OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY

przedstawiona w dniu 10 września 2020 r. ( 1 )

Sprawy połączone C‑407/19 i C‑471/19

Katoen Natie Bulk Terminals NV,

General Services Antwerp NV

przeciwko

Belgische Staat

wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Raad van State (radę stanu, Belgia)

i

Middlegate Europe NV

przeciwko

Ministerraad,

przy udziale:

Katoen Natie Bulk Terminals NV,

General Services Antwerp NV,

Koninklijk Verbond der Beheerders van Goederenstromen (KVBG) CVBA,

MVH Logistics en Stuwadoring BV

wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Grondwettelijk Hof (trybunał konstytucyjny, Belgia)

Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 49 TFUE – Swoboda przedsiębiorczości – Wykonywanie działalności portowej – Pracownicy portowi (sztauerzy) – Dostęp do zawodu i zatrudnienie – Zasady uznawania pracowników portowych – Pracownicy portowi włączeni do kontyngentu (puli) – Bezpośrednie zatrudnienie sztauerów – Ograniczenie czasu obowiązywania umowy o pracę – Mobilność sztauerów między obszarami portowymi – Pracownicy logistyczni – Tymczasowe stosowanie przepisu krajowego niezgodnego z prawem Unii

1. Załadunek i rozładunek statków w portach były wykonywane przez sztauerów, którzy pracowali zazwyczaj na podstawie umów o pracę tymczasową i w trudnych warunkach. Ich walka o poprawę tych warunków, przy wsparciu dobrze zorganizowanych związków zawodowych, doprowadziła wiele państw do przyjęcia określonych przepisów w celu uregulowania tego stosunku pracy.

2. W różnych uregulowaniach krajowych zgodnie zastrzeżono wspomniane prace wyłącznie dla sztauerów należących do wyraźnie określonej puli („uznanych” pracowników portowych – zgodnie z najczęściej stosowaną nazwą w tych sprawach). Przedsiębiorstwa świadczące usługi portowe musiały koniecznie korzystać z tych pracowników.

3. Sztauowanie i inne czynności związane z pracą w portach zmieniły się wraz z rozwojem technologicznym, ale przepisy prawa pracy, które za pomocą różnych formuł tworzyły „monopol” uznanych sztauerów, nadal są obecne w większym lub mniejszym stopniu w niektórych państwach członkowskich ( 2 ).

4. W 2014 r. ( 3 ) Trybunał stwierdził, że hiszpańskie przepisy z zakresu prawa pracy dotyczące załadunku w portach, które były zgodne z tradycyjnymi standardami w tej dziedzinie, są niezgodne ze swobodą przedsiębiorczości ustanowioną w art. 49 TFUE.

5. Pomimo prób Komisji prawodawca Unii nie zdołał przed tym wyrokiem i po nim dokonać harmonizacji tej części uregulowania dotyczącego świadczenia usług portowych, która dotyczy stosunków pracy i warunków socjalnych pracowników portowych ( 4 ).

6. Te dwa odesłania prejudycjalne umożliwią Trybunałowi rozstrzygnięcie kwestii, czy przepisy belgijskie (utrzymujące szczególny system zatrudnienia sztauerów) są zgodne ze swobodą przedsiębiorczości. Jednocześnie wyrok, który zostanie wydany przez Trybunał, będzie mógł wskazać dodatkowe kryteria służące wyjaśnieniu, czy uregulowanie dotyczące pracowników portowych podlega wymogom prawa Unii, a w szczególności wymogom związanym ze wspomnianą swobodą. Porty nie są obszarem pozostającym poza prawem ( 5 ).

I. Ramy prawne

A. Prawo Unii

7. Artykuł 49 TFUE stanowi: „Ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego są zakazane w ramach poniższych postanowień. Zakaz ten obejmuje również ograniczenia w tworzeniu agencji, oddziałów lub filii przez obywateli danego państwa członkowskiego, ustanowionych na terytorium innego państwa członkowskiego. Z zastrzeżeniem postanowień rozdziału dotyczącego kapitału swoboda przedsiębiorczości obejmuje podejmowanie i wykonywanie działalności prowadzonej na własny rachunek, jak również zakładanie i zarządzanie przedsiębiorstwami, a zwłaszcza spółkami w rozumieniu artykułu 54 akapit drugi, na warunkach określonych przez ustawodawstwo państwa przyjmującego dla własnych obywateli”.

B. Prawo belgijskie

1. Wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid ( 6 )

8. Z brzmienia tej ustawy, które zostało następnie zmienione, w niniejszej sprawie istotne są następujące artykuły: „Artykuł 1 Nikt nie może zlecać wykonania prac portowych w obszarach portowych przez pracowników innych niż uznani pracownicy portowi. Artykuł 2 Definicja obszarów portowych i pracy portowej określona przez króla zgodnie z art. 35 i 37 ustawy z dnia 5 grudnia 1968 r. o układach zbiorowych pracy i komitetach wspólnych ma zastosowanie do niniejszej ustawy. Artykuł 3 Król określa warunki i procedury uznawania pracowników portowych po zasięgnięciu opinii komitetu wspólnego właściwego dla danego obszaru portowego. […] Artykuł 3 bis Po zasięgnięciu opinii komitetu wspólnego właściwego dla danego obszaru portowego król może zobowiązać pracodawców zatrudniających pracowników portowych we wspomnianym obszarze do przystąpienia do organizacji pracodawców, która uzyskała zezwolenie króla i która jako przedstawiciel wypełnia wszystkie obowiązki, które na mocy przepisów dotyczących indywidualnych umów o pracę i układów zbiorowych pracy oraz przepisów dotyczących zabezpieczenia społecznego wynikają z zatrudnienia pracowników portowych w stosunku do pracodawców. Członkami organizacji pracodawców, o której mowa w poprzednim akapicie, musi być większość zainteresowanych przedsiębiorców, aby organizacja ta mogła otrzymać zezwolenie”.

2. Koninklijk besluit van 12 januari 1973 tot oprichting en vaststelling van de benaming en van de bevoegdheid van het Paritair Comité voor het Havenbedrijf ( 7 )

9. Artykuł 1 tego dekretu stanowi: „Ustanawia się wspólny komitet, zwany »wspólnym komitetem przedsiębiorców portowych« (właściwym dla pracowników ogólnie i ich pracodawców) dla: wszystkich pracowników i ich pracodawców, którzy w obszarach portowych: A. wykonują zadania portowe tytułem głównej lub dodatkowej działalności, to znaczy wszelkie czynności odnoszące się do towarów transportowanych drogą morską, śródlądową drogą wodną, koleją lub transportem drogowym, a także usługi dodatkowe związane z owymi towarami, niezależnie od tego, czy czynności te są wykonywane w dokach, na żeglownych drogach wodnych, na nabrzeżach, czy w infrastrukturach mających na celu przywóz, wywóz i tranzyt towarów, jak również wszystkie czynności odnoszące się do towarów, które są przywożone z lub wywożone do doków infrastruktury przemysłowej drogą morską lub śródlądową drogą wodną. Stosuje się następujące definicje: 1. Przeładunek towarów: a) towary: wszystkie towary, kontenery wraz ze środkami transportu, z wyłączeniem jedynie: – transportu ropy naftowej luzem, produktów ropopochodnych (ciekłych) i ciekłych surowców do rafinerii, przemysłu chemicznego oraz czynności związanych z magazynowaniem i przetwarzaniem w instalacjach naftowych; – ryb transportowanych łodziami rybackimi; – gazu płynnego sprężonego i luzem. b) przeładunek: załadunek, rozładunek, sztauowanie, rozsztauowanie, rozmieszczenie ładunku, rozładunek luzem, uruchamianie, klasyfikowanie, selekcjonowanie, określanie wymiarów, sztaplowanie, rozsztaplowanie, a także układanie i rozbieranie jednostek ładunkowych. 2. Usługi dodatkowe związane z tymi towarami: znakowanie, ważenie, pomiar, obliczenie objętości, weryfikacja, odbiór, ochrona (z wyjątkiem usług ochrony świadczonych przez przedsiębiorstwa podlegające właściwości komitetu wspólnego ds. usług ochrony lub nadzoru w imieniu przedsiębiorstw wchodzących w skład wspólnego komitetu przedsiębiorców portowych), dostarczanie, pobieranie próbek i plombowanie, mocowanie i odmocowanie. […]”.

3. Koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid ( 8 )

10. W dekrecie tym przewidziano początkowo obowiązek uznawania wszystkich pracowników portowych wykonujących pracę w portach w rozumieniu dekretu królewskiego z 1973 r. Po uznaniu byli oni klasyfikowani do kontyngentu (puli) ogólnej lub logistycznej.

11. Dekret królewski z dnia 5 lipca 2004 r. został zmieniony dekretem królewskim z dnia 10 lipca 2016 r., przyjętym w następstwie wezwania do usunięcia uchybienia skierowanego przez Komisję do Belgii w dniu 28 marca 2014 r. ( 9 )

12. W następstwie tej zmiany dekret królewski z dnia 5 lipca 2004 r. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie stanowi: „Artykuł 1 § 1. W każdym obszarze portowym pracownicy portowi są uznawani przez wspólnie ustanowiony komitet, zwany dalej »komitetem administracyjnym«, utworzony w ramach wspólnego podkomitetu właściwego dla danego obszaru portowego. W skład tego komitetu administracyjnego wchodzą: 1. przewodniczący i wiceprzewodniczący; 2. czterech członków rzeczywistych i czterech zastępców wyznaczonych przez organizacje pracodawców reprezentowane w ramach wspólnego podkomitetu; 3. czterech członków rzeczywistych i czterech zastępców wyznaczonych przez organizacje pracowników reprezentowane w ramach wspólnego podkomitetu; 4. jeden lub kilku sekretarzy. Przepisy dekretu królewskiego z dnia 6 listopada 1969 r. ustanawiającego ogólne zasady funkcjonowania wspólnych komitetów i podkomitetów, a także przepisy szczególne przewidziane w art. 10 niniejszego dekretu królewskiego mają zastosowanie do funkcjonowania komitetu administracyjnego. § 2. Wniosek o uznanie składa się na piśmie do właściwego wspólnego podkomitetu za pomocą wzoru udostępnionego do tego celu. We wniosku wskazuje się, czy jest on składany w celu zatrudnienia w ramach puli, czy poza nią. § 3. Niezależnie od przepisów ust. 1 akapit pierwszy w przypadku pracowników, którzy wykonują pracę w rozumieniu art. 1 [dekretu królewskiego z dnia 12 stycznia 1973 r.] w miejscach, gdzie towary zostają poddane przetworzeniu w celu ich przygotowania do dalszej dystrybucji lub wysyłki powodującemu pośrednio powstanie dającej się określić wartości dodanej, i którzy dysponują certyfikatem bezpieczeństwa zwanym »pracownicy logistyczni«, wspomniany certyfikat jest równoznaczny z uznaniem w rozumieniu [ustawy z 1972 r.]. Pracodawca, który zawarł umowę o pracę z pracownikiem, składa wniosek o wydanie certyfikatu bezpieczeństwa w celu wykonania czynności, o których mowa w poprzednim akapicie. Wydanie certyfikatu następuje po okazaniu dowodu tożsamości i umowy o pracę. Zasady dotyczące tej procedury określa układ zbiorowy pracy. Artykuł 2 § 1. Pracownicy portowi, o których mowa w art. 1 ust. 1 akapit pierwszy i którzy zostali uznani, są lub nie są włączani do puli pracowników portowych. Przy uznaniu w celu włączenia do puli bierze się pod uwagę zapotrzebowanie na pracowników. § 2. Pracownicy portowi włączeni do puli są uznawani na czas określony lub nieokreślony. Zasady dotyczące okresu uznania zostaną określone w drodze układu zbiorowego pracy. § 3. Pracownicy portowi, którzy nie są włączeni do puli, są zatrudniani na podstawie umowy o pracę zgodnie z ustawą z dnia 3 lipca 1978 r. o umowach o pracę. Czas uznania ogranicza się do czasu obowiązywania tej umowy o pracę. […] Artykuł 4 § 1. Do celów uznania za pracownika portowego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 akapit pierwszy obowiązują następujące wymagania: […] 2. pracownik musi zostać uznany za zdolnego do pracy portowej pod względem medycznym przez zewnętrzną instytucję do spraw prewencji i ochrony w miejscu pracy, do której przystąpiła organizacja pracodawców wyznaczona jako przedstawiciel zgodnie z art. 3 bis [ustawy z 1972 r.]; 3. pracownik musi uzyskać pozytywny wynik badań psychotechnicznych przeprowadzonych przez organ wyznaczony do tego celu przez organizację pracodawców wyznaczoną jako przedstawiciel zgodnie z art. 3 bis [ustawy z 1972 r.]; celem tych badań jest sprawdzenie, czy osoba ubiegająca się o pracę w charakterze pracownika portowego ma wystarczającą inteligencję, osobowość i motywację odpowiednie do tego, aby móc wykonywać pracę pracownika portowego po zakończeniu szkolenia; […] 6. pracownik musi odbyć trzytygodniowe szkolenie przygotowawcze z zakresu bezpieczeństwa pracy i w celu osiągnięcia kwalifikacji zawodowych oraz uzyskać pozytywny wynik z egzaminu końcowego. Właściwy organ może określić wymogi dotyczące jakości, jakie musi spełniać szkolenie, które może być dowolnie organizowane; 7. w ciągu ostatnich pięciu lat w stosunku do pracownika nie orzeczono środka w postaci cofnięcia uznania za pracownika portowego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 lub 3 niniejszego dekretu […]; 8. w przypadku uznania za pracownika portowego, o którym mowa w art. 2 § 3, pracownik ten musi ponadto mieć zawartą umowę o pracę. § 2. Uznanie za pracownika portowego jest ważne w każdym obszarze portowym zdefiniowanym przez króla na podstawie art. 35 i 37 ustawy z dnia 5 grudnia 1968 r. o układach zbiorowych pracy i wspólnych komitetach. Warunki i zasady, na jakich pracownik portowy może pracować w obszarze portowym innym niż ten, w którym został uznany, są określone w układzie zbiorowym pracy. Organizacja pracodawców wyznaczona jako przedstawiciel zgodnie z art. 3 bis [ustawy z 1972 r.] pozostaje przedstawicielem, w przypadku gdy pracownik portowy pracuje poza obszarem portowym, w którym został uznany. § 3. Pracownicy portowi, którzy mogą wykazać, że spełniają w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej równoważne wymogi w dziedzinie pracy portowej, przestają podlegać tym wymogom do celów stosowania niniejszego dekretu królewskiego. § 4. Wnioski o uznanie i przedłużenie uznania składa się do komitetu administracyjnego i są one rozpatrywane przez ten komitet. […] Artykuł 13/1 1. Umowę o pracę, o której mowa w art. 2 § 3 akapit drugi, zawiera się na czas nieokreślony; 2. Umowę o pracę, o której mowa w art. 2 § 3 akapit drugi, zawiera się na okres co najmniej 2 lat; 3. Umowę o pracę, o której mowa w art. 2 § 3 akapit drugi, zawiera się na okres co najmniej jednego roku; 4. Umowę o pracę, o której mowa w art. 2 § 3 akapit drugi, zawiera się na okres co najmniej 6 miesięcy. […] Artykuł 15/1 Dla celów stosowania niniejszego dekretu królewskiego: 1. Pracownicy portowi uznani na podstawie dawnego art. 2 akapit drugi są uznawani z mocy prawa za pracowników portowych włączonych do puli zgodnie z art. 2 § 1, z zastrzeżeniem stosowania art. 5–9 niniejszej dekretu królewskiego; 2. Pracownicy portowi uznani na podstawie dawnego art. 2 akapit trzeci są z mocy prawa zrównani z pracownikami logistycznymi, o których mowa w art. 1 § 3, z zastrzeżeniem stosowania art. 5–9 niniejszego dekretu królewskiego. […]”.

II. Postępowania i pytania prejudycjalne

A. Sprawa C‑407/19

13. Katoen Natie Bulk Terminals NV (zwana dalej „Katoen”) ( 10 ) i General Services Antwerp NV (zwana dalej „General Services”) ( 11 ) są dwiema spółkami z siedzibą w Belgii, których działalność w tym państwie i za granicą obejmuje usługi portowe.

14. W dniu 5 września 2016 r. te dwie spółki zaskarżyły dekret królewski z dnia 10 lipca 2016 r. do Raad van State (rady stanu, Belgia). Wniosły one o stwierdzenie nieważności wspomnianego dekretu ze względu na to, że ich zdaniem naruszał on podstawowe swobody rynku wewnętrznego Unii i zasady wolnej konkurencji ( 12 ) oraz, pomimo że pozornie miał na celu liberalizację rynku pracy, w rzeczywistości utrzymywał lub wprowadzał siedem niepotrzebnych i nieproporcjonalnych ograniczeń w przepisach dotyczących pracy w portach.

15. Ograniczenia te są następujące: – Wymaga się uznawania wszystkich pracowników portowych wykonujących zadania niezwiązane z logistyką przez komitet administracyjny złożony z organizacji pracodawców i związków zawodowych, który prowadzi do zamknięcia rynku pracy (closed shop). – Lokalne organizacje pracodawców i związki zawodowe z każdego obszaru kontrolują instytucje, które określają zdolność do pracy pod względem medycznym, warunki psychotechniczne i szkolenia zawodowe dla osób ubiegających się o pracę w charakterze pracownika portowego. – Liberalizacja dostępu do rynku pracy w portach dla pracowników spoza puli (pracowników, którzy zawierają umowę bezpośrednio z pracodawcą) ma charakter czysto teoretyczny, ponieważ okres uznania takich pracowników ogranicza się do okresu obowiązywania ich umowy i należy o nie wnioskować przy każdym nowym zatrudnieniu.

16. Rzeczone spółki dodały, że ograniczenia te wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonych celów interesu ogólnego, i nie są uzasadnione. Okoliczność, że Komisja Europejska zamknęła z powodów politycznych postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom, zastrzegając monitorowanie sytuacji, nie umniejsza niezgodności z prawem Unii wspomnianych ograniczeń.

17. Rząd belgijski kwestionuje twierdzenie, jakoby dekret królewski z dnia 10 lipca 2016 r. naruszał swobodę przedsiębiorczości lub inne swobody. Ani wezwanie Komisji do usunięcia uchybienia, ani orzecznictwo Trybunału przytoczone przez skarżące spółki nie dostarczają wystarczających dowodów na jakiekolwiek naruszenie. Komisja nie zakończyła postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom z powodów politycznych, lecz dlatego, że wyrażone przez nią zastrzeżenia zostały uwzględnione.

18. Zdaniem rządu belgijskiego nie ma miejsca dyskryminacja bezpośrednia ani pośrednia, ponieważ wszystkie spółki, niezależnie od ich miejsca siedziby, podlegają tym samym przepisom. Spółki z innych państw członkowskich są traktowane w taki sam sposób jak spółki krajowe.

19. Wreszcie rząd belgijski twierdzi, że gdyby istniały podnoszone ograniczenia (co rząd ten kwestionuje), uregulowanie pracy w portach, do którego należy dekret królewski z dnia 10 lipca 2016 r., jest konieczne i proporcjonalne oraz jest wystarczająco uzasadnione, ponieważ: – gwarantuje pracownikom portowym wysoki poziom bezpieczeństwa; – zapewnia wystarczającą elastyczność, ponieważ pracownicy ci są (lub mogą być) zatrudnieni w sposób uwzględniający ciągłe wahania podaży pracy; oraz – gwarantuje jakość i bezpieczeństwo pracy w portach.

20. W związku z powyższym Raad van State (rada stanu) kieruje do Trybunału następujące pytania prejudycjalne: „1) Czy art. 49, 56, 45, 34, 35, 101 lub 102 TFUE, ewentualnie w związku z art. 106 ust. 1 TFUE, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu zawartemu w art. 1 dekretu królewskiego z dnia 5 lipca 2004 r. […] w związku z art. 2 […] dekretu królewskiego z dnia 5 lipca 2004 r., a mianowicie uregulowaniu, zgodnie z którym pracownicy portowi w rozumieniu art. 1 § 1 ust. 1 wspomnianego dekretu z dnia 5 lipca 2004 r. są albo nie są włączani do puli pracowników portowych w ramach procedury ich uznawania przeprowadzanej przez komitet administracyjny składający się w równej mierze z członków wyznaczonych przez organizacje pracodawców reprezentowane w tym wspólnym podkomitecie i z członków wyznaczonych przez reprezentowane w nim organizacje pracowników, przy czym w procedurze uznawania uwzględnia się zapotrzebowanie na pracowników, mając jednocześnie na uwadze, że nie przewidziano ostatecznego terminu podjęcia decyzji przez ten komitet administracyjny, a od jego decyzji w przedmiocie uznania przysługuje jedynie sądowy środek odwoławczy? 2) Czy art. 49, 56, 45, 34, 35, 101 lub 102 TFUE, ewentualnie w związku z art. 106 ust. 1 TFUE, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu wprowadzonemu w drodze art. 4 § 1 pkt 2, 3, 6 i 8 dekretu królewskiego z dnia 5 lipca 2004 r., zastąpionemu lub, odpowiednio, wprowadzonemu przez art. 4 pkt 2, 3, 4 i 6 zaskarżonego dekretu królewskiego z dnia 10 lipca 2016 r., a mianowicie uregulowaniu, które dla uznania pracownika za pracownika portowego wymaga, aby: a) został on uznany za zdolnego do pracy pod względem medycznym przez zewnętrzną instytucję do spraw prewencji i ochrony w pracy, do której przystąpiła organizacja pracodawców wyznaczona jako przedstawiciel zgodnie z art. 3 bis ustawy z dnia 8 lipca 1972 r. […]; b) uzyskał pozytywny wynik badań psychotechnicznych przeprowadzonych przez organ wyznaczony jako przedstawiciel do tego celu przez organizację pracodawców, która otrzymała zezwolenie, zgodnie z przywołanym art. 3 bis ustawy z dnia 8 lipca 1972 r.; c) odbył trzytygodniowe szkolenie z zakresu bezpieczeństwa pracy i w celu osiągnięcia kwalifikacji zawodowych i uzyskał pozytywny wynik z egzaminu końcowego; oraz d) – jeżeli chodzi o pracownika niewłączonego do puli – aby pozostawał już w stosunku pracy, co w związku z art. 4 § 3 dekretu królewskiego z dnia 5 lipca 2004 r. oznacza, że zagraniczni pracownicy portowi muszą być w stanie wykazać, iż spełniają porównywalne wymogi w innym państwie członkowskim, aby nie podlegać tym wymogom do celów stosowania zaskarżonego uregulowania? 3) Czy art. 49, 56, 45, 34, 35, 101 lub 102 TFUE, ewentualnie w związku z art. 106 ust. 1 TFUE, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu wprowadzonemu w drodze art. 2 § 3 dekretu królewskiego z dnia 5 lipca 2004 r., zastąpionemu przez art. 2 zaskarżonego dekretu królewskiego z dnia 10 lipca 2016 r., a mianowicie uregulowaniu, zgodnie z którym pracownicy portowi niewłączeni do puli są zatrudniani bezpośrednio przez pracodawcę na podstawie umowy o pracę zgodnie z wet van 3 juli 1978 „betreffende de arbeidsovereenkomsten” (ustawą z dnia 3 lipca 1978 r. o umowach o pracę), a okres ich uznania ogranicza się do okresu obowiązywania wspomnianej umowy o pracę, przez co za każdym razem konieczne jest wszczynanie nowego postępowania w przedmiocie uznania? 4) Czy art. 49, 56, 45, 34, 35, 101 lub 102 TFUE, ewentualnie w związku z art. 106 ust. 1 TFUE, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu wprowadzonemu w drodze art. 13/1 dekretu królewskiego z dnia 5 lipca 2004 r., w brzmieniu zmienionym przez art. 17 dekretu królewskiego z dnia 10 lipca 2016 r., a mianowicie przepisowi przejściowemu, zgodnie z którym umowa o pracę, o której mowa w trzecim pytaniu prejudycjalnym, musi być zawierana początkowo na czas nieokreślony, od dnia 1 lipca 2017 r. na co najmniej dwa lata, od dnia 1 lipca 2018 r. na co najmniej jeden rok, od dnia 1 lipca 2019 r. na co najmniej sześć miesięcy, a od dnia 1 lipca 2020 r. może być zawierana na dowolny okres? 5) Czy art. 49, 56, 45, 34, 35, 101 lub 102 TFUE, ewentualnie w związku z art. 106 ust. 1 TFUE, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu zawartemu w art. 15/1 dekretu królewskiego z dnia 5 lipca 2004 r., wprowadzonemu przez art. 18 dekretu królewskiego z dnia 10 lipca 2016 r., a mianowicie przepisowi (przejściowemu), zgodnie z którym pracownicy portowi uznani na mocy dotychczasowych przepisów z mocy prawa zostają uznani za pracowników portowych włączonych do puli, w związku z czym możliwość ich bezpośredniego zatrudnienia (na podstawie umowy na czas nieokreślony) przez pracodawcę zostaje utrudniona, a pracodawcy zostają pozbawieni możliwości zatrudnienia i utrzymania wykwalifikowanych pracowników poprzez bezpośrednie zawarcie z nimi umowy na czas nieokreślony i zagwarantowania im bezpieczeństwa pracy zgodnie z ogólnymi przepisami prawa pracy? 6) Czy art. 49, 56, 45, 34, 35, 101 lub 102 TFUE, ewentualnie w związku z art. 106 ust. 1 TFUE, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu wprowadzonemu w drodze art. 4 § 2 dekretu królewskiego z dnia 5 lipca 2004 r., zastąpionemu przez art. 4 pkt 7 dekretu królewskiego z dnia 10 lipca 2016 r., a mianowicie uregulowaniu, zgodnie z którym układ zbiorowy pracy określa warunki i zasady, na jakich pracownik portowy może być zatrudniony w innym obszarze portowym niż obszar, w odniesieniu do którego został uznany, w związku z czym mobilność pracowników pomiędzy obszarami portowymi zostaje ograniczona, bez sprecyzowania przez ustawodawcę, jakie mogłyby to być warunki i zasady? 7) Czy art. 49, 56, 45, 34, 35, 101 lub 102 TFUE, ewentualnie w związku z art. 106 ust. 1 TFUE, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu wprowadzonemu w drodze art. 1 § 3 dekretu królewskiego z dnia 5 lipca 2004 r., zastąpionemu przez art. 1 pkt 2 dekretu królewskiego z dnia 10 lipca 2016 r., a mianowicie uregulowaniu, zgodnie z którym pracownicy (logistyczni), którzy świadczą pracę w rozumieniu art. 1 koninklijk besluit van 12 januari 1973 „tot oprichting en vaststelling van de benaming en van de bevoegdheid van het Paritair Comité voor het Havenbedrijf” (dekretu królewskiego z dnia 12 stycznia 1973 r. w sprawie utworzenia komitetu wspólnego przedsiębiorców portowych oraz określenia jego nazwy i uprawnień) w miejscach, gdzie towary zostają poddane przetworzeniu w celu ich przygotowania do dalszej dystrybucji lub wysyłki, powodującemu pośrednio powstanie dającej się określić wartości dodanej, muszą dysponować certyfikatem bezpieczeństwa, przy czym certyfikat ten jest równoznaczny z uznaniem w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 1972 r. o pracy w portach, biorąc pod uwagę, że wniosek o ów certyfikat składa pracodawca, który zawarł z pracownikiem umowę o pracę w celu świadczenia pracy w powyższym znaczeniu, certyfikat wydaje się po okazaniu umowy o pracę i dowodu tożsamości, a zasady postępowania obowiązujące w tym przedmiocie są określane w układzie zbiorowym pracy, bez ich sprecyzowania przez ustawodawcę?”.

B. Sprawa C‑471/19

21. Middlegate Europe jest przedsiębiorstwem transportowym z siedzibą w Zeebrugge (Belgia), które prowadzi działalność w całej Europie. W ramach międzynarodowego przewozu drogowego jego pracownicy przygotowują między innymi na nabrzeżu portu w Zeebrugge, za pomocą ciągnika holowniczego, przyczepy do transportu morskiego do Zjednoczonego Królestwa i Irlandii.

22. W następstwie kontroli przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 2011 r. policja sporządziła przeciwko Middlegate Europe protokół w związku z naruszeniem art. 1 ustawy z 1972 r. (wykonywanie pracy w porcie przez nieuznanego pracownika portowego). Decyzją z dnia 17 stycznia 2013 r. nałożono na Middlegate Europe grzywnę w wysokości 100 EUR.

23. Middlegate Europe zaskarżyła sankcję do arbeidsrechtbank te Gent, afdeling Brugge (sądu pracy w Gandawie, wydział w Brugii, Belgia), który uznał skargę za bezzasadną. Arbeidshof te Gent (sąd pracy wyższej instancji w Gandawie, Belgia) również oddalił apelację wniesioną od wyroku sądu pierwszej instancji.

24. Middlegate Europe wniosła skargę kasacyjną do Hof van Cassatie (sądu najwyższego, Belgia), podnosząc, że art. 1 i 2 ustawy z 1972 r. naruszają art. 10, 11 i 23 konstytucji belgijskiej (zasada równości oraz swoboda wymiany handlowej i działalności przemysłowej przedsiębiorców).

25. W ramach tego postępowania Hof van Cassatie (sąd najwyższy) skierował do Grondwettelijk Hof (trybunału konstytucyjnego, Belgia) pytanie o zgodność z konstytucją. Grondwettelijk Hof uważa, że dla rozstrzygnięcia tej kwestii konieczne jest wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przez Trybunał, ponieważ zostały przed nim podniesione zarzuty prawne dotyczące zgodności ustawy krajowej z prawem Unii, przemawiające za tą zgodnością lub przeciwko niej.

26. W szczególności Grondwettelijk Hof przedstawia następujące pytania prejudycjalne: „1) Czy art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, rozpatrywany również w związku z art. 56 tego traktatu, z art. 15 i 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz z zasadą równości, należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie takiemu uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym osoby lub przedsiębiorstwa, które zamierzają wykonywać na położonym w Belgii obszarze portu czynności związane z pracą portową w rozumieniu […] ustawy z 1972 r. […] – w tym czynności inne niż załadunek i rozładunek statków w ścisłym znaczeniu – są zobowiązane do korzystania wyłącznie z uznanych pracowników portowych? 2) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie – czy Grondwettelijk Hof (trybunał konstytucyjny) może utrzymać w mocy skutki będących przedmiotem sporu art. 1 i 2 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o pracy w portach w celu uniknięcia stanu niepewności prawa i niezadowolenia społecznego oraz umożliwienia ustawodawcy dostosowania tych przepisów w świetle zobowiązań wynikających z prawa Unii Europejskiej?”.

III. Postępowanie przed Trybunałem

27. Sprawy C‑407/19 i C‑471/19 zostały połączone, a uwagi na piśmie zostały przedstawione przez Katoen, rząd belgijski i Komisję.

28. Rozprawa, która miała się odbyć w dniu 23 kwietnia 2020 r., została zastąpiona pytaniami w celu uzyskania odpowiedzi pisemnej, które Trybunał skierował do stron i na które udzieliły one odpowiedzi.

IV. Uwagi wstępne

A. Sytuacja o charakterze wyłącznie wewnętrznym?

29. Ze względu na to, iż spory leżące u podstaw tych odesłań prejudycjalnych dotyczą sytuacji pozbawionych elementów transgranicznych, można zadać sobie pytanie [które właśnie stawia Raad van State (rada stanu)] ( 13 ), czy Trybunał jest właściwy do rozstrzygnięcia pytań prejudycjalnych.

30. Co do zasady postanowienia TFUE dotyczące swobód przepływu, jak również akty przyjęte w ich wykonaniu, nie mogą być stosowane do sytuacji, których elementy są ograniczone w całości do jednego państwa członkowskiego ( 14 ).

31. W drodze odstępstwa od tej zasady Trybunał orzekł, że jeżeli sąd odsyłający wnosi do niego o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przepisów mających zastosowanie nie tylko do obywateli danego państwa członkowskiego, lecz także do obywateli innych państw członkowskich, orzeczenie, które sąd ten wydaje w następstwie wyroku wydanego przez Trybunał w trybie prejudycjalnym, wywołuje również skutki wobec tych ostatnich obywateli, co uzasadnia udzielenie przez Trybunał odpowiedzi na pytania prejudycjalne skierowanego do niego w odniesieniu do postanowień traktatu dotyczących podstawowych wolności, mimo iż wszystkie elementy postępowania głównego są ograniczone do jednego państwa członkowskiego ( 15 ).

32. W takich przypadkach sąd odsyłający jest zobowiązany do uzasadnienia konieczności dokonania wykładni w trybie prejudycjalnym przez Trybunał ( 16 ). Raad van State (rada stanu) wywiązała się z tego obowiązku, wskazując, że: – Sporny przepis belgijski ma zastosowanie bez rozróżnienia do każdego przedsiębiorcy, niezależnie od jego przynależności państwowej, który zamierza prowadzić działalność gospodarczą związaną z portami. – Uregulowanie to dotyczy belgijskich obszarów portowych w Antwerpii i Zeebrugge, otwartych na transport międzynarodowy w warunkach bardzo konkurencyjnych ze względu na bliskość innych portów z tzw. strefy Hamburg–Le Havre. – Te obszary portowe mają wyraźne znaczenie transgraniczne: prowadzi się w nich wiele działalności w zakresie przywozu i wywozu towarów, w których uczestniczą podmioty międzynarodowe zainteresowane korzystaniem z pracowników portowych z innych państw członkowskich w celu wykonania ich własnych zadań.

33. W świetle powyższych uwag uważam, że Raad van State (rada stanu) uzasadniła w sposób wystarczający, że mimo iż chodzi o sytuację o charakterze wyłącznie wewnętrznym, spór może mieć znaczenie transgraniczne, które jest wystarczające, aby zwrócić się o współpracę do Trybunału w drodze odesłania prejudycjalnego.

B. Stosowanie prawa Unii

34. W sprawie C‑407/19 Raad van State (rada stanu) zadaje aż siedem pytań dotyczących art. 49, 56, 45, 34, 35, 101 i 102 TFUE, ewentualnie w związku z art. 106 ust. 1 TFUE. Artykuły te są przytoczone w celu ustalenia, czy sporne przepisy belgijskie są z nimi zgodne.

35. W postanowieniu odsyłającym nie wyjaśniono jednak, dlaczego wykładnia wszystkich tych postanowień prawa pierwotnego Unii jest niezbędna.

36. Dotyczy to w szczególności swobody przepływu towarów i w mniejszym stopniu swobody świadczenia usług oraz swobody przepływu pracowników (postanowienie odsyłające zawiera pewne odniesienia do tych dwóch ostatnich swobód). Rozumowanie sądu odsyłającego skupia się na swobodzie przedsiębiorczości, co jest logiczne, ponieważ spór dotyczy ograniczeń, jakie belgijskie uregulowanie dotyczące zatrudnienia pracowników portowych wprowadza w odniesieniu do przedsiębiorstw z innych państw członkowskich, które zamierzają prowadzić działalność i świadczyć usługi w portach belgijskich ( 17 ).

37. Postanowienie odsyłające nie zawiera również wystarczających wyjaśnień, aby Trybunał mógł dokonać wykładni reguł konkurencji mających zastosowanie do przedsiębiorstw (art. 101 i 102 TFUE) lub też przedsiębiorstw publicznych lub przedsiębiorstw, którym przysługują prawa specjalne lub wyłączne (art. 106 ust. 1 TFUE), oraz dokonać oceny zgodności spornego uregulowania krajowego z tymi regułami ( 18 ).

38. Muszę dodać w tym względzie, że Trybunał zbadał już w wyroku Becu i in. ( 19 ) przepisy belgijskie dotyczące pracowników portowych w świetle art. 106 ust. 1 TFUE w związku z art. 101 i 102 TFUE. Stwierdził on wówczas, że przepisy te nie przyznają jednostkom prawa do sprzeciwienia się stosowaniu uregulowania państwa członkowskiego, które zobowiązuje do zatrudnienia jedynie uznanych pracowników portowych, takich jak pracownicy, o których mowa w ustawie z 1972 r., oraz wypłacania im wynagrodzenia przekraczającego znacznie wynagrodzenia ich własnych pracowników lub wynagrodzenia wypłacane innym pracownikom ( 20 ).

39. W związku z tym, biorąc pod uwagę treść postanowień odsyłających, zasadniczo należy dokonać wykładni art. 49 TFUE w celu ustalenia, czy uregulowanie krajowe o opisanej wyżej cechach nie jest z nim sprzeczne. Konieczne jest ponadto wzięcie pod uwagę art. 45 TFUE, dotyczącego swobodnego przepływu pracowników.

C. Prawo pierwotne czy zasady harmonizacji?

40. Prawodawca Unii zharmonizował świadczenie usług portowych dopiero wraz z przyjęciem rozporządzenia 2017/352 ( 21 ). Wcześniejsze próby (2004 i 2007) przyjęcia dyrektyw w tej dziedzinie zakończyły się porażkami spowodowanymi w znacznej mierze sprzeciwem związków zawodowych sztauerów, sprzeciwiających się wprowadzeniu „samodzielnej obsługi” (self‑handling) ( 22 ).

41. Wniosek Komisji dotyczył takiego sposobu dokonywania operacji załadunku i rozładunku w portach, w przypadku którego to pracownicy samej agencji morskiej (lub pracownicy, którzy nie są uznani, zatrudnieni bezpośrednio przez armatorów lub przez przedsiębiorstwa świadczące usługi portowe) wykonują te czynności ( 23 ).

42. Jak już wskazałem ( 24 ), rozporządzenie 2017/352 wyłączyło ze swojego tekstu podstawowe aspekty prawa pracy dotyczące usług portowych: jego art. 9 ust. 1 wskazuje, że rozporządzenie to „nie ma wpływu na stosowanie przepisów socjalnych i prawa pracy państw członkowskich” ( 25 ). Zrezygnowano zatem z wpływu na kluczowe aspekty uregulowania prawnego pracowników portowych ( 26 ). Z tego powodu przepisy państwowe w tej dziedzinie należy porównać bezpośrednio z prawem pierwotnym Unii.

43. Chociaż w postanowieniach odsyłających nie wspomniano o wykładni dyrektywy 2005/36/WE w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, mogłaby ona okazać się istotna ( 27 ).

D. Związek między dwoma odesłaniami prejudycjalnymi

44. Dwa przedstawione odesłania prejudycjalne (C‑407/19 i C‑471/19) są ze sobą ściśle powiązane, w związku z czym sprawy te zostały połączone. Jednakże perspektywa, z jakiej zostały one przedłożone, jest odmienna: Grondwettelijk Hof (trybunał konstytucyjny) wyjaśnia kwestię zgodności przepisów z konstytucją belgijską, natomiast Raad van State (rada stanu) kontroluje zgodność z prawem przepisów niższego rzędu niż ustawa.

45. Sprawa C‑471/19 dotyczy zgodności z art. 49 TFUE dwóch artykułów ustawy z 1972 r., ale w odniesieniu do okoliczności faktycznych, które miały miejsce w 2011 r., gdy obowiązywał dekret królewski z dnia 5 lipca 2004 r. bez zmian wprowadzonych w 2016 r.

46. Grondwettelijk Hof (trybunał konstytucyjny) zmierza bowiem do ustalenia zgodności z art. 49 TFUE (a także z art. 15 i 16 karty) tylko art. 1 i 2 ustawy z 1972 r., niezależnie od ich przepisów wykonawczych ( 28 ).

47. W sprawie C‑407/19 kwestia tej zgodności powstaje w odniesieniu do przepisów wykonawczych wprowadzonych dekretem królewskim z dnia 10 lipca 2016 r.

V. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego w sprawie C‑471/19

48. Zamierzam przeanalizować w pierwszej kolejności zgodność z art. 49 TFUE ustawy krajowej, która ogranicza możliwość zatrudnienia w celu wykonywania pracy w portach do pracowników „uznanych”. Następnie odniosę się do art. 15 i 16 karty. Stosowanie zasady równego traktowania jest objęte zakresem art. 49 TFUE, w związku z czym nie wymaga szczególnego rozpatrywania.

A. Ograniczenie zatrudniania pracowników portowych jako ograniczenie swobody przedsiębiorczości

49. W grę wchodzi wykonywanie prawa przedsiębiorczości (art. 49 TFUE) przez przedsiębiorstwa, które zamierzają prowadzić działalność w portach belgijskich, lecz zamierzają zatrudnić pracowników innych niż uznani pracownicy portowi. Jak już wspomniałem, uznani pracownicy portowi są jako jedyni uprawnieni do wykonywania prac portowych.

50. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ograniczeniem w rozumieniu art. 49 TFUE jest każdy środek krajowy, który – nawet jeśli stosowany bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową – zakazuje, utrudnia lub czyni mniej atrakcyjnym korzystanie przez obywateli Unii z zagwarantowanej traktatem swobody przedsiębiorczości ( 29 ).

51. Przepisy belgijskie nie powodują bezpośredniej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, ponieważ są one stosowane w ten sam sposób do przedsiębiorstw belgijskich i przedsiębiorstw z innych państw członkowskich, które zamierzają rozpocząć działalność i świadczyć usługi w obszarach portowych. Jednakże wszystkie te przedsiębiorstwa muszą zatrudniać pracowników uznanych w celu prowadzenia swojej działalności, bez możliwości korzystania z własnych (lub jakichkolwiek innych nieuznanych) pracowników.

52. Zasada ta ma zatem negatywne konsekwencje dla przedsiębiorstw pochodzących z innych państw członkowskich, które zamierzają rozpocząć działalność w belgijskich obszarach portowych, ponieważ nie mogą one swobodnie, na inne sposoby, zatrudniać pracowników w celu wykonywania ich zadań. W tym samym stopniu owa zasada może utrudniać rzeczonym przedsiębiorstwom korzystanie ze swobody przedsiębiorczości w portach belgijskich w celu prowadzenia działalności zawodowej lub zniechęcać je do tego ( 30 ).

53. Sąd odsyłający podziela tę opinię, z którą i ja się zgadzam. Przyznaje on, że obowiązek zatrudniania pracowników portowych spośród pracowników portowych należących do puli na warunkach, które nie podlegają kontroli przedsiębiorstw portowych, a także obowiązek przystąpienia do organizacji reprezentującej pracodawców, prowadzą do uniemożliwienia przedsiębiorstwom z innych państw członkowskich prowadzenia działalności w belgijskich obszarach portowych lub zniechęcają ich do tego ( 31 ).

54. Z wyroku Komisja/Hiszpania wynika jednoznacznie, że takie środki stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości ( 32 ). Nie wydaje mi się zatem konieczne dalsze rozpatrywanie tej kwestii.

B. Uzasadnienie ograniczenia

55. Ograniczenia swobody przedsiębiorczości, które są stosowane bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, pod warunkiem że są odpowiednie dla zagwarantowania realizacji zamierzonego przez nie celu i nie wykraczają poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia ( 33 ).

56. Sąd odsyłający wskazał w swoim postanowieniu te same nadrzędne względy interesu ogólnego co te, na które rząd belgijski powołał się w swoich uwagach ( 34 ). Są one następujące: – Konieczność zagwarantowania bezpieczeństwa w portach i zapobiegania wypadkom przy pracy. – Konieczność dysponowania wykwalifikowanymi pracownikami, którzy łączą w sobie produktywność, gotowość do pracy i konkurencyjność wobec wahań popytu na pracę w obszarach portowych. – Gwarancja równego traktowania pracowników portowych pod względem warunków socjalnych.

57. Jeśli chodzi o bezpieczeństwo portów, to Trybunał uznał je za nadrzędny wymóg interesu ogólnego ( 35 ). W niniejszej sprawie powołanie się na bezpieczeństwo portów jest związane z zapobieganiem wypadkom, ponieważ jest to działalność, która wiąże się ze znacznym ryzykiem.

58. W przedmiocie niebezpiecznego charakteru pracy w portach rząd belgijski i skarżące przedsiębiorstwa bronią przedstawionych poglądów: – Rząd belgijski podnosi, że ryzyko wypadków występuje nie tylko przy załadunku i rozładunku statków w ścisłym znaczeniu, lecz także przy różnych czynnościach, które są nierozerwalnie z nimi związane ( 36 ). – Skarżące przedsiębiorstwa twierdzą natomiast, że niebezpieczny charakter pracy w portach znacznie zmniejszył się wraz z rozwojem technologii ( 37 ). Ich zdaniem organy belgijskie utożsamiają przeładunek statków, który jest bardziej złożoną działalnością, z innymi rodzajami działalności o mniejszym ryzyku (takimi jak załadunek i rozładunek samochodów ciężarowych i wagonów przybywających do portu lub magazynowanie i sztaplowanie towarów w magazynie), które są wykonywane przez zwykłych pracowników poza obszarami portowymi, wobec których nie jest wymagane uprzednie uznanie. W ich ocenie nakładanie się działalności w portach nie czyni ich bardziej niebezpiecznymi.

59. Ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie tych argumentów należy do sądu odsyłającego, ale nie wykluczam, że nawet obecnie praca w portach nadal cechuje się wystarczającym poziomem ryzyka, aby uzasadniać przyjęcie przez organy państwa członkowskiego przepisów gwarantujących bezpieczeństwo w obszarach portowych.

60. Międzynarodowa Organizacja Pracy (zwana dalej „MOP”) opracowała zalecenia podkreślające niebezpieczny charakter pracy w portach ( 38 ). Mimo iż przyznaje ona poprawę w tej kwestii, zapewnia, że „nadal uważa się, iż praca w portach wiąże się z bardzo wysokim ryzykiem wypadków” ( 39 ).

61. Bezpieczeństwo w portach, jako cel związany z zapobieganiem wypadkom, można uznać za nadrzędny wymóg interesu ogólnego. Jako takie mogłoby ono uzasadniać ograniczenia w dostępie do pracy w porcie, w tym ograniczenia dotyczące warunków zatrudnienia osób, które ją wykonują.

62. Ochronę pracowników Trybunał uznał również w sposób ogólny za jeden z nadrzędnych względów interesu ogólnego, które mogą uzasadniać ograniczenia swobody przedsiębiorczości ( 40 ).

63. Rząd belgijski podnosi ochronę warunków pracy uznanych już pracowników portowych należących do puli przed tymi, którzy nie skorzystali z takiego uznania i nie zostali włączeni do puli. Nie uważam, aby wspomniany argument był wystarczający, aby uznać, że ochrona tych pracowników uzasadnia ograniczenie zatrudnienia pracowników portowych, uprzywilejowujące jednych względem drugich, jak to przewiduje ustawa z 1972 r.

64. Tego rodzaju środek mógłby znaleźć pewne uzasadnienie w Konwencji 137 dotyczącej pracy w portach, przyjętej w Genewie w dniu 25 czerwca 1973 r. w ramach MOP (zwanej dalej „konwencją nr 137”) ( 41 ), której art. 3 ust. 2 ustanawia pierwszeństwo pracowników portowych zarejestrowanych do wykonywania pracy w portach. Konwencja zawiera przepisy chroniące tego rodzaju zarejestrowanych pracowników portowych.

65. Jednakże konwencja nr 137 jest konwencją techniczną MOP, która ma status tymczasowy, ponieważ została ratyfikowana jedynie przez 25 państw (w rzeczywistości tylko przez 24, ponieważ została wypowiedziana przez Niderlandy w 2006 r.), w tym 11 państw członkowskich Unii, do których nie zalicza się Belgia ( 42 ). Jest to ponadto konwencja, która nie jest już aktualna ze względu na rozwój technologiczny pracy w portach i której mechanizm rejestracji pracowników portowych działał niekiedy jako system rezerwowy lub monopol zawodowy korzystny tylko dla jednej grupy pracowników ( 43 ).

66. Unia nie jest stroną konwencji nr 137, a Trybunał nie wypowiedział się w przedmiocie jej wpływu na prawo Unii w wyroku Komisja/Hiszpania ( 44 ), mimo iż Królestwo Hiszpanii powołało się na nią w celu uzasadnienia swojego krajowego systemu zatrudnienia pracowników portowych, który ostatecznie został uznany za niezgodny z art. 49 TFUE. Tymczasowy status konwencji nr 137 wyjaśnia, dlaczego w odróżnieniu od innych konwencji MOP ( 45 ) jej treść nie została również ujęta w umowach zawartych między podmiotami społecznymi na szczeblu międzynarodowym, aby następnie włączyć ją do dyrektyw Unii.

67. Z powyższego wnioskuję, że ograniczenie zatrudnienia pracowników portowych poprzez wymóg uznania mogłoby być uzasadnione jedynie ochroną bezpieczeństwa portów, to znaczy zapobieganiem wypadkom w obiektach portowych, biorąc pod uwagę ich poziom ryzyka.

68. Jeśli chodzi o konieczność zapewnienia pracowników do wykonania pracy w portach, to gdyby została ona uznana za nadrzędny wymóg, nie musiałaby koniecznie prowadzić do systemu zamkniętej puli, takiego jak rozpatrywany w niniejszej sprawie. W celu zaspokojenia tej potrzeby w sposób stały można by korzystać z portowych ośrodków zatrudnienia, agencji pracy tymczasowej lub innych formuł, których nie cechuje sztywność tego systemu.

C. Proporcjonalność ograniczenia

69. Poza tym, że krajowy środek ograniczający prawo przedsiębiorczości musi być uzasadniony nadrzędnym wymogiem, jest on dopuszczalny jedynie wtedy, gdy jest zgodny z zasadą proporcjonalności. Z tego punktu widzenia jego treść musi być niezbędna, aby zapewnić osiągnięcie celu, jakim jest bezpieczeństwo portów, tak aby ten sam rezultat nie mógł zostać osiągnięty za pomocą mniej rygorystycznych przepisów o takiej samej skuteczności ( 46 ).

70. Artykuły 1 i 2 ustawy z 1972 r. ograniczają się do ustanowienia mechanizmu uznawania jako narzędzia kontroli i ograniczenia zatrudnienia pracowników portowych. Nie określają one jednak zasad wdrożenia tego mechanizmu.

71. Moim zdaniem można by przyjąć, że oba rozpatrywane odrębnie przepisy spełniają kryterium proporcjonalności. Samo uprzednie uznanie pracowników portowych jako warunek ich zatrudnienia mogłoby być odpowiednie dla ochrony bezpieczeństwa pracy w portach ( 47 ).

72. Wszystko zależy jednak od tego, w jaki sposób zostałyby określone zasady stosowania uznania. Dopuszczalne byłyby zasady oparte na obiektywnych niedyskryminujących kryteriach, które są uprzednio znane i pozwalają pracownikom portowym z innych państw członkowskich wykazać, że spełniają oni w swoim państwie pochodzenia wymogi równoważne wymogom stosowanym wobec krajowych pracowników portowych ( 48 ).

73. Uznanie umożliwiające zatrudnienie pracowników portowych w portach belgijskich mogłoby zostać rozszerzone na wszystkie osoby, które w swoich państwach pochodzenia mają równoważne wcześniejsze wykształcenie zawodowe ( 49 ), odpowiadające na przykład wytycznym określonym przez MOP ( 50 ). Takie wykształcenie prowadziłoby do uzyskania tytułu zawodowego uprawniającego do wykonywania pracy w portach ( 51 ).

74. W wyroku Komisja/Hiszpania ( 52 ) Trybunał uznał, że istnieją środki ograniczające w mniejszym stopniu swobodę przedsiębiorczości niż te nałożone w przepisach krajowych ( 53 ), wśród których znajdował się obowiązek zatrudnienia w pierwszej kolejności pracowników udostępnianych przez określoną spółkę akcyjną.

75. Trybunał przyjął zatem jako mniej restrykcyjne rozwiązania alternatywne zaproponowane przez Komisję w celu ochrony bezpieczeństwa pracowników portowych, a mianowicie: „[…] by same przedsiębiorstwa przeładunkowe, które mogą swobodnie zatrudniać pracowników na czas nieokreślony lub na czas określony, zarządzały agencjami pośrednictwa pracy, które zapewniają im pracowników i organizują szkolenie tych pracowników, lub [by istniała] możliwość utworzenia rezerwowej puli pracowników zarządzanej przez przedsiębiorstwa prywatne, działające jako agencje pracy tymczasowej i udostępniające pracowników przedsiębiorstwom przeładunkowym” ( 54 ).

76. W celu zapewnienia bezpieczeństwa w portach można by do tych rozwiązań alternatywnych dodać, że aby pracownicy portowi zostali uznani za spełniających kryteria zatrudnienia, powinni posiadać wystarczające wykształcenie zawodowe, potwierdzone w odpowiednim przypadku świadectwami kwalifikacji zawodowej.

77. Natomiast art. 1 i 2 ustawy z 1972 r. nie spełniłyby kryteriów proporcjonalności, gdyby zasady ich wykonania prowadziły do monopolu uznawania pracowników portowych jako warunku ich zatrudnienia, którego kontrola leży w gestii organizacji związkowych i związków pracodawców w obszarach portowych.

78. Tak było w przypadku uregulowania belgijskiego przyjętego na podstawie ustawy z 1972 r., które Komisja uznała za niezgodne z prawem Unii, w związku z czym wniosła skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ( 55 ). Uregulowanie to (w szczególności dekret królewski z dnia 5 lipca 2004 r.) ustanowiło mechanizm uznawania pracowników portowych, który był niezgodny z zasadą proporcjonalności. W szczególności nie było ono niezbędne do poprawy bezpieczeństwa portów, który to cel mógł zostać osiągnięty za pomocą środków w mniejszym stopniu ograniczających prawo przedsiębiorczości.

79. Nie podejmując szczegółowej analizy ( 56 ), podkreślę jedynie różne elementy wspomnianego uregulowania, które nieproporcjonalnie ograniczały prawo przedsiębiorczości i naruszały art. 49 TFUE.

80. Po pierwsze, był to zamknięty model zatrudniania pracowników portowych (closed shop), w którym organizacje związkowe zajmowały uprzywilejowaną pozycję. O uznaniu pracowników portowych w celu ich włączenia do puli ogólnej lub logistycznej decydował komitet każdego portu, składający się w równej mierze z przedstawicieli związków zawodowych i lokalnej organizacji pracodawców.

81. W praktyce ( 57 ) wydaje się, że organizacje związkowe w pełni kontrolowały mechanizm uznawania nowych pracowników portowych w każdym porcie do tego stopnia, że osoby ubiegające się o pracę musiały być proponowane przez związki zawodowe lub musiały przystąpić do nich, jeśli były proponowane przez związek pracodawców ( 58 ).

82. Po drugie, korporacjonizm modelu został wzmocniony przez monopol, który art. 3 bis ustawy z 1972 r. przyznawał lokalnym organizacjom pracodawców przy zatrudnieniu pracowników portowych ( 59 ). W każdym porcie istniała tylko jedna organizacja pracodawców, do której musiała należeć większość pracodawców, i de facto przynależność do niej stała się niemal obowiązkowa.

83. W ten sposób uniemożliwiono bezpośrednie zatrudnienie pracowników portowych przez przedsiębiorstwa korzystające z ich usług. Ustanowiono trójstronną relację, w której lokalny związek pracodawców gwarantował stosowanie przepisów prawa pracy obowiązujących w danym porcie.

84. Po trzecie, układy zbiorowe pracy negocjowane w każdym porcie pomiędzy związkami zawodowymi a lokalną organizacją pracodawców wzmacniały zamknięty system zatrudnienia. Efektem tych negocjacji zbiorowych były tak zwane „kodeksy” przyjęte w każdym porcie, które stanowiły podstawę kontroli mechanizmu zatrudnienia pracowników portowych. W ten sposób utrudniano mobilność pracowników portowych nawet między różnymi portami belgijskimi, ponieważ uznanie uzyskiwało się w celu pracy tylko w danym porcie.

85. Po czwarte, związki zawodowe i organizacje zawodowe monopolizowały kursy szkoleniowe wymagane od osób ubiegających się o pracę w charakterze pracownika portowego. Owe kursy szkoleniowe dla osób ubiegających się o pracę w charakterze pracownika portowego były przeprowadzane przez te same organizacje, które kontrolowały decyzje o uznaniu ( 60 ).

86. Wreszcie, w wykonaniu ustawy z 1972 r., dekret królewski z dnia 12 stycznia 1973 r. wprowadził materialne i geograficzne określenie granic obszarów portowych, które było nieproporcjonalne: – Z materialnego punktu widzenia określił on czynności związane z pracą w portach jako czynności wykonywane przez wszystkich pracowników i ich pracodawców w obszarach portowych jako działalność główną lub pomocniczą ( 61 ), a także inne usługi pomocnicze związane z towarami, takie jak znakowanie lub ważenie. Wiele z tych rodzajów działalności wiązało się z mniejszym ryzykiem niż załadunek i rozładunek towarów ze statku w ścisłym znaczeniu, co utrudniało przedsiębiorstwom z innych państw członkowskich prowadzenie działalności w portach belgijskich w celu świadczenia tego rodzaju usług. – Z geograficznego punktu widzenia granice obszarów portowych zostały wytyczone bardzo szeroko, obejmując grunty przy dokach wraz z magazynami i fabrykami, a nawet obszary mieszkalne ( 62 ).

87. Ograniczający skutek tego szerokiego materialnego i geograficznego rozgraniczenia czynności związanych z pracą w portach zwiększał ograniczający skutek środka przewidzianego w art. 1 i 2 ustawy z 1972 r.

88. Podsumowując: gdyby oceniać oba te artykuły w szerszym kontekście normatywnym (określonym rozporządzeniem królewskim z dnia 5 lipca 2004 r. i przepisami wcześniejszymi niż ten dekret), tak jak go opisano, uznanie pracowników portowych jako narzędzie kontroli i ograniczenia ich zatrudnienia nie mogłoby zostać uznane za zgodne z art. 49 TFUE. Było tak, ponieważ zamknięty mechanizm zatrudnienia, pozostający pod kontrolą związków zawodowych i organizacji pracodawców w każdym porcie, prowadził do nieproporcjonalnego ograniczenia swobody przedsiębiorczości przedsiębiorstw pochodzących z innych państw członkowskich.

89. Natomiast, jak już wskazałem, zasady uznawania oparte na obiektywnych, niedyskryminujących kryteriach, które są uprzednio znane i pozwalają pracownikom portowym z innych państw członkowskich wykazać, że spełniają oni w swoim państwie pochodzenia wymogi równoważne wymogom stosowanym wobec krajowych pracowników portowych, byłyby dopuszczalne.

D. Zgodność z art. 15 i 16 karty

90. Ograniczenie w rozumieniu art. 49 TFUE narusza w związku z tym swobody ustanowione w art. 15 ust. 2 (swoboda przedsiębiorczości) i w art. 16 (wolność prowadzenia działalności gospodarczej) karty. Oba te przepisy odsyłają w szczególności do art. 49 TFUE ( 63 ).

91. Analiza zgodności belgijskiego przepisu ograniczającego zatrudnienie pracowników portowych z art. 15 ust. 2 i art. 16 karty byłaby zatem zbieżna z analizą, którą właśnie przeprowadziłem w odniesieniu do art. 49 TFUE.

VI. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego w sprawie C‑471/19

92. Na wypadek gdyby odpowiedź na pytanie pierwsze była twierdząca, Grondwettelijk Hof (trybunał konstytucyjny) zmierza do ustalenia, czy może utrzymać w mocy skutki art. 1 i 2 ustawy z 1972 r. w celu uniknięcia niepewności prawa i niezadowolenia społecznego do czasu, gdy ustawodawca belgijski dostosuje swoje uregulowanie do prawa Unii.

93. Jak już wspomniałem, art. 1 i 2 ustawy z 1972 r. jako takie nie powodują ograniczenia sprzecznego z art. 49 TFUE oraz z art. 15 ust. 2 i art. 16 karty. W tym kontekście rozpatrywanie drugiego pytania prejudycjalnego nie byłoby konieczne.

94. Punkt widzenia jest inny, jeśli weźmie się pod uwagę system uregulowań obejmujący te artykuły oraz ich przepisy wykonawcze (dekret królewski z dnia 5 lipca 2004 r.), które uważam za niezgodne z prawem Unii. Jednakże taki zespół przepisów już nie obowiązuje, ponieważ państwo belgijskie zmieniło je dekretem z dnia 10 lipca 2016 r. w celu uwzględnienia żądań Komisji.

95. Pytanie to można by przeformułować, ograniczając je do tymczasowego utrzymania w mocy skutków całości uregulowania, obejmującej art. 1 i 2 ustawy z 1972 r. oraz zasady ich stosowania określone w dekrecie królewskim z dnia 10 lipca 2016 r. Należałoby zatem wyjść z założenia, że te nowe zasady, takie jak zawarte w dekrecie królewskim z 2004 r., są również sprzeczne z art. 49 TFUE, co przeanalizuję w dalszej części.

96. Trybunał może, w drodze wyjątku oraz kierując się nadrzędnymi względami pewności prawa, tymczasowo zawiesić skutek w postaci wyłączenia, jaki przepis prawa Unii wywiera na sprzeczne z nim prawo krajowe ( 64 ).

97. Poza tym, że jest to jego wyłączna prerogatywa, Trybunał wskazuje, iż upoważni sądy krajowe do tymczasowego zawieszenia stosowania zasady pierwszeństwa i do utrzymania w mocy skutków przepisu krajowego sprzecznego z prawem Unii w zależności od okoliczności danego przypadku. Konieczne jest, aby spełniony był nadrzędny wymóg interesu ogólnego mogący uzasadniać takie zawieszenie i przestrzeganie ściśle określonych warunków ( 65 ).

98. W wielu wyrokach zezwolono na zawieszenie nieodłącznie związanego z zasadą pierwszeństwa skutku w postaci odstępstwa od stosowania przy zachowaniu tymczasowej skuteczności przepisów krajowych sprzecznych z przepisami Unii w dziedzinie ochrony środowiska o charakterze proceduralnym (w szczególności przepisów nakładających obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko) ( 66 ).

99. W sprawie Winner Wetten ( 67 ) (dotyczącej niemieckich przepisów dotyczących monopolu w zakresie zakładów sportowych) naruszenie prawa Unii miało natomiast charakter materialnoprawny. Czynnik ten nie przeszkodził Trybunałowi w pozostawieniu w sposób dorozumiany ( 68 ) możliwości zawieszenia skutków jego wyroku poprzez powołanie się na analogię do orzecznictwa dotyczącego utrzymania w mocy skutków aktu Unii, którego nieważność stwierdzono lub który został unieważniony (mimo iż ochrona porządku społecznego i obywateli przed zagrożeniami związanymi z grami losowymi nie uzasadniała tymczasowego utrzymania w mocy niemieckich przepisów) ( 69 ).

100. Uważam, podobnie jak Komisja, że w niniejszej sprawie również nie ma wystarczających powodów, aby tymczasowo utrzymać skuteczność całości uregulowania belgijskiego. Nie uzasadniają tego ani rzekoma niepewność prawa, ani ewentualne niezadowolenie społeczne, na które powołuje się sąd odsyłający.

101. Rząd belgijski powołuje się również na orzecznictwo dotyczące ograniczenia w czasie skutków wyroków Trybunału wydanych w trybie prejudycjalnym w odniesieniu do przeszłych sytuacji prawnych.

102. Orzecznictwo to (do którego sąd odsyłający się nie odnosi), nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ nie występują dwa istotne elementy, których ono wymaga, a mianowicie dobra wiara zainteresowanych i ryzyko poważnych komplikacji ( 70 ).

103. Powołanie się na dobrą wiarę nie może zostać uwzględnione, w sytuacji gdy belgijskie przepisy dotyczące pracy w portach były przedmiotem nadzoru i skargi Komisji o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, od której Komisja odstąpiła, jak przyznaje, z powodów politycznych ( 71 ). Ponadto, w następstwie wyroku Komisja/Hiszpania, zgodność tych przepisów z art. 49 TFUE stała się niezmiernie wątpliwa.

104. Nie została również spełniona przesłanka ryzyka poważnych komplikacji: charakteru takiego nie ma niezadowolenie uznanych pracowników portowych (nawet jeśli prowadzi ono do możliwości strajków, na którą powołuje się rząd belgijski) wobec zmian niezbędnych dla zniesienia zamkniętego systemu zatrudnienia, który jest korzystny dla nich, lecz który jest sprzeczny z prawem Unii.

VII. Sprawa C‑407/19

A. Uwagi ogólne w przedmiocie nowych ram prawnych przyjętych dekretem królewskim z dnia 10 lipca 2016 r. w świetle art. 49 i 45 TFUE

105. W swoich siedmiu pytaniach prejudycjalnych Raad van State (rada stanu) zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni dotyczącej między innymi zgodności z art. 45 i 49 TFUE ( 72 ) szeregu elementów przepisów wykonawczych do ustawy z 1972 r. ustanowionych dekretem królewskim z dnia 10 lipca 2016 r.

106. Jak już wskazałem, w dniu 28 marca 2014 r. Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Belgii, ponieważ jej zdaniem krajowy system organizacji pracy w portach był pod pewnymi istotnymi względami sprzeczny z prawem Unii, w szczególności ze swobodą przedsiębiorczości.

107. Zdaniem sądu odsyłającego w następstwie wezwania do usunięcia uchybienia skierowanego przez Komisję ani ustawa z 1972 r., ani jej podstawowe zasady nie zostały zmienione. Państwo belgijskie przyjęło jednak w odpowiedzi na zastrzeżenia Komisji dekret królewski z dnia 10 lipca 2016 r., a Komisja postanowiła zakończyć postępowanie z powodów politycznych ( 73 ) w dniu 17 maja 2017 r.

108. Główne elementy nowego systemu zatrudnienia pracowników portowych ( 74 ) są następujące: – Utrzymano wymóg uznawania wszystkich pracowników portowych wykonujących czynności niezwiązane z logistyką przez komitet administracyjny utworzony w ramach podkomitetu właściwego dla każdego belgijskiego obszaru portowego. W skład tego komitetu wchodzą, na zasadzie równości, przedstawiciele lokalnych związków pracodawców, które uzyskały zezwolenie, oraz przedstawiciele związków zawodowych danego portu. – W przypadku zatrudnienia nowych pracowników portowych wykonujących czynności logistyczne wymóg przynależności do puli zostaje zniesiony i ustanawia się jako warunek konieczność posiadania certyfikatu bezpieczeństwa. Pracownicy logistyczni z wcześniejszej puli nadal są uznanymi pracownikami. – W przypadku pracowników portowych wykonujących czynności niezwiązane z logistyką utrzymuje się pulę ogólną i konieczność uznania. O uznanie można wnioskować w celu włączenia do puli lub w celu zatrudnienia w sposób bezpośredni przez pracodawców poza pulą ( 75 ). – Wprowadza się uregulowanie warunków uzyskania uznania, w tym wymogów dotyczących wykształcenia i kwalifikacji, a także wymogu pomyślnego przejścia badań medycznych i psychologicznych. – Wspólny komitet administracyjny przyjmuje do puli nowych pracowników w zależności od zapotrzebowania na pracowników. Pracownicy należący do puli pozostają w niej nadal jako pracownicy uznani.

109. Taka metoda zatrudnienia pracowników portowych nadal ogranicza swobodę przedsiębiorczości ustanowioną w art. 49 TFUE. Uwagi, które przedstawiłem w ramach analizy pierwszego pytania prejudycjalnego w sprawie C‑471/19, mają do niej w pełni zastosowanie.

110. Argumenty Trybunału zawarte w wyroku AGET Iraklis ( 76 ) (dotyczącym interwencji publicznej w odniesieniu do zwolnień grupowych w przedsiębiorstwach z sektora portowego), chociaż przedstawione w odmiennym kontekście, mogą mieć zastosowanie odpowiednio do środków określonych w dekrecie królewskim z dnia 10 lipca 2016 r.

111. Środki te stanowią również „istotną ingerencję w określone swobody, z których korzystają ogólnie podmioty gospodarcze[,] […] zawierania z pracownikami porozumień, aby móc prowadzić działalność lub zakończenia działalności zakładu ze względów, jakie są właściwe tym podmiotom” ( 77 ).

112. Do wspomnianych środków zastosowanie ma także treść wyroku Komisja/Hiszpania, w zakresie, w jakim chodzi o środki, które „[…] zmuszają zagraniczne przedsiębiorstwa przeładunkowe do dokonania dostosowania, które może wywołać konsekwencje finansowe i spowodować zakłócenia w ich działaniu do tego stopnia, że zniechęcą one przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich do prowadzenia działalności w portach […]” ( 78 ).

113. Jeden z elementów tego uregulowania może ponadto stanowić przeszkodę dla swobody przepływu pracowników portowych z innych państw członkowskich, którzy zamierzają zatrudnić się w portach belgijskich, naruszając w ten sposób art. 45 TFUE. Orzecznictwo dotyczące tej swobody jest zbieżne w sposobie podejścia do zgodności ograniczających środków krajowych z orzecznictwem zastosowanym w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości.

114. Zdaniem Trybunału ogół postanowień TFUE dotyczących swobodnego przepływu osób ma na celu ułatwienie obywatelom państw członkowskich wykonywania wszelkiego rodzaju działalności zawodowej na obszarze Unii. Wspomniane postanowienia stoją na przeszkodzie środkom, które mogłyby stawiać tych obywateli w niekorzystnej sytuacji, gdyby zamierzali oni podjąć działalność gospodarczą na obszarze innego państwa członkowskiego ( 79 ).

115. Przepisy uniemożliwiające obywatelowi danego państwa członkowskiego opuszczenie jego państwa pochodzenia w celu wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się lub zniechęcające go do tego stanowią zatem przeszkodę w korzystaniu z tej swobody nawet wtedy, gdy znajdują one zastosowanie niezależnie od obywatelstwa zainteresowanych pracowników ( 80 ).

116. Zasada równego traktowania ustanowiona w art. 45 TFUE zakazuje nie tylko jawnej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, lecz także wszelkich przejawów dyskryminacji ukrytej, która przy zastosowaniu kryteriów zróżnicowania prowadzi w rzeczywistości do takiego samego rezultatu. Z wyjątkiem sytuacji, w której przepis prawa krajowego jest obiektywnie uzasadniony i proporcjonalny do realizowanego celu, należy uznać go za pośrednio dyskryminujący, mimo że jest stosowany bez rozróżnienia ze względu na przynależność państwową, gdy ze swej natury może on dotykać w większym stopniu pracowników migrujących niż pracowników krajowych i w związku z tym może stawiać tych pierwszych w gorszej sytuacji ( 81 ).

117. Mimo iż środki wskazane przez sąd odsyłający w jego siedmiu pytaniach (z wyjątkiem środka, o którym mowa w pytaniu piątym) nie są bezpośrednio dyskryminujące ze względu na przynależność państwową, mogą one utrudniać lub czynić mniej atrakcyjnym korzystanie ze swobody przepływu wewnątrzwspólnotowego pracowników portowych z innych państw.

118. Bezpieczeństwo w portach i ochrona praw pracowników portowych są nadrzędnymi względami interesu ogólnego powołanymi przez państwo belgijskie w celu uzasadnienia tych środków, które stanowią odstępstwo od ogólnych przepisów prawa pracy stosowanych w tym państwie ( 82 ).

119. Jak już wskazałem, te dwa interesy zostały uznane w orzecznictwie Trybunału za nadrzędne wymogi, jednakże należy ustalić, czy system ustanowiony dekretem królewskim z dnia 10 lipca 2016 r. jest zgodny z zasadą proporcjonalności, to znaczy czy jest niezbędny do osiągnięcia wspomnianych względów interesu ogólnego i czy nie istnieją mniej restrykcyjne rozwiązania alternatywne, aby je osiągnąć.

120. Dokonam analizy każdego ze środków wskazanych przez Raad van State (radę stanu) w świetle dostarczonych przez nią samą wskazówek. W przypadku gdyby wskazówki te okazały się niewystarczające, przedstawię jedynie minimalne wytyczne umożliwiające dokonanie oceny proporcjonalności przez sąd, który dysponuje wszystkimi informacjami potrzebnymi do rozstrzygnięcia sprawy w sposób wyczerpujący.

B. Uznanie sztauerów w drodze decyzji wspólnego komitetu administracyjnego (pierwsze pytanie prejudycjalne)

121. Zgodnie z art. 1 dekretu królewskiego z dnia 5 lipca 2004 r., w brzmieniu zmienionym dekretem królewskim z dnia 10 lipca 2016 r., w każdym obszarze portowym pracownicy portowi są uznawani przez komitet administracyjny składający się w równych częściach z przedstawicieli organizacji pracodawców i przedstawicieli związków zawodowych w danym obszarze.

122. Najistotniejsze cechy działania tych komitetów są następujące: – Wnioski o uznanie składa się w formie pisemnej za pomocą formularza, w którym wskazuje się, czy dotyczą one zatrudnienia w ramach puli, czy poza nią. – Pracownicy portowi są lub nie są uznawani w ramach puli, biorąc pod uwagę „zapotrzebowanie na pracowników”. Uznanie to następuje na czas określony lub nieokreślony, przy czym warunki dotyczące czasu obowiązywania są określone w układzie zbiorowym pracy.

123. Skarżące przedsiębiorstwa podnoszą, że system ten zawiera szereg elementów niezgodnych z prawem Unii w odniesieniu do uznawania pracowników portowych wykonujących czynności niezwiązane z logistyką, a mianowicie: – Skład komitetu administracyjnego umożliwia lokalnym związkom pracodawców posiadającym zezwolenie oraz związkom zawodowym utworzonym w porcie całkowitą kontrolę dostępu do pracy pracownika portowego (closed shop). Może on prowadzić do sztucznego podziału rynku pracy portowej przez podmioty posiadające pozycję monopolistyczną. – Stosowane jest kryterium ekonomiczne (zapotrzebowanie na pracowników) w celu ewentualnego otwarcia puli na nowych pracowników. – Procedura jest pozbawiona podstawowych gwarancji proceduralnych, ponieważ nie ma określonego terminu, w jakim komitet administracyjny powinien podjąć decyzję, komitet ów musi podjąć decyzję jednomyślnie, a środki odwoławcze od jego decyzji lub skierowane przeciwko brakowi decyzji nie istnieją lub są niewystarczające.

124. Komitet administracyjny, który dokonuje w każdym porcie uznania pracowników portowych zarówno w ramach puli, jak i poza nią, w rzeczywistości wydaje zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej, to znaczy działalności gospodarczej pracownika portowego.

125. Artykuł 49 TFUE nie wymaga szczególnych gwarancji dotyczących tworzenia i działania komitetu wydającego decyzje w sprawie prowadzenia działalności zawodowej. Jednakże ze względu na to, iż takie zezwolenie jest samo w sobie ograniczeniem swobody przedsiębiorczości, będzie ono zgodne z zasadą proporcjonalności tylko wtedy, jeżeli uprawnienia dyskrecjonalne komitetu będą zgodne z przejrzystymi i obiektywnymi kryteriami, tak aby nie dopuścić do sytuacji, w której ów komitet będzie wykonywać swoje zadania w sposób arbitralny ( 83 ).

126. Komitet, który wydaje tego rodzaju zezwolenia (uznania), musi ponadto zachować bezstronność, która może być kwestionowana, w przypadku gdy w skład wspomnianego komitetu wchodzą posiadające przeważający głos podmioty działające na danym rynku lub ich przedstawiciele ( 84 ). Niezależność tego komitetu od wspomnianych podmiotów jest gwarancją uniknięcia konfliktów interesów przy wydawaniu decyzji ( 85 ).

127. Skład i działanie komitetów administracyjnych, które wydają decyzje w przedmiocie wniosków o uznanie pracowników portowych, są, jak już wyjaśniono, kontrolowane przez podmioty już obecne w portach, reprezentowane przez związki zawodowe pracowników i lokalny związek pracodawców.

128. Z uwagi na ten skład jest mało prawdopodobne, by członkowie rzeczonego komitetu nie znajdowali się w konflikcie interesów i mogli rozpatrywać wnioski o uznanie nowych pracowników portowych w sposób obiektywny, bezstronny i niearbitralny.

129. Chociaż ostateczna ocena należy do sądu odsyłającego, który dysponuje wszystkimi informacjami, wydaje się trudne, aby tego rodzaju działanie wspólnych komitetów przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie uznania pracowników portowych było zgodne z zasadą proporcjonalności.

130. Istnieją ponadto inne elementy uregulowania dotyczącego komitetów administracyjnych, które potwierdzają tę ocenę.

131. Wymóg jednomyślności przy wydawaniu decyzji ( 86 ) wzmacnia kontrolę podmiotów już obecnych w portach, w szczególności związków zawodowych, ponieważ przyznaje im prawo sprzeciwu wobec zatrudnienia nowych pracowników portowych. Zdaniem spółek skarżących wspomniane prawo sprzeciwu rozciąga się na cofnięcie uznania, co w odniesieniu do pracowników portowych zrzeszonych w związkach zawodowych, czyli praktycznie wszystkich z nich, oznacza pracę praktycznie na całe życie.

132. To samo stwierdzenie potwierdza okoliczność, że kryterium zastosowane w celu ustalenia otwarcia puli na nowych pracowników ma charakter czysto ekonomiczny: zapotrzebowanie na pracowników. Czynnik ten, jak wyjaśnię poniżej, nie może zostać przyjęty jako nadrzędny wymóg interesu ogólnego uzasadniający ograniczenie swobody przedsiębiorczości.

133. Rząd belgijski stwierdza jednak, że komitety administracyjne powinny stosować kryterium zapotrzebowania na pracowników, aby system puli był ekonomicznie zrównoważony, i dodaje, że od czasu przyjęcia dekretu królewskiego z dnia 10 lipca 2016 r. przedsiębiorstwa mają możliwość zatrudnienia uznanych pracowników spoza puli.

134. Jestem jednak zdania, że: – Stabilność systemu puli wynikająca ze względów ekonomicznych nie jest powodem mogącym uzasadnić ograniczenie swobody świadczenia usług ( 87 ). – Dokonanie uznania w zależności od zapotrzebowania na pracowników może mieć na celu przede wszystkim ochronę osób należących już do puli oraz utrzymanie ich przewagi nad nowymi pracownikami portowymi, którzy dążą do ich włączenia do puli. – Jeśli chodzi o możliwość zatrudnienia pracowników, którzy są uznani, ale nie są włączeni do puli, to została ona uregulowana w bardzo restrykcyjny sposób: uznanie jest ważne tylko przez czas obowiązywania umowy, a pracownik musi uzyskać nowe uznanie przy każdej nowej umowie. Ze względu na to, iż praca w portach podlega dużym wahaniom, przedsiębiorstwa często korzystają z umów krótkoterminowych, w przypadku których korzystanie z pracowników portowych należących do puli jest prawie jedyną alternatywą.

135. Ostatni czynnik pozwalający ocenić brak proporcjonalności uregulowania dotyczącego komitetów administracyjnych odnosi się do ich procedury oraz środków odwoławczych od ich decyzji lub braku podjęcia decyzji. Istnienie skutecznej kontroli sądowej jest wymagane w art. 47 karty i jest istotne dla ustalenia, czy ograniczenie swobody przedsiębiorczości spełnia kryterium proporcjonalności ( 88 ).

136. Zdaniem sądu odsyłającego termin rozpatrzenia wniosków przez wspomniane komitety nie jest określony. Podejmują one decyzje zgodnie z procedurą bez określonych terminów, bez szczególnych gwarancji proceduralnych i bez wyraźnego obowiązku uzasadnienia ( 89 ), co powoduje znaczną niepewność wnioskodawców ( 90 ).

137. Ponadto od decyzji rzeczonych komitetów w przedmiocie uznania przysługuje jedynie sądowy środek zaskarżenia do tribunal du travail (sądu pracy) ( 91 ). Do Raad van State (rady stanu) należy ustalenie, czy – biorąc pod uwagę prawo krajowe w całości – wspomniane decyzje mogą podlegać skutecznej kontroli sądowej.

138. Z uwagi na ogół powyższych elementów oceny proponuję udzielenie odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie prejudycjalne.

C. Wymogi medyczne, psychologiczne i wymogi związane z wykształceniem dotyczące uznania pracowników portowych (drugie pytanie prejudycjalne)

139. Artykuł 4 ust. 1 pkt 2, 3, 6 i 8 dekretu królewskiego z dnia 5 lipca 2004 r., zmieniony lub, odpowiednio, wprowadzony dekretem królewskim z dnia 10 lipca 2016 r., wymaga w celu uznania go za pracownika portowego, aby pracownik: – został uznany za zdolnego do pracy pod względem medycznym przez zewnętrzną instytucję do spraw prewencji i ochrony w pracy, do której przystąpiła organizacja pracodawców wyznaczona jako przedstawiciel; – uzyskał pozytywny wynik badań psychotechnicznych przeprowadzonych przez organ wyznaczony przez organizację pracodawców, która otrzymała zezwolenie; – odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa pracy i w celu osiągnięcia kwalifikacji zawodowych i uzyskał pozytywny wynik z egzaminu końcowego; oraz – zawarł umowę o pracę, jeżeli jest pracownikiem portowym niewłączonym do puli ( 92 ).

140. Raad van State (rada stanu) zwraca się z pytaniem, czy wymogi te są uzasadnione celem ochrony bezpieczeństwa portów. Zgadzam się z Komisją, że wymogi dotyczące zdolności do pracy pod względem medycznym, pozytywnego wyniku badań psychologicznych oraz wcześniejszego szkolenia zawodowego co do zasady są odpowiednie do zapewnienia bezpieczeństwa portów.

141. Aby jednak wymogi te mogły zostać uznane za zgodne z art. 49 TFUE, należy je oceniać pod względem przejrzystości, obiektywności i bezstronności. W tym względzie skarżące przedsiębiorstwa podkreślają, że dekret królewski z dnia 10 lipca 2016 r. przyznaje organizacji pracodawców, która otrzymała zezwolenie (i związkom zawodowym), zgodnie z art. 3 bis ustawy z 1972 r., kontrolę nad zewnętrzną instytucją do spraw prewencji i ochrony pracy, której zadaniem jest poświadczanie zdolności do pracy pod względem medycznym osób ubiegających się o pracę, oraz nad organem odpowiedzialnym za przeprowadzanie badań psychotechnicznych.

142. Do sądu odsyłającego, który dysponuje wszystkimi elementami oceny, należy ustalenie, czy kontrola organizacji pracodawców, które otrzymały zezwolenie, i związków zawodowych nad organami wydającymi zaświadczenia o zdolności do pracy pod względem medycznym i przeprowadzającymi badania psychotechniczne świadczy, czy też nie świadczy o braku obiektywności i przejrzystości ( 93 ).

143. W ramach tej oceny istotne może być rozważenie okoliczności, że na niekontrolowanym rynku pracy osoby ubiegające się o uznanie mogłyby zwrócić się do jakiegokolwiek przedsiębiorstwa, które otrzymało zezwolenie, w celu przeprowadzenia wspomnianych poświadczeń medycznych i badań psychotechnicznych.

144. Jeśli chodzi o wykształcenie zawodowe jako wymóg uzyskania uznania, wskazałem już, że może ono zapewnić bezpieczeństwo w portach.

145. Sąd odsyłający powinien jednak ustalić, czy – jak twierdzą skarżące przedsiębiorstwa – kształcenie zawodowe wymagane od osób ubiegających się o pracę w charakterze pracownika portowego w celu ich uznania nie jest również kontrolowane przez organizacje pracodawców i związki zawodowe z obszarów portowych, w związku z czym nie byłoby ono dostępne dla każdego potencjalnego pracownika na obiektywnych warunkach równości. Gdyby tak było, mogłoby dotyczyć go to samo ryzyko (brak bezstronności, konflikt interesów), o którym wspomniałem w mojej propozycji odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne.

146. Artykuł 4 ust. 1 pkt 6 dekretu królewskiego z dnia 5 lipca 2004 r., zmieniony dekretem królewskim z 2016 r., uzależnia wykonywanie działalności zawodowej pracownika portowego od posiadania określonych kwalifikacji zawodowych. Wydaje się zatem, że belgijscy pracownicy portowi należą do „zawodu regulowanego” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2005/36 i krajowych przepisów stanowiących jej wykonanie ( 94 ). Belgia powinna uznawać kwalifikacje pracowników portowych uzyskane w innych państwach członkowskich, w których wykonywali oni tę działalność zawodową, zgodnie z procedurami i w granicach, które są ustanowione w tej dyrektywie ( 95 ).

147. Artykuł 4 ust. 3 dekretu królewskiego z dnia 5 lipca 2004 r., zmieniony dekretem królewskim z dnia 10 lipca 2016 r., stanowi, że pracownicy portowi z innych państw członkowskich, którzy spełniają w swoim państwie pochodzenia równoważne warunki, nie podlegają wymogom przewidzianym w prawie belgijskim w celu uzyskania uznania.

148. Brak informacji (zarówno w postanowieniu odsyłającym, jak i w uwagach oraz w odpowiedziach rządu belgijskiego) utrudnia ustalenie, czy owa procedura oceny równoważności kwalifikacji zawodowych pracowników portowych z innych państw członkowskich jest zgodna z prawem Unii. Zdaniem Komisji rząd belgijski nie zgłosił jej zawodu pracownika portowego w celu włączenia go do bazy danych (samej Komisji) dotyczącej zawodów regulowanych w rozumieniu dyrektywy 2005/36.

149. Po wyjaśnieniu tych kwestii sąd odsyłający powinien wziąć pod uwagę fakt, że uznanie pracowników portowych z innych państw członkowskich powinno w każdym wypadku być ważne w odniesieniu do wszystkich belgijskich obszarów portowych, bez konieczności odnowienia dla każdej nowej umowy o pracę.

D. Uznanie sztauerów niewłączonych do puli (trzecie i czwarte pytanie prejudycjalne)

150. Artykuł 2 ust. 3 dekretu królewskiego z dnia 5 lipca 2004 r., zmieniony dekretem królewskim z dnia 10 lipca 2016 r., stanowi, że uznanie pracowników portowych spoza puli jest ograniczone do czasu obowiązywania ich umów o pracę.

151. Tego rodzaju przepis stanowi poważne ograniczenie zatrudniania pracowników portowych i ma skutek zniechęcający. Osoba ubiegająca się o jej uznanie za pracownika spoza puli musi wystąpić z takim wnioskiem za każdym razem, gdy zawiera umowę z tym samym lub z innym przedsiębiorstwem. Taki środek stanowi istotne ograniczenie zarówno swobody przedsiębiorczości, jak i swobody przepływu pracowników.

152. W pracy w portach przeważają prace krótkoterminowe, wobec czego wymóg każdorazowego odnowienia uznania w przypadku nowej umowy nieuchronnie prowadzi do tego, że pracownicy wolą ubiegać się o ich włączenie do puli. Gwarantuje to ciągłość zamkniętego systemu zatrudnienia (closed shop) pod kontrolą związków zawodowych i związku pracodawców, który otrzymał zezwolenie, a jednocześnie utrudnia podejmowanie działalności w belgijskich obszarach portowych przez nowe przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich ( 96 ).

153. Rząd belgijski wskazuje, że uznanie pracowników poza pulą, którzy zostali wcześniej uznani, odbywa się szybko oraz że tworzona jest baza elektroniczna (zwana „Portunus”) w celu przyspieszenia tego procesu i uniknięcia przewlekłości. ( 97 )

154. Jakkolwiek by nie było, w dalszym ciągu wydaje mi się, że nieproporcjonalne jest powiązanie uznania z czasem obowiązywania umowy o pracę wyłącznie w odniesieniu do pracowników spoza puli, a nie w odniesieniu do tych, którzy są do niej włączeni. Konieczność sprawdzenia, czy pracownicy spoza puli nadal spełniają przesłanki uznania (argument podniesiony przez rząd belgijski), rozciąga się również na pracowników włączonych do puli, którzy w ten sam sposób mogą już nie być zdolni do wykonywania swojej pracy pod względem medycznym lub psychologicznym.

155. Nieproporcjonalny wydaje mi się również system przejściowy przewidziany w art. 13/1 dekretu królewskiego z dnia 5 lipca 2004 r., w brzmieniu zmienionym dekretem królewskim z dnia 10 lipca 2016 r., który ma zastosowanie do uznawania pracowników portowych spoza puli i związanych umowami z przedsiębiorstwem.

156. Zgodnie z tymi przepisami przejściowymi umowy o pracę powinny były początkowo być zawierane na czas nieokreślony; od dnia 1 lipca 2017 r. na co najmniej 2 lata; od dnia 1 lipca 2018 r. na co najmniej na 1 rok; od dnia 1 lipca 2019 r. na co najmniej 6 miesięcy; a od dnia 1 lipca 2020 r. mogą być zawierane na dowolnie określony okres.

157. Ze względu na to, iż w przypadku pracy w portach przeważają prace krótkoterminowe, rzeczony system przejściowy zapewniał prawie całkowicie zatrudnienie pracowników portowych włączonych do puli i utrudniał bezpośrednie zatrudnienie pracowników portowych.

158. Rząd belgijski i Komisja uważają, że celem tych przepisów przejściowych jest ułatwienie stopniowego otwarcia zamkniętego systemu zatrudnienia, tak aby zapewnić jego rentowność. Jednakże, jak już podkreśliłem, zachowanie rentowności systemu zatrudnienia w ramach puli nie może być dopuszczalne jako nadrzędny wymóg interesu ogólnego.

159. Z pewnością jednak system przejściowy mógłby teoretycznie chronić korzystne warunki socjalne i ekonomiczne pracowników portowych włączonych do puli, unikając jednocześnie tego, by ich natychmiastowe zniesienie doprowadziło do poważnego ryzyka zachwiania równowagi systemu zabezpieczenia społecznego ( 98 ). Jednakże ani rząd belgijski nie posłużył się tym argumentem, ani też nie jest prawdopodobne, by natychmiastowe zniesienie spornego systemu miało znaczący wpływ na finansowanie belgijskiego systemu zabezpieczenia społecznego.

E. Automatyczne uznanie pracowników należących na podstawie poprzedniego uregulowania do kontyngentu ogólnego za pracowników włączonych do puli (piąte pytanie prejudycjalne)

160. Zgodnie z art. 15/1 dekretu królewskiego z dnia 5 lipca 2004 r., wprowadzonym dekretem królewskim z dnia 10 lipca 2016 r., „[p]racownicy portowi uznani na podstawie [poprzednich przepisów] są uznawani z mocy prawa za pracowników portowych włączonych do puli […]”.

161. Skarżące przedsiębiorstwa uważają, że takie automatyczne uznanie utrudnia możliwość bezpośredniego zatrudnienia pracowników portowych (na podstawie umowy na czas nieokreślony). Wspomniane przedsiębiorstwa dodają, że w ten sposób pracodawcy nie mają możliwości zatrudniania wykwalifikowanych pracowników, zawierania z nimi bezpośrednio umowy o pracę na czas nieokreślony i zapewnienia im bezpieczeństwa pracy zgodnie z przepisami powszechnego prawa pracy.

162. Zgadzam się jednak z Komisją, że automatyczne uznanie byłych pracowników włączonych do ogólnego kontyngentu za pracowników należących do puli chroni ich prawa, nie powodując jednocześnie nieproporcjonalnego ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody przepływu pracowników.

163. Jak wskazuje rząd belgijski, ten automatyczny mechanizm zwalnia zatrudnionych pracowników portowych z obowiązku złożenia wniosku o ich uznanie na podstawie dekretu królewskiego z dnia 10 lipca 2016 r.

164. Środek ów jest zgodny z logiką, ponieważ wspomniani pracownicy mają już doświadczenie w pracy w portach, które świadczy o tym, że mogą ją wykonywać z niezbędną wiedzą i przy zachowaniu niezbędnego bezpieczeństwa. Ponadto wymieniony środek nie stoi na przeszkodzie temu, aby przedsiębiorstwa mogły zatrudniać rzeczonych pracowników bezpośrednio, chociaż w praktyce warunki pracy w ramach puli są bardziej korzystne, a sytuacja ta nie będzie częsta.

F. Ograniczenie mobilności uznanych pracowników portowych w wyniku układów zbiorowych pracy (szóste pytanie prejudycjalne)

165. Zgodnie z art. 4 ust. 2 dekretu królewskiego z dnia 5 lipca 2004 r., zmienionym dekretem królewskim z dnia 10 lipca 2016 r.: – Uznanie pracownika portowego jest ważne w danym obszarze portu. – „Warunki i zasady, na jakich pracownik portowy może pracować w obszarze portowym innym niż ten, w którym został on uznany, są określone w układzie zbiorowym pracy”. – „Organizacja pracodawców wyznaczona jako przedstawiciel zgodnie z art. 3 bis [ustawy z 1972 r.] pozostaje przedstawicielem, w przypadku gdy pracownik portowy pracuje poza obszarem portowym, w którym został uznany” ( 99 ).

166. Sąd odsyłający uważa, że ustanowienie w drodze układu zbiorowego pracy warunków mobilności pracowników portowych może ograniczyć ich mobilność między belgijskimi obszarami portowymi, z naruszeniem art. 45 i 49 TFUE, ponieważ ustawodawca nie określił wymogów lub zasad tej mobilności.

167. Artykuły 45 i 49 TFUE mają zastosowanie nie tylko do środków przyjmowanych przez organy publiczne, lecz także do układów zbiorowych pracy ( 100 ). Chociaż co do zasady okoliczność, że ustawodawca odsyła uregulowanie mobilności uznanych pracowników portowych do układów zbiorowych pracy, nie jest sprzeczna z wymienionymi postanowieniami, odesłanie to należy uznać za ważne, pod warunkiem że układy zbiorowe pracy nie będą wykorzystywane na zasadzie korporacjonizmu w celu stworzenia przeszkód dla swobód przepływu pracowników i przedsiębiorczości ( 101 ).

168. Skarżące przedsiębiorstwa wskazują na istnienie układu zbiorowego pracy zakazującego całkowicie mobilności uznanych pracowników portowych między portami belgijskimi. Rząd belgijski wskazuje, że układ ten umożliwia pewną mobilność, ale transfer pracowników pomiędzy różnymi pulami jest skomplikowany, ponieważ zależy on od tego, czy w puli, do której przenoszeni są pracownicy, jest na nich zapotrzebowanie. Ponadto rząd belgijski twierdzi, że uznany pracownik, który jest włączany do puli, nie mógłby pracować w innym obszarze portowym, lecz pracownicy uznani w obszarze portowym poza pulą mogliby zostać zatrudnieni w innym obszarze portowym, również poza pulą.

169. Wobec braku większej ilości danych zbadanie, czy układy zbiorowe pracy w portach belgijskich ograniczają mobilność pracowników między poszczególnymi pulami, należy do sądu odsyłającego. W ramach tej analizy nie można pominąć faktu, że rokowania zbiorowe prowadzone w każdym porcie pomiędzy związkami zawodowymi i związkiem pracodawców posiadającym zezwolenie mogą być wykorzystywane w celu utrzymania ograniczeń swobód rynku wewnętrznego i ochrony korzyści autorów tych układów zbiorowych, jeżeli mają one wpływ na dostęp do działalności portowej i na zatrudnienie pracowników portowych.

170. W każdym wypadku wydaje się, że uregulowanie krajowe gwarantuje uznanie pracowników portowych z innych państw członkowskich i powinno to obowiązywać we wszystkich belgijskich obszarach portowych. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia administracyjnego na prowadzenie działalności ogranicza swobodę przedsiębiorczości w większym stopniu, gdy przedsiębiorstwo z innego państwa członkowskiego musi uzyskać różne zezwolenia od różnych organów państwa ( 102 ). Miałoby to miejsce, gdyby wymagane było wystąpienie o kolejne (lub jednoczesne) uznania komitetów administracyjnych różnych portów belgijskich.

G. Wymóg uzyskania certyfikatu bezpieczeństwa przez pracowników logistycznych (pytanie siódme)

171. Zgodnie z art. 1 ust. 3 dekretu królewskiego z dnia 5 lipca 2004 r., zmienionym dekretem królewskim z dnia 10 lipca 2016 r.: – W przypadku gdy pracownicy (logistyczni) „wykonują pracę […] w miejscach, gdzie towary zostają poddane przetworzeniu w celu ich przygotowania do dalszej dystrybucji lub wysyłki, powodującemu pośrednio powstanie dającej się określić wartości dodanej, i którzy dysponują certyfikatem bezpieczeństwa […], certyfikat ten jest równoznaczny z uznaniem w rozumieniu [ustawy z 1972 r.]”. – „Pracodawca, który zawarł umowę o pracę z pracownikiem, składa wniosek o wydanie certyfikatu bezpieczeństwa w celu wykonania czynności, o których mowa w poprzednim akapicie. Wydanie certyfikatu następuje po okazaniu dowodu tożsamości i umowy o pracę. Zasady dotyczące tej procedury określa układ zbiorowy pracy”.

172. Certyfikat bezpieczeństwa, jako równoważny uznaniu, zastąpił zatem z dniem wejścia w życie dekretu królewskiego z 2016 r. dawną pulę pracowników logistycznych.

173. Podobnie jak sąd odsyłający, Komisja i rząd belgijski uważam, że wymóg posiadania takiego certyfikatu wobec pracowników logistycznych może co do zasady być uzasadniony względami bezpieczeństwa portów.

174. Jednakże środek ten będzie spełniał kryterium proporcjonalności tylko wtedy, gdy szczegółowe zasady jego stosowania będą adekwatne. Zdaniem rządu belgijskiego zasady te zostały uregulowane w układzie zbiorowym pracy z dnia 28 września 2016 r. Postanowienie odsyłające zawiera niewiele informacji w tym względzie, w związku z czym ocena ich proporcjonalności powinna zostać dokonana przez Raad van State (radę stanu).

175. W ramach tej oceny: – Należy ustalić, czy obowiązek uzyskania przez pracodawcę certyfikatu bezpieczeństwa w odniesieniu do każdej umowy pracownika logistycznego nie jest nieproporcjonalny. Zważywszy na to, że wiele umów o pracę w portach obowiązuje przez okres jednego dnia lub tygodnia, takie obciążenie administracyjne może okazać się nadmierne ( 103 ). – Zgodnie z informacjami rządu belgijskiego i przedsiębiorstw skarżących certyfikat bezpieczeństwa wiąże się z otrzymaniem karty „Alfapass”, wydawanej przez prywatne przedsiębiorstwo kontrolowane przez związek pracodawców z portu w Antwerpii ( 104 ). Skarżące przedsiębiorstwa uważają za niezrozumiałe to, że zezwolenie administracyjne, takie jak certyfikat bezpieczeństwa pracownika logistycznego, musi zostać uzyskane poprzez nabycie po cenie rynkowej karty wydawanej przez prywatne przedsiębiorstwo, które nie otrzymało zezwolenia, i to bezwarunkowo. – Korzystanie z karty „Alfapass”, która pierwotnie została wprowadzona w celu ochrony portów przed działaniami terrorystycznymi, może nie być odpowiednie do weryfikacji, czy pracownicy logistyczni są w stanie bezpiecznie wykonywać swoją pracę. Jej automatyczne wydawanie nie byłoby odpowiednim środkiem do osiągnięcia celu, któremu teoretycznie ona służy.

VIII. Wnioski

176. W świetle powyższych uwag proponuję, aby na wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawach C‑407/19 i C‑471/19 Trybunał Sprawiedliwości odpowiedział w następujący sposób: W sprawie C‑471/19: 1) Artykuł 49 TFUE oraz art. 15 ust. 2 i art. 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej nie stoją co do zasady na przeszkodzie systemowi uznawania pracowników portowych, którego celem jest ochrona bezpieczeństwa w obszarach portowych, pod warunkiem że zasady jego stosowania opierają się na przejrzystych, obiektywnych, niedyskryminujących kryteriach, które są uprzednio znane i pozwalają pracownikom portowym z innych państw członkowskich wykazać, że spełniają oni w swoim państwie pochodzenia wymogi równoważne wymogom stosowanym wobec krajowych pracowników portowych. Zasady stosowania systemu uznawania ustanawiające zamknięty mechanizm zatrudnienia pod kontrolą związków zawodowych i organizacji pracodawców w każdym porcie oraz wprowadzające nieproporcjonalne ograniczenia swobody przedsiębiorczości przedsiębiorstw i swobodnego przepływu pracowników z innych państw członkowskich są sprzeczne z przywołanymi przepisami prawa Unii. 2) Niepewność prawa i ryzyko niezadowolenia społecznego nie są nadrzędnymi względami uzasadniającymi tymczasowe utrzymanie systemu uznawania pracowników portowych, takiego jak opisany w poprzednim punkcie, który jest sprzeczny z prawem Unii. W sprawie C‑407/19: Artykuł 49 i 45 TFUE stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które wymaga uprzedniego uznania pracowników w celu uzyskania dostępu do pracy w porcie, w przypadku gdy zasady jego stosowania obejmują jeden z następujących elementów: – Korzystanie z komitetów administracyjnych, składających się na zasadzie równości z przedstawicieli lokalnego związku pracodawców i związków zawodowych w każdym obszarze portowym, które w celu rozpatrzenia wniosków umożliwiają podmiotom już obecnym w danym obszarze portowym kontrolowanie zatrudnienia nowych pracowników w postępowaniu pozbawionym odpowiednich gwarancji proceduralnych. – Wymóg spełnienia wymagań medycznych, psychologicznych i dotyczących wykształcenia zawodowego, jeżeli ich poświadczenie jest dokonywane przez instytucje kontrolowane przez związek pracodawców i związki zawodowe każdego portu. – Uznanie pracowników portowych, którzy nie są włączeni do puli, tylko na czas obowiązywania ich umów o pracę i przy zastosowaniu ograniczających przepisów przejściowych na ten okres. – Wprowadzone w drodze układów zbiorowych pracy ograniczenie mobilności pracowników między różnymi obszarami portowymi danego państwa członkowskiego. – - Wymóg posiadania certyfikatu bezpieczeństwa przez pracowników logistycznych, który musi być odnawiany przy każdej umowie o pracę i który wiąże się z wydaniem karty przez prywatne przedsiębiorstwo.

( 1 ) Język oryginału: hiszpański.

( 2 ) E. Van Hooydonk, Port labour in the EU. Labour Market, Qualifications & Training Health & Safety. Tom I – The EU Perspective, Study commissioned by the European Commission, Bruksela, 2014, https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/modes/maritime/ports/doc/2014-ec-port-labour-study-vol-1-update-5-12-2014.pdf.

( 3 ) Wyrok z dnia 11 grudnia 2014 r., Komisja/Hiszpania (C‑576/13, EU:C:2014:2430; zwany dalej „wyrokiem Komisja/Hiszpania”).

( 4 ) Jej uregulowanie wykracza poza zakres stosowania nowego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/352 z dnia 15 lutego 2017 r. ustanawiającego ramy w zakresie świadczenia usług portowych oraz wspólne zasady dotyczące przejrzystości finansowej portów (Dz.U. 2017, L 57, s. 1). Artykuł 9 tego rozporządzenia utrzymuje kompetencję państw członkowskich w zakresie regulowania tej spornej kwestii.

( 5 ) E. Van Hooydonk, The law ends where the port area begins. On the anomalies of port law, Inaugural lecture at the launch of Portius – International and EU Port Law Centre, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2010, s. 47.

( 6 ) Ustawa z dnia 8 czerwca 1972 r. o pracy w portach (zwana dalej „ustawą z 1972 r.”).

( 7 ) Dekret królewski z dnia 12 stycznia 1973 r. w sprawie utworzenia wspólnego komitetu przedsiębiorców portowych oraz określenia jego nazwy i uprawnień.

( 8 ) Dekret królewski z dnia 5 lipca 2004 r. w sprawie uznawania pracowników portowych w obszarach portowych objętych zakresem stosowania ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o pracy w portach (zwany dalej „dekretem królewskim z dnia 5 lipca 2004 r.”).

( 9 ) Koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid de (dekret królewski z dnia 10 lipca 2016 r. zmieniający dekret królewski z dnia 5 lipca 2004 r. w sprawie uznawania pracowników portowych w obszarach portowych objętych zakresem stosowania ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o pracy w portach; zwany dalej „dekretem królewskim z dnia 10 lipca 2016 r.”; Belgisch Staatsblad z dnia 13 lipca 2016 r.). Dekret królewski z dnia 5 lipca 2004 r. został niedawno zmieniony przez Koninklijk besluit van 26 juni 2020 tot wijziging van het koninklijk besluit van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders in de havengebieden die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972 betreffende de havenarbeid (dekret królewski z dnia 26 czerwca 2020 r. zmieniający dekret królewski z dnia 5 lipca 2004 r. w sprawie uznawania pracowników portowych w obszarach portowych objętych zakresem stosowania ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o pracy w portach), który wszedł w życie w dniu 1 lipca 2020 r. i nie ma zastosowania ratione temporis do niniejszych spraw.

( 10 ) Katoen działa w sektorze obsługi dóbr i towarów w szerokim tego słowa znaczeniu. Spółka ta przeprowadza w portach na całym świecie takie transakcje jak załadunek i rozładunek statków przypływających z lub odpływających do innych państw członkowskich, przechowywanie, ważenie, pakowanie, konfekcjonowanie produktów i towarów, świadczenie usług logistycznych i wsparcia logistycznego oraz świadczenie usług międzynarodowego i krajowego transportu towarów.

( 11 ) General Services ułatwia w Belgii i za granicą zatrudnienie i integrację osób w środowisku pracy w ramach takich działań jak wykonywanie zadań logistycznych, przeładunek towarów w najszerszym tego słowa znaczeniu oraz krajowy i międzynarodowy transport towarów.

( 12 ) Ich zdaniem zaskarżony dekret królewski narusza art. 106 ust. 1 TFUE.

( 13 ) Punkty 35 i 36 postanowienia odsyłającego.

( 14 ) Wyrok z dnia 15 listopada 2016 r., Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 15 ) Ibidem, pkt 51.

( 16 ) Ibidem, pkt 55: „do sądu odsyłającego należy wskazanie Trybunałowi, zgodnie z art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem, związku, jaki zawisły przed nim spór – mimo jego czysto wewnętrznego charakteru – wykazuje z postanowieniami prawa Unii gwarantującymi swobody podstawowe, który to związek czyni uzyskanie wykładni wnioskowanej w ramach odesłania prejudycjalnego niezbędnym dla rozstrzygnięcia owego sporu”.

( 17 ) Zgodnie z orzecznictwem Trybunału kiedy przepis krajowy ogranicza różne swobody przepływu, badanie tego przepisu ogranicza się do oceny jego zgodności z tylko jedną z tych swobód, jeżeli okaże się, że w danych okolicznościach jedna z nich jest całkowicie drugorzędna w stosunku do drugiej i można ją z tą drugą połączyć (wyroki: z dnia 14 października 2004 r., Omega, C‑36/02, EU:C:2004:614, pkt 26; z dnia 26 maja 2005 r., Burmanjer i in., C‑20/03, EU:C:2005:307, pkt 34).

( 18 ) Chociaż w uwagach skarżących przedsiębiorstw poruszono kwestie dotyczące konkurencji, w postanowieniu odsyłającym nie wskazano ich precyzyjnie.

( 19 ) Wyrok z dnia 16 września 1999 r. (C‑22/98, EU:C:1999:419, pkt 26–30, 37).

( 20 ) Trybunał orzekł, że skoro w czasie trwania ich stosunku pracy pracownicy portowi są zintegrowani z przedsiębiorstwami i tworzą w ten sposób jednostkę gospodarczą z każdym z nich, pracownicy ci sami nie stanowią „przedsiębiorstw” w rozumieniu prawa konkurencji Unii. Nawet rozpatrując ich w sposób zbiorowy, nie można również przyjąć, że uznani pracownicy portowi danego obszaru portowego mogą stanowić przedsiębiorstwo.

( 21 ) Zobacz E. Van Hooydonk, The EU Seaports Regulation. A commentary on Regulation (EU) 2017/352 of the European Parliament and of the Council of 15 February 2017 establishing a framework for the provision of port services and common rules on the financial transparency of ports, Portius Publishing, Antwerpia, 2019.

( 22 ) T.E. Notteboom, „The impact of changing market requirements on dock labour employment systems in Northwest European seaports”, International Journal Shipping and Transport Logistics, 2018, nr 4, s. 443; oraz P. Verhoeven, „Dock Labor Schemes in the Context of EU Law and Policy”, European Research Studies, 2011, nr 2, s. 155 i nast.

( 23 ) Artykuł 3 ust. 9 wniosku dotyczącego dyrektywy definiuje „samodzielną obsługę” jako „sytuację, w której podmiot (podmiot prowadzący samodzielną obsługę), który zazwyczaj kupuje usługi portowe, świadczy sam dla siebie usługi portowe ujęte w jednej lub większej liczbie kategorii usług, zgodnie z kryteriami określonymi w niniejszej dyrektywie, korzystając z pracy swoich pracowników lądowych […] oraz wykorzystując swoje własne urządzenia” [dokument COM(2004) 654 final z dnia 13 październi