OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

YVES’A BOTA

przedstawiona w dniu 29 stycznia 2019 r. ( 1 )

Opinia 1/17

Wniosek o wydanie opinii złożony przez Królestwo Belgii

Opinia wydana na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE – Kompleksowa umowa gospodarczo-handlowa między Kanadą z jednej strony a Unią Europejską i jej państwami członkowskimi z drugiej strony (CETA) – Rozstrzyganie sporów między inwestorami a państwami (ISDS) – Ustanowienie Trybunału CETA i Trybunału Apelacyjnego – Zgodność z prawem pierwotnym Unii – Wymóg poszanowania autonomii porządku prawnego Unii i jej systemu sądowniczego – Stosowanie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej do wykonywania przez Unię jej kompetencji do zawarcia umowy międzynarodowej – Artykuły 20 i 21 karty – Zasada równości traktowania – Artykuł 47 karty – Prawo dostępu do niezawisłego i bezstronnego sądu

Spis treści

I. Wprowadzenie II. Kontekst, w który wpisuje się wniosek o wydanie opinii III. Wniosek Królestwa Belgii o wydanie opinii A. W przedmiocie zgodności CETA z wyłączną kompetencją Trybunału do dokonywania ostatecznej wykładni prawa Unii 1. System sądowniczy Unii jako gwarancja autonomii porządku prawnego Unii 2. Warunki utworzenia szczególnego mechanizmu rozstrzygania sporów w umowach międzynarodowych zawartych przez Unię 3. Wymóg wzajemności w ochronie przyznanej inwestorom każdej umawiającej się strony 4. Mechanizm spójny z brakiem bezpośredniego skutku CETA 5. Wyrok Achmea nie przesądza o zgodności ICS z wymogiem autonomii porządku prawnego Unii 6. Gwarancje przewidziane przez umawiające się strony dla zachowania wyłącznej kompetencji Trybunału do dokonywania ostatecznej wykładni prawa Unii 7. ICS nie narusza zadań sądów krajowych polegających na zapewnieniu skutecznego stosowania prawa Unii 8. Spójność z celami działań zewnętrznych Unii 9. Wprowadzenie mechanizmu uprzedniego udziału Trybunału i możliwość pełnej kontroli orzeczeń przez sądy państw członkowskich nie są niezbędne B. W przedmiocie ogólnej zasady równego traktowania i wymogu skuteczności prawa Unii C. W przedmiocie zgodności sekcji F rozdziału 8 CETA z prawem dostępu do niezawisłego i bezstronnego sądu 1. Uwagi ogólne 2. W przedmiocie dostępu do Trybunału CETA dla małych i średnich przedsiębiorstw 3. W przedmiocie warunków wynagradzania członków Trybunału CETA i Trybunału Apelacyjnego 4. W przedmiocie warunków dotyczących powołania i ewentualnego odwołania członków Trybunału CETA i Trybunału Apelacyjnego 5. W przedmiocie zasad etycznych mających zastosowanie do członków Trybunału CETA i Trybunału Apelacyjnego IV. Wnioski

I. Wprowadzenie

1. W dniu 30 października 2016 r. Kanada z jednej strony i Unia Europejska i jej państwa członkowskie z drugiej strony podpisały w Brukseli „kompleksową umowę gospodarczo-handlową”, znaną pod akronimem „CETA” (Comprehensive Economic and Trade Agreement) (zwaną dalej „CETA”) ( 2 ).

2. Podobnie jak w szczególności umowa, do której odnosi się opinia 2/15 (Umowa o wolnym handlu z Singapurem) z dnia 16 maja 2017 r. ( 3 ), CETA jest umową o wolnym handlu tzw. nowej generacji, ponieważ przewidziano w niej, poza tradycyjnymi postanowieniami dotyczącymi obniżenia należności celnych i barier pozataryfowych w handlu towarami i usługami, postanowienia dotyczące w szczególności inwestycji, zamówień publicznych, konkurencji, ochrony własności intelektualnej i zrównoważonego rozwoju.

3. Pomimo jej podpisania, CETA nie została jeszcze zawarta w rozumieniu art. 218 ust. 6 TFUE. Jest ona jednak w części tymczasowo stosowana ( 4 ).

4. Przedmiotem niniejszej sprawy jest wniosek o wydanie opinii złożony do Trybunału w dniu 7 września 2017 r. przez Królestwo Belgii na podstawie art. 218 ust. 11 TFUE.

5. Wniosek o wydanie opinii złożony przez Królestwo Belgii ma następujące brzmienie: „Czy sekcja F (»Rozstrzyganie sporów inwestycyjnych między inwestorami a państwami«) rozdziału ósmego (»Inwestycje«) umowy [CETA] między Kanadą z jednej strony a [Unią] i jej państwami członkowskimi z drugiej strony, podpisanej w Brukseli w dniu 30 października 2016 r., jest zgodna z traktatami, w tym z prawami podstawowymi?”.

6. Sekcja F rozdziału 8 CETA, zawierająca artykuły od 8.18 do 8.45 tej umowy, ma na celu ustanowienie mechanizmu rozstrzygania sporów między inwestorami a państwami, znanego również pod akronimem „ISDS System” (Investor State Dispute Settlement System).

7. W tym celu w sekcji tej przewidziano utworzenie trybunału (zwanego dalej „Trybunałem” lub „Trybunałem CETA”) oraz trybunału apelacyjnego (zwanego dalej „Trybunałem Apelacyjnym” lub „Trybunałem Apelacyjnym CETA”) a także, w dłuższej perspektywie czasu, wielostronnego trybunału inwestycyjnego i mechanizmu odwoławczego, który położyłby kres funkcjonowaniu pierwszych trybunałów. Ma to na celu ustanowienie „systemu sądowniczego w dziedzinie inwestycji”, lepiej znanego pod nazwą w języku angielskim: Investment Court System (ICS) (zwanego dalej „ICS”), którego Trybunał CETA jest jedynie pierwszym etapem. Trybunał ten będzie więc pierwszym konkretnym owocem reformy systemu ISDS zaprojektowanej przez Komisję Europejską w 2015 r. ( 5 ), w odpowiedzi na konsultacje publiczne dotyczące ochrony inwestycji i ISDS ( 6 ). W sekcji F rozdziału 8 CETA przewidziano zatem zinstytucjonalizowane ramy proceduralne w celu rozstrzygania ewentualnych sporów między inwestorami z jednej umawiającej się strony a drugą umawiającą się stroną dotyczących wykładni i stosowania CETA, które to ramy proceduralne mają zapobiec powstawaniu opóźnień przypisywanych klasycznemu systemowi ISDS.

8. Poprzez wprowadzenie tego zreformowanego mechanizmu w ramach CETA Unia podejmuje inicjatywę przeprowadzenia ogólnej reformy modelu rozstrzygania sporów między inwestorami a państwami poprzez ewolucję obecnego systemu ISDS o charakterze ad hoc, opartego na zasadach arbitrażu, w kierunku ICS, którego zwieńczeniem będzie stworzenie stałego wielostronnego trybunału ( 7 ).

9. W swoim wniosku o wydanie opinii Królestwo Belgii przedstawia Trybunałowi swoje wątpliwości co do zgodności sekcji F rozdziału 8 CETA z traktatami. W istocie wątpliwości te dotyczą skutków tej części umowy dla wyłącznej kompetencji Trybunału do dokonywania ostatecznej wykładni prawa Unii, ogólnej zasady równości traktowania i wymogu skuteczności prawa Unii, a także prawa dostępu do niezawisłego i bezstronnego sądu.

II. Kontekst, w który wpisuje się wniosek o wydanie opinii

10. Prawo inwestycji międzynarodowych obejmuje dwa odrębne aspekty, mianowicie uregulowanie materialno-prawne, na które składają się normy mające na celu zagwarantowanie ochrony inwestycji zagranicznych, oraz uregulowanie proceduralne w dziedzinie arbitrażu międzynarodowego.

11. I tak system ISDS pozwala na rozstrzyganie sporów w sytuacji, gdy inwestor uważa, że państwo narusza zobowiązania ciążące na nim na podstawie międzynarodowej umowy inwestycyjnej. Włączenie klauzul dotyczących systemu ISDS do umowy międzynarodowej w dziedzinie inwestycji daje więc zagranicznym inwestorom możliwość poddania zaistniałego sporu z państwem, w którym zainwestowali, nie sądom tego państwa, ale sądowi polubownemu ad hoc, zgodnie z zasadami wskazanymi w tej umowie.

12. Rozwój arbitrażu między inwestorami a państwami jest zjawiskiem stosunkowo niedawnym, stanowiącym odpowiedź na stwierdzane opóźnienia w ramach funkcjonowania systemów sądowniczych niektórych państw przyjmujących inwestorów. Konsekwencją tych opóźnień był brak zaufania inwestorów do tych systemów. Arbitraż zmierza więc do zaoferowania inwestorom neutralnego i skutecznego sposobu rozstrzygnięcia sporu, co ma zachęcić do inwestowania poprzez zwiększenie zaufania podmiotów gospodarczych decydujących się na inwestowanie za granicą.

13. Metoda rozstrzygania sporów, jaką jest arbitraż inwestycyjny, kierowana jest więc, od swojego początku, wolą umawiających się stron, zorientowaną na wyłączenie poza tradycyjny system rozstrzygania sporów pomiędzy zagranicznymi inwestorami a państwem przyjmującym ( 8 ). Ten sposób rozstrzygania sporów ma również na celu zastąpienie ochrony dyplomatycznej, w ramach której państwo, którego obywatelem jest inwestor, popiera roszczenie tego ostatniego wobec państwa przyjmującego tę inwestycję ( 9 ). Stanowi on zatem kontynuację działań zmierzających do wyłączenia sporów dotyczących inwestycji z domeny polityki i dyplomacji. Rozstrzyganie sporów między inwestorami a państwami stanowi również alternatywę dla innej metody rozstrzygania sporów w dziedzinie inwestycji, jaką jest arbitraż między państwami, związany z tymi samymi niedogodnościami co ochrona dyplomatyczna, a więc z punktu widzenia inwestora związkiem zależności od swojego państwa pochodzenia, zaś z punktu widzenia tego państwa ryzykiem, że podjęte działanie może zaważyć na stosunkach utrzymywanych z innymi państwami.

14. W wyniku uzyskania kompetencji zewnętrznej w dziedzinie inwestycji bezpośrednich Unia musiała stworzyć model rozstrzygania sporów związany z poszanowaniem norm ochronnych zawartych w umowach o wolnym handlu, które zawarła z państwami trzecimi ( 10 ). Klauzule arbitrażowe zawarte w bilateralnych umowach inwestycyjnych są bowiem w dziedzinie międzynarodowego prawa inwestycyjnego uważane za kluczowy element ochrony inwestycji zagranicznych w państwie przyjmującym.

15. Arbitraż inwestycyjny w swojej klasycznej formie był jednak przedmiotem krytyki, mianowicie zwłaszcza w odniesieniu do braku legitymacji i gwarancji niezawisłości arbitrów, braku spójności i przewidywalności orzeczeń, braku możliwości kontroli wydanego orzeczenia, ryzyka „zamrożenia regulacji” ( 11 ) oraz wysokich kosztów postępowania.

16. Z uwagi na krytykę, z jaką spotyka się arbitraż inwestycyjny, przyspieszenie negocjacji między Unią a państwami trzecimi w celu rozwinięcia bilateralnych relacji wolnego handlu obejmujących aspekt dotyczący inwestycji stwarza szereg wyzwań o charakterze zarówno politycznym, jak i prawnym.

17. Wśród tych wyzwań jednym z najważniejszych jest zdefiniowanie modelu pozwalającego Unii i jej państwom członkowskim na włączenie się w praktykę arbitrażową stanowiącą regułę w dziedzinie rozstrzygania sporów dotyczących ochrony inwestycji zagranicznych, przy jednoczesnym wprowadzaniu ulepszeń do klasycznego modelu, by z jednej strony udzielić odpowiedzi na krytykę dotyczącą funkcjonowania sądów polubownych oraz legitymacji mechanizmu arbitrażu między inwestorami i państwami, a z drugiej strony uzyskać spójność z podstawowymi zasadami regulującymi mechanizmy rozstrzygania sporów w ramach porządku prawnego Unii.

18. Przyjęty model wykazuje pod wieloma względami pewne oryginalne cechy nadające mu charakter hybrydy, formy kompromisu między sądem polubownym a sądem międzynarodowym. Tak więc droga wybrana przez Unię w ramach CETA polega na instytucjonalizacji i procesie usądowienia mechanizmu rozstrzygania sporów w dziedzinie inwestycji, z przeniesieniem równowagi między tradycją a innowacyjnością na dziedzinę arbitrażu inwestycyjnego. Należy tutaj podkreślić eksperymentalny wymiar tego przedsięwzięcia, ponieważ Unia znajduje się w awangardzie tego ruchu, co do którego dopiero przyszłość pokaże, czy uda się zapewnić mu trwanie pod względem prawnym ( 12 ).

19. Unia musiała prowadzić negocjacje w tej kwestii z państwami trzecimi w sposób pragmatyczny, biorąc pod uwagę okoliczność, że arbitraż między inwestorami a państwami uważany jest przez jej partnerów, jak i przez samych inwestorów za niezbędny element ochrony tych ostatnich ( 13 ). Bezpośrednim wyzwaniem dla Unii było więc przystąpienie do takiego modelu rozstrzygania sporów z jednoczesnym wprowadzeniem do niego ulepszeń, zmierzających w dłuższej perspektywie czasu do dalej idącej ewolucji, jaką jest projekt powołania wielostronnego trybunału inwestycyjnego ( 14 ).

20. CETA zawiera zatem mechanizm rozstrzygania sporów, którego kształt ewoluował w trakcie negocjacji, tak by w szczególności uwzględnić wyniki konsultacji publicznych przeprowadzonych w tej kwestii przez Komisję ( 15 ). Ożywiona dyskusja nad korzyściami i cechami takiego mechanizmu wynikała głównie z okoliczności, że arbitraż w dziedzinie inwestycji jest platformą konfrontacji interesów prywatnych z interesami publicznymi. Na tym forum podnoszone są zatem siłą rzeczy problemy mogące mieć wpływ na politykę publiczną.

21. W chwili obecnej reforma zapoczątkowana przez Unię, w kształcie przewidzianym w CETA, oparta jest na dwóch głównych filarach, mianowicie z jednej strony na wyraźnym odesłaniu do prawa umawiających się stron do tworzenia regulacji w interesie ogólnym, połączonym z bardziej szczegółowymi normami w dziedzinie ochrony inwestycji w celu ukrócenia nadużyć przy dokonywaniu wykładni ( 16 ), a z drugiej strony na woli dążenia do stworzenia systemu sądowniczego cechującego się w szczególności niezawisłością i bezstronnością jego członków oraz przejrzystością jego procedur.

22. Niniejsze postępowanie w sprawie wydania opinii dotyczy właśnie tego ostatniego systemu, w obecnym stanie jego rozwoju, który odchodzi od klasycznego arbitrażu w celu zbliżenia do systemu sądowniczego. Postanowienia CETA dotyczące tego systemu nie należą do postanowień znajdujących tymczasowo zastosowanie ( 17 ).

23. Omawiany system, opisywany jako „Rozstrzyganie sporów dotyczących inwestycji między inwestorami a państwami”, obejmuje nie tylko przypadki, w których inwestor z państwa członkowskiego wnosi skargę przeciwko Kanadzie, i przypadki, w których inwestor kanadyjski wnosi skargę przeciwko państwu członkowskiemu, ale także przypadki, w których inwestor kanadyjski wnosi skargę przeciwko Unii.

24. Główne postanowienia dotyczące organizacji i ustanowienia ICS znajdują się w sekcji F rozdziału 8 CETA. W niektórych kwestiach odesłano jednak do decyzji, jakie ma przyjąć Wspólny Komitet CETA, o którym mowa w art. 26.1 tego porozumienia.

25. Główną cechą tego mechanizmu rozstrzygania sporów jest ustanowienie stałego trybunału dla rozpatrywania skarg złożonych przez inwestorów przeciwko umawiającej się stronie ( 18 ). Trybunał CETA składa się z 15 członków powołanych przez Wspólny Komitet CETA ( 19 ) na pięcioletnią kadencję, odnawialną jednokrotnie ( 20 ).

26. Członkowie Trybunału muszą posiadać kwalifikacje wymagane w ich odpowiednich państwach do powołania na stanowisko sędziego lub są prawnikami o uznanej reputacji oraz muszą wykazać się wiedzą fachową w zakresie prawa międzynarodowego publicznego ( 21 ). Członkowie Trybunału muszą być niezależni i przestrzegać zasad zmierzających do uniknięcia konfliktów interesów ( 22 ). Trybunał rozpatruje sprawy w składach obejmujących na ogół trzech jego członków, wskazanych przez prezesa Trybunału zgodnie z systemem rotacyjnym w taki sposób, aby zapewnić losowe i niemożliwe do przewidzenia obsadzenie składów ( 23 ).

27. Orzeczenia Trybunału mogą zostać zaskarżone do stałego Trybunału Apelacyjnego ( 24 ). Apelacje mogą być oparte w szczególności na błędach co do prawa lub oczywistych błędach w ocenie faktów, w tym w ocenie odpowiedniego prawa krajowego ( 25 ). Członkowie Trybunału Apelacyjnego powoływani są przez Wspólny Komitet CETA ( 26 ). Muszą oni posiadać te same kwalifikacje co członkowie Trybunału CETA i są poddani tym samym zasadom etycznym ( 27 ).

28. Zgodnie z art. 8.41 ust. 1 CETA „[o]rzeczenie wydane zgodnie z [tą] sekcją jest wiążące dla stron sporu i w odniesieniu do danej konkretnej sprawy”.

29. Co się tyczy postanowień materialno-prawnych – nowe podejście łączy potwierdzenie prawa stron do tworzenia regulacji ( 28 ) z wysiłkiem w kierunku dokładnego zdefiniowania podstawowych norm ochronnych ( 29 ).

30. W ten sposób CETA zmierza do promowania transgranicznych inwestycji między Unią i Kanadą, stwarzając dla inwestorów umawiających się stron korzyść w postaci wysokiego poziomu ochrony ich inwestycji, chroniąc jednocześnie uprawnienia regulacyjne każdej strony ( 30 ).

31. Pragnę również dodać, że podczas podpisywania CETA uzgodniono wspólny instrument interpretacyjny ( 31 ), w którym przewidziano w pkt 6 szczególne wskazówki interpretacyjne w odniesieniu do ICS. Ponadto przy okazji podpisywania tej umowy Komisja i Rada złożyły deklarację nr 36, w której instytucje te wskazują środki, jakie należy przyjąć dla wprowadzenia w życie ICS.

32. Po przedstawieniu tego opisu pragnę zaznaczyć na wstępie, że na potrzeby udzielenia odpowiedzi na wniosek o wydanie opinii złożony przez Królestwo Belgii pozostawiam na marginesie, pomimo jego znaczenia, polityczny i ekonomiczny aspekt problematyki, jaka została przedstawiona w tym postępowaniu, przy czym wydaje mi się niezbędne podkreślenie, że do pełnego zakresu uznania instytucji Unii należy podjęcie decyzji, by przy wprowadzaniu w życie wspólnej polityki handlowej wpisać się w utrwaloną praktykę międzynarodowego arbitrażu.

33. Tak więc nie do mnie należy wypowiadanie się w kwestii ocenianej z politycznego punktu widzenia celowości przewidzenia sposobu rozstrzygania sporów tego rodzaju w umowach, jakie Unia negocjuje z państwami trzecimi, ani w kwestii gospodarczego wpływu, jaki system ISDS może wywrzeć w zakresie przyciągnięcia zagranicznych inwestorów i rozwoju ich działalności. Te elementy są objęte szerokim zakresem uznania instytucji Unii ( 32 ). Co więcej, stanowią one wynik demokratycznej debaty prowadzonej w Unii i w państwach członkowskich. Jedyną rzeczą, jaką powinienem zbadać, jest kwestia tego, czy przewidywana umowa, przejmująca praktykę arbitrażu inwestycyjnego przy jednoczesnym jej dostosowaniu w celu spowodowania jego ewolucji w kierunku modelu sądowego, jest z czysto prawnego punktu widzenia zgodna z prawem pierwotnym Unii.

III. Wniosek Królestwa Belgii o wydanie opinii

34. Królestwo Belgii, nie zajmując stanowiska w przedmiocie sposobu, w jaki należy jego zdaniem odpowiedzieć na pytania przedstawione Trybunałowi, zamierza poprzez swój wniosek o wydanie opinii przyczynić się do wyjaśnienia ram prawnych, w które ma wpisywać się CETA.

35. Królestwo Belgii wskazuje również, że jest świadome, iż należy przyjąć pewne środki w wykonaniu CETA i deklaracji nr 36, co może wpłynąć na opinię Trybunału.

36. Wniosek o wydanie opinii obejmuje trzy następujące zagadnienia: właściwość Trybunału, zasadę równości traktowania i wymóg skuteczności prawa Unii, a także prawo dostępu do niezawisłego i bezstronnego sądu.

37. Na wstępie, co się tyczy dopuszczalności wniosku Królestwa Belgii, należy podkreślić prewencyjny charakter postępowania w sprawie wydania opinii. W powyższym względzie pragnę przypomnieć, że „zgodnie z art. 218 ust. 11 TFUE Parlament, Rada, Komisja lub państwo członkowskie mogą uzyskać opinię Trybunału w sprawie zgodności przewidywanej umowy z traktatami. Postanowienie to ma zatem na celu unikanie komplikacji, które mogłyby wyniknąć z kwestionowania przed sądami zgodności z traktatami umów międzynarodowych wiążących Unię” ( 33 ). W istocie „[o]rzeczenie sądowe stwierdzające ewentualnie, po zawarciu umowy międzynarodowej wiążącej Unię, jej niezgodność z postanowieniami traktatów – ze względu na jej treść albo procedurę zastosowaną przy jej zawarciu – prowadziłoby bowiem do powstania istotnych trudności nie tylko wewnątrz Unii, lecz także w ramach stosunków międzynarodowych, i mogłoby wywrzeć niekorzystne skutki dla wszystkich zainteresowanych stron, w tym również państw trzecich” ( 34 ).

38. Jak wskazałem powyżej, CETA, choć już podpisana, nie została jeszcze zawarta w rozumieniu art. 218 ust. 6 TFUE. Umowa ta jest więc nadal „przewidywana” w rozumieniu art. 218 ust. 11 TFUE.

A. W przedmiocie zgodności CETA z wyłączną kompetencją Trybunału do dokonywania ostatecznej wykładni prawa Unii

39. Królestwo Belgii przypomina, że w pkt 246 swojej opinii 2/13 Trybunał ustanowił „zasad[ę] wyłącznej właściwości Trybunału do dokonywania ostatecznej wykładni prawa Unii”.

40. Państwo to przypomina również przyczyny, dla których Trybunał uznał w swojej opinii 1/09 z dnia 8 marca 2011 r. ( 35 ), że projekt międzynarodowego porozumienia w sprawie europejskiego i wspólnotowego sądu patentowego był niezgodny z prawem Unii.

41. Po wskazaniu, że art. 8.18 ust. 1 CETA upoważnia Trybunał CETA do zbadania, czy instrument prawa pochodnego Unii jest zgodny z postanowieniami sekcji C i D rozdziału 8 tej umowy, Królestwo Belgii zauważa, że w ramach tego badania Trybunał CETA może systematycznie napotykać kwestie dotyczące wykładni prawa Unii. Odnosząc się do art. 8.31 ust. 2 CETA, Królestwo Belgii zauważa, że w sytuacji braku dominującej wykładni Trybunał CETA będzie zmuszony samodzielnie dokonać wykładni prawa Unii.

42. Jakkolwiek zdaniem tego państwa członkowskiego CETA różni się od mechanizmu rozważanego w opinii 1/09, ponieważ Trybunał CETA nie będzie bezpośrednio rozstrzygał zawisłego przed nim sporu z punktu widzenia prawa Unii jako prawa właściwego ani badał ważności unijnego aktu prawnego, to jednak, podobnie jak w przypadku mechanizmów rozważanych w opiniach 1/09 i 2/13, ICS pozwala Trybunałowi CETA na zbadanie zgodności przepisów prawa wtórnego Unii z odpowiednimi postanowieniami CETA i na dokonanie w tym celu wykładni prawa Unii.

43. Skoro system ISDS przewidziany w CETA nie przewiduje ani obowiązku, ani nawet możliwości zwrócenia się przez Trybunał CETA do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym w przedmiocie wykładni prawa Unii (brak mechanizmu odesłania prejudycjalnego), Królestwo Belgii zastanawia się czy system ten, który może prowadzić do wydania ostatecznych orzeczeń mających wiążący charakter zgodnie z postanowieniami art. 8.41 ust. 1 tej umowy, jest zgodny z zasadą wyłącznej kompetencji Trybunału do dokonywania ostatecznej wykładni prawa Unii.

44. Reasumując, Królestwo Belgii zmierza do ustalenia, czy CETA nie narusza zasady wyłącznej kompetencji Trybunału do dokonywania ostatecznej wykładni prawa Unii. Pragnie ono, dokładniej rzecz ujmując, aby Trybunał wskazał, czy art. 8.31 ust. 2 tej umowy jest wystarczający do zagwarantowania jednolitej wykładni prawa Unii, czy przeciwnie, z uwagi na wiążący charakter orzeczenia zgodnie z art. 8.41 ust. 1 omawianej umowy należy stwierdzić naruszenie wymogu jednolitej wykładni, której Trybunał jest gwarantem.

45. W celu udzielenia odpowiedzi na tę część wniosku o wydanie opinii rozpocznę analizę w miejscu, w którym Trybunał przerwał ją w opinii 2/15. Trybunał ograniczył bowiem w tej opinii swoją analizę do badania podziału kompetencji między Unią i jej państwami członkowskimi w przedmiocie materialno-prawnych i proceduralnych aspektów zewnętrznej polityki Unii w dziedzinie inwestycji.

46. W tym względzie należy wskazać, że traktat z Lizbony przyznaje Unii wyłączną kompetencję w dziedzinie bezpośrednich inwestycji, włączając je do dziedziny wspólnej polityki handlowej, jak wynika to z art. 3 ust. 1 lit. e) oraz z art. 207 ust. 1 TFUE. Unia posiada również kompetencję dzieloną w zakresie inwestycji innych niż inwestycje bezpośrednie ( 36 ).

47. Trybunał wyjaśnił, że wyłączna kompetencja, jaką Unia posiada na podstawie art. 207 TFUE w dziedzinie bezpośrednich inwestycji zagranicznych, obejmuje wszystkie materialno-prawne postanowienia, które są zwykle zawarte w bilateralnych umowach inwestycyjnych ( 37 ). Unia dzieli natomiast z państwami członkowskimi kompetencję w odniesieniu do postanowień w dziedzinie rozstrzygania sporów między inwestorami a państwami ( 38 ). W tym względzie Trybunał zauważył w swojej opinii 2/15, że chodzi o system „któr[y] wyłącza spory z kompetencji sądowej państw członkowskich” oraz że system ten należy zatem wprowadzić za ich zgodą ( 39 ).

48. Trybunał nie zbadał jednak w swojej opinii 2/15 zagadnienia zgodności z prawem Unii mechanizmu rozstrzygania sporów przewidzianego w umowie dotyczącej międzynarodowych inwestycji pod kątem zachowania swych własnych kompetencji.

49. W chwili obecnej Trybunał w odniesieniu do umowy tego rodzaju co umowa z Kanadą powinien wypowiedzieć się w przedmiocie możliwości i sposobów współistnienia takiego mechanizmu rozstrzygania sporów z systemem sądowniczym Unii.

1. System sądowniczy Unii jako gwarancja autonomii porządku prawnego Unii

50. Jak Trybunał wskazał w swojej opinii 2/13, „[a]by zagwarantować zachowanie szczególnych cech i autonomii porządku prawa [Unii], w traktatach ustanowiono system sądowniczy mający na celu zapewnienie spójności i jednolitego charakteru wykładni prawa Unii” ( 40 ).

51. W tych ramach „do sądów krajowych i Trybunału należy zapewnienie pełnego stosowania prawa Unii we wszystkich państwach członkowskich, jak również ochrony sądowej praw, jakie podmioty prawa wywodzą z prawa Unii” ( 41 ).

52. Zadaniem Trybunału jest „[zapewnienie] poszanowani[a] prawa w wykładni i stosowaniu traktatów”, zgodnie z tym, co przewidziano w art. 19 ust. 1 TUE. Ta funkcja Trybunału oznacza zobowiązanie do „zapewnienia przestrzegania autonomii porządku prawnego Unii ustanowionego w traktatach” ( 42 ).

53. W opinii 1/09 Trybunał podkreślił, że dzieli to zobowiązanie z sądami krajowymi. Trybunał stwierdził bowiem, że „[j]ak wynika z art. 19 ust. 1 TUE, Trybunał i sądy państw członkowskich czuwają nad poszanowaniem tego porządku prawnego i systemu sądowniczego Unii” ( 43 ).

54. Trybunał opiera się również na art. 4 ust. 3 TUE, aby wskazać, że „[p]aństwa członkowskie są […] zobowiązane – między innymi zgodnie z zasadą lojalnej współpracy wyrażoną w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy TUE – zapewnić na swym terytorium stosowanie i poszanowanie prawa Unii” ( 44 ).

55. Trybunał podkreślił również, że „[s]ąd krajowy wypełnia […] we współpracy z Trybunałem powierzoną im wspólnie funkcję w celu zapewnienia przestrzegania prawa przy wykładni i stosowaniu traktatów” ( 45 ).

56. W szczególności „kluczowym elementem tak ukształtowanego systemu sądowniczego jest procedura odesłania prejudycjalnego przewidziana w art. 267 TFUE, która ustanawiając dialog między poszczególnymi sądami, zwłaszcza między Trybunałem a sądami państw członkowskich, ma na celu zapewnienie jednolitej wykładni prawa Unii […], umożliwiając tym samym zapewnienie jego spójności, pełnej skuteczności i autonomii oraz wreszcie szczególnego charakteru prawa ustanowionego w traktatach” ( 46 ).

57. Trybunał stwierdził zatem stanowczo „wagę współpracy między sądem Unii a sądami krajowymi państw członkowskich dla zagwarantowania konstytucyjnej struktury systemu [prawnego Unii]” ( 47 ).

58. Ta szczególna relacja między Trybunałem a sądami krajowymi, charakteryzująca się trwałym dialogiem, stanowi jednocześnie przejaw oraz gwarancję szczególnego porządku prawnego Unii. Z tego powodu Trybunał zamierza chronić tę relację od wszelkich zjawisk, które mogłyby na nią negatywnie wpłynąć.

59. Zważywszy na powyższe, pragnę na tym etapie podkreślić, że zachowanie autonomii porządku prawnego Unii nie oznacza autarkii ( 48 ). Wymaga ono jedynie, aby nie naruszano integralności tego porządku prawnego, która w znacznym stopniu zasadza się na kompetencji Trybunału do orzeczenia w sposób ostateczny o tym, co jest prawem Unii, oraz na współpracy, jaką prowadzi on w tym celu z sądami państw członkowskich.

2. Warunki utworzenia szczególnego mechanizmu rozstrzygania sporów w umowach międzynarodowych zawartych przez Unię

60. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że umowy międzynarodowe zawarte przez Unię na podstawie postanowień traktatów stanowią w dotyczącym jej zakresie akty przyjęte jej przez instytucje ( 49 ). Z tego względu takie umowy stanowią od momentu ich wejścia w życie integralną część porządku prawnego Unii ( 50 ). Zgodnie z art. 216 ust. 2 TFUE „[u]mowy zawarte przez Unię wiążą instytucje Unii i państwa członkowskie”. Z tego względu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, „umowy te mają pierwszeństwo […] przed przepisami wtórnego prawa [Unii]” ( 51 ). Począwszy od chwili, w której CETA wejdzie w życie, zostanie ona zatem automatycznie włączona do porządku prawnego Unii, którego będzie częścią, podobnie jak inne źródła prawa Unii ( 52 ).

61. Ponadto z art. 19 ust. 3 lit. b) TUE i z art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE wynika, że „Trybunał jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni i ważności aktów dokonanych przez instytucje bez żadnego wyjątku” ( 53 ), co obejmuje umowy międzynarodowe zawarte przez Unię. Trybunał jest również właściwy do „orzekania o wykładni decyzji przyjmowanych przez organy ustanowione przez umowę i powołane do jej wprowadzenie w życie” ( 54 ).

62. Co powiedziawszy, należy następnie przypomnieć, że stosowanie przed sądem Unii lub przed sądami krajowymi umów zawartych przez Unię może doznawać pewnych ograniczeń, w szczególności kiedy Trybunał uzna, że umowy te nie przyznają jednostkom praw, na które mogą się one powoływać przed sądem. W tym względzie Trybunał analizuje charakter i systematykę rozpatrywanej umowy międzynarodowej i bada, czy treść jej postanowień jest bezwarunkowa i dostatecznie jasna ( 55 ).

63. Co się tyczy CETA, badanie przez Trybunał, czy umowa ta może wywołać bezpośredni skutek, czy nie, jest niepotrzebne, ponieważ w art. 30.6 omawianej umowy wyrażono jasną wolę stron nienadawania jej takiego skutku. Postanowienie to przewiduje bowiem w ust. 1, że na CETA nie można się powoływać „bezpośredni[o] […] w krajowych systemach prawnych stron” ( 56 ). Wynika z tego, że pomimo iż przewidywana umowa będzie stanowiła integralną część porządku prawnego Unii po jej wejściu w życie, nie będzie można powoływać się na nią w ramach tego porządku. Ani sądy Unii, ani sądy państw członkowskich nie będą więc mogły stosować bezpośrednio tej umowy w zawisłych przed nimi sporach. Chodzi w konsekwencji o dwa współistniejące systemy prawne, których wzajemne oddziaływanie zostało świadomie ograniczone.

64. W przypadku umowy międzynarodowej zawartej przez Unię przynależność do jej porządku prawnego wymaga, aby postanowienia tej umowy były w pełni zgodne z postanowienia traktatów i z wynikającymi z nich zasadami konstytucyjnymi ( 57 ). W celu poszanowania autonomii konstytucyjnej porządku prawnego Unii niezbędne jest zatem, aby umowy międzynarodowe zawierane przez nią z państwami trzecimi nie naruszały delikatnej równowagi między „przynależnością do społeczności międzynarodowej a specyfiką prawa Unii” ( 58 ).

65. W tym względzie Trybunał wielokrotnie orzekał, że „umowa międzynarodowa przewidująca ustanowienie organu sądowego, który miałby dokonywać wykładni jej postanowień i którego orzeczenia wiążą instytucje, w tym Trybunał, nie jest co do zasady niezgodna z prawem Unii” ( 59 ). Zdaniem Trybunału „[k]ompetencje Unii w dziedzinie stosunków międzynarodowych i przysługująca jej zdolność do zawierania umów międzynarodowych obejmują bowiem w sposób konieczny uprawnienie do związania się orzeczeniami organu sądowego, utworzonego lub wyznaczonego na mocy takich umów, w zakresie wykładni i stosowania ich postanowień” ( 60 ). W opinii 2/15 Trybunał wskazał, że na tej samej zasadzie kompetencja Unii do zawierania umów międzynarodowych obejmuje w sposób konieczny uprawnienie do podporządkowania się decyzjom „organu, który nie będąc formalnie sądem, spełnia zasadniczo funkcje sądownicze” ( 61 ).

66. Trybunał wyjaśnił jednak, że „umowy międzynarodowe mogą wywoływać następstwa w sferze jego własnych kompetencji tylko pod warunkiem, że zostaną spełnione podstawowe przesłanki zachowania istoty wspomnianych kompetencji, tak aby nie została podważona autonomia porządku prawnego Unii” ( 62 ).

67. Zdaniem Trybunału „zachowanie autonomii porządku prawnego [Unii] wymaga z jednej strony, aby kompetencje [Unii] i jej instytucji, ustanowione w traktacie, nie zostały wypaczone” ( 63 ), a z drugiej strony wymaga ono, aby rozpatrywany mechanizm rozstrzygania sporów nie „skutkował narzuceniem [Unii] i jej instytucjom w wykonywaniu ich kompetencji wewnętrznych określonej wykładni przepisów [prawa Unii]” ( 64 ).

68. W szczególności w opinii 2/13 Trybunał wskazał, że „interwencja organów, którym zgodnie z [Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ( 65 )] przysługują kompetencje decyzyjne – jak określono w przewidywanym porozumieniu – nie może prowadzić do związania Unii i jej instytucji w wykonywaniu ich wewnętrznych kompetencji określoną wykładnią przepisów prawa Unii” ( 66 ).

69. Jak Trybunał wskazał w opinii 1/09, mógł on wydać opinię przychylną wobec wprowadzenia umowami międzynarodowymi systemów sądowniczych, które dotyczyły w istocie rozstrzygania sporów z zakresu wykładni lub stosowania samych umów międzynarodowych, na mocy których je powołano, a które nie miały wpływu na właściwość sądów państw członkowskich w zakresie dokonywania wykładni i stosowania prawa Unii ani na przysługującą im możliwość tudzież ciążący na nich obowiązek wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym czy też na właściwość tego ostatniego do udzielenia odpowiedzi na taki wniosek ( 67 ). Trybunał sprzeciwił się natomiast utworzeniu międzynarodowego organu sądowego, który miałby dokonywać wykładni i stosować nie tylko postanowienia tworzącego go porozumienia, ale także innych instrumentów prawa Unii, i który potencjalnie miałby rozstrzygnąć zawisły przed nim spór pod kątem praw podstawowych i ogólnych zasad prawa Unii, a nawet zbadać ważność aktu Unii ( 68 ).

70. Należy zatem zbadać, czy przyznana Trybunałowi CETA w sekcji F rozdziału 8 CETA kompetencja do dokonywania wykładni i stosowania jej postanowień może prowadzić do narzucenia instytucjom Unii, a w szczególności Trybunałowi, określonej wykładni przepisów prawa Unii przy wykonywaniu kompetencji powierzonych im w traktatach, a konkretniej czy sekcja F rozdziału 8 CETA nie narusza „zasad[y] wyłącznej właściwości Trybunału do dokonywania ostatecznej wykładni prawa Unii” ( 69 ).

71. Przed zagłębieniem się w tę problematykę należy moim zdaniem na wstępie wyjaśnić przyczyny, dla których przy dokonywaniu oceny, czy sekcja F rozdziału 8 CETA nie narusza autonomii porządku prawnego Unii, należy uwzględnić wymóg wzajemności w ochronie przyznanej inwestorom każdej umawiającej się strony.

3. Wymóg wzajemności w ochronie przyznanej inwestorom każdej umawiającej się strony

72. Gdy osoba fizyczna lub prawna inwestuje w państwie członkowskim Unii, do inwestycji tej stosowane jest prawo tego państwa, którego integralną część stanowi prawo Unii. W przypadku sporu dotyczącego stosowania tego prawa sądy omawianego państwa członkowskiego rozstrzygną spór na podstawie prawa, którego przestrzeganie mają za zadanie zapewnić, w razie potrzeby po zwróceniu się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Zwracając się do sądu krajowego inwestor może zmierzać do uzyskania stwierdzenia nieważności środka krajowego lub zasądzenia odszkodowania.

73. Tak więc każde przedsiębiorstwo kanadyjskie inwestujące w państwie członkowskim Unii podlega, w odniesieniu do tej inwestycji, prawu tego państwa członkowskiego, które obejmuje też prawo Unii. Jasne jest, że inwestor pochodzący z państwa trzeciego, który chce inwestować w państwie członkowskim, ma do dyspozycji zestaw norm prawnych chroniących tę inwestycję oraz środki zaskarżenia w celu podniesienia przez niego roszczeń. Nie można przypisywać partnerom handlowym Unii złych intencji, nie można jednak również przyjąć, że inwestorzy Unii korzystają w państwach trzecich, z którymi Unia zamierza rozwinąć relacje w dziedzinie inwestycji, z poziomu ochrony równoważnego poziomowi ochrony inwestorów z państw trzecich w Unii z punktu widzenia prawa materialnego i proceduralnego. Z tego powodu Unia musi w celu prowadzenia swojej polityki handlowej negocjować z tymi państwami trzecimi na zasadzie wzajemności normy materialno-prawne i proceduralne chroniące inwestycje dokonywane między dwiema umawiającymi się stronami.

74. Istnienie różnych standardów ochrony w prawach wewnętrznych umawiających się stron czyni w konsekwencji niezbędnym zawarcie umowy dwustronnej umożliwiającej inwestorom każdej umawiającej się strony uzyskanie identycznej ochrony, kiedy inwestują oni na terytorium innej strony.

75. CETA została wynegocjowana na zasadzie wzajemności między umawiającymi się stronami. Umowa ta zmierza zatem do przyznania inwestorom każdej umawiającej się strony takiej samej ochrony materialno-prawnej i proceduralnej. Ten rodzaj umów zmierza więc do tego, aby przedsiębiorstwa Unii inwestujące w państwach trzecich z jednej strony i przedsiębiorstwa państw trzecich inwestujące w Unii z drugiej strony działały na tych samych warunkach. Z tej perspektywy niezbędne jest zatem, aby materialno-prawne i proceduralne standardy ochrony, z jakich korzystają przedsiębiorstwa Unii inwestujące w państwach trzecich, były równoważne standardom, z których korzystają przedsiębiorstwa państw trzecich inwestujące w Unii.

76. Konkretniej rzecz ujmując: obawa inwestorów zagranicznych przed niekorzystnym traktowaniem w stosunku do inwestorów krajowych w ramach postępowań wytaczanych przez nich przed sądami krajowymi prowadzi więc do wzajemnego przyznania możliwości korzystania ze szczególnego mechanizmu rozstrzygania sporów.

77. Należy w tym względzie podkreślić, że wzajemność trzeba analizować jako jedną z wiodących zasad zewnętrznych stosunków Unii ( 70 ). Stosowanie wzajemności do zewnętrznych stosunków umownych Unii znajduje uzasadnienie w okoliczności, że jako podmiot prawa międzynarodowego Unia podlega zasadom prawa międzynarodowego, którymi się dobrowolnie związała, a których integralną częścią jest obowiązek wzajemności ( 71 ).

78. Ponieważ CETA opiera się na wymogu wzajemnej ochrony inwestorów umawiających się stron, negocjatorzy tej umowy uznali za niezbędne włączenie do omawianej umowy postanowień takich jak sekcje C i D rozdziału 8 CETA, które zobowiązują umawiające się strony do przyznania inwestorom drugiej strony odpowiedniej i równoważnej ochrony. Trybunał uwzględnił taki zamiar wzajemności w opinii 2/15, wskazując, iż „mając na uwadze okoliczność, że brak jest możliwości formalnego powołania się wobec państw trzecich na swobodny przepływ kapitału i płatności między państwami członkowskimi i państwami trzecimi przewidziany na mocy art. 63 TFUE, zawarcie umów międzynarodowych przyczyniających się do ustanowienia tego swobodnego przepływu na zasadzie wzajemności może zostać zakwalifikowane jako niezbędne dla pełnej realizacji tej swobody przepływu, co stanowi jeden z celów tytułu IV (»Swobodny przepływ osób, usług i kapitału«) trzeciej części (»Polityki i działania wewnętrzne Unii«) traktatu FUE” ( 72 ).

79. Jak Komisja wskazała w dokumencie koncepcyjnym z dnia 5 maja 2015 r. ( 73 ): „[Jako] że [Unia] zapewnia wysoki poziom zachęty i ochrony inwestycji na swoim terytorium, zależy [jej] oczywiście na uzyskaniu porównywalnych gwarancji, wiarygodnych i skutecznych, w odniesieniu do europejskich inwestycji zagranicą” ( 74 ).

80. Z tego względu zdolność Unii do promowania i wspierania działalności inwestorów Unii w państwach trzecich i przyciągania zagranicznych inwestorów na swoje terytorium zależy w znacznym stopniu od zawarcia umów z państwami trzecimi w celu przewidzenia odpowiedniej i wzajemnej ochrony tych inwestycji.

81. Przyjęcie w ramach umowy międzynarodowej między z jednej strony Unią i jej państwami członkowskimi a z drugiej strony państwem trzecim, na zasadzie wzajemności, materialno-prawnych i proceduralnych norm ochronnych w dziedzinie inwestycji wynika z okoliczności, że stosunki między tymi umawiającymi się stronami nie opierają się na wzajemnym zaufaniu, w przeciwieństwie do relacji między państwami członkowskimi.

82. Jak Trybunał przypomniał niedawno w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., Achmea ( 75 ), „[p]rawo Unii opiera się na zasadniczym założeniu, zgodnie z którym każde państwo członkowskie dzieli z wszystkimi innymi państwami członkowskimi – i uznaje, że państwa te dzielą z nim – szereg wspólnych wartości, na których opiera się Unia, co zostało sprecyzowane w art. 2 TUE. Założenie to oznacza i uzasadnia istnienie wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi co do tego, że wartości te będą uznawane, a zatem tego, że prawo Unii, które wprowadza je w życie, będzie przestrzegane” ( 76 ). Relacje, jakie Unia utrzymuje z państwami trzecimi, nie są oparte na takim założeniu. Z tego względu instytucje Unii, negocjując umowę taką jak CETA, zmierzają do zagwarantowania, aby inwestorzy Unii dysponowali w państwach trzecich takim samym poziomem ochrony, jaki Unia i jej państwa członkowskie oferują zagranicznym inwestorom. Tak więc wzajemność ma być osiągana na bazie standardu ochrony swobodnie wynegocjowanego przez umawiające się strony, zmierzające do porozumienia co do zasad ochrony, jaką są gotowe przyznać wzajemnie inwestorom pochodzącym z każdej z tych dwóch stron.

83. Definicja takich zasad ochrony inwestycji zagranicznych wymaga również określenia charakteru i sposobów działania mechanizmu rozstrzygania sporów, pozwalającego na zagwarantowanie poszanowania tych zasad.

84. Żadna umawiająca się strona nie musi mieć bowiem zaufania co do tego, że system sądowniczy drugiej umawiającej się strony zapewni poszanowanie zasad zawartych w umowie. Strony muszą zatem dojść do porozumienia co do neutralnego mechanizmu rozstrzygania sporów, który ze względu na swoje cechy zyska ich zaufanie oraz zaufanie inwestorów. Państwo przyjmujące będzie mogło przyciągnąć nowe inwestycje, upewniając zagranicznych inwestorów, że ich inwestycje podlegają ochronie. Taki jest główny cel umów w dziedzinie inwestycji. Z tego punktu widzenia wprowadzenie mechanizmu rozstrzygania sporów może wydawać się kamieniem węgielnym utworzonego systemu ochrony.

85. Nie można zatem analizować tego, czy CETA w wystarczającym stopniu szanuje autonomię prawa Unii, bez uwzględnienia tego wzajemnego wymiaru poszukiwanej ochrony materialno-prawnej i proceduralnej ( 77 ).

86. W ramach tej analizy okoliczność, że drugą umawiającą się stroną przewidywanej umowy jest Kanada, której system sądowniczy uważa się za oferujący wystarczające gwarancje, nie wydaje mi się rozstrzygająca, ponieważ chodzi w rzeczywistości o typowy mechanizm, który ma być wprowadzany do umów międzynarodowych z państwami trzecimi mogącymi nie oferować tych samych gwarancji. Tak więc analiza nie powinna być różna w zależności od danego państwa trzeciego, ponieważ chodzi o definicję modelu, który będzie zgodny z zasadami tworzącymi porządek prawny Unii, a który jednocześnie będzie mógł znaleźć zastosowanie we wszystkich umowach handlowych między Unią a państwami trzecimi. W każdym razie w ramach niniejszego postępowania okazało się, że istnieją rozbieżności w materialno-prawnej ochronie przyznawanej zagranicznym inwestorom przez umawiające się strony ( 78 ).

87. Z powyższych rozważań wynika, że zakładając, iż z punktu widzenia prawa Unii może wydawać się zbędne przewidzenie w umowie międzynarodowej w dziedzinie inwestycji norm chroniących inwestorów mogących pod pewnymi względami dublować zastosowanie norm obowiązujących w prawie Unii i w konsekwencji prowadzić do podania w wątpliwość wprowadzenia szczególnego mechanizmu rozstrzygania sporów, należy podkreślić, że takie rozumowanie nie bierze pod uwagę tego, iż nie zawsze istnieje symetria między poziomem ochrony zarówno materialno-prawnej, jak i procesowej w Unii i w państwach trzecich, z którymi Unia pragnie rozwijać stosunki w dziedzinie inwestycji. To właśnie ta potencjalna asymetria czyni niezbędnym negocjowanie wspólnego standardu materialno-prawnej i proceduralnej ochrony, który jako jedyny może zagwarantować wzajemność w stosowaniu rozpatrywanej umowy i zapewnić inwestorom z Unii skuteczną i jednolitą ochronę, gdy podejmą działania inwestycyjne w państwach trzecich.

88. Przeciwnie do tego, co się czasem twierdzi, wprowadzenie mechanizmu rozstrzygania sporów takiego jak rozpatrywany nie podważa moim zdaniem systemu sądowniczego Unii i jej państw członkowskich ani zdolności tego systemu do skutecznego, niezawisłego i bezstronnego rozpatrywania skarg zagranicznych inwestorów. Ustanawiając taki mechanizm w relacjach dwustronnych w dziedzinie inwestycji, Unia zamierza zaspokoić potrzebę neutralności i specjalizacji w rozstrzyganiu sporów między inwestorami a państwami, z której, nie należy zapominać, będą korzystali również europejscy inwestorzy prowadzący działalność w państwie trzecim.

89. Aby orzec o zgodności mechanizmu rozstrzygania sporów przewidzianego w sekcji F rozdziału 8 CETA z prawem pierwotnym Unii, należy zatem poszerzyć pole widzenia i uwzględnić niezbędność ochrony inwestorów Unii prowadzących działalność w państwach trzecich.

90. Rozumowanie uwzględniające ten element może również znacznie osłabić argument, zgodnie z którym normy ochrony inwestycji w prawie Unii i normy w tej dziedzinie zawarte w CETA w dużej części pokrywają się, co czyniłoby niepotrzebnym wprowadzenie mechanizmu rozstrzygania sporów dodatkowego w stosunku do środków zaskarżenia dostępnych przed sądami Unii i państw członkowskich.

4. Mechanizm spójny z brakiem bezpośredniego skutku CETA

91. Pragnę przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż „instytucje Unii właściwe do negocjowania i zawarcia [umowy zawartej przez Unię z państwami trzecimi] mogą uzgodnić z zainteresowanymi państwami trzecimi skutki wywoływane przez przepisy tego porozumienia w porządkach wewnętrznych umawiających się stron” ( 79 ). Jak wskazuje Komisja w swoich uwagach, w praktyce wszystkie umowy wolnego handlu zawarte niedawno przez Unię wykluczają wyraźnie swój bezpośredni skutek. Główną przyczyną wykluczenia bezpośredniego skutku tych umów jest zapewnienie rzeczywistej wzajemności między stronami w sposób spójny z celami wspólnej polityki handlowej.

92. Jeżeli chodzi o możliwość powołania się na porozumienie tworzące Światową Organizację Handlu (WTO), podpisane w Marakeszu dnia 15 kwietnia 1994 r., oraz porozumienia zawarte w załącznikach 1–3 do tego porozumienia (zwane dalej łącznie „porozumieniami WTO”) ( 80 ) przed sądem Unii w celu skontrolowania zgodności prawa Unii z tymi porozumieniami – to Trybunał przyjął, dla celów wykluczenia co do zasady takiej możliwości powołania się ( 81 ), rozumowanie uwzględniające wymóg „wzajemności”, aby nie „[pozbawiać] organów ustawodawczych i wykonawczych Unii swobody manewru, jaką mają podobne organy partnerów handlowych Unii” ( 82 ). W uzasadnieniu swojego stanowiska Trybunał bierze w tym względzie pod uwagę stanowisko tych partnerów w przedmiocie możliwości bezpośredniego powołania się na porozumienia WTO, podkreślając, że „niektóre układające się strony, w tym najważniejsi partnerzy handlowi Unii, doszły do wniosku w świetle przedmiotu i celu porozumień WTO, że postanowienia te nie znajdują się pośród norm, w świetle których ich sądy oceniają zgodność z prawem przepisów prawa wewnętrznego” ( 83 ). Trybunał podkreśla, że „[d]opuszczenie takiego braku wzajemności groziłoby zakłóceniem równowagi w stosowaniu przepisów WTO” ( 84 ). Tak więc przyjęte rozwiązanie świadczy o intencji Trybunału, by w celu zachowania wzajemności w stosowaniu umowy nie stawiać Unii w sytuacji niekorzystnej w stosunku do jej najważniejszych partnerów handlowych, zachowując w ten sposób pozycję Unii na międzynarodowej scenie ( 85 ).

93. Jak wskazałem powyżej, umawiające się strony podjęły decyzję o wyraźnym odrzuceniu koncepcji przyznania CETA bezpośredniego skutku ( 86 ).

94. Dla zachowania równowagi między umawiającymi się stronami w stosowaniu tej umowy, a więc utrzymania wzajemności we wprowadzaniu w życie uzgodnionych między nimi zobowiązań, strony te podjęły decyzję o ustanowieniu szczególnego mechanizmu rozstrzygania sporów między inwestorami a państwami. Wykluczenie bezpośredniego skutku omawianej umowy wzmacnia więc użyteczność takiego mechanizmu. Skoro sądy wewnętrzne umawiających się stron nie mają za zadanie stosowania standardów ochrony zdefiniowanych w CETA, zrozumiałe jest przewidzenie mechanizmu rozstrzygania sporów znajdującego się poza wewnętrznym systemem sądowniczym umawiających się stron.

5. Wyrok Achmea nie przesądza o zgodności ICS z wymogiem autonomii porządku prawnego Unii

95. W sprawie, w której został wydany ów wyrok, Trybunał miał orzec, czy art. 267 i 344 TFUE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one postanowieniu umowy międzynarodowej zawartej między państwami członkowskimi, tego rodzaju jak art. 8 Umowy o wspieraniu i wzajemnej ochronie inwestycji pomiędzy Królestwem Niderlandów a Czeską i Słowacką Republiką Federacyjną (zwanej dalej „BIT”), wedle którego inwestor z jednego z tych państw członkowskich może, w przypadku sporu dotyczącego inwestycji w innym państwie członkowskim, wszcząć postępowanie przeciwko temu drugiemu państwu członkowskiemu przed sądem polubownym, którego właściwość to państwo członkowskie ma obowiązek zaakceptować.

96. W wyroku Achmea Trybunał udzielił na to pytanie odpowiedzi twierdzącej.

97. Aby dojść do tego wniosku Trybunał rozpoczął od przypomnienia, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem „umowa międzynarodowa nie może naruszać struktury kompetencyjnej określonej w traktatach i tym samym autonomii systemu prawnego Unii, nad której przestrzeganiem czuwa Trybunał. Zasada ta została w szczególności wyrażona w art. 344 TFUE, zgodnie z którym państwa członkowskie zobowiązują się nie poddawać sporów dotyczących wykładni lub stosowania traktatów procedurze rozstrzygania innej niż w tych traktatach przewidziana” ( 87 ).

98. Trybunał podkreślił następnie okoliczność, że stosunki między państwami członkowskimi regulowane są zasadą wzajemnego zaufania co do poszanowania prawa Unii oraz że w takim kontekście „państwa członkowskie są zobowiązane – między innymi zgodnie z zasadą lojalnej współpracy wyrażoną w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy TUE – zapewnić na swym terytorium stosowanie i poszanowanie prawa Unii oraz podjąć w tym celu wszelkie środki ogólne lub szczególne, które są odpowiednie dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z traktatów lub aktów instytucji Unii” ( 88 ).

99. Po zaznaczeniu podstawowej roli, jaką w art. 19 TUE przypisano sądom krajowym i Trybunałowi dla „zapewnieni[a] pełnego stosowania prawa Unii we wszystkich państwach członkowskich, jak również ochrony sądowej praw, jakie podmioty prawa wywodzą z prawa Unii” ( 89 ) i podkreśleniu okoliczności, że „kluczowym elementem tak ukształtowanego systemu sądowniczego jest procedura odesłania prejudycjalnego przewidziana w art. 267 TFUE” ( 90 ), Trybunał zbadał cechy mechanizmu rozstrzygania sporów ustanowionego przez BIT.

100. W tym względzie stwierdził on, po pierwsze, że sąd polubowny, o którym mowa w art. 8 BIT, był w razie potrzeby „powołany do dokonywania wykładni, względnie do stosowania prawa Unii i w szczególności przepisów dotyczących swobód podstawowych, w tym swobody przedsiębiorczości i swobodnego przepływu kapitału” ( 91 ). Po drugie, zdaniem Trybunału sąd tego rodzaju „nie może zostać uznany za »sąd jednego z państw członkowskich« w rozumieniu art. 267 TFUE i nie jest on w związku z tym uprawniony do przedstawienia Trybunałowi wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym” ( 92 ). Po trzecie, Trybunał wziął pod uwagę okoliczność, że orzeczenie sądu polubownego wydane przez taki sąd nie podlega w sposób systematyczny i pełny kontroli sądu państwa członkowskiego ( 93 ), a więc nie ma gwarancji, że „ewentualnie rozpatrywane przez ów sąd polubowny kwestie prawa Unii [będą] mogły być przedkładane Trybunałowi w ramach odesłania prejudycjalnego” ( 94 ).

101. W tej ostatniej kwestii Trybunał wprowadził rozróżnienie między handlowym postępowaniem arbitrażowym, mającym swoje źródło w autonomii woli stron sprawy, a postępowaniem arbitrażowym między inwestorem a państwem członkowskim wynikającym z traktatu zawartego między państwami członkowskimi.

102. Co się tyczy handlowych postępowań arbitrażowych, ustanowionych zgodnie z wyraźną wolą stron, Trybunał orzekł w wyrokach z dnia 1 czerwca 1999 r., Eco Swiss ( 95 ) oraz z dnia 26 października 2006 r., Mostaza Claro ( 96 ), że „wymogi związane ze skutecznością postępowania arbitrażowego uzasadniają ograniczony charakter kontroli orzeczeń sądów polubownych przez sądy państw członkowskich, pod warunkiem że w ramach owej kontroli mogą zostać zbadane podstawowe przepisy prawa Unii i, w danym przypadku, stanowić przedmiot odesłania prejudycjalnego do Trybunału” ( 97 ).

103. Natomiast takie rozważania nie mają zdaniem Trybunału zastosowania do postępowania arbitrażowego takiego, o jakim mowa w art. 8 BIT, ponieważ „wynika [ono] z traktatu, na mocy którego państwa członkowskie zgadzają się na wyłączenie sporów mogących dotyczyć stosowania lub wykładni prawa Unii spod właściwości ich własnych sądów i w związku z tym z systemu sądowych środków odwoławczych, który są zobowiązane ustanowić na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w dziedzinach objętych [prawem Unii]” ( 98 ). Zdaniem Trybunału taki mechanizm może „wykluczyć, że [by] spory – pomimo że mogą one dotyczyć wykładni lub stosowania prawa Unii – będą [były]rozstrzygane w sposób zapewniający pełną skuteczność tego prawa” ( 99 ).

104. Trybunał uznał więc, że klauzula arbitrażowa zawarta w rozpatrywanej BIT narusza autonomię prawa Unii ( 100 ). Dwa państwa członkowskie uzgodniły bowiem poprzez umowę dwustronną w dziedzinie inwestycji wyłączenie prawa Unii z kompetencji ich własnych sądów, a zatem z dialogu sądowego między tymi sądami a Trybunałem, co mogło naruszyć jednolitość i skuteczność prawa Unii.

105. Rozwiązanie przyjęte przez Trybunał wydaje mi się przede wszystkim podyktowane ideą, zgodnie z którą system sądowniczy Unii, jako oparty na wzajemnym zaufaniu między państwami członkowskimi i lojalnej współpracy tych ostatnich, jest z natury swojej nie do pogodzenia z możliwością wprowadzenia przez państwa członkowskie w ich dwustronnych relacjach równoległego mechanizmu rozstrzygania sporów mogącego obejmować wykładnię i stosowanie prawa Unii. Z tego powodu Trybunał zinterpretował art. 344 TFUE jako sprzeciwiający się takiemu mechanizmowi, zaś okoliczność, że chodzi o spory między inwestorami a państwami, nie stanowi w tym względzie przeszkody. Dodatkowo za sprzeciwiający się takiemu mechanizmowi uznano art. 267 TFUE, ponieważ działanie badanego mechanizmu siłą rzeczy miało wpływ na postępowanie w przedmiocie odesłania prejudycjalnego.

106. Moim zdaniem rozwiązanie przyjęte przez Trybunał w wyroku Achmea nie może zostać zastosowane przez analogię do badania ICS, ponieważ założenia leżące u podstaw tego rozumowania są inne.

107. Wskazałem już bowiem, że relacje między umawiającymi się stronami, takimi jak z jednej strony Unia i jej państwa członkowskie, a z drugiej strony Kanada, nie są oparte na wzajemnym zaufaniu ( 101 ), co jest zresztą przyczyną, dla której strony te zamierzają zdefiniować na zasadzie wzajemności materialno‑prawny i proceduralny standard ochrony w przewidywanej umowie.

108. Z tego względu umowa ta nie może naruszyć ani zasady wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi ( 102 ), ani zasady lojalnej współpracy, do których poszanowania są zobowiązane te ostatnie.

109. Tak więc skoro sekcja F rozdziału 8 CETA znajduje się w umowie z państwem trzecim, która ma być zawarta przez Unię i jej państwa członkowskie, regulującej relacje między umawiającymi się stronami, a nie wzajemne relacje między państwami członkowskimi, rozumowanie przeprowadzone przez Trybunał w wyroku Achmea w odniesieniu do art. 267 i 344 TFUE nie może, jak mi się wydaje, zostać zastosowane do ICS.

110. Pragnę w tym względzie dodać, że w przeciwieństwie do przypadku BIT rozpatrywanej w sprawie, w której zapadł wyrok Achmea, której klauzula dotycząca prawa właściwego mogła sugerować, iż dany sąd polubowny miał kompetencje do rozpatrywania sporów odnoszących się do wykładni i stosowania prawa Unii, w CETA jasno sprecyzowano, jak będę miał okazję rozwinąć poniżej, że prawo podlegające stosowaniu przed Trybunałem CETA składa się wyłącznie z odpowiednich postanowień tej umowy, zinterpretowanych zgodnie z prawem międzynarodowym. Prawo wewnętrzne każdej umawiającej się strony, którego część stanowi prawo Unii w każdym państwie członkowskim ( 103 ), może być brane pod uwagę przez Trybunał CETA wyłącznie jako element stanu faktycznego, a znaczenie nadane prawu wewnętrznemu nie wiąże sądów i organów pozwanej umawiającej się strony. Co więcej, przeciwnie do dwustronnych umów inwestycyjnych między państwami członkowskimi, takich jak umowa rozpatrywana w sprawie, w której zapadł wyrok Achmea, prawo Unii nie jest częścią prawa międzynarodowego mającego zastosowanie między umawiającymi się stronami.

111. Dla lepszego odróżnienia dwustronnych umów inwestycyjnych między państwami członkowskimi od umów w dziedzinie inwestycji takich jak CETA Trybunał, co więcej, przypomniał w wyroku Achmea utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym „umowa międzynarodowa przewidująca utworzenie sądu mającego kompetencję do dokonywania wykładni jej postanowień, którego orzeczenia wiążą instytucje, w tym również Trybunał, nie jest zasadniczo niezgodna z prawem Unii. Kompetencje Unii w dziedzinie stosunków międzynarodowych i przysługująca jej zdolność do zawierania umów międzynarodowych obejmują bowiem w sposób konieczny uprawnienie do związania się orzeczeniami organu sądowego utworzonego lub wyznaczonego na mocy takich umów w zakresie wykładni i stosowania ich postanowień, pod warunkiem że jest dochowana [pozostaje poszanowana] autonomia Unii i jej porządku prawnego” ( 104 ).

112. W nawiązaniu do tego orzecznictwa i w celu podkreślenia przyczyn, dla których mechanizm rozstrzygania sporów przewidziany przez rozpatrywaną BIT naruszał autonomię porządku prawnego Unii, Trybunał wskazał, że „w [tej] sprawie – poza okolicznością, że spory podlegające kompetencji sądu polubownego wskazanego w art. 8 BIT mogą dotyczyć wykładni zarówno owej umowy, jak również prawa Unii – możliwość przedłożenia tych sporów do rozpatrzenia instytucji, która nie należy do systemu sądowego Unii, jest przewidziana w umowie, która nie została zawarta przez Unię, lecz przez państwa członkowskie. Wskazany art. 8 BIT może zaś podważyć zasadę wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi oraz zachowanie szczególnego charakteru prawa ustanowionego w traktatach, zapewnionego poprzez procedurę odesłania prejudycjalnego przewidzianą w art. 267 TFUE, i nie jest w związku z tym zgodny z zasadą lojalnej współpracy” ( 105 ).

113. Po przedstawieniu tych wyjaśnień, chociaż struktura analizy nie może być identyczna ze strukturą rozumowania Trybunału w odniesieniu do dwustronnej umowy inwestycyjnej między państwami członkowskimi, pozostaje jednak jasne, że ustanowienie mechanizmu rozstrzygania sporów między inwestorami a państwami poprzez umowę między Unią i jej państwami członkowskimi z jednej strony a państwem trzecim z drugiej strony musi nastąpić z poszanowaniem autonomii porządku prawnego Unii.

114. Z tego punktu widzenia, mając na względzie przedstawione powyżej elementy, należy w następnej kolejności zbadać, zgodnie z sugestią Królestwa Belgii sformułowaną we wniosku o wydanie opinii, czy przewidziany w sekcji F rozdziału 8 CETA ICS może naruszyć autonomię porządku prawnego Unii, w szczególności poprzez naruszenie wyłącznej kompetencji Trybunału do dokonywania ostatecznej wykładni prawa Unii.

6. Gwarancje przewidziane przez umawiające się strony dla zachowania wyłącznej kompetencji Trybunału do dokonywania ostatecznej wykładni prawa Unii

115. Wprowadzenie mechanizmu rozstrzygania sporów między inwestorami a państwami takiego jak przewidziany w sekcji F rozdziału 8 CETA nie ma moim zdaniem negatywnego wpływu na zadanie powierzone Trybunałowi i sądom krajowym w art. 19 ust. 1 TUE, polegające na zapewnieniu poszanowania prawa Unii w porządku prawnym Unii.

116. Umowa ta zawiera bowiem wystarczająco dużo gwarancji pozwalających na ochronę z jednej strony roli Trybunału jako ostatecznego interpretatora prawa Unii, a z drugiej strony mechanizmu współpracy między sądami krajowymi i Trybunałem Sprawiedliwości, jakim jest postępowanie prejudycjalne.

117. Negocjatorzy CETA świadomie zadbali o to, by ustanowione w tej umowie normy kolidowały w jak najmniejszym możliwym stopniu z normami prawa Unii.

118. Sekcja F rozdziału 8 CETA może zatem moim zdaniem zagwarantować równowagę między z jednej strony akceptacją zewnętrznej kontroli działania Unii i jej państw członkowskich z punktu widzenia norm chroniących inwestycje zawartych w tym rozdziale, a z drugiej strony zachowaniem autonomii prawa Unii.

119. W tym względzie niezbędne jest zbadanie, których przepisów prawa dokładnie dotyczy kompetencja Trybunału CETA i w jaki sposób ten ostatni ma rozumieć prawo wewnętrzne umawiających się stron, którego częścią jest prawo Unii.

120. Pragnę wskazać, że Trybunał CETA dysponuje ściśle ograniczoną kompetencją. Trybunał ten ma bowiem zgodnie z art. 8.18 ust. 1 CETA kompetencję wyłącznie do wypowiadania się w przedmiocie naruszenia obowiązku przewidzianego w sekcji C („Niedyskryminujące traktowanie”) ( 106 ) lub w sekcji D („Ochrona inwestycji”) rozdziału 8 CETA. To ograniczenie kompetencji zostało podkreślone w art. 8.18 ust. 5 tej umowy, który stanowi, że Trybunał CETA „nie rozstrzyga skarg wykraczających poza zakres niniejszego artykułu”. Co więcej, z brzmienia art. 8.18 ust. 1 CETA wynika, że inwestor może zaskarżyć środek przyjęty przez Unię lub przez państwo członkowskie tylko wówczas, gdy może udowodnić, że ten środek wyrządził mu szkodę. Nie może podważać takiego środka w sposób abstrakcyjny.

121. Ponadto, co się tyczy prawa właściwego i jego wykładni, art. 8.31 ust. 1 CETA stanowi, że „[w]ydając decyzję, Trybunał […] stosuje niniejszą umowę zgodnie z wykładnią [k]onwencji wiedeńskiej o prawie traktatów [zawartej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r.] oraz innymi przepisami i zasadami prawa międzynarodowego obowiązującego strony”.

122. Z postanowienia tego wynika, że wydając swoje rozstrzygnięcie, Trybunał CETA ogranicza się do stosowania tej umowy i innych przepisów i zasad prawa międzynarodowego obowiązujących strony w taki sposób, że nie jest on właściwy do stosowania norm prawa Unii ( 107 ). Tak więc prawo wewnętrzne umawiających się stron nie należy do przepisów prawa właściwego znajdujących zastosowanie do sporów, jakie Trybunał CETA ma za zadanie rozstrzygać.

123. Co więcej, zgodnie z art. 8.31 ust. 2 CETA „Trybunał nie jest właściwy do określania zgodności z prawem środka, który stanowi rzekomo naruszenie postanowień niniejszej Umowy, na podstawie prawa krajowego strony”. Oznacza to innymi słowy, że Trybunał CETA nie jest w żaden sposób upoważniony do wypowiadania się w przedmiocie zgodności z prawem aktu przyjętego przez państwo członkowskie lub przez Unię z punktu widzenia, w zależności od przypadku, prawa krajowego tego państwa lub prawa Unii. Z powodu tego wyłączenia kompetencji można uznać, że Trybunał CETA nie wkracza w kompetencje sądów krajowych i Unii w dziedzinie kontroli zgodności z prawem aktów prawnych stanowiących część porządków prawnych państw członkowskich i porządku prawnego Unii ( 108 ).

124. Tak więc choć co prawda Trybunał podkreślił, że system sądowniczy Unii jest „kompletnym system[em] środków odwoławczych i procedur mających na celu zapewnienie kontroli zgodności z prawem aktów wydawanych przez instytucje” ( 109 ), to jednak mechanizm rozstrzygania sporów wprowadzony przez CETA nie narusza tego systemu, ponieważ nie ma on za zadanie kontrolowania zgodności z prawem aktów Unii. Mechanizm ten ma wyłącznie na celu kontrolowanie zgodności aktów przyjętych przez umawiające się strony z odpowiednimi postanowieniami CETA, z zamiarem przyznania poszkodowanym inwestorom odszkodowania w przypadku stwierdzenia niezgodności. Monopol funkcji kontroli zgodności z prawem aktów Unii, przyznany sądom Unii w traktatach, nie zostaje zatem podważony.

125. Wykonując swoją kompetencję do orzekania w przedmiocie zgodności z CETA środka przyjętego przez jedną z umawiających się stron, Trybunał CETA nie ma możliwości, jak wynika z art. 8.39 ust. 1 CETA, stwierdzenia nieważności środka, który uzna za sprzeczny z postanowieniami rozdziału 8 CETA, ani do wymagania, aby został on do nich dostosowany ( 110 ). Zgodnie z tym postanowieniem, Trybunał CETA może jedynie przyznać zapłatę pieniężnego odszkodowania lub za zgodą pozwanego zwrot rzeczy, które zostały odebrane inwestorowi ( 111 ). ICS zajmuje się więc sporami w arbitrażu inwestycyjnym, które dotyczą przede wszystkim odszkodowania.

126. Jak słusznie zauważa rząd francuski, do Trybunału CETA nie należy rozstrzyganie sporów między dwiema stronami, które zajmują różne stanowiska w przedmiocie ważności lub wykładni aktu prawa Unii, ani tym bardziej stwierdzenie nieważności takiego aktu lub zalecanie jego dostosowania. Przeciwnie, Trybunał CETA jest właściwy wyłącznie, by zbadać, czy dane zastosowanie prawa Unii jest zgodne z CETA, podobnie jak ORS bada wyłącznie to, czy dane zastosowanie prawa Unii jest zgodne z porozumieniami WTO.

127. Tak więc, należy podkreślić, w kwestii gwarancji pozwalających wykluczyć naruszenie zasady autonomii porządku prawnego Unii, że skutki, jakie mogą wywrzeć orzeczenia wydane przez Trybunał CETA, są ograniczone. Pragnę dodać w tym względzie, że z art. 8.41 ust. 1 CETA wynika, iż orzeczenia te muszą być wiążące „dla stron sporu i w odniesieniu do danej konkretnej sprawy”.

128. W ramach wdrażania tej w ten sposób ograniczonej kompetencji zakres swobody dokonywania wykładni, jakim dysponuje Trybunał CETA, również został ograniczony.

129. Co się tyczy prawa wewnętrznego każdej umawiającej się strony, w art. 8.31 ust. 2 CETA wyjaśniono bowiem, że „[d]la większej pewności przy określaniu zgodności środka z postanowieniami niniejszej umowy Trybunał może rozważać, w stosownych przypadkach, prawo krajowe strony jako element stanu faktycznego”. Postanowienie to ilustruje podejście przyjęte przez umawiające się strony, zgodnie z którym Trybunał CETA winien dokonywać wykładni prawa krajowego każdej strony w najmniejszym możliwym stopniu, ma wziąć je pod uwagę takie, jakie jest.

130. Należy w tej kwestii podkreślić, że z mojego punktu widzenia niezbędne jest, aby Trybunał CETA był upoważniony do „wzięcia pod uwagę” prawa wewnętrznego każdej umawiającej się strony. Logika nowych umów wolnego handlu negocjowanych przez Unię, a dokładniej ich postanowień dotyczących inwestycji zagranicznych, przewiduje bowiem dokonanie wyważenia między interesami prywatnymi inwestorów i interesami publicznymi bronionymi przez umawiające się strony. Oznacza to, że umawiające się strony mogą powoływać się przed Trybunałem CETA na ich wewnętrzne przepisy, kiedy przewidują one ochronę interesu publicznego, w celu uzasadnienia środka lub zachowania, które się im zarzuca. Jeśli Trybunał CETA nie mógłby wziąć pod uwagę przepisów zawartych w prawie wewnętrznym umawiających się stron, nie mógłby on uwzględnić zgodnych z prawem celów interesu publicznego.

131. W przedmiocie równowagi wyrażonej w ten sposób w CETA wskazano w pkt 6 lit. a) wspólnego instrumentu interpretacyjnego, że umowa ta „zawiera nowoczesne przepisy dotyczące inwestycji, które chronią prawo rządów do wprowadzania regulacji w interesie publicznym – nawet w sytuacji, gdy takie regulacje wpływają na inwestycje zagraniczne – zapewniając zarazem wysoki poziom ochrony inwestycji oraz uczciwe i przejrzyste metody rozwiązywania sporów”. W pkt 6 lit. b) wspólnego instrumentu interpretacyjnego dodano, iż „[w] umowie wyjaśniono, że rządy mogą zmieniać swoje przepisy niezależnie od tego, czy może to mieć niekorzystny wpływ na inwestycję lub jest niezgodne z oczekiwaniami inwestora dotyczącymi zysków” ( 112 ).

132. Koncepcja ta została skonkretyzowana w art. 8.9 CETA, zatytułowanym „Środki dotyczące inwestycji i środki regulacyjne”, który w ust. 1 stanowi, że „[d]o celów niniejszego rozdziału, strony potwierdzają przysługujące im prawo do wprowadzania regulacji na swoim terytorium w celu osiągania uzasadnionych celów polityki, takich jak ochrona zdrowia publicznego, bezpieczeństwo, ochrona środowiska, moralność publiczna, ochrona społeczna i ochrona konsumentów oraz promowanie i ochrona różnorodności kulturowej”. W art. 8.9 ust. 2 tej umowy wskazano, że „[d]la większej pewności, sam fakt wprowadzania przez stronę regulacji, w tym poprzez zmianę jej przepisów, w sposób mający niekorzystny wpływ na inwestycję lub niezgodny z oczekiwaniami inwestora, w tym jego oczekiwaniami dotyczącymi zysków, nie stanowi naruszenia obowiązku na podstawie niniejszej sekcji”.

133. Postanowienia te są dowodem równowagi między interesami gospodarczymi inwestorów a suwerennym prawem państwa do wprowadzania regulacji w interesie publicznym. Gospodarcza konieczność promowania i ochrony inwestycji zostaje zatem zrównoważona z obroną celów interesu publicznego.

134. Trybunał CETA, biorąc pod uwagę prawo wewnętrzne umawiających się stron, nie może jednak go zmieniać. Musi je uwzględnić takie, jakim ono jest. Takie jest znaczenie zasady, zgodnie z którą gdy Trybunał CETA rozważa prawo wewnętrzne strony, może je brać pod uwagę jedynie „jako element stanu faktycznego”. Należy w tym względzie podkreślić, że sądy międzynarodowe mające za zadanie zbadanie, czy państwo respektuje obowiązki wynikające z umowy międzynarodowej, i w tym celu mające zbadać prawo tego państwa, tradycyjnie uwzględniają znaczenie, jakie należy nadać temu prawu krajowego, jako element stanu faktycznego ( 113 ).

135. Tak więc w celu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z tą umową zachowania lub środka będącego przedmiotem sporu Trybunał CETA może uwzględnić normy zawarte w prawie wewnętrznym umawiających się stron jako okoliczności stanu faktycznego ( 114 ).

136. Co więcej, istnieje inne ograniczenie przewidziane w art. 8.31 ust. 2 przewidywanej umowy mające na celu zapobieżenie temu, aby Trybunał CETA nie podchodził kreatywnie do tematu prawa wewnętrznego. Kiedy bowiem bierze on pod uwagę prawo wewnętrzne strony jako element stanu faktycznego, ma on obowiązek kierowania się „aktualną wykładnią prawa krajowego dokonaną przez sądy lub organy tej strony, a interpretacja prawa krajowego przez Trybunał nie jest wiążąca dla sądów lub organów tej strony”. Trybunał CETA nie może więc dokonywać wiążącej wykładni prawa Unii.

137. Tak więc można sobie co prawda wyobrazić, że dla przeprowadzenia kontroli Trybunał CETA napotka konieczność dokonania wykładni prawa Unii, na przykład jeśli będzie musiał określić zakres zabronionego zachowania, Trybunał CETA musi jednak zgodnie z art. 8.31 ust. 2 CETA kierować się wykładnią, jaką nada w danym przypadku prawu Unii Trybunał Sprawiedliwości, który nie jest w żadnym razie związany znaczeniem, jakie Trybunał CETA mógłby nadać prawu Unii. Z tego względu ewentualna wykładnia prawa wewnętrznego dokonana przez Trybunał CETA nie może skutkować związaniem organów i sądów uczestniczącej w sporze umawiającej się strony.

138. Z powyższych rozważań wynika, że Trybunał CETA jest związany wykładnią prawa Unii dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości, którą w art. 8.31 ust. 2 CETA nakazano mu się kierować, podczas gdy ani Trybunał Sprawiedliwości, ani instytucje Unii, ani sądy czy organy krajowe nie są związane wykładnią prawa Unii dokonaną przez Trybunał CETA.

139. W art. 8.31 ust. 2 CETA zagwarantowano więc, że Trybunał CETA będzie mógł dokonać wykładni prawa Unii tylko w sytuacji, gdy nie ma żadnych wskazówek w tym względzie w porządku prawnym Unii, oraz że Trybunał CETA dokonuje takiej wykładni wyłącznie w celu wydania orzeczenia w przedmiocie przedstawionego mu sporu, zaś omawiana wykładnie nie wiąże organów, ani sądów Unii.

140. Tak więc w art. 8.31 ust. 2 CETA zawarto wystarczające gwarancje dla zapobieżenia temu, by Trybunał CETA mógł narzucać wykładnię prawa Unii w ramach porządku prawnego Unii. W ten sposób zasadnicze funkcje Trybunału Sprawiedliwości nie zostają naruszone. W szczególności mechanizm rozstrzygania sporów wprowadzony w sekcji F rozdziału 8 CETA nie narusza funkcji Trybunału Sprawiedliwości polegającej na dokonywaniu wykładni prawa Unii w sposób ostateczny i wiążący.

141. Przywołane postanowienie świadczy o uwzględnieniu orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którym organy wyposażone w kompetencje decyzyjne w ramach umowy zawartej przez Unię nie mogą mieć możliwości „związania Unii i jej instytucji w wykonywaniu ich wewnętrznych kompetencji określoną wykładnią przepisów prawa Unii” ( 115 ).

142. Co prawda w opinii 2/13 Trybunał wskazał, że „[w]ykładnia przepisu prawa Unii, w tym prawa wtórnego, wymaga bowiem co do zasady orzeczenia Trybunału, gdy możliwa jest więcej niż jedna wiarygodna wykładnia takiego przepisu” ( 116 ). Zdaniem Trybunału „[g]dyby [nie mógł on] dokonać ostatecznej wykładni prawa wtórnego i gdyby [Europejski Trybunał Praw Człowieka], przeprowadzając badanie zgodności tego prawa z EKPC, miał sam wybrać jedną wykładnię spośród tych, które są [możliwe], zasada wyłącznej właściwości Trybunału do dokonywania ostatecznej wykładni prawa Unii zostałaby z pewnością naruszona” ( 117 ). Jednakże zasada ta nie zostaje naruszona, ponieważ o ile Trybunał CETA może dokonać i rzeczywiście dokonuje wykładni prawa Unii, o tyle jednak jego wykładnia prawa Unii nie będzie miała wiążącego skutku dla organów i sądów Unii.

143. Nie podważa tego wniosku twierdzenie, zgodnie z którym, jak wskazałem powyżej, na podstawie art. 8.41 ust. 1 CETA orzeczenie Trybunału CETA wiąże strony sporu w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. W przypadku, w którym Trybunał CETA musiałby samodzielnie dokonać wykładni prawa Unii, w sytuacji gdy nie ma żadnej wykładni, którą mógłby uwzględnić, Trybunał Sprawiedliwości zachowuje kompetencję do dokonania ostatecznej wykładni prawa Unii. Orzeczenie Trybunału CETA wiąże wyłącznie strony sporu w ramach tej sprawy. Tak więc jeśli wykładnia prawa Unii dokonana przez Trybunał CETA wydaje mu się niewłaściwa, Trybunał może – bez spowodowania naruszenia przez Unię jej zobowiązań międzynarodowych – odrzucić taką wykładnię i przyjąć wykładnię, która wydaje mu się najbardziej właściwa.

144. Ponadto zakres swobody interpretacyjnej Trybunału CETA ograniczony jest możliwością, którą dysponują umawiające się strony, „wydawania wiążących not interpretacyjnych”, mających pozwolić „uniknąć jakiejkolwiek błędnej interpretacji umowy przez trybunały lub ją skorygować” ( 118 ).

145. Tak więc w art. 8.31 ust. 3 CETA przewidziano, że „[w] przypadku pojawienia się poważnych wątpliwości dotyczących wykładni, która może mieć wpływ na inwestycję, Komitet ds. Usług i Inwestycji może zalecić, zgodnie z art. 8.44 [ust. 3 lit. a)], by Wspólny Komitet CETA przyjął wykładnię niniejszej umowy. Wykładnia przyjęta przez Wspólny Komitet CETA jest wiążąca dla Trybunału ustanowionego na podstawie niniejszej sekcji. Wspólny Komitet CETA może zdecydować, że wykładnia ma moc wiążącą od określonej daty” ( 119 ).

146. Należy również sprecyzować, że zgodnie z art. 26.3 ust. 3 CETA „Wspólny Komitet CETA wydaje decyzje i zalecenia za obopólną zgodą”. Przez analogię do tego, co Trybunał wskazał w opinii 1/00, taki sposób przyjmowania decyzji stanowi dla Unii gwarancję, że nie zostanie jej w stosunkach z państwami członkowskimi lub ich obywatelami narzucona wykładnia sprzeczna z orzecznictwem Trybunału ( 120 ). Pragnę wskazać, że tekst CETA nie sprzeciwia się temu, aby stanowisko zajęte przez Unię w ramach Wspólnego Komitetu mogło zostać w razie potrzeby przedstawione Trybunałowi Sprawiedliwości w ramach drogi sądowej ustanowionej w traktacie FUE ( 121 ).

147. Co więcej, należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 8.28 ust. 1 CETA „[…] [u]stanawia się Trybunał Apelacyjny w celu kontroli orzeczeń wydanych na podstawie niniejszej sekcji”. Zgodnie z art. 8.28 ust. 7 CETA do Wspólnego Komitetu CETA należy przyjęcie „niezwłocznie [decyzji], w której reguluje […] sprawy administracyjne i organizacyjne dotyczące funkcjonowania Trybunału Apelacyjnego” w kwestiach wymienionych w tym postanowieniu.

148. Samo istnienie Trybunału Apelacyjnego jest dodatkową gwarancją tego, że przy wydawaniu orzeczeń w ramach mechanizmu rozstrzygania sporów przewidzianego w sekcji F rozdziału 8 CETA prawu Unii, branemu pod uwagę jako element stanu faktycznego, nie zostanie nadane błędne znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 8.28 ust. 2 lit. b) CETA Trybunał Apelacyjny może zmienić lub uchylić orzeczenie Trybunału CETA również na podstawie „oczywist[ych] błęd[ów] w ocenie faktów, w tym w ocenie odpowiedniego prawa krajowego”. Oznacza to, że jeśli chodzi o znaczenie, jakie należy nadać prawu Unii, ewentualny błąd Trybunału CETA mógłby jeszcze zostać naprawiony w ramach kontroli jego orzeczeń przez Trybunał Apelacyjny.

149. W zastosowaniu art. 8.28 ust. 2 lit. b) CETA wnoszący apelację, który kwestionuje ocenę właściwego prawa wewnętrznego dokonaną przez Trybunał CETA, musi więc wykazać, w celu spełnienia wymogu wykazania oczywistego błędu, że rozważania Trybunału CETA stoją w oczywisty sposób w sprzeczności z treścią przepisów rozpatrywanego prawa wewnętrznego lub że Trybunał ten przypisał mu znaczenie, którego one w oczywisty sposób nie mają.

150. Ograniczenie kontroli w postępowaniu apelacyjnym do oczywistych błędów w ocenie okoliczności faktycznych jest spójne z koncepcją, zgodnie z którą Trybunał CETA winien dokonywać wykładni prawa wewnętrznego umawiających się stron w najmniejszym możliwym zakresie. Należy zatem unikać sytuacji, w której zarówno w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu apelacyjnym dyskusja nad kwestiami spornymi dotyczyłaby znaczenia tego prawa wewnętrznego.

151. Należy zauważyć, że ta kontrola w postępowaniu apelacyjnym, przewidziana w art. 8.28 ust. 2 lit. b) CETA, odpowiada kompetencji przysługującej Trybunałowi Sprawiedliwości w ramach odwołania. W tym względzie pragnę przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału „w ramach odwołania jest [on] uprawniony jedynie do sprawdzenia, czy nie doszło do przeinaczenia [prawa krajowego], które to przeinaczenie musi w oczywisty sposób wynikać z akt sprawy” ( 122 ).

152. Kontrola Trybunału Apelacyjnego ograniczona do oczywistego błędu powinna jednak nastąpić tylko w sytuacji, którą można uznać za relatywnie rzadką, w której w porządku prawnym Unii nie występuje żaden element mogący wyjaśnić znaczenie, jakie należy przypisać przepisowi prawa Unii.

153. Natomiast jeśli okaże się, że Trybunał CETA odszedł od istniejącej wykładni prawa Unii, jego ocena mogłaby moim zdaniem zostać podważona poprzez wykazanie zwykłego błędu co do prawa w zastosowaniu art. 8.28 ust. 2 lit. a) CETA, ponieważ można byłoby uznać, że Trybunał CETA naruszył art. 8.31 ust. 2 CETA, wyznaczający granice jego kompetencji.

154. Jak bowiem wskazałem powyżej, z art. 8.31 ust. 2 CETA wynika, że biorąc pod uwagę prawo wewnętrzne strony jako element stanu faktycznego, Trybunał CETA ma obowiązek kierować się dominującą wykładnią nadaną prawu wewnętrznemu przez sądy i organy tej strony. W konsekwencji, moim zdaniem, błąd w stosowaniu prawa właściwego w rozumieniu art. 8.28 ust. 2 lit. a) CETA byłby naruszeniem art. 8.31 ust. 2 tej umowy, które można by stwierdzić, gdyby Trybunał CETA dokonał własnej wykładni prawa Unii bez uwzględnienia wykładni tego prawa przyjętej przez instytucje lub sądy Unii, podczas gdy to ostatnie postanowienie nakazuje mu oparcie się na dominującej wykładni prawa Unii. Innymi słowy – naruszenie tego obowiązku stanowiłoby błąd co do prawa, którego ustalenie nie wymagałoby stwierdzenia jego oczywistego charakteru w rozumieniu art. 8.28 ust. 2 lit. b) CETA.

155. Z powyższych rozważań wynika, że Trybunał CETA jest właściwy do dokonania wykładni i wprowadzenia w życie CETA, oraz że z powodu tej dokładnie ograniczonej kompetencji nie może on naruszyć celu jedności wykładni prawa Unii ani funkcji kontroli zgodności z prawem aktów instytucji spoczywającej w gestii sądów Unii.

156. Z uwagi na gwarancje towarzyszące wprowadzeniu w życie mechanizmu rozstrzygania sporów przewidzianego w sekcji F rozdziału 8 CETA, jestem zdania, że Unia może poddać się zewnętrznej kontroli, której przedmiotem jest przestrzeganie standardów ochrony inwestycji zawartych w tej umowie, bez naruszenia autonomii porządku prawnego Unii.

157. Ponadto, jak wskazało kilku interwenientów w niniejszym postępowaniu, należy podkreślić, że CETA nie jest porównywalna do projektu porozumienia dotyczącego Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), w jego wersji rozpatrywanej w opinii 1/91 (Porozumienie EOG – I) z dnia 14 grudnia 1991 r. ( 123 ), ani do projektu porozumienia dotyczącego utworzenia wspólnej europejskiej przestrzeni lotniczej (porozumienie WEPL) rozpatrywanego w opinii 1/00 ( 124 ). Sekcje C i D rozdziału 8 CETA nie mają bowiem na celu rozszerzenia unijnego acquis na Kanadę poprzez przejęcie przepisów prawa Unii ani tym nie skutkują. Jakkolwiek rzeczywiście występuje materialne podobieństwo do ochrony inwestycji przewidzianej w wewnętrznym prawie Unii, to jednak norm zawartych w sekcjach C i D rozdziału 8 CETA nie można uznać za „identyczne”. Normy te odzwierciedlają zwykłe standardy w dziedzinie międzynarodowej ochrony inwestycji, uściślając je i wzmacniając. Co więcej, CETA nie obejmuje również obowiązku zagwarantowania jednolitej wykładni zawartych w niej norm ochronnych i norm ochronnych zawartych w prawie wewnętrznym stron ( 125 ). Z tego punktu widzenia nie ma ryzyka, że dokonana przez Trybunał CETA wykładnia sekcji C i D rozdziału 8 CETA będzie miała wpływ na wykładnię wewnętrznego prawa Unii, który to wpływ Trybunał Sprawiedliwości uznał za niezgodny z zasadą autonomii porządku prawnego Unii w opinii 1/91 ( 126 ).

158. W każdym razie istotne jest, aby z uwagi na gwarancje, które wymieniłem w powyższych rozważaniach, nawet w odniesieniu do norm ochronnych w istocie identycznych, mechanizm wprowadzony przez CETA nie skutkował narzuceniem Unii i jej instytucjom w wykonywaniu ich wewnętrznych kompetencji określonej wykładni przepisów prawa Unii, które mogłyby mieć swoje odpowiedniki w tej umowie, ponieważ każda kategoria norm jest odrębna z formalnego punktu widzenia i może podlegać odrębnej interpretacji ( 127 ).

159. Należy także rozróżnić postanowienia CETA dotyczące Trybunału CETA od postanowień projektu umowy o przystąpieniu Unii do EKPC, która była przedmiotem opinii 2/13. W tej ostatniej opinii Trybunał przedstawił szereg względów wskazujących na naruszenie autonomii prawa Unii, obejmujących w szczególności okoliczność, że przewidywana umowa mogłaby naruszyć wzajemne stosunki między Unią i państwami członkowskimi, a także podział kompetencji między Unią i jej państwami członkowskimi.

160. Trybunał CETA nie ma jednak kompetencji do orzekania w przedmiocie wzajemnych relacji między Unią a jej państwami członkowskimi ani między państwami członkowskimi między sobą lub między inwestorami z państwa członkowskiego a innymi państwami członkowskimi. Trybunał CETA odróżnia się od sądów będących przedmiotem opinii 1/09 i 2/13, gdyż jakkolwiek umowy rozważane w każdej z tych opinii zostały podpisany przez Unię, to zarówno europejski i wspólnotowy sąd patentowy, jak i Europejski Trybunał Praw Człowieka miały mieć kompetencje do orzekania w przedmiocie wewnętrznych sporów w Unii. Nie jest tak w przypadku Trybunału CETA, który może rozpoznawać wyłącznie spory między inwestorami pochodzącymi z jednej umawiającej się strony a inną umawiającą się stroną.

161. Co więcej, Trybunał CETA nie ma za zadanie orzekania o podziale kompetencji między Unię i jej państwa członkowskie. W art. 8.21 CETA przewidziano bowiem automatyczne sposoby ustalenia pozwanego w ramach postępowania wszczętego przez kanadyjskiego inwestora, bez uszczerbku dla rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 912/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. ustanawiającego ramy zarządzania odpowiedzialnością finansową związaną z trybunałami do spraw rozstrzygania sporów między inwestorem a państwem, utworzonymi na mocy umów międzynarodowych, których stroną jest Unia Europejska ( 128 ). Tak więc w art. 8.21 ust. 1 CETA przewidziano, na wypadek zarzutu naruszenia tej umowy przez Unię lub przez państwo członkowskie, że inwestor, który zamierza wnieść skargę zgodnie z art. 8.23 omawianej umowy, musi przekazać „[Unii] wniosek o ustalenie pozwanego”. Unia ustala wówczas, czy ona lub jedno z jej państw członkowskich będzie działało jako pozwany i informuje o tym inwestora ( 129 ). W przypadku gdy inwestor nie został poinformowany o ustaleniu pozwanego w terminie 50 dni od przekazania wniosku o takie ustalenie i jeżeli środki wskazane we wniosku są wyłącznie środkami państwa członkowskiego, pozwanym jest państwo członkowskie. Jeżeli środki wskazane we wniosku obejmują środki Unii, pozwanym jest Unia ( 130 ). To ustalenie, dokonane zgodnie z art. 8.21 ust. 3 lub 4 CETA, wiąże Trybunał CETA ( 131 ).

162. Przepisy pozwalające na określenie, czy pozwanym jest Unia lub dane państwo członkowskie, zawarte są w rozporządzeniu nr 912/2014. Decyzje przyjęte przez Komisję są aktami wykonawczymi. Chodzi więc o akty, które mogą podlegać kontroli zgodności z prawem przed sądami Unii. Jak słusznie wskazuje Rada, Trybunał pozostaje zatem ostatecznym sędzią co do tego, kto będzie pozwanym.

163. Ze względu na te elementy niniejsza sprawa różni się od sprawy rozważanej w opinii 2/13, w której Trybunał uznał, że sposoby funkcjonowania mechanizmu współpozwania przewidzianego w przewidywanej umowie nie gwarantują, że szczególne cechy Unii i jej prawa zostaną zachowane. Te sposoby naruszają bowiem wyłączną kompetencję Trybunału Sprawiedliwości do orzekania w przedmiocie podziału kompetencji między Unię a jej państwa członkowskie ( 132 ).

164. Tak więc skoro Trybunał CETA z powodu postanowień art. 8.21 tej umowy nie jest upoważniony do orzekania w przedmiocie podziału kompetencji między Unię i jej państwa członkowskie, nie można uznać, że omawiana umowa narusza pod tym względem autonomię porządku prawnego Unii.

7. ICS nie narusza zadań sądów krajowych polegających na zapewnieniu skutecznego stosowania prawa Unii

165. W sekcji F rozdziału 8 CETA wprowadzono mechanizm, który można zakwalifikować jako „quasi-sądowniczy”, zachowujący jeszcze w odniesieniu do niektórych aspektów charakter zasad mających zastosowanie w dziedzinie arbitrażu inwestycyjnego, który zmierza w istocie do rozstrzygania sporów dotyczących wykładni lub stosowania samych postanowień rozpatrywanej umowy. Ponadto, skoro stanowi on alternatywny sposób rozstrzygania sporów w dziedzinie ochrony inwestycji dotyczących stosowania CETA, mechanizm ten nie narusza kompetencji sądów państw członkowskich dotyczących wykładni i stosowania prawa Unii ani możliwości względnie obowiązku zwrócenia się przez sądy państw członkowskich do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i jego kompetencji do udzielenia odpowiedzi na pytania przedstawione przez rzeczone sądy ( 133 ).

166. Jakkolwiek, podobnie do europejskiego i wspólnotowego sądu patentowego, będącego przedmiotem opinii 1/09, Trybunał CETA znajduje się poza ramami instytucjonalnymi i sądowniczymi Unii, nie została mu jednak przyznana, przeciwnie do tego sądu w odniesieniu do znacznej liczby skarg wniesionych przez jednostki w dziedzinie patentu wspólnotowego ( 134 ), wyłączna kompetencja do orzekania w przedmiocie skarg wniesionych przez zagranicznych inwestorów w dziedzinie ochrony inwestycji lub do interpretowania i stosowania prawa Unii w tej dziedzinie.

167. Jak słusznie wskazuje Komisja w swoich uwagach, zadaniem Trybunału CETA nie jest stosowanie prawa wewnętrznego Unii, ale jedynie postanowień tej umowy. CETA tworzy dodatkową ochronę w prawie międzynarodowym i przewiduje szczególny mechanizm pozwalający inwestorom innej strony na powołanie się na tę ochronę. CETA nie ogranicza przy tym jednak praw materialnych, z których korzystają zagraniczni inwestorzy zgodnie z prawem wewnętrznym Unii. Nie skutkuje ona również ograniczeniem kompetencji Trybunału lub sądów państw członkowskich do rozpatrzenia skarg wniesionych z zamiarem zapewnienia poszanowania takich praw przyznanych przez wewnętrzne prawo Unii.

168. Tak więc wprowadzenie ICS nie stoi na przeszkodzie poszukiwaniu przez zagranicznych inwestorów ochrony ich inwestycji poprzez zwrócenie się do sądów umawiających się stron w celu spowodowania zastosowania wewnętrznego prawa stron ( 135 ). Pragnę przypomnieć w tym względzie, że biorąc pod uwagę brak bezpośredniego skutku CETA, zagraniczni inwestorzy nie mogą w takim przypadku powołać się bezpośrednio na naruszenie tej umowy przed sądami umawiających się stron, ale tylko na prawo wewnętrzne tych stron, o ile oczywiście zawiera ono odpowiednie normy ochronne. Poza okolicznością, że te dwa rodzaje skarg opierają się więc na normach prawnych różnego pochodzenia, nie muszą one mieć tego samego przedmiotu. Przeciwnie bowiem do przypadku wniesienia skargi do Trybunału CETA, zwrócenie się do sądów wewnętrznych umawiających się stron może wykraczać poza samo roszczenie odszkodowawcze i zmierzać do stwierdzenia nieważności środka zawartego w prawie wewnętrznym tych stron. Chodzi więc o dwie drogi prawne, które są komplementarne, z których żadna nie może zastąpić pozostałej.

169. Umawiające się strony przewidziały normy regulujące wybór, którym dysponują zagraniczni inwestorzy.

170. Zgodnie z art. 8.22 CETA, zatytułowanym „Wymogi proceduralne i inne wymogi dotyczące wnoszenia skargi do Trybunału”: „1. Inwestor może złożyć skargę na podstawie art. 8.23 tylko wtedy, gdy inwestor: […] f) wycofa lub umorzy wszelkie postępowania aktualnie prowadzone przez trybunał lub sąd na mocy prawa krajowego lub międzynarodowego w odniesieniu do środka rzekomo stanowiącego naruszenie, o którym mowa w złożonej przez niego skardze; oraz g) zrezygnuje z prawa do wniesienia skargi do trybunału lub sądu albo wszczęcia postępowania przed trybunałem lub sądem na mocy prawa krajowego lub międzynarodowego w odniesieniu do środka rzekomo stanowiącego naruszenie, o którym mowa w złożonej przez niego skardze”.

171. Postanowienia te świadczą o tym, że Trybunałowi CETA została przyznana wyłącznie kompetencja alternatywna. Tak więc, jak sprecyzowano w pkt 6 lit. a) wspólnego instrumentu interpretacyjnego, „[w] ramach umowy nie nadaje się uprzywilejowanego charakteru korzystaniu z [ICS] utworzonego na jej mocy. Inwestorzy mogą zamiast tego zdecydować o skorzystaniu ze środków odwoławczych dostępnych w sądach krajowych”. Co więcej, niemożność prowadzenia równolegle do postępowania przed Trybunałem CETA lub po jego zakończeniu postępowania przed sądami umawiających się stron mogłaby mieć dla inwestorów skutek w postaci zachęty do wszczęcia w pierwszej kolejności postępowania przed tymi sądami. Chociaż wyczerpanie wewnętrznej drogi sądowej nie zostało wprowadzone jako warunek wstępny dla wniesienia skargi do Trybunału CETA, postanowienia te jednak do tego zachęcają.

172. Biorąc pod uwagę te elementy, należy uznać, że nawet jeśli w braku skutku bezpośredniego CETA zadaniem sądów państw członkowskich nie jest stosowanie tej umowy, nie są one jednak pozbawione ich przymiotu sądów „powszechnych” stojących na straży porządku prawnego Unii, w tym ich roli w ewentualnym postępowaniu prejudycjalnym. Co więcej, Trybunał nie jest pozbawiony swojej kompetencji do udzielenia odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedstawione przez wspomniane sądy. Nie można zatem stwierdzić żadnego wypaczenia kompetencji, jakie traktaty przyznają instytucjom Unii i państwom członkowskim, które są kluczowe dla zachowania samego charakteru prawa Unii ( 136 ).

8. Spójność z celami działań zewnętrznych Unii

173. Jestem zdania, że badanie zgodności sekcji F rozdziału 8 CETA z zasadą autonomii prawa Unii należy przeprowadzić z należytym uwzględnieniem konieczności zachowania zdolności Unii do realizacji zasad i celów jej działań zewnętrznych.

174. Jak słusznie wskazał na rozprawie rząd słowacki, Trybunał powinien nadać zasadzie autonomii prawa Unii treść pozwalającą nie tylko na utrzymanie szczególnych cech prawa Unii, ale także na udział Unii w rozwoju prawa międzynarodowego i międzynarodowego porządku prawnego opartego na zasadach.

175. Moim zdaniem postanowienia zawarte w rozdziale 8 CETA pozwalają na osiągnięcie równowagi między zachowaniem szczególnej konstytucyjnej struktury Unii a rozwojem jej działań zewnętrznych.

176. Zgodnie z art. 3 ust. 5 TUE „[w] stosunkach zewnętrznych Unia umacnia i propaguje swoje wartości i interesy oraz wnosi wkład w ochronę swoich obywateli. Przyczynia się do […] trwałego rozwoju Ziemi, […] do swobodnego i uczciwego handlu, […] a także do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego […]”. Ten ostatni cel wymaga siłą rzeczy, aby Unia promowała inicjatywy i mechanizmy kontroli wzmacniające skuteczność umów międzynarodowych, w których uczestniczy ( 137 ).

177. Działania Unii na scenie międzynarodowej winny zmierzać, zgodnie z art. 21 ust. 2 TUE, do zapewnienia „wysokiego stopnia współpracy we wszelkich dziedzinach stosunków międzynarodowych”, w szczególności umacniając i wspierając „państw[o] prawne[…] i zasad[y] prawa międzynarodowego” ( 138 ) poprzez „zachęcani[e] wszystkich krajów do integracji w ramach gospodarki światowej, między innymi drogą stopniowego znoszenia ograniczeń w handlu międzynarodowym” ( 139 ), przyczyniając się do„opracowywania międzynarodowych środków […] w celu zapewnienia trwałego rozwoju” ( 140 ) oraz poprzez wspieranie „systemu międzynarodowego opartego na silniejszej współpracy wielostronnej i na dobrych rządach na poziomie światowym” ( 141 ). Zgodnie z art. 207 ust. 1 TFUE „[w]spólna polityka handlowa prowadzona jest zgodnie z zasadami i celami działań zewnętrznych Unii”.

178. Rozdział 8 CETA jest moim zdaniem w pełni zgodny z tymi celami, ponieważ łączy zasady ochrony zagranicznych inwestycji, przyczyniające się do pewności prawa inwestorów i do rozwoju wymiany handlowej między Unią i Kanadą ( 142 ), i szczególny mechanizm rozstrzygania sporów z wyraźnym potwierdzeniem prawa umawiających się stron do przyjęcia ustawodawstwa niezbędnego do realizacji zgodnych z prawem celów interesu publicznego, na przykład w dziedzinie zdrowia publicznego, bezpieczeństwa, środowiska i ochrony społecznej.

9. Wprowadzenie mechanizmu uprzedniego udziału Trybunału i możliwość pełnej kontroli orzeczeń przez sądy państw członkowskich nie są niezbędne

179. Pragnę przypomnieć, że racja bytu mechanizmu rozstrzygania sporów takiego jak przewidziany w sekcji F rozdziału 8 CETA polega na zapewnieniu neutralności i autonomii rozstrzygania sporów między inwestorami a państwami w stosunku do systemów sądowniczych umawiających się stron. Zgodnie z tą logiką zrozumiałe jest, że te strony nie przewidziały ani mechanizmu uprzedniego udziału Trybunału Sprawiedliwości, ani tego, by orzeczenia wydane przez Trybunał CETA mogły systematycznie podlegać pełnej kontroli sądów rzeczonych stron. Wprowadzenie takiego punktu styczności z systemem sądowniczym umawiających się stron stałoby w sprzeczności z wolą tych ostatnich by stworzyć mechanizm rozstrzygania sporów plasujący się właśnie poza ich systemami sądowniczymi.

180. Skoro uznano, że sekcja F rozdziału 8 CETA zawiera wystarczające gwarancje do zapobieżenia temu, aby mechanizm ten nie naruszał wyłącznej kompetencji Trybunału Sprawiedliwości do dokonywania ostatecznej wykładni prawa Unii, nie wydaje mi się możliwe podważenie wyboru dokonanego w ten sposób przez umawiające się strony.

181. Co powiedziawszy, należy zauważyć, że w zależności od wyboru zasad arbitrażu, zgodnie z którymi została złożona skarga ( 143 ), kontrola dokonywana przez sądy państwa członkowskiego, w którym wnosi się o wykonanie, w szczególności w przypadku konfliktu z porządkiem publicznym tego państwa ( 144 ), nie jest wykluczona ( 145 ). Istnienie takiej kontroli nie jest jednak moim zdaniem warunkiem zgodności mechanizmu rozstrzygania sporów między inwestorami a państwami przewidzianego w sekcji F rozdziału 8 CETA z zasadą autonomii prawa Unii.

182. Co więcej, co się tyczy reprezentowanej niekiedy koncepcji przewidzenia w tego rodzaju umowach mechanizmu uprzedniego udziału Trybunału w przypadku problemów związanych z wykładnią prawa Unii, należy uwzględnić wymóg wzajemności, jak słusznie zauważają rząd niemiecki i Komisja. Poza bowiem okolicznością, że taki mechanizm byłby trudny, a nawet niemożliwy do wynegocjowania z państwami trzecimi ( 146 ), w przypadku jednak akceptacji z ich strony Unia musiałaby również przyznać swoim partnerom, z uwagi na wzajemność w ich wzajemnych relacjach, możliwość przewidzenia prejudycjalnych kompetencji ich sądów wewnętrznych w odniesieniu do wykładni prawa wewnętrznego. Z punktu widzenia inwestorów Unii stałoby to w sprzeczności z racją bytu mechanizmu rozstrzygania sporów, mianowicie neutralnością i niezależnością od sądów wewnętrznych innej umawiającej się strony. Ograniczałoby to znacznie interes i atrakcyjność takiego mechanizmu, w szczególności w sytuacjach gdy Unia utrzymuje relacje z państwami trzecimi, których sądy wewnętrzne nie spełniają, względnie spełniają w sposób niedoskonały, kryteria bezstronności, niezawisłości i szybkości, oraz mogłoby ostatecznie osłabić poziom ochrony inwestycji dokonanych w tych państwach przez inwestorów Unii.

183. Popieram zatem podejście przyjęte przez negocjatorów CETA, polegające na dołożeniu w postanowieniach tej umowy szczególnych starań, aby wprowadzony mechanizm rozstrzygania sporów w jak najmniejszym możliwym stopniu ingerował w systemy sądownicze umawiających się stron.

184. Z uwagi na całość tych rozważań jestem zdania, że przewidziany w sekcji F rozdziału 8 CETA mechanizm rozstrzygania sporów między inwestorami a państwami nie narusza autonomii prawa Unii, a w szczególności nie narusza zasady wyłącznej kompetencji Trybunału Sprawiedliwości do dokonywania ostatecznej wykładni prawa Unii.

B. W przedmiocie ogólnej zasady równego traktowania i wymogu skuteczności prawa Unii

185. W tej części wniosku o wydanie opinii Królestwo Belgii zauważa na wstępie, że w CETA przewidziano dla kanadyjskich inwestorów uprzywilejowaną drogę sądową. Kanadyjskie przedsiębiorstwa inwestujące w Unii mogą bowiem wnieść o rozstrzygnięcie sporu albo przed sądem wewnętrznym Unii, albo przed Trybunałem CETA, podczas gdy przedsiębiorstwa z Unii inwestujące w Unii takiego wyboru nie mają.

186. Należy zbadać, czy taka sytuacja jest zgodna z art. 20 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ( 147 ), zgodnie z którym „[w]szyscy są równi wobec prawa”, a także z art. 21 ust. 2 karty, który stanowi, że „[w] zakresie zastosowania traktatów i bez uszczerbku dla ich postanowień szczególnych zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową”.

187. Królestwo Belgii wskazuje następnie, że w art. 8.39 ust. 2 lit. a) CETA przewidziano, iż kiedy kanadyjski inwestor występuje przed Trybunałem CETA w imieniu „lokalnego przedsiębiorstwa” (a więc przedsiębiorstwa z siedzibą w Unii, które kanadyjski inwestor posiada lub kontroluje w sposób bezpośredni lub pośredni) ( 148 ), odszkodowanie ewentualnie przyznane przez Trybunał CETA należy wypłacić temu lokalnemu przedsiębiorstwu.

188. Zasada ta mogłaby co prawda zostać uzasadniona celem, właściwym umowom międzynarodowym zmierzającym do ochrony inwestycji, jakim jest promowanie gospodarki strony, w której ma siedzibę to przedsiębiorstwo, niemniej jednak należałoby zbadać zgodność omawianej zasady z art. 20 i 21 karty.

189. Wreszcie Królestwo Belgii zastanawia się, czy w sytuacji, w której Trybunał CETA stwierdziłby, że grzywna nałożona na kanadyjskiego inwestora (lub na lokalne przedsiębiorstwo) przez Komisję lub przez organ ochrony konkurencji jednego z państw członkowskich narusza postanowienie sekcji C lub D rozdziału 8 CETA, oraz w której przyznałby on odszkodowanie równe tej grzywnie, zniesienie skutków omawianej grzywny będzie zgodne z zasadą równego traktowania, a także z wymogiem skuteczności prawa Unii.

190. Z art. 8.9 ust. 3 i 4 CETA wynika zdaniem królestwa Belgii, że kiedy Unia uznała pomoc państwa za niezgodną z art. 108 TFUE i zarządziła jej zwrot, Trybunał CETA nie może uznać tej decyzji za sprzeczną z CETA i nie może także w konsekwencji przyznać o