OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedłożona w dniu 23 grudnia 2015 r. ( 1 )

Sprawa C‑547/14

Philip Morris Brands SARL i in.

{wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [wysoki sąd (Anglia i Walia), wydział ławy królowej (izba administracyjna), Zjednoczone Królestwo]}

„Zbliżanie ustawodawstw — Dyrektywa 2014/40/UE — Produkcja, prezentowanie i sprzedaż wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów — Wybór art. 114 TFUE jako podstawy prawnej — Zasada proporcjonalności — Zasada pomocniczości — Prawa podstawowe Unii — Swoboda wyrażania opinii — Artykuł 11 karty praw podstawowych — Artykuły 290 TFUE i 291 TFUE — Przeniesienie uprawnień prawodawczych i wykonawczych na Komisję Europejską”

Spis treści

I – Wprowadzenie II – Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne Podstawa prawna Proporcjonalność i prawa podstawowe Przekazanie uprawnień/wykonanie Pomocniczość III – W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym A – W przedmiocie ograniczenia kwestii ważności do poszczególnych artykułów dyrektywy B – W przedmiocie okoliczności, w których zwrócono się do Trybunału 1. W przedmiocie chwili przedstawienia sprawy Trybunałowi 2. W przedmiocie możliwego braku wątpliwości sądu odsyłającego co do ważności dyrektywy 3. W przedmiocie niektórych dalszych wad wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym a) Przedstawienie okoliczności faktycznych sprawy b) W przedmiocie znaczenia poszczególnych pytań prejudycjalnych dla rozstrzygnięcia sprawy i) W przedmiocie pytania pierwszego lit. a), b) i lit. c) ppkt (iii) ii) W przedmiocie pytania pierwszego lit. c) ppkt (iv) i pytań od czwartego do szóstego iii) W przedmiocie pytania siódmego C – Wnioski pośrednie IV – Ocena merytoryczna pytań prejudycjalnych A – Artykuł 114 TFUE jako podstawa prawna dyrektywy 1. Zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych o charakterystycznych aromatach [pytanie pierwsze lit. c) ppkt (ii)] a) W przedmiocie usuwania różnic między przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi państw członkowskich i) W przedmiocie usunięcia istniejących przeszkód w handlu ii) W przedmiocie ryzyka przyszłego odmiennego rozwoju krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych b) W przedmiocie poprawy warunków funkcjonowania rynku wewnętrznego c) Wnioski pośrednie 2. Etykietowanie i opakowania wyrobów tytoniowych [pytanie pierwsze lit. c) ppkt (i)] 3. Swobodny przepływ wyrobów tytoniowych [pytanie pierwsze lit. a) i b)] a) Przysługujące państwom członkowskim prawo do ustanowienia dalszych wymogów dla celów ujednolicenia opakowań wyrobów tytoniowych [pytanie pierwsze lit. a)] b) Przysługujące państwom członkowskim prawo do zakazania wprowadzania do obrotu określonych kategorii produktów [pytanie pierwsze lit. b)] c) Wnioski pośrednie 4. Regulacja dotycząca sprzedaży na odległość [pytanie pierwsze lit. c) ppkt (iii)] 5. Upoważnienie Komisji do wdrożenia standardów uzgodnionych na szczeblu międzynarodowym [pytanie pierwsze lit. c) ppkt (iv)] B – Zasada proporcjonalności 1. Naruszenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej a) Zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych o charakterystycznych aromatach [pytanie trzecie lit. a)] i) Zdatność zakazu ii) Konieczność zakazu – W przedmiocie konieczności ustanowienia ogólnego zakazu wprowadzania do obrotu wszystkich charakterystycznych aromatów – W przedmiocie potencjalnego istnienia łagodniejszych środków iii) Proporcjonalność sensu stricto b) Wymogi dotyczące etykietowania i opakowań wyrobów tytoniowych [pytanie trzecie lit. b) i lit. c)] i) W przedmiocie formy, rozmiaru i minimalnej zawartości opakowań papierosów [pytanie trzecie lit. b)] ii) W przedmiocie rozmiaru kombinacji ostrzeżeń zdrowotnych [pytanie trzecie lit. c)] – W przedmiocie zdatności ostrzeżeń o dużych rozmiarach dla ochrony zdrowia – W przedmiocie konieczności stosowania ostrzeżeń o dużych rozmiarach – W przedmiocie proporcjonalności sensu stricto i zarzutu arbitralności iii) Wnioski pośrednie 2. Naruszenia swobody wyrażania opinii (pytanie drugie) a) W przedmiocie wykładni art. 13 dyrektywy [pytanie drugie lit. a)] b) W przedmiocie wykładni art. 13 dyrektywy [pytanie drugie lit. b)] C – Delegacja uprawnień prawodawczych i wykonawczych 1. Wymogi art. 290 TFUE dotyczące uprawnień do wydawania delegowanych aktów prawa (pytanie czwarte) 2. Podniesiona delegacja uprawnień na gremia międzynarodowe położone poza Unią (pytanie piąte) 3. Wymogi art. 291 TFUE dotyczące uprawnień do wydawania delegowanych aktów prawa (pytanie szóste) 4. Wnioski pośrednie D – Zasada pomocniczości 1. Merytoryczna zgodność dyrektywy z zasadą pomocniczości 2. Wystarczające uzasadnienie dyrektywy w kontekście zasady pomocniczości 3. Wnioski pośrednie V – Wnioski

I – Wprowadzenie

1. Poprzez dyrektywę 2014/40/UE ( 2 ) prawodawca Unii w kwietniu 2014 r., po burzliwych sporach i szczególnie trudnej procedurze ustawodawczej, znowelizował przepisy w przedmiocie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów na europejskim rynku wewnętrznym.

2. Jak już miało to miejsce w przypadku dyrektyw uprzednio obowiązujących w tej dziedzinie ( 3 ), również dyrektywa, o której mowa, stanowi przedmiot zaciekłych sporów. Dyrektywa ta jest obecnie rozpatrywana przez Trybunał w trzech toczących się równolegle postępowaniach, spośród których postępowanie niniejsze – wszczęte przez brytyjski sąd w związku z wnioskami koncernów Philip Morris International (PMI) i British American Tobacco (BAT) – dotyczy najliczniejszych zarzutów co do zgodności z prawem tego środka harmonizacji rynku wewnętrznego i poprzez swego rodzaju zmasowany atak poddaje kontroli szczególnie dużą liczbę przepisów tej dyrektywy.

3. Zdatność art. 114 TFUE (uprzednio art. 95 WE lub art. 100a EWG) jako podstawy prawnej nie odgrywa przy tym tak centralnej roli jak w poprzednich latach, nawet jeśli w niektórych szczegółach jest ona w dalszym ciągu sporna. W centrum zainteresowania znajdują się obecnie inne kwestie, dotyczące mianowicie zasad proporcjonalności, pewności prawa, pomocniczości i praw podstawowych Unii. Ponadto chodzi o możliwości delegacji uprawnień prawodawczych i wykonawczych na rzecz Komisji Europejskiej na podstawie art. 290 TFUE i 291 TFUE.

4. Za tymi pytaniami, związanymi z poważnymi interesami gospodarczymi, a ponadto mającymi wpływ na codzienne życie milionów obywateli Unii, kryje się ostatecznie podstawowa problematyka: Jaki zakres działania pozostaje prawodawcy Unii, by zapewnić, aby produkty mogły zostać wprowadzone do obrotu na jednolitych warunkach w całej Unii bez pominięcia fundamentalnego celu wysokiego poziomu ochrony zdrowia, który jest ustanowiony w prawie pierwotnym na wyróżnionym miejscu (art. 9 TFUE, art. 114 ust. 3 TFUE, art. 168 ust. 1 TFUE i art. 35 zdanie drugie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej)?

5. Poza niniejszym postępowaniem trwają obecnie dwa dalsze postępowania dotyczące zgodności z prawem dyrektywy 2014/40, które dotyczą bardzo konkretnych, pojedynczych aspektów przepisów wydanych przez prawodawcę Unii. Jedno z tych postępowań ( 4 ) dotyczy nowej regulacji w sprawie papierosów elektronicznych zawartej w art. 20 dyrektywy. Zostało ono wszczęte wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym tego samego sądu (choć nie tego samego sędziego), który zwrócił się do Trybunału również w niniejszej sprawie. Przedmiotem drugiego z tych postępowań ( 5 ) jest skarga Rzeczpospolitej Polskiej o stwierdzenie nieważności, w której zakwestionowano w szczególności ustanowiony przez prawodawcę Unii zakaz wprowadzania do obrotu papierosów mentolowych. W obydwu przypadkach również przedstawiam w dniu dzisiejszym moją opinię.

II – Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne

6. PMI i BAT trudnią się produkcją i sprzedażą wyrobów tytoniowych. Spółki Philip Morris Brands SARL i Philip Morris Limited z jednej strony oraz British American Tobacco UK Limited z drugiej strony wniosły do High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [wysokiego sądu (Anglia i Walia), wydział ławy królowej (izba administracyjna), Zjednoczone Królestwo] – sądu odsyłającego – skargi przeciwko Secretary of State for Health ( 6 ) zmierzające do zakwestionowania transpozycji dyrektywy 2014/40 w Zjednoczonym Królestwie. Skargi te zostały połączone przez sąd odsyłający.

7. W postępowaniu głównym zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów po stronie skarżących następujące przedsiębiorstwa: Imperial Tobacco Limited, JT International SA i Gallaher Limited ( 7 ), Tann UK Limited i Tannpapier GmbH ( 8 ), Deutsche Benkert GmbH & Co. KG i Benkert UK Limited ( 9 ), V. Mane Fils ( 10 ) oraz Joh. Wilh. Von Eicken GmbH ( 11 ) Niektóre z tych przedsiębiorstw same produkują wyroby tytoniowe, inne są dostawcami przemysłu tytoniowego, np. w zakresie bibułki do ustników lub środków aromatyzujących.

8. Secretary of State przedstawił w postępowaniu głównym stanowisko, wedle którego dyrektywa jest ważna, jednak jest on jednocześnie zdania, że organy Unii biorące udział w procedurze ustawodawczej mają najlepszą pozycję, by bronić dyrektywy, i że w każdym wypadku wyłącznie Trybunał jest właściwy do dokonania oceny jej ważności. Jego zdaniem niniejsza sprawa może stanowić przedmiot postępowania w trybie prejudycjalnym.

9. W tych okolicznościach sąd odsyłający postanowił, by nie żądać od Secretary of State wdania się w spór i przedłożenia dowodów, zwrócił się natomiast do Trybunału w kwestii ważności dyrektywy. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2014 r., które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 1 grudnia 2014 r., sąd ów przedłożył Trybunałowi na podstawie art. 267 TFUE następujące pytania w celu uzyskania orzeczenia w trybie prejudycjalnym: „Podstawa prawna 1) Czy dyrektywa jest nieważna, w całości lub w części, ponieważ art. 114 TFUE nie stanowi odpowiedniej podstawy prawnej? Mianowicie: a) w odniesieniu do art. 24 ust. 2 dyrektywy: i) zgodnie z właściwą wykładnią – w jakim zakresie zezwala on państwom członkowskim na przyjęcie bardziej rygorystycznych przepisów dotyczących kwestii związanych ze »standaryzacją« opakowań wyrobów tytoniowych; oraz ii) czy, w świetle tej wykładni, art. 24 ust. 2 jest nieważny, ponieważ art. 114 TFUE nie stanowi odpowiedniej podstawy prawnej? b) Czy art. 24 ust. 3 dyrektywy, który umożliwia państwom członkowskim zakazanie wprowadzania do obrotu określonej kategorii wyrobów tytoniowych w określonych okolicznościach, jest nieważny, ponieważ art. 114 TFUE nie stanowi odpowiedniej podstawy prawnej? c) Czy następujące przepisy są nieważne, ponieważ art. 114 TFUE nie stanowi odpowiedniej podstawy prawnej: i) przepisy rozdziału II tytułu II dyrektywy, odnoszące się do opakowania i etykietowania; ii) art. 7 dyrektywy, w zakresie, w jakim zakazuje on wprowadzania do obrotu papierosów mentolowych i wyrobów tytoniowych o charakterystycznym aromacie; iii) art. 18 dyrektywy, który umożliwia państwom członkowskim zakazanie transgranicznej sprzedaży wyrobów tytoniowych na odległość; oraz iv) art. 3 ust. 4 i art. 4 ust. 5 dyrektywy, które przekazują Komisji uprawnienia dotyczące poziomów wydzielanych substancji? Proporcjonalność i prawa podstawowe 2) W odniesieniu do art. 13 dyrektywy: a) zgodnie z właściwą wykładnią – czy zakazuje on umieszczania prawdziwych i niewprowadzających w błąd oświadczeń dotyczących wyrobów tytoniowych na opakowaniach wyrobów tytoniowych; oraz b) jeżeli tak, czy jest on nieważny, ponieważ narusza zasadę proporcjonalności lub art. 11 karty praw podstawowych? 3) Czy którekolwiek lub wszystkie z następujących przepisów dyrektywy są nieważne, ponieważ naruszają zasadę proporcjonalności: a) art. 7 ust. 1 i 7, w zakresie, w jakim zakazuje on wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych, w których zastosowano mentol, jako aromat charakterystyczny, oraz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych zawierających środki aromatyzujące w jakichkolwiek ich komponentach; b) art. 8 ust. 3, art. 9 ust. 3, art. 10 ust. 1 lit. g) i art. 14, w zakresie, w jakim przewidują one rozmaite wymogi dotyczące standaryzacji opakowań; oraz c) art. 10 ust. 1 lit. a) i c), w zakresie, w jakim wymaga on, aby ostrzeżenia zdrowotne zajmowały 65% zewnętrznego obszaru zarówno przedniej, jak i tylnej płaszczyzny opakowania jednostkowego i opakowania zbiorczego? Przekazanie uprawnień/wykonanie 4) Czy którekolwiek lub wszystkie z następujących przepisów dyrektywy są nieważne, ponieważ naruszają art. 290 TFUE: a) art. 3 ust. 2 i 4, dotyczący maksymalnych poziomów wydzielanych substancji; b) art. 4 ust. 5, dotyczący metod pomiaru wydzielanych substancji; c) art. 7 ust. 5, 11 i 12, zawierający uregulowania dotyczące składników; d) art. 9 ust. 5, art. 10 ust. 1 lit. f), art. 10 ust. 3, art. 11 ust. 6, art. 12 ust. 3 i art. 20 ust. 12, dotyczące ostrzeżeń zdrowotnych; e) art. 20 ust. 11, dotyczący zakazu wprowadzania do obrotu papierosów elektronicznych lub pojemników zapasowych; lub f) art. 15 ust. 12, dotyczący umów w sprawie przechowywania danych? 5) Czy art. 3 ust. 4 i art. 4 ust. 5 dyrektywy są nieważne, ponieważ naruszają zasadę pewności prawa lub w sposób niedopuszczalny przekazują uprawnienia organom zewnętrznym, które nie są zobowiązane do stosowania gwarancji proceduralnych wymaganych na mocy prawa Unii? 6) Czy którekolwiek lub wszystkie z następujących przepisów dyrektywy są nieważne, ponieważ naruszają art. 291 TFUE: a) art. 6 ust. 1, dotyczący obowiązków sprawozdawczych; b) art. 7 ust. 2–4 i 10, dotyczący aktów wykonawczych odnośnie do zakazu wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych w pewnych okolicznościach; lub c) art. 9 ust. 6 i art. 10 ust. 4, dotyczące ostrzeżeń zdrowotnych? Pomocniczość 7) Czy dyrektywa, w szczególności jej art. 7, art. 8 ust. 3, art. 9 ust. 3, art. 10 ust. 1 lit. g), art. 13 i 14 są nieważne z uwagi na niezgodność z zasadą pomocniczości?”.

10. Niezależnie od sformułowania tych pytań prejudycjalnych postanowienie odsyłające ogranicza się do streszczenia zarzutów dotyczących dyrektywy przedstawionych w postępowaniu głównym przez skarżące i popierających je interwenientów. Ponieważ sąd odsyłający uznał te zarzuty za „możliwe do obrony”, stwierdził on, że przedstawienie Trybunałowi wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest „konieczne i właściwe”.

11. W ramach pisemnego etapu postępowania w sprawie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym swe uwagi przedstawiły rządy Zjednoczonego Królestwa, Irlandii, Francji, Polski, Portugalii i Norwegii oraz Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej i Komisja Europejska ( 12 ). Strony te były reprezentowane na rozprawie w dniu 1 października 2015 r., a poza nimi w rozprawie tej uczestniczyły również Włochy i Węgry.

III – W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

12. Przed merytorycznym rozpatrzeniem szeregu pytań sądu odsyłającego należy zbadać dopuszczalność jego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Po pierwsze, jest wątpliwe, czy ważność poszczególnych przepisów dyrektywy może być zakwestionowana odrębnie. Należy ponadto zbadać, czy okoliczności, w których zwrócono się w niniejszej sprawie do Trybunału, są zgodne z systemem i trybem funkcjonowania postępowania prejudycjalnego na podstawie art. 267 TFUE.

A – W przedmiocie ograniczenia kwestii ważności do poszczególnych artykułów dyrektywy

13. W dużej mierze sąd odsyłający nie przedstawia Trybunałowi pytań dotyczących ważności dyrektywy 2014/40 w całości, lecz jedynie ważności poszczególnych przepisów owej dyrektywy.

14. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stwierdzenie nieważności części aktu Unii jest jednak możliwe tylko pod warunkiem, że przepisy, których stwierdzenia nieważności domaga się strona, mogą zostać oddzielone od pozostałych przepisów tego aktu (tzw. wymóg rozdzielności) ( 13 ). Ten wymóg rozdzielności nie jest spełniony, jeśli konsekwencją stwierdzenia nieważności części aktu jest zmiana jego istoty ( 14 ). Orzecznictwo to można bez wątpienia zastosować do badania ważności aktu prawa Unii w drodze postępowania prejudycjalnego ( 15 ).

15. Sporne przepisy dyrektywy zawierają dużą liczbę różnych wymogów dotyczących produkcji, prezentacji i sprzedaży wyrobów tytoniowych oraz powiązanych wyrobów. Nie przedstawiono przed Trybunałem żadnych wskazówek przemawiających za tym, by pomiędzy owymi przepisami istniała tak dalece ścisła współzależność, by były one ze sobą nierozerwalnie związane. W związku z tym nawet gdyby Trybunał stwierdził w niniejszym postępowaniu nieważność niektórych z zakwestionowanych przepisów dyrektywy, to istnienie pozostałych przepisów zawartych w dyrektywie byłoby w dalszym ciągu uzasadnione i nie zmieniłby się ich zakres. Ma to znaczenie w szczególności, choć nie tylko, w odniesieniu do przepisów, w których Komisja została upoważniona do wydania delegowanych aktów prawa lub aktów wykonawczych.

16. Na tym tle należy przyjąć, że wszystkie rozpatrywane przepisy dyrektywy stanowią możliwe do wyodrębnienia części dyrektywy 2014/40 i stwierdzenie ich ewentualnej nieważności nie naruszyłoby istoty tej dyrektywy.

B – W przedmiocie okoliczności, w których zwrócono się do Trybunału

17. Bliższego wyjaśnienia wymaga natomiast kwestia, czy okoliczności, w jakich zwrócono się w niniejszej sprawie do Trybunału, mogą wpływać na dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

1. W przedmiocie chwili przedstawienia sprawy Trybunałowi

18. Należy w pierwszej kolejności stwierdzić, iż jest bez znaczenia, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony w chwili, w której nie upłynął jeszcze termin transpozycji dyrektywy i nie weszły jeszcze w życie krajowe akty prawne dokonujące jej transpozycji ( 16 ). Zasada skutecznej ochrony prawnej, ujęta również w art. 47 karty praw podstawowych i wyrażona w art. 19 ust. 1 akapit. 2 TUE, wymaga właśnie, by jednostki mogły wnieść o sądowe rozpatrzenie aktów prawa Unii, które ich dotyczą, tak by nie były one zmuszone do tego, by naruszyć w tym celu prawo ( 17 ). Na tym tle należy zasadniczo pozytywnie ocenić istniejącą w prawie Zjednoczonego Królestwa i wielokrotnie wykorzystywaną możliwość sądowej kontroli („judicial review”) na etapie transpozycji dyrektyw Unii Europejskiej do prawa krajowego, wraz z ewentualnym przedłożeniem Trybunałowi wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

19. Wbrew stanowisku Parlamentu, Rady, Komisji i Francji nie można również przyjąć, że w niniejszej sprawie ma miejsce czysto fikcyjny spór ( 18 ). Prawdą jest, że dotychczas w postępowaniu głównym nie została prawie w ogóle przedstawiona uzasadniona obrona ze strony pozwanego Secretary of State. Jednakże wyłącznie do sądu krajowego należy decyzja, na jakim etapie sporu w postępowaniu głównym przedstawi on Trybunałowi wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ( 19 ); może się to odbyć również przed rozprawą kontradyktoryjną pomiędzy stronami sporu w postępowaniu głównym ( 20 ).

20. Ponadto, w szczególnej sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, Trybunał orzekł, że należy przyjąć, iż ma miejsce rozbieżność stanowisk między stronami – a zatem prawdziwy spór – już wówczas, gdy władze danego państwa członkowskiego wyraziły zamiar transpozycji danej dyrektywy ( 21 ). Zaistnienie tego rodzaju zamiaru można w niniejszej sprawie wywnioskować już na tej podstawie, że Secretary of State w postępowaniu głównym wyraźnie stwierdził, iż uważa, że dyrektywa jest w całości ważna. W tych okolicznościach pytania prejudycjalne nie opierają się w żadnym razie na oczywiście fikcyjnym sporze.

2. W przedmiocie możliwego braku wątpliwości sądu odsyłającego co do ważności dyrektywy

21. Dużo większe znaczenie ma natomiast podniesiony przez Parlament, Radę, Komisję i Francję zarzut, że sąd odsyłający nie wyraził własnych wątpliwości co do ważności dyrektywy, lecz w swym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przedstawił Trybunałowi zaledwie krytyczne argumenty skarżących w postępowaniu głównym i popierających ich interwenientów.

22. Rzeczywiście postanowienie odsyłające ogranicza się zasadniczo do streszczenia przedstawionych w postępowaniu głównym zarzutów w odniesieniu do dyrektywy celem przedstawienia ich Trybunałowi.

23. Należy w tym względzie wskazać, że sąd krajowy nie może poprzestać na samym przekazaniu Trybunałowi zarzutów jednostek, lecz musi sam przedstawić własne pytania Trybunałowi celem uzyskania orzeczenia w trybie prejudycjalnym ( 22 ). Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem postępowanie w sprawie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE nie daje stronom sporu zawisłego przed sądem krajowym osobnego środka odwoławczego, stanowi ono natomiast postępowanie współpracy i dialogu pomiędzy sądem krajowym i Trybunałem ( 23 ).

24. W związku z tym sąd krajowy ma sam dokonać oceny, czy odpowiedź na powstałe w toczącym się przed nim postępowaniu pytanie dotyczące ważności aktu prawa Unii jest konieczna dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym ( 24 ). Ewentualne zarzuty podniesione przed sądem krajowym w przedmiocie ważności aktu prawa Unii nie uzasadniają jako takie przedłożenia Trybunałowi pytania prejudycjalnego ( 25 ). Zasadniczo sąd krajowy jest bowiem zobowiązany do wspierania wykonywania prawa Unii – również dyrektywy 2014/40 ( 26 ).

25. Podobnie idea współpracy, która powinna stanowić podstawę funkcjonowania instytucji odesłania prejudycjalnego, implikuje, że sąd krajowy przedstawia w swoim odesłaniu prejudycjalnym powody, dla których uważa wydanie orzeczenia prejudycjalnego za konieczne ( 27 ) [zob. również art. 94 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem].

26. W kontekście tych wymogów rozpatrywane przez Trybunał w niniejszej sprawie postanowienie odsyłające zapewne nie jest wzorcowe. Prawdą jest, że sąd odsyłający przedłożył Trybunałowi bardzo obszerne wyjaśnienia w kwestii tego, dlaczego dopuścił pewne przedsiębiorstwa do udziału w postępowaniu głównym w charakterze interwenientów, a innych nie. Jednakże w zakresie znaczenia pytań prejudycjalnych dla rozstrzygnięcia, którego ma dokonać sąd krajowy, wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest bardzo skąpy.

27. W każdym wypadku sąd krajowy wskazał, że uznał zarzuty podniesione w postępowaniu głównym za „możliwe do obrony” i w związku z tym uważa wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym za „konieczny i właściwy”.

28. Prawdą jest, że wyjaśnienia te stanowią minimum tego, co sąd krajowy powinien zakomunikować, by spełnić wymogi dopuszczalności w postępowaniu prejudycjalnym. Jednakże w związku z przedstawionymi w postanowieniu odsyłającym argumentami skarżących w postępowaniu głównym i popierających ich interwenientów stanowią one – pomijając pewne wyjątki, podlegające rozpatrzeniu w dalszej części ( 28 ) – wystarczającą podstawę dla Trybunału, jak również dla uprawnionych do udziału w postępowaniu na podstawie art. 23 statutu Trybunału, by ustosunkować się do problematyki prawnej w tej sprawie.

29. Mając na uwadze znaczenie zasady skutecznej ochrony prawnej (art. 47 karty praw podstawowych) w porządku prawnym Unii ( 29 ), nie można stawiać przesadnie rygorystycznych wymagań w odniesieniu do dopuszczalności wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczących badania ważności aktów prawa Unii. Ma to zastosowanie tym bardziej w przypadkach takich jak niniejszy, w których wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w braku uprawnienia do skargi bezpośredniej stanowi dla zainteresowanych przedsiębiorstw jedyną możliwość doprowadzenia do kontroli sądowej na poziomie Unii i przedstawienia sądowi Unii swych argumentów ( 30 ).

30. Z uwagi na powyższe rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie powinien zostać uznany za niedopuszczalny w całości, pomimo wad postanowienia odsyłającego w tym aspekcie.

3. W przedmiocie niektórych dalszych wad wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

31. Wreszcie niektórzy uczestnicy postępowania przedstawiają szczegółowo dalsze zarzuty, w których podważają dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w całości lub w części. Zarzuty te można zasadniczo podzielić na dwa zakresy tematyczne. Podniesiono, po pierwsze, brak wystarczająco jasnego przedstawienia stanu faktycznego w postępowaniu głównym, a po drugie, brak znaczenia pytań przedstawionych Trybunałowi dla rozstrzygnięcia sporu w tymże postępowaniu.

a) Przedstawienie okoliczności faktycznych sprawy

32. Co się tyczy, po pierwsze, minimalnego zakresu informacji dotyczących stanu faktycznego w postępowaniu głównym, które powinien zawierać wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, by został rozpatrzony przez Trybunał, to jest widoczne, że postanowienie odsyłające w niniejszej sprawie – inaczej, niż w sprawie C‑477/14 – zawiera jedynie bardzo powierzchowne streszczenie argumentacji skarżących w postępowaniu głównym i popierających ich interwenientów. Ponadto sąd krajowy odsyła praktycznie notorycznie do twierdzeń osób wskazanych przez skarżących w postępowaniu głównym i popierających ich interwenientów jako świadkowie lub rzeczoznawcy, bez przytoczenia treści tych twierdzeń lub przynajmniej ich streszczenia. Ponadto nie można uznać, że tego rodzaju twierdzenia – nawet gdyby ich treść była znana – są bez wątpienia prawidłowe, ponieważ przed sądem krajowym nie odbyło się jeszcze postępowanie kontradyktoryjne, co podkreśliło kilku uczestników postępowania przed Trybunałem.

33. Jak słusznie wskazali Parlament, Rada, Komisja i Francja, tego rodzaju postępowanie sądu krajowego utrudnia zarówno Trybunałowi, jak również innym podmiotom uprawnionym na podstawie art. 23 statutu do udziału w postępowaniu prejudycjalnym przedstawienie rzeczowych wyjaśnień zmierzających do udzielenia odpowiedzi na pytania prejudycjalne.

34. Pomimo tych braków w przedstawieniu rzeczywistych okoliczności, na których opierają się pytania prejudycjalne, wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest moim zdaniem w zakresie swego przedmiotu i celu jeszcze w wystarczającym stopniu zrozumiały, by umożliwić Trybunałowi i podmiotom uprawnionym do udziału w postępowaniu prejudycjalnym rozsądne zajęcie stanowiska. W związku z tym, po dogłębnym rozważeniu, uważam, że nie byłoby właściwe stwierdzenie niedopuszczalności całego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ze względu na wskazane – jak najbardziej poważne – wady w przedstawieniu stanu faktycznego.

b) W przedmiocie znaczenia poszczególnych pytań prejudycjalnych dla rozstrzygnięcia sprawy

35. Co się tyczy znaczenia poszczególnych pytań prejudycjalnych dla rozstrzygnięcia sprawy Parlament, Rada i Komisja kwestionują dwie grupy pytań, a mianowicie, po pierwsze, pytanie pierwsze lit. a), b) i lit. c) ppkt (iii), oraz po drugie, pytanie pierwsze lit. c) ppkt (iv) i pytania od czwartego do szóstego. Również ze względu na brak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności Parlament i Komisja kwestionują ponadto dopuszczalność pytania siódmego w zakresie, w jakim odnosi się ono do przepisów innych niż art. 7 dyrektywy.

36. Punktem wyjścia dla rozważań powinno być to, że w przypadku pytań prejudycjalnych dotyczących prawa Unii obowiązuje domniemanie znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał rozstrzygnięcia w przedmiocie postawionego przez sąd krajowy pytania prejudycjalnego jest możliwa tylko wtedy, gdy oczywiste jest, że wykładnia lub ocena ważności przepisu prawa Unii, o którą się zwrócono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego, które są niezbędne do udzielenia przydatnej odpowiedzi na przedstawione mu pytania ( 31 ).

i) W przedmiocie pytania pierwszego lit. a), b) i lit. c) ppkt (iii)

37. Litery a), b) i lit. c) ppkt (iii) pytania pierwszego odnoszą się do zakresu uznania udzielonego państwom członkowskim w art. 18 i art. 24 ust. 2 i 3 dyrektywy celem wydania środków krajowych bardziej rygorystycznych niż środki ustanowione przez prawodawcę Unii.

38. Co się tyczy art. 24 ust. 2 dyrektywy prawdą jest, że uczestnicy postępowania przed Trybunałem prowadzili intensywne rozmowy w kwestii tego, czy na podstawie tego przepisu państwa członkowskie są uprawnione do ustanowienia w ich przepisach krajowych obowiązku stosowania neutralnych opakowań dla wyrobów tytoniowych (tak zwany „plain packaging”). Jednakże stanowienie tego rodzaju przepisów dotyczących opakowań dla wyrobów tytoniowych nie jest obecnie przedmiotem sporu w postępowaniu głównym. W każdym wypadku sąd odsyłający nie wskazał w postanowieniu odsyłającym jakichkolwiek wyjaśnień w tym względzie.

39. Również w odniesieniu do związanej z art. 24 ust. 3 dyrektywy problematyki krajowych zakazów wprowadzania do obrotu określonych wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów ani sąd odsyłający, ani żaden inny uczestnik postępowania nie wskazali, czy i w jakiej formie Zjednoczone Królestwo ma zamiar skorzystać z tego uregulowania szczególnego.

40. To samo dotyczy art. 18 dyrektywy, który umożliwia państwom członkowskim ustanowienie zakazu transgranicznego handlu na odległość. W tym zakresie również nie jest jasne, czy w Zjednoczonym Królestwie planowane jest obecnie zastosowanie tego przepisu.

41. Należy podkreślić, że państwa członkowskie nie są w żadnym razie zobowiązane do stanowienia w prawie krajowym jakichkolwiek przepisów w oparciu o wskazane przepisy dyrektywy. Ponadto wedle informacji dostępnych w postępowaniu prejudycjalnym brak jest również sytuacji, w której z graniczącym z pewnością prawdopodobieństwem należałoby oczekiwać wydania konkretnych przepisów.

42. W tych okolicznościach uważam, że udzielenie odpowiedzi na pytanie pierwsze lit. a), b) i lit. c) ppkt (iii) wykraczałoby poza określone w art. 267 TFUE ramy współpracy pomiędzy Trybunałem a sądem krajowym. W tym zakresie wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ewidentnie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w związku z czym istnieje ryzyko, że Trybunał odniesie się czysto opiniodawczo do pytań hipotetycznych ( 32 ).

43. Sądy krajowe mogą nadal zwrócić się do Trybunału w odpowiednim czasie w celu zadania pytań dotyczących wykładni i ważności art. 18 oraz art. 24 ust. 2 i 3 dyrektywy, gdy zajmą się tymi przepisami w ramach konkretnego sporu.

ii) W przedmiocie pytania pierwszego lit. c) ppkt (iv) i pytań od czwartego do szóstego

44. Pytanie pierwsze lit. c) ppkt (iv) i pytania od czwartego do szóstego odnoszą się do postanowień dyrektywy, które na poziomie Unii przewidują różne uprawnienia celem wydania delegowanych aktów prawa lub aktów wykonawczych, a mianowicie art. 3 ust. 2 i 4, art. 4 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2–5 i ust. 10–12, art. 9 ust. 5 i 6, art. 10 ust. 1 lit. f), art. 10 ust. 3 i 4, art. 11 ust. 6, art. 12 ust. 3, art. 15 ust. 12 oraz art. 20 ust. 11 i 12 dyrektywy.

45. Adresatem wszystkich wskazanych postanowień dyrektywy jest wyłącznie Komisja. Natomiast żaden z tych przepisów nie nakłada na państwa członkowskie jakichkolwiek zobowiązań odnoszących się do kształtowania ich wewnętrznych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych.

46. Ponieważ jednak w postępowaniu przed sądem krajowym chodzi jedynie o zamiar i obowiązek Zjednoczonego Królestwa w odniesieniu do transpozycji dyrektywy, ewentualne problemy w związku z uprawnieniami Komisji na podstawie wskazanych przepisów dyrektywy nie mają żadnego związku ze stanem faktycznym ani z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym. W związku z tym w sposób oczywisty brak jest w tym zakresie znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu.

47. Jeżeli natomiast Komisja skorzysta ze wskazanych uprawnień poprzez wydanie delegowanych aktów prawa lub aktów wykonawczych, wówczas wszystkim uprawnionym przysługiwały będą środki zaskarżenia przewidziane w traktatowym systemie ochrony prawnej.

iii) W przedmiocie pytania siódmego

48. W pytaniu siódmym podniesiono nieważność dyrektywy łącznie oraz poszczególnych jej przepisów – a mianowicie art. 7, art. 8 ust. 3, art. 9 ust. 3, art. 10 ust. 1 lit. g) oraz art. 13 i 14 – w odniesieniu do zasady pomocniczości.

49. Jak jednak słusznie podniosły Parlament i Komisja, postanowienie odsyłające jedynie w odniesieniu do zakazu wprowadzania do obrotu papierosów mentolowych w art. 7 dyrektywy zawiera pewne, nadzwyczaj powierzchowne wyjaśnienia w kwestii, z jakich względów kwestionowana jest zgodność dyrektywy z zasadą pomocniczości. Poza tym natomiast brak jest w postanowieniu odsyłającym chociażby zarysu wyjaśnienia, z jakich względów dyrektywa w całości oraz pozostałe przepisy dyrektywy wyraźnie wskazane w pytaniu siódmym miałyby być problematyczne w kontekście zasady pomocniczości.

50. Podejście to stoi w sposób rażący w sprzeczności z duchem współpracy pomiędzy sądem krajowym a Trybunałem w ramach postępowania prejudycjalnego. Nie jest ono również zgodne z wymogami art. 94 lit. c) regulaminu, wedle którego sąd odsyłający jest obowiązany do przedstawienia względów, dla których ma wątpliwości co do ważności przepisów Unii. Jest niedopuszczalne, by Trybunał i osoby uprawnione do udziału w postępowaniu prejudycjalnym na podstawie art. 23 statusu musiały spekulować, dlaczego zweryfikowana miałaby zostać ważność określonych przepisów prawa Unii.

51. Z tego względu – i w celu zapewnienia, by Trybunał nie wypowiadał się opiniodawczo w przedmiocie problematyki czysto hipotetycznej – pytanie siódme może zostać w tym zakresie określone jako dopuszczalne w zakresie, w jakim odnosi się do art. 7 dyrektywy. W pozostałym zakresie pytanie siódme należy uznać za niedopuszczalne.

C – Wnioski pośrednie

52. Reasumując należy stwierdzić niedopuszczalność pytania pierwszego lit. a), b) i lit. c) ppkt (iii) i pkt (iv) oraz pytań od czwartego do szóstego. Pytanie siódme jest niedopuszczalne w zakresie, w jakim odnosi się do przepisów innych niż art. 7 dyrektywy. W pozostałym zakresie wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny.

IV – Ocena merytoryczna pytań prejudycjalnych

53. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zawiera – będąc oparty na argumentacji skarżących w postępowaniu głównym i popierających ich interwenientów – totalny atak na dyrektywę 2014/40, w ramach którego wszystkie istotne przepisy tego aktu prawa Unii zostają poddane kontroli pod wieloma kątami. Poza zdatnością art. 114 TFUE jako podstawy prawnej dla poszczególnych przepisów dyrektywy chodzi przede wszystkim o problemy proporcjonalności i pomocniczości, a także o uprawnienia udzielone Komisji w zakresie wydawania aktów wykonawczych i aktów delegowanych. W zakresie pytań, które uważam za całkowicie lub częściowo niedopuszczalne (zob. powyżej ( 33 )), odniosę się do podniesionej problematyki jedynie pomocniczo.

A – Artykuł 114 TFUE jako podstawa prawna dyrektywy

54. W pytaniu pierwszym przedstawiono z różnych względów wątpliwości w kwestii, czy art. 114 TFUE mógł zostać użyty jako podstawa prawna dla dyrektywy 2014/40. Zbadam poszczególne aspekty wskazane przez sąd odsyłający w nieco zmienionej kolejności.

55. Na wstępie należy przypomnieć, że akt prawa wydany w oparciu o art. 114 TFUE powinien, po pierwsze, zawierać środki dotyczące zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, a po drugie, mieć na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego ( 34 ). Ponadto środki określone w art. 114 TFUE powinny rzeczywiście mieć na celu poprawę warunków ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego ( 35 ).

56. Jeśli spełnione zostały warunki powołania się na art. 114 TFUE jako podstawę prawną, prawodawca Unii może oprzeć się na tym postanowieniu, nawet jeśli względy ochrony zdrowia publicznego mają decydujące znaczenie przy podejmowaniu decyzji ( 36 ).

57. W związku z tym zastosowanie art. 114 TFUE jako podstawy prawnej dla dyrektywy 2014/40 nie może zostać zakwestionowane jedynie z tego względu, że owa dyrektywa poza poprawą funkcjonowania rynku wewnętrznego w zakresie wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów ma na celu również wysoki poziom ochrony zdrowia. Należy raczej stwierdzić, że dokładnie te cele odpowiadają wynikającemu z prawa pierwotnego zadaniu prawodawcy Unii, ustanowionemu w sposób wyraźny w art. 9 TFUE, art. 114 ust. 3 TFUE, art. 168 ust. 1 TFUE i art. 35 zdanie drugie karty praw podstawowych.

1. Zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych o charakterystycznych aromatach [pytanie pierwsze lit. c) ppkt (ii)]

58. Pytanie pierwsze lit. c) ppkt (ii) odnosi się do zakazu wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych o charakterystycznych aromatach ustanowionego w art. 7 ust. 1 i ust. 7 dyrektywy dla całej Unii. Skarżący w postępowaniu głównym i niektórzy popierający ich interwenienci nie zgadzają się w szczególności na wynikający z tego przepisu zakaz wprowadzania do obrotu papierosów mentolowych. Podnoszą oni, że tego rodzaju zakaz nie powinien zostać wydany przez prawodawcę Unii na podstawie art. 114 TFUE.

59. Przyjmując za punkt wyjścia bardzo lapidarne wyjaśnienia zawarte w postanowieniu odsyłającym i dość powierzchowne w tym zakresie wywody przedsiębiorstw uczestniczących w postępowaniu prejudycjalnym, omówię tę kwestię również stosunkowo krótko. Odsyłam w pozostałym zakresie do moich wywodów w sprawie C‑358/14 ( 37 ), w której problematyka ta stanowi przedmiot wyraźnie bardziej szczegółowego rozpatrzenia.

60. W istocie wedle zarzutów podniesionych przeciwko art. 7 dyrektywy zakaz wprowadzania do obrotu papierosów mentolowych nie nadaje się do tego, by usunąć różnice między przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi państw członkowskich [zob. w tym kontekście sekcja a) poniżej], ani do tego, by poprawić warunki funkcjonowania rynku wewnętrznego [zob. w tym względzie sekcja b)poniżej].

a) W przedmiocie usuwania różnic między przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi państw członkowskich

61. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawodawca Unii może skorzystać z art. 114 TFUE w szczególności w razie zaistnienia rozbieżności między przepisami krajowymi, jeżeli takie rozbieżności mogą naruszać podstawowe swobody i wywierać w ten sposób bezpośredni wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego ( 38 ) lub prowadzić do powstania znaczących zakłóceń konkurencji ( 39 ).

62. Liczne przedsiębiorstwa uczestniczące w postępowaniu prejudycjalnym i Polska podnoszą, że w chwili wydania dyrektywy brak było rozbieżności pomiędzy przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi państw członkowskich w zakresie papierosów mentolowych.

63. Argument ten jest nieprzekonywający. Opiera się on bowiem wyraźnie na błędnym przyjęciu, że prawodawca Unii jest uprawniony na podstawie art. 114 TFUE do wydania regulacji dotyczących używania mentolu jako charakterystycznego aromatu w wyrobach tytoniowych jedynie wówczas, gdy istnieją rozbieżności pomiędzy przepisami państw członkowskich konkretnie w odniesieniu do papierosów mentolowych.

64. Należy odrzucić tego rodzaju taktykę szatkowania, w ramach której każdy segment rynku uregulowany w ramach środka harmonizacji rynku wewnętrznego, a być może nawet poszczególne składniki produktów, są rozpatrywane osobno. Decydujące jest natomiast, czy dyrektywa rozpatrywana jako całość może zostać oparta na art. 114 TFUE.

65. Ponadto papierosy mentolowe nie mają szczególnej pozycji ( 40 ), która odróżniałaby je od innych papierosów o charakterystycznym aromacie i która wymagałaby zastosowania wyjątku od nałożonego w dyrektywie zakazu sprzedaży w całej Unii tej grupy wyrobów tytoniowych ( 41 ).

66. Decydująca dla zastosowania art. 114 TFUE jest zatem jedynie kwestia, czy w chwili wydania dyrektywy w odniesieniu do użycia charakterystycznych aromatów w wyrobach tytoniowych – niezależnie od tego, czy mentolowych, czy też innych – można było stwierdzić różnice pomiędzy przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi państw członkowskich, które mogły prowadzić do powstania przeszkód w handlu na europejskim rynku wewnętrznym.

i) W przedmiocie usunięcia istniejących przeszkód w handlu

67. Jak wykazały organy Unii i niektóre państwa członkowskie uczestniczące w postępowaniu prejudycjalnym, pewien czas temu szereg państw członkowskich uregulowało użycie charakterystycznych aromatów, natomiast inne państwa członkowskie tego nie uczyniły. Tam, gdzie istniały krajowe przepisy w tej dziedzinie, bardzo różniły się one między sobą i niekoniecznie dotyczyły tych samych aromatów ( 42 ). W związku z owym gąszczem krajowych przepisów może dochodzić do powstawania znacznych przeszkód w handlu na rynku wewnętrznym wyrobów tytoniowych, na którym panuje intensywny handel transgraniczny ( 43 ).

68. Nawet gdyby w szczególności w odniesieniu do papierosów mentolowych nie istniały istotne przeszkody w handlu, nie wpływałoby to na możliwość oparcia się na art. 114 TFUE. Zastosowanie art. 114 TFUE nie wymaga, aby każda szczegółowa regulacja w ramach środka harmonizacji rynku wewnętrznego wydanego na tej podstawie musiała zawierać odpowiedź na konkretne rozbieżności pomiędzy krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi. Decydujące jest raczej rozpatrzenie całej regulacji ( 44 ).

69. Poza tym prawodawca Unii mógł w niniejszej sprawie również wziąć pod uwagę, że zakaz wprowadzania do obrotu papierosów o charakterystycznych aromatach przyczyniałby się w znacznie mniejszym stopniu do realizacji wysokiego poziomu ochrony zdrowia, gdyby dla aktualnych i potencjalnych konsumentów aromatyzowanych wyrobów tytoniowych w dalszym ciągu pozostawały dostępne na rynku wewnętrznym jako opcja papierosy mentolowe ( 45 ).

70. Poza tym faktem w chwili wydania dyrektywy w przynajmniej dwóch państwach członkowskich – w Belgii i w Niemczech – istniał nawet zakaz stosowania niektórych kapsułek mentolowych w papierosach, w związku z czym w państwach tych nie można było wprowadzać do obrotu tego wariantu papierosów mentolowych ( 46 ). O ile wiadomo, brak było wówczas porównywalnych zakazów w innych państwach członkowskich. Zarzut wielu uczestniczących przedsiębiorstw i Polski, jakoby brak było rozbieżności pomiędzy krajowymi przepisami w szczególności w odniesieniu do papierosów mentolowych, jest zatem nie tylko ogólnie niecelowy w odniesieniu do funkcjonowania art. 114 TFUE, lecz jest ponadto również w konkretnym wypadku merytorycznie nieprawidłowy.

ii) W przedmiocie ryzyka przyszłego odmiennego rozwoju krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych

71. Ponadto wiele przedsiębiorstw uczestniczących w postępowaniu prejudycjalnym oraz Polska kwestionują, jakoby w przyszłości miały wystąpić na europejskim rynku wewnętrznym przeszkody w handlu wskutek wprowadzania przez poszczególne państwa członkowskie zakazów wprowadzania do obrotu papierosów mentolowych.

72. W dalszej części rozpatrzę tę problematykę jedynie tytułem pomocniczym. Z moich dotychczasowych rozważań wynika bowiem w każdym wypadku, że już w chwili wydania dyrektywy – biorąc pod uwagę istniejące wówczas rozbieżności pomiędzy przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi państw członkowskich dotyczącymi wyrobów tytoniowych o charakterystycznym aromacie – istniały istotne przeszkody w handlu. W związku z tym pytanie dotyczące powstania przyszłych przeszkód w handlu staje się bezprzedmiotowe.

73. W każdym razie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, stosowanie art. 114 WE jako podstawy prawnej jest możliwe, gdy celem jest zapobieganie pojawieniu się w przyszłości nowych przeszkód w handlu wynikających z niejednolitego rozwoju ustawodawstw krajowych, jeżeli powstanie takich przeszkód jest prawdopodobne, a dane środki harmonizacji są przeznaczone do zapobiegania temu ( 47 ).

74. Ma to miejsce również w niniejszej sprawie, w szczególności przy uwzględnieniu międzynarodowego kontekstu prac Światowej Organizacji Zdrowia (WHO).

75. Organy Unii uczestniczące w postępowaniu prejudycjalnym i niektóre państwa członkowskie w sposób przekonujący wskazały, że Unia i jej państwa członkowskie zostały wezwane w ramach konwencji ramowej WHO o ograniczeniu użycia tytoniu ( 48 ) do ograniczenia lub zakazania użycia składników w wyrobach tytoniowych, które mogą poprawić ich smak – również mentolu. Należy przyznać, że nie jest to zawarte w brzmieniu samej konwencji ramowej, wynika jednak z wytycznych w sprawie wdrażania art. 9 i 10, przyjętych przed paroma laty przez konferencję umawiających się stron ( 49 ).

76. O ile owe wytyczne nie są jako takie wiążące prawnie, to jednak mają one na całym świecie charakter zaleceń przy wdrażaniu konwencji ramowej WHO przez jej strony ( 50 ). Służą one w związku z tym również państwom członkowskim Unii Europejskiej, które podpisały ową konwencję ramową jako pomoc orientacyjną.

77. W tej sytuacji prawodawca Unii mógł przyjąć, że na poziomie krajowym dojdzie w najbliższym czasie do wydania przepisów dotyczących użycia mentolu i innych charakterystycznych aromatów w wyrobach tytoniowych, gdyby nie przyjęto jednolitej regulacji na szczeblu Unii.

78. Wskazana przez niektórych uczestników postępowania okoliczność, że w rzeczywistości w długim okresie czasu nie zostały w państwach członkowskich Unii Europejskiej wydane przepisy krajowe w tym zakresie, może być spowodowana tym, że Komisja ( 51 ) w ramach Unii mniej więcej równocześnie z ukazaniem się wytycznych WHO przygotowała i wszczęła procedurę prawodawczą celem ustanowienia zaskarżonej dyrektywy ( 52 ).

79. Ponadto prawodawca Unii mógł racjonalnie przyjąć, że ewentualne krajowe przepisy wdrażające konwencję ramową WHO różniłyby się między państwami członkowskimi i w związku z tym prowadziłyby do powstania nowych przeszkód w handlu na rynku wewnętrznym, jeżeli nie zostałby przyjęty środek harmonizacji na poziomie Unii. Owe wytyczne nie nakładają bowiem na strony umowy konkretnych środków, lecz przyznają im możliwie dużą swobodę działania. W szczególności dają im wybór pomiędzy zakazami a jedynie ograniczeniami w odniesieniu do używania w wyrobach tytoniowych dodatków smakowych i zawierają jedynie przykłady tego rodzaju składników.

80. W tych okolicznościach wszystkie wyrażone przez wiele uczestniczących przedsiębiorstw oraz przez Polskę wątpliwości co do wystąpienia obecnie lub w przyszłości różnic pomiędzy przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi państw członkowskich są bezzasadne.

b) W przedmiocie poprawy warunków funkcjonowania rynku wewnętrznego

81. Skarżący w postępowaniu głównym i niektórzy popierający ich interwenienci kwestionują ponadto, by zakaz wprowadzania do obrotu papierosów mentolowych mógł przyczynić się do poprawy warunków funkcjonowania rynku wewnętrznego.

82. Bez wątpienia zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych o charakterystycznym aromacie nie nadaje się do tego, by poprawić funkcjonowanie rynku wewnętrznego w zakresie tych produktów. W orzecznictwie uznano jednak, że art. 114 TFUE umożliwia prawodawcy Unii ustanowienie zakazu wprowadzania do obrotu określonego wyrobu na całym europejskim rynku wewnętrznym, o ile służy to poprawie warunków handlu w odniesieniu do grupy innych produktów ( 53 ).

83. Na przykładzie omawianych w niniejszej sprawie wyrobów tytoniowych można to uwidocznić w następujący sposób. Unijny zakaz określonych form konsumpcji tytoniu służy utworzeniu jednolitych warunków handlu dla wszystkich wyrobów tytoniowych w całej Unii Europejskiej. W związku z tym ustanowiony dla całej Unii zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych o charakterystycznym aromacie stanowi niejako cenę za zdolność swobodnego przepływu „zwykłych” wyrobów tytoniowych, które odpowiadają warunkom dyrektywy na europejskim rynku wewnętrznym, przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia ( 54 ). Inaczej mówiąc, wyroby tytoniowe mogą być odtąd zasadniczo wprowadzane do obrotu w Unii Europejskiej, ale bez charakterystycznych aromatów.

84. Zdaniem wielu przedsiębiorstw uczestniczących w postępowaniu prejudycjalnym wzrośnie przemyt i rozkwitnie czarny rynek papierosów mentolowych. Stanowi to jednak jedynie zwykłe twierdzenie, które ponadto nie zostało uzasadnione w wystarczający sposób.

85. Ponadto nie może być w ogóle decydujące, czy poprzez zastosowanie środków przewidzianych w dyrektywie można skutecznie zapobiec przemytowi i handlowi na czarnym rynku ( 55 ). Decydujące jest natomiast to, że po wejściu w życie zakazu wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych o charakterystycznych aromatach będzie konsumentom trudniej zaopatrywać się w papierosy mentolowe i inne aromatyzowane papierosy. Okoliczność ta sama w sobie uzasadnia już przyjęcie, że tego rodzaju zakaz przyczyni się do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia. Okoliczność, że zakazy będą być może w pojedynczych przypadkach obchodzone, zasadniczo nie przemawia przeciwko ich zdatności do osiągnięcia zamierzonego celu.

c) Wnioski pośrednie

86. Mając na uwadze powyższe, można stwierdzić, że art. 114 TFUE został zgodnie z prawem użyty jako podstawa prawna zakazu wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych o charakterystycznych aromatach – w szczególności papierosów mentolowych.

2. Etykietowanie i opakowania wyrobów tytoniowych [pytanie pierwsze lit. c) ppkt (i)]

87. Przedmiotem pytania pierwszego części c) ppkt (i) jest rozdział II tytułu II dyrektywy. Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 114 TFUE stanowi właściwą podstawę prawną dla zawartych w tej części dyrektywy (art. 8–16) wymogów prawa Unii co do „Etykietowani[a] i opakowania” wyrobów tytoniowych. Zostało to zakwestionowane przez skarżących w postępowaniu głównym i niektórych popierających ich interwenientów. Kwestionują oni, by istniały w tym zakresie znaczące przeszkody w handlu, i podkreślają, że istniejące rozbieżności co do opakowania wyrobów tytoniowych w zależności od rynku krajowego wynikają przede wszystkim ze strategii marketingowej producentowi oraz odmiennych preferencji konsumentów w poszczególnych państwach członkowskich.

88. Należy w tym względzie stwierdzić, że liczne aspekty etykietowania i opakowań wyrobów tytoniowych stanowiły przedmiot regulacji Unii już w dyrektywie 2001/37/WE ( 56 ), obowiązującej przed sporną dyrektywą 2014/40.

89. Jeżeli istnieje już środek harmonizacji rynku wewnętrznego dotyczący konkretnego przedmiotu, który był uprzednio zgodnie z prawem oparty na art. 114 TFUE, wówczas prawodawca Unii powinien mieć w wykonywaniu przysługującego mu uznania zasadniczo możliwość zastosowania tej samej podstawy prawnej, by na podstawie nowej oceny politycznej oraz przy uwzględnieniu nowych danych naukowych zmienić wydaną uprzednio regulację i dostosować ją do nowej sytuacji ( 57 ).

90. Prawodawca Unii może w tym kontekście zastąpić poprzednią regulację całkiem inną, nową regulacją, która po dokonaniu ponownej oceny stanu faktycznego przyczyni się jego zdaniem w większym stopniu do funkcjonowania rynku wewnętrznego. Może on jednak również – jak w niniejszej sprawie – zasadniczo utrzymać poprzednią regulację i jedynie rozwinąć ją, by w zgodności z zadaniem wynikającym z art. 114 ust. 3 TFUE przyczyniła się ona do osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony zdrowia, wykraczającego poza poziom zamierzony w uprzedniej regulacji ( 58 ). W tym kontekście mogą zostać wydane ponadto nowe przepisy, poprzez które zwiększona zostanie skuteczność istniejącej regulacji, a utrudnione zostanie jej obejście ( 59 ).

91. Już na tym tle brak jest wątpliwości, że art. 114 TFUE stanowi właściwą podstawę prawną dla zawartych w rozdziale II tytułu II dyrektywy nowych przepisów służących rozwinięciu regulacji prawa Unii w zakresie etykietowania i opakowań wyrobów tytoniowych.

92. Należy ponadto wskazać w niniejszej sprawie, że w ramach uprzednio obowiązującej regulacji w żadnym razie nie zostały usunięte wszystkie przeszkody w handlu wyrobami tytoniowymi na europejskim rynku wewnętrznym ( 60 ). Jak słusznie wskazały organy Unii uczestniczące w postępowaniu prejudycjalnym oraz Irlandia i Francja, w chwili wydania dyrektywy 2014/40 istniały wciąż istotne rozbieżności pomiędzy regulacjami państw członkowskich w przedmiocie etykietowania i opakowań wyrobów tytoniowych ( 61 ).

93. W niektórych państwach członkowskich wymagana była kombinacja ostrzeżeń zdrowotnych (składająca się z tekstu i fotografii), w innych natomiast – zgodnie z obowiązującymi wówczas wymogami minimalnymi na podstawie art. 5 dyrektywy 2001/37 – wymagane były jedynie ostrzeżenia tekstowe. Ponadto różne były przewidziane w prawie krajowym wymogi odnoszące się do wielkości opakowań papierosów, ich minimalnej zawartości oraz dopuszczalnych na tych opakowaniach tekstów reklamowych i danych dotyczących ich składu.

94. Jest oczywiste, że przewidziane w prawie państw członkowskich przepisy dotyczące etykietowania i opakowań produktów mogą skutkować przeszkodami w handlu, jak stwierdzono również w utrwalonym orzecznictwie ( 62 ). W związku z tym w niniejszej sprawie istniały również w tym aspekcie podstawy do wydania środków harmonizacji rynku wewnętrznego na podstawie art. 114 TFUE w celu usunięcia tego rodzaju istniejących przeszkód w handlu.

95. Nie można tego zakwestionować poprzez to, że niektóre przedsiębiorstwa uczestniczące w postępowaniu nie postrzegają istniejących rozbieżności pomiędzy regulacjami krajowymi w przedmiocie etykietowania i opakowań wyrobów tytoniowych jako przeszkód w handlu, ponieważ wedle własnych danych zawsze kształtują swe opakowania produktów w różny sposób, w zależności od państwa członkowskiego i przyzwyczajeń konsumentów.

96. Wprawdzie subiektywne wrażenie zainteresowanych przedsiębiorstw odgrywa pewną rolę przy ocenie istnienia przeszkód w handlu, nie może jednak być decydujące, zwłaszcza w sytuacji, w której – jak w niniejszej sprawie – istnieje podejrzenie, że niektóre przedsiębiorstwa zaniżają znaczenie istnienia przeszkód w handlu, by uniknąć jednolitej w całej Unii regulacji o zaostrzonych wymogach w zakresie ochrony zdrowia ( 63 ).

97. Decydująca jest natomiast analiza obiektywna. W tym kontekście prawodawca Unii mógł wziąć pod uwagę, że produkcja wyrobów tytoniowych dla rynku wewnętrznego w coraz większym stopniu koncentruje się w niewielu zakładach produkcyjnych wewnątrz Unii Europejskiej, co w naturalny sposób prowadzi do znacznego handlu transgranicznego i do zwiększonej potrzeby jednolitej regulacji na całym obszarze Unii ( 64 ). Ponadto z kontekstu międzynarodowego, w szczególności z wymogów zawartych w art. 11 konwencji ramowej WHO wynika, że jest prawdopodobne, iż poszczególne państwa członkowskie ustanowiłyby nowe, jak należy przewidywać – rozbieżne regulacje w zakresie etykietowania i opakowań wyrobów tytoniowych, gdyby prawodawca Unii nie podjął działania w tym zakresie ( 65 ).

98. Jednocześnie zdatności spornych przepisów dyrektywy dla celów usunięcia przeszkód w handlu nie da się zakwestionować poprzez wskazanie, że również w przyszłości będą istnieć krajowe odmienności na opakowaniach produktów wyrobów tytoniowych, począwszy od języka ostrzeżeń, a na ewentualnej banderoli skończywszy. Artykuł 114 TFUE nie funkcjonuje bowiem wedle zasady „wszystko albo nic”. Artykuł 114 TFUE umożliwia również częściową harmonizację przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które również mogą przyczyniać się do usuwania przeszkód w handlu, w szczególności wówczas, gdy prowadzą do oszczędności kosztów danych przedsiębiorstw. Prawodawca Unii mógł rozsądnie wyjść z tego założenia ze względu na ujednolicenie wielkości i minimalnej zawartości opakowań produktów oraz ze względu na rodzaj umieszczanych na nich ostrzeżeń i dopuszczalnych danych dotyczących składu produktów.

99. Co się tyczy przewidywanego przez niektórych uczestników postępowania wzrostu przemytu i rozkwitu czarnego rynku, uważam ten argument w niniejszym kontekście za równie nieprzekonujący, jak uprzednio w związku z zakazem stosowania charakterystycznych aromatów ( 66 ).

100. Wreszcie prezentowane przez niektóre przedsiębiorstwa uczestniczące w postępowaniu prejudycjalnym przekonanie, że ujednolicenie opakowań produktów doprowadzi do utraty różnorodności produktów i utraty możliwości konkurowania pomiędzy producentami wyrobów tytoniowych, w rzeczywistości nie stanowi zarzutu niewłaściwości, lecz zarzut nieproporcjonalności, który obalę poniżej w związku z pytaniem trzecim ( 67 ).

101. W związku z tym należy oddalić zarzuty dotyczące zastosowania art. 114 TFUE jako podstawy prawnej dla przepisów zawartych w rozdziale II tytułu II dyrektywy, podobnie jak Trybunał uczynił to w odniesieniu do uprzednio obowiązującej regulacji ( 68 ).

3. Swobodny przepływ wyrobów tytoniowych [pytanie pierwsze lit. a) i b)]

102. W ramach pytania pierwszego lit. a) i b) analizie poddana została zawarta w art. 24 dyrektywy regulacja dotycząca „swobodn[ego] przepływu” wyrobów tytoniowych. Opierając się na zarzutach skarżących w postępowaniu głównym i niektórych popierających ich interwenientów sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 114 TFUE stanowi odpowiednią podstawę prawną dla tego przepisu dyrektywy, w szczególności dla jego ust. 2 i 3.

103. Na wstępie wskażę, że przy ocenie tego pytania nie mogą mieć znaczenia ewentualne uwagi służb prawnych różnych organów Unii, do których odwołują się poszczególne przedsiębiorstwa uczestniczące w postępowaniu. Chodzi tu o czynności czysto wewnętrzne, które nie odzwierciedlają w sposób konieczny zdania danego organu i jako takie nie mogą również zostać wykorzystane przed sądem. Jest naturalne, że organy polityczne Unii kształtują swą wolę wewnętrznie i w tym zakresie mają również miejsce ostre spory. Z samej tej okoliczności nie można wywieść wniosków co do zgodności z prawem spornych przepisów dyrektywy.

104. Artykuł 24 dyrektywy ma następującą strukturę. W ust. 1 tego przepisu ustanowiono zasadę swobodnego przepływu odpowiadających dyrektywie wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów. Państwa członkowskie nie mają prawa zakazać lub ograniczyć wprowadzania do obrotu tego rodzaju wyrobów ze względów, które dotyczą aspektów uregulowanych w tej dyrektywie. Obowiązuje to jednak jedynie „z zastrzeżeniem ust. 2 i 3”. Artykuł 24 ust. 2 dyrektywy umożliwia państwom członkowskim, w pewnych okolicznościach, na ustanowienie dalszych – tzn. wykraczających poza regulację dyrektywy – wymogów dotyczących ujednolicenia opakowań wyrobów tytoniowych. Zgodnie z art. 24 ust. 3 dyrektywy państwa członkowskie mogą ponadto zakazać pod wskazanymi tam warunkami wprowadzania do obrotu określonej kategorii wyrobów tytoniowych lub powiązanych wyrobów w celu ochrony zdrowia.

a) Przysługujące państwom członkowskim prawo do ustanowienia dalszych wymogów dla celów ujednolicenia opakowań wyrobów tytoniowych [pytanie pierwsze lit. a)]

105. W pierwszej kolejności w ramach pytania pierwszego lit. a) zakwestionowano podstawę prawną art. 24 ust. 2 dyrektywy. Zgodnie z tym przepisem „dyrektywa nie wpływa na prawo państwa członkowskiego do utrzymania lub wprowadzenia dodatkowych wymogów dotyczących standaryzacji opakowań wyrobów tytoniowych mających zastosowanie do wszystkich wyrobów tytoniowych na jego rynku, gdy jest to uzasadnione z uwagi na zdrowie publiczne, uwzględniając wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego gwarantowany przez niniejszą dyrektywę […]”.

106. Skarżący w postępowaniu głównym i popierający ich interwenienci są zdania, że przepis ten nie może zostać oparty na art. 114 TFUE, ponieważ nie prowadzi on do likwidacji, lecz do stworzenia przeszkód handlowych. Celem uzasadnienia swej oceny uczestniczące przedsiębiorstwa podniosły zasadniczo, że art. 24 ust. 2 dyrektywy umożliwia państwom członkowskim podważenie swobodnego przepływu towarów w zakresie wyrobów tytoniowych poprzez wprowadzenie przez nie bardziej restrykcyjnych przepisów dotyczących opakowań niż przewidziano na szczeblu Unii.

107. Uczestniczące przedsiębiorstwa, podobnie jak również Zjednoczone Królestwo, Irlandia i Norwegia, przyjmują przy tym szczególnie szerokie rozumienie art. 24 ust. 2 dyrektywy. Zakładają one, że przepis ten ma zezwolić państwom członkowskim na ustanowienie w każdym aspekcie bardziej restrykcyjnych wymogów co do opakowania wyrobów tytoniowych, niezależnie od tego, czy dany element opakowania stanowi przedmiot harmonizacji w ramach prawa Unii.

108. W rzeczywistości przy tak szerokiej interpretacji art. 24 ust. 2 dyrektywy może popaść w konflikt z celem art. 114 TFUE, polegającym na poprawie sposobu funkcjonowania rynku wewnętrznego. Przy tego rodzaju interpretacji dyrektywa dokonywałaby wprawdzie harmonizacji wymogów co do opakowania wyrobów tytoniowych, ale jednocześnie przyznawałaby państwom członkowskim prawo do odstąpienia od tej harmonizacji, i to bez poszanowania przewidzianych w tym celu warunków i procedur na podstawie art. 114 ust. 4–10 TFUE. Jak słusznie wskazał BAT, zniweczyłoby to uprzednio przeprowadzoną harmonizację.

109. Natychmiastowe stwierdzenie bez pogłębionych rozważań w tym temacie, że art. 24 dyrektywy jest nie do pogodzenia z art. 114 TFUE i w związku z tym nie może zostać wydany na jego podstawie, byłoby jednak zbyt pochopne. Przyjęte przez uczestniczące przedsiębiorstwa, Zjednoczone Królestwo, Irlandię i Norwegię szerokie rozumienie art. 24 ust. 2 dyrektywy nie jest jedynym możliwym sposobem rozumienia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis prawa wtórnego, gdy dopuszcza więcej niż jedną interpretację, należy interpretować w zgodzie z prawem pierwotnym i w sposób, który nie podważa jego ważności ( 69 ).

110. W istocie możliwe wydaje się być dokonanie zgodnej z prawem pierwotnym wykładni dyrektywy art. 24 ust. 2 dyrektywy, która zapewniałaby w szczególności zgodność tego przepisu z podstawą prawną wynikającą z art. 114 TFUE. Możliwe jest bowiem ukazanie – w zgodności ze stanowiskiem organów Unii uczestniczących w postępowaniu prejudycjalnym, jak również Francji i Portugalii – wąskiego rozumienia art. 24 ust. 2 dyrektywy i interpretacja tych przepisów dyrektywy w ten sposób, że państwa członkowskie mają prawo wydawać „dalsze przepisy” jedynie w zakresie, w którym prawodawca Unii sam nie dokonał harmonizacji.

111. Wskazane wąskie rozumienie art. 24 ust. 2 w największym stopniu odpowiada również celom i systematyce dyrektywy 2014/40. Wbrew temu, co zdają się twierdzić skarżący w postępowaniu głównym i niektórzy popierający ich interwenienci, dyrektywa ta nie prowadzi do pełnej harmonizacji, lecz jedynie do harmonizacji częściowej lub – używając sformułowania z art. 1 lit. b) – do „zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących wybranych aspektów etykietowania i opakowania wyrobów tytoniowych”. Przemawia za tym również motyw 53 dyrektywy, w którym podkreślono, że ów akt prawodawczy prowadzi do „różnego stopnia harmonizacji” i że w odniesieniu do prezentacji i opakowania przewiduje on jedynie „pierwszy zestaw podstawowych wspólnych zasad”.

112. Prawdą jest, że dyrektywa zawiera cały rozdział zawierający przepisy dotyczące etykietowania i opakowań wyrobów tytoniowych, sięgające od formy i minimalnej zawartości opakowań aż po wymóg (kombinacji) ostrzeżeń zdrowotnych i zakaz stosowania niektórych wprowadzających w błąd wskazań na opakowaniach produktu. Wbrew stanowisku wielu przedsiębiorstw uczestniczących w postępowaniu pozostaje jednak miejsce dla dodatkowych krajowych regulacji w różnych aspektach etykietowania i opakowań wyrobów tytoniowych. Również z art. 28 ust. 2 lit. a) dyrektywy można wywieść, że pewne płaszczyzny wyglądu opakowania nie są uregulowane w owej dyrektywie i Komisja między innymi obserwuje rozwój sytuacji na poziomie krajowym.

113. W związku z tym państwa członkowskie mogą w szczególności ustanowić własne wymogi co do kolorów wszystkich tych części opakowania, które nie zostały zastrzeżone dla ostrzeżeń, i to w zakresie sięgającym aż po standaryzację opakowań ( 70 ). Kolory są bowiem uregulowane w dyrektywie co najwyżej pośrednio, w zakresie, w jakim art. 13 zakazuje nadawania wyrobom tytoniowym wprowadzającej w błąd lub fałszywie pozytywnej prezentacji.

114. Mało przekonujący jest na tym tle zarzut niektórych przedsiębiorstw uczestniczących w postępowaniu prejudycjalnym, w ramach którego podniesiono, że przepis oparty na art. 114 TFUE, taki jak art. 24 dyrektywy, nie może zezwolić państwom członkowskim na jakiekolwiek bardziej restrykcyjne przepisy krajowe dotyczące etykietowania i opakowań wyrobów tytoniowych, ponieważ wskazana dziedzina „jest w całości objęta zakresem stosowania dyrektywy”. W ramach tego zarzutu – wynikającego prawdopodobnie z obawy niektórych zainteresowanych przedsiębiorstw przed ustanowieniem krajowych przepisów wprowadzających opakowania neutralne („plain packaging”) – nie wzięto pod uwagę, że wiele aspektów etykietowania i opakowań wyrobów tytoniowych, w tym również aspekt kolorów, wciąż oczekuje na regulację prawa Unii.

115. Przyjęcie tezy uczestniczących przedsiębiorstw oznaczałoby, że zamierzona w dyrektywie 2014/40 częściowa harmonizacja przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich zostałaby zreinterpretowana jako harmonizacja pełna. Stanowiłoby to naruszenie szerokiego zakresu uznania przysługującemu prawodawcy Unii zgodnie z art. 114 TFUE przy wyborze najbardziej zdatnej techniki harmonizacji ( 71 ): przy stosowaniu art. 114 TFUE prawodawca Unii nie musi dokonywać wyboru o charakterze „wszystko albo nic” pomiędzy harmonizacją pełną a zaniechaniem jakiejkolwiek harmonizacji, może natomiast – jak w niniejszym przypadku – przyjąć harmonizację częściową.

116. Nic innego nie wynika z wyroków, na których opierają się skarżące w postępowaniu głównym ( 72 ). Prawdą jest, że w pierwszym wyroku w sprawie reklamy wyrobów tytoniowych Trybunał uznał za niezgodną z prawem dyrektywę opartą na właściwościach w zakresie rynku wewnętrznego, między innymi na art. 100a traktatu WE (obecnie art. 114 TFUE), ponieważ nie zawierała ona przepisów dotyczących swobodnego przepływu produktów zgodnych z dyrektywą. Jeżeli jednak odczyta się wskazany fragment wyroku w jego kontekście, okazuje się, że Trybunał w żadnym razie nie zamierzał usuwać możliwości stanowienia dyrektyw w celu częściowej harmonizacji określonych dziedzin. Uznał on w sposób wyraźny, że w ramach środków harmonizacji rynku wewnętrznego mogą być przyjęte przepisy, które pozostawiają państwom członkowskim możliwość unormowania bardziej restrykcyjnych przepisów ze względów interesu powszechnego ( 73 ).

117. Jedynie w przypadku, gdyby prawodawca Unii w ogóle nie zmierzał do ustanowienia swobodnego przepływu produktów objętych daną dyrektywą i pozostającą z nią w zgodności, nie mógłby skorzystać z art. 114 TFUE ( 74 ). Prawodawca Unii nie może również zezwolić państwom członkowskim na to, by sprzeciwiały się one, ze względów związanych z harmonizowaną przez dyrektywę dziedziną, przywozowi, sprzedaży lub spożywaniu wyrobów tytoniowych, które są zgodne z jej wymogami ( 75 ).

118. Tymczasem w niniejszej sprawie nie ma to miejsca. Po pierwsze bowiem, art. 24 ust. 1 dyrektywy w sposób wyraźny uznaje zasadę swobodnego przepływu wyrobów tytoniowych, które odpowiadają tej dyrektywie. Ponadto art. 24 ust. 2 dyrektywy, interpretowany w świetle motywu 53, zezwala państwom członkowskim na stanowienie „dodatkowych wymogów dotyczących standaryzacji opakowań” jedynie w zakresie, w jakim brak jest harmonizacji w ramach prawa Unii.

119. Z pewnością ten sposób częściowej harmonizacji skutkuje tym, że produkty – również wówczas, gdy ich etykietowanie i opakowanie odpowiada we wszystkich aspektach wymogom dyrektywy – nie mogą być bez żadnych przeszkód wywożone z jednego państwa członkowskiego do drugiego. Każde państwo członkowskie może bowiem ustanowić dodatkowe wymogi odnoszące się do niezharmonizowanego aspektu opakowania produktu. Jednak niezależnie od tego również częściowa harmonizacja prowadzi bezspornie do korzyści dla funkcjonowania rynku wewnętrznego, ponieważ usuwa wprawdzie nie wszystkie, ale przynajmniej niektóre przeszkody w handlu. W niniejszym przypadku oznacza to na przykład, że producenci wyrobów tytoniowych mogą używać na całym rynku wewnętrznym opakowań papierosów, które odpowiadają jednolitemu projektowi podstawowemu, i dostosowują ich projekt do odmienności wynikających z danych krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych jedynie w pewnych szczegółach (np. kolorystycznie), a nie w zakresie wszystkich elementów.

120. Prawdą jest, że omawiane przepisy w art. 24 ust. 1 i ust. 2 dyrektywy mają łącznie z odpowiednimi wskazaniami zawartymi w motywie 53 głównie funkcję wyjaśniającą. Objaśniają one sposób funkcjonowania zamierzonej w dyrektywie harmonizacji częściowej. Jak jednak wykazał ostry spór między uczestnikami postępowania w przedmiocie dopuszczalności ewentualnych krajowych przepisów w przedmiocie standaryzacji opakowań, tego rodzaju wyjaśnienie może być rozsądne.

b) Przysługujące państwom członkowskim prawo do zakazania wprowadzania do obrotu określonych kategorii produktów [pytanie pierwsze lit. b)]

121. W pytaniu pierwszym lit. b) analizie poddano z kolei art. 24 ust. 3 dyrektywy, konkretnie jego zdanie pierwsze. Zgodnie z tym przepisem państwo członkowskie „może zakazać [wprowadzania do obrotu] określonej kategorii wyrobów tytoniowych lub powiązanych wyrobów z uwagi na szczególną sytuację tego państwa członkowskiego i pod warunkiem, że przepisy te uzasadnione są potrzebą ochrony zdrowia ludzkiego, biorąc pod uwagę wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego gwarantowany przez niniejszą dyrektywę”.

122. Jak wskazał sąd odsyłający we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, art. 24 ust. 3 zdanie pierwsze został zakwestionowany w postępowaniu głównym przy użyciu zasadniczo tych samych argumentów co uprzednio w odniesieniu do art. 24 ust. 2 dyrektywy. Ponownie podniesiono zatem, że sporny przepis dyrektywy nie prowadzi do usunięcia, lecz do powstania przeszkód w handlu.

123. Wbrew stanowisku Parlamentu, Rady i Komisji zarzutu tego nie można oddalić poprzez odesłanie do braku właściwości Unii w zakresie wydawania środków harmonizacji polityki zdrowotnej (art. 168 ust. 5 TFUE) i do istniejącej w dalszym ciągu odpowiedzialności państw członkowskich w zakresie określania ich polityki zdrowotnej (art. 168 ust. 7 TFUE). Dyrektywa 2014/40 nie stanowi bowiem środka polityki zdrowotnej, lecz środek harmonizacji rynku wewnętrznego, w przypadku którego Unia jest właściwa na podstawie art. 114 TFUE ( 76 ). W przeciwnym razie będący przedmiotem ostrego sporu również w niniejszej sprawie zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych o charakterystycznym aromacie nie mógłby zostać zawarty w dyrektywie ( 77 ).

124. Ponadto, jak już wskazałam powyżej ( 78 ), art. 114 TFUE zasadniczo nie może stanowić podstawy prawnej dla przepisu, na mocy którego zezwolono by państwom członkowskim na jednostronne odstąpienie od harmonizującego skutku dyrektywy. Dotyczy to również ewentualnych środków uzasadnionych względami polityki zdrowotnej, które mogą zostać przyjęte przez poszczególne państwa członkowskie, „aby uwzględnić ewentualne przyszłe zmiany sytuacji rynkowej”, jak wskazano w motywie 54 dyrektywy. W tego rodzaju przypadkach art. 114 ust. 8 TFUE – zajmujący jako postanowienie prawa pierwotnego wyższą pozycję niż dyrektywa – przewiduje bowiem działanie na szczeblu Unii, a nie na szczeblu krajowym. Jeżeli w zharmonizowanym już w prawie Unii zakresie wystąpi „szczególny problem zdrowia publicznego”, wówczas dane państwo członkowskie powinno poinformować o tym Komisję, „która [z]bada niezwłocznie, czy należy zaproponować Radzie właściwe środki”. Nie można odstąpić od tej zasady w akcie prawa wtórnego. Ostatecznie państwa członkowskie mogą zostać upoważnione w dyrektywie, na zasadzie odstępstwa od zawartej w niej przepisów, do przyjęcia środków tymczasowych w celu ochrony zdrowia (art. 114 ust. 10 TFUE).

125. Na tym tle, wbrew stanowisku organów Unii uczestniczących w postępowaniu, art. 24 ust. 3 tej dyrektywy nie może być rozumiany tak szeroko, że państwa członkowskie miałyby wolną rękę w trwałym zakazywaniu wprowadzania do obrotu określonych produktów objętych dyrektywą ze względów polityki ochrony zdrowia, co prowadziłoby do jednostronnego wstrzymania swobodnego przepływu tych produktów. Nie da się zatem obronić tezy Parlamentu i Komisji, wedle której poszczególne państwa członkowskie, powołując się na art. 24 ust. 3 dyrektywy, mogą całkowicie zakazać wprowadzania papierosów do obrotu. Tylko w przypadku produktów, które nie stanowią przedmiotu harmonizacji w dyrektywie 2014/40 możliwe są nadal tego rodzaju jednostronne krajowe zakazy ( 79 ).

126. Z powyższego nie wynika jednak, by art. 24 ust. 3 dyrektywy był bezprawny i by należało w związku z tym stwierdzić jego nieważność. Podobnie jak w przypadku ważności art. 24 ust. 2 dyrektywy można bowiem również potwierdzić ważność art. 24 ust. 3, gdy dokona się restrykcyjnej wykładni tego przepisu w kontekście podstawy prawnej przyjętej dla jej wydania – a więc w zgodności z art. 114 TFUE ( 80 ).

127. Po pierwsze, zgodnie z art. 24 ust. 3 dyrektywy jednostronne krajowe zakazy wprowadzania do obrotu produktów, które są objęte dyrektywą, są dopuszczalne jedynie w zakresie, w jakim cel zamierzony na poziomie państw członkowskich nie został w pełni zrealizowany poprzez środki harmonizacji dyrektywy. Wskazuje na to sformułowanie zawarte w art. 24 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy, wedle którego ewentualne zakazy wprowadzania do obrotu produktów wydane przez państwa członkowskie muszą być „uzasadnione […] [i uwzględniać] wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego gwarantowany przez niniejszą dyrektywę”.

128. Po drugie, art. 24 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy zezwala wyłącznie na takie zakazy wprowadzania do obrotu produktów uzasadnione względami polityki zdrowotnej na poziomie krajowym, które są uzasadnione „z uwagi na szczególną sytuację tego państwa członkowskiego”. Jest zgodne z zasadą pomocniczości (art. 5 ust. 1 i ust. 3 TUE), by rozwiązanie tego rodzaju problemów pozostawić w pierwszej kolejności państwom członkowskim ( 81 ). Na wypadek pojawienia się w tym kontekście problemów transgranicznych prawodawca Unii zapobiegawczo przewidział w następnych zdaniach art. 24 ust. 3 dyrektywy i wedle wzoru art. 114 ust. 5 i ust. 6 TFUE postępowanie zatwierdzające, które jest przeprowadzane przez Komisję.

129. Z uwagi na to stwierdzenie art. 24 ust. 3 dyrektywy może zostać uznany za środek mieszczący się w ramach podstawy prawnej art. 114 TFUE.

130. Skarżący w postępowaniu głównym podnieśli, że istnieje niespójność pomiędzy art. 24 ust. 3 dyrektywy a zakazem wprowadzania do obrotu papierosów mentolowych w art. 7 dyrektywy ( 82 ). W istocie podnieśli oni, że zakaz stosowania charakterystycznych aromatów, taki jak przewidziany w art. 7, dyrektywy nie jest konieczny, gdy państwom członkowskim dano już możliwość zakazania wprowadzania do obrotu określonych kategorii wyrobów tytoniowych. Nie jest również ich zdaniem spójne uzasadnianie zakazu stosowania charakterystycznych aromatów w art. 7 dyrektywy przeciwdziałaniem przyszłym rozbieżnościom w krajowych regulacjach, a jednocześnie wspieranie tego rodzaju rozbieżności w art. 24 ust. 3 dyrektywy.

131. Także ta argumentacja mnie nie przekonuje. Przedmiotem art. 7 dyrektywy jest, jak już wskazano ( 83 ), problem transgraniczny dotyczący całego europejskiego rynku wewnętrznego, natomiast zakres stosowania art. 24 ust. 3 dyrektywy, zgodnie z jego brzmieniem, ogranicza się do określonych okoliczności poszczególnych państw członkowskich. Ponadto prawodawca Unii może, korzystając z szerokiego zakresu uznania w ramach art. 114 TFUE ( 84 ), zdecydować o stopniowej harmonizacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, w związku z czym w pewnym okresie tylko niektóre problemy rynku wewnętrznego będą rozwiązywane w drodze środka harmonizacji. Na tym tle nie może zostać uznane za niespójne zakazanie przez prawodawcę Unii wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych o charakterystycznym aromacie na całym europejskim rynku wewnętrznym, przy jednoczesnym pozostawieniu ustanowienia zakazu wprowadzania do obrotu innych wątpliwych pod kątem zdrowia produktów poszczególnym państwom członkowskim.

c) Wnioski pośrednie

132. Reasumując: wśród argumentów przedstawionych Trybunałowi brak jest przesłanek pozwalających stwierdzić, że art. 24 ust. 2 lub 3 dyrektywy został oparty na art. 114 TFUE niezgodnie z prawem.

4. Regulacja dotycząca sprzedaży na odległość [pytanie pierwsze lit. c) ppkt (iii)]

133. W ramach pytania pierwszego lit. c) ppkt (iii) sąd odsyłający poddaje analizie art. 18 dyrektywy, a ściślej rzecz ujmując ust. 1 tego przepisu, na mocy którego pozostawia się państwom członkowskim swobodę decyzji w przedmiocie zakazania transgranicznej sprzedaży wyrobów tytoniowych na odległość na rzecz konsumentów, a ponadto wzywa się państwa członkowskie do współpracy w zapobieganiu tego rodzaju sprzedaży.

134. Pytanie to opiera się na zarzucie przedstawionym w postępowaniu głównym przez BAT, wedle którego przepis ów nie ułatwia transgranicznego handlu, lecz go utrudnia, i w związku z tym sprzeciwia się celom art. 114 TFUE. Przedsiębiorstwo to podniosło ponadto, że pozostawiona państwom członkowskim swoboda wyboru będzie prowadziła do rozbieżności pomiędzy przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi. Z obydwu względów BAT kwestionuje, by art. 18 dyrektywy mógł być oparty na podstawie prawnej wynikającej z art. 114 TFUE.

135. Należy w tym kontekście stwierdzić w pierwszej kolejności, że państwa członkowskie miały już uprzednio – a więc przed wejściem w życie dyrektywy 2014/40 – swobodę w stanowieniu zakazów lub ograniczeń dotyczących transgranicznego handlu na odległość wyrobami tytoniowymi w ramach Unii Europejskiej z powołaniem się na przewidziane w traktatach granice swobodnego przepływu towarów ( 85 ). W tym zakresie art. 18 ust. 1 dyrektywy stanowi jedynie normę deklaratoryjną, potwierdzającą status quo.

136. Ponadto, jak wskazano w preambule dyrektywy ( 86 ), art. 18 ust. 1 uwzględnia również okoliczność, że przepisy dyrektywy dotyczące produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych w drodze handlu na odległość mogą zostać w łatwy sposób ominięte, i że tą drogą dystrybucji młodzież może uzyskać łatwiejszy dostęp do wyrobów tytoniowych. Ogólnie rzecz biorąc przepisy zmierzające do ograniczenia konsumpcji tytoniu mogą zostać w ten sposób podważone.

137. W orzecznictwie zostało uznane, że w akcie prawa Unii wydanym zgodnie z art. 114 TFUE mogą zostać również ujęte przepisy, wedle których obejście określonych regulacji może – lub powinno – zostać uniemożliwione poprzez zakazy ( 87 ). Dokładnie temu celowi służy art. 18 ust. 1 dyrektywy.

138. Zakaz transgranicznego handlu na odległość, który został ustanowiony lub który być może zostanie ustanowiony przez niektóre państwa członkowskie z powołaniem się na art. 18 ust. 1 dyrektywy, stanowi niejako cenę za istnienie swobodnego przepływu na europejskim rynku wewnętrznym wyrobów tytoniowych, które odpowiadają wymogom dyrektywy i są sprzedawane w zgodności z zamierzonym w dyrektywie celem ochrony zdrowia.

139. W związku z tym należy stwierdzić, że art. 18 ust. 1 dyrektywy mógł zostać przyjęty przy zastosowaniu jako podstawy prawnej art. 114 TFUE ( 88 ).

5. Upoważnienie Komisji do wdrożenia standardów uzgodnionych na szczeblu międzynarodowym [pytanie pierwsze lit. c) ppkt (iv)]

140. Pytanie pierwsze lit. c) ppkt (iv) odnosi się do art. 3 ust. 4 i art. 4 ust. 5 dyrektywy, w których Komisja została upoważniona do wydawania aktów delegowanych celem wprowadzenia do prawa Unii uzgodnionych na szczeblu międzynarodowym określonych standardów w odniesieniu do maksymalnych poziomów wydzielanych substancji, emisji i metod pomiaru. W tym kontekście sąd odsyłający wskazuje zarzut JTI, wedle którego na mocy tych postanowień dyrektywy uprawnienia prawodawcze są de facto delegowane na WHO względnie na strony konwencji ramowej WHO, co jest niezgodne z art. 114 TFUE.

141. Krytyka tych przepisów dyrektywy ma przy dokładnej analizie dwa aspekty. Po pierwsze, wskazano na rzekomą delegację uprawnień prawodawczych na rzecz organizacji lub gremiów międzynarodowych istniejących poza instytucjonalnymi ramami Unii. Po drugie, poddano w wątpliwość, jakoby poprzez ewentualne dopasowanie prawa Unii do międzynarodowych standardów rzeczywiście można było poprawić sposób funkcjonowania rynku wewnętrznego.

142. Pierwszy z tych dwóch aspektów krytyki obalę poniżej, w związku z pytaniem piątym ( 89 ). Co się tyczy drugiego aspektu krytyki wystarczy wskazanie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 114 TFUE może stanowić podstawę dostosowania do nowego rozwoju istniejących już środków harmonizacji rynku wewnętrznego ( 90 ). Jest oczywiste, że tego rodzaju dostosowanie może zostać również podjęte na podstawie wytycznych prawa międzynarodowego lub zaleceń gremiów międzynarodowych (por. również art. 3 ust. 5 zdanie drugie TUE).

143. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Artykuł 3 dyrektywy zawiera regulacje dotyczące maksymalnych poziomów wydzielanych substancji, względnie emisji wyrobów tytoniowych, podczas gdy art. 4 dyrektywy przewiduje już regulacje dotyczące metod pomiaru. Komisja jest każdorazowo upoważniona do dostosowania lub uzupełnienia tych regulacji do nowego rozwoju na szczeblu międzynarodowym. Zostało w ten sposób zapewnione, by nowe standardy uzgodnione na szczeblu międzynarodowym miały zastosowanie jednolicie i jednocześnie na całym europejskim rynku wewnętrznym, co poprawi sposób funkcjonowania rynku wewnętrznego.

144. W związku z tym bezzasadny jest zarzut, jakoby art. 114 TFUE nie mógł stanowić podstawy prawnej dla art. 3 ust. 4 i art. 4 ust. 5 dyrektywy.

B – Zasada proporcjonalności

145. Pytania drugie i trzecie są poświęcone zasadzie proporcjonalności. W oparciu o zarzut BAT poruszono w tym kontekście kwestię zakazu wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych o charakterystycznym aromacie [pytanie trzecie lit. a)], a także – w oparciu o zarzuty wielu uczestniczących przedsiębiorstw – poddano analizie różne wymogi stawiane przez dyrektywę w odniesieniu do etykietowania i opakowań wyrobów tytoniowych [pytanie drugie oraz pytanie trzecie lit. b) i c)].

146. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada proporcjonalności zalicza się do ogólnych zasad prawa Unii. Wymaga ona, aby akty prawne instytucji Unii były odpowiednie do realizacji zgodnych z prawem celów zamierzonych przez dane uregulowanie i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów ( 91 ). W przypadku gdy możliwy jest wybór spośród wielu odpowiednich środków, należy stosować te najmniej dotkliwe; co więcej, wynikające z tego niedogodności muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów ( 92 ).

147. Co się tyczy sądowej kontroli aktów prawa Unii w zakresie ich proporcjonalności należy stwierdzić, że zakres uprawnień dyskrecjonalnych prawodawcy Unii może okazać się ograniczony w zależności od kilku aspektów, gdy chodzi o ingerencję w prawa podstawowe. Do aspektów tych należą między innymi obszar, którego dotyczy kontrola, natura danego prawa podstawowego, charakter i waga tej ingerencji oraz jej cel ( 93 ).

1. Naruszenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej

148. Większość problemów wskazanych w pytaniach drugim i trzecim dotyczy prawa podstawowego wolności prowadzenia działalności gospodarczej (art. 16 karty praw podstawowych). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem owo prawo podstawowe może podlegać różnorodnym ingerencjom władz publicznych, które mają prawo ustanowić w interesie ogólnym ograniczenia w korzystaniu z tej wolności ( 94 ), przy czym prawodawcy Unii przysługuje szeroki zakres uznania w dziedzinach wymagających od niego dokonywania rozstrzygnięć o charakterze politycznym, gospodarczym i społecznym oraz oceny złożonych sytuacji ( 95 ).

149. Okoliczność, że prawodawca Unii przy wydawaniu dyrektywy 2014/40 był postawiony przed właśnie tego rodzaju złożonymi problemami gospodarczymi, społecznymi i politycznymi, jest niezaprzeczalna i ponadto nie została poważnie podana w wątpliwość przez któregokolwiek z uczestników postępowania. W związku z tym prawodawca Unii dysponował w odniesieniu do ocen leżących u podstaw dyrektywy szerokim zakresem uznania, również w kontekście środków, za pomocą których najlepiej może zostać osiągnięty na europejskim rynku wewnętrznym wymagany wysoki poziom ochrony zdrowia (art. 9 TFUE, art. 114 ust. 3 TFUE, art. 168 ust. 1 TFUE i art. 35 zdanie drugie karty praw podstawowych). Dzieje się tak również z tego względu, że prognozy dotyczące przyszłych zdarzeń na rynku z natury rzeczy mogą być sprawdzane co najwyżej pod względem ich wiarygodności.

150. Owo uznanie skutkuje tym, że wystąpienie naruszenia zasady proporcjonalności przez prawodawcę Unii można przyjąć jedynie wówczas, gdy dany akt prawny jest oczywiście nieproporcjonalny, to znaczy gdy w oczywisty sposób nie nadaje się do osiągnięcia zamierzonych celów zgodnych z prawem, w oczywisty sposób wykracza poza to, co konieczne do ich realizacji, lub prowadzi do niedogodności, które są w oczywisty sposób niewspółmierne względem owych celów ( 96 ). Jest natomiast bez znaczenia, czy środek przyjęty w tym akcie jest jedynym możliwym środkiem, czy też tylko najbardziej celowym.

151. Mając na uwadze powyższe kryteria, należy przeprowadzić sądową kontrolę zakazu wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych o charakterystycznych aromatach oraz niektórych wskazanych przez sąd krajowy wymogów dotyczących etykietowania i opakowań wyrobów tytoniowych.

a) Zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych o charakterystycznych aromatach [pytanie trzecie lit. a)]

152. Zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych o charakterystycznych aromatach, będący przedmiotem skierowanego do Trybunału pytania trzeciego lit. a), dotyczącego proporcjonalności, wynika z art. 7 ust. 1 i ust. 7 dyrektywy.

153. Zakaz ów ma przyczynić się do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia na europejskim rynku wewnętrznym. Wszystkie charakterystyczne aromaty – niezależnie od tego, czy chodzi o mentol, czy też o inne aromaty – mogą bowiem zasadniczo skutkować złagodzeniem lub zatuszowaniem na ogół ostrego, wręcz gryzącego smaku dymu tytoniowego. W ten sposób powstaje poważne zagrożenie, że papierosy aromatyzowane ułatwią niepalącym rozpoczęcie konsumpcji tytoniu ( 97 ), a palaczom z przyzwyczajenia – w każdym razie niektórym z nich – utrudnią zerwanie z uzależnieniem od nikotyny ( 98 ).

154. Szczególne praktyczne znaczenie ma w tym kontekście ustanowiony w tym przepisie zakaz wprowadzania do obrotu papierosów mentolowych, który wchodzi w życie z dniem 20 maja 2020 r. ( 99 ). W zakresie owego zakazu wprowadzania do obrotu papierosów mentolowych postanowienie odsyłające oraz uwagi uczestniczących przedsiębiorstw zawierają szczegółowe wywody dotyczące zasady proporcjonalności. W związku z tym przy rozpatrywaniu tej problematyki prawnej skoncentruję się poniżej na proporcjonalności zakazu wprowadzania do obrotu papierosów mentolowych.

i) Zdatność zakazu

155. Kwestią sporną jest już zdatność zakazu wprowadzania do obrotu papierosów mentolowych do osiągnięcia zamierzonego w dyrektywie podniesienia poziomu ochrony zdrowia. Chodzi tu o kontrowersyjne pytanie, w jaki sposób zakaz wprowadzania do obrotu papierosów mentolowych wpłynie na zachowania konsumenckie aktualnych i potencjalnych palaczy. Wszyscy uczestnicy postępowania opierają się w ramach swych stanowisk na badaniach naukowych i każdorazowo zarzucają stronie przeciwnej, że jej wywody nie znajdują wystarczającego poparcia w nauce.

156. Dla celów dokonania oceny zgodności z prawem dyrektywy 2014/40 i w szczególności proporcjonalności spornych przepisów nie jest istotne, czy wskazane przez prawodawcę Unii względy zdrowia dotyczące papierosów mentolowych – względy, które osobiście wydają mi się być bardzo racjonalne – mogą zostać udowodnione w obecnym stanie wiedzy z wystarczającą dokładnością.

157. Przy stanowieniu dyrektywy prawodawca Unii musiał bowiem uwzględnić zasadę ostrożności ( 100 ). W szczególności wówczas, gdy istnienie lub zakres domniemanego zagrożenia okażą się niemożliwe do ustalenia z całkowitą pewnością z racji niewystarczającego, nieostatecznego lub niedokładnego charakteru wyników przeprowadzonych badań, lecz pozostaje prawdopodobieństwo powstania rzeczywistej szkody dla zdrowia publicznego, gdyby to zagrożenie miało wystąpić, zasada ostrożności uzasadnia przyjęcie środków ograniczających, o ile będą one obiektywne i niedyskryminacyjne ( 101 ).

158. Również opracowane w ramach WHO wezwanie do ograniczenia lub zakazania na całym świecie używania składników w wyrobach tytoniowych, które mogą poprawić ich smak, w tym również mentolu ( 102 ), stanowi nic innego jak wyraz zasady ostrożności.

159. Na tym tle, zgodnie z zasadą ostrożności, ustanowienie ogólnie rygorystycznych reguł dla użycia charakterystycznych aromatów w wyrobach tytoniowych jest dobrze uzasadnione i być może wręcz konieczne, tym bardziej że zgodnie z wytycznymi prawa pierwotnego zamierzony jest wysoki poziom ochrony zdrowia (art. 9 TFUE, art. 114 ust. 3 TFUE, art. 168 ust. 1 TFUE i art. 35 zdanie drugie karty praw podstawowych).

160. W żadnym razie zakaz wprowadzania do obrotu charakterystycznych aromatów w wyrobach tytoniowych – w tym mentolu – nie może zostać uznany za oczywiście niezdatny do osiągnięcia wskazanego celu i do przyczynienia się w ten sposób do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia na europejskim rynku wewnętrznym. Należy tak przyjąć tym bardziej wówczas, gdy uwzględni się zasadę ostrożności oraz szeroki zakres uznania, który przysługuje prawodawcy Unii w odniesieniu do wyboru środków, za pomocą których najlepiej może zostać uzyskany wymagany na rynku wewnętrznym wysoki poziom ochrony zdrowia.

ii) Konieczność zakazu

161. Ponadto niektóre przedsiębiorstwa uczestniczące w postępowaniu i Polska kwestionują konieczność ustanowienia zakazu wprowadzania do obrotu papierosów mentolowych dla celów osiągnięcia zamierzonego w dyrektywie wysokiego poziomu ochrony zdrowia na europejskim rynku wewnętrznym.

162. Argumenty, które zostały przedstawione w tym kontekście, można przypisać dwóm obszarom tematycznym. Po pierwsze, chodzi o kwestię, czy ogólny zakaz wprowadzania do obrotu wszystkich charakterystycznych aromatów, wraz z mentolem, był konieczny, a po drugie, o kwestię, czy prawodawca Unii dysponował łagodniejszymi, mniej ograniczającymi środkami od zakazu.

– W przedmiocie konieczności ustanowienia ogólnego zakazu wprowadzania do obrotu wszystkich charakterystycznych aromatów

163. Co się tyczy pierwszego z tych obszarów tematycznych, wskazałam już powyżej – w związku z art. 114 TFUE – że argumenty niektórych przedsiębiorstw uczestniczących w postępowaniu dotyczące rzekomej szczególnej pozycji papierosów mentolowych w segmencie rynku papierosów aromatyzowanych nie są zbyt przekonujące ( 103 ).

164. Ponadto, wbrew stanowisku BAT, konieczności ustanowienia zakazu wprowadzania do obrotu charakterystycznych aromatów w celu osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony zdrowia na rynku wewnętrznym nie można podważyć lapidarnym wskazaniem, że związane z paleniem ryzyko dla zdrowia jest powszechnie znane, w szczególności również młodym ludziom.

165. Sama okoliczność, że wiele osób zainteresowanych posiada wiedzę o określonym ryzyku nie oznacza bowiem w żadnym razie, by administracja publiczna powinna wycofywać środki zapobiegawcze lub rezygnować z nowych środków zapobiegawczych. Nikt na przykład nie doszedłby do wniosku, że należy uchylić ciążący na kierowcach motocykli obowiązek jazdy w kasku lub ciążący na osobach przemieszczających się samochodami obowiązek zapinania pasów jedynie z tego względu, że zdecydowana większość uczestników ruchu zna ryzyko związane z ruchem drogowym i dobrowolnie zachowuje się rozsądnie.

166. Jak wynika między innymi z art. 1 i preambuły dyrektywy, ustanawiając zakaz wprowadzania do obrotu wszystkich charakterystycznych aromatów, dyrektywa ta idzie w ślad za wytycznymi opracowanymi w ramach WHO ( 104 ). Prawdą jest, jak słusznie podniosły BAT, Mane i Polska, że wytyczne te nie są prawnie wiążące, jednak bez wątpienia mają charakter zaleceń również – i w szczególności – w odniesieniu do uregulowań dotyczących mentolu ( 105 ). Jest oczywiste, że prawodawca Unii w ramach szerokiego zakresu uznania przysługującego mu na podstawie art. 114 TFUE przy wydawaniu środków harmonizacji rynku wewnętrznego mógł przyjąć regulacje, które wprawdzie nie były konkretnie wymagane od Unii na szczeblu międzynarodowym, są jednak zalecane.

167. Gdyby prawodawca Unii zrezygnował z objęcia mentolu zakazem stosowania charakterystycznych aromatów, wówczas, jak już wskazano ( 106 ), dyrektywa przyczyniłaby się w znacznie mniejszym stopniu do osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony zdrowia. Dla aktualnych i potencjalnych konsumentów aromatyzowanych wyrobów tytoniowych w dalszym ciągu pozostawałyby bowiem dostępne na rynku wewnętrznym jako opcja papierosy mentolowe, co ułatwiałoby młodzieży i młodym dorosłym rozpoczęcie konsumpcji tytoniu i jednocześnie utrudniałoby palaczom z przyzwyczajenia zerwanie z uzależnieniem od nikotyny ( 107 ).

168. Jest ponadto możliwe, że Unia Europejska ryzykowałaby wytoczeniem procesu w ramach Światowej Organizacji Handlu (WTO), gdyby nie zakazała wprowadzania do obrotu papierosów mentolowych w taki sam sposób jak innych aromatyzowanych papierosów. Należy w tym kontekście wskazać, że Organ Rozstrzygania Sporów WTO uznał w raporcie wydanym w 2012 r., że zakazanie przez Stany Zjednoczone Ameryki sprzedaży papierosów o aromacie goździków przy jednoczesnym dalszym dopuszczeniu sprzedaży papierosów mentolowych stanowi naruszenie zasad WTO ( 108 ). Wbrew stanowisku BAT nie jest w żadnym razie wykluczone, lecz wręcz nasuwa się, zastosowanie tego raportu WTO do niniejszej problematyki, tym bardziej że w owym raporcie jest w sposób wyraźny mowa o porównywalności pomiędzy papierosami o aromacie goździków i papierosami o aromacie mentolu (jako tak zwanymi „towarami tego samego rodzaju” w rozumieniu porozumienia WTO w sprawie barier technicznych w handlu).

169. Przy uwzględnieniu tych okoliczności nie można podawać w wątpliwość konieczności ustanowienia zakazu stosowania wszystkich charakterystycznych aromatów, w tym mentolu ( 109 ). W każdym razie tego rodzaju ogólny zakaz nie wykracza w sposób oczywisty ponad to, co konieczne do osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony zdrowia na europejskim rynku wewnętrznym.

170. Niczego nie zmienia w tym kontekście okoliczność, że określone wyroby tytoniowe – a mianowicie cygara – pozostają wyłączone z zakazu stosowania charakterystycznych aromatów na podstawie art. 7 ust. 12 dyrektywy. Szeroki zakres uznania przysługujący prawodawcy Unii w ramach art. 114 TFUE ( 110 ) w żadnym razie nie wyklucza stopniowej harmonizacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich. Ponadto Parlament i Rada mogły w obecnej sytuacji przyjąć, że kwestie zdrowia związane z charakterystycznymi aromatami powstają w szczególności w przypadku papierosów i tytoniu do samodzielnego skręcania papierosów, ze względu na szczególną atrakcyjność tych wyrobów tytoniowych dla młodych ludzi ( 111 ).

– W przedmiocie potencjalnego istnienia łagodniejszych środków

171. Niektórzy uczestnicy postępowania, w szczególności Von Eicken i Polska, podnieśli, że istnieją łagodniejsze środki, które prawodawca Unii powinien ustanowić zamiast zakazu wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych o charakterystycznym aromacie. Są nimi ich zdaniem wprowadzenie granic wiekowych w odniesieniu do sprzedaży aromatyzowanych wyrobów tytoniowych, ukierunkowane kampanie informacyjne oraz utworzenie listy dozwolonych lub zabronionych substancji istotnych w kontekście aromatów („lista pozytywna” lub „lista negatywna”).

172. Należy w tym zakresie wskazać, że ewentualne środki łagodniejsze względem środka przyjętego przez prawodawcę Unii mogą zostać uwzględnione w ramach badania proporcjonalności, jeżeli w takim samym stopniu nadają się do osiągnięcia celu zamierzonego w spornym akcie Unii ( 112 ).

173. Nie ma to miejsca w przypadku wskazanych granic wiekowych. Jak bowiem w przekonujący sposób wskazały instytucje Unii uczestniczące w postępowaniu i wiele uczestniczących w nim państw członkowskich, ograniczenia wiekowe można w handlu obejść w łatwy sposób i ich przestrzeganie jest bardzo trudne do skontrolowania ( 113 ).

174. Również ewentualne kampanie informacyjne dotyczące zagrożeń związanych z wyrobami tytoniowymi o charakterystycznych aromatach nie mogą zostać uznane za równorzędne z zakazem sprzedaży wszystkich wyrobów tytoniowych o charakterystycznym aromacie. Jak słusznie wskazała Komisja, tego rodzaju kampanie informacyjne nie nadawałyby się w ogóle do tego, by w rozumieniu art. 114 TFUE usuwać istniejące przeszkody w handlu związane z rozbieżnymi regulacjami krajowymi dotyczącymi stosowania charakterystycznych aromatów lub zapobiegać ich powstawaniu.

175. Ponadto wydanie „pozytywnej” lub „negatywnej” listy substancji istotnych w kontekście aromatów zaproponowane przez Von Eicken jako środek alternatywny względem art. 7 dyrektywy charakteryzowałoby się zdecydowanym niekorzystnym aspektem, polegającym na tym, że tego rodzaju technika prawodawcza jest niezręczna i podatna na obejście, a ponadto omawiana lista wymagałaby w związku z szybkim rozwojem sektora ciągłej aktualizacji. Jednocześnie tego rodzaju postępowanie ograniczałoby ponad miarę pozostałą swobodę działania organów krajowych, w sprzeczności z zasadą proporcjonalności (art. 5 ust. 4 TUE).

iii) Proporcjonalność sensu stricto

176. Wreszcie niektórzy uczestnicy postępowania przedstawili krytykę zakazu wprowadzania do obrotu papierosów mentolowych w kontekście proporcjonalności sensu stricto. Podnieśli oni zaistnienie nadzwyczajnych sytuacji gospodarczych i społecznych związanych z tym zakazem, w szczególności w przypadku dostawców przemysłu tytoniowego i producentów wyrobów niszowych, a także w przypadku niektórych rolników trudniących się uprawą tytoniu.

177. W pierwszej kolejności należy w tym kontekście oddalić zarzut przedstawiony przez Benkert, wedle którego przy opracowywaniu projektu dyrektywy Komisja nie przeprowadziła w wystarczającym stopniu konsultacji z określonymi przedsiębiorstwami działającymi na rynkach poprzednich etapów produkcji ( 114 ). Przeprowadzona przez Komisję dla prawodawcy Unii ocena skutków, nawet jeśli może być dla niego pomocna ( 115 ), nie jest prawnie wiążąca ( 116 ). W związku z tym ewentualne błędy w postępowaniu konsultacyjnym, na którym opiera się owa ocena skutków, nie prowadzą w sposób konieczny do bezprawności dyrektywy. Ponadto Benkert przyznał w szczególności, że przedsiębiorstwo jak najbardziej przedstawiło Komisji swe stanowisko. Okoliczność, że stanowisko Benkerta nie odniosło żądanych skutków w aspekcie merytorycznym, nie może zostać uznana za poszlakę wystąpienia wady w przygotowywaniu procedury legislacyjnej.

178. Ponadto co do istoty jest możliwe, że usunięcie papierosów mentolowych z rynku wskutek ustanowionego w prawie Unii zakazu sprzedaży wyrobów tytoniowych o charakterystycznym aromacie wywoła przejściowo negatywne skutki dla sytuacji gospodarczej niektórych rolników trudniących się uprawą tytoniu, niektórych dostawców w sektorze przemysłu tytoniowego i niektórych przedsiębiorstw działających w zakresie produkcji i dystrybucji wyrobów tytoniowych i w najgorszym razie może prowadzić nawet do utraty pewnej liczby miejsc pracy.

179. Należy jednak wziąć pod uwagę, że ochronie zdrowia ludzkiego przysługuje w hierarchii prawa Unii znacznie wyższa pozycja niż ochronie zasadniczo gospodarc