OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MELCHIORA WATHELETA

przedstawiona w dniu 13 września 2016 r. ( 1 )

Sprawa C‑104/16 P

Rada Unii Europejskiej

przeciwko

Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario)

„Odwołanie — Porozumienie w formie wymiany listów między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim — Wzajemna liberalizacja w odniesieniu do produktów rolnych, przetworzonych produktów rolnych oraz ryb i produktów rybołówstwa”

Spis treści

I – Wprowadzenie II – Okoliczności powstania sporu III – Skarga wniesiona do Sądu i zaskarżony wyrok IV – Postępowanie przed Trybunałem V – W przedmiocie dopuszczalności odwołania A – Argumentacja stron B – Ocena VI – W przedmiocie istoty odwołania A – Rozważania główne 1. W przedmiocie pierwszej części zarzutu drugiego odwołania w zakresie, w jakim dotyczy ona stosowania porozumienia w sprawie liberalizacji do Sahary Zachodniej a) Argumentacja stron b) Ocena i) Status Sahary Zachodniej w postaci określonej w art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych i jego skutki ii) Brak uznania przez Unię i jej państwa członkowskie suwerenności Królestwa Marokańskiego nad Saharą Zachodnią iii) Co ze stosowaniem de facto względem terytorium Sahary Zachodniej, które z czasem uczyni z niego „późniejszą praktykę”? iv) Skuteczność względna traktatów (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) B – Rozważania pomocnicze 1. W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniach prawa dotyczących zdolności sądowej Frontu Polisario w ramach postępowań przed sądami Unii a) Argumentacja stron b) Ocena 2. W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniach prawa dotyczących legitymacji procesowej czynnej Frontu Polisario a) W przedmiocie pierwszej części, w zakresie, w jakim dotyczy ona charakteru spornej decyzji i) Argumentacja stron ii) Ocena b) W przedmiocie drugiej części zarzutu, dotyczącej bezpośredniego oddziaływania na Front Polisario i) Argumentacja stron ii) Ocena – W przedmiocie tego, czy decyzje Rady w sprawie zawarcia umów międzynarodowych mogą „bezpośrednio dotyczyć” skarżących nieuprzywilejowanych – W przedmiocie pojęcia bezpośredniego oddziaływania i bezpośredniej skuteczności c) W przedmiocie trzeciej części zarzutu, dotyczącej indywidualnego oddziaływania na Front Polisario i) Argumentacja stron ii) Ocena C – Dalsze rozważania pomocnicze 1. W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu prawa dotyczącym kontroli przez Sąd zakresu swobodnego uznania, którym dysponuje Rada w dziedzinie zewnętrznych stosunków gospodarczych a) Argumentacja stron b) Ocena 2. W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego orzeczenia przez Sąd ultra petita a) Argumentacja stron b) Ocena 3. W przedmiocie zarzutu piątego, opartego na naruszeniach prawa dotyczących stosowania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i zasady stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi a) W przedmiocie pierwszej części zarzutu, dotyczącej obowiązku zbadania kwestii poszanowania praw podstawowych i) Argumentacja stron ii) Ocena – W przedmiocie dopuszczalności zarzutu, podniesionego w skardze Frontu Polisario o stwierdzenie nieważności, opartego na naruszeniu praw podstawowych – W przedmiocie zastrzeżenia dotyczącego błędnej wykładni i błędnego zastosowania karty praw podstawowych b) W przedmiocie drugiej części zarzutu, dotyczącej obowiązku zbadania kwestii zgodności porozumienia w sprawie liberalizacji z art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych i zasadą stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi i) Argumentacja stron ii) Ocena 4. W przedmiocie zarzutu szóstego, opartego na naruszeniu prawa dotyczącego zakresu stwierdzenia nieważności spornej decyzji a) Argumentacja stron b) Ocena VII – W przedmiocie kosztów A – Rozważania główne i pomocnicze B – Dalsze rozważania pomocnicze VIII – Wnioski

Wprowadzenie

1. W swoim odwołaniu Rada Unii Europejskiej żąda uchylenia wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 10 grudnia 2015 r., Front Polisario/Rada, T‑512/12, EU:T:2015:953, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”, w którym Sąd stwierdził częściową nieważność decyzji Rady 2012/497/UE z dnia 8 marca 2012 r. w sprawie zawarcia Porozumienia w formie wymiany listów między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim dotyczącego wzajemnych środków liberalizacyjnych w odniesieniu do produktów rolnych, przetworzonych produktów rolnych oraz ryb i produktów rybołówstwa, a także zastąpienia protokołów 1, 2 i 3 oraz załączników do nich, jak również zmian do Układu eurośródziemnomorskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Królestwem Marokańskim, z drugiej strony ( 2 ) (zwanej dalej „sporną decyzją”), „w zakresie, w jakim zatwierdzono w niej stosowanie rzeczonego porozumienia do Sahary Zachodniej”.

2. Niniejsza sprawa ma duże znaczenie, ponieważ postawiono w niej szereg trudnych pytań. W pierwszej kolejności Trybunał będzie miał okazję wyjaśnić, czy organizacja, taka jak Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Front Polisario), posiada zdolność sądową, interes i legitymację procesową w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE. W tym kontekście Trybunał będzie musiał rozstrzygnąć kwestię tego, czy Sahara Zachodnia wchodzi w zakres terytorialny stosowania układu eurośródziemnomorskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Królestwem Marokańskim z drugiej strony, podpisanego w Brukseli w dniu 26 lutego 1996 r. i zatwierdzonego w imieniu tych Wspólnot decyzją 2000/204/WE, EWWiS Rady i Komisji z dnia 24 stycznia 2000 r. ( 3 ) (zwanego dalej „układem stowarzyszeniowym”), i porozumienia w formie wymiany listów między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim dotyczącego wzajemnych środków liberalizacyjnych w odniesieniu do produktów rolnych, przetworzonych produktów rolnych oraz ryb i produktów rybołówstwa, a także zastąpienia protokołów 1, 2 i 3 oraz załączników do nich, jak również zmian do Układu eurośródziemnomorskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Królestwem Marokańskim, z drugiej strony, podpisanego w Brukseli w dniu 13 grudnia 2010 r. ( 4 ) (zwanego dalej „porozumieniem w sprawie liberalizacji”).

3. W drugiej kolejności Trybunał może być zobowiązany do wyjaśnienia intensywności kontroli sądowej sprawowanej przez sądy Unii w dziedzinach takich, jak zewnętrzne stosunki gospodarcze, w których Rada dysponuje szerokim zakresem uznania, a także do zajęcia stanowiska w przedmiocie okoliczności, które Rada powinna uwzględniać przed przyjęciem umowy międzynarodowej zawartej z państwem trzecim. W tym kontekście Trybunał powinien poruszyć złożone kwestie prawa międzynarodowego publicznego dotyczące statusu Sahary Zachodniej i prawa jej ludu do samostanowienia.

4. Ponadto nie należy tracić z pola widzenia znaczenia niniejszej sprawy dla wspólnoty międzynarodowej i przyszłości inwestycji marokańskich i innych w Saharze Zachodniej. Sekretarz Generalny Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) Ban Ki-moon powołał się bowiem na nie w sekcji swego sprawozdania z dnia 19 kwietnia 2016 r. w sprawie sytuacji w Saharze Zachodniej, zatytułowanej „Prawa człowieka” ( 5 ).

I – Okoliczności powstania sporu

5. Front Polisario to, zgodnie z art. 1 swojego statutu, utworzony w dniu 10 maja 1973 r.„ruch wyzwolenia narodowego, owoc długiego oporu saharyjskiego wobec różnych form obcej okupacji”.

6. Tło historyczne i międzynarodowe, na którym został on utworzony, i późniejsza zmiana sytuacji Sahary Zachodniej zostały przedstawione w pkt 1–16 zaskarżonego wyroku.

7. Sahara Zachodnia, jak wynika z tych punktów, stanowi terytorium znajdujące się w północno-zachodniej Afryce, które zostało skolonizowane przez Królestwo Hiszpanii w XIX w., po czym stało się prowincją hiszpańską, by następnie zostać wpisane na listę terytoriów niesamodzielnych w rozumieniu art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych, na której znajduje się aż do chwili obecnej ( 6 ).

8. W dniu 20 grudnia 1966 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ wydało rezolucję 2229 (XXI) w sprawie Ifni i Sahary Hiszpańskiej, potwierdzając „niezbywalne prawo ludności […] Sahary Hiszpańskiej do samostanowienia”. Zażądało ono od Królestwa Hiszpanii jako mocarstwa sprawującego władzę administracyjną, by „ustaliło jak najszybciej, w zgodzie z aspiracjami rdzennej ludności Sahary Hiszpańskiej i w porozumieniu z rządami marokańskim i mauretańskim oraz wszystkimi zainteresowanymi stronami, szczegółowe zasady organizacji referendum, które zostanie przeprowadzone pod auspicjami [ONZ] w celu umożliwienia rdzennej ludności tego terytorium swobodnego skorzystania z przysługującego jej prawa do samostanowienia”.

9. W dniu 20 sierpnia 1974 r. Królestwo Hiszpanii poinformowało ONZ, że proponuje zorganizować – pod auspicjami ONZ – referendum w Saharze Zachodniej.

10. W dniu 16 października 1975 r., na wniosek Zgromadzenia Ogólnego ONZ, Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości wydał opinię doradczą w sprawie Sahary Zachodniej (CIJ, Recueil 1975, s. 12), w której pkt 162 stwierdził, co następuje:

11. W dniu 14 listopada 1975 r. Królestwo Hiszpanii, Królestwo Marokańskie i Islamska Republika Mauretańska podpisały oświadczenie przewidujące przeniesienie uprawnień i obowiązków spoczywających na Królestwie Hiszpanii jako mocarstwie administrującym Saharą Zachodnią, na tymczasową trójstronną administrację.

12. Jesienią 1975 r. sytuacja w Saharze Zachodniej uległa pogorszeniu. W mowie wygłoszonej tego samego dnia, w którym została opublikowana wymieniona wyżej opinia Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości, król Maroka Hassan II, uznając, że „wszyscy” uznali, iż Sahara Zachodnia należy do Królestwa Marokańskiego i że Marokańczykom nie pozostaje nic innego jak „okupować [własne] terytorium”, wezwał do zorganizowania „marszu pacyfikacyjnego” do Sahary Zachodniej, w którym wzięło udział 350000 osób.

13. Rada Bezpieczeństwa ONZ (zwana dalej „Radą Bezpieczeństwa”) wezwała zainteresowane strony do powściągliwości. Wyraziła również swoje obawy w związku z poważną sytuacją w regionie w drodze trzech rezolucji dotyczących Sahary Zachodniej, to jest rezolucji 377 (1975), 379 (1975) i 380 (1975). W ostatniej z tych rezolucji ubolewała ona nad zorganizowaniem marszu zapowiedzianego przez króla Maroka i wezwała Królestwo Marokańskie do natychmiastowego wycofania z terytorium Sahary Zachodniej wszystkich uczestników owego marszu.

14. W dniu 26 lutego 1976 r. Królestwo Hiszpanii poinformowało Sekretarza Generalnego ONZ, że z tą datą kończy swoją obecność w Saharze Zachodniej i że uważa się za zwolnione z wszelkiej odpowiedzialności o charakterze międzynarodowym związanej z administrowaniem tym terytorium.

15. Tymczasem między Królestwem Marokańskim, Islamską Republiką Mauretańską i Frontem Polisario wybuchł konflikt zbrojny.

16. W dniu 10 sierpnia 1979 r. Islamska Republika Mauretańska zawarła porozumienie z Frontem Polisario, na mocy którego zrzekła się ona prawa do wszelkich roszczeń terytorialnych do Sahary Zachodniej.

17. W swojej rezolucji 34/37 z dnia 21 listopada 1979 r. w sprawie Sahary Zachodniej Zgromadzenie Ogólne ONZ potwierdziło „niezbywalne prawo ludności Sahary Zachodniej do samostanowienia i do niepodległości” oraz wyraziło radość z powodu porozumienia mauretańsko-saharyjskiego, podpisanego w Algierze w dniu 10 sierpnia 1979 r. między Islamską Republiką Mauretańską a Frontem Polisario. Ponadto żywo ubolewało ono nad „pogorszeniem sytuacji wynikającej z dalszego okupowania Sahary Zachodniej przez Maroko i z rozciągnięcia tej okupacji na terytorium opuszczone niedawno przez Mauretanię”. Wezwało ono także Królestwo Marokańskie do obrania drogi pokoju i w tym celu zaleciło, by Front Polisario, „przedstawiciel ludu Sahary Zachodniej, uczestniczył w pełni w poszukiwaniu sprawiedliwego, trwałego i ostatecznego rozwiązania politycznego kwestii Sahary Zachodniej”.

18. Konflikt zbrojny między Frontem Polisario i Królestwem Marokańskim trwał do czasu, aż w dniu 30 sierpnia 1988 r. strony zaakceptowały co do zasady propozycje rozwiązania konfliktu przedstawione, między innymi, przez Sekretarza Generalnego ONZ, przewidujące, w szczególności, ogłoszenie zawieszenia broni oraz zorganizowanie referendum w sprawie samostanowienia pod kontrolą ONZ.

19. Do dnia dzisiejszego referendum jeszcze się nie odbyło.

20. Obecnie zdecydowana część terytorium Sahary Zachodniej jest kontrolowana przez Królestwo Marokańskie, które uważa się za suwerena Sahary Zachodniej, podczas gdy Front Polisario kontroluje mniejszą i bardzo słabo zaludnioną część położoną na wschodzie spornego terytorium. Terytorium kontrolowane przez Front Polisario jest oddzielone od terytorium kontrolowanego przez Królestwo Marokańskie murem z piasku zbudowanym przez to królestwo i nadzorowanym przez armię marokańską. Duża liczba uchodźców pochodzących z Sahary Zachodniej mieszka w obozach zarządzanych przez Front Polisario, położonych na terytorium algierskim w pobliżu Sahary Zachodniej.

II – Skarga wniesiona do Sądu i zaskarżony wyrok

21. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 listopada 2012 r. Front Polisario wniósł skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji i obciążenie Rady kosztami postępowania.

22. Na poparcie skargi Front Polisario podnosi jedenaście zarzutów, z których pierwszy oparty jest na naruszeniu obowiązku uzasadnienia, drugi – na nieprzestrzeganiu „zasady konsultacji”, trzeci – na naruszeniu praw podstawowych, czwarty – na „naruszeniu zasady spójności polityki Unii”, piąty – na „naruszeniu wartości, na których opiera się Unia i zasad regulujących jej działania zewnętrzne”, szósty – na „uchybieniu celowi zrównoważonego rozwoju”, siódmy – na „sprzeczności z zasadami i celami działania zewnętrznego Unii w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju”, ósmy – na naruszeniu zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, dziewiąty – na „sprzeczności zaskarżonej decyzji z wieloma umowami zawartymi przez Unię”, dziesiąty – na niezgodności z ogólnym prawem międzynarodowym, jedenasty – na naruszeniu „prawa odpowiedzialności międzynarodowej Unii”.

23. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub – tytułem ewentualnym – oddalenie jej jako bezzasadnej, jak również o obciążenie Frontu Polisario kosztami postępowania.

24. Na mocy postanowienia prezesa ósmej izby Sądu z dnia 6 listopada 2013 r. Komisja Europejska została dopuszczona do niniejszej sprawy w charakterze interwenienta na poparcie żądań Rady.

25. W zaskarżonym wyroku Sąd w pierwszej kolejności zbadał argumenty Rady i Komisji, zgodnie z którymi skarga powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna ze względu na to, że, po pierwsze, Front Polisario nie wykazał istnienia swojej osobowości prawnej, ani zdolności sądowej, a po drugie, że sporna decyzja nie dotyczy go ani bezpośrednio, ani indywidualnie. Oddalił obie podstawy niedopuszczalności, odpowiednio, w pkt 34–60 i 61–114 zaskarżonego wyroku.

26. W drugiej kolejności Sąd zbadał zarzuty nieważności decyzji podniesione przez Front Polisario na poparcie swoich żądań, wskazując przede wszystkim, że skarżący w istocie „powołuje się zasadniczo na niezgodność z prawem [spornej] decyzji z tego względu, że narusza ona prawo Unii oraz prawo międzynarodowe” ( 7 ). Sąd dodał, że „wszystkie zarzuty podniesione w skardze sprowadzają się w rzeczywistości do kwestii istnienia lub nieistnienia bezwzględnego zakazu zawarcia w imieniu Unii umowy międzynarodowej, która może być stosowana do terytorium kontrolowanego de facto przez państwo trzecie, mimo że suwerenność tego państwa nad tym terytorium nie została uznana przez Unię i jej państwa członkowskie bądź – mówiąc ogólniej – przez żadne inne państwa (zwanym dalej »spornym terytorium«), jak również ewentualnie do kwestii istnienia uznania przysługującego instytucjom Unii w tym względzie, granic tego uznania i warunków korzystania z niego” ( 8 ).

27. Sąd zbadał następnie, w pkt 127, 139, 148, 158, 167, 172, 175, 178, 199, 211 i 214 zaskarżonego wyroku, wszystkie jedenaście zarzutów nieważności podniesionych przez Front Polisario i oddalił każdy z nich jako bezzasadny bądź – w jednym przypadku – odrzucił jako niedopuszczalny,.

28. W ramach tego badania Sąd uznał, w szczególności, że żaden z argumentów wytoczonych przez Front Polisario nie pozwala „wyciągnąć wniosku, iż zawarcie z państwem trzecim umowy, która mogłaby być stosowana na spornym terytorium, jest bezwzględnie zakazane prawem Unii lub prawem międzynarodowym” ( 9 ).

29. W tym samym czasie Sąd zastrzegł późniejsze zbadanie szeregu argumentów wytoczonych przez Front Polisario na poparcie zarzutów pierwszego, trzeciego, piątego, szóstego, dziewiątego i dziesiątego, w istocie odnoszących się – zdaniem Sądu – do kwestii pobocznej ustalenia, w jakich okolicznościach instytucje Unii mogą zatwierdzić zawarcie umowy mogącej mieć zastosowanie na terytorium spornym ( 10 ).

30. Wreszcie Sąd dokonał analizy tej kwestii w pkt 223–247 zaskarżonego wyroku. W tym względzie Sąd stwierdził w istocie, że korzystając z szerokiego zakresu swobodnego uznania w ramach stosunków zewnętrznych Unii, Rada, jeżeli zamierzała zatwierdzić umowę międzynarodową mającą zastosowanie na terytorium spornym zmierzającą do ułatwienia wywozu do Unii produktów pochodzących z tego terytorium, miała obowiązek zbadać na wstępie wszystkie istotne okoliczności danego przypadku, a w szczególności zadbać o to, aby produkty te nie były eksploatowane ze szkodą dla ludności tego terytorium, a ich wykorzystywanie nie prowadziło do naruszenia jej praw podstawowych. Sąd wskazał także, że w niniejszym przypadku Rada uchybiła temu obowiązkowi.

31. Rozważania te doprowadziły Sąd w pkt 247 zaskarżonego wyroku do wniosku, że „Rada uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi zbadania przed przyjęciem [spornej] decyzji wszystkich istotnych okoliczności niniejszego przypadku” i – co za tym idzie – stwierdził on nieważność tej ostatniej „w zakresie, w jakim zatwierdzono w niej stosowanie porozumienia [w sprawie liberalizacji] w odniesieniu do Sahary Zachodniej”.

III – Postępowanie przed Trybunałem

32. Rada w odwołaniu złożonym do Trybunału w dniu 19 lutego 2016 r. wnosi do Trybunału o: — uchylenie zaskarżonego wyroku; — wydanie ostatecznego orzeczenia w sporze w drodze oddalenia skargi; — obciążenie Frontu Polisario kosztami postępowania poniesionymi przez Radę zarówno w pierwszej instancji, jak i na etapie postępowania odwoławczego.

33. Front Polisario w odpowiedzi na odwołanie, które wpłynęło do Trybunału w dniu 9 maja 2016 r., wnosi do Trybunału o: — tytułem żądania głównego – odrzucenie odwołania jako niedopuszczalnego; — tytułem żądania ewentualnego – oddalenie odwołania jako bezzasadnego; — tytułem dalszego żądania ewentualnego, w przypadku gdyby Trybunał uwzględnił żądania Rady w zakresie, w jakim mają na celu uchylenie zaskarżonego wyroku, wydanie ostatecznego orzeczenia w sprawie w drodze stwierdzenia nieważności spornej decyzji na podstawie zarzutów oddalonych przez Sąd; — obciążenie Rady kosztami poniesionymi przez Front Polisario zarówno w pierwszej instancji, jak i na etapie postępowania odwoławczego.

34. W odpowiedzi na odwołanie, która wpłynęło do Trybunału w dniu 3 maja 2016 r., Komisja wnosi do Trybunału o uwzględnienie odwołania.

35. W odrębnym piśmie złożonym w sekretariacie Trybunału przy składaniu odwołania Rada wniosła o rozpoznanie sprawy w postępowaniu przyśpieszonym przewidzianym w art. 133 regulaminu postępowania przed Trybunałem.

36. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2016 r. prezes Trybunału uwzględnił ten wniosek.

37. Postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 2, 13, 18 i 24 maja 2016 r. Królestwo Belgii, Republika Federalna Niemiec, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska i Republika Portugalska zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze interwenientów popierających żądania Rady. Jednak Republika Federalna Niemiec nie złożyła uwag interwenienta, ani nie wzięła udziału w rozprawie.

38. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 9 czerwca 2016 r. konfederacja marokańska rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich (zwana dalej „Comader”) została dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady.

39. W dniu 19 lipca 2016 r. została przeprowadzona rozprawa, podczas której Rada, Comader, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Republika Portugalska, Front Polisario i Komisja przedstawiły swoje uwagi ustnie.

IV – W przedmiocie dopuszczalności odwołania

A – Argumentacja stron

40. Front Polisario kwestionuje dopuszczalność odwołania, twierdząc, że Rada nie ma interesu w jego wniesieniu. Zauważa on w tym względzie, w pierwszej kolejności, że zaskarżony wyrok stwierdził nieważność spornej decyzji jedynie „w zakresie, w jakim zatwierdzono w niej stosowanie porozumienia [w sprawie liberalizacji] w odniesieniu do Sahary Zachodniej”. W drugiej kolejności, twierdzi on, że ani Królestwo Marokańskie ani Unia nie są uprawnione do zawarcia porozumienia mającego zastosowanie do Sahary Zachodniej. Wywodzi z tego, że Rada nie może powoływać się na swoją korzyść z ewentualnego objęcia Sahary Zachodniej zakresem stosowania porozumienia w sprawie liberalizacji.

41. Rada i Komisja kwestionują zasadność tej argumentacji, ponosząc, tytułem głównym, że instytucje Unii mogą wnieść odwołanie bez obowiązku wykazania interesu prawnego oraz, tytułem ewentualnym, że przesłanka ta jest w niniejszym przypadku spełniona. Ponadto Rada podnosi, że argumentacja Frontu Polisario dotycząca niedopuszczalności odwołania jest sama w sobie niedopuszczalna ze względu na to, że sprowadza się ona do żądania zmiany pkt 220 zaskarżonego wyroku, a na podstawie art. 174 regulaminu postępowania przed Trybunałem argumentacja taka nie może mieć miejsca w odpowiedzi na odwołanie.

B – Ocena

42. Zgodnie z art. 56 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, „[o]dwołanie takie może zostać wniesione przez każdą stronę, której żądania nie zostały uwzględnione, w całości lub w części”.

43. Tak jest oczywiście w przypadku Rady, która przed Sądem stała na stanowisku, że skarga Frontu Polisario jest niedopuszczalna lub, w przeciwnym razie, bezzasadna.

44. Ponieważ Sąd oddalił argumenty Rady w przedmiocie dopuszczalności skargi Frontu Polisario i stwierdził częściową nieważność spornej decyzji, Rada częściowo przegrała sprawę. Tak więc ma prawo wnieść odwołanie od zaskarżonego wyroku.

45. W każdym razie, jak orzekł Trybunał w kontekście sporów innych niż między Unią a jej pracownikami, instytucje Unii nie muszą wykazywać żadnego interesu, aby móc wnieść odwołanie od wyroku Sądu ( 11 ), z wyjątkiem przypadków, w których wnoszą o zmianę uzasadnienia ( 12 ).

46. Prawdą jest, iż Trybunał orzekł w pkt 46 wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., Rada/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group, C‑337/09 P, EU:C:2012:471, że „Trybunał może orzec o niedopuszczalności odwołania, jeżeli zdarzenie mające miejsce po wydaniu wyroku Sądu pozbawia ten wyrok szkodliwego skutku dla wnoszącego odwołanie[, w tym przypadku Rady]”.

47. Jednakże Front Polisario nie wskazuje żadnego zdarzenia następującego po wydaniu zaskarżonego wyroku, które pozbawiałoby wyrok szkodliwego skutku. Twierdzi on po prostu, jak się wydaje, że sentencja zaskarżonego wyroku, zgodnie z którą sporna decyzja jest nieważna „w zakresie, w jakim zatwierdzono w niej stosowanie porozumienia [w sprawie liberalizacji] w odniesieniu do Sahary Zachodniej”, nie podważa jego tezy, że ani instytucje Unii, ani Królestwo Marokańskie nie mają kompetencji do zawarcia umowy mającej zastosowanie do Sahary Zachodniej ( 13 ).

48. Argumentacja ta, nawet jeśli nie zmierza w żaden sposób do podważenia pkt 220 zaskarżonego wyroku ( 14 ) (co byłoby zresztą niemożliwe inaczej niż w drodze odwołania wzajemnego), nie jest w stanie uzasadnić zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Front Polisario. Należy zatem oddalić zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Front Polisario.

V – W przedmiocie istoty odwołania

A – Rozważania główne

49. Ponieważ istotą problemu jest stosowanie albo niestosowanie porozumienia w sprawie liberalizacji w odniesieniu do Sahary Zachodniej, zajmę się najpierw pierwszą częścią zarzutu drugiego odwołania w zakresie, w jakim dotyczy on stosowania tego porozumienia. Jeśli bowiem odpowiedź na to pytanie jest przecząca, należy uchylić wyrok Sądu, który w takim razie naruszył prawo, opierając się na przeciwnym założeniu i stwierdzić niedopuszczalność skargi ze względu na brak po stronie Frontu Polisario interesu prawnego i legitymacji procesowej.

1. W przedmiocie pierwszej części zarzutu drugiego odwołania w zakresie, w jakim dotyczy ona stosowania porozumienia w sprawie liberalizacji do Sahary Zachodniej

a) Argumentacja stron

50. Rada wskazuje, że w celu rozstrzygnięcia kwestii legitymacji procesowej czynnej Frontu Polisario Sąd zbadał na wstępie, w pkt 73–103 zaskarżonego wyroku, kwestię tego, czy porozumienie w sprawie liberalizacji ma zastosowanie do Sahary Zachodniej. Uważa ona, że w pkt 73 zaskarżonego wyroku Sąd przeprowadził to badanie w oparciu o domniemanie, zgodnie z którym odpowiedź twierdząca na to pytanie powoduje automatycznie, że sporna decyzja dotyczy bezpośrednio i indywidualnie Frontu Polisario. Dodaje, że domniemanie to jest błędne pod względem prawnym, ponieważ sporna decyzja nie może stwarzać praw i obowiązków, których zakres wykracza poza terytorialny zakres stosowania traktatów, i jest zatem pozbawiona jakiejkolwiek skuteczności prawnej na terytorium Sahary Zachodniej.

51. Komisja natomiast uważa, po pierwsze, że okoliczność, iż porozumienie w sprawie liberalizacji jest de facto stosowane do Sahary Zachodniej ( 15 ) nie pozwala uznać, że istnieje „późniejsza stosowana praktyka” w rozumieniu art. 31 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r. ( 16 ) (zwanej dalej „konwencją wiedeńską”), uzasadniająca wykładnię art. 94 układu stowarzyszeniowego w ten sposób, że ów układ, jak również porozumienie w sprawie liberalizacji, znajdują zastosowanie do terytorium Sahary Zachodniej.

52. Po drugie, zdaniem Komisji, uznanie, iż umowy te mają do niej zastosowanie, byłoby sprzeczne z zasadą względnej skuteczności traktatów (pacta tertiis nec nocent nec prosunt), skodyfikowaną w art. 34 konwencji wiedeńskiej, prawem ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia i brakiem wyraźnego rozszerzenia tych porozumień na Saharę Zachodnią.

53. W odpowiedzi Front Polisario zauważa, że Sąd zbadał kwestię stosowania porozumienia w sprawie liberalizacji do Sahary Zachodniej nie w celu wywiedzenia stąd jakichkolwiek domniemań co do dopuszczalności skargi, ale w celu ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych, w świetle których należy rozpatrywać zagadnienie jego legitymacji procesowej czynnej. Rada i Komisja bowiem przez długi czas twierdziły, że porozumienie to nie ma zastosowania do tego terytorium, zanim następnie uznały, że rzeczywiście jest ono stosowane do pochodzących z niego produktów. A właśnie ten czynnik jest jednym z tych, które odróżniają rzeczone porozumienie od dwóch porównywalnych porozumień zawartych przez Królestwo Marokańskie, po pierwsze, ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki i, po drugie, z państwami członkowskimi Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA).

b) Ocena

54. Kwestia terytorialnego zakresu stosowania porozumienia w sprawie liberalizacji (który zależy od terytorialnego zakresu stosowania układu stowarzyszeniowego, który ono zmienia) ma podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie, ponieważ przenika ona wszelkie zagadnienia związane ze złożoną przez Front Polisario skargą o stwierdzenie nieważności, w tym kwestie związane z istotą sprawy ( 17 ), w sposób wykraczający poza zagadnienie jego legitymacji procesowej czynnej (i interesu prawnego) w tym postępowaniu.

55. W tym względzie Rada twierdzi, że Sąd, postanawiając w pkt 73 zaskarżonego wyroku o zbadaniu kwestii, czy sporna decyzja może bezpośrednio i indywidualnie dotyczyć Frontu Polisario w zależności od stosowania albo niestosowania porozumienia w sprawie liberalizacji do Sahary Zachodniej, „[uczynił ze] stosowania porozumienia, zawartego na podstawie [spornej] decyzji rozpatrywanej w niniejszej sprawie, do terytorium znajdującego się poza Unią, warunek wstępny indywidualnego i bezpośredniego wpływu rzeczonej decyzji na [Front Polisario]” ( 18 ). Zdaniem Rady, jest to sprzeczne z pkt 90, 91 i 94 postanowienia z dnia 3 lipca 2007 r., Commune de Champagne i in./Rada i Komisja, T‑212/02, EU:T:2007:194, w którym Sąd orzekł, że decyzja w sprawie zatwierdzenia umowy międzynarodowej może wywoływać skutki wyłącznie na terytorium Unii.

56. Moim zdaniem, argument ten należy oddalić z tego chociażby powodu, że w sprawie, w której wydano postanowienie z dnia 3 lipca 2007 r., Commune de Champagne i in./Rada i Komisja, T‑212/02, EU:T:2007:194, terytorialny zakres stosowania porozumienia, którego dotyczyła tamta sprawa, nie został zakwestionowany. Sąd ograniczył się zatem do zbadania, czy decyzja zatwierdzająca tą umowę wywołuje „wiążące skutki prawne, które mogą naruszać interesy skarżących poprzez istotną zmianę ich sytuacji prawnej” ( 19 ).

57. Nawet jeśli Sąd, orzekając w ten sposób, wydaje się łączyć pojęcia aktu zaskarżalnego i legitymacji procesowej czynnej, nie zmienia to faktu, że w niniejszej sprawie Sąd nie mógł orzec w przedmiocie bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania na Front Polisario bez uprzedniego rozstrzygnięcia, czy Sahara Zachodnia należy, czy też nie, do terytorialnego zakresu stosowania układów stowarzyszeniowych i porozumień w sprawie liberalizacji. Oczywiście, jeśli Sahara Zachodnia nie jest objęta zakresem stosowania tych umów, bezpośrednie i indywidualne oddziaływanie na Front Polisario jest wykluczone, ponieważ wszystkie jego argumenty opierają się w niniejszej sprawie na tej podstawie.

58. Należy zatem zbadać argumenty Komisji, według których sporna decyzja najwyraźniej nie zmieniła sytuacji prawnej Frontu Polisario, ponieważ układ stowarzyszeniowy i, co za tym idzie, porozumienie w sprawie liberalizacji nie miały zastosowania do Sahary Zachodniej. Twierdzi ona, że w pkt 88–104 zaskarżonego wyroku Sąd dokonał błędnej wykładni art. 94 układu stowarzyszeniowego ( 20 ).

59. Należy na wstępie wskazać, że nie jest konieczne zajęcie stanowiska w kwestii tego, czy Królestwo Marokańskie może, nie naruszając przy tym prawa międzynarodowego, zawrzeć umowę międzynarodową mającą zastosowanie do Sahary Zachodniej, co, moim zdaniem, nie zostało stwierdzone w jasny sposób ( 21 ) i jest zresztą zdecydowanie kwestionowane przez Front Polisario.

60. Na potrzeby niniejszej sprawy wystarczy bowiem odpowiedzieć na odrębne pytanie, mianowicie czy sporne umowy mają zastosowanie do Sahary Zachodniej na mocy art. 94 układu stowarzyszeniowego, który stanowi, że „[układ stowarzyszeniowy] stosuje się, z jednej strony, [do terytorium Unii], a z drugiej strony, do terytorium Królestwa Marokańskiego” ( 22 ) [tłumaczenie nieoficjalne].

61. W tym względzie pragnę zauważyć, że wyrażenie „terytorium Królestwa Marokańskiego” nie jest zdefiniowane w omawianych umowach.

62. W tym względzie art. 29 konwencji wiedeńskiej stanowi, że „[jeżeli] odmienny zamiar nie wynika z traktatu ani nie zostaje ustalony w inny sposób, traktat wiąże każdą stronę w odniesieniu do całego jej terytorium” ( 23 ).

63. W tej kwestii ścierają się dwa różne punkty widzenia.

64. Z jednej strony, Front Polisario i Komisja stoją na stanowisku (chociaż odmienne je uzasadniają), że Sahara Zachodnia stanowi terytorium niesamodzielne w rozumieniu art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych i jako takie nie może stanowić części terytorium Królestwa Marokańskiego w rozumieniu art. 94 układu stowarzyszeniowego. Żadne z nich nie uznaje suwerenności tego Królestwa nad Saharą Zachodnią.

65. O ile Komisja przyznaje, że układ stowarzyszeniowy i porozumienie w sprawie liberalizacji były stosowane do produktów pochodzących z Sahary Zachodniej, o tyle podkreśliła na rozprawie, że chodziło wyłącznie o zwykłe tolerowanie takiego stanu rzeczy, którego nie zakwestionowała, co na podstawie art. 86 układu stowarzyszeniowego mogła uczynić; dodała też, że fakt, iż nie posłużyła się tym artykułem nie jest dowodem jej akceptacji tego stanu rzeczy.

66. Z drugiej strony, Rada i Królestwo Marokańskie stoją na stanowisku, że porozumienie w sprawie liberalizacji ma zastosowanie do Sahary Zachodniej, ale z innych powodów. Jak stwierdził Sąd w pkt 100 zaskarżonego wyroku, zdaniem Królestwo Marokańskiego „Sahara Zachodnia stanowi integralną część jego terytorium”.

67. Odnośnie do Rady, instytucja ta przez cały czas trwania postępowania przed Trybunałem i podczas rozprawy przedstawiała tezy rozbieżne, a nawet sprzeczne. Cytuję tutaj ostateczną wersję jej wykładni zakresu stosowania omawianych umów, którą Rada przedstawiła w replice na rozprawie. Zgodnie z tą tezą „Rada nie zaakceptowała milcząco wykładni [Królestwa] Marokańskiego, zgodnie z którym porozumienie [w sprawie liberalizacji] stosuje się do Sahary Zachodniej jako do części jego terytorium, co mogłoby stanowić poszlakę pośredniego uznania [jego suwerenności]. Rada przyjęła milcząco, że porozumienie [w sprawie liberalizacji] stosuje się również […] do terytorium niesamodzielnego, którym Królestwo Marokańskie administruje, co nie oznacza ani uznania, ani dorozumianej zgody, ani akceptacji. Królestwo Marokańskie i Unia są świadome tego, że opowiadają się za odmienną interpretacją. They agree to disagree. Jest między nimi wzajemne zrozumienie, zgodnie z którym Unia dopuszcza stosowanie porozumienia na terytorium Sahary Zachodniej, a [Królestwo] Marok[ańskie] nie wywodzi stąd argumentu na poparcie swej suwerenności nad nim”. Jej tezę można pokrótce podsumować jako „stosowanie bez uznania”, jako że Rada dodaje, iż „w momencie, gdy porozumienie zostało zawarte […], nie było żadnych wątpliwości pośród [jej] stron […] co do faktu, że [Królestwo Marokańskie uważa, iż Sahara Zachodnia stanowi część jego terytorium]”. Jednakże, zdaniem Rady, oczekiwanie, że rozpatrywane porozumienie będzie stosowane do Sahary Zachodniej, nie wiąże się z zajęciem przez nią stanowiska w kwestii suwerenności nad terytorium Sahary Zachodniej.

68. Moim zdaniem, rozumując jedynie na podstawie art. 94 układu stowarzyszeniowego, Sahara Zachodnia nie stanowi części terytorium Królestwa Marokańskiego w rozumieniu tego artykułu, a to z następujących powodów.

i) Status Sahary Zachodniej w postaci określonej w art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych i jego skutki

69. Prawdą jest, że jak orzekł Trybunał w pkt 46 zaskarżonego wyroku z dnia 5 lipca 1994 r., Anastasiou i in., C‑432/92, EU:C:1994:277, w przedmiocie układu stowarzyszeniowego między Unią a Republiką Cypryjską ( 24 )”[Unia] powinna zwracać szczególną uwagę na swojego partnera, będącego stroną układu, przy jego interpretacji i stosowaniu”.

70. Nie oznacza to jednak, że Unia ma obowiązek akceptować każdą koncepcję owego partnera co do wykładni i stosowania układu stowarzyszeniowego, zwłaszcza gdy partner ten broni stanowiska, którego wspólnota międzynarodowa i Unia nigdy nie zaakceptowały.

71. Tymczasem, ponieważ Sahara Zachodnia jest od 1963 r. wpisana przez ONZ na listę terytoriów niesamodzielnych w rozumieniu art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych ( 25 ), stąd wniosek, że z tego powodu należy ona do zakresu stosowania rezolucji 1514 (XV) dotyczącej wykonywania prawa do samostanowienia przez narody kolonialne ( 26 ), jak orzekł Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w pkt 162 swojej opinii doradczej z dnia 16 października 1975 r. w sprawie Sahary Zachodniej ( 27 ).

72. Podobnie, nie podzielam stanowiska Sądu wyrażonego w pkt 56 zaskarżonego wyroku, a powtórzonego przez Radę podczas rozprawy, zgodnie z którym „Sahara Zachodnia stanowi terytorium, którego status międzynarodowy jest w chwili obecnej nieokreślony” ( 28 ). To, co jest obecnie nieokreślone, to nie jego status, lecz jego przyszłość.

73. Nie podzielam również nazwania przez Sąd, w pkt 117, 141, 142, 165, 198, 205, 210, 211, 215, 217, 220, 222, 223 i 227 zaskarżonego wyroku, Sahary Zachodniej „spornym terytorium”,.

74. W przeciwieństwie do sprawy, która doprowadziła do wydania wyroku z dnia 6 lipca 1995 r., Odigitria/Rada i Komisja, T‑572/93, EU:T:1995:131) ( 29 ), gdzie znajdowały się wyrażenia „zone litigieuse” w języku francuskim, lecz „zone in dispute” w języku angielskim (co może wyjaśniać przesunięcie leksykalne Sądu w niniejszej sprawie), w niniejszej sprawie nie chodzi o konflikt dotyczący wyznaczenia granic, lecz określenie konsekwencji wynikających ze statusu Sahary Zachodniej jako terytorium niesamodzielnego w rozumieniu art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych ( 30 ).

75. W tym charakterze Sahara Zachodnia posiada na mocy tej karty „status odrębny i różny od terytorium państwa nim administrującego, […] aż do czasu, gdy lud kolonii lub obszaru niesamodzielnego wykona swoje prawo do samostanowienia zgodnie z [k]artą, w szczególności z jej celami i zasadami” ( 31 ).

76. W konsekwencji – jak twierdziła Komisja przed Sądem ( 32 ) –terytorialny zakres stosowania omawianych umów nie może obejmować Sahary Zachodniej, bez wyraźnego rozszerzenia, które w niniejszej sprawie nie miało miejsca ( 33 ).

77. W tym względzie praktyka państw, które prowadzą lub ponoszą odpowiedzialność za administrację terytoriów niesamodzielnych ma szczególne znaczenie, ponieważ są one jedynymi państwami, które mogą wytworzyć praktykę w tym względzie ( 34 ).

78. W tym kontekście praktyka Stanów Zjednoczonych Ameryki, Nowej Zelandii, Republiki Francuskiej, Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ są to cztery państwa ( 35 ), które znajdują się na prowadzonej przez ONZ liście mocarstw administrujących ( 36 ) i administrują szesnastoma z siedemnastu terytoriów niesamodzielnych figurujących na liście załączonej do rzeczonego sprawozdania Sekretarza Generalnego ONZ ( 37 ).

79. Według praktyki Stanów Zjednoczonych Ameryki, Nowej Zelandii i Zjednoczonego Królestwa ( 38 ), które stanowią większość mocarstw administrujących i które administrują większością obszarów niesamodzielnych, stosowanie wszelkich umów lub porozumień do terytoriów niesamodzielnych jest uzależnione od wyraźnego rozszerzenia w momencie ich ratyfikacji ( 39 ).

80. Tymczasem, biorąc pod uwagę fakt, że Unia uważa Saharę Zachodnią za terytorium niesamodzielne, żadnego wyraźnego rozszerzenia układu stowarzyszeniowego i porozumienia w sprawie liberalizacji w stosunku do niej nie przewidziano ani w tych porozumieniach, ani przy ich ratyfikacji przez Królestwo Marokańskie.

81. Ponadto moją tezę potwierdza stanowisko Stanów Zjednoczonych Ameryki, Republiki Islandii, Królestwa Norwegii i Konfederacji Szwajcarskiej, które również uważają, że Sahara Zachodnia nie jest objęta terytorialnym zakresem stosowania umów o wolnym handlu, które zostały zawarte z Królestwem Marokańskim ( 40 ), nawet jeśli umowy te, tak jak układ stowarzyszeniowy, nie wykluczają wyraźnie Sahary Zachodniej ze swego terytorialnego zakresu stosowania ( 41 ).

82. Z powyższego wnioskuję, że Sahara Zachodnia nie może stanowić części terytorium Królestwa Marokańskiego w rozumieniu art. 94 układu stowarzyszeniowego. W związku z tym układ stowarzyszeniowy i porozumienie w sprawie liberalizacji nie znajdują do niego zastosowania.

ii) Brak uznania przez Unię i jej państwa członkowskie suwerenności Królestwa Marokańskiego nad Saharą Zachodnią

83. Zgodnie ze stanowiskiem Rady i Komisji przedstawionym przed Sądem ( 42 ) i co podnoszą one też przed Trybunałem, Unia i jej państwa członkowskie nigdy nie uznały, że Sahara Zachodnia stanowi część terytorium Królestwa Marokańskiego lub podlega jego suwerenności.

84. Ponadto Rada w żaden sposób nie wyjaśnia, w jaki sposób byłoby możliwe w sensie prawnym stosowanie na określonym terytorium umowy zawartej z państwem bez uznania jakiejkolwiek kompetencji lub jurysdykcji tego państwa nad owym terytorium, nawet bez powoływania się na art. 34–36 konwencji wiedeńskiej, nie mówiąc już o wykazaniu ich zastosowania w tym konkretnym przypadku.

85. Przeciwnie, moim zdaniem, stosowanie umowy wymaga w sposób nieuchronny i nieunikniony jej uznania.

86. Ponadto nie mogę zaakceptować wysuwanej przez Radę koncepcji „stosowania bez uznania”, za pomocą której próbuje ona pogodzić możliwość stosowania lub stosowanie omawianych umów do Sahary Zachodniej z wolą niezajmowania stanowiska w przedmiocie jakiegokolwiek uznania przez Unię i jej państwa członkowskie, że Sahara Zachodnia stanowi część Królestwa Marokańskiego. Ów brak uznania z pewnością wyłącza ostatecznie możliwość, że prowadząc negocjacje układu stowarzyszeniowego i porozumienia w sprawie liberalizacji Unia miała zamiar zapewnić stosowanie tych umów do Sahary Zachodniej.

iii) Co ze stosowaniem de facto względem terytorium Sahary Zachodniej, które z czasem uczyni z niego „późniejszą praktykę”?

87. W postępowaniu przed Sądem Front Polisario wskazał na istnienie praktyki, zgodnie z którą układ stowarzyszeniowy i porozumienie w sprawie liberalizacji były de facto stosowane w odniesieniu do terytorium Sahary Zachodniej, co Rada i Komisja podczas rozprawy przed Sądem potwierdziły ( 43 ) i powtórzyły przed Trybunałem ( 44 ).

88. Nie wydaje mi się, aby okoliczność ta mogła spowodować rozszerzenie zakresu stosowania tych porozumień do Sahary Zachodniej, jak stwierdził Sąd w pkt 103 zaskarżonego wyroku.

89. Prawdą jest, że chociaż „późniejsza praktyka” w rozumieniu art. 31 ust. 3 lit. b) konwencji wiedeńskiej ( 45 ) może być brana pod uwagę jako dodatkowa wskazówka dotycząca znaczenia, które należy nadać tekstowi umowy w świetle jej przedmiotu i celu, praktyka ta nie jest sama w sobie decydująca ( 46 ).

90. Jak podnosi Komisja, dowody dotyczące praktyki realizowanej przez Unię i Królestwo Marokańskie w odniesieniu do stosowania omawianych umów do Sahary Zachodniej, zbadane przez Sąd w pkt 78–87 zaskarżonego wyroku, nie stanowią „późniejszej praktyki” w rozumieniu art. 31 ust. 3 lit. b) konwencji wiedeńskiej ( 47 ).

91. W tym względzie nie podzielam wykładni prawa międzynarodowego dokonanej przez Trybunał w wyroku z dnia 11 marca 2015 r., Oberto i O ‘Leary, C‑464/13 i C‑465/13, EU:C:2015:163, w którym Trybunał orzekł, że „jak wynika z orzecznictwa Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości, późniejsza praktyka stosowania traktatu może przeważyć nad wyraźnymi postanowieniami tego traktatu, o ile praktyka ta stanowi wyraz porozumienia stron [MTS, sprawa świątyni Preah Vihear (Kambodża/Tajlandia), wyrok z dnia 15 czerwca 1962 r., Recueil 1962, s. 6]” ( 48 ).

92. Pragnę zauważyć przede wszystkim, że wyrok Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie świątyni Preah Vihear jest wcześniejszy od konwencji wiedeńskiej, podpisanej w 1969 r. Nie może zatem dotyczyć bezpośrednio wykładni art. 31 ust. 3 lit. b) tej konwencji, które to postanowienie w owym czasie nie istniało.

93. Ponadto nie dostrzegam nigdzie w tym wyroku, aby Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, wyraźnie lub nie, iż późniejsza praktyka stosowania traktatu może przeważyć nad wyraźnymi postanowieniami owego traktatu.

94. Wreszcie w zakresie, w jakim postanowienie to odzwierciedla normę międzynarodowego prawa zwyczajowego, należy zauważyć, że Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości nie stwierdził, że późniejsza praktyka może przeważyć nad wyraźnymi postanowieniami traktatu, o ile praktyka ta odzwierciedlała porozumienie stron.

95. Przeciwnie, wspomniany wyrok jest jednym z głównych wyroków Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości na temat pojęcia estoppel, czyli dorozumianej akceptacji dotychczasowej praktyki w prawie międzynarodowym ( 49 ), które są pojęciami całkowicie odmiennymi od pojęcia „późniejszej praktyki”.

96. Moim zdaniem, wydaje mi się niemożliwe, aby „późniejsza praktyka” sprzeczna ze zwykłym znaczeniem warunków umowy mogła przeważyć nad tymi warunkami, chyba że stanowi praktykę znaną i akceptowaną przez strony oraz wystarczająco rozpowszechnioną i trwającą wystarczająco długi czas, aby sama w sobie stanowiła nowe porozumienie. Tymczasem dowody zawarte w aktach niniejszej sprawy i zbadane przez Sąd w pkt 78–87 zaskarżonego wyroku nie wystarczają do stwierdzenia takiej praktyki.

97. W pierwszej kolejności odpowiedź udzielona w imieniu Komisji przez wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, wiceprzewodniczącą Komisji Catherine Ashton, na pytania zadane przez posłów do Parlamentu, oznaczone numerami E‑001004/11, P‑001023/11 i E‑002315/11 (Dz.U. 2011, C 286 E, s. 1), przytoczona w pkt 78 zaskarżonego wyroku, nie stanowi – jako oświadczenie – praktyki w znaczeniu wprowadzania w życie układu stowarzyszeniowego i porozumień w sprawie liberalizacji. Co więcej, podczas rozprawy Rada nie podtrzymała opinii wyrażonej w tej odpowiedzi, jakoby Królestwo Marokańskie było mocarstwem administrującym de facto Saharą Zachodnią.

98. W drugiej kolejności wizyty złożone przez Biuro ds. Żywności i Weterynarii (OAV) Komisji w Saharze Zachodniej, do których odwołuje się Sąd w pkt 79 zaskarżonego wyroku, również nie stanowią wykonywania omawianych umów, ponieważ nie są w nich przewidziane, i nie mogą – zdaniem Komisji – być brane pod uwagę jako wskazówka interpretacyjna, ponieważ dotyczą one wszystkich produktów, które wjeżdżają na terytorium Unii niezależnie od procedury celnej, która ma do nich zastosowanie.

99. W trzeciej kolejności fakt, iż 140 marokańskich eksporterów zatwierdzonych przez Komisję na podstawie układu stowarzyszeniowego jest zlokalizowanych w Saharze Zachodniej, do którego odnosi się Sąd w pkt 80 zaskarżonego wyroku, również nie stanowi wykonania omawianych umów, i to tym bardziej, że eksporterzy ci są również zlokalizowani w Maroku, w kształcie uznanym przez Unię i jej państwa członkowskie, i z tego tytułu mają prawo korzystania z omawianych umów.

100. Wreszcie, chociaż Rada i Komisja wskazały – jak stwierdził Sąd w pkt 87 zaskarżonego wyroku – że porozumienie w sprawie liberalizacji było de facto stosowane do Sahary Zachodniej, zasięg i czas trwania jego stosowania pozostają nieznane. Tymczasem, dla istnienia „późniejszej praktyki” w rozumieniu art. 31 ust. 3 lit. b) konwencji wiedeńskiej, „konieczne jest, by istniała niepodważalna zgodność między stanowiskami stron oraz aby stanowiska te miały taki charakter, że mogą ustalić znaczenie postanowień traktatu” ( 50 ). W niniejszym przypadku taka zgodność nie istnieje, ponieważ, jak wskazał Sąd w pkt 100 zaskarżonego wyroku, „Królestwo Marokańskie ma całkiem inną wizję sprawy”, niż Unia ( 51 ).

iv) Skuteczność względna traktatów (pacta tertiis nec nocent nec prosunt)

101. W braku wyraźnego rozszerzenia stosowanie do Sahary Zachodniej omawianych umów jest również sprzeczne z ogólną zasadą prawa międzynarodowego względnej skuteczności traktatów (pacta tertiis nec nocent nec prosunt), która – jak orzekł Trybunał w wyroku z dnia 25 lutego 2010 r.Brita, C‑386/08, EU:C:2010:91 ( 52 ) – znajduje szczególny wyraz w art. 34 konwencji wiedeńskiej.

102. Tak samo, jak art. 94 układu stowarzyszeniowego w niniejszej sprawie, art. 83 układu stowarzyszeniowego WE–Izrael stanowi, że „[układ stowarzyszeniowy] stosuję się, z jednej strony, [do teryrorium Unii], a z drugiej strony, do terytorium Państwa Izrael”.

103. Przypominam, że, tak jak w niniejszej sprawie – i to pomimo odmiennej opinii Państwa Izrael na ten temat – Unia i jej państwa członkowskie nie uznają ani suwerenności Państwa Izrael na terytorium Zachodniego Brzegu i Strefy Gazy, ani jego zdolności do reprezentowania ich w obrocie międzynarodowym i zawierania umów na ich rachunek i w ich imieniu, jako mocarstwa okupacyjnego tych terytoriów ( 53 ).

104. W tym kontekście Trybunał orzekł, że produkty pochodzące z Zachodniego Brzegu nie są objęte zakresem stosowania układu stowarzyszeniowego WE–Izrael, „biorąc pod rozwagę z jednej strony należącą do ogólnego prawa międzynarodowego zasadę względnej skuteczności traktatów […] (pacta tertiis nec nocent nec prosunt) […] oraz z drugiej strony okoliczność, że Unia zawarła także układ stowarzyszeniowy z Organizacją Wyzwolenia Palestyny (OWP) na rzecz Autonomii Palestyńskiej Zachodniego Brzegu i Strefy Gazy, zaś ten ostatni układ ma zgodnie z jego postanowieniami zastosowanie między innymi do terytorium Zachodniego Brzegu” ( 54 ).

105. Jako że Sahara Zachodnia stanowi terytorium niesamodzielne w rozumieniu art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych, jest ona podmiotem trzecim (tertius) w stosunku do Unii i Królestwa Marokańskiego.

106. Prawdą jest, że zasada pacta tertiis nec nocent nec prosunt zna również wyjątki, w szczególności skodyfikowane w art. 35 i 36 konwencji wiedeńskiej, odnoszące się do traktatów ustanawiających obowiązki lub prawa państw trzecich.

107. W niniejszej sprawie, przy założeniu, że porozumienie w sprawie liberalizacji ma zastosowanie do Sahary Zachodniej, dawałoby jej jednak nie obowiązek, lecz prawo, które polegałoby na możliwości wywozu do Unii w ramach preferencyjnej procedury celnej ustanowionej w tym porozumieniu produktów pochodzących z jej terytorium objętego wspomnianym porozumieniem.

108. Tymczasem zgodnie z art. 36 konwencji wiedeńskiej, dotyczącym traktatów przewidujących prawa dla podmiotów trzecich, prawo dla podmiotu trzeciego nie powstaje dopóty, dopóki podmiot ten nie zgodzi się na nie, przy czym zgoda ta może być dorozumiana, o ile nie ma ze strony tego państwa wskazówki przeciwnej. Trzeba jeszcze, aby podmiot ów mógł ją wyrazić, jednak ponieważ Sahara Zachodnia stanowi terytorium niesamodzielne, a Królestwo Marokańskie nie uważa się za związane art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych, jego zgody nie można domniemywać bez uprzedniej konsultacji jego ludu lub jego przedstawicieli, której nie przeprowadzono.

109. Z powyższych rozważań wynika, że wyjątek od ogólnej zasady prawa międzynarodowego względnej skuteczności traktatów, o której mowa w art. 36 konwencji wiedeńskiej, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

110. W konsekwencji, orzekając w pkt 97 zaskarżonego wyroku, że „[o]koliczności niniejszej sprawy są inne, gdyż Unia nie zawarła układu stowarzyszeniowego dotyczącego produktów pochodzących z Sahary Zachodniej z Frontem Polisario ani z innym państwem lub innym podmiotem”, Sąd dokonał rozróżnienia pomiędzy niniejszą sprawą a sprawą, w której wydano wyrok z dnia 25 lutego 2010 r., Brita, C‑386/08, EU:C:2010:91, ale nie wyciągnął stąd wniosku, że stosowanie rozpatrywanych umów do Sahary Zachodniej byłoby sprzeczne z ogólną zasadą względnej skuteczności traktatów.

111. Tymczasem na podstawie art. 94 układu stowarzyszeniowego i zasady względnej skuteczności traktatów, Sąd nie mógł oprzeć się na okoliczności, że „układ o stowarzyszeniu […] nie zawiera klauzuli interpretacyjnej ani żadnego innego postanowienia, w wyniku którego terytorium Sahary Zachodniej zostałoby wyłączone z zakresu stosowania tego układu” ( 55 ). Nie można również uznać, że fakt, iż instytucje Unii nie nalegały na włączenie „do tekstu porozumienia zatwierdzonego [sporną decyzją] klauzul[i] wykluczając[ej] takie stosowanie […] świadczy o tym, że akceptują one […] wykładnię układu o stowarzyszeniu […], zgodnie z którą to wykładnią porozumienia te mają zastosowanie także do części Sahary Zachodniej kontrolowanej przez Królestwo Marokańskie” ( 56 ).

112. Jestem zatem zdania, że należy uznać pierwszą część zarzutu drugiego odwołania w zakresie, w jakim dotyczy ona stosowania porozumienia w sprawie liberalizacji do Sahary Zachodniej.

113. Stwierdzając bowiem w pkt 103 zaskarżonego wyroku, że „porozumienie [w sprawie liberalizacji] umieszczone w jego kontekście […] ma zastosowanie także do terytorium Sahary Zachodniej lub, mówiąc dokładniej, do zdecydowanej części tego terytorium kontrolowanej przez Królestwo Marokańskie” ( 57 ), Sąd dopuścił się naruszenia prawa, które, moim zdaniem, pociąga za sobą uchylenie zaskarżonego wyroku.

114. W takim przypadku, ponieważ stan postępowania pozwala na wydanie orzeczenia w sprawie w rozumieniu art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, skargę Frontu Polisario o stwierdzenie nieważności należy odrzucić jako niedopuszczalną z braku interesu prawnego i legitymacji procesowej, ponieważ, jeśli porozumienie w sprawie liberalizacji nie ma zastosowania do Sahary Zachodniej, stwierdzenie nieważności spornej decyzji nie może przysporzyć mu żadnej korzyści ani też dotyczyć go bezpośrednio i indywidualnie.

115. Na wypadek, gdyby Trybunał nie podzielił mojego wniosku, zgodnie z którym Sąd naruszył prawo, orzekając, że układ stowarzyszeniowy oraz porozumienie w sprawie liberalizacji znajdują zastosowanie do Sahary Zachodniej, zajmę się poniżej pozostałymi zarzutami odwołania.

B – Rozważania pomocnicze

1. W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniach prawa dotyczących zdolności sądowej Frontu Polisario w ramach postępowań przed sądami Unii

a) Argumentacja stron

116. Rada i Komisja twierdzą, że Sąd naruszył prawo, uznając w wyniku rozumowania zawartego w pkt 34–60 zaskarżonego wyroku, że Front Polisario należy uznać za osobę prawną posiadającą zdolność sądową przed sądami Unii w zakresie stwierdzenia nieważności spornej decyzji.

117. W tym względzie podkreślają one w istocie, po pierwsze, że Front Polisario nie posiada osobowości prawnej na mocy prawa państwa członkowskiego lub państwa trzeciego. Ponadto podnoszą one, że nie może on zostać uznany za podmiot prawa międzynarodowego.

118. Wreszcie, podnoszą one, że choć orzecznictwo ( 58 ), w oparciu o które Sąd w pkt 48–52 zaskarżonego wyroku stwierdził istnienie legitymacji procesowej czynnej Frontu Polisario, otwiera wyjątkowo drogę do sądu Unii podmiotom, które nie posiadają osobowości prawnej, to jednak uzależnia ono dopuszczalność ich skargi od spełnienia dwóch kumulatywnych przesłanek, spośród których Front Polisario nie spełnia drugiej, a mianowicie nie był traktowany przez Unię i jej instytucje jako odrębny podmiot, który może posiadać właściwe mu prawa bądź podlegać obowiązkom lub ograniczeniom (zob. pkt 52, 55–59 zaskarżonego wyroku) ( 59 ).

119. Według Rady i Komisji Sąd powinien był stwierdzić, że druga przesłanka nie została spełniona, jako że Front Polisario nie był ani wskazany w aktach przyjętych przez instytucje Unii, ani nie został „uzna[ny] za rozmówc[ę] przy okazji negocjacji” ( 60 ) przez rzeczone instytucje.

120. W tych okolicznościach Sąd następnie naruszył prawo, opierając się w pkt 56–59 zaskarżonego wyroku na statusie przedstawiciela ludu Sahary Zachodniej, przyznanego Frontowi Polisario przez Zgromadzenie Ogólne ONZ, i jego udziale w negocjacjach dotyczących ostatecznego statusu Sahary Zachodniej prowadzonych pod auspicjami ONZ jako na elementach uzasadniających dopuszczalność skargi.

121. W odpowiedzi Front Polisario podnosi w pierwszej kolejności, że stanowi on podmiot prawa międzynarodowego ze względu na swój status ruchu wyzwolenia narodowego.

122. W drugiej kolejności kwestionuje on, że wniosek Sądu dotyczący jego legitymacji procesowej czynnej stanowił naruszenie prawa. W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że Rada nie kwestionuje stwierdzenia Sądu, zgodnie z którym Front Polisario posiada zgodnie ze swoim statutem strukturę wewnętrzną zapewniającą mu autonomię konieczną do działania w charakterze odpowiedzialnej jednostki w stosunkach prawnych.

123. Po drugie, uważa on w istocie, że Sąd mógł stwierdzić, iż owa zdolność prawna pozwala mu w niniejszej sprawie zwrócić się do sądu Unii, zważywszy, że Rada i Komisja same uznały jego status przedstawiciela ludu Sahary Zachodniej, będącego stroną w negocjacjach ONZ w dziedzinie przyszłości tego terytorium, a także uprawnionym rozmówcą Unii w tym zakresie.

b) Ocena

124. Pragnę zauważyć, że Rada i Komisja kwestionują jedynie część rozumowania, na którym Sąd oparł swoją decyzję, że Front Polisario posiadał legitymację procesową, nawet jeśli nie miał osobowości prawnej. Kwestionują one jedynie statut Frontu Polisario pozwalający mu działać jako podmiot odpowiedzialny w stosunkach prawnych.

125. Przypominam, że w niektórych przypadkach prawo Unii przyznaje legitymację procesową podmiotom, które nie mają osobowości prawnej. Jak orzekł Trybunał w pkt 144 wyroku z dnia 18 stycznia 2007 r., PKK i KNK/Rada, C‑229/05 P, EU:C:2007:32, „[p]ostanowienia statutu Trybunału Sprawiedliwości, w szczególności art. 21, przepisy regulaminu Trybunału, w szczególności art. [120], oraz regulaminu Sądu, w szczególności art. [76], nie zostały ustanowione po to, by skargi mogły wnosić organizacje nieposiadające osobowości prawnej […] W […] wyjątkowej sytuacji stosowanie przepisów proceduralnych dotyczących dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności powinno następować z dostosowaniem ich w niezbędnym stopniu do okoliczności sprawy”.

126. Nie podzielam w tym względzie stanowiska Rady wyrażonego w pkt 17 jej odwołania, opartego na postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2008 r., Landtag Schleswig-Holstein/Komisja, T‑236/06, EU:T:2008:91, zgodnie z którym „legitymacja procesowa może zostać przyznana przez prawo Unii w sposób autonomiczny tylko wtedy, gdy sytuacja prawna skarżącego jest regulowana wyłącznie przez prawo Unii” ( 61 ).

127. W przeciwieństwie do tego, co twierdzi Rada, w pkt 22 tego postanowienia, potwierdzonego postanowieniem z dnia 24 listopada 2009 r., Landtag Schleswig-Holstein/Komisja, C‑281/08 P, niepublikowane, EU:C:2009:728, Sąd orzekł jedynie, że „w przypadku skarg wnoszonych przez jednostki niższego rzędu niż państwo, Sąd ocenia istnienie osobowości prawnej strony skarżącej zgodnie z krajowym prawem publicznym”.

128. Tymczasem Front Polisario nie jest jednostką niższego rzędu niż państwo, do którego to orzecznictwo mogłoby znaleźć zastosowanie, a ponadto nie opiera swej zdolności sądowej na prawie krajowym.

129. O ile fakt, że Front Polisario dysponuje statutem i strukturą wewnętrzną, które zapewniają mu autonomię konieczną do działania w charakterze odpowiedzialnej jednostki w stosunkach prawnych, rzeczywiście nie jest kwestionowany przez strony, o tyle otwarta zostaje kwestia tego, czy Front Polisario był traktowany przez Unię i jej instytucje jako odrębny podmiot, który może posiadać właściwe mu prawa bądź podlegać obowiązkom lub ograniczeniom w rozumienia orzecznictwa przywołanego w pkt 52 zaskarżonego wyroku ( 62 ).

130. Na wstępie należy zauważyć, że kwestia zdolności sądowej organizacji uznanej przez ONZ za przedstawiciela ludu terytorium niesamodzielnego nie pojawiła się dotychczas w orzecznictwie Trybunału dotyczącym zdolności sądowej podmiotów nieposiadających osobowości prawnej. Jest zatem normalne, iż przypadek Frontu Polisario do pewnego stopnia nie odpowiada ściśle przypadkom określonym w tym orzecznictwie.

131. W tym względzie pragnę zauważyć, że sprawa, która doprowadziła do wydania wyroku z dnia 28 października 1982 r., Groupement des Agences de voyages/Komisja, 135/81, EU:C:1982:371 dotyczyła luksemburskiej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji, której zdolność sądowa została zakwestionowana przez Komisję. W pkt 9 wyroku Trybunał orzekł, że „[Komisja] nie mogła […] zakwestionować zdolności sądowej jednostki, którą dopuściła do udziału w postępowaniu przetargowym i do której skierowała decyzję negatywną po dokonaniu porównania wszystkich oferentów”.

132. W niniejszej sprawie Rada nigdy nie dopuściła Frontu Polisario do udziału w procedurze negocjacyjnej porozumienia w sprawie liberalizacji.

133. Podobnie sprawa, w której wydano wyrok z dnia 18 stycznia 2007 r., PKK i KNK/Rada, C‑229/05 P, EU:C:2007:32, dotyczyła w szczególności „Kurdistan Workers’ Party (PKK)”, której samo istnienie zostało zakwestionowane, lecz która była przedmiotem środków ograniczających przyjętych przez Unię.

134. Trybunał orzekł, że „skoro […] prawodawca [Unii] uznał, że PKK nadal istnieje w zakresie wystarczającym, by podlegać środkom restrykcyjnym przewidzianym w rozporządzeniu […], względy spójności i sprawiedliwości nakazują przyznanie, że podmiot ten nadal istnieje w zakresie wystarczającym do zaskarżenia tego aktu. Jakikolwiek inny wniosek mógłby prowadzić do sytuacji, w której określona organizacja mogłaby zostać wpisana na listę bez możliwości odwołania się od tego wpisu” ( 63 ).

135. W niniejszej sprawie sporna decyzja, która zatwierdza umowę międzynarodową zawartą między Unią a Królestwem Marokańskim, nie dotyczy Frontu Polisario.

136. O ile przypadek Frontu Polisario nie należy do przypadków, o których mowa w wyrokach z dnia 28 października 1982 r., Groupement des Agences de voyages/Komisja, 135/81, EU:C:1982:371 oraz z dnia 18 stycznia 2007 r., PKK i KNK/Rada, C‑229/05 P, EU:C:2007:32, o tyle wydaje mi się on najbardziej zbliżony do będącego przedmiotem wyroku z dnia 8 października 1974 r., Union syndicale – Service public européen i in./Rada, 175/73, EU:C:1974:95.

137. W pkt 12 tego wyroku, który dotyczył skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez związek zawodowy bez osobowości prawnej przeciwko mianowaniu niektórych urzędników, Trybunał wyliczył szereg elementów, które należy uwzględnić przy kontroli legitymacji procesowej czynnej, pośród których figurował fakt, że „instytucje [Unii] uznały go za partnera do rozmów przy okazji negocjacji na temat spraw dotyczących interesów pracowników”, czyli spraw innych (i szerszych) niż te, o których mowa w skardze.

138. W ten sam sposób, nawet jeśli skarga o stwierdzenie nieważności Frontu Polisario przed Sądem dotyczy jedynie decyzji Rady na temat zawarcia porozumienia w sprawie liberalizacji, Front Polisario jest jednym z dwóch rozmówców uznanych przez ONZ, a zatem przez wszystkie państwa członkowskie i instytucje Unii ( 64 ), w odniesieniu do określenia przyszłości Sahary Zachodniej.

139. Ponadto w drodze skargi o stwierdzenie nieważności Front Polisario zmierza, jako przedstawiciel ludu Sahary Zachodniej uznanego przez ONZ, do ochrony praw, które wywodzi z prawa międzynarodowego, a mianowicie prawa do samostanowienia i do stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi ( 65 ) Sahary Zachodniej ( 66 ).

140. Widać w tych wyrokach, że Trybunał pragnął dostosować swoje orzecznictwo do zupełnie innych okoliczności, ponieważ rzeczywistość jest zawsze bogatsza niż wyobraźnia prawodawcy, przy tym unikając podejścia zbyt formalistycznego lub zbyt sztywnego.

141. Tej wykładni orzecznictwa Trybunału nie podważyły argumenty Rady i Komisji, zgodnie z którymi polityczny charakter pytań postawionych w niniejszej sprawie prowadzi do tego, że Trybunał zajmuje się w większym stopniu analizami politycznymi, niż prawnymi.

142. Podzielam zatem odpowiedź Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości na tego rodzaju argument przedstawiony w analogicznej sytuacji: „Trybunał uważa, że fakt, iż kwestia prawna posiada również aspekty polityczne, »tak jak to jest z istoty rzeczy w przypadku wielu pytań, które pojawiają się w życiu międzynarodowym«, nie wystarczy do tego, aby pozbawić ją charakteru »pytania prawnego« i »pozbawić Trybunał właściwości, która została mu w wyraźny sposób przyznana przez jego Statut […]”. Niezależnie od aspektów politycznych postawionego pytania, Trybunał nie może odmówić charakteru prawnego pytaniu, które stawia przed nim zadanie o charakterze przede wszystkim sądowym […]“ ( 67 ).

143. Z tych względów Front Polisario ma zdolność sądową przed sądami Unii w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.

144. Nie ma zatem potrzeby badania, czy Front Polisario posiada legitymację procesową czynną jako narodowy ruch wyzwoleńczy posiadający osobowość i zdolność prawną w prawie międzynarodowym.

145. Należy jednak podkreślić, że okoliczność, iż Front Polisario nie posiada szczególnego statusu narodowego ruchu wyzwoleńczego w ramach Zgromadzenia Ogólnego ONZ, jak to było w przypadku OWP, nie musi automatycznie oznaczać – jak twierdzą Rada i Komisja – że Front Polisario nie ma osobowości prawnej w prawie międzynarodowym.

146. Przeciwnie, uznanie go za narodowy ruch wyzwoleńczy przez szereg państw ( 68 ), za przedstawiciela ludu Sahary Zachodniej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ ( 69 ), jego przystąpienie do organizacji międzynarodowej „Unia Afrykańska”, zawarcie umów z Islamską Republiką Mauretańską i Królestwem Marokańskim ( 70 ) oraz zobowiązanie do poszanowania konwencji genewskiej z dnia 12 sierpnia 1949 r. o ochronie ofiar wojny, podjęte przez Front Polisario na podstawie art. 96 ust. 3 protokołu dodatkowego dotyczącego ochrony międzynarodowych konfliktów zbrojnych z dnia 8 czerwca 1977 r., to argumenty raczej na korzyść uznania osobowości prawnej, przyznanej przez prawo międzynarodowe narodowym ruchom wyzwoleńczym.

147. Należy zatem oddalić zarzut pierwszy.

2. W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na naruszeniach prawa dotyczących legitymacji procesowej czynnej Frontu Polisario

148. Zarzut ten składa się z trzech odrębnych części, z których przeanalizowałem częściowo pierwszą. Moje rozumowanie pomocnicze przedstawiam na wypadek, gdyby Trybunał odrzucił mój wniosek.

a) W przedmiocie pierwszej części, w zakresie, w jakim dotyczy ona charakteru spornej decyzji

i) Argumentacja stron

149. Rada podnosi, że Sąd naruszył prawo, orzekając w pkt 70 i 71 zaskarżonego wyroku, że sporna decyzja jest aktem ustawodawczym. Rada uważa, że sporna decyzja nie jest aktem ustawodawczym, ponieważ jej podstawa prawna, a mianowicie art. 207 ust. 4 akapit pierwszy w związku z art. 218 ust. 6 lit. a) TFUE, nie zawiera wyraźnego odniesienia do procedury ustawodawczej. Jej zdaniem nie jest również aktem regulacyjnym, ponieważ również nie ma ogólnego zastosowania. W związku z tym nie może dotyczyć osoby fizycznej lub prawnej bezpośrednio i indywidualnie.

150. W odpowiedzi Front Polisario odrzuca argumentację Rady, uznając, że celem Rady jest wyłączenie spornej decyzji z zakresu gwarancji przyznanych przez porządek prawny Unii. Jego zdaniem, jeśli sporna decyzja nie jest aktem ustawodawczym, jest z pewnością aktem regulacyjnym jako akt o charakterze generalnym.

ii) Ocena

151. Jak zauważa Rada, art. 207 ust. 4 TFUE i art. 108 ust. 6 lit. a) TFUE, które stanowią podstawę prawną spornej decyzji, nie zawierają wyraźnego odniesienia do zwykłej procedury ustawodawczej lub specjalnej, tak jak to czynią zresztą art. 203, 349 i art. 352 TFUE.

152. Jednakże to ustalenie nie wystarczy, by wykazać, że sporna decyzja, która ma na celu wprowadzenie do porządku prawnego Unii norm o charakterze generalnym, nie jest aktem ustawodawczym.

153. W art. 289 ust. 3 TFUE definiuje pojęcie aktów ustawodawczych jako „[a]kty prawne przyjmowane w drodze procedury ustawodawczej”, czyli zwykłej procedury ustawodawczej lub specjalnej procedury ustawodawczej.

154. Zgodnie z art. 289 ust. 2 TFUE specjalna procedura ustawodawcza oznacza „przyjęcie […] decyzji przez [Radę] z udziałem Parlamentu Europejskiego”.

155. Artykuł 218 ust. 6 lit. a) ppkt (i) TFUE stanowi, że „Rada […] przyjmuje decyzję w sprawie zawarcia umowy […] po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego w […] przypadk[u] układ[u] o stowarzyszeniu”.

156. Nie widzę, dlaczego wymóg uprzedniej zgody Parlamentu nie może być uznany za uczestnictwo Parlamentu w procedurze.

157. Fakt, że art. 289 ust. 2 TFUE używa wyrażenia „[w] szczególnych przypadkach przewidzianych w Traktatach”, nie oznacza koniecznie, że każde postanowienie traktatu FUE, które przewiduje specjalną procedurę ustawodawczą, musi ustanawiać ją w sposób wyraźny. Wystarczy, że spełnia definicję określoną przez to postanowienie.

158. Jest to prawdą tym bardziej, że jak orzekł Trybunał w pkt 55 wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada, C‑658/11, EU:C:2014:2025, „traktat z Lizbony wymaga zgody Parlamentu na zawarcie umowy międzynarodowej dokładnie w odniesieniu do umów dotyczących dziedzin, do których na płaszczyźnie wewnętrznej stosuje się zwykłą procedurę ustawodawczą określoną w art. 294 TFUE lub specjalną procedurę ustawodawczą, lecz wyłącznie gdy wymaga ona zgody Parlamentu”.

159. W każdym razie, wbrew temu, co twierdzi Rada, o ile sporna decyzja nie była aktem ustawodawczym, o tyle musi ona być aktem regulacyjnym w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, tak jak jest on interpretowany przez Trybunał w pkt 58 i 61 wyroku z dnia 3 października 2003 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, będąc w tym przypadku aktem o charakterze generalnym (w zakresie, w jakim powoduje włączenie umowy międzynarodowej do porządku prawnego Unii) ( 71 ), który nie jest aktem ustawodawczym.

160. Nie sprzyja to stanowisku Rady, ponieważ, gdyby można było przyjąć, że sporna decyzja nie wymaga środków wykonawczych, Front Polisario mógłby w związku z tym być zwolniony z obowiązku udowodnienia, że decyzja dotyczy go indywidualnie.

161. W związku z tym, orzekając w pkt 70 i 71 zaskarżonego wyroku, że sporna decyzja stanowi akt ustawodawczy wydany w drodze specjalnej procedury ustawodawczej, Sąd nie naruszył prawa.

b) W przedmiocie drugiej części zarzutu, dotyczącej bezpośredniego oddziaływania na Front Polisario

i) Argumentacja stron

162. Rada i Komisja twierdzą, że Sąd dopuścił się szeregu naruszeń prawa, stwierdzając w pkt 106–110 zaskarżonego wyroku, że sporna decyzja dotyczy Frontu Polisario w sposób bezpośredni ze względu na to, że już samo porozumienie w sprawie liberalizacji zawierało zespół postanowień wywołujących bezpośrednio skutki dla sytuacji prawnej Sahary Zachodniej i dotyczących Frontu Polisario jako rozmówcy Królestwa Marokańskiego w ramach negocjacji, które podmioty te miały prowadzić pod auspicjami ONZ w celu rozstrzygnięcia sporu dotyczącego tego terytorium.

163. W tym względzie Rada podnosi w istocie, że – nawet przy założeniu, iż zostałaby ustalona – bezpośrednia skuteczność niektórych postanowień porozumienia w sprawie liberalizacji określających warunki przywozu do Unii produktów pochodzących z terytorium, do którego porozumienie to ma zastosowanie, nie pozwala uznać, że sporna decyzja dotyczy bezpośrednio sytuacji prawnej Frontu Polisario w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE i to tym bardziej, że Sąd w niniejszej sprawie podkreślił w pkt 203 zaskarżonego wyroku, iż porozumienie to nie wiąże tego podmiotu. W istocie, pojęcie „bezpośredniej skuteczności” i „bezpośredniego oddziaływania” są odrębne, przy czym pierwsze z nich jest pozbawione znaczenia, a w każdym razie nie jest decydujące, w ramach badania drugiego z nich.

164. Ponadto – zdaniem Komisji – porozumienie w sprawie liberalizacji nie ma bezpośredniej skuteczności w Unii, ponieważ potrzebne było przyjęcie rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 812/2012 z dnia 12 września 2012 r., zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 747/2001 w odniesieniu do unijnych kontyngentów taryfowych na niektóre produkty rolne i przetworzone produkty rolne pochodzące z Maroka ( 72 ), aby wprowadzić je w życie.

165. Wreszcie skutki prawne wobec terytoriów, które nie podlegają prawu Unii, są pozbawione znaczenia w ramach oceny wymaganej przez art. 263 akapit czwarty TFUE.

166. W każdym razie, zaskarżony wyrok ogranicza się do poinformowania o istnieniu pośredniego związku między podnoszonymi skutkami prawnymi postanowień porozumienia w sprawie liberalizacji w odniesieniu do terytorium Sahary Zachodniej, produktami pochodzącymi z tego terytorium oraz ich eksporterami i importerami, z jednej strony, i uczestnictwem Frontu Polisario w negocjacjach politycznych mających na celu rozstrzygnięcie sporu dotyczącego tego terytorium, z drugiej strony. W rzeczywistości Sąd powinien był stwierdzić, że sporna decyzja nie mogła, ze względu na swój charakter i przedmiot, dotyczyć bezpośrednio Frontu Polisario i, bardziej ogólnie, żadnego innego skarżącego nieuprzywilejowanego, nawet jeśli byłby to podmiot roszczący sobie prawa do terytorium, na którym umowa międzynarodowa zatwierdzona na mocy decyzji ma zastosowanie.

167. W odpowiedzi Front Polisario zauważa, że – biorąc pod uwagę fakt, iż porozumienie w sprawie liberalizacji ma zastosowanie do produktów pochodzących z Sahary Zachodniej – Sąd słusznie doszedł do wniosku, że sporna decyzja dotyczy go bezpośrednio. W tym względzie podkreśla on w szczególności, że decyzja ta ma na celu wywołanie skutków prawnych i nie może być uznana za akt, którego nie można, ze względu na jego charakter, zaskarżyć przed sądem. Następnie podnosi on, że wspomniana decyzja zatwierdziła porozumienie w sprawie liberalizacji, a zatem wywołała z samego tylko powodu jej przyjęcia skutki prawne w zakresie warunków wywozu do Unii produktów pochodzących z Sahary Zachodniej. Wreszcie wskazuje, zasadniczo, że ponieważ Zgromadzenie Ogólne ONZ uznało jego status przedstawiciela ludu Sahary Zachodniej, że negocjacje ONZ w sprawie Sahary Zachodniej mają umożliwić wykonanie prawa do samostanowienia tego ludu, a podstawowym elementem tego prawa jest kontrola zasobów naturalnych, Sąd mógł słusznie uznać, że sporna decyzja dotyczy bezpośrednio jego sytuacji prawnej.

ii) Ocena

– W przedmiocie tego, czy decyzje Rady w sprawie zawarcia umów międzynarodowych mogą „bezpośrednio dotyczyć” skarżących nieuprzywilejowanych

168. Nie mogę zgodzić się ze stanowiskiem Rady, zgodnie z którym decyzje w sprawie zawarcia umowy międzynarodowej przyjęte na podstawie prawnej art. 218 ust. 6 TFUE nie mogą, z uwagi na sam ich charakter, zostać zaskarżone przez skarżących nieuprzywilejowanych, takich jak Front Polisario.

169. Twierdząc, że ze względu na swój charakter, decyzje te nie mogą wywierać skutków bezpośrednich i, co za tym idzie, jedynie skarżący uprzywilejowani, którzy nie mają obowiązku wykazania interesu prawnego, mogą przeciwko nim wnieść skargę o stwierdzenie nieważności, Rada zdaje się mylić pojęcia aktu zaskarżalnego i interesu prawnego.

170. Przypominam, że„[z] utrwalonego orzecznictwa wynika, że za akty zaskarżalne w rozumieniu art. 263 TFUE uważa się wszelkie przepisy wydane przez instytucje Unii, bez względu na ich formę, które mają na celu wywołanie wiążących skutków prawnych” ( 73 ).

171. Okoliczność, że decyzje w sprawie zawarcia umów międzynarodowych wywołują takie skutki, jest od dawna ustalona w orzecznictwie Trybunału ( 74 ), gdyż w przeciwnym wypadku” wykonywanie uprawnień powierzonych instytucjom [Unii] w dziedzinie międzynarodowej [byłoby wyjęte] spod sądowej kontroli legalności przewidzianej w art. [263 TFUE]” ( 75 ).

172. Możliwość zaskarżenia spornej decyzji wydaje mi się zatem niepodważalna.

173. To samo odnosi się do interesu prawnego Frontu Polisario.

174. Jak Trybunał orzekł w pkt 25 wyroku z dnia 17 kwietnia 2008 r., Flaherty i in./Komisja, C‑373/06 P, C‑379/06 P i C‑382/06 P, EU:C:2008:230, „[z]godnie z utrwalonym orzecznictwem, biorąc pod uwagę przedmiot skargi, skarżący musi mieć interes prawny na etapie wniesienia skargi, i to pod rygorem odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Zarówno przedmiot skargi, jak i interes prawny muszą istnieć, pod rygorem umorzenia postępowania, do momentu wydania orzeczenia sądowego, co oznacza, że skarga powinna w efekcie móc doprowadzić do poprawy sytuacji skarżącego”.

175. Ponieważ układ stowarzyszeniowy i porozumienie w sprawie liberalizacji mają zastosowanie do Sahary Zachodniej, oczywiste jest, że skarga o stwierdzenie nieważności może przynieść korzyści Frontowi Polisario, który uważa, że stosowanie tych umów do Sahary Zachodniej jest sprzeczne z prawem jego ludu do samostanowienia, z zasadą stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi i z art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych.

– W przedmiocie pojęcia bezpośredniego oddziaływania i bezpośredniej skuteczności

176. Jak Sąd stwierdził w pkt 105 zaskarżonego wyroku, „z utrwalonego orzecznictwa wynika, że warunek, iż będący przedmiotem skargi akt musi »dotyczyć bezpośrednio« osoby fizycznej lub prawnej, wymaga łącznego spełnienia dwóch kryteriów, mianowicie, w pierwszej kolejności, by zaskarżony akt wywoływał bezpośredni wpływ na sytuację prawną danej osoby, i w drugiej kolejności, by nie pozostawiał on żadnej uznaniowości adresatom, których obowiązkiem jest go wykonać, co ma mieć charakter automatyczny i wynikać z samego uregulowania Unii, bez stosowania innych przepisów pośrednich”.

177. Chociaż Rada i Komisja nie kwestionują istnienia pewnego związku między drugim kryterium pojęcia bezpośredniego oddziaływania i pojęciem bezpośredniej skuteczności ( 76 ), Rada kwestionuje twierdzenie, że pierwsze kryterium zostało w niniejszej sprawie spełnione, a Komisja nie zgadza się z tym, że spełnione jest drugie.

178. W odniesieniu do pierwszego kryterium, zgodnie z którym kwestionowany akt winien bezpośrednio wywoływać skutki dla sytuacji prawnej danej osoby, Rada twierdzi, że kryterium bezpośredniego oddziaływania powinno zostać zbadane w stosunku do danej osoby, a nie w odniesieniu do danego terytorium. W tym względzie opiera się na hipotezie, że na sytuację prawną terytorium nie mogą mieć wpływu postanowienia umowy międzynarodowej, nawet posiadającej bezpośrednią skuteczność, co oznacza, jej zdaniem, że należy oceniać skutki dla sytuacji prawnej zainteresowanego, a nie terytorium.

179. Nie zgadzam się z hipotezą wyjściową, na której opiera się stanowisko Rady.

180. Przede wszystkim okoliczność, że na sytuację prawną terytoriów mogą z pewnością mieć wpływ postanowienia umowy międzynarodowej, i to niezależnie od tego, czy postanowienia te wywołują skutek bezpośredni, jest wykazana, w szczególności w niniejszej sprawie, przez opinię doradczą Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 16 października 1975 r. w sprawie Sahary Zachodniej ( 77 ), na potrzeby której Królestwo Marokańskie przedstawiło w charakterze dowodu wykonywania swojej suwerenności nad Saharą Zachodnią pewne akty międzynarodowe, które stanowiły, jego zdaniem, uznanie tejże suwerenności przez inne państwa, ponieważ dotyczyły one Sahary Zachodniej ( 78 ).

181. Jak wynika z pkt 108 tej opinii, Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości zbadał kwestię tego, „czy w jego analizie sytuacji prawnej wynikającej z badania dokumentów wewnętrznych przywołanych przez [Królestwo] Marok[ańskie], sytuacja ta była w istotnym stopniu ukształtowana przez akty międzynarodowe, które, jego zdaniem, dowodziły tego, że bezpośrednio lub pośrednio uznano, iż suwerenność Sułtana rozciągała się na [Saharę Zachodnią]” ( 79 ). Akty te obejmowały szereg umów międzynarodowych zawartych przez „Państwo szarifackie” (dawna nazwa Królestwa Marokańskiego) ( 80 ), a także korespondencję dyplomatyczną w przedmiocie wykładni postanowienia traktatu ( 81 ).

182. W konsekwencji, jak przyjmuje Komisja w pkt 30 odpowiedzi na odwołanie, stosowanie układu stowarzyszeniowego i porozumienia w sprawie liberalizacji do Sahary Zachodniej może być interpretowane jako naruszenie prawa do samostanowienia ( 82 ) jej ludu i w ten sposób wpływać na sytuację prawną tego terytorium, ponieważ w pewien sposób legitymizuje to żądania suwerenności nad nią wysuwane przez Królestwo Marokańskie ( 83 ).

183. Niemniej jednak należy również zbadać argumentację Rady przedstawioną podczas rozprawy, która polega na zakwestionowaniu związku między bezpośrednim oddziaływaniem na terytorium Sahary Zachodniej (nawet gdyby zostało wykazane) i Frontem Polisario. Istnienie tego związku zostało wykazane przez Sąd w pkt 110 zaskarżonego wyroku na podstawie udziału Frontu Polisario, wraz z Królestwem Marokańskim, w negocjacjach pod egidą ONZ w sprawie przyszłości Sahary Zachodniej.

184. W tym względzie Rada uważa, że „Sąd wymaga w sposób arbitralny bezwzględnej identyczności między terytorium a osobą […], która podnosi do niego roszczenia”. Jej zdaniem, „rozumowanie Sądu miałoby sens jedynie wtedy, gdyby Front Polisario z istoty rzeczy miał na celu ochronę interesów handlowych Sahary Zachodniej, co zakładałoby, że jest jej instytucjonalną emanacją uznaną w świetle prawa międzynarodowego lub przynajmniej w praktyce międzynarodowej”.

185. Podzielam tę krytykę Rady w tym znaczeniu, że Front Polisario jest uznany przez ONZ tylko za przedstawiciela ludu Sahary Zachodniej w procesie politycznym ( 84 ) mającym doprowadzić do rozstrzygnięcia kwestii samostanowienia ludu tego terytorium. W takim właśnie kontekście politycznym jest on uprawnionym przedstawicielem ludu Sahary Zachodniej, przy czym drugą stroną sporu jest Królestwo Marokańskie, a Królestwo Hiszpanii uważa się za zwolnione od dnia 26 lutego 1976 r. z wszelkiej odpowiedzialności o charakterze międzynarodowym związanej z administracją nad Saharą Zachodnią.

186. Tymczasem spór w niniejszej sprawie nie jest częścią procesu politycznego, w którym Front Polisario odgrywa uznaną przez ONZ rolę przedstawiciela ludu Sahary Zachodniej.

187. Rada kwestionuje ponadto status Frontu Polisario jako wyłącznego przedstawiciela ludu Sahary Zachodniej. Nawet Front Polisario uznaje, że nie jest jedynym podmiotem, który ma zdolność do reprezentowania ludu Sahary Zachodniej, ponieważ, jego zdaniem, Królestwo Hiszpanii jest nadal mocarstwem administrującym Saharą Zachodnią ( 85 ).

188. Prawdą jest, że Królestwo Hiszpanii uważa się za zwolnione od dnia 26 lutego 1976 r. z wszelkiej odpowiedzialności o charakterze międzynarodowym związanej z Saharą Zachodnią. Jednakże nie można kategorycznie wykluczyć, że pomimo wycofania się, Królestwo Hiszpanii zachowało w prawie międzynarodowym charakter mocarstwa administrującego i że w tym charakterze jest jedynym podmiotem mającym zdolność, a nawet obowiązek ochrony, w tym w sensie prawnym, praw ludu Sahary Zachodniej, w szczególności jego prawa do samostanowienia i suwerenności nad zasobami naturalnymi tego terytorium.

189. Jest tak bowiem, przy czym nie ma konieczności rozstrzygania tej kwestii w niniejszej sprawie, że obowiązek nałożony na mocarstwa administrujące w art. 73 lit. a) i b) Karty Narodów Zjednoczonych ( 86 ) budzi we mnie wątpliwości, czy mogą one wyzbyć się tego posłannictwa bez jego wypełnienia z uwzględnieniem interesów i potrzeb ludu odnośnego terytorium niesamodzielnego.

190. Ową wątpliwość podkreśla też fakt, że ONZ nadal uznaje, iż obowiązek podawania Sekretarzowi Generalnemu ONZ do wiadomości informacji na temat Sahary Zachodniej, o którym mowa w art. 73 lit. e) Karty Narodów Zjednoczonych, spoczywa na Królestwie Hiszpanii ( 87 ).

191. Ponadto Ministerio Fiscal (prokuratura) Królestwa Hiszpanii oraz Audiencia Nacional (sąd centralny, Hiszpania) uznają status Królestwa Hiszpanii jako mocarstwa administrującego Saharą Zachodnią, które „jako takie, utrzymuje, aż do końca okresu dekolonizacji, zobowiązania wynikających z art. 73 i 74 Karty Narodów Zjednoczonych, do których należy ochrona, włączając w to ochronę sądową, jej obywateli przeciwko nadużyciom” ( 88 ). Na tej podstawie Królestwo Hiszpanii rozciągnęło swoją jurysdykcję międzynarodową w sprawach karnych na przestępstwa popełnione w Saharze Zachodniej ( 89 ).

192. Pragnę zauważyć, że podczas rozprawy rząd hiszpański nie ustosunkował się do stanowiska hiszpańskich organów sądowych, ograniczając się do wskazania, że respektuje orzeczenia sądów hiszpańskich.

193. Reasumując, związek między sporną decyzją i Frontem Polisario wydaje mi się zbyt pośredni, aby mógł stanowić uzasadnienie jej bezpośredniego oddziaływania.

194. W konsekwencji uważam, że pkt 110 zaskarżonego wyroku obarczony jest naruszeniem prawa w zakresie, w jakim uznaje bezpośrednie oddziaływanie wobec Frontu Polisario.

195. W świetle tego wniosku, jedynie tytułem uzupełnienia rozważę drugie kryterium bezpośredniego oddziaływania, mianowicie że sporna decyzja nie powinna pozostawiać żadnego zakresu uznania swoim adresatom, którzy są zobowiązani do jej wykonania. W tym względzie nie podzielam zdania Komisji, zgodnie z którym kryterium to nie jest spełnione w niniejszej sprawie ze względu na konieczność przyjęcia przez nią rozporządzenia wykonawczego nr 812/2012 w celu wprowadzenia w życie porozumienia w sprawie liberalizacji.

196. Moim zdaniem, zaskarżony akt w istocie ma „charakter automatyczny i [wynika] z samego uregulowania Unii, bez stosowania innych przepisów pośrednich” ( 90 ). Jego wejście w życie pozwala na wykonywanie praw i obowiązków przewidzianych w porozumieniu w sprawie liberalizacji.

197. Rozporządzenie wykonawcze nr 812/2012 dokonuje jedynie aktualizacji rozporządzenia Rady (WE) nr 747/2001 z dnia 9 kwietnia 2001 r. ustalającego zarządzanie wspólnotowymi kontyngentami taryfowymi oraz ilościami referencyjnymi w odniesieniu do produktów kwalifikujących się do preferencji na podstawie umów z niektórymi krajami śródziemnomorskimi oraz uchylającego rozporządzenia (WE) nr 1981/94 i (WE) nr 934/95 ( 91 ), przedstawiając w sposób skoncentrowany (tylko jeden przepis wraz z tabelą podsumowującą) niektóre spośród szeregu istotnych reform wprowadzonych na mocy porozumienia w sprawie liberalizacji.

198. Jak wynika bowiem z art. 2 protokołu nr 1, który znajduje się w załączniku 1 porozumienia w sprawie liberalizacji, jego przedmiotem jest przywóz do Unii „produktów rolnych, przetworzonych produktów rolnych oraz ryb i produktów rybołówstwa pochodzących z Maroka”, podczas gdy rozporządzenie wykonawcze nr 812/2012 dotyczy, jak się wydaje, tylko niektóre z tych produktów, które są przywożone do Unii w ramach kontyngentów taryfowych ( 92 ). Brak rozporządzenia wykonawczego w żaden sposób nie uniemożliwiłby stosowania porozumienia, zarówno w odniesieniu do tych produktów, jak i innych.

199. Podczas rozprawy Komisja nie wyjaśniła, w jaki sposób rozporządzenie wykonawcze nr 812/2012 wprowadza w życie porozumienie w sprawie liberalizacji w odniesieniu do pozostałych produktów.

200. W każdym razie, nawet w przypadku produktów, o których mowa w rozporządzeniu wykonawczym nr 812/2012 (na przykład, pomidorów), dla których istnieje kontyngent taryfowy, którego szczegółowe warunki są uregulowane w rozporządzeniu, należy zauważyć, że Front Polisario nie twierdzi, jak czyniłby to importer, że kontyngent taryfowy przewidziany w porozumieniu w sprawie liberalizacji dotyczy go bezpośrednio. Jego zastrzeżenie wywodzone jest ze stosowania tego porozumienia do Sahary Zachodniej, która to kwestia nie ma nic wspólnego z jego ewentualnym wprowadzeniem w życie rzeczonym rozporządzeniem.

201. W konsekwencji uważam, że drugie kryterium bezpośredniego oddziaływania przedstawione w pkt 105 zaskarżonego wyroku jest w niniejszej sprawie spełnione.

c) W przedmiocie trzeciej części zarzutu, dotyczącej indywidualnego oddziaływania na Front Polisario

202. Zanalizuję trzecią część zarzutu wyłącznie na wypadek, gdyby Trybunał stwierdził, że sporna decyzja dotyczy Frontu Polisario bezpośrednio.

i) Argumentacja stron

203. Rada i Komisja twierdzą, że Sąd naruszył prawo, uznając w pkt 111–113 zaskarżonego wyroku, że sporna decyzja dotyczy indywidualnie Frontu Polisario ze względu na to, że uczestniczył on w negocjacjach międzynarodowych prowadzonych w celu rozstrzygnięcia sporu dotyczącego Sahary Zachodniej i że w rezultacie znajdował się w sytuacji, która odróżnia go od wszelkich innych osób. Nawet bowiem przyjmując istnienie takiej sytuacji, rozumowanie Sądu nie wykazało, w jaki sposób, biorąc pod uwagę przedmiot spornej decyzji, oddziaływała ona w jakikolwiek sposób na Front Polisario w rozumieniu orzecznictwa. Przeciwnie, jego udział w negocjacjach prowadzonych pod auspicjami ONZ świadczy po prostu o istnieniu interesu ogólnego o charakterze politycznym, pozbawionego jakiegokolwiek związku materialnego i proceduralnego ze sporną decyzją i porozumieniem w sprawie liberalizacji, ponieważ przedmiotem tego ostatniego są wyłącznie zagadnienia o charakterze handlowym i celnym.

204. Natomiast Front Polisario twierdzi, że w pkt 111–113 zaskarżonego wyroku słusznie przyjęto, że sporna decyzja dotyczy go indywidualnie. W tym względzie zauważa przede wszystkim, że jest bezsporne – a także niekwestionowane – że przysługuje mu status przedstawiciela ludu Sahary Zachodniej i że z tego powodu jest on jedynym rozmówcą Królestwa Marokańskiego w ramach negocjacji prowadzonych pod auspicjami ONZ. Następnie wyjaśnia, że negocjacje te mają na celu nie tylko znalezienie rozwiązania politycznego li tylko sporu terytorialnego, jak podnoszą Rada i Komisja, lecz umożliwienie wykonywania prawa do samostanowienie ludu Sahary Zachodniej. Wreszcie podkreśla on, że porozumienie w sprawie liberalizacji ma zastosowanie do Sahary Zachodniej i jej zasobów naturalnych, których kontrola stanowi część tego prawa.

ii) Ocena

205. Nawet jeśli niniejsza sprawa nie należy do zakresu orzecznictwa Trybunału przytoczonego przez Komisję, a dotyczącego legitymacji procesowej, przysługującej przeciwko decyzji Komisji w sprawie pomocy państwa podmiotom innym niż państwa członkowskie będące adresatami decyzji ( 93 ), co do zasady nic nie stoi na przeszkodzie temu, że Front Polisario może spełnić kryterium indywidualnego oddziaływania, nawet jeśli ze względu na szczególne okoliczności, które go charakteryzują, jego sprawa nie odpowiada żadnemu precedensowi, który Trybunał miał już sposobność zbadać.

206. W tym kontekście nie podzielam opinii Komisji, zgodnie z którą pkt 113 zaskarżonego wyroku stoi w sprzeczności z wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2003 r., Komisja/Nederlandse Antillen, C‑142/00 P, EU:C:2003:217 ( 94 ), ponieważ pozycja Frontu Polisario nie jest w ogóle porównywalna do Antyli Niderlandzkich.

207. W istocie w pkt 66–67 tego wyroku Trybunał orzekł, że nawet jeżeli większość pochodzącego z KTZ ryżu przywożonego do Unii pochodziła z Antyli Niderlandzkich, to nie dość, że ów sektor stanowił jedynie 0,9% produktu krajowego brutto Antyli Niderlandzkich, ale także te ostatnie nie były jedynym producentem ryżu w KTZ dotkniętym przez rozpatrywane rozporządzenia.

208. Na tej podstawie Trybunał orzekł w pkt 68 tego wyroku, że omawiane rozporządzenia nie spowodowały poważnych konsekwencji w ważnym sektorze gospodarki Antyli Niderlandzkich, które odróżniałyby je od innych KTZ, ani że sporne przepisy nie dotknęły ich ze względu na cechy, które odróżniałyby je od innych KTZ, których również dotyczyły te rozporządzenia.

209. Front Polisario zdecydowanie nie znajduje się w sytuacji analogicznej do sytuacji Antyli Niderlandzkich. Chociaż Trybunał orzekł w pkt 69 zaskarżonego wyroku, że „interes ogólny, który KTZ, jako podmiot właściwy w kwestiach o charakterze gospodarczym i społecznym na jego terytorium, może posiadać w osiągnięciu rezultatu korzystnego dla swojego dobrobytu gospodarczego, nie może samodzielnie stanowić wystarczającej podstawy do uznania, że […] akt dotyczy go indywidualnie”, rola Frontu Polisario nie dotyczy kwestii o charakterze gospodarczym, czy społecznym.

210. W istocie bowiem jego rola, która podlega art. 8 jego statutu, jest dużo bardziej ogólna i polega zasadniczo na umożliwieniu ludowi Sahary Zachodniej, którego jest on uprawnionym przedstawicielem uznanym przez ONZ ( 95 ), wykonywania jego prawa do samostanowienia.

211. Jednakże z tych samych względów, co przedstawione przeze mnie w pkt 185–194 niniejszej opinii, uważam, że powyższe elementy nie pozwalają na przyjęcie indywidualnego oddziaływania na Front Polisario.

212. W konsekwencji, orzekając w pkt 113 zaskarżonego wyroku, że sporna decyzja dotyczy indywidualnie Frontu Polisario, Sąd naruszył prawo.

213. Należy zatem uchylić pkt 110–114 zaskarżonego wyroku, co, moim zdaniem, pociąga za sobą uchylenie tego wyroku.

214. W takim przypadku, ponieważ stan postępowania pozwala na wydanie orzeczenia w sprawie w rozumieniu art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, skargę Frontu Polisario o stwierdzenie nieważności należy odrzucić jako niedopuszczalną z braku oddziaływania bezpośredniego i indywidualnego.

215. Na wypadek gdyby Trybunał nie był zdania, że Sąd naruszył prawo, orzekając, że sporna decyzja dotyczyła Frontu Polisario bezpośrednio i indywidualnie, zajmę się poniżej pozostałymi zarzutami odwołania.

C – Dalsze rozważania pomocnicze

1. W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu prawa dotyczącym kontroli przez Sąd zakresu swobodnego uznania, którym dysponuje Rada w dziedzinie zewnętrznych stosunków gospodarczych

a) Argumentacja stron

216. Rada i Komisja twierdzą, że Sąd naruszył prawo, uznając w pkt 225 zaskarżonego wyroku, że szerokiemu zakresowi uznania przyznanemu Radzie w zakresie zawierania porozumień gospodarczych z krajami trzecimi towarzyszy obowiązek wcześniejszego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

217. W tym względzie kwestionują one, w pierwszej kolejności, samą zasadę istnienia takiego obowiązku. Przepis ten należy postrzegać po prostu jako gwarancję procesową zapewnioną przez prawo Unii w zamian za zakres swobodnego uznania, którym może dysponować organ decyzyjny w ramach postępowań administracyjnych mających na celu wykonanie, w indywidualnych przypadkach, uregulowań Unii mających zastosowanie w dziedzinach technicznych wiążących się z dokonywaniem złożonych ocen. Mając na względzie rację bytu tej gwarancji procesowej, nie może ona być przeniesiona na grunt wykonywania szerokiego zakresu uznania, którym Rada dysponuje przy wydawaniu aktów prawodawczych lub normatywnych, nawet jeśli powinna ona również uwzględnić dane dostępne w tym zakresie. W każdym razie w dziedzinie politycznej, takiej jak zawieranie umów międzynarodowych, kontrola sądowa szerokiego zakresu uznania przyznanego prawodawcy winna się ograniczać do zweryfikowania, czy przyjęty aktu nie jest w oczywisty sposób nieodpowiedni w stosunku do zamierzonego celu.

218. W drugiej kolejności Rada i Komisja twierdzą, że Sąd dopuścił się naruszeń prawa, określając szczegółowe zasady wykonania obowiązku uprzedniego badania, opisane w zaskarżonym wyroku. Wyrok ów bowiem powiązał ten obowiązek z istnieniem wątpliwości dotyczących poszanowania praw ludu Sahary Zachodniej, takich jak te, o których mowa w sprawozdaniu sporządzonym przez radę Frontu Polisario, choć powinien był ze stwierdzeniem naruszenia przepisu prawa lub istnieniem oczywistego błędu w ocenie. Ponadto takie sprawozdanie, biorąc pod uwagę jego pochodzenie, nie może zostać uznane za ważny dowód.

219. Według Frontu Polisario, obowiązek uprzedniego badania, podkreślony przez Sąd, należy do podstawowych gwarancji, które powinny być zapewnione w ramach Unii prawa, w przypadku gdy instytucja Unii dysponuje zakresem swobodnego uznania, a więc w szczególności w dziedzinie zewnętrznych stosunków gospodarczych Unii. Ponadto ów obowiązek jest powiązany z ogólną zasadą dobrej administracji, której przestrzeganie powinno być zagwarantowane, zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ( 96 ), nie tylko w ramach procedur administracyjnych, ale również procedur prowadzących do przyjęcia aktów o charakterze normatywnym. W istocie bowiem obowiązek ten przyczynia się do umożliwienia Radze wykonywania jej uprawnień dyskrecjonalnych przy znajomości sprawy, jednocześnie w niczym nie ograniczając tego zakresu, a także pozwala sądowi upewnić się, że wykonywanie go nie jest obarczone żadnym oczywistym błędem w ocenie.

b) Ocena

220. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, „należy dopuścić stosowanie szerokiego zakresu uznania przez prawodawcę Unii w dziedzinach, które wiążą się po stronie tego prawodawcy z dokonywaniem politycznych, ekonomicznych czy społecznych wyborów i w których ma on dokonywać kompleksowych ocen. [Trybunał w]ywiódł […] z tego, że wyłącznie rażąco niewłaściwy charakter środka przyjętego w tych dziedzinach, w stosunku do celu, który właściwa instytucja powinna realizować, może mieć wpływ na zgodność z prawem takiego środka” ( 97 ).

221. W tym względzie, jak zostało to uznane przez sądy Unii, jej instytucje mają ów szeroki zakres swobodnego uznania w dziedzinie zewnętrznych stosunków gospodarczych, do której należą układ stowarzyszeniowy i porozumienie w sprawie liberalizacji ( 98 ).

222. Prawdą jest, że, jak podnoszą Rada i Komisja, orzecznictwo, na którym oparł się Sąd w pkt 225 zaskarżonego wyroku ( 99 ), by stwierdzić istnienie ogólnego obowiązku instytucji Unii „rozpatrzenia w sposób rzetelny i bezstronny wszystkich okoliczności, mających znaczenie dla danej sprawy, […] które uzasadniają wyciągnięte z nich wnioski”, przed wydaniem rozpatrywanego aktu, nie jest istotne w dziedzinie zewnętrznych stosunków gospodarczych. W istocie bowiem orzecznictwo to nakłada podobny obowiązek na instytucje Unii, w przypadku gdy zamierzają one przyjąć w ramach postępowania administracyjnego ( 100 ) decyzję naruszającą interesy osoby fizycznej lub prawnej ( 101 ).

223. Jednakże nie uważam, aby powołanie się na wyrok Sądu z dnia 21 listopada 1991 r., Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, a także na wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., Gowan Comércio Internacional e Serviços, C‑77/09, EU:C:2010:803, a nie na orzecznictwo przytoczone w pkt 220 niniejszej opinii, miał wpływ na wysnuty przezeń wniosek, ze względu na to, że zasady mające zastosowanie w postępowaniach administracyjnych znajdują zastosowanie mutatis mutandis do postępowań prawodawczych.

224. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem, mimo że prawodawca Unii dysponuje szerokim zakresem swobodnego uznania politycznego przy wyważaniu różnych interesów przy przyjmowaniu aktu prawodawczego lub regulacyjnego, ma on zawsze obowiązek uwzględnić wszystkie istotne „dane podstawowe” i dostępne „okoliczności faktyczne” ( 102 ). W tym kontekście Trybunał powinien sprawdzić, czy faktycznie zostało to wykonane ( 103 ) i że przyjęty akt nie jest w oczywisty sposób niewłaściwy ( 104 ).

225. W tym względzie jestem zdania, że wyrok z dnia 16 kwietnia 2013 r., Hiszpania i Włochy/Rada, C‑274/11 i C‑295/11, EU:C:2013:240, jest szczególnie ważny, ponieważ dotyczy decyzji Rady upoważniającej do podjęcia wzmocnionej współpracy na mocy art. 329 ust. 1 TFUE, która, tak jak sporna decyzja, należy do tego, co Komisja nazwała „twardym rdzeniem zakresu swobodnego uznania przysługującego instytucjom Unii”.

226. W ramach kontroli legalności tej decyzji Trybunał przytoczył niemal dosłownie zasadę wyrażoną w wyrokach z dnia 21 listopada 1991 r., Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, pkt 14, a także z dnia 22 grudnia 2010 r., Gowan Comércio Internacional e Serviços, C‑77/09, EU:C:2010:803, pkt 57, i powtórzoną przez Sąd w pkt 225 zaskarżonego wyroku, orzekając, że „zatem w ramach przeprowadzania kontroli poszanowania wymogu przyjęcia decyzji upoważniającej do podjęcia wzmocnionej współpracy [Trybunał powinien] jedynie w ostateczności zbadać, czy Rada starannie i bezstronnie rozważyła istotne w tym względzie argumenty i czy wniosek, do którego doszła, został wystarczająco uzasadniony” ( 105 ).

227. O ile Rada podlega tym wymogom, gdy działa jako prawodawca, o tyle trudno wyobrazić sobie, że nie podlega im gdy korzysta ze specjalnej procedury ustawodawczej w celu zawarcia umowy międzynarodowej ( 106 ).

228. Z tych samych względów, co przedstawione w pkt 142 niniejszej opinii, odniesienia poczynione przez Komisję w pkt 12–14 dupliki do charakteru politycznego kwestii Sahary Zachodniej nie stanowią przeszkody dla ograniczonej kontroli, którą Trybunał powinien sprawować w dziedzinie stosunków międzynarodowych, w której instytucje Unii dysponują szerokim zakresem swobodnego uznania ( 107 ).

229. Z tych względów uważam, że Sąd nie popełnił błędu co do prawa, orzekając w pkt 225 zaskarżonego wyroku, że „w przypadkach gdy instytucja Unii dysponuje szerokim zakresem uznania, w celu sprawdzenia, czy popełniła ona oczywisty błąd w ocenie, sąd Unii musi skontrolować, czy instytucja ta starannie i bezstronnie zbadała wszystkie istotne okoliczności danej sprawy, na które powołano się na poparcie wyciągniętych z nich wniosków”.

230. Wreszcie nie podzielam również stanowiska Komisji, zgodnie z którym, zamiast połączyć uprzednie badanie istotnych okoliczności z istnieniem wątpliwości dotyczących poszanowania praw ludu Sahary Zachodniej, takich jak te, o których mowa w sprawozdaniu sporządzonym przez radę Frontu Polisario, Sąd powinien był stwierdzić naruszenie przepisu prawa lub i