OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

NIILA JÄÄSKINENA

przedstawiona w dniu 11 marca 2010 r.( )

Sprawa C‑393/08

Emanuela Sbarigia

przeciwko

Azienda LJS RM/A

przy udziale:

Comune di Roma

Assiprofar (Associazione Sindacale Proprietari Farmacia),

Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Włochy)]

Przepisy regionalne regulujące godziny i okresy otwarcia i zamknięcia aptek – Zakaz rezygnacji z corocznego zamknięcia na okres urlopu i zakaz przekroczenia przewidzianego maksymalnego wymiaru godzin otwarcia – Wyjątkowe pozwolenie

I – Wprowadzenie

1. Do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Włochy) (zwanego dalej „Tribunale”) skierowany został spór pomiędzy E. Sbarigią, farmaceutką, a administracją gminy Rzym, dotyczący przepisów regionalnych regulujących godziny otwarcia aptek, a w szczególności wykluczenia jakiejkolwiek możliwości rezygnacji z corocznego zamknięcia na okres urlopu. W ramach tego sporu sąd krajowy postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału dwa pytania prejudycjalne, z których pierwsze dotyczy wykładni art. 49 WE, 81 WE, 82 WE, 83 WE, 84 WE, 85 WE i 86 WE, a drugie dotyczy wykładni art. 152 WE i 153 WE( ).

2. Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że sąd krajowy ma wątpliwości dotyczące zgodności przepisów regionalnych z zasadami polityki wolnej konkurencji. Tymczasem związek pomiędzy przepisami prawa Unii przywołanymi we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i wątpliwościami powstałymi na poziomie krajowym, a w tym przypadku na poziomie regionalnym, dotyczącymi konkurencji nie jest jasno ustalony. W związku z powyższym powstają wątpliwości co do dopuszczalności pytań zadanych przez sąd krajowy i ewentualnej konieczności ich przeformułowania.

II – Ramy prawne

3. We Włoszech usługi farmaceutyczne są organizowanie głównie na zasadzie koncesji na usługi publiczne, a ich świadczenie jest uzależnione od wydania zezwolenia.

4. W celu zagwarantowania ciągłości usług farmaceutycznych, warunku ochrony zdrowia publicznego, godziny otwarcia, dyżury aptek oraz zamknięcie aptek na okres urlopu są regulowane ustawami regionalnymi. W przypadku regionu Lazio chodzi o Legge regionale Lazio n. 26/2002 (ustawę regionalną nr 26 z dnia 30 lipca 2002 r., zwaną dalej „ustawą regionalną nr 26/2002”)( ).

5. Artykuły 2–8 ustawy regionalnej nr 26/2002 określają godziny otwarcia, dobrowolne dyżury, dni zamknięcia w tygodniu oraz coroczne terminy zamknięcia aptek z powodu urlopu. Przepisy te określają w szczególności obowiązujący maksymalny wymiar godzin otwarcia, obowiązek zamknięcia apteki w niedzielę i przez pół dnia w tygodniu oraz w dni świąteczne oraz na minimalny okres rocznego urlopu. Zastosowanie wielu artykułów ustawy regionalnej nr 26/2002 jest uwarunkowane położeniem geograficznym gmin oraz miejscem, w jakim znajduje się apteka.

6. Artykuł 10 ustawy regionalnej nr 26/2002 stanowi:

„1. Dla gminy Rzym każda Lokalna Jednostka Sanitarna (LJS) przyjmuje zgodnie ze swoją właściwością środki przewidziane niniejszą ustawą, po uzyskaniu zgody pozostałych zainteresowanych LJS.

2. Dla aptek położonych w szczególnych strefach miejskich godziny otwarcia w tygodniu, zamknięcie aptek miejskich na okres urlopu oraz na pół dnia odpoczynku tygodniowego […] mogą być zmienione decyzją właściwej miejscowo LJS za zgodą mera gminy, której to dotyczy, regionalnej izby aptekarskiej oraz regionalnych organizacji farmaceutów najbardziej reprezentatywnych dla aptek publicznych i prywatnych”.

III – Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne

7. E. Sbarigia jest właścicielką starej apteki, znajdującej się w szczególnej strefie zwanej „del Tridente”, położonej w zabytkowym centrum Rzymu. Dzielnica ta, całkowicie zamknięta dla ruchu kołowego, znajduje się w samym centrum turystycznym stolicy.

8. Z powodu tego położenia i znaczącego wzrostu liczby klientów w dzielnicy w okresie lipca i sierpnia E. Sbarigia wystąpiła w dniu 31 maja 2006 r. do właściwej miejscowo LJS Azienda LJS RM/A o pozwolenie na rezygnację z okresu zamknięcia apteki na czas urlopu latem 2006 r.

9. Wniosek ten, wniesiony na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy regionalnej nr 26/2002, został następnie rozszerzony o prośbę o zwolnienie z obowiązku zamykania apteki na wszystkie okresy urlopowe w roku, o możliwość rozciągnięcia godzin otwarcia apteki określonych dla tygodnia na cały rok i zwolnienie z obowiązku zamykania apteki w dni świąteczne. W tym zakresie E. Sbarigia podnosi, że takie pozwolenie zostało wydane w dniu 8 września 2006 r. innej aptece, znajdującej się w okolicach dworca kolejowego Termini, posiadającej taką samą specyficzną klientelę jak jej apteka.

10. Wnioski E. Sbarigii były wielokrotnie odrzucane przez Azienda LJS RM/A na mocy art. 10 ust. 2 ustawy regionalnej nr 26/2002, na podstawie negatywnej opinii wydanej przez gminę Rzym, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma (regionalną izbę aptekarską w Rzymie) oraz stowarzyszenia zawodowe Assiprofar (Associazione Sindacale Proprietari Farmacia ) i Confservizi.

11. Tribunale stwierdza, że godziny otwarcia aptek, dyżury aptek w niedzielę, zamknięcie w dni świąteczne oraz na okres urlopu nie mogą być swobodnie ustalane przez aptekarza zgodnie z jego wymogami organizacyjnymi. Możliwości odstępstwa są ograniczone i uzależnione od dyskrecjonalnych uprawnień administracji, a decyzje odmowne trudne do podważenia.

12. Zdaniem Tribunale, uznanie usług farmaceutycznych za usługi publiczne gwarantujące ochronę zdrowia konsumentów nie wystarczy, aby uzasadnić przyjęcie tych ograniczających przepisów dotyczących otwarcia aptek. Liberalizacja godzin i okresów otwarcia wszystkich aptek pozwoliłaby na zwiększenie ogólnej oferty, jako że plany rozmieszczenia gwarantują zrównoważone rozmieszczenie aptek w mieście, z korzyścią dla konsumentów. Ponadto przeprowadzenie takiej reformy zalecał raport z dnia 1 lutego 2007 r., sporządzony przez krajowy urząd ds. ochrony konkurencji i rynku.

13. Co więcej, powyższe przepisy wydają się mu przesadne i nieuzasadnione. Interes publiczny i wymagania związane z usługami farmaceutycznymi byłyby lepiej chronione przez praktyki konkurencyjne obejmujące liberalizację zasad otwarcia aptek.

14. Tribunale powziął wątpliwości co do zgodności spornych ograniczeń z niektórymi zasadami prawa wspólnotowego.

15. W tych okolicznościach Tribunale postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1. Czy są zgodne ze wspólnotowymi zasadami ochrony wolnej konkurencji i swobody świadczenia usług, o których mowa w szczególności w art. 49 [WE], 81 [WE], 82 [WE], 83 [WE], 84 [WE], 85 [WE] i 86 [WE], przepisy ustawy regionalnej nr 26/2002 zakazujące aptekom rezygnacji z corocznego urlopu, ograniczające godziny ich otwarcia oraz poddające apteki w gminie Rzym – na mocy art. 10 ust. 2 tej ustawy, celem uzyskania odstępstwa od powyższych ograniczeń – uprzedniej dyskrecjonalnej decyzji organu administracji (wydawanej w porozumieniu z podmiotami i organizacjami wymienionymi w tym przepisie), stwierdzającej spełnienie kryteriów szczególnej strefy miejskiej?

2. Czy jest zgodne z art. 152 [WE] i 153 [WE] objęcie świadczenia publicznych usług farmaceutycznych, w celu ochrony zdrowia publicznego, ograniczeniami takimi jak te wprowadzone na mocy ustawy regionalnej nr 26/2002, dotyczącymi zasad otwarcia aptek w wymiarze dziennym, tygodniowym i rocznym?”( ).

IV – Przebieg postępowania przed Trybunałem

16. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 11 września 2008 r.

17. Uwagi na piśmie zostały złożone przez E. Sbarigię, gminę Rzym, rząd grecki, włoski, niderlandzki i austriacki, jak również przez Komisję Wspólnot Europejskich.

18. W załączniku do wezwania na rozprawę strony zostały wezwane do wypowiedzenia się w swoich wystąpieniach dotyczących dopuszczalności skargi na temat łącznika z prawem wspólnotowym oraz co do istoty na temat wykładni art. 28 WE, 29 WE, 30 WE, 31 WE i 86 ust. 2 WE.

19. E. Sbarigia, Assiprofar, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma, rząd grecki, włoski i austriacki, jak również Komisja były reprezentowane na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r.

V – Analiza

A – Wprowadzenie

20. Należy stwierdzić na wstępie, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie zawiera żadnej informacji dotyczącej tego, w jaki sposób dziewięć powołanych artykułów traktatu oraz dwie zasady prawa Unii wymagałyby wykładni. Wydaje się, że również strony, które przedstawiły swoje uwagi na piśmie, mają w tym względzie wątpliwości.

21. Na wstępie pragnę przypomnieć, że postanowienie odsyłające musi wskazywać dokładne powody, dla których sąd krajowy powziął wątpliwości w przedmiocie wykładni prawa wspólnotowego i uznał za konieczne postawienie pytań prejudycjalnych Trybunałowi( ). W tym kontekście niezbędne jest, aby sąd krajowy przedstawił minimum wyjaśnień dotyczących powodów wyboru przepisów wspólnotowych, o których wykładnię się zwraca, oraz związku, jaki dostrzega między tymi przepisami a ustawodawstwem krajowym mającym zastosowanie w zawisłej przed nim sprawie( ).

22. Proponuję dokonanie analizy wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w następującym porządku: po zbadaniu dopuszczalności pytań zajmę się drugim pytaniem dotyczącym art. 152 WE oraz 153 WE przed ustosunkowaniem się do pierwszego pytania dotyczącego prawa konkurencji (art. 81–86 WE) i swobody świadczenia usług (art. 49 WE).

B – W przedmiocie dopuszczalności

23. W niniejszej sprawie podniesione zostały dwie przyczyny niedopuszczalności.

24. W pierwszej kolejności, w swoich uwagach na piśmie rząd włoski podnosi, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny w zakresie, w jakim nie podaje okoliczności faktycznych i prawnych koniecznych dla zrozumienia, dlaczego powołane przepisy są właściwe w niniejszej sprawie.

25. W tym względzie wystarczy stwierdzić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odmowa udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane przez sąd krajowy jest możliwa jedynie wtedy, gdy żądana wykładnia prawa Unii w sposób oczywisty nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu toczącego się przed sądem krajowym lub też gdy problem ma charakter hipotetyczny albo gdy Trybunałowi nie przedstawiono okoliczności faktycznych i prawnych koniecznych do tego, aby mógł odpowiedzieć na zadane mu pytania w użyteczny sposób( ).

26. Uwzględniając okoliczności faktyczne i prawne przedstawione przez sąd krajowy, moim zdaniem Trybunał dysponuje elementami wystarczającymi do tego, aby mógł orzec w zakresie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

27. Po drugie, kwestia dopuszczalności została również podniesiona na rozprawie z inicjatywy Trybunału, pod kątem braku jakiegokolwiek elementu transgranicznego w sporze.

28. Wydaje mi się oczywiste, że sytuacja faktyczna w sprawie zawisłej przed sądem krajowym nie zawiera elementu zagranicznego. Jednakże jak wynika z orzecznictwa Trybunału, w podobnej sytuacji brak elementu transgranicznego nie prowadzi do orzeczenia przez Trybunał niedopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W odniesieniu bowiem do kwestii dotyczących konkretnie wykładni art. 49 WE, chociaż jest bezsporne, że wszystkie elementy sporu zawisłego przed sądem krajowym dotyczą jednego państwa członkowskiego, a w niniejszej sprawie jednego regionu tego państwa, niemniej jednak odpowiedź może być użyteczna dla sądu krajowego, szczególnie w przypadku gdy prawo krajowe nakazuje, aby obywatel włoski mógł korzystać z takich samych praw jak prawa, które na podstawie prawa Unii przysługują obywatelowi innego państwa członkowskiego znajdującemu się w identycznej sytuacji( ).

29. Wspomnę jednakże przy okazji, że w przypadku wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawach mających wymiar czysto wewnętrzny Trybunał przyjmuje różne kierunki.

30. Istnieje jedna seria wyroków, w których Trybunał orzekł, że powołane postanowienia traktatu nie mogą mieć zastosowania do działań, których wszystkie elementy o zasadniczym znaczeniu zamykają się w obrębie jednego państwa członkowskiego( ), i kwestia, czy z takim przypadkiem mamy do czynienia, zależy od ustaleń faktycznych dokonanych przez sąd krajowy( ).

31. Druga seria obejmuje postanowienia, w których zostało orzeczone, że właściwe prawo Unii nie sprzeciwia się zakwestionowanym przepisom prawa krajowego( ).

32. Trzeci kierunek polega na podniesieniu, że zakwestionowane przepisy nie mieszczą się w ramach prawa Unii oraz że jednocześnie przedmiot sporu nie ma żadnego związku z jakąkolwiek sytuacją przewidzianą w postanowieniach traktatu. W takich przypadkach Trybunał wydawał postanowienie, w którym uznawał się za oczywiście niewłaściwy do udzielenia odpowiedzi na postawione pytanie( ).

33. W czwartej serii orzeczeń Trybunał bada co do istoty przepisy prawa Unii, o wykładnię których zwraca się sąd krajowy, w zakresie, w jakim zaskarżone przepisy prawa krajowego mają zastosowanie do sytuacji transgranicznej, nawet jeżeli wszystkie elementy sporu w postępowaniu przed sądem krajowym ograniczają się do jednego państwa członkowskiego( ).

34. Na podstawie tych kierunków w orzecznictwie stwierdzam, że Trybunał dokonuje wyboru pomiędzy wyrokiem a postanowieniem zgodnie z praktykami określonymi w art. 92 § 1 regulaminu postępowania. Co się tyczy ustalenia, czy chodzi o sytuację wewnętrzną lub nie, odpowiedź na to pytanie nie może w żadnym stopniu naruszyć właściwości Trybunału mającego orzec w zakresie kryteriów stosowania przepisów prawa Unii oraz w danym przypadku w zakresie ich wykładni.

35. Wydaje mi się, że w razie powzięcia wątpliwości Trybunał powinien zasadniczo wyjść z założenia, że co do zasady należy zbadać pytania prejudycjalne co do istoty, a nie stwierdzać ich niedopuszczalność. Ograniczenie się do stwierdzenia, że pytanie jest niedopuszczalne, mogłoby zostać odebrane przez sądy krajowe jako sprzeczne z zasadą dobrej współpracy z tymi sądami, która jest naczelną zasadą tej relacji. Ponadto istnieje znacząca różnica pomiędzy badaniem niedopuszczalności w ramach, z jednej strony, skargi bezpośredniej lub odwołania, a z drugiej strony w ramach pytania prejudycjalnego. W przypadku skargi bezpośredniej badanie dopuszczalności ma na celu w szczególności ochronę interesów strony pozwanej. W przypadku odwołania ścisłe zastosowanie kryteriów dopuszczalności jest ważne w celu zapewnienia przestrzegania podziału właściwości pomiędzy sądami różnych stopni. Motywów tych nie odnajdujemy w taki sam sposób w przypadku wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

36. Co się tyczy niniejszej sprawy, stwierdzam, że wymóg elementu transgranicznego nie przybiera takiej samej wagi w stosunku do różnych podstawowych swobód( ). Wynika z tego, że zastosowanie postanowień traktatu zależy od ich wykładni. Zważywszy, że takie same pytania mogą być skierowane do Trybunału w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a w tym przypadku ewentualny brak elementu transgranicznego nie będzie miał najmniejszego wpływu na dopuszczalność skargi, moim zdaniem problem związany z „czysto wewnętrznym” charakterem sprawy należy rozwiązać, badając go co do istoty w ramach wykładni zakwestionowanych przepisów, a nie jako kwestię właściwości Trybunału badaną na poziomie dopuszczalności pytań prejudycjalnych.

37. Ponadto z jednej strony kryteria pozwalające na dokonanie oceny dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz z drugiej strony kryteria przyjęte w celu zbadania co do istoty wystarczającego charakteru elementów faktycznych i prawnych dostarczonych przez sąd krajowy nie zawsze są zbieżne, jak zobaczymy to w dalszej części opinii.

38. W związku z tym proponuję, by Trybunał uznał za dopuszczalny wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

C – Uwagi wstępne dotyczące przepisów regionalnych

39. We Włoszech uprawnienia w zakresie przyjmowania przepisów regulujących godziny i okresy otwarcia i zamknięcia aptek wchodzą w zakres uprawnień regionalnych. W czasie rozprawy strony wskazały, że przyjęte rozwiązania różnią się w zależności od regionów.

40. Wydaje się, że we Włoszech zastosowanie zasad wolnej konkurencji w stosunku do aptek budzi kontrowersje. W każdym razie sprzedaż produktów leczniczych bez recepty została we Włoszech zliberalizowana. Pomimo że apteki prowadzą działalność gospodarczą, zobowiązane są zapewnić usługi użyteczności publicznej( ).

41. Jednakże należy podkreślić, że ten ostatni aspekt wynika również z ustawy regionalnej nr 26/2002. Należy ją uznać za akt władztwa publicznego, który określa jasno szczególne zadania odpowiadające obowiązkowi świadczenia usług publicznych, jaki spoczywa na wszystkich aptekach, których dotyczy ustawa. Artykuły 2–8 ustawy regionalnej nr 26/2002 określają w szczegółowy sposób obowiązki świadczenia usług publicznych w zakresie godzin otwarcia, dyżurów dziennych i nocnych aptek w niedziele i dni świąteczne, tzn. usług, które apteki muszą zapewnić poza normalnymi godzinami otwarcia obowiązującymi w dni robocze, usług w zakresie dobrowolnych dyżurów, dni cotygodniowego odpoczynku oraz okresów corocznego urlopu. Obowiązki mające na celu zagwarantowanie stałego, szerokiego i regularnego zaopatrzenia pacjentów w produkty lecznicze ograniczają swobodę handlową aptekarzy w stopniu szeroko wykraczającym poza granice wymogów zwyczajnych pozwoleń na prowadzenie działalności w danym sektorze.

42. Ustawodawca regionalny zdaje się stać na stanowisku, że konieczność zapewnienia stałego i skutecznego zaopatrzenia w produkty lecznicze wymaga, aby apteki przestrzegały pewnych reguł w zakresie godzin otwarcia i corocznego zamknięcia apteki z powodu urlopu.

43. Ponadto geograficzne rozłożenie aptek, które dysponują równoważnym asortymentem produktów leczniczych, dostępnych regularnie w godzinach otwarcia w sposób jednorodny na poziomie regionu, ma na celu zagwarantowanie zaopatrzenia w bliskiej odległości na terenach odizolowanych, co stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, potwierdzony przez orzecznictwo Trybunału( ). Uregulowanie godzin otwarcia może jednak stanowić niedogodności przedstawiające dwa aspekty: apteka o dobrym usytuowaniu, której działalność jest szczególnie rentowna, może je traktować jako przeszkodę, jeżeli chciałaby poszerzyć okres otwarcia, natomiast apteka o mniej korzystnym położeniu, przeciwnie, mogłaby je uznać jako przeszkodę, gdyby chciała ograniczyć godziny otwarcia w celu ograniczenia kosztów działalności.

44. To w świetle wyżej wskazanych elementów należy dokonać analizy pytań prejudycjalnych postawionych przez sąd krajowy.

D – W przedmiocie art. 152 WE i art. 153 WE

45. W pierwszej kolejności zamierzam zająć się art. 152 WE (zdrowie publiczne) i 153 WE (ochrona konsumentów), pomimo że są one przedmiotem drugiego pytania.

46. E. Sbarigia stoi na stanowisku, że te artykuły sprzeciwiają się zastosowaniu do usług publicznych świadczonych przez aptekę wymogów dotyczących godzin otwarcia w wymiarze dziennym, tygodniowym i rocznym, takich jakie przewidziane są przez ustawę regionalną nr 26/2002. Natomiast strona pozwana w postępowaniu przed sądem krajowym podnosi, że przywołane postanowienia nie sprzeciwiają się zaskarżonej ustawie regionalnej.

47. Komisja i rządy, które przedstawiły swoje uwagi na piśmie, za wyjątkiem rządu greckiego, podnoszą zasadniczo, że art. 152 WE i art. 153 WE są zwykłymi regułami kompetencyjnymi, skierowanymi w szczególności do prawodawcy wspólnotowego i należy je interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one uregulowaniom krajowym, które nakładają na apteki ograniczenia w zakresie godzin i okresów otwarcia. Natomiast rząd grecki stoi na stanowisku, że ustalenie godzin funkcjonowania aptek nie jest sprzeczne z przepisami art. 152 WE i 153 WE.

48. Przede wszystkim przyznaję, że mam trudności z ustaleniem celowości dokonania wykładni art. 153 WE dla rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem krajowym. Ten artykuł, do którego odsyła wyłącznie pytanie prejudycjalne, odnosi się do ochrony konsumentów i określa ramy udziału Unii Europejskiej w realizacji celów w tej dziedzinie. Sąd krajowy w żaden sposób nie tłumaczy, w jakim stopniu w grę wchodzi ochrona konsumentów, i dlatego uważam, że w rzeczywistości pytanie dotyczy jedynie art. 152 WE.

49. Co się tyczy art. 152 WE, podzielam wykładnię zaproponowaną przez Komisję i państwa członkowskie, za wyjątkiem Republiki Greckiej, zdaniem których art. 152 WE zawiera głównie regułę kompetencyjną, adresowaną w szczególności do prawodawcy wspólnotowego. Artykuł 152 ust. 1 WE stanowi, że przy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań Wspólnoty zapewnia się wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego. Tymczasem w niniejszej sprawie nie chodzi o urzeczywistnianie polityk i działań Wspólnoty.

50. Ponadto art. 152 ust. 5 WE nie wchodzi bezpośrednio w grę. W tym zakresie Trybunał orzekł już, iż prawo Unii nie narusza kompetencji państw członkowskich w zakresie organizacji systemów zabezpieczenia społecznego, a w szczególności w zakresie stanowienia przepisów regulujących organizację i świadczenie usług zdrowotnych takich jak usługi świadczone przez apteki. Jednakże przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie powinny przestrzegać prawa Unii, w szczególności zaś postanowień traktatu dotyczących swobód przepływu, w tym swobody przedsiębiorczości, co zostanie przeanalizowane poniżej( ).

51. Artykuł 152 WE nie ma więc zastosowania do niniejszej sprawy.

E – W przedmiocie art. 81–86 WE

52. E. Sbarigia podnosi, że zaskarżone przepisy regionalne nie są zgodne z art. 81–86 WE. Strona pozwana w sporze przed sądem krajowym podnosi natomiast, że przepisy regionalne są zgodne z prawem Unii. Rządy niderlandzki i austriacki stoją na stanowisku, że przywołane artykuły nie mają zastosowania, podczas gdy rząd grecki podnosi, że odwołanie do art. 81–86 WE jest nieprecyzyjne w zakresie, w jakim sąd krajowy nie wyjaśnił znaczenia przywołania tych różnych postanowień. Komisja zastanawia się nad stosownością przywołania całości tych postanowień, ale proponuje jednak, by art. 10 WE i art. 81 WE były interpretowane w taki sposób, że nie sprzeciwiają się one przepisom krajowym, które przewidują konsultacje z regionalnymi organizacjami związkowymi najbardziej reprezentatywnymi dla aptek publicznych i prywatnych oraz z regionalną izbą aptekarską w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego ustalenia godzin i okresów otwarcia aptek.

53. Podobnie jak Komisja stoję na stanowisku, że ta część pierwszego pytania prejudycjalnego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu przed sądem krajowym.

54. Należy na wstępie stwierdzić, że art. 83 WE, 84 WE i 85 WE są bez znaczenia dla sporu toczącego się przed sądem krajowym, ponieważ chodzi albo o postanowienia o charakterze czysto proceduralnym (w przypadku art. 83 WE i 85 WE), albo o postanowienia przejściowe (w przypadku art. 84 WE).

55. W następnej kolejności należy zbadać możliwość zastosowania art. 81 WE. Wydaje mi się, że pytanie skierowane przez sąd krajowy ma w rzeczywistości na celu ustalenie, czy przepisy takie jak ustawa regionalna nr 26/2002 są zgodne z art. 81 WE w związku z art. 10 WE.

56. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, choć art. 81 WE dotyczy wprawdzie wyłącznie zachowania przedsiębiorstw i nie dotyczy przepisów ustawowych lub wykonawczych pochodzących od państw członkowskich, niemniej jednak artykuł ten w związku z art. 10 WE, który ustanawia obowiązek współpracy, nakłada na państwa członkowskie obowiązek nieprzyjmowania oraz nieutrzymywania w mocy przepisów, również o charakterze ustawowym i wykonawczym, które mogłyby pozbawiać skuteczności reguły konkurencji mające zastosowanie do przedsiębiorstw( ).

57. Trybunał orzekł, że naruszenie art. 10 WE i 81 WE ma miejsce wówczas, gdy państwo członkowskie czy to narzuca lub faworyzuje zawieranie porozumień sprzecznych z art. 81 WE, lub wzmacnia skutki tych porozumień, czy to pozbawia swoje własne regulacje charakteru państwowego, przenosząc odpowiedzialność za podejmowanie decyzji ingerujących w sferę ekonomiczną na podmioty prywatne( ).

58. Tymczasem należy stwierdzić, że taka ustawa jak ustawa regionalna nr 26/2002 – w zakresie, w jakim określa zasady ustalania okresów otwarcia aptek i możliwości uzyskania od nich odstępstw – nie zalicza się do żadnego z przypadków zastosowania art. 10 WE w związku z art. 81 WE.

59. Moim zdaniem nie ma żadnych dowodów na to, że ustawa regionalna nr 26/2002 faworyzuje, wzmacnia lub kodyfikuje porozumienie lub decyzję przedsiębiorstw. Wydaje mi się raczej, że przewidziane w ustawie regionalnej konsultacje ze stowarzyszeniami aptekarzy odpowiadają potrzebom organizowania dyżurów przez apteki. Z postanowienia odsyłającego nie wynika również, by omawiana ustawa była pozbawiona charakteru państwowego w taki sposób, że zainteresowane państwo członkowskie przeniosło odpowiedzialność za podejmowanie decyzji ingerujących w sferę ekonomiczną na podmioty prywatne.

60. Ponadto z postanowienia odsyłającego nie wynika, by niniejsza sprawa dotyczyła jakiegokolwiek porozumienia między przedsiębiorstwami, decyzji związku przedsiębiorstw lub praktyki uzgodnionej, mogących wpływać na handel między państwami członkowskimi i których celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji wewnątrz wspólnego rynku w rozumieniu art. 81 WE.

61. Jeśli chodzi o art. 82 ust. 1 WE stanowi on, iż:

„Niezgodne ze wspólnym rynkiem i zakazane jest nadużywanie przez jedno lub większą liczbę przedsiębiorstw pozycji dominującej na wspólnym rynku lub na znacznej jego części, w zakresie, w jakim może wpływać na handel między państwami członkowskimi”.

62. Odwołanie do art. 82 WE, który zakazuje nadużywania pozycji dominującej, okazuje się być bez znaczenia, ponieważ z akt sprawy nie wynika, by apteka E. Sbarigii lub jakaś inna konkurencyjna apteka znajdowały się w takiej sytuacji.

63. Zgodnie z art. 86 ust. 1 WE „[p]aństwa członkowskie, w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych i przedsiębiorstw, którym przyznają prawa specjalne lub wyłączne, nie wprowadzają ani nie utrzymują żadnego środka sprzecznego z normami niniejszego traktatu, w szczególności z normami przewidzianymi w artykułach 12 oraz 81–89”. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału państwo członkowskie narusza tak ustanowione zakazy wtedy, gdy dane przedsiębiorstwo, poprzez samo wykonywanie praw specjalnych lub wyłącznych, jest doprowadzone do nadużywania zajmowanej pozycji dominującej lub też gdy te prawa mogą stworzyć sytuację, w której przedsiębiorstwo to zostaje doprowadzone do popełnienia takiego nadużycia( ).

64. Jednak postanowienie odsyłające nie zawiera żadnych informacji odnoszących się w szczególności do definicji właściwego rynku, obliczenia udziałów w rynku należących do różnych przedsiębiorstw działających na rynku i ewentualnego nadużycia pozycji dominującej. Postanowienie odsyłające nie przedstawia reguł krajowych ani regionalnych dotyczących otwierania aptek. Nie dostarcza informacji, czy istnieje jedna czy kilka aptek w szczególnej strefie takiej jak ta nazywana „del Tridente” lub dworca Termini. Nie precyzuje również informacji na temat tego, czy istnieją reguły dotyczące minimalnych odległości pomiędzy aptekami.

65. Co się tyczy art. 86 ust. 2 WE, przede wszystkim należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem „[p]rzedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom niniejszego traktatu, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Wspólnoty”.

66. Artykuł 86 ust. 2 WE podporządkowuje regułom traktatu przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego( ), ale dopuszcza pewne odstępstwa na rzecz tych przedsiębiorstw( ). Tymczasem skoro nie zostało ustalone istnienie jakiejkolwiek niezgodności z traktatem, przepisy art. 86 ust. 2 WE nie mają zastosowania. Ten sam wniosek może być wyciągnięty w zakresie stosowania art. 86 ust. 1 WE.

67. Na podstawie informacji dostarczonych przez sąd krajowy wydaje mi się możliwe stwierdzenie, iż chodzi w tym przypadku raczej o niemożność zastosowania przywołanych postanowień co do istoty aniżeli o niedopuszczalność części pierwszego pytania prejudycjalnego. Jak zostało przedstawione powyżej, w podobnych sytuacjach Trybunał nie powinien orzekać niedopuszczalności pytania prejudycjalnego, ale zbadać go co do istoty, aby orzec, czy dane przepisy mają zastosowanie czy nie( ).

68. Proponuję, aby Trybunał odpowiedział, że art. 10 WE i 81 WE należy interpretować w taki sposób, że nie sprzeciwiają się one przepisom regionalnym, które przewidują konsultacje z regionalnymi organizacjami związkowymi najbardziej reprezentatywnymi dla aptek publicznych i prywatnych oraz z regionalną izbą aptekarską w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego ustalenia godzin i okresów otwarcia aptek. Pozostałe przepisy przywołane przez sąd krajowy nie mają zastosowania.

F – W przedmiocie swobody świadczenia usług (art. 49 WE)

69. W zakresie podstawowych swobód sąd krajowy wystąpił wyłącznie o dokonanie wykładni art. 49 WE.

70. Artykuł 49 WE zakazuje ograniczeń w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Wspólnoty w odniesieniu do obywateli państw członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w państwie Wspólnoty innym niż państwo odbiorcy świadczenia.

71. E. Sbarigia stoi na stanowisku, że ustawa regionalna nr 26/2002 i jej zastosowanie nie są zgodne z art. 49 WE. Natomiast rząd grecki i austriacki podnoszą, że przy braku elementu transgranicznego ten artykuł nie ma zastosowania.

72. Komisja podnosi, że powołanie się na art. 49 WE jest oczywiście błędne. Odwołuje się do utrwalonego orzecznictwa, zgodnie z którym obywatel państwa członkowskiego, który w sposób stały i ciągły prowadzi działalność zawodową w innym państwie członkowskim, podlega rozdziałowi traktatu dotyczącemu prawa przedsiębiorczości, a nie rozdziałowi dotyczącemu usług( ). Wobec powyższego ten ostatni rozdział – w przeciwieństwie do pierwszego – nie dotyczy sytuacji obywatela państwa członkowskiego, który w sposób stały uczestniczy w życiu gospodarczym innego państwa członkowskiego, ale wyłącznie sytuacji usługodawcy, który czasowo świadczy usługi na terytorium innego państwa członkowskiego.

73. Podzielam analizę Komisji. Z postanowienia sądu krajowego wynika, że E. Sbarigia jest właścicielką apteki w Rzymie, gdzie prowadzi ona swoją działalność polegającą na sprzedaży produktów farmaceutycznych i parafarmaceutyków w sposób stały i ciągły.

74. Należy również zbadać sytuację odbiorców danego świadczenia. Zaskarżone przepisy ograniczają możliwość korzystania przez turystów z usług apteki E. Sbarigii w okresie obowiązkowego jej zamknięcia. To ograniczenie nie stanowi jednak dyskryminacji ze względu na przynależność państwową i każdy może korzystać z innych aptek otwartych lub pełniących dyżur( ).

75. Proponuję, by Trybunał odpowiedział, że art. 49 WE należy interpretować w taki sposób, że nie sprzeciwia się on przepisom regionalnym takim jak sporne przepisy w postępowaniu przed sądem krajowym, które ograniczają dzienny, tygodniowy i roczny wymiar godzin otwarcia aptek.

G – W przedmiocie ewentualnej zmiany podstawy prawnej pytań prejudycjalnych

76. Po zbadaniu całości pytań prejudycjalnych skierowanych przez sąd krajowy stoję na stanowisku, że Trybunał nie powinien rozszerzać już swojej analizy.

77. Prawdą jest, że niektóre ze stron, które przedstawiły Trybunałowi swoje uwagi na piśmie, przywołały również dwa inne artykuły, tj. art. 43 WE dotyczący swobody przedsiębiorczości oraz art. 28 WE i następne, dotyczące swobodnego przepływu towarów, a możliwość zastosowania tych artykułów została podniesiona na rozprawie.

78. Jednakże wydaje mi się, że z dwóch powodów Trybunał nie powinien orzekać w zakresie tych dwóch artykułów, o wykładnię których sąd krajowy nie wnosił.

79. Po pierwsze, do sądu krajowego należy wskazanie przepisów prawa Unii, których wykładnia wydaje mu się konieczna do rozstrzygnięcia toczącego się przed nim sporu. Moim zdaniem w odesłaniu prejudycjalnym sąd uczynił to w sposób wyczerpujący i wskazał wyraźnie szczególne zasady, które leżą u podstaw szeregu przepisów prawa Unii. W takim przypadku nie należy do Trybunału wyszukiwanie wszystkich innych przepisów prawa Unii, których wykładnia mogłaby okazać się użyteczna dla sądu krajowego. Uprawnienie Trybunału do przeformułowania pytań prejudycjalnych ma na celu, moim zdaniem, udzielenie pomocy sądowi krajowemu w znalezieniu dokładnego określenia problemu związanego z właściwą wykładnią prawa w celu rozstrzygnięcia toczącego się przed nim sporu. W takiej sytuacji do Trybunału należy doprecyzowanie problematyki podniesionej we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, a nie jej rozszerzenie( ).

80. Po drugie, takie podejście ograniczające jest poparte statutem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zgodnie ze statutem, postanowienie o odesłaniu prejudycjalnym sformułowane przez sąd krajowy a quo jest notyfikowane w szczególności państwom członkowskim i instytucjom Unii. Na podstawie tego dokumentu oceniają one użyteczność przedstawienia uwag na piśmie lub rezygnacji z tego uprawnienia i podejmują decyzję o udziale w postępowaniu toczącym się przed Trybunałem( ). Również dla Trybunału stanowi ono dokument odniesienia. W sposób oczywisty przeformułowanie wymaga, by Trybunał dysponował wszystkimi koniecznymi i właściwymi elementami, w tym okolicznościami faktycznymi i krajowymi ramami prawnymi.

81. Dodatkowo przypomnę, że w każdym razie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że art. 28 WE nie ma zastosowania do przepisów krajowych w zakresie zamykania sklepów, które obowiązują wszystkie podmioty gospodarcze prowadzące działalność na terytorium danego kraju i które mają zastosowanie bez rozróżnienia, de iure i de facto, do sprzedaży produktów pochodzenia krajowego i do produktów pochodzących z innych państw członkowskich( ).

82. Co się tyczy art. 43 WE, Trybunał orzekł niedawno zgodność z traktatem dość restrykcyjnych przepisów włoskich dotyczących aptek, które miały o wiele mocniejszy bezpośredni związek ze swobodą przedsiębiorczości aniżeli przepisy zaskarżone w postępowaniu przed sądem krajowym( ).

83. Ponadto nie uważam, aby przepisy regionalne takie jak ustawa regionalna nr 26/2002, mające zastosowanie bez rozróżnienia do wszystkich aptek znajdujących się w danym regionie, należało zaliczyć do środków, które zakazują korzystania ze swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług, utrudniają je lub czynią mniej atrakcyjnym dla przedsiębiorstw pochodzących z innych państw członkowskich. Nie chodzi więc o ograniczenie swobody przedsiębiorczości w rozumieniu definicji podanej przez orzecznictwo Trybunału( ).

84. Moim zdaniem przeciwny wniosek byłby możliwy wyłącznie wówczas, gdyby przepisy dotyczące godzin otwarcia i urlopów były pozbawione przejrzystości lub gdyby ich zastosowanie zależało w sposób determinujący od uprawnień dyskrecjonalnych administracji.

85. E. Sbarigia oraz rząd niderlandzki i Komisja podniosły kwestię zgodności z art. 28 WE lub 43 WE sposobu podejmowania decyzji o przyznaniu odstępstw przewidzianych w art. 10 ust. 2 ustawy regionalnej nr 26/2002, w szczególności uwzględniając przewidziane konsultacje i szerokie uprawnienia dyskrecjonalne przyznane administracji.

86. Moim zdaniem uprawnienia dyskrecjonalne zostały przyznane administracji przez ustawę regionalną nr 26/2002 w szczególności zakresie stosowania odstępstw i zwolnień, o których mowa w art. 2 ust. 6, art. 6, art. 7 ust. 3, art. 8 ust. 1 lit. d), e) i art. 10 ust. 2 ustawy regionalnej nr 26/2002.

87. Oczywiście różne są przypadki, w których administracja ma się wypowiadać w zakresie przyznania odstępstwa lub zwolnienia. Przede wszystkim może się zdarzyć, że istnieje zakaz lub wymóg, który ma zastosowanie ogólne i od którego administracja może przyznać odstępstwa lub zwolnienia wówczas, kiedy spełnione są warunki przewidziane przez ustawę. W takim przypadku przyznanie odstępstwa lub zwolnienia jest prawie automatyczne, bez oceny dyskrecjonalnej ze strony administracji. Z innym przypadkiem mamy do czynienia w sytuacji, kiedy pomimo spełnienia wymaganych warunków umożliwiających skorzystanie z odstępstwa lub zwolnienia, jego przyznanie podlega dyskrecjonalnej decyzji właściwej administracji. Nie chodzi o sytuację wyjątkową. Wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych w zakresie oceny może okazać się konieczne na przykład w sytuacji, kiedy niemożliwe jest przychylenie się do wszystkich wniosków o przyznanie odstępstwa. Trzeci przypadek to sytuacja, w której przepisy nie określają warunków przyznania odstępstwa. W tym ostatnim przypadku uprawnienia dyskrecjonalne administracji mogą być poddane kontroli sądowej pod względem zgodności z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego takimi jak równe traktowanie, bezstronność, proporcjonalność i zakaz nadużycia władzy.

88. Możliwość odstępstwa przewidziana w art. 10 ust. 2 ustawy regionalnej nr 26/2002 zdaje się znajdować w połowie drogi pomiędzy omówionymi ostatnimi dwoma przypadkami. Jest podporządkowana pewnym wymogom geograficznym i proceduralnym. Jak już stwierdziłem, akta sprawy nie zawierają dokładnych informacji dotyczących ewentualnych reguł w zakresie geograficznego rozlokowania punktów aptecznych w regionie Lazio. Ta sama uwaga narzuca się w zakresie wykładni pojęcia „szczególnej strefy miejskiej” dokonanej w praktyce administracyjnej regionu oraz w orzecznictwie krajowym. W każdym razie należy, moim zdaniem, zbadać ten przepis nie w oderwaniu, ale w świetle całości przepisów ustawy regionalnej nr 26/2002. Z takiej perspektywy chodzi o przepis, który w konkretnym przypadku przewiduje szczególne zasady, pośród innych, pociągające za sobą w szczególności możliwość dostosowania godzin otwarcia do okoliczności.

89. W oderwaniu od całości przepisów art. 10 ust. 2 ustawy regionalnej nr 26/2002 mógłby bez wątpienia być krytykowany z powodu braku jasności i precyzji, jednakże badany w świetle całości przepisów zaskarżonej ustawy regionalnej wydaje mi się rozsądny i zrozumiały. W każdym razie nie podzielam krytyki wyrażonej pod adresem jedynego przywołanego w aktach przykładu zastosowania tego przepisu, tj. odstępstwa przyznanego aptece położonej w pobliżu dworca kolejowego Termini, która to krytyka przedstawia tę decyzję jako przejaw podejścia dyskrecjonalnego, nieobiektywnego lub dyskryminującego. Powody przyznania szczególnego statusu aptece znajdującej się w miejscu zbiegu ruchu kolejowego lokalnego, krajowego i międzynarodowego europejskiej metropolii niekoniecznie mogą dać się przełożyć na strefę turystyczną taką jak strefa opisana w sprawie toczącej się przed sądem krajowym( ).

90. Konieczne jest przedstawienie przepisów dotyczących godzin otwarcia i zamknięcia aptek w pełnym kontekście. Na rozprawie przedstawiciel Assiprofar podał pouczający przykład dotyczący dobrowolnych dyżurów nocnych, które zaczynają się około godziny 20. Okres pomiędzy godzinami 20 i 22 odpowiada bowiem szczytowi ruchu w aptekach nocnych, ponieważ w tym regionie znacząca część ludności aktywnej zawodowo wraca do siebie w okresie, kiedy pozostałe apteki są już zamknięte. Ewentualne rozszerzenie godzin otwarcia w ciągu dnia nałożyłoby się na ten najbardziej rentowny okres otwarcia aptek nocnych. Istnieje ryzyko, że odstraszyłoby to chętnych do zapewnienia dobrowolnych dyżurów nocnych w zakresie, w jakim ograniczenia z nimi związane nie byłyby kompensowane zyskiem, jaki wynika dla nich z przywileju otwarcia aptek w tym określonym czasie. W przypadku spadku ilości chętnych do zapewnienia tych usług trzeba by powrócić do systemu obowiązkowych dyżurów.

91. Co się tyczy wreszcie procedury przewidzianej przez ustawę regionalną nr 26/2002, a w szczególności wymaganych konsultacji, jest oczywiste, że wchodzą one w zakres wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych administracji. Udział innych stron nie czyni tej procedury samej w sobie niezgodnej z prawem Unii. Ważne jest jednak, aby taka decyzja podlegała kontroli sądowej, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

92. Uwzględniając sformułowanie odesłania prejudycjalnego, proponuję, aby Trybunał odpowiedział na przedłożone mu pytania w zakresie, w jakim są właściwe, a w każdym razie by ich nie rozszerzał poza granice odesłania prejudycjalnego.

VI – Wnioski

93. Z powodów przedstawionych powyżej wyrażam opinię, że odpowiedź na pytania przedłożone przez Tribunale amministrativo regionale del Lazio powinna brzmieć, jak następuje:

1. Artykuł 49 WE należy interpretować w taki sposób, że nie sprzeciwia się on przepisom regionalnym takim jak sporne przepisy w postępowaniu przed sądem krajowym, które ograniczają dzienny, tygodniowy i roczny wymiar godzin otwarcia aptek.

2. Artykuły 10 WE i 81 WE należy interpretować w taki sposób, że nie sprzeciwiają się one przepisom regionalnym, które przewidują konsultacje z regionalnymi organizacjami związkowymi najbardziej reprezentatywnymi dla aptek publicznych i prywatnych oraz z regionalną izbą aptekarską w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego ustalenia godzin i okresów otwarcia aptek.

3. Pozostałe postanowienia traktatu WE, do których odwołuje się sąd krajowy, nie znajdują zastosowania w sytuacji takiej jak sporna w postępowaniu przed sądem krajowym.