OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JÁNÁ MAZÁKA

przedstawiona w dniu 2 września 2010 r.( )

Sprawa C‑153/09

Agrargut Bäbelin GmbH & Co. KG

przeciwko

Amt für Landwirtschaft Bützow

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Schwerin (Niemcy)]

Wspólna polityka rolna – Rozporządzenie nr 1782/2003 – Rozporządzenie nr 796/2004 – Pomoc w rolnictwie – Nałożony na rolnika obowiązek wnioskowania uprawnień z tytułu odłogowania przed każdym innym uprawnieniem dla celów zapobiegania nadmiernemu deklarowaniu – Naruszenie tego obowiązku, w przypadku gdy po odłogowaniu obszaru rolnik nie ma żadnych gruntów ornych – Sankcje

1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Schwerin (sąd administracyjny w Schwerin) (Niemcy) dotyczy wykładni art. 50 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004( ) w związku z art. 51 ust. 1 tego rozporządzenia. Postępowanie przed sądem krajowym dotyczy sporu toczącego się między Agrargut Bäbelin GmbH & Co. KG (zwaną dalej „Agrargut”) oraz Amt für Landwirtschaft Bützow (urzędem ds. rolnictwa w Bützow, zwanym dalej „Amt”) zasadniczo w przedmiocie wniosku o przyznanie jednolitej płatności za 2006 r.

I – Ramy prawne

A – Rozporządzenie nr 1782/2003

2. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003( ) przewiduje formę wsparcia dochodowego rolników pod nazwą system płatności jednolitych (zwany dalej „SPJ”). Artykuł 53 przewiduje w odniesieniu do określania uprawnień do z tytułu odłogowania:

„1. W drodze odstępstwa od przepisów art. 37 i 43 niniejszego rozporządzenia, w przypadku gdy w okresie referencyjnym rolnik podlegał obowiązkowi odłogowania części gruntów swojego gospodarstwa stosownie do przepisów art. 6 ust. 1 rozporządzenia [Rady] (WE) nr 1251/1999 [Dz.U. 1999, L 160, s. 1], średnia kwota z trzech lat odpowiadająca obowiązkowej płatności z tytułu odłogowania obliczonej i dostosowanej zgodnie z załącznikiem VII oraz średnia liczba, z trzech lat, hektarów podlegających obowiązkowemu odłogowaniu nie jest uwzględniana przy określaniu uprawnień, o których mowa w art. 43 niniejszego rozporządzenia.

2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, rolnik otrzymuje uprawnienie na hektar (zwane następnie »uprawnieniem z tytułu odłogowania«), które jest obliczane poprzez podzielenie trzyletniej średniej kwoty z tytułu odłogowania przez trzyletnią średnią liczbę odłogowanych hektarów, o których mowa w ust. 1.

Całkowita liczba uprawnień z tytułu odłogowania jest równa średniej liczbie hektarów podlegających obowiązkowemu odłogowaniu”.

3. W odniesieniu do wykorzystywania uprawnień z tytułu odłogowania art. 54 ust. 2 i 6 rozporządzenia nr 1782/2003 w zakresie istotnym dla celów niniejszej sprawy przewiduje odpowiednio, że „»hektar kwalifikujący [się] do uprawnienia z tytułu odłogowania« oznacza powierzchnię gruntów rolnych gospodarstwa zajętą przez grunty orne, za wyjątkiem gruntów, które w dniu przewidzianym na składanie wniosków o pomoc obszarową za rok 2003, były wykorzystywane na potrzeby upraw trwałych, lasów lub do celów nierolniczych bądź na potrzeby trwałych pastwisk”( ) oraz że „[…] uprawnienia z tytułu odłogowania są wnioskowane przed każdym innym uprawnieniem”.

B – Rozporządzenie nr 796/2004

4. Zgodnie z art. 2 pkt 22 rozporządzenia nr 796/2004 „obszar zatwierdzony” oznacza obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy, „w przypadku [SPJ] obszar zadeklarowany uważa się za zatwierdzony, jedynie gdy towarzyszy mu odpowiednia liczba uprawnień do płatności”.

5. Część II rozporządzenia nr 796/2004 zatytułowana „Zintegrowany system administracji i kontroli” zawiera tytuł IV ustanawiający zasady obliczania pomocy zgodnie z rozporządzeniem nr 1782/2003 oraz zasady zmniejszania płatności i wykluczeń od płatności.

6. W szczególności art. 49 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 przewiduje, że do celów tej sekcji rozporządzenia wyróżnione zostają odpowiednio następujące grupy upraw: „obszary na cele [SPJ], zależnie od okoliczności, wszystkie spełniające stosowne warunki”.

7. Artykuł 50 ust. 4 tego rozporządzenia przewiduje że „z zastrzeżeniem jakiegokolwiek zmniejszenia płatności lub wykluczenia od płatności zgodnie z art. 51 i 53, w przypadku wniosku o pomoc w ramach [SPJ] zastosowane zostaną następujące działania względem uprawnień do dopłat do odłogowania [uprawnień z tytułu odłogowania] na cele definicji »obszaru zatwierdzonego« w art. 2 pkt 22:

a) jeżeli rolnik nie zadeklaruje całości swojego obszaru na cele aktywowania uprawnień do dopłat do odłogowania [uprawnień z tytułu odłogowania] do jego dyspozycji, ale jednocześnie zadeklaruje podobny obszar [obszar odpowiadający] do aktywacji innych uprawnień, obszar ten będzie uważany za zadeklarowany jako odłogowany [i niezatwierdzony] na cele grupy upraw, o której mowa w art. 49 ust. 1 lit. a);

b) jeżeli zostanie stwierdzone, że obszar zadeklarowany jako odłogowany nie jest odłogowany, obszar ten będzie uważany za niezatwierdzony”.

8. Artykuł 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 przewiduje, że „jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej […] przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru.

Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa”.

II – Okoliczności sprawy i pytania prejudycjalne

9. W 2006 r. Agrargut dysponowała 12,10 uprawnieniami do płatności o wartości bazowej pastwiska oraz 59,57 uprawnieniami do płatności o wartości bazowej odłogowania. W okresie tym posiadała ona obszar 48 ha: 11,90 ha pastwisk oraz 36,10 ha gruntów ornych. We wniosku o przyznanie jednolitej płatności na rok 2006 Agrargut zadeklarowała uprawnienia do płatności z tytułu odłogowania w zakresie 36,10 ha odłogowanych gruntów ornych oraz uprawnienia do płatności z tytułu pastwisk w zakresie 11,90 ha. Amt decyzją z dnia 8 stycznia 2007 r. oddalił jednak ten wniosek.

10. Agrargut wniosła odwołanie, które ostatecznie nie zostało uwzględnione. Amt stwierdził, że zgodnie z art. 54 ust. 6 rozporządzenia nr 1782/2003 Agrargut musiała zadeklarować całość obszaru 48 ha w celu aktywowania uprawnień do płatności z tytułu odłogowania, jakimi dysponowała (59,57 uprawnień do płatności). Jako że Agrargut zadeklarowała jedynie 36,10 uprawnień do płatności z tytułu odłogowania, deklarując jednocześnie obszar 11,90 ha w celu aktywowania uprawnienia do płatności z tytułu pastwisk, Amt stwierdził, że zgodnie z art. 50 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 owych 11,90 ha należało uznać za zadeklarowane jako obszar odłogowany oraz niezatwierdzony. W konsekwencji Amt zastosował sankcje przewidziane w art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004.

11. Agrargut wniosła skargę na tę decyzję do Verwaltungsgericht Schwerin, który postanowił zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) Czy rolnikowi zabrania się, aby przed aktywowaniem wszystkich uprawnień do płatności o wartości bazowej odłogowania, aktywował uprawnienia do płatności o wartości bazowej trwałego pastwiska – nawet przy założeniu, że nie dysponuje kolejnymi gruntami (ornymi), które kwalifikują się do odłogowania?

2) W przypadku gdyby na pytanie pierwsze należało udzielić odpowiedzi twierdzącej:

Czy systemom sankcji zgodnie z art. 51 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 podlega również rolnik, który przed dniem 29 grudnia 2006 r. (z powodu braku obszarów, które kwalifikują się do odłogowania) naruszył całkowity i mający pierwszeństwo obowiązek aktywowania uprawnień do płatności o wartości bazowej odłogowania?”.

III – Analiza

A – W przedmiocie pytania pierwszego

1. Główne argumenty stron

12. Agrargut podnosi zasadniczo, że jedynie grunt orny kwalifikujący się do uprawnienia z tytułu odłogowania objęty jest obowiązkiem wnioskowania o uprawnienia z tytułu odłogowania przed każdym innym uprawnieniem. Jest to prawdą, nawet gdy liczba uprawnień z tytułu odłogowania, jakie posiada rolnik, przekracza liczbę hektarów jakimi w rzeczywistości rolnik dysponuje, i aktywuje on uprawnienia o wartości bazowej trwałego pastwiska na podstawie innych dostępnych obszarów. Odłogowanie jest ze swej natury zabiegiem dotyczącym jedynie gruntów ornych. Agrargut twierdzi, iż jej wykładnia jest spójna z brzmieniem, duchem i celem rozporządzenia nr 796/2004 i rozporządzenia nr 1782/2003.

13. Rząd grecki i Komisja twierdzą zasadniczo, iż w rzeczywistości rolnikowi zabrania się wnioskowania o uprawnienia o wartości bazowej pastwiska, jeżeli nie wnioskował jeszcze o wszystkie uprawnienia do z tytułu odłogowania – nawet przy założeniu, że nie posiada innych gruntów ornych, które kwalifikują się do uprawnienia z tytułu odłogowania. W konsekwencji rząd grecki dodaje, iż rolnik dysponujący większą ilością uprawnień niż hektarów kwalifikujących się powinien je wydzierżawić lub sprzedać, a jeżeli tego nie uczyni, nie powinien jednocześnie deklarować innych uprawnień.

2. Ocena

14. Moim zdaniem z brzmienia pytań, z jakimi się zwrócono, wyraźnie wynika, że w pytaniu pierwszym sąd krajowy zasadniczo stara się ustalić, czy art. 50 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 należy interpretować w ten sposób, iż oznacza on, że przesłanka zastosowania przewidzianej w nim sankcji spełniona jest jedynie, gdy dla celów aktywowania uprawnień z tytułu odłogowania, jakimi dysponuje rolnik, nie deklaruje on wszystkich „hektarów kwalifikujących [się] do uprawnień z tytułu odłogowania” zgodnie z art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 i odpowiednio że nie jest ona spełniona, gdy rolnik deklaruje obszary nienadające się do odłogowania, takie jak trwałe pastwisko, dla celów aktywowania innych uprawnień, jakimi dysponuje.

15. Sąd krajowy uważa w szczególności za niedorzeczną wykładnię przedstawianą przez Amt, zgodnie z którą należy rozumieć, że zwrot „całość swojego obszaru” zawarty w art. 50 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 oznacza raczej całość gruntu (kwalifikującego się do jednolitej płatności), jaki można przypisać rolnikowi niż jedynie hektary kwalifikujące się do uprawnień z tytułu odłogowania na mocy art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 czyli grunty orne w posiadaniu rolnika. Ponadto w opinii sądu krajowego kluczowego terminu „obszar odpowiadający”, który językowo wiąże się ze zwrotem „nie […] całości swojego obszaru”, nie można rozumieć jako kryterium ilościowego oznaczającego „obszar o tych samych rozmiarach”. Również przyjęcie, że chodzi o kryterium jakościowe, nie jest oczywiste.

16. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ustalenie znaczenia i zakresu pojęć, których definicji prawo wspólnotowe a obecnie prawo Unii nie zawiera, powinno być dokonywane zgodnie z ich zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym, przy jednoczesnym uwzględnieniu kontekstu, w którym są one użyte, i celów uregulowania, którego są częścią. Poza tym preambuła aktu Unii może doprecyzować jego treść( ).

17. Po pierwsze, jeżeli chodzi o brzmienie zwrotu „całość swojego obszaru”, moim zdaniem w jasny sposób odnosi się on do ogółu obszaru rolnika, czyli obejmuje „hektary kwalifikujące [się] do uprawnień z tytułu odłogowania”, o których mowa w art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003, jak też inne obszary (kwalifikujące się) w posiadaniu rolnika. Jak słusznie wskazała Komisja w odniesieniu do porządku słów w niemieckiej wersji językowej, zwrot „nie […] całości swojego obszaru” (nicht seine gesamte Fläche) jest oddzielony od zwrotu „uprawnień do dopłat do odłogowania [uprawnień z tytułu odłogowania]” (zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüchen bei Flächenstilllegung). Z powyższego wynika, że omawiany obszar należy rozumieć szeroko jako obejmujący całość obszarów kwalifikujących się w posiadaniu rolnika.

18. Po drugie, jeżeli chodzi o kontekst art. 50 ust. 4 lit. a), przepis ten oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 stanowią część tytułu IV części II tegoż rozporządzenia, która ustanawia zasady określające podstawę obliczania pomocy zgodnie z rozporządzeniem nr 1782/2003, a także zmniejszenia płatności i wykluczeń od płatności. Motyw 55 preambuły rozporządzenia nr 796/2004 stanowi, że „aby chronić interesy finansowe [Unii], należy przyjąć skuteczne oraz odpowiednie środki do zwalczania nieprawidłowości oraz oszustw finansowych. Należy określić oddzielne warunki [przepisy] w przypadkach stwierdzonych nieprawidłowości w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności dla różnych programów pomocy”.

19. Jak zauważyła Komisja w odniesieniu do zmniejszenia płatności i wykluczeń od płatności, art. 50 ust. 4 lit. a) stanowi właśnie taki oddzielny przepis odnoszący się do nieprawidłowości związanych z aktywowaniem uprawnień z tytułu odłogowania na mocy art. 53 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003. W tym względzie z motywu 59( ) preambuły rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że zamiarem prawodawcy Unii było zapewnienie pełnej skuteczności art. 54 ust. 6 rozporządzenia nr 1782/2003.

20. Artykuł 54 ust. 6 rozporządzenia nr 1782/2003 w sposób wyraźny przewiduje, że uprawnienia z tytułu odłogowania są wnioskowane „przed każdym innym uprawnieniem”. Pokazuje to jasno, że zamiarem prawodawcy wspólnotowego było, aby uprawnienia do z tytułu odłogowania miały pierwszeństwo przed wszystkimi innymi uprawnieniami bez względu na ich charakter. Nic nie sugeruje, aby pierwszeństwo to miało mieć zastosowanie jedynie względem uprawnień odnoszących się do obszarów nadających się do odłogowania. W rzeczywistości, redagując te przepisy, prawodawca nie zdecydował się na ujęcie ich w sformułowaniach odnoszących się jedynie do uprawnień z tytułu odłogowania, lecz w ogólniejszych sformułowaniach obejmujących wszystkie uprawnienia. Wynika z tego, że rola, jaką w kontekście rozporządzenia nr 796/2004 odgrywa art. 50 ust. 4 lit. a), jest spójna z literalną wykładnią przedstawioną w pkt 17 powyżej.

21. Po trzecie wreszcie, konieczne jest rozważenie celów, do jakich zmierzają rozporządzenia nr 796/2004 i nr 1782/2003. Z motywu 32 preambuły rozporządzenia nr 1782/2003 jasno wynika, że celem tegoż jest utrzymanie warunków odłogowania gruntów ornych, w ramach nowego systemu wsparcia, aby zachować korzyści w zakresie kontroli podaży płynące z odłogowania gruntów przy jednoczesnym wzmacnianiu korzyści środowiskowych.

22. W tym kontekście poczynić należy następujące uwagi dotyczące okoliczności faktycznych sporu przed sądem krajowym.

23. Z dokumentów przedłożonych Trybunałowi, a w szczególności z akt postępowania przekazanych przez sąd krajowy wynika, iż w 2005 r. – czyli w roku, w którym przyznano początkowe uprawnienia – Agrargut dysponowała 6,28 uprawnieniami z tytułu odłogowania. Obliczono je na podstawie gruntu nadającego się do odłogowania zadeklarowanego przez Agrargut i gruntu, którym spółka ta dysponowała.

24. Jak zatem zaznaczyła Komisja, prawdopodobne jest, iż w wyniku przeniesień dokonanych w 2005 r. Agrargut nabyła tak wiele uprawnień do z tytułu odłogowania, iż znalazła się w posiadaniu dużo większej liczby uprawnień niż liczba hektarów, jakie mogła odłogować. W rzeczywistości wydaje się, że okoliczności faktyczne sprawy przed sądem krajowym stanowią krańcowy przykład sytuacji, w której liczba uprawnień z tytułu odłogowania przekracza liczbę hektarów nadających się do odłogowania: w mającym znaczenie okresie rolnik dysponował 59,57 uprawnieniami z tytułu odłogowania, lecz jedynie 36,10 ha gruntów ornych. Liczba uprawnień była zatem o 65% wyższa niż obszar nadający się do odłogowania.

25. Jednakże zgodnie z art. 63 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 uprawnienia z tytułu odłogowania muszą odpowiadać w okresie ich początkowego przyznania około 10%( ) obszarów nadających się do odłogowania( ). Jasne jest zatem, że dysproporcja pomiędzy uprawnieniami z tytułu odłogowania i obszarem nadającym się do odłogowania nie odpowiada proporcji przewidzianej w art. 63 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 i zagraża osiągnięciu celu utrzymania warunków odłogowania gruntów ornych (zob. pkt 21 powyżej).

26. Uważam (podobnie jak Amt i rząd grecki), iż ów cel oznacza również, że należy dopatrzyć, aby zapewniona była aktywacja całkowitej liczby uprawnień do z tytułu odłogowania przyznanych w 2005 r. oraz aby odpowiadające im obszary orne były odłogowane. Celowi temu służy wskazany w art. 54 ust. 6 rozporządzenia nr 1782/2003 obowiązek przyznania pierwszeństwa aktywowaniu uprawnień do z tytułu odłogowania, który, jak wskazuje Komisja, stanowi gospodarczy bodziec przewidziany przez prawodawcę w celu sprzyjania utrzymaniu warunków odłogowania gruntów ornych( ).

27. Poza tym obowiązkiem rzeczonemu celowi służy również system sankcji mających zniechęcić rolników do zaprzestania odłogowania. Sankcja za naruszenie art. 54 ust. 6 rozporządzenia nr 1782/2003 przewidziana jest w art. 50 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 w związku z jego art. 51 ust. 1.

28. Zgadzam się z wysuniętym przez Amt w postępowaniu przed sądem krajowym argumentem, iż z powyższych zasad w całkiem jasny sposób wynika, że sankcja powinna zostać nałożona na rolnika, który bez aktywowania wszystkich uprawnień z tytułu odłogowania, jakimi dysponuje, deklaruje jednocześnie obszar odpowiadający do aktywacji innych uprawnień. Innymi słowy, gdy rolnik posiada więcej uprawnień z tytułu odłogowania niż gruntów ornych, jakimi dysponuje (kwalifikujących się do odłogowania), musi wydzierżawić lub sprzedać uprawnienia z tytułu odłogowania, inaczej bowiem nie będzie mógł jednocześnie zadeklarować innych dostępnych mu uprawnień do płatności.

29. Jak prawidłowo zauważyła Komisja, w celu zmniejszenia ryzyka nieutrzymania warunków odłogowania gruntów ornych prawodawca Unii starał się za pomocą tego systemu sankcji zapewnić, iż rolnik nie będzie miał bodźców, by aktywować mniejszą ilość uprawnień z tytułu odłogowania niż ilość, jaką dysponuje. Rolnik nie powinien zatem mieć żadnego interesu, by deklarować mniejszą ilość „hektarów kwalifikujących [się] do uprawnień z tytułu odłogowania” niż liczba uprawnień z tytułu odłogowania, jakimi dysponuje.

30. W związku z powyższym motyw 59 preambuły rozporządzenia nr 796/2004 przewiduje dwie sytuacje dotyczące sankcji za naruszenie art. 54 ust. 6 rozporządzenia nr 1782/2003. W niniejszej sprawie znaczenie ma druga z tych sytuacji, gdy uprawnienia z tytułu odłogowania nie są aktywowane, ale obszar odpowiadający tym uprawnieniom jest jednocześnie wykorzystywany do aktywowania innych uprawnień. W takiej sytuacji obszar ten hipotetycznie powinien być uważany za obszar niezatwierdzony, który został zadeklarowany jako odłogowany ze skutkiem, iż sankcja przewidziana w art. 51 ust. 1 ma zastosowanie.

31. W aktach sprawy przekazanych przez sąd krajowy Amt dokonuje objaśnień w oparciu o przykład, który uważam za istotny dla niniejszej analizy prawnej. Każde z dwóch gospodarstw A i B ma powierzchnię 100 ha: 40 ha gruntów ornych i 60 ha pastwisk. Obydwa gospodarstwa dysponują 60 uprawnieniami z tytułu pastwisk, 20 uprawnieniami z tytułu gruntów ornych i 20 uprawnieniami z tytułu odłogowania. Przyjmijmy, że rolnik R jest udziałowcem większościowym w gospodarstwie A i B. W okresie rosnących cen produktów rolnych rolnik R stara się ograniczyć jego obowiązek odłogowania jak tylko to możliwe. Podejmuje zatem trzy kroki: i) przenosi 20 uprawnień z tytułu odłogowania z gospodarstwa B do gospodarstwa A; ii) przenosi 20 ha gruntów ornych z gospodarstwa A do gospodarstwa B; iii) przenosi 20 uprawnień z tytułu gruntów ornych z gospodarstwa A do gospodarstwa B. Gospodarstwo A dysponuje w efekcie, oprócz pastwisk z odpowiadającymi uprawnieniami, 20 ha gruntów ornych oraz 40 uprawnieniami z tytułu odłogowania. Gospodarstwo B dysponuje w efekcie, oprócz 60 ha pastwisk z odpowiadającymi im uprawnieniami, 60 ha gruntów ornych i 40 uprawnieniami z tytułu gruntów ornych. W tym gospodarstwie rolnik R może w efekcie uprawiać rośliny na 60 ha gruntów ornych zamiast na pierwotnych 40 ha( ). Gospodarstwo B nie ma już obowiązku odłogowania. Gospodarstwo A natomiast zobowiązane jest aktywować z pierwszeństwem 40 uprawnień z tytułu odłogowania. Jako że posiada ono jedynie 20 ha gruntów ornych, okoliczność, iż 20 uprawnień z tytułu odłogowania nie jest aktywowanych (jak zauważa Amt) – zgodnie z przyjętą przez Agrargut wykładnią systemu sankcji – pozostaje nieobjęta sankcją. Stosownie do przyjętej przez Agrargut wykładni gospodarstwo B otrzymałoby pomoc w oparciu o 60 uprawnień z tytułu pastwisk( ) i 40 uprawnień z tytułu gruntów ornych. Gospodarstwo A otrzymałoby pomoc w stosunku do 60 uprawnień z tytułu pastwisk i w stosunku do 20 uprawnień z tytułu odłogowania.

32. Z powyższych wyjaśnień wyraźnie wynika, że swoboda ograniczenia obszarów kwalifikujących się do odłogowania poniżej poziomu uprawnień z tytułu odłogowania bez zastosowania sankcji jest niezgodna z celem utrzymania warunków odłogowania gruntów ornych. Nie byłaby ona zgodna również, gdyby uprawnienia z tytułu odłogowania nie zostały aktywowane, mimo że obszary orne kwalifikujące się do odłogowania byłyby dostępne.

33. Z tego powodu konieczna była zasada przewidziana w motywie 59 preambuły do rozporządzenia nr 796/2004 ustanowiona w jego art. 50 ust. 4.

34. W przedstawionym w pkt 31 powyżej przykładzie rolnik R aktywował w gospodarstwie A zaledwie 20 uprawnień z tytułu odłogowania i jednocześnie 60 uprawnień z tytułu pastwisk. Zgodnie z art. 50 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 20 ha z tych 60 ha pastwisk na podstawie których rolnik aktywował 60 uprawnień z tytułu pastwisk, uważanych będzie za zadeklarowane jako obszar odłogowany.

35. Mające zastosowanie skutki prawne wynikają więc z art. 50 ust. 4 lit. b) rozporządzenia nr 796/2004, a sankcja z art. 51. ust. 1 akapit drugi; co oznacza, że nie przyznaje się żadnej pomocy w przypadku uprawnień z tytułu odłogowania. Co się tyczy 60 ha pastwisk, na podstawie których rolnik R aktywował 60 uprawnień z tytułu pastwisk, skutki prawne wynikają z art. 51 ust. 1 akapit drugi; co oznacza, że również w tym przypadku nie występuje żadne uprawnienie do pomocy.

36. Zgadzam się więc z Amt w kwestii, iż w sporze przed sądem krajowym, na którym oparto powyższy przykład, nie występuje uprawnienie do pomocy.

37. Jak wreszcie zaznaczyła Komisja, prawodawca Unii starał się ograniczyć zakres art. 54 ust. 6 rozporządzenia nr 1782/2003 zgodnie z zasadą proporcjonalności poprzez użycie w art. 50 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 zwrotu „obszar odpowiadający” w taki sposób, aby sankcja występująca na mocy art. 50 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 w związku z jego art. 51 ust. 1 miała zastosowanie jedynie wtedy, gdy: i) występuje nierówność między uprawnieniami z tytułu odłogowania i zadeklarowanymi obszarami odłogowanymi oraz ii) obszary odpowiadające tej nierówności zostały zadeklarowane dla celów aktywowania innych uprawnień, co w rzeczywistości ma miejsce w postępowaniu przed sądem krajowym.

38. Z ogółu powyższych rozważań wynika, że przesłanka zastosowania sankcji przewidzianej w art. 50 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 jest spełniona, gdy rolnik nie deklaruje całości obszaru koniecznego dla celów aktywowania uprawnień z tytułu odłogowania, którymi dysponuje, i jednocześnie deklaruje obszary dla celów aktywowania innych uprawnień, niezależnie od tego, czy obszary te kwalifikują się do odłogowania.

B – W przedmiocie pytania drugiego

39. W drugim pytaniu sąd krajowy dąży zasadniczo do ustalenia, czy system sankcji przewidzianych w art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 w związku z jego art. 50 ust. 4 – w brzmieniu sprzed wejścia w życie rozporządzenia Komisji (WE) nr 2025/2006( ), które zmieniło art. 50 ust. 4 lit. a) – ma zastosowanie w okolicznościach takich jak w zawisłej przed nim sprawie.

1. Główne argumenty stron

40. Agrargut twierdzi, że sankcja, o której mowa w art. 51 rozporządzenia nr 796/2004, nie ma zastosowania w sporze przed sądem krajowym. System sankcji przewidziany w rozporządzeniach nr 1782/2003 i nr 796/2004 zakłada winę po stronie wnioskodawcy, która nie występuje w tym przypadku. Zgodnie z zasadą nulla poena sine lege od prawodawcy wymaga się określenia w wystarczająco jasny i zrozumiały sposób warunków i skutków prawnych wiążących się z sankcją, zaś art. 50 rozporządzenia nr 796/2004 nie spełnia tych wymogów. Agrargut podnosi, że w świetle systemu odłogowania można było rozsądnie przypuszczać, iż mające znaczenie przepisy odnoszą się do obszarów kwalifikujących się do uprawnień z tytułu odłogowania, czyli gruntów ornych. Argument ten poparty jest okolicznością, że zmiana art. 50 doprowadziła do jego wyjaśnienia.

41. Rząd grecki i Komisja proponują zasadniczo, by na pytanie trzecie odpowiedzieć, iż sankcje, o których mowa w art. 51 rozporządzenia nr 796/2004, mają zastosowanie w sporze przed sądem krajowym.

42. Rząd grecki dodaje jednak, że jeżeli chodzi o nałożenie sankcji, to sam sąd krajowy musi określić, czy na podstawie wszystkich okoliczności zawisłej przed nim sprawy, składając deklarację, rolnik działał w dobrej wierze czy oszukańczo lub z poważnym niedbalstwem. Niemniej jednak według rządu greckiego możliwa jest również odmienna wykładnia art. 50 ust. 4 lit. a) i b) rozporządzenia nr 796/2004, zgodnie z którą wymóg wnioskowania o uprawnienia z tytułu odłogowania przed każdym innym uprawnieniem jest spełniony, o ile grunty orne, jakimi dysponuje rolnik i w stosunku do których pomoc z tytułu odłogowania została przyznana, były rzeczywiście odłogowane.

2. Ocena

43. Sąd krajowy uważa, że chociaż treść przepisów przed dokonaniem przez prawodawcę dalszych wyjaśnień (w niniejszym przypadku poprzez przyjęcie rozporządzenia nr 2025/2006, które zostało opublikowane w dniu 29 grudnia 2006 r.) nie jest wystarczająco jasna, w świetle zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i jasności norm prawnych (das Gebot der Normenklarheit) wydaje się niestosowne odmawiać nie tylko jednolitej płatności w odniesieniu do pastwiska, lecz również jednolitej płatności w stosunku do gruntów odłogowanych, w odniesieniu do których złożono wniosek.

44. Należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem zasada pewności prawa uzupełniona zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań wymaga po pierwsze, by normy prawa były jasne i precyzyjne( ).

45. Chociaż sąd powołał się oddzielnie na zasadę jasności norm prawa i zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań, uważam, że z powyższego orzecznictwa wynika, iż nie jest konieczne rozważać je oddzielnie.

46. W wyroku w sprawie Nijemeisland( ), który dotyczył rozporządzenia nr 1782/2003 oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 795/2004( ), Trybunał orzekł, że zasada pewności prawa będąca zasadą ogólną prawa Unii wymaga, aby obowiązujące jednostki uregulowanie Unii było na tyle jasne i precyzyjne, by miały one możliwość jednoznacznego poznania swoich praw i obowiązków i podjęcia w związku z tym odpowiednich działań.

47. Jeżeli chodzi po pierwsze o jasność przesłanki ustanowionej w art. 50 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004, z uwag dotyczących pierwszego pytania (zob. pkt 17 i nast. powyżej) wynika jednoznacznie, że zakresem stosowania przepisu objęta jest „całość obszaru [rolnika]” a nie tylko „hektary kwalifikujące [się] do uprawnień z tytułu odłogowania”.

48. Po drugie jeżeli chodzi o skutki prawne niezgodności z powyższym przepisem (czyli zakres, w jakim ograniczona zostaje pomoc, gdy zadeklarowany obszar przekracza obszar zatwierdzony) w sposób jednoznaczny wynikają one z art. 50 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 w związku z jego art. 51 ust. 1, co jasno wskazano w uwagach dotyczących pierwszego pytania.

49. Jak słusznie zauważyła Komisja, przesłanka ustanowiona w art. 50 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 w związku z jego art. 51 ust. 1 – podobnie jak i skutki prawne tego przepisu – spełnia wymogi zasady pewności prawa, ponieważ jest jasna i precyzyjna i umożliwia jednostkom jednoznaczne poznanie ich praw i obowiązków i podjęcia w związku z tym odpowiednich działań.

50. Następnie nie jestem przekonany, aby okoliczność, że art. 50 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 został zmieniony rozporządzeniem nr 2025/2006, miała jakiekolwiek znaczenie w niniejszej sprawie. Motyw 5 preambuły do tego ostatniego rozporządzenia stanowi, że „zgodnie z art. 54 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 o płatności [uprawnienia] z tytułu odłogowania należy ubiegać się przed innymi płatnościami [uprawnieniami]. Aby zapewnić równe traktowanie rolników, którzy nie dysponują jeszcze pełnym odłogowanym obszarem niezbędnym do ubiegania się o całość dopłat [uprawnień] z tytułu odłogowania, należy wyjaśnić przepisy ustanowione w art. 50 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 796/2004”.

51. Z przedstawionego Trybunałowi dokumentu roboczego Komisji( ), jak również z porównania brzmienia różnych wersji językowych art. 50 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 jasno wynika, że omawiane wyjaśnienie dotyczyło zasadniczo skutków prawnych tego przepisu. W niemieckiej wersji językowej zmienionej rozporządzeniem nr 2025/2006 przesłanka ustanowiona w art. 50 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 pozostała niezmieniona. Jeżeli chodzi o skutki prawne, zmiana polegała zasadniczo na usunięciu zwrotu „[i niezatwierdzony] na cele grupy upraw, o której mowa w art. 49 ust. 1 lit. a)”.

52. Wystarczy wskazać, że nowe brzmienie art. 50 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 zmienia skutki prawne przepisu jedynie w zakresie, w jakim odnosi się do sytuacji innych niż sytuacja rozpatrywana w postępowaniu przed sądem krajowym. Jak zauważyła Komisja, nie występuje żaden inny wzgląd odnoszący się do zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań przemawiający przeciwko odmowie pomocy w takich okolicznościach. Jest tak co więcej, ponieważ Trybunał wielokrotnie orzekał, że prawo do powoływania się na ochronę uzasadnionych oczekiwań przysługuje każdemu podmiotowi, w którym instytucja wzbudziła uzasadnione nadzieje( ).

53. Następnie jest jasne, że aby skutki prawne art. 50 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 w związku z jego art. 51 ust. 1 miały zastosowanie do okoliczności takich jak w sporze przed sądem krajowym, muszą one być również zgodne z zasadą proporcjonalności.

54. W wyroku w sprawach połączonych Viamex Agrar Handel i ZVK( ) Trybunał orzekł iż „w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zasada proporcjonalności, która stanowi zasadę ogólną prawa [Unii] i która została wielokrotnie potwierdzona w orzecznictwie Trybunału, szczególnie w dziedzinie wspólnej polityki rolnej […], powinna być przestrzegana jako taka zarówno przez prawodawcę [Unii], jak i ustawodawców i sądy krajowe, które stosują prawo [Unii]”.

55. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w celu ustalenia, czy przepis prawa Unii jest zgodny z tą zasadą, należy zbadać, czy środki, które wprowadza w życie, są właściwe do osiągnięcia wyznaczonego celu oraz czy nie wykraczają poza to co niezbędne do jego osiągnięcia( ).

56. Jest oczywiste, że rozporządzenie nr 796/2004 (zob. motyw 55 w preambule do tego rozporządzenia) – aby skutecznie chronić finansowe interesy Unii – dąży do wprowadzenia odpowiednich środków w celu zwalczania nieprawidłowości oraz oszustw, określając oddzielne przepisy w przypadkach stwierdzonych nieprawidłowości w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności dla różnych programów pomocy. System sankcji przewidzianych w art. 50 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 w związku z jego art. 51 ust. 1 zmierza do osiągnięcia celu ustanowionego w motywie 59, czyli do zapewnienia, że uprawnienia z tytułu odłogowania są aktywowane przed innymi uprawnieniami zgodnie z art. 54 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003. Ten ostatni przepis zmierza do osiągnięcia celu określonego w motywie 32 preambuły tego rozporządzenia, czyli do utrzymania warunków odłogowania gruntów ornych.

57. W mojej opinii z ogółu powyższych rozważań wynika, że art. 50 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 w związku z jego art. 51 ust. 1 wprowadza skuteczny system sankcji, czyniąc niekorzystnym dla rolnika aktywowanie mniejszej ilości uprawnień z tytułu odłogowania niż przezeń posiadane. Środek ten jest zatem wyraźnie właściwy do osiągnięcia wyznaczonego celu.

58. Jak wyjaśniła Komisja, decydując się na system sankcji przewidziany w art. 50 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 796/2004 w związku z jego art. 51 ust. 1 mający uczynić niekorzystnym dla rolnika aktywowanie mniejszej ilości uprawnień z tytułu odłogowania niż przezeń posiadane, Unia wybrała już najmniej restrykcyjne środki. Jest tak, ponieważ w celu uniemożliwienia, by rolnik posiadał większą ilość uprawnień z tytułu odłogowania niż obszarów nadających się do odłogowania możliwe byłoby nawet zabronienie mu dysponowania uprawnieniami z tytułu odłogowania niezwiązanymi z obszarem lub posiadania obszaru nadającego się do odłogowania, lecz niezwiązanego z uprawnieniami z tytułu odłogowania, przy czym zakaz ten niekorzystnie wpływałby na prawa jednostek w większym zakresie niż aktualnie obowiązujące sankcje administracyjne, które prowadzą jedynie do częściowej odmowy wnioskowanej pomocy Unii lub w najgorszym wypadku do całkowitej odmowy pomocy.

59. Komisja ma wreszcie rację, twierdząc, że sankcja nie jest nadmierna. Artykuł 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 przewiduje system progresywnych sankcji stopniowanych zależnie od powagi nieprawidłowości( ). Sankcja administracyjna nie jest bezwzględna, lecz odzwierciedla zakres popełnionego naruszenia. W sporze przed sądem krajowym całkowita odmowa jednolitej płatności jest uzasadniona w świetle ekstremalnej sytuacji, w jakiej znajduje się Agrargut( ).

60. Omawiany przepis nie jest zatem sprzeczny z zasadą proporcjonalności.

61. Z powyższych rozważań wynika, że system sankcji przewidziany na mocy art. 51 rozporządzenia nr 796/2004 w związku z jego art. 50 ust. 4 ma zastosowanie w okolicznościach takich jak te w sporze przed sądem krajowym.

IV – Wnioski

62. Proponuję, aby Trybunał udzielił następujących odpowiedzi na pytania przedłożone mu przez Verwaltungsgericht Schwerin:

1) Przesłanka zastosowania sankcji przewidzianej w art. 50 ust. 4 lit. a) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, zmienionym rozporządzeniem Komisji (WE) nr 659/2006 z dnia 27 kwietnia 2006 r., jest spełniona, gdy rolnik nie deklaruje całości obszaru koniecznego dla celów aktywowania uprawnień z tytułu odłogowania, którymi dysponuje, i jednocześnie deklaruje obszary dla celów aktywowania innych uprawnień, niezależnie od tego, czy obszary te kwalifikują się do odłogowania.

2) System sankcji przewidziany na mocy art. 51 rozporządzenia nr 796/2004 w związku z jego art. 50 ust. 4 ma zastosowanie w okolicznościach takich jak okoliczności występujące w sporze przed sądem krajowym.