OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ELEANOR SHARPSTON

przedstawiona w dniu 28 czerwca 2007 r. ( 1 )

Sprawa C-212/06

Gouvernement de la Communauté française

i

Gouvernement wallon

przeciwko

Gouvernement flamand

„System ubezpieczenia opiekuńczego ustanowiony przez podmiot wchodzący w skład federacji tworzącej państwo członkowskie — Wyłączenie osób mających miejsce zamieszkania na części terytorium krajowego innej niż część podlegająca kompetencji tego podmiotu — Artykuły 18 WE, 39 WE i 43 WE — Rozporządzenie (EWG) nr 1408/71”

1. Niniejszy wniosek o wydanie rozstrzygnięcia w trybie prejudycjalnym złożony przez belgijski Cour d’arbitrage (trybunał arbitrażowy) ( 2 ), a obecnie Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) ( 3 ), dotyczy zgodności systemu ubezpieczenia opiekuńczego, takiego jak system ustanowiony przez wspólnotę flamandzką, z szeregiem przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 ( 4 ), a także z art. 18 WE, 39 WE i 43 WE.

2. Bardziej ogólną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu jest kwestia, czy prawo wspólnotowe sprzeciwia się uzależnieniu przyznawania przez autonomiczną jednostkę państwa członkowskiego świadczeń w ramach systemu zabezpieczenia społecznego od zamieszkiwania na terytorium tej autonomicznej jednostki lub na terytorium innego państwa członkowskiego, tym samym wykluczając z tego systemu osoby zatrudnione na terytorium tej autonomicznej jednostki, lecz zamieszkałe w innej części terytorium kraju.

3. Ujmując problem jeszcze szerzej, należy udzielić odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób prawo wspólnotowe oddziałuje na federalną lub zdecentralizowaną strukturę państwa członkowskiego oraz w jakich okolicznościach można mówić o „sytuacji czysto wewnętrznej”, leżącej poza zakresem stosowania prawa wspólnotowego?

Wprowadzenie — Królestwo Belgii jako państwo federalne

4. Belgijski system federalny, podobnie jak zdecentralizowany system Wspólnoty ( 5 ), nie powstał według ustalonego z góry planu ( 6 ). Jego powstanie jest wynikiem stopniowych przemian, podyktowanych dążeniem Flamandów do uzyskania autonomii kulturowej, przejawiającej się tworzeniem wspólnot, oraz dążeniem Walonów do uzyskania autonomii gospodarczej, urzeczywistnionej dzięki powstaniu regionów ( 7 ).

5. Belgia składa się obecnie z trzech wspólnot (wspólnoty flamandzkiej, wspólnoty francuskiej oraz wspólnoty niemieckojęzycznej) ( 8 ), trzech regionów (Region Waloński, Region Flamandzki oraz Region Brukseli) ( 9 ), a także z czterech regionów językowych (regionu niderlandzkojęzycznego, regionu francuskojęzycznego, dwujęzycznego regionu stołecznego Bruksela oraz regionu niemieckojęzycznego) ( 10 ).

6. W odniesieniu do niektórych kwestii, wspólnoty i regiony zostały wyposażone w kompetencje o charakterze wyłącznym ( 11 ). W ramach tych kompetencji zarówno wspólnoty, jak i regiony działają więc jako autonomiczni prawodawcy.

7. Dekrety są instrumentami prawnymi, poprzez które trzy wspólnoty, jak również regiony — flamandzki i waloński — realizują swe kompetencje legislacyjne. Dekrety mają moc obowiązującą równą ustawom federalnym ( 12 ).

Ramy prawne

Prawo wspólnotowe

8. Artykuł 17 WE stanowi: „1. Ustanawia się obywatelstwo Unii. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca przynależność państwa członkowskiego. Obywatelstwo Unii uzupełnia obywatelstwo krajowe, nie zastępując go jednak. 2. Obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w niniejszym traktacie”.

9. Artykuł 18 WE stanowi: „1. Każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w niniejszym traktacie i środkach przyjętych w celu jego wykonania. […]”.

10. Artykuł 39 WE stanowi: „1. Zapewnia się swobodę przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty. 2. Swoboda ta obejmuje zniesienie wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między pracownikami państw członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy. […]”.

11. Artykuł 43 WE stanowi: „Ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego są zakazane w ramach poniższych postanowień. […] swoboda przedsiębiorczości obejmuje podejmowanie i wykonywanie działalności prowadzonej na własny rachunek, jak również zakładanie i zarządzanie przedsiębiorstwami, […] na warunkach określonych przez ustawodawstwo państwa przyjmującego dla własnych obywateli”.

12. W niniejszej sprawie znaczenie mają następujące motywy preambuły rozporządzenia nr 1408/71 ( 13 ): „[…] […] w celu jak najlepszego zagwarantowania równego traktowania pracowników zatrudnionych na terytorium jednego państwa członkowskiego należy przyjąć jako zasadę ogólną, że stosuje się ustawodawstwo tego państwa członkowskiego, na którego terytorium dana osoba jest zatrudniona lub prowadzi działalność na własny rachunek ( 14 ); […] w niektórych sytuacjach, w których stosowanie innych kryteriów jest uzasadnione, możliwe jest odstąpienie od tej zasady ogólnej. […]”.

13. Artykuł 2 rozporządzenia nr 1408/71 wymienia osoby objęte zakresem jego zastosowania: „1. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do pracowników najemnych lub osób prowadzących działalność na własny rachunek, lub do studentów, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku państw członkowskich i są obywatelami jednego z państw członkowskich lub są bezpaństwowcami lub uchodźcami, zamieszkałymi na terytorium jednego z państw członkowskich, jak i do członków ich rodzin i do osób pozostałych przy życiu. […]”.

14. Artykuł 3 rozporządzenia nr 1408/71 zawęża zakres zasady równego traktowania: „1. Osoby, do których stosują się przepisy niniejszego rozporządzenia podlegają obowiązkom i korzystają z praw wynikających z ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego na tych samych warunkach, co obywatele tego państwa z zastrzeżeniem przepisów szczególnych zawartych w niniejszym rozporządzeniu. […]”.

15. Artykuł 4 określa przedmiotowy zakres zastosowania rozporządzenia nr 1408/71: „1. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą: a) świadczeń w razie choroby i macierzyństwa; […] 2. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do powszechnych i specjalnych systemów zabezpieczenia społecznego, składkowych i nieskładkowych, jak również do systemów dotyczących obowiązków pracodawcy lub armatora, w zakresie świadczeń określonych w ust. 1. 2a. Niniejszy artykuł stosuje się do specjalnych świadczeń pieniężnych o charakterze nieskładkowym, przewidzianych w ramach ustawodawstwa, które z uwagi na jego zakres przedmiotowy, cele i/lub warunki nabycia uprawnienia posiada cechy zarówno ustawodawstwa dotyczącego zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w ust. 1, jak również pomocy społecznej. »Specjalne świadczenia pieniężne o charakterze nieskładkowym« oznaczają świadczenia, które: a) są przeznaczone na zapewnienie: i) uzupełniającego, zastępczego lub dodatkowego ubezpieczenia od ryzyk objętych działami zabezpieczenia społecznego, o których mowa w ust. 1, które zagwarantują zainteresowanym osobom dochód na poziomie minimum egzystencji, uwzględniający sytuację gospodarczą i społeczną w zainteresowanym państwie członkowskim; albo ii) wyłącznie szczególnej ochrony niepełnosprawnym, ściśle powiązanej z otoczeniem społecznym takiej osoby w zainteresowanym państwie członkowskim; oraz b) jeżeli finansowanie pochodzi wyłącznie z obowiązkowego opodatkowania przeznaczonego na pokrycie ogólnych wydatków publicznych, a warunki przyznawania i ustalania wysokości świadczeń nie są uzależnione od jakiejkolwiek składki ze strony beneficjenta. Jednakże świadczeń zapewnianych w celu uzupełnienia świadczenia składkowego nie uważa się wyłącznie z tego powodu za świadczenia składkowe; oraz c) są wymienione w załączniku IIa ( 15 ). 2b. Niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do ustawodawstwa państwa członkowskiego dotyczącego specjalnych świadczeń nieskładkowych określonych w załączniku II sekcja III, których ważność jest ograniczona do części terytorium tego państwa ( 16 ). […]”.

16. Z zastrzeżeniem pewnych wyjątków niemających znaczenia w niniejszej sprawie, art. 13 określa ustawodawstwo właściwe dla pracowników migrujących: „1. […] [O]soby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Ustawodawstwo określa się zgodnie z przepisami niniejszego tytułu. 2. […] a) pracownik najemny zatrudniony na terytorium jednego państwa członkowskiego podlega ustawodawstwu tego państwa, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego państwa członkowskiego lub jeżeli przedsiębiorstwo lub pracodawca, który go zatrudnia, ma swoją zarejestrowaną siedzibę lub miejsce prowadzenia działalności na terytorium innego państwa członkowskiego; b) osoba prowadząca działalność na własny rachunek na terytorium jednego państwa członkowskiego podlega ustawodawstwu tego państwa, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego państwa członkowskiego; […]”.

17. Artykuł 19 zawiera zasady ogólne odnoszące się do zasiłków chorobowych i macierzyńskich w przypadku zamieszkania w państwie członkowskim innym niż państwo właściwe: „1. Pracownikowi najemnemu lub osobie prowadzącej działalność na własny rachunek, która zamieszkuje na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe i która spełnia warunki przewidziane przez ustawodawstwo państwa właściwego do nabycia prawa do świadczeń, z uwzględnieniem w danym przypadku przepisów art. 18 ( 17 ), przysługują w państwie zamieszkania: a) świadczenia rzeczowe, realizowane przez instytucję miejsca zamieszkania na rachunek instytucji właściwej, zgodnie z przepisami prawa stosowanymi przez nią, tak jakby była w niej ubezpieczona; b) świadczenia pieniężne wypłacane przez instytucję właściwą, zgodnie z ustawodawstwem stosowanym przez nią. Jednakże na podstawie porozumienia między instytucją właściwą a instytucją miejsca zamieszkania świadczenia te mogą być udzielane przez tę ostatnią instytucję na rachunek pierwszej instytucji, zgodnie z ustawodawstwem państwa właściwego. […]”.

18. Artykuł 21 zawiera zasady odnoszące się do zasiłków chorobowych i macierzyńskich, mające zastosowanie w przypadku pobytu lub przeniesienia miejsca zamieszkania do państwa właściwego: „1. Pracownikom najemnym lub osobom prowadzącym działalność na własny rachunek określonym w art. 19 ust. 1 przebywającym czasowo na terytorium państwa właściwego przysługują świadczenia, zgodnie z ustawodawstwem tego państwa, tak jakby zamieszkiwały w tym państwie, nawet jeżeli korzystały już ze świadczeń w tym samym przypadku choroby lub macierzyństwa przed rozpoczęciem swojego pobytu. […] 4. Pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek i członkowie jego rodziny określeni w art. 19, którzy przenoszą swoje miejsce zamieszkania na terytorium państwa właściwego, korzystają ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa, nawet jeżeli korzystali już ze świadczeń w tym samym przypadku choroby lub macierzyństwa przed przeniesieniem miejsca zamieszkania”.

Właściwe przepisy krajowe

19. Dekretem z dnia 30 marca 1999 r. ( 18 ) (zwanym dalej „dekretem z 1999 r.”) wspólnota flamandzka ustanowiła „ubezpieczenie opiekuńcze” (zorgverzekering) obejmujące, w granicach miesięcznego limitu, pomoc o charakterze niemedycznym oraz usługi na rzecz osób niezdolnych do wykonywania codziennych czynności w zakresie zaspokajania swych podstawowych potrzeb lub innych związanych z tym zajęć ( 19 ).

20. Flamandzki system ubezpieczenia opiekuńczego został ustanowiony w celu sprostania potrzebom starzejącej się populacji Flandrii ( 20 ). Zmierza on w szczególności do zapewnienia wsparcia finansowego dla realizacji pomocy w wykonywaniu codziennych czynności, świadczonej przede wszystkim na rzecz coraz liczniejszej populacji osób w wieku starczym, ale także na rzecz wszystkich osób potrzebujących takiej pomocy bez względu na wiek ( 21 ).

21. Wspólnoty francuskojęzyczna oraz niemieckojęzyczna nie ustanowiły podobnych systemów ubezpieczenia opiekuńczego.

22. Artykuł 2 ust. 1 dekretu z 1999 r. definiuje świadczenie pomocy i usług pozamedycznych jako „pomoc i usługi świadczone przez osoby trzecie na rzecz osoby o ograniczonej zdolności do samodzielnej egzystencji w trakcie pobytu w domu, częściowo poza nim lub w ambulatorium”.

23. Dekret z 1999 r. był wielokrotnie zmieniany ( 22 ). W niniejszej sprawie najistotniejsze znaczenie ma dekret z dnia 30 kwietnia 2004 r. ( 23 ) („dekret z 2004 r.”), mocą którego zmieniono dekret z 1999 r. w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybień wystosowane przez Komisję w dniu 17 grudnia 2002 r. wzywające wspólnotę flamandzką do zastosowania się do treści rozporządzenia nr 1408/71. Komisja uznała w szczególności, że dekret z roku 1999 w swym pierwotnym brzmieniu naruszał między innymi przepisy art. 2, 13, 18, 19, 20, 25 i 28 rozporządzenia nr 1408/71 ( 24 ), a także art. 38 WE i 43 WE, poprzez bezwzględne uzależnienie możliwości objęcia ubezpieczeniem opiekuńczym oraz wypłaty świadczeń od spełnienia wymogu dotyczącego zamieszkiwania w regionie niderlandzkojęzycznym lub w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli.

24. Dekretem z 2004 r. wprowadzono zmiany do systemu ubezpieczenia opiekuńczego, wyłączając z jego zakresu osoby objęte na mocy rozporządzenia nr 1408/71 systemem zabezpieczenia społecznego innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa będącego stroną Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz obejmując jego zakresem osoby zamieszkujące w innym państwie członkowskim, lecz pracujące w regionie niderlandzkojęzycznym lub w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli.

25. Artykuł 4 dekretu z 1999 r. zmieniony dekretem z 2004 r. brzmi obecnie następująco: „§ 1. Każdy, kto zamieszkuje w regionie niederlandzkojęzycznym, musi przystąpić do systemu ubezpieczenia opiekuńczego ustanowionego przez niniejszy dekret. […] § 2. Każdy, kto zamieszkuje w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli, może dobrowolnie przystąpić do systemu ubezpieczenia opiekuńczego ustanowionego przez niniejszy dekret. § 2a. Wszystkie osoby, o których mowa w § 1 i 2, do których zastosowanie znajduje, na podstawie przepisów rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 określających prawo właściwe, system zabezpieczenia społecznego innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub innego państwa będącego stroną Europejskiego Obszaru Gospodarczego, są wyjęte spoza zakresu zastosowania niniejszego dekretu. § 2b. Każdy, kto nie zamieszkuje na terytorium Belgii i do kogo, na podstawie przepisów rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 określających prawo właściwe, ze względu na zatrudnienie w regionie niderlandzkojęzycznym zastosowanie znajduje belgijski system zabezpieczenia społecznego, musi przystąpić do systemu ubezpieczenia opiekuńczego ustanowionego przez niniejszy dekret. Przepisy dekretu dotyczące osób, o których mowa w § 1, stosuje się odpowiednio. Każdy, kto nie zamieszkuje na terytorium Belgii i do kogo, na podstawie przepisów rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 określających prawo właściwe, ze względu na zatrudnienie w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli zastosowanie znajduje belgijski system zabezpieczenia społecznego, może przystąpić do systemu ubezpieczenia opiekuńczego ustanowionego przez niniejszy dekret. Przepisy dekretu dotyczące osób, o których mowa w § 2, stosuje się odpowiednio”.

26. Artykuł 5 dekretu z 1999 r. zmieniony ostatnio dekretem z dnia 25 listopada 2005 r. ( 25 ) określa warunki wypłaty świadczeń w ramach systemu ubezpieczenia opiekuńczego: „Zwrot kosztów pomocy i usług o charakterze pozamedycznym dokonywany jest z systemu ubezpieczenia opiekuńczego po spełnieniu przez osobę korzystającą z tych świadczeń następujących warunków: […] 3. w czasie wypłaty świadczenia osoba taka musi legalnie zamieszkiwać w państwie członkowskim Unii Europejskiej lub w państwie będącym stroną Europejskiego Obszaru Gospodarczego; […] 5. osoba taka musi, przez okres co najmniej pięciu lat przed datą złożenia wniosku o wypłatę świadczenia, nieprzerwanie zamieszkiwać w regionie niderlandzkojęzycznym lub w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli lub w sposób nieprzerwany podlegać systemowi zabezpieczenia społecznego w państwie członkowskim Unii Europejskiej lub w państwie będącym stroną Europejskiego Obszaru Gospodarczego; […]”.

Postępowanie przed sądem krajowym i przedłożone pytania

27. Postępowanie przed sądem krajowym dotyczy trzeciego z kolei wniosku o stwierdzenie nieważności dekretu z 1999 r., wniesionego do trybunału arbitrażowego. Rząd wspólnoty francuskiej wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pierwotnej wersji dekretu z 1999 r. („pierwszy wniosek”). Collège de la Commision communautaire française (kolegium komisji wspólnoty francuskiej) ( 26 ) wystąpiło o stwierdzenie nieważności w odniesieniu do późniejszej wersji dekretu z 1999 r., a mianowicie wersji w brzmieniu z dnia 18 maja 2001 r. ( 27 ) („drugi wniosek”).

28. Trybunał arbitrażowy oddalił pierwszy wiosek w przeważającej części ( 28 ). Uznał bowiem, że na gruncie belgijskiego systemu federalnego ubezpieczenie opiekuńcze należy traktować jako „pomoc na rzecz osób”, która stanowi kwestię leżącą w sferze wyłącznych kompetencji zastrzeżonych odpowiednio na rzecz wspólnoty flamandzkiej, francuskiej oraz niemieckojęzycznej. Flamandzkie ubezpieczenie opiekuńcze nie stanowiło zatem wtargnięcia w sferę kompetencji zastrzeżonych na rzecz państwa federalnego w odniesieniu do kwestii zabezpieczenia społecznego.

29. Drugi wniosek został w całości oddalony przez trybunał arbitrażowy ( 29 ).

30. Postępowanie przed sądem krajowym toczące się w przedmiocie niniejszego, trzeciego z kolei wniosku dotyczy w istocie dwóch odrębnych wniosków o stwierdzenie nieważności, z których oba zostały wniesione w dniu 9 grudnia 2004 r. i połączone przez trybunał arbitrażowy do wspólnego rozpoznania. W pierwszym z wniosków rząd wspólnoty francuskiej wnosi o stwierdzenie nieważności art. 4 § 2b dekretu z 1999 r., zmienionego przez dekret z 2004 r. Twierdzi on między innymi, że przepis ten narusza zasady równości i niedyskryminacji, stanowiąc przeszkodę dla swobodnego przepływu osób i pracowników. W drugim z wniosków rząd waloński wnosi o stwierdzenie nieważności dekretu z 2004 r. w całości. Podnosi on, że dekret ten narusza wewnętrzne zasady podziału kompetencji, jak również zasady równości i niedyskryminacji.

31. Trybunał arbitrażowy oddalił zarzuty, według których wspólnota flamandzka nie była wyposażona w kompetencje do ustanowienia ubezpieczenia opiekuńczego. Uznał jednak, że zarzuty oparte na prawie wspólnotowym nie mogą zostać należycie przeanalizowane na podstawie samego brzmienia traktatu, rozporządzenia nr 1408/71, ani też na podstawie istniejącego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Trybunał arbitrażowy przedłożył zatem w trybie prejudycjalnym następujące pytania: „1. Czy system ubezpieczenia opiekuńczego, który (a) został ustanowiony przez niezależną wspólnotę państwa federalnego, będącego członkiem Wspólnoty Europejskiej, (b) znajduje zastosowanie do osób zamieszkałych w części terytorium tego państwa federalnego, która podlega kompetencji tej niezależnej wspólnoty, (c) daje prawo do pokrycia przez ten system kosztów związanych z usługami pomocy i usługami pozamedycznymi dla objętych tym systemem osób, które w trwały i poważny sposób mają ograniczoną autonomię, w postaci zryczałtowanego udziału w kosztach związanych z tą sytuacją oraz (d) jest finansowany w części z rocznych składek członków, a w części poprzez dotację z budżetu zainteresowanej niezależnej wspólnoty, stanowi system objęty przedmiotowym zakresem zastosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 lipca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, określony w art. 4 tego rozporządzenia? 2. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie prejudycjalne: czy wspomniane rozporządzenie, w szczególności art. 2, 3 i 13 oraz — jeżeli znajdują zastosowanie — art. 18, 19, 20, 25 i 28, należy interpretować w ten sposób, że przepisy te sprzeciwiają się, aby niezależna wspólnota państwa federalnego będącego członkiem Wspólnoty Europejskiej przyjęła w wykonaniu swojej kompetencji przepisy, które ograniczają możliwość ubezpieczenia oraz korzyści wynikające z systemu zabezpieczenia społecznego, w rozumieniu tego rozporządzenia, do osób zamieszkałych na terytorium, które podlega kompetencji tej niezależnej wspólnoty, a w przypadku obywateli Unii Europejskiej do osób zatrudnionych na tym terytorium, zamieszkałych w innym państwie członkowskim z wykluczeniem osób, które niezależnie od obywatelstwa mają miejsce zamieszkania w tej części terytorium państwa federalnego, która podlega kompetencji innej niezależnej wspólnoty? 3. Czy art. 18 WE, 39 WE i 43 WE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one, aby niezależna wspólnota państwa federalnego, będącego członkiem Wspólnoty Europejskiej, przyjęła w wykonaniu swojej kompetencji przepisy, które ograniczają możliwość ubezpieczenia oraz korzyści wynikające z systemu zabezpieczenia społecznego w rozumieniu tego rozporządzenia do osób zamieszkałych na terytorium, które podlega kompetencji tej niezależnej wspólnoty, a w przypadku obywateli Unii Europejskiej do osób zatrudnionych na tym terytorium, zamieszkałych w innym państwie członkowskim, z wykluczeniem osób, które niezależnie od obywatelstwa mają miejsce zamieszkania w tej części terytorium państwa federalnego, która podlega kompetencji innej niezależnej wspólnoty? 4. Czy art. 18 WE, 39 WE i 43 WE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one, aby zakres zastosowania takiego systemu był ograniczony do osób, które zamieszkują w poszczególnych częściach terytorium państwa federalnego, będącego członkiem Wspólnoty Europejskiej i które objęte są tym systemem?”.

32. Pisemne uwagi zostały przedstawione przez rząd wspólnoty francuskiej i rząd waloński, przez rząd flamandzki, rząd niderlandzki oraz Komisję.

33. Wszyscy uczestnicy, za wyjątkiem rządu niderlandzkiego, stawili się na rozprawie w dniu 27 marca 20007 r. oraz przedstawili uwagi ustne.

W przedmiocie pytania pierwszego

34. W pierwszym pytaniu sąd krajowy zwraca się o wyjaśnienie, czy system ubezpieczenia opiekuńczego, taki jak ten ustanowiony przez wspólnotę flamandzką, objęty jest przedmiotowym zakresem zastosowania rozporządzenia nr 1408/71, określonym w art. 4 rozporządzenia.

35. Wszyscy uczestnicy są zgodni co do tego, że na pytanie to należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Stoją bowiem na stanowisku, że świadczenia przewidziane przez flamandzki system ubezpieczenia opiekuńczego należy kwalifikować jako świadczenia z zabezpieczenia społecznego w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 1408/71.

36. Trybunał wielokrotnie potwierdzał, że świadczenie można uznać za świadczenie z zabezpieczenia społecznego, o ile przyznawane jest beneficjentom w oderwaniu od jakiejkolwiek indywidualnej i dyskrecjonalnej oceny ich osobistych potrzeb i na podstawie prawnie określonej sytuacji oraz jeżeli dotyczy ono jednego z rodzajów ryzyka enumeratywnie wyliczonych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 ( 30 ).

37. Świadczenia przyznawane w sposób obiektywny na podstawie prawnie określonej sytuacji mające na celu poprawę stanu zdrowia i warunków życia osób wymagających opieki mają za przedmiot zasadniczo uzupełnienie świadczeń z zabezpieczenia społecznego w razie choroby i powinny być uznawane za „świadczenia w razie choroby” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71 ( 31 ). Wydaje się, że flamandzkie ubezpieczenie opiekuńcze dokładnie odpowiada tej definicji. Pochodzące z niego świadczenia powinny zatem być kwalifikowane jako „świadczenia w razie choroby” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71.

38. Rząd waloński trafnie zwraca uwagę, że flamandzkie ubezpieczenie opiekuńcze nie może zostać wyłączone z zakresu zastosowania rozporządzenia nr 1408/71 na mocy art. 4 ust. 2b ( 32 ). Po pierwsze, nie jest ono wymienione w załączniku II sekcja III. Po drugie zaś, stanowi ono najwyraźniej świadczenie o charakterze składkowym ( 33 ), skoro finansowane jest, przynajmniej częściowo ( 34 ), ze składek wpłacanych przez osoby objęte systemem ( 35 ).

W przedmiocie pytania drugiego i trzeciego

39. Flamandzkie ubezpieczenie opiekuńcze wyłącza ze swego zakresu osoby zatrudnione w regionie niderlandzkojęzycznym lub w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli, lecz zamieszkujące w jednym z pozostałych regionów językowych Belgii. Czy rozporządzenie nr 1408/71 i/lub postanowienia traktatu dotyczące swobody przepływu osób oraz obywatelstwa Unii Europejskiej sprzeciwiają się takiej regulacji?

Dopuszczalność

40. Rząd flamandzki podnosi przede wszystkim, że pytania drugie i trzecie są niedopuszczalne, ponieważ udzielenie na nie odpowiedzi nie byłoby ani przydatne, ani konieczne dla rozstrzygnięcia w postępowaniu przed sądem krajowym. Skarżący zakwestionowali przed sądem krajowym ustanowienie systemu ubezpieczenia opiekuńczego, podnosząc, że wspólnota flamandzka nie była wyposażona w niezbędne do tego celu kompetencje. Zastosowanie wykładni prawa wspólnotowego zaproponowanej przez skarżących wywołałoby skutek odwrotny, polegający na rozszerzeniu systemu poprzez włączenie do niego osób zamieszkujących w regionie francuskojęzycznym.

41. Rząd flamandzki także twierdzi, że sąd krajowy sam udzielił odpowiedzi na pytanie trzecie dokonując ustalenia, że z uwagi na ograniczoną wysokość zaangażowanych środków pieniężnych oraz ograniczone skutki kwestionowanych świadczeń, flamandzki system ubezpieczenia opiekuńczego nie stanowi zagrożenia dla kompetencji ustawodawcy federalnego odnoszących się do unii gospodarczej na terytorium Belgii ( 36 ). To samo można by powiedzieć na temat jakichkolwiek skutków oddziaływania tego systemu na swobodny przepływ w obrębie Wspólnoty.

42. Argumenty te nie przekonują mnie.

43. Trybunał wielokrotnie wskazywał, że procedura przewidziana w art. 234 WE stanowi narzędzie współpracy między Trybunałem Sprawiedliwości a sądami krajowymi, dzięki któremu Trybunał dostarcza sądom krajowym elementy wykładni prawa wspólnotowego potrzebne tym sądom do rozstrzygnięcia toczących się przed nimi sporów ( 37 ).

44. W ramach tej współpracy jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i który ma wydać w nim orzeczenie, należy ocena, w świetle konkretnych okoliczności sprawy, zarówno niezbędności uzyskania orzeczenia w trybie prejudycjalnym celem wydania przez niego wyroku, jak i adekwatności pytań skierowanych przezeń do Trybunału. W rezultacie, gdy postawione pytania dotyczą wykładni prawa wspólnotowego, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do orzekania ( 38 ).

45. Prawdą jest, że w szczególnych okolicznościach Trybunał dokona oceny sytuacji, w jakiej sąd krajowy skierował do niego wniosek, w celu zweryfikowania swej właściwości. Jednakże odmowa udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne postawione przez sąd krajowy jest możliwa jedynie wtedy, gdy objęta wnioskiem wykładnia prawa wspólnotowego w sposób oczywisty nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym czy przedmiotem sporu przed sądem krajowym, gdy problem ma charakter hipotetyczny lub gdy Trybunał nie posiada wystarczającej wiedzy na temat okoliczności faktycznych i prawnych, aby na przedstawione mu pytania udzielić odpowiedzi w sposób użyteczny ( 39 ).

46. W niniejszej sprawie, nawet jeśli (jak twierdzi rząd flamandzki) odpowiedź udzielona przez Trybunał na pytania drugie i trzecie może prowadzić raczej do rozszerzenia zakresu zastosowania flamandzkiego systemu ubezpieczenia opiekuńczego aniżeli do jego zniesienia, nie można twierdzić, że odpowiedź na te pytania nie ułatwi sądowi krajowemu rozstrzygnięcia kwestii, czy flamandzkie ubezpieczenie opiekuńcze w jego obecnym kształcie jest zgodne z prawem wspólnotowym.

47. Ponadto okoliczność, że sąd krajowy mógł już udzielić odpowiedzi na pytanie podobne do trzeciego z pytań przedstawionych w niniejszym postępowaniu, opierając się o prawo krajowe, nie oznacza, że odpowiedź tę można automatycznie odnieść do sytuacji rozpatrywanej na gruncie prawa wspólnotowego.

48. Z powyższego wynika, że pytania drugie i trzecie są dopuszczalne.

Istota zagadnienia

Uwaga wstępna

49. W swych pisemnych uwagach Komisja dokonuje rozróżnienia pomiędzy dwiema kategoriami osób: i) obywatelami innych państw członkowskich i obywatelami belgijskimi, którzy skorzystali z prawa do swobodnego przepływu pracowników; ii) obywatelami belgijskimi, którzy nie skorzystali z prawa do swobodnego przepływu pracowników. Rozróżnienie to wydaje się przydatne, więc będę się do niego odwoływać.

Obywatele innych państw członkowskich i obywatele belgijscy, którzy skorzystali z prawa do swobodnego przepływu pracowników

— Czy sytuacja tej grupy osób objęta jest zakresem zastosowania rozporządzenia nr 1408/71 i/lub postanowieniami traktatu dotyczącymi swobody przepływu osób?

50. Obywatele innych państw członkowskich, którzy pracują w regionie niderlandzkojęzycznym lub w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli, lecz zamieszkują na obszarze innego regionu językowego, są objęci zakresem art. 39 WE lub 43 WE (zależnie od tego, czy świadczą pracę najemną czy prowadzą działalność na własny rachunek). Są oni także objęci zakresem zastosowania rozporządzenia nr 1408/71 na mocy art. 2 tego rozporządzenia. Obywatele belgijscy, którzy skorzystali z prawa do swobodnego przepływu pracowników, znajdują się w analogicznej sytuacji.

51. Mówiąc bardziej ogólnie, każdy obywatel Wspólnoty, niezależnie od miejsca zamieszkania czy przynależności państwowej, który skorzystał z prawa do swobodnego przepływu pracowników i wykonywał działalność zawodową w innym państwie członkowskim niż państwo jego miejsca zamieszkania, podlega zakresowi art. 39 WE ( 40 ).

52. Ponadto nawet jeśli z brzmienia przepisów dotyczących swobody przepływu pracowników wynika, że służą one w szczególności zapewnieniu traktowania przez państwo przyjmujące obywateli innych państw członkowskich na równi z obywatelami tego państwa, to sprzeciwiają się one także utrudnianiu przez państwo pochodzenia korzystania przez jego własnych obywateli ze swobody w zakresie podejmowania i wykonywania pracy w innym państwie członkowskim ( 41 ).

53. Prawo wspólnotowe nie uszczupla oczywiście kompetencji państw członkowskich do organizowania ich własnych systemów zabezpieczenia społecznego, a wobec braku harmonizacji na szczeblu wspólnotowym warunki przyznawania świadczeń z zabezpieczenia społecznego winny być określone w przepisach krajowych każdego z państw członkowskich ( 42 ). Korzystając z tych uprawnień państwa członkowskie powinny jednak przestrzegać prawa wspólnotowego ( 43 ).

— Czy wymóg dotyczący zamieszkania towarzyszący flamandzkiemu ubezpieczeniu opiekuńczemu stanowi przeszkodę dla swobodnego przepływu pracowników?

54. Trybunał wielokrotnie orzekał, że przepisy traktatu dotyczące swobody przepływu osób służą ułatwieniu obywatelom Wspólnoty wykonywania wszelkiego rodzaju działalności zawodowej na obszarze Wspólnoty oraz sprzeciwiają się działaniom, które mogłyby stawiać ich w niekorzystnej sytuacji, gdyby zapragnęli oni wykonywać działalność ekonomiczną na obszarze innego państwa członkowskiego ( 44 ).

55. Przepisy krajowe uniemożliwiające lub utrudniające pracownikowi będącemu obywatelem państwa członkowskiego opuszczenie jego państwa pochodzenia w celu skorzystania z prawa do swobodnego przepływu stanowią przeszkodę dla tego prawa nawet wtedy, gdy są stosowane niezależnie od obywatelstwa pracowników, których to dotyczy ( 45 ). Innymi słowy, przepis krajowy może potencjalnie stanowić zakazaną przeszkodę, nawet gdy nie ma on charakteru dyskryminującego.

56. Jednakże aby stanowić rzeczywistą przeszkodę, przepisy takie muszą wywierać wpływ na dostęp pracowników do rynku pracy, a ich oddziaływanie na swobodę przepływu pracowników nie może być zbyt pośrednie i nieokreślone ( 46 ).

57. Zbadajmy na tym etapie praktyczne skutki przepisów regulujących flamandzkie ubezpieczenie opiekuńcze. Wyobraźmy sobie obywatela francuskiego, który zamierza podjąć zatrudnienie w Hoegaarden (miejscowości położonej w niderlandzkojęzycznym regionie Belgii) i który zamieszkuje aktualnie w miejscowości Givet położonej w regionie Champagne-Ardenne we Francji (około 95 kilometrów na południe od Hoegaarden). Prawdopodobne jest, że wolałby on zamieszkiwać w regionie, w którym jego język ojczysty jest językiem urzędowym i gdzie jego dzieci mogłyby uczęszczać do miejscowej szkoły, w której zajęcia prowadzone są w tym samym języku. Mógłby on zatem zdecydować się na przeniesienie swego miejsca zamieszkania do Jodoigne (miejscowości położonej we francuskojęzycznym regionie Belgii) około 7 kilometrów na południe od Hoegaarden. Gdyby tak zrobił, nie mógłby zostać objęty flamandzkim systemem ubezpieczenia opiekuńczego. Gdyby zechciał jednak przystąpić do tego systemu, w dalszym ciągu zamieszkując w regionie, w którym francuski jest językiem urzędowym, musiałby dokonać wyboru pomiędzy osiedleniem się w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli (np. w miejscowości Woluwe-Saint-Lambert/Sint-Lambrechts-Woluwe, około 44 kilometry na zachód od Hoegaarden) a dalszym zamieszkiwaniem we Francji ( 47 ).

58. Perspektywa codziennych dojazdów do pracy zatłoczonymi autostradami, a nawet niekorzystny wpływ takich dojazdów na środowisko, mógłby zniechęcić go od podjęcia zaoferowanego mu zatrudnienia, a więc od skorzystania z prawa do swobodnego przepływu pracowników. Ponieważ wspólnota francuska ani wspólnota niemieckojęzyczna nie ustanowiły podobnych systemów ubezpieczeniowych, nie mógłby on rozwiązać tego problemu poprzez przystąpienie do systemu ubezpieczenia opiekuńczego w swym miejscu zamieszkania na terenie Belgii, lecz poza regionem niderlandzkojęzycznym lub dwujęzycznym regionem stołecznym Brukseli.

59. Oczywiste jest zatem, że wymóg dotyczący zamieszkania może w pewnych okolicznościach być przeszkodą dla swobodnego przepływu osób.

— Czy oddziaływanie wymogu dotyczącego zamieszkania na swobodę przepływu pracowników jest zbyt pośrednie i nieokreślone?

60. Komisja sugeruje, że ocenę tego zagadnienia należy pozostawić sądowi krajowemu.

61. Nie zgadzam się z tym twierdzeniem.

62. Uważam, że bez pomocy Trybunału trudno byłoby ustalić kryteria, które miałby zastosować sąd krajowy przy dokonywaniu oceny kwestii niedostatecznej bezpośredniości i zbytniej nieokreśloności takiego oddziaływania. Wydaje mi się, że Trybunał dysponuje wystarczającym materiałem, by rozstrzygnąć tę kwestię co do zasady.

63. Rząd flamandzki szacuje, że liczba osób dotkniętych takim oddziaływaniem będzie relatywnie niska oraz że możliwość przystąpienia do systemu ubezpieczenia opiekuńczego prawdopodobnie będzie mieć jedynie marginalny wpływ na decyzję jednostek co do tego, czy skorzystać z prawa do swobodnego przepływu. Rząd flamandzki powołuje w związku z tym wyrok wydany w sprawie Graf, w którym Trybunał uznał, że aby stanowić przeszkodę, przepisy krajowe muszą wywierać wpływ na dostęp pracowników do rynku pracy, a ich oddziaływanie na swobodę przepływu pracowników nie może być zbyt pośrednie i nieokreślone ( 48 ).

64. W sprawie Graf przedmiotem rozważań Trybunału była sytuacja przyszła i czysto hipotetyczna. W niniejszej sprawie jest natomiast oczywiste, że każdy pracownik migrujący, rozważający podjęcie zatrudnienia w regionie niderlandzkojęzycznym, zostanie potencjalnie dotknięty wymogami dotyczącymi zamieszkania, od spełnienia których uzależnione jest przystąpienie do flamandzkiego systemu ubezpieczenia opiekuńczego. Nie chodzi tu wcale o sytuację hipotetyczną.

65. Nie uważam, że Trybunał powinien zmierzać do precyzyjnego określenia zakresu, w jakim przepisy takie wpływają na decyzje podejmowane przez poszczególnych pracowników. W przeciwnym razie okoliczność, że niektórzy pracownicy nie zostaliby odstraszeni brzmieniem danego przepisu, mogłaby zawsze zostać powołana dla uzasadnienia twierdzenia, że oddziaływanie tego przepisu na dostęp do rynku pracy jest zbyt nieokreślone i pośrednie. Trudno jest także wyobrazić sobie, w jaki sposób Trybunał miałby dokonać tego rodzaju oceny. Wydaje mi się, że dla uznania, iż dany przepis stanowi przeszkodę dla swobodnego przepływu osób, wystarczające jest istnienie rozsądnego prawdopodobieństwa, że przepis ten może oddziaływać na sytuację pracowników migrujących.

66. Zgadzam się, że trudno jest oszacować, jaka liczba osób zostanie rzeczywiście dotknięta wymogiem dotyczącym zamieszkania sformułowanym przez flamandzki system ubezpieczenia opiekuńczego. Jednakże jest dla mnie oczywiste, że wiele osób mogłoby zostać dotkniętych skutkami takich uregulowań w sposób potencjalny, szczególnie w kraju takim jak Belgia, w którym zatrudnionych jest wielu obywateli Unii Europejskiej niebędących obywatelami belgijskimi.

67. Skutki stosowania wymogu dotyczącego zamieszkania nie są więc ani zbyt pośrednie, ani zbyt nieokreślone.

68. Rząd flamandzki podnosi także, iż przynależność do systemu ubezpieczenia opiekuńczego jest wątpliwym „przywilejem”, biorąc pod uwagę obowiązkowy charakter uiszczanych składek.

69. Nie zgadzam się z tym argumentem.

70. Należy założyć, że rząd flamandzki, ustanawiając system ubezpieczenia opiekuńczego, miał na względzie raczej przyznanie obywatelom korzyści, aniżeli nałożenie na nich obciążeń. Podążając za rozumowaniem prezentowanym przez rząd flamandzki, odprowadzanie składek służących finansowaniu zasiłków dla bezrobotnych, mogłoby z podobnych względów zostać uznane za niekorzystne dla obywateli. Poszczególne osoby mogą płacić takie składki przez całe swoje życie zawodowe, nigdy nie pobierając zasiłku dla bezrobotnych — osoby takie mogą nawet żywić nadzieję, że nigdy nie będą do tego zmuszone. Istotą takich systemów zabezpieczenia społecznego nie jest jednak przyznanie wszystkim bezpośrednich korzyści, lecz przyznanie wszystkim korzyści potencjalnych, mając na względzie dobro społeczeństwa jako całości.

— Czy wymóg dotyczący zamieszkania ma także charakter pośrednio dyskryminujący?

71. Jak już wspomniałam ( 49 ), przepis krajowy, który stanowi przeszkodę dla swobodnego przepływu osób, nie może być stosowany, nawet gdyby nie miał charakteru dyskryminującego. Jednakże skoro kwestia dyskryminacji została w mniejszym lub w większym stopniu podniesiona przez większość stron w ich pisemnych uwagach, a także podczas rozprawy, odniosę się do niej w tym miejscu.

72. Zgodnie z ugruntowanym poglądem, zasada równego traktowania wyrażona w art. 39 ust. 2 WE i wprowadzona w życie w odniesieniu do zabezpieczenia społecznego pracowników migrujących przez art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 zakazuje nie tylko jawnej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową beneficjentów systemów zabezpieczenia społecznego, ale także ukrytych form dyskryminacji, które mimo zastosowania innych kryteriów odróżniających prowadzą w istocie do tego samego rezultatu ( 50 ).

73. A zatem za pośrednio dyskryminujące należy uznać wymogi prawa krajowego, które — choć stosowane niezależnie od przynależności państwowej — dotykają przede wszystkim lub w znacznej większości pracowników migrujących, a także wymogi stosowane bez rozróżnienia, które łatwiej mogą zostać spełnione przez pracowników krajowych niż przez pracowników migrujących lub które mogą działać w szczególności na niekorzyść tych ostatnich ( 51 ).

74. Przepis prawa krajowego należy więc uznać za pośrednio dyskryminujący, jeżeli ze swej natury dotyka on większej liczby obywateli innych państw członkowskich niż obywateli krajowych i jeżeli w konsekwencji istnieje ryzyko postawienia tych pierwszych w gorszej sytuacji. Przepis taki jest dopuszczalny, tylko gdy jest on obiektywnie uzasadniony i proporcjonalny ( 52 ).

75. Rząd flamandzki podnosi, że pracownicy migrujący są traktowani dokładnie tak samo, jak pracownicy belgijscy znajdujący się w podobnej sytuacji.

76. Trudność sprowadza się jednak do ustalenia właściwego obiektu porównawczego, tj. określenia, kim są obywatele belgijscy znajdujący się w „podobnej sytuacji”.

77. Drugi i czwarty motyw preambuły rozporządzenia nr 1408/71 wskazują, że celem rozporządzenia jest zapewnienie swobodnego przepływu na terytorium Wspólnoty pracowników najemnych oraz osób prowadzących działalność na własny rachunek przy poszanowaniu szczególnych cech krajowych ustawodawstw dotyczących zabezpieczenia społecznego. Z motywów piątego, szóstego i dziesiątego preambuły jasno wynika, że rozporządzenie nr 1408/71 zmierza w tym celu do jak najlepszego zagwarantowania równego traktowania wszystkich pracowników zatrudnionych na terytorium państwa członkowskiego oraz do zapobieżenia karaniu pracowników korzystających z prawa do swobodnego przepływu ( 53 ). Artykuł 13 ust. 2 lit. a) ustanawia zasadę ogólną, zgodnie z którą prawem właściwym jest lex loci laboris.

78. Państwem członkowskim, na terytorium którego zasada równego traktowania ma zostać urzeczywistniona, będzie więc zwykle państwo, w którym znajduje się miejsce pracy.

79. Jak zasugerowała Komisja podczas rozprawy, prawidłowym punktem wyjściowym dla dokonania porównania nie jest zatem miejsce zamieszkania, lecz miejsce pracy. Co stanie się, gdy porównamy dwie grupy, których wszyscy członkowie zatrudnieni są w regionie niderlandzkojęzycznym lub w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli, lecz zamieszkują odpowiednio w regionie niderlandzkojęzycznym lub w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli, z jednej strony, a z drugiej strony we francuskojęzycznym lub niemieckojęzycznym regionie Belgii?

80. Wyobraźmy sobie dwóch pracowników tej samej spółki z siedzibą w miejscowości Hoegaarden. Obydwaj chcieliby zamieszkiwać możliwie jak najbliżej swego miejsca pracy. Pracownik A jest niderlandzkojęzycznym obywatelem Belgii. Podejmuje on decyzję o zamieszkaniu w samym Hoegaarden. Pracownik B jest Francuzem. Z powodów wskazanych wcześniej postanawia on zamieszkać w miejscowości Jodoigne. Obydwaj pracują w tym samym państwie członkowskim, w tym samym regionie, w tym samym mieście i dla tej samej spółki. Ich domy oddalone są od siebie o 7 kilometrów. Pracownik A może — a w istocie musi — przystąpić do flamandzkiego systemu ubezpieczenia opiekuńczego i będzie mógł korzystać ze świadczeń wypłacanych w ramach tego systemu. Pracownik B nie ma takiej możliwości. Oczywiste jest, że w tym przypadku nie można mówić o równym traktowaniu.

81. Nie jest konieczne wykazywanie, że w praktyce rozpatrywany przepis dotyka w przeważającej części pracowników migrujących. Wystarczy, że skutek taki może wystąpić ( 54 ).

82. Nie jest także istotne, czy kwestionowany przepis dotyka w pewnych okolicznościach obywateli danego państwa zamieszkujących w innych częściach terytorium kraju oraz obywateli innych państw członkowskich. Aby dany przepis mógł zostać uznany za dyskryminujący, nie jest konieczne, aby stawiał on w uprzywilejowanej sytuacji wszystkich obywateli danego państwa, czy też stawiał w niekorzystnej sytuacji wyłącznie obywateli innych państw członkowskich, lecz nie obywateli państwa, o którym tu mowa ( 55 ).

83. System, taki jak ten będący przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, różnicuje więc traktowanie pracowników na niekorzyść pracowników migrujących.

— Zastosowanie lex loci laboris dla określenia właściwej części właściwego państwa

84. Na rozprawie Komisja zasugerowała także, iż przy stosowaniu art. 13 rozporządzenia nr 1408/71 lex loci laboris powinno stanowić jedyny łącznik pozwalający na określenie zarówno państwa członkowskiego, jak i zdecentralizowanego organu władzy państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo winno znaleźć zastosowanie. W przeciwnym razie na gruncie ustawodawstwa krajowego pracownik migrujący mógłby utracić korzyści przyznane mu na mocy prawa wspólnotowego. Stanowiłoby to zagrożenie dla systemu koordynacji ustanowionego przez rozporządzenie nr 1408/71.

85. Podzielam stanowisko Komisji.

86. Podążając za przykładem przedstawionym powyżej: załóżmy, że ten sam obywatel Francji, który podjął pracę w Hoegaarden, postanawia początkowo dojeżdżać do pracy z miejscowości Givet, w której zamieszkuje. Czyni tak przez szereg lat. Stwierdza on następnie, że życie całej jego rodziny stałoby się łatwiejsze, gdyby wszyscy przenieśli się bliżej jego miejsca pracy, osiedlając się w Jodoigne. Po przeniesieniu miejsca zamieszkania z Francji na terytorium francuskojęzycznego regionu Belgii, mimo kontynuacji zatrudnienia w regionie niderlandzkojęzycznym, pracownik ten utraci prawo do świadczeń przyznawanych w ramach flamandzkiego ubezpieczenia opiekuńczego. Oczywiste jest, że okoliczność ta może zniechęcić go do skorzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się i wyboru miejsca zamieszkania.

87. Na pierwszy rzut oka zilustrowana właśnie sytuacja wydaje się odpowiadać sytuacji, o której mowa w art. 21 ust. 4 rozporządzenia nr 1408/71: pracownik niezamieszkujący uprzednio w państwie właściwym przenosi swe miejsce zamieszkania na terytorium państwa właściwego, w tym przypadku Belgii.

88. Artykuł 21 ust. 4 rozporządzenia nr 1408/71 stanowi, że pracownik migrujący powinien w takiej sytuacji korzystać lub kontynuować korzystanie ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem państwa właściwego. Na gruncie flamandzkiego ubezpieczenia opiekuńczego omawiana sytuacja wydaje się prima facie spełniać ten wymóg, o ile francuski pracownik migrujący traktowany jest zgodnie z przepisami państwa właściwego, w tym przypadku więc — zgodnie z przepisami prawa flamandzkiego.

89. Rozumowanie to obarczone jest jednak dwiema wadami.

90. Po pierwsze, sformułowany prima facie wniosek, wskazujący na brak nierównego traktowania, powstał na gruncie porównania obywatela francuskiego, który przeniósł się do francuskojęzycznej części Belgii, z obywatelem belgijskim zamieszkującym we francuskojęzycznej części Belgii.

91. Z przyczyn wskazanych wyżej porównanie takie jest niewłaściwe.

92. Po drugie, jak trafnie podniosła Komisja podczas rozprawy, system koordynacji ustanowiony przez rozporządzenie nr 1408/71 opiera się na założeniu, że systemy zabezpieczeń społecznych ustanawiane są na poziomie państw członkowskich.

93. Czyniąc lex loci laboris prawem właściwym, art. 13 zakłada jednocześnie, że jednostka terytorialna, na obszarze której położone jest miejsce pracy, jest właściwa do przyznawania stosownych świadczeń oraz że jest ona właściwa do przyznawania takich świadczeń na równych zasadach każdemu, kto zatrudniony jest na tymże obszarze.

94. Podobnie, gdy art. 21 ust. 4 rozporządzenia nr 1408/71 stanowi, że po przeniesieniu miejsca zamieszkania na terytorium państwa właściwego, pracownik migrujący otrzymuje lub kontynuuje otrzymywanie świadczeń zgodnie z ustawodawstwem państwa właściwego, przyjmuje on założenie, że państwo właściwe jest rzeczywiście właściwe do przyznawania pracownikom migrującym wszelkich świadczeń, które przyznaje swym własnym obywatelom. Jednakże w niniejszej sprawie zakres kompetencji właściwego organu władzy właściwego państwa obejmuje w istocie jedynie w część terytorium tego państwa.

95. Aby pracownik francuski, o którym mowa we wskazanym przeze mnie przykładzie, mógł uzyskać prawo do świadczeń, powinien on pozostawić swe miejsce zamieszkania we Francji lub przenieść je, nie tylko na terytorium państwa właściwego (Belgii), lecz wprost na terytorium konkretnej części państwa właściwego, na obszarze której właściwy organ władzy pozostaje właściwy (tzn. na terytorium regionu niderlandzkojęzycznego lub dwujęzycznego regionu stołecznego Brukseli).

96. Rozwiązaniem jest zastosowanie lex loci laboris dla oznaczenia właściwego systemu zabezpieczenia społecznego, zarówno w odniesieniu do państwa członkowskiego (Belgii), jak i w odniesieniu do zdecentralizowanego organu władzy państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo znajduje zastosowanie (wspólnoty flamandzkiej). Sytuacja opisana w moim przykładzie zostałaby wówczas praktycznie zrównana z sytuacją, do której odnosi się art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71, który stanowi, że pracownik powinien korzystać ze swych świadczeń, nawet jeśli zamieszkuje „na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe”, tj. w tym przypadku gdziekolwiek poza regionem niderlandzkojęzycznym lub dwujęzycznym regionem stołecznym Brukseli.

97. Rozwiązanie takie zapewnia także spójność posługiwania się terminem „państwo” przez przepisy rozporządzenia nr 1408/71. Jeżeli miejsce pracy wyznacza właściwe państwo, to odniesienia do właściwego państwa zawarte w rozporządzeniu nr 1408/71 winny być rozumiane (w razie potrzeby) także jako odniesienia do właściwej jednostki usytuowanej na obszarze właściwego państwa członkowskiego.

— Jeżeli wymóg dotyczący zamieszkania zostanie prawidłowo scharakteryzowany jako przeszkoda dla swobodnego przepływu i/lub jako dyskryminacja pośrednia dotykająca pracowników migrujących, to czy jest on obiektywnie uzasadniony?

98. Czy przeszkoda lub zróżnicowane traktowanie, będące przedmiotem niniejszej analizy, opiera się na obiektywnych przesłankach niezależnych od obywatelstwa dotkniętych nim osób i czy jest proporcjonalne do słusznego celu, do realizacji którego zmierza prawo krajowe? ( 56 )

99. Rząd flamandzki podnosi, że wymóg dotyczący zamieszkania jest nierozerwalnie związany z podziałem kompetencji w ramach belgijskiej struktury federalnej. Różnica w traktowaniu nie wynika z dyskryminacji, ale podyktowana jest faktem, że wspólnota flamandzka nie posiada żadnych kompetencji w stosunku do osób zamieszkujących w jednym z pozostałych regionów językowych Belgii. Zgodnie z belgijskim prawem konstytucyjnym, osoby takie podlegają kompetencjom wspólnoty francuskiej lub niemieckojęzycznej. Wspólnoty te nie ustanowiły systemów ubezpieczenia opiekuńczego podobnych do systemu ustanowionego przez wspólnotę flamandzką. Porównywanie takich różnic w traktowaniu do dyskryminacji sprowadzałoby się do zaprzeczenia istnienia prawa państw członkowskich do funkcjonowania w ramach struktury federalnej złożonej z autonomicznych jednostek federalnych, stanowiących prawa mające zastosowanie jedynie na obszarze tej części terytorium państwowego, na którą rozciągają się ich kompetencje.

100. Nie podzielam tego poglądu.

101. Zgodnie z utrwalonym poglądem, państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje istniejące na gruncie jego wewnętrznego porządku prawnego, w tym także te, które wynikają z funkcjonowania w ramach struktury federalnej, dla usprawiedliwienia uchybienia zobowiązaniom i terminom określonym w dyrektywie ( 57 ). Państwo członkowskie może w istocie dystrybuować wewnętrzne kompetencje ustawodawcze według swego swobodnego uznania. Na podstawie art. 226 WE ponosi ono jednak wyłączną odpowiedzialność za uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa wspólnotowego ( 58 ). Trybunał wskazał także wyraźnie, że na ważność przepisu prawa wspólnotowego lub jego skuteczność na terytorium państwa członkowskiego nie może mieć negatywnego wpływu zarzut, że jest on sprzeczny z zasadami krajowej struktury konstytucyjnej ( 59 ).

102. Wnioskując a fortiori, to samo winno dotyczyć naruszeń postanowień traktatu ( 60 ) oraz mających bezpośrednie zastosowanie przepisów rozporządzeń.

103. Wobec powyższego, mimo iż twierdzenie, że wspólnota flamandzka nie posiada wymaganych kompetencji ustawodawczych w odniesieniu do osób niezamieszkujących w regionie niderlandzkojęzycznym lub w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli, jest uzasadnione na gruncie prawa krajowego, nie ma ono znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii, czy wymóg dotyczący zamieszkania jest zgodny z prawem wspólnotowym.

104. Rząd flamandzki utrzymuje, że zastosowanie takiego podejścia uniemożliwiłoby de facto państwom członkowskim funkcjonowanie w ramach struktury federalnej. Nie zgadzam się z tym twierdzeniem.

105. Belgia nie jest jedynym państwem członkowskim, które postanowiło utworzyć strukturę federalną lub inną strukturę o charakterze zdecentralizowanym. Prawo wspólnotowe nie uniemożliwiło innym federalnym państwom członkowskim i/lub ich zdecentralizowanym organom władzy realizacji ich kompetencji określonych w prawie krajowym. Jednakże, państwo członkowskie nie może wykorzystywać zdecentralizowanej struktury jako zasłony usprawiedliwiającej niewywiązywanie się ze swych zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego.

106. Skoro tak, to można by stwierdzić, że zdecentralizowane organy władzy państwa członkowskiego potrzebują jakiegoś mechanizmu, który pozwalałby im uczestniczyć w opracowywaniu prawa Unii Europejskiej, zwłaszcza w sytuacji, gdy samo państwo członkowskie nie posiada w tym zakresie kompetencji. (Nadmienię tylko, że analogiczne argumenty wyłaniają się w odniesieniu do kwestii określenia locus standi w przypadku skarg bezpośrednich wnoszonych do Trybunału na podstawie art. 230 WE ( 61 )).

107. Spostrzeżenie to wydaje się trafne. Dla zapewnienia uczestnictwa w procesie tworzenia prawa wspólnotowego wystarczające jest jednak uchwalenie stosownych przepisów o charakterze instytucjonalnym. Można to osiągnąć, przykładowo, w ramach pierwszego akapitu art. 203 WE, który implicite dopuszcza ministrów regionalnych do reprezentowania ich państw członkowskich w Radzie. Pragnę podkreślić, iż w istocie, przepisy takie funkcjonują w ramach belgijskiej struktury konstytucyjnej ( 62 ).

108. Rzekomy brak kompetencji wspólnoty flamandzkiej do stanowienia praw w odniesieniu do osób, które nie zamieszkują w regionie niderlandzkojęzycznym ani też w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli, nie może być zatem powoływany w charakterze obiektywnego uzasadnienia.

109. Rząd flamandzki podnosi dalej, że osoby zatrudnione na obszarze regionu niderlandzkojęzycznego lecz zamieszkujące w regionie francuskojęzycznym mogą zawsze przystąpić do systemu ubezpieczenia opiekuńczego wspólnoty francuskiej ( 63 ). Jednakże ani wspólnota francuska, ani wspólnota niemieckojęzyczna nie ustanowiły najwyraźniej podobnych systemów ubezpieczenia opiekuńczego. Argument ten zatem nie może być wzięty pod uwagę.

110. Jeżeli chodzi o obywateli innych państw członkowskich zatrudnionych w Belgii oraz obywateli belgijskich, którzy skorzystali z prawa do swobodnego przepływu, na drugie i trzecie z przedstawionych pytań należy zatem udzielić odpowiedzi, że art. 39 WE i 43 WE, jak również art. 3 rozporządzenia nr 1408/71 sprzeciwiają się temu, by niezależna wspólnota federalnego państwa członkowskiego przyjęła w wykonaniu swojej kompetencji przepisy, które ograniczają możliwość ubezpieczenia oraz korzyści wynikające z systemu zabezpieczenia społecznego w rozumieniu tego rozporządzenia do osób zamieszkałych na terytorium, które podlega kompetencji tej niezależnej wspólnoty, lub na terytorium innych państw członkowskich, z wykluczeniem osób, które niezależnie od obywatelstwa mają miejsce zamieszkania w tej części terytorium państwa federalnego, która podlega kompetencji innej niezależnej wspólnoty.

111. Wobec sformułowania takiego wniosku, nie ma potrzeby rozważania kwestii, czy osoby takie mogą także dochodzić praw wynikających z art. 18 WE, który przyznaje każdemu obywatelowi Unii Europejskiej ogólne prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem pewnych ograniczeń. W odniesieniu do swobodnego przepływu pracowników postanowienie to znajduje szczególny wyraz w art. 39 WE. W odniesieniu do osób, które skorzystały z klasycznego ekonomicznego prawa do swobodnego przemieszczania się, nie jest zatem konieczne odrębne rozstrzyganie kwestii wykładni art. 18 WE ( 64 ).

Obywatele belgijscy, którzy nie skorzystali z prawa do swobodnego przepływu

112. Czy sytuację tej grupy osób należy określić mianem „sytuacji czysto wewnętrznej”, pozostającej poza zakresem regulacji prawa wspólnotowego?

113. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że normy traktatu w dziedzinie swobodnego przepływu osób i akty wydane dla ich wykonania nie mogą mieć zastosowania do działań, które nie mają żadnego związku z jakąś sytuacją, której dotyczy prawo wspólnotowe, i których wszystkie elementy o zasadniczym znaczeniu zamykają się wewnątrz jednego państwa członkowskiego ( 65 ).

114. Ujmując te kwestię bardziej konkretnie, w wyroku wydanym w sprawie Petit Trybunał orzekł, że rozporządzenie nr 1408/71 nie ma zastosowania do sytuacji, których wszystkie elementy o zasadniczym znaczeniu zamykają się wewnątrz jednego państwa członkowskiego ( 66 ). Skarżącym w tym postępowaniu był obywatel belgijski, który od zawsze zamieszkiwał w Belgii i zatrudniony był wyłącznie na terytorium tego państwa członkowskiego.

115. Sytuacja Belgów, którzy nigdy nie skorzystali z prawa do swobodnego przepływu, rozważana w kontekście klasycznych swobód gospodarczych, wydaje się mieć charakter czysto wewnętrzny. Czy oznacza to, że pozostaje ona całkowicie poza zakresem oddziaływania prawa wspólnotowego?

116. Muszę przyznać, że głęboko paradoksalne wydaje mi się twierdzenie, iż mimo wysiłków podejmowanych w ciągu minionych 50 lat, mających na celu znoszenie barier dla swobodnego przepływu pomiędzy państwami członkowskimi, zdecentralizowane organy władzy państw członkowskich mogą wciąż przywracać takie bariery, niejako tylnymi drzwiami, ustanawiając je w obrębie swych własnych terytoriów. Możnaby w tym miejscu zadać pytanie retoryczne, czym byłaby Unia Europejska, która gwarantuje swobodny przepływ osób pomiędzy Dunkierką (Francja) a De Panne (Belgia), nie gwarantując takiego swobodnego przepływu pomiędzy miejscowościami Jodoigne a Hoegaarden?

117. Z wcześniejszych wywodów dotyczących zastosowania pojęć lex loci laboris oraz właściwego państwa wynika, że podmiotami, między którymi bariery powinny zostać rzeczywiście zniesione, nie muszą być w każdym przypadku państwa członkowskie, lecz mogą to być także jednostki posiadające odpowiednie organy ustawodawcze (zarówno państwa członkowskie, jak i zdecentralizowane organy władzy funkcjonujące w obrębie jednego państwa członkowskiego) ( 67 ).

118. Korzystne efekty znoszenia barier dla swobodnego przepływu pomiędzy państwami członkowskimi mogą zostać łatwo zniweczone, jeżeli zdecentralizowane organy władzy państwa członkowskiego wyposażone są w stosowne kompetencje, pozwalające im na swobodne ustanawianie takich barier między sobą. Biorąc pod uwagę regionalne tendencje decentralizacyjne występujące w kilku państwach członkowskich, problem ten może okazać się poważny. Niezależnie od tego, jak korzystny może być proces decentralizacji władzy z punktu widzenia zasady subsydiarności ( 68 ) i odpowiedzialności demokratycznej, jego ceną nie może być (de facto) stwarzanie zagrożenia dla swobodnego przepływu lub effet utile prawa wspólnotowego.

119. Ponadto sytuacja rozpatrywana w niniejszej sprawie stanowi dość osobliwą odmianę „sytuacji czysto wewnętrznej”.

120. Ponieważ belgijskie wspólnoty i regiony funkcjonują jako autonomiczni ustawodawcy w zakresie przyznanych im kompetencji, ich pozycja jest pod tym względem równa pozycji samego państwa członkowskiego. Gdyby Flandria była odrębnym państwem członkowskim Unii Europejskiej, brak możliwości przystąpienia do flamandzkiego systemu ubezpieczenia opiekuńczego przez osoby zamieszkałe w Walonii, lecz zatrudnione we Flandrii, stanowiłby ewidentne naruszenie postanowień traktatu.

121. Sprawa niniejsza jest więc dla Trybunału okazją do refleksji nad wypracowaną w jego doktrynie koncepcją sytuacji czysto wewnętrznej oraz jej uzasadnieniem.

122. Rząd wspólnoty francuskiej oraz rząd waloński twierdzą, że swobodny przepływ osób powinien, o ile to możliwe, być uregulowany prawnie w taki sam sposób jak swobodny przepływ towarów. Rządy te powołują się w tym kontekście na wyroki Trybunału wydane w sprawach Legros ( 69 ), Lancry ( 70 ) oraz Simitzi ( 71 ), które postrzegane są jako rozszerzające zakaz wprowadzania barier celnych poprzez objęcie nim wewnętrznych granic między regionami w obrębie państwa członkowskiego. Analogicznie, flamandzki system ubezpieczenia opiekuńczego powinien być postrzegany w odniesieniu do swobody przepływu osób jako porównywalny z wewnętrzną barierą celną.

123. Dla dokonania oceny tego zarzutu konieczne jest przeanalizowanie argumentów uzasadniających rozszerzenie zakazu stosowania barier celnych wpływających niekorzystnie na swobodny przepływ towarów, poprzez objęcie nim sytuacji wewnętrznych. W odniesieniu do tej kwestii Trybunał powołuje się w swym orzecznictwie zarówno na względy praktyczne, jak i koncepcyjne.

124. W wyroku wydanym w sprawie Lancry Trybunał wskazał, że opłaty takie jak te, które rozpatrywane były w omawianej sprawie, zostały nałożone w jednakowym stopniu na wszystkie towary. W istocie trudno byłoby w praktyce dokonać rozróżnienia pomiędzy produktami pochodzenia krajowego a tymi pochodzącymi z innych państw członkowskich. Każdorazowe weryfikowanie, czy konkretny produkt rzeczywiście pochodzi z innego państwa członkowskiego, oznaczałoby konieczność wprowadzenia dodatkowych procedur administracyjnych, powodując powstawanie dalszych opóźnień, które same w sobie stanowiłyby przeszkodę dla swobodnego przepływu towarów ( 72 ).

125. To pragmatyczne uzasadnienie zakazu stosowania wewnętrznych barier celnych wywierających niekorzystny wpływ na swobodny przepływ towarów nie może jednak zostać zastosowane w odniesieniu do swobody przepływu osób. Przepisy dotyczące swobody przepływu osób nie zawierają bowiem zakazu równoważnego z zakazem dotyczącym barier celnych sformułowanym w art. 25 WE.

126. Trybunał przedstawił jednak także koncepcyjne uzasadnienie swego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie dotyczącym wewnętrznych barier celnych.

127. W wyroku wydanym w sprawie Carbonati Trybunał przypomniał, że uzasadnieniem dla zakazu ceł i opłat o skutku równoważnym jest bariera, jaką dla przepływu towarów stanowią obciążenia pieniężne stosowane z racji przekroczenia granicy ( 73 ). Trybunał stwierdził dalej, ujmując to zagadnienie nieco szerzej, że sama zasada unii celnej ustanowiona w art. 23 WE wymaga zapewnienia w sposób generalny swobody przepływu towarów na całym obszarze unii celnej. Artykuły 23 WE i 25 WE expresis verbis mówią wyłącznie o handlu między państwami członkowskimi, ponieważ twórcy traktatu założyli z góry nieistnienie wewnątrz państw opłat mających charakter celny.

128. Trybunał podsumował swe wywody twierdzeniem o charakterze bardziej ogólnym. Wskazał bowiem, że art. 14 ust. 2 WE, definiując rynek wewnętrzny jako „obszar bez granic wewnętrznych, w którym jest zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału”, nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy granicami międzypaństwowymi a granicami wewnętrznymi w obrębie pojedynczego państwa członkowskiego. Artykuł 23 WE należy interpretować w związku z art. 14 ust. 2 WE. Wynika stąd, że brak opłat, tak międzypaństwowych, jak i wewnątrzpaństwowych, stanowi wstępny warunek niezbędny do osiągnięcia unii celnej, w ramach której zapewniony jest swobodny przepływ towarów ( 74 ).

129. Wydaje mi się, że to samo rozumowanie można, przynajmniej potencjalnie, zastosować w drodze analogii do swobodnego przepływu osób. Czyż postanowienia regulujące swobodę przepływu osób nie powinny być tak samo interpretowane w związku z art. 14 ust. 2 WE? Istotnie, inaczej niż art. 25 WE, art. 39 WE nie odnosi się wyraźnie tylko do sytuacji transgranicznych. Stanowi on raczej, że swoboda przepływu obejmuje prawo do swobodnego przemieszczania się na terytorium państw członkowskich w celu ubiegania się o rzeczywiście oferowane miejsca pracy. Podobne stanowisko zajął rzecznik generalny Warner w swej opinii wydanej w sprawie Saunders ( 75 ), w której stwierdził, że uprawnienie wynikające z art. 39 WE „dotyczy prima facie dostępu do każdej części każdego z terytoriów. Należy założyć, że jest tak, ponieważ celem swobodnego przepływu osób jest przyczynianie się do tworzenia wspólnego rynku, w ramach którego obywatele wszystkich państw członkowskich mogą uczestniczyć w działalności gospodarczej w dowolnym miejscu na terytorium Wspólnoty […]”.

130. Podobnie jak w przypadku art. 23 WE i 25 WE, twórcy traktatu, przewidując ustanowienie swobodnego przepływu osób w obrębie Wspólnoty, mogli z góry założyć, że wewnętrzne przeszkody w poszczególnych państwach członkowskich, takie jak przeszkoda będąca przedmiotem niniejszych rozważań, zostaną zniesione ( 76 ).

131. W opinii przedstawionej w sprawie Lancry rzecznik generalny Tesauro zwrócił uwagę na „paradoks wspólnego rynku, na którym zabronione są bariery w handlu pomiędzy Portugalią a Danią, podczas gdy bariery w handlu pomiędzy Neapolem a Capri są bez znaczenia” ( 77 ). Rzecznik generalny doszedł do wniosku, że rozstrzyganie tego paradoksu nie jest zadaniem Trybunału ( 78 ) i ostrzegł, że gdyby Trybunał rozstrzygnął tę kwestię w odniesieniu do wewnętrznych barier celnych, podważyłby tym samym utrwalone w orzecznictwie poglądy dotyczące sytuacji czysto wewnętrznych, nie tylko w odniesieniu do towarów, ale także w odniesieniu do usług i osób w ogólności.

132. Ponieważ Trybunał nie podzielił w tym zakresie opinii rzecznika generalnego Tesauro, nie uporał się jeszcze w pełni, w odniesieniu do swobody przepływu osób, z implikacjami zaprezentowanego przezeń koncepcyjnego uzasadnienia zniesienia wewnętrznych barier celnych niekorzystnie oddziaływujących na swobodny przepływ towarów.

133. Dodatkowym bodźcem do rozstrzygnięcia tej kwestii mogłoby być brzmienie postanowień traktatu dotyczących obywatelstwa Unii.

134. Trybunał uznał wprawdzie, że celem obywatelstwa Unii, ustanowionego w art. 17 WE, nie jest rozszerzanie przedmiotowego zakresu stosowania traktatu na sytuacje wewnętrzne pozostające bez związku z prawem wspólnotowym ( 79 ).

135. Stwierdzenie to wymaga jednak udzielenia odpowiedzi na uprzedzające ją pod względem logicznym pytanie o to, które sytuacje, wewnętrzne lub nie, należy uważać za niewykazujące związku z prawem wspólnotowym.

136. Odpowiedź na to pytanie nie może brzmieć, że wszystkie tzw. „sytuacje wewnętrzne” są automatycznie pozbawione wszelkiego związku z prawem wspólnotowym ( 80 ). Artykuł 141 WE dotyczący zrównania wynagrodzeń kobiet i mężczyzn stanowi jaskrawy przykład postanowienia mającego zastosowanie do sytuacji, które są zwykle całkowicie wewnętrzne z punktu widzenia państwa członkowskiego. Kwestia, czy dana sytuacja ma charakter wewnętrzny, różni się zatem koncepcyjnie od kwestii, czy istnieje związek tej sytuacji z prawem wspólnotowym. Obydwa te zagadnienia należy rozstrzygnąć mając na względzie cele realizowane przez odnośne postanowienia traktatu.

137. Prawdą jest, że w wyroku wydanym w sprawie Uecker i Jacquet Trybunał wyjaśnił swój wniosek, że art. 17 WE nie dotyczy sytuacji wewnętrznych niemających związku z prawem wspólnotowym, poprzez przypomnienie, iż art. 47 UE „stanowi, że żadne z postanowień tego traktatu nie ma wpływu na postanowienia traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie, z zastrzeżeniem postanowień wyraźnie zmieniających te traktaty” ( 81 ). Trybunał uznał, że „wszelka dyskryminacja, której doznają obywatele państwa członkowskiego na gruncie prawa tego państwa, dotyczy zakresu zastosowania tego prawa, a więc winna być rozpatrywana w ramach wewnętrznego systemu prawnego tego państwa” ( 82 ).

138. Z całym szacunkiem, ale nie jestem przekonana, czy art. 47 UE pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie tego zagadnienia. Możliwa jest bowiem także odmienna wykładnia tego postanowienia, zgodnie z którą jego zasadniczym celem jest ochrona acquis communautaire przed wpływem przepisów i decyzji wydanych na podstawie tytułu V i tytułu VI traktatu UE ( 83 ). Trudno mi jest wyobrazić sobie, że art. 47 UE został wprowadzony w celu ochrony pewnych części istniejącego traktatu UE przed innymi jego częściami, takimi jak artykuły dotyczące obywatelstwa, wprowadzone w wyniku zmiany tego samego traktatu dokonanej przez traktat z Maastricht. Gdyby tak było, logika nakazywałaby sądzić, że wszystkie postanowienia wprowadzone do traktatu UE przez traktat z Maastricht należy postrzegać jako odrębny rodzaj prawa wspólnotowego, niemogący wchodzić w interakcje z pozostałą częścią prawa wspólnotowego ani też wywierać na nią wpływu. Wniosek taki wydaje się oczywiście błędny.

139. W wyroku wydanym w sprawie Grzelczyk ( 84 ) Trybunał uznał, a tezę tę potwierdził niedawno w wyroku wydanym w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom ( 85 ), że obywatelstwo Unii ma stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich, umożliwiając wszystkim, którzy znajdują się w takiej samej sytuacji, jednakowe traktowanie w świetle prawa bez względu na przynależność państwową ( 86 ).

140. W sprawach takich jak Tas-Hagen ( 87 ), Turpeinen ( 88 ) oraz Komisja przeciwko Niderlandom ( 89 ) Trybunał wykazywał ostatnio skłonność do wyciągania stąd stosownych wniosków. Wydaje mi się, że postanowienia dotyczące obywatelstwa Unii mogą także, przynajmniej potencjalnie, prowadzić do zakwestionowania doktryny odnoszącej się do sytuacji o charakterze czysto wewnętrznym w jej obecnym kształcie ( 90 ).

141. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy zbliżają ją do klasycznej sytuacji transgranicznej tak bardzo, jak tylko rzekomo wewnętrzna sytuacja może być do niej zbliżona. Ukazuje to, jak arbitralny charakter ma przywiązywanie tak dużej wagi do przekraczania granicy państwowej ( 91 ).

142. Rozpatrywana grupa osób (obywatele belgijscy, którzy nie skorzystali z klasycznych praw ekonomicznych dotyczących swobodnego przemieszczania się) to obywatele belgijscy, ale także (z tego samego powodu) obywatele Unii (art. 17 WE) ( 92 ). Poza przedmiotem sporu pozostaje charakter przynależności państwowej tych osób, jak również to, czy przynależność ta uprawnia je do legitymowania się obywatelstwem Unii (odmienna sytuacja występowała w sprawie Kaur) ( 93 ). Osoby te mieszczą się więc idealnie w podmiotowym zakresie zastosowania traktatu.

143. Z racji posiadania tego obywatelstwa, na mocy prawa wspólnotowego osobom tym przysługuje prawo nie tylko do przemieszczania się, ale także do przebywania w dowolnym miejscu położonym w obrębie terytorium Unii (art. 18 WE). Dotychczasowe orzecznictwo dotyczące art. 18 koncentrowało się na zagadnieniu przemieszczania się. Artykuł ten mówi jednak także o prawie do przebywania.

144. Gdyby rozważania w dalszym ciągu podążały w tym kierunku, Trybunał musiałby rozstrzygnąć, czy sformułowanie „prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich” ( 94 ) użyte w art. 18 WE należy prawidłowo interpretować jako „prawo do przemieszczenia się a następnie przebywania” (tj. swoboda przebywania jest pochodną/wynika z uprzedniego skorzystania ze swobody przemieszczania się), czy też oznacza ono zarówno swobodę przemieszczania się, jak i przebywania (tzn. możliwe jest korzystanie ze swobody przebywania/kontynuowanie przebywania bez uprzedniego korzystania ze swobody przemieszczania się pomiędzy państwami członkowskimi).

145. Świadczenie, do którego prawo pragną uzyskać rozpatrywane tu osoby, jest świadczeniem, które również, jak wskazałam wcześniej, idealnie podlega przepisom rozporządzenia nr 1408/71. Z tego względu objęte jest ono oczywiście przedmiotowym zakresem zastosowania traktatu. Nawet gdyby tak nie było, zwracam uwagę, że w wyroku wydanym w sprawie Tas-Hagen Trybunał gotów był uznać, że art. 18 mógłby zapewniać dostęp do świadczenia poprzez zobowiązanie państw członkowskich do korzystania z uprawnień mieszczących się w zakresie ich kompetencji w sposób zgodny z prawem wspólnotowym ( 95 ).

146. Na płaszczyźnie pojęciowej za niefortunną należy uznać okoliczność, że świadczenie, które stanowi w mojej ocenie część „głównego filara” zabezpieczenia społecznego i które dostępne jest zarówno dla osób zatrudnionych w regionie niderlandzkojęzycznym lub w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli i zamieszkałych w tych konkretnych częściach terytorium krajowego, jak i dla osób zatrudnionych w regionie niderlandzkojęzycznym lub w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli, które skorzystały z „klasycznego” prawa ekonomicznego dotyczącego swobody przemieszczania się, ma być z definicji niedostępne dla osób zatrudnionych w regionie niderlandzkojęzycznym lub w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli, lecz zamieszkałych w regionie francuskojęzycznym lub niemieckojęzycznym.

147. Artykuł 12 WE zawiera szeroko sformułowany zakaz dyskryminacji odnoszący się do kwestii objętych traktatem. Inny przejaw tego zakazu odnaleźć można w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71. Zasada niedyskryminacji jest też oczywiście jedną z podstawowych zasad prawa wspólnotowego. Wymaga ona, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w różny sposób i aby różne sytuacje nie były traktowane w identyczny sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione ( 96 ). Doniosłość zasady niedyskryminacji podkreślona została w karcie podstawowych praw Unii Europejskiej ( 97 ) (artykuł 21) oraz w inicjatywach legislacyjnych Rady przejawiających się uchwaleniem dwóch głównych dyrektyw opartych na art. 13 WE, zakazujących różnych szczególnych form dyskryminacji ( 98 ). Zasada niedyskryminacji jest też (oczywiście) wyrażona w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy (art. I-4, art. II-81 oraz art. III-123). Dyskryminacja postrzegana jest więc na ogół jako coś odpychającego i jako coś, czego należy zakazać.

148. Już w wyroku wydanym w sprawie Kenny ( 99 ) zdaje się, że Trybunał zasugerował, że w dziedzinie prawa zabezpieczenia społecznego zasada niedyskryminacji może także przeciwdziałać dyskryminacji odwróconej ( 100 ).

149. Mówiąc bardziej ogólnie, w wyroku wydanym w sprawie Eman Trybunał wyjaśnił, że dyskryminacja stosowana przez państwo członkowskie wobec jego własnych obywateli może w pewnych okolicznościach leżeć w sferze zainteresowania prawa wspólnotowego. W sprawie tej, obywatel niderlandzki zamieszkały w państwie trzecim miał prawo do głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego organizowanych w Niderlandach, podczas gdy obywatelowi niderlandzkiemu zamieszkałemu na Antylach Niderlandzkich lub na Arubie prawo to nie przysługiwało. Trybunał uznał, że o ile na obecnym etapie rozwoju prawa wspólnotowego nic nie stoi na przeszkodzie, aby państwa członkowskie — pod warunkiem że nie naruszają prawa wspólnotowego — określiły zasady prawa głosowania i kandydowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego, odwołując się do kryterium miejsca zamieszkania na terytorium, na którym organizowane są wybory, to zasada równego traktowania sprzeciwiała się temu, by przyjęte kryteria prowadziły do różnego traktowania obywateli znajdujących się w porównywalnych sytuacjach chyba że taka różnica była obiektywnie uzasadniona. Trybunał uznał, że tak nie było ( 101 ).

150. Jeżeli analiza przedstawiona powyżej jest poprawna, zastosowanie prawa wspólnotowego skutkować będzie przyznaniem prawa do świadczenia w ramach flamandzkiego ubezpieczenia opiekuńczego, które dostępne jest już dla wszystkich osób zamieszkałych na terenie regionu niderlandzkojęzycznego lub dwujęzycznego regionu stołecznego Brukseli, a) „klasycznym” wspólnotowym pracownikom migrującym (obywatelom innych państw członkowskich zatrudnionym w belgijskim regionie niderlandzkojęzycznym lub w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli, lecz zamieszkałym w regionie francuskojęzycznym lub niemieckojęzycznym lub w ich ojczystym państwie członkowskim) oraz b) obywatelom belgijskim, którzy skorzystali już z prawa do swobodnego przemieszczania się, tak aby uniknąć wystąpienia „studzącego” efektu na korzystanie z tych praw ( 102 ).

151. Wynika stąd, iż łączne zastosowanie prawa krajowego i prawa wspólnotowego tworzy sytuację, w której jedyną kategorią osób zamieszkałych w regionie francuskojęzycznym lub niemieckojęzycznym, która nie może przystąpić do flamandzkiego ubezpieczenia opiekuńczego, są Belgowie, którzy nie skorzystali z tradycyjnego prawa do swobodnego przemieszczania się, lecz którzy skorzystali (i nadal korzystają) z prawa do przebywania na terenie określonej części Belgii. Ponadto różnica w traktowaniu występująca pomiędzy takimi osobami, z jednej strony, a obywatelami innych państw członkowskich i Belgami, którzy skorzystali z klasycznego ekonomicznego prawa do swobodnego przemieszczania się z drugiej strony, powstaje dokładnie dlatego, że prawo wspólnotowe wkracza w celu przeciwdziałania niekorzystnemu traktowaniu tej ostatniej grupy ( 103 ). Jeżeli zastosowany zostanie test znany z orzecznictwa wydanego na gruncie problematyki dyskryminacji, okaże się, że gdyby pierwsza z wyżej wymienionych grup osób nie podjęła decyzji o osiedleniu się w regionie francuskojęzycznym przy jednoczesnym świadczeniu pracy w regionie niderlandzkojęzycznym, także i ta grupa mogłaby uzyskać dostęp do świadczeń.

152. Rząd wspólnoty francuskiej podnosi wpadkowo interesujący argument oparty na Umowie o swobodnym przepływie osób pomiędzy Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi a Szwajcarią (zwanej dalej „umową pomiędzy Wspólnotą a Szwajcarią”) ( 104 ). Artykuł 7 lit. b) tej umowy wymaga, aby umawiające się strony ustanowiły „prawo do mobilności zawodowej i geograficznej, umożliwiające obywatelom umawiających się stron swobodne przemieszczanie się po terytorium państwa przyjmującego oraz podejmowanie dowolnie wybranego zatrudnienia”. Wydaje się w istocie, iż przepis ten w sposób wyraźny przyznaje obywatelom szwajcarskim prawo do swobodnego przemieszczania się nie tylko pomiędzy Szwajcarią a różnymi państwami członkowskimi, ale także pomiędzy różnymi częściami terytoriów poszczególnych państw członkowskich.

153. Gdyby tak było, powstałaby paradoksalna sytuacja, w której obywatel szwajcarski (tak jak obywatel innego państwa członkowskiego) byłby uprawniony do swobodnego przemieszczania się po całym terytorium Belgii, podczas gdy obywatel belgijski byłby uprawniony do swobodnego przemieszczania się po terytorium swego państwa jedynie w zakresie, w jakim uprawnienie takie wynika z prawa krajowego. Pod tym względem umowa pomiędzy Wspólnotą a Szwajcarią niesie ze sobą jeszcze dalej idące korzyści wynikające z faktu, że gdyby zaakceptowany został tradycyjny argument odnoszący się do „sytuacji czysto wewnętrznej”, obywatele belgijscy, którzy nie skorzystali z klasycznego ekonomicznego prawa do swobodnego przemieszczania się, tworzyliby z mocy prawa wspólnotowego (stosowanego łącznie z prawem krajowym) jedyną kategorię osób przebywających lub przemieszczających się w obrębie Unii, wobec których w sposób bezkarny mogłyby być stosowane dyskryminujące warunki dostępu do flamandzkiego ubezpieczenia opiekuńczego.

154. W takich okolicznościach wydaje mi się na pierwszy rzut oka, że grupa obywateli belgijskich, którzy nie skorzystali z klasycznego ekonomicznego prawa do swobodnego przemieszczania się, mimo wszystko objęta jest zakresem stosowania prawa wspólnotowego lub jest w wystarczającym stopniu dotknięta jego zastosowaniem, aby także i ona mogła się na nie powoływać ( 105 ).

155. Wszelka dyskryminacja wymierzona przeciwko tej grupie osób miałaby oczywiście charakter raczej pośredni, aniżeli bezpośredni. Z tego względu państwom członkowskim przysługiwałaby możliwość przytaczania argumentów na okoliczność jej obiektywnego uzasadnienia. Nie jest trudno przewidzieć okoliczności, w których takie obiektywne uzasadnienie mogłoby zostać przedstawione. Można sobie łatwo wyobrazić (przykładowo), że w celu promowania słabiej rozwiniętego regionu swego terytorium lub w celu zażegnania problemu o charakterze lokalnym dla jednego regionu, lecz niedotyczącego pozostałej części terytorium, państwo członkowskie mogłoby życzyć sobie przyznania pewnych korzyści wyłącznie osobom zamieszkałym w tym konkretnym regionie. Przedstawienie dobrze uargumentowanego obiektywnego uzasadnienia pozostawiłoby państwom członkowskim rozległe możliwości w zakresie stosowania rozmaitych regulacji w sytuacjach obiektywnie tego wymagających, chroniąc jednocześnie obywateli Unii przed arbitralną dyskryminacją, która nie znajduje takiego uzasadnienia.

156. Nie wymaga komentarza, że na gruncie powyższej analizy dotyczącej wpływu obywatelstwa Unii na sytuacje o charakterze czysto wewnętrznym, przytoczone mogą zostać kontrargumenty powołujące się na istnienie po stronie państw członkowskich kompetencji o charakterze wyłącznym ( 106 ). Biorąc pod uwagę, że sytuacje o charakterze czysto wewnętrznym tradycyjnie postrzegane były jako pozostające poza zakresem regulacji prawa wspólnotowego, prawdopodobne jest, że państwa członkowskie mogłyby w istocie zmierzać do zaprezentowania tego rodzaju argumentów przed Trybunałem; argumenty te musiałyby zostać uważnie przeanalizowane. Mam pełną świadomość tego, że w niniejszej sprawie z interwencją wystąpiło tylko jedno państwo członkowskie (Niderlandy). W celu przeprowadzenia należytej analizy przedstawionych wyżej zagadnień, pożądane byłoby uczestnictwo w sprawie większej liczby państw członkowskich, a także (w konsekwencji) przedstawienie przez Komisję bardziej obszernych uwag.

157. Nie sądzę, aby Trybunał skłonny był do rozstrzygania zagadnienia o tak zasadniczym znaczeniu w niniejszej sprawie (o ile oczywiście nie zdecyduje się na ponowne otwarcie procedury ustnej i zaproszenie państw członkowskich do przedstawienia swych uwag po zaznajomieniu się z okolicznościami niniejszej sprawy); nie sądzę też, aby istniała taka konieczność. Argumentem, który według mnie należałoby jednak podnieść — i który wydaje mi się trafny, ponieważ mógłby być pomocny w zwalczaniu dyskryminacji o charakterze arbitralnym — jest argument, zgodnie z którym obywatele Unii mogą powoływać się na to obywatelstwo, w związku z zasadą niedyskryminacji, wobec zdecentralizowanego organu władzy działającego niewątpliwie w ramach auctoritas tego państwa, w celu uzyskania dostępu do świadczenia, które na gruncie prawa wspólnotowego winno być szeroko dostępne dla wszystkich pracowników i które dostępne jest w istocie dla pewnych grup pracowników z mocy samego prawa wspólnotowego.

W przedmiocie ewentualnego zastosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 ( 107 )

158. Podczas rozprawy podniesiona została kwestia, czy w niniejszym postępowaniu zastosowanie mogłoby znaleźć rozporządzenie nr 1612/68.

159. Rozporządzenie to odnosi się w ogólności do swobody przepływu pracowników. Może ono zatem znaleźć zastosowanie do przywilejów socjalnych, które objęte są jednocześnie szczegółowym zakresem regulacji rozporządzenia nr 1408/71 ( 108 ). Podmiotowy zakres zastosowania obydwu rozporządzeń nie jest taki sam ( 109 ). Pojęcie przywileju socjalnego występujące w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 może też być szersze niż pojęcie świadczenia z tytułu zabezpieczenia społecznego występujące w rozporządzeniu nr 1408/71 ( 110 ).

160. W sytuacji gdy może wystąpić nałożenie się na siebie zakresów regulacji rozporządzenia nr 1408/71 oraz rozporządzenia nr 1612/71, Trybunał rozpoczyna często od zbadania, czy zastosowanie znajduje rozporządzenie nr 1408/71. Analiza sprawy na gruncie rozporządzenia nr 1612/68 następuje w sytuacji, gdy Trybunał uzna, że rozporządzenie nr 1408/71 nie ma zastosowania, lub gdy zarzucane naruszenia tego rozporządzenia nie zostały wykazane ( 111 ). Zważywszy, że zakres regulacji rozporządzenia nr 1408/71 jest bardziej szczegółowy, podejście takie wydaje się słuszne.

161. Uważam, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje rozporządzenie nr 1408/71 oraz że art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia sprzeciwia się odmawianiu dostępu do świadczeń w ramach flamandzkiego ubezpieczenia opiekuńczego obywatelom innych państw członkowskich oraz obywatelom belgijskim, którzy skorzystali z prawa do swobodnego przepływu. Osoby znajdujące się w takiej sytuacji są zatem wystarczająco chronione przez rozporządzenie nr 1408/ 71 i nie ma potrzeby rozważania ich sytuacji na gruncie rozporządzenia nr 1612/68.

162. Nawet gdyby Trybunał skłaniał się do potraktowania obywateli belgijskich, którzy nie skorzystali z klasycznego ekonomicznego prawa do swobodnego przemieszczania się, jako uprawnionych do ochrony wynikającej z prawa wspólnotowego, analizowanie ich sytuacji z perspektywy rozporządzenia nr 1612/68 także byłoby zbędne. Gdyby Trybunał uznał, że osoby te znajdują się w sytuacji o charakterze czysto wewnętrznym, niemającej związku z prawem wspólnotowym, zastosowania nie mogłoby znaleźć ani rozporządzenie nr 1408/71, ani też rozporządzenie nr 1612/68.

W przedmiocie pytania czwartego

163. Zwracając się z pytaniem czwartym, sąd krajowy pragnie dowiedzieć się, co stałoby się, gdyby aktualna (z 2004 r.) wersja dekretu z 1999 r. okazała się niezgodna z prawem wspólnotowym. Ujmując tę kwestię bardziej szczegółowo, powstaje pytanie, czy prawo wspólnotowe sprzeciwiałoby się przywróceniu systemu obowiązującego przed uchwaleniem dekretu z 2004 r., tj. systemu, w którym dostęp do świadczeń flamandzkiego ubezpieczenia opiekuńczego uzależniony był jednoznacznie od spełnienia wymogu dotyczącego zamieszkiwania w regionie niderlandzkojęzycznym lub w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli, bez względu na kategorię, do której należała osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia („dekret w wersji z 2001 r.”).

164. Rząd flamandzki podnosi, że udzielenie odpowiedzi na pytanie czwarte byłoby konieczne tylko w sytuacji, gdyby aktualnie obowiązująca wersja dekretu została uznana za niezgodną z prawem wspólnotowym, co w jego ocenie nie ma miejsca.

165. Jeżeli Trybunał podzieli mój pogląd w zakresie proponowanych odpowiedzi na pierwsze trzy pytania, udzielenie odpowiedzi na pytanie czwarte stanie się w istocie konieczne.

166. W wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 17 grudnia 2002 r. Komisja poinformowała rząd belgijski, iż według niej dekret w wersji z 2001 r. narusza art. 39 WE i 43 WE, jak również przepisy rozporządzenia nr 1408/71. Komisja zakwestionowała zwłaszcza wymóg dotyczący zamieszkania, zgodnie z którym jedynie osoby zamieszkałe w regionie flamandzkim lub w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli mogły przystąpić do flamandzkiego ubezpieczenia opiekuńczego.

167. Parlament flamandzki uwzględnił zarzuty Komisji i uchwalił zmianę dekretu, której szczególnym celem było uczynienie go zgodnym z prawem wspólnotowym ( 112 ).

168. Rząd flamandzki twierdzi, że skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym nie są zainteresowani promowaniem swobody przepływu pracowników migrujących, lecz wyłącznie ochroną mieszkańców regionu francuskojęzycznego. Sytuacja ta ma więc charakter czysto wewnętrzny. Powtórzył on także swój wcześniejszy argument, według którego skoro belgijski system konstytucyjny zakazuje stosowania dekretu (w którejkolwiek z jego wersji) do mieszkańców regionu francuskojęzycznego lub niemieckojęzycznego, nie nastąpiło żadne naruszenie prawa wspólnotowego.

169. Żaden z tych argumentów mnie nie przekonuje.

170. W odniesieniu do pierwszego z nich oczywiste jest, że skarżący są uprawnieni do dochodzenia obrony interesów reprezentowanej przez siebie społeczności. Nie jest jednak całkiem jasne, dlaczego sama ta okoliczność miałaby nadawać całej tej sytuacji wymiar czysto wewnętrzny.

171. Jeżeli chodzi o drugi z argumentów, przypomniałam już, że w świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału wewnętrzna struktura konstytucyjna państwa członkowskiego nie może być powoływana jako usprawiedliwienie naruszenia prawa wspólnotowego.

172. Jeżeli zatem ze względów wskazanych powyżej aktualna (pochodząca z 2004 r.) wersja dekretu zostanie uznana za niezgodną z prawem wspólnotowym, wnioskując a fortiori, to samo dotyczyć powinno wersji dekretu z 2001 r.

Wnioski

173. Z powyższych względów uważam, że na pytania przedstawione przez belgijski Cour d’arbitrage (trybunał arbitrażowy), a obecnie Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny), należy udzielić następujących odpowiedzi: — System ubezpieczenia opiekuńczego, taki jak ten ustanowiony przez wspólnotę flamandzką, jest objęty przedmiotowym zakresem zastosowania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, określonym w art. 4 tego rozporządzenia. — Jeżeli chodzi o obywateli innych państw członkowskich zatrudnionych w Belgii oraz obywateli belgijskich, którzy skorzystali z prawa do swobodnego przepływu, art. 39 WE i 43 WE, jak również art. 3 rozporządzenia nr 1408/71 sprzeciwiają się temu, by niezależna wspólnota federalnego państwa członkowskiego przyjęła w wykonaniu swojej kompetencji przepisy, które ograniczają możliwość ubezpieczenia oraz korzyści wynikające z systemu zabezpieczenia społecznego w rozumieniu tego rozporządzenia do osób zamieszkałych na terytorium, które podlega kompetencji tej niezależnej wspólnoty, lub na terytorium innych państw członkowskich, z wykluczeniem osób, które niezależnie od obywatelstwa mają miejsce zamieszkania w tej części terytorium państwa federalnego, która podlega kompetencji innej niezależnej wspólnoty. — Prawo wspólnotowe sprzeciwiałoby się systemowi, w którym dostęp do świadczeń takich, jak przewidziane przez flamandzkie ubezpieczenie opiekuńcze, uzależniony jest wprost od spełnienia wymogu dotyczącego zamieszkiwania w regionie niderlandzkojęzycznym lub w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli bez względu na to, do jakiej kategorii należy osoba występująca w charakterze wnioskodawcy.

( 1 ) Język oryginału: angielski.

( 2 ) „Arbitrargehof” w języku niderlandzkim i „Schiedshof” w języku niemieckim.

( 3 ) W dniu 7 maja 2007 r. w wyniku wprowadzenia poprawki do belgijskiej konstytucji nazwa sądu krajowego została zmieniona na Cour constitutionnelle/Grondwettelijk Hof/Verfassungsgerichtshof [trybunał konstytucyjny] (Moniteur Belge/Belgisch Staatsblad z dnia 8 maja 2007 r., s. 25101 i 25102).

( 4 ) Rozporządzenie z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (tekst jednolity: Dz.U. 1997 L 28, s. 1), wielokrotnie zmieniane, a ostatnio przez rozporządzenie (WE) nr 629/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. (Dz.U. 2006, L 114, s. 1).

( 5 ) Zobacz K. Lenaerts, „Constitutionalism and the many faces of federalism”, American Journal of Comparative Law, 1990, s. 205–263.

( 6 ) Zobacz znany fragment deklaracji Roberta Schumana z dnia 9 maja 1950 r.: „Europa nie powstanie od razu, ani według z góry ustalonego planu: będzie powstawała poprzez konkretne dokonania, tworząc najpierw rzeczywistą solidarność”.

( 7 ) Tytułem bardziej szczegółowego wyjaśnienia w języku angielskim skomplikowanej belgijskiej struktury zob. P. Peeters, „The Federal Structure: Kingdom, Regions and Communities”, w: G. Craenen (red.), „The Institutions of Federal Belgium: An Introduction to Belgian Public Law”, Leuven/Amersfoort, Acco, 1996, s. 55–69. Odnośnie do bardziej pogłębionej analizy belgijskiej struktury federalnej zob. A. Alen, K. Muylle, „Compendium van het Belgisch staatsrecht”, Diegem, Kluwer, 2004, s. 239–499 oraz M. Uyttendaele, „Précis de droit constitutionnel belge. Regards sur un système institutionnel paradoxal”, 3 wyd., Bruksela, Bruylant, 2005, s. 815–1071.

( 8 ) Artykuł 2 konstytucji belgijskiej. Teksty konstytucji sporządzone w językach niderlandzkim, francuskim i niemieckim posługują się odpowiednio określeniami „gemeenschappen”, „communautés” oraz „Gemeinschaften”.

( 9 ) Artykuł 3 konstytucji belgijskiej. Teksty konstytucji sporządzone w językach niderlandzkim, francuskim i niemieckim posługują się odpowiednio określeniami „gewesten”, „régions” oraz „Regionen”.

( 10 ) Artykuł 4 konstytucji belgijskiej. Teksty konstytucji sporządzone w językach niderlandzkim, francuskim i niemieckim posługują się odpowiednio określeniami „taalgebieden”, „régions linguistiques” oraz „Sprachgebiete”. W odniesieniu do kwestii rozróżnienia między wspólnotami, regionami a regionami językowymi zob. także P. Peters ww. w przypisie 7.

( 11 ) Zobacz A. Alen, K. Muylle, s. 348–358; zob. także M. Uyttendaele, s. 945–947 (obydwie publikacje ww. w przypisie 7). Obaj autorzy wskazują na pewne niuanse oraz wyjątki dotyczące systemu wyłącznych kompetencji.

( 12 ) Zobacz art. 127 § 2, 128 § 2, 129 § 2, 130 § 2 oraz drugi akapit art. 134 konstytucji belgijskiej, jak również art. 19 § 2 Loi spéciale de réformes institutionnelles/Bijzondere wet tot hervorming der instellingen [ustawy specjalnej o reformie instytucji] z dnia 8 sierpnia 1980 r. (Moniteur belge/Belgisch Staatsblad z dnia 15 sierpnia 1980 r.).

( 13 ) W niniejszej opinii będę się odwoływać do rozporządzenia nr 1408/71 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez trybunał arbitrażowy postanowienia odsyłającego (10 maja 2006 r.), które wydaje mi się najwłaściwsze z punktu widzenia sądu krajowego.

( 14 ) Przypis dotyczy wyłącznie angielskiej wersji językowej.

( 15 ) Flamandzkie ubezpieczenie opiekuńcze nie jest wymienione w załączniku IIa.

( 16 ) Flamandzkie ubezpieczenie opiekuńcze nie jest także wymienione w załączniku II sekcja III.

( 17 ) Artykuł 18 przewiduje sumowanie okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub zamieszkania dla potrzeb zasiłku chorobowego oraz zasiłku macierzyńskiego.

( 18 ) Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering [dekret wspólnoty flamandzkiej z dnia 30 marca 1999 r. w sprawie organizacji ubezpieczenia opiekuńczego] (Moniteur belge/Belgisch Staatsblad z dnia 28 maja 1999 r., s. 19149).

( 19 ) Artykuł 3 dekretu z dnia 30 marca 1999 r. zmieniony przez art. 40 Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 20 december 2002 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2003 [dekret wspólnoty flamandzkiej z dnia 20 grudnia 2002 r. zawierający postanowienia uzupełniające do budżetu na rok 2003] (Moniteur belge/Belgisch Staatsblad z dnia 31 grudnia 2002 r., s. 59138).

( 20 ) Zobacz B. Cantillon, „L'indispensable réorientation de l'assurance-dépendance flamande”/„De noodzakelijke heroriëntering van de Vlaamse zorgverzekering”, w: Revue belge de sécurité sociale/Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 2004, s. 9–13. W odniesieniu do szczególnych zadań i funkcjonowania flamandzkiego ubezpieczenia opiekuńczego, zob. S. Rottiers, „De weerbaarheid van de Vlaamse zorgverzekering: Waalse klachten en Europese bedenkingen”, Antwerpia, Berichten Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck, 2005.

( 21 ) Voorstel van Decreet — van de heer Guy Swennen en mevrouw Sonja Becq c.s. — houdende de organisatie van de zorgverzekering [projekt dekretu autorstwa Guy Swennena oraz Sonji Becq i współpracowników dotyczący organizacji ubezpieczenia opiekuńczego] (Parlementaire Stukken, Vlaams Parlement, 1998–1999, nr 1239/1, s. 2).

( 22 ) Ostatnio przez Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 23 december 2005 houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2006 [dekret wspólnoty flamandzkiej z dnia 23 grudnia 2005 r. zawierający postanowienia uzupełniające do budżetu na rok 2006] (Moniteur belge/Belgisch Staatsblad z dnia 9 czerwca 2004 r., s. 57499).

( 23 ) Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 30 april 2004 houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering [dekret wspólnoty flamandzkiej z dnia 30 kwietnia 2004 r. zmieniający dekret z dnia 30 marca 1999 r. dotyczący organizacji ubezpieczenia opiekuńczego] (Moniteur belge/Belgisch Staatsblad z dnia 9 czerwca 2004 r., s. 43593).

( 24 ) Odnośne fragmenty art. 2, 13, 18 i 19 zostały przytoczone lub wyjaśnione powyżej w pkt 13–17. Artykuł 20 zawiera szczególne zasady dotyczące pracowników przygranicznych i członków ich rodzin. Artykuł 25 zawiera zasady dotyczące bezrobotnych i członków ich rodzin. Artykuł 28 zawiera zasady dotyczące emerytur lub rent należnych na podstawie ustawodawstwa jednego lub kilku państw, gdy prawo do świadczeń nie przysługuje w państwie zamieszkania.

( 25 ) Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 25 November 2005 houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering [dekret wspólnoty flamandzkiej z dnia 25 listopada 2005 r. zmieniający dekret z dnia 30 marca 1999 r. w sprawie organizacji ubezpieczenia opiekuńczego] (Moniteur belge/Belgisch Staatsblad z dnia 12 stycznia 2006 r., s. 2153).

( 26 ) Instytucja powołana na podstawie art. 136 konstytucji belgijskiej.

( 27 ) Tekst obowiązujący po wprowadzeniu zmian mocą Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 18 mei 2001 houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering [dekretu wspólnoty flamandzkiej z dnia 18 maja 2001 r. zmieniającego dekret z 18 maja 2001 r. w sprawie organizacji ubezpieczenia opiekuńczego] (Moniteur belge/Belgisch Staatsblad z dnia 28 lipca 2001 r., s. 25712). Zmiana ta miała na celu polepszenie praktycznej skuteczności systemu ubezpieczenia opiekuńczego: zob. Voorstel van Decreet — van mevrouw Ria Van den Heuvel, mevrouw Patricia Seysens, de heer Guy Swennen en mevrouw Simonne Janssens-Vanoppen — houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering [projekt dekretu autorstwa Rii Van den Heuvel, Patricii Seysens, Guya Swennena oraz Simonne Janssens-Vanoppen zmieniającego dekret z dnia 30 marca 1999 r. w sprawie organizacji ubezpieczenia opiekuńczego], Parlementaire Stukken, Vlaams Parlement, 2000–2001, nr 540/1, s. 2.

( 28 ) Wyrok w sprawie 33/2001 z dnia 13 marca 2001 r. (Moniteur belge/Belgisch Staatsblad z dnia 27 marca 2001 r., s. 10002).

( 29 ) Wyrok w sprawie 8/2003 z dnia 22 stycznia 2003 r. (Moniteur belge/Belgisch Staatsblad z dnia 3 lutego 2003 r., s. 4525).

( 30 ) Zobacz m.in. wyroki: z dnia 27 marca 1985 r. w sprawie C-249/83 Hoeckx, Rec. s. 973, pkt 12–14; z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie C-160/96 Molenaar, Rec. s. I-843, pkt 20; z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie C-215/99 Jauch, Rec. s. I-1901, pkt 25; z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie C-286/03 Hosse, Zb.Orz. s. I-1771, pkt 37; z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie C-406/04 De Cuyper, Zb.Orz. s. I-6947, pkt 22; oraz z dnia 18 stycznia 2007 r., Zb.Orz. s. I-563, pkt 17.

( 31 ) Wyrok w sprawie Molenaar, pkt 24 i 25, w sprawie Jauch, pkt 28 oraz w sprawie Hosse, pkt 38, wszystkie wymienione w poprzednim przypisie.

( 32 ) Zobacz pkt 15 powyżej.

( 33 ) A nie specjalne świadczenie o charakterze nieskładkowym określone w art. 4 ust. 2a.

( 34 ) Jak wskazuje postanowienie odsyłające w ppkt d) pytania pierwszego, system ubezpieczenia opiekuńczego jest finansowany w części z rocznych składek członków, a w części poprzez dotację z budżetu zainteresowanej niezależnej wspólnoty.

( 35 ) Stanowi to wystarczającą przesłankę dla zakwalifikowania świadczenia jako składkowego: zob. wyrok w sprawie Jauch ww. w przypisie 30, pkt 29–33.

( 36 ) Zobacz pkt B.10.3 postanowienia odsyłającego.

( 37 ) Zobacz m.in. wyrok z dnia 16 lipca 1992 r. w sprawie C-83/91 Meilicke, Rec. s. I-4871, pkt 22; postanowienia z dnia 9 sierpnia 1994 r. w sprawach C-378/93 La Pyramide, Rec. s. I-3999, pkt 10 oraz z dnia 25 maja 1998 r. w sprawie C-361/97 Nour, Rec. s. I-3101, pkt 10, oraz wyrok z dnia 5 lutego 2004 r. w sprawie C-380/01 Schneider, Rec. s. 1389, pkt 20.

( 38 ) Zobacz m.in. wyrok z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie C-415/93 Bosman, Rec. s. I-4921, pkt 59; wyrok z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie C-379/98 PreussenElektra, Rec. s. I-2099, pkt 38; wyrok z dnia 22 stycznia 2002 r. w sprawie C-390/99 Canal Satélite Digital, Rec. s. I-607, pkt 18; wyrok w sprawie Schneider ww. w poprzednim przypisie, pkt 21; wyrok z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie C-217/05 Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, Zb.Orz. s. I-11987, pkt 16–17, oraz wyrok z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie C-295/05 AS