OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 26 maja 2005 r.( )

Sprawa C‑94/03

Komisja Wspólnot Europejskich

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

Niebezpieczne substancje chemiczne i pestycydy – Konwencja rotterdamska – Wybór podstawy prawnej – Wspólna polityka handlowa, polityka w dziedzinie środowiska naturalnego

I – Wprowadzenie

1. Niniejsza sprawa dotyczy sporu między Komisją Wspólnot Europejskich a Radą Unii Europejskiej co do wyboru właściwej podstawy prawnej dla zawarcia umowy międzynarodowej, a konkretnie Konwencji rotterdamskiej w sprawie procedury zgody po uprzednim poinformowaniu w międzynarodowym handlu niektórymi substancjami chemicznymi i pestycydami( ) (zwanej dalej „konwencją”).

2. Komisja utrzymuje, że podstawę prawną przystąpienia do tej konwencji przez Wspólnotę Europejską powinna stanowić wspólna polityka handlowa (art. 133 WE), natomiast Rada utrzymuje, iż w rezultacie podpisanie konwencji nastąpiło na podstawie polityki w dziedzinie środowiska naturalnego (art. 175 ust. 1 WE) i w tym zakresie popierana jest przez Parlament Europejski oraz pięć państw członkowskich.

3. W postępowaniu prowadzonym jednocześnie w sprawie C‑178/03( ) analizie podlega wybór podstawy prawnej rozporządzenia (WE) nr 304/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. dotyczącego wywozu i przywozu niebezpiecznych substancji chemicznych( ). Rozporządzenie to służy także wewnątrzwspólnotowej transpozycji omawianej konwencji( ).

II – Konwencja

A – Wyciąg z preambuły

4. Dla przedmiotowego sporu znaczenie mają, w szczególności, następujące fragmenty preambuły konwencji (motywy pierwszy, drugi, trzeci, szósty, siódmy, ósmy oraz jedenasty):

„Świadome szkodliwego wpływu na zdrowie ludzkie i środowisko naturalne niektórych niebezpiecznych substancji chemicznych i pestycydów w handlu międzynarodowym,

Powołując się na odpowiednie postanowienia Deklaracji z Rio w sprawie środowiska i rozwoju oraz rozdział 19 Agendy 21 w sprawie »przyjaznego dla środowiska zarządzania toksycznymi substancjami chemicznymi, w tym zapobiegania nielegalnemu międzynarodowemu handlowi produktami toksycznymi i niebezpiecznymi«,

W trosce o prace podjęte przez Program Ochrony Środowiska Narodów Zjednoczonych (UNEP) oraz Organizację Narodów Zjednoczonych do spraw Wyżywienia i Rolnictwa (FAO) w zastosowaniu dobrowolnej procedury zgody po uprzednim poinformowaniu, jak określono w Zmienionych Wytycznych Londyńskich w sprawie wymiany informacji na temat substancji chemicznych w obrocie międzynarodowym (zwanych dalej »Zmienionymi Wytycznymi Londyńskimi«) oraz Międzynarodowym kodeksie dystrybucji i stosowania pestycydów FAO (zwanym dalej »Międzynarodowym kodeksem postępowania«),

[…]

Uznając, że dobre praktyki zarządzania w zakresie substancji chemicznych powinny być promowane we wszystkich krajach, uwzględniając, między innymi, dobrowolne normy ustanowione w Międzynarodowym kodeksie postępowania oraz Kodeksie etycznym Programu Ochrony Środowiska NZ w sprawie międzynarodowego handlu substancjami chemicznymi,

Pragnąc zapewnić, że niebezpieczne substancje chemiczne, które są wywożone z ich terytorium, są pakowane i etykietowane w sposób, który stanowi odpowiednią ochronę dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego, zgodnie z zasadami Zmienionych Wytycznych Londyńskich oraz Międzynarodowego kodeksu postępowania,

Uznając, że polityka handlowa i ochrony środowiska naturalnego powinny wzajemnie się wspierać w celu osiągnięcia stałego rozwoju,

[…]

Zdecydowane chronić zdrowie ludzkie, w tym zdrowie konsumentów i pracowników oraz środowisko naturalne przed potencjalnie szkodliwymi wpływami niektórych niebezpiecznych substancji chemicznych i pestycydów w handlu międzynarodowym”.

5. Ponadto, należy wskazać motyw trzeci preambuły decyzji Rady 2003/106/WE z dnia 19 grudnia 2002 r. dotyczącej zatwierdzenia, w imieniu Wspólnoty Europejskiej, Konwencji rotterdamskiej w sprawie procedury zgody po uprzednim poinformowaniu w międzynarodowym handlu niektórymi substancjami chemicznymi i pestycydami( ) (zwanej dalej również „zaskarżoną decyzją”). Brzmi on następująco:

„Konwencja stanowi ważny krok dla poprawy międzynarodowych regulacji handlu niektórymi niebezpiecznymi substancjami chemicznymi i pestycydami w celu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska przed potencjalnym zagrożeniem oraz wspierania przyjaznego dla środowiska stosowania [zastosowania rozsądnego z punktu widzenia środowiska] takich substancji”.

B – Zwięzłe przedstawienie istotnych postanowień Konwencji

6. Istotne postanowienia Konwencji można – upraszczając – streścić w sposób następujący:

7. Celem Konwencji jest zgodnie z jej art. 1 „wspieranie wspólnej odpowiedzialności i współpracy między stronami w międzynarodowym handlu niektórymi niebezpiecznymi substancjami chemicznymi w celu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego od potencjalnej szkody [przed potencjalną szkodą] i przyczynianie się do ich wykorzystania w sposób przyjazny dla środowiska [zastosowania rozsądnego z punktu widzenia środowiska], poprzez ułatwianie wymiany informacji o ich cechach charakterystycznych, przez ustanowienie krajowego procesu podejmowania decyzji w zakresie ich przywozu i wywozu oraz przez przekazywanie tych decyzji Stronom”( ).

8. W tym celu, konwencja poddaje międzynarodowy handel niektórymi substancjami chemicznymi, zaklasyfikowanymi za wspólnym porozumieniem stron jako niebezpieczne, procedurze Prior Informed Consent (procedurze zgody po uprzednim poinformowaniu, zwanej dalej „procedurą PIC”). Wykaz substancji chemicznych nią objętych załączony został do konwencji jako załącznik III( ). Omawianą procedurę PIC regulują konkretnie art. 10 i 11 konwencji. Procedura ta przewiduje co do zasady wzajemne informowanie się stron konwencji o ich praktykach przywozowych dotyczących danych substancji chemicznych( ). Ponadto, każda strona zobowiązuje się do przekazywania uzyskanych w ten sposób informacji dotyczących praktyk przywozowych pozostałych stron konwencji podmiotom gospodarczym podlegającym jej jurysdykcji oraz do zapewnienia przestrzegania tych praktyk.

Artykuł 10 ust. 9 konwencji stanowi ponadto:

„Strona, która [...] podejmuje decyzję o nieprzyznaniu zgody na przywóz substancji chemicznej lub o przyznaniu zgody na jej przywóz tylko na określonych warunkach, jeżeli jeszcze tego nie uczyniła, równocześnie zakazuje lub zastrzega takie same warunki dla:

a) przywozu [danej] substancji chemicznej z każdego źródła; oraz

b) krajowej produkcji substancji chemicznej na użytek wewnętrzny”.

9. Również w stosunku do innych substancji chemicznych, tzn. takich, które nie są objęte procedurą PIC na podstawie załącznika III,art. 5 ust. 1 - 4 konwencji określa procedurę wzajemnego informowania się stron o ich odpowiednich krajowych przepisach zakazujących substancji chemicznych oraz surowo jej ograniczających( ). Artykuł 12 konwencji zobowiązuje każdą stronę, z której terytorium wywieziona zostaje zakazana przez nią lub podlegająca surowemu ograniczeniu substancja chemiczna, do powiadomienia państwa przeznaczenia („strony przywozu”) o takim wywozie (powiadomienie o wywozie).

10. Artykuł 13 konwencji stanowi zasadniczo, że przy wywozie substancji chemicznych obowiązują wymogi etykietowania zapewniające właściwą dostępność informacji dotyczących ryzyka i/lub zagrożeń dla zdrowia ludzkiego lub środowiska naturalnego( ).

11. Artykuł 14 konwencji wzywa strony do wymiany informacji o substancjach chemicznych objętych zakresem obowiązywania konwencji, z kolei art. 11 ust. 1 lit. c) oraz art. 16 konwencji skłaniają strony do świadczenia pomocy technicznej, w szczególności dla krajów rozwijających się i krajów o gospodarkach znajdujących się w okresie przekształceń [przechodzących transformację gospodarczą]; celem takiej pomocy technicznej jest rozwijanie infrastruktury oraz zdolności koniecznych do zarządzania substancjami chemicznymi w ciągu ich całego cyklu życia.

12. Artykuł 15 ust. 2 zobowiązuje każdą stronę do zapewnienia, w możliwym zakresie, powszechnego dostępu do informacji o obchodzeniu się z substancjami chemicznymi i zarządzaniu wypadkowym [postępowaniu w razie wypadków] oraz o alternatywach, które są bezpieczniejsze dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego niż substancje chemiczne wymienione w załączniku III, zaklasyfikowane jako substancje szczególnie niebezpieczne i podlegające procedurze PIC.

13. Zgodnie z art. 15 ust. 4 konwencja nie ogranicza prawa stron do podejmowania działań, które w bardziej surowy sposób zapewniają ochronę zdrowia ludzkiego lub środowiska naturalnego, pod warunkiem, że takie działania są zgodne z postanowieniami konwencji oraz z prawem międzynarodowym.

III – Okoliczności powstania sporu, żądania stron i postępowanie

A – Okoliczności powstania sporu

14. Konwencja została przyjęta w dniu 10 września 1998 r. w Rotterdamie, a podpisana w imieniu Wspólnoty w dniu 11 września 1998 r.

15. W dniu 24 stycznia 2002 r. Komisja przedstawiła projekt decyzji Rady zatwierdzającej konwencję, przy czym projekt ten oparła na art. 133WE w związku z art. 300 ust. 2 akapit pierwszy zdanie pierwsze oraz ust. 3 pierwszy akapit WE( ).

16. W dniu 19 grudnia 2002 r. Rada zatwierdziła konwencję w imieniu Wspólnoty Europejskiej. W odróżnieniu od projektu Komisji Rada podjęła jednak przy tej okazji jednomyślnie i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, zgodnie z art. 300 ust. 3 WE, decyzję o zastąpieniu art. 133 WE, jako podstawy prawnej, art. 175 ust. 1 WE.

17. Ponadto, jak wymaga tego art. 25 ust. 3 konwencji, wraz ze złożeniem dokumentu zatwierdzenia Wspólnota Europejska złożyła deklarację zakresu kompetencji dotyczących kwestii uregulowanych omawianą konwencją( ). Również ta deklaracja odwołuje się do art. 175 ust. 1 WE, a nie do art. 133 WE.

18. Oprócz Wspólnoty Europejskiej stronami konwencji jest także większość państw członkowskich Unii Europejskiej( ). Kwestia, czy już ewentualnie w tamtym okresie Wspólnota posiadała wyłączną kompetencję do zawarcia konwencji( ) zgodnie z [tzw.] „linią orzeczniczą wytyczoną przez wyrok w sprawie AETR”( ), wykracza poza zakres przedmiotu skargi Komisji i stąd nie podlega rozpoznaniu w niniejszej sprawie.

B – Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem

19. W skardze z dnia 27 lutego 2003 r. o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE, Komisja wnosi do Trybunału o:

– stwierdzenie nieważności decyzji Rady 2003/106/WE z dnia 19 grudnia 2002 r. dotyczącej zatwierdzenia – w imieniu Wspólnoty Europejskiej – Konwencji rotterdamskiej w sprawie procedury zgody po uprzednim poinformowaniu w międzynarodowym handlu niektórymi substancjami chemicznymi i pestycydami oraz

– obciążenie Rady kosztami postępowania.

20. Rada wnosi do Trybunału o:

– oddalenie skargi oraz

– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

21. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 16 lipca 2003 r. Parlament Europejski, jak również Republika Francuska, Królestwo Niderlandów, Republika Austrii, Republika Finlandii oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej dopuszczone zostały do udziału w niniejszej sprawie w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.

22. Wszyscy uczestnicy postępowania zajęli stanowisko w sprawie w ramach procedury pisemnej, natomiast Komisja, Parlament, Rada oraz Zjednoczone Królestwo dodatkowo na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r., wspólnej dla niniejszej sprawy i sprawy C‑178/03.

IV – Ocena

23. Komisja podnosi w skardze tylko jeden zarzut nieważności, a konkretnie wybór błędnej podstawy prawnej zatwierdzenia konwencji w imieniu Wspólnoty. Komisja powołuje się zatem na naruszenie traktatu WE w rozumieniu art. 230 akapit drugi WE.

24. Wybór właściwej podstawy prawnej jest kwestią o doniosłym znaczeniu praktycznym i instytucjonalnym, a nawet prawnokonstytucyjnym( ). Jak wiadomo, zależy od niego nie tylko mająca zastosowanie procedura stanowienia prawa (uprawnienia Parlamentu do współdziałania, jednomyślność lub kwalifikowana większość w Radzie( )), lecz także kwestia, czy Wspólnota posiada wyłączną kompetencję do stanowienia prawa oraz zawarcia umowy międzynarodowej, czy kompetencję tę dzieli z państwami członkowskimi( ).

A – Kryteria wyboru podstawy prawnej

25. Strony postępowania są zasadniczo zgodne co do abstrakcyjnych kryteriów wyboru właściwej podstawy prawnej zatwierdzenia konwencji.

26. W świetle utrwalonego orzecznictwa wybór podstawy prawnej danego aktu Wspólnoty opiera się na przesłankach obiektywnych i podlegających kontroli sądowej, do których w szczególności należą cel i przedmiot aktu( ).

27. W przypadku, gdy analiza aktu wspólnotowego wykaże, że wyznaczono takiemu aktowi dwa cele lub ma on dwie części składowe, a jeden z tych aspektów można zidentyfikować jako główny lub przeważający, podczas gdy drugi jest jedynie pomocniczy, wówczas ten akt prawny należy wydać na pojedynczej podstawie prawnej, tj. na tej podstawie, która wymagana jest z racji głównego lub przeważającego celu lub części składowej( ).

28. Tak rozumując, wspólnotowy akt prawny można zatwierdzić w oparciu o wspólną politykę handlową (art. 133 WE) nawet w przypadku, gdy aktowi temu poza głównym celem związanym z polityką handlową wyznaczono również inne cele, jak np. cele związane z polityką z zakresie rozwoju( ), polityką zagraniczną i bezpieczeństwa( ), ochroną środowiska naturalnego( ) lub ochroną zdrowia( ). Zasada ta obowiązuje tym bardziej, że u podstaw wspólnej polityki handlowej leży otwarta i dynamiczna koncepcja i w żadnym wypadku nieograniczająca się jedynie do pierwotnego aspektu tej polityki, jakim był handel zagraniczny( ). Artykuł 6 WE oraz art. 152 ust. 1 akapit pierwszy WE uwidaczniają z kolei, szczególnie w odniesieniu do ochrony środowiska naturalnego i ochrony zdrowia, że są to zadania o charakterze przekrojowym, które należy uwzględniać we wszystkich pozostałych politykach Wspólnoty, a więc także we wspólnej polityce handlowej.

29. I odwrotnie, również umowy międzynarodowe dotyczące w swej istocie ochrony środowiska w efekcie ubocznym mogą wywierać wpływ na handel. O ile przeważa w nich komponent polityki w dziedzinie ochrony środowiska, to umowy takie przyjmuje się nie w oparciu o art. 133 WE, lecz w oparciu o art. 175 ust. 1 WE( ).

30. Dla rozgraniczenia pomiędzy wspólną polityką handlową (art. 133 WE) a polityką w dziedzinie środowiska naturalnego (art. 175 WE), jako ewentualnych podstaw prawnych zawierania umów międzynarodowych, Trybunał rozwinął kryterium wpływu bezpośredniego i natychmiastowego( ). O ile umowa międzynarodowa realizująca cele polityki w dziedzinie środowiska naturalnego nie wywiera bezpośredniego i natychmiastowego wpływu na handel, to jej zatwierdzenie następuje w oparciu o art. 175 WE; w przeciwnym razie zatwierdzenie umowy następuje w oparciu o art. 133 WE( ). Przy tym możliwość zatwierdzenia umowy międzynarodowej w oparciu o art. 133 WE nie wymaga, aby bezpośredni i natychmiastowy wpływ na handel polegał koniecznie na popieraniu lub ułatwianiu obrotu handlowego; wystarczającym jest raczej, aby taka umowa „była zasadniczo [...] instrumentem wspierającym, ułatwiającym lub regulującym obrót handlowy”( ).

31. W świetle powyższych uwag w dalszej kolejności należy zbadać, uwzględniając przedmiot, cel oraz kontekst konwencji, co stanowi w niniejszej sprawie jej istotę, oraz czy ewentualny wpływ konwencji na handel ma charakter bezpośredni i natychmiastowy (w tym przedmiocie zob. poniżej, część B). W uzupełnieniu należy również rozważyć, jaki wpływ na ważność zatwierdzenia konwencji miałoby przyjęcie tezy, iż jej zatwierdzenie powinno było nastąpić nie w oparciu o pojedynczą, lecz o podwójną podstawę prawną (w tym przedmiocie zob. poniżej, część C).

B – Przedmiot, cele oraz kontekst konwencji

32. W niniejszej sprawie sporna jest dziedzina polityki, jakiej należy przyporządkować konwencję z uwagi na jej przedmiot, cel oraz kontekst. Komisja utrzymuje, że zakres przedmiotowy konwencji podlega w głównej mierze wspólnej polityce handlowej, Rada z kolei, popierana w tym zakresie przez interwenientów, jest zdania, że istotę konwencji stanowią w przeważającej mierze zagadnienia polityki w dziedzinie środowiska naturalnego. W postępowaniu tym obie strony zajmują zatem zasadniczo takie samo stanowisko, jak w równolegle prowadzonej sprawie C‑178/03.

33. Z góry muszę uprzedzić, że stanowisko Komisji mnie nie przekonuje.

34. Prawdą jest, iż tekst konwencji nie jest wolny od odniesień do polityki handlowej. Zarówno w tytule, jak i w preambule( ) i w w niektórych artykułach konwencji jest mowa o handlu międzynarodowym, polityce handlowej oraz o przywozie i wywozie. Konwencja zawiera jednak niemniej tak samo ważne odniesienie do polityki w dziedzinie środowiska naturalnego. Zarówno preambuła( ), jak i w szczególności art. 1 konwencji, odwołują się do ochrony środowiska naturalnego, trwałego rozwoju, ochrony zdrowia ludzkiego, promocji dobrych praktyk w zarządzaniu w zakresie substancji chemicznych oraz wykorzystywania tych substancji w sposób przyjazny dla środowiska; w art. 16 jest mowa o zarządzaniu substancjami chemicznymi w ciągu ich całego cyklu życia.

35. W odniesieniu do zakresu przedmiotowego, należy zgodzić się zarówno z Komisją, jak i z Radą, że procedura PIC – konkretnie uregulowana w art. 10 i 11 – stanowi sedno konwencji. Jednakże, Komisja błędnie uznaje, że procedura PIC bynajmniej nie przedstawia w pierwszym rzędzie instrumentu polityki handlowej, lecz, jak Trybunał stwierdził już w swojej opinii 2/00, jest ona typowym instrumentem polityki w dziedzinie środowiska naturalnego( ). Wbrew twierdzeniom Komisji, dokonaną w opinii 2/00 ocenę procedury PIC w Protokole z Kartageny można odnieść do niniejszej sprawy. Bowiem procedura PIC, także w odniesieniu do niebezpiecznych substancji chemicznych, o których mowa w niniejszej sprawie, służy „w pierwszym rzędzie wymianie informacji dotyczących korzyści i zagrożeń wynikających z zastosowania substancji chemicznych oraz ma za cel promocję wykorzystywania substancji toksycznych w sposób przyjazny środowisku poprzez wymianę danych naukowych, technicznych, gospodarczych i prawnych”( ).

36. Międzynarodowy handel niektórymi substancjami chemicznymi zaklasyfikowanymi przez strony jako niebezpieczne( ) stanowi, więc jedynie, aspekt poboczny procedury PIC. Zasadniczym przedmiotem tej procedury nie jest bowiem w pierwszym rzędzie promocja, ułatwianie lub też regulacja wymiany handlowej niebezpiecznymi substancjami chemicznymi( ), lecz jedynie wzajemna wymiana informacji między stronami na temat ich praktyk przywozowych (art. 10 ust. 7 i 10 konwencji( )), wraz z przekazywaniem uzyskanych w ten sposób informacji podmiotom gospodarczym [art. 11 ust. 1 lit. a) konwencji].

37. Zarówno procedura PIC, jak i powiadomienia o wywozie niektórych substancji chemicznych (art. 12 konwencji), mają przede wszystkim na celu uniknięcie sytuacji, by na obszar strony, w szczególności kraju rozwijającego się, był dokonywany przywóz niebezpiecznych substancji chemicznych bez wcześniejszego umożliwienia tej stronie podjęcia działań zapobiegawczych niezbędnych dla ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego( ).

38. Procedura PIC, a w jej ramach wyżej wspomniane informowanie podmiotów gospodarczych (art. 11 ust. 8 konwencji), może w sposób co najwyżej pośredni przyczynić się do zwiększenia przejrzystości przepisów obowiązujących w różnych krajach i w ten sposób ewentualnie ułatwić handel niebezpiecznymi substancjami chemicznymi. Z drugiej strony, konwencja może również podnieść koszty handlu na niekorzyść danego eksportera, tytułem przykładu w przypadku gdy związku z powiadomieniem o wywozie będzie się od niego żądać dopełnienia wymaganych formalności (art. 12 konwencji)( ).

39. Pomijając taki pośredni wpływ na handel, konwencja nie zawiera zasadniczo postanowień dotyczących polityki handlowej. W szczególności, konwencja nie ustanawia żadnych wiążących strony wspólnych zasad dotyczących przywozu i wywozu niebezpiecznych substancji chemicznych. Nie zawiera ona przepisów dotyczących kwestii, czy i na jakich warunkach strony mogą lub muszą zezwolić na przywóz, bądź zabronić przywozu niebezpiecznych substancji chemicznych. Podobnie, konwencja nie ustanawia zasad odnoszących się do wzajemnego uznawania substancji. Każda strona samodzielnie decyduje o przyznaniu lub nieprzyznaniu zgody na przywóz niebezpiecznej substancji chemicznej lub o przyznaniu zgody na przywóz jedynie z zastrzeżeniem określonych warunków [art. 10 ust. 1, 2, 4 lit. a) i 6 konwencji]. Pozostałe strony konwencji udzielają jej jedynie wsparcia poprzez podejmowanie starań („zapewnienie”) mających na celu podporządkowanie się eksporterów przepisom prawa obowiązującym w danym państwie docelowym [art. 11 ust. 1 lit. b) konwencji]. W pozostałym zakresie konwencja wiąże z praktykami przywozowymi danej strony jedynie skutek uboczny o pośrednim wpływie na handel, jakim jest zakaz dyskryminacji( ) w odniesieniu do źródła podlegających przywozowi niebezpiecznych substancji chemicznych oraz obowiązek równego traktowania z krajowymi niebezpiecznymi substancjami( ) (art. 10 ust. 9 konwencji).

40. Analiza także pozostałych postanowień konwencji potwierdza wrażenie, że jest ona w swej istocie instrumentem polityki w dziedzinie środowiska naturalnego, a nie w dziedzinie polityki handlowej. Zarówno wymiana informacji pomiędzy stronami (art. 14 konwencji), jak i wzajemna pomoc techniczna [art. 11 ust. 1 lit. c) i art. 16 konwencji] oraz powszechny dostęp do informacji towarzyszących substancjom chemicznym (art. 15 ust. 2 konwencji) nie służą wspieraniu, ułatwianiu czy też regulacji wymiany handlowej niebezpiecznymi substancjami chemicznymi. Jak wynika już z samego brzmienia tych postanowień, mają one na celu w pierwszym rzędzie raczej ochronę środowiska naturalnego, a oprócz tego także zdrowia ludzkiego.

41. Postanowienia zawarte w art. 13 konwencji, dotyczące etykietowania i informacji towarzyszących substancjom chemicznym, nie stanowią, wbrew pierwszemu wrażeniu, postanowień służących polityce handlowej, lecz środowisku naturalnemu. Na pierwszym planie nie znajduje się bowiem, tak jak jest to przyjęte w innych wypadkach, ujednolicenie lub wzajemne uznanie opakowań i informacji o produkcie w celu zwiększenia możliwości przepływu substancji chemicznych lub ulepszenia ich dostępu do rynku( ). Mają one za zadanie raczej zaspokojenie zapotrzebowania opinii publicznej na informację o ryzyku i/lub niebezpieczeństwach grożących zdrowiu ludzkiemu lub środowisku naturalnemu, związanych z obchodzeniem się z danymi substancjami chemicznymi. Zgodnie z powyższym, konwencja wyznacza jedynie cel związany z polityką w dziedzinie środowiska naturalnego, jakim jest etykietowanie substancji chemicznych oraz załączanie towarzyszących im informacji, zaś w gestii krajowego porządku prawnego stron pozostaje określenie konkretnych wymagań dotyczących tych opakowań oraz informacji towarzyszących.

42. W odniesieniu do celów konwencji, zgodnie z art. 1, na pierwszym planie stoją sprawy polityki w dziedzinie środowiska naturalnego, a konkretnie wspieranie kolektywnej odpowiedzialności, ochrona zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego przed potencjalną szkodą, ułatwienie wymiany informacji dotyczących cech niebezpiecznych substancji chemicznych, jak również wykorzystanie tych substancji w sposób przyjazny dla środowiska. Istotne znaczenie środowiska naturalnego potwierdza również preambuła konwencji, gdzie już w jej motywie pierwszym jest mowa o wpływie niektórych niebezpiecznych substancji chemicznych oraz pestycydów na zdrowie ludzkie i na środowisko naturalne. Również motywy siódmy, dziewiąty i jedenasty preambuły mają za przedmiot w głównie ochronę środowiska naturalnego. W tym samym kierunku zmierzają motywy szósty i ósmy preambuły poświęcone promocji dobrych praktyk zarządzania w zakresie substancji chemicznych oraz trwałemu rozwojowi.

43. Także wśród wyznaczonych celów konwencji jest mowa o handlu międzynarodowym, a w szczególności w motywach drugim, ósmym i dziewiątym preambuły oraz w treści art. 1 konwencji. Jednakże, również tutaj handel stanowi raczej punkt zaczepienia dla właściwych celów konwencji związanych z polityką w dziedzinie środowiska naturalnego i wśród tych celów nie posiada on przeważającego, samodzielnego znaczenia. Rzeczona konwencja jest umową związaną z polityką w dziedzinie środowiska naturalnego zawierającą odniesienia do polityki handlowej, a nie umową związaną z polityką handlową zawierającą odniesienia do środowiska naturalnego( ).

44. Taki sam wniosek nasuwa się przy uwzględnieniu kontekstu konwencji. Konwencja została przyjęta nie w ramach Światowej Organizacji Handlu (WTO), lecz jej fundamentem są prace Programu Ochrony Środowiska Narodów Zjednoczonych (UNEP) oraz Organizacji Narodów Zjednoczonych do spraw Wyżywienia i Rolnictwa (FAO)( ). Obie instytucje zainicjowały wynegocjowanie tekstu konwencji i, zgodnie z art. 19 ust. 3, sprawują obecnie funkcję sekretariatu dla stron konwencji. Ponadto, z treści konwencji wynika, że należy ją postrzegać jako kontynuację Konferencji Narodów Zjednoczonych w sprawie środowiska i rozwoju, która odbyła się w 1992 r. w Rio de Janeiro (Brazylia); konwencja odwołuje się wyraźnie( ) do Deklaracji z Rio w sprawie środowiska i rozwoju( ), jak również do rozdziału 19 „Agendy 21“( ). W ostatnim okresie należy ponadto wskazać na plan działania przyjęty podczas Światowego Szczytu w sprawie Zrównoważonego Rozwoju w Johannesburgu (Republika Południowej Afryki) w 2002 r., wzywający do szybkiej ratyfikacji i wdrożenia Konwencji rotterdamskiej( ). Na płaszczyźnie prawa wspólnotowego znaczenie ma ponadto szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska naturalnego z dnia 22 lipca 2002 r.( ); program ten, którego podstawą jest z kolei art. 175 WE, wykazuje pod względem tematycznym liczne punkty styczne z konwencją( ), a szybką ratyfikację konwencji zalicza do priorytetowych środków polityki Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego( ).

45. Reasumując, należy więc stwierdzić: uwzględniając przedmiot i cele konwencji oraz kontekst, w jaki została ona wpisana, jej istota tkwi nie w sferze wspólnej polityki handlowej, lecz w sferze polityki w dziedzinie środowiska naturalnego. Zasadniczo, możliwy wpływ konwencji na międzynarodowy handel niebezpiecznymi substancjami chemicznymi ma bardziej charakter pośredni, niż bezpośredni( ). Tak rozumując podzielam stanowisko Rady i interwenientów popierających jej żądania, zgodnie z którym konwencja, w odniesieniu do podstawy prawnej jej zatwierdzenia, wykazuje więcej podobieństw do Protokołu z Kartageny o bezpieczeństwie biologicznym( ), niż do umowy „Energy Star”( ). Słusznym było więc zatwierdzenie konwencji w oparciu o art. 175 ust. 1 WE, a nie o art. 133 WE( ).

46. Komisja podnosi ponadto zarzut, iż w przypadku wyboru art. 175 ust. 1 WE WE w miejsce art. 133 WE jako podstawy prawnej, należy się obawiać poważnych zakłóceń na rynku wewnętrznym oraz zniekształcenia warunków handlu. W takim przypadku brak wyłącznej kompetencji Wspólnoty mógłby bowiem skłonić państwa członkowskie do jednostronnego ustanawiania surowszych przepisów dotyczących przywozu i wywozu niebezpiecznych substancji chemicznych oraz do obchodzenia istniejących już przepisów wspólnotowych dotyczących klasyfikacji, opakowań i etykietowania substancji niebezpiecznych.

47. W tym przedmiocie należy na wstępie stwierdzić, że zgodnie z „linią orzeczniczą wytyczoną przez wyrok w sprawie AETR” w zakresie polityki w dziedzinie środowiska naturalnego bynajmniej możliwe jest istnienie wyłącznej kompetencji Wspólnoty do reprezentowania na zewnątrz( ). Ostatecznie można jednak pominąć kwestię, czy taka kompetencja do podpisania przedmiotowej konwencji istniała. Bowiem, nawet w dziedzinie kompetencji przysługującej jednocześnie Wspólnocie i państwom członkowskim, państwa członkowskie zobowiązane są do przestrzegania obowiązującego prawa wspólnotowego w ramach wykonywania reszty posiadanych przez nie kompetencji. Nie wolno im przy tym naruszyć ani przepisów prawa wtórnego, ani prawa pierwotnego, a w szczególności postanowień traktatu WE regulujących podstawowe swobody oraz art. 95 ust. 4 - 10 WE. Wynika to z zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego. W świetle powyższych rozważań zarzut Komisji jest więc bezzasadny.

48. Wyprowadzam z powyższego wniosek, że skarga Komisji jest bezzasadna, a zatem należy ją oddalić.

C – W przedmiocie podwójnej podstawy prawnej

49. Powyższy wniosek nie uległby zmianie także w razie przyjęcia, że zatwierdzenie konwencji powinno było nastąpić nie w oparciu o jedną, lecz faktycznie o dwie podstawy prawne, tzn. jednocześnie w oparciu o art. 175 ust. 1 WE oraz o art. 133 WE.

50. W istocie, możliwe jest wydanie aktu prawnego w oparciu o kilka właściwych podstaw prawnych, a konkretnie wtedy, gdy akt ten wyjątkowo zmierza do osiągnięcia kilku nierozdzielnie ze sobą związanych celów, przy czym żaden z nich nie jest jedynie celem drugorzędnym lub pośrednim w stosunku do pozostałych( ).

51. W przypadku przyjęcia tezy, że aspekty polityki handlowej i polityki w dziedzinie środowiska naturalnego zostały uwzględnione w konwencji w sposób równoważny( ), oraz że w związku z tym – wbrew wyżej przyjętemu stanowisku – konwencji nie można by jednoznacznie podporządkować żadnej z wymienionych polityk, to w niniejszej sprawie należałoby uwzględnić podwójną podstawę prawną.

52. W tym zakresie należy na wstępie stwierdzić, że różnice wynikające z różnych procedur dotyczących zawierania z jednej strony porozumień handlowych a z drugiej strony porozumień w dziedzinie środowiska naturalnego, nie są nie do przezwyciężenia( ). W dziedzinie porozumień międzynarodowych dotyczących polityki handlowej Parlament zostaje z reguły informowany w trybie nieformalnym( ) bez formalnego prawa współdziałania wynikającego w postanowień traktatu, natomiast, zgodnie z art. 300 ust. 3 akapit pierwszy WE, konsultacja z Parlamentem, dokonana przed zawarciem porozumień międzynarodowych dotyczących polityki w dziedzinie środowiska naturalnego, ma charakter obowiązkowy. Jednakże nic nie stoi na przeszkodzie, aby Rada fakultatywnie konsultowała Parlament również w ramach zawierania porozumień dotyczących polityki handlowej( ).

53. Decydującym jest jednak, że stwierdzenie nieważności zatwierdzenia konwencji wchodziłoby w rachubę jedynie w przypadku, gdyby podnoszony błąd popełniony przy wyborze podstawy prawnej nie ograniczał się jedynie do naruszenia wymogów proceduralnych.

54. Trybunał przyjął istnienie naruszenia wymogów czysto proceduralnych na przykład w przypadku mylnego oparcia aktu prawnego na podwójnej, a nie na pojedynczej podstawie prawnej( ). To samo dotyczy odwrotnego przypadku, w którym w odniesieniu do ustawodawcy wspólnotowego podnosi się zarzut zastosowania jedynie pojedynczej, a nie podwójnej podstawy prawnej. Samo powołanie się na niewłaściwą podstawę prawną lub podstawy prawne w treści motywów preambuły wspólnotowego aktu prawnego nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności tego aktu. Z takiego błędu w wyborze podstawy prawnej musiałyby wyniknąć raczej daleko idące skutki, w szczególności przejawiające się niezgodnym z prawem zastosowaniem niewłaściwej procedury( ) lub zagrożeniem pozycji prawnej zainteresowanych instytucji.

55. W niniejszej sprawie zgodnie z art. 300 ust. 3 pierwszy akapit WE została podjęta konsultacja z Parlamentem. Nie zostały więc naruszone uprawnienia proceduralne Parlamentu. Zastosowanie art. 133 WE jako dodatkowej podstawy prawnej nie mogłoby prowadzić do rozszerzenia uprawnień Parlamentu. Wręcz przeciwnie, już brzmienie art. 300 ust. 3 akapit pierwszy WE wskazuje, że uprawnienia proceduralne Parlamentu przy zawieraniu porozumień w dziedzinie polityki handlowej mają mniejszy zasięg, niż te dotyczące porozumień w dziedzinie środowiska naturalnego( ).

56. Nie istnieją też żadne inne względy, które, wobec braku uwzględnienia art. 133WE jako dodatkowej podstawy prawnej, mogłyby prowadzić do osłabienia roli Komisji jako instytucji prowadzącej negocjacje( ). Wspólnota posiada wyłączną kompetencję w dziedzinie wspólnej polityki handlowej (art. 133 EG)( ), natomiast w ramach polityki w dziedzinie środowiska naturalnego (art. 175 WE) kompetencje te dzieli ona co do zasady z państwami członkowskimi( ); tak więc w pierwszym przypadku do prowadzenia negocjacji zobowiązana jest tylko i wyłącznie Komisja, podczas gdy, w drugim przypadku państwa członkowskie współuczestniczą w negocjacjach wraz Komisją. Zatem dodatkowe uwzględnienie art. 133 WE jako podstawy prawnej może prowadzić do wzmocnienia pozycji Komisji w zakresie proceduralnym w przypadkach, w których dane porozumienie obejmuje różne dające się rozgraniczyć dziedziny, spośród których przynajmniej w stosunku do jednego istnieje wyłączna kompetencja Wspólnoty( ). W przypadku takim jak niniejsza sprawa, nie można jednak przyjąć takiego sposobu rozgraniczania postanowień konwencji. Przeciwnie, konwencja stanowi jednolitą całość, stąd uwzględnienie obok art. 175 ust. 1WE art. 133 WE, jako dodatkowej podstawy prawnej nie było w stanie wzmocnić pozycji negocjacyjnej Komisji, a z kolei brak uwzględnienia art. 133WE nie osłabił tej pozycji.

57. Zatem nawet przy założeniu, że aspekty polityki handlowej i polityki w dziedzinie środowiska naturalnego uwzględnione zostały w omawianej konwencji w jednakowym stopniu, brak uwzględnienia art. 133 WE jako dodatkowej podstawy prawnej stanowił tylko i wyłącznie naruszenie wymogów formalnych, które nie uzasadnia stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawnego. Stąd, nie można z tego powodu stwierdzić nieważności decyzji Rady o zatwierdzeniu konwencji w oparciu o art. 175 ust. 1 WE w związku z art. 300 ust. 2 akapit pierwszy zdanie pierwsze oraz ust. 3 pierwszy akapit WE.

V – W przedmiocie kosztów

58. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem Rady należy obciążyć ją kosztami postępowania.

59. Na zasadzie odstępstwa, na podstawie art. 69 § 4 regulaminu Parlament Europejski, jako instytucja, która przystąpiła do sprawy w charakterze interwenienta, jak i pięć państw członkowskich, które również przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty.

VI – Wnioski

60. W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał wydał następujące rozstrzygnięcie:

„1) Skarga zostaje oddalona.

2) Parlament Europejski, Republika Francuska, Królestwo Niderlandów, Republika Austrii, Republika Finlandii, jak również Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej pokrywają własne koszty. Pozostałymi kosztami postępowania zostaje obciążona Komisja Wspólnot Europejskich”.