OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY

przedstawiona w dniu 16 grudnia 2021 r. ( 1 )

Sprawa C‑453/20

CityRail, a.s.

przeciwko

Správa železnic, státní organizace,

przy udziale:

ČD Cargo, a.s.

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (urząd ds. dostępu do infrastruktury transportowej, Czechy)]

Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 267 TFUE – Pojęcie sądu krajowego – Kryteria – Organ regulacyjny sektora kolejowego – Dyrektywa 2012/34/UE – Artykuł 56 – Zadania organu regulacyjnego – Charakter administracyjny – Niedopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Transport kolejowy – Jednolity europejski obszar kolejowy – Dostęp do infrastruktury i obiektów infrastruktury usługowej – Rampy towarowe w terminalach towarowych – Zmiana opłat za dostęp do infrastruktury oraz za dostęp i usługi w obiektach infrastruktury usługowej – Obowiązek stosowania dyrektywy 2012/34/UE przez zarządcę infrastruktury i organ regulacyjny

1. Czeski urząd ds. dostępu do infrastruktury transportowej ( 2 ) kieruje do Trybunału wątpliwości dotyczące wykładni dyrektywy 2012/34/UE ( 3 ), w szczególności w odniesieniu do ramp towarowych i opłat należnych za korzystanie z nich.

2. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym będzie dopuszczalny tylko wtedy, gdy Trybunał uzna, że organ ten wykonuje funkcje sądownicze w rozumieniu art. 267 TFUE. Z powodów, które wyjaśnię w dalszej części, jestem zdania, że Trybunał nie powinien tego uznać.

I. Ramy prawne

A. Prawo Unii. Dyrektywa 2012/34

3. Zgodnie z art. 3 („Definicje”): „Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje: […] 2) »zarządca infrastruktury« oznacza każdy podmiot lub przedsiębiorstwo, odpowiedzialne za eksploatację, utrzymanie i odnowienie infrastruktury kolejowej na sieci, a także za udział w jej rozwoju, zgodnie z zasadami określonymi przez państwo członkowskie w ramach jego ogólnej polityki rozwoju i finansowania infrastruktury; ; 3) »infrastruktura kolejowa« oznacza elementy wymienione w załączniku I; […] 11) »obiekt infrastruktury usługowej« oznacza instalację, w tym grunt, budynek i sprzęt, które zostały specjalnie przygotowane, w całości lub w części, aby umożliwić świadczenie jednej lub większej liczby usług, o których mowa w załączniku II pkt 2–4; […]; 26) »regulamin sieci« oznacza regulamin, który ustala szczegółowo ogólne zasady, terminy, procedury i kryteria dotyczące systemów pobierania opłat i alokacji zdolności przepustowej, w tym inne informacje, jakie są wymagane, aby umożliwić złożenie wniosku w sprawie zdolności przepustowej infrastruktury; […]”.

4. Artykuł 13 („Warunki dostępu do usług”) stanowi: „1. Zarządcy infrastruktury zapewniają wszystkim przedsiębiorstwom kolejowym, w niedyskryminacyjny sposób, minimalny pakiet dostępu określony w załączniku II pkt 1. 2. Operatorzy obiektów infrastruktury usługowej zapewniają wszystkim przedsiębiorstwom kolejowym, na niedyskryminacyjnych zasadach, dostęp, w tym również dostęp do torów, do obiektów, o których mowa w załączniku II pkt 2, oraz do usług świadczonych w tych obiektach. […]”.

5. Artykuł 27 („Regulamin sieci”) stanowi: „1. Zarządca infrastruktury, po skonsultowaniu się z zainteresowanymi stronami, opracowuje i publikuje regulamin sieci […]. 2. Regulamin sieci podaje charakterystykę infrastruktury, która jest dostępna dla przedsiębiorstw kolejowych oraz zawiera informacje dotyczące warunków dostępu do danej infrastruktury kolejowej. Regulamin sieci zawiera także informacje dotyczące warunków dostępu do obiektów infrastruktury usługowej podłączonych do sieci zarządcy infrastruktury oraz świadczenia usług w tych obiektach […]. Treść regulaminu sieci określono w załączniku IV. 3. Regulamin sieci jest aktualizowany i zmieniany w razie konieczności. 4. Regulamin sieci publikuje się nie mniej niż na cztery miesiące przed terminem składania wniosków o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury”.

6. Artykuł 29 („Ustalanie, wyznaczanie i pobieranie opłat”) stanowi: „1. Państwa członkowskie ustalają ramy pobierania opłat, nie naruszając niezależności zarządzania przewidzianej w art. 4. Z zastrzeżeniem powyższego warunku, państwa członkowskie ustalają także specjalne zasady pobierania opłat lub przekazują takie uprawnienia zarządcy infrastruktury. Państwa członkowskie zapewniają, aby regulamin sieci zawierał ramy pobierania opłat i zasady pobierania opłat lub wskazywał stronę internetową, na której publikowane są ramy pobierania opłat i zasady pobierania opłat. Zarządca infrastruktury wyznacza i pobiera opłatę za użytkowanie infrastruktury zgodnie z ustalonymi ramami pobierania opłat oraz zasadami pobierania opłat. […]”.

7. Artykuł 31 („Zasady pobierania opłat”) stanowi: „1. Opłaty za użytkowanie infrastruktury kolejowej i obiektów infrastruktury usługowej są wpłacane odpowiednio zarządcy infrastruktury oraz operatorowi obiektu infrastruktury usługowej i wykorzystywane do finansowania ich działalności gospodarczej. […] 3. […] opłaty za minimalny pakiet dostępu i za dostęp do infrastruktury łączącej obiekty infrastruktury usługowej ustala się po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat przejazdu pociągu. […] 7. Opłata nakładana za dostęp do torów w ramach obiektów infrastruktury usługowej, o których mowa w załączniku II pkt 2, oraz świadczenie usług w tych obiektach nie może przekraczać kosztów ich świadczenia powiększonych o rozsądny zysk. […]”.

8. Artykuł 55 („Organ regulacyjny”) ma następujące brzmienie: „1. Każde z państw członkowskich powołuje jeden krajowy organ regulacyjny dla sektora kolejowego. Bez uszczerbku dla ust. 2, organ ten jest niezależny oraz odrębny prawnie i niezależny pod względem organizacyjnym, funkcjonalnym, hierarchicznym i decyzyjnym od jakiegokolwiek innego podmiotu publicznego lub prywatnego. Jest on również niezależny w swojej organizacji, decyzjach finansowych, strukturach prawnych i podejmowaniu decyzji od któregokolwiek zarządcy infrastruktury, organu pobierającego opłaty, organu alokującego lub wnioskodawcy. Ponadto organ ten zachowuje funkcjonalną niezależność od wszelkich właściwych organów uczestniczących w zawieraniu umów o świadczenie usług publicznych. […]”.

9. Artykuł 56 („Funkcje organu regulacyjnego”) stanowi: „1. Nie naruszając art. 46 ust. 6, wnioskodawca ma prawo odwołania się do organu regulacyjnego, jeżeli uważa, że został potraktowany niesprawiedliwie, dyskryminacyjnie lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, w szczególności od decyzji podjętych przez zarządcę infrastruktury lub, w stosownym przypadku, przedsiębiorstwo kolejowe lub operatora obiektu infrastruktury usługowej w zakresie dotyczącym: a) regulaminu sieci w jego wersjach tymczasowych i ostatecznych; b) kryteriów w nim określonych; c) procesu alokacji i jego wyniku; d) systemu pobierania opłat; e) poziomu lub struktury opłat za dostęp do infrastruktury, które są lub mogą być wymagane do zapłaty; f) prawa dostępu zgodnie z art. 10–13; g) dostępu do usług i pobierania opłat za usługi zgodnie z art. 13. […] 2. Bez uszczerbku dla uprawnień krajowych organów ochrony konkurencji w zakresie gwarantowania konkurencji na rynkach przewozów kolejowych, organ regulacyjny posiada uprawnienia do monitorowania sytuacji w zakresie konkurencji na rynkach przewozów kolejowych, w szczególności rynku przewozów pasażerów kolejami dużych prędkości, oraz działalności zarządców infrastruktury w odniesieniu do ust. 1 lit. a)–j). W szczególności organ regulacyjny weryfikuje zgodność z ust. 1 lit. a)–j) z własnej inicjatywy w celu zapobiegania dyskryminacyjnemu traktowaniu wnioskodawców. Sprawdza on w szczególności, czy regulamin sieci zawiera klauzule o charakterze dyskryminacyjnym lub pozostawia zarządcy infrastruktury swobodę decyzyjną, którą można wykorzystać w celu dyskryminacyjnego traktowania wnioskodawców.. […] 6. Organ regulacyjny zapewnia, aby opłaty ustalone przez zarządcę infrastruktury były zgodne z rozdziałem IV sekcja 2 i były niedyskryminacyjne. Negocjacje między wnioskodawcami a zarządcą infrastruktury dotyczące poziomu opłat za dostęp do infrastruktury mogą być dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli są prowadzone pod nadzorem organu regulacyjnego. Organ regulacyjny interweniuje, jeśli zajdzie prawdopodobieństwo, że negocjacje naruszą wymogi niniejszego rozdziału. […] 8. Organ regulacyjny jest upoważniony do żądania odpowiednich informacji od zarządcy infrastruktury, wnioskodawców i wszelkich zaangażowanych stron trzecich w danym państwie członkowskim. […] 9. Organ regulacyjny rozpatruje wszelkie skargi, a w stosownych przypadkach występuje o udzielenie stosownych informacji i rozpoczyna konsultacje ze wszystkimi właściwymi stronami, w ciągu miesiąca od otrzymania skargi. Podejmuje decyzje w odniesieniu do każdej skargi, podejmuje działania w celu naprawy sytuacji oraz informuje właściwe strony o swojej decyzji wraz z uzasadnieniem w ustalonym z góry rozsądnym terminie, a w każdym razie nie później niż w ciągu sześciu tygodni od otrzymania wszystkich stosownych informacji. Bez uszczerbku dla uprawnień krajowych organów ochrony konkurencji w zakresie gwarantowania konkurencji na rynkach przewozów kolejowych organ regulacyjny w stosownych przypadkach podejmuje z własnej inicjatywy decyzje dotyczące odpowiednich środków mających na celu skorygowanie dyskryminacyjnego traktowania wnioskodawców, zakłócenia rynku oraz wszelkich innych przejawów niepożądanego rozwoju sytuacji na tych rynkach, w szczególności w odniesieniu do ust. 1 lit. a)–j) Decyzja organu regulacyjnego jest wiążąca dla wszystkich stron objętych tą decyzją i nie podlega kontroli ze strony innej instancji administracyjnej. Organ regulacyjny ma uprawnienia do egzekwowania swoich decyzji przy pomocy odpowiednich sankcji, w tym kar pieniężnych. […] 10. Państwa członkowskie zapewniają, aby decyzje podejmowane przez organ regulacyjny podlegały kontroli sądowej. Odwołanie może mieć skutek zawieszający w stosunku do decyzji organu regulacyjnego jedynie w przypadku, gdy niezwłoczne wykonanie decyzji organu regulacyjnego może przynieść nieodwracalne lub wyraźnie nadmierne szkody wnoszącemu odwołanie. Niniejszy przepis nie narusza uprawnień sądu rozpatrującego odwołanie, przyznanych, w stosownych przypadkach, na mocy prawa konstytucyjnego. […]”.

10. Załącznik I („Wykaz pozycji infrastruktury kolejowej”) stanowi: „W skład infrastruktury wchodzą następujące pozycje, pod warunkiem że tworzą część drogi kolejowej, łącznie z bocznicami, lecz z wyłączeniem linii znajdujących się na obszarze warsztatów naprawczych taboru kolejowego, wagonowni lub lokomotywowni, oraz z wyłączeniem prywatnych linii lub bocznic, odgałęziających się od torów stacyjnych i szlakowych: […] – […] perony pasażerskie i rampy towarowe, w tym na stacjach pasażerskich i w terminalach towarowych […] […]”.

11. Załącznik II („Usługi, które mają być świadczone na rzecz przedsiębiorstw kolejowych”) stanowi: „1. Minimalny pakiet dostępu obejmuje: […] c) korzystanie z infrastruktury kolejowej, w tym z punktów i węzłów kolejowych; […] 2. Dostęp, w tym dostęp do torów, przyznaje się do następujących obiektów infrastruktury usługowej, jeżeli istnieją, i do usług dostarczanych w tych obiektach: […] b) terminale towarowe; […]”.

12. Załącznik IV („Treść regulaminu sieci”) stanowi: „Regulamin sieci, o którym mowa w art. 27, zawiera następujące informacje: […] 2) Część na temat zasad pobierania opłat i taryf. Zawiera ona odpowiednie szczegóły systemu pobierania opłat, jak również wystarczające informacje dotyczące opłat, a także inne odpowiednie informacje dotyczące dostępu do usług wymienionych w załączniku II, które są świadczone tylko przez jednego usługodawcę. Podaje ona szczegółowo metodologię, zasady oraz, w stosownych przypadkach, stosowane skale przy zastosowaniu art. 31–36 w odniesieniu do kosztów i opłat. Zawiera informacje na temat zmian opłat, w których sprawie już podjęto decyzję lub przewidywanych w ciągu najbliższych pięciu lat, jeżeli są dostępne. […] 6) Część dotycząca dostępu do obiektów infrastruktury usługowej i opłat za korzystanie z obiektów infrastruktury usługowej, o których mowa w załączniku II. Operatorzy obiektów infrastruktury usługowej, które nie są kontrolowane przez zarządcę infrastruktury, przedstawiają informacje o opłatach pobieranych za uzyskanie dostępu do danego obiektu oraz za świadczenie usług, jak również informacje o technicznych warunkach dostępu, które uwzględnia się w regulaminie sieci, lub wskazują stronę internetową, na której takie informacje są dostępne nieodpłatnie w formie elektronicznej. […]”.

B. Prawo czeskie

13. Zgodnie z § 2 pkt 15 zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy [České republiky] ( 4 ), „w Republice Czeskiej działają następujące inne organy centralne administracji państwowej: […] 15. Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře [UPDI]”.

14. Zákon č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře ( 5 ), ustanowił regulację dotyczącą UPDI. Zgodnie z jego § 3 ust. 2 w ramach wykonywania swoich kompetencji organ ten jest niezależny, postępuje bezstronnie i kieruje się wyłącznie przepisami ustaw i innymi przepisami prawa ( 6 ).

15. Na mocy zákon 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy a státní organizaci Správa železniční dopravní cesty ( 7 ), utworzono podmiot odpowiedzialny za zarządzanie transportem kolejowym ( 8 ).

16. Państwo jest odpowiedzialne za zobowiązania zarządcy infrastruktury kolejowej. Zarządca infrastruktury kolejowej zarządza majątkiem państwa i prowadzi swoją działalność w interesie publicznym. Rząd powołuje i odwołuje członków jego zarządu.

17. Paragraf 3 ust. 1 lit. k) zarządzenia nr 76/2017 ( 9 ) stanowi, że miejsca załadunku i rozładunku przeznaczone do transportu towarowego są operacyjnymi częściami stacji kolejowej. Zgodnie z § 2 ust. 9 ustawy o kolejach stacja kolejowa jest obiektem infrastruktury usługowej.

18. Paragraf 33 ust. 1 ustawy o kolejach stanowi, że zarządca infrastruktury jako podmiot odpowiedzialny za alokację zdolności przepustowej sporządza regulamin sieci i publikuje go.

19. Zgodnie z § 34e ust. 1 ustawy o kolejach UPDI jest uprawniony do badania zgodności regulaminu sieci z samą ustawą z urzędu lub na wniosek wnioskodawcy ubiegającego się o alokację zdolności przepustowej drogi kolejowej.

II. Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne

20. Zarządca infrastruktury zatwierdził dokument zatytułowany „Opis obiektów infrastruktury usługowej” (zwany dalej „opisem”) ( 10 ).

21. Spółka CityRail, a.s. ( 11 ) zwróciła się do UPDI na podstawie art. 55 dyrektywy 2012/34 o dokonanie przeglądu opisu, w którym miejsca załadunku i rozładunku towarów były wymienione jako obiekty infrastruktury usługowej.

22. Zarządca infrastruktury wyjaśnia, że miejsca te odpowiadają podwyższonym (nad poziomem torów) i niepodwyższonym (na poziomie torów) powierzchniom operacyjnym znajdującym się obok torów, wybudowanym na cele załadunku towarów, a także torom przyległym do tych miejsc załadunku i rozładunku.

23. UPDI ma jednak wątpliwości, czy miejsca załadunku i rozładunku można zakwalifikować jako obiekty infrastruktury usługowej. W jego ocenie są one raczej objęte zakresem pojęcia infrastruktury kolejowej, nawet jeśli znajdują się wewnątrz terminali towarowych i niezależnie od tego, czy znajdują się obok drogi kolejowej, czy obok bocznic.

24. UPDI kieruje to pytanie (które określa jako zasadnicze) do Trybunału i jednocześnie zwraca się do niego o ustalenie: – czy zarządca infrastruktury (który w niniejszej sprawie jest również operatorem obiektów infrastruktury usługowej) może w dowolnym momencie zmienić wysokość opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej i obiektów infrastruktury usługowej; – czy zarządca infrastruktury jako podmiot podlegający zwierzchnictwu i kontroli państwa jest zobowiązany do stosowania przepisów dyrektywy 2012/34, które mają skutek bezpośredni, czy też powinien działać jedynie na podstawie prawa krajowego; oraz – czy postanowienia regulaminu sieci można uznać za dyskryminujące, jeżeli są sprzeczne z prawem Unii, którego zarządca infrastruktury jest zobowiązany przestrzegać.

25. W szczególności pytania prejudycjalne, które UPDI kieruje do Trybunału, są następujące: „1) Czy miejsce załadunku i rozładunku w transporcie towarowym wraz ze związanym z nim torem stanowi część infrastruktury kolejowej w rozumieniu art. 3 pkt 3 dyrektywy 2012/34? 2) Czy zgodnie z dyrektywą 2012/34 zarządca infrastruktury może w dowolnym momencie zmienić na niekorzyść przewoźników wysokość opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej lub obiektów infrastruktury usługowej? 3) Czy zgodnie z art. 288 TFUE dyrektywa 2012/34 jest wiążąca dla dla organizacji państwowej Správa železnic (zarządu kolei, Republika Czeska)? 4) Czy zasady zawarte w regulaminie sieci można uznać za dyskryminujące w sytuacji, gdy są sprzeczne z takimi przepisami prawa Unii, do których przestrzegania zobowiązany jest zarządca infrastruktury?”.

III. Postępowanie przed Trybunałem

26. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 23 września 2020 r.

27. Zgodnie z art. 101 §1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Trybunał zwrócił się do UPDI o udzielenie wyjaśnień dotyczących jego sądowego charakteru.

28. W dniu 10 listopada 2020 r. UPDI przedstawiło swoje wyjaśnienia, które zostały przekazane interwenientom w sprawie, aby wypowiedzieli się na ich temat.

29. UPDI odniosło się do twierdzeń rządu czeskiego i Komisji w nowym piśmie z dnia 10 czerwca 2021 r.

30. Uwagi na piśmie przedstawili zarządca infrastruktury, CityRail, ČD Cargo ( 12 ), rządy czeski, hiszpański i niderlandzki oraz Komisja Europejska.

31. Nie uznano za konieczne przeprowadzenia rozprawy.

IV. Dopuszczalność odesłania prejudycjalnego. Pojęcie sądu a organy regulacyjne sektora kolejowego

32. Szereg interwenientów w niniejszym postępowaniu w przedmiocie odesłania prejudycjalnego wyraziło zastrzeżenia co do tego, czy UPDI ma charakter „sądu”. Komisja, rząd hiszpański i sam rząd czeski kwestionują, jakoby miał on taki charakter.

33. Trybunał orzekł ( 13 ), że można „uznać Schienen-Control Kommission [komisję kontroli kolejowej organu regulacyjnego, Austria] za sąd w rozumieniu art. 267 TFUE”. Stwierdzenie to daje UPDI podstawę do twierdzenia zarówno w jego postanowieniu odsyłającym, jak i w późniejszych wyjaśnieniach, że posiada taką kwalifikację ( 14 ).

34. W opinii w sprawie Westbahn Management II ( 15 ), opublikowanej kilka lat po wydaniu wyroku Westbahn Management I, wyraziłem „zastrzeżenia co do tej kwalifikacji, która z podobnych powodów mogłaby mieć zastosowanie do praktycznie wszystkich sektorowych organów regulacyjnych”.

35. W wyroku Westbahn Management I przeanalizowano szczególne cechy Schienen-Control Kommission (komisji kontroli kolejowej) po zbadaniu jej podstawy prawnej, stałego charakteru, obligatoryjnego charakteru jej jurysdykcji, kontradyktoryjności postępowania, stosowania przepisów prawa i jej niezależności ( 16 ).

36. Mimo że jest to metoda stosowana zazwyczaj, można zadać pytanie, czy jest ona właściwa w odniesieniu do podmiotów, które z definicji muszą być niezależne. Niezależność organów regulacyjnych w zakresie kolei wynika z wymogu określonego w art. 55 dyrektywy 2012/34, który znajduje odzwierciedlenie w krajowych przepisach transponujących dyrektywę.

37. W art. 56 dyrektywy 2012/34 prawodawca Unii ustanowił wzór krajowych organów regulacyjnych sektora kolejowego, które, choć powinny być niezależne od innych organów, należą do charakterystycznej dziedziny administracji państwowej. Nadał im uprawnienia do nakładania kar oraz uprawnienia zasadniczo administracyjne ( 17 ), które są niezwiązane z funkcjonowaniem sądu.

38. Uważam, że stosując kategorie określone w art. 267 TFUE do tych organów regulacyjnych, należy zmienić klasyczną linię orzecznictwa przyjętą przez Trybunał.

39. Zmiana ta jest tym bardziej właściwa, że sam Trybunał doprecyzował swoje orzecznictwo dotyczące art. 267 TFUE ( 18 ). W szczególności wydał on ostatnio wyrok Anesco i in. ( 19 ), który miał znaczenie dla organów regulacyjnych.

40. W wyroku tym Trybunał zaprzeczył, jakoby inny krajowy organ regulacyjny w zakresie kolei, a mianowicie hiszpański Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (krajowa komisja ds. rynków i konkurencji, zwana dalej „CNMC”), miał charakter sądu (i uznał jego wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym za niedopuszczalny) ( 20 ). W dalszej części przeanalizuję konsekwencje tego wyroku dla niniejszego odesłania prejudycjalnego.

41. Niewątpliwie w wyroku Westbahn Management I Trybunał uznał, że komisja kontroli utworzona w ramach austriackiego organu regulacyjnego może skorzystać z art. 267 TFUE. Moim zdaniem, postępując w ten sposób, Trybunał kontynuował bierność, która, o ile mogła być uzasadniona w owym czasie (2012 r.), wydaje mi się obecnie przestarzała.

42. Biorąc bowiem pod uwagę rzeczywistość normatywną organów regulacyjnych, która jest zgodna ze wspólnymi wskazówkami wynikającymi z dyrektywy 2012/34, należy w pierwszej kolejności zbadać treść zadań, które pozwolą zakwalifikować ich działania jako administracyjne lub sądownicze.

43. Zwolennicy podejścia, ku któremu się skłaniam, opowiadają się za niedopuszczalnością niniejszego odesłania prejudycjalnego. Podkreślają oni, że nawet jeśli UPDI określa się samo jako sąd, jest organicznie częścią administracji państwowej, wydaje decyzje w postępowaniach administracyjnych i działa zgodnie z ogólnymi przepisami regulującymi te postępowania ( 21 ).

44. Ponadto podejście, za którym się opowiadam, nie jest obce orzecznictwu Trybunału. W innych wyrokach w celu ustalenia charakteru organu odsyłającego Trybunał rozważał, czy organ ten rozstrzyga spór „w ramach postępowania mającego na celu wydanie orzeczenia o charakterze sądowym” ( 22 ).

45. W orzeczeniach, w których przyjęto taką linię orzeczniczą, wymienia się następujące okoliczności wskazujące na to, kiedy danego organu nie można zakwalifikować jako sąd w rozumieniu art. 267 TFUE: – Okoliczność, że organ jest uprawniony do działania z urzędu, „wskazuje, że […] nie ma charakteru »sądu«, lecz posiada cechy organu administracyjnego” ( 23 ). – Gdy funkcja organu nie polega na sprawowaniu kontroli zgodności decyzji z prawem, lecz na zajęciu stanowiska, po raz pierwszy, w przedmiocie skargi podmiotu podlegającego jego władzy administracyjnej, nie jest on odpowiedzialny za „rozstrzygnięcie sporu w rozumieniu orzecznictwa Trybunału” ( 24 ). – Okoliczność, że organ „działa […] jako administracja wyspecjalizowana wykonująca uprawnienia do nakładania kar w sprawach należących do jej kompetencji, wskazuje na [jego] administracyjny, a nie sądowy charakter” ( 25 ). – „Organ krajowy nie może być zakwalifikowany jako »sąd«, w rozumieniu art. 267 TFUE, w sytuacji kiedy orzeka w ramach wykonywania funkcji pozasądowych, takich jak funkcje o charakterze administracyjnym” ( 26 ). – Istotna jest organizacja systemu zaskarżania rozstrzygnięć organu regulacyjnego. Jest tak w przypadku, gdy rozstrzygnięcia te „podlegają odwołaniu do prezesa tego organu, którego rozstrzygnięcia podlegają z kolei odwołaniu do sądu administracyjnego, przed którym [organ] występuje w charakterze strony pozwanej. Taka organizacja postępowania odwoławczego […] uwidocznia administracyjny charakter rozstrzygnięć wydanych przez ten organ” ( 27 ).

46. Jak już wspomniałem, w wyroku Anesco i in. Trybunał uznał wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez CNMC za niedopuszczalny, między innymi z następujących powodów: – „[…] okoliczność, że CNMC działa z urzędu, jako administracja wyspecjalizowana wykonująca uprawnienia do nakładania kar w sprawach należących do jej kompetencji, wskazuje na administracyjny, a nie sądowy charakter decyzji, którą CNMC ma wydać w postępowaniu leżącym u podstaw niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym” ( 28 ). – „Decyzja CNMC kończąca postępowanie jest […] decyzją o charakterze administracyjnym, której, z uwagi na to, że jest ostateczna i podlega natychmiastowej wykonalności, nie mogą przysługiwać przymioty orzeczenia sądowego, a w szczególności powaga rzeczy osądzonej (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lutego 2017 r., Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo)” ( 29 ). – „Administracyjny charakter postępowania będącego przedmiotem postępowania głównego potwierdza również art. […], który stanowi, że wydanie decyzji przez radę CNMC kończy postępowanie wyraźnie określone jako »administracyjne«. Ponadto, na podstawie art. […] na taką decyzję można złożyć skargę w trybie sądowo-administracyjnym, w którym CNMC […] występuje jako strona przeciwna w postępowaniu sądowym w pierwszej instancji […] lub jako skarżąca lub strona przeciwna w przypadku wniesienia środka odwoławczego od wyroku […]” ( 30 ).

47. W oparciu o powyższe założenia, „aby ustalić, czy organ krajowy, któremu w drodze ustawy powierzono funkcje o zróżnicowanym charakterze, powinien być uznany za »sąd« w rozumieniu art. 267 TFUE, należy zbadać, jaki jest szczególny charakter funkcji wykonywanych przezeń w konkretnym kontekście prawnym, w którym decyduje się zwrócić do Trybunału” ( 31 ).

48. W świetle przedstawionego powyżej orzecznictwa uważam zatem, że UPDI wykonuje zadania administracyjne, a nie zadania sądownicze, które pozwoliłyby mu na skorzystanie z art. 267 TFUE, z następujących powodów: – Jest ono uprawnione do działania zarówno na wniosek stron, jak i z urzędu (niekiedy tylko z urzędu). W szczególności w ramach postępowania, które doprowadziło do niniejszego odesłania prejudycjalnego, mogło ono działać na wniosek jednej ze stron lub z urzędu ( 32 ). – W ramach wykonywania swoich uprawnień do nakładania kar posiada szerokie uprawnienia do oceny naruszeń i nakładania grzywien ( 33 ). – Jego decyzje podlegają zaskarżeniu do rzeczywistych organów sądowych, zarówno do sądów powszechnych ( 34 ), jak i administracyjnych. W postępowaniach przed sądami administracyjnymi UPDI występuje w pierwszej instancji jako strona pozwana ( 35 ).

49. Moim zdaniem za niedopuszczalnością wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przemawia analiza zharmonizowanych przepisów (dyrektywa 2012/34), które prawo Unii przewiduje jako ramy odniesienia dla organów regulacyjnych sektora kolejowego.

50. Chociaż art. 56 ust. 1 dyrektywy 2012/34 przyznaje tym organom uprawnienie do rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych w wymienionych w nim sprawach ( 36 ), to ust. 2 tego artykułu uprawnia je do sprawowania kontroli z własnej inicjatywy.

51. Artykuł 56 ust. 8 dyrektywy 2012/34 nadaje im uprawnienia dochodzeniowe, upoważniając je do zbierania informacji w celu pełnienia „funkcji odwoławczej oraz funkcji monitorowania konkurencji na rynkach przewozów kolejowych zgodnie z ust. 2”.

52. Artykuł 56 ust. 9 dyrektywy 2012/34 przyznaje im uprawnienie do podejmowania „w stosownych przypadkach […] z własnej inicjatywy decyzj[i] dotycząc[ych] odpowiednich środków mających na celu skorygowanie dyskryminacyjnego traktowania wnioskodawców, zakłócenia rynku oraz wszelkich innych przejawów niepożądanego rozwoju sytuacji na tych rynkach, w szczególności w odniesieniu do ust. 1 lit. a)–j)”.

53. W związku z tym, nawet gdy organy regulacyjne rozstrzygają odwołanie, czynią one to w warunkach, w których wniosek stron nie jest niezbędny, ponieważ same te organy mają możliwość działania z urzędu. Nielogiczne byłoby przyjęcie, że skoro organy regulacyjne mogą działać z własnej inicjatywy w określony sposób, wykonują one funkcje sądownicze, jeżeli dochodzą do tego samego rezultatu na podstawie skargi lub odwołania.

54. Wreszcie, zgodnie z art. 56 ust. 10 dyrektywy 2012/34 decyzje organów regulacyjnych podlegają kontroli sądowej, którą przeprowadzają rzeczywiste organy o charakterze sądowym. Ze względu na jednolitość wykładni prawa Unii „istnienie owych środków zaskarżenia do sądu umożliwia zagwarantowanie skuteczności mechanizmu odesłania prejudycjalnego przewidzianego w art. 267 TFUE” ( 37 ).

55. Podsumowując, podobnie jak w sprawie Anesco i in. można stwierdzić, że decyzje organów regulacyjnych sektora kolejowego „mają cechy decyzji o charakterze administracyjnym, co wyklucza, by zostały wydane w ramach wykonywania funkcji sądowniczych” ( 38 ).

56. Ponadto dopuszczenie pytań prejudycjalnych skierowanych przez organy administracyjne, których decyzje podlegają kontroli sądowej, mogłoby prowadzić do nieprawidłowości, na które zwrócił uwagę rzecznik generalny D. Ruiz-Jarabo Colomer, przedstawiając argumentację, która po dwudziestu latach jest nadal aktualna ( 39 ).

57. Rzecznik generalny D. Ruiz-Jarabo Colomer twierdził zasadniczo, że gdyby przyjąć taką możliwość, odpowiedź Trybunału mogłaby być bezużyteczna dla ostatecznego rozstrzygnięcia sporu ( 40 ), oraz że odesłanie prejudycjalne skierowane przez organy administracyjne mogłoby mieć wpływ na interwencję a posteriori rzeczywistych organów sądowych ( 41 ). Jego zdaniem, „dopuszczając możliwość wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym przez organy administracyjne, poważnie utrudnia się dialog między sądami ustanowiony w traktacie, wypacza się jego cel i zniekształca ochronę sądową obywateli” ( 42 ).

58. W świetle całości powyższych rozważań uważam, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny. Na wypadek, gdyby Trybunał nie podzielał tego zdania, przeanalizuję jednak pytania organu regulacyjnego.

V. Co do istoty

A. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego

59. Wątpliwości UPDI dotyczą „miejsca załadunku i rozładunku w transporcie towarowym wraz ze związanym z nim torem”. Czy miejsce to stanowi część infrastruktury kolejowej w rozumieniu art. 3 pkt 3 dyrektywy 2012/34, czy obiektów infrastruktury usługowej ( 43 )?

60. Perony pasażerskie są częścią infrastruktury kolejowej w rozumieniu tiret drugie załącznika I w związku z art. 3 pkt 3 dyrektywy 2012/34. Zostało to potwierdzone w wyroku Westbahn Management II ( 44 ).

61. Powstaje teraz pytanie, czy to samo twierdzenie można po prostu zastosować do ramp towarowych. Choć co do zasady rampy te są również częścią infrastruktury kolejowej na mocy tych samych przepisów, należy mieć na uwadze, że terminale towarowe – podobnie jak stacje pasażerskie – są obiektem infrastruktury usługowej [pkt 2 lit. a) i b) załącznika II do dyrektywy 2012/34].

62. Podobnie jak w sprawie Westbahn Management II problemy pojawiają się przy próbie dokonania rozróżnienia między z jednej strony rampami a z drugiej strony obiektem infrastruktury usługowej, w którym rampy się znajdują (w sprawie tej chodziło o stacje pasażerskie, a w niniejszej sprawie chodzi o terminale towarowe). Ponieważ są to rozbieżne pojęcia, a w odniesieniu do ich aspektów nie można pomijać rzeczywistego charakteru każdej rampy lub każdego terminalu, w zależności od ich szczególnych cech, kazuistyka staje się nieunikniona, a badanie szczegółów technicznych każdego przypadku nie jest zadaniem Trybunału ( 45 ).

63. UPDI zmierza do wyjaśnienia, czy miejsce przyległe do torów, gdzie odbywa się załadunek i rozładunek towarów, należy do kategorii infrastruktury kolejowej. W tym celu istotne jest wyjaśnienie znaczenia wyrażenia „rampa towarowa”, które jest zawarte w załączniku I do dyrektywy 2012/34. Jeżeli przyjmie się jego potoczne znaczenie jako podwyższonej platformy nad poziomem torów, należy ustalić, czy wyłączone są powierzchnie przeznaczone do załadunku i rozładunku pociągu od jego dolnej części, na poziomie torów ( 46 ).

64. W rozwiązaniu tym nie można pominąć celów dyrektywy 2012/34, gdy mowa jest o „minimalnym pakiecie dostępu”, który obejmuje użytkowanie infrastruktury kolejowej. Ponadto należy rozważyć rodzaj towarów oraz warunki ich transportu, załadunku i rozładunku.

65. Podstawowym, fizycznym uzasadnieniem peronu pasażerskiego jest ułatwienie pasażerom wsiadania do pociągu i wysiadania z niego, co wymaga od pasażerów pokonania wysokości od podłoża do drzwi pociągu. Ponieważ towary oczywiście nie mają takiej autonomii i muszą być przez kogoś wniesione (do pociągu) lub wyjęte (z pociągu), nie ma znaczenia, czy czynności te są wykonywane z podłoża na poziomie torów, z rampy, z ciężarówki czy z jakiegokolwiek innego środka transportu.

66. Uważam zatem, że najistotniejsze jest uwzględnienie cech załadunku i rozładunku. Jeżeli celem jest umieszczenie towarów obok pociągu w celu jego załadunku lub rozładunku, jest to użycie wchodzące w zakres treści podstawowej: powierzchnia przyległa do torów powinna być zatem traktowana jak rampa i włączona do infrastruktury kolejowej.

67. W takim przypadku rampy towarowe, podobnie jak perony pasażerskie, będą stanowić „części składowe usług dotyczących infrastruktury, które mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia przewoźnikowi świadczenia danej usługi i które powinny być zapewnione w zamian za minimalne opłaty za dostęp” ( 47 ).

68. W sposób abstrakcyjny podejście to ma zastosowanie do złożonego charakteru terminali towarowych ( 48 ), które w załączniku I do dyrektywy 2012/34 zakwalifikowano jako infrastrukturę kolejową w odniesieniu do drogi kolejowej łącznie z bocznicami. Podkreślam jednak, że cechy techniczne załadunku i rozładunku mogą w szczególnych przypadkach prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia.

69. Chociaż nie widzę przeszkód, aby rampy towarowe, zarówno przy drodze kolejowej, jak i przy bocznicach, uważać za część infrastruktury kolejowej, ich uwzględnienie w obliczeniu opłaty należy ograniczyć do ich faktycznego wykorzystania do załadunku lub rozładunku towarów. To, co różni się od takiego ścisłego wykorzystania, podobnie jak same czynności przeładunku towarów ( 49 ), byłoby już uwzględnione w całości działań właściwych dla danego obiektu infrastruktury usługowej.

70. Co do zasady zatem „rampy towarowe”, o których mowa w załączniku I do dyrektywy 2012/34 (rozumiane jako powierzchnia znajdująca się wzdłuż pociągu, która jest wykorzystywana wyłącznie do jego załadunku lub rozładunku na drodze kolejowej lub bocznicy), stanowią element infrastruktury kolejowej, którego użytkowanie jest objęte minimalnym pakietem dostępu zgodnie z pkt 1 lit. c) załącznika II do tej dyrektywy.

B. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego

71. UPDI zmierza do ustalenia, czy dyrektywa 2012/34 uprawnia zarządcę infrastruktury do jednostronnej zmiany, na niekorzyść operatorów, opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej lub obiektów infrastruktury usługowej ( 50 ).

72. Dyrektywa 2012/34 przewiduje uiszczanie opłat za korzystanie zarówno z infrastruktury kolejowej, jak i z obiektów infrastruktury usługowej. Opłaty te są wpłacane odpowiednio zarządcy infrastruktury oraz operatorowi obiektu infrastruktury usługowej i są wykorzystywane do finansowania ich działalności gospodarczej (art. 31 ust. 1) zgodnie z następującymi kryteriami: – Opłaty za minimalny pakiet dostępu „ustala się po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat przejazdu pociągu” (art. 31 ust. 3 akapit pierwszy dyrektywy 2012/34). – W odniesieniu do obiektów infrastruktury usługowej opłata nie może przekraczać kosztów świadczenia usług powiększonych o rozsądny zysk (art. 31 ust. 7 tej dyrektywy).

73. Zgodnie z art. 29 ust. 1 dyrektywy 2012/34 regulamin sieci, który ma zostać przyjęty przez zarządcę infrastruktury, powinien zawierać ramy i zasady pobierania opłat.

74. Przepisy dotyczące regulaminu sieci (art. 27 ust. 2 dyrektywy 2012/34) wprowadzają wymóg publikacji informacji dotyczących warunków dostępu do infrastruktury kolejowej i obiektów infrastruktury usługowej.

75. Załącznik IV do dyrektywy 2012/34 odnosi się do opłat w pkt 2 w sposób bardziej ogólny oraz w pkt 6, który dotyczy w szczególności opłat za korzystanie z obiektów infrastruktury usługowej.

76. Zgodnie z art. 31 ust. 3 i 7 dyrektywy 2012/34 istnieją różne warunki ustalania kwoty opłat odpowiednio w jednym i w drugim przypadku.

1. Opłaty za korzystanie z infrastruktury

77. W odniesieniu do korzystania z infrastruktury kolejowej przypomniałem już, że opłatę za minimalny pakiet dostępu oraz opłatę za dostęp do infrastruktury łączącej obiekty infrastruktury usługowej „ustala się po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat przejazdu pociągu”.

78. Do obliczenia tych opłat muszą zostać uwzględnione elementy wymienione w załączniku I zgodnie z art. 29 i nast. dyrektywy 2012/34 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym (UE) 2015/909 ( 51 ) od chwili jego wejścia w życie.

79. Rozporządzenie wykonawcze 2015/909 zawiera metodę, zgodnie z którą wszelkie zmiany opłat muszą być uzasadnione zmianą podstawowych czynników, według których ustalane są koszty bezpośrednie ( 52 ). Z zastrzeżeniem tego kryterium i zgodnie z owym rozporządzeniem zarządca infrastruktury jest uprawniony do ich aktualizacji lub do dokonania ich przeglądu.

80. Co do zasady dyrektywa 2012/34 nie określa żadnych ograniczeń czasowych dla aktualizacji tych opłat. Artykuł 27 ust. 3 tej dyrektywy zezwala na aktualizację i zmianę regulaminu sieci w razie konieczności. Punkt 2 załącznika IV do dyrektywy 2012/34 stanowi, że regulamin sieci musi zawierać „informacje na temat zmian opłat, w których sprawie już podjęto decyzję lub przewidywanych”.

81. Zmiana opłat jest zatem uzależniona od tego, co zostało wcześniej wyrażone w regulaminie sieci. Dzięki temu przedsiębiorstwa kolejowe mogą korzystać z „przewidywalnych systemów pobierania opłat i mają uzasadnione oczekiwania co do rozwoju opłat za dostęp do infrastruktury” ( 53 ).

82. Nie można jednak wykluczyć, że nieprzewidywalne okoliczności mogą sprawić, iż wskazana będzie wcześniejsza zmiana opłat polegająca na aktualizacji ich wartości w celu dostosowania ich do tych okoliczności ( 54 ) lub do zmian kosztów, które są ponoszone bezpośrednio.

83. W systemie dyrektywy 2012/34 związek między ustalaniem okresów a wnioskami przedsiębiorstw kolejowych o dostęp do infrastruktury nie jest więc jedynie pozorny ( 55 ).

2. Opłaty za dostęp do obiektów infrastruktury usługowej

84. Jeśli chodzi o opłatę należną za dostęp do obiektów infrastruktury usługowej oraz za świadczenie usług w tych obiektach, art. 31 ust. 7 dyrektywy 2012/34 wprowadza wymóg, jak już przypomniałem, aby jej wysokość nie przekraczała kosztów świadczenia usługi powiększonych o rozsądny zysk.

85. Uzupełnieniem tego przepisu jest rozporządzenie wykonawcze (UE) 2017/2177 ( 56 ), w którego art. 4, dotyczącym opisu obiektu infrastruktury usługowej, wyszczególniono w treści tego opisu „informacje o opłatach za uzyskanie dostępu do obiektów infrastruktury usługowej” [ust. 2 lit. m)].

86. Artykuł 5 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego 2017/2177 uprawnia operatorów obiektów infrastruktury usługowej do aktualizowania opisu obiektu infrastruktury usługowej (w tym opłat) w stosownych przypadkach ( 57 ).

87. Dopuszczalna jest zatem aktualizacja lub przegląd tych opłat ( 58 ), pod warunkiem że są one zgodne z ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa Unii, co wymaga przestrzegania ograniczeń dotyczących kosztu świadczenia usługi i rozsądnego charakteru zysku ( 59 ), przestrzegania zasad przejrzystości i niedyskryminacji ( 60 ) oraz uwzględnienia kryterium „konieczności” w celu uzasadnienia ich podwyższenia.

3. Wnioski wstępne

88. Z powyższego wynika, że zarządca infrastruktury może – pod warunkiem spełnienia określonych wymogów materialnych, proceduralnych i czasowych – zmienić wysokość opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej lub obiektów infrastruktury usługowej (jeżeli wykonuje zadania ich operatora) ( 61 ).

C. W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego

89. UPDI zmierza do ustalenia, czy zarządca infrastruktury jest związany dyrektywą 2012/34. Odpowiedź wymaga wcześniejszego wyjaśnienia charakteru zarządcy infrastruktury.

90. W postanowieniu odsyłającym czeski zarządca infrastruktury jest określony jako organizacja państwowa. Natomiast sam ów zarządca infrastruktury podkreśla swój status „niezależnej i suwerennej” (sic) osoby prawnej oraz to, że nie stanowi „elementu ani jednostki organizacyjnej państwa czeskiego”, ani też nie działa w imieniu tego państwa ( 62 ).

91. Do Trybunału nie należy dokonywanie wykładni przepisów krajowych w celu rozstrzygnięcia tego sporu, lecz oparcie się co do zasady na postanowieniu odsyłającym ( 63 ). Pragnę powtórzyć, że w przypadku UPDI czeski zarządca infrastruktury jest organizacją państwową podlegającą zwierzchnictwu państwa i działającą pod jego kontrolą ( 64 ).

92. Artykuł 3 pkt 2 dyrektywy 2012/34 pozostawia państwom członkowskim pewną swobodę przy określaniu charakteru zarządców infrastruktury, którymi mogą być zarówno organ, jak i przedsiębiorstwo.

93. Trybunał stwierdził ogólnie, że niektóre „instytucje lub podmioty […] należy utożsamiać […] z państwem albo dlatego, że są to osoby prawne prawa publicznego, będące częścią państwa sensu largo, albo dlatego, że podlegają one zwierzchnictwu lub kontroli władzy publicznej, albo też dlatego, że władze takie powierzyły im wykonywanie zadań leżących w interesie publicznym i wyposażyły je w tym celu w szczególne uprawnienia” ( 65 ).

94. Z tego punktu widzenia, z zastrzeżeniem weryfikacji przez organ odsyłający, wszystko wskazuje na to, że czeski zarządca infrastruktury jest podmiotem działającym w imieniu państwa, które ustanawia go na mocy ustawy, powierza mu zadania leżące w interesie ogólnym, które obejmują szczególne uprawnienia, oraz powołuje i odwołuje jego zarząd.

95. Zdaniem Trybunału, nawet jeśli organy państwowe nie są „sądami” w rozumieniu art. 267 TFUE, nie są one zwolnione „z obowiązku zapewnienia stosowania prawa Unii przy wydawaniu przez nie decyzji ani z obowiązku odstąpienia od stosowania w razie konieczności przepisów krajowych, które wydają się sprzeczne z przepisami prawa Unii mającymi bezpośredni skutek, gdyż w istocie takie obowiązki ciążą na wszystkich właściwych organach krajowych, a nie wyłącznie na organach sądowych” ( 66 ).

96. Zarządca infrastruktury nie może zatem uchylić się od obowiązków wynikających z dyrektywy 2012/34, które mają skutek bezpośredni.

D. W przedmiocie czwartego pytania prejudycjalnego

97. UPDI zmierza do ustalenia, czy „zasady zawarte w regulaminie sieci można uznać za dyskryminujące w sytuacji, gdy są sprzeczne z takimi przepisami prawa Unii, do których przestrzegania zobowiązany jest zarządca infrastruktury” ( 67 ).

98. Odpowiedź na to pytanie powinna opierać się na odpowiedzi udzielonej na pytanie trzecie. Zarządca infrastruktury jest związany dyrektywą 2012/34, w związku z czym jego działania (w tym regulamin sieci) muszą być z nią zgodne.

99. Okoliczność, że część regulaminu sieci narusza dyrektywę 2012/34, nie oznacza jednak, że jest ona z tego tylko powodu dyskryminująca. Będzie to miało miejsce wówczas, gdy będzie ona wprowadzać środki, które same w sobie powodują nieuzasadnione traktowanie niektórych przedsiębiorstw w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami.

VI. Wnioski

100. W świetle powyższego proponuję Trybunałowi, aby uznał wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (urząd ds. dostępu do infrastruktury transportowej, Czechy) za niedopuszczalny. Ewentualnie proponuję odpowiedzieć na ten wniosek w następujący sposób: 1) „Rampy towarowe”, o których mowa w załączniku I do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego, jako powierzchnie znajdujące się wzdłuż pociągu, które są wykorzystywane wyłącznie do jego załadunku lub rozładunku na drogach kolejowych lub bocznicach, są elementem infrastruktury kolejowej. 2) Zarządca infrastruktury może zmienić opłaty za korzystanie z infrastruktury kolejowej, pod warunkiem że zostanie to uzasadnione zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2015/909 z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie zasad obliczania kosztów, które są ponoszone bezpośrednio jako rezultat przejazdu pociągu, oraz zgodnie z decyzjami lub prognozami zmian zawartymi w regulaminie sieci, chyba że chodzi o reagowanie na nadzwyczajne sytuacje. W razie konieczności operator obiektu infrastruktury usługowej może, bez uszczerbku dla wykonania zobowiązań umownych przyjętych wobec przedsiębiorstw kolejowych, zmienić opłaty za dostęp do tego obiektu oraz za świadczenie usług, pod warunkiem że nie zostaną przekroczone koszty świadczenia usługi powiększone o rozsądny zysk oraz że przestrzegane będą zasady przejrzystości i niedyskryminacji. 3) Zarządca infrastruktury zakwalifikowany jako organizacja państwowa, niezależnie od jego formy prawnej, jest związany przepisami dyrektywy 2012/34, które mają skutek bezpośredni. 4) Regulamin sieci, który jest niezgodny z dyrektywą 2012/34, można uznać za dyskryminujący, jeżeli wprowadza środki, które same w sobie powodują nieuzasadnione traktowanie niektórych przedsiębiorstw kolejowych w porównaniu z innymi.

( 1 ) Język oryginału: hiszpański.

( 2 ) Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (zwany dalej „UPDI”).

( 3 ) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz.U. 2012, L 343, s. 32), zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2370 z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz.U. 2016, L 352, s. 1).

( 4 ) Ustawy 2/1969 o organizacji ministerstw i innych centralnych organów administracji państwowej [Republiki Czeskiej].

( 5 ) Ustawa 320/2016 o urzędzie ds. dostępu do infrastruktury transportowej.

( 6 ) W przedmiocie poprzednio obowiązujących czeskich przepisów dotyczących sektora kolejowego zob. wyrok z dnia 11 lipca 2013 r., Komisja/Republika Czeska (C‑545/10, EU:C:2013:509).

( 7 ) Ustawy 77/2002 o spółce akcyjnej České dráhy i organizacji państwowej Správa železnic.

( 8 ) Podmiot ten pełni funkcje zarządcy infrastruktury i operatora obiektu infrastruktury usługowej w rozumieniu art. 3 pkt 2 i 12 dyrektywy 2012/34. Jest on również odpowiedzialny za alokację zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej zgodnie z zákon č. 266/1994 Sb, o drahách (ustawą 266/1994 o torach, drogach wykorzystujących sieci trakcyjne i kolejach linowych lub łańcuchowych, zwaną dalej „ustawą o kolejach”).

( 9 ) Vyhláška Ministerstva dopravy č. 76/2017 Sb., o obsahu a rozsahu služeb poskytovaných dopravci provozovatelem dráhy a provozovatelem zařízení služeb [zarządzenia Ministerstvo dopravy (ministerstwa transportu) nr 76/2017 w sprawie przedmiotu i zakresu usług świadczonych na rzecz przewoźnika przez zarządcę infrastruktury kolejowej obejmującej tory, drogi wykorzystujące sieci trakcyjne i koleje linowe lub łańcuchowe i operatora obiektów infrastruktury usługowej].

( 10 ) Opis (nr referencyjny 16396/2019- SŽDC-GŘ-O11) zawiera informacje niezbędne do uzyskania dostępu do obiektów infrastruktury usługowej i usług związanych z koleją. Zdaniem UPDI (pkt 28 postanowienia odsyłającego) opis ten można zasadniczo uznać za część regulaminu sieci, z którym to zdaniem nie zgadzają się zarządca infrastruktury i ČD Cargo, a.s.

( 11 ) UPDI kwalifikuje to przedsiębiorstwo kolejowe jako „wnioskodawcę” w rozumieniu art. 3 pkt 19 dyrektywy 2012/34, ponieważ „ze względu na świadczenie usługi publicznej lub ze względów handlowych [jest ono] zainteresowan[e] uzyskaniem zdolności przepustowej infrastruktury”.

( 12 ) Zgodnie z postanowieniem odsyłającym ČD Cargo, a.s. jest również „wnioskodawcą” w rozumieniu art. 3 pkt 19 dyrektywy 2012/34 i aktywnie uczestniczyło w postępowaniu przed organem regulacyjnym.

( 13 ) Wyrok z dnia 22 listopada 2012 r., Westbahn Management (C‑136/11, EU:C:2012:740, zwany dalej „wyrokiem Westbahn Management I”).

( 14 ) W pkt 19 swojego pisma z dnia 10 czerwca 2021 r. UPDI wskazuje, że skoro austriacki organ regulacyjny może kierować pytania prejudycjalne, to takie samo uprawnienie powinno przysługiwać jego odpowiednikom w innych państwach członkowskich. Pytania prejudycjalne w sprawie Westbahn Management I zostały w rzeczywistości skierowane przez komisję kontroli kolejowej (Schienen-Control Kommission), która rozpatrywała odwołania od decyzji organu regulacyjnego (Schienen-Control GmbH).

( 15 ) W sprawie C‑210/18, EU:C:2019:277, zwanej dalej „Westbahn Management II”, przypis 3.

( 16 ) Trybunał oparł się na §§ 81–84 austriackiej Eisenbahngesetz (ustawy o kolejach, BGBl. 60/1957). Zobacz pkt 28 wyroku Westbahn Management I.

( 17 ) Zadania w zakresie współpracy między organami administracji i zadania doradcze w ramach procedur opracowywania aktów administracyjnych; uprawnienia w zakresie własnej organizacji wewnętrznej; kontrola systemu opłat; nadzór nad negocjacjami między zainteresowanymi stronami; działalność statystyczna; analiza i obserwacja rynku, a nawet audyt.

( 18 ) O tym, że podejście Trybunału ewoluuje, świadczy wyrok wielkiej izby z dnia 21 stycznia 2020 r., Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, pkt 55), w którym odstąpiono od linii wyznaczonej w wyroku z dnia 21 marca 2000 r., Gabalfrisa i in. (od C‑110/98 do C‑147/98, EU:C:2000:145). Trybunał uzasadnił swoją zmianę „między innymi w świetle nowszego orzecznictwa Trybunału, dotyczącego w szczególności kryterium niezawisłości”.

( 19 ) Wyrok z dnia 16 września 2020 r. (C‑462/19, EU:C:2020:715, zwany dalej „wyrokiem Anesco i in.”). Rząd hiszpański odniósł się do niego w swoich uwagach na piśmie, pkt 14. Rzeczywiście w sprawie tej działanie CNMC jako organu ochrony konkurencji zostało przeanalizowane w sposób szczególny. Jednakże w ramach wykonywania zadań organu regulacyjnego w zakresie kolei CNMC ma te same cechy (działanie z urzędu, charakter administracyjny, brak powagi rzeczy osądzonej w odniesieniu do jej decyzji, kontrola sądowa jej decyzji) co w przypadku pozostałych swoich zadań.

( 20 ) CNMC sprawuje w Hiszpanii nadzór i kontrolę nad sektorem kolejowym na podstawie pierwszego przepisu końcowego Ley 38/2015 del sector ferroviario (ustawy 38/2015 o sektorze kolejowym) z dnia 29 września 2015 r., która zmienia art. 11 i 12 Ley 3/2013 de creación de la CNMC (ustawy 3/2013 ustanawiającej CNMC) z dnia 4 czerwca 2013 r. Zgodnie z jej drugim przepisem końcowym ustawa 38/2015 transponuje dyrektywę 2012/34 do prawa hiszpańskiego.

( 21 ) Punkty 8, 15 i 16 pisma organu regulacyjnego z dnia 10 listopada 2020 r.

( 22 ) Wyrok z dnia 31 stycznia 2013 r., Bełow (C‑394/11, EU:C:2013:48, pkt 39).

( 23 ) Postanowienie z dnia 14 listopada 2013 r., MF 7 (C‑49/13, EU:C:2013:767, zwane dalej „postanowieniem MF 7”, pkt 18); wyrok Anesco i in., pkt 44.

( 24 ) Postanowienie z dnia 24 marca 2011 r., Bengtsson (C‑344/09, EU:C:2011:174, pkt 23), w którym przytoczono wyrok z dnia 12 listopada 1998 r., Victoria Film (C‑134/97, EU:C:1998:535, pkt 16, 18).

( 25 ) Wyrok Anesco i in., pkt 44.

( 26 ) Postanowienie MF 7, pkt 16.

( 27 ) Ibidem, pkt 19.

( 28 ) Wyrok Anesco i in., pkt 44.

( 29 ) Ibidem, pkt 48.

( 30 ) Ibidem, pkt 49.

( 31 ) Wyrok z dnia 31 stycznia 2013 r., Bełow (C‑394/11, EU:C:2013:48, pkt 41). Przy przeprowadzaniu tego badania decyzja Trybunału będzie w znacznej mierze zależała od jakości informacji przedstawionych przez organ odsyłający i interwenientów w ramach postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Gdy, jak w niniejszej sprawie, informacje te są kwestionowane (zarządca infrastruktury twierdzi, że UPDI oparło się na niektórych częściach regulacji, a inne pominęło), powstaje stan niepewności prawa.

( 32 ) Pismo UPDI z dnia 10 listopada 2020 r., pkt 17.

( 33 ) Ibidem, pkt 18, w którym potwierdza swoje uprawnienia do wszczęcia postępowań w sprawie każdego stwierdzonego naruszenia i działania z urzędu.

( 34 ) UPDI zarzuca, że czeskie sądy cywilne mogą, bez jego udziału w rozpatrywanych sporach, „w niedopuszczalny sposób ingerować w jego wyłączne kompetencje w sprawach sektora kolejowego” (pkt 46 pisma z dnia 10 listopada 2020 r.). Ta konkretna kwestia jest przedmiotem wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonych przez czeski sąd cywilny w sprawach C‑221/21 i C‑222/21, które nadal są w toku.

( 35 ) Pismo UPDI z dnia 10 listopada 2020 r., pkt 37–39.

( 36 ) Nie zawsze, gdy organ regulacyjny rozpatruje odwołanie od decyzji zarządcy infrastruktury, wykonuje on zadanie polegające na kontroli zgodności z prawem aktu administracyjnego: zarządcą infrastruktury może być zarówno organ, jak i przedsiębiorstwo (art. 3 pkt 2 dyrektywy 2012/34). W tym ostatnim przypadku pierwsze formalnie administracyjne stanowisko byłoby stanowiskiem organu regulacyjnego.

( 37 ) Wyrok z dnia 31 stycznia 2013 r., Bełow (C‑394/11, EU:C:2013:48, pkt 52).

( 38 ) Wyrok Anesco i in., pkt 41.

( 39 ) Opinia w sprawie De Coster (C‑17/00, EU:C:2001:366). Rzecznik generalny podkreślił, że „sposób, w jaki zostało sformułowane pytanie prejudycjalne, może określać odpowiedź Trybunału […]. Jeżeli pytanie zostanie przedstawione przez organ administracyjny, środek zaskarżenia do sądu wniesiony następnie na decyzję tego organu może być uwarunkowany przedstawionym pytaniem, jego formą lub chwilą, w której pytanie zostało przedłożone, w związku z czym rzeczywisty organ sądowy byłby w znacznym stopniu pozbawiony uprawnienia do skorzystania z odesłania prejudycjalnego, ponieważ, nawet jeżeli teoretycznie mógłby przedłożyć nowe pytanie, zmuszałby on strony do dodatkowego opóźnienia w prowadzeniu postępowania głównego, co byłoby nie do zniesienia dla sprawowania wymiaru sprawiedliwości, które i tak jest już wystarczająco powolne” (pkt 79).

( 40 ) Ibidem, pkt 78: „Organ sądowy, który dokonuje kontroli decyzji administracyjnej wydanej w następstwie udzielenia odpowiedzi przez Trybunał, może uznać, że odesłanie prejudycjalne jest zbędne lub że należało je sformułować z innego punktu widzenia. Jeżeli dojdzie do przekonania, że wykładnia i stosowanie przepisów prawa wspólnotowego nie są przedmiotem debaty, pytanie prejudycjalne i wszelkiego rodzaju wysiłki podjęte w celu jego rozstrzygnięcia okażą się bezcelowe, co będzie wiązać się z ciężarem delegitymizacji, jaki pociąga za sobą dla Trybunału okoliczność, że jego wyroki nie będą brane pod uwagę, gdyż będą zbędne”.

( 41 ) Ibidem, pkt 79: „Jeżeli [organ sądowy] uzna, że pytanie powinno być sformułowane w inny sposób, będzie zmuszony oprzeć się na przedstawionym pytaniu prejudycjalnym i otrzymanej odpowiedzi oraz nie będzie skłonny, ze względów ekonomii procesowej, do ponownego zwrócenia się z odesłaniem prejudycjalnym w celu usunięcia nieprawidłowości, która jego zdaniem powstała w wyniku błędnego sformułowania pytania”.

( 42 ) Ibidem.

( 43 ) Dyrektywa 2012/34 gwarantuje dostęp zarówno do infrastruktury kolejowej, jak i do obiektów infrastruktury usługowej. Niemniej jednak zakres prawa do dostępu nie jest taki sam. W przypadku infrastruktury kolejowej przepisy są bardziej rygorystyczne i nie można odmówić dostępu przedsiębiorstwom kolejowym. W motywie 65 dyrektywy 2012/34 wyrażono potrzebę, że należy określić „te części składowe usług dotyczących infrastruktury, które mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia przewoźnikowi świadczenia danej usługi i które powinny być zapewnione w zamian za minimalne opłaty za dostęp”.

( 44 ) Wyrok Westbahn Management II, sentencja: „[Z]ałącznik II do dyrektywy 2012/34 powinien być interpretowany w ten sposób, że »perony pasażerskie«, o których mowa w załączniku I do tej dyrektywy, są elementem infrastruktury kolejowej, którego użytkowanie wchodzi w zakres minimalnego pakietu dostępu zgodnie z pkt 1 lit. c) wspomnianego załącznika II”.

( 45 ) W taki sposób wyraziłem to w opinii w sprawie Latvijas dzelzceļš (obiekty kolejowej infrastruktury usługowej) (C‑60/20, EU:C:2021:147, pkt 36), wskazując, że „[u]znanie za obiekt infrastruktury usługowej – jako pojęcie odmienne od pojęcia infrastruktury kolejowej – zależy od szeregu czynników technicznych, które jedynie sąd odsyłający może uznać za dowiedzione”.

( 46 ) Rząd niderlandzki opiera się w swoich uwagach na tym czynniku, twierdząc, że należy rozumieć je jako część obiektu infrastruktury usługowej.

( 47 ) Motyw 65 dyrektywy 2012/34.

( 48 ) Artykuł 3 lit. s) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylającego decyzję nr 661/2010/UE (Dz.U. 2013, L 348, s. 1), w którym nazwano je „terminalami towarowymi”, zdefiniowano je jako „obiekt z wyposażeniem służącym do przeładunku między co najmniej dwoma rodzajami transportu lub między dwoma różnymi systemami kolejowymi, oraz do tymczasowego składowania towarów, taki jak port, port śródlądowy, port lotniczy i terminal kolejowo-drogowy”.

( 49 ) Definicja terminalu towarowego świadczy o tym, jak bardzo ograniczony musi być bezpośredni dostęp do boku pociągu, aby móc obsługiwać towary. Organizacja terminalu towarowego (niezależnie od jego wielkości) będzie na ogół wymagała, aby obsługa towarów była wykonywana przez jego operatora. Nie wystarczy zatem, że pociąg dotrze do strefy infrastruktury kolejowej, ale towary będą musiały być obsługiwane. W związku z tym, nawet jeżeli danemu podmiotowi przysługuje prawo do korzystania z minimalnego pakietu dostępu (który obejmuje rampę towarową), prawo to nie będzie skuteczne, jeśli nie będzie możliwości rozładunku lub załadunku. Możliwość ta zależy od zdolności operatora obiektu infrastruktury usługowej do wykonania tych czynności, nawet jeśli rampę uważa się za część infrastruktury kolejowej.

( 50 ) W świetle pkt 26 postanowienia odsyłającego wątpliwości wynikają z faktu, że zarządca infrastruktury zastrzegł sobie prawo do zmiany opłat w następujący sposób: „o zmianach opłaty informuje się poprzez zmianę niniejszego opisu z co najmniej miesięcznym wyprzedzeniem”.

( 51 ) Rozporządzeniem wykonawczym Komisji z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie zasad obliczania kosztów, które są ponoszone bezpośrednio jako rezultat przejazdu pociągu (Dz.U. 2015, L 148, s. 17).

( 52 ) Motyw 17 rozporządzenia wykonawczego 2015/909: „Z różnych powodów, takich jak wzrost wydajności, rozpowszechnianie nowych technologii lub lepsze zrozumienie przyczynowości kosztów, metody obliczania kosztów bezpośrednich powinny być regularnie uaktualniane lub poddawane przeglądowi, m.in. zgodnie z najlepszymi praktykami międzynarodowymi”.

( 53 ) Motyw 18 rozporządzenia wykonawczego 2015/909.

( 54 ) Ostatnio miało to miejsce w przypadku kryzysu zdrowotnego wywołanego przez COVID-19 w związku z pogorszeniem się popytu na usługi kolejowe. Komisja zaleciła, aby zarządcy infrastruktury zareagowali, przyjmując m.in. tymczasowe środki wsparcia, takie jak środki dotyczące „uchylenia, zmniejszenia lub odroczenia opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej”. Zobacz wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego środki na rzecz zrównoważonego rynku kolejowego w związku z pandemią COVID-19 [COM(2020) 260 final].

( 55 ) W dyrektywie 2012/34 definicja zdolności przepustowej infrastruktury opiera się na układaniu rozkładu jazdy w określonym przedziale czasowym (art. 3 pkt 24), a definicja regulaminu sieci odnosi się do terminów, procedur i kryteriów dotyczących systemów pobierania opłat (art. 3 pkt 26). Ponadto art. 27 ust. 4 wskazuje na związek między regulaminem sieci a wnioskami o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury, który jest następnie przenoszony na regulację harmonogramu procesu alokacji, wniosków składanych przez wnioskodawców i obowiązującego rozkładu jazdy (art. 43, 44 i załącznik VII).

( 56 ) Rozporządzenie wykonawcze Komisji z dnia 22 listopada 2017 r. w sprawie dostępu do obiektów infrastruktury usługowej i usług związanych z koleją (Dz.U. 2017, L 307, s. 1). Używa się w nim wyrażenia „tarifas” zamiast „cánones”. [Przyp. tłum.: uwaga ta dotyczy hiszpańskiej wersji językowej rozporządzenia 2017/2177. W polskiej wersji językowej wyrażeniu „tarifas” odpowiada termin „opłaty”].

( 57 ) Zarządcy infrastruktury muszą „[w] odpowiednim czasie [poinformować] wnioskodawców, którzy już zwrócili się o dostęp lub zamówili jedną lub więcej usług w obiekcie infrastruktury usługowej, o wszelkich istotnych zmianach w opisie obiektu”.

( 58 ) Pomijam warunki stosunku umownego między przedsiębiorstwem kolejowym a operatorem obiektu infrastruktury usługowej.

( 59 ) Kryterium ustalania tych opłat jest mniej sztywne niż w przypadku opłat za dostęp do infrastruktury, które podlegają ścisłej kalkulacji kosztów bezpośrednich. [Przyp. tłum.: w polskiej wersji językowej wyrażeniu „tarifas”, które zostało użyte w hiszpańskiej wersji językowej niniejszej opinii, odpowiada termin „opłaty”].

( 60 ) W odniesieniu do dostępu do obiektów infrastruktury usługowej zasady te znajdują wyraz w art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 2 dyrektywy 2012/34. Zgodnie z motywem 4 rozporządzenia wykonawczego 2017/2177 „[p]rzejrzystość warunków dostępu do obiektów infrastruktury usługowej i usług związanych z koleją oraz informacji dotyczących opłat jest warunkiem wstępnym dla umożliwienia wszystkim wnioskodawcom dostępu do obiektów infrastruktury usługowej i usług świadczonych w tych obiektach w niedyskryminacyjny sposób. […]” (wyróżnienie własne).

( 61 ) W każdym razie, niezależnie od tego, czy chodzi o opłaty dotyczące infrastruktury kolejowej, czy obiektów infrastruktury usługowej, organ regulacyjny jest uprawniony do wykonywania swoich zadań kontrolnych zgodnie z art. 56 dyrektywy 2012/34.

( 62 ) Uwagi zarządcy infrastruktury, pkt I lit. a).

( 63 ) Jak przypomniał Trybunał w wyroku z dnia 2 kwietnia 2020 r., Coty Germany (C‑567/18, EU:C:2020:267, pkt 21), „kiedy Trybunał udziela odpowiedzi na pytania prejudycjalne, jest on zobowiązany uwzględnić, zgodnie z podziałem kompetencji między sądami Unii a sądami krajowymi, stan faktyczny i prawny, w jaki wpisują się te pytania, w takiej postaci, w jakiej został on określony w postanowieniu odsyłającym”.

( 64 ) Punkty 45 i 46 postanowienia odsyłającego.

( 65 ) Wyrok z dnia 10 października 2017 r., Farrell (C‑413/15, EU:C:2017:745, pkt 34).

( 66 ) Wyrok z dnia 21 stycznia 2020 r., Banco de Santander (C‑274/14, EU:C:2020:17, pkt 78).

( 67 ) W uzasadnieniu pytania (ale nie w samym pytaniu) UPDI twierdzi, że zgodnie z prawem krajowym jest uprawnione jedynie do zbadania, czy regulamin sieci jest zgodny z ustawą o kolejach, a nie z prawem Unii. W takim przypadku UPDI powinno odstąpić od stosowania tego przepisu krajowego, który byłby sprzeczny z zasadą pierwszeństwa prawa Unii. Nie uważam, aby § 34e ust. 1 ustawy o kolejach prowadził nieuchronnie do takiej wykładni, lecz pragnę powtórzyć, że wykładnia prawa krajowego jest zadaniem sądów krajowych, a nie Trybunału.