*
PL
ZbiórOrzeczeń
*
ECLI:EU:T:2014 :267 1WYROK SĄDU ( ósma izba)
z dnia 21 maja 2014 r. 
Język postępowania: angielski.Dostęp do dokumentów — Rozporządzenie (WE) nr 1049 /2001 — Dokumenty dotyczące 
prowadzonego przez OLAF dochodzenia w sprawie w y konania projektu modernizacji infrastruktury 
w Syrii — Odmowa udzielenia dostępu — Wyjątek dotyczący ochrony celów kon troli, 
dochodzenia i audytu
W sprawie T-447/11
Lian Catinis, zamieszkały w Damaszku (Syria), reprezentowany przez S. Pappasa, adwokata,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji E uropejskiej, reprezentowanej przez J.P. Keppe nne’a o raz F . Clotuche-Duvieusart, 
działających w charakterze pe łnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu ds. Zwalczania N adużyć Finansow ych 
(OLAF) z dnia 10 czerwca 2011 r. o odmowie, po pierwsze, uwzględnienia podnoszonego żądania 
zamknięcia p rowadzonego przez O LAF dochodzenia w sprawie w y konania p rojektu m odernizacji 
infrastruktury w Syrii, a po dr ugie, udzielenia d ostępu d o określonych d okumentów a kt t ego 
dochodzenia,
SĄD (ósma izba),
w składzie: M. Kancheva, pełniąca obowiązki p rezesa, C. Wetter (sprawozdawca) i V. Kreuschitz, 
sędziowie,
sekretarz: S. Spyropoulos, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozpraw y w dniu 16 stycznia 2014 r.,
w ydaje następujący
2 ECLI:EU:T:2014 :267WYROK Z DNIA 21 .5.2014 R.–SPRAWAT-447/11
CATINISPRZECIWKOKOMISJI
Wyrok
Okolic zności powstania sporu
1 Narzędzie modernizacji instytucjonalnej i sektorowej (Intsitutional and Sector Modernisation F acility – 
ISMF) jest programem U nii Europejskiej, którego celem j est zapewnienie władzom syryjskim pomocy 
technicznej w zakresie w szczególności modernizacji gospodarczej administracji centralnej.
2 W z wiązku z zarzutami dotyczącymi nieprawidłowości we wprowadzaniu w życie programu ISMF 
w Syrii E uropejski U rząd ds. Zwalczania N adużyć Finansow ych (O LAF) w dniu 16 października 
2007 r. wszczął kilka p owiązanych dochodzeń w celu zweryfikowania p rawdziwości wspomnianych 
zarzutów. W ramach tych dochodzeń prowadzący je przesłuchali skarżącego, Liana Catinisa, a także 
innych ekspertów odpowiedzialnych za w y konanie programu w Syrii.
3 W s kierowanym d o szefa w y działu OLAF-u piśmie z dnia 3 sierpnia 2010 r. skarżący podniósł kilka 
zarzutów odnoszących się do prowadzenia oraz czasu trwania dochodzenia i wniósł o jego zamknięcie.
4 W d niu 23 września 2010 r. dyrektor OLAF-u poinformował skarżącego, że dochodzenie OLAF-u 
w sprawie podnoszonych nieprawidłowości w ramach wprowadzania w życie programu ISMF w Syrii 
nadal jest w toku. Wspomniany dyrektor przedstawił w y jaśnienia co do przepisów prawa dotyczących 
polityki p oufności, które powinny obowiązy wać w zakresie dochodzeń, i zwrócił się do skarżącego 
o wskazanie, w jakim charakterze złożył wniosek.
5 W d niu 18 października 2010 r. skarżący w y jaśnił, że działał we własnym imieniu, wezwał OLAF do 
przekazania m u odnoszących się do niego dokumentów d otyczących dochodzenia o raz ponownie 
wniósł o zamknięcie dochodzenia.
6 Pismem z dnia 21 lutego 2011 r. dyrektor OLAF-u odpowiedział skarżącemu, że musi on p rzedstawić 
więcej informacji na temat dokumentów, do kt órych dostępu żąda n a m ocy rozporządzenia (WE) 
nr 1049 /2001 P arlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu 
do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43). W tym samym piśmie 
skarżący został poinformowany o przysługującym m u prawie do potwierdzenia w terminie 15 dni 
roboczych swego pierwotnego wniosku o udzielenie dostępu.
7 W d niu 15 marca 2011 r. skarżący przedstawił wniosek potwierdzający, wskazując m iędzy innymi, 
których dokumentów dotyczył jego wniosek o udzielenie dostępu, i przytoczył powody, ze względu na 
które jego zdaniem p rzewidziane w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049 /2001 w y jątki od udzielenia 
dostępu nie znajdują zastosowania. Skarżący wskazał także, że opóźnienie w prowadzeniu dochodzenia 
może uniemożliwić mu skorzystanie z prawa do bycia w y słuchanym w odpowiednim czasie.
8 Pismem z dnia 10 czerwca 2011 r. dyrektor generalny OLAF-u poinformował skarżącego, że nie może 
uwzględnić jego w niosku o udzielenie dostępu d o dokumentów. W szczególności w y jaśnił, że 
zainteresowanym osobom n ie przysługuje żadne szczególne prawo do bezpośredniego dostępu do akt 
dochodzenia O LAF-u, i w yjaśnił powody, ze względu na które na mocy rozporządzenia nr 1049 /2001 
nie m ożna udzielić żadnego dostępu do ośmiu dokumentów uznanych ostatecznie przez OLAF za 
objęte w nioskiem. N iemniej jednak w oparciu o regulamin w ewnętrzny, nie zaś n a m ocy 
rozporządzenia 1049 /2001 , dyrektor generalny OLAF-u przekazał ko pię sprawozdania ze spotkania 
skarżącego z dwoma osobami prowadzącymi dochodzenie OLAF-u w dniu 27 listopada 2007 r.
Pr zebieg postępowania i żądania stron
9 Pismem z łożonym w sekretariacie Sądu w dniu 9 sierpnia 2011 r. skarżący wniósł niniejszą skargę.
ECLI:EU:T:2014 :267 3WYROK Z DNIA 21 .5.2014 R.–SPRAWAT-447/11
CATINISPRZECIWKOKOMISJI
10 W d niu 3 listopada 2011 r. Komisja Europejska skierowała do sekretariatu Sądu odpowiedź na skargę.
11 Skarżący w w yznaczonym terminie nie złożył repliki.
12 Postanowieniem z dnia 16 lipca 2013 r. Sąd (szósta izba) na podstawie art. 65 lit. b), art. 66 § 1 i art. 67 
§ 3 akapit trzeci regulaminu postępowania w ezwał Komisję do przedstawienia spornych dokumentów, 
jednocześnie przewidując, że dokumenty te nie zostaną przekazane skarżącemu w ramach niniejszego 
postępowania. Komisja zastosowała się do tego wezwania.
13 W z wiązku z częściow ym o dnowieniem s kładu sędziowskiego Sądu sędzia sprawozdawca został 
przydzielony do ósmej izby, wobec czego niniejsza sprawa została przekazana tej izbie.
14 W z wiązku z przeszkodą w w ykony waniu obowiązków zaistniałą względem p rezesa izby prezes Sądu 
w yznaczył zgodnie z porządkiem p rzewidzianym w art. 6 regulaminu postępowania p ierwszego 
sędziego w celu jego zastąpienia, a na podstawie ar t. 32 § 3 regulaminu postępowania dr ugiego 
sędziego w celu uzupełnienia składu izby.
15 Po zapoznaniu się ze sprawozdaniem s ędziego sprawozdawcy Sąd (ósma izba) zdecydował o otwarciu 
ustnego etapu postępowania.
16 Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. w y słuchane zostały w y stąpienia stron i ich odpowiedzi na 
pytania Sądu.
17 Skarżący wnosi do Sądu o:
— stwierdzenie nieważności decyzji zawartych w piśmie dyrektora g eneralnego O LAF-u z dnia 
10 czerwca 2011 r. w zakresie, w jakim d otyczą on e o dmow y z amknięcia d ochodzenia 
i udostępnienia m u akt spraw y g o dotyczących;
— obciążenie Komisji kosztami postępowania.
18 Komisja wnosi do Sądu o:
— odrzucenie skargi jako n iedopuszczalnej w zakresie, w jakim d otyczy on a p rzy woły wanej 
dorozumianej decyzji o odmowie zamknięcia d ochodzenia, oraz oddalenie jej jako b ezzasadnej 
w zakresie, w jakim d otyczy on a odmow y u dzielenia s karżącemu d ostępu d o akt s praw y 
dotyczących go osobiście;
— obciążenie skarżącego ko sztami postępowania.
Co do prawa
19 Skarżący podnosi, że pismem d yrektora g eneralnego z dnia 10 czerwca 2011 r. OLAF odmówił 
uwzględnienia zarówno j ego żądania głównego, dotyczącego zamknięcia dochodzenia, jak i wniosku 
o udzielenie mu dostępu do akt w spomnianego dochodzenia.
4 ECLI:EU:T:2014 :267WYROK Z DNIA 21 .5.2014 R.–SPRAWAT-447/11
CATINISPRZECIWKOKOMISJI
W p rzedmiocie żądania stwierdzenia n ieważności przywoływanej dorozumianej de cyzji OL AF-u 
o odmowie zamknięcia dochodzenia
Argumenty stron
20 W u zasadnieniu żądania s twierdzenia n ieważności przy woły wanej dorozumianej decyzji OLAF-u 
o odmowie zamknięcia dochodzenia skarżący podnosi co do zasady dwa zarzuty.
21 W p ierwszym z arzucie skarżący u trzymuje, że O LAF, poprzez n iezakończenie d ochodzenia 
w rozsądnym terminie oraz niepoinformowanie i niew ysłuchanie zainteresowanych stron n ie tylko 
poważnie naruszył zasadę dobrej ad ministracji, zasadę domniemania n iewinności oraz prawo do 
obrony, ale także nadużył swoich uprawnień.
22 Podniesiony przez skarżącego dr ugi zarzut dotyczy naruszenia p rzez O LAF ciążącego n a nim 
obowiązku w skazania powodów, ze względu na które postanowił nie zamykać dochodzenia. Zdaniem 
skarżącego O LAF p oprzez b rak u zasadnienia d orozumianego o ddalenia ż ądania s karżącego 
dotyczącego zamknięcia d ochodzenia n aruszył istotny w y móg formalny oraz prawa podstawowe 
skarżącego, ustanowione między innymi w art. 41 i 48 K arty praw podstawow ych Unii Europejskiej. 
Skarżący p odnosi również, że p oprzez n iezakończenie w rozsądnym t erminie d ochodzenia 
prowadzonego już od ponad 41 miesięcy oraz poprzez nieudzielnie m u informacji w tym z akresie 
OLAF naruszył przepisy postępowania u stanowione w rozporządzeniu nr 1073 /1999 P arlamentu 
Europejskiego i Rady z dnia 25 maja 1999 r. dotyczącym d ochodzeń prowadzonych przez O LAF 
(Dz.U. L 136, s. 1), a także zasady przypomniane w przewodniku O LA-u zawierającym w y tyczne 
w zakresie dochodzenia i procedur, których powinien przestrzegać pe rsonel. W edług skarżącego 
stanowisko t o podziela Komitet Nadzoru OLAF. Wreszcie skarżący podkreśla, że o ile niektóre akty 
w ydane w toku d ochodzenia p rowadzonego p rzez O LAF z ostały zakwalifikowane jako a kty 
przygotowawcze niew y w ołujące negaty wnych skutków, o tyle z orzecznictwa w y nika, że naruszenie 
istotnych w y mogów formalnych i praw podstawow ych w toku d ochodzeń przygotowawczych m oże 
mieć wpły w n a zgodność z prawem o statecznej decyzji w y danej w w yniku d ochodzeń prowadzonych 
przez OLAF.
23 Komisja uważa, że nie m ożna uznać, iż pismo dyrektora g eneralnego O LAF-u z dnia 10 czerwca 
2011 r. zawiera d orozumiane oddalenie żądania skarżącego dotyczącego zamknięcia rozpatry wanego 
dochodzenia.
Ocena Sądu
24 W n iniejszym p rzypadku s karżący zmierza do uzyskania stwierdzenia n ieważności przy woły wanej 
dorozumianej decyzji OLAF o odmowie zamknięcia dochodzenia.
25 Jak już bowiem s karżący zaznaczył, podnosi on , że z faktu, iż w piśmie z dnia 10 czerwca 2011 r. 
dyrektor generalny O LAF-u nie odnosi się do jego żądania g łównego, w y w odzi on d orozumiane 
oddalenie jego żądania dotyczącego zamknięcia prowadzonego przez OLAF dochodzenia.
26 Po pierwsze, w ślad z a Komisją należy stwierdzić, że o ile skarżący wielokrotnie skarżył się na czas 
trwania d ochodzenia p rowadzonego przez O LAF, o tyle formalnie nie podtrzymał swego żądania 
dotyczącego w y dania d ecyzji o zamknięciu d ochodzenia. W tym z akresie należy zauważyć, że 
z pewnością w piśmie z dnia 3 sierpnia 2010 r. skarżący wniósł o zamknięcie dochodzenia. Jednakże 
w piśmie z dnia 18 października 2010 r. potwierdza to samo żądanie, ale tylko p od warunkiem, że 
zamknięcie dochodzenia b ędzie m ożliwe. Na w y padek gdyby O LAF stwierdził, że zamknięcie 
dochodzenia jest na tym e tapie niemożliwe, skarżący dodał wniosek o udzielenie dostępu d o 
odnoszących się do niego dokumentów z najdujących się w aktach w spomnianego dochodzenia. 
Wniosek potwierdzający z dnia 15 marca 2011 r. zawiera no we zastrzeżenia dotyczące czasu trwania
ECLI:EU:T:2014 :267 5WYROK Z DNIA 21 .5.2014 R.–SPRAWAT-447/11
CATINISPRZECIWKOKOMISJI
 dochodzenia, ale skarżący nie zwraca się w nim d o O LAF-u o zajęcie stanowiska w tej kw estii. 
Uwzględniając zatem c ałość ko respondencji, OLAF m ógł słusznie stwierdzić, że żądanie skarżącego 
ograniczało się do w niosku o udzielenie dostępu do dokumentów i z tego powodu m ógł zająć 
stanowisko w y łącznie w przedmiocie tego wniosku.
27 Po drugie, i bez względu na okoliczności, należy zauważyć, że rozporządzenie nr 1073 /1999 n ie zawiera 
żadnego przepisu dotyczącego określenia terminu, po upły wie którego należy uznać, że OLAF podjął 
dorozumianą decyzję o oddaleniu żądania dotyczącego zamknięcia dochodzenia.
28 Tymczasem z orzecznictwa co do zasady w y nika, że w braku w y raźnych przepisów o kreślających 
termin, z którego u pły wem u waża się, że instytucja w ezwana do zajęcia s tanowiska p odjęła 
dorozumianą decyzję oraz określających treść takiej decyzji, samego m ilczenia instytucji nie m ożna 
utożsamiać z decyzją, gdyż podałoby to w wątpliwość system ś rodków zaskarżenia u stanowiony 
w traktacie (w yrok Trybunału z dnia 9 grudnia 2004 r. w sprawie C-123/03 P Komisja przeciwko 
Grecji, Zb.Orz. s. I-11647 , pkt 45; w y roki Sądu z dnia 13 grudnia 1999 r. w sprawach połączonych 
T-189/95, T-39/96, T-123/96 S GA przeciwko K omisji, Rec. s. II-3587 , pkt 27; w sprawach połączonych 
T-190/95, T-45/96 S odima przeciwko K omisji, Rec. s. II-3617 , pkt 32).
29 Z orzecznictwa tego w y nika r ównież, że w niektórych specyficznych okolicznościach zasada t a nie 
znajduje zastosowania i milczenie lub bezczynność instytucji mogą być w y jątkowo uznane za tożsame 
z dorozumianą decyzją o odmowie (w w. w pkt 28 w y rok w sprawie Komisja przeciwko G reencore, 
pkt 45).
30 Jednakże art. 6 ust. 5 rozporządzenia nr 1073 /1999 p rzewiduje jedynie, że „dochodzenia prowadzone są 
nieprzerwanie przez okres, który musi być proporcjonalny do okoliczności i złożoności spraw y”. Poza 
tym ar t. 11 u st. 7 wspomnianego rozporządzenia stanowi, że „[j]eżeli dochodzenie trwa dłużej niż 
9 miesięcy, dyrektor OLAF-u informuje Komitet Nadzoru o powodach, ze względu na kt óre nie 
można jeszcze zakończyć dochodzenia, i przewidy wanym terminie jego zakończenia”. Ten obowiązek 
poinformowania K omitetu Nadzoru nie tworzy bezpośredniego obowiązku O LAF-u w odniesieniu do 
czasu trwania prowadzonych przez niego dochodzeń.
31 Jednakże należy stwierdzić, że skarżący nie przytoczył żadnej szczególnej okoliczności pozwalającej na 
utożsamienie, w drodze w y jątku, milczenia O LAF-u z dorozumianą decyzją o odmowie.
32 Z pow yższych rozważań w y nika, że żądania skarżącego są niedopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczą 
stwierdzenia n ieważności przy woły wanej dorozumianej decyzji O LAF o odmowie zamknięcia 
dochodzenia.
33 W c elu dopełnienia rozważań co do zarzucanego naruszenia istotnych w y mogów formalnych i praw 
podstawow ych jest z pewnością prawdą, jak przypomniano t akże w moty wie 10 r ozporządzenia 
nr 1073 /1999 , że dochodzenia O LAF-u m uszą być prowadzone z pełnym p oszanowaniem p raw 
człowieka i podstawow ych wolności. Jednakże należy stwierdzić, że zarzuty skarżącego, takie jak te 
dotyczące naruszenia zasady domniemania niewinności, naruszenia prawa do obrony lub nadużycia 
uprawnień, nie są w żaden sposób poparte, a zatem n ie m ogą być uwzględnione. Bez względu na 
okoliczności, zakładając nawet, że OLAF naruszył jedno z tych praw podstawow ych, n ie zmienia to 
w żaden sposób ustaleń przedstawionych w pkt 26–31 p ow yżej i nie m a żadnego w pły wu na 
dopuszczalność pierwszego zarzutu.
34 W o dniesieniu kon kretnie do zastrzeżenia dotyczącego czasu trwania dochodzenia należy przypomnieć, 
że o bowiązek p rzestrzegania r ozsądnego t erminu w przypadku p rowadzenia p ostępowań 
administracyjnych stanowi zasadę ogólną prawa Unii, której poszanowanie gwarantuje sąd Unii i która 
jest zresztą ujęta jako jeden z aspektów prawa do dobrej administracji w art. 41 u st. 1 kar ty praw 
podstawow ych (zob. w y rok Sądu z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie T-48/05 F ranchet i Byk przeciwko 
Komisji, Zb.Orz. s. II-1585 , pkt 273 i przytoczone tam orzecznictwo). Z orzecznictwa w y nika także, że
6 ECLI:EU:T:2014 :267WYROK Z DNIA 21 .5.2014 R.–SPRAWAT-447/11
CATINISPRZECIWKOKOMISJI
 jeżeli czas trwania p ostępowania n ie jest określony przepisem p rawa Unii, tak jak m a to m iejsce 
w niniejszym p rzypadku ( zob. pkt 30 p ow yżej), „rozsądny” charakter terminu powinien być oceniany 
w zależności od ogółu okoliczności właściw ych dla ka żdej spraw y, a w szczególności znaczenia sporu 
dla zainteresowanego, złożoności spraw y i zachowania stron ( zob. podobnie w y rok Trybunału z dnia 
15 października 2002 r. w sprawach połączonych C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, od 
C-250/99 P do C-252/99 P i C-254/99 P Limburgse Vinyl Maatschappij i in. przeciwko K omisji, Rec. 
s. I-8375 , pkt 187).
35 Zgodnie z tym, co podnosił skarżący, należy stwierdzić, że w y noszący ponad 41 miesięcy czas trwania 
tego dochodzenia w momencie wniesienia niniejszej skargi może być uznany prima facie za nadmiernie 
długi. Jednakże w tym przypadku kw estia, czy taki termin jest uzasadniony złożonością spraw y, nie jest 
przydatna do udzielenia o dpowiedzi na niniejszy zarzut, kt óry dotyczy dorozumianego oddalenia 
żądania d otyczącego zamknięcia r ozpatry wanego d ochodzenia. Należy bowiem w tym z akresie 
podnieść, że ewentualne naruszenie rozpatry wanych praw podstawow ych należy oceniać w momencie, 
w którym p o zakończeniu dochodzenia prowadzonego przez OLAF w y dawana jest decyzja dotycząca 
skarżącego.
W p rzedmiocie żądania stwierdzenia nieważności decyzji OL AF-u o odmowie udzielenia skarżącemu 
dostępu do dokumentów odnoszących się do niego w ramach d ochodzenia
Argumenty stron
36 Skarżący utrzymuje, że odmowa udzielenia dostępu do dokumentów dotyczących dochodzenia O LAF-u 
powinna być w sposób w y starczający uzasadniona, po przeprowadzeniu kon kretnego i indy widualnego 
badania ka żdego d okumentu o bjętego w nioskiem o raz z identyfikowaniu r zeczy wistej, a nie 
hipotetycznej potrzeby o chrony p oufności dochodzenia i skuteczności przyszłych d ochodzeń. 
Tymczasem w niniejszym przypadku w piśmie z dnia 10 czerwca 2011 r. dyrektor generalny OLAF-u 
nie w y jaśnił kon kretnie, w jakiej mierze dokumenty objęte wnioskiem n aruszają interes chroniony na 
podstawie rozporządzenia nr 1049 /2001 . Skarżący utrzymuje także, że poprzez odmowę dostępu do 
odnoszących się do niego dokumentów O LAF w sposób nieodwracalny uniemożliwił mu skorzystanie 
z prawa do obrony i naruszył zasadę proporcjonalności.
37 Komisja nie zgadza się z argumentami skarżącego.
Ocena Sądu
38 Należy przypomnieć, że rozporządzenie 1049 /2001 , zgodnie z jego moty wem 1, uwzględnia w y rażoną 
w art. 1 akapit drugi TUE wolę, aby w y znaczyć no w y e tap w procesie tworzenia coraz ściślejszego 
związku m iędzy narodami Europy, w którym d ecyzje podejmowane są z możliwie najw yższym 
poszanowaniem z asady otwartości i jak najbliżej oby wateli. Jak przypomniano w moty wie 2 tego 
rozporządzenia, prawo p ublicznego d ostępu d o d okumentów i nstytucji związane jest z ich 
demokratycznym c harakterem ( zob. w y rok T rybunału z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie 
C-506/08 P Szwecja przeciwko M yTravel i Komisji, Zb.Orz. s. I-6237 , pkt 72 i przytoczone tam 
orzecznictwo).
39 W tym celu rozporządzenie nr 1049 /2001 , jak wskazują jego moty w 4 i art. 1, zmierza do zapewnienia 
możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji (zob. w w . w pkt 38 w y rok 
w sprawie Szwecja przeciwko M yTravel i Komisji, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo).
40 Prawo to p odlega jednak pe wnym o graniczeniom z przyczyn d otyczących w zględów interesu 
publicznego lub pry watnego. Dokładniej zgodnie z jego m oty wem 11 r ozporządzenia ar t. 4 tego 
rozporządzenia przewiduje system w y jątków pozwalający instytucjom n a odmowę udzielenia dostępu
ECLI:EU:T:2014 :267 7WYROK Z DNIA 21 .5.2014 R.–SPRAWAT-447/11
CATINISPRZECIWKOKOMISJI
 do dokumentu, w przypadku g dy jego ujawnienie naruszyłoby jeden z interesów chronionych przez ten 
artykuł (zob. w w . w pkt 38 w y rok w sprawie Szwecja przeciwko M yTravel i Komisji, pkt 74 
i przytoczone tam orzecznictwo).
41 Niemniej jednak w y jątki t e, jako w prowadzające odstępstwo o d zasady m ożliwie najszerszego 
publicznego dostępu do dokumentów, powinny być interpretowane i stosowane w sposób ścisły (zob. 
w w. w pkt 38 w y rok w sprawie Szwecja przeciwko M yTravel i Komisji, pkt 75 i przytoczone tam 
orzecznictwo).
42 Tym samym gdy da na instytucja zdecyduje się odmówić udzielenia dostępu do dokumentu, o którego 
ujawnienie zwrócono s ię do niej, jest on a zasadniczo zobowiązana w y jaśnić, w jaki sposób dostęp do 
tego dokumentu m ógłby stanowić kon kretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego w y jątkiem 
określonym w art. 4 rozporządzenia nr 1049 /2001 , na który instytucja ta się powołuje. Ponadto ryzyko 
takiego naruszenia powinno da ć się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne (w w. 
w pkt 38 w y rok w sprawie Szwecja przeciwko M yTravel i Komisji, pkt 76 i przytoczone tam 
orzecznictwo).
43 Jest jednak dopuszczalne, by instytucja ta opierała się w tym w zględzie na ogólnych domniemaniach 
mających zastosowanie do niektórych ka tegorii d okumentów, ponieważ podobne w zględy natury 
ogólnej mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie dokumentów o tym samym charakterze 
(zob. w y rok T rybunału z dnia 14 listopada 2013 r. w sprawach p ołączonych 
C-514/11 P i C-605/11 P LPN i Finlandia p rzeciwko K omisji, pkt 45, i przytoczone tam orzecznictwo). 
To ogólne domniemanie nie w y klucza możliwości w ykazania, że da ny dokument, o którego ujawnienie 
wniesiono, nie wchodzi w zakres tego domniemania lub że istnieje nadrzędny interes publiczny, który 
uzasadnia ujawnienie da nego dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049 /2001 . 
Ponadto da na instytucja nie jest zobowiązana do tego, by oprzeć swą decyzję na tym d omniemaniu 
ogólnym. Zawsze m oże on a przystąpić do badania in concreto dokumentów o bjętych w nioskiem 
o udzielenie dostępu i przedstawić takie uzasadnienie (w w. w yrok w sprawie LPN i Finlandia p rzeciwko 
Komisji, pkt 66, 67).
44 Właśnie w świetle tych zasad n ależy zbadać żądania skarżącego, w zakresie, w jakim d otyczą on e 
stwierdzenia nieważności decyzji OLAF-u o odmowie udzielenia skarżącemu dostępu do dokumentów, 
które się do niego odnoszą w ramach dochodzenia.
45 W p iśmie dyrektora generalnego z dnia 10 czerwca 2011 r. OLAF zidentyfikował osiem d okumentów, 
do kt órych skarżący zażądał dostępu, i po przeprowadzeniu badania w spomnianych dokumentów in 
concreto wskazał powody, dla których nie powinny on e być ujawniane.
46 Skarżący zażądał dostępu do następujących dokumentów:
— sprawozdania ze spotkania w dniu 27 listopada 2007 r. (zwanego da lej „dokumentem 1”);
— pisma OLAF-u z dnia 21 maja 2010 r. (zwanego da lej „dokumentem 2”);
— decyzji wewnętrznej OLAF-u z dnia 16 października 2007 r. dotyczącej powołania prowadzącego 
dochodzenie (zwanej dalej „dokumentem 3”);
— sprawozdania z kontroli na miejscu z dnia 29 lipca 2010 r. (zwanego da lej „dokumentem 4”);
— pisma skierowanego do O LAF-u, doręczonego w dniu 14 września 2010 r. (zwanego da lej 
„dokumentem 5”);
— pisma skierowanego do O LAF-u, doręczonego w dniu 25 czerwca 2009 r. (zwanego da lej 
„dokumentem 6”);
8 ECLI:EU:T:2014 :267WYROK Z DNIA 21 .5.2014 R.–SPRAWAT-447/11
CATINISPRZECIWKOKOMISJI
— informacji skierowanej do K omitetu N adzoru O LAF z dnia 19 września 2008 r., dotyczącej 
dochodzenia trwającego od ponad d ziewięciu miesięcy (zwanej dalej „dokumentem 7”);
— decyzji o wszczęciu dochodzenia zewnętrznego z dnia 16 października 2007 r. (zwanej da lej 
„dokumentem 8”).
47 W świetle argumentów skarżącego podniesionych w uzasadnieniu jego żądań dotyczących stwierdzenia 
nieważności decyzji OLAF-u o odmowie udzielenia d ostępu do w w . dokumentów n ależy przede 
wszystkim u stalić, czy OLAF spełnił ciążący na nim o bowiązek uzasadnienia, następnie zbadać, czy 
przedstawione przez OLAF powody w odniesieniu do powołanych w y jątków są zasadne, a wreszcie 
zbadać, czy istnieje n adrzędny interes p ubliczny u zasadniający d ostęp d o r ozpatry wanych 
dokumentów.
48 W p ierwszej kolejności należy stwierdzić, że OLAF spełnił ciążący na nim o bowiązek uzasadnienia. 
W tym z akresie instytucja odmawiająca dostępu d o d okumentu zobowiązana jest przedstawić 
uzasadnienie pozwalające na zrozumienie i skontrolowanie, po pierwsze, czy żądany dokument 
faktycznie objęty jest wskazanym w y jątkiem, oraz po dr ugie, czy potrzeba ochrony związana z tym 
w yjątkiem j est rzeczy wista (zob. w yrok Sądu z dnia 12 września 2013 r. w sprawie T-331/11 B esselink 
przeciwko R adzie, pkt 99 i przytoczone tam orzecznictwo).
49 W n iniejszym p rzypadku O LAF w y raźnie wskazał skarżącemu w y jątki, w oparciu o które odmówił 
udzielenia d ostępu d o spornych d okumentów, powołując się, po p ierwsze, w odniesieniu d o 
wszystkich tych d okumentów, zarówno n a w y jątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie 
rozporządzenia nr 1049 /2001 , dotyczący ochrony celu kon troli, dochodzenia lub audytu, jak i w yjątek 
przewidziany w art. 4 u st. 1 lit. b) w spomnianego r ozporządzenia, dotyczący p ry watności 
i integralności osoby fizycznej, po dr ugie, w odniesieniu do dokumentów 1, 3, 4, 7 i 8, na w y jątek 
przewidziany w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy tego rozporządzenia, dotyczący ochrony procesu 
podejmowania decyzji przez instytucję, a po trzecie, w odniesieniu do dokumentów 1, 2, 4, 6 i 7, na 
w yjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze tegoż rozporządzenia, dotyczący ochrony interesów 
handlow ych.
50 Zgodnie z pismem d yrektora generalnego OLAF-u z dnia 10 czerwca 2011 r. dokumenty 1, 3, 4, 7 i 8 
zostały sporządzone do użytku w ewnętrznego i stanowią część rozważań i konsultacji wstępnych 
w ramach O LAF-. Dokumenty 2, 4 i 5 dotyczą ko respondencji pomiędzy OLAF-em a właściw ymi 
władzami kra jow ymi i zawierają i nformacje o peracyjne p rzekazy wane w ramach d ziałań 
dochodzeniow ych p rowadzonych p rzez O LAF i władze kra jowe w określonych p rzypadkach 
szczególnych. W reszcie dokument 6 dotyczy pisma innego podmiotu gospodarczego, który przekazał 
informacje przydatne dla O LAF-u. W szystkie te dokumenty objęte są w y jątkami przewidzianymi 
w art. 4 rozporządzenia nr 1049 /2001 . Następnie OLAF zbadał, czy istnieje nadrzędny interes publiczny 
i stwierdził, że nie istnieje. Podkreślił w tym zakresie, że uwzględniając szczególny charakter dochodzeń 
prowadzonych w celu zwalczania n adużyć finansow ych, a zwłaszcza poufny charakter informacji 
gromadzonych p rzez O LAF, m uszą istnieć w y raźnie dowody w skazujące na nadrzędny interes 
uzasadniający publiczne ujawnienie dokumentów dotyczących dochodzenia. Wreszcie OLAF rozpatrzył 
możliwość udzielenia częściowego dostępu do żądanych dokumentów, ale zważy wszy, że informacje 
zawarte w tych dokumentach były objęte co najmniej jednym z powołanych w y jątków, stwierdził, że 
nie można udzielić tego dostępu.
51 W dr ugiej kolejności, co do zasadności decyzji OLAF-u o odmowie udzielenia dostępu skarżącemu do 
wspomnianych dokumentów w odniesieniu do w skazanych w y jątków, a w szczególności w y jątku 
przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049 /2001 , dotyczącego ochrony celu 
kontroli, dochodzenia lub audytu, jest bezsporne, że osiem r ozpatry wanych dokumentów rzeczy wiście 
objętych jest dochodzeniem w rozumieniu tego ar tykułu o raz że dochodzenie było w toku 
w momencie w y dania wspomnianej decyzji.
ECLI:EU:T:2014 :267 9WYROK Z DNIA 21 .5.2014 R.–SPRAWAT-447/11
CATINISPRZECIWKOKOMISJI
52 W kon sekwencji OLAF miał co do zasady prawo powołać się na w y jątek przewidziany w art. 4 ust. 2 
tiret trzecie rozporządzenia n r 1049 /2001 ( zob. podobnie w y rok Sądu z dnia 6 lipca 2006 r. 
w sprawach połączonych T-391/03 i T-70/04 F ranchet i Byk przeciwko K omisji, Zb.Orz. s. II-2023 , 
pkt 113).
53 Prawdą jest, że okoliczność, iż dany dokument dotyczy kon troli lub dochodzenia, nie jest sama w sobie 
w ystarczająca, by uzasadniała stosowanie wskazanego w y jątku. Właściwa instytucja jest zobowiązana 
także w y jaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu m ógłby stanowić kon kretne i faktyczne 
naruszenie interesu c hronionego w y jątkiem p rzewidzianym w art. 4 u st. 2 r ozporządzenia 
nr 1049 /2001 .
54 Jednakże w niniejszym p rzypadku n ależy stwierdzić, że w piśmie dyrektora g eneralnego z dnia 
10 czerwca 2011 r. OLAF wskazał powody, ze względu na które ujawnienie dokumentów, do których 
skarżący zażądał dostępu, naruszyłoby chroniony interes. A zatem p oza okolicznością, że dokumenty 
1–8 rzeczy wiście dotyczą d ochodzenia w toku, kilka d okumentów u jawniłoby dowody, kt óre 
pochodziły z różnych źródeł, a ich ujawnienie mogłoby ostrzec osoby lub podmioty, których dotyczyło 
dochodzenie, zanim w szystkie dowody zostały zgromadzone. Ponadto dokumenty te m ogłyby także 
stanowić dowody w ramach postępowań przed sądami kra jow ymi, a więc ich ujawnienie m ogłoby 
uniemożliwić ich skuteczne w y korzystanie przez wspomniane sądy. Poza tym dokumenty 1, 2, 4, 5 i 7 
przedstawiają strategię OLAF-u, a także sposób prowadzenia przez niego dochodzenia. Ich ujawnienie 
mogłoby prowadzić od upublicznienia informacji na temat me tod pracy stosowanych w niniejszym 
przypadku i tym samym zagrozić skuteczności w ykony wanych przez OLAF zadań. Dokumenty 2, 4 i 5 
odnoszą się do w y miany informacji pomiędzy OLAF-em a władzami kra jow ymi w ramach niniejszego 
dochodzenia i ich u jawnienie m ogłoby zakłócić w zajemnie zaufanie niezbędne do prawidłowej 
współpracy z władzami kra jow ymi w ramach rozpatry wanego dochodzenia. Ponadto ujawnienie tych 
dokumentów prowadziłoby także do upublicznienia strategii dochodzenia, prowadzonych działań oraz 
w ykładni p rocedur. W reszcie u publicznienie d okumentów t akich j ak d okument 6, pisma 
sporządzonego p rzez p odmiot g ospodarczy p rzekazujący O LAF-owi informacje, ujawniałoby 
informatora, a tym samym n ie chroniłoby już jego anonimowości, co w konsekwencji zniechęcałoby 
jednostki d o p rzesyłania i nformacji dotyczących e wentualnych n adużyć finansow ych, a zatem 
pozbawiałoby OLAF i Komisję informacji przydatnych do wszczynania dochodzeń m ających na celu 
ochronę interesów finansow ych Unii.
55 Ponadto zastrzeżenie dotyczące rozsądnego czasu trwania rozpatry wanego dochodzenia należy oddalić 
jako n ieistotne dla spraw y. Zakładając bowiem n awet, że m ożna byłoby stwierdzić, iż czas trwania 
dochodzenia był nierozsądny, okoliczność ta nie umożliwia podważenia zgodności z prawem d ecyzji 
OLAF-u o odmowie udzielenia skarżącemu dostępu do wspomnianych dokumentów w odniesieniu do 
powołanych w y jątków.
56 W ś wietle pow yższego należy stwierdzić, że nie popełniając błędu, OLAF m ógł uznać, że ujawnienie 
dokumentów, do których skarżący zażądał dostępu, zagroziłoby dochodzeniu w toku.
57 Zresztą w uzasadnieniu niniejszego zarzutu skarżący nie podniósł żadnego argumentu mającego na celu 
podważenie wniosku O LAF-u, zgodnie z którym nie można było udzielić dostępu częściowego.
58 Wreszcie, jeżeli chodzi o nadrzędny interes publiczny w rozumieniu ar t. 4 ust. 2 ostatnie zdanie 
rozporządzenia nr 1049 /2001 , należy przypomnieć, że w myśl pisma dyrektora generalnego OLAF-u 
z dnia 10 czerwca 2011 r. brak jest takiego interesu w niniejszej sprawie.
59 Taka o cena dotycząca braku n adrzędnego interesu publicznego w rozumieniu ar t. 4 ust. 2 in fine 
rozporządzenia nr 1049 /2001 n ie jest obarczona żadnym błędem.
10 ECLI:EU:T:2014 :267WYROK Z DNIA 21 .5.2014 R.–SPRAWAT-447/11
CATINISPRZECIWKOKOMISJI
60 Należy bowiem s twierdzić, że w momencie w y dania decyzji OLAF-u o odmowie udzielenia skarżącemu 
dostępu do rozpatry wanych dokumentów dochodzenie było w toku. Poza tym skarżący nie podniósł 
przed Sądem ż adnego szczegółowego ar gumentu umożliwiającego stwierdzenie, że O LAF popełnił 
błąd, uznając, że nie istnieje nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie rozpatry wanych 
dokumentów na mocy art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049 /2001 .
61 W z akresie, w jakim skarżący podnosi, że prawo do obrony stanowi nadrzędny interes publiczny, 
w ystarczy stwierdzić, że prawo dostępu do dokumentów n ie zależy od charakteru szczególnego 
interesu, jaki w nioskujący o udzielenie dostępu m oże m ieć w otrzymaniu żądanej informacji (zob. 
podobnie w y rok Trybunału z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie C-266/05 P Sison p rzeciwko R adzie, 
Zb.Orz. s. I-1233 , pkt 44).
62 Poza tym ar gument skarżącego, zgodnie z którym brak dostępu do akt dochodzenia narusza jego prawo 
do obrony i stoi w sprzeczności z art. 42 i art. 48 u st. 2 Karty praw podstawow ych, również nie może 
zostać uwzględniony. W tym w zględzie należy przypomnieć w pierwszej kolejności, że niniejsza skarga 
została wniesiona na podstawie rozporządzenia n r 1049 /2001 w związku z odmową dostępu do 
dokumentów. W drugiej ko lejności jest bezsporne, że w momencie w niesienia n iniejszej skargi 
dochodzenie nie zostało jeszcze zakończone i nie doprowadziło jeszcze do sporządzenia sprawozdania 
końcowego ani tym samym d o w y dania w y nikającej z niego decyzji. Ponadto, wbrew twierdzeniom 
skarżącego, celem r ozporządzenia nr 1049 /2001 j est w rezultacie zapewnienie każdej osobie dostępu do 
dokumentów, tak że dokument ujawniony na mocy tych przepisów zostaje upubliczniony.
63 Ponadto w tym kon tekście n ależy zauważyć, że n iezależnie o d p raw i stniejących n a m ocy 
rozporządzenia nr 1049 /2001 O LAF nie jest zobowiązany do udzielania osobie, której ma dotyczyć 
dochodzenie w toku, dostępu do dokumentów zawartych w aktach takiego dochodzenia (zob. podobnie 
w w. w pkt 34 w y rok z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawach połączonych Franchet i Byk przeciwko K omisji, 
pkt 255–258).
64 W t ym w zględzie należy zaznaczyć, że dostęp d o d okumentów z awartych w aktach O LAF-u 
dotyczących prowadzonego przez O LAF dochodzenia, pomijając prawo do otrzymania p rzez da ną 
osobę sprawozdania z jej spotkania z OLAF-em, jest udzielany w rzeczy wistości w toku p ostępowania, 
które następuje po zakończeniu dochodzenia O LAF-u. Ostateczne zalecenie O LAF-u jest bowiem 
przedkładane właściw ym o rganom U nii i organom kra jow ym. Jeśli organy te m ają zamiar n ałożyć 
sankcję na osobę, której dotyczy dochodzenie, w niniejszym przypadku – n a skarżącego, będą musiały 
umożliwić jej skorzystanie przez nią z prawa do obrony zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami 
postępowania ad ministracyjnego lub kar nego. W konsekwencji skarżący będzie w ięc w stanie 
skorzystać za pośrednictwem t ych organów z dostępnych środków z askarżenia, z zastrzeżeniem 
mających zastosowanie przepisów postępowania.
65 Podsumowując, jak w y nika z pow yższego, OLAF słusznie odmówił, w oparciu o w yjątek przewidziany 
w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia n r 1049 /2001 , udzielenia dostępu do dokumentów, do 
których skarżący zażądał dostępu.
66 W z wiązku z pow yższym n ależy oddalić skargę, bez kon ieczności badania ar gumentów skarżącego 
odnoszących się do innych w y jątków, na kt óre powołał się O LAF w celu uzasadnienia o dmow y 
udzielenia dostępu do rozpatry wanych dokumentów.
W p r zedmiocie kosztów
67 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania ko sztami zostaje obciążona, na żądanie strony 
przeciwnej, strona p rzegry wająca sprawę. Ponieważ skarżący p rzegrał sprawę, należy zgodnie 
z żądaniem K omisji obciążyć go ko sztami postępowania.
ECLI:EU:T:2014 :267 11WYROK Z DNIA 21 .5.2014 R.–SPRAWAT-447/11
CATINISPRZECIWKOKOMISJI
Z pow yższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga z ostaje oddalona.
2) Lian Catinis zostaje obciążony kosztami postępowania.
Kancheva Wetter Kreuschitz
Wyrok ogłoszono n a posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 maja 2014 r.
Podpisy