Sprawa T‑329/01

Archer Daniels Midland Co.

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

Konkurencja – Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Glukonian sodu – Artykuł 81 WE – Grzywna – Artykuł 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 – Wytyczne w sprawie metody ustalania grzywien – Komunikat w sprawie współpracy – Zasada proporcjonalności – Równość traktowania – Niedziałanie prawa wstecz – Obowiązek uzasadnienia – Prawo do obrony

Streszczenie wyroku

1. Prawo wspólnotowe – Zasady ogólne prawa – Niedziałanie wstecz przepisów karnych

(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15; komunikat Komisji 98/C 9/03)

2. Konkurencja – Grzywny – Wytyczne w sprawie metody ustalania grzywien

(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2; komunikat Komisji 98/C 9/03)

3. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Waga naruszenia

(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2)

4. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Waga naruszenia

(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2; komunikat Komisji 98/C 9/03)

5. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Odstraszający charakter grzywny

(art. 81 WE; rozporządzenie Rady nr 17, art. 15)

6. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Rzeczywisty wpływ na rynek

(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2; komunikat Komisji 98/C 9/03, pkt 1 A akapit pierwszy)

7. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Waga naruszenia

(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2)

8. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Waga naruszenia

(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15)

9. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Waga naruszenia – Okoliczności łagodzące

(art. 81 ust. 1 WE; rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2; komunikat Komisji 98/C 9/03, pkt 3 tiret trzecie)

10. Konkurencja – Grzywny – Kumulacja sankcji wspólnotowych za odrębne działania mające źródło w tym samym zbiorze porozumień

(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15)

11. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Waga naruszenia – Okoliczności łagodzące

(art. 81 ust. 1 WE; rozporządzenie Rady nr 17, art. 15; komunikat Komisji 98/C 9/03)

12. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Nienałożenie lub obniżenie grzywny w zamian za współpracę przedsiębiorstwa, któremu zarzucono naruszenie

(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15 ust. 2; komunikat Komisji 96/C 207/04, pkt B lit. b) i pkt C)

13. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Ocena stopnia współpracy każdego z przedsiębiorstw w trakcie postępowania administracyjnego

(rozporządzenie Rady nr 17, art. 15; komunikat Komisji 96/C 207/04, pkt B, C i D)

14. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Pismo w sprawie przedstawienia zarzutów – Konieczna treść

(rozporządzenie Rady nr 17, art.19 ust. 1)

15. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Kontrola sądowa

(art. 229 WE)

1. Zasada niedziałania wstecz prawa karnego, której poświęcony jest art. 7 europejskiej konwencji praw człowieka jako prawo podstawowe stanowi ogólną zasadę prawa wspólnotowego, której należy przestrzegać przy nakładaniu grzywien za naruszenie reguł konkurencji. Z zasady tej wynika, że wymierzone sankcje muszą odpowiadać sankcjom przewidzianym w czasie, w którym doszło do popełnienia naruszenia.

Wydanie wytycznych mogących zmieniać zasady prowadzonej przez Komisję ogólnej polityki konkurencji w dziedzinie grzywien może co do zasady wchodzić w zakres stosowania zasady niedziałania prawa wstecz.

Po pierwsze, wytyczne mogą bowiem wywierać skutki prawne. Te skutki prawne wynikają nie z tego, że wytyczne mają samoistny charakter normy prawnej, ale z faktu wydania ich i opublikowania przez Komisję. To wydanie i publikacja pociągają za sobą wyznaczenie przez samą Komisję granic uznania, przy czym Komisja nie może odejść od tych wytycznych bez narażania się na karę, w odpowiednim przypadku, za naruszenie ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania, ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa.

Po drugie, wytyczne, jako instrument polityki w dziedzinie konkurencji, są objęte zakresem stosowania zasady niedziałania prawa wstecz, tak jak nowa wykładnia sądowa normy określającej naruszenie, zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w przedmiocie art. 7 ust. 1 europejskiej konwencji praw człowieka, zgodnie z którym to wskazane powyżej postanowienie stoi na przeszkodzie stosowaniu ze skutkiem wstecznym nowej wykładni normy określającej naruszenie. Zgodnie z tym orzecznictwem ma to miejsce w szczególności w przypadku wykładni sądowej, której wynik – biorąc pod uwagę wykładnię spornego przepisu prawnego obowiązującą wówczas w orzecznictwie – nie był racjonalnie przewidywalny w chwili, w której doszło do naruszenia. Z tego samego orzecznictwa wynika jednak, że zakres pojęcia przewidywalności jest w znacznym stopniu uzależniony od treści tekstu, którego dotyczy, dziedziny, którą obejmuje, oraz od liczby i charakteru jego adresatów. Przewidywalność aktu prawnego nie wyklucza bowiem konieczności zasięgnięcia porady przez zainteresowaną osobę w celu dokonania oceny, jakie konsekwencje wynikają w danym przypadku z konkretnego aktu. W szczególności dotyczy to profesjonalistów, którzy przyzwyczajeni są podczas wykonywania swojego zawodu do zachowywania szczególnej ostrożności. Można także od nich wymagać, aby z należytą starannością oceniali ryzyko związane z ich zawodem.

W celu kontroli przestrzegania zasady niedziałania prawa wstecz należy sprawdzić, czy zmiana, jaką stanowi wydanie wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 traktatu EWWiS, była logicznie przewidywalna w chwili, w której doszło do popełnienia naruszeń, o których mowa. W tym względzie zasadnicza nowość wytycznych polega na wzięciu za punkt wyjścia obliczeń kwoty podstawowej, określonej przy pomocy widełek przewidzianych w tym celu w wytycznych, które odzwierciedlają zróżnicowany stopień wagi naruszeń, ale które nie mają związku z właściwym obrotem. Metoda ta opiera się na taryfikacji grzywien, aczkolwiek względnej i elastycznej.

Następnie fakt, iż Komisja wymierzała już w przeszłości grzywny w określonej wysokości za określone rodzaje naruszeń, nie może pozbawić jej możliwości powiększenia tej wysokości w granicach wyznaczonych w rozporządzeniu nr 17, jeśli jest to konieczne, aby zapewnić realizację wspólnotowej polityki konkurencji; przeciwnie, skuteczne stosowanie wspólnotowych reguł konkurencji wymaga, aby Komisja mogła w każdej chwili dostosować wysokość grzywien do potrzeb tej polityki.

Wynika z tego, że przedsiębiorstwa uczestniczące w postępowaniu administracyjnym, które może zakończyć się nałożeniem grzywny, nie mogą mieć uzasadnionych oczekiwań co do tego, iż grzywny wymierzone przez Komisję nie przekroczą wysokości wcześniej nakładanych grzywien, ani co do metody obliczania tych grzywien.

Przedsiębiorstwa te muszą zatem brać pod uwagę możliwość, że w każdej chwili Komisja zdecyduje podnieść wysokość grzywien w stosunku do poziomu stosowanego w przeszłości. Dotyczy to nie tylko przypadku, gdy Komisja podnosi wysokość grzywien, nakładając je w indywidualnych decyzjach, ale także gdy do podniesienia grzywien dochodzi na skutek stosowania w konkretnych przypadkach ogólnie obowiązujących norm postępowania takich jak wytyczne.

(por. pkt 38-46)

2. Okoliczność, że Komisja zastosowała przy obliczaniu grzywny nałożonej na przedsiębiorstwo metodę określoną w wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 traktatu EWWiS, nie świadczy o dyskryminacyjnym traktowaniu w porównaniu z przedsiębiorstwami, które dopuściły się naruszenia wspólnotowych reguł konkurencji w tym samym okresie, lecz które ze względów związanych z datą wykrycia naruszenia lub związanych wyłącznie z przebiegiem dotyczącego ich postępowania administracyjnego zostały ukarane przed wydaniem i publikacją wytycznych.

(por. pkt 53)

3. Waga naruszeń reguł konkurencji musi zostać ustalona na podstawie licznych czynników, zwłaszcza takich jak szczególne okoliczności sprawy i kontekst naruszenia, przy czym brak jest wiążącej lub wyczerpującej listy kryteriów, które bezwzględnie należy brać pod uwagę.

Podobnie wśród elementów oceny wagi naruszenia mogą, w zależności od przypadku, figurować ilość i wartość towarów będących przedmiotem naruszenia oraz wielkość i siła gospodarcza przedsiębiorstwa, a tym samym wpływ, jaki przedsiębiorstwo to mogło wywierać na rynek właściwy. Wynika z tego, po pierwsze, że w celu określenia kwoty grzywny można brać pod uwagę zarówno całkowity obrót przedsiębiorstwa, który stanowi wskazówkę, aczkolwiek przybliżoną i niedoskonałą, co do jego wielkości i siły gospodarczej, jak i udział w rynku, jaki zainteresowane przedsiębiorstwa mają w rynku właściwym, który może stanowić wskazówkę co do rozmiaru naruszenia. Po drugie, wynika z tego, że ani jednej, ani drugiej z tych liczb nie należy przypisywać nadmiernego znaczenia w stosunku do innych elementów oceny, a ustalenie stosownej kwoty grzywny nie może być zatem wynikiem zwykłego rachunku opartego na całkowitym obrocie.

W każdym razie sama okoliczność, iż wysokość nałożonej na przedsiębiorstwo grzywny przewyższa kwotę obrotu uzyskanego przez nie na terytorium Europejskiego Obszaru Gospodarczego ze sprzedaży produktu będącego przedmiotem kartelu w czasie jego uczestnictwa w tym kartelu – lub nawet znacznie ją przewyższa – nie wystarcza do wykazania nieproporcjonalności grzywny.

(por. pkt 76, 77, 80)

4. Zgodnie z art.15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 wysokość grzywny ustalana jest na podstawie wagi i czasu trwania naruszenia. Ponadto zgodnie z wytycznymi w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 traktatu EWWiS Komisja ustala kwotę wyjściową w zależności od wagi naruszenia, z uwzględnieniem charakteru tego naruszenia, jego rzeczywistego wpływu na rynek i rozmiaru rynku geograficznego.

Te ramy prawne nie zawierają zatem jako takie wymogu uwzględnienia przez Komisję niewielkiego rozmiaru właściwego rynku produktowego.

Jednakże przy ocenie wagi naruszenia Komisja ma obowiązek uwzględnienia licznych elementów, których charakter i znaczenie różni się w zależności od rodzaju spornego naruszenia i szczególnych okoliczności danego naruszenia. Nie można wykluczyć mogącego, zależnie od przypadku, znajdować się wśród tych elementów świadczących o wadze naruszenia rozmiaru właściwego rynku produktowego.

W konsekwencji jakkolwiek rozmiar rynku może stanowić element, który należy uwzględnić przy ustalaniu wagi naruszenia, jego znaczenie jest różne w zależności od szczególnych okoliczności, w jakich doszło do popełnienia danego naruszenia.

(por. pkt 99–102)

5. Odstraszający skutek jest jednym z głównych względów, jakie Komisja winna wziąć pod uwagę przy ustalaniu kwoty grzywien nakładanych za naruszenie wspólnotowych reguł konkurencji.

Gdyby grzywnę należało ustalać na poziomie, który pozwalałby jedynie zniweczyć zyski płynące z kartelu, nie miałaby ona odstraszającego skutku. Można bowiem rozsądnie założyć, że w ramach swojej finansowej kalkulacji i sprawowania zarządu przedsiębiorstwa uwzględniają racjonalnie nie tylko wysokość grzywien grożących im w przypadku naruszenia, lecz również wielkość ryzyka związanego z wykryciem kartelu. Ponadto gdyby ograniczyć rolę grzywny do samego zlikwidowania spodziewanego zysku lub korzyści, nie zostałoby w wystarczającym stopniu uwzględnione dane zachowanie noszące znamiona naruszenia w świetle art. 81 ust. 1 WE. Ograniczając bowiem grzywnę do zwykłej kompensaty spowodowanej szkody, zaniedbany by został – poza odstraszającym skutkiem, który może jedynie dotyczyć przyszłych zachowań – represyjny charakter takiego środka w stosunku do faktycznie popełnionego konkretnego naruszenia.

Podobnie w przypadku przedsiębiorstwa, które prowadzi swoją działalność na wielu rynkach i dysponuje szczególnie dużą zdolnością finansową, uwzględnienie obrotu uzyskanego na właściwym rynku może okazać się niewystarczające dla zapewnienia grzywnie odstraszającego skutku. Im większe jest bowiem przedsiębiorstwo i im większe są jego całkowite zasoby umożliwiające mu niezależne działanie na rynku, tym bardziej powinno być ono świadome znaczenia swojej roli odgrywanej w zakresie prawidłowego funkcjonowania konkurencji na rynku. Zatem przy ustalaniu kwoty grzywny w celu zapewnienia jej odstraszającego skutku należy uwzględnić okoliczności faktyczne związane z siłą gospodarczą przedsiębiorstwa, które uznano za winne naruszenia.

(por. pkt 140–142)

6. Zgodnie z pkt 1 A akapit pierwszy wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 traktatu EWWiS przy obliczaniu kwoty grzywny na podstawie wagi naruszenia Komisja uwzględnia między innymi rzeczywisty wpływ tego naruszenia na rynek, tam gdzie może to być zmierzone. Ten mierzalny wpływ kartelu należy uznać za dostatecznie wykazany, jeśli Komisja jest w stanie przedstawić konkretne i wiarygodne dane, które wskazują z rozsądnym prawdopodobieństwem, że kartel miał wpływ na rynek.

W istocie analiza wpływu kartelu na rynek musi pociągnąć za sobą oparcie się na pewnych założeniach. W tym kontekście Komisja musi między innymi przeanalizować, jaką cenę miałby produkt w przypadku braku istnienia kartelu. Tymczasem przy analizowaniu przyczyn rzeczywistych zmian cen ryzykowne jest przeprowadzanie czysto teoretycznych rozważań na ich temat. Należy wziąć pod uwagę obiektywną okoliczność, że ze względu na uczestnictwo w kartelu cenowym jego członkowie wyraźnie zrezygnowali z przysługującej im swobody konkurowania za pomocą cen. A zatem ocena wpływu, jaki wywarły czynniki inne niż ta dobrowolna rezygnacja członków kartelu, musi nieuchronnie opierać się na rozsądnym i niedającym ująć się w dokładnych kategoriach liczbowych prawdopodobieństwie.

Nie można zatem, nie pozbawiając przy tym skuteczności kryterium, przedstawionego w pkt 1 A akapit pierwszy, które może zostać uwzględnione przy określaniu kwoty grzywny, zarzucić Komisji, że oparła się na rzeczywistym wpływie na rynek kartelu o celu antykonkurencyjnym, takim jak kartel cenowy czy też kartel dotyczący limitów sprzedaży, chociaż nie mogła ująć tego wpływu w kategoriach liczbowych lub przedstawić wyrażonej liczbowo oceny w tej kwestii.

(por. pkt 174–178)

7. Przy określaniu wagi naruszenia w dziedzinie konkurencji należy uwzględnić zwłaszcza kontekst normatywny i gospodarczy zarzucanego zachowania. W tym względzie w celu oceny rzeczywistego wpływu naruszenia na rynek Komisja jest zobowiązana do przyjęcia za punkt odniesienia konkurencji, jaka normalnie istniałaby w przypadku braku naruszenia.

Z jednej strony wynika z tego, że w przypadku karteli cenowych należy stwierdzić – z odpowiednim stopniem prawdopodobieństwa – iż porozumienia faktycznie pozwoliły zainteresowanym stronom na osiągnięcie wyższego poziomu cen od poziomu, jaki byłby praktykowany bez istnienia kartelu. Z drugiej strony wynika z tego, że w ramach swojej oceny Komisja musi uwzględnić wszystkie obiektywne warunki rynku właściwego, biorąc pod uwagę odpowiedni kontekst gospodarczy i ewentualnie normatywny. Ewentualnie należy uwzględnić istnienie „obiektywnych czynników gospodarczych” wskazujących na to, że w ramach „wolnej konkurencji” poziom cen nie zmieniłby się w taki sam sposób jak w przypadku cen stosowanych w praktyce.

(por. pkt 191, 192)

8. W kwestii nakładania kar na zakazane kartele, dla celów oceny wpływu kartelu na rynek nie ma znaczenia faktyczne zachowanie danego przedsiębiorstwa, ponieważ skutkami, jakie należy uwzględnić, są skutki całego naruszenia, w jakim brało ono udział.

(por. pkt 204)

9. Przy ocenie wagi naruszenia reguł konkurencji w celu określenia kwoty grzywny Komisja powinna uwzględnić nie tylko szczególne okoliczności danego przypadku, ale również kontekst naruszenia oraz zapewnić swym działaniom odstraszający skutek. Jedynie bowiem uwzględnienie tych aspektów umożliwia zapewnienie pełnej skuteczności działań Wspólnoty mających na celu utrzymanie niezakłóconej konkurencji na wspólnym rynku.

Czysto językowa wykładnia przepisu zawartego w pkt 3 tiret trzecie wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 traktatu EWWiS mogłaby sugerować, że sam fakt zakończenia naruszenia przez podmiot je popełniający bezzwłocznie po interwencji Komisji stanowi ogólnie i bez zastrzeżeń okoliczność łagodzącą. Jednakże taka wykładnia wspomnianego przepisu zmniejszałaby skuteczność postanowień umożliwiających utrzymanie skutecznej konkurencji, ponieważ osłabiałaby ona zarówno sankcję możliwą do nałożenia wskutek naruszenia art. 81 WE, jak i odstraszający skutek takiej sankcji.

W odróżnieniu od innych okoliczności łagodzących omawiana okoliczność nie jest bowiem nierozłącznie związana ani ze szczególnymi cechami podmiotu popełniającego naruszenie, ani z okolicznościami faktycznymi danej sprawy, ponieważ wynika ona przede wszystkim z zewnętrznej interwencji Komisji. Zakończenie naruszenia jedynie w następstwie interwencji Komisji nie może więc być porównywane z wartością samodzielnej inicjatywy ze strony podmiotu popełniającego naruszenie, lecz stanowi ono jedynie właściwą i zwyczajną reakcję na wspomnianą interwencję. Wspomniana okoliczność potwierdza jedynie powrót podmiotu popełniającego naruszenie do zachowania zgodnego z prawem i nie przyczynia się do zwiększenia skuteczności prowadzonego przez Komisję dochodzenia. Wreszcie rzekomego charakteru łagodzącego tej okoliczności nie można uzasadniać wyłącznie nakłonieniem do zakończenia naruszenia, do jakiego ona prowadzi. W tym względzie zaliczenie faktu kontynuowania naruszenia po pierwszej interwencji Komisji do okoliczności obciążających stanowi już, i to słusznie, zachętę do zakończenia naruszenia, która nie zmniejsza ani sankcji, ani odstraszającego skutku tej sankcji.

W konsekwencji uznanie zakończenia naruszenia bezzwłocznie po pierwszej interwencji Komisji za okoliczność łagodzącą niesłusznie naruszałoby skuteczność art. 81 ust. 1 WE poprzez zmniejszenie zarówno sankcji, jak i odstraszającego skutku sankcji. Komisja nie może więc zobowiązać samej siebie do uznania zwykłego zakończenia naruszenia bezzwłocznie po jej pierwszej interwencji za okoliczność łagodzącą. Przepis zawarty w pkt 3 tiret trzecie wytycznych należy więc interpretować zawężająco, tak by nie stał on w sprzeczności ze skutecznością art. 81 ust. 1 WE, i w ten sposób, że jedynie szczególne okoliczności konkretnego przypadku, w jakich ma miejsce zakończenie naruszenia bezzwłocznie po pierwszej interwencji Komisji, mogłyby uzasadnić uwzględnienie takiego zakończenia jako okoliczności łagodzącej.

W przypadku szczególnie poważnego naruszenia, którego celem jest ustalanie cen i podział rynku popełnionego umyślnie przez zainteresowane przedsiębiorstwa, jego zakończenie nie może być uznane za okoliczność łagodzącą, jeżeli jest ono spowodowane interwencją Komisji.

(por. pkt 276–282)

10. Zasada ne bis in idem zakazuje ponownego karania tego samego podmiotu za to samo bezprawne zachowanie w celu ochrony tego samego interesu prawnego. Stosowanie tej zasady wymaga kumulatywnego spełnienia następujących trzech przesłanek: identyczność okoliczności faktycznych, identyczność podmiotu popełniającego naruszenie oraz identyczność chronionego interesu prawnego.

A zatem zasada ta nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy działania obłożone dwiema sankcjami mają wprawdzie źródło w tym samym zbiorze porozumień, ale różnią się zarówno pod względem celu, jak i geograficznego występowania. Jest tak w przypadku, gdy sankcje odnoszą się do karteli dotyczących odrębnych rynków. Jest tak również w przypadku kartelu dotyczącego również terytorium państwa trzeciego, ponieważ zgodnie z zasadą terytorialności nie istnieje konflikt w zakresie wykonywania przez Komisję i organy ds. konkurencji tych państw trzecich uprawnień dotyczących nakładania grzywien na przedsiębiorstwa dopuszczające się naruszeń reguł konkurencji obowiązujących na terytorium Europejskiego Obszaru Gospodarczego i tych państw trzecich.

(por. pkt 290–292)

11. Wprawdzie istotne jest podjęcie przez przedsiębiorstwo kroków, aby zapobiec popełnianiu w przyszłości przez jego pracowników nowych naruszeń wspólnotowego prawa konkurencji, ale nie zmienia to w żadnym stopniu rzeczywistego naruszenia, które zostało stwierdzone. Komisja nie ma więc obowiązku uznania takiej okoliczności za okoliczność łagodzącą, w szczególności w przypadku gdy dane naruszenie stanowi oczywiste naruszenie art. 81 ust. 1 WE.

Podobnie o ile zgodnie z wytycznymi w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 traktatu EWWiS Komisja może uwzględnić występowanie okoliczności obciążających wobec przedsiębiorstwa, które popełniło już jedno naruszenie lub wiele naruszeń tego samego rodzaju, o tyle nie wynika z tego, że w przypadku gdy dane naruszenie jest pierwszym naruszeniem tego rodzaju popełnionym przez zainteresowane przedsiębiorstwo, Komisja powinna potraktować je bardziej wyrozumiale z uwagi na okoliczność łagodzącą.

(por. pkt 299, 300)

12. Aby dane przedsiębiorstwo mogło skorzystać z istotnego obniżenia grzywny na podstawie pkt C komunikatu dotyczącego nienakładania grzywien lub obniżenia ich kwoty w sprawach dotyczących karteli, tenże komunikat wymaga w pkt B, do którego odsyła pkt C lit. b), aby jako pierwsze dostarczyło ono dane, które mają decydujące znaczenie dla udowodnienia istnienia tego kartelu. Komunikat nie przewiduje, że w celu spełnienia tej przesłanki przedsiębiorstwo, które ujawnia Komisji istnienie tajnego kartelu, powinno dostarczyć jej wszystkie dowody, które mają decydujące znaczenie dla opracowania pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, a tym bardziej wydania decyzji stwierdzającej naruszenie.

(por. pkt 319–321)

13. W celu zachowania zgodności z zasadą równego traktowania komunikat dotyczący nienakładania grzywien lub obniżenia ich kwoty w sprawach dotyczących karteli należy stosować w ten sposób, że w odniesieniu do obniżenia grzywien Komisja ma obowiązek traktować jednakowo przedsiębiorstwa, które na tym samym etapie postępowania administracyjnego i w analogicznych okolicznościach dostarczają jej podobnych informacji o zarzucanych im okolicznościach faktycznych. Sama okoliczność, iż jedno z tych przedsiębiorstw przyznało się do zarzucanych mu okoliczności faktycznych, odpowiadając jako pierwsze na pytania postawione przez Komisję wszystkim przedsiębiorstwom na tym samym etapie postępowania, nie może stanowić obiektywnego powodu zastosowania wobec niego odmiennego traktowania.

Jednakże dotyczy to jedynie przypadku współpracy przedsiębiorstw nieobjętej zakresem zastosowania pkt B i C komunikatu w sprawie współpracy.

W istocie, w przeciwieństwie do tych punktów, pkt D nie przewiduje zróżnicowanego traktowania zainteresowanych przedsiębiorstw w zależności od kolejności, w jakiej podjęły one współpracę z Komisją.

(por. pkt 338, 339, 341)

14. Pismo w sprawie przedstawienia zarzutów powinno być sformułowane w sposób wystarczająco jasny, nawet jeśli skrótowo, aby umożliwić zainteresowanym rzeczywiste zapoznanie się z tym, jakie zachowania są im zarzucane przez Komisję. Jedynie bowiem pod tym warunkiem pismo w sprawie przedstawienia zarzutów może spełniać funkcję nadaną mu przez rozporządzenia wspólnotowe, która polega na dostarczeniu przedsiębiorstwom i związkom przedsiębiorstw wszelkich danych koniecznych do tego, by mogły się one skutecznie bronić, zanim Komisja wyda ostateczną decyzję.

Komisja czyni zadość obowiązkowi poszanowania prawa przedsiębiorstw do bycia wysłuchanym, jeśli wskazuje wyraźnie w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów, że zbada, czy należy nałożyć grzywny na zainteresowane przedsiębiorstwa, i jeśli wymienia zasadnicze okoliczności faktyczne i prawne, które mogą prowadzić do nałożenia grzywny, takie jak waga i czas trwania domniemanego naruszenia oraz fakt jego popełnienia „umyślnie lub wskutek niedbalstwa”. Postępując w ten sposób, Komisja podaje im dane, które są konieczne do obrony nie tylko przed stwierdzeniem naruszenia, ale także przed nałożeniem grzywny.

Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do określania kwoty grzywien przysługujące zainteresowanym przedsiębiorstwom prawo do obrony przed Komisją jest zagwarantowane przez możliwość przedstawienia stanowiska w przedmiocie czasu trwania, wagi i możliwości przewidzenia antykonkurencyjnego charakteru naruszenia.

(por. pkt 359, 361, 362)

15. Jeżeli badanie podniesionych przez dane przedsiębiorstwo zarzutów co do zgodności z prawem decyzji Komisji nakładającej na nie grzywnę za naruszenie wspólnotowych reguł konkurencji nie wykaże żadnej niezgodności z prawem, Sąd nie ma potrzeby skorzystać z nieograniczonego prawa orzekania celem obniżenia kwoty tejże grzywny.

(por. pkt 382)

WYROK SĄDU PIERWSZEJ INSTANCJI (trzecia izba)

z dnia 27 września 2006 r.( )

Konkurencja – Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Glukonian sodu – Artykuł 81 WE – Grzywna – Artykuł 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 – Wytyczne w sprawie metody ustalania grzywien – Komunikat w sprawie współpracy – Zasada proporcjonalności – Równość traktowania – Niedziałanie prawa wstecz – Obowiązek uzasadnienia – Prawo do obrony

W sprawie T‑329/01

Archer Daniels Midland Co., z siedzibą w Decatur, Illinois (Stany Zjednoczone), reprezentowana przez adwokata C.O. Lenza, L. Martin Alegi, M. Garcię i E. Batchelora, solicitors,

strona skarżąca,

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez A. Whelana, A. Bouqueta i W. Wilsa, działających w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

mającej za przedmiot, tytułem żądania głównego, skargę o stwierdzenie nieważności art. 1 decyzji Komisji C(2001) 2931 wersja ostateczna z dnia 2 października 2001 r. dotyczącej postępowania na podstawie art. 81 traktatu WE i art. 53 porozumienia EOG (COMP/E‑1/36.756 – Glukonian sodu) w zakresie, w jakim dotyczy on skarżącej lub, co najmniej, w zakresie, w jakim stwierdza on o jej udział w naruszeniu w okresie następującym po dniu 4 października 1994 r., oraz stwierdzenie nieważności art. 3 tej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy on skarżącej, zaś tytułem żądania ewentualnego, uchylenie lub obniżenie grzywny nałożonej mocą tej decyzji na skarżącą

SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI

WSPÓLNOT EUROPEJSKICH (trzecia izba),

w składzie: J. Azizi, prezes, M. Jaeger i F. Dehousse, sędziowie,

sekretarz: I. Natsinas, administrator,

uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 18 lutego 2004 r.,

wydaje następujący

Wyrok

Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu

1 Spółka Archer Daniels Midland Co. (zwana dalej „ADM”) jest spółką dominującą grupy przedsiębiorstw prowadzących działalność w sektorze przetwórstwa zbóż i nasion roślin oleistych. W 1990 r. weszła ona na rynek glukonianu sodu.

2 Glukonian sodu jest jednym z czynników chelatujących, które są produktami powodującymi utratę aktywności przez jony metali w procesach przemysłowych. Do procesów tych zalicza się w szczególności czyszczenie przemysłowe (czyszczenie butli lub urządzeń), obróbkę powierzchniową (obróbkę antykorozyjną, odtłuszczanie, grawerowanie aluminium) i uzdatnianie wody. Czynniki chelatujące są więc wykorzystywane w przemyśle spożywczym, kosmetycznym, farmaceutycznym, papierniczym, betonowym i innych gałęziach przemysłu. Glukonian sodu jest sprzedawany na całym świecie, a na światowych rynkach obecne są konkurujące ze sobą przedsiębiorstwa.

3 W 1995 r. wartość całkowitej światowej sprzedaży glukonianu sodu wyniosła około 58,7 mln EUR, natomiast sprzedaży zrealizowanej w Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG) – około 19,6 mln EUR. W chwili zdarzeń leżących u podstaw niniejszego postępowania niemal cała światowa produkcja glukonianu sodu znajdowała się w rękach pięciu przedsiębiorstw, a mianowicie, po pierwsze, spółki Fujisawa Pharmaceutical Co. Ltd. (zwanej dalej „Fujisawą”), po drugie, spółki Jungbunzlauer AG (zwanej dalej „Jungbunzlauer”), po trzecie, spółki Roquette Frères SA (zwanej dalej „Roquette”), po czwarte, spółki Glucona vof (zwanej dalej „Gluconą”), które to przedsiębiorstwo do grudnia 1995 r. wspólnie kontrolowała spółka Akzo Chemie BV, będąca w 100% spółką zależną Akzo Nobel NV (zwanej dalej „Akzo”), oraz Coöperatieve Verkoop‑ en Productievereniging van Aardappelmeel en Derivaten Avebe BA (zwana dalej „Avebe”), oraz po piąte, ADM.

4 W marcu 1997 r. amerykańskie ministerstwo sprawiedliwości poinformowało Komisję o tym, że w następstwie dochodzenia prowadzonego na rynkach lizyny i kwasu cytrynowego wszczęto również dochodzenie dotyczące rynku glukonianu sodu. W październiku i grudniu 1997 r. oraz w lutym 1998 r. Komisja została poinformowana o tym, że spółki Akzo, Avebe, Glucona, Roquette i Fujisawa przyznały się do uczestnictwa w porozumieniach, decyzjach i uzgodnionych praktykach (zwanych dalej „kartelem”), polegających na ustalaniu cen glukonianu sodu oraz na podziale wielkości sprzedaży tego produktu w Stanach Zjednoczonych i poza nimi. W następstwie porozumień zawartych z amerykańskim ministerstwem sprawiedliwości władze amerykańskie nałożyły na wspomniane przedsiębiorstwa grzywny. Grzywna całkowita wynosząca 100 mln dolarów amerykańskich (USD), którą zapłacono w ramach spraw prowadzonych na rynkach lizyny i kwasu cytrynowego, obejmuje grzywnę, którą nałożono na ADM w związku z kartelem na rynku glukonianu sodu.

5 W dniu 18 lutego 1998 r. Komisja, na podstawie art. 11 rozporządzenia Rady nr 17 z dnia 6 lutego 1962 r., pierwszego rozporządzenia wprowadzającego w życie art. [81] i [82] traktatu (Dz.U. 1962, 13, str. 204), skierowała żądania udzielenia informacji do głównych producentów, importerów, eksporterów i nabywców glukonianu sodu w Europie. ADM nie była adresatem tego żądania.

6 W następstwie żądania udzielenia informacji spółka Fujisawa nawiązała kontakt z Komisją w celu poinformowania jej, że w ramach wspomnianego powyżej dochodzenia współpracowała z władzami amerykańskimi oraz że chciałaby współpracować z Komisją na podstawie komunikatu Komisji z dnia 18 lipca 1996 r. dotyczącego nienakładania grzywien lub obniżenia ich kwoty w sprawach dotyczących karteli (Dz.U. C 207, str. 4, zwanego dalej „komunikatem w sprawie współpracy”). W dniu 12 maja 1998 r., w następstwie spotkania odbytego z Komisją w dniu 1 kwietnia 1998 r., spółka Fujisawa przedłożyła pisemne oświadczenie oraz akta zawierające zwięzłe przedstawienie historii kartelu i pewną liczbę dokumentów.

7 W dniach 16 i 17 września 1998 r. Komisja na podstawie art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 17 przeprowadziła kontrolę w pomieszczeniach spółek Avebe, Glucona, Jungbunzlauer i Roquette.

8 W dniu 10 listopada 1998 r. Komisja skierowała do ADM żądanie udzielenia informacji. W dniu 26 listopada 1998 r. ADM oświadczyła zamiar współpracy z Komisją. W trakcie spotkania, które odbyło się w dniu 11 grudnia 1998 r., ADM przekazała „pierwsze informacje z tytułu swojej współpracy”. Następnie, w dniu 21 stycznia 1999 r., przedstawiono Komisji oświadczenie przedsiębiorstwa oraz dokumenty dotyczące sprawy.

9 W dniu 2 marca 1999 r. Komisja skierowała do spółek Glucona, Roquette i Jungbunzlauer żądania udzielenia szczegółowych informacji. W pismach z dnia 14, 19 i 20 kwietnia 1999 r. przedsiębiorstwa te wyraziły chęć współpracy z Komisją i przedstawiły pewne informacje dotyczące kartelu. W dniu 25 października 1999 r. Komisja skierowała do spółek ADM, Fujisawa, Glucona, Roquette i Jungbunzlauer żądania udzielenia dodatkowych informacji.

10 W dniu 17 maja 2000 r., na podstawie podanych jej do wiadomości informacji, Komisja skierowała do ADM oraz innych zainteresowanych przedsiębiorstw pismo w sprawie przedstawienia zarzutów w związku z naruszeniem art. 81 ust. 1 WE oraz art. 53 ust. 1 porozumienia o EOG (zwanego dalej „porozumieniem EOG”). W odpowiedzi na zarzuty postawione przez Komisję ADM i pozostałe zainteresowane przedsiębiorstwa przekazały pisemne uwagi. Żadna z wymienionych stron nie zażądała przeprowadzenia przesłuchania ani nie podważyła prawdziwości okoliczności faktycznych przedstawionych w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów.

11 W dniu 11 maja 2001 r. Komisja wysłała do ADM oraz innych zainteresowanych przedsiębiorstw żądania udzielenia dodatkowych informacji.

12 W dniu 2 października 2001 r. Komisja wydała decyzję C(2001) 2931 wersja ostateczna dotyczącą postępowania na podstawie art. 81 WE oraz art. 53 porozumienia EOG (COMP/E‑1/36.756 – Glukonian sodu) (zwaną dalej „decyzją”). Decyzja została doręczona ADM pismem z dnia 12 października 2001 r.

13 Decyzja zawiera w szczególności następujące postanowienia:

„Artykuł 1

[Akzo], [ADM], [Avebe], [Fujisawa], [Jungbunzlauer] i [Roquette] naruszyły art. 81 ust. 1 […] WE oraz – począwszy od dnia 1 stycznia 1994 r. – art. 53 ust. 1 porozumienia EOG, uczestnicząc w porozumieniu lub uzgodnionej praktyce o charakterze ciągłym w sektorze glukonianu sodu.

Naruszenie to trwało:

– w przypadku spółek [Akzo], [Avebe], [Fujisawa] i [Roquette] od lutego 1987 r. do czerwca 1995 r.;

– w przypadku spółki [Jungbunzlauer] od maja 1988 r. do czerwca 1995 r.;

– w przypadku spółki [ADM] od czerwca 1991 r. do czerwca 1995 r.

[…]

Artykuł 3

Za określone w art. 1 naruszenie zostają nałożone następujące grzywny:

a) [Akzo] 9 mln EUR

b) [ADM] 10,13 mln EUR

c) [Avebe] 3,6 mln EUR

d) [Fujisawa] 3,6 mln EUR

e) [Jungbunzlauer] 20,4 mln EUR

f) [Roquette] 10,8 mln EUR

– […]” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej decyzji poniżej].

14 W celu ustalenia kwoty grzywien Komisja zastosowała w decyzji metodologię przedstawioną w wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (Dz.U. 1998, C 9, str. 3, zwanych dalej „wytycznymi”), jak również komunikat w sprawie współpracy.

15 W pierwszej kolejności Komisja ustaliła kwotę podstawową grzywny w zależności od wagi i czasu trwania naruszenia.

16 W tym kontekście w odniesieniu do wagi naruszenia Komisja w pierwszej kolejności uznała, że zainteresowane przedsiębiorstwa popełniły bardzo poważne naruszenie, a to ze względu na jego charakter, rzeczywisty wpływ na rynek glukonianu sodu w EOG oraz rozmiar właściwego rynku geograficznego (motyw 371 decyzji).

17 Następnie Komisja stwierdziła, że należało uwzględnić rzeczywiste ekonomiczne możliwości spowodowania przez te przedsiębiorstwa szkód konkurencji i ustalić kwotę grzywny na poziomie, który zapewnia jej wystarczająco odstraszający skutek. W konsekwencji opierając się na światowym obrocie osiągniętym przez zainteresowane przedsiębiorstwa poprzez sprzedaż glukonianu sodu w 1995 r., czyli w ciągu ostatniego roku trwania naruszenia, podanym do wiadomości przez te przedsiębiorstwa w następstwie żądania udzielenia informacji ze strony Komisji, na podstawie którego Komisja obliczyła udziały tych przedsiębiorstw w rynku, Komisja podzieliła je na dwie kategorie. Do pierwszej kategorii zaliczyła przedsiębiorstwa, których udziały w światowym rynku glukonianu sodu, według będących w jej posiadaniu danych, przewyższały 20%, czyli spółki Fujisawa (35,54%), Jungbunzlauer (24,75%) i Roquette (20,96%). Dla tych przedsiębiorstw Komisja ustaliła kwotę wyjściową grzywny na 10 mln EUR. Do drugiej kategorii Komisja zaliczyła przedsiębiorstwa, których udziały w światowym rynku glukonianu sodu, według będących w jej posiadaniu danych, nie przekraczały 10%, czyli spółki Glucona (około 9,5%) i ADM (9,35%). Dla tych przedsiębiorstw Komisja ustaliła kwotę wyjściową grzywny na 5 mln EUR, co oznacza, że dla spółek Akzo i Avebe, będących współwłaścicielami spółki Glucona, kwota wyjściowa wynosiła 2,5 mln EUR dla każdej z nich (motyw 385 decyzji).

18 W celu, po pierwsze, zapewnienia grzywnie wystarczająco odstraszającego skutku, a po drugie, uwzględnienia tego, że duże przedsiębiorstwa dysponują wiedzą oraz infrastrukturą prawną i gospodarczą, które pozwalają im na dokonanie lepszej oceny ich zachowania noszącego znamiona naruszenia i konsekwencji, jakie z tego wynikają z punktu widzenia prawa konkurencji, Komisja dokonała ponadto dostosowania kwoty wyjściowej. W konsekwencji biorąc pod uwagę wielkość i całkowite zasoby zainteresowanych przedsiębiorstw, do kwot wyjściowych ustalonych dla ADM i Akzo Komisja zastosowała współczynnik mnożenia w wysokości 2,5 i podwyższyła je w ten sposób, że wyniosły one 12,5 mln EUR dla ADM i 6,25 mln EUR dla Akzo (motyw 388 decyzji).

19 W uwzględnieniu czasu trwania naruszenia popełnionego przez każde z przedsiębiorstw kwota wyjściowa została ponadto podwyższona o 10% rocznie, co oznacza podwyżkę o 80% dla spółek Fujisawa, Akzo, Avebe i Roquette, 70% dla spółki Jungbunzlauer i 35% dla ADM (motywy 389–392 decyzji).

20 W ten sposób dla ADM Komisja ustaliła kwotę podstawową grzywny na 16,88 mln EUR. Dla spółek Akzo, Avebe, Fujisawa, Jungbunzlauer i Roquette kwota podstawowa została ustalona, odpowiednio, na 11,25 mln EUR, 4,5 mln EUR, 18 mln EUR, 17 mln EUR i 18 mln EUR (motyw 396 decyzji).

21 W drugiej kolejności, z tytułu okoliczności obciążających, kwota podstawowa grzywny nałożonej na spółkę Jungbunzlauer została podwyższona o 50% z powodu tego, że przedsiębiorstwo to odgrywało rolę przywódczą w ramach kartelu (motyw 403 decyzji).

22 W trzeciej kolejności Komisja rozważyła argumenty niektórych przedsiębiorstw, w tym ADM dotyczące skorzystania z okoliczności łagodzących i nie uwzględniła ich (motywy 404–410 decyzji).

23 W czwartej kolejności, na podstawie pkt B komunikatu w sprawie współpracy, Komisja zastosowała względem spółki Fujisawa „bardzo istotne obniżenie” kwoty grzywny (w tym przypadku o 80%), którą by na nią nałożono w przypadku braku współpracy. Komisja uznała ponadto, że ADM nie spełniała przewidzianych w pkt C tego komunikatu przesłanek skorzystania z „istotnego obniżenia” kwoty nałożonej na nią grzywny. Wreszcie na podstawie pkt D tego komunikatu Komisja zastosowała względem spółek ADM i Roquette „odczuwalne obniżenie” (w tym przypadku o 40%) kwoty grzywny, a względem spółek Akzo, Avebe i Jungbunzlauer obniżenie o 20% (motywy 418, 423, 426 i 427).

Przebieg postępowania i żądania stron

24 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 21 grudnia 2001 r. ADM wniosła niniejszą skargę.

25 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (trzecia izba) zdecydował o otwarciu procedury ustnej oraz w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu Sądu postawił stronom kilka pytań na piśmie, na które udzieliły one odpowiedzi w wyznaczonym terminie.

26 Na rozprawie w dniu 18 lutego 2004 r. wysłuchano wystąpień stron.

27 Pismem z dnia 21 lipca 2006 r. ADM wystąpiła do Sądu o uwzględnienie nowego zarzutu opartego na wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na podstawie art. 23 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1/2003 (Dz.U. C 210, str. 2, zwanych dalej „wytycznymi z 2006 r.”) z uwagi na to, że wytyczne te stanowią okoliczności prawne i faktyczne ujawnione w toku postępowania w rozumieniu art. 48 § 2 regulaminu Sądu. Mając na względzie ogólną zasadę prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości, Sąd, bez ponownego otwierania procedury, wezwał Komisję do przedstawienia uwag w przedmiocie wniosku ADM. W piśmie z dnia 11 sierpnia 2006 r. Komisja stwierdziła, że według jej oceny nie należało uwzględniać wniosku ADM.

28 ADM wnosi do Sądu o:

– stwierdzenie nieważności art. 1 decyzji w zakresie, w jakim jej dotyczy lub, co najmniej, w zakresie, w jakim stwierdza on jej udział w naruszeniu w okresie następującym po dniu 4 października 1994 r.;

– stwierdzenie nieważności art. 3 decyzji w zakresie, w jakim jej dotyczy;

– ewentualnie, uchylenie lub znaczące obniżenie kwoty grzywny, którą na nią nałożono;

– obciążenie Komisji kosztami postępowania.

29 Komisja wnosi do Sądu o:

– oddalenie skargi;

– obciążenie ADM kosztami postępowania.

Co do prawa

30 Zarzuty podniesione przez ADM, mające bez wyjątku związek z ustaleniem kwoty nałożonej na nią grzywny, dotyczą, po pierwsze, możliwości zastosowania wytycznych w niniejszym przypadku, po drugie, wagi naruszenia, po trzecie, czasu trwania naruszenia, po czwarte, istnienia okoliczności łagodzących, po piąte, współpracy tej spółki w toku postępowania administracyjnego i po szóste, poszanowania prawa do obrony.

A – W przedmiocie zastosowania wytycznych

1. W przedmiocie naruszenia zasady pewności prawa i zasady niedziałania kar wstecz

a) Argumenty stron

31 ADM podnosi, że określona w wytycznych metoda obliczania grzywien odbiega zasadniczo od stosowanej wcześniej przez Komisję w tej dziedzinie praktyki, która – jak Komisja przyznała w zaskarżonej decyzji (motyw 395) – polegała na określeniu kwoty grzywny na podstawie stopy podstawowej stanowiącej pewną wyrażoną w procentach część sprzedaży na wspólnotowym rynku właściwym. Wytyczne wprowadziły natomiast, zdaniem skarżącej, stałą kwotę grzywny, na przykład 20 milionów EUR w przypadku bardzo poważnego naruszenia, bez względu na wielkość sprzedaży rozpatrywanego produktu.

32 ADM zauważa, że w okresie rozpatrywanym w niniejszej sprawie (począwszy od roku 1991 do roku 1994 lub od roku 1991 do roku 1995) Komisja nakładała, zgodnie z tą utrwaloną praktyką, grzywny, których kwota wynosiła zazwyczaj od 2% do 9% wielkości obrotów osiągniętych ze sprzedaży rozpatrywanego produktu na rynku wspólnotowym. Zastosowanie zasad nowej polityki, której wyraz dają wytyczne, prowadzi natomiast zdaniem ADM do nakładania grzywien, których kwoty są 43–153 razy wyższe niż kwoty grzywien, które zostałyby nałożone na podstawie wcześniejszej praktyki.

33 ADM przyznaje, że Komisja dysponuje przy zwiększaniu grzywien uznaniem, ponieważ wymogiem polityki w dziedzinie prawa konkurencji jest nakładanie wyższych grzywien o odstraszającym charakterze. Nakładając jednak grzywnę, której kwota okazuje się 43–153 razy wyższa od kwoty, która zostałaby ustalona zgodnie z wcześniejszą praktyką, Komisja w oczywisty sposób przekroczyła granice tego uznania. Wbrew temu, co utrzymuje Komisja, taki wniosek znajduje potwierdzenie w wyroku Sądu z dnia 20 marca 2002 r. w sprawie T‑16/99 Lögstör Rör przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1633, pkt 237. Podkreśla ona bowiem, po pierwsze, że Sąd w tym wyroku uzależnił możliwość podnoszenia przez Komisję poziomu grzywien w granicach zakreślonych przez rozporządzenie nr 17 od spełnienia warunku, iż jest to konieczne, aby zapewnić stosowanie wspólnotowej polityki konkurencji. Jednakże ani w decyzji, ani w pismach procesowych Komisja nie przedstawiła uzasadnienia ani nie dostarczyła dowodów wykazujących, iż stosowanie tej polityki wymagało nałożenia grzywien, których kwota wynosiła 43–153 razy więcej niż kwota wynikająca z wcześniejszej praktyki. Po drugie, ADM zwraca uwagę na to, że w sprawie zakończonej wydaniem wyżej wspomnianego wyroku oraz we wszystkich innych sprawach dotyczących kartelu w sektorze miejskich przewodów ciepłowniczych, z wyjątkiem sprawy dotyczącej spółki ABB, Komisja nałożyła grzywny na poziomie porównywalnym do tego, który przeważał w okresie stosowania przez Komisję wcześniejszej praktyki. ADM twierdzi bowiem, że na przedsiębiorstwa należące do tego kartelu zostały nałożone grzywny, których kwota stanowiła tylko od 3% do 14% obrotów ze sprzedaży produktu będącego przedmiotem sporu w owych sprawach, a nawet na ABB nałożono grzywnę, której kwota stanowiła tylko 44% jej wchodzącego w rachubę obrotu.

34 ADM jest zdania, że przedsiębiorstwa powinny być w stanie prowadzić działalność w przewidywalnych warunkach. Jak zostało to również stwierdzone w wytycznych (akapit pierwszy), przy ustalaniu kwoty grzywien Komisja obowiązana jest przestrzegać spójnej i niedyskryminacyjnej linii politycznej. ADM uważa, że brak pewności prawa przy określaniu kwot grzywien jest sprzeczny z ideą skutecznego spowodowania odstraszającego skutku grzywny. Aby grzywna rzeczywiście miała odstraszający skutek w poszczególnych przypadkach, konieczne jest, aby przedsiębiorstwa znały z góry sankcje, jakie mogą zostać wobec nich zastosowane. Podnosi ona, że powszechna amnestia lub skuteczna polityka pobłażliwości zakładają, że sankcje, które mogą zostać nałożone w przypadku odmowy współpracy, są od początku jasno określone. Tak samo nierozsądne jest, jej zdaniem, utrzymywanie przedsiębiorstw w stanie ciągłej niepewności co do wysokości grzywien, które mogą zostać nałożone w przypadku naruszenia reguł konkurencji, w szczególności ze względu na długi okres potrzebny do zamknięcia dochodzenia w sprawie takich naruszeń. W związku z powyższym zasada pewności prawa wymaga, aby można było przewidzieć z pewną dozą pewności metodę stosowaną przez Komisję przy obliczaniu grzywien na podstawie art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17.

35 ADM dodaje, że z instrukcji do wytycznych przyjętych przez Sentencing Commission Stanów Zjednoczonych [pkt 1B1.11(b)(1), zwanych dalej „wytycznymi amerykańskimi”] oraz z orzecznictwa federalnego sądu apelacyjnego [wyrok United States v. Kimler, 167 F. 3d 889 (5th Circ. 1999)] wynika, iż w sytuacji, gdy stosowanie ze skutkiem wstecznym nowych wytycznych w dziedzinie grzywien zmierza do wymierzenia kary cięższej niż ta, którą naruszenie było zagrożone w momencie jego popełnienia, stosowanie to jest zakazane przez zawartą w konstytucji Stanów Zjednoczonych zasadę ex post facto.

36 W konsekwencji, zdaniem ADM, zastosowanie ze skutkiem wstecznym nowej polityki przewidzianej w wytycznych do naruszenia, które, jak w niniejszym przypadku, zostało popełnione przed ich opublikowaniem, w wyniku czego na ADM nałożono grzywnę znacznie wyższą od grzywien wymierzanych zgodnie z wcześniejszą praktyką, przy czym ta rozbieżność nie jest konieczna, aby zapewnić przestrzeganie polityki w dziedzinie prawa konkurencji, narusza zasadę pewności prawa i jest sprzeczne z prawem.

37 Komisja wnosi o oddalenie tego zarzutu.

b) Ocena Sądu

38 Sąd przypomniał w pierwszej kolejności, że zasada niedziałania wstecz prawa karnego, której poświęcony jest art. 7 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., jako prawo podstawowe stanowi ogólną zasadę prawa wspólnotowego, której należy przestrzegać przy nakładaniu grzywien za naruszenie reguł konkurencji, i że z zasady tej wynika, że wymierzone sankcje muszą odpowiadać sankcjom przewidzianym w czasie, w którym doszło do popełnienia naruszenia (wyrok Trybunału z dnia 28 czerwca 2005 r. w sprawach połączonych C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I‑5425, pkt 202; wyroki Sądu z dnia 20 marca 2002 r. w sprawie T‑23/99 LR AF 1998 przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1705, pkt 218–221 oraz z dnia 9 lipca 2003 r. w sprawie T‑224/00 Archer Daniels Midland i Archer Daniels Midland Ingredients przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2597, pkt 39).

39 Sąd uznał następnie, że wydanie wytycznych mogących zmieniać zasady prowadzonej przez Komisję ogólnej polityki konkurencji w dziedzinie grzywien może co do zasady wchodzić w zakres stosowania zasady niedziałania prawa wstecz.

40 Po pierwsze, wytyczne mogą bowiem wywierać skutki prawne. Te skutki prawne wynikają nie z tego, że wytyczne mają samoistny charakter normy prawnej, ale z faktu wydania ich i opublikowania przez Komisję. To wydanie i publikacja pociągają za sobą wyznaczenie przez samą Komisję granic uznania, przy czym Komisja nie może odejść od tych wytycznych bez narażania się na karę, w odpowiednim przypadku, za naruszenie ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania, ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa (zob. podobnie wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, pkt 209–212).

41 Po drugie, wytyczne, jako instrument polityki w dziedzinie konkurencji, są objęte zakresem stosowania zasady niedziałania prawa wstecz, tak jak nowa wykładnia sądowa normy określającej naruszenie, zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w przedmiocie art. 7 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zob. w szczególności wyroki ETPC z dnia 22 listopada 1995 r. S.W. i C.R. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, seria A nr 335‑B i 335‑C, § 34–36 i § 32–34; z dnia 15 listopada 1996 r. w sprawie Cantoni przeciwko Francji, Recueil des arrêts et décisions 1996‑V, § 29–32 oraz z dnia 22 czerwca 2000 r. w sprawie Coëme i in. przeciwko Belgii, Recueil des arrêts et décisions 2000‑VII, § 145), zgodnie z którym to wskazane powyżej postanowienie stoi na przeszkodzie stosowaniu ze skutkiem wstecznym nowej wykładni normy określającej naruszenie. Zgodnie z tym orzecznictwem ma to miejsce w szczególności w przypadku wykładni sądowej, której wynik – biorąc pod uwagę wykładnię spornego przepisu prawnego obowiązującą wówczas w orzecznictwie – nie był racjonalnie przewidywalny w chwili, w której doszło do naruszenia. Należy jednak wyjaśnić, że z tego samego orzecznictwa wynika, że zakres pojęcia przewidywalności jest w znacznym stopniu uzależniony od treści tekstu, którego dotyczy, dziedziny, którą obejmuje, oraz od liczby i charakteru jego adresatów. Przewidywalność aktu prawnego nie wyklucza bowiem konieczności zasięgnięcia porady przez zainteresowaną osobę w celu dokonania oceny, jakie konsekwencje wynikają w danym przypadku z konkretnego aktu. W szczególności, zgodnie z wyżej wymienionym wyrokiem w sprawie Cantoni przeciwko Francji (§ 35), dotyczy to profesjonalistów, którzy przyzwyczajeni są podczas wykonywania swojego zawodu do zachowywania szczególnej ostrożności. Można także od nich wymagać, aby z należytą starannością oceniali ryzyko związane z ich zawodem (wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, pkt 215–223).

42 W świetle powyższego należy sprawdzić, czy zmiana, jaką stanowi wydanie wytycznych, była logicznie przewidywalna w chwili, w której doszło do popełnienia naruszeń, o których mowa.

43 W tym względzie stwierdzić należy, że zasadnicza nowość wytycznych polega na wzięciu za punkt wyjścia obliczeń kwoty podstawowej, określonej przy pomocy widełek przewidzianych w tym celu w wytycznych, które odzwierciedlają zróżnicowany stopień wagi naruszeń, ale które nie mają związku z właściwym obrotem. Metoda ta opiera się na taryfikacji grzywien, aczkolwiek względnej i elastycznej (wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie Dansk Rørindustri przeciwko Komisji, pkt 225).

44 Należy następnie przypomnieć, że fakt, iż Komisja wymierzała już w przeszłości grzywny w określonej wysokości za określone rodzaje naruszeń, nie może pozbawić jej możliwości powiększenia tej wysokości w granicach wyznaczonych w rozporządzeniu nr 17, jeśli jest to konieczne, aby zapewnić realizację wspólnotowej polityki konkurencji; przeciwnie, skuteczne stosowanie wspólnotowych reguł konkurencji wymaga, aby Komisja mogła w każdej chwili dostosować wysokość grzywien do potrzeb tej polityki (zob. podobnie wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok Trybunału w sprawie Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, pkt 227; wyroki Trybunału z dnia 7 czerwca 1983 r. w sprawach połączonych od 100/80 do 103/80 Musique diffusion française i in. przeciwko Komisji, Rec. str. 1825, pkt 109 oraz z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C‑196/99 P Aristrain przeciwko Komisji, Rec. str. I‑11005, pkt 81; wyroki Sądu z dnia 10 marca 1992 r. w sprawie T‑12/89 Solvay przeciwko Komisji, Rec. str. II‑907, pkt 309 oraz z dnia 14 maja 1998 r. w sprawie T‑304/94 Europa Carton przeciwko Komisji, Rec. str. II‑869, pkt 89; wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie Archer Daniels Midland i Archer Daniels Midland Ingredients przeciwko Komisji, pkt 56).

45 Wynika z tego, że przedsiębiorstwa uczestniczące w postępowaniu administracyjnym, które może zakończyć się nałożeniem grzywny, nie mogą mieć uzasadnionych oczekiwań co do tego, iż grzywny wymierzone przez Komisję nie przekroczą wysokości wcześniej nakładanych grzywien, ani co do metody obliczania tych grzywien (wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, pkt 228).

46 Przedsiębiorstwa te muszą zatem brać pod uwagę możliwość, że w każdej chwili Komisja zdecyduje podnieść wysokość grzywien w stosunku do poziomu stosowanego w przeszłości. Dotyczy to nie tylko przypadku, gdy Komisja podnosi wysokość grzywien, nakładając je w indywidualnych decyzjach, ale także, gdy do podniesienia grzywien dochodzi na skutek stosowania w konkretnych przypadkach ogólnie obowiązujących norm postępowania takich jak wytyczne (zob. wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, pkt 229 i 230).

47 I tak, z zastrzeżeniem argumentów, które zostały przedstawione w pkt 99 i nast., ADM błędnie twierdzi, że podniesienie przez Komisję poziomu grzywien, w kontekście kartelu, jest w oczywisty sposób nieproporcjonalne w stosunku do celu polegającego na zapewnieniu stosowania polityki konkurencji.

48 Tak samo podniesiona przez ADM okoliczność – nawet przy założeniu, że jest ona udowodniona – że stosowanie nowej polityki pociąga za sobą wymierzanie grzywien, których kwoty są 43–153 razy wyższe od grzywien, które zostałyby nałożone na podstawie wcześniejszej praktyki, nie może pociągnąć za sobą naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz. Biorąc bowiem pod uwagę w szczególności wymienione w pkt 41 niniejszego wyroku orzecznictwo, ADM winna była logicznie przewidzieć, że Komisja może w dowolnym momencie, w kontekście stosowania innej polityki konkurencji, zmienić ogólnie obowiązujący poziom grzywien. ADM winna była zatem logicznie przewidzieć takie powiększenie kwot grzywien – nawet przy założeniu, że jest ono udowodnione – w czasie, w którym doszło do popełnienia naruszeń, o których mowa.

49 Wreszcie w zakresie, w jakim ADM twierdzi, że aby zapewnić grzywnom odstraszający skutek, konieczne jest, aby przedsiębiorstwa znały z góry poziom grzywien, których powinny się spodziewać, jeśli dopuszczą się naruszenia wspólnotowych reguł konkurencji, wystarczy podkreślić, iż odstraszający charakter grzywien nie zakłada w jakikolwiek sposób, że przedsiębiorstwa znają z góry dokładny poziom grzywny, której powinny się spodziewać w przypadku danego zachowania niezgodnego z regułami konkurencji.

50 W związku z powyższym należy oddalić zarzut oparty na naruszeniu zasady pewności prawa i zasady niedziałania kar wstecz.

2. W przedmiocie naruszenia zasady równego traktowania

a) Argumenty stron

51 ADM utrzymuje, że stosowanie wytycznych narusza zasadę równego traktowania, ponieważ wprowadza ono zróżnicowanie między przedsiębiorstwami, które dopuściły się naruszenia prawa konkurencji, i to nie względu na datę popełnienia tego naruszenia, lecz ze względu na ustaloną arbitralnie przez Komisję datę wydania decyzji. Tytułem przykładu, ADM wskazuje, że na przedsiębiorstwa, o których mowa w decyzji Komisji 97/624/WE z dnia 14 maja 1997 r. dotyczącej postępowania na podstawie art. [82] traktatu WE (IV/34.621, 35.059/F‑3 – Irish Sugar plc) (Dz.U. L 258, str. 1) oraz w decyzji Komisji 94/210/WE z dnia 29 marca 1994 r. dotyczącej postępowania na podstawie art. [81] i [82] traktatu WE (IV/33.941 – HOV‑SVZ/MCN) (Dz.U. L 104, str. 34), nałożono grzywny wynoszące jedynie odpowiednio 6,8% i 5% obrotu osiągniętego ze sprzedaży na właściwym rynku, mimo że naruszenia te zostały popełnione w tym samym czasie, w którym istniał kartel glukonianu sodu.

52 Komisja wnosi o oddalenie tego zarzutu.

b) Ocena Sądu

53 Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że okoliczność zastosowania przy obliczaniu kwoty grzywny metody określonej w wytycznych nie świadczy o dyskryminacyjnym traktowaniu w porównaniu z przedsiębiorstwami, które dopuściły się naruszenia wspólnotowych reguł konkurencji w tym samym okresie, lecz które – ze względów związanych z datą wykrycia naruszenia lub związanych wyłącznie z przebiegiem dotyczącego ich postępowania administracyjnego – zostały ukarane przed wydaniem i publikacją wytycznych (zob. podobnie wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie Archer Daniels Midland i Archer Daniels Midland Ingredients przeciwko Komisji, pkt 69–73; wyrok Sądu z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawach połączonych T‑202/98, T‑204/98 oraz T‑207/98 Tate & Lyle i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2035, pkt 118 i 119).

54 W konsekwencji, z przyczyn wymienionych w wyrokach przytoczonych w poprzednim punkcie, należy również oddalić zarzut oparty na naruszeniu zasady równego traktowania.

B – W przedmiocie wagi naruszenia

1. Wprowadzenie

55 ADM twierdzi, że obliczając kwotę grzywny, Komisja nie dokonała właściwej oceny wagi naruszenia. ADM podnosi zarzuty oparte, po pierwsze, na nieuwzględnieniu lub też uwzględnieniu w niewystarczającym stopniu obrotu osiągniętego ze sprzedaży rozpatrywanego produktu, po drugie, na nieuwzględnieniu lub uwzględnieniu w niewystarczającym stopniu ograniczonego rozmiaru rynku glukonianu sodu, po trzecie, na dwukrotnym uwzględnieniu wymogu odstraszającego skutku grzywny, po czwarte, na zastosowaniu współczynnika podwyższenia kwoty wyjściowej, i po piąte, na rzeczywistym wpływie kartelu na rynek.

56 Przed rozstrzygnięciem w przedmiocie zasadności podniesionych w tym kontekście różnego rodzaju zarzutów należy skrótowo przedstawić zastosowaną w niniejszym przypadku przez Komisję metodę oceny i uwzględnienia wagi naruszenia, co wynika z motywów decyzji.

57 Z decyzji wynika, że aby dokonać oceny wagi naruszenia, Komisja w pierwszej kolejności uznała, iż zainteresowane przedsiębiorstwa popełniły bardzo poważne naruszenie, mając na uwadze jego charakter, jego rzeczywisty wpływ na rynek glukonianu sodu na obszarze EOG i rozmiar właściwego rynku geograficznego, które miało wpływ na całość EOG (motywy 334–371 decyzji).

58 Komisja stwierdziła następnie, że wobec zainteresowanych przedsiębiorstw należy zastosować „zróżnicowane traktowanie, aby uwzględnić rzeczywiste ekonomiczne możliwości spowodowania przez sprawców naruszenia znacznych szkód w zakresie konkurencji i ustalić grzywnę na poziomie gwarantującym wystarczająco odstraszający skutek”. W tym kontekście Komisja podkreśliła, że weźmie pod uwagę szczególne znaczenie każdego z przedsiębiorstw i tym samym rzeczywisty wpływ ich bezprawnego zachowania na konkurencję (motywy 378 i 379 decyzji).

59 Aby dokonać oceny tych elementów, Komisja zdecydowała się oprzeć na obrocie, jaki zainteresowane przedsiębiorstwa uzyskały na poziomie światowym ze sprzedaży glukonianu sodu w ostatnim roku trwania naruszenia, czyli w 1995 r. W tym kontekście Komisja uznała, że ponieważ „rynek [glukonianu sodu jest] rynkiem o zasięgu światowym, obroty te stanowią najlepszą z możliwych wskazówkę co do możliwości wyrządzenia przez uczestniczące w naruszeniu przedsiębiorstwa istotnej szkody innym podmiotom gospodarczym na wspólnym rynku lub rynku EOG”(motyw 381 decyzji). Komisja dodała, że jej zdaniem metoda ta jest poparta faktem, iż chodzi o kartel w skali światowej, którego celem było między innymi dokonanie podziału rynków na poziomie światowym i w konsekwencji uniknięcie konkurencji w niektórych strefach rynku EOG. Komisja uznała ponadto, że obrót światowy uczestnika kartelu daje także pewne pojęcie o jego wkładzie w skuteczność kartelu jako całości lub, przeciwnie, o niestabilności, jaka charakteryzowałaby ten kartel w przypadku braku uczestnictwa w nim z jego strony (motyw 381 decyzji).

60 Na tej podstawie Komisja wyodrębniła dwie kategorie przedsiębiorstw, a mianowicie, po pierwsze, kategorię stworzoną przez „trzech głównych producentów glukonianu sodu [których] udziały w światowym rynku przewyższały 20%”, a po drugie, kategorię stworzoną przez przedsiębiorstwa, „których udziały w światowym rynku glukonianu sodu były znacznie niższe (poniżej 10%)” (motyw 382 decyzji). W ten sposób Komisja ustaliła kwotę wyjściową grzywny w wysokości 10 mln EUR dla spółek należących do pierwszej kategorii, czyli spółek Fujisawa, Jungbunzlauer i Roquette, których udziały w rynku wynosiły odpowiednio około 36%, 25% i 21% oraz kwotę wyjściową w wysokości 5 mln EUR dla przedsiębiorstw należących do drugiej kategorii, czyli spółek Glucona i ADM, których udziały w rynku wynosiły około 9% dla każdej z nich. Ponieważ spółka Glucona była współwłasnością Akzo i Avebe, Komisja przyjęła więc kwoty podstawowe grzywien w wysokości 2,5 mln EUR dla każdej z tych spółek (motyw 385 decyzji).

61 Wreszcie w celu, po pierwsze, zapewnienia grzywnie wystarczająco odstraszającego skutku, a po drugie, uwzględnienia tego, że duże przedsiębiorstwa dysponują wiedzą oraz infrastrukturą prawną i gospodarczą, które pozwalają im na dokonanie lepszej oceny ich zachowania noszącego znamiona naruszenia i konsekwencji, jakie z tego wynikają z punktu widzenia prawa konkurencji, Komisja dokonała dostosowania kwoty wyjściowej. W konsekwencji, biorąc pod uwagę wielkość i całkowite zasoby zainteresowanych przedsiębiorstw, do kwot wyjściowych ustalonych dla ADM i Akzo Komisja zastosowała współczynnik mnożenia w wysokości 2,5 i ustaliła kwotę grzywny w zależności od wagi naruszenia na 12,5 mln EUR dla ADM i 6,25 mln EUR dla Akzo (motyw 388 decyzji).

2. W przedmiocie nieuwzględnienia lub uwzględnienia w niewystarczającym stopniu obrotów ze sprzedaży rozpatrywanego produktu

a) Argumenty stron

62 ADM zarzuca Komisji, że przy obliczaniu kwoty podstawowej grzywny nie uwzględniła lub uwzględniła w niewystarczającym stopniu obroty uzyskane przez ADM ze sprzedaży rozpatrywanego produktu.

63 Po pierwsze, ADM twierdzi, że z orzecznictwa Sądu wynika, iż obrót uzyskany dzięki rozpatrywanemu produktowi stanowi ważny element przy obliczaniu grzywien (wyroki Sądu z dnia 14 lipca 1994 r. w sprawie T‑77/92 Parker PEN przeciwko Komisji, Rec. str. II‑549, pkt 92–95; z dnia 8 października 1996 r. w sprawach połączonych od T‑24/93 do T‑26/93 i T‑28/93 Compagnie maritime belge transports i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1201, pkt 233; z dnia 21 października 1997 r. w sprawie T‑229/94 Deutsche Bahn przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1689, pkt 127 oraz z dnia 14 maja 1998 r. w sprawie T‑327/94 SCA Holding przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1373, pkt 176).

64 ADM uważa, że uwzględnienie obrotu uzyskanego w EOG dzięki rozpatrywanemu produktowi stanowi właściwą podstawę do dokonania oceny naruszeń konkurencji na właściwym rynku produktowym we Wspólnocie, a także – względnego znaczenia uczestników kartelu z punktu widzenia rozpatrywanych produktów. Zdaniem ADM, taki wniosek znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu (zob. wymieniony w pkt 44 powyżej wyrok w sprawie Tribunal Europa Carton przeciwko Komisji, pkt 126 oraz wyrok Sądu z dnia 14 maja 1998 r. w sprawie T‑309/94 KNP BT przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1007, pkt 108, utrzymany w mocy w wyniku odwołania wyrokiem Trybunału z dnia 16 listopada 2000 r. w sprawie C‑248/98 P KNP BT przeciwko Komisji, Rec. str. I‑9641).

65 Ponadto zdaniem ADM, wyrok Sądu z dnia 20 marca 2002 r. w sprawie T‑9/99 HFB i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1487, pkt 442 potwierdza, że nieproporcjonalne uwzględnienie całkowitej wielkości przedsiębiorstwa przy określaniu kwoty grzywny jest sprzeczne z prawem.

66 ADM utrzymuje również, że w ostatnich latach w swej praktyce decyzyjnej w sprawach podobnych do niniejszego przypadku [decyzja Komisji 94/601/WE z dnia 13 lipca 1994 r. dotycząca postępowania na podstawie art. 85 traktatu WE (IV/C/33.833 – Karton) (Dz.U. L 243, str. 1); decyzja Komisji 94/815/WE z dnia 30 listopada 1994 r. dotycząca postępowania na podstawie art. 85 traktatu WE (sprawy IV/33.126 i 33.322 – Cement) (Dz.U. L 343, str. 1); decyzja Komisji 86/398/EWG z dnia 23 kwietnia 1986 r. dotycząca postępowania na podstawie art. 85 traktatu EWG (IV/31.149 – Polipropylen) (Dz.U. L 230, str. 1); decyzja Komisji 89/515/EWG z dnia 2 sierpnia 1989 r. dotycząca postępowania na podstawie art. 85 traktatu EWG (IV/31.553 – Spawana siatka stalowa) (Dz.U. L 260, str. 1); decyzja Komisji 94/215/EWWiS z dnia 16 lutego 1994 r. dotycząca postępowania na podstawie art. 65 traktatu EWWiS odnoszącego się do porozumień i uzgodnionych praktyk stosowanych przez europejskich producentów belek (Dz.U. L 116, str. 1)] sama Komisja opierała się na wielkości obrotu uzyskanego ze sprzedaży rozpatrywanego produktu na rynku wspólnotowym, jak to zresztą przyznała w decyzji (motyw 395). ADM twierdzi zatem, że opierając się w tych decyzjach na tym kryterium obliczenia, Komisja ustaliła grzywny, których kwota wynosiła od 2,5% do 9% obrotu uzyskanego przez zainteresowane przedsiębiorstwa dzięki rozpatrywanemu produktowi. ADM podkreśla, że gdyby Komisja zastosowała to kryterium obliczenia także w niniejszym przypadku, to nałożyłaby na nią grzywnę w wysokości między 66 000 EUR a 236 000 EUR. Natomiast odejście od tego kryterium obliczenia spowodowało, że Komisja nałożyła w niniejszym przypadku grzywny od 43‑krotnie do 153‑krotnie wyższe od grzywien, jakie nałożyłaby na podstawie powyższego kryterium.

67 ADM uważa, że podejście przyjęte przez Komisję skutkuje tym, że w przypadku produktu niszowego o niskiej wartości wymierzone zostają takie same sankcje jak w przypadku kartelu dotyczącego produktu mającego wysoką wartość i istotne znaczenie gospodarcze. Jej zdaniem, na żadnym etapie obliczania kwoty grzywny Komisja nie uwzględniła w wystarczający sposób ograniczonego obrotu uzyskanego przez nią ze sprzedaży glukonianu sodu.

68 ADM dodaje, że nawet uwzględniając obrót uzyskany przez nią ze sprzedaży glukonianu sodu na obszarze EOG w całym okresie istnienia kartelu, a nie tylko w trakcie jednego roku, grzywna ustalona przez Komisję pozostaje oczywiście nieproporcjonalna. Obrót uzyskany przez ADM ze sprzedaży glukonianu sodu na obszarze EOG w okresie od czerwca 1991 r. do czerwca 1995 r. (tzn. w czasie trwania naruszenia przyjętym przez Komisję) wynosił bowiem jedynie około 7,83 mln EUR, w związku z czym grzywna stanowi 216% tej kwoty. Obrót uzyskany przez tę spółkę ze sprzedaży glukonianu sodu na obszarze EOG w okresie od czerwca 1991 r. do października 1994 r. (tzn. w całym okresie, w którym zdaniem ADM uczestniczyła ona w kartelu) wynosił około 5,96 mln EUR, zatem nałożona grzywna stanowiła 283% tego obrotu. Niezależnie od dokładnego okresu uczestnictwa w kartelu, jaki należałoby uwzględnić w tym wypadku, grzywna przewyższa o ponad 200% całkowity obrót uzyskany ze sprzedaży zrealizowanej w całym okresie, w którym ADM uczestniczyła w kartelu. Grzywna równa 644% obrotu uzyskanego z rocznej sprzedaży wynikałaby z przyjęcia metody stosowanej przez władze amerykańskie, na którą powołuje się Komisja, przy czym kartel musi istnieć od 32 lat (a nie mniej niż cztery lata).

69 W konsekwencji ADM uważa, że Komisja nie tylko nie uwzględniła zasad wynikających z orzecznictwa, lecz również naruszyła zasadę proporcjonalności.

70 Po drugie, ADM uznaje, że zgodnie z wytycznymi „[t]rzeba [...] wziąć również pod uwagę rzeczywiste ekonomiczne możliwości przestępcy [sprawcy naruszenia] spowodowania znaczących szkód innym podmiotom działającym na rynku, w szczególności konsumentom”, oraz że w przypadku karteli przewidują one ponadto ewentualne wyważenie kwot grzywien ustalonych dla poszczególnych kategorii przedsiębiorstw mające na celu odzwierciedlenie „rzeczywistego wpływ[u] nagannego zachowania [zachowania o znamionach naruszenia] każdego z przedsiębiorstw na konkurencję”.

71 Zdaniem ADM, skutki ekonomiczne – czy to na konkurencję, czy na inne podmioty gospodarcze – można ocenić wyłącznie na podstawie wolumenu sprzedaży rozpatrywanego produktu. Jedynie uwzględnienie tej sprzedaży pozwala oszacować zakres potencjalnej szkody po stronie konsumentów lub konkurencji na skutek korzyści wynikających z działań antykonkurencyjnych lub innych nielegalnych zysków.

72 W konsekwencji ADM uważa, że nie uwzględniając obrotu uzyskanego ze sprzedaży rozpatrywanego produktu, Komisja nie zastosowała swoich wytycznych we właściwy sposób.

73 ADM podnosi wreszcie, że Komisja naruszyła obowiązek uzasadnienia, nie podając szczegółowych powodów na poparcie swojej decyzji w kwestii nieuwzględnienia sprzedaży zrealizowanej przez ADM na właściwym rynku produktowym na obszarze EOG.

74 Komisja wnosi o oddalenie powołanych zarzutów.

b) Ocena Sądu

75 ADM podnosi naruszenie, po pierwsze, zasady proporcjonalności, po drugie, wytycznych i po trzecie, obowiązku uzasadnienia.

W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności

76 W utrwalonym orzecznictwie uznano, że waga naruszeń musi zostać ustalona na podstawie licznych czynników, zwłaszcza takich jak szczególne okoliczności sprawy i kontekst naruszenia, przy czym brak jest wiążącej lub wyczerpującej listy kryteriów, które bezwzględnie należy brać pod uwagę (postanowienie Trybunału z dnia 25 marca 1996 r. w sprawie C‑137/95 P SPO i in. przeciwko Komisji, Rec. str. I‑1611, pkt 54; wyrok Trybunału z dnia 17 lipca 1997 r. w sprawie C‑219/95 P Ferriere Nord przeciwko Komisji, Rec. str. I‑4411, pkt 33; wymieniony w pkt 65 powyżej wyrok w sprawie HFB i in. przeciwko Komisji, pkt 443).

77 Z utrwalonego orzecznictwa wynika także, że wśród elementów oceny wagi naruszenia mogą, w zależności od przypadku, figurować ilość i wartość towarów będących przedmiotem naruszenia oraz wielkość i siła gospodarcza przedsiębiorstwa, a tym samym wpływ, jaki przedsiębiorstwo to mogło wywierać na rynek właściwy. Wynika z tego, po pierwsze, że w celu określenia kwoty grzywny można brać pod uwagę zarówno całkowity obrót przedsiębiorstwa, który stanowi wskazówkę, aczkolwiek przybliżoną i niedoskonałą, co do jego wielkości i siły gospodarczej, jak i udział w rynku, jaki zainteresowane przedsiębiorstwa mają w rynku właściwym, który może stanowić wskazówkę co do rozmiaru naruszenia. Po drugie, wynika z tego, że ani jednej, ani drugiej z tych liczb nie należy przypisywać nadmiernego znaczenia w stosunku do innych elementów oceny, a ustalenie stosownej kwoty grzywny nie może być zatem wynikiem zwykłego rachunku opartego na całkowitym obrocie (zob. podobnie wymieniony w pkt 44 powyżej wyrok w sprawie Musique diffusion française i in. przeciwko Komisji, pkt 120 i 121; wymieniony w pkt 63 powyżej wyrok w sprawie Parker Pen przeciwko Komisji, pkt 94; wymieniony w pkt 63 powyżej wyrok w sprawie SCA Holding przeciwko Komisji, pkt 176; wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie Archer Daniels Midland i Archer Daniels Midland Ingredients przeciwko Komisji, pkt 188 oraz wymieniony w pkt 65 powyżej wyrok w sprawie HFB i in. przeciwko Komisji, pkt 444).

78 Można z tego wywnioskować, że choć nie można zaprzeczyć, jak podkreśla ADM, iż obrót uzyskany dzięki rozpatrywanemu produktowi może stanowić właściwą podstawę do dokonania oceny naruszeń konkurencji na właściwym rynku produktowym we Wspólnocie, jak również względnego znaczenia uczestników kartelu z punktu widzenia rozpatrywanych produktów, to jednak element ten zdecydowanie nie stanowi jedynego kryterium, na podstawie którego Komisja powinna dokonać oceny wagi naruszenia.

79 Wbrew zatem temu, co twierdzi ADM, oznaczałoby to przypisanie temu elementowi nadmiernego znaczenia, a nie ograniczenie – jak wydaje się proponować ta spółka – oceny do określenia stosunku pomiędzy nałożoną grzywną a obrotem uzyskanym dzięki rozpatrywanemu produktowi, w celu ustalenia, czy ta grzywna jest proporcjonalna.

80 W każdym razie jedyna okoliczność powołana przez ADM, iż nałożona grzywna przewyższa kwotę obrotu, jaki spółka ta uzyskała na obszarze EOG ze sprzedaży tego produktu w czasie funkcjonowania kartelu lub że nawet znacznie przewyższa tę kwotę, nie wystarcza do wykazania nieproporcjonalności grzywny. Proporcjonalność tego poziomu grzywny należy bowiem ocenić na podstawie wszystkich czynników, które Komisja winna uwzględnić przy ocenie wagi naruszenia, czyli charakter naruszenia, jego rzeczywisty wpływ na właściwy rynek oraz rozmiar rynku geograficznego. Poniżej zostanie przeprowadzona analiza zasadności decyzji z punktu widzenia niektórych z tych kryteriów, przy przyjęciu za punkt wyjścia argumentów przedstawionych przez ADM.

81 A zatem należy oddalić zarzut oparty na naruszeniu zasady proporcjonalności, zgodnie z którym kwota nałożonej grzywny przewyższa kwotę obrotu, jaki ADM uzyskała na obszarze EOG ze sprzedaży rozpatrywanego produktu w czasie funkcjonowania kartelu.

W przedmiocie naruszenia wytycznych

82 Jak już Sąd miał okazję stwierdzić, wytyczne nie przewidują, iż kwota grzywien jest obliczana na podstawie całkowitego obrotu lub obrotu uzyskanego przez przedsiębiorstwa na rozpatrywanym rynku. Nie stoją one jednak na przeszkodzie temu, aby te wielkości obrotów były brane pod uwagę przy określaniu kwoty grzywny, by uczynić zadość ogólnym zasadom prawa wspólnotowego i jeśli wymagają tego okoliczności (zob. podobnie wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie LR AF 1998 przeciwko Komisji, pkt 283, utrzymany w mocy w wyniku odwołania wymienionymi w pkt 38 powyżej wyrokami w sprawie Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, pkt 258 oraz Archer Daniels Midland i Archer Daniels Midland Ingredients przeciwko Komisji, pkt 187).

83 Wytyczne nie przewidują zatem, że obroty zainteresowanych przedsiębiorstw – czy to obrót całkowity, czy obrót uzyskany ze sprzedaży rozpatrywanego produktu – stanowią punkt wyjścia do obliczania grzywien, a tym bardziej nie przewidują one, iż te obroty stanowią jedyne kryterium właściwe do określenia wagi naruszenia.

84 Komisja może je natomiast uwzględnić jako jeden z elementów właściwych do określenia wagi naruszenia. Ma to miejsce w szczególności w sytuacji, gdy zgodnie z pkt 1 A akapity od trzeciego do szóstego wytycznych Komisja dostosowuje kwotę grzywny, aby zapewnić, że ma ona wystarczająco odstraszającą wysokość. W tym kontekście Komisja uwzględnia rzeczywiste ekonomiczne możliwości wyrządzenia przez sprawców naruszenia znacznej szkody innym podmiotom gospodarczym oraz konieczność nadania grzywnie wystarczająco odstraszającego charakteru (pkt 1 A akapit czwarty) i dokonuje wyważenia ustalonych kwot na podstawie szczególnego znaczenia poszczególnych przedsiębiorstw i tym samym rzeczywistego wpływu ich zachowania noszącego znamiona naruszenia na konkurencję, w szczególności w sytuacji, gdy istnieje znaczna rozbieżność w rozmiarach przedsiębiorstw, które popełniły naruszenie tego samego rodzaju (pkt 1 A akapit szósty).

85 W swoich pismach procesowych Komisja w szczególności utrzymuje, że aby ocenić w ramach zróżnicowanego traktowania zainteresowanych przedsiębiorstw rzeczywiste oddziaływanie na konkurencję niezgodnego z prawem zachowania każdego z nich, powinna ona uwzględnić obrót uzyskany ze sprzedaży rozpatrywanego produktu.

86 Jak wynika z motywów 378–382 decyzji – wbrew temu, co utrzymuje ADM – Komisja rzeczywiście uwzględniła w tym kontekście obroty uzyskane ze sprzedaży rozpatrywanego produktu przez strony, o których mowa. Jak już stwierdzono również w pkt 58 i 60 powyżej, celem zastosowania owego zróżnicowanego traktowania do zainteresowanych przedsiębiorstw Komisja oparła się na obrotach uzyskanych przez nie dzięki sprzedaży glukonianu sodu na poziomie światowym w ostatnim roku trwania naruszenia, to jest w 1995 r.

87 W niniejszym przypadku chodzi o kartel obejmujący przedsiębiorstwa, które są w posiadaniu prawie wszystkich udziałów w rynku właściwego produktu na poziomie światowym. Ponadto kartel dotyczy ustalania cen i podziału rynku w drodze przydzielania limitów sprzedaży. W takim przypadku w ramach zróżnicowanego traktowania zainteresowanych przedsiębiorstw Komisja może zasadnie przyjąć za podstawę wielkość obrotów osiągniętych przez członków tego kartelu ze sprzedaży glukonianu sodu na poziomie światowym. Ze względu na to bowiem, że celem tego zróżnicowanego traktowania jest dokonanie oceny rzeczywistych ekonomicznych możliwości wyrządzenia przez sprawców naruszenia znacznych szkód w zakresie konkurencji, a zatem – uwzględnienie ich szczególnego znaczenia w kartelu, Komisja nie przekroczyła granic przysługującego jej uznania, przyjmując, że przypadający na każdego z członków kartelu udział w rynku światowym ma odpowiednio informacyjny charakter.

88 W konsekwencji należy również oddalić zarzut oparty na naruszeniu wytycznych.

W przedmiocie naruszenia obowiązku uzasadnienia

89 Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że uzasadnienie, jakiego wymaga art. 253 WE, powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała kwestionowany akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru powołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 253 WE, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (wyroki Trybunału z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C–367/95 P Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, Rec. str. I–1719, pkt 63 oraz z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C‑301/96 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑9919, pkt 87).

90 W odniesieniu do decyzji, w której Komisja nałożyła na szereg przedsiębiorstw grzywny za naruszenie wspólnotowych reguł konkurencji, zakres obowiązku uzasadnienia musi zostać określony w szczególności w kontekście faktu, że waga naruszeń musi być ustalana na podstawie dużej liczby czynników, zwłaszcza takich jak szczególne okoliczności sprawy i kontekst naruszenia, przy czym nie ma wiążącej lub wyczerpującej listy kryteriów, które bezwzględnie należy brać pod uwagę (wymienione w pkt 76 powyżej postanowienie w sprawie SPO i in. przeciwko Komisji, pkt 54).

91 W niniejszym przypadku Komisja nie obliczyła kwoty grzywny na podstawie obrotu, który został osiągnięty dzięki sprzedaży rozpatrywanego produktu na obszarze EOG. Wbrew twierdzeniom ADM, Komisja nie miała obowiązku obliczenia kwoty grzywny, którą należało nałożyć na przedsiębiorstwo, na podstawie obrotu uzyskanego przez nie na obszarze EOG dzięki sprzedaży rozpatrywanego produktu (zob. pkt 86 i 87 powyżej). W konsekwencji nie można zarzucić Komisji tego, że nie przedstawiła ona powodów, dla których nie posłużyła się tym czynnikem do obliczenia kwoty nałożonej grzywny.

92 W konsekwencji należy również oddalić zarzut oparty na naruszeniu obowiązku uzasadnienia.

3. W przedmiocie nieuwzględnienia lub uwzględnienia w niewystarczającym stopniu ograniczonego rozmiaru właściwego rynku produktowego

a) Argumenty stron

93 ADM uważa, że w celu obliczenia grzywny Komisja – wbrew temu, co twierdzi w motywie 377 decyzji – nie uwzględniła ograniczonego rozmiaru właściwego rynku produktowego lub w każdym razie uczyniła to w sposób niewłaściwy.

94 Po pierwsze, ADM zauważa, że dla wszystkich zainteresowanych przedsiębiorstw Komisja ustaliła kwotę wyjściową wynoszącą 40 mln EUR, z czego 5 mln EUR dla samej ADM (motyw 385 decyzji). Tymczasem kwota 40 mln EUR odpowiadała ponad 200% wartości sprzedaży glukonianu sodu zrealizowanej na obszarze EOG w 1995 r. przez wszystkie zainteresowane przedsiębiorstwa. Ponadto twierdzi ona, że grzywna końcowa ustalona przez Komisję wynosiła przed jej obniżeniem z tytułu współpracy 438%, zaś po tym obniżeniu 294% wolumenu sprzedaży glukonianu sodu na obszarze EOG w roku 1995 (motywy 396 i 440 decyzji).

95 Po drugie, porównując grzywnę, jaką Komisja nałożyła na nią w niniejszym przypadku, z grzywną nałożoną w sprawie „Fosforan cynku” na mocy decyzji Komisji 2003/437/WE z dnia 11 grudnia 2001 r. dotyczącej postępowania na podstawie art. 81 traktatu WE i art. 53 porozumienia EOG (sprawa COMP/E‑1/37.027 – Fosforan cynku) (Dz.U. L 153, str. 1), ADM uważa, że Komisja naruszyła zasadę równego traktowania. Podnosi ona bowiem, że jakkolwiek obie sprawy pochodzą częściowo z tego samego okresu i że są one porównywalne nie tylko ze względu na rozmiar właściwych rynków, lecz również ze względu na wagę i czas trwania naruszenia, Komisja uwzględniła ograniczony rozmiar rynku fosforanu cynku w Europie i ustaliła w tej sprawie całkowitą grzywnę w wysokości 11,95 mln EUR (lub 75% całkowitej kwoty uzyskanej ze sprzedaży rozpatrywanego produktu), zaś w sprawie glukonianu sodu całkowita kwota nałożonej grzywny wyniosła 40 mln EUR (czyli ponad 200% kwoty uzyskanej na obszarze EOG dzięki sprzedaży rozpatrywanego produktu). Ponadto ADM zauważa, że w sprawie zwanej „Fosforan cynku” dla przedsiębiorstw, których udziały w rynku przewyższały 20%, ustalono kwotę podstawową na 3 mln EUR, natomiast dla przedsiębiorstw, których udziały w rynku były znacznie niższe, została ona ustalona w wysokości 0,75 mln EUR. Tymczasem przypomina ona, że w sprawie glukonianu sodu w celu obliczenia kwoty grzywny Komisja ustaliła kwotę wyjściową na 10 mln EUR dla przedsiębiorstw, których udziały w rynku przewyższały 20%, i na 5 mln EUR dla przedsiębiorstw, których udziały w rynku były znacznie niższe.

96 Po trzecie, ADM uważa, że decyzja narusza również obowiązek uzasadnienia w zakresie, w jakim – jej zdaniem – istnieje sprzeczność między motywem 377 z jednej strony, a motywami 394 i 395 decyzji z drugiej strony. ADM podnosi bowiem, że w motywie 377 decyzji Komisja twierdzi, iż uwzględniła obrót uzyskany ze sprzedaży rozpatrywanego produktu, podczas gdy w motywach 394 i 395 decyzji odrzuca argumenty przedstawione przez ADM, zgodnie z którymi należy uwzględnić ten obrót.

97 Komisja wnosi o oddalenie powołanych zarzutów. W odniesieniu do porównania niniejszego przypadku ze sprawą zwaną „Fosforan cynku” Komisja utrzymuje, że w tej sprawie, po pierwsze, wstępnie obliczone kwoty grzywien pomniejszono o połowę z racji górnej granicy 10% całkowitego obrotu przewidzianego w art. 15 rozporządzenia nr 17 i po drugie, że Komisja nie przyjęła żadnej okoliczności obciążającej. Ponadto jakiekolwiek różnice, które występują w podejściu do tych obu spraw, znajdują swoje uzasadnienie w uznaniu, jakim Komisja dysponuje w tej dziedzinie.

b) Ocena Sądu

98 ADM podnosi naruszenie, po pierwsze, zasady proporcjonalności, po drugie, zasady równego traktowania i po trzecie, obowiązku uzasadnienia.

W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności

99 Należy przypomnieć, że zgodnie z art.15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 wysokość grzywny ustalana jest na podstawie wagi i czasu trwania naruszenia. Ponadto zgodnie z wytycznymi Komisja ustala kwotę wyjściową w zależności od wagi naruszenia, z uwzględnieniem charakteru tego naruszenia, jego rzeczywistego wpływu na rynek i rozmiaru rynku geograficznego.

100 Te ramy prawne nie zawierają zatem jako takie wymogu uwzględnienia przez Komisję niewielkiego rozmiaru właściwego rynku produktowego.

101 Jednakże zgodnie z orzecznictwem przy ocenie wagi naruszenia Komisja ma obowiązek uwzględnienia licznych elementów, których charakter i znaczenie różni się w zależności od rodzaju spornego naruszenia i szczególnych okoliczności danego naruszenia (wymieniony w pkt 44 powyżej wyrok w sprawie Musique diffusion française i in. przeciwko Komisja, pkt 120). Nie można wykluczyć mogącego, zależnie od przypadku, znajdować się wśród tych elementów świadczących o wadze naruszenia rozmiaru właściwego rynku produktowego.

102 W konsekwencji jakkolwiek rozmiar rynku może stanowić element, który należy uwzględnić przy ustalaniu wagi naruszenia, jego znaczenie jest różne w zależności od szczególnych okoliczności, w jakich doszło do popełnienia danego naruszenia.

103 W niniejszym przypadku naruszenie dotyczy między innymi kartelu cenowego, który już ze względu na swój charakter stanowi bardzo poważne naruszenie. Ponadto przedsiębiorstwa uczestniczące w kartelu zaopatrywały ponad 90% rynku światowego i 95% rynku europejskiego (motyw 9 decyzji). Wreszcie glukonian sodu jest bezsprzecznie surowcem stosowanym w wielu różnych produktach końcowych, a zatem wywiera wpływ na liczne rynki (motywy 6 i 8 decyzji). W tym kontekście, niewielki rozmiar właściwego rynku, zakładając nawet, że zostało to dowiedzione, ma drugorzędne znaczenie w porównaniu z wszystkimi pozostałymi elementami świadczącymi o wadze naruszenia.

104 W każdym razie należy uwzględnić okoliczność, iż Komisja uznała, że naruszenie należało uznać za bardzo poważne w rozumieniu wytycznych, które w takich przypadkach stanowią, iż Komisja może „przewidzieć” kwotę wyjściową wynoszącą ponad 20 mln EUR. Jednakże w niniejszym przypadku z motywu 385 decyzji wynika, że dla przedsiębiorstw należących do pierwszej kategorii przyjęta przez Komisję kwota wyjściowa wynosiła jedynie 10 mln EUR, a dla przedsiębiorstw należących do drugiej kategorii – 5 mln EUR, co odpowiada połowie, a nawet jednej czwartej kwoty, którą Komisja mogła „przewidzieć” na podstawie wytycznych w odniesieniu do bardzo poważnych naruszeń.

105 Owe ustalenie kwoty wyjściowej grzywny jest potwierdzeniem tego, że – jak wskazała ona w motywie 377 decyzji – Komisja uwzględniła między innymi ograniczony rozmiar właściwego rynku produktowego.

106 W konsekwencji należy oddalić zarzut oparty na naruszeniu zasady proporcjonalności.

W przedmiocie naruszenia zasady równego traktowania

107 Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada równego traktowania zostaje naruszona jedynie wtedy, gdy porównywalne sytuacje są traktowane w różny sposób lub gdy różne sytuacje są traktowane w ten sam sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyrok Trybunału z dnia 13 grudnia 1984 r. w sprawie 106/83 Sermide, Rec. str. 4209, pkt 28 oraz Sądu z dnia 14 maja 1998 r. w sprawie T‑311/94 BPB de Eendracht przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1129, pkt 309).

108 Należy również przypomnieć, że praktyka decyzyjna Komisji nie stanowi ram prawnych dla grzywien w dziedzinie konkurencji, jako że ramy te określa art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17, a wytyczne je uzupełniają (zob. podobnie wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, pkt 209–213 i przytoczone orzecznictwo).

109 Ponadto Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania przy ustalaniu kwot grzywien, w związku z czym podmioty gospodarcze nie mogą mieć uzasadnionych oczekiwań co do ustalania takich kwot przez Komisję (zob. podobnie wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie Dansk Rørindustri i in. przeciwko Komisji, pkt 171 i 172 i przytoczone orzecznictwo).

110 Wreszcie należy przypomnieć, że sam fakt, iż Komisja uznała w swojej wcześniejszej praktyce decyzyjnej, iż dane zachowanie uzasadnia nałożenie grzywny w pewnej wysokości, nie oznacza w żaden sposób, że również w późniejszej decyzji jest ona zobowiązana dokonać takiej samej oceny (zob. w szczególności, analogicznie, wyrok Sądu z dnia 17 grudnia 1991 r. w sprawie T‑7/89 Hercules Chemicals przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1711, pkt 357; z dnia 14 maja 1998 r. w sprawie T‑347/94 Mayr‑Melnhof przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1751, pkt 368, oraz wymieniony w pkt 38 powyżej wyrok w sprawie LR AF 1998 przeciwko Komisji, pkt 234 i 337).

111 Tak więc w niniejszym przypadku należy uznać, że samo powołanie się przez ADM na decyzję zwaną „Fosforan cynku” jest bezskuteczne, ze względu na to, że Komisja nie była obowiązana ocenić niniejszej sprawy w ten sam sposób.

112 Jeśli chodzi o zastosowanie zasady równego traktowania w niniejszym przypadku, należy podkreślić, że inne decyzje Komisji wydane w zakresie grzywien mają co do zasady jedynie orientacyjny charakter, zwłaszcza gdy okoliczności faktyczne leżące u podstaw tych innych decyzji, takie jak rynki, produkty, kraje, przedsiębiorstwa i omawiane okresy, nie są takie same jak w przypadku zaskarżonej decyzji (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie T‑67/01 JCB Service przeciwko Komisji, Rec. str. II‑49, pkt 187).

113 Tymczasem w tym przypadku stwierdzić należy, że okoliczności kartelu stanowiące przedmiot decyzji różnią się od okoliczności będących przedmiotem decyzji zwanej „Fosforan cynku”, bowiem kartel na rynku fosforanu cynku rozciągał się jedynie na obszar EOG, podczas gdy kartel dotyczący glukonianu sodu miał zasięg światowy. Ponadto w odróżnieniu od niniejszego przypadku kartel na rynku fosforanu cynku obejmował jedynie przedsiębiorstwa o względnie ograniczonej wielkości. I tak obroty przedsiębiorstw, których dotyczy decyzja zwana „Fosforan cynku”, w roku 2000 mieściły się w przedziale między 7,09 mln EUR a 278,8 mln EUR, podczas gdy w niniejszej sprawie obroty w skali światowej zainteresowanych przedsiębiorstw w roku 2000 mieściły się w przedziale między 314 mln EUR a 14,003 mld EUR, w tym obrót ADM – 13,936 mld EUR.

114 W każdym razie nawet przy założeniu, że wszystkie okoliczności właściwe do ustalenia odpowiedniej kwoty grzywny będące przedmiotem decyzji zwanej „Fosforan cynku” mogą zostać uznane za porównywalne z okolicznościami zaistniałymi w niniejszym przypadku, Sąd uważa, w ramach przysługującego mu prawa do nieograniczonego orzekania, że podstawowa kwota ustalona przez Komisję za naruszenie, którego dopuściła się w niniejszym przypadku ADM, jest odpowiednia w świetle wszystkich elementów przedstawionych przez Komisję w decyzji, jak również w świetle oceny niektórych z tych elementów dokonanej w niniejszym wyroku.

115 W konsekwencji ADM nie ma prawa opierać się na decyzji Komisji w sprawie zwanej „Fosforan cynku” celem wykazania, że w niniejszym przypadku doszło do naruszenia zasady równego traktowania.

W przedmiocie naruszenia obowiązku uzasadnienia

116 W odniesieniu do podnoszonej przez ADM sprzeczności między motywem 377, z jednej strony, a motywami 394 i 395 decyzji, z drugiej strony, należy zauważyć, że w motywie 377 decyzji Komisja nadmieniła, iż ustalając kwoty wyjściowe grzywien, uwzględniła ograniczony rozmiar rynku glukonianu sodu. Wbrew temu, co utrzymuje ADM, Komisja nie zaprzeczyła tej wzmiance, gdy w motywie 395 decyzji odrzuciła argumenty przedstawione w szczególności przez ADM, które opierały się zasadniczo na obowiązku ustalania przez Komisję kwot grzywien na podstawie obrotu uzyskanego przez zainteresowane przedsiębiorstwa na właściwym rynku. Po pierwsze, okoliczność, iż niektóre strony, w tym ADM, realizują jedynie niewielki obrót na właściwym rynku, niekoniecznie oznacza bowiem, że ten rynek ma ograniczony rozmiar. Po drugie, jak już wskazano w pkt 104 powyżej, Komisja uwzględniła ograniczony rozmiar rynku, przyjmując w niniejszym przypadku jedynie kwotę wyjściową w wysokości 10 mln EUR, mimo że sprawa dotyczyła bardzo poważnego naruszenia z uwagi na jego charakter. Decyzja nie jest zatem w tym względzie wewnętrznie sprzeczna.

117 W konsekwencji należy również oddalić zarzut oparty na naruszeniu obowiązku uzasadnienia.

4. W przedmiocie dwukrotnego uwzględnienia odstraszającego skutku grzywny

a) Argumenty stron

118 ADM uważa, że Komisja dwukrotnie uwzględniła odstraszający skutek grzywny przy obliczaniu jej kwoty, mianowicie po raz pierwszy w ramach ustalania kwoty wyjściowej w celu określenia roli, jaką odegrali uczestnicy kartelu (motywy 378, 382 i 385 decyzji), oraz po raz drugi w celu zastosowania podwyższenia o 250%, aby uwzględnić wielkość i całkowite zasoby ADM (motywy 386–388 decyzji). W każdym razie, nawet jeśli argumentacja Komisji przed Sądem byłaby słuszna, decyzja byłaby w tym punkcie dotknięta brakiem uzasadnienia.

119 Komisja kwestionuje, jakoby uwzględniła dwukrotnie odstraszający skutek grzywny. Wręcz przeciwnie, uważa ona, że aby ustalić grzywnę na wystarczająco odstraszającym poziomie, dokonała tego w dwóch odrębnych i następujących po sobie etapach opartych na różnych kryteriach (motywy 378 i 380 decyzji). Ponadto – zdaniem Komisji – uzasadniła ona wystarczająco decyzję w tej kwestii.

b) Ocena Sądu

120 ADM podnosi zatem, po pierwsze, naruszenie wytycznych, a po drugie, naruszenie obowiązku uzasadnienia.

W przedmiocie naruszenia wytycznych

121 Jak słusznie podnosi ADM, Komisja powołała się na konieczność ustalenia grzywien na odstraszającym poziomie, gdy potraktowała ona w zróżnicowany sposób uczestników kartelu ze względu na ich udział w rynku, zaliczając ADM do kategorii przedsiębiorstw, których udział w rynku był niższy od 10% (motywy 378, 382 i 385 decyzji). Komisja przywołała również ten argument, stosując do niektórych członków kartelu, w tym ADM, współczynnik mnożenia w wysokości 2,5, aby uwzględnić ich wielkość i całkowite zasoby (motywy 386–388 decyzji).

122 Jednakże w celu ustalenia kwoty wyjściowej grzywny na podstawie wagi naruszenia, z jednej strony Komisja zakwalifikowała naruszenie jako takie, uwzględniając elementy obiektywne, a mianowicie sam charakter naruszenia, jego wpływ na rynek i zakres geograficzny tego rynku. Z drugiej strony Komisja uwzględniła elementy subiektywne, a mianowicie okoliczności szczególne związane z każdym członkiem kartelu, takie jak wielkość przedsiębiorstwa i jego całkowite zasoby. W ramach tej drugiej części swojej analizy miała ona w szczególności na celu zapewnienie odstraszającej wysokości grzywny.

123 Jak zatem Komisja słusznie utrzymuje, nawet jeżeli w ramach tej drugiej części swojej analizy powołuje się ona dwukrotnie na ten cel, w rzeczywistości dokonała ona jednego obliczenia, które podzieliła na dwa etapy i które miało na celu ustalenie dla każdego członka kartelu grzywny w takiej wysokości, która – z uwzględnieniem jego szczególnych okoliczności – pozwalała na osiągnięcie celu w postaci odstraszenia z punktu widzenia wszystkich obiektywnych i subiektywnych elementów wagi naruszenia.

124 A zatem, wbrew temu, co utrzymuje ADM, Komisja nie „policzyła dwukrotnie” odstraszającego elementu grzywny.

125 W konsekwencji należy oddalić zarzut oparty na naruszeniu wytycznych.

W przedmiocie naruszenia obowiązku uzasadnienia

126 Należy stwierdzić, że ADM nie przedstawiła żadnego konkretnego argumentu na poparcie swojego twierdzenia i ograniczyła się do zarzucenia Komisji, że nie uzasadniła dwukrotnego policzenia odstraszającego elementu grzywny.

127 W każdym razie orzeczono już w pkt 121–125 powyżej, że Komisja nie uwzględniła dwukrotnie odstraszającego elementu grzywny. Wobec tego nie musiała ona przedstawiać w tym względzie szczegółowego uzasadnienia.

128 W konsekwencji należy również oddalić zarzut oparty na naruszeniu obowiązku uzasadnienia.

5. W przedmiocie zastosowania współczynnika podwyższenia do kwoty wyjściowej

a) Argumenty stron

129 ADM uważa, że zastosowanie do kwoty wyjściowej współczynnika podwyższenia w wysokości 2,5 stanowi oczywiście nieproporcjonalny środek, który zresztą opiera się na błędnym rozumowaniu i narusza zasadę równego traktowania.

130 Po pierwsze, ADM utrzymuje, że zważywszy na to, iż przedsiębiorstwa są racjonalnymi jednostkami gospodarczymi, to dla zapewnienia grzywnie faktycznie odstraszającego charakteru konieczne jest jedynie ustalenie jej na takim poziomie, że jej spodziewana kwota przekroczy zyski uzyskane z naruszenia. Jej zdaniem grzywna będzie miała odstraszający skutek już wtedy, gdy przedsiębiorstwa zdadzą sobie sprawę z tego, że strata wiążąca się z zastosowaniem sankcji niweczy zyski płynące z kartelu. Trybunał potwierdził to podejście w wymienionym w pkt 44 powyżej wyroku w sprawie Musique diffusion française i in. przeciwko Komisji (pkt 108). Podejście to jest również zgodne z wytycznymi, które (w pkt I A akapit czwarty) nakazują dokonanie oceny odstraszającego skutku z punktu widzenia zdolności uczestników rozpatrywanego kartelu do wyrządzenia szkody konsumentom; tym samym wytyczne wymagają uwzględnienia wszelkich korzyści płynących z niezgodnego z prawem kartelu przy określaniu odpowiedniego skutku odstraszającego. Podejście to leży jako wspólny koncept u podstaw innych uregulowań wspólnotowych.

131 Nawet gdyby przyjąć, że grzywna w wysokości nieprzewyższającej poziomu ewentualnych zysków jest niewystarczająca, racjonalna podstawa służąca zapewnieniu grzywnie odstraszającego skutku polega na oszacowaniu spodziewanych zysków z kartelu w postaci procentu wartości sprzedaży rozpatrywanego produktu i jego powiększeniu o pewną kwotę w celu uwzględnienia stopnia błędu. Właśnie taki racjonalny sposób postępowania jest stosowany w Stanach Zjednoczonych. W orzecznictwie Trybunału (wymieniony w pkt 44 powyżej wyrok w sprawie Musique diffusion française i in. przeciwko Komisji, pkt 108) i Sądu (wymieniony w pkt 65 powyżej wyrok w sprawie HFB i in. przeciwko Komisji, w szczególności pkt 456) zostało uznane istnienie związku między odstraszającym skutkiem grzywny a zyskami, jakie można osiągnąć z kartelu.

132 ADM nie kwestionuje, że dla celów obliczenia grzywny można uwzględnić obrót całkowity. Jednakże przypisywanie mu nadmiernego znaczenia prowadzi do nieproporcjonalnej grzywny. Komisja ogranicza się w tym względzie do uzasadnienia zastosowanego podwyższenia porównaniem, powołując się na obrót ADM. Nie ma żadnego racjonalnego wyjaśnienia na uzasadnienie tego, że obliczenie podwyższenia w celu wywołania odstraszającego skutku opierało się głównie na całkowitym obrocie tej spółki. Podejście przyjęte przez Komisję nie tłumaczy w żaden sposób tego, dlaczego konieczne było zniweczenie zysków uzyskanych przez ADM ze sprzedaży produktów niemających żadnego związku z rozpatrywanym naruszeniem w celu zniechęcenia zainteresowanych przedsiębiorstw do kontynuowania ich działalności w ramach kartelu dotyczącego glukonianu sodu.

133 Po drugie, w swojej replice ADM podnosi posiłkowo, na wypadek gdyby wbrew wcześniej przedstawionym wnioskom Sąd orzekł, że podwyższenie grzywny w celu odstraszenia było uzasadnione z uwagi na wielkość i całkowite zasoby ADM, to jednak zdaniem tej spółki Komisja nie miała prawa dodać do podwyższenia o skutku odstraszającym w wysokości 7,5 mln EUR dodatkowego podwyższenia grzywny o 35% celem uwzględnienia czasu trwania naruszenia. Podwyższenie takie można częściowo logicznie uzasadnić tylko wtedy, gdy podwyższenie o skutku odstraszającym opiera się na ewentualnych zyskach z kartelu. Jej zdaniem, im dłuższy jest czas trwania kartelu, tym większe są potencjalne zyski, a zatem podwyższenie mające na celu uwzględnienie czasu trwania kartelu jest zasadne. Prawidłowa metoda obliczania kwoty grzywny polega na zastosowaniu podwyższenia jedynie do podstawowej kwoty wynoszącej 5 mln EUR. Według ADM sama Komisja zdawała się próbować osiągnąć taki wynik, ponieważ w motywie 392 decyzji oświadczyła, że „kwota wyjściowa ustalona na podstawie wagi naruszenia (motyw 385) zostaje więc powiększona o 35%”. Jednakże motyw 385 decyzji odsyła jedynie do punktu wyjścia w wysokości 5 mln EUR.

134 Po trzecie, ADM uznaje, że Komisja naruszyła zasadę równego traktowania, uwzględniając dla celów podwyższenia kwoty wyjściowej grzywny okoliczność, iż duże przedsiębiorstwa posiadają wiedzę oraz infrastrukturę prawną i gospodarczą pozwalającą im na dokonanie lepszej oceny ich zachowania noszącego znamiona naruszenia i konsekwencji, jakie z tego wynikają z punktu widzenia prawa konkurencji (motyw 386 decyzji).

135 Rzeczywiście – jej zdaniem – wszystkie przedsiębiorstwa uczestniczące w naruszeniu są grupami wielonarodowymi, których obroty w skali światowej wynoszą ponad 300 mln EUR, a zatem mają one możliwość korzystania z wewnętrznych i zewnętrznych porad prawnych pozwalających im na określenie zagrożeń związanych z uczestnictwem w nielegalnym kartelu i na oszacowanie konsekwencji naruszenia.

136 Ponadto ADM podnosi, że decyzja nie jest wystarczająco uzasadniona w tej kwestii.

137 Komisja uważa, że argument oparty na dodatkowym podwyższeniu kwoty grzywny o 35% mającym na celu uwzględnienie czasu trwania naruszenia jest nowym zarzutem, który zgodnie z art. 48 § 2 regulaminu Sądu należy odrzucić jako niedopuszczal