OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

NILSA WAHLA

przedstawiona w dniu 19 czerwca 2013 r. ( 1 )

Sprawa C‑321/12

F. van der Helderi

D. Farrington

przeciwko

College voor zorgverzekeringen (CVZ)

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przedstawiony przez Centrale Raad van Beroep (Niderlandy)]

„Zabezpieczenie społeczne — Ubezpieczenie zdrowotne — Rozporządzenie (EWG) nr 1408/71 — Tytuł III rozdział 1 — Artykuł 28 ust. 2 lit. b) — Emeryt lub rencista uprawniony do świadczeń rzeczowych na podstawie ustawodawstwa dwóch lub więcej państw członkowskich — Ustawodawstwo, któremu emeryt lub rencista podlegał najdłużej — Pojęcie emerytur lub rent”

1. Swobodny przepływ osób na terytorium Unii Europejskiej stanowi według preambuły do rozporządzenia Rady (WE) nr 1408/71 ( 2 ) jeden z kamieni węgielnych Unii Europejskiej. Z tego względu w ramach prawodawstwa Unii Europejskiej już w 1971 r. przyjęto szczegółowy i szeroko zakrojony zespół uregulowań w celu koordynacji ustawodawstw krajowych dotyczących zabezpieczenia społecznego, aby zagwarantować „pracownikom przemieszczającym się [w Unii Europejskiej], osobom pozostającym na ich utrzymaniu oraz osobom pozostałym przy życiu po ich śmierci utrzymanie nabytych lub będących w trakcie nabywania praw i korzyści” ( 3 ).

2. Rozpatrywana sprawa podnosi kwestię istotną dla emerytów i rencistów zamieszkujących w państwie członkowskim, w którym nie są uprawnieni do świadczeń, oraz otrzymujących emerytury lub renty z co najmniej dwóch innych państw członkowskich.

3. Poprzez swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Centrale Raad van Beroep (wyższy sąd do spraw zabezpieczenia społecznego) (Niderlandy) stara się ustalić w odniesieniu do przypadku takiego jak opisany powyżej, który dział zabezpieczenia społecznego ma decydujące znaczenie dla celów określenia państwa członkowskiego odpowiedzialnego za ponoszenie kosztów świadczeń rzeczowych, jakie mają być udzielane w państwie, w którym emeryci lub renciści zamieszkują, i w rezultacie za potrącanie należnych składek. W tym celu sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału o dokonanie wykładni określenia „ustawodawstwo[, któremu] emeryt lub rencista podlegał najdłużej”, ujętego w art. 28 ust. 2 lit. b) rozporządzenia („rozpatrywane pojęcie”).

4. Jednakże przed przejściem do przeprowadzania oceny prawnej warto wspomnieć, że rozporządzenie zostało uchylone i zastąpione od dnia 1 maja 2010 r. rozporządzeniem (WE) nr 883/2004 ( 4 ). Nie ma to jednak wpływu na wagę zagadnienia podniesionego przez Centrale Raad van Beroep, gdyż przepisy, które mają znaczenie w niniejszym postępowaniu, pozostały co do istoty niezmienione w nowym rozporządzeniu.

I – Ramy prawne

A – Prawo Unii Europejskiej

5. Motyw ósmy rozporządzenia brzmi: „pracownicy najemni i osoby prowadzące działalność na własny rachunek przemieszczający się we Wspólnocie powinni być objęci systemem zabezpieczenia społecznego tylko jednego państwa członkowskiego w celu uniknięcia zbiegu właściwych ustawodawstw i wynikających z tego komplikacji”.

6. Definicje mające zastosowanie dla celów rozporządzenia są ujęte w jego art. 1, który stanowi między innymi: „j) określenie »ustawodawstwo« oznacza, w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego, przepisy ustawowe, wykonawcze i inne oraz obowiązujące albo przyszłe środki wykonawcze odnoszące się do działów systemu zabezpieczenia społecznego, określonego w art. 4 ust. 1 i 2, lub do specjalnych świadczeń o charakterze nieskładkowym, określonych w art. 4 ust. 2a. […]”.

7. Artykuł 28 rozporządzenia nr 1408/71, noszący tytuł „Emerytury lub renty należne na podstawie ustawodawstwa jednego lub kilku państw, gdy prawo do świadczeń nie przysługuje w państwie zamieszkania”, stanowi: „1. Emeryt lub rencista, który jest uprawniony do świadczeń na podstawie ustawodawstwa państwa członkowskiego lub na podstawie ustawodawstw dwóch lub kilku państw członkowskich, który nie ma prawa do świadczeń na podstawie ustawodawstwa państwa członkowskiego, na którego terytorium zamieszkuje, otrzymuje jednak te świadczenia dla siebie i dla członków swojej rodziny, o ile miałby do tego prawo na podstawie ustawodawstwa państwa członkowskiego lub co najmniej jednego z państw członkowskich właściwego w sprawie emerytury lub renty […], jeżeli[by] zamieszkiwał na terytorium danego państwa. Udzielanie świadczeń odbywa się na następujących warunkach: a) świadczenia rzeczowe udzielane są na rachunek instytucji, o której mowa w ust. 2, przez instytucję miejsca zamieszkania, tak jak gdyby zainteresowany otrzymywał emeryturę lub rentę na podstawie przepisów prawa państwa, którego terytorium zamieszkuje, oraz tak jakby miał prawo do świadczeń rzeczowych; […] 2. W przypadkach określonych w ust. 1 ciężar świadczeń rzeczowych spoczywa na instytucji określonej zgodnie z następującymi zasadami: […] b) jeżeli emeryt lub rencista ma prawo do wymienionych świadczeń na podstawie ustawodawstw dwóch lub więcej państw członkowskich, ich koszt obciąża właściwą instytucję państwa członkowskiego, którego ustawodawstwu emeryt lub rencista podlegał najdłużej; w przypadku gdy stosowanie tej zasady spowodowałoby nałożenie kosztu świadczeń na kilka instytucji, to koszt ten spoczywa na tej z wymienionych instytucji, której ustawodawstwu emeryt lub rencista podlegał ostatnio”.

8. Artykuł 33 ust. 1 rozporządzenia, zatytułowany „Składki obciążające emerytów lub rencistów”, stanowi: „1. Instytucja państwa członkowskiego zobowiązana do wypłaty emerytury lub renty, która stosuje ustawodawstwo przewidujące potrącanie składek od emerytów lub rencistów, w odniesieniu do świadczeń z tytułu choroby i macierzyństwa, uprawniona jest do dokonywania tych potrąceń, których wysokość ustalana jest zgodnie z wymienionym ustawodawstwem, z emerytury lub renty należnej od niej, o ile świadczenia udzielane zgodnie z art. 27, 28, 28a, 29, 31 i 32 obciążają instytucję wymienionego państwa członkowskiego”.

B – Prawo krajowe

9. Przed dniem 1 stycznia 2006 r. Ziekenfondswet (ustawa o kasach chorych, zwana dalej „ZFW”) przewidywała obowiązkowy ustawowy system ubezpieczenia zdrowotnego tylko dla pracowników najemnych, których dochód nie przekraczał określonego progu. Osoby nieobjęte tym systemem, aby być objęte ochroną od ryzyka choroby, musiały zawrzeć prywatną umowę ubezpieczeniową.

10. Ponadto jeszcze przed 2006 r. Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (powszechna ustawa o szczególnych kosztach chorób, zwana dalej „AWBZ”) – która nadal obowiązuje – zapewniła objęcie całej ludności ochroną od ryzyka szczególnych kosztów medycznych. Dotyczy to w szczególności ryzyk, które nie są objęte ZFW lub ubezpieczeniem prywatnym.

11. Z dniem 1 stycznia 2006 r. Zorgverzekeringswet (ustawa o ubezpieczeniach zdrowotnych, zwana dalej „ZVW”) wprowadza obowiązkowy ustawowy system ubezpieczenia zdrowotnego dla wszystkich osób mających miejsce zamieszkania lub pracujących w Niderlandach.

12. Artykuł 69 ZVW stanowi: „1. Zamieszkałe za granicą osoby, które zgodnie z rozporządzeniem Rady Wspólnot Europejskich […] są uprawnione do opieki w razie choroby lub zwrotu kosztów takiej opieki na podstawie ustawodawstwa z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego obowiązującego w państwie miejsca ich zamieszkania, zgłaszają się do College voor zorgverzekeringen [komisji ds. ubezpieczeń zdrowotnych, zwanej dalej »CVZ«], chyba że na mocy tej ustawy są objęte ubezpieczeniem obowiązkowym. 2. Osoby, o których mowa w ust. 1, uiszczają składkę, której wysokość określa rozporządzenie ministerialne i która w części określonej przez to rozporządzenie ministerialne jest dla celów Wet op de zorgtoeslag [ustawy o dodatku do ubezpieczenia zdrowotnego] traktowana jako składka na ubezpieczenie zdrowotne. […] 4. [CVZ] jest właściwa w zakresie administracji wynikającej z ust. 1 oraz wskazanych tam uregulowań międzynarodowych oraz w zakresie wydawania decyzji w przedmiocie pobierania i potrącania składek w rozumieniu ust. 2. […]”.

II – Okoliczności faktyczne, postępowanie i przedstawione pytanie

13. F. van der Helder jest obywatelem Niderlandów, który zamieszkiwał i pracował w kilku państwach członkowskich, a od 1991 r. mieszka we Francji. Od sierpnia 1997 r. otrzymuje emeryturę zgodnie z Algemene Ouderdomswet (powszechną ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, zwaną dalej „AOW”) z Niderlandów. Podstawą tej emerytury są 43 ukończone lata ubezpieczenia (częściowo ze względu na zamieszkanie, częściowo ze względu na ubezpieczenie dobrowolne). Oprócz tej emerytury otrzymuje on także emeryturę z Finlandii oraz emeryturę ze Zjednoczonego Królestwa.

14. D. Farrington, obywatel brytyjski, mieszka w Hiszpanii od maja 2004 r. Od kwietnia 2006 r. otrzymuje on emeryturę z Niderlandów. Podstawą tej emerytury jest 35 ukończonych lat ubezpieczenia składkowego w Niderlandach. Oprócz tej emerytury D. Farrington otrzymuje emeryturę ze Zjednoczonego Królestwa.

15. F. van der Helder i D. Farrington (zwani dalej łącznie „wnoszącymi apelacje w postępowaniu głównym”) nie byli obowiązkowo ubezpieczeni w Niderlandach na podstawie ZFW. Zawarli tam jednak prywatne umowy ubezpieczenia zdrowotnego i byli także ubezpieczeni na podstawie AWBZ, gdy zamieszkiwali w Niderlandach. Z tego właśnie powodu wnoszący apelacje w postępowaniu głównym nie byli wówczas objęci zakresem rozporządzenia. W istocie w zakresie dotyczącym kosztów medycznych rozporządzenie miało zastosowanie wyłącznie do osób, do których stosował się w całości niderlandzki ustawowy system ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie AWBZ i ZFW ( 5 ).

16. Z dniem 1 stycznia 2006 r., gdy weszła w życie ZVW, ustawowy system ubezpieczenia zdrowotnego zaczął stosować się w pełnym zakresie do wszystkich osób, które mieszkają i pracują w Niderlandach, łącznie z osobami, które uprzednio były ubezpieczone prywatnie. W rezultacie rozporządzenie zaczęło stosować się również do osób uprawnionych do niderlandzkich ustawowych emerytur oraz świadczeń z tytułu niezdolności do pracy, które wcześniej były ubezpieczone prywatnie od kosztów medycznych i które mieszkają w innym państwie członkowskim ( 6 ).

17. W tym kontekście CVZ uznała, że wnoszący apelacje w postępowaniu głównym muszą być traktowani ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2006 r. jako „uprawnieni na podstawie traktatu” w rozumieniu rozporządzenia. Tym samym przysługuje im uprawnienie do opieki w razie choroby w odpowiednich państwach zamieszkania. Ponieważ nie otrzymywali oni żadnych emerytur ze swoich państw zamieszkania i ponieważ z państw, z których otrzymywali emeryturę ustawową, byli objęci ubezpieczeniem dla celów zabezpieczenia społecznego najdłużej w Niderlandach, CVZ przyjęła stanowisko, że związane z tym koszty muszą być ponoszone przez Niderlandy. Na tej podstawie CVZ postanowiła potrącić z emerytur wypłacanych wnoszącym apelacje w postępowaniu głównym składki przewidziane w art. 69 ZVW.

18. Wnoszący apelacje w postępowaniu głównym wnieśli środek zaskarżenia do Rechtbank te Amsterdam (sądu okręgowego w Amsterdamie), kwestionując decyzję CVZ o dokonywaniu potrąceń z ich emerytur. O ile nie podważali oni tego, że najdłużej pracowali w Niderlandach, ani tego, że najdłużej podlegali niderlandzkiemu ustawodawstwu dotyczącemu zabezpieczenia społecznego, o tyle twierdzili, iż art. 28 ust. 2 lit. b) rozporządzenia odnosi się do ustawodawstwa dotyczącego świadczeń z tytułu choroby i macierzyństwa. Podnosili, że skoro nigdy nie byli objęci ustawowym ubezpieczeniem od kosztów medycznych w Niderlandach (na podstawie ZFW) lub skoro w każdym razie okres jakiegokolwiek takiego ubezpieczenia był krótszy niż w przypadku ubezpieczenia od kosztów medycznych, którym byli objęci w innych państwach członkowskich, Niderlandy nie będą państwem, które musi ponosić koszty świadczeń rzeczowych udzielanych w ich odpowiednich państwach zamieszkania. Twierdzili, że koszty te powinny być ponoszone przez Finlandię w przypadku F. van der Heldera oraz przez Zjednoczone Królestwo w przypadku D. Farringtona.

19. Orzeczeniami z dnia 23 lutego 2010 r. w odniesieniu do F. van der Heldera oraz z dnia 31 sierpnia 2009 r. i z dnia 10 maja 2011 r. w odniesieniu do D. Farringtona Rechtbank te Amsterdam uznał skargę wniesioną przez F. van der Heldera za zasadną, utrzymując jednakże w mocy skutki prawne decyzji, której nieważność stwierdzono, oraz uznał skargi wniesione przez D. Farringtona za bezzasadne.

20. Wnoszący apelacje w postępowaniu głównym zaskarżyli orzeczenia wydane przez Rechtbank te Amsterdam przed Centrale Raad van Beroep. Żywiąc wątpliwości co do poprawnej wykładni art. 28 ust. 2 lit. b) rozporządzenia, sąd ten postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Czy ustawodawstwo, któremu emeryt lub rencista podlegał najdłużej, w rozumieniu art. 28 ust. 2 lit. b) [rozporządzenia] odnosi się do ustawodawstwa dotyczącego świadczeń w razie choroby i macierzyństwa, ustawodawstwa dotyczącego emerytur, czy też wszystkich ustawodawstw dotyczących działów zabezpieczenia społecznego wymienionych w art. 4 [rozporządzenia], które miały zastosowanie na podstawie jego tytułu II?”.

21. W świetle szczególnych okoliczności sprawy, zgodnie z wnioskiem sądu odsyłającego, na podstawie art. 53 § 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem sprawa została skierowana do rozpoznania w pierwszej kolejności.

22. Uwagi na piśmie w niniejszym postępowaniu zostały przedstawione przez D. Farringtona, F. van der Heldera i CVZ, a także przez rządy estoński, niderlandzki, fiński, szwedzki i Zjednoczonego Królestwa oraz przez Komisję. F. van der Helder, rządy niderlandzki, fiński, szwedzki i Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja przedstawiły także uwagi ustne na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r.

III – Uwagi sądu odsyłającego oraz uczestników postępowania

23. Według Centrale Raad van Beroep możliwe są trzy różne wykładnie określenia „ustawodawstwo[, któremu] emeryt lub rencista podlegał najdłużej”, ujętego w art. 28 ust. 2 lit. b) rozporządzenia. Są one następujące.

24. Według poglądu wnoszących apelacje w postępowaniu głównym rozpatrywane pojęcie odnosi się wyłącznie do ustawodawstwa dotyczącego świadczeń z tytułu choroby i macierzyństwa. Wykładnia ta opiera się głównie na okoliczności, że art. 28 ujęty jest w rozdziale I „Choroba i macierzyństwo” tytułu III rozporządzenia. Zdaniem wnoszących apelacje w postępowaniu głównym z nagłówka tego rozdziału jasno wynika, które działy systemu zabezpieczenia społecznego mają znaczenie na podstawie tego przepisu. Ponadto podnoszą, że ich interpretacja znajduje wsparcie w orzeczeniu szwedzkiego naczelnego sądu administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r.

25. Według drugiej wykładni, za którą opowiadają się CVZ oraz rządy niderlandzki i szwedzki, rozpatrywane pojęcie odnosi się do ustawodawstwa dotyczącego zabezpieczenia społecznego w całości. Według ich twierdzeń ta interpretacja znajduje wsparcie w art. 1 lit. j) rozporządzenia, który definiuje określenie „ustawodawstwo” poprzez odniesienie się do art. 4 – wymieniającego wszystkie kwestie objęte rozporządzeniem – i tym samym definiuje to określenie, nadając mu najszersze możliwe znaczenie.

26. Wreszcie według wykładni przyjętej przez Rechtbank te Amsterdam, ku której skłania się także sąd odsyłający, rozpatrywane pojęcie odnosi się do ustawodawstwa dotyczącego ubezpieczenia dla celów emerytur lub rent uzyskiwanych przez zainteresowane osoby. Wykładnia ta według stanowiska tych sądów byłaby spójna z celem i kontekstem art. 28 ust. 2 lit. b) rozporządzenia określonymi przez Trybunał w wyroku w sprawie Rundgren ( 7 ). Uznanie, że państwo, które wypłaca emeryturę lub rentę, jest odpowiedzialne za przyznawanie rzeczowych świadczeń w razie choroby, byłoby ponadto zgodne z finansowaniem systemów ubezpieczenia zdrowotnego ze składek powiązanych z dochodami zainteresowanej osoby. Wykładnię tę popierają także rządy estoński, fiński oraz Zjednoczone Królestwa oraz Komisja.

IV – Analiza

27. W ramach następującej analizy zobrazuję, dlaczego moim zdaniem proponowana przez Rechtbank te Amsterdam i Centrale Raad van Beroep wykładnia art. 28 ust. 2 lit. b) rozporządzenia jest poprawna.

28. Trybunał orzekł już, że celem rozporządzenia jest – jak wskazują jego motywy drugi i czwarty – „zapewnienie w Unii swobody przepływu pracowników najemnych oraz osób prowadzących działalność na własny rachunek, przy jednoczesnym poszanowaniu rozwiązań właściwych ustawodawstwu poszczególnych państw w dziedzinie zabezpieczenia społecznego. W tym celu […] rozporządzenie przyjmuje jako zasadę równe traktowanie pracowników wobec różnych ustawodawstw krajowych oraz zmierza do zapewnienia w możliwie największym stopniu równego traktowania wszystkich osób wykonujących pracę na terytorium danego państwa członkowskiego, tak by uniknąć stawiania w niekorzystnej sytuacji pracowników korzystających ze swobody przepływu” ( 8 ).

29. Jednakże ten cel wspierania mobilności w ramach Unii Europejskiej nie jest – i nie może być – promowany poprzez jednoczesne narażanie na szwank delikatnej równowagi finansowej pomiędzy uzyskiwanymi składkami a udzielanymi świadczeniami, na której ogólnie opierają się systemy zabezpieczenia społecznego państw członkowskich.

30. Z tego względu Trybunał wyjaśnił, że rozporządzenie nie ma wpływu na różnice merytoryczne i proceduralne pomiędzy systemami zabezpieczenia społecznego poszczególnych państw członkowskich i, co za tym idzie, na różnice w zakresie praw osób w nich ubezpieczonych. W istocie każde państwo członkowskie nadal ma uprawnienia do określania w swoim ustawodawstwie, z poszanowaniem prawa Unii, warunków przyznawania świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego. W tych okolicznościach przepisy Unii nie mogą zagwarantować osobie ubezpieczonej, że przeniesienie się do innego państwa członkowskiego będzie obojętne z punktu widzenia zabezpieczenia społecznego, w szczególności na płaszczyźnie świadczeń w razie choroby. Z uwagi na rozbieżności między systemami i ustawodawstwami państw członkowskich w tej dziedzinie takie przeniesienie może w konkretnych przypadkach okazać się dla zainteresowanego bardziej lub mniej korzystne w aspekcie ochrony socjalnej ( 9 ).

31. Co istotne w tym względzie, Trybunał orzekł, że rozporządzenie stanowi „system norm kolizyjnych o charakterze zupełnym, którego skutkiem jest pozbawienie ustawodawcy każdego państwa członkowskiego możliwości określania zakresu i warunków stosowania swojego ustawodawstwa krajowego w tym przedmiocie w stosunku do osób podlegających temu ustawodawstwu oraz w stosunku do terytorium, na którym przepisy krajowe mają charakter wiążący” ( 10 ). Ze względu na obowiązek przestrzegania obowiązujących przepisów prawa Unii państwom członkowskim nie przysługuje zatem możliwość określania zakresu stosowania ich własnego ustawodawstwa i ustawodawstwa innego państwa członkowskiego ( 11 ). Stosowanie systemu kolizji ustaw wprowadzonego rozporządzeniem zależy wyłącznie od obiektywnej sytuacji, w jakiej znajduje się zainteresowany pracownik ( 12 ).

32. Decydująca zasada w ramach tego systemu przepisów jest przewidziana w art. 13 ust. 1, który otwiera tytuł II rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że z zastrzeżeniem przewidzianych wyjątków „osoby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Ustawodawstwo określa się zgodnie z przepisami niniejszego tytułu”.

33. Jednakże ogólne zasady przewidziane w tytule II rozporządzenia mają zastosowanie jedynie „w zakresie, w jakim przepisy szczególne dotyczące różnych grup świadczeń, składające się na tytuł III tego rozporządzenia, nie wprowadzają odstępstw” ( 13 ).

34. Tak jest właśnie w przypadku wnoszących apelacje w postępowaniu głównym, gdyż – co jest bezsporne pomiędzy stronami – są oni objęci zakresem art. 28 rozporządzenia: są oni emerytami uprawnionymi do świadczeń rzeczowych na podstawie ustawodawstwa co najmniej dwóch państw członkowskich i nie są uprawnieni do wspomnianych świadczeń na podstawie ustawodawstwa państwa członkowskiego, w którym zamieszkują.

35. W takim przypadku art. 28 ust. 2 lit. b) rozporządzenia stanowi, że koszty świadczeń rzeczowych są ponoszone co do zasady „przez instytucję właściwą państwa członkowskiego, którego ustawodawstwu emeryt lub rencista podlegał najdłużej”.

36. Trybunał miał już okazję wyjaśnić zakres i znaczenie między innymi art. 28 rozporządzenia w wyroku w sprawie Rundgren. Główne zagadnienie w tej sprawie dotyczyło tego, czy obywatel Szwecji zamieszkały w Finlandii, który faktycznie otrzymywał świadczenia emerytalne wyłącznie ze Szwecji, był zobowiązany do płacenia składek w Finlandii wyłącznie ze względu na fakt zamieszkiwania tam.

37. Wyrok Trybunału wydany w tamtej sprawie moim zdaniem istotnie naświetla wykładnię rozpatrywanego pojęcia. Z tego względu odtworzę te części wyroku, które są w mojej opinii kluczowe dla niniejszego postępowania.

38. Odpowiadając na jedno z pytań zadanych przez sąd krajowy w sprawie Rundgren, Trybunał wskazał najpierw, że art. 27, 28 i 28a rozporządzenia mają na celu „określenie w różnych sytuacjach, które opisują, po pierwsze, instytucji, na której ciąży obowiązek udzielenia osobom uprawnionym do emerytur lub rent świadczeń z tytułu choroby i macierzyństwa, a po drugie, instytucji, która ponosi tego koszty”. Następnie podkreślił, że art. 28a rozporządzenia – który był przepisem mającym znaczenie w tamtej sprawie – „obciąża co do zasady kosztem tych świadczeń instytucję jednego z państw członkowskich właściwych w sprawie emerytury lub renty, tak aby koszt ten nie był ponoszony przez państwo członkowskie, na którego terytorium zamieszkuje zainteresowany, wyłącznie ze względu na okoliczność, że tam zamieszkuje”. Zdaniem Trybunału cel tego przepisu jest bardzo jasny: „zapewnienie, by państwa członkowskie, których ustawodawstwo daje prawo do świadczeń rzeczowych na samej podstawie zamieszkiwania na ich terytorium, nie były stawianie przez to w niekorzystnej sytuacji” ( 14 ).

39. Trybunał dodał następnie – a ma to w szczególności znaczenie dla niniejszego postępowania – że art. 28a rozporządzenia stanowi, iż instytucję ponoszącą koszty świadczeń rzeczowych należy określić zgodnie z zasadami identycznymi z zasadami, które mają zastosowanie na podstawie art. 28 rozporządzenia. Jak zauważył Trybunał, „[n]a mocy tych zasad instytucja miejsca zamieszkania udziela świadczeń rzeczowych emerytom lub rencistom na rachunek i koszt instytucji jednego z państw członkowskich właściwych w odniesieniu do emerytur i rent” ( 15 ).

40. Na tej podstawie Trybunał doszedł do wniosku, że „[w] ramach systemu ustanowionego przez art. 27, 28 i 28a rozporządzenia […] instytucją, która ponosi koszt świadczeń rzeczowych, jest zawsze instytucja państwa członkowskiego właściwego w sprawie emerytury lub renty w zakresie, w jakim uprawniony do emerytury lub renty miałby prawo do tych świadczeń na mocy ustawodawstwa tego państwa członkowskiego, gdyby zamieszkiwał na jego terytorium. Gdy kilka państw członkowskich jest właściwych w sprawie emerytur lub rent, koszt świadczeń rzeczowych obciąża jedno z nich w zależności od konkretnych kryteriów, takich jak miejsce zamieszkania zainteresowanego lub, jeśli żadne z tych państw członkowskich nie jest również państwem zamieszkania zainteresowanego, okres podlegania zainteresowanego ustawodawstwu każdego z tych państw członkowskich”. W tym kontekście Trybunał podkreślił także, że „tak ustalony związek w ramach tego systemu pomiędzy kompetencją w zakresie zapewnienia emerytur lub rent a obowiązkiem ponoszenia kosztów świadczeń rzeczowych prowadzi do wniosku, że obowiązek ten ma charakter akcesoryjny wobec rzeczywistej kompetencji w dziedzinie emerytur i rent” ( 16 ).

41. W niedawno wydanym wyroku w sprawie van Delft Trybunał potwierdził te zasady, uznając, że „państwo członkowskie zobowiązane do wypłaty emerytury lub renty wypłacanej osobom zamieszkującym w innym państwie członkowskim ponosi zasadniczą część ryzyka związanego z udzielaniem tym osobom świadczeń rzeczowych w razie choroby w państwie członkowskim, w którym osoby te zamieszkują” ( 17 ).

42. Moim zdaniem z orzecznictwa Trybunału w jasny sposób wynika, że konieczny związek pomiędzy emeryturą lub rentą a świadczeniami rzeczowymi jest sednem art. 28 rozporządzenia. W tym przypadku to zawsze państwo członkowskie zobowiązane do świadczenia emerytury lub renty będzie także zobowiązane do ponoszenia kosztów świadczeń rzeczowych.

43. Taką wykładnię art. 28 potwierdzają ponadto trzy następujące względy.

44. W pierwszej kolejności, jak wskazało kilku uczestników, którzy przedstawili swoje uwagi w tym postępowaniu, zasada z art. 28 opiera się na przesłance, że finansowanie jakiegokolwiek system zabezpieczenia społecznego jest nieuchronnie uzależnione od składek uiszczanych przez obywateli, którzy wykonują jakiś rodzaj działalności zawodowej ( 18 ). Jest zatem logiczne i sprawiedliwe, że koszty świadczeń rzeczowych, które mają być udzielane podczas emerytury, są ponoszone przez państwo członkowskie, w którym emeryt wykonywał swoją działalność zawodową najdłużej ( 19 ). Przypuszczalnie to właśnie w tym państwie emeryt uiścił większość składek.

45. Zgodnie z interpretacją zaproponowaną przez wnoszących apelacje w postępowaniu głównym należy także wziąć pod uwagę te okresy, gdy zainteresowany emeryt według wszelkiego prawdopodobieństwa nie uiszczał w ogóle żadnych składek lub uiszczał składki tylko w ograniczonej mierze. W niektórych przypadkach oznaczałoby to jednak, że dłuższe okresy, w których żadne składki nie były uiszczane, miałyby pierwszeństwo przed krótszymi okresami, w których składki były faktycznie uiszczane. W istocie niektóre państwa członkowskie dopuszczają udzielanie rzeczowych świadczeń opieki zdrowotnej po prostu na podstawie zamieszkiwania na ich terytorium.

46. W dziele De legibus (O prawach) łaciński mówca Marek Tuliusz Cyceron napisał: „salus populi suprema lex esto” („dobro ludu niech będzie najwyższym prawem”) ( 20 ). W istocie ja także sądzę, że jednym z głównych celów każdego państwa powinna być troska o pomyślność jego obywateli. W tym celu ważne jest, aby dany kraj zapewniał szeroki dostęp do usług zdrowotnych wszystkim obywatelom pomimo możliwych różnic w dochodach i zamożności. W odniesieniu do najbardziej rozwiniętych społeczeństw pospolitym zjawiskiem jest to, że powszechny dostęp do szerokiego zakresu usług związanych ze zdrowiem publicznym i usług lekarskich jest nakazany ustawowo ( 21 ). W tym kontekście należy przypomnieć, że Deklaracja praw człowieka Organizacji Narodów Zjednoczonych stanowi, że „[k]ażdy człowiek ma jako członek społeczeństwa prawo do ubezpieczeń społecznych” (art. 22) i że „[k]ażdy człowiek ma prawo do stopy życiowej zapewniającej zdrowie i dobrobyt jego i jego rodziny, włączając w to wyżywienie, odzież, mieszkanie, opiekę lekarską i konieczne świadczenia socjalne, oraz prawo do ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, choroby, niezdolności do pracy, wdowieństwa, starości lub utraty środków do życia w inny sposób od niego niezależny” (art. 25 ust. 1). Podobnie art. 35 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, zatytułowany „Ochrona zdrowia”, stanowi, że „[k]ażdy ma prawo dostępu do profilaktycznej opieki zdrowotnej i prawo do korzystania z leczenia na warunkach ustanowionych w ustawodawstwach i praktykach krajowych”.

47. Jednakże systemy dopuszczające szeroki dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej dla całej ludności nieuchronnie wiążą się z wyższymi kosztami dla społeczeństwa. Koszty opieki zdrowotnej świadczonej niektórym kategoriom osób takich jak bezrobotni, studenci, dzieci lub kobiety w ciąży muszą być pokrywane ze składek uiszczanych przez czynnych zawodowo obywateli lub, ogólniej, z pieniędzy podatników.

48. W mojej opinii zasada ujęta w art. 28 rozporządzenia ma na celu zapewnienie, by te państwa członkowskie, które prowadzą bardziej hojną politykę w tym względzie, nie były zobowiązane do ponoszenia kosztów świadczeń rzeczowych udzielanych emerytom lub rencistom, którzy nie uiszczali składek na rzecz ich systemu zabezpieczenia społecznego lub uiszczali takie składki tylko w bardzo niewielkim zakresie.

49. Obiektywna niesprawiedliwość takiego systemu – która groziłaby tym, że państwa członkowskie mogłyby skłaniać się ku uczestniczeniu w „wyścigu do dna” w odniesieniu do dostępu do usług zdrowotnych – może być zilustrowana przykładem sytuacji D. Farringtona.

50. D. Farrington twierdzi, że Zjednoczone Królestwo powinno być uznane za państwo członkowskie odpowiedzialne na podstawie art. 28 ust. 2 lit. b) rozporządzenia za koszty świadczeń rzeczowych udzielanych mu w Hiszpanii, gdyż zamieszkiwał w Zjednoczonym Królestwie od 1948 r., gdy miał 7 lat, do 1972 r., gdy wyemigrował do Niderlandów po tym, jak był zatrudniony przez 14 lat. Oznacza to, że przez znaczną część swojego życia w Zjednoczonym Królestwie D. Farrington miał dostęp do National Health Service tylko ze względu na zamieszkiwanie w tym państwie. Natomiast D. Farrington pracował w Niderlandach przez cały 32-letni okres, gdy tam mieszkał (w latach 1972–2004). Można założyć, że D. Farrington uiszczał znacznie wyższe składki na system zabezpieczenia społecznego w Niderlandach niż w Zjednoczonym Królestwie – lub przynajmniej, że większość osób w podobnej sytuacji tak by czyniło. Z tego względu nie widzę żadnego powodu, dlaczego to Zjednoczone Królestwo, a nie Niderlandy, musi ponosić koszty świadczeń rzeczowych, do których otrzymywania D. Farrington jest uprawniony na emeryturze w swoim nowym państwie zamieszkania.

51. Przykład ten wskazuje, że interpretacja art. 28 ust. 2 lit. b), za którą opowiadają się wnoszący apelacje w postępowaniu głównym, nie może być poprawna. Co do istoty interpretowanie rozpatrywanego pojęcia w ten sposób, że odnosi się ono tylko do ustawodawstwa dotyczącego ubezpieczenia społecznego z zakresu macierzyństwa i chorób, powodowałoby przecięcie powiązania pomiędzy otrzymywanymi przez państwo składkami i udzielanymi przez nie świadczeniami, co leży u podstawy wszystkich systemów zabezpieczenia społecznego. Jak słusznie wskazała Komisja, prowadziłoby to do niezrównoważonego podziału ciężaru finansowego pomiędzy różne państwa członkowskie i mogłoby także, dodam, potencjalnie nadwerężyć stabilność niektórych systemów zabezpieczenia społecznego.

52. Jak wskazują wnoszący apelacje w postępowaniu głównym, ich interpretację rozpatrywanego pojęcia wspiera orzeczenie szwedzkiego naczelnego sądu administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r. ( 22 ) w sprawie, w której rozpatrywane okoliczności były porównywalne do okoliczności w postępowaniu głównym. W tamtej sprawie naczelny sąd administracyjny uznał, że art. 28 rozporządzenia, ujęty w rozdziale 1 „Choroba i macierzyństwo” tytułu III rozporządzenia, stanowi odstępstwo od ogólnych przepisów dotyczących określania właściwego ustawodawstwa przewidzianych w art. 13 tytułu II rozporządzenia, i doszedł do wniosku, że określenie „ustawodawstwo” należy interpretować w ten sposób, że oznacza ono ustawodawstwo dotyczące zabezpieczenia społecznego z zakresu macierzyństwa i chorób.

53. Jest prawdą, że art. 28 jest ujęty w rozdziale 1 „Choroba i macierzyństwo” tytułu III rozporządzenia. Nie oznacza to jednak, że rozpatrywane pojęcie jest ograniczone do ustawodawstwa z zakresu chorób i macierzyństwa. Jak zauważył rząd szwedzki, nagłówek rozdziału wskazuje tylko rodzaje świadczeń regulowane zasadami przewidzianymi w tym rozdziale w formie odstępstwa od ogólnych zasad określonych w tytule II rozporządzenia ( 23 ).

54. Słabość argumentów wysuniętych przez wnoszących apelacje w postępowaniu głównym – w oparciu o nagłówek rozdziału 1 – staje się widoczna, gdy nagłówek ten zestawi się z ogólnym nagłówkiem tytułu III („Przepisy szczególne dotyczące różnych grup świadczeń”) oraz z nagłówkami następnych rozdziałów ujętych w tym tytule, z których każdy wskazuje rodzaje odnośnych świadczeń ( 24 ).

55. W drugiej kolejności proponowana przeze mnie wykładnia rozpatrywanego pojęcia prowadzi do przyjęcia normy kolizyjnej, która – jak słusznie wskazuje Zjednoczone Królestwo – jest stosunkowo łatwa do zastosowania i daje rezultaty pewne pod względem prawnym ( 25 ). Okresy, podczas których emeryt lub rencista uzyskiwał uprawnienia do emerytury lub renty w każdym państwie członkowskim, są rejestrowane i są w sposób oczywisty znane właściwym instytucjom w każdym państwie członkowskim.

56. Natomiast wykładnia art. 28 ust. 2 lit. b) rozporządzenia, za którą opowiadają się CVZ oraz rządy niderlandzki i szwedzki, wspomniana w pkt 24 powyżej, wydaje się prowadzić do mniej pewnych rezultatów. Jako że niektóre działy zabezpieczenia społecznego mają często zastosowanie do każdego mieszkańca danego państwa członkowskiego, głównym kryterium stosowania art. 28 ust. 2 lit. b) rozporządzenia byłaby zazwyczaj długość okresu zamieszkania danej osoby w danym państwie. Jednakże, jak niektóre rządy musiały przyznać na rozprawie, informacje te nie zawsze mogą być łatwe do ustalenia lub w pełni wiarygodne. Podczas gdy okresy, w których obywatel uiszczał składki emerytalno‑rentowe, są należycie zarejestrowane i łatwe do sprawdzenia, nie można tego samego powiedzieć w odniesieniu do okresów, w których obywatele podlegali innym działom zabezpieczenia społecznego.

57. Ponadto nawet rządzy niderlandzki i szwedzki twierdzą, że art. 28 ust. 2 lit. b) ma na celu zapewnienie, że to właśnie państwo, w którym emeryt lub rencista pracował najdłużej i tym samym w którym najprawdopodobniej uiścił większość swoich składek, musi ponosić koszty świadczeń rzeczowych. Jednakże wykładnia tego przepisu sugerowana przez te rządy nie wydaje się gwarantować tego, że cel ten zawsze będzie osiągany. W rzeczywistości wykładnia ta oznacza, że cały okres, w którym obywatel podlegał jednemu działowi ustawodawstwa dotyczącego zabezpieczenia społecznego, byłby także brany pod uwagę dla celów art. 28 rozporządzenia. Byłoby całkowicie nieistotne, czy przez dany okres obywatel był na przykład tylko dzieckiem mającym dostęp do powszechnych usług zdrowotnych zapewnianych przez dane państwo członkowskie, czy pracownikiem uiszczającym wszystkie należne składki. W istocie czynnik czasu były jedynym kryterium mającym znaczenie w kontekście art. 28 ust. 2 lit. b) rozporządzenia.

58. Moim zdaniem taka interpretacja art. 28 ust. 2 lit. b) nie może być poprawna. Taka wykładnia groziłaby ponownie nienależytym obciążeniem tych państw członkowskich, które zapewniają swoim mieszkańcom jakąś formę wsparcia z zakresu zabezpieczenia społecznego, niezależnie od tego, czy obywatele ci prowadzą działalność zawodową i czy uiszczają składki na rzecz obowiązującego systemu zabezpieczenia społecznego.

59. Jak zostało wyjaśnione w pkt 50 i 51 powyżej, taki rezultat wydawałby mi się nie tylko niesprawiedliwy wobec państw członkowskich, których systemy zabezpieczenia społecznego są bardziej hojne, ale także potencjalnie szkodliwy dla finansowej stabilności tych systemów.

60. Co prawda, art. 1, zawierający definicje dla celów rozporządzenia, pod lit. j) definiuje określenie „ustawodawstwo” jako oznaczające „w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego przepisy ustawowe, wykonawcze i inne oraz obowiązujące albo przyszłe środki wykonawcze odnoszące się do działów systemu zabezpieczenia społecznego, określonego w art. 4 ust. 1 i 2, lub do specjalnych świadczeń o charakterze nieskładkowym, określonych w art. 4 ust. 2a”. Wydaje się to sugerować szeroką wykładnię rozpatrywanego pojęcia.

61. Jednakże nie uważam, by argument ten był przekonujący. Moim zdaniem definicja zawarta w art. 1 siłą rzeczy musi być tak szeroka, by definicja ta miała zastosowanie dla celów całego rozporządzenia. Szeroka definicja określenia „ustawodawstwo” jest spójna z przyświecającym prawodawcy Unii celem zapewnienia jednolitego stosowania rozporządzenia we wszystkich państwach członkowskich pomimo różnych istniejących systemów zabezpieczenia społecznego. Jednocześnie definicja ujęta w art. 1 służy także odgraniczeniu tego, czego nie należy uznawać za ustawodawstwo dotyczące zabezpieczenia społecznego (co obejmuje na przykład układy zbiorowe, systemy szczególne dla osób prowadzących działalność na własny rachunek, których tworzenie jest pozostawione inicjatywie zainteresowanych).

62. Nie oznacza to, że w każdym przypadku pojawienia się tego określenia w rozporządzeniu, należy je zawsze rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ( 26 ). Niektóre przepisy rozporządzenia mogą także wprowadzać dalsze zastrzeżenia co do określenia „ustawodawstwo” i w ten sposób odnosić się tylko do niektórych działów ustawodawstwa.

63. Tak jest właśnie w przypadku art. 28 rozporządzenia. Określenie „ustawodawstwo” w art. 28 ust. 2 lit. b) nie powinno być moim zdaniem interpretowane w zupełnej izolacji od reszty tego przepisu. Wymowne jest to, że art. 28 ust. 1 lit. b) odnosi się do: „[e]meryt[a] lub rencist[y], który jest uprawniony do świadczeń na podstawie ustawodawstwa państwa członkowskiego lub na podstawie ustawodawstw dwóch lub kilku państw członkowskich”. Następnie początkowy fragment ust. 2 poprzez odniesienie się do ust. 1 wskazuje, że ma zastosowanie tylko w przypadkach regulowanych tym ustępem ( 27 ).

64. Z całościowej interpretacji art. 28 wynika zatem w jasny sposób, że to ustawodawstwo, na podstawie którego dana osoba jest uprawniona do emerytury lub renty, ma znaczenie, a nie ustawodawstwo dotyczące wszystkich działów systemu zabezpieczenia społecznego.

65. W trzeciej i ostatniej kolejności proponowaną przeze mnie interpretację rozpatrywanego pojęcia wydają mi się potwierdzać dwa inne przepisy prawne.

66. Po pierwsze, art. 33 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, że „[i]nstytucja państwa członkowskiego zobowiązana do wypłacania emerytury lub renty, która stosuje ustawodawstwo przewidujące potrącanie składek od emerytów lub rencistów, w odniesieniu do świadczeń z tytułu choroby i macierzyństwa, uprawniona jest do dokonywania tych potrąceń […] z emerytury lub renty należnej od niej, o ile świadczenia udzielane […] obciążają instytucję wymienionego państwa członkowskiego”.

67. Przepis ten wspiera założenie, że to państwo członkowskie odpowiedzialne za wypłacanie emerytury lub renty musi także pokryć koszty świadczeń rzeczowych udzielanych w państwie zamieszkania emeryta lub rencisty. Tłumaczy to, dlaczego takie państwo członkowskie może dokonywać potrąceń z emerytury lub renty wypłacanej emerytowi lub renciście. Warto zauważyć, że w wyroku w sprawie Rundgren Trybunał wyjaśnił, iż termin „należnej” w art. 33 oznacza, że emerytura lub renta musi być w rzeczywistości wypłacana emerytowi lub renciście i że hipotetyczna kompetencja do wypłacania emerytury lub renty nie byłaby wystarczająca dla dokonywania przez instytucję właściwą jakichkolwiek potrąceń ( 28 ).

68. Po drugie, wydaje się, że ma znaczenie także art. 95 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 ( 29 ) zatytułowany „Zwrot świadczeń rzeczowych z ubezpieczeń na wypadek choroby i macierzyństwa, udzielonych emerytom lub rencistom i członkom ich rodzin, niezamieszkującym w państwie członkowskim, na podstawie ustawodawstwa którego otrzymują oni emeryturę lub rentę i są uprawnieni do świadczeń”. W wyroku w sprawie van der Duin Trybunał orzekł w odniesieniu do tego przepisu, że „kwota świadczeń udzielonych na mocy […] art. 28 jest co do zasady zwracana instytucji miejsca zamieszkania przez właściwą instytucję państwa zobowiązanego do wypłaty emerytury lub renty […] ( 30 ).

69. Gdyby należało kierować się wykładnią art. 28 ust. 2 lit. b) rozporządzenia zaproponowaną przez wnoszących apelacje w postępowaniu głównym albo wykładnią, za którą opowiada się CVZ, te dwa przepisy straciłyby rację bytu: nie można by wykluczyć, że w niektórych przypadkach koszty świadczeń rzeczowych musiałyby być pokrywane przez państwo członkowskie, które nie wypłaca żadnej emerytury lub renty emerytowi lub renciście. W takich przypadkach oczywiście nie mogłyby być dokonywane ani żadne potrącenia z emerytury lub renty, ani zwroty przez instytucję zobowiązaną do wypłaty emerytury lub renty.

70. Z powyżej wymienionych względów przyjmuję stanowisko, że rozpatrywane pojęcie odnosi się do ustawodawstwa dotyczącego emerytur i rent.

71. Po przyjęciu tego wniosku należy rozważyć dalszą kwestię. W postanowieniu odsyłającym Centrale Raad van Beroep zastanawia się faktycznie, jakie rodzaje ubezpieczenia emerytalno-rentowego należy brać pod uwagę dla celów art. 28 rozporządzenia w takim przypadku jak rozpatrywany.

72. Moim zdaniem brzmienie art. 28 rozporządzenia należy w tym względzie interpretować po pierwsze rozszerzająco, a po drugie zgodnie z mającym znaczenie ustawodawstwem krajowym.

73. Co do pierwszego aspektu zauważam, że nic w brzmieniu rozporządzenia nie sugeruje, że przepis ten należy interpretować zawężająco. Przeciwnie, wyrażenie „którego ustawodawstwu emeryt lub rencista podlegał” wydaje się sformułowane celowo w najszerszym możliwym znaczeniu.

74. W istocie w ww. wyroku w sprawie Rundgren Trybunał stwierdził, że „wyrażenie »emerytura ani renta« ujęte w art. 28a rozporządzenia nr 1408/71 odnosi się zarówno do emerytury opartej na zamieszkaniu i stanowiącej w szczególności świadczenie z tytułu inwalidztwa i starości […], jak i do świadczenia opartego na wykonywaniu pracy za wynagrodzeniem […]” ( 31 ). Sądzę, że taki termin należy interpretować w ten sam sposób w odniesieniu do art. 28 rozporządzenia.

75. Ponadto o ile nagłówek angielskiej wersji art. 28 rozporządzenia mówi o „pensions payable”, o tyle inne wersje językowe tego aktu prawnego są sformułowane inaczej. Na przykład w wersji duńskiej nagłówek art. 28 odnosi się do „ret til pension eller rente”, w niderlandzkiej do „Pensioenen of renten”, we francuskiej do „pensions ou rentes dues”, we włoskiej „pensioni o rendite dovute”, w portugalskiej do „pensões ou rendas devidas”, a w wersji hiszpańskiej do „pensiones o rentas debidas” ( 32 ). To porównanie sugeruje, że odpowiednia jest szeroka wykładnia zakresu art. 28.

76. Krótko mówiąc, nic nie wskazuje, że prawodawca Unii zamierzał ograniczyć zakres art. 28 do jakichkolwiek szczególnych rodzajów emerytur lub rent bądź szczególnych okresów ubezpieczenia emerytalno‑rentowego, takich jak na przykład emerytury na wypadek starości lub emerytury uzyskiwane podczas życia zawodowego danej osoby. Podobnie nie widzę powodu, dlaczego okresy, podczas których emeryt lub rencista uiszczał składki jednemu państwu członkowskiemu w ramach dobrowolnego systemu ubezpieczenia, nie miałyby być brane pod uwagę, gdy przewiduje to ustawodawstwo krajowe.

77. Ponadto wprowadzenie rozróżnienia w odniesieniu do różnych rodzajów emerytur lub rent bądź różnych okresów ubezpieczenia emerytalno-rentowego wprowadziłoby element złożoności i niepewności do kryterium przewidzianego w art. 28 ust. 2 lit. b) rozporządzenia.

78. Co do drugiego aspektu przypominam, że Trybunał orzekł już, iż co do zasady warunki, którym podlega ustalenie okresów zatrudnienia lub ubezpieczenia, są zgodnie z art. 1 lit. r) rozporządzenia nr 1408/71 określone wyłącznie ustawodawstwem państwa członkowskiego, na podstawie którego okresy te zostały ukończone ( 33 ).

79. Okoliczność, że zasadniczo art. 28 odsyła w tej kwestii do mającego znaczenie ustawodawstwa krajowego, wydaje mi także spójna z tym, że rozporządzenie opiera się na przepisie, który jest obecnie ujęty w art. 48 TFUE (dawniej art. 51 traktatu EWG). W tym względzie Trybunał konsekwentnie orzekał, że „jako iż w art. 48 TFUE przewiduje się koordynację przepisów państw członkowskich, a nie ich harmonizację, to postanowienie to nie ma wpływu na różnice merytoryczne i proceduralne pomiędzy systemami zabezpieczenia społecznego poszczególnych państw członkowskich i, co za tym idzie, na różnice w zakresie praw osób w nich ubezpieczonych” ( 34 ).

80. Z tego powodu wyciągam wniosek, że termin „emerytury lub renty” należy rozumieć szeroko i zgodnie z mającym znaczenie ustawodawstwem krajowym, tak aby objąć nim w razie potrzeby emerytury i renty należne od państw członkowskich na podstawie składek dobrowolnych.

V – Wnioski

81. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby na pytanie prejudycjalne postawione przez Centrale Raad van Beroep (Niderlandy) odpowiedział następująco: Zwrot „ustawodawstwo[, któremu] emeryt lub rencista podlegał najdłużej” ujęty w art. 28 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 odnosi się do ustawodawstwa dotyczącego emerytur i rent. Termin „emerytury lub renty” należy rozumieć szeroko i zgodnie z mającym znaczenie ustawodawstwem krajowym, tak aby objąć nim w razie potrzeby emerytury i renty należne od państw członkowskich na podstawie składek dobrowolnych.

( 1 ) Język oryginału: angielski.

( 2 ) Rozporządzenie z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (zwane dalej „rozporządzeniem”, Dz.U. L 149, s. 2 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 1, s. 35).

( 3 ) Motyw szósty rozporządzenia.

( 4 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. L 166, s. 1) uchyliło i zastąpiło rozporządzenie od dnia 1 maja 2010 r., gdy uzyskało skuteczność w wyniku wejścia w życie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. L 284, s. 1).

( 5 ) Do dnia 1 stycznia 2006 r. pkt 1 lit. a) pod nagłówkiem Q (Niderlandy) załącznika VI do rozporządzenia przewidywał: „W odniesieniu do uprawnień do świadczeń rzeczowych zgodnie z niderlandzkim ustawodawstwem przez osobę uprawnioną do świadczeń rzeczowych należy rozumieć, do celów wykonania tytułu III rozdział 1, osobę ubezpieczoną lub wspólnie ubezpieczoną w ramach systemu ubezpieczenia określonego w niderlandzkiej ustawie o kasach ubezpieczeń na wypadek choroby”.

( 6 ) W rozpatrywanym okresie pkt 1 lit. a) pod nagłówkiem R (Niderlandy) załącznika VI do rozporządzenia stanowił: „W zakresie uprawnienia do świadczeń rzeczowych na podstawie ustawodawstwa Niderlandów osoby uprawnione do świadczeń rzeczowych dla celów wykonania rozdziałów 1 i 4 tytułu III niniejszego rozporządzenia oznaczają: (i) osoby, które na podstawie art. 2 [ZVW] są zobowiązane do ubezpieczenia się w instytucji świadczącej ubezpieczenia zdrowotne, oraz (ii) osoby zamieszkujące w innym państwie członkowskim, które w myśl rozporządzenia są uprawnione do opieki zdrowotnej w państwie, w którym zamieszkują, na koszt Niderlandów – o ile osoby takie nie zostały już objęte podpunktem (i)”.

( 7 ) Wyrok z dnia 10 maja 2001 r. w sprawie C-389/99, Rec. s. I-3731.

( 8 ) Wyroki: z dnia 18 czerwca 2006 r. w sprawie C-50/05 Nikula, Zb.Orz. s. I-7029, pkt 20; z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie C-440/09 Tomaszewska, Zb.Orz. s. I-1033, pkt 28.

( 9 ) Wyroki: z dnia 14 października 2010 r. w sprawie C-345/09 van Delft i in., Zb.Orz. s. I-9879, pkt 99, 100; z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie C-208/07 von Chamier-Glisczinski, Zb.Orz. s. I-6095, pkt 84, 85.

( 10 ) Wyroki: z dnia 10 lipca 1986 r. w sprawie 60/85 Luijten, Rec. s. 2365, pkt 14; z dnia 14 grudnia 1989 r. w sprawie C-3/87 Agegate, Rec. s. I-4459, pkt 27.

( 11 ) Wyrok z dnia 12 czerwca 1986 r. w sprawie 302/84 Ten Holder, Rec. 1821, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 12 ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 29 czerwca 1994 r. w sprawie C-60/93 Aldewereld, Rec. s. I-2991, pkt 16–20; ww. wyrok w sprawie van Delft i in., pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 13 ) Wyrok z dnia 27 maja 1982 r. w sprawie 227/81 Aubin, Rec. s. 1991, pkt 11.

( 14 ) Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Rundgren, pkt 44, 45.

( 15 ) Ibidem.

( 16 ) Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Rundgren, pkt 46, 47.

( 17 ) Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Van Delft i in., pkt 79.

( 18 ) Zasada ta leży u podstaw całego rozporządzenia, jak wyjaśnia to jego art. 13 ust. 2 lit. a), który stanowi: „pracownik najemny zatrudniony na terytorium jednego państwa członkowskiego podlega ustawodawstwu tego państwa, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego państwa członkowskiego lub jeżeli przedsiębiorstwo lub pracodawca, który go zatrudnia, ma swoją zarejestrowaną siedzibę lub miejsce prowadzenia działalności na terytorium innego państwa członkowskiego”.

( 19 ) W tym względzie rzecznik generalny M. Poiares Maduro stwierdził w pkt 11 opinii w sprawie Nikula: „[n]ależy, o ile to możliwe, obciążyć kosztami udzielonych świadczeń państwo, w którym zainteresowany prowadził działalność zawodową, która daje mu prawo do renty lub emerytury”.

( 20 ) Księga III, część III, sekcja VIII.

( 21 ) Niedawno Stany Zjednoczone Ameryki wprowadziły ustawę federalną mającą na celu zwiększenie poziomu objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym obywateli amerykańskich. Zobacz Patient Protection and Affordable Care Act (PPACA) (ustawa dotycząca ochrony pacjentów i przystępnej opieki), powszechnie zwana w mass mediach „Obamacare”, podpisana przez prezydenta B. Obamę w dniu 23 marca 2010 r. W dniu 28 czerwca 2012 r. w sprawie National Federation of Independent Business przeciwko Sebelius, 567 U.S. – (2012) sąd najwyższy Stanów Zjednoczonych Ameryki stwierdził zgodność z konstytucją większości przepisów tej ustawy.

( 22 ) W sprawie nr 4381‑10 Wehmeyer.

( 23 ) W istocie w pkt 48 opinii w sprawie Rundgren rzecznik generalny S. Alber sugeruje, że kontekst art. 28 i 28a rozporządzania wskazuje, iż dotyczą one emerytur i rent.

( 24 ) Rozdział 2 „Inwalidztwo”, rozdział 3 „Starość i śmierć (emerytury i renty rodzinne)”, rozdział 4 „Wypadki przy pracy i choroby zawodowe”, rozdział 5 „Świadczenia z tytułu śmierci”, rozdział 6 „Zasiłki dla bezrobotnych”, rozdział 7 „Świadczenia rodzinne”, rozdział 8 „Świadczenia dla dzieci pozostających na utrzymaniu emerytów lub rencistów oraz dla sierot”.

( 25 ) Trybunał w rzeczywistości podkreślił już, że system stosowany na podstawie rozporządzenia musi być przewidywalny, tak aby był spójny z zasadą pewności prawa. Zobacz wyrok z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie C-178/97 Banks i in., Rec. s. I-2005, pkt 41; opinia rzecznika generalnego F.G. Jacobsa z dnia 24 lutego 2005 r. w sprawie C-227/03 van Pommeren-Bourgondiën (wyrok z dnia 7 lipca 2005 r.), Zb.Orz. s. I-6101, pkt 45.

( 26 ) Jak wskazałem w swojej opinii z dnia 29 maja 2013 r. w sprawie C‑140/12 Brey, toczącej się przed Trybunałem, pkt 34, ogólnie rzecz biorąc, zawsze pożądane jest przyjęcie jednolitej wykładni tych samych pojęć prawa Unii, gdyż zapewnia to większą pewność prawa. Jednakże w praktyce jednolita wykładnia nie zawsze jest możliwa.

( 27 ) Artykuł 28 ust. 2 rozporządzenia stwierdza: „W przypadkach określonych w ust. 1 […]”.

( 28 ) Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Rundgren, pkt 47–50.

( 29 ) Dz.U. L 74, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 1, s. 83.

( 30 ) Wyrok z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie C-156/01 van der Duin i ANOZ Zorgverzekeringen, Rec. s. I-7045, pkt 44.

( 31 ) Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Rundgren, pkt 39.

( 32 ) W przeciwieństwie do tego niektóre wersje językowe są bardziej podobne do wersji angielskiej: wersja estońska mówi o „makstavad pensionid”, wersja fińska o „maksettavat eläkkeet”, wersja niemiecka o „Rentenanspruch”, a wersja szwedzka o „Rätt till pensioner”.

( 33 ) Zobacz w szczególności ww. wyrok w sprawie Tomaszewska, pkt 26; wyrok z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie C‑548/11 Mulders, pkt 37.

( 34 ) Zobacz w szczególności wyrok z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawie C‑443/11 Jeltes i in., pkt 43. Zobacz także ww. wyrok w sprawie von Chamier‑Glisczinski, pkt 84; wyrok z dnia 15 stycznia 1986 r. w sprawie 41/84 Pinna, Rec. s. 1, pkt 20.