OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

PAOLA MENGOZZIEGO

przedstawiona w dniu 30 maja 2018 r. ( 1 )

Sprawa C‑120/17

Administratīvā rajona tiesa

przeciwko

Ministru kabinets

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Latvijas Republikas Satversmes tiesa (trybunał konstytucyjny, Łotwa)]

Odesłanie prejudycjalne – Rozporządzenie (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) – Rolnictwo – Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich – Wsparcie w postaci wcześniejszej emerytury – Możliwość przyjęcia przez państwo członkowskie przepisu przewidującego prawo dziedziczenia wsparcia – Zatwierdzenie przez Komisję Europejską – Późniejsza zmiana stanowiska Komisji – Uzasadnione oczekiwania

1. Latvijas Republikas Satversmes tiesa (trybunał konstytucyjny, Łotwa) zwraca się w niniejszej sprawie do Trybunału przede wszystkim o wyjaśnienie zakresu stosowania art. 10–12 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia ( 2 ), a w szczególności kwestii, czy wskazane przepisy pozwalają państwom członkowskim na przyjęcie w ramach wdrażania omawianego rozporządzenia środka przewidującego przeniesienie w drodze dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury.

2. W przypadku odpowiedzi negatywnej Trybunał miałby orzec w przedmiocie zakresu zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. Do Trybunału zwrócono się w szczególności o wyjaśnienie wagi, jaką należy przypisać decyzji Komisji Europejskiej zatwierdzającej plan rozwoju obszarów wiejskich zgodnie z art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1257/1999 w kontekście oceny powstawania takich oczekiwań, jak również wagi, jaką należy przypisać późniejszym wnioskom Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich ( 3 ) przy Komisji w kontekście oceny ich wygaśnięcia.

I. Ramy prawne

A. Prawo Unii

3. Wdrożenie polityki rozwoju obszarów wiejskich Unii Europejskiej opiera się na zasadzie zarządzania dzielonego pomiędzy Unię i państwa członkowskie, na podstawie której prawo Unii określa ogólne ramy prawne, które są uzupełniane przez ustawodawstwa krajowe. W tym zakresie rozporządzenie nr 1257/1999 ustanawia ogólne zasady wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, finansowane przez FEOGA.

4. Zgodnie z motywem 23 rozporządzenia nr 1257/1999, „[u]względniając doświadczenie nabyte przy wykonywaniu rozporządzenia (EWG) nr 2079/92, powinno się zachęcać do przejścia na wcześniejszą emeryturę w rolnictwie w celu poprawy wydajności gospodarstw rolnych” ( 4 ).

5. Rozdział IV („Wcześniejsze emerytury”) tytułu II („Działania na rzecz rozwoju rolnictwa”) rozporządzenia nr 1257/1999 zawiera art. 10–12. Artykuł 10 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi: „Wsparcie przechodzenia na wcześniejszą emeryturę w gospodarce rolnej przyczynia się do realizacji następujących celów: – zapewnienia dochodu starszym rolnikom, którzy decydują się na zaprzestanie gospodarowania, – zachęcenia do zastępowania takich starszych rolników przez rolników, którzy mogą poprawić, w miarę potrzeb, rentowność pozostawionych im gospodarstw rolnych, – wydzielenia użytków rolnych dla produkcji nierolniczej, tam gdzie gospodarka rolna przy zachowaniu rentowności nie jest możliwa”.

6. Artykuł 11 ust. 1 i 5 wspomnianego rozporządzenia przewiduje: „1. Osoba przekazująca gospodarstwo: – zaprzestaje całkowicie prowadzenia komercyjnej gospodarki rolnej; może ona jednak kontynuować niekomercyjną gospodarkę rolną i utrzymać użytkowanie budynków, – ma nie mniej niż 55 lat, ale nie osiągnęła jeszcze normalnego wieku emerytalnego w momencie przekazywania gospodarstwa, oraz – prowadziła gospodarstwo rolne przez 10 lat poprzedzających przekazanie gospodarstwa. […] 5. Warunki określone w niniejszym artykule mają zastosowanie przez okres, w którym osoba przekazująca gospodarstwo otrzymuje wsparcie w postaci wcześniejszej emerytury”.

7. Na podstawie art. 12 ust. 2 tego rozporządzenia: „Okres udzielania wsparcia w przejściu na wcześniejszą emeryturę nie przekracza 15 lat dla osoby przekazującej gospodarstwo i 10 lat dla robotnika rolnego. Wsparcie takie jest udzielane osobom, które przekazały gospodarstwo rolne nie dłużej niż do ukończenia przez nie 75 lat, i robotnikom rolnym nie dłużej niż do osiągnięcia przez nich normalnego wieku emerytalnego. W przypadku, gdy osoba, która przekazała gospodarstwo rolne, otrzymuje od państwa członkowskiego normalną emeryturę, wsparcie w postaci wcześniejszej emerytury zostaje przyznane jako dodatek, uwzględniwszy wysokość krajowej emerytury w tym państwie”.

8. Artykuły 35–50 rozporządzenia nr 1257/1999 są częścią tytułu III, zatytułowanego „Zasady ogólne, przepisy administracyjne i finansowe”. Zgodnie z art. 39 rozporządzenia: „1. Państwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędna kroki dla zapewnienia zgodności i spójności środków wspierających rozwój rolnictwa zgodnie z przepisami ustanowionymi w niniejszym rozdziale. 2. Plany rozwoju wsi przedłożone przez państwa członkowskie zawierają ocenę zgodności i spójności wsparcia przewidzianych działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich oraz wskazanie jakie działania zostały podjęte w celu zapewnienia zgodności i spójności. 3. W miarę potrzeby wsparcie działań podlega przeglądowi w celu zapewnienia zgodności i spójności”.

9. Artykuł 44 ust. 2 stanowi: „Komisja ocenia zaproponowane plany, aby ustalić czy są one zgodne z niniejszym rozporządzeniem. Na podstawie tych planów Komisja przyjmie programy rozwoju wsi zgodnie z procedurą określoną w art. 50 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1260/1999 ( 5 ) w ciągu sześciu miesięcy od przekazania planów”.

B. Prawo łotewskie

10. Ministru kabineta 2004. gada 30. novembra noteikumi Nr. 1002 „Kārtība, kādā ieviešams programmdokuments »Latvijas Lauku attīstības plāns Lauku attīstības programmas īstenošanai 2004.‑2006.gadam«” [dekret nr 1002 rady ministrów dotyczący sposobu wprowadzenia w życie dokumentu programowego „Planu rozwoju obszarów wiejskich Łotwy w celu wykonania programu rozwoju obszarów wiejskich w latach 2004–2006 (zwany dalej »planem rozwoju obszarów wiejskich«)”] z dnia 30 listopada 2004 r. (zwany dalej „dekretem nr 1002”) zatwierdził ten dokument programowy. Dekret nr 1002 wszedł w życie w dniu 7 grudnia 2004 r.

11. Punkt 9.3 planu rozwoju obszarów wiejskich przewiduje dla starszych wiekiem właścicieli gospodarstw rolnych możliwość przekazania, sprzedaży lub darowania ich gospodarstwa lub jego części osobie trzeciej, przy jednoczesnym otrzymaniu wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury (zwanego dalej „wsparciem w postaci wcześniejszej emerytury”), której warunki odpowiadają w znacznej mierze tym przewidzianym w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1257/1999.

12. Punkt 12.3.2 części zatytułowanej „Wcześniejsza emerytura” planu rozwoju obszarów wiejskich przewidywał w szczególności, że w przypadku śmierci beneficjenta wsparcia w okresie, w którym porozumienie administracyjne w zakresie pobierania świadczenia z tytułu wcześniejszej emerytury pozostaje w mocy, miesięczne świadczenie z tytułu wcześniejszej emerytury w gospodarce rolnej jest nadal wypłacane do końca tego okresu na rzecz osoby, która została spadkobiercą na podstawie prawa krajowego.

13. Zgodnie z tym planem rozwoju obszarów wiejskich Lauku atbalsta dienests (służba ds. wspierania obszarów wiejskich, Łotwa) zawarła wskazane wyżej porozumienie administracyjne z rolnikami, którzy chcieli skorzystać ze wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury.

14. Punkt 1 Ministru kabineta 2015. gada 14. aprīla noteikumi Nr. 187 „Grozījmus Ministru kabineta 2004. Gada 30. Novembra noteikumos Nr. 1002 Kārtība, kādā ieviešams programmdokuments »Latvijas Lauku attīstības plāns Lauku attīstības programmas īstenošanai 2004.‑2006.gadam«” [dekretu nr 187 rady ministrów z dnia 14 kwietnia 2015 r. zmieniającego dekret nr 1002 (zwanego dalej „dekretem nr 187”)] usunął z lit. a) możliwość dziedziczenia tego wsparcia. Dekret nr 187 zgodnie z jego pkt 2 wszedł w życie w dniu 30 kwietnia 2015 r.

II. Stan faktyczny, spór w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne oraz postępowanie przed Trybunałem

15. Decyzją z dnia 30 lipca 2004 r. Komisja zatwierdziła dokument programowy „Plan rozwoju obszarów wiejskich Łotwy w celu wykonania programu rozwoju obszarów wiejskich w latach 2004–2006”, który przewidywał dziedziczenie wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury.

16. Osoby fizyczne zwróciły się do administratīvā rajona tiesa (okręgowego sądu administracyjnego, Łotwa) z żądaniem ustalenia ważności porozumienia administracyjnego w zakresie pobierania świadczenia z tytułu wcześniejszej emerytury w związku z tym, że służba ds. wspierania obszarów wiejskich zaprzestała wypełniania swoich zobowiązań w stosunku do tych osób w oparciu o dekret nr 187.

17. Uznając, że pkt 1 dekretu nr 187 jest niezgodny z art. 105 Latvijas Republikas Satversme (konstytucji Republiki Łotwy), który ustanawia prawo własności, administratīvā rajona tiesa (okręgowy sąd administracyjny) zwrócił się o rozstrzygnięcie do Latvijas Republikas Satversmes tiesa (sądu konstytucyjnego).

18. W tym zakresie administratīvā rajona tiesa (okręgowy sąd administracyjny) podnosi, że zawarcie porozumienia administracyjnego w zakresie pobierania świadczenia z tytułu wcześniejszej emerytury spowodowało powstanie u właściciela przekazywanego gospodarstwa i jego spadkobierców uzasadnionych oczekiwań, iż mogą oni odziedziczyć wsparcie, jeśli zobowiązania przyjęte na podstawie tego porozumienia będą respektowane.

19. Natomiast Ministru kabinets (rada ministrów) uważa, że dekret nr 187, którego jest ona autorem, jest zgodny z art. 105 konstytucji Republiki Łotwy. W tym względzie Ministru kabinets (rada ministrów) zauważa, że podczas posiedzenia z dnia 19 października 2011 r. Komitet ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji stwierdził, iż finansowanie FEOGA nie miało zastosowania do dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury. A zatem dziedziczenie to nie byłoby zgodne z celem wskazanym przez rozporządzenie nr 1257/1999 i doprowadziłoby do marnotrawstwa środków Unii oraz Republiki Łotwy.

20. Ponadto sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy rozporządzenie nr 1257/1999 zakazuje zawarcia w prawie łotewskim przepisu dotyczącego dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury. Podkreśla on, że w przypadku istnienia takiego zakazu prawo spadkobierców osoby przekazującej gospodarstwo do otrzymania wsparcia na podstawie dekretu nr 1002 nie byłoby uważane za prawo własności, tak więc dekret nr 187 nie mógłby prowadzić do ograniczenia tego prawa.

21. Mając na względzie, że dekret nr 1002 stanowi wykonanie rozporządzenia, według sądu odsyłającego odpowiedź zależy od tego, czy rozporządzenie pozostawiło państwom członkowskim swobodę uznania. W tym względzie sąd odsyłający podkreśla, że warunki uzyskania wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury określone w art. 10–12 rozporządzenia nr 1257/1999 wskazują na osobisty charakter wynikającego z nich prawa, co oznacza, że jedynie osoba, która sama przekazała swoje gospodarstwo rolne osobie trzeciej, ma prawo do otrzymania takiego wsparcia. W konsekwencji państwa członkowskie nie mogłyby uzupełnić rzeczonych warunków, przewidując, że prawo otrzymania wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury może być przeniesione na spadkobierców osoby przekazującej gospodarstwo, mając na względzie, że ci ostatni nie są stronami porozumienia administracyjnego w zakresie pobierania świadczenia z tytułu wcześniejszej emerytury, o którym mowa.

22. W tym zakresie sąd odsyłający zwraca uwagę, że w dziedzinie rolnictwa traktat ustanowił kompetencje dzielone między Unię i państwa członkowskie. Sąd ten kładzie nacisk na fakt, że art. 41 ust. 1 rozporządzenia nr 1257/1999 zobowiązuje państwa członkowskie do przedłożenia Komisji planów rozwoju obszarów wiejskich, które Komisja bada celem stwierdzenia ich zgodności z omawianym rozporządzeniem. W przypadku zatwierdzenia planu – przypomina sąd odsyłający – należy traktować go jako definitywny, tak że dane państwo członkowskie ma prawo do jego przyjęcia. Tymczasem w dniu 30 lipca 2004 r. Komisja zatwierdziła dokument programowy rozwoju obszarów wiejskich na Łotwie na okres programowania 2004–2006, który obejmował w szczególności przepis dotyczący dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury.

23. Sąd odsyłający wskazuje również, że wątpliwości co do wykładni art. 10–12 rozporządzenia nr 1257/1999 wynikają z pisma z dnia 11 maja 2015 r. adresowanego przez Komisję do rady ministrów, zgodnie z którym dla wszystkich państw członkowskich powinno być jasne, że płatności tytułem wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury nie przechodzą na spadkobierców osoby przekazującej gospodarstwo oraz że od dnia 19 października 2011 r. nie jest już możliwe powoływanie się na ochronę uzasadnionych oczekiwań, jako że tę datę należy traktować jako ostateczny termin podpisania nowej umowy w sprawie wsparcia zawierającej zgodną z prawem klauzulę dziedziczenia. Ponadto sąd wyraża wątpliwości, czy sprawa, o której rozstrzygnięcie się zwrócono, stanowi przypadek, w którym niezgodna z prawem Unii praktyka państwa członkowskiego mogła wywołać skutki prawne, mając na względzie, że w momencie podpisania porozumienia administracyjnego w zakresie pobierania świadczenia z tytułu wcześniejszej emerytury zainteresowani rolnicy nie mogli wiedzieć o ewentualnym błędzie państwa członkowskiego i Komisji co do możliwości przeniesienia omawianego wsparcia w drodze dziedziczenia.

24. W tych okolicznościach sąd odsyłający postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy mając na uwadze kompetencje dzielone między Unię Europejską i państwa członkowskie w obszarze rolnictwa, przepisy rozporządzenia nr 1257/1999, w świetle jednego z jego celów – by rolnicy uczestniczyli w środku wsparcia przechodzenia na wcześniejszą emeryturę w gospodarce rolnej – należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by w ramach środków wykonawczych do tego rozporządzenia państwo członkowskie przyjęło uregulowania umożliwiające dziedziczenie wsparcia przechodzenia na wcześniejszą emeryturę w gospodarce rolnej? 2) Czy w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie prejudycjalne, czyli takiej, że przepisy rozporządzenia nr 1257/1999 wykluczają możliwość dziedziczenia wsparcia przechodzenia na wcześniejszą emeryturę w gospodarce rolnej, możliwe jest, by w sytuacji, w której norma prawna państwa członkowskiego została uznana przez Komisję Europejską w toku odpowiedniego postępowania za zgodną z przepisami rozporządzenia nr 1257/1999, a rolnicy przystąpili do środka wsparcia przechodzenia na wcześniejszą emeryturę w gospodarce rolnej zgodnie z praktyką krajową, nabyte zostało prawo podmiotowe do dziedziczenia wsparcia przyznanego w ramach tego środka? 3) Czy w przypadku odpowiedzi twierdzącej na drugie pytanie prejudycjalne, czyli takiej, że możliwe jest, by nastąpiło nabycie takiego prawa podmiotowego, można uznać, że wniosek wypracowany na posiedzeniu Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich w dniu 19 października 2011 r., zgodnie z którym wsparcie przechodzenia na wcześniejszą emeryturę w gospodarce rolnej nie może przejść na spadkobierców osoby przekazującej gospodarstwo, stanowi podstawę przedterminowego wygaśnięcia wyżej wspomnianego nabytego prawa podmiotowego?”.

25. Powyższe pytania były przedmiotem uwag na piśmie ze strony rządu łotewskiego, jak również Komisji. Wskazane zainteresowane strony zostały także wysłuchane na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. ( 6 ).

III. Ocena prawna

A. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego

26. W swoim pierwszym pytaniu sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 10–12 rozporządzenia nr 1257/1999 stoją na przeszkodzie temu, by państwa członkowskie w ramach wykonywania tychże przepisów przyjęły rozwiązanie pozwalające na przeniesienie w drodze dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury.

27. Na wstępie wydaje mi się konieczne przypomnieć warunki, od których spełniania orzecznictwo Trybunału uzależnia przyjęcie przez państwa członkowskie środków wykonawczych do rozporządzenia.

28. Według Trybunału państwa członkowskie mogą przyjąć rzeczone środki, pod warunkiem że nie stanowią one przeszkody dla bezpośredniego stosowania rozporządzenia ani nie maskują jego wspólnotowego charakteru oraz określają korzystanie z zakresu uznania im przyznanego, przy zachowaniu granic wyznaczonych jego przepisami ( 7 ).

29. Należy zatem odwołać się do właściwych przepisów rozporządzenia nr 1257/1999, interpretowanych w świetle jego celów, aby ustalić przede wszystkim, czy przepisy te zakazują, nakazują lub umożliwiają państwom członkowskim przyjęcie środków przewidujących przeniesienie w drodze dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury, a w tym ostatnim przypadku, by ustalić, czy środek wykonawczy rzeczywiście przyjęty przez Republikę Łotwy wpisuje się w ramy zakresu uznania przyznanego każdemu państwu członkowskiemu ( 8 ).

30. Zwracam uwagę, że przepisy rozporządzenia nr 1257/1999 nie odnoszą się do przeniesienia własności w drodze dziedziczenia. W szczególności nie zezwalają one ani nie zakazują wprost, aby wsparcie w postaci wcześniejszej emerytury mogło być przenoszone na spadkobierców rolników przekazujących gospodarstwo.

31. Natomiast kwestia, czy rzeczone przepisy powinny być interpretowane w ten sposób, że pozwalają państwom członkowskim na przyjęcie takiego środka wykonawczego, wydaje mi się dalece mniej oczywista.

32. W tym względzie w mojej ocenie należy zwrócić uwagę na fakt,, że system wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury, zgodnie z definicją podaną w rozpatrywanym rozporządzeniu, nie stoi na pierwszy rzut oka na przeszkodzie wykładni, zgodnie z którą przepis krajowy przewidujący przeniesienie tego wsparcia w drodze dziedziczenia mieści się w granicach zakresu uznania, którym państwa członkowskie dysponują podczas wykonywania rzeczonego rozporządzenia.

33. Istnieje więcej argumentów, które mogą potwierdzać tę tezę ( 9 ).

34. Może być ona przede wszystkim efektem przyjęcia metody wykładni funkcjonalnej. Jeśliby trzymać się celu, jakiemu służy system wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury, który polega, jak przypomina sama Komisja, na „ekonomicznej zachęcie” dla rolników ‐ w ostatecznym rozrachunku służy on poprawie wydajności gospodarstw rolnych ( 10 ). Jednak w tych warunkach rzeczony środek wsparcia może spełniać swoją zachęcającą funkcję, jak również pozwalać na realizację celu w postaci poprawy wydajności jedynie wtedy, gdy jest wystarczająco atrakcyjny w oczach rolników spełniających wymagania wskazane w art. 11 i 12 rozporządzenia nr 1257/1999.

35. Tymczasem nie mam najmniejszej wątpliwości co do faktu, że ustawodawstwo krajowe przyznające rolnikom możliwość przeniesienia wsparcia na ich prawowitych spadkobierców, przyczyniłoby się do realizacji tego celu. Można również przypuszczać, że w państwach członkowskich o określonej strukturze ekonomicznej i socjalnej taka możliwość mogłaby mieć znaczący, a nawet decydujący wpływ na wybór przez wspomnianych rolników zaprzestania działalności rolniczej przed osiągnięciem wieku emerytalnego, aby skorzystać z omawianego wsparcia. Tym samym ta metoda wykładni prowadziłaby państwa członkowskie do uznania, że ustawodawstwo krajowe przewidujące taką możliwość nie jest niezgodne z przepisami rozporządzenia nr 1257/1999.

36. Artykuł 12 rozporządzenia nr 1257/1999 mógłby również prowadzić państwa członkowskie do takiego samego wniosku. Przede wszystkim jego art. 12 ust. 1 ustanawia ograniczenia w kwocie wsparcia wspólnotowego poprzez odesłanie do limitów wskazanych w załączniku ( 11 ). W tym zakresie wydaje mi się, że brak wyraźnego zakazu przeniesienia wsparcia na spadkobierców w powiązaniu z wprowadzeniem limitów [kwotowych] może być interpretowany w ten sposób, że te limity tworzą jedyne narzędzie niezbędne do zapewnienia ochrony interesu ogólnego w postaci efektywnego gospodarowania zasobami Unii, a zatem prawodawca Unii pozostawił państwom członkowskim swobodę w ustanowieniu (bądź nieustanawianiu) przeniesienia omawianego wsparcia w drodze dziedziczenia ( 12 ).

37. Artykuł 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1257/1999, który nakłada ograniczenia dotyczące okresu wypłaty wsparcia, również może być również traktowany jako argument przemawiający za rozstrzygnięciem o zgodności przeniesienia wsparcia w drodze dziedziczenia z rozporządzeniem nr 1257/1999. Otóż pomimo że jedno z dwóch ograniczeń nałożonych przez rzeczone rozporządzenie opiera się na wieku rolnika przekazującego gospodarstwo („Wsparcie takie jest udzielane osobom, które przekazały gospodarstwo rolne nie dłużej niż do ukończenia przez nie 75 lat […]”) i z tego powodu nie może być zastosowane względem jego spadkobierców, drugie z ograniczeń nie odnosi się do żadnej cechy związanej wyłącznie z osobą rolnika przenoszącego gospodarstwo („Okres udzielania wsparcia […] nie przekracza 15 lat dla osoby przekazującej gospodarstwo”). O ile zatem pierwsze ograniczenie znajduje zastosowanie wyłącznie do rolników przekazujących gospodarstwo, o tyle drugie ograniczenie mogło być rozumiane przez państwa członkowskie jako znajdujące zastosowanie do ich spadkobierców ( 13 ).

38. Ostatnim elementem – i nie najmniej ważnym – który przemawia w sposób istotny za wnioskiem, zgodnie z którym omawiana norma łotewskiego prawa krajowego nie jest niezgodna z rozpatrywanym rozporządzeniem, jest to, że plan rozwoju obszarów wiejskich zawierający zapis wprowadzający przeniesienie w drodze dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury, to jest dekret nr 1002, był przedmiotem wydanej przez Komisję na podstawie art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1257/1999 decyzji zatwierdzającej, która, jak to zostało uznane ( 14 ), dotyczy treści tego planu.

39. Pomimo całokształtu przedstawionych do tej pory okoliczności wykładnia, zgodnie z którą omawiane przepisy pozwalają państwom członkowskim podczas wdrażania rozporządzenia nr 1257/1999 przewidzieć przeniesienie w drodze dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury, oparta na konkretnych argumentach, nie przekonuje mnie.

40. W tym zakresie, pragnę zauważyć, że zarówno rząd łotewski, jak i Komisja podnoszą w uwagach, że pytanie to wymaga odpowiedzi negatywnej.

41. Zgadzam się z rozumowaniem prawnym, które doprowadziło Komisję do takiego wniosku. Przypominam je zatem poniżej.

42. Komisja zauważa, że z brzmienia art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1257/1999, jak również z jego motywu 23 wynika, iż celem mechanizmu wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w rolnictwie jest przyznanie źródła utrzymania rolnikom w starszym wieku, którzy decydują się na przekazanie działalności rolniczej, oraz uprzywilejowanie zastąpienia tych rolników przez rolników, którzy mogą poprawić wydajność ekonomiczną uzyskanych gospodarstw. Innymi słowy, wsparcie w postaci wcześniejszej emerytury stanowi, jak przypomina Komisja, zachętę ekonomiczną mającą na celu przekonanie starszych rolników do przekazania w sposób definitywny ich działalności rolniczej wcześniej, niż uczyniliby to w normalnych warunkach, a także ułatwienie zmiany strukturalnej sektora rolniczego celem zapewnienia rentowności gospodarstw. Z tego względu przepisy rozporządzenia dotyczące wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury mają na celu zidentyfikowanie, przyciągnięcie oraz uczynienie beneficjentami wsparcia jedynie rolników, którzy rzeczywiście zajmują się profesjonalnie rolnictwem i którzy są już w starszym wieku. W rezultacie warunki przewidziane przez rzeczone przepisy dotyczące korzystania ze wsparcia mają zdaniem Komisji charakter osobisty i dlatego są nierozerwalnie powiązane z osobą starszego rolnika, który to pogląd podziela Republika Łotwy.

43. W tym zakresie Komisja zwraca uwagę, że art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1257/1999 przewiduje, iż aby móc ubiegać się o wsparcie, osoba przekazująca gospodarstwo rolne musi być w wieku co najmniej 55 lat, wykonywać komercyjną gospodarkę rolną przez 10 lat poprzedzających przekazanie gospodarstwa i po tym przekazaniu zaprzestać swojej działalności. Ponadto art. 11 ust. 5 tego samego rozporządzenia sprecyzował, że zastosowanie wskazanych wyżej warunków jest skorelowane z okresem, w którym „osoba przekazująca gospodarstwo”, a nie jej spadkobierca, korzysta ze wsparcia. Osobisty charakter obowiązków nałożonych na osobę przekazującą gospodarstwo wynika również z art. 12 ust. 2 tego rozporządzenia w zakresie, w jakim ten przepis stanowi, że prawo do wsparcia i obowiązek wypłaty tego wsparcia kończą się, gdy osoba przekazująca gospodarstwo osiąga próg 75 lat, oraz że kwota wsparcia jest zmniejszana w zależności od [wysokości] normalnej emerytury, która jest wypłacana tej osobie przez państwo.

44. Mając na względzie te rozważania, Komisja konkluduje, że osobisty charakter wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury, który wynika również z art. 11 i 12 rozporządzenia nr 1257/1999, nie pozwala na przyjęcie ustawodawstwa krajowego takiego jak dekret nr 1002, który przewiduje przeniesienie wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia.

45. Taka wykładnia, oparta na czysto osobistym charakterze warunków przewidzianych w przepisach rozporządzenia nr 1257/1999, wydaje mi się przekonująca.

46. Tym samym, pomimo że przepisy rozporządzenia nr 1257/1999 odnoszące się do wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury nie wydają mi się jednoznaczne w zakresie, w jakim dotyczą możliwości wprowadzenia przez państwa członkowskie podczas wykonywania tychże przepisów przeniesienia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia, uważam, z tych samych względów, które przedstawiły Komisja oraz Republika Łotwy, że takie przeniesienie jest niezgodne z rzeczonymi przepisami rozporządzenia.

B. W przedmiocie pytań prejudycjalnych drugiego i trzeciego

47. Poprzez drugie pytanie prejudycjalne sąd odsyłający co do zasady zmierza do ustalenia, czy w przypadku gdy odpowiedź na pytanie pierwsze będzie taka, że możliwość przeniesienia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia jest niezgodna z rozporządzeniem nr 1257/1999, sytuacja faktyczna, w której norma prawa krajowego pozwalająca na takie przeniesienie została skutecznie zatwierdzona przez Komisję jako zgodna z rozporządzeniem nr 1257/1999 i na podstawie której niektórzy rolnicy przeszli na wcześniejszą emeryturę, mogła wywołać u spadkobierców tych rolników uzasadnione oczekiwania. W przypadku odpowiedzi twierdzącej w trzecim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający pyta przede wszystkim o to, czy wniosek zawarty w protokole z posiedzenia Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji z dnia 19 października 2011 r., zgodnie z którym wsparcie w postaci wcześniejszej emerytury nie może zostać przeniesione w drodze dziedziczenia, może być traktowany jako wygaszający uzasadnione oczekiwania spadkobierców rolników, którzy przeszli na wcześniejszą emeryturę ( 15 ).

48. Biorąc pod uwagę, że powyższe pytania wymagają wykładni zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, właściwe wydaje mi się przedstawienie kilku wstępnych uwag celem wyznaczenia zakresu przedmiotowego omawianej zasady.

49. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań jest jedną z fundamentalnych zasad Unii ( 16 ) i ze względu na to powinna być przestrzegana zarówno przez instytucje Unii, jak i przez państwa członkowskie podczas wdrażania regulacji Unii ( 17 ).

50. Mając na względzie, że zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań ma na celu utrzymanie istniejącego stanu prawnego, zasada ta w sposób nieunikniony wchodzi w kolizję z innymi podstawowymi zasadami prawa Unii, w szczególności z zasadą legalności. Jej treść jest zatem wyznaczona przez potrzebę zachowania równowagi pomiędzy interesami jednostek bazujących na zachowaniu istniejącego stanu prawnego z jednej strony oraz interesem publicznym reprezentowanym przez zasadę legalności z drugiej strony ( 18 ).

51. Innymi słowy, podczas oceny przestrzegania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań Trybunał powinien określić poprzez szczegółową analizę okoliczności faktycznych właściwych dla danej sprawy, czy oczekiwania określonych jednostek powinny mieć pierwszeństwo przed skutecznym stosowaniem prawa Unii.

52. Ochrona uzasadnionych oczekiwań jest zatem skuteczna tylko wtedy, gdy jednostka potrafi wykazać, że znajduje się w szczególnej sytuacji, która w państwie prawa powinna być kwalifikowana jako zasługująca na ochronę.

53. Należy zatem zastanowić się, czy sytuacja spadkobierców rolników ( 19 ), którzy zawarli ze służbą ds. wspierania obszarów wiejskich porozumienie administracyjne w zakresie pobierania świadczenia z tytułu wcześniejszej emerytury zawierające klauzulę dziedziczenia tego wsparcia na podstawie planu rozwoju obszarów wiejskich zatwierdzonego przez Komisję i wykonanego przez dekret nr 1002, stanowi sytuację zasługującą na ochronę, jako że służba ds. wspierania obszarów wiejskich zaprzestała dokonywania płatności należnych na podstawie rzeczonego porozumienia w konsekwencji zniesienia możliwości przeniesienia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia przez dekret nr 187.

54. Na wstępie konieczne wydaje mi się doprecyzowanie, że sąd odsyłający zastanawia się nad tym, czy można się powołać na uzasadnione oczekiwania nie w stosunku do skutków zmiany przepisów dotyczących przyszłych płatności na rzecz spadkobierców rolników, którzy zawarli porozumienia administracyjne, lecz w stosunku do płatności dokonanych przed wejściem w życie tej zmiany. W rezultacie klasyczne orzecznictwo przywołane przez Republikę Łotwy w jej uwagach na piśmie, zgodnie z którym podmioty gospodarcze nie mogą w sposób uzasadniony oczekiwać, że utrzymana zostanie istniejąca sytuacja, która może zostać zmieniona w ramach swobodnego uznania przyznanego instytucjom Unii ( 20 ) (lub władz krajowych wykonujących prawo Unii), w mojej ocenie nie znajduje zastosowania w tym przypadku. Z tego samego powodu fakt, że wybór uchylenia przepisów odnoszących się do przeniesienia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia mieści się w zakresie uznania, który art. 39 rozporządzenia nr 1257/1999 przyznaje państwom członkowskim, również przywołany przez Republikę Łotwy, nie ma znaczenia w przedmiotowej sytuacji.

55. Mając to na względzie, przeanalizuję teraz dane dotyczące stanu faktycznego niniejszej sprawy w świetle istotnego dla sprawy orzecznictwa celem ustalenia, czy rozpatrywana sytuacja uzasadnia przyznanie pierwszeństwa ochronie uzasadnionych oczekiwań przed skutecznym stosowaniem prawa Unii.

56. Zgodnie z orzecznictwem [Trybunału] istnienie sytuacji zasługującej na ochronę wymaga spełnienia łącznie trzech przesłanek. Po pierwsze, musi zaistnieć celowe działanie organów administracji. Po drugie, jednostka musi działać w dobrej wierze. Po trzecie, działanie władz musi być zgodne ze znajdującymi zastosowanie normami prawnymi ( 21 ).

57. Celem zapewnienia spójności rozumowania zasadne jest rozpoczęcie analizy od trzeciej przesłanki. Otóż jeśli okaże się, że działanie organów krajowych niezgodne z prawem Unii – takie jak w niniejszym przypadku, polegające mianowicie na zawieraniu przez służbę ds. wspierania obszarów wiejskich porozumień administracyjnych z klauzulą dziedziczenia – nie może być źródłem uzasadnionych oczekiwań, wobec niespełnienia trzeciej przesłanki trzeba będzie uznać, że drugie pytanie prejudycjalne, z którym zwrócił się sąd odsyłający, wymaga odpowiedzi negatywnej, bez potrzeby analizowania pozostałych przesłanek.

58. Skądinąd linia orzecznicza dotycząca błędów lub przewinień służb czy organów krajowych w stosowaniu prawa Unii mogłaby być interpretowana w następujący sposób. Zgodnie z tą linią Trybunał oddalił wielokrotnie środki prawne oparte na naruszeniu zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, argumentując, że „na [tę zasadę] nie można powoływać się przeciwko konkretnemu przepisowi prawa unijnego, zaś zachowanie organu krajowego, na którym spoczywa obowiązek stosowania prawa [Unii], które pozostaje w sprzeczności z tym przepisem, nie może rodzić uzasadnionych oczekiwań po stronie podmiotu gospodarczego, prowadzących do czerpania korzyści z traktowania sprzecznego z prawem unijnym” ( 22 ).

59. W wyroku, który ma zostać wydany, Trybunał powinien moim zdaniem odnieść się do wykładni tego orzecznictwa.

60. Ze swojej strony uważam, że Trybunał nie powinien wnioskować, iż uzasadnione oczekiwania zasługujące na ochronę nie mogą w żadnym wypadku wynikać z działań organów krajowych niezgodnych z prawem Unii. Otóż wydaje mi się, że zasadnicze stanowisko omawianego orzecznictwa jest raczej takie, iż omawiana kwestia prawna powinna być zawsze rozstrzygana, biorąc pod uwagę treść aktu prawa Unii, na którym opiera się niezgodne z prawem działanie organów krajowych. Doprecyzowując, ochrona uzasadnionych oczekiwań nie może być oparta na działaniu organów krajowych, które narusza „konkretny” przepis tekstu aktu prawa Unii ( 23 ).

61. Dla przypomnienia, akt rozpatrywany w niniejszej sprawie to rozporządzenie nr 1257/1999, a w szczególności art. 10–12 tego rozporządzenia. Tymczasem, jak wskazałem podczas analizy pierwszego pytania prejudycjalnego, przepisy te mogą co do zasady prowadzić do różnych interpretacji i w konsekwencji nie są wystarczająco jasne, by spadkobiercy rolników, którzy zawarli ze służbą ds. wspierania obszarów wiejskich porozumienie administracyjne zawierające klauzulę dziedziczenia, nie powinni byli wierzyć w legalność tej klauzuli.

62. Takie rozumienie orzecznictwa wydaje mi się dodatkowo wzmocnione przez niemiecką wersję językową („klare Bestimmung”), a jeszcze bardziej przez angielską wersję językową („unambiguous provision”) tekstu analizowanych wyroków.

63. Nie pomijam faktu, że w pisemnych uwagach Komisja doszła do wniosku, iż uzasadnione oczekiwania nie mogą w tym przypadku powstać na poziomie prawa Unii, bazując na obiter dictum Trybunału w wyroku Polska/Komisja (T‑257/13, niepublikowanym, EU:T:2015:111), zgodnie z którym: „[…] zatwierdzenie przez Komisję [planu rozwoju obszarów wiejskich] nie przyznaje temu dokumentowi programowemu mocy prawnej wyższej od rozporządzenia nr 1257/1999 […]” ( 24 ). Niemniej jednak uważam, że pogląd leżący u podstaw tego stwierdzenia Trybunału polegał na tym, iż dana norma prawna, a mianowicie art. 11 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia („[osoba przekazująca gospodarstwo] zaprzestaje całkowicie prowadzenia komercyjnej gospodarki rolnej […]”), nie pozostawia miejsca na jakąkolwiek uzasadnioną wątpliwość co do obowiązku obciążającego państwa członkowskie w zakresie zbadania, czy rolnicy prowadzili komercyjną gospodarkę rolną w okresie poprzedzającym przeniesienie tej działalności, i musi być w rezultacie zakwalifikowana jako „konkretny przepis” co, jak wytłumaczyłem, nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

64. W każdym razie, jeśli decyzja Komisji nie może sama w sobie być źródłem powstania uzasadnionych oczekiwań u spadkobierców w tym przypadku, powinna zostać moim zdaniem wzięta pod uwagę podczas oceny „konkretności” omawianego tekstu aktu prawa Unii. Otóż w przypadku gdyby powyższe rozważania nie były wystarczające dla udowodnienia, że art. 10, art. 11 ust. 1 tiret drugie i trzecie oraz art. 12 rozporządzenia nr 1257/1999 nie są „konkretnymi przepisami”, przypominam, że dekret nr 1002, to znaczy podstawa prawna klauzuli dziedziczenia zawartej w porozumieniach administracyjnych pomiędzy służbą ds. wspierania obszarów wiejskich a rolnikami, został przyjęty w następstwie zatwierdzenia przez Komisję planu rozwoju obszarów wiejskich w latach 2004–2006 dla Republiki Łotwy, który to plan zawierał klauzulę dziedziczenia w pkt 12.3.2 lit. a) części „Wcześniejsza emerytura”. Tak więc jeśli dokonana przez Komisję ( 25 ) wykładnia art. 10–12 rozporządzenia nr 1257/1999 dopuszcza możliwość przeniesienia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia, pomimo że ta możliwość jest niezgodna ze wskazanymi artykułami, nie sposób uznać owych artykułów za „konkretne przepisy” w rozumieniu orzecznictwa.

65. Tym samym działanie organu krajowego polegające na zawieraniu porozumień administracyjnych opatrzonych klauzulą dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury może być źródłem uzasadnionych oczekiwań, mimo że jest niezgodne z art. 10–12 rozporządzenia nr 1257/1999 ze względu na fakt, że przepisy te nie są konkretne w rozumieniu orzecznictwa Trybunału.

66. Mając to na względzie, celem ustalenia, czy uzasadnione oczekiwania powstały w sposób skuteczny po stronie spadkobierców rolników, którzy zawarli porozumienie administracyjne, należy zbadać, czy dwie pierwsze przesłanki wskazane w pkt 56 niniejszej opinii zostały spełnione, to znaczy czy uzasadnione oczekiwania opierają się na działaniu organów administracji oraz czy podmiot powołujący się na uzasadnione oczekiwania pozostawał w dobrej wierze.

67. Co do pierwszej przesłanki, uzasadnione oczekiwania jednostki muszą być wywołane działaniem organów administracji. Mówiąc bardziej precyzyjnie, jest niezbędne, żeby działanie, z uwagi na jego obiektywne cechy, mogło wywołać u jednostki uzasadnione oczekiwanie.

68. W tym względzie zastanawiam się, czy działaniem, które spowodowało powstanie uzasadnionych oczekiwań u spadkobierców w postępowaniu głównym, było działanie Komisji (decyzja o zatwierdzeniu planu rozwoju obszarów wiejskich na Łotwie) czy działanie łotewskiego organu krajowego (zawarcie z rolnikami porozumień administracyjnych w zakresie pobierania świadczenia z tytułu wcześniejszej emerytury) ( 26 ). Odpowiedź, której należy udzielić, moim zdaniem jest taka, że uzasadnione oczekiwania spadkobierców w zakresie ich prawa do otrzymania kwoty związanej ze wsparciem w postaci wcześniejszej emerytury wynikają ze zobowiązań zaciągniętych wobec rolników w porozumieniu administracyjnym przez administrację krajową. Tak więc jest w mojej ocenie oczywiste, że działanie łotewskiego organu krajowego powinno zostać uznane za spełniające warunki wskazane przez orzecznictwo.

69. W rezultacie nie można zaprzeczyć, że zobowiązania przyjęte w ramach porozumienia administracyjnego pochodzą od właściwego organu uprawnionego do podejmowania decyzji. Będąc organem publicznym powołanym przez państwo łotewskie do administrowania krajowym systemem wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury i wykonując obowiązki, jakie spoczywają na tym państwie na podstawie art. 38 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1260/99, służba ds. wspierania obszarów wiejskich jest uprawniona do zaciągnięcia przez państwo zobowiązania do przyznania rzeczonego wsparcia ( 27 ).

70. Tym samym jest jasne, że przedmiotowe działanie tego organu, a mianowicie zawarcie z rolnikami porozumień administracyjnych zawierających klauzulę dziedziczenia, mogło spowodować, że ich spadkobiercy mieli prawo uważać, iż zobowiązania przyjęte przez służbę ds. wspierania obszarów wiejskich będą przestrzegane, to znaczy że wypłaty wsparcia będą dokonywane regularnie.

71. Co do drugiej przesłanki, działanie w dobrej wierze może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy dokonana zmiana sytuacji prawnej jednostki nie mogła zostać przez nią przewidziana ( 28 ) w świetle standardu „rozsądnego i przezornego podmiotu gospodarczego” ( 29 ). Pojęcie możności przewidzenia nie jest jednak czysto obiektywne; zależy w dużym stopniu od oceny danego przypadku, biorąc pod uwagę subiektywną i indywidualną sytuację jednostki ( 30 ).

72. W okolicznościach niniejszej sprawy, w których sytuacja prawna jednostki została uregulowana przez przepis krajowy, który został zastąpiony nową regulacją ze względu na swoją niezgodność z prawem Unii, na możliwość przewidzenia tej zmiany należy w mojej ocenie patrzeć przez pryzmat możliwości zauważenia niezgodności z prawem rozpatrywanego przepisu. Jest bowiem oczywiste, że jednostka nie może polegać na zgodności z prawem przepisu krajowego, którego niezgodność z prawem Unii jest wyraźna.

73. Należy więc ustalić, czy niezgodność działania organów krajowych z rozporządzeniem nr 1257/1999 polegająca na zamieszczeniu w porozumieniach administracyjnych klauzuli dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury mogła być zauważona przez spadkobierców rolników, którzy zawarli przedmiotowe porozumienia, co na wstępie wykluczałoby istnienie po ich stronie dobrej wiary.

74. Według mnie jest prawdopodobne, mając na względzie informacje zawarte w aktach sprawy w postępowaniu głównym, że ta niezgodność z prawem nie była możliwa do zauważenia.

75. Co prawda standard rozważnego i przezornego podmiotu gospodarczego nakładałby na przedstawiciela rzeczonych spadkobierców rygorystyczne obowiązki w zakresie należytej staranności, zgodnie z zasadą nemo censitur ignorare legem, które to obowiązki wymagałyby zasadniczo od tychże spadkobierców wiedzy o niezgodności klauzuli dziedziczenia z rozporządzeniem nr 1257/1999, jednakże nie można pomijać jednego z centralnych elementów stanu faktycznego niniejszej sprawy, a mianowicie tego, że przeniesienie w drodze dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury, zawarte w planie rozwoju obszarów wiejskich, było przedmiotem wyraźnej decyzji zatwierdzającej ze strony Komisji. Wobec istnienia tej decyzji zatwierdzającej wydaje mi się, że nawet wyjątkowo rozważny i przezorny podmiot gospodarczy zawierzyłby zgodności klauzuli dziedziczenia z prawem Unii ( 31 ).

76. W tym zakresie okoliczność podkreślona przez Republikę Łotwy w jej uwagach na piśmie, stwierdzona również przez Trybunał w wyroku z dnia 19 września 2002 r., Huber (C‑336/00, EU:C:2002:509, pkt 40), że zatwierdzenie planu rozwoju obszarów wiejskich przez Komisję nie powoduje, iż ów plan staje się aktem prawa Unii, nie wpływa moim zdaniem na wagę, jaką należy przyznać w niniejszym przypadku decyzji zatwierdzającej wydanej przez Komisję.

77. Nie ma wątpliwości co do tego, że wydając decyzję zatwierdzającą plan rozwoju obszarów wiejskich zaproponowany przez dane państwo członkowskie, Komisja wypowiedziała się również co do zgodności z prawem klauzuli dziedziczenia, jak wskazano w pkt 39 niniejszej opinii.

78. Istnienie dobrej wiary u spadkobierców jest moim zdaniem tym bardziej oczywiste, że przyjęcie przez Komisję stanowiska przeciwnego miało miejsce dopiero podczas posiedzenia Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji w dniu 19 października 2011 r., czyli około siedmiu lat po wydaniu rozpatrywanej decyzji zatwierdzającej ( 32 ).

79. Tym samym żaden element akt sprawy nie wskazuje na to, by spadkobiercy nie mieli prawa do pokładania dobrej wiary w utrzymanie ich sytuacji prawnej, to znaczy sytuacji, w której służba ds. wspierania obszarów wiejskich będzie wypełniała obowiązki wypłaty spoczywające na niej na podstawie przedmiotowych porozumień administracyjnych.

80. Podsumowując, trzy przesłanki niezbędne do powstania po stronie spadkobierców uzasadnionych oczekiwań co do legalności przeniesienia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia są moim zdaniem w tym przypadku spełnione.

81. W związku z powyższym spadkobiercy, których sprawa dotyczy, mieliby co do zasady prawo otrzymania wszystkich płatności dotyczących wsparcia przyznanego na podstawie porozumień administracyjnych zawartych od dnia wejścia w życie dekretu nr 1002 (7 grudnia 2004 r.) do dnia wejścia w życie dekretu nr 187 (30 kwietnia 2015 r.). Uchylając podstawę prawną przeniesienia w drodze dziedziczenia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury, dekret nr 187 znosi również podstawy uzasadnionych oczekiwań spadkobierców.

82. W tym kontekście w swoim trzecim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zwraca się do Trybunału celem ustalenia, czy omawiane uzasadnione oczekiwania nie powinny zostać uznane za nieistniejące przed przyjęciem dekretu nr 187, a mianowicie w dniu przyjęcia wniosków Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji podczas jego 52. posiedzenia. Zgodnie z tymi wnioskami przeniesienie wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia było niezgodne z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) ( 33 ), które zastąpiło rozporządzenie nr 1257/1999 i uregulowało mechanizmy wsparcia obszarów wiejskich na lata 2007–2013.

83. Na to pytanie należy w mojej ocenie udzielić odpowiedzi negatywnej.

84. Nie wynika to z faktu, że omawiane wnioski dotyczą nie rozporządzenia nr 1257/1999, lecz rozporządzenia nr 1698/2005. Treść art. 23 rozporządzenia nr 1698/2005 jest bez wątpienia całkowicie analogiczna do treści art. 10–12 rozporządzenia nr 1257/1999.

85. Uzasadnieniem tej odpowiedzi jest moim zdaniem w znacznej mierze fakt, że przesłanki powstania uzasadnionych oczekiwań [po stronie spadkobierców] nie przestały być spełnione w rezultacie przyjęcia rzeczonych wniosków.

86. Chociaż można by przyjąć, że rozpatrywane wnioski skutkowały brakiem spełnienia drugiej przesłanki, mianowicie tej odnoszącej się do dobrej wiary spadkobierców, to jednak uważam, że taka interpretacja okazałaby się błędna.

87. Celem odrzucenia tej interpretacji przeanalizuję ją pokrótce.

88. Dla przypomnienia, w pkt 75–77 niniejszej opinii wskazałem, że decyzja Komisji zatwierdzająca plan rozwoju obszarów wiejskich dla Republiki Łotwy na okres 2004–2006, który to plan zawierał przepis zezwalający na przeniesienie wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia, stanowi element przesądzający o tym, że spadkobiercy rolników, którzy zawarli porozumienia administracyjne w zakresie pobierania świadczenia z tytułu wcześniejszej emerytury, nie byli zdolni do zauważenia niezgodności z prawem klauzuli dziedziczenia i że w konsekwencji pozostawali w dobrej wierze. Ta decyzja osłabiła zatem wymagania stawiane do zaistnienia dobrej wiary wynikające z przyjęcia standardu rozważnego i przezornego podmiotu gospodarczego.

89. W tych warunkach można by stwierdzić, że wnioski Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji, zgodnie z którymi przeniesienie wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia nie jest zgodne z prawem Unii, mogą znieść skutki, jakie powoduje dla dobrej wiary decyzja zatwierdzająca wydana przez tę samą instytucję. Gdyby tak było, działanie spadkobierców powinno zostać ocenione w świetle czysto obiektywnej wersji standardu rozważnego i przezornego podmiotu gospodarczego, a niezgodność z prawem klauzuli dziedziczenia byłaby w rezultacie uznana za możliwą do dostrzeżenia przez spadkobierców.

90. Nie zgadzam się z sednem tego rozumowania.

91. W moim odczuciu wnioski Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich nie mogą być brane pod uwagę w ramach oceny istnienia dobrej wiary u spadkobierców, których sprawa dotyczy.

92. Wynika to z faktu, że jednostki te nie znały treści protokołu posiedzenia Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich. Otóż z informacji dostępnych w aktach sprawy wynika, że treść przedmiotowego protokołu nie została przedstawiona spadkobiercom. Ponadto w ich obowiązku zachowania należytej staranności nie mieści się wymóg bycia poinformowanym o tej treści. Wydaje mi się oczywiste, że na spadkobierców nie można nakładać takich samych wymagań co do obowiązku zasięgania informacji jak wymagania, jakie ciążą na dużych przedsiębiorstwach w dziedzinie prawa konkurencji ( 34 ).

93. Zważywszy, że wnioski Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich nie były ani znane, ani dostępne dla spadkobierców, jest oczywiste, że wnioski te nie mogą wyłączyć istnienia po stronie spadkobierców dobrej wiary.

94. Tym samym wnioski te nie mogą stanowić podstawy do wygaśnięcia uzasadnionych oczekiwań po stronie spadkobierców w zakresie ich prawa do otrzymania wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury na podstawie klauzuli dziedziczenia znajdującej się w porozumieniach administracyjnych odnoszących się do okresu 2004–2006. Oczekiwania te należy zatem uznać za istniejące aż do daty wejścia w życie dekretu nr 187, to znaczy do dnia 30 kwietnia 2015 r.

IV. Wnioski

95. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział w następujący sposób na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Latvijas Republikas Satversmes tiesa (sąd konstytucyjny, Łotwa): 1) Artykuły 10–12 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia sprzeciwiają się temu, by państwa członkowskie w ramach wykonywania wskazanych przepisów przyjęły rozwiązanie pozwalające na przeniesienie wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia. 2) Stan faktyczny, w którym norma prawa krajowego pozwalająca na przeniesienie wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia została skutecznie zatwierdzona przez Komisję Europejską jako zgodna z rozporządzeniem nr 1257/1999, na podstawie którego niektórzy rolnicy przeszli na wcześniejszą emeryturę, mógł wywołać u spadkobierców tych rolników, na podstawie prawa Unii, uzasadnione oczekiwania. 3) Wnioski z posiedzenia Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji z dnia 19 października 2011 r. nie mogą stanowić podstawy wcześniejszego wygaśnięcia uzasadnionych oczekiwań ze względu na fakt, że nie będąc znane ani dostępne spadkobiercom, nie mogły wyłączyć istnienia po stronie spadkobierców dobrej wiary.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Dz.U. 1999, L 160, s. 80.

( 3 ) Wskazany Komitet został utworzony na podstawie art. 84 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. 2013, L 347, s. 487).

( 4 ) Rozporządzenie Rady (EWG) nr 2079/92 z dnia 30 czerwca 1992 r., ustanawiające wspólnotowy program pomocy dla wcześniejszych emerytur w sektorze rolnym (Dz.U. 1992, L 215, s. 91).

( 5 ) Rozporządzenie Rady z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. 1999, L 161, s. 1).

( 6 ) W tym zakresie wydaje mi się niezbędne zwrócenie uwagi na jeden szczególny aspekt postępowania przed Satversmes tiesa (sądem konstytucyjnym, Łotwa). Otóż jak wynika z treści Satversmes tiesas likums (ustawy o sądzie konstytucyjnym), strony występujące w sprawie zawisłej przed administratīvā rajona tiesa (okręgowym sądem administracyjnym), z wyjątkiem organu publicznego, który uchwalił kwestionowany akt prawny, są uprawnione do przedstawienia swoich uwag w ramach postępowania o stwierdzenie zgodności danego aktu z konstytucją jedynie wtedy, gdy Satversmes tiesa (sąd konstytucyjny, Łotwa) uzna, że uwagi te mogą przyczynić się do wydania wyczerpującego i obiektywnego wyroku (art. 22 ust. 3 ustawy o sądzie konstytucyjnym). Jeśli zatem nie są one „niezbędnymi stronami” tego postępowania, nie są dopuszczone do przedstawienia uwag w ramach postępowań prejudycjalnych przed Trybunałem (art. 96 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej). Z tego powodu nie dysponujemy w niniejszej sprawie uwagami stron sprawy w postępowaniu głównym.

( 7 ) Wyrok z dnia 15 maja 2014 r., Szatmári Malom (C‑135/13, EU:C:2014:327, pkt 55).

( 8 ) Zobacz wyrok z dnia 25 października 2012 r., Ketelä (C‑592/11, EU:C:2012:673, pkt 37).

( 9 ) Argument przedstawiony przez Republikę Łotwy w jej uwagach na piśmie, zgodnie z którym nie sposób zgodzić się z taką tezą ze względu na brzmienie art. 37 ust. 4 rozporządzenia nr 1257/1999, który pozwala państwom członkowskim na przyjęcie jedynie „dalszych lub bardziej restrykcyjnych warunków” w zakresie przyznania wsparcia Unii na rzecz rozwoju obszarów wiejskich i tym samym nie pozwala wprowadzić warunków bardziej korzystnych dla rolników korzystających z rozpatrywanego wsparcia, nie wydaje mi się istotny w niniejszej sprawie. Nie ma bowiem wątpliwości, że przeniesienie w drodze dziedziczenia nie może zostać zakwalifikowane jako „warunek” przyznania wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury.

( 10 ) Trybunał wskazał jasno, że przyznanie źródła utrzymania rolnikom nie jest celem samym w sobie, ale że ma służyć celowi makroekonomicznemu w postaci poprawy wydajności gospodarstw rolnych. Zobacz w tym kontekście wyroki: z dnia 11 kwietnia 2013 r., Soukupová (C‑401/11, EU:C:2013:223, pkt 24, 25); z dnia 25 lutego 2015 r., Polska/Komisja (T‑257/13, niepublikowany, EU:T:2015:111, pkt 47–49). Zobacz także pkt 32 opinii rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie Soukupová (C‑401/11, EU:C:2012:658), w którym wskazano: „Wsparcie w przejściu na wcześniejszą emeryturę nie zostało wprowadzone dla uzupełnienia świadczenia emerytalnego z powodów socjalnych. Nie zostało też ono wprowadzone bezpośrednio w celu zapewnienia starszym rolnikom dodatkowego dochodu. Są to nieodłączne skutki rozporządzenia nr 1257/1999, stanowiącego środek do osiągnięcia nadrzędnego celu programu wcześniejszego przechodzenia na emeryturę w postaci stworzenia zachęty o charakterze ekonomicznym dla starszych rolników, aby wcześniej kończyli swoją działalność, w sytuacjach, w których normalnie by tego nie zrobili” (wyróżnienie moje).

( 11 ) Z treści aneksu zatytułowanego „Tabela kwot” wynika, że limit na [jedną] osobę przekazującą gospodarstwo na rok wynosi 15000 EUR, a całkowity limit na [jedną] osobę przekazującą gospodarstwo wynosi 150000 EUR. Ponadto limit roczny może zostać podwyższony dwukrotnie, pod warunkiem nieprzekroczenia całkowitego limitu, ze względu na strukturę ekonomiczną gospodarstw na danym terenie i cel w postaci szybszej zmiany struktur rolniczych.

( 12 ) Zgodnie z tym podejściem państwa członkowskie miałyby zatem prawo do pozwolenia osobom przekazującym gospodarstwo na przeniesienie korzyści ze wsparcia na swoich spadkobierców, jak również na modyfikację kwoty wsparcia zaoferowanej każdej z tych osób w ramach przyjętych limitów. W przypadku gdy ustawodawstwo krajowe przyznałoby możliwość przeniesienia wsparcia w postaci wcześniejszej emerytury w drodze dziedziczenia, kwota wsparcia musiałaby być w sposób nieunikniony niższa od tej, która mogłaby zostać przyznana w przypadku braku takiej możliwości.

( 13 ) W ten sam sposób art. 12 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1257/1999 („[w] przypadku gdy osoba, która przekazała gospodarstwo rolne, otrzymuje od państwa członkowskiego normalną emeryturę, wsparcie w postaci wcześniejszej emerytury zostaje przyznane jako dodatek, uwzględniwszy wysokość krajowej emerytury w tym państwie […]”) mógłby być traktowany jako niemający zastosowania do spadkobierców.

( 14 ) Wyróżnienie moje. Zobacz w szczególności wyrok z dnia 19 września 2002 r., Huber (C‑336/00, EU:C:2002:509, pkt 39). W tej sprawie Trybunał odpowiedział na drugie pytanie prejudycjalne, wskazując, że decyzja Komisji zatwierdzająca krajowy program wsparcia w ramach rozporządzenia Rady (EWG) nr 2078/1992 z dnia 30 czerwca 1992 r. dotyczącego metod produkcji kompatybilnych z wymaganiami ochrony środowiska i ochroną obszarów wiejskich (Dz.U. 1992, L 215, s. 85) obejmowała treść rzeczonych programów [rzeczonego programu] ze względu na fakt, że ta decyzja mogła zostać podjęta, pod warunkiem że Komisja była przekonana co do ich [jego] zgodności z rozporządzeniem i określiła charakter działań „współfinansowanych” oraz całkowitą kwotę wydatków związanych z ich [jego] finansowaniem. Biorąc pod uwagę, że wykładnia art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1257/1999 w związku z art. 48 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 (Dz.U. 2004, L 153, s. 30) zakłada analizę tych samych cech, wydaje mi się, że powyższa teza ma zastosowanie do niniejszego przypadku.

( 15 ) W rzeczywistości dwa postawione przez sąd odsyłający pytania odnoszą się raczej do „prawa podmiotowego” do dziedziczenia wsparcia w postaci przejścia na wcześniejszą emeryturę. Jednakże, jak jasno wynika z uwag sądu odsyłającego, uznanie istnienia tego prawa spadkobierców byłoby konsekwencją udzielenia odpowiedzi twierdzącej ma pytanie o możliwość powoływania się przez nich na rzeczone uzasadnione oczekiwania.

( 16 ) Zobacz wyrok z dnia 14 marca 2013 r., Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169, pkt 23).

( 17 ) Zobacz wyroki: z dnia 11 lipca 2002 r., Marks & Spencer (C‑62/00, EU:C:2002:435, pkt 44); z dnia 12 maja 2011 r., Enel Maritsa Iztok 3 (C‑107/10, EU:C:2011:298, pkt 29).

( 18 ) Zobacz w szczególności wyrok z dnia 24 kwietnia 1996 r., Industrias Pesqueras Campos i in./Komisja (T‑551/93 i od T‑231/94 do T‑234/94, EU:T:1996:54, pkt 76).

( 19 ) W kwestii ustalenia beneficjentów uzasadnionych oczekiwań będę trzymać się treści drugiego pytania prejudycjalnego, które odnosi się do spadkobierców rolników, a nie do samych rolników. Ponadto z postanowienia sądu odsyłającego wynika jasno, że sprawa poddana administratīvā rajona tiesa (okręgowemu sądowi administracyjnemu), który złożył wniosek do Latvijas Republikas Satversmes tiesa (sądu konstytucyjnego), ma swoje źródło w niewykonywaniu przez służbę ds. wspierania obszarów wiejskich jej zobowiązań względem stron skarżących, które służba ta przyjęła na siebie na podstawie porozumień administracyjnych w zakresie pobierania świadczenia z tytułu wcześniejszej emerytury. Tak więc wydaje mi się, że bez trudu można wydedukować, iż powodem niewykonywania zobowiązań było wygaśnięcie możliwości przeniesienia wsparcia w drodze dziedziczenia, z czego wynika, że stronami skarżącymi w postępowaniu przed administratīvā rajona tiesa (okręgowym sądem administracyjnym) są spadkobiercy.

( 20 ) Zobacz wyroki: z dnia 7 września 2006 r., Hiszpania/Rada (C‑310/04, EU:C:2006:521, pkt 81); z dnia 1 czerwca 2016 r., Węgry/Komisja (T‑662/14, EU:T:2016:328, pkt 55).

( 21 ) Sposób sformułowania tych przesłanek różni się nieco w zależności od tematyki, jakiej dotyczy. W zakresie tematyki pomocy państwa zob. wyrok z dnia 16 października 2014 r., Alcoa Trasformazioni/Commission (T‑177/10, EU:T:2014:897). W zakresie tematyki celnej zob. wyrok z dnia 15 grudnia 2011 r., Afasia Knits Deutschland (C‑409/10, EU:C:2011:843, pkt 47).

( 22 ) Wyrok z dnia 7 kwietnia 2011 r., Sony Supply Chain Solutions (Europe) (C‑153/10, EU:C:2011:224, pkt 47). Zobacz także wyroki: z dnia 20 czerwca 2013 r., Agroferm (C‑568/11, EU:C:2013:407, pkt 52); z dnia 16 marca 2006 r., Emsland-Stärke (C‑94/05, EU:C:2006:185, pkt 27); z dnia 1 kwietnia 1993 r., Lageder i in. (C‑31/91 à C‑44/91, EU:C:1993:132, pkt 35); z dnia 26 kwietnia 1988 r., Krücken (316/86, EU:C:1988:201, pkt 23).

( 23 ) Podzielam więc interpretację przedstawioną przez rzecznik generalnej C. Stix-Hackl w jej opinii w połączonych sprawach Elmeka (C‑181/04 i C‑183/04, EU:C:2005:730, pkt 43–45). Podobnie zobacz opinia rzecznika generalnego J. Kokott w sprawie Agroferm (C‑568/11, EU:C:2013:35, pkt 59).

( 24 ) Zobacz wyrok Polska/Komisja (T‑257/13, niepublikowany, EU:T:2015:111, pkt 53–55).

( 25 ) Interpretacja Komisji może być w szczególności wzięta pod uwagę w zakresie, w jakim brzmienie art. 10–12 rozporządzenia nr 1257/1999 w jego ostatecznej wersji jest identyczne z brzmieniem norm, które Komisja umieściła we wcześniejszym projekcie rozporządzenia. Zobacz projekt rozporządzenia Rady (WE) w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.U. 1998, C 170, s. 67).

( 26 ) W tym względzie zauważam, że orzecznictwo okazuje się znacznie bardziej elastyczne, jeśli źródłem uzasadnionych oczekiwań jest akt prawny wydany przez organ krajowy wdrażający prawo Unii. Otóż Trybunał w sprawach, w których orzeka co do tego, czy uzasadnione oczekiwania mogą wynikać z działania instytucji europejskiej, wymaga, by to działanie wzbudziło „uzasadnione oczekiwania” u jednostki, precyzując, że „dokładne, bezwarunkowe i spójne informacje pochodzące z uprawnionych i wiarygodnych źródeł” stanowią zapewnienia mogące wywołać takie oczekiwania, niezależnie od formy, w jakiej są przekazywane. Zobacz wyrok z dnia 14 marca 2013 r., Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo). Natomiast w sprawach takich jak niniejsza, gdzie uzasadnione oczekiwania są powoływane w stosunku do aktu prawnego wykonującego prawo Unii przyjętego przez organ krajowy, Trybunał ogranicza się do stwierdzenia, że taki akt musi wywołać „uzasadnione oczekiwanie” w odczuciu jednostki. Zobacz wyrok z dnia 14 września 2006 r., Elmeka (C‑181/04 i C‑183/04, EU:C:2006:563, pkt 32).

( 27 ) W tym przedmiocie art. 4 ust. 1 atbalsta dienesta likums (ustawy o służbie ds. wspierania obszarów wiejskich) przewiduje: „[służba ds. wspierania obszarów wiejskich] zarządza wsparciem państwa i Unii Europejskiej w zakresie obszarów wiejskich, rolnictwa, gospodarki leśnej oraz rybołówstwa [przyjmuje i rozpatruje wnioski (projekty) o skorzystanie ze wsparcia, podejmuje decyzje w zakresie przyznania lub odmowy przyznania finansowania, decyduje o wypłacie lub odmowie wypłaty wsparcia, prowadzi wykaz udzielonego wsparcia oraz kontroluje jego wykorzystanie]”.

( 28 ) Zobacz wyrok z dnia 17 marca 2011 r., AJD Tuna (C‑221/09, EU:C:2011:153, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także: D. Simon, La confiance légitime en droit communautaire: vers un principe général de limitation de la volonté de l’auteur de l’acte?, w: Le rôle de la volonté dans les actes juridiques, études à la mémoire du professeur Alfred Rieg, Bruxelles, Bruylant 2000, s. 740.

( 29 ) W tematyce rolnictwa zob. wyrok z dnia 7 września 2006 r., Hiszpania/Rada (C‑310/04, EU:C:2006:521, pkt 83). W innych dziedzinach zob. zwłaszcza wyroki: z dnia 10 września 2009 r., Plantanol (C‑201/08, EU:C:2009:539); z dnia 7 czerwca 2005 r., VEMW i in. (C‑17/03, EU:C:2005:362, pkt 74).

( 30 ) Zobacz w szczególności wyrok z dnia 2 lipca 2015 r., Demmer (C‑684/13, EU:C:2015:439, pkt 92).

( 31 ) Ta decyzja zatwierdzająca, która została wydana zgodnie z art. 44 ust. 2 rozporządzenia, dotyczy zatem treści planu rozwoju obszarów wiejskich. Zobacz w tym zakresie pkt 38 niniejszej opinii.

( 32 ) Co się tyczy uwzględnienia braku niezwłocznego sprostowania [aktu prawnego] przez organy administracji dla oceny dobrej wiary, zob. opinia rzecznik generalnej C. Stix-Hackl w sprawach połączonych Elmeka (C‑181/04 i C‑183/04, EU:C:2005:730, pkt 54).

( 33 ) Dz.U. 2005, L 277, s. 1.

( 34 ) Zobacz wyrok z dnia 19 września 2002 r., Huber (C‑336/00, EU:C:2002:509, pkt 58); a także opinia rzecznika generalnego S. Albera w tej samej sprawie (C‑336/00, EU:C:2002:175, pkt 117–121).