OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

EVGENIEGO TANCHEVA

przedstawiona w dniu 3 czerwca 2021 r. ( 1 )

Sprawa C‑57/19 P

Komisja Europejska

przeciwko

Tempus Energy Ltd i

Tempus Energy Technology Ltd

Odwołanie – Pomoc państwa – Rynek mocy wytwórczej energii elektrycznej w Wielkiej Brytanii – Decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń – Pojęcie poważnych trudności – Standard dowodowy – Spoczywający na Komisji obowiązek przeprowadzenia starannego i bezstronnego badania informacji przekazanych przez zainteresowane państwo członkowskie – Spoczywający na Komisji obowiązek zbadania sprawy z urzędu – Kontakty poprzedzające zgłoszenie

Spis treści

I. Ramy prawne II. Okoliczności powstania sporu III. Zaskarżony wyrok IV. Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości i żądania stron V. Analiza A. W przedmiocie odwołania 1. Argumenty stron 2. Ocena a) W przedmiocie sformułowanego przez Komisję wniosku o uchylenie przez Trybunał zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim nie stwierdzono w nim niedopuszczalności twierdzenia Tempusa dotyczącego minimalnego progu uczestnictwa wynoszącego 2 MW b) W przedmiocie dopuszczalności odwołania c) Co do istoty 1) Uwagi wstępne 2) W przedmiocie części pierwszej jedynego zarzutu odwołania i) W przedmiocie tego, czy Tempus może, aby wykazać, że zaistniały poważne trudności, oprzeć się na wszelkich istotnych informacjach, którymi Komisja dysponowała lub mogła dysponować w dniu, w którym wydała sporną decyzję ii) W przedmiocie tego, czy liczbę i źródło uwag przedstawionych spontanicznie przez osoby trzecie można uwzględnić jako przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności iii) W przedmiocie tego, czy czas trwania etapu przedzgłoszeniowego można uwzględnić jako przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności iv) W przedmiocie tego, czy złożoność i nowatorski charakter spornego środka można uwzględnić jako przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności 3) W przedmiocie części drugiej jedynego zarzutu odwołania i) W przedmiocie tego, czy Komisja powinna była zbadać potencjalną rolę jednostek zarządzania popytem w ramach rynku mocy ii) W przedmiocie tego, czy w wystarczający sposób zbadano kwestię dyskryminacyjnego lub niekorzystnego traktowania jednostek zarządzania popytem pod względem okresu obowiązywania umów o zapewnienie mocy iii) W przedmiocie tego, czy w wystarczający sposób zbadano kwestię dyskryminacyjnego lub niekorzystnego traktowania jednostek zarządzania popytem pod względem przyjętej metody pokrywania kosztów iv) W przedmiocie tego, czy w wystarczający sposób zbadano kwestię dyskryminacyjnego lub niekorzystnego traktowania jednostek zarządzania popytem pod względem współzależności między aukcjami T‑4 i T‑1, jak również pod względem niektórych warunków uczestnictwa w rynku mocy B. W przedmiocie skargi wniesionej do Sądu VI. W przedmiocie kosztów VII. Wnioski

1. W ramach niniejszego odwołania Komisja Europejska wnosi do Trybunału Sprawiedliwości o uchylenie wyroku z dnia 15 listopada 2018 r., Tempus Energy i Tempus Energy Technology/Komisja (zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”) ( 2 ), w którym Sąd stwierdził nieważność decyzji Komisji o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec przyjętego przez Zjednoczone Królestwo systemu pomocy polegającego na wspieraniu dostawców mocy wytwórczych na rynku energii elektrycznej w Zjednoczonym Królestwie (zwanej dalej „sporną decyzją”) ( 3 ).

2. Z uwagi na fakt, że Zjednoczone Królestwo oszacowało, iż począwszy od lat 2017–2018 moc wytwórcza produkowana w Wielkiej Brytanii nie będzie już wystarczająca do zaspokojenia popytu, postanowiło ono o utworzeniu, z wykorzystaniem systemu pomocy, o którym mowa w poprzednim punkcie, rynku mocy opartego na organizowanych przez organy krajowe aukcjach, których rolą byłoby dostarczanie wymaganych mocy wytwórczych w celu zapewnienia ich wystarczalności. W ramach tego systemu zwycięscy oferenci uczestniczący w tych aukcjach mieli otrzymywać regularne wynagrodzenie w zamian za zobowiązanie się do dostarczania energii elektrycznej w okresach szczytowego obciążenia sieci. To wynagrodzenie miało być finansowane z opłaty nałożonej na dostawców energii elektrycznej.

3. W spornej decyzji Komisja uznała, że opisany powyżej system pomocy jest zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, ponieważ spełnia kryteria określone w wytycznych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i celach związanych z energią w latach 2014–2020 (zwanych dalej „wytycznymi”) ( 4 ).

4. W zaskarżonym wyroku Sąd uwzględnił skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji – która została wniesiona przez spółki Tempus Energy Ltd i Tempus Energy Technology Ltd (zwane dalej łącznie „Tempusem”) – z tej przyczyny, że Komisja nie mogła wydać owej decyzji po zakończeniu samego badania wstępnego oraz że powinna była wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE. Zdaniem Sądu szereg obiektywnych i spójnych przesłanek dotyczących, po pierwsze, czasu trwania i okoliczności etapu przedzgłoszeniowego oraz, po drugie, braku przeprowadzenia przez Komisję odpowiedniego dochodzenia co do niektórych aspektów rynku mocy, świadczy o tym, że poważne trudności wynikłe z oceny zgodności systemu z rynkiem wewnętrznym nie zostały usunięte na etapie badania wstępnego.

5. Rozpatrywana sprawa daje Trybunałowi sposobność do wypowiedzenia się w przedmiocie pojęcia „poważnych trudności”, których zaistnienie po zakończeniu badania wstępnego powoduje powstanie po stronie Komisji obowiązku wszczęcia drugiego etapu postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa, mianowicie formalnego postępowania wyjaśniającego.

I. Ramy prawne

6. Artykuł 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 ( 5 ), zatytułowany „Wstępne badanie zgłoszenia i decyzje Komisji”, stanowi: „[…] 3. W przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że nie ma żadnych wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia [z rynkiem wewnętrznym], w stopniu, w jakim mieści się on w zakresie [art. 107 ust. 1 TFUE], Komisja podejmuje decyzję, że środek jest zgodny [z rynkiem wewnętrznym] (zwaną dalej »decyzją o niewnoszeniu zastrzeżeń«). W decyzji określone zostaje, który z przewidzianych traktatem wyjątków zastosowano. 4. W przypadku gdy po przeprowadzeniu wstępnego badania Komisja stwierdza, że zaistniały wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia [z rynkiem wewnętrznym], Komisja podejmuje decyzję o wszczęciu postępowania zgodnie z [art. 108 ust. 2 TFUE] (zwaną dalej »decyzją o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia [formalnego postępowania wyjaśniającego]«). […]”.

II. Okoliczności powstania sporu

7. Tempus ma licencję dostawcy energii elektrycznej w Zjednoczonym Królestwie i oferuje do sprzedaży technologię zarządzania zużyciem energii, określaną także mianem „zarządzania popytem” (zwaną dalej „zarządzaniem popytem”), na rzecz osób prywatnych i przedsiębiorstw.

8. Tempus pomaga swym klientom przesuwać pobór energii elektrycznej niepodlegający ograniczeniom czasowym na okresy, w których ceny hurtowe są niskie ze względu na niski popyt albo ze względu na nadmiar energii elektrycznej wytworzonej ze źródeł odnawialnych, sprawiający, że jest ona tańsza. W tym celu, podobnie jak inne jednostki zarządzania popytem (zwane dalej „jednostkami zarządzania popytem”), Tempus zawiera z odbiorcami energii elektrycznej, którymi są zazwyczaj odbiorcy przemysłowi i handlowi lub małe i średnie przedsiębiorstwa, umowy przewidujące, że odbiorca zgadza się być elastyczny, jeśli chodzi o zużycie energii elektrycznej w danym okresie. Jednostka zarządzania popytem oblicza następnie całkowitą moc wytwórczą dostępną w danym momencie wśród wszystkich klientów elastycznych i oferuje tę moc zarządcy sieci elektrycznej, którym w tym przypadku jest spółka National Grid (zwana dalej „NG”), w zamian za zapłatę określonej kwoty na rzecz klienta elastycznego, zachowując przy tym dla siebie pewien zysk.

9. Zjednoczone Królestwo wprowadziło, na mocy United Kingdom Energy Act 2013 [ustawy Zjednoczonego Królestwa z 2013 r. o energii] i przyjętych na jej podstawie aktów wykonawczych, w szczególności Electricity Capacity Regulations 2014 [rozporządzenia z 2014 r. w sprawie mocy wytwórczej energii elektrycznej] i Capacity Market Rules 2014 [przepisów z 2014 r. dotyczących rynku mocy], system pomocy polegający na wspieraniu dostawców mocy wytwórczych na rynku energii elektrycznej w Wielkiej Brytanii (zwany dalej „spornym środkiem”). W drodze tego środka Zjednoczone Królestwo tworzy rynek mocy wytwórczej energii elektrycznej oparty na scentralizowanych aukcjach, których rolą jest dostarczanie wymaganych mocy wytwórczych z myślą o zapewnieniu ich wystarczalności. Dostawcy mocy wytwórczych otrzymują wynagrodzenie w zamian za podjęcie zobowiązania, którego niewykonanie powoduje nałożenie kar, do dostarczania energii elektrycznej bądź ograniczenia lub zróżnicowania jej zużycia w okresach szczytowego obciążenia sieci.

10. Rynek mocy funkcjonuje w opisany poniżej sposób.

11. Wymagany poziom mocy wytwórczych jest określany w sposób scentralizowany przez rząd Zjednoczonego Królestwa z uwzględnieniem zalecenia wydawanego przez NG. Decyzja w sprawie mocy wytwórczych, jakie należy zakontraktować w ramach poszczególnych aukcji, jest podejmowana w oparciu o normę niezawodności. Norma niezawodności stanowi obiektywny poziom bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej. Rząd Zjednoczonego Królestwa ustalił, że norma niezawodności jest równa oczekiwanemu czasowi braku dostaw energii elektrycznej na poziomie 3 godzin rocznie, co przekłada się na poziom bezpieczeństwa systemu wynoszący 99,97%. Oczekiwany czas braku dostaw energii elektrycznej stanowi liczbę godzin/okresów rocznie, w których – w ujęciu długoterminowym – można statystycznie oczekiwać, że podaż nie zaspokoi popytu.

12. Corocznie wymagana moc jest wystawiana na aukcji (zwanej dalej „aukcją T‑4”), przy czym jej dostarczenie następuje cztery lata później. Przykładowo moc będąca przedmiotem aukcji w 2014 r. powinna zostać dostarczona na przełomie roku 2018 i 2019; okres dostawy liczy się od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r. W roku poprzedzającym rok dostawy dla aukcji głównej odbywa się też inna aukcja (zwana dalej „aukcją T‑1”). Celem aukcji T‑1 jest zapewnienie dostarczenia odpowiedniej ilości mocy w sytuacji, w której udostępnione zostają dokładniejsze prognozy popytu; odgrywa ona przy tym istotną rolę umożliwiającą aktywne uczestnictwo mocy uzyskiwanych dzięki zarządzaniu popytem w całym mechanizmie (ponieważ jednostkom zarządzania popytem trudno jest uczestniczyć w aukcjach na cztery lata przed dostawą).

13. Pewna część mocy jest wycofywana z aukcji T‑4 i „zastrzegana” dla aukcji T‑1. Zastrzeżoną ilość mocy określa się na podstawie szacowanego potencjału „opłacalnego” zarządzania popytem mogącego uczestniczyć w aukcji T‑1. W wypadku spadku popytu między aukcją T‑4 a aukcją T‑1 ilość mocy wystawiona na aukcji T‑1 ulega zmniejszeniu. Zgodnie ze sporną decyzją rząd Zjednoczonego Królestwa zobowiązał się do pozyskiwania na aukcjach T‑1 co najmniej 50% mocy „zastrzeżonej” cztery lata wcześniej. Aukcje T‑4 i T‑1 tworzą system stały. Oprócz tego systemu istnieje także system przejściowy (gdyż przed okresem dostawy 2018/2019 zostały przewidziane aukcje „przejściowe” otwarte zasadniczo dla jednostek zarządzania popytem).

14. Aukcje stałe są otwarte dla istniejących i nowych wytwórców, jednostek zarządzania popytem i podmiotów zajmujących się składowaniem (z tymczasowym wyłączeniem połączeń wzajemnych i zagranicznych dostawców mocy wytwórczych). Wytwórcy i jednostki zarządzania popytem uczestniczący w rynku mocy są nazywani jednostkami rynku mocy (zwanymi dalej „CMU”, z ang. „Capacity Market Units”). Są one poddawane procesowi preselekcji, który ma na celu zapewnienie, że uczestnicy aukcji są w stanie dostarczyć oferowaną moc. CMU zarządzania popytem są definiowane na podstawie zobowiązania do ograniczenia zapotrzebowania, co powinno skutkować zmniejszeniem poboru energii elektrycznej przez ich klientów lub oddaniem energii elektrycznej wytworzonej dzięki zainstalowanym u nich jednostkom wytwórczym.

15. Wszystkie aukcje są aukcjami malejącymi z jednolitą ceną (pay-as-clear), w ramach których wszyscy zwycięscy oferenci otrzymują płatność na podstawie ostatniej zaakceptowanej oferty. Wysoka cena jest ogłaszana na początku aukcji; następnie uczestnicy składają oferty w celu wskazania poziomu mocy, jaki są gotowi zapewnić za tę cenę. Proces ten powtarza się kilkakrotnie zgodnie z ustalonym uprzednio harmonogramem do momentu wykrystalizowania się najniższej ceny, przy której popyt odpowiada podaży, czyli ceny rozliczenia aukcji. Wszystkim zwycięskim oferentom jest wypłacana ta sama cena rozliczenia aukcji.

16. Ze wszystkimi dostawcami mocy wytwórczych, których oferty zostały przyjęte, zawiera się umowę o zapewnienie mocy po cenie rozliczenia aukcji. Okres obowiązywania tych umów jest zróżnicowany. Większości istniejących dostawców mocy wytwórczych są oferowane umowy obowiązujące przez jeden rok. Niemniej jednak dostawcy mocy wytwórczych, których wydatki inwestycyjne są wyższe niż 125 funtów szterlingów (GBP) (ok. 141 EUR) na kilowat (kW) (przypadek elektrowni wymagającej modernizacji), mogą się ubiegać o umowy o zapewnienie mocy o maksymalnym okresie obowiązywania wynoszącym trzy lata. Dostawcy mocy wytwórczych, których wydatki inwestycyjne są wyższe niż 250 GBP (ok. 282 EUR) na kW (przypadek budowy nowej elektrowni), mogą się ubiegać o umowy o zapewnienie mocy o maksymalnym okresie obowiązywania wynoszącym 15 lat. Umowy, których okres obowiązywania jest dłuższy niż jeden rok, są zawierane jedynie w ramach aukcji T‑4.

17. Płatności z tytułu mocy wytwórczych wypłacane dostawcom mocy wytwórczych odpowiadają ilości mocy wytwórczych, na które ci dostawcy złożyli ofertę, pomnożonej przez cenę rozliczenia aukcji. Koszty ponoszone w celu sfinansowania płatności z tytułu mocy wytwórczych są pokrywane przez wszystkich licencjonowanych dostawców energii elektrycznej (ta metoda jest zwana dalej „metodą pokrywania kosztów”) z opłaty nakładanej na tych dostawców (zwanej dalej „opłatą od dostawców”). Opłaty od dostawców są określane na podstawie ich prognozowanego udziału w rynku i obliczane na podstawie popytu notowanego między godziną 16.00 a 19.00 we wszystkich dniach roboczych w okresie od listopada do lutego, co ma skłonić dostawców do obniżenia zapotrzebowania ich klientów na energię elektryczną w okresach, w których jest ono zazwyczaj najwyższe. W myśl spornej decyzji ma to skutkować obniżeniem poziomu potrzebnych mocy, a w konsekwencji – obniżeniem kosztów rynku mocy.

18. Sporną decyzją Komisja postanowiła o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec spornego środka i zezwoliła na jego ustanowienie na maksymalny okres dziesięciu lat. W tej decyzji uznano, że ów środek stanowi pomoc państwa, przy czym jest zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, ponieważ spełnia kryteria określone w sekcji 3.9 wytycznych, zatytułowanej „Pomoc na zapewnienie wystarczalności mocy wytwórczych”.

III. Zaskarżony wyrok

19. Jak wskazano w pkt 1 niniejszej opinii, w zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził nieważność spornej decyzji z tego względu, że Komisja nie wszczęła formalnego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE.

20. Po pierwsze, Sąd orzekł, że Komisja nie może poprzestać na fazie wstępnej postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa, lecz jest zobowiązana wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, jeżeli badanie wstępne nie pozwala na usunięcie wszystkich wątpliwości co do zgodności proponowanego środka z rynkiem wewnętrznym. Zdaniem Sądu na Tempusie spoczywał ciężar wykazania istnienia takich wątpliwości. Tempus nie był w tym celu zobowiązany do przedstawienia wszystkich elementów uzasadniających stwierdzenie niezgodności spornego środka z rynkiem wewnętrznym. Wystarczające było natomiast przedstawienie przez to przedsiębiorstwo powodów, dla których w jego ocenie Komisja powinna była powziąć wątpliwości co do zgodności zgłoszonego środka. Ponadto Sąd uznał, że Tempus mógł się powołać nie tylko na wszelkie istotne informacje, którymi Komisja dysponowała w dniu, w którym wydała sporną decyzję, lecz także na wszelkie istotne informacje, którymi mogła ona dysponować w tym dniu. Wynika to z faktu, że Komisja może, a w stosownym wypadku powinna, znaleźć istotne informacje w innych źródłach, zamiast ograniczać swoją analizę do informacji zawartych w zgłoszeniu.

21. Po drugie, Sąd przypomniał, że zgodnie z orzecznictwem zakres badania wstępnego oraz złożoność akt sprawy mogą wskazywać na zaistnienie wątpliwości. Zauważył on, że sporny środek rozpatrywany w niniejszej sprawie jest znaczący, złożony i nowy. Ponadto Sąd uznał, że fakt, iż badanie wstępne trwało tylko jeden miesiąc, czyli krócej niż dwumiesięczny termin, o którym mowa w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 659/1999, nie stanowi wiarygodnej przesłanki świadczącej o tym, że po zakończeniu tego badania nie powstały żadne wątpliwości, ponieważ należy uwzględnić również etap przedzgłoszeniowy, który trwał około 18 miesięcy, a zatem dłużej niż dwa miesiące, który to termin jest przewidziany zasadniczo w kodeksie najlepszych praktyk dotyczących przebiegu postępowania w zakresie kontroli pomocy państwa, przyjętym przez Komisję w dniu 16 czerwca 2009 r. (zwanym dalej „kodeksem najlepszych praktyk”) ( 6 ). Co więcej, po zakończeniu tego długiego etapu przedzgłoszeniowego Komisja nadal miała wątpliwości co do zgodności spornego środka z rynkiem wewnętrznym, skoro zwróciła się do Zjednoczonego Królestwa o przekazanie dodatkowych informacji na temat pewnych kluczowych aspektów. Sąd doszedł do wniosku, że czas trwania etapu przedzgłoszeniowego, jak również okoliczność, iż uwagi odnośnie do spornego środka zostały zgłoszone przez operatorów należących do trzech różnych kategorii, stanowią przesłanki świadczące o zaistnieniu wątpliwości. Następnie uznał on za stosowne zbadać, czy czynniki dotyczące treści spornej decyzji także mogą stanowić przesłanki świadczące o tym, że Komisja powinna była powziąć wątpliwości.

22. Po trzecie, Sąd uznał, że niewystarczające zbadanie przez Komisję potencjalnej roli zarządzania popytem w ramach rynku mocy świadczy o powstaniu wątpliwości co do zgodności spornego środka z rynkiem wewnętrznym. Ponieważ w spornej decyzji powołano się na sprawozdanie sporządzone w dniu 30 czerwca 2014 r. przez grupę ekspertów technicznych (zwaną dalej „PTE”, z ang. „panel of technical experts”), w którym wskazano na brak wyczerpujących danych na temat potencjału zarządzania popytem (zwane dalej „sprawozdaniem PTE”), Komisja miała świadomość trudności w odniesieniu do oceny potencjału zarządzania popytem, a zatem również odnośnie do istnienia ryzyka, że sporny środek nie uwzględni w wystarczającym stopniu owego potencjału. Niemniej jednak Komisja nie dokonała własnej oceny potencjału zarządzania popytem, lecz zaakceptowała rozwiązania przedstawione przez Zjednoczone Królestwo (polegające w szczególności na tym, że informacje zostaną uzyskane podczas pierwszej aukcji T‑4 oraz że NG podejmie badania nad potencjałem zarządzania popytem).

23. Po czwarte, Sąd stwierdził, że Komisja w sposób niewystarczający zbadała, czy jednostki zarządzania popytem są dyskryminowane w porównaniu z wytwórcami.

24. Co się tyczy, w pierwszej kolejności, okresu obowiązywania umów o zapewnienie mocy, Sąd zauważył, że jednostki zarządzania popytem mogą zawierać wyłącznie umowy na okres jednego roku, podczas gdy niektórzy wytwórcy (mianowicie ci, którzy budują nowe elektrownie lub modernizują istniejące elektrownie) mogą zawierać umowy na okres maksymalnie trzech lub maksymalnie 15 lat. Następnie Sąd wskazał, że powodem, dla którego niektórym dostawcom mocy wytwórczych (mianowicie tym, którzy budują nowe elektrownie lub modernizują istniejące elektronie) oferuje się umowy na okres dłuższy niż jeden rok, jest poziom ich nakładów kapitałowych oraz trudności w finansowaniu ich inwestycji. W ocenie Sądu, skoro informacje przekazane Komisji przez Zjednoczone Królestwo dotyczyły wyłącznie potrzeb finansowych wytwórców budujących nowe elektrownie, Komisja powinna była samodzielnie zgromadzić więcej informacji na temat potrzeb finansowych jednostek zarządzania popytem. Ponieważ Komisja tego nie uczyniła, nie udało się jej usunąć wątpliwości wynikających z różnicy w traktowaniu wytwórców i jednostek zarządzania popytem w odniesieniu do okresu obowiązywania umów o zapewnienie mocy.

25. W drugiej kolejności, jeśli chodzi o metodę pokrywania kosztów, Sąd podkreślił, że ową metodę należy brać pod uwagę przy ocenie proporcjonalności spornego środka, ponieważ ma ona wpływ na ilość mocy, jaką należy uzyskać za pośrednictwem rynku mocy, a tym samym – na kwotę pomocy. Sąd zauważył, że Zjednoczone Królestwo zmieniło tę metodę w toku postępowania administracyjnego ( 7 ) oraz że Komisja powinna była zbadać, czy owa metoda, po wprowadzeniu do niej zmian, podtrzymuje zachętę – równoważną tej przewidzianej w ramach pierwotnie zaproponowanej metody – do ograniczania zużycia energii elektrycznej w okresach szczytowego zapotrzebowania, zwłaszcza przez korzystanie z zarządzania popytem. Zaniechanie Komisji w tym względzie stanowi kolejną przesłankę świadczącą o zaistnieniu wątpliwości.

26. W trzeciej kolejności, w odniesieniu do warunków uczestnictwa w rynku mocy, Sąd zauważył, że Komisja powinna była ustalić, czy sporny środek zapewnia jednostkom zarządzania popytem odpowiednią zachętę do uczestnictwa w aukcjach T‑1 dających owym jednostkom lepszy dostęp do rynku, skoro ilość mocy zastrzeżona dla aukcji T‑1 jest ograniczona w stosunku do ilości mocy wystawianej na aukcjach T‑4, aukcje T‑1 nie są zastrzeżone wyłącznie dla jednostek zarządzania popytem, a ponadto brak jest gwarancji, iż Zjednoczone Królestwo zorganizuje aukcję T‑1, w sytuacji gdy zorganizowana została aukcja T‑4. W ocenie Sądu Komisja powinna była również zbadać, czy jednostkom zarządzania popytem zapewnia się odpowiednią zachętę do uczestnictwa w aukcjach T‑4, skoro sporny środek, po pierwsze, wymaga od wszystkich uczestników aukcji T‑4 zdolności reakcji na nieokreślone pod względem czasowym zdarzenia wpływające na dostępność mocy; po drugie, zrównuje wysokość wadium wnoszonego przez niepotwierdzone CMU zarządzania popytem z wysokością wadium wnoszonego przez nowe CMU wytwórcze oraz, po trzecie, ustanawia minimalny próg uczestnictwa w aukcjach stałych wynoszący 2 megawaty (MW).

27. Po piąte, Sąd orzekł, że okoliczność, iż sporny środek nie przewiduje wynagrodzenia dla jednostek zarządzania popytem w przypadku ograniczenia strat związanych z przesyłem i dystrybucją energii elektrycznej, nie świadczy o zaistnieniu wątpliwości, ponieważ zgodnie z pkt 225 wytycznych pomoc ma stanowić wynagrodzenie „wyłącznie za usługę samej dostępności”, a nie wynagrodzenie z tytułu sprzedaży energii elektrycznej.

28. Sąd doszedł do wniosku, że istnieje szereg obiektywnych i spójnych przesłanek dotyczących, po pierwsze, czasu trwania i okoliczności etapu przedzgłoszeniowego oraz, po drugie, niepełnej i niewystarczającej treści spornej decyzji ze względu na brak przeprowadzenia przez Komisję, na etapie badania wstępnego, odpowiedniego dochodzenia, które to przesłanki świadczą o tym, iż Komisja wydała ową decyzję mimo istniejących wątpliwości. W związku z tym Sąd stwierdził nieważność spornej decyzji bez zbadania podniesionego przez Tempusa zarzutu drugiego dotyczącego braku uzasadnienia.

IV. Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości i żądania stron

29. W ramach niniejszego odwołania Komisja wnosi do Trybunału Sprawiedliwości o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie wniesionej w pierwszej instancji skargi o stwierdzenie nieważności spornej decyzji lub ewentualnie o skierowanie sprawy do Sądu celem wydania przezeń rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutu drugiego podniesionego w pierwszej instancji, a w każdym razie o obciążenie Tempusa kosztami.

30. Rząd Zjednoczonego Królestwa popiera żądanie główne Komisji i żądanie przedstawione przez nią tytułem ewentualnym.

31. Rząd polski, który dopuszczono do udziału w postępowaniu w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji, zajmuje takie samo stanowisko.

32. Tempus wnosi do Trybunału o odrzucenie, w drodze postanowienia z uzasadnieniem, jako niedopuszczalnego jedynego zarzutu odwołania w zakresie, w jakim Komisja kwestionuje, po pierwsze, przeprowadzoną przez Sąd analizę cech spornego środka, czasu trwania zarówno badania wstępnego, jak i etapu przedzgłoszeniowego oraz różnorodności i źródeł tak zwanych „skarg”, a także, po drugie, przeprowadzoną przez Sąd analizę metody pokrywania kosztów. Tempus podnosi również, że Trybunał powinien w każdym razie oddalić odwołanie. Tytułem żądania ewentualnego, jeżeli Trybunał uchyliłby zaskarżony wyrok, Tempus wnosi o wydanie przezeń orzeczenia ostatecznego w sprawie w przedmiocie zarzutu drugiego podniesionego w pierwszej instancji i o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Wreszcie Tempus wnosi do Trybunału o obciążenie Komisji zarówno jej własnymi kosztami, jak i kosztami Tempusa, oraz o obciążenie Zjednoczonego Królestwa jego własnymi kosztami.

33. W ramach środków organizacji postępowania Trybunał wezwał wszystkie strony, które przedstawiły uwagi na piśmie, do udzielenia pisemnej odpowiedzi na jedno pytanie. Komisja, Tempus, rząd Zjednoczonego Królestwa i rząd polski udzieliły odpowiedzi w terminie zakreślonym przez Trybunał.

V. Analiza

34. Doszedłem do wniosku, że – z powodów przedstawionych w dalszej części niniejszej opinii – zaskarżony wyrok powinien zostać uchylony, zaś Trybunał powinien wydać orzeczenie ostateczne w sprawie i oddalić skargę wniesioną w pierwszej instancji. W związku z powyższym przeanalizuję, w pierwszej kolejności, odwołanie (śródtytuł A) oraz, w drugiej kolejności, skargę wniesioną do Sądu (śródtytuł B).

A. W przedmiocie odwołania

1. Argumenty stron

35. Komisja podnosi tylko jeden zarzut, w ramach którego utrzymuje, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 108 ust. 2 i 3 TFUE oraz art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 659/1999, gdy stwierdził, że – po zakończeniu badania wstępnego – zaistniały poważne trudności w odniesieniu do zgodności spornego środka z rynkiem wewnętrznym oraz że z tego względu Komisja powinna była wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające.

36. Zarzut ten składa się z dwóch części.

37. W ramach części pierwszej jedynego zarzutu odwołania, który dotyczy pkt 68–72, 79–83, 85, 90–92, 101–109 i 111 zaskarżonego wyroku, Komisja wskazuje, że Sąd popełnił błąd, gdy zdefiniował kryterium pozwalające na wykazanie istnienia poważnych trudności oraz gdy uwzględnił pewne czynniki jako przesłanki świadczące o takich trudnościach.

38. Dokładniej rzecz ujmując, Komisja twierdzi, że Sąd zastosował błędne kryterium prawne, gdy uznał, że Tempus może wykazać istnienie poważnych trudności, po prostu wskazując powody, dla których zdaniem tego przedsiębiorstwa takie trudności istnieją, a nie rzeczywiście dowodząc ich istnienia, oraz że w tym celu Tempus może się powołać na wszelkie istotne informacje, którymi Komisja dysponowała lub mogła dysponować w dniu, w którym wydała sporną decyzję. Zdaniem Komisji może się ona opierać, w ramach badania wstępnego, na informacjach przekazanych przez zainteresowane państwo członkowskie, natomiast jej zadaniem nie jest badanie z urzędu okoliczności sprawy. Co więcej, Komisja uważa, że Sąd popełnił błąd, gdy uwzględnił następujące czynniki jako przesłanki świadczące o istnieniu poważnych trudności: po pierwsze, cechy spornego środka, takie jak jego techniczna złożoność i nowatorski charakter, oraz kwotę pomocy – ponieważ te czynniki same w sobie nie mają wpływu na ocenę zgodności; po drugie, czas trwania etapu przedzgłoszeniowego – gdyż zgodnie z art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 659/1999 dwumiesięczny termin na podjęcie decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń liczy się od dnia dokonania kompletnego zgłoszenia, zaś czasu, który upłynął przed dokonaniem formalnego zgłoszenia, nie można brać pod uwagę; oraz, po trzecie, liczbę i źródło uwag przedstawionych spontanicznie przez osoby trzecie – ponieważ w ramach badania wstępnego Komisja jest zobowiązana badać skargi, a nie spontaniczne uwagi. Wreszcie Komisja kwestionuje ocenę Sądu, zgodnie z którą szczególnie w przypadku środka o złożonym charakterze celem etapu przedzgłoszeniowego nie jest dokonanie oceny zgodności owego środka z rynkiem wewnętrznym.

39. W ramach części drugiej jedynego zarzutu odwołania Komisja wskazuje, że Sąd popełnił błąd, gdy zarzucił jej nieprzeprowadzenie odpowiedniego dochodzenia co do pewnych aspektów rynku mocy w Zjednoczonym Królestwie.

40. Po pierwsze, Komisja kwestionuje dokonane przez Sąd – w pkt 146, 152 i 154–156 zaskarżonego wyroku – ustalenie, że poważne trudności zaistniały w wyniku analizy potencjalnej roli zarządzania popytem w ramach rynku mocy. Komisja podnosi w szczególności, że w chwili wydania spornej decyzji technologia zarządzania popytem nie była jeszcze dojrzała oraz że w związku z tym nie była w stanie w pełni oszacować długoterminowego potencjału jednostek zarządzania popytem. Ponadto Komisja argumentuje, że United Kingdom Demand Response Association (zwane dalej „UKDRA”, z ang. United Kingdom Demand Response Association, stowarzyszenie zarządzania popytem w Zjednoczonym Królestwie) ( 8 ), które w dniu 9 czerwca 2014 r. przekazało jej uwagi (zwane dalej „pismem UKDRA z dnia 9 czerwca 2014 r.”), skrytykowało sporny środek za to, że stawia on jednostki zarządzania popytem w niekorzystnej sytuacji względem innych dostawców mocy wytwórczych, a nie za to, że nie dokonano w jego ramach dokładnej oceny potencjału zarządzania popytem. Dodatkowo Komisja zauważa, że źródłem rzeczywistych danych na temat potencjału zarządzania popytem będzie mechanizm aukcji. Po drugie, Komisja kwestionuje dokonane przez Sąd ustalenie, zgodnie z którym poważne trudności zaistniały w wyniku oceny dyskryminacyjnego lub niekorzystnego traktowania jednostek zarządzania popytem pod względem okresu obowiązywania umów o zapewnienie mocy, metody pokrywania kosztów i warunków uczestnictwa w rynku mocy. Jeśli chodzi o zawieranie z jednostkami zarządzania popytem umów na krótszy okres, Komisja twierdzi, że – wbrew temu, co Sąd ustalił w pkt 181, 182, 184, 192 i 193 zaskarżonego wyroku – nie musi ona badać dokładnego poziomu nakładów kapitałowych i dokładnych potrzeb finansowych jednostek zarządzania popytem, ponieważ nie ulega wątpliwości, iż potrzeby finansowe takich jednostek są znacznie niższe aniżeli potrzeby wytwórców nowych mocy. W odniesieniu do metody pokrywania kosztów Komisja podnosi, że Sąd popełnił błąd, gdy uznał – w pkt 194–213 zaskarżonego wyroku – iż powinna ona była przeanalizować, czy zmiana metody pokrywania kosztów wywiera wpływ na kwotę pomocy. Zdaniem Komisji nie można było, w ramach oceny zgodności, wziąć pod uwagę metody pokrywania kosztów, ponieważ zgodnie z orzecznictwem sposób finansowania środka pomocy jest istotny jedynie wówczas, gdy stanowi on integralną część owego środka, co nie ma miejsca w rozpatrywanym przypadku. Co więcej, Zjednoczone Królestwo wyjaśniło w przekonujący sposób, dlaczego przyjęta metoda jest lepsza od pierwotnie zaproponowanej metody. Co się tyczy warunków uczestnictwa jednostek zarządzania popytem w rynku mocy, Komisja utrzymuje, że Sąd popełnił błąd, gdy uznał, iż nie ma gwarancji, że Zjednoczone Królestwo pozyska na aukcji T‑1 co najmniej 50% zastrzeżonej mocy, a to dlatego, iż Zjednoczone Królestwo podjęło zobowiązanie w tym zakresie. Komisja wnosi również do Trybunału o orzeczenie, że Sąd powinien był uznać za niedopuszczalne twierdzenie Tempusa dotyczące progu uczestnictwa wynoszącego 2 MW, ponieważ owo twierdzenie nie zostało podniesione w skardze wniesionej przez Tempusa do Sądu, lecz w replice. Twierdzenie to jest w każdym razie bezzasadne, ponieważ w toku postępowania administracyjnego żadna osoba trzecia nie zakwestionowała określenia progu wynoszącego 2 MW mianem niskiego.

41. Tempus utrzymuje, że jedyny zarzut odwołania jest częściowo niedopuszczalny i całkowicie bezzasadny.

42. Tempus podnosi, że część pierwsza tego zarzutu jest bezzasadna w zakresie, w jakim dotyczy błędu popełnionego przez Sąd przy definiowaniu kryterium prawnego pozwalającego na wykazanie istnienia poważnych trudności. Zdaniem Tempusa z orzecznictwa i z obiektywnego charakteru pojęcia poważnych trudności wynika, że Komisja nie powinna się opierać na informacjach przekazanych w zgłoszeniu, lecz musi ustalić, czy te informacje są prawdziwe i kompletne. Ponadto zgodnie z orzecznictwem Komisja jest zobowiązana, w razie potrzeby, objąć zakresem swojej kontroli także inne elementy niż informacje przekazane przez zainteresowane państwo członkowskie.

43. Tempus podnosi również, że część pierwsza jedynego zarzutu odwołania jest niedopuszczalna oraz, posiłkowo, bezzasadna w zakresie, w jakim dotyczy błędu popełnionego przez Sąd przy zakwalifikowaniu jako przesłanek wskazujących na zaistnienie poważnych trudności cech spornego środka, czasu trwania etapu przedzgłoszeniowego, liczby i źródła uwag przedstawionych spontanicznie przez osoby trzecie, jak też złożoności spornego środka. Jest ona niedopuszczalna, ponieważ, po pierwsze, porusza kwestie natury faktycznej, a po drugie nie wskazuje dokładnie kwestionowanych punktów zaskarżonego wyroku. Jest ona bezzasadna, ponieważ treść uwag przedstawionych przez osoby trzecie (a nie ich liczba czy też źródło), długi czas trwania etapu przedzgłoszeniowego (podczas którego nie było możliwe rozstrzygnięcie istotnych kwestii podniesionych przez Komisję) oraz nienaturalnie krótki czas trwania procedury badania wstępnego (która trwała raptem jeden miesiąc, czyli o połowę krócej niż zazwyczaj) stanowią przesłanki świadczące o zaistnieniu poważnych trudności.

44. W odniesieniu do części drugiej jedynego zarzutu odwołania Tempus wskazuje, że argumentacja Komisji dotycząca potencjału zarządzania popytem jest bezzasadna. Skoro Komisja miała świadomość ogromnego potencjału zarządzania popytem, to nie mogła się powołać na fakt, że technologia zarządzania popytem nie jest dojrzała, aby odstąpić od oceny potencjału zarządzania popytem.

45. Ponadto Tempus utrzymuje, że argumentacja Komisji dotycząca dyskryminacyjnego lub niekorzystnego traktowania jednostek zarządzania popytem pod względem okresu obowiązywania umów o zapewnienie mocy, metody pokrywania kosztów i warunków uczestnictwa jednostek zarządzania popytem w rynku mocy jest częściowo niedopuszczalna i całkowicie bezzasadna. Po pierwsze, jeśli chodzi o okres obowiązywania umów o zapewnienie mocy, Tempus podnosi, że odwołanie jest bezzasadne, ponieważ jest skierowane wyłącznie przeciwko dokonanemu przez Sąd ustaleniu, iż Komisja powinna była szczegółowo zbadać potrzeby finansowe jednostek zarządzania popytem, a nie przeciwko innym względom, na które powołał się Sąd na poparcie wniosku, że poważne trudności zaistniały w wyniku oceny dyskryminacyjnego traktowania jednostek zarządzania popytem pod względem okresu obowiązywania umów o zapewnienie mocy. Po drugie, co się tyczy metody pokrywania kosztów, Tempus wskazuje, że argument Komisji, jakoby nie była ona zobowiązana do zbadania, w jaki sposób zmiana metody pokrywania kosztów wpływa na całkowitą kwotę pomocy, jest niedopuszczalny, ponieważ chodzi tu o kwestię faktyczną. Posiłkowo i w każdym wypadku Tempus podnosi, że ten argument jest bezzasadny, skoro zmieniona metoda pokrywania kosztów w zasadzie nie podtrzymała żadnej zachęty dla odbiorców do ograniczania zużycia energii elektrycznej. Po trzecie, w odniesieniu do warunków uczestnictwa jednostek zarządzania popytem w rynku mocy, Tempus zwraca uwagę na fakt, że Komisja nie kwestionuje dokonanego przez Sąd ustalenia, że ilość mocy zastrzeżona dla aukcji T‑1 jest ograniczona oraz że jednostki zarządzania popytem mają trudności z dostarczeniem znacznych ilości mocy wystawianych na aukcjach T‑4. Tempus zauważa również, że Komisja powinna była potwierdzić, iż podjęte przez Zjednoczone Królestwo zobowiązanie do pozyskania co najmniej 50% mocy zastrzeżonej dla aukcji T‑1 zostało przewidziane w prawie krajowym. Wreszcie Tempus zwraca uwagę, że progu uczestnictwa w aukcjach stałych, który wynosi 2 MW, nie można uznać za niski.

46. Rząd Zjednoczonego Królestwa przychyla się do żądania głównego Komisji i żądania przedstawionego przez nią tytułem ewentualnym. Jego zdaniem jedyny zarzut odwołania jest zasadny. W szczególności rząd Zjednoczonego Królestwa zgadza się z Komisją, że w niniejszej sprawie czas trwania etapu przedzgłoszeniowego nie stanowi żadnej przesłanki świadczącej o zaistnieniu poważnych trudności; że Komisja mogła się oprzeć na informacjach przekazanych w zgłoszeniu bez konieczności przeprowadzania własnego dochodzenia oraz że kryterium określone przez Sąd w odniesieniu do wykazania, iż zaistniały poważne trudności, jest w sposób oczywisty zbyt łagodne i nie uwzględnia przysługującego Komisji zakresu uznania. Co więcej, zdaniem rządu Zjednoczonego Królestwa Sąd błędnie uznał za przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności brak przeprowadzenia przez Komisję odpowiedniego dochodzenia co do potencjału zarządzania popytem, okresu obowiązywania umów o zapewnienie mocy, zmiany metody pokrywania kosztów oraz warunków uczestnictwa jednostek zarządzania popytem w rynku mocy.

47. Rząd polski popiera żądania Komisji. W szczególności utrzymuje on, że Sąd w sposób błędny przeniósł ciężar dowodu na Komisję, ponieważ zobowiązał ją do wykazania nieistnienia poważnych trudności, natomiast nie zobowiązał strony skarżącej do wykazania istnienia takich trudności. Rząd ten zarzuca Sądowi błędne zastosowanie wytycznych w odniesieniu do oceny potencjału zarządzania popytem, jak również błędne przyjęcie, że Komisja powinna była zbadać, czy nowa metoda pokrywania kosztów wpływa na dostęp jednostek zarządzania popytem do rynku mocy. Ponadto rząd polski popiera sformułowany przez Komisję wniosek o orzeczenie przez Trybunał, że twierdzenie Tempusa dotyczące progu uczestnictwa wynoszącego 2 MW powinno było zostać uznane przez Sąd za niedopuszczalne. Rzeczone twierdzenie jest w każdym wypadku bezzasadne, ponieważ próg wynoszący 2 MW jest, w świetle standardów europejskich, progiem niskim.

2. Ocena

48. Przed zbadaniem co do istoty jedynego zarzutu odwołania [śródtytuł c)], przeanalizuję – po pierwsze – sformułowany przez Komisję wniosek o uchylenie przez Trybunał zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim nie stwierdzono w nim niedopuszczalności twierdzenia Tempusa dotyczącego minimalnego progu uczestnictwa wynoszącego 2 MW [śródtytuł a)] oraz – po drugie – podniesione przez Tempusa zarzuty niedopuszczalności odwołania [śródtytuł b)].

a) W przedmiocie sformułowanego przez Komisję wniosku o uchylenie przez Trybunał zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim nie stwierdzono w nim niedopuszczalności twierdzenia Tempusa dotyczącego minimalnego progu uczestnictwa wynoszącego 2 MW

49. Komisja, popierana przez rząd polski, zwraca się do Trybunału o orzeczenie, że Sąd powinien był odrzucić jako niedopuszczalne twierdzenie Tempusa, zgodnie z którym minimalny próg uczestnictwa wynoszący 2 MW jest wysoki i stanowi dla jednostek zarządzania popytem barierę wejścia na rynek ( 9 ). Zdaniem Komisji twierdzenie to nie zostało podniesione we wniesionej przez Tempusa skardze o stwierdzenie nieważności spornej decyzji, lecz dopiero w replice.

50. Moim zdaniem wniosek ten należy oddalić.

51. Zgodnie z art. 84 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że opierają się one na okolicznościach prawnych lub faktycznych ujawnionych dopiero po jego wszczęciu. Niemniej jednak zarzut lub argument, który stanowi rozszerzenie zarzutu podniesionego wcześniej, w sposób bezpośredni lub dorozumiany, w skardze wszczynającej postępowanie, i który jest ściśle z nim związany, powinien zostać uznany za dopuszczalny ( 10 ). W niniejszej sprawie, jak orzekł Sąd w pkt 254 zaskarżonego wyroku, twierdzenie Tempusa, które zreferowano w pkt 49 niniejszej opinii, stanowi jedynie rozszerzenie zawartej w skardze, którą to przedsiębiorstwo złożyło w pierwszej instancji, argumentacji dotyczącej dyskryminacyjnego traktowania jednostek zarządzania popytem, co powinno było skłonić Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.

52. Należy zatem oddalić wniosek Komisji streszczony w pkt 49 niniejszej opinii.

b) W przedmiocie dopuszczalności odwołania

53. Tempus podnosi, że niektóre argumenty przytoczone przez Komisję na poparcie części pierwszej i drugiej jedynego zarzutu odwołania są niedopuszczalne.

54. Po pierwsze, Tempus utrzymuje, że część pierwsza jedynego zarzutu odwołania jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim zarzuca się w niej, iż Sąd popełnił błąd, gdy uwzględnił następujące czynniki jako przesłanki świadczące o zaistnieniu poważnych trudności: cechy spornego środka, czas trwania etapu przedzgłoszeniowego, liczbę i źródło uwag osób trzecich oraz złożoność spornego środka. Tempus stoi na stanowisku, że po pierwsze są to kwestie faktyczne, a po drugie w odwołaniu nie wskazano kwestionowanych punktów zaskarżonego wyroku.

55. Moim zdaniem ten zarzut niedopuszczalności nie może zostać uwzględniony.

56. W pierwszej kolejności należy wskazać, że argumentacja streszczona w pkt 54 niniejszej opinii dotyczy kwestii prawnych, a nie kwestii faktycznych.

57. Zgodnie z tokiem rozumowania Komisji pewne czynniki nie mogą, same w sobie i tylko ze względu na swój charakter, stanowić przesłanek świadczących o zaistnieniu poważnych trudności. Zdaniem Komisji dotyczy to cech środka pomocy, a w szczególności złożoności owego środka (ponieważ w myśl orzecznictwa złożoność środka może właśnie raczej uzasadniać dłuższy czas trwania procedury badania wstępnego, a nie skutkować automatycznym powstaniem obowiązku wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego), czasu trwania etapu przedzgłoszeniowego (ponieważ za przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności można uznać jedynie czas trwania procedury badania wstępnego), jak również liczby i źródła uwag osób trzecich (ponieważ, w ramach badania wstępnego, Komisja jest zobowiązana badać skargi, a nie spontaniczne uwagi osób trzecich). Kwestia tego, czy każdy z tych czynników, sam w sobie i tylko ze względu na swój charakter, jest istotny przy ustalaniu, czy zaistniały poważne trudności, niewątpliwie stanowi kwestię prawną.

58. W drugiej kolejności, wbrew twierdzeniom Tempusa, w odwołaniu wskazano punkty zaskarżonego wyroku, przeciwko którym skierowano argumentację streszczoną w pkt 54 niniejszej opinii.

59. W odwołaniu mowa jest o „pkt 79 i nast.” – w odniesieniu do argumentu, że cechy środka pomocy nie mogą zostać uznane za przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności; pkt 85, 92, 106, 109 i 111 – odnośnie do znaczenia czasu trwania etapu przedzgłoszeniowego oraz o „pkt 101–109 ([…] w szczególności pkt 108, 109, 111)” – w odniesieniu do znaczenia liczby i źródła uwag osób trzecich. W związku z tym odwołanie spełnia wymogi zawarte w art. 169 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości, który stanowi, że podnoszone zarzuty i argumenty prawne wskazują precyzyjnie motywy orzeczenia Sądu, które wnoszący odwołanie kwestionuje.

60. Nawet jeśliby uznać, w szczególności w przypadku argumentu dotyczącego cech środka pomocy, że odwołanie nie wskazuje precyzyjnie kwestionowanych punktów zaskarżonego wyroku, to argumentacja Komisji wydaje się być w ujęciu ogólnym wystarczająco jasna, aby umożliwić zidentyfikowanie kwestionowanych fragmentów zaskarżonego wyroku (mianowicie pkt 79 i pkt 111–115, w których Sąd uznał, że sporny środek jest znaczący, złożony i nowy, jak również, że te cechy umożliwiają wykazanie zaistnienia poważnych trudności) ( 11 ).

61. Po drugie, Tempus podnosi, że część druga jedynego zarzutu odwołania jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim jest skierowana przeciwko pkt 208–212 zaskarżonego wyroku – to znaczy w zakresie, w jakim zarzuca się w niej, iż Sąd popełnił błąd, gdy uznał, że Komisja powinna była zbadać, czy zmiana metody pokrywania kosztów podtrzymuje równoważną zachętę do ograniczania zużycia energii elektrycznej oraz czy ma ona wpływ na kwotę pomocy. Zdaniem Tempusa Komisja wnosi tym samym do Trybunału Sprawiedliwości o dokonanie nowej oceny okoliczności faktycznych.

62. Uważam, że ten zarzut niedopuszczalności należy oddalić. Gdyby zmieniona metoda pokrywania kosztów nie stwarzała dla odbiorców wystarczających zachęt do ograniczania zużycia energii elektrycznej w okresach szczytowego zapotrzebowania między innymi w drodze wykorzystania zarządzania popytem, to proporcjonalność spornego środka stałaby pod znakiem zapytania. Jest to kwestia prawna.

63. Stwierdzam więc, że jedyny zarzut odwołania jest w całości dopuszczalny.

c) Co do istoty

64. Komisja podnosi tylko jeden zarzut, w ramach którego utrzymuje, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 108 ust. 2 i 3 TFUE oraz art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 659/1999, gdy stwierdził, iż Komisja nie mogła uznać spornego środka za zgodny z rynkiem wewnętrznym bez wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. Przed przejściem do analizy obu części tego jedynego zarzutu odwołania chciałbym poczynić kilka uwag wstępnych.

1) Uwagi wstępne

65. Pragnę przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału w ramach postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa z art. 108 TFUE należy odróżnić, po pierwsze, wstępną fazę badania pomocy ustanowioną w ust. 3 tego artykułu, zmierzającą jedynie do umożliwienia Komisji sformułowania wstępnej opinii w sprawie częściowej lub całkowitej zgodności danej pomocy, i po drugie, fazę badania, o której mowa w art. 108 ust. 2 TFUE i która ma umożliwić Komisji uzyskanie kompletnych informacji o całości danych w sprawie ( 12 ).

66. Przeprowadzenie badania w ramach tej drugiej fazy jest fakultatywne. Niemniej jednak z orzecznictwa wynika, że Komisja może poprzestać na wstępnym badaniu, o którym mowa w art. 108 ust. 3 TFUE, w celu wydania korzystnej decyzji w sprawie pomocy, jedynie gdy po pierwszym badaniu dojdzie do przekonania, iż pomoc ta jest zgodna z rynkiem wewnętrznym. Jeśli natomiast to pierwsze badanie prowadzi Komisję do odmiennego przekonania lub jeśli nie pozwala ono nawet na przezwyciężenie wszystkich trudności napotkanych w czasie badania zgodności tej pomocy z rynkiem wewnętrznym, Komisja ma obowiązek wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE ( 13 ).

67. Jak wspomniano w pkt 3 i 4 niniejszej opinii, w rozpatrywanej sprawie Komisja, przeprowadziwszy wstępne badanie zgodności spornego środka z rynkiem wewnętrznym, postanowiła, na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999, nie wnosić zastrzeżeń wobec owego środka, ponieważ ocena jego zgodności z rynkiem wewnętrznym nie doprowadziła do zaistnienia poważnych trudności. Zaskarżonym wyrokiem Sąd stwierdził nieważność spornej decyzji ze względu na to, że takie trudności zaistniały, w związku z czym Komisja nie mogła uznać spornego środka za zgodny z rynkiem wewnętrznym bez wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE. W postępowaniu przed Trybunałem Komisja podnosi, że nie napotkała poważnych trudności, podczas gdy Tempus broni stanowiska przeciwnego.

68. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ze względu na to, że pojęcie poważnych trudności ma obiektywny charakter, ustalenie w przedmiocie istnienia takich trudności powinno być dokonywane nie tylko w świetle okoliczności przyjęcia decyzji po przeprowadzeniu przez Komisję badania wstępnego, ale także w świetle ocen, na których oparła się Komisja. Wobec powyższego zgodność z prawem decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, wydanej na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 659/1999, jest uzależniona od tego, czy ocena informacji i danych posiadanych przez Komisję podczas wstępnego etapu badania zgłoszonego środka powinna była, obiektywnie rzecz biorąc, wzbudzić wątpliwości co do zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym ( 14 ).

69. Ponadto, gdy skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, musi on dowieść istnienia wątpliwości co do zgodności danej pomocy z rynkiem wewnętrznym. Rzeczony dowód może zostać przeprowadzony w oparciu o zbiór zgodnych poszlak – aby ustalić, czy istnieją wątpliwości, należy zbadać zarówno okoliczności wydania decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, jak i jej treść, dokonując zestawienia ocen, na jakich oparła się Komisja w rzeczonej decyzji, z informacjami, którymi dysponowała, kiedy wypowiedziała się na temat zgodności danej pomocy z rynkiem wewnętrznym ( 15 ).

70. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że przesłankami świadczącymi o istnieniu poważnych trudności są następujące czynniki: po pierwsze, czas trwania dyskusji między Zjednoczonym Królestwem a Komisją (w tym czas trwania etapu przedzgłoszeniowego) i okoliczności towarzyszące wydaniu spornej decyzji (wnioski o udzielenie informacji kierowane do Zjednoczonego Królestwa, krajowe konsultacje publiczne dotyczące spornego środka i uwagi przedstawione przez operatorów należących do trzech różnych kategorii) oraz, po drugie, brak przeprowadzenia przez Komisję odpowiedniego dochodzenia między innymi co do roli zarządzania popytem w ramach rynku mocy, okresu obowiązywania umów o zapewnienie mocy oferowanych jednostkom zarządzania popytem, zmiany metody pokrywania kosztów oraz niektórych warunków uczestnictwa jednostek zarządzania popytem w rynku mocy. Zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 69 niniejszej opinii pierwszy zbiór tych czynników dotyczy okoliczności wydania spornej decyzji ( 16 ), natomiast drugi zbiór tych czynników wykazuje związek z treścią owej decyzji ( 17 ).

71. Trybunałowi stawiane jest zatem pytanie, czy owe czynniki wystarczają do tego, by wykazać, że zaistniały poważne trudności. W ramach części pierwszej jedynego zarzutu odwołania kwestionuje się zasadniczo czynniki związane z okolicznościami wydania spornej decyzji, natomiast w ramach części drugiej owego zarzutu kwestionuje się czynniki związane z treścią owej decyzji.

72. W tym względzie należy wskazać, że o ile Komisja może – w trakcie badania wstępnego – nawiązać dialog z zainteresowanym państwem członkowskim lub z osobami trzecimi w celu przezwyciężenia ewentualnych napotkanych trudności ( 18 ), o tyle traktat FUE nakłada na Komisję obowiązek wezwania zainteresowanych stron do przedstawienia uwag jedynie w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego ( 19 ). Tempus argumentuje zatem, że gdyby Komisja wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające, to owo przedsiębiorstwo miałoby możliwość przedstawienia uwag, a tym samym skłoniłoby Komisję do zmiany dokonanej przez nią oceny rynku mocy, tak aby w należyty sposób uwzględnić rolę odgrywaną przez jednostki zarządzania popytem.

73. Wreszcie pragnę zauważyć, że w orzecznictwie jest mowa zarówno o istnieniu „wątpliwości” ( 20 ), którym to terminem posłużono się w rozporządzeniu nr 659/1999 i w rozporządzeniu Rady (UE) 2015/1589 ( 21 ), jak i „poważnych trudności” ( 22 ), który to termin był pierwotnie używany przez Trybunał ( 23 ). Wydaje się, że Trybunał stosuje oba te pojęcia bez rozróżnienia i nadaje im to samo znaczenie. W szczególności z faktu użycia pierwszego czy też drugiego z tych terminów nie można wyprowadzić żadnych wniosków co do obowiązującego standardu dowodowego, którego dochowanie jest wymagane w celu ustalenia, że zachodzi konieczność wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego (ponieważ we wszystkich wyrokach przytaczane jest to samo orzecznictwo, niezależnie od terminologii stosowanej w konkretnej sprawie). Proponuję posługiwać się terminem „poważnych trudności”, ponieważ jest on nieco częściej używany przez Trybunał.

2) W przedmiocie części pierwszej jedynego zarzutu odwołania

74. W części pierwszej jedynego zarzutu odwołania Komisja podnosi, że Sąd błędnie ustanowił zbyt łagodne kryterium pozwalające ustalić, iż ocena zgodności środka pomocy z rynkiem wewnętrznym nastręcza poważnych trudności, jak również, że Sąd błędnie oparł się na pewnych czynnikach jako na przesłankach świadczących o zaistnieniu takich trudności. Część pierwsza jedynego zarzutu odwołania składa się z pięciu zarzutów szczegółowych. W ramach pierwszego zarzutu szczegółowego Komisja utrzymuje, że Sąd popełnił błąd, gdy orzekł, że – w ramach badania wstępnego – Komisja musi brać pod uwagę nie tylko informacje, którymi dysponowała, gdyż zostały jej przekazane przez zainteresowane państwo członkowskie, lecz także wszelkie istotne informacje, którymi mogła dysponować w związku z prowadzeniem dochodzenia, oraz że w konsekwencji Tempus może się też powołać na informacje tego drugiego rodzaju na potrzeby wykazania, iż po przeprowadzeniu badania wstępnego zaistniały poważne trudności. Zdaniem Komisji w ten sposób Sąd błędnie zastosował zbyt łagodne kryterium (ten zarzut szczegółowy jest zwany dalej „pierwszym zarzutem szczegółowym”). W ramach drugiego, trzeciego i czwartego zarzutu szczegółowego Komisja twierdzi, że Sąd błędnie uwzględnił jako przesłanki świadczące o zaistnieniu poważnych trudności cechy spornego środka, takie jak jego nowatorski charakter i złożoność (ten zarzut szczegółowy jest zwany dalej „drugim zarzutem szczegółowym”), czas trwania etapu przedzgłoszeniowego (ten zarzut szczegółowy jest zwany dalej „trzecim zarzutem szczegółowym”), jak również liczbę i źródło uwag przedstawionych przez osoby trzecie (ten zarzut szczegółowy jest zwany dalej „czwartym zarzutem szczegółowym”). Wreszcie Komisja kwestionuje dokonane przez Sąd ustalenie, zgodnie z którym – w szczególności w przypadku środka pomocy o złożonym charakterze – celem etapu przedzgłoszeniowego nie jest dokonanie oceny zgodności owego środka z rynkiem wewnętrznym (zdaniem Komisji taka ocena zgodności uzasadnia dłuższy czasu trwania etapu przedzgłoszeniowego) (ten zarzut szczegółowy jest zwany dalej „piątym zarzutem szczegółowym”).

75. W dalszej części niniejszej opinii przeanalizuję najpierw pierwszy zarzut szczegółowy, potem czwarty zarzut szczegółowy (gdyż jest on związany z pierwszym zarzutem szczegółowym), następnie zbadam trzeci zarzut szczegółowy, zaś na samym końcu przeanalizuję łącznie drugi i piąty zarzut szczegółowy (ponieważ oba te zarzuty szczegółowe dotyczą złożoności spornego środka i muszą być zbadane w świetle elementów przedstawionych na potrzeby oceny trzeciego zarzutu szczegółowego). Moim zdaniem wszystkie te zarzuty szczegółowe zasługują na uwzględnienie.

i) W przedmiocie tego, czy Tempus może, aby wykazać, że zaistniały poważne trudności, oprzeć się na wszelkich istotnych informacjach, którymi Komisja dysponowała lub mogła dysponować w dniu, w którym wydała sporną decyzję

76. W ramach pierwszego zarzutu szczegółowego, który jest skierowany przeciwko pkt 68–72 zaskarżonego wyroku, Komisja podnosi zasadniczo, że – w ramach badania wstępnego – może co do zasady poprzestać na uwzględnieniu informacji przekazanych przez zainteresowane państwo członkowskie i że nie ma obowiązku badania z urzędu okoliczności danej sprawy. W szczególności nie jest ona zobowiązana, w sytuacji gdy osoby trzecie (takie jak UKDRA) ( 24 ) przedstawiają spontaniczne uwagi, badać kwestii podniesionych przez te strony bez podania uzasadnienia. Zdaniem Komisji Sąd popełnił zatem błąd, gdy orzekł, że – w ramach badania wstępnego – Komisja musi brać pod uwagę nie tylko informacje, którymi dysponowała, gdyż zostały jej przekazane przez zainteresowane państwo członkowskie, lecz także informacje, którymi mogła dysponować (w związku z prowadzeniem dochodzenia) w dniu, w którym wydała sporną decyzję. Według Komisji wynika z tego, że do celów ustalenia, czy należało wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, Tempus nie może się powoływać na żadne informacje, którymi Komisja mogła dysponować w dniu, w którym wydała sporną decyzję. W szczególności okoliczność, że osoby trzecie przedstawiły krytyczne uwagi dotyczące spornego środka, nie świadczy o tym, iż – po zakończeniu badania wstępnego – zaistniały poważne trudności wynikające z oceny zgodności spornego środka z rynkiem wewnętrznym. Komisja stoi zatem na stanowisku, że ustanowione w ten sposób przez Sąd kryterium pozwalające na wykazanie istnienia tych poważnych trudności jest zbyt łagodne.

77. Rząd Zjednoczonego Królestwa i rząd polski zgadzają się z Komisją, natomiast Tempus jest przeciwnego zdania.

78. Proponuję uwzględnić pierwszy zarzut szczegółowy.

79. Mówiąc krótko, jestem zdania, że Sąd błędnie uznał, w pkt 68–72 zaskarżonego wyroku, iż – w celu wykazania, że po zakończeniu badania wstępnego zaistniały poważne trudności – Tempus może się powołać nie tylko na informacje przekazane przez Zjednoczone Królestwo, lecz także na wszelkie istotne informacje, którymi Komisja mogła dysponować w związku z prowadzeniem dochodzenia. Przyjęte przez Sąd podejście sprowadza się do nałożenia na Komisję obowiązku zbadania z urzędu kwestii podniesionych przez UKDRA bez podania uzasadnienia. Uważam, że na Komisji nie spoczywa taki obowiązek. Poniżej przedstawię szczegółowo powody, dla których doszedłem do tego wniosku.

80. Z orzecznictwa wynika, że Komisja jest zobowiązana, w interesie prawidłowego stosowania podstawowych postanowień traktatu FUE dotyczących pomocy państwa, do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie kwestionowanych środków w sposób staranny i bezstronny, tak aby w chwili wydania decyzji końcowej dysponowała możliwie najbardziej kompletnymi i wiarygodnymi informacjami ( 25 ). O ile ten wniosek sformułowano w odniesieniu do decyzji podejmowanych z chwilą zakończenia formalnego postępowania wyjaśniającego, o tyle powinien on moim zdaniem znaleźć zastosowanie również w przypadku decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec środka pomocy, takich jak sporna decyzja. Choć ocena środka dokonywana w ramach badania wstępnego nie musi być tak szczegółowa jak ocena dokonywana w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego, to jednak nie dostrzegam powodów, dla których Komisja nie miałaby być zobowiązana do przeprowadzenia badania w sposób staranny i bezstronny także w tym pierwszym przypadku ( 26 ).

81. Wydaje mi się, że – w ramach badania wstępnego – Komisja czyni zadość spoczywającemu na niej obowiązkowi starannego i bezstronnego zbadania środka w ten sposób, iż bada wszystkie okoliczności faktyczne i kwestie prawne, na które zwróciło jej uwagę zainteresowane państwo członkowskie, natomiast nie ma ona obowiązku badania z urzędu okoliczności danej sprawy. Poniżej przedstawię uzasadnienie mojego stanowiska.

82. Po pierwsze, jego słuszność potwierdza charakter badania wstępnego, które – jak przypomniano w pkt 65 niniejszej opinii – nie służy temu, by Komisja dysponowała pełnymi informacjami o wszystkich okolicznościach faktycznych sprawy, lecz zmierza jedynie do umożliwienia jej sformułowania wstępnej opinii. Ten pogląd jest także zgodny z orzecznictwem Sądu, z którego wynika, że w ramach procedury badania wstępnego Komisja może co do zasady poprzestać na dowodach dostarczonych przez zainteresowane państwo członkowskie – w danym wypadku w odpowiedzi na wniosek Komisji o udzielenie dodatkowych informacji ( 27 ).

83. Prawdą jest, że – jak twierdzi Tempus – nie można wykluczyć, iż zainteresowane państwo członkowskie przedstawia informacje niekompletne, niedokładne lub wprowadzające w błąd. Niemniej jednak w takim przypadku Komisja musi skorzystać z uprawnienia przysługującego jej na mocy art. 5 rozporządzenia nr 659/1999 i wystąpić do tego państwa członkowskiego z wnioskiem o udzielenie informacji dodatkowych. Należy zauważyć, że – zgodnie z wyrokiem przytoczonym w pkt 82 niniejszej opinii – Komisja może poprzestać na zbadaniu dowodów dostarczonych przez zainteresowane państwo członkowskie „w danym wypadku w odpowiedzi na [swój] wniosek […] o udzielnie dodatkowych informacji”. W tym względzie Sąd orzekł również, że o ile państwo członkowskie powinno, zgodnie z obowiązkiem lojalnej współpracy przewidzianym w art. 4 ust. 3 TUE, współpracować z Komisją, dostarczając informacje umożliwiające jej zajęcie stanowiska w kwestii charakteru spornego środka jako pomocy państwa, o tyle nie zmienia to faktu, że ze swej strony Komisja ma obowiązek skrupulatnego zbadania informacji dostarczonych jej przez państwo członkowskie ( 28 ).

84. Po drugie, powinienem podkreślić, że choć Komisja jest zobowiązana do starannego i bezstronnego badania każdej skargi ( 29 ), to jednak nie spoczywa na niej – w ramach badania wstępnego – obowiązek przeprowadzenia podobnego badania uwag przekazanych spontanicznie przez osoby trzecie. Jak wspomniano w pkt 72 niniejszej opinii i jak wynika to z art. 6 ust. 1 i art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, zainteresowanym stronom ( 30 ) prawo do przedstawienia uwag (określane także mianem prawa do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym) ( 31 ) przysługuje jedynie w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego.

85. Po trzecie, zgodnie z orzecznictwem Sądu nie można zarzucać Komisji nieuwzględnienia ewentualnych okoliczności faktycznych lub prawnych, które mogły, lecz nie zostały jej przedstawione w toku postępowania administracyjnego, ponieważ na Komisji nie spoczywa obowiązek badania z urzędu i na podstawie przypuszczeń okoliczności, jakie mogły zostać jej przedstawione ( 32 ). O ile wniosek ten formułowano niemal wyłącznie ( 33 ) w sprawach dotyczących decyzji podejmowanych z chwilą zakończenia formalnego postępowania wyjaśniającego, o tyle według mnie powinien on tym bardziej znaleźć zastosowanie do decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń, takich jak sporna decyzja. Skoro bowiem Komisja nie jest zobowiązana do badania sprawy z urzędu w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego, to nie ma powodu, dla którego należałoby przyjąć, że taki obowiązek spoczywa na niej w ramach badania wstępnego, które, co należy ponownie podkreślić, zmierza jedynie do umożliwienia jej sformułowania wstępnej opinii.

86. Ponadto w wyroku przytoczonym w pkt 82 niniejszej opinii Sąd nie tylko orzekł, że – w ramach procedury badania wstępnego – Komisja może co do zasady poprzestać na dowodach dostarczonych przez zainteresowane państwo członkowskie, lecz także, że nie ma ona obowiązku, by z własnej inicjatywy objąć dochodzeniem wszystkie okoliczności sprawy, jeżeli tylko informacje dostarczone przez zgłaszające państwo członkowskie umożliwiają jej, by doszła do przekonania, iż rozpatrywany środek albo nie stanowi pomocy, albo – w przypadku uznania go za pomoc – jest on zgodny z rynkiem wewnętrznym.

87. Pragnę jednak zauważyć, że granice, jakie orzecznictwo Sądu przytoczone w pkt 86 niniejszej opinii zakreśla w odniesieniu do nałożonego na Komisję obowiązku przeprowadzenia starannego i bezstronnego badania środka pomocy, nie przystają do wymogów ustanowionych w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France (zwanym dalej „wyrokiem Sytraval”) ( 34 ), który dotyczy obowiązku zbadania przez Komisję nie środka pomocy, lecz skargi. W pkt 62 owego wyroku Trybunał orzekł, że Komisja jest zobowiązana, w razie potrzeby, do rozpatrzenia skargi wykraczającego poza samą tylko ocenę okoliczności faktycznych i prawnych przedstawionych przez składającego skargę oraz do zbadania informacji, na które wyraźnie się on nie powołał. Powstaje zatem pytanie, czy pkt 62 wyroku Sytraval powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

88. Moim zdaniem nie.

89. Wynika to z faktu, że przyjęcie, iż na Komisji spoczywa obowiązek wykroczenia poza samą tylko ocenę okoliczności faktycznych i prawnych, o których została ona spontanicznie powiadomiona przez osobę trzecią, wiązałoby się z uznaniem, że Komisja jest zobowiązana badać uwagi przedstawione przez zainteresowane strony. Jak jednak wspomniano w pkt 84 niniejszej opinii, taki obowiązek ciąży na Komisji wyłącznie w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego. W związku z tym, jak podnosi Komisja, gdyby wniosek sformułowany przez Trybunał w pkt 62 wyroku Sytraval należało odnieść do badania uwag przedstawionych spontanicznie w toku badania wstępnego, doszłoby do zatarcia różnicy między dwiema fazami postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa.

90. Wynika to również z faktu, że uzasadnieniem dla obowiązku badania przez Komisję skarg oraz, w razie potrzeby, wykroczenia poza ocenę okoliczności faktycznych i prawnych przedstawionych przez składającego skargę, jest to, iż – w przypadku bezprawnie przyznanej pomocy – Komisja dysponuje niewielką liczbą informacji, ponieważ od zainteresowanego państwa członkowskiego nie otrzymuje żadnych informacji, zaś dostęp składających skargę do istotnych informacji jest zazwyczaj ograniczony. Niemniej jednak to uzasadnienie nie ma racji bytu w przypadku zgłoszonej pomocy. O ile, jak wspomniano w pkt 83 niniejszej opinii, informacje przekazane przez zainteresowane państwo członkowskie mogą być niekompletne lub nieprawidłowe, o tyle takiej sytuacji nie można porównywać z sytuacją, w której owo państwo członkowskie nie dokonuje zgłoszenia środka pomocy.

91. Wreszcie wynika to z faktu, że rozporządzenie nr 734/2013 zmieniło art. 20 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999 w ten sposób, iż obecnie skargi są składane na obowiązkowych formularzach ( 35 ), w których składający skargę muszą przekazać informacje dotyczące między innymi cech domniemanego środka pomocy, uzasadnienia skargi oraz zgodności owego środka z rynkiem wewnętrznym. Z art. 10 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 659/1999, zmienionego rozporządzeniem nr 734/2013, wynika, że Komisja jest zobowiązana badać jedynie skargi złożone na formularzu skargi (przez zainteresowaną stronę) ( 36 ). Zgodnie z motywem 14 rozporządzenia nr 734/2013 „[s]kargi niespełniające [tych dwóch warunków] powinny być traktowane jako informacje ogólnorynkowe i nie powinny w każdym przypadku powodować wszczynania dochodzenia z urzędu”. A zatem przyjęcie, że na Komisji spoczywa obowiązek wykroczenia poza ocenę okoliczności faktycznych i prawnych, o których została ona powiadomiona przez osobę trzecią w drodze spontanicznego przedstawienia uwag, pozwoliłoby zainteresowanym stronom na obejście obowiązku stosowania formularza skargi, a tym samym podważyłoby zmiany wprowadzone rozporządzeniem nr 734/2013.

92. W związku z tym uważam, że pkt 62 wyroku Sytraval nie powinien znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Z powyższego wynika, że w ramach badania wstępnego Komisja może co do zasady oprzeć się wyłącznie na informacjach przekazanych przez zainteresowane państwo członkowskie, natomiast nie jest zobowiązana do zbadania sprawy z urzędu.

93. Powinienem jednak wspomnieć, że zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 80 niniejszej opinii ostateczna decyzja Komisji powinna w miarę możliwości zostać wydana na podstawie kompletnych i wiarygodnych informacji. Dlatego też Komisja może poprzestać na uwzględnieniu informacji przekazanych przez zainteresowane państwo członkowskie jedynie wówczas, gdy te informacje są kompletne i wiarygodne. Wydaje mi się zatem, że jeżeli – w ramach badania wstępnego – osoba trzecia przedstawia dowody podające w wątpliwość kompletność i wiarygodność informacji przekazanych przez zainteresowane państwo członkowskie, Komisja nie powinna mieć możliwości zignorowania takich dowodów. Musi ona natomiast, jak podnosi rząd Zjednoczonego Królestwa, wziąć te dowody pod uwagę ( 37 ). Pragnę zauważyć, że w niniejszej sprawie Komisja zbadała ( 38 ) uwagi przedstawione spontanicznie przez UKDRA, dostawcę usług bilansujących i podmiot nabywający istniejące elektrownie, umożliwiła Zjednoczonemu Królestwu odniesienie się do tych uwag ( 39 ), jak również uwzględniła treść tych uwag w spornej decyzji ( 40 ).

94. Propozycja, którą przedstawiłem w pkt 93 niniejszej opinii, nie sprowadza się do przyznania osobom trzecim prawa do przedstawiania uwag w ramach procedury badania wstępnego, ponieważ nie można przyjąć, że Komisja jest zobowiązana uwzględnić we wszystkich przypadkach dowody przedstawione przez osoby trzecie; taki obowiązek spoczywa na niej jedynie wówczas, gdy dochodzi do przekonania, iż owe dowody podają w wątpliwość kompletność i wiarygodność informacji przekazanych przez zainteresowane państwo członkowskie.

95. Powinienem również podkreślić, że moim zdaniem obowiązek uwzględnienia twierdzeń sformułowanych przez osobę trzecią spoczywa na Komisji jedynie wówczas, gdy osoba trzecia przedstawia przekonujące dowody na ich poparcie, z czego wynika, iż Komisja nie jest zobowiązana wykraczać poza okoliczności faktyczne i prawne przedstawione jej przez tę stronę.

96. Prowadzi mnie to do uznania, że – w ramach badania wstępnego – Komisja może co do zasady poprzestać na informacjach przekazanych przez zainteresowane państwo członkowskie, chyba że osoba trzecia przedstawia dowody, które – zdaniem Komisji – podają te informacje w wątpliwość ( 41 ). W takim jednak przypadku Komisja jest jedynie zobowiązana wziąć te dowody pod uwagę, natomiast nie musi ona wykraczać poza ocenę okoliczności faktycznych i prawnych przedstawionych jej przez osobę trzecią.

97. W niniejszej sprawie, w pkt 70–72 zaskarżonego wyroku, Sąd orzekł zasadniczo, że Komisja jest zobowiązana do poszukiwania i zbadania, w sposób staranny i bezstronny, wszelkich istotnych elementów, którymi dysponowała lub którymi mogła dysponować w dniu, w którym wydała sporną decyzję.

98. Zgadzam się z Sądem, że Komisja jest zobowiązana do zbadania, w sposób staranny i bezstronny, wszelkich istotnych informacji, którymi dysponowała w tym dniu, to znaczy wszelkich istotnych informacji, które zostały jej przekazane w toku postępowania administracyjnego przez zainteresowane państwo członkowskie lub przez ewentualne podmioty składające skargę. Wydaje mi się jednak, że Sąd popełnił błąd, gdy stwierdził, iż Komisja ma obowiązek poszukiwania, w sposób staranny i bezstronny, wszelkich istotnych informacji, którymi mogła dysponować w dniu, w którym wydała sporną decyzję. Jest tak dlatego, że z pkt 96 niniejszej opinii wynika, iż (poza przypadkiem skargi wniesionej w trybie art. 20 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999, zmienionego rozporządzeniem nr 734/2013) Komisja jest zobowiązana do zbadania sprawy z urzędu jedynie wówczas, gdy osoba trzecia przedstawia dowody, które w przekonaniu Komisji podają w wątpliwość informacje przekazane przez zainteresowane państwo członkowskie. Z powyższego wynika, że Sąd popełnił błąd, gdy orzekł, iż w celu wykazania, że zaistniały poważne trudności, Tempus może się powołać na wszelkie istotne informacje, którymi Komisja mogła dysponować w dniu, w którym wydała sporną decyzję.

99. Wynika stąd również, że Sąd popełnił błąd, gdy stwierdził, w pkt 68 zaskarżonego wyroku, iż wystarczy, aby Tempus przedstawił powody, dla których uważa, że po zakończeniu badania wstępnego zaistniały poważne trudności. Tempus musi także, z powodu wskazanego w pkt 95 niniejszej opinii, przedstawić przekonujące dowody, które podają w wątpliwość informacje przekazane przez Zjednoczone Królestwo.

100. W związku z powyższym stwierdzam, że należy uwzględnić pierwszy zarzut szczegółowy.

ii) W przedmiocie tego, czy liczbę i źródło uwag przedstawionych spontanicznie przez osoby trzecie można uwzględnić jako przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności

101. W ramach czwartego zarzutu szczegółowego, który jest skierowany przeciwko pkt 101–109 i pkt 111 zaskarżonego wyroku, Komisja utrzymuje, że Sąd popełnił błąd, gdy uwzględnił liczbę i źródło uwag przedstawionych spontanicznie przez osoby trzecie jako przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności.

102. Z pkt 109 zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd uznał liczbę i źródło uwag osób trzecich za czynnik, który należy przeciwstawić krótkiemu czasowi trwania procedury badania wstępnego, który to krótki czas trwania świadczy zdaniem Sądu o tym, iż nie zaistniały poważne trudności. Pragnę podkreślić, że w owym punkcie Sąd w żaden sposób nie odniósł się do treści tych uwag. To ich liczba (ich „różnorodność”) oraz źródło (fakt, że zostały przekazane „przez operatorów należących do trzech różnych kategorii”, a mianowicie przez UKDRA, dostawcę usług bilansujących i podmiot nabywający istniejące elektrownie) skłoniły Sąd do przyjęcia, iż stanowią one przesłanki świadczące o zaistnieniu poważnych trudności.

103. Z przepisów rozporządzenia nr 659/1999 nie wynika jednak, że formalne postępowanie wyjaśniające musi zostać wszczęte automatycznie z chwilą przedstawienia uwag przez osoby trzecie, ponieważ zainteresowane strony nie mają prawa do przedstawiania uwag na etapie badania wstępnego. Taki wniosek nie wypływa również ani z orzecznictwa przytoczonego w pkt 86 niniejszej opinii, zgodnie z którym na tym etapie Komisja może co do zasady poprzestać na uwzględnieniu informacji przekazanych przez zainteresowane państwo członkowskie, ani z pkt 96 niniejszej opinii, w którym wskazano, że Komisja uwzględnia uwagi osób trzecich, a w razie potrzeby wszczyna formalne postępowanie wyjaśniające jedynie wówczas, gdy na poparcie tych uwag zostają przedstawione dowody.

104. Moim zdaniem należy zatem uwzględnić czwarty zarzut szczegółowy.

iii) W przedmiocie tego, czy czas trwania etapu przedzgłoszeniowego można uwzględnić jako przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności

105. Zgodnie z orzecznictwem czas trwania procedury badania wstępnego może stanowić przesłankę świadczącą o tym, że Komisja mogła powziąć wątpliwości co do zgodności rozpatrywanej pomocy z rynkiem wewnętrznym ( 42 ). Artykuł 4 ust. 5 rozporządzenia nr 659/1999 stanowi, że decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń jest podejmowana w terminie dwóch miesięcy od otrzymania kompletnego zgłoszenia. W niniejszej sprawie badanie wstępne trwało dokładnie jeden miesiąc, ponieważ sporny środek został zgłoszony w dniu 23 czerwca 2014 r. ( 43 ), zaś sporna decyzja została wydana w dniu 23 lipca 2014 r. Dochowano zatem terminu przewidzianego w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 659/1999.

106. Niemniej jednak między Zjednoczonym Królestwem a Komisją miały miejsce kontakty poprzedzające zgłoszenie, które trwały około 18 miesięcy, gdyż Zjednoczone Królestwo poinformowało Komisję o treści proponowanego środka w grudniu 2012 r. ( 44 ), zaś sporny środek został zgłoszony w dniu 23 czerwca 2014 r.

107. W związku z tym Sąd orzekł, w pkt 85 zaskarżonego wyroku, że okoliczność, iż badanie wstępne trwało jedynie miesiąc, nie stanowi wiarygodnej wskazówki świadczącej o tym, że po jego zakończeniu nie zaistniały poważne trudności, jak również, że pod uwagę należy wziąć także czas trwania etapu przedzgłoszeniowego. Następnie stwierdził on, w pkt 92 i 106 [zaskarżonego wyroku], że ten etap był znacznie dłuższy niż okres dwóch miesięcy przewidziany w pkt 14 kodeksu najlepszych praktyk. Wreszcie w pkt 109 i 111 [zaskarżonego wyroku] Sąd doszedł do wniosku, że „[czas] trwania rozmów między państwem członkowskim a Komisją” (to znaczy łączny czas trwania procedury badania wstępnego i etapu przedzgłoszeniowego) stanowi przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności.

108. W ramach trzeciego zarzutu szczegółowego, który jest skierowany przeciwko pkt 85, 92, 106, 109 i 111 zaskarżonego wyroku, Komisja utrzymuje, że Sąd popełnił błąd, gdy stwierdził, iż – w okolicznościach niniejszej sprawy – należy uwzględnić czas trwania etapu przedzgłoszeniowego. Rząd Zjednoczonego Królestwa i rząd polski zgadzają się z Komisją. Tempus broni natomiast stanowiska przeciwnego i podnosi, że Komisja dopuściła się nadużycia proceduralnego, ponieważ sformułowała wstępną opinię co do zgodności spornego środka z chwilą zakończenia etapu przedzgłoszeniowego, mimo że, po pierwsze, nie dysponowała jeszcze wszelkimi potrzebnymi informacjami ( 45 ) i mimo że, po drugie, w szczególności w złożonych sprawach, takich jak niniejsza, Komisja powinna sformułować wstępną opinię z chwilą zakończenia procedury badania wstępnego, a nie z chwilą zakończenia etapu przedzgłoszeniowego.

109. Uważam, że należy uwzględnić trzeci zarzut szczegółowy.

110. Pragnę wskazać, że art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 659/1999 stanowi, iż termin dwóch miesięcy na podjęcie decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń rozpoczyna bieg z chwilą otrzymania kompletnego zgłoszenia. Zgodnie z tym samym przepisem zgłoszenie uznaje się za kompletne, jeżeli w terminie dwóch miesięcy od jego otrzymania lub od otrzymania wszelkich dodatkowych informacji, o jakie się zwrócono, Komisja nie zażąda żadnych dalszych informacji. W związku z tym Sąd orzekł, że jeżeli Komisja żąda udzielenia informacji dodatkowych, przewidziany w tym przepisie termin dwóch miesięcy rozpoczyna bieg nie z chwilą otrzymania (niekompletnego) zgłoszenia, lecz z chwilą otrzymania ostatnich informacji objętych żądaniami ( 46 ). Sąd uznał również, że w przypadku kontaktów poprzedzających zgłoszenie, które mają miejsce między zainteresowanym państwem członkowskim a Komisją, biegu rzeczonego terminu dwóch miesięcy nie liczy się od daty takich kontaktów, lecz od otrzymania formalnego zgłoszenia ( 47 ).

111. Wynika to z faktu, że etap przedzgłoszeniowy ma na celu właśnie umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu uzupełnienia zgłoszenia w drodze przekazania dodatkowych informacji, o które wystąpiła Komisja (lub które to państwo przekazuje z własnej inicjatywy), oraz, w stosownych przypadkach, wprowadzenia zmian w zgłoszeniu.

112. W związku z tym uważam, że przy ustalaniu, czy czas trwania postępowania kontrolnego stanowi przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności, nie można uwzględniać etapu przedzgłoszeniowego. A zatem Sąd błędnie orzekł, w pkt 109 zaskarżonego wyroku, że niezależnie od krótkiego czasu trwania procedury badania wstępnego czas trwania etapu przedzgłoszeniowego stanowi przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności.

113. W konsekwencji należy uwzględnić trzeci zarzut szczegółowy.

iv) W przedmiocie tego, czy złożoność i nowatorski charakter spornego środka można uwzględnić jako przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności

114. W ramach drugiego zarzutu szczegółowego, który jest skierowany przeciwko pkt 79–83 zaskarżonego wyroku, Komisja podnosi, że Sąd błędnie uwzględnił, jako przesłanki świadczące o zaistnieniu poważnych trudności, cechy spornego środka, takie jak jego złożoność i nowatorski charakter, oraz kwotę przyznanej pomocy. Zdaniem Komisji czynniki te nie mają same w sobie wpływu na ocenę zgodności. Jest natomiast raczej tak, że złożoność i nowatorski charakter środka pomocy uzasadniają dłuższy czas trwania badania wstępnego.

115. Moim zdaniem drugi zarzut szczegółowy zasługuje na uwzględnienie.

116. Z orzecznictwa wynika, że choć czas trwania procedury badania wstępnego może stanowić przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności, to jednak ten element sam w sobie nie może prowadzić do przyjęcia wniosku, iż Komisja powinna była wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające. Kwestię tego, czy czas trwania procedury badania wstępnego jest rozsądny, należy rozstrzygać w oparciu o okoliczności właściwe każdej sprawie, zwłaszcza z uwzględnieniem jej kontekstu, poszczególnych etapów postępowania, które Komisja powinna przeprowadzić, stopnia złożoności sprawy oraz jej znaczenia dla poszczególnych zainteresowanych ( 48 ). A zatem stopień złożoności sprawy może, jak utrzymuje Komisja, uzasadniać dłuższy czas trwania badania wstępnego.

117. Pragnę dodać, że Sąd orzekł, iż stopień złożoności sprawy niekoniecznie przekłada się na konieczność wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego (ponieważ nie jest wykluczone, iż w toku badania wstępnego Komisja przezwycięży napotkane trudności) ( 49 ).

118. Dlatego też, moim zdaniem, Sąd popełnił błąd, gdy uznał, w pkt 78 i 81 zaskarżonego wyroku, że złożoność spornego środka stanowi przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności.

119. W ramach piątego zarzutu szczegółowego, który jest skierowany przeciwko pkt 86–91 zaskarżonego wyroku, Komisja twierdzi zasadniczo, że Sąd popełnił błąd, gdy orzekł, iż – szczególnie w przypadku środka o złożonym charakterze – celem etapu przedzgłoszeniowego nie jest dokonanie oceny zgodności owego środka, lecz ograniczenie ryzyka uznania zgłoszenia za niekompletne w chwili jego formalnego przedłożenia. W ocenie Komisji taka ocena zgodności uzasadnia dłuższy czas trwania etapu przedzgłoszeniowego.

120. Uważam, że o ile nie ulega wątpliwości, iż z chwilą zakończenia etapu przedzgłoszeniowego Komisja nie powinna mieć jeszcze sformułowanej wstępnej opinii co do zgodności spornego środka z rynkiem wewnętrznym (ponieważ jest to celem badania wstępnego), o tyle nie można jednak oczekiwać od Komisji, że na etapie przedzgłoszeniowym powstrzyma się od dokonania jakiejkolwiek, choćby prowizorycznej i powierzchownej, oceny takiej zgodności. Wynika to z faktu, że gdyby Komisja nie przeprowadziła takiej wstępnej oceny na tym etapie, to nie byłaby w stanie ustalić, jakie informacje są jeszcze potrzebne, aby zgłoszenie można było uznać za kompletne, lub czy należy wprowadzić zmiany do zgłoszonego środka.

121. To samo tyczy się również przypadku środka o złożonym charakterze. Względy przedstawione w pkt 116 i 117 niniejszej opinii uzasadniają nie tylko dłuższy czas trwania badania wstępnego, lecz także dłuższy czas trwania etapu przedzgłoszeniowego. Powinienem również nadmienić, że z pkt 16 kodeksu najlepszych praktyk wcale nie wynika, iż w sprawach, które mają nowe aspekty oraz w sprawach szczególnie złożonych – inaczej niż w innych sprawach – Komisja nie dokonuje wstępnej oceny spornego środka na etapie przedzgłoszeniowym. Wskazano w nim jedynie, że w sprawach, które mają nowe aspekty i w sprawach szczególnie złożonych, Komisja nie „[przedstawia] zainteresowanemu państwu członkowskiemu [takiej] oceny”.

122. Stwierdzam, że należy uwzględnić drugi i piąty zarzut szczegółowy. W związku z tym część pierwsza jedynego zarzutu odwołania powinna być uwzględniona w całości.

3) W przedmiocie części drugiej jedynego zarzutu odwołania

123. Jak wskazano w pkt 71 niniejszej opinii, w ramach części drugiej jedynego zarzutu odwołania Komisja utrzymuje, że Sąd błędnie uznał, iż poważne trudności zaistniały wskutek braku przeprowadzenia przez Komisję odpowiedniego dochodzenia co do, po pierwsze, potencjalnej roli zarządzania popytem w ramach rynku mocy oraz, po drugie, jakoby dyskryminacyjnego traktowania jednostek zarządzania popytem względem innych dostawców mocy wytwórczych w odniesieniu do okresu obowiązywania umów o zapewnienie mocy, zmiany metody pokrywania kosztów oraz niektórych warunków uczestnictwa w rynku mocy. Zbadam kolejno wszystkie te zarzuty szczegółowe, z których każdy jest moim zdaniem zasadny.

i) W przedmiocie tego, czy Komisja powinna była zbadać potencjalną rolę jednostek zarządzania popytem w ramach rynku mocy

124. W spornej decyzji nie zawarto żadnych szacunków dotyczących roli, jaką jednostki zarządzania popytem mogłyby odgrywać na rynku mocy. W szczególności nie odniesiono się w niej do szacunków dokonanych przez NG, które Zjednoczone Królestwo przytoczyło w swoim zgłoszeniu i zgodnie z którymi zarządzanie popytem mogłoby dostarczyć około 3 gigawaty (GW) mocy w okresie 2018/2019. Nic nie wskazuje na to, że Komisja – mimo iż była świadoma braku wyczerpujących danych na temat potencjału zarządzania popytem ( 50 ) – przeprowadziła własne badanie takiego potencjału. Zaakceptowała ona natomiast przedstawione przez Zjednoczone Królestwo – w odniesieniu do oceny takiego potencjału – rozwiązania polegające na tym, że informacje zostaną uzyskane podczas pierwszej aukcji T‑4 w grudniu 2014 r.; że NG wraz z innym podmiotem rozpoczną wspólne badania dotyczące aktualnych i potencjalnych mocy uzyskiwanych dzięki zarządzaniu popytem oraz że w latach 2015 i 2016 zostaną zorganizowane aukcje przejściowe w celu wspierania wzrostu zarządzania popytem ( 51 ).

125. Jak wskazano w pkt 22 niniejszej opinii, Sąd uznał, w pkt 158 zaskarżonego wyroku, że brak zbadania przez Komisję potencjalnej roli zarządzania popytem w ramach rynku mocy stanowi przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności.

126. W postępowaniu przed Trybunałem Komisja, popierana przez rząd Zjednoczonego Królestwa i rząd polski, utrzymuje, że nie była zobowiązana do zbadania potencjalnej roli zarządzania popytem, natomiast Tempus zajmuje przeciwne stanowisko.

127. Moim zdaniem Sąd błędnie uznał, że brak zbadania przez Komisję potencjału zarządzania popytem stanowi przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności.

128. W tym względzie pragnę zauważyć, że Komisja nie oparła się na informacjach zawartych w zgłoszeniu (ponieważ – jak wspomniano w pkt 124 niniejszej opinii – w spornej decyzji nie odniesiono się do szacunków NG dotyczących potencjału zarządzania popytem). Komisja zgodziła się jednak z twierdzeniem rządu Zjednoczonego Królestwa, zgodnie z którym wystarczy dokonać oceny takiego potencjału po przyjęciu spornej decyzji, z wykorzystaniem w tym celu aukcji T‑4 i przyszłych badań. Pytanie brzmi, czy Komisja mogła zaakceptować te rozwiązania, czy też była zobowiązana dokonać własnej oceny potencjału zarządzania popytem.

129. W tym względzie obowiązek przeprowadzenia badania nie może wypływać z faktu złożenia skargi ( 52 ), ponieważ żadna skarga nie została złożona, ani też z uwag osób trzecich ( 53 ), gdyż w piśmie UKDRA z dnia 9 czerwca 2014 r. nie poruszono kwestii wielkości potencjału zarządzania popytem, nie mówiąc już o przedstawieniu jakichkolwiek dowodów, takich jak na przykład alternatywne szacunki. W związku z tym Komisja może być zobowiązana do przeprowadzenia badania jedynie wówczas, gdy informacje przekazane w zgłoszeniu i w odpowiedzi na żądania Komisji uważa się za niekompletne ( 54 ).

130. Wydaje mi się, że w niniejszej sprawie na Komisji nie spoczywał taki obowiązek.

131. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na twierdzenie Komisji, zgodnie z którym – z uwagi na fakt, że technologia zarządzania popytem nie była jeszcze dojrzała w chwili wydania spornej decyzji – nie była ona w stanie oszacować potencjału zarządzania popytem, którego znaczenia w perspektywie długoterminowej nie kwestionuje w swoich pismach procesowych ( 55 ). Należy także zwrócić uwagę na sprawozdanie PTE, w którym wskazuje się na brak danych na temat potencjału zarządzania popytem i na trudności w zgromadzeniu takich danych. Zdaniem PTE jest to w szczególności wynikiem dużej różnorodności instrumentów, które należy uwzględnić przy dokonywaniu oceny strony popytowej, jak również braku ogólnej organizacji zbierającej i analizującej dane dotyczące strony popytowej ( 56 ). Chciałbym ponadto zaznaczyć, że wydaje się, iż Tempus nie kwestionuje twierdzenia Komisji, zgodnie z którym zgromadzenie wiarygodnych informacji na temat potencjału zarządzania popytem nastręczało trudności.

132. Powinienem także wspomnieć „bardzo zróżnicowane szacunki” dotyczące potencjału zarządzania popytem [potencjału w zakresie reagowania na zapotrzebowanie] przedstawione przez zainteresowane strony i przez Zjednoczone Królestwo w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego wszczętego przez Komisję w celu wykonania zaskarżonego wyroku ( 57 ). O ile zgodności z prawem spornej decyzji nie można oceniać w świetle tych szacunków, ponieważ nic nie wskazuje na to, że Komisja dysponowała nimi w chwili jej wydania, o tyle chciałbym wskazać, iż rozbieżności pomiędzy tymi szacunkami stanowią kolejny dowód świadczący o trudnościach, jakie nastręcza zgromadzenie wiarygodnych informacji na temat potencjału zarządzania popytem.

133. Wydaje mi się, że – ze względu na trudności w zgromadzeniu wiarygodnych informacji – nie można zarzucać Komisji, iż nie przeprowadziła własnego badania potencjału zarządzania popytem.

134. Jest tak, tym bardziej dlatego że – jak utrzymuje Komisja – mechanizm korygujący wpisany w aukcje T‑1 powinien gwarantować, iż mocom uzyskiwanym dzięki zarządzaniu popytem zostanie przypisana rola, która odzwierciedla jego pełny potencjał. Gdyby mocom wytwórczym w ramach pierwszej aukcji T‑4 przypisano rolę większą niż ta, która jest bezwzględnie konieczna, aukcja T‑1, która daje jednostkom zarządzania popytem lepszy dostęp do rynku mocy, powinna pozwolić tym jednostkom na zwiększenie udziału w owym rynku.

135. W związku z tym stwierdzam, że Sąd popełnił błąd, gdy uznał, w pkt 158 zaskarżonego wyroku, iż brak zbadania przez Komisję potencjalnej roli zarządzania popytem w ramach rynku mocy stanowi przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności.

ii) W przedmiocie tego, czy w wystarczający sposób zbadano kwestię dyskryminacyjnego lub niekorzystnego traktowania jednostek zarządzania popytem pod względem okresu obowiązywania umów o zapewnienie mocy

136. W pkt 165–168 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że jednostki zarządzania popytem nie mogą zawierać umów, których okres obowiązywania jest dłuższy niż jeden rok, natomiast wytwórcy mogą zawierać umowy, których okres obowiązywania wynosi maksymalnie 3 lata (jeżeli ponoszą nakłady kapitałowe wyższe niż 125 GBP/kW, tj. gdy modernizują elektrownię) lub maksymalnie 15 lat (jeżeli ponoszą nakłady kapitałowe wyższe niż 250 GBP/kW, tj. gdy budują nową elektrownię). Z art. 11 ust. 3 Electricity Capacity Regulations 2014 wynika bowiem, że owe progi stosuje się wyłącznie do wytwórców (oraz że jednostki zarządzania popytem nie mogą się ubiegać o umowy, których okresy obowiązywania wynoszą maksymalnie 3 lata lub 15 lat, nawet jeżeli ponoszą nakłady kapitałowe przekraczające te progi).

137. Jak wspomniano w pkt 24 niniejszej opinii, w pkt 193 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że – z uwagi na fakt, iż powodem, dla którego umów o zapewnienie mocy udziela się na okres dłuższy niż jeden rok, jest chęć złagodzenia trudności finansowych po stronie nowych wytwórców i wytwórców przeprowadzających modernizację, które to trudności wynikają z poziomu ich nakładów kapitałowych, w drodze zagwarantowania im dochodu przez szereg lat – Komisja powinna była zbadać, czy nakłady kapitałowe i potrzeby finansowe jednostek zarządzania popytem wymagają, aby również i te jednostki mogły zawierać umowy, których okres obowiązywania jest dłuższy niż jeden rok. Na tę kwestię Komisji zwrócono uwagę w piśmie UKDRA z dnia 9 czerwca 2014 r. Nie było zadaniem UKDRA przedstawienie w tym względzie bardziej szczegółowych informacji, gdyż to Komisja powinna była dogłębniej zbadać tę kwestię. A zatem, zdaniem Sądu, brak zbadania przez Komisję potrzeb finansowych jednostek zarządzania popytem stanowi przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności.

138. Komisja, popierana przez rząd Zjednoczonego Królestwa ( 58 ), utrzymuje, że nie była zobowiązana, zanim mogłaby wykluczyć jakiekolwiek naruszenie zasady równego traktowania jednostek zarządzania popytem i wytwórców w odniesieniu do okresu obowiązywania umów o zapewnienie mocy, do zbadania kwestii nakładów kapitałowych i potrzeb finansowych jednostek zarządzania popytem. Było tak w szczególności dlatego, że nie kwestionowano, iż jednostki zarządzania popytem mają znacząco niższe potrzeby finansowe niż dostawcy mocy wytwórczych modernizujący istniejące elektrownie lub budujący nowe obiekty tego typu. Tempus wnosi o oddalenie zarzutu Komisji.

139. Uważam, że Sąd błędnie uznał, w pkt 193 zaskarżonego wyroku, iż brak zbadania przez Komisję nakładów kapitałowych i potrzeb finansowych jednostek zarządzania popytem stanowi przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności.

140. Pragnę zauważyć, że Tempus nie kwestionuje tego, iż jednostki zarządzania popytem ponoszą mniejsze nakłady kapitałowe i mają mniejsze potrzeby finansowe niż nowi wytwórcy lub wytwórcy przeprowadzający modernizację.

141. Pragnę także zauważyć, że UKDRA w piśmie z dnia 9 czerwca 2014 r. stwierdziła jedynie, że jednostkom zarządzania popytem oferuje się umowy na okres jednego roku, podczas gdy wytwórcom można zaoferować umowy, których okres obowiązywania wynosi maksymalnie 15 lat, jak również, że takie ograniczenie okresu obowiązywania umów oferowanych jednostkom zarządzania popytem stawia te jednostki w sytuacji mniej korzystnej z punktu widzenia konkurencyjności, nie zapewnia im odpowiednich zachęt do uczestnictwa w rynku mocy i pozostaje sprzeczne z przewidzianym w wytycznych celem polegającym na wycofywaniu dotacji szkodliwych dla środowiska. W piśmie UKDRA z dnia 9 czerwca 2014 r. nie odniesiono się w żaden sposób do potrzeb finansowych ani jednostek zarządzania popytem, ani też nowych wytwórców lub wytwórców przeprowadzających modernizację, nie mówiąc już o dokonaniu jakiegokolwiek porównania odnośnych potrzeb dostawców mocy wytwórczych należących do tych dwóch kategorii. Co najważniejsze, w toku postępowania administracyjnego UKDRA nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jest to o tyle zaskakujące, że UKDRA – jako grupa agregatorów – mogła prawdopodobnie uzyskać istotne informacje w tej kwestii od swoich członków, takich jak Tempus.

142. Tym samym w świetle pkt 95 niniejszej opinii nie można uznać, że Komisja miała obowiązek uwzględnić twierdzenia UKDRA, nie mówiąc już o obowiązku zbadania z urzędu kwestii, czy potrzeby finansowe jednostek zarządzania popytem wymagały, by z owymi jednostkami zawierano umowy na okres dłuższy niż jeden rok.

143. W konsekwencji Sąd błędnie uznał, w pkt 193 zaskarżonego wyroku, że brak zbadania przez Komisję kwestii nakładów kapitałowych i potrzeb finansowych jednostek zarządzania popytem stanowi przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności.

iii) W przedmiocie tego, czy w wystarczający sposób zbadano kwestię dyskryminacyjnego lub niekorzystnego traktowania jednostek zarządzania popytem pod względem przyjętej metody pokrywania kosztów

144. Chciałbym przypomnieć, że – jak wskazano w pkt 17 niniejszej opinii – płatności z tytułu mocy wytwórczych wypłacane dostawcom mocy wytwórczych są pokrywane z opłaty nakładanej na wszystkich licencjonowanych dostawców energii elektrycznej. Zgodnie ze spornym środkiem opłaty od dostawców są obliczane na podstawie ich udziału w rynku popytu na energię elektryczną notowanego w godzinach od 16.00 do 19.00 w dniach roboczych w okresie zimowym trwającym od listopada do lutego (ta metoda jest zwana dalej „przyjętą metodą pokrywania kosztów” lub „przyjętą metodą”) ( 59 ).

145. Początkowo przewidziano jednak, że wysokość opłaty będzie obliczana w oparciu o udział dostawców w rynku popytu na energię elektryczną notowanego podczas okresów zwanych „triadą”, to jest trzech półgodzinnych okresów, w których notuje się najwyższe w roku wartości zużycia energii elektrycznej w okresie od listopada do lutego (ta metoda jest zwana dalej „pierwotnie zaproponowaną metodą”). W następstwie konsultacji publicznych, które trwały od października do grudnia 2013 r., Zjednoczone Królestwo postanowiło zmienić pierwotnie zaproponowaną metodę i przyjąć metodę opartą na zużyciu energii elektrycznej w godzinach od 16.00 do 19.00 w dniach roboczych w zimie, którą to metodę opisano w pkt 144 niniejszej opinii. W zgłoszeniu wskazano, że powodem, dla którego zmieniono metodę pokrywania kosztów, było to, iż triady stanowiące okres szczytowego zapotrzebowania określa się ex post, a zatem wykorzystanie ich jako okresu referencyjnego w celu obliczenia opłaty od dostawców wywołuje niepewność po stronie dostawców. Zgodnie ze zgłoszeniem wynika stąd więc, że w ramach pierwotnie zaproponowanej metody dostawcy mają motywację do przerzucania na odbiorców premii z tytułu ryzyka wyższych aniżeli te przewidziane w ramach przyjętej metody ( 60 ).

146. W spornej decyzji Komisja nie wyraziła zastrzeżeń wobec przyjętej metody pokrywania kosztów. Podzieliła ona stanowisko rządu Zjednoczonego Królestwa, zgodnie z którym przyjęta metoda „zachęca do ograniczania popytu w momentach szczytowych, a jednocześnie jest przewidywalna dla dostawców energii elektrycznej” ( 61 ).

147. Niemniej jednak Sąd uznał, w pkt 213 zaskarżonego wyroku, że Komisja powinna była zbadać, czy zmiana metody pokrywania kosztów ma wpływ na proporcjonalność spornego środka, a zatem czy wpływa ona na zgodność owego środka z rynkiem wewnętrznym. Zdaniem Sądu okoliczność, że Komisja nie przeprowadziła takiego badania, a więc, że nie dysponowała pełnymi informacjami na temat przyjętej metody, stanowi przesłankę świadczącą o zaistnieniu poważnych trudności po zakończeniu badania wstępnego.

148. W postępowaniu przed Trybunałem Komisja utrzymuje, że nie miała obowiązku przeprowadzenia tego badania. Rząd Zjednoczonego Królestwa i rząd polski zgadzają się z Komisją, natomiast Tempus jest przeciwnego zdania.

149. Uważam, że Sąd popełnił błąd, gdy uznał, w pkt 213 zaskarżonego wyroku, iż Komisja musi zbadać, czy zmiana metody pokrywania kosztów opisana w pkt 144 i 145 niniejszej opinii ma wpływ na proporcjonalność spornego środka.

150. Zgodnie z pkt 69 wytycznych pomoc na cele związane z energią uważa się za proporcjonalną, jeśli kwota pomocy przypadająca na beneficjenta jest ograniczona do minimum niezbędnego dla osiągnięcia zakładanego celu w zakresie energetyki ( 62 ). W myśl pkt 228–231 wytycznych, które dotyczą proporcjonalności pomocy na zapewnienie wystarczalności mocy wytwórczych, kwotę pomocy należy obliczyć tak, aby beneficjenci mogli uzyskać stopę zwrotu, którą można uznać za zasadną, przy czym stopę zwrotu uważa się za zasadną, gdy procedura przetargowa zgodna z zasadami konkurencji jest oparta na jasnych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych kryteriach oraz precyzyjnie ukierunkowana na określony cel. Środek pomocy musi także obejmować mechanizmy zapobiegające powstawaniu nieoczekiwanych zysków i być skonstruowany tak, aby cena płacona za dostępność automatycznie zmierzała do zera, gdy można się spodziewać, że poziom podaży zdolności wytwórczych będzie odpowiadał poziomowi popytu na te zdolności.

151. Na początku pragnę zauważyć, że Komisja ma wątpliwości co do tego, czy metoda pokrywania kosztów – która jest metodą służącą finansowaniu płatności z tytułu mocy wytwórczych – może być brana pod uwagę przy ustalaniu, czy sporny środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym.

152. Zgodnie z orzecznictwem podatki nie wchodzą w zakres stosowania postanowień traktatu FUE dotyczących pomocy państwa, chyba że stanowią one sposób finansowania pomocy, tak że są integralną częścią tej pomocy. Aby podatek można było uznać za integralny składnik pomocy, niezbędne jest istnienie, w świetle znajdujących zastosowanie uregulowań krajowych, koniecznego związku między przeznaczeniem podatku a pomocą, w tym znaczeniu, że wpływy z podatku są obowiązkowo przeznaczane na finansowanie pomocy i oddziałują bezpośrednio na jej wysokość, a w konsekwencji na ocenę zgodności tej pomocy z rynkiem wewnętrznym ( 63 ).

153. Na przykład uznano, że podatek od operatorów telewizji płatnej nie stanowi integralnej części pomocy przyznanej RTVE, czyli hiszpańskiemu nadawcy radiowo-telewizyjnemu, któremu powierzono zadanie z zakresu usług publicznych w tych dziedzinach, ponieważ wysokość pomocy była określana na podstawie kosztów netto związanych z wypełnianiem zobowiązań RTVE z zakresu usług publicznych. Wpływy z podatku nie oddziaływały bezpośrednio na wysokość pomocy, ponieważ, po pierwsze, wpływy podatkowe przewyższające koszty wypełniania przez RTVE zobowiązań z zakresu usług publicznych były kierowane, w zależności od przypadku, do funduszu rezerwowego lub skarbu państwa, a po drugie, jeżeli wpływy podatkowe nie wystarczały na pokrycie tych kosztów, państwo hiszpańskie było obowiązane pokryć różnicę ( 64 ).

154. Z kolei opłatę od sprzedaży czasu reklamowego uznano za integralną część francuskiego systemu pomocy dla radiofonii, którego finansowaniu miała ona służyć, ponieważ, po pierwsze, wpływy netto z tej opłaty były przeznaczone wyłącznie i w całości na finansowanie pomocy dla radiofonii, gdyż organ odpowiedzialny za przyznawanie pomocy nie mógł przeznaczyć środków, którymi dysponował, na inne cele niż ta pomoc, a po drugie, kwota pomocy była ustalana zasadniczo w granicach szacowanych wpływów z opłaty od sprzedaży czasu reklamo