OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

PHILIPPE’A LÉGERA

przedstawiona w dniu 16 grudnia 2004 r.( )

Sprawa C‑20/03

Openbaar Ministerie

przeciwko

Marcelowi Burmanjerowi, Renému Alexandrowi Van Der Lindenowi i Anthony’emu De Jongowi

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Rechtbank van eerste aanleg te Brugge (Belgia)]

Swobodny przepływ towarów – Swoboda świadczenia usług – Handel obwoźny – Oferowanie prenumeraty czasopism i zawieranie umów w tym zakresie – Uprzednie zezwolenie administracyjne – Ochrona konsumentów

1. Czy przepisy krajowe, które uzależniają prowadzenie handlu obwoźnego mającego na celu oferowanie prenumeraty czasopism i zawieranie umów w tym zakresie od uzyskania uprzedniego zezwolenia administracyjnego i które jednocześnie zakazują pod groźbą sankcji karnych wykonywania takiej działalności przez osobę, która nie uzyskała takiego zezwolenia, są sprzeczne z prawem wspólnotowym?

2. Tak zasadniczo brzmi pytanie przedstawione przez Rechtbank van eerste aanleg te Brugge (Belgia) w następstwie wszczęcia na podstawie spornych przepisów krajowych postępowania karnego przeciwko trzem obywatelom niderlandzkim.

I – Uregulowania krajowe

3. Ustawa z dnia 25 czerwca 1993 r. o prowadzeniu handlu obwoźnego i urządzaniu targowisk publicznych (zwana dalej „ustawą o prowadzeniu handlu obwoźnego”)( ) ustanawia w art. 3 akapit pierwszy zasadę, zgodnie z którą prowadzenie takiej działalności na terytorium Belgii wymaga uzyskania uprzedniego zezwolenia ministra ds. klasy średniej lub upoważnionego przez niego urzędnika szczebla 1.

4. Artykuł 2 akapit pierwszy tej ustawy stanowi, że „za handel obwoźny uważa się wszelką sprzedaż, oferowanie do sprzedaży lub wystawianie w celu sprzedaży produktów konsumentom, dokonywane przez kupca poza lokalami wymienionymi w jego wpisie do rejestru handlowego lub przez osobę, która nie posiada takiego lokalu”.

5. Jednakże zgodnie z art. 5 pkt 3 tejże ustawy niektóre rodzaje handlu obwoźnego nie wymagają uzyskania uprzedniego zezwolenia administracyjnego. Dotyczy to, między innymi, „sprzedaż[y] gazet i czasopism, […] zawierani[a] umów prenumerat gazet, o ile dotyczy ono regularnej obsługi stałej lokalnej klienteli, [jak również] sprzedaż[y] korespondencyjn[ej] i […] sprzedaż[y] z automatów”.

6. Jeśli uzyskanie takiego zezwolenia jest wymagane, jego wydanie, zgodnie z dekretem królewskim, podlega następującym wymogom proceduralnym i materialnym:

7. Osoba, która wnosi wniosek o wydanie takiego zezwolenia, kieruje go do administracji gminnej, po wypełnieniu przewidzianego w tym celu formularza i uiszczeniu opłaty skarbowej. Wniosek ten jest przekazywany przez administrację gminną władzom właściwym do wydania powyższego zezwolenia (ministrowi ds. klasy średniej lub upoważnionemu przez niego urzędnikowi).

8. Można odmówić wydania zezwolenia ze względu na wiek lub karalność zainteresowanego.

9. Zatem zezwolenie nie może zostać udzielone osobie, która nie ukończyła 18 lat, jeżeli zamierza ona prowadzić omawiany handel obwoźny na własny rachunek lub jako osoba odpowiedzialna za zwykły zarząd spółki lub wspólnik zarządzający. Podobnie jest w przypadku osoby, która nie ukończyła 16 lat, jeżeli zamierza ona prowadzić taką działalność w charakterze pomocnika lub pracownika.

10. Podobnie, zgodnie z art. 14 dekretu królewskiego „[j]eśli zachodzi taka potrzeba, wydania zezwolenia na prowadzenie handlu obwoźnego można odmówić, po konsultacji z prokuraturą, osobie skazanej prawomocnym wyrokiem karnym, z wyjątkiem wyroków skazujących za wykroczenia”.

11. W art. 16 ust. 1 tego dekretu dodano, iż „[k]ażda osoba, która zamierza prowadzić handel obwoźny w dziedzinie poddanej regulacji szczególnej na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 1970 r. o prowadzeniu działalności zawodowej w małych i średnich przedsiębiorstwach w zakresie handlu i rzemiosła, i jest objęta zakresem tej regulacji, nie może uzyskać zezwolenia, jeżeli nie spełnia warunków określonych przez przepisy regulujące dany rodzaj działalności”.

12. Decyzja o odmowie lub udzieleniu omawianego zezwolenia jest doręczana zainteresowanemu za pośrednictwem urzędu gminy, w którym wniosek został złożony. W przypadku udzielenia zezwolenia może zostać ono doręczone zainteresowanemu dopiero po ponownym uiszczeniu przez niego opłaty skarbowej.

13. Zezwolenie na prowadzenie handlu obwoźnego obejmuje tylko towary lub usługi w nim wymienione oraz określony w nim rodzaj działalności (domokrążna lub na drodze publicznej). Zezwolenie wydawane jest na okres nieprzekraczający sześciu lat.

14. Osoba, której udzielono zezwolenia, musi mieć je przy sobie w trakcie prowadzenia swojej działalności. Zezwolenie to należy okazać na każde żądanie policji, żandarmerii lub funkcjonariuszy odpowiedzialnych za nadzór i kontrolę takiej działalności.

15. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o prowadzeniu handlu obwoźnego prowadzenie handlu obwoźnego bez zezwolenia lub z naruszeniem określonych w nim warunków lub zakazów podlega karze więzienia i grzywny lub jednej z tych kar.

II – Stan faktyczny i postępowanie przed sądem krajowym

16. W dniu 6 września 2001 r. w Ostendzie (Belgia) M. Burmanjer, R. A. Van Der Linden oraz A. De Jong (którzy są obywatelami niderlandzkimi mającymi miejsca zamieszkania w Niderlandach) oferowali na drodze publicznej umowy prenumeraty różnych czasopism w języku niderlandzkim lub niemieckim, wydawanych przez spółki niderlandzkie lub niemieckie( ) i doprowadzili do zawarcia takich umów z wieloma przechodniami.

17. Z pisemnych odpowiedzi udzielonych na pytania Trybunału przez strony postępowania przed sądem krajowym oraz z dowodów, które zostały przekazane wraz z nimi, wynika, że te trzy osoby podjęły się prowadzenia takiego handlu obwoźnego w charakterze samozatrudnionych przedstawicieli działających „na rachunek”( ) spółki niemieckiej Alpina GmbH ( ), w ramach stosunków nawiązanych w ciągu 2000 r.

18. Mówiąc ściślej, ich rola polegała na proponowaniu przechodniom zawarcia umowy prenumeraty czasopism należących do jednej z kategorii tematycznych i na wypełnianiu wraz z osobami, które chciały takie umowy zawrzeć, odpowiednich formularzy zamówienia. Umowy te wiązały odbiorców prenumeraty ze spółką Alpina.

19. Z formularza umowy, który został przekazany Trybunałowi w ramach odpowiedzi na pytania przedstawione przezeń na piśmie, wynika, iż zamówienie należało wypełnić w dwóch egzemplarzach, podając szereg informacji dotyczących tożsamości kolportera, za którego pośrednictwem zawarto umowę prenumeraty, tożsamości i danych adresowych klienta oraz sposobu, w jaki ten ostatni miał dokonać zapłaty na rzecz spółki Alpina za wybraną prenumeratę. Z tegoż formularza wynika również, że zamówienia te zawierały wzmiankę, zgodnie z którą klient miał możliwość odstąpienia od umowy w terminie siedmiu dni roboczych od dnia jej zawarcia.

20. Po właściwym wypełnieniu formularza zamówienia kolporter przekazywał klientowi jeden jego egzemplarz, a drugi egzemplarz przesyłał do spółki Alpina, tak aby mogła ona zrealizować przedmiotowe zamówienia, wysyłając do klientów pocztą wybrane przez nich czasopisma.

21. W zamian za wykonaną usługę kolporterzy ci otrzymywali od spółki Alpina prowizję obliczoną na podstawie cen prenumerat, przy których zawieraniu pośredniczyli.

22. Z postanowienia odsyłającego wynika, że w dniu 6 września 2001 r. A. De Jong nie posiadał żadnego uprzedniego zezwolenia administracyjnego na prowadzenie handlu obwoźnego. Ponadto, o ile obaj pozostali zainteresowani posiadali w tym dniu takie zezwolenia, żadne z nich nie dotyczyło spornej działalności, ponieważ zezwolenie udzielone M. Burmanjerowi obejmowało jedynie artykuły papiernicze i biurowe, natomiast zezwolenie udzielone R. A. Van Der Lindenowi – wyłącznie sprzedaż domokrążną.

23. W konsekwencji wyrokiem z dnia 8 maja 2002 r. Rechtbank van eerste aanleg te Brugge uznał ich za winnych prowadzenia handlu obwoźnego bez uzyskania niezbędnego lub odpowiedniego uprzedniego zezwolenia administracyjnego. M. Burmanjer oraz R. A. Van Der Linden zostali skazani na karę grzywny w wysokości 247,89 euro z zamianą na karę piętnastu dni pozbawienia wolności. A. De Jong został skazany na karę grzywny w wysokości 991,57 euro z zamianą na karę dwóch miesięcy pozbawienia wolności.

24. Od tego wyroku, który został wydany zaocznie, trzej zainteresowani zgłosili sprzeciw. Rozpatrujący ten sprzeciw sąd, ten sam, który wydał zaskarżony wyrok, wezwał Openbaar Ministerie (prokuraturę) do przeprowadzenia dodatkowego dochodzenia w celu dokładnego określenia zakresu zezwolenia udzielonego M. Burmanjerowi ze względu na umieszczoną w nim wzmiankę odnoszącą się do rodzaju produktów (artykuły papiernicze i biurowe). Sąd ten postanowił również zwrócić się do Arbitragehof (Belgia) w celu zbadania zgodności wymogu uzyskania przedmiotowego uprzedniego zezwolenia administracyjnego z konstytucją belgijską, jeśli będzie to konieczne, w powiązaniu z niektórymi postanowieniami europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC), w szczególności w zakresie swobody wypowiedzi.

III – Pytania prejudycjalne

25. W tym samym czasie Rechtbank van eerste aanleg te Brugge postanowił zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) Czy art. 2, 3, 5 pkt 3 i art. 13 ustawy belgijskiej z dnia 25 czerwca 1993 r. o prowadzeniu handlu obwoźnego […], rozpatrywane oddzielnie lub łącznie, rozumiane w ten sposób, że poddają sprzedaż obwoźną prenumerat czasopism na terytorium belgijskim, prowadzoną zarówno przez obywateli belgijskich, jak i innych obywateli UE obowiązkowi uzyskania uprzedniego zezwolenia ministra lub upoważnionego przez niego urzędnika szczebla 1, a naruszenie tego obowiązku uznają wręcz za czyn zabroniony, są sprzeczne z art. 30–37 (zasada swobodnego przepływu towarów) traktatu WE z dnia 25 marca 1957 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu 6 września 2001 r., z art. 48 i nast. tego traktatu (zasada swobodnego przepływu osób) lub art. 59 i nast. traktatu (zasada swobodnego świadczenia usług) w zakresie, w jakim wynika z nich, że niemiecka spółka sprzedająca lub zamierzająca sprzedawać prenumeraty czasopism w Belgii za pośrednictwem sprzedawców, którzy mają zarejestrowaną działalność gospodarczą w Niderlandach, musi wcześniej uzyskać uprzednie czasowe zezwolenie, a naruszenie tych przepisów jest traktowane wręcz jako czyn zabroniony, chociaż wartości nadrzędne chronione w ten sposób przez ustawodawcę mogłyby być zachowane przy pomocy innych, mniej restrykcyjnych metod?

2) Czy fakt, że ta sama ustawa z dnia 25 czerwca 1993 r. nie wymaga jednak takiego uprzedniego zezwolenia na sprzedaż gazet, czasopism, a nawet prenumerat gazet ma wpływ na odpowiedź na pierwsze pytanie?”.

26. Poprzez te pytania, które należy rozpatrywać łącznie, sąd odsyłający pragnie ustalić w istocie, czy prawo wspólnotowe należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwia się ono przepisom krajowym, które uzależniają prowadzenie handlu obwoźnego mającego na celu oferowanie prenumeraty czasopism i zawierania umów w tym zakresie od uzyskania uprzedniego zezwolenia administracyjnego i które jednocześnie zakazują pod groźbą sankcji karnych wykonywania takiej działalności przez osoby nieposiadające wymaganego zezwolenia.

IV – Analiza

27. W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy najpierw zidentyfikować przepisy prawa wspólnotowego, które mogą mieć zastosowanie do okoliczności będących przedmiotem postępowania przed sądem krajowym. Dopiero po ich wskazaniu możliwe będzie zbadanie, czy należy je interpretować w ten sposób, iż sprzeciwiają się one zastosowaniu w tym postępowaniu rozpatrywanych przepisów krajowych.

A – W przedmiocie określenia przepisów prawa wspólnotowego mogących mieć zastosowanie do okoliczności, których dotyczy postępowanie przed sądem krajowym

28. Przed przystąpieniem do zbadania, jakie postanowienia traktatu mogą mieć zastosowanie do okoliczności, których dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, należy ustalić, czy odpowiedzi na pytanie prejudycjalne można udzielić w oparciu o akt wspólnotowego prawa wtórnego.

29. W tym względzie należy zauważyć, że wbrew temu, co twierdzi Komisja, dyrektywa Rady 85/577/EWG z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie ochrony konsumentów w odniesieniu do umów zawartych poza lokalem przedsiębiorstwa( ) ma zastosowanie do handlu obwoźnego, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym( ).

30. Jednakże wspomniana dyrektywa ogranicza się zasadniczo do zapewnienia konsumentom prawa odstąpienia od ich zobowiązań wynikających z umowy. Nie zawiera ona zatem, w przeciwieństwie do rozpatrywanej regulacji krajowej, żadnych przepisów mających na celu uregulowanie warunków prowadzenia handlu obwoźnego, w ramach którego zawierane są takie umowy. Dyrektywa ta nie jest zatem właściwym aktem dla oceny wspomnianych przepisów w świetle prawa wspólnotowego.

31. Stwierdzenia tego nie podważa fakt, iż zgodnie z art. 8 dyrektywy 85/577 nie stanowi ona przeszkody dla wprowadzenia lub utrzymania w mocy przez państwa członkowskie bardziej korzystnych przepisów w dziedzinie ochrony konsumentów. Nie można bowiem wywieść z treści tego przepisu, iż pozwala on państwom członkowskim na przyjęcie dowolnych przepisów w tym zakresie. Państwa członkowskie pozostają bowiem związane obowiązkiem poszanowania podstawowych swobód gwarantowanych na mocy traktatu( ).

32. Zatem, o ile rozpatrywane przepisy krajowe ustanawiają, zgodnie z ww. art. 8 dyrektywy 85/577, rozwiązania korzystniejsze dla konsumentów niż przewidziane w tejże dyrektywie, konieczne jest jeszcze zbadanie zgodności tych przepisów krajowych z podstawowymi swobodami gwarantowanymi na mocy traktatu.

33. Dla wyczerpania zagadnienia dodam jeszcze, że sytuacja wyglądałaby podobnie, nawet jeżeli władze belgijskie byłyby zobowiązane do porównania dyplomów i kwalifikacji wymaganych przez prawo krajowe dla prowadzenia handlu obwoźnego, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, oraz kwalifikacji zawodowych nabytych w innym państwie członkowskim.

34. O ile bezsporne jest, że warunki dostępu do prowadzenia handlu obwoźnego, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, nie zostały poddane harmonizacji na poziomie wspólnotowym, wysunięto twierdzenie, iż zgodnie z prawem belgijskim dostęp do prowadzenia tej działalności uzależniony jest od posiadania pewnych kwalifikacji zawodowych( ), w związku z czym właściwe władze krajowe są zobowiązane do porównania dyplomów i kwalifikacji wymaganych przez prawo krajowe oraz kwalifikacji zawodowych nabytych w innym państwie członkowskim( ).

35. Nie jest zadaniem Trybunału, lecz sądu odsyłającego, sprawdzenie prawidłowości twierdzeń rządu belgijskiego dotyczących prawa krajowego. Jednakże, pragnę w świetle powyższego wskazać, że nawet jeżeli twierdzenia te są trafne i jeżeli w ramach spornego postępowania w sprawie udzielenia uprzedniego zezwolenia administracyjnego rzeczywiście przeprowadzane jest porównanie kwalifikacji zawodowych, właściwe władze krajowe pozostają nadal zobowiązane do przestrzegania podstawowych swobód gwarantowanych na mocy traktatu.

36. W wyroku z dnia 22 stycznia 2002 r. w sprawie Canal Satélite Digital( ) Trybunał orzekł bowiem, że jeżeli dyrektywa nakłada na państwa członkowskie jakiś szczególny obowiązek, nie precyzując jednocześnie szczegółowych zasad wykonania tego obowiązku, państwa członkowskie mają swobodę przy ustanawianiu służącej temu celowi procedury administracyjnej. Trybunał orzekł, iż „ustanawiając taką procedurę administracyjną, państwa członkowskie muszą jednak przestrzegać podstawowych swobód gwarantowanych na mocy traktatu”( ).

37. Wyrok ten znajduje zastosowanie w sytuacji, w której władze belgijskie zobowiązane są do porównania kwalifikacji zawodowych, czy to na mocy ww. wyroku w sprawie Vlassopoulou, czy też na mocy dyrektywy w sprawie uznawania dyplomów, jeżeli ani we wspomnianym wyroku, ani w takich dyrektywach nie zostały określone w sposób dokładny lub wyczerpujący szczegółowe zasady wykonania tego obowiązku. W takiej sytuacji należałoby zatem zbadać rozpatrywane przepisy krajowe w świetle podstawowych swobód gwarantowanych na mocy traktatu.

38. Na tym etapie istotne jest zatem zidentyfikowanie postanowień traktatu, w których świetle należy zbadać rozpatrywane przepisy krajowe.

39. W tym zakresie, z uwagi na okoliczności postępowania przed sądem krajowym należy na wstępie pominąć postanowienia traktatu dotyczące swobodnego przepływu osób, choć to właśnie do nich wyraźne odniósł się sąd odsyłający w swym pierwszym pytaniu prejudycjalnym.

40. Z odpowiedzi udzielonych na pytania Trybunału, jak również z materiału dowodowego, który został przekazany wraz z nimi, wynika bowiem, że w dniu popełnienia zarzucanych im czynów, M. Burmanjer, R. A. Van Der Linden oraz A. De Jong działali w charakterze samozatrudnionych przedstawicieli, a zatem, prowadząc handel obwoźny, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, nie pozostawali w stosunku podporządkowania względem spółki Alpina.

41. Z wyroku z dnia 27 czerwca 1996 r. w sprawie Asscher( ) wynika natomiast, że jeżeli dana osoba nie prowadzi swej działalności w stosunku podporządkowania, nie może ona być traktowana jako „pracownik” w rozumieniu art. 39 WE.

42. Z powyższego wynika, iż w celu rozstrzygnięcia sporu przed sądem krajowym nie ma potrzeby dokonywania oceny rozpatrywanych przepisów krajowych w świetle postanowień traktatu dotyczących swobodnego przepływu osób.

43. Należy natomiast ustalić, czy, w okolicznościach niniejszej sprawy, rozpatrywane przepisy krajowe powinny zostać zbadane w świetle postanowień traktatu dotyczących swobodnego przepływu towarów lub tych, które regulują swobodę świadczenia usług.

44. W tym zakresie stwierdzić należy, że rozpatrywane przepisy krajowe, które nakładają na osoby zamierzające prowadzić handel obwoźny mający na celu oferowanie prenumeraty czasopism i zawieranie umów w tym zakresie, obowiązek uzyskania uprzedniego zezwolenia administracyjnego pod rygorem sankcji karnych, wiążą się jednocześnie ze swobodnym przepływem towarów i ze swobodą świadczenia usług.

45. Przedmiotem umów prenumeraty, których zawieranie było celem kolporterów, przeciwko którym wszczęto postępowanie karne, były bowiem czasopisma, a więc towary. Z odpowiedzi udzielonych na pytania Trybunału wynika, że rzeczone czasopisma pochodziły głównie, czy wręcz wyłącznie z Niderlandów i z Niemiec, tzn. z innych państw członkowskich niż to, na którego terenie prowadzona była sporna działalność. Można zatem domniemywać, że dostarczenie tych czasopism do odbiorców prenumeraty wiązało się z ich przywozem do Belgii.

46. Z powyższego wynika, iż w takich okolicznościach jak w postępowaniu przed sądem krajowym rozpatrywane przepisy krajowe powinny zostać uznane za związane ze swobodnym przepływem towarów.

47. Przepisy te wiążą się również ze swobodą świadczenia usług. Handel obwoźny mający na celu oferowanie prenumeraty czasopism i zawieranie umów w tym zakresie stanowi bowiem działalność polegającą na świadczeniu usług w rozumieniu art. 50 WE, jeżeli tylko, tak jak w niniejszej sprawie, ma ona charakter transgraniczny( ) i świadczona jest za wynagrodzeniem w postaci prowizji( ).

48. Zatem w okolicznościach, których dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, rozpatrywane przepisy krajowe odnoszą się jednocześnie do swobodnego przepływu towarów i do swobodnego świadczenia usług.

49. Z niedawnego, jednakże utrwalonego już orzecznictwa wynika, iż jeżeli przepis krajowy ogranicza zarówno swobodne świadczenia usług, jak i swobodny przepływ towarów (tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie), Trybunał bada go co do zasady w świetle tylko jednej z tych dwóch podstawowych swobód, jeżeli okaże się, że jedna z nich jest w pełni drugorzędna w stosunku do drugiej i można ją z tą drugą połączyć( ).

50. Zdaniem Komisji rozpatrywane przepisy krajowe powinny być analizowane jedynie w świetle postanowień traktatu dotyczących swobodnego przepływu towarów z wykluczeniem postanowień regulujących swobodę świadczenia usług, ponieważ kwestia swobodnego przepływu towarów odgrywa w tej sprawie dominującą rolę.

51. Podobna argumentacja nie jest w pełni przekonująca.

52. Pragnę na wstępie wskazać, że handel obwoźny, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, polegał na oferowaniu i zawieraniu umów prenumeraty czasopism, nie zaś na samej sprzedaży czasopism( ). W rzeczywistości działania podejmowane przez kolporterów (którzy są jedynymi oskarżonymi w postępowaniu przed sądem krajowym) miały miejsce na etapie wyraźnie oddalonym od samego procesu sprzedaży i dystrybucji czasopism.

53. W proces ten zaangażowana była głównie spółka Alpina, ponieważ to ona dokonywała zakupu czasopism w wydawnictwach niderlandzkich lub niemieckich, po czym rozprowadzała je wśród odbiorców, zgodnie z umowami prenumeraty. Umowy te wiązały wyłącznie spółkę Alpina i odbiorców prenumeraty. Kolporterzy, którzy działali na zasadzie samozatrudnienia, nie byli w żadnym razie stronami tych umów. Jak już wskazałem( ), ich rola sprowadzała się do oferowania przechodniom zawarcia wspomnianych umów, wypełnienia wraz z nimi odpowiednich formularzy zamówienia i do przekazania jednego egzemplarza zamówienia tej spółce, tak aby mogła je wykonać, wysyłając odbiorcom prenumeraty pocztą wybrane przez nich czasopisma.

54. A zatem aspekt swobodnego przepływu towarów związany z rozpatrywanymi przepisami krajowymi nie dotyczy oskarżonych w postępowaniu przed sądem krajowym ani w bezpośredni, ani w rzeczywisty sposób. W tych okolicznościach zaskakujące byłoby stanowisko, że aspekt dotyczący tej swobody przeważa nad aspektem swobody świadczenia usług, podczas gdy to właśnie ten drugi odnosi się w bezpośredni i rzeczywisty sposób do oskarżonych.

55. W tym względzie rozpatrywane przepisy krajowe, mające zastosowanie w postępowaniu przed sądem krajowym różnią się od przepisów, które Trybunał badał w wyrokach z dnia 16 maja 1989 r. w sprawie Buet i EBS (przepisy zabraniające sprzedaży domokrążnej materiałów do nauki)( ), z dnia 23 listopada 1989 r. w sprawie B&Q( ), z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie Marchandise i in. (przepisy zabraniające bądź ograniczające handel detaliczny w niedziele)( ), z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie Boscher (przepisy dotyczące sprzedaży na aukcjach publicznych samochodów luksusowych i używanych)( ), z dnia 26 czerwca 1997 r. w sprawie Familiapress (przepisy dotyczące sprzedaży czasopism zawierających gry z nagrodami pieniężnymi)( ), z dnia 13 stycznia 2000 r. w sprawie TK‑Heimdienst (przepisy dotyczące handlu obwoźnego produktami spożywczymi)( ), jak również w ww. wyroku w sprawie Karner (przepisy zabraniające informowania o tym, że sprzedawane towary pochodzą z upadłości).

56. We wszystkich tych sprawach osoby będące stronami postępowania przed sądem krajowym uczestniczyły bezpośrednio lub przynajmniej były ściśle związane z procesem sprzedaży i dystrybucji towarów. W takich okolicznościach sytuacja, w której znajdowały się zainteresowane osoby, nie pozostawiała wątpliwości co do tego, iż odpowiednie przepisy krajowe powinny być rozpatrywane jedynie w świetle postanowień traktatu dotyczących swobodnego przepływu towarów.

57. Inaczej rzecz się przedstawia w okolicznościach niniejszego postępowania przed sądem krajowym. Zastanawiam się zatem, czy rozpatrywane przepisy krajowe nie powinny raczej zostać zbadane wyłącznie w świetle postanowień traktatu dotyczących swobodnego świadczenia usług, z wyłączeniem postanowień regulujących swobodny przepływ towarów( ).

58. Zresztą, gdyby uznać, że rozpatrywane przepisy krajowe stanowią ograniczenie w przywozie towarów, skutek taki byłby jedynie drugorzędny, ponieważ stanowiłby jedynie automatyczną lub nieuniknioną konsekwencję ograniczenia zastosowanego do osób, które zamierzają jako usługodawcy prowadzić handel obwoźny tego rodzaju jak objęty postępowaniem przed sądem krajowym. Ewentualny wpływ na swobodny przepływ towarów byłby zatem − w porządku chronologicznym − jedynie drugorzędny, pośredni lub uboczny w stosunku do naruszenia swobody świadczenia usług( ).

59. Tak więc po raz kolejny można sobie postawić pytanie, czy rozpatrywane przepisy krajowe nie powinny zostać zbadane jedynie w świetle postanowień traktatu dotyczących swobodnego świadczenia usług, z wyłączeniem postanowień regulujących swobodny przepływ towarów.

60. Po tych uwagach należy dodać, iż o ile kwestia określenia postanowień traktatu mogących mieć zastosowanie do okoliczności rozpatrywanej sprawy jest interesująca, to jej znaczenie jest względne. W każdym razie bowiem, bez względu na to, w świetle której z podstawowych swobód należy dokonać oceny rozpatrywanych przepisów krajowych, jest bardzo prawdopodobne − jak wykażę to w pkt 83–90 niniejszej opinii − że konkluzja będzie taka sama, a mianowicie, iż zastosowanie tych przepisów w postępowaniu przed sądem krajowym jest sprzeczne z prawem wspólnotowym.

B – W przedmiocie występowania ograniczenia swobodnego świadczenia usług lub swobodnego przepływu towarów i jego ewentualnego uzasadnienia

61. W odniesieniu do swobodnego świadczenia usług przypominam, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem( ) art. 59 [traktatu] WE [obecnie, po zmianie, art. 49 WE] wymaga nie tylko zniesienia wszelkich form dyskryminacji usługodawców mających siedzibę w innym państwie członkowskim, ze względu na przynależność narodową, lecz również zniesienia wszelkich ograniczeń, również stosowanych bez rozróżnienia do usługodawców krajowych i usługodawców z innych państw członkowskich, jeżeli zakazują działalności usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, w którym zgodnie z prawem świadczy analogiczne usługi, ograniczają tę działalność lub czynią ją mniej atrakcyjną ( ).

62. Należy stwierdzić, że wymóg uzyskania uprzedniego zezwolenia administracyjnego, takiego jak przewidziane przez rozpatrywane przepisy krajowe, pociąga za sobą utrudnienie lub zmniejszenie atrakcyjności prowadzenia handlu obwoźnego, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, stanowiącego, jak już wcześniej zaznaczyłem, działalność usługową( ).

63. Bez względu bowiem na niepewność i terminy, z którymi muszą się liczyć zainteresowani, zanim ich wniosek o udzielenie zezwolenia zostanie pozytywnie rozpatrzony, muszą oni wobec tego wymogu podjąć szereg kroków w ramach postępowania administracyjnego, między innymi uiścić opłatę skarbową. Wymóg ten jest tym bardziej uciążliwy, że niespełnienie go wiąże się z odpowiedzialnością karną, a w przypadku skazania może również stanowić przeszkodę w uzyskaniu innego zezwolenia( ).

64. W konsekwencji należy uznać, iż przepisy krajowe, takie jak te, które mają zastosowanie w postępowaniu przed sądem krajowym, stanowią ograniczenie objęte zakazem ustanowionym w art. 49 WE.

65. Jednakże, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy krajowe, które regulują obszar niebędący przedmiotem harmonizacji na poziomie wspólnotowym i które są stosowane bez rozróżnienia zarówno do osób, jak i przedsiębiorstw prowadzących działalność na terytorium danego państwa członkowskiego, mogą, pomimo skutku ograniczającego swobodne świadczenie usług, być uzasadnione, o ile czynią zadość nadrzędnym względom interesu ogólnego, którego ochrony nie zapewniają przepisy, którym usługodawca podlega w państwie członkowskim swej siedziby. Przepisy te muszą być jednak właściwe dla zapewnienia osiągnięcia zamierzonego celu oraz nie wykraczać poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia( ).

66. Należy zatem teraz przystąpić do oceny, czy rozpatrywane przepisy krajowe spełniają każdą z tych przesłanek.

67. Zdaniem rządu belgijskiego wymóg uzyskania uprzedniego zezwolenia administracyjnego w celu prowadzenia handlu obwoźnego, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, uzasadniony jest przede wszystkim troską o ochronę konsumentów.

68. Jest prawdą, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ochrona konsumentów stanowi jeden z nadrzędnych względów interesu ogólnego mogących uzasadnić ograniczenie podstawowych swobód gwarantowanych na mocy traktatu( ).

69. W oczywisty sposób wymóg uzyskania uprzedniego zezwolenia administracyjnego na prowadzenie handlu obwoźnego, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, zmierza do zapewnienia ochrony konsumentów będących odbiorcami takich usług.

70. Jednakże w mojej opinii wymóg taki jest nieproporcjonalny. Wykracza on poza to, co niezbędne dla osiągnięcia zamierzonego celu.

71. Jak bowiem Trybunał zauważył w pkt 12 ww. wyroku w sprawie Buet i EBS w odniesieniu do akwizycji domokrążnej i związanego z nią ryzyka dokonania nieprzemyślanego zakupu, na które narażony jest kupujący, aby uniknąć tego ryzyka, z reguły wystarczy zapewnić kupującym prawo odstąpienia od umów, które zawarli w domu. Z tego punktu widzenia argumenty mające zastosowanie w przypadku zawierania umowy sprzedaży towarów w ramach akwizycji domokrążnej mają również zastosowanie do zawierania umów prenumeraty czasopism na drodze publicznej.

72. Jest natomiast bezsporne, iż w rozpatrywanym przypadku osoby, które zawarły omawiane umowy prenumeraty, miały prawo odstąpienia od nich, zgodnie z dyrektywą 85/577. Z akt sprawy wynika zresztą, iż ta możliwość odstąpienia od umowy była w wyraźny sposób zaznaczona na formularzach zamówienia, których egzemplarz był przekazywany klientom.

73. W konsekwencji jestem zdania, że taka możliwość odstąpienia od umowy prenumeraty jest wystarczająca dla uniknięcia ryzyka zaciągnięcia podobnych nieprzemyślanych zobowiązań, na które narażeni są potencjalni klienci. Z powyższego, moim zdaniem, wynika, iż wymóg uzyskania uprzedniego zezwolenia administracyjnego na prowadzenie handlu obwoźnego, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, wykracza poza to, co niezbędne dla zapewnienia ochrony konsumentów przed takim ryzykiem.

74. Wniosku tego nie podważa okoliczność, iż w pkt 15 ww. wyroku Buet i EBS Trybunał uznał, iż ustawodawca krajowy w danym państwie członkowskim może uznać, iż przyznanie konsumentom prawa odstąpienia od umowy nie jest wystarczające do zapewnienia im ochrony i że konieczne jest wprowadzenie zakazu akwizycji domokrążnej.

75. Stwierdzenie to było bowiem uzasadnione okolicznościami faktycznymi, których nie da się porównać z tymi, które wystąpiły w rozpatrywanym postępowaniu przed sądem krajowym, nie można go zatem do nich zastosować.

76. Pragnę przypomnieć, że we wskazanym wyroku Trybunał uznał, iż ryzyko dokonania nieprzemyślanego zakupu jest szczególnie wysokie, gdy akwizycja domokrążna zmierza do zawierania umów związanych z nauczaniem lub sprzedaży materiałów do nauki, ponieważ potencjalny nabywca należy często do grupy osób, cechujących się pewnymi brakami w edukacji i pragnących te braki nadrobić, co sprawia, iż są one szczególnie narażone w obliczu oferty zakupu takich produktów( ). Trybunał uznał również, że ponieważ nauczanie nie jest zwykłym dobrem konsumpcyjnym, nieprzemyślany zakup może wywołać u nabywcy negatywne konsekwencje w zakresie jego kwalifikacji zawodowych i możliwości zatrudnienia, a zatem skutki trwalsze i mające inną naturę niż zwykła strata finansowa( ).

77. Ryzyka takiego nie da się porównać z ryzykiem, jakie może wyniknąć z handlu obwoźnego mającego na celu oferowanie prenumeraty czasopism i zawieranie umów w tym zakresie, takich jak te, które oferowali oskarżeni w postępowaniu przed sądem krajowym. Jak słusznie zauważyła Komisja, po pierwsze, przedmiotowe czasopisma to czasopisma lektury codziennej lub rekreacyjnej, które nie są skierowane do określonej grupy osób szczególnie narażonych i, po drugie, zawarcie umowy prenumeraty, jeśli byłoby ono nieprzemyślane (co nie jest oczywiste, ze względu na możliwość odstąpienia od umowy), ogranicza się do spowodowania po stronie klientów zwykłej straty finansowej, która w ostateczności jest nieznaczna.

78. Dodam jeszcze, że o ile prawdą jest, iż jak zaznaczył Trybunał w pkt 16 ww. wyroku, zgodnie z ostatnim motywem dyrektywy 85/577, państwom członkowskim pozostawiono swobodę utrzymania lub wprowadzenia całkowitego lub częściowego zakazu zawierania umów poza lokalem przedsiębiorstwa, o tyle nie zmienia to faktu, że, jak wcześniej wskazałem( ), owe państwa członkowskie pozostają związane obowiązkiem poszanowania postanowień traktatu. Nie można zatem stwierdzić na tej podstawie, że mogą one ustanowić taki zakaz w odniesieniu do każdego rodzaju handlu lub towaru.

79. W konsekwencji, podobnie jak Komisja, jestem zdania, iż w postępowaniu przed sądem krajowym możliwość odstąpienia od umowy prenumeraty, która przysługiwała potencjalnym klientom, była wystarczająca, aby uchronić ich od ryzyka zaciągnięcia nieprzemyślanych zobowiązań, na które byli narażeni. Z powyższego wynika, moim zdaniem, iż wymóg uzyskania uprzedniego zezwolenia administracyjnego w celu prowadzenia handlu obwoźnego, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, wykracza ponad to, co jest niezbędne dla zapewnienia ochrony konsumentów przed podobnym ryzykiem.

80. Jeśli chodzi o ryzyko zostania ofiarą działań oszukańczych lub nadużycia zaufania, na które mogliby być narażeni konsumenci, to nawet jeśli nie da się go całkowicie wyeliminować, nie może ono uzasadnić środka równie rygorystycznego co wymóg uzyskania pod rygorem sankcji karnych uprzedniego zezwolenia administracyjnego na prowadzenie handlu obwoźnego mającego na celu oferowanie prenumeraty czasopism i zawieranie umów w tym zakresie.

81. W tym względzie trudno jest mi zrozumieć, dlaczego podobny handel obwoźny, mający na celu zawieranie umów prenumeraty czasopism uzależniony jest od uzyskania uprzedniego zezwolenia administracyjnego, i to nawet jeśli działalność taka prowadzona jest w ramach regularnej obsługi stałej lokalnej klienteli, podczas gdy handel obwoźny mający na celu zawieranie umów prenumeraty dzienników prowadzony w takich samych okolicznościach jest z tego wymogu zwolniony (w przypadku regularnej obsługi stałej lokalnej klienteli). W mojej opinii różnica ta wskazuje, że przepisy krajowe dotyczące zawierania umów prenumeraty czasopism nie są proporcjonalne.

82. W związku z powyższym stwierdzam, że przepisy krajowe, których dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, wykraczają poza to, co niezbędne dla zapewnienia ochrony konsumentów, a zatem powinny być uznane za niezgodne z art. 49 WE.

83. Pragnę sprecyzować, iż jest bardzo prawdopodobne, że podobny wniosek zostałby sformułowany, w przypadku gdyby rozpatrywane przepisy krajowe były oceniane w świetle postanowień traktatu dotyczących swobodnego przepływu towarów, nie zaś tych, które regulują swobodę świadczenia usług.

84. Przypominam, że zgodnie z ww. linią orzeczniczą Keck i Mithouard( ) przepisy krajowe, które ograniczają niektóre metody sprzedaży lub ich zabraniają, o ile mają zastosowanie do wszystkich podmiotów gospodarczych prowadzących działalność na terytorium krajowym i wpływają w ten sam sposób, prawnie i faktycznie, na wprowadzanie do obrotu produktów krajowych i pochodzących z innych państw członkowkich, nie mogą utrudnić w sposób bezpośredni lub pośredni, potencjalny lub rzeczywisty handlu między państwami członkowskimi w rozumieniu orzecznictwa mającego swe źródło w wyroku z dnia 11 lipca 1974 r. w sprawie Dassonville( ).

85. W niniejszej sprawie, nawet jeśli przypuścimy, że rozpatrywane przepisy krajowe powinny być uznane za regulację metod sprzedaży towarów, ponieważ nie dotyczą one zawartości ani składu tych towarów, lecz sposobu, w jaki są one sprzedawane, można przypuszczać, że pozostałe dwie przesłanki sformułowane w ww. wyroku Keck i Mithouard nie zostały spełnione.

86. O ile bowiem przepisy te mają rzeczywiście zastosowanie do wszystkich osób zamierzających prowadzić na terytorium Belgii handel obwoźny, tego rodzaju jak objęty postępowaniem przed sądem krajowym, nie jest wykluczone, że mogą one wpływać w większym stopniu na sprzedaż czasopism pochodzących z innych państw członkowskich niż czasopism krajowych.

87. Jak bowiem zauważyła Komisja, korzystanie z usług kolporterów stanowi skuteczny środek zapoznania potencjalnych klientów, w celu skłonienia ich do podpisania umowy prenumeraty, z czasopismami pochodzącymi z innych państw członkowskich, z którymi są oni w naturalny sposób mniej obeznani niż z czasopismami krajowymi. Korzystanie z usług kolporterów, którzy pośredniczą w zawieraniu umów prenumeraty, stanowi również bardzo użyteczny środek w sprzedaży niektórych czasopism zagranicznych, które mogą być trudno dostępne w sprzedaży w państwie członkowskim, na którego terenie prowadzony jest handel obwoźny. W takim przypadku dzięki zawarciu umowy prenumeraty (które zostało ułatwione przez pośrednictwo kolporterów) osoby, które są zainteresowane takimi czasopismami, nie muszą ich poszukiwać, w szczególności w innym państwie członkowskim niż to, w którym znajduje się ich miejsce zamieszkania.

88. W takich okolicznościach można uznać, że uzależnienie prowadzenia handlu obwoźnego, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, od uzyskania uprzedniego zezwolenia administracyjnego bez wątpienia bardziej ogranicza dostęp do rynku w przypadku czasopism pochodzących z innych państw członkowskich niż w przypadku czasopism krajowych.

89. Przy założeniu, że rozpatrywane przepisy krajowe miałyby być oceniane w świetle postanowień traktatu dotyczących swobodnego przepływu towarów, zadaniem sądu odsyłającego byłoby sprawdzenie, czy przepisy te rzeczywiście wywołują taki skutek.

90. Jeśli skutek ten rzeczywiście by występował, należałoby uznać, że takie przepisy krajowe stanowią ograniczenie swobodnego przepływu towarów (objęte zakazem ustanowionym w art. 28 WE), a zatem konieczne byłoby uwzględnienie analizy, którą przeprowadziłem w pkt 67–82 niniejszej opinii w celu wykazania niezgodności tych przepisów z art. 49 WE.

91. W konsekwencji na postawione pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, iż prawo wspólnotowe powinno być interpretowane w ten sposób, iż sprzeciwia się przepisom krajowym takim, jak rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym, które uzależniają prowadzenie handlu obwoźnego mającego na celu oferowanie prenumeraty czasopism i zawieranie umów w tym zakresie od uzyskania uprzedniego zezwolenia administracyjnego, jednocześnie zakazując pod groźbą sankcji karnych wykonywania takiej działalności przez osoby nieposiadające wymaganego zezwolenia.

V – Wnioski

92. Zważywszy na całość powyższych rozważań, proponuję Trybunałowi udzielić następującej odpowiedzi na pytania prejudycjalne postawione przez Rechtbank van eerste aanleg te Brugge:

„Prawo wspólnotowe należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwia się przepisom krajowym, takim jak rozpatrywane w postępowaniu przed sądem krajowym, które uzależniają prowadzenie handlu obwoźnego mającego na celu oferowanie prenumeraty czasopism i zawierania umów w tym zakresie od uzyskania uprzedniego zezwolenia administracyjnego, jednocześnie zakazując pod groźbą sankcji karnych wykonywania takiej działalności przez osoby nieposiadające wymaganego zezwolenia”.