OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ANTONIA TIZZANA

przedstawiona w dniu 9 września 2004 r.( )

Sprawa C‑293/03

Gregorio My

przeciwko

Office National des Pensions (ONP)

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal du travail de Bruxelles (Belgia)]

Swobodny przepływ pracowników – Artykuł 39 WE – Urzędnicy wspólnotowi – Wcześniejsza emerytura – Obliczanie okresów pracy na rzecz Wspólnot Europejskich – Przepisy krajowe – Odmowa – Artykuł 10 WE – Regulamin pracowniczy – Zasadność

I – Wstęp

1. Przedmiotem niniejszej sprawy jest pytanie prejudycjalne dotyczące ubezpieczenia społecznego pracowników instytucji wspólnotowych, przedłożone Trybunałowi Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich przez Tribunal du travail de Bruxelles (zwany dalej „sądem pracy w Brukseli”).

2. Mówiąc w skrócie, sąd a quo zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy prawo wspólnotowe sprzeciwia się istnieniu przepisów krajowych, które dla celów przyznania wcześniejszej emerytury nie dopuszczają wzięcia pod uwagę okresów przepracowanych przez obywatela wspólnotowego na rzecz jednej z instytucji wspólnotowych.

II – Ramy prawne

Właściwe przepisy wspólnotowe

3. W niniejszej sprawie na pierwszy plan wysuwa się postanowienie art. 39 Traktatu WE, który, jak powszechnie wiadomo, ustanawia zasadę swobodnego przepływu pracowników, zaś w ust. 2 zabrania „wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między pracownikami Państw Członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy”.

4. Wśród właściwych przepisów prawa wtórnego należy wspomnieć rozporządzenie Rady (EWG) 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (zwane dalej „rozporządzeniem nr 1612/68”)( ).

5. Zgodnie z art. 7 tego rozporządzenia:

„1. Pracownik będący obywatelem Państwa Członkowskiego nie może być na terytorium innego Państwa Członkowskiego ze względu na swą przynależność państwową traktowany odmiennie niż pracownicy krajowi pod względem warunków zatrudnienia i pracy, w szczególności warunków wynagrodzenia, zwolnienia i, jeżeli straci pracę, powrotu do pracy lub ponownego zatrudnienia.

2. Pracownik korzysta z takich samych przywilejów socjalnych i podatkowych jak pracownicy krajowi.

[…]”.

6. Następnie należy również przypomnieć rozporządzenie Rady nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. wydane na postawie art. 42 WE i dotyczące stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, niedawno zmienione rozporządzeniem Rady nr 1606/98 z dnia 29 czerwca 1998 r. (zwane dalej „rozporządzeniem nr 1408/71”)( ).

7. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tego rozporządzenia:

„Niniejsze rozporządzenie stosuje się do pracowników, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich i są obywatelami jednego z tych państw albo są bezpaństwowcami lub uchodźcami zamieszkującymi na terytorium jednego z Państw Członkowskich, jak i do członków ich rodzin oraz do osób pozostałych przy życiu”.

8. Znaczenie ma wreszcie również art. 11 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego pracowników Wspólnot Europejskich wydanego na podstawie art. 283 WE, który wyjaśnia, co następuje:

„1. Urzędnik, który kończy służbę we Wspólnotach w celu:

– podjęcia służby w administracji albo w organizacji krajowej lub międzynarodowej, która zawarła umowę ze Wspólnotami;

– wykonywania działalności zawodowej na podstawie zatrudnienia lub na własny rachunek, z tytułu której nabywa uprawnienia emerytalne w ramach systemu, którego organy administracji zawarły umowę ze Wspólnotami;

uprawniony jest do przekazania ekwiwalentu aktuarialnego swoich praw do emerytury we Wspólnotach do funduszu emerytalnego tej administracji lub organizacji albo do funduszu emerytalnego, w ramach którego nabywa uprawnienia emerytalne z tytułu zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek.

2. W odniesieniu do urzędnika, który podejmuje służbę we Wspólnotach po:

– zakończeniu służby w administracji rządowej albo w organizacji krajowej lub międzynarodowej; lub

– wykonywaniu działalności zawodowej na podstawie zatrudnienia lub na własny rachunek,

przy powołaniu go na urzędnika na czas nieokreślony może zlecić wpłatę na rzecz Wspólnot ekwiwalentu aktuarialnego albo zryczałtowanej wartości wykupu praw do emerytury, które nabył z tytułu takiej działalności”.

Prawo krajowe

9. Artykuł 3 ustawy z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej stosunków między belgijskimi funduszami emerytalnymi a funduszami emerytalnymi instytucji prawa międzynarodowego stanowi, że „za zgodą instytucji każdy urzędnik może wnosić o to, aby została wpłacona na konto instytucji kwota emerytury obejmującej usługi i okresy poprzedzające rozpoczęcie przez niego służby w tej instytucji”( ).

10. Na mocy art. 9 wyżej powołanej ustawy zainteresowany ma jednak prawo do cofnięcia wniosku o przekazanie kwoty wynikającej z praw do emerytury należnych od belgijskiego systemu ubezpieczeń. Tego rodzaju cofnięcie wniosku ma charakter ostateczny i nieodwołalny.

11. Z drugiej strony belgijski system w pierwotnej wersji nie pozwalał na przekazanie kwoty emerytury wypracowanej przez urzędnika instytucji wspólnotowych ze wspólnotowego systemu emerytalnego do systemu belgijskiego.

12. Zakaz ten został ostatnio zniesiony mocą ustawy z dnia 10 lutego 2003 r., która przyznaje również urzędnikom i pracownikom czasowym, którzy celem podjęcia nowej działalności zawodowej objętej zgodnie z belgijskimi przepisami zabezpieczenia społecznego ubezpieczeniem emerytalnym kończą służbę w „instytucji wspólnotowej”, uprawnienie do złożenia wniosku o przekazanie kwoty jego emerytury z systemu wspólnotowego do systemu zabezpieczenia społecznego Belgii (art. 14).

13. Artykuł 29 belgijskiej ustawy z dnia 10 lutego 2003 r. stanowi, że „niniejsza ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. i ma zastosowanie do wniosków o przekazanie złożonych po tej dacie […]”.

14. Największe i bezpośrednie znaczenie dla niniejszej sprawy ma jednak art. 4 ust. 2 arrêté royal (dekretu królewskiego) z dnia 23 grudnia 1996 r., który stanowi, że „możliwość uzyskania wcześniejszej emerytury […] zależy od udowodnienia przez zainteresowanego, że przepracował on w służbie cywilnej co najmniej 35 lat, która to wysługa lat może przesądzać o prawie do emerytury na podstawie niniejszego dekretu, na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., na podstawie dekretu królewskiego nr 50, na podstawie przepisów dotyczących belgijskiego systemu zabezpieczenia społecznego robotników, pracowników najemnych, górników, marynarzy bądź pracowników niezależnych, na podstawie belgijskich przypisów dotyczących zabezpieczenia społecznego personelu służby cywilnej lub belgijskiego przedsiębiorstwa kolei państwowych lub też na podstawie jakichkolwiek innych przepisów belgijskich”( ).

III – Okoliczności faktyczne i przebieg postępowania

15. Gregorio My jest obywatelem włoskim, który przyjechał do Belgii w wieku 9 lat. W wieku lat 15 podjął on pracę w Belgii.

16. W 1974 r., po przepracowaniu 19 lat jako pracownik najemny różnych przedsiębiorstw belgijskich, Gregorio My został zatrudniony jako urzędnik przy Sekretariacie Generalnym Rady Unii Europejskiej, gdzie pracował przez 27 lat, aż do dnia 31 maja 2001 r.

17. W marcu 1992 r. na podstawie ustawy belgijskiej z dnia 21 maja 1991 r. Gregorio My złożył do Office National des pensions (belgijskiego krajowego urzędu emerytalnego, zwanego dalej „ONP”) wniosek o przekazanie na konto systemu zabezpieczenia społecznego instytucji wspólnotowych kwoty jego emerytury należnej mu od belgijskiego systemu zabezpieczenia społecznego, o wysokości której ONP powiadomił go w październiku 1992 r.

18. Następnie Gregorio My postanowił zrezygnować z wniosku, o czym Rada Unii Europejskiej poinformowała ONP listem poleconym z dnia 10 października 2000 r., informującym również o tym, że zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 21 maja 1991 r. rezygnacja ta stała się ostateczna.

19. W dniu 17 października 2000 r. ONP powiadomił o tym piśmie Gregoria My’ego.

20. Wskutek informacji uzyskanej od Rady Gregorio My w dniu 20 października 2000 r. złożył do ONP wniosek o przyznanie mu wcześniejszej emerytury w rozumieniu art. 4 ust. 2 dekretu królewskiego z dnia 23 grudnia 1996 r.

21. Decyzją z dnia 2 maja 2001 r., nie uznawszy lat przepracowanych przez Gregoria My’ego w Radzie, ONP oddalił wniosek, uznając, iż wnioskodawca nie spełnił zawartego w art. 4 ust. 2 dekretu królewskiego z dnia 23 grudnia 1996 r. wymogu przepracowania 35 lat niezbędnego do skorzystania z prawa do wcześniejszej emerytury.

22. W piśmie złożonym do Sądu Pracy w Brukseli w dniu 18 maja 2001 r. Gregorio My wniósł odwołanie od rzeczonej decyzji odmownej.

23. Powziąwszy wątpliwości odnośnie do zgodności ustawy z dnia 21 maja 1991 r. oraz dekretu królewskiego z dnia 23 grudnia 1996 r. z prawem wspólnotowym, sąd pracy w Brukseli, w trybie art. 234 WE, zwrócił się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy przepisy krajowe, takie jak ustawa z dnia 21 maja 1991 r. (która ustanawia podstawy dla niektórych stosunków między belgijskimi systemami zabezpieczenia społecznego i systemami zabezpieczenia społecznego podmiotów międzynarodowego prawa publicznego) i art. 4 ust. 2 dekretu królewskiego (ustanawiającego przepisy wykonawcze do art. 15, 16 i 17 ustawy z dnia 26 lipca 1996 r. wprowadzającej zmiany do systemu zabezpieczeń społecznych i zmierzającej do zapewnienia ważności prawnych systemów emerytalnych) lub art. 11 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego urzędników Wspólnot Europejskich pozostają w sprzeczności z art. 2, 3, 17, 18, 39, 40, 42 i 283 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską i art. 7 rozporządzenia EWG 1612/68 w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty: 1) w zakresie w jakim powyższe przepisy krajowe i regulamin nie pozwalają obywatelowi Unii Europejskiej, jak w tym przypadku powodowi, którego działalność zawodowa była wykonywana w przedsiębiorstwie krajowym lub w krajowej służbie cywilnej, a następnie w służbie publicznej Unii Europejskiej, czy też w odwrotnej kolejności, na porównanie korzyści, które uzyskałby w każdym z systemów emerytalnych, krajowym czy europejskim, poprzez przeniesienie praw uzyskanych w innych systemach i poprzez wystąpienie na podstawie tego porównania z wnioskiem o przeniesienie tych praw bądź to z systemu krajowego do systemu europejskiego, bądź odwrotnie, z systemu europejskiego do systemu krajowego; 2) w zakresie w jakim powyższe przepisy, zakładając, iż zainteresowany winien zrzec się w sposób wyraźny przeniesienia swych praw z systemu belgijskiego do systemu europejskiego lub też dopuszczając tego rodzaju praktykę administracyjną bez uprzedniego przeprowadzenia przywoływanego porównania, wprowadzają lub mogą wprowadzić zainteresowanego pracownika w błąd; 3) w zakresie w jakim powyższe przepisy krajowe nie zezwalają na uwzględnienie okresu działalności zawodowej wykonywanej w charakterze urzędnika Unii Europejskiej w celu przyznania wcześniejszej emerytury krajowej?”.

24. W tak zakreślonym postępowaniu uwagi na piśmie przedstawili: Gregorio My, ONP, Komisja, Królestwo Niderlandów i Republika Grecka.

25. Na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004 r. głos zabrali: Gregorio My, ONP i Komisja.

IV – Analiza prawna

W przedmiocie dopuszczalności pytania prejudycjalnego

26. Zanim przejdziemy do analizy meritum sformułowanego przez sąd odsyłający pytania, należy przedtem rozstrzygnąć kwestie podniesione w ramach zarzutów niedopuszczalności, które zostały zgłoszone przez Niderlandy, ONP i Komisję.

27. a) Rząd niderlandzki twierdzi, że postanowienie odsyłające w sposób niepełny opisuje stan faktyczny i prawny w sprawie głównej. Stąd jego zdaniem nie jest możliwe dogłębne zrozumienie istoty pytania prejudycjalnego.

28. Jego zdaniem sprawa a quo wydaje się dotyczyć ubezpieczeń emerytalnych o charakterze uzupełniającym, podczas gdy zadanie pytanie prejudycjalne dotyczy przepisów krajowych odnoszących się do obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnych. Ponadto postanowienie nie wyjaśnia, w jaki sposób belgijski system prawny reguluje kwestę przeniesienia praw emerytalnych.

29. Pragnę od razu stwierdzić, że zarzut podniesiony przez rząd niderlandzki nie wydaje mi się godny uwzględnienia. W tym zakresie pragnę przypomnieć, że spoczywający na sądzie krajowym obowiązek opisania w sposób wystarczająco jasny stanu faktycznego i prawnego sporu ma przede wszystkim na celu umożliwienie Trybunałowi dokonania wykładni prawa wspólnotowego w sposób, który będzie pomocny dla sądu krajowego( ), oraz umożliwienie rządom Państw Członkowskich i innym zainteresowanym przedstawienia ich stanowiska w przedmiocie zadanego pytania i przedstawienia uwag na piśmie w rozumieniu art. 20 Statutu Trybunału Sprawiedliwości( ).

30. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, iż postanowienie odsyłające dotknięte jest pewnymi brakami: w rzeczy samej kontekst faktyczny i prawny sporu oraz powody, dla których sąd uznał za konieczne zwrócenie się z pytaniem do Trybunału, zostały opisane w sposób skrótowy.

31. Niemniej jednak nawet tak skromne dane w nim zawarte pozwoliły stronom, rządowi greckiemu i samemu rządowi niderlandzkiemu na przedstawienie na piśmie uwag w przedmiocie pytań prejudycjalnych w zakresie, w jakim postanowienie to dotyczy norm Traktatu z dziedziny swobodnego przepływu pracowników.

32. Ponadto informacje zawarte w postanowieniu odsyłającym zostały uzupełnione aktami sprawy przesłanymi przez sąd krajowy, jak również uwagami na piśmie przedłożonymi Trybunałowi przez strony. Wszystkie te dokumenty zostały następnie przesłane Państwom Członkowskim i innym zainteresowanym podmiotom w związku z rozprawą, podczas której mogli oni uzupełnić swe uwagi i jaśniej zająć stanowisko w przedmiocie podniesionej przez sąd odsyłającyy kwestii.

33. Wszystko to – również w świetle orzecznictwa Trybunału( ) – pozwala na dojście do wniosku, że dostarczone informacje dotyczące stanu faktycznego i prawnego sporu głównego były wystarczające dla celów przeprowadzenia analizy w zakresie tego, czy przepisy takie jak te belgijskie są zgodne z prawem wspólnotowym.

34. Dlatego proponuję oddalić podniesiony przez rząd niderlandzki zarzut niedopuszczalności.

35. b) ONP twierdzi, że pytanie prejudycjalne jest niedopuszczalne z innego powodu: albowiem wskutek przyjęcia ustawy z dnia 10 lutego 2003 r. stało się ono bezprzedmiotowe.

36. Jego zdaniem ustawa ta przyznaje pracownikom instytucji wspólnotowych prawo do domagania się przekazania kwoty emerytury z systemu wspólnotowego do belgijskiego systemu zabezpieczenia społecznego, pozwalając w ten sposób na uwzględnienie dla celów obliczenia całkowitego wymiaru świadczeń okresów składkowych i okresów pracy będącej przedmiotem wniosku o przekazanie.

37. ONP ma zatem – w swojej opinii – obowiązek wzięcia pod uwagę okresu pracy świadczonej przez Gregoria My, co doprowadzi do przyznania mu wcześniejszej emerytury, o którą wnosił.

38. Na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004 r. ONP podtrzymał swoje stanowisko. Z drugiej strony Komisja – słusznie moim zdaniem – zgłosiła pewne wątpliwości odnośnie do możliwości zastosowania ustawy z dnia 10 lutego 2003 r. do niniejszego stanu faktycznego.

39. Wątpliwości te dotyczą przede wszystkim przedmiotowego i czasowego zakresu stosowania ustawy z dnia 10 lutego 2003 r.

40. Co do pierwszej pragnę podkreślić, że z informacji zgromadzonych w aktach sprawy wydaje się wynikać, że ustawa z dnia 10 lutego 2003 r. znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, w którym obywatel wspólnotowy wnosi o przekazanie kwoty jego emerytury wypracowanej w ramach służby w instytucjach wspólnotowych z systemu wspólnotowego do belgijskiego systemu zabezpieczenia społecznego. Jednocześnie nie wydaje się, aby ustawa ta nakładała na władze belgijskie obowiązek uwzględniania również okresu pracy świadczonej przez obywatela wspólnotowego na rzecz instytucji w celu obliczenia całkowitego wymiaru okresów składkowych.

41. Z akt sprawy wynika, że Gregorio My nie domagał się od ONP przekazania wypracowanej w okresie pracy na rzecz Rady kwoty jego emerytury z systemu wspólnotowego do belgijskiego systemu zabezpieczenia społecznego; Gregorio My złożył bowiem jedynie wniosek w celu skorzystania z prawa do wcześniejszej emerytury.

42. Jednak nawet gdyby ustawa z dnia 10 lutego 2003 r. mogła znaleźć zastosowanie do wniosków o obliczenie całkowitego wymiaru okresów składkowych celem skorzystania z prawa do wcześniejszej emerytury, stanęlibyśmy przed problemem ram czasowych jej stosowania.

43. Zgodnie bowiem z jej art. 29 weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. i ma zastosowanie do wniosków o przekazanie kwot emerytury złożonych po tej dacie.

44. Z akt sprawy wynika że Gregorio My złożył sporny wniosek o przyznanie mu prawa do wcześniejszej emerytury w dniu 20 października 2000 r., a zatem ponad półtora roku przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 lutego 2003 r.

45. W trakcie rozprawy ONP wspomniała istnienie praktyki administracyjnej, zgodnie z którą nowe przepisy mogły znaleźć zastosowanie również do wniosków złożonych przed dniem 1 stycznia 2002 r., o ile w tym dniu nie została jeszcze wydana prawomocna decyzja w ich przedmiocie.

46. Niemniej jednak nie wydaje mi się, aby takie ogólne wskazówki wystarczały dla zignorowania wyraźnego przepisu omawianej ustawy.

47. Stąd uważam, że Trybunał nie może z całą pewnością ustalić, czy rzeczona ustawa istotnie znajduje zastosowanie w rozpatrywanym stanie faktycznym, a zatem czy rozstrzyga spór w sprawie głównej. Przeciwnie, dostępne dane prowadzą do dokładnie przeciwnego wniosku.

48. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi oddalenie podniesionego przez ONP zarzutu niedopuszczalności.

49. c) Przejdę wreszcie do oceny zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję.

50. Mówiąc w skrócie, Komisja podnosi, że Trybunał Sprawiedliwości powinien wypowiedzieć się jedynie w przedmiocie trzeciej części pytania prejudycjalnego, dotyczącej zgodności z prawem wspólnotowym przepisów, które uniemożliwiają wzięcie pod uwagę – celem skorzystania przez niego z prawa do wcześniejszej emerytury – lat pracy świadczonej przez obywatela wspólnotowego na rzecz instytucji wspólnotowych.

51. Zdaniem bowiem tej instytucji wspólnotowej, pierwsze dwie części pytania prejudycjalnego nie wykazują żadnego związku z przedmiotem sporu w sprawie głównej, a zatem nie można ich uznać za przydatne sądowi krajowemu do dokonania rozstrzygnięcia sprawy przed nim zawisłej.

52. Wydaje mi się, że zarzut Komisji jest zasadny i zasługuje na uwzględnienie.

53. Jak wynika z orzecznictwa Trybunału( ), mechanizm odesłania prejudycjalnego ma na celu udzielenie sędziemu krajowemu odpowiedzi przydatnej dla dokonania rozstrzygnięcia sporu przed nim zawisłego. Innymi słowy, celem mechanizmu współpracy ustanowionego za pomocą odesłania prejudycjalnego nie jest uzyskanie opinii sądu wspólnotowego, lecz przyczynienie się do rozstrzygnięcia rzeczywistego i aktualnego sporu( ).

54. Tymczasem, jak już zauważyłem, w sprawie głównej Gregorio My nie domagał się przekazania wypracowanej w okresie pracy na rzecz Rady kwoty jego emerytury z systemu wspólnotowego do belgijskiego systemu zabezpieczenia społecznego. Wniósł on jedynie o przyznanie mu prawa do wcześniejszej emerytury i odwołał się od decyzji ONP nieuwzględniającej 27 lat pracy świadczonej przez niego w charakterze urzędnika Rady przy dokonywaniu oceny osiągnięcia przewidzianego w art. 4 ust. 2 dekretu królewskiego z dnia 23 grudnia 1996 r. progu 35 lat pracy celem przyznania mu owego uprawnienia do wcześniejszej emerytury.

55. Wynika stąd, iż spór w sprawie głównej dotyczy wyłącznie istnienia po stronie organów belgijskich obowiązku dokonania obliczenia całkowitego wymiaru okresów składkowych ubezpieczenia Gregorio My w ramach systemu belgijskiego i w ramach wspólnotowego systemu ubezpieczeń społecznych.

56. W świetle powyższych rozważań wydaje mi się, iż jedynie trzecia część pytania istotnie ma znaczenie dla sporu w sprawie głównej i że udzielając odpowiedzi jedynie na tę część pytania prejudycjalnego Trybunał byłby w stanie dostarczyć sądowi krajowemu odpowiedzi rzeczywiście przydatnych do dokonania rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu.

57. Dlatego uważam, że Trybunał nie ma obowiązku udzielania odpowiedzi na dwie pierwsze części pytania prejudycjalnego.

W przedmiocie trzeciej części pytania prejudycjalnego

58. Ograniczając się zatem do tej właśnie części pytania prejudycjalnego, przejdę do jego analizy, wychodząc na razie z punktu widzenia postanowienia odsyłającego, a zatem z zastrzeżeniem tego, co wyjaśnię w tym względzie w dalszej części.

59. W tym aspekcie pragnę przede wszystkim zauważyć, że Komisja słusznie sugeruje konieczność dokładniejszego określenia tego pytania.

60. W swym postanowieniu bowiem sąd wyraża wątpliwości odnośnie do zgodności art. 4 ust. 2 dekretu królewskiego z dnia 23 grudnia 1996 r. z szeregiem przepisów prawa wspólnotowego. W tym celu odwołuje się on do postanowień art. 2 WE, 3 WE, 17 WE, 18 WE, 39 WE, 40 WE, 42 WE i 283 WE oraz do przepisu art. 7 rozporządzenia (EWG) nr 1612/68.

61. Tymczasem w rzeczywistości poza art. 39 Traktatu oraz art. 7 rozporządzenia 1612/68 przepisy te nie mają moim zdaniem żadnego związku z niniejszą sprawą.

62. Co się tyczy art. 2 WE i 3 WE pragnę przypomnieć, że zgodnie ze stałą linią orzecznictwa wspólnotowego( ) postanowienia te nie zapewniają pełnej i ostatecznej prawnej podstawy materialnej, lecz ograniczają się do wyznaczenia ogólnych celów, do jakich dążyć mają Wspólnota i jej Państwa Członkowskie. Stąd dla celów wykładni mogą one być wykorzystywane wraz z innymi postanowieniami Traktatu, które dookreślają ich treść( ).

63. Podobnie postanowienia art. 40 WE i 42 WE nie ustanawiają żadnej materialnej podstawy prawnej. Ograniczają się one bowiem do ustanowienia podstawy prawnej dla przyjęcia przez Radę środków koniecznych do urzeczywistnienia swobodnego przepływu pracowników, o którym mowa w art. 39 WE. To samo dotyczy art. 283 WE, który ogranicza się do przyznania Radzie uprawnienia, na podstawie którego uchwala ona „regulamin pracowniczy urzędników Wspólnot Europejskich oraz warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot”.

64. Co się wreszcie tyczy art. 18 WE, pragnę przypomnieć, że przepis ten ustanawia zasadę przyznającą każdemu obywatelowi Unii prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium Państw Członkowskich. Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału postanowienie to ma zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, które choć tak przedmiotowo, jak podmiotowo mieszczą się w zakresie stosowania Traktatu, to nie są jednak objęte żadnym ze szczególnych uregulowań w dziedzinie swobodnego przepływu( ). Ponieważ zatem niniejsza sprawa wchodzi w zakres stosowania art. 39 WE, który ustanawia normy szczególne odnośnie do swobodnego przepływu pracowników, to właśnie to postanowienie, nie zaś art. 18 WE, ma znaczenie w niniejszej sprawie. Podobne rozważania dotyczą również art. 17 WE.

65. Stąd ostatecznie wśród wielu przepisów powołanych przez sąd odsyłający jedynym postanowieniem, które w świetle orzeczenia odsyłającego jest istotny dla sprawy, jest art. 39 WE. Jest bowiem bezspornym, że obywatel włoski Gregorio My przybył do innego Państwa Członkowskiego – tu do Belgii – gdzie świadczył pracę w charakterze pracownika najemnego początkowo na rzecz różnych spółek belgijskich, a następnie na rzecz Rady Unii Europejskiej.

66. Należy wszakże odpowiedzieć sobie jeszcze wraz z Komisją na pytanie, czy dla potrzeb udzielenia odpowiedzi na to pytanie może się okazać istotnym rozporządzenie 1408/71, które choć nie zostało powołane przez sąd odsyłający, to jednak co do zasady może odnosić się do niniejszej sprawy, skoro dotyczy ona właśnie stosowania zasady obliczania pełnego wymiaru okresów objętych ubezpieczeniem, o której mowa w art. 42 WE.

67. Osobiście nie sądzę jednak, aby rozporządzenie to mogło znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

68. Po pierwsze wątpliwym jest, czy przed ostatnią zmianą wprowadzoną do niego przez rozporządzenie 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. rozporządzenie to mogło być stosowane do świadczeń z tytułu wcześniejszej emerytury. Dopiero bowiem wskutek rzeczonej zmiany „świadczenia z tytułu wcześniejszej emerytury” zostały wprost objęte przedmiotowym zakresem stosowania rozporządzenia (art. 4) ( ).

69. Po drugie, jak już widzieliśmy (pkt 7 powyżej), podmiotowy zakres stosowania niniejszego rozporządzenia 1408/71 ogranicza się tak czy inaczej „do pracowników, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich i są obywatelami jednego z tych państw […]”.

70. I tak w wyroku w sprawie Ferlini Trybunał orzekł, że „osoby zatrudnione przez Wspólnoty Europejskie oraz ich rodziny […] nie mogą być uznawane za pracowników w rozumieniu rozporządzenia nr 1408/71. Nie podlegają oni bowiem krajowemu ustawodawstwu w dziedzinie zabezpieczeń społecznych, jak wymaga tego art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71” ( ).

71. W tym samym wyroku jednak Trybunał uznał status pracownika przemieszczającego się w przypadku osoby zatrudnionej przez Wspólnoty Europejskie, orzekając, iż „obywatel wspólnotowy, który pracuje w innym państwie niż jego państwo pochodzenia, nie traci statusu pracownika w rozumieniu art. [39 ust. 1 WE] ze względu na to, iż zajmuje stanowisko pracy w organizacji międzynarodowej, mimo że przesłanki jego wjazdu i pobytu w państwie, w którym jest zatrudniony, są uregulowane w sposób szczególny w umowie międzynarodowej”( ).

72. Na podstawie tych rozważań można zatem, podobnie jak Komisja, dojść do wniosku, że Gregorio My, choć jego sytuacji nie obejmuje rozporządzenie 1408/71, mimo wszystko mieści się w ramach szerokiego pojęcia pracownika, o którym mowa w art. 39 WE.

73. W świetle wszystkich powyższych rozważań uważam, że pytanie prejudycjalne może zostać dookreślone w ten sposób, iż ma ono na celu ustalenie, czy art. 39 WE i art. 7 rozporządzenia (EWG) sprzeciwiają się istnieniu przepisów krajowych, które nie dopuszczają wzięcia pod uwagę wysługi lat przepracowanych przez obywatela wspólnotowego na rzecz jednej z instytucji Unii Europejskiej na potrzeby obliczenia lat działalności zawodowej wymaganych dla przyznania przewidzianego w nich prawa do wcześniejszej emerytury( ).

Co do istoty pytania prejudycjalnego

74. Na tak postawione pytanie – w sposób twierdzący zresztą – odpowiedź została udzielona jedynie przez Komisję i G. My’ego. Rządy niderlandzki i grecki skupiły się ze swej strony wyłącznie na dwóch pierwszych częściach pytania prejudycjalnego, a mianowicie na tych częściach, które jak już powiedziałem (pkt 56–57 niniejszej opinii), nie są istotne dla tej sprawy.

75. Ze swej strony pragnę przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału, całość postanowień Traktatu dotyczących swobodnego przepływu osób ma na celu ułatwienie obywatelom wspólnotowym wykonywania działalności zawodowej jakiegokolwiek rodzaju na terytorium Wspólnoty i stoi na przeszkodzie istnieniu przepisów, które stawiałyby ich w gorszej sytuacji, w przypadku gdy zamierzają oni wykonywać działalność gospodarczą na terytorium innego Państwa Członkowskiego( ).

76. Wynika z tego, że art. 39 WE zabrania nie tylko stosowania dyskryminacji wynikającej w sposób bezpośredni lub pośredni z przynależności państwowej, ale również „przepisów krajowych, które choć stosowane bez względu na przynależność państwową zainteresowanych pracowników, pociągają za sobą przeszkody w ich swobodnym przemieszczaniu się”( ).

77. W niniejszej sprawie bezspornym wydaje mi się fakt, iż przepisy podobne do tych, o które chodzi w sprawie głównej, stosuje się w oderwaniu od przynależności państwowej pracownika. Przepisy te bowiem nie przewidują gorszego traktowania pracowników będących cudzoziemcami w porównaniu z pracownikami będącymi obywatelami belgijskimi: w rzeczy samej również wobec tych ostatnich przepisy te nie pozwoliłyby na uznanie wysługi lat przepracowanych w służbie instytucji wspólnotowych dla celów skorzystania z prawa do wcześniejszej emerytury.

78. Z drugiej strony wydaje mi się nie pozostawiać wątpliwości fakt, że nie pociągając za sobą dyskryminacji bezpośredniej ani pośredniej z powodu przynależności państwowej, sporne przepisy krajowe są jednak w stanie przeszkodzić wykonywaniu działalności zawodowej wewnątrz Wspólnoty lub je ograniczyć, a co za ty idzie, odwieść od jej wykonywania wewnątrz Wspólnoty.

79. Wskutek tych przepisów bowiem Gregorio My oraz inni pracownicy wspólnotowi znajdujący się w analogicznej sytuacji są w rzeczywiście gorszym położeniu, albowiem przez sam fakt przyjęcia oferty pracy na rzecz jednej z instytucji Unii Europejskiej tracą oni możliwość skorzystania z prawa do wcześniejszej emerytury, z którego w przeciwnym razie mogliby skorzystać. Fakt ten z kolei w sposób oczywisty może wpłynąć bezpośrednio na decyzję tych pracowników o przyjęciu oferty pracy w instytucji wspólnotowej, podobnie jak może odwieść urzędnika instytucji od zrezygnowania ze swego stanowiska celem wykonywania działalności zawodowej na rzecz innego pracodawcy w Belgii.

80. Innymi słowy, rysuje się tu sytuacja dokładnie odzwierciedlająca przypadki, których Trybunał nie zawahał się uznać za sprzeczne ze swobodą przemieszczania się pracowników, gdy przepisy krajowe nie uznawały lat przepracowanych przez pracownika wspólnotowego w innym Państwie Członkowskim( ). Jak już widzieliśmy, również w niniejszym przypadku istnieje w rzeczywistości bardzo podobna przeszkoda przy podejmowaniu przez pracownika decyzji o przyjęciu oferty pracy.

81. Występują tu jednak dwie istotne różnice w porównaniu z przypadkami zwykle będącymi przedmiotem orzeczeń Trybunału w tej dziedzinie.

82. Pierwsza różnica – mniej decydująca i kwalifikująca – to fakt, iż jak już wspomniałem, nie mamy to do czynienia z dyskryminacją ze względu na przynależność państwową, albowiem rzeczonych świadczeń emerytalnych odmawia się w Belgii wszystkim obywatelom wspólnotowym z tego tylko powodu, iż pracowali oni również na rzecz instytucji wspólnotowych.

83. Druga i bardziej istotna różnica, która po części łączy się z pierwszą, to fakt, iż w przypadkach tu rozpatrywanych niekoniecznie występują elementy transgraniczne. Ponieważ bowiem instytucje wspólnotowe nie są Państwem Członkowskim, przyjęcie oferty pracy w tych instytucjach niekoniecznie łączy się z przekroczeniem granic państwowych. I tak właśnie w niniejszym stanie faktycznym wątpliwym jest to, czy Gregorio My istotnie przekroczył granicę państwową, skoro mieszkał on i pracował w Belgii zanim jeszcze świadczył służbę w Radzie Unii Europejskiej.

84. Dla odparcia tego zarzutu Komisja, powołując się na orzecznictwo Trybunału( ), podnosi, że można dopatrzyć się w tych przypadkach dyskryminacji wynikającej z korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się w innych Państwach Członkowskich. Mając bowiem na względzie cele art. 39 WE oraz fakt, iż stanowi on gwarancję jednej z podstawowych swobód, postanowienie to powinno być rozumiane w ten sposób, iż zabrania ono Państwom Członkowskim stosowania dyskryminacji, której źródłem jest fakt, że – jak w tym przypadku – obywatel wspólnotowy kolejno wykonywał działalność zawodową w Belgii, a następnie pracował na rzecz instytucji wspólnotowych. Zdaniem Komisji w takich przypadkach można by uniknąć dyskryminacji, zrównując okres pracy świadczonej na rzecz instytucji z okresem pracy świadczonej w ramach służby cywilnej w Belgii lub w innym Państwie Członkowskim.

85. Można jednak zastanawiać się, czy takie rozwiązanie jest rzeczywiście najodpowiedniejsze. Przede wszystkim dlatego, że rozwiązanie to wydaje mi się samo w sobie bardzo sztuczne, a w każdym razie nie tylko oparte na fikcji, ale również na pewnym zrównaniu o wątpliwych i dyskusyjnych podstawach. Po drugie dlatego, że nie jest jasne, czy rozwiązanie to bierze pod uwagę również obywateli zainteresowanego Państwa Członkowskiego (oraz pracowników zrównanych z nimi z interesującego nas tutaj punktu widzenia). Gdyby tak bowiem nie było, nie widzę powodu, dla którego celem uniknięcia niesprawiedliwego ograniczenia należałoby się uciekać do sztucznego rozwiązania, które pozwoliłoby na wyeliminowanie ograniczenia w stosunku do pracowników migrujących, jednocześnie utrzymując je w całości w stosunku do obywateli belgijskich, a w każdym razie do pracowników zamieszkałych w tym państwie, którzy wykonywali pracę w służbie znajdujących się tam instytucji wspólnotowych.

86. Taki skutek jawi się jako tym bardziej nieuzasadniony i nierozsądny, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, iż brak przekroczenia granic państwowych jest w niniejszym stanie faktycznym zupełnie „przypadkowo” spowodowany tym, iż Gregorio My pracował w instytucji wspólnotowej, która posiada swą siedzibę w Brukseli. Gdyby przez przypadek zostało mu wyznaczone miejsce pracy w instytucji posiadającej swe biura wspólnotowe w innym państwie, to mimo identyczności sytuacji, nie poniósłby on negatywnych skutków wywołanych przez belgijskie przepisy krajowe.

87. Zarzut jednak w sposób oczywisty wykracza poza stan faktyczny niniejszej sprawy. Gdyby bowiem trzymać się krytykowanego tu punktu widzenia, można by dojść do rozwiązań tak dyskryminujących, jak paradoksalnych. W istocie wynikałoby z tego na przykład, że obywatel belgijski pracujący w luksemburskiej siedzibie Parlamentu Europejskiego zostałby objęty zakresem stosowania art. 39 WE i jako pracownik migrujący uniknąłby skutków spornych przepisów belgijskich. Jego los byłby jednak zupełnie odmienny, gdyby przez taki sam przypadek zostało mu przydzielone miejsce pracy w tej samej instytucji w Brukseli. Nie mówiąc już o komplikacjach, jakie zrodziłyby się w sytuacji, gdyby – jak czasem się zdarza – zmieniał on od czasu do czasu miejsce pracy z jednej siedziby na drugą. A wszystko to mimo faktu, iż nie miał on zamiaru dokonywania wyboru miejsca własnej pracy w zależności od państwa, w którym znajduje się dana instytucja, lecz pod kątem własnej kariery zawodowej w łonie tej instytucji.

88. Jest bowiem wiadomym, że ktokolwiek decyduje się na podjęcie pracy na rzecz instytucji wspólnotowych, nie czyni tego co do zasady celem osiedlenia się w Belgii czy też w Luksemburgu. Zwykle jest to wtórny i przypadkowy skutek takiego wyboru, który łączy się z faktem (równie przypadkowym z tego punktu widzenia), że siedziba (wielu) instytucji znajduje się właśnie w tych państwach. Wszakże siedziba ta mogłaby równie dobrze znajdować się w jakimkolwiek innym miejscu, co nie powinno mieć żadnego wpływu na fakt uznania urzędnika wspólnotowego – na potrzeby niniejszej sprawy – za pracownika migrującego.

89. Wszystko to udowadnia, że to, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie (oraz w innych analogicznych sytuacjach), to nie obywatelstwo pracownika ani jego miejsce pracy, lecz charakter podmiotu, na rzecz którego praca jest świadczona. Innymi słowy, ograniczenie, o którym mowa (z wyjątkiem niektórych przypadków i jedynie pośrednio), nie dotyczy kwestii przemieszczania się pracownika, lecz dotyczy raczej – i to niezależnie od obywatelstwa czy też poprzedniego miejsca zamieszkania zainteresowanego – okoliczności, że praca była świadczona na rzecz instytucji wspólnotowych.

90. Jeśli jednak jest tak istotnie, wynika z tego zatem, że w rzeczywistości nie mamy tu do czynienia z kwestią stosowania art. 39 WE oraz z zagadnieniem dotyczącym przepływu pracowników. Albo też w ostateczności mamy tu do czynienia z bardzo wyjątkowym przypadkiem tej kwestii w tym znaczeniu, że pracownik nie przekracza tu „granic fizycznych” lecz „granice prawne”, ustanowione i określone poprzez szczególny status instytucji wspólnotowych i ich porządku prawnego, w tym w szczególności w tym akurat przypadku, poprzez szczególny charakter zatrudnienia w ich łonie. Przejmując sformułowanie Trybunału: stosunek prawny, który sytuuje się „wewnątrz organizacji międzynarodowej” na warunkach „ustanowionych w umowie międzynarodowej” (zob. przywołany powyżej wyrok w sprawie Ferlini, pkt 42 i nast.), znajduje gwarancję nie tylko w szczególnym statusie jej pracowników, ale również i przede wszystkim w obowiązku Państw Członkowskich do powstrzymywania się od szkodzenia interesom organizacji i podejmowania wszelkich odpowiednich środków dla zapewnienia pełnego wywiązania się z ich zobowiązań (art. 10 WE).

91. W tym znaczeniu zatem – ale tylko w tym znaczeniu – można by rzec, że sytuacja Gregoria My nie różni się od sytuacji pracownika, który rezygnuje ze swego miejsca pracy, aby świadczyć pracę w innym Państwie Członkowskim. Mimo bowiem że Gregorio My nie przekroczył żadnej fizycznej granicy wewnątrz Unii celem podjęcia pracy w Radzie, przekroczył on jednak „granicę prawną”, przechodząc z porządku prawnego krajowego do innego porządku prawnego, ustanowionego na płaszczyźnie międzynarodowej.

92. Trybunał zresztą wprost uznał istnienie tej specyficznej przesłanki systemu wspólnotowego i reżimu obejmującego jego pracowników. Wyjaśnił on w ty względzie, odwołując się do art. 11 ust. 2 załącznika VIII do regulaminu pracowniczego pracowników Wspólnot Europejskich (zob. powyżej, pkt 8), że system kontynuacji ustanowiony między krajowymi systemami emerytalnymi i systemem wspólnotowym „ma na celu ułatwienie przejścia z krajowych miejsc pracy – tak publicznych, jak prywatnych – do pracy w administracji wspólnotowej, gwarantując Wspólnocie w ten sposób większe możliwości wyboru wykwalifikowanego personelu, posiadającego odpowiednie doświadczenie zawodowe( ).

93. Na tej podstawie w tym samym wyroku Trybunał potępił sytuację, w której odmowa zagwarantowania przez pozwany rząd – w przeciwieństwie do innych Państw Członkowskich – rzeczonych świadczeń zabezpieczenia społecznego „niweczy stosunek równości między pracownikami wspólnotowymi pochodzącymi z innych Państw Członkowskich a pracownikami belgijskimi, wprowadzając dyskryminację na niekorzyść tych ostatnich. Tego typu odmowa może również utrudnić zatrudnianie przez Wspólnotę pracowników belgijskich z pewną wysługą lat, albowiem przejście z administracji krajowej do pracy w administracji wspólnotowej pozbawiłoby ich praw emerytalnych, z których korzystaliby, gdyby nie przyjęli oferty pracy w służbie Wspólnoty” (pkt 19).

94. Są to stwierdzenia, które doskonale pasują również do rozpatrywanej sprawy, albowiem, jak już widzieliśmy, również tutaj sporne przepisy krajowe ustanawiają zarówno dyskryminację pracowników belgijskich (bądź zamieszkałych w Belgii), jak i ograniczenie zdolne do odwiedzenia od decyzji przejścia do administracji wspólnotowej.

95. Prawdą jest, iż w przywołanej sprawie sporne świadczenie emerytalne było wprost przewidziane w regulaminie pracowniczym, podczas gdy nie można twierdzić tego samego w rozpatrywanej tu sprawie. Wydaje się jednak, że ochrona świadczeń, o których tu mowa, w pełni wpisuje się w logikę rozumowania leżącą u podstaw przywołanej sprawy, gdyż chodzi tu przecież o zagwarantowanie – zarówno w kierunku państwo–Wspólnota, jak i w kierunku przeciwnym – ciągłości statusu emerytalnego urzędników.

96. Wynika z tego, że przepisy podobne do tych tu rozpatrywanych naruszają nie tylko zasady równości i ciągłości statusu prawnego, które stanowią podstawę systemu ustanowionego w regulaminie pracowniczym pracowników Wspólnot Europejskich, ale również, bardziej ogólnie, zasadę wyrażoną w art. 10 WE, albowiem – jak zauważa Komisja – Państwa Członkowskie mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych lub odpowiednich dla zapewnienia pełnego wykonania regulaminu pracowniczego, a jednocześnie dla uniknięcia wyrządzania szkody w interesach Wspólnoty oraz zaprzepaszczenia realizacji jej celów.

97. Konkludując: uważam, że art. 10 Traktatu WE oraz regulamin pracowniczy pracowników Wspólnot Europejskich powinny być rozumiane w ten sposób, iż sprzeciwiają się one istnieniu przepisów krajowych, które uniemożliwiają zaliczenie lat pracy świadczonej przez obywatela wspólnotowego na rzecz jednej z instytucji wspólnotowych dla celów przyznania mu prawa do wcześniejszej emerytury.

V – Wnioski

98. Z tych względów proponuję Trybunałowi udzielenie następującej odpowiedzi na pytanie przedłożone przez Tribunal du travail de Bruxelles:

„Artykuł 10 Traktatu WE oraz regulamin pracowniczy pracowników Wspólnot Europejskich powinny być rozumiane w ten sposób, iż sprzeciwiają się one istnieniu przepisów krajowych, które uniemożliwiają zaliczenie lat pracy świadczonej przez obywatela wspólnotowego na rzecz jednej z instytucji wspólnotowych dla celów przyznania mu prawa do wcześniejszej emerytury”.