OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JEANA RICHARDA DE LA TOURA

przedstawiona w dniu 20 stycznia 2022 r. ( 1 )

Sprawa C‑328/20

Komisja Europejska

przeciwko

Republice Austrii

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego – Rozporządzenie (WE) nr 883/2004 – Artykuły 4, 7 i 67 – Swobodny przepływ pracowników – Rozporządzenie (UE) nr 492/2011 – Artykuł 7 – Równość traktowania – Świadczenia rodzinne – Przywileje socjalne i podatkowe – Dostosowanie wysokości świadczeń i przywilejów do poziomu cen w państwie miejsca zamieszkania dzieci

I. Wprowadzenie

1. Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że: 1) poprzez wprowadzenie mechanizmu dostosowania zasiłków rodzinnych i ulgi podatkowej na dziecko pozostające na utrzymaniu mającego zastosowanie w stosunku do pracowników najemnych, których dzieci zamieszkują na stałe w innym państwie członkowskim, Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy: – art. 4, 7 i 67 rozporządzenia (WE) nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ( 2 ), a także – art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii ( 3 ); 2) poprzez wprowadzenie mechanizmu dostosowania „Family Bonus Plus” (dodatkowej premii rodzinnej), ulgi podatkowej dla osoby samodzielnie prowadzącej gospodarstwo domowe, ulgi podatkowej dla rodzica samotnie wychowującego dziecko oraz ulgi podatkowej z tytułu świadczeń alimentacyjnych mającego zastosowanie w stosunku do pracowników migrujących, których dzieci zamieszkują na stałe w innym państwie członkowskim, Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011.

2. Komisja uważa w istocie, że w obecnym stanie prawa Unii państwom członkowskim nie przysługuje zakres uznania pozwalający im na dostosowanie wysokości wypłacanych przez nie świadczeń rodzinnych do poziomu cen państwa miejsca zamieszkania dziecka, przy czym dostosowanie tych świadczeń oraz niektórych przywilejów podatkowych przysługujących rodzinom jest dyskryminujące i nie może być uznane za środek niezbędny i proporcjonalny.

3. W niniejszej opinii wyjaśnię powody, dla których uważam, że zarzuty podniesione przez Komisję są zasadne.

II. Ramy prawne

A. Prawo Unii

1. Rozporządzenie nr 883/2004

4. Motywy 8, 12 i 16 rozporządzenia nr 883/2004 stanowią: „(8) Ogólna zasada równego traktowania ma szczególne znaczenie dla pracowników, którzy nie mają miejsca zamieszkania w państwie członkowskim ich zatrudnienia, włącznie z pracownikami przygranicznymi. […] (12) W świetle zasady proporcjonalności należy zadbać o to, by zasada uwzględniania okoliczności lub wydarzeń nie prowadziła do obiektywnie nieuzasadnionych rezultatów ani do kumulacji świadczeń tego samego rodzaju za ten sam okres. […] (16) W zasadzie nie ma [w Unii Europejskiej] uzasadnienia dla uzależniania praw w zakresie zabezpieczenia społecznego od miejsca zamieszkania zainteresowanych osób; jednakże w szczególnych przypadkach, w szczególności w odniesieniu do świadczeń specjalnych związanych z kontekstem gospodarczym i społecznym zainteresowanej osoby, miejsce zamieszkania może być brane pod uwagę”.

5. Artykuł 1 lit. z) tego rozporządzenia stanowi: „Do celów stosowania niniejszego rozporządzenia: […] z) określenie »świadczenie rodzinne« oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I”.

6. Artykuł 3 ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 883/2004 przewiduje: „Niniejsze rozporządzenie stosuje się do całego ustawodawstwa odnoszącego się do następujących działów zabezpieczenia społecznego: […] j) świadczeń rodzinnych”.

7. Artykuł 4 rozporządzenia nr 883/2004, zatytułowany „Zasada równego traktowania”, stanowi: „O ile niniejsze rozporządzenie nie stanowi inaczej, osoby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, korzystają z tych samych świadczeń i podlegają tym samym obowiązkom na mocy ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego co jego obywatele”.

8. Artykuł 5 rozporządzenia nr 883/2004, noszący tytuł „Równe traktowanie świadczeń, dochodów, okoliczności lub zdarzeń”, brzmi następująco: „O ile niniejsze rozporządzenie nie stanowi inaczej oraz w świetle specjalnych wprowadzonych przepisów wykonawczych zastosowanie mają następujące przepisy: a) w przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa właściwego państwa członkowskiego otrzymywanie świadczeń z zabezpieczenia społecznego i inny dochód ma pewne skutki prawne, odpowiednie przepisy tego ustawodawstwa mają zastosowanie także do otrzymywanych świadczeń równoważnych nabytych na podstawie prawodawstwa innego państwa członkowskiego lub dochodów osiągniętych w innym państwie członkowskim; b) w przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa właściwego państwa członkowskiego zaistnieniu pewnych okoliczności lub zdarzeń przypisywane są określone skutki prawne, to państwo członkowskie uwzględnia podobne okoliczności lub zdarzenia zaistniałe w każdym państwie członkowskiego, tak jak gdyby miały one miejsce na jego własnym terytorium”.

9. Artykuł 7 rozporządzenia nr 883/2004, zatytułowany „Uchylenie zasad dotyczących miejsca zamieszkania”, stanowi: „O ile niniejsze rozporządzenie nie stanowi inaczej, świadczenia pieniężne należne na podstawie ustawodawstwa jednego lub kilku państw członkowskich lub na podstawie niniejszego rozporządzenia nie podlegają jakimkolwiek obniżkom, zmianom, zawieszaniu, wstrzymywaniu lub konfiskacie z powodu tego, że beneficjent lub członkowie jego rodziny mieszkają w innym państwie członkowskim niż to, w którym znajduje się instytucja odpowiedzialna za ich wypłacanie”.

10. Artykuł 67 rozporządzenia nr 883/2004, noszący tytuł „Członkowie rodziny, którzy zamieszkują w innym państwie członkowskim”, stanowi: „Osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego państwa członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym państwie członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym państwie członkowskim. Jednak emeryt lub rencista jest uprawniony do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego właściwego ze względu na emeryturę lub rentę”.

2. Rozporządzenie nr 492/2011

11. Artykuł 7 rozporządzenia nr 492/2011, ujęty w jego sekcji 2, zatytułowanej „Zatrudnienie i równość traktowania”, która wchodzi w skład jego rozdziału I, stanowi w ust. 1 i 2: „1. Pracownik będący obywatelem państwa członkowskiego nie może być na terytorium innego państwa członkowskiego traktowany – ze względu na swą przynależność państwową – odmiennie niż pracownicy krajowi pod względem warunków zatrudnienia i pracy, w szczególności warunków wynagrodzenia, zwolnienia oraz, w przypadku utraty pracy, powrotu do pracy lub ponownego zatrudnienia. 2. Pracownik taki korzysta z takich samych przywilejów socjalnych i podatkowych jak pracownicy krajowi”.

B. Prawo austriackie

1. FLAG

12. Zgodnie z § 1 Bundesgesetz betreffend den Familienlastenausgleich durch Beihilfen (ustawy o kompensacji kosztów utrzymania rodziny w drodze zasiłków) ( 4 ) z dnia 24 października 1967 r. przewidziane w niej świadczenia są „przyznawane w celu kompensacji kosztów utrzymania rodziny”.

13. Paragraf 2 ust. 1 i 8 FLAG stanowi: „(1) Osobom mającym stałe miejsce zamieszkania lub zwykłe miejsce pobytu na terytorium federalnym przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego a) na małoletnie dzieci; […] (8) Osoby te mają prawo do zasiłków rodzinnych tylko wtedy, gdy ich ośrodek interesów życiowych znajduje się na terytorium federalnym. Ośrodek interesów życiowych danej osoby znajduje się w państwie, z którym utrzymuje ona najściślejsze więzi osobiste i gospodarcze”.

14. Zgodnie z § 4 FLAG: „(1) Osobom uprawnionym do równoważnego świadczenia przyznawanego przez inne państwo nie przysługuje prawo do zasiłków rodzinnych. (2) Obywatele austriaccy wyłączeni z prawa do zasiłku rodzinnego na podstawie ust. 1 lub § 5 ust. [4] otrzymują świadczenie kompensacyjne, jeżeli wysokość równoważnego świadczenia przyznawanego przez inne państwo, do którego uprawnieni są wspomniani obywatele austriaccy lub inna osoba (§ 5 ust. [4]), jest niższa od wysokości zasiłku rodzinnego, który w braku wyżej wymienionego równoważnego świadczenia przysługiwałby im na podstawie niniejszej ustawy federalnej. (3) Świadczenie kompensacyjne odpowiada różnicy między równoważnym świadczeniem przyznawanym przez inne państwo a zasiłkami rodzinnymi przysługującymi na podstawie niniejszej ustawy federalnej. […] (6) Świadczenia kompensacyjne uznaje się za zasiłki rodzinne w rozumieniu niniejszej ustawy federalnej, z tym że do świadczeń kompensacyjnych nie mają zastosowania przepisy dotyczące wysokości zasiłków rodzinnych. […]”.

15. Paragraf 5 ust. 3 i 4 FLAG ma następujące brzmienie: „(3) Prawo do zasiłku rodzinnego nie przysługuje na dzieci, które zamieszkują na stałe za granicą. (4) Prawo do zasiłku rodzinnego nie przysługuje na dzieci, w odniesieniu do których przysługuje prawo do równoważnego świadczenia przyznawanego przez inne państwo. Nie wyklucza to przyznania świadczenia kompensacyjnego (§ 4 ust. 2)”.

16. Paragraf 8 FLAG stanowi: „(1) Wysokość zasiłku rodzinnego wypłacanego danej osobie zależy od liczby i wieku dzieci, na które przysługują zasiłki rodzinne. (2) Miesięczna wysokość zasiłków rodzinnych wynosi: […] 3. Począwszy od dnia 1 stycznia 2018 r.: a) 114 EUR na każde dziecko od początku miesiąca kalendarzowego urodzenia, b) 121,90 EUR na każde dziecko od początku miesiąca kalendarzowego, w którym ukończyło ono 3 lata, c) 141,50 EUR na każde dziecko od początku miesiąca kalendarzowego, w którym ukończyło ono 10 lat, d) 165,10 EUR na każde dziecko od początku miesiąca kalendarzowego, w którym ukończyło ono 19 lat. (3) Wysokość comiesięcznych zasiłków rodzinnych ulega podwyższeniu, w odniesieniu do każdego dziecka, […] 3. od dnia 1 stycznia 2018 r., jeżeli: a) przysługują na dwoje dzieci – o 7,10 EUR, b) przysługują na troje dzieci – o 17,40 EUR, c) przysługują na czworo dzieci – o 26,50 EUR, d) przysługują na pięcioro dzieci – o 32 EUR, e) przysługują na sześcioro dzieci – o 35,70 EUR, f) przysługują na siedmioro lub więcej dzieci – o 52 EUR. (4) Wysokość comiesięcznych zasiłków rodzinnych ulega podwyższeniu w przypadku każdego dziecka z ciężkim stopniem niepełnosprawności […] 3. o 155,90 EUR począwszy od dnia 1 stycznia 2018 r. […] (8) W odniesieniu do każdego dziecka, które w danym roku kalendarzowym ukończyło lub ukończy 6 lat, lecz nie ukończyło 16 lat, zasiłki rodzinne powiększa się o 100 EUR począwszy od września obecnego roku kalendarzowego”.

17. Paragraf 8a FLAG stanowi: „(1) Wysokość zasiłków rodzinnych (§ 8) na dzieci zamieszkujące na stałe na terytorium innego państwa członkowskiego Unii […], innej strony Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym [z dnia 2 maja 1992 r. ( 5 )] lub Szwajcarii ustala się na podstawie stosunku porównywalnego poziomu cen, opublikowanego przez Urząd Statystyczny Unii Europejskiej [(Eurostat)] dla każdego państwa członkowskiego Unii […], dla każdej ze stron porozumienia [EOG] i dla Szwajcarii, do wartości tego wskaźnika dla Austrii. (2) Wysokość zasiłków rodzinnych, o których mowa w ust. 1, obowiązuje od dnia 1 stycznia 2019 r. na podstawie wskaźników, o których mowa w ust. 1, opublikowanych w dniu 1 czerwca 2018 r. Następnie wysokość zasiłków podlega dostosowaniu co dwa lata na podstawie wskaźników opublikowanych w dniu 1 czerwca roku poprzedniego. (3) Bundesministers für Frauen, Familien und Jugend [(minister federalny ds. kobiet, rodziny i młodzieży, Austria)] publikuje, w drodze rozporządzenia przyjętego wspólnie z Bundesministres für Finanzen [(ministrem federalnym finansów, Austria)], podstawy obliczania i wskaźniki, o których mowa w ust. 1 i 2, a także wskaźniki, o których mowa w § 33 ust. 3 pkt 2 [Bundesgesetz über die Besteuerung des Einkommens natürlicher Personende (ustawy federalnej o podatku dochodowym od osób fizycznych) ( 6 ), z dnia 7 lipca 1988 r. ( 7 )]”.

18. Paragraf 53 FLAG stanowi: „(1) W niniejszej ustawie federalnej obywatele stron porozumienia [EOG] są, w zakresie wynikającym z tego porozumienia, traktowani jak obywatele austriaccy. W tym kontekście zamieszkanie dziecka na stałe w państwie należącym do Europejskiego Obszaru Gospodarczego [(EOG)] zrównuje się, zgodnie z przepisami wspólnotowymi, z zamieszkaniem dziecka na stałe w Austrii. […] (4) Ustęp 1 zdanie drugie nie ma zastosowania do § 8 ust. 1–3. (5) Paragraf 26 ust. 3 Bundesabgabenordnung [(federalnego kodeksu podatkowego)] […] stosuje się do świadczeń, o których mowa w niniejszej ustawie federalnej, do dnia 31 grudnia 2018 r. Od dnia 1 stycznia 2019 r. § 26 ust. 3 federalnego kodeksu podatkowego stosuje się, w odniesieniu do świadczeń przewidzianych w niniejszej ustawie federalnej, jedynie do osób mających miejsce zatrudnienia za granicą i działających z ramienia jednostki samorządu terytorialnego, jak również do ich małżonków i dzieci”.

2. EStG

19. Paragraf 33 EStG stanowi: „[…] (2) Ulgi podatkowe odlicza się od [kwoty podatku] wynikającej z zastosowania ust. 1 w następującej kolejności: 1. dodatkowa premia rodzinna, o której mowa w ust. 3a, przy czym dodatkowa premia rodzinna nie podlega odliczeniu, jeżeli przewyższa podatek dochodowy zgodnie z ust. 1; 2. ulgi podatkowe, o których mowa w ust. 4–6. (3) Podatnicy, którym przysługuje zasiłek rodzinny na podstawie [FLAG], mają prawo, równolegle z wypłatą zasiłków rodzinnych, do ulgi podatkowej w wysokości 58,40 EUR miesięcznie na każde dziecko, z zastrzeżeniem następujących przypadków: 1. Ulga podatkowa nie przysługuje na dzieci zamieszkujące na stałe poza terytorium państwa członkowskiego Unii […], państwa [EOG] lub Szwajcarii. 2. W przypadku dzieci zamieszkujących na stałe na terytorium innego państwa członkowskiego Unii […], innej strony porozumienia [EOG] lub Szwajcarii wysokość ulgi na dziecko pozostające na utrzymaniu ustala się na podstawie stosunku porównywalnego poziomu cen opublikowanego przez [Eurostat] dla każdego państwa członkowskiego Unii […], dla każdej ze stron porozumienia [EOG] i dla Szwajcarii, do wartości tego wskaźnika dla Austrii: a) począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r. wysokość ulg na dziecko pozostające na utrzymaniu podlega dostosowaniu na podstawie wskaźników opublikowanych w dniu 1 czerwca 2018 r. Następnie wysokość ulg na dziecko pozostające na utrzymaniu podlega dostosowaniu co dwa lata na podstawie wskaźników opublikowanych w dniu 1 czerwca roku poprzedniego; b) wysokość ulgi na dziecko pozostające na utrzymaniu jest publikowana zgodnie z § 8a ust. 3 [FLAG]. […] (3a) Dziecko, na które przysługuje zasiłek rodzinny na podstawie [FLAG], zamieszkujące na stałe w państwie członkowskim Unii […], na terytorium innej strony porozumienia [EOG] lub w Szwajcarii, ma prawo, na wniosek, do dodatkowej premii rodzinnej zgodnie z następującymi przepisami: 1. Wysokość dodatkowej premii rodzinnej wynosi: a) 125 EUR na miesiąc kalendarzowy do końca miesiąca, w którym dziecko ukończy 18 lat, b) 41,68 EUR na miesiąc kalendarzowy od końca miesiąca, w którym dziecko ukończyło 18 lat. 2. W drodze odstępstwa od pkt 1 w przypadku dzieci zamieszkujących na stałe na terytorium innego państwa członkowskiego Unii […], innej strony porozumienia [EOG] lub Szwajcarii wysokość dodatkowej premii rodzinnej i ulg podatkowych wskazanych w ust. 4 ustala się na postawie stosunku porównywalnego poziomu cen opublikowanego przez [Eurostat] dla każdego państwa członkowskiego Unii […], dla każdej ze stron porozumienia [EOG] i dla Szwajcarii, do wartości tego wskaźnika dla Austrii: a) począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r. wysokość dodatkowej premii rodzinnej i ulg podatkowych wskazanych w ust. 4 podlega dostosowaniu na podstawie wskaźników opublikowanych w dniu 1 czerwca 2018 r. Następnie wysokość ta podlega dostosowaniu co dwa lata na podstawie wskaźników opublikowanych w dniu 1 czerwca roku poprzedniego; b) federalny minister finansów publikuje, w drodze rozporządzenia, podstawy obliczenia i kwoty najpóźniej do dnia 30 września następującego po dacie referencyjnej, o której mowa w lit. a)[ ( 8 )]. […] 5. Paragrafu 26 ust. 3 zdanie drugie federalnego kodeksu podatkowego nie stosuje się. Wyjątkiem są małżonkowie i dzieci podatników mających miejsce zatrudnienia za granicą, którzy pracują z ramienia jednostki samorządu terytorialnego. […] (4) Ponadto jeżeli dziecko zamieszkuje na stałe w państwie członkowskim Unii […], na terytorium innej strony porozumienia [EOG] lub w Szwajcarii, zastosowanie znajdują następujące ulgi podatkowe: 1. Osoby będące jedynymi żywicielami w gospodarstwie domowym mają prawo do ulgi dla osoby samodzielnie prowadzącej gospodarstwo domowe. Wynosi ono rocznie: – 494 EUR na jedno dziecko (§ 106 ust. 1), – 669 EUR na dwoje dzieci (§ 106 ust. 1). Kwota ta ulega podwyższeniu o 220 EUR rocznie na trzecie dziecko i odpowiednio na każde kolejne dziecko (§ 106 ust. 1). […] 2. Rodzice samotnie wychowujący dzieci mają prawo do ulgi dla rodzica samotnie wychowującego dziecko. Wynosi ono rocznie: – 494 EUR na jedno dziecko (§ 106 ust. 1), – 669 EUR na dwoje dzieci (§ 106 ust. 1). Kwota ta ulega podwyższeniu o 220 EUR rocznie na trzecie dziecko i odpowiednio na każde kolejne dziecko (§ 106 ust. 1). Za rodziców samotnie wychowujących dzieci uważa się podatników mieszkających z co najmniej jednym dzieckiem (§ 106 ust. 1) przez okres dłuższy niż sześć miesięcy w roku kalendarzowym, niepozostających we wspólnocie z partnerem lub małżonkiem. 3. Podatnikom, którzy mają zobowiązania alimentacyjne na dziecko, przysługuje prawo do ulgi podatkowej z tytułu świadczeń alimentacyjnych w wysokości 29,20 EUR miesięcznie […]. 4. W drodze odstępstwa od pkt 1–3 w przypadku dzieci zamieszkujących na stałe na terytorium innego państwa członkowskiego Unii […], innej strony porozumienia [EOG] lub Szwajcarii wysokość ulgi podatkowej na dziecko określa się zgodnie z ust. 3a pkt 2. Jeżeli podatnik ma prawo do ulgi podatkowej w odniesieniu do kilkorga dzieci, a dzieci te znajdują się w różnych państwach, dzieci, na które przysługuje świadczenie, uwzględnia się według starszeństwa w porządku malejącym. 5. Paragrafu 26 ust. 3 zdanie drugie federalnego kodeksu podatkowego nie stosuje się. Wyjątkiem są małżonkowie i dzieci podatników mających miejsce zatrudnienia za granicą, którzy pracują z ramienia jednostki samorządu terytorialnego. […] (7) Jeżeli podatek dochodowy należny na podstawie ust. 1 jest niższy niż 250 EUR, a jednocześnie ma zastosowanie ulga podatkowa dla osoby samodzielnie prowadzącej gospodarstwo domowe lub ulga podatkowa dla rodzica samotnie wychowującego dziecko, w przypadku jednego dziecka (§ 106 ust. 1) stosuje się następujące przepisy: 1. Różnicę między kwotą 250 EUR a podatkiem, o którym mowa w ust. 1, zwraca się w formie zasiłku na dziecko. 2. Jeżeli dziecko ma stałe miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim Unii […], na terytorium innej strony porozumienia [EOG] lub w Szwajcarii, kwotę 250 EUR zastępuje się kwotą wynikającą z zastosowania ust. 3a pkt 2. […] Kwota ta ulega podwyższeniu dla każdego kolejnego dziecka (§ 106 ust. 1) o kwotę 250 EUR lub kwotę, która ją zastępuje. 1. Jeżeli podatek dochodowy wynikający z ust. 1 i 2 jest niższy niż zero, ulga podatkowa dla osoby samodzielnie prowadzącej gospodarstwo domowe lub ulga podatkowa dla rodzica samotnie wychowującego dziecko podlega wypłacie. […]”.

3. Federalny kodeks podatkowy

20. Paragraf 26 federalnego kodeksu podatkowego stanowi: „(1) Osoba posiada stałe miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów podatkowych tam, gdzie zajmuje mieszkanie na warunkach pozwalających stwierdzić, że je zachowa i będzie z niego korzystać. (2) Osoba ma miejsce zwykłego pobytu w rozumieniu przepisów podatkowych tam, gdzie zamieszkuje, na warunkach wskazujących, że w danym miejscu lub państwie przebywa nie tylko tymczasowo […]. (3) Obywatele austriaccy, którzy zawarli umowę o pracę z instytucją publiczną, a których miejsce zatrudnienia znajduje się za granicą (urzędnicy zatrudnieni za granicą), są traktowani jako osoby mające miejsce zwykłego pobytu w miejscu, w którym znajduje się jednostka wypłacająca wynagrodzenie. To samo dotyczy ich współmałżonków, o ile małżonkowie tworzą wspólne gospodarstwo domowe, oraz ich małoletnich dzieci wchodzących w skład tego gospodarstwa domowego”.

III. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

21. W wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 25 stycznia 2019 r. Komisja przedstawiła Republice Austrii swoje obawy związane z wprowadzeniem od dnia 1 stycznia 2019 r. mechanizmu dostosowania wysokości świadczeń rodzinnych oraz przywilejów socjalnych i podatkowych przyznawanych przez Republikę Austrii pracownikom mającym dzieci uzależnionego od ogólnego poziomu cen w państwie członkowskim, w którym dzieci te na stałe zamieszkują.

22. Komisja uznała, że dostosowanie wysokości świadczenia rodzinnego w zależności od miejsca zamieszkania dziecka jest sprzeczne z art. 7 i 67 rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z którymi świadczenia pieniężne nie mogą ulegać zmniejszeniu z tego powodu, że członek rodziny, taki jak dziecko, zamieszkuje w innym państwie członkowskim. Ponadto dostosowanie świadczeń i przywilejów przyznanych przez Republikę Austrii na rzecz dzieci ma wpływ przede wszystkim na pracowników z innych państw członkowskich, a nie pracowników austriackich. Taka dyskryminacja pośrednia jest, zdaniem Komisji, sprzeczna z zasadą równego traktowania wyrażoną w art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 i w art. 7 rozporządzenia nr 492/2011.

23. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia z dnia 25 marca 2019 r. Republika Austrii podniosła, że: – w prawie Unii stosowane są mechanizmy porównywalne do wprowadzonych przez nią; – ponieważ art. 67 rozporządzenia nr 883/2004 nie przewiduje, że wysokość świadczeń wypłacanych na dzieci zamieszkujące w innym państwie członkowskim musi odpowiadać kwocie wypłacanej na dzieci zamieszkujące w Austrii, dopuszczalne jest dostosowanie wysokości świadczenia rodzinnego w zależności od miejsca zamieszkania dziecka, – dyskryminacja pośrednia nie ma miejsca, ponieważ dostosowanie zryczałtowanej wysokości świadczeń lub przywilejów do poziomu cen panujących w miejscu zamieszkania dziecka jest obiektywnie uzasadnione i wynika z chęci zapewnienia spójności porównywalnego zmniejszenia obciążeń dla wszystkich pracowników.

24. Komisji nie usatysfakcjonowała ta odpowiedź i w dniu 26 lipca 2019 r. instytucja ta wystosowała uzasadnioną opinię, w której w istocie podtrzymała swoje stanowisko. Wyjaśniła, że w prawie Unii nie ma odpowiednich analogii, i zwróciła uwagę na fakt, że przyznawane świadczenia są zryczałtowane i nie są dostosowywane do poziomu cen w różnych regionach Republiki Austrii w zależności od miejsca stałego zamieszkania dziecka. Zatem różnica w poziomie świadczeń i przywilejów przyznawanych na dzieci, uzależniona od ich zamieszkiwania w innym państwie członkowskim, stanowi przejaw dyskryminacji pośredniej, ponieważ w większym stopniu dotyka pracowników migrujących niż pracowników austriackich. Ryczałtowy charakter wysokości tych świadczeń i przywilejów świadczy o tym, że nie zależą one od rzeczywistych kosztów utrzymania dziecka i, co za tym idzie, nie gwarantują bardziej sprawiedliwego rozłożenia kosztów ponoszonych przez rodzinę w celu zaspokojenia potrzeb dzieci.

25. Pismem z dnia 24 października 2019 r. Republika Austrii odpowiedziała na uzasadnioną opinię, wskazując, że wysokość rozpatrywanych świadczeń rodzinnych oraz przywilejów socjalnych i podatkowych nie jest po prostu zryczałtowana, lecz odpowiada rzeczywistym potrzebom. Ponadto okoliczność, że rozpatrywane świadczenia i przywileje są przyznawane w wysokości zryczałtowanej, nie stoi na przeszkodzie ich dostosowaniu do poziomu cen w miejscu zamieszkania dzieci. Takie dostosowanie nie jest przejawem nierównego traktowania, lecz gwarantuje, że pracownik, który otrzymuje świadczenia i przywileje, odczuwa w każdym wypadku identyczne zmniejszenie obciążeń, niezależnie od miejsca faktycznego pobytu dziecka. Nawet jeśli przyjąć istnienie dyskryminacji pośredniej, to byłaby ona uzasadniona, w szczególności celem polegającym na zbilansowaniu wydatków systemu zabezpieczenia społecznego, a także celem uwzględnienia zdolności kontrybucyjnej beneficjentów.

26. Ponieważ odpowiedź ta nie przekonała Komisji, wniosła ona niniejszą skargę na podstawie art. 258 TFUE.

IV. Żądania stron

27. Komisja wnosi w skardze do Trybunału o: – stwierdzenie, że poprzez wprowadzenie mechanizmu dostosowania zasiłków rodzinnych i ulgi podatkowej na dziecko pozostające na utrzymaniu mającego zastosowanie do pracowników najemnych, których dzieci zamieszkują na stałe w innym państwie członkowskim, Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom, które niej ciążą na mocy: – art. 7 i 67 rozporządzenia nr 883/2004 oraz – art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 i art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011; – stwierdzenie, że poprzez wprowadzenie mechanizmu dostosowania „Family Bonus Plus” (dodatkowej premii rodzinnej), ulgi podatkowej dla osoby samodzielnie prowadzącej gospodarstwo domowe, ulgi podatkowej dla rodzica samotnie wychowującego dziecko oraz ulgi podatkowej z tytułu świadczeń alimentacyjnych mającego zastosowanie do pracowników migrujących, których dzieci zamieszkują na stałe w innym państwie członkowskim, Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011; – obciążenie Republiki Austrii kosztami postępowania.

28. Republika Austrii wnosi do Trybunału o: – oddalenie skargi; oraz – obciążenie Komisji kosztami postępowania.

29. Postanowieniami prezesa Trybunału: Republika Czeska (6 listopada 2020 r.), Republika Chorwacji (20 listopada 2020 r.), Rzeczpospolita Polska (19 listopada 2020 r.), Rumunia (12 listopada 2020 r.), Republika Słowenii (22 października 2020 r.) i Republika Słowacka (22 października 2020 r.) zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji.

30. Decyzją prezesa Trybunału Królestwo Danii (20 listopada 2020 r.) zostało dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Austrii.

31. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 18 grudnia 2020 r. Urząd Nadzoru EFTA i Królestwo Norwegii zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów na poparcie żądań, odpowiednio, Komisji Europejskiej i Republiki Austrii.

32. Komisja podsumowała swoje uwagi dotyczące uwag interwenientów w ten sposób, że pisma Republiki Czeskiej, Republiki Chorwacji, Rzeczypospolitej Polskiej, Rumunii, Republiki Słowenii, Republiki Słowackiej i Urzędu Nadzoru EFTA w całości potwierdzają jej argumenty, natomiast argumentacja przedstawiona w uwagach interwenientów Królestwa Danii i Królestwa Norwegii nie może ich podważyć.

33. W swoich uwagach dotyczących uwag interwenientów Republika Austrii wyjaśnia, że w pełni zgadza się z uwagami Królestwa Danii i Królestwa Norwegii oraz wskazuje, że interwenienci popierający Komisję nie podnoszą żadnego nowego argumentu. Podtrzymuje ona w całości swoje żądania sformułowane w odpowiedzi na skargę i powtórzone w duplice.

V. Analiza

34. Na poparcie swojej skargi, zgodnie z którą Republika Austrii czyni wyjątek od zasady zryczałtowanej wysokości określonej przez ustawę i wprowadza dostosowanie zasiłków rodzinnych i ulgi podatkowej na dziecko pozostające na utrzymaniu, a także szeregu innych przywilejów podatkowych, mianowicie dodatkowej premii rodzinnej, ulgi podatkowej dla osoby samodzielnie prowadzącej gospodarstwo domowe, ulgi podatkowej dla rodzica samotnie wychowującego dziecko i ulgi podatkowej z tytułu świadczeń alimentacyjnych, do poziomu cen w państwie członkowskim ( 9 ), w którym na stałe zamieszkuje dziecko, na które przysługują owe świadczenia, Komisja przedstawia dwa zarzuty.

35. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 7 i 67 rozporządzenia nr 883/2004. Zarzut drugi dotyczy naruszenia zasady równego traktowania przewidzianej w art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 i w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011.

A. W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 7 i 67 rozporządzenia nr 883/2004

1. Argumentacja stron

a) Komisja

36. W ramach zarzutu pierwszego Komisja podnosi naruszenie przez Republikę Austrii zobowiązań ciążących na niej na mocy art. 7 i 67 rozporządzenia nr 883/2004 w zakresie, w jakim uregulowanie tego państwa członkowskiego wprowadza mechanizm dostosowania zasiłku rodzinnego i ulgi podatkowej na dziecko pozostające na utrzymaniu mający zastosowanie do pracowników ubezpieczonych w austriackim systemie zabezpieczenia społecznego, których dzieci zamieszkują w innym państwie członkowskim.

37. Komisja twierdzi, że: – Republika Austrii przyznaje osobom pracującym w Austrii na ich dzieci świadczenie rodzinne i przywilej socjalny w postaci zasiłku rodzinnego i ulgi podatkowej na dziecko pozostające na utrzymaniu w formie jednolitych kwot zryczałtowanych, – zgodnie z dowodami dostarczonymi przez Republikę Austrii i wbrew opinii wyrażonej przez Królestwo Danii i Królestwo Norwegii kwoty te są ustalane przez ustawodawcę austriackiego wyłącznie w zależności od wieku dzieci oraz ich liczby, niezależnie od ich rzeczywistych potrzeb, a zatem środowiska społecznego, – począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r. przepisy austriackie przewidują, że te świadczenia ze strony państwa są dostosowywane do ogólnego poziomu cen w państwie członkowskim, w którym dziecko ma stałe miejsce zamieszkania.

38. Komisja podnosi, że: – nie ulega wątpliwości, iż zasiłek rodzinny i ulga podatkowa na dziecko pozostające na utrzymaniu, które są świadczeniami pieniężnymi wypłacanymi przez państwo w celu zmniejszenia kosztów utrzymania dzieci, stanowią świadczenia rodzinne w rozumieniu art. 1 lit. z) i art. 3 ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 883/2004, – świadczenia te są przyznawane z wyłączeniem jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny potrzeb osobistych dzieci, na podstawie prawnie określonej sytuacji ( 10 ). Zgodnie z brzmieniem § 8 ust. 1 FLAG zasiłki rodzinne są obliczane w zależności od liczby i wieku dzieci, podobnie jak ulgi podatkowe przyznawane zgodnie z warunkami określonymi w § 33 ust. 3, 3a, 4, 7 i 8 EStG, – chociaż Republika Austrii twierdzi, że ustawodawca austriacki przyjął za punkt wyjścia typowe koszty niezbędne do zapewniania utrzymania dzieci, to nie przedstawia ona dowodu na istnienie związku między wysokością austriackiego zasiłku rodzinnego a standardowym kosztem utrzymania dziecka, – tak samo jest też w odniesieniu do zasiłków przyznawanych na pokrycie kosztów związanych z kształceniem i na dzieci dotknięte ciężkim stopniem niepełnosprawności, w odniesieniu do których Republika Austrii również nie wykazała, że ich miesięczna zryczałtowana wysokość jest powiązana ze środowiskiem społecznym dzieci, tym bardziej że wskazuje ona, iż koszty te są oparte na obowiązku szkolnym w Austrii, a nie na obowiązku przewidzianym w państwie członkowskim, w którym dziecko uczęszcza do szkoły. Tak więc dodatek na pokrycie kosztów związanych z kształceniem nie zależy od faktycznego uczęszczania do szkoły, lecz wyłącznie od wieku dziecka, – natomiast alimenty, które rodzic musi wypłacać w gotówce dziecku na podstawie austriackiego prawa prywatnego, są obliczane w sposób konkretny i indywidualny w zależności od warunków życia rodziców i potrzeb dziecka, – wysokość świadczeń rodzinnych nie może zależeć od miejsca zamieszkania członków rodziny ( 11 ) pracownika w państwie członkowskim, które je wypłaca, jak wyraźnie przewiduje art. 7 rozporządzenia nr 883/2004, w odniesieniu do zmniejszenia lub zmiany wysokości świadczeń, oraz art. 67 tego rozporządzenia, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Trybunał w wyroku z dnia 18 września 2019 r., Moser ( 12 ), – przepisy rzeczonych art. 7 i 67 przyjęto po wydaniu przez Trybunał wyroku z dnia 15 stycznia 1986 r., Pinna ( 13 ), w którym dokonał on wykładni art. 73 rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 ( 14 ), zastąpionego przez art. 67 rozporządzenia nr 883/2004, o identycznej w istocie treści. Oznacza to, w świetle opinii rzecznika generalnego G.F. Manciniego w tej sprawie ( 15 ), że dostosowanie wysokości świadczeń rodzinnych wyłącznie z tego powodu, że członkowie rodziny zamieszkują w innym państwie członkowskim, jest niedozwolone, – art. 67 tego rozporządzenia nie zawiera żadnej wskazówki pozwalającej na odmienne stosowanie art. 7 tego rozporządzenia, w odróżnieniu od art. 63 i art. 70 ust. 3 tegoż rozporządzenia, dotyczących, odpowiednio, zasiłków dla bezrobotnych i specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych, – celem zamierzonym przez prawodawcę Unii jest przeciwdziałanie możliwości zniechęcenia pracowników pochodzących z innych państw członkowskich do korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się, jak Trybunał wskazał w wyroku Pinna, – wprowadzając mechanizm dostosowania świadczeń rodzinnych, który prowadzi do zmiany ich poziomu w zależności od państwa członkowskiego, w którym zamieszkują dzieci, Republika Austrii nie traktuje tych świadczeń tak, jakby członkowie rodziny zamieszkiwali w Austrii.

39. W odpowiedzi na argument Królestwa Danii, zgodnie z którym art. 5 lit. b) rozporządzenia nr 883/2004 również przemawia za zgodnością z prawem dostosowania świadczeń rodzinnych do miejsca zamieszkania dziecka, Komisja podnosi w tym względzie, że jest odwrotnie, to znaczy gdy właściwe państwo członkowskie musi uwzględnić okoliczności faktyczne lub zdarzenia zaistniałe w innym państwie członkowskim, zastosowanie znajduje ta sama fikcja pobytu w państwie właściwym w rozumieniu tego przepisu, co potwierdza wykładnię art. 7 i 67 tego rozporządzenia dokonaną przez tę instytucję.

40. Ponadto, co się tyczy decyzji szefów państw lub rządów zebranych w Radzie Europejskiej w sprawie nowego porozumienia dla Zjednoczonego Królestwa w Unii Europejskiej ( 16 ), na które powołuje się Republika Austrii, ponieważ decyzja ta przewidywała, iż Komisja przedstawi wniosek mający na celu zmianę rozporządzenia nr 883/2004 w celu umożliwienia państwom członkowskim indeksacji świadczeń socjalnych dla dzieci zamieszkujących w państwie członkowskim innym niż to, w którym zamieszkuje pracownik, Komisja podkreśla, po pierwsze, że z powodu wystąpienia Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii rozporządzenia tego nie zmieniono. Po drugie, jest ona zdania, że z analizy skutków zmiany tego rozporządzenia przytoczonej przez Republikę Austrii nie wynika, w kontekście jednej z rozważanych opcji, polegającej na dostosowaniu przenoszonych za granicę świadczeń rodzinnych do poziomu życia państwa członkowskiego miejsca zamieszkania dzieci ( 17 ), że taka indeksacja byłaby zgodna z obowiązującym prawem Unii, ponieważ w analizie tej podniesiono w tym względzie zastrzeżenia ( 18 ), a opcja ta nie została uwzględniona.

b) Republika Austrii

41. W pierwszej kolejności, co się tyczy zasiłków rodzinnych, Republika Austrii wskazuje, że zgodnie z § 1 FLAG przyznanie zasiłków rodzinnych ma na celu kompensację kosztów ponoszonych na utrzymanie rodziny, przy czym przewidziane w § 8 ust. 2 FLAG uzależnienie ich wysokości od wieku dziecka, determinującego poziom wydatków, odpowiada temu celowi. Przypomina ona, że w celu wspomagania rodzin w sposób ukierunkowany we FLAG połączono w jednolity mechanizm różnorodne instrumenty pomocy dla rodzin wprowadzone w pierwszych latach po drugiej wojnie światowej, mające początkowo formę świadczeń rzeczowych.

42. Republika Austrii podkreśla, opierając się na przepisach § 8 FLAG, że: – zasiłki rodzinne zawsze były obliczane na podstawie typowych wydatków koniecznych w celu zapewnienia środków utrzymania dzieciom w Austrii, – ich kwota jest zryczałtowana i nie ma konieczności wykazywania konkretnych wydatków, – system ten opiera się na założeniu, że wszyscy rodzice w Austrii ponoszą takie same „podstawowe koszty” utrzymania dziecka, – okoliczność, że świadczenia są obliczane na podstawie rzeczywistych potrzeb dziecka oraz kosztów utrzymania ściśle powiązanych z jego środowiskiem gospodarczym i społecznym ( 19 ), wynika, po pierwsze, „co do zasady”, z tego, że ich wysokość rośnie wraz z wiekiem dzieci ( 20 ), a w szczególności we wrześniu, w związku z rozpoczęciem nauki szkolnej przez cały okres trwania obowiązku szkolnego, a także w przypadku ciężkiego stopnia niepełnosprawności dzieci; a po drugie, że ich wysokość ulega obniżeniu, gdy dziecko, które ukończyło 19 rok życia, posiada dochody na określonym poziomie.

43. Republika Austrii wyjaśnia, że wysokość zasiłków rodzinnych, odpowiadająca średnim kosztom utrzymania lub podstawowym potrzebom, zwiększono w zależności od wysokości wynagrodzeń i cen oraz inflacji. Mogła ona również ulec zmniejszeniu ze względów związanych z budżetem państwa.

44. W odniesieniu do finansowania i warunków przyznawania zasiłków rodzinnych Republika Austrii wyjaśnia, że: – wydatki związane z zasiłkami rodzinnymi ponosi Ausgleichsfonds für Familienbeihilfen (fundusz kompensacyjny zasiłków rodzinnych, Austria) ( 21 ), – środki tego funduszu pochodzą głównie ( 22 ) ze składek wpłacanych przez pracodawców ( 23 ), którzy zatrudniają pracowników na terytorium federalnym ( 24 ), – składki te opłacają, wyłącznie jako pracodawcy, osoby prowadzące działalność na własny rachunek, przy czym są one wyliczane nie na podstawie ich dochodów, lecz na podstawie wynagrodzeń wypłacanych pracownikom, – ten rodzaj składki jest pomyślany jako rodzaj opłaty szczególnej, obliczanej na podstawie sumy płac wszystkich pracowników ( 25 ), niezależnie od tego, czy wychowują oni dzieci, – inaczej niż w przypadku składek na ubezpieczenie społeczne, nie dokonuje się żadnego odliczenia od wynagrodzenia brutto każdego pracownika, a wypłata zasiłków rodzinnych nie jest związana z wykonywaniem działalności zawodowej w Austrii zgodnie z § 2 ust. 1 FLAG ani z wysokością składek pracodawcy lub osób prowadzących działalność na własny rachunek.

45. W drugiej kolejności, w odniesieniu do ulgi na dziecko pozostające na utrzymaniu Republika Austrii wskazuje, że zgodnie z § 33 ust. 3 EStG podatnik otrzymujący zasiłki rodzinne na podstawie FLAG ma prawo do ulgi podatkowej na dziecko pozostające na utrzymaniu w wysokości 58,40 EUR, wypłacanej równocześnie z zasiłkami rodzinnymi. Z gospodarczego punktu widzenia ulga podatkowa na dziecko pozostające na utrzymaniu stanowi podwyższenie zasiłków rodzinnych. W przeciwieństwie do tych ostatnich ulga podatkowa na dziecko pozostające na utrzymaniu nie jest jednak finansowana ze środków funduszu kompensacyjnego zasiłków rodzinnych, lecz z ogólnych wpływów podatkowych.

46. Natomiast dodatkowa premia rodzinna i pozostałe rozpatrywane przywileje podatkowe ( 26 ) nie stanowią wkładu w utrzymanie dzieci, lecz kompensację w drodze zmniejszenia ciężaru podatkowego, z tego względu, że przy równych dochodach podatnicy wykonujący działalność zawodową, którzy mają dzieci, mają zdolność kontrybucyjną niższą od zdolności podatników wykonujących działalność zawodową, którzy dzieci nie mają. Zdolność ta jest oceniana z uwzględnieniem podstawowych (lub średnich) potrzeb życiowych dziecka, obejmujących niezbędne składniki jego utrzymania.

47. Republika Austrii wyjaśnia, że postanowiła dostosować wysokość rozpatrywanych świadczeń rodzinnych i przywilejów podatkowych ( 27 ) do państwa miejsca zamieszkania dziecka na podstawie porównywalnego poziomu cen opublikowanego przez Eurostat, ze względu, w szczególności, na cel zasiłków rodzinnych i ulgi podatkowej na dziecko pozostające na utrzymaniu, który polega na zwróceniu rodzicom części kosztów, które muszą normalnie ponosić na utrzymanie ich dziecka, a także ze względu na to, że koszty te zależą zasadniczo od poziomu cen w miejsca stałego zamieszkania.

48. Zwiększenie swobody przepływu pracowników w ramach Unii oraz wynikające z tego przenoszenie za granicę zasiłków rodzinnych i ulgi podatkowej na dziecko pozostające na utrzymaniu w wysokości niezależnej od tego, w jakim państwie dzieci, na rzecz których przyznawane były te świadczenia, miały miejsce stałego zamieszkania, doprowadziły do rosnących zakłóceń w systemie tych świadczeń. Jeżeli dziecko mieszkało w państwie członkowskim o niskiej sile nabywczej, efekt wsparcia przekraczał zakładany poziom pomocy ( 28 ). Natomiast jeśli dziecko mieszkało w państwie członkowskim z większą siłą nabywczą, pomoc nie osiągała zamierzonego poziomu.

49. W trzeciej kolejności, w odpowiedzi na pierwszy zarzut Komisji, Republika Austrii zauważa, że mechanizm dostosowania wysokości zasiłku rodzinnego i ulgi podatkowej na dziecko pozostające na utrzymaniu mający zastosowanie do wszystkich pracowników, niezależnie od tego, czy są oni pracownikami austriackimi, czy nie, nie jest zakazany przez art. 7 i 67 rozporządzenia nr 883/2004.

50. Republika Austrii utrzymuje, że: – w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje jedynie art. 67 rozporządzenia nr 883/2004, ponieważ zawiera on przepisy szczególne dotyczące przenoszonych za granicę świadczeń rodzinnych dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym państwie członkowskim, podczas gdy art. 7 tego rozporządzenia dotyczy wszystkich świadczeń z zabezpieczenia społecznego, które rozporządzenie to reguluje, – brzmienie art. 67 nie stoi na przeszkodzie uwzględnieniu konkretnego charakteru, celu i trybu przyznawania danego świadczenia rodzinnego, przy czym Królestwo Norwegii słusznie utrzymuje, iż obowiązek zachowania we wszystkich przypadkach bezwzględnej wysokości świadczeń przenoszonych za granicę byłby sprzeczny z tym przepisem oraz z art. 7 rozporządzenia nr 883/2004, – wysokość zasiłków rodzinnych i ulgi podatkowej na dziecko pozostające na utrzymaniu nie zależy, z punktu widzenia ich wartości, od miejsca zamieszkania dziecka w Austrii, ponieważ świadczenia te mają na celu pokrycie części kosztów utrzymania dzieci, które zależą od poziomu cen w miejscu ich zamieszkania.

51. W tym względzie Republika Austrii powołuje się również na: – motyw 16 rozporządzenia nr 883/2004, który stanowi, że w przypadku świadczeń związanych z kontekstem gospodarczym i społecznym zainteresowanej osoby miejsce zamieszkania może być brane pod uwagę ( 29 ), – wyrok z dnia 15 marca 2001 r., Offermanns ( 30 ), z którego wynika, że wyrażenie „zaspokajać koszty utrzymania rodziny” obejmuje w szczególności publiczny wkład do budżetu rodzinnego mający na celu zmniejszenie obciążeń wynikających z utrzymania dzieci, co skutkuje wykazaniem, że świadczenia rodzinne pozostają w bezpośrednim związku z kosztami poniesionymi w związku z utrzymaniem dziecka i mogą być w związku z tym dostosowane w celu uwzględnienia rzeczywistych kosztów; – opinię rzecznika generalnego G. Slynna w sprawie zakończonej wyrokiem Lenoir ( 31 ) oraz pkt 16 tego wyroku, w którym Trybunał orzekł w odniesieniu do pomocy wypłacanej w formie ryczałtu na początku roku szkolnego, że rozporządzenie nr 1408/71 nie stoi na przeszkodzie temu, by beneficjent świadczeń rodzinnych będący obywatelem jednego państwa członkowskiego i zamieszkujący na terytorium innego państwa członkowskiego nie miał możliwości domagania się wypłaty przez instytucje zabezpieczenia społecznego w państwie pochodzenia zasiłków związanych z początkiem roku szkolnego, jeśli były one obliczanie nie tylko na podstawie liczby i wieku dzieci, ale również uwzględniały środowisko gospodarcze i społeczne, a co za tym idzie, również miejsce zamieszkania zainteresowanych osób, – wyrok Moser, w szczególności jego pkt 53 i 54, z których wynika, że decydujące znaczenie ma cel ( 32 ) przepisów krajowych. Ponieważ w sprawie tej chodziło o przyznanie świadczenia rekompensującego dochód uzyskiwany z działalności zawodowej w okresie sprawowania opieki nad dzieckiem, Trybunał orzekł, że aby obliczyć kwotę dodatku dyferencyjnego do świadczenia rodzinnego, który powinien być przyznawany na podstawie art. 68 rozporządzenia nr 883/2004, należy odnieść się do rzeczywistych warunków wynagrodzenia w państwie miejsca zatrudnienia.

52. Republika Austrii uważa w związku z tym, po pierwsze, że Komisja nie może twierdzić, powołując się na wyroki Lenoir i Moser, że świadczenia przyznawane w wysokości zryczałtowanej, w odróżnieniu od świadczeń w wysokości bezpośrednio powiązanej z rzeczywistą sytuacją beneficjentów, nie mogą w żadnym wypadku podlegać dostosowaniu. W tym względzie Republika Austrii jest zdania, że rozpatrywane świadczenia są porównywalne ze świadczeniami rozpatrywanymi w wyroku Lenoir. Wskazuje ona, że koszty zakupu artykułów bieżącej potrzeby, które są związane – nie wyłącznie, ale jednak – z rozpoczęciem roku szkolnego, są również, w ramach wypłacanego przez nią zasiłku rodzinnego, zwracane w sposób zryczałtowany. Ponadto państwo to podkreśla, że uwzględnienie celu świadczenia rozpatrywanego w wyroku Moser można przenieść na grunt niniejszej sprawy.

53. Konkretnie rzecz ujmując, Republika Austrii podnosi, że zasiłki rodzinne dostosowane do siły nabywczej w państwie członkowskim miejsca zamieszkania dzieci zgodnie z mechanizmem dostosowania są nadal w pewnej liczbie państw członkowskich, w których współczynnik ten jest niższy od 100% – częściowo, a nawet znacznie – wyższe od świadczenia przewidzianego w miejscu zamieszkania dzieci. Podaje dwa następujące przykłady dotyczące kwoty wypłacanej rodzinie z jednym dzieckiem, noworodkiem: podczas gdy wysokość zasiłków rodzinnych na Węgrzech wynosiła w 2020 r. 12200 forintów węgierskich (HUF) miesięcznie, czyli równowartość około 34 EUR, dostosowane świadczenia rodzinne i ulga podatkowa na dziecko pozostające na utrzymaniu wypłacane przez Republikę Austrii wynosiły 99,13 EUR, czyli prawie trzy razy więcej. Podobnie o ile zasiłki rodzinne na Słowacji wynosiły w 2020 r. około 24,95 EUR miesięcznie, o tyle dostosowane austriackie zasiłki rodzinne i ulga podatkowa na dziecko pozostające na utrzymaniu wynosiły 122,57 EUR, czyli prawie pięciokrotną wysokość zasiłku słowackiego ( 33 ).

54. Po drugie, Republika Austrii jest zdania, że Komisja nie może powoływać się na wyrok Pinna, ponieważ dotyczy on uregulowania krajowego wykluczającego przyznanie świadczeń rodzinnych, co odróżnia je od ustanowionego przez nią mechanizmu dostosowania wysokości wypłacanych świadczeń.

55. Dodaje ona, że z uwagi na przedmiot przepisów francuskich będących przedmiotem sprawy, w której zapadł ów wyrok, Trybunał nie przychylił się do rozważań rzecznika generalnego G.F. Manciniego ( 34 ) dotyczących przepisów przewidujących dostosowanie świadczeń przenoszonych za granicę. Ponadto nie można przenieść tej opinii na grunt austriackich zasiłków rodzinnych, ponieważ uwzględniają one koszty utrzymania, a ani zasiłki rodzinne, ani ulga podatkowa na dziecko pozostające na utrzymaniu nie są „elementem uzupełniającym wynagrodzenie podstawowe” ( 35 ), ponieważ są przyznawane niezależnie od ewentualnego dochodu z działalności zawodowej.

56. Po trzecie, co się tyczy argumentu Komisji, że nowe porozumienie dla Zjednoczonego Królestwa nigdy nie weszło w życie ( 36 ), Republika Austrii podnosi, że niezależnie od tego zobowiązanie wobec Zjednoczonego Królestwa miało jednak na celu uwzględnienie różnych poziomów cen w Unii, a także – inaczej niż w przypadku przepisów ocenianych w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – wagi świadczeń przyznawanych dzieciom w państwie ich miejsca zamieszkania. Zauważa również, że w swoich konkluzjach w pkt 2 Rada Europejska stwierdziła, iż przyjęte przez nią przepisy były „w pełni zgodne z traktatami” ( 37 ), a Komisja uznała, iż przyjęta opcja nie narusza art. 48 TFUE ( 38 ).

57. W tym względzie Republika Austrii podkreśla, że o ile rzeczywiście rozważano dostosowanie rozporządzenia nr 883/2004, o tyle już nie rozporządzenia nr 492/2011. Wnioskuje ona stąd, że art. 7 tego rozporządzenia – podobnie jak art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 – nie zawiera zasady niedyskryminacji wykraczającej poza zasadę ustanowioną w prawie pierwotnym.

58. Podsumowując, Republika Austrii podkreśla, że zmiana rozporządzenia nr 883/2004 nie byłaby konieczna w odniesieniu do przypadków, w których państwo członkowskie zgodnie z obiektywnymi zasadami dostosowuje „w górę” lub „w dół” świadczenie rodzinne, które ma związek ze środowiskiem gospodarczym i społecznym państwa członkowskiego, a tak właśnie jest w przypadku jej uregulowania, które należy w konsekwencji odróżnić od środków planowanych w 2016 r. w odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa.

2. Ocena

59. Przedmiotem wniesionej przez Komisję skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest uregulowanie austriackie, które od dnia 1 stycznia 2019 r. wprowadza dostosowanie wysokości niektórych świadczeń rodzinnych, jak również przywilejów socjalnych i podatkowych, w górę lub w dół, do ogólnego poziomu cen w państwie członkowskim, w którym zamieszkują na stałe dzieci, na które owe świadczenia przysługują, na podstawie stosunku między porównywalnym poziomem cen publikowanym przez Eurostat dla każdego z państw członkowskich Unii do wartości tego wskaźnika w Republice Austrii ( 39 ).

60. Pierwszy zarzut tej skargi, wywodzony z naruszenia art. 7 i 67 rozporządzenia nr 883/2004, dotyczy zasiłków rodzinnych i ulgi podatkowej na dziecko pozostające na utrzymaniu.

61. Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 883/2004 rozporządzenie to stosuje się do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą świadczeń rodzinnych.

62. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że rozpatrywane świadczenia austriackie stanowią „świadczenia rodzinne” w rozumieniu art. 1 lit. z) wspomnianego rozporządzenia, ponieważ wyrażenie to oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I do tego rozporządzenia ( 40 ).

63. W konsekwencji, jak słusznie podnosi Komisja, świadczenia te podlegają ogólnej zasadzie wyrażonej w art. 7 rozporządzenia nr 883/2004, zatytułowanym „Uchylenie klauzul zamieszkania”, dotyczącej, w szczególności, wysokości świadczeń pieniężnych, ponieważ artykuł ten przewiduje, że świadczenia te nie podlegają jakimkolwiek obniżkom ani zmianom z powodu tego, że beneficjent lub członkowie jego rodziny mieszkają w innym państwie członkowskim niż to, w którym znajduje się instytucja odpowiedzialna za ich wypłacanie.

64. Zasada ta jest powtórzeniem zasady przenoszalności świadczeń z zabezpieczenia społecznego ustanowionej w art. 48 akapit pierwszy lit. b) TFUE. Ustalenie wysokości tych świadczeń w zależności od miejsca zamieszkania członków rodziny stanowi zatem naruszenie prawa do swobodnego przemieszczania się zagwarantowanego obywatelom Unii ( 41 ).

65. Co prawda art. 7 rozporządzenia nr 883/2004 przewiduje pewne wyraźne zastrzeżenia ( 42 ), jednakże nie obejmują one art. 67 tego rozporządzenia. Przeciwnie, jak podnoszą Komisja i większość państw członkowskich występujących w charakterze interwenientów popierających jej żądania, przepis ten, ujęty w rozdziale 8 tego rozporządzenia, poświęconym świadczeniom rodzinnym, konkretyzuje zasadę braku wpływu miejsca zamieszkania członków rodziny w państwie członkowskim, które nie jest państwem przyznającym te świadczenia.

66. W tym względzie Trybunał przypomniał niedawno, że art. 67 rozporządzenia nr 883/2004 ma na celu uniemożliwienie państwu członkowskiemu uzależnienia możliwości przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalania ich wysokości od warunku zamieszkiwania członków rodziny pracownika w państwie członkowskim wypłacającym świadczenie ( 43 ).

67. W konsekwencji jestem zdania, że z uwagi na zasadę fikcji pobytu pracownika w państwie członkowskim, w którym skorzystał on z prawa do swobodnego przemieszczania się, oraz miejsca zamieszkania całej rodziny ( 44 ), ustanowionej w art. 67 rozporządzenia nr 883/2004, która zapewnia równe traktowanie pracowników migrujących, nie jest dopuszczalne, bez zmiany tego przepisu ( 45 ), wprowadzenie przez państwo członkowskie do jego uregulowań wyjątku od zasady bezwzględnej równoważności wysokości świadczeń rodzinnych, opierającego się na założeniu, że wymóg ten wystarczy spełnić wyłącznie w odniesieniu do wartości świadczeń, zgodnie z celem realizowanym przez ustawodawcę krajowego, polegającym na kompensacji kosztów utrzymania rodziny.

68. Analizę tę potwierdza, po pierwsze, ogólna systematyka rozporządzenia nr 883/2004, którego art. 68 ustanawia zasady pierwszeństwa mające na celu uniknięcie nieuzasadnionego zbiegu świadczeń, w przypadku gdy w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny świadczenia są przewidziane przez ustawodawstwo więcej niż jednego państwa członkowskiego ( 46 ), a po drugie, art. 60 rozporządzenia (WE) nr 987/2009 ( 47 ), przytoczony przez Urząd Nadzoru EFTA i Republikę Czeską, który określa procedurę stosowania art. 67 i 68 rozporządzenia nr 883/2004. W tym względzie Trybunał przypomniał, że zamierzonym celem jest zagwarantowanie osobie uprawnionej do świadczeń wypłacanych w kilku państwach członkowskich łącznej wartości wszystkich świadczeń, identycznej z kwotą najbardziej korzystnego świadczenia, które jest mu należne na podstawie ustawodawstwa tylko jednego z tych państw ( 48 ). System ten opiera się na ogólnej koncepcji, zgodnie z którą jeżeli pracownik migrujący płaci składki na zabezpieczenie społeczne i podatki w określonym państwie członkowskim, powinien mieć możliwość korzystania z takich samych zasiłków jak obywatele krajowi ( 49 ). Wspomniany system byłby pozbawiony skuteczności, gdyby jedno z państw członkowskich miało prawo dostosowywać wysokość świadczeń w zależności od miejsca zamieszkania beneficjenta.

69. Argumenty przeciwko takiej wykładni Republika Austrii, popierana przez Królestwo Danii i Królestwo Norwegii, wywodzi z wyroków Pinna ( 50 ), Lenoir ( 51 ) i Moser ( 52 ). Wydaje mi się, że należy je oddalić ze względu na zmianę treści rozporządzeń mających zastosowanie w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, a także z uwagi na zakres tych wyroków.

70. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zasada przenoszalności świadczeń rodzinnych została przyjęta przez Trybunał w wyroku Pinna, a następnie w wyroku Lenoir, który się do niego odwołuje ( 53 ). Na podstawie analizy argumentów stron przypomnianych przez Trybunał w wyroku Pinna ( 54 ) można nawet zauważyć, że przedmiotem sporu zakończonego tym wyrokiem była różnica w wysokości lub stawce świadczeń w zależności od państwa, w którym zamieszkiwali odnośni członkowie rodziny, co skutkowało zakwestionowaniem praw nabytych przez pracownika zgodnie z ustawami, którym podlegał, a tym samym podważeniem celu polegającego na zapewnieniu swobodnego przepływu pracowników.

71. W drugiej kolejności, moim zdaniem, zakres wyjątku dopuszczonego w wyroku Lenoir w przypadku przyznania świadczeń ściśle związanych ze środowiskiem społecznym ( 55 ) jest ograniczony.

72. Rozstrzygnięcie to należy bowiem analizować na tle ram prawnych, na podstawie których je wydano, a mianowicie art. 1 lit. u) rozporządzenia nr 1408/71, który wprowadzał rozróżnienie pomiędzy zasiłkami rodzinnymi, przy czym wyrażenie to oznaczało okresowe świadczenia pieniężne przyznawane wyłącznie w zależności od liczby oraz, w odpowiednim przypadku, od wieku członków rodziny, a świadczeniami rodzinnymi, które to wyrażenie oznaczało z kolei wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne zaspokajające koszty utrzymania rodziny, z wyłączeniem specjalnych zasiłków porodowych wymienionych w załączniku I ( 56 ).

73. Ponadto, jak podkreśliła Rzeczpospolita Polska, odstępstwo od zasady przenoszalności świadczeń z zabezpieczenia społecznego dopuszczone przez Trybunał w wyroku Lenoir zostało rozszerzone na inne specjalne świadczenia nieskładkowe ( 57 ).

74. Tymczasem, po pierwsze, w rozporządzeniu nr 883/2004 w art. 1 lit. z) prawodawca Unii nie powtórzył takiego rozróżnienia pomiędzy różnymi świadczeniami przeznaczonymi dla rodzin. Po drugie, w drodze wyjątku od ogólnej zasady wyrażonej w art. 7 tego rozporządzenia, dotyczącej klauzul zamieszkania, kryterium środowiska gospodarczego i społecznego zostało dopuszczone wyłącznie w odniesieniu do świadczeń objętych przedmiotowym zakresem stosowania art. 70 wspomnianego rozporządzenia ( 58 ).

75. W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o wyrok Moser, który zdaniem Republiki Austrii i Królestwa Norwegii uzasadnia stwierdzenie, że decydujące znaczenie ma cel rozpatrywanego świadczenia, jestem zdania, że wykładni dokonanej tam przez Trybunał nie można zastosować w niniejszym przypadku. Sprawa, w której zapadł ów wyrok, dotyczyła bowiem zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem, który w wariancie powiązanym z dochodem stanowił świadczenie zastępujące dochód z działalności zawodowej. Jego wysokość była wyraźnie uzależniona od wysokości wcześniejszego dochodu, co uzasadniało dokonanie przez Trybunał wykładni zgodnej z celem polegającym na kompensacji utraty wynagrodzenia i przyjęcie, że wysokość świadczenia powinna być obliczana na podstawie rzeczywistego wynagrodzenia. Rozwiązanie przyjęte przez Trybunał we wspomnianym wyroku nie opiera się zatem na możliwości dostosowania świadczenia rodzinnego do środowiska gospodarczego i społecznego w zależności od miejsca zamieszkania beneficjenta.

76. W niniejszym przypadku wyrok Moser nie ma a fortiori znaczenia dla uzasadnienia dostosowania wysokości świadczeń rodzinnych, jeżeli nie zależy ona od rzeczywistych kosztów i jest ustalana w oderwaniu od jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny potrzeb osobistych beneficjentów na podstawie prawnie określonej sytuacji ( 59 ).

77. Pragnę bowiem zauważyć, podobnie jak Komisja i państwa członkowskie występujące w charakterze interwenientów popierających jej żądania, że z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, iż zasiłki rodzinne przyznawane przez Republikę Austrii odpowiadają definicji zapisanej w rozporządzeniu nr 1408/71, a mianowicie są to okresowe świadczenia pieniężne przyznawane rodzinie beneficjenta wyłącznie w zależności od liczby oraz, w odpowiednim przypadku, od wieku członków rodziny.

78. W tym względzie pragnę zauważyć, po pierwsze, że zgodnie z brzmieniem § 8 FLAG wysokość zasiłku rodzinnego wypłacanego danej osobie zależy od liczby i wieku dzieci, na rzecz których zasiłki rodzinne są przyznane. Po drugie, brak jest jakichkolwiek wskazówek co do związku między kwotą tego świadczenia a rzeczywistym poziomem cen, na podstawie których jest on obliczany ( 60 ). Republika Austrii nie może zatem twierdzić, że z samego tylko faktu, iż wysokość tego świadczenia rośnie wraz z wiekiem, wynika, że jest ona „co do zasady” związana z kosztami utrzymania dziecka.

79. Ogólnie rzecz ujmując, z rozpatrywanego uregulowania krajowego nie wynika, jakie dokładnie koszty bieżące stanowią podstawę ustalenia zryczałtowanej wysokości świadczeń rodzinnych ( 61 ) ani jakie elementy inne niż wiek lub liczba dzieci mogłyby uzasadniać jej wzrost, ani też w jakim stopniu. W tych okolicznościach Komisja zasadnie wskazuje, że rzeczywiste wydatki ( 62 ) związane z konkretnymi potrzebami nie są brane pod uwagę, co potwierdza jednolita wysokość świadczeń na całym terytorium austriackim, bez uwzględnienia zróżnicowania poziomu cen na terytorium Austrii.

80. Zatem, ze względu na wszystkie powody przedstawione powyżej, proponuję, aby Trybunał orzekł, że pierwszy zarzut Komisji jest zasadny.

B. W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania przewidzianej w art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 i w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011

1. Argumentacja stron

a) Komisja

81. W ramach zarzutu drugiego Komisja podnosi naruszenie przez Republikę Austrii zasady równego traktowania przewidzianej z jednej strony w art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 i w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011 – przez to, że przepisy tego państwa członkowskiego wprowadzają dostosowanie zasiłku rodzinnego oraz ulgi podatkowej na dziecko pozostające na utrzymaniu, a z drugiej strony w art. 7 ust. 2 tego ostatniego rozporządzenia – przez to, że uregulowanie tego państwa członkowskiego przewiduje dostosowanie dodatkowej premii rodzinnej, ulgi podatkowej dla osoby samodzielnie prowadzącej gospodarstwo domowe, ulgi podatkowej dla rodzica samotnie wychowującego dziecko i ulgi podatkowej z tytułu świadczeń alimentacyjnych w zależności od miejsca zamieszkania dziecka.

82. Komisja twierdzi, że: – art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 ma na celu, zgodnie z art. 45 ust. 2 TFUE, zapewnienie pracownikom, do których rozporządzenie ma zastosowanie, równości w dziedzinie zabezpieczenia społecznego bez względu na przynależność państwową, poprzez zniesienie wszelkiej dyskryminacji w tej kwestii wynikającej z ustawodawstwa krajowego państw członkowskich ( 63 ), – również art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011 konkretyzuje zasadę równego traktowania wyrażoną w art. 45 ust. 2 TFUE, która chroni pracowników migrujących nie tylko przed dyskryminacją bezpośrednią ze względu na przynależność państwową, lecz również przed wszelkimi formami dyskryminacji pośredniej, – przepis ten znajduje zastosowanie do wszystkich przywilejów, zarówno socjalnych, jak i podatkowych, związanych lub niezwiązanych z umową o pracę, z jakich korzystają zwykle pracownicy krajowi, przede wszystkim w związku z ich statutem pracownika, ale też z racji zamieszkiwania na terytorium kraju ( 64 ).

83. Komisja podnosi, że: – zasiłek rodzinny i ulga podatkowa na dziecko pozostające na utrzymaniu są zarazem świadczeniami rodzinnymi podlegającymi zasadzie równego traktowania, wyrażonej w art. 4 rozporządzenia nr 883/2004, jak i przywilejami socjalnymi, uregulowanymi w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011 ( 65 ), – dodatkowa premia rodzinna, ulga podatkowa dla osoby samodzielnie prowadzącej gospodarstwo domowe, ulga podatkowa dla rodzica samotnie wychowującego dziecko i ulga podatkowa z tytułu świadczeń alimentacyjnych, które Republika Austrii przyznała osobom pracującym na jej terytorium na rzecz ich dzieci, niezależnie od ich rzeczywistych potrzeb, a zatem również ich środowiska społecznego, stanowią przywileje podatkowe, gdyż obniżają wysokość podatku dochodowego. Ponieważ w przypadku gdy podatek nie jest należny, ulgi podatkowe dla osoby samodzielnie prowadzącej gospodarstwo domowe i dla rodzica samotnie wychowującego dziecko są wypłacane w formie zasiłku na dziecko, można domniemywać, że beneficjent podlega również opodatkowaniu w Austrii. W związku z tym również wspomniane ulgi podatkowe podlegają zasadzie równego traktowania ustanowionej w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011, – dostosowanie, począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r., zryczałtowanej wysokości świadczeń rodzinnych oraz przywilejów socjalnych i podatkowych, uzależnione wyłącznie od kryterium miejsca zamieszkania dzieci, dotyczy przede wszystkim pracowników migrujących, których członkowie rodziny zamieszkują poza państwem członkowskim wypłacającym świadczenia, czego Republika Austrii nie kwestionuje.

84. W tym względzie Komisja podnosi, że: – z procesu legislacyjnego poprzedzającego uchwalenie ustawy wprowadzającej ów mechanizm dostosowania rzeczonych świadczeń i przywilejów wynika, że Republika Austrii zamierzała zrealizować cel polegający na obniżeniu wydatków budżetowych państwa, wychodząc z założenia, że liczba dzieci zamieszkałych w państwach członkowskich, w których poziom cen jest niższy od poziomu w Austrii, przewyższa liczbę dzieci zamieszkałych w państwach członkowskich, w których poziom cen jest wyższy od poziomu w Austrii, – z uregulowania austriackiego wynika bowiem, że w przypadku państw członkowskich graniczących z Republiką Austrii współczynnik dostosowania wynosi dla Republiki Czeskiej 0,619, dla Niemiec 0,974, dla Włoch 0,948, dla Węgier 0,562, dla Słowenii 0,79 r. i dla Słowacji 0,641. Jedynie w przypadku Szwajcarii i Liechtensteinu dostosowanie prowadzi do wyższej lub takiej samej kwoty zryczałtowanej co w Austrii.

85. Komisja dodaje, że uregulowanie austriackie wyklucza jednak przypadki, w których dzieci należące do rodziny austriackiego urzędnika przenoszą się wraz z nim w związku z jego oddelegowaniem do innego państwa członkowskiego w ramach wykonywania zadań służbowych, kiedy to określa się rozpatrywane świadczenia w taki sposób, jakby dzieci te zamieszkiwały w Austrii.

86. Tymczasem, zdaniem tej instytucji, w świetle kryteriów oceny porównywalności sytuacji określonych przez Trybunał ( 66 ) sytuacja pracowników przygranicznych, którzy mieszkają ze swoimi dziećmi, nie różni się od sytuacji oddelegowanych urzędników austriackich. Nawet jeśli znajdują się oni w niekorzystnej sytuacji ze względu na rozpoczęcie pracy w państwach członkowskich, w których koszty utrzymania przewyższają koszty utrzymania w Republice Austrii, ich liczba jest znacznie niższa od liczby pracowników migrujących. Komisja jest również zdania, że wskazane przez to państwo członkowskie międzynarodowe, europejskie i krajowe różnice prawne są nieistotne dla sprawy.

87. Komisja wnioskuje stąd, że Republika Austrii wprowadza dyskryminację pośrednią na niekorzyść pracowników migrujących, której to dyskryminacji, jak się wydaje, nie uzasadnia żaden dozwolony cel.

88. W odpowiedzi na argumenty Republiki Austrii, zgodnie z którymi, w pierwszej kolejności, nie wykazano dyskryminacji, ponieważ zasada równego traktowania wymaga, aby wysokość należnych pracownikowi przywilejów finansowych z tytułu utrzymywania dziecka odpowiadała wysokości jego wydatków w miejscu zamieszkania tego dziecka ( 67 ), Komisja zauważa, że rozpatrywanych świadczeń rodzinnych i przywilejów socjalnych i podatkowych nie oblicza się, ogólnie rzecz biorąc, w zależności od rzeczywistego poziomu cen w tym miejscu, lecz że ich zryczałtowana wysokość jest taka sama dla całego terytorium krajowego, mimo różnic w sile nabywczej pomiędzy różnymi jednostkami terytorialnymi. W tym względzie instytucja ta podnosi, że wyjaśnienie przedstawione przez Królestwo Danii na poparcie stanowiska Republiki Austrii, zgodnie z którym ich jednolita wysokość wynika z obliczenia wysokości zasiłków rodzinnych i ulgi na dziecko pozostające na utrzymaniu w odniesieniu do kategorii osób mających najniższy dochód, nie znajduje oparcia w żadnym dowodzie przedstawionym przez Republikę Austrii.

89. Komisja wyjaśnia również, że trudno jest sobie wyobrazić, w jaki sposób to państwo członkowskie może utrzymywać, iż świadczenia rodzinne, jak również przyznane przez nie przywileje socjalne i podatkowe mają rzeczywisty związek z wydatkami na dzieci, jednocześnie uznając, na przykład, że w przypadku Niemiec i Włoch należy przeprowadzić dostosowanie tych świadczeń i przywilejów ze względu na różnicę w sile nabywczej wynoszącą jedynie 2,6% i 5,2%, która jest znacznie niższa od różnicy w wysokości 8% istniejącej w Republice Austrii między krajem związkowym Wiednia a krajem związkowym Dolnej Austrii, której państwo to nie bierze pod uwagę ( 68 ).

90. Komisja dodaje, że mechanizm dostosowania wprowadzony w Austrii, oparty na miejscu zamieszkania dziecka, nie jest porównywalny ze współczynnikami korygującymi stosowanymi do wynagrodzeń i pomocy finansowej przewidzianymi w aktach Unii, a to ze względu na to, że współczynniki te zależą od miejsca zatrudnienia urzędnika Unii lub miejsca, w którym pomoc ma być wypłacona, a austriackie zasiłki rodzinne są wypłacane pracownikowi migrującemu dla jego dzieci, a nie na rzecz jego samego.

91. Komisja podnosi ponadto, iż Królestwo Danii nie może utrzymywać, że różne sytuacje powinny być traktowane odmiennie i jednocześnie że państwa członkowskie nie są zobowiązane do dostosowania wysokości zasiłków, jeżeli siła nabywcza jest wyższa w państwie członkowskim miejsca zamieszkania dzieci.

92. W drugiej kolejności, jeśli chodzi o uzasadnienie przez Republikę Austrii istnienia ewentualnej dyskryminacji, oparte na realizowanym celu polegającym na zabezpieczeniu się przed ryzykiem naruszenia równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego ( 69 ), Komisja przypomina, że ryzyko to powinno być poważne ( 70 ). Podnosi ona, że ze sprawozdania Rechnungshof (trybunału obrachunkowego, Austria), na które sama Republika Austrii powołała się w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi w celu poparcia podnoszonego uzasadnienia, wynika, po pierwsze, że wsparcie finansowania świadczeń rodzinnych z budżetu krajowego stało się konieczne w następstwie zwiększenia kwot zryczałtowanych i jednoczesnej redukcji źródeł finansowania świadczeń rodzinnych ( 71 ).

93. Po drugie, świadczenia rodzinne przeznaczone dla dzieci zamieszkujących w państwie członkowskim innym niż Republika Austrii odpowiadają około 6% całości wypłat z tego tytułu.

94. Po trzecie, chociaż przyznawanie tych świadczeń niesie z sobą konsekwencje dla finansowania świadczeń rodzinnych, jest tak głównie z powodu braku odpowiedniej kontroli warunków ich przyznawania przez władze austriackie ( 72 ).

95. Po czwarte, dostosowanie świadczeń rodzinnych do poziomu cen w danym państwie członkowskiego w porównaniu do poziomu cen w Republice Austrii utrudnia zarządzanie tymi świadczeniami z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia, a to ze względu na system płatności dodatku dyferencyjnego do świadczeń rodzinnych wypłacanych w państwie członkowskim miejsca zamieszkania dziecka. System ten, ustanowiony w art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, ma zastosowanie w trzech czwartych przypadków wypłaty świadczeń rodzinnych na dzieci zamieszkujące w innych państwach członkowskich.

96. Co się tyczy, w trzeciej kolejności, uzasadnienia istnienia dyskryminacji, na które powołuje się Republika Austrii tytułem ewentualnym, opartego na celu polegającym na zapewnieniu równowartości wsparcia finansowego i ulgi finansowej w Austrii w stosunku do innych państw członkowskich w zależności od miejsca zamieszkania dziecka, Komisja podnosi, że uzasadnienie to nie stanowi uznanego nadrzędnego względu interesu ogólnego i opiera się na argumentach dotyczących braku nierównego traktowania i na spójności mechanizmu dostosowania, którym ponadto przeczy wyjątek od tego mechanizmu dotyczący oddelegowanych urzędników austriackich.

97. Ponadto Komisja, popierana przez Republikę Słowacką, jest zdania, że z powodu uznania przez Republikę Austrii konieczności zareagowania na zakłócenia w systemie wynikające z przekroczenia przez wsparcie finansowe dla pracowników migrujących zakładanego poziomu ich odciążenia w wydatkach, państwo to wydaje się tracić z pola widzenia fakt, iż pracownicy pochodzący z innych państw członkowskich przyczyniają się do finansowania austriackiego systemu socjalnego i podatkowego w taki sam sposób jak pracownicy austriaccy, niezależnie od miejsca zamieszkania ich dzieci. Komisja podkreśla, że dochód, jaki pracownicy ci otrzymują w Austrii w zamian za swój wysiłek gospodarczy, jest uwzględniany w niezmienionej wysokości, zarówno przy obliczaniu składki wpłacanej przez pracodawców w celu finansowania zasiłków rodzinnych, jak i przy obliczaniu podatku.

b) Republika Austrii

1) W przedmiocie pośredniej dyskryminacji pracowników migrujących ze względu na zastosowanie kryterium odniesienia związanego z miejscem zamieszkania dzieci

i) W przedmiocie braku dyskryminacji pośredniej

98. Zdaniem Republiki Austrii mechanizm dostosowania nie prowadzi do nierównego traktowania identycznych sytuacji, lecz gwarantuje, że różne sytuacje będą również traktowane w różny sposób. Republika Austrii przypomina, że celem, jaki ustawodawca austriacki realizuje poprzez przyznanie przywilejów socjalnych i podatkowych rodzicom, którzy mają dzieci na utrzymaniu, jest umożliwienie im pokrycia części wydatków poniesionych na utrzymanie dzieci. Powoduje to konieczność odróżnienia sytuacji pracowników z dziećmi zamieszkałymi za granicą od sytuacji pracowników z dziećmi zamieszkującymi w Austrii, które to sytuacje nie są materialnie porównywalne z uwagi na różnice w kosztach utrzymania w państwach członkowskich, a w konsekwencji w poziomach równoważnych kosztów nabycia.

99. Zauważa ona również, podobnie jak Królestwo Danii, że zgodnie ze stanowiskiem Europejskiego Komitetu Praw Społecznych, którego zadaniem jest czuwanie nad wdrożeniem Europejskiej karty społecznej ( 73 ), i zgodnie z tą kartą w brzmieniu zrewidowanym z dnia 3 maja 1996 r., wymóg niedyskryminacji w odniesieniu do świadczeń z zabezpieczenia społecznego na podstawie art. 12 ust. 4 wspomnianej karty nie stoi na przeszkodzie ich dostosowaniu, jeżeli dziecko zamieszkuje w państwie, w którym panują znacznie niższe koszty utrzymania ( 74 ).

100. Republika Austrii stwierdza, że gwarancja tej samej siły nabywczej w stosunku do kosztów utrzymania w różnych państwach jest realizowana nie tylko przez współczynnik korygujący dla wynagrodzeń urzędników Unii, w tym dla zasiłków rodzinnych, w przypadku gdy są one należne innej osobie niż urzędnicy ( 75 ), co oznacza uwzględnienie miejsca zamieszkania dzieci, lecz również poprzez zaklasyfikowanie państw uczestniczących w programie Erasmus+ do trzech kategorii w celu dostosowania kwoty dotacji dla studentów na koszty pobytu i podróży ( 76 ).

101. Republika Austrii odsyła ponadto do konkluzji Rady z dnia 9 października 2020 r., dotyczących wzmocnienia ochrony dochodu minimalnego, by walczyć z ubóstwem i wykluczeniem społecznym podczas pandemii COVID‑19 i po niej ( 77 ). Państwo to podnosi, powołując się na zalecenie Rady 92/441/EWG z dnia 24 czerwca 1992 r. w sprawie wspólnych kryteriów dotyczących wystarczających zasobów i świadczeń w systemach ochrony socjalnej ( 78 ), że Rada do trzech zasad podstawowych zaliczyła adekwatność, co skłoniło ją do uznania, iż „istotne potrzeby powinny być zaspokajane w sposób adekwatny, poprzez świadczenia zapewniające minimalny poziom dochodów, uwzględniający poziom życia i poziom cen […] w odnośnych państwach członkowskich” [tłumaczenie nieoficjalne].

102. Jeśli chodzi o argumenty Komisji oparte na braku jednolitości siły nabywczej na terytorium Austrii, państwo to podnosi przede wszystkim, że różnice w sile nabywczej są niewielkie w porównaniu do różnic istniejących w państwach członkowskich ( 79 ) i że w tych państwach należy również przewidzieć dostosowanie w zależności od regionów. Trudności, które taki system by powodował, uzasadniają jednak zastosowanie wyliczanej przez Eurostat średniej wartości dla każdego państwa, która ma tę zaletę, że jest kryterium obiektywnym, pozwalającym nie analizować przypadków, w których istniejące różnice w sile nabywczej są niewielkie, na przykład w Niemczech lub we Włoszech.

103. Republika Austrii wskazuje następnie, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału posłużenie się w ten sposób wartościami ujednoliconymi i przybliżonymi jest zgodne z prawem ( 80 ), podobnie jak wybór kryterium różnicy w kosztach utrzymania ( 81 ). W tym względzie powołuje się również na opinię rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Hosse ( 82 ), zgodnie z którą „państwu wypłacającemu świadczenie można by ewentualnie przyznać prawo do dopasowania wysokości świadczenia w przypadku wyraźnie odbiegającego poziomu kosztów w państwie miejsca zamieszkania osoby uprawnionej, o ile nie stoi temu na przeszkodzie rozporządzenie nr 1408/71. Argument ten nie może jednak prowadzić do całkowitej odmowy przyznania świadczenia osobie zainteresowanej”.

104. Wreszcie Republika Austrii zauważa, że Unia odnosi się do regionów, które w żadnym wypadku nie należą do więcej niż jednego państwa członkowskiego, i to w szczególności w ramach oceny kwalifikowalności do wsparcia regionalnego, którego celem jest właśnie wspieranie spójności i z tego względu zharmonizowanie warunków życia w Unii ( 83 ). Państwo to uważa, że gdyby argumentacja Komisji w niniejszym postępowaniu była prawidłowa, trudno byłoby uznać za właściwy fakt, że regiony Burgenland (Austria), Bratysława (Słowacja) i Zachodni Kraj Zadunajski (Węgry) – wraz z bezpośrednio przyległymi do siebie gminami Deutsch Jahrndorf (Austria), Rusovce (Słowacja) i Rajka (Węgry) – mają bardzo odmienne uprawnienia do zasobów wsparcia regionalnego z Unii, mimo że bezpośrednio sąsiadują z sobą przez granicę.

ii) Tytułem uzupełnienia, w przedmiocie obiektywnego uzasadnienia dyskryminacji pośredniej

105. W pierwszej kolejności Republika Austrii utrzymuje, że Komisja przytoczyła dokumenty, które nie uzasadniają twierdzenia o dążeniu tego państwa do określonego celu w postaci oszczędności, a przedstawionej przez ową instytucję analizie przeczą prace w ramach procesu legislacyjnego poprzedzającego uchwalenie przepisów krajowych ( 84 ), w szczególności ocena ich skutków pod względem efektywności ( 85 ).

106. W drugiej kolejności, jeśli chodzi o zasiłki rodzinne i ulgę podatkową na dziecko pozostające na utrzymaniu, Republika Austrii przypomina, po pierwsze, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału ( 86 ) organizacja systemów zabezpieczenia społecznego należy do państw członkowskich i że w związku z tym uzależniła ona sposób obliczania wysokości świadczeń, w górę lub w dół, od rzeczywistych kosztów utrzymania, aby realizować cele polegające na pokryciu części kosztów normalnie związanych z utrzymaniem dzieci i zapewnieniu sprawiedliwego charakteru wartości świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego. Po drugie, Republika Austrii odsyła do orzecznictwa austriackich sądów cywilnych dotyczącego alimentów na dzieci mieszkające za granicą. Alimenty te oblicza się na podstawie przeciętnych warunków życiowych dłużnika alimentacyjnego i siły nabywczej w państwie, w którym dziecko mieszka. Na tej podstawie potrzeby beneficjenta świadczeń alimentacyjnych są w sposób konkretny i indywidualny powiązane z warunkami życia rodziców. Podnosi ona również, że stwierdzenie, iż zasiłki rodzinne zaspokajają jedynie potrzeby podstawowe, w niczym nie zmienia ich funkcji wsparcia ( 87 ), ponieważ świadczenia te służą, co do zasady, temu samemu celowi co alimenty, czyli pokryciu kosztów zwykle ponoszonych przez rodziców w związku z utrzymaniem ich dziecka, przy czym nie ma znaczenia, iż poziom abstrakcji jest, siłą rzeczy, nieco wyższy w przypadku świadczenia państwowego, z którego korzystają wszystkie dzieci, niż w przypadku indywidualnego wyliczenia alimentów, jakie konkretny rodzic otrzymuje na konkretne dziecko.

107. W trzeciej kolejności, co się tyczy dodatkowej premii rodzinnej i innych ulg podatkowych, Republika Austrii podnosi, że mechanizm dostosowania gwarantuje uwzględnienie rzeczywistych wydatków w sposób sprawiedliwy i traktowanie w taki sam sposób, z punktu widzenia zdolności kontrybucyjnej, wszystkich podatników wykonujących działalność zawodową, którzy mają dzieci.

108. W tym względzie państwo to ponownie powołuje się na zasadę zdolności kontrybucyjnej ( 88 ), zgodnie z którą koszty związane z posiadaniem dzieci powinny zostać w odpowiednim stopniu uwzględnione do celów podatkowych. Zasada ta znajduje oparcie w prawie Unii w dziedzinie podatków bezpośrednich i stanowi ogólną zasadę prawa podatkowego w Unii. I tak w wyroku z dnia 15 września 2011 r., Schulz‑Delzers i Schulz ( 89 ) Trybunał orzekł – odnosząc się do porównywalności dwóch sytuacji faktycznych dotyczącym świadczeń wyrównawczych przyznawanych w związku z wyjazdem za granicę – że „brak jest takiej porównywalności w świetle celu realizowanego przez stosowanie progresywnego progu podatkowego, który […] opiera się z konieczności na ocenie zdolności kontrybucyjnej podatnika, dokonywanej w odniesieniu do warunków egzystencji panujących na terytorium odnośnego państwa członkowskiego”.

109. W czwartej kolejności państwo to twierdzi, że skoro omawiany mechanizm dostosowania świadczeń rodzinnych i przywilejów podatkowych gwarantuje przyznanie wsparcia lub odciążenia tej samej wartości, to nie wykracza on poza to, co konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu.

110. W odniesieniu do argumentów Komisji opartych na sprawozdaniu Rechnungshof (austriackiego trybunału obrachunkowego) Republika Austrii zauważa, że: – ponieważ przyznanie ulg podatkowych uzależnionych od sytuacji rodzinnej jest powiązane z ulgą podatkową na dziecko pozostające na utrzymaniu, a przez to z zasiłkami rodzinnymi, w przypadku których do wypłaty konieczne jest ustalenie państwa miejsca zamieszkania dziecka, dodatkowe obciążenie administracyjne wynikające z mechanizmu dostosowania w zależności od państwa miejsca zamieszkania jest bardzo ograniczone, – stwierdzono, że liczba dzieci zamieszkujących w innych państwach członkowskich, na które przysługują zasiłki rodzinne, wzrosła z 1500 w 2002 r. do około 130000 w 2016 r., przy czym przypadki o charakterze transgranicznym „były kontrolowane częściej niż sytuacje krajowe ze względu na kwalifikację ryzyka”.

111. W odniesieniu do argumentu Komisji, zgodnie z którym w przypadku około trzech czwartych dzieci, które zamieszkują w innych państwach członkowskich, Republika Austrii dokonuje jedynie płatności dyferencyjnych ( 90 ), państwo to zauważa, że nawet te płatności, w tym ulga na dziecko pozostające na utrzymaniu, są w wielu przypadkach wyższe niż świadczenia pierwotne w państwie miejsca zamieszkania dziecka.

112. Co się tyczy ogólnego argumentu Komisji, popieranego również przez Republikę Chorwacji, Rzeczpospolitą Polską i Republikę Słowenii, zgodnie z którym byłoby niesprawiedliwe płacenie przez pracowników podatków w Austrii, a także składek potrącanych z ich wynagrodzeń, a tym samym uczestniczenie przez nich w finansowaniu spornych świadczeń, aby ostatecznie je pobierać jedynie w formie świadczeń o wartości dostosowanej dla dzieci mających miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim, Republika Austrii uważa, że podstawa obliczenia składek pracodawcy jest obojętna i że nie ma żadnego powiązania między ewentualnym obowiązkiem podatkowym a prawem do świadczeń wypłacanych przez to państwo. Natomiast gdyby obowiązek podatkowy pracownika miał mieć wpływ na przenoszenie świadczeń z zabezpieczenia społecznego, wówczas zasada wyrażona w art. 70 rozporządzenia nr 883/2004 byłaby sprzeczna z prawem Unii.

2) W przedmiocie pośredniej dyskryminacji pracowników migrujących ze względu na przepisy mające zastosowanie do urzędników zatrudnionych za granicą

i) W przedmiocie braku dyskryminacji pośredniej

113. Republika Austrii podnosi, że argument Komisji o istnieniu dyskryminacji pośredniej może dotyczyć wyłącznie sytuacji urzędników austriackich pracujących za granicą, którzy przeprowadzili się wraz z dziećmi, przy czym, ze względów prawnych i materialnych, nie jest ona porównywalna z sytuacją pracowników migrujących. Po pierwsze, urzędnicy zatrudnieni za granicą podlegają szczególnemu systemowi zwolnienia z systemu zabezpieczenia społecznego i podatkowego państwa przyjmującego na mocy art. 33, 34 i 37 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych ( 91 ) oraz art. 48 i 49 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach konsularnych ( 92 ).

114. Ponadto specyfika sytuacji urzędników zatrudnionych za granicą znajduje odzwierciedlenie również w prawie Unii, w art. 45 ust. 4 TFUE oraz w art. 11 ust. 3 lit. b) i art. 13 ust. 4 rozporządzenia nr 883/2004 ( 93 ), z których wynika, że urzędnicy zatrudnieni za granicą nie mają w państwach przyjmujących prawa do zasiłków rodzinnych ani w konsekwencji do płatności dyferencyjnych czy też świadczeń dodatkowych związanych z ich sytuacją rodzinną.

115. Wreszcie zgodnie z prawem austriackim urzędników zatrudnionych za granicą uznaje się, na potrzeby systemu zabezpieczenia społecznego i traktowania ich sytuacji z podatkowego punktu widzenia, za wykonujących działalność na terytorium krajowym. Ponadto w sprawach cywilnych nadal podlegają oni austriackiej jurysdykcji ogólnej.

116. Po drugie, co się tyczy różnic materialnych, urzędnicy zatrudnieni za granicą objęci systemem regularnych przeniesień zachowują co do zasady swoje miejsce zamieszkania i centrum swoich interesów życiowych w Austrii.

117. Ponadto, zdaniem Republiki Austrii, gdyby uznać, że sytuacja urzędników zatrudnionych za granicą jest porównywalna z sytuacją pracowników migrujących, to w efekcie ci pierwsi, wyłączeni z mechanizmu dostosowania, nie byliby w ujęciu całościowym uprzywilejowani, lecz znaleźliby się w gorszej sytuacji. Należy wziąć pod uwagę fakt, że większość urzędników Republiki Austrii zatrudnionych za granicą, oddelegowanych do innych państw członkowskich oraz stron porozumienia EOG i Szwajcarii, znajduje się w państwach, w których koszty utrzymania są wyższe od kosztów utrzymania w Austrii.

118. W tym względzie Komisja nie może powoływać się na większą liczbę pracowników migrujących objętych mechanizmem dostosowania w stosunku do oddelegowanych urzędników austriackich, o ile nie wykaże, zgodnie z orzecznictwem Trybunału ( 94 ), że odsetek pracowników migrujących jest wyższy niż odsetek urzędników znajdujących się w takiej samej niekorzystnej sytuacji.

ii) Tytułem uzupełnienia, w przedmiocie obiektywnego uzasadnienia dyskryminacji pośredniej

119. Na wypadek gdyby Trybunał uznał, że przepisy mające zastosowanie do urzędników zatrudnionych za granicą stanowią dyskryminację pośrednią, Republika Austrii podnosi jako uzasadnienie nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, jakim jest obowiązek staranności państwa wobec tych urzędników, mający swój odpowiednik w ich obowiązku lojalności wobec niego. Stwierdziwszy, że Komisja w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie podważa podstawy tego uzasadnienia, Republika Austrii odwołuje się w tym względzie do niektórych rozstrzygnięć Trybunału dotyczących zasady staranności dotyczącej działalności wykonywanej przez pracowników w instytucjach Unii i w administracji publicznej państw członkowskich ( 95 ).

120. Zdaniem Republiki Austrii jako pracodawca wykazuje się ona szczególną starannością wobec urzędników wykonujących zadania na terytorium krajowym i za granicą, ponieważ obejmuje ich spójnym, wykonalnym z praktycznego punktu widzenia systemem opartym na prawie międzynarodowym, przewidującym właściwość prawa krajowego ich państwa pochodzenia, wychodząc z założenia, że wszystkie skutki prawne wywodzą się z ich miejsca zamieszkania w tym państwie. Zauważa ona również, że stosowanie mechanizmu dostosowania wewnątrz Unii, lecz już nie poza nią, byłoby sprzeczne z ciążącym na Republice Austrii obowiązkiem staranności względem jej urzędników, którym ma zapewnić równość traktowania.

iii) Tytułem uzupełnienia, w przedmiocie ewentualnego argumentu opartego na braku spójności mechanizmu dostosowania

121. Na wstępie Republika Austrii podnosi, że w uzasadnionej opinii Komisja zakwestionowała przepisy mające zastosowanie do urzędników zatrudnionych za granicą jedynie pod kątem dyskryminacji pośredniej. Wskazuje, że gdyby w ramach argumentacji przedstawionej na poparcie skargi Komisja miała jej zarzucić także brak spójności będących przedmiotem skargi uregulowań ustanawiających mechanizm dostosowania, argument ten, zgodnie z orzecznictwem Trybunału ( 96 ), należałoby odrzucić jako niedopuszczalny.

122. Na wypadek jednak gdyby argument ten został zbadany, Republika Austrii powtarza elementy swojej odpowiedzi dotyczące okoliczności, że uregulowania mające zastosowanie do urzędników zatrudnionych za granicą stanowią część całkowicie spójnego systemu ogólnego. Dodaje, że Trybunał orzekł, iż dowolny wyjątek od uregulowania krajowego nie powoduje, że uregulowanie krajowe staje się niespójne, zwłaszcza wówczas, gdy jego zakres stosowania jest szczególnie ograniczony, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie ( 97 ).

2. Ocena

a) W przedmiocie istnienia dyskryminacji bezpośredniej

123. Co się tyczy podstaw drugiego zarzutu Komisji, które nie zostały zakwestionowane, warto przypomnieć, że Trybunał orzekł, iż: – pojęcie „przywileju socjalnego”, w rozumieniu art. 7 rozporządzenia nr 492/2011, obejmuje wszelkie przywileje socjalne i podatkowe, związane lub niezwiązane z umową o pracę, z jakich korzystają zwykle pracownicy krajowi, głównie z powodu tego, że są pracownikami albo po prostu z racji zamieszkiwania na terytorium krajowym; rozszerzenie tych przywilejów na pracowników będących obywatelami innych państw członkowskich wydaje się zatem sprzyjać ich mobilności w ramach Unii, a tym samym ich integracji w przyjmującym państwie członkowskim ( 98 ), – art. 7 ust. 2 tego rozporządzenia może mieć zastosowanie do przywilejów socjalnych mieszczących się jednocześnie w szczególnym obszarze stosowania rozporządzenia nr 883/2004 ( 99 ).

124. W niniejszej sprawie zasiłek rodzinny i ulga podatkowa na dzieci pozostające na utrzymaniu są zarazem świadczeniami rodzinnymi podlegającymi zasadzie równego traktowania, wyrażonej w art. 4 rozporządzenia nr 883/2004, jak i przywilejami socjalnymi mieszczącymi się w zakresie stosowania art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011, natomiast dodatkowa premia rodzinna, ulga podatkowa dla osoby samodzielnie prowadzącej gospodarstwo domowe, ulga podatkowa dla rodzica samotnie wychowującego dziecko i ulga podatkowa z tytułu świadczeń alimentacyjnych podlegają zasadzie równego traktowania ustanowionej w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011.

125. W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że: – zasada równego traktowania, potwierdzona w art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 ( 100 ), zgodnie w szczególności z art. 45 ust. 2 TFUE, zakazuje nie tylko otwartej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową osób korzystających z systemu zabezpieczenia społecznego, ale również wszelkich ukrytych form dyskryminacji, które przez zastosowanie innych kryteriów rozróżnienia prowadzą do takiego samego rezultatu ( 101 ), – zakaz ten wynika również z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011 ( 102 ), który w specyficznej dziedzinie przyznawania przywilejów socjalnych stanowi szczególny wyraz zasady równości traktowania ustanowionej w art. 45 ust. 2 TFUE ( 103 ), – art. 7 ust. 2 TFUE należy interpretować w ten sam sposób co art. 45 TFUE ( 104 ).

126. W konsekwencji należy skoordynować wykładnię art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 i art. 7 rozporządzenia nr 492/2011 w zakresie, w jakim zmierzają one do zapewnienia swobodnego przepływu pracowników.

127. Co się tyczy związku tych dwóch rozporządzeń o pokrywających się zakresach stosowania ( 105 ), Trybunał wskazał na generalny zakres normowania w odniesieniu do swobody przepływu pracowników ma rozporządzenie nr 492/2011 ( 106 ). Powtórzył zatem rozwiązanie przyjęte przy badaniu skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, za której podstawę Komisja przyjęła zarówno naruszenie rozporządzenia nr 1408/71 ze względu na ustalenie kryterium miejsca zamieszkania dla celów przenoszalności świadczeń chorobowych, jak i możliwe uzasadnienie wyboru tego kryterium w świetle art. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty ( 107 ). W związku z tym stosowanie art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 można by zastrzec dla sytuacji, które nie są objęte rozporządzeniem nr 492/2011, nawet jeśli rozporządzenie nr 883/2004 zawiera przepisy szczególne zakazujące zasad dotyczących zamieszkania, w szczególności w art. 7 ( 108 ).

128. Republika Austrii podnosi przede wszystkim, że mechanizm dostosowania świadczeń rodzinnych oraz przywilejów socjalnych i podatkowych nie prowadzi do nierównego traktowania. Twierdzi ona zasadniczo, po pierwsze, że ponieważ celem świadczeń i przywilejów jest albo zwrot części kosztów poniesionych przez rodziców w związku z utrzymaniem dzieci, albo zmniejszenie ich obciążeń podatkowych, sytuacje pracowników z dziećmi niezamieszkującymi w Austrii i pracowników z dziećmi, które tam zamieszkują, nie są porównywalne ze względu na różnice w poziomie życia pomiędzy państwami członkowskimi. Po drugie, zgodnie z mechanizmem dostosowania pracownicy migrujący otrzymują wsparcie, którego potrzebują, w wysokości uzależnionej od kosztów utrzymania w państwie miejsca zamieszkania dziecka.

129. Jednakże, jak orzekł Trybunał, za pośrednio dyskryminujące należy uznać wymogi prawa krajowego, które choć stosowane niezależnie od przynależności państwowej, dotykają przede wszystkim pracowników migrujących lub jeśli zdecydowaną większość dotkniętych nimi osób stanowią pracownicy migrujący, jeśli wymogi te są stosowane bez rozróżnienia, lecz łatwiej mogą zostać spełnione przez pracowników krajowych niż przez pracowników migrujących lub też mogą działać w szczególności na niekorzyść tych ostatnich ( 109 ).

130. W niniejszej sprawie kryterium związane z miejscem zamieszkania dzieci wprowadzone przez uregulowanie austriackie powoduje obniżenie wysokości świadczeń rodzinnych oraz przywilejów socjalnych i podatkowych przede wszystkim pracowników migrujących, ponieważ jest bardziej prawdopodobne, że to ich dzieci mieszkają w innym państwie członkowskim ( 110 ). Ponadto z tabel, które określają współczynniki dostosowania wysokości ( 111 ) świadczeń dla państw graniczących z Republiką Austrii, bardzo jasno wynika, że ze względu na różnice w poziomie życia pomiędzy większością tych państw a Republiką Austrii w większości przypadków pracownicy, którzy skorzystali ze swobody przepływu z tych państw, korzystają ze świadczeń oraz przywilejów socjalnych i podatkowych w niższej wysokości niż w przypadku pracowników w Austrii. Zgodnie z danymi ze sprawozdania Rechnungshof (austriackiego trybunału obrachunkowego) przedstawionego przez Komisję ( 112 ) i przywołanego przez Republikę Austrii około 50% płatności w 2016 r. dotyczyło dzieci mieszkających na Węgrzech oraz na Słowacji, a 40% tych płatności dotyczyło dzieci mieszkających w Republice Czeskiej, Polsce, Rumunii, a także w Słowenii.

131. Analizę tę potwierdzają wyjaśnienia rządu austriackiego dotyczące oszacowania skutków dostosowania dodatkowej premii rodzinnej ( 113 ). Elementy te należy rozumieć w kontekście ustalenia Rechnungshof (austriackiego trybunału obrachunkowego), zgodnie z którym liczba dzieci będących beneficjentami wzrosła w latach 2004–2016 sześciokrotnie, równolegle z otwarciem austriackiego rynku pracy ( 114 ).

132. Moim zdaniem już te tylko elementy wystarczą do wykazania, bez konieczności badania argumentów uzupełniających omawianych przez strony, że zróżnicowanie w przepisach austriackich wysokości świadczeń przenoszalnych w zależności od miejsca zamieszkania dzieci w państwach członkowskich dotyczy w większym stopniu pracowników migrujących i stanowi dyskryminację pośrednią ze względu na przynależność państwową, która może być dopuszczalna tylko wtedy, gdy jest obiektywnie uzasadniona ( 115 ).

133. Według mojej wiedzy Trybunał nie rozpatrywał wyraźnie tego warunku w kontekście stosowania art. 4 rozporządzenia nr 883/2004. Jednakże można moim zdaniem przenieść na grunt niniejszej sprawy jedyne orzeczenie Trybunału dotyczące art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71, który określał zasadę równego traktowania w analogiczny sposób ( 116 ). Ponadto zwracam uwagę, że Trybunał dokonał wykładni art. 67 rozporządzenia nr 883/2004, mającego zapobiegać zniechęceniu pracownika do korzystania z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się ( 117 ), w związku z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011 i zbadał podstawy uzasadnienia przedstawione przez sąd odsyłający tylko na tej właśnie podstawie. Wnioskuję z tego, że dokonany przez państwo członkowskie wybór kryterium miejsca zamieszkania w odniesieniu do świadczeń rodzinnych może również być uzasadniony ze względu na zasadę ujednoliconej wykładni art. 4 rozporządzenia nr 883/2004 i art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011, wynikającą z ich wspólnej podstawy, a mianowicie z art. 45 TFUE, określającego cel polegający na zagwarantowaniu swobodnego przepływu pracowników ( 118 ).

b) W przedmiocie uzasadnienia dyskryminacji bezpośredniej

134. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału dotyczącym stosowania art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011 aby była uzasadniona, dyskryminacja pośrednia musi być odpowiednia dla osiągnięcia prawnie uzasadnionego celu i nie może wykraczać poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia ( 119 ).

135. Komisja słusznie wskazuje, że Republika Austrii nie przedstawia żadnego powodu, który mógłby uzasadniać dyskryminację pośrednią spowodowaną przez ustanowiony przez nią mechanizm dostosowania wysokości świadczeń oraz przywilejów socjalnych i podatkowych.

136. W ramach niniejszej skargi Republika Austrii podnosi bowiem, po pierwsze, przy zasadniczym wsparciu Królestwa Danii i Królestwa Norwegii, że dostosowanie wysokości świadczeń ma na celu zapewnienie, by wsparcie i wynikające z tego zmniejszenie kosztów utrzymania rodziny były równoważne co do wartości świadczeniom wypłacanym w Austrii ( 120 ).

137. Tymczasem, po pierwsze, należy moim zdaniem ponownie zauważyć, że przyznane świadczenia mają charakter zryczałtowany ( 121 ) i nie uwzględniają rzeczywistych potrzeb dziecka. W tym względzie podzielam również stanowisko Rumunii, zgodnie z którym Republika Austrii nie może wykorzystywać tych samych argumentów równocześnie w celu zakwestionowania istnienia dyskryminacji i w celu jej uzasadnienia.

138. Po drugie, z liczbowych argumentów Komisji ( 122 ), których Republika Austrii nie podważa, jasno wynika, że wzajemna równoważność tych świadczeń co do wartości nie jest zapewniona na terytorium austriackim ( 123 ) i że nie ma żadnej spójności w proporcji pomiędzy różnicami w kosztach utrzymania stwierdzonymi w Austrii a współczynnikami stosowanymi do niektórych państw członkowskich ( 124 ). Ponadto, jak podkreśla Republika Słowacka, w tych państwach członkowskich mogą istnieć rozbieżności ( 125 ), co wskazuje na znaczenie miejsca dokonywania zakupów, gdyby przyjąć system powiązania z poziomem cen.

139. Argument Republiki Austrii, zgodnie z którym różnice w zakresie siły nabywczej są znacznie większe, zwłaszcza w przypadku Bułgarii ( 126 ), co również rekompensuje skutki mechanizmu dostosowania, nie może podważyć całości tych ustaleń.

140. W konsekwencji cel w postaci zapewnienia, by wsparcie i wynikające z tego zmniejszenie obciążeń rodzinnych były równoważne co do wartości świadczeniom wypłacanym w Austrii, nie może moim zdaniem uzasadniać rozpatrywanej dyskryminacji pośredniej.

141. Z drugiej strony Republika Austrii utrzymuje, że nadrzędnym celem mechanizmu dostosowania wysokości przywilejów socjalnych i podatkowych jest wprowadzenie lub przywrócenie funkcji wsparcia oraz sprawiedliwości systemu socjalnego.

142. Podobnie jak Komisja, pragnę zauważyć, po pierwsze, że ze sprawozdania Rechnungshof (austriackiego trybunału obrachunkowego) ( 127 ) wynika, iż dostosowanie świadczeń rodzinnych do poziomu cen danego państwa członkowskiego w porównaniu z Republiką Austrii może spowodować dodatkowe koszty, nawet jeśli wpływ taki Republika Austrii zminimalizowała. Koszty te muszą zaś ponosić wszyscy odprowadzający składki do budżetu państwa. W tym kontekście warto jest uściślić, jak sądzę, że w sprawozdaniu ( 128 ) tym wskazano również, jak podkreślają Komisja i Rzeczpospolita Polska, iż czynnikiem, który mógłby zagrozić równowadze finansowej systemu zabezpieczenia społecznego, nie jest wypłata świadczeń pracownikom, których dzieci zamieszkują poza terytorium Republiki Austrii, stanowiących około 6% ( 129 ) wydatków z tytułu świadczeń rodzinnych, lecz brak odpowiedniej kontroli przyznawania tych świadczeń.

143. Po drugie, podzielam opinie wyrażone przez Komisję ( 130 ) oraz przez Urząd Nadzoru EFTA i Republikę Słowenii, zgodnie z którymi należy bezwzględnie przypomnieć, że zasady chroniące swobodę przepływu pracowników w ramach Unii i EOG ( 131 ), w tym równe traktowanie, opierają się na ogólnym systemie, w którym z jednej strony ustawodawstwo mające zastosowanie w dziedzinie zabezpieczenia społecznego jest co do zasady ustawodawstwem państwa czło