WYROK TRYBUNAŁU

z dnia 23 kwietnia 1986 r.( )





W sprawie 294/83

Parti écologiste „Les Verts”, stowarzyszenie z siedzibą w Paryżu, reprezentowane przez Étienne’a Tête’a, przedstawiciela nadzwyczajnego, oraz Christiana Lallementa, adwokata w Lyonie, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, w kancelarii E. Wiriona, 1, place du Théâtre,

strona skarżąca,

przeciwko

Parlamentowi Europejskiemu, reprezentowanemu przez F. Pasettiego‑Bombardellę, prawnika, Rolanda Biebera, doradcę prawnego, Johannesa Schoo, głównego administratora, oraz Jean‑Paula Jacqué, profesora na wydziale prawa oraz nauk politycznych na uniwersytecie w Strasburgu i Jürgena Schwarza, profesora na Uniwersytecie w Hamburgu, występujących w charakterze pełnomocników, a także przez adwokata mecenasa Lyon‑Caen, z adresem do doręczeń w Luksemburgu w jego kancelarii, plateau du Kirchberg, skrytka pocztowa 1601,

strona pozwana,

mającej za przedmiot stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Prezydium Parlamentu Europejskiego: z dnia 12 i 13 października 1982 r. oraz z dnia 29 października 1983 r., w sprawie przydziału środków z pozycji budżetowej 3708,

TRYBUNAŁ,

w składzie: T. Koopmans, prezes izby, p.o. prezesa, U. Everling, K. Bahlmann i R. Joliet, prezesi izb, G. Bosco, O. Due, Y. Galmot, C. Kakouris i T. F. O’Higgins, sędziowie,

rzecznik generalny: G. F. Mancini,

sekretarz: D. Louterman,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 4 grudnia 1985 r.,

wydaje następujący

Wyrok

[…]

1 W skardze złożonej w sekretariacie Trybunału dnia 28 grudnia 1983 r. Les Verts ‑ Parti écologiste, stowarzyszenie z siedzibą w Paryżu, którego założenie zostało zgłoszone w prefekturze policji dnia 3 marca 1980 r., wniosło, na podstawie art. 173 akapit drugi traktatu EWG, o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Parlamentu Europejskiego z dnia 12 października 1982 r. w sprawie podziału środków z pozycji 3708 budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich oraz decyzji Prezydium Parlamentu Europejskiego w składzie powiększonym z dnia 29 października 1983 r. w sprawie przyjęcia uregulowań dotyczących wykorzystania środków przeznaczonych na zwrot wydatków ugrupowań politycznych, które wezmą udział w wyborach europejskich w roku 1984.

2 Pozycja 3708 zapisana była w budżecie ogólnym Wspólnot Europejskich na lata budżetowe 1982, 1983 oraz 1984 w dziale odnoszącym się do Parlamentu Europejskiego, w tytule 3 dotyczącym wydatków wynikających z realizacji przez tę instytucję szczególnych zadań (Dz.U. 1982, L 31, str. 114, Dz.U. 1983, L 19, str. 112, i Dz.U. 1984, L 12, str. 132). Pozycja ta przewiduje udział finansowy w przygotowaniu kolejnych wyborów europejskich. Komentarz, którym opatrzono tę pozycję w budżecie na lata 1982 i 1983 jest identyczny. Stwierdza się w nim, że „środki te służyć będą współfinansowaniu przygotowania informacji dotyczących drugich wyborów bezpośrednich, które odbędą się w 1984 r.” i że „Prezydium Parlamentu Europejskiego opracuje zasady realizacji tych wydatków”. Zgodnie z komentarzem w budżecie na rok 1984 współfinansowanie odbywa się „ma podstawie decyzji Prezydium z dnia 12 października 1982 r.”. W sumie 43 miliony ecu zostały zapisane w tej pozycji.

3 W dniu12 października 1982 r. Prezydium, w skład którego wchodzi przewodniczący oraz dwunastu wiceprzewodniczących Parlamentu, wydało, na wniosek przewodniczących grup politycznych, decyzję w sprawie podziału środków z pozycji 3708 (zwaną dalej „decyzją z 1982 r.”). Prezydium obradowało w tym celu wraz z przewodniczącymi grup politycznych oraz przedstawicielami posłów niezrzeszonych. Grupa polityczna koordynacji technicznej wyraziła sprzeciw wobec zasady przyznawania grupom politycznym środków na kampanię wyborczą.

4 Decyzja ta, która nie została ogłoszona, przewiduje, że środki z pozycji 3708 budżetu Parlamentu Europejskiego dzielone są każdego roku między grupy polityczne, posłów niezrzeszonych oraz fundusz rezerwowy na rok 1984. Podział ten dokonywany jest w następujący sposób: a) każda z siedmiu grup otrzymuje subwencję zryczałtowaną w wysokości 1% całości środków; b) otrzymuje ponadto, na każdego członka, 1/434 całości środków pomniejszonych o kwotę subwencji zryczałtowanych; c) każdy z posłów niezrzeszonych otrzymuje również 1/434 całości środków pomniejszonych o kwotę subwencji zryczałtowanych; d) całkowita suma środków pieniężnych przyznanych grupom politycznym oraz posłom niezrzeszonym zgodnie z zasadami określonymi pod lit. b) i c) nie może przekraczać 62% całości środków z pozycji 3708; e) każdego roku kwota w wysokości 31% całości środków z pozycji 3708 przeznaczana jest na stworzenie funduszu rezerwowego. Fundusz rezerwowy zostanie podzielony zgodnie z liczbą otrzymanych głosów między wszystkie ugrupowania polityczne, które otrzymają w wyborach w roku 1984 ponad 5% ważnych głosów oddanych w państwie członkowskim, w którym wystawiły kandydatów, lub ponad 1% ważnych głosów oddanych w co najmniej trzech państwach członkowskich, w których wystawiły kandydatów (co zwane jest dalej „klauzulą 1%”). Wreszcie zakomunikowano, że szczegóły dotyczące podziału tej rezerwy zostaną ustalone w późniejszym terminie.

5 Dnia 12 października 1982 r. Prezydium Parlamentu Europejskiego, w tym samym składzie, podjęło także postanowienia o korzystaniu przez grupy polityczne ze środków finansowych przeznaczonych na kampanię informacyjną poprzedzającą wybory europejskie w roku 1984 (zwane dalej „zasadami z 1982 r. w sprawie wykorzystania środków finansowych”). Postanowienia te, które nie zostały ogłoszone, odpowiadają zaleceniom przedstawionym przez grupę roboczą złożoną z przewodniczących grup politycznych pod przewodnictwem przewodniczącego Parlamentu Europejskiego.

6 Zasady wykorzystania środków są następujące: środki przekazane ugrupowaniom politycznym mogą być wykorzystane jedynie w celu finansowania działań bezpośrednio związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem kampanii informacyjnej przed wyborami 1984 r. Wydatki administracyjne (na przykład wynagrodzenie dla współpracowników tymczasowych, koszty najmu lokali oraz wyposażenia biura, koszty połączeń telefonicznych) nie mogą przekraczać 25% przyznanych środków. Zabronione jest nabywanie nieruchomości lub elementów wyposażenia biura. Grupy polityczne powinny wpłacić przyznane im fundusze na przeznaczony do tego celu rachunek bankowy.

7 Przewodniczący grup politycznych odpowiedzialni są za wykorzystanie tych funduszy na cele zgodne z przyjętymi postanowieniami. W ostatniej kolejności wykorzystanie funduszy należy uzasadnić przed innymi instancjami kontrolnymi, odpowiedzialnymi za kontrolę funduszy Parlamentu Europejskiego.

8 Jeżeli chodzi o księgowość, przepisy nakazują prowadzenie oddzielnej księgowości dla wpływów i wydatków dotyczących innych rodzajów działalności grup politycznych. Powinny one wyposażyć się w systemy księgowości określonego rodzaju. Systemy te powinny obejmować rozróżnienie trzech rodzajów wydatków (wydatków administracyjnych, kosztów spotkań, kosztów publikacji i reklamy), podzielonych z kolei na poszczególne projekty. Corocznie, począwszy od dnia pierwszego przelewu środków dla grup politycznych, powinny one przedstawiać sprawozdanie z wykorzystania tych funduszy (płatności, zobowiązania, rezerwy) za dany okres. Sprawozdanie to należy przekazać przewodniczącemu Parlamentu Europejskiego oraz przewodniczącemu komisji kontroli budżetowej.

9 W części „zwrot niewykorzystanych środków” zaznaczono, że środki oddane do dyspozycji należy wykorzystać najpóźniej na czterdzieści dni przed dniem wyborów, jeżeli chodzi o zaciąganie zobowiązań do dokonywania płatności, pod warunkiem że płatność zostanie dokonana najpóźniej czterdzieści dni po wyborach. Wszystkie środki wykorzystane niezgodnie z dwoma wyżej wspomnianymi kryteriami należy zwrócić Parlamentowi Europejskiemu w terminie trzech miesięcy po wyborach. W razie konieczności Parlament Europejski może odzyskać należne mu kwoty, poprzez potrącenie równowartości ze środków wypłacanych grupom politycznym z pozycji 3706 (dodatkowa działalność polityczna).

10 Dnia 29 października 1983 r. Prezydium w powiększonym składzie, to znaczy Prezydium wraz z przewodniczącymi grup politycznych, wydało „przepisy dotyczące wykorzystania środków przeznaczonych na zwrot wydatków ugrupowań politycznych, które wezmą udział w wyborach w 1984 r.” (Dz.U. C 293, str. 1) (zwane dalej „przepisami z 1983 r.”).

11 Przepisy te, jak zapowiadano w decyzji z 1982 r., określają zasady podziału trzydziestojednoprocentowej rezerwy. Warunki dotyczące progów wyborczych, które ugrupowania polityczne muszą przekroczyć, aby brać udział w tym podziale środków, są takie same, jak zapowiedziane w decyzji z 1982 r. Przepisy z 1983 r. dodają, że ugrupowania polityczne, które pragną korzystać z klauzuli 1%, zobowiązane są złożyć najpóźniej na czterdzieści dni przed wyborami oświadczenie o połączeniu list wyborczych do sekretarza generalnego Parlamentu Europejskiego. Zawierają one również zasady przekazywania funduszy. Dla partii, list wyborczych lub koalicji, które wprowadziły przedstawicieli do Parlamentu, fundusze udostępniane są grupom politycznym oraz posłom niezrzeszonym począwszy od pierwszego posiedzenia po wyborach. Dla partii, list wyborczych lub koalicji, które nie wprowadziły przedstawicieli do Parlamentu, przewiduje się, że:

– wnioski o zwrot wydatków należy składać do sekretarza generalnego w ciągu 90 dni począwszy od ogłoszenia wyników w danym państwie członkowskim, wraz z dokumentami poświadczającymi;

– okres, za który wydatki można uznać za wydatki odnoszące się do wyborów 1984 r., rozpoczyna się dnia 1 stycznia 1983 r. i kończy czterdzieści dni po wyborach;

– do wniosku należy dołączyć oświadczenie, że wydatki poniesione były w związku z wyborami do Parlamentu Europejskiego;

– przedstawione wyżej kryteria stosowane do wydatków grup politycznych stosuje się również w przypadku ugrupowań niereprezentowanych w Parlamencie Europejskim.

12 Skarżące stowarzyszenie podnosi siedem zarzutów na poparcie skargi:

1) brak kompetencji;

2) naruszenie postanowień traktatu, a szczególnie art. 138 traktatu EWG oraz art. 7 ust. 2 i art. 13 Aktu dotyczącego wyboru przedstawicieli do Zgromadzenia w powszechnych wyborach bezpośrednich;

3) naruszenie ogólnej zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa wyborczego;

4) naruszenie art. 85 i następnych traktatu EWG;

5) naruszenie konstytucji francuskiej poprzez działanie urągające zasadzie równości obywateli wobec prawa;

6) bezprawność i niemożność zastosowania, z tego względu, że głos oddany przez ministra reprezentującego Francję w Radzie Wspólnot Europejskich podczas obrad na temat budżetu był bezprawny, co implikuje bezprawność obrad Rady oraz aktów wydanych w ich następstwie w ramach procedury budżetowej;

7) nadużycie władzy poprzez wykorzystanie przez Prezydium Parlamentu Europejskiego środków z pozycji 3708 w celu zapewnienia reelekcji członków Parlamentu Europejskiego wybranych w roku 1979.

W przedmiocie dopuszczalności skargi

1. W przedmiocie zdolności procesowej stowarzyszenia Les Verts – Confédération écologiste – Parti écologiste

13 Już po zakończeniu procedury pisemnej okazało się, że na mocy protokołu z dnia 29 marca 1984 r. skarżące stowarzyszenie Les Verts – Parti écologiste, jak również inne stowarzyszenie, o nazwie Les Verts – Confédération écologiste, postanowiły się rozwiązać w celu założenia nowego stowarzyszenia pod nazwą Les Verts – Confédération écologiste – Parti écologiste. Zostało ono zgłoszone w prefekturze policji w Paryżu dnia 20 czerwca 1984 r. (JORF z dnia 8 listopada 1984 r., N.C., str. 10241, wpis zastępujący i unieważniający wpis w JORF z dnia 25 lipca 1984 r., N.C. 172, str. 6604 i 6608). To właśnie owo nowe stowarzyszenie wystawiło w wyborach europejskich w czerwcu 1984 r. listę „Les Verts – Europe Écologie” po złożeniu dnia 28 kwietnia 1984 r. deklaracji o połączeniu list wyborczych, przewidzianej w art. 4 przepisów z 1983 r. To samo stowarzyszenie, listem z dnia 23 lipca 1984 r., wniosło do sekretarza generalnego Parlamentu Europejskiego o zwrot wydatków na podstawie wyżej wspomnianych przepisów. W wyniku tego wniosku stowarzyszeniu wypłacono kwotę 82 958 ecu, obliczoną przez pomnożenie 680 080 otrzymanych głosów przez współczynnik finansowania wynoszący 0,1206596 za jeden głos.

14 W nowych okolicznościach Parlament Europejski stwierdził, po pierwsze, że ze względu na rozwiązanie skarżącego stowarzyszenia Les Verts – Parti écologiste, straciło ono zdolność procesową w niniejszym postępowaniu oraz że zasada zachowania osobowości prawnej na potrzeby likwidacji nie znajduje zastosowania do niniejszej sprawy, która została przekazana nowemu stowarzyszeniu. Nie kwestionując możliwości przejęcia wniesionej skargi przez nowe stowarzyszenie Les Verts – Confédération écologiste – Parti écologiste, Parlament Europejski stwierdził następnie, że przejęcie to powinno nastąpić w terminie określonym przez Parlament i na podstawie decyzji właściwych organów statutowych nowego stowarzyszenia. Uznawszy, że ten ostatni warunek nie został spełniony, Parlament Europejski wniósł o odrzucenie skargi.

15 Należy, po pierwsze, podkreślić, że, jak wynika z protokołu z dnia 29 marca 1984 r., rozwiązanie obu stowarzyszeń, w tym stowarzyszenia skarżącego, miało miejsce ze względu na połączenie w celu stworzenia nowego stowarzyszenia. Rozwiązanie, połączenie i stworzenie nowego stowarzyszenia miały więc miejsce na mocy jednego aktu, z zachowaniem ciągłości czasowej i prawnej między stowarzyszeniem skarżącym i nowym stowarzyszeniem, tak więc nowe stowarzyszenie weszło w ogół praw i obowiązków poprzedniego stowarzyszenia.

16 Po drugie, protokół w sprawie połączenia wyraźnie stwierdza, że wszczęte sprawy sądowe, w szczególności przed Trybunałem „będą prowadzone na tych samych warunkach” i „w ten sam sposób”.

17 Po trzecie, Parlament Europejski sam zwrócił w trakcie procedury ustnej uwagę na uchwałę krajowej rady międzyregionalnej z dnia 16 i 17 lutego 1985 r. Zgodnie z tą uchwałą, odczytaną na rozprawie przez adwokata nowego stowarzyszenia, krajowa rada międzyregionalna, organ statutowy uprawniony do występowania przed sądem, wprost postanowiła, wobec gry na zwłokę Parlamentu, przejąć postępowanie wniesione przez stowarzyszenie Les Verts – Parti écologiste.

18 W tych okolicznościach wola nowego stowarzyszenia utrzymania i dalszego prowadzenia postępowania wszczętego przez jedno ze stowarzyszeń założycielskich, które zostało jej bezpośrednio przekazane, nie ulega wątpliwości, a przeciwne twierdzenia Parlamentu Europejskiego w tej kwestii należy odrzucić.

19 Jakkolwiek Parlament Europejski nie podniósł zarzutu niedopuszczalności skargi ze względu na przesłanki określone w art. 173 traktatu, do Trybunału należy zbadanie z urzędu, czy są one spełnione. W tym przypadku niezbędne jest ustalenie w sposób jednoznaczny: czy Trybunał jest kompetentny do rozpoznania skargi o stwierdzenie nieważności aktu Parlamentu Europejskiego wniesionej w trybie art. 173 traktatu; czy decyzja z roku 1982 oraz przepisy z 1983 r. stanowią akty zmierzające do wywołania skutków prawnych wobec osób trzecich; czy akty te dotyczą bezpośrednio i indywidualnie skarżącego stowarzyszenia w rozumieniu art. 173 akapit drugi traktatu.

2. W przedmiocie kompetencji Trybunału do rozpoznania skargi o stwierdzenie nieważności aktu Parlamentu Europejskiego wniesionej w trybie art. 173 traktatu

20 Tytułem wstępu należy zauważyć, że decyzja z roku 1982 oraz przepisy z 1983 r. zostały wydane przez organy Parlamentu Europejskiego i w związku z tym należy je uważać za akty samego Parlamentu Europejskiego.

21 Zdaniem skarżącego stowarzyszenia, wobec art. 164 traktatu, kontrola zgodności z prawem aktów instytucji Wspólnoty, powierzona Trybunałowi na mocy art. 173 traktatu, nie może ograniczać się do aktów Rady i Komisji, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa do sądu poprzez odmowę rozpatrzenia sprawy.

22 Parlament Europejski również uznaje, że zgodnie z nadaną Trybunałowi na mocy art. 164 traktatu funkcją strażnika prawa, może on kontrolować zgodność z prawem aktów innych niż akty Rady i Komisji. Zawarte w art. 173 traktatu wyliczenie potencjalnych pozwanych nie jest, jego zdaniem, wyczerpujące. Parlament Europejski nie zaprzecza, że w takich dziedzinach, jak budżet i sprawy związane z organizacją wyborów bezpośrednich, w których zmienione postanowienia traktatu poszerzyły zakres jego kompetencji i w których może wydawać akty prawne, podlega on sprawowanej przez Trybunał kontroli sądowej. Jeżeli chodzi o przyznanie środków na współfinansowanie kampanii informacyjnej w związku z drugimi wyborami bezpośrednimi, Parlament Europejski korzysta bezpośrednio z przysługujących mu uprawnień. Nie zamierza więc unikać kontroli sądowej aktów, które wydaje w tej dziedzinie. Uznaje on jednak, że rozszerzająca wykładnia art. 173 traktatu, która spowodowałaby poddanie aktów Parlamentu skardze o stwierdzenie nieważności, powinna prowadzić do stwierdzenia po jego stronie zdolności do wnoszenia takich skarg na akty Rady i Komisji.

23 Należy, po pierwsze, w tej kwestii podkreślić, że Europejska Wspólnota Gospodarcza jest wspólnotą prawa, to znaczy, że zarówno państwa członkowskie, jak i instytucje podlegają kontroli zgodności wydanych przez nie aktów z podstawową kartą konstytucyjną, jaką stanowi traktat. W szczególności w art. 173 i 184 z jednej strony, oraz w art. 177 z drugiej strony, traktat ustanawia zupełny system środków prawnych i procedur w celu powierzenia Trybunałowi Sprawiedliwości kontroli zgodności z prawem aktów instytucji. System ten zapewnia ochronę osób fizycznych i prawnych przed stosowaniem wobec nich aktów o charakterze generalnym, których nie mogą bezpośrednio zaskarżyć przed Trybunałem ze względu na szczególne warunki dopuszczalności określone w art. 173 akapit drugi traktatu. Jeżeli wdrożenie w drodze administracyjnej tych aktów należy do obowiązków instytucji wspólnotowych, osoby fizyczne i prawne mogą wnieść skargę bezpośrednio do Trybunału przeciwko aktom wykonawczym, których są adresatami lub które dotyczą ich bezpośrednio i indywidualnie, podnosząc na poparcie tej skargi zarzut bezprawności aktu podstawowego o charakterze generalnym. Jeżeli implementacja aktu wchodzi w zakres obowiązków władz krajowych, osoby te mogą podnieść zarzut nieważności aktów o charakterze generalnym przed sądami krajowymi i sprawić, by sądy krajowe zwróciły się z tą kwestią do Trybunału Sprawiedliwości w trybie prejudycjalnym.

24 Wprawdzie w odróżnieniu od brzmienia art. 177 traktatu, który mówi o aktach instytucji bez dalszych uściśleń, art. 173 wymienia jedynie akty Rady i Komisji; system ustanowiony w traktacie polega jednak na tym, by poddać skardze bezpośredniej „wszelkie akty wydawane przez instytucje i mające na celu wywołanie skutków prawnych”, jak podkreślił to już Trybunał w wyroku z dnia 31 marca 1971 r. (w sprawie 22/70 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. 263). Parlament Europejski nie został wprost wymieniony wśród instytucji, których akty podlegają zaskarżeniu, ponieważ traktat EWG w pierwotnym brzmieniu powierzał mu jedynie uprawnienia konsultacyjne i do kontroli politycznej, lecz nie do wydawania aktów mających na celu wywołanie skutków prawnych wobec osób trzecich. Artykuł 38 traktatu EWWiS wskazuje, że gdy Parlament od początku miał kompetencję do wydawania aktów wiążących, jak to ma miejsce na mocy art. 95 akapit czwarty ostatnie zdanie tego traktatu, jego akty nie zostały z zasady wyłączone z zakresu skargi o stwierdzenie nieważności.

25 W traktacie EWWiS skarga o stwierdzenie nieważności aktów instytucji jest przedmiotem dwóch osobnych postanowień, natomiast traktat EWG reguluje tę kwestię jedynie w art. 173, który ma zatem charakter ogólny. Przyjęcie wykładni art. 173 traktatu wykluczającej akty Parlamentu spośród aktów podlegających zaskarżeniu byłoby niezgodne zarówno z duchem traktatu wyrażonym w art. 164, jak z ustanowionym przez ten traktat systemem. Akty wydawane przez Parlament Europejski w zakresie objętym traktatem EWG mogłyby bowiem, bez możliwości poddania ich kontroli Trybunału, naruszać kompetencje państw członkowskich lub pozostałych instytucji albo wykraczać poza zakres kompetencji wydającej je instytucji. W związku z tym należy uznać, że skarga o stwierdzenie nieważności może być skierowana przeciwko aktom Parlamentu Europejskiego mającym na celu wywołanie skutków prawnych wobec osób trzecich.

26 Należy teraz zbadać, czy decyzja z 1982 r. oraz przepisy z 1983 r. stanowią akty mające na celu wywołanie skutków prawnych wobec osób trzecich.

3. W kwestii, czy decyzja z 1982 r. i przepisy z 1983 r. stanowią akty mające na celu wywołanie skutków prawnych wobec osób trzecich

27 Obydwa zaskarżone akty dotyczą podziału środków budżetowych Parlamentu Europejskiego przeznaczonych na przygotowanie wyborów europejskich w roku 1984. Związane są z przyznaniem tych środków osobom trzecim na wydatki związane z działalnością odbywającą się poza Parlamentem Europejskim. Regulują one prawa i obowiązki zarówno ugrupowań politycznych reprezentowanych w Parlamencie Europejskim wybranym w 1979 r., jak i tych, które brały udział w wyborach w roku 1984. Określają one część środków należną każdemu z nich na podstawie liczby miejsc w Parlamencie Europejskim uzyskanych w roku 1979 lub w zależności od liczby głosów uzyskanych w roku 1984. Akty te mają więc na celu wywołanie tą drogą skutków prawnych wobec osób trzecich, co powoduje poddanie ich skardze o stwierdzenie nieważności w trybie art. 173 traktatu.

28 Argument, zgodnie z którym kontrola powierzona Trybunałowi Obrachunkowemu na mocy art. 206a traktatu stanowi przeszkodę w sprawowaniu kontroli przez Trybunał Sprawiedliwości, należy odrzucić. Trybunał Obrachunkowy może jedynie badać zgodność wydatków z budżetem oraz aktami prawa pochodnego ustalającymi te wydatki (zwanymi powszechnie aktami podstawowymi). Sprawowana przez Trybunał Obrachunkowy kontrola jest więc w każdym razie odrębna od kontroli Trybunału Sprawiedliwości, która dotyczy zgodności z prawem aktów podstawowych. W tym przypadku zaskarżone akty stanowią w rzeczywistości odpowiednik aktu podstawowego, gdyż umożliwiają co do zasady dokonanie wydatków oraz ustalają warunki, na jakich ma to nastąpić.

4. W kwestii, czy zaskarżone akty dotyczą bezpośrednio i indywidualnie skarżącego stowarzyszenia w rozumieniu art. 173 akapit drugi traktatu

29 Stowarzyszenie skarżące podkreśla, że posiada osobowość prawną oraz że zaskarżone decyzje, mające za przedmiot przyznanie pomocy konkurującym ugrupowaniom politycznym, dotyczą go bezpośrednio i indywidualnie.

30 Parlament Europejski jest zdania, że w obecnym stanie orzecznictwa Trybunału w przedmiocie tego warunku skarga jest niedopuszczalna. Stawia jednak pytanie, czy rozszerzająca wykładnia art. 173 akapit pierwszy nie powinna mieć wpływu na wykładnię akapitu drugiego tego artykułu. Podkreśla w tej kwestii, że skarżące stowarzyszenie nie jest jakąkolwiek osobą trzecią, ale zajmuje, jako partia polityczna, pozycję pośrednią między skarżącymi uprzywilejowanymi a zwykłymi podmiotami indywidualnymi. Należy, jego zdaniem, wziąć pod uwagę szczególną funkcję, jaką spełniają partie polityczne na szczeblu wspólnotowym. Ich szczególny status uzasadnia, zdaniem Parlamentu, przyznanie im prawa do wniesienia skargi w trybie art. 173 akapit drugi traktatu przeciwko aktom ustalającym warunki oraz wysokość kwot otrzymywanych z Parlamentu Europejskiego w związku z wyborami bezpośrednimi w celu przeprowadzenia kampanii informacyjnej na temat tego ostatniego. W odpowiedzi na skargę Parlament Europejski dochodzi wobec powyższego do wniosku, że przepisy z 1983 r. dotyczą partii politycznych bezpośrednio i indywidualnie.

31 Należy, po pierwsze, stwierdzić, że zaskarżone akty dotyczą skarżącego stowarzyszenia bezpośrednio. Stanowią one bowiem uregulowanie kompletne, wystarczające samo w sobie i niewymagające żadnych przepisów wykonawczych, gdyż wyliczenie części środków należnej każdemu z ugrupowań politycznych dokonuje się automatycznie i nie pozostawia pola do żadnej dowolności.

32 Pozostaje zbadać, czy zaskarżone akty dotyczą skarżącego stowarzyszenia indywidualnie.

33 W tym celu należy skupić się na analizie decyzji z 1982 r. W decyzji tej postanowiono co do zasady o przekazaniu ugrupowaniom politycznym środków z pozycji 3708, określono również część środków, jaka przyznana zostanie grupom politycznym utworzonym w Zgromadzeniu wybranym w 1979 r. oraz niezrzeszonym posłom do tego Zgromadzenia (69%) oraz część środków przeznaczoną do podziału między ugrupowania polityczne, reprezentowane lub nie w Zgromadzeniu wybranym w 1979 r., które wezmą udział w wyborach w roku 1984 (31%), a wreszcie dokonano podziału 69% między grupami politycznymi oraz posłami niezrzeszonymi. Przepisy z 1983 r. ograniczają się do potwierdzenia decyzji z 1982 r. oraz uzupełniają i precyzują sposób podziału trzydziestojednoprocentowej rezerwy. Dlatego należy je uznać za integralną część tej decyzji.

34 Decyzja z 1982 r. dotyczy wszystkich ugrupowań politycznych, chociaż ich traktowanie jest zróżnicowane ze względu na to, czy są one reprezentowane w Zgromadzeniu wybranym w 1979 r.

35 Niniejsza skarga dotyczy sytuacji, która nie była jeszcze rozpatrywana przez Trybunał. Z powodu posiadania przedstawicieli w instytucji niektóre ugrupowania polityczne brały udział w wydawaniu decyzji, która dotyczy zarówno sposobu traktowania ich samych, jak i ugrupowań konkurujących z nimi, które nie były reprezentowane w tej instytucji. Wobec tego i ponieważ sprawa dotyczy podziału funduszy publicznych w celu przygotowania wyborów, wobec którego zarzuca się nierówność, nie można uznać, że zaskarżony akt dotyczy indywidualnie tylko ugrupowań, które były reprezentowane w Parlamencie Europejskim i które z definicji można było zidentyfikować w momencie jego wydania.

36 Taka wykładnia prowadziłaby bowiem do nierównej ochrony sądowej ugrupowań rywalizujących w tych samych wyborach. Ugrupowania niereprezentowane nie mogły przeciwstawić się spornemu podziałowi środków przed rozpoczęciem kampanii wyborczej, ponieważ mogłyby podnieść zarzut niezgodności z prawem decyzji podstawowej jedynie na poparcie skarg przeciwko decyzjom indywidualnym odmawiającym im zwrotu kwot wyższych niż przewidziane. Nie miałyby więc możliwości wniesienia do Trybunału skargi o stwierdzenie nieważności przed wyborami, nie mogłyby też uzyskać zarządzenia przez Trybunał, na mocy art. 185 traktatu, zawieszenia wykonania zaskarżonej decyzji podstawowej.

37 W tych okolicznościach należy uznać, że zaskarżone akty dotyczą indywidualnie skarżącego stowarzyszenia, które istniało w momencie wydania decyzji z 1982 r. i które mogło wystawić kandydatów w wyborach w 1984 r.

38 Z uwagi na całość powyższych rozważań należy uznać skargę za zasadną.

Co do istoty

39 W trzech pierwszych zarzutach skarżące stowarzyszenie uznaje wprowadzony przez Parlament Europejski system za system zwrotu kosztów kampanii wyborczej.

40 Po pierwsze, skarżące stowarzyszenie zarzuca, że traktat nie zawiera podstawy prawnej dla ustanowienia takiego systemu. Drugi zarzut oparty jest na twierdzeniu, że kwestia ta wchodzi w zakres jednolitej procedury wyborczej, o której mowa w art. 138 ust. 2 traktatu, i jako taka, w myśl art. 7 ust. 2 Aktu ustanawiającego wybory reprezentantów do Zgromadzenia w powszechnym, bezpośrednim głosowaniu, wchodzi w zakres kompetencji ustawodawcy krajowego.

41 Po trzecie, skarżące stowarzyszenie stawia zarzut naruszenia równości szans ugrupowań politycznych z tego względu, że ugrupowania reprezentowane w Parlamencie wybranym w 1979 r. biorą dwukrotnie udział w podziale środków z pozycji 3708. Biorą one udział w podziale 69% zarezerwowanych dla grup politycznych i posłów niezrzeszonych Zgromadzenia wybranego w 1979 r. oraz dodatkowo biorą udział w podziale trzydziestojednoprocentowej rezerwy. W ten sposób uzyskują znaczącą przewagę nad ugrupowaniami, które nie miały jeszcze przedstawicieli w Zgromadzeniu wybranym w 1979 r.

42 Na dwa pierwsze zarzuty Parlament odpowiada łącznie. Zwraca on uwagę na sprzeczność istniejącą między tymi dwoma zarzutami: albo kwestia nie wchodzi w zakres kompetencji Wspólnoty, albo wchodzi, lecz wykluczone jest, by skarżące stowarzyszenie utrzymywać mogło obie tezy. Parlament Europejski podkreśla przede wszystkim, że nie chodzi o system zwrotu kosztów kampanii wyborczej, ale o udział w kampanii informacyjnej, której celem jest zapoznanie wyborców z Parlamentem Europejskim przy okazji wyborów, jak jasno wskazuje na to zarówno komentarz do pozycji 3708, jak i przepisy wykonawcze. Udział Parlamentu Europejskiego w podobnej kampanii informacyjnej wynika z uprawnień przyznanych mu przez Trybunał w wyroku z dnia 10 lutego 1983 r. (w sprawie 230/81 Luksemburg przeciwko Parlamentowi, Rec. str. 255, 287) do regulowania wewnętrznego działania oraz wydawania „przepisów niezbędnych w celu zapewnienia odpowiedniego funkcjonowania i przebiegu procedur”. Ponieważ nie chodzi tu o zwrot kosztów kampanii wyborczej, zarzuty pierwszy i drugi nie znajdują uzasadnienia.

43 Ponadto Parlament Europejski wnosi o odrzucenie trzeciego zarzutu, ponieważ nie ma tu mowy o naruszeniu równości szans pomiędzy różnymi ugrupowaniami politycznymi. Przedmiotem uregulowania jest zapewnienie skutecznej informacji o Parlamencie. Partie polityczne reprezentowane w Zgromadzeniu wybranym w roku 1979 wykazały się już działalnością na rzecz integracji europejskiej. Są to ugrupowania większe, a zatem bardziej reprezentatywne i są w stanie rozpowszechniać szerszy zakres informacji. Dlatego uzasadnione jest przyznanie im większych kwot na kampanię informacyjną. Podział funduszy na część w wysokości 69% środków na finansowanie z góry kampanii informacyjnej oraz 31% na sfinansowanie po wyborach wszystkich ugrupowań politycznych, które w nich uczestniczyły, stanowi decyzję wchodzącą w zakres swobodnej oceny politycznej Parlamentu Europejskiego. Jak dodał Parlament Europejski na rozprawie, Prezydium oraz Prezydium w powiększonym składzie podjęły decyzję o podziale środków według metody uwzględniającej w naturalny sposób znaczenie poszczególnych ugrupowań w propagowaniu koncepcji integracji europejskiej wśród opinii publicznej w państwach członkowskich.

44 Należy na wstępie ponownie stwierdzić, że Parlament Europejski uprawniony jest do wydawania, na mocy uprawnień do regulowania organizacji wewnętrznej przyznanych mu w traktacie, przepisów koniecznych w celu zapewnienia dobrego funkcjonowania oraz przebiegu procedur parlamentarnych, jak wynika już z ww. wyroku z dnia 10 lutego 1983 r. Należy jednakże pokreślić, że wprowadzonego systemu finansowania nie będzie można uznać za objęty uprawnieniami do regulowania organizacji wewnętrznej, gdyby okazało się, że nie można odróżnić go od ryczałtowego zwrotu kosztów kampanii wyborczej.

45 W celu zbadania zasadności trzech pierwszych zarzutów należy ustalić w pierwszej kolejności rzeczywisty charakter wprowadzonego przez zaskarżone decyzje systemu finansowania.

46 W tej kwestii należy przede wszystkim zauważyć, że zaskarżone akty są co najmniej niejednoznaczne. Decyzja z 1982 r. wskazuje jedynie, że dotyczy podziału środków z pozycji 3708, podczas gdy wewnętrzna notatka służbowa streszczająca jej zawartość mówi wprost o finansowaniu kampanii wyborczej. Jeżeli chodzi o przepisy z 1983 r., nie podają one dokładnie, czy wydatki, których zwrot przewidują, mają służyć informacji o samym Parlamencie Europejskim, czy o stanowiskach zajętych przez różne ugrupowania polityczne lub stanowiskach, które zamierzają one zająć w przyszłości.

47 Wprawdzie zasady wykorzystania środków z 1982 r. przewidują, że przyznane środki mogą być wykorzystane jedynie w związku z kampanią informacyjną przed wyborami 1984 r. W tym celu zasady te określają charakter wydatków, na których pokrycie środki mogą być przeznaczone, wskazują osoby odpowiedzialne za właściwe wykorzystanie funduszy, zalecają prowadzenie odrębnej księgowości, rozdzielonej według rodzaju kosztów oraz nakładają obowiązek przedstawiania raportów o wykorzystaniu funduszy. Parlament Europejski zamierzał zapewnić, aby środki pozostawione do dyspozycji ugrupowań politycznych zostały w zasadniczej mierze przeznaczone na pokrycie kosztów spotkań przedwyborczych i publikacji (broszury, ogłoszenia w prasie, plakaty).

48 Jednakże należy podkreślić, że zasady te nie wystarczą do usunięcia niejasności co do charakteru podawanych informacji. Podobnie jak zaskarżone decyzje, zasady z 1982 r. nie stawiają warunków uzależniających przyznanie funduszy od charakteru rozpowszechnianych informacji. Parlament Europejski uznaje, że zdając sprawę ze swojej działalności, kandydaci przyczyniają się do rozpowszechniania informacji, w jaki sposób Parlament spełniał swoje zadania. Oczywiste jest, że podczas kampanii informacyjnej tego rodzaju, która zdaniem Parlamentu Europejskiego polega na debacie, informacje o roli Parlamentu Europejskiego są nieodłącznie związane z propagandą polityczną poszczególnych partii. Parlament Europejski przyznał zresztą na rozprawie, że nie sposób oddzielić w wypowiedziach deputowanych stwierdzeń typowo wyborczych od informacyjnych.

49 Należy podkreślić, że fundusze przekazane do dyspozycji ugrupowań politycznych mogły zostać wydane podczas kampanii wyborczej. Jest to oczywiste w odniesieniu do funduszy pochodzących z trzydziestojednoprocentowej rezerwy podzielonej między ugrupowania, które brały udział w wyborach w 1984 r. Zwracane były bowiem wydatki poczynione w związku z wyborami europejskimi w 1984 r., w okresie od 1 stycznia 1983 r. aż do czterdziestego dnia po zakończeniu wyborów. Podobnie jest w przypadku 69% środków dzielonych każdego roku między grupami politycznymi oraz posłami niezrzeszonymi do Zgromadzenia wybranego w 1979 r. Z wyżej wspomnianych zasad z 1982 r. wynika bowiem, że jedna trzecia całkowitej kwoty środków (pomniejszona o sumy ryczałtowe) miała być wypłacona dopiero po zakończeniu wyborów w 1984 r. Ponadto fundusze pochodzące z części obejmującej 69% środków mogły być przeznaczone na oszczędności oraz stanowić przedmiot zobowiązań płatniczych najpóźniej na czterdzieści dni przed wyborami, pod warunkiem dokonania płatności nie później niż czterdzieści dni po wyborach.

50 W tych okolicznościach należy uznać, że wprowadzony system finansowania nie różni się od ryczałtowego systemu zwrotu kosztów kampanii wyborczej.

51 W drugiej kolejności należy zbadać, czy zaskarżone akty nie zostały wydane z naruszeniem art. 7 ust. 2 Aktu o wyborze deputowanych do Zgromadzenia w bezpośrednim, powszechnym głosowaniu z dnia 20 września 1976 r.

52 Zgodnie z tym przepisem „do momentu wejścia w życie jednolitej procedury wyborczej oraz o ile inne przepisy niniejszego aktu nie stanowią inaczej, procedura wyborcza regulowana jest w każdym państwie członkowskim na mocy przepisów krajowych”.

53 Pojęcie procedury wyborczej w myśl tego przepisu obejmuje w szczególności normy, których celem jest zapewnienie właściwego przebiegu czynności wyborczych oraz równości szans różnych kandydatów podczas kampanii wyborczej. Do takiej kategorii zasad należą zasady stanowiące system zwrotu kosztów kampanii wyborczej.

54 Problem zwrotu kosztów kampanii wyborczej nie należy do kilku kwestii uregulowanych w akcie z 1976 r. Stąd w obecnym stanie prawa wspólnotowego wprowadzenie systemu zwrotu kosztów kampanii wyborczej oraz określenie jego zasad leży w kompetencji państw członkowskich.

55 Należy zatem uwzględnić podniesiony przez skarżące stowarzyszenie zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 aktu z 1976 r. W związku z tym nie ma potrzeby rozpatrywać innych podniesionych zarzutów.

W przedmiocie kosztów

56 Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Strona skarżąca nie wniosła o obciążenie strony pozwanej kosztami postępowania. Zatem, pomimo że strona pozwana przegrała sprawę, każda ze stron ponosi własne koszty.

Z powyższych względów,

TRYBUNAŁ,

orzeka, co następuje:

1) Stwierdza się nieważność decyzji Prezydium Parlamentu Europejskiego z dnia 12 października 1982 r. dotyczącej podziału środków z pozycji 3708 ogólnego budżetu Wspólnot Europejskich, jak również przepisów Prezydium w powiększonym składzie z dnia 29 października 1983 r. w sprawie wykorzystania środków przeznaczonych na zwrot wydatków ugrupowań politycznych, które wzięły udział w wyborach w 1984 r.

2) Każda ze stron ponosi własne koszty.

Koopmans Everling Bahlmann Joliet

Bosco Due Galmot Kakouris O’Higgins

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 23 kwietnia 1986 r.

Sekretarz p.o. Prezesa

P. Heim T. Koopmans