Sprawa T‑190/12

Johannes Tomana i in.

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

oraz

Komisji Europejskiej

„Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa — Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Zimbabwe — Ograniczenia wjazdu i przejazdu przez terytorium Unii — Zamrożenie środków finansowych — Podstawa prawna — Oczywisty błąd w ocenie — Obowiązek uzasadnienia — Prawo do obrony — Prawa podstawowe — Proporcjonalność”

Streszczenie – wyrok Sądu (ósma izba) z dnia 22 kwietnia 2015 r.

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Zimbabwe – Ograniczenie prawa własności i prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz prawa do swobody przedsiębiorczości – Dopuszczalność – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Zimbabwe – Prawo do obrony – Przekazanie dowodów obciążających – Kolejna decyzja, na podstawie której pozostawiono nazwisko lub nazwę skarżącego w wykazie osób objętych tymi środkami – Brak nowego uzasadnienia – Naruszenie prawa do bycia wysłuchanym – Brak

Prawo Unii Europejskiej – Zasady – Prawo do obrony – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Zimbabwe – Prawo dostępu do dokumentów – Prawo do bycia wysłuchanym – Prawa uzależnione od złożenia w tym celu wniosku do Rady

(art. 60 WE, 301 WE; art. 275 akapit drugi TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; decyzje Rady: 2011/101/WPZiB; 2012/97/WPZiB; 2012/124/WPZiB; rozporządzenia: Rady nr 314/2004; Komisji nr 151/2012)

Unia Europejska – Kontrola sądowa zgodności z prawem aktów instytucji – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w związku z sytuacją w Zimbabwe – Zakres kontroli – Kontrola ograniczona do ogólnych zasad – Kontrola rozciągająca się na ocenę stanu faktycznego i weryfikację dowodów w stosunku do aktów mających zastosowanie do szczególnych podmiotów

[art. 60 WE, 301 WE; decyzja Rady 2011/101/WPZiB, art. 4, 5; rozporządzenia: Rady nr 314/2004, art. 6 ust. 1, art. 11 lit. b); Komisji nr 151/2012]

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające podjęte wobec Zimbabwe – Wybór podstawy prawnej – Umieszczenie w wykazie osób objętych tymi środkami osób związanych z członkami rządu – Podstawa w art. 60 WE, 301 WE i w rozporządzeniu nr 314/2004

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 50)

Przed przystąpieniem do rozpatrywania skargi Sąd musi mieć pewność, że adwokat lub radca prawny, którego podpis widnieje pod skargą, został faktycznie umocowany do reprezentowania osoby, w której imieniu składa skargę. W tym względzie Sąd traktuje fakt, że adwokat lub radca prawny podpisał i wniósł skargę w imieniu osoby fizycznej, jako dorozumiane oświadczenie tego adwokata lub radcy prawnego, że został prawidłowo umocowany do reprezentowania tej osoby, przy czym dla Sądu takie oświadczenie jest wystarczające. Przyznanie bowiem drugiej stronie postępowania prawa żądania okazania dokumentu pełnomocnictwa wystawionego przez jej mocodawcę pozbawiałoby większego sensu regułę, że osoby fizyczne mogą być reprezentowane przez adwokata (radcę prawnego) bez konieczności przedstawiania przez niego dokumentu pełnomocnictwa, i mogłoby prowadzić do skomplikowania i nieuzasadnionego wydłużenia postępowania, w szczególności w sprawach, w których skarżącymi jest znaczna liczba osób fizycznych mieszkających poza terytorium Unii. Jednakże w razie powzięcia przez Sąd wiadomości o okolicznościach mogących budzić jego wątpliwości co do prawdziwości tego dorozumianego oświadczenia Sąd ma prawo zwrócić się do adwokata lub radcy prawnego o przedstawienie dowodu potwierdzającego udzielenie mu pełnomocnictwa. (por. pkt 58, 61)

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 64–67)

Artykuł 29 TUE stanowi odpowiednią podstawę prawną do przyjęcia decyzji 2011/101 w sprawie środków ograniczających wobec Zimbabwe i 2012/97 zmieniającej decyzję 2011/101 wobec osób, które dopuściły się aktów, które skłoniły Radę do obarczenia przywódców Zimbabwe odpowiedzialnością za nasilenie się aktów przemocy, zastraszanie członków opozycji politycznej i niezależnej prasy, poważne naruszenia praw człowieka, włącznie z naruszeniem wolności wyrażania opinii, stowarzyszeń i pokojowych zgromadzeń oraz nieustającą kampanię przemocy, obstrukcji i zastraszania, prowadzoną przez zimbabweńskie władze. Środki ograniczające, których dotyczą te decyzje, nie zostały bowiem nałożone na te osoby ze względu na ich rzekomy udział w popełnianiu jakichkolwiek zachowań, które mogą stanowić przestępstwo bądź w inny sposób naruszać prawo, lecz ze względu na zachowania, które naruszając z dużą dozą prawdopodobieństwa jednocześnie normy prawa karnego, a przynajmniej cywilnego, były częścią strategii systematycznego zastraszania i naruszania podstawowych praw ludności Zimbabwe. Ponadto między osobami objętymi środkami ograniczającymi a zgodnymi z prawem celami wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, jakie Unia realizuje w odniesieniu do państw trzecich, które zostały wymienione w art. 21 TUE, musi zachodzić jednoznaczny i oczywisty związek. Z uwagi na cel rozpatrywanych środków ograniczających całkowicie zasadnym krokiem było umieszczenie wśród osób objętych tymi środkami nie tylko przywódców Zimbabwe, ale też domniemanych sprawców aktów przemocy i zastraszania, za które zdaniem Rady polityczną odpowiedzialność ponoszą ci przywódcy. Niezależnie bowiem od możliwości wszczęcia postępowania karnego bądź cywilnego przeciwko osobom, które miały być zaangażowane w popełnianie owych aktów przemocy, przyjęcie środków mających zachęcić osoby, przeciwko którym są one skierowane, do odrzucenia polityki prowadzącej do naruszania praw człowieka i wolności słowa oraz zasady dobrego sprawowania rządów, co w ich wypadku oznaczało powstrzymanie się od podobnych zachowań w przyszłości, było w pełni zasadne i zgodne z celami wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Podobnie art. 6 ust. 1 decyzji 2011/11 stanowi właściwą podstawę prawną do przyjęcia decyzji wykonawczej 2012/124 dotyczącej wykonania decyzji 2011/101. (por. pkt 102, 105, 106, 112)

Artykuł 11 lit. b) rozporządzania nr 314/2004 dotyczącego niektórych środków ograniczających w odniesieniu do Zimbabwe stanowi właściwą podstawę prawną do przyjęcia rozporządzenia wykonawczego nr 151/2012, zmieniającego to rozporządzenie podstawowe. O ile nie ulega wątpliwości, że wraz z wejściem w życie traktatu z Lizbony Rada zyskała odpowiednią podstawę prawną w postaci art. 215 ust. 2 TFUE, która pozwala jej na przyjmowanie rozporządzeń nakładających środki ograniczające na zimbabweńskie osoby fizyczne lub prawne, które nie są związane w przywódcami tego państwa trzeciego, o tyle rozporządzenie nr 314/2004 nadal odnosi się, w art. 6 ust. 1, do członków rządu Zimbabwe, osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub grup z nimi związanych, wymienionych w załączniku III. W konsekwencji Komisja ma prawo do tego, aby zmienić załącznik III do rozporządzenia nr 314/2004 w drodze rozporządzenia wykonawczego tylko wówczas, gdyby osoby, których nazwiska mają być umieszczone w tym załączniku, można uznać albo za poszczególnych członków rządu Zimbabwe, albo za osoby z nimi związane. (por. pkt 122–124, 130, 132, 133, 231)

W dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa decyzja 2011/101 w sprawie środków ograniczających wobec Zimbabwe odnosi się do trzech kategorii osób, a mianowicie, w pierwszej kolejności, osób i podmiotów zaangażowanych w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe, a w drugiej kolejności do członków rządu Zimbabwe oraz wszystkich osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi związanych. Wynika z tego, że uznanie danej osoby lub danego podmiotu za członka rządu Zimbabwe lub osobę z nim związaną stanowi wystarczającą przesłankę dla objęcia go środkami ograniczającymi przewidzianymi w decyzji 2011/101. W tym względzie osoby zaangażowane w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe oraz należące do nich osoby prawne, podmioty lub grupy, wymienione w art. 4 i 5 decyzji 2011/101, nie są kategorią odmienną od osób związanych z członkami rządu Zimbabwe oraz należących do nich osób prawnych, podmiotów lub grup, lecz szczególną kategorią tych osób z nimi związanych. Nie można bowiem zaakceptować stanowiska, że przewidziane w rozporządzeniu nr 314/2004 środki ograniczające mogą być nakładane na członków rodzin przywódców Zimbabwe z tego tylko względu, że owi członkowie są osobami z nimi związanymi, bez konieczności formułowania wobec nich jakiegokolwiek konkretnego zarzutu dopuszczenia się zachowania godzącego w zasady demokracji poszanowania praw człowieka i praworządności, a jednocześnie że nie mogą być one nakładane na osoby będące rzeczywistymi wykonawcami polityki przemocy, zastraszania i naruszania praw podstawowych, które Unia zarzuca tym przywódcom. Zatem kategoria osób związanych z członkami rządu państwa trzeciego obejmuje nie tylko osoby biorące udział w kształtowaniu polityki tego rządu i mające na nią wpływ, lecz także osoby biorące udział w realizacji tej polityki, w szczególności jeśli polityka ta polega na popełnianiu aktów przemocy, zastraszania i naruszania praw podstawowych ludności. Podobnie okoliczność, że wymienieni w zaskarżonych aktach członkowie rządu należą do sprawującej władzę partii, nie oznacza, iż zainteresowane osoby oraz związane z nimi podmioty są objęte sankcjami tylko ze względu na przynależność do partii politycznej, w sytuacji gdy partia ta samodzielnie sprawowała pełnię władzy w czasie, gdy dochodziło do aktów przemocy, zastraszania i naruszeń praw podstawowych ludności Zimbabwe, na które powołali się autorzy aktów wprowadzających środki ograniczające. Wreszcie interpretowanie z jednej strony art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 314/2004 i drugiej strony art. 5 decyzji 2011/101 w ten sposób, że podmioty znajdujące się w posiadaniu lub pod kontrolą osób fizycznych lub w danym wypadku prawnych związanych z członkami rządu Zimbabwe również mogą być objęte środkami ograniczającymi przewidzianymi w tych przepisach, jest całkowicie zgodne z ich literą. Podobnie jest w przypadku interpretacji, że podmioty znajdujące się w posiadaniu lub pod kontrolą samego rządu Zimbabwe należy uznać za podmioty związane z członkami tego rządu w rozumieniu tych przepisów. (por. pkt 123, 124, 130, 132, 133, 229, 231, 232, 236, 238, 242, 282)

Jeżeli chodzi o środki ograniczające zastosowane wobec Zimbabwe w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a w szczególności te zastosowane wobec członków rządu Zimbabwe i wobec osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub grup z nimi związanych, to aby uczynić zadość obowiązkowi uzasadnienia, instytucje, które wydały zaskarżone akty, nie są zobowiązane do przedstawienia w tych aktach sposobu, w jaki interpretują pojęcie osoby związanej z rządem Zimbabwe, czy też, idąc szerzej, sposobu, w jaki interpretują stosowne przepisy i orzecznictwo. W dodatku, zważywszy, że w pierwszej kolejności zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych ustanowione w rozporządzeniu nr 314/2004 dotyczącym niektórych środków ograniczających w odniesieniu do Zimbabwe ma zastosowanie do poszczególnych członków rządu Zimbabwe, osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub grup z nimi związanych, w drugiej kolejności, że środki ograniczające ustanowione w decyzji 2011/101 w sprawie środków ograniczających wobec Zimbabwe mają zastosowanie do członków rządu Zimbabwe oraz osób z nimi związanych, zarówno osób fizycznych, jak i prawnych, w tym osób fizycznych lub prawnych zaangażowanych w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe, które stanowią szczególną kategorię osób związanych z członkami rządu, i w trzeciej kolejności, że powody wskazane w decyzji 2012/97 zmieniającej decyzję 2011/101 i w rozporządzeniu wykonawczym nr 151/2012 zmieniającym rozporządzenie nr 314/2004 jednoznacznie wskazują stanowiska, jakie osoby te zajmowały w chwili przyjęcia tych aktów, i że stanowiska te w pełni uprawniają stwierdzenie, iż owi skarżący są członkami rządu Zimbabwe, uzasadnienie, jakie zostało podane w zaskarżonych aktach, jest zgodne z wymogami prawa. W tym względzie osoby zajmujące stanowiska najwyższych rangą funkcjonariuszy państwa i urzędników, oficerów armii i funkcjonariuszy policji blisko współpracują z rządem państwa, co uzasadnia możliwość uznania ich za osoby związane z członkami tego rządu, bez potrzeby przedstawiania w tym względzie jakiegokolwiek dodatkowego uzasadnienia. Podobnie rzecz ma się w przypadku członków organu kierowniczego partii politycznej, która sprawowała wyłączną władzę. To samo dotyczy odniesienia się w uzasadnieniu do bezpośredniego udziału w aktach przemocy i zastraszania, a co więcej, w roli przywódcy bądź podżegacza, które zawiera rzeczywiste i konkretne informacje odnoszące się do statusu danej osoby lub zajmowanego przez nią stanowiska, lub rodzaju działań, które według instytucji, które wydały zaskarżone akty, świadczą o jej udziale w popełnianiu aktów przemocy, zastraszania i naruszania praw podstawowych w Zimbabwe. Wreszcie oskarżenia dotyczące dopuszczania się aktów przemocy, zastraszania i naruszania praw podstawowych w Zimbabwe, które były popełnianie w ogóle, jak też w szczególności w trakcie wyborów w 2008 r., są znane całej społeczności międzynarodowej, tak więc skarżący nie mogą twierdzić, że oskarżenia te nie są im znane. Oskarżenia te, niezależnie od ich prawdziwości, stanowią wobec tego część kontekstu, w jakim należy rozpatrywać zaskarżone akty, który ma znaczenie w ramach oceny poszanowania obowiązku uzasadnienia. (por. pkt 141–143, 145, 146, 153, 157–164, 167, 174–177)

Nie można z góry wykluczyć, iż zachowania, jakich dany skarżący dopuścił się w przeszłości, mogą przemawiać za objęciem go środkami ograniczającymi bądź za utrzymaniem ich w jego przypadku w mocy. Zatem odwołanie się do tego rodzaju zachowań nie świadczy o tym, że zaskarżone akty nie zostały uzasadnione, ani o tym że owo uzasadnienie jest niewystarczające. (por. pkt 150, 168, 207)

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 151)

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 165, 166)

W dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w sytuacji gdy Rada w sposób abstrakcyjny określa kryteria, które przemawiają za umieszczeniem nazwiska danej osoby lub nazwy danego podmiotu w wykazie osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi, do sądu Unii należy sprawdzenie, w oparciu o zarzuty podniesione przez zainteresowaną osobę bądź podmiot lub w odpowiednim przypadku podniesione z urzędu, czy dany przypadek odpowiada tym kryteriom. Kontrola ta obejmuje ocenę faktów i okoliczności wskazanych w celu uzasadnienia decyzji o umieszczeniu nazwiska danej osoby lub nazwy danego podmiotu w wykazie osób i podmiotów objętych środkami ograniczającymi, jak również zbadanie dowodów i informacji, na których ocena ta się opiera. W tym względzie decyzja 2011/101 w sprawie środków ograniczających wobec Zimbabwe odnosi się do trzech kategorii osób, a mianowicie, po pierwsze, do osób i podmiotów zaangażowanych w działania poważnie naruszające zasady demokracji, poszanowania praw człowieka i praworządności w Zimbabwe, po drugie, do członków rządu Zimbabwe, i wreszcie do wszystkich osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi związanych. Wynika z tego, że uznanie danej osoby lub danego podmiotu za członka rządu Zimbabwe lub osobę z nim związaną stanowi wystarczającą przesłankę dla objęcia go środkami ograniczającymi przewidzianymi w decyzji 2011/101. W odniesieniu do tych ostatnich Rada dysponuje szerokim marginesem uznania, który w danym wypadku uprawnia ją do nienakładania tych środków na daną osobę, jeżeli Rada uzna, że w świetle celów, jakim służą te środki, byłoby to niezasadne. (por. pkt 186, 216–222, 243)

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 187, 192–194)

W dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa prawo do bycia wysłuchanym przed przyjęciem aktów utrzymujących w mocy środki ograniczające w odniesieniu do osób lub podmiotów już nimi objętych musi być przestrzegane, jeżeli autor tego aktu oparł się na nowych okolicznościach niekorzystnych dla tych osób lub podmiotów, nie zaś wtedy, gdy ich utrzymanie w mocy opiera się w istocie na tych samych powodach, które przemawiały za pierwotnym nałożeniem tych środków ograniczających. Nie jest tak, w wypadku gdy powody wskazane w zaskarżonych aktach w celu uzasadnienia konieczności zastosowania wobec skarżących środków ograniczających, chociaż zawierają dalsze szczegóły zachowań, jakie zarzucono wielu skarżącym, bądź też bardziej szczegółowe opisy tych zachowań, nie różnią się istotnie od powodów wskazanych w aktach wcześniejszych. (por. pkt 204–206)

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 260)

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 263, 266)

Co się tyczy kontroli sądowej przestrzegania zasady proporcjonalności, należy dopuścić stosowanie szerokiego zakresu uznania przez prawodawcę Unii w dziedzinach, które wiążą się po stronie tego prawodawcy z dokonywaniem politycznych, ekonomicznych czy społecznych wyborów i w których ma on dokonywać kompleksowych ocen. Zatem wyłącznie rażąco niewłaściwy charakter środka przyjętego w tych dziedzinach w stosunku do celu, który właściwa instytucja powinna realizować, może mieć wpływ na zgodność z prawem takiego środka. W tym względzie nie można zarzucać władzom Unii, że naruszyły zasadę proporcjonalności, podejmując decyzję o utrzymaniu w mocy lub rozszerzeniu zakresu ustanowionych wcześniej środków ograniczających, ponieważ ich celem jest zachęcenie osób, przeciwko którym są one skierowane, do odrzucenia polityki prowadzącej do naruszania praw człowieka i wolności słowa oraz zasady dobrego sprawowania rządów. O ile środki te mają wprawdzie działać pośrednio, zgodnie z założeniem, że objęte nimi osoby porzucą tę politykę, aby doprowadzić do ich uchylenia, o tyle jedynie w taki sposób Unia może wpływać na politykę Zimbabwe, które jest suwerennym państwem trzecim. Ponadto zaskarżone akty zostały wydane w następstwie poważnego zaniepokojenia władz Unii sytuacją w Zimbabwe, któremu władze Unii dały wyraz po raz pierwszy już 10 lat wcześniej. Tymczasem owo zaniepokojenie, którego zasadność nie jest podważana, nie ustało w chwili przyjmowania zaskarżonych aktów w celu położenia kresu tej tak długotrwałej sytuacji. Wreszcie środki, o których mowa, z samej swej natury mają charakter tymczasowy i odwracalny, a więc nie godzą w istotę praw podstawowych osób, których dotyczą. Ma to tym większe znaczenie w sytuacji, gdy chodzi o osoby fizyczne i prawne, których miejsce zamieszkania bądź siedziba mieszczą się w Zimbabwe, a nie na terytorium Unii, co oznacza, że niedogodności związane z tymi środkami, jakkolwiek znaczące, nie są aż tak restrykcyjne, jak w przypadku osób fizycznych i prawnych mających miejsce zamieszkania bądź siedzibę na terytorium Unii. (por. pkt 290, 296–298, 300)