Sprawa T‑33/09

Republika Portugalska

przeciwko

Komisji Europejskiej

Niewykonanie wyroku Trybunału stwierdzającego uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Okresowa kara pieniężna – Żądanie zapłaty – Uchylenie spornych przepisów

Streszczenie wyroku

1. Postępowanie – Podział kompetencji między Trybunał a Sąd Pierwszej Instancji – Skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez państwo członkowskie na decyzję Komisji określającą kwotę okresowej kary pieniężnej należnej z tytułu wykonania wyroku Trybunału

(art. 225 ust. 1 akapit pierwszy WE, art. 228 ust. 2 WE, art. 230 WE)

2. Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie obowiązkowi wykonania wyroku i nakładający okresową karę pieniężną – Kompetencja Komisji do obliczenia kwoty okresowej kary pieniężnej orzeczonej przez Trybunał – Granice

(art. 226 WE‑228 WE)

1. Traktat WE nie przewiduje szczególnych zasad rozstrzygania ewentualnych sporów powstałych między państwami członkowskimi a Komisją w związku z egzekwowaniem kwot należnych budżetowi Unii Europejskiej z tytułu wykonania wyroku wydanego przez Trybunał Sprawiedliwości na podstawie art. 228 ust. 2 WE nakładającego na państwo członkowskie obowiązek zapłaty okresowej kary pieniężnej na rzecz Komisji.

Stąd zastosowanie znajdują tu środki prawne ustanowione w traktacie WE, a decyzja, w drodze której Komisja określa kwotę należną od państwa członkowskiego z tytułu nałożonej na niego okresowej kary pieniężnej, podlega skardze o stwierdzenie nieważności w trybie art. 230 WE. Sąd jest więc właściwy do rozpatrzenia takiej skargi, zgodnie z art. 225 ust. 1 akapit pierwszy WE.

Jednakże przy wykonywaniu tej kompetencji Sąd nie może naruszyć wyłącznych uprawnień Trybunału, jakie przysługują mu na mocy art. 226 i 228 WE. Rozpatrując skargę w trybie art. 230 WE o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji dotyczącej wykonania takiego wyroku Trybunału, Sąd nie może więc orzekać w kwestii dotyczącej naruszenia przez państwo członkowskie zobowiązań ciążących na nim na mocy traktatu, która by nie była uprzednio rozstrzygnięta przez Trybunał.

(por. pkt 62–67)

2. Kontrolując wykonanie wyroku, w którym Trybunał Sprawiedliwości nałożył na państwo członkowskie okresową karę pieniężną, Komisja rzeczywiście musi mieć możliwość dokonania oceny działań podjętych przez to państwo w celu wykonania wyroku Trybunału, aby zapobiec wprowadzeniu przez państwo członkowskie, które uchybiło swoim zobowiązaniom, jedynie przepisów o takiej samej w istocie treści jak przepisy będące przedmiotem wyroku Trybunału. Jednakże wykonywanie tego uprawnienia nie może naruszać ani praw, jakie państwom członkowskim przysługują w postępowaniu w trybie art. 226 WE, w tym w szczególności praw procesowych, ani wyłącznej kompetencji Trybunału do orzekania o zgodności ustawodawstwa krajowego z prawem wspólnotowym. Ustalenie praw i obowiązków państw członkowskich oraz ocena ich postępowania może nastąpić jedynie w wyroku Trybunału wydanym na podstawie art. 226–228 WE. W związku z tym Komisja nie ma prawa orzekać w tym kontekście, że działania podjęte przez państwo członkowskie celem zastosowania się do wyroku nie są zgodne z prawem wspólnotowym, po to, aby wyciągać z tego konsekwencje dla naliczania okresowej kary pieniężnej orzeczonej przez Trybunał. Jeżeli uznaje, że wprowadzony przez państwo członkowskie nowy stan prawny nadal nie stanowi prawidłowej transpozycji dyrektywy, powinna wszcząć postępowanie przewidziane w art. 226 WE.

(por. pkt 81, 82, 88, 89)

WYROK SĄDU (trzecia izba)

z dnia 29 marca 2011 r.( )

Niewykonanie wyroku Trybunału stwierdzającego uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Okresowa kara pieniężna – Żądanie zapłaty – Uchylenie spornych przepisów

W sprawie T‑33/09

Republika Portugalska, reprezentowana przez L. Ineza Fernandesa i J.A. de Oliveirę, działających w charakterze pełnomocników,

strona skarżąca,

przeciwko

Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez M. Konstantinidisa, P. Guerrę e Andrade’a i P. Costę de Oliveirę, działających w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C (2008) 7419 wersja ostateczna z dnia 25 listopada 2008 r. zawierającej żądanie zapłaty okresowej kary pieniężnej należnej na mocy wyroku Trybunału z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie C‑70/06 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. s. I‑1,

SĄD (trzecia izba),

w składzie: J. Azizi, prezes, E. Cremona i S. Frimodt Nielsen (sprawozdawca), sędziowie,

sekretarz: K. Andová, administrator,

uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 26 października 2010 r.,

wydaje następujący

Wyrok

Ramy prawne

1 Zgodnie z art. 225 ust. 1 akapit pierwszy WE:

„Sąd Pierwszej Instancji jest właściwy do rozpoznawania w pierwszej instancji skarg określonych w artykułach 230, 232, 235, 236 i 238, z wyjątkiem skarg powierzonych izbom sądowym lub skarg zastrzeżonych na mocy statutu dla Trybunału Sprawiedliwości. Statut może przyznać Sądowi Pierwszej Instancji właściwość w innych kategoriach skarg”.

2 Artykuł 226 WE stanowi:

„Jeśli Komisja uzna, że państwo członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy niniejszego Traktatu, wydaje ona uzasadnioną opinię w tym przedmiocie, po uprzednim umożliwieniu temu Państwu przedstawienia swych uwag.

Jeśli państwo to nie zastosuje się do opinii w terminie określonym przez Komisję, może ona wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości”.

3 Artykuł 228 WE przewiduje:

„1. Jeśli Trybunał Sprawiedliwości stwierdza, że państwo członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy niniejszego traktatu, państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału Sprawiedliwości.

2. Jeśli Komisja uznaje, że dane państwo członkowskie nie podjęło takich środków, wydaje, po umożliwieniu temu państwu przedstawienia uwag, uzasadnioną opinię precyzującą punkty, w których państwo członkowskie nie zastosowało się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości.

Jeśli dane państwo członkowskie nie podjęło środków, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału w terminie określonym przez Komisję, może ona wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości. Czyniąc to, wskazuje ona wysokość ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez dane państwo członkowskie, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności.

Jeżeli Trybunał Sprawiedliwości stwierdza, że dane państwo członkowskie nie zastosowało się do jego wyroku, może na nie nałożyć ryczałt lub okresową karę pieniężną.

[...]”.

4 Zgodnie z art. 274 akapit pierwszy WE:

„Komisja wykonuje budżet zgodnie z przepisami rozporządzeń wydanych na podstawie artykułu 279 […]”.

Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu

5 W wyroku z dnia 14 października 2004 r. w sprawie C‑275/03 Komisja przeciwko Portugalii, niepublikowanym w Zbiorze (zwanym dalej „wyrokiem z 2004 r.”) Trybunał orzekł:

„Nie uchylając dekretu ustawodawczego nr 48 051 z dnia 21 listopada 1967 r., który uzależnia przyznanie odszkodowania osobom, które doznały uszczerbku w wyniku naruszenia prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych lub krajowych przepisów transponujących to prawo, od wykazania winy nieumyślnej lub umyślnego działania, Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 lit. c) dyrektywy Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane [Dz.U. L 395, s. 33]”.

6 Uznawszy, że Republika Portugalska nie zastosowała się do tego wyroku, Komisja Wspólnot Europejskich postanowiła wnieść kolejną skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, na podstawie art. 228 ust. 2 WE, w związku z niewykonaniem zobowiązań wynikających z wyroku Trybunału.

7 Lei nº 67/2007 Aprova o Regime de Responsabilidade Civil Extracontractual do Estado e Demais Entidades Públicas (ustawa nr 67/2007 z dnia 31 grudnia 2007 r. o zasadach pozaumownej odpowiedzialności państwa i innych podmiotów publicznych w sprawach cywilnych, Diário da República, seria 1, nr 251 z dnia 31 grudnia 2007 r.) ustanawia zasady pozaumownej odpowiedzialności państwa i innych podmiotów publicznych w sprawach cywilnych, we wszystkich przypadkach szkód spowodowanych w ramach wykonywania kompetencji legislacyjnych, administracyjnych i sądowniczych, w sytuacjach nieuregulowanych w przepisach szczególnych. Normuje ona również, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych, odpowiedzialność cywilnoprawną osób sprawujących funkcje publiczne, urzędników i funkcjonariuszy publicznych w przypadku szkód spowodowanych ich działaniem lub zaniechaniem w ramach wykonywania zadań administracyjnych lub sądowniczych, albo wynikających z wykonywania tych zadań, a także odpowiedzialność cywilnoprawną innych członków personelu podmiotów podlegających tej ustawie. Artykuł 5 ustawy nr 67/2007 uchyla dekret ustawodawczy nr 48 051. Ustawa nr 67/2007 weszła w życie w dniu 30 stycznia 2008 r.

8 W wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie C‑70/06 Komisja przeciwko Portugalii (Zb.Orz. s. I‑1, zwanym dalej „wyrokiem z 2008 r.”) Trybunał orzekł:

„16. W pkt 1 sentencji [wyroku z 2004 r.] Trybunał orzekł, że nie uchylając dekretu ustawodawczego nr 48 051, Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 lit. c) dyrektywy 89/665.

17. W ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w celu weryfikacji, czy Republika Portugalska ustanowiła środki wykonujące rzeczony wyrok, należy ustalić, czy dekret ustawodawczy nr 48 051 został uchylony.

18. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem datą odniesienia dla oceny istnienia uchybienia w rozumieniu art. 228 WE jest data upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii sporządzonej na podstawie tego przepisu (wyroki: z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie C‑304/02 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I‑6263, pkt 30; z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie C‑119/04 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I‑6885, pkt 27; z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie C‑503/04 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I‑6153, pkt 19).

19. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że w dacie, w której upłynął termin wyznaczony w uzasadnionej opinii przesłanej Republice Portugalskiej w dniu 13 lipca 2005 r., państwo to nie uchyliło jeszcze dekretu ustawodawczego nr 48 051.

20. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że nie podejmując niezbędnych środków prowadzących do wykonania [wyroku z 2004 r.], Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 228 ust. 1 WE.

[…]

23. Nie można […] przychylić się do argumentu Republiki Portugalskiej, w świetle którego odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone wskutek działań jego funkcjonariuszy i przedstawicieli jest już przewidziana w innych przepisach jej prawa krajowego. Jak Trybunał orzekł bowiem w pkt 33 [wyroku z 2004 r.], okoliczność ta nie ma wpływu na uchybienie polegające na utrzymywaniu w mocy dekretu ustawodawczego nr 48 051 w wewnętrznym porządku prawnym. Istnienie tych przepisów nie może zatem gwarantować wykonania tego wyroku.

24. W konsekwencji należy stwierdzić, że nie uchylając dekretu ustawodawczego nr 48 051, który uzależnia przyznanie odszkodowania osobom, które doznały uszczerbku w wyniku naruszenia prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych lub krajowych przepisów transponujących to prawo, od wykazania winy nieumyślnej lub umyślnego działania, Republika Portugalska nie przyjęła niezbędnych środków prowadzących do wykonania [wyroku z 2004 r.] i uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 228 ust. 1 WE.

[…]

30. Stwierdzając, że Republika Portugalska nie zastosowała się do [wyroku z 2004 r.], Trybunał może, na podstawie art. 228 ust. 2 akapit trzeci WE, nałożyć na to państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną.

31. W tym zakresie należy przypomnieć, że do Trybunału należy dokonanie w każdej sprawie oceny, jakie sankcje pieniężne należy orzec w świetle okoliczności sprawy (ww. wyrok z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 86; wyrok z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie C‑177/04 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I‑2461, pkt 58).

32. W niniejszej sprawie […] Komisja wniosła do Trybunału o nałożenie na Republikę Portugalską okresowej kary pieniężnej.

[…]

36. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że na posiedzeniu Trybunału w dniu 5 lipca 2007 r. pełnomocnik Republiki Portugalskiej potwierdził, że dekret ustawodawczy nr 48 051 wciąż obowiązywał w tym dniu.

[…]

54. W świetle ogółu powyższych rozważań należy obciążyć Republikę Portugalską okresową karą pieniężną w wysokości 19 392 EUR za każdy dzień opóźnienia w wykonaniu środków niezbędnych dla zastosowania się do [wyroku z 2004 r.], od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do dnia wykonania [wyroku z 2004 r.], płatną Komisji Wspólnot Europejskich na rachunek »zasoby własne Wspólnoty Europejskiej«.

[…]

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

1. Nie uchylając dekretu ustawodawczego nr 48 051 z dnia 21 listopada 1967 r., który uzależnia przyznanie odszkodowania osobom, które doznały uszczerbku w wyniku naruszenia prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych lub krajowych przepisów transponujących to prawo, od wykazania winy nieumyślnej lub umyślnego działania, Republika Portugalska nie przyjęła niezbędnych środków prowadzących do wykonania [wyroku z 2004 r.] i uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 228 ust. 1 WE.

2. Republika Portugalska zostaje obciążona okresową karą pieniężną w wysokości 19 392 EUR za każdy dzień opóźnienia w wykonaniu środków niezbędnych dla zastosowania się do [wyroku 2004 r.], od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do dnia wykonania [wyroku z 2004 r.], płatną Komisji Wspólnot Europejskich na rachunek »zasoby własne Wspólnoty Europejskiej«”.

9 W dniu 28 stycznia 2008 r. miało miejsce spotkanie przedstawicieli Republiki Portugalskiej i Komisji, podczas którego przedmiotem dyskusji były skutki wynikające z ustawy nr 67/2007. Przedstawiciele władz portugalskich utrzymywali, że wraz z uchwaleniem i ogłoszeniem ustawy nr 67/2007, uchylającej dekret ustawodawczy nr 48 051, Republika Portugalska podjęła wszelkie niezbędne kroki wynikające z wyroku z 2004 r. Przedstawiciele Republiki Portugalskiej poinformowali ponadto, że państwo to zamierza zakwestionować przed Trybunałem jakąkolwiek decyzję Komisji mającą na celu uzyskanie zapłaty kwot należnych z tytułu okresowej kary pieniężnej nałożonej przez Trybunał. Stwierdzili oni, że Republika Portugalska powinna co najwyżej zapłacić kwotę ewentualnie należną za okres od dnia ogłoszenia wyroku, to jest 10 stycznia 2008 r., do dnia wejścia w życie ustawy nr 67/2007, to jest 30 stycznia 2008 r.

10 Komisja natomiast stwierdziła co do istoty, że ustawa nr 67/2007 nie zapewnia w sposób odpowiedni i kompletny wykonania wyroku z 2004 r.

11 Z inicjatywy Republiki Portugalskiej zorganizowane zostały następne dwa spotkania mające na celu znalezienie ugodowego rozwiązania sporu z Komisją.

12 Pismem z dnia 25 kwietnia 2008 r. władze portugalskie podały do wiadomości Komisji projekt ustawy nr 210/2008 zmieniającej ustawę nr 67/2007.

13 W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej ustawę nr 67/2007 rząd portugalski wskazuje na potrzebę dostosowania nowych zasad odpowiedzialności pozaumownej podmiotów publicznych do wykładni wyroku z 2008 r. dokonanej przez Komisję oraz do zasad ustanowionych w dyrektywie Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane (Dz.U. L 395, s. 33) i dyrektywie Rady 92/13/EWG z dnia 25 lutego 1992 r. koordynującej przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne odnoszące się do stosowania przepisów wspólnotowych w procedurach zamówień publicznych podmiotów działających w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji (Dz.U. L 76, s. 14).

14 W dniu 15 lipca 2008 r. dyrektor generalny dyrekcji (DG) „Rynek Wewnętrzny i Usługi” Komisji wystosował do władz portugalskich pismo, w którym stwierdził po pierwsze, że podziela pogląd, iż władze te nie podjęły jeszcze wszelkich kroków niezbędnych do wykonania wyroku z 2004 r., a po drugie zażądał zapłaty kwoty 2 753 664 EUR z tytułu okresowej kary pieniężnej za okres od 10 stycznia do 31 maja 2008 r., zgodnie z wyrokiem z 2008 r.

15 Pismem z dnia 23 lipca 2008 r. władze portugalskie przekazały Komisji tekst Lei n° 31/2008 Procede à primeira alteração à Lei n° 67/2007 (ustawy nr 31/2008 z dnia 17 lipca 2008 r. zmieniającej po raz pierwszy ustawę nr 67/2008, Diário da República, seria 1, nr 137 z dnia 17 lipca 2008 r.). Ustawa ta weszła w życie w dniu 18 lipca 2008 r.

16 Pismem z dnia 4 sierpnia 2008 r. władze portugalskie odpowiedziały na żądanie zapłaty ze strony Komisji. Podtrzymały swój punkt widzenia, zgodnie z którym wraz z ogłoszeniem i wejściem w życie ustawy nr 67/2007 podjęły wszystkie działania niezbędne do wykonania wyroku z 2004 r. Władze portugalskie oświadczyły, że mimo to zgodziły się dokonać zmiany ustawy nr 67/2007 i przyjąć ustawę nr 31/2008 celem uniknięcia dalszego sporu z Komisją i zażegnania różnicy zdań w kwestii interpretacji ustawy nr 67/2007. Wskazały ponadto, że zgodnie z art. 2 ustawy nr 31/2008 jest ona stosowana z mocą wsteczną od dnia 30 stycznia 2008 r. W związku z tym portugalski porządek prawny jest ich zdaniem zgodny z wyrokiem z 2004 r. od dnia 30 stycznia 2008 r. Władze portugalskie zażądały więc co do istoty ponownego obliczenia kwoty okresowej kary pieniężnej z uwzględnieniem dnia 30 stycznia 2008 r. jako daty odniesienia.

17 Pismem z dnia 22 sierpnia 2008 r. władze portugalskie poinformowały Komisję, że przeleją na rachunek „zasoby własne Komisji, nr 636003” kwotę 2 753 664 EUR, zastrzegając, że przelewu tego dokonują warunkowo i nie oznacza on zgody Republiki Portugalskiej na zasądzoną karę pieniężną w wymiarze dziennym ani rezygnacji z prawa do zakwestionowania wymagalności tej kwoty w drodze stosownych procedur sądowych.

18 Pismem zarejestrowanym w sekretariacie Sądu w dniu 15 września 2008 r. pod numerem T‑378/08 Republika Portugalska wniosła skargę o stwierdzenie nieważności pisma z dnia 15 lipca 2008 r.

19 Pismem zarejestrowanym w sekretariacie Sądu w dniu 3 grudnia 2008 r. Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności na podstawie art. 114 regulaminu postępowania przed Sądem. Stwierdziła ona co do istoty, że pismo z dnia 15 lipca 2008 r. nie jest aktem zaskarżalnym, ponieważ nie stanowi ostatecznej decyzji Komisji.

20 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 stycznia 2009 r. Republika Portugalska poinformowała Sąd zgodnie z art. 99 regulaminu postępowania, że wycofuje skargę.

21 Sprawa T‑378/08 została wykreślona z rejestru Sądu na mocy postanowienia prezesa trzeciej izby Sądu z dnia 5 marca 2009 r.

22 W decyzji C (2008) 7419 wersja ostateczna z dnia 25 listopada 2008 r. (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”), doręczonej Republice Portugalskiej w piśmie sekretariatu generalnego z dnia 26 listopada 2008 r., Komisja stwierdziła co do istoty, że jej zdaniem ustawa nr 67/2007 nie zapewniła prawidłowego wykonania wyroku z 2004 r., lecz że władze portugalskie wykonały ten wyrok przez przyjęcie ustawy nr 31/2008. Ponieważ ustawa ta weszła w życie z dniem 18 lipca 2008 r., za dzień ustania uchybienia należy przyjąć 18 lipca 2008 r. Komisja potwierdziła więc żądanie zapłaty okresowej kary pieniężnej zawarte w piśmie DG „Rynek Wewnętrzny i Usługi” z dnia 15 lipca 2008 r. Zażądała ponadto zapłaty dodatkowo kwoty 911 424 EUR za okres od 1 czerwca do 17 lipca 2008 r.

Żądania stron

23 Republika Portugalska wnosi do Sądu o:

– tytułem żądania głównego, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;

– ewentualnie, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie skutków wykraczających poza dzień 29 stycznia 2008 r.;

– obciążenie Komisji całością kosztów postępowania lub, w razie obniżenia przez Sąd wysokości okresowej kary pieniężnej, orzeczenie, że każda ze stron pokrywa własne koszty.

24 Komisja wnosi do Sądu o:

– oddalenie żądań Republiki Portugalskiej;

– obciążenie Republiki Portugalskiej całością kosztów postępowania.

Co do prawa

Argumenty stron

25 Na poparcie żądania głównego Republika Portugalska twierdzi co do istoty, że Trybunał wyraźnie orzekł, iż uchybienie polegało na utrzymywaniu w mocy dekretu ustawodawczego nr 48 051 i w celu wykonania wyroku z 2004 r. winna była ten dekret uchylić.

26 Republika Portugalska zastosowała się zaś do wyroku z 2004 r., przyjmując ustawę nr 67/2007, która uchyla dekret ustawodawczy nr 48 051 i ustanawia nowe zasady odpowiedzialności pozaumownej państwa w sprawach cywilnych.

27 Poza tym zdaniem Republiki Portugalskiej Komisja błędnie interpretuje tę ustawę.

28 Podnosi ona w tej kwestii co do istoty, że w pkt 31 wyroku z 2004 r. Trybunał uznał, iż Republika Portugalska uchybiła swoim zobowiązaniom wspólnotowym, uzależniając odpowiedzialność cywilnoprawną państwa od wykazania winy nieumyślnej lub umyślnego działania, na zasadach określonych w dekrecie ustawodawczym nr 48 051. Natomiast odpowiedzialność oparta na zasadzie domniemania winy, wprowadzona na mocy ustawy nr 67/2007, a w szczególności jej art. 7 i art. 10 ust. 2 i 3, jest zgodna z dyrektywami wspólnotowymi. Wyrok z 2004 r. nie daje bowiem żadnych podstaw do twierdzenia, że odpowiedzialność państwa w odniesieniu do zamówień podlegających dyrektywie Rady 71/305/EWG z dnia 26 lipca 1971 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane (Dz.U. L 185, s. 5) lub dyrektywie Rady 77/62/EWG z dnia 21 grudnia 1976 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na dostawy (Dz.U. 1977, L 13, s. 1) ma charakter wyłącznie obiektywny, to znaczy nie na zasadzie winy.

29 Republika Portugalska uznaje, że wobec tego miała prawo, w celu wykonania wyroku z 2004 r., swobodnie określić zasady stosowania mechanizmu przewidzianego w art. 2 ust. 1 lit. c) dyrektywy 89/665, o ile tylko mechanizm ten zwalnia poszkodowanego z obowiązku udowodnienia winy instytucji zamawiającej.

30 Twierdzi ona, że nie można mylić istnienia winy z koniecznością jej udowodnienia.

31 Zdaniem Republiki Portugalskiej okoliczność, iż nowe zasady opierają się na domniemaniu podważalnym, nie narusza ich zgodności z dyrektywą 89/665, jako że jednostka może ograniczyć się do wskazania i udowodnienia bezprawności działania, bez konieczności wykazania winy, a organy państwa muszą ewentualnie dostarczyć dowód przeciwny.

32 Republika Portugalska twierdzi ponadto, że wzmianka o niewielkim zawinieniu w art. 10 ust. 2 ustawy nr 67/2007 jest bez znaczenia, jako że poszkodowany jest w każdym razie zwolniony z obowiązku udowodnienia winy, a celem i skutkiem tej wzmianki jest jedynie wyłączenie odpowiedzialności solidarnej urzędnika lub funkcjonariusza, który dopuścił się bezprawnego i wyrządzającego szkodę działania. Innymi słowy, nie dochodzi się odpowiedzialności regresowej funkcjonariusza w przypadku niewielkiego zawinienia, a jedynie w przypadku zawinienia rażącego lub umyślnego działania. Rozróżnienie to dotyczy wyłącznie stosunków między administracją a jej personelem i jest w każdym razie bez znaczenia dla poszkodowanego.

33 Poza tym przepisy art. 7 ust. 3 i 4 ustawy nr 67/2007, dotyczące odpowiedzialności za szkody spowodowane w ramach wykonywania zadań publicznych, mają w istocie na celu według Republiki Portugalskiej ochronę poszkodowanego w sytuacji, gdy nie jest on w stanie wskazać dokładnie funkcjonariusza lub urzędnika odpowiedzialnego za czyn bezprawny, który spowodował powstanie szkody. W takim przypadku bezprawny charakter czynu domniemywa się. Poszkodowany jest więc zwolniony z obowiązku udowodnienia bezprawności czynu, co stanowi rodzaj odpowiedzialności bez winy.

34 Dodatkowo Republika Portugalska utrzymuje co do istoty, że nie tylko uchyliła dekret ustawodawczy nr 48 051, lecz wprowadziła nowe zasady odpowiedzialności pozaumownej państwa, w związku z czym brak jest ciągłości między dawnym systemem odpowiedzialności a zasadami ustanowionymi na mocy ustawy nr 67/2007, a co za tym idzie, brak ciągłości naruszenia prawa wspólnotowego.

35 Republika Portugalska twierdzi poza tym, że nowelizacja ustawy nr 67/2007 w drodze ustawy nr 31/2008 miała na celu wyłącznie zażegnanie sporu z Komisją w kwestii interpretacji i uniknięcie jego kontynuowania.

36 Zdaniem Republiki Portugalskiej Trybunał nie wypowiadał się na temat zgodności ustawy nr 67/2007 z prawem wspólnotowym, w związku z czym Komisja winna skierować nową skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w celu poddania pod rozstrzygnięcie Trybunału kwestii zgodności nowych zasad ustanowionych w tej ustawie z prawem Unii Europejskiej.

37 Na poparcie żądania ewentualnego Republika Portugalska stwierdza, że przyjąwszy, iż to ustawa nr 31/2008, a nie ustawa nr 67/2007 dostosowuje prawo portugalskie do prawa wspólnotowego, w związku z retroaktywnym charakterem ustawy nr 31/2008 za dzień usunięcia uchybienia należy uznać 30 stycznia 2008 r., a nie dzień ogłoszenia tej ustawy, jak to błędnie uczyniła Komisja.

38 Republika Portugalska wnosi więc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu naruszeń prawa popełnionych przez Komisję.

39 W odniesieniu do głównego zarzutu Republiki Portugalskiej Komisja utrzymuje przede wszystkim co do istoty, że to ona określa przedmiot sporu w wezwaniu do usunięcia uchybienia, jakie kieruje do zainteresowanego państwa członkowskiego.

40 Przedmiotem sporu w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia państwa członkowskiego skierowanej przeciwko Republice Portugalskiej nie było zaś, zdaniem Komisji, pozytywne działanie tego państwa, lecz określony brak z jego strony. Brak ten wynikał z faktu, że dyrektywa 89/665 zmierza do pewnego rezultatu – naprawienia szkody wynikającej z jakiegokolwiek naruszenia prawa wspólnotowego normującego udzielanie zamówień publicznych lub przepisów krajowych służących transpozycji tego prawa – a uchylenie dekretu ustawodawczego nr 48 051 nie było zdaniem Komisji wystarczające do osiągnięcia tego celu.

41 Komisja twierdzi wobec tego, że nie chodziło tylko o uchylenie dekretu ustawodawczego nr 48 051, lecz o usunięcie w całości stanu prawnego stanowiącego naruszenie dyrektywy wspólnotowej. Jej zdaniem Trybunał wyraził to jasno w wyrokach z 2004 i 2008 r., stwierdzając, że dekret ustawodawczy nr 48 051, uzależniając przyznanie odszkodowania od udowodnienia winy, na zasadach przewidzianych w tym akcie, stawiał Republikę Portugalską w sytuacji sprzeczności z prawem wspólnotowym. Komisja wskazuje ponadto, że w wyroku z 2008 r. Trybunał orzekł, iż nie uchylając przepisów powodujących naruszenie, Republika Portugalska nie zastosowała się do wyroku z 2004 r.

42 Zdaniem Komisji oczywiste jest, że z wyroku z 2004 r. nie wynika, iż samo uchylenie dekretu ustawodawczego nr 48 051 pozwoli Republice Portugalskiej dostosować prawo krajowe do zobowiązań, jakie na niej ciążą na mocy art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 lit. c) dyrektywy 89/665.

43 Komisja utrzymuje następnie, że według jej rozumienia prawa portugalskiego ustawa nr 67/2007 nie doprowadziła do jego zgodności z prawem wspólnotowym, choć przyznaje w pismach, że jest to inny stan prawny niż stan obowiązujący wcześniej. Zdaniem Komisji Republika Portugalska zastosowała się do wyroku z 2004 r., dopiero przyjmując ustawę nr 31/2008.

44 W tej kwestii Komisja twierdzi w istocie, że dyrektywa 89/665 przewiduje odszkodowanie za szkody spowodowane bezprawnymi decyzjami instytucji zamawiających lub naruszeniem prawa. Nie chodzi więc o odpowiedzialność obiektywną, lecz deliktową odpowiedzialność cywilnoprawną administracji. Jej zdaniem w wyroku z 2004 r. Trybunał nie rozpatrywał tej kwestii i wyrok ten nie pozwala na żadne wnioski w tej materii.

45 Zdaniem Komisji Trybunał uznał natomiast, że system ochrony sądowej w Portugalii był niewystarczający, ponieważ wymagał udowodnienia winy funkcjonariuszy jednostki administracji.

46 Zdaniem Komisji zaś ustawa nr 67/2007 również nie stanowiła prawidłowej transpozycji dyrektywy 89/665 do prawa portugalskiego.

47 Komisja dodaje, że na gruncie tej ustawy należy rozróżnić trzy sytuacje.

48 Po pierwsze, jeżeli czyn został popełniony przez urzędnika lub funkcjonariusza, który działał umyślnie lub dopuścił się rażącej winy, czyn bezprawny jest przypisywany bezpośrednio temu urzędnikowi lub funkcjonariuszowi, a państwo jest odpowiedzialne pośrednio na zasadzie solidarnej, jeżeli – poza dwoma pierwszymi warunkami – urzędnik lub funkcjonariusz ten działał w ramach obowiązków służbowych. Jeżeli nie, państwo nie ponosi odpowiedzialności.

49 Komisja twierdzi dodatkowo, że w sytuacji umyślnego działania lub rażącego zawinienia urzędnika zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy nr 67/2007 poszkodowany zmuszony jest udowodnić owo umyślne działanie lub rażącą winę, ponieważ w takim przypadku zastosowanie znajdują znowu ogólne zasady dotyczące ciężaru dowodu.

50 Po drugie, jeżeli czyn bezprawny został popełniony przez urzędnika, który dopuścił się jedynie niewielkiego zawinienia, jest on przypisywany bezpośrednio temu urzędnikowi lub funkcjonariuszowi, a państwo ponosi odpowiedzialność w sposób pośredni, gdyż nie można mu przypisać popełnienia żadnego czynu. Państwo odpowiada więc jedynie za cudze działanie. Również w tej sytuacji pociągnięcie państwa do odpowiedzialności wymaga, zdaniem Komisji, by funkcjonariusz lub urzędnik działał w ramach i w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych. Jeżeli państwo udowodni brak zawinienia po stronie funkcjonariusza, nie ponosi odpowiedzialności.

51 Jeżeli chodzi o przypadki niewielkiego zawinienia, Komisja twierdzi w istocie, że domniemanie winy można łatwo podważyć dowolnymi środkami dowodowymi, w tym przy pomocy świadków, jako że winę ocenia się z punktu widzenia należytej staranności przeciętnego urzędnika, od którego nie oczekuje się naprawienia niedoskonałości funkcjonowania administracji.

52 Po trzecie, jeżeli działanie lub zaniechanie ma charakter funkcjonalny i szkoda nie wynika z działania określonego urzędnika lub funkcjonariusza, albo gdy nie można przypisać działania lub zaniechania żadnej osobie, szkoda przypisywana jest nieprawidłowemu funkcjonowaniu organu administracji, o ile w danych okolicznościach i według przeciętnych standardów można wymagać od niego innego postępowania. W razie niespełnienia tych warunków państwo nie ponosi odpowiedzialności.

53 Komisja uznaje w istocie pojęcie nieprawidłowego funkcjonowania organu administracji – przynajmniej w części – za substytut winy, jako że wymaga ono badania staranności, jakiej dołożyć winien organ administracji, który bezpośrednio dopuścił do zdarzenia leżącego u podstaw szkody.

54 W związku z tym zdaniem Komisji odszkodowanie jest w każdym razie uzależnione, zgodnie z ustawą, od winy urzędnika, który popełnił czyn bezprawny, lub od nieprawidłowego funkcjonowania organu.

55 Komisja twierdzi wobec tego, że zgodnie z ustawą nr 67/2007, przed nowelizacją dokonaną na mocy ustawy nr 31/2008, odpowiedzialność cywilnoprawna państwa nie powstawała bezpośrednio, lecz była uzależniona od winy urzędników lub funkcjonariuszy jednostki administracji. W wyroku z 2004 r. Trybunał uznał zaś takie zasady odpowiedzialności za sprzeczne z dyrektywą 89/665. Zarówno bowiem wina funkcjonariusza lub urzędnika, jak i nieprawidłowe funkcjonowanie organu administracji są instytucjami obcymi dyrektywie 89/665.

56 Wreszcie Komisja twierdzi co do istoty, że naruszenie miało charakter ciągły i zakończyło się dopiero wraz z przyjęciem ustawy nr 31/2008, a zamiana dekretu ustawodawczego nr 48 051 na ustawę nr 67/2007 jest tu bez znaczenia. Uznaje ona poza tym retroaktywny charakter ustawy nr 31/2008 również za pozbawiony znaczenia, jako że dopiero przyjęcie tej ustawy w dniu 17 lipca 2008 r. położyło kres naruszeniu i tę właśnie datę należy brać pod uwagę.

Ocena Sądu

Rozważania wstępne

57 Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 226 WE, jeśli Komisja uzna, że państwo członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy traktatu WE, wydaje ona uzasadnioną opinię po uprzednim umożliwieniu temu państwu przedstawienia uwag. Jeżeli państwo to nie zastosuje się do opinii w terminie określonym przez Komisję, może ona wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości.

58 Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że Komisja nie jest uprawniona do określania w sposób ostateczny praw i obowiązków państwa członkowskiego ani udzielania mu gwarancji zgodności konkretnego działania z traktatem w opinii wydanej na podstawie art. 226 WE lub w jakimkolwiek stanowisku wyrażonym w innej formie w ramach postępowania prowadzonego na podstawie tego artykułu. Z orzecznictwa tego wynika, że zgodnie z art. 226–228 WE ustalenie praw i obowiązków państwa członkowskiego oraz ocena jego działania mogą nastąpić wyłącznie w wyroku Trybunału (wyroki Trybunału: z dnia 27 maja 1981 r. w sprawach połączonych 142/80 i 143/80 Essevi i Salengo, Rec. s. 1413, pkt 16; z dnia 22 lutego 2001 r. w sprawie C‑393/98 Gomes Valente, Rec. s. I‑1327, pkt 18).

59 Ponadto na mocy art. 228 ust. 2 WE Trybunał Sprawiedliwości, na wniosek Komisji złożony po wydaniu przez nią uzasadnionej opinii w stosunku do zainteresowanego państwa członkowskiego, do której państwo to się nie zastosowało, może nałożyć ryczałt lub okresową karę pieniężną, jeżeli uzna, że państwo to nie zastosowało się do jego wyroku.

60 Procedurę ustanowioną w art. 228 ust. 2 WE uznać trzeba za szczególną procedurę sądową mającą na celu doprowadzenie do wykonania wyroku, czyli innymi słowy postępowanie egzekucyjne (wyrok Trybunału z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie C‑304/02 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I‑6263, pkt 92).

61 Trzeba natomiast stwierdzić, że traktat WE nie określa zasad egzekucji wyroku, jaki Trybunał wydaje w wyniku tego nowego rodzaju postępowania, w szczególności w sytuacji gdy orzeczona została okresowa kara pieniężna.

62 Jednakże wyrok Trybunału wydany na podstawie art. 228 ust. 2 WE nakłada na państwo członkowskie obowiązek zapłaty okresowej kary pieniężnej na rzecz Komisji na rachunek „zasoby własne Wspólnoty Europejskiej”, a zgodnie z art. 274 WE to Komisja wykonuje budżet. Jest więc zadaniem Komisji wyegzekwować kwoty należne budżetowi Unii Europejskiej z tytułu wykonania wyroku, zgodnie z przepisami rozporządzeń wydanych na podstawie art. 279 WE.

63 Traktat WE nie przewiduje natomiast szczególnych zasad rozstrzygania ewentualnych sporów powstałych przy tej okazji między państwami członkowskimi a Komisją.

64 Stąd zastosowanie znajdują tu środki prawne ustanowione w traktacie WE, a decyzja, w drodze której Komisja określa kwotę należną od państwa członkowskiego z tytułu nałożonej na niego okresowej kary pieniężnej, podlega skardze o stwierdzenie nieważności w trybie art. 230 WE.

65 Sąd jest więc właściwy do rozpatrzenia takiej skargi, zgodnie z art. 225 ust. 1 akapit pierwszy WE.

66 Jednakże przy wykonywaniu tej kompetencji Sąd nie może naruszyć wyłącznych uprawnień Trybunału, jakie przysługują mu na mocy art. 226 i 228 WE.

67 Rozpatrując skargę w trybie art. 230 WE o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji dotyczącej wykonania wyroku Trybunału wydanego na podstawie art. 228 ust. 2 WE, Sąd nie może więc orzekać w kwestii dotyczącej naruszenia przez państwo członkowskie zobowiązań ciążących na nim na mocy traktatu, która by nie była uprzednio rozstrzygnięta przez Trybunał.

Co do niniejszej sprawy

68 Należy przypomnieć treść wyroku z 2008 r.:

„16. W pkt 1 sentencji [wyroku z 2004 r.] Trybunał orzekł, że nie uchylając dekretu ustawodawczego nr 48 051, Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 lit. c) dyrektywy 89/665.

17. W ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w celu weryfikacji, czy Republika Portugalska ustanowiła środki wykonujące rzeczony wyrok, należy ustalić, czy dekret ustawodawczy nr 48 051 został uchylony.

18. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem datą odniesienia dla oceny istnienia uchybienia w rozumieniu art. 228 WE jest data upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii sporządzonej na podstawie tego artykułu (wyroki z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie C‑304/02 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I‑6263, pkt 30, z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie C‑119/04 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I‑6885, pkt 27, i z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie C‑503/04 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I‑6153, pkt 19).

19. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że w dacie, w której upłynął termin wyznaczony w uzasadnionej opinii przesłanej Republice Portugalskiej w dniu 13 lipca 2005 r., państwo to nie uchyliło jeszcze dekretu ustawodawczego nr 48 051.

20. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że nie podejmując niezbędnych środków prowadzących do wykonania [wyroku z 2004 r.], Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 228 ust. 1 WE.

[…]

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

1. Nie uchylając dekretu ustawodawczego nr 48 051 z dnia 21 listopada 1967 r., który uzależnia przyznanie odszkodowania osobom, które doznały uszczerbku w wyniku naruszenia prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych lub krajowych przepisów transponujących to prawo, od wykazania winy nieumyślnej lub umyślnego działania, Republika Portugalska nie przyjęła niezbędnych środków prowadzących do wykonania [wyroku z 2004 r.] i uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 228 ust. 1 WE.

2. Republika Portugalska zostaje obciążona okresową karą pieniężną w wysokości 19 392 EUR za każdy dzień opóźnienia w wykonaniu środków niezbędnych dla zastosowania się do [wyroku 2004 r.] w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do dnia wykonania [wyroku z 2004 r.], płatną Komisji Wspólnot Europejskich na rachunek »zasoby własne Wspólnoty Europejskiej«”.

69 Z sentencji wyroku z 2008 r., w świetle motywów zawartych przez Trybunał w jego pkt 16–19 wyraźnie wynika, że do wykonania przez Republikę Portugalską wyroku z 2004 r. wystarczyło uchylenie dekretu ustawodawczego nr 48 051 i że okresowa kara pieniężna powinna być naliczana do tego momentu.

70 Jest zaś bezsporne, że dekret ustawodawczy nr 48 051 został uchylony na mocy art. 5 ustawy nr 67/2007, która została przyjęta w dniu 31 grudnia 2007 r., ogłoszona w Diário da República tego samego dnia i weszła w życie z dniem 30 stycznia 2008 r.

71 W zaskarżonej decyzji Komisja uznała jednak co do istoty, że ustawa nr 67/2007 nie stanowiła prawidłowego wykonania wyroku z 2004 r., lecz że władze portugalskie wykonały ten wyrok, dopiero przyjmując ustawę nr 31/2008. Ponieważ ustawa ta weszła w życie z dniem 18 lipca 2008 r., Komisja na ten dzień określiła datę ustania uchybienia. Komisja nie określiła więc daty ustania uchybienia na dzień uchylenia dekretu ustawodawczego nr 48 051 na mocy ustawy nr 67/2007.

72 Komisja postąpiła więc niezgodnie z sentencją wyroku z 2008 r. Należy zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.

73 Wniosku tego nie podważa interpretacja, jaką wyrokowi z 2004 r. nadaje Komisja.

74 Komisja utrzymuje, że Trybunał, stwierdzając w wyrokach z 2004 i 2008 r. obowiązek uchylenia dekretu ustawodawczego nr 48 051, „który uzależnia przyznanie odszkodowania osobom, które doznały uszczerbku w wyniku naruszenia prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych lub krajowych przepisów transponujących to prawo, od wykazania winy nieumyślnej lub umyślnego działania”, miał na myśli nie tylko konieczność uchylenia dekretu ustawodawczego, co jej zdaniem prowadziłoby do luki w prawie i nie stanowiło prawidłowej transpozycji dyrektywy 89/665. Zdaniem Komisji wyroki te należy rozumieć w ten sposób, że Trybunał orzekł, iż uzależnienie odszkodowania dla osób, które doznały uszczerbku w wyniku naruszenia prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych lub krajowych przepisów transponujących to prawo, od wykazania winy nieumyślnej lub umyślnego działania, jest sprzeczne z dyrektywą.

75 Jej zdaniem uchybienie trwało zatem tak długo, jak długo w prawie portugalskim odszkodowanie dla osób, które doznały uszczerbku w wyniku naruszenia prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych lub krajowych przepisów transponujących to prawo, było uzależnione od wykazania winy nieumyślnej lub umyślnego działania.

76 Komisja uznała w związku z tym, że nie powinna brać pod uwagę daty uchylenia dekretu ustawodawczego, lecz dzień, w którym ustawodawca portugalski zniósł uzależnienie odszkodowania dla osób, które doznały uszczerbku w wyniku naruszenia prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych lub krajowych przepisów transponujących to prawo, od wykazania winy nieumyślnej lub umyślnego działania.

77 Ponieważ uchylenie dekretu ustawodawczego nr 48 051 nie miało takiego skutku, zdaniem Komisji uchybienie trwało.

78 Takie ustalenie poczyniła Komisja w zaskarżonej decyzji, w której uznała co do istoty, że ustawa nr 67/2007 nie stanowi prawidłowego wykonania wyroku z 2004 r., lecz że wyrok ten został wykonany z chwilą przyjęcia przez władze portugalskie ustawy nr 31/2008. Ponieważ zaś ustawa ta weszła w życie z dniem 18 lipca 2008 r., data ustania uchybienia została określona na ten właśnie dzień.

79 Komisja miała więc, jak twierdzi, nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać, czy nowy stan prawny wynikający z przyjęcia ustawy nr 67/2007 stanowi prawidłową transpozycję dyrektywy 89/665.

80 Twierdzenia tego nie można jednak przyjąć.

81 Kontrolując wykonanie wyroku, w którym Trybunał nałożył na państwo członkowskie okresową karę pieniężną, Komisja rzeczywiście musi mieć możliwość dokonania oceny działań podjętych przez to państwo w celu wykonania wyroku Trybunału, aby zapobiec wprowadzeniu przez państwo członkowskie, które uchybiło swoim zobowiązaniom, jedynie przepisów o takiej samej w istocie treści jak przepisy będące przedmiotem wyroku Trybunału.

82 Jednakże wykonywanie tego uprawnienia nie może naruszać ani praw, jakie państwom członkowskim przysługują w postępowaniu w trybie art. 226 WE, w tym w szczególności praw procesowych, ani wyłącznej kompetencji Trybunału do orzekania o zgodności ustawodawstwa krajowego z prawem wspólnotowym.

83 Należy zaś stwierdzić, że ani w wyroku z 2004 r., ani w wyroku z 2008 r. Trybunał nie wypowiadał się w kwestii zgodności ustawy nr 67/2007 z dyrektywą 89/665.

84 Jest ponadto bezsporne, że na mocy ustawy nr 67/2007 uchylono dekret ustawodawczy nr 48 051 i wprowadzono nowe zasady odpowiedzialności, zawierające zasadnicze zmiany w stosunku do stanu prawnego wynikającego z dekretu ustawodawczego nr 48 051.

85 Komisja sama przyznała w zaskarżonej decyzji, że „ustawa nr 67/2007 ułatwia potencjalnie uzyskanie odszkodowania przez oferentów poszkodowanych w wyniku czynu bezprawnego instytucji zamawiającej”, a w pismach, że ustawodawca portugalski nie tylko uchylił dekret ustawodawczy nr 48 051, lecz wprowadził na jego miejsce na mocy tej ustawy nowe uregulowania prawne.

86 Poza tym zarówno z wymiany poglądów między stronami, jaka miała miejsce przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak z ich pism procesowych złożonych w niniejszej sprawie wynika, że są one w sporze co do zgodności ustawy nr 67/2007 z prawem wspólnotowym.

87 Rozstrzygnięcie tego sporu oznacza dokonanie oceny zgodności ustawy nr 67/2007 z prawem wspólnotowym, co wymaga złożonej analizy prawnej, wykraczającej dalece poza czysto formalną kontrolę, mającą na celu stwierdzenie, czy dekret ustawodawczy nr 48/051 został uchylony.

88 Ustalenie praw i obowiązków państw członkowskich oraz ocena ich postępowania może zaś nastąpić jedynie w wyroku Trybunału wydanym na podstawie art. 226–228 WE (zob. pkt 58 powyżej).

89 W związku z tym Komisja nie miała prawa orzekać w ramach egzekucji wyroku z 2008 r. o niezgodności ustawy nr 67/2007 z prawem wspólnotowym, a następnie wyciągać z tego konsekwencji dla naliczania okresowej kary pieniężnej orzeczonej przez Trybunał. Jeżeli uznała, że stan prawny wprowadzony na mocy nowej ustawy nie stanowi prawidłowej transpozycji dyrektywy 89/665, powinna była wszcząć postępowanie przewidziane w art. 226 WE.

90 Już tylko dla porządku Sąd stwierdza, że twierdzenie Komisji, w którym utrzymuje ona, że należy jej przyznać szerszy zakres uznania, jeśli chodzi o wykonywanie wyroków Trybunału wydawanych na podstawie art. 228 ust. 2 WE, zmusiłoby nieuchronnie Sąd do orzekania w przedmiocie zgodności ustawodawstwa krajowego z prawem wspólnotowym w razie zakwestionowania przez państwo członkowskie przed Sądem oceny Komisji wykraczającej poza samą treść sentencji wyroku Trybunału. Taka ocena należy zaś do wyłącznej kompetencji Trybunału, a nie Sądu.

91 Z powyższych rozważań wynika, że Komisja bezzasadnie wydała zaskarżoną decyzję, której nieważność należy wobec tego stwierdzić.

W przedmiocie kosztów

92 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami, zgodnie z żądaniem Republiki Portugalskiej.

Z powyższych względów

SĄD (trzecia izba)

orzeka, co następuje:

1) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji C (2008) 7419 wersja ostateczna z dnia 25 listopada 2008 r.

2) Komisja zostaje obciążona kosztami postępowania.

Azizi Cremona Frimodt Nielsen

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 29 marca 2011 r.

Podpisy