OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

EVGENIEGO TANCHEVA

przedstawiona w dniu 17 grudnia 2020 r. ( 1 )

Sprawa C‑824/18

A.B.,

C.D.,

E.F.,

G.H.,

I.J.

przeciwko

Krajowej Radzie Sądownictwa

przy udziale: Rzecznika Praw Obywatelskich

Prokuratora Generalnego

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Naczelny Sąd Administracyjny (Polska)]

Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 2, art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 TUE – Artykuł 267 TFUE – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Państwo prawne – Skuteczna ochrona sądowa – Zasada niezawisłości sędziowskiej – Procedura powoływania sędziów polskiego Sądu Najwyższego – Powołanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa – Brak niezależności Krajowej Rady Sądownictwa – Środek prawny przed sądem pozbawiony skuteczności – Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uchylające przepis stanowiący podstawę właściwości sądu odsyłającego – Prawo krajowe ograniczające uprawnienia orzecznicze sądu odsyłającego – Pierwszeństwo prawa Unii – Odmienne traktowanie pod względem dostępu do środka prawnego przed sądem

1. Jak trafnie ujął to Lord Neuberger, były prezes UK Supreme Court (sądu najwyższego Zjednoczonego Królestwa), „gdy ludzie zostają pozbawieni prawa do zaskarżenia przed sądem poczynań rządu, zaczyna się dyktatura” ( 2 ). Zniesienie w Polsce możliwości kontroli sądowej w kontekście kluczowego dla prawa konstytucyjnego zagadnienia niezawisłości sędziowskiej ( 3 ) stanowi centralną część sporu poddanego pod rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie ( 4 ).

2. Niniejsza sprawa porusza bowiem doniosłe kwestie i umożliwi Trybunałowi udzielenie znaczących wyjaśnień, zarówno na płaszczyźnie proceduralnej, jak i materialnoprawnej, w szczególności w odniesieniu do art. 19 ust. 1 TUE. Rozpatrując kwestię pierwszeństwa prawa Unii, odniosę się do niedawnego wyroku Bundesverfassungsgericht (federalnego trybunału konstytucyjnego, Niemcy, zwanego dalej „BVerfG”) w sprawie Weiss (2 BvR 859/15), w którym orzeczono w szczególności, że wyrok Trybunału został wydany ultra vires, a także do niedawnego postanowienia Izby Dyscyplinarnej polskiego Sądu Najwyższego, która w reakcji na orzeczenie BVerfG uznała, że wyrok Trybunału nie może być uznany za obowiązujący na gruncie polskiego porządku prawnego.

3. W niniejszym odesłaniu prejudycjalnym, które wpłynęło w dniu 21 listopada 2018 r. i zostało uzupełnione następnie nowym pytaniem prejudycjalnym na podstawie postanowienia z dnia 26 czerwca 2019 r., Naczelny Sąd Administracyjny (Polska) zwraca się o dokonanie wykładni art. 2, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 i art. 19 ust. 1 TUE, art. 267 TFUE, art. 15 ust. 1, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 47 i art. 52 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”, „KPP” lub „kartą”), a także art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 2 lit. a), art. 3 ust. 1 lit. a) i art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE ( 5 ).

4. Wniosek ten został złożony w ramach postępowań między, z jednej strony, kandydatami do pełnienia urzędu sędziego: A.B., C.D., E.F., G.H. i I.J., a z drugiej strony – Krajową Radą Sądownictwa (zwaną dalej „KRS”), w ramach których kandydaci ci wnieśli odwołanie od uchwał, na mocy których: (i) KRS postanowiła nie przedstawiać Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej (zwanemu dalej „Prezydentem RP”) wniosku o powołanie ich na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego (Polska); (ii) a jednocześnie przedstawiła Prezydentowi RP wniosek o powołanie innych kandydatów.

I. Ramy prawne

5. Działalność KRS reguluje ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (zwana dalej „ustawą o KRS”). W szczególności art. 44 ustawy o KRS stanowi: „1. Uczestnik postępowania może odwołać się do Sądu Najwyższego z powodu sprzeczności uchwały [KRS] z prawem, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej […]. 1a. W sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego odwołanie przysługuje do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawach tych odwołanie do Sądu Najwyższego nie przysługuje. Odwołanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być oparte na zarzucie niewłaściwej oceny spełniania przez kandydatów kryteriów uwzględnianych przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego. 1b. Jeżeli uchwały […] w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego nie zaskarżyli wszyscy uczestnicy postępowania, staje się ona prawomocna w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego, a także w części obejmującej rozstrzygnięcie o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego tych uczestników postępowania, którzy nie wnieśli odwołania. […] 4. W sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały [KRS] o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego jest równoznaczne z przyjęciem zgłoszenia uczestnika postępowania, który wniósł odwołanie, kandydatury na wolne stanowisko sędziowskie w Sądzie Najwyższym, co do którego w dniu wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowanie przed [KRS] nie zostało zakończone, a w przypadku braku takiego postępowania, na kolejne wolne stanowisko sędziowskie w Sądzie Najwyższym objęte obwieszczeniem”.

II. Spory w postępowaniach głównych i pytania prejudycjalne

6. KRS uchwałą z dnia 24 sierpnia 2018 r. nr 318/2018 postanowiła nie przedstawiać Prezydentowi RP wniosku o powołanie między innymi A.B. i C.D. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego w Izbie Karnej. Uchwałą z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 330/2018 KRS postanowiła nie przedstawiać Prezydentowi RP wniosku o powołanie między innymi E.F., G.H. i I.J. do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SN w Izbie Cywilnej. Uchwały te zawierały jednocześnie wnioski o powołanie innych kandydatów na te stanowiska.

7. Kandydaci, których nie objęły wnioski o powołanie, złożyli od powyższych uchwał odwołania do sądu odsyłającego i zarazem wnieśli do tego sądu o zastosowanie środków zabezpieczających w postaci wstrzymania wykonania tych uchwał, które to środki zostały przez sąd odsyłający zarządzone.

8. Co się tyczy pierwszego pytania prejudycjalnego, sąd odsyłający zauważa, po pierwsze, że w przeciwieństwie do wcześniej obowiązujących przepisów niedawno wprowadzony art. 44 ust. 1b ustawy o KRS przewiduje, że w indywidualnych sprawach dotyczących powołania na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego uchwała KRS staje się prawomocna nie tylko w odniesieniu do tej części tej uchwały, która zawiera decyzję o nieprzedstawieniu wniosku o powołaniu kandydatów, w przypadku niewniesienia przez wybranych kandydatów odwołania, lecz również w odniesieniu do części uchwały obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie, o ile nie zaskarżyli jej wszyscy uczestnicy postępowania konkursowego. Oznacza to jednak także tych uczestników, którzy zostali zarekomendowani i którzy w związku z tym nie mają interesu w zaskarżeniu takiej uchwały. Sąd odsyłający uważa zatem, że taka uchwała de facto zawsze będzie miała ostateczny charakter.

9. Po drugie, sąd odsyłający zauważa, że art. 44 ust. 1a ustawy o KRS, który określa rolę, jaką sąd ten ma odgrywać (przeprowadzenie kontroli przebiegu danego postępowania konkursowego), opiera się na zbyt ogólnych przesłankach, ponieważ nie ustanowiono jednoznacznych kryteriów oceny.

10. Po trzecie, sąd odsyłający stwierdza, że z art. 44 ust. 4 ustawy o KRS wynika, iż konsekwencją przyjętego rozwiązania jest to, że uchylenie przez sąd odsyłający uchwały KRS o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego powoduje wyłącznie przyjęcie zgłoszenia uczestnika postępowania, który wniósł odwołanie, na wolne stanowisko sędziowskie w Sadzie Najwyższym, co do którego postępowanie przed KRS nie zostało zakończone, a w przypadku braku takiego postępowania – na kolejne wolne stanowisko sędziowskie w Sądzie Najwyższym.

11. W odniesieniu do drugiego pytania prejudycjalnego sąd odsyłający zwraca się również do Trybunału o dokonanie oceny, czy w niniejszej sprawie został zachowany standard równego dostępu do służby publicznej (który odpowiada celom interesu ogólnego). W jego ocenie dochodzi do wyraźnego zróżnicowania skuteczności środka prawnego w przypadku postępowań dotyczących wolnych stanowisk sędziowskich w innych sądach oraz w przypadku postępowania dotyczącego takich stanowisk w Sądzie Najwyższym.

12. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny (Polska) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 zdanie 3, art. 6 ust. 1, art. 19 ust. 1 TUE w związku z art. 47 KPP i art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE oraz art. 267 akapit 3 TFUE należy interpretować w ten sposób, że – dochodzi do naruszenia zasady państwa prawnego oraz prawa do skutecznego środka prawnego i skutecznej ochrony sądowej, gdy ustawodawca krajowy, przyznając prawo odwołania do sądu w sprawach indywidualnych dotyczących pełnienia urzędu na stanowisku sędziego sądu ostatniej instancji państwa członkowskiego (Sądu Najwyższego), wiąże walor prawomocności i skuteczności rozstrzygnięcia podejmowanego w postępowaniu kwalifikacyjnym poprzedzającym przedstawienie wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisko sędziego wymienionego sądu z sytuacją niezaskarżenia rozstrzygnięcia podjętego w przedmiocie łącznego rozpatrzenia i oceny wszystkich kandydatów na stanowiska sędziego Sądu Najwyższego przez wszystkich uczestników postępowania kwalifikacyjnego, wśród których jest również kandydat niezainteresowany w zaskarżeniu wymienionego rozstrzygnięcia, a mianowicie kandydat, którego dotyczy wniosek o powołanie do pełnienia urzędu, co w rezultacie: – niweczy skuteczność środka zaskarżenia oraz możliwość przeprowadzenia przez właściwy sąd rzeczywistej kontroli przebiegu wymienionego postępowania kwalifikacyjnego? – a w sytuacji, gdy zakresem tego postępowania objęte są i te stanowiska sędziów Sądu Najwyższego, w odniesieniu do których wobec zajmujących je dotychczas sędziów zastosowany został nowy niższy wiek emerytalny, bez pozostawienia decyzji o skorzystaniu z niższego wieku emerytalnego wyłącznie w gestii zainteresowanego sędziego, w relacji do zasady nieusuwalności sędziów – w sy tuacji uznania, że doznała ona w ten sposób uszczerbku – również nie pozostaje bez wpływu na zakres i rezultat sądowej kontroli wymienionego postępowania kwalifikacyjnego? 2) Czy art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 zdanie 3 i art. 6 ust. 1 TUE w związku z art.15 ust. 1 i art. 20 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 52 ust. 1 KPP w związku z art. 2 ust. 1, ust. 2 lit. a) i art. 3 ust.1 lit. a) dyrektywy Rady 2000/78/WE oraz art. 267 akapit 3 TFUE należy interpretować w ten sposób, że – dochodzi do naruszenia zasady państwa prawnego, zasady równego traktowania oraz równego i na takich samych zasadach dostępu do służby publicznej – pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego – w sytuacji gdy w sprawach indywidualnych dotyczących pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wymienionego sądu istnieje prawo odwołania się do właściwego sądu, przy czym w konsekwencji opisanej w pytaniu pierwszym formuły prawomocności powołanie na wolne stanowisko sędziego Sądu Najwyższego może nastąpić bez przeprowadzenia przez właściwy sąd kontroli przebiegu wymienionego postępowania kwalifikacyjnego – o ile doszłoby do jej zainicjowania – a jednocześnie brak tego rozwiązania, naruszając prawo do skutecznego środka prawnego, narusza prawo równego dostępu do służby publicznej, przez co nie odpowiada celom interesu ogólnego, a sytuacja gdy skład organu państwa członkowskiego mającego stać na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów ([KRS]), przed którym toczy się postępowanie w przedmiocie dotyczącym pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego jest kreowany w ten sposób, że przedstawiciele władzy sądowniczej w tym organie wybierani są przez władzę ustawodawczą, nie zakłóca zasady równowagi instytucjonalnej?”.

III. Postępowanie przed Trybunałem i dodatkowe pytanie prejudycjalne

13. W ramach pierwszej części pisemnego etapu postępowania swoje uwagi przedłożyli Trybunałowi A.B., C.D., E.F. i I.J., KRS, Prokurator Generalny (Polska), Rzecznik Praw Obywatelskich (Polska), rząd polski i Komisja.

14. Pisemny etap postępowania został zamknięty w dniu 31 maja 2019 r. W dniu 26 czerwca 2019 r. sąd odsyłający wydał postanowienie oddalające wniosek o umorzenie postępowania złożony przez Prokuratora Generalnego w postępowaniu głównym. Wniosek ten został uzasadniony następującymi zdarzeniami.

15. Po pierwsze, wyrokiem z dnia 25 marca 2019 r., K 12/18, wydanym na wniosek KRS i grupy senatorów, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 44 ust. 1a ustawy o KRS z art. 184 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny zdecydował także, że konieczne jest zakończenie wszelkich postępowań prowadzonych na podstawie tego przepisu w związku z utratą przez ten przepis mocy obowiązującej.

16. Po drugie, na mocy ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( 6 ), która uzyskała moc obowiązującą z dniem 23 maja 2019 r., doszło do zmiany art. 44 ust. 1 ustawy o KRS, któremu nadano następujące brzmienie: „Odwołanie nie przysługuje w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego”. Wymieniona ustawa stanowi także w art. 3, że „postępowania w sprawach odwołań od uchwał [KRS] w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy podlegają umorzeniu z mocy prawa”.

17. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny postanowił zwrócić się do Trybunału z dodatkowym (trzecim) pytaniem prejudycjalnym w niniejszej sprawie: „1) Czy art. 2 w związku z art. 4 ust. 3 zdanie 3, art. 6 ust. 1, art. 19 ust. 1 TUE w związku z art. 47 KPP i art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE oraz art. 267 akapit 3 TFUE należy interpretować w ten sposób, że – dochodzi do naruszenia zasady państwa prawnego oraz prawa do sądu i skutecznej ochrony sądowej, gdy ustawodawca krajowy usuwa z porządku prawnego stosowne przepisy o właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz o prawie wniesienia do tego sądu odwołania od uchwał [KRS], a także wprowadza rozwiązanie, z którego wynika, że postępowania w sprawach wymienionych odwołań wszczęte i niezakończone przed dniem wprowadzanych zmian (derogacji) podlegają umorzeniu z mocy prawa, co w rezultacie: – niweczy prawo do sądu w zakresie odnoszącym się do kontroli wymienionych uchwał [KRS] oraz kontroli prawidłowości przebiegu postępowań kwalifikacyjnych, w których zostały one podjęte? – a w sytuacji, gdy sąd krajowy pierwotnie właściwy w wymienionych sprawach, po skutecznym wszczęciu procedury kontroli wskazanych uchwał [KRS] do [Trybunału] z pytaniami prejudycjalnymi, niweczy prawo do sądu również w zakresie, w jakim w indywidualnej sprawie zawisłej przed sądem (pierwotnie) właściwym do jej rozpoznania, pozbawia następnie ten sąd skutecznego inicjowania trybu prejudycjalnego przed [Trybunałem] oraz prawa oczekiwania na jego orzeczenie, co podważa unijną zasadę lojalnej współpracy?”.

18. W ramach drugiej części pisemnego etapu postępowania swoje uwagi przedłożyli Trybunałowi Prokurator Generalny, Rzecznik Praw Obywatelskich, rząd polski i Komisja.

19. Wszyscy uczestnicy, którzy przedstawili uwagi na piśmie w ramach pierwszej części pisemnego etapu postępowania, skorzystali z możliwości zaprezentowania wystąpień ustnych podczas rozprawy przed Trybunałem.

IV. Analiza

A. W przedmiocie właściwości Trybunału

20. Prokurator Generalny podnosi, że Trybunał nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie przedstawionych pytań prejudycjalnych, ponieważ dotyczą one prawa do środka prawnego przed sądem w dziedzinie nieobjętej prawem Unii. Odmienna decyzja mogłaby doprowadzić do istnienia po stronie Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości analogicznych kompetencji do równoległego rozstrzygania tych samych kwestii prawnych ze skutkiem erga omnes.

21. Jednakże Trybunał orzekł już, że chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do kompetencji tych ostatnich, to przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii ( 7 ). Ponadto, co się tyczy w szczególności zakresu stosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, postanowienie to ma na celu zagwarantowanie skutecznej ochrony prawnej w „dziedzinach objętych prawem Unii”, niezależnie od tego, w jakiej sytuacji państwa członkowskie stosują to prawo w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty praw podstawowych ( 8 ).

22. Wynika z tego, że Trybunał jest właściwy, w szczególności, do dokonania wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w niniejszej sprawie (zob. pkt 31 i nast. niniejszej opinii).

B. W przedmiocie (dalszego istnienia) potrzeby udzielenia odpowiedzi

23. KRS, Prokurator Generalny i rząd polski podnoszą w istocie, że przedstawione pytania stały się bezprzedmiotowe i udzielanie na nie odpowiedzi nie jest niezbędne do rozstrzygnięcia spraw w postępowaniach głównych. Artykuł 44 ust. 1a ustawy o KRS, na którym sąd odsyłający opierał swoją właściwość, został uchylony ze skutkiem erga omnes przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 25 marca 2019 r., również potwierdzonym przez ustawodawcę.

24. Uważam, że w następstwie ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. pytania prejudycjalne nie stały się bezprzedmiotowe. Po pierwsze, ustawa ta zmienia art. 44 ustawy o KRS i uchyla prawo do wniesienia odwołania w sprawach indywidualnych wyłącznie w odniesieniu do powołania sędziów Sądu Najwyższego. Po drugie, ustawa ta przewiduje również, że toczące się postępowania dotyczące odwołań od uchwał KRS w sprawach indywidualnych podlegają umorzeniu z mocy prawa.

25. Ten ostatni element decyduje o tym, że przedstawione pytania prejudycjalne nie mogą stać się bezprzedmiotowe. Pragnę bowiem podkreślić, że Trybunał odrzucił już analogiczną argumentację rządu polskiego w pkt 102 wyroku A.K. i in.

26. Chciałbym zauważyć, że sama ustawa z dnia 26 kwietnia 2019 r. nie zakończyła postępowania głównego i nie doprowadziła do wycofania wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, ponieważ – jak wskazał sąd odsyłający – ustawa z dnia 26 kwietnia 2019 r.„wymaga stosownej konkretyzacji przez sąd, przed którym toczy się postępowanie w zawisłej już przed nim sprawie [odnosi się to także do konsekwencji mających wynikać w wyroku (z dnia 25 marca 2019 r.)], co ze swej istoty wymaga nadania jej formy postanowienia – bo tylko w takiej formie może nastąpić wykonanie orzeczniczych kompetencji sądu, których nie znosi przecież przywołany przepis prawa” (podkreślenie moje). Sąd odsyłający nie wydał postanowienia o umorzeniu postępowania i postanowił, przeciwnie, podtrzymać swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (zob. również wyrok A.K. i in., pkt 103).

27. W związku z tym przepisy krajowe takie jak te zawarte w ustawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. nie mogą stać na przeszkodzie temu, by sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, podtrzymał pytania, z którymi zwrócił się do Trybunału w trybie prejudycjalnym (zob. wyrok A.K. i in., pkt 104).

28. Pragnę zwrócić uwagę, że oprócz wyżej cytowanego wyroku A.K. i in. Trybunał także w szeregu innych spraw odmówił uznania, że potrzeba orzekania ustała z uwagi na podnoszoną następczą bezprzedmiotowość sporu, o co występowały w tych sprawach polskie władze. Jest oczywiste, że polski ustawodawca nie wahał się, kilkukrotnie, w trybie pilnym, zmienić krajowe ramy prawne poddane w tych sprawach ocenie Trybunału jedynie w tym celu, by następnie utrzymywać, że postępowania o uchylenie zobowiązaniom państwa członkowskiego lub postępowania prejudycjalne stały się bezprzedmiotowe ( 9 ).

29. Z powyższego wynika, że ustawa z dnia 26 kwietnia 2019 r. lub wyrok z dnia 25 marca 2019 r. nie mogą z punktu widzenia Trybunału stanowić uzasadnienia dla odstąpienia od wydania orzeczenia w przedmiocie pytań prejudycjalnych w niniejszej sprawie.

C. W przedmiocie dopuszczalności

30. Prokurator Generalny i rząd polski podnoszą zasadniczo, opierając się na argumentach analogicznych do tych przedstawionych w pkt 20 niniejszej opinii, że przedstawione pytania są niedopuszczalne.

31. Przede wszystkim chciałbym zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem „procedura przewidziana w art. [267 TFUE] jest instrumentem współpracy pomiędzy Trybunałem i sądami krajowymi, dzięki któremu Trybunał dostarcza sądom krajowym elementów wykładni prawa [Unii], które są niezbędne dla rozstrzygnięcia przedstawionych im sporów” ( 10 ).

32. Sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy środek prawny przewidziany w prawie krajowym jest zgodny z wymogiem skutecznej ochrony sądowej przewidzianym w art. 47 karty praw podstawowych. Artykuł ten ma jednak zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy podnoszone jest naruszenie prawa podmiotowego gwarantowanego przez prawo Unii.

33. Sąd odsyłający powołuje się także na dyrektywę 2000/78. Zgodnie z art. 1 tej dyrektywy jej celem jest „wyznaczenie ogólnych ram dla walki z dyskryminacją ze względu na religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną w odniesieniu do zatrudnienia i pracy, w celu realizacji w państwach członkowskich zasady równego traktowania” (podkreślenie moje).

34. Sąd odsyłający nie wyjaśnia związku między sytuacją skarżących w postępowaniu głównym a prawem do niepodlegania dyskryminacji na mocy dyrektywy 2000/78, której zakres stosowania jest ograniczony do szczególnych powodów wymienionych powyżej. W związku z tym wystarczy stwierdzić, że ponieważ z postanowień odsyłających w niniejszej sprawie nie wynika, by skarżący w postępowaniu głównym zamierzali powoływać się na prawa zagwarantowane przez prawo Unii takie jak te przewidziane w dyrektywie 2000/78, to ani art. 47 karty praw podstawowych, ani dyrektywa 2000/78 nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.

35. Sąd odsyłający powołuje się również art. 2 TUE jako na samodzielny przepis. Postanowienie to nie należy jednak jako takie do przepisów pozwalających na dokonanie oceny zgodności przepisów krajowych z prawem Unii, które mogłyby zatem same pozwolić sądowi odsyłającemu na odstąpienie od stosowania przepisu krajowego w następstwie wykładni dokonanej przez Trybunał. Tak czy inaczej nie jest to konieczne, ponieważ art. 2 TUE i wymieniona w nim zasada państwa prawnego zostały skonkretyzowane w art. 19 TUE (zob. pkt 87 niniejszej opinii).

36. Sądzę, że znaczenie dla spraw w postępowaniu głównym mają w szczególności pytania pierwsze i trzecie, ponieważ dotyczą one zakresu uprawnień sądu odsyłającego, w przypadku gdyby sąd ten stwierdził niezgodność z prawem rozpatrywanych uchwał KRS. A zatem jedynymi istotnymi przepisami prawa Unii powołanymi w pytaniach prejudycjalnych pozostają ostatecznie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 267 TFUE.

D. Co do istoty

37. W mojej ocenie w pierwszej kolejności należy odnieść się do istoty pytania trzeciego (uzupełniającego), ponieważ odpowiedź na to pytanie albo będzie stanowiła dla Trybunału przyczynek dla stwierdzenia, że nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie dwóch pierwszych pytań, albo – przeciwnie – skłoni Trybunał do ich rozpoznania.

1. W przedmiocie pytania trzeciego

38. Pytanie to należy rozumieć w ten sposób, że sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 267 TFUE i art. 19 ust. 1 TUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie obowiązywaniu przepisu, który powoduje umorzenie postępowania krajowego z mocy prawa bez możliwości dalszego prowadzenia tego postępowania lub ponownego jego wszczęcia przed innym sądem (pierwsza część pytania trzeciego), oraz czy te postanowienia prawa Unii sprzeciwiają się następstwom, jakie mogą wynikać z tego przepisu krajowego w zakresie wyłączenia właściwości Trybunału w sprawach, w których wystąpiono już z wnioskiem w wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, a który to wniosek nie został jeszcze rozpatrzony (druga część pytania trzeciego).

a) Streszczenie argumentów stron

39. Prokurator Generalny utrzymuje zasadniczo, że Konstytucja RP dopuszcza zniesienie możliwości zaskarżenia omawianych wniosków o powołanie. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw są dopuszczalne, jeżeli są wprowadzane na podstawie ustawy i w przypadku gdy są konieczne między innymi ze względu na porządek prawny. Rząd polski podnosi zasadniczo, że art. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. nie ogranicza możliwości wystąpienia przez sąd odsyłający z odesłaniem prejudycjalnym do Trybunału, a jedynie przewiduje umorzenie spraw tego rodzaju co sprawy rozpoznawane w postępowaniu głównym.

40. Komisja podnosi, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nie stoi na przeszkodzie ustanowieniu przepisów krajowych takich jak przepisy rozpatrywane w postępowaniu głównym, chyba że doszłoby do strukturalnego zakłócenia procesu nominacji, które mogłoby spowodować wątpliwości co do niezawisłości danego kandydata po jego powołaniu. W konsekwencji art. 19 ust. 1 TUE nie stoi na przeszkodzie przyjęciu przepisu prawa krajowego, zgodnie z którym postępowania mające za przedmiot kontrolę takich uchwał podlegają umorzeniu z mocy prawa (art. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r.). Zdaniem Komisji także art. 267 TFUE nie sprzeciwia się wprowadzeniu art. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r.

41. W przeciwieństwie do powyżej wskazanych uczestników postępowania A.B., C.D., E.F., I.J. i Rzecznik Praw Obywatelskich wnoszą zasadniczo o udzielenie na pytanie trzecie odpowiedzi twierdzącej.

b) Ocena

42. W pierwszej kolejności należy rozpatrzyć drugą część pytania trzeciego, w zakresie, w jakim dotyczy ona art. 267 TFUE.

1) W przedmiocie drugiej części pytania trzeciego (art. 267 TFUE)

43. Prawdą jest, że w niniejszej sprawie to wspólne działanie Trybunału Konstytucyjnego i polskiego ustawodawcy mogłoby, zgodnie z pytaniami prejudycjalnymi, potencjalnie doprowadzić do sytuacji, w której nie byłoby już potrzeby orzekania na gruncie prawa krajowego, co z kolei mogłoby skutkować wyłączeniem właściwości Trybunału do rozpoznania niniejszego odesłania prejudycjalnego. Na początek bowiem to wyrokiem z dnia 25 marca 2019 r. uchylono przepis krajowy, na którym opierała się właściwość sądu odsyłającego, i to ze skutkiem natychmiastowym, uściślając przy tym, że owo orzeczenie niekonstytucyjności wymaga zakończenia wszelkich tego rodzaju postępowań toczących się jeszcze przed sądem odsyłającym.

44. Prawdą jest również, że w ostatnich latach pojawiły poważne wątpliwości, podnoszone także przez Komisję, dotyczące obecnej zdolności Trybunału Konstytucyjnego do (dalszego) wykonywania swojej funkcji w sposób całkowicie niezależny, a sama Komisja podjęła decyzję o formalnym wszczęciu procedury przewidzianej w art. 7 ust. 1 TUE w odniesieniu do przestrzegania praworządności w Polsce ( 11 ).

45. Jak wskazano w niniejszej sprawie, art. 19 TUE powierza zadanie zapewniania kontroli sądowej w porządku prawnym Unii nie tylko Trybunałowi, ale również sądom krajowym, które we współpracy z Trybunałem pełnią wspólne zadania służące zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów ( 12 ).

46. W szczególności, co się tyczy art. 267 TFUE, pragnę przypomnieć, że „kluczowym elementem ukształtowanego systemu sądowniczego Unii jest [ustanowiona w tym postanowieniu] procedura odesłania prejudycjalnego, która ustanawiając dialog między poszczególnymi sądami, zwłaszcza między Trybunałem a sądami państw członkowskich, ma na celu zapewnienie jednolitej wykładni prawa Unii, umożliwiając tym samym zapewnienie jego spójności, pełnej skuteczności i autonomii oraz wreszcie odrębnego charakteru prawa ustanowionego w traktatach” ( 13 ).

47. Z orzecznictwa Trybunału wyraźnie wynika, że zgodnie z art. 267 TFUE sądy krajowe powinny zachować swobodę decydowania, czy należy zwrócić się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi ( 14 ).

48. W dalszej kolejności należy przypomnieć, że w myśl utrwalonego orzecznictwa art. 267 TFUE przyznaje sądom krajowym jak najszersze uprawnienie do wystąpienia do Trybunału, jeśli uznają one, że w zawisłej przed nimi sprawie pojawiły się pytania związane wykładnią lub oceną ważności przepisów prawa Unii wymagające udzielenia odpowiedzi w celu rozstrzygnięcia rozpatrywanego przez te sądy sporu ( 15 ).

49. Trybunał wyjaśnił również, że owe uprawnienie i właściwość nie mogą zostać podważone ze względu na stosowanie przepisów prawa krajowego ( 16 ).

50. W istocie „[n]ie są dopuszczalne przepisy krajowe, z których wynikałoby, że sędziowie krajowi mogą być narażeni na postępowania dyscyplinarne z powodu wystąpienia do Trybunału z odesłaniem prejudycjalnym […]. Już sama bowiem wizja wszczęcia w danym wypadku postępowania dyscyplinarnego z powodu takiego wystąpienia lub zdecydowania się na późniejsze podtrzymanie go może negatywnie wpłynąć na faktyczne wykonywanie przez sędziów krajowych [tego] uprawnienia i funkcji [sądów stosujących prawo Unii] […]. [Niezawisłość sędziowska, o której mowa powyżej], ma zasadnicze znaczenie w szczególności dla prawidłowego funkcjonowania systemu współpracy sądowej pod postacią mechanizmu odesłania prejudycjalnego przewidzianego w art. 267 TFUE” ( 17 ).

51. W niniejszej sprawie istotna jest okoliczność, że – jak wskazuje sąd odsyłający – prawo krajowe przewiduje konstytucyjny obowiązek, w oparciu o zasadę państwa prawnego, stworzenia instytucji odwołania się od uchwał KRS takich jak te będące przedmiotem postępowania głównego.

52. Wynika z tego moim zdaniem, że po pierwsze, jeśli chodzi o drugą część pytania trzeciego (dotyczącą art. 267 TFUE), zwłaszcza w świetle kontekstu tej sprawy – zważywszy, że w ostatnich latach do Trybunału występowano w związku z licznymi podnoszonymi naruszeniami praworządności i niezależności sądownictwa w Polsce (zob. pkt 28 niniejszej opinii, przy czym w odniesieniu do niniejszej sprawy można zaznaczyć, że mimo wstrzymania przez sąd odsyłający wykonania omawianych uchwał KRS Prezydent RP tak czy inaczej dokonał powołania na stanowiska sędziego Sądu Najwyższego ośmiu nowych sędziów zarekomendowanych przez KRS w omawianych tu uchwałach ( 18 )) – Trybunał powinien orzec, że art. 267 TFUE stoi na przeszkodzie ustanowieniu przepisów takich jak te zawarte w ustawie z dnia 26 kwietnia 2019 r., w zakresie, w jakim nakazuje ona umorzenie z mocy prawa postępowań takich jak to toczące się przed sądem odsyłającym, jednocześnie wyłączając jakiekolwiek przeniesienie właściwości do rozpoznania tych spraw na inny sąd krajowy lub możliwość ponownego wniesienia tych spraw do innego sądu krajowego. Ponadto, czyniąc tak, polski ustawodawca zignorował orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, z których wyraźnie wynika, że uchwały KRS takie jak uchwały zaskarżone w postępowaniu głównym powinny podlegać kontroli sądowej.

53. Jest tak tym bardziej, że następny etap postępowania nominacyjnego, a mianowicie dokonanie przez Prezydenta powołania kandydata do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego, stanowi prerogatywę Prezydenta, która na gruncie prawa polskiego nie podlega jako taka kontroli sądowej.

54. Przejdę teraz do pierwszej części pytania trzeciego, która dotyczy zasadniczo kwestii, czy zasada pierwszeństwa prawa Unii i art. 19 ust. 1 TUE pozwalają na to, by sąd odsyłający uznał się za właściwy – mimo ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. – do rozpoznania i przeprowadzenia dalszej oceny odwołań w postępowaniach głównych.

2) W przedmiocie pierwszej części pytania trzeciego (art. 19 ust. 1 TFUE i pierwszeństwo prawa Unii)

i) Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2019 r.

55. W pierwszej kolejności chciałbym omówić wyrok z dnia 25 marca 2019 r., który polski ustawodawca zamierzał ponoć wykonać za pomocą kwestionowanej ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. i który, jak zobaczymy poniżej, jest istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

56. Uchylenie art. 44 ust. 1a ustawy o KRS przez wyrok z dnia 25 marca 2019 r. wywołało skutek w postaci podważenia właściwości sądu odsyłającego (Naczelnego Sądu Administracyjnego) jako sądu (pierwotnie) właściwego do rozpoznania odwołań od uchwał KRS dotyczących przedstawienia (lub nieprzedstawienia) wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego ze względu na – jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia – rodzaj sprawy i charakterystykę ustrojową sądów administracyjnych różniącą je od sądów powszechnych, które to elementy nie „predestynuj[ą] go do rozpatrywania spraw dotyczących uchwał [KRS]”.

57. Oczywiście co do zasady można by utrzymywać, że niezależnie od wyroku Trybunału Konstytucyjnego z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, iż sądy krajowe nie mogą być związane oceną sądu wyższej instancji, która uniemożliwiałaby im stosowanie prawa Unii ( 19 ).

58. Jednakże „[p]rzepis prawa krajowego, zgodnie z którym oceny dokonane przez sąd wyższej instancji są wiążące dla innego sądu krajowego, nie może zatem pozbawić tego drugiego sądu uprawnienia do przedłożenia Trybunałowi pytań dotyczących wykładni prawa Unii będącego przedmiotem tej oceny prawnej. Sąd ten powinien bowiem mieć swobodę wystąpienia do Trybunału z nurtującymi go zagadnieniami, jeśli uzna, że ocena prawna dokonana przez wyższą instancję mogłaby doprowadzić go do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem Unii” ( 20 ).

59. Trybunał wskazał w tym samym wyroku ( 21 ), iż „z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jest niedopuszczalne, by przepisy prawa krajowego, nawet rangi konstytucyjnej, naruszały jedność i skuteczność prawa Unii […]. Trybunał zresztą orzekł już, że zasady te obowiązują w stosunkach między trybunałem konstytucyjnym i wszystkimi innymi sądami krajowymi”.

60. Uważam jednak, że pomimo tego, co mogłoby się wydawać, niniejsza sprawa nie jest w rzeczywistości sprawą, w której zachodzi rzeczywisty konflikt między orzeczeniem trybunału konstytucyjnego państwa członkowskiego a prawem Unii.

61. Po pierwsze, należy podkreślić, że zdaniem sądu odsyłającego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2019 r. jest orzeczeniem wywołującym skutki na przyszłość, co skutkuje tym, że przepis uznany za niekonstytucyjny powinien być nadal stosowany do oceny prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed datą orzeczenia nieważności tego przepisu. Powyższa ocena znajduje potwierdzenie w doktrynie ( 22 ).

62. Przepis taki powinien zatem nadal mieć zastosowanie do oceny prawnej okoliczności, w oparciu o które – ze względu na pierwotną formę właściwości ratione materiae sądu odsyłającego jako sądu właściwego w sprawach z odwołań od uchwał KRS – uprawnione osoby faktycznie skorzystały z przysługujących im praw konstytucyjnych.

63. Po drugie – i tutaj zgadzam się z sądem odsyłającym – wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie tylko nie podważył wyraźnie instytucji kontroli sądowej tych uchwał KRS, lecz przeciwnie, z jasno wynika z niego, że taka kontrola tak naprawdę powinna być w Polsce zapewniona.

64. Pragnę zwrócić uwagę na jeden z argumentów przedstawionych w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2019 r.: „Sama instytucja odwołania się od uchwały KRS w sprawie indywidualnej jest […] efektem wykonania wyroku TK o sygn. SK 57/06 [wyrok z dnia 27 maja 2008 r.], jednak nie powinna być ona wcielana w życie w postaci postępowania, które podlega zupełnie różnym sądom”.

65. Ma to znaczenie, ponieważ w tym wcześniejszym wyroku Trybunału Konstytucyjnego (w sprawie SK 57/06) wyraźnie rozpatrywano kwestię dotyczącą możliwości odwoływania się przez kandydatów do pełnienia urzędu sędziego od uchwał KRS takich jak uchwały stanowiące przedmiot postępowania głównego (w tamtej sprawie KRS także nie przedstawiła Prezydentowi RP kandydatury skarżącego).

66. Jak wskazał sąd odsyłający, art. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. (wraz ze zmianą art. 44 ust. 1 zdanie drugie ustawy o KRS wprowadzoną ustawą o zmianie ustawy) można uznać za równoważny przepisowi art. 13 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o KRS, który w wyroku SK 57/06 został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z jej art. 77 ust. 2 i art. 60.

67. Sąd odsyłający wyjaśnia to w postanowieniu odsyłającym z dnia 26 czerwca 2019 r. w sposób następujący: „[powyższa konieczność zagwarantowania skutecznego środka prawnego] znajduje także swoje potwierdzenie w stanowisku krajowego sądu konstytucyjnego. Mianowicie, w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 57/06 – którego znaczenia oraz konsekwencji nie kwestionuje ani też nie podważa orzeczenie wydane w sprawie K 12/18, a wręcz przeciwnie, je potwierdza – [Trybunał Konstytucyjny] stwierdził, że z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw, a z zasady demokratycznego państwa prawnego dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu, gdyż Konstytucja wprowadza swoiste domniemanie drogi sądowej […], co z kolei uzasadnia wniosek, że procedura, w ramach której KRS ocenia kandydata do pełnienia urzędu sędziego na określonym stanowisku sędziowskim i decyduje o przedstawieniu Prezydentowi RP wniosku o powołanie na to stanowisko, dotyczy zawartego w art. 60 Konstytucji prawa ubiegania się na jednakowych zasadach o przyjęcie do służby publicznej, a zatem prawa należącego do kategorii praw i wolności konstytucyjnych, do których odnosi się bezwzględny zakaz zamykania drogi sądowej, wyrażony w art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej” (podkreślenie moje; pkt III. 5 uzasadnienia wyroku w sprawie SK 57/06).

68. Trybunał Konstytucyjny wskazuje też wyraźnie, że to nie sama procedura odwoławcza od uchwał KRS jest niekonstytucyjna, ale że o niekonstytucyjności omawianego przepisu stanowi w ocenie Trybunału Konstytucyjnego fakt, iż sąd odsyłający (Naczelny Sąd Administracyjny) nie jest właściwy w takich sprawach (pkt 6.2 uzasadnienia wyroku w sprawie K 12/18).

69. Należy podkreślić, że zniesieniu kognicji sądu odsyłającego w sprawach odwołań od uchwał KRS dotyczących powołania na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego nie towarzyszyło w widoczny sposób żadne konstruktywne działanie ustawodawcy krajowego ukierunkowane na ustanowienie innego sądu, który miałby przejąć właściwość w tych sprawach, mimo że w sprawie K 12/18 Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował instytucji sądowej kontroli wymienionych uchwał KRS, odwołując się w tym względzie do wyroku w sprawie SK 57/06 (zob. pkt 8 i 12), w którym określono wymóg przewidzenia takiej kontroli.

70. Zgadzam się zatem z sądem odsyłającym, że „intencją prawodawcy było wyłączenie drogi sądowej we wskazanych sprawach, co […] pozostaje w opozycji do stanowiska prezentowanego na gruncie wskazanych judykatów [Trybunału Konstytucyjnego] oraz tego stanowiska judykatury, z którego wynika, że w demokratycznym państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której nie istnieje możliwość sądowej kontroli wydawanych w jakimkolwiek postępowaniu orzeczeń czy innych decyzji” ( 23 ).

71. Ponadto uważam (podobnie jak Rzecznik Praw Obywatelskich), że to wyłączenie jest całkowicie arbitralne, ponieważ ma ono zastosowanie wyłącznie do powołań na stanowiska sędziów Sądu Najwyższego. Co więcej, selektywny charakter tego środka nie jest uzasadniony żadnym obiektywnym lub przekonującym względem.

72. W moim przekonaniu wyłączenie (prawa) do środka prawnego przed sądem, który do tej pory przysługiwał w sprawie takiej jak sprawy w postępowaniu głównym, a w szczególności zastosowanie takiego wyłączenia w stosunku do jednostek, które – tak jak skarżący w postępowaniu głównym – wniosły już odwołanie, stanowi (biorąc pod uwagę kontekst i układ innych okoliczności wskazanych przez sąd odsyłający, które leżą u podstaw zniesienia tego prawa) środek o charakterze mogącym spowodować – czy w istocie nasilić – brak oznak niezawisłości i bezstronności sędziów faktycznie powołanych na stanowisko sędziowskie w danym sądzie, jak również samego tego sądu. Taki brak oznak niezawisłości i bezstronności narusza art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

73. Przejdę teraz do oceny, czy powyższe skutkuje tym, że sąd odsyłający powinien odstąpić od stosowania rozpatrywanych przepisów prawa krajowego.

ii) W przedmiocie pierwszeństwa prawa Unii i art. 19 ust. 1 TUE

74. I tak, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, „należy podkreślić, że każdy sąd krajowy orzekający w ramach swoich kompetencji jako organ państwa członkowskiego jest zobowiązany odstąpić od stosowania wszelkiego przepisu prawa krajowego sprzecznego z bezpośrednio skutecznym przepisem prawa Unii w ramach toczącego się przed tym sądem sporu” ( 24 ).

75. Taki jest przedmiot pierwszej części pytania trzeciego, która dotyczy kwestii, czy pierwszeństwo przysługujące przepisom prawa Unii takim jak art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE pozwala z kolei sądowi odsyłającemu na nienadanie skutku ustawie z dnia 26 kwietnia 2019 r. poprzez uznanie się – pomimo tej ustawy – za właściwy do rozpoznania spraw w postępowaniu głównym i dalszego przeprowadzenia ich oceny.

76. Zanim przystąpię do zbadania pierwszeństwa prawa Unii w kontekście niniejszej sprawy, pragnę pokrótce omówić niedawne orzeczenia polskiego Sądu Najwyższego i niemieckiego BVerfG.

77. Pierwsze z nich to postanowienie Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2020 r. (II DO 52/20), w którym orzekła ona, że wyrok A.K. i in. „nie może być uznany za obowiązujący na gruncie polskiego porządku prawnego, gdyż we wszystkich toczących się przed Izbą Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego postępowaniach, w których doszło do zadania TSUE pytań prejudycjalnych ([…] pytanie prejudycjalne zarejestrowane w TSUE [w sprawach] C‑585/18 […], C‑624/18 […] [i] C‑625/18), przeprowadzono czynności w składach sprzecznych z przepisami prawa”. Powodem dla tego była okoliczność, że odesłania prejudycjalne w tych sprawach zostały skierowane przez składy trzech sędziów, podczas gdy polski sąd uznał, iż takie sprawy powinny być rozpoznawane w pierwszej instancji przez Sąd Najwyższy w składzie jednego sędziego Izby Dyscyplinarnej.

78. Przede wszystkim do wydania tego postanowienia doszło, mimo że Trybunał orzekł w kwietniu 2020 r. w drodze postanowienia w przedmiocie środków tymczasowych ( 25 ) o zawieszeniu działalności Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego do czasu rozstrzygnięcia sprawy C‑791/19, Komisja/Polska.

79. Problem ten będzie musiał zostać rozpatrzony w ramach tej ostatniej sprawy, jednak orzeczenie Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego ukazało się po innym niedawnym orzeczeniu, wydanym w Niemczech, do którego muszę się odnieść, choćby tylko pokrótce (zważywszy, że zakres niniejszej opinii ogranicza się do udzielenia odpowiedzi na pytania przedstawione w niniejszej sprawie, a wyrok BVerfG nie ma moim zdaniem żadnego wpływu ani na tę sprawę, ani na orzecznictwo Trybunału dotyczące pierwszeństwa prawa Unii w szczególności).

– Wyrok niemieckiego Bundesverfassungsgericht w sprawie Weiss

80. W niedawnym wyroku BVerfG w sprawie Weiss (przytoczonym w pkt 2 niniejszej opinii) drugi senat (izba) BVerfG uznał w istocie wyrok wielkiej izby Trybunału (w sprawie Weiss i in. ( 26 )) oraz szereg decyzji Europejskiego Banku Centralnego dotyczących programu zakupu aktywów sektora publicznego z 2015 r. za wydane ultra vires i nieobowiązujące w Niemczech.

81. Zamiast zagrozić całemu systemowi Unii jako wspólnocie prawa i przyjmować takie niespotykane podejście, BVerfG mógł raczej wyjaśnić, co jego zdaniem zasługiwało na krytykę w orzecznictwie Trybunału, a następnie zwrócić się do Trybunału z nowym wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (co powinien był właściwie zrobić, gdyby zastosował się do swojego własnego orzecznictwa w tym zakresie ( 27 )). Ostatecznie dialog sądowy jest czymś wartościowym i stanowi wręcz nieodłączny element funkcjonowania porządku prawnego Unii.

82. Tak czy inaczej nie mamy tutaj do czynienia z sytuacją konfrontacji prawa krajowego i prawa międzynarodowego, w której należałoby ustalić, które z nich ma pierwszeństwo w danym krajowym porządku prawnym ( 28 ): „prawo Unii nie jest »prawem obcym«, a raczej ze swej natury i z uwagi na swój autorytet stanowi »prawo ziemi« we wszystkich państwach członkowskich, a jego prymat ma ścisły związek z zasadą równości państw członkowskich przed prawem, ponieważ wyklucza »wybieranie najlepszych kąsków«, które miałoby służyć indywidualnym interesom krajowym” ( 29 ).

83. Przyjęte przez BVerfG podejście polegające na uznaniu wyroku Trybunału za wydany ultra vires osłabia praworządność w Unii, która stanowi conditio sine qua non integracji. Unia nie dysponuje jakąkolwiek specjalną strukturą, która zajmowałaby się konfliktami między sądami, ale to właśnie praworządność służy jako pomost dla ich rozwiązywania.

84. Zgodnie z traktatami, które są „umową” państw członkowskich, ostatnią instancją w prawie Unii jest Trybunał. Wynika to jasno z art. 19 TUE i z art. 267 TFUE. Co więcej, zgodnie z art. 344 TFUE państwa członkowskie wyraźnie przyjęły następujące zobowiązanie: „[p]aństwa członkowskie zobowiązują się nie poddawać sporów dotyczących wykładni lub stosowania traktatów procedurze rozstrzygania innej niż w nich przewidziana” ( 30 ). „Pacta sunt servanda”, a zatem rozstrzygnięcie przyjęte w sprawie Weiss zwyczajnie nie mieści się w zakresie zadań czy kompetencji BVerfG ( 31 ). Żaden sąd krajowy nie jest uprawniony na mocy traktatów do uchylenia wyroku Trybunału, gdyż w przeciwnym wypadku prawo Unii nie byłoby stosowane w 27 państwach członkowskich w sposób jednolity i skuteczny, a całe prawne podwaliny Unii zostałyby podważone. Jeżeli krajowy sąd konstytucyjny uważa, że akt Unii lub orzeczenie Trybunału są niezgodne z jego konstytucją, to nie może on tak po prostu uznać takiego aktu lub orzeczenia za nieobowiązujące na obszarze jego jurysdykcji. To, co może za to zrobić, to próbować naprawić tę sytuację poprzez zobowiązanie rządu tego kraju do zmiany konstytucji, do podjęcia w ramach politycznego procesu w Unii działań mających na celu zmianę danej normy prawa Unii lub – jeśli to konieczne – do wystąpienia z Unii ( 32 ). Jest to jedyna droga, aby zapewnić równość państw członkowskich w Unii, którą one stworzyły.

– W przedmiocie bezpośredniego skutku art. 19 ust. 1 TUE

85. Zgodnie z art. 2 TUE Unia opiera się na wartościach – takich jak państwo prawne – które są wspólne państwom członkowskim, w społeczeństwie opartym między innymi na sprawiedliwości. W tym względzie należy wskazać, że wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi ( 33 ) oraz w szczególności między ich sądami zasadza się na podstawowym założeniu, zgodnie z którym państwa członkowskie podzielają szereg wspólnych wartości, na których opiera się Unia i które zostały sprecyzowane w art. 2 TUE ( 34 ).

86. Unia Europejska jest unią prawa, w której jednostki mają prawo zakwestionować przed sądem zgodność z prawem każdej decyzji lub każdego innego aktu krajowego dotyczącego zastosowania wobec nich aktu Unii ( 35 ).

87. Artykuł 19 TUE, w którym skonkretyzowano wyrażoną w art. 2 TUE wartość państwa prawnego, powierza zadanie zapewnienia kontroli sądowej w porządku prawnym Unii nie tylko Trybunałowi, ale również sądom krajowym ( 36 ).

88. Państwa członkowskie są zatem zobowiązane – między innymi w oparciu o zasadę lojalnej współpracy wyrażoną w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy TUE – zapewnić na swym terytorium stosowanie i poszanowanie prawa Unii. Na tej podstawie i zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia jednostkom poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii. Tak więc zadaniem państw członkowskich jest ustanowienie systemu środków i procedur zapewniających skuteczną kontrolę sądową w tych dziedzinach ( 37 ).

89. Z najnowszego orzecznictwa Trybunału wynika, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE ma a priori zastosowanie – niezależnie od wszelkich wymogów dotyczących konkretnej sytuacji skutecznego wdrażania prawa Unii – w stosunku do każdego sądu krajowego, o ile mógłby on rozstrzygać jako sąd kwestie dotyczące stosowania lub wykładni prawa Unii, a zatem wchodzące w zakres dziedzin objętych tym prawem ( 38 ).

90. W świetle tego orzecznictwa nie bronię już stanowiska reprezentowanego przeze mnie w sprawie Komisja/Polska (Niezależność sądów powszechnych) ( 39 ), zgodnie z którym zakres przedmiotowy stosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE jest ograniczony w kontekście nieusuwalności i niezawisłości sędziów do korygowania problemów dotyczących istnienia w danym państwie członkowskim strukturalnych niedostatków w zakresie nieusuwalności i niezawisłości sędziów (systemowych lub ogólnych nieprawidłowości, które „mogą godzić w istotną treść” nieusuwalności i niezawisłości sędziów).

91. Trybunał orzekł już bowiem, że art. 47 karty praw podstawowych jest bezpośrednio skuteczny (wyrok w sprawie A.K. i in., pkt 162). Jest tak w każdym razie w wypadku wymogu niezawisłości sędziowskiej.

92. Pojęcie skutecznej ochrony prawnej, o którym mowa w art. 19 ust. 1 TUE, należy interpretować z uwzględnieniem treści art. 47 karty praw podstawowych, a w szczególności gwarancji nieodłącznie związanych z ustanowionym w tym ostatnim postanowieniu prawem do skutecznego środka prawnego.

93. Zgodnie bowiem z orzecznictwem „art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakłada na wszystkie państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków odwoławczych niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej, w rozumieniu w szczególności art. 47 karty praw podstawowych, w dziedzinach objętych prawem Unii” ( 40 ). Dlatego też art. 19 ust. 1 TUE obejmuje konieczność zachowania niezależności sądu, któremu powierzono zadanie dokonywania wykładni i stosowania prawa Unii.

94. Ponadto Trybunał uznał już w sposób dorozumiany, że art. 19 ust. 1 TUE jest bezpośrednio skuteczny. W postępowaniu głównym, którego dotyczył wyrok Juizes Portugueses ( 41 ), art. 19 ust. 1 TUE został podniesiony przed sądem krajowym, a Trybunał nie przedstawił zastrzeżeń co do bezpośredniej możliwości powołania się na to postanowienie. Podobnie w wyroku Miasto Łowicz ( 42 ) Trybunał uznał, że przedstawione pytanie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sporów w postępowaniach głównych, jednak nie wskazał na żaden problem związany z możliwością powołania się na art. 19 ust. 1 TUE.

95. A zatem Trybunał potwierdził już bezpośrednią skuteczność tego postanowienia, co oznacza, że można się na niego powoływać przed sądami krajowymi jako na autonomiczną podstawę prawną (obok art. 47 karty praw podstawowych) do celów dokonania oceny zgodności działań państwa członkowskiego z prawem Unii.

– W przedmiocie zastosowania art. 19 ust. 1 TUE w niniejszej sprawie

96. Skoro zatem sąd odsyłający może w niniejszej sprawie stosować art. 19 ust. 1 TUE bezpośrednio, to należy zbadać, czy może on oprzeć się na tym postanowieniu do celów ustalenia, że postanowienie to stoi na przeszkodzie obowiązywaniu właściwych przepisów prawa krajowego.

97. W wyroku A.K. i in. (pkt 167) Trybunał orzekł, że „art. 19 TUE, w którym skonkretyzowano zasadę państwa prawnego wyrażoną w art. 2 TUE, powierza sądom państw członkowskich i Trybunałowi zadanie zapewnienia pełnego stosowania prawa Unii we wszystkich państwach członkowskich, jak również ochrony sądowej praw, jakie jednostki wywodzą z tego prawa”.

98. Co więcej, „[z]asada skutecznej ochrony sądowej praw, jakie jednostki wywodzą z prawa Unii, do której odnosi się art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, stanowi […] zasadę ogólną prawa Unii, znajdującą obecnie potwierdzenie w art. 47 karty praw podstawowych, co oznacza, że pierwsze z tych postanowień nakłada na wszystkie państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii w rozumieniu w szczególności drugiego z przywołanych postanowień” (wyrok A.K. i in., pkt 168).

99. Trybunał dodał, że „odrębna analiza art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, która mogłaby jedynie potwierdzić wniosek przedstawiony już w pkt 153 i 154 [tego] wyroku, nie wydaje się konieczna z punktu widzenia udzielenia odpowiedzi na pytania sądu odsyłającego i rozstrzygnięcia zawisłych przed nim spraw” (wyrok A.K. i in., pkt 169).

100. W świetle tego orzecznictwa skuteczna ochrona sądowa, jaką takie sądy powinny być w stanie zapewnić zgodnie z tym postanowieniem, wymaga w szczególności, by spełniały one w ujęciu strukturalnym wymóg niezawisłości i bezstronności w znaczeniu wypracowanym w orzecznictwie Trybunału dotyczącym art. 267 TFUE, art. 47 karty praw podstawowych i art. 19 TUE. Trybunał powinien ponadto zadbać o to, aby dokonywana przez niego wykładnia powyższych postanowień zapewniała poziom ochrony, który nie narusza poziomu ochrony gwarantowanego przez art. 6 EKPC zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (zwany dalej „ETPC”) (wyrok A.K. i in., pkt 118).

101. Przede wszystkim Trybunał orzekł, że „sam fakt, iż [sędziowie] są […] powoływani przez Prezydenta RP, nie może powodować [ich] zależności […] od tego organu ani budzić wątpliwości co do ich bezstronności, jeżeli po powołaniu osoby te nie podlegają żadnej presji i nie otrzymują zaleceń podczas wykonywania swoich obowiązków […]. Pozostaje jednak konieczne upewnienie się, że materialne warunki oraz zasady proceduralne odnoszące się do decyzji o powołaniu tych [sędziów] są sformułowane w sposób nieprowadzący do powstania w przekonaniu jednostek uzasadnionych wątpliwości co do niezależności danych sędziów od czynników zewnętrznych oraz ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów po tym, jak zostaną oni powołani” (podkreślenie moje; wyrok A.K. i in., pkt 133, 134).

102. Z drugiej strony z orzecznictwa Trybunału wynika także, że przepisy dotyczące powoływania sędziów powinny, wraz z innymi kategoriami przepisów dotyczących sędziów (takimi jak przepisy regulujące system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, ich nieusuwalność itp.), przyczynić się do zagwarantowania tej niezależności, zwłaszcza żeby rozwiać mogące powstać w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niezależności sądu od czynników zewnętrznych, a w szczególności od bezpośrednich lub pośrednich wpływów władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz co do jego neutralności względem ścierających się przed nim interesów, jak również że nie można dopuścić do braku oznak niezawisłości lub bezstronności tego sądu, który mógłby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w tych jednostkach w społeczeństwie demokratycznym ( 43 ).

103. W związku z powyższym w sytuacji gdy przepisy krajowe dotyczące powoływania sędziów są objęte zakresem stosowania art. 19 akapit drugi TUE, na państwie członkowskim ciąży obowiązek ustanowienia wymogu, by proces nominacyjny przebiegał w sposób gwarantujący niezawisłość i bezstronność tak powołanych sędziów.

104. Prawdą jest, że prawo Unii na obecnym etapie jego rozwoju: (i) nie zawiera żadnej normy ani zasady, która przyznawałaby kandydatom na stanowiska sędziowskie takim jak skarżący w postępowaniu głównym prawo do środka prawnego przed sądem, ani nie określa warunków skuteczności, jakie prawo to miałoby spełniać; i (ii) nie przewiduje w odniesieniu do takiego środka prawnego ochrony tych kandydatów przed dyskryminacją ze względu na rodzaj wolnych stanowisk sędziowskich.

105. Jednakże, jak orzekł już Trybunał (wyrok A.K. i in., pkt 153), o ile niektóre aspekty prawa krajowego nie mogą – same w sobie i rozpatrywane odrębnie – stawiać pod znakiem zapytania niezależności sądu lub niezawisłości jego członków, o tyle jednak może tak nie być, gdy są one rozpatrywane łącznie jako kumulacja czynników prawnych i faktycznych, których zbieg może wzbudzić w przekonaniu jednostek wątpliwości co do niezależności tego organu lub jego członków od czynników zewnętrznych, w szczególności od bezpośrednich lub pośrednich wpływów władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz jego neutralności względem ścierających się przed nim interesów, i prowadzić w ten sposób do braku przejawiania przez ten sąd lub jego członków oznak niezależności lub bezstronności, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym.

106. W tym względzie Trybunał wyjaśnił już (wyrok A.K. i in., pkt 131–153), w kontekście obrazu okoliczności prawnych i faktycznych, które pokrywają się z okolicznościami sprawy w postępowaniu głównym, że każda kolejna okoliczność, w powiązaniu z owymi pozostałymi okolicznościami i z zastrzeżeniem ostatecznej oceny i weryfikacji, których przeprowadzenie należy do sądu odsyłającego, może prowadzić do powstania takich wątpliwości.

107. Trybunał podkreślił ( 44 ), iż „[p]onadto i z uwagi na to, że – jak wynika z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał – decyzje Prezydenta RP w sprawach powołania sędziów Sądu Najwyższego nie mogą być przedmiotem kontroli sądowej, do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy sposób, w jaki ustawa o KRS określa w swym art. 44 ust. 1 i 1a zakres odwołania, które przysługuje od uchwały KRS obejmującej rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego tego sądu, umożliwia zapewnienie skutecznej kontroli sądowej takich uchwał, przynajmniej w zakresie pozwalającym na ustalenie, że nie doszło do przekroczenia uprawnień lub nadużycia władzy, naruszenia prawa lub popełnienia oczywistego błędu w ocenie (zob. podobnie orzeczenie ETPC z dnia 18 października 2018 r. w sprawie Thiam przeciwko Francji, CE:ECHR:2018:1018JUD008001812, §§ 25, 81)” (podkreślenie moje).

108. W polskich realiach niespełnienie określonych przez Trybunał w poprzednim punkcie minimalnych standardów w zakresie kontroli sądowej ma bezpośredni wpływ na ocenę niezawisłości powołanych sędziów.

109. Moim zdaniem istotne jest, by Trybunał uznał w niniejszej sprawie, że o ile niektóre rodzaje postępowań i zasady odnoszące się do powoływania sędziów w państwach członkowskich (a zatem również niedostępność środka prawnego przed sądem w ramach takich postępowań, jak ma to miejsce w sprawie w postępowaniu głównym), nie mogą być jako takie kwestionowane w świetle prawa Unii, o tyle mogą one okazać się niedopuszczalne, jeżeli są wynikiem zalecenia organu, który sam w sposób oczywisty nie jest niezależny.

110. Po pierwsze, omawiane uchwały KRS stanowią w istocie decyzje administracyjne, które wywołują skutki prawne dla osób kandydujących na dane stanowisko sędziowskie ( 45 ). Podobnie jak w wypadku każdej innej interwencji państwa, proces powoływania na stanowiska sędziowskie winien być regulowany przepisami prawa, których przestrzeganie powinno podlegać kontroli sprawowanej przez niezależny organ sądowy.

111. Między innymi Europejska karta o statusie sędziów ( 46 ) ustanawia bowiem „prawo odwołania się” do niezależnego organu takiego jak opisany powyżej przez każdego sędziego, który uważa, że prawa wynikające z jego statusu lub ogólniej jego niezawisłość albo prawo do rzetelnego procesu zostały naruszone lub są w jakikolwiek sposób zagrożone. Oznacza to, że sędziowie nie są pozbawieni obrony przed naruszeniem ich niezawisłości. Prawo do wniesienia środka prawnego jest gwarancją niezbędną, ponieważ ustanowienie zasad mających na celu ochronę władzy sądowniczej, bez obwarowania ich trwałymi mechanizmami gwarantującymi ich skuteczne wdrożenie byłoby jedynie mrzonką.

112. ETPC miał już okazję potwierdzić w wyroku Denisov przeciwko Ukrainie, że rady sądownictwa powinny same spełniać standardy ustanowione w art. 6 EKPC albo ich decyzje powinny podlegać kontroli sprawowanej przez organ, który je spełnia. Kwestia zgodności z podstawowymi gwarancjami niezawisłości i bezstronności może powstać, jeżeli już sama struktura i funkcjonowanie rady sądownictwa takiej jak KRS (w kontekście tamtej sprawy działającej jako organ dyscyplinarny) wzbudza istotne zastrzeżenia w tym zakresie ( 47 ). Jeden z autorów ( 48 ) zasugerował w swojej glosie, że powyższe powinno mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy rada sądownictwa działa jako organ dyscyplinarny, a nie gdy „jedynie” odgrywa rolę doradczą, jak w przypadku powołań na stanowiska sędziowskie. Nie podzielam tego poglądu, ponieważ takie rozróżnienie nie wynika z orzecznictwa ETPC, i uważam, że w każdym wypadku nie można go przyjąć w kontekście takim jak ten, który obecnie występuje w Polsce.

113. Po drugie, wniosek, do którego doszedłem w pkt 109 niniejszej opinii, znajduje potwierdzenie w zasadzie, zgodnie z którą decyzja organu administracji, który sam nie spełnia wymogów niezawisłości i bezstronności, powinna podlegać późniejszej kontroli organu sądowego ( 49 ).

114. Trybunał miał niedawno okazję potwierdzić, że niezależność sędziów, w szczególności od władzy wykonawczej, stanowi jeden z elementów skutecznej ochrony sądowej ( 50 ). Taka ochrona powinna co do zasady przysługiwać wszystkim obywatelom Unii, w tym kandydatom ubiegającym się o stanowiska sędziowskie w Sądzie Najwyższym.

115. Jak orzekł Trybunał w wyroku Simpson i HG ( 51 ), „[z] prawa podstawowego do skutecznego środka prawnego przed niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym uprzednio na mocy ustawy, gwarantowanego przez art. 47 karty, wynika […], że każda jednostka powinna co do zasady mieć możliwość powołania się na naruszenie tego prawa. Oznacza to, że sąd Unii powinien mieć możliwość sprawdzenia, czy nieprawidłowość dotycząca rozpatrywanej procedury mianowania mogła skutkować naruszeniem tego prawa”. Uważam, że jest tak też w przypadku sądów krajowych (które także są sądami Unii). Powtórzę: choć orzecznictwo to dotyczy konkretnie art. 47 karty praw podstawowych, to Trybunał wyjaśnił w wyroku A.K. i in., że gdyby przeprowadzał analizę art. 2 i 19 TUE, wnioski z tej analizy byłyby takie same jak w przypadku art. 47 karty (zob. pkt 167–169 tego wyroku).

116. Sąd Najwyższy orzekł już bowiem w sposób niepozostawiający wątpliwości, że KRS nie jest niezależna ( 52 ).

117. W szczególności, biorąc pod uwagę liczne i poważne wady prawne, Sąd Najwyższy stwierdził, że wybory dokonywane przez KRS nie mają charakteru niezależnego od interesu politycznego, co rzutuje na ocenę spełnianie przez osoby powołane na wniosek KRS na urząd sędziego obiektywnych przesłanek bezstronności i niezawisłości (zob. pkt 36 uchwały z dnia 23 stycznia 2020 r.). Co więcej, Sąd Najwyższy orzekł, że polityczne zdominowanie KRS powoduje, że zachodzi wysokie prawdopodobieństwo rozstrzygania konkursów na stanowiska sędziowskie nie według kryteriów merytorycznych, lecz lojalności politycznej lub poparcia dla sprzecznych z Konstytucją RP reform większości parlamentarnej dotyczących wymiaru sprawiedliwości. Systemowo podważa to zaufanie do bezstronności osób poddanych takiemu trybowi nominacyjnemu. Istotą braku niezależności jest podporządkowanie decyzji tego organu czynnikom politycznym – w tym w szczególności władzy wykonawczej (zob. pkt 38 uchwały z dnia 23 stycznia 2020 r.).

118. Po pierwsze, w mojej opinii w sprawach połączonych A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego) (C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:551) wywiodłem wniosek, że KRS nie jest organem niezależnym: kadencja członków KRS została przedwcześnie zakończona, a sposób jej powoływania oznacza, że 23 z 25 jej członków reprezentuje władzę ustawodawczą i wykonawczą, co ujawnia nieprawidłowości, które mogą zagrozić niezależności KRS od władzy ustawodawczej i wykonawczej (zob. w szczególności pkt 132 i 135).

119. Europejska karta o statusie sędziów (zob. pkt 111 niniejszej opinii) wskazuje bowiem, że: „2.1. [memorandum wyjaśniającego do tej karty] Proces doboru i rekrutacji kandydatów na stanowiska sędziowskie powinien być przeprowadzany przez niezależny organ lub panel” oraz „1.3. [tej karty] W przypadku każdej decyzji wpływającej na wybór, rekrutację, powołanie, przebieg kariery lub zakończenie służby sędziego statut przewiduje udział niezależnego od władzy wykonawczej i ustawodawczej organu, w skład którego przynajmniej w połowie powinni wchodzić sędziowie wybrani przez środowisko sędziowskie na zasadach zapewniających największą reprezentację tego środowiska”. W istocie „wymagana niezależność tego organu stanowi przeszkodę dla wyłonienia lub powołania jego członków przez organ polityczny należący do władzy wykonawczej lub ustawodawczej. Taka formuła wiązałaby się z ryzykiem nadania partyjnego charakteru powoływaniu i roli sędziów. Od sędziów zasiadających w niezależnym organie oczekuje się właśnie, że nie będą starali się zyskać przychylności partii politycznych lub organów, które same zostały powołane lub wyłonione przez takie partie” (zob. 1.3. memorandum wyjaśniającego do tej karty).

120. W dalszej kolejności pragnę odwołać się do wyroku Trybunału w tamtej sprawie (A.K. i in.), a także do wyroku z dnia 26 marca 2020 r., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny (C‑558/18 i C‑563/18, EU:C:2020:234).

121. W dniu 5 grudnia 2019 r. sąd odsyłający w sprawie A.K. i in., czyli Sąd Najwyższy – Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych orzekł – na podstawie wyroku Trybunału – że KRS w obecnym składzie nie jest organem bezstronnym i niezależnym od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Uznał on także, że Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego nie jest sądem w rozumieniu art. 47 karty praw podstawowych i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

122. Zgodnie z tym wyrokiem również: (i) KRS jest zależna od władzy politycznej od momentu jej powołania w 2018 r.; (ii) nowa KRS została ukonstytuowana z naruszeniem przepisów Konstytucji RP ( 53 ); a także (iii) w wyroku tym wskazano też inne czynniki rzucające cień na niezależność KRS (proces wyłonienia obecnych członków KRS nie charakteryzował się przejrzystością; niezależność KRS była wielokrotnie publicznie podważana przez organizacje pozarządowe, stowarzyszenia prawnicze oraz sędziów sądów powszechnych; członkowie KRS byli powoływani przez Ministra Sprawiedliwości na stanowiska prezesa lub wiceprezesa sądu lub na wysokie stanowiska w ramach wymiaru sprawiedliwości; członkowie KRS publicznie wspierali rządowe reformy sądownictwa) ( 54 ). W tym samym wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r. (pkt 67 i 68) podstawę orzeczenia, że Izba Odwoławcza nie jest sądem w rozumieniu prawa Unii, stanowił również fakt, że kandydatury osób rekomendowanych przez KRS do tej izby nie zostały poddane kontroli sądowej.

123. Wyrok ten został potwierdzony przez Sąd Najwyższy – Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) w dniu 15 stycznia 2020 r. (w innych sprawach stanowiących podstawę wyroku A.K. i in.), a w szczególności w dniu 23 stycznia 2020 r., gdy Sąd Najwyższy w składzie trzech połączonych izb przyjął uchwałę ( 55 ), która posiada moc zasady prawnej. W uchwale tej Sąd Najwyższy potwierdził powyższy wyrok z dnia 5 grudnia 2019 r. i orzekł, że KRS nie stanowi organu niezależnego od władzy wykonawczej.

124. Po drugie, powagę sytuacji dotyczącej KRS potwierdzają następujące okoliczności: w dniu 27 maja 2020 r. zarząd Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa (ENCJ) wydał opinię dotyczącą członkostwa KRS w ENCJ. W opinii tej zarząd przedstawił powody uzasadniające jego wniosek do zgromadzenia ogólnego ENCJ o wykluczenie KRS z szeregów organizacji (zob. https://www.encj.eu/node/556). Powody te sprowadzają się zasadniczo do tego, że: (i) KRS nie spełnia statutowych wymogów ENCJ, zgodnie z którymi członek organizacji powinien być niezależny od władzy wykonawczej; (ii) KRS rażąco narusza zasady ENCJ dotyczące ochrony niezależności sądownictwa, obrony sądownictwa, a także poszczególnych sędziów, wbrew jej roli gwaranta w obliczu środków, które mogą zagrozić podstawowym wartościom niezależności i autonomii; a także (iii) KRS podważa stosowanie przepisów Unii dotyczących niezawisłości sędziów i niezależności sądów, a tym samym ich skuteczność. Czyniąc tak, działa wbrew interesom europejskiej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz wartościom, które reprezentuje. Zarząd uznał, że KRS dopuściła się poważnych naruszeń celów i zadań organizacji określonych w art. 3 i 4 jej statutu i nie jest gotowa, aby tym poważnym uchybieniom zaradzić. Pragnę zauważyć, że już w dniu 17 września 2018 r. KRS została zawieszona w prawach członka ENCJ, ponieważ przestała spełniać wymagany dla członkostwa w tej organizacji warunek pozostawania niezależną od władzy wykonawczej i ustawodawczej w sposób, który zapewniałby wspieranie niezależnego sądownictwa w Polsce.

125. Ponadto ENCJ oparła swój wniosek o wykluczenie KRS na wskazanych poniżej elementach i stanowiskach organizacji takich jak: (i) Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE), Rada Europy [Greco, Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisja Wenecka) i Zgromadzenie Parlamentarne], instytucje Unii Europejskiej oraz sądowe i adwokackie sieci współpracy, które krytycznie oceniły reformy sądownictwa w Polsce i rolę odgrywaną przez KRS; (ii) raport Komitetu monitorującego Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy z dnia 6 stycznia 2020 r., w którym stwierdzono, że „reforma [KRS] poddała tę instytucję kontroli władzy wykonawczej, co jest niezgodne z zasadą niezależności”; (iii) Pilna wspólna opinia z dnia 16 stycznia 2020 r. Komisji Weneckiej i Dyrekcji Generalnej Praw Człowieka i Rządów Prawa (DGI) Rady Europy ( 56 ), zalecająca między innymi „przywrócenie uprawnień środowiska sędziowskiego w kwestiach dotyczących powoływania, awansu i odwoływania sędziów”, dająca do zrozumienia, że KRS znajduje się pod kontrolą władzy wykonawczej; (iv) uchwała trzech połączonych Izb Sądu Najwyższego, o której mowa w pkt 123 niniejszej opinii; (v) postanowienie Trybunału w sprawie C‑791/19 R (EU:C:2020:277), ustanawiające środki tymczasowe w sprawie, której Komisja podnosi między innymi, że niezależność nowej Izby Dyscyplinarnej w Polsce nie jest zagwarantowana ze względu na to, że jej sędziowie są wyłaniani przez KRS, natomiast sędziowie będący członkami KRS są wybierani przez niższą izbę polskiego parlamentu; (vi) fakt wszczęcia przez Komisję kolejnego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i wystosowania w związku z tym do Polski wezwania do usunięcia uchybienia dotyczącego nowej ustawy w dziedzinie sądownictwa z dnia 20 grudnia 2019 r., która weszła w życie w dniu 14 lutego 2020 r. ( 57 ).; (vii) opublikowany w dniu 13 maja 2020 r. przez Komisję Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (LIBE) Parlamentu Europejskiego projekt wstępny sprawozdania w ramach toczącej się wobec Polski procedury przewidzianej w art. 7 TUE. Co się tyczy wpływu polskiej ustawy z dnia 20 grudnia 2019 r. na niezależność KRS, w projekcie tym wskazano, że „23. […] krok ten […] doprowadził do poważnego upolitycznienia KRS; […] 26. wzywa [się] Komisję, aby wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z [ustawą o KRS] oraz aby zwróciła się do [Trybunału] z wnioskiem o zawieszenie działalności nowej KRS w drodze zastosowania środków tymczasowych” ( 58 );

126. Pilna wspólna opinia z dnia 16 stycznia 2020 r. ( 59 ), o której mowa w powyższym punkcie, wskazuje, że „[ś]rodowisko sędziowskie w Polsce utraciło prawo do delegowania przedstawicieli do KRS, a tym samym do wywierania wpływu na nominacje i awanse sędziów. Przed reformą z 2017 r. 15 (z 25) członków KRS było wybieranych przez środowisko sędziowskie. Od czasu reformy z 2017 r. członkowie ci są wybierani przez parlament. Krok ten, w połączeniu z natychmiastowym zastąpieniem na początku 2018 r. wszystkich członków KRS nominowanych na podstawie starych przepisów, doprowadził do poważnego upolitycznienia KRS”. Dodatkowo „w 2017 r. utworzono dwie nowe izby Sądu Najwyższego: Izbę Dyscyplinarną i Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych […]. Te nowe izby zostały obsadzone nowo powołanymi sędziami wybranymi przez nową KRS i powierzono im specjalne uprawnienia, na przykład Izbie Nadzwyczajnej przyznano prawo do uchylania w drodze procedury nadzwyczajnej prawomocnych orzeczeń sądów niższych instancji lub samego Sądu Najwyższego, a Izbie Dyscyplinarnej przyznano prawo do dyscyplinowania innych sędziów. Takie ukształtowanie postawiło nowe izby ponad wszystkimi pozostałymi izbami i doprowadziło de facto do powstania »Sądu Najwyższego w Sądzie Najwyższym«”. Co się tyczy KRS, w pilnej wspólnej opinii stwierdzono, że „zdaniem Komisji Weneckiej należy powrócić do kwestii składu [KRS], aby zasady powoływania jej członków były zgodne ze standardami europejskimi i dobrymi praktykami. Takie rozwiązanie wyeliminowałoby ryzyko chaosu prawnego, chociaż polskie władze musiałyby się zająć kwestią ważności powołań sędziowskich, do których doszło w międzyczasie”.

127. Orzecznictwo ETPC wyraźnie ukazuje, że skład organu wyłaniającego sędziów jest istotny z punktu widzenia wymogu „niezawisłości” ( 60 ).

128. Orzecznictwo strasburskie potwierdza również, że niezależność wymiaru sprawiedliwości dotyczy nie tylko wykonywania funkcji orzeczniczych w konkretnych sprawach, lecz również organizacji sądownictwa (to jest strukturalnej niezależności dostrzegalnej na przykład w sposobie powoływania członków sądów i w ich kadencji) oraz kwestii, czy dany sąd przejawia „oznaki niezależności”, co stanowi zasadniczy element z punktu widzenia utrzymania zaufania, jakie sądy powinny budzić w społeczeństwie demokratycznym. W celu ochrony tego wrażenia niezależności konieczne jest zapewnienie wystarczających gwarancji ( 61 ).

129. W świetle powyższych rozważań uważam (zgadzając się w tym względzie z doktryną ( 62 )), że z uwagi na szczególne okoliczności zaistniałe w Polsce kontrola sądowa postępowań nominacyjnych przez sąd, którego niezawisłość nie budzi żadnych wątpliwości, jest z perspektywy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nieodzowna dla zachowania niezawisłości sędziów powołanych w ramach tych postępowań. Wynika to w szczególności z szybkiego tempa zmian polskich przepisów ustawowych regulujących kontrolę sądową postępowań kwalifikacyjnych prowadzonych przez KRS i wydawanych przez nią uchwał (w szczególności zaś ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r.) – przepisów, które wydają się być sprzeczne z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (taka kontrola należy jednak do polskich sądów). Zmiany te wzbudzają uzasadnione wątpliwości co do tego, czy proces nominacji jest obecnie ukierunkowany na wyłonienie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego tak ważnej i ustrojowej instytucji jaką jest Sąd Najwyższy, będący sądem ostatniej instancji, kandydatów immanentnie niezależnych, a nie politycznie wygodnych. Ponadto doktryna wskazuje także ( 63 ), że na gruncie utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego sprzed 2015 r. Konstytucja RP wymaga, by postępowania nominacyjne i uchwały KRS podlegały kontroli sądowej. W specyficznym kontekście Polski kontrola sądowa uchwał KRS stanowiła istotną gwarancję obiektywności i bezstronności postępowań nominacyjnych oraz konstytucyjnego prawa równego dostępu do pełnienia urzędu.

130. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w instrumentach miękkiego prawa międzynarodowego odnoszących się do krajowych rad sądownictwa. Rada Konsultacyjna Sędziów Europejskich (CCJE) wydała opinię ( 64 ), w której podkreśliła, że „niektóre decyzje Rady Sądownictwa dotyczące zarządzania i administracji wymiaru sprawiedliwości, jak również decyzje dotyczące wyznaczania, przenoszenia, awansowania, dyscyplinowania i zwalniania sędziów […] powinny zawierać wytłumaczenie ich przyczyn, mieć moc obowiązującą, podlegającą możliwości sprawdzenia pod względem sądowym. Niezależność Rady Sądowniczej nie oznacza wszakże, że pozostaje ona poza prawem i jest wyłączona spod nadzoru sądowego” (podkreślenie moje).

131. Jak niedawno zwrócił uwagę Trybunał w wyroku Simpson i HG ( 65 )„[ETPC] miał już sposobność zauważyć, że prawo do bycia osądzonym przez sąd »ustanowiony ustawą« w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC obejmuje ze swojej natury procedurę mianowania sędziów (wyrok ETPC z dnia 12 marca 2019 r. w sprawie Ástráðsson przeciwko Islandii, CE:ECHR:2019:0312JUD002637418, nieprawomocny, § 98)” ( 66 ).

132. A zatem „[z orzecznictwa] wynika, że nieprawidłowość, której dopuszczono się przy mianowaniu sędziów w ramach danego systemu sądownictwa, pociąga za sobą naruszenie art. 47 akapit drugi zdanie pierwsze karty, w szczególności gdy nieprawidłowość ta ma taki charakter i wagę, że stwarza ona rzeczywiste ryzyko, że pozostałe władze, w szczególności władza wykonawcza, mogły skorzystać z nienależnych im uprawnień dyskrecjonalnych, narażając prawidłowość skutku, do którego prowadzi procedura mianowania, i wzbudzając w ten sposób uzasadnione wątpliwości w przekonaniu jednostek co do niezawisłości i bezstronności danego sędziego lub danych sędziów, co ma miejsce, gdy chodzi o podstawowe normy stanowiące integralną część ustroju i funkcjonowania tego systemu sądownictwa ( 67 ) (podkreślenie moje).

133. Z całości powyższych rozważań wynika, że sąd odsyłający może zachować swoją właściwość do rozpoznania spraw w postępowaniu głównym.

134. Uważam jednak (podobnie jak Rzecznik Praw Obywatelskich), że nie można dopuścić właściwości sądu krajowego, który byłby normalnie umocowany do orzekania w sprawach tego typu co sprawy w postępowaniu głównym, czyli Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, ponieważ w każdym wypadku warunki i zasady, na jakich zostali powołani sędziowie zasiadający w tej izbie, wzbudzają wątpliwości co do jej niezależności, a sama ta izba stała się już przedmiotem orzeczenia, że nie jest niezawisłym sądem w rozumieniu prawa Unii ( 68 ). Także pozostałe izby, w których zasiadają sędziowie powołani na podstawie uchwał KRS o tym samym charakterze co uchwały będące przedmiotem spraw w postępowaniu głównym, nie stanowią właściwego forum do rozpoznania tych spraw z uwagi na zasadę „nemo iudex in causa sua” (nikt nie może być sędzią we własnej sprawie).

135. A zatem postępowanie odwoławcze przed sądem odsyłającym jest jedynym postępowaniem sądowym umożliwiającym skarżącym w postępowaniu głównym jako kandydatom do pełnienia urzędu sędziego uzyskanie obiektywnej kontroli postępowania nominacyjnego na stanowiska sędziowskie w Sądzie Najwyższym jako sądzie ostatniej instancji w rozumieniu art. 267 ust. 3 TFUE, który jest objęty gwarancjami wynikającymi z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

136. Zważywszy, że na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, iż sąd odsyłający może pominąć skutki ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. i uznać się za właściwy do orzekania w sprawach w postępowaniu głównym zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym przed przyjęciem tej ustawy, należy teraz zająć się omówieniem dwóch pierwszych pytań prejudycjalnych. Pytania te koncentrują się na wymaganiach, jakie prawo Unii może ewentualnie nakładać z punktu widzenia zasady skuteczności (pytanie pierwsze) i zasady równego traktowania (pytanie drugie) w odniesieniu do przewidzianych w prawie krajowym środków zaskarżenia takich jak wniesione w postępowaniu głównym.

2. W przedmiocie pytania pierwszego

137. Pytanie to należy rozumieć w ten sposób, że zmierza ono do ustalenia, czy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE sprzeciwia się – w ogólnym krajowym kontekście prawnym i faktycznym w Polsce – ustanowieniu środka zaskarżenia, który z punktu widzenia skuteczności wykazuje wady tego rodzaju co środek zaskarżenia przysługujący pierwotnie w sprawach w postępowaniu głównym ( 69 ).

a) Streszczenie argumentów stron

138. KRS podnosi w istocie, że sporne przepisy krajowe, zmienione ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r., wchodzą w zakres autonomii proceduralnej państw członkowskich, zważywszy, że skuteczna kontrola sądowa pozostaje zapewniona, na co wskazuje art. 44 ust. 4 ustawy o KRS. Uprawomocnienie uchwały KRS w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie jest podyktowane dbałością o bezzwłoczne obsadzenie stanowisk sędziowskich w Sądzie Najwyższym. Sposób, w jaki wyłanianych jest 15 członków KRS, stanowi wybór należący do wyłącznych kompetencji państw członkowskich i nie może być przedmiotem kontroli ze strony Trybunału.

139. Prokurator Generalny podnosi zasadniczo, po pierwsze, że wstrzymanie wykonania uchwał KRS przez sąd odsyłający było niezgodne z prawem. Po drugie, w prawie Unii brak jest wspólnych wiążących standardów w zakresie: (i) powoływania sędziów i ewentualnej roli, jaką w tym kontekście miałyby pełnić inne organy krajowe; lub (ii) możliwości odwołania się od decyzji wydawanych w tej dziedzinie, który to tryb nie występuje zresztą w wielu państwach członkowskich.

140. Rząd polski podnosi w istocie, że przywołane w pytaniach prejudycjalnych przepisy prawa Unii nie stanowią wzorca kontroli przepisów krajowych dotyczących procedury powoływania na wolne stanowiska sędziowskie, gdyż w przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady poszanowania tradycji konstytucyjnych państw członkowskich. KRS jest konstytucyjnym organem państwa, niezależnym od władzy ustawodawczej, którego rolą jest harmonizowanie wzajemnych relacji władzy ustawodawczej, wykonawczej oraz sądowniczej, a zarazem stanie na straży niezawisłości sędziowskiej. Jakakolwiek kontrola sądowa uchwał KRS, która nie ograniczałaby się do kwestii naruszenia procedury ich wydania, lecz obejmowałaby merytoryczne podstawy ich wydania i dokonany wybór, naruszałaby powierzone KRS kompetencje i zamierzoną równowagę konstytucyjną.

141. Rzecznik Praw Obywatelskich utrzymuje w istocie, że sposób powoływania sędziów stanowi jeden z elementów, które mogą podlegać ocenie do celów badania standardu niezawisłości sędziowskiej, a ze względu na kluczową rolę, jaką KRS pełni w procedurze powoływania sędziów Sądu Najwyższego art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, powinien mieć również zastosowanie do postępowania przed tym organem oraz do możliwości odwołania się od jego uchwał.

142. A.B., C.D., E.F. i I.J. podnoszą, że art. 44 ust. 1b i 4 ustawy o KRS przewiduje jedynie fikcyjną kontrolę i czysto formalny dostęp do środka prawnego przed sądem, przez co narusza zasadę skutecznej ochrony sądowej przysługujących im praw, z naruszeniem art. 2, art. 4 ust. 3 zdanie trzecie, art. 6 ust. 1 i art. 19 ust. 1 TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych.

143. Komisja twierdzi, że art. 19 ust. 1 TUE nie ustanawia ogólnego wymogu, aby decyzje dotyczące powoływania sędziów podlegały kontroli sądowej, ani nie przewiduje, by taki wymóg miał zastosowanie do opinii wydawanych w procesie wyłaniania sędziów tudzież by taka kontrola miała skutek zawieszający. Do naruszenia art. 19 ust. 1 TUE mogłoby dojść jedynie w szczególnych okolicznościach, a mianowicie wówczas, gdyby zmiana zasad prawnych regulujących powoływanie członków organu sądowego, następująca w tym samym czasie co zmiany w innych przepisach prawa mających zastosowanie do takiego organu, mogła stanowić zakłócenie strukturalne, co w konsekwencji powodowałoby zachwianie postrzegania niezależności tego organu sądowego z punktu widzenia jednostek. Komisja uważa, że w niniejszej sprawie takie okoliczności nie występują.

b) Ocena

144. Chciałbym odesłać tu do wyjaśnień i analizy przedstawionych przez sąd odsyłający, które zostały przybliżone pkt 8–10 niniejszej opinii.

145. Przedstawione powyżej rozważania dotyczące pytania trzeciego mają również zastosowanie mutatis mutandis w kontekście pytania pierwszego do celów wykazania, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE sprzeciwia się – w zaistniałym w Polsce kontekście prawnym i faktycznym – ustanowieniu środka prawnego przed sądem, który z punktu widzenia skuteczności wykazuje wady tego rodzaju co środek zaskarżenia przysługujący pierwotnie w sprawach w postępowaniu głównym (art. 44 ust. 1a, 1b i 4 ustawy o KRS).

146. Uważam (podobnie jak sąd odsyłający), że środek zaskarżenia dostępny dla uczestników postępowania, w przypadku których nie przedstawiono wniosku o powołanie, jest zupełnie nieskuteczny, ponieważ nie zmienia sytuacji prawnej kandydata odwołującego się w postępowaniu zakończonym uchyloną uchwałą KRS. Nie pozwala on również na przeprowadzenie ponownej oceny kandydatury takiej osoby na wolne stanowisko sędziego Sądu Najwyższego, jeżeli kandydatura ta została zgłoszona w związku z ogłoszeniem konkursu na dane konkretne stanowisko sędziowskie.

147. W moim przekonaniu zapewnienie skuteczności tej formuły odwołania wymagałoby, żeby: 1) wniesienie odwołania przez któregokolwiek z niewybranych kandydatów ubiegających się o stanowisko sędziego Sądu Najwyższego wstrzymywało całą procedurę nominacyjną do czasu rozpatrzenia tego środka prawnego przez sąd odsyłający; 2) uwzględnienie odwołania od uchwały KRS o nieprzedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego SN powodowało, że właściwy organ państwa członkowskiego (KRS) byłby zobowiązany ponownie rozpatrzyć indywidualną sprawę dotyczącą powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego; 3) uchwała stawałaby się prawomocna, gdyby sąd odsyłający oddalił odwołania od tej uchwały, z tym skutkiem, że dopiero wówczas mogłaby ona zostać przedstawiona Prezydentowi RP, a kandydat wskazany we wniosku mógłby zostać powołany na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego.

148. Uważam zatem, że istnieje wyraźna wątpliwość co do skuteczności środka prawnego przysługującego od uchwał KRS podejmowanych w indywidualnych sprawach dotyczących powołania do pełnienia urzędu sędziego Sądu Najwyższego – a więc tym samym w sprawach dotyczących praw gwarantowanych przez prawo Unii, skoro mowa o stanowisku sędziego sądu ostatniej instancji państwa członkowskiego. Jest tak tym bardziej, że formuła odwołania od uchwał w takich sprawach odbiega od tej, która obowiązuje w odniesieniu do postępowań kwalifikacyjnych dotyczących wolnych stanowisk sędziowskich w sądach innych niż Sąd Najwyższy (które w widoczny sposób nie uległy zmianom i nie przewidują wprowadzonych niedawno ograniczających „innowacji”), czego nie może uzasadniać wyłącznie kryterium sądu, do którego trwa nabór na wolne stanowisko.

149. Sąd odsyłający uważa, że prowadzi to do ustanowienia różnego standardu dostępu do właściwego sądu dla dwóch kategorii kandydatów ubiegających się o stanowisko sędziowskie, co może naruszać zasadę równego dostępu do sądu.

150. Pragnę w szczególności podkreślić, że nie przedstawiono żadnych przekonujących argumentów, które uzasadniałyby tę różnicę w skuteczności środka zaskarżenia i „szczególne traktowanie” postępowania nominacyjnego na stanowiska sędziowskie w Sądzie Najwyższym.

151. W świetle powyższego sąd odsyłający słusznie uważa, że te przepisy krajowe nie są zgodne z prawem Unii.

152. Z orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że państwa członkowskie są zobowiązane – między innymi w oparciu o zasadę lojalnej współpracy wyrażoną w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy TUE – zapewnić na swym terytorium stosowanie i poszanowanie prawa Unii. Na tej podstawie i zgodnie z postanowieniem art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia jednostkom poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii. Tak więc zadaniem państw członkowskich jest ustanowienie systemu środków i procedur zapewniających skuteczną kontrolę sądową w tych dziedzinach ( 70 ). Ochrona ta stanowi podstawową cechę państwa prawnego w rozumieniu art. 2 TUE.

153. Zważywszy, że sąd odsyłający ma przeprowadzić kontrolę spornych uchwał KRS zgodnie z przepisami krajowymi mającymi zastosowanie przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r., kontrola ta powinna być skuteczna i nie powinna wywoływać u jednostek uzasadnionych wątpliwości co do ważności postępowań nominacyjnych sędziów powołanych na tej podstawie.

154. Oznacza to, że sąd odsyłający powinien mieć możliwość przeprowadzenia kontroli sądowej, przynajmniej w zakresie wskazanym przez Trybunał w wyroku w sprawie A.K. i in. (pkt 145), czyli w sposób umożliwiający mu zbadanie, czy nie doszło do przekroczenia uprawnień lub nadużycia władzy, naruszenia prawa lub popełnienia oczywistego błędu w ocenie ( 71 ).

155. Ponadto zasada skutecznej ochrony sądowej wymaga, aby ostateczne orzeczenie wydane przez sąd w następstwie tej kontroli było skuteczne i by owa skuteczność była zagwarantowana, gdyż w przeciwnym razie orzeczenie stanie się iluzoryczne ( 72 ).

156. W istocie, jak orzekł Trybunał w wyroku FMS ( 73 ), „zasada pierwszeństwa prawa Unii i prawo do skutecznej ochrony sądowej zagwarantowane w art. 47 karty nakładają na sąd odsyłający obowiązek uznania się za właściwy do rozpoznania środka odwoławczego, o którym mowa […], jeżeli na podstawie prawa krajowego żaden inny sąd nie jest właściwy do jego rozpoznania”.

157. Oznacza to, że przepisy krajowe stanowiące przeszkodę w realizacji celów art. 19 ust. 1 TUE powinny zostać pominięte przez sąd odsyłający. W niniejszym kontekście sąd odsyłający powinien zatem (i) odstąpić od stosowania przepisów, które prowadziłyby do całkowitego wykluczenia możliwości kontroli błędu w ocenie kandydatów w świetle nałożonych na nich kryteriów; oraz (ii) pominąć prawomocny charakter uchwał KRS w części dotyczącej kandydatów, którzy zostali powołani. W przeciwnym wypadku sądowa kontrola takiej uchwały byłaby iluzoryczna w stosunku do powołanego kandydata.

158. W konsekwencji, co się tyczy powołanego kandydata, przepisy krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym są równoznaczne z brakiem jakiejkolwiek kontroli, co otwiera drogę do podejmowania dyskrecjonalnych działań przez pozostałe władze i może wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości, wbrew postanowieniom art. 19 ust. 1 TUE.

3. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego

159. Z uwagi na to, że odpowiedź na pytanie pierwsze jest twierdząca (ponieważ sądzę, że formuła odwołania od uchwał KRS w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego nie zapewnia prawa do skutecznego środka prawnego i ochrony sądowej, w tym poprzez zapewnienie właściwego jej zakresu), w ramach pytania drugiego sąd odsyłający przyjmuje, że za uzasadnione należałoby uznać określenie znaczenia opisanych deficytów obowiązującej w prawie krajowym formuły odwołania od uchwał KRS (oraz wskazanych aspektów tych deficytów) dla możliwości stwierdzenia, że w ich konsekwencji dochodzi również do nieodpowiadającego celom interesu ogólnego naruszenia prawa równego dostępu do służby publicznej.

160. A.B., C.D., E.F. i I.J. podnoszą w istocie, że fakt, iż zostali pozbawieni skutecznej ochrony sądowej ich konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach z osobami, których kandydatury zostały wskazane we wnioskach KRS, stanowi także naruszenie szeregu zasad prawa Unii, w tym zasady państwa prawnego, równego traktowania, równego i na takich samych zasadach dostępu do służby publicznej oraz równowagi instytucjonalnej. Ponadto sposób wyłaniania składu KRS w żaden sposób nie daje rękojmi niezależności tego organu od władzy ustawodawczej i wykonawczej.

161. Wystarczy jednak zauważyć, że okoliczność, iż ewentualne zastosowanie zasady równego traktowania w rozumieniu prawa Unii, w tym art. 20 i 21 karty praw podstawowych, w przypadku odmiennego traktowania takiego jak podnoszone w sprawach w postępowaniu głównym (które miałoby istnieć między środkami zaskarżenia dostępnymi kandydatom na stanowiska sędziowskie w Sądzie Najwyższym i kandydatom na stanowiska sędziowskie w innych sądach) wcale nie jest oczywiste, szczególnie wobec braku odmiennego traktowania w dziedzinie dostępu do zatrudnienia, które byłoby oparte na jednym ze szczególnych powodów wskazanych w dyrektywie 2000/78.

162. Tak czy inaczej uważam, że nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na drugie pytanie prejudycjalne, ponieważ sąd odsyłający w odpowiedziach na pytania pierwsze i trzecie uzyska wystarczające wskazówki, które pozwolą mu na rozstrzygnięcie spraw w postępowaniu głównym.

V. Wnioski

163. Z przedstawionych powyżej powodów proponuję, aby na pytania Naczelnego Sądu Administracyjnego (Polska) Trybunał odpowiedział w sposób następujący: 1. Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 267 TFUE należy interpretować w ten sposób, że: – Uwzględniając kontekst i układ innych okoliczności zaistniałych w Polsce i wskazanych przez sąd odsyłający [w szczególności mając na uwadze, że: a) polski ustawodawca zmienił krajowe ramy prawne w tym celu, by postępowania o uchylenie zobowiązaniom państwa członkowskiego i odesłania prejudycjalne skierowane do Trybunału stały się bezprzedmiotowe; b) mimo wstrzymania przez sąd odsyłający wykonania spornych uchwał Prezydent RP tak czy inaczej dokonał powołania na stanowiska sędziego Sądu Najwyższego ośmiu nowych sędziów zarekomendowanych przez KRS w tych uchwałach; a także c) ustawodawca polski, uchwalając ustawę z dnia 26 kwietnia 2019 r., zignorował orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, z których wyraźnie wynika, że uchwały KRS takie jak uchwały zaskarżone w postępowaniu głównym powinny podlegać kontroli sądowej], art. 267 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie ustanowieniu przepisów krajowych takich jak te zawarte w ustawie z dnia 26 kwietnia 2019 r., w zakresie, w jakim nakazują one umorzenie z mocy prawa postępowań takich jak to toczące się przed sądem odsyłającym, jednocześnie wyłączając jakiekolwiek przeniesienie właściwości do rozpoznania tych spraw na inny sąd krajowy lub możliwość ponownego wniesienia tych spraw do innego sądu krajowego. – Taki stan rzeczy, w sytuacji gdy sąd krajowy pierwotnie właściwy w tych sprawach, po skutecznym wszczęciu procedury kontroli wskazanych uchwał KRS, wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniami prejudycjalnymi, niweczy prawo do sądu również w zakresie, w jakim w indywidualnej sprawie zawisłej przed sądem (pierwotnie) właściwym do jej rozpoznania pozbawia następnie ten sąd skutecznego inicjowania trybu prejudycjalnego przed Trybunałem Sprawiedliwości oraz prawa oczekiwania na jego orzeczenie, podważając tym samym unijną zasadę lojalnej współpracy. Zniesienie (prawa do) środka prawnego przed sądem, który do tej pory przysługiwał w sprawie takiej jak sprawy w postępowaniu głównym, a w szczególności zastosowanie skutków takiego zniesienia do jednostek, które – podobnie jak skarżący w postępowaniu głównym – wniosły już odwołanie, stanowi (z uwagi na kontekst i układ innych okoliczności wskazanych przez sąd odsyłający, które leżą u podstaw zniesienia tego prawa) środek o charakterze mogącym spowodować – czy w istocie nasilić – brak oznak niezawisłości i bezstronności sędziów faktycznie powołanych na stanowisko sędziowskie w danym sądzie, jak również samego tego sądu. Taki brak oznak niezawisłości i bezstronności narusza art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE może być stosowany bezpośrednio przez sąd odsyłający w celu pozostawienia bez stosowania ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. i uznania się za właściwy do rozpoznania spraw w postępowaniu głównym zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym przed przyjęciem tej ustawy. 2. Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE należy interpretować w ten sposób, że: Stwierdzenia przedstawione w pkt 1 powyżej znajdują odpowiednio zastosowanie w kontekście pierwszego pytania prejudycjalnego w celu wykazania, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE stoi na przeszkodzie – w świetle kontekstu i układu innych okoliczności zaistniałych w Polsce i wskazanych przez sąd odsyłający – ustanowieniu środka prawnego przed sądem, który z punktu widzenia skuteczności wykazuje wady tego rodzaju co środek zaskarżenia przysługujący pierwotnie w sprawach w postępowaniu głównym (art. 44 ust. 1a, 1b i 4 ustawy o KRS). W świetle kontekstu i układu innych okoliczności zaistniałych w Polsce, na które wskazuje sąd odsyłający, przepisy krajowe, które stanowią przeszkodę w realizacji celów art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE powinny zostać pominięte przez ten sąd. W obecnym kontekście sąd odsyłający powinien zatem (i) odstąpić od stosowania przepisów, które pociągałyby za sobą całkowite wykluczenie możliwości przeprowadzenia kontroli pod kątem błędu w ocenie kandydatów w świetle nałożonych na nich kryteriów; oraz (ii) pominąć prawomocny charakter uchwał KRS w części dotyczącej kandydatów, którzy zostali powołani. W przeciwnym wypadku sądowa kontrola takiej uchwały byłaby iluzoryczna w stosunku do kandydata, który został powołany.

( 1 ) Język oryginału: angielski.

( 2 ) Zobacz artykuł dotyczący ustawy o rynku wewnętrznym Zjednoczonego Królestwa, która zezwala rządowi Zjednoczonego Królestwu na naruszenie prawa międzynarodowego i znosi możliwość zaskarżenia przed sądem części przysługujących mu uprawnień: https://www.theguardian.com/law/2020/oct/07/brexit-strategy-puts-uk-on-slippery-slope-to-tyranny-lawyers-told.

( 3 ) Ponieważ stosowanie prawa Unii jest zdecentralizowane, cały system ochrony sądowej Unii opiera się na założeniu, że państwa członkowskie posiadają niezależne sądownictwo, które sobie cenią (a wręcz otaczają opieką) i które jest w stanie zapewnić skuteczną ochronę sądową praw Unii. Zobacz K. Lenaerts, On Judicial Independence and the Quest for National, supranational and Transnational Justice, w: G. Selvik i in., The Art of Judicial Reasoning, Springer, 2019, s. 173.

( 4 ) Zobacz także moje wcześniejsze opinie: w sprawie Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:517), w sprawie Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego) (C‑619/18, EU:C:2019:325), w sprawie Komisja/Polska (Niezależność sądów powszechnych) (C‑192/18, EU:C:2019:529), w sprawach połączonych A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego) (C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:551), a także w sprawach połączonych Miasto Łowicz i Prokurator Generalny (C‑558/18 i C‑563/18, EU:C:2019:775). Zobacz także niedawna opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawach połączonych Asociaţia Forumul Judecătorilor din România i in. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 i C‑355/19, EU:C:2020:746).

( 5 ) Dyrektywa Rady z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz.U. 2000, L 303, s. 16 – wyd. spec. w jęz. polskim: rozdz. 5, t. 4, s. 79).

( 6 ) Dziennik Ustaw 2019, pozycja 914.

( 7 ) Wyrok z dnia 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego) (C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, pkt 75 i przytoczone tam orzecznictwo; z uwagi liczne odesłania do tego wyroku, będzie on dalej zwany „wyrokiem A.K. i in.”).

( 8 ) Wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego) (C‑619/18, EU:C:2019:531, pkt 50); a także wyrok A.K. i in. (pkt 82, 83).

( 9 ) Zobacz wyroki: z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego) (C‑619/18, EU:C:2019:531, pkt 27); z dnia 5 listopada 2019 r.Komisja/Polska (Niezależność sądów powszechnych) (C‑192/18, EU:C:2019:924, pkt 41–46).

( 10 ) Wyrok z dnia 24 marca 2009 r., Danske Slagterier (C‑445/06, EU:C:2009:178, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 11 ) Zobacz wniosek dotyczący decyzji Rady w sprawie stwierdzenia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez Rzeczpospolitą Polską zasady praworządności [COM(2017) 835 final] z dnia 20 grudnia 2017 r., motywy 91–113. Zobacz w szczególności wstępne sprawozdanie Parlamentu Europejskiego w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Rady w sprawie stwierdzenia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez Rzeczpospolitą Polską zasady praworządności, A9‑0138/2020, z dnia 20 lipca 2020 r. (w którym zwrócono uwagę na „przytłaczające dowody naruszania praworządności w Polsce”), a także Komisja Weneck