OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

M. POIARESA MADURA

przedstawiona w dniu 1 października 2009 r.( )

Sprawa C‑246/07

Komisja Wspólnot Europejskich

przeciwko

Królestwu Szwecji





1. Zasada lojalnej współpracy pomiędzy Wspólnotą a państwami członkowskimi ma szczególne znaczenie, jeśli chodzi o wykonywanie ich uprawnień zgodnie z traktatem: ma to zastosowanie tym bardziej w odniesieniu do kompetencji dzielonych.

2. Niniejsza sprawa pojawia się w tym właśnie kontekście. Zarówno Wspólnota, jak i Szwecja są stronami wielostronnego porozumienia regulującego substancje szkodliwe dla środowiska. Czy Szwecja może zatem zaproponować dodanie nowej substancji do porozumienia, czy też jest zmuszona działać wespół ze Wspólnotą?

3. Odpowiedź, jak się okaże, nie zależy tylko od okoliczności, czy Szwecja ma kompetencje do samodzielnego działania, lecz również od tego, jaki sposób działania wybierze.

I – Opis stanu faktycznego i prawnego

4. Niniejsza sprawa dotyczy przepisów w zakresie trwałych zanieczyszczeń organicznych (zwanych dalej „POP”), substancji, które są szczególnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzkiego. POP są toksyczne, odporne na degradację i podlegają bioakumulacji (to znaczy wspinają się wzwyż łańcucha pokarmowego). Negatywne skutki POP – przenoszonych za pośrednictwem powietrza, wody i gatunków wędrownych – mogą wystąpić w dużej odległości od miejsca ich początkowego uwolnienia.

5. Te transgraniczne negatywne skutki spowodowały, że POP zostały objęte wieloma wielostronnymi porozumieniami w zakresie środowiska naturalnego. Jednym z takich wielostronnych porozumień jest Konwencja sztokholmska w sprawie trwałych zanieczyszczeń organicznych (zwana dalej „konwencją”)( ). Konwencja jest mieszanym porozumieniem, którego stronami są zarówno Wspólnota, jak i Szwecja. Wymaga ona, aby strony ograniczyły lub wyeliminowały uwalnianie POP wymienionych w jej załącznikach.

6. Którakolwiek strona konwencji może zaproponować, żeby dana substancja została uznana za POP i dodana do załączników do tej konwencji („dodana do konwencji”). Zasadniczo, po zaproponowaniu substancji w ten sposób Komitet ds. Przeglądu Trwałych Zanieczyszczeń Organicznych (zwany dalej „POPRC”) sprawdzi, czy substancja ta spełnia wymagania konwencji, przeprowadzi analizę ryzyka oraz wyda ostateczne zalecenie w sprawie możliwego dodania substancji.

7. Podczas technicznego przeglądu dokonywanego przez POPRC strony konwencji mogą przedstawiać uwagi i po przeprowadzeniu tego przeglądu podejmują ostateczną decyzję w sprawie dodania substancji do konwencji. Konferencja stron odbywa się zazwyczaj raz do roku w celu podjęcia decyzji dotyczących zmian takich jak wspomniane dodanie. Konferencja stron zmierza do podejmowania decyzji w formie konsensusu, lecz, w przypadku gdy nie jest to możliwe, może przyjmować decyzje większością trzech czwartych.

8. Należy zauważyć, że zgodnie z konwencją jakakolwiek jej strona może odmówić związania jej zmianą. W okresie jednego roku strona może podjąć decyzję o takim skutku, a długość tego okresu pokrywa się z czasem poprzedzającym wejście zmiany w życie.

9. Innym wielostronnym porozumieniem w zakresie środowiska naturalnego dotyczącym uregulowań w sprawie POP jest Protokół do Konwencji w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości dotyczący trwałych zanieczyszczeń organicznych (zwany dalej „protokołem”)( ). Protokół pod wieloma względami jest zbliżony do konwencji, lecz, jak sama jego nazwa wskazuje, dotyczy głównie zanieczyszczeń powietrza. Jedno kluczowe podobieństwo stanowi okoliczność, iż każda strona protokołu może zaproponować dodanie danej substancji do wykazu POP znajdującego się w załącznikach do protokołu („dodane do protokołu”). Zarówno Wspólnota, jak i Szwecja są stronami protokołu.

10. Transgraniczne negatywne skutki POP spowodowały również uregulowanie ich na poziomie Wspólnoty, w szczególności rozporządzeniem nr 850/2004 (zwanym dalej „rozporządzeniem POP”)( ).

11. Niniejsza sprawa dotyczy propozycji złożonej przez Szwecję dotyczącej dodania do konwencji specyficznej grupy substancji sulfonianów perfluorooktanu (zwanych dalej „PFOS”). Bezsporne jest, iż PFOS mogą zostać uznane za POP. Jednakże w momencie złożenia propozycji przez Szwecję PFOS nie były ujęte w żadnym z wyżej wymienionych międzynarodowych ani wspólnotowych instrumentów regulujących POP.

12. Istotne jest, aby uwzględnić chronologię zdarzeń dotyczących propozycji Szwecji, a także okoliczność, czy te zdarzenia związane są z konwencją, czy też z protokołem.

13. W dniu 4 sierpnia 2004 r. Komisja złożyła wniosek, żeby Rada zezwoliła jej na przedłożenie w imieniu Wspólnoty i jej państw członkowskich wniosku w sprawie zmiany załączników do konwencji i do protokołu. Wniosek Komisji nie uwzględnił PFOS.

14. Również w sierpniu 2004 r. Szwecja złożyła propozycję, żeby PFOS zostały dodane do protokołu( ).

15. W dniu 8 września 2004 r. odbyło się spotkanie „międzynarodowej grupy do spraw środowiska naturalnego” Rady. Podczas tego spotkania Szwecja podniosła kwestię dodania PFOS do konwencji, oświadczając, iż spodziewała się, że takie dodanie będzie przedmiotem wspólnego wniosku i w związku z tym powstrzyma się w tym czasie od składania własnego wniosku. Szwecja podniosła tę kwestię ponownie na spotkaniu grupy w dniu 12 stycznia 2005 r.

16. W marcu 2005 r. Rada przyjęła konkluzje dotyczące wspólnej propozycji w sprawie dodania pewnych substancji do konwencji. Wybór tych substancji miał zostać dokonany w oparciu o substancje już ujęte w protokole, które były także objęte rozporządzeniem POP. Jak wspomniano powyżej, w owym czasie PFOS nie były objęte żadnym z tych instrumentów (ponieważ nie osiągnięto żadnego porozumienia w sprawie propozycji Szwecji na podstawie protokołu).

17. W dniu 6 lipca 2005 r. „międzynarodowa grupa do spraw środowiska naturalnego” osiągnęła porozumienie w sprawie wspólnej propozycji dodania PFO do protokołu, gdy tylko Komisja przedłoży propozycję dotyczącą środków kontrolnych na poziomie wspólnotowym.

18. Przedmiotem tego spotkania „międzynarodowej grupy do spraw środowiska naturalnego” było również dodanie PFOS do konwencji. Szwecja zaostrzyła swoje stanowisko i jasno wyraziła, że jeżeli porozumienie dotyczące wspólnej propozycji nie zostanie osiągnięte, wówczas złoży taką propozycję jednostronnie. Pomimo tego grupie udało się jedynie uzgodnić, że należy zaproponować dodanie substancji, odkładając jednakże na później decyzję co do tego, jakie substancje powinny zostać dodane.

19. W dniu 14 lipca 2005 r. Szwecja postąpiła zgodnie z przedstawionym stanowiskiem i jednostronnie zaproponowała dodanie PFOS do konwencji, informując o tym tego samego dnia Prezydencję. Propozycja Szwecji, jak wyżej wspomniano, jest przedmiotem niniejszej sprawy i powinna zatem zostać oceniona przez pryzmat sytuacji istniejącej w czasie, gdy zaszły omawiane okoliczności. Niemniej warto zwrócić uwagę na niektóre późniejsze zdarzenia.

20. W dniu 8 września 2005 r. Rada zdecydowała o zezwoleniu Wspólnocie i jej państwom członkowskim na przedłożenie wspólnej propozycji dodania PFOS do protokołu( ), jak tylko Komisja przedstawi wniosek dotyczący ograniczeń w ramach dyrektywy 76/769( ) dotyczących stosowania PFOS.

21. W dniu 24 kwietnia 2006 r. Rada zdecydowała udzielić zezwolenia Wspólnocie i jej państwom członkowskim na dodanie niektórych substancji – które to zezwolenie nie dotyczyło PFOS – do konwencji( ).

22. Jeżeli PFOS zostaną wreszcie dodane do konwencji lub do protokołu, zostaną one również zaliczone do substancji objętych rozporządzeniem POP( ).

23. Po złożeniu przez Szwecję propozycji został także przedstawiony i przyjęty wniosek zmierzający do przyjęcia dyrektywy wprowadzającej środki kontroli w odniesieniu do PFOS( ).

24. Komisja skierowała do Szwecji wezwanie do usunięcia uchybienia, kwestionując zgodność propozycji Szwecji z prawem wspólnotowym. Ponieważ Komisja nie była usatysfakcjonowana odpowiedziami udzielonymi przez Szwecję na wezwanie do usunięcia uchybienia i na późniejszą uzasadnioną opinię, wniosła ona niniejszą skargę na podstawie art. 226 WE.

II – Ocena

25. W pierwszej kolejności należy podnieść, że Komisja nie kwestionuje, że PFOS powinny zostać uznane za POP; późniejsze ustawodawstwo wspólnotowe faktycznie potwierdziło tenże ich charakter. Uwzględniając transgraniczne oddziaływanie PFOS oraz brak ustawodawstwa wspólnotowego, użycie instrumentów prawa międzynarodowego było jedynym możliwym środkiem, jakim dysponowała Szwecja, aby zapobiec tego typu negatywnym skutkom dla jej środowiska naturalnego i dla zdrowia jej obywateli.

26. Komisja twierdzi, że Szwecja nie była uprawniona do działania w zakresie zagrożeń związanych z PFOS. Twierdzi ona, że wspólnotowe ramy prawne – w szczególności rozporządzenie POP i dyrektywa 76/769 – już istniały, nawet jeżeli w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych sprawy te ramy prawne nie obejmowały PFOS.

27. Jak słusznie wskazały państwa członkowskie, jest tu mowa o wyłącznych kompetencjach. Jednakże Komisja nie podniosła kwestii naruszenia wyłącznych kompetencji na wymaganym etapie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. Zatem niniejszy zarzut należy uznać za niedopuszczalny i odrzucić odnośne argumenty.

28. Niemniej, nawet jeżeli zarzut naruszenia wyłącznych kompetencji byłby dopuszczalny, musiałby zostać oddalony. Jak orzekł Trybunał, „kompetencja Wspólnoty w sprawach zewnętrznych w dziedzinie ochrony środowiska nie jest kompetencją wyłączną, lecz co do zasady wspólną z państwami członkowskimi”( ).

29. Zarówno przepisy wspólnotowe, na których opiera się Komisja, jak i przystąpienie Szwecji do konwencji oparte są na tytule XIX traktatu WE dotyczącym środowiska naturalnego (art. 174–176 WE). Rozdział kompetencji dokonany przez traktat nastawiony jest na działanie: ani państwo członkowskie, ani Wspólnota nie mogą zabronić drugiej stronie osiągnięcia wyższego poziomu ochrony środowiska.

30. Wspólnotowe ramy prawne, o których mowa, należy jako takie uważać za wprowadzające minimalne standardy, które w żadnym przypadku nie uniemożliwiają dalszych działań państw członkowskich. Ponieważ te przepisy w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych sprawy nie obejmowały PFOS Wspólnota nie mogła nabyć wyłącznej kompetencji w celu ich uregulowania( ).

31. Chociaż zarzut wyłącznej kompetencji jest niedopuszczalny, Komisja słusznie podniosła w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi kwestię naruszenia art. 10 WE, na której się skoncentruję( ). Można wyróżnić dwa aspekty tego zarzucanego naruszenia.

32. Pierwszy z nich ma charakter materialny: dotyczy zarzutu, że propozycja Szwecji w sprawie dodania PFOS – lub jakiejkolwiek substancji – do konwencji zagraża jednolitemu charakterowi międzynarodowej reprezentacji Wspólnoty i jej państw członkowskich.

33. Drugi ma charakter formalny: pomija kwestię, czy Szwecja jest uprawniona do przedłożenia takich propozycji, aby skupić się dla odmiany na zagadnieniu koordynacji tych propozycji z bieżącym procesem decyzyjnym Wspólnoty.

34. Uważam, iż użyteczne jest oddzielne przeanalizowanie tych dwóch aspektów.

i) Czy Szwecja może przedłożyć propozycję dodania PFOS do konwencji?

35. Głównym argumentem Komisji jest stwierdzenie, że ze względu na to, iż konwencja jest umową mieszaną, Szwecja nie może działać samodzielnie, lecz tylko wraz ze Wspólnotą lub gdy jest reprezentowana przez Wspólnotę. Należy zauważyć, że to twierdzenie, w formie przedstawionej przez Komisję, może bez trudu zostać zastosowane w odniesieniu do wszystkich mieszanych porozumień.

36. Umowy mieszane są typowe w przypadku kompetencji dzielonych, tak jak w niniejszej sprawie. Prawdą jest, że Trybunał uznał, iż wymóg jednolitego charakteru międzynarodowej reprezentacji Wspólnoty i jej państw członkowskich może zapobiec podejmowaniu przez nie samodzielnych działań, nawet jeśli kompetencja nadal pozostaje dzielona( ). Jednakże obstawanie przy tym, że jest to słuszne bez względu na sytuację objętą umową mieszaną, wyraźnie wykraczałoby poza to orzecznictwo.

37. Jednolity charakter reprezentacji międzynarodowej Wspólnoty i jej państw członkowskich nie przedstawia sam w sobie niezależnej wartości, lecz jest jedynie wyrazem zasady lojalnej współpracy zgodnie z art. 10 WE( ). Kwestia, czy taki jednolity charakter jest wymagany w ramach zasady lojalnej współpracy, może zostać wyjaśniona jedynie w drodze analizy obowiązków nałożonych w poszczególnych umowach.

38. Kryterium dla takiej analizy, jak stwierdziłem wcześniej, powinna być okoliczność, czy wykonywanie dzielonych kompetencji przez państwo członkowskie – w tym przypadku za pomocą umowy międzynarodowej – mogłoby poważnie utrudnić wykonywanie kompetencji Wspólnoty( ).

39. Dokonawszy analizy złożonej przez Szwecję propozycji dodania PFOS do konwencji, mogę jedynie stwierdzić, że kompetencja Wspólnoty nie jest zagrożona. Propozycja Szwecji ani nie zmusza Wspólnoty do związania przepisami, którym nie chce podlegać, ani nie narusza jej zdolności do proponowania zamierzonych przez nią przepisów.

40. W odniesieniu do podporządkowania Wspólnoty nowym zasadom sama konwencja umożliwia Wspólnocie odmówienie związania jakimikolwiek zmianami, takimi jak dodanie PFOS (w przypadku gdy przegląd techniczny, zaproponowany wnioskiem Szwecji doprowadziłby do wprowadzenia takiej zmiany)( ).

41. Jeśli chodzi o zdolność Wspólnoty do przedstawiania propozycji nowych przepisów, zgodnie z konwencją Wspólnota ma zarówno swobodę w zakresie wpływania na techniczny przegląd PFOS, jak i może składać propozycje dotyczące ich analizy tak samo, jakby początkowa propozycja została przedłożona przez nią samą. Wszystko, czego dokonała Szwecja, to rozpoczęcie właściwej procedury zmierzającej do zainicjowania przeglądu technicznego PFOS.

42. Komisja wspomniała o dwóch problemach, jakie mogą pojawić się w wykonywaniu kompetencji Wspólnoty: po pierwsze, Wspólnota musi działać w celu uniknięcia nałożenia na nią zobowiązania wynikającego z dodania PFOS do konwencji; a po drugie, to dodanie może spowodować powstanie (nieokreślonych) roszczeń o odszkodowanie ze strony krajów rozwijających się, co może wpłynąć na przyszłe negocjacje dotyczące innych substancji.

43. Dostrzegam problemy dla Wspólnoty, lecz nie są to problemy o nadmiernym zakresie. Należy jednak mieć na uwadze, że takie trudności trzeba rozważyć względem uzasadnionych praw państw członkowskich i względem zachowania ich kompetencji. Zasada lojalnej współpracy znajduje zastosowanie również w odniesieniu do działań instytucji Wspólnoty wobec państw członkowskich( ).

44. Jeżeli instytucje wspólnotowe uniemożliwiałyby Szwecji właściwą ochronę jej środowiska naturalnego i zdrowia jej obywateli z powodu niejasnych interesów gospodarczych lub po prostu z powodu obowiązku notyfikowania przez Wspólnotę konwencji, nadmiernie utrudniłyby wykonywanie kompetencji Szwecji.

45. Szwecja ma zatem prawo do przedłożenia propozycji dodania PFOS do konwencji, tak jak mogła do niej przystąpić zgodnie z art. 174 ust. 4 WE. Jednakże w przypadku złożenia takiej propozycji Szwecja będzie ograniczona okolicznością, że Wspólnota jest również stroną konwencji. Należy zająć się tym zagadnieniem w następnej sekcji.

ii) Czy Szwecja mogła złożyć propozycję dodania PFOS do konwencji, podczas gdy trwał już wspólnotowy proces decyzyjny?

46. Wpływ zasady lojalnej współpracy nie kończy się na dokonaniu analizy, czy Szwecja mogła wykonywać swoje kompetencje; sposób, w jaki tego dokonała, jest równie, jeśli nie bardziej istotny.

47. Działania Szwecji mogły istotnie zagrażać wykonywaniu kompetencji Wspólnoty nie z uwagi na ich przedmiot, lecz ponieważ osłabiały wspólnotowy proces decyzyjny.

48. W dziedzinie umów mieszanych Trybunał orzekł, iż państwo członkowskie ma obowiązek poinformowania instytucji wspólnotowych i skonsultowania się z nimi, zanim podejmie samodzielne działanie( ). Jeżeli wypełnianie tego obowiązku rozpoczyna wspólnotowy proces decyzyjny lub jest związane z toczącym się procesem decyzyjnym, konsekwencją tego musi być pełne i w dobrej wierze zaangażowanie państwa członkowskiego w ten proces.

49. Konsekwencje wynikające z zasady lojalnej współpracy są zatem dwojakiego rodzaju: po pierwsze, państwa członkowskie zobowiązane są do udziału w procesie decyzyjnym Wspólnoty; po drugie natomiast, zobowiązane są nie podejmować samodzielnych działań co najmniej w rozsądnym terminie, do czasu zakończenia tego procesu( ).

50. Zdaje się, że Szwecja pomyślnie wywiązała się z pierwszej części tego obowiązku: starała się opracować wspólny wniosek dotyczący dodania PFOS do konwencji. Jednakże późniejsze groźby Szwecji, że podejmie samodzielne działania, mogą być postrzegane jako zmierzające do wywołania nieproporcjonalnego wpływu na wspólnotowy proces decyzyjny, a zatem mogą zakłócać integralność wspólnotowego procesu politycznego.

51. Ponadto Szwecja uchyliła się od wypełnienia drugiej części tego zobowiązania. Jeżeli zostałaby podjęta decyzja Wspólnoty o niedodawaniu PFOS do konwencji, Szwecja miałaby możliwość podjęcia samodzielnego działania. Jednakże staranna ocena wspólnotowego procesu decyzyjnego ukazuje, że nie podjęto żadnej decyzji do czasu podjęcia działań przez Szwecję. Zatem Szwecja powinna była powstrzymać się od działania.

52. W czasie gdy Szwecja przedłożyła swoją propozycję, zostało osiągnięte porozumienie w „międzynarodowej grupie do spraw środowiska naturalnego” Rady, że zostanie opracowany wspólny wniosek zmierzający do dodania substancji do konwencji. Pomimo że miało jeszcze zostać osiągnięte porozumienie dotyczące tego, czy te substancje miałyby objąć również PFOS, poprzednie konkluzje Rady ustaliły preferencje dla substancji już zawartych w protokole.

53. Nie tylko Szwecja zaproponowała już, że protokół powinien zostać uzupełniony o PFOS, lecz także zostało osiągnięte porozumienie w ramach „międzynarodowej grupy do spraw środowiska naturalnego” Rady zmierzające do wystąpienia z taką propozycją zgodnie z protokołem (który istotnie doprowadził następnie do przyjęcia decyzji Rady). W związku z rychłym dodaniem PFOS do protokołu Szwecja nie może twierdzić w dobrej wierze, że została powzięta decyzja o niewnoszeniu propozycji dodania PFOS do konwencji.

54. Okoliczność, że decyzja Rady, której wydanie nastąpiło po przedstawieniu propozycji przez Szwecję, nie obejmowała PFOS, jest bez znaczenia. Propozycja Szwecji spowodowała, że propozycja Wspólnoty stała się zbędna. W każdym wypadku Szwecja powinna była powstrzymać się od samodzielnego działania dokładnie do momentu, gdy decyzja w tym zakresie została powzięta, aby poszanować integralność wspólnotowego procesu decyzyjnego i nie zakłócać jego wewnętrznej równowagi sił.

55. Szwecja twierdzi, że w przypadku gdyby nie podjęła natychmiastowego działania, nie byłoby możliwe przedstawienie propozycji dodania PFOS do konwencji w czasie zbliżającej się konferencji stron, co opóźniłoby tę sprawę o co najmniej kolejny rok. Jednakże zobowiązanie wypływające z zasady lojalnej współpracy może pociągać za sobą konieczność poświęcenia interesów państwa członkowskiego.

56. Wspólnotowy proces decyzyjny jest powolny i państwa członkowskie muszą pogodzić się z tym, że skutki nie są osiągane tak szybko jak w przypadku, gdy państwa działają samodzielnie. Jeżeli jednak dozwolono by im na obejście tego procesu, kiedy tylko byłoby to dla nich wygodne, wspólnotowy proces decyzyjny stałby się bezcelowy. Ponadto jestem zdania, że należy podchodzić z pewną ostrożnością do państw członkowskich używających swych uprawnień zewnętrznych w celu naruszenia wewnętrznej równowagi sił wspólnotowego procesu decyzyjnego.

57. Przychylam się ku argumentowi, że państwa członkowskie nie mogą utknąć w niekończącym się procesie, w którym ostateczna decyzja Wspólnoty jest odraczana aż do braku działania. Jeżeli okazałoby się, że ma to miejsce, należałoby przyjąć, że decyzja została podjęta, a państwom członkowskim powinno zezwolić się na działanie( ). Niemniej w niniejszej sprawie było inaczej: wystarczy wskazać, iż niewiele ponad tydzień czasu upłynął pomiędzy oświadczeniem Szwecji, że podejmie samodzielne działanie, w przypadku gdy nie zostanie osiągnięte porozumienie, a rzeczywistym przedłożeniem propozycji.

58. Szwecja nie pozwoliła, aby ten proces przybrał naturalny bieg i został zakończony podjęciem decyzji Rady za dodaniem lub przeciw dodaniu PFOS do konwencji. Szwecja powinna była zaangażować się we wspólnotowy proces decyzyjny do momentu podjęcia takiej decyzji, nawet jeżeli politycznie odczuwała, że jej wysiłki zmierzające do uzgodnienia wspólnego wniosku w sprawie dodania PFOS do konwencji były z góry skazane na niepowodzenie.

III – Wnioski

59. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał stwierdził, iż proponując jednostronnie dodanie sulfonianów perfluorooktanu do załączników do Konwencji sztokholmskiej w sprawie trwałych zanieczyszczeń organicznych, zanim została podjęta decyzja Wspólnoty w tej sprawie, Szwecja uchybiła swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 10 WE.