OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JÁNA MAZÁKA

przedstawiona w dniu 29 kwietnia 2010 r.( )

Sprawa C‑453/08

Panagiotis I. Karanikolas

Valsamis Daravanis

Georgios Kouvoukliotis

Panagiotis Dolos

Dimitrios Z. Parisis

Konstantinos Emmanouil

Ioannis Anasoglou

Pantelis A. Beis

Dimitrios Chatziandreou

Ioannis Zaragkoulias

Christos I. Tarampatzis

Triantafyllos K. Mavrogiannis

Sotirios Th. Liotakis

Vasileios Karampasis

Dimitrios Melissidis

Ioannis V. Kleovoulos

Dimitrios I. Patsakos

Theodoros Fourvarakis

Dimitrios K. Dimitrakopoulos

Sinetairismos Paraktion Alion Kavalas

przeciwko

Ipourgos Agrotikis Anaptixis kai Trofimon

i

Nomarkhiaki Aftodiikisi Dramas – Kavalas – Xanthis

[Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Simvoulio tis Epikratias (Republika Grecka)]

(Wspólna polityka rybołówstwa – Zachowanie zasobów połowowych Morza Śródziemnego – Rozporządzenie nr 1626/94 – Artykuł 1 ust. 2, art. 2 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 1a – Rozporządzenie nr 2371/2002 – Środki dodatkowe przyjęte na szczeblu krajowym przed wejściem w życie rozporządzenia nr 1626/94 – Uprawnienia państw członkowskich – Całkowity zakaz używania określonych narzędzi połowowych – Zasady proporcjonalności i niedyskryminacji)

I – Wstęp

1. W niniejszej sprawie Simvoulio tis Epikratias (Republika Grecka), przedłożył Trybunałowi, na podstawie art. 234 Traktatu WE (obecnie art. 267 TFUE), w celu wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym, przedłożył dwa pytania, dotyczące interpretacji rozporządzenia Rady (WE) nr 1626/94 z dnia 27 czerwca 1994 r. ustanawiającego środki techniczne dla zachowania zasobów połowowych na Morzu Śródziemnym( ). Pytania dotyczą zagadnienia czy, a jeżeli tak – to na jakich warunkach – państwo członkowskie może utrzymywać krajowe środki dodatkowe w stosunku do środków ustanowionych rozporządzeniem nr 1626/94, polegające na całkowitym zakazie używania narzędzi połowowych określonego typu, w sytuacji gdy ich używanie jest co do zasady zgodne z przepisami tego rozporządzenia.

II – Ramy prawne

A – Przepisy wspólnotowe

1. Rozporządzenie nr 2371/2002

2. Artykuł 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa,( ) zatytułowany „Zasięg [Zakres zastosowania]”, stanowi:

„1. Wspólna polityka rybołówstwa obejmuje ochronę, zarządzanie oraz eksploatację żywych zasobów wodnych, akwakultury oraz przetwarzanie i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, gdy działalność taka prowadzona jest na terytorium państw członkowskich lub na wodach wspólnotowych, lub przez wspólnotowe statki rybackie, albo też, bez uszczerbku dla głównej odpowiedzialności państwa bandery, przez obywateli państw członkowskich.

2. Wspólna polityka rybołówstwa zapewnia spójne środki dotyczące:

a) ochrony, zarządzania i eksploatacji żywych zasobów wodnych;

b) ograniczenia wpływu rybołówstwa na środowisko;

c) warunków dostępu do wód i zasobów;

d) polityki strukturalnej i zarządzania zdolnością floty;

e) kontroli i egzekwowania;

f) akwakultury;

g) wspólnej organizacji rynków; oraz

h) stosunków międzynarodowych.”

3. Artykuł 2 rozporządzenia nr 2371/2002, zatytułowany „Cele”, stanowi:

„1. Wspólna polityka rybołówstwa zapewnia taką eksploatację żywych zasobów wodnych, która zapewnia zrównoważone warunki ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

W tym celu Wspólnota stosuje podejście ostrożne poprzez podjęcie środków mających na celu ochronę i utrzymanie żywych zasobów wodnych, zapewnienie ich zrównoważonej eksploatacji oraz zminimalizowanie wpływu działalności połowowej na ekosystemy morskie. Celem jej jest stopniowe wdrażanie podejścia do zarządzania rybołówstwem na podstawie ekosystemu. Wspólnota dąży również do przyczyniania się do skutecznej działalności połowowej w ramach sprawnego i konkurencyjnego przemysłu rybołówstwa i akwakultury, zapewniając uczciwe standardy życiowe dla tych, którzy zależni są od działalności połowowej i biorąc pod uwagę interesy konsumentów.

2. Wspólna polityka rybołówstwa kieruje się następującymi zasadami:

a) jasno zdefiniowane obowiązki na poziomie wspólnotowym, krajowym i lokalnym;

b) proces podejmowania decyzji oparty na przesłankach naukowych i dostarczający wyniki w wymaganym okresie;

c) szeroki udział uczestników sektora na wszystkich etapach polityki, od koncepcji do wdrożenia;

d) zgodność z innymi politykami wspólnotowymi, w szczególności z polityką środowiskową, społeczną, regionalną, rozwoju, zdrowia oraz ochrony konsumenta.”

4. Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2371/2002 stanowi:

„Dla osiągnięcia celów określonych w art. 2 ust. 1 Rada ustanawia wspólnotowe środki regulujące dostęp do wód i zasobów oraz zrównoważone prowadzenie działalności połowowej.”

5. Artykuł 9 rozporządzenia nr 2371/2002, zatytułowany „Środki państw członkowskich w strefie 12 mil morskich”, stanowi:

„1. Państwo członkowskie może podjąć niedyskryminacyjne środki dla ochrony i zarządzania zasobami rybołówstwa oraz w celu zminimalizowania wpływu rybołówstwa na ochronę morskich ekosystemów w strefie 12 mil morskich od linii podstawowej, pod warunkiem że Wspólnota nie przyjęła dla tej strefy szczególnych środków skierowanych na ochronę i zarządzanie. Środki przyjęte przez państwo członkowskie są zgodne z celami ustanowionymi w art. 2 i nie bardziej surowe niż istniejące prawodawstwo wspólnotowe.

Jeżeli środki mające być przyjęte przez państwo członkowskie mogą mieć wpływ na statki innego państwa członkowskiego, środki takie przyjmuje się jedynie w przypadku gdy Komisji, państwu członkowskiemu oraz zainteresowanym regionalnym komitetom doradczym został przedstawiony projekt środków wraz z memorandum wyjaśniającym.

[…]”

6. Artykuł 10 rozporządzenia nr 2371/2002 stanowi:

„Środki państwa członkowskiego stosowane jedynie do statków rybackich pływających pod banderą tego państwa.

Państwa członkowskie mogą podejmować środki ochrony i zarządzania zasobami w wodach znajdujących się pod ich zwierzchnictwem lub jurysdykcją, pod warunkiem że:

a) mają one zastosowanie jedynie do statków rybackich pływających pod banderą zainteresowanego państwa członkowskiego, zarejestrowanych we Wspólnocie lub, w przypadku działalności połowowej nieprowadzonej przez statek rybacki, do osób posiadających miejsce zamieszkania lub siedzibę w zainteresowanym państwie członkowskim; i

b) są zgodne z zasadami ustanowionymi w art. 2 ust. 1 i nie bardziej surowe niż istniejące prawodawstwo […] [Unii Europejskiej].”

2. Rozporządzenie nr 1626/94

7. Motywy drugi, czwarty, ósmy [w polskiej wersji językowej jest to motyw siódmy (przyp. tłumacza)] i dziewiąty rozporządzenia nr 1626/94 stanowią:

„[…] przyszedł jednak czas na zaradzenie problemom wpływającym obecnie na zasoby Morza Śródziemnego poprzez wprowadzenie zharmonizowanego systemu zarządzania, dostosowanego do panujących tam warunków, biorąc pod uwagę istniejące przepisy krajowe i wprowadzając do nich poprawki, w przypadku gdy jest to potrzebne w odniesieniu do ochrony zasobów w sposób zrównoważony oraz, jeśli to właściwe, stopniowo”;

„używane na Morzu Śródziemnym narzędzia połowowe przyczyniają się w dużej mierze do degradacji środowiska morskiego oraz wyczerpania zasobów, powinny więc zostać zakazane; część strefy przybrzeżnej powinna zostać zarezerwowana dla wyselekcjonowanych [najbardziej selektywnych] narzędzi połowowych, stosowanych przez rybaków poławiających na małą skalę […]”;

„należy pozostawić możliwość wprowadzania krajowych środków dodatkowych do systemu ustanowionego przez niniejsze rozporządzenie lub wykraczających poza minimalne wymogi ustanowione przez niniejsze rozporządzenie, jak również regulujących stosunki między stronami zaangażowanymi w działalność połowową; utrzymywanie lub wprowadzanie takich środków podlega rozpatrzeniu przez Komisję co do ich zgodności z prawem wspólnotowym i wspólną polityką rybołówstwa;”.

„Ze względu na ograniczony okres i zgodność z procedurą zapewniającą jak najmniejszy negatywny wpływ na zasoby i działalność rybaków Wspólnoty należy przyjąć krajowe środki;”

8. Artykuł 1 rozporządzenia nr 1626/94 stanowi:

„1. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wszelkiego rybołówstwa i pokrewnych działalności prowadzonych na obszarze albo wodach Morza Śródziemnego na wschód od południka 5°36' długości geograficznej zachodniej, podlegających zwierzchnictwu lub jurysdykcji państw członkowskich, z wyjątkiem stawów i lagun. Rozporządzenie stosuje się również w odniesieniu do powyższej działalności, prowadzonej na Morzu Śródziemnym poza tymi wodami przez statki Wspólnoty.

2. Państwa członkowskie leżące nad Morzem Śródziemnym mogą nadal ustanawiać prawa na obszarach wskazanych w ust. 1, włączając w to regulację prawną w zakresie rybołówstwa niehandlowego, poprzez przyjmowanie środków dodatkowych albo wykraczających poza minimalne wymogi systemu ustanowionego przez niniejsze rozporządzenie, pod warunkiem że takie środki są zgodne z prawem wspólnotowym i wspólną polityką rybołówstwa.

[…]

3. Komisja będzie informowana, we właściwym czasie umożliwiającym przedstawienie własnych wniosków, zgodnie z procedurą określoną w art. 14 rozporządzenia (EWG) nr 3094/86, o jakichkolwiek planach wprowadzenia albo wniesienia poprawek do krajowych środków dotyczących ochrony i zarządzania zasobami.”

9. Artykuł 2 ust. 3 rozporządzenia nr 1626/94 stanowi:

„Używanie sieci o[b]stawowych i ciągnionych wystawianych z łodzi i obsługiwanych z brzegu (sieci brzegowe) jest zabronione od dnia 1 stycznia 2002 r., chyba że Rada, działając większością kwalifikowaną na wniosek Komisji, zadecyduje inaczej w świetle danych naukowych dowodzących, że ich użycie nie ma negatywnego wpływu na zasoby.”

10. Artykuł 3 ust. 1 stanowi:

„1. Używanie włoków, okrężnic i innych podobnych sieci jest zabronione w obrębie trzech mil morskich od wybrzeża albo w obrębie 50 m izobaty, jeżeli ta głębokość występuje w mniejszej odległości, niezależnie od metody ciągnięcia czy holowania, z wyjątkiem sytuacji, gdy odstępstwo takie jest przewidziane w ustawodawstwie krajowym w odniesieniu do trzymilowej strefy przybrzeżnej, rozciągającej się poza wody terytorialne państwa członkowskiego.

Jednakże jakiekolwiek narzędzia połowowe używane w odległości od wybrzeża mniejszej, niż określono to w akapicie pierwszym, i stosowane zgodnie z prawem krajowym obowiązującym w dniu 1 stycznia 1994 r. mogą być używane do dnia 31 grudnia 1998 r., chyba że Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną na wniosek Komisji, zadecyduje inaczej w świetle danych naukowych dowodzących, że ich używanie nie ma negatywnego wpływu na zasoby.”

11. Artykuł 3 ust. 1a rozporządzenia nr 1626/94 stanowi:

„Zabrania się korzystania z narzędzi połowowych użytkowanych [używanych] zgodnie z warunkami określonymi w ust. 1 akapit drugi, z wyjątkiem połowów prowadzonych za pomocą wszelkiego typu włoków, chyba że zainteresowane państwa członkowskie wprowadzą w życie środki zapewniające temu rybołówstwu, co następuje:

– nie jest zagrożony naruszeniem zakaz przewidziany w ust. 3,

– połowy nie kolidują z działaniami statków używających narzędzi połowowych innych niż włoki, niewody lub podobne sieci trałowe,

– połowy są ograniczone do gatunków objętych połowem ukierunkowanym, niepodlegających minimalnej wielkości wyładunku zgodnie z art. 8,

– połowy są ograniczone w taki sposób, że poławiane ilości w ramach gatunków wymienionych w załączniku IV są minimalne,

– statki podlegają specjalnym zezwoleniom połowowym, wydawanym zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1627/94( ).

Komisja powinna zostać powiadomiona o tych środkach przed dniem 31 grudnia 2000 r.”

12. Artykuł 3 ust. 4 rozporządzenia 1626/94 stanowi:

„Zabronione jest zastawianie jakichkolwiek sieci obstawowych w odległości mniejszej niż 300 m od brzegu albo w obrębie izobaty 30 m, jeżeli ta głębokość występuje w mniejszej odległości od brzegu.”

13. Artykuł 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1626/94 stanowi:

„Państwa członkowskie ustalą ograniczenia obejmujące dane techniczne głównych rodzajów narzędzi połowowych, zgodnie z minimalnymi wymaganiami wymienionymi w załączniku II.”

14. Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1626/94 stanowi:

„Używanie i przechowywanie na pokładzie włoka lub podobnych narzędzi ciągnionych, sieci skrzelowych albo obstawowych jest zabronione, jeśli rozmiar oczek sieci w miejscu, gdzie oczka te są najmniejsze, jest równy lub większy od minimalnych rozmiarów oczek, określonych w załączniku III.

[…]”

15. Zgodnie z załącznikiem III do rozporządzenia nr 1626/94 minimalny rozmiar oczek w sieciach obstawowych wynosi 14 mm.

B – Przepisy krajowe

16. Na mocy dekretu królewskiego z dnia 15 sierpnia 1958 r. dotyczącego uregulowań odnoszących się do rybołówstwa przy użyciu małych sieci obstawowych (FEK A’ 132 z dnia 29 sierpnia 1958 r.), połów prowadzony przy użyciu takich sieci został dozwolony, przy zachowaniu określonych warunków, tj. dotyczących całkowitej długości sieci połowowych i rozmiarów oczek w sieciach. Wprowadzono również warunki dotyczące okresów i godzin, w których dokonuje się połowów.

17. Zgodnie z dekretem prezydenckim nr 587/1984 (FEK A’ 210), dotychczas przyznane kutrom rybackim licencje na połów przy użyciu małych sieci obstawowych traciły ważność po dniu 31 grudnia 1986 r. Dekret prezydencki nr 542/1985 (FEK A’ 191) wprowadził zakaz dalszego udzielania licencji na połów przy użyciu małych sieci obstawowych na kutrach rybackich, a także powtarzał przepisy dekretu prezydenckiego 587/1984 – uchylonego dekretem 542/1985.

18. Mocą dekretu prezydenckiego nr 526/1988 (FEK A’ 237 z 26 października 1988 r.), połów przy użyciu sieci do połowu belony został wyłączony z zakresu ww. przepisów dekretu prezydenckiego nr 542/1985, zaś połowy belony (Belone belone) i makrelosza (Scomberesox saurus saurus), przy użyciu sieci do połowu belony były dozwolone wyłącznie pod warunkiem spełnienia określonych wymagań, dotyczących między innymi okresów i godzin połowów, rozmiarów sieci i oczek.

19. Dekret prezydencki nr 320/1997 (FEK A’ 224) wprowadzał, obowiązujący odtąd, zakaz udzielania kutrom rybackim licencji na połów przy użyciu sieci do połowu belony oraz uchylał ważność dotychczas wydanych licencji na połów przy użyciu tego rodzaju sieci od dnia 31 grudnia 1998 r. Dekret prezydencki nr 526/1988 został uchylony ze skutkiem od dnia 31 grudnia 1998 r.

III – Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne

20. Wnioskiem z dnia 12 maja 2003 r. Panagiotis Ioannis Karanikolas i 19 innych zawodowych rybaków oraz właścicieli kutrów rybackich zamieszkałych w Kawali (zwani dalej „skarżącymi rybakami”), starali się o uzyskanie licencje na połów przy użyciu sieci połowowej zwanej „siecią do połowu sardynek”, zgodnie z ograniczeniami i danymi technicznymi przewidzianymi w rozporządzeniu nr 1626/94. Wniosek ich został przekazany przez Nomarkhiaki Aftodiikisi Drama – Kavala – Xanthi (władze administracyjne na szczeblu prefektur Drama, Kavala i Xanthi) do ministerstwa rolnictwa. Wskazany organ zwrócił się o udzielenie informacji dotyczących możliwości udzielenia ww. licencji na podstawie przepisów rozporządzenia nr 1626/94. Dyrekcja ds. rybołówstwa morskiego tego ministerstwa, zgodnie z treścią decyzji nr 172603, uznała, że wniosek nie może zostać uwzględniony, ponieważ udzielanie licencji na połów przy użyciu ww. sieci zostało zakazane na mocy jedynego przepisu dekretu prezydenckiego nr 542/1985 (FEK A’ 191), którego przepisy, stanowiące dodatkowy środek w zakresie rybołówstwa, były nadal stosowane po wejściu w życie rozporządzenia nr 1626/94. Ministerstwo rolnictwa określiło swoje stanowisko w decyzji nr 19/760 z dnia 29 sierpnia 2003 r., skierowanej do skarżących rybaków.

21. Skarżący rybacy wraz ze spółdzielnią rybaków przybrzeżnych w Kawali, której są członkami, zażądali przed sądem krajowym uchylenia decyzji nr 172603 i 19/760. Alieftikos Agrotikos Sinetairismos Gri-Gri, region Kawala – Macedonia („Macedonia”) oraz Panellinia Enosi Plioktiton Mesis Aliias uczestniczyły w tych postępowaniach w charakterze interwenientów.

22. Sąd krajowy stoi na stanowisku, że na obszarach morskich podlegających zwierzchnictwu państw członkowskich mogą one przyjmować dodatkowe środki bardziej rygorystyczne niż przewidziane rozporządzeniem nr 1626/94, w celu ochrony słabych lub zagrożonych gatunków fauny morskiej. Środki te nie ograniczają się do określania bardziej rygorystycznych wymogów technicznych dla sieci połowowych, względnie okresów w jakich połowy są dopuszczalne w danych strefach, lecz także polegają na całkowitym zakazie używania narzędzi połowowych określonego typu. Ponadto przepisy rozporządzenia nr 1626/94, pozostają bez wpływu na zakaz używania narzędzi połowowych wynikający z przepisów prawa krajowego, obowiązujących przed wejściem tego rozporządzenia w życie, nawet jeśli dopuszcza ono ich użycie. Simvoulio tis Epikratias, uznając, że rozstrzygnięcie w prowadzonej przed nim sprawie zależy od wykładni art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 3, art. 3 ust. 1 art. 3 ust. 1a rozporządzenia nr 1626/94, postanowił zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:

„a) czy na podstawie art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1626/94 państwo członkowskie może przyjmować środki dodatkowe, do których należy całkowity zakaz używania narzędzi połowowych, których używanie jest co do zasady dozwolone zgodnie z przepisami tego rozporządzenia?

b) czy na podstawie przepisów tego rozporządzenia dozwolone jest używanie w obrębie morza terytorialnego państwa członkowskiego leżącego nad Morzem Śródziemnym narzędzi połowowych niezaliczających się do narzędzi zasadniczo zakazanych przez jego art. 2 ust. 3 i art. 3 ust. 1 i 1a, których używanie było zakazane przez przepisy prawa krajowego państwa członkowskiego przed wejściem w życie tego rozporządzenia?”

IV – Postępowanie przed Trybunałem

23. Pisma procesowe w sprawie złożyli skarżący rybacy, region Macedonii, a także rządy Grecji i Włoch oraz Komisja. Rozprawa odbyła się w dniu 19 listopada 2009 r.

V – Ocena

24. Przedkładając dwa pytania, które powinny zostać przeanalizowane łącznie, sąd krajowy zmierza do ustalenia czy, a jeżeli tak – to na jakich warunkach, państwo członkowskie może utrzymać środki krajowe dodatkowe w stosunku do przepisów zawartych w rozporządzeniu nr 1626/94, polegające na całkowitym zakazie używania określonego rodzaju narzędzi połowowych, w przypadku gdy ich wykorzystanie jest co do zasady dopuszczalne na mocy przepisów wskazanego rozporządzenia.

25. Jak wynika z ustaleń sądu krajowego, sieć połowowa (sieć do połowu sardynek), o której mowa w postępowaniu przed sądem krajowym, stanowi małą sieć obstawową, której użycie jest uregulowane, lecz nie zabronione( ) przez prawo wspólnotowe, zgodnie z art. 3 ust. 4, art. 5 i art. 6 rozporządzenia nr 1626/94. O ile w trakcie rozprawy, która odbyła się w dniu 19 listopada 2009 r. zakres zastosowania przepisów prawa krajowego okazał się kwestią sporną, o tyle z ustaleń sądu krajowego wynika, że zgodnie z prawem greckim istnieje całkowity zakaz używania takich narzędzi połowowych, oraz że nie wydaje się w Republice Greckiej licencji w tym zakresie.

26. Środki krajowe całkowicie zabraniające używania rzeczonych sieci obstawowych zostały przyjęte przed wejściem w życie rozporządzenia nr 1626/94, które obowiązuje od dnia 1 stycznia 1995 r. Zdaniem sądu krajowego, na mocy dekretu królewskiego z dnia 15 sierpnia 1958 r., dotyczącego poławiania wszelkich gatunków ryb, w tym także sardynek, używanie wszelkiego typu małych sieci obstawowych było pod pewnymi warunkami dozwolone do dnia 1 stycznia 1987 r., jeżeli tylko spełniały one określone wymogi techniczne. Od dnia 1 stycznia 1987 r. używanie małych sieci obstawowych zostało zabronione i jedynie w okresie od dnia 26 października 1988 r. do dnia 31 grudnia 1998 r. dopuszczalne było używanie małych sieci obstawowych zwanych „zarganodikhto” (sieci do połowu belony). Licencji, podlegającej określonym warunkom, udzielano wyłącznie dla potrzeb połowu belony i makrelosza. Tym samym, połów sardynek przy użyciu przeznaczonych do tego sieci, będący przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, zgodnie ze stanowiskiem tego sądu, jest zabroniony od dnia 1 stycznia 1987 r., zaś wyjątek dotyczący sieci do połowu belony i makrelosza oraz późniejsze uchylenie tego wyjątku – nie jest przedmiotem tego postępowania.

27. Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1626/94 stanowi, że rozporządzenie to określa jedynie minimalne wymogi( ), zaś państwa członkowskie mogą po jego wejściu w życie przyjmować środki dodatkowe albo środki wykraczające poza minimalne wymogi systemu ustanowione tym rozporządzeniem. Środki takie muszą być zgodne z prawem wspólnotowym oraz wspólną polityką rybołówstwa. Ponadto, zgodnie z art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 1626/94, Komisja winna być informowana, w odpowiednim terminie umożliwiającym przedstawienie własnych wniosków, zgodnie z procedurą określoną w art. 14 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3094/86 z dnia 7 października 1986 r. ustanawiającego niektóre środki techniczne w zakresie ochrony zasobów połowowych( ) o jakichkolwiek planach wprowadzenia nowych środków albo wniesienia poprawek do istniejących krajowych środków w zakresie ochrony i zarządzania zasobami( ).

28. Tym samym, w wyniku wejścia w życie rozporządzenia nr 1626/94, państwa członkowskie mają prawo, z zastrzeżeniem określonych warunków materialnoprawnych i proceduralnych, do wprowadzania dodatkowych środków krajowych lub do ich zmieniania.

29. Jeżeli chodzi o utrzymanie w mocy istniejących środków krajowych, rządy Grecji i Włoch, Macedonia i Komisja zasadniczo stoją na stanowisku, że należy utrzymać w mocy krajowe środki dodatkowe, które zostały przyjęte przed wejściem tego rozporządzenia w życie. Skarżący rybacy uznają natomiast, że zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1626/94, krajowe środki dodatkowe mogą być przyjmowane wyłącznie po wejściu w życie tego rozporządzenia. Środki krajowe wprowadzone przed przyjęciem rozporządzenia nr 1626/94 nie znajdują w nim podstawy prawnej i tracą moc obowiązującą, z uwagi na zasadę nadrzędności przepisów rozporządzenia.

30. W mojej ocenie, w świetle wyrażenia „państwa członkowskie […] mogą nadal ustanawiać prawa”, znajdującego się w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1626/94, a także w świetle wymogu informowania Komisji o wszelkich planach „[…] poprawek( ) do krajowych środków dotyczących ochrony i zarządzania zasobami”, ujętego w art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 1626/94, rozporządzenie to przewiduje ciągłość istnienia krajowych środków dodatkowych, które poprzedzają jego wejście w życie.

31. Uważam, że interpretacja ta w szczególności znajduje oparcie w motywie drugim rozporządzenia nr 1626/94, który przewiduje wprowadzenie zharmonizowanego systemu zarządzania na obszarze Morza Śródziemnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu istniejących przepisów krajowych, a także wprowadzając do nich poprawki. Ponadto, zgodnie z motywem ósmym rozporządzenia nr 1626/94, dopuszczalne jest utrzymanie krajowych środków dodatkowych lub wykraczające poza minimalne wymogi określone rozporządzeniem. Treść motywu ósmego rozporządzenia nr 1626/94 wskazuje także, że utrzymanie w mocy takich środków powinno podlegać rozpatrzeniu przez Komisję. Jednakże art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 1626/94 wymaga jedynie, aby Komisja była informowana o wszelkich planach wprowadzenia środków krajowych lub poprawek do nich. Tym samym, w braku jakichkolwiek jednoznacznych wymogów, wynikających z art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 1626/94, dotyczących informowania Komisji o środkach krajowych, które istniały przed wejściem tego rozporządzenia w życie, uznaję, że utrzymanie w mocy takich środków nie podlega rozpatrywaniu przez Komisję. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, uzasadnienie wspólnotowego aktu prawnego nie ma mocy wiążącej i nie może być skutecznie powoływane, ani jako podstawa stosowania odstępstw od istniejących przepisów omawianego aktu, ani w celu ich interpretowania w sposób oczywiście sprzeczny z ich brzmieniem( ).

32. Dodatkowo Komisja wskazała, zarówno w pismach procesowych jak i podczas rozprawy, że przygotowując projekt rozporządzenia nr 1626/94, dokonała analizy istniejących środków krajowych, biorąc je pod uwagę w procesie legislacyjnym zakończonym przyjęciem rozporządzenia nr 1626/94. Chciałbym zauważyć w tym względzie, że w uzasadnieniu do projektu rozporządzenia Rady harmonizującego różnorodne środki techniczne w zakresie połowów na Morzu Śródziemnym( ), Komisja stwierdziła, że na podstawie około 400 tekstów prawnych zgłoszonych przez cztery państwa członkowskie położone nad Morzem Śródziemnym, przeprowadziła badania porównawcze przepisów dotyczących rybołówstwa śródziemnomorskiego w celu uzyskania kwintesencji norm, jakie należy wdrożyć na szczeblu Wspólnoty. Zgodnie z treścią uzasadnienia, projekt Komisji nie zawiera wyczerpującego katalogu minimalnych ograniczeń, jakie należy przyjąć na szczeblu wspólnotowym.

33. Z tego względu uważam, że rozporządzenie nr 1626/94 określa jedynie niektóre minimalne standardy techniczne mające na celu zachowanie zasobów połowowych Morza Śródziemnego, dopuszczając co do zasady nie tylko przyjmowanie lub poprawki do krajowych środków dodatkowych, lecz także utrzymanie w mocy przez państwa członkowskie środków, które już istnieją. W tym zakresie i wbrew twierdzeniom skarżących rybaków nie uważam, aby rozporządzenie nr 1626/94, wskazując niektóre objęte zakazem narzędzia połowowe( ), zawierało wyczerpujący katalog narzędzi, których używanie na Morzu Śródziemnym jest zakazane( ). Nie jestem również zdania, by rozporządzenie to per se uniemożliwiało lub wykluczało utrzymanie w mocy lub przyjęcie przez państwo członkowskie środków zakazujących używania innych narzędzi połowowych.

34. Pojawia się jednak pytanie, czy całkowity zakaz wprowadzony przepisami prawa krajowego, będący przedmiotem sporu przed sądem krajowym, jest pod innymi względami zgodny z prawem wspólnotowym. W szczególności – czy jest zgodny ze wspólną polityką rybołówstwa, w świetle art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1626/94. Należy zwrócić w tym miejscu uwagę, że zgodnie z art. 267 TFUE Trybunał nie jest właściwy w zakresie stosowania przepisu prawa wspólnotowego w indywidualnej sprawie, a co za tym idzie – do oceny zgodności przepisów prawa krajowego z tym przepisem wspólnotowym. Trybunał może jednak, w drodze współpracy sądowej przewidzianej w art. 267 TFUE, a także na podstawie akt sprawy, przedstawić sądowi krajowemu interpretację przepisów prawa wspólnotowego pomocną w ocenie skutków przepisów prawa krajowego( ).

35. Mając na uwadze, że prawodawstwo wspólnotowe nie dąży do całkowitego zharmonizowania przepisów dotyczących między innymi zakazu używania narzędzi połowowych na Morzu Śródziemnym, moim zdaniem państwom członkowskim przyznano pewien zakres uznania co do przyjmowania środków dodatkowych lub środków wykraczających poza minimalne wymogi systemu ustanowionego przepisami rozporządzenia nr 1626/94. Państwa członkowskie muszą jednak wykonywać to prawo zgodnie ze wspólną polityką rybołówstwa oraz zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego, przestrzegając zasad proporcjonalności i równego traktowania( ).

36. W postanowieniu odsyłającym sąd krajowy wskazał, że dekret prezydencki nr 542/1985 został ustanowiony w oparciu o opinię nr 75 z dnia 12 kwietnia 1984 r., wydaną przez radę ds. rybołówstwa. Zgodnie z tym postanowieniem, stosownie do treści tej opinii, uznano za niezbędne wprowadzenie omawianego zakazu całkowitego, ponieważ sieci do połowu sardynek używano w strefie jednej lub dwóch mil od wybrzeża, tj. w obszarze rozmnażania i rozwoju organizmów wodnych, gdzie poławiano również przy użyciu innych narzędzi połowowych, czego skutkiem było zmniejszenie zasobów.

37. Z postanowienia odsyłającego wynika zatem, że celem zakazu jest ochrona zasobów wodnych w odległości od jednej do dwóch mil morskich od wybrzeża, co, moim zdaniem, jest zgodne ze wspólną polityką rybołówstwa( ).

38. Sąd krajowy nie wskazał, czy zakaz zmierzał do osiągnięcia jakichkolwiek innych celów.

39. Jednakże skarżący rybacy twierdzą między innymi, że przedmiotowy zakaz jest sprzeczny z celem wyrażonym w czwartym motywie rozporządzenia nr 1626/94, zgodnie z którym strefa przybrzeżna powinna zostać zarezerwowana dla najbardziej selektywnych narzędzi połowowych, stosowanych przez rybaków poławiających na małą skalę. Co więcej, zdaniem skarżących rybaków, wbrew treści motywu dziewiątego rozporządzenia nr 1626/94, omawiany zakaz nie został ograniczony w czasie oraz powoduje negatywne skutki dla rybaków Wspólnoty, pozbawiając ich możliwości używania określonego rodzaju narzędzi połowowych. Twierdzą oni również, iż zakaz ten nie został przyjęty na podstawie dowodów naukowych. Dowody te wykazały po pierwsze, że prawidłowe użycie sieci do połowu sardynek w Zatoce Kawala nie ma negatywnego wpływu na zasoby połowowe, a po drugie – stanowi źródło przychodu dla poławiających w tym regionie na małą skalę, w szczególności zimą – rybaków przybrzeżnych. Ponadto zakaz ten prowadzi do dyskryminacji rybaków przybrzeżnych, którzy używają małych sieci obstawowych (sieci do połowu sardynek) względem rybaków, którzy poławiają sardynki przy użyciu dużych sieci obstawowych z dużych kutrów (gri-gri). Skarżący rybacy uważają również, że zakaz używania sieci do połowu sardynek jest środkiem nieproporcjonalnym.

40. Macedonia w pierwszej kolejności podnosi, że połów sardynek jest możliwy przy użyciu innych narzędzi niż sieci do połowu sardynek. Dalej wskazuje, że należy też uwzględnić, że 92% floty składającej się z 17 088 kutrów, stanowią niewielkie przybrzeżne kutry połowowe. Udzielenie wszystkim kutrom licencji na używanie sieci do połowu sardynek, wywarłoby zatem znaczący wpływ na zasoby połowowe w Zatoce Kawala i w całym kraju. Podnosi również, że nie jest możliwe udzielanie licencji skarżącym rybakom oraz tysiącom innych kutrów przybrzeżnych. Nadto, gdyby udzielać takich licencji na okres od 1 marca do 15 grudnia, co pokrywałoby się z okresem połowowym kutrów rybackich (gri-gri), stanowiących 1,6% floty greckiej, doprowadziłoby to do spadku ceny sardynek i miało znaczący wpływ na rentowność działalności tych kutrów.

41. Rząd grecki podnosi, że nie wprowadził zakazu połowu sardynek, lecz jedynie używania określonego rodzaju narzędzi połowowych. Małe sieci obstawowe (sieci do połowu sardynek) używane są w granicach od jednej do dwóch mil morskich od wybrzeża, tj. na obszarze rozmnażania się i rozwoju niektórych organizmów morskich. Na obszarze tym sardynki zapadają również w zimowe odrętwienie. Rząd grecki dodaje, że sieci do połowu sardynek są niezwykle pojemne i prowadzą do wyniszczenia zasobów sardynek, a w rzeczywistości – do wyniszczenia wszystkich zasobów połowowych w tym regionie. Używanie dużych sieci obstawowych jest dozwolone, gdyż nie powodują one takich samych szkód jak sieci do połowu sardynek. Przy czym rząd grecki stwierdził podczas rozprawy, że używanie dużych sieci obstawowych nie jest dopuszczalne w strefach przybrzeżnych. Dodał, że zakaz jest środkiem właściwym i proporcjonalnym, gdyż nie wstrzymuje działalności połowowej. Rybacy mogą łowić cały rok, używając rozmaitych narzędzi połowowych innego typu, w tym także narzędzi służących do połowu sardynek.

42. Komisja twierdzi, że sąd krajowy powinien zbadać, czy zakaz ten jest proporcjonalny i zgodny z zasadą równego traktowania przedsiębiorców, o których mowa. Dodaje ponadto, że w celu dokonania oceny czy omawiany zakaz jest środkiem właściwym i proporcjonalnym w stosunku do celu, jakim jest ochrona i zarządzanie zasobami wodnymi, należy wziąć pod uwagę aspekt środowiskowy, gospodarczy i społeczny, przy czym żadnego z nich nie należy traktować priorytetowo w stosunku do pozostałych. Komisja twierdzi też, że należy zbadać czy rzeczywiście udowodniono naukowo, że doszło do poważnego zmniejszenia zasobów połowowych w okresie od wprowadzenia powszechnego zakaz, w 1987 r. i 1999 r., a także – czy zmniejszenie to zostało spowodowane używaniem innych niż sieci do połowu sardynek narzędzi połowowych. Należy również sprawdzić, czy możliwe jest monitorowanie nielegalnych połowów. Jeżeli nie ma takiej możliwości lub jest ona ograniczona, wówczas całkowity zakaz połowów przy użyciu sieci do połowu sardynek jest uzasadniony. Sąd krajowy powinien również, zdaniem Komisji, zbadać proporcjonalność przyjętego środka i jego zgodność z zasadą równego traktowania w świetle zgodnej z greckim prawem możliwości używania innych narzędzi połowowych, takich jak kutry gri-gri lub włoki, które służą do poławiania tego samego rodzaju ryb, co sieci do połowu sardynek.

43. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa zasada równego traktowania wymaga, aby nie traktować podobnych sytuacji w odmienny sposób, zaś różnych sytuacji – w ten sam sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione( ).

44. Mając na względzie fakt, że zakaz używania małych sieci obstawowych, w tym sieci do połowu sardynek, jest obecnie zakazem całkowitym w tym sensie, że dotyczy wszystkich grup rybaków( ), nie wydaje się, by zakaz ten, czego ocena należy do sądu krajowego, bezpośrednio dyskryminował różne grupy rybaków.

45. Do sądu krajowego należy również ocena, czy zakaz ten nie jest pośrednio dyskryminujący. W samym postanowieniu odsyłającym sąd krajowy zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią opinii nr 75, z dnia 12 kwietnia 1984 r., wydanej przez radę ds. rybołówstwa, połowy prowadzono w strefie przybrzeżnej przy użyciu małych sieci obstawowych i innych narzędzi połowowych, czego skutkiem było zmniejszenie zasobów. Pod tym względem nie jest jasne czy, a jeżeli tak – to na jakiej podstawie – na mocy przepisów prawa greckiego zostało zakazane jedynie używanie małych sieci obstawowych, w tym także sieci do połowu sardynek. Skoro zastosowano tak wybiórcze podejście, do sądu krajowego należy zbadanie, w oparciu o obiektywne kryteria, czy znajduje ono uzasadnienie.

46. Podczas rozprawy w dniu 19 listopada 2009 r. rząd grecki wskazał na szczególnie niszczycielski potencjał wykorzystywania małych sieci obstawowych w strefach przybrzeżnych. Chciałbym jednak zauważyć, że skarżący rybacy oraz Komisja podnieśli przed Trybunałem argument, iż zakaz ten w rzeczywistości skutkuje odmiennym traktowaniem rybaków przybrzeżnych poławiających na małą skalę przy użyciu małych sieci odstawowych i rybaków poławiających na dużą skalę z wykorzystaniem dużych połowowych sieci obstawowych typu gri-gri. W tym względzie wydaje się wynikać z akt sprawy, z zastrzeżeniem oceny dokonanej przez sąd krajowy, że nie ma zasadniczej różnicy pomiędzy dużymi i małymi sieciami obstawowymi, poza ich rozmiarem i pojemnością połowową. Duże sieci obstawowe, z uwagi na ich rozmiar, cechuje dużo większa pojemność niż małe sieci obstawowe takie jak sieci do połowu sardynek. Nie można zatem wykluczyć, że pomimo powołanej ograniczonej liczby kutrów (1,6%), na których używa się dużych sieci obstawowych gri-gri, ich wykorzystanie może potencjalnie, czego ocena należy do sądu krajowego, wywrzeć podobny skutek na zasoby połowowe co małe sieci obstawowe. Przed Trybunałem zaistniał jednak poważny spór między stronami, czy wykorzystanie dużych sieci obstawowych gri-gri do połowu sardynek jest dopuszczalne w odległości 300 metrów lub od jednej do dwóch mil morskich od wybrzeża, czyli na obszarze, gdzie według sądu krajowego rozwijają się i rozmnażają organizmy wodne. Uwzględniając docelową pojemność dużych sieci obstawowych, ich potencjalne podobieństwo do małych sieci obstawowych oraz wykorzystanie w strefach przybrzeżnych, pojawia się pytanie, na które odpowiedź winien znaleźć sąd krajowy: czy zakaz ten w istocie nie prowadzi do nierównego traktowania różnych grup rybaków, które nie znajduje oparcia w obiektywnych kryteriach.

47. W tej kwestii jestem zdania, że nawet jeżeli omawiany zakaz w większym stopniu wpływa lub nakłada większe ciężary na określoną grupę rybaków, nie powoduje on jednak nierównego traktowania, o ile oparty został na obiektywnych kryteriach dostosowanych do spełnienia określonego celu, jakim jest zapewnienie ochrony rozwoju i rozmnażania organizmów wodnych w strefie od jednej do dwóch mil morskich od wybrzeża( ).

48. Jeżeli chodzi o zgodność zakazu z zasadą proporcjonalności, wymaga ona, aby przyjęte środki nie przekraczały granic tego co właściwe i konieczne dla osiągnięcia celów wyznaczonych zgodnie z prawem przez omawiane prawodawstwo. W sytuacji gdy istnieje wybór pomiędzy większą ilością odpowiednich środków, należy zastosować środek najmniej uciążliwy, zaś spowodowane niedogodności nie mogą być nieproporcjonalne do wyznaczonych celów( ). To oczywiste, że ocena proporcjonalności zakazu rozpatrywanego przed sądem krajowym, a w szczególności ocena, czy zamierzony cel ochrony zasobów wodnych w granicach strefy przybrzeżnej można osiągnąć przy pomocy innych środków niż całkowity zakaz używania małych sieci obstawowych, w tym sieci do połowu sardynek, wymaga szczegółowej analizy dowodów naukowych i stanu faktycznego w postępowaniu przed sądem krajowym. Analizy tej winien dokonać sąd krajowy( ).

49. Jestem zdania, że zgodnie z zasadą ostrożności sąd krajowy powinien otrzymać wskazówki dotyczące tej analizy. A zatem tam, gdzie istnieje brak naukowej pewności co do wpływu wykorzystania określonego rodzaju sieci połowowych na zasoby wodne państwo członkowskie może, kierując się zasadą ostrożności, przyjąć środki ochronne, nie czekając aż ujawni się rzeczywistość i powaga tego wpływu( ). Uważam ponadto, że ocenę proporcjonalności zakazu należy też przeprowadzić w świetle pytania, czy do połowu sardynek rybacy mogą używać innego rodzaju narzędzi połowowych, mających mniejszy wpływ na zasoby wodne, w sposób skuteczny i ekonomicznie uzasadniony.

50. Aby ocenić, czy zakaz używania małych sieci obstawowych, w tym także sieci do połowu sardynek, jest właściwy z punktu widzenia jego celu uważam, że do sądu krajowego należy zbadanie, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów i kierując się zasadą ostrożności, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy użyciem takich sieci w strefach przybrzeżnych a wyniszczeniem prowadzącym do zmniejszenia zasobów wodnych. Sąd krajowy powinien również ocenić, czy zakaz, który został wprowadzony w 1987 r., pozostaje właściwym środkiem w obecnej sytuacji, a także przeanalizować w szczególności wszelkie wcześniejsze doświadczenia szkodliwych następstw odstępowania od tego zakazu w przeszłości( ).

51. Mając ponadto na względzie, że żądanie skarżących rybaków ograniczone jest do połowu sardynek w Zatoce Kawala oraz obfitość zasobów sardynek w tym regionie, na którą się powołują, sąd krajowy powinien zbadać, czy obejmujący cały kraj zakaz używania małych sieci obstawowych, w tym sieci do połowu sardynek, jest dostosowany do sytuacji w tym regionie. Jednakże, pomimo faktu, że skarżący rybacy zamierzają jedynie uzyskać licencje na używanie sieci do połowu sardynek, sąd krajowy powinien zbadać wpływ używania tych sieci na wszelkie zasoby wodne, a nie tylko na zasoby sardynek.

52. Sąd krajowy powinien również zbadać, czy możliwe jest osiągnięcie zamierzonego celu, dla realizacji którego wprowadzono środek stanowiący przedmiot postępowania przy zastosowaniu mniej uciążliwych metod, takich jak ograniczenie połowów( ), względnie ograniczenie do wskazanych okresów poławiania z wykorzystaniem sieci do połowu sardynek. Oceniając, czy można wprowadzić środki mniej uciążliwe od całkowitego zakazu używania narzędzi połowowych określonego typu, nie podważając realizacji celu, jakim jest zachowanie zasobów wodnych, sąd krajowy musi wziąć pod uwagę, czy możliwe jest skuteczne monitorowanie przestrzegania takich środków.

VI – Wnioski

53. Proponuję zatem, aby Trybunał odpowiedział na pytania przedłożone przez Simvoulio tis Epikratias w sposób następujący:

Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1626/94 z dnia 27 czerwca 1994 r. ustanawiającego środki techniczne dla zachowania zasobów połowowych na Morzu Śródziemnym należy interpretować w ten sposób, że państwu członkowskiemu zakres uznania w kwestii utrzymania w mocy środków dodatkowych, przyjętych przed wejściem tego rozporządzenia w życie, polegających na całkowitym zakazie używania narzędzi połowowych, które nie zostały wymienione w art. 2 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 i 1a tego rozporządzenia jako narzędzia zabronione, a których użycie jest co do zasady zgodne z jego przepisami. Wykonując to uprawnienie państwo członkowskie winno postępować zgodnie ze wspólną polityką rybołówstwa i zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego, z uwzględnieniem zasady równego traktowania i proporcjonalności.