Sprawa C-494/01

Komisja Wspólnot Europejskich

przeciwko

Irlandii

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Środowisko naturalne – Gospodarka odpadami – Dyrektywa 75/442/EWG, zmieniona dyrektywą 91/156/EWG – Artykuł 4, 5, 8, 9, 10, 12, 13 i 14

Opinia rzecznika generalnego L.A. Geelhoeda przedstawiona w dniu 23 września 2004 r. I‑0000

Wyrok Trybunału (wielka izba) z dnia 26 kwietnia 2005 r. I‑0000

Streszczenie wyroku

1. Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Przedmiot sporu – Określenie w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi – Uchybienie przepisom dyrektywy mające charakter generalny – Przedstawienie przed Trybunałem dodatkowych dowodów na generalny i ciągły charakter uchybienia – Dopuszczalność

(art. 226 WE)

2. Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dowód uchybienia – Ciężar dowodu spoczywający na Komisji – Przedstawienie dowodów wskazujących na uchybienie – Ciężar dowodu przeciwnego spoczywający na pozwanym państwie członkowskim

(art. 226 WE)

3. Państwa członkowskie – Zobowiązania – Nadzór powierzony Komisji – Obowiązek państw członkowskich – Współpraca przy dochodzeniach w przedmiocie stosowania dyrektyw – Obowiązek ustalenia i udzielenia informacji

(art. 10 WE, 211 WE i 226 WE; dyrektywa Rady 75/442, zmieniona dyrektywą 91/156)

4. Środowisko naturalne – Unieszkodliwianie odpadów – Dyrektywa 75/442 – Wykonanie przez państwa członkowskie – Zobowiązanie rezultatu – Spoczywający na podmiotach obowiązek uzyskania zezwolenia przed dokonaniem każdej czynności unieszkodliwiania bądź odzyskiwania odpadów – Obowiązek kontroli przez państwa członkowskie

(art. 249 akapit trzeci WE; dyrektywa Rady 75/442, zmieniona dyrektywą 91/156, art. 9 i 10)

5. Środowisko naturalne – Unieszkodliwianie odpadów – Dyrektywa 75/442 – Artykuł 12 – Zbieranie i transportowanie odpadów podlegające wymogowi uzyskania uprzedniego zezwolenia lub procedurze rejestracji – Wybór systemu zezwoleń przez państwo członkowskie – Konsekwencje – Brak znaczenia rejestracji w jakiejkolwiek formie dla właściwego wykonania dyrektywy

(dyrektywa Rady 75/442, zmieniona dyrektywą 91/156, art. 12)

6. Środowisko naturalne – Unieszkodliwianie odpadów – Dyrektywa 75/442 – Artykuł 5 – Obowiązek stworzenia odpowiedniej zintegrowanej sieci urządzeń do unieszkodliwiania odpadów – Niewykonanie zobowiązania w obliczu licznych urządzeń działających bez zezwolenia i niedostatecznej globalnej zdolności unieszkodliwienia odpadów

(dyrektywa Rady 75/442, zmieniona dyrektywą 91/156, art. 5)

7. Środowisko naturalne – Unieszkodliwianie odpadów – Dyrektywa 75/442 – Zobowiązanie państw członkowskich ciążące na nich mocy art. 4 akapit pierwszy – Uchybienie zobowiązaniu w przypadku ciągłego naruszania art. 9 i 10

(dyrektywa Rady 75/442, zmieniona dyrektywą 91/156, art. 4 akapit pierwszy, art. 9 i 10)

8. Środowisko naturalne – Unieszkodliwianie odpadów – Dyrektywa 75/442 – Artykuł 8 – Obowiązki ciążące na państwach członkowskich względem posiadaczy odpadów – Obowiązki istniejące również względem właściciela lub osoby prowadzącej nielegalne składowisko, których wypełnienia nie można zapewnić za pomocą samego ścigania karnego

(dyrektywa Rady 75/442, zmieniona dyrektywą 91/156, art. 8)

9. Środowisko naturalne – Unieszkodliwianie odpadów – Dyrektywa 75/442 – Artykuł 13 i 14 – Obowiązek poddania okresowym kontrolom zakładów wykonujących czynności unieszkodliwiania i odzyskiwania – Cel kontroli – Przestrzeganie wymogów określonych w zezwoleniu – Kontrola, która wobec nieposiadania przez zakład zezwolenia w należytej formie nie może spełnić wymogów dyrektywy

(dyrektywa Rady 75/442, zmieniona dyrektywą 91/156, art. 13 i 14)

1. Zakres przedmiotowy skargi wniesionej w trybie art. 226 WE jest wyznaczony przez przewidziane przez ten przepis postępowanie poprzedzające wniesienie skargi. Komisja nie może zatem żądać stwierdzenia określonego uchybienia dotyczącego szczególnej sytuacji faktycznej, która nie została wymieniona w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi.

Jednakże w zakresie, w jakim skarga zmierza do ujawnienia mającego charakter generalny uchybienia przepisom dyrektywy, opartego w szczególności na przyjętej przez władze krajowe postawie, polegającej na systematycznym i ciągłym tolerowaniu sytuacji niezgodnych z tą dyrektywą, nie można co do zasady wykluczyć przedstawienia przez Komisję dodatkowych dowodów zmierzających, na etapie postępowania przed Trybunałem, do wykazania generalnego i ciągłego charakteru zarzucanego uchybienia.

W rezultacie skoro Komisja może uszczegółowić w skardze pierwotne zarzuty, pod warunkiem że nie dokonuje zmiany przedmiotu sporu, to przedstawienie nowych dowodów zmierzających do zilustrowania sformułowanych w uzasadnionej opinii zarzutów mającego charakter generalny uchybienia przepisom dyrektywy nie zmienia przedmiotu sporu. Zatem okoliczności, o których Komisja dowiaduje się po wydaniu uzasadnionej opinii, mogą zgodnie z przepisami skutecznie zostać przez nią przywołane na poparcie skargi, celem zilustrowania uchybienia o charakterze generalnym, na które Komisja wskazuje.

(por. pkt 35–39)

2. W ramach postępowania w sprawie uchybienia na mocy art. 226 WE ciężar dowodu zaistnienia zarzucanego uchybienia spoczywa na Komisji. To właśnie ona, nie będąc uprawniona do opierania się na jakimkolwiek domniemaniu, powinna przedstawić Trybunałowi dowody niezbędne do wykazania zaistnienia tego uchybienia. Jednakże gdy Komisja dostarczyła wystarczającą liczbę dowodów wskazujących na pewne zaistniałe na terytorium pozwanego państwa członkowskiego okoliczności, mogących wykazać, że władze państwa członkowskiego stosują powtarzającą się i ciągłą praktykę sprzeczną z przepisami dyrektywy, na tymże państwie spoczywa ciężar szczegółowego i merytorycznego zakwestionowania przedstawionych w ten sposób danych i wynikających z nich konsekwencji.

(por. pkt 41, 44, 47)

3. Państwa członkowskie są na mocy art. 10 WE zobowiązane do ułatwiania Komisji wypełniania jej zadań, polegających w szczególności, zgodnie z art. 211 WE, na czuwaniu nad stosowaniem postanowień traktatu, jak również przepisów wydanych przez instytucje na jego podstawie. W kwestii właściwego zastosowania w praktyce przepisów krajowych mających zapewnić skuteczne wykonanie dyrektywy, obejmujących dziedziny, w których Komisja nie posiada własnych uprawnień do prowadzenia dochodzenia, tak jak w przypadku dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą Rady 91/156, Komisja jest w znacznym stopniu zdana na dowody dostarczone przez ewentualne podmioty składające zawiadomienia, a także państwo członkowskie, którego dochodzenie dotyczy. W takich okolicznościach do władz krajowych należy poczynienie niezbędnych ustaleń na miejscu, w duchu lojalnej współpracy i stosownie do obowiązku wszystkich państw członkowskich ułatwiania ogólnych zadań Komisji do dostarczenia jej w tym celu wszelkich informacji, których udzielenia zażądała.

(por. pkt 42, 43, 45, 197, 198)

4. Artykuł 9 i 10 dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156, nakładają na państwa członkowskie jasno i jednoznacznie sformułowane zobowiązania rezultatu, na podstawie których przedsiębiorstwa lub zakłady, których działalność obejmuje wykonywane na terytorium tych państw czynności unieszkodliwiania lub odzyskiwania, muszą posiadać zezwolenie. Wynika z tego, że państwo członkowskie czyni zadość zobowiązaniom wynikającym z tych przepisów jedynie wtedy, gdy oprócz dokonania ich prawidłowej transpozycji do prawa krajowego, weryfikuje, czy przed podjęciem czynności unieszkodliwiania lub odzyskiwania odpadów podmioty rzeczywiście posiadają uzyskane zgodnie z art. 9 zezwolenie, którego nie może zastąpić samo złożenie wniosku o udzielenie takiego zezwolenia. Do państwa tego należy zatem zapewnienie, by ustanowiony system udzielania zezwoleń był rzeczywiście stosowany i przestrzegany, w szczególności poprzez przeprowadzanie w tym celu odpowiednich kontroli oraz zagwarantowanie, że działalność wykonywana bez zezwolenia zostanie zaprzestana i że zostanie nałożona skuteczna sankcja.

(por. pkt 116–118)

5. Artykuł 12 dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156, stanowi w szczególności, że zakłady lub przedsiębiorstwa, które zawodowo zajmują się zbieraniem lub transportowaniem odpadów, są rejestrowane przez właściwe władze, jeśli nie podlegają wymogowi uzyskania zezwolenia. Przepis ten rzeczywiście daje państwom członkowskim możliwość wyboru pomiędzy systemem udzielania zezwolenia a systemem rejestracji.

Jeśli państwo członkowskie wybrało system udzielania zezwoleń, nie może ono twierdzić, iż uczyniło ono zadość swoim zobowiązaniom, utrzymując że złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia jest równoznaczne z rejestracją, chociaż wskutek wynikających z jego winy opóźnień podmioty nie uzyskały zezwoleń we właściwym terminie.

(por. pkt 142, 144, 145)

6. Zgodnie z art. 5 dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156, do jej celów należy stworzenie odpowiedniej zintegrowanej sieci urządzeń do unieszkodliwiania odpadów, z uwzględnieniem najlepszych dostępnych technologii niepowodujących nadmiernych kosztów; sieci, która musi umożliwiać unieszkodliwianie odpadów w jednym z najbliższych urządzeń. Wobec tego uchybia zobowiązaniom wynikającym z art. 5 państwo członkowskie, które toleruje działanie bez zezwolenia dużej liczby urządzeń do unieszkodliwiania odpadów i na terytorium którego traktowana całościowo sieć urządzeń do unieszkodliwiania odpadów jest bliska nasycenia i nie jest w stanie przyjąć odpadów produkowanych na tym terytorium.

(por. pkt 149–158)

7. O ile nie jest co do zasady możliwe wnioskowanie bezpośrednio z faktu niezgodności danej sytuacji faktycznej z celami ustanowionymi przez art. 4 akapit pierwszy dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156, że państwo członkowskie z pewnością uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy tego przepisu, czyli że nie podjęło kroków niezbędnych w celu zapewnienia, aby odpady były unieszkodliwiane bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu i szkodzenia środowisku naturalnemu, to jednak jest pewne, iż utrzymywanie przez długi czas takiej sytuacji faktycznej, bez interwencji ze strony właściwych władz, w szczególności gdy ta sytuacja pociąga za sobą znaczącą degradację środowiska, może stanowić dowód na to, że państwo to przekroczyło zakres swobodnego uznania przyznany na mocy tego przepisu.

Jeśli państwo członkowskie w sposób generalny i ciągły uchybiało zobowiązaniu do zapewnienia właściwego wykonania art. 9 i 10 dyrektywy w sprawie systemów udzielania zezwolenia na wykonywanie czynności unieszkodliwiania lub odzyskiwania odpadów, to okoliczność ta wystarcza, by dowieść, że również uchybiło ono, tak w generalny, jak i ciągły sposób, wymogom art. 4 dyrektywy – przepisu ściśle związanego z jej art. 9 i 10.

(por. pkt 169–171)

8. Artykuł 8 dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156, zapewniający w szczególności wykonanie zasady działania zapobiegawczego stanowi, że na państwach członkowskich ciąży obowiązek sprawdzenia, czy posiadacz odpadów przekazuje je prywatnemu lub państwowemu punktowi zbierania odpadów bądź przedsiębiorstwu, które wykonuje czynności unieszkodliwiania lub odzyskiwania, lub czy posiadacz ten odzyskuje je lub unieszkodliwia na własną rękę zgodnie z przepisami dyrektywy.

Państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia tych kroków także w stosunku do właściciela lub osoby prowadzącej nielegalne składowisko, którą należy uważać za posiadacza odpadów w rozumieniu tego artykułu. Państwo członkowskie nie czyni zadość temu zobowiązaniu w sytuacji, gdy ogranicza się do zajęcia terenu nielegalnego składowiska i wszczęcia postępowania karnego przeciwko osobie, która je prowadzi.

(por. pkt 179, 181, 182)

9. Zgodnie z art. 13 dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą 91/156, odpowiednie okresowe kontrole wymagane przez ten przepis powinny w szczególności obejmować zakłady lub przedsiębiorstwa wykonujące czynności określone w art. 9 i 10 tej dyrektywy, takie które na podstawie tych dwóch ostatnich przepisów powinny wcześniej uzyskać indywidualne zezwolenie oparte na pewnej liczbie wymogów i warunków.

W sytuacji gdy takie zezwolenia nie zostały udzielone, a zatem brak jest wymogów lub warunków ustalonych względem danego przedsiębiorstwa czy zakładu, przeprowadzane w tych przedsiębiorstwach czy zakładach kontrole nie mogą z założenia odpowiadać wymogom art. 13 dyrektywy. Jednym z zasadniczych celów przewidzianych przez ten przepis kontroli jest bowiem zapewnienie przestrzegania wymogów i warunków określonych w zezwoleniu wydanym zgodnie z art. 9 i 10 dyrektywy. To samo dotyczy prowadzenia przez wskazane w przywołanych przepisach zakłady lub przedsiębiorstwa rejestrów, które zgodnie z art. 14 dyrektywy powinny w szczególności wskazywać ilości i charakter odpadów, a także metodę ich przetwarzania.

(por. pkt 190–192)

WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)

z dnia 26 kwietnia 2005 r.( )

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Środowisko naturalne – Gospodarka odpadami – Dyrektywa 75/442/EWG zmieniona dyrektywą 91/156/EWG – Artykuły 4, 5, 8, 9, 10, 12, 13 i 14

W sprawie C‑494/01

mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 20 grudnia 2001 r.,

Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez R. Wainwrighta oraz X. Lewisa, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona skarżąca,

przeciwko

Irlandii, reprezentowanej przez D. O’Hagana, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez P. Charletona, SC, oraz A. Collinsa, BL, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona pozwana,

TRYBUNAŁ (wielka izba),

w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann (sprawozdawca), C. W. A. Timmermans i A. Rosas, prezesi izb, J.‑P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr, J. N. Cunha Rodrigues, M. Ilešič, J. Malenovský, U. Lõhmus i E. Levits, sędziowie,

rzecznik generalny: L. A. Geelhoed,

sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,

uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 6 lipca 2004 r.,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 23 września 2004 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1 Komisja Wspólnot Europejskich wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że:

– nie podejmując wszelkich działań niezbędnych w celu zapewnienia właściwego wykonania przepisów art. 4, 5, 8, 9, 10, 12, 13 i 14 dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (Dz.U. L 194, str. 39), w brzmieniu nadanym dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r. (Dz.U. L 78, str. 32, zwanej dalej „dyrektywą”), Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tych przepisów;

– nie odpowiadając wyczerpująco na żądanie z dnia 20 września 1999 r. dotyczące udzielenia informacji w sprawie prowadzonej w Fermoy, w hrabstwie Cork, działalności w zakresie przetwarzania odpadów, Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 10 WE.

Ramy prawne

2 Artykuł 4 dyrektywy stanowi:

„Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby odpady były unieszkodliwiane bez narażania zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska, a w szczególności:

– bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby oraz roślin i zwierząt,

– bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy,

– bez negatywnego wpływania na tereny wiejskie lub miejsca o szczególnym znaczeniu.

Państwa członkowskie podejmują także niezbędne środki zakazujące porzucania, wysypywania lub niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów”.

3 Zgodnie z art. 5 dyrektywy:

„1. Państwa członkowskie, we współpracy z innymi państwami członkowskimi w przypadku gdy jest to niezbędne lub zalecane, podejmują właściwe środki w celu stworzenia odpowiedniej zintegrowanej sieci urządzeń do unieszkodliwiania odpadów, uwzględniając najlepsze dostępne technologie nieobejmujące nadmiernych kosztów. Sieć musi umożliwiać Wspólnocie jako całości samowystarczalność w zakresie unieszkodliwiania odpadów, a państwom członkowskim stopniowe osiąganie tego celu indywidualnie, biorąc pod uwagę warunki geograficzne lub potrzebę specjalistycznych urządzeń dla niektórych typów odpadów.

2. Sieć musi także umożliwiać unieszkodliwianie odpadów w jednym z najbliższych urządzeń, za pomocą najodpowiedniejszych metod i technologii w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego oraz zdrowia publicznego”.

4 Artykuł 8 dyrektywy stanowi:

„Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby każdy posiadacz odpadów:

– przekazywał odpady prywatnemu lub państwowemu punktowi zbierania odpadów bądź przedsiębiorstwu, które wykonują czynności wymienione w załączniku IIA lub B,

lub

– odzyskiwał lub unieszkodliwiał je na własną rękę zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy”.

5 Artykuł 9 ma następujące brzmienie:

„1. Do celów wykonania art. 4, 5 i 7 wszelkie zakłady lub przedsiębiorstwa, które wykonują czynności określone w załączniku IIA, muszą uzyskać zezwolenie od właściwych władz określone w art. 6.

Zezwolenie takie obejmuje:

– rodzaje oraz ilości odpadów,

– wymogi techniczne,

– środki bezpieczeństwa, które mają być zastosowane,

– miejsce unieszkodliwiania,

– metodę przetwarzania.

2. Zezwolenia mogą być udzielane na czas określony, mogą być odnawialne, mogą podlegać warunkom i zobowiązaniom, a w szczególności, jeśli zamierzona metoda unieszkodliwiania jest niedopuszczalna z punktu widzenia ochrony środowiska naturalnego, można odmówić ich udzielenia”.

6 Artykuł 10 dyrektywy stanowi:

„Do celów wykonania art. 4 każdy zakład lub przedsiębiorstwo wykonujące czynności określone w załączniku IIB musi uzyskać zezwolenie”.

7 Zgodnie z art. 12 dyrektywy:

„Przedsiębiorstwa lub zakłady, które zawodowo zajmują się zbieraniem lub transportowaniem odpadów lub organizujące unieszkodliwianie lub odzyskiwanie odpadów w imieniu innych podmiotów (sprzedawcy, pośrednicy) i niepodlegające wymogowi uzyskania zezwolenia, rejestrowane są przez właściwe władze”.

8 Artykuł 13 dyrektywy stanowi:

„Przedsiębiorstwa lub zakłady wykonujące czynności określone w art. 9–12 podlegają odpowiednim okresowym kontrolom właściwych władz”.

9 Zgodnie z art. 14 dyrektywy:

„Wszystkie przedsiębiorstwa lub zakłady określone w art. 9 i 10:

– prowadzą rejestr ilości, charakteru, pochodzenia oraz, gdzie właściwe, miejsca przeznaczenia, częstotliwości zbierania, sposobu transportu oraz metody przetwarzania odpadów określonych w załączniku I oraz […] czynności, określonych w załączniku IIA lub B,

– na żądanie właściwych władz udostępniają informacje określone w art. 6.

Państwa członkowskie mogą także wymagać od producentów spełnienia wymogów niniejszego artykułu”.

10 Załączniki II A i II B do dyrektywy zawierają odpowiednio zestawienie czynności unieszkodliwiania odpadów i zestawienie czynności odzyskiwania odpadów, tak jak występują one w praktyce.

Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

11 Do Komisji wpłynęły trzy zawiadomienia dotyczące Irlandii. Pierwsze z nich (zwane dalej „zawiadomieniem nr 1997/4705”) dotyczyło składowania odpadów budowlanych i rozbiórkowych na znajdującym się na terytorium miasta Limerick obszarze podmokłym. Drugie (zwane dalej „zawiadomieniem nr 1997/4792”) dotyczyło przechowywania odpadów organicznych w lagunach w Ballard, Fermoy, w hrabstwie Cork, i unieszkodliwiania ich poprzez rozprowadzanie przez działającego bez zezwolenia prywatnego przedsiębiorcę. Trzecie (zwane dalej „zawiadomieniem nr 1997/4847”) odnosiło się do składowania przez nieposiadającego zezwolenia prywatnego przedsiębiorcę różnych odpadów w Pembrokestown, Whiterock Hill, w hrabstwie Wexford.

12 W dniu 30 października 1998 r. Komisja skierowała do Irlandii wezwanie do usunięcia uchybień, których dotyczyły te zawiadomienia. Po tym wezwaniu wydana została, w dniu 14 lipca 1999 r., uzasadniona opinia dotycząca jedynie zawiadomień nr 1997/4705 i 1997/4792, zarzucająca Irlandii naruszenie art. 4 akapit drugi oraz art. 9 i 10 dyrektywy. Państwo to zostało wezwane do podjęcia działań koniecznych w celu zastosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej doręczenia.

13 W odpowiedziach z dnia 7 października i 23 listopada 1999 r. Irlandia zakwestionowała istnienie jakiegokolwiek uchybienia wskazanego w dwóch wymienionych w poprzednim punkcie zawiadomieniach.

14 Do Komisji wpłynęło ponadto pięć innych zawiadomień dotyczących Irlandii. Pierwsze z nich (zwane dalej „zawiadomieniem nr 1999/4351”) informowało o prowadzeniu od 1975 r. bez zezwolenia gminnego składowiska odpadów w Powerstown, w hrabstwie Carlow. Drugie (zwane dalej „zawiadomieniem nr 1999/4801”) odnosiło się do składowania odpadów (gruzu budowlanego) i eksploatowania bez zezwolenia prywatnego urządzenia przetwarzania odpadów na znajdującym się na półwyspie Poolbeg w Dublinie obszarze zielonym. Trzecie (zwane dalej „zawiadomieniem nr 1999/5008”) dotyczyło prowadzenia odpowiednio od 1939 r. i 1970 r., bez zezwolenia, dwóch gminnych składowisk odpadów, z których jedno znajdowało się w Tramore, a drugie w Kilbarry, w hrabstwie Waterford, które sąsiadowały z obszarami chronionymi lub na nie wkraczały. Czwarte zawiadomienie (zwane dalej „zawiadomieniem nr 1999/5112”) dotyczyło eksploatowania od lat osiemdziesiątych, przez nieposiadający pozwolenia podmiot prywatny, urządzeń do przetwarzania odpadów znajdujących się w dawnej kopalni odkrywkowej w Lea Road i Ballymorris, Portarlington, w hrabstwie Laois. Natomiast piąte zawiadomienie (zwane dalej „zawiadomieniem nr 2000/4408”) dotyczyło prowadzenia bez zezwolenia gminnego składowiska odpadów w Drumnaboden, w hrabstwie Donegal.

15 Opierając się na tych zawiadomieniach i na informacjach zebranych w ramach dochodzenia w ich sprawie, Komisja w dniu 25 października 2000 r. skierowała do Irlandii wezwanie do usunięcia uchybień.

16 Komisja otrzymała także cztery inne zawiadomienia skierowane przeciwko Irlandii. Pierwsze (zwane dalej „zawiadomieniem nr 1999/4478”) dotyczyło eksploatowania bez zezwolenia prywatnego urządzenia do składowania i przetwarzania odpadów w Cullinagh, Fermoy, w hrabstwie Cork. Drugie zawiadomienie (zwane dalej „zawiadomieniem nr 2000/4145”) dotyczyło składowania od 1990 r. przez prywatnego przedsiębiorcę odpadów rozbiórkowych i budowlanych na położonym nad brzegiem morza obszarze w Carlingford Lough, Greenore, w hrabstwie Louth. Trzecie (zwane dalej „zawiadomieniem nr 2000/4157”) dotyczyło nieselektywnego zbierania odpadów prowadzonego przez niedysponujące zezwoleniem lub niezarejestrowane i niepodlegające kontroli przedsiębiorstwa prywatne w Bray, w hrabstwie Wicklow. Natomiast czwarte zawiadomienie (zwane dalej „zawiadomieniem nr 2000/4633”) odnosiło się do składowania różnego rodzaju odpadów, przede wszystkim rozbiórkowych i budowlanych, na położonych w hrabstwie Waterford obszarach podmokłych w Ballynattin, Pickardstown, Ballygunner Bog oraz Castletown.

17 W dniu 17 kwietnia 2001 r. Komisja skierowała do Irlandii, odnosząc się do tych czterech ostatnich zawiadomień i przypominając o wezwaniu z dnia 25 października 2000 r., nowe wezwanie do usunięcia uchybienia.

18 Ponadto nie otrzymawszy żadnej odpowiedzi na skierowane do Irlandii w związku zawiadomieniem nr 1999/4478 żądanie udzielenia informacji z dnia 20 września 1999 r., Komisja w dniu 28 kwietnia 2000 r. notyfikowała temu państwu wezwanie do usunięcia uchybienia, powołując się na naruszenie art. 10 WE.

19 W dniu 26 lipca 2001 r. Komisja skierowała do Irlandii uzasadnioną opinię, podejmującą na nowo analizę wyżej wymienionych dwunastu zawiadomień, powołując się na wezwania do usunięcia uchybień z dnia 30 października 1998 r., 28 kwietnia 2000 r. i 25 października 2000 r. oraz 17 kwietnia 2001 r., a także na uzasadnioną opinię z dnia 14 lipca 1999 r. Komisja zarzuciła temu państwu członkowskiemu uchybienie jego zobowiązaniom do podjęcia wszelkich działań niezbędnych w celu zapewnienia właściwego wykonania przepisów art. 4, 5, 8, 9, 10, 12, 13 i 14 dyrektywy, a także zobowiązaniom wynikającym z art. 10 WE, jednocześnie wzywając je do podjęcia działań koniecznych w celu zastosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej notyfikacji.

20 W opinii tej Komisja podkreśliła, że w zawiadomieniach nie zostały wymienione wszystkie przypadki naruszenia dyrektywy i że zastrzega sobie w szczególności prawo do uczynienia użytku z innych przykładów, celem zilustrowania zarzucanych władzom irlandzkim uchybień o charakterze generalnym w wykonaniu przepisów dyrektywy.

21 Uznawszy, że Irlandia nie zastosowała się do uzasadnionych opinii z dnia 14 lipca 1999 r. oraz 26 lipca 2001 r., Komisja wniosła niniejszą skargę.

W przedmiocie skargi

W przedmiocie naruszenia dyrektywy

Przedmiot skargi, moment, w odniesieniu do którego należy oceniać ewentualne zaistnienie zarzucanych uchybień, oraz dopuszczalność niektórych zarzutów, na które powołuje się Komisja

22 Tytułem wstępu Komisja stwierdza, że wskutek wszczętego wobec Irlandii postępowania o stwierdzenie uchybienia i przyjęcia następnie Waste Management Act 1996 (ustawy z 1996 r. w sprawie gospodarki odpadami, zwanej dalej „ustawą z 1996 r.”), której celem było w szczególności to, aby działalność dotycząca odpadów, w odniesieniu do których gospodarkę prowadzą władze lokalne (zwanych dalej „odpadami komunalnymi”), została objęta systemem zezwoleń wydawanych przez Environmental Protection Agency (agencję ds. ochrony środowiska, zwaną dalej „EPA”), a także rozporządzeń wykonawczych do niej, ramy prawne gospodarki odpadami w tym państwie członkowskim uległy znacznej poprawie. Poza postawionym zarzutem braku transpozycji art. 12 dyrektywy, niniejsze postępowanie zmierza w opinii Komisji zasadniczo do stwierdzenia, że władze irlandzkie nie spełniają ciążących na nich zobowiązań rezultatu, ponieważ nie zapewniają rzeczywistego wykonania przepisów dyrektywy.

23 Komisja w tym względzie podkreśla ponadto, że skarga zmierza do stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom nie tylko z powodu podniesionych w odniesieniu do poszczególnych sytuacji braków, które zostały wskazane w dwunastu zawiadomieniach wspomnianych w pkt 11, 14 i 16 niniejszego wyroku, ale także, w głównej mierze, z powodu generalnego i ciągłego charakteru braków charakteryzujących rzeczywiste wykonanie dyrektywy w Irlandii, czego ilustracją były poszczególne sytuacje przywołane w tych zawiadomieniach. W jej opinii chodzi o zapewnienie, że w tym państwie członkowskim w pełni uznano i wprowadzono w życie nieprzerwany łańcuch odpowiedzialności, który dyrektywa ustanawia w odniesieniu do odpadów, wymagając, aby ich posiadacze usuwali je przy pomocy określonych podmiotów, aby podmioty zajmujące się zbieraniem i przetwarzaniem odpadów podlegały systemowi zezwoleń, rejestracji i kontroli oraz aby zabronione zostało porzucanie, wysypywanie lub niekontrolowane unieszkodliwianie odpadów.

24 W opinii Komisji okoliczność, że jej skarga zmierza w szczególności do ujawnienia systemowo wadliwych praktyk administracyjnych, skutkuje tym, iż jest ona uprawniona do przedstawiania nowych dowodów istnienia i utrwalenia takiej praktyki. Podobnie okoliczność, że w pewnych konkretnych przypadkach, o których donosi Komisja, zezwolenie zostało w końcu, przed upływem ustalonego w uzasadnionej opinii terminu, wydane lub pewne kroki podjęte, nie ma w jej opinii decydującego wpływu na związane z istnieniem takiej praktyki uchybienie.

25 Rząd irlandzki ze swej strony twierdzi, że przedmiot sporu powinien być ograniczony do dwunastu zawiadomień, do których Komisja odnosi się w uzasadnionej opinii. Po pierwsze, w jego opinii, nie może ona na poparcie skargi powoływać się na okoliczności lub zawiadomienia, o których Irlandia nie została powiadomiona w trakcie postępowania, a po drugie Komisja, podnosząc rzekome braki systemowe w tym państwie członkowskim, nie była uprawniona do wyciągania ogólnych wniosków z analizy poszczególnych zawiadomień.

26 Istnienie ewentualnego uchybienia powinno ponadto w opinii Irlandii być oceniane w odniesieniu do sytuacji, która miała miejsce w momencie upływu dwumiesięcznego terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 26 lipca 2001 r.

27 W tych różnorodnych kwestiach należy po pierwsze zaznaczyć, że w odniesieniu do przedmiotu niniejszego sporu i bez uszczerbku dla spoczywającego na Komisji, jak w każdym innym przypadku, ciężaru dowodu, nic a priori nie stoi na przeszkodzie temu, aby kontynuowała ona starania o stwierdzenie uchybień przepisom dyrektywy z powodu przyjętej przez władze państwa członkowskiego postawy wobec konkretnych i jednoznacznie wskazanych sytuacji i jednocześnie o stwierdzenie uchybień tym przepisom z powodu tego, że władze te przyjęły sprzeczną z nimi praktykę ogólną, którą w tym przypadku poszczególne sytuacje ilustrują.

28 Jest bowiem dopuszczalne, by praktyka administracyjna była, gdy cechuje się pewnym stopniem utrwalenia i ogólności, przedmiotem skargi o stwierdzenie uchybienia (zob. w szczególności wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑387/99 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑3751, pkt 42 i przywołane tam orzecznictwo).

29 Po drugie, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, uchybienie powinno być oceniane na podstawie sytuacji, w jakiej państwo członkowskie znajdowało się w chwili upływu wyznaczonego w uzasadnionej opinii terminu (zob. w szczególności wyrok z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie C‑446/01 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I‑6053, pkt 15).

30 W tym przypadku, choć Irlandii zarzucono niezastosowanie się do uzasadnionych opinii z dnia 14 lipca 1999 r. oraz 26 lipca 2001 r. w wyznaczonych w nich terminach, Komisja w odpowiedzi na postawione na piśmie pytanie Trybunału odpowiedziała, że celem drugiej z tych opinii była konsolidacja i zebranie razem wszystkich poprzednio wymienionych pomiędzy stronami dowodów i argumentów i że zastępuje ona, jej zdaniem, opinię pierwszą.

31 W tych okolicznościach zarzucane przez Komisję uchybienia powinny być oceniane w odniesieniu do sytuacji, w jakiej państwo członkowskie znajdowało się w chwili upływu dwumiesięcznego terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z dnia 26 lipca 2001 r. (zwanej dalej „uzasadnioną opinią z 2001 r.”).

32 Wynika z tego z pewnością, że Trybunał nie może stwierdzić uchybienia przez Irlandię wynikającym z dyrektywy zobowiązaniom w zakresie danej konkretnej sytuacji, ponieważ ustalono, że w dniu, w którym ten termin upływał, zaradzono już zarzucanym przez Komisję brakom. Natomiast, jak słusznie podnosi ta ostatnia, w zakresie w jakim skarga zmierza także do stwierdzenia uchybienia natury generalnej ze strony właściwych władz krajowych, okoliczność, że zaradzono brakom podniesionym w tym lub innym szczególnym przypadku, niekoniecznie pociąga za sobą zaprzestanie przez te władze konsekwentnego zachowania o generalnym charakterze, o którym świadczyły w tym przypadku konkretne braki.

33 Po trzecie należy przypomnieć, że w ramach postępowania w sprawie uchybienia etap poprzedzający wniesienie skargi ma za cel umożliwienie państwu członkowskiemu, którego ono dotyczy, z jednej strony zastosowania się do wynikających z prawa wspólnotowego zobowiązań, a z drugiej strony przytoczenia w swojej obronie właściwych argumentów wobec sformułowanych przez Komisję zarzutów (zob. w szczególności wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie C‑350/02 Komisja przeciwko Niderlandom, Zb.Orz. str. I‑6213, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo).

34 Prawidłowość tego postępowania stanowi przewidzianą przez traktat zasadniczą gwarancję nie tylko ochrony praw zainteresowanego państwa członkowskiego, ale również zapewnienia, aby przedmiot potencjalnego postępowania spornego został jasno sprecyzowany (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo).

35 Zakres przedmiotowy skargi wniesionej w trybie art. 226 WE jest w tej sytuacji wyznaczony przez przewidziane przez ten przepis postępowanie poprzedzające wniesienie skargi. Uzasadniona opinia Komisji oraz skarga muszą opierać się na tych samych zarzutach i argumentach, tak aby Trybunał nie badał zarzutu, który nie został podniesiony w uzasadnionej opinii, która to opinia powinna zawierać spójne i szczegółowe przedstawienie powodów, które doprowadziły Komisję do przekonania, że zainteresowane państwo członkowskie dopuściło się uchybienia zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy traktatu (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo).

36 Wynika z tego z pewnością, że Komisja nie może żądać stwierdzenia określonego uchybienia przez Irlandię wynikającym z dyrektywy zobowiązaniom, jeśli dotyczyłoby ono szczególnej sytuacji faktycznej, która nie została wymieniona w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. Taki konkretny zarzut powinien koniecznie zostać zgłoszony na etapie poprzedzającym wniesienie skargi, tak aby państwo członkowskie, którego on dotyczy, miało możliwość zaradzenia w ten sposób konkretnej sytuacji, o której w ten sposób doniesiono, lub przytoczenia właściwych argumentów w swojej obronie, uwzględniając to, że taka obrona może w szczególności spowodować rezygnację przez Komisję z podnoszenia tego zarzutu lub przyczynić się do ograniczenia przedmiotu sporu, który następnie zostanie poddany rozstrzygnięciu przez Trybunał.

37 Natomiast w zakresie, w jakim skarga zmierza do ujawnienia uchybienia o charakterze generalnym przepisom dyrektywy, opartego w szczególności na przyjętej przez władze irlandzkie postawie, polegającej na systematycznym i stałym tolerowaniu sytuacji niezgodnych z dyrektywą, nie można zasadniczo wykluczyć przedstawienia dodatkowych dowodów zmierzających, na etapie postępowania przed Trybunałem, do wykazania generalnego i ciągłego charakteru zarzucanego uchybienia.

38 Należy podkreślić, że Komisja może uszczegółowić w skardze pierwotne zarzuty, pod warunkiem jednak, że nie dokonuje zmiany przedmiotu sporu. Zmiany takiej zaś nie ma, gdy przedstawia nowe dowody zmierzające do zilustrowania sformułowanych w uzasadnionej opinii zarzutów uchybienia o charakterze generalnym przepisom dyrektywy (zob. analogicznie wyrok z dnia 12 października 2004 r. w sprawie C‑328/02 Komisja przeciwko Grecji, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 32 i 36).

39 W tym przypadku, wbrew twierdzeniom rządu irlandzkiego, okoliczności dotyczące nielegalnego masowego składowania odpadów, niekiedy niebezpiecznych, w hrabstwie Wicklow, o których Komisja dowiedziała się dopiero po wydaniu tej uzasadnionej opinii, choć nie zostały wymienione podczas postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, mogą zgodnie z przepisami skutecznie zostać przez nią przytoczone na poparcie skargi, celem zilustrowania uchybienia o charakterze generalnym, na które Komisja wskazuje.

W przedmiocie ciężaru dowodu

40 W odpowiedzi na skargę rząd irlandzki podniósł liczne wątpliwości dotyczące ciężaru dowodu. Zakwestionował w szczególności zaistnienie licznych faktów przytoczonych przez Komisję po zakończeniu dochodzenia w sprawie dwunastu zawiadomień, które do niej wpłynęły. Rząd ten podniósł także, że Komisja nie ma podstaw, podnosząc rzekome braki systemowe w tym państwie członkowskim, do wyciągania ogólnych wniosków z analizy poszczególnych zawiadomień.

41 W tym względzie należy przypomnieć, że w ramach postępowania w sprawie uchybienia na mocy art. 226 WE ciężar dowodu zaistnienia zarzucanego uchybienia spoczywa na Komisji. To właśnie ona, nie mogąc opierać się na jakimkolwiek domniemaniu, powinna przedstawić Trybunałowi dowody niezbędne do wykazania zaistnienia tego uchybienia (zob. w szczególności wyroki z dnia 25 maja 1982 r. w sprawie 96/81 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. 1791, pkt 6; z dnia 12 września 2000 r. w sprawie C‑408/97 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. I‑6417, pkt 15).

42 Tym niemniej wszystkie państwa członkowskie są na mocy art. 10 WE zobowiązane do ułatwiania Komisji wypełniania jej zadań, polegających w szczególności, zgodnie z art. 211 WE, na czuwaniu nad stosowaniem postanowień traktatu, jak również przepisów wydanych przez instytucje na jego podstawie (zob. ww. wyroki z dnia 25 maja 1982 r. w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 7; z dnia 12 września 2000 r. w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 16).

43 W tym kontekście należy wziąć pod uwagę, że jeśli chodzi o ustalenie, czy w praktyce właściwie zastosowano przepisy krajowe mające zapewnić skuteczne wykonanie dyrektywy, to jak stwierdził rzecznik generalny w pkt 53 opinii, Komisja, która nie posiada własnych uprawnień do prowadzenia dochodzenia w tym przedmiocie, jest w znacznym stopniu zdana na dowody dostarczone przez ewentualne podmioty składające zawiadomienia, a także państwo członkowskie, którego dochodzenie dotyczy (zob. analogicznie ww. wyrok z dnia 12 września 2000 r. w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, pkt 17).

44 Wynika z tego w szczególności, że gdy Komisja dostarczyła wystarczającą liczbę dowodów wskazujących na pewne zaistniałe na terytorium pozwanego państwa członkowskiego okoliczności, na nim spoczywa ciężar podważenia co do zasady i w szczegółach przedstawionych w ten sposób danych i wynikających z nich wniosków (zob. analogicznie wyrok z dnia 9 listopada 1999 r. w sprawie C‑365/97 Komisja przeciwko Włochom, zwanej „San Rocco”, Rec. str. I-7773, pkt 84 i 86).

45 W takich okolicznościach przede wszystkim do władz krajowych należy poczynienie niezbędnych ustaleń na miejscu, w duchu lojalnej współpracy i stosownie do przypomnianego w pkt 42 niniejszego wyroku obowiązku ułatwiania ogólnych zadań Komisji przez wszystkie państwa członkowskie (zob. ww. wyrok w sprawie San Rocco, pkt 85).

46 Podobnie gdy Komisja powołuje się na szczegółowe zawiadomienia wskazujące na powtarzające się uchybienia przepisom dyrektywy, na państwie członkowskim, którego zawiadomienia dotyczą, spoczywa ciężar zakwestionowania w konkretny sposób okoliczności podniesionych w tych zawiadomieniach (zob. analogicznie wyrok z dnia 22 września 1988 r. w sprawie 272/86 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. 4875, pkt 19).

47 Podobnie gdy Komisja dostarczyła wystarczającą liczbę dowodów wskazujących, że władze państwa członkowskiego stosują powtarzającą się i ciągłą praktykę sprzeczną z przepisami dyrektywy, na tym państwie członkowskim spoczywa ciężar szczegółowego i merytorycznego zakwestionowania przedstawionych w ten sposób danych i wynikających z nich konsekwencji (zob. analogicznie ww. wyroki z dnia 22 września 1988 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji, pkt 21; w sprawie San Rocco, pkt 84 i 86).

W przedmiocie okoliczności faktycznych dotyczących badanych przez Komisję zawiadomień

48 Jak wynika z pkt 11–21 niniejszego wyroku, Komisja opiera skargę w szczególności na postawie, jaką jej zdaniem władze irlandzkie prezentowały w różnych sytuacjach badanych przez Komisję w następstwie wniesienia do niej przez podmioty prywatne zawiadomień. Uwzględniając, że okoliczności faktyczne, na których w opinii opiera się Komisja, zostały zakwestionowane przez Irlandię, należy ustalić, czy zostały one w wystarczający sposób dowiedzione.

– Składowanie odpadów w Limerick (zawiadomienie nr 1997/4705)

49 Komisja twierdzi, że w 1997 r. Limerick Corporation – organ władzy lokalnej, na którym spoczywała odpowiedzialność za stosowanie ustawodawstwa dotyczącego odpadów – tolerował składowanie odpadów budowlanych i rozbiórkowych na znajdującym się w Limerick obszarze podmokłym. Podnosi ona ponadto, że EPA w piśmie z dnia 23 stycznia 1998 r. stwierdziła, że takie składowanie odpadów stanowi w jej opinii czynność odzyskiwania niewymagającą zezwolenia. Odpady te nie były ponadto jej zdaniem całkowicie usuwane, a składowanie to było kontynuowane na tym i innych obszarach podmokłych, znajdujących się w jego sąsiedztwie.

50 Komisja w tym względzie opiera się na zawiadomieniu nr 1997/4705. Poza ww. pismem EPA przedstawia ona pochodzące od podmiotu wnoszącego zawiadomienie fotografie pokazujące zalegające wśród roślinności bagiennej stosy śmieci, artykuły prasowe potwierdzające, że fakt składowania odpadów bez zezwolenia na obszarach podmokłych w Limerick jest powszechnie znany, a także pochodzące od podmiotów wnoszących zawiadomienie fotografie z 2002 r., potwierdzające obecność na tych obszarach podmokłych odpadów budowlanych i rozbiórkowych.

51 Rząd irlandzki odpowiada, że według Limerick Corporation w październiku 1997 r. omyłkowo zrzucono na obszarze określonym w zawiadomieniu 1997/4705 jedynie zawartość trzech ciężarówek i że odpady zostały usunięte po kilku godzinach. Opisywane fakty nie zostały udowodnione, w szczególności na dzień upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z 2001 r. Jeśli chodzi o późniejsze składowanie odpadów na wskazanym w tym zawiadomieniu obszarze, rząd podnosi, że nie wydaje się ono znaczące i zapewnia, że odpady zostaną szybko wywiezione. Inne składowiska, których istnienie Komisja zarzuciła rządowi irlandzkiemu, pozostają w jego opinii pozbawione znaczenia dla niniejszego postępowania i miały na celu wyrównanie i zagospodarowanie terenu. Jeśli chodzi ponadto o polegający na wyrównywaniu projekt mający za cel rozwój infrastruktury sportowej, stanowisko EPA było w jego opinii zgodne z ustawodawstwem irlandzkim, które do dnia 20 maja 1998 r. w takim przypadku odzyskiwania odpadów nie wymagało uzyskiwania zezwolenia.

52 W niniejszym przypadku Trybunał uznaje, że z uwagi na szczegółowy charakter zawiadomienia nr 1997/4705 i przedstawionych przez Komisję dowodów rząd irlandzki nie może, jak wynika z pkt 42–47 niniejszego wyroku, zasłaniać się niczym niepopartymi twierdzeniami Limerick Corporation ani poprzestać na stwierdzeniu, że nie dowiedziono zaistnienia opisanych okoliczności faktycznych lub że zarzucane składowanie odpadów miało miejsce w ramach prowadzonej polityki rewaloryzacji i rozwoju infrastruktury, nie podważając co do zasady i w szczegółach przedstawionych w ten sposób przez Komisję danych ani nie dostarczając konkretnych dowodów na poparcie swoich własnych zarzutów.

53 Ponadto wbrew temu, co sugeruje rząd irlandzki, całokształt przedstawionych przez Komisję dowodów ma znaczenie dla poparcia podnoszonego przez nią zarzutu opartego na przyjętej przez władze lokalne ciągłej tolerancyjnej postawie wobec składowania bez zezwolenia odpadów na znajdujących się w Limerick obszarach podmokłych.

54 Uwzględniając powyższe, Trybunał stwierdza, że wspomniany w pkt 50 niniejszego wyroku materiał dowodowy dostatecznie potwierdza, że w 1997 r. organ właściwej władzy lokalnej tolerował składowanie bez zezwolenia odpadów budowlanych i rozbiórkowych na znajdującym się w Limerick obszarze podmokłym, że składowanie to było kontynuowane na tym obszarze także w czasie trwania niniejszego postępowania oraz że inne składowiska znajdowały się również na innych znajdujących się w pobliżu obszarach podmokłych. Dowiedziono także, że w skierowanym w dniu 23 stycznia 1998 r. do Limerick Corpration piśmie EPA potwierdziła, że na podstawie obowiązującego wówczas ustawodawstwa irlandzkiego takie składowanie, jeśli zmierza do odzyskiwania, nie podlega obowiązkowi uzyskania zezwolenia.

55 Rząd irlandzki nie podważa faktu, że obszary podmokłe, których dotyczy zawiadomienie, mają szczególne znaczenie ekologiczne, który to fakt w dostatecznie uzasadniony sposób wynika z akt sprawy, zwłaszcza w kontekście tego, że rozważano możliwość sklasyfikowania jednego z nich jako specjalnego obszaru ochrony na podstawie dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. L 206, str. 7). Z przedstawionych przez Komisję fotografii i artykułów prasowych, a także z pisma Department of Arts, Heritage, Gaeltacht and the Islands z dnia 8 grudnia 1997 r. wynika, że obszary podmokłe, których dotyczy zawiadomienie, zostały w znacznym stopniu zniszczone.

– Niedozwolone czynności retencji powierzchniowej w Ballard, Fermoy, w hrabstwie Cork (zawiadomienie nr 1997/4792)

56 Komisja utrzymuje, że rada hrabstwa Cork – organ właściwy ds. gospodarki odpadami – od 1990 r. tolerowała prowadzenie przez nieposiadający zezwolenia podmiot prywatny, na dużą skalę, działalności w zakresie składowania odpadów organicznych w lagunach w Ballard oraz unieszkodliwiania tych odpadów w drodze rozprowadzania, nie zapewniając spowodowania zaprzestania tej działalności ani jej ukarania. Ponadto infrastruktura, której dotyczy zawiadomienie, została w opinii Komisji wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, które to pozwolenie zostało udzielone w 1998 r., co ułatwiło kontynuowanie prowadzenia tej działalności.

57 W odpowiedzi na skargę rząd irlandzki przyznaje, że prowadzenie przez podmiot, którego zawiadomienie dotyczy, działalności w zakresie składowania i rozprowadzania odpadów wymagało posiadania zezwolenia. Uznaje on jednak postawę przyjętą przez radę hrabstwa Cork za właściwą. Organ ten bowiem, według rządu irlandzkiego, w kwietniu 1992 r. stwierdził, że będąca przedmiotem zarzutów działalność została zakończona. Biorąc pod uwagę, że została ona podjęta na nowo, organ ten podjął w ciągu 1996 r. działania mające zapewnić ponowne zaprzestanie składowania w lagunach będących przedmiotem zawiadomienia. Jednak podczas przeprowadzonej w sierpniu 2001 r. inspekcji stwierdzono, że czynności retencji powierzchniowej zostały podjęte na nowo i rada hrabstwa Cork zainicjowała postępowanie sądowe, które w marcu 2002 r., zakończyło się skazaniem sprawcy wykroczenia na karę grzywny w wysokości 1800 EUR. Od tego momentu zaprzestano nielegalnego składowania i usunięto znajdujące się jeszcze na miejscu odpady.

58 W replice Komisja twierdzi, że nigdy nie zaprzestano będących przedmiotem skargi działań. Przedstawia ona w tym celu różne pisma, niektóre pochodzące od samej rady hrabstwa Cork, z których wynika, że odpady były składowane w Ballard co najmniej do czerwca 2002 r. Ponadto jedyną karą nałożoną na odpowiedzialny podmiot była kara za nieudzielenie tej radzie informacji.

59 Nie podważając tego ostatniego zarzutu Komisji, rząd irlandzki w duplice, która wpłynęła do sekretariatu Trybunału w dniu 10 stycznia 2003 r. wskazuje, że rada hrabstwa Cork bierze pod uwagę możliwość wszczęcia dochodzenia przeciwko temu podmiotowi gospodarczemu. Zaznacza ponadto, że usunięcie znajdujących się jeszcze na miejscu odpadów nastąpi niezwłocznie.

60 W świetle powyższego Trybunał uważa, że dostatecznie wykazano, że pomiędzy 1990 r. i co najmniej lipcem 2002 r. w Ballard, w hrabstwie Cork, z inicjatywy prywatnego podmiotu prowadzono na znaczną skalę działalność w zakresie retencji powierzchniowej lub rozprowadzania odpadów, przy czym odpowiednie władze nie podjęły odpowiednich kroków w celu spowodowania zaprzestania tej działalności lub jej ukarania. Bezsporne jest ponadto, że infrastruktura niezbędna do prowadzenia takiej działalności była utrzymywana, chociaż nie zostało w odniesieniu do niej wydane pozwolenie na budowę, oraz że w 1998 r.właściwe władze wydały takie pozwolenie, zezwalając na zachowanie tej infrastruktury.

– Składowanie odpadów bez zezwolenia w Pembrokestown, Whiterock Hill, w hrabstwie Wexford (zawiadomienie 1997/4847)

61 Komisja utrzymuje, że w latach 1995–2001 prywatny przedsiębiorca składował odpady na terenie znajdującym się w Pembrokestown, pomimo trzech wydanych w 1996 i 1997 r. przez District Court orzeczeń, skazujących go z tego powodu na następujące po sobie kary grzywny w wysokości najpierw 100 IEP, a następnie dwukrotnie w wysokości 400 IEP, co ma w szczególności świadczyć o tym, że wysokość nakładanych kar była niewspółmiernie niska. W opinii Komisji działalność ta ponadto narażała okolicznych mieszkańców na znaczne uciążliwości, o których rada hrabstwa Wexford była poinformowana, co wynika w szczególności z brzmienia jej decyzji z dnia 23 lutego 1996 r. nieuwzględniającej wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dotyczącego terenu będącego przedmiotem zawiadomienia, którą to decyzję Komisja przedłożyła.

62 W opinii rządu irlandzkiego takie kary grzywny były zgodne z przepisami European Communities (Waste) Regulations (1979), obowiązującymi w czasie gdy miały miejsce opisywane fakty, które przewidywały nałożenie, w postępowaniu uproszczonym, kary grzywny w wysokości nieprzekraczającej 600 IEP lub pozbawienia wolności do sześciu miesięcy. Z powodu tymczasowego charakteru tej działalności rada hrabstwa Wexford uznała natomiast za zbędne uzyskanie względem osoby zainteresowanej nakazu mającego tej działalności zapobiec. Działalność ta wreszcie stanowiła przedmiot przedstawionego przez rząd irlandzki zezwolenia z dnia 24 stycznia 2001 r.

63 W niniejszym przypadku Trybunał stwierdza, że z akt sprawy dostatecznie wynika, że składowanie odpadów na znajdującym się w Pembrokestown terenie prywatnym pomiędzy rokiem 1995 a styczniem 2001 r. było uciążliwe dla okolicznych mieszkańców i odbywało się bez zezwolenia, przy czym właściwe władze nie podjęły odpowiednich kroków w celu spowodowania zaprzestania tej działalności lub jej karania w sposób wystarczająco odstraszający. Dowiedziono także, że przewidziane przez ustawę z 1996 r. zezwolenie zostało przyznane użytkownikowi terenu w dniu 24 stycznia 2001 r.

– Prowadzenie bez zezwolenia gminnego składowiska odpadów w Powerstown, w hrabstwie Carlow (zawiadomienie 1999/4351)

64 W skardze Komisja twierdzi, że gminne składowisko odpadów w Powerstown, w hrabstwie Carlow, działa bez zezwolenia od 1975 r. i że pomimo złożenia w dniu 27 lutego 1998 r., na podstawie ustawy z 1996 r., wniosku o wydanie zezwolenia, w dniu 23 lutego 2000 r. nie wydano jeszcze żadnej decyzji, a urządzenie do przetwarzania odpadów było eksploatowane po złożeniu tego wniosku.

65 Nie podważając tych zarzutów, rząd irlandzki przedstawia wydane przez EPA w dniu 24 marca 2000 r. zezwolenie dotyczące tego składowiska.

– Użytkowanie bez zezwolenia prywatnego urządzenia do składowania i przetwarzania odpadów w Cullinagh, Fermoy, w hrabstwie Cork (zawiadomienie 1999/4478)

66 Komisja twierdzi, że rada hrabstwa Cork od 1991 r. tolerowała użytkowanie przez nieposiadający zezwolenia prywatny podmiot urządzenia do składowania i przetwarzania odpadów na znajdującym się w Cullinagh terenie, w obrębie którego występują wody gruntowe, nie zapewniając zaprzestania tej działalności lub jej ukarania, pomimo nieuwzględnienia kolejnych składanych w latach 1991–1994 przez ten podmiot wniosków o pozwolenia na budowę.

67 Rząd irlandzki twierdzi, że w kwietniu 2002 r. wydano decyzję zezwalającą na prowadzenie działalności polegającej na odzyskiwaniu odpadów w ilości 6500 ton na rok. Decyzji tej jednak nie przedłożono. W opinii tego rządu nie dowiedziono żadnego skażenia wód gruntowych wskutek działania urządzenia, którego zawiadomienie dotyczy, a decyzja o udzieleniu zezwolenia wymaga wykonania procedury nadzoru i oceny jakości tych wód. Jeśli chodzi natomiast o pozwolenia na budowę, to zostały one według tego rządu najpierw udzielone przez radę hrabstwa Cork, a następnie uchylone przez organ odwoławczy.

68 W tych okolicznościach Trybunał uważa, że dostatecznie wykazano, że przynajmniej pomiędzy rokiem 1991 i kwietniem 2002 r. na obszarze, na którym nie można wykluczyć prawdopodobieństwa wystąpienia skażenia wód gruntowych, eksploatowano bez zezwolenia urządzenie do składowania i przetwarzania odpadów, a właściwe władze nie podjęły odpowiednich kroków w celu spowodowania zaprzestania tej działalności lub jej ukarania. Jak wynika z poprzedniego punktu niniejszego wyroku, rząd irlandzki przyznaje ponadto, że władze te udzieliły tej stacji pozwolenia na budowę w czasie, kiedy nie posiadała ona zezwolenia przewidzianego przez dyrektywę.

– Składowanie odpadów i eksploatowanie bez zezwolenia urządzeń do przetwarzania odpadów na półwyspie Poolbeg, w Dublinie (zawiadomienie nr 1999/4801)

69 Komisja po pierwsze utrzymuje, że właściwe władze Dublina od 1997 r. tolerowały składowanie odpadów budowlanych i rozbiórkowych na znajdującym się na półwyspie Poolbeg w Dublinie obszarze zielonym, nie zapewniając zaprzestania tej działalności lub jej ukarania, a odpady, których zawiadomienie dotyczy, nie były usuwane. Po drugie, te same władze tolerowały eksploatowanie na tym samym półwyspie bez zezwolenia dwóch urządzeń do przetwarzania odpadów metalicznych, nie zapewniając spowodowania zaprzestania tej działalności lub jej ukarania, a wręcz przyznały na te urządzenia finansowe wsparcie Wspólnoty.

70 Jeśli chodzi o ww. dwa urządzenia, rząd irlandzki w pismach z dnia 12 grudnia 2000 r. oraz 26 czerwca 2001 r., stanowiących odpowiedź na żądania Komisji dotyczące udzielenia informacji, wskazał, że wnioski o udzielenie zezwolenia złożone odpowiednio w dniach 23 września i 15 października 1998 r. uwzględniono, udzielając zezwoleń w dniu 3 sierpnia 2000 r. i 1 marca 2001 r. Jeśli chodzi o udzieloną pomoc wspólnotową, rząd irlandzki w odpowiedzi na skargę wskazuje, że została ona przyznana omyłkowo.

71 Rząd irlandzki twierdzi ponadto, że jest to jedyny zaistniały w przeszłości przypadek „dzikiego składowiska”, że teren został przywrócony do stanu pierwotnego przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z 2001 r. oraz że nie pozostał jakikolwiek ślad wpływu na środowisko naturalne. Sprawcy nie mogli zostać ukarani, ponieważ nie zostali wykryci.

72 W replice Komisja podnosi, że ze szczegółowych informacji otrzymanych od wnoszących zawiadomienie, którzy regularnie kontaktowali się z zarządzającą półwyspem Poolberg Dublin Port Company oraz z Dublin Corporation – organem właściwym ds. gospodarki opadami, a także z przedstawionych przez Komisję fotografii wynika, że składowanie odpadów trwało aż do początków 2000 r. oraz że teren, którego zawiadomienie dotyczy, został w rzeczywistości przez władze irlandzkie zrekultywowany dopiero w końcu tego roku.

73 W duplice rząd irlandzki podważa zarzuty Komisji i uznaje przedstawione przez nią fotografie za niewystarczające dla ich poparcia.

74 Trybunał stwierdza, po pierwsze, że w pismach z dnia 12 grudnia 2000 r. i 26 czerwca 2001 r. rząd irlandzki przyznał, że w przeszłości na obszarze, którego zawiadomienie dotyczy, znajdowały się znacznych rozmiarów składowiska gruzu budowlanego i wskazał, że zostały one zniwelowane w celu dostarczenia surowca na fundamenty dla potrzeb ułożenia sieci kanalizacyjnej. Po drugie, twierdzenia wnoszących zawiadomienie i przedstawione przez Komisję fotografię są wystarczająco dokładne i szczegółowe, aby rząd irlandzki nie mógł, jak przypomniano w pkt 42–47 niniejszego wyroku, poprzestać na stwierdzeniu, że opisywane okoliczności faktyczne nie zostały dowiedzione, bez podważania co do zasady i w szczegółach przedstawionych w ten sposób przez Komisję danych oraz bez dostarczenia konkretnych dowodów na poparcie swoich własnych twierdzeń.

75 Uwzględniając powyższe, Trybunał uznaje, że dostatecznie dowiedziono, że w latach 1997–2000 właściwe władze miasta Dublina tolerowały składowany bez zezwolenia na położonym się na półwyspie Poolbeg obszarze zielonym gruz, nie zapewniając zaprzestania tych praktyk ani usunięcia danych odpadów. Władze te tolerowały także eksploatowanie bez zezwolenia na tym półwyspie dwóch urządzeń do przetwarzania odpadów, odpowiednio do dnia 3 sierpnia 2000 r. i 1 marca 2001 r., kiedy to uwzględniono wnioski o udzielenie dotyczących tych stacji zezwoleń, nie zapewniając zaprzestania tej działalności ani ukarania osoby ją prowadzącej. Nadto na urządzenia te została przyznana wspólnotowa pomoc finansowa.

– Prowadzenie bez zezwolenia gminnych składowisk odpadów w Tramore i w Kilbarry, w hrabstwie Waterford (zawiadomienie nr 1999/5008)

76 Z przedstawionych przez strony dokumentów i pism procesowych wynika, że składowisko w Tramore, które działało od lat trzydziestych, sąsiaduje ze specjalnym obszarem ochrony w rozumieniu dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. L 103, str. 1) oraz że znajduje się ono częściowo na obszarze, który został zaproponowany jako obszar dziedzictwa narodowego oraz jako specjalny obszar ochrony w znaczeniu dyrektywy 92/43. Z dokumentów tych wynika także, że wniosek o udzielenie zezwolenia dotyczący tego składowiska, który został złożony w dniu 30 września 1998 r., został pozytywnie rozpatrzony przez EPA decyzją z dnia 25 września 2001 r.

77 Jeśli chodzi o składowisko w Kilbarry, które działało od początku lat siedemdziesiątych, to sąsiaduje ono z obszarem podmokłym zaproponowanym jako obszar dziedzictwa narodowego i wkracza na obszar stanowiący w przeszłości obiekt zainteresowania naukowego. Wniosek dotyczący tego obszaru, który został złożony w dniu 30 września 1997 r., został pozytywnie rozpatrzony przez EPA decyzją z dnia 19 października 2001 r.

78 W opinii Komisji prowadzenie bez pozwolenia tych dwóch składowisk spowodowało ponadto powstanie znacznych szkód i uciążliwości dla środowiska naturalnego, polegających w szczególności na wkraczaniu przez nie na pobliskie obszary podmokłe, a w konsekwencji kurczenie się powierzchni tych obszarów.

79 W piśmie skierowanym do Komisji w dniu 30 listopada 2000 r. w odpowiedzi na żądanie udzielenia informacji rząd irlandzki stwierdził, że do skurczenia się powierzchni sąsiadującego ze składowiskiem w Kilbarry obszaru podmokłego doszło przed dziesięciu laty. Jeśli chodzi o będącą istotą zarzutu uciążliwość dla środowiska, rząd ten zaprzecza jakiemukolwiek mającemu znaczenie negatywnemu wpływowi składowiska w Tramore na pobliski specjalny obszar ochrony, lecz przyznaje, że składowisko w Kilbarry wzbudziło niepokój EPA.

80 Rząd irlandzki w odpowiedzi na skargę zaznacza ponadto, że wskutek zmiany granic specjalnego obszaru ochrony planowanej w Tramore przez Duchas – organ właściwy ds. ochrony środowiska naturalnego – składowisko nie będzie już w jego opinii więcej wdzierać się na ten obszar. Rząd podnosi ponadto, że wszystkie skutki uciążliwe dla środowiska – a w szczególności dla ekologicznie wrażliwych obszarów sąsiadujących z przedmiotowymi składowiskami – zostały odpowiednio uwzględnione w wydanych w dniu 25 września i 19 października 2001 r. zezwoleniach.

81 Trybunał w tym względzie stwierdza, że rząd irlandzki przyznał, że składowisko w Kilbarry wdziera się na pobliski obszar podmokły i że powoduje to kurczenie się powierzchni tego obszaru.

82 Jeśli chodzi o składowisko w Tramore, z pisma organu władzy irlandzkiej właściwego ds. ochrony środowiska z dnia 29 maja 2000 r. wynika, że zarzuca ona radzie hrabstwa Waterford zarówno to, że składowisko to wkracza na planowany specjalny obszar ochrony, jak i to, że spowodowało ono szkody. Przyjęty w dniu 20 lipca 2000 r. przez ten organ i przedstawiony następnie przez Komisję projekt planu ochrony potwierdza, że składowisko wkraczało na ten obszar po 1993 r., powodując poważne pogorszenie się jego stanu oraz powstawanie szkód na terenach sąsiadujących z tym składowiskiem. Także na przedstawionych przez Komisję fotografiach z maja 2001 r. można zobaczyć odpady, znajdujące się na granicy składowiska i zagrażające okolicznej przyrodzie.

83 Wreszcie pewne stwierdzenia poczynione w sprawozdaniach z kontroli sporządzonych w ramach postępowań w sprawie udzielenia zezwoleń na te dwa składowiska i w samych zezwoleniach, a także określone w tych decyzjach różnego rodzaju szczególne warunki świadczą o tym, że funkcjonowanie składowiska wywierało znaczny i niekorzystny wpływ na środowisko naturalne, a zwłaszcza na tereny wodonośne. Rzeczywiste przestrzeganie określonych w tych decyzjach różnego rodzaju warunków prowadzi do wydania przepisów wykonawczych i przeprowadzenia robót, jako że samo wydanie zezwoleń nie jest w stanie zagwarantować, że dwa składowiska, których zawiadomienie dotyczy, przestaną natychmiast wywierać negatywny wpływ na środowisko naturalne. Stwierdzenie to znajduje wreszcie potwierdzenie w szczególności w rocznym sprawozdaniu o stanie środowiska naturalnego, sporządzonym przez radę hrabstwa Waterford w październiku 2002 r. zgodnie z wymogami określonymi zezwoleniu w dotyczącym składowiska w Tramore.

84 Uwzględniając powyższe Trybunał uznaje, że dostatecznie dowiedziono, że gminne składowiska odpadów w Tramore i Kilbarry, których początki sięgają lat trzydziestych i siedemdziesiątych, kontynuowały działanie bez zezwolenia aż do dnia 25 września i 19 października 2001 r., kiedy to EPA uwzględniła dotyczące ich wnioski o udzielenie zezwolenia, złożone odpowiednio w dniu 30 września 1998 r. i 30 września 1997 r. Dostatecznie także dowiedziono, że składowiska te wkraczały na wrażliwe i mające szczególne znaczenie ekologiczne obszary podmokłe i były w znacznym stopniu uciążliwe dla środowiska naturalnego, czemu, jak wynika z punktu poprzedniego niniejszego wyroku, nie mogło całkowicie położyć kresu samo udzielenie wskazanych zezwoleń.

– Eksploatacja bez zezwolenia urządzeń do przetwarzania odpadów w Lea Road oraz w Ballymorris, w hrabstwie Laois (zawiadomienie 1999/5112)

85 Komisja podnosi, że właściwe władze lokalne tolerowały od lat osiemdziesiątych eksploatowanie bez zezwolenia przez podmiot prywatny urządzeń do przetwarzania odpadów w dawnych kopalniach odkrywkowych w Lea Road oraz w Ballymorris, opodal Portarlington, w hrabstwie Laois, przy czym oba te urządzenia znajdowały się w zlewisku rzeki Barrow, charakteryzującym się obecnością ważnej warstwy wodonośnej, nie zapewniając zaprzestania tej działalności ani jej ukarania.

86 Rząd irlandzki w skierowanym w dniu 28 listopada 2000 r. do Komisji piśmie przyznał wprawdzie, że w obu tych miejscach rzeczywiście prowadzono gospodarkę odpadami bez zezwolenia, jednak w odpowiedzi na skargę zaznaczył, że rada hrabstwa Laois we wrześniu 2001 r. potwierdziła, że do tej pory zaprzestano wszelkiej działalności na terenie Lea Road. Jeśli chodzi o teren Ballymorris, rząd irlandzki podnosi, że w lutym 2002 r. EPA podała do publicznej wiadomości projekt decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia, o które wniesiono.

87 Komisja w replice zaprzecza, by zaprzestano gospodarki odpadami prowadzonej w Lea Road. W tym względzie Komisja przedstawia różnego rodzaju sprawozdania, które zostały sporządzone po przeprowadzonych kontrolach terenu, a w ich liczbie jedno z dnia 6 czerwca 2002 r., do którego dołączono fotografie świadczące o tym, że co najmniej do tego dnia na tym terenie prowadzona była gospodarka odpadami na znaczną skalę. Komisja przedstawia także różnego rodzaju sprawozdania z kontroli i fotografie świadczące o rozmiarach prowadzonej w Ballymorris gospodarki odpadami.

88 W duplice złożonej do sekretariatu Trybunału w dniu 10 stycznia 2003 r. rząd irlandzki zaznacza, że wydania decyzji w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia dotyczącego terenu w Ballymorris należy spodziewać się w marcu 2003 r.

89 Uwzględniając powyższe Trybunał uznaje, że dostatecznie dowiedziono, że właściwe władze irlandzkie od lat osiemdziesiątych tolerowały eksploatowanie bez zezwolenia przez prywatny podmiot w dawnych kopalniach odkrywkowych w Lea Road oraz w Ballymorris, opodal Portarlington, w hrabstwie Laois, dwóch znacznych rozmiarów urządzeń do przetwarzania odpadów, przy czym obydwa te urządzenia znajdowały się w zlewisku rzeki Barrow, charakteryzującym się obecnością znacznej warstwy wodonośnej, a władze te nie zapewniały ani zaprzestania tej działalności, ani jej ukarania. W przypadku terenu Lea Road sytuacja ta miała miejsce co najmniej do dnia 6 czerwca 2002 r., a w przypadku terenu Ballymorris – do dnia 10 stycznia 2003 r.

– Prowadzenie bez zezwolenia gminnego składowiska odpadów w Drumnaboden, Muckish i Glenalla, w hrabstwie Donegal (zawiadomienie nr 2000/4408)

90 Strony są zgodne, że po złożeniu w dniu 30 września 1998 r., na podstawie ustawy z 1996 r., wniosku o udzielenie zezwolenia dotyczącego gminnego składowiska w Drumnaboden, rada hrabstwa Donegal w drodze decyzji z dnia 26 kwietnia 1999 r. zarządziła jego zamknięcie. Okoliczność ta skłoniła ten organ do podjęcia decyzji o dalszej działalności gminnych składowisk w Muckish oraz w Glenalla, których zamknięcie nastąpiło na krótko przed dniem 1 marca 1999 r., to jest ostateczną datą, do której zgodnie z ustawą powinny były zostać złożone wnioski o zezwolenie w odniesieniu do wszystkich istniejących gminnych składowisk odpadów. W konsekwencji prowadzenie gospodarki odpadami na tych dwóch składowiskach zostało wznowione, podczas gdy wnioski ich dotyczące zostały złożone dopiero w dniu 5 października 1999 r. Pomimo tak późnego złożenia tych wniosków, EPA nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń co do dalszego prowadzenia tych składowisk.

– Składowanie bez zezwolenia odpadów w Carlingford Lough, Greenore, w hrabstwie Louth (zawiadomienie nr 2000/4145)

91 Komisja twierdzi, że od 1990 r. władze irlandzkie tolerowały składowanie bez zezwolenia odpadów budowlanych i rozbiórkowych na obszarze położonym nad brzegiem morza w Carlingford Lough, Greenore, w hrabstwie Louth, nie zapewniając ani zaprzestania tej działalności, ani jej ukarania, ani też usunięcia odpadów.

92 W skierowanym do Komisji piśmie z dnia 9 kwietnia 2001 r. rząd irlandzki wskazał, że Department of the Marine and Natural Resources uznał, że problem tych odpadów zostanie rozwiązany w ramach aktualnie rozpatrywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Department of the Environment and Local Government przekazał ponadto Komisji egzemplarz sporządzonego w dniu 23 października 2000 r. sprawozdania, w którym składowane w Carlingford Lough odpady zostały określone jako rozbiórkowe.

93 W odpowiedzi na skargę rząd irlandzki uznaje jednak tę ocenę za błędną. Zdaniem tego rządu, w następstwie pobrania na wniosek rady hrabstwa Louth w styczniu 2002 r. prób in situ okazało się, że znajdujące się na tym terenie materiały składały się z wydobytych z kopalni odkrywkowej skał i kamieni, które zostały zeskładowane w tym miejscu przez przedsiębiorstwo Greenore Port w celu rewaloryzacji terenu, a zatem nie miało miejsca unieszkodliwianie odpadów. Ponadto w opinii rządu planowane jest zużycie tych materiałów w ramach budowy grobli.

94 W tym przypadku Trybunał uznaje, że z przedstawionych przez Komisję dowodów, do których zaliczają się w szczególności pisma wnoszących zawiadomienia oraz wysłane przez Department of the Marine and Natural Resources dwa sprawozdania pokontrolne sporządzone przez urzędników tego ministerstwa w następstwie przeprowadzonych w 1993 i 1997 r. kontroli w terenie, a także różnego rodzaju fotografii ze stycznia 2002 r. wynika, iż rzeczone odpady w rzeczywistości składały się z odpadów rozbiórkowych, a w szczególności z betonu zbrojonego i resztek złomu. Te dowody dostatecznie potwierdzają, że od 1990 r. odpady budowlane i rozbiórkowe były w rzeczywistości składowane przez nieposiadający zezwolenia podmiot prywatny na obszarze znajdującym się nad brzegiem morza w Carlingford Lough oraz że właściwe władze irlandzkie tolerowały tę sytuację co najmniej do stycznia 2002 r., nie zapewniając ani zaprzestania tej działalności, ani jej ukarania, ani też usunięcia odpadów.

– Zbieranie odpadów przez nieposiadające zezwolenia lub niezarejestrowane przedsiębiorstwa prywatne w Bray, w hrabstwie Wicklow (zawiadomienie nr 2000/4157)

95 Komisja twierdzi, że w styczniu 2000 r. rada gminy Bray zrezygnowała z gromadzenia odpadów wytwarzanych przez gospodarstwa domowe i wezwała mieszkańców, by kierowali się do prywatnych punktów zbierania odpadów, których lista została im podana do wiadomości. Te ostatnie zaś w opinii Komisji ani nie zostały zarejestrowane, ani nie posiadały zezwolenia w rozumieniu art. 12 dyrektywy, z powodu braku jej transpozycji do prawa irlandzkiego.

96 W skierowanym do Komisji piśmie z dnia 4 października 2000 r. rząd irlandzki po pierwsze wskazuje, że gmina Bray prowadziła rejestr wszystkich działających na jej obszarze punktów zbierania odpadów. Po drugie, rząd ten informuje w tym piśmie Komisję o zamierzonym przyjęciu aktu wykonawczego, który obejmie zbieranie odpadów w Irlandii systemem zezwoleń.

– Składowanie bez zezwolenia odpadów na położonych w hrabstwie Waterford terenach Ballynattin, Pickardstown, Ballygunner Bog i Castletown (zawiadomienie 2000/4633)

97 W skardze Komisja twierdzi, że rada hrabstwa Waterford przynajmniej do grudnia 2002 r. tolerowała składowanie bez zezwolenia różnego rodzaju odpadów, przede wszystkim odpadów budowlanych i rozbiórkowych, na położonych na obszarze hrabstwa Waterford obszarach podmokłych, wśród których znajdują się tereny Ballynattin, Pickardstown, Ballygunner Bog i Castletown, nie zapewniając ani spowodowania zaprzestania tej działalności, ani jej ukarania, ani też usunięcia odpadów.

98 W odpowiedzi na skargę, która wpłynęła do Trybunału w dniu 19 sierpnia 2002 r., rząd irlandzki twierdzi, że w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z 2001 r. zaprzestano jakiegokolwiek składowania na terenach Pickardstown, Castletown i Ballygunner Bog. Rada hrabstwa Waterford podjęła także pewne kroki w celu spowodowania usunięcia odpadów składowanych na tych dwóch pierwszych terenach. Trzeci natomiast został do tego czasu obsiany trawą i usunięcie odpadów nie pozwoli na przywrócenie obszaru podmokłego, którego zawiadomienie dotyczy, do stanu pierwotnego. Rząd wskazuje ponadto, że wobec bezskuteczności nakazu zaprzestania składowania oraz usunięcia odpadów, wydanego przez radę hrabstwa Waterford w czerwcu 2000 r., w styczniu 2002 r. wszczęto dochodzenie w sprawie terenu Ballynattin.

99 Aby poprzeć replikę, Komisja przedstawia fotografie z września 2002 r. pokazujące, że na terenach Ballynattin, Pickardstown i Castletown znajdowały się wtedy odady rozbiórkowe, a na terenie Ballynatin trwała budowa.

100 W złożonej do Trybunału w dniu 10 stycznia 2003 r. duplice rząd irlandzki podnosi, że składowiska odpadów w Ballynattin, Pickardstown, Ballygunnar Bog oraz Castletown zajmowały odpowiednio powierzchnię 0,1, 0,8, 0,4 i 1 ha, co stanowiło 0,15%, 27%, 6% i 17% (powierzchni) obszarów podmokłych, których zawiadomienie dotyczy. W przypadku terenu Ballynatin Circuit Court wydał według tego rządu postanowienie nakładające obowiązek usunięcia odpadów, a także rozbiórki wznoszonej konstrukcji, a ponadto w grudniu 2002 r. do tego sądu złożono wniosek zmierzający do pozbawienia wolności właściciela terenu. Rada hrabstwa Waterford, powiadomiona ostatnio o nowych składowiskach na terenie Castletown, miała wyrazić zamiar nakazania usunięcia odpadów składowanych na tym terenie i w Pickardstown, a także usunięcia wszystkich odpadów znajdujących się na terenie Ballynatin.

101 Uwzględniając powyższe Trybunał uznaje, że dostatecznie dowiedziono, że na różnych obszarach podmokłych hrabstwa Waterford – na terenach Ballynattin, Pickardstown, Ballygunner Bog oraz Castletown, z inicjatywy pomiotów prywatnych składowano odpady, przede wszystkim budowlane i rozbiórkowe, przy czym w momencie upływu ustalonego w uzasadnionej opinii terminu właściwe władze lokalne nie zapewniły ani zaprzestania tej działalności, ani jej ukarania, ani też usunięcia odpadów, a ponadto sytuacja ta miała jeszcze miejsce po wniesieniu niniejszej skargi.

W przedmiocie naruszenia art. 9 i 10 dyrektywy

– Argumentacja stron

102 Komisja podnosi, że na podstawie art. 9 i 10 dyrektywy wszelka działalność w zakresie przetwarzania odpadów od 1977 r. powinna być objęta zezwoleniem. Takie zezwolenie, wydane w celu wykonania art. 4 dyrektywy i określające warunki, które powinny spełniać ta działalność dla potrzeb ochrony środowiska, powinno bezwzględnie zostać uzyskane jeszcze przed rozpoczęciem działalności.

103 W opinii Komisji w Irlandii na dużą skalę prowadzona była bez zezwolenia działalność w zakresie przetwarzania odpadów, jak o tym świadczą na przykład przypadki składowisk w Powerstown, a także w Tramore i Kilbarry, których dotyczą odpowiednio zawiadomienia nr 1999/4351 oraz nr 1999/5008.

104 Zbyt długo ponadto trwało w opinii Komisji rozpatrywanie złożonych na podstawie ustawy z 1996 r. wniosków o udzielenie zezwoleń dotyczących istniejących urządzeń do przetwarzania, a urządzenia te były eksploatowane podczas trwania postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia. Jak wskazano w odpowiedzi władz irlandzkich skierowanej do Komisji w dniu 23 lutego 2000 r., na 137 złożonych wniosków o udzielenie tego typu zezwolenia, na dzień 2 lutego 2000 r. 102 z nich pozostawały nierozpatrzone. W przypadku składowisk w Muckish i Glenalla, których dotyczy zawiadomienie nr 2000/4408, w opinii Komisji EPA godziła się na ich dalszą eksploatację nawet pomimo braku wniosku o udzielenie zezwolenia w ustawowym terminie.

105 W opinii Komisji Irlandia uchybiła także swoim zobowiązaniom wyłączając z postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia, przewidzianego w art. 9 dyrektywy, składowiska gminne zamknięte przed upływem tych terminów.

106 Jeśli chodzi o przetwarzanie odpadów przez podmioty prywatne, Komisja twierdzi, że władze irlandzkie różnego szczebla tolerowały także utrwalenie się w wielu położonych na terytorium Irlandii miejscach praktyki prowadzenia takiej działalności bez zezwolenia, nie zapewniając zaprzestania tej działalności ani jej ukarania, co ma wynikać w szczególności z dochodzenia w sprawie zawiadomień nr 1997/4705, 1997/4792, 1999/4478, 1999/4801, 1999/5112, 2000/4145 oraz 2000/4633. Nakładane tylko w wyjątkowych sytuacjach kary nie miały ponadto jej zdaniem żadnego skutku odstraszającego, co potwierdza w szczególności analiza zawiadomienia nr 1997/4847. Prosty rachunek ekonomiczny zachęcał w opinii Komisji nieuczciwe podmioty do kontynuowania ich niezgodnej z prawem działalności, podczas gdy ich konkurenci, spełniający wymogi dyrektywy, ponosili za to karę.

107 W przypadku wniosków o udzielenie zezwolenia lub pozwolenia na budowę dotyczących urządzeń istniejących i działających niezgodnie z prawem właściwe władze irlandzkie tolerowały ponadto fakt, że działalność, której dotyczyły wnioski, była kontynuowana, a udzielane wreszcie zezwolenia obejmowały w takich przypadkach wcześniejsze nieprawidłowości, co wykazało w szczególności zbadanie zawiadomień nr 1997/4792, 1999/4478, 1999/4801, 1999/5112 i 2000/4145. W przypadku, którego dotyczy zawiadomienie nr 1997/4705, sama EPA przyznała, że prowadzenie na obszarze podmokłym działalności polegającej na wyrównaniu terenu jest równoznaczne z odzyskiwaniem i że w tym przypadku prawo krajowe nie wymaga uzyskania jakiegokolwiek zezwolenia.

108 W kwestii czynności mających za przedmiot odpady gminne rząd irlandzki w odpowiedzi na skargę podnosi, że w końcu września 2001 r. zaledwie czternaście działających składowisk gminnych nie otrzymało jeszcze zezwolenia i że sytuacja została całkowicie uregulowana w dniu 29 listopada 2002 r., kiedy to zostało wydane ostatnie zezwolenie. Jeśli chodzi o czas rozpatrywania tych wniosków, to pozostawał on w normie, biorąc pod uwagę dużą liczbę składanych jednocześnie wniosków dotyczących istniejących urządzeń, złożoność spraw i powolne tempo procesu udzielania zezwolenia. Przypadek składowisk w Glenalla i Muckish był przypadkiem wyjątkowym.

109 Ponadto w opinii rządu irlandzkiego art. 9 dyrektywy nie stawia wymogu, by urządzenie zamknięte przed upływem ustawowego terminu do złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia podlegało wymogowi uzyskania zezwolenia ze skutkiem wstecznym.

110 Jeśli chodzi o odpady przetwarzane przez sektor prywatny, rząd ten zaprzecza, by władze irlandzkie wykazywały generalną tendencję do tolerowania prowadzenia działalności bez zezwolenia. Pomiędzy majem 1998 r. a sierpniem 2002 r. wniesiono mianowicie 651 wniosków o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie istniejącej lub zamierzonej działalności tego rodzaju, a 384 zezwolenia zostały wydane.

111 Ponadto w opinii rządu irlandzkiego ustawa z 1996 r. ustanawia odpowiednie kary grzywny i pozbawienia wolności, a wykroczenia przeciwko przepisom tej ustawy rzeczywiście są karane. W odpowiedzi na skargę, która wpłynęła do Trybunału w dniu 19 sierpnia 2002 r., rząd irlandzki twierdzi, że z informacji, które nie pochodzą od niego, lecz zostały mu przekazane przez 33 z 34 właściwych władz lokalnych wynika, że od maja 1996 r. sporządzono ponad 930 protokołów nakazujących zakończenie prowadzonej bez zezwolenia działalności i że odpady, które były przedmiotem tej działalności, zostały przetransportowane do urządzeń mających zezwolenie, a także że sporządzono 76 protokołów nakazujących inne działania, natomiast od 1998 r. władze te zakończyły 111 postępowań, a 84 postępowania są w toku. Jeśli chodzi o EPA, to w opinii rządu irlandzkiego wszczęła ona na podstawie ustawy z 1996 r. 14 postępowań.

112 Również sądy orzekały różnego rodzaju kary. Na poparcie tego twierdzenia rząd irlandzki przedstawia wyrok High Court z dnia 31 lipca 2002 r., wymierzający sprawcom wykroczeń karę w postaci obowiązku przywrócenia do stanu pierwotnego obszaru położonego się na terenie hrabstwa Wicklow, na którym nielegalnie składowano pochodzące ze szpitali odpady niebezpieczne. Powołuje się on także na wyrok wydany przez Naas District Court i orzekający trzy kary pozbawienia wolności za nielegalne posiadanie odpadów.

113 Jeśli chodzi o konkretne przypadki, wymienione w skierowanych do Komisji zawiadomieniach, rząd irlandzki podważa zarówno znaczenie tych faktów dla niniejszej sprawy, jak i to, że władze irlandzkie dały dowód bezczynności. W opinii rządu irlandzkiego dyrektywa nie zakazuje podczas trwania postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia kontynuowania czynności unieszkodliwiania, które nie powodują powstania w środowisku naturalnym jakiejkolwiek mającej znaczenie szkody. Jeśli chodzi o pismo EPA z dnia 20 marca 1998 r., w opinii rządu irlandzkiego odzwierciedlało ono po prostu ówczesny stan ustawodawstwa irlandzkiego, ponieważ działalność polegająca na unieszkodliwianiu podlegała wymogowi uzyskania zezwolenia jedynie na podstawie Waste Management (Licensing) (Amendment) Regulations 1998, które weszło w życie w dniu 19 maja 1998 r.

– Ocena Trybunału

114 Tytułem wstępu zaznaczyć należy, że w Irlandii odpady komunalne zaczęły podlegać systemowi zezwoleń dopiero od przyjęcia ustawy z 1996 r. i rozporządzeń wykonawczych do niej. Jeśli chodzi o odpady, którymi gospodarkę prowadziły podmioty prywatne, pewne twierdzenia rządu irlandzkiego sugerują, że ich unieszkodliwianie podlegało takiemu systemowi od 1980 r., podczas gdy odzyskiwanie tych odpadów zaczęło podlegać temu systemowi dopiero od 1998 r.

115 Jak wynika z pkt 22 i 23 niniejszego wyroku, skarga zmierza w każdym razie do stwierdzenia, że w momencie upływu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z 2001 r. dwumiesięcznego terminu Irlandia nie stosowała się do wynikających z art. 9 i 10 dyrektywy zobowiązań, a mianowicie zobowiązań do zapewnienia, że wszelkie czynności przetwarzania odpadów będą rzeczywiście wykonywane po uzyskaniu zezwolenia.

116 W tym względzie należy jednocześnie przypomnieć, że zgodnie z art. 249 akapit trzeci WE dyrektywy wiążą każde państwo członkowskie, do którego są kierowane, co do rezultatu, który ma być osiągnięty. W tym zaś przypadku art. 9 i 10 dyrektywy nakładają na państwa członkowskie jasno i jednoznacznie sformułowane zobowiązania rezultatu, na podstawie których przedsiębiorstwa lub zakłady, których działalność obejmuje wykonywane na terytorium tych państw czynności unieszkodliwiania lub odzyskiwania, muszą posiadać zezwolenie. Wynika z tego, że państwo członkowskie czyni zadość zobowiązaniom wynikającym z tych przepisów jedynie wtedy, gdy oprócz tego, że została dokonana ich prawidłowa transpozycja do prawa krajowego, podmioty, których te przepisy dotyczą, posiadają wymagane przez nie zezwolenie [zob. analogicznie w przedmiocie uprzednich zezwoleń na prowadzenie działalności przez spalarnie określonych w art. 2 dyrektywy Rady 89/369/EWG z dnia 8 czerwca 1989 r. w sprawie zapobiegania zanieczyszczeniu powietrza przez nowe spalarnie odpadów komunalnych (Dz.U. L 163, str. 32), wyrok z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C‑139/00 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I‑6407, pkt 27].

117 Jak podniósł rzecznik generalny w pkt 27–29 opinii, do państw członkowskich należy zapewnienie, by ustanowiony system udzielania zezwoleń był rzeczywiście stosowany i przestrzegany, w szczególności poprzez przeprowadzanie w tym celu odpowiednich kontroli oraz zagwarantowanie, że działalność wykonywana bez zezwolenia zostanie zaprzestana i że zostanie nałożona skuteczna sankcja.

118 Należy ponadto wskazać, że określone w art. 9 i 10 dyrektywy systemy udzielania zezwoleń mają za cel, jak to wynika z samego brzmienia tych przepisów, umożliwienie właściwego wykonania art. 4 dyrektywy, w szczególności poprzez zapewnienie, że wykonywanie czynności unieszkodliwiania oraz odzyskiwania objęte tymi zezwoleniami spełnia postawione przez ten ostatni przepis różnego rodzaju wymagania. Zezwolenia te zatem powinny zawierać pewne uściślenia i stawiać pewne warunki, tak jak zresztą zostało to wyraźnie przewidziane w art. 9 dyrektywy w odniesieniu do czynności unieszkodliwiania. Wynika z tego, że określone w art. 9 i 10 mechanizmy udzielania zezwoleń muszą koniecznie poprzedzać rozpoczęcie jakichkolwiek czynności unieszkodliwiania czy odzyskiwania (zob. podobnie wyrok z dnia 14 czerwca 2001 r. w sprawie C‑230/00 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I-4591, pkt 16). Wbrew temu, co twierdzi rząd irlandzki, samo złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia nie powoduje zgodności takich czynności z wymogami powyższych przepisów.

119 Z tego względu nie może w ramach niniejszej skargi utrzymać się argument rządu irlandzkiego, według którego wykonanie systemu udzielania zezwoleń przewidzianego przez ustawodawstwo krajowe wymaga okresu przejściowego, podczas którego istniejące urządzenia mogłyby nadal być eksploatowane.

120 Zgodnie z art. 13 dyrektywy 75/442 państwa członkowskie były zobowiązane do wykonania przepisów niezbędnych do wykonania dyrektywy w terminie 24 miesięcy od jej notyfikacji. W tym względzie zauważyć należy, że art. 9 i 10 dyrektywy zastąpiły art. 8 dyrektywy 75/442 i przy zachowaniu ciągłości istniejących już zobowiązań, zaostrzyły te, które przewidywały system udzielania zezwoleń na eksploatację urządzeń do przetwarzania czy składowania odpadów (zob. podobnie w szczególności ww. wyrok w sprawie San Rocco, pkt 37).

121 Do rządu irlandzkiego należało zatem wdrożenie we właściwym czasie procedur niezbędnych, aby dokonać transpozycji do krajowego porządku prawnego najpierw art. 8 dyrektywy 75/442, a następnie art. 9 i 10 dyrektywy, w taki sposób, aby zakończyć te procedury w określonych w dyrektywie terminach i aby uczynić zadość jasno i jednoznacznie sformułowanym w tych przepisach zobowiązaniom rezultatu, a mianowicie aby czynności, których te przepisy dotyczą, były wykonywane wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia. W sytuacji gdy wydanie przez Irlandię przepisów służacych transpozycji było opóźnione, nie może się ona powoływać na nie dla uzasadniania swojego uchybienie (zob. analogicznie wyrok z dnia 18 czerwca 2002 r. w sprawie C‑60/01 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑5679, pkt 33, 37 i 39).

122 Korzystając z tych ustaleń wstępnych, należy stwierdzić, że jeśli chodzi o składowiska gminne, z pkt 108 niniejszego wyroku wynika, że sam rząd irlandzki przyznał, iż w momencie upływu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z 2001 r. terminu czternaście działających składowisk nie posiadało zezwolenia.

123 Rząd ten przyznał także, że w momencie upływu tego terminu władze irlandzkie stosowały praktykę systematycznego godzenia się na kontynuowanie eksploatacji urządzeń w okresie pomiędzy złożeniem wniosku i wydaniem decyzji po jego rozpoznaniu. Jak wynika z pkt 84 niniejszego wyroku, był to w szczególności przypadek składowisk w Tramore i Kilbarry.

124 W tym względzie z przedstawionych Trybunałowi różnego rodzaju dokumentów wynika ponadto, że w tym samym czasie terminy, które upływały w praktyce zanim wydano w odniesieniu do danych urządzeń decyzje o udzieleniu lub odmowie udzielenia zezwolenia, były – ogólnie rzecz biorąc – dość długie, a rząd irlandzki sam w skierowanym do Komisji piśmie z dnia 30 listopada 2000 r. stwierdził niepokojący charakter tych terminów.

125 Podobnie w przedstawionym przez rząd irlandzki artykule zatytułowanym „Waste Licensing 1997–2002: Lessons from the Application process”, który został opublikowany w 2002 r. w Irish Planning and Environmental Law Journal oszacowano, że przeciętny czas rozpatrywania wniosku o udzielenie zezwolenia wyniósł 808 dni. Z pkt 84 niniejszego wyroku wynika, że wydanie zezwoleń dotyczących składowisk gminnych w Tramore i Kilbarry, których początki sięgają lat trzydziestych i siedemdziesiątych, nastąpiło dopiero po zakończeniu postępowań trwających odpowiednio 36 i 48 miesięcy, chociaż te składowiska były w znacznym stopniu uciążliwe dla środowiska naturalnego i wywierały negatywne skutki dla mających szczególne znaczenie ekologiczne terenów.

126 Według tego artykułu zasadniczymi przyczynami tej powolności są nadzwyczaj duża liczba złożonych równocześnie wniosków, dotyczących często terenów niekorzystnie położonych i rzadko kontrolowanych, a także wyraźnie niewystarczający personel EPA. Jak podniósł rzecznik generalny w pkt 75 opinii, w sytuacji gdy państwo członkowskie od około dwudziestu lat uchybia zobowiązaniom do osiągnięcia rezultatu wyznaczonego w art. 9 dyrektywy, jego obowiązkiem jest uczynienie wszystkiego, aby jak najszybciej zaradzić temu uchybieniu.

127 Z powyższego wynika, że w momencie, w którym upłynął termin wyznaczony w uzasadnionej opinii z 2001 r., Irlandia nie uczyniła jeszcze zadość zobowiązaniu do zapewnienia posiadania zezwolenia przez wszystkie składowiska gminne, do czego była zobowiązana od 1977 r. Uchybienie takie, będące jednocześnie rezultatem nadzwyczaj opóźnionej transpozycji art. 9 dyrektywy, systematycznego braku żądania zaprzestania prowadzonej bez zezwolenia działalności w czasie postępowania w przedmiocie jego udzielenia, a także braku podjęcia odpowiednich działań, aby zapewnić niezwłoczne objęcie urządzeń krajowym systemem wprowadzonym wreszcie w życie, miało w tamtym momencie jednocześnie generalny i ciągły charakter.

128 Jeśli chodzi o składowiska gminne, które zmieniły swoje przeznaczenie przed upływem terminów przewidzianych na złożenie wniosków o udzielenie zezwolenia na podstawie ustawy z 1996 r. i rozporządzeń wykonawczych do niej, wystarczy stwierdzić, że Komisja nie podniosła zarzutu, jakoby ustawa ta stanowiła niewłaściwą transpozycję dyrektywy z tego powodu, iż nie przewidziała ona, że takie składowiska powinny podlegać wymogowi uzyskania zezwolenia. Wręcz przeciwnie – jak wynika to z pkt 22 niniejszego wyroku – Komisja tak podczas postępowania poprzedzającego wniesienie przez nią skargi, jak i przed Trybunałem podkreślała, że poza tą jej częścią, która dotyczy art. 12 dyrektywy, skarga ta zmierza nie do ujawnienia braku transpozycji tej dyrektywy, lecz braków w rzeczywistym wykonaniu przepisów krajowych wydanych w celu tej transpozycji. W tych okolicznościach Komisja nie może żądać stwierdzenia uchybienia przez Irlandię zobowiązaniom państwa członkowskiego z powodu tego, że jej władze administracyjne, w ramach wprowadzania w życie ustawy z 1996 r. i rozporządzeń wykonawczych do niej, które nie przewidują takiej możliwości, nie poddały nieczynnych składowisk gminnych procedurze uzyskiwania zezwolenia przewidzianego w art. 9 dyrektywy.

129 Jeśli chodzi o przetwarzanie odpadów przez podmioty prywatne, Trybunał uznał – tak jak wynika to z wniosków przedstawionych w pkt 60, 63, 68, 75, 89, 94 i 101 niniejszego wyroku – że niektóre władze irlandzkie dały dowód tolerancji wobec prowadzenia bez zezwolenia działalności mającej za przedmiot znaczne ilości odpadów w wielu miejscach i często przez długi czas, przy czym władze te nie podejmowały żadnych właściwych kroków, aby spowodować zaprzestanie i rzeczywiste ukaranie takiej działalności oraz aby zapobiec jej ponownemu podjęciu.

130 Z wniosków tych wynika także, że taka postawa władz trwała w momencie, w którym upłynął termin wyznaczony w uzasadnionej opinii z 2001 r.

131 Po pierwsze, jak wynika z pkt 118 i 119 niniejszego wyroku, okoliczność, że w tym przypadku wniosek o udzielenie zezwolenia dotyczył działającego urządzenia, nie pozwala w żaden sposób na przyjęcie, wbrew stosowanej przez władze irlandzkie praktyce, że uczyniono zadość wymogom art. 9 lub 10 dyrektywy ani że prowadzenie działalności, której ten wniosek dotyczył, mogło być tolerowane w czasie trwania postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia.

132 Po drugie, jak słusznie podnosi Komisja, okoliczność, że w dwóch wskazanych w pkt 63 i 75 niniejszego wyroku konkretnych i zbadanych sytuacjach zezwolenie zostało wreszcie wydane przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z 2001 r. nie zmienia faktu, że w przeszłości nie nakładano żadnych kar za wykonywanie bez zezwolenia czynności, których te wnioski dotyczą, ani nie wpływa na stwierdzenie, że w tym czasie właściwe władze lokalne w Irlandii przejawiały generalną tendencję do tolerowania sytuacji nieprzestrzegania tych przepisów.

133 Ta tolerancyjna postawa, ujawniająca, jak to wskazał rzecznik generalny w pkt 121 opinii, znacznych rozmiarów problem administracyjny, miała charakter wystarczająco generalny i długotrwały, aby można było na tej podstawie zarzucić władzom irlandzkim praktykę polegającą na braku zapewnienia właściwego wykonania art. 9 i 10 dyrektywy.

134 Dalsze argumenty na poparcie tej oceny zostały zresztą dostarczone w różnego rodzaju przedstawionych przez Komisję dokumentach. Zwłaszcza ze szczegółowego, zawierającego dane statystyczne opracowania z lipca 2002 r. zatytułowanego „Strategic review & outlook for Waste Management capacity and the impact on the Irish Economy” wynika, że w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z 2001 r. irlandzka sieć urządzeń do unieszkodliwiania odpadów była bliska nasyceniu i że towarzyszyło temu pojawienie się dużej liczby nielegalnych składowisk. Do takiego samego stwierdzenia doszli autorzy dokumentu zatytułowanego „National Waste management strategy”, który w styczniu 2002 r. przedłożyła rządowi irlandzkiemu The Institution of the Engineers of Ireland i który to dokument podkreśla, że na całym terytorium irlandzkim mają być równomiernie rozsiane setki, jeśli nie tysiące, nielegalnych składowisk.

135 Jeśli chodzi konkretnie o przypadek hrabstwa Wicklow, opublikowane pomiędzy 8 grudnia 2001 r. a 9 kwietnia 2002 r. artykuły prasowe, a także w pochodzące od rady hrabstwa sprawozdanie z dnia 7 września 2001 r. świadczą w szczególności o tym, że w czasie, kiedy upływał wyznaczony w tejże uzasadnionej opinii termin, w hrabstwie tym doliczono się prawie stu nielegalnych terenów, z których niektóre miały znaczne rozmiary i składowano na nich odpady niebezpieczne, pochodzące w szczególności ze szpitali.

136 Uwzględniając to, że materiał dowodowy dostarczony przez Komisję jest wystarczający do unaocznienia, iż władze irlandzkie przyjęły generalną i utrwaloną postawę tolerowania licznych sytuacji, w których przejawiało się naruszania wymogów postawionych przez art. 9 i 10 dyrektywy, nie zapewniając jego zaprzestania i skutecznego ukarania, na Irlandii spoczywał, jak wynika to z pkt 42–47 niniejszego wyroku, ciężar podważenia co do zasady i w szczegółach przedstawionych w ten sposób dowodów i wynikających z nich konsekwencji.

137 Należy stwierdzić, że w tym przypadku Irlandia nie uczyniła zadość temu wymogowi, ograniczając się do sformułowania niepopartych żadnymi dalszymi argumentami twierdzeń, takich jak te przytoczone w pkt 110–112 niniejszego wyroku, oraz do przedstawienia orzeczenia sądu wydanego po dniu, w którym upłynął termin wyznaczony w uzasadnionej opinii z 2001 r., a zatem niemogącego posłużyć do oceny postawy władz irlandzkich przez tą datą.

138 Ponadto w duplice wniesionej do Trybunału w dniu 10 stycznia 2003 r. sam rząd irlandzki wskazał, że podjął ostatnio różnego rodzaju inicjatywy zmierzające do wspierania spójnego podejścia do wykonania norm środowiskowych, pociągające za sobą w szczególności: przyznanie lokalnym władzom środków przeznaczonych na zapewnienie przestrzegania tych norm, poddanie tych władz opracowanemu przez EPA systemowi zarządzania środowiskiem, bardziej systematyczne i skuteczniejsze podejście do przeprowadzania inspekcji, a także opracowanie projektu ustawy zawierającego zaostrzone przepisy w dziedzinie ochrony środowiska i ustanowienie wyspecjalizowanego w tym zakresie urzędu. Podobnie w opublikowanym w dniu 14 sierpnia 2002 r. w „Irish Times” i przedstawionym przez Komisję artykule została przytoczona wypowiedź irlandzkiego ministra środowiska, według której stworzenie takiego urzędu jest, biorąc pod uwagę wyraźną konieczność zapewnienia bardziej rygorystycznego i systematycznego przestrzegania przepisów dotyczących odpadów, jednym z zadań priorytetowych.

139 Z powyższego, a także z wniosku, do którego Trybunał doszedł w pkt 127 niniejszego wyroku, wynika, że jeśli chodzi o składowiska gminne, to dostatecznie dowiedziono, że w momencie upływu dwumiesięcznego terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z 2001 r. Irlandia w sposób generalny i ciągły uchybiała zobowiązaniu do zapewnienia właściwego wykonania art. 9 i 10 dyrektywy, a zatem należy uznać zarzut Komisji w tym względzie za zasadny.

W przedmiocie naruszenia art. 12 dyrektywy

– Argumenty stron

140 Komisja podnosi, że Waste Management (Collection Permit) Regulations 2001 (zwanych dalej „rozporządzeniem z 2001 r.”.), które zostały jej notyfikowane w dniu 27 września 2001 r., stanowią transpozycję art. 12 dyrektywy tak opóźnioną, jak i niewystarczającą. Rozporządzenie z 2001 r. ustala ostateczny termin składania wniosków o udzielenie zezwolenia na dzień 30 listopada 2001 r. Zainteresowane podmioty miały także prawo kontynuować prowadzoną do tej pory działalność aż do momentu zakończenia postępowania, o ile przed tą datą złożyły wniosek. W opinii Komisji ta opóźniona transpozycja skutkuje zwolnieniem przedsiębiorstw zajmujących się zbieraniem lub transportowaniem odpadów z jakiegokolwiek obowiązku uzyskania zezwolenia lub rejestracji, jak w szczególności świadczą o tym fakty, o których informowano w zawiadomieniu nr 2000/4157.

141 W opinii rządu irlandzkiego rozporządzenie z 2001 r. zapewnia właściwą transpozycję art. 12 dyrektywy i położyło kres uchybieniu. Jeśli chodzi o środki przejściowe, o których informuje Komisja, rząd ten twierdzi, że złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia jest co najmniej równoważne rejestracji w rozumieniu art. 12, które to pojęcie należy w opinii tego rządu rozumieć jako zwykłe formalne zgłoszenie władzy, bez konieczności spełniania wstępnych warunków. Ponadto jego zdaniem ten przywołany przez Komisję konkretny przypadek wcale nie jest przejawem uchybienia przez Irlandię jej zobowiązaniom.

– Ocena Trybunału

142 Artykuł 12 dyrektywy stanowi w szczególności, że zakłady lub przedsiębiorstwa, które zawodowo zajmują się zbieraniem lub transportowaniem odpadów, są rejestrowane przez właściwe władze, jeśli nie podlegają wymogowi uzyskania zezwolenia.

143 Rząd irlandzki nie podważa twierdzenia Komisji, zgodnie z którym późno wprowadzony w życie przez rozporządzenie z 2001 r. system udzielania zezwoleń stanowi, że począwszy od 30 listopada 2001 r. odpady będą zbierane zgodnie z wymogami zawartymi w zezwoleniu wydanym przez władzę lokalną i że wszelkie wnioski o udzielenie zezwolenia dotyczące już prowadzonej działalności powinny były zostać złożone przed tą datą.

144 Wynika z tego, że w momencie, kiedy upłynął wyznaczony w uzasadnionej opinii z 2001 r. dwumiesięczny termin, czynności zbierania odpadów nie były jeszcze obowiązkowo objęte wymogiem uzyskania zezwolenia lub rejestracji. Ponadto zakładając nawet, że wszystkie podmioty, których ten wymóg dotyczy, złożyłyby wniosek o udzielenie zezwolenia na postawie rozporządzenia z 2001 r. przed tą datą, czego rząd irlandzki nie dowiódł, złożenie takiego wniosku nie może, wbrew twierdzeniom tego rządu, być uznane za równoznaczne z rejestracją w znaczeniu art. 12 dyrektywy, a zatem – za spełniające wymogi tego przepisu. Przepis ten rzeczywiście daje państwom członkowskim możliwość wyboru pomiędzy systemem udzielania zezwolenia a systemem rejestracji, Irlandia jednak nie zdecydowała się na to drugie rozwiązanie.

145 Z powyższego wynika, że należy uznać zarzut Komisji za zasadny w zakresie, w jakim zmierza ona do stwierdzenia, że Irlandia nie dokonała właściwej transpozycji art. 12 dyrektywy.

W przedmiocie naruszenia art. 5 dyrektywy

– Argumentacja stron

146 Komisja twierdzi, że Irlandia nie podjęła działań właściwych, by stworzyć odpowiednią zintegrowaną sieć urządzeń do unieszkodliwiania odpadów, podczas gdy liczne urządzenia działają bez zezwolenia, wywierając ponadto szkodliwy wpływ na środowisko naturalne, tak jak na przykład świadczy o tym przypadek opisanych w zawiadomieniu nr 1999/5008 składowisk w Tramore i Kilbarry.

147 W opinii Komisji nieodpowiedni charakter irlandzkiej sieci służącej unieszkodliwianiu odpadów wynika także z faktu, że osiągnęła ona próg nasycenia, co z drugiej strony przyczyniło się do pojawienia się na dużą skalę nielegalnych składowisk odpadów.

148 Rząd irlandzki zaprzecza temu, by miało miejsce jakiekolwiek naruszenie art. 5 dyrektywy. Po pierwsze, jego zdaniem Komisja nie dowiodła, że w momencie upływu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z 2001 r. terminu nie istniał zgodny z art. 9 tej dyrektywy system udzielania zezwoleń. Po drugie – ponieważ wyraz „odpowiedni” może być interpretowany jako dysponowanie obszarem wystarczającym do zaspokojenia aktualnych potrzeby państwa członkowskiego w zakresie unieszkodliwiania – różnego rodzaju dokumenty przedstawione przez Komisję w celu udowodnienia, że składowiska w Irlandii nie miały rzekomo pojemności dostatecznej, aby unieszkodliwiać odpady, nie stanowią w opinii rządu irlandzkiego dowodu. Jego zdaniem Komisja w szczególności nie dowiodła, że odpady nie mogły być unieszkodliwiane z powodu niedostatecznej pojemności składowisk, a fakt, iż niektóre z nich były bliskie nasycenia, był zupełnie naturalny. Ponadto jego zdaniem Komisja nie wzięła pod uwagę czynników takich, jak możliwość rozdziału między władze lokalne możliwości unieszkodliwiania, powiększenie składowisk istniejących, a także rozpatrywane projekty otwarcia nowych składowisk czy rozwijanie infrastruktury służącej odzyskiwaniu odpadów.

– Ocena Trybunału

149 Do celów dyrektywy, zgodnie z jej z art. 5, należy stworzenie odpowiedniej zintegrowanej sieci urządzeń do unieszkodliwiania odpadów, z uwzględnieniem najlepszych dostępnych technologii niepowodujących nadmiernych kosztów, sieci, która musi umożliwiać unieszkodliwianie odpadów w jednym z najbliższych urządzeń (wyrok z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawach połączonych C‑53/02 i C‑217/02 Gmina Braine‑le‑Château i in., Rec. str. I‑3251, pkt 33).

150 Zgodnie z art. 9 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy „do celów wykonania art. 4, 5 i 7” wszelkie zakłady lub przedsiębiorstwa, które wykonują czynności unieszkodliwiania muszą uzyskać zezwolenie. Sformułowanie to oznacza, że za wykonanie art. 5 dyrektywy uważa się w wydanie w szczególności zezwoleń indywidualnych (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie gmina Braine‑le‑Château i in., pkt 40, 41 i 43).

151 Jak wynika natomiast z pkt 139 niniejszego wyroku, w momencie upływu wyznaczonego w uzasadnionej opinii z 2001 r. dwumiesięcznego terminu Irlandia, tolerując działanie bez zezwolenia dużej liczby urządzeń do unieszkodliwiania odpadów, w sposób generalny i ciągły uchybiała zobowiązaniu do zapewnienia właściwego wykonania art. 9 dyrektywy.

152 Jak słusznie twierdzi Komisja, okoliczność ta wystarcza, aby dojść do wniosku, że w tamtym momencie Irlandia nie czyniła zadość zobowiązaniom, które zostały wyznaczone w art. 5 dyrektywy.

153 W istocie, tak jak wyni