OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 19 lutego 2004 r. ( )

Sprawy połączone C-361/02 i C-362/02

Grecja

przeciwko

Nikolaosowi Tsapalosowi i Konstantinosowi Diamantakisowi

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Dioikitiko Efeteio Peireas)

Dyrektywa 76/308/EWG – Wzajemna pomoc przy dochodzeniu wierzytelności z tytułu ceł – Zastosowanie wobec wierzytelności powstałych przed wejściem w życie dyrektywy

I – Wprowadzenie

1. W tych co do istoty identycznie brzmiących wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – złożonych przez Dioikitiko Efeteio Peireas (apelacyjny sąd administracyjny, Pireus, Grecja) – chodzi o pytanie, czy dyrektywa 76/308/EWG ( ) (zwana dalej „dyrektywą 76/308”) ma zastosowanie w ramach wzajemnego uznawania i wykonywania włoskich należności celnych w Grecji, które to należności powstały przed wydaniem dyrektywy i przed jej wejściem w życie w Grecji. W postępowaniu przed sądem krajowym sporne jest mianowicie uznanie i wykonanie w Grecji należności celnej Włoch powstałej w 1968 r. wobec N. Tsapalosa (sprawa C-361/02) oraz wobec K. Diamantakisa (sprawa C-362/02).

II – Ramy prawne

A – Prawo wspólnotowe

2. Dyrektywa 76/308 przewiduje uznanie i wykonanie niektórych należności publicznoprawnych, które powstały w innym Państwie Członkowskim. W swojej pierwotnej wersji miała ona zastosowanie do wierzytelności związanych ze środkami wspólnej polityki rolnej oraz do wierzytelności z tytułu ceł. W obowiązującej wersji z 2001 r. zakres stosowania dyrektywy rozciąga się – poza wierzytelnościami związanymi ze środkami wspólnej polityki rolnej – na wszelkie opłaty z tytułu przywozu i wywozu, jak również wierzytelności podatkowe, w szczególności wierzytelności z tytułu podatku od wartości dodanej ( ), podatku akcyzowego ( ), podatków od dochodu i kapitału oraz podatków od składek ubezpieczeniowych ( ).

3. Rdzeń dyrektywy 76/308 stanowi art. 8 akapit pierwszy. Zgodnie z tym przepisem Państwa Członkowskie są zobowiązane do uznania tytułu, o którego wykonanie wnosi władza innego Państwa Członkowskiego, oraz do jego wykonania jak tytułu krajowego. Zgodnie z art. 8 akapit drugi władza, do której kierowany jest wniosek, może uznać i wykonać tytuł jako taki albo może go uzupełnić lub zastąpić innym tytułem, który umożliwia wykonanie na terytorium danego Państwa Członkowskiego. Ponadto dyrektywa zawiera przepisy dotyczące formy wniosku o wykonanie oraz określające sposoby egzekwowania wierzytelności.

B – Prawo krajowe

4. Przepisy dyrektywy 76/308 zostały przetransponowane do greckiego prawa w drodze wydania przepisów art. 86–98 (rozdział XI – „Wzajemna pomoc przy dochodzeniu wierzytelności”) ustawy nr 1402/1983 o dostosowaniu prawa celnego do prawa Wspólnot Europejskich ( ) oraz rozporządzenia T. 1243/319 ministra finansów z dnia 26 marca 1984 r. ( ), wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w tej ustawie. Artykuł 86 ustawy nr 1402/1983, który zgodnie z art. 103 tej ustawy obowiązuje z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 1981 r., nakazuje stosowanie przepisów rozdziału XI między innymi do wierzytelności z tytułu ceł, które są należne za towary przywożone z państw trzecich do EWG, o ile ustawa ta nie stanowi inaczej.

III – Stan faktyczny oraz pytanie prejudycjalne

5. Włoskie ministerstwo finansów na podstawie dyrektywy 76/308 – pismem nieopatrzonym datą – przekazało greckiemu ministerstwu finansów wniosek o wykonanie z dnia 23 listopada 1992 r., który wpłynął do niego w dniu 14 grudnia 1992 r. Wniosek ten dotyczył należności celnej wobec N. Tsapalosa i K. Diamantakisa, pozwanych przed sądem apelacyjnym w postępowaniu przed sądem krajowym (zwani dalej „pozwanymi”), w łącznej wysokości wraz z odsetkami i kosztami dodatkowymi 1 787 485 050 ITL ( ). Do wniosku dołączony był wyrok Corte d’appello di Catania (sąd apelacyjny, Catania, Włochy) z dnia 8 października 1970 r., mocą którego pozwani zostali skazani za nielegalny przywóz wyrobów tytoniowych do Włoch w marcu 1968 r. na kary pozbawienia wolności oraz zapłatę ceł i innych opłat. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 1972 r. Corte di cassazione (sąd kasacyjny) odrzucił apelację wniesioną od ww. wyroku.

6. Na podstawie decyzji z dnia 6 lutego 1996 r. właściwe władze greckie uznały tytuł za wykonalny w Grecji. Wskutek skargi pozwanych sąd pierwszej instancji uchylił tę decyzję. W uzasadnieniu sąd stwierdził, że wzajemną pomoc między Grecją a pozostałymi Państwami Członkowskimi WE należy zapewnić jedynie w przypadku wierzytelności, które powstały po wejściu w życie ustawy nr 1402/1983, tj. po jej ogłoszeniu w greckim Dzienniku Urzędowym z dnia 1 stycznia 1983 r. Natomiast sporna wierzytelność pochodzi z roku 1968 i została potwierdzona wyrokami z 1970 r. i 1972 r.

7. Diokitiko Efeteio Peireas, rozpatrujący środek odwoławczy w Grecji, przedstawił Trybunałowi wyrokiem z dnia 5 czerwca 2002 r. następujące pytanie do rozstrzygnięcia w formie orzeczenia prejudycjalnego zgodnie z art. 234 WE:

„Czy art. 1 dyrektywy 76/308/EWG […] należy interpretować w ten sposób, iż dyrektywa obejmuje także wierzytelności, które powstały w Państwie Członkowskim przed jej wejściem w życie i które wynikają z tytułu, który – tak jak tutaj tytuł egzekucyjny Republiki Włoskiej – został wydany przez właściwe władze tego państwa także przed wejściem w życie tej dyrektywy, wobec czego te niewyegzekwowane wierzytelności, które nie mogły być dochodzone w innym Państwie Członkowskim, mogą teraz – po wejściu w życie dyrektywy, upływie terminu do jej transpozycji i po wydaniu przez inne Państwa Członkowskie przepisów niezbędnych do wykonania dyrektywy – być dochodzone za pomocą odpowiedniego wniosku „władzy wnioskującej” adresowanego do „władzy, do której kierowany jest wniosek” w rozumieniu art. 3 dyrektywy?”.

IV – Argumenty stron

8. Pozwani podnoszą, że w przypadku wyroku Corte d’appello di Catania z 1970 r. chodzi o wyrok zaoczny, o którym to wyroku powzięli wiadomość dopiero w momencie doręczenia wniosku o wykonanie, tj. w dniu 6 września 1996 r. (K. Diamantakis) i w dniu 31 grudnia 1996 r. (N. Tsapalos). Ich zdaniem z brzmienia dyrektywy, jak również z ustawy nr 1402/1983 wynika, że przepisy te mają zastosowanie jedynie do wierzytelności, które powstały po wejściu w życie tych przepisów. Zastosowanie tych przepisów do wcześniej powstałych wierzytelności stanowi naruszenie zasady pewności prawa.

9. W opinii rządu greckiego i Komisji dyrektywa 76/308 zawiera wyłącznie przepisy proceduralne. Przepisy proceduralne – inaczej niż przepisy materialne – mają zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych w przeszłości. Stosowanie dyrektywy do wierzytelności istniejących już w momencie jej wejścia w życie odpowiada celowi, jakim jest zapewnienie pełnego i jednolitego stosowania przepisów wspólnotowych oraz udaremnienie oszukańczych praktyk.

10. Komisja uzupełnia, że dyrektywa jest zgodna z prawem celnym Wspólnoty. Zgodnie z art. 2 kodeksu celnego ( ) wspólnotowe prawo celne obowiązuje w sposób jednolity na całym obszarze celnym Wspólnoty. Należności celne powstają w tej samej wysokości i na takich samych warunkach niezależnie od państwa, do którego przywożone są towary. Regulacje zawarte w dyrektywie dotyczące wzajemnej pomocy przy wykonywaniu należności celnych stanowią uzupełnienie powyższego systemu.

11. Zgodnie z art. 1 dyrektywa 76/308 ma zastosowanie do wszelkich wierzytelności określonych w art. 2, które powstały w Państwie Członkowskim. Z wyjątkiem wersji angielskiej wszystkie wersje językowe używają w tym miejscu formy czasu przeszłego, co przemawia za stosowaniem dyrektywy do wierzytelności powstałych przed jej wejściem w życie. Materiały ustawodawcze nie dostarczają wyjaśnienia w tej kwestii. Jednakże w dokumencie roboczym z dnia 22 grudnia 1980 r. Komisja wyjaśnia, że dyrektywa ma zastosowanie do wszystkich wniosków o wykonanie złożonych po dniu 1 stycznia 1978 r., niezależnie od momentu powstania dochodzonej wierzytelności. Także prawodawca wspólnotowy – nie ustanawiając odpowiednich przepisów przejściowych – nie ograniczył czasowego zakresu stosowania dyrektywy, jak to uczynił w innych przypadkach ( ).

V – Ocena prawna

A – Wersja dyrektywy 76/308 mająca zastosowanie w tym przypadku

12. Sąd krajowy wnosi o wykładnię dyrektywy 76/308 pod względem zgodnego z dyrektywą stosowania krajowych przepisów transponujących. Nie uprzedzając pytania, jak dalece dyrektywa nakazuje uznawanie i wykonywanie wierzytelności powstałych przed jej wejściem w życie, należy zbadać, która wersja dyrektywy jest właściwa dla postępowania przed sądem krajowym.

13. Przedmiotem tego sporu prawnego jest decyzja greckich władz celnych z dnia 6 lutego 1996 r. w sprawie uznania i wykonania włoskiego tytułu egzekucyjnego. Wobec tego jedynie wersja dyrektywy obowiązująca w tym momencie ( ) może stanowić podstawę do oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Tym samym nie należy brać pod uwagę zmian wprowadzonych do dyrektywy 76/308 dyrektywą 2001/44 ( ).

B – Zastosowanie dyrektywy 76/308 w stosunku do wierzytelności powstałych przed jej wejściem w życie

14. Zgodnie z art. 1 dyrektywy 76/308 jej zasady odnoszą się do wierzytelności określonych w art. 2, które powstały w innym Państwie Członkowskim. Z brzmienia tych przepisów nie można wywnioskować, że dyrektywa ma zastosowanie jedynie do wierzytelności powstałych po jej wydaniu. W szczególności dyrektywa nie zawiera żadnych przepisów przejściowych, które ograniczałyby zakres jej stosowania pod tym względem. Także Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Greckiej ( ) nie przewiduje szczególnego uregulowania co do wejścia w życie lub zakresu stosowania dyrektywy 76/308 w Grecji. Raczej obowiązuje tu ogólna zasada zawarta w art. 2 Aktu przystąpienia, zgodnie z którą wspólnotowe akty prawne obowiązują w momencie przystąpienia Grecji [do Wspólnoty] w dniu 1 stycznia 1981 r.

15. Jedynie angielska wersja art. 1 dyrektywy 76/308 (claims […] which arise in another Member State) mogłaby prowadzić do innego wniosku. Wobec faktu, że wszystkie pozostałe wersje językowe używają w stosownym miejscu formy czasu przeszłego, różnicę w języku angielskim można by potraktować jako niedokładność w tłumaczeniu. Zresztą zgodnie z utrwalonym orzecznictwem znaczenie przepisu, którego wersje językowe różnią się od siebie, należy ustalić z uwzględnieniem kontekstu oraz celu regulacji ( ).

16. Celem dyrektywy jest – zgodnie z jej motywem drugim– usunięcie przeszkód w funkcjonowaniu wspólnego rynku, które wynikają z trudności w transgranicznym wykonywaniu niektórych należności publicznoprawnych. Poza tym powinna ona zapewnić, by wspólnotowe przepisy prawne były stosowane w pełni i w jednolity sposób w całej Wspólnocie. Dyrektywa stoi w szczególności na przeszkodzie temu, by dłużnicy – przenosząc swoje miejsce zamieszkania lub pobytu do innego Państwa Członkowskiego – uchylali się od swojego obowiązku zapłaty opłat objętych dyrektywą. Tym samym dyrektywa zapewnia, że korzystanie z zagwarantowanych Traktatem praw do swobodnego przemieszczania się nie ma żadnych negatywnych skutków w stosunku do dochodzenia wierzytelności.

17. Dyrektywa może sprostać temu celowi jedynie wtedy, gdy zagwarantuje możliwie szerokie dochodzenie wszelkich nieprzedawnionych wierzytelności, zatem także takich, które powstały jeszcze przed wejściem w życie dyrektywy. W ten sposób dyrektywa sprawia także, że prawo celne Wspólnoty jest wykonywane jednolicie i skutecznie.

18. Co więcej, dyrektywę należy interpretować w świetle określonego w art. 10 WE obowiązku lojalnej współpracy Państw Członkowskich ze Wspólnotą, jak również między sobą ( ) ( ). Zasada ta nakazuje szeroką wykładnię dyrektywy, która gwarantuje dochodzenie w możliwie szerokim zakresie wierzytelności wnioskującego państwa przez władze państwa, do którego kierowany jest wniosek. Co do dochodzenia opłat, które stanowią środki własne Wspólnoty, jak np. cła, współpraca Państw Członkowskich służy także interesom finansowym Wspólnoty.

19. Grecja jest również zobowiązana do lojalnej współpracy z innymi Państwami Członkowskimi od momentu swojego przystąpienia. Współpraca ta może – o ile jest ona konieczna do wykonywania prawa wspólnotowego –rozciągać się na stany faktyczne, które wystąpiły przed przystąpieniem Grecji do Wspólnoty.

20. Jednakże sporne jest, czy zastosowanie dyrektywy 76/308 do wierzytelności powstałych przed jej wejściem w życie jest wyłączone z tego powodu, iż w przeciwnym wypadku naruszony byłby zakaz działania prawa wstecz.

21. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem – aby zagwarantować przestrzeganie zasady pewności prawa oraz zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań – przepisy materialnego prawa wspólnotowego należy interpretować tak, iż obowiązują one w stosunku do stanów faktycznych powstałych przed ich wejściem w życie tylko wtedy, gdy z brzmienia tych przepisów, ich celu lub ich konstrukcji jednoznacznie wynika, że należy im przypisać taki skutek ( ). Natomiast zasada ta – jak słusznie wywiodły Komisja i rząd grecki – nie obowiązuje w stosunku do przepisów proceduralnych ( ).

22. Przepisy materialne regulują istnienie i treść praw, natomiast prawo proceduralne dotyczy w pierwszej kolejności ukształtowania postępowania mającego na celu dochodzenie praw. Dyrektywa 76/308 nie zawiera żadnych uregulowań odnośnie do powstania wierzytelności lub ich treści. Zatem w tym zakresie miarodajne jest wyłącznie prawo krajowe wnioskującego państwa lub właściwe prawo materialne wspólnotowe stosowane bezpośrednio w Państwach Członkowskich, np. kodeks celny. Dyrektywa reguluje tylko uznawanie i wykonywanie należności państwowych powstałych w innym Państwie Członkowskim. Zasady tej dyrektywy należy zatem zakwalifikować jako przepisy proceduralne, które mogą być stosowane także w stosunku do wierzytelności powstałych przed jej wejściem w życie, bez naruszania zasady pewności prawa i zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.

C – Istnienie wierzytelności w rozumieniu art. 2 lit. c) dyrektywy 76/308

23. Przesłanką stosowania dyrektywy 76/308 jest ustalenie, że w przypadku spornych wierzytelności chodzi o wierzytelności, które wchodzą w zakres stosowania dyrektywy. Jednakże z dyrektywy nie wynika, czy władza, do której kierowany jest wniosek, jest w ogóle uprawniona do odpowiedniego badania, czy też jest ona związana kwalifikacją wierzytelności dokonaną przez władzę wnioskującą, której znany jest jedynie stan faktyczny leżący u podstaw sprawy oraz właściwe prawo krajowe.

24. Za związaniem powyższą kwalifikacją władzy, do której kierowany jest wniosek, mógłby przemawiać art. 6 ust. 2 dyrektywy 76/308, który stanowi, że w celu wykonania „wszelkie roszczenia, w zakresie których wystawiony został wniosek o dochodzenie, są traktowane jako roszczenie Państwa Członkowskiego, w którym ma swoją siedzibę władza, do której jest kierowany wniosek, z wyjątkiem sytuacji, w których stosuje się art. 12”. Ponadto zdaje się, że władza, do której kierowany jest wniosek, może odmówić udzielenia pomocy – poza przypadkiem określonym w art. 12, który dotyczy zawieszenia procedury wykonania w przypadku wniesienia środka zaskarżenia – jedynie na podstawie art. 14, który w tym przypadku nie jest właściwy.

25. Jednakże z zasadą państwa prawa zgodne jest to, że w każdym razie władza, do której kierowany jest wniosek, może odmówić uznania i wykonania wierzytelności albo wręcz musi tego odmówić, jeżeli z przekazanych informacji jasno wynika, że sporna wierzytelność nie wchodzi w zakres stosowania dyrektywy 76/308. W takim przypadku bowiem brak byłoby podstawy prawnej do działania władzy, do której kierowany jest wniosek, o ile krajowe przepisy transponujące nie wykraczają poza zakres stosowania przewidziany w dyrektywie.

26. Zakres stosowania dyrektywy 76/308 we właściwej wersji ( ) rozciąga się zgodnie z jej art. 2 lit. c) na wierzytelności związane z cłami w rozumieniu art. 2 lit. b) decyzji Rady 70/243/EWWiS, EWG, Euratom z dnia 21 kwietnia 1970 r. w sprawie zastąpienia składek finansowych Państw Członkowskich środkami własnymi Wspólnot (zwanej dalej „decyzją 70/243”) ( ). Należy zbadać, czy w przypadku spornego ustalenia cła chodzi o wierzytelność w rozumieniu wymienionej powyżej decyzji, chociaż wierzytelność powstała już w marcu 1968 r.

27. Cłami i tym samym środkami własnymi Wspólnoty w rozumieniu art. 2 lit. b) decyzji 70/243 są cła według Wspólnej Taryfy Celnej i inne cła w obrocie towarowym z państwami trzecimi, które zostały wprowadzone przez instytucje wspólnotowe. Wprawdzie unia celna została urzeczywistniona dopiero w dniu 1 lipca 1968 r. ( ), jednakże Wspólna Taryfa Celna była już wcześniej stopniowo wprowadzana zgodnie z art. 19 i nast. Traktatu EWG. Zatem także wierzytelności powstałe jeszcze przed dniem 1 lipca 1968 r. mogą stanowić cła według Wspólnej Taryfy Celnej, do których ma zastosowanie dyrektywa 76/308.

28. Takiemu wnioskowi nie stoi na przeszkodzie fakt, że wówczas nie istniał jeszcze system środków własnych Wspólnoty, który został wprowadzony dopiero na podstawie decyzji 70/243. Możliwe, że pierwotnie odpowiadało intencji prawodawcy wspólnotowego, by przez wydanie dyrektywy umożliwić jedynie wzajemne uznawanie i transgraniczne wykonywanie wierzytelności, które przysługują Wspólnocie jako środki własne. Wskazuje na to odesłanie do decyzji 70/243 w art. 2 dyrektywy 76/308. Jednakże na podstawie późniejszych zmian zakres stosowania dyrektywy został rozszerzony także na inne opłaty, które wpływają w znacznej części lub w całości do budżetu krajowego, jak np. podatki od wartości dodanej i podatki akcyzowe.

29. Wobec powyższego także należności celne powstałe w marcu 1968 r. w jednym z Państw Członkowskich Wspólnoty wchodzą w zakres stosowania dyrektywy 76/308 i mogą być wykonane w innym Państwie Członkowskim zgodnie z krajowymi przepisami wydanymi w celu transpozycji dyrektywy.

30. W każdym razie należałoby rozważyć, czy w tym przypadku wykonaniu spornej wierzytelności nie stoi na przeszkodzie naruszenie ogólnych zasad, których należy przestrzegać przy wszelkich działaniach w zakresie stosowania prawa wspólnotowego, w szczególności zasady uczciwego procesu ( ), zasady dobrej administracji ( ) i zasady państwa prawa.

31. Z jednej strony w tej sprawie nie jest jasne, czy dłużnicy zostali poinformowani o ustaleniu długu celnego wobec nich w taki sposób, który umożliwiłby im wniesienie środków zaskarżenia. W postępowaniu przed Trybunałem pozwani podnieśli, że o istnieniu włoskiego tytułu egzekucyjnego dowiedzieli się dopiero na podstawie decyzji greckich władz o uznaniu i wykonaniu tego tytułu, doręczonej im w dniu 6 września 1996 r. bądź w dniu 31 grudnia 1996 r.

32. Z drugiej strony sporne jest, czy postępowanie nie trwało nadmiernie długo od momentu powstania długu celnego w roku 1968 do chwili wszczęcia w Grecji postępowania egzekucyjnego i komu należy w danym przypadku przypisać ten długi okres postępowania. W każdym razie sam upływ terminu przedawnienia nie może wpływać ujemnie na kwestię legalności egzekucji.

33. Do obowiązku sądu krajowego należy wyjaśnienie bliższych okoliczności faktycznych i dokonanie – w razie potrzeby – ich oceny w świetle przytoczonych powyżej zasad.

VI – Wnioski

34. W świetle powyższych rozważań proponuję następującą odpowiedź na pytanie prejudycjalne przedstawione przez Dioikitiko Efeteio Peireas:

Dyrektywa Rady 76/308/EWG z dnia 15 marca 1976 r. w sprawie wzajemnej pomocy przy dochodzeniu roszczeń wynikających z operacji będących częścią systemu finansowania Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz rolniczych opłat wyrównawczych i opłat celnych w wersji obowiązującej w dniu 6 lutego 1996 r. znajduje zastosowanie w stosunku do należności celnych, które powstały w Państwie Członkowskim Wspólnoty przed wejściem w życie dyrektywy i wobec których dane Państwo Członkowskie wydało tytuł egzekucyjny przed wejściem w życie dyrektywy.