Sprawa T‑111/11

ClientEarth

przeciwko

Komisji Europejskiej

„Dostęp do dokumentów — Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 — Otrzymane przez Komisję badania dotyczące transpozycji dyrektyw z zakresu środowiska naturalnego — Częściowa odmowa dostępu — Wyjątek dotyczący ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu — Konkretna analiza każdego dokumentu — Zgodność z konwencją z Aarhus — Nadrzędny interes publiczny — Konsekwencje przekroczenia terminu na wydanie wyraźnej decyzji — Zakres obowiązku aktywnego rozpowszechniania informacji dotyczących środowiska”

Streszczenie – Wyrok Sądu (szósta izba) z dnia 13 września 2013 r.

Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Aktywne rozpowszechnianie informacji dotyczących środowiska – Granice – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów

Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Nieprzestrzeganie przez Komisję terminów wyznaczonych do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu – Dorozumiana decyzja odmowna – Zachowanie kompetencji Komisji do udzielenia po terminie odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu

Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów – Odróżnienie od zasady przejrzystości

Umowy międzynarodowe – Umowy Unii – Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (konwencja z Aarhus) – Postanowienia tej konwencji dotyczące podstaw odmowy dostępu do informacji dotyczących środowiska – Bezpośrednia skuteczność – Brak – Decyzja o odmowie dostępu do dokumentów instytucji z dziedziny środowiska, mających związek z postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Zgodność z konwencją

Umowy międzynarodowe – Umowy Unii – Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (konwencja z Aarhus) – Skutki – Pierwszeństwo przed aktami wtórnego prawa Unii – Ocena zgodności z prawem aktu Unii w świetle tej konwencji – Przesłanki

Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Zakres – Dokumenty zgromadzone w ramach dochodzenia związanego z postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Zaliczenie

Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Przedmiot – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ścisła wykładnia i ścisłe stosowanie

Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od zasady dostępu do dokumentów – Odmowa oparta na więcej niż jednym wyjątku – Dopuszczalność

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 36)

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 42)

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 47, 48)

Komisja ma prawo zastosować wyjątek, o którym mowa w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, w celu odmowy udzielenia dostępu do dokumentów odnoszących się do dochodzeń dotyczących możliwego naruszenia prawa Unii, które mogą doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom lub rzeczywiście doprowadziły do wszczęcia takiego postępowania W tych przypadkach odmowę udzielenia dostępu uważa się za uzasadnioną ze względu na fakt, że państwa członkowskie mają prawo oczekiwać, iż Komisja dochowa poufności w odniesieniu do dochodzeń, nawet po upływie pewnego czasu od ich zamknięcia. W szczególności ujawnienie dokumentów odnoszących się do etapu dochodzenia podczas negocjacji pomiędzy Komisją i danym państwem członkowskim może naruszyć prawidłowy przebieg postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom, w sytuacji gdy ujawnienie to mogłoby zagrozić jego celowi, jakim jest umożliwienie państwu członkowskiemu dobrowolnego spełnienia wymogów traktatu lub, w zależności od przypadku, uzasadnienia jego stanowiska. Ten wymóg poufności obowiązuje nadal nawet po skierowaniu sprawy do Trybunału, ze względu na fakt, iż nie można wykluczyć, iż negocjacje pomiędzy Komisją a danym państwem członkowskim, których celem jest doprowadzenie do dobrowolnego spełnienia przez nie wymogów traktatu, mogą być kontynuowane w trakcie postępowania sądowego i do czasu ogłoszenia wyroku. Zabezpieczenie tego celu, a mianowicie polubownego uregulowania sporu między Komisją a danym państwem członkowskim przed wydaniem wyroku przez Trybunał, uzasadnia zatem odmowę udzielenia dostępu do tych dokumentów. (por. pkt 58, 59)

W razie wystąpienia do danej instytucji o ujawnienie dokumentu, powinna ona ocenić w każdym przypadku, czy dokument ten objęty jest wyjątkami od prawa dostępu wymienionymi w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Ocena danego wniosku o dostęp do dokumentów powinna mieć konkretny i indywidualny charakter i dotyczyć treści każdego z dokumentów objętych rzeczonym wnioskiem, powinna też wynikać z uzasadnienia decyzji instytucji w odniesieniu do wszystkich wyjątków wymienionych w art. 4 ust. 1–3 tego rozporządzenia, na których opiera się ta decyzja. Jednakże taka ocena może nie być konieczna, gdy ze względu na szczególne okoliczności danej sprawy jest oczywiste, że należy udzielić bądź odmówić dostępu. Z taką sytuacją możemy mieć do czynienia w szczególności, gdy pewne dokumenty są albo w sposób oczywisty objęte w całości wyjątkiem od prawa dostępu, albo są sposób oczywisty dostępne w całości, bądź wreszcie były już uprzednio przedmiotem konkretnej i indywidualnej oceny dokonanej przez Komisję w podobnych okolicznościach. Ponadto zasadniczo dopuszczalne jest, by dana instytucja oparła się, również w uzasadnieniu decyzji o odmowie, na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy natury ogólnej mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie dotyczących dokumentów o tym samym charakterze, pod warunkiem jednak, że sprawdzi ona w każdym przypadku, czy znajdujące zazwyczaj zastosowanie do określonego rodzaju dokumentów względy natury ogólnej faktycznie mają zastosowanie do dokumentu, którego ujawnienie jest przedmiotem wniosku. A zatem z uwagi na szczególne okoliczności sprawy Komisja może uznać, po pierwsze, że wszystkie badania, których przeprowadzenie zleciła w ramach wstępnego etapu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom i które zawierają dogłębną ocenę zgodności ustawodawstwa państw członkowskich z prawem Unii, należą do tej samej kategorii dokumentów, a po drugie, że na podstawie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie wspomnianego rozporządzenia należy odmówić dostępu do tej kategorii dokumentów. Badania te stanowią w istocie czynnik, który może mieć wpływ na możliwości Komisji w zakresie nawiązania negocjacji z tymi państwami członkowskimi, bez zewnętrznych nacisków, w celu dobrowolnego dostosowania się przez nie do prawa Unii. Badania, o których tu mowa, są dokumentami ukierunkowanymi i poświęconymi analizie transpozycji określonej dyrektywy przez określone państwo członkowskie, przeznaczonymi do wejścia w skład akt postępowania Komisji dotyczących tej transpozycji. Jeżeli postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom zostało już wszczęte, nie można uznać, że dokumenty te nie wchodzą w skład akt tego postępowania, ponieważ to w szczególności na ich podstawie Komisja postanawia wszcząć rzeczone postępowanie. Co się tyczy badań, w wypadku których Komisja nie wszczęła jeszcze postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom, to również konieczne jest zachowanie ich poufności, ponieważ informacje, które weszły już do domeny publicznej, nie mogą zostać wycofane w chwili wszczęcia postępowania. (por. pkt 64, 65, 68–70, 79)

Na podstawie art. 216 ust. 2 TFUE, jeżeli umowy międzynarodowe są zawarte przez Unię Europejską, takie umowy są wiążące dla instytucji Unii i w konsekwencji mają one pierwszeństwo przed aktami Unii. Konwencja z Aarhus została podpisana przez Wspólnotę i następnie zatwierdzona decyzją 2005/370 w sprawie zastosowania postanowień konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty. Dlatego też postanowienia tej konwencji stanowią od tej pory integralną część porządku prawnego Unii. Ważność aktu Unii może być naruszona z powodu niezgodności tego aktu z umową międzynarodową. Jeżeli niezgodność aktu Unii z normami prawa międzynarodowego zostanie podniesiona przed sądem Unii, sąd ten może ją ocenić pod dwoma warunkami. Po pierwsze, owe normy powinny być wiążące dla Unii. Po drugie, sąd Unii może badać ważność aktu prawnego Unii w świetle danego postanowienia traktatu międzynarodowego jedynie wtedy, gdy nie sprzeciwia się temu charakter ani struktura tego traktatu, a ponadto gdy treść owego postanowienia jest bezwarunkowa i dostatecznie jasna. (por. pkt 84, 85, 91)

Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (konwencja z Aarhus) jest dla Unii wiążąca. Jeżeli jednak chodzi o powody uzasadniające odmowę żądania dostępu do dokumentów dotyczących środowiska, okazuje się, że treść tej konwencji nie jest bezwarunkowa i dostatecznie jasna. Wspomniana konwencja, a w szczególności jej art. 4 ust. 4 lit. c), w założeniu ma być stosowana przede wszystkim do władz umawiających się państw i posługuje się pojęciami, które są dla nich właściwe, jak wynika z przewidzianego w art. 4 ust. 1 odesłania do ram ustawodawstwa krajowego. Nie uwzględnia ona natomiast specyficznych cech charakteryzujących regionalne organizacje integracji gospodarczej, które mogą jednak przystąpić do konwencji. W szczególności art. 4 ust. 4 lit. c) ani inne postanowienia konwencji z Aarhus nie zawierają wskazówek, które pozwalałyby interpretować pojęcia użyte w tym przepisie i określić, czy dochodzenie dotyczące postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom może mieścić się w ich zakresie. W braku takich wyjaśnień nie można uznać, że konwencja z Aarhus uniemożliwia ustawodawcy Unii wprowadzenie wyjątku od zasady dostępu do dokumentów instytucji w dziedzinie środowiska, jeżeli dotyczą one postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom, które należy do konstytucyjnych mechanizmów prawa Unii przewidzianych w traktatach. W tych okolicznościach art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji nie może zostać uznany za niezgodny z art. 4 ust. 4 konwencji z Aarhus w tym sensie, że postanowienie to nie przewiduje żadnego wyjątku od prawa dostępu do dokumentów, który miałby na celu ochronę celów dochodzenia innego niż karne lub dyscyplinarne. (por. pkt 92, 96, 97, 99)

Prawo społeczeństwa do otrzymywania informacji jest wyrazem zasady przejrzystości, którą wdrażają wszystkie przepisy rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, co wynika z motywu 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym przejrzystość pozwala obywatelom na bliższe uczestnictwo w procesie podejmowania decyzji i gwarantuje, że administracja działa w sposób bardziej zgodny z prawem, jest bardziej skuteczna i odpowiedzialna względem obywateli i przyczynia się do umacniania zasad demokracji. Niemniej jednak nadrzędny interes publiczny, o którym mowa w art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001, mogący uzasadniać ujawnienie dokumentu naruszającego ochronę postępowań sądowych, musi w zasadzie różnić się od wspomnianych wyżej zasad będących podstawą tego rozporządzenia. Oczywiście fakt, że strona występująca z wnioskiem o udzielenie dostępu nie powołuje się na żaden interes publiczny inny od wyżej wspomnianych zasad, nie oznacza automatycznie, że wyważenie istniejących interesów nie jest konieczne. Przywołanie tych samych zasad może bowiem, w świetle szczególnych okoliczności danego przypadku, mieć tak wymowne znaczenie, że wykracza poza potrzebę ochrony spornych dokumentów. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca, w przypadku gdy strona występująca z wnioskiem o udzielenie dostępu poprzestaje na przywołaniu twierdzeń ogólnych bez związku ze szczególnymi okolicznościami niniejszego przypadku, a mianowicie że obywatele mają prawo być poinformowani o stopniu przestrzegania przez państwa członkowskie prawa Unii dotyczącego środowiska, jak również uczestniczyć w procesie podejmowania decyzji. Ogólne twierdzenia nie mogą pozwolić na ustalenie, że zasada przejrzystości ma w danym przypadku szczególnie wymowne znaczenie, które przewyższa powody uzasadniające odmowę ujawnienia żądanych dokumentów. (por. pkt 106–109)

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 117)

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 118, 119)