W drugiej kolejności, co się tyczy środków uruchomionych w ramach decyzji 2015/774 w celu osiągnięcia celu utrzymania stabilności cen, bezsporne jest, że PSPP opiera się na skupie obligacji skarbowych na rynkach wtórnych. Otóż ze znajdującego się w rozdziale IV protokołu w sprawie ESBC i EBC art. 18 ust. 1 tego protokołu wyraźnie wynika, że aby osiągnąć cele ESBC i wykonać swe zadania, tak jak wynikają one z prawa pierwotnego, EBC i banki centralne państw członkowskich mogą zasadniczo dokonywać operacji na rynkach finansowych w formie kupna i sprzedaży bezwarunkowej papierów zbywalnych wyrażonych w euro. Wynika stąd, że operacje przewidziane w decyzji 2015/774 wykorzystują jeden z instrumentów polityki pieniężnej ustanowionych przez prawo pierwotne (zob. podobnie wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in., C‑62/14 , EU:C:2015:400 , pkt 54 ). W świetle tych okoliczności należy stwierdzić, że w świetle celu decyzji 2015/774 oraz przewidzianych działań zmierzających do osiągnięcia tego celu tego rodzaju decyzja jest objęta zakresem polityki pieniężnej.

W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o cele decyzji 2015/774, z motywu 4 tej decyzji wynika, że jej celem jest wspieranie powrotu stóp inflacji do poziomu poniżej, ale blisko 2% w średnim okresie. W tym względzie należy podkreślić, że prawodawca traktatów zdecydował określić główny cel polityki pieniężnej Unii, tj. utrzymanie stabilności cen w sposób ogólny i abstrakcyjny, bez dokładnego określenia, w jaki sposób cel ten powinien zostać zrealizowany pod względem ilościowym. Nie wydaje się jednak, aby konkretyzacja celu polegającego na zachowaniu stabilności cen tego rodzaju jak utrzymanie w średnim okresie stóp inflacji na poziomie poniżej, ale blisko 2%, określone przez ESBC od 2003 r., była dotknięta oczywistym błędem w ocenie i wykraczała poza ramy ustanowione w traktacie FUE. Jak stwierdził EBC, taki wybór może być oparty w szczególności na niedokładności instrumentów pomiarowych inflacji, na istnieniu znacznych różnic w stopie inflacji w strefie euro oraz na konieczności zachowania marginesu bezpieczeństwa, aby zapobiec powstawaniu ewentualnego ryzyka deflacji. Z powyższego wynika, że – jak podnosi EBC i jak wskazuje ponadto sąd odsyłający – szczególny cel wymieniony w motywie 4 decyzji 2015/774 może być związany z głównym celem polityki pieniężnej Unii, tak jak wynika on z art. 127 ust. 1 i art. 282 ust. 2 TFUE. Wniosku tego nie może podważyć wskazana przez sąd odsyłający okoliczność, że PSPP ma znaczny wpływ na bilanse banków komercyjnych oraz na warunki finansowania państw członkowskich strefy euro.

Z orzecznictwa Trybunału wynika, że dla ustalenia, czy dany środek wchodzi w zakres polityki pieniężnej, należy odnieść się w szczególności do celów tego środka. Podjęte w ramach tego środka działania zmierzające do osiągnięcia tych celów są również istotne (wyroki: z dnia 27 listopada 2012 r., Pringle, C‑370/12 , EU:C:2012:756 , pkt 53 , 55 ; a także z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in., C‑62/14 , EU:C:2015:400 , pkt 46 ).

Dokładniej rzecz ujmując, jak wskazał EBC przed Trybunałem, oddziaływanie środków polityki pieniężnej ESBC na rozwój cen dokonuje się w szczególności poprzez ułatwienie udzielania kredytów dla gospodarki oraz poprzez zmianę zachowań podmiotów gospodarczych i obywateli w zakresie inwestycji, konsumpcji i oszczędzania. Tym samym, w celu wywierania wpływu na stopy inflacji, ESBC musi w sposób konieczny przyjąć środki mające określony wpływ na gospodarkę realną, które w innych celach mogą być również pożądane w ramach polityki gospodarczej. W szczególności wówczas, gdy utrzymanie stabilności cen zmusza ESBC do dążenia do wzrostu inflacji, środki, które ESBC ma przyjąć w celu złagodzenia w tym celu warunków monetarnych i finansowych w strefie euro, mogą obejmować oddziaływanie na stopy procentowe obligacji skarbowych, w szczególności ze względu na kluczową rolę tych stóp procentowych na ustalanie stóp procentowych mających zastosowanie do różnych podmiotów gospodarczych (zob. podobnie wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in., C‑62/14 , EU:C:2015:400 , pkt 78 , 108 ). W tych okolicznościach wykluczenie jakiejkolwiek możliwości przyjmowania takich środków przez ESBC, gdy ich skutki są przewidywalne i świadomie akceptowane, prowadziłoby do zakazania mu w praktyce używania środków udostępnionych mu w traktatach w celu realizacji celów polityki pieniężnej i mogłoby, szczególnie w sytuacji kryzysu gospodarczego związanej z ryzykiem deflacji, całkowicie uniemożliwiać realizację zadań ciążących na nim na mocy prawa pierwotnego.

Po pierwsze, ESBC nie może skutecznie nabyć obligacji na rynkach wtórnych na warunkach, które przyniosłyby jego operacjom w praktyce taki sam skutek jak w przypadku bezpośredniego nabycia obligacji od organów i podmiotów publicznych państw członkowskich (zob. podobnie wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in., C‑62/14 , EU:C:2015:400 , pkt 97 ). Po drugie, ESBC musi opatrzyć swe działania gwarancjami wystarczającymi do pogodzenia tych działań z zakazem monetyzacji długu wynikającym z art. 123 TFUE, upewniając się, że program ten nie pozbawi państw członkowskich zamierzonej w tym przepisie zachęty do prowadzenia zrównoważonej polityki budżetowej (zob. podobnie wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in., C‑62/14 , EU:C:2015:400 , pkt 100 – 102 , 109 ). Gwarancje, które ESBC powinien przewidzieć, by spełnione zostały te dwa limity, zależą zarówno od cech rozpatrywanego programu, jak też od gospodarczego kontekstu, w który wpisuje się przyjęcie i wdrożenie tego programu. Wystarczający charakter tych gwarancji musi następnie, w danym przypadku, zostać sprawdzony przez Trybunał, gdy zostanie on zakwestionowany.

W odniesieniu do decyzji 2015/774 należy wskazać, że ESBC jest upoważniony w ramach PSPP do skupu obligacji nie bezpośrednio od organów i podmiotów publicznych państw członkowskich, lecz jedynie pośrednio na rynkach wtórnych. Operacje ESBC przewidziane przez ów program nie mogą zatem być traktowane jako środek pomocy finansowej dla danego państwa członkowskiego. Jednak jak wynika z orzecznictwa Trybunału, art. 123 ust. 1 TFUE nakłada na ESBC dwa dodatkowe ograniczenia przy przyjmowaniu programu zakupu obligacji emitowanych przez organy i podmioty publiczne Unii i państw członkowskich.

Należy przypomnieć, iż okoliczność, że realizacja programu dotyczącego operacji otwartego rynku w pewnym stopniu ułatwia finansowanie danych państw członkowskich, nie może być decydująca, ponieważ prowadzenie polityki pieniężnej oznacza stałe oddziaływanie na stopy procentowe i warunki refinansowania banków, co nieuchronnie wywołuje skutki w zakresie warunków finansowania deficytu publicznego państw członkowskich (zob. podobnie wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in., C‑62/14, EU:C:2015:400, pkt 108, 110). Tym samym o ile okoliczność, że taki program umożliwia przewidzenie, że w najbliższych miesiącach znaczna część obligacji wyemitowanych przez państwo członkowskie musiałaby być prawdopodobnie wykupiona przez ESBC, może rzeczywiście ułatwić finansowanie tego państwa członkowskiego, to jednak nie oznacza sama w sobie niezgodności programu z art. 123 ust. 1 TFUE. Natomiast w celu uniknięcia sytuacji, w której państwa członkowskie byłyby pozbawione zachęty do prowadzenia zrównoważonej polityki budżetowej, przyjęcie i realizacja takiego programu nie mogą skutecznie dawać pewności co do przyszłego wykupu obligacji wyemitowanych przez państwa członkowskie, na podstawie której państwa te mogłyby przyjąć politykę budżetową nieuwzględniającą faktu, że w przypadku deficytu będą musiały poszukiwać finansowania na rynku lub byłyby chronione przed skutkami, jakie może mieć w tym względzie rozwój ich sytuacji makroekonomicznej lub budżetowej (zob. podobnie wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in., C‑62/14, EU:C:2015:400, pkt 113, 114).

W tym kontekście należy stwierdzić, po pierwsze, jak wynika z motywu 7 decyzji 2015/774, że wdrożenie PSPP jest przewidziane jedynie do momentu, w którym Rada Prezesów dostrzeże trwałe dostosowanie rozwoju inflacji w zgodności z jej celem osiągnięcia w średnim okresie stóp inflacji na poziomie poniżej, ale blisko 2%. Wprawdzie konkretny czas trwania przewidywanego stosowania PSPP był kilkukrotnie przedłużany, jednak decyzja w przedmiocie tego przedłużenia była podejmowana bez podważenia tej zasady, co potwierdzono w motywie 3 decyzji 2015/2464 i w motywie 5 decyzji 2017/100. Z powyższego wynika, że EBC przewidział w swoich kolejnych decyzjach skup obligacji skarbowych jedynie w zakresie niezbędnym do utrzymania stabilności cen, regularnie dokonywał przeglądu zakresu PSPP i konsekwentnie podtrzymywał tymczasowy charakter tego programu.

W konsekwencji decyzja 2015/774 nie pozwala państwom członkowskim określić polityki budżetowej bez uwzględnienia faktu, że w średnim okresie nie jest w żaden sposób zapewniona ciągłość realizacji PSPP i że w konsekwencji w przypadku deficytu będą musiały poszukiwać finansowania na rynku, bez możliwości skorzystania ze złagodzenia warunków finansowania, jakie może wiązać się z realizacją PSPP (zob. podobnie wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in., C‑62/14, EU:C:2015:400, pkt 112, 114). Po drugie, należy zauważyć, że decyzja 2015/774 oraz wytyczne zawierają szereg zabezpieczeń mających ograniczyć skutki PSPP na zachętę do prowadzenia zrównoważonej polityki budżetowej.

(zob. pkt 130–134, 136, 137)