Wydanie tymczasowe

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

NILSA WAHLA

przedstawiona w dniu 20 czerwca 2018 r.( ).

Sprawa C‑256/17

Sandd BV

przeciwko

Autoriteit Consument en Markt

przy udziale:

Koninklijke PostNL BV

[Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przedstawiony przez Rechtbank Rotterdam (sąd rejonowy w Rotterdamie, Niderlandy)]

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Swoboda świadczenia usług– Usługi pocztowe – Operator świadczący usługę powszechną – Zasady taryfowe i przejrzystość rachunków – Obowiązek prowadzenia przez operatora świadczącego usługę powszechną odrębnych rachunków dla każdej usługi wchodzącej w zakres obowiązku świadczenia usługi powszechnej – Orientacja kosztowa cen usług pocztowych – Rozsądna rentowność)





1. Jaki poziom lub rodzaj kontroli nad operatorami świadczącymi pocztowe usługi powszechne jest wymagany na mocy prawa Unii? Taka jest istota pytań przedstawionych przez Rechtbank Rotterdam (sąd rejonowy w Rotterdamie, Niderlandy).

2. Stosunkowo niski poziom kontroli jest popierany przez rząd niderlandzki. Natomiast za stosunkowo wysokim poziomem kontroli opowiada się rząd polski. Odpowiedzi rządu hiszpańskiego i rządu włoskiego wydają się znajdować gdzieś pomiędzy tymi dwoma stanowiskami. Wszystkie rządy opierają swoje stanowiska na brzmieniu dyrektywy 97/67/WE w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług( ).

3. Z perspektywy krajowej, wszystkie one są prawidłowe.

4. W niniejszej opinii prezentuję pogląd, że wymogi nałożone na państwa członkowskie zgodnie z prawem Unii zależą z natury rzeczy od formy i zakresu obowiązku świadczenia usługi powszechnej, wybranej przez poszczególne państwa członkowskie. Ponadto, opracowując projekt dyrektywy 97/67 oraz szeregu jej zmian, prawodawca unijny celowo nie zharmonizował pewnych aspektów świadczenia usług pocztowych ze względu na specyficzne warunki krajowe.

I. Ramy prawne

A. Prawo Unii

5. Dyrektywa 97/67 została uchwalona z zamiarem stopniowego otwierania rynku usług pocztowych na konkurencję. Od tego czasu była dwukrotnie znacząco nowelizowana, w drodze dyrektywy 2002/39/WE( ) oraz dyrektywy 2008/6/WE( ).

1. Dyrektywa 97/67 (ze zmianami)

6. Artykuł 3 dyrektywy 97/67 ustanawia powszechną usługę pocztową:

„1. Państwa członkowskie zapewnią, by użytkownicy korzystali z prawa do usług powszechnych obejmujących ciągłe świadczenie usług pocztowych o określonej jakości we wszystkich punktach na swoich obszarach, po przystępnych cenach dla wszystkich użytkowników.

[…]

4. Każde państwo członkowskie podejmie działania konieczne do zapewnienia, by usługi powszechne obejmowały przynajmniej następujące świadczenia:

– przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek pocztowych do dwóch kilogramów,

– przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie paczek pocztowych do 10 kilogramów,

– usługi obejmujące przesyłki polecone i przesyłki wartościowe.

[…]”

7. Artykuł 7 dotyczy finasowania usług powszechnych i stanowi:

„1. Państwa członkowskie nie udzielają ani nie utrzymują w mocy wyłącznych lub szczególnych praw w zakresie ustanawiania i świadczenia usług pocztowych. Państwa członkowskie mogą finansować świadczenie usług powszechnych zgodnie z jednym lub kilkoma sposobami określonymi w ust. 2, 3 i 4 lub z wszelkimi innymi sposobami zgodnymi z Traktatem.

2. Państwa członkowskie mogą zapewniać świadczenie usług powszechnych przez zamówienie takich usług zgodnie z odnośnymi zasadami i przepisami w zakresie zamówień publicznych, w tym dialogiem konkurencyjnym lub procedurami negocjacyjnymi z publikacją lub bez publikacji ogłoszenia o zamówieniu […].

3. Jeżeli państwo członkowskie ustali, że obowiązki świadczenia usługi powszechnej określone niniejszą dyrektywą pociągają za sobą koszt netto, (…) i stanowią nieuzasadnione obciążenie finansowe dla operatora(-ów) świadczącego(-ych) usługę powszechną, może wówczas wprowadzić:

(a) mechanizm rekompensat dla takiego(-ch) przedsiębiorstwa (przedsiębiorstw) z funduszy publicznych; lub

(b) mechanizm podziału kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej między operatorów świadczących usługi lub użytkowników.

4. Jeżeli koszt netto zostaje podzielony zgodnie z ust. 3 lit. b), państwa członkowskie mogą ustanowić fundusz kompensacyjny […].

[…]”

8. Artykuł 12 dyrektywy 97/67 brzmi następująco:

„Państwa członkowskie podejmują działania w celu zapewnienia, że taryfy dla każdej z usług należących do usług powszechnych są zgodne z następującymi zasadami:

– ceny są przystępne i zapewniają wszystkim użytkownikom, niezależnie od położenia geograficznego i z uwzględnieniem specyficznych warunków krajowych, dostęp do świadczonych usług. Państwa członkowskie mogą utrzymać lub wprowadzić bezpłatne świadczenie usługi pocztowej dla niewidomych i niedowidzących,

– ceny są zorientowane na koszty i stanowią zachętę do efektywnego świadczenia usług powszechnych. Ilekroć jest to konieczne dla ochrony ogólnego interesu publicznego, państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o stosowaniu jednolitej taryfy na całym terytorium kraju lub w stosunku do usług w obrocie zagranicznym świadczonych według taryfy jednoskładnikowej oraz do innych przesyłek pocztowych,

– zastosowanie jednolitej taryfy nie wyklucza prawa operatora(-ów) świadczącego (-ych) usługę powszechną do zawierania z użytkownikami indywidualnych umów o cenach,

– taryfy są przejrzyste i niedyskryminujące,

– w każdym przypadku, gdy operatorzy świadczący usługę powszechną stosują taryfy specjalne, na przykład na usługi dla podmiotów gospodarczych, podmiotów wysyłających przesyłki masowe lub firm zbierających pocztę od różnych użytkowników, będą stosować zasady przejrzystości i niedyskryminacji zarówno w odniesieniu do taryf, jak i do związanych z nimi warunków. […]”

9. Artykuł 14 stanowi:

„1. Państwa członkowskie przyjmują środki niezbędne do zapewnienia zgodności rachunkowości operatorów świadczących usługę powszechną z przepisami niniejszego artykułu.

2. Operator(-rzy) świadczący usługę powszechną prowadzi(-dzą) odrębne rachunki w swoich wewnętrznych systemach rachunkowości, tak aby wyraźnie odróżnić każdą usługę i produkt, które wchodzą w zakres usługi powszechnej, od tych, które nie wchodzą w ten zakres. Ta rozdzielność księgowa wykorzystywana jest przy obliczaniu przez państwa członkowskie kosztów netto usługi powszechnej. Takie wewnętrzne systemy rachunkowości funkcjonują na podstawie konsekwentnie stosowanych i obiektywnie uzasadnionych zasad rachunku kosztów.

3. Bez uszczerbku dla ust. 4 w systemach rachunkowości, o których mowa w ust. 2, koszty alokowane są w następujący sposób:

(a) koszty, które można bezpośrednio przypisać do określonej usługi lub produktu, zostają tak przypisane;

(b) koszty wspólne, to znaczy koszty, których nie można bezpośrednio przypisać do określonej usługi lub produktu, są alokowane w następujący sposób

(i) w miarę możliwości koszty wspólne są alokowane na podstawie bezpośredniej analizy pochodzenia tych kosztów;

(ii) jeżeli bezpośrednia analiza nie jest możliwa, kategorie kosztów wspólnych są alokowane na podstawie pośredniego powiązania z inną kategorią kosztów lub grupą kategorii kosztów, dla których możliwe jest bezpośrednie przypisanie lub alokacja; pośrednie powiązanie opiera się na porównywalnych strukturach kosztów,

(iii) jeżeli nie można znaleźć bezpośredniego ani pośredniego sposobu alokacji kosztów, dana kategoria kosztów jest alokowana na podstawie ogólnego współczynnika obliczonego jako stosunek wszystkich wydatków bezpośrednio lub pośrednio przypisanych lub alokowanych do każdej z usług powszechnych z jednej strony i do pozostałych usług z drugiej strony;

(iv) koszty wspólne, które muszą być ponoszone w przypadku świadczenia zarówno usług powszechnych, jak i usług niemających takiego charakteru, należy odpowiednio alokować; te same czynniki kosztowe mają zastosowanie w odniesieniu zarówno do usług powszechnych, jak i usług niemających takiego charakteru.

4. Inne systemy rachunku kosztów mogą być zastosowane jedynie wówczas, gdy są zgodne z ust. 2 i zostały zatwierdzone przez krajowy organ regulacyjny. Przed ich zastosowaniem należy powiadomić Komisję.

5. Krajowe organy regulacyjne zapewnią, by zgodność z jednym z systemów rachunku kosztów opisanych w ustępach 3 i 4 została zweryfikowana przez właściwy organ, który jest niezależny od organu świadczącego usługi powszechne. Państwa członkowskie zapewnią, by oświadczenie w sprawie zgodności było okresowo publikowane.

[…]

7. Na żądanie, szczegółowe informacje dotyczące rachunkowości uzyskiwane z powyższych systemów będą udostępniane w sposób poufny krajowemu organowi regulacyjnemu i Komisji.

8. Jeżeli dane państwo członkowskie nie stosowało mechanizmu finansowania świadczenia usługi powszechnej, dozwolonego na podstawie art. 7, oraz jeżeli krajowy organ regulacyjny jest przekonany, że żaden z wyznaczonych operatorów świadczących usługę powszechną w tym państwie członkowskim nie otrzymuje pomocy państwa w formie ukrytej ani żadnej innej oraz że konkurencja na rynku jest w pełni rzeczywista, krajowy organ regulacyjny może podjąć decyzję o niestosowaniu wymogów niniejszego artykułu.

[…]”

10. Artykuł 22 ust. 3 stanowi między innymi:

„Państwa członkowskie zapewniają istnienie na poziomie krajowym efektywnych mechanizmów dających każdemu użytkownikowi lub operatorowi świadczącemu usługi pocztowe, którego dotyczy decyzja krajowego organu regulacyjnego, prawo do odwołania się od takiej decyzji do jednostki odwoławczej niezależnej od zaangażowanych stron. […]”

11. Załącznik nr I do dyrektywy 97/67 zawiera w wskazówki dotyczące obliczania ewentualnych kosztów netto usługi powszechnej. Stanowi on m.in., że wyliczenie kosztów netto powinno uwzględniać „wszystkie […] istotne elementy, w tym wszelkie korzyści niematerialne i korzyści rynkowe dla operatora świadczącego usługi pocztowe wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, prawo do rozsądnego zysku i zachęty do zwiększania efektywności pod względem kosztów”.

2. Dyrektywa 2008/6

12. Preambuła do dyrektywy 2008/6 stanowi między innymi:

„(38) Zarówno ze względu na równowagę finansową usługi powszechnej, jak i na ograniczanie zakłóceń na rynku, w całkowicie konkurencyjnym środowisku ważne jest, aby od zasady, że ceny odzwierciedlają normalne warunki i koszty komercyjne, odstępowano jedynie w celu ochrony interesu publicznego. […]

[…]

(40) Ze względu na specyfikę krajową związaną z regulacją warunków, w których wyznaczony operator świadczący usługę powszechną musi działać w całkowicie konkurencyjnym środowisku, właściwe jest pozostawienie państwom członkowskim swobody decyzji, w kwestii jak najlepiej monitorować subsydiowanie skrośne.

(41) Z uwagi na przejście do całkowicie konkurencyjnego rynku oraz w celu uniknięcia negatywnego wpływu subsydiowania skrośnego na konkurencję właściwe jest wymaganie od państw członkowskich, aby utrzymały wobec operatorów świadczących usługę powszechną obowiązek prowadzenia odrębnych i przejrzystych rachunków, z zastrzeżeniem niezbędnych modyfikacji.

Dzięki temu obowiązkowi krajowe organy regulacyjne, organy ds. konkurencji i Komisja powinny dysponować informacjami niezbędnymi do podejmowania decyzji dotyczących usługi powszechnej oraz do monitorowania sprawiedliwych warunków rynkowych do czasu zaistnienia rzeczywistej konkurencji. Współpraca między krajowymi organami regulacyjnymi nad dalszym rozwojem wzorców odniesienia i wytycznych w tej dziedzinie powinna przyczynić się do zharmonizowanego stosowania tych zasad.

Dzięki prowadzeniu oddzielnych i przejrzystych rachunków państwa członkowskie i ich krajowe organy regulacyjne powinny uzyskać szczegółowe informacje dotyczące rachunkowości wystarczające do tego, aby:

– przyjąć decyzje dotyczące usługi powszechnej,

– móc je wykorzystać podczas określania, czy nałożone obowiązki świadczenia usługi powszechnej pociągają za sobą koszty netto i stanowią nieuzasadnione obciążenie finansowe dla operatorów świadczących usługę powszechną

– zapewnić spełnianie przez taryfy stosowane wobec usługi powszechnej zasad taryfowych określonych w niniejszej dyrektywie

– zapewnić zgodność z zasadami dotyczącymi kosztów końcowych określonymi w niniejszej dyrektywie oraz

– monitorować uczciwe warunki rynkowe do czasu zaistnienia rzeczywistej konkurencji”.

B. Prawo niderlandzkie

1. Postwet 2009

13. Artykuł 22 Postwet 2009 (niderlandzkiej ustawy prawo pocztowe, zwanej dalej „Postwet 2009”) zobowiązuje operatora świadczącego powszechną usługę pocztową do ustanowienia systemu rachunkowości z rozróżnieniem kosztów i przychodów związanych z powszechną usługą pocztową od kosztów i przychodów z innej działalności. Co więcej, taka informacja księgowa powinna być udostępniana Autoriteit Consument en Markt (niderlandzkiemu urzędowi ochrony konsumentów i rynku, zwanemu dalej „ACM”).

14. Artykuł 23 ust. 1 nakłada na operatora świadczącego powszechna usługę pocztową obowiązek przedstawienia ACM rocznego sprawozdania w sprawie wdrażania powszechnej usługi pocztowej. Sprawozdanie to powinno zawierać zarówno informacje o jakości świadczonych usług. jak też przegląd kosztów i przychodów z tytułu świadczenia powszechnej usługi pocztowej.

15. Ponadto art. 25 ust. 2 stanowi, że opłaty pocztowe muszą opierać się na „rzeczywistych kosztach świadczenia powszechnej usługi pocztowej i rozsądnym zysku”.

16. Zgodnie z art. 25 ust. 3 organ regulacyjny wylicza corocznie marżę dla cenników jaka przysługuje operatorowi powszechnej usługi pocztowej.

17. Artykuł 25 ust. 5 stanowi, że właściwy minister może, na dany rok, w drodze rozporządzenia ministerialnego ustalić marżę dla cennika na podstawie decyzji ad hoc, jeżeli zostanie to uznane za niezbędne w celu spełnienia wymogu, aby cenniki były oparte na kosztach.

2. Postregeling 2009

18. Postregeling 2009 (niderlandzkie rozporządzenie pocztowe, zwane dalej „Postregeling 2009”) to rozporządzanie ministerialne, w którym zostały ustanowione szczegółowe kryteria odnośnie do systemu księgowania kosztów operatorów świadczących powszechne usługi pocztowe.

19. Postregeling 2009 ustanawia w szczególności standardy odnośnie do systemów księgowania, a szczegółowo, wskazuje szereg typów kosztów, jakie powinny być przypisane powszechnej usłudze pocztowej (art. 7 i 8). Ponadto wskazuje ono, jak ustalany jest pułap cenowy w zakresie obowiązku świadczenia powszechnej usługi pocztowej (art. 14–14d).

II. Stan faktyczny, postępowanie i pytania prejudycjalne

20. Zarówno skarżąca w postępowaniu głównym, Sandd BV (zwana dalej „Sanddem”) jak i Koninklijke PostNL BV (zwana dalej „PostNL”) prowadzą działalność gospodarczą w Niderlandach w sektorze komercyjnych usług pocztowych. PostNL jest także wyznaczonym operatorem świadczącym powszechne usługi pocztowe w Niderlandach.

21. W dniu 25 sierpnia 2015 r. PostNL przedstawiła ACM system księgowania kosztów w zakresie obowiązku świadczenia usług powszechnych.

22. Decyzją z dnia 14 września 2015 r. ACM, stwierdziwszy, że system księgowania kosztów PostNL jest zgodny z art. 7–7d Postregeling 2009, na podstawie art. 14–14e Postregeling 2009 ustalił pułap cenowy powszechnych usług pocztowych oferowanych przez PostNL. Sandd zakwestionował decyzję ustalającą pułap podstawowy, pułap uzupełniający i pułap łączny.

23. W dniu 14 czerwca 2016 r., ACM uznała odwołanie Sanddu za bezzasadne. Wobec tego Sandd wniósł skargę na decyzję ACM do sądu odsyłającego.

24. Sandd podniósł w postępowaniu głównym przed sądem odsyłającym, że ACM popełnił błąd zgadzając się na brak zachowania w ramach systemu księgowania kosztów PostNL odrębności rachunkowej pomiędzy poszczególnymi usługami składającymi się na pocztową usługę powszechną, gdyż jest to sprzeczne z art. 14 ust. 2 dyrektywy 97/67. Sandd podniósł także, że przy ustalaniu pułapu cenowego ACM popełnił błąd pozostawiając PostNL swobodę pozwalającą na uśrednienie cen poszczególnych usług. Taka swoboda nie powinna przysługiwać, gdyż art. 12 dyrektywy 97/67 (jak też mające zastosowanie przepisy krajowe) ustanawiają wymóg, aby ceny poszczególnych usług odzwierciedlały koszty. Ponadto Sandd podniósł, że przy ustalaniu pułapu cen ACM popełnił błąd, wychodząc od stałej ustawowej stopy rentowności w wysokości 11.11%, co było sprzeczne z założeniem dyrektywy 97/67, że powszechna usługa pocztowa powinna odzwierciedlać koszty.

25. Wobec wątpliwości dotyczących właściwej wykładni prawa Unii, Rechtbank Rotterdam (sąd rejonowy w Rotterdamie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„(1) Czy art. 14 ust. 2 [dyrektywy 97/67] zmienionej [dyrektywą 2008/6] należy interpretować w taki sposób, że można na jego podstawie wyciągnąć wniosek, iż krajowe przepisy ustawowe i wykonawcze winny przewidywać, że operator(-rzy) świadczący usługę powszechną prowadzi(-dzą) odrębne rachunki w swoich wewnętrznych systemach rachunkowości, tak aby wyraźnie odróżnić każdą usługę i produkt, które wchodzą w zakres usługi powszechnej, od tych, które nie wchodzą w ten zakres, czy też na podstawie tego przepisu można jedynie wyciągnąć wniosek, że w ramach takiego systemu rachunkowości należy być w stanie wyodrębnić, z jednej strony, usługi i produkty składające się na usługę powszechną, i, z drugiej strony, usługi i produkty, które się na nią nie składają?

(2) Czy art. 12 zdanie pierwsze i tiret drugie [dyrektywy 97/67] zmienionej [dyrektywą 2008/6] należy interpretować w taki sposób, że cenę każdej poszczególnej usługi składającej się na usługę powszechną należy ustalać w taki sposób, by odzwierciedlała ona koszty?

(3) Czy określony w art. 12 zdanie pierwsze i tiret drugie [dyrektywy 97/67] zmienionej [dyrektywą 2008/6] wymóg, zgodnie z którym ceny muszą być ustalane w taki sposób, aby odzwierciedlały one koszty i stanowiły zachętę do efektywnego świadczenia usług powszechnych, pozostaje w sprzeczności z ustaleniem na czas nieokreślony stałej stopy rentowności, za pomocą której zwiększane są koszty powszechnej usługi pocztowej do celów pułapu cenowego?

26. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez Sandd, PostNL, rząd niderlandzki, rząd hiszpański, rząd włoski oraz rząd polski, jak też Komisję. Sandd, PostNL, rząd niderlandzki oraz Komisja przedstawiły swoje argumenty także ustnie podczas rozprawy w dniu 11 kwietnia 2018 r.

III. Analiza

27. Minęło już ponad 10 lat, od kiedy dyrektywa 97/67 została po raz ostatni znowelizowana w ramach kolejnego kroku w kierunku liberalizacji rynków usług pocztowych w Unii Europejskiej. Od tego czasu, zgodnie z moją wiedzą, Trybunał miał sposobności dokonywać wykładni tej dyrektywy jedynie w kilku sprawach i nigdy nie zawnioskowano do niego o dokonanie wykładni art. 12 lub art. 14 dyrektywy 97/67.

28. Niniejszy spór, jak się wydaje, został spowodowany obawą Sanddu, że PostNL może dotować niektóre z swoich usług podlegających konkurencji z dochodów uzyskanych w wyniku świadczenia powszechnej usługi pocztowej w Niderlandach. Sandd i PostNL są bezpośrednimi konkurentami w obszarze świadczenia komercyjnych nieekspresowych usług pocztowych w Niderlandach i obie spółki posiadają krajową sieć dostaw.

29. Jak Sandd przedstawił w swoich uwagach na piśmie, koszt standardowych znaczków wydawanych przez PostNL w ramach jej obowiązku świadczenia usługi powszechnej w ostatnich latach stale wzrastał z kwoty 0,44 EUR w 2010 r. do 0,78 EUR w roku 2017. Jednakże ceny PostNL za standardowe, nie ekspresowe komercyjne usługi pocztowe pozostawały w tym samym okresie stabilne, utrzymując się na poziomie poniżej 0,40 EUR. Sandd podnosi, że tę rozbieżność w ustalaniu cen można tłumaczyć jedynie selektywną lub niedokładną kalkulacją PostNL, sugerując tym samym, że PostNL wykorzystuje dotacje z sektora usług powszechnych w celu zwiększenia swojej konkurencyjności w przyciąganiu klientów komercyjnych. Starając się zleźć dowody na te podejrzenia, Sandd twierdzi, że Post NL powinna dostarczyć bardziej szczegółowej informacji księgowej do krajowego organu regulacyjnego. Wymóg ten Sandd wywodzi z art. 14 dyrektywy 97/67. Sandd podnosi także, że takiej dotacji można by w ogóle uniknąć, gdyby ceny za każdą usługę lub każdy produkt oferowane przez PostNL odzwierciedlały koszty, który to wymóg nakłada art. 12 dyrektyw 97/67.

30. Na pierwszy rzut oka argumenty Sanddu mogą się wydawać przekonujące. Zresztą w jaki sposób bardziej szczegółowa informacja księgowa tudzież bardziej rygorystyczna orientacja kosztowa miałyby być sprzeczne z kontrolowanym przejściem do w pełni konkurencyjnego rynku, o którym mowa w dyrektywie 97/67? Jednakże, moim zdaniem, argumenty Sanddu nie ostają się w świetle zasad i celów gospodarczych leżących u podstaw konstrukcji powszechnej usługi pocztowej ustanowionej w prawie Unii.

31. W dalszej części zajmę się najpierw zasadami i celami leżącymi u podstaw dyrektywy 97/67, określając jednocześnie granice rynku wewnętrznego usług pocztowych w Unii Europejskiej. Następnie zajmę się po kolei każdym z przedstawionych pytań.

A. Zasady i cele leżące u podstaw dyrektywy 97/67

32. W lipcu 1995 r. Komisja po raz pierwszy przedstawiła propozycje środków wprowadzających wspólne normy dla rozwoju sektora pocztowego i poprawy jakości usług, jak również stopniowego otwierania krajowych rynków pocztowych na konkurencję w kontrolowany sposób. Podstawą wniosku było długoterminowe zagwarantowanie usługi pocztowej jako usługi powszechnej. Miało to zapewnić dostęp do usług pocztowych o określonej jakości po przystępnych cenach, również na obszarach wiejskich lub słabo zaludnionych, na których ceny nie zawsze pokrywają koszty świadczenia tej usługi. Z tego powodu przyjęto koncepcję, aby zastrzec pewne usługi pocztowe na rzecz operatora świadczącego usługi powszechne, który wobec tego nie miałby konkurencji w tym sektorze. Takie progresywne i stopniowe otwieranie rynków usług pocztowych dawało operatorom świadczącym usługi powszechne wystarczająco dużo czasu na wdrożenie koniecznych środków modernizujących i restrukturyzacyjnych przy jednoczesnym zapewnieniu świadczenia usług powszechnych na zrównoważonych finansowano warunkach( ).

33. Środki te zostały przyjęte w formie dyrektywy 97/67 w grudniu 1997 r.

34. Jako następny krok w ramach stopniowego otwierania krajowych rynków pocztowych, dyrektywa 2002/39 w większym stopniu ograniczyła usługi, które mogły być zastrzeżone dla operatorów świadczących usługę powszechną, a także w szczególności wprowadziła zakaz subsydiów krzyżowych z sektora usług zastrzeżonych do sektora usług, które nie wchodzą w ten zakres.

35. W 2006 r. Komisja przedstawiła projekt trzeciej dyrektywy pocztowej, która została następnie uchwalona jako dyrektywa 2008/6. Nowa dyrektywa zniosła wszelkie usługi zastrzeżone i otwarła cały rynek usług pocztowych (w tym usług objętych obowiązkiem świadczenia usług powszechnych) na konkurencję. Uznając jednakże potrzebę zapewnienia usług pocztowych po przystępnej cenie niezależnie od rentowności dla operatora, utrzymano obowiązek usługi powszechnej. Ze względu na to, że finansowanie tego obowiązku nie było już możliwe w drodze usług zastrzeżonych, w dyrektywie 2008/6 zamieszczono przepis, obecnie art. 7 dyrektywy 79/67, który umożliwia inne sposoby finansowania usług powszechnych.

36. Obowiązek świadczenia usługi powszechnej, taki jak jest obecnie zdefiniowany w dyrektywie 97/67, obejmuje ciągłe świadczenie usług pocztowych o określonej jakości na całym terytorium państw członkowskich po przystępnych cenach dla przesyłek pocztowych do dwóch kilogramów i paczek pocztowych do 10 kg, a także usług związanych z przesyłkami poleconymi i przesyłkami ubezpieczonymi. Pocztowe usługi powszechne obejmują także zapewnienie punktów kontaktowych i punktów dostępu z uwzględnieniem potrzeb użytkowników. Usługi pocztowe, w szczególności zaś przyjmowanie i doręczanie, muszą być gwarantowane co najmniej przez pięć dni roboczych w tygodniu, poza wyjątkowymi okolicznościami( ). Ponadto państwa członkowskie mogą utrzymać lub wprowadzić bezpłatne świadczenie usługi pocztowej dla niewidomych i niedowidzących( ) lub wprowadzić inne dodatkowe wymogi wobec obowiązku usługi powszechnej.

37. Biorąc pod uwagę różnice geograficzne, infrastrukturalne i w zakresie warunków rynkowych pomiędzy państwami członkowskimi, te ostatnie są, w pewnym stopniu, zobowiązane do określenia zakresu obowiązku świadczenia usługi powszechnej. Dyrektywa 97/67 ustanawia jedynie minimalny poziom usług, jakie muszą być świadczone( ). Państwa członkowskie mogą zatem zwiększyć zakres obowiązku usługi powszechne, przykładowo w drodze wprowadzenia dodatkowego dnia na dostawy przesyłek w każdym tygodniu( ).

38. Ponadto państwa członkowskie muszą przyjąć mechanizm finansowania świadczenia usług powszechnych, wybierając któryś ze sposobów określonych w art. 7 dyrektywy 97/67( ) lub też dowolny inny sposób („wszelkimi innymi sposobami”) zgodny z Traktatem( ), co umożliwia państwom członkowskim dostosowanie finansowania powszechnych usług pocztowych do warunków rynkowych panujących na ich terytorium.

39. Przy wyborze finansowania obowiązku świadczenia usługi powszechnej państwa członkowskie muszą uwzględnić szereg czynników. Nie tylko, że warunki usługi powszechnej zależą w dużej mierze od specyficznych czynników krajowych, takich jak uwarunkowania geograficzne, gęstość zaludnienia i infrastruktura, lecz ponadto dyrektywa 97/67 wymaga, aby świadczenie usługi powszechnej było efektywne kosztowo( ). Ustanawiając wymóg usługi powszechnej, państwa członkowskie muszą zatem równoważyć potrzebę wprowadzenia zachęt do efektywności ekonomicznej z potrzebą zagwarantowania świadczenia usług powszechnych, w szczególności poprzez udostępnienie środków koniecznych do tego, by mogły one działać na zrównoważonych finansowo warunkach( ).

40. Chociaż dotowanie nierentownych elementów usługi powszechnej za pomocą zastrzeżonego sektora zostało zniesione dyrektywą 2008/6, subsydiowanie krzyżowe pozostaje jedną z głównych form finansowania obowiązku świadczenia usługi powszechnej w państwach członkowskich. Operatorzy świadczący usługę powszechną subsydiują zatem nierentowne elementy obowiązku świadczenia usługi powszechnej – takie jak usługi pocztowe na słabo zaludnionych terenach – poprzez bardziej rentowne elementy obowiązku usługi powszechnej, które najczęściej występują na terenach gęsto zaludnionych.

41. Ze względu na to, że dyrektywa 97/67 nie harmonizuje dokładnego zakresu ani finansowania powszechnej usługi pocztowej, wymaga ona od państw członkowskich podjęcia ważnych decyzji w zakresie obranej polityki. Tym samym prawodawca Unii uznaje istniejące różnice pomiędzy różnymi krajowymi rynkami usług pocztowych.

42. W celu zapewnienia ciągłości świadczenia usługi powszechnej przewidzianej w dyrektywie 97/67, zarówno ustanawiając warunki powierzania świadczenia usług powszechnych, jak również finansowania usługi powszechnej, państwa członkowskie muszą przestrzegać zasad przejrzystości, niedyskryminacji i proporcjonalności( ). W przeciwieństwie do tego, co sugerują uwagi PostNL, zasady te nie stanowią li tylko niewiążących wytycznych, lecz muszą być przestrzegane przez państwa członkowskie podczas kontroli operatora świadczącego usługi powszechne. Jest to tym bardziej istotne, że w wielu państwach członkowskich operatorem świadczącym usługę powszechną jest „urzędujący” operator pocztowy, którego właścicielem jest często państwo.

43. Ponadto, zakres uznania przysługujący państwom członkowskim przy określaniu usług powszechnych na ich terytorium jest dodatkowo ograniczony przez zastosowanie postanowień Traktatu, a w szczególności jego postanowień w sprawie konkurencji i swobody świadczenia usług( ). Operator świadczący usługę powszechną, który naruszy przepisy prawa konkurencji podlega sankcjom na mocy prawa Unii( ), niezależnie od rozwiązania wybranego do świadczenia usług powszechnych przez dane państwo członkowskie. Ponadto unijne zasady dotyczące pomocy publicznej zapewniają, że operator świadczący powszechną usługę pocztową nie otrzyma nienależnych korzyści w porównaniu z jego konkurentami( ).

44. Mając na uwadze powyższe, poniżej zajmę się przedstawionymi pytaniami prejudycjalnymi.

B. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego: wymogi z zakresu rachunkowości wynikające z art. 14 dyrektywy 97/67

45. Przez swoje pierwsze pytanie sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, jak szczegółowa powinna być wewnętrzna rachunkowość operatora świadczącego usługę powszechną; a dokładniej, czy dyrektywa 97/67 wymaga, aby państwa członkowskie nakładały na operatorów świadczących usługę powszechną obowiązek prowadzenia odrębnych rachunków dla poszczególnych usług lub produktów wchodzących w zakres usługi powszechnej.

46. Sandd twierdzi, że różnicę cen między znaczkami wydawanymi przez PostNL w ramach jej obowiązku świadczenia usługi powszechnej a ceną jednostkową jej usług komercyjnych można wytłumaczyć jedynie selektywnym lub niedokładnym kalkulowaniem kosztów przez PostNL. Wobec oddalania przez niderlandzki organ regulacyjny skargi Sanddu w tym przedmiocie, Sandd wydaje się sugerować w postępowaniu głównym, że rachunkowość PostNL nie jest wystarczająco szczegółowa, by krajowy organ regulacyjny właściwie ocenił alokację kosztów pomiędzy usługą powszechną a usługą niepowszechną, z tego powodu, że operator świadczący usługę powszechną wylicza jedynie łączne koszty poniesione przy świadczeniu usługi powszechnej z jednej strony, a z drugiej strony łączne koszty poniesione przy świadczeniu usług komercyjnych. Sandd twierdzi, że taka praktyka księgowa stanowi naruszenie art 14 dyrektywy 97/67, który wymaga, aby operatorzy świadczący usługę powszechną „prowadzili odrębne rachunki w swoich wewnętrznych systemach rachunkowości, tak aby wyraźnie odróżnić każdą usługę i produkt, które wchodzą w zakres usługi powszechnej, od tych, które nie wchodzą w ten zakres”.

47. Sandd rozumie to w ten sposób, że koszty związane z każdą poszczególną usługą lub produktem powinny być wykazane odrębnie w rachunkach wewnętrznych operatora świadczącego usługę powszechną. Jednakże PostNL podnosi, że z celów, kontekstu i genezy art. 14 wynika, że przepis ten nie zawiera takiego obowiązku,

48. Jak zauważył sąd odsyłający, sporny przepis jest nieco niejednoznaczny w tym zakresie. W angielskiej wersji językowej art. 14 mowa jest o „each of the services and products which are part of the universal service” [w wersji polskiej: „każdą usługę i produkt, które wchodzą w zakres usługi powszechnej”]. W tym kontekście wyraz „each” („każda”) może być rozumiany zarówno jako „each individual” („każda poszczególna”), ale również jako „every one” lub „all” („wszelka”). Tej dwuznaczności nie można usunąć w drodze sięgnięcia do innej wersji językowej dyrektywy 97/67. Niektóre wersje językowe przyjmują bowiem odpowiednik określenia „each”, w innych mowa jest zaś o „wszystkich usługach i produktach” lub też po prostu o „z jednej strony, usługach i produktach, które wchodzą w skład usługi powszechnej, a z drugiej strony, usługach i produktach, które do niej nie należą”, a więc nie uszczegóławiają one, czy rozdział księgowości powinien być dokonywany między każdą poszczególną usługą lub każdym poszczególnym produktem w ramach usługi powszechnej, czy raczej pomiędzy usługami i produktami usługi powszechnej ogółem, a innymi usługami i produktami oferowanymi przez operatora świadczącego usługę powszechną.

49. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału sformułowania użytego w jednej z wersji językowych przepisu prawa Unii nie można traktować jako jedynej podstawy jego wykładni lub przyznawać mu w tym zakresie pierwszeństwa względem innych wersji językowych. Przepisy prawa Unii należy interpretować i stosować w sposób jednolity w świetle wersji sporządzonych we wszystkich językach urzędowych Unii. W takim przypadku, gdy wystąpiły rozbieżności między różnymi wersjami językowymi aktu prawa Unii, dany przepis należy interpretować z uwzględnieniem ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego przepis ten jest częścią( ).

50. Artykuł 14 w obecnej formie został wprowadzony w drodze dyrektywy 2008/6, gdzie zniesiono usługi zastrzeżone i wprowadzono nowe mechanizmy finansowania obowiązku świadczenia usługi powszechnej. Przepis ten określa pewne wymogi odnośnie do wewnętrznych systemów rachunkowości operatów świadczących usługi powszechne.

51. Dodatkowo, oprócz zobowiązania operatorów świadczących usługi powszechne do prowadzenia odrębnych rachunków dla usługi powszechnej i dla ich działalności komercyjnej, art. 14 ustanawia również zasady alokacji kosztów poniesionych z tytułu świadczenia usługi powszechnej( ). W miarę możliwości koszty, które można bezpośrednio przypisać do określonej usługi lub produktu, powinny zostać tak przypisane( ). Gdy nie jest to możliwe, koszty należy przypisać na podstawie analizy pochodzenia tych kosztów, pośredniego powiązania lub ogólnego współczynnika( ). Koszty wspólne, które muszą być ponoszone w przypadku świadczenia zarówno usług powszechnych, jak i usług niemających takiego charakteru, należy „alokować odpowiednio”, podczas gdy „te same czynniki kosztowe mają zastosowanie w odniesieniu zarówno do usług powszechnych, jak i usług niemających takiego charakteru”( ).

52. Jeżeli chodzi o cel tego przepisu, to z art. 14 ust. 2 zdanie drugie jasno wynika, że informacje księgowe wymagane przez przepis mają być „wykorzystywane przy obliczaniu przez państwa członkowskie kosztów netto usługi powszechnej.” Załącznik I do dyrektywy 97/67 zawiera dalsze wskazówki dotyczące obliczania „ewentualnych” kosztów netto usługi powszechnej, jeśli zostaną poniesione. Zatem wyliczenie kosztów netto usługi powszechnej powinno uwzględniać wszystkie istotne elementy, w tym wszelkie „korzyści niematerialne i korzyści rynkowe” dla operatora świadczącego usługi powszechne( ). Załącznik I wyjaśnia tym samym, że obliczanie kosztów netto usługi powszechnej nie jest jedynie czynnością księgową, tylko że wymagana jest globalna ocena rynku pocztowego.

53. Ponadto, obowiązek prowadzenia odrębnych rachunków z art. 14 ma na celu „uniknięcie negatywnego wpływu subsydiowania skrośnego na konkurencję”( ). Informacje księgowe powinny pomagać państwom członkowskim i krajowym organom regulacyjnym (i) przyjąć decyzje dotyczące usługi powszechnej; (ii) określić, czy nałożone obowiązki świadczenia usługi powszechnej pociągają za sobą koszty netto i stanowią nieuzasadnione obciążenie finansowe dla operatorów świadczących usługę powszechną; (iii) zapewnić spełnianie przez taryfy stosowane wobec usługi powszechnej zasad taryfowych określonych w dyrektywie 2008/6; (iv) zapewnić zgodność z zasadami dotyczącymi kosztów końcowych określonymi w dyrektywie 2008/6, oraz (v) monitorować uczciwe warunki rynkowe do czasu zaistnienia rzeczywistej konkurencji( ).

54. Wszystkie te środki przyczyniają się do realizacji głównego celu: przejścia do w pełni konkurencyjnego rynku usług pocztowych. Z uwagi na fakt, że rynki pocztowe były tradycyjnie ukształtowane na zasadach monopolu, przejście to powinno następować stopniowo i pod nadzorem( )

55. Państwa członkowskie i ich organy regulacyjne odgrywają zasadniczą rolę w monitorowaniu przechodzenia do w pełni konkurencyjnego rynku( ). Dyrektywa 97/67 stanowi jedynie pewien zestaw ogólnych zasad przyjętych na szczeblu Unii, natomiast określenie szczegółowych procedur należy do państw członkowskich, które powinny mieć swobodę wyboru systemu najlepiej pasującego do ich własnych warunków( ). A warunki w poszczególnych państwach członkowskich są zróżnicowane.

56. Na przykład, koszt netto usługi powszechnej różni się znacznie w poszczególnych państwach członkowskich( ). Wynika to z różnych warunków rynkowych oraz wyborów polityk w państwach członkowskich. Dla przykładu koszt netto usługi powszechnej może wynosić zero w przypadku, gdy (materialne lub niematerialne) korzyści wynikające ze świadczenia usługi powszechnej mogą przeważać nad kosztem. Nawet mimo tego, że operator świadczący usługę powszechną jest obowiązany świadczyć usługi na obszarach generujących wysokie koszty, istnieją pewne korzyści sieciowe z tytułu bycia jedynym operatorem świadczący usług pocztowe na całym terytorium państwa członkowskiego i co najmniej przez pięć dni w tygodniu( ). W krajach, gdzie istnieje dobra infrastruktura, terytorium jest łatwo dostępne i które są gęsto zaludnione (takich jak Niderlandy), te korzyści sieciowe mogą przeważać nad kosztami z tytułu obowiązku dostarczania usług i produktów również na mniej zyskownych terenach. W takich okolicznościach, operator świadczący usługę powszechną nie ponosi kosztu netto i, jak wskazał rząd włoski, nadmiernie rygorystyczne wymogi w zakresie rachunkowości będę jedynie stanowić ciężar ekonomiczny dla operatora świadczącego usługę powszechną, nie przynosząc żadnych korzyści. Byłoby to sprzeczne z zasadą proporcjonalności, której przestrzeganie jest wprost wymagane przez dyrektywę 97/67, jak również celem dyrektywy, aby świadczenie usługi powszechnej było efektywne kosztowo( ).

57. Jednakże w państwach członkowskich, w których, z powodu warunków rynkowych, koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej jest dość wysoki, a ponadto jest finansowany ze środków publicznych lub dzielony między operatorów świadczących usługi pocztowe i/lub użytkowników, są konieczne o wiele bardziej szczegółowe rachunki, aby umożliwić krajowemu organowi regulacyjnemu ocenę, czy środki są wykorzystywane na cele przewidziane w dyrektywie 97/67( )

58. W tym zakresie dyrektywa 97/67 stanowi prawdziwy instrument minimalnej harmonizacji.

59. Dlatego też obowiązek prowadzenia odrębnych i przejrzystych rachunków przez operatorów świadczących usługę powszechną podlega niezbędnym modyfikacjom( )

60. Artykuł 14 ust. 4 umożliwia krajowym organom regulacyjnym zatwierdzanie innych systemów księgowania kosztów, w przypadku gdy działają one na podstawie konsekwentnie stosowanych i obiektywnie uzasadnionych zasad księgowania kosztów. Rozumiane w świetle preambuły dyrektywy 2008/6, zasady te oznaczają przedkładanie informacji księgowych w wystarczająco szczegółowy sposób, tak aby umożliwić państwom członkowskim i ich organom regulacyjnym właściwe monitorowanie przechodzenie do pełni konkurencyjnego rynku( ). Istnienie na rynku jednego lub więcej konkurentów moim zdaniem wskazuje na to, że rynek już jest w istocie konkurencyjny.

61. Ponadto, jeżeli państwo członkowskie nie stosuje żadnego mechanizmu finansowania i żadna pomoc państwa, ukryta lub inna, nie jest przekazywana operatorowi świadczącemu usługę powszechną, dyrektywa 97/67 pozostawia nawet krajowemu organowi regulacyjnemu możliwość, by całkowicie znieść wszelkie dotyczące księgowości wymogi ustanowione art. 14( ). W takich okolicznościach szczegółowe monitorowanie rachunkowości operatora świadczącego usługę powszechną w przez krajowy organ regulacyjny nie jest już wymagane, a zamiast tego wchodzi ono w zakres prawa konkurencji.

62. Argument Komisji, że wystarczająco szczegółowe informacje dotyczące rachunkowości są możliwe do zapewnienia jedynie w drodze oddzielnych rachunków dla każdej usługi lub produktu jest zatem zbytnim uproszczeniem i nie będzie prawdziwy w odniesieniu do usługi powszechnej we wszystkich państwach członkowskich.

63. Nawet jeśli motyw 29 dyrektywy 97/67 zobowiązuje operatorów świadczących usługę powszechną do ustanowienia systemu rachunkowości, gdzie „koszty […] można przypisać do usług na tyle precyzyjnie, na ile to możliwe”, należy przypomnieć, że ta wersja dyrektywy nadal zezwalała na utrzymanie zastrzeżonego obszaru jako sposobu finansowania usługi powszechnej. Po nowelizacji z 2008 r. szczegółowy zakres obowiązku odnośnie do rachunkowości operatorów świadczących usługę powszechną może być określony jedynie przez państwa członkowskie i ich krajowe organy regulacyjne. Skoro państwa członkowskie decydują obecnie o finansowaniu usługi powszechnej na podstawie minimalnych wymogów określnych w dyrektywie 97/67, muszą one także wybrać wymagany stopień dokładności systemu rachunkowości, tak aby uniknąć nakładania zbędnych ciężarów ekonomicznych na operatorów świadczących usługę powszechną.

64. W związku z tym zgadzam się z PostNL, jak również z rządem niderlandzkim, z rządem włoskim i z rządem hiszpańskim, że państwa członkowskie muszą dysponować znaczną swobodą w określaniu poziomu szczegółowości wymaganej wobec wewnętrznych rachunków operatora świadczącego usługę powszechną( )

65. Należy w tym miejscu wspomnieć, że niektóre mechanizmy ochronne są wbudowane w dyrektywę 97/67 z uwagi na znaczną swobodę państw członkowskich; jest nim na przykład audyt operatora świadczącego usługę powszechną przez niezależną firmę audytorską, przewidziany przez tę dyrektywę( ).

66. W związku z tym dochodzę do wniosku, że art. 14 dyrektywy 97/67, analizowany w świetle jej ogólnej systematyki i celu, nie zawiera ogólnego obowiązku prowadzenia odrębnych rachunków dla poszczególnych usług lub produktów w ramach powszechnej usługi pocztowej. Szczegółowość informacji księgowej wymaganej od operatora świadczącego usługę powszechną jest raczej immanentnie powiązana ze szczególnymi okolicznościami świadczenia tych usług w każdym państwie członkowskim, takimi jak ukształtowanie usługi powszechnej, panujące warunki rynkowe oraz stopień konkurencyjności na krajowym rynku usług pocztowych.

67. W tych okolicznościach na pierwsze pytanie prejudycjalne należy udzielić odpowiedzi, że art. 14 dyrektywy 97/67 nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku zapewnienia w ustawodawstwie krajowym, że operatorzy świadczący usługę powszechną muszą w swojej wewnętrznej rachunkowości prowadzić odrębne rachunki dla każdej usługi i każdego produktu, które wchodzą w zakres usługi powszechnej.

C. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego: zasada orientacji kosztowej w dyrektywie 97/67

68. Drugie pytanie prejudycjalne dotyczy kwestii, czy z art. 12 tiret pierwsze i drugie dyrektywy 97/67 wynika, że to cena każdej poszczególnej usługi składającej się na usługę powszechną, a nie świadczenie usługi powszechnej jako całości, musi odzwierciedlać koszty.

69. Innymi słowy, w drugim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający wnosi o dokonanie wykładni, czy art. 12 dyrektywy 97/67 zabrania subsydiowania skrośnego między różnymi usługami i produktami świadczonymi w ramach obowiązku świadczenia usługi powszechnej.

70. Sandd, rząd polski i Komisja uważają, opierając się na brzmieniu art. 12, że cena każdej poszczególnej świadczonej usługi w ramach obowiązku świadczenia usługi powszechnej powinna być ustalana z uwzględnieniem kosztów. Z drugiej strony PostNL jak też rząd niderlandzki, rząd hiszpański i rząd włoski podnoszą, że w świetle jego prawnego i ekonomicznego kontekstu, art. 12 dyrektywy nie powinien być intepretowany w ten sposób.

71. Artykuł 12 dyrektywy 97/67, który nie definiuje, co stanowi „usługę lub produkt” do celów tej dyrektywy, wymaga, by „taryfy dla każdej z usług należących do usług powszechnych” były zgodne z pewnymi zasadami. Te taryfy powinny być przystępne, odzwierciedlać koszty i stanowić zachętę do efektywnego świadczenia usługi powszechnej, jak również być przejrzyste i niedyskryminujące( ). Jednocześnie art. 12, po pierwsze, zezwala państwom członkowskim na utrzymanie lub wprowadzenie bezpłatnego świadczenia usługi pocztowej dla niewidomych i niedowidzących( ) oraz, po drugie, na podjęcie decyzji o stosowaniu jednolitej taryfy na całym terytorium kraju lub w obrocie zagranicznym( ). Po trzecie przepis ten zapewnia istnienie prawa operatora świadczącego usługę powszechną do zawierania z użytkownikami indywidualnych umów o cenach( ).

72. Z brzmienia i struktury art. 12 wynika, że wymienione w nim przepisy muszą być stosowane łącznie. Jak wskazały PostNL, rząd niderlandzki i rząd hiszpański, istnieje pewna sprzeczność między wymogiem by ceny odzwierciedlały koszty a wymogiem, by były przystępne. Na obszarach charakteryzujących się wysokimi kosztami, gdyby ceny były kalkulowane ściśle w oparciu o koszty, usługi pocztowe nie zostałyby uznane za przystępne cenowo. W istocie, ten problem jest powodem utrzymania obowiązku usługi powszechnej pomimo progresywnej liberalizacji rynków usług pocztowych. Przesłanką obowiązku usługi powszechnej jest bowiem fakt, że usługi lub produkty nie byłyby oferowane na całym terytorium państwa członkowskiego w warunkach rynkowych. Świadczenie niektórych usług w ramach usług powszechnych może być zatem zrealizowane jedynie ze stratą lub kosztem netto, który wykracza poza normalne handlowe standardy. Z tego względu dyrektywa 97/67 przewiduje mechanizmy zapewnienia finasowania kosztów netto usług powszechnych w przypadku, gdy koszty te nie mogą zostać pokryte z samych cen( ). Przy obliczaniu kosztów netto usługi powszechnej mają zastosowanie nie tylko zasady rachunkowości, ale również uwzględnienie są korzyści niematerialne i rynkowe( ).

73. Ponadto należy przypomnieć, że art. 12 wskazuje zasadę, że ceny muszą odzwierciedlać koszty wraz z zasadą, że ceny powinny stanowić zachętę do efektywnego świadczenia usług powszechnych( ). Określenie „zachęta” oznacza, że operatorzy świadczący usługi powszechne powinni nie tylko odzyskać koszty.

74. W związku z tym, zasada odzwierciedlania kosztów nie może być przedmiotem wykładni ścisłej, a ponadto nie może być wyrażona jedynie jako wynik operacji księgowej.

75. Wobec tego jakie jest znaczenie i cel zasady orientacji kosztowej cen, ustanowionej w art. 12 dyrektywy 97/67?

76. Artykuł 12, jakkolwiek wyrosły na fundamencie wcześniej obowiązującego przepisu, został dodany do dyrektywy 97/67 w drodze nowelizacji z 2008 r., kiedy rynek stał się bardziej dojrzały. Od tego czasu usługi pocztowe są świadczone we w pełni konkurencyjnym środowisku.

77. Z jednej strony art. 12 zmierza do „zapewnienia prawidłowego zarządzania usługami powszechnymi”( ). Prawidłowe zarządzanie usługą powszechną oznacza zarówno, że koszty obciążeń wynikających z obowiązku świadczenia usług powszechnych odzwierciedlają raczej koszty efektywnej działalności, niż koszty, które mogłyby być wyolbrzymione przez nieefektywne metody pracy lub zawyżone wynagrodzenia lub inne koszty( ), jak również, że operatorzy świadczący usługę powszechną są w stanie zrealizować swoje zadania na warunkach ekonomicznych i finansowych, które nie nakładają na nich nieuzasadnionych obciążeń finansowych( ).

78. Z drugiej strony, w całkowicie konkurencyjnym środowisku, ceny powszechnych usług pocztowych powinny, w miarę możliwości, „odzwierciedlać normalne warunki i koszty komercyjne”. Ma to na celu uniknięcie zakłóceń na rynku, ale jednocześnie zapewnienie równowagi finansowej usługi powszechnej. Dyrektywa 97/67 zmierza do osiągniecia tego celu nadal zezwalając państwom członkowskim na wprowadzanie jednolitych taryf lub pułapów cenowych wobec operatorów pocztowych w odniesieniu do pewnych usług pocztowych( ). Jednolite taryfy zapewniają, że ceny będą przystępne także na terenach charakteryzujących się wysokimi kosztami, jednocześnie stanowiąc zachętę do efektywności kosztowej.

79. Jednakże, jak podkreślił rząd hiszpański, wprowadzenie jednolitej taryfy siłą rzeczy oznacza, że te ostatnie będą ustalane w oparciu o średnie koszty usługi powszechnej. W innym przypadku było by fizycznie niemożliwe, aby takie taryfy odzwierciedlały różnice w kosztach i usługach wchodzących w skład usługi powszechnej( ).

80. Ponadto jednolite taryfy w postaci „opłat końcowych” są również wprowadzane do doręczeń międzynarodowych przesyłek i paczek, co wskazał rząd niderlandzki na rozprawie. Jednakże, w odróżnieniu od opłat końcowych za przesyłki w obrocie zagranicznym w ramach Unii( ), opłaty końcowe za doręczanie paczek z krajów trzecich są ustalane nie w odzwierciedleniu powstałych kosztów ale przez międzynarodowe porozumienie o cenach jednostkowych i w wielu państwach członkowskich są niższe niż koszty doręczenia paczek( ). Wobec coraz większej popularność handlu elektronicznego, ilość takich międzynarodowych paczek stopniowo wzrasta. Jeśli każda usługa międzynarodowa w ramach usługi powszechnej miałaby odzwierciedlać koszty, ceny paczek krajowych najprawdopodobniej stałyby się nieprzestępne, gdyż dodatkowe koszty spowodowane paczkami międzynarodowymi mogłyby zostać pokryte jedynie przez te ceny.

81. Idea dotowania – jako subsydiowanie skrośne pomiędzy różnymi usługami pocztowymi świadczonymi przez operatora świadczącego usługę powszechną lub mechanizm wyrównawczy – jest zatem nieodłącznym elementem ukształtowania obowiązku świadczenia usługi powszechnej przewidzianego w dyrektywie 97/67. Zostało to także odnotowane w art. 7 tej dyrektywy, który przewiduje różne sposoby finansowania świadczenia usług powszechnych. Wobec zniesienia obszaru zastrzeżonego, jest możliwe nawet finansowanie skrośne usług powszechnych z sektora usług niestanowiących usługi powszechnej pod warunkiem, że nie ma negatywnego wpływu na konkurencję( ). Dyrektywa 2008/6 wręcz wprost wskazuje, że zyski pochodzące z innych rodzajów działalności, poza zakresem usługi powszechnej, mogą zostać przeznaczone na finansowanie usługi powszechnej, jeżeli jest to zgodne z traktatem( ). Skorzystanie z subsydiowania skrośnego powoduje, że usługa powszechna nie zależy od zewnętrznego finansowania, co, w ocenie końcowej, zapewnia konkurencyjność operatora świadczącego usługę powszechną jak też długoterminową wydolność usługi powszechnej jako takiej( ).

82. Wykładnia proponowana przez Sandd i Komisję byłaby więc sprzeczna nie tylko z ogólną systematyką art. 12, ale również z racją bytu usługi powszechnej. Dopóki konieczne jest nałożenie obowiązku świadczenia usługi powszechnej, usługi pocztowe nie mogą być świadczone po cenach ściśle związanych z kosztem każdej poszczególnej usługi.

83. Zarówno PostNL i rząd polski stwierdziły (jednak w odmiennym celu), że odzwierciedlenie kosztów przez każdą poszczególną usługę jest w każdym razie możliwe jedynie, gdy koszty świadczenia każdej poszczególnej usługi mogą być zidentyfikowane. W zależności od uwarunkowań krajowych, może nie być możliwe, by przypisać wszelkie koszty wynikające z obowiązku świadczenia usługi powszechnej do poszczególnych usług. Artykuł 14 ust. 3 lit. b) dyrektywy 97/67 wręcz jasno stwierdza, że może nie być możliwe przypisanie wspólnych kosztów bezpośrednio do konkretnej usługi lub konkretnego produktu. Co więcej, dyrektywa 97/67 nie zawiera wystarczająco szczegółowych wytycznych, w jaki sposób przypisać wspólne koszty w jednolity sposób w państwach członkowskich.

84. Ta ostatnia kwestia zaistniała sprawie Post Danmark( ), w której Trybunał miał rozstrzygnąć, czy stanowi nadużycie pozycji dominującej oferowanie przez operatora świadczącego usługę powszechną wybiórczych obniżek cen na poziomie niższym niż średnie koszty całkowite przedsiębiorstwa pocztowego, lecz wyższym niż średnie koszty przyrostowe operatora świadczącego usługę powszechną. Rozstrzygając przedstawione mu zagadnienie, Trybunał wyraźnie pozostawił szczegóły właściwej oceny wspólnych kosztów w dyspozycji organów państwa członkowskiego( ).

85. W związku z tym, to do państw członkowskich i ich organów regulacyjnych, które dysponują szerokim zakresem uznania w transpozycji dyrektywy 97/67( ), a także mają „swobodę decyzji, w kwestii jak najlepiej monitorować subsydiowanie skrośne”( ) należy zadanie określenia szczegółowych skutków art. 12 dyrektywy 97/67. Będzie to uzależnione od specyfiki krajowej w każdym państwie członkowskim. Podczas gdy w niektórych państwach członkowskich byłoby możliwe, by świadczyć większość usług pocztowych wedle cen odzwierciedlających koszty poszczególnej usługi, w innych państwach członkowskich wymagane byłoby większe subsydiowanie skrośne wobec wysokiego udziału procentowego obszarów charakteryzujących się wysokimi kosztami, czy to z powodu położenia geograficznego, czy rozszerzonego obowiązku świadczenia usługi powszechnej, czy też z innych przyczyn.

86. Sandd twierdzi, że swoboda stosowania orientacji kosztowej tylko do usługi powszechnej jako całości zagrażałaby konkurencji i prowadziłby do tego, że konkurenci dostawcy usługi powszechnej stanęli by wobec sztucznie zaniżonych cen, z którymi nie mogliby konkurować. Jednakże ten argument pomija fakt, że pomimo zakresu uznania przyznanego państwom członkowskim odnośnie do ustanowienia i monitorowania usługi powszechnej, działania operatorów świadczących usługę powszechną, w ramach obowiązku świadczenia usługi powszechnej lub poza jego zakresem, nadal podlegają regułom prawa konkurencji Unii, niezależnie od tego, że część tych usług stanowi usługi regulowane( ). W przypadku nadużyć cenowych po stronie operatora świadczącego usługę powszechną, konkurentom będą przysługiwały środki ochrony prawnej przewidziane w prawie konkurencji.

87. Jednakże sama okoliczność, że PostNL oferuje swoje usługi użytkownikom komercyjnym po stosunkowo niskich cenach, podczas gdy ceny znaczków w ostatnich latach stale rosną, niekoniecznie oznacza, że narusza ona zasady konkurencji. Zgodnie z nową wersją dyrektywy 97/67 operatorzy świadczący usługę powszechną mogą korzystać z „większej elastyczności cenowej, zgodnie z zasadą odzwierciedlania kosztów”( ). W ten sposób operatorzy świadczący usługę powszechną mogą negocjować z pewnymi grupami klientów( ). Pod warunkiem, że klient ma miejsce zamieszkania na obszarze charakteryzującym się niskimi kosztami lub zmniejsza koszt obsługi swoich przesyłek w inny sposób (np. dzięki wstępnemu sortowaniu), PostNL może oferować swoje usługi po niższych cenach, z jednoczesnym poszanowaniem zasad zapisanych w art. 12. Natomiast przy ustalaniu ceny znaczków wedle jednolitego cennika a w niektórych państwach członkowskich z zastosowaniem pułapu cenowego, PostNL musi uwzględnić fakt, że listy opatrzone tymi znaczkami być może będzie trzeba doręczyć nawet na odległe wyspy.

88. Na drugie pytanie prejudycjalne należy zatem odpowiedzieć, że art. 12 dyrektywy 97/67 nie może być interpretowany w ten sposób, że nakłada na operatorów świadczących usługę powszechną obowiązek, by każda poszczególna usługa wchodząca w skład usługi powszechnej odzwierciedlała koszty. Państwa członkowskie lub ich krajowe organy regulacyjne mogą jednakże nałożyć taki wymóg na operatorów świadczących usługę powszechną.

D. W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjanlego: ustanowione przez dyrektywę 97/67 warunki odnośnie do rentowności operatora świadczącego usługę powszechną.

89. Poprzez swoje trzecie pytanie sąd odsyłający zapytuje, czy wymóg określony w art. 12 dyrektywy 97/67, że ceny muszą odzwierciedlać koszty i stanowić zachętę do efektywnego świadczenia usługi powszechnej, stoi na przeszkodzie ustaleniu na czas nieokreślony stałej stopy rentowności, za pomocą której zwiększane są koszty powszechnej usługi pocztowej z uwzględnieniem pułapu cenowego.

90. Pytanie to dotyczy w rzeczywistości dwóch odrębnych zagadnień. Po pierwsze powstaje kwestia, czy zasada orientacji kosztowej zapisana w dyrektywie Directive 97/67 uniemożliwia operatorom świadczącym usługę powszechną odzyskanie kosztów inwestycji przy obliczaniu kosztów poniesionych przy świadczeniu usługi powszechnej. Po drugie, trzecie przedstawione pytanie podnosi również kwestię, czy państwo członkowskie zgodnie z dyrektywą 97/67 może ustalić stałą stopę zwrotu na czas nieokreślony.

91. Jak wynika z załącznika I do dyrektywy 97/67, obliczenie kosztu netto świadczenia usługi powszechnej obejmuje „prawo do rozsądnego zysku” operatora świadczącego usługę powszechnej( ). Ponadto, jak podnosi rząd hiszpański, stwierdzenie w art. 12 tiret drugie, że ceny „stanowią zachętę do efektywnego świadczenia usługi powszechnej” (wyróżnienie moje) oznacza, że operatorzy świadczący usługi powszechne są uprawnieni nie tylko do samego zwrotu kosztów( ).

92. Jednak dyrektywa 97/67 milczy co do tego, co oznacza „rozsądny zysk”. Dyrektywa do zysku jako takiego odnosi się jedynie pośrednio, gdy wymaga, by czas trwania wyznaczenia operatora świadczącego usługę powszechną „był wystarczający na uzyskanie zwrotu z inwestycji”. Jednakże to wyznaczenie musi podlegać okresowym przeglądom przez państwa członkowskie( ).

93. Sandd twierdzi, powołując się na orzecznictwo Trybunału w innych regulowanych dziedzinach dotyczących usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym( ), że znaczenie pojęcia „rozsądnego zysku” powinno być ustalone na podstawie zwrotu z zainwestowanego kapitału. Biorąc pod uwagę fakt, że ceny za świadczenie usługi powszechnej powinny odzwierciedlać koszty, a nie być nakierowane na zysk, stopa zwrotu oparta na inwestycjach dokonanych przez operatora świadczącego usługę powszechną wydaje się być rozsądnym punktem wyjścia do określania rozsądnego zysku. Jednakże ustaleń poczynionych w dziedzinie usługi powszechnej jednego rodzaju nie da się wprost przełożyć na inne obszary, gdyż zarówno kształt, jak i zakres obowiązków świadczenia usługi powszechnej różnią się z uwagi na dane uwarunkowania rynkowe.

94. W przywołanym powyżej orzecznictwie Trybunał oparł swoje rozumowanie na przedstawionych przez Komisję wytycznych odnośnie do sposobu oszacowania rozsądnego zysku z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym( ). Przedmiotowy komunikat Komisji definiuje „rozsądny zysk” przede wszystkim jako „stopę zwrotu kapitału […], przy uwzględnieniu poziomu ryzyka”. W komunikacie Komisji stwierdzono również, że „poziom ryzyka zależy od odnośnego sektora, rodzaju usługi i charakterystyki mechanizmu rekompensaty”( ). Jednocześnie Komisja przyznaje, że mogą zostać zastosowane inne wskaźniki poziomu zysku( ).

95. Biorąc pod uwagę różnice dotyczące zakresu i finansowania powszechnej usługi pocztowej w państwach członkowskich, muszą też istnieć znaczne różnice pod względem poziomu ryzyka po stronie operatora świadczącego usługę powszechną. W niektórych państwach członkowskich może być znacznie trudniej znaleźć operatora pocztowego chętnego do podjęcia się obowiązku świadczenia powszechnej usługi pocztowej niż w innych. Aby zagwarantować świadczenie usługi powszechnej, co jest jednym z głównych celów dyrektywy 97/67, stopa zwrotu operatorów świadczących usługę powszechną będzie musiała być w tych pierwszych państwach członkowskich wyższa. Wobec powyższego, pojęcie rozsądnego zysku nie jest takie samo we wszystkich państwach członkowskich i, co więcej, wymaga dogłębnej oceny uwarunkowań krajowego rynku pocztowego.

96. Milczenie dyrektywy 97/67 w przedmiocie szczegółowych zasad obliczenia rozsądnego zysku powinno być zatem interpretowane, jak podnosi rząd hiszpański, jako świadomy wybór prawodawcy Unii, aby nie poddawać harmonizacji tego aspektu na poziomie Unii. Wobec tego to państwa członkowskie powinny określić, co oznacza rozsądny zysk, mając na uwadze zasady określone w art. 12 dyrektywy 97/67 oraz to, że tak określony zysk nie powinien stanowić zakłócenia konkurencji( ).

97. Przejdę teraz do kwestii, czy stopa zwrotu dla operatora świadczącego usługi powszechne może zostać ustalona na czas nieokreślony.

98. Dyrektywa 97/67 zawiera stosunkowo niewiele wskazówek w tym zakresie. Jednak skoro zgodnie z art. 4 dyrektywy 97/67 wyznaczenie operatora świadczącego usługi powszechne podlega okresowym przeglądom( ), jest dla mnie jasne, że rentowność ustalona przez państwo członkowskie lub jego organ regulacyjny powinna też podlegać przynajmniej okresowym przeglądom. Dodatkowo, uwzględniając, że to co stanowi rozsądną stopę zwrotu w dużej mierze zależy od uwarunkowań na krajowym rynku pocztowym, logicznym jest, by taka stopa zwrotu była dostosowywana przy każdorazowej zmianie warunków rynkowych. O ile rentowność podlega regularnym przeglądom i może być dostosowana do zmian na rynku, nie ma według mnie powodu, dla którego stopa zwrotu operatora świadczącego usługę powszechną nie mogłaby być ustalana na czas nieokreślony.

99. W tym względzie PostNL i rząd niderlandzki wyjaśniły, zarówno w uwagach na piśmie, jak i podczas rozprawy, że stopa zwrotu dla operatora świadczącego usługę powszechną w Niderlandach jest poddawana co roku przeglądowi przez ACM oraz że jest również możliwa, co roku, interwencja na szczeblu ministerialnym w celu marży cenowej. Podnoszą one, że od roku 2011 nie było konieczności dostosowania stopy zwrotu, po części ze względu na straty ponoszone przez kilka lat przez PostNL.

100. Co więcej, w sytuacji, gdy ocena krajowego organu regulacyjnego wydaje się niewłaściwa, użytkownicy i operatorzy świadczący usługi pocztowe, których dotyczy taka decyzja, powinni mieć możliwość odwołania się od takiej decyzji do niezależnego organu odwoławczego( ). Sandd, skorzystał z takiej możliwości wnosząc skargę do sądu krajowego. W ten sposób użytkownicy i operatorzy świadczący usługi pocztowe są chronieni przed nieprawidłowymi lub arbitralnymi decyzjami krajowego organu regulacyjnego, pomimo znacznego zakresu uznaniowości przyznanego temu organowi na mocy dyrektywy 97/67.

101. W związku z powyższym, na trzecie przedstawione pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, że art. 12 dyrektywy 97/67 nie stoi na przeszkodzie przyjęciu na czas nieokreślony stałej stopy zwrotu, o którą powiększane są koszty powszechnych usług pocztowych z uwzględnieniem ich pułapu, pod warunkiem, że jest ona okresowo poddawana przeglądowi i może zostać z łatwością zmodyfikowana. Obliczając rozsądny zysk, krajowy organ regulacyjny powinien jednakże należycie uwzględnić uwarunkowania krajowego rynku usług pocztowych i przestrzegać zasad zapisanych w art. 12, jak też zapewnić, by dozwolony pułap nie powodował zakłóceń konkurencji na rynku usług pocztowych.

IV. Wnioski

102. Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Rechtbank Rotterdam (sąd rejonowy w Rotterdamie, Niderlandy) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:

(1) Artykuł 14 ust. 2 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniającą dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty nie nakłada na państwa członkowskie ogólnego obowiązku zobowiązania w ustawodawstwie krajowym operatorów świadczących usługę powszechną do prowadzenia w swojej wewnętrznej rachunkowości odrębnych rachunków dla każdej usługi i każdego produktu, które wchodzą w zakres usługi powszechnej.

Szczegółowość informacji księgowej wymaganej od operatora świadczącego usługę powszechną zależy od szczególnych okoliczności świadczenia tych usług w każdym państwie członkowskim, takich jak ukształtowanie usługi powszechnej, panujące warunki rynkowe oraz stopień konkurencyjności na krajowym rynku usług pocztowych.

(2) Artykuł 12 dyrektywy 97/67 nie może być interpretowany w ten sposób, że nakłada na operatorów świadczących usługę powszechną obowiązek, by każda poszczególna usługa wchodząca w skład usługi powszechnej odzwierciedlała koszty. Państwa członkowskie lub ich krajowe organy regulacyjne mogą jednakże nałożyć taki wymóg na operatorów świadczących usługę powszechną.

(3) Wymóg sformułowany we akapicie wprowadzającym i w tiret drugim art. 12 dyrektywy 97/67, by ceny odzwierciedlały koszty i stanowiły zachętę do efektywnego świadczenia usług powszechnych nie stoi na przeszkodzie przyjęciu na czas nieokreślony stałej stopy zwrotu, o którą powiększane są koszty powszechnych usług pocztowych z uwzględnieniem ich pułapu, pod warunkiem, że stopa zwrotu jest okresowo poddawana przeglądowi i może zostać z łatwością zmodyfikowana.

Obliczając rozsądny zysk, krajowy organ regulacyjny powinien jednakże należycie uwzględnić uwarunkowania krajowego rynku usług pocztowych i przestrzegać zasad zapisanych w art. 12, jak też zapewnić, by dozwolony pułap nie powodował zakłóceń konkurencji na rynku usług pocztowych.