OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

PAOLA MENGOZZIEGO

przedstawiona w dniu 6 września 2011 r.( )

Sprawa C‑434/10

Petr Aładżow

przeciwko

Zamestnik-direktor na Stoliczna direkcija na wytresznite raboti kym Ministerstwo na wytresznite raboti

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Administratiwen syd Sofija‑grad (Bułgaria)]

Ograniczenie korzystania przez obywatela Unii z prawa do swobodnego przemieszczania się – Zakaz opuszczania terytorium kraju przez przedstawiciela spółki z powodu nieściągniętych należności publicznoprawnych – Pojęcie porządku publicznego – Proporcjonalność

1. Sednem problematyki rozpatrywanej w niniejszym odwołaniu prejudycjalnym jest ustalenie, czy i w jakim zakresie państwo członkowskie może powoływać się na porządek publiczny – jako uzasadnienie zastosowania środka ograniczającego swobodę przemieszczania się jego własnych obywateli – ze względu na okoliczność nieuregulowania przez tych obywateli ich zaległości podatkowych. Zatem Trybunał został poproszony o zajęcie się wykładnią art. 27 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG( ).

I – Ramy prawne

A – Prawo Unii

1. Dyrektywa 2004/38

2. W motywie 31 dyrektywy 2004/38 stwierdza się, że „[n]iniejsza dyrektywa przestrzega podstawowych praw i wolności oraz stosuje się do zasad uznanych w szczególności przez Kartę praw podstawowych Unii Europejskiej […]”.

3. Artykuł 1 dyrektywy 2004/38 stwierdza, że dyrektywa ta ustanawia:

„a) warunki regulujące korzystanie z prawa swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich przez obywateli Unii i członków ich rodziny;

b) prawo stałego pobytu na terytorium państw członkowskich dla obywateli Unii i członków ich rodziny;

c) ograniczenia w prawach określonych w lit. a) i b) uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”.

4. Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy 2004/38 stanowi, że „[b]ez uszczerbku dla przepisów dotyczących dokumentów podróży, mających zastosowanie do krajowych kontroli granicznych, wszyscy obywatele Unii posiadający ważny dowód tożsamości lub paszport […] mają prawo do opuszczenia terytorium państwa członkowskiego, w celu odbycia podróży do innego państwa członkowskiego”.

5. Artykuł 27 dyrektywy 2004/38 znajduje się w rozdziale VI dotyczącym ograniczeń w prawie wjazdu i prawie pobytu uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego.

6. Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 dyrektywy 2004/38:

„1. Z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału państwa członkowskie mogą ograniczyć swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii i członków ich rodziny, bez względu na przynależność państwową, kierując się względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Na względy te nie można się powoływać do celów gospodarczych.

2. Środki podjęte ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności i opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby. Wcześniejsza karalność nie może sama w sobie stanowić podstaw do podjęcia takich środków.

Indywidualne zachowanie danej osoby musi stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych. Nie są dopuszczalne uzasadnienia, które nie są bezpośrednio związane z danym indywidualnym przypadkiem lub opierają się na względach ogólnej prewencji”.

B – Prawo krajowe

1. Ustawa o bułgarskich dokumentach osobistych

7. Artykuł 23 ust. 2 Zakon za byłgarskite liczni dokumenti (ustawy o bułgarskich dokumentach tożsamości, zwanej dalej „ZBLD”)( ) stanowi, że „[k]ażdy obywatel bułgarski ma prawo do opuszczenia kraju z dowodem osobistym i powrotu na podstawie tego samego dokumentu przez granice wewnętrzne Republiki Bułgarii z państwami członkowskimi Unii Europejskiej oraz w przypadkach przewidzianych w umowach międzynarodowych”.

8. Artykuł 23 ust. 3 dodaje bardziej szczegółowo, że „[p]rawo określone w ust. 2 może być poddane tylko ograniczeniom, które są przewidziane ustawowo i służą ochronie bezpieczeństwa narodowego, porządku publicznego, zdrowia obywateli lub praw i wolności innych obywateli”.

9. Zgodnie z art. 75 ust. 5 ZBLD zakazuje się opuszczania kraju „osobom, przeciwko którym złożono wniosek o wydanie zakazu na podstawie art. 182 ust. 2 pkt 2 lit. a) i art. 221 ust. 6 pkt 1 lit. a) i b) [kodeksu postępowania w sprawach podatkowych i ubezpieczeń społecznych]”.

2. Kodeks postępowania w sprawach podatkowych i ubezpieczeń społecznych

10. Artykuł 182 ust. 2 pkt 2 lit. a) Danyczno‑osiguritelnija procesualen kodeks (kodeksu postępowania w sprawach podatkowych i ubezpieczeń społecznych, zwanego dalej „DOPK”)( ) stanowi, że „równolegle z wezwaniem do zapłaty określonym w ust. 1 lub w późniejszym czasie organ, o którym mowa w ust. 1,, w przypadku gdy wartość zobowiązania przekracza [5000 BGN], przy braku zabezpieczenia w wysokości kwoty głównej zaległości powiększonej o odsetki (przez »zabezpieczenie« należy rozumieć »rezerwę księgową« lub »poręcznie« pokrywające /zabezpieczające kwotę główną zaległości oraz odsetki), może wystąpić z wnioskiem do jednostek ministerstwa spraw wewnętrznych o zakaz opuszczania kraju przez zobowiązanego lub członków jego organu zarządzającego lub organu nadzoru, a także odebrania im lub odmowy wydania paszportu albo innego dokumentu o analogicznym charakterze, umożliwiającego przekroczenie granic państwa”.

11. Artykuł 182 ust. 4 DOPK dodaje, że „[ś]rodki, o których mowa w ust. 2, mogą – według uznania właściwego organu – być stosowane równocześnie lub oddzielnie w zależności od wysokości zobowiązania lub zachowania zobowiązanego do czasu ostatecznego wygaśnięcia zobowiązania”.

12. Artykuł 221 ust. 6 DOPK stanowi, że „[w] przypadkach, gdy środki, o których mowa w ust. 2 pkt 2 lub w art. 182 ust. 4, nie zostały zastosowane przez właściwy organ, jeśli wartość zobowiązania przekracza [5000 BGN], przy braku zabezpieczenia w wysokości kwoty głównej zaległości powiększonej o odsetki poborca skarbowy może:

1) wystąpić do organów ministerstwa spraw wewnętrznych o:

a) zakaz opuszczania kraju przez dłużnika lub członków jego organu zarządzającego;

b) zatrzymanie lub odmowę wydania paszportu albo innego dokumentu o analogicznym charakterze, umożliwiającego przekroczenie granic państwa”.

13. Artykuł 269b pkt 4 DOPK stanowi, że „[w]niosku o wzajemną pomoc nie składa się, jeżeli całkowita kwota należności jest niższa niż równowartość [1500 EUR] w BGN”.

II – Postępowanie główne i pytania prejudycjalne

14. Obywatel bułgarski P. Aładżow, skarżący w postępowaniu głównym, jest jednym z trzech członków zarządu spółki handlowej, której zaległość podatkowa wobec bułgarskiego skarbu państwa przekracza kwotę 5000 BGN. Ponadto zajmuje on stanowisko dyrektora sprzedaży innej spółki, która to funkcja wiąże się z częstymi wyjazdami za granicę.

15. Przedmiotowe zobowiązanie podatkowe powstało w dniu 10 października 1995 r., tj. w dniu wydania decyzji podatkowej dotyczącej należności państwa z tytułu podatku od wartości dodanej oraz opłat celnych. Nakaz ściągnięcia należności został wydany w dniu 20 sierpnia 1999 r., przed wydaniem wezwania do zapłaty w dniu 10 kwietnia 2000 r., doręczonego w dniu 26 września 2001 r. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w roku 2002, ale bez powodzenia. W dniu 17 czerwca 2010 r. bułgarskie organy skarbowe poinformowały w piśmie – w ramach postępowania sądowego – że łączna wysokość zobowiązania podatkowego spółki handlowej wynosi 44 449 BGN, tj. 7721 BGN z tytułu zaległego podatku i 38 728 BGN z tytułu odsetek. Organy te wskazują ponadto, iż dokonywane w toku postępowania egzekucyjnego zajęcia rachunków bankowych zobowiązanej spółki handlowej okazały się nieskuteczne, ponieważ nie było na nich środków. Podobnie nie można było przeprowadzić zajęcia pojazdów spółki, gdyż nie zdołano ich zlokalizować.

16. Pismem z dnia 30 lipca 2009 r. poborca skarbowy narodowej agencji przychodów, zgodnie z zakresem uprawnień przysługujących mu na podstawie prawa krajowego, wystąpił do Zamestnik-direktor na Stoliczna direkcija na wytresznite raboti kym Ministerstwo na wytresznite raboti (zastępcy dyrektora stołecznej dyrekcji spraw wewnętrznych ministerstwa spraw wewnętrznych) o zastosowanie wobec skarżącego w postępowaniu głównym, jako członka zarządu spółki handlowej zobowiązanej z tytułu zaległości podatkowych, środka administracyjnego obejmującego zakaz opuszczania terytorium Bułgarii do czasu zapłacenia lub pełnego zabezpieczenia należności państwa.

17. Niniejsze odesłanie prejudycjalne zostało przedstawione w związku ze skargą o uchylenie wniesioną przez P. Aładżowa do sądu odsyłającego w sprawie spornej decyzji.

18. Napotkawszy na trudności związane z wykładnią prawa Unii, Administratiwen syd Sofija‑grad postanowił zawiesić postępowanie i postanowieniem z dnia 6 września 2010 r. skierował do Trybunału, na podstawie art. 267 TFUE, następujące pytania prejudycjalne:

„1) Czy zakaz opuszczania terytorium państwa członkowskiego Unii, wydany w stosunku do obywatela tego państwa z tytułu pełnionej przez niego funkcji członka zarządu spółki handlowej zarejestrowanej zgodnie z prawem tego państwa, z powodu nieuregulowanego zobowiązania tej spółki wobec administracji publicznej, stanowi środek uzasadniony ochroną »porządku publicznego« – w rozumieniu art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38 […] – w okolicznościach występujących w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu głównym w sytuacji, gdy jednocześnie zachodzą następujące okoliczności:

– w konstytucji tego państwa członkowskiego nie przewidziano ograniczenia swobody przemieszczania się osób fizycznych w celu ochrony »porządku publicznego«;

– uzasadnienie względami »porządku publicznego«, jako podstawa wspomnianego zakazu, jest przewidziane w ustawie krajowej wydanej w celu transponowania innego przepisu prawa Unii […];

– uzasadnienie względami »porządku publicznego«, w rozumieniu wspomnianego przepisu dyrektywy, obejmuje również względy związane z »ochroną praw innych obywateli«, jeżeli środek jest wydawany w celu zapewnienia dochodów budżetowych państwa członkowskiego poprzez ściąganie należności publicznoprawnych?

2) Czy z ograniczeń i warunków wykonywania swobody przemieszczania się obywateli Unii […] oraz ze środków podjętych w celu ich wprowadzenia w życie zgodnie z prawem Unii […] wynika – w okolicznościach sprawy rozpoznawanej w postępowaniu głównym ‑, że dopuszczalne jest uregulowanie krajowe przewidujące wydanie przez państwo członkowskie środka przymusu administracyjnego w postaci »zakazu opuszczania kraju« w stosunku do jednego z jego obywateli, z tytułu pełnionej przez niego funkcji członka zarządu spółki handlowej zarejestrowanej zgodnie z prawem tego państwa członkowskiego, z powodu nieuregulowanego zobowiązania spółki wobec administracji publicznej tego państwa, określonego zgodnie z przepisami prawa krajowego jako »znacznej wysokości«, jeżeli tę należność publicznoprawną można ściągnąć przy zastosowaniu procedury wzajemnej pomocy państw członkowskich określonej w dyrektywie [2008/55] oraz w rozporządzeniu [(WE) nr 1179/2008]?

3) Czy zasadę proporcjonalności oraz [warunki ograniczania wykonywania] swobody przemieszczania się obywateli Unii […], a także środki podjęte w celu ich wprowadzenia w życie zgodnie z prawem Unii […], a w szczególności kryteria, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 2 dyrektywy 2004/38 […], w okolicznościach sprawy rozpoznawanej w postępowaniu głównym należy interpretować w ten sposób, że w przypadku istnienia zobowiązania wobec administracji publicznej po stronie spółki handlowej zarejestrowanej zgodnie z prawem państwa członkowskiego, określonego zgodnie z przepisami prawa tego państwa jako »zobowiązanie znacznej wysokości«, dopuszczają one możliwość wydania w stosunku do osoby fizycznej, będącej członkiem zarządu spółki zobowiązanej, zakazu opuszczania tego państwa członkowskiego, o ile jednocześnie występują następujące okoliczności:

– istnienie »zobowiązania znacznej wysokości« wobec państwa jest postrzegane jako prawdziwe, rzeczywiste i dostatecznie poważne zagrożenie narażające nadrzędny interes społeczny – zagrożenie, które w ocenie ustawodawcy wymagało wprowadzenia specjalnego środka w postaci »zakazu opuszczania kraju«;

– nie przewidziano oceny okoliczności związanych z indywidualnym zachowaniem członka zarządu ani naruszeniem jego praw podstawowych, jak prawo do wykonywania działalności zawodowej wiążącej się z wyjazdami zagranicznymi w ramach innego stosunku pracy;

– nie bierze się pod uwagę skutków dla działalności gospodarczej spółki zobowiązanej ani możliwości uregulowania zobowiązania wobec państwa po wydaniu zakazu;

– zakaz jest wydawany na wniosek, który ma charakter wiążący, jeżeli poświadczono w nim istnienie zobowiązania wobec państwa w »znacznej wysokości« po stronie konkretnej spółki handlowej, niezabezpieczonego w zakresie kwoty głównej należności ani odsetek, a ponadto status członka organu zarządzającego spółki handlowej osoby, dla której występuje się o zakaz;

– wydany zakaz obowiązuje do czasu pełnego uregulowania lub zabezpieczenia należności państwa, przy czym nie przewidziano możliwości wystąpienia przez adresata zakazu o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ, który go wydał, ani uwzględnienia okresu przedawnienia zobowiązań?”.

III – Postępowanie przed Trybunałem

19. Tylko skarżący w postępowaniu głównym i Komisja Europejska przekazali Trybunałowi swoje uwagi pisemne.

IV – Analiza prawna

A – Uwagi wstępne

20. Tytułem wstępu należy przypomnieć, iż Trybunał miał już okazję dokonać wykładni art. 27 dyrektywy 2004/38 w związku z wyrokiem w sprawie Jipa( ). W tamtej sprawie w stosunku do skarżącego w postępowaniu głównym zastosowano zakaz opuszczania terytorium kraju wydany przez organy państwa członkowskiego pochodzenia ze względu na okoliczność, iż wcześniej znajdował się w sytuacji sprzecznej z prawem w innym państwie członkowskim, co doprowadziło do wydalenia go do państwa pochodzenia. Wprawdzie wyrok w sprawie Jipa sam jeden nie wystarczy do udzielenia odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedstawione w ramach niniejszego odesłania, należy jednak stwierdzić, iż Trybunał zajął w tym kontekście stanowisko w kilku kwestiach i przypomnienie jego oceny będzie bardzo przydatne przed rozpoczęciem analizy niniejszej sprawy.

21. W tamtym wyroku Trybunał kolejny raz stwierdził, iż status obywatela Unii, nadany obywatelom państw członkowskich na mocy prawa Unii, pozwala im na korzystanie z prawa do swobodnego przemieszczania się, które w sposób konieczny obejmuje prawo do opuszczenia terytorium państwa pochodzenia( ), co wynika zresztą wyraźnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2004/38( ). W związku z tym sytuacja obywatela Unii, któremu na podstawie środka krajowego uniemożliwia się opuszczenie terytorium państwa pochodzenia, jak najbardziej należy do zakresu prawa obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich( ). Jednakże Trybunał przyznał zaraz po tym, iż „prawo obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się nie jest bezwarunkowe, lecz przyznane jest z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków przewidzianych przez traktat oraz przepisów przyjętych [przepisy przyjęte] w celu jego wykonania”( ). Te ograniczenia i warunki wynikają z dyrektywy 2004/38, a konkretniej z jej art. 27 ust. 1, „który zezwala państwom członkowskim na ograniczenie swobody przemieszczania się obywateli Unii […] ze względu między innymi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo publiczne”( ). Wziąwszy pod uwagę porównanie, jakie Trybunał przeprowadził między prawem wjazdu a prawem wyjazdu, należy oczywiście uznać, iż art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38 stanowi podstawę, w oparciu o którą państwa członkowskie są uprawnione do ograniczania, pod pewnymi warunkami, swobody obywateli Unii opuszczania terytorium ich krajów.

22. Dalej w wyroku w sprawie Jipa Trybunał przypomniał, iż „o ile zasadniczo państwa członkowskie posiadają swobodę w określaniu – zgodnie z krajowymi potrzebami, które mogą różnić się w różnych państwach, jak i okresach – wymogów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, niemniej jednak w kontekście wspólnotowym, a w szczególności jeżeli chodzi o uzasadnienie odstępstwa od podstawowej zasady swobodnego przemieszczania się osób, wymogi te powinny być interpretowane w sposób wąski, aby ich zasięg nie był określany jednostronnie przez każde państwo członkowskie bez możliwości kontroli przez instytucje [Unii]”( ).

23. Powołując się na brzmienie art. 27 dyrektywy 2004/38 Trybunał kontynuuje wywody i dodaje, iż zgodnie z jego orzecznictwem „odwołanie się do pojęcia porządku publicznego wymaga w każdym wypadku istnienia – oprócz zakłócenia porządku społecznego, jakim jest każde naruszenie prawa – rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia podstawowego interesu społeczeństwa”( ). Ponadto ze względu na wymóg interpretowania zwężająco wszelkich odstępstw od swobody przemieszczania się ograniczenie tej swobody może być tolerowane tylko wtedy, jeśli opiera się „wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby, natomiast nie są dopuszczalne uzasadnienia, które nie są bezpośrednio związane z danym indywidualnym przypadkiem lub opierają się na względach ogólnej prewencji”( ), tak że „środek polegający na ograniczeniu wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się powinien zostać zastosowany w świetle okoliczności właściwych ochronie porządku publicznego […] państwa członkowskiego, które go stosuje”( ).

24. Teraz należy ocenić sytuację, która była powodem niniejszego odesłania prejudycjalnego, w świetle zasad sformułowanych w ten sposób przez Trybunał.

25. Z akt sprawy nie wynika jasno, czy P. Aładżow wcześniej korzystał ze swobody przemieszczania się, nawet jeśli rozsądnie rozumując, można przypuszczać, iż działalność, jaką prowadzi jako dyrektor sprzedaży spółki, czyli praca, która – według jego oświadczenia – wiąże się zasadniczo z wyjazdami za granicę, wymagała już skorzystania z tej swobody. W każdym razie, w przypadku prawa do wyjazdu, jakie gwarantuje prawo Unii, wcześniejsze korzystanie ze swobody przemieszczania się nie może być decydujące z dwóch głównych powodów. Po pierwsze, art. 4 ust. 1 dyrektywy 2004/38 gwarantuje prawo wyjazdu, nie wymagając wcześniejszego korzystania ze swobody przemieszczania się( ). Po drugie, logika nakazuje uznać, że swoboda przemieszczania się zostałaby w absurdalny sposób pozbawiona całej treści, gdyby obywatele Unii mogli korzystać z prawa wyjazdu z państwa pochodzenia tylko pod warunkiem, że wcześniej już opuścili terytorium tego państwa, a następnie tam powrócili. Chociaż dokładnie taki przypadek występuje w wyroku w sprawie Jipa( ), uwzględniwszy uwagi przedstawione powyżej sugeruję jednak, by twierdzenia zawarte w ww. wyroku rozszerzyć na sytuację obywatela, który jeszcze nie podróżował w obrębie Unii. Ocenę tę potwierdza zresztą art. 3 dyrektywy 2004/38, który przewiduje, że stosuje się ona „w odniesieniu do wszystkich obywateli Unii, którzy przemieszczają się do innego państwa członkowskiego lub przebywają w innym państwie członkowskim niż państwo członkowskie, którego są obywatelami”. Zatem sytuacja P. Aładżowa wchodzi bezspornie w zakres prawa do swobodnego poruszania się i pobytu obywateli Unii w państwach członkowskich, gwarantowanego przez dyrektywę 2004/38.

26. Sedno problemu podniesionego w tej sprawie leży więc gdzie indziej. Trybunał powinien tu ustalić, czy swoboda przemieszczania się przysługująca obywatelom Unii może być ograniczana, całkowicie zgodnie z dyrektywą 2004/38, ze względów związanych ze ściąganiem należności publicznoprawnych, które w rozpoznawanej sprawie mają postać zaległości podatkowych. Inaczej rzecz ujmując, chodzi o ustalenie, czy i w jakim stopniu państwo członkowskie może powoływać się na porządek publiczny w celu uzasadnienia zakazu opuszczania terytorium kraju zastosowanego wobec jednego z jego obywateli na takiej podstawie, że jest on zobowiązany wobec skarbu państwa z tytułu zaległości uznanych za zaległości znacznej wysokości. Aby ocenić, czy taki środek jest zgodny z przepisami art. 27 dyrektywy 2004/38, należy zastosować tok rozumowania, który powinien składać się z dwóch etapów, całkowicie moim zdaniem odrębnych. Najpierw należy ustalić, czy podstawa uzasadnienia może wchodzić w zakres któregoś z powodów wymienionych w art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38; następnie zaś trzeba zweryfikować proporcjonalność przedmiotowego środka, stosując kryteria wymienione w art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38, przy czym badanie to zostanie przeprowadzone w ramach analizy drugiego i trzeciego pytania prejudycjalnego, które należy zbadać razem.

B – W przedmiocie pytania pierwszego

27. Zanim przejdę do szczegółowej analizy w ramach etapu pierwszego, muszę stwierdzić, iż rząd bułgarski nie chciał uczestniczyć w niniejszym postępowaniu prejudycjalnym w charakterze interwenienta. W związku z tym Trybunał został pozbawiony szczególnego rodzaju wyjaśnień, jakich ten rząd mógłby udzielić na temat celów zakładanych przez jego ustawodawstwo, które jest przedmiotem sporu w postępowaniu głównym; wziąwszy pod uwagę stan postępowania, okoliczność ta skłania mnie do stwierdzenia, iż formułowanie ostatecznej oceny na temat tych celów byłoby dla Trybunału ryzykowne, ponieważ opierałaby się ona wyłącznie na przypuszczeniach, zatem ocenę końcową, w bardzo szerokim zakresie, należy pozostawić sądowi odsyłającemu.

28. Ponadto zaznaczam, iż we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, jak i w treści pytania pierwszego sąd odsyłający zwraca uwagę na rozbieżność między bułgarską konstytucją – która nie przewiduje podstawy uzasadnienia związanej z porządkiem publicznym – a ustawą krajową, na mocy której wydano sporną decyzję w sprawie skarżącego w postępowaniu głównym, a która z kolei przewiduje taką podstawę. Zwracam jednak uwagę, iż środek zastosowany wobec P. Aładżowa został wydany na podstawie przepisów ZBLD w związku z przepisami DOPK. Wymagająca ustalenia kwestia, czy nieumieszczenie w tekście właściwego artykułu konstytucji bułgarskiej wzmianki na temat porządku publicznego wynika ze świadomej woli władzy ustawodawczej zawężenia – w większym stopniu niż czyni to sama dyrektywa – zakresu ograniczeń swobody przemieszczania się, powinna być przedmiotem dyskusji na szczeblu bułgarskich władz politycznych lub sądowniczych, w konsekwencji więc nie wchodzi w zakres kompetencji Trybunału, podobnie jak kwestia zgodności ustawy z przepisami konstytucji Bułgarii. Z tej właśnie przyczyny w wywodach przedstawionych poniżej będę się zajmować jedynie ustaleniem, czy zakaz opuszczania terytorium państwa członkowskiego Unii zastosowany wobec obywatela tego państwa z tytułu pełnionej przez niego funkcji członka zarządu spółki handlowej zarejestrowanej zgodnie z prawem tego państwa członkowskiego, z powodu nieuregulowanego zobowiązania tej spółki wobec administracji publicznej, może – co do zasady – stanowić środek uzasadniony ochroną porządku publicznego w rozumieniu art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38, jeśli ten rodzaj uzasadnienia wprowadzono ustawą krajową, która służyła za podstawę prawną przedmiotowego zakazu.

29. Po uściśleniu powyższego mogę teraz przejść do sedna pytania pierwszego.

30. Zacznę od stwierdzenia, iż dla niniejszej sprawy wyrok w sprawie Riener przeciwko Bułgarii wydany przez Europejski Trybunał Praw Człowieka ma niewielkie znaczenie( ). W tamtym wyroku Europejski Trybunał Praw Człowieka miał zająć stanowisko w kwestii zgodności z art. 2 protokołu nr 4 do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”)( ) zakazu opuszczania terytorium Bułgarii wydanego w stosunku do osoby posiadającej podwójne obywatelstwo austriacko‑bułgarskie, ze względu na jej nieuregulowane zobowiązania publicznoprawne w bardzo dużej wysokości( ). ETPC orzekł wówczas, iż celem ustawodawstwa bułgarskiego jest zagwarantowanie zapłaty podatku( ) i że zastosowany środek dążył wobec tego do celu związanego z utrzymaniem porządku publicznego oraz ochroną praw i wolności innych osób w rozumieniu konwencji( ). Jednakże ETPC mógł tak orzec, ponieważ postanowienia EKPC i jej protokołów dopuszczają powoływanie się na porządek publiczny także do celów gospodarczych( ), nie przewidują więc ograniczeń podobnych do tych, jakie zawiera art. 27 ust. 1 in fine dyrektywy 2004/38. Zatem porządek prawny Unii znacznie rzadziej toleruje naruszanie swobody przemieszczania się obywateli Unii i zapewnia wyższy poziom ochrony niż ten, który oferuje system EKPC.

31. Artykuł 27 dyrektywy 2004/38 wymaga, aby uzasadnienie, w związku z którym państwo powołuje się na porządek publiczny, miało na celu ochronę któregoś „z podstawowych interesów społecznych”( ), wykluczając równocześnie takie powoływanie się „do celów gospodarczych”( ). Zatem problemem jest tu ustalenie, jaki jest w rzeczywistości cel, do którego zmierza ustawodawstwo krajowe. W tym względzie jedyne dostępne wskazówki, jakimi dysponujemy, zostały dostarczone przez sąd odsyłający, który stwierdza dość ogólnikowo, iż Bułgaria „podejmuje środki w celu wyegzekwowania zapłaty zobowiązań wobec administracji publicznej celem zapewnienia wpływów do budżetu, w przypadku gdy zabezpieczenie tych środków jest kwestią interesu ogólnego”( ). W treści pytania prejudycjalnego ograniczono się do przypomnienia, że środek jest stosowany w celu zapewnienia dochodów budżetowych państwa członkowskiego, ale wspomniano również, iż ściąganie należności publicznoprawnych wiąże się, w świetle prawa krajowego, z celem związanym z „ochroną praw innych obywateli”. Istnienie zaległości podatkowych zobowiązanej spółki zostało zresztą przedstawione jako zagrożenie „narażające nadrzędny interes społeczny”, bez określenia, o jaki interes chodzi.

32. W takim przypadku możliwe są dwie interpretacje.

33. Albo można uważać, że ściąganie zaległości podatkowych nie ma innych skutków niż przymuszenie zobowiązanego do honorowania swoich długów. Zatem zostałaby tu przyjęta koncepcja, która zmierza do traktowania państwa jak każdego innego podmiotu gospodarczego usiłującego ściągnąć swoje należności. Przy tej koncepcji państwo realizuje głównie, jeśli nie wyłącznie, cel gospodarczy. Jeżeli jedynym zamierzonym celem jest zapewnienie dochodów państwa, wówczas uzasadnienie związane z porządkiem publicznym na podstawie art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38 nie jest dopuszczalne w sposób jednoznaczny( ).

34. Albo można inaczej postrzegać problem ze względu na bardzo szczególny, w tym przypadku, charakter wierzyciela oraz na przeznaczenie podatku. Nie można wykluczyć, iż u podstaw bułgarskiego ustawodawstwa leżą względy innego rodzaju niż gospodarcze, ponieważ każdy podatnik, uiszczając swoje zobowiązania podatkowe, uświadamia sobie przynależność do społeczności, wobec której wykazuje w ten sposób swoją solidarność. Oczywiście wpłacone podatki służą głównie finansowaniu pewnej liczby działań państwa lub infrastruktury i gdyby na tym się zatrzymać, można by łatwo stwierdzić, iż zapłata podatku służy celom gospodarczym. Jednakże takie podejście wydaje mi się uproszczeniem, ponieważ nie chodzi tu o finansowanie pierwszej z brzegu działalności czy nie wiadomo jakiej infrastruktury. Poza ściągnięciem podatku stawką jest tu – lub przynajmniej może być – utrzymanie podstawowych funkcji państwa, a równocześnie chodzi o fundamenty solidarności społecznej i wolę współżycia danej wspólnoty. Być może właśnie w ten sposób należy interpretować pogląd wyrażony przez sąd odsyłający, że celem, do którego dąży środek będący przedmiotem sprawy rozpoznawanej w postępowaniu głównym, jest także „ochrona praw innych obywateli”. W każdym razie koncepcja – ostatecznie powszechnie przyjęta – że funkcją podatku jest przysporzenie państwu dochodów do ich redystrybucji w celu zapewnienia minimum spójności społecznej, wydaje mi się bardzo daleka od czysto gospodarczej logiki, którą charakteryzuje dążenie do osiągnięcia osobistego zysku za wszelką cenę.

35. W związku z powyższym, w moim rozumieniu, nie można z góry i automatycznie redukować podstawowych interesów zbiorowych, które są chronione przez państwo poprzez nakładanie i ściąganie podatków, wyłącznie do wymiaru gospodarczego, zwłaszcza że Trybunał przyznał, że okoliczność, iż określone uregulowanie może pozwalać osiągać – obok celów związanych z uzasadnieniem odstępstwa – także ewentualne cele o charakterze gospodarczym, nie wyklucza jednak możliwości powołania się na ww. uzasadnienie odstępstwa( ).

36. W każdym razie do państwa członkowskiego, którego przepisy prawne lub administracyjne są przedmiotem sporu, należy bardzo dokładne wyjaśnienie i wytłumaczenie powodów, dla których uznało, że nieściągnięcie należności podatkowych rzeczywiście stanowi zagrożenie dla jego porządku publicznego. W tym względzie, aczkolwiek nie sprzeciwiam się uznaniu możliwości związku między ściąganiem zobowiązań podatkowych a utrzymaniem porządku publicznego, sądzę jednak, iż powoływanie się na porządek publiczny jest możliwe jedynie w bardzo wyjątkowych okolicznościach, wymagających wykazania ich w sposób nadzwyczaj dokładny oraz wskazania przez dane państwo członkowskie powodów, dla których uważa ono, że nieściągnięcie jednego zobowiązania podatkowego stanowi zagrożenie dla jego porządku publicznego, tym bardziej że kwota zobowiązania, od której można zastosować środek stanowiący odstępstwo od swobody przemieszczenia się, mimo iż w prawie krajowym uznana za znaczną, na pierwszy rzut oka nie wydaje mi się na tyle wysoka, by była w stanie zagrażać podstawowym interesom, o których właśnie była mowa.

37. Z powyższych wywodów można wyciągnąć wnioski dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, nie jest, moim zdaniem, możliwe wykluczenie a priori i w każdych okolicznościach hipotezy, że ściąganie zobowiązań podatkowych pod pewnymi warunkami można zakwalifikować jako wyjątek związany z porządkiem publicznym. Po drugie, rozstrzygnięcie kwestii, czy w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu głównym porządek publiczny może być przywoływany jako uzasadnienie środka stanowiącego odstępstwo od swobody przemieszczania się obywateli Unii, będzie wymagało od sądu odsyłającego zastanowienia się nad ogólną filozofią systemu podatkowego w jego kraju, a także nad konkretną sytuacją, w jakiej został zastosowany sporny środek. Na koniec pozwolę sobie przypomnieć, iż ocena zgodności z prawem Unii środka będącego przedmiotem sporu w postępowaniu głównym nie zatrzymuje się na ustaleniu powołanej podstawy uzasadnienia, ponieważ przedmiotowy środek powinien ponadto spełniać pozostałe kryteria określone w art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38, co będzie właśnie przedmiotem analizy w ramach omawiania pytania drugiego i trzeciego.

38. W tych okolicznościach oraz ze względu na luki w aktach sprawy sugeruję, by na pytanie pierwsze zadane przez sąd odsyłający udzielić następującej odpowiedzi: środek nakładający zakaz opuszczania terytorium państwa członkowskiego Unii na obywatela tego państwa z tytułu pełnionej przez niego funkcji członka zarządu spółki handlowej zarejestrowanej zgodnie z prawem tego państwa członkowskiego, z powodu nieuregulowanego zobowiązania tej spółki wobec administracji publicznej, co do zasady może stanowić środek uzasadniony względami porządku publicznego, z uwagi na które dopuszcza się odstępstwa, w rozumieniu art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38, pod warunkiem że ściągnięcie przedmiotowego zobowiązania służy nadrzędnym interesom innym niż gospodarcze, które rzeczywiście będą zagrożone, jeśli nie nastąpi jego ściągnięcie, co powinien zbadać sąd krajowy, ustalając przyczyny leżące u podstaw ustawodawstwa krajowego, na którego podstawie zastosowano przedmiotowy środek, a także konkretne okoliczności, w jakich go zastosowano.

C – W przedmiocie pytań drugiego i trzeciego

39. W pytaniach drugim i trzecim, które należy rozważyć łącznie, sąd odsyłający zastanawia się, zasadniczo, nad okolicznością, czy zakaz opuszczania terytorium kraju nałożony na skarżącego w postępowaniu głównym spełnia warunki przewidziane w art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Zgodnie z brzmieniem tego ustępu nie wystarcza, by cel, któremu służy środek ograniczający swobodę przemieszczania się obywatela Unii, wchodził w zakres uzasadnień określonych w art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38. Tego rodzaju środek powinien jeszcze spełniać kryterium proporcjonalności, opierać się na indywidualnym zachowaniu danej osoby, zachowanie to musi stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych, który środek ten ma za zadanie w ten sposób chronić.

40. Co się tyczy przestrzegania zasady proporcjonalności przez środek będący przedmiotem sporu rozpoznawanego w postępowaniu głównym, w sprawie którego Trybunał ma zająć stanowisko na wyraźny wniosek sądu odsyłającego, trzeba się upewnić, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, czy ograniczenie prawa wyjazdu wprowadzone przez środek krajowy jest konieczne dla zapewnienia realizacji założonego celu i nie wykracza poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia( ). Inaczej rzecz ujmując, w celu spełnienia wymogów wymienionych w art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38, środek zastosowany wobec skarżącego w postępowaniu głównym powinien się okazać odpowiedni i konieczny do osiągnięcia wytyczonego celu( ). Ponadto do oceny proporcjonalności środka ograniczającego należy także brać pod uwagę spójny i systematyczny charakter uregulowania, które służy za jego podstawę prawną( ).

41. Zaznaczam więc, iż przedmiotowy środek został zastosowany wyłącznie wobec skarżącego w postępowaniu głównym z tytułu pełnionej przez niego funkcji członka zarządu spółki zobowiązanej, chociaż zarząd tej spółki liczy w sumie trzech członków, którzy – według oświadczenia zarówno sądu odsyłającego, jak i skarżącego w postępowaniu głównym – mają takie same uprawnienia do reprezentowania spółki „łącznie i solidarnie”. Dalej sąd odsyłający wyraża opinię, że nałożenie spornego środka akurat na P. Aładżowa jest „subiektywn[e] i nie opiera się na konkretnych kryteriach”. Ponadto pozbawienie skarżącego w postępowaniu głównym prawa wyjazdu w sytuacji, gdy dochody, jakie mógłby osiągnąć ze swojej działalności zawodowej, zależą właśnie od korzystania z tego prawa, wydaje się w pewien sposób sprzeczne z samym celem polegającym na ściągnięciu zobowiązań podatkowych. W tych okolicznościach można co najmniej wątpić w konsekwencję i spójność ustawodawstwa krajowego.

42. Jak już mówiłem, trzeba również zastanowić się, czy wartość zobowiązania podlegającego ściągnięciu jest rzeczywiście wysoka. W tym względzie przypominam, że próg, od którego prawo bułgarskie zezwala organom skarbowym wystąpić do organów ministerstwa spraw wewnętrznych z wnioskiem o wydanie decyzji o zakazie opuszczania terytorium kraju, wynosi 5000 BGN, czyli równowartość mniej więcej 2500 EUR. Otóż wątpię, w tej kwestii również, żeby wszystkie zobowiązania w takiej wysokości zaciągnięte wobec państwa były rzeczywiście w stanie zagrażać podstawowym interesom innym niż gospodarcze, o których wspominałem w związku z pytaniem pierwszym, wyłączając całkowicie wyjątkową sytuację, którą sąd odsyłający powinien także ocenić w sposób szczególnie dokładny.

43. Wreszcie trudno byłoby obronić tezę, że nie istnieją alternatywne środki równie skuteczne, za to w mniejszym stopniu naruszające swobodę przemieszczania się. Środek zastosowany wobec skarżącego w postępowaniu głównym nie jest ograniczony w czasie i – jak się wydaje – nie może być poddany kontroli, dopóki zobowiązanie nie zostanie uregulowane lub nie zostanie ustanowione zabezpieczenie na równowartość kwoty zobowiązania. Możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy, jak i odwołania się od decyzji są, według słów sądu odsyłającego, dość ograniczone lub wręcz nie istnieją. Ponadto każde naruszenie swobody przemieszczania się pociąga za sobą potencjalne naruszenie szeregu praw podstawowych, z których korzystanie jest uwarunkowane swobodą wjazdu i wyjazdu. Jest to więc środek szczególnie dotkliwy, który nałożono na skarżącego w postępowaniu głównym przy w sumie dość względnej skuteczności, skoro w konsekwencji prowadzi – jak w przypadku P. Aładżowa – do uniemożliwienia wykonywania działalności zawodowej. Jak słusznie zwraca uwagę sam P. Aładżow, innym możliwym rozwiązaniem było zajęcie wynagrodzenia. Ponadto trzeba również uwzględnić wszystkie alternatywne sposoby działania, jakie oferuje prawo Unii. W tym zakresie trzeba oczywiście wziąć pod uwagę – jak słusznie zaznaczył sąd odsyłający – możliwość zastosowania procedury wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących w szczególności podatku od wartości dodanej oraz opłat celnych( ), a właśnie z tytułu tego podatku i ceł powstały zaległości spółki zobowiązanej, której jednym z członków zarządu jest P. Aładżow. Procedura ta gwarantuje państwu bułgarskiemu – nawet w przypadku, gdyby P. Aładżow wykorzystał swoje prawo do wyjazdu, aby na stałe osiedlić się na terytorium innego państwa członkowskiego – że pomimo zmiany miejsca zamieszkania nie udałoby mu się uchylić od zobowiązań podatkowych wobec bułgarskiego skarbu państwa.

44. W świetle całości powyższych wywodów należy, według mnie, stwierdzić, iż ingerencja w korzystanie z prawa do wyjazdu P. Aładżowa była nieproporcjonalna. Można zatem już w tym momencie uznać, iż – przy założeniu, że wolno się powoływać na porządek publiczny jako podstawę uzasadnienia środka stanowiącego odstępstwo od swobody przemieszczania się przysługującej obywatelowi Unii, określonej przez dyrektywę 2004/38 – art. 27 ust. 2 tejże dyrektywy stoi na przeszkodzie takiemu środkowi już tylko z tego jednego powodu, że narusza on zasadę proporcjonalności.

45. Ponadto, jeśli – pomimo powyższego wniosku – Trybunał postanowi kontynuować badanie kryteriów określonych w art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38, należy również stwierdzić, iż sporny środek nie opiera się na stricte indywidualnym zachowaniu skarżącego w postępowaniu głównym ani nie został wydany ze względu na okoliczność, że stanowi ono rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów bułgarskiego społeczeństwa. W istocie ze stanu prawa krajowego wynika, iż w momencie, gdy poborca skarbowy wystąpi do właściwych organów ministerstwa spraw wewnętrznych z wnioskiem o wydanie zakazu opuszczania terytorium kraju, organy te mają obowiązek to zrobić. Mamy tu do czynienia z kompetencją związaną. Wystarczy, że poborca skarbowy poinformuje w swoim wniosku o istnieniu zaległości podatkowych przekraczających kwotę 5000 BGN, o wszczęciu postępowaniu egzekucyjnego oraz poda dane spółki zobowiązanej i członka zarządu, na którego ma być wystawiony zakaz wyjazdu. Zatem to nie na indywidualnym zachowaniu P. Aładżowa opierał się wniosek poborcy podatkowego. Ten ostatni nie wykazał więc, że stanowiło ono rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie. Nie można także utrzymywać, iż to sama okoliczność bycia zobowiązanym z tytułu zaległości podatkowych przekraczających 5000 BGN, stanowi takie zagrożenie, bowiem art. 27 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2004/38 całkowicie jasno określa, że to indywidualne zachowanie, a nie jakiś stan faktyczny, ma stanowić takie zagrożenie. Z akt sprawy ponadto wynika, iż w spornej decyzji brak jakiejkolwiek wzmianki na temat elementów podmiotowych i aktualnych, związanych z indywidualnym zachowaniem P. Aładżowa (jak na przykład recydywa w nadużyciach finansowych na dużą skalę lub oszukańcze bankructwo), które ewentualnie mogłyby uzasadnić zastosowanie zakazu tylko do niego samego.

46. W tych okolicznościach należy stwierdzić, iż art. 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38 stoi na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które przewiduje zastosowanie przez państwo członkowskie środka przymusu administracyjnego w postaci „zakazu opuszczania kraju” przez obywateli tego państwa z tytułu pełnionej funkcji członka zarządu spółki handlowej zarejestrowanej zgodnie z prawem tego państwa członkowskiego, z powodu nieuregulowanego zobowiązania tej spółki wobec administracji publicznej tego samego państwa, podczas gdy z akt sprawy wynika, po pierwsze, że decyzja jest niezgodna z zasadą proporcjonalności, a po drugie, że przedmiotowy środek nie opiera się na ocenie indywidualnego zachowania osoby, do której się odnosi, uznającej to zachowanie za rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie.

V – Wnioski

47. W świetle całości powyższych wywodów sugeruję, by Trybunał udzielił następujących odpowiedzi na pytania prejudycjalne zadane przez Administratiwen syd Sofija‑grad:

1) Środek nakładający zakaz opuszczania terytorium państwa członkowskiego Unii na obywatela tego państwa z tytułu pełnionej przez niego funkcji członka zarządu spółki handlowej zarejestrowanej zgodnie z prawem tego państwa członkowskiego, z powodu nieuregulowanego zobowiązania tej spółki wobec administracji publicznej, co do zasady może stanowić środek uzasadniony względami porządku publicznego, z uwagi na które dopuszcza się odstępstwa, w rozumieniu art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38/CE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, pod warunkiem że ściągnięcie przedmiotowego zobowiązania służy nadrzędnym interesom innym niż gospodarcze, które rzeczywiście będą zagrożone, jeśli nie nastąpi jego ściągnięcie, co powinien zbadać sąd krajowy, ustalając przyczyny leżące u podstaw ustawodawstwa krajowego, na podstawie którego zastosowano przedmiotowy środek, a także konkretne okoliczności, w jakich go zastosowano.

2) Artykuł 27 ust. 2 dyrektywy 2004/38 stoi na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które przewiduje zastosowanie przez państwo członkowskie środka przymusu administracyjnego w postaci „zakazu opuszczania kraju” przez obywateli tego państwa, z tytułu pełnionej funkcji członka zarządu spółki handlowej zarejestrowanej zgodnie z prawem tego państwa członkowskiego, z powodu nieuregulowanego zobowiązania tej spółki wobec administracji publicznej tego samego państwa, uważanego zgodnie z przepisami prawa krajowego za »zobowiązanie znacznej wysokości«, podczas gdy z akt sprawy wynika, po pierwsze, że decyzja jest niezgodna z zasadą proporcjonalności, a po drugie, że przedmiotowy środek nie opiera się na ocenie indywidualnego zachowania osoby, do której się odnosi, uznającej to zachowanie za rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie.