Sprawa T‑16/04

Arcelor SA

przeciwko

Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej

Środowisko naturalne – Dyrektywa 2003/87/WE – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – Skarga o stwierdzenie nieważności – Brak bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania – Żądanie naprawienia szkody – Dopuszczalność – Wystarczająco istotne naruszenie nadrzędnej normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Prawo własności – Swoboda wykonywania działalności zawodowej – Proporcjonalność – Równość traktowania – Swoboda przedsiębiorczości – Pewność prawa

Streszczenie wyroku

1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Akt normatywny – Dyrektywa

(art. 230 akapit czwarty WE, art. 249 akapit trzeci WE)

2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Dyrektywa 2003/87 – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

(art. 174 WE, art. 175 ust. 1 WE, art. 230 akapit czwarty WE; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, załącznik I)

3. Postępowanie – Skarga wszczynająca postępowanie – Wymogi formalne – Określenie przedmiotu sporu – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów

(statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 21 akapit pierwszy, art. 53 akapit pierwszy; regulamin Sądu, art. 44 § 1 lit. c))

4. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Bezprawność – Wystarczająco istotne naruszenie prawa wspólnotowego

(art. 174 WE, 175 WE, art. 288 akapit drugi WE; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady)

5. Swobodny przepływ osób – Swoboda przedsiębiorczości – Postanowienia traktatu

(art. 3 ust. 1 lit. c) WE, art. 43 WE, 174 WE, 175 WE, art. 249 akapit trzeci WE; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady)

6. Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

(art. 5 akapit drugi WE, art. 10 WE, art. 174–176 WE, art. 249 akapit trzeci WE; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1)

7. Prawo wspólnotowe – Zasady – Prawa podstawowe

(dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1)

8. Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

(art. 43 WE, 174 WE; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 3 lit. a), art. 12 ust. 2, 3)

9. Środowisko naturalne – Zanieczyszczenie powietrza – Dyrektywa 2003/87 – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

(art. 174 WE; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 9 ust. 1, 3, art. 11 ust. 1; załącznik III; decyzja Rady 2002/358)

10. Prawo wspólnotowe – Zasady – Pewność prawa

(art. 2 WE, art. 3 ust. 1 lit. c), g) WE; dyrektywa 2003/87 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 1)

1. Sam fakt, że w art. 230 akapit czwarty WE nie uznano wprost dopuszczalności wniesionej przez osobę prywatną skargi o stwierdzenie nieważności dyrektywy w rozumieniu art. 249 akapit trzeci WE, nie wystarczy do uznania takiej skargi za niedopuszczalną. Instytucje wspólnotowe nie mogą bowiem, przez sam wybór formy danego aktu, wykluczyć ochrony sądowej, którą traktat zapewnia osobom prywatnym, nawet jeśli akt ten ma formę dyrektywy. Podobnie sam fakt, że sporne uregulowania są częścią aktu o zasięgu ogólnym stanowiącego dyrektywę właściwą w rozumieniu art. 249 akapit czwarty WE, a nie decyzję przypominającą pod względem formy dyrektywę, nie wystarczy do wykluczenia możliwości, że przepisy te dotyczą osoby prywatnej bezpośrednio i indywidualnie.

(por. pkt 94)

2. Jednak, mimo iż przy uchwalaniu aktu o zasięgu ogólnym instytucje wspólnotowe zobowiązane są do przestrzegania nadrzędnych reguł prawa, w tym praw podstawowych, samo twierdzenie, że akt taki narusza te reguły lub prawa, nie wystarczy do uznania za dopuszczalną skargi wniesionej przez osobę prywatną – pozbawiłoby to bowiem znaczenia wymogi zawarte w art. 230 akapit czwarty WE – ponieważ zarzucane naruszenie nie może indywidualizować tej osoby w sposób analogiczny do tego, w jaki zindywidualizowany jest adresat aktu.

W tym zakresie nie istnieje żaden wyraźny i konkretny przepis, który zobowiązywałby prawodawcę wspólnotowego do uwzględnienia w sposób szczególny, w procesie uchwalania dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, sytuacji producentów surówki lub stali na tle sytuacji podmiotów prowadzących działalność w innych sektorach przemysłowych wskazanych w załączniku I do tej dyrektywy. Zobowiązania takiego nie przewidują w szczególności art. 174 WE i art. 175 ust. 1 WE stanowiące podstawę prawną działalności prawodawczej Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego.

Toteż nie można uznać, iż przepisy dyrektywy 2003/87 dotyczą indywidualnie przedsiębiorstwa będącego producentem stali.

(por. pkt 102, 103, 105)

3. Skarga zawierająca wniosek o naprawienie szkody wyrządzonej rzekomo przez instytucję wspólnotową musi zawierać elementy pozwalające na identyfikację postępowania, które skarżący zarzuca instytucji, powodów dla których uznał on, że istnieje związek przyczynowy między tym postępowaniem a szkodą, którą, jak twierdzi, poniósł, jak również charakteru i zakresu szkody.

Jednakże, jeśli biorąc pod uwagę okoliczności, jakie istniały na dzień wniesienia skargi o naprawienie szkody wyrządzonej rzekomo bezprawnym postępowaniem Parlamentu i Rady przy uchwalaniu dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, szkoda ta musiała mieć charakter szkody przyszłej ze względu na fakt, że zaskarżona dyrektywa była jeszcze w trakcie transpozycji do krajowych systemów prawnych, oraz jeśli ze względu na zakres uznania państw członkowskich w odniesieniu do wdrażania na ich terytoriach systemu handlu uprawnieniami na podstawie krajowych planów rozdziału uprawnień, skarżąca nie mogła wskazać dokładnego zakresu przyszłej szkody na etapie wnoszenia skargi, wskazanie w skardze dokładnego zakresu szkody, a tym bardziej kwoty żądanego odszkodowania, nie stanowiło koniecznego warunku dopuszczalności skargi ponieważ może ono w każdym razie nastąpić dopiero na etapie repliki, o ile skarżąca powoła się na takie okoliczności i wskaże elementy umożliwiające ocenę charakteru i zakresu szkody, tak aby strona pozwana była w stanie zapewnić sobie obronę.

(por. pkt 132, 135)

4. Jeśli chodzi o powstanie pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty z tytułu uchwalenia dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, ewentualne wystarczająco istotne naruszenie reguł prawa przyznających uprawnienia jednostkom winno polegać na oczywistym i poważnym naruszeniu granic szerokiego zakresu uznania, jakim prawodawca wspólnotowy dysponuje przy wykonywaniu kompetencji w dziedzinie środowiska naturalnego na mocy art. 174 WE i 175 WE. Wykonywanie bowiem uprawnień dyskrecjonalnych wiąże się z jednej strony z koniecznością przewidzenia i ocenienia przez prawodawcę wspólnotowego mających złożony i niepewny charakter zmian w dziedzinie ekologii, nauki, techniki i gospodarki, z drugiej zaś z wyważeniem i pogodzeniem przez tego prawodawcę różnych celów, zasad i interesów, o których mowa w art. 174 WE. W zaskarżonej dyrektywie przejawia się to określeniem szeregu częściowo przeciwstawnych celów głównych i pośrednich.

(por. pkt 141, 143)

5. Instytucje wspólnotowe – tak samo jak państwa członkowskie – winny szanować podstawowe swobody takie jak swoboda przedsiębiorczości, które służą realizacji zasadniczych celów Wspólnoty, a w szczególności urzeczywistnianiu rynku wewnętrznego ustanowionego w art. 3 ust. 1 lit. c) WE.

Jednakże to ogólne zobowiązanie nie oznacza, że prawodawca wspólnotowy winien uregulować rozpatrywaną dziedzinę poprzez uchwalenie przepisów wspólnotowych, w szczególności takich, które mają postać dyrektywy w rozumieniu art. 249 akapit trzeci WE, zawierają wyczerpujące i definitywne rozwiązanie pewnych zasygnalizowanych problemów pod kątem urzeczywistniania wspólnego rynku bądź dokonują całkowitej harmonizacji przepisów krajowych w celu uniknięcia wszelkich możliwych zakłóceń wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej. W przypadku gdy zadaniem prawodawcy wspólnotowego jest restrukturyzacja lub stworzenie kompleksowego systemu, takiego jak system handlu uprawnieniami wprowadzony dyrektywą 2003/87 ustanawiającą system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, może on działać etapowo i dokonywać stopniowej harmonizacji stosownych przepisów krajowych, biorąc pod uwagę fakt, iż wprowadzenie w życie przepisów harmonizujących jest co do zasady trudne, gdyż wymaga ono od właściwych instytucji wspólnotowych wypracowania w oparciu o różne i złożone przepisy krajowe wspólnych reguł, pozostających w zgodzie z celami określonymi przez traktat i mogących uzyskać kwalifikowaną większość głosów członków Rady. Jest tak również w przypadku przepisów wspólnotowych w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego stanowionych na podstawie art. 174 WE i 175 WE.

(por. pkt 177, 178)

6. Zgodnie z art. 249 akapit trzeci WE dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana, tylko w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając jednocześnie władzom krajowym kompetencje w zakresie wyboru formy i środków, czego logiczną konsekwencją jest to, że państwo członkowskie musi dysponować niezbędnym zakresem uznania przy określeniu środków mających na celu transpozycję dyrektywy. Ponadto zgodnie z zasadą subsydiarności zapisaną w art. 5 akapit drugi WE, do której odnosi się motyw 30 dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, w dziedzinach, które nie podlegają kompetencjom wyłącznym Wspólnoty, interweniuje ona jedynie wówczas, gdy cele zamierzonych działań nie mogą zostać w wystarczającym stopniu zrealizowane przez państwa członkowskie, a ze względu na rozmiary i skutki takich zamierzonych działań cele te łatwiej jest osiągnąć na poziomie wspólnotowym. Tymczasem z art.174–176 WE wynika, że w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego kompetencje Wspólnoty i państw członkowskich są podzielone. Uregulowania wspólnotowe w tej dziedzinie nie przewidują zatem całkowitej harmonizacji, a art. 176 WE przewiduje dla państw członkowskich możliwość ustanowienia bardziej rygorystycznych środków ochronnych, które podporządkowano jedynie wymogowi, aby były one zgodne z traktatem i zostały notyfikowane Komisji.

Zgodnie z tymi zasadami omawiana dyrektywa 2003/87 nie przewiduje całkowitej harmonizacji na poziomie wspólnotowym warunków tworzenia i funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami. Z zastrzeżeniem poszanowania reguł traktatu WE państwa członkowskie dysponują bowiem szerokim marginesem uznania w odniesieniu do kwestii wprowadzania w życie tego systemu, w szczególności w ramach opracowywania swych krajowych planów rozdziału uprawnień oraz podejmowania autonomicznych decyzji w sprawie rozdziału uprawnień do emisji na podstawie art. 9 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 rzeczonej dyrektywy. Wobec tego sam fakt, że prawodawca wspólnotowy nie rozstrzygnął danej kwestii objętej zakresem zastosowania tej dyrektywy oraz jedną z podstawowych swobód, taką jak swoboda przedsiębiorczości, tak że kwestia ta pozostawiona jest do rozstrzygnięcia przez państwa członkowskie w ramach przysługującego im zakresu uznania – oczywiście w zgodzie z nadrzędnymi regułami prawa wspólnotowego – nie wystarczy, by postępowanie takie uznać za niezgodne z regułami traktatu. Twierdzenie to jest tym bardziej zasadne, że w ramach obowiązku lojalnej współpracy wynikającego z art.10 WE państwa członkowskie winny zapewnić skuteczność dyrektyw, co oznacza, że mają one obowiązek interpretowania prawa wewnętrznego w świetle celów i zasad określonych w danej dyrektywie.

(por. pkt 179, 180)

7. Ponadto zarówno prawodawca wspólnotowy – w ramach uchwalania dyrektywy, jak i państwa członkowskie – w ramach transpozycji tej dyrektywy do prawa krajowego zobowiązani są do przestrzegania zasad ogólnych prawa wspólnotowego. Zatem wymogi wynikające z ochrony ogólnych zasad uznanych we wspólnotowym porządku prawnym, wśród których znajdują się też prawa podstawowe, wiążą również państwa członkowskie, gdy wprowadzają one w życie uregulowania wspólnotowe i gdy następnie są zobowiązane, w najszerszym możliwie zakresie, stosować te uregulowania na warunkach, które nie naruszają tych wymogów. W drodze analogii zasady te znajdują zastosowanie także do podstawowych swobód określonych w traktacie.

W tym zakresie, o ile dyrektywa 2003/87 ustanawiająca system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, a w szczególności jej art. 9 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1, pozostawia państwom członkowskim zakres uznania, o tyle jest on co do zasady wystarczająco szeroki, aby umożliwić im stosowanie zasad dyrektywy w sposób zgodny z wymogami wynikającymi z ochrony praw podstawowych i swobód podstawowych określonych w traktacie. Ponadto ze względu na to, że wykonanie tej dyrektywy podlega kontroli sądów krajowych, sądy te winny zwracać się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi zgodnie z art. 234 WE, w sytuacji gdy napotkają problemy dotyczące jej wykładni lub ważności. Na władzach i sądach państw członkowskich spoczywa zatem nie tylko obowiązek wykładni swego prawa krajowego zgodnie z zaskarżoną dyrektywą, lecz również dbania o to, by nie opierać się na takiej jej wykładni, która pozostawałaby w konflikcie z prawami podstawowymi, chronionymi przez wspólnotowy porządek prawny, z innymi ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego lub z podstawowymi swobodami przewidzianymi w traktacie WE, takimi jak swoboda przedsiębiorczości. Nie można zarzucać prawodawcy wspólnotowemu, że w dyrektywie nie rozwiązał w sposób wyczerpujący i definitywny pewnego problemu objętego zakresem zastosowania swobody przedsiębiorczości, o ile dyrektywa ta zastrzega na rzecz państw członkowskich zakres uznania, który umożliwia im pełne poszanowanie reguł traktatu oraz zasad ogólnych prawa wspólnotowego.

(por. pkt 181–184)

8. Gdyby nie istniała możliwość swobodnego transgranicznego przenoszenia uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w rozumieniu art. 12 ust. 2 i 3 w związku z art. 3 lit. a) dyrektywy 2003/87 ustanawiającej system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, efektywność i skuteczność systemu handlu uprawnieniami w rozumieniu art. 1 omawianej dyrektywy zostałaby poważnie zagrożona. Z tego właśnie powodu art. 12 ust. 2 tej dyrektywy nakłada na państwa członkowskie ogólny obowiązek zapewnienia, aby ta swoboda została urzeczywistniona w ramach stosownych przepisów krajowych. Przeciwnie omawiana dyrektywa nie przewiduje ograniczeń co do transgranicznego przenoszenia uprawnień między osobami prawnymi należącymi do jednej grupy przedsiębiorstw i nie dokonuje w tym zakresie rozróżnienia ze względu na to, gdzie w ramach rynku wewnętrznego znajduje się ich siedziba lub centrum działalności. W świetle wyżej wymienionych uregulowań zaskarżonej dyrektywy nie można zatem uznać, że wprowadza ona niezgodne z prawem ograniczenie podstawowych swobód przewidzianych w traktacie, w tym swobody przedsiębiorczości, ani że zachęca państwa członkowskie do braku poszanowania tych swobód. Tym bardziej nie można uznać, jakoby prawodawca wspólnotowy w sposób oczywisty i ciężki przekroczył w tym względzie granice swych dyskrecjonalnych uprawnień wynikających z art. 174 WE w związku z art. 43 WE.

(por. pkt 188, 190)

9. Dyrektywa 2003/87 ustanawiająca system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie nie zawiera żadnego przepisu, który regulowałby konsekwencje finansowe, jakie mogą wynikać tak z ewentualnego braku wystarczającej liczby uprawnień przyznanych na rzecz danej instalacji, jak i z ceny tych uprawnień, która określana jest wyłącznie poprzez oddziaływanie sił rynkowych wytworzonych w następstwie wprowadzenia systemu handlu uprawnieniami mającego na celu, zgodnie z art. 1 omawianej dyrektywy, wspieranie zmniejszania emisji gazów cieplarnianych w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób. Wspólnotowe uregulowania odnoszące się do cen uprawnień mogłyby zniweczyć główny cel tej dyrektywy, a mianowicie obniżenie emisji gazów cieplarnianych poprzez wprowadzenie skutecznego systemu handlu uprawnieniami, w ramach którego koszty emisji oraz inwestycji realizowanych w celu obniżania ich poziomu określane są zasadniczo na podstawie mechanizmów rynkowych (motyw 5 omawianej dyrektywy). Wynika stąd, że w razie braku wystarczającej liczby uprawnień skłonność operatorów do obniżania emisji gazów cieplarnianych uzależniona jest od złożonych decyzji ekonomicznych podejmowanych w szczególności przy uwzględnieniu z jednej strony oferowanych na rynku handlu uprawnieniami cen uprawnień do emisji, a z drugiej strony kosztów ewentualnych działań prowadzących do obniżenia emisji, które mogą polegać na zmniejszeniu skali produkcji albo na inwestowaniu w bardziej wydajne pod względem energetycznym środki produkcji (motyw 20 tej dyrektywy).

W ramach takiego systemu wzrost kosztów emisji, a więc ceny uprawnień, która zależy od szeregu czynników ekonomicznych, nie może być odgórnie reglamentowany przez prawodawcę wspólnotowego, gdyż ograniczyłoby, a wręcz zniweczyłoby to bodźce gospodarcze stanowiące podstawę jego funkcjonowania, zakłócając tym samym skuteczność systemu handlu uprawnieniami. Ponadto wprowadzanie takiego systemu, służącego realizacji zobowiązań wynikających z protokołu z Kioto, a także określanie jego przesłanek gospodarczych, objęte jest zakresem uznania, jakim dysponuje prawodawca wspólnotowy na mocy art. 174 WE i stanowi samo w sobie jego uzasadniony i właściwy wybór. W następstwie dokonania tego uzasadnionego wyboru prawodawca wspólnotowy oparł system handlu uprawnieniami na założeniu, że zgodnie z art. 9 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 tej dyrektywy to państwa członkowskie winny decydować – na podstawie swych krajowych planów rozdziału uprawnień KPRU oraz korzystając z przyznanego im w tym względzie zakresu uznania – o tym, jaka będzie całkowita liczba uprawnień, które mają zostać rozdzielone, oraz o tym, w jaki sposób uprawnienia te będą przyznawane na rzecz konkretnych instalacji zlokalizowanych na ich terytoriach. Zgodnie z art. 9 ust. 3 tejże dyrektywy decyzja ta podlega uprzedniej ograniczonej kontroli Komisji, w szczególności w świetle kryteriów określonych w załączniku III. Zmiany, jakim podlegać będą cele i działania w zakresie obniżania emisji w różnych państwach członkowskich, w wykonaniu zobowiązań wynikających z protokołu z Kioto i odzwierciedlonych w planie podziału obowiązków przewidzianym w decyzji 2002/358 dotyczącej zatwierdzenia przez Wspólnotę Europejską protokołu z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu i wspólnej realizacji wynikających z niego zobowiązań, jak również niepewność co do całkowitej liczby uprawnień oraz indywidualnych liczb uprawnień, jakie zostaną przyznane na rzecz poszczególnych sektorów przemysłowych i operatorów na podstawie stosownych KPRU, nie mogą zatem zostać przypisane stosowaniu spornych uregulowań jako takich.

(por. pkt 199–202)

10. Brak przewidywalności rozwoju rynku wymiany stanowi nieodzowny i nieodłączny element mechanizmu ekonomicznego charakteryzującego system handlu uprawnieniami stworzony przez dyrektywę 2003/87 ustanawiającą system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, który podlega klasycznym regułom popytu i podaży mającym zastosowanie na wolnym i konkurencyjnym rynku, zgodnie z zasadami zapisanymi w art. 1 w związku z motywem 7 omawianej dyrektywy, a także w art. 2 i art. 3 ust. 1 lit. c) i g) WE. Nie można zatem uznać tego aspektu za sprzeczny z zasadą pewności prawa, gdyż podważyłoby to same fundamenty ekonomiczne systemu handlu uprawnieniami, jakie tworzy omawiana dyrektywa w zgodzie z regułami traktatu.

(por. pkt 203)

WYROK SĄDU (trzecia izba)

z dnia 2 marca 2010 r.( )

Środowisko naturalne – Dyrektywa 2003/87/WE – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – Skarga o stwierdzenie nieważności – Brak bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania – Żądanie naprawienia szkody – Dopuszczalność – Wystarczająco istotne naruszenie nadrzędnej normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Prawo własności – Swoboda wykonywania działalności zawodowej – Proporcjonalność – Równość traktowania – Swoboda przedsiębiorczości – Pewność prawa

W sprawie T‑16/04

Arcelor SA, z siedzibą w Luksemburgu (Luksemburg), reprezentowana początkowo przez adwokatów W. Deselaersa, B. Meyringa oraz B. Schmitta‑Rady’ego, a następnie przez W. Deselaersa oraz B. Meyringa,

strona skarżąca,

przeciwko

Parlamentowi Europejskiemu, reprezentowanemu początkowo przez K. Bradleya oraz M. Moore’a, a następnie przez L. Visaggia oraz I. Anagnostopoulou, działających w charakterze pełnomocników,

oraz

Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej początkowo przez B. Hoffa‑Nielsena oraz M. Bishopa, a następnie przez E. Karlsson oraz A. Westerhof Löfflerovą, a następnie przez A. Westerhof Löfflerovą oraz K. Michoel, działających w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

popieranej przez:

Komisję Europejską reprezentowaną przez U. Wölkera, działającego w charakterze pełnomocnika,

interwenient,

mającej za przedmiot po pierwsze skargę o stwierdzenie częściowej nieważności dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. L 275, s. 32), a po drugie żądanie naprawienia szkody poniesionej przez skarżącą w wyniku wydania tej dyrektywy,

SĄD UNII EUROPEJSKIEJ

(trzecia izba),

w składzie: J. Azizi (sprawozdawca), prezes, E. Cremona i S. Frimodt Nielsen, sędziowie,

sekretarz: K. Pocheć, administrator,

uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 15 kwietnia 2008 r.,

wydaje następujący

Wyrok

Ramy prawne

I – Postanowienia traktatu WE

1 Artykuł 174 WE stanowi w szczególności:

„1. Polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego przyczynia się do osiągania następujących celów:

– zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego,

– ochrony zdrowia ludzkiego,

– ostrożnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych,

– promowania na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów środowiska naturalnego.

2. Polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Wspólnoty. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie »zanieczyszczający płaci«.

[…]

3. Przy opracowywaniu polityki w dziedzinie środowiska naturalnego Wspólnota uwzględnia:

– dostępne dane naukowo‑techniczne,

– warunki środowiska naturalnego w różnych regionach Wspólnoty,

– potencjalne korzyści i koszty, które mogą wynikać z działania lub z zaniechania działania,

– gospodarczy i społeczny rozwój Wspólnoty jako całości i zrównoważony rozwój jej regionów.

[…]”.

2 Artykuł 175 ust. 1 WE brzmi:

„1. Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą określoną w artykule 251 [WE] i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno‑Społecznym oraz Komitetem Regionów, decyduje o działaniu służącym osiągnięciu celów określonych w artykule 174 [WE], które ma być podjęte przez Wspólnotę”.

II – Zaskarżona dyrektywa

3 Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. L 275, s. 32, zwana dalej „zaskarżoną dyrektywą”), która weszła w życie w dniu 25 października 2003 r., ustanawia system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (zwany dalej „systemem handlu uprawnieniami”) w celu wspierania zmniejszania emisji gazów cieplarnianych, w szczególności dwutlenku węgla (zwanego dalej „CO 2 ”), w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób (art. 1 zaskarżonej dyrektywy). Dyrektywa opiera się na zobowiązaniach spoczywających na Wspólnocie na podstawie Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu i na podstawie protokołu z Kioto. Protokół ten został zatwierdzony na mocy decyzji Rady 2002/358/WE z dnia 25 kwietnia 2002 r. dotyczącej zatwierdzenia przez Wspólnotę Europejską protokołu z Kioto do Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu i wspólnej realizacji wynikających z niego zobowiązań (Dz.U. L 130, s. 1). Protokół wszedł w życie w dniu 16 lutego 2005 r.

4 Wspólnota i jej państwa członkowskie zobowiązały się do ograniczenia swoich zagregowanych antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych wymienionych w załączniku A do protokołu z Kioto o 8% w porównaniu z poziomami z 1990 r. w okresie od 2008 do 2012 r. (motyw 4 zaskarżonej dyrektywy). W tym celu postanowiły wspólnie wypełniać zobowiązania w dziedzinie ograniczenia emisji wynikające z art. 4 protokołu z Kioto, zgodnie z porozumieniem zwanym „podziałem obowiązków”, zawierającym tabelę określającą zaangażowanie każdego z państw członkowskich, stanowiącą załącznik II do decyzji 2002/358.

5 Protokół z Kioto przewiduje trzy mechanizmy służące umożliwieniu krajom będącym jego sygnatariuszami osiągnięcia celów w zakresie obniżenia poziomu emisji gazów cieplarnianych, a mianowicie, po pierwsze, międzynarodowy handel uprawnieniami do emisji, po drugie, wspólne wdrażanie projektów zmierzających do obniżenia emisji, a po trzecie, mechanizm „czystego” rozwoju, przy czym dwa ostatnie z tych mechanizmów określa się także mianem „mechanizmów elastyczności”. O ile wspólne wdrażanie projektów zmierzających do obniżenia emisji ma na celu obniżenie poziomów emisji gazów cieplarnianych w krajach będących stronami protokołu z Kioto, o tyle mechanizm „czystego” rozwoju dotyczy projektów obniżenia poziomów emisji, jakie mają być realizowane w krajach rozwijających się, które nie zobowiązały się do osiągnięcia celów wyznaczonych w protokole z Kioto.

6 Dla zapewnienia realizacji we Wspólnocie przewidzianych w protokole z Kioto i w decyzji 2002/358 celów w zakresie obniżenia poziomów emisji zaskarżona dyrektywa stanowi, że w ramach systemu handlu uprawnieniami poziomy emisji gazów cieplarnianych pochodzących z instalacji, o których mowa w jej załączniku I, powinny odpowiadać ilości uprawnień przyznanych tym instalacjom w krajowych planach rozdziału uprawnień (zwanych dalej „KPRU”). Jeśli operatorowi instalacji uda się ograniczyć jego emisje gazów, to nadwyżki uprawnień mogą być sprzedane innym operatorom. Natomiast operator instalacji, którego emisje są nadmierne, może zakupić konieczne uprawnienia od operatora instalacji dysponującego nadwyżkami.

7 Zgodnie z załącznikiem I do zaskarżonej dyrektywy jego zakresem zastosowania objęte są w szczególności niektóre instalacje energetycznego spalania przeznaczone do produkcji energii, a także do produkcji oraz obróbki metali żelaznych, takie jak „[i]nstalacje do produkcji surówki lub stali (pierwotny i wtórny wytop), łącznie z odlewaniem ciągłym, o wydajności przekraczającej 2,5 tony na godzinę”.

8 Zaskarżona dyrektywa przewiduje pierwszy okres trwający od 2005 r. do 2007 r. (zwany dalej „pierwszym okresem rozliczeniowym”), który poprzedza pierwszy okres zobowiązań przewidziany w protokole z Kioto, a następnie drugi okres trwający od 2008 r. do 2012 r. (zwany dalej „drugim okresem rozliczeniowym”), który odpowiada wspomnianemu pierwszemu okresowi zobowiązań (art. 11 zaskarżonej dyrektywy). W trakcie pierwszego okresu rozliczeniowego zaskarżona dyrektywa ma zastosowanie tylko do jednego z gazów cieplarnianych wymienionych w załączniku II, a mianowicie do CO 2 , i jedynie do emisji pochodzących z działań wymienionych w załączniku I (art. 2 zaskarżonej dyrektywy), w tym produkcji oraz obróbki metali żelaznych.

9 Uściślając, system handlu uprawnieniami opiera się po pierwsze na wymogu uzyskania uprzedniego pozwolenia na emisję gazów cieplarnianych (art. 4–8 zaskarżonej dyrektywy), a po drugie na rozdziale uprawnień pozwalających upoważnionemu operatorowi instalacji na emisję określonej ilości takich gazów, z zastrzeżeniem obowiązku corocznego zwrotu ilości uprawnień odpowiadającej całkowitej wartości emisji z instalacji tego operatora (art. 12 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy).

10 Operator każdej z instalacji wymienionych w załączniku I do zaskarżonej dyrektywy winien zatem posiadać pozwolenie wydane przez właściwą władzę krajową. Zgodnie z art. 4 zaskarżonej dyrektywy „[p]aństwa członkowskie zapewniają, że od dnia 1 stycznia 2005 r. żadna instalacja nie podejmuje jakichkolwiek działań wymienionych w załączniku I powodujących emisje określone w odniesieniu do tego działania, chyba że ich operator posiada pozwolenie wydane przez właściwy organ zgodnie z art. 5 i 6, lub instalacja podlega tymczasowemu wyłączeniu z systemu [handlu uprawnieniami] na podstawie art. 27” tej dyrektywy.

11 Ponadto art. 6 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy stanowi:

„Pozwolenia na emisje gazów cieplarnianych zawierają, co następuje:

[…]

c) wymogi monitorowania, określające metodologię monitorowania oraz częstotliwość;

d) wymogi sprawozdawczości;

e) zobowiązanie do poddania przydziałów [uprawnień] zarówno [w odniesieniu do] emisji z instalacji ogółem, jak i w każdym roku kalendarzowym, jak zweryfikowano zgodnie z art. 15 [zaskarżonej dyrektywy], w okresie czterech miesięcy po zakończeniu tego roku”.

12 Warunki i procedury, zgodnie z którymi właściwe organy krajowe rozdzielają na podstawie KPRU uprawnienia między operatorów instalacji, są przewidziane w art. 9–11 zaskarżonej dyrektywy.

13 Artykuł 9 ust. 1 akapit pierwszy zaskarżonej dyrektywy stanowi:

„W odniesieniu do każdego okresu określonego w art. 11 ust. 1 i 2 [zaskarżonej dyrektywy] każde państwo członkowskie opracowuje [KPRU] wskazujący całkowitą ilość pozwoleń [uprawnień], które ma zamiar rozdzielić w odniesieniu do tego okresu, oraz sposób, w jaki proponuje [zamierza] je rozdzielić. [KPRU] opiera się na kryteriach celowości oraz przejrzystości [obiektywnych i przejrzystych kryteriach], w tym na kryteriach wymienionych w załączniku III, należycie uwzględniając opinie społeczeństwa. Komisja, bez uszczerbku dla postanowień traktatu [WE], najpóźniej do dnia 31 grudnia 2003 r. opracuje wskazania [wytyczne] dotyczące wprowadzenia w życie kryteriów wymienionych w załączniku III”.

14 Komisja Wspólnot Europejskich ustaliła pierwszą wersję wspomnianych wytycznych w swym komunikacie COM(2003) 830 wersja ostateczna z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie wytycznych mających na celu wsparcie państw członkowskich w stosowaniu kryteriów określonych w załączniku III do zaskarżonej dyrektywy oraz okoliczności, w których można mówić o sile wyższej. W komunikacie COM(2005) 703 wersja ostateczna z dnia 22 grudnia 2005 r. Komisja określiła uzupełniające wytyczne dotyczące KPRU w drugim okresie rozliczeniowym (zwane dalej „uzupełniającymi wytycznymi Komisji”).

15 Artykuł 9 ust. 1 akapit drugi zaskarżonej dyrektywy brzmi:

„Na okres określony w art. 11 ust. 1 [zaskarżonej dyrektywy] [KPRU] zostaje opublikowany oraz notyfikowany Komisji oraz innym państwom członkowskim najpóźniej do dnia 31 marca 2004 r. W odniesieniu do dalszych okresów [KPRU] zostaje opublikowany oraz notyfikowany Komisji oraz innym państwom członkowskim przynajmniej na 18 miesięcy przed rozpoczęciem odpowiedniego okresu”.

16 Zgodnie z art. 9 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy:

„W ciągu trzech miesięcy od notyfikacji [KPRU] przez państwo członkowskie na podstawie ust. 1 Komisja może odrzucić ten [KPRU], [lub] jakikolwiek jego aspekt [element], na podstawie tego, iż jest on niezgodny z kryteriami wymienionymi w załączniku III lub z artykuł[em] 10 [zaskarżonej dyrektywy]. Państwo członkowskie podejmuje decyzję […] na podstawie art. 11 ust. 1 lub 2 [zaskarżonej dyrektywy], jeśli proponowane zmiany są przyjęte przez Komisję. Podaje się powody odrzucenia decyzji przez Komisję. [Każda decyzja o odrzuceniu wydana przez Komisję zawiera uzasadnienie]”.

17 Zgodnie z art. 10 zaskarżonej dyrektywy państwa członkowskie powinny rozdzielić nieodpłatnie w pierwszym okresie rozliczeniowym przynajmniej 95% uprawnień, a w drugim okresie rozliczeniowym przynajmniej 90% uprawnień.

18 Artykuł 11 zaskarżonej dyrektywy dotyczący rozdziału oraz wydawania uprawnień stanowi, że:

„1. Każde państwo członkowskie podejmuje decyzję w sprawie całkowitej ilości przydziałów [uprawnień] na trzyletni okres rozpoczynający się w dniu 1 stycznia 2005 r., które rozdzieli w odniesieniu do tego okresu, oraz w sprawie rozdzielenia tych przydziałów [uprawnień] [między] operator[ów] każdego urządzenia. Niniejsza decyzja podejmowana jest [przynajmniej] na trzy miesiące przed rozpoczęciem okresu oraz jest oparta na [KPRU] opracowanym na podstawie art. 9 oraz zgodnie z art. 10 [zaskarżonej dyrektywy] [i] uwzględnia należycie opinie społeczeństwa.

2. Każde państwo członkowskie, na pięcioletni okres rozpoczynający się w dniu 1 stycznia 2008 r. oraz w odniesieniu do każdego następnego pięcioletniego okresu, podejmuje decyzje w sprawie całkowitej ilości przydziałów [uprawnień], którą rozdzieli w odniesieniu do tego okresu, oraz rozpoczyna proces rozdzielania tych przydziałów [uprawnień] operatorom każdego urządzenia. Decyzja ta podejmowana jest przynajmniej na 12 miesięcy przed rozpoczęciem odpowiedniego okresu oraz opiera się na [KPRU] państwa członkowskiego […] opracowan[ym] na podstawie art. 9 oraz zgodnie z art. 10 [zaskarżonej dyrektywy], należycie uwzględniając opinie społeczeństwa.

3. Decyzje podjęte na mocy ust. 1 lub 2 są zgodne z wymogami traktatu, w szczególności z jego art. 87 i 88. Podejmując decyzje w [s]prawie rozdzielenia [uprawnień], państwa członkowskie uwzględniają potrzebę zapewnienia dostępu do przydziałów [uprawnień] nowym operatorom.

[…]”.

19 Załącznik III do zaskarżonej dyrektywy wymienia 11 kryteriów mających zastosowanie do KPRU.

20 Kryterium 1 załącznika III do zaskarżonej dyrektywy brzmi:

„Całkowita ilość przydziałów [uprawnień], jak[a] ma zostać rozdzielona w odniesieniu do odpowiedniego okresu, jest zgodna ze zobowiązaniem państwa członkowskiego do ograniczenia swoich emisji na mocy decyzji 2002/358 […] oraz protokołu z Kioto, biorąc pod uwagę, z jednej strony, udział [ułamek] całkowitych emisji, jaki[emu] te przydziały [uprawnienia] […] odpowiadają w porównaniu z emisjami ze źródeł nieobjęty[ch] niniejszą dyrektywą oraz, z drugiej strony, krajow[ą] polityk[ę] energetyczn[ą], oraz powinn[a] być spójn[a] z krajowym programem dotyczącym zmian klimatu. Całkowita ilość przydziałów [uprawnień], która ma zostać rozdzielona, nie jest większa niż [całkowita liczba uprawnień], która […] jest potrzebna, [według wszelkiego prawdopodobieństwa], […] do ścisłego zastosowania kryteriów niniejszego załącznika. [Aż do 2008 r.] ilość [ta] powinna być zgodna z drogą […] [zmierzającą do osiągnięcia lub przekroczenia celu każdego państwa członkowskiego, który został mu wyznaczony] na podstawie decyzji 2002/358 […] oraz protokołu z Kioto”.

21 Kryterium 3 załącznika III do zaskarżonej dyrektywy przewiduje:

„Ilości przydziałów [uprawnień], jakie mają zostać rozdzielone, są zgodne z możliwościami, w tym [z] potencjałem technologicznym, działań objętych tym systemem w celu zmniejszenia emisji. Państwa członkowskie mogą opierać rozprowadzanie przydziałów [rozdział uprawnień] na średnich emisjach gazów cieplarnianych przez produkt w każdym z działań [przypadających na produkt dla każdego rodzaju działalności] oraz osiągalny postęp w ramach każdego z działań”.

22 Kryterium 6 załącznika III do zaskarżonej dyrektywy stanowi, że „[KPRU] zawiera informacje o sposobie, w jaki nowi operatorzy będą mogli rozpocząć uczestnictwo w systemie [handlu uprawnieniami] w zainteresowanym państwie członkowskim”.

23 Zgodnie z kryterium 7 załącznika III do zaskarżonej dyrektywy „[KPRU] może uwzględniać wczesne działani[a] [zmierzające do obniżenia emisji], zawiera informacje o sposobie, w jaki [działania te] brane [są] pod uwagę”. Kryterium to stanowi dalej, że „wzorce czerpane z dokumentów odniesienia dotyczących najlepszych dostępnych technologii mogą zostać wykorzystane przez państwa członkowskie w opracowywaniu ich [KPRU], […] i mogą [one] […] [zawierać] element[y] [mające na celu] uwzględnieni[e] wczesn[ych] działa[ń] [zmierzających do obniżenia emisji]”.

24 Artykuł 12 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy stanowi, że uprawnienia mogą być przenoszone między osobami fizycznymi lub prawnymi we Wspólnocie bądź między osobami fizycznymi lub prawnymi w państwach trzecich, o ile między tymi państwami a Wspólnotą zawarte zostanie porozumienie określone w art. 25 zaskarżonej dyrektywy i o ile uprawnienia te zostaną wzajemnie uznane przez właściwy organ w każdym z państw członkowskich. Na podstawie art. 12 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy każdy operator instalacji powinien, przed dniem 1 maja każdego roku, zwrócić właściwemu organowi liczbę uprawnień odpowiadających łącznym emisjom tej instalacji w trakcie minionego roku kalendarzowego, aby można było następnie anulować te uprawnienia.

25 Artykuł 13 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy stanowi, że uprawnienia są ważne jedynie w odniesieniu do emisji generowanych w okresie, na jaki uprawnienia te zostały wydane.

26 Zgodnie z art. 16 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy państwa członkowskie zapewniają opublikowanie nazw operatorów naruszających wymogi dotyczące zwrotu wystarczającej ilości uprawnień na mocy art. 12 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy. Na mocy art. 16 ust. 3 i 4 zaskarżonej dyrektywy każdy operator, który nie zwrócił liczby uprawnień wystarczającej dla pokrycia wielkości swych emisji za poprzedni rok, zobowiązany jest do zapłaty grzywny w kwocie 40 EUR w trakcie pierwszego okresu rozliczeniowego oraz w kwocie 100 EUR w trakcie kolejnych okresów, za każdą dodatkowo wyemitowaną i nieznajdującą pokrycia w zwróconych uprawnieniach tonę ekwiwalentu CO 2 . Ponadto zapłata grzywny za przekroczenie poziomu emisji nie uwalnia operatora od obowiązku zwrotu liczby uprawnień równej całkowitej wartości jego emisji.

27 Zgodnie z art. 24 zaskarżonej dyrektywy, z zastrzeżeniem zatwierdzenia przez Komisję dokonanego zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 23 ust. 2 tej dyrektywy w związku z decyzją Rady 1999/468/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiającą warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (Dz.U. L 184, s. 23), państwa członkowskie mogą stosować system handlu uprawnieniami do dodatkowych działań, urządzeń oraz gazów cieplarnianych, biorąc pod uwagę wszelkie odpowiednie kryteria, w szczególności skutki dla rynku wewnętrznego, możliwość zakłócenia konkurencji, integralność środowiskową systemu handlu uprawnieniami oraz wiarygodność przewidzianego systemu monitorowania i sprawozdawczości.

28 Artykuł 27 zaskarżonej dyrektywy przewiduje, że państwa członkowskie mogą także wystosować do Komisji wniosek o tymczasowe wykluczenie niektórych instalacji z systemu handlu uprawnieniami, który Komisja może uwzględnić w drodze decyzji. Ponadto zgodnie z art. 28 zaskarżonej dyrektywy państwa członkowskie mogą za zgodą Komisji zezwolić operatorom, którzy wystąpili ze stosownym wnioskiem, na zawarcie porozumienia między instalacjami należącymi do tego samego sektora działalności. Wreszcie zgodnie z art. 29 zaskarżonej dyrektywy w odniesieniu do niektórych instalacji państwa członkowskie mogą wystosować do Komisji wniosek o wydanie dodatkowych uprawnień w przypadkach siły wyższej.

29 Artykuł 30 zaskarżonej dyrektywy zatytułowany „Przegląd oraz dalszy rozwój” stanowi:

„[…]

2. Na podstawie doświadczenia w stosowaniu niniejszej dyrektywy oraz osiągniętego postępu w monitorowaniu emisji gazów cieplarnianych oraz w świetle rozwoju w kontekście prawa międzynarodowego Komisja opracowuje sprawozdanie w sprawie stosowania niniejszej dyrektywy […], w którym bada:

a) w jaki sposób oraz czy załącznik I powinien zostać zmieniony w celu objęcia [nim] innych, znaczących sektorów między innymi [sektora] chemikaliów, aluminium oraz […] transportu, działań oraz emisji innych gazów cieplarnianych wymienionych w załączniku II, w celu poprawy gospodarczej efektywności systemu [handlu uprawnieniami];

[…]”.

Okoliczności faktyczne i postępowanie

30 Skarżąca, Arcelor SA, powstała w wyniku dokonanego w 2001 r. połączenia spółek ARBED, Aceralia i Usinor. Po przeprowadzonej w 2006 r. fuzji ze spółką Mittal zmieniła ona nazwę na ArcelorMittal, stając się największym producentem stali na świecie. Jednakże w czasie właściwym dla wniesienia niniejszej skargi skarżąca wytwarzała mniej niż 5% światowej produkcji stali, przy czym wielkość jej produkcji wynosiła 44 mln ton rocznie, z czego ponad 90% stanowiła produkcja w Unii Europejskiej. Na obszarze Unii skarżąca posiada 17 instalacji służących do produkcji surówki i stali, zlokalizowanych we Francji (Fos‑sur‑Mer, Florange i Dunkierka), w Belgii (Liège i Gandawa), w Hiszpanii (Gijón‑Avilés) oraz w Niemczech (Brema i Eisenhüttenstadt).

31 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 15 stycznia 2004 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.

32 Skarżąca wnosi do Sądu o:

– stwierdzenie nieważności art. 4, art. 6 ust. 2 lit. e), art. 9, art. 12 ust. 3, art. 16 ust. 2–4 w związku z art. 2 zaskarżonej dyrektywy, załącznika I oraz kryterium 1 załącznika III do zaskarżonej dyrektywy w zakresie, w jakim uregulowania te (zwane dalej „spornymi uregulowaniami”) mają zastosowanie do instalacji służących do produkcji surówki i stali, w tym także do odlewania ciągłego, o wydajności przekraczającej 2,5 tony na godzinę;

– zobowiązanie Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej do naprawienia szkód wyrządzonych w wyniku wprowadzenia spornych uregulowań;

– obciążenie Parlamentu i Rady kosztami postępowania.

33 Ponadto w replice skarżąca wnosi posiłkowo o stwierdzenie nieważności zaskarżonej dyrektywy w całości.

34 Odrębnymi pismami zarejestrowanymi w sekretariacie Sądu w dniach 1 i 6 kwietnia 2004 r. Parlament i Rada podniosły odpowiednio zarzut niedopuszczalności na podstawie art. 114 § 1 regulaminu Sądu. Skarżąca złożyła swoje uwagi w przedmiocie tych zarzutów w dniu 25 czerwca 2004 r.

35 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 5 maja 2004 r. Komisja wniosła na podstawie art. 115 § 1 regulaminu Sądu o dopuszczenie jej do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze interwenienta po stronie Parlamentu i Rady. Na mocy postanowienia prezesa trzeciej izby Sądu z dnia 24 czerwca 2004 r. Komisja została dopuszczona do sprawy w charakterze interwenienta. W dniu 2 września 2004 r. Komisja przedstawiła – na podstawie art. 116 § 4 regulaminu Sądu – uwagi interwenienta ograniczone do kwestii dopuszczalności.

36 Parlament i Rada – w ramach swych zarzutów niedopuszczalności – oraz Komisja – w uwagach interwenienta dotyczących kwestii dopuszczalności – wnoszą do Sądu o:

– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;

– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

37 Na mocy postanowienia Sądu z dnia 26 września 2005 r. zarzuty niedopuszczalności połączono w celu rozpoznania ich co do istoty oraz zdecydowano, że kwestia kosztów zostanie rozstrzygnięta w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.

38 Tytułem żądania ewentualnego Rada – w odpowiedzi na skargę, Parlament – w duplice oraz Komisja – w uwagach interwenienta odnoszących się do istoty sprawy wnoszą także do Sądu o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

39 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (trzecia izba) zdecydował o otwarciu procedury ustnej oraz, w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu, wezwał Parlament, Radę i Komisję do udzielenia przed rozprawą odpowiedzi na zadane na piśmie pytania. Parlament, Rada i Komisja udzieliły odpowiedzi na te pytania w wyznaczonych terminach.

40 Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. wysłuchano wystąpień stron oraz ich odpowiedzi na pytania zadane ustnie przez Sąd.

41 Na rozprawie, po wysłuchaniu stron, prezes trzeciej izby Sądu zawiesił postępowanie na podstawie art. 77 lit. a) regulaminu Sądu w związku z art. 54 akapit trzeci statutu Trybunału Sprawiedliwości, do czasu wydania przez Trybunał wyroku w sprawie C‑127/07, co odnotowano w protokole z rozprawy.

42 Po wydaniu przez Trybunał w dniu 16 grudnia 2008 r. wyroku w sprawie C‑127/07 Arcelor Atlantique et Lorraine i in., Zb.Orz. s. I-9895, strony zostały wezwane do przedstawienia swych uwag na temat ewentualnych konsekwencji tego wyroku dla niniejszego postępowania. Strony przedstawiły swe uwagi w wyznaczonych terminach, po czym procedura ustna została zamknięta.

43 W związku z wejściem w życie traktatu z Lizbony – w dniu 1 grudnia 2009 r. – Sąd postanowił ponownie otworzyć procedurę ustną i wezwał strony do wypowiedzenia się na temat ewentualnych konsekwencji, jakie w niniejszym postępowaniu należy wyciągnąć z tego faktu, w szczególności zaś z faktu wejścia w życie art. 263 akapit czwarty TFUE. Strony przedstawiły swe uwagi, wobec czego procedura ustna została zamknięta.

Co do prawa

I – W przedmiocie dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności

A – Argumenty stron

1. Argumenty Parlamentu, Rady i Komisji

44 Parlament i Rada popierane przez Komisję twierdzą, że skarga zmierzająca do stwierdzenia częściowej nieważności zaskarżonej dyrektywy jest niedopuszczalna.

45 Według Parlamentu i Rady zaskarżona dyrektywa stanowi „dyrektywę właściwą” w rozumieniu art. 249 akapit trzeci WE, czyli akt o zasięgu ogólnym, który powinien być transponowany przez państwa członkowskie do prawa krajowego i który stosuje się w sposób abstrakcyjny do obiektywnie określonych sytuacji. Tymczasem art. 230 akapit czwarty WE nie przyznaje jednostkom uprawnienia do wnoszenia skarg bezpośrednich na dyrektywy tego rodzaju.

46 Parlament i Rada popierane przez Komisję utrzymują ponadto, że sporne uregulowania nie dotyczą skarżącej bezpośrednio ani indywidualnie w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE.

47 Co się tyczy kryterium bezpośredniego oddziaływania Parlament i Rada podnoszą zasadniczo, że w odróżnieniu od rozporządzenia „dyrektywa właściwa” nie może w sposób bezpośredni i wiążący kształtować sytuacji prawnej jednostki, czyli nakładać na nią zobowiązań prawnych, dopóki na poziomie krajowym lub wspólnotowym nie zostaną uchwalone przepisy służące wprowadzeniu jej w życie bądź dopóki nie upłynie termin jej transpozycji. Wobec tego dyrektywa taka nie może sama w sobie bezpośrednio dotyczyć tej jednostki w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE. Sporne uregulowania dotyczące w szczególności udzielania pozwoleń na emisję, obowiązków w dziedzinie monitorowania i sprawozdawczości, sporządzania KPRU, a także rozdziału i wydawania uprawnień do emisji nie nakładają zatem na skarżącą żadnych zobowiązań i nie zmieniają jej sytuacji prawnej, dopóki nie nastąpi ich transpozycja na mocy uregulowań krajowych.

48 Parlament i Rada popierane przez Komisję twierdzą ponadto, że zaskarżona dyrektywa pozostawia państwom członkowskim bardzo szeroki zakres uznania w związku z wprowadzaniem w życie krajowych przepisów służących transpozycji dyrektywy, w szczególności zaś w odniesieniu do opracowywania KPRU zgodnie z jej art. 9, określania minimalnej wartości procentowej uprawnień, jakie mają zostać rozdzielone nieodpłatnie na podstawie art. 10, ustalania na podstawie art. 11 całkowitej liczby uprawnień dla danego okresu rozliczeniowego i wydawania ich operatorom instalacji zgodnie z kryteriami sformułowanymi w załączniku III do dyrektywy.

49 Rada popierana przez Komisję kwestionuje twierdzenie, że zaskarżona dyrektywa pozbawia skarżącą zysków płynących z pozwoleń na uwalnianie emisji uzyskanych na mocy dyrektywy Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.U. L 257, s. 26). Dyrektywa 96/61 stanowi jedynie akt służący koordynacji, ustanawiający ogólne ramy dla sektorowych aktów prawnych i określający między innymi ogólne zobowiązania operatorów oraz warunki wydawania pozwoleń (motyw 9 dyrektywy 96/61). Jednakże nie przyznaje ona praw do emisji ani też nie stanowi podstawy prawnej ich przyznawania. W szczególności w samej dyrektywie 96/61 nie określono żadnej górnej granicy wielkości emisji (art. 18 dyrektywy 96/61).

50 Z całości tych rozważań Parlament i Rada wywodzą, że sporne uregulowania nie dotyczą skarżącej bezpośrednio.

51 Co się tyczy kryterium indywidualnego oddziaływania, Rada zwraca uwagę na to, że zaskarżoną dyrektywę stosuje się w sposób ogólny i abstrakcyjny do operatorów prowadzących działalność, o której mowa w załączniku I do dyrektywy oraz do wszystkich dużych instalacji emitujących CO 2 , w tym instalacji do produkcji surówki i stali. Tymczasem skarżąca nie wykazała, jakoby jej sytuacja różniła się od sytuacji innych producentów surówki lub stali. Rada dodaje, że zgodnie z kryterium 6 załącznika III oraz art. 11 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy państwa członkowskie zobowiązane są do ułatwiania dostępu do uprawnień nowym operatorom. Ponadto począwszy od dnia 1 maja 2004 r. zaskarżona dyrektywa ma zastosowanie do producentów surówki lub stali z obszaru dziesięciu państw, które w tym dniu przystąpiły do Unii i których działalność objęta jest także załącznikiem I do tej dyrektywy.

52 Parlament i Rada twierdzą, że ani art. 175 ust. 1 WE, stanowiący podstawę prawną dla działań Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego, ani art. 174 WE nie nakładają na prawodawcę wspólnotowego obowiązku uwzględniania przy wprowadzaniu środków o zasięgu ogólnym konkretnej sytuacji niektórych operatorów. Obowiązek taki nie wynika także z innych nadrzędnych reguł prawnych, takich jak zasady proporcjonalności i równego traktowania czy też prawa podstawowe. Według Parlamentu i Rady nie można stąd wywodzić prawa jednostki do wnoszenia skarg bezpośrednich do sądów wspólnotowych, gdyż pozbawiłoby to znaczenia wymogi sformułowane w art. 230 akapit czwarty WE. Tak czy inaczej skarżąca nie wykazała, jakoby sporne uregulowania miały „drastyczne konsekwencje” dla jej konkretnej sytuacji, tak aby można było je uznać za sprzeciwiające się wskazanym wyżej nadrzędnym regułom prawa.

53 W tym względzie Rada kwestionuje argumenty skarżącej mówiące o tym, że oddziaływanie zaskarżonej dyrektywy na sytuację skarżącej było szczególnie silne, ponieważ była ona największym producentem stali w Europie, którego sytuacja była wyjątkowa ze względu na będącą w toku restrukturyzację, ograniczone marże i dokonane wcześniej znaczące obniżenie poziomu emisji CO 2 . Okoliczność, że dany akt wpływa na sytuację gospodarczą niektórych podmiotów bardziej niż na sytuację ich konkurentów, nie wystarczy, aby móc uznać, że akt ten dotyczy tych podmiotów indywidualnie. Według Rady skarżąca odczuwa niekorzystne skutki dyrektywy wyłącznie ze względu na obiektywną sytuację, w której znajduje się ona jako producent surówki lub stali i skutki takie odczuwa każdy inny podmiot, który znajduje się w takiej samej sytuacji. Podobnie okoliczność, że konkretne skutki aktu o zasięgu ogólnym mogą być różne dla poszczególnych podmiotów, do których akt ten ma zastosowanie, nie może charakteryzować sytuacji skarżącej względem wszystkich innych zainteresowanych podmiotów, skoro akt ten – tak jak zaskarżona dyrektywa – stosowany jest w obiektywnie określonej sytuacji.

54 Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, stosownie do którego zaskarżona dyrektywa utrudnia restrukturyzację grupy przedsiębiorstw, do której należy skarżąca, ponieważ nie pozwala ona na transgraniczny przepływ uprawnień powiązanych ze zdolnościami produkcyjnymi instalacji usytuowanych w różnych państwach członkowskich, Rada podnosi, że skarżąca nie wyjaśniła, dlaczego uważa, iż jest ona jedynym poszkodowanym podmiotem, skoro sama wskazała przykład będącej w toku restrukturyzacji spółki Corus. Tak czy inaczej ewentualne wykorzystanie uprawnień przyznanych instalacjom, które zostały potem zamknięte, zależy w znacznej mierze od uznania państw członkowskich. Tak oto blisko połowa z tych państw zezwoliła na przekazywanie uprawnień przyznanych zamkniętym instalacjom na rzecz instalacji zamkniętych, mimo iż w kilku przypadkach przekazanie takie mogło nastąpić jedynie w ramach tego samego państwa członkowskiego. Rada popierana przez Komisję podnosi poza tym, że w ramach korzystania ze swych uprawnień dyskrecjonalnych wszystkie państwa członkowskie postanowiły – na podstawie art. 11 ust. 3 zaskarżonej dyrektywy i kryterium nr 6 jej załącznika III – nieodpłatnie przyznać nowym operatorom uprawnienia pochodzące z rezerwy. Co więcej, nawet przy założeniu, że skarżąca nie miała możliwości przekazania na rzecz innych instalacji funkcjonujących w ramach jej grupy uprawnień przyznanych zamykanym instalacjom, zanim zostały one zamknięte, to mogła ona jednak ubiegać się o nieodpłatne przyznanie uprawnień w związku z powiększaniem zdolności produkcyjnych tych innych instalacji, skoro pojęcie nowego operatora w rozumieniu art. 3 lit. h) zaskarżonej dyrektywy obejmuje także rozszerzenie instalacji istniejącej. Wreszcie, co się tyczy podjętych we wczesnym stadium ewentualnych działań zmierzających do obniżenia poziomu emisji, Rada przypomina, że zgodnie z kryterium nr 7 załącznika III do zaskarżonej dyrektywy KPRU może uwzględniać takie działania i że państwa członkowskie dysponują w tym zakresie pewnym zakresem swobody.

55 Według Parlamentu i Rady skarżąca nie wykazała, że w kontekście zaskarżonej dyrektywy znalazła się w sytuacji analogicznej jak ta, w której znajdowały się skarżące w postępowaniach, które doprowadziły do wydania przez Trybunał wyroków: z dnia 17 stycznia 1985 r. w sprawie 11/82 Piraiki‑Patraiki i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 207; z dnia 26 czerwca 1990 r. w sprawie C‑152/88 Sofrimport przeciwko Komisji, Rec. s. I‑2477, pkt 28); z dnia 18 maja 1994 r. w sprawie C‑309/89 Codorníu przeciwko Radzie, Rec. s. I‑1853, a także w postępowaniach, które doprowadziły do wydania przez Sąd wyroków: z dnia 14 września 1995 r. w sprawach połączonych T‑480/93 i T‑483/93 Antillean Rice Mills i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II‑2305, pkt 67; z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie T‑135/96 UEAPME przeciwko Radzie, Rec. s. II‑2335). W odniesieniu do argumentu dotyczącego długoterminowych umów dostawy gazu, jakie skarżąca zawarła z elektrowniami przed wydaniem zaskarżonej dyrektywy, Rada twierdzi, że w rozpatrywanej sytuacji nie zostały spełnione dwie kumulatywne przesłanki uwzględnione w ww. wyrokach w celu określenia indywidualnego oddziaływania w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE, a mianowicie, po pierwsze, istnienie nadrzędnej reguły prawnej zobowiązującej instytucje wspólnotowe do wzięcia pod uwagę konkretnej sytuacji skarżącej na tle sytuacji wszystkich innych zainteresowanych podmiotów, a po drugie okoliczność, że zaskarżony akt uniemożliwia w całości lub w części wykonanie stosownych umów. Sama skarżąca twierdzi, że stanowiące przedmiot tych umów dostawy gazu realizowane są zarówno do jej własnych elektrowni, jak i do elektrowni, których operatorami są podmioty trzecie. Skoro tak, to mogła ona skorzystać z uprawnień przyznanych na rzecz elektrowni należących do jej grupy bądź przenosić te uprawnienia między różnymi należącymi do niej instalacjami produkcyjnymi. Według Rady zgodnie z pkt 92 wytycznych Komisji (zob. pkt 14 powyżej), jeżeli gaz stanowiący pozostałość w procesie produkcyjnym jednej z instalacji jest wykorzystywany jako paliwo dla innej instalacji, to określenie sposobu rozdziału uprawnień między tymi dwiema instalacjami należy do państwa członkowskiego. Państwo członkowskie może zatem przydzielić uprawnienia przekazującemu pozostałość gazu operatorowi, którym w omawianej sytuacji jest producent surówki lub stali, nawet jeśli emisje powstające przy spalaniu tego gazu nie są generowane przez samą instalację służącą do produkcji stali, lecz przez elektrownię. Wobec tego skarżąca nie wykazała, jakoby zaskarżona dyrektywa uniemożliwiała jej wykonanie rozpatrywanych umów dostawy gazu. Tak czy inaczej sama okoliczność, że poprzez wprowadzenie krajowych przepisów transponujących zaskarżona dyrektywa może utrudnić wykonanie tych umów nie wystarczy, by wykazać, że akt ten dotyczy skarżącej indywidualnie.

56 Parlament i Rada popierane przez Komisję zwracają uwagę na to, że skarżąca nie wykazała też, jakoby należała ona do zamkniętej kategorii operatorów. Skoro zaskarżona dyrektywa stanowi środek o zasięgu ogólnym, który ma zastosowanie do wszystkich operatorów prowadzących działalność określoną w załączniku I, to dotyczy ona skarżącej ze względu na jej obiektywny status producenta surówki i stali, w taki sam sposób jak wszystkich innych operatorów znajdujących się w tej samej sytuacji. Okoliczność, że w czasie wydania zaskarżonej dyrektywy mogło istnieć jedynie piętnastu producentów surówki lub stali, nie jest wystarczająca do zindywidualizowania skarżącej. Według Parlamentu nawet fakt, że w czasie wydania zaskarżonej dyrektywy skarżąca należała do „zamkniętej i możliwej do zidentyfikowania grupy” lub że dyrektywa ta wpłynęła na jej sytuację gospodarczą bardziej niż na sytuację jej konkurentów, nie oznacza, że jest ona zindywidualizowanym adresatem tego aktu.

57 Rada kwestionuje twierdzenie, że ze względu na szczególną sytuację skarżącej mogła ona stać się „nabywcą netto uprawnień”. W tym względzie instytucja ta przypomina przede wszystkim, że w pierwszym okresie rozliczeniowym państwa członkowskie zobowiązane były do nieodpłatnego rozdzielenia co najmniej 95% uprawnień przewidzianych w KPRU, a w drugim okresie rozliczeniowym – do nieodpłatnego rozdzielenia 90% uprawnień. Po drugie, zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 zaskarżonej dyrektywy uprawnienia mogły być przenoszone bez ograniczeń zarówno w ramach tej samej grupy przedsiębiorstw, jak i na inne podmioty we Wspólnocie bądź w państwach trzecich. Po trzecie, liczba początkowo rozdzielonych uprawnień została określona w sposób dyskrecjonalny przez każde z państw członkowskich, przy uwzględnieniu szeregu czynników i kryteriów (zob. pkt 47 i nast. niniejszego wyroku). Wreszcie mechanizmy elastyczności protokołu z Kioto (zob. pkt 5 niniejszego wyroku) stwarzają producentom surówki lub stali możliwość zamiany kredytów emisji uzyskanych dzięki stosownym projektom na uprawnienia nadające się do wykorzystania w ramach systemu handlu uprawnieniami. Wobec tego skarżąca była w stanie uzyskać nieodpłatnie uprawnienia obejmujące całość jej emisji.

58 Rada popierana przez Komisję kwestionuje analizy przedstawione na poparcie tezy, że producenci surówki lub stali znajdowali się w „wyjątkowo zamkniętej sytuacji” (ang. unique lock‑in situation) ze względu na brak technicznych możliwości dalszego ograniczenia emisji CO 2 w przemyśle metalurgicznym. W tym względzie Rada podnosi zasadniczo, że istnieją możliwości techniczne ograniczenia takich emisji w sektorze metalurgicznym zarówno w krótkim, jak i w dłuższym okresie, że Komisja udziela znacznego wsparcia finansowego podmiotom prowadzącym badania w tej dziedzinie i że system handlu uprawnieniami stwarza producentom surówki lub stali bodźce gospodarcze do dalszego ograniczania poziomu emisji CO 2 .

59 Co się tyczy twierdzenia skarżącej, stosownie do którego producenci surówki lub stali nie są w stanie odzyskać od swych klientów ewentualnych wydatków związanych ze wzrostem kosztów produkcji, wynikającym z konieczności zakupu uprawnień, Rada popierana przez Komisję utrzymuje, że ewentualna potrzeba zakupu uprawnień przez takiego producenta zależeć będzie od początkowej liczby uprawnień, jaka została mu przyznana na podstawie KPRU oraz od podejmowanych przez niego wysiłków w zakresie obniżenia poziomu emisji. Sama skarżąca wspomina o procesie restrukturyzacji swej grupy przedsiębiorstw oraz o redukcji liczby wielkich pieców od chwili obecnej do 2012 r., co samo w sobie doprowadzi prawdopodobnie do obniżenia poziomu emisji. Stanie się tak w szczególności, gdy skarżąca – zgodnie z opublikowanym przez nią obwieszczeniem – zastąpi swe wielkie piece elektrycznymi piecami łukowymi, charakteryzującymi się niższym poziomem emisji CO 2 na tonę wyprodukowanej stali. Nawet przy założeniu, że skarżąca będzie musiała zakupić dodatkowe uprawnienia, związane z tym koszty będzie można odzyskać od konsumentów – przynajmniej w części – ze względu na znaczący wzrost cen w dynamicznie rozwijającym się sektorze stali.

60 Parlament i Rada popierane przez Komisję wywodzą z całości powyższych rozważań, że zaskarżona dyrektywa nie dotyczy skarżącej indywidualnie i że w tej sytuacji skargę o stwierdzenie nieważności należy uznać za niedopuszczalną.

61 Ponadto Parlament popierany przez Komisję uzasadnia zarzut niedopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności tym, że spornych uregulowań nie da się oddzielić od pozostałej części zaskarżonej dyrektywy bez pozbawiania jej znaczenia. Parlament twierdzi bowiem, że jeśli na przykład z dyrektywy usunięte zostałyby zapisy o zobowiązaniach dotyczących pozwoleń na emisję gazów cieplarnianych (art. 4 i 6) oraz KPRU (art. 9), powstałby akt, którego znaczenie uległoby całkowitemu „odwróceniu”.

62 W tym względzie Parlament kwestionuje twierdzenie skarżącej, stosownie do którego system handlu uprawnieniami pozostałby „zasadniczo nienaruszony”, gdyby producenci surówki lub stali zostali wyłączeni z zakresu jego zastosowania, wskazując, że okoliczność ta nie ma żadnego związku z kwestią, czy stwierdzenie nieważności spornych uregulowań skutkowałoby zmianą znaczenia pozostałej części zaskarżonej dyrektywy. Ponadto według Parlamentu i Rady nie można uwzględnić spóźnionej – bo przedstawionej dopiero w replice, a więc sprzecznej z wymogami art. 48 ust. 2 regulaminu postępowania – próby zmiany treści żądań w ten sposób, aby skargę należało odtąd interpretować „jako obejmującą żądanie stwierdzenia nieważności całej [zaskarżonej] dyrektywy, na wypadek gdyby stwierdzenie jej nieważności w części okazało się niemożliwe”. Skutkowałoby to rozszerzeniem a nie ograniczeniem początkowych żądań skarżącej, które dotyczyły „stwierdzenia nieważności w części” zaskarżonej decyzji. Tymczasem skarżąca nie przedstawiła nowych okoliczności prawnych ani faktycznych ujawnionych w toku postępowania w rozumieniu art. 48 ust. 2 regulaminu Sądu, co mogłoby uzasadniać podniesienie nowego zarzutu.

63 W związku z powyższym Parlament i Rada stoją na stanowisku, że skargę o stwierdzenie nieważności należy uznać za niedopuszczalną również z tego powodu.

64 W swych uwagach na temat konsekwencji, jakie należy wyciągnąć z faktu wejścia w życie art. 263 akapit czwarty TFUE Parlament i Rada popierane przez Komisję podnoszą, że okoliczność ta nie może wpłynąć na ich ocenę, gdyż artykuł ten nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu, a zaskarżona dyrektywa nie jest aktem regulacyjnym w rozumieniu tego postanowienia.

2. Argumenty skarżącej

65 Skarżąca podnosi na wstępie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym art. 230 akapit czwarty WE sam fakt, że zaskarżony akt jest dyrektywą, nie wystarczy do uznania skargi o stwierdzenie nieważności za niedopuszczalną. Skarga zmierzająca do stwierdzenia nieważności niektórych przepisów dyrektywy będzie bowiem dopuszczalna, jeżeli przepisy te dotyczą skarżącej bezpośrednio i indywidualnie.

66 Co się tyczy kryterium bezpośredniego oddziaływania, skarżąca utrzymuje, że bez względu na okoliczność, że aby dyrektywa mogła wywierać bezpośrednie skutki dla sytuacji prawnej podmiotów gospodarczych, wymagane jest – zgodnie z art. 249 akapit trzeci WE – uchwalenie przez państwo członkowskie aktu transponującego, wymóg ten nie wystarczy sam w sobie do uznania, że dyrektywa ta nie dotyczy skarżącej bezpośrednio w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE. Gdyby tak było, dyrektywy nigdy nie mogłyby być zaskarżane przez te podmioty, co sprzeciwiałoby się orzecznictwu, jak również prawu do skutecznej ochrony prawnej. Jeżeli przepis wspólnotowy, w tym także dyrektywa, nie pozostawia państwom członkowskim żadnego zakresu uznania co do kwestii zobowiązań, jakie winny zostać nałożone na skarżącego, a więc gdy jego wprowadzenie w życie ma charakter czysto automatyczny, to przepis ten dotyczy takiego skarżącego bezpośrednio. Instytucje nie mogą bowiem pozbawiać skarżącego ochrony prawnej przewidzianej w art. 230 akapit czwarty WE poprzez sam wybór formy aktu prawnego.

67 W rozpatrywanej sytuacji sporne uregulowania nie pozostawiają państwom członkowskim żadnego zakresu uznania co do kwestii zobowiązań, jakie należy nałożyć na skarżącą.

68 W tym względzie skarżąca zwraca po pierwsze uwagę, że zgodnie z art. 4 zaskarżonej dyrektywy państwa członkowskie powinny zapewnić, aby począwszy od 1 stycznia 2005 r. producenci surówki lub stali nie eksploatowali swych instalacji bez uzyskania pozwolenia na emisję. Państwom członkowskim nie przysługuje w tym względzie jakiekolwiek uznanie. Artykuł 27 ust. 1 zaskarżonej dyrektywy mówi jedynie o możliwości tymczasowego wyłączenia niektórych instalacji z systemu handlu uprawnieniami do dnia 31 grudnia 2007 r., co oznacza, że obowiązek uzyskania pozwolenia powstaje najpóźniej z dniem 1 stycznia 2008 r. Podobnie przewidziana w art. 27 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy możliwość przyznania przez państwa członkowskie tymczasowego wyłączenia na lata 2005–2007 nie tworzy po stronie tych państw żadnych uprawnień dyskrecjonalnych i pozbawiona jest praktycznego znaczenia ze względu na zawarte w tym przepisie zastrzeżenia.

69 Po drugie, argument dotyczący znacznego zakresu uznania, jakim dysponują państwa członkowskie przy opracowywaniu KPRU, pozbawiony jest znaczenia, ponieważ zaskarżona dyrektywa wyraźnie odróżnia pozwolenia (art. 4) od uprawnień (art. 9). Obowiązek uzyskania pozwolenia na emisję CO 2 sam w sobie wywołuje skutki dla sytuacji prawnej skarżącej, skoro powoduje on po części unieważnienie pozwoleń na eksploatację i praw do emisji CO 2 przyznanych na mocy dyrektywy 96/61, którymi dysponowała ona wcześniej w odniesieniu do swych instalacji produkcyjnych. Zgodnie z art. 6 ust. 2 zaskarżonej dyrektywy pozwolenie to zostało bowiem uzależnione od spełnienia dodatkowych wymogów w dziedzinie monitorowania i sprawozdawczości, a także uwarunkowane obowiązkiem zwrotu uprawnień koniecznych do pokrycia wielkości emisji CO 2 uwolnionych z danej instalacji w trakcie każdego roku kalendarzowego. Według skarżącej państwom członkowskim nie przysługuje jakikolwiek zakres uznania co do kwestii zobowiązań, jakie mają zostać na nią nałożone w tym kontekście.

70 Po trzecie, na mocy art. 9 zaskarżonej dyrektywy w związku z kryterium nr 1 załącznika III całkowita liczba rozdzielonych uprawnień w stosownym okresie rozliczeniowym powinna z jednej strony być zgodna z treścią ciążącego na państwie członkowskim zobowiązania do ograniczenia poziomu emisji zgodnie z decyzją 2002/358 i protokołem z Kioto, a z drugiej strony nie powinna przekraczać ilości koniecznej do ścisłego przestrzegania kryteriów załącznika III do zaskarżonej dyrektywy. Wynika stąd wniosek, że przy ustalaniu całkowitej liczby uprawnień, jakie mają zostać rozdzielone, państwa członkowskie winny przestrzegać – bez jakiegokolwiek zakresu uznania – „absolutnego pułapu uprawnień”. Wykładnię taką potwierdza pkt 10 uzupełniających wytycznych Komisji, odnoszący się do kryterium nr 3 załącznika III do zaskarżonej dyrektywy (zob. pkt 14 niniejszego wyroku).

71 Wreszcie po czwarte, zgodnie z art. 12 ust. 3 i art. 16 zaskarżonej dyrektywy, państwa członkowskie powinny – nie dysponując w tym względzie żadnymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi – z jednej strony nałożyć na każdego operatora obowiązek zwrotu najpóźniej do dnia 30 kwietnia każdego roku kalendarzowego liczby uprawnień odpowiadającej całkowitej wielkości emisji uwolnionych w poprzednim roku kalendarzowym, a z drugiej strony wymierzać sankcje wobec operatorów, którzy nie przestrzegają tego obowiązku.

72 Skarżąca wywodzi stąd wniosek, że sporne uregulowania nie pozostawiają państwom członkowskim żadnego zakresu uznania co do kwestii zobowiązań, jakie mają zostać na nią nałożone, a zatem uregulowania te dotyczą jej bezpośrednio w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE.

73 Skarżąca twierdzi także, że sporne uregulowania dotyczą jej indywidualnie. Z jednej strony prawodawca wspólnotowy powinien wziąć pod uwagę poważne konsekwencje, jakie wynikają z nich dla konkretnej sytuacji skarżącej, a z drugiej strony skarżąca należy do zamkniętej kategorii, którą tworzy ograniczona liczba producentów surówki i stali dotkniętych tymi uregulowaniami.

74 Po pierwsze, według skarżącej, ciążący na prawodawcy wspólnotowym obowiązek wzięcia pod uwagę konsekwencji aktu, jaki zamierza on wydać, dla sytuacji pewnych podmiotów wiąże się ze zindywidualizowaniem tych podmiotów (ww. w pkt 54 wyroki: w sprawie Piraiki‑Patraiki i in. przeciwko Komisji, pkt 19; w sprawie Sofrimport przeciwko Komisji, pkt 11; w sprawie Codorníu przeciwko Radzie, pkt 20), przy czym obowiązek ten może mieć swe źródło w konkretnym postanowieniu traktatu WE (ww. w pkt 54 wyrok w sprawie Antillean Rice Mills i in. przeciwko Komisji, pkt 67) lub może on wynikać z innych nadrzędnych reguł prawa (ww. w pkt 54 wyrok w sprawie UEAPME przeciwko Radzie, pkt 90), takich jak zasada proporcjonalności, zasada równego traktowania czy prawa podstawowe.

75 W tym względzie skarżąca utrzymuje zasadniczo, że w celu poszanowania zasad proporcjonalności i równego traktowania, a także jej prawa własności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej prawodawca wspólnotowy powinien był wziąć pod uwagę bardzo poważne skutki zaskarżonej dyrektywy dla jej konkretnej sytuacji. Tak oto nie uwzględniając w załączniku I do zaskarżonej dyrektywy – wbrew początkowym propozycjom Parlamentu i Komisji – innych sektorów, a w szczególności konkurencyjnych sektorów metali nieżelaznych i produktów chemicznych, prawodawca wspólnotowy naruszył zasady równego traktowania i zachowania niezakłóconej konkurencji. Naruszył on także prawo własności skarżącej, jej swobodę przedsiębiorczości oraz swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, a także zasadę proporcjonalności, poprzez niewzięcie pod uwagę braku technicznych i ekonomicznych możliwości dalszego ograniczenia emisji CO 2 przez producentów surówki lub stali. Postąpiwszy w ten sposób prawodawca wspólnotowy nałożył na skarżącą nieproporcjonalnie duży ciężar, stwarzający zagrożenie dla jej istnienia ze względu na to, że musiała ona stać się „nabywcą netto uprawnień”, nie mając możliwości odzyskania od swych klientów związanych z tym kosztów. Co więcej, sporne uregulowania są nieproporcjonalne ze względu na to, że nie towarzyszą im środki, takie jak mechanizm kontroli cen uprawnień lub możliwość ich transgranicznego przenoszenia w ramach tej samej grupy przedsiębiorstw, które przynajmniej łagodziłyby fatalne konsekwencje dla skarżącej. Wobec braku możliwości takiego przenoszenia uprawnień – co poważnie wpłynęło na wysiłki skarżącej w dziedzinie restrukturyzacji oraz na jej konkurencyjność – zaskarżona dyrektywa narusza także prawo własności skarżącej i jej swobodę przedsiębiorczości. Skarżąca wyjaśnia, że wagi niedopuszczalnego ograniczenia jej swobody przedsiębiorczości, spowodowanego brakiem w zaskarżonej dyrektywie uregulowania, które pozwalałoby na transgraniczne przenoszenie uprawnień do emisji pomiędzy poszczególnymi instalacjami w ramach tej samej grupy przedsiębiorstw, nie można relatywizować przy pomocy argumentu, stosownie do którego przy zwiększaniu mocy produkcyjnych instalacji można czerpać korzyści z reguł dotyczących rozdzielania uprawnień na rzecz „nowych operatorów”, skoro uzyskanie takich korzyści uzależnione jest od uznania właściwego przyjmującego państwa członkowskiego.

76 Po drugie, skarżąca utrzymuje, że należy ona do zamkniętej kategorii przedsiębiorstw szczególnie dotkniętych przez zaskarżoną dyrektywę. Kiedy Unia liczyła piętnaście państw członkowskich, jedynie piętnaście przedsiębiorstw lub grup przedsiębiorstw eksploatowało instalacje służące do produkcji surówki lub stali, a mianowicie skarżąca, Corus, ThyssenKrupp, HKM, Riva, Luccini, SSAB, Voest Alpine, Salzgitter, Duferco, Rauttaruukki, Fundia, Saint‑Gobain, DHS i Neue Maxhütte, a z dniem 1 maja 2004 r. do przedsiębiorstw tych dołączyło pięciu producentów surówki lub stali z dziesięciu nowych państw członkowskich, a mianowicie Ispat Polska, Czech Steel Company, Moravia Steel, Dunaferr Dunai i US Steel Košice. Jednakże samo rozszerzenie Unii nie może odbierać tej grupie cechy zamkniętej kategorii w rozumieniu orzecznictwa, skoro rozszerzenie to zostało przewidziane w art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 2003, L 236, s. 33) przed wejściem w życie zaskarżonej dyrektywy. Ponadto wejście na rynek nowych operatorów poprzez rozpoczęcie nowej działalności przy użyciu wielkich pieców nie jest opłacalne pod względem ekonomicznym, a zatem możliwość taką należy faktycznie wykluczyć. Po wejściu w życie zaskarżonej dyrektywy i wobec zmniejszania się liczby wielkich pieców w Unii Europejskiej począwszy od 1975 r., nowy operator mógł zaistnieć na rynku jedynie poprzez nabycie istniejącego przedsiębiorstwa.

77 Według skarżącej „wyjątkowo zamknięta sytuacja” tej grupy producentów, która odróżnia ich od wszystkich innych podmiotów, wynika z faktu, że w możliwej do przewidzenia przyszłości – w odróżnieniu od sytuacji panującej w innych rozpatrywanych sektorach gospodarki, takich jak sektor cementu, elektryczności, papieru i szkła – producenci surówki lub stali z przyczyn technicznych nie są w stanie ograniczyć w znaczący sposób emisji CO 2 zgodnie z celami wyznaczonymi w zaskarżonej dyrektywie. Producenci należący do tej grupy w rzeczywistości nie mogą zatem skorzystać z wyboru między obniżeniem emisji a zakupem dodatkowych uprawnień, tak że nieuchronnie stają się oni „nabywcami netto uprawnień”. W procesie produkcji stali emisja CO 2 jest nieunikniona, ponieważ węgiel wykorzystywany jest w nim jako surowiec pierwotny, a nie jako paliwo. Nie istnieje zatem ekonomicznie opłacalne rozwiązanie tymczasowe prowadzące do obniżenia poziomu emisji CO 2 , które polegałoby np. na wykorzystaniu innego paliwa takiego jak gaz ziemny. Rozwój technologii wielkich pieców pod względem ich wydajności energetycznej osiągnął swą teoretyczną granicę, co oznacza, że poziom emisji CO 2 nie będzie niższy niż dwie tony CO 2 na tonę wyprodukowanej stali. Dodatkowe ograniczenie emisji możliwe jest tylko dzięki postępowi technicznemu, którego osiągnięcie musi zająć co najmniej 20–30 lat. Z drugiej strony ograniczenie produkcji nie jest możliwe, gdyż z przyczyn technicznych wielkie piece zawsze muszą pracować z intensywnością zbliżoną do maksymalnych zdolności produkcyjnych.

78 Skarżąca powołuje się na analizy, z których wynika, że w okresie najbliższych ok. 25 lat operatorzy wielkich pieców będą musieli w dalszym ciągu korzystać z technologii istniejących, w odniesieniu do których możliwości rozwoju są bardzo ograniczone, a wszelkie dotychczasowe próby ich zastąpienia nie powiodły się z przyczyn technicznych bądź ekonomicznych. Dodaje ona, że wbrew twierdzeniom Rady obniżanie poziomów emisji do 2002 r. nie było wynikiem postępu technicznego, lecz przede wszystkim następstwem zamknięcia pięciu wielkich pieców, zwiększenia zdolności produkcyjnych innych instalacji, a także zastąpienia rudy lotaryńskiej rudą brazylijską – surowcem o lepszych właściwościach energetycznych. Cel obniżenia przez skarżącą poziomu emisji w okresie przypadającym na lata 2008–2012 ma zostać osiągnięty w podobny sposób, a mianowicie poprzez zamykanie instalacji w związku z przenoszeniem produkcji do instalacji zlokalizowanych na terenie innych państw członkowskich.

79 Skarżąca podnosi nadto, że sektor stali jest jedynym spośród czterech objętych załącznikiem I do zaskarżonej dyrektywy sektorów, który powinien stawić czoła konkurencji ze strony innych, nieobjętych tą dyrektywą sektorów, a mianowicie sektorów metali nieżelaznych i tworzyw sztucznych. Tę bardzo niekorzystną z punktu widzenia konkurencji sytuację producentów surówki lub stali pogarsza dodatkowo, po pierwsze, „bardzo skupiony” popyt – występujący w szczególności w przemyśle samochodowym, a po drugie, nasilona konkurencja ze strony sektorów nieobjętych zaskarżoną dyrektywą oraz producentów stali pochodzących z krajów trzecich – takich jak Stany Zjednoczone Ameryki – na których nie ciążą zobowiązania wynikające z protokołu z Kioto i które realizują 65% światowej produkcji. Europejscy producenci stali nie są zatem w stanie odzyskać od swych klientów wartości wzrostu kosztów produkcji spowodowanego koniecznością zakupu uprawnień do emisji CO 2 , co dodatkowo osłabia ich i tak już niski poziom rentowności. Sytuacja konkurencyjna w innych sektorach, o których mowa w załączniku I do zaskarżonej dyrektywy, jest w tym względzie odmienna. Biorąc pod uwagę na przykład prognozy znacznego wzrostu cen energii elektrycznej, dostawcy energii mają możliwość obciążenia swych klientów skutkami wszelkich ewentualnych wzrostów kosztów produkcji i wyraźnego podniesienia poziomu swej rentowności.

80 Skarżąca wyjaśnia natomiast, że nawet ostatnia podwyżka cen stali nie umożliwi jej obciążenia klientów skutkami wzrostu kosztów produkcji spowodowanego koniecznością zakupu uprawnień do emisji. Podwyżka ta wynikała bowiem wyłącznie ze wzrostu kosztów surowców oraz transportu na całym świecie. Tymczasem w skali światowej europejscy producenci surówki i stali napotykają na silną konkurencję ze strony producentów z państw trzecich, którzy – tak jak Stany Zjednoczone Ameryki, Związek Australijski, Republika Turcji – nie ratyfikowały protokołu z Kioto lub które – tak jak Republika Indii, Chińska Republika Ludowa i Federacyjna Republika Brazylii – ratyfikowały protokół z Kioto, lecz nie są zobowiązane w pierwszym okresie do obniżenia swych poziomów emisji CO 2 (załącznik B do protokołu z Kioto) lub które na mocy tego protokołu zobowiązane są jedynie do utrzymania dotychczasowych poziomów emisji – tak jak Federacja Rosyjska i Ukraina. Europejscy producenci surówki lub stali są zatem jedynymi producentami, których obciążają dodatkowe koszty produkcji wynikające z wprowadzenia w życie protokołu z Kioto, przy czym podlegają oni jednocześnie coraz silniejszej presji konkurencyjnej spowodowanej importem stali z państw trzecich, którego rozmiar zależy od poziomu cen na rynku europejskim. Skarżąca dodaje, że biorąc pod uwagę obecny koszt zakupu uprawnienia do emisji wynoszący 26 EUR za tonę wyemitowanego CO 2 , dodatkowy koszt wyprodukowania jednej tony stali – co wymaga uwolnienia do atmosfery około dwóch ton CO 2 – wynosi 52 EUR, podczas gdy cena światowego transportu jednej tony stali nie przekracza zwykle 20 EUR. Skarżąca dodaje, że w odróżnieniu od producentów surówki lub stali producenci energii, a szczególnie producenci prowadzący działalność na terenie Niemiec i Zjednoczonego Królestwa uwzględniają ponoć w cenie energii elektrycznej wartość nieodpłatnie uzyskanych uprawnień do emisji, osiągając w ten sposób wyjątkowo duże zyski.

81 Na podstawie powyższych okoliczności skarżąca formułuje wniosek, że producenci surówki lub stali prowadzący działalność na terenie Unii znajdują się w „wyjątkowo zamkniętej sytuacji”, co odróżnia ich od wszystkich innych podmiotów. Sytuację tę pogarsza okoliczność, że zaskarżona dyrektywa nie przewiduje górnej granicy ani mechanizmu kontroli cen uprawnień do emisji. Według ostatnich badań cena uprawnienia do emisji, z jaką konfrontowani są producenci surówki lub stali, może zatem wynieść od 20 do 60 EUR za tonę uwolnionego do atmosfery CO 2 , a nawet więcej, podczas gdy cena wynosząca tylko 20 EUR pochłania już cały zysk brutto sektora stali.

82 Po trzecie, skarżąca twierdzi, że jako zdecydowanie największy producent surówki i stali w Europie – jej poziom produkcji wynosi 40 mln ton stali, podczas gdy kolejni pod względem wielkości producenci to Thyssen‑Krupp (17 mln) i Corus (16 mln) – odczuwa ona skutki zaskarżonej decyzji w sposób szczególnie bolesny. Dzięki zastosowaniu bardzo zaawansowanej technologii wielkich pieców począwszy od 1990 r. skarżąca zmniejszyła już poziom emisji gazów cieplarnianych, w tym CO 2 , znacznie bardziej niż o przewidziane w protokole z Kioto 8%, a mianowicie o 19% w ujęciu bezwzględnym oraz o 24% w ujęciu względnym (tj. na tonę wyprodukowanej stali) i z przyczyn technicznych, o których mowa powyżej w pkt 77 i 78, nie jest w stanie w dalszym ciągu znacząco obniżać poziomu emisji CO 2 . Ponadto zysk brutto osiągnięty przez skarżącą w 2002 r. dzięki eksploatacji wielkich pieców wyniósł 16 EUR, a zysk netto – 4 EUR na każdą wyemitowaną tonę CO 2 . Wynika stąd, że nawet przy uwzględnieniu najniższej ceny uprawnienia do emisji wynikającej z aktualnych szacunków, a mianowicie ceny 20 EUR, przekładającej się na dodatkowy koszt wyprodukowania tony stali wynoszący 40 EUR, produkcja staje się dla skarżącej nierentowna do tego stopnia, że dalsza eksploatacja jej instalacji w Europie nie jest możliwa.

83 Po czwarte, skarżąca jest jedynym europejskim producentem surówki i stali, borykającym się ze szczególnym problemem spowodowanym przez zaskarżoną dyrektywę, ze względu na będącą w toku restrukturyzację jej grupy przedsiębiorstw, której celem jest poprawa konkurencyjności. Restrukturyzacja ta, zapoczątkowana koncentracją, która nastąpiła w 2001 r. (zob. pkt 30 powyżej), czyli przed wydaniem zaskarżonej dyrektywy, polega na zamykaniu w danym państwie członkowskim mniej rentownych instalacji lub obniżaniu ich mocy produkcyjnych, przy jednoczesnym zwiększaniu mocy produkcyjnych bardziej rentownych instalacji w innych państwach członkowskich. Sytuacja taka jest charakterystyczna dla skarżącej i odróżnia ją od wszystkich innych producentów surówki lub stali, których instalacje położone są wyłącznie na terenie jednego tylko państwa członkowskiego. Jedynym wyjątkiem jest tu spółka Corus, posiadająca instalacje w Zjednoczonym Królestwie i Niderlandach, która jednak zoptymalizowała już swą produkcję. Tymczasem zaskarżona dyrektywa poważnie utrudnia tę restrukturyzację, gdyż nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku umożliwienia transgranicznego przenoszenia uprawnień z instalacji, które mają być zamykane, do instalacji zlokalizowanych w innych państwach członkowskich. Tak oto rządy belgijski i niemiecki podały już do wiadomości, że skarżąca straci uprawnienia przyznane na rzecz instalacji w Walonii (Belgia) i w Bremie (Niemcy) w razie ich zamknięcia, tak że nie będzie ona w stanie przenieść tych uprawnień na rzecz instalacji zlokalizowanych w Hiszpanii czy we Francji, w odniesieniu do których przewidywane było odpowiednie zwiększenie zdolności produkcyjnych. Niemiecki KPRU oraz § 10 ust. 1 zdanie pierwsze projektu niemieckiej ustawy w sprawie rozdziału uprawnień w trakcie pierwszego okresu rozliczeniowego również przewidywały unieważnienie uprawnień w przypadku zamknięcia instalacji, chyba że dany operator uruchomi nową instalację w Niemczech (a nie w innym państwie członkowskim). Podobnie we francuskim KPRU przewidziano, że operator może zachować uprawnienia przyznane na rzecz zamykanej instalacji, tylko jeśli przeniesie swą działalność do innej instalacji zlokalizowanej na terytorium francuskim. Skarżąca została zatem zmuszona do tego, by działać wbrew założonym celom restrukturyzacji i poprawy konkurencyjności. Powinna ona zatem dokonywać zakupu dodatkowych uprawnień do emisji, tak aby pokrywały one zdolności produkcyjne początkowo przeznaczone do likwidacji i przeniesienia do instalacji zlokalizowanych w innych państwach członkowskich, oraz kontynuować eksploatację mniej rentownych instalacji wyłącznie po to, by nie stracić uprawnień, jakie zostały już przyznane na ich rzecz.

84 Skarżąca dodaje, że biorąc pod uwagę wszystkie sektory wymienione w załączniku I do zaskarżonej dyrektywy, jest ona także jedynym operatorem, którego dotyczy problem transgranicznego przenoszenia zdolności produkcyjnych pomiędzy instalacjami zlokalizowanymi w różnych państwach członkowskich. Problem ten nie występuje w sektorach cementu, szkła, energii i papieru, w których instalacje – w odróżnieniu od instalacji do produkcji stali – usytuowane są albo w pobliżu klientów, albo w strefach oferujących odpowiedniej jakości surowce. Dla producentów prowadzących działalność w tych sektorach w grę nie wchodzi zatem możliwość zamknięcia instalacji w jednym państwie członkowskim i przeniesienia produkcji do innego państwa członkowskiego.

85 W kontekście swobody przedsiębiorczości nie istnieje jednak żadne uzasadnienie pozostawiania do uznania państw członkowskich decyzji co do tego, w jakim zakresie możliwe jest transgraniczne przenoszenie zdolności produkcyjnych. Za zasadnością tego twierdzenia przemawia istnienie istotnych bodźców gospodarczych i politycznych, skłaniających państwa członkowskie do tego, by nie pozwalały na tego rodzaju przenoszenie zdolności produkcyjnych, w tym także stosownych uprawnień do emisji. Z jednej strony państwo członkowskie, które początkowo rozdzieliło te uprawnienia, nie ma żadnego interesu w ułatwianiu takiego przenoszenia i w tolerowaniu utraty na swym terytorium zarówno stosownych zdolności produkcyjnych i związanych z nimi miejsc pracy, jak i rozdzielonych wcześniej uprawnień. Z drugiej strony państwo członkowskie, na którego teren przeniesienie takie ma nastąpić, szczególnie jeżeli jest to państwo o niewielkich rozmiarach, nie musi wcale być zainteresowane nieodpłatnym rozdzieleniem uprawnień na rzecz nowego operatora, ze względu na ryzyko przekroczenia krajowego pułapu uprawnień, a w konsekwencji naruszenia zobowiązań do ograniczenia emisji, wynikających z decyzji 2002/358 oraz z protokołu z Kioto. Jak wynika z pkt 5 załącznika 4 do uzupełniających wytycznych Komisji (zob. pkt 14 powyżej), niechęć ta wynika z okoliczności, że większość państw członkowskich nie zezwala na transgraniczne przenoszenie uprawnień. W wytycznych tych sama Komisja zasygnalizowała tę problematykę, podkreślając, że w trakcie pierwszego okresu rozliczeniowego państwa członkowskie wprowadziły znaczną liczbę regulacji dotyczących rezerw dla nowych operatorów, zamykania i przenoszenia instalacji, co przyczyniło się do znacznego skomplikowania i braku przejrzystości rynku wewnętrznego oraz stworzyło zagrożenie powstania zakłóceń konkurencji. Komisja wyciągnęła stąd wniosek, że zachodzi konieczność utworzenia rezerwy wspólnotowej, a także harmonizacji przepisów administracyjnych mających zastosowanie do nowych operatorów, zamykania instalacji oraz transgranicznego przenoszenia uprawnień w ramach rynku wewnętrznego (załącznik 7 do uzupełniających wytycznych Komisji). Skarżąca powołuje się także na analizę, z której wynika, że w systemie handlu uprawnieniami, ze względu na interes, jaki państwa członkowskie mają w utrzymaniu wpływów podatkowych oraz miejsc pracy związanych z obsługą instalacji funkcjonujących na ich terytoriach, racjonalnym posunięciem wydaje się obecnie wycofanie uprawnień z zamykanych instalacji lub przynajmniej uzależnienie utrzymania tych uprawnień od otwarcia na swym terytorium nowej instalacji, w celu uniknięcia sytuacji, w której operator opuści dane państwo. Może to jednak prowadzić do powstania między państwami członkowskimi pozbawionej korzyści gospodarczych i niepożądanej pod względem politycznym konkurencji prawodawczej, mającej na celu utrzymanie bądź przyciąganie inwestycji. Z tych względów w omawianej analizie sformułowano wniosek o konieczności harmonizacji na poziomie wspólnotowym reguł umożliwiających zachowanie uprawnień przyznanych na rzecz instalacji nawet w przypadku ich zamknięcia. Według skarżącej skuteczność (effet utile) swobody przedsiębiorczości może zatem zostać zapewniona jedynie dzięki interwencji samego prawodawcy wspólnotowego.

86 Po piąte, skarżąca twierdzi, że zaskarżona dyrektywa dotyczy jej w sposób szczególny ze względu na łączące ją od dłuższego czasu z nienależącymi w części do jej grupy elektrowniami długoterminowe umowy, których przedmiotem jest dostawa wydzielanego przez wielkie piece gazu zawierającego tlenek węgla, CO 2 oraz azot, w celu produkcji energii elektrycznej. Skarżąca stawia sobie pytanie, czy w świetle art. 3 lit. b) i e) zaskarżonej dyrektywy rozpatrywane uprawnienia do emisji winny zostać przydzielone jej samej czy też elektrowni. Gdyby uprawnienia te powróciły do elektrowni, sytuacja skarżącej uległaby dalszemu pogorszeniu, ponieważ musiałaby w stosownym przypadku zakupić konieczne uprawnienia na rynku lub – jeżeli zaprzestałaby realizacji dostaw na rzecz elektrowni – spalić gaz pochodzący z wielkich pieców we własnym zakresie, nie dysponując w tym celu odpowiednią liczbą uprawnień. Wynika stąd, że sytuacja skarżącej jest znacznie gorsza aniżeli sytuacja jej konkurentów, którzy korzystają ze swych własnych elektrowni.

87 Po szóste wreszcie, skarżąca podkreśla, że ze względu na to, iż sporne uregulowania dotyczą jej w sposób szczególny, ściśle współpracowała w ramach procesu legislacyjnego, w szczególności zaś brała udział w licznych spotkaniach z przedstawicielami Komisji, Parlamentu i Rady. Początkowo wzięto pod uwagę pewną liczbę uwag wyrażonych przez skarżącą w tym kontekście, jednak ostatecznie uwagi te zostały odrzucone bez żadnego uzasadnienia.

88 Wobec powyższego skarżąca twierdzi, że wykazała istnienie wszystkich okoliczności, które dotyczą konkretnie jej i które charakteryzują ją na tle wszystkich innych podmiotów, tak aby można było uznać jej skargę o stwierdzenie nieważności za dopuszczalną w świetle art. 230 akapit czwarty WE.

89 W odniesieniu do podniesionego przez Parlament zarzutu niedopuszczalności dotyczącego żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części, skarżąca podkreśla, że nie żąda ona całkowitego zniesienia spornych uregulowań, lecz jedynie odstąpienia od stosowania ich do instalacji przeznaczonych do produkcji surówki lub stali. Żądanie to nie wiąże się zatem z jakąkolwiek zmianą systemu handlu uprawnieniami w odniesieniu do innych sektorów objętych załącznikiem I do zaskarżonej dyrektywy. Zakres zastosowania zaskarżonej dyrektywy może bowiem zostać poszerzony o inne sektory – co zaproponowano już w odniesieniu do sektorów metali nieżelaznych i produktów chemicznych – lub zawężony, bez uszczerbku dla funkcjonowania i znaczenia samego systemu handlu uprawnieniami. Jedyną konsekwencją żądanego przez skarżącą stwierdzenia nieważności decyzji w części będzie usunięcie odrębnej i precyzyjnie określonej części załącznika I do zaskarżonej dyrektywy, która to część dotyczy instalacji do produkcji surówki lub stali.

90 Według skarżącej skarga o stwierdzenie nieważności jest dopuszczalna nawet przy założeniu, że spornych uregulowań nie można oddzielić od całości zaskarżonej dyrektywy. Gdyby stwierdzenie nieważności w części okazało się niemożliwe, skargę tę należałoby bowiem interpretować, przyjmując założenie, że dotyczy ona stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej dyrektywy. Ocena ta wynika z konieczności interpretowania żądań przy uwzględnieniu ich kontekstu oraz celów skargi, która zmierza do położenia kresu naruszaniu praw podstawowych skarżącej. Na wypadek gdyby Sąd nie podzielił stanowiska przedstawionego powyżej w pkt 89, tytułem żądania ewentualnego skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej dyrektywy, a żądanie takie można podnieść także po dacie wniesienia skargi.

91 Z całości powyższych argumentów skarżąca wywodzi, że skarga o stwierdzenie nieważności jest dopuszczalna.

92 W swych uwagach na temat konsekwencji, jakie należy wyciągnąć z faktu wejścia w życie art. 263 akapit czwarty TFUE skarżąca podnosi zasadniczo po pierwsze, że postanowienie to ma zastosowanie w niniejszym postępowaniu, a po drugie, że zaskarżona dyrektywa ze względu na swą treść jest aktem regulacyjnym w rozumieniu tego postanowienia, gdyż kwestionowane przepisy nie pozostawiają państwom członkowskim żadnego zakresu uznania co do ich wdrożenia, co oznacza, że skarżąca jest zwolniona z obowiązku wykazywania, że dyrektywa ta dotyczy jej bezpośrednio.

B – Ocena Sądu

93 Artykuł 230 akapit czwarty WE stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna może wnieść skargę na decyzje, których jest adresatem, oraz na decyzje, które pomimo przyjęcia w formie rozporządzenia lub decyzji skierowanej do innej osoby, dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie.

94 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sam fakt, że w tym postanowieniu traktatu nie uznano wprost dopuszczalności wniesionej przez osobę prywatną skargi o stwierdzenie nieważności dyrektywy w rozumieniu art. 249 akapit trzeci WE nie wystarczy do uznania takiej skargi za niedopuszczalną. Instytucje wspólnotowe nie mogą bowiem, przez sam wybór formy danego aktu, wykluczyć ochrony sądowej, którą traktat zapewnia osobom prywatnym, nawet jeśli akt ten ma formę dyrektywy (postanowienia Sądu: z dnia 10 września 2002 r. w sprawie T‑223/01 Japan Tobacco i JT International przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. s. II‑3259, pkt 28; z dnia 30 kwietnia 2003 r. w sprawie T‑154/02 Villiger Söhne przeciwko Radzie, Rec. s. II‑1921, pkt 39; z dnia 6 września 2004 r. w sprawie T‑213/02 SNF przeciwko Komisji, Rec. s. II‑3047, pkt 54; z dnia 25 kwietnia 2006 r. w sprawie T‑310/03 Kreuzer Medien przeciwko Parlamentowi i Radzie, niepublikowane w Zbiorze, pkt 40, 41). Podobnie sam fakt, że sporne uregulowania są częścią aktu o zasięgu ogólnym stanowiącego dyrektywę właściwą w rozumieniu art. 249 akapit czwarty WE, a nie decyzję przypominającą pod względem formy dyrektywę, nie wystarczy do wykluczenia możliwości, że przepisy te dotyczą osoby prywatnej bezpośrednio i indywidualnie (zob. podobnie ww. postanowienie w sprawie Japan Tobacco i JT International przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 30; postanowienie z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie T‑321/02 Vannieuwenhuyze‑Morin przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. s. II‑1997, pkt 21).

95 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że zaskarżona dyrektywa – zarówno ze względu na swą formę, jak i na treść – jest aktem o zasięgu ogólnym, który ma zastosowanie w obiektywnie określonych sytuacjach i który wywołuje skutki prawne w odniesieniu do określonych w sposób generalny i abstrakcyjny kategorii osób, a mianowicie operatorów instalacji prowadzących działalność opisaną w załączniku I do zaskarżonej dyrektywy, w tym działalność w zakresie produkcji surówki lub stali, do których należy skarżąca.

96 Nie można jednak wykluczyć, że w pewnych okolicznościach przepisy takiego aktu o zasięgu ogólnym mogą dotyczyć niektórych spośród tych osób bezpośrednio i indywidualnie (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 16 maja 1991 r. w sprawie C‑358/89 Extramet Industrie przeciwko Radzie, Rec. s. I‑2501, pkt 13; ww. w pkt 54 wyrok w sprawie Codorníu przeciwko Radzie, pkt 19; wyrok Trybunału z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie C‑50/00 P Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, Rec. s. I‑6677, pkt 36).

97 Ponadto z utrwalonego orzecznictwa wynika, że warunek ustanowiony w art. 230 akapit czwarty WE, iż będący przedmiotem skargi akt musi dotyczyć bezpośrednio osoby fizycznej lub prawnej, wymaga, by akt ten wywoływał bezpośredni wpływ na sytuację prawną tej jednostki i nie pozostawiał żadnej uznaniowości swoim adresatom, których obowiązkiem jest go wykonać, co ma mieć charakter automatyczny i wynikać z samego aktu wspólnotowego, bez potrzeby stosowania przepisów pośrednich (wyroki Trybunału z dnia 29 czerwca 2004 r. w sprawie C‑486/01 P Front national przeciwko Parlamentowi, Zb.Orz. s. I‑6289, pkt 34; z dnia 22 marca 2007 r. w sprawie C‑15/06 P Regione Siciliana przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑2591, pkt 31).

98 Sąd stoi na stanowisku, że w pierwszej kolejności należy zbadać, czy sporne uregulowania dotyczą skarżącej indywidualnie. Dopiero w drugiej kolejności Sąd zbada także, w stosownym przypadku, czy sporne uregulowania dotyczą skarżącej bezpośrednio.

99 Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, akt nie dotyczy osoby fizycznej lub prawnej, niebędącej jego adresatem w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE, jeżeli nie dotyczy jej ze względu na właściwe jej określone cechy szczególne lub ze względu na sytuację faktyczną, która wyróżniałaby ją spośród wszystkich innych osób, a w konsekwencji indywidualizowałaby ją w sposób podobny jak adresata aktu (wyrok Trybunału z dnia 15 lipca 1963 r. w sprawie 25/62 Plaumann przeciwko Komisji, Rec. s. 197, 223; ww. w pkt 93 wyrok w sprawie Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, pkt 36; wyrok Trybunału z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑263/02 P Komisja przeciwko Jégo‑Quéré, Rec. s. I‑3425, pkt 45).

100 W świetle powyższych rozważań należy zbadać, czy obowiązki wynikające ewentualnie ze spornych uregulowań mogą indywidualizować skarżącą jako ich adresata. W tym względzie trzeba przypomnieć, że skarżąca żąda stwierdzenia nieważności po pierwsze art. 4 zaskarżonej dyrektywy, który przewiduje konieczność posiadania pozwolenia na emisję, po drugie art. 6 ust. 2 lit. e) oraz art. 12 ust. 3, które przewidują obowiązek zwrotu uprawnień odpowiadających łącznym emisjom instalacji w trakcie minionego roku kalendarzowego, po trzecie art. 9 w związku z kryterium nr 1 załącznika III, dotyczących sporządzania KPRU oraz domniemanego obowiązku państw członkowskich w zakresie rozdzielenia na rzecz operatorów instalacji maksymalnej liczby uprawnień do emisji, a po czwarte art. 16 ust. 2–4, który dotyczy sankcji za nieprzestrzeganie obowiązku zwrotu uprawnień, ponieważ na podstawie art. 2 zaskarżonej dyrektywy w związku z załącznikiem I wszystkie te uregulowania znajdują zastosowanie do producentów surówki lub stali.

101 W uzasadnieniu argumentu skarżącej, stosownie do którego sporne uregulowania dotyczą jej indywidualnie, skarżąca twierdzi w istocie, po pierwsze, że na mocy kilku nadrzędnych reguł prawa, w tym na mocy praw podstawowych, prawodawca wspólnotowy zobowiązany jest do uwzględnienia szczególnej sytuacji producentów surówki lub stali prowadzących działalność na rynku wewnętrznym, a zwłaszcza sytuacji jej samej (ww. w pkt 54 wyroki: w sprawie Piraiki‑Patraiki i in. przeciwko Komisji, pkt 19; w sprawie Sofrimport przeciwko Komisji, pkt 11; w sprawie UEAPME przeciwko Radzie, pkt 90).

102 W tym względzie należy zaznaczyć, że ani w postanowieniach rangi nadrzędnej, ani w prawie pochodnym, nie istnieje żaden wyraźny i konkretny przepis, który zobowiązywałby prawodawcę wspólnotowego do uwzględnienia w sposób szczególny, w procesie uchwalania zaskarżonej dyrektywy, sytuacji producentów surówki lub stali – czyli sytuacji skarżącej – na tle sytuacji podmiotów prowadzących działalność w innych sektorach przemysłowych wskazanych w załączniku I do tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 17 stycznia 2002 r. w sprawie T‑47/00 Rica Foods przeciwko Komisji, Rec. s. II‑113, pkt 41, 42; zob. także postanowienia Sądu: z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie T‑45/02 DOW AgroSciences przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. s. II‑1973, pkt 47; z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie T‑264/03 Schmoldt i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑1515, pkt 117; z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie T‑142/03 Fost Plus przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑589, pkt 61–65). Zobowiązania takiego nie przewidują w szczególności art. 174 WE i art. 175 ust. 1 WE stanowią