16

Motywy 2, 3, 5–10, 12–19 i 26 zaskarżonego rozporządzenia stanowią: „(2) W swoich konkluzjach z dnia 21 lipca 2020 r. Rada Europejska stwierdziła, że interesy finansowe Unii są chronione zgodnie z ogólnymi zasadami zawartymi w traktatach, w szczególności zgodnie z wartościami określonymi w art. 2 [TUE]. Podkreśliła również znaczenie ochrony interesów finansowych Unii oraz znaczenie poszanowania państwa prawnego. (3) Zasada państwa prawnego wymaga, by wszystkie władze publiczne działały w granicach określonych przez prawo, zgodnie z wartościami, jakimi są demokracja i poszanowanie praw podstawowych – zgodnie z Kartą praw podstawowych Unii Europejskiej [(zwaną dalej „kartą praw podstawowych”)] oraz innymi mającymi zastosowanie instrumentami – oraz pod kontrolą niezawisłych i bezstronnych sądów. Zasada państwa prawnego wymaga w szczególności przestrzegania ([zob. komunikat Komisji pt. „Nowe ramy [Unii] na rzecz umocnienia praworządności”, COM(2014) 158 final, załącznik I]) zasady legalności ([wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., Komisja/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, pkt 63]), która oznacza przejrzysty, rozliczalny, demokratyczny i pluralistyczny proces stanowienia prawa, zasady pewności prawa ([wyrok z dnia 12 listopada 1981 r., Meridionale Industria Salumi i in., od 212/80 do 217/80, EU:C:1981:270, pkt 10]), zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych ([wyrok z dnia 21 września 1989 r., Hoechst/Komisja,46/87 i 227/88, EU:C:1989:337, pkt 19]), zasady skutecznej ochrony sądowej, w tym dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zapewnianej przez niezawisłe i bezstronne sądy ([wyroki: z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, pkt 31, 40, 41; a także z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 63–67]), oraz zasady podziału władz ([wyroki: z dnia 22 grudnia 2010 r., DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, pkt 58; z dnia 10 listopada 2016 r., Poltorak, C‑452/16 PPU, EU:C:2016:858, pkt 35; z dnia 10 listopada 2016 r., Kovalkovas, C‑477/16 PPU, EU:C:2016:861, pkt 36]. […] (5) Gdy państwo kandydujące staje się państwem członkowskim, przystępuje ono do struktury prawnej opartej na zasadniczym założeniu, zgodnie z którym każde państwo członkowskie dzieli z wszystkimi innymi państwami członkowskimi – i uznaje, że państwa te dzielą z nim – szereg wspólnych wartości, na których opiera się Unia, jak sprecyzowano w art. 2 TUE. Założenie to oznacza i uzasadnia istnienie wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi, że wartości te będą uznawane, i że zatem prawo Unii, które wprowadza je w życie, będzie przestrzegane ([opinia 2/13 (Przystąpienie Unii do EKPC) z dnia 18 grudnia 2014 r., EU:C:2014:2454, pkt 168]). Przepisy i praktyki państw członkowskich powinny w dalszym ciągu być zgodne ze wspólnymi wartościami, na których opiera się Unia. (6) Chociaż nie istnieje hierarchia unijnych wartości, poszanowanie państwa prawnego ma zasadnicze znaczenie dla ochrony pozostałych podstawowych wartości, na których opiera się Unia, takich jak wolność, demokracja, równość i poszanowanie praw człowieka. Poszanowanie państwa prawnego jest nierozerwalnie związane z poszanowaniem demokracji i praw podstawowych. Nie może być demokracji i poszanowania praw podstawowych bez poszanowania państwa prawnego i odwrotnie. (7) W każdej sytuacji, w której państwa członkowskie wykonują budżet Unii, w tym zasoby przydzielone z Instrumentu Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (UE) 2020/2094 [z dnia 14 grudnia 2020 r. ustanawiającego Instrument Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy w celu wsparcia odbudowy w następstwie kryzysu związanego z COVID‑19 (Dz.U. 2020, L 433I, s. 23)] oraz w ramach pożyczek i innych instrumentów gwarantowanych przez budżet Unii, oraz niezależnie od metody wykonania, którą stosują, poszanowanie państwa prawnego jest jednym z zasadniczych warunków zgodności z zasadą należytego zarządzania finansami zapisaną w art. 317 [TFUE]. (8) Należyte zarządzanie finansami może być zapewnione przez państwa członkowskie jedynie wówczas, gdy organy publiczne działają zgodnie z prawem oraz gdy przypadki nadużyć finansowych, w tym oszustw podatkowych, uchylania się od opodatkowania, korupcji, konfliktu interesów oraz innych naruszeń prawa są skutecznie ścigane przez służby dochodzeniowo‑śledcze i prokuraturę oraz gdy arbitralne lub bezprawne decyzje organów publicznych, w tym organów ścigania, mogą być poddane skutecznej kontroli sądowej dokonywanej przez niezawisłe sądy oraz Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. (9) Niezawisłość i bezstronność sądownictwa powinny być zawsze zagwarantowane, a służby dochodzeniowo‑śledcze i prokuratura powinny być w stanie prawidłowo wypełniać swoje zadania. Sądownictwo, służby dochodzeniowo‑śledcze i prokuratura powinny dysponować wystarczającymi zasobami finansowymi i ludzkimi oraz odpowiednimi procedurami, by działać skutecznie i w sposób zapewniający pełne poszanowanie prawa do bezstronnego sądu, w tym poszanowanie prawa do obrony. Prawomocne wyroki powinny być skutecznie wykonywane. Warunki te są niezbędne jako minimalna gwarancja chroniąca przed bezprawnymi i arbitralnymi decyzjami organów publicznych mogącymi szkodzić interesom finansowym Unii. (10) Niezawisłość sądownictwa zakłada w szczególności, że dany organ wymiaru sprawiedliwości jest w stanie wypełniać – zarówno na mocy stosownych przepisów, jak i w praktyce – swe zadania w zakresie wymiaru sprawiedliwości w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, pozostając w ten sposób pod ochroną przed ingerencją lub naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia. Gwarancje niezależności i bezstronności wymagają istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączenia lub odwołania, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu uczestników postępowania, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności względem ścierających się przed nim interesów. […] (12) Art[ykuł] 19 TUE, w którym skonkretyzowano wartość państwa prawnego określoną w art. 2 TUE, wymaga, by państwa członkowskie zapewniały skuteczną ochronę sądową w dziedzinach objętych prawem Unii, w tym w dziedzinach związanych z wykonaniem budżetu Unii. Samo istnienie skutecznej kontroli sądowej służącej zapewnieniu poszanowania prawa Unii jest nieodłączną cechą państwa prawnego i wymaga niezawisłych sądów ([wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, pkt 32–36]). Zachowanie niezawisłości sądów ma zasadnicze znaczenie, co zostało potwierdzone w art. 47 akapit drugi Karty [praw podstawowych] ([wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, pkt 40, 41]). Odnosi się to w szczególności do kontroli sądowej ważności środków, umów lub innych instrumentów będących podstawą wydatków publicznych lub zadłużenia, między innymi w kontekście postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, w sprawie których również można wystąpić na drogę sądową. (13) Istnieje zatem wyraźne powiązanie między poszanowaniem państwa prawnego a skutecznym wykonywaniem budżetu Unii zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. (14) Unia opracowała szereg instrumentów i procesów promujących zasadę państwa prawnego i jej stosowanie, w tym wsparcie finansowe dla organizacji społeczeństwa obywatelskiego, europejski mechanizm praworządności oraz unijną tablicę wyników wymiaru sprawiedliwości, oraz zapewniających skuteczną reakcję instytucji Unii na przypadki naruszania zasady państwa prawnego w drodze postępowań w sprawie naruszeń oraz procedury przewidzianej w art. 7 TUE. Mechanizm przewidziany w niniejszym rozporządzeniu uzupełnia te instrumenty, chroniąc budżet Unii przed naruszeniami zasad państwa prawnego mającymi wpływ na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę interesów finansowych Unii. (15) Naruszenia zasad państwa prawnego, w szczególności oddziałujące na prawidłowość funkcjonowania organów publicznych i skuteczność kontroli sądowej mogą poważnie szkodzić interesom finansowym Unii. Ma to miejsce w przypadku indywidualnych naruszeń zasad państwa prawnego, a w szczególności w przypadku naruszeń, które są powszechne lub wynikają z powtarzających się praktyk lub zaniechań ze strony organów publicznych lub z przyjętych przez takie organy środków o charakterze ogólnym. (16) Stwierdzenie naruszeń zasad państwa prawnego wymaga dokonania przez Komisję dogłębnej oceny jakościowej. Ocena ta powinna być obiektywna, bezstronna i uczciwa oraz powinna uwzględniać stosowne informacje z dostępnych źródeł i od uznanych instytucji, w tym wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, sprawozdania Trybunału Obrachunkowego, roczne sprawozdania Komisji na temat praworządności oraz unijną tablicę wyników wymiaru sprawiedliwości, sprawozdania [OLAF‑u], w stosownych przypadkach Prokuratury Europejskiej (EPPO) oraz wnioski i zalecenia odpowiednich międzynarodowych organizacji i sieci, w tym organów Rady Europy takich jak Grupa Państw przeciwko Korupcji (GRECO) i [Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisja Wenecka)] – w szczególności jej listę kontrolną dotyczącą państwa prawnego, a także europejskiej sieci sądów najwyższych oraz Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa. Komisja mogłaby konsultować się z Agencją Praw Podstawowych Unii Europejskiej i Komisją Wenecką, gdyby było to niezbędne do przeprowadzenia dogłębnej oceny jakościowej. (17) Środki przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są konieczne w szczególności w przypadkach, gdy inne procedury określone w ustawodawstwie Unii nie pozwoliłyby na skuteczniejszą ochronę budżetu Unii. Unijne ustawodawstwo finansowe oraz mające zastosowanie przepisy sektorowe i finansowe przewidują różne sposoby ochrony budżetu Unii, w tym wstrzymanie, zawieszenie lub korekty finansowe, związane z nieprawidłowościami lub poważnymi uchybieniami w systemach zarządzania i kontroli. Należy określić, jakie środki mają być przyjmowane w razie naruszania zasad państwa prawnego, oraz procedurę przyjmowania takich środków. Środki te powinny obejmować zawieszenie płatności i zobowiązań, zawieszenie wypłaty rat lub przedterminową spłatę pożyczek, zmniejszenie finansowania w ramach istniejących zobowiązań oraz zakaz zaciągania nowych zobowiązań wobec odbiorców lub zawierania nowych umów w sprawie pożyczek lub innych instrumentów gwarantowanych przez budżet Unii. (18) Przy określaniu środków, które należy przyjąć, powinna mieć zastosowanie zasada proporcjonalności, w szczególności poprzez uwzględnienie powagi sytuacji, czasu, który upłynął od rozpoczęcia odnośnego działania, czasu jego trwania i jego powtarzalności, intencji i stopnia współpracy danego państwa członkowskiego przy eliminowaniu naruszeń zasad państwa prawnego, jak również skutków tych naruszeń dla należytego zarządzania finansami w ramach budżetu Unii lub dla interesów finansowych Unii. (19) Niezwykle istotne jest, by przy przyjmowaniu środków w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego odpowiednio chronione były uzasadnione interesy odbiorców końcowych i beneficjentów. Rozpatrując przyjęcie środków, Komisja powinna uwzględnić ich możliwy wpływ na odbiorców końcowych i beneficjentów. Biorąc pod uwagę fakt, że w ramach zarządzania dzielonego płatności dokonywane przez Komisję na rzecz państw członkowskich są prawnie niezależne od płatności dokonywanych na rzecz beneficjentów przez organy krajowe, nie należy uznawać, że odpowiednie środki na mocy niniejszego rozporządzenia wpływają na dostępność finansowania na potrzeby płatności na rzecz beneficjentów zgodnie z terminami płatności określonymi w mających zastosowanie przepisach sektorowych i finansowych. Decyzje przyjmowane na mocy niniejszego rozporządzenia i obowiązki wobec odbiorców końcowych lub beneficjentów określone w niniejszym rozporządzeniu stanowią część mającego zastosowanie prawa Unii w odniesieniu do wdrażania finansowania w ramach zarządzania dzielonego. Państwa członkowskie, których dotyczą środki, powinny regularnie składać Komisji sprawozdania na temat wywiązywania się ze swoich zobowiązań wobec odbiorców końcowych lub beneficjentów. Sprawozdawczość w zakresie wywiązywania się ze zobowiązań płatniczych wobec beneficjentów, które to zobowiązania określono w mających zastosowanie przepisach sektorowych i finansowych, powinna umożliwić Komisji sprawdzenie, czy decyzje podejmowane na mocy niniejszego rozporządzenia nie mają w żaden sposób bezpośredniego lub pośredniego wpływu na płatności dokonywane na podstawie mających zastosowanie przepisów sektorowych i finansowych. W celu wzmocnienia ochrony odbiorców końcowych lub beneficjentów Komisja powinna przedstawić informacje i wskazówki za pośrednictwem strony internetowej lub portalu internetowego, wraz z odpowiednimi narzędziami do informowania jej o naruszeniach prawnego obowiązku jednostek rządowych i państw członkowskich do dalszego dokonywania płatności po przyjęciu środków zgodnie z niniejszym rozporządzeniem. Komisja powinna podjąć działania następcze w związku z takimi informacjami w celu sprawdzenia, czy przestrzegane są mające zastosowanie przepisy, w szczególności art. [69, art. 74 ust. 1 lit. b) i art. 104] rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 [z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz.U. 2021, L 231, s. 159)]. W razie potrzeby, w celu zapewnienia, by kwoty należne od jednostek rządowych lub państw członkowskich zostały faktycznie wypłacone odbiorcom końcowym lub beneficjentom, Komisja powinna odzyskać dokonane płatności lub, stosownie do sytuacji, dokonać korekty finansowej poprzez zmniejszenie wsparcia Unii na rzecz danego programu zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami sektorowymi i finansowymi. […] (26) Procedura przyjmowania i uchylania środków powinna zapewniać poszanowanie zasad obiektywności, niedyskryminacji i równego traktowania państw członkowskich oraz być prowadzona bezstronnie i w oparciu o dowody. Jeżeli, wyjątkowo, dane państwo członkowskie uzna, że te zasady zostały w poważnym stopniu naruszone, może zwrócić się do przewodniczącego Rady Europejskiej o przekazanie sprawy następnej Radzie Europejskiej. W takich wyjątkowych okolicznościach nie należy podejmować żadnej decyzji w sprawie odnośnych środków, do momentu gdy Rada Europejska nie omówi tej sprawy. Proces ten, co do zasady, nie może trwać dłużej niż trzy miesiące od przedłożenia Radzie wniosku przez Komisję”.