Sprawy połączone C-346/03 i C-529/03

Giuseppe Atzeni i in.

przeciwko

Regione autonoma della Sardegna

(wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Tribunale di Cagliari, sezione civile)

Pomoc państwa – Decyzja 97/612/WE – Subsydiowanie kredytów na rzecz przedsiębiorstw rolnych – Artykuł 92 ust. 2 lit. b) i ust. 3 lit. a) i c) traktatu WE [obecnie, po zmianie, art. 87 ust. 2 lit. b) i ust. 3 lit. a) i c) WE] – Dopuszczalność – Podstawa prawna – Uzasadnione oczekiwania

Opinia rzecznika generalnego D. Ruiza-Jaraba Colomera przedstawiona w dniu 28 kwietnia 2005 r. I-0000

Wyrok Trybunału (trzecia izba) z dnia 23 lutego 2006 r. I-0000

Streszczenie wyroku

1. Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność pomocy ze wspólnym rynkiem i nakazująca jej zwrot

(traktat WE, art. 93 (obecnie art. 88 WE) i art. 173 akapit piąty (obecnie, po zmianie, art. 230 akapit piąty WE))

2. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję

(traktat WE, art. 38 i 92 (obecnie, po zmianie, art. 32 WE i 87 WE) i art. 42 i 93 (obecnie art. 36 WE i 88 WE); rozporządzenie Rady nr 26 i nr 797/85)

3. Pomoc przyznawana przez państwa – Pomoc nowa lub pomoc istniejąca

4. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję

(rozporządzenie Rady nr 659/1999)

5. Pomoc przyznawana przez państwa – Odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy

(traktat WE, art. 93 ust. 3 (obecnie art. 88 ust. 3 WE))

6. Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność niezgłoszonej pomocy ze wspólnym rynkiem

(traktat WE, art. 93 ust. 3 i art. 190 (obecnie art. 88 ust. 3 WE i art. 253 WE))

7. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Zakres – Ścisła wykładnia

(traktat WE, art. 92 ust. 2 lit. b) (obecnie, po zmianie, art. 87 ust. 2 lit. b) WE))

8. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu niektórych regionów lub niektórym działaniom gospodarczym lub ich ułatwianie

(traktat WE, art. 92 ust. 3 lit. a) i c) (obecnie, po zmianie, art. 87 ust. 3 lit. a) i c) WE))

1. Wymogi pewności prawa, a w szczególności te wynikające z zasady powagi rzeczy osądzonej, prowadzą do wyłączenia po stronie beneficjenta pomocy będącej przedmiotem decyzji Komisji wydanej na podstawie art. 93 traktatu (obecnie art. 88 WE), który mógł zaskarżyć tę decyzję i który nie dotrzymał terminu zawitego przewidzianego w tym względzie w art. 173 akapit piąty traktatu (obecnie, po zmianie, art. 230 akapit piąty WE), możliwości zakwestionowania przed sądami krajowymi zgodności tej decyzji z prawem przy okazji skargi na środki podjęte przez organy krajowe w celu wykonania tej decyzji. Przyznanie, że w takich okolicznościach zainteresowany mógłby sprzeciwić się przed sądem krajowym wykonaniu tej decyzji w oparciu o jej niezgodność z prawem, oznaczałoby przyznanie mu możliwości obejścia ostatecznego charakteru decyzji, jakiego nabiera ona w stosunku do niego po upływie terminów na wniesienie skargi.

Dzieje się tak w szczególności, gdy decyzja Komisji skierowana do danego państwa członkowskiego wymienia wyraźnie beneficjenta spornej pomocy indywidualnej i gdy to państwo członkowskie podało tę decyzję do wiadomości beneficjenta oraz wskazało, że może on wnieść skargę o stwierdzenie jej nieważności.

Natomiast jest inaczej, jeśli zaskarżona decyzja skierowana do państwa członkowskiego dotyczy programów pomocowych przeznaczonych dla grupy osób oznaczonych w sposób ogólny, nie zaś dla wyraźnie wskazanych beneficjentów, i jeśli decyzja ta nie została notyfikowana przez to państwo członkowskie żadnemu z beneficjentów tej pomocy. W tym ostatnim przypadku nie jest bowiem oczywiste, czy wniesiona przez beneficjentów tej pomocy skarga o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji byłaby dopuszczalna i w konsekwencji należy uznać, że wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym pochodzące od sądu krajowego, przed którym ci beneficjenci kwestionują ważność decyzji i które dotyczą tej ważności, są dopuszczalne.

(por. pkt 31–34)

2. Z postanowień art. 42 traktatu (obecnie art. 36 WE) wynika, że reguły konkurencji stosują się do produkcji rolnej i handlu produktami rolnymi określonymi w art. 38 traktatu (obecnie, po zmianie, art. 32 WE), jedynie w zakresie ustalonym przez Radę. Wydała ona różne rozporządzenia, głównie rozporządzenie nr 26 dotyczące stosowania niektórych reguł konkurencji w odniesieniu do produkcji rolnej i handlu produktami rolnymi, rozporządzenia w sprawie ustanowienia wspólnej organizacji rynków, które dotyczą systemów pomocy, jak również różne inne rozporządzenia, które również ich dotyczą, w szczególności rozporządzenie nr 797/85 w sprawie poprawy efektywności struktur rolniczych. W konsekwencji w celu dokonania oceny, czy badając środki pomocy na podstawie art. 92 traktatu (obecnie, po zmianie, art. 87 WE) i art. 93 traktatu (obecnie art. 88 WE), Komisja oparła zaskarżoną decyzję na prawidłowej podstawie prawnej i była właściwa do wydania tej decyzji, należy ustalić, czy produkty, których dotyczyły te środki pomocy, są produktami rolnymi w rozumieniu art. 38 traktatu oraz w takim przypadku określić, w świetle znajdujących ewentualnie zastosowanie rozporządzeń, w jakim zakresie podlegają one postanowieniom traktatu dotyczącym pomocy państwa. W rzeczywistości jedynie produkty rolne nieobjęte wspólną organizacją rynku podlegają postanowieniom traktatu dotyczącym pomocy państwa, których zastosowanie jest ograniczone rozporządzeniem nr 26.

(por. pkt 37–42, 48)

3. Za nową pomoc należy uważać środki przyjęte po wejściu w życie traktatu, których celem jest wprowadzenie pomocy lub zmiana pomocy, przy czym zmiany mogą dotyczyć albo pomocy istniejącej, albo pierwotnych projektów pomocy zgłoszonych Komisji. W konsekwencji samo wymienienie w ustawie przyjętej po wejściu traktatu w życie ustawy przyjętej przed tą datą nie wystarcza w żaden sposób do ustalenia, że środki pomocy wprowadzone przez tę pierwszą ustawę są oparte na drugiej i stanowią pomoc istniejącą, ponieważ ustawa, do której odwołano się w ten sposób, została następnie znowelizowana oraz uzupełniona.

(por. pkt 51, 52)

4. O ile przed przyjęciem rozporządzenia nr 659/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 traktatu (obecnie art.88 WE) Komisja nie była związana ustalonymi terminami do zbadania środków pomocy, o tyle musiała jednak, w braku przepisów w tym względzie, dołożyć starań, aby nie zwlekać bez ograniczeń z wykonaniem swoich uprawnień, aby nie naruszyć podstawowego wymogu pewności prawa.

(por. pkt 61)

5. Biorąc pod uwagę obowiązkowy charakter kontroli pomocy państwa dokonywanej przez Komisję na podstawie art. 93 traktatu (obecnie art.88 WE), przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy mogą mieć uzasadnione oczekiwania co do legalności pomocy w zasadzie jedynie wtedy, gdy pomoc została przyznana z poszanowaniem procedury przewidzianej w tym postanowieniu. Staranny uczestnik obrotu gospodarczego powinien bowiem być zazwyczaj w stanie upewnić się, że ta procedura została zachowana. Jeżeli pomoc została udzielona bez uprzedniej notyfikacji Komisji i w związku z tym jest bezprawna na mocy art. 93 ust. 3 traktatu, beneficjent tej pomocy nie może w tym momencie mieć uzasadnionych oczekiwań co do jej legalności.

(por. pkt 64, 65)

6. W przypadku pomocy, która nie została zgłoszona Komisji w fazie projektu, Komisja w uzasadnieniu swojej decyzji ma obowiązek przedstawienia przynajmniej okoliczności, w których pomoc została przyznana, jeżeli pozwalają one wykazać, że pomoc ta jest w stanie wywrzeć negatywny wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi, lecz nie ma ona obowiązku przedstawienia rzeczywistych skutków pomocy już przyznanej. W ostatnim przypadku wymóg ten prowadziłby do uprzywilejowania państw członkowskich przyznających pomoc z naruszeniem obowiązku jej zgłoszenia przewidzianego w art. 93 ust. 3 traktatu (obecnie art.88 ust. 3 WE), w stosunku do państw, które zgłaszają pomoc w fazie projektu.

(por. pkt 74)

7. Artykuł 92 ust. 2 lit. b) traktatu (obecnie, po zmianie, art. 87 ust. 2 lit. c) WE) przewiduje, że pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi jest zgodna ze wspólnym rynkiem. Ponieważ chodzi tu o odstępstwo od ogólnej zasady niezgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem, postanowienie to powinno być poddane wykładni zwężającej. W rozumieniu tego postanowienia mogą być zatem naprawione jedynie szkody bezpośrednio spowodowane klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi. Wynika z tego, że między szkodami spowodowanymi nadzwyczajnymi zdarzeniami a pomocą państwa musi istnieć bezpośredni związek, jak również że konieczne jest możliwie dokładne oszacowanie szkód poniesionych przez zainteresowanych producentów.

(por. pkt 79)

8. Komisji przysługuje w zakresie oceny legalności pomocy w świetle postanowień art. 92 ust. 3 lit. a) i c) traktatu (obecnie, po zmianie, art. 87 ust. 3 lit. a) i c) WE), odnoszących się do pomocy przeznaczonej na sprzyjanie lub ułatwianie rozwoju gospodarczego niektórych regionów lub niektórych działań gospodarczych, szeroki zakres swobodnego uznania, który obejmuje ocenę natury gospodarczej i społecznej, która musi być dokonana w kontekście wspólnotowym. Sąd wspólnotowy kontrolując legalność wykonywania tego rodzaju swobody, nie może zastąpić oceny właściwego organu własną oceną, ale powinien ograniczyć się do zbadania, czy ta ocena nie jest dotknięta oczywistym błędem lub nadużyciem władzy.

(por. pkt 84)

WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)

z dnia 23 lutego 2006 r. ( )

Pomoc państwa – Decyzja 97/612/WE – Subsydiowanie kredytów na rzecz przedsiębiorstw rolnych – Artykuł 92 ust. 2 lit. b) i ust. 3 lit. a) i c) traktatu WE [obecnie, po zmianie, art. 87 ust. 2 lit. b) i ust. 3 lit. a) i c) WE] – Dopuszczalność – Podstawa prawna – Uzasadnione oczekiwania

W sprawach połączonych C‑346/03 i C‑529/03

mających za przedmiot wnioski o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożone przez Tribunale di Cagliari, sezione civile (Włochy) postanowieniami z dnia 29 kwietnia 2003 r. i 20 października 2003 r., które wpłynęły do Trybunału, odpowiednio, w dniu 6 sierpnia 2003 r. i 19 grudnia 2003 r., w postępowaniu:

Giuseppe Atzeni i in. (C‑346/03),

Marco Scalas,

Renato Lilliu (C‑529/03)

przeciwko

Regione autonoma della Sardegna,

TRYBUNAŁ (trzecia izba),

w składzie: A. Rosas, prezes izby, A. La Pergola, J.‑P. Puissochet, S. von Bahr (sprawozdawca) i A. Ó Caoimh, sędziowie,

rzecznik generalny: D. Ruiz‑Jarabo Colomer,

sekretarz: L. Hewlett, główny administrator,

uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 16 lutego 2005 r.

rozważywszy uwagi przedstawione:

– w imieniu G. Atzeniego i in. przez G. Dorego i F. Ciullego, avvocati,

– w imieniu M. Scalasa i R. Lilliu przez G. Dorego, F. Ciullego i A. Migliora, avvocati,

– w imieniu Regione autonoma della Sardegna przez A. Cambę i S. Trincas, avvocatesse,

– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez V. Di Bucciego, działającego w charakterze pełnomocnika,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 28 kwietnia 2005 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1 Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą ważności decyzji Komisji 97/612/WE z dnia 16 kwietnia 1997 r. dotyczącej pomocy przyznanej przez region Sardynia (Włochy) w sektorze rolnym (Dz.U. L 248, str. 27, zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).

2 Wnioski te zostały złożone w ramach dwóch sporów pomiędzy, po pierwsze, G. Atzenim i in. (zwanymi dalej „Atzeni i in.”) oraz, po drugie, M. Scalasem i R. Lilliu (zwanymi dalej „Scalas i Lilliu”) a Regione autonoma della Sardegna (zwanym dalej „Regione”) w przedmiocie żądanego przez Regione zwrotu pomocy już wypłaconej zainteresowanym oraz zaprzestania wypłacania dalszej pomocy.

Krajowe ramy prawne i przyznana pomoc

3 Artykuł 5 ustawy regionalnej nr 44 z dnia 13 grudnia 1988 r. (zwanej dalej „ustawą nr 44/88”) wprowadził na rzecz przedsiębiorstw rolnych, na których sytuację finansową miały negatywny wpływ niekorzystne zdarzenia, program pomocowy w formie kredytów o obniżonym oprocentowaniu mających na celu umożliwienie tym przedsiębiorstwom przywrócenia płynności finansowej. Wspomniane kredyty miały być wykorzystane w celu konsolidacji krótkoterminowego długu tych przedsiębiorstw, a maksymalny okres kredytowania wynosił piętnaście lat.

4 Giunta regionale (regionalny organ wykonawczy) ustalił konkretne szczegółowe zasady przyznawania tej pomocy, a w szczególności wskazał niekorzystne zdarzenia uzasadniające finansowanie ze strony Regione, objęte nim sektory, wysokość kredytu w stosunku do zadłużenia przedsiębiorstwa oraz okres kredytowania.

5 Od 1988 r. regionalny organ wykonawczy wydał na podstawie art. 5 ustawy nr 44/88 cztery decyzje o przyznaniu pomocy w formie kredytów o obniżonym oprocentowaniu (zwane dalej łącznie „czterema środkami pomocy”).

6 W dniu 30 grudnia 1988 r. pierwszy ze wspomnianych środków pomocy został przyjęty w odniesieniu do produktów rolnych uprawianych w szklarniach. Niekorzystne zdarzenie uzasadniające finansowanie ze strony Regione stanowił spadek cen tych produktów. Jedyny warunek ustalony dla przyznania pomocy związany był z krótkoterminowym zadłużeniem przedsiębiorstwa. Zadłużenie to musiało przekraczać 75% wartości produkcji brutto przedsiębiorstwa w danym roku.

7 Drugi środek pomocy z dnia 27 czerwca 1990 r. dotyczył przedsiębiorstw produkcji leśnej będących właścicielami plantacji leśnych, które nie mogły jeszcze podlegać opłacalnemu wyrębowi. Pomoc miała na celu spłatę lub konsolidację długów tych przedsiębiorstw, wymagalnych przed dniem 30 czerwca 1990 r. i powstałych w związku z inwestycjami, bieżącym funkcjonowaniem plantacji, kredytami otwartymi w rachunku bieżącym, jak również z zapłatą wynagrodzeń pracowniczych, czynszów dzierżawnych i sum należnych dostawcom. Krótkoterminowe zadłużenie w tym przypadku musiało równać się lub przewyższać 75% wartości produkcji brutto zainteresowanego przedsiębiorstwa w danym roku. Okres kredytowania ustalono na trzynaście lat, wliczając trzyletni okres karencji.

8 Trzeci środek pomocy z dnia 20 listopada 1990 r. objął hodowców królików, którzy wskutek epizootii panującej w regionie wiosną 1990 r. utracili przynajmniej 20% pogłowia. Kredyty o obniżonym oprocentowaniu udzielane na okres piętnastu lat, z trzyletnim okresem karencji, mogły pokrywać dwie raty roczne lub cztery raty półroczne zaciągniętych już kredytów długoterminowych oraz kwotę odpowiadającą potrzebom finansowym zainteresowanego przedsiębiorstwa w okresie jednego roku.

9 Czwarty środek pomocy, ustanowiony w dniu 26 czerwca 1992 r., objął wszystkie przedsiębiorstwa rolne zadłużone z powodu coraz mniej korzystnych warunków rynkowych oraz trudności związanych z warunkami pogodowymi. Krótkoterminowe zadłużenie tych przedsiębiorstw miało być równe co najmniej 51% wartości ich produkcji brutto w 1991 r. Okres kredytowania wynosił piętnaście lat z trzyletnim okresem karencji. Zadłużenie uwzględniało bieżące kredyty o okresie krótszym niż dwanaście miesięcy w 1991 r., nawet jeżeli już zostały spłacone oraz raty długoterminowych kredytów, wymagalne lub spłacone w 1991 r., lub wymagalne w latach poprzednich i niespłacone.

10 Pomoc przyznana na podstawie tego czwartego środka mogła być wykorzystana w celu spłaty kredytów operacyjnych o obniżonym oprocentowaniu, zaległych rat kredytów średnioterminowych, z wyjątkiem kredytów udzielonych na zakup maszyn rolniczych, oraz rat długoterminowych kredytów o obniżonym oprocentowaniu przyznanych przez Regione w następstwie klęsk żywiołowych.

Postępowanie przed Komisją Wspólnot Europejskich

11 Pismem z dnia 1 września 1992 r. Republika Włoska zgłosiła Komisji, na podstawie art. 93 ust. 3 traktatu WE (obecnie art. 88 ust. 3 WE) ustawę regionalną nr 17 z dnia 27 sierpnia 1992 r. (zwaną dalej „ustawą nr 17/92”).

12 Artykuł 12 ustawy nr 17/92 znowelizował art. 5 ustawy nr 44/88, która nie była zgłoszona Komisji.

13 Pismem z dnia 1 sierpnia 1994 r. Komisja podała do wiadomości Republice Włoskiej swoją decyzję o wszczęciu procedury przewidzianej w art. 93 ust. 2 traktatu w odniesieniu do art. 5 ustawy nr 44/88 oraz czterech środków pomocy.

14 Rząd włoski przedstawił swoje uwagi w pismach z dnia 30 stycznia, 25 sierpnia i 1 grudnia 1995 r.

15 Komisja wydała zaskarżoną decyzję w dniu 16 kwietnia 1997 r.

Zaskarżona decyzja

16 W art. 1 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że pomoc przyznana przez Regione na podstawie art. 5 ustawy nr 44/88 oraz cztery środki pomocy są niezgodne z prawem z tego powodu, że nie zostały zgłoszone Komisji na etapie projektu oraz że są one niezgodne ze wspólnym rynkiem z uwagi na postanowienia art. 92 ust. 1–3 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 87 ust. 1–3 WE).

17 W art. 2 zaskarżonej decyzji Komisja precyzuje, że Republika Włoska była zobowiązana do zniesienia wspomnianej pomocy w terminie dwóch miesięcy od daty notyfikowania tej decyzji oraz do podjęcia koniecznych środków w celu uzyskania zwrotu już wypłaconych kwot w terminie sześciu miesięcy, licząc od tego samego dnia.

Postępowania przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne

18 W następstwie wydania zaskarżonej decyzji rada regionalna uchyliła art. 5 ustawy nr 44/88 i w dniu 18 grudnia 1997 r. przyjęła dekrety w sprawie odwołania przyznanej już pomocy (zwane dalej „dekretami z grudnia 1997 r.”).

Sprawa C‑346/03

19 Pismem z dnia 23 stycznia 2002 r. Atzeni i in., właściciele przedsiębiorstw rolnych, zwrócili się do Tribunale di Cagliari, tytułem żądania głównego, o stwierdzenie, że dekrety z grudnia 1997 r. nie miały zastosowania oraz o nakazanie Regione wypłacenia im pozostałych kwot należnych z tytułu czterech środków pomocy.

20 Tytułem żądania ewentualnego Atzeni i in. wnieśli o stwierdzenie naruszenia przez Regione uregulowań wspólnotowych w dziedzinie pomocy państwa oraz różnych zasad, w szczególności zasady przejrzystości i dobrej administracji. Wnieśli oni również o zobowiązanie Regione do naprawienia szkody wyrządzonej im, po pierwsze, wskutek zaniechania poinformowania ich o wszczęciu procedury przewidzianej w art. 93 ust. 2 traktatu oraz o wydaniu zaskarżonej decyzji, a po drugie, wskutek powiadomienia ich o dekretach z grudnia 1997 r. dopiero w dniu 16 listopada 2001 r.

21 Sąd krajowy uznał za konieczne skierowanie do Trybunału pytania dotyczącego zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na której oparto dekrety z grudnia 1997 r. W tych okolicznościach Tribunale di Cagliari postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„[Czy zaskarżona decyzja jest nieważna] z uwagi na następujące uchybienia:

a) brak kompetencji Komisji do wydania [zaskarżonej] decyzji z powodu naruszenia postanowień art. [38, 40 i 43 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 32 WE, 34 WE i 37 WE) w związku z art. 39, 41, 42 i 46 traktatu WE (obecnie art. 33 WE, 35 WE, 36 WE i 38 WE)];

b) naruszenie postanowień dotyczących procedury w rozumieniu art. [93 ust. 1 traktatu];

c) naruszenie postanowień dotyczących procedury w rozumieniu art. [93 ust. 2 i 3 traktatu];

d) brak uzasadnienia decyzji na podstawie postanowień art. [190 traktatu WE (obecnie art. 253 WE) w związku z art. 93 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 traktatu];

e) naruszenie i błędne zastosowanie rozporządzenia Rady nr 797/85 w sprawie poprawy efektywności struktur rolniczych;

f) naruszenie i nieprzestrzeganie »praktyki przewidzianej w zakresie pomocy dla przedsiębiorstw rolnych przeżywających trudności« i »wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności«?”.

Sprawa C‑529/03

22 Pismem z dnia 31 lipca 2002 r. Scalas i Lilliu, działający w charakterze pełnomocników 389 osób, zwrócili się do Tribunale di Cagliari, tytułem żądania głównego, o stwierdzenie braku obowiązku zwrotu pomocy przyznanej przez Regione na podstawie czterech środków pomocy lub, tytułem żądania ewentualnego, o zobowiązanie Regione do naprawienia szkody poniesionej przez zainteresowanych rolników.

23 Tribunale di Cagliari postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału o zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z punktu widzenia sześciu kwestii podniesionych w sprawie C‑346/03 i przypomnianych w pkt 21 niniejszego wyroku, jak również o udzielenie odpowiedzi na trzy pytania prejudycjalne, które można sformułować następująco:

1) Czy zaskarżona decyzja narusza zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań, mając na uwadze okres, jaki upłynął między czterema następującymi etapami, czyli publikacją ustawy nr 44/88 w 1988 r., wszczęciem postępowania w sprawie naruszenia w 1994 r., wydaniem zaskarżonej decyzji w 1997 r. oraz powiadomieniem rolników o żądaniu zwrotu w listopadzie 2001 r.?

2) Czy zaskarżona decyzja jest w niewystarczającym stopniu uzasadniona w związku z tym, że stwierdza, iż będąca przedmiotem sporu pomoc „może zakłócać konkurencję i wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi” bez zbadania w każdym poszczególnym przypadku konkretnej formy przyznanej pomocy ani uwzględnienia faktu, że warunki gospodarcze i społeczne Sardynii uniemożliwiają zakłócenie lub zagrożenie zakłóceniem konkurencji w państwach członkowskich przez lokalne produkty oraz bez wzięcia pod uwagę niepokojącej sytuacji lokalnej w kwestii bezrobocia, ani wreszcie bez wskazania przekonującego powodu wykluczenia pomocy przeznaczonej na usunięcie skutków klęsk żywiołowych lub innych nadzwyczajnych zdarzeń?

3) Czy zaskarżona decyzja jest nieuzasadniona również z tego powodu, że przyznana pomoc jest klasyfikowana jako „pomoc operacyjna” dotycząca długów krótkoterminowych, bez uwzględnienia faktu, że celem tej pomocy jest ponowne rozłożenie na dłuższy okres już istniejącego zadłużenia, które nie zostało spłacone z powodu trudności będących następstwem czynników zewnętrznych wobec przedsiębiorstwa, jak nadzwyczajne zdarzenia klimatyczne?

24 Postanowieniem z dnia 6 maja 2004 r. sprawy C‑346/03 i C‑529/03 zostały połączone dla celów procedury ustnej oraz w celu wydania wyroku.

W przedmiocie wniosku o otwarcie procedury ustnej na nowo

25 Pismem z dnia 19 września 2005 r. Atzeni i in. oraz Scalas i Lilliu wystąpili do Trybunału o zarządzenie, na podstawie art. 61 regulaminu, otwarcia procedury ustnej na nowo. W uzasadnieniu wniosku wskazali oni na złożoność postępowania przed sądem krajowym oraz na to, że nie zgadzają się z opinią rzecznika generalnego.

26 W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał może z urzędu lub na wniosek rzecznika generalnego bądź też na wniosek stron zarządzić otwarcie procedury ustnej na nowo, jeśli uzna, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub że rozstrzygnięcie w sprawie powinno być oparte na argumencie, który nie był przedmiotem dyskusji stron (zob. wyroki z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie C‑309/99 Wouters i in., Rec. str. I‑1577, pkt 42, oraz z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie C‑210/03 Swedish Match, Rec. str. I‑11893, pkt 25).

27 W niniejszym przypadku Atzeni i in. oraz Scalas i Lilliu nie wskazali żadnego powodu uzasadniającego otwarcie procedury ustnej na nowo, i Trybunał, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, uznaje, iż dysponuje wszystkimi koniecznymi informacjami, aby udzielić odpowiedzi na postawione pytania. W konsekwencji wniosek o otwarcie procedury ustnej na nowo należy oddalić.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych

Uwagi wstępne

28 W swych pytaniach przedstawionych w pkt 21 i 23 niniejszego wyroku Tribunale di Cagliari w istocie dąży do ustalenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem z punktu widzenia następujących kwestii, pokrywających się z podniesionymi we wspomnianych pytaniach:

– Podstawa prawna zaskarżonej decyzji i jej wpływ na kompetencje Komisji do jej wydania [C‑346/03 lit. a)];

– Niezastosowanie art. 93 ust. 1 traktatu w odniesieniu do istniejącej pomocy [C‑346/03 lit. b)];

– Zbyt długi czas trwania procedury, który narusza jej prawidłowość oraz uzasadnione oczekiwania beneficjentów pomocy [C‑346/03 lit. c) i C‑529/03 pytanie pierwsze];

– Niewystarczające uzasadnienie i błędy w ocenie w odniesieniu do zgodności czterech środków pomocy ze wspólnym rynkiem [C‑346/03 lit. d), e) i f) oraz C‑529/03 pytania drugie i trzecie].

29 Ponadto Tribunale di Cagliari zastanawia się nad kwestią dopuszczalności pytań prejudycjalnych. Ze względu na obserwacje sądu krajowego oraz uwagi przedstawione w tej kwestii przez Scalasa i Lilliu oraz przez Komisję, należy ją rozważyć w pierwszej kolejności.

W przedmiocie dopuszczalności pytań prejudycjalnych

30 Kwestia dopuszczalności pytań prejudycjalnych nasuwa się w związku z tym, że Atzeni i in. wnieśli już w dniu 25 stycznia 2002 r. skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji do Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich. Postanowieniem z dnia 29 maja 2002 r. w sprawie T‑21/02 Atzeni i in. przeciwko Komisji (nieopublikowany w Zbiorze) Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną z powodu jej spóźnionego wniesienia, bez orzekania w przedmiocie drugiego zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję, dotyczącego braku po stronie skarżących legitymacji czynnej przed Sądem. Jeżeli skarżący mieli legitymację czynną, lecz jedynie nie wnieśli skargi w wyznaczonym terminie, niniejsze wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, odnoszące się do ważności zaskarżonej decyzji, byłyby niedopuszczalne przed Trybunałem.

31 W istocie należy przypomnieć, że wymogi pewności prawa, a w szczególności te wynikające z zasady powagi rzeczy osądzonej, prowadzą do wyłączenia po stronie beneficjenta pomocy będącej przedmiotem decyzji Komisji wydanej na podstawie art. 93 traktatu, który mógł zaskarżyć tę decyzję i który nie dotrzymał terminu zawitego przewidzianego w tym względzie w art. 173 akapit piąty traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 230 akapit piąty WE), możliwości zakwestionowania przed sądami krajowymi zgodności tej decyzji z prawem przy okazji skargi na środki podjęte przez organy krajowe w celu wykonania tej decyzji. Przyznanie, że w takich okolicznościach zainteresowany mógłby sprzeciwić się przed sądem krajowym wykonaniu tej decyzji w oparciu o jej niezgodność z prawem, oznaczałoby przyznanie mu możliwości obejścia ostatecznego charakteru decyzji, jakiego nabiera ona w stosunku do niego po upływie terminów na wniesienie skargi (zob. wyrok z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie C‑188/92 TWD Textilwerke Deggendorf, Rec. str. I‑833, pkt 17 i 18).

32 Należy zaznaczyć, że w sprawie zakończonej ww. wyrokiem TWD Textilwerke Deggendorf decyzja Komisji skierowana do danego państwa członkowskiego wymieniała wyraźnie beneficjenta spornej pomocy indywidualnej, a to państwo członkowskie podało tę decyzję do wiadomości beneficjenta oraz wskazało, że może on wnieść skargę o stwierdzenie jej nieważności.

33 Natomiast w postępowaniach przed sądem krajowym zaskarżona decyzja skierowana do Republiki Włoskiej dotyczy programów pomocowych przeznaczonych dla grupy osób oznaczonych w sposób ogólny, nie zaś dla wyraźnie wskazanych beneficjentów. Ponadto wspomniane państwo członkowskie nie notyfikowało tej decyzji Atzeniemu i in. ani innym beneficjentom tej pomocy.

34 W ten sposób, w przeciwieństwie do okoliczności w sprawie zakończonej ww. wyrokiem TWD Textilwerke Deggendorf, nie jest oczywiste czy wniesiona przez beneficjentów czterech środków pomocy skarga o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji byłaby dopuszczalna. W konsekwencji należy uznać, że wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym są dopuszczalne.

W przedmiocie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz jej wpływu na kompetencje Komisji do jej wydania

Uwagi przedłożone Trybunałowi

35 Scalas i Lilliu podnoszą, że reguły konkurencji, w szczególności te ustalone w art. 92 i 93 traktatu, nie mają zastosowania w sektorze rolnym. Powołując się na art. 42 traktatu, Scalas i Lilliu zaznaczają, że reguły te znajdują zastosowanie jedynie w zakresie ustalonym przez Radę Unii Europejskiej. Twierdzą oni, że rozporządzenie Rady nr 26 z dnia 4 kwietnia 1962 r. dotyczące stosowania niektórych reguł konkurencji w odniesieniu do produkcji rolnej i handlu produktami rolnymi (Dz.U. 1962, 30, str. 993), wydane na podstawie art. 42 traktatu EWG (obecnie art. 42 traktatu WE), przewiduje zaledwie bardzo ograniczone stosowanie w sektorze rolnym postanowień traktatu z zakresu pomocy państwa. Wynika z tego, ich zdaniem, że Komisja nie miała kompetencji do wszczęcia procedury przewidzianej w art. 93 ust. 2 traktatu ani do wydania zaskarżonej decyzji w sprawie zniesienia przyznanej pomocy.

36 Komisja utrzymuje, że wszystkie uregulowania traktatu dotyczące pomocy państwa, zawarte w art. 92 i 93 traktatu, znajdują zastosowanie do czterech środków pomocy:

– pomoc dla hodowców królików podlega tym postanowieniom na podstawie rozporządzenia Rady (EWG) nr 827/68 z dnia 28 czerwca 1968 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku niektórych produktów wymienionych w załączniku II do traktatu (Dz.U. L 151, str. 16);

– pomoc dla przedsiębiorstw produkcji leśnej wchodzi bezpośrednio w zakres stosowania tych postanowień;

– pomoc przeznaczona dla produktów rolnych uprawianych w szklarniach oraz pomoc dla zadłużonych przedsiębiorstw rolnych musi pozostawać w zgodzie z tymi postanowieniami albo z tego powodu, że pomoc ta odnosi się do produktów objętych wspólną organizacją rynku i podlega tym postanowieniom na mocy rozporządzenia ustanawiającego wspólną organizację rynku, albo z tego powodu, że pomoc ta wchodzi w zakres stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 797/85 z dnia 12 marca 1985 r. w sprawie poprawy efektywności struktur rolniczych (Dz.U. L 93, str. 1) lub też rozporządzenia go zastępującego, czyli rozporządzenia Rady (EWG) nr 2328/91 z dnia 15 lipca 1991 r. (Dz.U. L 218, str. 1).

Odpowiedź Trybunału

37 Z postanowień art. 42 traktatu wynika, że reguły konkurencji stosują się do produkcji rolnej i handlu produktami rolnymi określonymi w art. 38 traktatu jedynie w zakresie ustalonym przez Radę.

38 Rada przyjęła wiele różnych rozporządzeń.

39 Po pierwsze, rozporządzenie nr 26 przewiduje stosowanie postanowień traktatu dotyczących pomocy państwa w sektorze rolnym w zakresie ograniczonym w porównaniu z postanowieniami zawartymi w art. 93 ust. 1 i ust. 3 zdanie pierwsze traktatu. Wynika z tego, że w przypadku produktów objętych tym rozporządzeniem Komisja nie dysponuje uprawnieniem do wszczęcia procedury przewidzianej w ust. 2 tego artykułu. Komisja jest uprawniona jedynie do przedstawienia swoich uwag, nie zaś do sprzeciwienia się przyznaniu danej pomocy.

40 Następnie, kiedy zostały przyjęte rozporządzenia w sprawie ustanowienia wspólnej organizacji rynku, co miało miejsce w odniesieniu do większości produktów rolnych w rozumieniu art. 38 traktatu, rozporządzenia te przewidywały, że mają zastosowanie wszystkie uregulowania traktatu dotyczące pomocy państwa, zawarte w art. 92, 93 i 94 traktatu WE (obecnie art. 89 WE), z zastrzeżeniem pewnych ewentualnych ograniczeń. W konsekwencji jedynie produkty rolne nieobjęte wspólną organizacją rynku podlegają postanowieniom traktatu dotyczącym pomocy państwa, których zastosowanie jest ograniczone rozporządzeniem nr 26.

41 Wreszcie przyjęte zostały różne inne rozporządzenia, w szczególności rozporządzenie nr 797/85 zawierające przepisy odnoszące się do przyznawania pomocy państwa, z których wynika, że środki pomocy niezgodne z regułami przewidzianymi w tym rozporządzeniu mogą być jednak dopuszczone, z zastrzeżeniem, że są one zgodne z art. 92–94 traktatu.

42 W konsekwencji należy określić, czy produkty, których dotyczą cztery środki pomocy, są produktami rolnymi w rozumieniu art. 38 traktatu oraz w takim przypadku określić, w jakim zakresie podlegają one postanowieniom traktatu dotyczącym pomocy państwa.

43 W pierwszej kolejności, środek pomocy dla przedsiębiorstw produkcji leśnej dotyczy sektora leśnictwa, który nie jest wymieniony w wykazie produktów rolnych umieszczonym w załączniku II do traktatu, a zatem nie dotyczy on produktu rolnego w rozumieniu art. 38 traktatu. Pomoc dla przedsiębiorstw produkcji leśnej nie jest więc przedmiotem szczegółowego uregulowania, a w konsekwencji całkowicie podlega postanowieniom art. 92 i 93 traktatu.

44 Następnie środek pomocy dla hodowców królików dotyczy produktu rolnego będącego przedmiotem wspólnej organizacji rynku ustanowionej przez rozporządzenie nr 827/68. Artykuł 5 tego rozporządzenia przewiduje, że art. 92 i 93 traktatu stosuje się bez ograniczeń do produkcji i handlu tym produktem.

45 Wreszcie pozostałe dwa środki pomocy dotyczą, po pierwsze, produkcji szklarniowej i po drugie, zadłużonych przedsiębiorstw rolnych, a zatem mogą one dotyczyć wielu różnych produktów rolnych.

46 W niniejszym przypadku nie zostało podniesione, że środki te dotyczą produktów rolnych nieobjętych wspólną organizacją rynku, a zatem podlegających postanowieniom traktatu w zakresie pomocy państwa, których stosowanie zostało ograniczone rozporządzeniem nr 26.

47 W odniesieniu w szczególności do pomocy dla zadłużonych przedsiębiorstw rolnych należy odnotować, że nie dotyczy ona konkretnego produktu i stanowi raczej pomoc o charakterze ogólnym dla tych przedsiębiorstw. Z racji tego pomoc ta może wchodzić w zakres stosowania w szczególności rozporządzenia nr 797/85, którego art. 31 odsyła w każdym razie do postanowień traktatu dotyczących pomocy państwa.

48 W konsekwencji, badając cztery środki pomocy na podstawie art. 92 i 93 traktatu, Komisja nie oparła zaskarżonej decyzji na błędnej podstawie prawnej i nie była pozbawiona kompetencji do wydania tej decyzji.

W przedmiocie niezastosowania art. 93 ust. 1 traktatu odnoszącego się do istniejącej pomocy

Uwagi przedłożone Trybunałowi

49 Scalas i Lilliu podnoszą, że cztery środki pomocy opierają się nie tylko na ustawie nr 44/88, lecz również na wcześniejszej ustawie z 1928 r., cytowanej w ustawie nr 44/88. Twierdzą oni zatem, że Komisja nie powinna była badać tych środków na podstawie postanowień art. 93 ust. 3 traktatu odnoszących się do nowej pomocy, lecz na podstawie postanowień art. 93 ust. 1 traktatu znajdujących zastosowanie do istniejących programów pomocowych. Na mocy tego ostatniego postanowienia pomoc z tytułu czterech środków pomocy będących przedmiotem postępowania przed sądem krajowym mogła być w dalszym ciągu wypłacana zgodnie z prawem do chwili wydania przez Komisję zaskarżonej decyzji, a zatem nie musiała zostać zwrócona.

50 Komisja podnosi, że argument ów jest bezzasadny.

Odpowiedź Trybunału

51 Za nową pomoc należy uważać środki przyjęte po wejściu w życie traktatu, których celem jest wprowadzenie pomocy lub zmiana pomocy, przy czym zmiany mogą dotyczyć albo pomocy istniejącej, albo pierwotnych projektów pomocy zgłoszonych Komisji (zob. podobnie wyrok z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie C‑295/97 Piaggio, Rec. str. I‑3735, pkt 48).

52 W konsekwencji, samo wymienienie w ustawie nr 44/88 ustawy z 1928 r. nie wystarcza w żaden sposób do ustalenia, że cztery środki pomocy są oparte na tej ustawie z 1928 r. i stanowią pomoc istniejącą, ponieważ wspomniana ustawa została następnie znowelizowana oraz uzupełniona.

53 W niniejszym przypadku z informacji przedstawionych Trybunałowi wynika, że cztery środki pomocy są bezpośrednio oparte na art. 5 ustawy nr 44/88, który umożliwia przyznanie kredytów o obniżonym oprocentowaniu przeznaczonych na przywrócenie płynności finansowej przedsiębiorstw rolnych, na których sytuację finansową miały wpływ niekorzystne zdarzenia.

54 Z powyższego wynika, że pomoc będąca przedmiotem postępowania przed sądem krajowym jest nową pomocą, nie zaś pomocą istniejącą, a zatem Komisja nie popełniła błędu, opierając się na postanowieniach art. 93 ust. 1 traktatu.

W przedmiocie zarzucanego zbyt długiego czasu trwania procedury naruszającego jej prawidłowość oraz zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań

Uwagi przedłożone Trybunałowi

55 Scalas i Lilliu utrzymują, że Komisja wykazała się nadmierną opieszałością w badaniu pomocy będącej przedmiotem postępowania przed sądem krajowym. Komisja powinna była, ich zdaniem, przystąpić do badania pomocy niezwłocznie po podaniu jej do wiadomości ustawy nr 44/88 pismem z dnia 1 września 1992 r. Scalas i Lilliu uważają więc, że Komisja powinna była wypowiedzieć się w przedmiocie czterech środków pomocy w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania tego pisma i nakazać Republice Włoskiej natychmiastowe zawieszenie wypłacania pomocy.

56 Komisja najpierw jednak dopuściła do upływu dwuletniego okresu przed wszczęciem w 1994 r. formalnej procedury dochodzenia, a następnie trzyletniego okresu przed wydaniem zaskarżonej decyzji w 1997 r. W ten sposób upłynęło dziewięć lat między, z jednej strony, wprowadzeniem programu pomocowego w 1988 r., a z drugiej strony, wydaniem tej decyzji oraz ponad trzynaście lat między wprowadzeniem tego programu i podaniem do wiadomości zainteresowanych w listopadzie 2001 r. dekretów z grudnia 1997 r. Scalas i Lilliu utrzymują, że upływ tych okresów stanowił naruszenie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.

57 Komisja uważa za bezpodstawne podniesione przeciwko niej zarzuty opieszałości w działaniu oraz podnosi, że za wiele opóźnień odpowiedzialny jest rząd włoski. Komisja wyjaśnia, że rząd włoski dwukrotnie udzielił odpowiedzi na żądania Komisji w terminach pięciu i sześciu miesięcy.

Odpowiedź Trybunału

58 W odniesieniu do zarzucanej nieprawidłowości proceduralnej spowodowanej nadmiernymi opóźnieniami Komisji w badaniu czterech środków pomocy należy stwierdzić, po pierwsze, że wiele opóźnień można przypisać rządowi włoskiemu.

59 To rząd włoski nie notyfikował Komisji ustawy nr 44/88 przed jej uchwaleniem oraz dopuścił do upływu prawie czteroletniego okresu przed poinformowaniem Komisji o uchwaleniu tej ustawy.

60 Z akt sprawy przedstawionych Trybunałowi wynika również, że Komisja nie mogła rozstrzygnąć kwestii legalności programu pomocowego przewidzianego we wspomnianej ustawie, badając wyłącznie jej tekst. Komisja potrzebowała innych informacji i zwróciła się do rządu włoskiego o ich udzielenie. Rząd włoski jednak niejednokrotnie, czasami przez kilka miesięcy, opóźniał się w udzielaniu odpowiedzi na wezwania Komisji.

61 Po drugie, nawet jeżeli procedura badania przez Komisję ustawy nr 44/88 oraz czterech środków pomocy wydawała się stosunkowo długa, należy przypomnieć, że przed przyjęciem rozporządzenia Rady nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 traktatu (Dz.U. L 83, str. 1), Komisja nie była związana ustalonymi terminami. W braku przepisów w tym względzie Komisja musiała jednak dołożyć starań, aby nie zwlekać bez ograniczeń z wykonaniem swoich uprawnień, aby nie naruszyć podstawowego wymogu pewności prawa (zob. wyrok z dnia 24 września 2002 r. w sprawach połączonych C‑74/00 P i C‑75/00 P Falck i Acciaierie di Bolzano przeciwko Komisji, Rec. str. I‑7869, pkt 140).

62 W tym względzie, jak zaznaczył rzecznik generalny w związku z analizą upływu terminów dokonaną w pkt 160–167 opinii, badanie przebiegu procedury nie wykazało opóźnienia naruszającego wspomniany wymóg podstawowy. W szczególności pierwszy dwuletni etap, w latach 1992–1994, okazał się konieczny dla zebrania faktów istotnych dla sprawy, ponieważ rząd włoski sam nie notyfikował ustawy nr 44/88 oraz czterech środków pomocy. Drugi etap rozpoczął się w 1994 r. i trwał aż do wydania zaskarżonej decyzji w 1997 r. W tym drugim etapie Komisja niejednokrotnie uznała za właściwe zażądanie od tego rządu wyjaśnień, w szczególności z powodu zmiany włoskich przepisów w ostatnim kwartale 1995 r.

63 W odniesieniu do zarzucanego naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań należy przypomnieć utrwaloną linię orzecznictwa Trybunału w dziedzinie pomocy państwa.

64 Biorąc pod uwagę obowiązkowy charakter kontroli pomocy państwa dokonywanej przez Komisję na podstawie art. 93 traktatu, przedsiębiorstwa będące beneficjentami pomocy mogą mieć uzasadnione oczekiwania co do legalności pomocy w zasadzie jedynie wtedy, gdy pomoc została przyznana z poszanowaniem procedury przewidzianej w tym postanowieniu. Staranny uczestnik obrotu gospodarczego powinien bowiem być zazwyczaj w stanie upewnić się, że ta procedura została zachowana (zob. wyrok z dnia 20 marca 1997 r. w sprawie C‑24/95 Alcan Deutschland, Rec. str. I‑1591, pkt 25).

65 Jeżeli pomoc została udzielona bez uprzedniej notyfikacji Komisji i w związku z tym jest bezprawna na mocy art. 93 ust. 3 traktatu, beneficjent tej pomocy nie może w tym momencie mieć uzasadnionych oczekiwań co do jej legalności (zob. ww. wyrok w sprawie Alcan Deutschland, pkt 30 i 31 oraz wyrok z dnia 11 listopada 2004 r. w sprawach połączonych C‑183/02 P i C‑187/02 P Demesa i Territorio Histórico de Álava przeciwko Komisji, Rec. str. I‑10609, pkt 45).

66 W związku z tym, że ustawa nr 44/88 nie została należycie notyfikowana Komisji, zainteresowani rolnicy sardyńscy nie mogli więc mieć żadnych oczekiwań co do legalności przyznanej pomocy, a zarzucana opieszałość postępowania nie mogła doprowadzić do powstania takich oczekiwań.

67 Z powyższego wynika, że nie wykazano nadmiernego opóźnienia mogącego stanowić nieprawidłowość proceduralną lub naruszać zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań.

W przedmiocie zarzucanego niewystarczającego uzasadnienia oraz błędu w ocenie zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem

Uwagi wstępne

68 Sąd krajowy wnosi do Trybunału o zbadanie ważności zaskarżonej decyzji pod względem, po pierwsze, obowiązku uzasadnienia i po drugie, oceny zgodności będącej przedmiotem postępowania pomocy ze wspólnym rynkiem. W odniesieniu do tej drugiej kwestii sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy Komisja dokonała tej oceny z poszanowaniem w szczególności art. 92 ust. 2 lit. b) i ust. 3 lit. a) traktatu i z uwzględnieniem zarówno praktyki Komisji w tej dziedzinie w chwili wszczęcia procedury (zwanej dalej, zgodnie z wyrażeniem użytym w zaskarżonej decyzji „szczególną praktyką Komisji w zakresie pomocy dla przedsiębiorstw rolnych przeżywających trudności”), jak i wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności (Dz.U. 1994, C 368, str. 12, zwanych dalej „wytycznymi”). Sąd krajowy podnosi również kwestię naruszenia przez zaskarżoną decyzję rozporządzenia nr 797/85.

Uwagi przedłożone Trybunałowi

69 Scalas i Lilliu podnoszą, że zaskarżona decyzja jest w niewystarczającym stopniu uzasadniona, ponieważ nie określa ona, w jaki sposób pomoc będąca przedmiotem postępowania przed sądem krajowym naruszała lub zagrażała naruszeniem konkurencji. Zdaniem Scalasa i Lilliu w szczególności analiza skutków tej decyzji na konkurencję była niepełna, ponieważ nie zawierała opisu rynku.

70 Scalas i Lilliu dodają, że zaskarżona decyzja jest w niewystarczającym stopniu uzasadniona w odniesieniu do wpływu pomocy na wymianę handlową. Scalas i Lilliu podkreślają w tym względzie, że przy uwzględnieniu sytuacji gospodarczej i społecznej Sardynii należy wykluczyć możliwość naruszenia wymiany handlowej przez zaskarżoną pomoc.

71 Scalas i Lilliu twierdzą, że wspomniana pomoc jest w każdym razie zgodna z art. 92 ust. 2 lit. b) i ust. 3 lit. a) i c) traktatu. Komisja miała również niewłaściwie zastosować kryteria wynikające ze szczególnej praktyki Komisji w zakresie pomocy dla przedsiębiorstw rolnych przeżywających trudności oraz z wytycznych, które w każdym razie nie mają wiążącego charakteru. Twierdzą oni ponadto, że Komisja błędnie zastosowała dyrektywę Rady nr 72/159/EWG z dnia 17 kwietnia 1972 r. w sprawie modernizacji gospodarstw rolnych (Dz.U. L 96, str. 1) oraz dyrektywę Rady nr 75/268/EWG z dnia 28 kwietnia 1975 r. w sprawie gospodarki rolnej na terenach górskich i wyżynnych oraz na niektórych obszarach mniej uprzywilejowanych (Dz.U. L 128, str. 1), jak również rozporządzenie nr 797/85.

72 Komisja twierdzi, że zaskarżona decyzja spełnia wszystkie konieczne wymogi dotyczące uzasadnienia. W odniesieniu do zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem Komisja uściśla, że nie zostały spełnione kryteria umożliwiające objęcie tej pomocy postanowieniami art. 92 ust. 2 lit. b) i ust. 3 traktatu.

Odpowiedź Trybunału

73 W odniesieniu do obowiązku uzasadnienia wynikającego z art. 190 traktatu, powinno być ono dostosowane do charakteru danego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, umożliwiając zainteresowanym poznanie podstawy przyjętego środka, a właściwemu sądowi przeprowadzenie kontroli. W zależności od okoliczności sprawy nie jest wymagane, aby uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 190 traktatu, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również ogół norm prawnych regulujących daną dziedzinę (zob. w szczególności wyrok z dnia 19 września 2002 r. w sprawie C‑113/00 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. str. I‑7601, pkt 47 i 48).

74 W przypadku pomocy, która nie została zgłoszona Komisji w fazie projektu, Komisja w uzasadnieniu swojej decyzji ma obowiązek przedstawienia przynajmniej okoliczności, w których pomoc została przyznana, jeżeli pozwalają one wykazać, że pomoc ta jest w stanie wywrzeć negatywny wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi, lecz nie ma ona obowiązku przedstawienia rzeczywistych skutków pomocy już przyznanej. W ostatnim przypadku wymóg ten prowadziłby do uprzywilejowania państw członkowskich przyznających pomoc z naruszeniem obowiązku jej zgłoszenia przewidzianego w art. 93 ust. 3 traktatu w stosunku do państw, które zgłaszają pomoc w fazie projektu (ww. wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 54).

75 W niniejszym przypadku z zaskarżonej decyzji wynika, że Komisja określiła, w jaki sposób przyznana pomoc przyniosła korzyść jej beneficjentom. Komisja przypomina również, że w odniesieniu do produktów rolnych każda pomoc na rzecz krajowej produkcji może wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Wobec tego Komisja wyraźnie określiła przyczyny, dla których uznała wspomnianą pomoc za zakłócającą konkurencję i mogącą wywrzeć wpływ na wymianę handlową między tymi państwami. W związku z tym, że ustawa nr 44/88 i cztery środki pomocy nie zostały zgłoszone, Komisja nie była zobowiązana do przedstawienia opisu rynku ani szczegółowego wyjaśnienia bieżącej wymiany handlowej między państwami członkowskimi w zakresie tych produktów.

76 Oprócz tego Komisja w sekcji IV i V zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniła, biorąc pod uwagę informacje przedstawione przez władze włoskie, z jakich powodów nie zostały spełnione przesłanki stosowania odstępstw przewidzianych w art. 92 ust. 2 i ust. 3 traktatu.

77 Z powyższego wynika, że zarzut związany z niewystarczającym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji należy odrzucić.

78 W odniesieniu do kwestii zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem należy ją ocenić z punktu widzenia art. 92 ust. 2 lit. b) i ust. 3 lit. a) i c) traktatu.

79 Artykuł 92 ust. 2 lit. b) traktatu przewiduje, że pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi jest zgodna ze wspólnym rynkiem. Ponieważ chodzi tu o odstępstwo od ogólnej zasady niezgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem, postanowienie to powinno być poddane wykładni zwężającej. Trybunał orzekł już, że w rozumieniu tego postanowienia mogą być naprawione jedynie szkody bezpośrednio spowodowane klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi. Wynika z tego, że między szkodami spowodowanymi nadzwyczajnymi zdarzeniami a pomocą państwa musi istnieć bezpośredni związek, jak również, że konieczne jest możliwie dokładne oszacowanie szkód poniesionych przez zainteresowanych producentów (wyrok z dnia 11 listopada 2004 r. w sprawie C‑73/03 Hiszpania przeciwko Komisji, nieopublikowany w Zbiorze, pkt 37).

80 W niniejszym przypadku nie wykazano żadnego związku między czterema środkami pomocy i klęską żywiołową bądź nadzwyczajnym zdarzeniem. Republika Włoska wspomniała, że pewne środki miały na celu zaradzenie trudnościom związanym z kryzysem na danym rynku oraz wysokimi stopami procentowymi, lecz – jak zaznaczyła Komisja w zaskarżonej decyzji – zjawiska te są przejawem sił rynkowych, z którymi zmaga się każdy przedsiębiorca.

81 W odniesieniu do problemów klimatycznych wskazanych przez Republikę Włoską, jak przykładowo susza, są one wspomniane jedynie w sposób ogólny. Nie wykazano szczególnego ich nasilenia w stosunku do zwyczajnych zjawisk klimatycznych oraz nie przedstawiono żadnego oszacowania strat poniesionych rzekomo przez rolników z powodu tych zjawisk.

82 W odniesieniu do pomocy przyznanej hodowcom królików już z samego opisu pomocy wynika, że nie była ona zastrzeżona dla hodowców, którzy utracili całe pogłowie, lecz była przyznawana w przypadku utraty od 20% pogłowia. Republika Włoska nie dowiodła ponadto w żaden sposób, że przyznana pomoc odpowiada poniesionym stratom.

83 Wynika z tego, że nie wykazano popełnienia przez Komisję żadnego błędu w ocenie przy zastosowaniu art. 92 ust. 2 lit. b) traktatu.

84 W odniesieniu do oceny legalności pomocy w świetle postanowień art. 92 ust. 3 lit. a) i c) traktatu odnoszących się do pomocy przeznaczonej na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu niektórych regionów lub niektórym działaniom gospodarczych lub ich ułatwianie należy przypomnieć, że przy stosowaniu tych postanowień Komisji przysługuje szeroki zakres swobodnego uznania, który obejmuje ocenę natury gospodarczej i społecznej, która musi być dokonana w kontekście wspólnotowym, oraz że Trybunał, kontrolując legalność wykonywania tego rodzaju swobody, nie może zastąpić oceny właściwego organu własną oceną, ale powinien ograniczyć się do zbadania, czy ta ocena nie jest dotknięta oczywistym błędem lub nadużyciem władzy (zob. wyrok z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie C‑456/00 Francja przeciwko Komisji, Rec. str. I‑11949, pkt 41).

85 W tym względzie, jak wynika z zaskarżonej decyzji, cztery środki pomocy zostały zbadane na podstawie kryteriów wynikających ze szczególnej praktyki Komisji w zakresie pomocy dla przedsiębiorstw rolnych przeżywających trudności. W decyzji tej Komisja wskazała również, że wytyczne nie weszły wówczas jeszcze w życie i nie miały zastosowania. Komisja wspomina jednakże, że warunki przewidziane w tych wytycznych nie zostały w każdym razie spełnione.

86 Opierając się na kryteriach wynikających ze szczególnej praktyki Komisji w zakresie pomocy dla przedsiębiorstw rolnych przeżywających trudności, których Republika Włoska nie kwestionuje, Komisja nie naruszyła prawa. Chodziło tu o kryteria zwyczajowo stosowane przez tę instytucję w chwili wszczęcia procedury na mocy art. 92 ust. 2 traktatu.

87 Na podstawie tych kryteriów pomoc będąca przedmiotem postępowania przed sądem krajowym musiała spełniać trzy przesłanki, a mianowicie musiała uczestniczyć w finansowaniu już zrealizowanych inwestycji, nie mogła przekraczać stóp zwykle dopuszczanych przez Komisję oraz musiała albo zostać przyznana po dostosowaniu oprocentowania na skutek zmiany nominalnych stóp procentowych, albo dotyczyć gospodarstw rolnych przedstawiających wystarczające gwarancje poprawy ich sytuacji gospodarczej.

88 Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz uwag przedłożonych Trybunałowi, cztery środki pomocy nie spełniają tych przesłanek. Po pierwsze, zrealizowanie inwestycji nie było przesłanką przyznania pomocy. Po drugie, nawet jeżeli w niektórych przypadkach rolnicy będący beneficjentami pomocy zrealizowali inwestycje, nie wykazano, że pozostałe dwie wymagane przesłanki zostały spełnione. W konsekwencji nie wydaje się, aby Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie lub dopuściła się nadużycia władzy, uznając w następstwie swojej analizy, że cztery środki pomocy stanowiły pomoc operacyjną, która nie była w stanie trwale poprawić sytuacji w sektorze i regionie objętych pomocą.

89 W odniesieniu do wytycznych Scalas i Lilliu utrzymują, że wytyczne te nakazują zachowanie elastyczności w ocenie zgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem w regionach wspomaganych, jak Sardynia, jak również, że Komisja powinna była stwierdzić zgodność czterech środków pomocy ze wspólnym rynkiem.

90 Z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika jednak, że nawet przy założeniu możliwości zastosowania tych wytycznych Scalas i Lilliu nie dowodzą w drodze swych ogólnych spostrzeżeń, że przesłanki ustalone we wspomnianych wytycznych zostały spełnione.

91 Wreszcie w odniesieniu do zarzucanego błędnego zastosowania rozporządzenia nr 797/85, jak również dyrektyw 72/159 i 75/268 wystarczy stwierdzić, że ocena zgodności czterech środków pomocy ze wspólnym rynkiem w żaden sposób nie jest oparta na tekstach tych przepisów. Zaskarżona decyzja odsyła jedynie do dyrektywy 75/268 oraz rozporządzenia nr 797/85 w celu wyjaśnienia pojęcia „obszaru o niekorzystnych warunkach gospodarowania”. Dyrektywa 72/159 nie została natomiast wcale wymieniona w tej decyzji.

92 Z powyższego wynika, że nie wykazano popełnienia żadnego błędu w ocenie przy zastosowaniu art. 92 ust. 3 lit. a) i c) traktatu.

93 Uwzględniając całość powyższych rozważań, na postawione pytania należy odpowiedzieć, że analiza zaskarżonej decyzji nie wykazała żadnej okoliczności mogącej wpłynąć na ważność tej decyzji.

W przedmiocie kosztów

94 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

Analiza decyzji Komisji 97/612/WE z dnia 16 kwietnia 1997 r. dotyczącej pomocy przyznanej przez region Sardynia (Włochy) w sektorze rolnym nie wykazała żadnej okoliczności mogącej wpłynąć na ważność tej decyzji.

Podpisy