OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

NILSA WAHLA

przedstawiona w dniu 10 lipca 2014 r. ( 1 )

Sprawa C‑171/13

Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)

przeciwko

M.S. Demirciemu,

D. Cetinowi,

A.I. Önderowi,

R. Keskinowi,

M. Tülemu,

A. Taskinowi

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Centrale Raad van Beroep (Niderlandy)]

„Stowarzyszenie EWG–Turcja — Decyzja nr 3/80 Rady Stowarzyszenia — Zabezpieczenie społeczne pracowników migrujących — Świadczenie dodatkowe przyznawane na podstawie przepisów krajowych — Wymóg zamieszkiwania — Artykuł 6 ust. 1 decyzji nr 3/80 — Możliwość przenoszenia świadczeń — Świadczeniobiorcy mający więcej niż jedno obywatelstwo — Obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej — Artykuł 59 protokołu dodatkowego do Układu ustanawiającego stowarzyszenie EWG–Turcja — Klauzula zakazująca preferencyjnego traktowania”

1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 6 decyzji nr 3/80 Rady Stowarzyszenia EWG–Turcja (zwanej dalej „decyzją nr 3/80”) ( 2 ). Przepis ten zakazuje stosowania klauzul zamieszkania w kontekście wypłacania pracownikom tureckim niektórych rodzajów świadczeń pieniężnych.

2. Konkretniej rzecz ujmując, sprawa dotyczy stosowania tego przepisu w przypadku byłych pracowników mających obywatelstwo tureckie, którzy w międzyczasie nabyli obywatelstwo przyjmującego państwa członkowskiego, jednocześnie zachowując obywatelstwo tureckie. W powyższym kontekście powstały następujące pytania: czy nabycie obywatelstwa przyjmującego państwa członkowskiego pozbawia tych pracowników uprawnień, które w przeciwnym wypadku przysługiwałyby im na podstawie art. 6 decyzji nr 3/80? Czy pracownicy ci wciąż mają prawo do dodatkowego świadczenia nieskładkowego (w formie dodatku do świadczenia z tytułu inwalidztwa) przyznawanego na podstawie uregulowań krajowych przyjmującego państwa członkowskiego ( 3 ), mimo że powrócili do Turcji i że owe przepisy krajowe wprowadzają wymóg zamieszkiwania? Jeżeli prawo to im nie przysługuje, w którym momencie takie świadczenie dodatkowe może zostać cofnięte?

I – Ramy prawne

A – Stowarzyszenie EWG–Turcja

3. W dniu 12 września 1963 r. w Ankarze podpisano Układ ustanawiający stowarzyszenie pomiędzy Europejską Wspólnotą Gospodarczą i Republiką Turecką (zwany dalej „układem stowarzyszeniowym”) ( 4 ). Artykuł 9 tego układu wprowadza generalny zakaz wzajemnego dyskryminowania się stron układu ze względu na przynależność państwową.

4. W dniu 23 listopada 1970 r. w Brukseli podpisany został protokół dodatkowy do układu stowarzyszeniowego (zwany dalej „protokołem dodatkowym”) ( 5 ), którego art. 39 ust. 4 przewiduje możliwość „przenoszenia do Turcji emerytur i rent, odpraw pośmiertnych i inwalidzkich”. Zgodnie z art. 39 ust. 5 postanowienia tego artykułu pozostają bez uszczerbku dla korzystniejszych postanowień dwustronnych umów zawartych między Republiką Turecką a państwem członkowskim.

5. Artykuł 59 protokołu dodatkowego zakazuje preferencyjnego traktowania, stanowiąc, że „[w] dziedzinach objętych niniejszym protokołem Turcja nie może być traktowana w sposób bardziej korzystny niż sposób, w jaki państwa członkowskie traktują się wzajemnie […]”.

6. W dniu 19 września 1980 r. Rada Stowarzyszenia przyjęła decyzję nr 3/80. Decyzja ta służy koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich, tak aby zagwarantować pracownikom tureckim oraz członkom ich rodzin i ich zstępnym świadczenia w zakresie zabezpieczenia społecznego.

7. Zgodnie z art. 2 decyzji nr 3/80 jej przepisy stosuje się między innymi do „pracowników, którzy podlegają bądź podlegali ustawodawstwu jednego lub większej liczby państw członkowskich i którzy są obywatelami tureckimi”.

8. Artykuł 3 ust. 1 decyzji nr 3/80 zapewnia równe traktowanie w zakresie „obowiązków i praw wynikających z ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego”.

9. Artykuł 4 decyzji nr 3/80 wyznacza zakres przedmiotowy tego aktu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b) tej decyzji znajduje ona zastosowanie do „świadczeń z tytułu inwalidztwa, łącznie ze świadczeniami służącymi zachowaniu albo zwiększeniu zdolności do zarobkowania”.

10. Artykuł 6 ust. 1 decyzji nr 3/80 stanowi: „Z zastrzeżeniem odmiennego uregulowania niniejszej decyzji świadczenia przyznawane z tytułu inwalidztwa, wieku lub renty dla członków rodziny pozostałych przy życiu, jak również renty wypłacane z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej, do których zainteresowany jest uprawniony na podstawie przepisów jednego lub większej liczby państw członkowskich, nie mogą być obniżane, zmieniane, zawieszane, znoszone ani zajmowane z tego powodu, że uprawniony zamieszkuje na terytorium Turcji lub innego państwa członkowskiego aniżeli państwo, na którego terytorium siedzibę ma podmiot zobowiązany do wypłaty świadczenia […]”.

B – Rozporządzenie (EWG) nr 1408/71 ( 6 )

11. Rozporządzenie nr 1408/71 koordynuje systemy zabezpieczenia społecznego państw członkowskich w celu zagwarantowania pracownikom przemieszczającym się w ramach Unii Europejskiej, że zawsze będą objęci stosownymi uregulowaniami z zakresu zabezpieczenia społecznego.

12. Artykuł 4 wyznacza zakres przedmiotowy rozporządzenia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1408/71 ma ono zastosowanie do „świadczeń z tytułu inwalidztwa, włącznie ze świadczeniami służącymi zachowaniu albo zwiększeniu zdolności do zarobkowania”.

13. Konkretniej rzecz ujmując, art. 4 ust. 2a definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem „specjalnych świadczeń pieniężnych o charakterze nieskładkowym”, czyli kategorią świadczeń, do jakich zalicza się świadczenie będące przedmiotem spraw zawisłych przed sądem odsyłającym.

14. O ile art. 10 ust. 1 zakazuje państwom członkowskim wprowadzania wymogu zamieszkiwania, o tyle art. 10a ust. 1 wyłącza spod tego zakazu niektóre specjalne świadczenia nieskładkowe. Wspomniany art. 10a ust. 1 brzmi następująco: „Przepisów art. 10 i tytułu III nie stosuje się do specjalnych świadczeń pieniężnych o charakterze nieskładkowym, o których mowa w art. 4 ust. 2a. Osoby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, otrzymują te świadczenia wyłącznie na terytorium państwa członkowskiego, w którym zamieszkują, oraz zgodnie z ustawodawstwem tego państwa, pod warunkiem że świadczenia te są wymienione w załączniku IIa. Świadczenia wypłacane są przez instytucję miejsca zamieszkania oraz na jej koszt”.

15. Rozporządzenie to zostało zmienione rozporządzeniem (WE) nr 647/2005 ( 7 ), na mocy którego do wykazu specjalnych świadczeń nieskładkowych ujętego w załączniku IIa do rozporządzenia dodano TW. Zmiana ta weszła w życie z dniem 5 maja 2005 r.

C – Prawo niderlandzkie

16. TW reguluje przyznawanie w Niderlandach świadczeń dodatkowych. Świadczenia te są przyznawane w celu zapewnienia każdej osobie środków utrzymania na minimalnym poziomie. Zgodnie z TW organem ustalającym, na wniosek, czy dana osoba ma prawo do otrzymywania świadczenia dodatkowego, jest Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (agencja ds. pracowniczych programów ubezpieczeniowych, zwana dalej „Uwv”).

17. Na mocy Wet beperking export uitkeringen z dnia 27 maja 1999 r. (ustawy o ograniczeniu przenoszenia świadczeń, zwanej dalej „Wet BEU”) do TW dodano przepis, który uzależniał prawo do otrzymywania świadczeń dodatkowych od zamieszkiwania w Niderlandach. Od dnia 1 stycznia 2000 r. wszystkie osoby otrzymujące świadczenie dodatkowe muszą zatem zamieszkiwać w Niderlandach.

18. Artykuł XI Wet BEU wprowadził przepisy przejściowe, w myśl których wysokość świadczenia wypłacanego na podstawie TW osobom, które otrzymywały świadczenie dodatkowe przed wejściem w życie nowej regulacji oraz które w tym czasie zamieszkiwały poza terytorium Niderlandów, miała być stopniowo zmniejszana o jedną trzecią rocznie, począwszy od dnia 1 stycznia 2000 r.. Taką samą procedurę stopniowego zmniejszania wprowadzono od 2007 r. w odniesieniu do obywateli Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) w następstwie dodania TW do wykazu ujętego w załączniku IIa do rozporządzenia nr 1408/71.

II – Okoliczności faktyczne w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem

19. M.S. Demirci oraz pięciu innych pracowników migrujących (zwanych dalej „skarżącymi w postępowaniu głównym”) są obywatelami tureckimi, którzy przez kilka lat pracowali i mieszkali w Niderlandach. Wskutek inwalidztwa osoby te stały się niezdolne do pracy, w związku z czym przyznano im świadczenie z tytułu inwalidztwa ( 8 ), jak również dodatkowe świadczenie nieskładkowe na podstawie TW. Wspomniane świadczenie dodatkowe służy zapewnieniu osobom je pobierającym dochodu maksymalnie zbliżonego do płacy minimalnej. Przed 2000 r. wszyscy skarżący w postępowaniu głównym powrócili do Turcji, mimo że w międzyczasie nabyli – zachowując przy tym obywatelstwo tureckie – obywatelstwo niderlandzkie, a tym samym prawo pobytu w Niderlandach.

20. Opierając się na Wet BEU, Uwv zaprzestała wypłacania im świadczenia, w reakcji na co skarżący w postępowaniu głównym zaskarżyli jej decyzję. W następstwie wydania kilku orzeczeń Uwv przez kilka lat kontynuowała wypłacanie świadczenia dodatkowego, po czym stopniowo zaprzestała jego wypłacania, począwszy od 2004 lub 2007 roku, w zależności od okoliczności.

21. Powziąwszy wątpliwości co do legalności zaprzestania wypłacania świadczenia dodatkowego, Centrale Raad van Beroep (sąd wyższej instancji właściwy w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego, Niderlandy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy art. 6 ust. 1 decyzji nr 3/80 z uwzględnieniem art. 59 protokołu dodatkowego należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie regulacji ustawowej państwa członkowskiego, takiej jak art. 4a [TW], która znosi świadczenie dodatkowe przyznane na podstawie prawa krajowego, jeżeli odbiorcy tego świadczenia nie zamieszkują już na terytorium tego państwa, nawet jeżeli odbiorcy ci uzyskali obywatelstwo państwa przyjmującego, zachowując przy tym obywatelstwo tureckie? 2) Jeżeli w odpowiedzi na pytanie pierwsze Trybunał uzna, że osoby zainteresowane mogą powołać się na art. 6 ust. 1 decyzji nr 3/80, ale w granicach wyznaczonych w art. 59 protokołu dodatkowego: czy art. 59 protokołu dodatkowego należy wtedy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie kontynuacji wypłaty świadczenia dodatkowego obywatelom tureckim jako zainteresowanym od chwili, od której obywatele Unii na podstawie prawa Unii nie mogą podnosić już roszczenia o to świadczenie, nawet jeżeli obywatele Unii otrzymywaliby to świadczenie na podstawie prawa krajowego przez dłuższy okres?”.

22. Uwagi na piśmie w niniejszej sprawie złożyli Uwv, M.S. Demirci i R. Keskin, rząd niderlandzki oraz Komisja Europejska. Na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. wysłuchane zostały wystąpienia tych stron, jak również D. Cetina.

III – Analiza

A – Uwagi wstępne

23. Problematyka, przed jaką stanął sąd odsyłający w zawisłych przed nim sprawach (zwanych dalej „niniejszą sprawą”), jest zbliżona do skomplikowanej problematyki, której dotyczył wyrok Trybunału w sprawie Akdas i in. ( 9 ). Zasadniczo zarówno sprawa Akdas i in. (EU:C:2011:346), jak i niniejsza sprawa dotyczą możliwości przeniesienia z Niderlandów nieskładkowego świadczenia (specjalnego świadczenia dodatkowego), uregulowanego w TW, w sytuacji gdy obywatele Unii przestali mieć możliwość przenoszenia tego świadczenia do innego państwa członkowskiego.

24. Obie sprawy różnią się jednak jednym istotnym elementem. W sprawie Akdas i in. (EU:C:2011:346) były pracownik turecki, którego tamta sprawa dotyczyła, miał obywatelstwo tureckie. W niniejszej sprawie skarżący w postępowaniu głównym nabyli, zachowując przy tym obywatelstwo tureckie, obywatelstwo przyjmującego państwa członkowskiego. Niniejsza sprawa pokazuje, jak wiele trudności interpretacyjnych na gruncie art. 6 decyzji nr 3/80 może wynikać z wielości obywatelstw.

25. Przed przystąpieniem do bardziej szczegółowej analizy tych trudności warto moim zdaniem przypomnieć, że rozporządzenie nr 1408/71 wprowadziło w 1992 r. szczególną regulację dotyczącą „specjalnych świadczeń o charakterze nieskładkowym”. O ile świadczenia takie objęte są zakresem zastosowania tego rozporządzenia, o tyle państwa członkowskie mogą, zgodnie z jego art. 10a [obecnie art. 70 rozporządzenia (WE) nr 883/2004] ( 10 ), zastrzec możliwość przyznawania takich świadczeń tylko dla rezydentów. Możliwość taka istnieje tylko w odniesieniu do świadczeń wymienionych w wykazie ujętym w załączniku IIa do rozporządzenia nr 1408/71 (obecnie załącznik X do rozporządzenia nr 883/2004). TW widnieje w tym załączniku.

26. W takich okolicznościach Trybunał orzekł w wyroku Akdas i in. (EU:C:2011:346), że mimo iż obywatele Unii przenoszący się z jednego państwa członkowskiego do innego państwa członkowskiego nie są uprawnieni do przeniesienia świadczenia dodatkowego wypłacanego na podstawie TW, to ograniczenie to nie obejmuje pracowników tureckich. Poza tym, co istotne, okoliczność, że obywatele tureccy mogą przenosić owo świadczenie dodatkowe, nie może być uznana za niezgodną z art. 59 protokołu dodatkowego, zgodnie z którym obywatele tureccy nie mogą znaleźć się w sytuacji bardziej korzystnej niż obywatele Unii ( 11 ).

27. W świetle wyroku Akdas i in. (EU:C:2011:346) należy ustalić, jakie skutki dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma naturalizacja skarżących w postępowaniu głównym. Rozbieżne stanowiska, jakie strony przedstawiły w swoich uwagach, świadczą o tym, że odpowiedź na to pytanie wcale nie jest oczywista. W mojej ocenie jednak, co postaram się wykazać poniżej, sytuacja skarżących w postępowaniu głównym diametralnie różnie się od sytuacji, w jakiej znaleźli się pracownicy tureccy, których dotyczyła sprawa Akdas i in. (EU:C:2011:346). Koniec końców, jako obywatele niderlandzcy są oni obywatelami państwa członkowskiego Unii.

B – Skutki posiadania obywatelstwa państwa członkowskiego Unii

28. Dla pracowników migrujących, takich jak obywatele tureccy pracujący w jednym z państw członkowskich Unii, nabycie obywatelstwa przyjmującego państwa członkowskiego niewątpliwie oznacza ważny krok w kierunku osiągnięcia kulminacyjnego punktu integracji ( 12 ). Ze względów, które przedstawię poniżej, uważam, że w chwili nabycia przez pracownika tureckiego obywatelstwa przyjmującego państwa członkowskiego decyzja nr 3/80 przestaje mieć zastosowanie. Pracownik ten stał się bowiem pełnoprawnym obywatelem Unii. W rezultacie stracił on możliwość wybierania tych spośród poszczególnych uregulowań, które w danej sytuacji wydają się dla niego najkorzystniejsze.

29. W mojej ocenie wraz z naturalizacją w przyjmującym państwie członkowskim obywatele tureccy, którzy wjechali do państwa członkowskiego na podstawie układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja, tracą uprawnienia w zakresie zabezpieczenia społecznego wynikające z decyzji nr 3/80. Jako (pełnoprawni) obywatele Unii wywodzą swoje uprawnienia z ustawodawstwa danego państwa członkowskiego oraz, w stosownym wypadku, z prawa Unii. Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby, że zastosowanie wobec nich mają jednocześnie dwa rodzaje uregulowań.

30. Przykładowo decyzja nr 1/80 ( 13 ) – akt prawny przyjęty w celu ożywienia i rozwoju stosunków handlowych i gospodarczych między Turcją a Unią ( 14 ) – zmierza do ulepszenia systemu socjalnego, z którego korzystają pracownicy i członkowie ich rodzin, ustanowionego w układzie stowarzyszeniowym EWG–Turcja ( 15 ). Wynika stąd, że obywatele tureccy są objęci postanowieniami układu stowarzyszeniowego oraz korzystają z praw wynikających z decyzji nr 1/80 jedynie wtedy, gdy mają status pracowników lub członków rodziny pracowników ( 16 ). Inaczej, na gruncie prawa Unii, wygląda sytuacja pracowników (a tak naprawdę wszelkich innych kategorii osób) posiadających obywatelstwo państwa członkowskiego, którzy skorzystali z prawa swobodnego przepływu. Ich prawa na gruncie prawa Unii wywodzą się wprost z posiadania obywatelstwa państwa członkowskiego Unii ( 17 ).

31. Sytuację tę dobrze ilustruje wyrok Kahveci i Inan ( 18 ), na który również powołują się skarżący w postępowaniu głównym. W sprawie tej dokonano samoistnej wykładni art. 7 decyzji nr 1/80 ( 19 ). Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w tamtej sprawie było to, czy członkowie rodziny pracowników tureckich, którzy – podobnie jak skarżący w postępowaniu głównym – mieli obok obywatelstwa niderlandzkiego obywatelstwo tureckie, nadal mogą powoływać się na ten przepis, w sytuacji gdy pracownicy ci nabyli obywatelstwo przyjmującego państwa członkowskiego.

32. W pełni zgadzam się ze stanowiskiem, jakie w swojej opinii w tej sprawie wyraziła rzecznik generalna E. Sharpston. W swoich relacjach z pracownikiem mającym podwójne obywatelstwo władze państwa członkowskiego mają swobodę uznawania go za posiadającego wyłącznie obywatelstwo tego państwa członkowskiego ( 20 ). Władze te nie mogą jednak ignorować tureckiego obywatelstwa tej osoby w swoich relacjach z członkami jego rodziny niebędącymi obywatelami Unii. Jest tak dlatego, że z perspektywy relacji władz państwa członkowskiego z zainteresowanym członkiem rodziny pracownik posiadający więcej niż jedno obywatelstwo nadal jest osobą posiadającą obywatelstwo tureckie należącą do legalnego rynku pracy w Niderlandach. Mimo że uprawnienia pracownika wywodzą się z posiadania przez niego statusu obywatela danego państwa członkowskiego, do celów art. 7 decyzji nr 1/80 pracownik ten nadal będzie uważany za „pracownika tureckiego”. Innymi słowy, przy założeniu, że pracownicy ci uzyskali prawo legalnego wjazdu na terytorium danego państwa członkowskiego, członkowie ich rodziny mogą opierać swoje uprawnienia na art. 7, nawet w przypadku gdy osoba będąca źródłem tych praw nie może już sama tego uczynić z uwagi na fakt, że w relacjach z nią władze tego państwa członkowskiego muszą zignorować połowę jej statusu w odniesieniu do obywatelstwa ( 21 ).

33. W tym kontekście wypada podkreślić, że preferencyjne traktowanie pewnej kategorii obywateli Unii (czyli osób mających obok obywatelstwa państwa członkowskiego obywatelstwo tureckie) z uwagi na posiadanie przez nich obywatelstwa państwa nienależącego do Unii w praktyce oznaczałoby dzielenie obywateli Unii na różne kategorie. Stąd umożliwienie przenoszenia świadczeń (w obrębie Unii) pewnym obywatelom Unii, z wyłączeniem innych, stanowiłoby zasadnicze naruszenie generalnego zakazu dyskryminacji.

34. Innymi słowy, wraz z nabyciem przez pracowników tureckich, takich jak skarżący w postępowaniu głównym, obywatelstwa przyjmującego państwa członkowskiego pracownicy ci przestają być „pracownikami tureckimi” w rozumieniu decyzji nr 3/80 (lub, ogólniej rzecz ujmując, układu stowarzyszeniowego). Od tego momentu pracownicy ci mogą wywodzić swoje uprawnienia do otrzymywania świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego nie z postanowień układu stowarzyszeniowego, lecz z przepisów prawa krajowego oraz, w stosownym wypadku, z prawa Unii.

35. W mojej ocenie zatem decyzja nr 3/80 nie ma zastosowania w okolicznościach rozpatrywanych przez sąd odsyłający, w których zainteresowani pracownicy nabyli obywatelstwo państwa członkowskiego, jednocześnie zachowując obywatelstwo tureckie.

36. Jednakże sąd odsyłający oraz strony, które złożyły w niniejszej sprawie uwagi, w przeważającej mierze podeszli do zagadnień interpretacyjnych, których dotyczy niniejsza sprawa, pod innym kątem, a mianowicie z perspektywy art. 6 decyzji nr 3/80 (oraz wyroku Akdas i in., EU:C:2011:346). Gwoli kompletności wykażę teraz – mimo że niepotrzebnie może zmącić to obraz – iż nawet na podstawie art. 6 decyzji nr 3/80 w związku z art. 59 protokołu dodatkowego sytuacja będąca przedmiotem niniejszej sprawy różni się od sytuacji będącej przedmiotem sprawy Akdas i in. (EU:C:2011:346).

C – Rozumowanie w świetle wyroku Akdas i in.

1. Wyrok Akdas i in. a art. 6 decyzji nr 3/80

37. W wyroku Akdas i in. (EU:C:2011:346) Trybunał potwierdził, że art. 6 ust. 1 decyzji nr 3/80 ma skutek bezpośredni względem osób objętych zakresem podmiotowym tej decyzji ( 22 ). Artykuł 2 decyzji nr 3/80 obejmuje swoim zakresem między innymi pracowników, którzy będąc obywatelami tureckimi, podlegali ustawodawstwu jednego lub większej liczby państw członkowskich. Zakładając, że decyzja nr 3/80 nadal znajduje zastosowanie, skarżący w postępowaniu głównym (podobnie jak osoby, których dotyczyła sprawa Akdas i in., EU:C:2011:346) spełniają ten wymóg jako osoby będące obywatelami tureckimi, którzy podlegali ustawodawstwu państwa członkowskiego, a konkretnie ustawodawstwu niderlandzkiemu. Wynika stąd, że byli pracownicy tureccy co do zasady powinni móc powoływać się na art. 6 decyzji nr 3/80, aby świadczenie dodatkowe, którego dotyczy postępowanie, nadal mogło być im wypłacane w Turcji.

38. Po wyroku Akdas i in. (EU:C:2011:346) nie ma też wątpliwości, że dodatkowe świadczenie nieskładkowe takie jak świadczenie rozpatrywane w niniejszej sprawie objęte jest zakresem przedmiotowym art. 6 ust. 1 decyzji nr 3/80 ( 23 ). Konkretniej rzecz ujmując, co się tyczy możliwości przeniesienia omawianego świadczenia, Trybunał przyznał, że byli pracownicy tureccy, którzy powrócili do Turcji, nadal są uprawnieni do otrzymywania, na podstawie art. 6 ust. 1 decyzji nr 3/80, świadczenia socjalnego takiego jak świadczenie dodatkowe (mimo że obywatele Unii nie mają podobnego prawa). Trybunał doszedł do takiego wniosku z następujących powodów ( 24 ).

39. Po pierwsze, art. 39 ust. 4 protokołu dodatkowego wyraźnie przewiduje możliwość przenoszenia do Turcji pewnych świadczeń socjalnych, wśród nich emerytur i rent inwalidzkich, do których uprawnienie zostało nabyte na podstawie ustawodawstwa jednego lub większej liczby państw członkowskich. Po drugie, jak już wspomniałem, art. 2 decyzji nr 3/80 stosuje się do pracowników tureckich, którzy „podlegali” ustawodawstwu jednego lub większej liczby państw członkowskich, bez żadnego doprecyzowania. A zatem pracownicy tureccy są objęci decyzją nr 3/80 na tej tylko podstawie, że podlegali ustawodawstwu przynajmniej jednego państwa członkowskiego ( 25 ).

40. Po trzecie – i chyba najważniejsze – zastosowanie w kontekście decyzji nr 3/80 aktualnie obowiązujących na podstawie rozporządzenia nr 1408/71 uregulowań dotyczących specjalnych świadczeń nieskładkowych sprowadzałoby się do zmiany tej decyzji, podczas gdy kompetencja ta jest zarezerwowana jedynie dla Rady Stowarzyszenia.

41. Do celów niniejszej sprawy szczególnie interesująca wydaje się jednak kwestia statusu obywateli tureckich po zaprzestaniu przez nich pracy w przyjmującym państwie członkowskim. Opierając się na linii orzeczniczej zapoczątkowanej wyrokiem Bozkurt ( 26 ), Trybunał zauważył, że obywatel turecki, który należał do legalnego rynku pracy państwa członkowskiego w rozumieniu art. 6 decyzji nr 1/80 ( 27 ), nie może automatycznie wywodzić z tej decyzji prawa do dalszego przebywania na terytorium tego państwa członkowskiego po tym, jak padł ofiarą wypadku przy pracy. Jest tak w szczególności w przypadku, gdy ów wypadek spowodował u niego trwałą utratę zdolności do pracy, która definitywnie wykluczyła go z rynku zatrudnienia ( 28 ).

42. Ponieważ osoby, których dotyczył wyrok Akdas i in. (EU:C:2011:346), przestały należeć do legalnego rynku pracy w jakimkolwiek znaczącym sensie, utraciły one prawo – nabyte na podstawie decyzji nr 1/80 – do pozostania na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego ( 29 ). Z tego względu sytuacja takich osób nie może być, do celów stosowania art. 59 protokołu dodatkowego, w użyteczny sposób porównana z sytuacją obywateli Unii, a to zasadniczo dlatego, że obywatele Unii są uprawnieni, wskutek posiadania obywatelstwa państwa członkowskiego Unii, do swobodnego przemieszczania się i pobytu – pod pewnymi warunkami – na terytorium innego państwa członkowskiego. Wynika stąd, że obywatele Unii zachowują prawo pobytu w państwie członkowskim, które przyznało im dane świadczenie. Innymi słowy, obywatele Unii mogą zdecydować się na opuszczenie terytorium tego państwa, tracąc prawo do tego świadczenia, ale z drugiej strony mają prawo powrócić w każdej chwili do danego państwa członkowskiego.

2. Wyrok Akdas i in. a art. 59 protokołu dodatkowego

43. Rozważania Trybunału w sprawie Akdas nie pozostawiają wątpliwości, że art. 59 protokołu dodatkowego stanowi „mechanizm ostatniej szansy” pozwalający zapewnić, iż interpretacja postanowień układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja nie będzie mniej korzystna dla obywateli Unii niż dla obywateli tureckich. Artykułu 59 nie można jednak traktować w kategoriach naczelnej klauzuli antydyskryminacyjnej, na którą obywatele Unii mogą powoływać się za każdym razem, gdy obywatele tureccy dysponują, na podstawie układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja, uprawnieniami, które nie przysługują obywatelom Unii ( 30 ).

44. Kwestię tę doskonale ilustruje wyrok Derin ( 31 ). W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 59 protokołu dodatkowego nie stoi na przeszkodzie takiej interpretacji art. 7 decyzji nr 1/80, zgodnie z którą członek rodziny pracownika tureckiego prowadzący życie niezależne od tego pracownika po uzyskaniu pełnoletniości nadal mógł korzystać z prawa pobytu w przyjmującym państwie członkowskim. Prawo to przysługiwało mu, mimo że na gruncie prawa Unii obywatele Unii nie mieli takiego prawa.

45. Wspomniana interpretacja opierała się bowiem na założeniu, że statusu prawnego obywateli tureckich (na podstawie art. 7 decyzji nr 1/80) nie można porównywać ze statusem obywateli Unii [na podstawie uregulowań przewidzianych w rozporządzeniu (EWG) nr 1612/68 ( 32 )]. Uprawnienia wynikające z układu stowarzyszeniowego pod wieloma względami są mniej korzystne się od uprawnień, jakie prawo Unii przyznaje obywatelom Unii ( 33 ). W rezultacie Trybunał uznał, że art. 59 protokołu dodatkowego nie stoi na przeszkodzie przyznaniu obywatelom tureckim uprawnienia, które w tym samym kontekście nie przysługuje obywatelom Unii. Z omawianego wyroku można wywnioskować, że liczy się przede wszystkim generalny status prawny obywateli tureckich i obywateli Unii. Innymi słowy, art. 59 wymaga jedynie, aby sytuacja obywateli Unii – generalnie rzecz ujmując – nie była mniej korzystna od sytuacji obywateli tureckich w związku z pewną kategorią praw ( 34 ).

46. Podobnie bowiem do kwestii, których dotyczył wyrok Derin (EU:C:2007:442), mechanizm prawny stworzony w celu koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych wprowadzonych w życie na mocy decyzji nr 3/80, którego dotyczył wyrok Akdas i in. (EU:C:2011:346), nie jest całkowicie zbieżny z mechanizmem utworzonym na mocy rozporządzenia nr 1408/71 (obecnie rozporządzenie nr 883/2004). Wprawdzie decyzja przewiduje możliwość przenoszenia pewnych świadczeń, jednak rozsądnie rzecz biorąc, można założyć, że zakres ochrony, jaki ona zapewnia, jest węższy niż zakres ochrony związany z faktem posiadaniem obywatelstwa Unii ( 35 ).

47. Patrząc na tę kwestię z drugiej strony, z punktu widzenia obywateli tureckich, w razie uznania, że obywatele ci znajdują się w sytuacji porównywalnej z sytuacją obywateli Unii, zastosowanie art. 59 protokołu dodatkowego może doprowadzić do sytuacji, w której prawa, na które obywatele tureccy mogliby w przeciwnym wypadku powoływać się na podstawie układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja, nie będą znajdować zastosowania ( 36 ).

48. Czy sytuacja skarżących w postępowaniu głównym wystarczająco różni się od sytuacji pracowników tureckich, których dotyczył wyrok Akdas i in. (EU:C:2011:346)? Powyżej wyjaśniłem już, że w mojej ocenie tak właśnie jest. Jednakże nawet za cenę powtarzania się krótko omówię te różnice w świetle wyroku Akdas i in. (EU:C:2011:346).

3. Wyrok Akdas i in. a sprawa niniejsza

49. W sprawie Akdas i in. (EU:C:2011:346) byli pracownicy tureccy utracili zdolność do pracy w Niderlandach. W rezultacie przestali należeć do legalnego rynku pracy przyjmującego państwa członkowskiego, co gwarantowało im prawo do kontynuowania pobytu. W mojej ocenie nie ma wątpliwości, że – jak zauważył sąd odsyłający – sytuacja takich pracowników nie może być w użyteczny sposób porównana z sytuacją obywateli Unii, gdyż ci ostatni są uprawnieni do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium innych państw członkowskich: w odróżnieniu od pracowników tureckich obywatele Unii mogą nie tylko zdecydować się na opuszczenie terytorium państwa członkowskiego, ale też mają prawo w każdej chwili do niego powrócić. Co jednak może być ważniejsze, obywatele danego państwa członkowskiego zawsze mogą zdecydować, że w ogóle nie będą opuszczać jego terytorium.

50. W niniejszej sprawie skarżący w postępowaniu głównym mają prawo pobytu w Niderlandach właśnie wskutek nabycia obywatelstwa tego państwa: nie musieli opuszczać państwa członkowskiego, którego obywatelstwo również posiadają, i zawsze mogą do niego wrócić, gdyby tak zdecydowali. Po ewentualnym powrocie będą też otrzymywać świadczenie dodatkowe. Z tego względu – podążając tym drugim tokiem rozumowania – zgadzam się w szczególności z Komisją i rządem niderlandzkim, że skarżący w postępowaniu głównym znajdują się w sytuacji innej niż osoby, których dotyczyła sprawa Akdas i in. (EU:C:2011:346). Co się tyczy prawa pobytu skarżących w postępowaniu głównym, ich pozycja jest w istocie równa pozycji każdego innego obywatela Unii. Osoby te bowiem są obywatelami Unii.

51. Już samo to uzasadnia wniosek, że w sytuacji skarżących w postępowaniu głównym art. 59 protokołu dodatkowego stoi na przeszkodzie interpretowaniu art. 6 ust. 1 decyzji nr 3/80 w ten sposób, że przepis ten zezwala im na przeniesienie omawianego świadczenia dodatkowego poza granice państwa członkowskiego, w którym mieści się siedziba instytucji odpowiedzialnej za jego wypłacanie. Mając jednak na uwadze, że skarżący w postępowaniu głównym w swoich uwagach powołują się na wyrok Kahveci i Inan (EU:C:2012:180), krótko odniosę się do tego wyroku. Skarżący w postępowaniu głównym wywodzą w istocie z tego wyroku, że sam fakt posiadania więcej niż jednego obywatelstwa nie może prowadzić do utraty praw wynikających z układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja.

52. Nie jestem przekonany, że rozważania Trybunału w sprawie Kahveci i Inan (EU:C:2012:180) można bezpośrednio przenieść na grunt niniejszej sprawy ani że sprawa Kahveci i Inan stanowi odpowiedni punkt odniesienia dla jej rozstrzygnięcia. Jak już wyjaśniłem, w wyroku Kahveci i Inan (EU:C:2012:180) dokonano samoistnej wykładni art. 7 decyzji nr 1/80 w odniesieniu do praw członków rodziny pracowników tureckich. W tym kontekście Trybunał orzekł, że głównym celem art. 7 jest pogłębienie integracji pracowników tureckich i członków ich rodzin w przyjmującym państwie członkowskim ( 37 ).

53. Artykuł 7 decyzji nr 1/80 realizuje podwójny cel. Z jednej strony umożliwia on obecność członków rodziny pracownika migrującego u jego boku, ułatwiając w ten sposób – poprzez łączenie rodzin – zatrudnienie i pobyt pracownika tureckiego już legalnie zintegrowanego w przyjmującym państwie członkowskim ( 38 ). Z drugiej strony, co w mojej ocenie istotniejsze, przepis ten ma przyspieszyć integrację rodziny tureckiego pracownika migrującego w przyjmującym państwie członkowskim. Realizacja tego celu jest zapewniana poprzez przyznanie danemu członkowi rodziny prawa dostępu do rynku pracy. Przepis ten zmierza zatem do stopniowego ustabilizowania sytuacji tego członka rodziny poprzez postawienie go, w ostatecznym rozrachunku, w sytuacji niezależnej w porównaniu do sytuacji pracownika migrującego ( 39 ).

54. Natomiast celem art. 6 decyzji nr 3/80 nie jest wspieranie łączenia rodzin w przyjmującym państwie członkowskim. Zapewnia on między innymi, że byli pracownicy tureccy, którzy powrócili do Turcji lub przenieśli się do innego państwa członkowskiego aniżeli państwo, na którego terytorium siedzibę ma podmiot zobowiązany do wypłaty świadczenia, pozostaną uprawnieni do otrzymywania niektórych rodzajów świadczeń (mimo stosowania w przyjmującym państwie członkowskim klauzul zamieszkiwania) takich jak świadczenie rozpatrywane przez sąd odsyłający. Ratio legis tego przepisu polega na umożliwieniu byłym pracownikom tureckim powrotu między innymi do Turcji, jeśli tak zdecydują.

55. W tym sensie można uznać, że zakaz stosowania klauzul zamieszkiwania ustanowiony w art. 6 decyzji nr 3/80 realizuje cel „kompensacyjny”. Zakaz ten zapewnia, że byli pracownicy tureccy, którzy padli ofiarą wypadku przy pracy lub choroby zawodowej, otrzymają odpowiednią rekompensatę za niedogodności, których doświadczyli w przyjmującym państwie członkowskim. Wydaje się to rozsądne, jako że praca tych pracowników przynosiła temu państwu korzyści.

56. Na pierwszy rzut oka rozwiązanie, które proponuję, w świetle wspomnianego celu może wydawać się nierozsądne. Logicznym następstwem mojej propozycji byłoby bowiem stwierdzenie, że byli pracownicy tureccy, którzy nabyli obywatelstwo przyjmującego państwa członkowskiego, będą narażeni na utratę uprawnień, które w przeciwnym wypadku przysługiwałyby im na podstawie art. 6 decyzji nr 3/80. Do tego właśnie prowadzi interpretacja tego przepisu w świetle art. 59 protokołu dodatkowego.

57. Jednakże zastrzeżenie to pomija jedną istotną kwestię. Powtórzmy: układ stowarzyszeniowy przyznaje pracownikom tureckim, generalnie rzecz ujmując, ochronę węższą niż ta, którą prawo Unii przyznaje jej obywatelom. O ile utrata prawa do przenoszenia niektórych świadczeń może wydawać się niesprawiedliwa, o tyle naturalizacja w przyjmującym państwie członkowskim pozwala na korzystanie z innych praw, które nie są dostępne dla pracowników mających jedynie tureckie obywatelstwo. W tym zakresie uprawnienia z zakresu zabezpieczenia społecznego, z jakich były pracownik turecki będący w sytuacji takiej jak skarżący w postępowaniu głównym może korzystać wskutek naturalizacji, są w pełni porównywalne do uprawnień (innych) obywateli Unii (w niniejszej sprawie innych obywateli niderlandzkich). Sytuacja ta odbiega od sytuacji byłych pracowników tureckich, którzy nie nabyli obywatelstwa przyjmującego państwa członkowskiego (jak w wyroku Akdas i in., EU:C:2011:346).

58. Ponadto, na co kilka stron zwróciło uwagę w swoich uwagach, możliwość przeniesienia świadczenia dodatkowego do Turcji można zapewnić poprzez zrzeczenie się obywatelstwa niderlandzkiego. Oczywiście taki krok może wydawać się problematyczny w świetle realizacji celu w postaci zapewnienia integracji pracowników tureckich w przyjmującym państwie członkowskim. Rozwiązanie to może zniechęcić tych pracowników do przyjęcia obywatelstwa przyjmującego państwa członkowskiego. Nie jestem jednak przekonany, że groźba utraty świadczenia dodatkowego takiego jak rozpatrywane w niniejszej sprawie rzeczywiście miałaby taki skutek odstraszający. Przecież, jak już zauważyłem powyżej, obywatelstwo przyjmującego państwa członkowskiego daje dostęp do innych uprawnień (w tym prawa do swobodnego przemieszczania się), które związane są z posiadaniem obywatelstwa państwa członkowskiego Unii.

59. W związku z tym nawet gdyby przyjąć interpretację, jaką proponuje sąd odsyłający, materialny skutek byłby ten sam. Stąd art. 6 ust. 1 decyzji nr 3/80 w związku z art. 59 protokołu dodatkowego nie można w mojej ocenie interpretować w ten sposób, że przepis ten stoi na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, które przerywa wypłacanie świadczenia dodatkowego przyznawanego na podstawie ustawodawstwa krajowego, w sytuacji gdy osoby je otrzymujące przestały zamieszkiwać na terytorium tego państwa oraz nabyły obywatelstwo przyjmującego państwa członkowskiego, zachowując jednocześnie obywatelstwo tureckie.

60. Powyższe stanowisko rodzi pytanie, od jakiego momentu można przerwać wypłacanie świadczenia dodatkowego. Problemem tym zajmę się w następnej kolejności.

D – Odpowiedni moment na przerwanie wypłacania świadczenia dodatkowego

61. Podobnie jak pytanie pierwsze, pytanie drugie zostało sformułowane w oparciu o brzmienie art. 59 protokołu dodatkowego. Konkretniej rzecz ujmując, sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy przepis ten stoi na przeszkodzie kontynuacji wypłacania świadczenia dodatkowego skarżącym w postępowaniu krajowym, skoro będący w tym samych okolicznościach obywatele Unii (obywatele, którzy powrócili do państwa pochodzenia) przestali być na gruncie prawa Unii uprawnieni do jego otrzymywania.

62. Zarówno z uwag na piśmie, jak też ze stanowisk przedstawionych na rozprawie wynika, że istnieją poważne problemy z ustaleniem odpowiedniego wzorca odniesienia w tym kontekście. W tym względzie szczególny nacisk położono na okoliczność, że obywatele Unii – którzy w momencie, gdy wprowadzono kryterium zamieszkiwania, zamieszkiwali w innych państwach członkowskich – otrzymywali to świadczenie w okresie przejściowym na podstawie ustawodawstwa krajowego ( 40 ).

63. Jakkolwiek by było, chciałbym stanowczo podkreślić, że w niniejszej sprawie mamy w rzeczywistości do czynienia z obywatelami niderlandzkimi, którzy przenieśli się z Niderlandów do państwa trzeciego i którzy chcą przenieść (lub przenieśli) świadczenie dodatkowe otrzymywane w tym państwie członkowskim poza granice Unii. Jestem wobec tego głęboko przekonany, że odpowiednim wzorcem odniesienia nie jest obywatel Unii (na przykład obywatel niemiecki) powracający do swojego państwa pochodzenia po zakończeniu pracy w Niderlandach. Skarżących w postępowaniu krajowym należy raczej porównywać z innymi obywatelami niderlandzkimi, którzy zamierzają przenieść świadczenie dodatkowe do państwa trzeciego (Turcji lub innego państwa).

64. W mojej ocenie w tych okolicznościach ustalenie prawidłowej daty zakończenia wypłacania świadczenia pozostaje kwestią wyłącznie z zakresu prawa krajowego, zaś podstawa tego ustalenia nie wynika z interpretacji art. 59 protokołu dodatkowego ( 41 ). Ujmując rzecz inaczej, ponieważ w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obywatelami niderlandzkimi, którzy przenoszą świadczenie dodatkowe do państwa trzeciego, brakuje tu wyraźnego związku z prawem Unii. Skarżący w postępowaniu głównym nie skorzystali bowiem z prawa do swobodnego przepływu w obrębie Unii ( 42 ).

65. W związku z tym nie uważam, że w okolicznościach niniejszej sprawy art. 59 protokołu dodatkowego stanowi właściwe kryterium dla ustalenia momentu zakończenia wypłacania omawianego świadczenia dodatkowego. Jest to kwestia z zakresu prawa krajowego i jako taka należy do właściwości sądu krajowego.

IV – Wnioski

66. Wobec powyższego proponuję, aby na pytania prejudycjalne Centrale Raad van Beroep Trybunał udzielił następującej odpowiedzi: 1) Decyzja nr 3/80 z dnia 19 września 1980 r. o stosowaniu systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Wspólnot Europejskich do pracowników tureckich i członków ich rodzin nie ma zastosowania w okolicznościach spraw zawisłych przed sądem odsyłającym, w których zainteresowani pracownicy nabyli obywatelstwo przyjmującego państwa członkowskiego, jednocześnie zachowując obywatelstwo tureckie. 2) W tych okolicznościach kwestia ustalenia momentu zakończenia wypłacania omawianego świadczenia dodatkowego jest kwestią z zakresu prawa krajowego i jako taka należy do właściwości sądu krajowego.

( 1 ) Język oryginału: angielski.

( 2 ) Decyzja z dnia 19 września 1980 r. o stosowaniu systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Wspólnot Europejskich do pracowników tureckich i członków ich rodzin (Dz.U. 1983, C 110, s. 60) [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej decyzji, układu stowarzyszeniowego i protokołu dodatkowego poniżej].

( 3 ) Toeslagenwet z dnia 6 listopada 1986 r. (ustawa o świadczeniach dodatkowych, zwana dalej „TW”).

( 4 ) Układ ten został zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu Wspólnoty przez Radę Unii Europejskiej decyzją Rady 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r. (Dz.U. 1964, 217, s. 3685).

( 5 ) Protokół ten został zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu Wspólnoty rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2760/72 z dnia 19 grudnia 1972 r. (Dz.U. L 293, s. 1).

( 6 ) Rozporządzenie Rady z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. L 149, s. 2 – wyd. spec. w jęz. polskim, rodz. 5, t. 1, s. 35), ze zmianami (zwane dalej „rozporządzeniem nr 1408/71”).

( 7 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 kwietnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 (Dz.U. L 117, s. 1).

( 8 ) Które zostało przyznane na podstawie Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (ustawy o świadczeniach z tytułu inwalidztwa).

( 9 ) Wyrok C‑485/07, EU:C:2011:346.

( 10 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. L 166, s. 1).

( 11 ) Wyrok Akdas i in., EU:C:2011:346, pkt 88 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 12 ) Zobacz opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawach zakończonych wyrokiem Kahveci i Inan, C‑7/10 i C‑9/10, EU:C:2011:673, pkt 61–63, w której wyjaśniono pojęcie integracji w przyjmującym państwie członkowskim oraz omówiono trudności związane z tym procesem.

( 13 ) Decyzja Rady Stowarzyszenia nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją (zwana dalej „decyzją nr 1/80”).

( 14 ) Taki cel został wyraźnie wskazany w motywie pierwszym preambuły do tej decyzji.

( 15 ) Zobacz w tym zakresie motyw trzeci preambuły do tej decyzji.

( 16 ) Opinia rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie Ziebell, C‑371/08, EU:C:2011:244, pkt 49.

( 17 ) Zobacz analogicznie wyrok Micheletti i in., C‑369/90, EU:C:1992:295. W sprawie tej Trybunał orzekł, że organy hiszpańskie muszą traktować osobę mającą podwójne – argentyńsko‑włoskie – obywatelstwo jak obywatela Unii. W mojej ocenie z wyroku tego można wywieść, że w relacjach z własnymi obywatelami mającymi podwójne obywatelstwa (tak jak w niniejszej sprawie) właściwe organy danego państwa członkowskiego muszą traktować ich jak osoby mające obywatelstwo tego państwa.

( 18 ) Wyrok EU:C:2012:180.

( 19 ) Artykuł 7 reguluje prawa członków rodziny pracowników tureckich legalnie zamieszkujących w przyjmującym państwie członkowskim. Artykuł ten stanowi między innymi, że tacy członkowie rodziny mają prawo przyjęcia dowolnej oferty pracy w państwie członkowskim, jeżeli zamieszkują w nim legalnie od co najmniej trzech lat, oraz korzystania z dostępu do dowolnej pracy najemnej w tym państwie członkowskim, jeżeli zamieszkują w nim legalnie od co najmniej pięciu lat.

( 20 ) Powszechnie wiadomo bowiem, że państwa członkowskie nie wyzbyły się swoich uprawnień do ustanawiania warunków nabywania i utraty ich obywatelstwa. To samo tyczy się wykonywania przez państwa członkowskie ich kompetencji odnoszących się generalnie do obywatelstwa, z tym jednakże zastrzeżeniem, że wykonywanie tych kompetencji musi być zgodne nie tylko z prawem Unii, ale też z prawem międzynarodowym.

( 21 ) Opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Kahveci i Inan, EU:C:2011:673, pkt 74. Wydaje się, że Trybunał zaakceptował ten sposób rozumowania, przynajmniej w sposób dorozumiany (zob. pkt 35 wyroku, który zapadł w tej sprawie). W ocenie Trybunału cel, któremu przyświeca decyzja nr 1/80 – a którym jest poprawa traktowania pracowników tureckich w zakresie praw socjalnych w przyjmującym państwie członkowskim – „zostałby […] udaremniony, gdyby okoliczność uzyskania obywatelstwa przyjmującego państwa członkowskiego wymagała od tureckiego pracownika posiadającego wciąż obywatelstwo tureckie zrezygnowania z korzystania z warunków sprzyjających łączeniu rodziny w tym przyjmującym państwie członkowskim”.

( 22 ) Punkt 74.

( 23 ) Ibidem, pkt 89–91.

( 24 ) Ibidem, zob. w szczególności pkt 74, 89–96.

( 25 ) Pod pewnymi względami sytuacja ta różni się od sytuacji członków rodziny tych pracowników. Zgodnie bowiem z art. 2 tiret drugie decyzji nr 3/80 decyzja ta stosuje się do „członków rodziny tych pracowników, którzy zamieszkują na terytorium jednego z państw członkowskich”.

( 26 ) Wyrok Bozkurt, C‑434/93, EU:C:1995:168.

( 27 ) Artykuł 6 reguluje warunki rzeczywistego zatrudnienia w przyjmującym państwie członkowskim, które mają przyczyniać się do stopniowej integracji zainteresowanych pracowników tureckich w przyjmującym państwie członkowskim. Zgodnie z tym przepisem pracownik turecki należący do legalnego rynku pracy państwa członkowskiego ma w tym państwie prawo: po roku legalnego zatrudnienia, do odnowienia pozwolenia na pracę u tego samego pracodawcy, o ile jego stanowisko zostaje zachowane; po trzech latach legalnego zatrudnienia w danym państwie członkowskim – pod warunkiem spełnienia innych wymogów – przyjęcia innej oferty pracy; wreszcie, po czterech latach legalnego zatrudnienia, swobodnego dostępu do dowolnej pracy najemnej.

( 28 ) Wyrok Bozkurt, EU:C:1995:168, pkt 42.

( 29 ) Wyrok Akdas i in., EU:C:2011:346, pkt 94. Na tej podstawie zainteresowane osoby nie opuściły terytorium przyjmującego państwa członkowskiego z własnego wyboru i bez uzasadnionych powodów. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że opuszczenie terytorium przyjmującego państwa członkowskiego bez uzasadnionego powodu może prowadzić do utraty praw nabytych na podstawie układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja. Zobacz w tym względzie wyroki: Er, C‑453/07, EU:C:2008:524, pkt; a także Genc, C‑14/09, EU:C:2010:57, pkt 42.

( 30 ) Jak bowiem zauważyło dwóch przedstawicieli doktryny, „obie kategorie podlegają różnym reżimom prawnym mającym różne podstawy prawne uregulowane przez różnych prawodawców”. Zobacz K. Eisele, A. van der Mei, Portability of Social Benefits and Reverse Discrimination of EU Citizens vis‑à‑vis Turkish Nationals: Comment on Akdas, w: European Law Review, 2012, no27, s. 204–212, w szczególności s. 211.

( 31 ) Wyrok C‑325/05, EU:C:2007:442.

( 32 ) Rozporządzenie Rady z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz.U. L 257, s. 2).

( 33 ) Zobacz w szczególności wyrok Derin, EU:C:2007:442, pkt 62–67. Zobacz także pkt 52 opinii rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie Ziebell, EU:C:2011:244, dotyczącej statusu obywateli Unii przenoszących się z jednego państwa członkowskiego do drugiego.

( 34 ) K. Eisele, A. van der Mei, op.cit., s. 208.

( 35 ) Prawdą jest, że założeniem zarówno decyzji nr 3/80, jak i rozporządzenia nr 1408/71 było zapewnienie koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych pracowników migrujących. Jednakże o ile decyzja ta odwołuje się do większości świadczeń przewidzianych w rozporządzeniu nr 1408/71, o tyle w odróżnieniu od rozporządzenia nie obejmuje ona świadczeń dla bezrobotnych. Warto też zauważyć, że wyrok Akdas i in. (EU:C:2011:346) skłonił Komisję do przedłożenia wniosku w sprawie zmiany decyzji nr 3/80, w którym ujęto przepis wyłączający możliwość przenoszenia specjalnych świadczeń nieskładkowych. Zobacz wniosek Komisji z dnia 30 marca 2012 r. [COM(2012) 153 final, s. 8].

( 36 ) Powrócę do tej kwestii w pkt 55 i nast. niniejszej opinii. Co się tyczy stosownego orzecznictwa Trybunału, zob. w szczególności wyrok Soysal i Savatli, C‑228/06, EU:C:2009:101; a także postanowienie Komisja/Niderlandy, C‑92/07, EU:C:2007:402.

( 37 ) Wyrok Kahveci i Inan, EU:C:2012:180, pkt 33. Zobacz także opinia rzecznika generalnego E. Sharpston w sprawie Kahveci i Inan, EU:C:2011:673.

( 38 ) Zobacz w tym zakresie wyrok Kahveci i Inan, EU:C:2012:180, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 39 ) Ibidem, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 40 ) Jak już wspomniałem powyżej, możliwość przenoszenia dodatkowego świadczenia w obrębie Unii została ograniczona z dniem 5 maja 2005 r., wraz z wejściem w życie rozporządzenia nr 647/2005. Po tym dniu w odniesieniu do innych państw członkowskich zastosowanie miały krajowe przepisy przejściowe (przewidujących stopniowe zmniejszanie wypłacanych świadczeń).

( 41 ) W tym względzie z postanowienia odsyłającego wynika, że wypłacanie świadczenia dodatkowego świadczeniobiorcom, którzy otrzymywali je przed wejściem w życie nowych regulacji i którzy w owym czasie zamieszkiwali poza terytorium Niderlandów, miało być stopniowo wygaszane od dnia 1 stycznia 2000 r.

( 42 ) Gdyby tak było, prawo do przeniesienia świadczenia można by wywodzić z prawa Unii tylko do dnia 5 maja 2005 r. Od tego dnia zastosowanie znajdowały różne umowy dwustronne.