OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 15 lipca 2004 r.( )

Sprawa C‑153/03

Caisse nationale des prestations familiales

przeciwko

Ursuli Weide, po mężu Schwarz

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Cour de cassation (Luksemburg)]

Świadczenia rodzinne – Zasiłek wychowawczy – Zawieszenie prawa do świadczeń w państwie miejsca zatrudnienia – Prawo do świadczeń tego samego rodzaju w państwie miejsca zamieszkania

I – Wprowadzenie

1. Przedmiotem niniejszego postępowania jest negatywny spór kompetencyjny. Ursula Weide, po mężu Schwarz( ), była zatrudniona w Luksemburgu, natomiast zamieszkiwała ze swoją rodziną w Niemczech. U. Weide zaprzestała wykonywania działalności zawodowej w celu wychowywania dzieci. Władze niemieckie odmówiły jej prawa do zasiłku wychowawczego, natomiast władze luksemburskie przyznały jej jedynie dodatek w wysokości różnicy pomiędzy kwotą zasiłku wychowawczego, który powinna była uzyskać w Niemczech, a wyższą od niej kwotą zasiłku wychowawczego przewidzianego przez prawo luksemburskie. Wymaga ustalenia, które z tych państw było zgodnie z rozporządzeniem (EWG) nr 1408/71( ) oraz rozporządzeniem (EWG) nr 574/72( ) w pierwszej kolejności zobowiązane do przyznania jej zasiłku wychowawczego.

II – Stan faktyczny i pytania prejudycjalne

2. Przed Cour de cassation (Luksemburg) toczy się postępowanie, w ramach którego U. Weide ubiega się o przyznanie jej zasiłku wychowawczego przewidzianego prawem luksemburskim.

3. U. Weide toczy spór z właściwą instytucją luksemburską, tj. Caisse nationale des prestation familiales (krajową kasą ds. świadczeń rodzinnych, zwaną dalej „CNPF”) o to, czy przysługuje jej prawo do zasiłku wychowawczego przewidzianego prawem luksemburskim w pełnej wysokości. CNPF przyznała jej jedynie dodatek w wysokości różnicy pomiędzy kwotą niemieckiego zasiłku wychowawczego a wyższą od niej kwotą luksemburskiego zasiłku wychowawczego. Obie instancje odpowiednich luksemburskich organów sądowniczych przyznały w tym sporze rację U. Weide. Stanęły one na stanowisku, że prawo U. Weide do zasiłku wynika z art. 13 i 73 rozporządzenia nr 1408/71. Artykuł 76 rozporządzenia nr 1408/71 nie daje podstawy do zawieszenia przez CNPF świadczenia w wysokości odpowiedniego świadczenia niemieckiego, ponieważ zgodnie z prawomocnymi orzeczeniami obu niemieckich sądów takie świadczenie przewidziane przez prawo niemieckie U. Weide nie przysługiwało.

4. Orzekający w trzeciej instancji Cour de cassation nabrał tym niemniej wątpliwości co do takiej wykładni art. 76 rozporządzenia nr 1408/71 i wobec tego przedstawił Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:

„1. Czy art. 76 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie należy interpretować w ten sposób, że dotyczy on wyłącznie sytuacji, w których pracownik migrujący ma prawo do zasiłku rodzinnego na podstawie uregulowań państwa miejsca zatrudnienia oraz na podstawie uregulowań państwa, w którym zamieszkują członkowie jego rodziny?

2. W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze – czy organy państwa miejsca zatrudnienia mogą zawiesić prawo do świadczeń rodzinnych, jeśli uznają, że odmowa przyznania świadczeń rodzinnych w państwie miejsca zamieszkania jest sprzeczna z prawem wspólnotowym?

3. W razie udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze – czy przywołany wyżej art. 76 pozwala państwu miejsca zatrudnienia na zastosowanie zasady niekumulowania świadczeń, jeśli małżonek pracownika migrującego uprawniony jest na podstawie przepisów państwa miejsca zamieszkania członków rodziny do świadczeń rodzinnych tego samego rodzaju lub też takie świadczenia otrzymuje?”.

5. Przekazane przez Cour de cassation akta postępowania i uwagi przedstawione przez strony wskazują jednak, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wymaga uzupełnienia.

6. W kwestii okoliczności faktycznych należy wyjaśnić, że U. Weide świadczyła pracę w Luksemburgu od 1993 r., zamieszkując w tym czasie w Niemczech, gdzie zatrudniony jest jej mąż. W dniu 11 maja 1998 r. U. Weide urodziła syna. Po upływie urlopu macierzyńskiego oraz krótkiego okresu urlopu bezpłatnego U. Weide rozwiązała stosunek pracy w celu wychowywania dzieci w okresie od 1 października 1998 r. do 15 maja 2000 r. Ten okres poświęcony wychowywaniu dzieci został uwzględniony jako okres składkowy dla celów ubezpieczenia emerytalnego zgodnie z art. 171 pkt 7 luksemburskiego code des assurances sociales.

7. Dalej należy wskazać, że właściwe instytucje oraz obie instancje sądownicze w Niemczech odmówiły przyznania U. Weide prawa do zasiłku wychowawczego, mimo iż spełniała ona wszystkie wymogi przewidziane w prawie niemieckim. Rozstrzygnięcia te były oparte na wykładni normy kolizyjnej art. 13 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71, zgodnie z którą w sprawie U. Weide zastosowanie ma tylko prawo luksemburskie. Nawet gdyby zastosowanie miało również prawo niemieckie, prawo U. Weide do luksemburskiego zasiłku wychowawczego miałoby pierwszeństwo, zgodnie z przepisami antykumulacyjnymi zawartymi w art. 76 rozporządzenia nr 1408/71 oraz art. 10 rozporządzenia nr 574/72.

III – Ramy prawne

8. W niniejszej sprawie znalazły zastosowanie rozporządzenie nr 1408/71 oraz rozporządzenie nr 574/72, początkowo w brzmieniu nadanym im rozporządzeniem Rady (WE) nr 1223/98 z dnia 4 czerwca 1998 r.( ). Następnie oba rozporządzenia zostały zmienione rozporządzeniem Rady (WE) nr 1606/98 z dnia 29 czerwca 1998 r.( ), rozporządzeniem Rady (WE) nr 307/1999 z dnia 8 lutego 1999 r.( ), oraz rozporządzeniem Rady (WE) nr 1399/1999 z dnia 29 kwietnia 1999 r.( ). Ani te zmiany, ani zmiany wprowadzone później, nie miały jednak znaczenia dla niniejszej sprawy.

A – W przedmiocie prawa do niemieckiego zasiłku wychowawczego

9. Przesłanki nabycia w Niemczech prawa do zasiłku wychowawczego określa § 1 ust. 1 Gesetz zum Erziehungsgeld und zur Elternzeit (Bundeserziehungsgeldgesetz - ustawy o zasiłku wychowawczym i urlopie wychowawczym):

„Prawo do zasiłku wychowawczego przysługuje osobie, która:

1. posiada stałe miejsce zamieszkania lub zwykłe miejsce pobytu w Niemczech,

2. zamieszkuje w jednym gospodarstwie domowym z dzieckiem, względem którego przysługuje mu prawo opieki,

3. samodzielnie sprawuje opiekę nad tym dzieckiem i je wychowuje oraz

4. nie wykonuje żadnej działalności zawodowej lub nie pracuje w pełnym wymiarze czasu pracy”.

10. W odniesieniu do pracowników przygranicznych zatrudnionych w jednym państwie członkowskim, lecz zamieszkujących w innym państwie członkowskim, norma kolizyjna art. 13 rozporządzenia nr 1408/71 stanowi:

„1) Z zastrzeżeniem art. 14c osoby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, podlegają wyłącznie ustawodawstwu jednego państwa członkowskiego. Przepisy niniejszego tytułu określają ustawodawstwo właściwe.

2) Z zastrzeżeniem przepisów art. 14–17:

a) pracownik najemny zatrudniony na terytorium jednego państwa członkowskiego podlega ustawodawstwu tego państwa, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego państwa członkowskiego […];

b)–f) […]”.

B – W przedmiocie prawa do luksemburskiego zasiłku wychowawczego

11. Luksemburski zasiłek wychowawczy przysługuje każdej osobie, która posiada stałe miejsce zamieszkania w Luksemburgu, faktycznie tam przebywa oraz wychowuje w swoim gospodarstwie domowym jedno lub więcej dzieci, na rzecz których wnioskodawcy lub jego małżonkowi wypłacane są świadczenia rodzinne. Prawo do zasiłku przysługuje od pierwszego dnia miesiąca przypadającego po upływie urlopu macierzyńskiego lub od wygaśnięcia prawa matki do zasiłku macierzyńskiego i kończy się z pierwszym dniem miesiąca, w którym dziecko ukończy dwa lata. Kwota zasiłku jest stała, niezależnie od liczby wychowywanych w danym gospodarstwie dzieci.

12. Zgodnie z art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 wymóg zamieszkiwania w Luksemburgu nie odnosi się do pracowników przygranicznych. Przepis ten stanowi:

„Pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu państwa członkowskiego są uprawnieni w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują [na] terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni [na] terytorium tego państwa […]”.

C – Przepisy antykumulacyjne

13. Bezpodstawnej kumulacji świadczeń rodzinnych mają zapobiegać przepisy art. 76 rozporządzenia nr 1408/71 i art. 10 rozporządzenia nr 574/72.

14. Artykuł 76 rozporządzenia nr 1408/71 ma następujące brzmienie:

„1. W przypadku gdy w tym samym okresie dla tego samego członka rodziny i z tytułu wykonywania działalności zawodowej świadczenia rodzinne są przewidziane w ustawodawstwie państwa członkowskiego, na którego terytorium zamieszkują członkowie rodziny, prawo do świadczeń rodzinnych należnych zgodnie z ustawodawstwem innego państwa członkowskiego, w danym wypadku na podstawie art. 73 lub 74, jest zawieszane do wysokości przewidzianej w ustawodawstwie pierwszego państwa członkowskiego.

2. Jeżeli wniosek o świadczenia nie jest złożony w państwie członkowskim, na którego terytorium zamieszkują członkowie rodziny, instytucja właściwa innego państwa członkowskiego może stosować przepisy ust. 1 tak, jakby świadczenia były przyznane w pierwszym państwie członkowskim”.

15. Artykuł 10 ust. 1 rozporządzenia nr 574/72 brzmi:

„a) Prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych należnych zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego, w którym nabycie prawa do świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, jest zawieszone, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego państwa członkowskiego lub w zastosowaniu z art. 73, 74, 77 lub 78 rozporządzenia, do wysokości kwoty tych świadczeń.

b) Jednakże jeżeli praca lub działalność zawodowa wykonywana jest na terytorium pierwszego państwa członkowskiego:

i) w przypadku świadczeń należnych zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego państwa członkowskiego albo zgodnie z art. 73 lub 74 rozporządzenia osobie uprawnionej do zasiłku rodzinnego lub osobie pobierającej te świadczenia prawo do świadczeń rodzinnych, należne tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego państwa członkowskiego albo zgodnie z tymi artykułami, jest zawieszone do wysokości kwoty świadczeń rodzinnych przewidzianych w ustawodawstwie państwa członkowskiego, na którego terytorium zamieszkuje członek rodziny. Koszt świadczeń przyznawanych przez państwo członkowskie, na którego terytorium zamieszkuje członek rodziny, ponosi to państwo członkowskie;

ii) […]”.

D – Uregulowania określające zasady rozstrzygania sporów dotyczących stosowania rozporządzenia nr 1408/71

16. W przypadku sporu pomiędzy dwoma państwami członkowskimi dotyczącego właściwości do przyznania świadczenia znajduje zastosowanie art. 114 rozporządzenia nr 574/72:

„W przypadku sporu między instytucjami lub właściwymi władzami dwóch lub więcej państw członkowskich w kwestii ustawodawstwa właściwego na podstawie tytułu II rozporządzenia lub w sprawie określenia instytucji zobowiązanej do udzielenia świadczeń zainteresowany, który mógłby ubiegać się o te świadczenia, gdyby nie było niezgodności, korzysta tymczasowo ze świadczeń przewidzianych przez ustawodawstwo stosowane przez instytucję miejsca zamieszkania lub jeżeli zainteresowany nie zamieszkuje na terytorium jednego z zainteresowanych państw członkowskich – ze świadczeń przewidzianych ustawodawstwem stosowanym przez instytucję, do której wystąpił na początku z wnioskiem o świadczenia”.

17. Zgodnie z art. 81 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71 państwa członkowskie mogą ponadto zwracać się w sprawach administracyjnych lub w sprawach wykładni przepisów tego rozporządzenia, rozporządzeń późniejszych, jak i każdej umowy lub porozumienia zawartych w ramach tych rozporządzeń, do Komisji Administracyjnej ds. Zabezpieczenia Społecznego Pracowników Migrujących utworzonej przy Komisji. Możliwość ta nie ma wpływu na uprawnienia władz, instytucji i zainteresowanych osób do korzystania z procedur i sądownictwa przewidzianych przez ustawodawstwo państw członkowskich, przez dane rozporządzenie czy też traktat.

IV – Ocena prawna

A – W przedmiocie dopuszczalności i wykładni wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

18. Informacje przedstawione przez Cour de cassation są wystarczające do uznania wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym za dopuszczalny( ). Uwagi przedstawione przez strony postępowania wskazują, że na podstawie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym mogły one zająć stanowisko w kwestii niniejszego postępowania( ). Przedstawione uwagi oraz protokół z rozprawy zawierają ponadto wystarczające informacje, aby umożliwić na podstawie art. 23 regulaminu kolejnym potencjalnym uczestnikom wypowiedzenie się w trakcie rozprawy we wszystkich istotnych kwestiach( ).

19. Jak częściowo sugerują również CNPF, rząd luksemburski oraz Komisja, w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego wynikających z akt postępowania oraz wystąpień uczestników( ) pytania prejudycjalne powinny zostać przeformułowane. Należy przy tym uwzględnić, że przyznanie niemieckiego zasiłku wychowawczego nie jest uzależnione od wykonywania działalności zawodowej. Dlatego Komisja słusznie podkreśla, że ewentualny zbieg świadczeń w rozumieniu art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 w różnych państwach członkowskich podlega ocenie nie na podstawie art. 76 tego rozporządzenia, lecz na podstawie art. 10 rozporządzenia nr 574/72.

20. W związku z powyższym powstają następujące pytania:

1. Czy art. 13 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71 wyklucza taką możliwość, aby pracownikowi przygranicznemu przysługiwało prawo do świadczeń rodzinnych zarówno w państwie miejsca zatrudnienia, jak i w państwie miejsca zamieszkania?

2. W razie udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze: na którym państwie spoczywa zgodnie z art. 10 rozporządzenia nr 574/72 obowiązek przyznania świadczenia rodzinnego w pierwszej kolejności, w sytuacji gdy małżonek pracownika przygranicznego jest zatrudniony w państwie miejsca zamieszkania tej osoby?

3. Czy państwo miejsca zatrudnienia może odmówić wypłaty świadczenia rodzinnego w pełnej wysokości, jeżeli obowiązek przyznania świadczenia spoczywa w pierwszej kolejności na państwie miejsca zamieszkania, ale państwo to odmawia wypłaty świadczenia?

B – W przedmiocie spornych praw do świadczeń

21. Jest bezspornym, że zarówno luksemburski, jak i niemiecki zasiłek wychowawczy stanowią świadczenia rodzinne w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 1408/71. Nie ulega także wątpliwości, że U. Weide, jako pracownik objęty luksemburskim systemem ubezpieczenia społecznego w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71, może domagać się, zgodnie z art. 73 tego rozporządzenia, przyznania luksemburskiego zasiłku wychowawczego, mimo iż zamieszkuje wraz ze swoją rodziną na terytorium Niemiec.

22. Spornym jest natomiast, czy jednoczesne prawo do niemieckiego zasiłku wychowawczego podlega wyłączeniu na podstawie art. 13 rozporządzenia nr 1408/71. Celem tej normy kolizyjnej jest przeciwdziałanie jednoczesnemu stosowaniu przepisów kilku państw członkowskich i potencjalnym problemom z tym związanym, w tym kumulacji praw do świadczeń( ). Gdyby natomiast okazało się, że mimo zastosowania powyższej normy kolizyjnej powstają prawa do zasiłku na podstawie obu ustawodawstw, spornym jest, które ze świadczeń przysługujących w każdym z obu państw ma pierwszeństwo. Kwestia ta podlega rozstrzygnięciu w oparciu o przepisy mające na celu zapobieganie zbiegowi praw do świadczeń – w tym przypadku w oparciu o art. 10 rozporządzenia nr 574/72. Celem przepisów antykumulacyjnych jest przeciwdziałanie bezpodstawnemu wzbogaceniu pracowników migrujących( ), w sytuacji gdy normy kolizyjne nie spełnią swojego zadania polegającego na zapobieganiu powstawaniu kilku praw tego samego rodzaju.

23. Wyrok w sprawie McMenamin( ) zdaje się rozstrzygać obie sporne kwestie. Zgodnie z tym wyrokiem art. 13 rozporządzenia nr 1408/71 nie wyklucza możliwości domagania się prawa do świadczeń w państwie miejsca zamieszkania. Także zgodnie z art. 10 lit. b) ppkt i) rozporządzenia nr 574/72 świadczenia rodzinne przysługujące w państwie miejsca zamieszkania rodziny mają pierwszeństwo przed świadczeniami jednocześnie przysługującymi jednemu z rodziców w państwie miejsca zatrudnienia, jeżeli przynajmniej jedno z rodziców uprawnionych do sprawowania opieki nad dzieckiem jest zatrudnione w państwie miejsca zamieszkania. Zagadnienie to zostanie szczegółowo omówione poniżej.

1. W przedmiocie normy kolizyjnej art. 13 rozporządzenia nr 1408/71

24. Zgodnie z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 osoby, do których stosuje się to rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Artykuł 13 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71 stanowi, że pracownik najemny zatrudniony na terytorium danego państwa członkowskiego podlega ustawodawstwu tego państwa, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego państwa członkowskiego.

25. Rząd niemiecki stoi na stanowisku, że zgodnie z przywołanymi przepisami U. Weide podlega wyłącznie ustawodawstwu luksemburskiemu. Przepisy kolizyjne wykluczają, aby dana osoba podlegała ustawodawstwu kilku państw członkowskich. Z tego względu rząd niemiecki jest zdania, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do zbiegu praw do świadczeń prowadzącego do zastosowania przepisów antykumulacyjnych, w szczególności art. 10 rozporządzenia nr 574/72.

26. Pozostali uczestnicy postępowania stoją na stanowisku, że mimo zastosowania normy kolizyjnej art. 13 rozporządzenia nr 1408/71 znajdują zastosowanie zarówno przepisy prawa niemieckiego, jak i luksemburskiego, skutkiem czego istnieje możliwość zastosowania przepisów antykumulacyjnych. Rząd austriacki podnosi, że zasada wyrażona w art. 13 rozporządzenia nr 1408/71 zostaje w dziedzinie świadczeń rodzinnych przełamana na korzyść zasady nieograniczonej swobody przepływu pracowników. Natomiast zdaniem Komisji w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie ustawodawstwa obu państw miejsca zatrudnienia, ponieważ jedno z małżonków było zatrudnione w Niemczech, a drugie w Luksemburgu. Z tej przyczyny zasada, zgodnie z którą pracownik podlega ustawodawstwu tylko jednego państwa, nie zostaje w niniejszej sprawie zakwestionowana.

27. Wyrok w sprawie McMenamin potwierdza w istocie to drugie stanowisko. Sprawa ta dotyczyła ustalenia, które państwo zobowiązane jest do wypłaty zasiłku rodzinnego na dziecko, w sytuacji gdy matka uprawniona do świadczenia w państwie miejsca zamieszkania może, jako pracownik przygraniczny, domagać się jednocześnie świadczenia w państwie miejsca zatrudnienia, podczas gdy jej małżonek otrzymuje wynagrodzenie lub pensję w państwie miejsca zamieszkania członków rodziny. Trybunał stwierdził, że zasada zawarta w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71, zgodnie z którą pracownik podlega tylko ustawodawstwu państwa miejsca zatrudnienia, nie wyłącza zastosowania przepisów szczególnych tego rozporządzenia w odniesieniu do poszczególnych świadczeń. Z tego względu sprawa McMenamin podlegała rozstrzygnięciu w oparciu o przepisy antykumulacyjne( ).

28. Rząd niemiecki podnosi natomiast, że przepisy antykumulacyjne mogą mieć zastosowane jedynie wówczas, gdy prawa do świadczeń na rzecz danej rodziny przysługują różnym jej członkom. Dotyczy to zwłaszcza zasiłku rodzinnego na dziecko, kiedy prawa do świadczenia przysługują nie jednemu, lecz obojgu rodzicom z racji zatrudnienia w różnych państwach członkowskich. W trakcie rozprawy rząd niemiecki konsekwentnie stał na stanowisku, że wyrok w sprawie McMenamin został wydany w odniesieniu do sytuacji, w której każde z obojga rodziców mogło domagać się przyznana zasiłku w różnych państwach członkowskich. W istocie prawo do zasiłku przysługiwało jednej osobie, a mianowicie matce.

29. Decydujące znaczenie ma okoliczność, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy prawa wspólnotowego nie wykluczają zastosowania korzystniejszych uregulowań prawa krajowego, jeżeli są one zgodne z prawem wspólnotowym( ). W szczególności żaden przepis rozporządzenia nr 1408/71 nie może odebrać prawa, które dana osoba nabyła na podstawie ustawodawstwa krajowego, niezależnie od zastosowania przepisów prawa wspólnotowego( ). Z tego względu art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 ogranicza zastosowanie zasady podlegania ustawodawstwu tylko jednego państwa do świadczeń, których nabycie jest uzależnione od posiadania statusu pracownika. Tego rodzaju świadczenia podlegają wyłącznie prawu państwa miejsca zatrudnienia. Jeżeli natomiast prawo do świadczeń przysługuje zgodnie z ustawodawstwem danego państwa osobom zamieszkującym na jego terytorium bez względu na posiadanie statusu pracownika w tym państwie, wówczas art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 nie ma skutku tego ograniczającego( ).

30. Norma kolizyjna art. 13 rozporządzenia nr 1408/71 nie wyklucza zatem możliwości, aby pracownik przygraniczny otrzymywał świadczenia rodzinne w państwie miejsca zamieszkania, jeżeli warunkiem ich otrzymywania nie jest posiadanie statusu pracownika.

2. W przedmiocie przepisu antykumulacyjnego art. 10 rozporządzenia nr 574/72

31. Artykuł 10 rozporządzenia nr 574/72 dotyczy różnych postaci zbiegu praw do świadczeń rodzinnych. Niniejsza sprawa dotyczy sytuacji, w której danej osobie przysługują dwa rodzaje świadczeń: po pierwsze świadczenia należne na podstawie ustawodawstwa państwa członkowskiego, zgodnie z którym nabycie prawa do tych świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek (w niniejszej sprawie jest to prawo do niemieckiego zasiłku wychowawczego), a po drugie świadczenia należne na podstawie art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 (w niniejszej sprawie jest to prawo do luksemburskiego zasiłku wychowawczego).

32. Artykuł 10 lit. a) rozporządzenia nr 574/72 określa dla takiego przypadku podstawową zasadę, zgodnie z którą prawo do świadczenia, którego dotyczy art. 73 rozporządzenia nr 1408/71, przysługujące w państwie miejsca zatrudnienia, ma pierwszeństwo przed prawem do świadczenia przysługującym w państwie miejsca zamieszkania. Z tego względu prawo do świadczenia przysługujące w państwie miejsca zamieszkania zostaje zawieszone do wysokości kwoty świadczenia przysługującego w państwie miejsca zatrudnienia.

33. Zgodnie z art. 10 lit. b) ppkt i) rozporządzenia nr 574/72 prawo do świadczenia przysługujące w państwie miejsca zamieszkania ma jednak pierwszeństwo przed prawem do świadczenia przysługującym w państwie miejsca zatrudnienia, jeżeli osoba, której przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, lub osoba pobierająca te świadczenia jest w tym państwie zatrudniona. W takim wypadku prawo do świadczenia przysługujące w państwie miejsca zatrudnienia zostaje zawieszone do wysokości kwoty świadczenia przysługującego w państwie miejsca zamieszkania.

34. Gdyby oprzeć się na wykładni literalnej przepisów, wówczas w niniejszej sprawie znalazłby zastosowanie art. 10 lit. a) rozporządzenia nr 574/72, ponieważ U. Weide, której przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych i która je pobiera, nie wykonuje działalności zawodowej w państwie miejsca zamieszkania, tj. w Niemczech.

35. Taki wniosek byłby jednak sprzeczny z podstawowym założeniem zasad antykumulacyjnych, zgodnie z którym świadczenie należne w państwie miejsca zamieszkania rodziny ma pierwszeństwo, jeżeli w tym państwie wykonywana jest działalność zawodowa. W takim wypadku powiązanie rodziny z państwem miejsca zamieszkania jest silniejsze niż z państwem miejsca zatrudnienia pracownika przygranicznego( ). Zgodna z tym założeniem jest także wykładnia dokonana przez Trybunał w wyroku w sprawie McMenamin. Trybunał zastosował wówczas art. 10 lit. b) ppkt i) rozporządzenia nr 574/72, mimo iż to nie uprawniony do świadczenia pracownik przygraniczny, lecz jego małżonek był zatrudniony w państwie miejsca zamieszkania.

36. W wyroku w sprawie McMenamin Trybunał powołał się na motywy, dla których ustawodawca posłużył się sformułowaniem „osoba uprawniona do zasiłku rodzinnego lub osoba pobierająca te świadczenia”. Użycie tego sformułowania miało na celu poszerzenie kręgu osób objętych przepisem w porównaniu z jego wcześniejszym brzmieniem, które odnosiło się jedynie do małżonków. Przyczyną rozszerzenia zakresu podmiotowego przepisu były sytuacje, kiedy rozwiedziony małżonek osoby uprawnionej do świadczeń zgodnie z art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 wykonywał działalność zawodową w państwie miejsca zamieszkania( ). Zmiana przepisu nie miała natomiast na celu ograniczenia jego zastosowania jedynie do osób uprawnionych do świadczeń( ), prowadziłoby to bowiem do niewłaściwych skutków( ) i powodowałoby sprzeczność pomiędzy art. 76 rozporządzenia nr 1408/71 a art. 10 rozporządzenia nr 574/72( ).

37. W rezultacie Trybunał ustanowił zasadę, zgodnie z którą prawo do świadczeń przysługujące w państwie miejsca zatrudnienia na podstawie art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 podlega zawieszeniu, jeżeli osoba posiadająca prawo do opieki nad dziećmi wykonuje działalność zawodową w państwie miejsca zamieszkania tych dzieci( ).

38. Zasada ta nadal obowiązuje. Jest ona również zgodna z opartym na wcześniejszym orzecznictwie( ) stanowiskiem CNPF, rządów luksemburskiego i austriackiego oraz Komisji, zgodnie z którym stosując zasady antykumulacyjne, należy uwzględniać nie tyko osobę uprawnioną do świadczeń, lecz całą rodzinę.

39. Co prawda należy wskazać, że art. 10 rozporządzenia nr 574/72 ma inne brzmienie niż to, które było przedmiotem wykładni w wyroku w sprawie McMenamin( ), tym niemniej wprowadzone zmiany pozostają bez wpływu na przedstawioną konkluzję. Świadczy o tym zwłaszcza okoliczność, że Trybunał w wyroku w sprawie McMenamin wyraźnie uwzględnił te zmiany, nie zmieniając przy tym przyjętej przez siebie wykładni( ). Również niewielkie uaktualniające zmiany redakcyjne wprowadzone rozporządzeniem (WE) nr 118/97( ) pozostają bez wpływu na tę konkluzję.

40. Podsumowując należy stwierdzić, że zgodnie z przepisem antykumulacyjnym art. 10 rozporządzenia nr 574/72 obowiązek przyznania świadczenia rodzinnego spoczywa w pierwszej kolejności na państwie miejsca zamieszkania, jeżeli małżonek pracownika przygranicznego uprawnionego do świadczeń jest zatrudniony w tym państwie.

C – W przedmiocie skutków sprzecznej z prawem odmowy wypłaty świadczenia przez państwo miejsca zamieszkania

41. Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że obowiązek przyznania spornego świadczenia rodzinnego spoczywa w pierwszej kolejności na Niemczech. Niezależnie od tego właściwe instytucje niemieckie były przynajmniej zobowiązane, jak słusznie podnoszą rząd austriacki oraz Komisja, do przyznania tego świadczenia tymczasowo, zgodnie z art. 114 rozporządzenia nr 574/72. CNPF oraz rząd austriacki wyciągają na tej podstawie wniosek, że odpowiednie instytucje luksemburskie były uprawnione do odmowy świadczenia do wysokości świadczenia niemieckiego. Z kolei Komisja zaprzecza możliwości takiej jednostronnej odmowy świadczeń społecznych.

42. Z brzmienia art. 10 rozporządzenia nr 574/72, który stanowi, że prawo do uzyskania świadczenia od państwa członkowskiego zobowiązanego do jego przyznania w drugiej kolejności podlega zawieszeniu, można by wywieść, że to drugie państwo członkowskie nie jest zobowiązane do wypłaty świadczenia rodzinnego. Taka konkluzja byłaby jednak niezgodna z wykładnią zasad antykumulacyjnych przyjętą przez Trybunał. Zgodnie z wcześniejszym orzecznictwem prawo do świadczenia przysługujące w drugim państwie było wyłączone tylko wówczas, jeżeli w państwie, które w pierwszej kolejności było zobowiązane do wypłaty świadczenia, zostały spełnione wszystkie przesłanki materialnoprawne i proceduralne, w tym także został złożony ewentualnie wymagany wniosek o przyznanie świadczenia( ). Poprzez niezłożenie wymaganego wniosku w państwie, na którym w pierwszej kolejności spoczywał obowiązek wypłaty świadczenia, osoby uprawnione praktycznie mogły wybrać, w którym państwie członkowskim będą pobierać świadczenia. Orzecznictwo to zostało następnie ograniczone przez art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71 do sytuacji, kiedy osoba uprawniona do świadczeń nie złożyła wymaganego wniosku w państwie, na którym w pierwszej kolejności spoczywał obowiązek wypłaty świadczenia. W takim wypadku właściwa instytucja w drugim państwie członkowskim może zastosować art. 76 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71, tak jak gdyby świadczenia zostały przyznane w pierwszym państwie członkowskim.

43. Trybunał wskazał w tym przedmiocie, że art. 76 rozporządzenia nr 1408/71 nie powinien być traktowany jako bezwzględna zasada pierwszeństwa, ponieważ prowadziłoby to do ograniczenia korzyści przysługujących pracownikom migrującym zgodnie z art. 73 rozporządzenia nr 1408/71. Artykuł 76 nie powinien prowadzić do ograniczenia tych korzyści, lecz jedynie zapobiegać faktycznemu zbiegowi świadczeń( ).

44. Powyższe rozważania znajdują odpowiednie zastosowanie w świetle art. 10 rozporządzenia nr 574/72. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału z podstawowej zasady swobodnego przepływu pracowników oraz celu określonego przez art. 42 WE wynika, że uregulowanie mające na celu zapobieganie zbiegowi świadczeń rodzinnych znajduje zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim nie pozbawia w nieuzasadniony sposób osoby uprawnionej do świadczeń zgodnie z ustawodawstwem danego państwa członkowskiego przysługującego jej prawa( ).

45. W niniejszej sprawie U. Weide złożyła w Niemczech wymagane wnioski, a nawet, ponad obowiązek spoczywający na niej na podstawie art. 76 ust. 2 rozporządzenia nr 1408/71, skorzystała z drogi sądowej w dwóch instancji sądowych.

46. Ponadto należy wziąć pod uwagę, że być może U. Weide nie będzie już mogła skorzystać w Niemczech z prawa do świadczenia przysługującego jej w świetle prawa niemieckiego, ponieważ w jej sprawie został wydany prawomocny wyrok. Co prawda nie można z góry wykluczyć, że wyrok ten będzie można pozbawić skuteczności zgodnie z wyrokiem w sprawie Kühne i Heitz( ) oraz że U. Wende przysługuje roszczenie o odszkodowanie w wysokości utraconych świadczeń (wraz z kosztami postępowania) zgodnie z wyrokiem w sprawie Köbler( ). Tym niemniej w świetle zaistniałych okoliczności nie można jednak założyć, że któryś z tych środków wywołałby skutek zgodny z prawem wspólnotowym.

47. Z tego względu umożliwienie instytucjom luksemburskim zignorowania rozstrzygnięć wydanych przez instytucje niemieckie wobec U. Weide oraz zaliczenia świadczeń niemieckich, które praktycznie nigdy nie zostały przyznane, nie byłoby zgodne z celem przepisów antykumulacyjnych.

48. Luksemburg nie zostałby w ten sposób ostatecznie zobowiązany do poniesienia kosztów, które zgodnie z zasadami antykumulacyjnymi winny ponosić Niemcy. Komisja słusznie wskazuje, że państwa członkowskie nie powinny obciążać pracowników migrujących skutkami istniejącego między tymi państwami sporu, lecz są zobowiązane do współpracy zgodnie z art. 10 WE oraz art. 84 rozporządzenia nr 1408/71. Podkreśla to także art. 114 rozporządzenia nr 574/72, który przewiduje tymczasową wypłatę świadczeń społecznych do czasu wyjaśnienia sporu pomiędzy państwami.

49. Rozwiązanie sporu pomiędzy państwami nie ogranicza się do obustronnych kontaktów, o które według rządu luksemburskiego oraz CNPF bezskutecznie starały się luksemburskie instytucje. Jak podnosi Komisja, obu państwom przysługiwało dodatkowo prawo zwrócenia się do Komisji Administracyjnej, zgodnie z art. 81 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71. Ponadto należy wskazać na możliwość postępowania w sprawie naruszenia traktatu na podstawie art. 227 WE w celu uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia( ). Ewentualne nadpłaty podlegałyby wyrównaniu zgodnie z zasadą zaufania wspólnotowego, a przynajmniej jako rezultat postępowania w sprawie naruszenia traktatu zgodnie z art. 228 ust. 1 traktatu.

50. Podsumowując należy stwierdzić, że państwo miejsca zatrudnienia nie może odmówić wypłaty świadczenia rodzinnego w pełnej wysokości, w sytuacji gdy obowiązek przyznania świadczenia spoczywa w pierwszej kolejności na państwie miejsca zamieszkania, ale państwo to omawia wypłaty świadczenia.

V – Wnioski

51. Uwzględniając powyższe, proponuję Trybunałowi odpowiedzenie na pytania prejudycjalne w sposób następujący:

1. Norma kolizyjna art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie nie wyklucza możliwości, aby pracownik przygraniczny otrzymywał świadczenia rodzinne w państwie miejsca zamieszkania, jeżeli warunkiem ich otrzymywania nie jest posiadanie statusu pracownika.

2. Zgodnie z przepisem antykumulacyjnym zawartym w art. 10 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 obowiązek przyznania świadczenia rodzinnego spoczywa w pierwszej kolejności na państwie miejsca zamieszkania, jeżeli małżonek pracownika przygranicznego uprawnionego do świadczeń jest zatrudniony w tym państwie.

3. Państwo miejsca zatrudnienia nie może odmówić wypłaty świadczenia rodzinnego w pełnej wysokości, w sytuacji gdy obowiązek przyznania świadczenia spoczywa w pierwszej kolejności na państwie miejsca zamieszkania, ale państwo to odmawia wypłaty świadczenia.