OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ANTONIA TIZZANA

przedstawiona w dniu 7 kwietnia 2005 r.( )

Sprawa C‑453/03

ABNA Ltd i in.

przeciwko

Secretary of State for Health

i

Food Standards Agency

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Zjednoczone Królestwo)]

Sprawy połączone C‑11/04 i C‑12/04

Fratelli Martini & C. SpA

i

Cargill srl

przeciwko

Ministero delle Politiche agricole i forestali

Ministero delle Attività produttive

Ministero della salute

oraz

Ferrari Mangimi srl

i

Associazione nazionale produttori alimenti zootecnici – Assalzoo

przeciwko

Ministero delle Politiche agricole i forestali

Ministero delle Attivittà produttive

Minsitero della salute

[wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Consiglio di Stato (Włochy)]

Sprawa C‑194/04

Nederlandse Verenigin Diervoedrindustrie Nevedi

przeciwko

Productschap Dierveoder

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Rechtbank te ’s-Gravenhage (Niderlandy)]

Dyrektywa nr 2002/2/WE – Mieszanki paszowe – Surowce – Obowiązek podania szczegółowych informacji ilościowych na etykiecie i klientowi – Ważność – Lista używalnych materiałów paszowych – Brak – Krajowe przepisy wykonawcze – Zawieszenie zabezpieczające – Właściwość organów administracyjnych

1. W odrębnych postanowieniach( ) trzy organy sądowe trzech państw członkowskich (High Court of Justice, Queen’s Bench Division ze Zjednoczonego Królestwa, włoska Consiglio di Stato i niderlandzki Rechtbank te ’s-Gravenhage) złożyły do Trybunału wnioski o wydanie orzeczenia w trybie art. 234 WE w przedmiocie ważności dyrektywy 2002/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. zmieniającej dyrektywę Rady 79/373/EWG w sprawie obrotu mieszankami paszowymi i uchylającą dyrektywę Komisji 91/357/EWG (zwanej dalej „dyrektywą 2002/2” lub po prostu „dyrektywą”)( ).

2. W szczególności powyższe organy sądowe pragną ustalić, czy nałożenie przez dyrektywę na producentów pasz obowiązku podania – na etykiecie i na wniosek klienta – informacji dotyczących ilości materiałów paszowych zastosowanych w ich produktach powoduje, że cytowana dyrektywa jest nieważna, dlatego że jej podstawa prawna jest niewłaściwa lub dlatego że jest ona sprzeczna z zasadą proporcjonalności i podstawowym prawem własności. Sąd włoski przedłożył nadto Trybunałowi pytanie dotyczące ważności dyrektywy w świetle zasad ostrożności i niedyskryminacji, podczas gdy sąd niderlandzki powołał się również na zasadę wolności gospodarczej.

3. Wreszcie Consiglio di Stato i Rechtbank te ’s-Gravenhage podnieśli kilka kwestii dotyczących wykładni. Consiglio di Stato, ze szczególnym odniesieniem do dyrektywy, pragnie ustalić, czy znajduje ona zastosowanie w braku specjalnego wykazu, który wymieniałby surowce dopuszczalne w mieszankach paszowych; Rechtbank te ’s-Gravenhage natomiast bardziej ogólnie zapytuje, czy krajowe organy administracyjne mogą – podobnie jak sądy – zawiesić tytułem środka zabezpieczającego wykonanie przepisów krajowych wykonujących przepisy wspólnotowe, których ważność wzbudza wątpliwości.

I – Prawo wspólnotowe

Artykuł 152 WE

4. Do chwili wejścia w życie traktatu z Amsterdamu środki w dziedzinie wspólnej polityki rolnej, które realizowały również cel ochrony zdrowia publicznego, musiały być przyjmowane zgodnie z procedurą konsultacji na podstawie art. 37 WE.

5. Od wejścia w życie tego traktatu niektóre z tych środków mogą być przyjmowane na podstawie art. 152 WE, który w obowiązującej obecnie wersji stanowi, co następuje:

„1. Przy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań Wspólnoty zapewnia się wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego.

Działanie Wspólnoty, które uzupełnia polityki krajowe, nakierowane jest na poprawę zdrowia publicznego, zapobieganie chorobom i dolegliwościom ludzkim oraz usuwanie źródeł zagrożeń dla zdrowia ludzkiego. Działanie to obejmuje zwalczanie epidemii poprzez wspieranie badań nad ich przyczynami, sposobami ich rozprzestrzeniania się oraz zapobiegania im, jak również informacji i edukacji zdrowotnej.

[…]

4. Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą określoną w artykule 251 i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów, przyczynia się do osiągnięcia celów określonych w niniejszym artykule, przyjmując:

[…]

b) na zasadzie odstępstwa od artykułu 37, środki w dziedzinach weterynaryjnej i fitosanitarnej, mające bezpośrednio na celu( ) ochronę zdrowia publicznego;

[…]”.

Przepisy wspólnotowe dotyczące etykietowania mieszanek paszowych a dyrektywa 2002/2/WE

6. Produkcja mieszanek paszowych i obrót nimi zostały uregulowane w dyrektywie Rady 79/373/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. (zwanej dalej „dyrektywą 79/373”)( ).

7. Dyrektywa ta była wielokrotnie zmieniana, w szczególności w interesującej nas tu części dotyczącej etykietowania mieszanek paszowych dla zwierząt przeznaczonych na sprzedaż.

8. Pierwsza zmiana w tym zakresie została wprowadzona mocą dyrektywy 90/44/EWG (zwanej dalej „dyrektywą 90/44”)( ). Dyrektywa ta zharmonizowała wymogi dotyczące etykietowania zgodnie z systemem „elastycznej deklaracji” (motyw ósmy), zgodnie z którym podmiot odpowiedzialny za etykietowanie musi wyszczególnić użyte surowce w porządku malejącym ze względu na masę, jednak bez obowiązku precyzowania ich ilości. Ponadto mógł on dokonać wyboru, czy oznaczyć te surowce za pomocą ich specyficznych nazw, czy też za pomocą ogólnej nazwy kategorii, do której składnik należy (art. 1 pkt 5).

9. Kryzys wywołany gąbczastą encefalopatią bydła (zwaną dalej „BSE”) i kryzys dioksynowy zmusiły prawodawcę do odejścia od opisanego wyżej systemu i przyjęcia w ramach dyrektywy 2002/2, wydanej na podstawie art. 152 ust. 4 lit. b) WE, bardziej restrykcyjnej formuły „deklaracji otwartej”.

10. Zdaniem prawodawcy bowiem owe sytuacje kryzysowe wykazały nieodpowiedniość istniejących przepisów, ukazując „potrzebę bardziej szczegółowej informacji jakościowej i ilościowej w sprawie mieszanek paszowych” (motyw czwarty). Informacje te, w szczególności te ilościowe, nie tylko stanowią „ważne pozycje informacji dla hodowców bydła” (motyw ósmy), ale są również zdaniem prawodawcy „korzystne dla zdrowia publicznego”, albowiem mogą „pomóc w zapewnieniu, aby potencjalnie zanieczyszczone materiały paszowe mogły być […] [monitorowane w ramach] określonych partii”. Nadto „pozwolą uniknąć zniszczenia produktów, które nie przedstawiają istotnego niebezpieczeństwa dla zdrowia publicznego” (motyw piąty).

11. Dlatego zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. a) dyrektywy 2002/2, zmieniającym art. 5 pkt 1 lit. j) dyrektywy 79/373, na etykietach należy oznaczyć również:

„numer referencyjny partii”.

12. Ponadto zgodnie z art. 1 pkt 1) lit. b), zmieniającym art. 5 pkt 1 lit. l) dyrektywy 79/373, etykieta powinna również zawierać:

„w przypadku mieszanek paszowych innych niż te przeznaczone dla zwierząt domowych oznaczenie »rzeczywista zawartość procentowa w masie materiałów paszowych używanych w tej paszy może być uzyskana z:…«; (nazwa lub nazwa handlowa, adres lub siedziba statutowa, numer telefonu i adres poczty elektronicznej osoby odpowiedzialnej za sprawy wyszczególnione w niniejszym ustępie). Niniejsza informacja będzie dostarczona na wniosek klienta”.

13. Artykuł 1 pkt 4, zmieniający art. 5c dyrektywy 79/373, stanowi następnie:

„1. Wszystkie materiały paszowe użyte w mieszankach paszowych są wyszczególniane pod ich nazwami gatunkowymi.

2. Wykaz materiałów paszowych przeznaczonych do pasz podlega następującym przepisom:

a) mieszanki paszowe przeznaczone dla zwierząt innych niż zwierzęta domowe:

i) wykaz materiałów paszowych przeznaczonych do pasz z oznaczeniem, w porządku malejącym, zawartości procentowej w masie;

ii) odnośnie do powyższych zawartości procentowych dopuszczone jest odchylenie ± 15% zadeklarowanej ilości;

[…]”.

14. Artykuł 1 pkt 5, który dodaje ust. 2 w art. 12 dyrektywy 79/373, stanowi wreszcie, że:

„[Państwa członkowskie] zastrzegają, że producenci mieszanek paszowych zobowiązani są udostępniać, na wniosek, odpowiedzialnym za wykonywanie urzędowych kontroli władzom wszelkie dokumenty dotyczące składu pasz przeznaczonych do wprowadzenia do obrotu, które umożliwią sprawdzenie ścisłości informacji podanych na etykiecie”.

15. W interesującym nas tu zakresie należy na koniec przypomnieć, że poza tekstem normatywnym, w motywie dziesiątym dyrektywa 2002/2 poleciła Komisji, aby ta złożyła Parlamentowi Europejskiemu i Radzie „na podstawie studium wykonalności […] do dnia 31 grudnia 2002 r. […] sprawozdanie, wraz ze stosownymi propozycjami dotyczącymi ustanowienia listy pozytywnej, biorącej pod uwagę wnioski ze sprawozdania”.

16. Wykonując owo polecenie w dniu 24 kwietnia 2003 r., Komisja przedstawiła sprawozdanie [COM(2003) 178 wersja ostateczna, w którym stwierdziła jednak, że sporządzenie „pozytywnej listy” czy też „pozytywnej listy surowców, które po przeprowadzeniu analizy zostały uznane za niestanowiące zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt, a zatem mogą być stosowane do żywienia zwierząt” nie jest „decydująca dla zagwarantowania bezpieczeństwa pasz zwierzęcych”. W wyniku takiego stwierdzenia Komisja postanowiła nie przedstawiać żadnej propozycji w tym zakresie( ).

Rozporządzenie (WE) nr 178/2002

17. Mimo iż nie ma ono bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, należy również wspomnieć rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności( ).

18. W rozumieniu art. 3 pkt 15 tego rozporządzenia, pod pojęciem „możliwość monitorowania” należy rozumieć:

„możliwość kontrolowania przemieszczania się żywności, paszy, zwierzęcia hodowlanego lub substancji przeznaczonej do dodania lub która może być dodana do żywności lub paszy na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji”.

19. Artykuł 7 ust. 1, poświęcony zasadzie ostrożności, stanowi nadto, że:

„W szczególnych okolicznościach, gdy po dokonaniu oceny dostępnych informacji stwierdzono niebezpieczeństwo zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia, ale nadal brak jest pewności naukowej, w oczekiwaniu na dalsze informacje naukowe umożliwiające bardziej wszechstronną ocenę ryzyka mogą zostać przyjęte tymczasowe środki zarządzania ryzykiem konieczne do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia określonego we Wspólnocie”.

II – Przepisy krajowe

20. Dyrektywa 2002/2 została przetransponowana:

– w Zjednoczonym Królestwie przez Feeding Stuffs (Sampling and Analysis) oraz Feeding Stuffs (Enforcement) (Amendment) (England) Regulations 2003 (odpowiednio rozporządzenie dotyczące kontroli próbek i badań paszy dla zwierząt oraz rozporządzenie wykonawcze w Anglii, dalej zwane „rozporządzeniami angielskimi”)( ), które zmieniają Feeding Stuffs Regulations 2000( );

– we Włoszech przez decreto del Ministro delle Politiche agricole e forestali (dekret ministra polityki rolnej i leśnej) z dnia 25 czerwca 2003 r., uzupełniający i zmieniający załączniki do legge (ustawy) nr 281 z dnia 15 lutego 1963 r. o produkcji i handlu paszami, wdrażający dyrektywę 2002/2/WE z dnia 28 stycznia 2002 r. (zwany dalej „dekretem włoskim”)( );

– w Niederlandach przez rozporządzenie nr PDV z dnia 11 kwietnia 2003 r. (zwane dalej „rozporządzeniem niderlandzkim”)( ), które zmienia Verordening PDV diervoeders 2003 (rozporządzenie Productschap Diervoeder w sprawie pasz dla zwierząt 2003).

III – Okoliczności faktyczne i przebieg postępowania

W sprawie C‑453/03

21. Pismem z dnia 8 września 2003 r. ABNA Ltd, Denis Brinicombe (a partnership), BOCM Pauls Ltd, Devenish Nutrition Ltd, Nutrition Services (International) Ltd oraz Primary Diets Ltd (zwane dalej zbiorczo: „ABNA”), spółki prowadzące działalność w sektorze mieszanek paszowych, zaskarżyły rozporządzenia angielskie wykonujące dyrektywę 2002/2 do High Court of Justice.

22. Sąd ten, powziąwszy poważne wątpliwości odnośnie do ważności art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4 tej dyrektywy oraz uznawszy, że stosowanie odpowiadających im krajowych przepisów wykonawczych mogło wyrządzić ABNA poważną i nieodwracalną szkodę, postanowił zapobiegawczo zawiesić stosowanie rzeczonych przepisów i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami:

„Czy art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4 dyrektywy 2002/02, w zakresie w jakim zmieniają art. 5c ust. 2 lit. a) dyrektywy 79/373, nakazując oznaczenie zawartości procentowych, są nieważne z jednego z następujących powodów:

a) brak podstawy prawnej w art. 152 ust. 4 lit. b) WE;

b) naruszenie podstawowego prawa własności;

c) naruszenie zasady proporcjonalności?”.

23. W tak zarysowanym postępowaniu uwagi na piśmie przedstawili: ABNA, rządy Zjednoczonego Królestwa, Francji, Grecji, Hiszpanii i Niderlandów, jak również Parlament Europejski i Komisja.

W sprawach połączonych C‑11/04 i C‑12/04

Sprawa C‑11/04

24. Pismem z dnia 17 września 2003 r. Fratelli Martini & C. SpA i Cargill srl (zwane dalej zbiorczo „F.lli Martini”), również prowadzące działalność w sektorze produkcji pasz, wniosły do Tribunale Amministrativo del Lazio (sądu administracyjnego dla Lazio, zwanego dalej „TAR”) skargę o stwierdzenie nieważności dekretu włoskiego, po uprzednim zabezpieczającym zawieszeniu jego wykonania, z powodu jego sprzeczności z prawem wspólnotowym i krajowym.

25. TAR oddalił wniosek o zastosowanie środka zabezpieczającego. Od postanowienia oddalającego wniesiono apelację do Consiglio di Stato (włoskiej rady stanu).

26. Consiglio di Stato, powziąwszy – podobnie jak sąd angielski – poważne wątpliwości dotyczące ważności dyrektywy 2002/2, w szczególności w zakresie w jakim przewiduje ona obowiązek podawania szczegółowych informacji ilościowych również w stosunku do pasz na bazie składników roślinnych, jej zdaniem nieszkodliwych dla zdrowia publicznego, postanowieniem z dnia 11 listopada 2003 r. zawiesiła stosowanie zaskarżonych przepisów krajowych. Następnie w odrębnym postanowieniu zwróciła się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) Czy art. 152 ust. 4 lit. b) WE należy interpretować w ten sposób, że może on stanowić właściwą podstawę prawną do wydania przepisów w dziedzinie etykietowania, które są zawarte w dyrektywie 2002/2/WE, jeżeli chodzi o etykietowanie pasz pochodzenia roślinnego?

2) Czy dyrektywa 2002/2/WE, w zakresie w jakim ustanawia – stosowany również do pasz pochodzenia roślinnego – obowiązek dokładnego oznaczenia materiałów paszowych w składzie mieszanek paszowych, znajduje uzasadnienie w zasadzie ostrożności, w przypadku gdy brak jest analizy ryzyka opartej na badaniach naukowych uzasadniającej ten środek ostrożności ze względu na możliwą zależność między ilością użytych materiałów paszowych a zagrożeniem chorobami, którym należy zapobiegać, a w każdym razie czy dyrektywa ta jest uzasadniona w świetle zasady proporcjonalności, skoro uznaje, że obowiązki podawania informacji nałożone na producentów pasz wobec władz publicznych, które są zobowiązane do dochowania tajemnicy i właściwe dla prowadzenia kontroli mających na celu ochronę zdrowia, są niewystarczające dla ochrony zdrowia publicznego, którą środek ten ma na celu, podczas gdy dyrektywa ta wprowadza regulację ogólną polegającą na obowiązku oznaczania na etykietach pasz pochodzenia roślinnego procentowego udziału ilościowego użytych materiałów paszowych?

3) Czy dyrektywa 2002/2/WE, o ile nie odpowiada ona zasadzie proporcjonalności, jest sprzeczna z podstawowym prawem własności przyznanym obywatelom państw członkowskich?”.

Sprawa C‑12/04

27. Odrębną skargą również spółka Ferrari Mangimi srl i Associazione nazionale produttori alimenti zootecnici – ASSALZOO (zwane dalej zbiorczo „Ferrari Mangimi”) zaskarżyły dekret włoski do TAR, również domagając się stwierdzenia jego nieważności, po uprzednim zawieszeniu jego stosowania tytułem środka zabezpieczającego.

28. Podobnie jak w przypadku poprzednich skarg, TAR oddalił wniosek o zastosowanie środka zabezpieczającego. Od postanowienia oddalającego wniesiono apelację do Consiglio di Stato, która po zawieszeniu obowiązywania zaskarżonego dekretu tytułem środka zabezpieczającego zwróciła się do Trybunału w trybie art. 234 WE z analogicznymi pytaniami dotyczącymi ważności dyrektywy 2002/2, a nadto z pytaniem dotyczącym wykładni, sformułowanymi w następujący sposób:

„1) Czy art. 152 ust. 4 lit. b) WE należy interpretować w ten sposób, że może on stanowić właściwą podstawę prawną do wydania przepisów w dziedzinie etykietowania, które są zawarte w dyrektywie 2002/2/WE, jeżeli chodzi o etykietowanie pasz pochodzenia roślinnego?

2) Czy dyrektywa 2002/2/WE, w zakresie w jakim ustanawia – stosowany również do pasz pochodzenia roślinnego – obowiązek dokładnego oznaczenia materiałów paszowych w składzie mieszanek paszowych, znajduje uzasadnienie w zasadzie ostrożności, w przypadku gdy brak jest analizy ryzyka opartej na badaniach naukowych uzasadniającej ten środek ostrożności ze względu na możliwą zależność między ilością użytych materiałów paszowych a zagrożeniem chorobami, którym należy zapobiegać, a w każdym razie czy dyrektywa ta jest uzasadniona w świetle zasady proporcjonalności, skoro uznaje, że obowiązki podawania informacji nałożone na producentów pasz wobec władz publicznych, które są zobowiązane do dochowania tajemnicy i właściwe dla prowadzenia kontroli mających na celu ochronę zdrowia, są niewystarczające dla ochrony zdrowia publicznego, którą środek ten ma na celu, podczas gdy dyrektywa ta wprowadza regulację ogólną polegającą na obowiązku oznaczania na etykietach pasz pochodzenia roślinnego procentowego udziału ilościowego użytych materiałów paszowych?

3) Czy dyrektywę 2002/2/WE należy interpretować w ten sposób, że jej stosowanie i tym samym jej skuteczność są uzależnione od przyjęcia pozytywnej listy materiałów paszowych oznaczonych przez ich nazwę gatunkową, jak to zostało wyjaśnione w motywie dziesiątym i w sprawozdaniu Komisji [COM(2003) 178 wersja ostateczna] z dnia 24 kwietnia 2003 r., czy też jej stosowanie w państwach członkowskich ma mieć miejsce przed przyjęciem pozytywnej listy materiałów paszowych przewidzianej przez dyrektywę, z odwołaniem się do listy materiałów paszowych w składzie mieszanek paszowych zawierającej ogólne oznaczenia i definicje ich kategorii towarowych?

4) Czy dyrektywę 2002/2/WE należy uważać za sprzeczną z prawem ze względu na naruszenie zasady równego traktowania i niedyskryminacji na niekorzyść producentów pasz w porównaniu z producentami żywności przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w sytuacji gdy producenci pasz podlegają regulacji, która wprowadza obowiązek oznaczania ilości materiałów paszowych wchodzących w skład mieszanek paszowych?”.

Przebieg postępowania przed Trybunałem

29. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 25 marca 2004 r. sprawy C‑11/04 i C‑12/04 zostały połączone do celów procedury pisemnej i ustnej oraz wydania wyroku.

30. W postępowaniu pisemnym udział wzięli F.lli Martini, Ferrari Mangimi, rządy Grecji i Hiszpanii oraz Parlament Europejski, Rada i Komisja.

W sprawie C‑194/04

31. W sprawie niderlandzkiej spór toczy się między Productschap Diervoeder (zwanym dalej „Productschap”) a Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie Nevedi (zwanym dalej „Nevedi”).

32. Productschap jest podmiotem prawa publicznego uprawnionym do wydawania rozporządzeń w zakresie pasz dla zwierząt, które jednak dla nabrania skuteczności muszą zostać zatwierdzone przez ministra rolnictwa, środowiska i rybołówstwa (zwanego dalej „ministrem”).

33. Po terminowym przetransponowaniu dyrektywy 2002/2 mocą własnego rozporządzenia, właściwie zatwierdzonego przez ministra, Productschap doszedł do wniosku o nieważności rzeczonej dyrektywy. Z tego powodu wydał on nowe rozporządzenie, mające na celu uchylenie obowiązującego już poprzednio wydanego rozporządzenia.

34. Nie mógł on jednak uzyskać niezbędnej zgody ministra, który był zdania, że czysto administracyjne zawieszenie obowiązywania przepisów wykonujących dyrektywę było niezgodne z prawem wspólnotowym, które zastrzega owo uprawnienie na rzecz krajowych władz sądowych.

35. Ponieważ wniosku takiego nie przedłożyły bezpośrednio władze rządowe, Nevedi zwrócił się do Rechtbank te ’s-Gravenhage o zawieszenie obowiązywania rozporządzenia Productschap tytułem środka zabezpieczającego.

36. Sąd niderlandzki uznał, że przewidziany w dyrektywie obowiązek wskazania wartości procentowych w stosunku do wagi surowców użytych w paszach nie miał – co jest wymogiem w art. 152 WE – żadnego związku z ochroną zdrowia publicznego i że zmusza producentów do ujawniania konkurentom informacji poufnych o zasadniczym znaczeniu dla ich przedsiębiorstw.

37. Z tego powodu, mając również na uwadze przedłożone już przez sąd angielski pytanie dotyczące ważności dyrektywy, uwzględnił on wniosek o zastosowanie środka zabezpieczającego i przedstawił Trybunałowi w trybie art. 234 WE następujące pytania prejudycjalne:

„1) Czy przepisy art. 1 pkt 1 lit. b) lub art. 1 pkt 4 dyrektywy 2002/2, w zakresie w jakim zmieniają art. 5c ust. 2 lit. a) dyrektywy 79/373, wprowadzając obowiązek określenia zawartości procentowych, są nieważne ze względu na:

a) brak podstawy prawnej w art. 152 ust. 4 lit. b) WE;

b) naruszenie praw podstawowych, takich jak prawo własności i prawo swobodnego wykonywania zawodu;

c) naruszenie zasady proporcjonalności?

2) Czy w przypadku zaistnienia przesłanek, przy spełnieniu których sąd krajowy państwa członkowskiego jest uprawniony do zawieszenia stosowania zaskarżonego aktu instytucji wspólnotowych, a w szczególności przesłanki polegającej na przedłożeniu Trybunałowi Sprawiedliwości przez sąd krajowy państwa członkowskiego pytania o ważność tego zaskarżonego aktu, właściwe organy pozostałych państw członkowskich są uprawnione do zawieszenia stosowania zaskarżonego aktu bez interwencji sądowej, dopóki Trybunał Sprawiedliwości nie rozstrzygnie o jego ważności?”.

38. W tak zarysowanym postępowaniu uwagi na piśmie przedstawili: Nevedi, rządy niderlandzki, grecki i włoski, jak również Parlament Europejski, Rada i Komisja.

39. W tej sprawie oraz w sprawie C‑453/03 i sprawach połączonych C‑11/04 i C‑12/04 odbyła się wspólna rozprawa w dniu 30 listopada 2004 r., w której udział wzięli: ABNA, F.lli Martini, Ferrari Mangimi, Nevedi (zwani dalej również zbiorczo „skarżącymi w sprawach głównych”), rządy włoski, duński, francuski, grecki, hiszpański i niderlandzki, jak również Parlament Europejski, Rada i Komisja.

IV – Analiza prawna

40. Jak widzieliśmy, w opisanych powyżej sprawach podnoszone są w istocie trzy kwestie.

41. Zasadnicza kwestia dotyczy ważności art. 1 pkt 1) lit. b) i art. 1 pkt 4 dyrektywy 2002/2, który zmusza producentów mieszanek paszowych dla zwierząt przeznaczonych na sprzedaż do:

– wyszczególnienia na etykiecie surowców użytych w mieszankach paszowych, z tolerancją ± 15% zadeklarowanej ilości w stosunku do całkowitej masy paszy (art. 1 pkt 4);

– poinformowania klientów, którzy o to wniosą, o rzeczywistej zawartości procentowej każdego ze surowców w stosunku do masy paszy [art. 1 pkt 1 lit. b)];

42. Zdaniem sądów krajowych przepisy te zostały przyjęte na niewłaściwej podstawie prawnej [art. 152 ust. 4 lit. b) zamiast art. 37 WE] i naruszają podstawowe prawa własności i wolności gospodarczej oraz zasady proporcjonalności, ostrożności i niedyskryminacji.

43. Jak już wspomniałem, w sprawie C‑12/04 sąd włoski, obok pytania zasadniczego, przedstawił dodatkowo pytanie o wykładnię, które dotyczy możliwości stosowania dyrektywy 2002/2 w braku specjalnego wykazu surowców nadających się do użycia w mieszankach paszowych dla zwierząt.

44. Kwestia wykładni została wreszcie poruszona w ramach trzeciego pytania. W pytaniu tym sąd niderlandzki ogólnie pragnie ustalić, czy organy administracyjne państwa członkowskiego mogą tytułem środka zabezpieczającego zawiesić stosowanie przepisów wykonujących akt wspólnotowy o wątpliwej ważności, gdy sąd innego państwa członkowskiego przedłożył w jego przedmiocie pytanie prejudycjalne dotyczące ważności.

45. Ponieważ zasadnicze pytania prejudycjalne są w dużej mierze tożsame, dokonam ich analizy wspólnie dla wszystkich trzech spraw, przechodząc następnie do zbadania – w porządku opisanym powyżej – innych kwestii podniesionych w ramach odesłań prejudycjalnych.

46. W pierwszym rzędzie jednak zbadam kwestię dopuszczalności pytań przedstawionych Trybunałowi w sprawie C‑194/04, która została podniesiona w uwagach na piśmie przez Parlament Europejski, Radę i Komisję.

A – W przedmiocie dopuszczalności pytań przedstawionych w sprawie C‑194/04

47. Występujące w sprawie w charakterze interwenientów instytucje podnoszą na wstępie niedopuszczalność pytań przedstawionych przez sąd niderlandzki, który ich zdaniem w niewystarczającym stopniu opisał kontekst faktyczny i prawny sprawy głównej oraz nie wyjaśnił dostatecznie wymownie powodów, dla których ważność dyrektywy wzbudza jego wątpliwości.

48. Moim zdaniem zarzut ten jest przejawem zbytniego formalizmu.

49. Pragnę w tym względzie przypomnieć, że aby ustalić, czy postanowienie odsyłające „określa” w wystarczającym stopniu „ramy faktyczne i prawne, w które wpisane są zadane pytania”( ), a zatem czy jest dopuszczalne, należy dokonać oceny o charakterze czysto funkcjonalnym, czyli oceny, która zamiast przeprowadzania rozważań typu ilościowego lub formalnego, skupia się raczej na celu i strukturze instytucji odesłania prejudycjalnego.

50. Innymi słowy najistotniejsze jest nie tyle zbadanie ilości informacji zawartych w postanowieniu odsyłającym czy też sposobu, w jaki zostały one przestawione przez sąd krajowy, co zbadanie, czy rzeczone informacje pozwalają, z jednej strony, Trybunałowi na „udzielenie odpowiedzi użytecznych” sądowi krajowemu, a z drugiej strony „rządom państw członkowskich oraz innym zainteresowanym podmiotom na przedstawienie uwag w rozumieniu art. 23 Statutu Trybunału Sprawiedliwości”( ).

51. Tu sąd niderlandzki, po opisaniu właściwych ram prawnych, wyjaśnił w postanowieniu odsyłającym, że Nevedi zaskarżyła rozporządzenie Productschap transponujące dyrektywę 2002/2 i że ma ona poważne wątpliwości co do ważności niektórych jej przepisów.

52. Sąd wyjaśnił również powody tych wątpliwości. Po części wyjaśnił bezpośrednio, że jego zdaniem zaskarżone przepisy nie mają bezpośredniego związku ze zdrowiem publicznym, co jest wymagane w art. 152 WE, oraz że niezgodnie z prawem własności i wolności gospodarczej zobowiązują one producentów pasz do rozpowszechniania istotnych informacji poufnych. Po części zaś wyjaśnił swe wątpliwości pośrednio, odwołując się w szczególności w kwestii proporcjonalności do bardziej szczegółowego uzasadnienia postanowienia odsyłającego sądu angielskiego.

53. Wydaje mi się, że w ten sposób sąd niderlandzki w wystarczającym stopniu określił ramy faktyczne i prawne, w które wpisane są zadane pytania, i wyjaśnił w niezbędnym zakresie powody odesłania do Trybunału. Informacje te umożliwiają wszystkim zainteresowanym podmiotom – w tym również instytucjom, które zgłosiły interwencję w tej oraz w pozostałych sprawach połączonych – przedstawienie ich uwag na temat przedłożonych pytań, na które Trybunał będzie moim zdaniem mógł udzielić użytecznych odpowiedzi.

54. Z tego względu uważam, że postanowienie Rechtbank te ‘s-Gravenhage jest dopuszczalne i na równi z pytaniami sądu angielskiego i sądu włoskiego zasługuje na odpowiedź Trybunału.

B – W przedmiocie ważności dyrektywy

55. Jak już powiedziałem, rozpatrywane sprawy wymagają przede wszystkim zbadania ważności art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4 dyrektywy 2002/2, które Parlament Europejski i Rada przyjęli na podstawie art. 152 ust. 4 lit. b) WE w odpowiedzi na kryzys wywołany przez BSE i na kryzys dioksynowy.

Wstęp

56. Zanim przejdę do właściwej analizy wydaje mi się niezbędne przypomnienie kilku aksjomatów, od których należy moim zdaniem rozpocząć, w przypadku gdy – jak w niniejszej sprawie – zadaniem Trybunału jest przeprowadzenie oceny zgodności z prawem przyjętych w ramach wspólnej polityki rolnej środków, które zgodnie z intencją instytucji mają na celu ochronę zdrowia publicznego.

57. Pierwszy aksjomat stanowi stwierdzenie, że w dziedzinie wspólnej polityki rolnej, która wymaga złożonych refleksji natury politycznej, gospodarczej i społecznej, prawodawca wspólnotowy dysponuje „szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi”( ). W konsekwencji w dziedzinie tej kontrola sądowa Trybunału powinna zmierzać do ustalenia, czy zaskarżony akt jest pozbawiony oczywistych wad; mówiąc dokładniej, Trybunał powinien ograniczyć się do zbadania, czy właściwa instytucja „w sposób oczywisty przekroczyła granice swych uprawnień dyskrecjonalnych” czy też przyjęty przez nią akt „jest wynikiem oczywistego błędu lub nadużycia władzy”( ).

58. Drugi aksjomat stanowi nadrzędne znaczenie przyznane zdrowiu publicznemu przez wspólnotowy porządek prawny. „[P]rzyczynianie się do osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony zdrowia” rzeczywiście stanowi cel Wspólnoty [art. 3 ust. 1 lit. p) WE], który powinien być realizowany „[p]rzy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań” tej Wspólnoty (art. 152 ust. 1 WE). Mamy zatem do czynienia z wymogiem „bezwzględnym” „w interesie ogólnym”, który instytucje muszą zawsze „brać pod uwagę przy wykonywaniu swych uprawnień”( ). Wyważając interesy przy wykonywaniu tych uprawnień, instytucje muszą przyznać owemu wymogowi „znaczenie nadrzędne nad racjami o charakterze gospodarczym”( ), posuwając się wręcz do wyciągania „nawet istotnych negatywnych konsekwencji gospodarczych wobec niektórych przedsiębiorców”( ).

59. W tym kontekście Trybunał w przeszłości uznał za ważne – a raczej nie ewidentnie nieważne – środki z zakresu polityki rolnej dość uciążliwe dla podmiotów gospodarczych i za uzasadnione „nawet znaczne” naruszenie ich interesów.

60. Tak dla przykładu, w emblematycznej z pewnością sprawie Affisch, Trybunał uznał za ważną – właśnie dlatego, że jej celem było spełnienie „bezwzględnego” wymogu ochrony zdrowia publicznego – decyzję, mocą której, po przeprowadzeniu inspekcji siedmiu zakładów japońskich specjalizujących się w przetwarzaniu określonych gatunków ryb i skorupiaków i stwierdzeniu, że niektóre z nich stanowią poważne zagrożenie dla zdrowia, Komisja postanowiła zawiesić import wszystkich produktów rybnych pochodzących z Japonii( ).

61. W ten – powściągliwy (self-restraint), rzekłbym – sposób ja również dokonam analizy poszczególnych zarzutów wobec dyrektywy 2002/2, do której niniejszym przechodzę.

1. W przedmiocie podstawy prawnej

62. Pierwszy powód, dla którego sądy krajowe wątpią w ważność dyrektywy, a w szczególności jej art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4, wiąże się z poprawnością podstawy prawnej aktu. Zapytują one między innymi, czy tego typu przepisy mogły być legalnie przyjęte na podstawie art. 152 ust. 4 lit. b) WE, który zezwala Parlamentowi Europejskiemu i Radzie na przyjęcie „na zasadzie odstępstwa od artykułu 37, środk[ów] w dziedzinach weterynaryjnej i fitosanitarnej, mając[ych] bezpośrednio( ) na celu ochronę zdrowia publicznego”.

63. W tym zakresie przypomnę od razu, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem „w ramach systemu kompetencji Wspólnoty wybór podstawy prawnej aktu musi wynikać z obiektywnych okoliczności, które mogą być przedmiotem kontroli sądowej”. Wśród owych okoliczności znajdują się między innymi „cel i treść aktu”( ).

64. Jak tymczasem słusznie w kwestii celu zauważyły interweniujące instytucje, popierane w tym względzie przez rządy francuski, grecki, włoski i niderlandzki, z części motywacyjnej dyrektywy wynika, że po poważnych kryzysach w dziedzinie zdrowia spowodowanych przez BSE i dioksyny, prawodawca wspólnotowy uznał za nieodpowiednie przepisy dyrektywy 79/373, które ograniczały obowiązki producentów pasz do wyliczenia na etykiecie jedynie użytych surowców (motyw czwarty).

65. Dlatego prawodawca postanowił rozszerzyć owe obowiązki, nakazując obowiązkowo zamieszczanie informacji szczegółowych „ilościowych” i „jakościowych”. Zgodnie z jego projektem bowiem informacje te są ewidentnie „korzystne dla zdrowia publicznego”, albowiem mogą „pomóc w zapewnieniu, aby potencjalnie zanieczyszczone materiały paszowe mogły być […] [monitorowane w ramach] określonych partii”. Nadto „pozw[alają] uniknąć zniszczenia produktów, które nie przedstawiają istotnego niebezpieczeństwa dla zdrowia publicznego” (motyw piąty).

66. Cele opisane przez prawodawcę w motywach dyrektywy znajdują następnie swe odzwierciedlenie w jej treści.

67. Dyrektywa ta bowiem, oprócz nałożenia obowiązku wskazania „numer[u] referencyjn[ego] partii” surowców [art. 1 pkt 1 lit. a)], zobowiązuje właśnie producentów do uściślenia ich zawartości procentowej w stosunku do masy z tolerancją ± 15% (art. 1 pkt 4), jak również do informowania klientów, którzy o to wniosą, tym razem o rzeczywistej zawartości procentowej surowców [art. 1 pkt 1 lit. b)]. Do tego dochodzi następnie obowiązek dostarczania władzom kontrolnym „wszelki[ch] dokument[ów] dotycząc[ych] składu pasz przeznaczonych do wprowadzenia do obrotu, które umożliwią sprawdzenie ścisłości informacji podanych na etykiecie” (art. 1 pkt 5).

68. Z badania celu i treści dyrektywy wynika zatem moim zdaniem, że bezpośrednim celem zaskarżonych przepisów, łącznie z normami cytowanymi powyżej, było podniesienie poziomu ochrony zdrowia publicznego poprzez zaostrzenie wymogów w zakresie informacji na temat składu pasz, jakich należy dostarczyć hodowcom i organom publicznym.

69. Zgadzam się jednak ze skarżącymi w sprawach głównych i z rządem niderlandzkim w zakresie, w jakim twierdzą oni, że to nie wystarcza, aby uznać wybór podstawy prawnej za właściwy.

70. Jak orzekł Trybunał w słynnym wyroku z dnia 5 października 2000 r. w sprawie Niemcy przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, pragnąc uniknąć tego, aby „kontrola sądowa przestrzegania podstawy prawnej była pozbawiona wszelkiej skuteczności”, należy jeszcze zbadać, czy poza abstrakcyjnymi deklaracjami i postanowieniami ustawodawcy „akt, którego ważność wzbudza kontrowersje, rzeczywiście realizuje cele wyznaczone przez prawodawcę wspólnotowego”( ).

71. Innymi słowy, jeśli właściwie interpretuję rozważania przedstawione przez Trybunał w owym wyroku, aby ocenić poprawność podstawy prawnej, należy zweryfikować nie tylko to, czy zaskarżony akt stawia sobie za cel jeden z celów, w zakresie których traktat przyznaje właściwość prawodawczą instytucjom, ale również czy akt ten jest „rzeczywiście” przyjęty w tym celu, a przede wszystkim czy jest zdolny do jego osiągnięcia.

72. Jeśli taka moja wykładnia jest poprawna, a zatem – co podkreślał również podczas rozprawy rząd duński – w ramach kontroli podstawy prawnej niezbędna okazuje się ocena przydatności aktu pod kątem osiągnięcia wyznaczonego celu podobnej do oceny, jaką przeprowadza się w przypadku zasady proporcjonalności, która jak wiadomo wymaga, aby instrumenty ustanowione w przepisie wspólnotowym były właśnie „odpowiednie do osiągnięcia wyznaczonego celu” i „nie wykraczały ponad to, co jest konieczne do jego osiągnięcia”( ).

73. Ponieważ zresztą w badanych sprawach został podniesiony również właśnie nieproporcjonalny charakter art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4 dyrektywy, przejdę teraz do przeprowadzenia odpowiedniej analizy pod tym kątem.

2. W przedmiocie proporcjonalności i podstawowych praw własności i wolności gospodarczej

74. Kluczowym zarzutem nieważności w niniejszej sprawie jest z pewnością zarzut dotyczący proporcjonalności, tym bardziej że rozważania na jego temat nie tylko w części pokrywają się z rozważaniami odnoszącymi się do podstawy prawnej, ale również nakładają się w tej sprawie – przesądzając o zbędności odrębnej analizy pod tym kątem – na kontrolę poszanowania podstawowych praw własności i wolności gospodarczej.

75. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, „wziąwszy pod uwagę funkcje spełniane przez nie w społeczeństwie”, owe dwa podstawowe prawa mogą podlegać „ograniczeniom”, jednakże ograniczenia te nie powinny prowadzić do „interwencji nieproporcjonalnej” w stosunku do realizowanego w interesie ogólnym celu( ). Innymi słowy, ewentualne środki zaostrzające muszą przestrzegać zasady proporcjonalności.

76. Dlatego – jak słusznie zauważyła Komisja – aby udzielić odpowiedzi na pytania przedłożone przez sądy krajowe w niniejszych sprawach, nie jest konieczne rozwiązywanie niezwykle spornego między stronami, choć ostatecznie mało istotnego, problemu ochrony patentowej kompozycji pasz i potencjalnego włączenia ich do tajemnic handlowych objętych prawami własności intelektualnej chronionymi przez prawo wspólnotowe.

77. Wystarczy bowiem – co w istocie przyznaje ABNA – zbadać, czy przepisy dyrektywy 2002/2, które zobowiązują producentów pasz do ujawnienia tych kompozycji, są odpowiednie i konieczne do osiągnięcia stawianego im celu ochrony zdrowia publicznego. Jeśli tak jest, przepisy te przestrzegają zasady proporcjonalności tak rozpatrywanej abstrakcyjnie, jak i rozpatrywanej jako limit dla potencjalnych ograniczeń wspomnianych praw podstawowych. Jeśli zaś tak nie jest, to wystarczy to do uznania ich za niezgodne z prawem, bez konieczności przeprowadzania dalszych analiz.

78. To rzekłszy, przejdę wreszcie do badania, czy obowiązki przewidziane w art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4 dyrektywy są: a) odpowiednie do realizacji celu ochrony zdrowia publicznego; b) nie wykraczają ponad to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu.

a) W przedmiocie odpowiedniości wymogu informacji ilościowych do osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego

79. Skarżący w sprawach głównych, popierani w tym zakresie przez rządy hiszpański i Zjednoczonego Królestwa, uważają, że przewidziany przez dyrektywę obowiązek zamieszczania szczegółowych informacji ilościowych nie jest odpowiedni z punktu widzenia ochrony zdrowia publicznego.

80. Zdaniem skarżących, wbrew stwierdzeniu zawartemu w motywie piątym dyrektywy, informacje te w żaden sposób nie przyczyniają się do monitorowania skażonych surowców. Ich zdaniem wzmianka o ilościach użytych surowców, bez żadnego odniesienia do dostawcy czy też partii ich przynależności, nie dostarczają hodowcy żadnych informacji o pochodzeniu owych surowców, a zatem nie umożliwiają im ustalenia ich obecności w zakupionych paszach.

81. Nawet gdyby jednak informacje te umożliwiały monitorowanie, wszak i tak zaskarżone przepisy byłyby nieodpowiednie do ochrony zdrowia publicznego, albowiem stosują się one jedynie do producentów mieszanek paszowych przeznaczonych do sprzedaży, nie zaś również do producentów mieszanek na własne potrzeby, czyli do tych przedsiębiorców, którzy na własnym gruncie wytwarzają mieszanki paszowe przeznaczone do żywienia własnych zwierząt. Zdaniem skarżących w ten sposób ponad 65% całkowitej ilości tych produktów umyka obowiązkom nałożonym przez dyrektywę w zakresie etykietowania.

82. Pragnę od razu stwierdzić, że moim zdaniem zarzut ten należy oddalić.

83. Dostarczanie – tak klientowi bezpośrednio, jak na etykiecie – informacji ilościowych ma jedynie sens, gdy producent i nabywca to dwie różne osoby. Jeśli osoba podająca paszę sama ją wyprodukowała, wie oczywiście doskonale, jakich surowców użyła i w jakich ilościach, a zatem wie, co zrobić w przypadku zakażenia. Rozszerzanie określonych tu obowiązków w zakresie etykietowania na osoby produkujące pasze na własny użytek byłoby zupełnie bezużyteczne i istotnie stanowiłoby środek nieproporcjonalny (jako całkowicie zbędny) z punktu widzenia realizowanego przez dyrektywę celu ochrony zdrowia publicznego.

84. Co się zaś tyczy możliwości monitorowania, pragnę przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z definicją ustaloną w rozporządzeniu 178/2002, które ustanawia zasady ogólne legislacji wspólnotowej w dziedzinie żywności i pasz (art. 1 ust. 2), pod pojęciem tym rozumie się „możliwość kontrolowania przemieszczania się żywności, paszy, zwierzęcia hodowlanego lub substancji przeznaczonej do dodania lub która może być dodana do żywności lub paszy na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji” (art. 3 ust. 15).

85. Zgodnie z tym rozporządzeniem możliwość monitorowania produktów powinna zapewnić „informację konsumentom lub urzędnikom odpowiedzialnym za kontrolę” i umożliwić „ukierunkowane i precyzyjne wycofanie z rynku”, tak aby nie narażać bezpieczeństwa żywności i uniknąć „zbędnych zakłóceń o szerokim zasięgu” (motyw dwudziesty ósmy).

86. Po tym założeniu pragnę zauważyć – jak uczyniła to Komisja – że możliwość monitorowania surowców użytych w paszach jest zagwarantowana głównie dzięki numerowi partii rzeczonych surowców, który to numer, zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. a) dyrektywy 2002/2, powinien teraz pojawiać się na etykiecie obok spornych informacji ilościowych. W przypadku skażenia właśnie dzięki temu numerowi można zidentyfikować poszczególne opakowanie paszy, które zawiera niebezpieczną substancję i dotrzeć w ten sposób do jej producenta.

87. Niemniej jednak – jak zauważyły Komisja i rządy niderlandzki i duński – również informacje ilościowe mogą „pomóc w zapewnieniu” możliwości monitorowania (motyw piąty)( ), rzeczywiście przyspieszając proces identyfikacji skażonych składników i ukierunkowując niszczenie pasz, które je zawierają.

88. Jak bowiem słusznie stwierdził rząd niderlandzki, gdy w zwierzęciu lub w pochodzącym od niego preparacie żywnościowym wykryta zostaje niebezpieczna substancja, informacje ilościowe pozwalają hodowcy i organom państwowym na szybkie zidentyfikowanie – z dużym marginesem przybliżenia – składnika paszy, który zawiera ową substancję, a tym samym na przyspieszenie procesu rekonstrukcji jej przemieszczania się na poszczególnych etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji.

89. Jeśli bowiem poziom substancji odkrytej w zwierzęciu jest wysoki, można z dużym prawdopodobieństwem założyć, że substancja ta znajduje się w składniku lub jednym ze składników obecnych w paszy w większej ilości. Jeśli natomiast poziom ten jest bardzo niski, można z dużym prawdopodobieństwem założyć, że substancja ta jest obecna w składniku występującym w mniejszej ilości. To wszystko bez potrzeby oczekiwania na wyniki badań laboratoryjnych, lecz w oparciu o informacje znajdujące się na etykiecie lub zażądane od producenta.

90. Podczas rozprawy rząd duński przedstawił konkretny przykład, który bardzo dobrze ilustruje tego typu korzyści.

91. W sierpniu 2004 r. – opowiada ów rząd – podczas rutynowych kontroli ustalono, że mleko produkowane przez jednego z producentów duńskich zawierało zbyt wysoki poziom aflatoksyny, substancji rakotwórczej produkowanej przez niektóre rodzaje grzybów, które rozwijają się między innymi na zbożach. Etykieta paszy podawanej bydłu tego hodowcy wskazywała na obecność dużego stężenia procentowego włoskiej kukurydzy biologicznej pochodzącej ze zbioru z 2003 r. Z prostej lektury owej etykiety władze duńskie mogły ustalić, że zarażonym surowcem była najprawdopodobniej właśnie włoska kukurydza. Na podstawie tej pierwszej prostej informacji ilościowej władze duńskie mogły przedsięwziąć odpowiednie środki kontrolne w zakresie wszystkich partii paszy pochodzącej od tego samego producenta, które zawierały równie wysokie stężenie owego zboża. Gdyby nie miały dostępu do owych informacji ilościowych, władze te musiałyby zaczekać na wyniki badań laboratoryjnych, a zatem byłyby zmuszone do opóźnienia podjęcia odpowiednich kroków policyjno-sanitarnych lub jeszcze bardziej prawdopodobnie do przyjęcia środków zapobiegawczych o zasięgu ogólnym.

92. Jak zauważyli zresztą różni interwenienci, informacje ilościowe przyczyniają się również do realizacji jeszcze innego celu typowego dla możliwości monitorowania, a mianowicie uniknięcia w przypadku skażenia nieuzasadnionych i bardziej rozległych szkód niż jest to konieczne do ochrony zdrowia publicznego.

93. W przypadku bowiem gdy producent odkrywa, że używany przez niego materiał paszowy jest skażony substancją niebezpieczną, dzięki informacji o numerze partii może on ostrzec innych hodowców, którzy nabyli pasze zawierające tę substancję. W tym punkcie dzięki informacjom ilościowym sami hodowcy oraz organy są w stanie zrozumieć, jaka ilość tej substancji została spożyta przez zwierzęta i zgodnie z tym stopniować środki, jakie należy przedsięwziąć, wykluczając tam gdzie tylko to możliwe niepotrzebny ubój bydła i nieuzasadnione wycofywanie pasz z rynku.

94. W takiej sytuacji jawi mi się jako uzasadniony wniosek, iż choć być może w ograniczonym zakresie, ale jednak mamy tu do czynienia z realną i skuteczną pomocą w monitorowaniu.

95. W konsekwencji uważam, że uznając szczegółowe informacje ilościowe za odpowiednie do ochrony zdrowia publicznego i przyjmując art. 152 ust. 4 lit. b) WE za podstawę prawną dyrektywy, w tym w szczególności przepisów art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4, prawodawca wspólnotowy nie skorzystał w sposób ewidentnie błędny z przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych w dziedzinie polityki rolnej i polityki zdrowia.

96. Skarżący w sprawach głównych sprzeciwiają się jednak temu twierdzeniu, podnosząc, że w odróżnieniu od dokładnych informacji, jakich należy dostarczyć klientowi na jego wniosek w myśl art. 1 pkt 1 lit. b), informacje ilościowe, jakie należy zamieścić na etykiecie zgodnie z art. 1 pkt 4, nie są wcale szczegółowe, albowiem dopuszczają margines tolerancji 15%. Przynajmniej te zatem – ciągną dalej skarżący – nie są odpowiednie do osiągnięcia stawianego celu.

97. W tym względzie rząd duński stwierdził na rozprawie, że jak wynika z jego doświadczenia, informacje, które należy zamieścić na etykiecie, choć przewidują margines tolerancji, są odpowiednie dla szybkiego zidentyfikowania według opisanego powyżej schematu skażonych składników paszy.

98. Stanowisko to wydaje mi się godne podzielenia, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę fakt, że ocena sytuacji, jakiej muszą dokonać hodowcy i organy kontrolne, ma przybliżony charakter i nie wymaga precyzyjności co do grama. Jak bowiem okazało się na rozprawie, w ramach owej oceny wystarczy wiedzieć, czy dany składnik występuje w paszy w wysokim czy w niskim stężeniu, aby szybko zrozumieć, czy to z nim należy łączyć niski bądź wysoki stopień stwierdzonego skażenia.

99. Jeśli tak jednak jest, to znaczy jeśli – jak powiedziałem – już sama elastyczna informacja ilościowa wystarczy, aby uzyskać ową ograniczoną pomoc w monitorowaniu zaplanowaną w dyrektywie, to należy się zatem zastanowić, czy również dalsze dokładne informacje, jakich należy dostarczyć klientowi na jego wniosek, są rzeczywiście niezbędne w tym samym celu, czy też przeciwnie, obowiązek ten wykracza ponad to, co jest rzeczywiście konieczne.

100. Rozważania te wpisują się jednak w kontekst analizy dotyczącej niezbędności spornych przepisów, stąd przeprowadzę je poniżej właśnie w tym kontekście.

b) W przedmiocie niezbędności informacji ilościowych

101. Skarżący w sprawach głównych, popierani w tym zakresie przez rządy hiszpański i Zjednoczonego Królestwa, zwracają przede wszystkim uwagę na fakt, że obowiązek dostarczania hodowcom szczegółowych informacji ilościowych na temat składu pasz wyrządza im poważną szkodę. Obowiązek ten bowiem zmusza ich do ujawniania ich własnym klientom formuł pasz, które oni sami opracowali, inwestując pokaźne sumy w badania naukowe, i których poufności z tego względu do tej pory pilnie strzegli. Jedynie dzięki owym badaniom, które ich zdaniem zostały zaprzepaszczone przez rozpatrywane tu przepisy, są oni w stanie opracowywać coraz to wydajniejsze pasze i okresowo dostosowywać ich skład pod kątem surowców dostępnych na rynku i szczególnych wymagań hodowców.

102. To rzekłszy, skarżący również za pomocą argumentacji przedstawionej przez sądy krajowe twierdzą, że sporne środki wykraczają ponad to, co jest niezbędne do ochrony zdrowia publicznego, albowiem:

i) stosują się również do mieszanek paszowych powstałych na bazie roślinnej, które – jak podkreśla zwłaszcza sąd włoski – są jak wiadomo nieszkodliwe dla zdrowia ludzkiego;

ii) osiągnięcie realizowanego przez nie celu zapobiegania ponownemu zaistnieniu kryzysu żywnościowego, takiego jak kryzys BSE lub kryzys dioksynowy, jest już zagwarantowane przez przepisy, które zabraniają wprowadzania surowców skażonych, a w każdym razie uznanych za niewłaściwe do żywienia zwierząt, takich jak mąki pochodzenia zwierzęcego (potencjalne nośniki BSE) czy też produkty o wysokim stężeniu dioksyny( );

iii) bardziej ogólnie rzecz ujmując, cel ochrony zdrowia publicznego mógłby być realizowany za pomocą środków mniej restrykcyjnych, takich jak: proste wyliczenie surowców w porządku malejącym w stosunku do masy; poufne dostarczenie danych ilościowych jedynie organom kontrolnym lub też dostarczanie owych danych również hodowcom, ale w systemie „widełkowym”, a mianowicie za pomocą widełek wartości minimalnych i maksymalnych( ).

103. Przechodząc do oceny owych argumentów, pragnę zauważyć, co następuje.

104. i) Co się tyczy podnoszonej nieszkodliwości pasz roślinnych, zgadzam się z Radą, która twierdzi, że stwierdzenie to jest niezgodne z prawdą. Wiele spośród substancji niepożądanych w paszach dla zwierząt( ) pochodzi powiem z roślin i znajduje się lub rozwija w paszach pochodzenia roślinnego.

105. W tym względzie Rada – której nie zaprzeczył żaden z pozostałych uczestników postępowania – przypomina, że jednym z bardziej znanych czynników ryzyka w zakresie pasz dla zwierząt są aflatoksyny, silnie rakotwórcze substancje toksyczne wytwarzane przez niektóre rodzaje grzybów, które rozwijają się właśnie na roślinach, w szczególności na zbożach i orzechach. To właśnie te toksyny zresztą były przyczyną skażenia kukurydzy biologicznej, które miało miejsce w Danii w lecie 2004 r. (zob. powyżej pkt 91).

106. W świetle tych okoliczności nie można z pewnością stwierdzić, że pasze na bazie roślinnej są bez wątpienia bezpieczne, a zatem objęcie ich obowiązkami dotyczącymi etykietowania ustanowionymi w dyrektywie 2002/2 jest z samego tego powodu nieproporcjonalne.

107. ii) W odniesieniu do przepisów zabraniających używania w mieszankach paszowych substancji potencjalnie niebezpiecznych pragnę zauważyć, że przepisy nie mogą w rzeczywistości zapobiec sytuacji, w której choćby przypadkowo niepożądane substancje znajdą się w pożywieniu przeznaczonym dla zwierząt. Na wypadek takiej sytuacji przepisy te – w odróżnieniu od przepisów dotyczących etykietowania – nie przewidują sposobu radzenia sobie z kryzysem żywnościowym. W szczególności w żaden sposób nie przyczyniają się one do możliwości monitorowania skażonych surowców, jak czynią to art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4 dyrektywy. Dlatego nawet przy istnieniu ograniczenia w stosowaniu niektórych substancji w paszach wspomniane przepisy nie stają się zbędne, lecz przeciwnie, zachowują swoją własną szczególną użyteczność.

108. iii) Co się wreszcie tyczy środków mniej restrykcyjnych, o których mówiłem (zob. powyżej pkt 102), pragnę przede wszystkim przypomnieć, że prawodawca ma obowiązek je zastosować jedynie wtedy, gdy stanie przed wyborem między „kilkoma środkami” jednakowo „odpowiednimi”( ).

109. Tak nie jest przede wszystkim w przypadku prostego wyliczenia surowców w porządku malejącym w stosunku do masy. Wyliczenie takie bowiem – które było już przewidziane w dyrektywie 90/44 i które zostało uznane przez samego prawodawcę za nieodpowiednie (zob. motyw czwarty dyrektywy 2002/2; zob. powyżej pkt 8–10) jako wykluczające wszelkie informacje o charakterze ilościowym – nie przyczynia się w takim samym stopniu do monitorowania co sporne przepisy, a zatem nie jest odpowiednie w takim samym stopniu do ochrony zdrowia publicznego.

110. Podobnie poufne przekazanie danych ilościowych jedynie państwowym organom kontrolnym nie umożliwia moim zdaniem osiągnięcia takiego poziomu ochrony zdrowia publicznego, jak w przypadku przesłania informacji również hodowcom. W przypadku skażenia bowiem to właśnie hodowcy muszą mieć możliwość kontroli i wycofania skażonych produktów z rynku tak szybko jak to tylko możliwe, skoro to oni są w bezpośrednim posiadaniu bydła; i to właśnie hodowcy mogliby natychmiast zawiadomić organy kontrolne.

111. Dlatego też moim zdaniem nielogiczne i niespójne z celem zapewniania wysokiego poziomu ochrony zdrowia byłoby pozbawienie informacji dotyczących żywienia zwierząt tych, którzy te zwierzęta hodują i sprzedają, a zatem najbardziej zainteresowanych i odpowiedzialnych za bezpieczeństwo zwierząt, jak również za bezpieczeństwo konsumentów.

112. Wreszcie odnośnie do możliwości zastosowania podawania informacji za pomocą „widełek”, tj. określenia widełek wartości minimalnych i maksymalnych, zgadzam się z Radą, która stwierdza, że system przyjęty w art. 1 pkt 4 dyrektywy jest właśnie systemem widełkowym, a zatem nie może zostać uznany za nieproporcjonalny.

113. Zgodnie z przywołanym przepisem producenci pasz muszą zamieścić na etykiecie informacje o zawartości procentowej w masie produktu surowców użytych w paszy z marginesem tolerancji ± 15%. W rzeczywistości oznacza to, że jeśli mieszanka paszowa zawiera 80% pszenicy, odnośna informacja musi się mieścić w widełkach od 68 do 92%.

114. To moim zdaniem – wziąwszy pod uwagę również stosowaną przez producentów opisaną powyżej praktykę nieznacznego, lecz ciągłego modyfikowania składu pasz – wyklucza możliwość powstania owej poważnej szkody, która ich zdaniem wynikłaby z obowiązku ujawnienia dokładnej formuły ich produktów.

115. Co innego należy rzec natomiast w przedmiocie dodatkowego obowiązku przewidzianego w art. 1 pkt 1 lit. b), który wymaga od producentów dostarczania klientom, którzy o to wniosą, informacji na temat rzeczywistego składu ilościowego materiałów paszowych, a zatem właśnie formuły, którą sądy krajowe zdefiniowały jako „zasadniczą” dla samego istnienia przedmiotowych przedsiębiorstw.

116. Moim zdaniem ten drugi obowiązek wykracza w sposób oczywisty ponad to, co jest niezbędne do ochrony zdrowia publicznego.

117. Po pierwsze, został on nałożony w sposób uogólniony. Na zwykły wniosek klientów – a zatem również w przypadku, gdy nie ma żadnego ryzyka skażenia – producenci pasz są zmuszeni do ujawnienia swoich poufnych receptur. Co więcej, muszą ujawnić je swym własnym klientom, którzy będąc nierzadko w posiadaniu zaawansowanego sprzętu rolnego, mogliby, wykorzystując otrzymane informacje, stać się potencjalnymi konkurentami, produkując na własny użytek, a może nawet w celach handlowych.

118. To nie wszystko. Jak już wspomniałem (zob. powyżej pkt 97–99), ów obowiązek niepotrzebnie nakłada się na obowiązek bardziej elastyczny, o którym mowa w art. 1 pkt 4, który już sam w sobie jest w stanie przyczynić się w owym ograniczonym stopniu do monitorowania planowanego przez prawodawcę. Jak widzieliśmy bowiem, choć przepis ten przewiduje margines tolerancji rzędu 15%, wszak jednak pozwala on na szybką i przybliżoną identyfikację skażonych składników i bardziej ukierunkowane niszczenie pasz, które je zawierają.

119. Trudno zatem stwierdzić cóż takiego w świetle tego celu wnosi dodatkowo przepis art. 1 pkt 2 lit. b). Przeciwnie, owej nowej informacji o nieznacznej użyteczności, jaką wnosi on do ochrony zdrowia publicznego, należy przeciwstawić dodatkowe obciążenia, jakie nakłada on na producentów pasz.

120. Sądzę zatem, że przepis ten powinien zostać uznany za ewidentnie nieproporcjonalny.

121. Wydaje mi się zatem, że opierając się na przeprowadzonej do tej pory analizie zarzutów dotyczących podstawy prawnej i proporcjonalności mogę wyciągnąć następujące wnioski.

122. Uznając szczegółowe informacje ilościowe za odpowiednie do ochrony zdrowia publicznego i przyjmując art. 152 ust. 4 lit. b) WE za podstawę prawną dyrektywy, w tym w szczególności przepisów art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4, prawodawca wspólnotowy nie skorzystał w sposób ewidentnie błędny z przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych w dziedzinie polityki rolnej i polityki zdrowia. Ponieważ jednak cel ochrony zdrowia publicznego może zostać osiągnięty dzięki samemu wymogowi wyszczególnienia na etykiecie surowców użytych w mieszankach paszowych, z uściśleniem z tolerancją ± 15% ich stężenia w stosunku do całkowitej masy paszy (art. 1 pkt 4), dodatkowy wymóg informowania klientów, którzy o to wniosą, również o rzeczywistej zawartości procentowej w stosunku do masy rzeczonych surowców [art. 1 pkt 1 lit. b)] jest w sposób oczywisty nieproporcjonalny, a przez to nieważny.

3. W przedmiocie zasady ostrożności

123. W pierwszej części drugiego zarzutu w sprawach C‑11/04 i C‑12/04 sąd włoski pragnie w istocie ustalić, czy dyrektywa 2002/2, w zakresie w jakim ustanawia obowiązek dokładnego oznaczenia materiałów paszowych zawartych w składzie mieszanek paszowych, narusza zasadzę ostrożności.

124. Przed chwilą wszakże doszedłem do wniosku, że w części, w jakiej dyrektywa 2002/2 przewiduje obowiązek podawania dokładnej informacji ilościowej, powinna ona zostać uznana za nieważną z powodu naruszenia zasady proporcjonalności. Wydaje mi się zatem zbędne co do zasady ustalanie, czy w tej samej części narusza ona również zasadę ostrożności. Niemniej jednak dla pełności obrazu zbadam również ten zarzut nieważności.

125. Zdaniem sądu włoskiego cytowana zasada została naruszona z tego względu, iż przed przyjęciem dyrektywy prawodawca wspólnotowy nie przeprowadził badań, które wykazałyby naukowo użyteczność dokładnych informacji ilościowych dla zapobiegania kryzysom żywnościowym.

126. W tym względzie pragnę na wstępie przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, „gdy istnieje niepewność co do zakresu zagrożenia dla zdrowia ludzi”, zasada ostrożności upoważnia instytucje do „przyjęcia środków ochronnych bez potrzeby oczekiwania na wyczerpujące dowody realności i powagi owego zagrożenia”( ).

127. Pragnę również przypomnieć, że zasada ta została skodyfikowana i wyjaśniona dokładniej w art. 7 ust. 1 rozporządzenia 178/2002, który stanowi, że „[w] szczególnych okolicznościach, gdy po dokonaniu oceny dostępnych informacji stwierdzono niebezpieczeństwo zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia, ale nadal brak jest pewności naukowej, w oczekiwaniu na dalsze informacje naukowe umożliwiające bardziej wszechstronną ocenę ryzyka mogą zostać przyjęte tymczasowe środki zarządzania ryzykiem konieczne do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia określonego we Wspólnocie”( ).

128. Jak słusznie zauważyła Rada i z czym ostatecznie zgodziła się również F.lli Martini, zasada ostrożności nie znajduje zastosowania w niniejszym stanie faktycznym.

129. Dyrektywa 2002/2 nie jest środkiem szczególnym zarządzania ryzykiem o charakterze tymczasowym, który obejmuje zakazem określone produkty lub praktyki, albowiem istnieją wątpliwości naukowe co do ich niebezpieczności. Przeciwnie, chodzi tu o akt prawny o zasięgu ogólnym, który w celu poprawy poziomu ochrony zdrowia publicznego (zob. motywy czwarty i piąty), harmonizuje wymogi dotyczące etykietowania pasz w sposób bardziej restrykcyjny niż miało to miejsce w przeszłości.

130. Do dyrektywy tej stosuje się natomiast zasada bardziej ogólna, ustalona już przez Trybunał, zgodnie z którą „inicjatywa ustawodawcza Wspólnoty […] nie może być ograniczona jedynie do przypadków potwierdzonych przez argumenty udowodnione naukowo”( ). Ewolucja „wiedzy naukowej” nie stanowi bowiem „jedynego powodu, dla którego prawodawca wspólnotowy może zdecydować się na dostosowanie prawodawstwa wspólnotowego”. Dlatego korzystając z przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych, w szczególności w dziedzinie polityki rolnej i polityki zdrowia, prawodawca może „wziąć pod uwagę również inne czynniki”( ), jak na przykład wzrost znaczenia bezpieczeństwa żywnościowego na planie politycznym i społecznym, alarm społeczny spowodowany kryzysami żywnościowymi i wynikający stąd brak zaufania konsumenta do określonych podmiotów gospodarczych i organów, które powinny je kontrolować.

131. W świetle powyższego uważam zatem, że zasada ostrożności nie znajduje zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym.

4. W przedmiocie zasady równości

132. W ramach czwartego zarzutu w sprawie C‑12/04 sąd włoski pragnie ustalić, czy nakładając na producentów pasz wymogi dotyczące etykietowania bardziej restrykcyjne niż wymogi nałożone na producentów żywności, przepisy art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4 dyrektywy naruszają zasadę równości.

133. Ferrari Mangimi, wspierana przez rząd hiszpański, twierdzi, że dyrektywa wprowadza nieuzasadnioną dyskryminację jednych ze wspomnianych przedsiębiorców w stosunku do drugich, albowiem zmusza przedsiębiorców paszowych do dostarczania informacji ilościowych dotyczących użytych surowców, podczas gdy nie istnieje analogiczny wymóg w stosunku do producentów żywności, którzy muszą jedynie wyliczyć na etykiecie, w porządku malejącym w stosunku do masy, zastosowane składniki, identyfikując je według ich nazwy lub w niektórych przypadkach nazwy ich kategorii, bez żadnych wskazówek ilościowych (art. 6 ust. 5 i 6 dyrektywy 2000/13/WE( )).

134. Zgodnie z mocno ugruntowanym orzecznictwem Trybunału, ogólna zasada równości zobowiązuje „do nietraktowania sytuacji analogicznych w odmienny sposób i sytuacji różnych w jednakowy sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione”( ). Stąd aby sprawdzić, czy ewentualna odmienność traktowania prowadzi do zabronionej dyskryminacji, należy zweryfikować, czy dwie przeciwstawiane sobie sytuacje są analogiczne, a gdy tak jest, czy ich odmienne traktowanie jest obiektywnie uzasadnione.

135. Co się tyczy pierwszej kwestii wydaje mi się, że należy zgodzić się ze stanowiskiem Ferrari Mangimi, że sytuacje pasz dla zwierząt przeznaczonych na sprzedaż i artykułów żywnościowych są porównywalne, albowiem w obydwu przypadkach chodzi o produkty przeznaczone do bezpośredniego lub pośredniego spożycia przez człowieka, a zatem potencjalnie niebezpieczne dla zdrowia ludzkiego.

136. Stanowisko takie wydaje mi się zresztą spójne z przywoływanym tu już kilkakrotnie rozporządzeniem 178/2002, które uwzględniając fakt, że zwierzęta przeznaczone do sprzedaży żywione paszami tak czy inaczej „służą […] do produkcji żywności” (motyw siódmy) ustanawia ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, który znajdują zastosowanie zarówno do pasz, jak i do artykułów żywnościowych.

137. Nie zgadzam się jednak z twierdzeniem Ferrari Mangimi, że taka odmienność traktowania nie jest uzasadniona.

138. Jak bowiem słusznie zauważyli Parlament Europejski i Komisja, popierane w tej kwestii przez rząd grecki, to właśnie sektor paszowy był przyczyną ostatnich kryzysów zdrowotnych BSE i dioksyny, a zatem to ten sektor wymaga większych ograniczeń i ostrożności.

139. Nadto, w odróżnieniu od artykułów żywnościowych, pasze plasują się na początku łańcucha żywieniowego. Dlatego o ile skażenie artykułów żywnościowych produkowanych lub sprzedawanych przez określone przedsiębiorstwo może narazić na niebezpieczeństwo zdrowie ograniczonego kręgu jego klientów, o tyle kryzys w sektorze pasz może się rozprzestrzenić w zastraszający sposób na wszystkie zwierzęta, które się nimi żywią, a następnie na wszystkie produkty, które od nich pochodzą, wywołując potencjalnie szkodliwe skutki dla bardzo dużej liczby konsumentów.

140. To prowadzi mnie właśnie do wniosku, że przepisy bardziej restrykcyjne w odniesieniu do pasz są obiektywnie uzasadnione, a zatem w tym przypadku nie można mówić o dyskryminacji.

141. Z tego powodu uważam, że art. 1 pkt 1 lit. b) i art. 1 pkt 4 dyrektywy nie naruszają zasady równości.

142. W ramach wniosków z analizy dotyczącej ważności dyrektywy proponuję zatem orzeczenie, że:

– art. 1 pkt 1 lit. b) dyrektywy 2002/2 jest nieważny;

– co do pozostałej części analiza pytań nie ujawniła okoliczności, które podważałyby ważność tej dyrektywy.

C – W przedmiocie możliwości stosowania dyrektywy w braku pozytywnej listy surowców używalnych w mieszankach paszowych

143. W ramach trzeciego pytania w sprawie C‑12/04 sąd włoski pragnie w istocie ustalić, czy stosowanie dyrektywy 2002/2 jest uzależnione od przyjęcia pozytywnej listy surowców oznaczonych przez ich nazwę gatunkową używalnych w żywności dla zwierząt i czy w braku takiej listy państwa członkowskie mogą transponować dyrektywę z odwołaniem się do listy rzeczonych surowców zawierającej ogólne oznaczenia i definicje ich kategorii towarowych.

144. Przedkładając owo pytanie, sąd włoski wydaje się sądzić, że motyw dziesiąty dyrektywy 2002/2 istotnie uzależnia jej stosowanie od przyjęcia rzeczonej pozytywnej listy, której brak prowadziłby do obiektywnej niemożności stosowania nowych przepisów. Stanowisko to podzielają również Ferrari Mangimi i rząd hiszpański.

145. Sąd ten podnosi ponadto, że wykonując przewidziany w dyrektywie obowiązek wyliczenia według nazw gatunkowych surowców wymienionych na etykiecie, władze włoskie zezwoliły producentom na stosowanie oznaczeń zawartych w części A załącznika VII do ustawy nr 281/63, zaś w odniesieniu do surowców tam niewymienionych – na stosowanie oznaczeń zawartych w części B tego załącznika, które odpowiadają ogólnym kategoriom surowców ustalonym w dyrektywie 91/357, obecnie uchylonej przez dyrektywę 2002/2. Również Ferrari Mangimi opisała ten sam sposób transpozycji dyrektywy do włoskiego porządku prawnego, uznając go za nieprawidłowy.

146. W tym względzie należy przede wszystkim przypomnieć kilka okoliczności już omówionych w części opinii dotyczącej ram prawnych (zob. powyżej pkt 8–16).

147. Widzieliśmy tam, że wymogi dotyczące etykietowania mieszanek paszowych dla zwierząt przeznaczonych na sprzedaż były początkowo zharmonizowane w ramach dyrektywy 90/44 według systemu „elastycznej deklaracji”, zgodnie z którym podmiot odpowiedzialny za etykietowanie może między innymi dokonać wyboru, czy oznaczyć te składniki za pomocą ich specyficznych nazw (tj. nazw gatunkowych), czy też za pomocą ogólnej nazwy kategorii (towarowej), do której składnik należy (art. 1 pkt 5).

148. Wskutek kryzysu BSE i kryzysu dioksynowego za pomocą dyrektywy 2002/2 prawodawca wspólnotowy ustanowił przepisy bardziej restrykcyjne, które obok badanych powyżej informacji ilościowych nakazują obowiązkowe wyszczególnienie rzeczonych surowców za pomocą ich nazw gatunkowych (art. 1 pkt 4 zmieniający art. 5c dyrektywy 79/373).

149. Spójnie z owym przepisem dyrektywa 2002/2 uchyliła dyrektywę Komisji 91/357, która ustalała kategorie materiałów paszowych, które mogły być użyte w celu określania składu mieszanek paszowych (zob. motyw dwunasty i art. 2)( ).

150. Należy również przypomnieć, że poza tekstem normatywnym, w motywie dziesiątym, dyrektywa 2002/2 poleciła Komisji, aby ta złożyła Parlamentowi Europejskiemu i Radzie „na podstawie studium wykonalności […] do dnia 31 grudnia 2002 r. […] sprawozdanie, wraz ze stosownymi propozycjami dotyczącymi ustanowienia listy pozytywnej, biorącej pod uwagę wnioski ze sprawozdania”.

151. W wykonaniu owego polecenia, w dniu 24 kwietnia 2003 r., Komisja przedstawiła sprawozdanie [COM(2003) 178 wersja ostateczna], w którym stwierdziła jednak, że sporządzenie „pozytywnej listy” czy też „pozytywnej listy surowców, które po przeprowadzeniu analizy zostały uznane za niestanowiące zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt, a zatem mogą być stosowane do żywienia zwierząt” nie jest „decydując[e] dla zagwarantowania bezpieczeństwa pasz zwierzęcych”. W wyniku takiego stwierdzenia Komisja postanowiła nie przedstawiać żadnej propozycji w tym zakresie.

152. To rzekłszy powiem od razu, że moim zdaniem transpozycja i stosowanie przewidzianego w dyrektywie obowiązku wyszczególnienia użytych materiałów paszowych za pomocą ich nazw gatunkowych nie są uzależnione od sporządzenia owej „pozytywnej listy” i że państwa członkowskie mogą wywiązać się z owego obowiązku zezwalając na to, aby surowce opisywane były za pomocą ogólnych oznaczeń ich kategorii.

153. Przede wszystkim – w odróżnieniu od tego, co wydaje się uważać sąd włoski, a zgodnie z tym, co słusznie zauważyła Komisja – ani z przepisów dyrektywy, ani tym bardziej z jej części motywacyjnej czy też ze sprawozdania Komisji nie wynika, jakoby transpozycja lub stosowanie tej dyrektywy były uzależnione od przyjęcia rzeczonej listy.

154. Jak podkreślił również Parlament Europejski, sam ów fakt znajduje następnie potwierdzenie w analizie chronologicznej zobowiązań nałożonych przez dyrektywę.

155. Jak bowiem widzieliśmy, motyw dziesiąty, który jak taki nie m mocy wiążącej, wzywał Komisję do przedstawienia na podstawie studium wykonalności sprawozdania wraz z odpowiednią propozycją „listy” najpóźniej do 31 grudnia 2002 r. Następnie art. 3 ust. 1 wyznaczył ostateczny termin transpozycji dyrektywy na dzień 6 marca 2003 r. Krajowe przepisy wykonawcze musiały wreszcie być stosowane od dnia 6 listopada 2003 r.

156. Dlatego wydaje mi się, że nielogiczne byłoby uznanie, że prawodawca zobowiązał do wdrożenia dyrektywy najpóźniej do dnia 6 marca 2003 r., uzależniając jednak jej stosowanie od przyjęcia dodatkowego aktu, który – o ile to możliwe – rozpocząłby swój proces legislacyjny zaledwie dwa miesiące wcześniej, a który zatem najprawdopodobniej przeciągnąłby się znacznie poza ten termin. Innymi słowy, nielogiczne byłoby uznanie, że sam prawodawca chciał obwarować swój własny akt warunkiem, który w praktyce zaprzepaściłby transpozycję i pociągnął za sobą niemal automatycznie niemożność jego stosowania.

157. W rzeczywistości nie należy zapominać, że bez względu na jej szczegółowość, dyrektywa 2002/2 jako taka ogranicza się do ustanowienia obowiązku rezultatu, który państwa członkowskie muszą osiągnąć za pomocą odpowiednich form i środków.

158. Pod tym kątem ustanowiła ona obowiązek wyliczenia według nazw gatunkowych surowców użytych w paszach. Do państw członkowskich należy zaś decyzja o tym, w jaki sposób powinno to zostać dokonane w ich krajowych porządkach prawnych.

159. Oczywiście zadanie to byłoby łatwiejsze, gdyby istniał jakiś instrument standaryzacji wspólnotowej nazw gatunkowych, do którego mogłyby się odwoływać państwa członkowskie. Mało tego, jak przyznała sama Komisja, taki instrument standaryzacji – choć niekoniecznie w formie taksacyjnego wyliczenia materiałów paszowych możliwych do użycia – byłby nadal pożądany celem zapewnienia szerszej ochrony klientom. Dlatego niewykluczone, że Komisja uzna to za użyteczne w ramach nowego raportu na temat realizacji dyrektywy, który powinien zostać przedstawiony do dnia 6 listopada 2006 r. (zob. art. 1 pkt 6).

160. W braku jednak takiego instrumentu standaryzacji to same państwa członkowskie muszą określić najbardziej odpowiednie środki transponujące, stosując ewentualnie środki sugerowane przez Komisję w jej uwagach na piśmie i podczas rozprawy (tworzenie otwartych list krajowych bądź używanie potocznych nazw gatunkowych materiałów paszowych).

161. Tak czy inaczej nie do Trybunału należy wskazywanie, które z tych środków są lepsze lub łatwiejsze do wprowadzenia. To natomiast, co Trybunał może z pewnością wykluczyć, to możliwość transpozycji obowiązku stosowania nazw gatunkowych za pomocą (co jak wydaje się uczynił ustawodawca włoski) spisu rzeczonych materiałów paszowych zawierającego nazwy ogólne ich kategorii towarowych, czyli za pomocą systemu, który został wykluczony przez samego prawodawcę wspólnotowego wraz z uchyleniem dyrektywy 91/357.

162. W świetle powyższych rozważań uważam, że transpozycja i stosowanie dyrektywy 2002/2, w tym w szczególności obowiązku wyszczególnienia użytych materiałów paszowych za pomocą ich nazw gatunkowych, przewidzianego w art. 1 pkt 4 tej dyrektywy, nie są uzależnione od sporządzenia listy materiałów paszowych używalnych w żywności dla zwierząt.

163. Obowiązek ten nie może zostać wykonany przez państwo członkowskie za pomocą listy rzeczonych materiałów paszowych oznaczonych za pomocą ogólnych nazw ich kategorii towarowych.

D – W przedmiocie przyznania krajowym organom administracyjnym kompetencji do zawieszania tytułem środka zabezpieczającego wewnętrznych przepisów wykonawczych do aktów wspólnotowych o wątpliwej ważności

164. Wreszcie sąd niderlandzki poprzez swe drugie pytanie pragnie ustalić, czy organy administracyjne państwa członkowskiego, które z pewnością nie mogą zostać uznane za sądy w rozumieniu art. 234 WE, są uprawnione do zawieszania tytułem środka zabezpieczającego wykonania aktów krajowych wykonujących przepisy wspólnotowe, których ważność jest podważana, gdy sąd innego państwa członkowskiego zwrócił się już do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w sprawie ważności owych przepisów.

165. Zdaniem Nevedi na pytanie to należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Przypomina ona bowiem, że w wyroku w sprawie Fratelli Costanzo( ) Trybunał orzekł już, że organy administracji państwowej, na równi i organami sądowymi, mają obowiązek niestosowania przepisów krajowych sprzecznych z dyrektywami bezpośrednio skutecznymi, bez zmuszania podmiotów prywatnych do niepotrzebnego wnoszenia spraw do sądu. Orzeczenie takie – ciągnie Nevedi – można przełożyć również na niniejszy przypadek: ponieważ zostały spełnione przesłanki, również krajowe organy administracji powinny mieć uprawnienie do zawieszania tytułem środka zabezpieczającego przepisów wykonujących przepisy wspólnotowe wątpliwej ważności, aby oszczędzić jednostkom niepotrzebnego odwoływania się do sądu i wszystkich wynikających stąd kosztów.

166. Moim zdaniem jednak nie można zgodzić się z owym twierdzeniem.

167. Pragnę przede wszystkim zauważyć, że podstawą obowiązku niestosowania, którym objęte są krajowe organy administracji, nie są względy ekonomiki procesowej, lecz fakt, iż „obowiązki wypływające z przepisów [wspólnotowych bezpośrednio skutecznych] dotyczą wszystkich organów państw członkowskich”( ), tak sądowych, jak i administracyjnych.

168. Pomijając jednak tę kwestię, uważam, że wyrok w sprawie Fratelli Costanzo nie stanowi absolutnie rozwiązania dla niniejszej sprawy. W owej sprawie dyskusja toczyła się na temat tego, czy krajowe organy administracji mogą niestosować przepisów krajowych sprzecznych z przepisami wspólnotowymi z pewnością ważnymi. Tu natomiast przedmiotem rozważań jest to, czy krajowe organy administracji mogą zawiesić tytułem środka zabezpieczającego przepisy krajowe wykonujące przepisy wspólnotowe podejrzane o nieważność.

169. Jasne jest zatem, że w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z wymogiem ochrony pełnego i jednolitego stosowania prawa wspólnotowego, które leżą u podstaw wyroku w sprawie Fratelli Costanzo.

170. Nie należy zatem przyjmować tego orzeczenia za punkt wyjścia dla udzielenia odpowiedzi sądowi niderlandzkiemu, lecz należy raczej wziąć pod uwagę te orzeczenia, które za chwilę przeanalizuję, a w których Trybunał przyznał krajowym organom sądowym uprawnienia w zakresie stosowania środków zabezpieczających, które próbuje się teraz rozszerzyć również na organy administracyjne( ).

171. Jak słusznie zauważyli rząd niderlandzki i Komisja, z orzeczeń tych wynika przede wszystkim, że przyznanie owego uprawnienia sądom krajowym stanowi „złagodzenie” monopolu Trybunału w zakresie kontroli legalności aktów instytucji wspólnotowych oraz zasady jednolitego stosowania prawa wspólnotowego( ). Uprawnienie to pociąga bowiem za sobą dla sądu państwa członkowskiego możliwość prowizorycznej kontroli ważności aktu wspólnotowego, który w przypadku zawieszenia wprawdzie prowizorycznie, ale jednak nie jest stosowany w tym państwie.

172. Owo „złagodzenie” – jak podkreślili rząd grecki i Komisja – jest uzasadnione dwoma potrzebami, gdzie obydwie mają charakter podstawowy.

173. Pierwsza potrzeba to pełna „ochrona sądowa” podmiotów prywatnych, która wymaga, aby „jednostkom przyznana została, przy spełnieniu określonych przesłanek, możliwość uzyskania środka zawieszającego, który umożliwia sparaliżowanie w stosunku do nich skutków [aktu wspólnotowego]”, którego ważność podważają( ).

174. Druga potrzeba to „spójność” wspólnotowego systemu sądowego, w szczególności „systemu ochrony zabezpieczającej”, która wymaga, aby „ochrona zabezpieczająca gwarantowana jednostkom przez prawo wspólnotowe” nie zmieniała się w zależności od tego, czy zaskarżą oni akt wspólnotowy bezpośrednio do Trybunału (przypadek, w którym rzeczona ochrona jest wyraźnie przewidziana w art. 242 WE), czy też podważą jego ważność przed sądem krajowym; a w tym ostatnim przypadku w zależności od tego, czy „podważają oni zgodność przepisów krajowych z prawem wspólnotowym, czy też ważność przepisów wtórnego prawa wspólnotowego”( ).

175. Choć uzasadnione takimi potrzebami, zawieszenie wykonania przepisów krajowych uchwalonych dla celów stosowania aktu wspólnotowego – właśnie dlatego, że dotyka wspomnianych powyżej zasad podstawowych – może zostać dokonane przez sąd krajowy jedynie przy spełnieniu określonych przesłanek. W szczególności niezbędne jest:

– aby sam sąd powziął poważne wątpliwości odnośnie do ważności aktu wspólnotowego i podjął bezpośrednie kroki celem dokonania odesłania prejudycjalnego, w przypadku gdy nie zostało jeszcze przesłane Trybunałowi pytanie dotyczące ważności zaskarżonego aktu;

– aby sprawa miała charakter pilny, a skarżącemu groziło ryzyko poniesienia poważnej i nieodwracalnej szkody;

– a wreszcie aby rzeczony sąd wziął w pełni pod uwagę interes Wspólnoty, zobowiązując w razie potrzeby podmiot żądający ochrony do dostarczenia odpowiednich gwarancji, takich jak wpłacenie kaucji lub wniesienie zastawu na zabezpieczenie( ).

176. Wydaje mi się tutaj, że w przypadku gdy chodzi o organ administracji, ani nie występują opisane potrzeby, ani nie zostały spełnione przesłanki ustalone w przywołanym powyżej orzecznictwie.

177. W szczególności nie mamy do czynienia z potrzebą zagwarantowania spójności wspólnotowego systemu sądowego, która uzasadnia przyznanie uprawnień zabezpieczających również sądom krajowym. W odróżnieniu od nich bowiem organy administracyjne nie przeprowadzają w pełni niezawiśle i niezależnie postępowań mających na celu zapewnienie przestrzegania praw pochodzenia wspólnotowego, w trakcie których możliwe jest przesłanie pytania prejudycjalnego do Trybunału. Nie są one zatem częścią systemu, który został oparty w traktacie na równoległym istnieniu bezpośrednich środków zaskarżenia i odesłania prejudycjalnego i którego spójność pragnął zachować Trybunał, rozciągając na procedurę odesłania prejudycjalnego możliwość stosowania środków zabezpieczających przewidzianą przez normy prawne jedynie w przypadku skarg bezpośrednich.

178. Ponadto – jak słuszne zauważyły rządy niderlandzki i włoski oraz Komisja – trudno pogodzić opisane powyżej przesłanki do zawieszenia krajowych przepisów wykonawczych aktu wspólnotowego z pozycją i uprawnieniami rzeczonych organów.

179. W szczególności wydaje mi się, że potrzeba odnosząca się do istnienia poważnej i nieodwracalnej szkody podmiotu prywatnego wymaga dokonania oceny przez podmiot trzeci, niezależny i obiektywny, nie może zaś zostać dokonana przez sam organ, który – jak w tym przypadku – przyjął akt prawny będący przedmiotem wniosku o zawieszenie, przez co mógłby być zainteresowany w utrzymaniu jego stosowania.

180. Podobnie środki, jakie należy ustanowić dla ochrony interesów Wspólnoty, w szczególności zastaw na zabezpieczenie, są środkami typowo sądowymi, które jako wywierające bezpośredni wpływ na prawa podmiotowe jednostek, są zwykle zastrzeżone dla sądów. W braku aktów tego typu nie byłaby możliwa należyta ochrona rzeczonych interesów, a Wspólnota byłaby narażona na niedopuszczalne ryzyko również finansowe.

181. Z powyższych względów uważam zatem, że organy administracyjne państwa członkowskiego nie mają uprawnień do zawieszenia, tytułem środka zabezpieczającego, wykonania krajowych aktów prawnych wdrażających przepisy wspólnotowe, których ważność jest podważana, nawet wtedy gdy sąd jednego z państw członkowskich już zwrócił się do Trybunału o wydanie orzeczenia w przedmiocie ważności owych przepisów.

V – Wnioski

182. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi wydanie następującego orzeczenia:

– W sprawach C‑453/03, C‑11/04 (pytanie pierwsze, drugie i trzecie) i C‑12/04 (pytanie pierwsze, drugie i czwarte) oraz C‑194/04 (pytanie pierwsze):

„1) Artykuł 1 pkt 1 lit. b) dyrektywy 2002/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. zmieniającej dyrektywę Rady 79/373/EWG w sprawie obrotu mieszankami paszowymi i uchylającej dyrektywę Komisji 91/357/EWG jest nieważny.

2) Co do pozostałej części analiza pytań nie ujawniła okoliczności, które podważałyby ważność dyrektywy 2002/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. zmieniającej dyrektywę Rady 79/373/EWG w sprawie obrotu mieszankami paszowymi i uchylającej dyrektywę Komisji 91/357/EWG”.

– W sprawie C‑12/04 (pytanie trzecie):

„Transpozycja i stosowanie obowiązku wyszczególnienia użytych materiałów paszowych za pomocą ich nazw gatunkowych, przewidzianego w art. 1 pkt 4 dyrektywy 2002/2 nie są uzależnione od sporządzenia listy materiałów paszowych używalnych w żywności dla zwierząt.

Obowiązek ten nie może zostać wykonany przez państwo członkowskie za pomocą listy rzeczonych materiałów paszowych oznaczonych za pomocą ogólnych nazw ich kategorii towarowych”.

– W sprawie C‑194/04 (pytanie drugie):

„Organy administracyjne państwa członkowskiego nie mają uprawnień do zawieszenia, tytułem środka zabezpieczającego, wykonania krajowych aktów prawnych wdrażających przepisy wspólnotowe, których ważność jest podważana, nawet wtedy gdy sąd jednego z państw członkowskich już zwrócił się do Trybunału o wydanie orzeczenia w przedmiocie ważności owych przepisów”.