Sprawy połączone od T-30/01 do T-32/01 i od T-86/02 do T-88/02

Territorio Histórico de Álava — Diputación Foral de Álava i in.

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

„Pomoc państwa — Korzyści podatkowe przyznane przez jednostkę samorządu terytorialnego jednego z państw członkowskich — Zwolnienia podatkowe — Decyzje uznające systemy pomocy za niezgodne ze wspólnym rynkiem i nakazujące odzyskanie wypłaconej pomocy — Kwalifikacja jako nowej pomocy lub jako pomocy istniejącej — Pomoc operacyjna — Ochrona uzasadnionych oczekiwań — Zasada pewności prawa — Decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy państwa przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE — Umorzenie postępowania”

Wyrok Sądu Pierwszej Instancji (piąta izba w składzie powiększonym) z dnia 9 września 2009 r. II ‐ 2929

Streszczenie wyroku

Prawo wspólnotowe – Zasady – Prawo do obrony – Zastosowanie do postępowania administracyjnego wszczętego przez Komisję – Badanie projektów pomocy – Zakres

(art. 87 ust. 3 lit. c) WE)

Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, w stosunku do której można zastosować odstępstwo przewidziane w art. 87 ust. 3 lit. c) WE – Pomoc operacyjna – Wyłączenie

(art. 87 WE, 88 WE; komunikat Komisji 98/C 74/06)

(art. 87 WE, 88 WE, 253 WE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 1 lit. b) ppkt (ii))

(art. 87 WE, 88 WE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 1 lit. b) ppkt (v))

(art. 87 WE, 88 WE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 1 lit. b) ppkt (v))

Okoliczność, że wcześniejszym postanowieniem Sąd dopuścił podmiot do wstąpienia do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania jednej ze stron, nie stoi na przeszkodzie temu, aby dokonać ponownego badania dopuszczalności jego interwencji w wyroku kończącym postępowanie w tej instancji. (por. pkt 95)

Przyjęcie rozszerzającej wykładni uprawnienia do udziału przez reprezentatywne stowarzyszenia, których celem jest ochrona ich członków, w sprawach, w których zostały podniesione kwestie o zasadniczym znaczeniu, mogące mieć wpływ na interesy tych członków, ma na celu umożliwienie lepszej oceny kontekstu sprawy, przy jednoczesnym uniknięciu zwiększenia się liczby indywidualnych interwencji, co zagrażałoby efektywności postępowania i jego sprawnemu przebiegowi. Organizacja branżowa o charakterze konfederacji międzysektorowej, której celem jest w szczególności reprezentacja i obrona interesów przedsiębiorców, z których niektórzy są rzeczywistymi beneficjentami pomocy przyznanej w ramach określonych systemów zwolnień podatkowych, która to organizacja uczestniczyła ponadto w postępowaniu administracyjnym, które doprowadziło do wydania decyzji Komisji uznających wspomniane systemy zwolnień podatkowych za bezprawne i niezgodne ze wspólnym rynkiem oraz nakazujących odzyskanie wypłaconej z ich tytułu pomocy, posiada interes we wstąpieniu w charakterze interwenienta do postępowania w sprawie skarg o stwierdzenie nieważności rzeczonych decyzji. (por. pkt 97–104)

Traktat ustanawia odmienne procedury w zależności od tego, czy mamy do czynienia z pomocą nową, czy z pomocą istniejącą. Podczas gdy nowa pomoc powinna zgodnie z art. 88 ust. 3 WE być uprzednio notyfikowana Komisji i nie może zostać wprowadzona w życie, dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej, pomoc istniejąca może zgodnie z art. 88 ust. 1 WE być regularnie wykonywana, o ile Komisja nie stwierdziła jej niezgodności. Istniejąca pomoc może w związku z tym w odpowiednim przypadku stanowić jedynie przedmiot decyzji o niezgodności wywołującej skutki na przyszłość. Na mocy art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 88 WE pomocą istniejącą jest między innymi „pomoc, jaka została uznana za pomoc istniejącą, ponieważ można stwierdzić, że w czasie gdy została wprowadzona w życie, nie stanowiła pomocy, a w okresie późniejszym stała się pomocą ze względu na rozwój wspólnego rynku bez wprowadzenia zmian przez państwo członkowskie”. W ramach ustanowionej przez traktat i rozporządzenie nr 659/1999 kontroli pomocy państwa nie można zakładać, że w celu kwalifikacji środka jako pomocy istniejącej Komisja może, w drodze dorozumianej decyzji, zająć stanowisko, zgodnie z którym określony środek, który nie był przedmiotem notyfikacji, nie stanowił pomocy państwa w chwili jego wprowadzenia. W rzeczywistości samo tylko milczenie danej instytucji nie może wywoływać wiążących skutków prawnych, które mogłyby dotyczyć interesów podmiotów prawnych, chyba że taki skutek jest wyraźnie przewidziany przez przepis prawa wspólnotowego. Prawo wspólnotowe przewiduje, że w określonych szczególnych przypadkach milczenie danej instytucji jest równoznaczne z decyzją, jeżeli instytucja ta została wezwana do zajęcia stanowiska i nie wyraziła go przed upływem określonego terminu. W braku takich wyraźnych przepisów ustalających termin, z którego upływem uważa się, że została podjęta dorozumiana decyzja, oraz określających treść takiej decyzji bezczynność danej instytucji nie może być zrównywana z decyzją bez skorzystania ze środków zaskarżenia przewidzianych przez traktat. Niemniej jednak przepisy stosowane w dziedzinie pomocy państwa nie przewidują, że milczenie Komisji jest równoznaczne z jej dorozumianą decyzją o braku pomocy, w szczególności wówczas, gdy dane środki nie zostały jej notyfikowane. W istocie bowiem Komisja, która posiada wyłączną kompetencję, jeżeli chodzi o stwierdzenie ewentualnej niezgodności danej pomocy ze wspólnym rynkiem, jest zobowiązana w trakcie wstępnej fazy dochodzenia dotyczącego środka państwowego do podjęcia wobec danego państwa członkowskiego decyzji, która będzie stwierdzać albo brak istnienia pomocy, albo istnienie pomocy, która jest zgodna, albo konieczność wszczęcia formalnej procedury dochodzenia przewidzianej w art. 88 ust. 2 WE. Taka decyzja nie może być dorozumiana i wynikać z milczenia Komisji przez określony czas. Sama tylko okoliczność, że przez stosunkowo długi czas Komisja nie wszczęła formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie danego środka państwowego, nie może przyznawać temu środkowi obiektywnego charakteru pomocy istniejącej, o ile stanowi on pomoc. Jakiekolwiek wątpliwości mogące istnieć w tym zakresie mogą co najwyżej zostać uznane za powodujące powstanie uzasadnionych oczekiwań po stronie beneficjentów, uniemożliwiając odzyskanie wypłaconej w przeszłości pomocy. (por. pkt 133, 134, 148–153)

Termin „ewolucja wspólnego rynku” występujący w art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 88 WE może być rozumiany jako zmiana kontekstu gospodarczego i prawnego w danym sektorze przez sporny środek. Taka zmiana może w szczególności wynikać z otwarcia pierwotnie zamkniętego rynku na konkurencję. Natomiast pojęcie to nie obejmuje sytuacji, w której Komisja zmienia swoją ocenę tylko z uwagi na surowsze stosowanie zasad traktatowych w dziedzinie pomocy państwa. W tym zakresie kwalifikacja środka krajowego jako pomocy istniejącej lub nowej pomocy nie może zależeć od subiektywnej oceny Komisji i powinna być niezależna od wcześniejszej praktyki administracyjnej Komisji. Z powyższego wynika, że stwierdzenie ewolucji polityki w dziedzinie pomocy państwa nie może samo w sobie stanowić „ewolucji wspólnego rynku” w rozumieniu art. 1 lit. b) ppkt (v) rozporządzenia nr 659/1999, ponieważ obiektywne pojęcie pomocy państwa, określone w art. 87 WE, nie zostało zmienione. (por. pkt 173–175, 186)

Artykuł 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 88 WE, który przewiduje, że przez pomoc istniejącą należy rozumieć każdą „pomoc dozwoloną, czyli takie programy pomocowe i pomoc indywidualną, które zostały dozwolone przez Komisję lub przez Radę”, obejmuje w szczególności środki pomocy, które były przedmiotem decyzji Komisji stwierdzającej ich zgodność, przy czym taka decyzja musi w sposób nieodzowny być decyzją wyraźną. W istocie bowiem Komisja powinna wypowiedzieć się co do zgodności spornych środków w świetle warunków ustanowionych w art. 87 WE i na podstawie art. 253 WE uzasadnić swoją decyzję w tym zakresie. Ponadto, jeżeli twierdzi się, że środki pomocy indywidualnej zostały przyznane na podstawie wcześniej dozwolonego systemu, Komisja powinna przed wszczęciem procedury przewidzianej w art. 88 ust. 2 WE określić, czy owe środki są objęte, czy też nie, spornym systemem, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy spełniają one warunki ustalone w decyzji zezwalającej na ten system. Jedynie w przypadku przeciwnego wniosku w wyniku tej oceny Komisja może uznać sporne systemy za nową pomoc. Natomiast w przypadku wniosku pozytywnego Komisja powinna potraktować te środki jako pomoc istniejącą, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 88 ust. 1 i 2 WE. W celu ustalenia, czy środki indywidualne spełniają warunki ustalone w decyzji zezwalającej na sporny system, owa decyzja zezwalająca bezwzględnie musi być decyzją wyraźną. (por. pkt 194–197)

Komisja jest związana wytycznymi i komunikatami, które wydaje w zakresie kontroli pomocy państwa, o ile teksty te nie stanowią odstępstwa od przepisów traktatu. Ponieważ wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej z 1998 r. przewidują, że Komisja oceni zgodność pomocy regionalnej ze wspólnym rynkiem na podstawie niniejszych wytycznych od chwili ich przyjęcia, z wyjątkiem projektów pomocy notyfikowanej przed podaniem do wiadomości państw członkowskich niniejszych wytycznych i w stosunku do których Komisja nie podjęła jeszcze ostatecznej decyzji, stosowanie przez Komisję wspomnianych wytycznych w przypadku decyzji uznających za bezprawne i niezgodne ze wspólnym rynkiem ogólne systemy pomocy, które zostały wprowadzone w życie bez ich notyfikowania przed przyjęciem wytycznych, nie może stanowić naruszenia zasady pewności prawa. W każdym razie, nawet jeżeli można by było stwierdzić, że uchybienie wynikało z zastosowania wspomnianych wytycznych, to pociągałoby ono za sobą bezprawność danych decyzji, a więc i stwierdzenie ich nieważności, jedynie w zakresie, w jakim to uchybienie mogłoby wpłynąć na treść tych decyzji. Gdyby bowiem ustalono, że w braku tego uchybienia Komisja doszłaby do takiego samego wniosku, ponieważ w każdym razie sporne uchybienie nie mogłoby wpłynąć na treść zaskarżonych decyzji, nie byłoby podstawy do stwierdzenia ich nieważności. (por. pkt 214–220)

Komisji przysługuje przy stosowaniu art. 87 ust. 3 WE szeroki zakres uznania, który pociąga za sobą złożoną ocenę gospodarczą i społeczną, która musi być dokonana w kontekście wspólnotowym. Sprawowana przez sąd kontrola korzystania z tego zakresu uznania ogranicza się do weryfikacji, czy przestrzegane były reguły proceduralne oraz zasady dotyczące obowiązku uzasadnienia aktu, a także czy nie wystąpił błąd co do okoliczności faktycznych, czy nie naruszono prawa oraz czy nie wystąpił oczywisty błąd w ocenie okoliczności faktycznych i czy nie doszło do nadużycia władzy. (por. pkt 223)

Pomoc operacyjna ma na celu uwolnienie przedsiębiorstwa od kosztów, które musi ono zwykle ponosić w ramach zwykłego zarządu lub działalności. Systemy podatkowe, które odciążają częściowo korzystające przedsiębiorstwa z podatku od dochodów, mają charakter pomocy operacyjnej, a nie pomocy na rzecz inwestycji lub na rzecz zatrudnienia, mimo że dostęp do takich systemów pomocy jest uzależniony od obowiązku zainwestowania minimalnej kwoty oraz stworzenia minimalnej liczby miejsc pracy, ponieważ zwolnienia podatkowe są obliczane na podstawie zysków osiągniętych przez korzystające przedsiębiorstwa, a nie na podstawie wartości dokonanych inwestycji lub liczby stworzonych miejsc pracy. (por. pkt 226–229)

Ponieważ naruszenie prawa do obrony danego państwa członkowskiego stanowi ze względu na swój charakter subiektywną bezprawność, to w ramach skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji uznającej środki pomocy za bezprawne i niezgodne ze wspólnym rynkiem, skierowanej do tego państwa, naruszenie to może być podnoszone tylko przez to państwo członkowskie. (por. pkt 238, 239)

W ramach prowadzonego przez Komisję postępowania wyjaśniającego w sprawie projektu pomocy zasada poszanowania praw do obrony wymaga, żeby państwu członkowskiemu, którego dotyczy postępowanie, umożliwiono rzeczywiste zajęcie stanowiska wobec uwag przedstawionych przez zainteresowane osoby trzecie na podstawie art. 88 ust. 2 WE, na których Komisja zamierza oprzeć swoją decyzję, oraz żeby Komisja nie mogła uwzględnić takich uwag w swojej decyzji przeciwko temu państwu w zakresie, w jakim nie miało ono możliwości ustosunkowania się do nich. Jednakże, aby takie naruszenie prowadziło do stwierdzenia nieważności, konieczne jest, aby w braku takiego uchybienia postępowanie mogło doprowadzić do odmiennego rezultatu. Takiego uchybienia nie może stanowić fakt nieuwzględnienia przez Komisję uwag państwa członkowskiego dotyczących odpowiedzi na wystosowane przez zainteresowaną osobę trzecią żądanie odzyskania bezprawnie wypłaconej pomocy, ponieważ wspomniana decyzja nie została oparta na wywodach zawartych w tych uwagach, a nakaz odzyskania pomocy jest logiczną, konieczną i nieodzowną konsekwencją wcześniejszego wykazania przez Komisję bezprawnego charakteru spornej pomocy i jej niezgodności ze wspólnym rynkiem. (por. pkt 241–244)

O ile do czasu przyjęcia rozporządzenia nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 88 WE Komisja nie była związana szczególnymi terminami w zakresie przeprowadzenia oceny środków pomocy, o tyle powinna była ona jednak dołożyć starań, aby nie opóźniać w nieskończoność wykonania swoich uprawnień, dając wyraz poszanowaniu podstawowego wymogu pewności prawa. W istocie bowiem, ponieważ ocena zgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem należy do wyłącznych kompetencji Komisji, jest ona zobowiązana — w interesie prawidłowego stosowania podstawowych postanowień traktatu dotyczących pomocy państwa — do przystąpienia bez zwłoki do sumiennego i bezstronnego badania skargi informującej o istnieniu pomocy niezgodnej ze wspólnym rynkiem. Wynika stąd, że Komisja nie może bezterminowo przedłużać wstępnego badania pomocy państwa będącej przedmiotem złożonej do niej skargi. Ocena, czy czas trwania badania skargi przez Komisję można uznać za rozsądny, powinna być dokonywana w oparciu o konkretne okoliczności danej sprawy, a zwłaszcza z uwzględnieniem jej kontekstu, różnych etapów postępowania, które Komisja powinna przeprowadzić, oraz stopnia złożoności sprawy. Okres, który wynosi sześć i pół roku, pomiędzy chwilą, w której Komisja dowiedziała się o spornych systemach pomocy, a datą wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie tych środków przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE nie jest, zważywszy na kontekst, w który wpisują się wspomniane systemy, na tyle długi, by wstępne dochodzenie było dotknięte naruszeniem zasady pewności prawa i dobrej administracji, ponieważ, po pierwsze, sporne środki podatkowe wymagały pogłębionej oceny prawa krajowego oraz znacznego nakładu pracy polegającej na zbieraniu i ocenie zarówno systemu podatkowego rozpatrywanego państwa członkowskiego, jak i systemów autonomii podatkowej obowiązujących w innych państwach członkowskich, a po drugie, czas trwania procedury można w znacznym stopniu przypisać organom krajowym, które nie dość, że nie notyfikowały spornych systemów, to ponadto odmówiły Komisji użytecznych wyjaśnień, w wyniku czego Komisja mogła w tym czasie w ramach przysługującego jej zakresu swobodnego uznania w dziedzinie pomocy państwa zdecydować, że inne postępowania dotyczące innych środków, choć ustanowionych przez te same organy, które mogły powodować podobne problemy prawne, powinny zostać rozpatrzone szybciej. (por. pkt 259–277)

Na uzasadnione oczekiwania co do zgodności z prawem pomocy można w zasadzie — z zastrzeżeniem okoliczności wyjątkowych — powołać się jedynie wtedy, gdy ta pomoc została przyznana zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 88 WE. W istocie bowiem rzetelny organ regionalny lub staranny podmiot gospodarczy zazwyczaj powinny być w stanie upewnić się co do tego, czy procedura ta była przestrzegana. Ponadto, ponieważ art. 88 WE nie czyni rozróżnienia w zależności od tego, czy chodzi o system pomocy, czy też o pomoc indywidualną, zasady te znajdują zastosowanie także do systemów pomocy. Niemniej nie można wykluczyć możliwości powoływania się przez beneficjentów bezprawnej — ponieważ nienotyfikowanej — pomocy na wyjątkowe okoliczności, na których w sposób uzasadniony opierają przekonanie o zgodności z prawem tej pomocy, w celu sprzeciwienia się jej zwrotowi. (por. pkt 278–282)

Brak opublikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej szczególnego ogłoszenia ostrzegającego potencjalnych beneficjentów pomocy, która została przyznana w sposób bezprawny, czyli bez wydania przez Komisję ostatecznej decyzji o jej zgodności ze wspólnym rynkiem, przewidzianej w komunikacie Komisji z 1983 r. w sprawie bezprawnej pomocy, nie stanowi wyjątkowej okoliczności, na której można by było oprzeć jakiekolwiek oczekiwanie co do zgodności z prawem przyznanej w ten sposób pomocy bez wcześniejszej notyfikacji. Odmienna wykładnia prowadziłaby do nadania temu komunikatowi zakresu sprzecznego z art. 88 ust. 3 WE. W istocie, nawet jeżeli Komisja może narzucić sobie sposób wykonywania przysługującego jej uznania przez takie akty jak wytyczne czy komunikaty, to może to uczynić tylko w zakresie, w jakim akty te zawierają reguły wskazujące kierunek postępowania tej instytucji i nie odbiegają od norm traktatu. Odwoływalny charakter bezprawnie przyznanej pomocy wynika ze skuteczności obowiązku notyfikacji przewidzianego w art. 88 ust. 3 WE i nie zależy od publikacji w Dzienniku Urzędowym ostrzeżenia przewidzianego we wspomnianym komunikacie. W szczególności odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy nie może stać się niemożliwe tylko z powodu nieopublikowania przez Komisję ostrzeżenia, ponieważ przeciwne stwierdzenie zagrażałoby systemowi kontroli pomocy państwa ustanowionemu przez traktat. (por. pkt 305–308)

O ile zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań zalicza się do podstawowych zasad wspólnotowych, o tyle podmioty gospodarcze nie mogą w uzasadniony sposób pokładać swoich oczekiwań w utrzymaniu istniejącej sytuacji, która może zostać zmieniona w ramach swobodnego uznania instytucji wspólnotowych. Zasada ta niewątpliwie ma zastosowanie w ramach polityki konkurencji, która charakteryzuje się szerokim zakresem swobodnego uznania Komisji. Powyższe odnosi się w szczególności do kwestii, czy zostały spełnione warunki odstąpienia od odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy dotyczące wyjątkowych okoliczności. W ten sposób decyzje dotyczące innych spraw w tej dziedzinie mają jedynie informacyjny charakter i nie można na nich opierać uzasadnionego oczekiwania, ponieważ chodzi o okoliczności właściwe dla danej sprawy. (por. pkt 310–312)

W ramach procedury kontroli pomocy państwa osoby zainteresowane w rozumieniu art. 88 ust. 2 WE nie mogą rościć sobie prawa do postępowania o charakterze kontradyktoryjnym, takiego jak postępowanie wszczęte pomiędzy Komisją a państwem członkowskim odpowiedzialnym za przyznanie pomocy. (por. pkt 332)