OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 8 września 2005 r.( )

Sprawa C‑66/04

Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej

przeciwko

Parlamentowi Europejskiemu

i

Radzie Unii Europejskiej





Rozporządzenie (WE) nr 2065/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 listopada 2003 r. w sprawie środków aromatyzujących dymu wędzarniczego używanych lub przeznaczanych do użycia w środkach spożywczych lub na ich powierzchni – Wybór podstawy prawnej – Artykuł 95 ust. 1 WE – Przekazanie uprawnień wykonawczych – Artykuł 202 WE

I – Wprowadzenie

1. Rozporządzenie (WE) nr 2065/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 listopada 2003 r. w sprawie środków aromatyzujących dymu wędzarniczego używanych lub przeznaczanych do użycia w środkach spożywczych lub na ich powierzchni( ) nie reguluje bezpośrednio, które środki aromatyzujące dymu wędzarniczego mogą być stosowane na rynku wewnętrznym. Rozporządzenie to przewiduje zasadniczo procedurę, w której Komisja zezwala na tzw. produkty początkowe do produkcji środków aromatyzujących dymu wędzarniczego. Dozwolone substancje zostają włączone do wykazu pozytywnego w załączniku rozporządzenia.

2. Strony prowadzą spór o to, czy art. 95 ust. 1 WE zezwala na utworzenie takich „wielostopniowych” modeli regulacyjnych, czy też tylko zezwala na środki, które bezpośrednio same zbliżają prawo państw członkowskich. Ponadto sporne jest, czy uprawnienia Komisji w tej procedurze uregulowane są w stopniu wystarczającym.

II – Stan faktyczny i ramy prawne

3. Podstawą prawną rozporządzenia jest art. 95 WE, który stanowi między innymi:

„1. […] Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą określoną w artykule 251 i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno‑Społecznym, przyjmuje środki dotyczące zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego.

[…]

4. Jeśli po przyjęciu przez Radę lub Komisję środka harmonizującego państwo członkowskie uzna za niezbędne utrzymanie przepisów krajowych uzasadnionych ważnymi względami określonymi w artykule 30 lub dotyczącymi ochrony środowiska naturalnego, lub środowiska pracy, notyfikuje je Komisji, wskazując powody ich utrzymania.

5. Ponadto bez uszczerbku dla ustępu 4, jeśli po przyjęciu przez Radę lub Komisję środka harmonizującego państwo członkowskie uzna za niezbędne wprowadzenie przepisów krajowych opartych na nowych dowodach naukowych dotyczących ochrony środowiska naturalnego lub środowiska pracy ze względu na specyficzny problem tego państwa, który pojawił się po przyjęciu środka harmonizującego, notyfikuje ono Komisji projektowane środki oraz powody ich wprowadzenia”.

4. Przyznanie uprawnień wykonawczych Komisji uregulowane jest w art. 202 tiret trzecie WE:

„Aby zapewnić wykonanie celów określonych w niniejszym Traktacie Rada, zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu

[…]

– przyznaje Komisji w aktach przez siebie przyjmowanych uprawnienia do wykonywania norm, które Rada ustanawia. Rada może uzależnić wykonywanie tych uprawnień od pewnych warunków. Może również, w szczególnych przypadkach, zastrzec dla siebie prawo bezpośredniego wykonywania uprawnień wykonawczych. Warunki, o których mowa wyżej, powinny być zgodne z zasadami i normami, które Rada, stanowiąc jednomyślnie na wniosek Komisji i po uzyskaniu opinii Parlamentu Europejskiego, wcześniej ustanowi”.

5. Produkcja środków aromatyzujących dymu wędzarniczego została opisana w motywie siódmym rozporządzenia:

„[…] Produkcja tych środków aromatyzujących dymu wędzarniczego zaczyna się od kondensacji dymu. Skondensowany dym jest zwykle rozdzielany za pomocą procesów fizycznych na początkowy koncentrat dymny w roztworze wodnym, nierozpuszczalną w wodzie ciężką fazę smołową oraz nierozpuszczalną fazę oleistą. Nierozpuszczalna faza oleista jest produktem ubocznym i nie nadaje się do produkcji aromatu dymnego. Wstępny koncentrat i frakcje nierozpuszczalnej w wodzie ciężkiej fazy smołowej, »początkowe frakcje smołowe«, są oczyszczane w celu usunięcia składników dymu, które są najbardziej szkodliwe dla zdrowia ludzkiego. Następnie mogą one być odpowiednio stosowane w takiej postaci w środkach spożywczych lub do produkcji pochodnych aromatów dymu wędzarniczego, otrzymywanych poprzez dalsze odpowiednie przetwarzanie fizyczne, takie jak procesy ekstrakcji, destylacji, koncentracji poprzez odparowanie, absorpcji lub rozdzielanie techniką membranową oraz dodanie składników żywnościowych, innych środków aromatyzujących, dodatków do żywności lub rozpuszczalników, bez uszczerbku dla bardziej szczegółowego prawodawstwa wspólnotowego”.

6. Jeśli chodzi o ryzyko związane ze stosowaniem środków aromatyzujących dymu wędzarniczego, motyw szósty stanowi:

„Skład chemiczny dymu jest złożony i zależy między innymi od rodzaju użytego drewna, zastosowanej metody uzyskiwania dymu, zawartości wody w drewnie oraz temperatury i stężenia tlenu w czasie wytwarzania dymu. Wędzone środki spożywcze zwykle wywołują obawy natury zdrowotnej, szczególnie odnoszące się do ewentualnej obecności wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych. Ponieważ aromaty dymu wędzarniczego są wywarzane z dymu, który jest poddawany frakcjonowaniu i procesom oczyszczania, zastosowanie aromatów dymu wędzarniczego ogólnie uważane jest za stwarzające mniej obaw natury zdrowotnej niż tradycyjny proces wędzenia. W ocenie bezpieczeństwa należy jednak wziąć pod uwagę szersze zastosowanie środków aromatyzujących dymu wędzarniczego w porównaniu do wędzenia konwencjonalnego”.

7. W motywie ósmym mowa jest o trudnościach związanych z naukową oceną środków aromatyzujących dymu wędzarniczego:

„Komitet Naukowy ds. Żywności stwierdził, że ze względu na duże zróżnicowanie pod względem fizycznym i chemicznym środków aromatyzujących dymu wędzarniczego stosowanych do aromatyzowania żywności nie jest możliwe przyjęcie wspólnego podejścia do oceny bezpieczeństwa i dlatego ocena toksykologiczna powinna koncentrować się na poszczególnych koncentratach dymnych”.

8. Zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia środek aromatyzujący dymu wędzarniczego lub zawierający go środek spożywczy może zostać wprowadzony do obrotu tylko wówczas, gdy Komisja, zgodnie z rozporządzeniem, wydała zezwolenie na produkt początkowy, z którego został wyprodukowany.

9. Zgodnie z art. 3 rozporządzenia produktami początkowymi są początkowe koncentraty dymne i frakcje smołowe. Te początkowe produkty są przedmiotem procedury wydawania zezwoleń przewidzianej w rozporządzeniu. Zezwolenia udziela Komisja na wniosek producenta, przy udziale komitetu( ) i Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (zwanego dalej „Urzędem”)( ). Komisja ma obowiązek na wniosek ocenić środek aromatyzujący dymu wędzarniczego i albo włączyć go w drodze rozporządzenia wykonawczego do listy dozwolonych środków aromatyzujących dymu wędzarniczego (wykaz pozytywny) albo odmówić wydania zezwolenia w drodze decyzji skierowanej do wnioskodawcy.

10. Warunki uzyskania zezwolenia są zdefiniowane w art. 4 ust. 1 rozporządzenia:

„Zastosowanie środków aromatyzujących w środkach spożywczych lub na ich powierzchni jest dozwolone tylko wówczas, gdy w sposób wystarczający zostało przedstawione, że

– nie stwarza to ryzyka dla zdrowia ludzkiego,

– nie wprowadza w błąd konsumentów”.

11. Zgodnie z art. 9 rozporządzenia Komisja może uwzględnić, przy podejmowaniu decyzji, również „inne czynniki pozostające w sposób uzasadniony w związku z daną dziedziną”.

12. Ponadto drewno użyte do produkcji produktu początkowego, zgodnie z art. 5 rozporządzenia, nie może być poddawane obróbce, celowo lub nie, przy użyciu substancji chemicznych w okresie sześciu miesięcy bezpośrednio poprzedzającym jego ścięcie lub następującym po jego ścięciu, chyba że można udowodnić, że użyta substancja nie stwarza ryzyka powstawania w czasie spalania potencjalnie toksycznych substancji. Załącznik I rozporządzenia zawiera kolejne wymogi odnoszące się do procedury produkcji, jak na przykład wartości graniczne dla benzopirenów i benzoantracenów.

III – Żądania stron

13. Pismem z dnia 11 lutego 2003 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 16 lutego 2004 r., Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej wystąpiło, na podstawie art. 230 WE, ze skargą przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej, wnosząc o:

1) stwierdzenie nieważności rozporządzenia nr 2065/2003;

2) obciążenie Parlamentu i Rady kosztami postępowania.

14. Parlament i Rada wnoszą natomiast do Trybunału o:

1) oddalenie skargi oraz

2) obciążenie Zjednoczonego Królestwa kosztami postępowania.

15. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 24 czerwca 2004 r., wydanym na podstawie art. 40 § 1 statutu Trybunału i art. 93 § 1 regulaminu Komisja Wspólnot Europejskich została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta po stronie Parlamentu i Rady.

IV – Ocena prawna

16. Skarga dotyczy przede wszystkim tego, czy art. 95 ust. 1 WE stanowi właściwą podstawę prawną do wydania rzeczonego rozporządzenia. Zjednoczone Królestwo podaje także w wątpliwość proporcjonalność tego rodzaju uregulowań. Wreszcie Zjednoczone Królestwo jest zdania, że rozporządzenie narusza art. 202 tiret trzecie WE, ponieważ przekazuje Komisji główne funkcje związane ze zbliżaniem prawa. Dopuszcza się jednak tylko przekazanie „wykonania”.

A – W przedmiocie art. 95 ust. 1 WE jako podstawy prawnej rozporządzenia

17. Zgodnie z art. 95 ust. 1 WE Rada przyjmuje środki dotyczące zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego.

18. Artykuł 95 ust. 1 WE jest brany pod uwagę jako podstawa prawna tylko wówczas, gdy z aktu prawnego wynika( ) w sposób obiektywny i rzeczywisty, iż jego celem jest poprawa( ) warunków ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego.

19. Tak jest w niniejszym przypadku. Zgodnie z rozporządzeniem produkty początkowe, na które udzielono zezwolenia, mogą być używane w całej Wspólnocie. Jak zauważa Komisja – a pozostałe strony temu nie zaprzeczają – wcześniej w poszczególnych państwach członkowskich obowiązywały procedury wydawania zezwoleń, które mogły skutkować, przynajmniej potencjalnie, różnymi wynikami, co mogło stanowić przeszkodę dla swobodnego przepływu początkowych produktów, wytwarzanych z nich aromatów i artykułów spożywczych, w których lub na których aromaty te są obecne, i zakłócać konkurencję. W zakresie, w jakim rozporządzenie przewiduje w przyszłości wycofanie z rynku produktów początkowych, jest to uzasadnione potrzebą ochrony zdrowia ludzkiego, dla którego art. 95 ust. 3 WE ustala wysoki poziom ochrony.

20. Artykuł 95 ust. 1 WE zezwala jednak wyłącznie na „środki dotyczące zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich”. Właśnie to brzmienie jest przedmiotem różnej interpretacji przez strony sporu. Te różne opinie można podsumować w sposób następujący:

21. Zjednoczone Królestwo twierdzi, że określenie „środki dotyczące zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich” odnosi się do prawa państw członkowskich. Jego zdaniem art. 95 ust. 1 WE nie może zatem stanowić podstawy prawnej dla przepisów, których wydanie wykracza poza kompetencje państw członkowskich. Z tego względu decydującą kwestią jest pytanie, czy dany środek ma na celu osiągnięcie rezultatu, który mógł zostać osiągnięty poprzez równoczesne wydanie identycznych przepisów w państwach członkowskich, czy też nie?

22. W niniejszym przypadku na to pytanie należy odpowiedzieć przecząco, ponieważ rozporządzenie nie ustanawia żadnych kryteriów materialnych w celu zbliżenia norm prawnych państw członkowskich ani nie wprowadza do prawa krajowego żadnej zharmonizowanej normy. Raczej ustanawia ono scentralizowaną na poziomie Wspólnoty procedurę wydawania zezwoleń, w ramach której Komisja i Urząd mają za zadanie ustalić pozytywny wykaz środków aromatyzujących dymu wędzarniczego. Środka takiego nie mogliby ustanowić ustawodawcy państw członkowskich, nawet wydając równocześnie krajowe przepisy o treści odpowiadającej treści omawianego rozporządzenia. W związku z tym art. 95 ust. 1 WE jest niewłaściwą podstawą prawną do wydania rozporządzenia. W jego miejsce należałoby zastosować jako podstawę prawną art. 308 WE.

23. Twierdzenie Zjednoczonego Królestwa dotyczące interpretacji art. 95 ust. 1 WE odpowiada rozpowszechnionemu poglądowi (lansowanemu przede wszystkim w niemieckiej nauce prawa), który również opiera się na fragmencie „w celu zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich”, dostrzega jednak główną problematykę zasadniczo w „uzurpacji” przez Wspólnotę kompetencji administracyjnych państw członkowskich( ).

24. Z kolei w ocenie instytucji będących stronami postępowania art. 95 ust. 1 WE umożliwia stosowanie środków wielostopniowych. Przepisu takiego jak ten nie można rozpatrywać w oderwaniu, lecz w świetle środków wykonawczych, które są przyjmowane na jego podstawie. Rozporządzenie prowadzi bowiem do zbliżenia przepisów przy pomocy pozytywnego wykazu dozwolonych produktów początkowych, ustanowionego na jego podstawie przez Komisję. Również ta interpretacja ma w literaturze swoich zwolenników( ).

25. Mając te argumenty na uwadze, należy przypomnieć, że sporne rozporządzenie nie powoduje samo żadnego bezpośredniego zbliżenia prawa państw członkowskich. Jeśli zawiera ono standardy materialne, to stosuje się je w celu wypracowania pozytywnego wykazu przez Komisję. Dopiero rozporządzenie wykonawcze Komisji oparte na rzeczonym rozporządzeniu mogłoby być brane pod uwagę jako środek zbliżający w formie wykazu pozytywnego. W związku z tym rozporządzenie reguluje najwyżej etap pośredni na drodze do zbliżenia przepisów państw członkowskich, dotyczących użycia środków aromatyzujących dymu wędzarniczego.

26. Z tego względu należy ustalić, czy art. 95 ust. 1 WE zezwala na utworzenie takich wielostopniowych modeli regulacyjnych, czy też tylko zezwala na środki, które bezpośrednio same zbliżają prawo państw członkowskich.

27. Bezsporne jest, że pojęcie „środka”, użyte w art. 95 ust. 1 WE, obejmuje przynajmniej wszystkie postaci aktów prawnych wymienione w art. 249 WE, to znaczy rozporządzenia, dyrektywy, decyzje i opinie. W związku z tym wydanie na podstawie art. 95 ust. 1 WE rozporządzenia ma uzasadnienie formalne.

28. Zjednoczone Królestwo koncentruje się jednak na poszczególnych częściach pozostałego fragmentu, a zwłaszcza na określeniach „zbliżenie” i „państwa członkowskie”:

29. Twierdzi ono, że art. 95 ust. 1 WE przyznaje uprawnienie do zbliżania przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich. Samo pojęcie „zbliżania” wskazuje już na odniesienie do prawa państwa członkowskiego, ponieważ prawo wspólnotowe ze swoim jednolitym zakresem obowiązywania nie wymaga żadnego zbliżenia. Dyrektywa jest właśnie klasycznym środkiem zbliżającym, ponieważ wymaga harmonizacji prawa państw członkowskich do wytycznych wspólnotowych. Rozporządzenie idzie dalej, zastępując prawo państw członkowskich przepisami wspólnotowymi o bezpośrednim zastosowaniu, jednak osiągany w ten sposób skutek w postaci ujednolicenia prawa można postrzegać jako „najbardziej intensywną formę” zbliżenia przepisów. Także w drodze decyzji, skierowanych do państw członkowskich, można osiągnąć zbliżenie ich prawa. Wspólną cechą tych środków jest to, że harmonizują one albo zastępują potencjalnie rozbieżne przepisy prawa państw członkowskich. Dlatego też przedmiotem środków zbliżania prawa może być tylko to, co państwa członkowskie mogą regulować w ramach własnej kompetencji.

30. Dalej Zjednoczone Królestwo podnosi, że art. 95 ust. 1 WE przyznaje uprawnienie do zbliżania przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich. Z odniesienia do prawa państw członkowskich można również wywnioskować, że Wspólnota jest uprawniona do zastosowania tylko tych środków, które mogłyby być zastosowane w prawie państw członkowskich.

31. Stanowisko Zjednoczonego Królestwa przekonuje o tyle, że wskazanie w treści przepisu na „zbliżenie” przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych „państw członkowskich” wymaga odniesienia podjętych środków (harmonizujących) do prawa krajowego. Odniesienie takie ma miejsce, jeśli wskutek wydania przepisów wspólnotowych, które podlegają wprowadzeniu w życie, w każdym z państw członkowskich wydane zostaną zharmonizowane uregulowania. Jednak także prawo wspólnotowe (wywierające bezpośredni skutek i mające pierwszeństwo przed prawem krajowym), które zastępuje sprzeczne z nim prawo krajowe lub uniemożliwia jego stanowienie, wskazuje na odniesienie do prawa krajowego. Środki czysto wspólnotowe, które występują równolegle do prawa państw członkowskich bez zmiany treści jego przepisów, nie powodują w istocie żadnego zbliżenia prawa państw członkowskich. Trybunał orzekł w ten sposób na przykład w odniesieniu do nowych przepisów w zakresie własności intelektualnej, które występują równolegle z obowiązującymi przepisami krajowymi( ).

32. Konieczność odniesienia się do prawa państw członkowskich oznacza po prostu, że środki muszą zbliżać prawo państw członkowskich. Wymogów dotyczących sposobu tego zbliżenia – w jaki sposób należy go dokonać i do czego powinno się ono odnosić – nie da się wywieść wyłącznie z tych dwóch fragmentów tekstu przepisu.

33. Należy przyznać rację instytucjom, które ze zwrotu „środki dotyczące zbliżenia” („Maßnahmen zur Angleichung”) wnioskują, że rzeczone środki nie muszą same bezpośrednio zbliżać prawa państw członkowskich. W przeciwieństwie do takich sformułowań, jak na przykład „środki zbliżające” („Angleichungsmaßnahmen”), „zbliżające środki” („angleichende Maßnahmen”) lub „środki, które […] zbliżają” („Maßnahmen, die … angleichen”), zwrot ten pozwala bowiem na zastosowanie środków pośrednich. Również inne wersje językowe, jak na przykład francuska, angielska, hiszpańska, włoska i portugalska potwierdzają tę różnicę( ). Tak długo jak środek służy tylko i wyłącznie zbliżeniu prawa państw członkowskich, może on ustanawiać procedury, które powodują zbliżenie nie bezpośrednio, lecz przy pomocy środków pośrednich w wielostopniowym modelu.

34. Nie stoi to w sprzeczności – wbrew opinii Zjednoczonego Królestwa – z interpretacją obydwu elementów zbliżenia prawa państw członkowskich, ponieważ rzeczone instytucje przyznają, że istnieje wymóg odniesienia do prawa państw członkowskich, jednak widzą więcej możliwości aniżeli Zjednoczone Królestwo, aby ten cel osiągnąć.

35. Wykaz pozytywny, będący celem rozporządzenia, który należy sporządzić w drodze rozporządzeń wykonawczych, zastępuje stosowne przepisy krajowe państw członkowskich lub uniemożliwia ich wydanie. Zatem – zgodnie z tym, co twierdzi Zjednoczone Królestwo – rzeczone rozporządzenie stanowi harmonizujące odniesienie do prawa państw członkowskich.

36. Również związek z innymi przepisami traktatu potwierdza dopuszczalność wielostopniowego modelu zbliżania prawa. Artykuł 202 tiret trzecie WE zawiera podstawową zasadę, że uregulowania wspólnotowe nie muszą być wyczerpujące, lecz mogą przewidywać wydanie przepisów wykonawczych przez Komisję. Ani art. 202 WE, ani art. 95 WE nie zawiera szczególnych ograniczeń uprawnienia do przekazania kompetencji do stanowienia przepisów na podstawie art. 95 ust. 1 WE. Co więcej, art. 95 ust. 4 i 5 WE przewiduje, jak słusznie zauważył Parlament, „przyjęcie przez […] Komisję środka harmonizującego” lub przewiduje, że „Komisja przyjęła środek harmonizujący”. A zatem art. 95 WE przyznaje przepisom wykonawczym wydanym przez Komisję na podstawie art. 202 WE walor środka harmonizującego.

37. Inaczej aniżeli twierdzi Zjednoczone Królestwo, powołując się na wyrok w sprawie systemu informacji celnej( ), skutek przewidzianej procedury ustanowienia pozytywnego wykazu przez Komisję, jakim jest zbliżenie prawa, nie jest też na tyle odległy, aby można go było uznać wyłącznie za uboczny efekt zastosowanego środka. Co więcej, zbliżenie prawa jest jedynym celem przewidzianej procedury ustanowienia wykazu pozytywnego.

38. Ponadto Zjednoczone Królestwo myli się, twierdząc, że rozporządzenie powołuje organ wspólnotowy, co nie jest możliwe na podstawie art. 95 WE. Procedura przeprowadzana przez ustanowiony w traktacie organ nie może być równoznaczna z powołaniem nowego organu wspólnotowego( ).

39. Dokonanej analizie wielostopniowej procedury w przedmiocie zbliżania prawa nie można przeciwstawić argumentu, że rozporządzenie przyznaje Komisji kompetencje wykonawcze, które traktat zastrzega dla państw członkowskich( ). Niezależnie od pytania, czy prawo wspólnotowe – jak np. niemieckie prawo konstytucyjne – rozróżnia( ) taki podział kompetencji ustawodawczych i wykonawczych, zarzut ten w odniesieniu do zaskarżonego tu rozporządzenia jest chybiony. Wprawdzie procedura dotycząca udzielenia zezwolenia na produkty początkowe zawiera elementy administracyjne, należy jednak postrzegać ją całościowo jako prawodawstwo z uwagi na zamierzony skutek – udzielenie ogólnego zezwolenia na określone produkty początkowe w całej Wspólnocie. Do obowiązków państw członkowskich należą również w znacznym zakresie zadania wykonawcze. Dopuszczenie do rynku produktów końcowych nie jest mianowicie związane z włączeniem produktów początkowych do wykazu pozytywnego, lecz należy w dalszym ciągu do kompetencji państw członkowskich. Państwa członkowskie nie mogą jedynie zakazywać użycia dopuszczonych produktów początkowych dla środków aromatyzujących dymu wędzarniczego i mają obowiązek zakazać wprowadzania na rynek środków aromatyzujących dymu wędzarniczego na bazie niedopuszczonych produktów początkowych.

40. Podsumowując, należy stwierdzić, że art. 95 ust. 1 WE stanowi właściwą podstawę prawną dla rozporządzenia, ponieważ przepis ten zezwala na wprowadzenie takiej wielostopniowej procedury regulacyjnej, jaka została przewidziana w omawianym rozporządzeniu, która to procedura prowadzi w rezultacie do zbliżenia prawa państw członkowskich.

B – W przedmiocie innych argumentów Zjednoczonego Królestwa

41. W dalszym toku postępowania Zjednoczone Królestwo przedstawiło argumenty odnoszące się nie do podstawy prawnej rozporządzenia, lecz do jego proporcjonalności w związku z kompetencjami państw członkowskich i granicami przekazania uprawnień na podstawie art. 202 WE.

42. Jeśli chodzi o przekazanie uprawnień, Komisja i Rada twierdzą, że w świetle art. 42 § 2 regulaminu zarzuty te są właściwie w obu punktach spóźnione, są to bowiem nowe zarzuty, podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę lub w odpowiedzi na pisemne uwagi Komisji. W skardze nie wymienia się ani proporcjonalności, ani możliwego naruszenia granic przekazania uprawnień. Jeśli Zjednoczone Królestwo miałoby w tym zakresie zastrzeżenia, byłoby rzeczą niezrozumiałą uznanie w skardze wydania rozporządzenia na podstawie art. 308 WE za w pełni dopuszczalne. O ile Zjednoczone Królestwo twierdziło od początku, że rozporządzenie oparte na art. 95 WE powinno określać materialne standardy, argumentacja ta odnosi się wyłącznie do pytania, czy rozporządzenie może być uznane za środek zbliżania prawa.

43. Z tego względu tylko pomocniczo zbadam proporcjonalność rozporządzenia i możliwości przekazania uprawnień.

1. W przedmiocie proporcjonalności rozporządzenia

44. Artykuł 5 WE, który w akapicie pierwszym ustanawia zasadę ograniczonych kompetencji szczególnych, a w akapicie drugim zasadę pomocniczości, stanowi w akapicie trzecim, że działania Wspólnoty nie mogą wykraczać poza to, co konieczne do osiągnięcia celów traktatu. Jest to prawny wyraz zasady proporcjonalności w świetle przyznanych kompetencji. Zgodnie z tą zasadą, należącą do ogólnych zasad prawa wspólnotowego, akty wydawane przez instytucje wspólnotowe nie wykraczają poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów, którym mają służyć, przy czym, oczywiście tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować środki najmniej dotkliwe. Ponadto wynikające z tego niedogodności muszą znajdować się w odpowiednim stosunku do zamierzonych celów( ).

45. Ze względu na to, że chodzi o stosunek między działaniami Wspólnoty a kompetencjami państw członkowskich, należy rozważyć, czy cele rozporządzenia nie mogą zostać osiągnięte przez innego rodzaju uregulowania o podobnej skuteczności, które przyznałyby państwom członkowskim szersze kompetencje.

46. Należy jednak wziąć pod uwagę, że przy dokonywaniu wyborów politycznych, gospodarczych i społecznych, które wymagają złożonych analiz, prawodawca wspólnotowy dysponuje szerokim zakresem swobodnego uznania( ). Tak właśnie jest w przypadku przedmiotu omawianych uregulowań. Dopuszczenie do rynku środków aromatyzujących dymu wędzarniczego wykorzystywanych w wyrobach spożywczych wymaga przeprowadzenia złożonych analiz o charakterze ekonomicznym, dotyczących produkcji i sprzedaży środków aromatyzujących, oraz o charakterze naukowym i społecznym, odnoszących się do zdrowia ludzkiego i konsumentów.

47. W niniejszym przypadku brak jest dowodów na to, że prawodawca wspólnotowy naruszył granice zakresu swobodnego uznania. Co więcej, wszystko przemawia za tym, że wybrane rozwiązanie jest, pośród różnych możliwych do wyobrażenia modeli regulacji, najbardziej odpowiednie do osiągnięcia zamierzonego celu. Dyrektywa narzucająca państwom członkowskim standardy udzielania zezwoleń na aromaty dymu wędzarniczego oraz przewidująca wzajemne uznanie zezwoleń nie mogła zostać przyjęta, ponieważ zgodnie z motywem ósmym rozporządzenia nie jest możliwe przyjęcie wspólnego podejścia do oceny bezpieczeństwa i dlatego ocena toksykologiczna musi koncentrować się na poszczególnych koncentratach dymnych. „Rozwiązanie koordynacyjne”( ), polegające na tym, że państwa członkowskie udzielają zezwoleń, które w braku wniesienia sprzeciwu są uznawane automatycznie we wszystkich innych państwach członkowskich, prowadziłoby – właśnie wobec braku wspólnego standardu – do konfliktów pomiędzy państwami członkowskimi. Konflikty te musiałyby być rozwiązywane przez Komisję. Bezpośrednie ustanowienie pozytywnego wykazu w ramach procedury współdecyzji, tzn. przez Parlament i Radę na wniosek Komisji, jak ostatnio podnosi Zjednoczone Królestwo, podobnie jak wybrane rozwiązanie, także ograniczyłoby kompetencje państw członkowskich, przy czym procedura wydawania zezwoleń na aromaty dymu wędzarniczego stałaby się mniej efektywna, a w każdym razie doszłoby do ograniczenia prawa uczestnictwa w niej producentów.

48. Z powyższych względów również „ograniczenie” kompetencji państw członkowskich jest proporcjonalne do celów art. 95 ust. 1 WE i rozporządzenia.

49. W związku z powyższym rozporządzenie spełnia wymogi proporcjonalności.

2. W przedmiocie granic przekazania uprawnień na podstawie art. 202 WE

50. Zgodnie z art. 202 tiret trzecie WE i art. 211 tiret czwarte WE kompetencje wykonawcze w zakresie prawa wtórnego należą do Komisji( ). Aby ocenić, czy przekazanie uprawnień Komisji jest zgodne z prawem, Trybunał dokonuje rozróżnienia między przepisami istotnymi dla regulowanej kwestii, które muszą zostać zastrzeżone dla aktu podstawowego, a przepisami mającymi charakter wykonawczy, których wydanie może zostać powierzone Komisji( ). Tak więc, jak słusznie zakłada Zjednoczone Królestwo, w niniejszej sprawie należy ustalić, czy przekazanie uprawnień dotyczy „istotnych kwestii z dziedziny podlegającej regulacji”, czy chodzi o przepisy „wykonawcze”.

51. Zjednoczone Królestwo wyraża wątpliwość co do określenia w rozporządzeniu podstawowym istotnych elementów dziedziny podlegającej regulacji. Rada i Parlament nie określiły materialnych standardów w zakresie harmonizacji prawa, lecz ograniczyły się do powierzenia Komisji zadania wypracowania materialnych kryteriów regulujących tę dziedzinę.

52. W odpowiedzi należy wskazać, że Trybunał interpretuje pojęcie „istotnych elementów dziedziny podlegającej regulacji” w sposób bardzo zawężający i zalicza do nich tylko przepisy służące wdrażaniu podstawowych celów polityki wspólnotowej( ). W świetle utrwalonego orzecznictwa należy stwierdzić, że Trybunał interpretuje pojęcie „wykonania”( ) bardzo szeroko, umożliwiając tym samym Radzie przekazanie Komisji szerokich uprawnień( ).

53. Szeroka wykładnia pojęcia „wykonania” oparta została przez Trybunał z jednej strony na całym kontekście traktatu WE, a z drugiej strony na wymogach praktyki, a w szczególności na potrzebach związanych z rynkiem rolnym i handlem zewnętrznym. Tylko Komisja jest w stanie śledzić stale i uważnie rozwój rynków rolnych, czy rozwój rynków na płaszczyźnie międzynarodowej, i działać z szybkością odpowiednią w danej sytuacji( ).

54. Zgodnie z tym orzecznictwem Trybunał stawia do tej pory bardzo małe wymagania odnośnie do tego, jak szczegółowe ma być przekazanie uprawnień Komisji. Dlatego postanowił on, że Komisji można przekazać ogólne uprawnienie do wydawania przepisów wykonawczych. W szczególności nie ma konieczności określania w sposób szczegółowy głównych elementów przekazanych uprawnień. Także ogólnie ujęte przepisy stanowią wystarczającą podstawę przekazanych uprawnień( ). Takie ogólne przekazanie uprawnień może przykładowo być sformułowane następująco: „przepisy wykonawcze do rozporządzenia […] zostaną wydane zgodnie z procedurą […]”( ).

55. Tego rodzaju nieprecyzyjne przekazanie uprawnień byłoby w niniejszym przypadku nie do przyjęcia. Nie chodzi tu o obszary dynamiczne, a równocześnie charakteryzujące się częstymi interwencjami Wspólnoty, jak rynki rolne. Chodzi raczej o to, by można było dla każdego produktu początkowego, na podstawie naukowych analiz, znaleźć równowagę między gospodarczą swobodą działania przedsiębiorstw a ochroną zdrowia ludzkiego i konsumentów na rynku wewnętrznym. Nie wymaga to elastyczności i szybkości, lecz starannego zebrania i oceny wszystkich stosownych informacji.

56. Za bardziej restrykcyjnymi wymogami przekazania uprawnień przemawia ponadto konieczność respektowania prawa Parlamentu do uczestnictwa w procedurze prawodawczej, którego nie może się on zrzec, oraz niebezpieczeństwo obejścia procedur stanowienia prawa, przewidzianych traktatem. W porównaniu z przewidzianą w tym przypadku procedurą komitetu (komitologia), w której Parlament może uczestniczyć( ) tylko teoretycznie i tylko w wyjątkowych przypadkach, procedura z art. 95 WE charakteryzuje się większą przejrzystością i wyraźnie większą legitymacją demokratyczną.

57. Nawet przy zastosowaniu takich surowszych wymogów, właściwych danej dziedzinie, znajdujących uzasadnienie w istniejącym orzecznictwie( ) należy stwierdzić, że omawiane przekazanie uprawnień jest zgodne z prawem. Zwłaszcza art. 4 i 5 rozporządzenia w związku z załącznikiem I w wystarczającym stopniu określają przyświecające cele i przedmiot regulowanych kwestii. Służą one, jak słusznie wywodzą uczestniczące w postępowaniu instytucje, równocześnie transponowaniu zasadniczych kierunków polityki Wspólnoty w tym obszarze i w związku z tym ustanawiają zasadnicze zarysy regulowanych kwestii. Ponadto rozporządzenie zawiera dokładne przepisy stanowiące, jak należy wykonywać przekazane uprawnienia.

58. Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia definiuje trzy istotne warunki, od których spełnienia uzależnione jest dopuszczenie środka aromatyzującego dymu wędzarniczego do użytku w artykułach spożywczych lub na ich powierzchni. Środki aromatyzujące dymu wędzarniczego nie mogą stanowić żadnego zagrożenia dla zdrowia ludzkiego, nie mogą wprowadzać w błąd konsumentów i muszą odpowiadać w danym przypadku specyficznym warunkom użycia. Artykuł 4 ust. 2 zabrania odpowiednio wprowadzania na rynek środków aromatyzujących dymu wędzarniczego, na które nie uzyskano zezwolenia lub które nie spełniają wymogów ich użycia.

59. Uczestniczące w postępowaniu instytucje słusznie zwracają uwagę, że art. 3 rozporządzenia i jego motywy siódmy, jedenasty i siedemnasty stanowią odniesienie do dyrektywy 88/388/EWG( ) i do rozporządzenia nr 178/2002( ), co sprawia, że ogólne pojęcia rozporządzenia funkcjonują w kontekście, który wyposaża je w podłoże techniczne i tym samym konkretyzuje. W szczególności art. 4 dyrektywy 88/388/EWG i art. 3, 5, 14 i 16 rozporządzenia nr 178/2002 przedstawiają bliższe wskazówki, pozwalające ustalić, kiedy artykuł spożywczy nie stanowi żadnego ryzyka dla ludzkiego zdrowia oraz kiedy konsument nie jest wprowadzany w błąd. Nie ma potrzeby zajmowania się kwestią, czy można je tu traktować jako „pojęcia specjalistyczne”, jak podnosi Parlament; w każdym razie pojęcia te wydają się być w wystarczającym stopniu zdefiniowane.

60. Komisja podkreśliła szczególnie fakt – i nie zostało to zakwestionowane przez pozostałe strony – że metoda produkcji produktów początkowych ma decydujący wpływ na potencjalne działanie toksyczne środków aromatyzujących dymu wędzarniczego. Z tego względu art. 5 zabrania używania do produkcji produktów początkowych drewna poddanego obróbce chemicznej, jeśli nie można wykazać braku szkodliwości tego drewna. Załącznik I precyzuje szerzej warunki produkcji produktów początkowych w odniesieniu do dodatków, obróbki termicznej i procesów chemicznych i fizycznych w celu uzyskania kondensatów i faz, jak i ich dalszej obróbki. Wyznacza się także dla dwóch substancji ich najwyższą zawartość. Załącznik II dostarcza, ze swoimi odniesieniami do informacji mających znaczenie dla oceny, dalsze wskazówki dotyczące substancji.

61. Rozporządzenie ustala tym samym konkretne i dostatecznie precyzyjne kryteria dotyczące metody produkcji produktów początkowych i reguluje zdecydowanie więcej niż tylko podstawowe kwestie w omawianym obszarze. Jak wynika z orzecznictwa Trybunału, wszystko inne, a w szczególności wypracowanie konkretnych kryteriów ochrony zdrowia ludzkiego i ochrony konsumenta w świetle art. 4 rozporządzenia, można uznać – wbrew opinii Zjednoczonego Królestwa – za „wykonanie” w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Określenie wymogów, zakresu i pozostałych warunków stosowania ogólnych wytycznych w odniesieniu do pojedynczych przypadków mieści się w ramach przepisów wykonawczych, które Komisja może wydać w ramach przekazanych uprawnień( ).

62. Ponadto Komisja wykazała w sposób przekonujący, że względy praktyczne i prawne sprzeciwiały się zawarciu szczegółowych uregulowań w samym rozporządzeniu, np. w formie wykazu pozytywnego wszystkich dopuszczonych produktów początkowych. Motyw ósmy rozporządzenia stanowi w tym względzie, że jednolita procedura dotycząca oceny bezpieczeństwa produktów początkowych dla środków aromatyzujących dymu wędzarniczego nie jest możliwa z obiektywnych, naukowych przyczyn.

63. W szczególności należy wziąć pod uwagę fakt, że art. 95 ust. 3 WE i art. 152 ust. 1 akapit pierwszy WE wymaga zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego. Jeśli jednak ewentualne działanie toksyczne środków aromatyzujących dymu wędzarniczego do tego stopnia uzależnione jest od ich składników i ich proporcji, że zasadnicze znaczenie mają produkty początkowe i sposób ich wytwarzania, wykaz dopuszczonych produktów początkowych można sporządzić tylko na podstawie oceny toksykologicznej w poszczególnych przypadkach( ). Ze względu na to, że każdy z poszczególnych produktów może być wytwarzany w specyficzny sposób, mieć specyficzny skład chemiczny i charakterystykę toksykologiczną, zrozumiałe jest, że każde zezwolenie musi określać indywidualne warunki wykorzystania.

64. W oparciu o istniejące informacje dotyczące celów omawianego rozporządzenia, jego przedmiotu i decydujących kryteriów, jest równocześnie oczywiste, że przy dokonywaniu oceny Komisja powinna uwzględnić, zgodnie z art. 9 ust. 1, oprócz wymogów z art. 4 ust. 1 i prawa wspólnotowego, także „inne czynniki pozostające w sposób uzasadniony w związku z daną dziedziną”. Grupę tych „czynników” można dostatecznie precyzyjnie określić na podstawie ogólnych celów rzeczonego rozporządzenia podstawowego, celów traktatowej podstawy prawnej, zawartych w art. 95 ust. 1 WE, wyznaczonych kryteriów i sytuacji prawnej.

65. Jeśli chodzi o obydwa centralne aspekty materialne regulowanej kwestii, czyli zasadnicze wymogi bezpieczeństwa dla użycia i wprowadzenia na rynek środków aromatyzujących dymu wędzarniczego oraz warunki produkcji, rozporządzenie określa z dostateczną precyzją istotne cechy środków zbliżania prawa, przy wystarczającym zdefiniowaniu głównych elementów przekazywanych uprawnień.

66. Wreszcie rozporządzenie określa w swoich art. 6, 8–12 i 19, jak Komisja powinna wykonywać przekazane jej uprawnienia. Zadaniem jej jest stworzenie pozytywnego wykazu produktów początkowych. Przepisy proceduralne stanowią, że Komisja oceni z pomocą Urzędu produkty początkowe na podstawie kryteriów materialnych i zadecyduje o ich umieszczeniu w wykazie z udziałem komitetu regulacyjnego. Podane są również rodzaj, skutki, okres trwania, zmiana, wstrzymanie, odwołanie i przedłużenie zezwoleń, jak i skutki odmowy.

C – Wnioski końcowe

67. W związku z powyższym należy stwierdzić, że art. 95 ust. 1 WE stanowi właściwą podstawę prawną dla rozporządzenia, zawarty w nim model regulacyjny jest proporcjonalny, a przekazanie uprawnień wykonawczych Komisji mieści się w ramach dopuszczalnych granic określonych w art. 202 tiret trzecie WE. Z tego względu skargę należy oddalić.

V – W przedmiocie kosztów

68. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Parlament i Rada wniosły o obciążenie Zjednoczonego Królestwa kosztami postępowania, w rozumieniu art. 69 § 2 regulaminu, a Zjednoczone Królestwo przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.

69. Zgodnie z art. 69 § 4 regulaminu instytucje, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Dlatego Komisja pokryje koszty własne.

VI – Wnioski

70. Z powyższych względów proponuję Trybunałowi wydać następujące rozstrzygnięcie:

1) Skarga zostaje oddalona.

2) Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostaje obciążone kosztami postępowania, z wyjątkiem kosztów Komisji. Komisja ponosi własne koszty.