OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ELEANOR SHARPSTON

przedstawiona w dniu 21 lipca 2011 r.( )

Sprawa C‑187/10

Baris Unal

przeciwko

Staatssecretaris van Justitie

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Raad van State (Niderlandy)]

Układ stowarzyszeniowy EWG–Turcja – Decyzja nr 1/80 Rady Stowarzyszenia – Prawo pobytu obywateli tureckich – Zezwolenie na pobyt udzielone obywatelowi tureckiemu w celu umożliwienia mu zamieszkania z partnerką – Brak poinformowania odpowiednich władz o rozstaniu się stron – Cofnięcie zezwolenia na pobyt

1. W niniejszym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd krajowy zwrócił się do Trybunału o dokonanie wykładni decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia między EWG a Turcją (zwanej dalej „decyzją nr 1/80”)( ).

2. Artykuł 6 ust. 1 decyzji nr 1/80 uprawnia pracownika tureckiego należącego do legalnego rynku zatrudnienia, po roku legalnego zatrudnienia, do odnowienia pozwolenia na pracę u tego samego pracodawcy. Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest to, czy w sytuacji, w której pierwotne zezwolenie na pobyt pracownika zostało wydane pod warunkiem zamieszkiwania z jego partnerką, niebędącą jego małżonką, może ono zostać cofnięte, po zakończeniu roku legalnego zatrudnienia, na tej podstawie, że związek zakończył się przed upływem rocznego okresu, z mocą wsteczną od daty ustania tego związku.

Ramy prawne

Decyzja nr 1/80

3. Artykuł 6 ust. 1 przewiduje:

„Pracownik turecki należący do legalnego rynku pracy państwa członkowskiego ma w tym państwie, z zastrzeżeniem postanowień art. 7, dotyczącego dostępu członków jego rodziny do zatrudnienia, prawo do:

– po roku legalnego zatrudnienia – odnowienia pozwolenia na pracę u tego samego pracodawcy, o ile jego stanowisko zostaje zachowane;

– po trzech latach legalnego zatrudnienia i z zastrzeżeniem pierwszeństwa pracowników z państw członkowskich Wspólnoty – przyjęcia, w tym samym zawodzie u dowolnego pracodawcy, oferty pracy złożonej na normalnych warunkach i zarejestrowanej przez służby zatrudnienia tego państwa członkowskiego;

– po czterech latach legalnego zatrudnienia – swobodnego dostępu do dowolnej pracy najemnej” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej decyzji poniżej].

Ustawodawstwo niderlandzkie

Vreemdelingenwet 2000

4. Zgodnie z art. 8 lit. a) Vreemdelingenwet 2000 (ustawy o cudzoziemcach z 2000 r., zwanej dalej „Vw 2000”) cudzoziemiec przebywa na terytorium Niderlandów zgodnie z prawem, jeżeli posiada zwykłe zezwolenie na pobyt na czas określony w rozumieniu art. 14 tej ustawy.

5. Artykuł 14 ust. 2 stanowi, między innymi, że zwykłe zezwolenie na pobyt na czas określony może być udzielone pod warunkami mającymi związek z celem udzielenia zezwolenia na pobyt.

6. Artykuł 16 ust. 1 lit. g) stanowi, że można odmówić udzielenia zwykłego zezwolenia na pobyt na czas określony, jeśli cudzoziemiec nie spełnia warunku mającego związek z celem jego pobytu w Niderlandach.

7. Artykuł 18 ust. 1 lit. f) stanowi, między innymi, że można odmówić przedłużenia okresu ważności zwykłego zezwolenia na pobyt na czas określony, jeżeli nie zostanie spełniony warunek, pod którym udzielone zostało zezwolenie.

8. Artykuł 19 stanowi, między innymi, że zwykłe zezwolenie na pobyt na czas określony może zostać cofnięte na podstawie, o której mowa w art. 18 ust. 1 lit. f).

Vreemdelingenbesluit 2000

9. Zgodnie z art. 4.43 Vreemdelingenbesluit 2000 (dekretu o cudzoziemcach z 2000 r., zwanego dalej „Vb 2000”) cudzoziemiec przebywający na terytorium Niderlandów zgodnie z prawem w rozumieniu art. 8 lit. a) Vw 2000, który nie spełnia już warunku, pod jakim zostało mu udzielone zezwolenie na pobyt na czas określony, informuje o tym bezzwłocznie dyrektora regionalnego organu policji w gminie, w której przebywa tenże cudzoziemiec.

Zmiana miejsca zamieszkania

10. Bezsporne jest, że prawo niderlandzkie wymaga od każdej osoby, niezależnie od tego, czy jest ona obywatelem tego państwa, czy nie, zawiadomienia w razie zmiany miejsca zamieszkania władz gminy poprzedniego i nowego miejsca zamieszkania.

Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne

11. B. Unal jest obywatelem tureckim. Na terytorium Niderlandów przybył w dniu 24 lutego 2004 r. na podstawie tymczasowego zezwolenia na pobyt. W dniu 2 września 2004 r. otrzymał zwykłe zezwolenie na pobyt na czas określony. Zezwolenie było ważne od dnia 29 marca 2004 r. do dnia 29 marca 2005 r. i zawierało warunek „w celu podjęcia wspólnego zamieszkania z partnerką A.M. De Sousa van der Molen”. Zarówno B. Unal, jak i panna De Sousa van der Molen byli zameldowani w gminie ’t Zandt.

12. W dniu 21 kwietnia 2005 r. B. Unal złożył wniosek o przedłużenie okresu ważności zezwolenia na pobyt. Wniosek został uwzględniony mocą decyzji z dnia 26 lipca 2005 r. Zezwolenie w dalszym ciągu zawierało warunek wspólnego zamieszkania z partnerką.

13. Decyzją z dnia 4 maja 2006 r. okres ważności tego zezwolenia na pobyt został przedłużony do dnia 1 marca 2009 r.

14. Zezwolenia na pobyt otrzymywane przez cudzoziemca posiadały wzmiankę „brak ograniczeń w zakresie wykonywania pracy; brak konieczności uzyskania pozwolenia na pracę”.

15. W dniu 8 maja 2006 r. B. Unal zawarł umowę o pracę z agencją pracy tymczasowej w Groningen i rozpoczął pracę dla jednego z klientów agencji, zlokalizowanego w Nuspeet, około 150 km od ’t Zandt. Dojazd do pracy w obie strony wymagał zatem przejechania 300 km każdego dnia pracy. Umowa ta została przedłużona do dnia 21 listopada 2008 r. Roczny okres legalnego zatrudnienia, o którym mowa w art. 6 ust. 1 tiret pierwsze, rozpoczął się więc w dniu 8 maja 2006 r. i zakończył się w dniu 7 maja 2007 r.

16. W dniu 2 kwietnia 2007 r. albo około tego dnia, a w każdym razie przed upływem tego rocznego okresu, B. Unal przeprowadził się z ’t Zandt do Lelystad, znajdującego się tylko około 35 kilometrów od Nunspeet. Zgłosił zmianę miejsca zamieszkania odpowiednim władzom. Panna De Sousa van der Molen pozostała jednak zameldowana w okolicy ’t Zandt, gdzie przez dziesięć lat pracowała. Z okoliczności, że obie strony przestały być zameldowane pod tym samym adresem, władze krajowe wywnioskowały, że od tej daty nie zamieszkują już one pod wspólnym adresem. Jako podstawa ustaleń nie została przyjęta deklaracja B. Unala, iż mieszkali razem do początku czerwca 2007 r., a panna De Sousa van der Molen pozostała zameldowana w ’t Zandt, ponieważ należąca do niej nieruchomość nie została sprzedana( ).

17. W dniu 4 czerwca 2007 r. B. Unal złożył wniosek o zmianę warunku, pod jakim udzielono mu zezwolenia na pobyt w taki sposób, aby nie dotyczył on dalszego zamieszkiwania z panną De Sousą van der Molen, ale po prostu „kontynuowania pobytu”.

18. Decyzją z dnia 28 grudnia 2007 r. Staatsecretaris van Justitie odmówił uwzględnienia wniosku. Przyjął on, że relacja B. Unala oraz panny De Sousy van der Molen ustała dniu 2 kwietnia 2007 r., jako że od tej daty nie zamieszkiwali już pod tym samym adresem zgodnie z wpisem do gminnego rejestru meldunkowego gminy ’t Zandt. Z tego względu stwierdził on, że B. Unal nie spełniał już warunku, pod jakim zostało mu udzielone zezwolenie na pobyt.

19. Kolejną decyzją z dnia 7 lutego 2008 r. zezwolenie na pobyt B. Unala zostało cofnięte z mocą wsteczną od dnia 2 kwietnia 2007 r. Ze względu na charakter zezwolenia na pobyt pociągnęło to za sobą utratę prawa do wykonywania pracy. Staatsecretaris van Justitie zajął stanowisko, że gminny rejestr meldunkowy miał decydujące znaczenie i że dowody przedłożone przez B. Unala nie miały większej mocy dowodowej niż informacje zawarte w tymże rejestrze.

20. B. Unal zaskarżył decyzje Staatsecretaris van Justitie. W decyzji z dnia 31 lipca 2008 r. Staatsecretaris van Justitie nie uwzględnił jego odwołania. W decyzji stwierdza on, że twierdzenia cudzoziemca odnośnie do okoliczności towarzyszących przeprowadzce do Lelystad nie zostały uwzględnione, jako że nie zostały poparte dowodami umożliwiającymi obiektywne ich zweryfikowanie. W opinii Staatsecretaris van Justitie pisemne oświadczenie o podobnej treści nie jest wystarczające dla osiągnięcia tego celu. Wpis do gminnego rejestru musi jego zdaniem zostać uznany za decydujący. Ponieważ zaś w dniu 2 kwietnia 2007 r. B. Unal pozostawał legalnie zatrudniony przez okres krótszy niż jeden rok, nie ma on prawa do kontynuowanego pobytu w Niderlandach na podstawie układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja.

21. B. Unal zaskarżył decyzję Staatsecretaris van Justitie z dnia 31 lipca 2008 r. do Rechtbank ’s-Gravenhage (sądu pierwszej instancji, zwanego dalej „Rechtbank”). Wyrokiem z dnia 6 lipca 2009 r. sąd ten orzekł bezzasadność skargi. Sąd uznał, że B. Unal nie wykazał w dostatecznie wiarygodny sposób, że relacja ustała później niż w dniu 2 kwietnia 2007 r. W konsekwencji sąd ten podtrzymał w mocy ustalenie Staatsecretaris van Justitie, w myśl którego ze względu na to, iż w dniu, w którym jego relacja miała ustać, B. Unal nie był legalnie zatrudniony u jednego pracodawcy przez okres dłuższy niż jeden rok, nie był on uprawniony do korzystania z praw wynikających z art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80.

22. B. Unal odwołał się do Raad van State. Sąd ten stanął na stanowisku, że dokonanie wykładni art. 6 ust. 1 jest konieczne dla wydania rozstrzygnięcia w zawisłym przed nim postępowaniu. W szczególności wymaga jego zdaniem wyjaśnienia, czy wywody zawarte w wyroku Trybunału w sprawie Altun( ), odnoszące się do zasady pewności prawa, mogą mieć wpływ na sposób interpretacji tego przepisu w przedmiotowej sprawie. Na tej podstawie zawiesił on postępowanie i przedłożył Trybunałowi następujące pytanie prejudycjalne:

„Czy art. 6 ust. 1 tiret pierwsze [decyzji nr 1/80], przy uwzględnieniu zasady pewności prawa, stoi na przeszkodzie temu, aby w przypadku, w którym nie miało miejsca żadne oszukańcze działanie, właściwe organy krajowe cofnęły udzielone pracownikowi tureckiemu zezwolenie na pobyt po upływie terminu jednego roku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 tiret pierwsze, z mocą wsteczną do dnia, w którym powód udzielenia zezwolenia na pobyt przewidziany przez prawo krajowe już nie istnieje?”.

23. B. Unal, rząd niderlandzki i Komisja przedstawili swoje uwagi na piśmie. Ponieważ nie złożono wniosku o przeprowadzenie rozprawy, rozprawa się nie odbyła.

Ocena

24. Pierwszą kwestią podniesioną w pytaniu prejudycjalnym jest to, czy art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80 pozwala na cofnięcie z mocą wsteczną prawa pobytu, jeśli dana osoba zamieszkiwała i pracowała w przyjmującym państwie członkowskim przez okres dłuższy niż okres jednego roku przewidziany w art. 6 ust. 1 tiret pierwsze, ale przestała spełniać warunek, pod jakim udzielono jej zezwolenia na pobyt przed upływem tego okresu. W tym zakresie zakłada się, że osoba ta nie dopuściła się oszukańczego działania.

25. Od tej kwestii zacznę.

26. Następnie odniosę się do pytania podniesionego w postanowieniu odsyłającym, czy na rozstrzygnięcie tej kwestii będą miały wpływ rozważania zawarte w wyroku Trybunału w sprawie Altun.

27. W końcu uważam, że należy rozważyć zastosowanie zasad równoważności i skuteczności w kontekście dowodów, jakie osoba, dochodząca praw przewidzianych w art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80 mogłaby powołać dla uzasadnienia swoich żądań.

Czy prawa wynikające z art. 6 ust. 1 mogą być cofnięte z mocą wsteczną?

28. W celu udzielenia odpowiedzi na pytanie sądu krajowego, czy zezwolenie na pobyt mogłoby zostać cofnięte z mocą wsteczną w okolicznościach opisanych we wniosku o wydanie orzeczenia w prejudycjalnym, zacząć należy od celu art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80.

29. Trybunał zdefiniował cel tego przepisu jako służący „stopniowemu wzmocnieniu pozycji tureckich pracowników w przyjmującym państwie członkowskim”( ). Taki cel dla pracowników tureckich stanowi przejaw określonego przez Trybunał celu samej decyzji nr 1/80, to jest „promowania stopniowej integracji w państwie przyjmującym tureckich obywateli spełniających warunki określone w jednym z przepisów tej decyzji i wobec tego posiadających prawa wynikające z tejże decyzji”( ).

30. Dla osiągnięcia tego celu art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80 przewiduje, że zakres praw tureckiego pracownika stopniowo rozszerza się z upływem czasu, proporcjonalnie do długości okresu legalnego odpłatnego zatrudnienia w przyjmującym państwie członkowskim( ). Po zakończeniu czteroletniego okresu legalnego zatrudnienia w tym państwie pracownik jest uprawniony do swobodnego dostępu, w tym państwie członkowskim, do dowolnej odpłatnej pracy najemnej. Przed tym etapem udzielona ochrona ma węższy zakres. Artykuł 6 ust. 1 tiret pierwsze przewiduje na przykład, że pracownik, który legalnie pracował przez okres jednego roku, jest uprawniony do odnowienia swojego pozwolenia na pracę u tego samego pracodawcy, o ile jego stanowisko zostaje zachowane.

31. Artykuł 6 ust. 1 dotyczy, zgodnie z jego brzmieniem, prawa osoby obywatelstwa tureckiego do pracy w przyjmującym państwie członkowskim. Jasne jest jednak, że ze względu na ścisły związek pomiędzy prawem do podjęcia pracy a prawem pobytu przepis ten odnosi się również do towarzyszącego mu prawa pobytu przysługującego osobie powołującej się na prawo do podjęcia pracy( ).

32. Aby dochodzić praw na podstawie art. 6 decyzji nr 1/80, osoba obywatelstwa tureckiego musi spełnić trzy warunki.

33. Po pierwsze, osoba taka musi być „pracownikiem”. Trybunał orzekł, że za „pracownika” należy uznać każdego obywatela tureckiego, który wykonuje konkretne i rzeczywiste zajęcie, z wyłączeniem działalności, której zakres jest na tyle ograniczony, że jest ona całkowicie marginalna i dodatkowa. Podstawowy warunek jest spełniony, jeśli przez pewien okres jedna osoba wykonuje świadczenia na rzecz innej osoby pod jej kierownictwem, w zamian za co otrzymuje wynagrodzenie( ). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przypuszczenia, że B. Unal nie spełniał tego warunku.

34. Po drugie, musi „należeć do legalnego rynku pracy”. Trybunał orzekł, że pojęcie to należy odnosić do wszystkich pracowników, którzy zastosowali się do prawnych uregulowań przyjmującego państwa członkowskiego i którzy w związku z tym mają prawo wykonywać działalność zawodową w tym państwie”( ). Wydaje się jasne, że również to wymaganie jest spełnione.

35. Po trzecie, co jest szczególnie ważne z perspektywy pytania prejudycjalnego, cudzoziemiec musiał być „legalnie zatrudniony” w danym państwie członkowskim. Trybunał stwierdził, że określenie „legalne zatrudnienie” oznacza konieczność istnienia „stabilnej i pewnej sytuacji danej osoby jako należącej do rynku pracy państwa członkowskiego przyjmującego i, z tego tytułu, niekwestionowanego prawa pobytu”( ). Umowa o pracę zawarta przez B. Unala wydaje się wystarczająco stabilna i pewna, aby spełnić te wymogi; powstaje jednak pytanie, czy to wystarcza, aby wynikało z niej „niekwestionowane prawo pobytu”?

36. Powinnam w końcu wspomnieć o tym, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem decyzja nr 1/80 nie narusza utrzymanych przez państwa członkowskie kompetencji do regulowania zarówno kwestii wjazdu obywateli tureckich na ich terytorium, jak i warunków podejmowania przez nich pierwszego zatrudnienia( ).

37. W sprawie Kus( ) Trybunał został poproszony o rozważenie, w jakim zakresie przyjmujące państwo członkowskie mogło w dalszym ciągu uzależniać od spełniania warunków pobyt tureckiego pracownika, który zakończył okres legalnego zatrudnienia, o którym mowa w art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80.

38. Sprawa dotyczyła obywatela Turcji, któremu zezwolono na wjazd na terytorium Niemiec w celu zawarcia związku małżeńskiego z obywatelką niemiecką. Podjął on pracę i pracował w państwie członkowskim przez ponad cztery lata, nabywając tym samym prawa, o których mowa w art. 6 ust. 1 tiret trzecie. Następnie rozwiódł się z żoną. Władze krajowe odmówiły odnowienia jego zezwolenia na pobyt z tego względu, że pierwotna przyczyna jego pobytu stała się nieaktualna. Trybunał orzekł, że:

„20 […] Artykuł 6 ust. 1 decyzji nr 1/80 ogranicza się do uregulowania sytuacji pracowników tureckich związanej z zatrudnieniem i nie odnosi się do ich sytuacji w kontekście prawa pobytu (zob. ww. wyrok w sprawie Sevince, pkt 28).

21 Należy zauważyć, że zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 przepis ten odnosi się do pracowników tureckich legalnie należących do rynku pracy państwa członkowskiego i że, zgodnie z art. 6 ust. 1 tiret pierwsze, dla odnowienia pozwolenia na pracę u tego samego pracodawcy pracownik turecki potrzebuje tylko być legalnie zatrudnionym przez okres dłuższy niż jeden rok. Przepis ten nie uzależnia zatem tego prawa od jakiegokolwiek innego warunku, jak okoliczności, w jakich prawo do wjazdu na terytorium państwa członkowskiego i prawo pobytu zostały uzyskane.

22 Wobec powyższego, nawet jeśli legalne zatrudnienie w rozumieniu art. 6 ust. 1 zakłada istnienie stabilnej i pewnej sytuacji jako osoba należąca do rynku pracy i z tego tytułu sugeruje posiadanie niekwestionowanego prawa pobytu, a także, w razie konieczności, posiadanie ważnego zezwolenia na pobyt, to przyczyny, dla których prawo to zostało przyznane albo dla których zostało wydane zezwolenie na pobyt, nie mają decydującego znaczenia dla celów ich zastosowania.

23 Wynika z tego, że od momentu, w którym zatrudnienie pracownika tureckiego, posiadającego w tym czasie ważne pozwolenie na pracę, trwało co najmniej rok, należy uznać, że spełnił on warunki przewidziane w art. 6 ust. 1 tiret pierwsze decyzji nr 1/80, nawet jeżeli na początku zezwolenie na pobyt zostało mu przyznane z innych powodów niż wykonywanie pracy najemnej”.

39. Pragnę zasygnalizować, iż oznacza to, że w stosunku do tureckiego pracownika, który ukończył jeden z okresów określonych w art. 6 ust. 1, znajduje zastosowanie zasada pewności prawa. Będzie on na przykład wiedział, że jeśli ukończy jeden rok legalnego zatrudnienia u tego samego pracodawcy, to wolno mu będzie kontynuować pracę u tego samego pracodawcy, zawsze przy założeniu, że jego stanowisko będzie zachowane. Jeśli przepracuje legalnie cztery lata, będzie wiedział, że ma nieograniczony dostęp do każdego zatrudnienia, na jakie się zdecyduje na terenie przyjmującego państwa członkowskiego. Nie znajdą już w stosunku do niego zastosowania żadne warunki związane z jego prawem wjazdu na terytorium tego państwa. Rozpoczął się proces integracji, którego podstawę stanowi art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80; każda próba cofnięcia jego zezwolenia na pobyt na tej podstawie, że przestał spełniać jeden z tych warunków, byłaby niezgodna z prawem.

40. Stosując powyższe zasady do sytuacji zaistniałej w przedmiotowej sprawie, stwierdzić należy, co następuje:

– B. Unal przybył na terytorium Niderlandów w dniu 24 lutego 2004 r., na podstawie tymczasowego zezwolenia na pobyt; zwykłe zezwolenie na pobyt na czas określony zostało mu wydane w dniu 2 września 2004 r. (z mocą wsteczną od dnia 29 marca 2004 r.) i zostało przedłużone, obejmując kolejne okresy pobytu na terytorium tego państwa członkowskiego; w początkowym okresie pobytu nie był on zatrudniony w tym państwie członkowskim.

– Ze względu na to, że art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80 dotyczy prawa obywatela tureckiego do pracy w przyjmującym państwie członkowskim( ), a na podstawie tego przepisu sam pobyt nie powoduje powstania żadnych praw, okres, w którym B. Unal zamieszkiwał, ale nie pracował, nie będzie brany pod uwagę przy określaniu jego praw nabytych na podstawie tego przepisu.

– Nie ulega wątpliwości, że w dniu 8 maja 2006 r., kiedy B. Unal rozpoczął pracę w Niderlandach, posiadał on „ważne zezwolenie na pobyt”( ); nie potrzebował osobnego pozwolenia na pracę( ), wobec czego nie powstanie wymóg wspomniany w pkt 23 ww. wyroku w sprawie Kus.

– Roczny okres, o którym mowa w art. 6 ust. 1 tiret pierwsze, rozpoczął się w dniu 8 maja 2006 r., a zakończył się w dniu 7 maja 2007 r..

– „Wydarzenie budzące wątpliwości” z punktu widzenia niderlandzkich władz miało miejsce w dniu 2 kwietnia 2007 r., co oznacza, że miało ono miejsce w trakcie przedmiotowego rocznego okresu, nie zostało jednak ujawnione przed zakończeniem się tego okresu.

– Gdyby „wydarzenie budzące wątpliwości” nie mało miejsca, prawa B. Unala odnoszące się do zatrudnienia w przyjmującym państwie członkowskim – w rozumieniu art. 6 ust. 1 tiret pierwsze – przy zastosowaniu podejścia przyjętego w wyroku Trybunału w sprawie Kus, przysługiwałyby mu już w dniu 7 maja 2007 r.; byłby on zatem także uprawniony z tytułu towarzyszącego tym prawom prawa pobytu( ).

– Powstaje zatem pytanie, czy B. Unal powinien, mimo wszystko, być uważany za spełniającego warunki określone w art. 6 ust. 1, nawet jeśli nastąpiło zdarzenie budzące wątpliwości.

41. Ogólna zasada, zgodnie z którą warunki uzyskania prawa pobytu w chwili wjazdu do państwa członkowskiego przestają obowiązywać po nabyciu związanych ze statusem pracownika praw przewidzianych w decyzji nr 1/80, jest obwarowana kilkoma zastrzeżeniami( ).

42. Dla spełnienia warunków określonych w art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80 pracownik turecki musi być „zatrudniony legalnie” przez odpowiedni okres. To z kolei oznacza, że w okresie tym pracownik posiadał z mocy prawa zezwolenie na pobyt( ).

43. Trybunał stwierdził zatem, że pracownik turecki nie spełniał tego wymagania tak długo, jak długo przebywał na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego na podstawie tymczasowego zezwolenia na pobyt w tym państwie, czekając na wynik odwołania złożonego przez niego od decyzji odmawiającej wydania mu zezwolenia na pobyt( ). Stwierdził on dalej, że pracownik turecki, który przebywał na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego jedynie na podstawie przepisów prawodawstwa krajowego, zezwalającego na pobyt w czasie toczącego się postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt, nie może doliczać tego czasu dla celów określenia swoich praw na podstawie art. 6 ust. 1, z tego względu, że prawo do pozostania i pracy w tym kraju uzyskał on jedynie tymczasowo, do czasu wydania ostatecznej decyzji( ). W niniejszej sprawie jednakże nie budzi wątpliwości to, że prawo pobytu B. Unala nie było tymczasowe ani uwarunkowane w ten sposób.

44. W sprawie Kol( ) powstała inna kwestia. Trybunał został poproszony o określenie sytuacji obywatela tureckiego, który wjechał na terytorium Niemiec w podstępny sposób. Sprawa była związana z prawem pobytu uzyskanym na podstawie fikcyjnego małżeństwa. Trybunał przywołał, między innymi, swój wyrok w sprawie Kus( ) i orzekł, że a fortiori to samo rozumowanie musi znaleźć zastosowanie do przedmiotowej sprawy. Dalej stwierdził, że okresy zatrudnienia ukończone po tym, jak zezwolenie na pobyt zostało otrzymane w wyniku oszustwa, nie mogą być uważane za okresy legalnego zatrudnienia dla celów art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80 z tego względu, że obywatel turecki nie spełnił warunków otrzymania takiego zezwolenia, które z kolei powinno było zostać cofnięte po wykryciu oszustwa( ). Okresy zatrudnienia ukończone przez pana Kola na podstawie zezwolenia na pobyt uzyskanego w wyniku oszustwa nie mogły prowadzić do powstania po jego stronie żadnych praw( ).

45. Czy rozumowanie zastosowane w wyroku w sprawie Kol może zostać zastosowane również w niniejszej sprawie?

46. Myślę, że nie.

47. Wyrok w sprawie Kol obwarował zastrzeżeniami ogólną zasadę, sformułowaną w wyroku w sprawie Kus, zgodnie z którą warunki uzyskania prawa wjazdu na terytorium państwa członkowskiego przestają obowiązywać po nabyciu związanych ze statusem pracownika praw przewidzianych w decyzji nr 1/80( ). Przyczyna tego zastrzeżenia jest jasna. Osobie, która poprzez działanie albo zaniechanie umyślnie zmierza do oszukania organów krajowych celem uzyskania prawa pobytu, a zatem również dostępu do rynku zatrudnienia, nie powinno się na to pozwolić. Jeśli byłoby inaczej, to prawa te można byłoby uzyskiwać w drodze oszukańczego zachowania.

48. Jeśli zostałoby ustalone, że B. Unal uzyskał prawo pobytu w przyjmującym państwie członkowskim na podstawie okoliczności, z którymi wiązałby się taki zamiar oszukania, jasne jest, że władze krajowe byłyby uprawnione do cofnięcia jego zezwolenia na pobyt, pomimo faktu jego pobytu i zatrudnienia przez okres dłuższy niż jeden rok. W niniejszej sprawie jednakże sąd krajowy dość jednoznacznie dał do zrozumienia, że brak jest podejrzeń, aby zachowanie B. Unala było zachowaniem oszukańczym. Podejście Trybunału przyjęte w sprawie Kol nie znajduje zatem bezpośrednio zastosowania do B. Unala.

49. Jak wspomniałam powyżej, nie zachodzi również sytuacja, w której zgodnie z istniejącym orzecznictwem zatrudnienie B. Unala nie liczyłoby się jako legalne zatrudnienie z innych powodów niż oszukańcze zachowanie( ).

50. Czy zastrzeżenie, sformułowane w wyroku w sprawie Kol, względem ogólnej zasady nabywania praw pobytu powinno mieć, pomimo wszystko, zastosowanie również do osób znajdujących się w sytuacji B. Unala, który nie działał z zamiarem oszustwa?

51. Rząd niderlandzki argumentuje, że należy zakładać, iż osoba znajdująca się w takiej sytuacji zna prawo. Odpowiednie przepisy prawa krajowego są dostępne, między innymi, w Internecie. Skoro B. Unal powinien znać te przepisy, władze krajowe mogły cofnąć jego zezwolenie na pobyt z mocą wsteczną.

52. Nie znajduję uzasadnienia dla rozciągnięcia zastosowania tej zasady w taki sposób. Oznaczałoby to podważenie zasady nazwanej przez Trybunał „ogólną zasadą poszanowania praw nabytych”( ) i odpowiadającej jej zasady pewności prawa, stanowiącej zasadniczą część opisanej przeze mnie zasady( ). Odstępstwo od tej ogólnej zasady w sytuacjach wiążących się z oszukańczym zachowaniem, dopuszczone przez Trybunał w sprawie Kol, jest wystarczającym zabezpieczeniem przeciwko celowemu nadużyciu praw.

53. Z powyższego wynika moim zdaniem, że władze krajowe nie mogły z mocą wsteczną unieważnić prawa pobytu B. Unala w odniesieniu do okresu od dnia 2 kwietnia 2007 r. do dnia 7 maja 2007 r., z takim skutkiem, że stracił on prawa nabyte na podstawie art. 6 ust. 1.

54. Powinnam dodać, że jeśliby ktoś taki jak B. Unal naprawdę zamierzał obejść system ustanowiony w art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80 w zamiarze oszukania władz krajowych, to nie było nic prostszego niż opóźnienie przeprowadzki do Lelystad o jeden miesiąc. Jeśliby tak postąpił, to ukończyłby roczny okres zatrudnienia, a władze te nie otrzymałyby sygnału o żadnej ewentualnej zmianie charakteru relacji z jego partnerką. Ustalenie okoliczności stanu faktycznego należy oczywiście do sądu krajowego, jednak fakt, że B. Unal nie postąpił w ten sposób, wydaje mi się raczej zmniejszać niż zwiększać prawdopodobieństwo podejmowania przez niego jakiekolwiek próby „manipulacji systemem”. Fakt ten świadczy raczej o jego zamiarze zniwelowania skutków codziennych przejazdów do pracy, które w każdym razie musiały być bardzo męczące.

55. Uważam zatem, że na pierwsze pytanie należy odpowiedzieć, że art. 6 ust. 1 tiret pierwsze należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, aby właściwe organy krajowe cofnęły udzielone pracownikowi tureckiemu zezwolenie na pobyt z mocą wsteczną od dnia, w którym powód udzielenia zezwolenia na pobyt przewidziany przez prawo krajowe już nie istnieje, w przypadku, gdy temu pracownikowi tureckiemu nie można przypisać żadnego oszukańczego działania i gdy cofnięcie tego zezwolenia ma miejsce po upływie rocznego okresu, o którym mowa w art. 6 ust. 1.

Zastosowanie wyroku w sprawie Altun do sprawy w postępowaniu przed sądem krajowym

56. Zasadnicza część postanowienia odsyłającego została poświęcona analizie zakresu, w jakim wyrok Trybunału w sprawie Altun( ) mógłby mieć znaczenie dla sprawy B. Unala. Sąd krajowy zastanawia się, w jakim zakresie wyrok ten, a w szczególności zawarte w nim rozważania odnoszące się do doktryny pewności prawa, mogłyby wpłynąć na wynik sprawy w postępowaniu przed sądem krajowym. Dochodzi on w istocie do wniosku, że wyrok ten nie może mieć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy.

57. Zgadzam się z tym.

58. Sprawa Altun dotyczyła obywatela tureckiego, który przybył na terytorium państwa członkowskiego w poszukiwaniu azylu. Otrzymał on zezwolenie na pobyt w tym państwie na czas nieokreślony na podstawie oświadczeń, których późniejsza analiza wykazała, że prawdopodobnie były oszukańcze. Po uzyskaniu prawa pobytu wszczął on postępowanie dotyczące niektórych członków rodziny, mające na celu doprowadzenie do połączenia jego rodziny. Powstało w związku z tym pytanie o wpływ, jaki jego oszukańcze zachowanie mogło wywrzeć na prawa członków jego rodziny wynikające z art. 7 decyzji 1/80. Trybunał orzekł, że w sytuacji, w której członkowie rodziny nabyli własne prawa na podstawie procedury przewidzianej w tym artykule, prawa te nie mogą być następnie kwestionowane ze względu na nieprawidłowości, które w przeszłości wystąpiły w związku z pierwotnym prawem pobytu obywatela tureckiego. Trybunał doszedł do takiego wniosku w oparciu o doktrynę pewności prawa( ). Trybunał zauważył, że ograniczenia praw przyznanych na podstawie art. 7 decyzji nr 1/80 mogą być tylko dwojakiego rodzaju( ). Przychylenie się do koncepcji, że członkowie rodziny, którzy uzyskali niezależne prawa na podstawie tego przepisu, mogliby zostać pozbawieni tych praw z powodu zachowania się osoby, do której przybyli, aby dołączyć do niej w przyjmującym państwie członkowskim, oznaczałoby, że ich pewność co do istnienia tych praw mogłaby być podważona w wyniku zaistnienia okoliczności, nad którymi nie mogą posiadać żadnej kontroli.

59. Powoływałam się już na zasadę pewności prawa, zastanawiając się nad tym, czy władze krajowe mogą cofnąć z mocą wsteczną prawo pobytu B. Unala w okolicznościach sprawy w postępowaniu przed sądem krajowym. Nie wydaje mi się, aby podejście przyjęte w wyroku w sprawie Altun miało wpływ na jego sytuację. Zasadniczą kwestią w tej sprawie był charakter praw pochodnych, jakie członkowie rodziny mogli uzyskać na podstawie art. 7 decyzji nr 1/80. Wyrok Trybunału w sprawie Altun nie ma natomiast żadnego znaczenia dla sytuacji samego tureckiego pracownika, żądającego przyznania mu praw na podstawie art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80. Ze względu na powyższe nie ma on według mnie znaczenia dla odpowiedzi na pytanie przedstawione przez sąd krajowy.

Dalsze rozważania: zasady równoważności i skuteczności

60. Powyżej przywołałam okoliczność, że krajowe organy i krajowe sądy nie przyjęły dowodów przedłożonych przez B. Unala na okoliczność tego, że pomiędzy dniem 2 kwietnia 2007 r. oraz początkiem czerwca 2007 r. nadal mieszkał z panną De Sousą van der Molen( ).

61. Pomimo tego, że sąd krajowy nie zwracał się w pytaniu prejudycjalnym do Trybunału o rozważenie tej kwestii, Komisja zadaje pytanie, czy sposób, w jaki potraktowane zostały kwestie dowodowe na poziomie krajowym, jest zgodny z zasadami równoważności i skuteczności.

62. Zasadniczo, tak jak rozumiem sytuację opisaną we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oraz w aktach sprawy, sprawa przedstawia się następująco:

– B. Unal twierdzi, że przeprowadził się z ’t Zandt do Lelystad, ponieważ nie był w stanie odbywać w dalszym ciągu trzystukilometrowej podróży do pracy i z powrotem każdego dnia. Po przeprowadzce nadal mieszkał z panną De Sousą van der Molen, aż do początku czerwca 2007 r. Panna De Sousa van der Molen pozostała zameldowana w ’t Zandt, ponieważ nie sprzedała swojego domu, który tam się znajdował, podczas gdy B. Unal prawidłowo zarejestrował swój pobyt w Lelystad.

– W decyzjach z dnia 28 grudnia 2007 r. oraz z dnia 7 lutego 2008 r. Staatsecretaris van Justitie zajął stanowisko, iż okoliczność, że po wyprowadzce B. Unala do Lelystad on oraz A.M. De Sousa van der Molen nie byli zameldowani w tym samym miejscu, stanowiło okoliczność przesadzającą dla ustalenia ustania ich relacji.

– W decyzji z dnia 31 lipca 2008 r. Staatsecretaris van Justitie podtrzymał swoje stanowisko, na tej podstawie, że stanowisko B. Unala nie było poparte dowodami, które można byłoby poddać obiektywnej weryfikacji, oraz że pisemne oświadczenie przedłożone przez pannę De Sousę van der Molen, z którego wynikało, że strony mieszkały razem pomimo przeprowadzki, nie było pod tym względem wystarczające.

– W postępowaniu przed Rechtbank B. Unal zmierzał do przedstawienia dalszych dowodów dla poparcia swojego stanowiska. Obejmowały one oświadczenie wspólnego znajomego, jego i panny De Sousy van der Molen, dwie pocztówki z najlepszymi życzeniami z okazji zamieszkania w nowym miejscu oraz kilka fotografii. Rechtbank zajął stanowisko, że przedmioty te również nie wykazały odpowiednio w wystarczający sposób, że ich relacja trwała po dniu 2 kwietnia 2007 r.

63. Komisja zauważa, że trudno jest stwierdzić, jakie dowody mogłyby przekonać krajowe władze o tym, że przedstawiana przez B. Unala wersja zdarzeń odpowiada prawdzie.

64. Pomimo tego, że sądy krajowe będą z natury miały większą wiedzę o tym, dlaczego określone dowody nadają się do przyjęcia, a inne nie, to mam dużo zrozumienia dla spostrzeżeń Komisji. Wobec tego streszczę poniżej podstawowe zasady wynikające z prawa Unii Europejskie (UE), które moim zdaniem znajdą tu zastosowanie.

65. Nie ulega wątpliwości, że decyzje Rady Stowarzyszenia, takie jak decyzja nr 1/80, stanowią, od momentu ich wejścia w życie, integralną część systemu prawnego Unii Europejskiej( ). Prawa wynikające z tej decyzji wywodzą się zatem z prawa Unii Europejskiej.

66. Jest równie oczywiste, że w braku uregulowań prawa Unii Europejskiej w tej dziedzinie, zadaniem wewnętrznego porządku prawnego każdego z państw członkowskich jest określenie szczegółowych zasad postępowania w sprawach mających za przedmiot ochronę takich uprawnień( ).

67. Państwa członkowskie są odpowiedzialne za to, aby uprawnienia te w każdym wypadku były skutecznie chronione( ). Szczegółowe przepisy proceduralne mające za przedmiot ochronę takich uprawnień muszą być nie mniej korzystne od uregulowań dotyczących podobnych środków zaskarżenia o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności) i nie mogą powodować, iż korzystanie z uprawnień wynikających z prawa UE staje się praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zasada skuteczności)( ).

68. Przestrzeganie zasady równoważności zakłada, że kwestionowana norma krajowa znajduje zastosowanie bez różnicy do środków zaskarżenia opartych na naruszeniu prawa europejskiego oraz do środków zaskarżenia opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego mających podobny przedmiot i podstawę. Aby sprawdzić, czy zasada równoważności jest przestrzegana, do sądu krajowego, który jako jedyny posiada bezpośrednią wiedzę na temat zasad proceduralnych dotyczących postępowań krajowych, należy zbadanie, czy zasady proceduralne mające na celu zapewnienie w prawie krajowym ochrony praw wynikających dla jednostek z prawa UE są zgodne z tą zasadą, oraz zbadanie zarówno przedmiotu, jak i istotnych elementów rzekomo podobnych środków zaskarżenia przewidzianych w prawie wewnętrznym( ).

69. W odniesieniu do zasady skuteczności z orzecznictwa Trybunału wynika, że w każdym przypadku analiza kwestii tego, czy przepis krajowego prawa procesowego powoduje, że wykonywanie praw przyznanych jednostkom na mocy wspólnotowego porządku prawnego staje się praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, uwzględniać musi rolę tego przepisu w całym postępowaniu, tryb tego postępowania i jego szczególne cechy przed różnymi sądami krajowymi. Z tej perspektywy należy uwzględnić, gdy jest to właściwe, zasady, które stanowią podstawę krajowego systemu prawnego, takie jak zasada ochrony prawa do obrony, zasada pewności prawa oraz zasada prawidłowego przebiegu postępowania( ).

70. Do sądu krajowego należy stwierdzenie, czy w sprawie rozpatrywanej w zawisłym przed nim postępowaniu zasady te były przestrzegane.

Uwagi końcowe

71. Powyżej zwróciłam uwagę na ogólną zasadę, zgodnie z którą pracownik turecki, który spełnia wymogi określone w art. 6 ust. 1 tiret pierwsze, jest uprawniony do tego, aby traktować prawa wynikające z tego przepisu jako zagwarantowane, z takim jedynie zastrzeżeniem, że prawa te nie mogą powstać na podstawie tego przepisu, w sytuacji, gdy prawo pobytu pracownika ma wybitnie tymczasowy charakter lub gdy pracownik był zamieszany w oszukańcze zachowanie. W odniesieniu do tego stwierdziłam, że brak jest uzasadnienia dla rozciągnięcia zakresu zastosowania zastrzeżenia odnoszącego się do oszukańczego zachowania na inne typy zachowań, w sytuacjach, gdy zamiar oszustwa nie powstał( ).

72. Ponadto pragnę dodać, co następuje.

73. Przyjmowanie przez prawodawstwo UE coraz to nowych środków harmonizacji w ramach Unii powoduje, że łatwo jest stracić z pola widzenia zakres, w jakim Unia Europejska pozostaje, i nadal będzie pozostawać, oparta na różnorodności( ). Nie tylko historia i kultury państw członkowskich są zróżnicowane. To samo dotyczy ich systemów prawnych. To, co jest dobrze znane albo intuicyjnie oczywiste dla obywatela jednego z państw członkowskich, może wydawać się dziwne albo trudne do zrozumienia, albo nawet nie do przyjęcia, i być może nieoczywiste dla obywatela innego państwa członkowskiego. Jest to tym bardziej aktualne w przypadku państw trzecich związanych z Unią układami stowarzyszeniowymi i w przypadku ich obywateli.

74. Władzom przyjmującego państwa członkowskiego jest stosunkowo łatwo przyjąć pogląd, że w sytuacji, gdy obywatel państwa trzeciego nie przestrzega przepisów tego państwa członkowskiego lub po prostu nie rozumie konsekwencji określonego zachowania, które mogą wydawać się oczywiste jego obywatelom, osoba ta zmierza do nadużycia tychże przepisów, oraz wywodzić z tego, że takie niestosowanie się do przepisów jest dowodem na oszukańcze zachowanie albo coś do niego zbliżonego. Wydaje mi się, że przy formułowaniu takich wniosków trzeba zachować szczególną ostrożność. Obywatel państwa trzeciego może mieć trudności w zrozumieniu tych przepisów, a jednocześnie może to być dla niego trudne, a nawet niemożliwe, aby uzyskać do nich dostęp, w szczególności jeśli nie posługuje się płynnie językiem przyjmującego państwa członkowskiego. Jeśli jego sytuacja finansowa nie jest naprawdę dobra, to prawdopodobnie nie stać go na wynagrodzenie dla prawnika, które musiałby zapłacić, aby uzyskać wyjaśnienie każdego przepisu znajdującego zastosowanie do jego sytuacji. Argumentowanie, na przykład, jak to czyni rząd niderlandzki w swoich uwagach, że okoliczność, iż przepisy krajowe są dostępne, między innymi, w Internecie, automatycznie przesądza o tym, że uważa się, iż obywatel państwa trzeciego, taki jak B. Unal, rozumie te przepisy, ich konsekwencje i domniemania, które mogą powstać na ich podstawie w wyniku takiego czy innego postępowania, wydaje mi się nadmiernie uproszczone. Taka argumentacja zawiera w sobie ryzyko przyjęcia, że wszystkie kultury i style życia są natychmiast zasymilowane z obowiązującymi w przyjmującym państwie członkowskim, podczas gdy, co jest oczywiste, tak nie jest. Może to mieć również niebezpieczne konsekwencje dla wolności i praw danej osoby.

Wnioski

75. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie prejudycjalne Raad van State w następujący sposób:

Artykuł 6 ust. 1 tiret pierwsze decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia między EWG a Turcją z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, aby właściwe organy krajowe cofnęły udzielone pracownikowi tureckiemu zezwolenie na pobyt z mocą wsteczną od dnia, w którym powód udzielenia zezwolenia na pobyt przewidziany przez prawo krajowe już nie istnieje, w przypadku, gdy temu pracownikowi tureckiemu nie można przypisać żadnego oszukańczego działania i gdy cofnięcie tego zezwolenia ma miejsce po upływie rocznego okresu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 tiret pierwsze.