OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØE

przedstawiona w dniu 10 listopada 2016 r. ( 1 )

Sprawa C‑528/15

Policie ČR, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie

przeciwko

Salahowi Al Chodorowi,

Ajlinowi Al Chodorowi,

Ajvarowi Al Chodorowi

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Nejvyšší správní soud (najwyższy sąd administracyjny, Republika Czeska)]

„Odesłanie prejudycjalne — Kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej — Rozporządzenie (UE) nr 604/2013 (Dublin III) — Artykuł 28 ust. 2 — Zatrzymanie w celu przekazania — Artykuł 2 lit. n) — Znaczne ryzyko ucieczki — Obiektywne prawnie określone kryteria — Brak przepisów krajowych określających takie obiektywne kryteria”

I – Wprowadzenie

1. Pytanie prejudycjalne, skierowane do Trybunału przez Nejvyšší správní soud (najwyższy sąd administracyjny, Republika Czeska), dotyczy wykładni przepisów rozporządzenia (UE) nr 604/2013 ( 2 ) (zwanego dalej „rozporządzeniem Dublin III”), dotyczącego możliwości zatrzymania przez państwa członkowskie osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową ( 3 ) (zwanej dalej „wnioskodawcą”) w oczekiwaniu na przekazanie jej do państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku.

2. Zgodnie z art. 28 ust. 2 tego rozporządzenia korzystanie z tego uprawnienia uzależnione jest w szczególności od istnienia „znacznego ryzyka ucieczki” zainteresowanej osoby. Artykuł 2 lit. n) tego samego rozporządzenia, zawierający definicję pojęcia „ryzyka ucieczki”, przewiduje, że takie ryzyko należy oceniać w każdym przypadku odrębnie, na podstawie „obiektywnych, prawnie określonych kryteriów”.

3. W chwili zaistnienia okoliczności faktycznych postępowania głównego ustawodawstwo czeskie nie określało jeszcze tych kryteriów, została złożona jednak poprawka do ustawy w celu ich wprowadzenia. Według rządu czeskiego w międzyczasie poprawka ta została przyjęta.

4. W tym kontekście sąd odsyłający pyta zasadniczo, czy wymóg określenia „prawnie” obiektywnych kryteriów pozwalających ocenić istnienie ryzyka ucieczki, o którym mowa w art. 2 lit. n) rozporządzenia Dublin III, oznacza konieczność przyjęcia przepisów, czy może również zostać spełniony w przypadku, gdy takie kryteria wynikają z orzecznictwa sądów wyższych instancji lub z praktyki administracyjnej danego państwa członkowskiego.

II – Ramy prawne

A – EKPC

5. Artykuł 5 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), stanowi: „Każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo: […] f) zgodnego z prawem zatrzymania lub aresztowania osoby w celu zapobieżenia jej nielegalnemu wkroczeniu na terytorium państwa lub osoby, przeciwko której toczy się postępowanie o wydalenie lub ekstradycję”.

6. Artykuł 53 EKPC stanowi, że „[ż]adne z postanowień [tej konwencji] nie będzie interpretowane jako ograniczające lub wyłączające jakiekolwiek prawa człowieka lub podstawowe wolności, które mogą być zagwarantowane przez ustawę każdej Wysokiej Układającej się Strony lub jakąkolwiek inną umowę, której państwo to jest stroną”.

B – Prawo Unii

1. Karta

7. Zgodnie z art. 6 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) „[k]ażdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego”.

8. Artykuł 52 karty stanowi: „1. Wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w niniejszej Karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób. […] 3. W zakresie, w jakim niniejsza Karta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez tę konwencję. Niniejsze postanowienie nie stanowi przeszkody, aby prawo Unii przyznawało szerszą ochronę. […]”.

2. Rozporządzenie Dublin III

9. Zgodnie z motywem 20 rozporządzenia Dublin III: „Zatrzymanie wnioskodawcy powinno być stosowane zgodnie z podstawową zasadą, według której osoby nie powinny być zatrzymywane wyłącznie z powodu starań o uzyskanie ochrony międzynarodowej. Zatrzymanie powinno być jak najkrótsze i powinno podlegać zasadom konieczności i proporcjonalności. W szczególności zatrzymanie wnioskodawców musi być zgodne z art. 31 konwencji genewskiej. Postępowanie przewidziane w niniejszym rozporządzeniu w odniesieniu do osoby zatrzymanej powinno mieć charakter priorytetowy i odbywać się w jak najkrótszym terminie. W odniesieniu do ogólnych gwarancji dotyczących zatrzymania oraz warunków zatrzymania, w stosownych przypadkach, państwa członkowskie powinny stosować przepisy dyrektywy 2013/33/UE również w odniesieniu do osób zatrzymanych na podstawie niniejszego rozporządzenia”.

10. Artykuł 2 lit. n) tego rozporządzenia definiuje „ryzyko ucieczki” jako „istnienie w indywidualnym przypadku przesłanek, opartych na obiektywnych, prawnie określonych kryteriach, wskazujących na to, że wnioskodawca lub obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec, który podlega procedurze przekazania, może zbiec”.

11. Artykuł 28 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Zatrzymanie”, stanowi: „1. Państwa członkowskie nie stosują wobec żadnej osoby zatrzymania tylko z tego powodu, że podlega ona procedurze ustanowionej w niniejszym rozporządzeniu. 2. Jeżeli istnieje znaczne ryzyko ucieczki danej osoby, państwa członkowskie mogą ją zatrzymać w celu zabezpieczenia przekazania zgodnie z niniejszym rozporządzeniem, na podstawie indywidualnej oceny i tylko wtedy, gdy takie zatrzymanie jest proporcjonalne oraz nie można skutecznie zastosować innych, łagodniejszych środków przymusu. […]”.

3. Dyrektywa 2013/33

12. Motyw 15 dyrektywy 2013/33/UE ( 4 ) (zwanej dalej „dyrektywą recepcyjną”) stanowi: „Zatrzymywanie wnioskodawców powinno być zgodne z podstawową zasadą, według której osoba nie powinna zostać zatrzymana wyłącznie z powodu starań o uzyskanie ochrony międzynarodowej, w szczególności zgodnie z międzynarodowymi zobowiązaniami prawnymi państw członkowskich oraz z art. 31 konwencji genewskiej. Zatrzymanie wnioskodawców powinno być możliwe jedynie w jasno zdefiniowanych, wyjątkowych okolicznościach, określonych w niniejszej dyrektywie, przy czym sposób i cel zatrzymania muszą być zgodne z zasadami konieczności i proporcjonalności. W przypadku zatrzymania wnioskodawcy powinien on mieć skuteczny dostęp do koniecznych gwarancji procesowych, takich jak możliwość odwołania się do krajowego organu sądowego”.

13. Zgodnie z art. 8 tej dyrektywy: „1. Państwa członkowskie nie zatrzymują żadnej osoby wyłącznie ze względu na fakt, że jest ona wnioskodawcą zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej. 2. W przypadkach gdy jest to konieczne, państwa członkowskie mogą, po indywidualnym zbadaniu każdej sprawy, zatrzymać wnioskodawcę, jeżeli nie można skutecznie zastosować łagodniejszych środków przymusu. 3. Wnioskodawcę można zatrzymać wyłącznie: […] f) zgodnie z art. 28 rozporządzenia [Dublin III]. Powody zatrzymania są określane w prawie krajowym”.

C – Prawo czeskie

14. Artykuł 129 ust. 1 ustawy nr 326/1999 o pobycie obcokrajowców na terytorium Republiki Czeskiej i o zmianie niektórych ustaw (zwanej dalej „ustawą o pobycie obcokrajowców”) przewiduje, że „[p]olicja zatrzymuje obcokrajowca, który nielegalnie wjechał do Republiki Czeskiej lub przebywa w tym państwie, na czas niezbędny do zabezpieczenia przekazania na podstawie traktatu międzynarodowego zawartego z innym państwem członkowskim Unii Europejskiej przed dniem 13 stycznia 2009 r. lub mającego bezpośrednie zastosowanie uregulowania prawnego Wspólnot Europejskich”.

15. W czasie wydania postanowienia odsyłającego trwała procedura legislacyjna w sprawie zmiany art. 129 ustawy o pobycie cudzoziemców w celu wprowadzenia do niej ust. 4, który brzmi następująco: „Policja podejmuje decyzję o zatrzymaniu obcokrajowca w celu przekazania go do państwa związanego mającym bezpośrednie zastosowanie przepisem prawa Unii Europejskiej tylko wtedy, gdy istnieje znaczne ryzyko ucieczki. Uznaje się, że znaczące ryzyko ucieczki istnieje w szczególności w sytuacji, gdy obcokrajowiec nielegalnie przebywa w Republice Czeskiej, już wcześniej uchylał się od przekazania go do państwa związanego mającym bezpośrednie zastosowanie przepisem prawa Unii Europejskiej bądź próbował uciec lub wyraził zamiar niezastosowania się do ostatecznej decyzji o przekazaniu go do państwa związanego mającym bezpośrednie zastosowanie przepisem prawa Unii Europejskiej, lub gdy zamiar taki można wywnioskować z jego zachowania. Uznaje się, że znaczne ryzyko ucieczki istnieje również w sytuacji, gdy obcokrajowiec, który ma zostać przekazany do państwa związanego mającym bezpośrednie zastosowanie przepisem prawa Unii Europejskiej, które to państwo nie graniczy z Republiką Czeską, nie może legalnie podróżować do tego kraju samodzielnie ani nie jest w stanie wskazać adresu zamieszkania w Republice Czeskiej”.

16. Zgodnie z pisemnymi uwagami Komisji ustawodawca czeski przyjął tę poprawkę w dniu 11 listopada 2015 r. Na rozprawie rząd czeski potwierdził przyjęcie wspomnianej poprawki.

III – Postępowanie główne, pytanie prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem

17. Salah Al Chodor i jego dwaj synowie, Ajlin Al Chodor i Ajvar Al Chodor (zwani dalej „Al Chodorami”), obywatele Iraku, zostali skontrolowani przez patrol policji w Republice Czeskiej w dniu 7 maja 2015 r. Ponieważ nie okazali żadnych dokumentów, które potwierdzałyby ich tożsamość, Policie České republiky, Krajské ředitelství Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie (policja Republiki Czeskiej, dyrekcja okręgowa w Uściu nad Łabą, departament policji ds. cudzoziemców, zwana dalej „policją ds. cudzoziemców”) wszczęła wobec nich postępowanie administracyjne.

18. Podczas ich przesłuchania przez policję ds. cudzoziemców Al Chodorowie oświadczyli, że należą do kurdyjskiej grupy etnicznej i że ich wieś jest okupowana przez bojowników z organizacji terrorystycznej „Państwo Islamskie”. Al Chodorowie przez Turcję dotarli do Grecji, skąd kontynuowali swoją podróż ciężarówką. Zostali zatrzymani przez policję na Węgrzech, na węgierskim posterunku policji pobrano od nich odciski palców. Salah Al Chodor oświadczył, że podpisał wówczas pewne dokumenty. Nazajutrz przetransportowano ich na stację kolejową, by udali się do obozu dla uchodźców. Opuścili ten obóz po dwóch dniach, z zamiarem dołączenia do członków rodziny w Niemczech.

19. Po zatrzymaniu Al Chodorów w Republice Czeskiej policja ds. cudzoziemców dowiedziała się z bazy danych Eurodac, że ubiegali się oni o azyl na Węgrzech. Ponadto nie mieli oni żadnych dokumentów uprawniających do pobytu ani dokumentów podróży. Nie mieli pieniędzy, które umożliwiałyby im opłacenie zakwaterowania w Republice Czeskiej, nie znali też w Republice Czeskiej nikogo, kto mógłby im pomóc.

20. Ponieważ Al Chodorowie opuścili obóz dla uchodźców na Węgrzech, nie czekając na rozstrzygnięcie wniosku o azyl, i mieli świadomość nielegalności dalszego pobytu, a ponadto oświadczyli, że zamierzają kontynuować podróż do Niemiec, policja ds. cudzoziemców uznała, że istnieje znaczne ryzyko, iż podejmą oni ucieczkę. Na podstawie takich ustaleń oraz stwierdzenia, że nie można było zastosować innych mniej dotkliwych środków, decyzją z dnia 8 maja 2015 r. policja ds. cudzoziemców zatrzymała zainteresowane osoby na 30 dni na podstawie art. 129 ust. 1 ustawy o pobycie obcokrajowców w związku z art. 28 rozporządzenia Dublin III. Po tym zatrzymaniu Al Chodorowie zostali przekazani na Węgry, ponieważ to państwo członkowskie było odpowiedzialne za rozpoznanie ich wniosku o azyl na mocy przepisów rozporządzenia Dublin III.

21. Krajský soud v Ústí nad Labem (sąd okręgowy w Uściu nad Łabą, Republika Czeska), rozpatrujący skargę wniesioną przez Al Chodorów na tę decyzję, stwierdził jej nieważność. Sąd ten uznał, że wobec braku w ustawodawstwie czeskim definicji obiektywnych kryteriów umożliwiających ocenę ryzyka ucieczki zgodnie z art. 2 lit. n) rozporządzenia Dublin III, art. 28 ust. 2 tego rozporządzenia nie pozwala na zatrzymanie wnioskodawców w Republice Czeskiej. Tym samym sąd ten wydał rozstrzygnięcie zbieżne z orzeczeniem Bundesgerichtshof (federalnego trybunału sprawiedliwości, Niemcy) ( 5 ) oraz z orzeczeniem Verwaltungsgerichtshof (trybunału administracyjnego, Austria) ( 6 ).

22. Al Chodorowie zostali zwolnieni bezpośrednio po stwierdzeniu nieważności decyzji policji ds. cudzoziemców. W tym czasie opuścili oni Republikę Czeską, udając się w nieznanym kierunku.

23. Policja ds. cudzoziemców wniosła skargę kasacyjną do Nejvyšší správní soud (najwyższego sądu administracyjnego) na wyrok Krajský soud v Ústí nad Labem (sądu okręgowego w Uściu nad Łabą). Według policji ds. cudzoziemców sam brak określenia w ustawie krajowej obiektywnych kryteriów znacznego ryzyka ucieczki nie sprawia, że zatrzymanie na podstawie art. 28 ust. 2 rozporządzenia Dublin III nie może być stosowane.

24. Dlatego sąd odsyłający próbuje ustalić, czy art. 28 ust. 2 w związku z art. 2 lit. n) rozporządzenia Dublin III lub art. 129 ust. 1 ustawy o pobycie obcokrajowców stanowią wystarczającą podstawę prawną w braku określonych w prawie krajowym obiektywnych kryteriów pozwalających na ocenę, czy istnieje znaczne ryzyko ucieczki. Sąd odsyłający pyta, czy uznanie takich kryteriów przez orzecznictwo sądów wyższych instancji lub nawet przez praktykę administracyjną spełnia wymogi określenia „prawnie” („par la loi”) w rozumieniu art. 2 lit. n) tego rozporządzenia.

25. W tym względzie wspomniany sąd odsyła do swojego własnego orzecznictwa w przedmiocie wykładni pojęcia znacznego ryzyka ucieczki wynikającego z kilku jego wyroków. Zgodnie z jednym z nich obiektywnym kryterium pozwalającym ocenić istnienie ryzyka ucieczki jest wcześniejsze naruszenie przepisów państwa członkowskiego wraz z naruszeniem samych przepisów Unii Europejskiej ( 7 ). W innym wyroku wspomniany sąd wskazał inne kryteria, w tym okoliczność wjazdu przez zainteresowanego na terytorium strefy Schengen bez zezwolenia na pobyt w zestawieniu z jego sprzecznymi oświadczeniami na temat wjazdu do Republiki Czeskiej i z ogólnym brakiem wiarygodności ( 8 ). W dwóch innych wyrokach za obiektywne kryteria uznano nielegalny wjazd przez obcokrajowca do Republiki Czeskiej lub nielegalne przebywanie w tym państwie ( 9 ). Inny wyrok wskazuje w tym zakresie brak dokumentów tożsamości ( 10 ).

26. Ponadto wspomniany sąd zwraca uwagę, że dotychczasowa praktyka policji ds. cudzoziemców w sprawach, w których zatrzymywano cudzoziemców na podstawie art. 28 ust. 2 rozporządzenia Dublin III, była przewidywalna, nie zawierała elementów o charakterze arbitralnym i miała oparcie w ustawodawstwie interpretowanym zgodnie z jego utrwalonym orzecznictwem. Ponadto każdy przypadek podlega indywidualnej ocenie.

27. Sąd odsyłający dodaje, że ustawodawca czeski planował skodyfikować to orzecznictwo poprzez zmianę ustawy o pobycie cudzoziemców w celu wprowadzenia do niej wykazu obiektywnych kryteriów oceny ryzyka ucieczki.

28. W tych okolicznościach Nejvyšší správní soud (najwyższy sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Czy sam fakt, że [w ustawodawstwie] nie określono obiektywnych kryteriów oceny, czy istnieje znaczne ryzyko ucieczki obcokrajowca [art. 2 lit. n) rozporządzenia nr Dublin III], oznacza, że zatrzymanie go na podstawie art. 28 ust. 2 tego rozporządzenia nie może mieć miejsca?”.

29. Policja ds. cudzoziemców, rządy czeski, grecki i rząd Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja Europejska przedłożyły uwagi na piśmie. Rząd czeski i rząd Zjednoczonego Królestwa, jak również Komisja, były reprezentowane na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r.

IV – Analiza

A – Uwagi wstępne

30. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy są przykładem bardzo widocznego w ostatnich latach zjawiska „wtórnych przepływów”, w których to wiele osób ubiegających się o ochronę międzynarodową przemieszcza się z państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie ich wniosku na podstawie kryteriów przewidzianych w rozporządzeniu Dublin III ( 11 ) (czyli często państwa członkowskiego ich pierwszego wjazdu ( 12 )) do innych państw członkowskich, w których zamierza złożyć wniosek o ochronę międzynarodową i zamieszkać ( 13 ).

31. W obliczu takich przepływów państwo członkowskie, na terytorium którego znajduje się wnioskodawca, może zwrócić się o jego przejęcie (lub wtórne przejęcie) przez państwo członkowskie, które uznaje za odpowiedzialne zgodnie z przepisami rozporządzenia Dublin III ( 14 ). Jeśli państwo członkowskie, do którego został skierowany wniosek, zgadza się na przejęcie lub wtórne przejęcie wnioskodawcy, wnioskujące państwo członkowskie przekazuje do niego tego wnioskodawcę zgodnie z procedurą przewidzianą w tym rozporządzeniu (zwaną dalej „procedurą przekazania”) ( 15 ). W celu zapewnienia jego wykonania wspomniane rozporządzenie umożliwia – wprowadzając jednocześnie surowe ograniczenia w tym zakresie – zastosowanie środków przymusu, takich jak zatrzymanie ( 16 ) i wyjazd pod nadzorem lub wyjazd pod eskortą ( 17 ).

32. I tak art. 28 ust. 2 rozporządzenia Dublin III – do którego odsyła art. 8 ust. 3 lit. f) dyrektywy recepcyjnej – zezwala państwom członkowskim na zatrzymanie wnioskodawcy z zastrzeżeniem spełnienia trzech warunków.

33. Pierwszy warunek dotyczy celu realizowanego przez taki środek i zakłada jego zastosowanie „[j]eżeli istnieje znaczne ryzyko ucieczki danej osoby […] w celu zabezpieczenia przekazania […], na podstawie indywidualnej oceny”. Artykuł 2 lit. n) tego rozporządzenia określa ryzyko ucieczki jako „istnienie w indywidualnym przypadku przesłanek, opartych na obiektywnych, prawnie określonych kryteriach, wskazujących na to, że wnioskodawca […] może zbiec”.

34. Warunki drugi i trzeci dotyczą odpowiednio proporcjonalności zatrzymania i jego konieczności, to znaczy braku możliwości zastosowania innych łagodniejszych środków przymusu.

35. Pytanie prejudycjalne dotyczy wyłącznie zakresu pierwszego z tych warunków, a dokładniej wymogu, aby obiektywne kryteria ryzyka ucieczki zostały „określone prawnie”, zgodnie z art. 2 lit. n) tego rozporządzenia. Pytanie to nie dotyczy ważności tych kryteriów co do istoty, a w szczególności ich obiektywnego charakteru, ani też ich zgodności z wymogami proporcjonalności i konieczności zatrzymania.

36. Z poniżej przedstawionych względów uważam, że obiektywne kryteria umożliwiające ocenę, czy istnieje ryzyko ucieczki, powinny zostać określone w ustawodawstwie, to znaczy przez regulacje prawne przyjęte przez ustawodawcę.

B – W przedmiocie minimalnej ochrony prawa do wolności wnioskodawców wynikającej z art. 5 ust. 1 lit. f) EKPC

37. Sam art. 2 lit. n) rozporządzenia Dublin III nie ustala obiektywnych kryteriów ryzyka ucieczki, lecz odsyła w tym zakresie do wewnętrznych porządków prawnych państw członkowskich.

38. W tym względzie niektóre wersje językowe tego rozporządzenia, jak np. wersja w językach bułgarskim, hiszpańskim i niemieckim, w art. 2 lit. n) wspomnianego rozporządzenia używają wyrażenia odpowiadającego francuskiemu słowu „ustawa” i oznaczającego co do zasady jedynie przepisy ustawowe. Inne wersje, w tym wersje w językach angielskim, polskim i słowackim, używają bardziej ogólnego sformułowania będącego odpowiednikiem francuskiego słowa „prawo”, które obejmuje, zgodnie z jego zwykłym rozumieniem, nie tylko przepisy ustawowe, ale także inne przepisy prawne.

39. Poza tą rozbieżnością pomiędzy różnymi wersjami językowymi rozporządzenia sąd odsyłający podkreślił, odwołując się przy tym do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, że nawet termin „ustawa” nie daje się jednoznacznie interpretować. Uwagi na piśmie oraz dyskusje toczące się w niniejszej sprawie dotyczyły zatem w znacznej mierze tego, czy przestrzeganie praw podstawowych zagwarantowanych przez EKPC i interpretowanych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka – które to zgodnie z art. 6 ust. 3 TUE stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne ( 18 ) – nakazuje, aby przepisy prawne określały obiektywne kryteria ryzyka ucieczki.

40. Rządy czeski i Zjednoczonego Królestwa podniosły, że zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka pojęcie „ustawy” w rozumieniu EKPC ( 19 ) nie ogranicza się przepisów prawa, ale obejmuje inne źródła prawa, o ile mają one „materialne” cechy jasności, przewidywalności i dostępności ( 20 ). Utrwalone orzecznictwo lub utrwalona praktyka administracyjna w niniejszym przypadku mają wspomniane cechy ( 21 ). Rząd grecki i Komisja nie podzielają takiego wniosku.

41. Ponadto rząd czeski twierdził na rozprawie, że warunek zgodności z prawem wynikający z art. 5 ust. 1 lit. f) EKPC dotyczy w każdym przypadku samej podstawy prawnej ingerencji w prawo do wolności wnioskodawców – którą stanowi już art. 28 ust. 2 rozporządzenia Dublin III. Zdaniem rządu czeskiego warunek ten nie wiąże się natomiast z wprowadzonymi do tej ingerencji ograniczeniami dotyczącymi zasad oceniania ryzyka ucieczki poprzez obiektywne kryteria.

42. Bez konieczności sprawdzania poprawności tego ostatniego stwierdzenia uważam, że pojęcie „prawa” w rozumieniu art. 2 lit. n) rozporządzenia Dublin III w świetle jego kontekstu i celów ( 22 ) ma znaczenie niezależne i odrębne od znaczenia pojęcia „ustawy” w rozumieniu EKPC.

43. Podkreślam w tym względzie, że postanowienia EKPC stanowią jedynie minimalny poziom ochrony praw podstawowych, bez uszczerbku dla możliwości przyznania im szerszej ochrony przez prawo Unii ( 23 ).

44. Najpierw chciałbym wykazać, że przyjmując przepisy rozporządzenia Dublin III i dyrektywy recepcyjnej ograniczającej możliwość zatrzymywania wnioskodawców przez państwa członkowskie, prawodawca unijny zdecydował o przyznaniu ich prawu do wolności ochrony szerszej niż ta, która wynika z art. 5 ust. 1 lit. f) EKPC zgodnie z wykładnią Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

45. Następnie wyjaśnię, dlaczego wymóg określenia „prawnie” kryteriów ryzyka ucieczki w rozumieniu art. 2 lit. n) tego rozporządzenia jest niezbędnym elementem takiego celu wzmocnionej ochrony i w tej perspektywie oznacza, że kryteria te mają być określone w przepisach prawa.

C – W przedmiocie zamiaru wzmocnienia przez prawodawcę unijnego ochrony prawa wnioskodawców do wolności

46. Jednym z głównych osiągnięć rozporządzenia Dublin III i dyrektywy recepcyjnej jest wzmocnienie gwarancji związanych z możliwością zatrzymywania wnioskodawców przez państwa członkowskie. Jak wskazuje motyw 15 tej dyrektywy, prawodawca unijny chciał, aby zatrzymanie tych osób – które stanowi szczególnie poważną ingerencję w ich podstawowe prawo do wolności, zagwarantowane w art. 6 karty ( 24 ) – było ograniczone do „wyjątkowych okoliczności” ( 25 ).

47. Tym samym te akty prawne znacząco ograniczyły swobodę państw członkowskich w pozbawianiu wolności wnioskodawców objętych procedurą przekazania.

48. Przed ich wejściem w życie prawo wtórne Unii regulowało zatrzymania wnioskodawców objętych procedurą przekazania jedynie w minimalnym zakresie. Rozporządzenie poprzedzające rozporządzenie Dublin III, a mianowicie rozporządzenie (WE) nr 343/2003 („rozporządzenie Dublin II”) ( 26 ), nie zawierało żadnego przepisu regulującego tę kwestię. W związku z tym miały zastosowanie ogólne gwarancje przewidziane w art. 7 ust. 3 aktu prawnego będącego poprzednikiem dyrektywy recepcyjnej, mianowicie dyrektywy 2003/9/WE ( 27 ). Przepis ten stanowił, że „[j]eżeli okazuje się to niezbędne, na przykład ze względów prawnych lub porządku publicznego, państwa członkowskie mogą ograniczyć pobyt wnioskodawcy do określonego miejsca, zgodnie z przepisami prawa krajowego” (podkreślenie moje). Powody, ze względu na które wnioskodawca mógł być pozbawiony wolności, nie były zatem zharmonizowane. Artykuł 18 ust. 1 dyrektywy poprzedzającej dyrektywę 2013/32/UE (zwaną dalej „dyrektywą proceduralną”) ( 28 ), mianowicie dyrektywy 2005/85/WE ( 29 ), wyjaśniał ponadto, że nikt nie może zostać zatrzymany tylko z powodu ubiegania się o azyl.

49. Możliwość zatrzymania przez państwa członkowskie wnioskodawców oczekujących na przekazanie również ograniczały zobowiązania tych państw z tytułu art. 5 ust. 1 lit. f) EKPC ( 30 ). Przepis ten zezwala umawiającym się stronom na ograniczenie przy wykonywaniu ich kompetencji w zakresie zarządzania przepływami migracyjnymi prawa jednostki do wolności w celu zapobieżenia jej nielegalnemu wkroczeniu na ich terytorium (pierwsza część) lub w przypadku gdy wobec tej osoby toczy się postępowanie o wydalenie lub ekstradycję (druga część).

50. W kilku wyrokach ( 31 ) Europejski Trybunał Praw Człowieka ujął zatrzymanie wnioskodawcy jako procedurę przekazania do państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie o wniosku udzielenie ochrony międzynarodowej z aresztowaniem osoby, wobec której toczy się postępowanie o wydalenie lub ekstradycję w rozumieniu drugiej części art. 5 ust. 1 lit. f) EKPC ( 32 ).

51. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka aresztowanie danej osoby w ramach takiej procedury nie jest uzależnione od przesłanki, by taki środek był „konieczny, na przykład aby uniknąć ryzyka ucieczki” ( 33 ). Zgodność środka w postaci aresztowania z art. 5 ust. 1 lit. f) EKPC nie jest zatem uwarunkowana ani istnieniem ryzyka ucieczki, ani brakiem mniej restrykcyjnych środków pozwalających na zabezpieczenie wydalenia zainteresowanego. W tym zakresie wymagane jest wyłącznie, aby rzeczywiście zostały podjęte działania w celu tego wydalenia z należytą starannością ( 34 ).

52. Przyjmując rozporządzenie Dublin III i dyrektywę recepcyjną prawodawca unijny opowiedział się za ochroną prawa do wolności wnioskodawców objętych bardziej szczegółową procedurą przekazania niż procedura wynikająca z art. 5 ust. 1 lit. f) EKPC, zgodnie z wykładnią Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ( 35 ).

53. Dzieje się tak, po pierwsze, ponieważ art. 28 ust. 2 tego rozporządzenia pozwala na zatrzymanie tych wnioskodawców wyłącznie w przypadku znaczącego ryzyka ucieczki. Zakazane jest w związku z tym – co również wynika z art. 28 ust. 1 tego rozporządzenia – zatrzymanie wnioskodawcy jedynie ze względu na toczącą się procedurę przekazania ( 36 ).

54. Ponadto dyrektywa recepcyjna zawiera w art. 8 ust. 3 wyczerpujący wykaz powodów, ze względu na które wnioskodawca może zostać zatrzymany. Wśród nich, w lit. f) tego artykułu, znajduje się zatrzymanie w celu przekazania zgodnie z art. 28 rozporządzenia Dublin III.

55. Po drugie, art. 28 ust. 2 tego rozporządzenia, podobnie jak art. 8 ust. 2 dyrektywy recepcyjnej, stanowią, że zatrzymanie jest środkiem ostatecznym, który można stosować wyłącznie z braku innych łagodniejszych środków przymusu.

56. Tak więc wszystkie wyżej wymienione przepisy są odzwierciedleniem zamiaru prawodawcy Unii, by ograniczyć zatrzymywanie wnioskodawców do okoliczności wyjątkowych, jak wynika z motywu 15 dyrektywy recepcyjnej i co podkreślił Trybunał w wyroku N ( 37 ).

57. W mojej opinii powyższe rozważania uzasadniają zawężającą wykładnię przepisów pozwalających państwom członkowskim na stosowanie zatrzymania wobec wnioskodawcy. W tym kontekście w przypadku wątpliwości odnośnie do wykładni pojęcia „prawa” zawartego w art. 2 lit. n) rozporządzenia Dublin III, należy dać pierwszeństwo wykładni, która w najszerszym zakresie chroni prawo wnioskodawców do wolności.

58. Jak wyjaśnię poniżej, wydaje mi się, że wyliczenie kryteriów ryzyka ucieczki w akcie prawnym może wzmocnić ochronę wnioskodawców przed arbitralnym naruszaniem ich prawa do wolności. Dodatkowo wydaje się ono konieczne do realizacji podwójnego celu, który moim zdaniem wiąże się z określeniem „prawnym” tych kryteriów.

D – W przedmiocie konieczności opracowania przepisów prawnych określających kryteria ryzyka ucieczki w świetle celów realizowanych przez art. 2 lit. n) rozporządzenia Dublin III

1. W przedmiocie podwójnego celu wymogu określenia „prawnie” kryteriów ryzyka ucieczki

59. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 lit. n) rozporządzenia Dublin III ryzyko ucieczki zawiera w sobie z jednej strony aspekt subiektywny i określony szczegółowo („w indywidualnym przypadku” ( 38 )), a z drugiej strony aspekt obiektywny i ogólny („opartych na obiektywnych, prawnie określonych kryteriach”).

60. Definicja ta przedstawia zatem dwa kumulatywne wymogi, przy czym właściwe organy – mianowicie organy administracyjne lub sądowe ( 39 ) – są zobowiązane do zbadania odrębnie w każdym przypadku wszystkich konkretnych i indywidualnych okoliczności charakteryzujących sytuację każdego wnioskodawcy ( 40 ), przy jednoczesnym zapewnieniu, by takie działanie było oparte na obiektywnych kryteriach określonych w sposób ogólny i abstrakcyjny.

61. W tym kontekście wymóg określenia „prawnie” kryteriów ryzyka ucieczki jest moim zdaniem odzwierciedleniem podwójnego celu.

62. Po pierwsze, celem tego wymogu jest zapewnienie wystarczających gwarancji tym kryteriom w zakresie pewności prawa. W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że środki przyjęte przez państwa członkowskie na podstawie danego rozporządzenia, nawet jeśli dotyczą one wykonywania przyznanych im w tym rozporządzeniu uprawnień dyskrecjonalnych, muszą być zgodne z zasadą pewności prawa jako ogólną zasadą prawa Unii ( 41 ). W moim przekonaniu zasada ta ma zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ przy określaniu wspomnianych kryteriów państwa członkowskie stosują art. 28 ust. 2 w związku z art. 2 lit. n) rozporządzenia Dublin III w celu skorzystania z możliwości zatrzymania wnioskodawców, jaką przyznaje im pierwszy z wymienionych przepisów.

63. Po drugie, celem tego wymogu jest zagwarantowanie, aby indywidualne uznanie organów odpowiedzialnych za zastosowanie kryteriów ryzyka ucieczki wpisało się w ramy wyznaczone przez pewne wcześniej określone punkty odniesienia.

64. Wspomniane wyżej cele wynikają również z prac przygotowawczych nad dyrektywą 2008/115/WE ( 42 ) (zwaną dalej „dyrektywą powrotową”), której art. 3 ust. 7 zawiera niemal identyczną definicję ryzyka ucieczki jak definicja zawarta w art. 2 lit. n) rozporządzenia Dublin III (z wyjątkiem tego, że wspomniane uregulowania dotyczą, odpowiednio, osoby objętej „procedurą powrotu” i osoby objętej „procedurą przekazania”).

65. Wprawdzie dyrektywa powrotowa nie ma zastosowania do osób ubiegających się o ochronę międzynarodową ( 43 ) i uregulowane w niej stosowanie środka detencyjnego w celu wydalenia oraz stosowanie środka detencyjnego wobec tych osób jest objęte zakresami odmiennych reżimów prawnych ( 44 ), jednak prace przygotowawcze związane z tą dyrektywą mogą moim zdaniem dostarczyć wyjaśnień do celów wykładni art. 2 lit. n) tego rozporządzenia. Wyraźną inspiracją dla tego przepisu był bowiem art. 3 ust. 7 wspomnianej dyrektywy, którego treść przepis ten niemal dosłownie powiela. W toku prac przygotowawczych do rozporządzenia Dublin III nie wskazano skądinąd żadnej dyskusji dotyczącej definicji ryzyka ucieczki zawartej w art. 2 lit. n) tego rozporządzenia ( 45 ).

66. Dodam, że stopień intensywności, jaki musi osiągnąć takie ryzyko w celu uzasadnienia zastosowania środka detencyjnego, zmienia się w zależności od znajdującego zastosowanie aktu prawnego. Artykuł 15 ust. 1 lit. a) dyrektywy powrotowej uzależnia zastosowanie środka detencyjnego w celu wydalenia od istnienia „ryzyka ucieczki”. Natomiast art. 28 ust. 2 rozporządzenia Dublin III wymaga „znacznego ryzyka ucieczki” w celu pozbawienia wolności wnioskodawcy oczekującego na przekazanie.

67. Ponadto, w odróżnieniu od procedury powrotu, procedura przekazania dotyczy w szczególności wnioskodawców przebywających legalnie na terytorium wnioskującego państwa członkowskiego. Jak przypomina motyw 9 dyrektywy powrotowej, na mocy art. 9 ust. 1 dyrektywy proceduralnej wnioskodawca ma bowiem prawo pozostać na terytorium państwa członkowskiego, w którym złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, do wydania w pierwszej instancji decyzji w przedmiocie tego wniosku bądź, w danym wypadku, do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie środka odwoławczego wniesionego od tej decyzji ( 46 ). Jest tak również nawet wtedy, gdy dane państwo członkowskie uważa, że nie jest odpowiedzialne za rozpatrzenie tego wniosku i wymaga przejęcia wnioskodawcy przez inne państwo członkowskie na podstawie przepisów rozporządzenia Dublin III ( 47 ).

68. W tych warunkach uważam, że mające na celu uregulowanie zatrzymania osób w celu ich wydalenia gwarancje przewidziane w dyrektywie powrotowej mają zastosowanie a fortiori do zatrzymania wnioskodawców objętych procedurą przekazania.

69. Zwracam uwagę natomiast, że w ramach procedury przyjęcia tej dyrektywy wstępny wniosek Komisji nie zawierał definicji ryzyka ucieczki ( 48 ). Definicja ta została wprowadzona do sprawozdania Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (zwanej dalej „komisją LIBE”) Parlamentu Europejskiego, ograniczała się jednak do wymogu, aby takie ryzyko było ocenione na podstawie „indywidualnych i obiektywnych kryteriów” ( 49 ). Zatwierdzone przez Radę stanowisko Parlamentu w pierwszym czytaniu zastąpiło je sformułowaniem „obiektywnych, prawnie określonych kryteriów” ( 50 ).

70. Wybór tych określeń, mimo że wniosek Komisji w żaden sposób nie regulował ryzyka ucieczki, a komisja LIBE odniosła się wyłącznie do „indywidualnych i obiektywnych kryteriów”, bez podawania ich źródła, nie jest bez znaczenia ( 51 ). Według mnie świadczy on o zamiarze zapewnienia przewidywalności kryteriów stosowanych przy indywidualnej ocenie ryzyka ucieczki i zrównoważenia uprawnień organów dokonujących tej oceny poprzez ich ograniczenie obiektywnymi kryteriami o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym.

2. W przedmiocie konieczności opracowania przepisów określających kryteria ryzyka ucieczki dla realizacji tych celów

71. Realizacja jednego lub drugiego z wyżej wymienionych celów wymaga moim zdaniem określenia obiektywnych kryteriów ryzyka ucieczki w aktach prawnych.

a) W przedmiocie celu zagwarantowania pewności prawnej

72. Zasada pewności prawnej wymaga zasadniczo, aby środki podjęte przez państwo członkowskie w wykonaniu prawa Unii umożliwiały jednostkom poznanie zakresu swoich praw i obowiązków i podjęcie w związku z tym odpowiednich działań ( 52 ). Jak już stwierdził Trybunał ( 53 ), realizacja tej zasady zależy nie tylko od treści przyjętych środków, ale również, w danym przypadku, od rodzaju wybranych do tego aktów prawnych.

73. Ponieważ wydaje mi się, że nie jest ani właściwa, ani nawet możliwa abstrakcyjna ocena odpowiednich cech przepisów prawnych, orzecznictwa i praktyki administracyjnej pod względem pewności prawnej, skupię się w mojej analizie na szczególnych okolicznościach charakteryzujących sprawę w postepowaniu głównym.

74. Jak wskazano w pkt 25 niniejszej opinii, utrwalone orzecznictwo przedstawione przez sąd odsyłający składa się z szeregu wydanych przez ten sąd wyroków, z których każdy określa jedno lub kilka kryteriów umożliwiających ocenę istnienia ryzyka ucieczki. A zatem wyliczenie tych kryteriów jest fragmentaryczne.

75. Takie stwierdzenie sugeruje również, że wspomniane kryteria zostały zaaprobowane przez ten sąd z osobna w każdym przypadku, na podstawie indywidualnych okoliczności charakteryzujących każdą z rozpatrywanych przez niego spraw. W tym względzie rząd czeski przyznał na rozprawie, że praktyka administracyjna i orzecznictwo mogą ulegać zmianie, w przypadku gdy doświadczenie pokazuje inne kryteria mające znaczenie dla oceny ryzyka ucieczki. Tym samym orzecznictwo zatwierdza kryteria wypracowane najpierw przez praktykę administracyjną.

76. W tych okolicznościach wątpię, czy rozpatrywane w niniejszej sprawie praktyka administracyjna i orzecznictwo, nawet utrwalone, zapewniają wystarczające gwarancje pod względem przewidywalności. Wątpię w to tym bardziej z uwagi na szczególnie poważny charakter ingerencji w prawa podstawowe wnioskodawców spowodowanej przez środek w postaci zatrzymania, którą to ingerencję zresztą prawodawca unijny zamierzał ograniczyć do wyjątkowych przypadków ( 54 ).

77. Gdyby bowiem kryteria ryzyka ucieczki mogły wynikać z praktyki administracyjnej lub orzecznictwa, potwierdzającego w stosownych przypadkach tę praktykę, istniałoby zagrożenie, że będą one ulegać zmianom w zależności od zmian wspomnianej praktyki. W takim przypadku mogłoby im nawet brakować wystarczającej stabilności, aby uznać je za „określone”, jak tego wymaga art. 2 lit. n) rozporządzenia Dublin III.

78. Dodatkowo podczas rozprawy rząd czeski wyraził wątpliwości co do publicznego charakteru praktyki administracyjnej, z której wynikają te kryteria. Otóż z braku przepisów dotyczących publikacji nie można zapewnić dostępności informacji o tych kryteriach dla jednostek. W tym względzie Trybunał uznał ponadto, że zwykłe praktyki administracyjne, które z natury rzeczy dowolnie może zmieniać administracja i które są w niewystarczającym stopniu podawane do wiadomości, nie posiadają precyzji i jasności wymaganych dla spełnienia wymogów pewności prawa ( 55 ).

79. Wprawdzie, jak zauważył rząd Zjednoczonego Królestwa, określenie kryteriów ryzyka ucieczki w prawie pisanym również nie zapewnia bezwzględnej gwarancji pewności prawnej w świetle wymogu indywidualnej i konkretnej oceny takiego ryzyka, niemniej jednak uregulowanie tej oceny poprzez stałe kryteria w ustawodawstwie stanowi według mnie gwarancję pewniejszą pod względem stabilności, a zatem pewności prawnej. Poza tym według mnie to właśnie w celu ograniczenia ryzyka arbitralnego stosowania indywidualnego zakresu uznania przez organy administracyjne i sądowe prawodawca unijny wprowadził wymóg, aby to uprawnienie było ograniczone kryteriami ustawowymi ( 56 ).

80. Ponadto niektórzy mogliby stwierdzić, że w danym przypadku prawa wnioskodawców byłyby lepiej chronione przez utrwalone orzecznictwo lub praktykę administracyjną określające szczegółowe i ścisłe kryteria niż przez przepisy prawne ustalające niejasne i swobodne kryteria. Aby uniknąć jakichkolwiek nieporozumień w tej kwestii, przypomnę, że przedstawione pytanie dotyczy wyłącznie wymogów dotyczących prawnego źródła kryteriów ryzyka ucieczki. Nie dotyczy ono zatem odrębnej problematyki dotyczącej treści tych kryteriów ( 57 ).

b) W przedmiocie celu związanego z uregulowaniem indywidualnego uznania organów administracyjnych i prawnych

81. Przyjęcie przepisów prawnych, poza korzyściami pod względem pewności prawnej, daje dodatkowe gwarancje w zakresie zewnętrznej kontroli uznania organów administracyjnych i sądowych dokonujących oceny ryzyka ucieczki i, w stosownym przypadku, zarządzających zatrzymanie wnioskodawcy.

82. W świetle szczególnie poważnego charakteru ingerencji w podstawowe prawo do wolności, jaką stanowi taki środek, oraz wobec zamiaru prawodawcy unijnego, aby ograniczyć tę ingerencję do wyjątkowych okoliczności ( 58 ), uznanie tych organów powinno zostać uregulowane w taki sposób, aby jak najlepiej ochronić wnioskodawców przed arbitralnym pozbawieniem wolności. W tym kontekście ważne jest według mnie, aby określenie treści tych abstrakcyjnych kryteriów i ich zastosowanie w konkretnym przypadku pochodziło od instytucjonalnie odrębnych organów.

83. Taki jest według mnie rzeczywisty zakres podwójnego wymogu indywidualnego badania i uregulowania poprzez z góry określone obiektywne kryteria, który to wymóg wynika z art. 2 lit. n) rozporządzenia Dublin III. Po pierwsze, przepis ten wymaga, aby organy administracyjne i sądowe wzięły pod uwagę okoliczności każdego konkretnego przypadku. Po drugie, przepis ten stanowi, że indywidualne uznanie będzie wiązać się ze stosowaniem ogólnych i abstrakcyjnych kryteriów, uprzednio określonych przez organy trzecie.

84. Moim zdaniem rozważania te pozwalają wykluczyć sytuację, w której wymóg określenia „prawnie” obiektywnych kryteriów ryzyka ucieczki byłby spełniony w przypadku, gdyby zostały one ustanowione nie w przepisach prawnych, ale przez praktykę administracyjną lub przez orzecznictwo ( 59 ).

85. Na potwierdzenie dodam przede wszystkim, że zalecane przeze mnie podejście odpowiada podejściu przyjętemu przez Komisję w „Podręczniku dotyczącym powrotów” w odniesieniu do wykładni art. 3 ust. 7 dyrektywy powrotowej ( 60 ).

86. Z kolei większość państw członkowskich wydaje się przyznawać, że zgodnie z art. 2 lit. n) rozporządzenia Dublin III mają one obowiązek określenia kryteriów ryzyka ucieczki w swoich ustawodawstwach, jeśli zamierzają korzystać ze środka w postaci zatrzymania, co wynika z odpowiedzi w dwóch kwestionariuszach skierowanych do „krajowych punktów kontaktowych” państw członkowskich w ramach badań Europejskiej Sieci Migracyjnej ( 61 ). Większość z państw członkowskich udzielających odpowiedzi na te kwestionariusze oświadczyła, że w roku 2014 prawo krajowe określało obiektywne kryteria ryzyka w rozumieniu art. 2 lit. n) rozporządzenia Dublin III lub planowane było wprowadzenie poprawek w tym zakresie. Miało to miejsce w przypadku Republiki Czeskiej, której prawo zostało zmienione w ten sposób po złożeniu wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ( 62 ). Jedynie „krajowy punkt kontaktowy” Zjednoczonego Królestwa zakwestionował wymóg ustawowego określenia tych kryteriów.

87. Ponadto kilka sądów krajowych podziela tę wykładnię. W szczególności Bundesgerichtshof (federalny trybunał sprawiedliwości) uznał, że wspomniany przepis wymaga, aby przepisy prawne (ponieważ orzecznictwo jest niewystarczające) określały względy umożliwiające stwierdzenie istnienia ryzyka ucieczki w sposób przewidywalny i podlegający kontroli ( 63 ). Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny) również wydał podobne orzeczenie, odstępując zresztą wyraźnie od konieczności przedstawienia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ze względu na to, że nie jest możliwa żadna inna wykładnia ( 64 ). Podobnie Cour administrative (trybunał administracyjny, Luksemburg) podkreślił, że art. 2 lit. n) rozporządzenia Dublin III odsyła do postanowień ustawowych ( 65 ). Raad van State (rada stanu, Niderlandy) uznał natomiast, że ocena ryzyka ucieczki w rozumieniu art. 3 ust. 7 dyrektywy powrotowej ( 66 ) powinna opierać się na obiektywnych kryteriach określonych przez prawo, ponieważ praktyka administracyjna nie jest w tym względzie wystarczająca ( 67 ).

V – Wnioski

88. W związku z powyższym proponuję, aby na pytanie prejudycjalne przedstawione przez Nejvyšší správní soud (najwyższy sąd administracyjny, Republika Czeska) została udzielona następująca odpowiedź: Wykładni art. 2 lit. n) w związku z art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca należy dokonywać w ten sposób, że państwo członkowskie nie może zastosować wobec osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową środka w postaci zatrzymania w celu zabezpieczenia procedury przekazania do innego państwa członkowskiego, jeśli to pierwsze państwo członkowskie nie określiło w swoim ustawodawstwie obiektywnych kryteriów umożliwiających dokonanie oceny, czy istnieje ryzyko ucieczki, nawet jeżeli takie kryteria wynikają z orzecznictwa lub praktyki administracyjnej tego państwa członkowskiego.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (Dz.U. 2013, L 180, s. 31).

( 3 ) Jak wynika z art. 2 lit. b) rozporządzenia Dublin III w związku z art. 2 lit. h) dyrektywy 2011/95/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2001, L 337, s. 9), pojęcie osoby występującej o udzielenie ochrony międzynarodowej oznacza zasadniczo każdego obywatela państwa trzeciego albo bezpaństwowca ubiegającego się o status uchodźcy lub status ochrony uzupełniającej.

( 4 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.U. 2013, L 180, s. 96).

( 5 ) Bundesgerichtshof, 26 czerwca 2014 r., V ZB 31/14.

( 6 ) Verwaltungsgerichtshof, 19 lutego 2015 r., RO 2014/21/0075-5.

( 7 ) Wyrok z dnia 10 czerwca 2015 r., čj. 2 Azs 49/2015-50.

( 8 ) Wyrok z dnia 4 grudnia 2014 r., čj. 9 Azs 199/2014-49.

( 9 ) Wyroki: z dnia 23 listopada 2011 r., čj. 7 As 79/2010-153; z dnia 17 czerwca 2015 r., čj. 1 Azs 39/2015-56.

( 10 ) Wyrok z dnia 9 października 2014 r., čj. 2 Azs 57/2014-30.

( 11 ) Tymi kryteriami są w kolejności ich znaczenia: istnienie więzów rodzinnych (art. 8–11), posiadanie wizy lub ważnego dokumentu pobytu wydanego przez państwo członkowskie (art. 12) i wjazd (legalny lub nielegalny) na terytorium państwa członkowskiego (art. 13–15).

( 12 ) Zobacz Komisja Europejska, DG ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych, „Evaluation of the Dublin III Regulation – Final Report”, 4 grudnia 2015 r., s. 4.

( 13 ) Zobacz Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 kwietnia 2016 r. [COM(2016) 197 final, s. 4].

( 14 ) Przejęcie dotyczy sytuacji, w której zainteresowany nie złożył jeszcze wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w państwie członkowskim, do którego został skierowany wniosek (art. 20–23 rozporządzenia Dublin III). Wtórne przejęcie stosuje się w przypadku, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – zainteresowany złożył taki wniosek przed przybyciem na terytorium wnioskującego państwa członkowskiego (art. 24–27 tego rozporządzenia).

( 15 ) Artykuły 29–33 rozporządzenia Dublin III.

( 16 ) Artykuł 28 rozporządzenia Dublin III.

( 17 ) Artykuł 29 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Dublin III.

( 18 ) Zobacz w szczególności opinia 2/13 z dnia 18 grudnia 2014 r. (EU:C:2014:2454, pkt 179). Przypomnę ponadto, że na mocy art. 52 ust. 3 karty określone w niej prawa mają, w przypadku, gdy odpowiadają prawom gwarantowanym na mocy EKPC, takie samo znaczenie i zakres jak prawa przyznane przez tę konwencję. Tak więc ponieważ prawa przewidziane w art. 6 karty odpowiadają prawom zagwarantowanym na mocy art. 5 EKPC [zob. Wyjaśnienia dotyczące Karty praw podstawowych (Dz.U. 2007, C 303, s. 19)], w celach wykładni wspomnianego art. 6 należy wziąć pod uwagę orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące tego postanowienia EKPC [wyrok z dnia 15 lutego 2016 r., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, pkt 44)]. Artykuł 52 ust. 3 karty nie stanowi jednakże przeszkody, aby prawo Unii przyznawało szerszą ochronę wspomnianym wyżej prawom.

( 19 ) Wyrażenie to pochodzi z ust. 2 art. 8–11 EKPC, który to wymaga, aby każda ingerencja w prawa ustanowione w tych postanowieniach została „przewidziana przez ustawę”. Według Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przesłanka ta ma taki sam zakres jak wymóg, aby każda ingerencja w prawo do wolności chronione przez art. 5 ust. 1 lit. f) EKPC odbywała się „drogą przewidzianą przez ustawę” i była „zgodna z prawem” [wyroki ETPC: z dnia 25 czerwca 1996 r. w sprawie Amuur przeciwko Francji (CE:ECHR:1996:0625JUD001977692, § 50); z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie Mooren przeciwko Niemcom (CE:ECHR:2009:0709JUD001136403, § 76)].

( 20 ) Zobacz w szczególności wyroki ETPC: z dnia 6 marca 2001 r. w sprawie Dougoz przeciwko Grecji (CE:ECHR:2001:0306JUD004090798, § 55); z dnia 21 października 2013 r. w sprawie Del Río Prada przeciwko Hiszpanii (CE:ECHR:2013:1021JUD004275009, § 125); z dnia 1 września 2015 r. w sprawie Khlaifia i in. przeciwko Włochom (CE:ECHR:2015:0901JUD001648312, § 64).

( 21 ) Chciałbym zauważyć, że w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawie Firoz Muneer przeciwko Belgii (CE:ECHR:2013:0411JUD005600510, §§ 59, 60) Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał, iż utrwalone orzecznictwo stanowi wystarczającą podstawę prawną dla przedłużenia zatrzymania osoby na podstawie art. 5 ust. 1 lit. f) EKPC. Nie znam natomiast żadnego precedensu, w którym Europejski Trybunał Praw Człowieka uznałby praktykę administracyjną za wystarczającą podstawię prawną do ingerencji w prawa podstawowe.

( 22 ) Przypomnę w tym miejscu, że w przypadku różnic między różnymi wersjami językowymi tekstu Unii dany przepis należy interpretować z uwzględnieniem ogólnej systematyki i celu uregulowania. Zobacz w szczególności wyrok z dnia 9 czerwca 2011 r., Eleftheri tileorasi i Giannikos (C‑52/10, EU:C:2011:374, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 23 ) Zobacz art. 53 EKPC i art. 52 ust. 3 karty.

( 24 ) Zobacz wyrok z dnia 15 lutego 2016 r., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, pkt 56); a także analogicznie wyrok z dnia 28 kwietnia 2011 r., El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, pkt 42).

( 25 ) Ten wyjątkowy charakter wynika również z wytycznych Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR) dotyczących kryteriów i norm mających zastosowanie do zatrzymywania osób ubiegających się o azyl i środków alternatywnych do zatrzymania, w wersji przyjętej w roku 2012, do których to odniosła się Komisja w swoim wniosku dotyczącym dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl [COM(2008) 815 wersja ostateczna, s. 6, pkt 4.1].

( 26 ) Rozporządzenie Rady z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiające kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego (Dz.U. 2003, L 50, s. 1).

( 27 ) Dyrektywa Rady z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiająca minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl (Dz.U. 2003, L 31, s. 18).

( 28 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60).

( 29 ) Dyrektywa Rady z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich (Dz.U. 2005, L 326, s. 13).

( 30 ) Przypominam, że prawa podstawowe zagwarantowane przez EKPC oraz przez wspólne tradycje konstytucyjne państw członkowskich stanowią część prawa unijnego jako zasady ogólne (zob. pkt 39 niniejszej opinii).

( 31 ) Wyroki ETPC: z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawie Firoz Muneer przeciwko Belgii (CE:ECHR:2013:0411JUD005600510, § 53); z dnia 12 lipca 2016 r. w sprawie A.M. i in. przeciwko Francji (CE:ECHR:2016:0712JUD002458712, §§ 64, 65).

( 32 ) W kwestii argumentacji na poparcie przeciwnej tezy, że zatrzymanie wnioskodawcy w ramach procedury przekazania nie wchodzi w zakres stosowania żadnej z części art. 5 ust. 1 lit. f) EKPC, zob. European Council on Refugees and Exiles (Europejska Rada ds. Uchodźców i Wygnańców), „The Legality of Detention of Asylum Seekers under the Dublin III Regulation”, AIDA Legal Briefing No. 1, czerwiec 2015 r., s. 7; C. Costello, The Human Rights of Migrants and Refugees in European Law, Oxford University Press, Oxford, 2016, s. 296, 297.

( 33 ) Zobacz w szczególności wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: z dnia 15 listopada 1996 r. w sprawie Chahal przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (CE:ECHR:1996:1115JUD002241493, §§ 112, 113); z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie Rakhimov przeciwko Rosji (CE:ECHR:2014:0710JUD005055213, §§ 119 i 120); z dnia 27 listopada 2014 r. w sprawie Khomullo przeciwko Ukrainie (CE:ECHR:2014:1127JUD004759310, § 52).

( 34 ) Niedawno Europejski Trybunał Praw Człowieka dołożył nowe aspekty do tego orzecznictwa, uznając, że „wyjątkowo, kiedy jest obecne dziecko, […] pozbawienie wolności powinno być konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu, a mianowicie w celu wydalenia rodziny” [wyrok ETPC z dnia 12 lipca 2016 r. w sprawie A.B. przeciwko Francji (CE:ECHR:2016:0712JUD001159312, § 120)].

( 35 ) Należy jednak zauważyć, że jeżeli przepisy krajowe umawiającej się strony lub prawo Unii zobowiązują ETPC do przestrzegania gwarancji, których zakres wykracza poza jego zobowiązania na podstawie EKPC zgodnie z jej art. 53, Europejski Trybunał Praw Człowieka „włącza” przestrzeganie tych gwarancji do warunku zgodności z prawem ingerencji i sam stara się sprawdzać ich przestrzeganie [zob. w szczególności wyroki ETPC: z dnia 2 października 2008 r. w sprawie Rusu przeciwko Austrii (CE:ECHR:2008:1002JUD003408202, §§ 54–58); z dnia 22 września 2015 r., Nabil przeciwko Węgrom (CE:ECHR:2015:0922JUD006211612, §§ 31, 39–42); z dnia 5 lipca 2016 r. w sprawie O.M. przeciwko Węgrom (CE:ECHR:2016:0705JUD000991215, §§ 47–52)].

( 36 ) Na tym więc polega różnica pomiędzy art. 28 ust. 1 rozporządzenia Dublin III i art. 27 ust. 1 wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela kraju trzeciego lub bezpaństwowca [COM(2008) 820 wersja ostateczna]. Proponowany przepis ograniczał się do powtórzenia zasady określonej w art. 18 ust. 1 dyrektywy 2005/85, zgodnie z którym żadna osoba nie może zostać zatrzymana „tylko z tego powodu, że ubiega się o ochronę międzynarodową”. Przyjęte uregulowanie wydaje się bardziej rygorystyczne, ponieważ ani status wnioskodawcy (zob. motyw 20 rozporządzenia Dublin III), ani nawet tocząca się procedura przekazania nie uzasadniają takiego środka.

( 37 ) Wyrok z dnia 15 lutego 2016 r. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, pkt 52, 56, 63), dotyczący środka w postaci zatrzymania zastosowanego wobec wnioskodawcy ze względów związanych z ochroną bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego na podstawie art. 8 ust. 3 lit. e) dyrektywy recepcyjnej.

( 38 ) Wyrażenie „na podstawie indywidualnej oceny” zawarte w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Dublin III również odzwierciedla ten wymóg.

( 39 ) Zgodnie z art. 9 ust. 2 dyrektywy recepcyjnej decyzja o zastosowaniu środka w postaci zatrzymania powinna być wydawana na piśmie przez organy sądowe lub administracyjne.

( 40 ) I tak odpowiadanie jednemu (lub kilku) kryteriom ryzyka ucieczki określonego w prawie krajowym w braku indywidualnej oceny przeprowadzonej odrębnie dla każdego przypadku zainteresowanej osoby nie wystarcza do stwierdzenia istnienia ryzyka ucieczki [zob. podobnie wyrok z dnia 5 czerwca 2014 r., Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, pkt 70–74)].

( 41 ) Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Mulligan i in. (C‑313/99, EU:C:2002:386, pkt 46); z dnia 5 maja 2011 r., Kurt und Thomas Etling i in. (C‑230/09 i C‑231/09, EU:C:2011:271, pkt 74); z dnia 5 listopada 2014 r., Cypra (C‑402/13, EU:C:2014:2333, pkt 26).

( 42 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008, L 348, s. 98).

( 43 ) Ściślej mówiąc ma to miejsce od złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej do wydania decyzji w przedmiocie tego wniosku w pierwszej instancji lub, w stosownym przypadku, do czasu rozpatrzenia środka odwoławczego od tej decyzji [wyrok z dnia 30 maja 2013 r., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, pkt 49)] (zob. pkt 67 niniejszej opinii).

( 44 ) Wyrok z dnia 30 listopada 2009 r., Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741, pkt 45).

( 45 ) Tym niemniej Komitet Społeczno-Ekonomiczny wyraził pewne uwagi w odniesieniu do tej definicji (Opinion of the European Economic and Social Committee, SOC/333, 16 lipca 2009 r., s. 7).

( 46 ) Wyrok z dnia 30 maja 2013 r., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, pkt 48, 49). Zatem wnioskodawca nie jest uważany za „nielegalnie przebywającego” w rozumieniu dyrektywy powrotowej i w związku z tym nie może zostać wydalony z terytorium Unii, dopóki jego wniosek nie zostanie rozpoznany odmownie. Skutek ten wynika również z zasady non‑refoulement, ustanowionej w art. 33 Konwencji genewskiej z dnia 28 lipca 1951 r. dotyczącej statusu uchodźców, do której odwołuje się art. 18 karty.

( 47 ) Osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową ma bowiem prawo pozostawać nie tylko na terytorium państwa członkowskiego, w którym jej wniosek jest rozpatrywany, lecz również państwa członkowskiego, w którym wniosek ów został złożony [wyrok z dnia 27 września 2012 r., Cimade i GISTI (C‑179/11, EU:C:2012:594, pkt 48)].

( 48 ) Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych norm i procedur dla państw członkowskich dotyczących powrotu nielegalnych imigrantów z państw trzecich [COM(2005) 391 wersja ostateczna, zwany dalej „wnioskiem w sprawie dyrektywy powrotowej”].

( 49 ) Sprawozdanie w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy powrotowej, 20 września 2007 r., A6‑0339/2007, 2005/0167 (COD), PE 374.321, s. 7. Sugerowane były liczne poprawki, wskazujące „istotne podstawy, które należy określić w sposób indywidualny i obiektywny oraz poddać ocenie przez sądy” [opinia Komisji Rozwoju do komisji LIBE w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy powrotowej, 22 czerwca 2007 r., 2005/0167 (COD), PE 386.728, s. 11], „kryteria określone przez prawo krajowe” [projekt sprawozdania komisji LIBE w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy prowrotowej, 13 czerwca 2006 r., 2005/0167 (COD), PE 374.321v02‑00, s. 9] lub też „obiektywne, prawnie określone kryteria” [poprawka do projektu sprawozdania Komisji LIBE, 27 września 2006 r., 2005/0167 (COD), PE 378.672v01‑00, s. 23].

( 50 ) Stanowisko Parlamentu Europejskiego przyjęte w pierwszym czytaniu, 18 czerwca 2008 r., EP‑PE_TC1-COD(2005)00167, PE 400.777, s. 13.

( 51 ) Zwracam w tym względzie uwagę, że w klauzuli 2 Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego w dniu 18 marca 1999 r., znajdującego się w załączniku do dyrektywy Rady 1999/70/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. dotyczącej Porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego przez Europejską Unię Konfederacji Przemysłowych i Pracodawców (UNICE), Europejskie Centrum Przedsiębiorstw Publicznych (CEEP) oraz Europejską Konfederację Związków Zawodowych (ETUC) (Dz.U. 1999 L 175, s. 43), do której odwołał się rząd Zjednoczonego Królestwa, w kwestii definicji określonego pojęcia prawodawca unijny zamierzał odesłać bez wyjątku do aktów prawnych lub do innych źródeł prawa krajowego. Wyraźnie odwołał się nie do pojęcia „prawa”, ale do pojęć „ustawodawstw[a], układ[ów] zbiorow[ych] lub praktyk[i] obowiązując[ej]” w państwach członkowskich.

( 52 ) Zobacz podobnie wyroki: z dnia 20 czerwca 2002 r., Mulligan i in. (C‑313/99, EU:C:2002:386, pkt 47); z dnia 25 marca 2004 r., Azienda Agricola Ettore Ribaldi i in. (C‑480/00, C‑482/00, C‑484/00, od C‑489/00 do C‑491/00 i od C‑497/00 do C‑499/00, EU:C:2004:179, pkt 85).

( 53 ) Wyrok z dnia 20 czerwca 2002 r., Mulligan i in. (C‑313/99, EU:C:2002:386, pkt 48).

( 54 ) Zobacz pkt 46 niniejszej opinii.

( 55 ) Wyrok z dnia 20 czerwca 2002 r., Mulligan i in. (C‑313/99, EU:C:2002:386, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo). W innym kontekście Trybunał orzekł, że ograniczenie ustanowionego w art. 47 karty prawa do skutecznego środka prawnego narusza to postanowienie, ponieważ zostało ono przedstawione w przewodniku programowym organu administracyjnego [wyrok z dnia 17 września 2014 r., Liivimaa Lihaveis (C‑562/12, EU:C:2014:2229, pkt 74)].

( 56 ) Zobacz pkt 81–84 niniejszej opinii.

( 57 ) Zobacz pkt 35 niniejszej opinii.

( 58 ) Zobacz pkt 46 niniejszej opinii.

( 59 ) Podczas gdy moja ocena dotycząca pierwszego z celów realizowanych przez ten wymóg (dotyczącego pewności prawa) jest ściśle związana ze szczególnym kontekstem niniejszej sprawy, moja opinia dotycząca drugiego z tych celów (dotyczącego uregulowania indywidualnego uznania organów administracyjnych i sądowych) jest niezależna od cech charakterystycznych omawianej praktyki administracyjnej lub orzecznictwa.

( 60 ) Załącznik do zalecenia Komisji z dnia 1 października 2015 r. ustanawiającego wspólny „Podręcznik dotyczący powrotów” przeznaczony do stosowania przez właściwe organy państw członkowskich wykonujące zadania związane z powrotami [C(2015) 6250 wersja ostateczna, s. 11]. Zobacz pkt 65 i 66 niniejszej opinii w przedmiocie powiązania dyrektywy powrotowej z rozporządzeniem Dublin III w odniesieniu do środków w postaci zatrzymania.

( 61 ) Ad-Hoc Query on detention in Dublin III cases, dostępny na stronie http://ec.europa.eu/dgs/home‑affairs/what‑we‑do/networks/european_migration_network/reports/docs/ad-hoc-queries/protection/590_emn_ahq_on_detention_in_dublin_cases_en.pdf, oraz Ad‑Hoc Query on objective criteria to identify risk of absconding in the context of reception directive art 8 (recast) and Dublin regulation no 604/2014 art 28 (2), dostępny na stronie http://emn.ypes.gr/images/docs/EMN_QUERIES/EMN_QUERIES_2014/2014_619_emn_ahq_on_objective_criteria_to_identify_risk_of_absconding_%28wider_diss%29.pdf. Europejska Sieć Migracyjna została ustanowiona decyzją Rady z dnia 14 maja 2008 r. w sprawie ustanowienia Europejskiej Sieci Migracyjnej (2008/381/WE) (Dz.U. 2008, L 131, s. 7).

( 62 ) Zobacz pkt 16 niniejszej opinii.

( 63 ) Bundesgerichtshof, 26 czerwca 2014 r., V ZB 31/14.

( 64 ) Verwaltungsgerichtshof, 19 lutego 2015 r., RO 2014/21/0075‑5.

( 65 ) Cour administrative (trybunał administracyjny) Wielkiego Księstwa Luksemburga, z dnia 6 października 2016 r., nr sprawy 35301C. Zobacz również orzeczenia tribunal administratif, 2e chambre (sąd administracyjny, Luksemburg, druga izba) z dnia 5 marca 2015 r., nr sprawy 35902; tribunal administratif, 3e chambre (sąd administracyjny, trzecia izba), nr sprawy 37301, 24 grudnia 2015 r.

( 66 ) W przedmiocie związku art. 3 ust. 7 dyrektywy powrotowej i art. 2 lit. n) rozporządzenia Dublin III, zob. pkt 65 i 66 niniejszej opinii.

( 67 ) Raad van State, 21 marca 2011 r., BP9284, 201100555/1/V3.