STANOWISKO RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawione w dniu 13 czerwca 2014 r. ( 1 )

Postępowanie w sprawie wydania opinii 2/13

wszczęte na wniosek Komisji Europejskiej

„Zawieranie umów międzynarodowych przez Unię — Przystąpienie Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC) — Zachowanie szczególnych cech Unii i prawa Unii — Zachowanie kompetencji Unii i uprawnień jej instytucji — Udział Unii w organach powołanych w umowie międzynarodowej — Uznanie jurysdykcji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) — Skuteczna ochrona prawna w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa”

Spis treści

I – Wprowadzenie II – Dotychczasowy przebieg procesu przystąpienia III – Wniosek Komisji o wydanie opinii IV – Ramy prawne V – Dopuszczalność wniosku o wydanie opinii VI – Ocena merytoryczna Uwagi wstępne A – Zachowanie kompetencji Unii 1. Nieobcięcie kompetencji Unii w drodze przystąpienia 2. Brak rozszerzenia kompetencji Unii w drodze przystąpienia 3. Brak potrzeby nowych kompetencji dla Unii wskutek przystąpienia a) Procedura wcześniejszego zaangażowania b) Obowiązek wykonania wyroków ETPC c) Ochrona prawna w zakresie WPZiB 4. Wniosek częściowy B – Zachowanie uprawnień instytucji Unii 1. Uprawnienia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej a) Monopol na rozstrzyganie sporów przysługujący sądom Unii (art. 344 TFUE) b) Uprawnienia sądów Unii w odniesieniu do wykładni prawa Unii i kontroli zgodności z prawem aktów prawnych Unii c) Skutki protokołu dodatkowego nr 16 do EKPC dla uprawnień Trybunału d) Wniosek częściowy 2. Uprawnienia innych instytucji Unii a) Ogólne uwagi b) Instytucjonalny system Unii w celu wymierzania sankcji za naruszenia prawa konkurencji i) Instytucyjna rola Komisji jako organu ochrony konkurencji ii) Zasada „ne bis in idem” iii) Zasada rozsądnego czasu trwania postępowania iv) Wniosek C – Zachowanie szczególnych cech Unii i prawa Unii 1. Uznanie jurysdykcji ETPC a) Rozważania ogólne b) Szczególne postanowienia projektu porozumienia mające na celu zapewnienie autonomii porządku prawnego Unii i) W przedmiocie ustalenia obowiązków w stosunku między Unią a jej państwami członkowskimi (art. 3 ust. 7 projektu porozumienia) ii) W przedmiocie oceny kwestii, czy wcześniejsze zaangażowanie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest wymagane iii) W przedmiocie różnicy w zakresie uprawnień ETPC i uprawnień Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w ramach WPZiB c) Wniosek częściowy 2. Zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa prawa Unii 3. Mechanizmy ustalania właściwego pozwanego w postępowaniach przed ETPC a) Zagwarantowanie skutecznego nadzoru w systemie kontroli EKPC b) Zagwarantowanie skutecznej obrony prawa Unii przed ETPC i) Brak wystarczających informacji na temat postępowań toczących się przed ETPC ii) Uprawnienie ETPC do kontroli wiarygodności wniosków o dopuszczenie do sprawy w charakterze współpozwanego c) Konkluzja 4. Wniosek częściowy D – Środki konieczne do udziału Unii w organach kontrolnych EKPC 1. Udział Unii w ETPC 2. Udział Unii w Komitecie Ministrów Rady Europy 3. Wniosek częściowy E – Szczególne uwzględnienie sytuacji państw członkowskich w odniesieniu do EKPC 1. Szczególna sytuacja państw członkowskich w odniesieniu do protokołów dodatkowych do EKPC 2. Szczególna sytuacja państw członkowskich w odniesieniu do art. 15 EKPC 3. Szczególna sytuacja państw członkowskich w odniesieniu do międzynarodowoprawnych zastrzeżeń co do EKPC a) Zasada wspólnej odpowiedzialności pozwanego i współpozwanego b) EKPC jako część prawa Unii, której przysługuje pierwszeństwo 4. Szczególna sytuacja państw członkowskich w ramach mechanizmu współpozwania 5. Wniosek częściowy Uwaga końcowa VII – Wnioski

I – Wprowadzenie

1. Zamierzone przystąpienie Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ( 2 ) (EKPC) ma doprowadzić do większej skuteczności i większej homogeniczności w poszanowaniu praw podstawowych w Europie. Przede wszystkim jednak wraz z tym przystąpieniem sama Unia podda się wymaganej długo z wielu stron zewnętrznej kontroli, jeśli chodzi o przestrzeganie elementarnych standardów praw podstawowych. W ten sposób wobec Unii będą wreszcie obowiązywać te same reguły, których uznania domaga się ona stale od swoich obecnych i przyszłych członków.

2. Zamierzone przystąpienie do EKPC ma doniosłe znaczenie nie tylko z powodu jego ogromnego sygnału politycznego, jaki wysyła, lecz także z powodu jego konstytucyjnoprawnego wymiaru. Przez dziesiątki lat projekt ten zajmował co jakiś czas instytucje europejskie i także Trybunał zajmuje się już po raz drugi prawnymi aspektami tego zamierzenia ( 3 ).

3. Od momentu wejścia w życie traktatu z Lizbony z uwagi na art. 6 ust. 2 TUE ( 4 ) nie ulega wątpliwości, że Unia nie tylko ma kompetencję do przystąpienia do EKPC, ale także, iż państwa członkowskie nałożyły na nią obowiązek pójścia tą drogą. Cel polegający na przystąpieniu do EKPC ma od tamtego momentu w prawie Unii rangę konstytucyjną.

4. Diabeł jednak, jak to często bywa, tkwi w szczegółach. Na jakich warunkach wolno Unii przystąpić do EKPC i jak można zapewnić, że takie przystąpienie pozostanie bez wpływu na szczególne cechy prawa Unii, kompetencje Unii i uprawnienia jej instytucji? To są zasadniczo kwestie prawne, które Trybunał ma rozpatrzyć w niniejszym postępowaniu w sprawie wydania opinii na wniosek Komisji Europejskiej. W rachubę wchodzi zatem szczegółowe zbadanie „tekstu drobnym druczkiem” zamierzonego przystąpienia pod kątem jego zgodności z traktatami założycielskimi Unii. Podstawą tego badania jest „Zrewidowany projekt porozumienia w sprawie przystąpienia”, który negocjatorzy przedłożyli w czerwcu 2013 r. w Strasburgu Komitetowi Sterującemu ds. Praw Człowieka jako właściwemu organowi Rady Europy.

II – Dotychczasowy przebieg procesu akcesyjnego

5. Zgodnie z zaleceniem Komisji z dnia 17 marca 2010 r. Rada Unii Europejskiej udzieliła w dniu 4 czerwca 2010 r. upoważnienia do podjęcia negocjacji w sprawie przystąpienia Unii do EKPC, wyznaczyła Komisję jako negocjatora i udzieliła jej wytycznych co do negocjacji.

6. Negocjacje w sprawie przystąpienia toczyły się w instytucjonalnych ramach Rady Europy, mówiąc dokładniej, w dwóch następujących po sobie grupach roboczych, które upoważnił Komitet Ministrów Rady Europy. Poza Komisją w negocjacjach brały udział także zainteresowane państwa członkowskie Rady Europy, z których niektóre należą do Unii, a pozostałe nie.

7. W czerwcu 2013 r. Komitetowi Sterującemu ds. Praw Człowieka Rady Europy przedłożono końcowe sprawozdanie z negocjacji ( 5 ), do którego poza „Zrewidowanym projektem porozumienia w sprawie przystąpienia” ( 6 ) załączono także kilka innych projektów aktów prawnych, mianowicie projekt deklaracji Unii Europejskiej, którą ma ona złożyć w momencie podpisania porozumienia w sprawie przystąpienia, projekt uzupełniającej reguły do Reguł Komitetu Ministrów, projekt wspólnej deklaracji intencji między Unią Europejską i układającą się stroną X, jak również projekt raportu wyjaśniającego do porozumienia w sprawie przystąpienia ( 7 ). Negocjatorzy zgodzili się, że wspomniane teksty tworzą całościowy pakiet i wszystkie są tak samo ważne dla przystąpienia Unii do EKPC ( 8 ).

III – Wniosek Komisji o wydanie opinii

8. Z uwagi na konstytucyjnoprawny wymiar zamierzonego przystąpienia Unii do EKPC i w celu zagwarantowania pewności prawa pismem z dnia 4 lipca 2013 r. Komisja zwróciła się do Trybunału na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE o wydanie opinii w przedmiocie następującego pytania: „Czy projekt porozumienia w sprawie przystąpienia Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jest zgodny z traktatami?”.

9. Do wniosku Komisji o wydanie opinii zostały załączone poza projektem porozumienia także wszystkie pozostałe projekty aktów prawnych wymienione w pkt 7 powyżej. Teksty te istnieją niestety tylko w języku francuskim i angielskim.

10. W sprawie wniosku Komisji o wydanie opinii odbyły się przed Trybunałem najpierw pisemny etap postępowania, a następnie rozprawa w dniach 5 i 6 maja 2014 r. Obok Komisji jako wnioskodawczyni w pisemnym etapie postępowania udział wzięły Rada Unii Europejskiej i Parlament Europejski, jak również Bułgaria, Republika Czeska, Dania, Niemcy, Estonia, Irlandia, Grecja, Hiszpania, Francja, Cypr, Łotwa, Litwa, Węgry, Niderlandy, Austria, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowacja, Finlandia, Szwecja i Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej. Z wyjątkiem Bułgarii i Polski wymienieni uczestnicy postępowania zajęli także stanowisko ustnie, zaś dodatkowo na rozprawie reprezentowane były także Belgia i Włochy.

IV – Ramy prawne

11. Ramy prawne przystąpienia Unii do EKPC wynikają z art. 6 TUE, protokołu nr 8 do TUE i do TFUE (zwanego dalej „protokołem nr 8”) ( 9 ), jak również z deklaracji do art. 6 ust. 2 TUE ( 10 ) (zwanej dalej „deklaracją nr 2”).

12. Artykuł 6 TUE stanowi, co następuje: „1. Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 roku, w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 roku w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak traktaty. Postanowienia Karty w żaden sposób nie rozszerzają kompetencji Unii określonych w traktatach. Prawa, wolności i zasady zawarte w Karcie są interpretowane zgodnie z postanowieniami ogólnymi określonymi w tytule VII Karty regulującymi jej interpretację i stosowanie oraz z należytym uwzględnieniem wyjaśnień, o których mowa w Karcie, które określają źródła tych postanowień. 2. Unia przystępuje do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Przystąpienie do Konwencji nie ma wpływu na kompetencje Unii określone w traktatach. 3. Prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa”.

13. Protokół nr 8 ma następujące brzmienie: „Artykuł 1 Umowa dotycząca przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej »Konwencją Europejską«), przewidzianego w artykule 6 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej, musi odzwierciedlać konieczność zachowania szczególnych cech Unii i prawa Unii, zwłaszcza w odniesieniu do: a) szczególnych warunków ewentualnego udziału Unii w organach kontrolnych Konwencji Europejskiej; b) mechanizmów niezbędnych do zapewnienia, aby skargi państw nieczłonkowskich i skargi indywidualne były kierowane prawidłowo przeciwko państwom członkowskim lub Unii, w zależności od danego przypadku. Artykuł 2 Umowa, o której mowa w artykule 1, zagwarantuje, że przystąpienie nie ma wpływu na kompetencje Unii ani uprawnienia jej instytucji. Zagwarantuje, że żadne jej postanowienia nie mają wpływu na szczególną sytuację państw członkowskich w odniesieniu do Konwencji Europejskiej, w szczególności protokołów do niej, środków podjętych przez państwa członkowskie w drodze odstępstwa od Konwencji Europejskiej zgodnie z jej artykułem 15 i zastrzeżeń do Konwencji Europejskiej dokonanych przez państwa członkowskie zgodnie z jej artykułem 57. Artykuł 3 Postanowienia umowy, o której mowa w artykule 1, nie mogą mieć wpływu na artykuł 344 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”.

14. W deklaracji nr 2 konferencja międzyrządowa, która przyjęła traktat z Lizbony, oświadczyła, co następuje: „Konferencja uzgadnia, że przystąpienie Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności powinno nastąpić w taki sposób, aby można było zachować szczególny charakter porządku prawnego Unii. W związku z tym Konferencja stwierdza istnienie regularnego dialogu między Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej a Europejskim Trybunałem Praw Człowieka; dialog ten może zostać wzmocniony po przystąpieniu Unii do tej Konwencji”.

15. Uzupełniająco należy zwrócić uwagę na art. 52 ust. 3 karty praw podstawowych: „W zakresie, w jakim niniejsza Karta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez tę konwencję. Niniejsze postanowienie nie stanowi przeszkody, aby prawo Unii przyznawało szerszą ochronę”.

V – Dopuszczalność wniosku o wydanie opinii

16. Niektórzy uczestnicy postępowania wyrazili pewne wątpliwości co do dopuszczalności wniosku o wydanie opinii. Ich krytyka odnosi się do rozważań Komisji na temat zamierzonych wewnątrzunijnych środków wykonawczych w związku z przystąpieniem do EKPC. Podczas gdy niektórzy uczestnicy postępowania ubolewają nad tym, że Komisja w ogóle podjęła rozważania na ten temat, w opinii innych uczestników postępowania rozważania te nie idą wystarczająco daleko.

17. Zgodnie z art. 218 ust. 11 TFUE Parlament, Rada, Komisja lub państwo członkowskie mogą uzyskać opinię Trybunału w sprawie zgodności przewidywanych umów międzynarodowych z traktatami. Postępowanie w sprawie wydania opinii ma na celu uniknięcie komplikacji, które mogłyby wyniknąć z późniejszego zakwestionowania przed sądem zgodności z prawem pierwotnym Unii umów międzynarodowych wiążących Unię ( 11 ).

18. Dopuszczalnym przedmiotem postępowania w sprawie wydania opinii na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE jest „przewidywana umowa”, co zakłada, że Trybunał dysponuje wystarczającymi danymi na temat treści danego porozumienia ( 12 ).

19. W niniejszym przypadku Komisja przedłożyła Trybunałowi kompletną treść projektu porozumienia i dokumentów towarzyszących. Z całości tych dokumentów można jednoznacznie wywnioskować, na jakich warunkach ma nastąpić przystąpienie Unii do EKPC, a w szczególności, na jakich warunkach Unia zamierza poddać się mechanizmom kontroli sądowej ustanowionym w EKPC ( 13 ). Dane te są wystarczające, aby móc ocenić zgodność z traktatami zamierzonego przystąpienia do EKPC.

20. Okoliczność, że Komisja nie przedstawiła Trybunałowi w niniejszym postępowaniu projektów wewnątrzunijnych środków wykonawczych w związku z przewidywanym porozumieniem w sprawie przystąpienia, nie stoi na przeszkodzie dopuszczalności jej wniosku o wydanie opinii. Przedmiotem postępowania w sprawie wydania opinii jest bowiem tylko przewidywane porozumienie w sprawie przystąpienia jako takie, a nie ewentualnie konieczne wewnątrzunijne środki wykonawcze. Do zrozumienia treści i zakresu projektu porozumienia i dokumentów towarzyszących nie są potrzebne dane na temat zamierzonych wewnątrzunijnych środków wykonawczych.

21. Także okoliczność, że obecnie uczestnicy postępowania nie są zgodni co do tego, jaką formę prawną powinny mieć wewnątrzunijne środki wykonawcze i jaką należy im nadać treść, nie stoi na przeszkodzie, by Trybunał zbadał zgodność projektu porozumienia z traktatami. Jako że Trybunał w przeszłości nie wymagał, by zainteresowane instytucje osiągnęły ostateczne porozumienie co do konkretnej treści przewidywanej umowy międzynarodowej ( 14 ), tym bardziej nie może on w niniejszym przypadku uzależniać dopuszczalności wniosku o wydanie opinii od porozumienia zainteresowanych instytucji w sprawie ostatecznego ukształtowania ewentualnych wewnątrzunijnych środków wykonawczych.

22. Zresztą zważywszy na zasadę równowagi instytucjonalnej, która wymaga, by każda instytucja wykonywała swoje uprawnienia z poszanowaniem uprawnień pozostałych instytucji ( 15 ) (zob. także art. 13 ust. 2 TUE), zadaniem Trybunału w niniejszym postępowaniu w sprawie wydania opinii nie może być stawianie właściwym instytucjom w obecnym stadium obszernych i szczegółowych pod względem treści wymogów co do wewnątrzunijnych środków wykonawczych w związku z przewidywanym porozumieniem w sprawie przystąpienia.

23. Jeżeli w ramach merytorycznego badania projektu porozumienia okaże się, że do jego wejścia w życie bezwzględnie konieczne jest wydanie określonych wewnątrzunijnych środków wykonawczych, to Trybunał może wskazać to w swojej odpowiedzi na wniosek Komisji o wydanie opinii jako warunek zgodności z traktatami przewidywanego porozumienia w sprawie przystąpienia.

24. Podsumowując, wniosek Komisji o wydanie opinii jest w każdym razie dopuszczalny bez względu na ewentualne spory uczestników postępowania co do konkretnej treści wewnątrzunijnych środków wykonawczych, które trzeba będzie jeszcze przyjąć.

VI – Ocena merytoryczna

Uwagi wstępne

25. Wraz z zamierzonym przystąpieniem Unii do EKPC powstaje szczególna, a wręcz jedyna w swoim rodzaju konstelacja, w której międzynarodowa, ponadnarodowa organizacja – Unia Europejska – poddaje się kontroli innej organizacji międzynarodowej – Radzie Europy – pod kątem przestrzegania elementarnych standardów praw podstawowych. Skutkuje to tym, że od tej pory w dziedzinach uregulowanych w prawie Unii będzie można wezwać nie tylko sądy krajowe i unijne, ale także Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC) do czuwania nad przestrzeganiem praw podstawowych.

26. Aby przystąpienie Unii do EKPC odbyło się w zgodzie z obowiązującym prawem pierwotnym Unii, delegacje negocjacyjne zawarły szereg uregulowań w projekcie porozumienia. Wbrew snutym dotychczas przypuszczeniom Unia nie będzie zatem traktowana w uprzywilejowany sposób w porównaniu z innymi układającymi się stronami EKPC, lecz w drodze rozważanych uregulowań ma zostać uwzględniona specyficzna sytuacja Unii i jej państw członkowskich. Sytuacja ta charakteryzuje się również tym, że w sprawach Unii Europejskiej dochodzi często do złożonych interakcji między działaniami i kompetencjami po stronie Unii i państw członkowskich, w szczególności państwa członkowskie są zazwyczaj włączone w wykonywanie prawa Unii.

27. Oczywiste jest, że w celu ochrony praw podstawowych należy uwzględnić tę szczególną i złożoną sytuację w drodze odpowiednich środków. Podkreślić należy w szczególności trzy przewidziane w projekcie porozumienia nowości, które dotyczą ustalania odpowiedzialności Unii, mechanizmu współpozwania i procedury wcześniejszego zaangażowania naszego Trybunału.

28. Jeśli chodzi najpierw o odpowiedzialność Unii z tytułu ewentualnych naruszeń EKPC, to art. 1 ust. 3 zdanie pierwsze projektu porozumienia jasno stanowi, że wskutek przystąpienia Unii do EKPC po jej stronie powstają tylko zobowiązania w związku z aktami, środkami lub zaniechaniami jej instytucji, organów lub innych jednostek organizacyjnych, jak również w związku z osobami, które działają w ich imieniu. W art. 1 ust. 3 zdanie drugie projektu porozumienia dodano, że żadne postanowienie EKPC lub protokołów dodatkowych do tej konwencji nie może nakładać na Unię zobowiązania do podjęcia działania lub przyjęcia środka, do których nie byłaby ona właściwa w świetle prawa Unii. W art. 1 ust. 4 zdanie pierwsze projektu porozumienia wyjaśniono wreszcie, że akty, środki lub zaniechania organów państwa członkowskiego lub osób działających w ich imieniu przypisuje się temu państwu, nawet jeśli mają one miejsce przy wykonywaniu prawa Unii, w tym decyzji wydanych na podstawie traktatu UE i traktatu FUE. Jednak zgodnie z art. 1 ust. 4 zdanie drugie projektu porozumienia Unia może w takich wypadkach zostać pociągnięta do odpowiedzialności jako współpozwana wspólnie z danym państwem członkowskim lub danymi państwami członkowskimi za ewentualne naruszenia EKPC.

29. Przewidziany w art. 3 projektu porozumienia nowy mechanizm współpozwania – dotychczas określany także jako mechanizm „dalszego pozwania” – umożliwia w określonych wypadkach zarówno Unii, jak i co najmniej jednemu państwu członkowskiemu Unii bycie wspólnie pozwanymi i tym samym równoprawną stroną w postępowaniu przed ETPC, nawet jeśli skarga została wniesiona przez skarżącego tylko przeciwko Unii bądź tylko przeciwko co najmniej jednemu państwu członkowskiemu Unii. Mianowicie obowiązuje to zgodnie z art. 1 ust. 4 zdanie drugie projektu porozumienia w wypadkach, w których kwestionowane akty, środki lub zaniechania jednostek organizacyjnych państw członkowskich mają miejsce przy wykonywaniu prawa Unii.

30. Z mechanizmem współpozwania jest ściśle związana procedura wcześniejszego zaangażowania przewidziana w art. 3 ust. 6 projektu porozumienia. Procedura ta, która niekiedy jest także opisywana jako „procedura uprzedniej wewnętrznej kontroli”, ma umożliwić naszemu Trybunałowi w sporze, który miał swój początek przed sądami krajowymi i nigdy nie był przedmiotem postępowania w sprawie wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE ( 16 ), zajęcie stanowiska w przedmiocie zgodności prawa Unii z EKPC, zanim ETPC wyda swoje orzeczenie w sprawie.

31. To, czy opisane powyżej oraz inne nowości, które przewiduje projekt porozumienia, są odpowiednie, aby zapewnić zgodne z traktatami przystąpienie Unii do EKPC, należy rozważyć w niniejszym postępowaniu w sprawie wydania opinii. W tym celu wskazane jest przejrzenie krok po kroku w oparciu o strukturę wniosku Komisji o wydanie opinii różnych wymogów prawnych, które są stawiane porozumieniu w sprawie przystąpienia w prawie pierwotnym Unii. Zarówno uregulowanie odpowiedzialności Unii, jak również mechanizm współpozwania i procedura wcześniejszego zaangażowania będą przy tym istotne w najrozmaitszych związkach. W szczególności należy zbadać, — czy kompetencje Unii zostają zachowane (część A) ( 17 ), — czy uprawnienia instytucji Unii pozostają nienaruszone (część B) ( 18 ), — czy szczególne cechy Unii i prawa Unii pozostają zachowane (część C) ( 19 ), — czy zostały podjęte konieczne środki w celu zapewnienia udziału Unii w organach kontrolnych EKPC (część D) ( 20 ) i — czy została należycie uwzględniona szczególna sytuacja państw członkowskich w odniesieniu do EKPC (część E) ( 21 ).

32. Na szczególną uwagę zasługuje przy tym także kwestia, czy uznanie jurysdykcji ETPC jest zgodne z autonomią prawa Unii ( 22 ) i czy sądowa kontrola działalności Unii w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) czyni zadość wymogom stawianym skutecznej ochronie prawnej w rozumieniu art. 6 EKPC i 13 EKPC ( 23 ).

A – Zachowanie kompetencji Unii

33. Zgodnie z art. 6 ust. 2 zdanie drugie TUE przystąpienie Unii do EKPC nie może mieć wpływu na kompetencje Unii określone w traktatach.

34. W przytoczonym powyżej postanowieniu znajduje wyraz główne pragnienie państw członkowskich, które przewija się jak myśl przewodnia w traktacie z Lizbony: rozbudowa ochrony praw podstawowych na płaszczyźnie europejskiej – czy to w drodze karty praw podstawowych, czy to poprzez przystąpienie do EKPC – nie powinna prowadzić do żadnych zakłóceń w delikatnie wyważonym systemie kompetencji, na którym oparta jest Unia Europejska i który charakteryzuje jej stosunek do państw członkowskich ( 24 ).

35. Wreszcie art. 6 ust. 2 zdanie drugie TUE ma zapewnić, że przystąpienie Unii do EKPC nie doprowadzi do obejścia procedur zmiany traktatów (art. 48 TUE) i tym samym do ingerencji w „dokument konstytucyjny” Unii ( 25 ).

36. Konieczność ratyfikacji przewidywanego porozumienia w sprawie przystąpienia przez wszystkie państwa członkowskie Unii (zob. art. 218 ust. 8 akapit drugi zdanie ostatnie TFUE) nie oznacza wcale, że jego postanowienia mogą odbiegać od prawa pierwotnego Unii. Wręcz przeciwnie, Unia może zawrzeć umowę międzynarodową taką jak przewidywane porozumienie w sprawie przystąpienia tylko wtedy, gdy i o ile pozostaje ona w zgodzie z traktatami. Jeżeli tak nie jest, przed zawarciem umowy międzynarodowej na szczeblu Unii wymagana jest wyraźna zmiana traktatów ( 26 ). Milczące złamanie prawa pierwotnego Unii („treaty override”) nie jest dozwolone w żadnym wypadku instytucjom Unii ( 27 ), nawet gdyby państwa członkowskie Unii wykazały taką gotowość w ramach negocjacji i ratyfikacji umowy międzynarodowej.

37. W powyższym kontekście w niniejszym postępowaniu w sprawie wydania opinii należy zbadać, czy przewidywane porozumienie w sprawie przystąpienia powoduje naruszenie traktatu WE lub traktatu FUE poprzez obcięcie kompetencji Unii (zob. w tej kwestii część 1 poniżej) czy też rozszerzenie kompetencji Unii (zob. w tej kwestii część 2 poniżej); ponadto należy rozważyć, czy zobowiązania, które Unia zaciągnie w drodze zawarcia porozumienia w sprawie przystąpienia, mogą spowodować konieczność przyznania jej nowych kompetencji (zob. w tej kwestii część 3 poniżej).

1. Nieobcięcie kompetencji Unii w drodze przystąpienia

38. Zgodnie z art. 6 ust. 2 zdanie drugie TUE należy najpierw zapewnić, że kompetencje Unii nie zostaną obcięte w drodze jej przystąpienia do EKPC. Dodatkowo zostało to podkreślone także w art. 2 zdanie pierwsze protokołu nr 8, zgodnie z którym w porozumieniu w sprawie przystąpienia należy zagwarantować, że przystąpienie do EKPC „nie ma wpływu” na kompetencje Unii.

39. Z projektu porozumienia, jak również z dokumentów towarzyszących, którymi dysponuje Trybunał w ramach tego postępowania w sprawie wydania opinii, nie można wywnioskować niczego, co mogłoby wskazywać na obcięcie kompetencji Unii wskutek jej przystąpienia do EKPC. Także ze stanowisk uczestników postępowania nie można wywieść tego rodzaju wskazówek.

40. Bez wątpienia wynikające z prawa międzynarodowego związanie Unii EKPC nałoży na nią ograniczenia przy wykonywaniu jej istniejących kompetencji. Jako umowa międzynarodowa zawarta przez Unię wraz z dojściem do skutku przystąpienia EKPC będzie bowiem wywierać skutki wiążące wobec instytucji Unii (art. 216 ust. 2 TFUE).

41. Takie ograniczenia przy wykonywaniu kompetencji tkwią jednak w naturze każdego uregulowania, w którym są zagwarantowane prawa podstawowe. Immanentną funkcją praw podstawowych jest bowiem zakreślenie granic działania państwowych, jak i międzynarodowych instytucji w celu ochrony podmiotów prawa. Nałożone na Unię w art. 6 ust. 2 zdanie pierwsze TUE zobowiązanie do przystąpienia do EKPC zostałoby pozbawione sensu, gdyby Unia nie mogła zaakceptować wynikających z EKPC ograniczeń w stosunku do wykonywania przysługujących jej kompetencji.

42. Tak czy owak Unia stosuje już teraz, to jest przed jej oficjalnym przystąpieniem, kryteria ochrony praw podstawowych wynikające z EKPC, tak że – gdyby mieć na uwadze jedynie ich treść – ograniczenia, które mogą w przyszłości wyniknąć z członkostwa w EKPC w stosunku do wykonywania kompetencji instytucji Unii, obowiązują już od dawna (zob. w szczególności art. 6 ust. 3 TUE i art. 52 ust. 3 zdanie pierwsze karty praw podstawowych) ( 28 ).

43. Podsumowując, w związku z zamierzonym przystąpieniem Unii do EKPC nie należy obawiać się obcięcia jej kompetencji w rozumieniu art. 6 ust. 2 zdanie drugie TUE i art. 2 zdanie pierwsze protokołu nr 8.

2. Brak rozszerzenia kompetencji Unii w drodze przystąpienia

44. Następnie należy rozważyć, czy zamierzone przystąpienie do EKPC jako takie może spowodować jakiekolwiek rozszerzenie istniejących kompetencji Unii. Także to jest zakazane w myśl art. 6 ust. 2 zdanie drugie TUE.

45. Ostatecznie ustanowiony w art. 6 ust. 2 zdanie drugie TUE zakaz rozszerzania kompetencji Unii ma służyć przestrzeganiu zasady przyznania. Jak wiadomo, zasada ta oznacza, że Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów (art. 5 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 zdanie pierwsze TUE) oraz że wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich (art. 4 ust. 1 TUE i art. 5 ust. 2 zdanie drugie TUE).

46. Już w swojej pierwszej opinii w sprawie przystąpienia do EKPC Trybunał stwierdził, że żadne z postanowień obowiązującego wówczas traktatu WE nie powierza instytucjom Unii w sposób generalny uprawnień do wydawania norm w dziedzinie praw człowieka ani do zawierania umów międzynarodowych w tym zakresie ( 29 ). W tym względzie nic się nie zmieniło wskutek późniejszych zmian prawa pierwotnego Unii aż do traktatu z Lizbony. Unia nadal nie dysponuje kompetencją generalną w zakresie praw podstawowych i praw człowieka. Wobec tego nie może ona także uzyskać takiej kompetencji w drodze jej przystąpienia do EKPC ( 30 ).

47. Niemniej ewentualne obawy, że zamierzone przystąpienie do EKPC może doprowadzić do takiego rodzaju rozszerzenia kompetencji Unii, są nieuzasadnione. Liczne sformułowania w projekcie porozumienia i w towarzyszących mu dokumentach świadczą raczej o tym, że autorzy tych tekstów dążyli do rozwiania tych wątpliwości od samego początku.

48. W szczególności zarówno w art. 1 ust. 3 zdanie drugie, jak i w art. 1 ust. 4 projektu porozumienia zagwarantowano, że w przypadku przystąpienia Unii do EKPC ustalone w prawie pierwotnym Unii rozgraniczenie kompetencji i odpowiedzialności między Unią a jej państwami członkowskimi zostanie zachowane.

49. Z jednej strony w art. 1 ust. 3 zdanie drugie projektu porozumienia podkreślono, że żadne postanowienie EKPC lub protokołów dodatkowych do tej konwencji nie może nakładać na Unię zobowiązania do podjęcia działania lub przyjęcia środka, do których nie byłaby ona właściwa w świetle prawa Unii. Postanowienie to ma gwarantować, że w związku ze swoim członkostwem w EKPC Unia nie będzie musiała przedsiębrać niczego, do czego brakowałoby jej uprawnienia w świetle prawa Unii.

50. Z drugiej strony z art. 1 ust. 4 projektu porozumienia wynika, że Unii nie można przypisać aktów, środków lub zaniechań jej państw członkowskich, nawet jeśli państwa członkowskie wykonują prawo Unii.

51. Niekiedy stawiane jest pytanie, czy przewidziany w projekcie porozumienia udział Unii w organach kontrolnych EKPC mógłby spowodować rozszerzenie kompetencji Unii. Taki przypadek tu jednak nie zachodzi. Udział Unii w organach kontrolnych EKPC nie prowadzi do tego, że Unia musiałaby działać w jakikolwiek sposób poza kompetencjami powierzonymi jej w traktacie UE i w traktacie FUE. Jej współdziałanie w strasburskich organach – czy to udział w niektórych uchwałach Zgromadzenia Parlamentarnego i Komitetu Ministrów, czy też powoływanie kandydatów na urząd sędziego w ETPC – jest wręcz wyraźnie przewidziane w prawie pierwotnym Unii [zob. w tym względzie art. 1 lit. a) protokołu nr 8].

52. Jeśli chodzi w szczególności o sprawowany przez Komitet Ministrów nadzór nad wykonaniem ostatecznych wyroków ETPC (art. 46 ust. 2–5 EKPC) i nad wykonaniem polubownych uzgodnień (art. 39 ust. 4 EKPC), to współdziałanie Unii w tym organie nie ogranicza się wyłącznie do takich przypadków, które dotyczą jej samej lub jej państw członkowskich przy wykonywaniu prawa Unii. Wręcz przeciwnie, celem zewnętrznej kontroli ustanowionej w EKPC jest właśnie to, by każda układająca się strona EKPC zajmowała się nadzorem przypadków, które wchodzą w zakres odpowiedzialności innej układającej się strony lub większej liczby tych stron. Rozległe współdziałanie Unii w tym systemie wzajemnego nadzoru odpowiada duchowi zewnętrznej kontroli, który leży u podstaw EKPC, i jest zatem bezpośrednio objęte nałożonym na Unię w art. 6 ust. 2 zdanie pierwsze TUE zobowiązaniem do przystąpienia do EKPC.

53. Na koniec należy zauważyć, że przewidywane porozumienie w sprawie przystąpienia nie uprzedza także pytania, czy i w jakich okolicznościach Unia ma kompetencję do przystąpienia do innych umów międzynarodowych w celu ochrony praw podstawowych i praw człowieka, w tym istniejących i przyszłych protokołów dodatkowych do EKPC. Poprzez zamierzoną zmianę art. 59 ust. 2 EKPC ( 31 ) projekt porozumienia otwiera Unii jedynie z punktu widzenia Rady Europy – w świetle prawa międzynarodowego – możliwość przystąpienia do innych protokołów dodatkowych do EKPC niż protokoły pierwszy i szósty, do których Unia ma już teraz przystąpić. Urzeczywistnienie takiego przystąpienia wymaga jednak odrębnych instrumentów akcesyjnych ( 32 ), do których ratyfikacji w obrębie Unii ma ponownie zastosowanie procedura przewidziana w art. 218 ust. 8 akapit drugi zdanie drugie TFUE.

54. Uzasadnione jest zadanie sobie pytania, czy Unia nie uzyska na podstawie tzw. „doktryny AETR” ( 33 ) wyłącznej kompetencji do zawierania dalszych umów międzynarodowych w dziedzinie praw podstawowych i praw człowieka, skoro tylko przystąpi do EKPC. W każdym razie wraz z przystąpieniem EKPC stanie się integralną częścią porządku prawnego Unii ( 34 ). Teoretycznie można by więc uznać za dopuszczalną argumentację, iż Unia na mocy swojego przystąpienia do EKPC uzyskuje nową wyłączną kompetencję zgodnie z ostatnim wariantem art. 216 ust. 1 TFUE w związku z art. 3 ust. 2 TFUE – wyłączną kompetencję, która tylko jej samej zezwala na zawieranie przyszłych umów międzynarodowych, o ile takie umowy mogłyby wpłynąć na postanowienia EKPC jako część „wspólnych zasad” obowiązujących wewnątrz Unii lub zmienić ich zakres. Moim zdaniem przeszkodę ku takiemu „efektowi AETR” stanowi jednak art. 6 ust. 2 zdanie drugie TUE jako lex specialis, zgodnie z którym przystąpienie do EKPC nie ma wpływu na kompetencje Unii określone w traktatach, czyli jej kompetencje istniejące przed przystąpieniem.

55. Podsumowując, w powyższym kontekście nie może być mowy o tym, że zamierzone przystąpienie do EKPC spowoduje jakiekolwiek rozszerzenie kompetencji Unii.

3. Brak potrzeby nowych kompetencji dla Unii wskutek przystąpienia

56. Na koniec należy wyjaśnić, czy przystąpienie do EKPC wymaga, by państwa członkowskie przeniosły na Unię dodatkowe kompetencje.

57. Z pewnością na powyższe pytanie nie można odpowiedzieć raz na zawsze w ostatecznie wiążący sposób w obecnym stanie. Nie można bowiem wykluczyć, że postanowienie EKPC zostanie w przyszłości zinterpretowane przez ETPC w taki sposób, który mógłby spowodować konieczność zmiany prawa pierwotnego Unii.

58. Prawdą jest, że taki scenariusz jest mało prawdopodobny, gdyż z jednej strony Unia kieruje się już obecnie kryteriami ochrony praw podstawowych wynikającymi z EKPC (zob. w szczególności art. 6 ust. 3 TUE i art. 52 ust. 3 zdanie pierwsze karty praw podstawowych), a z drugiej strony art. 1 ust. 3 zdanie drugie projektu porozumienia jasno stanowi, że EKPC nie nakłada na Unię żadnych zobowiązań, do których wykonania brakowałoby jej uprawnień w świetle prawa Unii.

59. Jednakże w niniejszym postępowaniu w sprawie wydania opinii zadaniem naszego Trybunału jest zapewnienie, że w drodze zamierzonego przystąpienia do EKPC Unia nie zaciąga świadomie zobowiązań z zakresu prawa międzynarodowego, których ewidentnie nie jest ona w stanie wykonać już teraz z powodu jej istniejącej struktury instytucyjnej.

60. W powyższym kontekście trzy aspekty zamierzonego przystąpienia Unii do EKPC zasługują na bardziej szczegółową analizę: po pierwsze, procedura wcześniejszego zaangażowania [zob. część a) poniżej], po drugie, obowiązek wykonania wyroków ETPC, w których stwierdzono naruszenie EKPC [zob. część b) poniżej] i po trzecie, problematyka ochrony prawnej w WPZiB [zob. część c) poniżej].

a) Procedura wcześniejszego zaangażowania

61. W art. 3 ust. 6 projektu porozumienia przewidziano procedurę wcześniejszego zaangażowania. Zgodnie z tym postanowieniem ETPC w zawisłym przed nim postępowaniu przyznaje naszemu Trybunałowi w określonych warunkach możliwość wcześniejszego wypowiedzenia się w kwestii zgodności przepisu prawa Unii z EKPC.

62. Na płaszczyźnie wewnątrzunijnej oznacza to, że Unia musi dysponować koniecznymi kompetencjami, aby ustanowić procedurę wcześniejszego zaangażowania. Gdyby było pewne, że Unia nie ma prawnych warunków do powołania do życia procedury wcześniejszego zaangażowania, uniemożliwiałoby to jej zawarcie porozumienia w sprawie przystąpienia.

63. Faktycznie w publicznej debacie na temat przystąpienia Unii do EKPC pojawiły się pojedyncze wątpliwości co do tego, czy można wprowadzić w życie procedurę wcześniejszego zaangażowania bez uprzedniej zmiany traktatów założycielskich Unii Europejskiej. W niniejszym postępowaniu w sprawie wydania opinii Polska zajęła bowiem stanowisko, że stworzenie procedury wcześniejszego zaangażowania w obecnym stanie prawa nie jest zgodne z traktatami.

64. Trafne jest, iż procedura wcześniejszego zaangażowania nie należy do przewidzianych wyraźnie w traktacie UE i w traktacie FUE postępowań sądowych, których przeprowadzanie powierzono Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 19 ust. 1 zdanie pierwsze TUE). Sama ta okoliczność nie uprawnia jednak do wyciągnięcia wniosku, że prawo pierwotne w swoim obecnym stanie stoi na przeszkodzie stworzeniu procedury wcześniejszego zaangażowania.

65. Nasz Trybunał uznał bowiem, że umowy międzynarodowe zawierane z państwami trzecimi mogą mu nawet przyznawać nowe kompetencje sądownicze, pod warunkiem że nie naruszy to istoty funkcji Trybunału wynikającej z traktatów UE i FUE ( 35 ).

66. W przypadku wcześniejszego zaangażowania przewidzianego w art. 3 ust. 6 projektu porozumienia wątpliwe jest już to, czy w ogóle chodzi tu o nową kompetencję Trybunału. Można bowiem jak najbardziej przyjąć pogląd, że w przypadku wcześniejszego zaangażowania Trybunału w trakcie postępowania toczącego się przed ETPC chodzi wyłącznie o nowy sposób wykonywania istniejących już kompetencji orzeczniczych sądu Unii zgodnie z art. 19 ust. 1 zdanie drugie i ust. 3 TUE.

67. Nawet gdyby jednak chciało się przyjąć, że wraz z procedurą wcześniejszego zaangażowania stworzona zostaje nowa kompetencja naszego Trybunału, to w każdym razie nie chodzi tu o kompetencję, która naruszałaby istotę funkcji Trybunału przewidzianej w traktatach. Wręcz przeciwnie, procedura wcześniejszego zaangażowania przyczynia się do tego, że Trybunał może lepiej wypełniać przysługującą mu od zawsze funkcję oraz że do tego pozostaje zachowany jego – istniejący przynajmniej w uwspólnotowionych dziedzinach polityki – monopol na kontrolę zgodności z prawem aktów instytucji, organów i innych jednostek organizacyjnych Unii ( 36 ).

68. Co do istoty zadanie Trybunału polega na zapewnieniu poszanowania prawa przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu traktatów (art. 19 ust. 1 zdanie drugie TUE). W tym celu ciąży na nim w szczególności obowiązek dokonywania wykładni prawa Unii [art. 267 akapit pierwszy lit. a) i b) TFUE] oraz kontrolowania legalności aktów instytucji, organów i innych jednostek organizacyjnych Unii [art. 263 akapit pierwszy TFUE i art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE].

69. Ta sama funkcja – wykładnia prawa Unii oraz kontrolowanie legalności aktów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii – jest co do istoty pomyślana w stosunku do Trybunału także w ramach procedury wcześniejszego zaangażowania w rozumieniu art. 3 ust. 6 projektu porozumienia.

70. Z pewnością ramy proceduralne, w których Trybunał będzie wykonywał wspomnianą powyżej funkcję w przypadku takiego wcześniejszego zaangażowania, mogą być inne niż ramy proceduralne skargi o stwierdzenie nieważności lub postępowania o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (art. 263 TFUE i 267 TFUE). W szczególności różnice mogą występować w odniesieniu do uprawnienia do złożenia wniosku, przebiegu postępowania, choćby terminów, których trzeba będzie dotrzymać, i skutków orzeczenia Trybunału.

71. Wskutek takich tylko różnic istota kompetencji Trybunału, jak również innych instytucji Unii uczestniczących ewentualnie w procedurze wcześniejszego zaangażowania, nie ulegnie zmianie; w żadnym wypadku nie zostanie ona naruszona w takim stopniu, że uzasadniałoby to uznanie projektu porozumienia za niezgodny z traktatami ( 37 ).

72. Procedura wcześniejszego zaangażowania, jak podkreślił sam Trybunał, należy raczej do koniecznych przesłanek przystąpienia Unii do EKPC ( 38 ). Stworzenie takiej procedury służy zachowaniu szczególnych cech Unii i prawa Unii oraz uprawnień Trybunału (art. 1 i art. 2 zdanie pierwsze protokołu nr 8) ( 39 ).

73. Takie postępowanie jest zatem niezbędną częścią środków koniecznych w trakcie omawianego przystąpienia, do których urzeczywistnienia art. 6 ust. 2 zdanie pierwsze TUE i protokół nr 8 nie tylko upoważniają Unię, lecz także zobowiązują. W art. 1 lit. a) protokołu nr 8 przewidziano ponadto wyraźnie, że zostaną ustanowione takie „szczególn[e] warunk[i] ewentualnego udziału Unii w organach kontrolnych” EKPC.

74. W celu konkretnego ukształtowania procedury wcześniejszego zaangażowania na płaszczyźnie wewnątrzunijnej konieczne będzie uzupełnienie statutu Trybunału, które nie ma jednak charakteru „zmiany konstytucyjnej” i w związku z tym może zostać przeprowadzone zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą (art. 281 akapit drugi TFUE) bez konieczności stosowania formalnej procedury zmiany traktatów (art. 48 TUE) ( 40 ).

75. Moim zdaniem niewystarczające byłoby natomiast jedynie zawarcie odpowiednich uregulowań proceduralnych w decyzji Rady w sprawie zatwierdzenia przewidywanego porozumienia w sprawie przystąpienia, ponieważ w ten sposób doszłoby do obejścia zwykłej procedury ustawodawczej przewidzianej w art. 281 akapit drugi TFUE, ponadto przepisom proceduralnym, które należy wydać, nie przysługiwałyby ten sam skutek i ta sama ranga co postanowieniom statutu.

76. Dopiero wtedy gdy wymagane postanowienia – w szczególności te dotyczące uprawnienia do złożenia wniosku, przebiegu postępowania i skutków orzeczenia Trybunału – zostaną ujęte w statucie Trybunału, procedura wcześniejszego zaangażowania stanie się w pełni operacyjna i zgodnie z art. 19 ust. 3 lit. c) TUE w związku z art. 281 akapit pierwszy TFUE i art. 51 TUE będzie się mogła zaliczać do „spra[w] przewidzianych w traktatach”, do których rozstrzygania powołany jest Trybunał.

b) Obowiązek wykonania wyroków ETPC

77. Także ustanowiony w art. 46 ust. 1 EKPC obowiązek wykonania wyroków ETPC, w których stwierdzono naruszenie EKPC przez instytucje, organy lub inne jednostki organizacyjne Unii, nie wymaga przeniesienia na Unię nowych kompetencji.

78. Takie wyroki ETPC mają deklaratoryjny charakter i EKPC nie nakazuje konkretnie układającym się stronom, jak powinny one wykonać skierowane do nich wyroki sądowe, lecz pozostawia im w tym celu pewien margines działania ( 41 ).

79. Na płaszczyźnie wewnątrzunijnej stwierdzone przez ETPC naruszenie EKPC będzie musiało z reguły zostać usunięte w ten sposób, że sporny akt prawny instytucji Unii zostanie uchylony lub zmieniony. Nie ulega wątpliwości, że Unia dysponuje koniecznymi uprawnieniami do takiego actus contrarius; są to te same uprawnienia, które posłużyły za podstawę do wydania danego aktu prawnego. Do tego dochodzi uprawnienie sądów Unii do stwierdzenia na warunkach przewidzianych w traktatach nieważności aktów prawnych Unii (art. 263 TFUE i 267 TFUE).

80. Ponadto możliwe jest, że wyrok ETPC wymaga wydania aktu prawnego Unii lub stanowi powód do przyznania odszkodowania. Także z takiego zobowiązania instytucje Unii będą się mogły bez problemu wywiązać w ramach przyznanych im w traktatach uprawnień, zwłaszcza że art. 1 ust. 3 zdanie drugie projektu porozumienia jednoznacznie stanowi, że EKPC nie zobowiązuje Unii do niczego, do czego brakowałoby jej kompetencji w świetle traktatów.

81. Gdyby stwierdzone przez ETPC naruszenie EKPC miało wynikać z prawomocnego orzeczenia sądu Unii, w niektórych przypadkach konieczne może być wznowienie danego postępowania sądowego. Wymaganego w tym celu uzupełnienia art. 44 statutu Trybunału ( 42 ) można dokonać na podstawie art. 281 akapit drugi TFUE, przy czym nie trzeba się obawiać przeinaczenia zadań sądów Unii. Do kwestii tej odnoszą się odpowiednio przedstawione powyżej rozważania na temat procedury wcześniejszego zaangażowania ( 43 ).

c) Ochrona prawna w zakresie WPZiB

82. O wiele bardziej sporna niż oba poprzednio omówione aspekty jest kwestia, czy obecne kompetencje Unii – mówiąc dokładniej, kompetencje instytucji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 19 ust. 1 zdanie pierwsze TUE) – są wystarczające, aby w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa zapewnić poziom ochrony prawnej, który czyni zadość wymogom art. 6 EKPC i 13 EKPC ( 44 ).

83. Z jednej strony przystąpienie do EKPC będzie bowiem niewątpliwie skutkować tym, że Unia będzie zobowiązana przestrzegać gwarancji praw podstawowych wynikających z EKPC – i tym samym także nakazu skutecznej ochrony prawnej zgodnie z art. 6 EKPC i 13 EKPC – we wszystkich dziedzinach jej działalności, w tym WPZiB ( 45 ). Unia nie może uchylić się od tych zobowiązań nawet w drodze międzynarodowoprawnego zastrzeżenia przy podpisaniu porozumienia w sprawie przystąpienia lub przy składaniu jej dokumentu ratyfikacyjnego, ponieważ zgodnie z art. 57 ust. 1 zdanie drugie EKPC niedopuszczalne są „zastrzeżenia o charakterze ogólnym” ( 46 ) i co więcej, art. 11 projektu porozumienia nie zezwala na jakiekolwiek zastrzeżenia co do porozumienia w sprawie przystąpienia.

84. Z drugiej strony wewnątrz Unii obowiązuje zasada, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest właściwy ani w zakresie postanowień prawa pierwotnego dotyczących WPZiB, ani w zakresie aktów prawnych przyjętych na ich podstawie (art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie szóste TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE). Tylko całkiem wyjątkowo na podstawie art. 275 akapit drugi TFUE sądy Unii są właściwe w zakresie WPZiB; właściwość ta obejmuje, po pierwsze, kontrolę przestrzegania tzw. klauzuli nienaruszalności (art. 40 TUE), a po drugie, skargi o stwierdzenie nieważności wniesione przez jednostki (art. 263 akapit czwarty TFUE) przeciwko środkom ograniczającym, które Rada przyjęła w ramach WPZiB.

85. Czy mając na uwadze dopiero co wspomniane ograniczenie kompetencji orzeczniczych sądów Unii, ochrona prawna zagwarantowana w porządku prawnym Unii w zakresie WPZiB może być postrzegana jako skuteczna ochrona prawna w rozumieniu art. 6 EKPC i 13 EKPC? Czy też Unia poprzez przystąpienie do EKPC, tak jak zostało ono przewidziane w projekcie porozumienia, zaciągnie międzynarodowoprawne zobowiązania w odniesieniu do ochrony prawnej w zakresie WPZiB, do których wykonania jej instytucje – mianowicie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – nie mają koniecznych uprawnień? Gdyby Trybunał stwierdził, że ta druga sytuacja ma miejsce, stanowiłoby to nie tylko przeszkodę do przystąpienia przez Unię do EKPC, ale także ujawniłoby na płaszczyźnie wewnątrzunijnej lukę w systemie ochrony prawnej, która już dziś byłaby wysoce problematyczna, choćby ze względu na nakaz homogeniczności ustanowiony w art. 52 ust. 3 zdanie pierwsze karty praw podstawowych.

86. Komisja ( 47 ) proponuje rozwiać ewentualne wątpliwości co do skuteczności ochrony prawnej jednostek w zakresie WPZiB poprzez szczególnie szeroką wykładnię drugiej możliwości przewidzianej w art. 275 akapit drugi TFUE. Instytucja ta chciałaby, aby postanowienie to było rozumiane w ten sposób, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy nie tylko do orzekania w przedmiocie skarg o stwierdzenie nieważności wniesionych przez jednostki przeciwko środkom ograniczającym, ale ponadto może także rozpoznawać skargi o odszkodowanie i odpowiadać na wnioski prejudycjalne sformułowane przez sądy krajowe w zakresie WPZiB. Ponadto opowiada się ona za takim stosowaniem możliwości ochrony prawnej jednostek w zakresie WPZiB, że obejmuje ona nie tylko akty w rozumieniu art. 263 akapit pierwszy TFUE, które to akty wywierają wiążące skutki prawne, ale także zwykłe akty faktyczne („Realakte”), czyli akty pozbawione skutków prawnych.

87. Na rozprawie Komisja dodała, że kontrola przestrzegania art. 40 TUE, która jest przewidziana w pierwszej możliwości ujętej w art. 275 akapit drugi TFUE, umożliwia sądom Unii czuwanie nad odpowiednią ochroną prawną w zakresie WPZiB.

88. Podobnie jak liczni uczestnicy postępowania ( 48 ) mam poważne wątpliwości, czy sposób rozumienia obu możliwości przewidzianych w art. 275 akapit drugi TFUE, za jakim opowiada się Komisja, stanowi prawnie możliwą drogę, aby zagwarantować jednostce w zakresie WPZiB skuteczną ochronę prawną w rozumieniu art. 6 EKPC i 13 EKPC.

89. Z jednej strony w ramach swojej wykładni Komisja błędnie ocenia stosunek reguły i wyjątku leżący u podstaw art. 275 TFUE; obraca ona w jej przeciwieństwo zasadę niewłaściwości sądów Unii w zakresie WPZiB, która to zasada została wyrażona w art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie szóste TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE. Z drugiej strony, przyjmując, że Trybunał jest właściwy orzekać w postępowaniach prejudycjalnych i w przedmiocie skarg o odszkodowanie w ramach WPZiB, narusza ona jednoznaczne brzmienie drugiej możliwości przewidzianej w art. 275 akapit drugi TFUE, w którym jest tylko mowa o właściwości Trybunału w zakresie skarg o stwierdzenie nieważności wniesionych przez jednostki zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE przeciwko środkom ograniczającym, ale nie o skargach mających inny przedmiot lub skargach innego rodzaju, ani tym bardziej o odesłaniach prejudycjalnych sądów krajowych w rozumieniu art. 267 TFUE.

90. Geneza art. 275 TFUE potwierdza, że nie należy podzielać stanowiska Komisji ( 49 ). Pierwotnie postanowienie to miało figurować jako art. III-376 w Traktacie ustanawiającym konstytucję dla Europy. Jego sformułowanie ma w istocie swoje źródło w pracach Konwentu Europejskiego, które znalazły ze swej strony odbicie w art. III-282 projektu Traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy ( 50 ). Jak wynika z materiałów Konwentu Europejskiego, w owym czasie toczyła się pogłębiona dyskusja na temat szerszego ukształtowania kompetencji sądów Unii w zakresie WPZiB, jednakże okazało się, że osiągnięcie konsensusu w sprawie idących w tym kierunku propozycji nie jest możliwe ( 51 ). Ostatecznie Konwent, jak i obie konferencje międzyrządowe w sprawie Traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy oraz traktatu z Lizbony, które to konferencje poszły jego śladem, uczepiły się międzyrządowego w dużej mierze ukształtowania WPZiB, w którym sądom Unii miały zostać przyznane tylko ściśle wytyczone kompetencje.

91. Ponadto wykładnia art. 275 TFUE, jaką ma na myśli Komisja, prowadziłaby do niezgodnego z art. 6 ust. 1 akapit drugi i art. 6 ust. 2 zdanie drugie TUE rozszerzenia kompetencji Unii, a dokładniej mówiąc do rozszerzenia kompetencji orzeczniczych instytucji Unii – Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ( 52 ).

92. Z orzecznictwa Les Verts, Kadi, Gestoras Pro Amnistía i Segi ( 53 )przytoczonego przez Komisję nie można także wywieść niczego, co mogłoby popierać pogląd broniony przez tę instytucję. Prawdą jest, że w wymienionych tu sprawach Trybunał podkreślił, że Unia jest wspólnotą prawa; z dzisiejszego punktu widzenia należałoby powiedzieć – unią prawa. Opierając się na tym zasadniczym stwierdzeniu, Trybunał przypomniał, że ani państwa członkowskie, ani instytucje Unii nie mogą się uchylić od kontroli zgodności swoich aktów z traktatami jako dokumentem konstytucyjnym Unii ( 54 ). Natomiast nie wywiódł on z tego fundamentalnego stwierdzenia, że poniekąd praeter legem należy uznać nowe środki odwoławcze lub procedury przed sądami Unii, które nie są przewidziane w prawie pierwotnym.

93. Niewątpliwie we wspomnianych powyżej sprawach Trybunał opowiedział się za wykładnią prawa pierwotnego umożliwiającą zagwarantowanie w jak najlepszy sposób praktycznej skuteczności procedur przewidzianych wyraźnie w traktatach. I tak przykładowo w wyroku Les Verts uznał, że skarga o stwierdzenie nieważności przewidziana w art. 173 traktatu EWG jest także dopuszczalna na akty Parlamentu wywierające skutki prawne wobec osób trzecich ( 55 ). Podobnie w wyrokach Gestoras Pro Amnistía i Segi zinterpretował on zakres stosowania postępowania prejudycjalnego przewidzianego w art. 35 ust. 1 UE ( 56 ) w odniesieniu do ówczesnego „trzeciego filaru” w ten sposób, że owo postępowanie może znaleźć zastosowanie do wszystkich środków Rady, które mają wywrzeć skutki prawne wobec osób trzecich.

94. Bardziej wymowna dla roztrząsanej tu problematyki zdaje się być jednak okoliczność, że w wyrokach Gestoras Pro Amnistía i Segi Trybunał wprost odmówił uznania w ówczesnym „trzecim filarze” takich rodzajów skarg, które nie były wyraźnie przewidziane w traktacie UE w wersji traktatu z Amsterdamu. W szczególności w tamtym kontekście zanegował on dopuszczalność skarg o odszkodowanie ( 57 ). Powyższe orzecznictwo można także z łatwością przenieść na grunt interesującej nas tu kwestii ochrony prawnej w ówczesnym „drugim filarze”, to jest w dziedzinie WPZiB, w której kompetencje sądów Unii są tradycyjnie jeszcze węższe ( 58 ).

95. W świetle powyższych rozważań sposób zrozumienia art. 275 TFUE, za jakim opowiada się Komisja, nie jest przekonywający. Abstrahując całkowicie od braku zasadności argumentów Komisji, szczególnie szeroka wykładnia kompetencji sądów Unii zaproponowana przez Komisję nie jest zresztą w ogóle konieczna, aby zagwarantować jednostkom skuteczną ochronę prawną w zakresie WPZiB. Całkowicie trafne stwierdzenie, że ani państwa członkowskie, ani instytucje Unii nie mogą się uchylić od kontroli zgodności swoich aktów z traktatami jako dokumentem konstytucyjnym Unii, nie musi bowiem koniecznie prowadzić w każdym przypadku do wyciągnięcia wniosku, iż sądy Unii są właściwe.

96. Jak wskazuje bowiem art. 19 ust. 1 TUE, system ochrony prawnej traktatów wspiera się na dwóch filarach, jednym z nich są sądy Unii, a drugim – sądy krajowe ( 59 ). Jeżeli zatem – co ma systematycznie miejsce w dziedzinie WPZiB – nie istnieje możliwość bezpośredniego wniesienia skargi do sądów Unii, to sądy krajowe są i pozostają właściwe. Wreszcie wynika to z zasady przyznania, zgodnie z którą wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich (art. 4 ust. 1 TUE w związku z art. 5 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 TUE) ( 60 ).

97. Ponadto państwa członkowskie są zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE wyraźnie zobowiązane do ustanowienia koniecznych środków odwoławczych, aby zapewnić skuteczną ochronę prawną w ramach WPZiB będącej dziedziną objętą prawem Unii ( 61 ).

98. Wielokrotnie WPZiB wymaga realizacji przez organy państw członkowskich (art. 26 ust. 3 TUE, art. 42 ust. 3 TUE i art. 44 ust. 1 TUE). W każdym razie droga do sądów krajowych jest zatem jasno wytyczona dla jednostki, która chce poddać kontroli sądowej akty, środki lub zaniechania wchodzące w zakres WPZiB, które dotyczą go w jakikolwiek sposób ( 62 ).

99. Nawet gdy WPZiB jest realizowana przez instytucje, organy lub inne jednostki organizacyjne Unii w sposób, który dotyczy jednostki bezpośrednio i indywidualnie, przysługująca jej droga do sądów krajowych nie jest zablokowana, chyba że wyjątkowo może on znaleźć ochronę prawną bezpośrednio u sądów Unii na podstawie drugiej możliwości przewidzianej w art. 275 akapit drugi TFUE. W zakresie bowiem w jakim Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie przysługuje właściwość na podstawie traktatów, nawet spory, których stroną jest Unia, zgodnie z art. 274 TFUE nie są z tego tytułu wyłączone spod jurysdykcji sądów krajowych. Zważywszy na uregulowanie zawarte w art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie szóste TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE, taka mogłaby być normalna sytuacja w ramach WPZiB.

100. Jeżeli sądy krajowe będą rozpoznawać tego rodzaju spory w ramach WPZiB, to są one zobowiązane stosować prawo Unii. Przy tej okazji będą one musiały ewentualnie zbadać zgodność aktów instytucji, organów i innych jednostek organizacyjnych Unii w ramach WPZiB z prawem Unii wyższego rzędu i w przypadku stwierdzenia niezgodności będą one zobowiązane do ich niezastosowania w konkretnym sporze ( 63 ). Inaczej bowiem niż w uwspólnotowionych dziedzinach polityki, jak już wspomniano ( 64 ), w zakresie WPZiB traktaty nie przewidują właśnie żadnej kompetencji prejudycjalnej Trybunału, na co wskazują art. 24 ust. 1 akapit drugi zdanie szóste TUE i art. 275 akapit pierwszy TFUE. W konsekwencji Trybunał nie może w ramach WPZiB rościć sobie pretensji do przysługującego mu poza tym monopolu na kontrolę zgodności z prawem działalności instytucji, organów i innych jednostek organizacyjnych Unii. Moim zdaniem jego utrwalone orzecznictwo, które sięga czasów wyroku Foto-Frost ( 65 ), nie może zatem zostać przeniesione na grunt WPZiB. Inaczej niż w dziedzinach prawa Unii, które są ukształtowane w ponadnarodowy sposób, w zakresie WPZiB nie ma żadnej ogólnej zasady, w myśl której zgodność z prawem aktów instytucji Unii mogłaby być kontrolowana tylko przez sądy Unii.

101. Niewątpliwie z punktu widzenia integracji politycznej godne ubolewania jest, że w kwestiach związanych z WPZiB Trybunał nie ma kompetencji prejudycjalnej i nie dysponuje monopolem jurysdykcyjnym w zakresie ważności aktów prawnych instytucji w rozumieniu wyroku Foto-Frost (EU:C:1987:452), ponieważ w ten sposób nie można zapewnić jednolitej wykładni i jednolitego stosowania prawa Unii w ramach WPZiB. Jest to jednak logiczną konsekwencją wyboru prawodawcy, by WPZiB nadal była zasadniczo kształtowana na szczeblu międzyrządowym i by element ponadnarodowy, który jest immanentnie związany z każdą kompetencją naszego Trybunału, był ograniczony do ściśle wytyczonych wyjątkowych przypadków, które są wyczerpująco wymienione w art. 275 akapit drugi TFUE.

102. Skuteczną ochronę prawną jednostki, jak wymagają tego art. 6 EKPC i 13 EKPC, można zapewnić także bez kompetencji prejudycjalnej i bez monopolu jurysdykcyjnego naszego Trybunału odnośnie do aktów prawnych instytucji.

103. Podsumowując, w odniesieniu do WPZiB należy zatem przyjąć, że zamierzone przystąpienie Unii do EKPC może zostać zrealizowane bez potrzeby stworzenia nowych kompetencji dla Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ponieważ w kwestiach związanych z WPZiB skuteczną ochronę prawną jednostki zapewniają częściowo sądy Unii (art. 275 akapit drugi TFUE), a częściowo sądy krajowe (art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 274 TFUE).

4. Wniosek częściowy

104. W świetle powyższych rozważań nie należy się obawiać, że projekt porozumienia mógłby zmienić kompetencje Unii określone w traktatach. Ponadto wykonanie na płaszczyźnie wewnątrzunijnej przewidywanego porozumienia w sprawie przystąpienia nie wymaga przeniesienia nowych uprawnień na Unię.

B – Zachowanie uprawnień instytucji Unii

105. Z art. 2 zdanie pierwsze i art. 3 protokołu nr 8 wynika ponadto, że przystąpienie do EKPC nie może mieć wpływu na uprawnienia instytucji Unii. Wymóg ten należy zbadać w pierwszym rzędzie w odniesieniu do uprawnień Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 19 ust. 1 zdanie pierwsze TUE) (zob. w tym względzie część 1 poniżej). W celu dopełnienia wywodu zbadam następnie krótko uprawnienia innych instytucji Unii (zob. część 2 poniżej), przy czym na szczególną uwagę zasługuje ustanowiony w prawie Unii system sankcji finansowych w zakresie prawa konkurencji [zob. część 2 lit. b) poniżej].

1. Uprawnienia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej

106. Rola Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, do którego należy zapewnienie poszanowania prawa przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu traktatów (art. 19 ust. 1 TUE), ma fundamentalne znaczenie dla porządku prawnego stworzonego w drodze traktatów ( 66 ). Jeśli chodzi o zamierzone przystąpienie Unii do EKPC, na zbadanie zasługują bowiem dwa aspekty: z jednej strony monopol na rozstrzyganie sporów przysługujący sądom Unii [zob. w tym względzie część a) poniżej] oraz z drugiej strony ich uprawnienia w odniesieniu do wykładni prawa Unii i kontroli zgodności z prawem aktów prawnych Unii [zob. w tym względzie część b) poniżej]. Ponadto trzeba będzie krótko przeanalizować protokół dodatkowy nr 16 do EKPC [zob. w tym względzie część c)].

a) Monopol na rozstrzyganie sporów przysługujący sądom Unii (art. 344 TFUE)

107. W art. 344 TFUE państwa członkowskie Unii zobowiązały się „nie poddawać sporów dotyczących wykładni lub stosowania traktatów procedurze rozstrzygania innej niż w nich przewidziana”. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem postanowienie to oznacza, że Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej przysługuje wyłączna kompetencja do rozstrzygania wszelkich sporów prawnych między państwami członkowskimi, o ile dotyczą one prawa Unii ( 67 ) (zob. w tym względzie art. 259 TFUE). To samo musi się a fortiori odnosić także do sporów prawnych między Unią a jednym lub wieloma z jej państw członkowskich (zob. w szczególności art. 258 TFUE, art. 263 akapit drugi TFUE, art. 265 akapit pierwszy TFUE i art. 268 TFUE). Innymi słowy, państwa członkowskie przyznały sądom Unii w celu rozstrzygania ich sporów z zakresu prawa Unii monopol jurysdykcyjny, który został ugruntowany w prawie pierwotnym w art. 344 TFUE.

108. Aby chronić opisaną powyżej fundamentalną funkcję sądów Unii, art. 3 protokołu nr 8 stanowi, że żadne z postanowień przewidywanego porozumienia w sprawie przystąpienia nie może mieć wpływu na art. 344 TFUE.

109. W tym kontekście godne omówienia jest w szczególności postępowanie w sprawach międzypaństwowych przewidziane w art. 33 EKPC ( 68 ), zgodnie z którym każda z wysokich układających się stron EKPC może wnieść skargę do ETPC, jeśli uważa, że inna wysoka układająca się strona naruszyła postanowienia EKPC lub jej protokołów ( 69 ). Wspomniane postanowienie należy ocenić w związku z art. 55 EKPC, zgodnie z którym wysokie układające się strony zgadzają się zasadniczo, że nie będą przedkładały sporów powstałych w związku z interpretacją lub stosowaniem EKPC do rozpatrzenia w ramach innych sposobów rozstrzygania sporów niż przewidziane w EKPC.

110. Ewidentnie istnieje konflikt między wynikającym z art. 344 TFUE obowiązkiem ciążącym na państwach członkowskich, by rozstrzyganie sporów związanych z prawem Unii powierzać wyłącznie naszemu Trybunałowi, a obowiązkiem, jaki art. 55 EKPC nakłada na układające się strony, by powstałe między nimi spory związane z EKPC były rozstrzygane przez ETPC. Jak już bowiem wspomniano, wraz z przystąpieniem Unii do EKPC konwencja ta stanie się integralną częścią porządku prawnego Unii ( 70 ) (zob. także art. 216 ust. 2 TFUE). Wbrew zaskakującemu poglądowi Komisji wysoce możliwe jest, że po tym przystąpieniu dojdzie do sporów prawnych w zakresie stosowania prawa Unii między państwami członkowskimi Unii albo między państwami członkowskimi a Unią co do wykładni lub stosowania EKPC.

111. Gdyby w celu rozstrzygnięcia takiego sporu musiało zostać wszczęte przed ETPC postępowanie, które art. 33 EKPC przewiduje dla spraw międzypaństwowych, stanowiłoby to naruszenie wyłącznej kompetencji naszego Trybunału i tym samym naruszenie art. 344 TFUE.

112. Problem, o którym mowa powyżej, został jasno zidentyfikowany w trakcie negocjacji w sprawie zamierzonego przystąpienia Unii do EKPC. W celu jego rozwiązania w projekcie porozumienia ujęto art. 5, zgodnie z którym postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej „nie mogą być interpretowane jako sposoby rozstrzygania sporów w rozumieniu art. 55 EKPC”. W raporcie wyjaśniającym wspomniane postanowienie projektu porozumienia zostało uściślone w ten sposób, „że art. 55 EKPC nie zakazuje stosowania uregulowania przewidzianego w art. 344 TFUE” ( 71 ).

113. W wykładni nadanej mu w raporcie wyjaśniającym art. 5 projektu porozumienia rozwiązuje zatem konflikt, jaki mógłby powstać między art. 55 EKPC i art. 344 TFUE w ten sposób, że Unia i jej państwa członkowskie mogą nadal przedkładać do rozstrzygnięcia sądom Unii ewentualne spory prawne między nimi co do wykładni i stosowania EKPC i nie są zobowiązane wszczynać postępowania przed ETPC, które art. 33 EKPC przewiduje dla spraw międzypaństwowych.

114. Niemniej ani w projekcie porozumienia, ani w towarzyszących mu dokumentach nie jest faktycznie wykluczone, iż państwa członkowskie Unii będą mimo to dążyły do rozstrzygnięcia istniejącego między nimi sporu w prawie Unii co do wykładni i stosowania EKPC w drodze postępowania przed ETPC przewidzianego dla spraw międzypaństwowych, choć zgodnie z art. 55 EKPC w związku z art. 5 projektu porozumienia nie są one do tego zobowiązane na mocy prawa międzynarodowego.

115. Gdyby chciało się zapewnić, że w sporach z zakresu prawa Unii dotyczących EKPC w żadnych okolicznościach nie dojdzie do takiego naruszenia wyłącznej kompetencji naszego Trybunału przez państwa członkowskie, to przewidywane porozumienie w sprawie przystąpienia musiałoby – przykładowo na wzór art. 282 Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza ( 72 ) – zawierać uregulowanie wychodzące poza art. 5 projektu porozumienia, które nie tylko pozostanie bez wpływu na art. 344 TFUE, ale także przyzna mu pierwszeństwo przed art. 33 EKPC. W postępowaniu dotyczącym sprawy międzypaństwowej, które zostałoby mimo wszystko wszczęte przed ETPC, można by podnieść zarzut niedopuszczalności. Ponadto przed wydaniem orzeczenia w zawisłym przed nim postępowaniu dotyczącym sprawy międzypaństwowej między państwami członkowskimi Unii ETPC musiałby – przynajmniej w wątpliwych przypadkach – być zobowiązany dać naszemu Trybunałowi zgodnie z procedurą wcześniejszego zaangażowania okazję wypowiedzenia się w kwestii, czy przedmiot postępowania stanowi spór z zakresu prawa Unii w rozumieniu art. 344 TFUE czy też nie.

116. Tak daleko idące uregulowanie, które zresztą nie odpowiada powszechnej praktyce w umowach międzynarodowych, nie wydaje mi się jednak bezwzględnie konieczne, aby zapewnić praktyczną skuteczność art. 344 TFUE i tym samym zachować monopol naszego Trybunału na rozstrzyganie sporów.

117. Co więcej, gdyby w niniejszym przypadku chciało się ustanowić wyraźne uregulowanie w kwestii niedopuszczalności postępowań dotyczących spraw międzypaństwowych przed ETPC i w kwestii pierwszeństwa art. 344 TFUE jako przesłankę zgodności przewidywanego porozumienia w sprawie przystąpienia z prawem pierwotnym Unii, oznaczałoby to w dorozumiany sposób, że liczne umowy międzynarodowe zawarte przez Unię w przeszłości są obarczone brakiem, gdyż nie zawierają klauzuli tego rodzaju.

118. Moim zdaniem do zapewnienia praktycznej skuteczności art. 344 TFUE wystarczy możliwość przeprowadzenia przeciwko państwom członkowskim, które przedkładają swoje spory z zakresu prawa Unii do rozstrzygnięcia innym instancjom międzynarodowym niż Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, postępowania w sprawie naruszenia traktatu (art. 258–260 TFUE) ( 73 ), w którego ramach można w razie potrzeby przyjąć także środki tymczasowe (art. 279 TFUE) ( 74 ).

119. Reasumując, jestem zatem zdania, że projekt porozumienia nie budzi żadnych prawnych wątpliwości co do art. 344 TFUE w związku z art. 3 protokołu nr 8.

120. Gdyby Trybunał uznał jednak za konieczne zagwarantowanie w większym stopniu praktycznej skuteczności art. 344 TFUE niż ma to miejsce obecnie w projekcie porozumienia, to mógłby uzależnić zgodność zamierzonego przystąpienia Unii do EKPC z traktatami od deklaracji Unii i jej państw członkowskich, którą musiałyby one złożyć przy okazji tego przystąpienia. W takiej deklaracji Unia i państwa członkowskie musiałyby oznajmić innym układającym się stronom EKPC w wiążący z punktu widzenia prawa międzynarodowego sposób swój zamiar, że nie będą wszczynać przed ETPC postępowań na podstawie art. 33 EKPC z powodu ewentualnych naruszeń EKPC, o ile przedmiot sporu dotyczy zakresu obowiązywania prawa Unii ( 75 ).

b) Uprawnienia sądów Unii w odniesieniu do wykładni prawa Unii i kontroli zgodności z prawem aktów prawnych Unii

121. Abstrahując od omówionego właśnie powyżej monopolu na rozstrzyganie sporów przysługującego sądom Unii zgodnie z art. 344 TFUE, w systemie sądowniczym Unii Europejskiej spoczywa na nich zadanie dokonywania ostatecznej i wiążącej wykładni prawa Unii, jak również mają one monopol ( 76 ) na sprawowanie kontroli zgodności z prawem aktów instytucji, organów i innych jednostek organizacyjnych Unii ( 77 ).

122. Co do zasady zamierzone przystąpienie Unii do EKPC nie zmieni w żaden sposób sytuacji, o której mowa powyżej. Wyroki ETPC, w których stwierdzono naruszenie EKPC, mają bowiem czysto deklaratoryjny charakter i pozostawiają zainteresowanej w danym przypadku układającej się stronie pewien margines działania w celu ich wykonania (art. 46 ust. 1 EKPC) ( 78 ). Ponadto w swoich wyrokach ETPC nie wypowiada się na temat wiążącej wykładni lub ważności przepisów prawnych zainteresowanych układających się stron ( 79 ). Ogranicza się on raczej do dokonywania wykładni EKPC i stwierdzania ewentualnych naruszeń zagwarantowanych w niej praw podstawowych.

123. Niemniej ETPC nie może w swoich wyrokach nie zbadać prawa wewnętrznego zainteresowanych układających się stron, o ile jest to konieczne do zajęcia stanowiska w kwestii zarzutu naruszenia praw podstawowych zagwarantowanych w EKPC. Siłą rzeczy ETPC opiera się w swoich wyrokach na określonym zrozumieniu treści i zakresu wewnętrznych przepisów prawa. Tylko tak może on przykładowo rozsądnie zweryfikować, czy przewidziane w wewnętrznym porządku prawnym środki odwoławcze czynią zadość wymogom prawa do „skutecznego środka odwoławczego” (art. 13 EKPC) i czy ingerencje w określone prawa podstawowe EKPC są „przewidziane przez ustawę” w wewnętrznym porządku prawnym (art. 5 ust. 1 EKPC, art. 8 ust. 2 EKPC, art. 9 ust. 2 EKPC, art. 10 ust. 2 EKPC i art. 11 ust. 2 EKPC) ( 80 ). W tym duchu także prawo Unii wraz z wydanym do niego orzecznictwem naszego Trybunału było już w przeszłości przedmiotem dyskusji w orzeczeniach ETPC ( 81 ).

124. Aby zapewnić, że przy takich okazjach uprawnienia sądów Unii będą respektowane i jednocześnie spełnione zostaną wymogi zasady pomocniczości w obrębie systemu kontroli EKPC, art. 3 ust. 6 projektu porozumienia przewiduje procedurę wcześniejszego zaangażowania. Zgodnie z tym postanowieniem w postępowaniu zawisłym przed ETPC, w którym Unia jest współpozwaną, Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej należy przyznać czas konieczny do zbadania zgodności przepisu prawa Unii z EKPC, o ile nie przeprowadził on jeszcze takiego badania.

125. Jak sam Trybunał stwierdził w dokumencie zawierającym jego refleksje ( 82 ), taka procedura wcześniejszego zaangażowania jest zasadniczo odpowiednia i ponadto konieczna, aby zachować kompetencje sądów Unii w związku z przystąpieniem Unii do EKPC.

126. Należy jednak zbadać, czy przesłanki wcześniejszego zaangażowania, które zostały uregulowane w art. 3 ust. 6 projektu porozumienia, nie są pomyślane zbyt restrykcyjnie, co mogłoby zagrozić kompetencjom sądów Unii. Przesłanki takie są trzy: — zakres stosowania procedury wcześniejszego zaangażowania jest nierozerwalnie związany ze statusem współpozwanego, tak że wcześniejsze zaangażowanie naszego Trybunału wchodzi w rachubę tylko wtedy, gdy Unia jest współpozwaną przed ETPC; — wcześniejsze zaangażowanie jest przewidziane tylko w wypadku, gdy nasz Trybunał nie przeprowadził jeszcze badania zgodności spornego przepisu prawa Unii z EKPC; — przedmiotem wcześniejszego zaangażowania jest zgodność prawa Unii z prawami podstawowymi EKPC, których naruszenie jest zarzucane w postępowaniu przed ETPC.

127. Jeśli chodzi, po pierwsze, o powiązanie zakresu stosowania procedury wcześniejszego zaangażowania ze statusem Unii jako współpozwanej, to wydaje się to odpowiednie, aby zachować kompetencje sądów Unii. Wprawdzie z tego powiązania wynika a contrario, że wcześniejsze zaangażowanie naszego Trybunału nie jest możliwe, jeżeli skarga przed ETPC jest skierowana przeciwko samej Unii jako pozwanej albo gdy Unia w ogóle nie jest stroną w postępowaniu przed ETPC – ani jako pozwana, ani jako współpozwana. W żadnym z tych obu ostatnich przypadków brak możliwości wcześniejszego zaangażowania nie pociąga jednak za sobą ryzyka naruszenia kompetencji sądów Unii.

128. Jeżeli bowiem sama Unia jest pozwaną, to wymóg wyczerpania wszelkich wewnątrzunijnych środków odwoławczych (art. 35 ust. 1 EKPC) zapewnia już, że spór nie będzie mógł dotrzeć do ETPC, zanim sądy Unii nie będą miały okazji rozpatrzyć w ramach przysługujących im kompetencji kwestii wykładni i zgodności z prawem wchodzącego w grę przepisu prawa Unii. Natomiast jeżeli Unia nie jest ani pozwaną, ani współpozwaną – a zatem nie jest stroną postępowania przed ETPC – to nie należy się obawiać naruszenia kompetencji sądów Unii, ponieważ wyrok ETPC, który ma on wydać, nie będzie wiążący dla Unii, nawet jeśli miałby on zawierać rozważania na temat prawa Unii (zob. art. 46 ust. 1 EKPC).

129. Po drugie, ograniczenie wcześniejszego zaangażowania do przypadków, w których sądy Unii nie wypowiedziały się jeszcze w kwestii zgodności spornego przepisu prawa Unii z EKPC, także nie tworzy zagrożenia dla kompetencji sądów Unii. Jeżeli bowiem sądy Unii zajęły już raz w ostatecznym orzeczeniu stanowisko w konkretnej kwestii prawnej, która jest później przedmiotem skargi wniesionej do ETPC, to wykonały już one swoje kompetencje ( 83 ). W przypadku gdy mamy do czynienia z takim acte éclairé, nawet od sądów państw członkowskich Unii orzekających w ostatniej instancji nie można oczekiwać, że wniosą sprawę do naszego Trybunału. To samo musi obowiązywać w stosunku ETPC do sądów Unii.

130. Po trzecie, problematyczne jest natomiast dokonane w art. 3 ust. 6 projektu porozumienia ograniczenie przedmiotu wcześniejszego zaangażowania do kwestii zgodności (w języku francuskim: „compatibilité”, w języku angielskim: „compatibility”) prawa Unii z prawami podstawowymi EKPC, których naruszenie jest zarzucane w postępowaniu przed ETPC. Jak już bowiem wspomniano powyżej ( 84 ), uprawnienia sądów Unii w żadnym wypadku nie wyczerpują się w badaniu legalności przepisów prawa Unii, lecz rozciągają się na ich wykładnię, co jest istotne. Właśnie w sytuacjach gdy pojawiają się kwestie dotyczące praw podstawowych, kompetencja sądów Unii do dokonywania wykładni ma szczególne znaczenie, gdyż w licznych przypadkach już w drodze samej wykładni można zapewnić, że sporny przepis prawa Unii nie wejdzie w konflikt z prawami podstawowymi ( 85 ). Odnosi się to zarówno do przepisów prawa pierwotnego Unii, jak i do przepisów prawa wtórnego.

131. Wbrew temu, co zdaje się sądzić Komisja ( 86 ), ograniczenie przedmiotu wcześniejszego zaangażowania do kwestii związanych wyłącznie z legalnością i ważnością byłoby jednoznaczne z poważnym zlekceważeniem uprawnień sądów Unii, tak jakby nasz Trybunał miał tylko możliwość wyboru między czarnym i białym.

132. Na szczęście odniesienie do „badania zgodności” zawarte w art. 3 ust. 6 projektu porozumienia jest wystarczająco otwarte samo w sobie, by mogło obejmować także kwestie wykładni prawa Unii i umożliwiać wcześniejsze zaangażowanie naszego Trybunału w celu zapewnienia interpretacji przepisów prawa Unii zgodnej z EKPC.

133. Jak wynika jednak z raportu wyjaśniającego, „badanie zgodności” w rozumieniu art. 3 ust. 6 projektu porozumienia w przypadku prawa wtórnego Unii oznacza wyłącznie, że nasz Trybunał orzeka w przedmiocie „ważności” przepisów zawartych w aktach prawnych instytucji, organów i innych jednostek organizacyjnych Unii ( 87 ).

134. Okoliczność, że w raporcie wyjaśniającym kwestie „ważności” prawa wtórnego zostały postawione na równi z kwestiami „zgodności”, budzi poważne wątpliwości, czy przedmiotowy zakres stosowania wcześniejszego zaangażowania, tak jak został on określony w art. 3 ust. 6 projektu porozumienia, rzeczywiście wystarczy, by zachować kompetencje sądów Unii. Wprawdzie niektórzy uczestnicy postępowania starali się zminimalizować znaczenie raportu wyjaśniającego dla wykładni art. 3 ust. 6 projektu porozumienia, ale ten punkt widzenia nie wydaje się przekonujący, gdyż raport wyjaśniający stanowi część całościowego pakietu wynegocjowanego w celu przystąpienia Unii do EKPC i zgodnie z wolą jego autorów należy mu przypisać takie samo znaczenie co samemu porozumieniu ( 88 ).

135. Wspomniane powyżej wątpliwości co do zakresu procedury wcześniejszego zaangażowania mogą ostatecznie zostać rozwiane tylko w drodze doprecyzowania, że badanie zgodności prawa Unii z EKPC, do którego przeprowadzenia należy dać okazję naszemu Trybunałowi zgodnie z art. 3 ust. 6 projektu porozumienia w drodze wcześniejszego zaangażowania, obejmuje kwestie wykładni nie tylko w przypadku prawa pierwotnego Unii, ale także w przypadku prawa wtórnego. Tego rodzaju doprecyzowanie wydaje mi się konieczne do zagwarantowania pewności prawa. Moim zdaniem Trybunał może zatem uznać projekt porozumienia za zgodny z traktatami jedynie pod warunkiem, że dokonane zostanie takie uściślenie.

c) Skutki protokołu dodatkowego nr 16 do EKPC dla uprawnień Trybunału

136. Wreszcie należy krótko wspomnieć protokół dodatkowy nr 16 do EKPC. Jego możliwe skutki dla uprawnień naszego Trybunału zostały pokrótce przedyskutowane z uczestnikami postępowania na ustnym etapie niniejszego postępowania w sprawie wydania opinii w związku z pytaniami zadanymi przez członków Trybunału.

137. Wspomniany protokół dodatkowy nr 16, który do tej pory ( 89 ) został podpisany tylko przez siedem państw członkowskich Unii i nie został jeszcze ratyfikowany przez żadne z tych państw, przewiduje wprowadzenie dobrowolnego „postępowania prejudycjalnego” w systemie EKPC, za którego pomocą niektóre sądy najwyższe układających się stron EKPC będą mogły zwrócić się do ETPC o wydanie niewiążącej opinii w przedmiocie wykładni EKPC.

138. Najpierw należy stwierdzić, że protokół dodatkowy nr 16 jako taki nie jest przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie wydania opinii, ponieważ nie należy on do tekstów prawnych, do których Unia ma przystąpić zgodnie z projektem porozumienia.

139. Nie można jednak wykluczyć, że protokół dodatkowy nr 16 może pośrednio ograniczyć rolę naszego Trybunału, nawet jeśli nie zostanie on ratyfikowany przez samą Unię i gdyby przystąpiło do niego tylko kilka państw członkowskich Unii. Jak już bowiem wspomniano, wraz z przystąpieniem Unii do EKPC konwencja ta stanie się jako taka integralną częścią porządku prawnego Unii, tak że nasz Trybunał będzie właściwy do jej wykładni w drodze orzeczenia prejudycjalnego (art. 267 TFUE) ( 90 ). Jego rola w wykładni EKPC wewnątrz Unii mogłaby jednak zostać zagrożona z tego powodu, że sądy najwyższe państw członkowskich, które ratyfikowały protokół dodatkowy nr 16 do EKPC, mogłyby być skłonne, na podstawie postanowień tego protokołu, do zwracania się ze swoimi pytaniami dotyczącymi wykładni EKPC raczej do ETPC aniżeli do naszego Trybunału.

140. Ostatecznie zjawisko, o którym mowa powyżej, nie jest jednak skutkiem przystąpienia Unii do EKPC. Nawet gdyby nie doszło do zamierzonego przystąpienia Unii do EKPC, sądy z państw członkowskich, które ratyfikowały protokół dodatkowy nr 16, mogą zwracać się do ETPC z pytaniami dotyczącymi praw podstawowych w celu wykładni EKPC zamiast wystąpić do naszego Trybunału z identycznie brzmiącymi z punktu widzenia prawa materialnego pytaniami w celu dokonania wykładni karty praw podstawowych.

141. Aby rozwiązać powyższy problem, wystarczy wskazać na art. 267 akapit trzeci TFUE, który nakłada na orzekające w ostatniej instancji sądy państw członkowskich obowiązek wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym do naszego Trybunału. Artykuł 267 akapit trzeci TFUE ma pierwszeństwo przed prawem krajowym i tym samym także przed umową międzynarodową ewentualnie ratyfikowaną przez niektóre państwa członkowskie Unii taką jak protokół dodatkowy nr 16 do EKPC. Z tego wynika, że orzekające w ostatniej instancji sądy państw członkowskich – o ile mają one orzec w sporze wchodzącym w zakres stosowania prawa Unii – są obowiązane zwracać się w drodze pierwszeństwa do naszego Trybunału z pytaniami dotyczącymi praw podstawowych i w drodze pierwszeństwa muszą się one stosować do jego orzeczeń.

d) Wniosek częściowy

142. Podsumowując, należy stwierdzić, że projekt porozumienia nie narusza uprawnień Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sposób, który byłby niezgodny z art. 2 zdanie pierwsze protokołu nr 8, pod warunkiem że zakres stosowania procedury wcześniejszego zaangażowania zostanie doprecyzowany zgodnie z konkluzją przedstawioną w pkt 135 powyżej.

2. Uprawnienia innych instytucji Unii

143. Jeśli chodzi o uprawnienia innych instytucji Unii, w szczególności uprawnienia Parlamentu, Rady Europejskiej, Rady i Komisji, nie widać, w jakim stopniu mogłyby one zostać naruszone wskutek przystąpienia Unii do EKPC. Postępowanie w sprawie wydania opinii przed Trybunałem nie ujawniło niczego, co wskazywałoby na ewentualne naruszenie tych uprawnień.

a) Ogólne uwagi

144. Ogólnie należy zauważyć, że wskutek przystąpienia Unii do EKPC wszystkie jej instytucje będą zobowiązane do przestrzegania praw człowieka i podstawowych wolności zagwarantowanych w EKPC przy wykonywaniu swoich uprawnień. Jest to jednak, jak już wspomniano w innym miejscu ( 91 ), konieczny i zamierzony skutek przystąpienia do EKPC, który nie może być błędnie rozumiany jako naruszenie uprawnień w rozumieniu art. 2 zdanie pierwsze protokołu nr 8.

145. W zakresie, w jakim uczestniczące w postępowaniu w sprawie wydania opinii instytucje Unii i państwa członkowskie wymieniają poglądy na temat tego, kto w przyszłości będzie ustalał stanowisko, jakiego Unia będzie bronić w organach EKPC lub Rady Europy i kto będzie tam reprezentował Unię, chodzi o problemy, które trzeba będzie rozwiązać w momencie konkretnego ukształtowywania środków, jakie należy podjąć w obrębie Unii w celu przetransponowania przewidywanego porozumienia w sprawie przystąpienia. Mogące ewentualnie wystąpić w tym związku naruszenie uprawnień jednej lub drugiej instytucji nie będzie bowiem wynikać z samego porozumienia w sprawie przystąpienia, lecz wyłącznie ze środków wykonawczych. Wobec tego związane z tym kwestie prawne będą musiały zostać ocenione w przyszłych postępowaniach sądowych ( 92 ) i nie mogą – choćby z przezorności – stać się przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie wydania opinii, w którym kwestie te miałyby czysto hipotetyczny charakter.

b) Instytucjonalny system Unii w celu wymierzania sankcji za naruszenia prawa konkurencji

146. Na rozprawie przed Trybunałem z uczestnikami postępowania omówiono krótko kwestię, czy zamierzone przystąpienie Unii do EKPC spowoduje konieczność zmiany istniejących kompetencji instytucji Unii lub innych systemowych dostosowań w dziedzinie prawa konkurencji Unii, a mówiąc dokładniej w przypadku wymierzania sankcji finansowych za naruszenia art. 101 TFUE i 102 TFUE. Przy tej okazji poruszono, po pierwsze, instytucyjną rolę Komisji Europejskiej jako organu ochrony konkurencji, po drugie, zasadę „ne bis in idem” i po trzecie, zasadę rozsądnego czasu trwania postępowania.

i) Instytucyjna rola Komisji jako organu ochrony konkurencji

147. Gdy art. 101 TFUE i 102 TFUE są stosowane na szczeblu Unii, Komisja występuje jako organ ochrony konkurencji i dysponuje uprawnieniem do wymierzenia przedsiębiorstwom i związkom przedsiębiorstw dość surowych sankcji finansowych (grzywien i okresowych kar pieniężnych) bez potrzeby wcześniejszego zwrócenia się do sądu [zob. art. 103 ust. 2 lit. a) TFUE, art. 105 TFUE oraz art. 23 i 24 rozporządzenia (WE) nr 1/2003 ( 93 )]. Tej instytucyjnej roli Komisji ( 94 ) przysługuje w systemie traktatów założycielskich szczególne znaczenie, które jest ściśle związane z fundamentalnym zadaniem polegającym na zagwarantowaniu funkcjonowania europejskiego rynku wewnętrznego.

148. Niektórzy twierdzą, że taki system, który jest oparty na wymierzaniu sankcji administracyjnych przez organ, jest problematyczny w świetle gwarancji rzetelnego procesu sądowego ustanowionej w art. 6 ust. 1 EKPC.

149. Przy obecnym stanie orzecznictwa ETPC tego rodzaju wątpliwości są jednak bezzasadne. Jak bowiem wyjaśnił ETPC, sankcje administracyjne, w tym sankcje nakładane w dziedzinie prawa konkurencji, wchodzą wprawdzie w zakres stosowania gwarancji proceduralnych, jakie art. 6 EKPC ustanawia w zakresie prawa karnego, ale nie należą one do „rdzenia” prawa karnego – można by także powiedzieć, że mają one jedynie charakter quasi-karny ( 95 ) – co skutkuje tym, że karnoprawne gwarancje określone w art. 6 EKPC niekoniecznie muszą znaleźć zastosowanie w swym pełnym rygorze ( 96 ).

150. ETPC uznał ostatnio wyraźnie, że organ ochrony konkurencji może wymierzać grzywny w celu ukarania naruszeń zakazu karteli, pod warunkiem że dane przedsiębiorstwo może wystąpić przeciwko wydanej wobec niego decyzji antymonopolowej nakładającej grzywnę do organu sądowego posiadającego nieograniczone prawo orzekania (w języku francuskim „pleine juridiction”, w języku angielskim „full jurisdiction”). Warunek ten jest spełniony w systemie ochrony prawnej Unii Europejskiej, co wynika zarówno z orzecznictwa naszego Trybunału ( 97 ), jak i z orzecznictwa ETPC ( 98 ).

151. Wobec powyższego zamierzone przystąpienie Unii do EKPC nie wymaga ze względu na art. 6 EKPC żadnych instytucjonalnych zmian w systemie wymierzania sankcji finansowych w dziedzinie prawa konkurencji.

ii) Zasada „ne bis in idem”

152. Zamierzone przystąpienie Unii do EKPC nie wymaga także zmian w unijnoprawnym systemie stosowania art. 101 TFUE i 102 TFUE z uwagi na zakaz kumulacji sankcji („ne bis in idem”) przewidziany w art. 4 ust. 1 protokołu dodatkowego nr 7 do EKPC. Projekt porozumienia nie rozciąga się bowiem na protokół dodatkowy nr 7 do EKPC. Tym samym poprzez przystąpienie do EKPC Unia nie zaciągnie żadnych zobowiązań z zakresu prawa międzynarodowego w odniesieniu do zasady „ne bis in idem”. Jeśli chodzi o obecnie zamierzone przystąpienie do EKPC, w zakresie „ne bis in idem” nie trzeba zatem będzie podejmować żadnych działań, nawet jeśli – wbrew bronionemu przeze mnie poglądowi ( 99 ) – chciałoby się wyjść z założenia, że koncepcja tej zasady prawnej w prawie konkurencji Unii obecnie nie pokrywa się (jeszcze) w pełni z koncepcją, na której ETPC opierał się w sprawach karnych.

iii) Zasada rozsądnego czasu trwania postępowania

153. Jeśli chodzi wreszcie o zasadę rozsądnego czasu trwania postępowania, którą także można wywieść z art. 6 EKPC, to jej obowiązywanie w prawie Unii jest ogólnie uznane (zob. art. 41 ust. 1 i art. 47 akapit drugi karty praw podstawowych), i nasz Trybunał już często był proszony o skontrolowanie jej przestrzegania, zwłaszcza w sprawach z zakresu konkurencji.

154. Sama okoliczność, że w wielu poszczególnych przypadkach trzeba było stwierdzić, że Komisja, działając jako organ ochrony konkurencji ( 100 ), bądź Sąd jako organ kontroli sądowej pierwszej instancji ( 101 ) dopuściły się naruszenia omawianej zasady, nie pozwala sama w sobie na wyciągnięcie wniosku, że zamierzone przystąpienie do EKPC spowoduje konieczność zmian instytucjonalnych w obrębie Unii.

155. Decydujące wydaje mi się raczej to, że instytucje Unii podejmują wszelkie konieczne działania, aby zapobiegać ewentualnym naruszeniom zasady rozsądnego czasu trwania postępowania i przewidują skuteczne sankcje na wypadek jej naruszenia. Nie widzę żadnych konkretnych wskazówek, które świadczyłyby o tym, że takie działania nie mają miejsca ( 102 ).

iv) Wniosek

156. W zgodzie z Komisją i Radą dochodzę zatem do wniosku, że Unia może przystąpić do EKPC bez potrzeby dokonywania zmian w istniejących kompetencjach jej instytucji lub innych systemowych dostosowań w dziedzinie prawa konkurencji.

C – Zachowanie szczególnych cech Unii i prawa Unii

157. W porozumieniu w sprawie przystąpienia należy zgodnie z art. 1 protokołu nr 8 zadbać o to, „by zostały zachowane szczególne cechy Unii i prawa Unii”. W zdaniu pierwszym deklaracji nr 2 znalazła także wyraz zasadnicza wola, „by zachować szczególne cechy porządku prawnego Unii”.

158. Szczególne cechy, o których mowa w protokole nr 8 i w deklaracji nr 2, oznaczają w szczególności dwie rzeczy: z jednej strony, przystąpienie Unii do EKPC nie może naruszyć autonomii porządku prawnego Unii, a z drugiej strony, przystąpienie to musi nastąpić w poszanowaniu cech właściwych Unii jako systemu wieloszczeblowego.

159. W odniesieniu do autonomii porządku prawnego Unii należy zauważyć, że w drodze traktatów założycielskich został stworzony nowy porządek prawny sui generis, innymi słowy: autonomiczny porządek prawny. Jego ochrona stanowi od ponad 50 lat jeden z kamieni węgielnych orzecznictwa naszego Trybunału ( 103 ) i obecnie jest on powszechnie uznawany. Wspomniana autonomia jest nie tylko charakterystyczna dla stosunku prawa Unii do prawa państw członkowskich, ale musi być także przestrzegana w stosunku do państw trzecich i organizacji międzynarodowych: jeżeli Unia zawiera umowę międzynarodową, to trzeba zapewnić, że nie doprowadzi to do naruszenia autonomii porządku prawnego Unii ( 104 ).

160. Do cech właściwych Unii jako systemu wieloszczeblowego należy w interesującym nas tu kontekście przede wszystkim to, że w obrębie Unii kompetencje i obowiązki są podzielone pomiędzy organy krajowe i organy Unii zgodnie z licznymi przepisami zawartymi w prawie pierwotnym i w prawie wtórnym.

161. W dalszej części opinii należy zbadać, czy projekt porozumienia czyni zadość tym szczególnym cechom Unii i prawa Unii. Zgodnie z art. 1 protokołu nr 8 trzeba będzie przy tym uwzględnić następujące trzy aspekty: — uznanie jurysdykcji ETPC przez Unię (część 1) ( 105 ), — zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa prawa Unii (część 2) ( 106 ) oraz — mechanizmy ustalania właściwego pozwanego w postępowaniach przed ETPC (część 3) ( 107 ).

1. Uznanie jurysdykcji ETPC

162. W pierwszej kolejności zbadam, czy zamierzone uznanie jurysdykcji ETPC przez Unię może doprowadzić do naruszenia szczególnych cech Unii i prawa Unii (art. 1 protokołu nr 8). Ku mojemu zdziwieniu w swoim wniosku o wydanie opinii Komisja nie poświęciła ani słowa tej kwestii, która ma przecież kapitalne znaczenie dla oceny prawnej projektu porozumienia. Kwestia ta została jednak obszernie przedyskutowana z uczestnikami postępowania na rozprawie przed Trybunałem.

a) Rozważania ogólne

163. W żadnym miejscu projekt porozumienia nie przewiduje wyraźnie, że Unia będzie podlegała jurysdykcji ETPC. Niemniej projekt ten implikuje nieodzownie, że Unia, jak wszystkie pozostałe układające się strony EKPC, uznaje jurysdykcję ETPC poprzez swoje przystąpienie do EKPC ( 108 ).

164. Podobnie jak liczni uczestnicy postępowania chciałabym dodać, że ten element zewnętrznej kontroli sądowej nad przestrzeganiem elementarnych standardów praw podstawowych przyniesie najważniejszą zmianę w porównaniu z obecną sytuacją prawną i jest powszechnie postrzegany jako prawdziwa wartość dodana zamierzonego przystąpienia Unii do EKPC ( 109 ). Uznanie jurysdykcji ETPC przez Unię nie powinno być postrzegane jako zwykły gest podporządkowania się ( 110 ), lecz jako szansa intensyfikacji istniejącego już dialogu w kwestii praw podstawowych między naszym Trybunałem i ETPC jako dwiema autentycznie europejskimi jurysdykcjami (zob. podobnie także zdanie drugie deklaracji nr 2). Idealnie współpraca ta doprowadzi do wzmocnienia ochrony praw podstawowych w Europie i tym samym przyczyni się także do urzeczywistnienia fundamentalnych wartości, na których opiera się Unia (art. 2 TUE).

165. Jak wynika jasno z art. 1 lit. a) protokołu nr 8, który zawiera wyraźne odesłanie do „szczególnych warunków ewentualnego udziału Unii w organach kontrolnych” EKPC, także autorzy traktatu z Lizbony przyjęli założenie, że Unia uzna jurysdykcję ETPC, o ile w porozumieniu w sprawie przystąpienia zostaną przewidziane odpowiednie postanowienia w celu zachowania szczególnych cech Unii i prawa Unii.

166. W tym samym duchu nasz Trybunał orzekł już, iż co do zasady nie jest niezgodne z prawem Unii, że zawierając umowę międzynarodową, Unia poddaje się orzecznictwu sądu międzynarodowego, który jest właściwy do dokonywania wykładni i stosowania postanowień tejże umowy ( 111 ).

167. Jako że orzeczenia ETPC i sądów Unii dotyczące praw podstawowych są już obecnie zbieżne w znacznym zakresie, formalne uznanie orzecznictwa ETPC wskutek przystąpienia Unii do EKPC nie powinno prowadzić do żadnych praktycznych problemów w zdecydowanej większości przypadków. Należy jednak podkreślić, iż przystąpienie Unii do EKPC implikuje nieodzownie, że Unia jest gotowa uznać także takie orzeczenia ETPC, z których wynika niezgodność obowiązującego prawa Unii z EKPC lub w których zostanie stwierdzone, że Unia naruszyła w konkretnym przypadku EKPC ( 112 ).

168. Na ustnym etapie niniejszego postępowania w sprawie wydania opinii obszernie dyskutowano na temat kwestii, czy nasz Trybunał powinien zastrzec sobie możliwość nieuznania wyroków ETPC, które wchodzą w konflikt z konstytucyjną tożsamością Unii – rodzajem porządku publicznego w prawie Unii – lub opierają się na oczywistym przekroczeniu kompetencji sędziów strasburskich i tym samym zapadły ultra vires.

169. Moim zdaniem w obecnym stanie prawa nie ma powodu do tego, by nasz Trybunał wyraził takie zastrzeżenie sądownicze oparte na względach konstytucyjnych.

170. Z pewnością tego rodzaju zastrzeżenia można odnaleźć w orzecznictwie niektórych trybunałów konstytucyjnych w państwach członkowskich Unii w odniesieniu do stosunku prawa Unii do prawa krajowego ( 113 ). Mało przekonujące wydaje mi się jednak zastosowanie tego samego postępowania do stosunku między prawem Unii i EKPC, jak również do stosunków między naszym Trybunałem i ETPC, bez względu na to, czy wspomniane zastrzeżenia uważa się za dopuszczalne czy też nie. EKPC nie tworzy bowiem ponadnarodowego porządku prawnego porównywalnego z prawem Unii, który to porządek prawny miałby sam z siebie pierwszeństwo przed krajowymi porządkami prawnymi układających się stron i wywierałby w nich bezpośrednie skutki. Ponadto układające się strony EKPC mają zazwyczaj znacznie większy margines działania, gdy wykonują wyroki ETPC, aniżeli zakres uznania, jaki przysługuje z reguły państwom członkowskim Unii w odniesieniu do orzecznictwa sądów Unii.

171. Gdyby jednak w przyszłości zdarzył się kiedyś nieprawdopodobny przypadek, że wyrok ETPC wzbudzi wątpliwości co do jego zgodności z fundamentalnymi zasadami porządku prawnego Unii lub z cechami strukturalnymi ustroju instytucjonalnego Unii, to nie tylko Trybunał, ale także organy polityczne i państwa członkowskie Unii będą zobowiązane poszukać odpowiednich rozwiązań ( 114 ). Rozpiętość dostępnych opcji sięgałaby wówczas od zmiany prawa Unii – w tym prawa pierwotnego Unii – aż do wypowiedzenia członkostwa Unii w systemie strasburskim (art. 58 EKPC) ( 115 ).

b) Szczególne postanowienia projektu porozumienia mające na celu zapewnienie autonomii porządku prawnego Unii

172. Z orzecznictwa naszego Trybunału wynika w szczególności, że w celu zachowania autonomii porządku prawnego Unii należy zapewnić w umowie międzynarodowej, że kompetencje Unii i jej instytucji pozostają nienaruszone i że sąd międzynarodowy nie może dokonywać wykładni prawa Unii, która byłaby wiążąca dla Unii i jej instytucji ( 116 ).

173. Pierwszy z wymienionych wyżej aspektów, to jest zachowanie kompetencji Unii i jej instytucji, omówiłam już w ramach rozważań poświęconych art. 6 ust. 2 zdanie drugie TUE oraz art. 2 zdanie pierwsze protokołu nr 8 ( 117 ). Natomiast w odniesieniu do drugiego aspektu wymienionego powyżej należy jeszcze zbadać, czy w projekcie porozumienia zapewniono, że ETPC nie będzie dokonywał ani bezpośrednio, ani pośrednio wykładni prawa Unii, która byłaby wiążąca dla Unii i jej instytucji.

174. Co do zasady w drodze postanowień porozumienia w sprawie przystąpienia dotyczących przypisywania aktów, środków i zaniechań (art. 1 ust. 3 zdanie pierwsze i ust. 4 zdanie pierwsze projektu porozumienia), jak również mechanizmu współpozwania i procedury wcześniejszego zaangażowania (art. 3 projektu porozumienia) wprowadzono reguły, które są odpowiednie do zapewnienia, że ETPC nie będzie dokonywał wykładni prawa Unii, która byłaby wiążąca dla instytucji bądź też dla państw członkowskich Unii. To, czy te reguły są wystarczające, by zagwarantować skuteczną ochronę autonomii prawa Unii, zależy jednak od oceny ich konkretnego ukształtowania. W tym względzie wydaje mi się, iż projekt porozumienia wiąże się z trzema problemami, które teraz poruszę.

i) W przedmiocie ustalenia obowiązków w stosunku między Unią a jej państwami członkowskimi (art. 3 ust. 7 projektu porozumienia)

175. Pierwszy problem, jaki pojawia się w odniesieniu do autonomii prawa Unii, dotyczy ustalenia obowiązków w stosunku między Unią a jej państwami członkowskimi, w sytuacji gdy są one wspólnie stronami postępowania przed ETPC w charakterze pozwanego lub współpozwanego i gdy w swoim wyroku Trybunał ten stwierdza naruszenie EKPC.

176. Artykuł 3 ust. 7 część pierwsza zdania projektu porozumienia przewiduje co prawda jako regułę, że pozwany i współpozwany ponoszą wspólnie odpowiedzialność za naruszenie EKPC stwierdzone przez ETPC. W ten sposób ETPC zostaje zwolniony z konieczności ustalenia na podstawie prawa Unii, kto zgodnie z art. 46 ust. 1 EKPC powinien odpowiedzieć za to naruszenie EKPC: Unia czy jej państwo członkowskie bądź państwa członkowskie. W przeważającej większości przypadków uregulowanie to powinno skutkować tym, że ETPC nie musi dokonywać wiążącej wykładni kompetencji i obowiązków Unii i jej państw członkowskich przewidzianych w prawie Unii ( 118 ).

177. Jednak art. 3 ust. 7 druga część zdania projektu porozumienia daje ETPC także możliwość orzeczenia, że albo pozwany, albo współpozwany powinien odpowiedzieć samodzielnie za stwierdzone przezeń naruszenie EKPC. Takie ustalenie wymaga dokładnego rozgraniczenia kompetencji i obowiązków pozwanego i współpozwanego, co implikuje, że ETPC zajmuje przynajmniej pośrednio stanowisko w przedmiocie przepisów prawa Unii.

178. Należy przyznać, że projekt porozumienia ogranicza przewidzianą w art. 3 ust. 7 część druga zdania możliwość odejścia od zasady wspólnej odpowiedzialności do tych przypadków, w których pozwany i współpozwany przedstawili ETPC argumenty idące w tym kierunku. Nawet jeśli sformułowanie tej klauzuli nie jest wolne od niejasności ( 119 ), prawdopodobne jest, iż ma ona oznaczać, że ETPC może odejść od zasady wspólnej odpowiedzialności pozwanego i współpozwanego za naruszenia EKPC tylko w zgodzie z ich zgodnymi argumentami.

179. Zawarte w art. 3 ust. 7 część druga zdania projektu porozumienia nawiązanie do argumentów pozwanego i współpozwanego nie zmienia jednak okoliczności, że w sytuacji gdy ETPC stosuje tę klauzulę w sposób wiążący dla instytucji i państw członkowskich Unii, zajmuje on stanowisko w przedmiocie ich poszczególnych kompetencji i obowiązków, tak jak wynikają one z prawa Unii. ETPC nie jest jednak do tego uprawniony, nawet gdyby instytucje lub państwa członkowskie Unii miały wyrazić na to swoją zgodę w drodze zgodnych stanowisk. Z zasady autonomii prawa Unii wynika bowiem, że jedynie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej może być właściwy do dokonywania wiążącej wykładni przepisów prawa Unii. W konsekwencji art. 3 ust. 7 część druga zdania projektu porozumienia pozostaje w konflikcie z zasadą autonomii prawa Unii.

ii) W przedmiocie oceny kwestii, czy wcześniejsze zaangażowanie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest wymagane

180. Drugi problem, który pojawia się w odniesieniu do autonomii prawa Unii, dotyczy oceny konieczności wszczęcia w konkretnym przypadku postępowania w celu wcześniejszego zaangażowania naszego Trybunału.

181. Zgodnie z art. 3 ust. 6 projektu porozumienia Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej należy przyznać w drodze wcześniejszego zaangażowania konieczny czas na zbadanie zgodności przepisu prawa Unii z EKPC, o ile nie przeprowadził on jeszcze takiego badania. Tym samym kwestia, czy Trybunał wypowiedział się już na temat zgodności przepisu prawa Unii z EKPC, ma w konkretnym przypadku decydujące znaczenie dla wszczęcia postępowania w celu wcześniejszego zaangażowania naszego Trybunału.

182. Z pewnością ocena kwestii, o której mowa powyżej, w wielu przypadkach nie powinna wiązać się ze szczególnymi trudnościami, ponieważ z orzecznictwa naszego Trybunału będzie można z łatwością wywnioskować, czy w przeszłości zajął on już stanowisko w przedmiocie zgodności przepisu prawa Unii z EKPC. Mogą jednak wystąpić graniczne przypadki, w których mimo wcześniejszego zbadania przez Trybunał danego przepisu prawa Unii nadal jest niejasne, czy wypowiedział się on już wystarczająco na temat jego zgodności z prawem podstawowym zagwarantowanym w EKPC, którego naruszenie jest zarzucane przed ETPC ( 120 ), i czy rozpatrzył w sposób ogólny kwestię tej zgodności w tych samych aspektach prawnych, które są obecnie istotne przed