OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JÁNA MAZÁKA

przedstawiona w dniu 28 października 2010 r.( )

Sprawa C‑376/09

Komisja Europejska

przeciwko

Republice Malty

Zakaz wprowadzania do obrotu i stosowania halonów – Wyjątki – Krytyczne zastosowanie halonów – Systemy przeciwpożarowe i gaśnice zawierające halony na pokładach statków towarowych

1. W niniejszej skardze( ), wniesionej na podstawie art. 226 WE (obecnie art. 258 TFUE), Komisja Wspólnot Europejskich domaga się, by Trybunał stwierdził, że nie wycofując z eksploatacji systemów przeciwpożarowych i gaśnic zawierających halony, przeznaczonych do zastosowań niekrytycznych na pokładach statków, ani nie odzyskując takich halonów, Republika Malty uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4 ust. 4 ppkt v) oraz art. 16 rozporządzenia (WE) nr 2037/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową( ).

2. Opierając się na odmiennej wykładni stosownych przepisów rozporządzenia nr 2037/2000, a w szczególności użytego w załączniku VII do tego rozporządzenia wyrażenia „zastosowania krytyczne halonu w celu tworzenia przestrzeni ochronnej na zajętych powierzchniach, w przypadku gdy uwolnienie łatwopalnych płynów i/lub gazów mogłoby wystąpić w istniejących statkach towarowych”, Republika Malty doszła do wniosku, że skarga Komisji jest bezzasadna i powinna zostać oddalona.

Ramy prawne

3. Rozporządzenie nr 2037/2000 jest częścią łańcucha następujących po sobie rozporządzeń( ), dzięki którym Wspólnota wypełniła swe zobowiązania wynikające z Konwencji wiedeńskiej o ochronie warstwy ozonowej( ), a także Protokołu montrealskiego w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową( ), których jest sygnatariuszem( ). Chociaż wskazane rozporządzenie już nie obowiązuje, gdyż z dniem 1 stycznia 2010 r. zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1005/2009 z dnia 16 września 2009 r. w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową( ), to jednak pozostawało ono w mocy w czasie, w którym zaistniały okoliczności niniejszej sprawy.

4. Artykuł 4 rozporządzenia nr 2037/2000 zatytułowany „Ograniczenia wprowadzania do obrotu i stosowania substancji regulowanych” formułuje w ust. 1 ogólny zakaz wprowadzania do obrotu i stosowania pewnej liczby substancji regulowanych, wśród których wymienione zostały halony.

5. W art. 4 ust. 4, 5 rozporządzenia nr 2037/2000 przewidziano wyjątki od rzeczonego zakazu. W odniesieniu do rozpatrywanych w niniejszej sprawie systemów przeciwpożarowych i gaśnic zawierających halony, ograniczony pod względem czasowym wyjątek przewidziano w art. 4 ust. 4 ppkt v) rozporządzenia. Przepis ten brzmi następująco:

„Z wyjątkiem zastosowań wymienionych w załączniku VII, systemy przeciwpożarowe i gaśnice zawierające halony wycofuje się z użycia przed dniem 31 grudnia 2003 r., a halony zostają odzyskane zgodnie z art. 16”.

6. Załącznik VII do rozporządzenia nr 2037/2000 dotyczący krytycznych zastosowań halonu, który wprowadza zasadniczo odstępstwo od ograniczenia czasowego wyjątków od ogólnego zakazu wprowadzania do obrotu i stosowania halonów w systemach przeciwpożarowych i gaśnicach, sformułowany jest następująco:

„Stosowanie halonu 1301:

[...]

– w celu tworzenia przestrzeni ochronnej na zajętych powierzchniach, w przypadku gdy uwolnienie łatwopalnych płynów i/lub gazów mogłoby wystąpić w siłach zbrojnych oraz w sektorze nafty, gazu i petrochemicznym, jak również w istniejących statkach towarowych,

[...]

Stosowanie halonu 2402 wyłącznie na Cyprze, w Estonii, na Węgrzech, Łotwie, Litwie, Malcie, w Polsce, Republice Czeskiej, na Słowacji i w Słowenii:

[...]

– w celu tworzenia przestrzeni ochronnej na zajętych powierzchniach, w przypadku gdy uwolnienie łatwopalnych płynów i/lub gazów mogłoby wystąpić w siłach zbrojnych oraz w sektorze nafty, gazu i petrochemicznym, jak również w istniejących statkach towarowych,

[...]”.

7. Artykuł 16 ust. 1 rozporządzenia nr 2037/2000 stanowi:

„Substancje regulowane zawarte w:

[...]

– systemach przeciwpożarowych i gaśnicach

odzyskuje się w trakcie obsługi technicznej urządzeń lub przed ich demontażem bądź usunięciem, w celu zniszczenia przy użyciu technologii zatwierdzonych przez strony lub innych technologii zaakceptowanych z punktu widzenia ochrony środowiska, lub w celu ich przeznaczenia do recyklingu lub regeneracji”.

8. Artykuł 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej( ) stanowi, że „[o]d dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia; postanowienia te są stosowane w nowych państwach członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych traktatach i w niniejszym akcie”.

9. Ponieważ we wskazanym akcie akcesyjnym nie przewidziano żadnych przepisów przejściowych dotyczących zastosowania rozporządzenia nr 2037/2000 w odniesieniu do Republiki Malty, zobowiązania ciążące na tym państwie na mocy omawianego rozporządzenia – do których zalicza się także zobowiązanie do wycofania z eksploatacji systemów przeciwpożarowych i gaśnic zawierających halony oraz odzyskania tych halonów – wywierają skutek od dnia 1 maja 2004 r.

Ocena

10. Chociaż przedmiotem niniejszej sprawy nie jest pierwsza skarga Komisji, której podstawą jest rozporządzenie nr 2037/2000( ), to jednak po raz pierwszy zarzucane uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego polega na naruszeniu ogólnego zakazu wprowadzania do obrotu i stosowania halonów, przewidzianego w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2037/2000, a mówiąc ściślej, niewypełnieniu zobowiązania do wycofania z eksploatacji – w przypadku Republiki Malty przed dniem 1 maja 2004 r. – systemów przeciwpożarowych i gaśnic zawierających halony oraz odzyskania tych substancji, wynikającego z art. 4 ust. 4 lit. v rozporządzenia nr 2037/2000.

11. Jak wskazałem już przy okazji przedstawiania przepisów rozporządzenia nr 2037/2000, art. 4 ust. 4 ppkt v) tego aktu ustanawia – dla systemów przeciwpożarowych i gaśnic zawierających halony – ograniczony pod względem czasowym wyjątek od ogólnego zakazu wprowadzania do obrotu i stosowania halonów. Jednakże sam przepis wprowadzający wskazany wyjątek stanowi, że jego ograniczenie czasowe nie dotyczy przypadków stosowania halonów wyliczonych w załączniku VII do rozporządzenia nr 2037/2000. Oznacza to, że stosowanie systemów przeciwpożarowych i gaśnic zawierających halony jest dozwolone nawet po dacie granicznej, czyli – w przypadku Republiki Malty – po dniu 1 maja 2004 r., o ile zastosowanie halonu można uznać za zastosowanie krytyczne w rozumieniu załącznika VII do rozporządzenia nr 2037/2000.

12. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego to do Komisji należy wykazanie zaistnienia zarzucanego uchybienia i to ona powinna przedstawić Trybunałowi dowody niezbędne do ustalenia, że uchybienie to zaistniało, przy czym Komisja nie może opierać się w tym względzie na żadnych domniemaniach( ). Oznacza to, że aby skarga Komisji wniesiona w niniejszej sprawie mogła zostać uwzględniona, instytucja ta powinna wykazać, po pierwsze, że po dniu 1 maja 2004 r. statki pływające pod banderą maltańską były wyposażone w systemy przeciwpożarowe i gaśnice zawierające halony, a po drugie, że nie chodziło o zastosowanie krytyczne halonów w rozumieniu załącznika VII do rozporządzenia nr 2037/2000, a mówiąc ściślej – w rozumieniu tiret trzeciego uregulowań dotyczących halonu 1301 oraz tiret trzeciego uregulowań dotyczących halonu 2402 zawartych w załączniku VII do rozporządzenia nr 2037/2000, mających na celu tworzenie przestrzeni ochronnej na zajętych powierzchniach, w przypadku gdy uwolnienie łatwopalnych płynów i/lub gazów mogłoby wystąpić w istniejących statkach towarowych.

13. Co się tyczy kwestii istnienia statków pływających pod banderą maltańską wyposażonych w systemy przeciwpożarowe i gaśnice zawierające halony, należy zaznaczyć, że Republika Malty i Komisja zgadzają się co do okoliczności, że dniu, w którym upłynął termin wyznaczony w uzasadnionej opinii skierowanej do Republiki Malty, niektóre statki pływające pod maltańską banderą były wyposażone w systemy przeciwpożarowe i gaśnice zawierające halony.

14. Strony nie zgadzają się natomiast co do kwestii, czy stosowanie halonów na pokładach statków można uznać za zastosowanie niekrytyczne, co oznaczałoby, że systemy przeciwpożarowe i gaśnice na pokładach statków stosowane są w sposób niezgodny z wymogami rozporządzenia nr 2037/2000, czy też chodzi tu raczej o krytyczne zastosowanie halonów w celu tworzenia przestrzeni ochronnej na zajętych powierzchniach, w przypadku gdy mogłoby wystąpić uwolnienie łatwopalnych płynów i/lub gazów w rozumieniu załącznika VII do rozporządzenia nr 2037/2000, co oznaczałoby, że systemy przeciwpożarowe i gaśnice na pokładach statków stosowane są zgodnie z tym rozporządzeniem.

15. Co się tyczy istniejących statków towarowych, Komisja twierdzi, że od daty wejścia w życie rozporządzenia nr 2037/2000, tylko w dwóch wypadkach można uznać, że miało miejsce krytyczne zastosowanie halonów „w celu tworzenia przestrzeni ochronnej na zajętych powierzchniach, w przypadku gdy mogłoby wystąpić uwolnienie łatwopalnych płynów i/lub gazów”, a mianowicie po pierwsze, w wypadku tworzenia przestrzeni ochronnej wokół zbiorników z ropą naftową, a po drugie, w wypadku tworzenia powierzchni ochronnych wokół maszyn służących do automatycznego przepompowywania mąki w ładowni statku lub poza nią. Według Komisji w takich sytuacjach tworzenie przestrzeni ochronnej jest niezbędne do uniknięcia eksplozji na pokładzie zbiornikowców przewożących ropę naftową lub produkty rafineryjne bądź na pokładach statków przewożących mąkę, ze względu na duże skupienie pyłu mącznego.

16. Republika Malty przyznała, że nie jest tak w przypadku niektórych statków pływających pod banderą maltańską, wyposażonych w systemy przeciwpożarowe i gaśnice zawierające halony. Państwo to twierdzi jednak, że także w przypadku tych statków halony stosowane są „w celu tworzenia przestrzeni ochronnej na zajętych powierzchniach, w przypadku gdy mogłoby wystąpić uwolnienie łatwopalnych płynów i/lub gazów”. Nigdy nie zgadzało się ono z prezentowaną przez Komisję wykładnią wyrażenia „zastosowania krytyczne halonu w celu tworzenia przestrzeni ochronnej na zajętych powierzchniach, w przypadku gdy mogłoby wystąpić uwolnienie łatwopalnych płynów i/lub gazów na istniejących statkach towarowych”.

17. Według Republiki Malty wykładnia przedstawiona przez Komisję skutkuje arbitralnym i nieuzasadnionym ograniczeniem zakresu zastosowania uregulowań tiret trzeciego dotyczącego halonu 1301 oraz tiret trzeciego dotyczącego halonu 2402 załącznika VII do rozporządzenia nr 2037/2000. Państwo to stoi na stanowisku, że stosowanie halonów 1301 i 2402 w pomieszczeniach, w których znajdują się maszyn zawierające silniki spalinowe, kotły mazutowe lub jednostki i generatory zasilane mazutem, w pomieszczeniach do przepompowywania ładunków oraz w innych podobnych pomieszczeniach znajdujących się na statkach zbudowanych przed dniem 1 października 1994 r. należy również uznać za zastosowanie krytyczne w rozumieniu przywołanych wyżej uregulowań załącznika VII do rozporządzenia nr 2037/2000. Republika Malty utrzymuje, że w przypadku wszystkich statków pływających pod banderą maltańską, wyposażonych w systemy przeciwpożarowe i gaśnice zawierające halony, zastosowanie tych substancji jest zgodne z taką właśnie wykładnią.

18. Komisja odwołuje się z kolei do wyrażenia „w celu tworzenia przestrzeni ochronnej” zawartego w spornym uregulowaniu tiret trzeciego dotyczącego halonu 1301 i tiret trzeciego dotyczącego halonu 2402 załącznika VII do rozporządzenia nr 2037/2000.

19. Opierając się na definicji pojęcia „tworzenie przestrzeni ochronnej” zgodnie z którą oznacza ono „przedwczesne uwolnienie halonu w odpowiedzi na zagrożenie wystąpienia pożaru lub eksplozji na zajętej powierzchni, potencjalnie łatwopalnej i niebezpiecznej, w takim stężeniu, aby w środowisku panującym w takim miejscu proces spalania nie mógł zachodzić”, Komisja podnosi, że stosowanie halonów 1301 i 2402 na statkach towarowych można uznać za zastosowanie krytyczne tylko wówczas, gdy substancje te wykorzystywane są w systemie przeciwpożarowym przeznaczonym do tworzenia przestrzeni ochronnej na zajętych powierzchniach, w przypadku gdy mogłoby wystąpić uwolnienie łatwopalnych płynów i/lub gazów, a zatem w sytuacji, gdy substancje te stosowane są w systemie umożliwiającym uwalnianie halonu przed rozpoczęciem spalania lub eksplozji w środowisku uznanym za łatwopalne lub wybuchowe, lub w celu zapobieżenia takim zjawiskom. Wszelkie systemy przeznaczone do uwalniania halonu po wykryciu pożaru są systemami gaśniczymi, a nie systemami tworzenia przestrzeni ochronnej, wobec czego ich stosowanie nie jest objęte zakresem pojęcia zastosowań krytycznych halonu na statkach towarowych.

20. Komisja podnosi, że chociaż w odpowiedzi na skargę Republika Malty wskazała, że stosowanie halonów na pokładach statków pływających pod banderą maltańską służy konkretnie „tworzeniu przestrzeni ochronnej” na zajętych powierzchniach, to w odpowiedzi na uzasadnioną opinię państwo to oświadczyło, że halony stosowane są także jako środek do „gaszenia pożarów”.

21. Republika Malty odpiera ten argument twierdząc, że dokonane przez Komisję rozróżnienie między tworzeniem przestrzeni ochronnej a gaszeniem pożarów jest sztuczne i zawiłe, zważywszy że proces gaszenia zawiera się zasadniczo w procesie tworzenia przestrzeni ochronnej, w szczególności w sytuacji, gdy stosowany jest ten sam czynnik. Tworzenie przestrzeni ochronnej jest faktycznie nieuniknionym i normalnym skutkiem gaszenia przy użyciu halonów.

22. W świetle wszystkich powyższych rozważań kwestią o zasadniczym znaczeniu jest kwestia, czy Komisja wykazała w wymagany prawem sposób, że krytyczne zastosowanie halonów w celu tworzenia przestrzeni ochronnej na zajętych powierzchniach, w przypadku gdy mogłoby wystąpić uwolnienie łatwopalnych płynów i/lub gazów na istniejących statkach towarowych, w rozumieniu uregulowań tiret trzeciego dotyczącego halonu 1301 i tiret trzeciego dotyczącego halonu 2402 załącznika VII do rozporządzenia nr 2037/2000 dotyczy jedynie tworzenia powierzchni ochronnych na tankowcach i tworzenia powierzchni ochronnych wokół maszyn służących do automatycznego przepompowywania mąki w ładowni statku lub poza nią oraz że przeciwnie niż w przypadku stosowania systemu służącego do tworzenia powierzchni ochronnych, stosowanie systemu gaśniczego nie jest objęte zakresem zastosowania wymienionych uregulowań. Gdyby tak było, oznaczałoby to, że Republika Malty dopuściła się zarzucanego jej uchybienia, zważywszy że państwo to samo przyznało, iż wśród statków pływających pod banderą maltańską, wyposażonych w systemy przeciwpożarowe i gaśnice zawierające halony, istnieją statki towarowe, które nie są tankowcami i na których halony nie są wykorzystywane do tworzenia powierzchni ochronnych wokół maszyn służących do automatycznego przepompowywania mąki w ładowni statku lub poza nią.

23. Należy stwierdzić, że stanowisko, jakie Komisja zajmuje w odniesieniu do znaczenia sformułowania „krytyczne zastosowania halonów w celu tworzenia przestrzeni ochronnej na zajętych powierzchniach, w przypadku gdy mogłoby wystąpić uwolnienie łatwopalnych płynów i/lub gazów na istniejących statkach towarowych” nie zmieniło się od czasu wejścia w życie rozporządzenia nr 2037/2000. Nie oznacza to jednak, że stanowisko tej instytucji jest prawidłowe.

24. W uzasadnieniu swej interpretacji sformułowania „krytyczne zastosowania halonów w celu tworzenia przestrzeni ochronnej na zajętych powierzchniach, w przypadku gdy mogłoby wystąpić uwolnienie łatwopalnych płynów i/lub gazów na istniejących statkach towarowych” Komisja powołuje się na praktyki stosowane w sektorze statków towarowych, zgodnie z którymi halonów nie umieszcza się zwykle na statkach towarowych w celu tworzenia powierzchni ochronnych, z wyjątkiem dwóch przypadków szczególnych, a mianowicie stosowania halonów do tworzenia powierzchni ochronnych na tankowcach oraz stosowania halonów do tworzenia powierzchni ochronnych wokół maszyn służących do automatycznego przepompowywania mąki w ładowni statku lub poza nią.

25. Należy jednak stwierdzić, że Komisja nie przedstawiła żadnego dowodu – na przykład w postaci danych statystycznych lub opinii ekspertów – na to, że w sektorze statków towarowych ma miejsce właśnie taki stan rzeczy. Instytucja ta poprzestała na samym odwołaniu się do praktyk stosowanych w sektorze statków towarowych, nie wyjaśniając jednak, w jaki sposób i w odniesieniu do których państw członkowskich zbadała istnienie takich praktyk( ).

26. Aby wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie zasadności, po pierwsze, twierdzenia Komisji, że na istniejących statkach towarowych halon stosowany jest jedynie do tworzenia przestrzeni ochronnej na zajętych powierzchniach, w przypadku gdy mogłoby wystąpić uwolnienie łatwopalnych płynów i/lub gazów na tankowcach i statkach towarowych wyposażonych w maszyny służące do automatycznego przepompowywania mąki w ładowni statku lub poza nią, a po drugie, wyłączenia systemów gaśniczych z zakresu zastosowania uregulowań tiret trzeciego dotyczącego halonu 1301 i tiret trzeciego dotyczącego halonu 2402 załącznika VII do rozporządzenia nr 2037/2000, Trybunał powinien posłużyć się wiedzą techniczną, którą nie dysponuje( ).

27. Uważam, że wobec niedostarczenia przez Komisję wyjaśnień technicznych Trybunał nie powinien zajmować stanowiska na temat twierdzeń tej instytucji, zwłaszcza że środki obrony, którymi posłużyło się zainteresowane państwo członkowskie oparte są na argumentach o charakterze bardziej technicznym niż prawnym.

28. Zawartość akt sprawy przedstawionych Trybunałowi nie pozwala zatem na dokonanie oceny, czy skarga Komisji jest zasadna.

29. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Komisja nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków w ramach postępowania dowodowego, w rezultacie czego nie zdołała wykazać zarzucanego Republice Malty uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

30. Wobec powyższego uważam, że skargę Komisji należy oddalić.

Wnioski

31. Mając na uwadze powyższe proponuję, aby Trybunał orzekł, co następuje:

1) Skarga zostaje oddalona.

2) Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania.