OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MACIEJA SZPUNARA

przedstawiona w dniu 17 września 2020 r. ( 1 ) ( i )

Sprawa C‑710/19

G.M.A.

przeciwko

État belge

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (radę stanu, Belgia)]

Odesłanie prejudycjalne – Swobodny przepływ osób – Artykuł 45 TFUE – Osoby poszukujące pracy – Prawo pobytu w celu poszukiwania pracy – Okres pobytu – Rozsądny termin przyznany osobie poszukującej pracy [na zapoznanie się z ofertami zatrudnienia, które mogą spełniać jej wymagania, i przedsięwzięcie środków niezbędnych do uzyskania zatrudnienia] – Obowiązki przyjmującego państwa członkowskiego – Obowiązek osoby poszukującej pracę – Dyrektywa 2004/38/WE – Artykuł 14 ust. 4 lit. b) – Zachowanie prawa pobytu – Przesłanki – Artykuły 15 i 31 – Gwarancje proceduralne – Uprawnienia sądu krajowego w ramach rozpoznawania skargi o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie odmowy uznania prawa pobytu obywatela Unii poszukującego pracy przez okres przekraczający trzy miesiące

I. Wprowadzenie

1. Osoby poszukujące pracy korzystają z prawa do swobodnego przemieszczania się równocześnie na podstawie art. 45 i 21 TFUE ( 2 ): obywatel Unii Europejskiej poszukujący pracy jest pracownikiem w rozumieniu art. 45 TFUE. Osoby poszukujące pracy znajdują się zatem w punkcie stycznym pomiędzy rynkiem wewnętrznym i obywatelstwem Unii.

2. To właśnie w tych ramach zbadam niniejsze odesłanie prejudycjalne, które zostało skierowane do Trybunału przez Conseil d’État (radę stanu, Belgia) i dotyczy wykładni art. 45 TFUE oraz dyrektywy 2004/38/WE ( 3 ), w szczególności art. 14 ust. 4 lit. b), a także art. 15 i 31 tej dyrektywy.

3. Niniejsza sprawa wpisuje się w kontekst wniosku, który obywatel grecki złożył w celu uzyskania prawa pobytu w charakterze osoby poszukującej pracy przez okres przekraczający trzy miesiące, co do którego właściwy organ belgijski wydał decyzję odmowną wraz z nakazem opuszczenia terytorium.

4. Pytania przedstawione przez sąd odsyłający w tej sprawie dotyczą zasadniczo, po pierwsze, zakresu praw i obowiązków osób poszukujących pracy, w szczególności w odniesieniu do ciężaru dowodu w ramach art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38, a po drugie, kwestii, czy państwa członkowskie są zobowiązane wyznaczyć tym osobom rozsądny termin w celu poszukiwania zatrudnienia, który nie może być krótszy niż sześć miesięcy. Pytania te dają Trybunałowi sposobność do sprecyzowania zakresu gwarancji proceduralnych przewidzianych w dyrektywie 2004/38 dla osób poszukujących pracy, wobec których wydano decyzję o wydaleniu.

II. Ramy prawne

A. Prawo Unii

5. Artykuł 6 dyrektywy 2004/38, zatytułowany „Prawo pobytu przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy”, stanowi w ust. 1: „Przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy obywatele Unii posiadają prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego bez wypełniania jakichkolwiek warunków i formalności innych niż wymóg posiadania ważnego dowodu tożsamości lub paszportu”.

6. Artykuł 14 tej dyrektywy, zatytułowany „Zachowanie prawa pobytu”, stanowi w ust. 4 lit. b): „W drodze odstępstwa od ust. 1 i 2 oraz bez uszczerbku dla przepisów rozdziału VI, w żadnym wypadku środek wydalenia nie może być stosowany wobec obywateli Unii lub członków ich rodziny, jeżeli: […] b) obywatele Unii wjechali na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w poszukiwaniu pracy. W takim przypadku obywatele Unii i członkowie ich rodziny nie mogą zostać wydaleni tak długo, jak tylko obywatele Unii mogą dostarczyć dowód, że kontynuują poszukiwanie pracy i mają rzeczywistą szansę na zatrudnienie”.

7. Artykuł 15 omawianej dyrektywy, zatytułowany „Zabezpieczenia proceduralne [Gwarancje proceduralne]”, w ust. 1 stanowi: „Procedury przewidziane w art. 30 i 31 stosuje się analogicznie do wszystkich decyzji ograniczających swobodne przemieszczanie się obywateli Unii i członków ich rodziny, uzasadnionych względami innymi niż porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”.

8. Artykuł 31 tej dyrektywy, zatytułowany „Zabezpieczenia proceduralne [Gwarancje proceduralne]”, stanowi w ust. 1 i 3: „1. Osoby zainteresowane posiadają możliwość odwołania się na drodze sądowej i, w określonym przypadku, administracyjnej w przyjmującym państwie członkowskim, lub domagać się dokonania rewizji każdej decyzji podjętej wobec nich ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. […] 3. Procedury odwoławcze umożliwiają zbadanie zgodności z prawem decyzji oraz faktów i okoliczności, na których opierały się proponowane środki. Zapewniają one, że decyzja nie jest nieproporcjonalna, w szczególności w świetle wymagań ustanowionych w art. 28”.

B. Prawo belgijskie

9. Artykuł 39/2 § 2 loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers du 15 décembre 1980 ( 4 ) (ustawy w sprawie wjazdu na terytorium, pobytu, osiedlania się i wydalania cudzoziemców, zwanej dalej „ustawą z dnia 15 grudnia 1980 r.”) przewiduje: „Conseil [du contentieux des étrangers (sąd do spraw cudzoziemców)] orzeka o stwierdzeniu nieważności, w drodze wyroków, w przedmiocie pozostałych skarg opartych na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych lub wymogów proceduralnych przewidzianych pod rygorem nieważności, przekroczeniu uprawnień lub nadużyciu władzy”.

10. Zgodnie z art. 40 § 4 pkt 1 tej ustawy: „§ 4. Każdy obywatel Unii posiada prawo pobytu w królestwie przez okres przekraczający trzy miesiące, jeżeli spełnia warunek przewidziany w art. 41 akapit pierwszy oraz: 1 – jeżeli jest pracownikiem najemnym lub osobą pracującą na własny rachunek w królestwie lub jeśli wjeżdża do królestwa w celu poszukiwania pracy, o ile jest w stanie wykazać, że nadal poszukuje pracy i ma rzeczywistą szansę na zatrudnienie”.

11. Zgodnie z art. 50 § 1 i art. 50 § 2 pkt 3 lit. a) i b) arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (dekretu królewskiego z dnia 8 października 1981 r. w sprawie wjazdu na terytorium, pobytu, osiedlania się i wydalania cudzoziemców ( 5 ), zwanego dalej „dekretem królewskim z dnia 8 października 1981 r.”): „§ 1. Obywatel Unii, który zamierza przebywać na terytorium królestwa przez okres przekraczający trzy miesiące i który wykaże, że posiada obywatelstwo zgodnie z art. 41 akapit pierwszy ustawy [z dnia 15 grudnia 1980 r.], składa wniosek o wydanie zaświadczenia o rejestracji w urzędzie gminy miejsca, w którym zamieszkuje, za pomocą dokumentu zgodnego ze wzorem znajdującym się w załączniku 19. […] § 2. Przy składaniu wniosku lub najpóźniej w ciągu trzech miesięcy od złożenia wniosku obywatel Unii, w zależności od przypadku, musi przedstawić następujące dokumenty: […] 3o osoba poszukująca pracy: a) rejestrację w odpowiednim urzędzie pracy lub kopię pism zgłoszeniowych; oraz b) dowód na rzeczywistą szansę zatrudnienia, biorąc pod uwagę osobistą sytuację zainteresowanego, w szczególności uzyskane przez niego dyplomy, ewentualne kształcenie zawodowe, odbyte lub przewidywane, oraz długość okresu bezrobocia”.

III. Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem

12. W dniu 27 października 2015 r. G.M.A., obywatel grecki, złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o rejestracji w Belgii w celu uzyskania prawa pobytu w tym państwie członkowskim w charakterze osoby poszukującej pracy na okres przekraczający trzy miesiące.

13. W dniu 18 marca 2016 r. wniosek ten został oddalony decyzją Office des étrangers de Belgique (urzędu ds. cudzoziemców w Belgii, zwanego dalej „urzędem”) ze względu na to, że G.M.A. nie spełniał wymaganych przez ustawodawstwo belgijskie warunków korzystania z prawa pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące (zwaną dalej „sporną decyzją”). Zdaniem urzędu, po pierwsze, dokumenty przedstawione przez G.M.A. nie wskazywały bowiem na to, że miał on rzeczywistą szansę zatrudnienia, a po drugie, G.M.A. nie był jeszcze zatrudniony w Belgii od chwili złożenia przez niego wniosku o wydanie zaświadczenia o rejestracji. W konsekwencji organy belgijskie nakazały G.M.A. opuszczenie terytorium Belgii w ciągu 30 dni od dnia wydania spornej decyzji.

14. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r. Conseil du contentieux des étrangers (sąd do spraw cudzoziemców), właściwy do zbadania w pierwszej instancji zgodności z prawem decyzji urzędu, oddalił wniesioną przez G.M.A. skargę na sporną decyzję.

15. G.M.A. wniósł zatem skargę kasacyjną do sądu odsyłającego. Podniósł on w pierwszej kolejności, że z art. 45 TFUE i z wyroku Antonissen ( 6 ) wynika, po pierwsze, iż państwa członkowskie mają obowiązek wyznaczenia „rozsądnego terminu” osobom poszukującym pracy pochodzącym z innego państwa członkowskiego w celu umożliwienia tym osobom zapoznania się w przyjmującym państwie członkowskim z ofertami zatrudnienia, które mogą spełniać ich wymagania, i przedsięwzięcie środków niezbędnych do uzyskania zatrudnienia; po drugie, że termin ten nie może być w żadnym wypadku krótszy niż sześć miesięcy, a po trzecie, że przyjmujące państwo członkowskie powinno zezwolić na przebywanie osoby poszukującej pracy na swoim terytorium przez cały okres wyznaczony tym terminem, nie wymagając od niej przedstawienia dowodu na rzeczywistą szansę uzyskania zatrudnienia. Zdaniem G.M.A. z art. 7 ust. 3 w związku z art. 11 i 16 dyrektywy 2004/38 wynika również, że terminu krótszego niż sześć miesięcy nie można uznać za „rozsądny”.

16. W drugiej kolejności G.M.A. podniósł, że po wydaniu spornej decyzji, czyli w dniu 6 kwietnia 2016 r., został zatrudniony przez Parlament Europejski jako stażysta. Okoliczność ta wykazuje, że G.M.A. miał rzeczywiste szanse na uzyskanie zatrudnienia i że mógł zatem korzystać z prawa pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące. W związku z tym, nie uwzględniając jego zatrudnienia, Conseil du contentieux des étrangers (sąd do spraw cudzoziemców) naruszył art. 15 i 31 dyrektywy 2004/38 oraz art. 41 i 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”). Z przepisów tych wynika bowiem, że sądy właściwe w zakresie kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej dotyczącej prawa pobytu obywatela Unii powinny przeprowadzić wyczerpujące badanie wszystkich istotnych okoliczności i uwzględnić wszystkie przedstawione im okoliczności faktyczne, nawet jeśli okoliczności te zaistniały po wydaniu rozpatrywanej decyzji.

17. W świetle tych rozważań G.M.A. podnosi, że Conseil du contentieux des étrangers (sąd do spraw cudzoziemców) powinien był odstąpić od stosowania krajowych przepisów proceduralnych stanowiących nieprawidłową transpozycję art. 15 i 31 dyrektywy 2004/38 – a mianowicie art. 39/2 § 2 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. – na podstawie których Conseil du contentieux des étrangers (sąd do spraw cudzoziemców) nie uwzględnił zatrudnienia w charakterze stażysty po wydaniu spornej decyzji.

18. Sąd odsyłający uważa, że rozstrzygnięcie sporu w postępowaniu głównym zależy od wykładni, jaką Trybunał przyjmie w odniesieniu do przepisów prawa Unii rozpatrywanych w postępowaniu głównym. Gdyby bowiem art. 45 TFUE lub art. 41 i 47 karty oraz art. 15 i 31 dyrektywy 2004/38 należało interpretować w sposób proponowany przez G.M.A., powinien on korzystać z prawa pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące.

19. W tych okolicznościach Conseil d’État (Belgia), postanowieniem z dnia 12 września 2019 r., które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 25 września 2019 r., postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy art. 45 [TFUE] należy interpretować i stosować w ten sposób, że przyjmujące państwo członkowskie ma obowiązek, po pierwsze, wyznaczenia osobie poszukującej pracy rozsądnego terminu, umożliwiającego jej zapoznanie się z ofertami zatrudnienia, które mogą spełniać jej wymagania, i przedsięwzięcie środków niezbędnych do uzyskania zatrudnienia, po drugie, przyjęcia, że termin na poszukiwanie pracy nie może w żadnym przypadku być krótszy niż sześć miesięcy, i po trzecie, zezwolenia na pobyt na swoim terytorium osobie poszukującej pracy przez cały okres przed upływem tego terminu, nie wymagając od niej wykazania rzeczywistej szansy na zatrudnienie? 2) Czy art. 15 i 31 dyrektywy [2004/38] oraz art. 41 i 47 [karty], a także ogólne zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej oraz skuteczności dyrektyw należy interpretować w ten sposób, że sądy krajowe przyjmującego państwa członkowskiego przy rozpoznawaniu skargi o uchylenie decyzji, w której odmówiono uznania prawa obywatela Unii do pobytu przekraczającego trzy miesiące, mają obowiązek uwzględnienia nowych okoliczności zaistniałych po wydaniu decyzji przez organy krajowe, jeśli mogą one zmienić sytuację zainteresowanej osoby w taki sposób, że sytuacja ta nie pozwala już na ograniczenie prawa pobytu tej osoby w przyjmującym państwie członkowskim?”.

20. G.M.A., rządy belgijski, duński, polski i Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja Europejska przedstawiły uwagi na piśmie. Uznawszy, że jest wystarczająco poinformowany, Trybunał postanowił orzec bez przeprowadzania rozprawy.

IV. Analiza

A. W przedmiocie zawisłości sporu w postępowaniu głównym

21. Powinienem przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż zarówno z brzmienia, jak i z systematyki art. 267 TFUE wynika, że warunkiem uruchomienia procedury prejudycjalnej jest rzeczywista zawisłość przed sądami krajowymi sporu, w ramach którego sądy te będą obowiązane wydać orzeczenie z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału wydanego w trybie prejudycjalnym. Zawisłość sporu w postępowaniu głównym Trybunał może zatem badać z urzędu ( 7 ).

22. W niniejszej sprawie spór w postępowaniu głównym dotyczy oddalenia wniosku o wydanie zaświadczenia o rejestracji w charakterze osoby poszukującej pracy w Belgii, który G.M.A. złożył w dniu 27 października 2015 r. w celu uzyskania prawa pobytu w tym państwie członkowskim przez okres przekraczający trzy miesiące. Następnie do Conseil d’État (rady stanu, Belgia) wpłynęło odwołanie od wyroku Conseil du contentieux des étrangers (sądu do spraw cudzoziemców) z dnia 28 czerwca 2019 r., w którym sąd ten oddalił skargę wniesioną przez zainteresowanego na sporną decyzję.

23. Tymczasem z postanowienia odsyłającego oraz z uwag Komisji wynika, że w następstwie kolejnego wniosku złożonego przez G.M.A. w dniu 25 kwietnia 2016 r. Commune de Schaerbeek (gmina Sacherbeek, Belgia) w dniu 6 maja 2017 r. wydała mu zaświadczenie o rejestracji oraz że od dnia 24 listopada 2016 r. G.M.A posiada kartę E ważną do dnia 7 lipca 2021 r.

24. W konsekwencji Komisja uważa, że nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na drugie pytanie prejudycjalne ze względu na bezprzedmiotowość wniosku G.M.A. o wydanie zaświadczenia o rejestracji w charakterze osoby poszukującej pracy.

25. Jednakże sąd odsyłający uważa, że interes w uzyskaniu rozstrzygnięcia kasatoryjnego nadal istnieje, zważywszy zasadniczo na możliwość wcześniejszego uzyskania prawa stałego pobytu w przypadku stwierdzenia nieważności spornej decyzji. W takim bowiem przypadku okres pięciu lat nieprzerwanego pobytu, przewidziany w art. 16 dyrektywy 2004/38, niezbędny do uzyskania tego prawa pobytu rozpoczynałby swój bieg od dnia złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia o rejestracji w Belgii, czyli od dnia 27 października 2015 r.

26. Uważam zatem, że spór w postępowaniu głównym nadal jest zawisły przed sądem odsyłającym, zaś udzielenie przez Trybunał odpowiedzi na przedstawione drugie pytanie prejudycjalne pozostaje użyteczne dla rozstrzygnięcia tego sporu.

B. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego

1. Uwagi wstępne na temat zakresu pierwszego pytania prejudycjalnego

27. Pragnę na wstępie przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem do Trybunału należy w ramach procedury współpracy z sądami krajowymi udzielenie sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi, która pozwoli mu rozstrzygnąć zawisły przed nim spór. Z tego punktu widzenia do Trybunału należy – gdy zajdzie taka potrzeba – przeformułowanie przedstawionych mu pytań ( 8 ).

28. W tym względzie pierwsze pytanie prejudycjalne dotyczy co prawda wykładni art. 45 TFUE. Jednakże w celu udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi i z uwagi na informacje zawarte w jego postanowieniu, pytanie to należy rozumieć w ten sposób, że poprzez to pytanie sąd zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 45 TFUE i art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że przyjmujące państwo członkowskie jest zobowiązane, po pierwsze, wyznaczyć rozsądny termin osobie poszukującej pracy, aby umożliwić jej zapoznanie się z ofertami zatrudnienia, które mogą spełniać jej wymagania, i przedsięwzięcie środków niezbędnych do uzyskania zatrudnienia, po drugie, przyznać, że termin na poszukiwanie zatrudnienia nie może w żadnym wypadku być krótszy niż sześć miesięcy, i po trzecie, zezwolić na obecność na swoim terytorium osobie poszukującej pracy w całym okresie wyznaczonym tym terminem, bez wymagania od niej przedstawienia dowodu istnienia rzeczywistej szansy uzyskania zatrudnienia.

29. Aby odpowiedzieć na to pytanie, przeprowadzę analizę złożoną z dwóch etapów. W pierwszej kolejności przedstawię zakres prawa do swobodnego przemieszczania się obywateli państwa członkowskiego poszukujących pracy w innym państwie członkowskim, wynikającego z art. 45 TFUE, interpretowanego przez Trybunał w jego orzecznictwie, w szczególności w wyroku Antonissen ( 9 ). W drugiej kolejności przeanalizuję w świetle okoliczności niniejszej sprawy i w ramach dyrektywy 2004/38 zakres praw przyznanych osobom poszukującym pracy na podstawie art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38 interpretowanego w świetle art. 21 i 45 TFUE.

2. Krótkie omówienie orzecznictwa dotyczącego prawa pobytu osób poszukujących pracy: wyrok Antonissen

30. W pierwszej kolejności pragnę przypomnieć, że art. 45 TFUE stanowi, iż zapewnia się swobodę przepływu pracowników wewnątrz Unii, a swoboda ta obejmuje między innymi, z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych względami porządku, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego, prawo ubiegania się o rzeczywiście oferowane miejsca pracy i swobodnego przemieszczania się w tym celu po terytorium państw członkowskich. Z artykułu tego wynika zatem, że obywatel państwa członkowskiego poszukujący pracy ma prawo swobodnego przemieszczania się na terytorium innych państw członkowskich.

31. W drugiej kolejności, co się tyczy prawa obywateli jednego państwa członkowskiego do wjazdu na terytorium innego państwa członkowskiego i przebywania tam w celach określonych w art. 45 TFUE, w szczególności w celu poszukiwania tam lub wykonywania działalności zawodowej, w charakterze pracownika lub na własny rachunek, na uwagę zasługuje szereg wyroków, w szczególności wyroki Royer ( 10 ), Antonissen ( 11 ) i Komisja/Belgia ( 12 ).

32. Trybunał po raz pierwszy przywołał prawo pobytu osób poszukujących pracy w wyroku Royer. W wyroku tym Trybunał orzekł, że prawo to stanowi prawo przyznane bezpośrednio przez art. 48 traktatu EWG (obecnie art. 45 TFUE) lub, w zależności od przypadku, przez przepisy wydane w celu wykonania tego artykułu ( 13 ).

33. W tej linii orzecznictwa wyrok Antonissen ( 14 ) jest szczególnie istotny, ponieważ dotyczy on, tak jak w niniejszej sprawie, kwestii, czy ustawodawstwo państwa członkowskiego może ograniczyć w czasie prawo pobytu obywateli innych państw członkowskich w celu poszukiwania pracy. Wyrok ten został wydany w następstwie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonego przez angielski sąd w ramach sporu pomiędzy obywatelem belgijskim a angielskimi organami w przedmiocie decyzji o oddaleniu przez te organy odwołania od decyzji o wydaleniu.

34. Trybunał zaczął od przypomnienia, że swobodny przepływ pracowników ustanowiony w art. 48 ust. 1–3 traktatu EWG (obecnie art. 45 ust. 1–3 TFUE) leży u podstaw Unii, że przepisy, które ustanawiają tę swobodę, należy interpretować szeroko oraz że ścisła wykładnia tego artykułu zmniejszałaby rzeczywiste szanse obywatela państwa członkowskiego poszukującego pracy na znalezienie jej w innych państwach członkowskich i pozbawiałaby w związku z tym to postanowienie skuteczności (effet utile) ( 15 ). Ponadto Trybunał wyjaśnił, że art. 48 ust. 3 traktatu EWG (obecnie art. 45 ust. 3 TFUE) ustanawia w sposób niewyczerpujący pewne prawa przysługujące obywatelom państw członkowskich w ramach swobodnego przepływu pracowników i że swoboda ta wiąże się z prawem tych obywateli do swobodnego przemieszczania się na terytorium innych państw członkowskich i przebywania tam w celu poszukiwania zatrudnienia ( 16 ).

35. Trybunał zbadał następnie, czy prawo pobytu przysługujące obywatelowi państwa członkowskiego poszukującemu pracy w innym państwie członkowskim na podstawie art. 48 traktatu EWG (obecnie art. 45 TFUE) może zostać ograniczone w czasie. W tym względzie Trybunał orzekł, że skuteczność (effet utile) tego artykułu jest zagwarantowana w zakresie, w jakim ustawodawstwo Unii lub w jego braku ustawodawstwo państwa członkowskiego przyznaje zainteresowanym rozsądny termin, który umożliwi im zapoznanie się na terytorium danego państwa członkowskiego z ofertami zatrudnienia odpowiadającymi ich kwalifikacjom zawodowym i w razie potrzeby na przedsięwzięcie środków koniecznych do uzyskania zatrudnienia ( 17 ).

36. Wreszcie, jeśli chodzi o długość tego prawa pobytu, Trybunał uznał, że nie należy przyjmować jakoby termin trzymiesięczny miał w tym kontekście znaczenie ( 18 ). Niemniej jednak Trybunał dodał, że w braku przepisu Unii ustanawiającego okres pobytu obywateli innych państw członkowskich poszukujących pracy w państwie członkowskim, termin sześciu miesięcy nie wydaje się co do zasady niewystarczający i że taki termin nie podważa skuteczności (effet utile) zasady swobodnego przepływu. Trybunał wyjaśnił jednak, że jeżeli po upływie tego terminu zainteresowany przedstawi dowód, iż nadal poszukuje pracy i ma rzeczywiste szanse na uzyskanie zatrudnienia, nie może być zmuszony do opuszczenia terytorium przyjmującego państwa członkowskiego ( 19 ).

37. Ponadto wydaje mi się korzystne przypomnienie na tym etapie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału pojęcie „pracownika” w rozumieniu art. 45 TFUE ma wymiar autonomiczny i nie powinno być interpretowane zawężająco ( 20 ). Skoro bowiem pojęcie to definiuje zakres stosowania swobody podstawowej przewidzianej w traktacie FUE, powinno ono być interpretowane rozszerzająco ( 21 ). Tak więc Trybunał miał już okazję wyjaśnić, że za „pracownika” w rozumieniu art. 45 TFUE należy uważać „osobę rzeczywiście poszukującą pracy” ( 22 ).

38. W trzeciej i ostatniej kolejności należy zauważyć, że po wprowadzeniu do traktatów obywatelstwa Unii warunki zachowania prawa pobytu osób poszukujących pracy ustanowione w wyroku Antonissen ( 23 ) zostały potwierdzone przez Trybunał, w szczególności w wyroku Komisja/Belgia ( 24 ), w którym orzekł on, że państwo członkowskie uchybia zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 48 WE (obecnie art. 45 TFUE), zobowiązując obywateli innych państw członkowskich poszukujących pracy na jego terytorium do automatycznego opuszczenia tego terytorium po upływie trzech miesięcy.

39. Po wprowadzeniu obywatelstwa Unii do traktatów i przyjęciu dyrektywy 2004/38 warunki zachowania prawa pobytu osób poszukujących pracy ustanowione w wyroku Antonissen ( 25 ), w przedmiocie których Trybunał ma orzekać w niniejszej sprawie, zostały skodyfikowane w art. 14 ust. 4 lit. b) tej dyrektywy.

40. Zbadam teraz pierwsze pytanie prejudycjalne w świetle powyższych rozważań.

3. Zakres praw i obowiązków osób poszukujących pracy w ramach art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38 interpretowanego w świetle art. 21 i 45 TFUE

41. Artykuł 21 TFUE stanowi obecnie, że każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach i w środkach przyjętych w celu ich wykonania. I tak, co się tyczy osób poszukujących pracy, art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38 przewiduje, że obywatel Unii, który wjeżdża na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w celu poszukiwania tam pracy, nie może zostać z niego wydalony tak długo, jak długo może dostarczyć dowód, że kontynuuje poszukiwanie pracy i ma rzeczywistą szansę na zatrudnienie.

42. Niemniej, chociaż w przepisie tym prawodawca Unii skodyfikował ustanowione przez Trybunał warunki zachowania prawa pobytu osób poszukujących pracy, powtarzając treść wyroku Antonissen ( 26 ), omawiany przepis nie precyzuje, czy przyjmujące państwo członkowskie ma obowiązek wyznaczenia tym osobom rozsądnego terminu w celu umożliwienia im zapoznania się z ofertami zatrudnienia, które mogą spełniać ich wymagania, i przedsięwzięcia środków niezbędnych do uzyskania zatrudnienia. Ponadto należy zauważyć, że art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38 nie wspomina o sześciomiesięcznym terminie uznanym przez Trybunał w tym wyroku za „rozsądny”.

43. Zajmę się teraz tą ostatnią kwestią. Chciałbym od razu wskazać, że zgadzam się ze stanowiskiem Komisji, zgodnie z którym wykładnia art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38 powinna uwzględniać okoliczność, iż prawo pobytu osób poszukujących pracy jest zagwarantowane bezpośrednio przez art. 45 TFUE, w wykładni nadanej mu przez Trybunał w jego orzecznictwie.

a) W przedmiocie ciążącego na państwach członkowskich obowiązku wyznaczenia rozsądnego terminu

44. Na wstępie pragnę zauważyć, że wszyscy uczestnicy sporu, którzy przedstawili uwagi, podzielają stanowisko, zgodnie z którym przyjmujące państwo członkowskie jest zobowiązane do wyznaczenia osobom poszukującym pracy rozsądnego terminu.

45. Zgadzam się z tym poglądem. Jak bowiem wskazałem, z wyroku Antonissen ( 27 ) oraz z późniejszego orzecznictwa ( 28 ) wynika, że skoro ustawodawstwo Unii nie przewiduje wyraźnie ograniczenia prawa pobytu osób poszukujących pracy, państwa członkowskie są zobowiązane, dla zachowania skuteczności (effet utile) art. 45 TFUE, wyznaczyć rozsądny termin, aby zainteresowani mogli zapoznać się na terytorium danego państwa członkowskiego z ofertami zatrudnienia odpowiadającymi ich kwalifikacjom zawodowym i podjąć, w razie potrzeby, niezbędne środki w celu uzyskania zatrudnienia ( 29 ).

46. Powstaje jednak pytanie, czy art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38 w związku z art. 45 TFUE, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Trybunał w orzecznictwie, nakłada na państwa członkowskie obowiązek przyznania obywatelowi Unii, który poszukuje pracy w przyjmującym państwie członkowskim, minimalnego sześciomiesięcznego terminu.

b) W przedmiocie ciążącego na państwach członkowskich obowiązku wyznaczenia minimalnego okresu sześciu miesięcy oraz obowiązku osób poszukujących pracy w odniesieniu do ciężaru dowodu odnoszącego się do tego okresu i okresu po jego upływie

47. Stanowiska stron różnią się co do wykładni pkt 21 wyroku Antonissen ( 30 ), i, w konsekwencji, art. 45 TFUE oraz art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38. W tym względzie G.M.A. i Komisja podnoszą w swoich uwagach na piśmie, że państwa członkowskie są zobowiązane przyznać osobom poszukującym pracy minimalny okres co najmniej sześciu miesięcy, kiedy osoby te nie są zobowiązane wykazać, że mają rzeczywistą szansę uzyskania zatrudnienia. Natomiast rządy belgijski, duński i rząd Zjednoczonego Królestwa uważają, że pkt 21 tego wyroku nie może być interpretowany w ten sposób, iż nakłada na państwa członkowskie obowiązek przyznania osobom poszukującym pracy takiego minimalnego terminu, i że przez cały ten okres osoba poszukująca pracy musi udowodnić, że ma rzeczywistą szansę uzyskania zatrudnienia.

48. Nie podzielam w pełni żadnego z tych dwóch punktów widzenia z powodów, które przedstawię w niniejszej opinii.

1) Miejsce art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38 w systematyce tej dyrektywy: prawo pobytu osoby poszukującej pracy przez okres przekraczający trzy miesiące nie podlega warunkom określonym w art. 7 tej dyrektywy

49. W pierwszej kolejności chciałbym przypomnieć, że dyrektywa 2004/38 została przyjęta w szczególności na podstawie art. 40 traktatu WE (obecnie art. 46 TFUE), który dotyczył środków mających na celu realizację swobodnego przepływu pracowników, określonego w art. 39 traktatu WE (obecnie art. 45 TFUE).

50. W drugiej kolejności pragnę podkreślić, że dyrektywa 2004/38 ma na celu ułatwienie korzystania z podstawowego i indywidualnego prawa do przemieszczania się i pobytu przyznanego obywatelom Unii bezpośrednio przez art. 21 ust. 1 TFUE oraz wzmocnienie tego prawa ( 31 ).

51. Mając na względzie ten cel, prawodawca Unii ustanowił system obejmujący różne rodzaje praw dla różnych kategorii obywateli. Niniejsza sprawa dotyczy, po pierwsze, prawa pobytu przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy, o którym mowa w art. 6 dyrektywy 2004/38, które nie podlega żadnym warunkom ani formalnościom innym niż wymóg posiadania ważnego dowodu tożsamości lub paszportu ( 32 ), i po drugie, prawa pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące, które to prawo podlega natomiast warunkom określonym w art. 7 ust. 1 dyrektywy 2004/38. I tak, chociaż zgodnie z art. 6 dyrektywy 2004/38 wszyscy obywatele Unii posiadają prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy, prawo pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące, przewidziane w art. 7 tej dyrektywy ( 33 ), przysługuje wyłącznie niektórym kategoriom obywateli (aktywnym zawodowo, nieaktywnym zawodowo, studentom) spełniającym warunki wymienione w tym artykule (tj. bycia pracownikiem najemnym lub osobą zatrudnioną na własny rachunek, posiadania wystarczających środków i pełnego ubezpieczenia zdrowotnego, kontynuowania studiów, w tym kształcenia zawodowego itp.) ( 34 ).

52. Tymczasem art. 14 dyrektywy 2004/38, zatytułowany „Zachowanie prawa pobytu”, odnosi się w ust. 4 lit. b) do kategorii obywateli Unii ( 35 ), która w żaden sposób nie została wymieniona w art. 7 tej dyrektywy i która w konsekwencji nie podlega warunkom określonym w tym ostatnim artykule, a mianowicie do osób poszukujących pracy, które po raz pierwszy poszukują pracy w przyjmującym państwie członkowskim. W art. 14 ust. 4 dyrektywy 2004/38 przewidziano bowiem odstępstwo od art. 6 i 7, o których mowa w art. 14 ust. 1 i 2. W systemie dyrektywy 2004/38 prawo pobytu osób poszukujących pracy, którego źródłem jest bezpośrednio art. 45 TFUE, zostało poruszone wyłącznie w art. 14 ust. 4 lit. b) tej dyrektywy, który przewiduje zachowanie prawa pobytu obywateli Unii poszukujących pierwszej pracy, którzy spełniają warunki określone w tym przepisie.

2) Warunki określone w art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38

53. Warunki określone w art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38 dosłownie powtarzają warunki prawa pobytu określone przez Trybunał w pkt 21 wyroku Antonissen ( 36 ), w którym Trybunał, po stwierdzeniu, że termin sześciu miesięcy nie wydaje się co do zasady niewystarczający do tego, aby umożliwić zainteresowanym zapoznanie się w przyjmującym państwie członkowskim z ofertami zatrudnienia odpowiadającymi ich kwalifikacjom zawodowym i ewentualnie do podjęcia działań niezbędnych w celu uzyskania zatrudnienia, stwierdził, iż „[j]eśli, po upływie rozpatrywanego terminu, zainteresowany przedstawi dowód na to, że nadal poszukuje zatrudnienia i że ma rzeczywistą szansę na uzyskanie go, to nie będzie jednak zobowiązany do opuszczenia terytorium przyjmującego państwa członkowskiego” ( 37 ).

54. W tym względzie pragnę przypomnieć, że w wyroku Antonissen Trybunał orzekł, iż przepisy prawa Unii regulujące swobodny przepływ pracowników nie stoją na przeszkodzie temu, by ustawodawstwo państwa członkowskiego przewidywało, iż obywatel innego państwa członkowskiego, który wjechał na jego terytorium w celu poszukiwania tam pracy, może zostać zmuszony, z zastrzeżeniem możliwości zaskarżenia, do opuszczenia tego terytorium, jeżeli po sześciu miesiącach nie znalazł tam zatrudnienia, chyba że zainteresowany wykaże, iż nadal poszukuje pracy i ma rzeczywistą szansę na uzyskanie zatrudnienia ( 38 ).

55. Odczytując jako całość rozumowanie, którym kierował się Trybunał wydaje mi się oczywiste, jakie znaczenie należy nadać wyrażeniom „jeśli, po upływie rozpatrywanego terminu, zainteresowany przedstawi dowód” i „jeżeli po sześciu miesiącach nie znalazł tam zatrudnienia, chyba że zainteresowany wykaże”. Z wyroku tego ( 39 ) wynika bowiem jasno, że jakkolwiek Trybunał sprecyzował warunki zachowania dodatkowego prawa pobytu, które prawodawca Unii następnie skodyfikował w art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38, a mianowicie, że zainteresowana osoba jest w stanie wykazać, po pierwsze, iż kontynuuje poszukiwanie zatrudnienia, a po drugie, że ma rzeczywiste szanse na uzyskanie zatrudnienia, to jednak dotyczy to tylko sytuacji, gdy termin uznany za „rozsądny”, a mianowicie termin sześciu miesięcy, upłynął.

56. W odniesieniu do pierwszego warunku pragnę podkreślić fakt, że Trybunał, a następnie prawodawca Unii postanowili posłużyć się wyrażeniem „kontynuować poszukiwanie pracy”. Z wyboru tego czasownika jasno wynika, że osoba poszukująca pracy musi wykazać w pierwszej kolejności, to znaczy przez cały okres uznany za „rozsądny”, że faktycznie i aktywnie poszukuje pracy, a następnie, czyli po upływie tego okresu, że „kontynuuje” aktywne poszukiwanie zatrudnienia.

57. Natomiast spełnienia drugiego warunku, dotyczącego obowiązku udowodnienia przez osobę poszukującą pracy, że ma ona rzeczywiste szanse na uzyskanie zatrudnienia, można wymagać dopiero po upływie terminu uznanego za „rozsądny”.

58. Taka wykładnia jest nie tylko logiczna, ale również zgodna z decyzją prawodawcy o wzmocnieniu statusu osoby poszukującej pracy w ramach dyrektywy 2004/38 poprzez kodyfikację w art. 14 ust. 4 tej dyrektywy warunków zachowania prawa pobytu obywateli Unii poszukujących pierwszej pracy w przyjmującym państwie członkowskim, określonych w orzecznictwie Trybunału.

59. Ponadto, co się tyczy tego drugiego warunku, rząd belgijski podnosi w swoich uwagach na piśmie, że obowiązek G.M.A. wykazania istnienia rzeczywistej szansy uzyskania zatrudnienia, przewidziany w art. 40 § 4 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r., wynika z pkt 38 wyroku Vatsouras i Koupatantze ( 40 ). Z wyroku tego wynikać ma bowiem, że obywatele państwa członkowskiego poszukujący pracy w innym państwie członkowskim muszą wykazać, iż ustanowili rzeczywisty związek z rynkiem pracy tego drugiego państwa członkowskiego.

60. Nie przekonuje mnie ta argumentacja, która – w mojej ocenie – opiera się na nieprawidłowym rozumieniu rozpatrywanego wyroku.

61. Taki wymóg w odniesieniu do osoby poszukującej pracy, polegający na wykazaniu, że ustanowiła ona rzeczywisty związek z rynkiem pracy przyjmującego państwa członkowskiego, dotyczy bowiem wyłącznie sytuacji, w której obywatel Unii poszukujący pracy ubiega się w tym państwie członkowskim o świadczenie mające na celu ułatwienie dostępu do zatrudnienia, co w żadnym razie nie ma miejsca w przypadku G.M.A. Tak więc Trybunał uznał za zgodne z prawem to, że państwo członkowskie przyznaje taki zasiłek dopiero w następstwie ustalenia, że istnieje rzeczywisty związek pomiędzy osobą poszukującą pracy a rynkiem pracy tego państwa ( 41 ). Przypominam bowiem, że wyrok Vatsouras i Koupatantze ( 42 ) opiera się na wyroku Collins, w którym Trybunał uznał, iż każda osoba poszukująca pracy i wykonująca swoje prawo do swobodnego przemieszczania się powinna ustanowić „związek” z państwem przyjmującym dla celów korzystania z zasiłków dla osób poszukujących pracy ( 43 ).

3) Cel i geneza art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38

62. Cel i geneza art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38 również potwierdzają wykładnię zaproponowaną w pkt 51–58 niniejszej opinii.

63. W pierwszej kolejności, co się tyczy celu art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38, jej motyw 9 wyraźnie stanowi, że obywatele Unii powinni posiadać prawo pobytu w przyjmującym państwie członkowskim przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy bez podlegania żadnemu warunkowi lub formalnościom innym niż wymóg posiadania ważnego dowodu tożsamości lub paszportu, bez uszczerbku dla bardziej przychylnego traktowania osób poszukujących pracy zgodnie z orzecznictwem Trybunału. Z motywu tego wynika, po pierwsze, że orzecznictwo Trybunału, w szczególności wyrok Antonissen ( 44 ), zachowuje ważność przy dokonywaniu wykładni art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38, a po drugie, że nie można wymagać przestrzegania określonych w tym przepisie warunków dotyczących zachowania prawa pobytu osoby poszukującej pracy przez okres trzech miesięcy legalnego pobytu obywatela Unii w przyjmującym państwie członkowskim. Z kolei motyw 16 dyrektywy 2004/38 stanowi, że w żadnym wypadku środka wydalenia nie należy stosować wobec osób poszukujących pracy w rozumieniu zdefiniowanym przez Trybunał, o ile nie jest to uzasadnione względami porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego.

64. W drugiej kolejności, co się tyczy genezy art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38, należy moim zdaniem przypomnieć, że art. 6 pierwotnego wniosku Komisji ( 45 ) i art. 8 rezolucji ustawodawczej Parlamentu ( 46 ) przewidywały prawo pobytu do sześciu miesięcy, które nie podlegało żadnemu warunkowi. Jednakże Rada Unii Europejskiej zmieniła ten przepis, jak wynika z uzasadnienia jej wspólnego stanowiska ( 47 ), w celu wyznaczenia tego okresu na trzy miesiące zgodnie z nowym art. 6 dyrektywy 2004/38, podkreślając jednocześnie, że osoby poszukujące pracy korzystają jednak z bardziej przychylnego traktowania, uznanego w orzecznictwie Trybunału. Ta zmiana, która nastąpiła w toku procesu ustawodawczego dyrektywy 2004/38, potwierdza, jak wskazałem w pkt 63 niniejszej opinii, wolę prawodawcy Unii, aby wzmocnić status osób poszukujących pracy. Ponadto z uzasadnienia tego wspólnego stanowiska wynika, że art. 14 dyrektywy 2004/38 „określa, w jakich okolicznościach państwo członkowskie może wydalić obywateli Unii, jeśli nie spełniają już warunków umożliwiających im korzystanie z prawa pobytu” ( 48 ).

65. Zarówno z celu, jak i genezy art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38 jasno wynika, że zamiarem prawodawcy Unii było, by osoba poszukująca pracy, która po raz pierwszy poszukuje pracy w przyjmującym państwie członkowskim, mogła korzystać z bardziej przychylnego traktowania, jakie zostało uznane w orzecznictwie Trybunału.

66. Stwierdzenie to skłania mnie do zbadania następującego pytania: w odniesieniu do terminu na poszukiwanie pracy, co należy rozumieć przez „bardziej przychylne traktowanie” uznane w orzecznictwie Trybunału?

67. Pragnę zauważyć w pierwszej kolejności, że decyzja prawodawcy Unii o odesłaniu do orzecznictwa Trybunału, w szczególności do wyroku Antonissen ( 49 ), świadczy jasno, jak wskazałem w pkt 63 niniejszej opinii, o jego woli uznania znaczenia tego orzecznictwa dla wykładni art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38, a zatem zapewnienia bardziej przychylnego traktowania osobom poszukującym pracy. Wyjaśniwszy powyższe, nie można uznać, że dokonując takiego odesłania, prawodawca zamierzał przyjąć stały termin sześciu miesięcy. Wydaje mi się, że stwierdzając w tym wyroku, iż taki termin „nie wydaje się co do zasady niewystarczający” i „nie podważa skuteczności (effet utile) zasady swobodnego przepływu”, Trybunał po prostu uznał termin sześciu miesięcy przewidziany w przepisach krajowych rozpatrywanych w tej sprawie za rozsądny termin.

68. W drugiej kolejności pragnę przypomnieć, że art. 6 dyrektywy 2004/38 przewiduje prawo pobytu przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy dla wszystkich obywateli Unii na terytorium innego państwa członkowskiego, które nie podlega żadnemu warunkowi.

69. Jednakże, jeżeli obywatel Unii, który opuścił swoje państwo członkowskie pochodzenia z zamiarem poszukiwania pracy w przyjmującym państwie członkowskim, postanawia zarejestrować się jako osoba poszukująca pracy w ciągu pierwszych trzech miesięcy pobytu, od daty tej rejestracji objęty jest on zakresem stosowania art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38. Niemniej, biorąc pod uwagę fakt, że zdaniem prawodawcy Unii osoba poszukująca pracy korzysta z bardziej przychylnego traktowania, jak to wyraźnie wynika z motywu 9 tej dyrektywy, nie można wymagać od osoby poszukującej pracy, aby wykazała, że nadal poszukuje pracy i ma rzeczywistą szansę bycia zatrudnioną przez okres trzech miesięcy legalnego pobytu, którym dysponuje każdy obywatel Unii ( 50 ). Natomiast w okresie uznawanym za „rozsądny” od zakończenia tego legalnego pobytu organy krajowe mogą wymagać, aby osoba poszukująca pracy przedstawiła dowód, że nadal poszukuje pracy. Dopiero po upływie tego rozsądnego terminu organy te mogą wymagać, aby zainteresowany był w stanie udowodnić, że ma rzeczywistą szansę na zatrudnienie.

70. Podobnie obywatel państwa członkowskiego, który skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się jako obywatel Unii, który początkowo nie miał zamiaru poszukiwania pracy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego ( 51 ) i który po upływie początkowego trzymiesięcznego okresu pobytu postanowił zarejestrować się jako osoba poszukująca pracy, jest od tej chwili objęty zakresem stosowania art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38. Obywatel ten powinien zatem dysponować rozsądnym terminem umożliwiającym mu zapoznanie się w przyjmującym państwie członkowskim z ofertami zatrudnienia odpowiadającymi jego kwalifikacjom zawodowym oraz przedsięwzięcie, w razie potrzeby, środków niezbędnych do uzyskania zatrudnienia, bez konieczności przedstawienia dowodu, że ma rzeczywistą szansę uzyskania zatrudnienia.

71. W obu przypadkach przedstawionych w pkt 69 i 70 niniejszej opinii chodzi bowiem o obywateli, którzy po raz pierwszy poszukują zatrudnienia w przyjmującym państwie członkowskim.

72. Ponadto termin, jaki przysługuje osobie poszukującej pracy po początkowym trzymiesięcznym okresie legalnego pobytu na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, może zostać uznany za rozsądny, jeśli jest wystarczający, aby nie pozbawić znaczenia prawa przyznanego w art. 45 TFUE ( 52 ). W szczególności termin trzech miesięcy liczony od końca początkowego trzymiesięcznego okresu legalnego pobytu nie wydaje mi się nierozsądny lub, zgodnie z brzmieniem Trybunału, „nie wydaje się co do zasady niewystarczający” i nie podważa skuteczności (effet utile) art. 45 TFUE ( 53 ).

73. Co więcej, pozwalając tym obywatelom na jednoznaczne zapoznanie się z ich prawami i obowiązkami, rozsądny termin liczony od końca trzymiesięcznego okresu legalnego pobytu może zagwarantować pewien poziom pewności prawa i przejrzystości w ramach prawa pobytu przewidzianego w art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38 i przyznanego bezpośrednio w art. 45 TFUE.

74. Wyjaśniwszy powyższe, uważam, że byłoby pożądane, aby osoby poszukujące pracy miały określony termin na poszukiwanie pierwszego zatrudnienia w przyjmującym państwie członkowskim, przed upływem którego nie należałoby wymagać od nich przedstawienia dowodu na to, że mają rzeczywistą szansę uzyskania zatrudnienia. Jednakże Trybunał nie może zastępować prawodawcy Unii i to do niego należy wprowadzenie takiego terminu. Moim zdaniem ustanowienie określonego terminu pozwoliłoby na zagwarantowanie wyższego poziomu pewności prawa i przejrzystości w ramach prawa pobytu osób poszukujących pracy.

75. Chciałbym dodać, w trzeciej i ostatniej kolejności, że należy dokonać pewnych wstępnych weryfikacji, aby uznać, iż osoba poszukująca pracy nadal poszukuje pracy i ma rzeczywiste szanse uzyskania zatrudnienia zgodnie z art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38. Do organu krajowego lub do sądu krajowego należy zatem zbadanie, czy obywatel ten poszukuje pracy poważnie i skutecznie. W tym względzie organ krajowy lub sąd krajowy mogą w szczególności sprawdzić, czy jest on zarejestrowany w instytucji zajmującej się osobami poszukującymi pracy, okresowo wysyła zgłoszenia (curriculum vitae i list motywacyjny) lub uczestniczy w rozmowach kwalifikacyjnych dotyczących ofert zatrudnienia odpowiadających jego kwalifikacjom zawodowym.

76. Ponadto w trakcie tych ustaleń organy krajowe lub sąd krajowy powinny wziąć pod uwagę rzeczywisty charakter krajowego rynku pracy, to znaczy średni czas poszukiwania pracy w danym państwie członkowskim ( 54 ), w sektorze odpowiadającym kwalifikacjom zawodowym danej osoby. Okoliczność, że ta osoba odrzuciła oferty, które nie odpowiadają jej kwalifikacjom zawodowym, nie może być brana pod uwagę do celów stwierdzenia, że nie spełnia ona warunków określonych w art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38.

77. Co więcej, biorąc pod uwagę fakt, że osoby poszukujące pracy poszukują pierwszego zatrudnienia w przyjmującym państwie członkowskim, okoliczność, iż nigdy nie pracowały w przyjmującym państwie członkowskim, nie może być brana pod uwagę w ramach wspomnianych ustaleń w celu uznania, że nie mają rzeczywistych szans na uzyskanie zatrudnienia.

4. Wnioski pośrednie

78. Z powyższej analizy wynika, że państwa członkowskie są zobowiązane do wyznaczenia obywatelom Unii poszukującym pracy rozsądnego terminu, w którym ci ostatni powinni udowodnić, że poszukują pracy. Dopiero po upływie tego terminu obywatele ci muszą udowodnić, zgodnie z art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38, nie tylko, że kontynuują poszukiwanie pracy, ale również, że mają rzeczywistą szansę uzyskania zatrudnienia. W tym względzie termin trzech miesięcy liczony od zakończenia początkowego trzymiesięcznego okresu legalnego pobytu w przyjmującym państwie członkowskim nie wydaje się nierozsądny.

C. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego

79. Z postanowienia odsyłającego i z dokumentów zawartych w aktach sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że w swojej skardze do Conseil du contentieux des étrangers (sądu do spraw cudzoziemców) G.M.A. podniósł okoliczność, że został zatrudniony przez Parlament jako stażysta w dniu 6 kwietnia 2016 r., w celu wykazania, że miał rzeczywistą szansę uzyskania zatrudnienia i że należy stwierdzić nieważność spornej decyzji.

80. Tymczasem Conseil du contentieux des étrangers (sąd do spraw cudzoziemców) nie uwzględnił zatrudnienia G.M.A. przez Parlament, stwierdzając, że zgodnie z art. 39/2 § 2 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. sprawuje on kontrolę zgodności z prawem decyzji urzędu i nie przysługuje mu kompetencja do ich zmiany, pozwalająca mu na uwzględnienie tej zmiany okoliczności.

81. W tym kontekście sąd odsyłający zastanawia się w istocie nad kwestią, czy wykładni art. 15 i 31 dyrektywy 2004/38, a także zasady skutecznej ochrony sądowej ustanowionej w art. 47 karty należy dokonywać w ten sposób, że sądy przyjmującego państwa członkowskiego, rozpatrując zgodność z prawem decyzji o odmowie prawa pobytu obywatela Unii poszukującego pracy na okres przekraczający trzy miesiące, powinny uwzględnić każdą zmianę okoliczności w sytuacji osoby poszukującej pracy następującą po wydaniu przez właściwy organ decyzji ograniczającej jej prawo pobytu, odstępując w razie potrzeby od stosowania krajowych przepisów proceduralnych, jeśli z takiej zmiany okoliczności wynika, że osoba poszukująca pracy korzystała z takiego prawa pobytu.

82. Rząd belgijski i G.M.A. stoją w tym względzie na przeciwnych stanowiskach.

83. Rząd belgijski utrzymuje, że w sytuacji takiej jak sytuacja G.M.A. ani z prac przygotowawczych nad dyrektywą 2004/38, ani z faktu, że przepisy tej dyrektywy powinny być zgodne z art. 47 karty, nie wynika, iż sądom krajowym powinno przysługiwać prawo do zmiany decyzji organów krajowych ograniczających prawo przemieszczania się obywatela Unii.

84. Natomiast G.M.A. podnosi, że art. 15 i 31 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w sposób zgodny z art. 47 karty. W konsekwencji sądy krajowe przeprowadzające kontrolę zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie przepisów Unii w dziedzinie swobodnego przepływu osób powinny brać pod uwagę okoliczności faktyczne zaistniałe po wydaniu tych decyzji, jeżeli okoliczności te mogą wykazać istnienie rzeczywistych szans osoby poszukującej pracy na uzyskanie zatrudnienia. W tym względzie G.M.A. twierdzi, że wyrok Orfanopoulos i Oliveri ( 55 ) ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

85. Przed przystąpieniem do analizy orzecznictwa Trybunału dotyczącego ochrony sądowej udzielanej na podstawie art. 15 i 31 dyrektywy 2004/38 zbadam pokrótce gwarancje proceduralne przewidziane w tych artykułach i ich zastosowanie do decyzji ograniczających swobodę przemieszczania się obywateli Unii poszukujących pracy.

1. Stosowanie gwarancji proceduralnych ustanowionych w art. 15 i 31 dyrektywy 2004/38 do osób poszukujących pracy

86. Pragnę w pierwszej kolejności przypomnieć, że art. 15 dyrektywy 2004/38, zatytułowany „Zabezpieczenia proceduralne [Gwarancje proceduralne]”, stanowi w ust. 1, iż „[p]rocedury przewidziane w art. 30 i 31 stosuje się analogicznie do wszystkich decyzji ograniczających swobodne przemieszczanie się obywateli Unii i członków ich rodziny, uzasadnionych względami innymi niż względy porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego” ( 56 ). Przepis ten reguluje zatem gwarancje proceduralne dotyczące wydalania obywateli Unii przebywających w przyjmującym państwie członkowskim jako „beneficjenci” w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej dyrektywy.

87. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że G.M.A., który jest obywatelem greckim, a zatem obywatelem Unii, skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się, udając się do państwa członkowskiego innego niż państwo członkowskie, którego jest obywatelem, i przebywając w nim. Z powyższego wynika, że G.M.A. ma status „beneficjenta” w rozumieniu art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38 i że jego sytuacja jest objęta zakresem stosowania art. 15 tej dyrektywy.

88. Ponadto, jak przypomniałem, art. 15 dyrektywy 2004/38 wpisuje się w jej rozdział III, który dotyczy w szczególności prawa pobytu przez okres nieprzekraczający trzech miesięcy (art. 6), prawa pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące (art. 7) oraz zachowania prawa pobytu przewidzianego w art. 6 i 7 tej dyrektywy, o ile osoby korzystające z tych praw spełniają warunki określone w tych artykułach (art. 14). Ponadto, jak już wskazałem ( 57 ), art. 14 ust. 4 dyrektywy 2004/38 przewiduje sytuację stanowiącą odstępstwo od art. 6 i 7, wymienionych w art. 14 ust. 1 i 2. W tym względzie art. 14 ust. 4 lit. b) tej dyrektywy przewiduje prawo pobytu obywateli Unii poszukujących pracy ( 58 ) oraz warunki, jakie muszą spełniać ci obywatele, aby móc zachować to prawo.

89. W związku z tym nie tylko z brzmienia art. 15 ust. 1 dyrektywy 2004/38, lecz również z jego kontekstu oraz z celu tej dyrektywy ( 59 ) jasno wynika, że przepis ten ma zastosowanie do sytuacji objętych zakresem art. 14 ust. 4 lit. b) omawianej dyrektywy. Zakres stosowania art. 15 ust. 1 dyrektywy 2004/38 obejmuje zatem decyzję odmowną w sprawie wniosku o uznanie prawa pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące, wraz z nakazem opuszczenia terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, wydaną, jak ma to miejsce w sporze w postępowaniu głównym, z powodów niezwiązanych z jakimkolwiek zagrożeniem dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego.

90. W związku z tym pojawia się teraz pytanie, czy wykładni art. 15 i 31 dyrektywy 2004/38 w związku z art. 47 karty należy dokonywać w ten sposób, że sądy krajowe powinny uwzględnić zmiany okoliczności, które nastąpiły po wydaniu decyzji ograniczających prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu, odstępując w razie potrzeby od stosowania krajowych przepisów proceduralnych, jeśli zmiany te wykazują, że osoba poszukująca pracy posiadała takie prawo pobytu.

2. Orzecznictwo Trybunału istotne w kwestii ochrony sądowej udzielanej na podstawie art. 15 i 31 dyrektywy 2004/38

91. Jak wynika z powyższych punktów, skoro art. 15 ust. 1 dyrektywy 2004/38 ma zastosowanie do sytuacji, o których mowa w jej art. 14 ust. 4 lit. b) ( 60 ), gwarancje proceduralne określone w art. 30 i 31 tej dyrektywy mają również zastosowanie przez analogię do obywateli Unii poszukujących pracy. Artykuły te przewidują pewną liczbę gwarancji proceduralnych, których państwa członkowskie powinny przestrzegać w odniesieniu do ewentualnego ograniczenia prawa pobytu obywatela Unii.

92. Moim zdaniem należy zatem rozpocząć od analizy tych przepisów, zgodnie z wykładnią nadaną im w orzecznictwie Trybunału.

93. Pragnę zauważyć, jak wynika z tego orzecznictwa, że art. 31 ust. 1 i 3 dyrektywy 2004/38 ma zastosowanie w ramach jej art. 15 ( 61 ).

94. Z kolei art. 31 ust. 1 dyrektywy 2004/38 stanowi, że obywatele Unii posiadają możliwość odwołania się na drodze sądowej i, w określonym przypadku, administracyjnej w przyjmującym państwie członkowskim, aby zaskarżyć decyzję ograniczającą ich prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu w państwach członkowskich ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego.

95. W tym względzie przypominam, że Trybunał wskazał, w szczególności w odniesieniu do art. 31 ust. 1 dyrektywy 2004/38 i prawa do odwołania się na drodze sądowej, które należy zapewnić zgodnie z tym przepisem, że w związku z tym, iż takie środki prawne są objęte stosowaniem prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty, przepisy proceduralne dotyczące tych środków prawnych, które mają na celu zapewnienie ochrony praw przyznanych przez dyrektywę 2004/38, powinny być zgodne w szczególności z wymogami wynikającymi z prawa do skutecznego środka prawnego określonego w art. 47 karty ( 62 ).

96. Natomiast art. 31 ust. 3 dyrektywy 2004/38 stanowi, że procedury odwoławcze powinny nie tylko umożliwiać zbadanie zgodności z prawem danej decyzji oraz faktów i okoliczności, na których opiera się ta decyzja, lecz również zapewnić, by dana decyzja nie była nieproporcjonalna ( 63 ).

97. W tym względzie, co się tyczy kontroli sądowej zakresu uznania, jakim dysponują właściwe organy krajowe, Trybunał orzekł, że sąd krajowy powinien w szczególności ustalić, czy zaskarżona decyzja opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej. Kontrola ta powinna dotyczyć poszanowania gwarancji proceduralnych, które ma zasadnicze znaczenie i umożliwia sądowi sprawdzenie, czy zaistniały okoliczności faktyczne i prawne, od których zależy wykonanie uprawnień dyskrecjonalnych ( 64 ).

98. Co to oznacza w praktyce w odniesieniu do kontroli, jaką powinien przeprowadzić sąd odsyłający w ramach sporu w postępowaniu głównym? Sąd ten wydaje się uważać, że powinien móc zbadać zmiany okoliczności, które nastąpiły po wydaniu przez właściwe organy decyzji, jeżeli mogą one spowodować zmianę sytuacji danego obywatela Unii, która już nie zezwala na ograniczenie prawa pobytu tego obywatela w przyjmującym państwie członkowskim.

99. W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie oraz dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym wydaje mi się użyteczne zbadanie wyroku Orfanopoulos i Oliveri ( 65 ), na który powołują się strony.

3. Wyrok Orfanopoulos i Oliveri

100. Rozpocznę analizę od wskazania, że moim zdaniem rozwiązanie przyjęte w wyroku Orfanopoulos i Oliveri ( 66 ) ma zastosowanie mutatis mutandis do sytuacji G.M.A. w ramach sporu w postępowaniu głównym.

101. W wyroku tym Trybunał dokonał wykładni art. 3 dyrektywy 64/221/EWG ( 67 ), która poprzedzała dyrektywę 2004/38 ( 68 ). Po przypomnieniu, że kontrola sądowa, która jest co do zasady regulowana w ramach autonomii proceduralnej przez krajowe prawo procesowe, powinna być skuteczna ( 69 ), Trybunał orzekł w pkt 82, że stoi on na przeszkodzie krajowej praktyce, zgodnie z którą sądy krajowe nie powinny brać pod uwagę – przy badaniu zgodności z prawem wydalenia obywatela innego państwa członkowskiego – okoliczności faktycznych zaistniałych po wydaniu ostatniej decyzji właściwych organów, które mogą powodować zniknięcie lub znaczne zmniejszenie aktualnego zagrożenia, jakie stanowi zachowanie danej osoby dla porządku publicznego ( 70 ).

102. Trybunał oparł to podejście na stwierdzeniu, zgodnie z którym ani w treści art. 3 dyrektywy 64/221, ani w orzecznictwie Trybunału nie wskazano dokładniejszych wskazówek dotyczących daty, jaką należy przyjąć w celu ustalenia „aktualnego” charakteru zagrożenia ( 71 ). W tym względzie wydaje mi się również, jak wynika z poprzednich punktów, że ani w art. 31 ust. 1 i 3 dyrektywy 2004/38, ani w orzecznictwie Trybunału nie zawarto dokładnych i ukierunkowanych wskazówek dotyczących uwzględnienia przez sąd, który sprawuje kontrolę sądową, zmian okoliczności następujących po wydaniu przez organ krajowy decyzji ograniczającej prawo pobytu obywatela Unii. Niemniej zgadzam się z uwagą Komisji zawartą w jej odpowiedzi na pytania zadane przez Trybunał, zgodnie z którą o ile stwierdzenie zawarte w wyroku Orfanopoulos i Oliveri ( 72 ) nie zostało wyraźnie powtórzone w art. 31 ust. 3 dyrektywy 2004/38, o tyle nie ulega wątpliwości, że nie można go pominąć w wykładni tego przepisu ( 73 ).

103. W tym kontekście, biorąc pod uwagę fakt, że mamy do czynienia ze swobodnym przepływem pracowników i obywatelstwem Unii, wydaje mi się istotne, aby przeanalizować pytanie drugie raczej pod kątem zasady skuteczności niż z punktu widzenia art. 47 karty.

104. W pierwszej kolejności pragnę przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem każda krajowa procedura kontroli sądowej powinna umożliwić sądowi rozpatrującemu skargę o stwierdzenie nieważności takiej decyzji skuteczne zastosowanie – w ramach kontroli jej zgodności z prawem – odpowiednich zasad i norm prawa Unii ( 74 ).

105. W drugiej kolejności moim zdaniem zasada skuteczności wymaga, aby sądy krajowe przeprowadzające kontrolę sądową zakresu uznania, jakim dysponują właściwe organy krajowe, miały możliwość uwzględnienia zmian okoliczności, które nastąpiły po wydaniu decyzji administracyjnej dotyczącej sytuacji obywatela Unii. Sytuacja obywatela Unii poszukującego pracy może bowiem ze względu na swój charakter ulec zmianie po wydaniu takiej decyzji. Z tego względu każda zmiana okoliczności w sytuacji zainteresowanego obywatela, która nastąpiła po wydaniu przez właściwe organy decyzji ograniczającej jego prawo pobytu, powinna być również brana pod uwagę podczas kontroli sądowej ( 75 ).

106. W szczególności sąd dokonujący tej kontroli powinien mieć możliwość uwzględnienia takiej zmiany, jeżeli dotyczy ona stosowania warunków ustanowionych w art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38. W tym względzie przypominam, że przepis ten przewiduje, iż obywatel Unii nie może zostać wydalony, dopóki spełnia łącznie następujące dwa warunki: możność wykazania, że nadal poszukuje pracy, i istnienie rzeczywistej szansy uzyskania zatrudnienia.

107. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że zmiana okoliczności, która nastąpiła po wydaniu przez władze krajowe decyzji ograniczającej prawo pobytu G.M.A., jest ściśle związana z warunkami stosowania określonymi w art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38, a mianowicie z okolicznością, że po wydaniu spornej decyzji został on zatrudniony przez Parlament.

108. Jestem zdania, że uregulowanie krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które nie pozwala na uwzględnienie rozwoju sytuacji obywatela Unii, jest sprzeczne z zasadą skuteczności, ponieważ uniemożliwia sądowi krajowemu zapewnienie skutecznego stosowania art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38 interpretowanego w świetle art. 45 TFUE. Innymi słowy, gdyby kontrola, którą powinny sprawować właściwe sądy, nie mogła dotyczyć warunków określonych w art. 14 ust. 4 lit. b) tej dyrektywy, skuteczność tej kontroli byłaby znacznie ograniczona. W tych okolicznościach do sądu, który sprawuje kontrolę sądową, należy zapewnienie skutecznej ochrony praw wynikających z traktatu i dyrektywy 2004/38 poprzez odstąpienie od stosowania rozpatrywanego przepisu prawa krajowego.

109. Ponieważ z mojej propozycji wynika, że sąd odsyłający jest zobowiązany odstąpić od stosowania odnośnych przepisów krajowych, jestem zdania, że nie ma potrzeby badania zgodności tych przepisów z art. 47 karty.

4. Wnioski pośrednie

110. W świetle powyższych rozważań jestem zdania, że każda zmiana okoliczności w sytuacji obywatela Unii poszukującego pracy, która nastąpiła po podjęciu przez właściwe organy decyzji o ograniczeniu jego prawa pobytu, powinna być brana pod uwagę przy kontroli sądowej tej sytuacji, w szczególności gdy zmiana ta dotyczy warunków zachowania prawa pobytu osoby poszukującej pracy, o których mowa w art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38. W tych okolicznościach do sądu, który sprawuje kontrolę sądową, należy zapewnienie skutecznej ochrony praw wynikających z traktatu i dyrektywy 2004/38 poprzez odstąpienie od stosowania rozpatrywanego przepisu prawa krajowego.

V. Wnioski

111. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne zadane przez Conseil d’État (radę stanu, Belgia) w następujący sposób: 1) Artykuł 45 TFUE i art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, zmienionej rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r., należy interpretować w ten sposób, że przyjmujące państwo członkowskie jest zobowiązane, po pierwsze, przyznać osobie poszukującej pracy rozsądny termin od upływu początkowego trzymiesięcznego okresu legalnego pobytu, aby umożliwić jej zapoznanie się z ofertami zatrudnienia, które mogą spełniać jej wymagania, i przedsięwzięcie środków niezbędnych do uzyskania zatrudnienia, i po drugie, zezwolić na pobyt osoby poszukującej pracę na swoim terytorium w całym tym okresie, bez konieczności przedstawiania przez nią dowodu na to, że ma rzeczywistą szansę na uzyskanie zatrudnienia. Dopiero po upływie tego terminu ta osoba poszukująca pracy musi wykazać, zgodnie z art. 14 ust. 4 lit. b) dyrektywy 2004/38, nie tylko, że nadal poszukuje pracy, lecz również, że ma rzeczywistą szansę na uzyskanie zatrudnienia. 2) Artykuły 15 i 31 dyrektywy 2004/38 oraz zasadę skuteczności należy interpretować w ten sposób, że sądy przyjmującego państwa członkowskiego, rozpatrując zgodność z prawem decyzji o odmowie prawa pobytu obywatela Unii poszukującego pracy przez okres przekraczający trzy miesiące, powinny wziąć pod uwagę każdą zmianę okoliczności w sytuacji osoby poszukującej pracy, następującą po podjęciu przez właściwe organy decyzji ograniczającej jej prawo pobytu, odstępując, w razie potrzeby, od stosowania krajowych przepisów proceduralnych, jeżeli taka zmiana wykazuje, że osoba poszukująca pracy miała takie prawo pobytu.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( i ) Przypisy 2 i 35 w niniejszym tekście były przedmiotem zmian o charakterze językowym, po pierwotnym umieszczeniu na stronie internetowej.

( 2 ) Zobacz S. Reynolds, Deconstructing the Road to Brexit: Paving the Way to Further Limitations on Free Movement and Equal Treatment, w: D. Thym (red.), Questioning EU Citizenship. Judges and the Limits of Free Movement and Solidarity in the EU, London, Hart Publishing, 2017, s. 57–87, w szczególności s. 73.

( 3 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77; sprostowania: Dz.U. 2004, L 229, s. 35; Dz.U. 2005, L 197, s. 34) (zwana dalej „dyrektywą 2004/38”).

( 4 ) Moniteur belge z dnia 31 grudnia 1980 r., s. 14584.

( 5 ) Moniteur belge z dnia 27 października 1981 r., s. 13740.

( 6 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., C‑292/89, EU:C:1991:80.

( 7 ) Wyrok z dnia 13 września 2016 r., Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 8 ) Zobacz ostatnio wyrok z dnia 14 maja 2020 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, pkt 179 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 9 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., C‑292/89, EU:C:1991:80.

( 10 ) Wyrok z dnia 8 kwietnia 1976 r., 48/75, EU:C:1976:57.

( 11 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., C‑292/89, EU:C:1991:80.

( 12 ) Wyrok z dnia 20 lutego 1997 r., C‑344/95, EU:C:1997:81.

( 13 ) Zobacz wyrok z dnia 8 kwietnia 1976 r., Royer, 48/75, EU:C:1976:57, pkt 31 i sentencja. Zobacz także wyrok z dnia 23 marca 1982 r., Levin (53/81, EU:C:1982:105, pkt 9), w którym Trybunał stwierdził, że „prawo wjazdu i pobytu na terytorium państwa członkowskiego wiąże się, odpowiednio, ze statusem pracownika lub osoby wykonującej działalność zarobkową lub zamierzającej ją podjąć”. Wyróżnienie moje.

( 14 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., C‑292/89, EU:C:1991:80.

( 15 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., Antonissen, C‑292/89, EU:C:1991:80, pkt 11, 12.

( 16 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., Antonissen, C‑292/89, EU:C:1991:80, pkt 13. W pkt 14 tego wyroku Trybunał dodał: „Taka wykładnia traktatu odpowiada ponadto wykładni prawodawcy [Unii], jak wskazują przepisy przyjęte w celu wprowadzenia w życie zasady swobodnego przepływu pracowników, w szczególności art. 1–5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz.U. 1968, L 257, s. 2), które to przepisy zakładają prawo obywateli [Unii] do przemieszczania się w celu poszukiwania zatrudnienia w innym państwie członkowskim, a w konsekwencji prawo pobytu w tym państwie”. Wyróżnienie moje.

( 17 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., Antonissen, C‑292/89, EU:C:1991:80, pkt 16. Zobacz również wyrok z dnia 26 maja 1993 r., Tsiotras, C‑171/91, EU:C:1993:215, pkt 13.

( 18 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., Antonissen, C‑292/89, EU:C:1991:80, pkt 20.

( 19 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., Antonissen, C‑292/89, EU:C:1991:80, pkt 21. Zobacz również wyrok z dnia 26 maja 1993 r., Tsiotras, C‑171/91, EU:C:1993:215, pkt 13.

( 20 ) Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 26 lutego 1992 r., Bernini (C‑3/90, EU:C:1992:89, pkt 14); z dnia 8 czerwca 1999 r., Meeusen (C‑337/97, EU:C:1999:284, pkt 13); z dnia 7 września 2004 r., Trojani (C‑456/02, EU:C:2004:488, pkt 15); z dnia 17 lipca 2008 r., Raccanelli (C‑94/07, EU:C:2008:425, pkt 33); z dnia 4 czerwca 2009 r., Vatsouras i Koupatantze (C‑22/08 i C‑23/08, EU:C:2009:344, pkt 26); z dnia 21 lutego 2013 r., N. (C‑46/12, EU:C:2013:97, pkt 39); a także z dnia 1 października 2015 r., O (C‑432/14, EU:C:2015:643, pkt 22).

( 21 ) Zobacz w tym względzie wyroki: z dnia 21 lutego 2013 r., N., C‑46/12, EU:C:2013:97, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 19 czerwca 2014 r., Saint Prix, C‑507/12, EU:C:2014:2007, pkt 33.

( 22 ) Wyrok z dnia 12 maja 1998 r., Martínez Sala, C‑85/96, EU:C:1998:217, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo. Muszę przypomnieć, że w wyroku tym Trybunał wysunął na pierwszy plan prawa obywateli Unii do równego traktowania, przed postanowieniami dotyczącymi swobodnego przepływu pracowników. Zobacz w tym względzie moją opinię w sprawach połączonych Rendón Marín i CS (C‑165/14 i C‑304/14, EU:C:2016:75, pkt 109).

( 23 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., C‑292/89, EU:C:1991:80.

( 24 ) Wyrok z dnia 20 lutego 1997 r., C‑344/95, EU:C:1997:81, pkt 12–19. Zobacz w odniesieniu do zasiłków dla osób poszukujących pracy wyrok z dnia 23 marca 2004 r., Collins, C‑138/02, EU:C:2004:172, pkt 37, w którym Trybunał dokonał po raz pierwszy wykładni postanowień traktatu dotyczących swobodnego przepływu pracowników w świetle postanowień traktatu dotyczących obywatelstwa Unii. W ramach układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja zob. wyrok z dnia 23 stycznia 1997 r., Tetik (C‑171/95, EU:C:1997:31, pkt 32–34).

( 25 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., C‑292/89, EU:C:1991:80.

( 26 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., C‑292/89, EU:C:1991:80.

( 27 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., C‑292/89, EU:C:1991:80.

( 28 ) Zobacz pkt 38 niniejszej opinii.

( 29 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., Antonissen, C‑292/89, EU:C:1991:80, pkt 13, 16. Zobacz również wyrok z dnia 26 maja 1993 r., Tsiotras, C‑171/91, EU:C:1993:215, pkt 13.

( 30 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., C‑292/89, EU:C:1991:80.

( 31 ) Zobacz w szczególności wyrok z dnia 11 kwietnia 2019 r., Tarola, C‑483/17, EU:C:2019:309, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 32 ) Zgodnie z art. 14 ust. 1 tej dyrektywy prawo to utrzymuje się tak długo, jak długo obywatele Unii lub członkowie ich rodziny nie staną się nieracjonalnym obciążeniem dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim.

( 33 ) Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 2 tej dyrektywy obywatele Unii i członkowie ich rodziny mają prawo pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące, jeżeli spełniają warunki określone w szczególności w jej art. 7, mające na celu uniknięcie sytuacji, w której staliby się nieracjonalnym obciążeniem dla systemu pomocy społecznej w przyjmującym państwie członkowskim.

( 34 ) W tym względzie z uwag G.M.A. wynika, że zgodnie z art. 50 § 1 dekretu królewskiego z dnia 8 października 1981 r. w związku z art. 42 § 4 akapit 2 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. każdy obywatel Unii, który zamierza przebywać w Belgii przez okres przekraczający trzy miesiące, jest zobowiązany do złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia o rejestracji w administracji gminnej miejsca, w którym zamieszkuje, w ciągu trzech miesięcy od chwili przybycia, oraz że na mocy art. 50 § 2 tego dekretu królewskiego obowiązek ten ma również zastosowanie do osób poszukujących pracy. W tym względzie należy uściślić, że Komisja w swoich uwagach słusznie podkreśla, iż art. 8 dyrektywy 2004/38 dotyczący „formalności administracyjnych dla obywateli Unii”, w sytuacji gdy obywatele ci chcą przebywać na terytorium państwa członkowskiego przez okres przekraczający trzy miesiące, przewiduje możliwość nałożenia przez państwa członkowskie obowiązku rejestracji we właściwych organach jedynie w odniesieniu do kategorii obywateli Unii, o których mowa w art. 7 ust. 1 tej dyrektywy, co wyraźnie wynika z jej art. 8 ust. 3. W konsekwencji nie można nałożyć takiego obowiązku rejestracji na osoby poszukujące pracy, nawet jeśli poszukują pracy przez okres przekraczający trzy miesiące. Taki obowiązek jest sprzeczny zarówno z art. 45 TFUE, jak i z art. 8 dyrektywy 2004/38.

( 35 ) Aspekt ten podkreślono również w doktrynie. Zobacz w szczególności N.N. Shuibhne, J. Shaw, General Report, w: U. Neergaard, C. Jacqueson, N., Holst-Christensen, Union Citizenship: Development, Impact and Challenges, The XXVI FIDE Congress in Copenhagen, 2014, Congress Publications, København, 2014, vol. 2, s. 65–226, w szczególności s. 112: The position of jobseekers has long been – and continues to be – treated distinctively.

( 36 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., C‑292/89, EU:C:1991:80.

( 37 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., Antonissen, C‑292/89, EU:C:1991:80, pkt 21. Wyróżnienie moje.

( 38 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., Antonissen, C‑292/89, EU:C:1991:80, pkt 22 i sentencja.

( 39 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., Antonissen, C‑292/89, EU:C:1991:80, pkt 21, 22.

( 40 ) Wyrok z dnia 4 czerwca 2009 r., C‑22/08 i C‑23/08, EU:C:2009:344, pkt 21, 22.

( 41 ) W tym względzie pragnę przypomnieć, że po stwierdzeniu w pkt 37 tego wyroku, że „biorąc pod uwagę ustanowienie obywatelstwa Unii oraz wykładnię prawa do równego traktowania przysługującego obywatelom Unii, nie można wyłączyć z zakresu stosowania art. 39 ust. 2 WE świadczenia pieniężnego mającego na celu ułatwienie dostępu do rynku pracy państwa członkowskiego”, Trybunał uznał w pkt 38 tego wyroku, że „państwa członkowskie mają prawo przyznać [świadczenie pieniężne mające na celu ułatwienie dostępu do rynku pracy państwa członkowskiego] dopiero w następstwie ustalenia, że istnieje rzeczywisty związek pomiędzy osobą poszukującą pracy a rynkiem pracy tego państwa”. Wyrok z dnia 4 czerwca 2009 r., Vatsouras i Koupatantze, C‑22/08 i C‑23/08, EU:C:2009:344, pkt 38, 39.

( 42 ) Wyrok z dnia 4 czerwca 2009 r., C‑22/08 i C‑23/08, EU:C:2009:344.

( 43 ) Wyrok z dnia 23 marca 2004 r., Collins, C‑138/02, EU:C:2004:172. Zobacz przypis 24 niniejszej opinii.

( 44 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., C‑292/89, EU:C:1991:80.

( 45 ) Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, COM(2001) 257 final (Dz.U. 2001, C 270 E, s. 154).

( 46 ) Rezolucja ustawodawcza Parlamentu Europejskiego dotycząca wniosku dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, COM(2001) 257 – C5–0336/2001–2001/0111(COD) (Dz.U. 2004, C 43 E, s. 48).

( 47 ) Wspólne stanowisko (WE) nr 6/2004 przyjęte przez Radę w dniu 5 grudnia 2003 r. w celu przyjęcia dyrektywy 2004/[38]/WE Parlamentu Europejskiego i Rady […] w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, C 54 E, s. 12).

( 48 ) Wyróżnienie moje.

( 49 ) Wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., C‑292/89, EU:C:1991:80.

( 50 ) Zobacz w tym względzie N.N. Shuibhne, In search of a status: where does the jobseeker fit in EU free movement law?, w: D. Edward, A. Komninos, J. MacLennan, Ian S. Forrester – A Scot without Borders – Liber Amicorum, vol. 1, 2017, s. 139–152, w szczególności s. 148.

( 51 ) Należy zauważyć, że powody przemieszczania się obywateli jednego państwa członkowskiego do innych państw członkowskich mogą być bardzo zróżnicowane.

( 52 ) A. Cieśliński, M. Szwarc, Prawo rynku wewnętrznego, System Prawa Unii Europejskiej, t. 7, (pod red.) D. Kornobis-Romanowska, Warszawa, C.H. Beck, 2020, s. 310.

( 53 ) Z komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 25 listopada 2013 r. – Swobodny przepływ obywateli UE i ich rodzin – pięć skutecznych działań [COM(2013) 837 wersja ostateczna, s. 6] wynika, że „[o]soby poszukujące pracy mogą bezwarunkowo przebywać przez okres do sześciu miesięcy, a nawet ewentualnie dłuższy, jeśli wykażą, że posiadają realne szanse znalezienia pracy”. Zobacz także publiczną stronę informacyjną Komisji „Twoja Europa”, dostępną pod adresem https://europa.eu/youreurope/citizens/residence/residence-rights/jobseekers/index_pl.htm#just-moved: „Jeśli nie znalazłeś pracy po pierwszych sześciu miesiącach pobytu w danym kraju, jego władze mogą dokonać oceny Twojego prawa do dłuższego pobytu. W tym celu będą wymagały przedstawienia dowodów na to, że aktywnie poszukujesz pracy oraz masz rzeczywiste szanse na jej znalezienie”.

( 54 ) Z uwag G.M.A. wynika, że średni okres potrzebny na znalezienie zatrudnienia w Belgii wynosi siedem miesięcy.

( 55 ) Wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., C‑482/01 i C‑493/01, EU:C:2004:262.

( 56 ) Wyróżnienie moje.

( 57 ) Zobacz pkt 52 niniejszej opinii.

( 58 ) Którego źródłem jest bezpośrednio art. 45 TFUE.

( 59 ) Zobacz pkt 50 niniejszej opinii.

( 60 ) Zobacz pkt 86–89 niniejszej opinii.

( 61 ) Wyrok z dnia 10 września 2019 r., Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, pkt 82. Natomiast z pkt 83 tego wyroku wynika, że nie jest tak w przypadku art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 2 tiret trzecie i art. 31 ust. 4 dyrektywy 2004/38, których stosowanie musi być ściśle ograniczone do decyzji o wydaleniu wydawanych ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Przepisy te nie mają zatem zastosowania do decyzji o wydaleniu, o których mowa w art. 15 tej dyrektywy. Zobacz także moją opinię w tej sprawie (C‑94/18, EU:C:2019:433).

( 62 ) Wyrok z dnia 10 września 2019 r., Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, pkt 84. Zobacz także wyroki: z dnia 12 lipca 2018 r., Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, pkt 48); z dnia 4 czerwca 2013 r., ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, pkt 50.

( 63 ) Wyrok z dnia 10 września 2019 r., Chenchooliah, C‑94/18, EU:C:2019:693, pkt 85. Zobacz także wyroki: z dnia 12 lipca 2018 r., Banger (C‑89/17, EU:C:2018:570, pkt 48); z dnia 17 listopada 2011 r., Gaydarov, C‑430/10, EU:C:2011:749, pkt 41: „[Tak więc zainteresowane] osoby […] powinny mieć na mocy tego postanowienia prawo do skutecznego środka zaskarżenia takiej decyzji do sądu, który to środek umożliwi dokonanie kontroli tej decyzji pod względem faktycznym i prawnym w świetle prawa Unii”.

( 64 ) Wyróżnienie moje. Wyrok z dnia 12 lipca 2018 r., Banger, C‑89/17, EU:C:2018:570, pkt 51.

( 65 ) Wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., C‑482/01 i C‑493/01, EU:C:2004:262.

( 66 ) Wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., C‑482/01 i C‑493/01, EU:C:2004:262.

( 67 ) Dyrektywa Rady z dnia 25 lutego 1964 r. w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego (Dz.U. 56 z dnia 4 kwietnia 1964 r., s. 850).

( 68 ) Artykuł 3 dyrektywy 64/221 przewidywał, że sporne środki powinny opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby i że wcześniejsze wyroki karne same w sobie nie uzasadniają tych środków.

( 69 ) Wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., Orfanopoulos i Oliveri (C‑482/01 i C‑493/01, EU:C:2004:262, pkt 80): „Jakkolwiek prawdą jest, że do wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego należy przewidzenie przepisów proceduralnych dotyczących środków prawnych mających na celu zapewnienie ochrony uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa wspólnotowego, to jednak przepisy te nie mogą czynić wykonywania praw przyznanych przez wspólnotowy porządek prawny praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym”.

( 70 ) Wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., C‑482/01 i C‑493/01, EU:C:2004:262. Podejście to zostało potwierdzone w szczególności w ramach wykładni układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja w wyroku z dnia 11 listopada 2004 r., Cetinkaya (C‑467/02, EU:C:2004:708, pkt 45, 46). Wnioski płynące z tego wyroku zostały skodyfikowane w szeregu przepisów dyrektywy 2004/38. Tak więc, art. 27 ust. 2 tej dyrektywy wymaga, aby „[ś]rodki podjęte ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego” opierały się w szczególności na aktualnych okolicznościach dotyczących osoby objętej tymi środkami. Zobacz także art. 33 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Zobacz wyrok z dnia 11 listopada 2004 r., Cetinkaya, C‑467/02, EU:C:2004:708, pkt 46.

( 71 ) Wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., Orfanopoulos i Oliveri, C‑482/01 i C‑493/01, EU:C:2004:262, pkt 77.

( 72 ) Wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., C‑482/01 i C‑493/01, EU:C:2004:262.

( 73 ) Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 17 kwietnia 2018 r., B i Vomero, C‑316/16 i C‑424/16, EU:C:2018:256, pkt 94.

( 74 ) Wyrok z dnia 6 października 2015 r., East Sussex County Council, C‑71/14, EU:C:2015:656, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 75 ) E. Guild, S. Peers, J. Tomkin, The EU Citizenship Directive A Commentary, 2nd edition, Oxford, Oxford University Press, 2019, s. 297: „Z brzmienia [art. 31 ust. 3 dyrektywy] wynika, że kontrola sądowa może ograniczać się do faktów i okoliczności, na których jest oparta proponowana decyzja. Jednakże sąd przy badaniu rozpatrywanej przez niego sprawy powinien również uwzględnić każdą zmianę okoliczności następującą po wydaniu decyzji przez organy państwa. Skoro chodzi o kwestię ingerencji w prawo wjazdu i pobytu danej osoby na podstawie prawa Unii, to sytuacja w dniu rozprawy powinna być rozstrzygająca”.