OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 10 czerwca 2004 r. ( )

Sprawa C-457/02

Antonio Niselli

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Tribunale penale di Terni (Włochy)]

Dyrektywa 75/442/EWG – Pojęcie odpadów – Złom – Definicja krajowa wyłączająca z pojęcia odpadów pozostałości z konsumpcji, gdy są one kierowane do procesu produkcyjnego – Bezpośrednie stosowanie dyrektyw w postępowaniu karnym – Zasada stosowania z mocą wsteczną względniejszej ustawy karnej

I – Wprowadzenie

1. Przed Tribunale penale di Terni (Włochy) zawisłe jest postępowanie karne, w którym zarzuca się oskarżonemu Antoniowi Nisellemu odpowiedzialność za transport złomu pojazdem niedopuszczonym do przewozu odpadów. W przedłożonym postanowieniu odsyłającym Tribunale zwraca się o wykładnię dyrektywy Rady z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów ( ) (zwanej dalej „dyrektywą 75/442”) w celu dokonania oceny, czy włoskie przepisy transponujące, które dokładniej definiują pojęcie odpadów, są zgodne z dyrektywą.

2. Zdaniem sądu krajowego na podstawie przepisów krajowych obowiązujących w chwili popełnienia czynu materiały żelazne należało zakwalifikować jako odpady. Jednakże przepisy wydane później ponownie wyłączają z pojęcia odpadów materiały takie jak złom, które są ponownie wykorzystywane w tym samym cyklu produkcyjnym lub konsumpcyjnym. Na wypadek, gdyby to wyłączenie było sprzeczne z dyrektywą 75/442, należy wyjaśnić, jakie skutki ma to ustalenie w postępowaniu karnym.

II – Ramy prawne

A – Prawo wspólnotowe

3. W art. 1 lit. a) akapit pierwszy dyrektywy 75/442 odpady są zdefiniowane następująco:

„wszelkie substancje lub przedmioty należące do kategorii określonych w załączniku I, które ich posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub do których usunięcia został zobowiązany”.

4. Załącznik I do dyrektywy pod pozycją Q14 wymienia „[p]rodukty, dla których posiadacz nie znajduje już dalszego zastosowania […]”. Ponadto załącznik I zawiera dwie pozycje zbiorcze, a mianowicie pozycję Q1 „[p]ozostałości z produkcji lub konsumpcji niewyszczególnione poniżej” oraz pozycję Q16 „[w]szelkie materiały, substancje lub produkty, które nie zostały uwzględnione w powyższych kategoriach”.

5. Zgodnie z art. 9 i 10 dyrektywy 75/442 zakłady lub przedsiębiorstwa, które wykonują czynności unieszkodliwiania odpadów zgodnie z załącznikiem II A do dyrektywy lub odzyskiwania zgodnie z załącznikiem II B, muszą uzyskać zezwolenie. Zakłady lub przedsiębiorstwa, które zawodowo zajmują się zbieraniem lub transportowaniem odpadów, podlegają obowiązkowi rejestracji na podstawie art. 12 dyrektywy.

B – Prawo krajowe

6. W art. 6 ust. 1 lit. a) decreto legislativo nr 22 z dnia 5 lutego 1997 r. ( ) (zwanego dalej „decreto legislativo nr 22/97”) pojęcie odpadów z dyrektywy 75/442 zostało inkorporowane do prawa włoskiego. Załączniki A, B i C decreto legislativo nr 22/97 odpowiadają załącznikom I, II A i II B do dyrektywy 75/442.

7. Artykuł 51 decreto legislativo nr 22/97 poddaje karze naruszenie obowiązków uzyskania zezwolenia, rejestracji lub zawiadomienia określonych w art. 27–33.

8. W art. 14 decreto legge nr 138 z dnia 8 lipca 2002 r. ( ) (zwanego dalej „decreto legge nr 138/02”), przekształconego w ustawę nr 178 z dnia 8 sierpnia 2002 r.( ), ustawodawca włoski wprowadził „wykładnię autentyczną” pojęcia odpadów. Przepis ten brzmi:

„1. Wykładni pojęć »usuwa«, »zamierza usunąć« czy »został zobowiązany do usunięcia« przywołanych w art. 6 ust. 1 lit. a) decreto legislativo [nr 22/97] i jego późniejszych zmianach […] należy dokonywać w sposób następujący:

a) »usuwa«: każde zachowanie, poprzez które, w sposób bezpośredni lub pośredni, substancja, materiał czy towar są kierowane do unieszkodliwiania lub odzyskiwania lub im poddawane, zgodnie z załącznikami B i C decreto legislativo [nr 22/97];

b) »zamierza usunąć«: wola przeznaczenia substancji, materiałów lub towarów do unieszkodliwiania lub odzyskiwania, zgodnie z załącznikami B i C decreto legislativo [nr 22/97];

c) »został zobowiązany do usunięcia«: obowiązek poddania substancji, materiału lub towaru unieszkodliwianiu lub odzyskiwaniu, przewidziany przez przepis prawa, akt władzy publicznej lub też wynikający z samego charakteru materiału, substancji lub towaru, a także z racji tego, że znajdują się one w wykazie odpadów niebezpiecznych zamieszczonym w załączniku D decreto legislativo [nr 22/97].

2. Przypadki określone w ust. 1 lit. b) i c) nie dotyczą towarów lub substancji i materiałów, które są pozostałościami z produkcji lub konsumpcji, wtedy gdy spełniony jest jeden z następujących warunków:

a) mogą one być lub są rzeczywiście i obiektywnie ponownie wykorzystywane w tym samym, analogicznym lub innym cyklu produkcyjnym lub konsumpcyjnym, bez poddawania ich wcześniejszej obróbce oraz nie powodując szkód środowiskowych;

b) mogą one być lub są rzeczywiście i obiektywnie ponownie wykorzystywane w tym samym, analogicznym lub innym cyklu produkcyjnym lub konsumpcyjnym, po poddaniu ich wcześniejszej obróbce, bez potrzeby dokonywania jakiejkolwiek czynności odzyskiwania wymienionej w załączniku C decreto legislativo [nr 22/97]”.

III – Stan faktyczny i pytania prejudycjalne

9. W dniu 18 lipca 2000 r. w Terni karabinierzy zatrzymali naczepę należącą do ILFER SpA, ponieważ nie dopełniono określonych formalności przewidzianych w decreto legislativo nr 22/97. Osobą prawnie odpowiedzialną za transport w ILFER był Antonio Niselli.

10. Ciężarówka przewoziła ok. 10 m3 złomu, takiego jak części maszyn, blachy, rury/nośniki, częściowo lakierowane żelazo profilowane, częściowo lakierowane kraty metalowe, części mechaniczne z olejem i tłuszczem, małe części metalowe, pokrywy kanałowe, części rur z powłoką ochronną, puste butelki, felgi kół pojazdów, ruszty kratowe i stal zbrojeniowa. Materiał pochodził z rozbiórki maszyn i pojazdów lub ze zbiórki wybrakowanych przedmiotów.

11. Przeciwko A. Nisellemu wniesiono skargę do Tribunale penale di Terni, ponieważ dopuścił się czynów karalnych na postawie art. 51 ust. 4 i ust. 1 lit. a) (w związku z art. 28) decreto legislativo nr 22/97. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2002 r. Tribunale przedłożył Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:

„1. Czy dopuszczalne jest, aby zakres pojęcia odpadów ostatecznie mógł być uzależniony od spełnienia warunku, że wykładni pojęć »usuwa«, »zamierza usunąć« czy »został zobowiązany do usunięcia« transponowanych we Włoszech poprzez art. 6 ust. 1 lit. a) decreto legislativo nr 22 z dnia 5 lutego 1997 r. należałoby dokonywać w sposób następujący:

a) »usuwa«: każde zachowanie, poprzez które, w sposób bezpośredni lub pośredni, substancja, materiał czy towar są kierowane do unieszkodliwiania lub odzyskiwania lub im poddawane, zgodnie z załącznikami B i C decreto legislativo [nr 22/97];

b) »zamierza usunąć«: wola przeznaczenia substancji, materiałów lub towarów do unieszkodliwiania lub odzyskiwania, zgodnie z załącznikami B i C decreto legislativo [nr 22/97];

c) »został zobowiązany do usunięcia«: obowiązek poddania substancji, materiału lub towaru unieszkodliwianiu lub odzyskiwaniu, przewidziany przez przepis prawa, akt władzy publicznej lub też wynikający z samego charakteru materiału, substancji lub towaru, a także z racji tego, że znajdują się one w wykazie odpadów niebezpiecznych zamieszczonym w załączniku D decreto legislativo [nr 22/97]?

2. Czy dopuszczalne jest, że pojęcia odpadów ostatecznie nie stosuje się wobec towarów, substancji lub materiałów, które są pozostałościami z produkcji lub konsumpcji, jeśli zostanie spełniony jeden z następujących warunków:

a) jeśli mogą one być lub są rzeczywiście i obiektywnie ponownie wykorzystywane w tym samym, analogicznym lub innym cyklu produkcyjnym lub konsumpcyjnym, bez poddawania ich wcześniejszej obróbce oraz nie powodując szkód środowiskowych;

b) jeśli mogą one być lub są rzeczywiście i obiektywnie ponownie wykorzystywane w tym samym, analogicznym lub innym cyklu produkcyjnym lub konsumpcyjnym, po poddaniu ich wcześniejszej obróbce, bez potrzeby dokonywania jakiejkolwiek czynności odzyskiwania wymienionej w załączniku C do obowiązującego we Włoszech decreto legislativo nr 22/97 (którego treść odpowiada załącznikowi II B do dyrektywy [75/442, w brzmieniu dyrektywy] 91/156/EWG)?”.

12. Sąd krajowy wyjaśnia, iż wydając sporny przepis ustawodawca miał na celu wyłączenie złomu z pojęcia odpadów. Według informacji w uzasadnieniu ustawy przepis ten stanowi reakcję na zbyt wąską wykładnię tego pojęcia stosowaną przez niektóre prokuratury, których działania zagrażałyby możliwości funkcjonowania przemysłu stalowego i innych gałęzi gospodarki.

13. Gdyby wykładnia odpadów uregulowana w decreto legge nr 138/02 faktycznie dotyczyła przedmiotowego złomu, należałoby natychmiast uniewinnić oskarżonego. Tribunale ma jednak wątpliwości, czy definicja odpadów ustanowiona przez włoskiego ustawodawcę w art. 14 decreto legge nr 138/02 jest zgodna z dyrektywą 75/442. Wątpliwości te oparte są także na tym, iż z powodu tego przepisu Komisja wszczęła przeciwko Republice Włoskiej postępowanie o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego.

14. W postępowaniu przed Trybunałem swoje uwagi przedstawili oskarżony, rządy Włoch i Austrii oraz Komisja. Wywody uczestników zostaną w miarę konieczności przedstawione w ramach oceny prawnej.

IV – Ocena prawna

A – W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

15. Rząd włoski uważa odesłanie za niedopuszczalne, ponieważ zadane pytania nie mają znaczenia dla postępowania głównego. Natomiast zdaniem Komisji wniosek jest dopuszczalny. W swoich uwagach na piśmie wskazuje ona jednak, iż odpowiedź na pytania prejudycjalne nie jest użyteczna dla rozstrzygnięcia sądu krajowego.

16. W tym kontekście odwołuje się ona do orzecznictwa Trybunału, które stanowi, „że dyrektywa sama w sobie i niezależnie od wewnętrznych przepisów Państwa Członkowskiego wydanych w celu jej wykonania nie może skutkować stwierdzeniem lub zaostrzeniem odpowiedzialności karnej tych, którzy naruszają przepisy dyrektywy” ( ).

17. Sporna regulacja wyklucza karalność oskarżonego. Nawet gdyby Trybunał doszedł do wniosku, że odpowiedni przepis nie jest zgodny z dyrektywą 75/442, sędzia krajowy musi go zastosować. W przeciwnym razie karalność opierałaby się na bezpośrednim zastosowaniu dyrektywy.

18. Na rozprawie Komisja reprezentowała jednak przeciwne stanowisko, a mianowicie, że sąd krajowy jest zobowiązany do powstrzymania się od stosowania późniejszych przepisów krajowych korzystniejszych dla oskarżonego, jeżeli są one niezgodne z dyrektywą 75/442.

19. Według utrwalonego orzecznictwa w wyłącznej gestii odnośnego sądu krajowego, który ma rozstrzygnąć spór, leży ocena w każdym konkretnym przypadku zarówno konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym do wydania przezeń wyroku, jak i doniosłości pytań przedkładanych Trybunałowi. Trybunał jest zatem zasadniczo zobowiązany rozstrzygnąć przedłożone mu pytania, jeżeli dotyczą one wykładni prawa wspólnotowego ( ).

20. Trybunał stwierdził wprawdzie, że w wyjątkowych przypadkach w celu zbadania swej właściwości jest zobowiązany do przeanalizowania okoliczności, w jakich zwrócił się do niego sąd krajowy, jednakże wyjaśnił, iż może odrzucić żądanie odpowiedzi na pytanie prejudycjalne tylko wówczas, gdy wnioskowana wykładnia prawa wspólnotowego ewidentnie nie ma związku z rzeczywistością lub przedmiotem postępowania przed sądem krajowym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje faktami i podstawą prawną koniecznymi dla rzeczowej odpowiedzi na zadane mu pytania ( ).

21. W niniejszej sprawie nie występuje żaden z tych przypadków. Pytania mają związek z przedmiotem postępowania przed sądem krajowym i nie koncentrują się na hipotetycznym problemie. Nie jest bowiem tak jednoznaczne, jakie konsekwencje wynikają dla rozstrzygnięcia postępowania przed sądem krajowym z ewentualnego naruszenia przez art. 14 decreto legge nr 138/02 dyrektywy 75/442.

22. W chwili popełnienia czynu decreto legislativo nr 22/97 było obowiązującą regulacją krajową. Zgodnie z nią należało według informacji sądu krajowego zakwalifikować sporny złom jako odpady, tak że A. Niselli mógł podlegać odpowiedzialności karnej. Dopiero na podstawie ograniczenia pojęcia odpadów wprowadzonego w art. 14 decreto legge nr 138/02, po popełnieniu czynu, karalność mogła już nie mieć miejsca.

23. Konstelacja ta niekoniecznie musi być stawiana na równi z (wyłączoną) definicją znamion przestępstwa dokonaną bezpośrednio przez samą dyrektywę. Powołanie dyrektywy prowadziłoby bowiem w niniejszym przypadku jedynie do tego, że nie stosuje się przepisu zwalniającego z odpowiedzialności karnej z tym skutkiem, iż ponownie ma zastosowanie karalność istniejąca na podstawie ogólnych przepisów krajowych.

24. Ponadto należy wyjaśnić pytanie wstępne, w jakim zakresie w ogóle znajduje zastosowanie wydana później ustawa korzystna dla oskarżonego. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał kwalifikował je jako pytanie właściwe dla prawa krajowego, które powinno być rozstrzygnięte przez sąd krajowy ( ). Jednakże jest też możliwe postrzeganie zasady stosowania późniejszej ustawy karnej względniejszej dla oskarżonego jako zasady wspólnotowej ( ). W każdym razie należy wyjaśnić, czy zasada ta może domagać się nieograniczonego obowiązywania, gdy względniejsza ustawa karna jest sprzeczna z prawem wspólnotowym ( ).

25. Wreszcie należy wskazać, że dotychczas Trybunał w podobnych sytuacjach zawsze uznawał odesłania za dopuszczalne. I tak w powołanym przez Komisję postanowieniu w sprawie Caterino ( ) powołał się on na orzecznictwo, zgodnie z którym bezpośrednie stosowanie dyrektywy nie może prowadzić do uzasadnienia karalności bez odpowiedzi na samo pytanie prejudycjalne w sprawie wykładni dyrektywy dotyczącej odpadów. Trybunał dokonał rozstrzygnięcia w drodze postanowienia (na podstawie art. 104 § 3 regulaminu), ponieważ odpowiedź można było jasno wywnioskować z orzecznictwa, a nie dlatego, że odesłanie było natury hipotetycznej, a więc niedopuszczalne ( ). W wyroku w sprawach połączonych C-74/95 i C-129/95 ( ) Trybunał poprzestał na odwołaniu się do wspomnianego orzecznictwa, a następnie udzielił odpowiedzi na pytania prejudycjalne.

26. Inne były sprawy Arcaro ( ) i Kolpinghuis Nijmegen ( ). Tutaj pytanie o dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie nasunęło się choćby dlatego, że Trybunałowi zadano wyraźne pytania dotyczące skuteczności dyrektyw w postępowaniu karnym.

27. Z wymienionych powodów niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny. Aby udzielić sądowi użytecznej odpowiedzi, przy wykładni dyrektywy 75/442 należy uzupełniająco również zbadać, czy i w jakim zakresie można ją zastosować bezpośrednio w postępowaniu karnym w okolicznościach zaistniałych w postępowaniu przed sądem krajowym.

B – W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego

28. W pierwszym pytaniu sąd krajowy chciałby się dowiedzieć, czy dyrektywa 75/442 jest w sprzeczności z przepisami krajowymi precyzującymi pojęcie odpadów, które stanowią, że posiadacz substancji lub przedmiotu usuwa, zamierza usunąć lub został zobowiązany do usunięcia tylko wówczas, gdy ta substancja lub przedmiot zostaną poddane procedurze unieszkodliwiania lub odzyskiwania określonej w załącznikach II A i II B do dyrektywy i tak samo brzmiących przepisach krajowych lub gdy istnieje odpowiedni zamiar lub obowiązek.

29. Przed odpowiedzią na to pytanie należy najpierw przypomnieć, że zgodnie z motywem trzecim dyrektywy 75/442 ma ona na celu ochronę zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez zbieranie, transport, unieszkodliwianie, magazynowanie oraz składowanie odpadów. Według art. 174 ust. 2 WE polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Stąd Trybunał doszedł do wniosku, że pojęcie odpadów nie może być wąsko interpretowane ( ).

30. Na podstawie art. 1 lit. a) akapit pierwszy dyrektywy 75/442 należy uznać za odpady wszelkie substancje lub przedmioty należące do kategorii określonych w załączniku I, które ich posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub do których usunięcia został zobowiązany. Wymieniony załącznik, jak i Europejski Wykaz Odpadów ( ), określają i wyjaśniają tę definicję poprzez zestawienie wykazów substancji i przedmiotów, które mogą być zakwalifikowane jako odpady. Jednakże zdaniem Trybunału mają one jedynie charakter wskazówek ( ).

31. Rozstrzygająca jest kwestia, czy posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub został zobowiązany do usunięcia rzeczy. Zgodnie z wyrokiem w sprawie ARCO Chemie Nederland i in. należy to zbadać na postawie całokształtu okoliczności. Należy przy tym uwzględnić cel dyrektywy i zwrócić uwagę, czy jej skuteczność nie została ograniczona ( ).

32. Wprawdzie może zachodzić potrzeba bliższej konkretyzacji tych bardzo nieokreślonych pojęć i tym samym dokładniejszego ustalenia pojęcia odpadów. Jednakże nie można przy tym pomijać celu dyrektywy 75/442, czyli zbliżenia krajowych przepisów prawnych o gospodarce odpadami ( ) oraz stworzenia podstaw jednolitej terminologii wspólnotowej dla prawa dotyczącego gospodarki odpadami ( ). Dlatego przepisy krajowe nie mogą w żadnym wypadku bliżej definiować kluczowej dla pojęcia odpadów okoliczności „usuwania” w sposób, który prowadzi do różnicowania krajowego pojęcia odpadów od pojęcia wspólnotowego, a tym samym poddaje w wątpliwość skuteczność dyrektywy i art. 175 WE ( ).

33. Według spornych przepisów włoskich pojęcia „usuwać”, „mieć zamiar usunąć” i „zostać zobowiązanym do usunięcia” powinny mieć zastosowanie zawsze i tylko wtedy, gdy w sposób bezpośredni lub pośredni, substancja, materiał lub towar są kierowane do unieszkodliwiania lub odzyskiwania lub im poddawane, zgodnie z załącznikami B i C decreto legislativo nr 22/97, które odpowiadają załącznikom II A i II B do dyrektywy 75/442, lub gdy zachodzi taki zamiar lub obowiązek.

34. W przeciwieństwie do tego Trybunał rozstrzygnął, że przeprowadzenie postępowania przewidzianego w załączniku II A lub II B do dyrektywy 75/442 samo w sobie nie pozwala na zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako odpadów ( ). Wprowadzony dyrektywą 75/442 system nadzoru i gospodarki powinien bowiem obejmować wszystkie przedmioty i substancje usuwane przez ich właściciela, nawet jeżeli mają wartość handlową i są zbierane zarobkowo w celu przetwarzania, odzyskiwania lub ponownego wykorzystywania ( ).

35. Krajowa definicja w sposób niedopuszczalny zawęża pojęcie odpadów, prowadząc – wbrew orzecznictwu Trybunału – do zakwalifikowania substancji jako odpadów tylko wówczas, gdy posiadacz kieruje ją do czynności unieszkodliwiania lub odzyskiwania. Rząd włoski wprawdzie słusznie wskazuje, że czynności unieszkodliwiania lub odzyskiwania wymienione w załącznikach do dyrektywy obejmują wiele możliwości przetwarzania odpadów, jednakże wyliczenia te przede wszystkim nie są wyczerpujące. Ponadto nie wykluczają one przypadku ponownego wykorzystywania odpadów bez uprzedniego dokonania czynności odzyskiwania.

36. W innym aspekcie krajowa definicja „usuwania” ma zbyt szeroki zakres i tym samym odbiega od odpowiadającego jej pojęcia z dyrektywy 75/442. Wprawdzie fakt, że jakaś substancja zostaje poddana jednej z czynności określonych w załącznikach II A i II B do dyrektywy 75/442 może być oznaką, iż chodzi o proces usuwania, a więc w przypadku substancji – o odpady, jednak okoliczność, że w załącznikach tych opisane są czynności unieszkodliwania lub odzyskiwania odpadów niekoniecznie powoduje, że każda substancja przetwarzana według jednej z tych metod miałaby być traktowana jako odpady ( ). Wiele z czynności wymienionych w załącznikach może być bowiem stosowanych także w odniesieniu do substancji, które nie są odpadami. I tak niemal każdy przedmiot lub substancja stała mogą być składowane na powierzchni ziemi (pozycja D1 w załączniku II A). Jako paliwo (pozycja R1 w załączniku II B) wykorzystuje się przede wszystkim węgiel, ropę i gaz ziemny, przy czym surowce te nie stają się z tego powodu odpadami.

37. Wychodząc z założenia, że na podstawie art. 176 WE Państwa Członkowskie mogą utrzymać lub ustanowić bardziej rygorystyczne środki ochronne niż wynikające z dyrektywy 75/442, dopuszczalna byłaby odpowiednia szersza redakcja pojęcia odpadów w prawie krajowym. Przeciwko temu przemawia jednak to, iż poprzez zastosowanie różnych standardów ochronnych dyrektywa powinna także wykluczać zakłócenie konkurencji ( ).

38. W wyroku w sprawie Fornasar i in. ( ), na który powołuje się rząd włoski, Trybunał uznał za dopuszczalne, aby w określonych okolicznościach Państwa Członkowskie mogły wprowadzać standardy ochronne wyższe niż wspólnotowe określone w dyrektywie 91/689 w sprawie odpadów niebezpiecznych ( ). Według Trybunału mogą one zakwalifikować jako odpady niebezpieczne inne substancje, które nie są wymienione w odpowiednim wykazie wspólnotowym. Orzecznictwo to nie znajduje jednak zastosowania do niniejszej sprawy, ponieważ dyrektywa 91/689 wyraźnie zawiera odpowiednią klauzulę otwartą i wymienia konkretne warunki dla substancji, które Państwa Członkowskie zamierzają włączyć w zakres zastosowania dyrektywy oprócz substancji wymienionych w wykazie wspólnotowym.

39. Sąd krajowy i uczestnicy powołują się ponadto między innymi na wypowiedź Trybunału w wyroku w sprawie ARCO Chemie Nederland i in., iż Państwa Członkowskie „w braku przepisów wspólnotowych […] [mogą] swobodnie wybrać, w jakiej formie należy przedstawić dowód na istnienie różnych przesłanek, które są wymienione w transponowanej przez nie dyrektywie, o ile nie narusza to skuteczności prawa wspólnotowego […]. Wykorzystanie takich form dowodowych jak domniemania ustawowe prowadzące do ograniczenia zakresu obowiązywania dyrektywy i nieuwzględnienia substancji lub produktów odpowiadających określeniu pojęcia »odpady« w rozumieniu dyrektywy, naruszałoby skuteczność art. 130r Traktatu [obecnie, po zmianie, art. 174 WE] i dyrektywy [75/442]” ( ).

40. Rząd austriacki stoi na stanowisku, że w przypadku definicji zawartych w art. 14 ust. 1 decreto legge nr 138/02 chodzi o dopuszczalne reguły dowodowe w tym znaczeniu.

41. Nie można się zgodzić z tym poglądem. Wymienione przepisy nie regulują sposobu, w jaki należy przedstawić dowód na istnienie przesłanek „usuwa”, „zamierza usunąć” lub „został zobowiązany do usunięcia”, jak słusznie podnosi sąd krajowy. Chodzi raczej o dokładniejsze definicje odpowiednich pojęć prawnych. Nawet gdyby przepisy te były regułami dowodowymi, to jak już stwierdzono, ograniczałyby one w sposób niedopuszczalny zakres odpowiednich pojęć wspólnotowych.

42. Na pierwsze pytanie należy więc udzielić odpowiedzi, że z dyrektywą 75/442 sprzeczny jest przepis prawa Państwa Członkowskiego konkretyzujący pojęcie odpadów, według którego posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub został zobowiązany do usunięcia substancji lub przedmiotu (tylko) wówczas, gdy substancja lub przedmiot zostały poddane czynności unieszkodliwania lub odzyskiwania określonej w załącznikach II A i II B do dyrektywy i tak samo brzmiących przepisach krajowych lub gdy istnieje odpowiedni zamiar lub obowiązek.

C – W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego

43. W drugim pytaniu sąd krajowy chciałby się dowiedzieć, czy z dyrektywą 75/442 sprzeczny jest przepis prawa Państwa Członkowskiego konkretyzujący pojęcie odpadów, według którego pozostałości z produkcji lub konsumpcji nie są odpadami,

– jeśli mogą one być lub są rzeczywiście i obiektywnie ponownie wykorzystywane w tym samym, analogicznym lub innym cyklu produkcyjnym lub konsumpcyjnym, bez poddawania ich wcześniejszej obróbce, oraz nie powodując szkód środowiskowych; lub

– mogą one być lub są rzeczywiście i obiektywnie ponownie wykorzystywane w tym samym, analogicznym lub innym cyklu produkcyjnym lub konsumpcyjnym, po poddaniu ich wcześniejszej obróbce, bez potrzeby dokonywania jakiejkolwiek czynności odzyskiwania wymienionej w załączniku II B do dyrektywy i tak samo brzmiących przepisach krajowych.

44. Jak już przedstawiono, dla zakwalifikowania danej substancji jako odpadów decydujące jest, czy posiadacz ją usuwa, zamierza ją usunąć lub został zobowiązany do jej usunięcia. Należy to zbadać na podstawie całokształtu okoliczności. Należy przy tym uwzględnić cel dyrektywy i zwrócić uwagę, aby jej skuteczność nie została ograniczona ( ).

45. Nie jest decydujące, jakie metody przetwarzania lub rodzaj wykorzystania są stosowane w odniesieniu do danego przedmiotu lub substancji ( ). Na zakwalifikowanie ich jako odpadów nie ma też wpływu okoliczność, że materiał może być skierowany do ponownego wykorzystania gospodarczego lub że unieszkodliwianie następuje bez szkód dla środowiska ( ).

46. Natomiast za istotny punkt odniesienia, wskazujący na istnienie odpadów, Trybunał uważa to, iż chodzi o pozostałość z produkcji, czyli substancję, która nie została wyprodukowana celowo ( ). Tylko pod określonymi ścisłymi warunkami substancje powstałe w ramach produkcji są uznawane za produkty uboczne niebędące odpadami, a mianowicie gdy ich ponowne wykorzystanie „jest pewne bez uprzedniej obróbki w dalszym ciągu procesu produkcyjnego” ( ). Fakt, że po procesie konsumpcji lub użytkowania nie następuje już wykorzystanie przedmiotu lub substancji w pierwotnym celu, jest również wyraźną oznaką tego, że posiadacz ma zamiar je usunąć.

47. Sporna regulacja diametralnie pozostaje w sprzeczności z tymi stwierdzeniami. Obowiązuje ona dla pozostałości z produkcji i konsumpcji, które już prima facie należy uważać za odpady. Nie pozostawia miejsca na uwzględnienie wszystkich okoliczności, lecz w istocie jest nastawiona na wykorzystanie materiałów (z wcześniejszą obróbką lub bez) w cyklu produkcyjnym lub konsumpcyjnym, mimo że według orzecznictwa nie ma żadnej informacji o jakości odpadów. Z definicji odpadów wyłącza ona nawet takie pozostałości z produkcji lub konsumpcji, które muszą być jeszcze poddane „wcześniejszej obróbce” (która jednakże nie może być odzyskiwaniem) przed ponownym wykorzystaniem.

48. Jak jasno przedstawia Komisja, według spornych przepisów z definicji wyłączone byłyby liczne substancje, które na podstawie Europejskiego Wykazu Odpadów ( ) należy bez wątpienia zakwalifikować jako odpady. Komisja wymienia przykładowo: opakowania z metali (kod 15 01 04), metale z wraków pojazdów (16 01 17 i 16 01 18), zawierające metal odpady z budowy i rozbiórki (17 09), papierowe odpady opakowaniowe (15 01 01), papier i tektura z mechanicznej obróbki odpadów (19 12 01) oraz makulatura zbierana osobno jako odpady komunalne (20 01 01). Nawet jeśli wzmianka w katalogu odpadów w aspekcie prawnym nie jest ostatecznie rozstrzygająca dla klasyfikacji, to jednak może funkcjonować jako wskazówka.

49. W tym kontekście należy także odwołać się do wyroku Trybunału w sprawie Mayer Parry Recycling ( ). Przedmiotem tego postępowania było pytanie, kiedy metalowe odpady opakowaniowe tracą swoją kwalifikację jako odpady. Trybunał doszedł do wniosku, że obróbka złomu poprzez rozdrabnianie i sortowanie nie narusza cech odpadów. Dopiero w wyniku stapiania w piecu hutniczym w celu produkcji stalowych bloków, blach i rolek z odpadów powstaje nowy produkt.

50. Według przepisu art. 14 decreto legge nr 138/02 z definicji odpadów byłby wyłączony materiał, który Trybunał w wyroku Mayer Parry Recycling niewątpliwie zakwalifikował jako odpady ( ). Zużyte opakowania z metali są bowiem pozostałościami z konsumpcji, które po wcześniejszej obróbce (rozdrabnianie i sortowanie) wprowadza się do podobnego cyklu produkcyjnego (stapianie w piecu hutniczym). Już sam ten przykład pokazuje, że problematyczny przepis włoski również w praktyce prowadzi do wniosków, które nie są zgodne ze wspólnotowymi przepisami dotyczącymi odpadów.

51. Na drugie pytanie należy zatem udzielić odpowiedzi, że z dyrektywą 75/442 sprzeczny jest przepis prawa Państwa Członkowskiego konkretyzujący pojęcie odpadów, według którego pozostałości z produkcji lub konsumpcji nie są odpadami:

– jeśli mogą one być lub są rzeczywiście i obiektywnie ponownie wykorzystywane w tym samym, analogicznym lub innym cyklu produkcyjnym lub konsumpcyjnym, bez poddawania ich wcześniejszej obróbce oraz nie powodując szkód środowiskowych; lub

– mogą one być lub są rzeczywiście i obiektywnie ponownie wykorzystywane w tym samym, analogicznym lub innym cyklu produkcyjnym lub konsumpcyjnym, po poddaniu ich wcześniejszej obróbce, bez potrzeby dokonywania jakiejkolwiek czynności odzyskiwania wymienionej w załączniku II B do dyrektywy i tak samo brzmiących przepisach krajowych.

D – W przedmiocie skutków naruszenia dyrektywy 75/442 przez przepisy krajowe dla postępowania karnego zawisłego w sprawie przed sądem krajowym

52. W celu udzielenia sądowi krajowemu odpowiedzi użytecznej dla wydania rozstrzygnięcia postępowania przed sądem krajowym należy zbadać, jakie skutki w postępowaniu karnym wywiera proponowana tutaj wykładnia dyrektywy 75/442.

53. W orzecznictwie jest już utrwalone, że dyrektywa sama w sobie i niezależnie od wewnętrznych przepisów Państwa Członkowskiego wydanych w celu jej wykonania nie może skutkować ustaleniem lub zaostrzeniem odpowiedzialności karnej tych, którzy naruszają przepisy dyrektywy ( ).

54. Z jednej strony stwierdzenie to wynika z należącej do ogólnych zasad prawnych zasady nullum crimen, nulla poena sine lege ( ), które leżą u podstaw wspólnych tradycji konstytucyjnych Państw Członkowskich i jest także ugruntowana ( ) w art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 49 ust. 1 zdanie pierwsze Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ( ). Na mocy tej zasady, która zakazuje również rozszerzającej wykładni przepisów karnych na niekorzyść osoby zainteresowanej, w postępowaniu karnym wyznaczono ścisłe granice wykładni zgodnej z dyrektywą ( ).

55. Z drugiej strony regułę, że dyrektywy nie mogą być bezpośrednio powoływane dla uzasadnienia lub zaostrzenia karalności, Trybunał oparł na tym, iż sama dyrektywa nie może uzasadniać żadnych zobowiązań dla jednostki ( ).

56. Rzecznik generalny Ruiz-Jarabo Colomer zakwestionował ostatnio w sprawie Pfeiffer odnośnie do przypadku bezpośredniego stosowania dyrektywy w relacji pomiędzy dwiema osobami prywatnymi zasadę, że dyrektywa nie może uzasadniać zobowiązań dla jednostki ( ). Jednakże sam wskazał, że inne kryteria obowiązują w postępowaniach karnych, w których jednostka występuje przeciwko państwu ( ). W rezultacie poprzestaje się na tym, iż bezpośredni skutek dyrektywy, w każdym razie w postępowaniu karnym, nie może prowadzić do nakładania zobowiązań na jednostkę.

57. Jednakże w niniejszej sprawie nie jest właściwa żadna z przyczyn, które wymienił Trybunał w odniesieniu do ograniczenia bezpośredniego stosowania dyrektyw w postępowaniu karnym.

58. Po pierwsze, nie została naruszona zasada nulla poena sine lege, ponieważ bezpośrednie zastosowanie dyrektywy 75/442 w postępowaniu przed sądem krajowym nie skutkowało uzasadnieniem odpowiedzialności karnej jedynie na podstawie dyrektywy i niezależnie od krajowych przepisów wydanych w celu jej wykonania ( ). Jeżeli nie stosuje się decreto legge nr 138/02, wprowadzonego dopiero po popełnieniu czynu, to karalność opiera się na obowiązującym w chwili popełnienia czynu prawie krajowym, a mianowicie na znajdującym wówczas ponownie zastosowanie ogólnym przepisie transponującym dyrektywę 75/442 (art. 6 decreto legislativo nr 22/97). Dyrektywa skutkowałaby wyłącznie tym, że przepis zwalniający od kary wydany po dokonaniu czynu nie miałby zastosowania.

59. W wyroku w sprawie Tombesi i in. ( ), u podstaw którego znajdował się bardzo podobny krajowy stan prawny, Trybunał stwierdził odpowiednio:

„Jak wynika ponadto z postanowień odsyłających, czyny stanowiące przedmiot postępowań przed sądem krajowym były karalne według prawa krajowego w momencie ich popełnienia, a decreti-legge niwelujące stosowanie wobec nich sankcji na podstawie DPR nr 915/82 weszły w życie już później. W tych okolicznościach nie ma powodu zapytywać, jakie skutki mogłyby wynikać z zasady nulla poena sine lege dla zastosowania rozporządzenia nr 259/93”.

60. Po drugie, nie jest też konieczna wykładnia zgodna z dyrektywą, która mogłaby naruszać zakaz wykładni rozszerzającej na niekorzyść oskarżonego. Dla uzasadnienia karalności znaczenie miałby – przy niezastosowaniu decreto legge nr 138/02 – wyłącznie decreto legislativo nr 22/97, które zawiera tę samą definicję odpadów co dyrektywa 75/442, a zatem nie musi być interpretowane rozszerzająco, aby odpowiadać celom dyrektywy.

61. W niniejszej sytuacji dyrektywa 75/442 nie uzasadnia wreszcie zobowiązań dla jednostki. Pytanie, jakie obowiązki są nałożone na jednostkę należy rozstrzygać na podstawie stanu prawnego, jaki miał miejsce w chwili dokonywania odpowiednich czynności, ponieważ obowiązki mogą być ustanawiane jedynie w odniesieniu do przyszłego zachowania. Obowiązki nie mogą być uzasadniane z mocą wsteczną. Gdy realizowany był transport złomu stanowiący przedmiot sporu, mające zastosowanie przepisy i definicje były jednak ostatecznie zawarte w decreto legislativo nr 22/97 bez konieczności bezpośredniego odwoływania się do dyrektywy.

62. Inaczej można byłoby oceniać ten przypadek, gdyby zdarzenia nastąpiły po wydaniu decreto legge nr 138/02 Przepisy te prowadziły między innymi do ograniczenia zobowiązań istniejących w odniesieniu do obchodzenia się z pozostałościami z produkcji i konsumpcji. Gdyby w tym czasie decreto legge nr 138/02 nie zostało zastosowane, prędzej można byłoby mówić o uzasadnieniu obowiązków przez bezpośrednie stosowanie dyrektywy.

63. W niniejszym przypadku na przeszkodzie bezpośredniemu stosowaniu dyrektywy stałaby zasada, zgodnie z którą należy stosować względniejszą ustawę karną, jeżeli po popełnieniu czynu weszła ona w miejsce ustawy karnej obowiązującej w czasie popełnienia czynu.

64. Nakaz stosowania z mocą wsteczną względniejszej ustawy karnej, który jest uznawany w porządkach prawnych większości Państw Członkowskich Wspólnoty (jednakże na przykład nie w Irlandii i Zjednoczonym Królestwie), został inkorporowany także w art. 49 ust. 1 zdanie trzecie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Wszedł on także do wtórnego prawa wspólnotowego dotyczącego sankcji administracyjnych za nieprawidłowości na niekorzyść finansowych interesów Wspólnoty ( ).

65. W wyroku w sprawie Allain ( ) Trybunał wyraźnie uznał tę zasadę stwierdzając, że zachowanie, które pierwotnie naruszało prawo wspólnotowe i z tej przyczyny było karalne na podstawie prawa krajowego, może być ponownie ocenione przy zastosowaniu krajowych zasad postępowania (w szczególności zasady zastosowania z mocą wsteczną względniejszej ustawy karnej), jeżeli później zmieniły się okoliczności i stan prawny.

66. Z powyższego wynika, że zasadę tę należy uważać nie tylko za czysto krajową, ale również za ogólną zasadę prawa wspólnotowego, którą musi wziąć pod uwagę sąd krajowy przy wykładni prawa krajowego wydanego w celu wykonania dyrektywy 75/442 ( ).

67. Nawet jeżeli samo decreto legge nr 138/02 nie stanowi żadnego przepisu karnego, to jednak prowadzi do korzystniejszej dla oskarżonego wykładni pojęcia odpadów, a tym samym również uregulowanych w decreto legislativo nr 22/97 znamion czynu karalnego, które zakładają istnienie odpadów.

68. Możnaby jednak wykluczyć stosowanie decreto legge nr 138/02 z mocą wsteczną jako „względniejszej ustawy karnej” do czynów popełnionych przed jego wydaniem, jeżeli narusza to dyrektywę 75/442.

69. Przyczyną stosowania z mocą wsteczną względniejszej ustawy karnej jest założenie, że oskarżony nie powinien zostać skazany z powodu zachowania, które według (zmienionego) stanowiska ustawodawcy nie jest już karalne w czasie postępowania. Powinien on zatem skorzystać na zmienionych ocenach ustawodawcy. W ten sposób zagwarantowana jest trwałość porządku prawnego. Ponadto stosowanie z mocą wsteczną względniejszej ustawy uwzględnia okoliczność, że znikają cele kary prewencji ogólnej i szczególnej, gdy dane zachowanie nie podlega już karze.

70. Ukazuje to, że u podstaw tej zasady ostatecznie leżą względy słuszności, które nie mają równie wysokiej rangi, jak podstawy obowiązywania zasady nulla poena sine lege (zasada państwa prawa i zasada pewności prawa). Dlatego wiele krajowych porządków prawnych dopuszcza też wyjątki od zasady, na przykład gdy karalność opierała się na ustawie, która obowiązywała przez czas z góry określony.

71. W sprawie z odniesieniem do prawa wspólnotowego należy jednak wziąć pod uwagę, kiedy punkt widzenia ustawodawcy krajowego leżący u podstaw wydanej później względniejszej ustawy karnej jest sprzeczny z ocenami ustawodawcy wspólnotowego, które regulują daną dziedzinę. W tym względzie możnaby powiedzieć, że ustawa wydana później nie stanowi mającej zastosowanie względniejszej ustawy karnej.

72. Nie można dostrzec przyczyny, dla której jednostce miałaby przynosić korzyść zmieniona z mocą wsteczną ocena ustawodawcy krajowego, która jest sprzeczna z niezmiennie istniejącymi celami prawa wspólnotowego ( ). Wręcz przeciwnie, trwałość porządku prawnego nakazuje przestrzegać prawa wspólnotowego, które ma pierwszeństwo stosowania. Ponadto cele kary prewencji ogólnej i szczególnej nie znikają, jeżeli jakieś zachowanie powinno nadal być karalne według prawa wspólnotowego.

73. Ustalenia Trybunału w wyroku w sprawie Allain ( ) nie są sprzeczne z przedstawionym tu poglądem. W przeciwieństwie do niniejszego przypadku w sprawie Allain ramy faktyczne i wspólnotowe zmieniły się później na korzyść oskarżonego. Tej konstelacji nie należy porównywać z sytuacją, w której przepisy korzystne dla oskarżonego, ale sprzeczne z prawem wspólnotowym zostają później wprowadzone na płaszczyźnie krajowej.

74. Także nakaz stosowania z mocą wsteczną względniejszej ustawy karnej jest więc równie nieznacznie sprzeczny z bezpośrednim stosowaniem dyrektywy 75/442 w postępowaniu przed sądem krajowym, jak zasada nulla poena sine lege. Uwzględnienie dyrektywy 75/442 nie prowadzi też do uzasadnienia zobowiązań, lecz jedynie pośrednio wywiera niekorzystne skutki dla oskarżonego. Jednakże nie zwalnia to sędziego krajowego z obowiązku zapewnienia skuteczności dyrektywy 75/442 wynikającego z art. 249 akapit trzeci WE i art. 10 WE ( ).

75. W rezultacie należy stwierdzić, że sąd krajowy jest zobowiązany do zapewnienia skuteczności dyrektywy 75/442 w ten sposób, że nie zastosuje względniejszej ustawy karnej wydanej po popełnieniu czynu, jeżeli ustawa ta jest niezgodna z dyrektywą.

V – Wnioski

76. Na podstawie powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał w następujący sposób udzielił odpowiedzi na pytania prejudycjalne Tribunale penale di Terni:

1. Z dyrektywą Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów sprzeczny jest przepis prawa Państwa Członkowskiego, zgodnie z którym słowa „usuwać”, „mieć zamiar usunąć” i „być zobowiązanym do usunięcia” wchodzą w zakres definicji odpadów tylko wówczas, gdy substancja, materiał lub towar zostaną poddane czynnościom unieszkodliwiania lub odzyskiwania określonym w załącznikach II A i II B do dyrektywy i w tak samo brzmiących przepisach krajowych lub gdy istnieje odpowiedni zamiar lub obowiązek.

2. Z dyrektywą 75/442 sprzeczny jest przepis prawa Państwa Członkowskiego konkretyzujący pojęcie odpadów, na podstawie którego pozostałości z produkcji lub konsumpcji nie są odpadami:

– jeśli mogą one być lub są rzeczywiście i obiektywnie ponownie wykorzystywane w tym samym, analogicznym lub innym cyklu produkcyjnym lub konsumpcyjnym, bez poddawania ich wcześniejszej obróbce oraz nie powodując szkód środowiskowych; lub

– mogą one być lub są rzeczywiście i obiektywnie ponownie wykorzystywane w tym samym, analogicznym lub innym cyklu produkcyjnym lub konsumpcyjnym, po poddaniu ich wcześniejszej obróbce, bez potrzeby dokonywania jakiejkolwiek czynności odzyskiwania wymienionej w załączniku II B do dyrektywy i tak samo brzmiących przepisach krajowych.

3. Sąd Państwa Członkowskiego jest zobowiązany do zapewnienia skuteczności dyrektywy 75/442 w ten sposób, że nie zastosuje względniejszej ustawy karnej wydanej po popełnieniu czynu, o ile ustawa ta jest niezgodna z dyrektywą.