OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

GERARDA HOGANA

przedstawiona w dniu 11 marca 2021 r. ( 1 )

Postępowanie w sprawie wydania opinii 1/19

wniosek o wydanie opinii złożony przez Parlament Europejski

Wniosek o wydanie opinii na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE – Konwencja o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (konwencja stambulska) – Przystąpienie Unii – Kompetencje zewnętrzne Unii – Właściwe podstawy prawne – Artykuł 78 ust. 2 TFUE – Artykuł 82 ust. 2 TFUE – Artykuł 83 ust. 1 TFUE – Artykuł 84 TFUE – Rozdzielenie decyzji o podpisaniu i decyzji o zawarciu konwencji na dwie decyzje zgodnie z mającymi zastosowanie podstawami prawnymi – Zgodność z traktatami UE i FUE – Praktyka „wspólnego porozumienia” – Zgodność z traktatami UE i FUE – Dopuszczalność wniosku o wydanie opinii

I. Wprowadzenie

1. Najnowsze orzecznictwo Trybunału dobitnie świadczy o tym, że w ramach stosunków między państwami członkowskimi a Unią w zakresie zawierania umów międzynarodowych wiążących obie te strony mogą powstawać jedne z najtrudniejszych i najbardziej złożonych kwestii dotyczących prawa Unii. Rozgraniczenie kompetencji przysługujących odpowiednio państwom członkowskim i Unii (oraz zidentyfikowanie ich wzajemnych zależności) niezmiennie wiąże się z rozstrzyganiem trudnych zagadnień kwalifikacyjnych, co nierzadko wymaga szczegółowej i uważnej analizy umowy międzynarodowej, która niekoniecznie musi być sporządzona z uwzględnieniem subtelnych złożoności właściwych strukturze instytucjonalnej Unii (czy też jej systemu podziału kompetencji).

2. Niestety tak też jest w przypadku umowy międzynarodowej – mianowicie Konwencji o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej, przyjętej przez Komitet Ministrów Rady Europy w dniu 7 kwietnia 2011 r. (zwanej dalej „konwencją stambulską”) – stanowiącej przedmiot rozpatrywanego wniosku o wydanie opinii zgodnie z przepisami art. 218 ust. 11 TFUE. O ile owa konwencja służy osiągnięciu szlachetnego i pożądanego celu, jakim jest zwalczanie przemocy wobec kobiet i dzieci, o tyle zagadnienie, czy zawarcie tej konkretnej konwencji będzie zgodne z traktatami Unii porusza szereg złożonych kwestii prawnych o dość bezprecedensowym charakterze, które należy oczywiście przeanalizować z prawnego punktu widzenia w sposób bezstronny i obiektywny. Zagadnienie to ujawnia się w niniejszej sprawie w następujący sposób.

II. Kontekst konwencji stambulskiej

3. W 1979 r. Organizacja Narodów Zjednoczonych przyjęła Konwencję w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet (zwaną dalej „konwencją CEDAW”). Została ona uzupełniona zaleceniami opracowanymi przez Komitet ds. Likwidacji Dyskryminacji Kobiet (CEDAW), w tym zaleceniem ogólnym nr 19 (1992) w sprawie przemocy wobec kobiet, które z kolei zaktualizowano zaleceniem ogólnym nr 35 (2017) w sprawie przemocy wobec kobiet ze względu na płeć. W zaleceniach tych uściślono, że przemoc ze względu na płeć stanowi dyskryminację w rozumieniu konwencji CEDAW.

4. Rada Europy, w zaleceniu skierowanym do członków tej organizacji, zaproponowała przyjęcie pierwszej w Europie kompleksowej strategii zapobiegania przemocy wobec kobiet i ochrony ofiar we wszystkich państwach członkowskich Rady Europy.

5. W grudniu 2008 r. Rada Europy powołała komitet ekspertów, mianowicie Grupę Ekspertów do spraw Przeciwdziałania Przemocy wobec Kobiet i Przemocy Domowej (zwaną dalej „Grevio”). Temu organowi, który składa się z przedstawicieli rządów państw członkowskich Rady Europy, powierzono zadanie opracowania jednego wiążącego instrumentu prawnego lub większej liczby takich instrumentów „w celu zapobiegania i zwalczania przemocy domowej, w tym szczególnych form przemocy wobec kobiet, oraz innych form przemocy wobec kobiet, a także w celu zapewnienia ochrony i wsparcia ofiarom takiej przemocy oraz ścigania jej sprawców”.

6. Grupa Grevio zebrała się dziewięciokrotnie, a w grudniu 2010 r. zakończyła prace nad projektem konwencji. Unia nie brała udziału w tych negocjacjach ( 2 ).

7. Konwencja o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (konwencja stambulska) została przyjęta przez Komitet Ministrów Rady Europy w dniu 7 kwietnia 2011 r. Otwarto ją do podpisu w dniu 11 maja 2011 r. na 121. posiedzeniu Komitetu Ministrów w Stambule ( 3 ).

8. W dniach 5 i 6 czerwca 2014 r. Rada Unii Europejskiej, zebrana w składzie Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, przyjęła konkluzje, w których zwróciła się do państw członkowskich o podpisanie, zawarcie i wykonanie tej konwencji.

9. Następnie, w dniu 4 marca 2016 r., Komisja przedłożyła Radzie Unii Europejskiej wniosek dotyczący decyzji Rady w sprawie podpisania konwencji stambulskiej w imieniu Unii Europejskiej. W tym wniosku wskazano, że zawarcie owej konwencji wchodzi w zakres kompetencji zarówno Unii, jak i państw członkowskich. W odniesieniu do Unii we wniosku Komisji wskazano, że podpisanie konwencji stambulskiej powinno się odbyć w drodze jednej decyzji opartej na art. 82 ust. 2 i art. 84 TFUE.

10. Razem z tym wnioskiem dotyczącym decyzji Rady upoważniającej do podpisania, w imieniu Unii, konwencji stambulskiej, Komisja przekazała Radzie wniosek dotyczący jednej decyzji Rady upoważniającej do zawarcia, w imieniu Unii, rzeczonej konwencji. Komisja zaproponowała w nim tę samą podstawę prawną co w swoim wniosku w sprawie podpisania konwencji, mianowicie art. 82 ust. 2 i art. 84 TFUE.

11. W trakcie rozmów dotyczących projektu decyzji, które prowadzono w organach przygotowawczych Rady, okazało się, że zawarcie konwencji stambulskiej przez Unię w odniesieniu do określonych dziedzin zaproponowanych przez Komisję nie uzyska poparcia wymaganej większości kwalifikowanej członków Rady. Postanowiono zatem o ograniczeniu zakresu planowanego zawarcia przez Unię konwencji stambulskiej jedynie do tych kompetencji, które owe organy przygotowawcze uznały za należące do kategorii wyłącznych kompetencji Unii. Tym samym podstawy prawne wniosku zostały zmienione poprzez skreślenie odniesienia do art. 84 TFUE i poprzez dodanie art. 83 ust. 1 i art. 78 ust. 2 TFUE do art. 82 ust. 2 TFUE. Ponadto zdecydowano o rozdzieleniu wniosku Komisji dotyczącego decyzji Rady w sprawie podpisania konwencji stambulskiej na dwie części i o przyjęciu dwóch decyzji w celu uwzględnienia szczególnej sytuacji Irlandii i Zjednoczonego Królestwa przewidzianej protokołem nr 21 załączonym do TUE i TFUE.

12. Te zmiany, które wprowadzono na posiedzeniu Komitetu Stałych Przedstawicieli (Coreper) w dniu 26 kwietnia 2017 r., zostały zatwierdzone przez Komisję.

13. W dniu 11 maja 2017 r. Rada przyjęła dwie odrębne decyzje dotyczące podpisania konwencji stambulskiej, mianowicie: – decyzję Rady (UE) 2017/865 z dnia 11 maja 2017 r. w sprawie podpisania, w imieniu Unii Europejskiej, Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej w odniesieniu do spraw związanych ze współpracą wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych (Dz.U. 2017, L 131, s. 11). W tej decyzji jako podstawy materialnoprawne wskazano art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE; – decyzję Rady (UE) 2017/866 z dnia 11 maja 2017 r. w sprawie podpisania, w imieniu Unii Europejskiej, Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej w odniesieniu do azylu i zasady non-refoulement (Dz.U. 2017, L 131, s. 13). W tej decyzji jako podstawę materialnoprawną wskazano art. 78 ust. 2 TFUE.

14. W motywach 5–7 obu decyzji przewidziano, co następuje: „(5) Zarówno Unia, jak i państwa członkowskie mają kompetencje w dziedzinach objętych konwencją [stambulską]. (6) Konwencja [stambulska] powinna zostać podpisana w imieniu Unii w zakresie spraw leżących w kompetencji Unii, o ile konwencja [stambulska] może mieć wpływ na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres. Powyższe odnosi się, w szczególności, do określonych postanowień konwencji [stambulskiej] związanych ze współpracą wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych oraz do postanowień konwencji [stambulskiej] związanych z azylem i zasadą non-refoulement. Państwa członkowskie zachowują swoje kompetencje, o ile konwencja [stambulska] nie wpływa na wspólne zasady lub nie zmienia ich zakresu. (7) Unia ma również wyłączną kompetencję do przyjmowania obowiązków określonych w konwencji [stambulskiej] w odniesieniu do swoich własnych instytucji i administracji publicznej”.

15. Zgodnie z motywem 10 decyzji 2017/865 „Irlandia i Zjednoczone Królestwo są związane [dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/36/UE z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu oraz ochrony ofiar, zastępującą decyzję ramową Rady 2002/629/WSiSW (Dz.U. 2011, L 101, s. 1) oraz dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/93/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie zwalczania niegodziwego traktowania w celach seksualnych i wykorzystywania seksualnego dzieci oraz pornografii dziecięcej, zastępującą decyzję ramową Rady 2004/68/WSiSW (Dz.U. 2011, L 335, s. 1)] i w związku z powyższym biorą udział w przyjęciu niniejszej decyzji”.

16. W myśl motywu 10 decyzji 2017/866 „[z]godnie z art. 1 i 2 Protokołu nr 21 w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, załączonego do TUE i do TFUE, bez uszczerbku dla art. 4 tego protokołu, te państwa członkowskie nie uczestniczą w przyjęciu niniejszej decyzji i nie są nią związane ani jej nie stosują”.

17. Motyw 11 obu decyzji przewiduje, że „[z]godnie z art. 1 i 2 Protokołu nr 22 w sprawie stanowiska Danii, załączonego do TUE i TFUE, Dania nie uczestniczy w przyjęciu niniejszej decyzji i nie jest nią związana ani jej nie stosuje”.

18. W myśl tych dwóch decyzji w sprawie podpisania konwencji stambulskiej ta konwencja została podpisana w imieniu Unii w dniu 13 czerwca 2017 r. ( 4 ). Nie przyjęto natomiast żadnej decyzji dotyczącej zawarcia konwencji stambulskiej.

19. W dniu 9 lipca 2019 r. Parlament Europejski zwrócił się, w trybie art. 218 ust. 11 TFUE, o wydanie przez Trybunał opinii w sprawie przystąpienia Unii do konwencji stambulskiej. Rzeczony wniosek o wydanie opinii jest sformułowany w następujący sposób ( 5 ): „[1a)] Czy art. 82 ust. 2 i art. 84 TFUE stanowią [właściwą] podstawę prawną aktu Rady dotyczącego zawarcia w imieniu Unii konwencji stambulskiej, czy raczej akt ten powinien mieć za podstawę art. 78 ust. 2, art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE[?] [1b)] [C]zy konieczne bądź możliwe jest rozdzielenie decyzji o podpisaniu i decyzji o zawarciu konwencji w konsekwencji tego wyboru podstawy prawnej? [2)] Czy zawarcie przez Unię konwencji stambulskiej na podstawie art. 218 ust. 6 TFUE jest zgodne z traktatami, biorąc pod uwagę brak wspólnego porozumienia ze strony wszystkich państw członkowskich co do ich woli związania się ową konwencją?”.

III. W przedmiocie dopuszczalności wniosku Parlamentu Europejskiego o wydanie opinii

20. Zasadniczo umowa międzynarodowa zawarta przez Unię może zostać skierowana do rozpatrzenia przez Trybunał na dwa sposoby. Pierwszy z nich polega na badaniu umowy międzynarodowej przez Trybunał przy wykonywaniu jego ogólnych uprawnień sądowych, na przykład w toku kontroli sądowej, przy wniesieniu skarg lub w trakcie postępowań prejudycjalnych. Drugim z tych sposobów, którego dotyczy niniejsze postępowanie, jest procedura przewidziana w art. 218 ust. 11 TFUE, zgodnie z którym Trybunałowi przysługuje szczególne uprawnienie do wydania, na wniosek państwa członkowskiego, Parlamentu Europejskiego, Rady lub Komisji, opinii w sprawie zgodności z traktatami umowy międzynarodowej przewidzianej do zawarcia przez Unię ( 6 ).

21. W art. 218 TFUE przewidziano procedurę o zakresie ogólnym dotyczącą negocjacji i zawierania umów międzynarodowych, które Unia może zawierać w odniesieniu do dziedzin swoich działań ( 7 ). Z kolei w ostatnim ustępie (art. 218 ust. 11 TFUE) wprowadzono ważny mechanizm uprzedniej kontroli konstytucyjnej planowanej umowy. Ten mechanizm jest istotny z prawnego punktu widzenia, ponieważ zgodnie z art. 216 ust. 2 TFUE umowy międzynarodowe zawarte przez Unię wiążą instytucje Unii i państwa członkowskie, a tym samym mogą, co do zasady, wpływać na zgodność z prawem aktów przyjmowanych przez te instytucje. Na płaszczyźnie politycznej doniosłość tego mechanizmu wynika również z faktu, że samo złożenie wniosku o wydanie opinii może skutkować powstaniem przeszkód w formalnym zawarciu umowy ( 8 ).

22. Procedura z art. 218 ust. 11 TFUE jest wprawdzie uruchamiana stosunkowo rzadko, jednak opinie Trybunału wydane na podstawie tego postanowienia mają przeważnie duże znaczenie praktyczne, w szczególności ze względu na zawarte w nich wyjaśnienia dotyczące zakresu kompetencji Unii w dziedzinie prawa międzynarodowego i umów międzynarodowych, jak również kwestii pokrewnych. I tak w opiniach Trybunału formułowano podstawowe zasady prawa stosunków zewnętrznych, począwszy od kwestii wyłącznego charakteru kompetencji Unii, a skończywszy na zasadzie autonomii oraz jej zastosowaniu w szczególności w kontekście mechanizmów rozstrzygania sporów międzynarodowych. W niektórych opiniach Trybunału wyrażono doniosłe zasady konstytucyjne wykraczające poza ramy kierowanych do niego pytań, a nawet poza sferę prawa stosunków zewnętrznych Unii ( 9 ).

23. W opinii 1/75 ( 10 ) Trybunał w jasny sposób wyjaśnił, że celem owej procedury jest: „unikanie komplikacji, które mogłyby wyniknąć z kwestionowania przed sądami zgodności z traktatem umów międzynarodowych wiążących [Unię]. Orzeczenie sądowe stwierdzające ewentualnie niezgodność takiej umowy z postanowieniami traktatu – ze względu na treść albo procedurę zastosowaną przy jej zawarciu – prowadziłoby bowiem do powstania istotnych trudności nie tylko wewnątrz [Unii], lecz także w ramach stosunków międzynarodowych, i mogłoby wywrzeć niekorzystne skutki dla wszystkich zainteresowanych stron, w tym również państw trzecich. Aby uniknąć właśnie takich komplikacji, w traktacie przewidziano szczególną procedurę uprzedniego wystąpienia do Trybunału w celu uzyskania, jeszcze przed zawarciem umowy, wyjaśnień w przedmiocie zgodności umowy z traktatem”.

24. Jak zauważył Trybunał ( 11 ), orzeczenie sądowe stwierdzające ewentualnie, po zawarciu umowy międzynarodowej wiążącej Unię, jej niezgodność z postanowieniami traktatów – ze względu na jej treść albo procedurę zastosowaną przy jej zawarciu – prowadziłoby rzeczywiście do powstania istotnych trudności prawnych i praktycznych nie tylko wewnątrz Unii, lecz także w ramach stosunków międzynarodowych, i mogłoby nieść niekorzystne skutki dla wszystkich zainteresowanych stron, w tym również państw trzecich.

25. Aby móc wydać opinię w niniejszej sprawie, Trybunał musi przeanalizować istotne kwestie incydentalne dotyczące dopuszczalności pytań skierowanych do niego w ramach tej szczególnej procedury.

A. W przedmiocie podniesionych przez strony zarzutów niedopuszczalności

26. Dopuszczalność wniosku o wydanie opinii jest kwestionowana przez różne strony z kilku powodów.

27. Przede wszystkim, co się tyczy pytania pierwszego lit. a), Rada wraz z Irlandią i rządem węgierskim utrzymują, że jest ono niedopuszczalne, ponieważ jest spóźnione. Strony te utrzymują, że skoro Parlament mógł zaskarżyć decyzje o podpisaniu konwencji stambulskiej oraz, przy tej okazji, zakwestionować prawidłowość wyboru podstaw prawnych, to nie może już kierować sprawy do Trybunału, gdyż byłoby to równoznaczne z obejściem przepisów dotyczących terminów na wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności, a tym samym prowadziłoby do zniekształcenia przedmiotu postępowania w sprawie wydania opinii.

28. W odniesieniu do pytania pierwszego lit. b) Rada zarzuca jego niedopuszczalność w zakresie, w jakim dotyczy ono podpisania konwencji stambulskiej, na takiej podstawie, że decyzje dotyczące jej podpisania stały się ostateczne.

29. Rada utrzymuje ponadto, że pytanie drugie jest niedopuszczalne ze względu na to, iż jest ono hipotetyczne. To pytanie nie tylko zostało sformułowane w sposób ogólny, lecz oparto je również na założeniu, że Rada działała zgodnie z regułą, którą nałożyła sama na siebie, a która zakłada, w przypadku umowy mieszanej, wstrzymanie się z zawarciem takiej umowy przez Unię do chwili, w której zawrą ją wszystkie państwa członkowskie, bez wykazania przez Parlament istnienia takiej reguły postępowania.

30. W ujęciu bardziej ogólnym Rada oraz rządy hiszpański i węgierski podnoszą, że cały wniosek jest niedopuszczalny. Wskazują one przede wszystkim, że proces decyzyjny wciąż znajduje się na etapie przygotowawczym oraz że, w szczególności, nie osiągnięto jeszcze etapu, na którym Rada winna się zwrócić do Parlamentu o wyrażenie zgody. Skoro więc Parlament będzie jeszcze miał możliwość przedstawienia uwag w przedmiocie projektu decyzji o zawarciu konwencji stambulskiej, wniosek o wydanie opinii jest niedopuszczalny, ponieważ jest przedwczesny.

31. Ponadto Rada uważa, że w rzeczywistości Parlament zarzuca przewlekłość procedury zawierania konwencji. Parlament powinien był zatem wnieść skargę na bezczynność w trybie art. 265 TFUE. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie wydania opinii służy innym celom i nie może stanowić środka przymuszającego inną instytucję do działania, wniosek należy oddalić jako niedopuszczalny również na tej podstawie. Z tym stanowiskiem zgadzają się rządy hiszpański, węgierski i słowacki.

32. Wreszcie Rada oraz rząd bułgarski, Irlandia i rządy grecki, hiszpański, węgierski i polski utrzymują, że poprzez złożenie wniosku o wydanie opinii Parlament zmierza w rzeczywistości do zaskarżenia decyzji Rady w przedmiocie ograniczenia zakresu zawarcia przez Unię konwencji stambulskiej do postanowień regulujących kwestie wchodzące w zakres wyłącznych kompetencji Unii, a w konsekwencji do zakwestionowania samego podziału kompetencji między Unią a państwami członkowskimi. Ponieważ przedmiotem postępowania w sprawie wydania opinii może być wyłącznie ważność decyzji o zawarciu konwencji, wniosek o wydanie opinii należy odrzucić jako niedopuszczalny.

B. Analiza

33. Na wstępie trzeba zaznaczyć, że z uwagi na znaczenie prawne i polityczne procedury z art. 218 ust. 11 TFUE, która to kwestia została omówiona powyżej, postępowaniu w sprawie wydania opinii powinno się co do zasady nadać stosunkowo szeroki zakres ( 12 ).

34. Pytania kierowane do Trybunału w ramach tej procedury mogą zatem dotyczyć zarówno materialnej ważności, jak i formalnej zgodności decyzji o zawarciu umowy ( 13 ), przy czym uważam, że w tym względzie obowiązują trzy ograniczenia, których celem jest zasadniczo zapewnienie, by Trybunał nie musiał udzielać odpowiedzi na pytanie, które nie ma żadnego konkretnego znaczenia dla zawarcia danej umowy ( 14 ).

35. Po pierwsze, podniesione pytania muszą w sposób konieczny wiązać się z umową międzynarodową, której zawarcie byłoby, gdyby tylko nie uruchomiono procedury z art. 218 ust. 11 TFUE, rychłe i racjonalnie przewidywalne ( 15 ). Wynika to już z samego brzmienia art. 218 ust. 11 TFUE, w którym jest mowa o zgodności z traktatami „przewidywanej umowy”. W związku z tym Parlament (jak również każdy inny uprawniony wnioskodawca wymieniony w art. 218 ust. 11 TFUE) nie mógłby na przykład powołać się na art. 218 ust. 11 TFUE w celu zwrócenia się do Trybunału o rozstrzygnięcie, w sposób czysto abstrakcyjny lub całkowicie hipotetyczny, czy zawarcie danej umowy międzynarodowej naruszyłoby prawo Unii, jeżeli zawarcie takiej umowy nie byłoby w ogóle przewidywane lub jeżeli Unia wyraźnie stwierdziłaby, że nie zawrze takiej umowy.

36. Co do zasady zadawane pytania mogą jednak dotyczyć wszystkich możliwych sytuacji związanych z zawarciem przewidywanej umowy, o ile celem postępowania pozostaje uniknięcie komplikacji, które mogłyby wyniknąć wskutek stwierdzenia nieważności aktu zawarcia umowy międzynarodowej ( 16 ). Z uwagi bowiem na fakt, że to postępowanie nie ma charakteru kontradyktoryjnego i toczy się przed zawarciem przez Unię proponowanej umowy, orzecznictwo, z którego wynika, iż Trybunał powinien powstrzymać się od wydawania opinii doradczych stanowiących odpowiedź na pytania o charakterze ogólnym lub hipotetycznym, nie znajduje oczywiście jako takie zastosowania ( 17 ). Z uwagi na fakt, że ta forma kontroli uprzedniej w sposób konieczny wiąże się z występowaniem pewnego elementu hipotetycznego, każdy odmienny wniosek byłby równoznaczny z pozbawieniem art. 218 ust. 11 TFUE jego ogólnej skuteczności (effet utile). Moim zdaniem pytanie zawarte we wniosku można uznać za niedopuszczalne jedynie w szczególnej sytuacji, w której nieznane są jeszcze pewne elementy konieczne do udzielenia odpowiedzi, i to nie na podstawie, że pytanie to jest hipotetyczne, lecz raczej z tego względu, że z uwagi na stan negocjacji lub postępowania udzielenie odpowiedzi przez Trybunał jest faktycznie niemożliwe.

37. Po drugie, we wniosku należy zarzucić, że zawarcie takiej umowy jest niezgodne z traktatami ( 18 ). Ze względu na szczególne znaczenie celu tego postępowania, a mianowicie uniknięcie komplikacji, które mogłyby wyniknąć ze stwierdzenia nieważności aktu zawarcia umowy międzynarodowej, do celów wykładni samego postanowienia traktatowego ( 19 ), przedstawione pytanie musi dotyczyć jedynie elementów, które mogą mieć wpływ na ważność aktu zawarcia umowy ( 20 ). Jak Trybunał orzekł w opinii 1/75 (porozumienie OECD – norma dotycząca wydatków lokalnych) z dnia 11 listopada 1975 r. (EU:C:1975:145), w ramach postępowania w sprawie wydania opinii „należy […] dopuszczać wszystkie pytania […] w zakresie, w jakim podają one w wątpliwość materialną ważność lub formalną zgodność [decyzji upoważniającej do zawarcia, w imieniu Unii] umowy [międzynarodowej] z traktatem” ( 21 ). O ile jednak wniosek o wydanie opinii może dotyczyć kwestii, czy umowa powinna być zawarta wyłącznie przez państwa członkowskie, wyłącznie przez Unię, czy też zarówno przez państwa członkowskie, jak i przez Unię, o tyle do Trybunału nie należy, w kontekście postępowania w sprawie wydania opinii, rozstrzyganie w przedmiocie dokładnego rozgraniczenia kompetencji pomiędzy Unią a państwami członkowskimi. W opinii 2/00 (protokół z Kartageny o bezpieczeństwie biologicznym) z dnia 6 grudnia 2001 r. (EU:C:2001:664) Trybunał uznał bowiem, że w razie stwierdzenia, iż w danej dziedzinie kompetencje przysługują zarówno Unii, jak i państwom członkowskim, zakres ich odnośnych kompetencji nie może jako taki wywierać wpływu na same kompetencje Unii do zawarcia umowy międzynarodowej ani bardziej ogólnie na materialną ważność bądź formalną zgodność takiej umowy międzynarodowej z traktatami UE ( 22 ).

38. Oprócz tych dwóch warunków materialnych należy również wziąć pod uwagę istniejący warunek formalny. W przypadku gdy istnieje projekt umowy, a Trybunał ma się wypowiedzieć w przedmiocie zgodności postanowień przewidywanej umowy z normami traktatu, to by móc skutecznie pełnić swoją rolę, musi on dysponować wystarczającymi informacjami na temat treści takiej umowy ( 23 ). W związku z tym wniosek, który nie zawiera wystarczających informacji dotyczących charakteru i treści umowy międzynarodowej, należy uznać za niedopuszczalny ( 24 ).

39. W tym miejscu można przejść do zbadania poszczególnych podniesionych przez strony zarzutów niedopuszczalności w świetle zaprezentowanych powyżej zasad.

40. Co się tyczy dwóch pierwszych zarzutów niedopuszczalności, które dotyczą odpowiednio, z jednej strony, niezakwestionowania przez Parlament, na etapie podpisywania, wyboru art. 78 ust. 2, art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE jako podstaw prawnych oraz, z drugiej strony, możliwości zwrócenia się do Trybunału o skontrolowanie ważności decyzji upoważniających do podpisania, w imieniu Unii, konwencji stambulskiej, to rozważania leżące u podstaw wyroku z dnia 9 marca 1994 r., TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, EU:C:1994:90), w zakresie, w jakim odnoszą się one do ogólnej zasady pewności prawa ( 25 ), da się moim zdaniem w pełni zastosować w drodze analogii do postępowania w sprawie wydania opinii. W związku z tym, skoro Parlament nie zakwestionował, choć mógł to uczynić, ważności decyzji o podpisaniu i skoro stały się one tym samym ostateczne, to owa instytucja nie może wykorzystywać postępowania w sprawie wydania opinii w celu obejścia terminów na wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności. Dlatego uważam, że pytanie pierwsze lit. b) należy uznać za niedopuszczalne, lecz jedynie w zakresie, w jakim odnosi się ono do decyzji o podpisaniu konwencji stambulskiej.

41. Wyrażając taki pogląd, nie pomijam tutaj faktu, że Trybunał stwierdził, w opinii 2/92 (trzecia zmieniona decyzja Rady OECD dotycząca traktowania krajowego) z dnia 24 marca 1995 r. (EU:C:1995:83), iż „okoliczność, iż niektóre kwestie mogą być rozstrzygane w ramach innych trybów odwoławczych, w tym w szczególności w ramach skargi o stwierdzenie nieważności […], nie stanowi argumentu, który pozwoliłby wykluczyć możliwość uprzedniego zwrócenia się do Trybunału w trybie [art. 218 ust. 11 TFUE]” ( 26 ). Nie oznacza to jednak, że procedura przewidziana w art. 218 ust. 11 TFUE może, sama w sobie, być wykorzystana, w odniesieniu do decyzji o podpisaniu, jako substytut skargi o stwierdzenie nieważności, ponieważ owe decyzje stały się już ostateczne i każdy zwykły środek zaskarżenia byłby już tym samym znacznie spóźniony.

42. Niemniej jednak w przypadku rozpatrywanego wniosku o wydanie opinii spóźnienie dotyczy – jak już zauważyłem – decyzji o podpisaniu, którą należy odróżnić od jakiejkolwiek decyzji o zawarciu umowy. Trybunał wskazał już, że decyzja upoważniająca do podpisania umowy międzynarodowej i akt, który orzeka o jej zawarciu, stanowią dwa odrębne akty prawne pociągające za sobą zupełnie inne zobowiązania dla zawierających je stron, stąd drugi z nich w żadnym razie nie stanowi jedynie potwierdzenia pierwszego ( 27 ). W każdym razie tak właśnie przewidują zwykłe zasady międzynarodowego prawa umów. Z powyższego wynika, że nadal zaskarżalna pozostaje każda decyzja upoważniająca do zawarcia konwencji stambulskiej w imieniu Unii.

43. Zarzut trzeci dotyczy tego, że pytanie drugie opiera się na milczącym założeniu, iż Rada była błędnie przekonana, że powinna odczekać, aż konwencja stambulska zostanie zawarta przez wszystkie państwa członkowskie, zanim sama stanie się upoważniona do podjęcia takiego działania. Podnosi się, że posłużenie się w takim wypadku procedurą przewidzianą w art. 218 ust. 11 TFUE opiera się zatem na niczym niepotwierdzonej hipotezie, co z kolei oznacza, iż wniosek należy odrzucić jako niedopuszczalny.

44. W odniesieniu do tej kwestii, jak już wyjaśniono powyżej, należy zaznaczyć, że pytania kierowane do Trybunału w kontekście wniosku o wydanie opinii mogą dotyczyć wszystkich możliwych sytuacji związanych z zawarciem przewidywanej umowy, o ile celem postępowania pozostaje uniknięcie komplikacji, które mogłyby wyniknąć wskutek stwierdzenia nieważności aktu zawarcia umowy międzynarodowej.

45. Prawdą jest, że w przypadku skargi o stwierdzenie nieważności podniesienie zarzutu naruszenia traktatów ze względu na zastosowanie danej praktyki może doprowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wyłącznie wówczas, gdy skarżący jest w stanie wykazać, iż decydent albo czuł się związany domniemaną praktyką, albo uważał ją za wiążącą, co z kolei oznacza, że owa praktyka stanowiła powód lub podstawę przyjęcia tej decyzji ( 28 ). Niemniej jednak w ramach wniosku o wydanie opinii na państwie członkowskim lub na instytucji, które zwracają się o wydanie opinii, nie spoczywa w żadnym zakresie ciężar dowodu, a ponadto dopuszczalne jest wystąpienie z dowolnym pytaniem, pod warunkiem, że ma ono związek z sytuacjami, które mogłyby zaistnieć ( 29 ). Procedura w sprawie wydania opinii jest bowiem, z samej swej natury, ukształtowana w taki sposób, aby możliwe było ustalenie, jakie jest stanowisko Trybunału w odniesieniu do sytuacji hipotetycznych, ponieważ ta procedura może, co do zasady, dotyczyć jedynie takiej decyzji o zawarciu umowy, która jeszcze nie została przyjęta. W związku z tym okoliczność, że Parlament nie wykazał, iż Rada czuła się związana przedmiotową praktyką, nie stanowi podstawy pozwalającej uznać pytanie drugie za niedopuszczalne.

46. W odniesieniu do zarzutu czwartego, który dotyczy przedwczesności wniosku o wydanie opinii, należy przypomnieć, że art. 218 ust. 11 TFUE nie przewiduje w tym względzie żadnych terminów ( 30 ). Jedyne zawarte w tym postanowieniu kryterium czasowe odnosi się do tego, że zawarcie umowy musi być przewidywane. Z powyższego wynika, że państwo członkowskie, Parlament, Rada lub Komisja mogą uzyskać opinię Trybunału na temat każdego zagadnienia dotyczącego zgodności z traktatami decyzji, która ma zostać przyjęta w celu zawarcia umowy międzynarodowej, o ile Unia przewiduje jej zawarcie ( 31 ) oraz o ile ta umowa nie została jeszcze zawarta przez Unię. Ponieważ wniosek o wydanie opinii należy uznać za dopuszczalny nawet wówczas, gdy nie zakończył się jeszcze etap przygotowawczy procedury zmierzającej do przyjęcia decyzji o zawarciu takiej umowy, ten zarzut niedopuszczalności nie może zostać uwzględniony.

47. Co się tyczy zarzutu piątego, w ramach którego Rada podnosi, że Parlament powinien był skierować do Trybunału nie wniosek o wydanie opinii, lecz skargę na bezczynność, należy przypomnieć, iż celem procedury z art. 265 TFUE jest udzielenie instytucji Unii reprymendy w związku z niezgodnym z prawem powstrzymaniem się od działania wymaganego przez prawo Unii. W niniejszej sprawie, chociaż w aktach Trybunału rzeczywiście znajdują się dowody, z których wynika, że Parlament stara się przyspieszyć procedurę zawierania konwencji stambulskiej, to pozostaje faktem, iż żadne z jego pytań nie dotyczy możliwej bezczynności. W związku z tym rozpatrywanego wniosku o wydanie opinii nie można na tej podstawie uznać za niedopuszczalny ( 32 ).

48. Jeśli chodzi o zarzut szósty niedopuszczalności, w ramach którego podnosi się, że przedstawione pytania dotyczą w istocie rozgraniczenia kompetencji pomiędzy Unią a państwami członkowskimi, należy zauważyć, iż ten konkretny zarzut odnosi się, co najwyżej, do pytania pierwszego lit. a). Jest on oparty na założeniu, że – skoro odpowiedź, jakiej Trybunał udzieli na to pytanie pierwsze, nie może dotyczyć ważności decyzji o zawarciu konwencji – poprzez owo pytanie dąży się w rzeczywistości do tego, by w sposób precyzyjny dokonać podziału kompetencji między państwami członkowskimi a Unią.

49. W tym względzie należy przypomnieć, że – jak wielokrotnie podkreślał Trybunał – pewne nieprawidłowości związane z wyborem odpowiedniej podstawy prawnej niekoniecznie muszą pociągać za sobą nieważność danego aktu. Zamiast tego należy wykazać, że owe niedociągnięcia mogą prawdopodobnie mieć wpływ na mającą zastosowanie procedurę ustawodawczą ( 33 ) lub na kompetencję Unii ( 34 ).

50. Na przykład w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., Zjednoczone Królestwo/Rada (C‑81/13, EU:C:2014:2449, pkt 67), Trybunał orzekł, że „błąd dotyczący umocowania do wydania zaskarżonej decyzji” (pominięcie jednej podstawy prawnej) stanowi uchybienie czysto formalne, które nie ma wpływu na ważność zaskarżonej decyzji. Podobnie w wyroku z dnia 25 października 2017 r., Komisja/Rada (WRC‑15) (C‑687/15, EU:C:2017:803), Trybunał zwrócił wprawdzie uwagę na znaczenie konstytucyjne wyboru podstawy prawnej ( 35 ), lecz zadbał o zweryfikowanie tego, że – w okolicznościach owej sprawy – analizowana nieprawidłowość mogła prawdopodobnie mieć wpływ na kompetencje Komisji i Rady, jak również na rolę każdej z nich w procedurze przyjęcia zaskarżonego aktu ( 36 ). W szczególności w pkt 55 i 56 rzeczonego wyroku Trybunał orzekł, że brak wskazania jakiejkolwiek podstawy prawnej wystarcza, aby uzasadniać stwierdzenie nieważności danego aktu ze względu na niedopełnienie obowiązku uzasadnienia, ale zaznaczył również, iż brak przywołania konkretnego postanowienia traktatu, o ile wskazane są inne postanowienia, może, w niektórych przypadkach, nie stanowić istotnej wady.

51. W niniejszej sprawie prawdą jest, że poszczególne podstawy prawne przywołane w pytaniu pierwszym lit. a), mianowicie art. 78 ust. 2, art. 82 ust. 2, art. 83 ust. 1 i art. 84 TFUE, przewidują zastosowanie zwykłej procedury ustawodawczej, i że każde z tych postanowień doprowadzi do przyjęcia decyzji o zawarciu umowy w tym samym trybie, mianowicie w trybie procedury z art. 218 ust. 6 lit. a) ppkt (v) i art. 218 ust. 8 TFUE.

52. Co prawda z jednej strony art. 82 ust. 3 i art. 83 ust. 3 TFUE umożliwiają państwu członkowskiemu, które uważa, że akt oparty na tych podstawach prawnych narusza podstawowe aspekty jego systemu prawnego, przedłożenie tej kwestii Radzie Europejskiej. Z drugiej strony owe podstawy prawne dotyczą dziedzin, w odniesieniu do których zastosowanie znajdą najpewniej protokoły nr 21 i 22 do TUE i TFUE.

53. Niemniej jednak, po pierwsze, skoro przedłożenie takiej kwestii Radzie Europejskiej skutkuje jedynie zawieszeniem procedury ustawodawczej, to owo przyznane państwom członkowskim uprawnienie do przekazania sprawy Radzie Europejskiej nie zdaje się być niemożliwe do pogodzenia z procedurami przewidzianymi w art. 78 i 84 TFUE. Po drugie, Trybunał orzekł już, że protokoły nr 21 i 22 nie mogą mieć jakiegokolwiek wpływu na kwestię właściwych podstaw prawnych ( 37 ). To stanowisko zostało niedawno potwierdzone przez Trybunał, w odniesieniu do protokołu nr 22, w opinii 1/15 (umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r. (EU:C:2017:592) ( 38 ).

54. W istocie zatem, o ile te protokoły mogą z pewnością mieć wpływ na zasady głosowania, jakich należy przestrzegać w Radzie przy przyjmowaniu danego aktu, o tyle nie wpływają one na wybór jego podstaw prawnych ( 39 ). Okoliczność, że akt częściowo wchodzi w zakres części trzeciej tytuł V TFUE, niewątpliwie wywołuje skutek tego rodzaju, iż jego odpowiednie przepisy nie wiążą, z wyjątkiem szczególnych przypadków, ani Irlandii, ani Królestwa Danii. Samo w sobie nie oznacza to jednak, że dziedzinę, której dotyczą przepisy aktu wchodzące w zakres części trzeciej tytuł V TFUE, należy uznać za dominującą, co skutkuje powstaniem obowiązku wskazania odpowiednich podstaw prawnych. Oznacza to jedynie, że przewidziane w owych protokołach zasady głosowania w Radzie będą musiały być przestrzegane przy przyjmowaniu odnośnych przepisów nawet wówczas, gdy nie zostanie uczyniona żadna wzmianka o podstawach prawnych odnoszących się do części trzeciej tytuł V TFUE.

55. W tym kontekście można się zatem zasadnie zastanawiać, czy poprzez pytanie pierwsze lit. a) nie zmierza się rzeczywiście do wyjaśnienia dokładnego rozgraniczenia pomiędzy kompetencjami Unii a kompetencjami państw członkowskich. Jeżeli odpowiedź na to pytanie byłaby twierdząca, to oznaczałoby to, że część pytania nie zostałaby objęta zakresem postępowania w sprawie wydania opinii opartego na art. 218 ust. 11 TFUE.

56. Można jednak zauważyć, że w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie pierwsze lit. a) należy zbadać nie tylko podstawy prawne przywołane w pytaniu skierowanym przez Parlament, lecz również przeanalizować, czy w rzeczonej decyzji o zawarciu umowy nie należy wskazać także innej podstawy prawnej. Skoro nie można wykluczyć, że inne niż przywołane przez Parlament podstawy prawne mogą być odpowiednie, nie można równie dobrze wykluczyć tego, że odpowiedź Trybunału na postawione pytania może wpłynąć na ważność decyzji upoważniającej Unię do zawarcia konwencji stambulskiej ( 40 ). Dlatego też nie ma moim zdaniem powodu, aby uznać pytanie pierwsze lit a) za niedopuszczalne na takiej podstawie, że odnosi się ono do kwestii niezwiązanych z ważnością decyzji o zawarciu konwencji stambulskiej.

57. Jeżeli chodzi o pytanie pierwsze lit. b) i pytanie drugie, to poza tym, że pytania te w żaden sposób nie dotyczą podziału kompetencji między Unią a państwami członkowskimi, z uwagi na fakt, że Trybunał nigdy nie przeanalizował w pogłębiony sposób, czy obowiązki w tym zakresie mogą mieć wpływ na treść decyzji o zawarciu umowy międzynarodowej, uważam w każdym razie, iż należy udzielić na nie odpowiedzi właśnie w celu rozstrzygnięcia tych zagadnień ( 41 ).

58. Inaczej jednak niż utrzymują niektóre strony, pytania drugiego nie można odczytywać jako odnoszącego się wyłącznie do kwestii, czy Rada jest uprawniona odczekać do chwili, w której wszystkie państwa członkowskie zawrą konwencję stambulską ( 42 ). Gdyby nawet bowiem taka praktyka została uznana za niezgodną z traktatami, ta okoliczność nie skutkowałaby nieważnością decyzji o zawarciu konwencji, ponieważ – jak przypominam – zwłoka w tym względzie nie stanowi, co do zasady, przesłanki nieważności. Jeżeli to pytanie ma spełniać owe kryteria dopuszczalności, to należy je rozumieć dokładnie w taki sposób, w jaki zostało ono sformułowane, to znaczy jako odnoszące się do kwestii, czy decyzja o zawarciu konwencji stambulskiej byłaby zgodna z traktatami, gdyby przyjęto ją przed zawarciem tejże konwencji przez wszystkie państwa członkowskie.

59. Uważam zatem, że wszystkie pytania skierowane do Trybunału przez Parlament należy uznać za dopuszczalne, z wyjątkiem pytania pierwszego lit. b), lecz jedynie w zakresie, w jakim odnosi się ono do decyzji o podpisaniu konwencji stambulskiej.

IV. W przedmiocie pytania pierwszego lit. a): właściwe podstawy prawne w odniesieniu do zawarcia konwencji stambulskiej

60. Poprzez pytanie pierwsze lit. a) Parlament zwraca się do Trybunału o rozstrzygnięcie, czy art. 82 ust. 2 i art. 84 TFUE stanowią właściwe podstawy prawne decyzji Rady w sprawie zawarcia, w imieniu Unii, konwencji stambulskiej, czy raczej akt ten powinien mieć za podstawę art. 78 ust. 2, art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE.

61. Parlament zauważa, że we wniosku Komisji dotyczącym decyzji upoważniającej do podpisania, w imieniu Unii, konwencji stambulskiej, jak również w jej wniosku dotyczącym decyzji upoważniającej Unię do zawarcia konwencji stambulskiej, wskazano art. 218 TFUE jako proceduralną podstawę prawną, natomiast art. 82 ust. 2 i art. 84 TFUE wskazano jako materialne podstawy prawne. Niemniej jednak w przyjętej decyzji upoważniającej do podpisania konwencji stambulskiej Rada zmodyfikowała te materialne podstawy prawne i uczyniła wzmiankę o art. 78 ust. 2, art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE.

62. Mając na uwadze cele konwencji stambulskiej, którymi są – jak jasno wskazano w jej art. 1, 5 i 7 oraz w rozdziałach III i IV – ochrona kobiet będących ofiarami przemocy oraz zapobieganie takiej przemocy, Parlament zastanawia się, czy Komisja słusznie wskazała, że art. 82 ust. 2 i art. 84 TFUE są w największym stopniu zbieżne z przedmiotem regulacji owej konwencji. Rozważa on zatem, czy Rada będzie uprawniona do tego aby odstąpić od wskazania art. 84 TFUE jako materialnej podstawy prawnej oraz dodać art. 78 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE, tak jak uczyniła to w przypadku decyzji upoważniającej do podpisania konwencji stambulskiej.

63. Parlament ma wątpliwości dotyczące w szczególności art. 78 ust. 2 TFUE, ponieważ ta podstawa prawna odnosi się jedynie do art. 60 i 61 konwencji stambulskiej. Parlament zastanawia się, czy oba te postanowienia można traktować jako jej autonomiczny i dominujący element, czy też może jest tak, że art. 60 i 61 konwencji stanowią po prostu, przejawiający się w szczególnym kontekście azylu, wyraz ogólnej troski o zapewnienie ochrony wszystkim kobietom będącym ofiarami przemocy. Gdyby należało przyjąć to drugie podejście, to rzeczone dwa postanowienia konwencji stambulskiej miałyby charakter pomocniczy, a tym samym dodanie szczegółowej podstawy prawnej nie byłoby wymagane.

64. Co się tyczy art. 83 ust. 1 TFUE, Parlament zauważa, że to postanowienie przyznaje Unii kompetencję w sprawach karnych wyłącznie w odniesieniu do określonych dziedzin, wśród których nie znajduje się przemoc wobec kobiet jako taka. Kryminalizacja takich aktów przemocy na szczeblu Unii może więc mieć miejsce wówczas, gdyby owe akty, dotyczące handlu ludźmi, seksualnego wykorzystywania kobiet i dzieci oraz przestępczości zorganizowanej stanowiły jako takie zasadniczy przedmiot regulacji konwencji stambulskiej. Ponadto z uwagi na fakt, że państwa członkowskie zachowują kompetencję w odniesieniu do wielu uregulowanych w konwencji stambulskiej kwestii należących do prawa karnego materialnego, zaś aspekty, w odniesieniu do których kompetencja przysługuje Unii, zdają się mieć charakter drugorzędny, dodanie szczegółowej podstawy prawnej dotyczącej prawa karnego nie jest konieczne.

65. Z powyższego płynie więc wniosek, że pytanie pierwsze odnosi się do wyboru podstaw prawnych, natomiast nie ma ono – jak zdaje się to wynikać z pewnych argumentów przytoczonych przez niektóre strony – związku z wyłącznym lub niewyłącznym charakterem przysługującej Unii kompetencji do zawarcia konwencji stambulskiej. Co prawda kwestia wyłącznego lub niewyłącznego charakteru określonych kompetencji będzie analizowana, lecz wyłącznie w zakresie, w jakim jest to konieczne dla udzielenia odpowiedzi na to pytanie. W tym względzie właściwe może się okazać poczynienie – jeszcze przed przystąpieniem do badania treści konwencji stambulskiej – pewnych uwag dotyczących zastosowanej metodologii.

A. Uwagi metodologiczne

66. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wybór podstaw prawnych aktu prawa Unii, w tym aktu przyjmowanego w celu zawarcia umowy międzynarodowej, musi się opierać na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej i do których należą cel oraz treść tego aktu ( 43 ).

67. Jeżeli analiza aktu Unii wykaże, że wyznaczono mu dwa cele lub że ma on dwa elementy składowe i jeden z tych celów lub elementów składowych można zidentyfikować jako główny, podczas gdy drugi jest jedynie pomocniczy, wówczas ten akt należy wydać na jednej podstawie prawnej, to jest na tej podstawie, która jest wymagana z racji głównego lub dominującego celu lub elementu składowego ( 44 ).

68. Jeżeli zostanie ustalone, że akt zmierza jednocześnie do osiągnięcia kilku celów lub że ma kilka elementów składowych związanych w sposób nierozłączny, z których to celów lub elementów składowych żaden nie ma charakteru pomocniczego w stosunku do pozostałych, w taki sposób, że znajdują zastosowanie różne postanowienia traktatów, taki środek należy wyjątkowo wydać na różnych, odpowiednich podstawach prawnych ( 45 ). Niemniej użycie dwóch podstaw prawnych jest wykluczone, jeżeli procedury przewidziane dla każdej z tych podstaw są ze sobą niezgodne ( 46 ).

69. O podstawie prawnej – lub, w niektórych wypadkach, o licznych podstawach prawnych – aktu przesądzają więc jego cele i elementy składowe, nie zaś okoliczność, czy kompetencje przysługujące Unii w odniesieniu do tego aktu mają charakter wyłączny lub dzielony ( 47 ). Zgodnie z przedstawionym przeze mnie w dalszej części niniejszej opinii wyjaśnieniem, prawdą jest, iż wyłączny lub dzielony charakter owych kompetencji może z pewnością, z punktu widzenia prawa Unii, wywierać wpływ na zakres zawierania tego rodzaju umów międzynarodowych i ograniczy zatem dostępne podstawy prawne. Niemniej wybór podstaw prawnych, jakie należy zastosować pośród podstaw odpowiadających wykonywanym kompetencjom, będzie uzależniony jedynie od wchodzących w grę celów i elementów składowych.

70. Jak zauważyła rzecznik generalna J. Kokott, tych zasad nie należy stosować na potrzeby rozgraniczenia kompetencji przysługujących odpowiednio Unii i państwom członkowskim. Prawdą jest bowiem, że „[j]eśli […] [Unia] posiada kompetencje jedynie dla niektórych części składowych zamierzonego przez nią działania, przy czym inne części składowe należą do kompetencji państw członkowskich […], [Unia] nie może uznać się samodzielnie za ogólnie kompetentną w drodze teorii dominującego celu. W przeciwnym razie obeszłaby ona zasadę kompetencji powierzonych […]” ( 48 ).

71. Podobną uwagę można by poczynić w odniesieniu do wskazania, w ramach systemu kompetencji Unii, tych kompetencji, na których należy się oprzeć przy przyjmowaniu danego aktu, a tym samym w odniesieniu do wskazania odpowiednich podstaw prawnych, na których ma się opierać przyjmowany akt. Test środka ciężkości prowadzi do określenia mającej zastosowanie procedury przyjęcia aktu jedynie w oparciu o główne podstawy prawne. Z definicji zatem to podejście zakłada poszukiwanie tylko wykonywanej głównej kompetencji. Ważne jest w związku z tym, by nie doszło przy tym do pominięcia podstawowych gwarancji proceduralnych, które są nierozłącznie związane z wykonywaniem niektórych innych kompetencji, takich jak na przykład jednomyślne głosowanie w Radzie. Rzeczywiście mogłoby być tak, że dany przepis byłby obligatoryjnie przyjmowany w oparciu o jedną podstawę prawną, gdyby został przyjęty w sposób odrębny, w sytuacji natomiast gdyby został włączony do aktu zawierającego inne przepisy, ten sam przepis mógłby być przyjmowany w oparciu o inną podstawę prawną, która mogłaby na przykład przewidywać zastosowanie innej zasady głosowania. To z kolei mogłoby prowadzić do strategii zmierzających do wprowadzania klauzul dodatkowych („cavalier législatif”) ( 49 ).

72. Niemniej Trybunał konsekwentnie odwołuje się do „teorii dominujących celów i elementów” (zwanej również „testem środka ciężkości”) w istniejącym orzecznictwie. Na przykład w wyroku z dnia 4 września 2018 r., Komisja/Rada (umowa z Kazachstanem) (C‑244/17, EU:C:2018:662, pkt 38), Trybunał po raz kolejny wskazał, że jeśli „decyzja obejmuje kilka elementów składowych lub zmierza do osiągnięcia kilku celów, których część objęta jest [wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa], zasada głosowania obowiązująca przy jej przyjęciu musi zostać określona w świetle jej głównego lub dominującego celu lub elementu składowego”. W związku z tym, o ile akt może zmierzać do osiągnięcia kilku celów i wymagać „uruchomienia” różnych kompetencji, o tyle podstawa prawna jego przyjęcia nie będzie odzwierciedlać wszystkich kompetencji wykonanych w celu jego przyjęcia, lecz tylko tę kompetencję (te kompetencje), która odpowiada (które odpowiadają) głównemu celowi (głównym celom) lub głównemu elementowi składowemu (głównym elementom składowym) aktu ( 50 ). Dodatkowo ryzyko obejścia określonych zasad proceduralnych, o którym mowa powyżej, zostało obniżone wraz z wejściem w życie traktatu z Lizbony, na mocy którego pewne procedury zostały w znacznym stopniu pozbawione swojej specyfiki.

73. W niektórych wyrokach, począwszy od wyroku z dnia 10 stycznia 2006 r., Komisja/Rada (C‑94/03, EU:C:2006:2, pkt 55), Trybunał podkreślał wprawdzie, że podanie podstawy prawnej może służyć nie tylko wskazaniu mającej zastosowanie procedury i ustaleniu, iż Unii rzeczywiście przysługuje, przynajmniej w części, kompetencja do podpisania danej umowy, lecz również poinformowaniu stron trzecich o zakresie wykonanych kompetencji Unii ( 51 ) oraz o zakresie prawnym danego aktu ( 52 ). Kuszące może się więc wydawać wysnucie – na podstawie tej linii orzecznictwa – wniosku, że aby odpowiedzieć na tę potrzebę, podstawy prawne aktu powinny odzwierciedlać wszystkie kompetencje, z których Unia skorzystała przy jego przyjmowaniu. Takie podejście może się w szczególności wydawać uzasadnione wówczas, gdy umowa międzynarodowa wchodzi w zakres kilku kompetencji dzielonych między Unię i państwa członkowskie, ponieważ Unia może zdecydować o niewykonaniu niektórych ze swoich kompetencji, co z kolei oznacza, że to do państw członkowskich będzie należeć wykonanie odpowiedniego postanowienia (odpowiednich postanowień) tej umowy ( 53 ).

74. Tego rodzaju podejście byłoby jednak sprzeczne z podejściem przyjętym już przez Trybunał w celu uniknięcia kolizji podstaw prawnych ( 54 ). Na przykład w opinii 1/15 (Umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r. (EU:C:2017:592), w której uznano, że decyzja upoważniająca do zawarcia przez Unię odnośnej umowy międzynarodowej powinna być oparta na dwóch podstawach prawnych, Trybunał ponownie nawiązał do przytoczonego powyżej orzecznictwa ( 55 ).

75. W dodatku, chociaż kwestie te są oczywiście fundamentalnie ważne dla wewnętrznego porządku Unii (i jego systemu podziału kompetencji między Unią a jej państwami członkowskimi) nie dotyczą one bezpośrednio państw trzecich, gdyż zgodnie z art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r. (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1155, s. 331) – która sama jest traktatem kodyfikującym zwyczajowe prawo międzynarodowe w odniesieniu do umów międzynarodowych i wiąże Unię Europejską ( 56 ) – strony umowy międzynarodowej, niezależnie od tego, czy są one państwem, czy organizacją międzynarodową, nie mogą powoływać się na postanowienia swojego prawa wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nie traktatu ( 57 ).

76. Co się tyczy państw członkowskich, o ile rzeczywiście przydatne może być dla nich posiadanie pełnej wiedzy na temat zakresu kompetencji, z jakich Unia skorzystała przy zawieraniu umowy, o tyle podstawy prawne aktu nie stanowią jedynego środka, za pomocą którego można przekazać tę informację. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem przestrzeganie obowiązku uzasadnienia ustanowionego w art. 296 akapit drugi TFUE jest oceniane w szczególności w świetle treści aktu jako całości ( 58 ), a także jego motywów ( 59 ). W związku z tym o ile rzeczywiście jest ważne, aby państwa członkowskie były w stanie określić, z jakich uprawnień skorzystała Unia przy zawieraniu konkretnej umowy, o tyle okoliczność, że niemożliwe jest wywiedzenie tej informacji z podstaw prawnych, które zostały faktycznie wybrane jako podstawa przyjęcia decyzji upoważniającej do zawarcia takiej umowy, nie wydaje się być rozstrzygająca.

77. W tym kontekście, choć wiele przemawia za słusznością twierdzenia, że podstawa prawna aktu powinna wiernie odzwierciedlać kompetencje, z których Unia skorzystała w celu jego przyjęcia, można jednak zauważyć, iż takie podejście nie byłoby całkowicie zgodne ze stanem orzecznictwa ( 60 ).

78. W związku z tym proponuję, aby w dalszej części niniejszej opinii oprzeć się na linii orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którą, jeżeli akt zmierza do osiągnięcia kilku celów lub ma kilka elementów składowych, to musi on co do zasady być oparty na jednej podstawie prawnej, a tylko wyjątkowo na kilku podstawach prawnych. Tymi podstawami prawnymi winny być te podstawy, które są wymagane w świetle dominujących lub co najmniej głównych celów bądź elementów składowych umowy międzynarodowej. Wynika z tego, że nie ma znaczenia, czy przy przyjmowaniu danego aktu skorzystano z innych kompetencji, o ile te inne kompetencje odnoszą się do celów lub elementów składowych, które mają w istocie charakter pomocniczy lub incydentalny.

79. Należy również zauważyć, że – zgodnie z przytoczonym powyżej orzecznictwem Trybunału – pod uwagę należy brać cele i elementy składowe danego aktu Unii. Co się tyczy zawierania umowy międzynarodowej, rozstrzygające znaczenie przy określaniu podstaw prawnych mają więc cele i dokładna treść decyzji upoważniającej do jej zawarcia, nie zaś cele i treść samej umowy międzynarodowej.

80. Prawdą jest, że w praktyce cel i treść owej decyzji będą w przeważającej mierze takie same jak cel i treść przewidywanej umowy, ponieważ ten akt z natury rzeczy służy wskazaniu, iż Unia wyraża zgodę na związanie się ową umową ( 61 ). Nie zawsze jednak tak jest. Należy bowiem pamiętać o występowaniu w tym względzie istotnej rozbieżności perspektyw między prawem międzynarodowym a prawem Unii, która to rozbieżność ma fundamentalne znaczenie dla niniejszej sprawy.

81. Z punktu widzenia prawa międzynarodowego przyjmuje się, że w przypadku umów mieszanych Unia i państwa członkowskie przystępują do nich nie równolegle, lecz łącznie ( 62 ). W związku z powyższym, o ile nie zostanie złożone zastrzeżenie w sprawie podziału kompetencji – z czego wynika, że umowa nie może wykluczać takiej możliwości – zawarcie umowy przez Unię powoduje powstanie po jej stronie obowiązku stosowania jej w całości ( 63 ). Zagadnienia dotyczące na przykład wyboru podstaw prawnych zawarcia tego rodzaju umowy lub mieszanego charakteru umowy są uważane za kwestie właściwe wyłącznie porządkowi prawnemu Unii ( 64 ), które same w sobie nie są w stanie zapobiec powstaniu na szczeblu międzynarodowym odpowiedzialności w przypadku nieusprawiedliwionego niewykonywania umowy ( 65 ).

82. Niemniej jednak z punktu widzenia prawa Unii przystępuje ona do konwencji międzynarodowej w zakresie wyznaczonym kompetencjami, z których skorzystała w celu przyjęcia decyzji o zawarciu tej umowy ( 66 ). Wprawdzie musi ona wykonać swoje wyłączne kompetencje zewnętrzne, natomiast zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału nie jest zobowiązana do wykonania swoich kompetencji dzielonych przy zawieraniu umowy ( 67 ). Tym samym w zależności od kompetencji dzielonych, z których Unia zdecyduje się w tym wypadku skorzystać w celu przyjęcia takiej decyzji, „środek ciężkości”decyzji o zawarciu umowy może się przesuwać, co skutkuje zmianą mających zastosowanie podstaw prawnych. Może się zatem okazać, że – przykładowo – podstawa prawna odzwierciedlająca kompetencję wyłączną zostanie w pewnym zakresie zepchnięta na niższe miejsce w hierarchii ważności przez inną podstawę prawną odzwierciedlającą kompetencję dzieloną, z której Unia postanowiła skorzystać.

83. Z uwagi na fakt, że cel i treść decyzji upoważniającej do zawarcia umowy międzynarodowej w imieniu Unii mogły być sformułowane w sposób węższy aniżeli cel i treść samej umowy, może zaistnieć konieczność przyjęcia takiej decyzji w oparciu o jedną podstawę prawną, podczas gdyby, na przykład, Unia skorzystała ze wszystkich kompetencji, które dotychczas dzieliła z państwami członkowskimi, niezbędne okazałoby się skorzystanie z dwóch lub większej ilości podstaw prawnych, ponieważ taka decyzja mogłaby wówczas obejmować również inne istotne cele i elementy składowe.

84. W dodatku, gdy Unia zdecyduje się nie skorzystać z kompetencji, które by objęły główne cele i elementy danej umowy międzynarodowej, niektóre cele i elementy, które byłyby uważane, z punktu widzenia decyzji upoważniającej do zawarcia tej umowy, za incydentalne, nabiorą charakteru dominującego. Właśnie dlatego uważam, że istotne jest, aby odróżnić cele i elementy danej umowy od celów i elementów decyzji upoważniającej do zawarcia umowy międzynarodowej, które mogą być bardziej zawężone.

85. Właśnie ta kwestia stanowi sedno niniejszej sprawy, ponieważ nie ulega wątpliwości, że zamiarem Rady jest, aby Unia zawarła konwencję stambulską jedynie w części. Należy zatem zbadać nie tyle całą konwencję stambulską, lecz raczej wyłącznie te jej części, które – z punktu widzenia prawa Unii – będą wiążące dla Unii.

86. W kontekście skargi o stwierdzenie nieważności kwestia ta nie nastręcza żadnych szczególnych problemów, ponieważ Trybunał dokonuje kontroli następczej, która ma miejsce dopiero po przyjęciu danego aktu ustawodawczego, a zatem wówczas, gdy wiadomo już, jakie kompetencje zostały wykonane.

87. Niemniej jednak w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie opinii, w którym – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – projekt decyzji jeszcze nie istnieje, okoliczność, że Rada ma możliwość skorzystania z większej lub mniejszej liczby kompetencji dzielonych, może w pewnym stopniu utrudnić lub nawet uniemożliwić wskazanie podstaw prawnych, ponieważ Trybunał ma dokonać analizy tej kwestii w odniesieniu do przyszłego rozwoju sytuacji.

88. Prawdą jest, że mogłoby się wydawać właściwe, aby rozpocząć od zbadania, w odniesieniu do każdej części umowy, czy podlega ona kompetencjom wyłącznym Unii, ponieważ owe kompetencje będą musiały koniecznie zostać wykonane przez Unię. W jaki sposób jednak należy – już po przeprowadzeniu tej analizy – ustalić, gdzie będzie leżeć środek ciężkości decyzji o zawarciu owej umowy, skoro – jak wyjaśniono powyżej – zależy to również od zmiennego zakresu kompetencji dzielonych, które Unia opcjonalnie zdecyduje się wykonać? O ile bowiem nie jest tak, że Rada już głosowała nad projektem decyzji, a o wydanie opinii do Trybunału zwrócono się równolegle z przekazaniem tego projektu do Parlamentu, zakresu kompetencji dzielonych, które zostaną wykonane, nie da się uznać za oczywisty ( 68 ).

89. Moim zdaniem w tej bardzo szczególnej sytuacji, wymagającej pochylenia się nad kwestią, która jak dotąd nie była badana przez Trybunał, z samego wniosku o wydanie opinii (lub przynajmniej z okoliczności sprawy) należy wywieść, jakie konkretnie kompetencje dzielone zostaną, z największą dozą prawdopodobieństwa, wykonane przez Unię. W przeciwnym razie – jak wyjaśniłem to już w tej części niniejszej opinii, która dotyczy dopuszczalności – nie byłbym w stanie zrozumieć, w jaki sposób Trybunał miałby rozstrzygnąć, zgodnie z wnioskiem Parlamentu, o podstawie prawnej, na jakiej należy oprzeć decyzję o zawarciu konwencji stambulskiej ( 69 ). Niemniej jednak w takich okolicznościach odpowiedź udzielona przez Trybunał będzie prawidłowa jedynie wówczas, gdy założony scenariusz rzeczywiście się spełni.

90. W niniejszej sprawie z brzmienia pytania zadanego przez Parlament jasno wynika, że opiera się ono na założeniu, iż – w odniesieniu do przyjęcia decyzji upoważniającej do zawarcia, w imieniu Unii, konwencji stambulskiej – Unia skorzysta przynajmniej z kompetencji, które jej przysługują w dziedzinie, po pierwsze, współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych oraz, po drugie, azylu i imigracji. O trafności tego założenia świadczy ponadto treść decyzji upoważniających do podpisania, w imieniu Unii, konwencji stambulskiej, w przypadku której to treści można przyjąć – niezależnie od orzecznictwa przytoczonego w pkt 42 niniejszej opinii – że stanowi do pewnego stopnia zapowiedź tego, jakie kompetencje zostaną wykonane z chwilą zawarcia konwencji.

91. Tego rodzaju założenie musi być jednak przynajmniej zgodne z obecnie obowiązującym podziałem kompetencji. Oznacza to konieczność dokonania oceny, czy przedmiotowa umowa dotyczy, poza tymi kompetencjami, także innych kompetencji Unii, które muszą być wykonane, ponieważ mają charakter wyłączny. Jak już wyjaśniłem, wymaga to uwzględnienia nie tylko kompetencji, z których Unia zamierza skorzystać, lecz również kompetencji, które – z uwagi na fakt, że przysługują wyłącznie Unii – będą koniecznie musiały zostać wykonane, jeżeli Unia zechce zawrzeć ową umowę.

92. W tym względzie należy przypomnieć, że art. 3 ust. 1 TFUE ustanawia katalog kompetencji, które ze swej natury mają charakter wyłączny. Artykuł 3 ust. 2 TFUE uzupełnia ten katalog i stanowi, że „Unia ma także wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych, jeżeli ich zawarcie zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii lub jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji lub w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres” ( 70 ).

93. Z orzecznictwa Trybunału wyraźnie wynika, że ryzyko naruszenia przez zobowiązania międzynarodowe wspólnych zasad Unii lub naruszenia ich zakresu, co uzasadnia istnienie wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii, istnieje wówczas, gdy zobowiązania te należą do dziedziny stosowania rzeczonych zasad ( 71 ).

94. Stwierdzenie istnienia takiego ryzyka nie zakłada, że dziedzina, jaką obejmują zobowiązania międzynarodowe, i dziedzina objęta uregulowaniami Unii całkowicie się pokrywają ( 72 ). W szczególności takie zobowiązania międzynarodowe mogą mieć wpływ na zasady Unii lub zmieniać ich zakres, w sytuacji gdy podlegają one dziedzinie objętej już w dużej części takimi zasadami ( 73 ).

95. Wbrew temu, co twierdzi Komisja, z orzecznictwa Trybunału nie można wyprowadzić wniosku, że w celu ustalenia, czy w dziedzinach objętych umową Unia posiada kompetencję wyłączną, czy też dzieloną, należy przyjąć podejście syntetyczne. Jest wprost przeciwnie: skoro Unia posiada wyłącznie kompetencje powierzone, to istnienie danej kompetencji, zwłaszcza gdy ma ona charakter wyłączny, powinno znaleźć uzasadnienie we wnioskach płynących z wszechstronnej i konkretnej analizy relacji istniejących między przewidywaną umową międzynarodową a obowiązującym prawem Unii ( 74 ).

96. W celu zweryfikowania, czy umowa mogłaby wpływać osłabiająco na jednolite i spójne stosowanie pewnych wspólnych zasad Unii i prawidłowe funkcjonowanie wprowadzonego przez nie systemu, analiza ta powinna uwzględniać dziedziny objęte zasadami Unii i postanowieniami przewidywanej umowy, które będą wiązać Unię, ponieważ odpowiadają one kompetencjom, które Unia zdecydowała się wykonać w chwili przyjęcia decyzji o zawarciu rzeczonej konwencji, jak również możliwy do przewidzenia przyszły rozwój tych zasad i postanowień ( 75 ).

97. Co się tyczy tych kwestii, Irlandia podnosi, że w swoim wniosku Parlament nie przeanalizował w sposób wszechstronny i szczegółowy wpływu konwencji stambulskiej na prawo wtórne Unii ( 76 ). Trybunał istotnie uznał, że – dla celów przeprowadzenia takiej analizy – zainteresowana strona powinna przedstawić okoliczności pozwalające na wykazanie wyłącznego charakteru kompetencji zewnętrznej Unii, na który zamierza się powołać ( 77 ).

98. Znamienne jest jednak, że charakterystyczny dla tej linii orzecznictwa tok rozumowania zaprezentowano w wyrokach wydanych w ramach postępowania w sprawie skargi o stwierdzenie nieważności. W takich sprawach Trybunał wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o uwagi przedstawiane przez poszczególne strony. Ten wymóg nie znajduje zastosowania w przypadku postępowania w sprawie wydania opinii, prowadzonego w duchu współpracy między Trybunałem, innymi instytucjami Unii i państwami członkowskimi, co ma na celu uniknięcie komplikacji na późniejszym etapie ( 78 ). Skoro bowiem to postępowanie ma zarówno charakter uprzedni, jak i niekontradyktoryjny, argumenty odnoszące się do kontradyktoryjnego i następczego mechanizmu kontroli funkcjonującego w ramach systemu skarg o stwierdzenie nieważności mają w tym kontekście niewielkie znaczenie. W związku z tym uważam, że okoliczność, iż Parlament nie przeanalizował w sposób wszechstronny i szczegółowy wpływu konwencji na prawo wtórne Unii, nie jest, sama w sobie, istotna oraz że dokonanie takiej analizy należy do Trybunału.

99. Należy jednak przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału przyjęcie umowy międzynarodowej nie wpłynie na wspólne zasady, jeżeli zarówno uregulowania prawa Unii, jak i postanowienia danej umowy międzynarodowej ustanawiają wymogi minimalne ( 79 ). Tym samym z tego orzecznictwa wynika, że nawet gdy umowa międzynarodowa dotyczy tych samych dziedzin co akt ustanawiający wspólne zasady Unii, to jeżeli normy minimalne znajdują się w obu tych aktach prawnych, Trybunał nie uzna, iż wpłynie to na zasady Unii, a tym samym na kompetencję dzieloną ( 80 ).

100. Jeśli chodzi o konwencję stambulską, jej art. 73 stanowi, że „[p]ostanowienia niniejszej konwencji nie naruszają przepisów prawa wewnętrznego i wiążących umów międzynarodowych, które obowiązują lub wejdą w życie i na mocy których osobom przysługują lub przysługiwałyby korzystniejsze uprawnienia, jeżeli chodzi o zapobieganie i zwalczanie przemocy wobec kobiet i przemocy domowej”.

101. Dlatego też w tym kontekście, aby kompetencję dzieloną przez Unię z państwami członkowskimi można było uznać za kompetencję wyłączną (to jest taką kompetencję, którą Rada będzie zobowiązana wykonać), należy wykazać, po pierwsze, że Unia przyjęła już w tej dziedzinie wspólne zasady, które nie ustanawiają norm minimalnych, oraz, po drugie, że zawarcie konwencji stambulskiej może wpłynąć na te zasady.

102. Co się tyczy dwóch decyzji upoważniających do podpisania, w imieniu Unii, konwencji stambulskiej, można mieć wątpliwości, czy Rada prawidłowo uznała, że Unia będzie zobowiązana wykonywać te kompetencje, ponieważ zachodzi trzecia sytuacja wskazana w art. 3 ust. 2 TFUE.

103. Z jednej strony, jak starała się podkreślić Rzeczpospolita Polska, w art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE, które dotyczą współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, przewidziano jedynie możliwość ustanawiania norm minimalnych. W związku z tym przyjmowane w tej dziedzinie wspólne zasady mogą w sposób ważny ustanawiać tylko normy minimalne.

104. Z drugiej strony, jeśli chodzi o art. 78 ust. 2 TFUE, który przyznaje Unii kompetencję w dziedzinie azylu i imigracji, na pierwszy rzut oka wydaje się, że wspólne zasady przyjęte przez Unię w dziedzinie polityki azylowej i imigracyjnej ustanawiają jedynie normy minimalne lub że, w zakresie, w jakim tak nie jest, postanowienia konwencji stambulskiej najpewniej nie będą miały, moim zdaniem, wpływu na owe zasady.

105. W tym względzie należy w istocie zauważyć, że konwencja stambulska zawiera trzy postanowienia, które mogą mieć znaczenie z punktu widzenia polityki azylowej i imigracyjnej, mianowicie art. 59–61, które tworzą rozdział VII owej konwencji.

106. Jeśli chodzi o art. 59 konwencji stambulskiej, który dotyczy prawa pobytu kobiet będących ofiarami przemocy, zasady ustanowione przez Unię w odniesieniu do pobytu przewidują jedynie wymogi minimalne ( 81 ). W szczególności, jak zauważył rzecznik generalny Y. Bot w opinii w sprawie Rahman i in. (C‑83/11, EU:C:2012:174, pkt 64), dyrektywa 2004/38 ( 82 ) przewiduje harmonizację minimalną, ponieważ ma ona na celu w szczególności uznanie prawa pobytu członka rodziny rezydenta Unii w określonych sytuacjach, natomiast nie wyklucza ona, iż prawo pobytu może zostać przyznane w innych przypadkach.

107. Prawdą jest również, że niektóre wyroki dotyczące dyrektywy 2004/38, takie jak na przykład wyrok NA ( 83 ) lub Diallo ( 84 ), mogą wzbudzać wątpliwości co do minimalnego charakteru niektórych zawartych w niej wymogów. Te rozstrzygnięcia należy jednak rozpatrywać w odpowiednim kontekście. Skoro rzeczywiście w postępowaniu w trybie prejudycjalnym, Trybunał nie jest właściwy ani do dokonania wykładni prawa krajowego, ani do zastosowania prawa Unii w konkretnej sprawie, to przy wydawaniu wyroku zawsze odnosi się do sytuacji zaprezentowanej w skierowanych do niego pytaniach, które mogą się tyczyć jedynie niektórych aspektów sporu. W związku z tym, gdy Trybunał jest proszony o dokonanie wykładni konkretnego przepisu dyrektywy, nawet jeżeli wskazuje ona, że ustanawia jedynie normy minimalne, Trybunał najczęściej zajmie stanowisko, w zależności od tego, w jaki sposób sformułowano pytanie w przedmiocie wykładni, jaką należy nadać spornemu przepisowi niezależnie od możliwości przyjęcia wyższych standardów przez państwa członkowskie ( 85 ). Odpowiedź udzielona w takich okolicznościach pozostaje więc bez uszczerbku dla możliwości przyznania przez państwa członkowskie, wyłącznie na podstawie ich prawa krajowego, prawa wjazdu i pobytu na korzystniejszych warunkach ( 86 ). W związku z tym, po umieszczeniu ich w kontekście mechanizmu odesłań prejudycjalnych, rozwiązania zaproponowane w wyrokach NA ( 87 ) i Diallo ( 88 ) należy rozumieć w ten sposób, że nie tyle zabraniają one państwom członkowskim wydania karty pobytu we wskazanych przypadkach, co nie zobowiązują państw członkowskich do podjęcia takiego działania ( 89 ).

108. Z kolei art. 60 konwencji stambulskiej stanowi, że jej sygnatariusze mają w istocie dopilnować, by przemoc wobec kobiet ze względu na płeć mogła być uznawana za formę prześladowania w rozumieniu Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z 1951 r. oraz za formę poważnej szkody dającej podstawy do przyznania ochrony uzupełniającej lub dodatkowej.

109. Również i w tym przypadku pewne dyrektywy, głównie te, które noszą miano dyrektyw „pierwszej generacji” wskazują, że ustanawiają jedynie normy minimalne ( 90 ). Prawdą jest, że w niedawno przyjętych dyrektywach uściślono, iż państwa członkowskie mogą wprowadzać lub utrzymywać korzystniejsze normy jedynie „pod warunkiem że normy te będą zgodne z [tymi] dyrektyw[ami]”, z czego może wynikać, że niemożliwe jest przyjmowanie korzystniejszych norm w odniesieniu do określonych przepisów ( 91 ). Niemniej jednak na mocy owych dyrektyw przyznaje się prawa lub gwarancje o charakterze proceduralnym bądź zobowiązuje się państwa członkowskie do uwzględniania pewnych okoliczności, nie wykluczając przy tym możliwości przyznawania również innych praw lub gwarancji albo uwzględniania innych okoliczności. W szczególności żadna z przewidzianych w tych aktach prawnych przesłanek wykluczenia możliwości uzyskania statusu uchodźcy bądź ustania możliwości kwalifikowania się do otrzymywania ochrony uzupełniającej lub cofnięcia statusu osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej nie wydaje się być sprzeczna z postanowieniami konwencji stambulskiej.

110. Oczywiście prawo Unii w pewnym stopniu harmonizuje warunki kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów statusu uchodźcy lub jako osób, które z innych względów potrzebują ochrony międzynarodowej, jak również zakres udzielanej ochrony ( 92 ). Te warunki są jednak tego rodzaju, że możliwe wydaje się ich stosowanie zgodnie z art. 60 konwencji stambulskiej. W szczególności, co się tyczy statusu uchodźcy, zwracam uwagę, że w art. 2 lit. d) dyrektywy 2011/95 ( 93 ) termin „uchodźca” zdefiniowano w ten sposób, iż oznacza on każdego obywatela państwa trzeciego, który na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem zwłaszcza z powodu „przynależności do szczególnej grupy społecznej” przebywa poza państwem swojego obywatelstwa i nie może lub nie chce z powodu tej obawy korzystać z ochrony tego państwa, przy czym pojęciu „szczególnej grupy społecznej” nadano, w art. 10 tejże dyrektywy, bardzo szerokie znaczenie, wskazując, że jest nią zwłaszcza każda grupa, której „członkowie […] mają jakąś wspólną nieusuwalną cechę wrodzoną” ( 94 ). Następnie wskazano, że „[a]spektom płci, w tym tożsamości płciowej, poświęca się szczególną uwagę w celu określenia przynależności do szczególnej grupy społecznej lub zidentyfikowania cechy charakteryzującej taką grupę”.

111. Wreszcie w odniesieniu do art. 61 konwencji stambulskiej można zauważyć, że stanowi on, iż strony mają przyjąć konieczne środki zapewniające przestrzeganie zasady non-refoulement, który to obowiązek został już przewidziany w prawie Unii ( 95 ).

112. Niemniej jednak nie wydaje mi się, aby w niniejszej sprawie konieczne było rozstrzygnięcie w sposób definitywny kwestii, czy Unia posiada, jak utrzymuje Rada, wyłączną kompetencję do zawarcia konwencji stambulskiej w tych dwóch dziedzinach na podstawie art. 3 ust. 2 TFUE, a tym samym, czy Unia jest zobowiązana do wykonania owej kompetencji. Nawet bowiem gdyby okazało się, że – w braku istnienia ryzyka naruszenia, wskutek zawarcia konwencji stambulskiej, wspólnych zasad Unii dotyczących tej dziedziny – takie kompetencje pozostaną w sferze kompetencji dzielonych, to Radzie mimo to nadal będzie przysługiwać swoboda ich wykonania, przy czym co do zasady to właśnie taka sytuacja będzie mieć miejsce ( 96 ). Jak wyjaśniłem już powyżej, pytanie, które zostało skierowane przez Parlament, opiera się rzeczywiście w sposób dorozumiany na założeniu, że Unia skorzysta przynamniej z kompetencji, którą posiada w sprawach z zakresu azylu, imigracji i współpracy organów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych.

B. Analiza celów i elementów składowych konwencji stambulskiej

113. W preambule konwencji stambulskiej wskazano, że ma ona na celu „[dążenie] do stworzenia Europy wolnej od przemocy wobec kobiet i przemocy domowej”. Zgodnie z art. 1 owej konwencji urzeczywistnienie tego celu będzie możliwe, o ile zostanie osiągnięte pięć celów cząstkowych, wśród których wymieniono: – „ochronę kobiet przed wszystkimi formami przemocy oraz zapobieganie, ściganie i eliminację przemocy wobec kobiet i przemocy domowej[;] – przyczynianie się do eliminacji wszystkich form dyskryminacji kobiet oraz wspieranie rzeczywistej równości kobiet i mężczyzn, w tym poprzez usamodzielnienie kobiet; – stworzenie ogólnych ram, polityki i działań na rzecz ochrony i wsparcia wszystkich ofiar przemocy wobec kobiet i przemocy domowej; – zacieśnianie współpracy międzynarodowej, mającej na celu eliminację przemocy wobec kobiet i przemocy domowej; – zapewnienie wsparcia i pomocy organizacjom i organom ścigania w skutecznej współpracy mającej na celu przyjęcie zintegrowanego podejścia do eliminacji przemocy wobec kobiet i przemocy domowej”.

114. Co się tyczy treści konwencji stambulskiej, to należy wskazać, że składa się ona z 81 artykułów umieszczonych w 12 rozdziałach, które są zatytułowane następująco: – rozdział I: Cele, definicje, równość i niedyskryminacja, obowiązki ogólne; – rozdział II: Zintegrowana polityka i gromadzenie danych; – rozdział III: Zapobieganie; – rozdział IV: Ochrona i wsparcie; – rozdział V: Prawo materialne; – rozdział VI: Postępowanie przygotowawcze, ściganie, postępowanie i środki ochronne; – rozdział VII: Migracja i azyl; – rozdział VIII: Współpraca międzynarodowa; – rozdział IX: Mechanizm monitorujący; – rozdział X: Związek z innymi umowami międzynarodowymi; – rozdział XI: Poprawki do konwencji; – rozdział XII: Postanowienia końcowe.

115. Rozdział I konwencji stambulskiej zawiera postanowienia dotyczące celów i definicji, postanowienia określające przyjęte w konwencji podejście do kwestii równości i niedyskryminacji oraz postanowienia przewidujące obowiązki ogólne. W szczególności w tym rozdziale zdefiniowano kluczowe terminy stosowane w całym tekście ( 97 ), zobowiązano strony do potępienia wszelkich form dyskryminacji w drodze zapewnienia, by zasada równości kobiet i mężczyzn była stosowana w ich porządkach prawnych, jak również wyjaśniono, że dozwolone jest podejmowanie działań pozytywnych ( 98 ). Wszystkie strony są też zobowiązane dopilnować, by podmioty państwowe nie brały udziału w jakichkolwiek aktach przemocy, zapewnić należytą staranność w odniesieniu do zapobiegania aktom przemocy popełnianym przez podmioty inne niż państwowe oraz do ich ścigania i karania, a także w odniesieniu do naprawiania szkody wynikającej z takich aktów ( 99 ). Wreszcie w tym rozdziale wskazano, że strony mają między innymi promować politykę równości kobiet i mężczyzn oraz pełnego usamodzielnienia się kobiet ( 100 ).

116. Zgodnie z rozdziałem II strony są zobowiązane do wdrożenia kompleksowej polityki reagowania na przemoc wobec kobiet; w tym celu mają one zagwarantować skuteczną współpracę między wszystkimi odpowiednimi organami, instytucjami i organizacjami, w tym również z uwzględnieniem, w stosownych przypadkach, wszystkich właściwych podmiotów, takich jak agencje rządowe, parlamenty oraz władze krajowe, regionalne i lokalne, krajowe instytucje ochrony praw człowieka oraz organizacje społeczeństwa obywatelskiego ( 101 ). Ponadto strony mają obowiązek gromadzenia danych statystycznych, w odpowiednim podziale, oraz podjęcia starań w celu przeprowadzenia badań ludności, w regularnych odstępach czasu, tak by ocenić stosowanie wszystkich form przemocy objętych zakresem konwencji stambulskiej ( 102 ).

117. W rozdziale III określono obowiązki stron w zakresie zapobiegania. Zasadniczo strony są zobowiązane do stosowania podejścia wielowymiarowego, obejmującego podnoszenie świadomości, uwzględnianie kwestii równości płci i przemocy w formalnym kształceniu na wszystkich poziomach z wykorzystaniem odpowiednich materiałów dydaktycznych i programów nauczania, a także szersze promowanie niestosowania przemocy i równouprawnienia w ramach nieformalnego kształcenia, działalności sportowej, kulturalnej i rekreacyjnej oraz w mediach ( 103 ). Strony mają zapewnić odpowiednie szkolenia dla specjalistów mających kontakt z ofiarami i sprawcami aktów przemocy ( 104 ). Konieczne jest również wprowadzenie środków w celu zapewnienia programów zapobiegawczych i programów leczenia ( 105 ) oraz zachęcanie sektora prywatnego do uczestnictwa w opracowywaniu i wdrażaniu odpowiednich strategii, a także do uczestnictwa w opracowywaniu materiałów i dobrowolnych standardów ( 106 ).

118. W rozdziale IV określono obowiązki stron w zakresie ochrony i wsparcia ofiar ( 107 ). Wśród nich można wymienić obowiązek zapewnienia ofiarom dostępu do odpowiednich i terminowych informacji na temat dostępnego wsparcia i środków prawnych w zrozumiałym dla nich języku ( 108 ), jak również zapewnienia dostępności wsparcia ogólnego, w tym w zakresie opieki zdrowotnej i służb socjalnych, poradnictwa prawnego i psychologicznego, wsparcia finansowego, pomocy mieszkaniowej, edukacji, szkoleń i pomocy w znalezieniu zatrudnienia ( 109 ), oraz wsparcia specjalistycznego obejmującego schroniska, bezpłatne i całodobowe telefony zaufania, specjalistyczne badania lekarskie i sądowe dla ofiar oraz uwzględnienie potrzeb dzieci występujących w roli świadków ( 110 ). Należy również wprowadzić środki mające na celu zachęcanie osób będących świadkami aktów przemocy lub osób mających uzasadnione podstawy, by podejrzewać, że tego typu akt może zostać popełniony bądź że można spodziewać się kolejnych aktów przemocy, do zgłaszania takich aktów, a także przepisy dotyczące warunków, na jakich zgłaszanie aktów przemocy lub spodziewanych aktów przemocy przez specjalistów nie narusza ich ogólnego obowiązku zachowania poufności ( 111 ).

119. Rozdział V, który dotyczy prawa materialnego, zawiera najbardziej szczegółowe postanowienia. Po pierwsze, zobowiązuje się w nim strony do zapewnienia ofiarom odpowiednich środków prawa cywilnego przeciwko sprawcom przemocy fizycznej lub psychicznej, w tym prawa domagania się odszkodowania, jak również do zapewnienia, by małżeństwa zawarte pod przymusem mogły być unieważniane, anulowane lub rozwiązywane bez nadmiernego ciężaru finansowego lub administracyjnego dla ofiary, a także by przy ustalaniu prawa do opieki i do widzenia z dzieckiem pod uwagę były brane przypadki przemocy objęte zakresem konwencji stambulskiej ( 112 ). Po drugie, w tym rozdziale wymieniono czyny, które wymagają zastosowania instrumentów prawa karnego, mianowicie przemoc psychiczną z zastosowaniem nacisków lub gróźb, nękanie, przemoc fizyczną, przemoc seksualną (w tym gwałt), przymusowe małżeństwa, okaleczanie narządów płciowych kobiet, przymusową aborcję lub sterylizację oraz molestowanie seksualne ( 113 ). Zgodnie z tym rozdziałem strony mają także zapewnić kryminalizację pomocnictwa i podżegania do popełnienia tych czynów, usiłowania ich popełnienia oraz podżegania osób trzecich do ich popełnienia ( 114 ). Po trzecie, w rozdziale V wskazano, że strony mają podjąć działania w celu zapewnienia, aby „honor” nie mógł stanowić uzasadnienia popełnienia takich przestępstw ( 115 ) oraz aby przestępstwa określone zgodnie z konwencją miały zastosowanie bez względu na charakter stosunków między ofiarą a sprawcą ( 116 ). Po czwarte, strony są zobowiązane do przyjęcia regulacji prawnych lub innych rozwiązań niezbędnych, by uznać swoją właściwość do ścigania wszystkich przestępstw określonych zgodnie z konwencją, jeżeli istnieje łącznik między tym przestępstwem a ich terytorium lub jednym z ich obywateli ( 117 ). Po piąte, rozdział V zobowiązuje strony do wprowadzenia odpowiednich i odstraszających sankcji ( 118 ) oraz do traktowania pewnych okoliczności jako okoliczności obciążających ( 119 ). Wreszcie w rozdziale V wskazano, że strony mogą, przy ustalaniu wyroku, brać pod uwagę wyroki wydane przez inną stronę w związku z przestępstwami określonymi zgodnie z konwencją ( 120 ), a także zakazano stosowania obowiązkowych alternatywnych sposobów rozstrzygania sporów ( 121 ).

120. Rozdział VI dotyczy prawa proceduralnego oraz środków ochrony podczas postępowania przygotowawczego i postępowania sądowego ( 122 ). Strony muszą między innymi zapewnić, aby organy ścigania udzielały ofiarom niezwłocznej ochrony, obejmującej zbieranie dowodów ( 123 ), i przeprowadzały ocenę ryzyka śmierci i powagi sytuacji ( 124 ). Szczególną uwagę należy zwrócić na dostęp sprawców do broni palnej. W porządkach prawnych należy przewidzieć możliwość wydania nakazów doraźnych oraz zakazów zbliżania się lub nakazów ochronnych, bez nadmiernego ciężaru finansowego lub administracyjnego dla ofiary ( 125 ). Każdy przypadek naruszenia wydanych nakazów lub zakazów ma podlegać skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym sankcjom karnym lub innym sankcjom prawnym. Strony mają zapewnić, aby dowody związane z wcześniejszym życiem seksualnym i trybem życia ofiary były dopuszczane jedynie wówczas, gdy jest to właściwe i konieczne ( 126 ); ponadto wszczęcie postępowania przygotowawczego lub ścigania w związku z najpoważniejszymi przestępstwami nie może być uzależnione wyłącznie od powiadomienia lub skargi ofiary ( 127 ). Strony zapewniają także, aby instytucje rządowe, organizacje pozarządowe i doradcy wyspecjalizowani w sprawach przemocy domowej mogli udzielać ofiarom pomocy i wsparcia, na życzenie tych ofiar, w toku postępowania przygotowawczego i postępowania sądowego dotyczącego przestępstw określonych zgodnie z konwencją stambulską. W tym rozdziale konwencji ustanowiono niewyczerpujący katalog środków służących ochronie praw i interesów ofiar, w tym ich szczególnych potrzeb jako świadków na wszystkich etapach postępowania przygotowawczego i postępowania sądowego. Szczególną uwagę należy zwrócić na specjalne potrzeby dzieci będących ofiarami i świadkami ( 128 ). Strony muszą też zapewnić prawo do pomocy prawnej ( 129 ), zaś terminy przedawnienia w przypadku najpoważniejszych przestępstw mają być określone w taki sposób, aby umożliwiały skuteczne wszczęcie ścigania po osiągnięciu przez ofiarę pełnoletności ( 130 ).

121. W rozdziale VII zapisano, że strony mają również przyjąć regulacje prawne niezbędne do zapobiegania sytuacjom, w których na prawo pobytu ofiary mają wpływ środki mające na celu zwalczanie przemocy ( 131 ), oraz regulacje prawne niezbędne do zapewnienia, by przemoc wobec kobiet ze względu na płeć mogła być uznawana za formę prześladowania i formę poważnej szkody dającą podstawy do przyznania ochrony dodatkowej lub uzupełniającej w rozumieniu Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, która została podpisana w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. ( 132 ). Ponadto strony muszą wprowadzić procedury azylowe uwzględniające kwestie płci społeczno-kulturowej. Ten rozdział ma także na celu zapewnienie, aby zasada non-refoulement była w każdych okolicznościach stosowana do ofiar przemocy wobec kobiet ( 133 ).

122. Rozdział VIII jest poświęcony współpracy międzynarodowej stron w zakresie wdrażania konwencji stambulskiej. W szczególności strony muszą zagwarantować możliwość dochodzenia roszczeń w odniesieniu do przestępstw popełnionych na terytorium innej strony tej konwencji w państwie zamieszkania ofiary ( 134 ). Jeżeli dana osoba jest bezpośrednio zagrożona aktami przemocy, strony powinny wymieniać się informacjami w celu podjęcia środków ochronnych ( 135 ). W dodatku, uprawnia ona w szczególności strony poszkodowane do uzyskania informacji o wyniku działania podjętego zgodnie z tym rozdziałem poprzez organizowanie wymiany informacji w tym względzie między stronami tej konwencji ( 136 ).

123. W rozdziale IX ustanowiono mechanizm monitorujący wdrażanie konwencji stambulskiej, nad którym czuwa Grevio.

124. Zgodnie z rozdziałem X konwencja stambulska nie ma wpływu na zobowiązania ciążące na stronach na podstawie innych umów międzynarodowych, a strony mogą zawierać między sobą inne porozumienia międzynarodowe w sprawach objętych zakresem stosowania konwencji w celu uzupełnienia lub wzmocnienia jej postanowień.

125. W rozdziale XI określono procedurę wprowadzania poprawek do konwencji stambulskiej.

126. Rozdział XII zawiera postanowienia końcowe. W sposób wyraźny wskazano w nim, że konwencja stambulska jest otwarta do podpisu dla Unii Europejskiej ( 137 ). W rozdziale tym uściślono również, że zastrzeżenia można składać jedynie w ograniczonych przypadkach i pod pewnymi warunkami ( 138 ).

127. Jak zauważyła Komisja we wniosku dotyczącym decyzji Rady w sprawie podpisania, w imieniu Unii Europejskiej, Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej ( 139 ), zawarcie przez Unię konwencji stambulskiej będzie prawdopodobnie dotyczyło wielu kompetencji posiadanych wyłącznie przez Unię lub dzielonych przez Unię z państwami członkowskimi. W związku z tym znaczenie może mieć teoretycznie wiele przewidzianych w TFUE podstaw prawnych, takich jak „art. 16 (ochrona danych osobowych), art. 19 ust. 1 (dyskryminacja ze względu na płeć), art. 23 (ochrona konsularna obywateli innego państwa członkowskiego), art. 18 , 21, 46, 50 (swobodny przepływ osób, swobodny przepływ pracowników i swoboda przedsiębiorczości), art. 78 (azyl, ochrona uzupełniająca i ochrona czasowa), art. 79 (imigracja), art. 81 (współpraca sądowa w sprawach cywilnych), art. 82 (współpraca wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych), art. 83 (ogólnounijna definicja przestępstw i kar w dziedzinach szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym), art. 84 (środki na rzecz zapobiegania przestępczości nieprowadzące do harmonizacji przepisów) i art. 157 (równość szans i równość traktowania mężczyzn i kobiet w dziedzinie zatrudnienia i pracy)”. Do tych podstaw prawnych można też dodać, niewymienione przez Komisję, art. 165 TFUE (rozwój edukacji o wysokiej jakości), art. 166 TFUE (urzeczywistnianie polityki kształcenia zawodowego) czy też art. 336 TFUE (warunki zatrudnienia urzędników i pracowników Unii) ( 140 ).

128. Jak już jednak wyjaśniłem, podstawa prawna nie ma lub podstawy prawne aktu nie mają odzwierciedlać całości kompetencji wykonanych w celu jego przyjęcia. Decyzja upoważniająca do zawarcia konwencji stambulskiej przez Unię powinna być oparta wyłącznie na podstawie prawnej odpowiadającej czy podstawach prawnych odpowiadających aspektowi, który będzie stanowił środek ciężkości owej decyzji.

C. Określenie głównych celów i elementów składowych decyzji upoważniającej do zawarcia konwencji stambulskiej w imieniu Unii

129. Gdyby odpowiedź, jakiej należy udzielić na pytanie pierwsze lit. a), zależała jedynie od celów i elementów składowych konwencji stambulskiej, wystarczyłoby wskazać, że choć owa konwencja ma szereg elementów składowych, to bez wątpienia cel polegający na eliminacji dyskryminacji ze względu na płeć stanowi jej główny cel oraz element składowy ( 141 ). Jak bowiem wskazano w sprawozdaniu wyjaśniającym do tej konwencji, ma ona na celu – co wynika z jej preambuły – uznanie, że istnieje „związek między wyeliminowaniem przemocy wobec kobiet i osiągnięciem równości płci w wymiarze prawnym i faktycznym” ( 142 ). Ponadto w tym dokumencie zauważono, że „z definicji »przemocy wobec kobiet« jasno wynika, że – na potrzeby stosowania konwencji – przemoc wobec kobiet należy rozumieć jako naruszenie praw człowieka i formę dyskryminacji” ( 143 ). W związku z tym, w braku bardziej szczegółowej podstawy prawnej, odpowiednią podstawą prawną wydaje się być art. 3 ust. 3 TUE w związku z art. 19 TFUE, zgodnie z którym Unia może „podjąć środki niezbędne w celu zwalczania wszelkiej dyskryminacji ze względu na płeć”.

130. Jak już wcześniej wspomniałem, aby jednak wskazać podstawę prawną, na jakiej należy oprzeć decyzję upoważniającą do zawarcia konwencji stambulskiej w imieniu Unii, należy wziąć pod uwagę nie tylko cele i elementy składowe tej konwencji, lecz także właściwe dla samej tej decyzji cele i elementy składowe.

131. W niniejszej sprawie w mniejszym lub większym stopniu przyjmuje się za pewnik, że Rada nie chce, aby Unia skorzystała z kompetencji innych niż te, które odpowiadają postanowieniom przywołanym w pytaniu zadanym przez Parlament, wśród których to postanowień, jak się okazuje, nie wymieniono ani art. 3 ust. 3 TUE, ani art. 19 TFUE.

132. W związku z tym decyzja upoważniająca do zawarcia konwencji stambulskiej w imieniu Unii może być oparta na tych postanowieniach jedynie wówczas, gdy – co najmniej – okaże się, że Unia musi koniecznie skorzystać z odnośnej kompetencji zewnętrznej.

133. W tym względzie należy zauważyć, że eliminacja dyskryminacji ze względu na płeć nie jest jedną z dziedzin wymienionych w art. 3 ust. 1 TFUE, w odniesieniu do których Unii przyznano wyraźnie wyłączną kompetencję. Jeśli chodzi o różne przewidziane w art. 3 ust. 2 TFUE sytuacje, w których Unii przysługuje wyłączna kompetencja zewnętrzna, wydaje się, że istotna jest jedynie trzecia sytuacja przewidziana w tymże ustępie 2 (określającym, kiedy Unia ma wyłączną kompetencję zewnętrzną do zawarcia umowy międzynarodowej), mianowicie sytuacja, w której postanowienia umowy międzynarodowej mogą wpływać na wspólne zasady Unii.

134. Jak już wyjaśniłem wcześniej, skoro konwencja stambulska ustanawia jedynie normy minimalne, to aby Unii można było przyznać wyłączną kompetencję w związku z istnieniem wspólnych zasad, na które zawarcie owej konwencji mogłoby mieć wpływ, musi być spełniony warunek przewidujący, że owe wspólne zasady nie ograniczają się do ustanowienia norm minimalnych. Niemniej jednak wspólne zasady przyjęte w dziedzinie walki z dyskryminacją ze względu na płeć, które wynikają z dyrektywy 2000/78/WE ( 144 ), dyrektywy 2004/113/WE ( 145 ), dyrektywy 2006/54/WE ( 146 ) lub dyrektywy 2010/41/UE ( 147 ), ustanawiają jedynie normy minimalne, ponieważ we wszystkich tych aktach prawnych zapisano, że państwa członkowskie mogą wprowadzać lub utrzymywać korzystniejsze przepisy.

135. Mając na uwadze aktualną treść wspólnych zasad w dziedzinie walki z dyskryminacją ze względu na płeć, należy stwierdzić, że Unii nie przysługuje wyłączna kompetencja zewnętrzna w tej dziedzinie. W związku z tym Unia nie jest zobowiązana do wykonania swojej kompetencji w dziedzinie walki z dyskryminacją ze względu na płeć w celu zawarcia konwencji stambulskiej ( 148 ). Skoro pytanie zadane Trybunałowi opiera się na założeniu, że Unia nie skorzysta, co do zasady, z innych kompetencji aniżeli z tych, które dotyczą azylu i współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, to art. 3 ust. 3 TUE i art. 19 TFUE nie stanowią odpowiednich podstaw prawnych przyjęcia decyzji o zawarciu konwencji stambulskiej w imieniu Unii.

136. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby przejść w tym miejscu do zbadania, czy istnieją podstawy prawne, które, choć nie pokrywają się w pełni z tą konwencją, mogą jednak obejmować jej istotne części i które jednocześnie odpowiadają kompetencjom, jakie Unia będzie musiała lub jakie zamierza wykonać przy zawieraniu tej konwencji. Rzeczywiście, okoliczność, że Unia powinna skorzystać z kompetencji innych niż te odpowiadające podstawom prawnym wymienionym przez Parlament w jego pytaniach, nie jest sama w sobie wystarczająca do tego, aby wzięto je pod uwagę w tym celu; jest również konieczne, aby te kompetencje obejmowały elementy składowe o przynajmniej tym samym znaczeniu co elementy składowe objęte wymienionymi przez Parlament podstawami prawnymi.

137. Rozpocznę zatem od przeanalizowania, czy istnieją kompetencje inne niż te wskazane przez Parlament w pytaniu zadanym Trybunałowi, które wydawałyby się wystarczająco odpowiednie i które Unia będzie zobowiązana wykonać w celu zawarcia konwencji stambulskiej.

D. W przedmiocie istnienia podstaw prawnych, innych niż te wskazane przez Parlament w jego pytaniu, odpowiadających z jednej strony kompetencjom, które Unia byłaby zobowiązana wykonać, a z drugiej strony, celom i elementom konwencji stambulskiej, które mogą być uznane za posiadające przynajmniej to samo znaczenie jak te objęte podstawami wskazanymi przez Parlament

138. Jedynie cztery spośród wymienionych w pkt 127 niniejszej opinii kompetencji, których może dotyczyć konwencja stambulska, wydają się być wystarczająco odpowiednie, aby uzasadnić bardziej dogłębną analizę; chodzi tu mianowicie o art. 165 TFUE (rozwój edukacji o wysokiej jakości), art. 166 TFUE (urzeczywistnianie polityki kształcenia zawodowego), art. 81 TFUE (współpraca sądowa w sprawach cywilnych) oraz o art. 336 TFUE (warunki zatrudnienia urzędników i pracowników Unii). W przedmiocie tych aspektów konwencji stambulskiej, które dotyczą edukacji i kształcenia zawodowego

139. Zgodnie z art. 6 TFUE Unia dysponuje jedynie kompetencją pomocniczą w sprawach dotyczących edukacji i kształcenia zawodowego. Z samego charakteru tej kompetencji wynika, że nie może ona zostać wyczerpana przez Unię, tak więc Unia nigdy nie jest zobowiązana do jej wykonania. W przedmiocie tych aspektów konwencji stambulskiej, które dotyczą współpracy sądowej w sprawach cywilnych

140. Zgodnie z art. 81 ust. 1 TFUE współpraca sądowa w sprawach cywilnych mających skutki transgraniczne wchodzi w zakres kompetencji, które Unia dzieli z państwami członkowskimi. W zdaniu drugim tego postanowienia doprecyzowano, że ta współpraca może obejmować przyjmowanie środków w celu zbliżenia przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich ( 149 ). W art. 81 ust. 2 TFUE ustanowiono wyczerpujący katalog celów, do których osiągnięcia mają zmierzać potencjalnie przyjmowane przez Unię środki.

141. Na podstawie tego postanowienia Unia przyjęła szereg różnych aktów prawnych. Niektóre z nich, takie chociażby jak dyrektywa 2003/8/WE, która ma na celu usprawnienie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sporach transgranicznych, ustanawiają jedynie normy minimalne ( 150 ). Podobnie w art. 1 ust. 2 dyrektywy 2008/52/WE ( 151 ) wskazano, że owa dyrektywa nie ma zastosowania w odniesieniu do praw i obowiązków, którymi zgodnie z właściwym obowiązującym prawem strony nie mogą swobodnie dysponować. W związku z tym ta dyrektywa nie stoi na przeszkodzie temu, by państwa członkowskie zakazały, w niektórych dziedzinach, korzystania z mediacji ( 152 ).

142. Są też jednak i takie akty prawne, które z pewnością nie ustanawiają jedynie norm minimalnych ( 153 ). W szczególności Trybunał orzekł już, że Unia nabyła kompetencję zewnętrzną w odniesieniu do ustanawiania mechanizmów uznawania orzeczeń sądowych ( 154 ).

143. W zakresie, w jakim art. 62 konwencji stambulskiej stanowi, że jej sygnatariusze mają ze sobą współpracować w celu wykonywania właściwych wyroków cywilnych i karnych wydanych przez władze sądowe stron, w tym nakazów ochrony, Unia będzie w końcu zobowiązana wykonać swoją wyłączną kompetencję zewnętrzną w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach cywilnych w odniesieniu do niektórych postanowień konwencji, takich jak jej art. 62 ust. 1 lit. a). W przedmiocie tych aspektów konwencji stambulskiej, które dotyczą określania warunków zatrudnienia urzędników i pracowników Unii

144. Zgodnie z art. 336 TFUE Parlament Europejski i Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z innymi zainteresowanymi instytucjami, uchwalają regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej oraz warunki zatrudnienia innych pracowników Unii.

145. Prawdą jest, że warunki zatrudnienia przez Unię całości jej personelu nie wykazują związku z dziedzinami, o których mowa w art. 3 i 6 TFUE. Tym samym, zgodnie z art. 4 ust. 1 TFUE, Unia dzieli tę kompetencję z państwami członkowskimi. Należy jednak zauważyć, że ta kompetencja została wyczerpana wskutek przyjęcia rozporządzenia (EWG) nr 31, (EWEA) nr 11 ustanawiającego regulamin pracowniczy urzędników i warunki zatrudnienia innych pracowników Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej ( 155 ); tym samym przyjmuje się, że Unia nabyła w tej dziedzinie, na podstawie art. 3 ust. 2 TUE, wyłączną kompetencję zewnętrzną.

146. Wynika z tego, że oprócz podstaw prawnych wskazanych przez Parlament należy również zbadać art. 81 i 336 TFUE w celu ustalenia, na jakiej podstawie prawnej lub na jakich podstawach prawnych należy przyjąć decyzję upoważniającą do zawarcia, w imieniu Unii, konwencji stambulskiej.

147. Jeśli chodzi o kompetencje inne aniżeli cztery przeanalizowane powyżej kompetencje oraz kompetencje wskazane w pytaniu zadanym przez Parlament, to uważam, że nawet jeśli niektóre postanowienia konwencji stambulskiej wchodzą w zakres tych kompetencji, to owe postanowienia najpewniej nie wpłyną, z przyczyn, które już wskazałem, na środek ciężkości żadnej przyjętej przez Unię decyzji o zawarciu rzeczonej konwencji. Wynika to albo z tego, że Unia nie jest zobowiązana skorzystać z tych kompetencji, albo z tego, że owe postanowienia można w tych okolicznościach uznać za mające charakter pomocniczy.

E. Końcowa ocena: w przedmiocie podstaw prawnych wskazanych przez Parlament oraz tych podstaw uprzednio zidentyfikowanych jako zarówno odpowiadające kompetencjom, które należy wykonać jak i obejmujących wystarczająco odpowiednie cele i elementy składowe konwencji stambulskiej

148. Wydaje mi się, że na wstępie należy ponownie zwrócić uwagę na aspekt, który przesądza o specyficznym charakterze niniejszej sprawy, mianowicie na fakt, iż Unia nie wykona wszystkich kompetencji, które dzieli z państwami członkowskimi. W szczególności wydaje się, że Unia nie będzie musiała wykonać kompetencji, która zostałaby uznana za pokrywającą się z celami i dominującymi elementami składowymi konwencji stambulskiej, mianowicie kompetencji w dziedzinie walki z dyskryminacją ze względu na płeć ( 156 ).

149. W związku z tym inne podstawy prawne, które w przeciwnym razie miałyby charakter incydentalny, mogą się stać odpowiednie. Należy jednak przypomnieć, że jedynie w bardzo niewielkiej części pokrywają się one z celami i elementami składowymi konwencji stambulskiej. Dlatego więc, jak już wyjaśniłem, odpowiednią podstawę prawną lub odpowiednie podstawy prawne należy wskazać nie w sposób bezwzględny, lecz poprzez porównanie do innych możliwych podstaw.

150. Parlament zmierza do uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy decyzja upoważniająca do zawarcia konwencji stambulskiej może być w sposób ważny oparta, jak przewiduje to Rada, na art. 82 ust. 2 i art. 84 TFUE, czy też raczej ten akt powinien mieć za podstawę art. 78 ust. 2, art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE. Oprócz tych podstaw prawnych, w przypadku których należy uznać, że odpowiadają one kompetencjom, które Unia zdecydowała się wykonać, konieczne jest również uwzględnienie, z przyczyn wskazanych powyżej, art. 81 i 336 TFUE. Proponuję, aby w pierwszej kolejności zająć się art. 82 ust. 2, art. 83 ust. 1 i art. 84 TFUE, które znajdują się w części trzeciej tytuł V rozdział 4 TFUE i które dotyczą współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych, oraz art. 81 ust. 1 TFUE.

151. Na wstępie można wskazać, że art. 82 ust. 2 TFUE przyznaje Unii kompetencję w zakresie ustanawiania norm minimalnych mających na celu ułatwienie wzajemnego uznawania wyroków i orzeczeń sądowych w sprawach karnych oraz w zakresie nawiązywania i zacieśniania współpracy policyjnej i wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych o wymiarze transgranicznym. W akapicie drugim tego postanowienia doprecyzowano jednak, że te normy dotyczą – w braku uprzedniej decyzji Rady określającej z góry inne szczególne aspekty postępowania karnego – wzajemnego dopuszczania dowodów między państwami członkowskimi, praw jednostek w postępowaniu karnym lub praw ofiar przestępstw ( 157 ).

152. Jak już wspomniałem, w rozdziale VIII konwencji stambulskiej dąży się do nawiązania międzynarodowej współpracy sądowej ukierunkowanej na dziedzinę prawa karnego. Dlatego też postanowienia zawarte w tym rozdziale wejdą najpewniej w zakres art. 82 ust. 2 TFUE ( 158 ). Ponieważ państwa członkowskie nadal w dużej mierze mają wyłączną kompetencję w sprawach karnych, uważam że – spośród wszystkich możliwych podstaw prawnych – art. 82 ust. 2 TFUE stanowi, w ujęciu porównawczym oraz w braku jakiejkolwiek woli po stronie Unii wykonania kompetencji, która przysługuje jej w sprawach dotyczących równego traktowania, tę podstawę prawną, która prawdopodobnie pokryje się z prawnym środkiem ciężkości w odniesieniu do tego, czym będzie przyszła decyzja upoważniająca do zawarcia konwencji stambulskiej w imieniu Unii. W tym względzie znamienny jest fakt, że trzy instytucje, które przedstawiły uwagi na piśmie, mianowicie Parlament Europejski, Rada i Komisja, jednomyślnie utrzymują, iż art. 82 ust. 2 TFUE stanowi jedną z odpowiednich materialnych podstaw prawnych przyjęcia decyzji upoważniającej Unię do zawarcia konw