OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

PEDRA CRUZA VILLALÓNA

przedstawiona w dniu 9 czerwca 2011 r.( )

Sprawa C‑138/10

„DP grup” EOOD

przeciwko

Direktor na Agentsia „Mitnitsi”

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Administratiwen syd Sofija‑grad (Bułgaria)]

Unia celna – Rozporządzenie nr 2913/92 – „Przyjęcie” zgłoszenia celnego przez organ celny – Zakres „przyjęcia” – Kwalifikacja „przyjęcia” jako „decyzji” – Artykuł 4 rozporządzenia nr 2913/92 – Przyjęcie zgłoszenia, któremu towarzyszy zapowiedź późniejszego sprawdzenia danych poprzez kontrolę towarów – Zaskarżalność „przyjęcia” – Prawo do skutecznego dochodzenia praw przed sądami krajowymi

1. W drodze niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Administratiwen syd Sofija‑grad (sąd administracyjny w Sofii) formułuje trzy pytania prejudycjalne, które zasadniczo dotyczą wykładni art. 4, 62 i 63 rozporządzenia (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny( ). W szczególności pytania prejudycjalne dotyczą „przyjęcia zgłoszenia celnego”, a sąd odsyłający zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wypowiedzenie się w przedmiocie treści i charakteru tej czynności organu celnego, jak również możliwości jej zaskarżenia przed sądami krajowymi.

2. Podstawowa trudność, jaka pojawia się w niniejszej sprawie, wynika z mieszanego charakteru przyjęcia zgłoszenia celnego, gdyż jest to czynność, która znajduje odzwierciedlenie w konkretnym dokumencie, którego treść została ujednolicona przez prawo Unii Europejskiej. Dokument ów obejmuje jednocześnie dwa odrębne oświadczenia woli: z jednej strony składane przez osobę dokonującą zgłoszenia celnego, a z drugiej strony przez organy celne. Źródłem wątpliwości, jakie powziął Administratiwen syd Sofija‑grad, jest właśnie szczególny format dokumentu, w którym stwierdza się dokonanie czynności będącej przedmiotem sporu.

I – Ramy prawne

3. Artykuł 4 pkt 5 rozporządzenia nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny zawiera następującą definicję „decyzji”:

„»decyzja« oznacza każdą czynność administracyjną dotyczącą prawa celnego, podjętą przez organ celny w indywidualnym przypadku, mającą skutki prawne w odniesieniu do jednej lub kilku osób określonych lub mogących zostać określonymi; określenie to obejmuje między innymi wiążącą informację w rozumieniu art. 12”.

4. W odniesieniu do decyzji, na podstawie której dana osoba nabyła prawa, art. 8 ust. 1 przywołanego rozporządzenia ustanawia szczególny reżim w zakresie możliwości jej uchylenia:

„Decyzja korzystna dla osoby zainteresowanej zostaje uchylona, jeżeli została podjęta na podstawie nieprawidłowych lub niekompletnych informacji oraz jeżeli:

– wnioskodawca wiedział lub powinien był wiedzieć o tej nieprawidłowości lub niekompletności, i

– nie mogła zostać podjęta na podstawie prawidłowych i kompletnych informacji”.

5. Procedura związana z dokonywaniem zgłoszeń celnych, jak również ich przyjmowaniem i późniejszą zmianą została ustanowiona w art. 62 i nast. rozporządzenia nr 2913/92. Dla celów niniejszego postępowania należy wyróżnić następujące postanowienia:

„Artykuł 62

1. Zgłoszenia w formie pisemnej dokonuje się na formularzu zgodnym z oficjalnym, przewidzianym w tym celu wzorem. Są one podpisane i zawierają wszystkie elementy niezbędne dla zastosowania przepisów regulujących procedurę celną, do której zgłaszane są towary.

2. Do zgłoszenia dołącza się wszystkie dokumenty, których przedłożenie jest wymagane dla zastosowania przepisów regulujących procedurę celną, do której zgłaszane są towary.

[…]

Artykuł 63

Pod warunkiem przedstawienia towarów organom celnym zgłoszenia, które spełniają warunki określone w art. 62, są natychmiast przyjmowane przez te organy.

[…]

Artykuł 65

Po przyjęciu zgłoszenia przez organy celne zgłaszający może dokonać, na własną prośbę, sprostowania jednego lub kilku elementów zgłoszenia. Sprostowanie nie może spowodować, aby zgłoszenie dotyczyło towarów innych niż te, które początkowo były nim objęte.

Jednakże organy celne nie zezwalają na dokonanie jakiegokolwiek sprostowania, jeżeli odpowiedni wniosek został przedstawiony po tym, jak organy te:

a) poinformowały zgłaszającego o zamiarze przeprowadzenia rewizji towarów, lub;

b) organy celne stwierdziły nieprawidłowość odnośnych elementów;

c) zwolniły towary.

[…]

Artykuł 66

1. Jeżeli zgłaszający przedstawi dowód, że towar został zgłoszony omyłkowo do procedury celnej właściwej temu zgłoszeniu lub że w wyniku zaistnienia szczególnych okoliczności objęcie towaru procedurą celną, do której został zgłoszony, nie jest już dalej uzasadnione, organy celne, na wniosek zgłaszającego, unieważniają już przyjęte zgłoszenie.

Jednakże, jeżeli organy celne poinformowały zgłaszającego o zamiarze przeprowadzenia rewizji towarów, wniosek o unieważnienie zgłoszenia może zostać uwzględniony jedynie po przeprowadzeniu takiej rewizji.

2. Z wyjątkiem przypadków określonych zgodnie z procedurą komitetu zgłoszenie po zwolnieniu towarów nie może zostać unieważnione.

3. Unieważnienie zgłoszenia pozostaje bez wpływu na stosowanie obowiązujących przepisów karnych.

[…]

Artykuł 68

W celu weryfikacji zgłoszeń przyjętych przez organy celne mogą one przeprowadzić:

a) kontrolę zgłoszenia i załączonych do niego dokumentów. W celu sprawdzenia prawidłowości danych zawartych w zgłoszeniu organy celne mogą zażądać od zgłaszającego przedstawienia innych dokumentów;

b) rewizję towarów z jednoczesnym ewentualnym pobraniem próbek w celu dokonania ich dalszej analizy lub dokładniejszej kontroli.

[…]

Artykuł 71

1. Podstawę stosowania przepisów regulujących procedurę celną, którą objęte są towary, stanowią wyniki dokonanej weryfikacji zgłoszenia.

2. W przypadku niedokonania weryfikacji zgłoszenia przepisy określone w ust. 1 stosuje się na podstawie danych zawartych w zgłoszeniu.

[…]

Artykuł 78

1. Po zwolnieniu towarów organy celne mogą z urzędu lub na wniosek zgłaszającego dokonać sprostowania [rewizji] zgłoszenia.

2. Po dokonaniu zwolnienia towarów organy celne mogą, w celu upewnienia się o prawidłowości danych zawartych w zgłoszeniu, przystąpić do kontroli dokumentów i danych handlowych dotyczących operacji przywozu lub wywozu towarów objętych zgłoszeniem oraz późniejszych operacji handlowych dotyczących tych samych towarów. Kontrole te mogą być przeprowadzone u zgłaszającego bądź u każdej osoby bezpośrednio lub pośrednio zainteresowanej zawodowo tymi operacjami, jak również u każdej innej osoby posiadającej dla potrzeb zawodowych wymienione dokumenty i dane. Organy te mogą również przeprowadzić rewizję [badanie] towarów, o ile istnieje jeszcze możliwość ich okazania.

3. Jeżeli z kontroli [rewizji] zgłoszenia lub kontroli po zwolnieniu towarów wynika, że przepisy regulujące właściwą procedurę celną zostały zastosowane w oparciu o nieprawidłowe lub niekompletne dane, organy celne podejmują, zgodnie z wydanymi przepisami, niezbędne działania w celu uregulowania sytuacji, biorąc pod uwagę nowe dane, którymi dysponują”.

II – Stan faktyczny

6. W dniu 13 marca 2007 r. spółka „DP grup” EOOD (zwana dalej „DP grup”) posługując się odpowiednim formularzem, złożyła w urzędzie celnym Kremikovtsi zgłoszenie celne na przywóz z Brazylii towaru oznaczonego jako „zamrożone udo indycze, bez kości, przyprawione białym pieprzem”. W tym samym dniu zgłoszenie zostało przyjęte, zaś w polu nr 2 wskazanego powyżej formularza został wpisany numer: 07ВG005102Н0019921, został naniesiony na nie również stempel nr 1341 oraz podpis urzędnika celnego. Niezależnie od powyższego urzędnik organu celnego, który dokonał przyjęcia zgłoszenia, napisał na jego odwrocie, co następuje:

„Przeprowadzona zostaje kontrola dokumentów, dotycząca pola nr 44 zgodnie z art. 218 rozporządzenia wykonawczego do Wspólnotowego kodeksu celnego. Numer celny w polu nr 33 odpowiada opisowi towaru w polu nr 31 i w TARIC. Wartość celna została określona zgodnie z art. 29 kodeksu celnego. Nie jest to towar traktowany preferencyjnie. Przesłanki dopuszczenia do procedury jednoczesnego dopuszczenia do swobodnego obrotu i wprowadzenia do obrotu krajowego są spełnione. Protokół w sprawie przywozowej kontroli celnej na lotnisku w Sofii (nr 120/13.03.2007). Z powodu podejrzenia nieprawidłowej kwalifikacji taryfowej zostały pobrane próbki towaru celem przeprowadzenia badania laboratoryjnego przez centralne laboratorium chemiczne (zlecenie nr 1/13.03.07). Złożenie zabezpieczenia w gotówce. Opinia centralnego laboratorium chemicznego (nr 00005/14.03.07). Stanowisko centralnej administracji ceł w przedmiocie kwalifikacji taryfowej (nr 4417/190/17.04/2007)”.

7. W dniu 25 marca 2007 r. urzędnik organu celnego zwolnił towar.

8. W świetle ustaleń wynikających z analizy laboratoryjnej organ celny poinformował DP grup pismem z dnia 17 kwietnia 2007 r., że zostało stwierdzone naruszenie w zakresie zgłoszenia celnego towaru, które polega na nieprawidłowej kwalifikacji taryfowej towaru, w związku z czym spółka została wezwana do uiszczenia określonych opłat.

9. Spółka DP grup zaskarżyła do Administratiwen syd Sofija‑grad przyjęcie zgłoszenia celnego, podnosząc, iż zgłaszająca, czyli sama spółka, nie wskazała prawidłowo numeru celnego, a organ celny numer ten przyjął i zatwierdził, zamieszczając na zgłoszeniu na etapie jego przyjmowania wzmiankę „numer celny potwierdzony”. W ocenie spółki prowadzi to do nieważności zgłoszenia celnego.

10. W dniu 21 lipca 2008 r. Administratiwen syd Sofija‑grad wydał postanowienie, w którym ze względu na brak zaskarżalnego aktu administracyjnego organu celnego sąd uznał prowadzenie postępowania sądowego za niedopuszczalne. W odpowiedzi na wniesione przez DP grup zażalenie na postanowienie o umorzeniu postępowania, Wyrchowen administratiwen syd (najwyższy sąd administracyjny) uznał za niezgodne z prawem postanowienie Administratiwen syd Sofija‑grad stwierdzające niedopuszczalność postępowania i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

11. Na tym etapie postępowania przed sądem krajowym Administratiwen syd Sofija‑grad postanowił zawiesić postępowanie celem zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

III – Pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości

12. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 15 marca 2010 r. i zawiera trzy pytania prejudycjalne:

„1) Czy w okolicznościach postępowania przed sądem krajowym art. 63 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny należy interpretować w ten sposób, że organ celny jest zobowiązany jedynie do przeprowadzenia kontroli zgodności zgłoszenia celnego z wymogami określonymi w art. 62 tego rozporządzenia, polegającej na tym, że dokonuje on jedynie kontroli dokumentów w zakresie określonym w art. 68 rozporządzenia, aby podjąć decyzję o przyjęciu zgłoszenia celnego wyłącznie na podstawie przedłożonych dokumentów, gdy powstała wątpliwość co do prawidłowości kodu taryfy celnej towaru i do określenia tego kodu niezbędna jest opinia rzeczoznawcy?

2) Czy decyzję organu celnego o niezwłocznym przyjęciu zgłoszenia celnego zgodnie z art. 63 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny w okolicznościach postępowania przed sądem krajowym należy uważać za decyzję organu celnego w rozumieniu art. 4 pkt 5 w związku z art. 8 ust. 1 tiret pierwsze kodeksu celnego, i to w odniesieniu do całej treści złożonego zgłoszenia celnego, gdy jednocześnie zachodzą następujące okoliczności:

a) decyzja organu celnego o przyjęciu zgłoszenia celnego została podjęta wyłącznie na podstawie dokumentów przedłożonych wraz ze zgłoszeniem;

b) w ramach dokonywania niezbędnych kontroli przed przyjęciem zgłoszenia celnego istniało podejrzenie, że zgłoszony kod taryfy celnej towaru nie jest prawidłowy;

c) w ramach dokonywania niezbędnych kontroli przed przyjęciem zgłoszenia celnego informacje dotyczące składu zgłoszonego towaru, mające znaczenie dla prawidłowego określenia kodu taryfy celnej, były niepełne;

d) w ramach kontroli przed przyjęciem zgłoszenia celnego pobrana została próbka na potrzeby sporządzenia opinii służącej prawidłowemu określeniu kodu taryfy celnej towaru?

3) Czy w okolicznościach postępowania przed sądem krajowym art. 63 rozporządzenia (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny należy interpretować w ten sposób:

a) że zezwala on na kwestionowanie przed sądem zgodności z prawem przyjęcia zgłoszenia celnego po zwolnieniu towaru, czy też w ten sposób,

b) że przyjęcie zgłoszenia celnego nie jest zaskarżalne, ponieważ powoduje ono jedynie rejestrację zgłoszenia towarów przez organ celny i określenie momentu powstania długu celnego w przywozie i nie stanowi ono żadnej decyzji organu celnego w przedmiocie prawidłowej klasyfikacji taryfowej i wysokości ceł należnych na podstawie tego zgłoszenia?

13. W terminie wskazanym w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości uwagi przedstawiły, poza pozwaną w postępowaniu przed sądem krajowym, rządy bułgarski, czeski, hiszpański i niderlandzki oraz Komisja.

14. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 17 marca 2011 r., stawili się celem ustnego przedstawienia swoich stanowisk pełnomocnik pozwanej, jak również przedstawiciele rządów bułgarskiego, czeskiego, hiszpańskiego oraz przedstawiciele Komisji.

IV – Analiza pytań prejudycjalnych

A – Rozważania wstępne

15. W ramach przedłożonych trzech pytań prejudycjalnych sąd krajowy zmierza do wyjaśnienia szeregu kwestii dotyczących treści, zakresu i charakteru prawnego przyjęcia zgłoszenia celnego dokonywanego przez organy celne.

16. W celu udzielenia użytecznej odpowiedzi na takie pytania w mojej ocenie należy w pierwszej kolejności podkreślić podstawowe aspekty postępowania celnego, w ich obecnym kształcie wynikającym z rozporządzenia nr 2913/92.

17. Ustanowienie wspólnej taryfy celnej na obszarze Unii zakładało przyjęcie wspólnego reżimu prawnego znajdującego zastosowanie do postępowań w zakresie przywozu, wywozu i tranzytu towarów w ramach rynku wewnętrznego( ). W tym celu rozporządzenie nr 2913/92, zmieniając wcześniejsze akty prawodawcze, przewiduje, iż każdy towar musi być objęty jedną z procedur celnych wskazanych w art. 4 pkt 16 tego rozporządzenia. Czynność, na mocy której dany towar podlega określonej procedurze celnej, ze wszystkimi wiążącymi się z tym skutkami prawnymi, znajduje odzwierciedlenie w „zgłoszeniu” składanym przez podmiot dokonujący przywozu. Zgłoszenie może być dokonane w formie pisemnej, elektronicznej lub ustnej( ).

18. Zgłoszenie celne nie stanowi jedynie nieznaczącego elementu postępowania celnego, gdyż pociąga za sobą istotne skutki prawne. Treść zgłoszenia celnego, za którą jest odpowiedzialna osoba zgłaszająca towary, warunkuje procedurę celną znajdującą zastosowanie do tych towarów, jak również odpowiadający jej wymiar ceł. Tworzy się w ten sposób niejako „trwały obraz” przedmiotu postępowania celnego. W tym celu rozporządzenie (EWG) nr 2454/93( ) ustanawia w załącznikach 31–34 szczegółowy wzór dokumentu, za pomocą którego dokonuje się zgłoszenia, wskazując jednoznacznie w polach formularza, jakie dane należy przedstawić organom celnym, by te podjęły właściwe decyzje.

19. Rozpatrywane przez nas zgłoszenie jest zatem oparte na precyzyjnej i ujednoliconej treści. W celu zapewnienia skuteczności procedury nie ma miejsca na przedstawienie dodatkowych elementów ponad te, które zostały wyraźnie wskazane w treści art. 62 rozporządzenia nr 2913/92. Przywołany przepis wymaga jedynie, by zgłoszenie zawierało podpis zgłaszającego i „wszystkie elementy niezbędne do zastosowania przepisów regulujących procedurę celną, do której zgłaszane są towary”.

20. Ten rygoryzm postępowania jest podyktowany koniecznością zapewnienia celów szybkości i bezpieczeństwa prawnego, które przyświecają procedurom celnym. Biorąc pod uwagę oczywiste trudności biurokratyczne, jakie wiążą się z rygorystycznym stosowaniem przepisów celnych, jak również z nadzorem nad zgodnością z tymi przepisami, rozporządzenie nr 2913/92 zobowiązuje zgłaszającego wyłącznie do wskazania precyzyjnie określonych danych( ). Ponadto prawo do rewizji zgłoszenia celnego jest ograniczone do tych przypadków, w których organy celne nie przystąpiły do kontroli towarów lub do ich zwolnienia. W ten sposób zgłaszającego nakłania się do przedstawienia prawdziwych i prawidłowych danych, gdyż w przeciwnym wypadku może być narażony na określone sankcje( ).

21. Z drugiej strony, w przypadku gdy zgłoszenie spełnia warunki wskazane w art. 62 rozporządzenia nr 2913/92, a towary zostały zgłoszone w urzędzie celnym, organy celne są zobowiązane do natychmiastowego przyjęcia zgłoszenia celnego. „Przyjęcie” zgłoszenia stanowi również czynność, tym razem dokonaną przez organ celny, a skutki prawne tej czynności są również istotne. Najbardziej znaczącym skutkiem jest skutek czasowy, gdyż data przyjęcia zgłoszenia co do zasady jest uznawana za moment, począwszy od którego znajdują zastosowanie wszystkie przepisy, które regulują daną procedurę celną, do której zostały zgłoszone towary( ). Ponadto po dokonaniu zgłoszenia zgłaszający ma możliwość ewentualnego sprostowania jednego lub kilku danych zawartych w zgłoszeniu( ), pod warunkiem jednak, iż organy celne nie przystąpiły do kontroli towarów lub uznały, iż w zgłoszeniu zostały podane niewłaściwe dane.

22. Wreszcie „zgłoszenie” ma również charakter wniosku o wszczęcie określonej procedury celnej, zaś „przyjęcie” zgłoszenia stanowi czynność formalnego rozpoczęcia tej procedury. Można to ująć w ten sposób, że obie te czynności stanowią rewers i awers tej samej monety, wyrażone jednocześnie w jednym i tym samym dokumencie, zaś do uzupełnienia treści tego dokumentu są zobowiązane odrębne podmioty. Niemniej jednak równoległe dokonanie obu czynności nie pozbawia ich autonomicznego charakteru, przynależnego do każdej z nich. Istnienie zgłoszenia stanowi wymóg konstytutywny, by mogło dojść do jego przyjęcia, lecz nie oznacza to, iż przyjęcia nie można oceniać indywidualnie. Każda czynność poddana jest właściwemu dla niej reżimowi, posiada odrębną treść jest i skierowana do innych podmiotów. Autonomiczny charakter przyjęcia stanowi właśnie cechę kwestionowaną przez sąd odsyłający, tymczasem owa autonomia, jak zostanie to przeze mnie wykazane w dalszej kolejności, niesie ze sobą określone skutki prawne.

B – Pierwsze pytanie prejudycjalne

23. W drodze pierwszego pytania prejudycjalnego sąd odsyłający przedstawia swoje wątpliwości co do zakresu art. 63 rozporządzenia nr 2913/92. Zgodnie z treścią tego przepisu „pod warunkiem przedstawienia towarów organom celnym zgłoszenia, które spełniają warunki określone w art. 62, są natychmiast przyjmowane przez te organy”. Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy w przypadku pojawienia się wątpliwości co do prawidłowości kodu taryfowego zgłoszonego towaru i zasięgnięcia przez organy celne opinii biegłego w celu ustalenia tego kodu przyjęcie zgłoszenia, o którym mowa w art. 63, ogranicza się jedynie do stwierdzenia spełnienia wymogów formalnych wskazanych w art. 62, czy też przeciwnie, umożliwia dokonanie kontroli innych elementów zgłoszenia.

24. Jak zostało to wskazane w pkt 20 i 21 niniejszej opinii, celem sformalizowanego systemu zgłoszenia i przyjęcia zgłoszenia jest ułatwienie prawidłowego stosowania i nadzoru nad procedurami celnymi. Zgłaszający ma obowiązek wskazać określone elementy w momencie dokonywania zgłoszenia, zaś przyjęcie zgłoszenia ogranicza się do ich sprawdzenia. Automatyzm ma tu istotne znaczenie, gdyż zapewnia pewność prawną zarówno podmiotom gospodarczym, jak i organom celnym, ograniczając w ten sposób dyskrecjonalne uprawnienia nadzorcze wykonywane przez organy celne. Ponadto zgłaszającego nakłania się do przedstawienia danych zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy, gdyż w przeciwnym wypadku, w razie pojawienia się podejrzeń i poddania towarów kontroli zgłaszający traci uprawnienie do sprostowania zgłoszenia. W konsekwencji rygoryzm, jakiemu poddane jest zgłoszenie i jego przyjęcie, stanowi podstawowe założenie systemowe( ).

25. Właśnie z tego względu, iż art. 63 rozporządzenia nr 2913/92 wymaga jedynie trzech elementów (podpis, „elementy niezbędne” i towary) przepis ten zobowiązuje organ, by po stwierdzeniu spełnienia tych trzech wymogów dokonał przyjęcia zgłoszenia. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, mamy do czynienia z czynnością dokonywaną w bardzo szczegółowo określonych ramach, które w znaczący sposób ograniczają uznaniowość organu celnego. Zgłoszenie nie tylko ma zostać przyjęte, lecz ma być przyjęte „natychmiast” po spełnieniu „warunków określonych w art. 62”, tak jak to miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy.

26. Z powyższych względów należy zauważyć, iż art. 63 pozbawia organy celne możliwości odmowy przyjęcia zgłoszenia na podstawie innych elementów niż te, które zostały określone w tym przepisie. Na pierwszy rzut oka taki wniosek może wydawać się nieco rygorystyczny, lecz jeżeli przeanalizować to postępowanie jako całość, rozwiązanie to jest całkowicie racjonalne.

27. Organ celny, który stwierdzi spełnienie wymogów określonych w art. 63, jest zobowiązany do dokonania przyjęcia („natychmiast”), lecz nie oznacza to, iż organ ten nie posiada w późniejszym okresie innych uprawnień do sprawdzenia zgodności z przepisami celnymi. Wręcz przeciwnie, art. 68 upoważnia organy celne nie tylko do przeprowadzenia kontroli zgłoszenia i załączonych do niego dokumentów, lecz również do rewizji towarów, a nawet do pobrania próbek w celu dokonania ich dokładniejszej analizy. To drugie uprawnienie – do dokonania rewizji towarów – wiąże się z możliwością przyjęcia przez organ celny stosownych decyzji w świetle uzyskanych w późniejszym czasie rezultatów. Wynika z tego, iż organ celny jest ograniczony przy przeprowadzaniu kontroli w chwili dokonywania przyjęcia zgłoszenia, lecz nie wpływa to w żaden sposób na uprawnienia tego organu do weryfikacji informacji przedłożonych przez zgłaszającego.

28. Co za tym idzie, podzielając w tym zakresie zdanie wyrażone przez wszystkie państwa członkowskie, które wyraziły swoje uwagi na piśmie w niniejszym postępowaniu, uważam, że przywołany art. 63 nakłada na organy celne bardzo wąskie ramy nadzoru, ograniczając sprawowanie przez nie kontroli nad zgłoszeniem wyłącznie do sprawdzenia spełnienia wymogów określonych w tym przepisie. Jak zostało to przeze mnie podkreślone powyżej, mając na uwadze to, iż nic nie stoi na przeszkodzie, by organy celne dokonały badania towarów, którego wyniki mogą zostać uzyskane już po zwolnieniu tych towarów, wąski charakter kontroli przewidziany w art. 63 nie ogranicza uprawnień nadzorczych organów celnych( ). Przeciwnie, reżim prawny ustanowiony przez rozporządzenie nr 2913/92 sprzyja sprawnemu tokowi postępowania, podlegającemu określonym standardom, który jednakże gwarantuje, nawet na późniejszym etapie, możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

29. W konsekwencji proponuję, by Trybunał odpowiedział na pierwsze pytanie prejudycjalne, iż art. 63 rozporządzenia nr 2913/92 należy interpretować w ten sposób, że dla celów „przyjęcia” zgłoszenia celnego organ celny jest zobowiązany wyłącznie do przeprowadzenia oceny zgodności zgłoszenia celnego z wymogami art. 62 wskazanego powyżej rozporządzenia. W tym celu organ celny ogranicza się jedynie do kontroli dokumentów w ramach zakresu określonego w art. 63 rozporządzenia i podejmuje decyzję w sprawie przyjęcia zgłoszenia celnego wyłącznie na podstawie przedstawionych dokumentów.

C – Drugie pytanie prejudycjalne

30. W dalszej kolejności sąd krajowy przedstawia swoje wątpliwości co do charakteru prawnego przyjęcia zgłoszenia w takich okolicznościach, jakie występują w niniejszej sprawie, a mianowicie, gdy organy celne przed dokonaniem przyjęcia zgłoszenia pobrały próbki towaru celem zapewnienia prawidłowego zastosowania nomenklatury celnej. W szczególności sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o wyjaśnienie, czy przyjęcie zgłoszenia jako czynności organów celnych stanowi „decyzję” w rozumieniu art. 4 pkt 5 rozporządzenia nr 2913/92.

31. W tym miejscu należy rozważyć znaczącą różnicę między stanowiskami przyjętymi zarówno przez strony postępowania przed sądem krajowym, co samo w sobie nie budzi zdziwienia, lecz również między przedstawionymi w niniejszym postępowaniu stanowiskami państw członkowskich i Komisji. W postępowaniu przed sądem krajowym DP‑grup podtrzymywała stanowisko, iż przyjęcie zgłoszenia przez organy celne ma charakter „decyzji” i do tego poglądu przychyliły się również Królestwo Hiszpanii i Komisja w toku postępowania o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Przeciwne stanowisko zostało natomiast przyjęte przez pozwaną, jak również przez Republikę Bułgarii, Republikę Czeską i Niderlandy. Niemniej jednak, jak zostanie to przeze mnie wykazane poniżej, różnica w kryteriach ma charakter bardziej formalny niż materialny, gdyż z wyjątkiem DP‑grup wszyscy uczestnicy uważają, choć w drodze odmiennej argumentacji, iż zaskarżenie przyjęcia zgłoszenia nie poparłoby żądań skarżącej co do ich istoty.

32. Jak powszechnie wiadomo, w art. 4 pkt 5 rozporządzenia nr 2913/92 w definicji „decyzji” położono nacisk na to, czy dana czynność może wywoływać „skutki prawne w odniesieniu do jednej lub kilku osób określonych lub mogących zostać określonymi”. Zwięzłość tej definicji i nawiązanie do skutków, których rozporządzenie nie określa bardziej szczegółowo, tłumaczą, dlaczego zaistniała konieczność przyjęcia dodatkowych kryteriów, by ujednolicić autonomiczne rozumienie tego pojęcia. I tak w opinii przedstawionej w sprawie de Andrade( ) rzecznik generalny N. Fennelly uznał, iż poza kryteriami wskazanymi w przywołanym wyżej art. 4 pkt 5 „decyzja” musi „wyrażać dokonaną ocenę lub wykonanie uprawnienia dyskrecjonalnego”, będąc „czynnością przyjmowaną po rozważeniu różnych czynników i zgodnie z prawem wspólnotowym takiej czynności musi towarzyszyć uzasadnienie lub przedstawienie motywów, które doprowadziły do takiego zastosowania uprawnień uznaniowych w tym celu, by adresat decyzji mógł skutecznie zakwestionować jej ważność”( ).

33. Zgodnie z definicją zaproponowaną przez rzecznika generalnego N. Fennelly’ego, którą Trybunał Sprawiedliwości zaakceptował, przyjmując takie samo rozstrzygnięcie we wskazanej wyżej sprawie, uważam, iż by dana czynność organów celnych mogła stanowić „decyzję”, konieczne jest zidentyfikowanie jej adresata, stwierdzenie, iż wywołuje ona skutki prawne, a także iż była ona jednocześnie wyrazem i wynikiem wykonania uprawnienia dyskrecjonalnego.

34. Odnośnie do oznaczenia adresata nie ulega wątpliwości, iż przyjęcie zgłoszenia zawsze spełnia ten warunek, gdyż jednym z wymogów wynikających z art. 62 jest konieczność umieszczenia podpisu zgłaszającego. Jeżeli w zgłoszeniu brak jest wskazania imiennego, nie może dojść do jego przyjęcia, a co za tym idzie, adresat zawsze będzie oznaczony.

35. Ponadto przyjęcie zgłoszenia wywołuje skutki prawne dla adresata, zarówno w przypadku gdy organ dokonuje przyjęcia, jak i wtedy gdy go odmawia. W pierwszym przypadku z chwilą przyjęcia zgłoszenia powstaje prawny stosunek celny, z tą chwilą także znajdują zastosowanie prawa przewidziane w odpowiedniej procedurze celnej( ). W drugim przypadku odmowa dokonania przyjęcia zgłoszenia stoi na przeszkodzie temu, by towary zostały poddane określonej procedurze celnej, co wywołuje istotne skutki gospodarcze i w konsekwencji również prawne. Co za tym idzie, przyjęcie zgłoszenia celnego wywołuje skutki prawne w takim rozumieniu, jaki wynika z treści art. 4 pkt 5 rozporządzenia nr 2913/92.

36. Wreszcie należy rozważyć, czy decyzja organu celnego o przyjęciu zgłoszenia zawiera elementy dyskrecjonalne. Uznaniowość może być wynikiem procesu poznawczego dotyczącego zastosowania do danego stanu faktycznego określonej normy prawnej lub też oceny prawnej odnoszącej się do skutku prawnego wynikających z zajścia wcześniejszych zdarzeń( ). W takim ujęciu uznaniowość zachodzi w momencie dokonywania subsumcji stanu faktycznego do znajdujących zastosowanie norm prawnych lub też w chwili ustalania konsekwencji takiej subsumcji, pod warunkiem iż takie konsekwencje dopuszczają więcej niż jedno rozwiązanie.

37. W przypadku przyjęcia zgłoszenia celnego nie ulega wątpliwości, jak można wywieść z treści art. 62 i 63 rozporządzenia nr 2913/92, że uznaniowość jest związana z ustaleniem stanu faktycznego. Organ celny musi dokonać przyjęcia zgłoszenia, w sytuacji gdy są spełnione trzy przesłanki przytoczone powyżej: zgłoszenie celne jest podpisane, zostały przedłożone niezbędne informacje do zastosowania określonej procedury celnej i towary zostały przedstawione organom celnym. Spośród tych trzech warunków drugi przyznaje organom celnym pewien margines uznaniowości, gdyż należy ustalić, czy zgłaszający przedłożył „niezbędne” dane. Niemniej jednak konsekwencje prawne, jakie są przewidziane w art. 63, nie udzielają organom celnym żadnej uznaniowości – organ celny albo przyjmuje zgłoszenie, albo odmawia jego przyjęcia.

38. Co za tym idzie, kompetencja do dokonania oceny zgłoszenia, którą dysponuje organ celny w zakresie ustalenia, czy dane są „niezbędne”, stanowi jedyny element dyskrecjonalny. Aczkolwiek mamy do czynienia tylko z jednym konkretnym aspektem, nie ulega wątpliwości, iż przyjęcie zgłoszenia wiąże się z pewnym marginesem uznaniowości, nawet jeśli ten margines jest wąski( ).

39. W świetle powyższego należy uznać, iż przyjęcie zgłoszenia celnego, jako czynność organów celnych skierowana do określonego adresata, wywołująca określone skutki prawne i obejmująca elementy dyskrecjonalne, stanowi „decyzję” w rozumieniu art. 4 pkt 5 rozporządzenia nr 2913/92.

D – Trzecie pytanie prejudycjalne

40. Trzecie i ostatnie pytanie prejudycjalne przedłożone przez Administratiwen syd Sofija‑grad dotyczy zaskarżalności przyjęcia zgłoszenia dokonanego przez organy celne.

41. Artykuły 243–246 rozporządzenia nr 2913/92 przewidują system odwołań od decyzji organów celnych. Przepisy te gwarantują każdej osobie prawo odwołania się od decyzji organów celnych, „która dotyczy bezpośrednio i indywidualnie tej osoby”, co obejmuje zarówno decyzje wyraźne, jak i dorozumiane( ).

42. Ponadto w uzupełnieniu wskazanych wyżej przepisów art. 9 przywołanego rozporządzenia przewiduje możliwość uchylenia czynności organów celnych, pozwalając w każdym przypadku na zmianę decyzji niekorzystnych, lecz także umożliwiając uchylenie decyzji korzystnych, jeżeli wnioskodawca działał w złej wierze lub z naruszeniem prawa.

43. Z całości przepisów dotyczących odwołań i uchylenia decyzji można wywieść, iż każda czynność organów celnych, która wywołuje skutki prawne, czy to korzystne czy też niekorzystne, może podlegać weryfikacji. Weryfikacja ta może zostać dokonana przez same organy celne, które przyjęły taką decyzję lub na drodze sądowej. Skuteczność, która charakteryzuje postępowanie celne, nie przewiduje co do zasady ograniczeń w możliwości zaskarżania czynności podejmowanych przez organy celne i jest to spójne z tym, jaką wagę przywiązuje prawodawstwo Unii do prawa do skutecznej ochrony sądowej.

44. Należy zauważyć, że Unia zapewnia prawo do żądania ochrony sądowej wobec jakichkolwiek naruszeń praw i wolności przez nią przyznanych, wymagając, przede wszystkim, aby środek odwoławczy do sądu był skuteczny zarówno w tym znaczeniu, że musi on umożliwiać naprawienie szkody na drodze prawnej w przypadku stwierdzenia naruszenia, jak i w tym znaczeniu, że musi to być środek możliwy do zastosowania, czyli jego zastosowanie nie może być uzależnione od spełnienia warunków, które czyniłyby jego zastosowanie niemożliwym lub bardzo trudnym( ). Tak stanowi art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, jak również bogate orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie wykładni art. 6 konwencji rzymskiej( ). Co za tym idzie, nie jest możliwe przyjęcie takiej wykładni rozporządzenia nr 2913/92, która uniemożliwiałaby lub ograniczała prawo do skutecznej ochrony sądowej przed sądami krajowymi.

45. W odniesieniu do przyjęcia zgłoszenia celnego dokonanego przez organy celne, które ostatecznie jest przedmiotem niniejszego postępowania, należy poczynić następujące uwagi:

46. Skoro zostało już potwierdzone powyżej, iż przyjęcie zgłoszenia stanowi „decyzję” w rozumieniu art. 4 pkt 5 rozporządzenia nr 2913/92, to istnieje domniemanie zaskarżalności takiej decyzji przez sam fakt, iż można ją zakwalifikować w tej kategorii. Czynność, która wywołuje skutki prawne w odniesieniu do oznaczonego adresata, zawsze może stać się przedmiotem sporu. Co za tym idzie, wbrew temu, co wydaje się sugerować rząd niderlandzki w swoich uwagach na piśmie, „decyzja” nie nabiera takiego charakteru przez możliwość jej zaskarżenia, lecz jest zaskarżalna przez to, iż stanowi „decyzję”.

47. Podobnie, odwołując się do „przyjęcia”, należy je oceniać w szerokim znaczeniu, to jest, rozpatrując zarówno decyzję pozytywną, jak i negatywną, gdyż organ celny może odmówić przyjęcia przedłożonego mu zgłoszenia i w konsekwencji wpłynąć niekorzystnie na sytuację prawną zgłaszającego. W tym przypadku przyjęcie lub też odmowa organu celnego do dokonania takiej czynności zawsze mogą być zaskarżone zgodnie z treścią art. 243 rozporządzenia nr 2913/92.

48. Ostatecznie należy przypomnieć, iż przyjęcie zgłoszenia stanowi decyzję o ściśle określonych ramach i treści, jak to zostało wykazane w pkt 25–30 niniejszej opinii. Artykuł 63 rozporządzenia nr 2913/92 ogranicza uznaniowość organów celnych do tych kwestii, które są określone w treści tego przepisu, poprzez odesłanie do art. 62. W ten sposób kompetencje decyzyjne władzy publicznej są ograniczone do stwierdzenia, iż zgłoszenie jest odpowiednio podpisane, towary zostały przedstawione, a zgłaszający przedłożył niezbędne dokumenty. Jak to wskazałem powyżej, ten ostatni element wiąże się z wykonywaniem uprawnień dyskrecjonalnych, aczkolwiek w bardzo ograniczonym stopniu. W każdym razie przyjęcie zgłoszenia może dotyczyć jedynie trzech wskazanych powyżej elementów. Tym samym zaskarżalność, jak również weryfikacja decyzji o przyjęciu zgłoszenia może wyłącznie dotyczyć przywołanych wyżej trzech elementów, co do których wypowiada się organ celny.

49. Skupiając się na stanie faktycznym postępowania przed sądem krajowym, DP‑grup zaskarżyła przyjęcie zgłoszenia dokonane przez bułgarskie organy celne. To konkretne przyjęcie zostało dokonane z zastosowaniem uprawnień, jakie nadaje organom celnym art. 68 lit. b) rozporządzenia nr 2913/92, to jest z uwzględnieniem ewentualnych wyników, jakie zostaną uzyskane wskutek analizy towaru. Tak stwierdził bułgarski organ celny na odwrocie zgłoszenia celnego i jego podejrzenia co do prawidłowości zadeklarowanej klasyfikacji celnej zostały potwierdzone, gdyż w istocie wyniki analizy laboratoryjnej potwierdziły błąd popełniony przez zgłaszającego, od którego następnie zażądano dodatkowych opłat. Dopiero z chwilą gdy zgłaszający dowiedział się o tym, iż organ celny żąda od niego uiszczenia takich opłat, zgłaszający zdecydował się na wniesienie odwołania od pierwotnie dokonanego przyjęcia zgłoszenia.

50. Na tle takiego stanu faktycznego należy podkreślić, iż sąd krajowy naruszył prawo, uznając, iż przyjęcie zgłoszenia przez organy celne nie stanowi czynności podlegającej zaskarżeniu. W istocie przyjęcie zgłoszenia, jak to zostało wykazane powyżej, stanowiło „decyzję” wywołującą skutki prawne i obejmowało wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych. W ostateczności owe przyjęcie stanowiło czynność podlegającą zaskarżeniu w rozumieniu art. 243 rozporządzenia nr 2913/92, gdyż bezsprzecznie wywołuje skutki prawne wobec zgłaszającego.

51. Organy celne jednak nie przyjęły decyzji dotyczącej klasyfikacji taryfowej, jaką powinny być objęte towary podlegające przywozowi. Przyjęcie zgłoszenia, jak to zostało wykazane w pkt 25–30 niniejszej opinii, stanowi formalne potwierdzenie spełnienia wymogów określonych w art. 63 rozporządzenia nr 2913/92. Tym samym przyjęcie zgłoszenia nie wiąże się z jakimkolwiek wykonywaniem uprawnień dyskrecjonalnych z wyjątkiem uprawnienia do sprawdzenia, czy została przedłożona niezbędna dokumentacja. Odnośnie do klasyfikacji taryfowej przyjęcie zgłoszenia nie tylko nie stanowi decyzji obejmującej samą czynność klasyfikacji, lecz również nadaje organom celnym, natychmiast lub w późniejszym terminie możliwość żądania prawidłowego stosowania norm, weryfikacji owego stosowania, a także zmiany sposobu, w którym to stosowanie jest wykonywane. Innymi słowy, przyjęcie zgłoszenia celnego nie ma charakteru decyzji w przedmiocie klasyfikacji taryfowej, lecz stanowi jedynie czynność, która umożliwia wszczęcie postępowania. Z tego punktu widzenia zaskarżenie przyjęcia zgłoszenia mogłoby bezsprzecznie dotyczyć elementów określonych w treści przywołanego art. 63 rozporządzenia, lecz rozporządzenie nie może narzucić swoistej drogi odwoławczej o charakterze uniwersalnym poprzez dokonanie przyjęcia zgłoszenia, w ramach której mogłyby być kwestionowane wszelkie aspekty dotyczące stosowania przepisów celnych.

52. Na tym tle w niniejszej sprawie żądanie DP‑grup dotyczy klasyfikacji taryfowej, którą „zatwierdziły” organy celne w chwili dokonania przyjęcia zgłoszenia, nie zaś przyjęcia zgłoszenia samego w sobie. Co więcej, należy zauważyć, iż podnoszony przez skarżącą błąd co do przyjęcia zgłoszenia ma swoje źródło nie w tym przyjęciu, lecz w zgłoszeniu dokonanym przez samą DP‑grup. Celem skarżącej nie jest zatem zaskarżenie czynności, która wpływa na jej prawa, lecz stara się ona uzyskać uchylenie czynności, która może stanowić podstawę do nałożenia na nią określonej sankcji administracyjnej.

53. W konsekwencji, w świetle powyższych rozważań, art. 63 rozporządzenia nr 2913/92, interpretowany w świetle art. 243 tego rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, iż zgłaszający może zaskarżyć przed właściwymi sądami przyjęcie zgłoszenia celnego pod względem jego zgodności z prawem, pod warunkiem iż motywem zaskarżenia jest weryfikacja przez organy celne spełnienia któregokolwiek z warunków konstytutywnych dla dokonania przyjęcia określonych w treści przywołanego art. 63.

V – Wnioski

54. Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, by na pytania prejudycjalne przedłożone przez Administratiwen syd Sofija-grad Trybunał odpowiedział, co następuje:

1) Artykuł 63 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny należy interpretować w ten sposób, że organ celny jest zobowiązany wyłącznie do przeprowadzenia oceny zgodności zgłoszenia celnego z wymogami art. 62 wskazanego powyżej rozporządzenia. W tym celu organ celny ogranicza się jedynie do kontroli dokumentów w ramach zakresu określonego w art. 63 owego rozporządzenia i podejmuje decyzję w sprawie przyjęcia zgłoszenia celnego wyłącznie na podstawie przedstawionych dokumentów, nawet w sytuacji gdy pojawiły się wątpliwości co do prawidłowości kodu taryfowego towaru i konieczne jest zasięgnięcie opinii biegłego celem ustalenia tego kodu.

2) Przyjęcie zgłoszenia celnego, jako czynności organów celnych, która jest skierowana do określonego adresata i wywołuje skutki prawne, jak również obejmuje elementy uznaniowe, stanowi „decyzję” w rozumieniu art. 4 pkt 5 rozporządzenia nr 2913/92.

3) Artykuł 63 rozporządzenia nr 2913/92, interpretowany w świetle art. 243 tego rozporządzenia, należy interpretować w ten sposób, że zgłaszający może zaskarżyć przed właściwymi sądami zgodność z prawem przyjęcia danego zgłoszenia celnego, pod warunkiem iż motywem zaskarżenia jest weryfikacja przez organy celne spełnienia któregokolwiek z warunków koniecznych do przyjęcia zgłoszenia wskazanych w treści art. 63.