OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

GIOVANNIEGO PITRUZZELLI

przedstawiona w dniu 3 września 2020 r. ( 1 )

Sprawa C‑308/19

Consiliul Concurenţei

przeciwko

Whiteland Import Export SRL

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (najwyższy sąd kasacyjny, Rumunia)]

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Konkurencja – Porozumienia – Decyzja krajowego organu ochrony konkurencji stwierdzająca istnienie porozumienia – Termin przedawnienia dla nałożenia sankcji – Rodzaje działań przerywających bieg terminu przedawnienia – Zasada skuteczności działania w zakresie ochrony konkurencji

1. Czy sąd krajowy może odstąpić od stosowania uregulowania krajowego interpretowanego w ten sposób, że ostatnim działaniem przerywającym bieg przedawnienia uprawnienia w zakresie egzekwowania prawa krajowego organu ochrony konkurencji jest formalny akt wszczęcia dochodzenia w sprawie praktyki antykonkurencyjnej, przy czym późniejsze działania podjęte w ramach tego dochodzenia nie stanowią działań przerywających bieg przedawnienia, ponieważ uregulowanie to jest sprzeczne z zasadami lojalnej współpracy i skuteczności działania w zakresie ochrony konkurencji?

2. Odpowiedź na to pytanie wymaga analizy orzecznictwa Trybunału dotyczącego szeregu zasad prawa Unii, między którymi należy zapewnić właściwą równowagę: zasady lojalnej współpracy między państwami członkowskimi a Unią, zasady skuteczności działania w zakresie ochrony konkurencji, zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich, a także, jako że jest to uregulowanie o charakterze dotkliwym sensu lato, zasady niedziałania przepisów prawa materialnego z mocą wsteczną.

I. Ramy prawne

A. Prawo Unii

3. Artykuł 4 ust. 3 TUE stanowi: „Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Państwa członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Państwa członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii”.

4. Artykuł 101 TFUE stanowi, że: „1. Niezgodne z rynkiem wewnętrznym i zakazane są wszelkie porozumienia między przedsiębiorstwami, wszelkie decyzje związków przedsiębiorstw i wszelkie praktyki uzgodnione, które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi i których celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji wewnątrz rynku wewnętrznego, a w szczególności te, które polegają na: a) ustalaniu w sposób bezpośredni lub pośredni cen zakupu lub sprzedaży albo innych warunków transakcji; b) ograniczaniu lub kontrolowaniu produkcji, rynków, rozwoju technicznego lub inwestycji; c) podziale rynków lub źródeł zaopatrzenia; d) stosowaniu wobec partnerów handlowych nierównych warunków do świadczeń równoważnych i stwarzaniu im przez to niekorzystnych warunków konkurencji; e) uzależnianiu zawarcia kontraktów od przyjęcia przez partnerów zobowiązań dodatkowych, które ze względu na swój charakter lub zwyczaje handlowe nie mają związku z przedmiotem tych kontraktów. 2. Porozumienia lub decyzje zakazane na mocy niniejszego artykułu są nieważne z mocy prawa. 3. Jednakże postanowienia ustępu 1 mogą zostać uznane za niemające zastosowania do: – każdego porozumienia lub kategorii porozumień między przedsiębiorstwami, – każdej decyzji lub kategorii decyzji związków przedsiębiorstw, – każdej praktyki uzgodnionej lub kategorii praktyk uzgodnionych, które przyczyniają się do polepszenia produkcji lub dystrybucji produktów bądź do popierania postępu technicznego lub gospodarczego, przy zastrzeżeniu dla użytkowników słusznej części zysku, który z tego wynika, oraz bez: a) nakładania na zainteresowane przedsiębiorstwa ograniczeń, które nie są niezbędne do osiągnięcia tych celów; b) dawania przedsiębiorstwom możliwości eliminowania konkurencji w stosunku do znacznej części danych produktów”.

5. Artykuł 25 rozporządzenia nr 1/2003 ( 2 ), zatytułowany „Terminy przedawnienia dla nakładania kar”, stanowi: „1. Uprawnienia przyznane Komisji na mocy art. 23 i 24 podlegają następującym terminom przedawnienia: a) trzy lata w przypadku naruszeń przepisów dotyczących żądanych informacji lub przeprowadzania kontroli; b) pięć lat w przypadku wszystkich innych naruszeń. 2. Bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym popełniono naruszenie. Jednakże w przypadku ciągłych lub powtarzających się naruszeń bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia zaniechania naruszenia. 3. Wszelkie działania podjęte przez Komisję lub organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego w celu przeprowadzenia dochodzenia lub postępowania w odniesieniu do naruszeń przerywają bieg przedawnienia do nałożenia grzywien lub okresowych kar pieniężnych. Bieg przedawnienia uznaje się za przerwany w dniu, w którym co najmniej jedno przedsiębiorstwo lub związek przedsiębiorstw, które uczestniczyły w naruszeniu, zostanie powiadomione o podjętych działaniach. Działaniem, które przerywa bieg przedawnienia, jest w szczególności: a) pisemne żądanie informacji ze strony Komisji lub organu ochrony konkurencji państwa członkowskiego; b) pisemna zgoda na przeprowadzenie kontroli, wydana urzędnikom przez Komisję lub organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego; c) wszczęcie postępowania przez Komisję lub organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego; d) przedstawienie zarzutów przez Komisję lub organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego. 4. Przerwanie biegu przedawnienia wywiera skutek w stosunku do wszystkich przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw, które uczestniczyły w naruszeniu. 5. Po każdym przerwaniu przedawnienia biegnie ono na nowo. Jednakże termin przedawnienia upływa najpóźniej w dniu, w którym upływa okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia, a Komisja nie nałożyła grzywny lub okresowej kary pieniężnej. Okres ten zostaje przedłużony o czas, w którym przedawnienie zostało zawieszone zgodnie z ust. 6. 6. Bieg przedawnienia dla nakładania grzywien lub okresowych kar pieniężnych ulega zawieszeniu do czasu wydania przez Trybunał Sprawiedliwości rozstrzygnięcia w sprawie, która dotyczy decyzji Komisji”.

B. Prawo krajowe

6. Artykuł 5 ust. 1 oraz art. 61 i 62 Legea concurenței n. 21/1996 (ustawy nr 21/1996 o konkurencji), w brzmieniu mającym zastosowanie do postępowania głównego, obowiązującym w dniu wydania decyzji nr 13 Consiliul Concurenței (organu ochrony konkurencji, Rumunia, zwanego dalej „organem ochrony konkurencji”) z dnia 14 kwietnia 2015 r., stanowią, co następuje: „Artykuł 5 – (1) Zakazane są wszelkie porozumienia między przedsiębiorstwami, wszelkie decyzje związków przedsiębiorstw i wszelkie praktyki uzgodnione między przedsiębiorstwami, których celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji na rynku rumuńskim lub na jego części: a) ustalanie w sposób bezpośredni lub pośredni cen zakupu lub sprzedaży albo innych warunków handlowych; […] Artykuł 61 – (1) Prawo organu ochrony konkurencji do nałożenia sankcji administracyjnych za naruszenie przepisów niniejszej ustawy podlega następującym terminom przedawnienia: a) trzy lata w przypadku naruszeń, o których mowa w art. 51 i 52; b) pięć lat w przypadku innych naruszeń przewidzianych w niniejszej ustawie. (2) Bieg terminu przedawnienia prawa do wniesienia środka odwoławczego do organu ochrony konkurencji rozpoczyna się w dniu, w którym popełniono naruszenie. W przypadku ciągłych lub powtarzających się naruszeń bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się w dniu zaniechania ostatniego rozpatrywanego czynu sprzecznego z regułami konkurencji lub ostatniego rozpatrywanego zachowania sprzecznego z regułami konkurencji. Artykuł 62 – (1) Wszelkie działania podjęte przez organ ochrony konkurencji w celu wstępnego badania lub wszczęcia dochodzenia w związku z jakimkolwiek naruszeniem prawa przerywają bieg terminów przedawnienia określonych w art. 61. Przerwanie biegu terminu przedawnienia wywołuje skutek w dniu, w którym o środku przyjętym przez organ ochrony konkurencji powiadomiono co najmniej jeden podmiot gospodarczy lub związek podmiotów gospodarczych, które uczestniczyły w naruszeniu. (2) Środkami, które mogą zostać przyjęte przez organ ochrony konkurencji i które przerywają bieg terminu przedawnienia, są głównie: a) pisemne wnioski o udzielenie informacji; b) decyzja prezesa organu ochrony konkurencji o wszczęciu dochodzenia; c) wszczęcie postępowania sądowego. (3) Przerwanie biegu terminu przedawnienia ma zastosowanie do wszystkich podmiotów gospodarczych lub związków podmiotów gospodarczych, które uczestniczyły w naruszeniu. (4) W przypadku przerwania biegu przedawnienia nowy termin przedawnienia o podobnym czasie trwania rozpoczyna bieg w dniu, w którym organ ochrony konkurencji przyjął jeden ze środków, o których mowa w ust. 2. Termin przedawnienia upływa najpóźniej w dniu, w którym upływa termin odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia mającemu zastosowanie do danego naruszenia, przy czym organ ochrony konkurencji nie nałożył żadnej z sankcji przewidzianych w niniejszej ustawie”.

7. Przepisy art. 61 i 62 ustawy nr 21/1996 o konkurencji, o których mowa w poprzednim punkcie, zmienione w dniu 30 czerwca 2015 r. dekretem legislacyjnym nr 31/2015 zmieniającym i uzupełniającym ustawę nr 21/1996 o konkurencji oraz uzupełniającym dekret legislacyjny nr 83/2014 o wynagrodzeniach pracowników wypłacanych ze środków publicznych w 2015 r. oraz o innych środkach dotyczących wydatków publicznych zostały po ponownej publikacji ustawy ujęte w art. 63 i 64 i obecnie mają następujące brzmienie: „Artykuł 63 [dawny art. 61] – (1) Prawo organu ochrony konkurencji do nałożenia sankcji administracyjnych w związku z naruszeniem przepisów niniejszej ustawy podlega następującym terminom przedawnienia: a) trzy lata w przypadku naruszeń, o których mowa w art. 53 i 54; b) pięć lat w przypadku innych naruszeń przewidzianych w niniejszej ustawie. (2) Termin przedawnienia prawa organu ochrony konkurencji do nałożenia sankcji rozpoczyna bieg w dniu, w którym popełniono naruszenie. W przypadku ciągłych lub powtarzających się naruszeń termin przedawnienia rozpoczyna bieg w dniu zaniechania ostatniego rozpatrywanego czynu sprzecznego z regułami konkurencji lub ostatniego rozpatrywanego zachowania sprzecznego z regułami konkurencji. Artykuł 64 [dawny art. 62] – (1) Wszelkie działania podjęte przez organ ochrony konkurencji w celu wstępnego badania lub ścigania naruszenia prawa przerywają bieg terminów przedawnienia określonych w art. 63. Przerwanie biegu terminu przedawnienia wywołuje skutek w dniu, w którym o środku przyjętym przez organ ochrony konkurencji powiadomiono co najmniej jeden podmiot gospodarczy lub związek podmiotów gospodarczych, które uczestniczyły w naruszeniu. (2) Środkami, które mogą zostać przyjęte przez organ ochrony konkurencji i które przerywają bieg terminu przedawnienia, obejmują głównie: a) pisemne wnioski o udzielenie informacji; b) decyzja prezesa organu ochrony konkurencji o wszczęciu dochodzenia; c) przeprowadzenie kontroli; d) doręczenie sprawozdania z dochodzenia. (3) Przerwanie biegu terminu przedawnienia ma zastosowanie do wszystkich podmiotów gospodarczych lub związków podmiotów gospodarczych, które uczestniczyły w naruszeniu. (4) W przypadku przerwania biegu przedawnienia nowy termin przedawnienia o podobnym czasie trwania rozpoczyna bieg w dniu, w którym organ ochrony konkurencji przyjął jeden ze środków, o których mowa w ust. 2. Termin przedawnienia upływa najpóźniej w dniu, w którym upływa termin odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia mającemu zastosowanie do danego naruszenia, przy czym organ ochrony konkurencji nie nałożył żadnej z sankcji przewidzianych w niniejszej ustawie. (5) Bieg terminu przedawnienia dla nałożenia sankcji zostaje zawieszony na czas trwania zawisłego przed sądem postępowania, którego przedmiotem jest decyzja organu ochrony konkurencji”.

II. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytanie prejudycjalne

8. W dniu 7 września 2009 r. organ ochrony konkurencji wszczął z urzędu szereg dochodzeń przeciwko szeregu przedsiębiorstw prowadzącym sprzedaż detaliczną produktów spożywczych, w tym przeciwko Metro Cash & Carry România SRL (zwanemu dalej „Metro”), oraz ich dostawcom, w tym skarżącej w postępowaniu głównym Whiteland Import Export SRL (zwanej dalej „Whiteland”), w celu stwierdzenia ewentualnych naruszeń prawa konkurencji.

9. W dniu 12 sierpnia 2014 r. organ ochrony konkurencji doręczył Whiteland sprawozdanie z dochodzenia, a w dniu 23 października 2014 r. odbyły się przesłuchania przed organem w pełnym składzie.

10. Decyzje organu ochrony konkurencji zostały przyjęte w dniu 9 grudnia 2014 r., to znaczy w dniu, w którym dokonano zapisu decyzji stwierdzającej naruszenie prawa konkurencji przez Metro i 13 jej dostawców, w tym przez Whiteland.

11. Decyzją nr 13 z dnia 14 kwietnia 2015 r. organ ochrony konkurencji stwierdził, że spółka Metro i jej dostawcy, w tym Whiteland, naruszyli art. 5 ust. 1 ustawy nr 21/1996 o konkurencji i art. 101 ust. 1 TFUE, zawierając porozumienia sprzeczne z regułami konkurencji, mające na celu zakłócenie i utrudnienie konkurencji na rynku poprzez ustalanie ceny sprzedaży i odsprzedaży produktów dostawców, i w związku z tym nałożył on na Whiteland grzywnę.

12. W szczególności, jeśli chodzi o stosunek między spółkami Metro i Whiteland, organ ochrony konkurencji stwierdził, że istnieje szereg porozumień wertykalnych mających na celu ograniczenie konkurencji na rynku sprzedaży detalicznej produktów spożywczych. Porozumienia te ograniczają swobodę nabywcy (detalisty), z jednej strony, i dostawcy, z drugiej strony, w zakresie określania ich polityki cenowej. Ograniczenie cen sprzedaży i odsprzedaży zostało dokonane w okresie 2006–2009 w drodze różnych dokumentów umownych zawartych między Whiteland jako dostawcą i Metro jako odsprzedawcą, jak również poprzez umowy i oferty promocyjne.

13. Zgodnie z art. 53 ust. 1 lit. a) ustawy o konkurencji nr 21/1996 na Whiteland nałożono grzywnę w wysokości 2324484 lei (RON), stanowiącą równowartość 0,55% jej obrotu w 2013 r., w związku z naruszeniem art. 5 ust. 1 lit. a) ustawy o konkurencji nr 21/1996 oraz art. 101 ust. 1 TFUE.

14. W drodze skargi złożonej do Curtea de Apel București (sądu apelacyjnego w Bukareszcie, Rumunia, zwanego dalej „sądem apelacyjnym”) Whiteland wniosła o stwierdzenie nieważności w części decyzji nr 13 z dnia 14 kwietnia 2015 r. w zakresie, w jakim dotyczyła ona Whiteland, a także o zwolnienie z sankcji, podnosząc przedawnienie uprawnienia organu ochrony konkurencji do nałożenia jakiejkolwiek sankcji administracyjnej z powodu naruszenia reguł dotyczących prawa konkurencji, gdyż upłynął już pięcioletni termin przedawnienia określony w art. 61 ust. 1 lit. b) ustawy nr 21/1996 o konkurencji.

15. Wyrokiem nr 92 z dnia 19 stycznia 2016 r. ósma izba ds. sporów administracyjnych i podatkowych sądu apelacyjnego uwzględniła skargę wniesioną przez Whiteland i w związku z tym stwierdziła nieważność decyzji nr 13 z dnia 14 kwietnia 2015 r. w zakresie, w jakim jej dotyczyła, ze względu na przedawnienie prawa organu ochrony konkurencji do nałożenia na skarżącą sankcji administracyjnej.

16. Sąd apelacyjny orzekł, że zgodnie z systemem przedawnienia prawa organu ochrony konkurencji do nałożenia sankcji administracyjnych, uregulowanym w art. 61 i 62 ustawy nr 21/1996 o konkurencji, ostatnim działaniem organu ochrony konkurencji, które mogło przerwać bieg terminu przedawnienia, była decyzja o wszczęciu dochodzenia przyjęta przez ten organ.

17. W rozpatrywanej sprawie sąd apelacyjny uznał, że zachowanie sprzeczne z regułami konkurencji miało charakter ciągły i że ostatni czyn sprzeczny z regułami konkurencji zarzucany Whiteland miał miejsce w dniu 15 lipca 2009 r., to znaczy w dniu, w którym rozpoczął bieg pięcioletni termin przedawnienia przewidziany w art. 61 ust. 1 lit. b) ustawy nr 21/1996 o konkurencji. Następnie w dniu 7 września 2009 r. organ ochrony konkurencji przyjął decyzję o wszczęciu dochodzenia, która przerwała bieg przedawnienia, w związku z czym w tym dniu rozpoczął bieg nowy pięcioletni termin przedawnienia.

18. Ze względu na to, iż przyjmując zawężającą wykładnię ustawy nr 21/1996 o konkurencji, sąd apelacyjny uznał, że decyzja o wszczęciu dochodzenia była ostatnim działaniem organu ochrony konkurencji, które mogło przerwać bieg terminu przedawnienia, stwierdził on, że wspomniany wyżej termin przedawnienia upłynął w dniu 7 września 2014 r., to znaczy zarówno przed późniejszym posiedzeniem organu ochrony konkurencji w tej sprawie (które miało miejsce w dniu 9 grudnia 2014 r.), jak i przed przyjęciem decyzji nr 13 z dnia 14 kwietnia 2015 r.

19. Organ ochrony konkurencji wniósł odwołanie od wyroku nr 92 z dnia 19 stycznia 2016 r. wydanego przez sąd apelacyjny, który jest przedmiotem postępowania głównego zawisłego przed Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal (najwyższym sądem kasacyjnym – izba ds. sporów administracyjnych i podatkowych, Rumunia, zwanym dalej „najwyższym sądem”).

20. Organ ów podnosi, po pierwsze, że prawidłową wykładnią obowiązujących przepisów jest wykładnia, zgodnie z którą bieg terminu przedawnienia może zostać przerwany przez każdą czynność proceduralną mającą na celu przeprowadzenie postępowania w odniesieniu do naruszenia, a nie wykładnia zawężająca przyjęta przez sąd apelacyjny, zgodnie z którą decyzja o wszczęciu dochodzenia jest ostatnim działaniem mogącym przerwać bieg terminu przedawnienia.

21. Po drugie, organ ochrony konkurencji stwierdził, że wykładnia, zgodnie z którą decyzja o wszczęciu dochodzenia jest ostatnim działaniem przerywającym bieg terminu przedawnienia, prowadziłaby do niejednolitego stosowania odpowiednich przepisów krajowych i przepisów europejskich w tej dziedzinie.

22. Gdyby bowiem organ ochrony konkurencji nie wszczął dochodzenia w niniejszej sprawie również w odniesieniu do ewentualnego naruszenia art. 101 TFUE i gdyby zamiast tego sama Komisja przeprowadziła dochodzenie w tej kwestii, działania przerywające bieg terminu przedawnienia zostałyby określone zgodnie z art. 25 rozporządzenia nr 1/2003, w myśl którego działaniami przerywającymi bieg terminu przedawnienia są wszystkie działania związane z przeprowadzeniem postępowania w odniesieniu do naruszenia.

23. W sprawie zawisłej przed najwyższym sądem organ ochrony konkurencji zwrócił się z wnioskiem o wystąpienie z odesłaniem prejudycjalnym w celu ustalenia, czy przepisy prawa Unii (a mianowicie art. 4 ust. 3 TUE i art. 101 TFUE w związku z art. 25 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003) stoją na przeszkodzie temu, by przepisy prawa krajowego były interpretowane w ten sposób, że formalny akt wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie praktyki antykonkurencyjnej jest ostatnim działaniem, które może przerwać bieg terminu przedawnienia, i że w związku z tym późniejsze środki przyjęte przez organ ochrony konkurencji w ramach postępowania wyjaśniającego nie należą do kategorii działań przerywających bieg terminu przedawnienia, nawet jeśli owe przepisy uniemożliwiają organowi ochrony konkurencji skuteczne stosowanie art. 101 TFUE.

24. Sąd odsyłający zastanawia się bowiem, czy taka zawężająca wykładnia krajowej ustawy nr 21/1996 o konkurencji, przyjęta w niniejszej sprawie przez sąd apelacyjny, nie prowadzi do niejednolitego stosowania właściwych przepisów w dziedzinie prawa konkurencji.

25. Sąd ten zauważa, że zgodnie z obecnym orzecznictwem krajowym art. 25 rozporządzenia nr 1/2003 dotyczy jedynie uprawnienia Komisji do nałożenia sankcji za zarzucane naruszenia reguł prawa konkurencji Unii, wspomniany przepis nie ma natomiast zastosowania do organu ochrony konkurencji. Najwyższy sąd zauważa jednak, że istnieje jeszcze jedna linia orzecznicza, zgodnie z którą musi istnieć korelacja między art. 25 rozporządzenia nr 1/2003 a przepisami prawa krajowego dotyczącymi przedawnienia, ponieważ konieczne jest zapewnienie spójności między przepisami prawa Unii a przepisami prawa krajowego, w szczególności gdy te ostatnie mają na celu transpozycję treści prawa Unii w dziedzinie konkurencji.

26. W związku z powyższym najwyższy sąd skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej następujące pytanie prejudycjalne: „Czy art. 4 ust. 3 TUE i art. 101 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nakładają one na sądy państw członkowskich obowiązek dokonywania wykładni przepisów krajowych regulujących przedawnienie prawa organu ochrony konkurencji do nakładania sankcji administracyjnych w sposób zgodny z przepisami art. 25 ust. 3 rozporządzenia [nr 1/2003] oraz stoją na przeszkodzie wykładni przepisu prawa krajowego w ten sposób, że za działanie przerywające bieg terminu przedawnienia uznaje się jedynie formalny akt wszczęcia dochodzenia w sprawie praktyki antykonkurencyjnej, a późniejsze działania podejmowane na potrzeby takiego dochodzenia nie są objęte zakresem działań przerywających bieg terminu przedawnienia?”.

III. Analiza prawna

A. Uwagi wstępne

1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i zadane pytania prejudycjalne

27. Dla jasności wywodu, również w ramach analizy prawnej, warto przypomnieć pewne okoliczności faktyczne w celu zrozumienia kwestii prawnych leżących u podstaw wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przedłożonego przez sąd odsyłający.

28. Zważywszy, że „wszelkie działania podjęte przez organ ochrony konkurencji w celu badania wstępnego lub wszczęcia dochodzenia ( 3 ) w związku z jakimkolwiek naruszeniem prawa przerywają bieg terminów przedawnienia”, przepis krajowy obowiązujący w czasie postępowania głównego (art. 62 rumuńskiej ustawy o konkurencji) stanowi, że działania, które mogą przerwać bieg przedawnienia, obejmują „głównie”: a) pisemne żądanie informacji; b) decyzja prezesa organu ochrony konkurencji o wszczęciu dochodzenia; c) wszczęcie postępowania sądowego ( 4 ).

29. Zgodnie z wykładnią tego przepisu dokonaną przez sąd apelacyjny (następnie zaskarżoną przed sądem odsyłającym) w niniejszej sprawie ostatnim działaniem mogącym przerwać bieg przedawnienia była decyzja prezesa organu ochrony konkurencji o wszczęciu dochodzenia, a zatem w dniu wydania ostatecznej decyzji upłynął termin przedawnienia, w związku z czym sankcja nałożona przez wspomniany organ była nieważna.

30. Sąd odsyłający (rumuński najwyższy sąd), do którego wystąpił organ ochrony konkurencji, powziął wątpliwości co do prawidłowej wykładni przepisu prawa krajowego dokonanej przez sąd apelacyjny i zwraca się zasadniczo do Trybunału o ustalenie: 1) czy art. 4 ust. 3 TUE i art. 101 TFUE zobowiązują sądy krajowe do dokonywania wykładni przepisów krajowych ustanawiających zasady przedawnienia prawa do nałożenia sankcji administracyjnych w sposób zgodny z art. 25 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003; 2) czy wykładnia zawężająca przepisu takiego jak ww. art. 62, zgodnie z którym ostatnim działaniem mogącym przerwać bieg przedawnienia jest formalne wszczęcie postępowania wyjaśniającego przez prezesa organu ochrony konkurencji, może skutkować podważeniem skutecznego stosowania art. 101 TFUE, naruszając w ten sposób zasadę skuteczności jako granicę autonomii proceduralnej państw członkowskich i zasadę lojalnej współpracy, o której mowa w art. 4 ust. 3 TUE.

31. Kwestia prawna, którą należy rozstrzygnąć, polega zatem na określeniu granic, w jakich państwa członkowskie mogą regulować przedawnienie działań podejmowanych przez krajowe organy ochrony konkurencji, w szczególności w odniesieniu do rodzaju działań, które przerywają bieg przedawnienia.

32. Zawarte we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym odesłanie do art. 25 rozporządzenia nr 1/2003, jeśli jest on interpretowany (jak wydaje się wynikać z niektórych fragmentów orzeczenia) jako mający bezpośrednie zastosowanie do niniejszej sprawy, jest mylące w odniesieniu do rozstrzygnięcia wspomnianej kwestii prawnej.

33. Wspomniany artykuł stanowi bowiem, że uprawnienie przyznane Komisji na mocy art. 23 i 24 tego rozporządzenia podlega określonym terminom przedawnienia i określonym zasadom regulującym ich bieg, takim jak warunek przewidziany w ust. 3, zgodnie z którym bieg przedawnienia dla nałożenia grzywien lub okresowych kar pieniężnych zostaje przerwany przez „[w]szelkie działania podjęte przez Komisję lub organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego w celu przeprowadzenia dochodzenia lub postępowania w odniesieniu do naruszeń”.

34. Z brzmienia art. 25 wynika jasno, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do wykonywania uprawnień przyznanych Komisji na mocy rozporządzenia nr 1/2003, a nie do wykonywania uprawnień przyznanych krajowym organom ochrony konkurencji.

35. Uważam zatem, że podniesiona przez niektóre strony okoliczność, iż w chwili wejścia w życie ustawy o konkurencji rumuński ustawodawca wzorował się przy redagowaniu przepisu na wspomnianym wyżej art. 25 rozporządzenia nr 1/2003, nie ma żadnego znaczenia.

36. Jak zauważyła również Komisja ( 5 ), brzmienie art. 62 ustawy o konkurencji różni się od brzmienia art. 25 rozporządzenia nr 1/2003. Nie można zatem twierdzić, że ustawodawca rumuński powtórzył dosłownie treść wyżej wymienionego art. 25 ani że przepis ten może być bezpośrednio stosowany do działań podjętych przez krajowy organ ochrony konkurencji.

37. Wynika z tego, że odpowiedź na pytanie zadane przez sąd odsyłający nie może zależeć od zastosowania przytoczonego wyżej art. 25, lecz od wykładni ww. art. 62 ustawy o konkurencji w świetle równowagi między kilkoma zasadami prawa Unii ( 6 ): zasadą autonomii proceduralnej państw członkowskich w przypadku braku zharmonizowanych przepisów, zasadą skuteczności działania w zakresie egzekwowania prawa ochrony konkurencji, zasadą lojalnej współpracy między państwami członkowskimi a Unią oraz zasadą niedziałania wstecz przepisów prawa materialnego o charakterze dotkliwym.

2. Prawo właściwe i jego późniejsze zmiany

38. Zanim przejdę do analizy wyżej wymienionych zasad, muszę na wstępie przypomnieć, że kwestia rozpatrywana w ramach niniejszej sprawy przez Trybunał straciła praktyczną przydatność na przyszłość w prawie krajowym, którego ona dotyczy.

39. Ustawodawca krajowy zmienił bowiem wyżej wymieniony art. 62, dostosowując go do przepisów art. 25 rozporządzenia nr 1/2003 ( 7 ) i przewidując w związku z tym dodatkowe przyczyny przerwania biegu przedawnienia, następujące po wszczęciu dochodzenia ( 8 ).

40. Poprzednio obowiązujący przepis ma jednak nadal zastosowanie ratione temporis w sporze wszczętym przez Whiteland przed sądem krajowym i w związku z tym Trybunał powinien zaproponować sądowi odsyłającemu kryteria, które pozwolą na jego rozstrzygnięcie w świetle prawidłowej wykładni prawa Unii.

41. Moim zdaniem wprowadzone zmiany są całkowicie neutralne z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy: ocena, której musi dokonać Trybunał, ogranicza się bowiem do zgodności z prawem Unii wykładni (takiej jak przedstawiona przez sąd odsyłający i przyjęta przez sąd apelacyjny) przepisu prawa krajowego obowiązującego w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych sprawy.

42. Wreszcie, należy zauważyć, że art. 29 dyrektywy 2019/1 ( 9 ) zawiera niektóre przepisy dotyczące terminów przedawnienia nakładania grzywien przez krajowe organy ochrony konkurencji, które nie odnoszą się jednak do kwestii będących przedmiotem niniejszej sprawy ( 10 ).

43. Wydaje się zatem, że potwierdza się, iż prawodawca Unii nie zamierzał regulować bezpośrednio kwestii dotyczącej długości terminów przedawnienia oraz rodzaju działań, które przerywają bieg przedawnienia, w odniesieniu do środków podejmowanych przez krajowe organy ochrony konkurencji.

B. Zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich i zasada skuteczności działania w zakresie ochrony konkurencji

44. W niniejszej sprawie, poza możliwością bezpośredniego stosowania art. 25 rozporządzenia nr 1/2003, konieczne jest wyważenie niektórych ogólnych zasad prawa Unii, co do których Trybunał orzekał już wielokrotnie.

45. Oceniając, czy przepis prawa taki jak rumuński przepis obowiązujący w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych sprawy (interpretowany w sposób zawężający, jak uczynił to sąd apelacyjny) jest zgodny z prawem Unii, należy wyjść z założenia, że działanie w zakresie ochrony konkurencji musi być skuteczne zarówno wtedy, gdy należy do kompetencji Komisji, jak i wtedy, gdy należy do kompetencji krajowych organów ochrony konkurencji.

46. Państwa członkowskie „wyznaczą [bowiem] organ lub organy ochrony konkurencji odpowiedzialne za stosowanie art. 101 […] i 102 TFUE w sposób, który zapewni skuteczne wykonanie przepisów tego rozporządzenia. Wyznaczone w ten sposób organy zgodnie z rozporządzeniem muszą zapewnić skuteczne stosowanie art. 101 […] i 102 TFUE w interesie ogólnym (zobacz motywy piąty, szósty, ósmy, trzydziesty czwarty i trzydziesty piąty rozporządzenia)” ( 11 ).

47. Prawdą jest, że „zgodnie z zasadą krajowej autonomii postępowania w braku uregulowań Unii w tej dziedzinie, zadaniem wewnętrznego porządku prawnego każdego z państw członkowskich jest wyznaczenie właściwych sądów i określenie zasad postępowania w sprawach mających za przedmiot ochronę uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa Unii” ( 12 ) oraz że „w przypadku gdy prawo wspólnotowe, w tym jego ogólne zasady, nie zawiera wspólnych przepisów w tym zakresie, organy krajowe, w celu wykonania prawa wspólnotowego, działają w oparciu o przepisy proceduralne i materialne ich prawa krajowego” ( 13 ).

48. Jednakże zasada ta, wciąż zgodnie z wcześniejszym orzecznictwem Trybunału, „musi być wyważona względem wymogu jednolitego stosowania prawa wspólnotowego w celu uniknięcia nierównego traktowania podmiotów gospodarczych” ( 14 ).

49. Oznacza to, że – jak wyraźnie wyjaśniono w kolejnych orzeczeniach Trybunału – swoboda państw członkowskich jest związana poszanowaniem zasad Unii ( 15 ), w szczególności zasady skuteczności. Przepisy krajowe nie mogą „uniemożliwiać ani nadmiernie utrudniać wykonywania prawa Unii” ( 16 ).

50. Powyższe uwagi dotyczą w szczególności dziedziny konkurencji. Modernizacja przepisów i procedur dotyczących stosowania art. 101 i 102 TFUE, przeprowadzona w drodze rozporządzenia nr 1/2003, opiera się bowiem na koncepcji zdecentralizowanego systemu stosowania europejskich przepisów ochrony konkurencji, w ramach którego Komisja Europejska, krajowe organy ochrony konkurencji i sądy państw członkowskich działają w ścisłym powiązaniu. Podmiotom tym przyznano nowe uprawnienia w porównaniu z poprzednim systemem, aby przyczynić się do skuteczniejszego egzekwowania prawa na szczeblu europejskim, przy jednoczesnym zachowaniu spójności i jednolitości.

51. Tak skonstruowany zdecentralizowany system, w którym krajowe organy stosują bezpośrednio prawo Unii, wymaga, aby przy poszanowaniu autonomii proceduralnej państw członkowskich przepisy ustanowione w celu egzekwowania prawa ochrony konkurencji nie stwarzały przeszkód dla jednolitego i skutecznego stosowania tego prawa.

52. Państwa członkowskie „powinny zapewnić, by stanowione bądź stosowane przez nie reguły nie stały na przeszkodzie skutecznemu stosowaniu art. 101 i 102 TFUE” ( 17 ), a „przepisy proceduralne dotyczące środków odwoławczych wniesionych od decyzji organów ochrony konkurencji” nie stały na przeszkodzie celom rozporządzenia nr 1 z 2003 r., które polegają na „zapewnieniu skutecznego stosowania art. 101 TFUE i art. 102 TFUE przez właściwe organy” ( 18 ).

53. Jeśli chodzi w szczególności o przedawnienie, niedawno wniesiono do Trybunału sprawę dotyczącą prawa do wniesienia powództwa o odszkodowanie za szkody spowodowane naruszeniem prawa konkurencji.

54. Prawo państwa członkowskiego ograniczyło do okresu trzech lat termin przedawnienia, który rozpoczynał bieg niezależnie od tego, czy osoba poszkodowana znała tożsamość osoby odpowiedzialnej i wiedziała, jaki jest całkowity zakres szkody, oraz nie przewidywało żadnego zawieszenia lub przerwania biegu przedawnienia w toku postępowania zawisłego przed krajowym organem ochrony konkurencji.

55. Trybunał orzekł w tej sprawie, że „art. 102 TFUE oraz zasadę skuteczności należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwiają się one uregulowaniu krajowemu, które z jednej strony przewiduje, że termin przedawnienia w odniesieniu do powództw o odszkodowanie wynosi trzy lata i rozpoczyna bieg w dniu, w którym poszkodowany dowiedział się o swoim prawie do odszkodowania, nawet jeśli osoba odpowiedzialna za naruszenie nie jest znana, a z drugiej strony nie przewiduje możliwości zawieszenia lub przerwania biegu tego terminu w toku postępowania prowadzonego przed krajowym organem ochrony konkurencji” ( 19 ).

56. Trybunał potwierdził również zasadę, zgodnie z którą „uregulowanie krajowe określające datę, od której rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia, czas trwania oraz warunki jego zawieszenia lub przerwania musi być dostosowane do specyfiki prawa konkurencji” ( 20 ), które wymaga „co do zasady przeprowadzania złożonej analizy stanu faktycznego i sytuacji ekonomicznej” ( 21 ).

57. Zasady te, potwierdzone przez Trybunał w odniesieniu do przypadku powództwa wniesionego przez jednostki w celu uzyskania naprawienia szkody poniesionej w wyniku działania sprzecznego z regułami konkurencji (tzw. egzekwowanie prawa na drodze prywatnoprawnej), mają moim zdaniem zastosowanie również do niniejszej sprawy, w której przedawnieniu ulega uprawnienie krajowego organu ochrony konkurencji (tzw. egzekwowanie prawa na drodze publicznoprawnej).

58. Wynika to z faktu, że egzekwowanie prawa na drodze prywatnoprawnej stanowi rzeczywisty „drugi filar” ( 22 ) obok egzekwowania prawa na drodze publicznoprawnej, którego „nie należy […] już dzisiaj pomijać w zdecentralizowanym systemie egzekwowania prawa antymonopolowego wprowadzonym w życie na podstawie rozporządzenia [nr 1/2003]” ( 23 ). Powództwa o odszkodowanie z tytułu naruszenia reguł konkurencji Unii stanowią „integralną część systemu służącego egzekwowaniu tych reguł, który ma na celu zwalczanie działań sprzecznych z regułami konkurencji i zapobieganie ich ponownemu prowadzeniu” ( 24 ).

59. W rozporządzeniu nr 1/2003 podkreślono już stosunek komplementarności między egzekwowaniem prawa na drodze publicznoprawnej i egzekwowaniem prawa na drodze prywatnoprawnej, który charakteryzuje model europejski ( 25 ): dzięki przyznanym właściwym organom władczym uprawnieniom w zakresie dochodzenia i nakładania sankcji egzekwowanie prawa na drodze publicznoprawnej spełnia głównie zadanie karania i odstraszania od popełniania naruszeń w dziedzinie konkurencji; egzekwowanie prawa na drodze prywatnoprawnej spełnia zadanie zapewnienia ochrony praw i naprawienia szkód poniesionych przez poszkodowanych w wyniku naruszenia. Najnowsze dyrektywy ( 26 ) w tej dziedzinie potwierdzają powyższe podejście, dodając jednak elementy, które wydają się zmierzać w kierunku coraz większej komplementarności.

60. Nie należy rozpatrywać tego jako dwóch konkurujących ze sobą systemów egzekwowania prawa, lecz raczej w kategoriach jednego systemu, ponieważ chodzi o dwa sposoby osiągnięcia tego samego rezultatu ( 27 ). Celem koordynacji tych sposobów egzekwowania prawa jest stymulowanie pozytywnej interakcji, tak aby dążyć do osiągnięcia wspólnego celu, jakim jest skuteczne egzekwowanie prawa konkurencji ( 28 ).

61. Konkretne doświadczenie wskazuje również na to, że nie tylko powództwa cywilne o naprawienie szkody mogą stanowić konkretną okazję do wniesienia do sądu potencjalnych spraw z zakresu ochrony konkurencji, które w przeciwnym razie pozostałyby bez ochrony ( 29 ), lecz także, że prawo każdej osoby do żądania naprawienia szkody wynikającej z zachowania sprzecznego z regułami konkurencji „wzmacnia […] operacyjny charakter unijnych reguł konkurencji […], przyczyniając się tym samym do zachowania skutecznej konkurencji w Unii Europejskiej” ( 30 ).

62. Ze względu na tę ścisłą komplementarność między egzekwowaniem prawa na drodze prywatnoprawnej i egzekwowaniem prawa na drodze publicznoprawnej ( 31 ), z których każde służy realizacji interesu publicznego w zakresie skutecznej i wolnej konkurencji na jednolitym rynku, uważam, że zasady wyrażone powyżej przez Trybunał w przytoczonym wyroku Cogeco mogą mieć zastosowanie również w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

63. Zgodnie zatem z zasadą skuteczności „przepisy krajowe nie mogą czynić wykonywania uprawnień przyznanych przez porządek prawny Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym” ( 32 ).

64. Dotyczy to w szczególności dziedziny konkurencji ( 33 ) ze względu na opisany powyżej zdecentralizowany system egzekwowania prawa, biorąc również pod uwagę fakt, że „trafna ocena prawna naruszeń reguł konkurencji wymaga w licznych przypadkach dokonywania oceny złożonych stosunków gospodarczych i wewnętrznej dokumentacji handlowej, ujawnianej często dopiero na skutek pracy organów ochrony konkurencji” ( 34 ).

65. W odniesieniu do kwestii przedawnienia przepisy ustanowione przez poszczególne państwa członkowskie muszą zatem umożliwiać skuteczne działanie w zakresie ochrony konkurencji nawet w bardziej złożonych przypadkach.

66. Z analizy niniejszej sprawy rozpatrywanej przez Trybunał wynika szereg wskazówek, które mogą prowadzić do stwierdzenia, że wykładnia przepisu krajowego dokonana przez sąd apelacyjny jest niezgodna z zasadą skuteczności: całkowite wykluczenie możliwości działań przerywających bieg przedawnienia po wszczęciu dochodzenia, które uniemożliwia uwzględnienie sytuacji procesowych zaistniałych po wszczęciu dochodzenia, jak również wynikające z tego nadmierne ograniczenie stosowania bezwzględnego terminu przedawnienia wynoszącego dziesięć lat, także przewidzianego w tych samych przepisach.

67. To nie samo wydłużenie terminu przedawnienia ani szczególne uregulowanie działań przerywających bieg przedawnienia wydaje się naruszać prawo Unii w przypadku takim jak rozpatrywany w niniejszej sprawie, lecz nieuzasadniona sztywność proponowanej wykładni zawężającej, która nie pozwoliłaby na przerwanie biegu przedawnienia nawet w szczególnie skomplikowanych przypadkach.

68. Ponadto taka wykładnia w zasadzie pozbawiłaby sensu bezwzględny termin wynoszący dziesięć lat, przewidziany również w tych samych przepisach obok „zwykłego” terminu wynoszącego pięć lat: jeżeli żadne działanie następujące po oficjalnym wszczęciu postępowania nie może przerwać biegu przedawnienia, rzadko możliwe będzie przekroczenie okresu pięciu lat przewidzianego w odpowiednim terminie przedawnienia, a w każdym razie możliwe będzie jedynie przekroczenie o ten krótki czas, jaki upływa między powzięciem wiadomości o ewentualnym naruszeniu reguł konkurencji a wszczęciem postępowania.

69. Prawdą jest, że przed wszczęciem postępowania przez organ dokonywane są przez właściwą dyrekcję czynności poprzedzające dochodzenie, ale w okresie tym nie można przeprowadzać wielu czynności istotnych dla postępowania, takich jak na przykład kontrole, a w każdym razie nie wszystkie zdarzenia proceduralne typowe dla pełnego postępowania kontradyktoryjnego mają zwykle miejsce.

70. Państwa członkowskie mogą zatem ustanowić terminy i zasady przedawnienia inne niż te przewidziane przez Komisję w art. 25 rozporządzenia nr 1/2003, pod warunkiem jednak, że pozwalają one na prowadzenie działań w zakresie egzekwowania prawa odpowiednio do stopnia złożoności prawnej i ekonomicznej analizy spraw przedłożonych krajowym organom ochrony konkurencji. Moim zdaniem właśnie w ten sposób należy rozumieć w dziedzinie konkurencji wielokrotnie użyte przez Trybunał wyrażenie „nie utrudniać nadmiernie wykonywania prawa Unii”.

71. W tym celu, bardziej niż bezwzględna długość terminu przedawnienia, która nie powinna być nadmierna, aby uniknąć przeciwnego skutku w postaci zbyt wczesnego działania w zakresie ochrony konkurencji, kluczową rolę odgrywają działania przerywające bieg przedawnienia, pozwalające na dostosowanie długości postępowań do rzeczywistej złożoności sprawy.

72. Wynika z tego, że przepis prawa taki jak rumuński powinien być interpretowany przez sądy krajowe z poszanowaniem autonomii proceduralnej państw członkowskich, biorąc pod uwagę: a) ogół obowiązujących przepisów dotyczących przedawnienia, a nie poszczególne przepisy ( 35 ); b) przeciętną złożoność spraw rozpatrywanych przez krajowy organ ochrony konkurencji oraz czas potrzebny do przeprowadzenia odpowiedniej analizy prawnej i ekonomicznej. W tym celu, jak zasugerowała Komisja w swoich uwagach na piśmie ( 36 ), można by zastosować weryfikację zaproponowaną przez Trybunał w sprawie „Taricco 1” ( 37 ).

73. Stosując tę weryfikację w niniejszej sprawie, sąd krajowy musiałby sprawdzić, czy stosowanie przepisów krajowych dotyczących przerwania biegu przedawnienia, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez sąd apelacyjny, prowadzi w znacznej liczbie przypadków do bezkarności przedsiębiorstw, które dopuściły się poważnych naruszeń prawa ochrony konkurencji, ponieważ czyny te uległyby zasadniczo przedawnieniu, zanim mogłaby zostać nałożona przewidziana prawem sankcja z powodu naruszenia reguł konkurencji. W przypadku pozytywnego rezultatu weryfikacji sąd krajowy powinien stwierdzić, że środków przewidzianych w prawie krajowym w celu zwalczania naruszeń prawa ochrony konkurencji nie można uznać za skuteczne i odstraszające, co byłoby sprzeczne z art. 101 TFUE w związku z art. 4 ust. 3 TUE.

74. Można by wziąć pod uwagę nie tylko rzeczywistą liczbę przypadków bezkarności wynikających z upływu terminu przedawnienia w stosunku do całkowitej liczby spraw rozpatrywanych przez dany krajowy organ ochrony konkurencji, lecz także fakt, że na przykład niektóre rodzaje naruszeń prawa konkurencji pozostawałyby systematycznie bezkarne ( 38 ) w wyniku zastosowania krajowych przepisów dotyczących przerwania biegu terminu przedawnienia.

75. Pragnę wreszcie zauważyć, że w kontekście oceny skutków ewentualnego przedawnienia uprawnienia w zakresie egzekwowania prawa krajowego organu ochrony konkurencji przedmiotem badania sądu krajowego mogłyby również być interesy osób trzecich, które w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji krajowego organu ochrony konkurencji z powodu przedawnienia poniosłyby szkodę, która nawet jeśli nie jest jeszcze rzeczywista, może również zostać uznana za istotną.

76. Odnoszę się w szczególności do konsumentów, którzy ponieśli szkodę z powodu działania sprzecznego z regułami konkurencji ukaranych przedsiębiorstw, w związku z czym oczekują na potwierdzenie decyzji organu w postępowaniu sądowym, aby móc następnie wytoczyć powództwa o naprawienie szkody.

77. Moim zdaniem stanowiłoby to dodatkowe potwierdzenie analizy, którą przedstawiłem powyżej ( 39 ), dotyczącej komplementarności egzekwowania prawa na drodze publicznoprawnej i egzekwowania na drodze prywatnoprawnej, które służą realizacji interesu publicznego w zakresie skutecznej i wolnej konkurencji na jednolitym rynku.

78. Taka dalsza ocena zakłada spełnienie pewnych przesłanek, które mogą spowodować, że w całościowej ocenie dokonywanej przez sąd krajowy zostanie również uwzględniony interes konsumentów: a) decyzja krajowego organu ochrony konkurencji nie powinna wydawać się po wstępnym badaniu niezgodna z prawem z powodów innych niż te dotyczące przedawnienia; b) zaskarżona decyzja krajowego organu ochrony konkurencji powinna mieć wystarczająco ogólną treść, mogącą uzasadniać dalsze powództwa znacznej liczby konsumentów, którzy ponieśli szkodę w wyniku niezgodnego z prawem zachowania ukaranych przedsiębiorstw.

79. Po przeprowadzeniu opisanych powyżej ustaleń do sądu krajowego należy moim zdaniem dokonanie ostatecznej oceny dotyczącej zgodności przepisu krajowego nie z brzmieniem, lecz z założeniami ogółu przepisów prawa Unii w dziedzinie przedawnienia uprawnienia Komisji w zakresie egzekwowania prawa.

80. Mimo iż przepisy te nie są wiążące dla państw członkowskich, stanowią one „standard skuteczności” działania w zakresie ochrony konkurencji, który powinien być jak najbardziej jednolity w systemie prawnym zdecentralizowanego egzekwowania prawa, w którym poszczególne krajowe organy ochrony konkurencji działają w ramach coraz większej synergii z Komisją.

81. Z powyższego wynika, że w świetle wszystkich okoliczności, które można wywnioskować z akt sprawy, wykładnia zawężająca działań przerywających bieg przedawnienia, taka jak dokonana przez sąd apelacyjny, mogłaby stanowić przeszkodę dla działania w zakresie egzekwowania prawa krajowego organu ochrony konkurencji, w szczególności gdy specyfika sprawy wymaga złożonej analizy prawnej i ekonomicznej (wynikającej również z ilości materiału, jaki należy zbadać) oraz dalszych ustaleń, w tym dokonywanych poprzez kontrole i inne sposoby przeprowadzania dowodów.

82. Jak już wspomniałem, to sąd krajowy stosuje wspomniane kryteria w celu oceny, czy w niniejszej sprawie przepis krajowy, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez sąd apelacyjny, nadmiernie utrudnia działanie krajowego organu ochrony konkurencji w zakresie egzekwowania prawa ochrony konkurencji, naruszając w ten sposób zasadę skuteczności.

83. W następstwie tego ustalenia sąd krajowy powinien zastosować zasadę wykładni zgodnej z prawem Unii, która – jak wiadomo – „wymaga, by sądy krajowe czyniły wszystko, co leży w zakresie ich kompetencji, uwzględniając wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, by zapewnić pełną skuteczność rozpatrywanej dyrektywy i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nią celami” ( 40 ).

84. W przypadku gdyby sąd krajowy uznał, że wykładnia zgodna z prawem Unii jest niemożliwa, i odstąpił od zastosowania przepisu krajowego, należy ostatecznie rozważyć, jak sugeruje Komisja w swoich uwagach na piśmie ( 41 ), skutki prawne w ramach postępowania głównego.

85. Gdyby bowiem sąd krajowy uznał, że wykładnia zawężająca art. 62 rumuńskiej ustawy o konkurencji jest niezgodna z prawem Unii, co w konsekwencji prowadziłoby do odstąpienia od stosowania przepisu krajowego, stwierdzając, że bieg przedawnienia został skutecznie przerwany przez inne działanie, które miało miejsce po wszczęciu postępowania wyjaśniającego, sytuację prawną należałoby oceniać w odniesieniu do zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i niedziałania wstecz przepisów dotyczących sankcji ( 42 ).

86. Jest to konsekwencja okoliczności, że z akt sprawy, a w szczególności z uwag na piśmie Komisji ( 43 ) wynika, iż w rumuńskim systemie prawnym, tak jak we włoskim systemie prawnym, który był przedmiotem wyroków „Taricco 1” ( 44 ) i „Taricco 2” ( 45 ), przepisy dotyczące przedawnienia czynów zabronionych, jak również przepisy dotyczące określania przestępstw i ustalenia wymiaru kar, są oparte na prawie karnym materialnym, w związku z czym podlegają one, podobnie jak to przepisy dotyczące określania przestępstw i ustalenia wymiaru kar, zasadzie ustawowej określoności czynów zabronionych i kar ( 46 ), ustanowionej w art. 49 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i w art. 7 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. System przedawnienia w sprawach karnych podlega zatem wymogom przewidywalności, dokładności i niedziałania wstecz, które są nieodłącznie związane z zasadą ustawowej określoności czynów zabronionych i kar.

87. W wyroku „Taricco 2” ( 47 ) Trybunał wyjaśnił bowiem, że w przypadku gdyby sąd krajowy uznał, iż obowiązek odstąpienia od stosowania rozpatrywanych przepisów krajowych jest sprzeczny z zasadą ustawowej określoności czynów zabronionych i kar, która wymaga, by ustawa określała w sposób przewidywalny, precyzyjny i nieretroaktywny czyny zabronione podlegające karze na jej mocy oraz kary, nie byłby zobowiązany do przestrzegania tego obowiązku, nawet jeżeli jego przestrzeganie zaradziłoby sytuacji krajowej niezgodnej z prawem Unii.

88. Zasadę tę można by również uznać za mającą zastosowanie do sankcji w dziedzinie konkurencji ze względu na utrwalone orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ( 48 ).

89. Biorąc pod uwagę cel prawa konkurencji, charakter sankcji (skutek prewencyjny, odstraszający i represyjny) oraz ich wagę (znaczne kary finansowe), zdaniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka procedury te muszą podlegać gwarancjom przewidzianym w art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ( 49 ).

90. Trybunał również przyjął to stanowisko kilkakrotnie: w wyroku Komisja/Anic Partecipazioni Trybunał uznał możliwość zastosowania zasady odpowiedzialności osobistej do reguł konkurencji ( 50 ); w wyroku Hüls/Komisja Trybunał powołał się na zasadę domniemania niewinności zagwarantowaną w art. 6 ust. 2 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ( 51 ).

91. Posługując się słowami rzecznika generalnego Y. Bota, „[g]rzywny, o których mowa w art. 23 rozporządzenia nr 1/2003 ( 52 ), są bowiem ze względu na swój charakter i znaczenie porównywalne z sankcją karną”, a związane z nimi postępowanie „należy zatem do »spraw karnych« w rozumieniu art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności” ( 53 ).

92. Nie można zatem wykluczyć, że jeżeli wymienione powyżej przesłanki zostaną spełnione, przepis prawa, uznany następnie za niezgodny z zasadami prawa Unii, może nadal wiązać strony zgodnie z zasadą ustawowej określoności czynów zabronionych i niedziałania wstecz przepisów prawa karnego lub przepisów o charakterze dotkliwym sensu lato.

93. Podobne rozumowanie można zastosować w przypadku utrwalonej wykładni obowiązującego przepisu. Aby taka sytuacja mogła znaleźć zastosowanie, konieczne jest, aby były to jednoznaczne i utrwalone wykładnie sądowe, to znaczy wykładnie, które można uznać za „żywe prawo” w tym konkretnym krajowym systemie prawa.

94. Jedynie w takim przypadku wykładnia przepisu prawa mającego charakter dotkliwy jako „żywe prawo” może nadal wiązać strony, nawet jeśli następnie zostanie ona uznana za niezgodną z prawem Unii.

95. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, nie wydaje mi się, aby można było uznać, że taka sytuacja istnieje, ponieważ wykładnie sądowe w państwie członkowskim wydają się rozbieżne.

96. Sąd odsyłający wyjaśnia, że w następstwie decyzji nr 13 z dnia 14 kwietnia 2015 r. do sądu apelacyjnego w Bukareszcie wpłynęło dziesięć spraw. W pięciu z nich stwierdzono przedawnienie prawa do nałożenia sankcji, natomiast w pozostałych pięciu utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję ( 54 ): potwierdza to istnienie „niejednolitej praktyki sądów orzekających co do istoty w tej dziedzinie” ( 55 ).

97. Organ ochrony konkurencji przypomina, że „sądy orzekające co do istoty sprawy, które rozpatrywały zgodność z prawem decyzji nr 13/2015, dokonały odmiennej wykładni obowiązujących przepisów dotyczących przedawnienia w zakresie nakładania sankcji w dziedzinie konkurencji w odniesieniu do działań przerywających bieg przedawnienia oraz stosowały owe przepisy w odmienny sposób” ( 56 ).

98. Do sądu krajowego należy jednak ocena, czy spełnione są przesłanki określone w wyroku „Taricco 2” i wyjaśnione w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Trybunału Sprawiedliwości, przy zastosowaniu przedstawionych powyżej kryteriów.

IV. Wnioski

99. W świetle powyższych uwag proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie prejudycjalne zadane przez sąd odsyłający w następujący sposób: 1) Artykuł 4 ust. 3 TUE i art. 101 TFUE należy interpretować w ten sposób, że nakładają one na sądy państw członkowskich obowiązek dokonywania wykładni przepisów krajowych, które regulują przedawnienie uprawnienia organu ochrony konkurencji do nałożenia sankcji administracyjnych, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy między państwami członkowskimi a Unią oraz zasadą skuteczności działania w zakresie ochrony konkurencji. 2) Państwa członkowskie mogą w ramach swojej autonomii proceduralnej ustanowić inne przepisy dotyczące przedawnienia przyznanego krajowym organom ochrony konkurencji uprawnienia do nakładania sankcji niż przepisy przewidziane przez Komisję w art. 25 rozporządzenia nr 1/2003, pod warunkiem jednak, że pozwalają one, zgodnie z zasadą skuteczności, na prowadzenie działań w zakresie egzekwowania prawa odpowiednich do złożoności prawnej i ekonomicznej analizy spraw przedłożonych krajowym organom ochrony konkurencji. 3) Wykładnia przepisu prawa krajowego, zgodnie z którą ostatnim działaniem przerywającym bieg przedawnienia jest akt wszczęcia dochodzenia w sprawie praktyki antykonkurencyjnej, przy czym późniejsze działania podjęte w ramach tego dochodzenia nie są objęte tym samym zakresem co działania przerywające bieg przedawnienia, może być niezgodna z wyżej wymienionymi zasadami lojalnej współpracy i skuteczności działania w zakresie ochrony konkurencji, jeżeli sąd krajowy stwierdzi, że spełnione są określone przesłanki, które nadmiernie utrudniają działanie krajowego organu ochrony konkurencji. Sąd krajowy powinien wziąć pod uwagę w swojej ocenie: a) szczególne cechy prawa konkurencji, które zwykle wymaga przeprowadzenia złożonej analizy stanu faktycznego i sytuacji ekonomicznej; b) ogół obowiązujących przepisów dotyczących przedawnienia; c) zadanie, jakie spełniają działania przerywające bieg przedawnienia, umożliwiające dostosowanie czasu trwania postępowań do rzeczywistej złożoności danej sprawy; d) średnią złożoność spraw rozpatrywanych przez krajowy organ ochrony konkurencji, również przy zastosowaniu weryfikacji zaproponowanej przez Trybunał w wyroku wydanym w sprawie C‑105/14. 4) Jeżeli powyższe przesłanki są spełnione, sąd krajowy powinien zastosować zasadę wykładni zgodnej z prawem Unii i jedynie w przypadku, gdy okaże się ona niemożliwa, odstąpić od stosowania przepisu krajowego, upewniając się, że odstąpienie to jest zgodne z zasadą ustawowej określoności czynów zabronionych i kar, w sposób określony przez Trybunał w wyroku wydanym w sprawie C‑42/17.

( 1 ) Język oryginału: włoski.

( 2 ) Rozporządzenia Rady (WE) z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu (Dz.U. 2003, L 1, s. 1, wyd. specj., rozdz. 8, t. 1, s. 167).

( 3 ) Wyróżnienie własne. Zmieniony przepis, który obecnie obowiązuje, brzmi natomiast: „w celu wstępnego badania lub ścigania naruszenia prawa”.

( 4 ) Zmieniony przepis, który obecnie obowiązuje, brzmi natomiast: „a) pisemne żądanie informacji; b) decyzja prezesa organu ochrony konkurencji o wszczęciu dochodzenia; c) przeprowadzenie kontroli; d) doręczenie sprawozdania z dochodzenia”.

( 5 ) Zobacz uwagi na piśmie Komisji, pkt 19.

( 6 ) Zobacz wyrok z dnia 21 września 1983 r., Deutsche Milchkontor i in. (od205/82 do 215/82, EU:C:1983:233, pkt 17).

( 7 ) Nadzwyczajny dekret rządu nr 31/2015. Zgodnie z uzasadnieniem dekretu zmiany wprowadzone w art. 61 i 62 ustawy „mają na celu usunięcie niejasności co do przedawnienia prawa do wniesienia środka odwoławczego i co do prawa rady ds. konkurencji do nałożenia sankcji” (zob. przypis 7, s. 23, wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym).

( 8 ) Obejmujące przeprowadzenie kontroli i doręczenie sprawozdania z dochodzenia (zob. nowy art. 64 rumuńskiej ustawy o konkurencji).

( 9 ) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/1 z dnia 11 grudnia 2018 r. mającej na celu nadanie organom ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnień w celu skuteczniejszego egzekwowania prawa i zapewnienia należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego (tzw. dyrektywy ECN+), dla której termin transpozycji upływa w dniu 4 lutego 2021 r.

( 10 ) Nowe przepisy dotyczą jedynie obowiązku zawieszenia lub przerwania biegu terminów przedawnienia w toku postępowań przed krajowymi organami ochrony konkurencji innych państw członkowskich lub przed Komisją oraz obowiązku zawieszenia lub przerwania biegu takich terminów w okresie, w którym decyzja danego krajowego organu ochrony konkurencji jest przedmiotem postępowania zawisłego przed organem odwoławczym.

( 11 ) Zobacz wyrok z dnia 7 grudnia 2010 r., VEBIC (C‑439/08, EU:C:2010:739, pkt 56).

( 12 ) Zobacz wyrok z dnia 14 września 2010 r., Akzo Nobel Chemicals i Akcros Chemicals/Komisja (C‑550/07 P, EU:C:2010:512, pkt 113 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 13 ) Zobacz wyrok z dnia 21 września 1983 r., Deutsche Milchkontor i in. (od205/82 do 215/82, EU:C:1983:233, pkt 17).

( 14 ) Ibidem.

( 15 ) Zobacz wyrok z dnia 14 czerwca 2011 r., Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389), w którym stwierdzono w pkt 24, że „chociaż stanowienie i stosowanie takich przepisów należy do kompetencji państw członkowskich, to kompetencje te winny być wykonywane z poszanowaniem prawa Unii”; zob. podobnie wyrok z dnia 12 listopada 2009 r., Komisja/Hiszpania (C‑154/08, niepublikowany, EU:C:2009:695, pkt 121 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 16 ) Zobacz wyroki: z dnia 14 czerwca 2011 r., Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389, pkt 24); z dnia 16 lipca 1998 r., Oelmühle i Schmidt Söhne (C‑298/96, EU:C:1998:372, pkt 23, 24 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz podobnie także wyroki: z dnia 4 lipca 2006 r., Adeneler i in. (C‑212/04, EU:C:2006:443, pkt 95); z dnia 18 września 2003 r., Pflücke (C‑125/01, EU:C:2003:477, pkt 33, 34).

( 17 ) Zobacz wyrok z dnia 14 czerwca 2011 r., Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389, pkt 24).

( 18 ) Zobacz wyrok z dnia 7 grudnia 2010 r., VEBIC (C‑439/08, EU:C:2010:739, pkt 57).

( 19 ) Zobacz wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Cogeco Communications (C‑637/17, EU:C:2019:263, pkt 55).

( 20 ) Zobacz wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Cogeco Communications (C‑637/17, EU:C:2019:263, pkt 47).

( 21 ) Zobacz wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Cogeco Communications (C‑637/17, EU:C:2019:263, pkt 46).

( 22 ) Zobacz opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Otis Gesellschaft i in. (C‑435/18, EU:C:2019:651, pkt 40).

( 23 ) Zobacz opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Cogeco Communications (C‑637/17, EU:C:2019:32, pkt 1). Zobacz także w tej kwestii wyroki: z dnia 20 września 2001 r., Courage i Crehan (C‑453/99, EU:C:2001:465); z dnia 13 lipca 2006 r., Manfredi i in. (odC‑295/04 do C‑298/04, EU:C:2006:461); z dnia 5 czerwca 2014 r., KONE i in. (C‑557/12, EU:C:2014:1317, pkt 25); ostatnio z dnia 12 grudnia 2019 r., Otis i in. (C‑435/18, EU:C:2019:1069, w szczególności pkt 24).

( 24 ) Zobacz wyrok z dnia 14 marca 2019 r., Skanska Industrial Solutions i in. (C‑724/17, EU:C:2019:204, pkt 45).

( 25 ) W motywie 7 stwierdza się, że „[s]ądy krajowe mają do odegrania zasadniczą rolę w dziedzinie stosowania wspólnotowych reguł konkurencji. Kiedy rozstrzygają spór między podmiotami prywatnymi, chronią prawa przedmiotowe na mocy prawa wspólnotowego, na przykład przyznając odszkodowanie poszkodowanym. Rola sądów krajowych w takim przypadku uzupełnia rolę organów ochrony konkurencji państw członkowskich. Dlatego sądy powinny być uprawnione do pełnego stosowania art. 81 i 82 Traktatu”.

( 26 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/104/UE z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie niektórych przepisów regulujących dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji państw członkowskich i Unii Europejskiej, objęte przepisami prawa krajowego (Dz.U. 2014, L 349, s. 1) i tzw. dyrektywa ECN+, przywołana już w przypisie 9 powyżej.

( 27 ) Zobacz opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawie Skanska Industrial Solutions i in. (C‑724/17, EU:C:2019:100, pkt 76), w której wskazano, że „egzekwowanie prawa konkurencji na drodze publicznoprawnej i egzekwowanie prawa konkurencji Unii na drodze prywatnoprawnej składa się na kompletny system egzekwowania przepisów, który – choć jest złożony z dwóch części – należy traktować jako całość”.

( 28 ) R. Chieppa, Coordination between Private and Public Antitrust Enforcement in Italy and in the EU. Due modalità di un sistema bilanciato di enforcement, w: Il private antitrust enforcement in Italia e nell’Unione europea: scenari applicativi e le prospettive del mercato. Atti del VII Convegno Antitrust di Trento, 11–13 aprile 2019, red. Gian Antonio Benacchio, Michele Carpagnano, Trento2019.

( 29 ) Zobacz podobnie opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawie Skanska Industrial Solutions i in. (C‑724/17, EU:C:2019:100, pkt 47), w której wskazano, że „egzekwowanie przepisów na drodze prywatnoprawnej z wykorzystaniem powództw o odszkodowanie stanowi środek uzupełniający, który odstrasza od podejmowania zachowań antykonkurencyjnych, czego osiągnięcie jedynie na drodze publicznoprawnej byłoby niemożliwe”.

( 30 ) Zobacz wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Cogeco Communications (C‑637/17, EU:C:2019:263, pkt 41). Jeszcze wyraźniej, ze szczególnym odniesieniem do art. 101 TFUE, Trybunał wyjaśnił w wyroku z dnia 14 marca 2019 r., Skanska Industrial Solutions i in. (C‑724/17, EU:C:2019:204, pkt 43), że „przysługujące każdemu uprawnienie do żądania naprawienia szkody spowodowanej przez zakazane w art. 101 TFUE porozumienie lub praktykę zapewnia pełną skuteczność art. 101 TFUE, a w szczególności skuteczność (effet utile) zakazu ustanowionego w ust. 1 tego postanowienia” (wyróżnienie własne).

( 31 ) „Egzekwowanie przepisów na drodze publicznoprawnej i egzekwowanie przepisów na drodze prywatnoprawnej to uzupełniające się wzajemnie podejścia, które stanowią część jednej całości” [zob. opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawie Skanska Industrial Solutions i in. (C‑724/17, EU:C:2019:100, pkt 80)].

( 32 ) Zobacz opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Cogeco Communications (C‑637/17, EU:C:2019:32, pkt 77); zob. także podobnie wyroki: z dnia 13 lipca 2006 r., Manfredi i in. (odC‑295/04 do C‑298/04, EU:C:2006:461, pkt 62); z dnia 6 czerwca 2013 r., Donau Chemie i in. (C‑536/11, EU:C:2013:366, pkt 27); z dnia 5 czerwca 2014 r., KONE i in. (C‑557/12, EU:C:2014:1317, pkt 25).

( 33 ) Zobacz wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Cogeco Communications (C‑637/17, EU:C:2019:263, pkt 44).

( 34 ) Zobacz opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Cogeco Communications (C‑637/17, EU:C:2019:32, pkt 85).

( 35 ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 28 marca 2019 r., Cogeco Communications (C‑637/17, EU:C:2019:263, pkt 45).

( 36 ) Zobacz uwagi na piśmie Komisji, pkt 34.

( 37 ) Zobacz wyrok z dnia 8 września 2015 r., Taricco i in. (C‑105/14, EU:C:2015:555, pkt 47), w którym Trybunał zaproponował, aby sąd krajowy sprawdził, czy „stosowanie przepisów krajowych w dziedzinie przerwania biegu przedawnienia skutkowałoby w znacznej ilości przypadków tym, że zdarzenia stanowiące poważne oszustwa nie byłyby karane, ponieważ ulegałyby one powszechnie przedawnieniu, zanim można by było nałożyć sankcję karną przewidzianą przez prawo w drodze ostatecznego orzeczenia sądu”. W przypadku pozytywnego rezultatu weryfikacji „należy stwierdzić, że ponieważ środki przewidziane przez prawo krajowe w celu zwalczania oszustw lub innych bezprawnych czynności stanowią zagrożenie dla interesów finansowych Unii, nie mogą one zostać uznane za skuteczne i odstraszające, co z kolei jest sprzeczne z art. 325 ust. 1 TFUE, art. 2 ust. 1 konwencji OIF, a także dyrektywą 2006/112 w związku z art. 4 ust. 3 TUE”.

( 38 ) Wyroki: z dnia 5 czerwca 2018 r., Kolev i in. (C‑612/15, EU:C:2018:392, pkt 65); z dnia 17 stycznia 2019 r., Dzivev (C‑310/16, EU:C:2019:30, pkt 31).

( 39 ) Zobacz pkt 62 i nast. niniejszej opinii.

( 40 ) Zobacz przykładowo wyrok z dnia 6 listopada 2018 r., Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C‑684/16, EU:C:2018:874, pkt 59). Jak wyjaśnił Trybunał w pkt 60, „wymóg dokonywania takiej wykładni zgodnej może w szczególności obejmować konieczność zmiany krajowego orzecznictwa przez sądy krajowe, jeżeli opiera się ono na interpretacji prawa krajowego, której nie da się pogodzić z celami dyrektywy. Z powyższego wynika, że sąd krajowy nie może ważnie stwierdzić, iż nie można dokonać wykładni przepisu prawa krajowego zgodnie z prawem Unii, jedynie ze względu na to, że do tej pory niezmiennie interpretowano ten przepis w sposób niezgodny z prawem Unii”.

( 41 ) Zobacz uwagi na piśmie Komisji, pkt 39.

( 42 ) Zobacz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., M.A.S. i M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936, pkt 61, 62).

( 43 ) Zobacz uwagi na piśmie Komisji, pkt 41.

( 44 ) Wyrok z dnia 8 września 2015 r., Taricco i in. (C‑105/14, EU:C:2015:555).

( 45 ) Wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., M.A.S. i M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936).

( 46 ) Zobacz opinia rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie ThyssenKrupp Nirosta/Komisja (C‑352/09 P, EU:C:2010:635, pkt 88, 89), w której wskazano, że „[c]o do zasady przepisy proceduralne stosuje się do wszystkich postępowań będących w toku w momencie ich wejścia w życie. […] Nie dzieje się tak natomiast w przypadku przepisów materialnych. Przepisy prawa materialnego nie działają wstecz, chyba że prawodawca Unii postanowił inaczej”. Zobacz w tym względzie (przytoczone w uwagach na piśmie Komisji, w przypisie 19) orzeczenie nr 297/2018 Curtea Constituțională a României, w którym uwzględniono zarzut dotyczący niezgodności z konstytucją art. 155 ust. 1 rumuńskiego kodeksu karnego i które opublikowano w dniu 25 czerwca 2018 r.

( 47 ) Wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., M.A.S. i M.B. (C‑42/17, EU:C:2017:936).

( 48 ) Europejski Trybunał Praw Człowieka stosuje trzy kryteria w celu ustalenia, czy oskarżenie należy do dziedziny prawa karnego, a mianowicie: kwalifikację prawną naruszenia na gruncie prawa krajowego, represyjny i odstraszający charakter sankcji oraz dolegliwość sankcji grożącej a priori danej osobie (wyrok ETPC z dnia 8 czerwca 1976 r. w sprawie Engel i in. przeciwko Niderlandom, seria A, nr 22, § 82; w zakresie wyboru orzecznictwa ETPC dotyczącego stosowania wspomnianych kryteriów zob. wyrok ETPC z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie Jussila przeciwko Finlandii, §§ 29–39). ETPC przyjął tego rodzaju rozumowanie w odniesieniu do licznych sankcji administracyjnych, pośród których znajdują się sankcje nakładane przez krajowe organy ochrony konkurencji (zob. wyroki ETPC: z dnia 9 lutego 1990 r. w sprawie Melchers i Co. przeciwko Niemcom; z dnia 30 maja 1991 r. w sprawie Société Stenuit przeciwko Francji; z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie Lilly przeciwko Francji; zob. także ww. wyrok ETPC w sprawie Jussila przeciwko Finlandii, § 43; zob. także wyrok z dnia 11 czerwca 2009 r. w sprawie Dubus S.A. przeciwko Francji, § 35; a także w kwestii odrębnej wykładni wyrok ETPC z dnia 3 czerwca 2004 r. w sprawie OOO Neste i in. przeciwko Rosji). Wszystkie te odniesienia znajdują się w opinii rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie ThyssenKrupp Nirosta/Komisja (C‑352/09 P, EU:C:2010:635, pkt 48–52 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 49 ) Zobacz wyroki ETPC: z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie Lilly przeciwko Francji (skarga nr 53892/00); z dnia 11 czerwca 2009 r. w sprawie Dubus S.A. przeciwko Francji (skarga nr 5242/04), §§ 37–38; z dnia 27 września 2011 r. w sprawie Menarini Diagnostics S.r.l. przeciwko Włochom (skarga nr 43509/08), §§ 38–44; z dnia 23 października 2018 r. w sprawie Produkcija Plus Storitveno podjetje d.o.o. przeciwko Słowenii (skarga nr 47072/15), §§ 45–46.

( 50 ) Zobacz wyrok z dnia 8 lipca 1999 r., Komisja/Anic Partecipazioni (C‑49/92 P, EU:C:1999:356, pkt 78). Orzecznictwo to zostało potwierdzone w wyroku z dnia 10 września 2009 r., Akzo Nobel i in./Komisja (C‑97/08 P, EU:C:2009:536, pkt 77).

( 51 ) Zobacz wyrok z dnia 8 lipca 1999 r., Hüls/Komisja (C‑199/92 P, EU:C:1999:358); Trybunał uznał, że biorąc pod uwagę charakter rozpatrywanych naruszeń oraz charakter i stopień dolegliwości związanych z nimi sankcji, zasadę domniemania niewinności stosuje się do postępowań dotyczących naruszeń reguł konkurencji mających zastosowanie do przedsiębiorstw, które to postępowania mogą prowadzić do wymierzenia grzywien lub okresowych kar pieniężnych.

( 52 ) W związku z tym, teoretycznie rzecz ujmując, również te nałożone przez poszczególne krajowe organy ochrony konkurencji na podstawie uprawnień zdecentralizowanych na mocy wspomnianego rozporządzenia nr 1/2003.

( 53 ) Zobacz opinia rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie ThyssenKrupp Nirosta/Komisja (C‑352/09 P, EU:C:2010:635, pkt 49).

( 54 ) Zobacz wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, pkt 36.

( 55 ) Zobacz wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, pkt 70.

( 56 ) Zobacz uwagi na piśmie organu ochrony konkurencji, przypis 37, w którym wskazano, że: a) niektóre sądy uznały, że decyzja o wszczęciu dochodzenia jest ostatnim działaniem organu, które może przerwać bieg terminu przedawnienia; późniejsze środki przyjęte przez organ ochrony konkurencji w celu zbadania naruszenia nie powodują przerwania biegu; dochodzenie prowadzone przez organ ochrony konkurencji musi zostać zakończone w ciągu pięciu lat od daty jego wszczęcia; dopiero w wyniku zmian wprowadzonych przez OUG nr 31/2015 ustawa o konkurencji została zharmonizowana z przepisami rozporządzenia nr 1/2003, ponieważ bieg terminu przedawnienia może zostać przerwany przez każde działanie podjęte przez organ w celu stwierdzenia naruszenia; natomiast b) inne sądy przyjęły następujące stanowisko: decyzja o wszczęciu dochodzenia nie jest ostatnim działaniem organu przerywającym bieg terminu przedawnienia; wszelkie działania podjęte przez organ w celu przeprowadzenia dochodzenia w sprawie naruszenia powodują przerwanie biegu; nałożenie sankcji podlega terminowi przedawnienia wynoszącemu dziesięć lat od dnia ustania okoliczności faktycznych (szczególny termin przedawnienia), stanowiącemu zatem górną granicę okresu objętego dochodzeniem; zmiany wprowadzone przez OUG nr 31/2015 są jedynie zmianami formalnymi, ponieważ ustawa o konkurencji została zharmonizowana z przepisami rozporządzenia nr 1/2003 przez OUG nr 121/2003, zgodnie z którym działaniami przerywającymi bieg terminu przedawnienia są działania podjęte w celu prowadzenia dochodzenia w sprawie naruszenia, w tym żądania udzielenia informacji i przedstawienie zarzutów, jako czynności proceduralne mające miejsce po wydaniu decyzji o wszczęciu dochodzenia.