OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

F.G. Jacobsa

przedstawiona w dniu 26 maja 2005 r.( )

Sprawa C-71/04

Administración del Estado

przeciwko

Xunta de Galicja





1. W niniejszej sprawie hiszpański Tribunal Supremo skierował do Trybunału pytanie dotyczące zakresu obowiązku uprzedniego zgłoszenia na gruncie art. 88 ust. 3 WE w związku z dyrektywą Rady 90/684/EWG z dnia 21 grudnia 1990 r. w sprawie pomocy dla przemysłu stoczniowego („siódma dyrektywa”)( ). Tribunal Supremo zwraca się do Trybunału o wyjaśnienie, czy pomoc na budowę lub przebudowę statków lub holowników, która nie jest objęta zakresem stosowania siódmej dyrektywy z uwagi na fakt, że tonaż lub moc tych statków są mniejsze niż określone w dyrektywie, podlega uprzedniemu zgłoszeniu Komisji zgodnie z art. 88 ust. 3 WE.

Postanowienia traktatu

2. Zgodnie z art. 87 ust. 1 WE „[z] zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w niniejszym traktacie wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.

3. Artykuł 87 ust. 3 WE stanowi: „Za zgodną ze wspólnym rynkiem może zostać uznana: [...]

c) pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem;

[...]

e) inne kategorie pomocy, jakie Rada może określić decyzją, stanowiąc większością kwalifikowaną na wniosek Komisji”.

4. Artykuł 88 ust. 3 WE brzmi następująco: „Komisja jest informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy [...]. Dane państwo członkowskie nie może wprowadzać w życie projektowanych środków dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej”.

5. Artykuł 89 WE stanowi, że „Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, może wydać wszelkie właściwe rozporządzenia w celu zastosowania artykułów 87 i 88, a w szczególności może określić warunki stosowania artykułu 88 ustęp 3 i kategorie pomocy zwolnione z tej procedury”.

Dyrektywa

6. Siódma dyrektywa jest jedną z serii dyrektyw w sprawie pomocy dla przemysłu stoczniowego, których początki sięgają 1969 r.( ). Zawierała ona przepisy obowiązujące w czasie, którego dotyczy niniejsza sprawa, a została przyjęta na podstawie art. 92 ust. 3 lit. d) i art. 113 traktatu WE (obecnie art. 87 ust. 3 lit. e) oraz art. 133). Przewiduje ona, że pomoc państwa dla przedsiębiorstw stoczniowych, przeznaczona na działalność, inwestycje, likwidację oraz na badania i rozwój, może być uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem, pod warunkiem spełnienia ustanowionych w niej kryteriów.

7. Zgodnie z art. 1 dyrektywy „[d]la celów niniejszej dyrektywy:

a) »przemysł stoczniowy« oznacza budowanie we Wspólnocie następujących pełnomorskich statków handlowych o metalowym kadłubie:

– statków handlowych o tonażu nie mniejszym niż 100 ton brutto używanych do transportu pasażerskiego lub towarowego,

– statków rybackich o tonażu nie mniejszym niż 100 ton brutto,

– pogłębiarek lub innych statków dla zapewniania usług na morzu, o tonażu nie mniejszym niż 100 ton brutto, z wyjątkiem platform wiertniczych,

– holowników o mocy nie mniejszej niż 365 kW;

b) »przebudowa statków« oznacza przebudowę we Wspólnocie statków pełnomorskich o metalowym kadłubie określonych w lit. a), o tonażu nie mniejszym niż 100 ton brutto, pod warunkiem że działania konwersyjne pociągają za sobą radykalną zmianę sztauplanu, kadłuba, systemu napędu lub infrastruktury przeznaczonej dla pasażerów;

c) »remont statków« oznacza remont statków określonych w lit. a);

d) »pomoc« oznacza pomoc państwa w rozumieniu art. [87 i 88] traktatu, włączając w to nie tylko pomoc przyznaną bezpośrednio przez państwo, lecz również pomoc przyznaną przez władze regionalne lub lokalne, jak również jakiekolwiek elementy pomocy zawarte w instrumentach finansowania przez państwa członkowskie przedsiębiorstw stoczniowych lub przedsiębiorstw remontu statków, kontrolowanych przez nie bezpośrednio lub pośrednio, które nie stanowią udostępnienia kapitału podwyższonego ryzyka zgodnie z typową praktyką przedsiębiorstw w gospodarce rynkowej. Taka pomoc może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem, pod warunkiem że spełnia kryteria wyłączeniowe zawarte w niniejszej dyrektywie” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej dyrektywy poniżej].

8. Artykuły 2–10 siódmej dyrektywy ustanawiają kryteria, na podstawie których pomoc państwa przyznana na budowę lub przebudowę statków, objęta zakresem art. 1, może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem.

9. Artykuł 11 wymaga, aby w uzupełnieniu postanowień art. 87 WE i art. 88 WE pomoc przyznawana przedsiębiorstwom stoczniowym i przedsiębiorstwom przebudowy i remontu statków, objęta siódmą dyrektywą, podlegała przepisom dotyczącym zgłaszania przewidzianym w ust. 2. Zasadniczo ustęp ten zobowiązuje państwa członkowskie do uprzedniego zgłaszania Komisji wszelkiej pomocy objętej siódmą dyrektywą.

Przebieg postępowania krajowego i pytanie prejudycjalne

10. Zgodnie z postanowieniem odsyłającym Xunta de Galicia, rząd autonomicznej wspólnoty Galicji, w ramach kompetencji przysługujących mu na gruncie krajowego prawa konstytucyjnego przyjął dekret nr 217/1994 z dnia 23 czerwca 1994 r. („dekret galicyjski”) ustanawiający „nowy system pomocowy” dla sektora budowy i przebudowy statków w Galicji. Jak wynika z preambuły dekretu galicyjskiego, systemy pomocowe przeznaczone są na budowę i przebudowę statków, które „z powodu ich tonażu brutto, a w odniesieniu do holowników – z powodu mocy lub materiału użytego przy budowie kadłuba, jego typu, wielkości lub innych cech jego budowy lub przebudowy” nie są objęte zakresem stosowania siódmej dyrektywy, implementowanej do prawa krajowego przez państwo hiszpańskie. Dekret galicyjski dotyczy co do zasady pomocy dla statków o tonażu mniejszym niż 100 ton brutto oraz holowników o mocy mniejszej niż 365 kW.

11. Państwo hiszpańskie zaskarżyło dekret galicyjski przed właściwym sądem krajowym pierwszej instancji, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, między innymi na podstawie sprzeczności z prawem wspólnotowym. Tribunal Superior de Justicia de Galicia oddalił skargę państwa hiszpańskiego wyrokiem z dnia 16 grudnia 1996 r.

12. Państwo hiszpańskie wniosło odwołanie od powyższego wyroku do Tribunal Supremo. Argumentowało ono między innymi, że przyjęty system pomocowy kwalifikuje się jako pomoc państwa w rozumieniu art. 87 WE, lecz został wprowadzony bez uprzedniego zgłoszenia Komisji, z naruszeniem art. 88 ust. 3 WE. Dlatego też sąd pierwszej instancji naruszył prawo, gdyż powinien był stwierdzić, że dekret galicyjski narusza prawo wspólnotowe, a zatem jest nieważny. Wykładni tej sprzeciwił się pełnomocnik Xunta de Galicia.

13. W swoim postanowieniu odsyłającym Tribunal Supremo uznaje, że kwestia ta nie jest jasna na gruncie prawa wspólnotowego, gdyż jego zdaniem możliwe wydają się dwie sprzeczne wykładnie.

14. Z jednej strony siódma dyrektywa może być wykładana w ten sposób, że ogólny obowiązek zgłoszenia nie dotyczy pomocy na budowę lub przebudowę statków o mniejszym tonażu lub mocy niż w niej określone. Jako uzasadnienie tej wykładni Tribunal Supremo podaje, że skoro organy prawodawcze Wspólnoty uznały, iż pomoc dotycząca większych statków, objętych zakresem stosowania siódmej dyrektywy, może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem, to można wnioskować, że milczenie siódmej dyrektywy na temat pomocy dotyczącej mniejszych statków oznacza uznanie, że tego rodzaju środki nie mają wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi, a zatem nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.

15. Z drugiej strony można również twierdzić, że celem siódmej dyrektywy nie było zwolnienie państw członkowskich z wynikającego z art. 88 ust. 2 WE obowiązku zgłaszania pomocy dotyczącej statków o mniejszym tonażu lub o mniejszej mocy, które nie są objęte jej zakresem stosowania.

16. W związku z powyższym Tribunal Supremo wnosi o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie następującego pytania:

„Czy art. 87 ust. 1 WE i art. 87 ust. 3 lit. c) i e) WE( ) [...] oraz art. 88 ust. 3 […] WE, w związku z dyrektywą 90/684/EWG z dnia 21 grudnia 1990 r. w sprawie pomocy dla przemysłu stoczniowego, pozwalają na przyjęcie – bez uprzedniego zgłoszenia Komisji Wspólnot Europejskich – krajowego uregulowania, takiego jak uregulowanie zawarte w dekrecie Xunta de Galicia nr 217/1994 z dnia 23 czerwca 1994 r., ustanawiającego „nowy system pomocowy” na rzecz określonego sektora, tj. sektora budowy i przebudowy statków, które z powodu ich tonażu brutto, mocy lub innych cech nie wchodzą w zakres stosowania wskazanej dyrektywy 90/684?”.

17. Uwagi na piśmie przedłożyły Xunta de Galicia, Hiszpania, Niderlandy oraz Komisja. Nie przeprowadzono rozprawy.

Ocena

18. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dla uznania określonego środka za pomoc państwa konieczne jest, aby zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 87 ust. 1 WE, to znaczy aby nastąpiła interwencja państwa lub interwencja za pomocą zasobów państwowych, aby interwencja ta mogła wpływać na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi, aby przynosiła ona korzyść jej beneficjentom oraz aby zakłócała konkurencję lub groziła jej zakłóceniem( ).

19. W przypadku wystąpienia wszystkich powyższych elementów dany system pomocowy powinien co do zasady zostać zgłoszony zgodnie z art. 88 ust. 3 WE przed jego wprowadzeniem w życie, chyba że jest on zwolniony z obowiązku zgłoszenia, czy to na podstawie wyłączeń z art. 87 ust. 2 WE, czy też na podstawie innego właściwego przepisu prawa wspólnotowego.

20. W niniejszej sprawie sąd krajowy zwraca się w istocie z pytaniem, czy siódma dyrektywa w sposób dorozumiany przewiduje tego rodzaju wyłączenie dla „nowego systemu pomocowego”, takiego jak system ustanowiony w dekrecie galicyjskim, przeznaczonego dla statków nieobjętych zakresem stosowania siódmej dyrektywy.

21. Xunta de Galicia utrzymuje, że skoro na gruncie siódmej dyrektywy określona pomoc dotycząca statków o większym tonażu i większej mocy może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem, to oznacza to, że pomoc dla statków mniejszych lub o mniejszej mocy nie wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi. Siódma dyrektywa domyślnie uznaje taką pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem, ustanawiając w tym zakresie w sposób dorozumiany zasadę de minimis.

22. Nie zgadzam się z powyższą wykładnią z kilku powodów.

23. Siódma dyrektywa została przyjęta między innymi na podstawie obecnego art. 87 ust. 3 lit. e) WE, który upoważnia Radę do określenia, na wniosek Komisji, kategorii pomocy, które mogą zostać uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem. Przepisy siódmej dyrektywy, jako wyjątek od ogólnego zakazu zawartego w art. 87 ust. 1 WE, muszą być interpretowane ściśle, dlatego też nie można domniemywać istnienia dorozumianego zamiaru wyłączenia całej kategorii spod tego zakazu( ).

24. Jak zauważają Komisja i Niderlandy, brzmienie siódmej dyrektywy nie wskazuje, by zamiarem organów prawodawczych było zwolnienie z obowiązku uprzedniego zgłoszenia pomocy nieobjętej jej zakresem stosowania z uwagi na mniejszy tonaż statków, których pomoc ta dotyczy. Siódma dyrektywa nie zawiera zasady de minimis ani żadnego choćby podobnego przepisu. Nie byłoby to nawet możliwe z uwagi na jej podstawę prawną, co omówię poniżej. Co więcej, siódma dyrektywa nie zwalnia z obowiązku zgłoszenia nawet pomocy objętej jej zakresem stosowania. Artykuł 11 ust. 1 siódmej dyrektywy wymaga, aby każda pomoc objęta jej zakresem była zgłaszana Komisji, przy czym musi ona także odpowiadać wymogom art. 87 i 88 WE.

25. Fakt, że siódma dyrektywa przewiduje możliwość uznania pomocy dotyczącej określonych statków i holowników za zgodną ze wspólnym rynkiem, jest wyrazem wyboru pewnej polityki przez organy prawodawcze Wspólnoty. Z preambuły siódmej dyrektywy wynika, że ma ona na celu, podobnie jak poprzedzające ją akty prawne, wzmocnienie i poprawienie efektywności i konkurencyjności przemysłu stoczniowego Unii Europejskiej w kontekście światowej konkurencji, między innymi przez eliminowanie strukturalnej nadprodukcji stoczni we Wspólnocie Europejskiej( ). Z uwagi na ten cel nie jest być może zaskakujące, że organy prawodawcze Wspólnoty skupiły się na takich kategoriach statków budowanych i remontowanych przez przemysł stoczniowy Unii Europejskiej, które ze względu na swoje cechy są przedmiotem światowej konkurencji( ).

26. Nie oznacza to jednak – jak twierdzi Xunta de Galicia – że przedsiębiorstwa budowy i remontów statków o mniejszym tonażu lub holowników o mniejszej mocy nie działają na konkurencyjnym rynku obejmującym obszar Wspólnoty i że pomoc dla tych kategorii statków nie może wpłynąć na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału „nie istnieje próg lub procent, poniżej którego można uznać, że wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi nie zachodzi. Stosunkowo niewielkie znaczenie pomocy lub stosunkowo niewielki rozmiar przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy nie wykluczają prima facie możliwości wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową lub na zakłócenia konkurencji”( ). Nawet jeśli dana pomoc służy przedsiębiorstwom działającym tylko na poziomie lokalnym lub regionalnym, które nie świadczą usług ani nie sprzedają towarów poza krajem swojego pochodzenia, może ona wpływać na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową( ). Dodatkowo, jak zauważyła Hiszpania w swych uwagach na piśmie, preambuła dekretu galicyjskiego sama wydaje się zakładać istnienie zagranicznej konkurencji dla galicyjskich stoczni, których pomoc ma dotyczyć.

27. Moim zdaniem Komisja ma rację, twierdząc, że fakt, iż system pomocowy przyjęty przez dekret galicyjski nie jest objęty zakresem stosowania siódmej dyrektywy oznacza po prostu, że system ten nie może korzystać z przepisów dyrektywy i że wobec braku jakiegokolwiek przeciwnego przepisu podlega on ogólnemu reżimowi pomocy państwa przewidzianemu w traktacie WE.

28. Ponadto, jak zauważa Komisja, art. 87 ust. 3 lit. e) WE, będący podstawą prawną siódmej dyrektywy, pozwala Radzie na określenie, które kategorie środków uznanych już za stanowiące pomoc państwa mogą zostać uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem, lecz nie uprawnia organów prawodawczych Wspólnoty do określania pojęcia pomocy państwa jako takiej. Dlatego też siódma dyrektywa nie mogła, jak stara się sugerować Xunta de Galicia, uznać w sposób dorozumiany (lub nawet wyraźny) pomocy państwa za zgodną ze wspólnym rynkiem na tej podstawie, że nie wpływa ona na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi, ani też dyrektywa ta nie mogła na tej podstawie zwolnić pomocy z obowiązku zgłoszenia. Takie zwolnienie może nastąpić tylko na podstawie art. 89 WE, który daje Radzie kompetencję do określania warunków stosowania art. 87 WE i 88 WE, a w szczególności do określania kategorii pomocy zwolnionych z procedury uprzedniego zgłoszenia na mocy art. 88 ust. 3 WE( ).

29. Dochodzę zatem do wniosku, że art. 87 ust. 1 WE i art. 87 ust. 3 lit. c) i e) WE oraz art. 88 ust. 3 WE w związku z siódmą dyrektywą nie zwalniają krajowych systemów pomocowych, takich jak określony w dekrecie galicyjskim, z ogólnych postanowień traktatu WE dotyczących pomocy państwa, w tym z obowiązku zgłoszenia na podstawie art. 88 ust. 3 WE.

30. W świetle powyższego jeżeli sąd krajowy stwierdzi, że system pomocowy ustanowiony w dekrecie galicyjskim został wprowadzony w życie z naruszeniem obowiązku uprzedniego zgłoszenia określonego w art. 88 ust. 3 WE, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem musi zastosować bezpośrednio skuteczny zakaz ustanowiony w art. 88 ust. 3 zdanie ostatnie WE, który rozciąga się na wszelką pomoc wprowadzoną w życie bez uprzedniego zgłoszenia. Orzecznictwo wymaga, aby sądy krajowe wyciągnęły „wszelkie konsekwencje [...] z naruszenia postanowienia art. [88 ust. 3] traktatu, zgodnie z ich prawem krajowym, tak w odniesieniu do ważności aktów wykonawczych, jak i w odniesieniu do zwrotu wsparcia finansowego przyznanego z naruszeniem tego postanowienia oraz w odniesieniu do ewentualnych środków tymczasowych”( ).

31. Przed wyciągnięciem wniosku powinienem wspomnieć o pewnym aspekcie sprawy, z którego mogłoby wyniknąć kilka interesujących zagadnień.

32. Na gruncie hiszpańskiego prawa konstytucyjnego wspólnotom autonomicznym przysługują wyłączne kompetencje w pewnych dziedzinach objętych zakresem prawa wspólnotowego. Ponieważ dla celów stosowania prawa wspólnotowego wszystkie wspólnoty autonomiczne są traktowane jako emanacje państwa członkowskiego, państwo hiszpańskie odpowiedzialne jest wobec Wspólnoty za zapewnienie przestrzegania prawa w dziedzinach, które na gruncie prawa krajowego pozostają poza sferą jego kompetencji i w których, tak jak w niniejszej sprawie, jego interesy nie są zbieżne z interesami wspólnot autonomicznych.

33. W istocie w zakresie postanowień traktatu WE dotyczących pomocy państwa z punktu widzenia prawa wspólnotowego państwo hiszpańskie ponosi odpowiedzialność za przestrzeganie obowiązku uprzedniego zgłaszania wszystkich nowych systemów pomocowych podlegających postanowieniom traktatu. Obowiązek ten może być jednak sprzeczny z wewnętrznym podziałem kompetencji, co – jak pokazuje niniejsza sprawa – może wywołać kilka interesujących kwestii dotyczących prawa wspólnotowego.

34. Gdy państwo hiszpańskie wnosi o to, by sądy krajowe uznały nieważność zaskarżonego systemu pomocowego z powodu niezgłoszenia go Komisji, można by uznać, że opiera się ono, w kontekście krajowego postępowania sądowego, na własnym uchybieniu zobowiązaniu ciążącemu na nim na mocy traktatu, którego celem jest stwierdzenie nieważności aktu prawnego przyjętego przez jednostkę regionalną, który jest sprzeczny z prawem wspólnotowym.

35. Ponieważ jednak powyższe zagadnienia nie zostały poruszone przez Tribunal Supremo w postanowieniu odsyłającym ani nie były omawiane przez żadną ze stron postępowania, oraz ponieważ i tak nie mają one wpływu na odpowiedź na pytanie sądu krajowego, nie będę się nimi zajmował bardziej szczegółowo.

Wnioski

36. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, uważam, że Trybunał powinien udzielić następującej odpowiedzi na pytanie sądu krajowego:

– Artykuł 87 ust. 1 WE i art. 87 3 lit. c) i e) WE oraz art. 88 ust. 3 WE w związku z dyrektywą Rady 90/684/EWG z dnia 21 grudnia 1990 r. w sprawie pomocy dla przemysłu stoczniowego nie zwalniają z ogólnego stosowania postanowień traktatu WE dotyczących pomocy państwa systemu pomocowego, takiego jak zawarty w dekrecie Xunta de Galicia nr 217/1994 z dnia 23 czerwca 1994 r. ustanawiającym „nowy system pomocowy” dla określonego sektora budowy i przebudowy statków, który nie wchodzi w zakres stosowania powyższej dyrektywy z uwagi na tonaż brutto, moc lub inne cechy statków.

– Jeżeli sąd krajowy ustali, że określony system pomocowy został wprowadzony w życie z naruszeniem obowiązku uprzedniego zgłoszenia na podstawie art. 88 ust. 3 WE, musi on wyciągnąć wszelkie konsekwencje z tego naruszenia, zgodnie ze swoim prawem krajowym, tak w odniesieniu do ważności aktów wykonawczych, jak i w odniesieniu do zwrotu wsparcia finansowego przyznanego z naruszeniem tego postanowienia oraz w odniesieniu do ewentualnych środków tymczasowych.