproponowałam, że odpowiedź na pytanie pierwsze powinna być bezwarunkowo twierdząca, nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie drugie. Dodałabym jedynie, że przepis art. 10a dyrektywy 85/337/EWG znajduje zastosowanie tylko do spraw objętych przedmiotowym zakresem zastosowania tej dyrektywy.

Pytanie 3

87. Pytanie trzecie dotyczy tego, czy dyrektywa 85/337/EWG stanowi bezpośrednią podstawę dla prawa dostępu organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną środowiska do wymiaru sprawiedliwości, które wykracza poza to przysługujące na podstawie zasad określonych w prawie krajowym. Innymi słowy, jeśli zasady procesowego prawa krajowego nie pozwalają organizacji pozarządowej zajmującej się ochroną środowiska (takiej jak BUND) uzyskania legitymacji do wniesienia skargi o dokonanie kontroli sądowej, to czy może ona powołać się bezpośrednio na uregulowania art.10a?

88. Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że jeśli przepisy dyrektywy są wystarczająco jasne, precyzyjne i bezwarunkowe, to jednostka może się na nie powoływać w sądach krajowych przeciwko państwu członkowskiemu, które nie wdrożyło (lub nie wdrożyło prawidłowo) dyrektywy w określonym terminie( ). Trybunał wskazał, że przepis dyrektywy jest wystarczająco „precyzyjny”, ilekroć przepis taki „formułuje zobowiązania w sposób niedwuznaczny”( ).

89. Artykuł 10a dyrektywy 85/337/EWG z pewnością jest wystarczająco jasny i precyzyjny, żeby wywołać efekt bezpośredni. Czy jest on jednak wystarczająco „bezwarunkowy”?

90. Trybunał orzekł, że przepis dyrektywy jest wystarczająco „bezwarunkowy”, jeżeli „ustanawia zobowiązanie niepoddane żadnym warunkom i nieuzależnione, w zakresie jego wykonania lub skutków, od wydania przez [instytucje Unii Europejskiej] lub państwa członkowskie jakiegokolwiek aktu”( ).

91. W niniejszej sprawie są trzy kwestie, które mogą wzbudzać wątpliwości. Po pierwsze, art. 10a odwołuje się do organizacji pozarządowej zajmującej się ochroną środowiska, o której mowa w art. 1 ust. 2, pozostawiając państwom członkowskim określenie, do których organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną środowiska znajduje zastosowanie między innymi art. 10a. Po drugie, art. 10a przewiduje, że państwo członkowskie określa, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie prawa. Po trzecie, art. 10a wskazuje dwa różne tryby przyznawania legitymacji procesowej, znowu pozostawiając państwom członkowskim wybór, który z nich powinien znaleźć zastosowanie na ich terytorium. Czy któraś z tych kwestii stoi na przeszkodzie uznaniu art. 10a za wystarczająco bezwarunkowy, by mógł on wywierać bezpośredni skutek?

92. W odniesieniu do pierwszej z tych kwestii Trybunał już stwierdzał, że przepis może mieć skutek bezpośredni, jeśli w państwie członkowskim miała miejsce tylko częściowa implementacja dyrektywy( ). Okoliczność, że Niemcy określiły już kryteria, które na podstawie art. 1 ust. 2 organizacja pozarządowa musi spełniać, aby mogła ona zostać uznana za organizację pozarządową zajmującą się ochroną środowiska w rozumieniu dyrektywy 85/337/EWG, oznacza, że kategoria „organizacji pozarządowej zajmującej się ochroną środowiska” została bezwarunkowo określona. Każda organizacja pozarządowa spełniająca te kryteria (taka jak BUND) może zatem powołać się na przepis art. 10a.

93. Odnośnie do kwestii drugiej, z przyczyn podanych powyżej, uważam, że art. 10a ust. 3 automatycznie przyznaje legitymację procesową organizacji pozarządowej zajmującej się ochroną środowiska. Możliwość określania przez państwa członkowskie, co stanowi wystarczający interes albo naruszenie prawa, jest z drugiej strony odpowiednio ograniczona. Definicje te są, mocą art. 10a ust. 3, bez znaczenia dla organizacji pozarządowej zajmującej się ochroną środowiska. Takie organizacje mogą zatem powoływać się na bezpośredni skutek art. 10a, nawet jeśli dane państwo członkowskie zdefiniuje „naruszenie prawa” w taki sposób, że osoby prywatne nie będą mogły tego robić.

94. Co się tyczy wreszcie kwestii trzeciej – okoliczność, że art. 10a oferuje do wyboru dwie możliwości – w wyroku w sprawie Gassmayr Trybunał orzekł, że: „[p]rzepis prawa Unii jest bezwarunkowy, jeżeli ustanawia zobowiązanie niepoddane żadnym warunkom i nieuzależnione, w zakresie jego wykonania lub skutków, od wydania przez instytucje lub państwa członkowskie jakiegokolwiek aktu”( ). W obecnej sytuacji każdy z systemów państw członkowskich będzie stanowił odpowiednik dla jednej z dwóch opcji, określonych w lit. a) i b). Dane państwo członkowskie nie jest zatem zobowiązane do przyjęcia żadnego szczególnego środka. Podobnie obecność dwóch różnych opcji nie oznacza, że przepis ten jest warunkowy( ). Tak jak jego odpowiednik w konwencji z Aarhus (art. 9 ust. 2), art. 10a został zaprojektowany w ten sposób, aby pogodzić dwa różne systemy, w ramach których legitymacja procesowa jest powszechnie oceniana w państwach członkowskich Unii Europejskiej (oraz pośród państw-sygnatariuszy konwencji z Aarhus). Przepis ten nie powinien zostać uznany uważany za warunkowy, zamiast za bezwarunkowy, wyłącznie na tej podstawie.

Wnioski

95. Sugeruję zatem, żeby w odpowiedzi na pytania zadane przez Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Trybunał orzekł, że:

1) Artykuł 10a dyrektywy 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne w brzmieniu zmienionym dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE wymaga, aby organizacje pozarządowe, które zamierzają wnieść skargę do sądów państwa członkowskiego, którego prawo administracyjne procesowe wymaga podniesienia naruszenia prawa, mogły podnieść naruszenie wszelkich przepisów dotyczących ochrony środowiska właściwych dla zatwierdzenia przedsięwzięcia, w tym przepisów, które zostały ustanowione wyłącznie w interesie ogółu, a nie, przynajmniej w części, dla ochrony dóbr prawnych jednostek.

2) W razie braku pełnej implementacji do prawa krajowego organizacja pozarządowa zajmująca się ochroną środowiska może powoływać się bezpośrednio na przepisy art. 10a dyrektywy 85/337/EWG, zmienionej dyrektywą 2003/35/WE.