OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MACIEJA SZPUNARA

przedstawiona w dniu 27 kwietnia 2017 r. ( 1 )

Sprawa C‑184/16

Ovidiu-Mihaita Petrea

przeciwko

Ypourgou Esoterikon kai Dioikitikis Anasygrotisis

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (sąd administracyjny pierwszej instancji w Salonikach, Grecja)]

Odesłanie prejudycjalne – Obywatelstwo Unii – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Pobyt obywatela państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego pomimo wcześniejszego wydania wobec niego decyzji o wydaleniu go z terytorium – Zgodność z prawem decyzji o cofnięciu zaświadczenia o rejestracji oraz drugiej decyzji o wydaleniu z terytorium

I. Wprowadzenie

1. Czy obywatel państwa członkowskiego, który wjechał na terytorium innego państwa członkowskiego, w którym uzyskał zaświadczenie o rejestracji jako obywatel Unii, pomimo że w tym przyjmującym państwie członkowskim wydano wobec niego decyzję o zakazie ponownego wjazdu na jego terytorium, może zostać wydalony z tego terytorium bez ponownego rozpatrzenia jego sytuacji zgodnie z przepisami dyrektywy 2004/38/WE ( 2 )?

2. W ramach niniejszego odesłania prejudycjalnego Trybunał będzie musiał sprecyzować zakres gwarancji proceduralnych i środków ochronnych przysługujących obywatelowi Unii na podstawie dyrektywy 2004/38 na etapie wydawania drugiej decyzji o wydaleniu go z terytorium państwa członkowskiego, w sytuacji gdy wobec tego obywatela wydano już ostateczną decyzję o zakazie ponownego wjazdu na terytorium.

II. Ramy prawne

A. Prawo Unii

3. Dyrektywa 2004/38 określa w art. 4, 5 i 6–13 warunki korzystania z pewnych praw wynikających z obywatelstwa Unii, a mianowicie prawa wyjazdu, wjazdu i pobytu.

4. Artykuł 8 tej dyrektywy, zatytułowany „Formalności administracyjne dla obywateli Unii”, stanowi w ust. 1: „Bez uszczerbku dla art. 5 ust. 5 w przypadku okresów pobytu przekraczających trzy miesiące przyjmujące państwo członkowskie może wymagać, aby obywatele Unii zarejestrowali się w odpowiednich organach”.

5. Natomiast art. 27, 28 i 30–32 tej dyrektywy, znajdujące się w rozdziale VI, zatytułowanym „Ograniczenia w prawie wjazdu i prawie pobytu uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”, stanowią: „Artykuł 27 Zasady ogólne 1. Z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału państwa członkowskie mogą ograniczyć swobodę przemieszczania się i pobytu obywateli Unii i członków ich rodziny, bez względu na przynależność państwową, kierując się względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Na względy te nie można się powoływać do celów gospodarczych. 2. Środki podjęte ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności i opierać się wyłącznie na indywidualnym zachowaniu danej osoby. Wcześniejsza karalność nie może sama w sobie stanowić podstaw do podjęcia takich środków. Indywidualne zachowanie danej osoby musi stanowić rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych. Nie są dopuszczalne uzasadnienia, które nie są bezpośrednio związane z danym indywidualnym przypadkiem lub opierają się na względach ogólnej prewencji. […] Artykuł 28 Ochrona przed wydaleniem 1. Przed podjęciem decyzji o wydaleniu ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego przyjmujące państwo członkowskie uwzględnia informacje dotyczące długości pobytu danej osoby na jego terytorium, jego/jej wieku, stanu zdrowia, sytuacji rodzinnej i ekonomicznej, integracji społecznej i kulturalnej w przyjmującym państwie członkowskim oraz stopień jego więzi z krajem pochodzenia. […] Artykuł 30 Notyfikacja decyzji 1. Osoby zainteresowane są powiadamiane na piśmie o każdej decyzji podjętej na mocy art. 27 ust. 1, w taki sposób, aby były w stanie zrozumieć treść powiadomienia i jego skutki. […] Artykuł 31 Zabezpieczenia [Gwarancje] proceduralne 1. Osoby zainteresowane posiadają możliwość odwołania się na drodze sądowej i, w określonym przypadku, administracyjnej w przyjmującym państwie członkowskim lub domagania się dokonania rewizji [ponownego rozpatrzenia] każdej decyzji podjętej wobec nich ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. […] 3. Procedury odwoławcze umożliwiają zbadanie zgodności z prawem decyzji oraz faktów i okoliczności, na których opierały się proponowane środki. Zapewniają one, że decyzja nie jest nieproporcjonalna, w szczególności w świetle wymagań ustanowionych w art. 28. 4. Państwa członkowskie mogą wydalić daną osobę z ich terytorium w czasie trwania procedury odwoławczej, ale nie mogą jej zabronić, aby osobiście przedstawiła swoje środki obrony, z wyjątkiem sytuacji, w której jej obecność może wywołać poważne zakłócenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, lub jeżeli odwołanie lub kontrola sądowa dotyczy odmowy wjazdu na to terytorium. Artykuł 32 Skutki czasowe zarządzeń o wydaleniu [decyzji o zakazie ponownego wjazdu na terytorium] 1. Osoby wydalone [wobec których wydano decyzję o zakazie ponownego wjazdu na terytorium] ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego mogą złożyć wniosek o uchylenie zarządzenia o wydaleniu [zakazu ponownego wjazdu na terytorium] po upływie odpowiedniego okresu, w zależności od okoliczności, oraz w każdym przypadku po upływie trzech lat od wykonania ostatecznego zarządzenia o wydaleniu, które zostało prawomocnie podjęte [ostatecznej decyzji o wydaleniu, która została skutecznie wydana] zgodnie z prawem wspólnotowym, powołując się na argumenty pozwalające stwierdzić zasadniczą zmianę okoliczności, które uzasadniały decyzję zarządzającą ich wydalenie [o zakazie ponownego wjazdu na terytorium]. Przedmiotowe państwo członkowskie podejmuje decyzję w ciągu sześciu miesięcy od dostarczenia wniosku. 2. Osoby, o których mowa w ust. 1, nie posiadają prawa wjazdu na terytorium przedmiotowego państwa członkowskiego podczas rozpatrywania jego wniosku [ich wniosków]”.

B. Prawo greckie

6. Dyrektywa 2004/38 została przetransponowana do greckiego porządku prawnego na mocy dekretu prezydenckiego nr 106/2007 w sprawie swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium greckim obywateli Unii i członków ich rodziny (FΕΚ Α’ 135/2007). Artykuł 8 ust. 1 tego dekretu stanowi: „Obywatele Unii, którzy zamierzają przebywać w Grecji przez okres dłuższy niż trzy miesiące, licząc od daty wjazdu, mają obowiązek udać się osobiście do organu policyjnego właściwego w zakresie spraw cudzoziemców w celu zarejestrowania pobytu. Organ ten niezwłocznie dokonuje rejestracji i wydaje zaświadczenie o rejestracji […]”.

7. Artykuły 22, 23 i 24 dekretu prezydenckiego nr 106/2007 dokonują transpozycji, odpowiednio, art. 28, 33, 30 i 31 dyrektywy 2004/38, podczas gdy art. 21 ust. 6 tego dekretu transponuje art. 32 ust. 2 tej dyrektywy.

8. Ustawą nr 3907/2011 (FEK A’ 7/26.1.2011) dokonano transpozycji dyrektywy 2008/115/WE ( 3 ), która ma zastosowanie wyłącznie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego. Artykuł 40 ust. 1 i 2 stanowi jednakże: „1. W odniesieniu do wydalenia osób, które korzystają z prawa do swobodnego przemieszczania się zgodnie z art. 2 ust. 5 kodeksu granicznego Schengen oraz przepisami dekretu prezydenckiego nr 106/2007, zastosowanie mają przepisy rozdziału I niniejszej ustawy dotyczące organów, procedur i gwarancji proceduralnych, pod warunkiem że art. 22–24 dekretu prezydenckiego nr 106/2007 nie zawierają korzystniejszych przepisów. 2. W odniesieniu do warunków i zasad wydawania decyzji o wydaleniu z terytorium w odniesieniu do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się art. 22–24 dekretu prezydenckiego nr 106/2007”.

III. Okoliczności faktyczne w postępowaniu głównym

9. Ovidiu-Mihaita Petrea, obywatel rumuński, został w październiku 2011 r. skazany przez sąd grecki za przestępstwo udziału w kradzieży na karę ośmiu miesięcy pozbawienia wolności w zawieszeniu na trzy lata.

10. W konsekwencji tego wyroku wobec O.M. Petrei została wydana decyzja z dnia 30 października 2011 r. (zwana dalej „decyzją z 2011 r.”), na mocy której nakazano mu powrót do państwa pochodzenia ze względów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego. Wspomnianą decyzją nazwisko O.M. Petrei zostało też umieszczone w krajowym wykazie cudzoziemców, których pobyt jest niepożądany, oraz w Systemie Informacyjnym Schengen, aż do dnia 30 października 2018 r.

11. O.M. Petrea został pouczony przez organy greckie o przysługujących mu prawach i środkach odwoławczych, a także o możliwości zażądania tłumaczenia najważniejszych fragmentów decyzji z 2011 r.

12. O.M. Petrea złożył oświadczenie o rezygnacji z wszelkich środków odwoławczych, potwierdzając jednocześnie zamiar powrotu do swojego państwa pochodzenia. W dniu 5 listopada 2011 r. został on faktycznie wydalony.

13. W dniu 1 września 2013 r. O.M. Petrea wrócił do Grecji i w dniu 25 września 2013 r. wystąpił o zaświadczenie o rejestracji jako obywatela Unii. Organy greckie uwzględniły jego wniosek i jeszcze tego samego dnia wydały mu to zaświadczenie.

14. Wspomniane zaświadczenie o rejestracji – jak przyznał rząd grecki w trakcie postępowania przed Trybunałem – zostało wydane w wyniku błędu.

15. Decyzją administracyjną komendanta delegowanego Tmima Allodapon Dytikis Thessalonikis (policji ds. cudzoziemców dla rejonu zachodnich Salonik) z dnia 14 października 2014 r. rzeczone zaświadczenie zostało uchylone. Tą samą decyzją O.M. Petrea został zobowiązany do powrotu. Decyzja ta została wydana, ponieważ O.M. Petrea przebywał na terytorium greckim pomimo umieszczenia na mocy decyzji z 2011 r. jego nazwiska w krajowym wykazie cudzoziemców, których pobyt jest niepożądany.

16. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji administracyjnej z 2014 r., podnosząc, że decyzja o zakazie ponownego wjazdu na terytorium z 2011 r. nie została mu notyfikowana w zrozumiałym dla niego języku. O.M. Petrea podniósł, że po jego skazaniu w 2011 r. nie popełnił już żadnych innych przestępstw, w związku z czym obecnie nie stanowi już zagrożenia dla porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego.

17. Odwołanie wniesione przez O.M. Petreę zostało oddalone decyzją dyrektora Diefthynsi Allodapon Thessalonikis (dyrekcji ds. cudzoziemców w Salonikach) z dnia 10 listopada 2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wskutek naruszenia przez skarżącego zakazu ponownego wjazdu na terytorium stanowi on zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego. Co się tyczy argumentu dotyczącego braku notyfikacji decyzji z 2011 r., wspomniany organ grecki wskazał, że wprawdzie uchybienia na etapie notyfikacji tej decyzji mogły potencjalnie stanowić podstawę do jej uchylenia, ale tylko w wypadku gdyby od rzeczonej decyzji zostało wniesione odwołanie. Uchybienia te nie mogą natomiast zostać podniesione w celu zakwestionowania decyzji administracyjnej z 2014 r.

18. O.M. Petrea wniósł do sądu odsyłającego skargę o uchylenie decyzji administracyjnej z 2014 r.

IV. Pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem

19. W takich okolicznościach Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (sąd administracyjny pierwszej instancji w Salonikach) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy art. 27 i 32 [dyrektywy 2004/38] w związku z art. 45 i 49 TFUE oraz w świetle autonomii proceduralnej państw członkowskich, a także zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i dobrej administracji powinny być interpretowane w ten sposób, że nakazują – lub że dopuszczają – uchylenie zaświadczenia o rejestracji jako obywatela Unii Europejskiej, już wydanego zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu prezydenckiego nr 106/2007 obywatelowi innego państwa członkowskiego, i zastosowanie wobec niego środka nakazującego powrót z terytorium państwa przyjmującego, jeżeli ów obywatel Unii, pomimo że został już umieszczony na krajowej liście cudzoziemców niepożądanych objętych zakazem [ponownego] wjazdu ze względów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, ponownie przybył do danego państwa członkowskiego i rozpoczął tam działalność gospodarczą bez wystąpienia o uchylenie zakazu [ponownego] wjazdu zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 32 dyrektywy [2004/38], ze względu na uznanie tego ostatniego (zakazu ponownego wjazdu) za samodzielny wzgląd porządku publicznego uzasadniający uchylenie zaświadczenia o rejestracji obywatela państwa członkowskiego? 2) W razie udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi twierdzącej: czy wspomniany stan faktyczny można porównać do nielegalnego pobytu obywatela Unii Europejskiej na terytorium państwa przyjmującego, tak iż ów stan faktyczny umożliwia wydanie, zgodnie z art. 6 ust. 1 [dyrektywy 2008/115], decyzji nakazującej powrót przez właściwy organ i uchylenie zaświadczenia o rejestracji jako obywatela Unii, chociaż, po pierwsze, zaświadczenie o rejestracji nie stanowi, jak powszechnie przyjęto, podstawy legalnego pobytu, a po drugie, [dyrektywa 2008/115] ma zastosowanie ratione personae wyłącznie do obywateli państw trzecich? 3) W razie udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi przeczącej: czy uchylenie ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego zaświadczenia o rejestracji obywatela innego państwa członkowskiego, które to zaświadczenie nie stanowi podstawy legalnego pobytu w danym państwie, i zastosowanie wobec takiego obywatela środka nakazującego powrót – dokonane jednocześnie przez właściwe organy krajowe w ramach wykonywania autonomii proceduralnej przyjmującego państwa członkowskiego – mogą być uznane, zgodnie z prawidłową wykładnią prawa, za jeden akt administracyjny wydalenia administracyjnego w rozumieniu art. 27 i 28 [dyrektywy 2004/38], podlegający kontroli sądowej, zgodnie z warunkami określonymi we wspomnianych przepisach, które ustanawiają jedyny sposób, w razie potrzeby, wydalenia administracyjnego obywateli Unii z terytorium przyjmującego państwa członkowskiego? 4) Zarówno w razie udzielenia na pytanie pierwsze i drugie odpowiedzi twierdzącej, jak i odpowiedzi przeczącej: czy z zasadą skuteczności sprzeczna jest krajowa praktyka sądowa polegająca na zakazywaniu organom administracyjnym i w konsekwencji zainteresowanym właściwym sądom dokonywania kontroli – w kontekście uchylenia zaświadczenia o rejestracji jako obywatela Unii lub zastosowania środka polegającego na wydaleniu z terytorium państwa przyjmującego ze względu na obowiązywanie wobec obywatela innego państwa członkowskiego środka polegającego na zakazie ponownego wjazdu do wspomnianego (pierwszego) państwa członkowskiego – czy w ramach wydania wspomnianej decyzji o zakazie ponownego wjazdu były respektowane zabezpieczenia proceduralne przewidziane w art. 30 i 31 [dyrektywy 2004/38]? 5) W razie udzielenia na pytanie czwarte odpowiedzi twierdzącej: czy z art. 32 [dyrektywy 2004/38] wynika spoczywający na właściwych organach administracyjnych państwa członkowskiego obowiązek notyfikowania zainteresowanemu obywatelowi innego państwa członkowskiego decyzji o wydaleniu w zrozumiałym dla niego języku, tak aby mógł on skutecznie skorzystać z uprawnień proceduralnych przysługujących mu na podstawie wyżej wspomnianych przepisów dyrektywy, również jeżeli obywatel ów nie wystąpił z takim żądaniem?”.

20. Uwagi na piśmie w niniejszej sprawie zostały przedstawione przez skarżącego w postępowaniu głównym, rządy grecki, belgijski oraz Zjednoczonego Królestwa, a także Komisję. O.M. Petrea, rządy grecki, duński, Zjednoczonego Królestwa i Komisja wzięli udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 2 lutego 2017 r.

V. Analiza

A. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego

21. Poprzez pierwsze pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy wobec obywatela Unii, który wjechał na terytorium innego państwa członkowskiego niż państwo, którego obywatelstwo posiada, i w którym to innym państwie otrzymał zaświadczenie o rejestracji, pomimo że został wcześniej objęty zakazem ponownego wjazdu na jego terytorium, przy czym nie skorzystał z procedury przewidzianej w art. 32 dyrektywy 2004/38, należy (lub można) uchylić wspomniane zaświadczenie o rejestracji i zastosować inny środek nakazujący powrót.

1. Czy dyrektywa 2004/38 przewiduje obowiązek uchylenia zaświadczenia o rejestracji i zastosowania środka nakazującego powrót?

22. W odniesieniu do kwestii, czy dyrektywa 2004/38 nakłada na państwo członkowskie obowiązek uchylenia zaświadczenia o rejestracji i zastosowania środka nakazującego powrót, dokonam oddzielnej analizy obydwu aspektów tego pytania, zaczynając od analizy dotyczącej zastosowania środka nakazującego powrót. W trzecim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zastanawia się nad możliwością uznania uchylenia zaświadczenia o rejestracji oraz zastosowania środka nakazującego powrót za jeden akt administracyjny. Jednakże, biorąc pod uwagę, że dyrektywa 2004/38 nie przewiduje możliwości wydania jednego aktu administracyjnego dotyczącego z jednej strony uchylenia zaświadczenia oraz z drugiej strony zastosowania środka nakazującego powrót, taka oddzielna analiza pozwoli mi na zidentyfikowanie, w ramach tej dyrektywy, możliwego uzasadnienia obowiązku zastosowania obu rodzajów środków.

23. Pragnę zauważyć, że wyłącznie Komisja wyraźnie podniosła tę kwestię w swoich uwagach na piśmie, proponując udzielenie odpowiedzi przeczącej, motywując to tym, że obowiązek taki nie wynika z dyrektywy 2004/38.

24. W odniesieniu do kwestii, czy na gruncie prawa Unii państwo członkowskie, w okolicznościach takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, jest zobowiązane do zastosowania środka nakazującego powrót, uważam, że dyrektywa 2004/38 nie nakłada takiego obowiązku. Pragnę zauważyć, że art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38 dotyczy wyłącznie „możliwości” ograniczenia swobody przemieszczania się i pobytu, przy czym brzmienie tego artykułu nie wskazuje na istnienie takiego obowiązku.

25. Skoro państwa członkowskie nie są zobowiązane do wydalenia osoby, która naruszyła zakaz ponownego wjazdu na terytorium, czy to samo dotyczy uchylenia zaświadczenia o rejestracji jako obywatela Unii?

26. Należy zauważyć, że dyrektywa 2004/38 nie zawiera przepisów nakładających obowiązek uchylenia takiego zaświadczenia. Do każdego państwa członkowskiego należy zatem przyjęcie przepisów dotyczących ewentualnego obowiązku uchylenia błędnie wydanego zaświadczenia.

27. W świetle powyższych okoliczności z dyrektywy 2004/38 nie wynika żaden obowiązek dotyczący uchylenia zaświadczenia o rejestracji i zastosowania środka nakazującego powrót.

2. Czy dyrektywa 2004/38 zezwala na uchylenie zaświadczenia o rejestracji i zastosowanie środka nakazującego powrót?

28. Należy zbadać, czy w sytuacji gdy dana osoba wjechała na terytorium państwa członkowskiego, mimo że władze tego państwa członkowskiego wydały wobec niej decyzję o zakazie ponownego wjazdu na jego terytorium, dozwolone jest uchylenie zaświadczenia o rejestracji oraz zastosowanie środka nakazującego powrót w świetle art. 45 i 49 TFUE, art. 27 i 32 dyrektywy 2004/38 oraz zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i dobrej administracji.

29. Wydaje mi się, że za pomocą tego pytania sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy osoba taka może być objęta środkiem nakazującym powrót bez ponownego zbadania okoliczności wskazanych w art. 27 i 28 dyrektywy 2004/38, nawet jeśli ten ostatni przepis nie został wymieniony w pierwszym pytaniu prejudycjalnym ( 4 ).

30. W tym względzie rządy grecki, belgijski i Zjednoczonego Królestwa, a także Komisja podniosły, iż w związku z tym, że decyzja o zakazie ponownego wjazdu na terytorium została przyjęta zgodnie z art. 27 i 28 dyrektywy 2004/38, obowiązek przeprowadzenia przez przyjmujące państwo członkowskie ponownego badania zgodnie z art. 27 i 28 wspomnianej dyrektywy powstaje wyłącznie wskutek skutecznego złożenia wniosku o uchylenie zakazu ponownego wjazdu na podstawie art. 32 tej dyrektywy. O.M. Petrea kwestionuje taką wykładnię prawa Unii.

a) Swobody przyznane obywatelom Unii na podstawie art. 45 i 49 TFUE

31. Pragnę zauważyć na wstępie, że przyjmując dyrektywę 2004/38, prawodawca Unii – odstępując od podejścia sektorowego ( 5 ) – ustanowił ogólne ramy dotyczące wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, przyznanego obywatelom Unii na podstawie art. 21 ust. 1 TFUE. Dyrektywa ta została przyjęta w szczególności na podstawie art. 40 i 44 traktatu WE, które dotyczyły, odpowiednio, środków mających na celu wprowadzenie swobodnego przepływu pracowników (art. 39 TWE i art. 45 TFUE) oraz swobody przedsiębiorczości (art. 43 TWE i art. 49 TFUE).

32. Dyrektywa 2004/38 ma na celu ułatwienie korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich oraz wzmocnienie tego prawa ( 6 ). Jednakże prawo to nie jest bezwarunkowe, lecz jest przyznane z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków przewidzianych przez traktat oraz przepisy przyjęte w celu jego wykonania ( 7 ) – w szczególności w celu wykonania art. 45 i 49 TFUE ( 8 ) oraz art. 21 TFUE – a mianowicie dyrektywę 2004/38 ( 9 ).

33. Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu obywateli Unii, którzy korzystają ze swobód, o których mowa w art. 45 i 49 TFUE, może zatem zostać ograniczone w zakresie przewidzianym w dyrektywie 2004/38.

b) Ocena skutków zakazu ponownego wjazdu na terytorium w ramach dyrektywy 2004/38

34. Należy przede wszystkim podkreślić, że zakaz ponownego wjazdu na terytorium jest środkiem ograniczającym przewidzianym przez dyrektywę 2004/38.

35. Z art. 27 dyrektywy 2004/38 w związku z jej art. 32 wynika, że środki zakazujące ponownego wjazdu na terytorium nie są co do zasady sprzeczne z prawem Unii, pod warunkiem że zostały podjęte wyłącznie ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego, że nie są bezterminowe oraz że mogą one zostać uchylone zgodnie z art. 32 dyrektywy 2004/38.

36. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 31 ust. 4 dyrektywy 2004/38 państwa członkowskie mogą wydalić daną osobę z ich terytorium w czasie trwania procedury odwoławczej dotyczącej środka ograniczającego jej prawa na podstawie tej dyrektywy. Jednakże osoba, wobec której zastosowano taki środek, może zażądać osobistego wysłuchania jej przez właściwy sąd. Można by argumentować, że w czasie trwania procedury odwoławczej obecność danej osoby powinna być zatem tolerowana, aby umożliwić jej korzystanie z prawa do rzetelnego procesu oraz przedstawienia wszystkich środków obrony ( 10 ).

37. Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 2 dyrektywy 2004/38 osoby objęte zakazem ponownego wjazdu nie posiadają prawa wjazdu na terytorium przedmiotowego państwa członkowskiego podczas rozpatrywania ich wniosku o uchylenie tego zakazu.

38. Należy zauważyć, że w strefie Schengen – wobec braku systematycznych kontroli w obrębie Unii – istnieją trudności w zakresie kontroli przestrzegania przez obywateli Unii środków zakazujących im ponownego wjazdu na terytorium. Osoba, wobec której zastosowano taki środek, może zatem próbować wjechać na terytorium danego państwa członkowskiego. Gdyby władze tego państwa członkowskiego były zobowiązane do dokonania ponownej oceny, czy dana osoba może być wydalona ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, sytuacja osoby, która została objęta zakazem ponownego wjazdu na terytorium, byłaby taka sama, jak obywatela Unii, wobec którego nie zastosowano takiego środka. Aby zapobiec tego rodzaju potencjalnemu „nadużyciu” ( 11 ), w ramach dyrektywy 2004/38, środek zakazujący ponownego wjazdu na terytorium ma na celu całkowite ograniczenie prawa wjazdu ( 12 ) oraz prawa pobytu przez określony okres czasu.

39. W celu zniesienia skutków takiego zakazu, przywrócenia prawa wjazdu na terytorium przedmiotowego państwa członkowskiego oraz uregulowania pobytu zainteresowana osoba musi złożyć, zgodnie z art. 32 ust. 1 dyrektywy 2004/38, wniosek o uchylenie zakazu ponownego wjazdu.

c) Zakres art. 27 dyrektywy 2004/38

1) Uchylenie zaświadczenia o rejestracji

i) Skutki prawne zaświadczenia o rejestracji

40. Czy należy uznać, że wydanie w 2013 r. zaświadczenia o rejestracji zniosło skutki prawne decyzji o zakazie ponownego wjazdu na terytorium wydanej w 2011 r. oraz że w konsekwencji, aby móc ponownie ograniczyć prawa O.M. Petrei, należało zbadać, czy zostały spełnione warunki określone w art. 27 ust. 1 i 2 dyrektywy 2004/38?

41. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wynikającym z wyroku Royer prawo obywateli jednego państwa członkowskiego do wjazdu na terytorium innego państwa członkowskiego i przebywania tam wynika z prawa pierwotnego Unii i zostało zatem nabyte niezależnie od wszelkich formalności administracyjnych ( 13 ). Rozumowanie to zostało niedawno potwierdzone w wyroku Dias ( 14 ).

42. Prawdą jest, że powyższe rozwiązanie zostało przyjęte na gruncie wcześniejszego systemu prawnego, w ramach którego prawo to przysługiwało wyłącznie obywatelom państw członkowskich, którzy prowadzili działalność gospodarczą w kontekście transgranicznym. Uważam jednak, że takim samym rozumowaniem należy się kierować po wejściu w życie traktatu z Maastricht, na mocy którego do traktatu WE została wprowadzona koncepcja obywatelstwa Unii.

43. Przyjmując dyrektywę 2004/38, prawodawca Unii nie zamierzał stworzyć nowego systemu. Przeciwnie, miał on na celu skonsolidowanie i skodyfikowanie dotychczasowych zasad wynikających z aktów prawnych i orzecznictwa Trybunału ( 15 ).

44. Pierwotny wniosek dotyczący dyrektywy 2004/38 stanowił, że „prawo pobytu zostaje zatem potwierdzone poprzez niezwłoczne wydanie zaświadczenia o rejestracji” ( 16 ). Z uzasadnienia wniosku dotyczącego dyrektywy 2004/38 można jednak wywnioskować, że zaświadczenie o rejestracji, o którym mowa w art. 8 ust. 2 tej dyrektywy – podobnie jak karta pobytu w wyroku Royer – stanowi akt o charakterze deklaratoryjnym, jedynie potwierdzającym istniejące prawa. Wola podążania za orzecznictwem Trybunału dotyczącym charakteru prawnego tego zaświadczenia znalazła swoje potwierdzenie w trakcie prac przygotowawczych nad dyrektywą 2004/38. Artykuł 8 ust. 2 wniosku dotyczącego dyrektywy 2004/38, który stanowił, że zaświadczenie o rejestracji ma charakter konstytutywny, został przeformułowany w kierunku wskazującym, iż zaświadczenie to ma wyłącznie charakter deklaratoryjny ( 17 ).

45. Na tym etapie należy zatem stwierdzić, że zaświadczenie o rejestracji wydane przez władze greckie jest wyłącznie aktem deklaratoryjnym i nie skutkuje ono nabyciem jakichkolwiek praw określonych w dyrektywie 2004/38. Wynika stąd, że zakaz ponownego wjazdu na terytorium wywiera skutek niezależnie od wydania O.M. Petrei tego zaświadczenia przez władze greckie.

ii) Możliwość uchylenia błędnie wydanego zaświadczenia o rejestracji

46. Czy możliwe jest uchylenie zaświadczenia o rejestracji jako obywatela Unii bez wcześniejszego zbadania okoliczności wskazanych w art. 27 dyrektywy 2004/38?

47. Dyrektywa 2004/38 nie wskazuje, w jaki sposób można uchylić takie zaświadczenie. Z mojej analizy dotyczącej charakteru deklaratoryjnego zaświadczenia wynika, że takie błędnie wydane zaświadczenie nie znosi, co do zasady, skutków prawnych zakazu ponownego wjazdu na terytorium. A zatem, skoro decyzja o zakazie ponownego wjazdu na terytorium ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego skutecznie wydana w rozumieniu prawa Unii dalej wywołuje skutki, to aby móc uchylić takie zaświadczenie, państwo członkowskie nie ma obowiązku zbadania, czy nadal zachodzi którakolwiek z okoliczności wskazanych w art. 27 dyrektywy 2004/38. Tego rodzaju ocena może zostać przeprowadzona jedynie w ramach rozpatrywania wniosku o uchylenie zakazu, o którym mowa w art. 32 ust. 1 tej dyrektywy.

48. W świetle powyższych okoliczności uważam, że dyrektywa 2004/38 nie stoi na przeszkodzie uchyleniu zaświadczenia o rejestracji wydanego błędnie obywatelowi Unii, który wjechał na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, mimo że był on objęty zakazem ponownego wjazdu na terytorium.

2) Zastosowanie środka nakazującego powrót

i) Zastosowanie środka nakazującego powrót z powodu naruszenia zakazu ponownego wjazdu w ramach dyrektywy 2004/38

49. Czy środek nakazujący powrót z powodu naruszenia zakazu ponownego wjazdu mieści się w zakresie stosowania art. 27 dyrektywy 2004/38?

50. Po pierwsze, należy zauważyć, że rozpatrywany środek ma na celu wydalenie osoby z terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, co pozwala przyjąć, że środek ten wchodzi w zakres stosowania art. 27 dyrektywy 2004/38. Można wobec tego argumentować, że przed wydaniem decyzji nakazującej powrót przyjmujące państwo członkowskie powinno uwzględnić okoliczności wskazane w art. 27 ust. 1 i 2 tej dyrektywy. Innymi słowy, zgodnie z tym założeniem, organy państwowe mają w szczególności obowiązek zbadać aktualność i proporcjonalność powodów, dla których dana osoba powinna zostać objęta środkiem nakazującym powrót.

51. Po drugie, w sporze w postępowaniu głównym zakaz ponownego wjazdu został wydany wobec O.M. Petrei w 2011 r. W konsekwencji, po jego faktycznym wydaleniu, przysługujące mu prawa wjazdu i pobytu zostały ograniczone na czas określony w tym zakazie. A zatem decyzja nakazująca powrót z 2014 r. nie ograniczyła praw O.M. Petrei, lecz pozwoliła zapewnić skuteczność zakazu ponownego wjazdu z 2011 r. Pragnę zauważyć, że art. 27 dyrektywy 2004/38 jest zawarty w rozdziale VI tej dyrektywy zatytułowanym „Ograniczenia w prawie wjazdu i prawie pobytu uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”. Można więc przyjąć, że artykuł ten dotyczy tylko środków ograniczających prawa przyznane obywatelom Unii. Przyjmując taką wykładnię - podobnie jak to czyni rząd Zjednoczonego Królestwa, który w uwagach na piśmie zaznaczył, że decyzja przyjęta w następstwie wydania zakazu ponownego wjazdu „nie stanowi sama w sobie środka w rozumieniu art. 27 ust. 2 lub […] art. 28 [dyrektywy 2004/38]” – należałoby uznać, że decyzja nakazująca powrót z 2014 r. nie wchodzi w zakres stosowania art. 27 dyrektywy 2004/38, pomimo że jej charakter upodabnia ją do decyzji z 2011 r.. Z tego wynika, że to do ustawodawcy krajowego należy przyjęcie wszelkich regulacji dotyczących środków stosowanych po wydaniu decyzji o zakazie ponownego wjazdu.

52. Nie przekonuje mnie takie rozumowanie.

53. Po pierwsze, art. 27 dyrektywy 2004/38 ma dość szeroki zakres stosowania. Pierwszy projekt brzmienia art. 27 ust. 1 tej dyrektywy, który obejmował swoim zakresem jedynie „decyzje o zakazie wjazdu i decyzje o wydaleniu” ( 18 ), został zmieniony w trakcie prac legislacyjnych i obejmuje „każdą decyzję ograniczającą swobodę przemieszczania się”, czyli „każdy środek, dotyczący zarówno wydalenia, jak i zakazu wjazdu lub zakazu opuszczenia terytorium” ( 19 ).

54. Po drugie, należy przypomnieć, że brzmienie art. 27 dyrektywy 2004/38 nie ogranicza się wyłącznie do środków ograniczających „prawa” określone w tej dyrektywie, ale w sposób bardziej ogólny dotyczy także wszystkich środków ograniczających „swobodę przemieszczania się i pobytu”.

55. Po trzecie, przepisy rozdziału VI dyrektywy 2004/38 dotyczą także osób, których prawo wjazdu lub pobytu zostało wcześniej ograniczone w drodze środka skutecznie zastosowanego w rozumieniu prawa Unii ( 20 ).

56. W świetle powyższego uważam, że środek nakazujący powrót, który został zastosowany po nałożeniu zakazu ponownego wjazdu, wchodzi w zakres stosowania art. 27 dyrektywy 2004/38. Bez uszczerbku dla powyższych argumentów, jestem zdania, że zastosowanie takiego środka nie wymaga wcześniejszego badania, czy powody uzasadniające wydanie decyzji o zakazie ponownego wjazdu pozostają aktualne.

ii) Aktualność powodów uzasadniających zastosowanie środka nakazującego powrót

57. Trybunał miał już okazję stwierdzić, powołując się na dyrektywę 64/221/EWG ( 21 ), poprzedzającą dyrektywę 2004/38, że prawo Unii „sprzeciwia się krajowej praktyce, zgodnie z którą sądy krajowe, badając zgodność z prawem decyzji o wydaleniu obywatela jednego z państw członkowskich, nie są zobowiązane do uwzględnienia okoliczności faktycznych, jakie nastąpiły po wydaniu ostatniej decyzji właściwych organów, mogących oznaczać, że zagrożenie, jakie stanowi dla porządku publicznego zachowanie osoby zainteresowanej, ustało lub istotnie się zmniejszyło” ( 22 ).

58. Pragnę zauważyć, że takie rozwiązanie zostało powtórzone w kilku przepisach dyrektywy 2004/38. Artykuł 27 ust. 2 tej dyrektywy wymaga, aby „środki podjęte ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego” opierały się na aktualnych danych dotyczących osoby objętej tymi środkami. Takie rozwiązanie można też zaobserwować w treści art. 33 ust. 2 tej dyrektywy, który przewiduje, że jeżeli decyzja o wydaleniu zostaje wykonana po upływie okresu dłuższego niż dwa lata od jej wydania, należy dokonać nowej oceny sytuacji danej osoby w momencie wykonywania tej decyzji.

59. Te trzy odniesienia do orzecznictwa i przepisów prawa nie dotyczą zakazu ponownego wjazdu na terytorium danego państwa. Przypominam, że taki środek ze swojej natury wywołuje trwałe skutki prawne. Skutki te zostałyby zniesione, jeżeli, nawet w rezultacie naruszenia takiego zakazu, organy krajowe byłyby zobowiązane do badania, czy powody, dla których zakaz został wydany, są dalej aktualne.

60. W tym miejscu stwierdzam, że z łącznej lektury przepisów dyrektywy 2004/38 nie wynika, że prawo Unii stoi na przeszkodzie zastosowaniu środka nakazującego powrót bez wcześniejszego zbadania, czy zostały spełnione przesłanki przewidziane w jej przepisach względem osoby, która naruszyła zakaz ponownego wjazdu.

d) Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań

61. Czy jednostka może powoływać się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań w celu zniesienia skutków zakazu ponownego wjazdu na terytorium państwa przyjmującego w okolicznościach takich jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym?

62. Pragnę przypomnieć, że prawo powoływania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań przysługuje każdej osobie, której udzielono precyzyjnych, bezwarunkowych i spójnych zapewnień, pochodzących z uprawnionych i wiarygodnych źródeł ( 23 ). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada ta, w swoim klasycznym ujęciu, ogranicza możliwość cofnięcia niezgodnego z prawem aktu administracyjnego ze skutkiem retroaktywnym. Odnosi się to przede wszystkim do aktów konstytutywnych przyznających prawa podmiotowe ( 24 ).

63. Już wyjaśniłem, że zaświadczenie o rejestracji nie przyznaje obywatelowi Unii prawa pobytu. A zatem, jeżeli wydanie zaświadczenia o rejestracji nie daje prawa pobytu ani prawa wjazdu, nie może więc rodzić żadnego oczekiwania, w tym uzasadnionego.

64. Niemniej jednak, nawet przyjmując odmienną wykładnię, zgodnie z którą akty administracyjne niemające charakteru konstytutywnego mogą rodzić oczekiwania zasługujące na ochronę na gruncie prawa Unii ( 25 ), można by sformułować wniosek, że oczekiwania O.M. Petrei nie podlegają takiej ochronie.

65. W każdym razie zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań opiera się na równowadze pomiędzy interesem indywidualnym a interesem ogólnym wynikającym z poszanowania porządku publicznego ( 26 ). W niniejszej sprawie ochrona wynikająca z tej zasady mogłaby zostać przyznana O.M. Petrei tylko pod warunkiem, że pozwalałoby to na zachowanie równowagi pomiędzy tymi interesami.

66. Tymczasem zwykle zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań ujmowana jest w ten sposób, że dopuszcza się cofnięcie aktu administracyjnego, o ile organ wydający dany akt dochowa w tym względzie rozsądnego terminu. Długość tego terminu może mieć znaczenie przy badaniu, czy istnieje równowaga pomiędzy tymi dwoma interesami. W każdym razie to, czy termin cofnięcia aktu administracyjnego jest rozsądny, należy badać z uwzględnieniem konkretnych okoliczności każdej sprawy. Wydaje mi się, że w przypadku, gdy rozpatrywana decyzja nie ma charakteru konstytutywnego, „rozsądny” termin powinien być dłuższy od terminu wystarczającego dla ochrony oczekiwań wynikających z aktu przyznającego prawa podmiotowe ( 27 ).

67. Ponadto pomiędzy wydaniem O.M. Petrei zaświadczenia o rejestracji a zastosowaniem środka nakazującego powrót upłynęło mniej niż trzynaście miesięcy. Zgodnie z art. 33 ust. 2 dyrektywy 2004/38, jeżeli decyzja o wydaleniu zostaje wykonana po upływie okresu dłuższego niż dwa lata od jej wydania, państwo członkowskie sprawdza, czy powody wydania tej decyzji są dalej aktualne i rzeczywiste. W ramach dyrektywy 2004/38 upływ okresu dwóch lat zobowiązuje państwa członkowskie do ponownego zbadania aktualności środka przewidującego wydalenie, nie zaś decyzji o zakazie ponownego wjazdu na terytorium danego państwa członkowskiego, który ze swojej natury wywołuje trwałe skutki prawne. A zatem nic nie wskazuje, że w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym uchylenie zaświadczenia o rejestracji i zastosowanie środka nakazującego powrót mogło naruszyć w sposób istotny zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań.

68. W każdym razie to do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy ewentualne oczekiwania O.M. Petrei można uznać za „uzasadnione” i czy przy uwzględnieniu indywidualnych okoliczności zasługują one na szczególną ochronę.

69. Podsumowując, wydaje mi się, że wydanie zaświadczenia o rejestracji nie powoduje co do zasady powstania uzasadnionego oczekiwania. Jednakże to do sądu krajowego należy zbadanie, czy zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań stoi na przeszkodzie, ażeby uchylić takie zaświadczenie w okolicznościach rozpatrywanych w postępowaniu głównym.

e) Zasada dobrej administracji

70. W swoim wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (sąd administracyjny pierwszej instancji w Salonikach) nie uściślił, dlaczego zasada dobrej administracji mogłaby mieć znaczenie przy udzielaniu odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne.

71. Należy stwierdzić, że pytanie to dotyczy możliwości uchylenia zaświadczenia o rejestracji i zastosowania środka nakazującego powrót bez ponownego badania przesłanek z art. 27 i 28 dyrektywy 2004/38.

72. Można zatem założyć, że powołując się na zasadę dobrej administracji, sąd odsyłający zastanawia się nad zasadnością obowiązku dochowania staranności w okolicznościach takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym ( 28 ). Obowiązek ten wymaga pogłębionej analizy uwzględniającej sytuację osoby zainteresowanej za każdym razem, gdy w jej sprawie wydawana jest decyzja ( 29 ).

73. Nie jestem jednak przekonany, że można stosować takie rozwiązanie, w przypadku gdy zakaz ponownego wjazdu nie przestał wywoływać skutków. Takie rozwiązanie, na co wcześniej zwróciłem uwagę ( 30 ), spowodowałoby, że skutki prawne zakazu ponownego wjazdu zostałyby w istocie zniweczone. W konsekwencji zasada dobrej administracji nie powinna być stosowana w celu obejścia skutków zakazu ponownego wjazdu skutecznie nałożonego przez organy krajowe w okolicznościach sprawy rozpatrywanych w postępowaniu głównym.

74. Mając na uwadze powyższe argumenty, jestem zdania, że w okolicznościach takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, uchylenie zaświadczenia o rejestracji i zastosowanie środka nakazującego powrót nie jest sprzeczne z prawem Unii.

B. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego

75. W drugim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy stosowanie takich samych procedur, z jednej strony w przypadku obywateli państw trzecich, których dotyczy dyrektywa 2008/115, a z drugiej strony w przypadku obywateli Unii, do których odnosi się dyrektywa 2004/38, jest zgodne z prawem Unii.

76. Rządy grecki i belgijski oraz Komisja odpowiedziały na te pytanie twierdząco. Rząd Zjednoczonego Królestwa ograniczył się do stwierdzenia, że dyrektywę 2008/115 stosuje się jedynie do obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie na terytorium państwa członkowskiego, a rząd duński podzielił tę opinię. O.M. Petrea nie wypowiedział się konkretnie w tej kwestii.

1. Uwagi ogólne

77. Dyrektywa 2004/38 przewiduje kilka zasad proceduralnych, które powinny być przestrzegane przez państwa członkowskie, w sytuacji gdy mają one zamiar ograniczenia prawa pobytu obywatela Unii – są to w szczególności zasady wymienione w jej art. 30 i 31. Dyrektywa ta nie zawiera natomiast przepisów regulujących procedury administracyjne i sądowe mogących położyć kres prawu obywatela Unii do pobytu na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wobec braku norm Unii w tej dziedzinie ich ustanowienie należy do wewnętrznego porządku prawnego państw członkowskich, pod warunkiem jednak, że przepisy te nie są mniej korzystne niż przepisy normujące podobne sytuacje podlegające prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz że praktycznie nie uniemożliwiają lub nie czynią nadmiernie uciążliwym wykonywania praw przyznanych przez prawo Unii (zasada skuteczności) ( 31 ).

78. W tym względzie nie widzę przeszkód, aby państwa członkowskie stosowały przepisy transponujące do prawa krajowego dyrektywę 2008/115, pod warunkiem że ochrona przewidziana w dyrektywie 2004/38 i zasady równoważności i skuteczności są respektowane, czego ocena należy do sądu krajowego.

79. Wprawdzie dyrektywy 2004/38 i 2008/115 nie mają tego samego celu, to jednak nie przekonuje mnie stanowisko, zgodnie z którym nie można by stosować mutatis mutandis rozwiązań z dyrektywy 2008/115 celem ustanowienia zasad proceduralnych znajdujących zastosowanie wobec obywateli Unii.

80. Wspomniane stanowisko opiera się na przekonaniu, że rozwiązania proceduralne dotyczące obywateli państw trzecich nie oferują poziomu ochrony praw wystarczającego dla zapewnienia odpowiedniego poszanowania praw proceduralnych obywatela Unii. W tym kontekście zwracam uwagę na treść art. 1 dyrektywy 2008/115, który stanowi, że ta dyrektywa „określa wspólne normy i procedury, które mają być stosowane przez państwa członkowskie […] zgodnie z prawami podstawowymi jako zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego oraz prawa międzynarodowego” ( 32 ).

81. W świetle powyższego uważam, że co do zasady prawo Unii nie stoi na przeszkodzie stosowaniu zasad dotyczących obywateli państw trzecich celem wykorzystania ich w systemie mającym zastosowanie wobec obywateli Unii.

82. Niezależnie jednak od tych ogólnych rozważań drugie pytanie prejudycjalne zawiera dwa zagadnienia dotyczące, po pierwsze, organu właściwego do wydania decyzji nakazującej powrót obywatelowi Unii oraz po drugie, możliwości wydania takiej decyzji w następstwie naruszenia zakazu ponownego wjazdu.

2. Właściwy organ

83. Z odesłania prejudycjalnego wynika, że organ, który wydał zaskarżoną decyzję administracyjną z 2014 r. w postępowaniu głównym (dyrektor delegowany wydziału ds. cudzoziemców) nie został ujęty w wykazie organów właściwych dla wydawania decyzji nakazujących powrót wobec obywateli państw trzecich.

84. Pragnę zauważyć, że dyrektywa 2004/38 nie zawiera żadnych uściśleń odnośnie do struktury organizacyjnej organów. W tym względzie zgadzam się z Komisją, która - powołując się na jej treść - stwierdza, że dyrektywa 2004/38 zawiera jedynie wzmiankę o „właściwych organach” ( 33 ). A zatem nie dostrzegam żadnego potencjalnego naruszenia prawa Unii, o ile dany organ posiada kompetencje do wydawania wspomnianych aktów administracyjnych, oczywiście przy poszanowaniu praw i gwarancji proceduralnych wymaganych dyrektywą 2004/38.

3. Środek następczy w stosunku do naruszenia zakazu ponownego wjazdu

85. Sąd odsyłający zwrócił uwagę, że art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115 stanowi, iż państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium, co oznacza, że decyzja ta wynika z nielegalnego charakteru pobytu, nie zaś ze względów porządku publicznego i bezpieczeństwa państwowego.

86. Jak jednak wskazałem w mojej analizie dotyczącej pierwszego pytania prejudycjalnego ( 34 ), decyzja nakazująca powrót – w okolicznościach takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym – sprowadza się do wykonania skutków nałożenia zakazu ponownego wjazdu. W odniesieniu do tego celu art. 27 dyrektywy 2004/38 w związku z art. 32 tej dyrektywy z jednej strony i zasada wynikająca z art. 6 dyrektywy 2008/115 z drugiej strony przewidują takie samo rozwiązanie. W konsekwencji, ograniczając moje uwagi do przypadku naruszenia zakazu ponownego wjazdu, uważam, że ustawodawca krajowy może stosować przepisy dyrektywy 2008/115 celem przyjęcia uregulowań dotyczących obywateli Unii.

87. Na drugie pytanie prejudycjalne proponuję zatem odpowiedzieć, że dyrektywa 2004/38 nie stoi na przeszkodzie wykorzystaniu przepisów dyrektywy 2008/115 dla ustanowienia procedur dotyczących środka nakazującego powrót obywatela Unii, który wjechał na terytorium innego państwa członkowskiego w trakcie obowiązywania zakazu ponownego wjazdu, pod warunkiem poszanowania przepisów ochronnych i gwarancji proceduralnych przewidzianych w dyrektywie 2004/38, a zwłaszcza w jej rozdziale VI, oraz zasad równoważności i skuteczności, czego ocena należy do sądu krajowego.

C. W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego

88. Sąd odsyłający zwraca się z trzecim pytaniem prejudycjalnym tylko w sytuacji udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze. Mimo to będę kontynuował analizę na wypadek, gdyby Trybunał nie zgodził się z moją opinią w przedmiocie pytania pierwszego.

89. W trzecim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy zakładając, że organy krajowe, działające w ramach autonomii proceduralnej, uchylają ze względów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego zaświadczenie o rejestracji obywatela innego państwa członkowskiego, to te same organy mogą jednocześnie zastosować wobec tego obywatela środek nakazujący powrót, z pominięciem kontroli sądowej zgodnie z zasadami ustanowionymi w art. 27 i 28 dyrektywy 2004/38.

90. Gdyby Trybunał udzielił odpowiedzi przeczącej na pierwsze pytanie prejudycjalne i stwierdził, że w okolicznościach takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym zastosowanie środka nakazującego powrót nie stanowi konsekwencji naruszenia zakazu ponownego wjazdu, oznaczałoby to, iż środek nakazujący powrót podlegałby kontroli sądowej, o której mowa w art. 27 i 28 dyrektywy 2004/38.

91. Do ustawodawcy krajowego należy podjęcie decyzji, czy uchylenie takiego zaświadczenia i wydanie decyzji nakazującej powrót może odbyć się jednym aktem administracyjnym. Połączenie tych dwóch środków nie powinno jednak stanąć na przeszkodzie respektowaniu zasady, zgodnie z którą zastosowanie środka nakazującego powrót powinno być poprzedzone kontrolą sądową.

92. Mając na uwadze powyższe rozważania, w przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pierwsze pytanie prejudycjalne, proponuję, aby na trzecie pytanie prejudycjalne Trybunał odpowiedział, że przyjęcie decyzji nakazującej powrót wobec obywatela Unii, który naruszył zakaz ponownego wjazdu, powinno podlegać kontroli sądowej przewidzianej w art. 27 i 28 dyrektywy 2004/38.

D. W przedmiocie piątego pytania prejudycjalnego

93. Ostatnie pytanie prejudycjalne zostało zadane jedynie na wypadek, gdyby Trybunał odpowiedział twierdząco na pytanie czwarte.

94. Czwarte pytanie prejudycjalne ma na celu ustalenie, czy wadliwa notyfikacja decyzji, tj. brak tłumaczenia jej treści w zrozumiałym dla zainteresowanego języku, może zostać podniesiona w skardze na środek zastosowany w następstwie wydania tej decyzji. Trybunał nie będzie musiał odpowiadać na czwarte pytanie prejudycjalne w przypadku, gdy na pytanie piąte odpowie, że decyzja o zakazie ponownego wjazdu nie musi być notyfikowana w języku zrozumiałym dla zainteresowanego, jeżeli ów zainteresowany tego nie zażądał. Dlatego też przed udzieleniem odpowiedzi na czwarte pytanie prejudycjalne przeanalizuję pytania piąte i ostatnie.

95. W pytaniu piątym sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy dyrektywa 2004/38 nakłada na organy przyjmującego państwa członkowskiego obowiązek notyfikowania zainteresowanemu obywatelowi innego państwa członkowskiego „decyzji o wydaleniu” w zrozumiałym dla niego języku we wszystkich przypadkach, bez względu na to, czy ów zainteresowany tego zażądał.

96. ( 35 )Z postanowienia odsyłającego wynika, że pytanie to zostało zadane w związku z art. 32 dyrektywy 2004/38. Artykuł ten dotyczy jedynie środków polegających na zakazie ponownego wjazdu ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne i zdrowie publiczne. Nie nakłada on żadnych szczegółowych wymagań w zakresie notyfikacji decyzji o zakazie ponownego wjazdu. Natomiast art. 30 dyrektywy 2004/38 ma na celu ustanowienie zasad dotyczących notyfikacji każdego środka zastosowanego na podstawie art. 27 tej dyrektywy, w szczególności zakazu ponownego wjazdu, o którym mówi art. 32 tej dyrektywy. A zatem uważam, że decyzje o zakazie ponownego wjazdu na terytorium wchodzą w zakres stosowania art. 30 dyrektywy 2004/38, który określa ogólne zasady notyfikacji takich decyzji.

97. Zdaniem rządów greckiego, belgijskiego, duńskiego, Zjednoczonego Królestwa oraz Komisji, art. 30 dyrektywy 2004/38 nie wymaga notyfikacji decyzji o zakazie ponownego wjazdu w języku zrozumiałym dla osoby zainteresowanej, jeżeli osoba taka wyraźnie tego nie zażądała; artykuł ten wymaga natomiast, aby decyzja ta była notyfikowana adresatowi w taki sposób, żeby zrozumiał on jej treść i skutki. O.M. Petrea twierdzi z kolei, że organy są zobowiązane do notyfikacji „decyzji o wydaleniu w zrozumiałym dla niego języku”, niezależnie od tego, czy się o to zwrócił, czy też nie.

98. Artykuł 30 ust. 1 dyrektywy 2004/38 przewiduje, że „osoby zainteresowane są powiadamiane na piśmie o każdej decyzji w taki sposób, aby były w stanie zrozumieć treść powiadomienia i jego skutki”, podczas gdy na podstawie ust. 2 tego artykułu co do zasady „osoby zainteresowane są w pełni i dokładnie informowane o względach porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego, na podstawie których podjęto decyzję w ich przypadku”.

99. Z uzasadnienia wniosku w sprawie dyrektywy 2004/38 w sposób oczywisty wynika, że prawodawca Unii inspirował się w tym względzie, po pierwsze, przepisami dyrektywy 64/221, oraz po drugie, orzecznictwem Trybunału ( 36 ).

100. Konkretniej rzecz ujmując, art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/38, który częściowo powtarza treść art. 7 akapit pierwszy dyrektywy 64/221, czerpie inspirację z wyroku w sprawie Adoui i Cornuaille ( 37 ). W wyroku tym Trybunał uznał, że nie ma obowiązku tłumaczenia decyzji na język osoby zainteresowanej, zwłaszcza jeżeli jest to język mniej znany, jednakże państwo członkowskie powinno podjąć wszelkie możliwe środki, aby uzyskać pewność, że osoba zainteresowana zrozumie treść i skutki tej decyzji.

101. W trakcie prac przygotowawczych takie rozwiązanie zostało zakwestionowane przez Komitet Ekonomiczno-Społeczny, który zauważył, że uzasadnienie wniosku dotyczącego dyrektywy 2004/38 pozostawało w sprzeczności z jej pierwotnym tekstem; w uzasadnieniu tym zostało bowiem wskazane, iż decyzja nie musi być tłumaczona na język osoby zainteresowanej ( 38 ). Mimo to brzmienie tego artykułu nie zostało zmienione. W konsekwencji wydaje mi się, że prawodawca nie uznał za nieodzowne tłumaczenia każdej decyzji.

102. Kwestią dyskusyjną może być sposób, w jaki organy krajowe miałyby ustalić język zrozumiały dla osoby zainteresowanej, w przypadku gdy osoba ta nie złożyła wniosku w tym przedmiocie. W tym kontekście istotne jest, że art. 30 dyrektywy 2004/38 w związku z art. 27 ust. 1 tej dyrektywy dotyczy nie tylko obywateli Unii, ale także członków ich rodziny, bez względu na ich narodowość.

103. Proponuję zatem, aby na piąte pytanie prejudycjalne Trybunał odpowiedział, że art. 30 dyrektywy 2004/38 nie nakłada na organy przyjmującego państwa członkowskiego obowiązku notyfikowania obywatelowi innego państwa członkowskiego decyzji o zakazie ponownego wjazdu na jego terytorium w zrozumiałym dla niego języku, w przypadku gdy ów obywatel nie wystąpił z takim żądaniem, z tym zastrzeżeniem, że państwo członkowskie powinno jednak podjąć wszelkie możliwe środki, aby uzyskać pewność, że zainteresowana osoba zrozumie treść i skutki tej decyzji.

E. W przedmiocie czwartego pytania prejudycjalnego

104. Gdyby Trybunał miał nie podzielić mojego stanowiska w przedmiocie piątego pytania prejudycjalnego i uznał, że prawo Unii nakłada na organy przyjmującego państwa członkowskiego obowiązek notyfikacji decyzji o wydaleniu obywatela innego państwa członkowskiego w zrozumiałym dla niego języku, dokonam analizy czwartego pytania prejudycjalnego.

105. W pytaniu tym sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy zasada skuteczności stoi na przeszkodzie krajowej praktyce sądowej sprowadzającej się do zakazywania organom administracyjnym dokonywania oceny w kontekście uchylenia zaświadczenia o rejestracji obywatela Unii lub zastosowania przez przyjmujące państwo członkowskie środka polegającego na wydaleniu – ze względu na wcześniejsze wydanie wobec obywatela innego państwa członkowskiego środka polegającego na zakazie ponownego wjazdu na jego terytorium – w jakim zakresie, przy wydaniu wspomnianej decyzji o zakazie ponownego wjazdu, respektowane były gwarancje proceduralne przewidziane w art. 30 i 31 dyrektywy 2004/38.

106. Wydaje mi się, że poprzez to pytanie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy prawo Unii nakłada na państwa członkowskie obowiązek ponownego rozpatrzenia pierwotnej decyzji o zakazie ponownego wjazdu na terytorium za każdym razem, kiedy podejmowany jest środek następczy w stosunku do tej decyzji.

107. Pragnę zauważyć, że sąd odsyłający w czwartym pytaniu prejudycjalnym odnosi się do „środka polegającego na wydaleniu”. Jednakże moim zdaniem sąd ten ma na myśli, podobnie jak w pierwszym pytaniu prejudycjalnym, „środek nakazujący powrót” następczy w stosunku do wydania decyzji o zakazie ponownego wjazdu.

108. Powołując się wyraźnie na zasadę pewności prawa, rządy grecki i belgijski oraz rząd Zjednoczonego Królestwa są zdania, że należy udzielić odpowiedzi przeczącej na to pytanie. Natomiast O.M. Petrea i Komisja nie zgadzają się z takim rozwiązaniem z uwagi na potencjalny konflikt pomiędzy owym rozwiązaniem a zasadą skuteczności.

109. Zgodnie z art. 31 ust. 1 dyrektywy 2004/38 osoba, wobec której została wydana decyzja o zakazie ponownego wjazdu ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne i zdrowie publiczne, powinna mieć możliwość zaskarżenia tej decyzji do sądu. Uważam w konsekwencji, że w okolicznościach sprawy rozpatrywanej w postępowaniu głównym O.M. Petrea mógł powołać się na brak tłumaczenia na etapie notyfikacji decyzji z 2011 r., opierając się w tym względzie na art. 31 dyrektywy 2004/38.

110. Dyrektywa 2004/38 wymaga jednak, aby państwa członkowskie respektowały gwarancje proceduralne ustanowione art. 31 dopiero w „momencie przyjęcia” decyzji ograniczających ( 39 ). Moim zdaniem, obowiązek ten powinien być realizowany do momentu, w którym dana decyzja stanie się ostateczna. Jest to zgodne z orzecznictwem Trybunału, który przyznał już, że ostateczny charakter decyzji administracyjnej przyczynia się do zachowania pewności prawa z tą konsekwencją, iż prawo Unii nie wymaga, by organ administracji był co do zasady zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją administracyjną, która stała się ostateczna ( 40 ).

111. W momencie gdy zakaz ponownego wjazdu staje się ostateczny, obywatel Unii może złożyć wniosek o jego uchylenie zgodnie z art. 32 ust. 1 dyrektywy 2004/38 ( 41 ). Przepis ten ma na celu zapewnienie, aby w danym przypadku ów zakaz mógł zostać uchylony po upływie rozsądnego okresu, ale – w myśl dyrektywy 2004/38 – tylko z uwagi na okoliczności, które nastąpiły po zastosowaniu tego środka ( 42 ).

112. A zatem według mnie rozwiązanie przyjęte w prawie krajowym, zgodnie z którym akt administracyjny, który stał się ostateczny, nie podlega kontroli w ramach skargi dotyczącej późniejszego aktu administracyjnego, nie jest sprzeczne z dyrektywą 2004/38.

113. W każdym razie regulacje dotyczące możliwości odwołania się od środków ograniczających swobodę przemieszczania się powinny respektować zasadę równoważności i skuteczności. We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie ma informacji, które mogłyby wskazywać na naruszenie tych zasad. Do sądu krajowego należy jednak ocena, czy wspomniane regulacje nie naruszają zasad równoważności i skuteczności. W konsekwencji proponuję, aby na czwarte pytanie prejudycjalne odpowiedzieć w ten sposób, że dyrektywa 2004/38 nie stoi na przeszkodzie regulacjom i praktykom krajowym, które – w kontekście uchylenia zaświadczenia o rejestracji jako obywatela Unii Europejskiej lub zastosowania przez przyjmujące państwo członkowskie środka nakazującego powrót w następstwie naruszenia decyzji o zakazie ponownego wjazdu wydanej wobec obywatela innego państwa członkowskiego – nie pozwalają na przeprowadzenie oceny w jakim zakresie, przy wydawaniu wspomnianej decyzji, respektowane były gwarancje proceduralne przewidziane w art. 30 i 31 dyrektywy 2004/38, pod warunkiem że owe regulacje lub praktyki krajowe nie naruszają zasad równoważności i skuteczności.

VI. Wnioski

114. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania sądu odsyłającego w następujący sposób: 1) Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, zmieniona rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. oraz zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań i dobrej administracji nie stoją na przeszkodzie możliwości uchylenia zaświadczenia o rejestracji obywatela państwa członkowskiego wydanego przez inne państwo członkowskie ani zastosowaniu przez to państwo wobec tego obywatela środka nakazującego powrót, w przypadku gdy wjechał on ponownie na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, mimo że był on objęty nadal obowiązującą decyzją o zakazie ponownego wjazdu wydaną przez przyjmujące państwo członkowskie ze względów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego. 2) Dyrektywa 2004/38 nie stoi na przeszkodzie wykorzystaniu przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich dla ustanowienia procedur dotyczących środka nakazującego powrót obywatela państwa członkowskiego, który wjechał na terytorium innego państwa członkowskiego z naruszeniem wydanej przez to drugie państwo decyzji zakazującej ponownego wjazdu, pod warunkiem poszanowania przepisów ochronnych i gwarancji proceduralnych przewidzianych w dyrektywie 2004/38, a zwłaszcza w jej rozdziale VI, oraz zasad równoważności i skuteczności, czego ocena należy do sądu krajowego. 3) Artykuł 30 dyrektywy 2004/38 nie nakłada na organy przyjmującego państwa członkowskiego obowiązku notyfikowania obywatelowi innego państwa członkowskiego decyzji o zakazie ponownego wjazdu na jego terytorium w zrozumiałym dla niego języku, w przypadku gdy ów obywatel nie wystąpił z takim żądaniem, z tym zastrzeżeniem, że państwo członkowskie powinno jednak podjąć wszelkie możliwe środki, aby uzyskać pewność, że zainteresowana osoba zrozumie treść i skutki tej decyzji. 4) Dyrektywa 2004/38 nie stoi na przeszkodzie regulacjom i praktykom krajowym, które – w kontekście uchylenia zaświadczenia o rejestracji obywatela Unii lub zastosowania przez przyjmujące państwo członkowskie środka nakazującego powrót w następstwie naruszenia decyzji o zakazie ponownego wjazdu wydanej wobec obywatela innego państwa członkowskiego – nie pozwalają stwierdzić, w jakim zakresie przy wydawaniu wspomnianej decyzji były respektowane gwarancje proceduralne przewidziane w art. 30 i 31 dyrektywy 2004/38, pod warunkiem że owe regulacje lub praktyki krajowe nie naruszają zasad równoważności i skuteczności.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 5, s. 46), zmieniona rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. (Dz.U. 2011, L 141, s. 1) (zwana dalej „dyrektywą 2004/38”).

( 3 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008, L 348, s. 98).

( 4 ) Artykuł 28 dyrektywy 2004/38 został przywołany w trzecim pytaniu prejudycjalnym, które to pytanie zostało postawione w przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pierwsze pytanie prejudycjalne.

( 5 ) Do kwestii tej powrócę później w mojej analizie dotyczącej charakteru prawnego zaświadczenia o rejestracji obywatela Unii. Zobacz pkt 41–44 niniejszej opinii.

( 6 ) Wyroki: z dnia 19 września 2013 r., Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 18 grudnia 2014 r., McCarthy i in. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także M. Candela Soriano, Libre circulation et séjour dans l’U.E.: la directive 2004/38 au regard des droits de l’homme, Journal des tribunaux, Droit européen, no 121, 2005, s. 194.

( 7 ) Wyrok z dnia 10 lipca 2008 r., Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 8 ) Wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., Orfanopoulos i Oliveri (C‑482/01 i C‑493/01, EU:C:2004:262, pkt 47).

( 9 ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 19 września 2013 r., Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, pkt 70).

( 10 ) Zobacz podobnie wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, COM(2001) 257 wersja ostateczna [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego wniosku poniżej]. Zobacz też – biorąc pod uwagę okoliczność, że art. 31 ust. 4 dyrektywy 2004/38 skodyfikował zasadę ustanowioną przez Trybunał w swoim orzecznictwie – wyrok z dnia 5 marca 1980 r., Pecastaing (98/79, EU:C:1980:69, pkt 12). W opinii w sprawie Pecastaing (98/79, niepublikowana, EU:C:1980:32, s. 725) rzecznik generalny F. Capotorti przyjął bardziej rygorystyczne stanowisko, twierdząc mianowicie, że przedstawienie środków obrony zainteresowanej osoby może odbyć się za pośrednictwem adwokata.

( 11 ) Zobacz wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, COM(2001) 257 wersja ostateczna.

( 12 ) W wyroku z dnia 18 maja 1982 r., Adoui i Cornuaille (115/81 i 116/81, EU:C:1982:183, pkt 12), który stanowił inspirację przy redagowaniu art. 32 ust. 2 dyrektywy 2004/38, Trybunał wskazał, że „w sytuacji gdy wobec zainteresowanej osoby została wydana […] decyzja o wydaleniu […], która wywołuje nadal skutki prawne, powodując wykluczenie osoby zainteresowanej z terytorium danego państwa, prawo wspólnotowe [Unii] nie przyznaje jej jakiegokolwiek prawa wjazdu na to terytorium podczas rozpatrywania jej nowego wniosku”. Wyróżnienie moje.

( 13 ) Wyrok z dnia 8 kwietnia 1976 r. (48/75, EU:C:1976:57, pkt 31–33).

( 14 ) Wyrok z dnia 21 lipca 2011 r. (C‑325/09, EU:C:2011:498, pkt 48). W wyroku tym Trybunał odrzucił możliwość uznania okresów pobytu w przyjmującym państwie członkowskim, w oparciu wyłącznie o kartę pobytu wydaną na mocy dyrektywy Rady 68/360/EWG z dnia 15 października 1968 r. w sprawie zniesienia ograniczeń w przemieszczaniu się i pobycie pracowników państw członkowskich i ich rodzin we Wspólnocie (Dz.U. 1968, L 257, s. 13 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 1, s. 27), za legalny pobyt do celów nabycia prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38.

( 15 ) D. Hanf, Le développement de la citoyenneté de l’Union européenne, La Libre Circulation Des Personnes: États Des Lieux Et Perspectives. Acte d’un colloque organisé en 2003 à Liège, Bruxelles, P.I.E. Peter Lang S.A., 2007, s. 20, 21; E. Guild, S. Peers, J. Tomkin, The EU Citizenship Directive. A Commentary, Oxford, Oxford University Press 2014, s. 87–91, s. 111–118.

( 16 ) Wyróżnienie moje.

( 17 ) Zobacz poprawka nr 33 i jej uzasadnienie we wniosku dotyczącym dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, COM(2003) 199 wersja ostateczna, s. 6, 22. Zobacz też motyw 11 dyrektywy 2004/38.

( 18 ) Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, COM(2001) 257 wersja ostateczna.

( 19 ) Zobacz poprawkę nr 71 oraz jej uzasadnienie w zmienionym wniosku dotyczącym dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, COM(2003) 199 wersja ostateczna, s. 8, 329. Tym samym, jak wskazano w doktrynie, pojęcia, którymi posłużono się przy redagowaniu art. 27 ust. 1 dyrektywy 2004/38 mają neutralny wydźwięk i mogą być interpretowane jako obejmujące wszelkiego rodzaju ograniczenia – zobacz, w kontekście zakazu wyjazdu – A. Łazowski, „Darling you are not going anywhere”: the right to exit and restrictions in EU law, European Law Review 2015, vol. 40, no 6, s. 891

( 20 ) Zobacz art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 2 dyrektywy 2004/38.

( 21 ) Dyrektywa Rady z dnia 25 lutego 1964 r. w sprawie koordynacji specjalnych środków dotyczących przemieszczania się i pobytu cudzoziemców, uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego (Dz.U. 1964, 56, s. 850 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 1, s. 27).

( 22 ) Wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., Orfanopoulos i Oliveri (C‑482/01 i C‑493/01, EU:C:2004:262, pkt 81, 82).

( 23 ) Zobacz wyrok z dnia 7 czerwca 2005 r., VEMW i in. (C‑17/03, EU:C:2005:362, pkt 73, 74 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także podobnie moja opinia w sprawie Evonik Degussa/Komisja (C‑162/15 P, EU:C:2016:587, pkt 183, 184). Co do rozwoju tej zasady w orzecznictwie Trybunału zob. J. Rideau, L’Union européenne et les droits de l’homme, Recueil des Cours de l’Académie de La Haye, vol. 265, 1997, s. 173–177; J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, Warszawa, Wolters Kluwer, 2016, s. 41–46.

( 24 ) Wyrok z dnia 12 lipca 1957 r., Algera i in./Zgromadzenie Ogólne (7/56 i od 3/57 do 7/57, EU:C:1957:7, s. 116).

( 25 ) Zobacz wyrok z dnia 12 lipca 1962 r., Koninklijke Nederlandsche Hoogovens en Staalfabrieken/Wysoka Władza (14/61, EU:C:1962:28, s. 520). Zobacz także S. Schønberg, Legitimate Expectations in Administrative Law, Oxford, Oxford University Press, 2000, s. 117; D. Ritleng, Le retrait des actes administratifs contraires au droit communautaire, Bestand und Perspektiven des Europäischen Verwaltungsrechts, Baden-Baden, Nomos, 2008, s. 243.

( 26 ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 12 lipca 1962 r., Koninklijke Nederlandsche Hoogovens en Staalfabrieken/Wysoka Władza (14/61, EU:C:1962:28, s. 520).

( 27 ) W wyroku z dnia 12 lipca 1962 r., Koninklijke Nederlandsche Hoogovens en Staalfabrieken/Wysoka Władza (14/61, EU:C:1962:28 s. 521), Trybunał stwierdził, że „rozsądny termin” może mieć znaczenie, gdy odnosi się do decyzji powodujących powstanie praw podmiotowych, natomiast traci znaczenie w kontekście decyzji deklaratoryjnych.

( 28 ) W orzecznictwie i w doktrynie istnieją różne podejścia dotyczące stosunku zasady dobrej administracji do obowiązku staranności. Zasada dobrej administracji i obowiązek staranności są czasami postrzegane jako dwa odrębne pojęcia, a czasami jako pojęcia do siebie podobne. Pomimo różnic wydaje mi się tak jak większości, że są one przynajmniej zbliżone.

( 29 ) W przedmiocie tej zasady zob. wyroki Trybunału: z dnia 11 lipca 1974 r., Guillot/Komisja (53/72, EU:C:1974:80, pkt 3); z dnia 28 maja 1980 r., Kuhner/Komisja (33/79 i 75/79, EU:C:1980:139, pkt 23).

( 30 ) Zobacz pkt 38 niniejszej opinii.

( 31 ) Wyrok z dnia 17 marca 2016 r., Bensada Benallal (C‑161/15, EU:C:2016:175, pkt 23, 24). Zobacz też opinia rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie ZZ (C‑300/11, EU:C:2013:363, pkt 83, 84).

( 32 ) Wyróżnienie moje.

( 33 ) Zobacz art. 8 ust. 1 i motywy 12, 14 dyrektywy 2004/38.

( 34 ) Zobacz pkt 38 niniejszej opinii.

( 35 )

( 36 ) Wniosek w sprawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, COM(2001) 257 wersja ostateczna.

( 37 ) Wyrok z dnia 18 maja 1982 r. (115/81 i 116/81, EU:C:1982:183, pkt 13).

( 38 ) Opinia Komitetu Ekonomiczno-Społecznego dotycząca wniosku w sprawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, COM(2001) 257 wersja ostateczna, pkt 4.8.2.

( 39 ) Wyrok z dnia 4 października 2012 r., Bjankow (C‑249/11, EU:C:2012:608, pkt 54–56).

( 40 ) Zobacz wyrok z dnia 4 października 2012 r., Bjankow (C‑249/11, EU:C:2012:608, pkt 76).

( 41 ) Zobacz wyrok z dnia 17 czerwca 1997 r., Shingara i Radiom (C‑65/95 i C‑111/95, EU:C:1997:300, pkt 39, 41), w którym Trybunał, powołując się na wyrok z dnia 18 maja 1982 r., Adoui i Cornuaille (115/81 i 116/81, EU:C:1982:183), który, jak wspomniałem w przypisie 12, stanowił inspirację dla art. 32 ust. 2 dyrektywy 2004/38, stanowi, że: „fakt, iż w przypadku decyzji wcześniejszej obywatel wspólnotowy nie wniósł odwołania lub właściwy niezależny organ nie wypowiedział się w sprawie […], nie stanowi przeszkody w ponownym rozpatrzeniu wniosku wniesionego przez owego obywatela”.

( 42 ) A. Pérez van Kappel, La libre circulación de personas sin motivos económicos tras la adopción de la Directiva 2004/38/CE y a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, Estudios de Derecho Judicial, tom. 132, 2007, s. 139.