WYROK SĄDU PIERWSZEJ INSTANCJI

(piąta izba w składzie powiększonym)

z dnia 3 maja 2007 r.( )

Pomoc państwa – Pomoc udzielona przez władze kraju związkowego Saksonii – Program pomocowy na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw – Przyspieszone postępowanie zatwierdzające – Stosowanie w czasie wspólnotowych wytycznych i rozporządzenia o zwolnieniach dotyczącego małych i średnich przedsiębiorstw – Plan pomocy zgłoszony przed wejściem w życie rozporządzenia o zwolnieniach – Uzasadnione oczekiwania – Pewność prawa – Zgłoszenie kompletne

W sprawie T‑357/02

Freistaat Sachsen, reprezentowane przez adwokata T. Lübbiga,

strona skarżąca,

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez V. Kreuschitza oraz J. Fletta, działających w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności art. 2 akapit drugi i art. 3 i 4 decyzji Komisji 2003/226/WE z dnia 24 września 2002 r. w sprawie programu pomocowego planowanego przez Niemcy – „Program na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw – Poprawa wydajności przedsiębiorstw w Saksonii” – Podprogram 1 (coaching), 4 (uczestnictwo w targach i wystawach), 5 (współpraca) i 7 (promocja wizerunku firmy) (Dz.U. 2003, L 91, str. 13),

SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI WSPÓLNOT EUROPEJSKICH

(piąta izba w składzie powiększonym),

w składzie: M. Vilaras, prezes, M.E. Martins Ribeiro, F. Dehousse, D. Šváby i K. Jürimäe, sędziowie,

sekretarz: C. Kristensen, administrator,

uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 21 marca 2006 r.,

wydaje następujący

Wyrok

Ramy prawne

1 Artykuł 87 ust. 1 WE stanowi:

„Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w niniejszym traktacie, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.

2 Zgodnie z art. 87 ust. 3 WE:

„Za zgodną ze wspólnym rynkiem może zostać uznana:

a) pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia,

[…]

c) pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem,

[…]”

3 Komunikat Komisji z dnia 2 lipca 1992 r. w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego systemy pomocy dla MŚP oraz zmiany istniejących systemów (Dz.U. C 213, str. 10 zwany dalej „komunikatem w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego”) stanowi:

„[…]

Komisja nie będzie zgłaszać sprzeciwów wobec nowych [systemów pomocy] lub zmian istniejących systemów pomocy zgłoszonych na podstawie art. [88] ust. 3 traktatu [WE], spełniających następujące kryteria:

1) Nowe systemy pomocy z wyłączeniem tych wspierających sektory przemysłowe objęte szczególnymi przepisami polityki wspólnotowej lub w rolnictwie, rybołówstwie lub sektorach transportu i węgla.

– Systemy muszą być ograniczone do małych i średnich przedsiębiorstw […]

– Systemy muszą także spełniać jedno z następujących kryteriów:

[…]

Wszystkie pomoce do wywozów w handlu wewnątrzwspólnotowym lub pomoce operacyjne są wyłączone z tej procedury;

2) Zmiany istniejących systemów pomocy, które zostały uprzednio zatwierdzone przez Komisję, z wyłączeniem szczególnych przypadków, kiedy Komisja ściśle ograniczyła swoje zezwolenie do zgłoszonego wówczas okresu, budżetu i warunków.

Zmiana może dotyczyć:

– przedłużenia okresu obowiązywania bez podwyższania zasobów budżetowych,

– podwyższenia w dostępnym budżecie nie więcej niż o 20% pierwotnej kwoty, ale bez przedłużenia okresu obowiązywania,

– przedłużenia okresu obowiązywania razem z podwyższeniem budżetu nie więcej niż o 20% pierwotnej kwoty,

– zaostrzenia kryteriów zastosowania systemu.

[…]

Komisja podejmie decyzję w sprawie powiadomień w ciągu 20 dni roboczych”.

4 Wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej (Dz.U. 1998, C 74, str. 9 ze zmianami wskazanymi w Dz.U. 2000, C 258, str. 5, zwane dalej „wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej”) przewidują w pkt 2 zatytułowanym „zakres”, że Komisja będzie je stosować do pomocy regionalnej przyznawanej w każdym sektorze gospodarki z wyjątkiem produkcji, przetwórstwa i obrotu towarami rolnymi wymienionymi w załączniku II do traktatu, rybołówstwa oraz przemysłu węglowego.

5 W odniesieniu do pomocy operacyjnej wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej stanowią:

„4.15. Pomoc regionalna mająca na celu zmniejszenie kosztów bieżących przedsiębiorstw (pomoc operacyjna) jest z zasady zakazana. Jednakże w wyjątkowych okolicznościach taka pomoc może być przyznana w regionach uprawnionych na mocy odstępstwa przewidzianego w art. 87 ust. 3 lit. a) [traktatu WE], pod warunkiem że jest ona uzasadniona pod względem przyczyniania się do rozwoju regionalnego i swego charakteru oraz jeżeli jej poziom jest proporcjonalny do niedogodności, które ma niwelować. Do państwa członkowskiego należy wykazanie istnienia niedogodności oraz ustalenie skali ich znaczenia. Pomoc operacyjna musi być ograniczona w czasie i stopniowo zmniejszana.

[…]

4.17. Pomoc operacyjna przeznaczona na wspieranie eksportu między państwami członkowskimi nie jest dopuszczona”.

6 Rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. [88] traktatu WE (Dz.U. L 83, str. 1, zwane dalej „rozporządzeniem dotyczącym postępowania w sprawie pomocy państwa”) definiuje procedury mające zastosowanie w przypadku wykonywania przez Komisję uprawnienia w zakresie rozstrzygania w kwestii zgodności pomocy państwa ze wspólnym rynkiem, przyznanego jej na mocy art. 88 WE.

7 Artykuł 2 ust. 2 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa w przedmiocie zgłoszenia nowej pomocy stanowi:

„W zgłoszeniu zainteresowane państwo członkowskie przedstawia wszystkie informacje konieczne dla umożliwienia Komisji podjęcia decyzji zgodnie z art. 4 i 7 (zwanym dalej »zgłoszeniem kompletnym«)”.

8 Artykuł 4 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa przewiduje, że Komisja bada zgłoszenie nowej pomocy bezzwłocznie po jego otrzymaniu i po przeprowadzeniu badania wstępnego wydaje decyzję, że środek będący przedmiotem zgłoszenia nie stanowi pomocy (art. 4 ust. 2 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa) albo, że nie ma wątpliwości co do zgodności zgłoszonego środka ze wspólnym rynkiem (art. 4 ust. 3 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa), albo wydaje decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego (art. 4 ust. 4 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa). Decyzje te „podejmowane są w terminie dwóch miesięcy. Okres ten rozpoczyna się następnego dnia po otrzymaniu kompletnego zgłoszenia. Zgłoszenie zostaje uznane za kompletne, jeżeli w terminie dwóch miesięcy od jego otrzymania lub od otrzymania wszelkich dodatkowych informacji, o jakie się zwrócono, Komisja nie zażąda żadnych dalszych informacji […]” (art. 4 ust. 5 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa).

9 Artykuł 4 ust. 6 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa stanowi:

„W przypadku gdy Komisja nie podejmuje decyzji zgodnie z ust. 2, 3 lub 4 [art. 4 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa] w terminie ustanowionym w ust. 5 [art. 4 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa], pomoc uznaje się za dozwoloną przez Komisję. Zainteresowane państwo członkowskie może wówczas wprowadzić te środki po uprzednim zgłoszeniu Komisji, chyba że Komisja podejmie decyzję na mocy niniejszego artykułu w terminie 15 dni roboczych od otrzymania zgłoszenia”.

10 Artykuł 5 ust. 3 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa stanowi:

„Zgłoszenie uważa się za wycofane, jeżeli informacje, o które wystąpiono z wnioskiem, nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, chyba że przed upływem tego terminu został on albo przedłużony za zgodą zarówno Komisji, jak i zainteresowanego państwa członkowskiego, albo jeśli zainteresowane państwo członkowskie w należycie uzasadnionym oświadczeniu poinformuje Komisję, że uważa zgłoszenie za kompletne, ponieważ dodatkowe informacje, o które wystąpiono z wnioskiem, nie są dostępne lub zostały już dostarczone, w takim przypadku termin określony w art. 4 ust. 5 rozpoczyna się od następnego dnia po otrzymaniu oświadczenia […]”.

11 Rozporządzenie Rady (WE) nr 994/98 z dnia 7 maja 1998 r. dotyczące stosowania art. [87] i [88] Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa (Dz.U. L 142, str. 1, zwane dalej „rozporządzeniem upoważniającym”) w art. 1 ust. 1 lit. a) i lit. i) przyznaje Komisji prawo uznania, że zgodnie z art. 87 WE i pod określonymi warunkami pomoc na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw jest zgodna ze wspólnym rynkiem i nie podlega obowiązkowi zgłoszenia ustalonemu w art. 88 ust. 3 WE.

12 Rozporządzenie Komisji (WE) nr 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw (Dz.U. L 10, str. 33, zwane dalej „rozporządzeniem o zwolnieniach MŚP”) definiuje kryteria, które muszą spełnić pomoc indywidualna i programy pomocowe na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw, aby były zgodne ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 WE i przy spełnieniu tych warunków zwalnia je z wymogu zgłoszenia określonego w art. 88 ust. 3 traktatu WE.

13 Wspomniane rozporządzenie wskazuje jednak w motywie 4:

„Niniejsze rozporządzenie pozostaje bez uszczerbku dla możliwości zgłoszenia przez państwa członkowskie pomocy dla małych i średnich przedsiębiorstw. Takie zgłoszenia będą oceniane przez Komisję, w szczególności w świetle kryteriów określonych w niniejszym rozporządzeniu. Wytyczne w sprawie pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw powinny zostać zniesione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, zostaną one zastąpione przez warunki niniejszego rozporządzenia”.

Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu

1. Przebieg postępowania administracyjnego

14 W ramach programu Ministerstwa Gospodarki i Pracy w Freistaat Sachsen [Kraju Związkowym Saksonii] na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw (zwanego dalej „programem”), mającego na celu poprawienie wydajności przedsiębiorstw i przyjętego po raz pierwszy w 1992 r., w wyniku złożenia wniosku Freistaat Sachsen przyznał bezzwrotne dotacje na realizację projektów wspierających rozwój gospodarki przedstawicielom wolnych zawodów a także małym i średnim przedsiębiorstwom o charakterze przemysłowym lub handlowym mającym siedzibę lub przedsiębiorstwo na jego terytorium. Program został zgłoszony Komisji po raz pierwszy zgodnie z art. 93 ust. 3 traktatu WE (obecnie art. 88 ust. 3 WE) w piśmie z dnia 3 lipca 1992 r. od Stałego Przedstawicielstwa Republiki Federalnej Niemiec. Komisja zatwierdziła ten program w piśmie z dnia 30 września 1992 r.

15 Program był przedłużany kilkakrotnie i za każdym razem przedłużenie skutkowało zmianą i aktualizacją programu. Wprowadzane zmiany były zgłaszane, gdy kończył się każdy okres obowiązywania programu zgodnie z komunikatem w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego. W ten sposób kolejne zgłoszenia odpowiednio z dnia 26 lutego 1996 r. i 6 października 1998 r. zostały zatwierdzone przez Komisję w pismach z dnia 3 kwietnia 1996 r. i 12 listopada 1998 r. Pomoc zgłoszona w dniu 6 października 1998 r. i zatwierdzona w dniu 12 listopada 1998 r. przestała obowiązywać w dniu 31 grudnia 2000 r. (Dziennik Urzędowy Freistaat Sachsen z dnia 8 kwietnia 1999 r., nr 14, str. 289).

16 W piśmie z dnia 29 grudnia 2000 r., które Komisja otrzymała w dniu 3 stycznia 2001 r. Republika Federalna Niemiec zgłosiła zgodnie z art. 88 ust. 3 WE sześć podprogramów wpisujących się w ramy nowej wersji programu. Celem zgłoszenia było kolejne przedłużenie programu na okres pięciu lat od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Podobnie jak wcześniej, zgłoszenia dokonano przy użyciu formularza przewidzianego przez Komisję dla przyspieszonego postępowania.

17 W dniu 12 stycznia 2001 r. Komisja wydała rozporządzenie o zwolnieniach MŚP, które było przedmiotem dyskusji na etapie projektu w ramach komitetu doradczego ds. pomocy państwa składającego się z przedstawicieli państw członkowskich, utworzonego na podstawie art. 7 rozporządzenia upoważniającego. Zgodnie z art. 10 tego rozporządzenia, rozporządzenie o zwolnieniach MŚP weszło w życie dwudziestego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym, to jest w dniu 2 lutego 2001 r., czyli dwa dni po upływie terminu 20 dni roboczych przewidzianych w komunikacie w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego.

18 W piśmie z dnia 5 lutego 2001 r. Komisja poinformowała, że nie może wyrazić zgody na program pomocowy w ramach przyspieszonego postępowania zatwierdzającego. Komisja zwróciła się do Republiki Federalnej Niemiec o przekazanie informacji czy „działalność wspierana przez »soft aid« była zgodna z [rozporządzeniem o zwolnieniach MŚP], to jest czy wielkość pomocy przewidzianej w zgłoszeniu dotyczącym tej pomocy może zostać zmniejszona do poziomu pomocy przewidzianej w rozporządzeniu o zwolnieniach […]” i dodała, że „jeśli nie jest to możliwe, wymagane jest dokładne uzasadnienie (niezbędność i zgodność z punktu widzenia polityki ekonomicznej)”.

19 W piśmie z dnia 12 marca 2001 r. Republika Federalna Niemiec wyraziła swoje uwagi, w których zawarła analizę według niej uzasadniającą zatwierdzenie programu pomocowego. Następnie w piśmie z dnia 13 marca 2001 r. Republika Federalna Niemiec zwróciła się ponownie do Komisji.

20 Poprzez pismo z dnia 1 czerwca 2001 r. Ministerstwo Gospodarki i Pracy w Freistaat Sachsen wzięło udział w postępowaniu, przekazując Komisji uwagi na poparcie argumentów wysuniętych przez Republikę Federalną Niemiec w trakcie postępowania w sprawie zgłoszenia pomocy.

21 W dniu 14 czerwca 2001 r. w Berlinie odbyło się spotkanie przedstawicieli Republiki Federalnej Niemiec i Komisji.

22 W drodze komunikatu z dnia 2 sierpnia 2001 r. zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia o zwolnieniach MŚP Republika Federalna Niemiec poinformowała Komisję o jej decyzji o wdrożeniu sześciu podprogramów składających się na zgłoszony program pomocowy do dnia 31 grudnia 2008 r. lub do dnia wydania decyzji zatwierdzającej plan pomocy zgłoszonej w zakresie, w jakim są one zgodne z przepisami rozporządzenia o zwolnieniach MŚP.

23 W dniu 5 września 2001 r. Komisja zwróciła się do Republiki Federalnej Niemiec z nowym wnioskiem o udzielenie informacji mającym na celu ustalenie czy podtrzymuje ona pierwotne zgłoszenie pomocy. W piśmie z dnia 9 października 2001 r. Republika Federalna Niemiec odpowiedziała twierdząco na to pytanie.

24 W piśmie z dnia 16 listopada 2001 r. Komisja poinformowała Republikę Federalną Niemiec, że środek „zgrupowania dla celów zbytu”, który stanowił przedmiot odrębnego postępowania CP 92/01 ‑ Niemcy został połączony z postępowaniem (C 89/01) dotyczącym spornych programów pomocowych jako część czwartego podprogramu zatytułowanego „współpraca”.

25 W piśmie z dnia 11 grudnia 2001 r. Komisja zawiadomiła Republikę Federalną Niemiec o swojej decyzji w sprawie wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE (zwanej dalej „decyzją o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego”) w odniesieniu do podprogramów „coaching”, „uczestnictwo w targach i wystawach”, „współpraca” i „promocja wizerunku firmy” (zwanych dalej „spornym programem pomocowym”). Natomiast do podprogramów „doradztwo w handlu zagranicznym” i „zarządzanie środowiskiem” Komisja nie zgłosiła żadnego sprzeciwu.

26 W decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja przypomniała Republice Federalnej Niemiec o skutku zawieszającym art. 88 ust. 3 WE i podkreśliła, że pomoc indywidualna, która spełnia wszystkie warunki z rozporządzenia o zwolnieniach MŚP jest zgodna ze wspólnym rynkiem zgodnie z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia.

27 W piśmie z dnia 21 stycznia 2002 r. Republika Federalna Niemiec zajęła stanowisko w przedmiocie wszczęcia postępowania. Następnie w dniu 19 lutego 2002 r. w Brukseli i 10 czerwca 2002 r. w Berlinie odbyły się dwa kolejne spotkania przedstawicieli Republiki Federalnej Niemiec i Komisji.

28 W dniu 7 lutego 2002 r. decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym (Dz.U. C 34, str. 2). Komisja zwróciła się do zainteresowanych stron o przedstawienie uwag dotyczących spornych programów pomocowych. Komisja nie otrzymała jednak żadnej uwagi.

2. Zaskarżona decyzja

29 W dniu 24 września 2002 r. Komisja wydała decyzję 2003/226/WE w sprawie programu pomocowego planowanego przez Niemcy – „Program na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw – Poprawa wydajności przedsiębiorstw w Saksonii” – Podprogram 1 (coaching), 4 (uczestnictwo w targach i wystawach), 5 (współpraca) i 7 (promocja wizerunku firmy) (Dz.U. 2003, L 91, str. 13, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).

30 Sentencja zaskarżonej decyzji brzmi następująco:

„Artykuł pierwszy

Cztery podprogramy »coaching«, »uczestnictwo w targach i wystawach«, »współpraca« i »promocja wizerunku firmy« programu na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw – Poprawa wydajności przedsiębiorstw […] stanowią pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 […] WE.

Artykuł 2

W zakresie, w jakim cztery podprogramy wymienione w art. 1 nie wykraczają poza zakres zastosowania rozporządzenia […] nr 70/2001 i nie przekraczają poziomu intensywności pomocy ustalonego w tym rozporządzeniu, mogą być one uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit. c) […] WE.

W zakresie, w jakim te cztery podprogramy przewidują pomoc wykraczającą poza zakres zastosowania rozporządzenia […] nr 70/2001 i przekraczają poziom intensywności pomocy ustalonej w tym rozporządzeniu są one niezgodne ze wspólnym rynkiem.

Artykuł 3

W zakresie, w jakim podprogram »współpraca« wymieniony w art. 1 przewiduje pomoc operacyjną, jest on niezgodny ze wspólnym rynkiem.

Artykuł 4

Niemcy mogą wdrożyć cztery podprogramy wymienione w art. 1, pod warunkiem zapewnienia ich zgodności z niniejszą decyzją.

Artykuł 5

W terminie dwóch miesięcy od notyfikacji niniejszej decyzji Niemcy poinformują Komisję o działaniach podjętych w celu zastosowania się do niej.

Artykuł 6

Niniejsza decyzja jest skierowana do Republiki Federalnej Niemiec”. [tłumaczenie nieoficjalne]

Przebieg postępowania i żądania stron

31 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 4 grudnia 2002 r. skarżący wniósł niniejszą skargę.

32 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (piąta izba w składzie powiększonym) postanowił po pierwsze, zastosować środki organizacji postępowania, wzywając strony do udzielenia pisemnej odpowiedzi na pytania i do przedstawienia dokumentów i po drugie, otworzyć procedurę ustną. Strony spełniły żądanie Sądu w wyznaczonym im w tym celu terminie.

33 Na rozprawie w dniu 21 marca 2006 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.

34 Skarżący wnosi do Sądu o:

– stwierdzenie nieważności art. 2 akapit drugi i art. 3 i 4 zaskarżonej decyzji;

– obciążenie Komisji kosztami postępowania.

35 Komisja wnosi do Sądu o:

– oddalenie skargi jako bezzasadnej;

– obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

Co do prawa

36 Skarżący przedstawia pięć zarzutów na poparcie swojej skargi. Zarzut pierwszy jest oparty na formalnej niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji wynikającej z niezastosowania przez Komisję przyspieszonego postępowania zatwierdzającego do spornego programu pomocowego. Zarzut drugi opiera się na materialnej niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji wynikającej z faktu, że rozporządzenie o zwolnieniach MŚP nie miało zastosowania w niniejszej sprawie. Zarzut trzeci opiera się na tym, że rozpatrywany program pomocowy mógł być dozwolony na podstawie wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw (Dz.U. 1996, C 213, str. 4, zwanych dalej „wspólnotowymi wytycznymi dotyczącymi MŚP z 1996 r.”). Zarzut czwarty jest oparty na niewykonaniu przez Komisję swobodnej oceny w ramach badania spornego programu pomocowego oraz na naruszeniu obowiązku uzasadnienia, który był tego konsekwencją. Zarzut piąty jest oparty na tym nieudowodnieniu przez Komisję, że konkurencja została rzeczywiście lub potencjalnie zakłócona przez sporny program pomocowy a także na naruszeniu obowiązku uzasadnienia, będącego tego konsekwencją.

1. W przedmiocie formalnej niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji wynikającej z niezastosowania przez Komisję przyspieszonego postępowania zatwierdzającego do spornego programu pomocowego

Argumenty stron

37 Skarżący twierdzi po pierwsze, że Republika Federalna Niemiec zgłosiła program pomocowy zgodnie z komunikatem w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego i że zamiast wydać decyzję w terminie 20 dni roboczych zgodnie z ciążącym na niej obowiązkiem Komisja czekała na wejście w życie rozporządzenia o zwolnieniach MŚP.

38 W odpowiedzi na argument Komisji, według której komunikat w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego z 1992 r. nie jest wiążący, ponieważ nie został wydany zgodnie z przepisami rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa, skarżący twierdzi, że niniejsze rozporządzenie weszło w życie siedem lat po wydaniu wspomnianego komunikatu, w związku z czym ten komunikat nie może być oceniany w świetle rozporządzenia. Ponadto nawet jeżeli rozporządzenie dotyczące postępowania w sprawie pomocy państwa było późniejsze od komunikatu w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego i nie zawiera żadnego przepisu dotyczącego tego komunikatu, Komisja po wejściu w życie niniejszego rozporządzenia systematycznie odwoływała się do tego postępowania w swojej praktyce.

39 Po drugie, skarżący kwestionuje wniosek Komisji zawarty w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym przyspieszone postępowanie zatwierdzające nie miało zastosowania, ponieważ rozpatrywany program pomocowy nie był „programem istniejącym”. Punkt 2 komunikatu w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego przewiduje w szczególności, że postępowanie to ma zastosowanie w przypadku zmiany istniejącego programu pomocowego, na który zezwoliła Komisja, jeżeli zmiana ta dotyczy „przedłużenia okresu obowiązywania razem z podwyższeniem budżetu nie więcej niż o 20% pierwotnej kwoty” lub jeżeli powoduje ona „zaostrzenie kryteriów zastosowania systemu”.

40 Tymczasem zaostrzeniu uległy nie tylko warunki zastosowania spornego programu pomocowego w porównaniu ze środkami wcześniejszymi, ale także Komisja już dwukrotnie zezwoliła na ten program. Zdaniem skarżącego nie można odmawiać zastosowania przyspieszonego postępowania zatwierdzającego z uwagi na nieznaczną zmianę zawartości programu pomocowego, wykraczającą poza zwykłe przedłużenie programu i podwyższenie budżetu, co przyznała również Komisja zezwalając w 1996 r. i 1998 r. w ramach tego postępowania na programy, które stanowiły przedłużenie programu zgłoszonego pierwotnie w 1992 r. Ze względu na tę jedyną okoliczność Komisja nie mogła odmówić zastosowania przyspieszonego postępowania zatwierdzającego, zgodnie z zasadą, że jest zakazane sprzeczne zachowanie na niekorzyść osoby trzeciej.

41 Po trzecie, skarżący twierdzi, że nawet jeżeli sporny program pomocowy należałoby uznać za nowy program, Komisja powinna była zbadać go i zająć stanowisko zgodnie z przyspieszonym postępowaniem zatwierdzającym w terminie 20 dni, ponieważ termin ten ma zastosowanie zarówno do programów istniejących, jak i do nowych środków. Skarżący twierdzi ponadto, w przeciwieństwie do stanowiska Komisji w tej sprawie, że sporny program pomocowy nie zawiera pomocy wywozowej.

42 Po czwarte, skarżący podnosi, że nawet jeżeli rozpatrywany program pomocowy zawierał pomoc wywozową, Komisja mogła zbadać tę część programu poza przyspieszonym postępowaniem zatwierdzającym, natomiast pozostałą część programu uznaną od razu za zgodną ze wspólnym rynkiem należało zbadać i zatwierdzić zgodnie ze wspomnianym postępowaniem.

43 W pierwszej kolejności Komisja twierdzi, że komunikat w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego nie uprawnia jej do zajęcia stanowiska w terminie 20 dni roboczych. Termin ten ma zastosowanie jedynie do pewnych nieskomplikowanych przypadków, które w wyniku spełnienia wymaganych warunków zostały rozstrzygnięte pozytywnie.

44 Następnie Komisja uważa, że kwestia przestrzegania komunikatu w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego nie może stanowić przedmiotu skargi zważywszy na to, że komunikat ten został wydany przed wejściem w życie rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa, w którym została definitywnie uregulowana kwestia terminów. Przedmiot wniosku o rozpatrzenie sprawy zgodnie z procedurą w sprawie przyspieszonego postępowania został uchylony przez rozporządzenie dotyczące postępowania w sprawie pomocy państwa, ponieważ w art. 4 tego rozporządzenia została ustanowiona zasada dotycząca terminów i nie przewidziano w nim dalszego obowiązywania tejże procedury. Tymczasem zgodnie z zasadą, że przepis późniejszy o tej samej lub wyższej randze uchyla lub znosi sprzeczne z nim przepisy wcześniejsze, regulujące ten sam stan faktyczny i mające ten sam przedmiot, przyspieszone postępowanie zatwierdzające stało się „nieaktualne”, a tym samym zostało pozbawione mocy wiążącej. Nawet jeżeli Komisja nadal przestrzega de facto wytycznych lub innych komunikatów, które już nie obowiązują lub stały się nieaktualne, to jednak nie może być nimi związana.

45 Wreszcie Komisja kwestionuje argumenty skarżącego, że sporny program pomocowy spełnia warunki określone w komunikacie w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego i że z tego względu może on zostać zatwierdzony zgodnie z tą procedurą.

Ocena Sądu

46 Komunikat w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego przewiduje odpowiednio, w akapitach drugim i ostatnim, że co do zasady, Komisja nie będzie zgłaszać sprzeciwów ani wobec nowych programów pomocowych, ani wobec zmian istniejących programów pomocowych zgłoszonych zgodnie z art. 88 ust. 3 WE, spełniających kryteria określone w tym komunikacie i że zajmie ona stanowisko w przedmiocie zgłoszenia w terminie 20 dni roboczych.

47 W motywie 54 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że w przeciwieństwie do stanowiska Republiki Federalnej Niemiec, spornego programu pomocowego nie należy badać w ramach przyspieszonego postępowania zatwierdzającego, ponieważ przepisami proceduralnymi, które mają zastosowanie w sprawie, są przepisy rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa.

48 W pierwszej kolejności należy wskazać, że stwierdzając, iż to przepisy rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa, a nie przepisy komunikatu w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego mają zastosowanie w sprawie, Komisja w sposób dorozumiany utrzymuje, że wspomniany komunikat stał się bezprzedmiotowy od chwili wejścia w życie rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa. Takie stanowisko Komisji wyraźnie wynika z jej pism, w których podnosi ona w szczególności, że wspomniany komunikat stał się „nieaktualny” z powodu jego niezgodności z rozporządzeniem dotyczącym postępowania w sprawie pomocy państwa, ponieważ art. 4 tego rozporządzenia ustanawia zasadę dotyczącą terminów i nie przewiduje dalszego obowiązywania przyspieszonego postępowania zatwierdzającego.

49 Następnie, w motywie 54 pkt 1 zaskarżonej decyzji Komisja stara się jednak wykazać, nie to, że komunikat w sprawie przyspieszonego postępowania stał się „nieaktualny”, ale że nie miał on zastosowania, ponieważ określone w nim kryteria nie zostały spełnione w niniejszym przypadku.

50 Wreszcie z akt sprawy wynika, że Komisja nie zaprzecza twierdzeniu skarżącego, że po wejściu w życie rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa nadal stosowała ona postępowanie przyspieszone, ale podkreśla ona jedynie, że nie była związana komunikatami ani wytycznymi, które nie są już w mocy, nawet jeżeli w dalszym ciągu de facto ich przestrzega.

51 W odniesieniu do kwestii czy rozporządzenie dotyczące postępowania w sprawie pomocy państwa spowodowało, że komunikat w sprawie przyspieszonego postępowania stał się „nieaktualny”, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że poza tym, iż niniejsze rozporządzenie nie zawiera żadnej wskazówki w tym względzie, to komunikat w sprawie utraty aktualności niektórych dokumentów dotyczących polityki w zakresie pomocy państwa (Dz.U. 2004, C 115, str. 1, zwany dalej „komunikatem w sprawie nieaktualnych dokumentów”), który zalicza do tego typu dokumentów także komunikat w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego, został opublikowany w Dzienniku Urzędowym dopiero w dniu 30 kwietnia 2004 r., to jest pięć lat po wejściu w życie tego rozporządzenia. W akapicie trzecim tego komunikatu wskazano, że „od chwili publikacji niniejszego komunikatu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej [Komisja] nie będzie stosować w żadnej z dziedzin następujących dokumentów bez względu na ich status prawny: […] 13) [komunikat w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego]”. [tłumaczenie nieoficjalne]

52 Należy stwierdzić, że komunikat w sprawie nieaktualnych dokumentów precyzuje w akapicie drugim, że w następstwie wydania rozporządzenia Komisji WE nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia nr 659/1999 (Dz.U. L 140, str. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem wykonawczym do rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa”), wydanego na podstawie art. 27 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa, kilka dokumentów dotyczących kwestii proceduralnych w dziedzinie pomocy państwa stało się nieaktualnych, „w tym przyspieszone zgłoszenia”. Komunikat w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego zgodnie z uzasadnieniem zawartym w komunikacie w sprawie nieaktualnych dokumentów stał się więc „nieaktualny” dopiero w wyniku i po wydaniu rozporządzenia wykonawczego do rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa. Tę okoliczność wyjaśnia fakt, że w art. 4 tego rozporządzenia wykonawczego została ustanowiona uproszczona procedura zgłoszeń w odniesieniu do niektórych zmian pomocy istniejącej, która zasadniczo przejmuje kryteria określone w pkt 2 komunikatu w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego (zwiększenie o ponad 20% budżetu zatwierdzonego programu pomocowego, przedłużenie czasu trwania tego programu pomocowego ze zwiększeniem lub bez równoczesnego zwiększenia budżetu i zaostrzenie kryteriów dotyczących stosowania zatwierdzonego programu pomocowego) oraz która przewiduje także jednomiesięczny termin, krótszy od terminu przewidzianego w art. 4 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa, przed upływem którego Komisja dokłada wszelkich starań, aby wydać decyzję w ramach tej procedury.

53 Ponadto w przeciwieństwie do stanowiska Komisji przedstawionego w jej pismach, nie można zaobserwować żadnej niezgodności pomiędzy rozporządzeniem dotyczącym postępowania w sprawie pomocy państwa, które zgodnie z wyrokiem Trybunału z dnia 11 grudnia 1973 r. w sprawie 120/73 Lorenz (Rec. str. 1471, pkt 4) ustanawia maksymalny termin dwóch miesięcy na wstępne zbadanie pomocy w ramach zwykłej procedury zgłoszeń, mającej powszechne zastosowanie, a komunikatem w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego, który przewiduje termin 20 dni jedynie w ramach uproszczonej procedury zgłoszeń dotyczącej szczególnych przypadków.

54 Należy więc stwierdzić, że dopiero od dnia 30 kwietnia 2004 r., czyli od dnia opublikowania komunikatu w sprawie nieaktualnych dokumentów i rozporządzenia wykonawczego do rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa, komunikat w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego nie ma zastosowania.

55 W tych warunkach, w drugiej kolejności należy zbadać czy Komisja mogła słusznie twierdzić w motywie 54 zaskarżonej decyzji, że komunikat w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego nie miał zastosowania w rozpatrywanej sprawie, ponieważ sporny program pomocowy nie stanowił ani nowego programu, ani zmiany programu istniejącego w rozumieniu tego komunikatu.

56 Po pierwsze, jak orzekł już wcześniej Sąd, z brzmienia akapitów drugiego i ostatniego komunikatu w sprawie przyspieszonego postępowania wynika, że nawet, w przypadku gdy dany projekt programu pomocowego spełnia wszystkie warunki stosowania terminu 20 dni roboczych, Komisja jedynie „co do zasady” zobowiązuje się do niezgłaszania uwag po upływie tego terminu, przy jednoczesnym całkowitym zachowaniu swoich uprawnień do „podjęcia decyzji w sprawie”, co w niniejszym przypadku oznacza prawo do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego i zakończenia jej wydaniem decyzji ostatecznej: pozytywnej, warunkowej bądź negatywnej (wyrok Sądu z dnia15 czerwca 2005 r. w sprawie T‑171/02 Regione autonoma della Sardegna przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2123, pkt 34).

57 Po drugie, należy podnieść, że warunki, które muszą spełnić zgłoszone programy pomocowe, tak aby Komisja zasadniczo nie podniosła wobec nich sprzeciwu w terminie 20 dni roboczych, należy poddać wąskiej wykładni, ponieważ przyspieszone postępowanie zatwierdzające stanowi odstępstwo od normalnej procedury badania zgłoszeń.

58 Należy także przypomnieć, że zgodnie z pkt 2 wspomnianego komunikatu, zmiana istniejącego programu dozwolonego w ramach przyspieszonego postępowania zatwierdzającego może spowodować albo przedłużenie danego programu pomocowego bez równoczesnego zwiększenia budżetu, albo zwiększenie nie więcej niż o 20% pierwotnej kwoty bez przedłużenia okresu obowiązywania programu, albo też zwiększenie budżetu nie więcej niż o 20% pierwotnej kwoty z przedłużeniem okresu obowiązywania programu pomocowego, albo wreszcie zaostrzenie kryteriów stosowania programu. Z tego wynika, że każda inna zmiana istniejącego programu, w szczególności taka, której skutkiem jest złagodzenie warunków przyznania pomocy lub zwiększenie jej intensywności wyklucza możliwość jej zgłoszenia w ramach przyspieszonego postępowania zatwierdzającego.

59 W odniesieniu do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w dniu 29 grudnia 2000 r. rozpatrywany program pomocowy został zgłoszony Komisji zgodnie z art. 88 ust. 3 WE w ramach przyspieszonego postępowania zatwierdzającego jako „zmiana i przedłużenie” wcześniej zatwierdzonego i wciąż obowiązującego programu pomocowego, którego okres obowiązywania kończył się w dniu 31 grudnia 2000 r. Nie ulega wątpliwości, że Republika Federalna Niemiec zamierzała skorzystać z przyspieszonego postępowania zatwierdzającego.

60 Natomiast w odniesieniu do podprogramu „coaching” a w szczególności do nowych przedsiębiorstw maksymalna kwota pomocy dziennej wyrażonej w wartości całkowitej została zwiększona do 500 EUR, podczas gdy w ramach programu wcześniej zatwierdzonego kwota ta stanowiła 800 niemieckich marek (409,03 EUR).

61 Jeśli chodzi o podprogramy „uczestnictwo w targach i wystawach”, „współpraca” i „promocja wizerunku firmy”, a w szczególności niektóre konkretne projekty, głównie te realizowane na obszarach określonych jako „obszary, które mają szczególne problemy”, intensywność maksymalnej pomocy przewidzianej w ramach programu pomocowego została zwiększona w porównaniu z intensywnością pomocy w ramach wcześniej zatwierdzonego programu.

62 W ten sposób w przypadku podprogramu „uczestnictwo w targach i wystawach” maksymalna intensywność pomocy w ramach programu pomocowego wcześniej zatwierdzonego, przeznaczona dla średnich przedsiębiorstw znajdujących się na obszarach, które mają szczególne problemy, wzrosła z 50% do 60% w ramach spornego programu.

63 W odniesieniu do podprogramu „współpraca”, chociaż intensywność maksymalnej pomocy stosowanej na zasadach ogólnych została zmniejszona z 70% do 65%, to intensywność planowanej pomocy maksymalnej przeznaczonej na finansowanie analiz wykonalności i projektów realizowanych w ramach inicjatywy wspólnotowej Interreg III, obejmujących przynajmniej pięć małych i średnich przedsiębiorstw, a także na projekty realizowane przez małe przedsiębiorstwa wzrosła do 80%.

64 Wreszcie w odniesieniu do podprogramu „promocja wizerunku firmy” maksymalna intensywność pomocy wzrosła z 50% w ramach programu wcześniej zatwierdzonego do 70% w ramach spornego programu dla małych przedsiębiorstw znajdujących się na obszarach, które mają szczególne problemy.

65 Z powyższego wynika, że zmiany wprowadzone do istniejącego programu pomocy były większe od zmian, które umożliwiają, aby zgłoszenie zostało zbadane w ramach przyspieszonego postępowania zatwierdzającego. Każdy bowiem podprogram składający się na sporny program pomocowy charakteryzuje zwiększenie maksymalnej intensywności planowanej pomocy w przypadku przynajmniej niektórych beneficjentów tego programu. Tymczasem z ww. pkt 58 wynika, że komunikat w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego dopuszcza stosowanie tej procedury jedynie wówczas, gdy sporne zmiany prowadzą do przedłużenia okresu obowiązywania programu pomocowego, albo do zwiększenia całego budżetu nie więcej niż o 20% wraz z przedłużeniem lub bez przedłużenia okresu obowiązywania programu, albo do zaostrzenia kryteriów dotyczących stosowania programu. W niniejszej sprawie ze względu na wprowadzone zmiany, w szczególności w postaci zwiększenia intensywności pomocy, stosowanie tej procedury jest wykluczone, ponieważ zmiany te stanowią złagodzenie warunków spornego programu pomocowego.

66 W odniesieniu do argumentu skarżącego zgodnie, z którym nawet jeżeli program pomocowy należało uznać za nowy program, Komisja powinna była prowadzić postępowanie w ramach procedury przyspieszonej, należy stwierdzić, że środek pomocy zawarty w podprogramie „współpraca” dotyczy utworzenia przez co najmniej trzy małe i średnie przedsiębiorstwa zgrupowań dla celów zbytu nastawionych na wspólne poszukiwanie rynków zbytu za granicą (gemeinsamen Erschliessung ausländischer Märkte). Tymczasem pkt 1 akapit ostatni komunikatu w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego stanowi, że „wszystkie pomoce do wywozów w handlu wewnątrzwspólnotowym lub pomoce operacyjne są wyłączone z tej procedury”.

67 W związku z tym Komisja słusznie uznała, co przedstawiła także w pkt 1 motywu 54 zaskarżonej decyzji, że sporny program przewidywał pomoc wywozową w handlu wewnątrzwspólnotowym i nie mógł więc zostać zatwierdzony w drodze postępowania przyspieszonego, ponieważ z tego powodu nie mógł zostać uznany za nowy program pomocowy.

68 W tym względzie należy dodać, że nawet jeżeli z pogłębionej analizy wynikałoby, że rozpatrywany środek nie stanowi „pomocy do wywozów w handlu wewnątrzwspólnotowym”, Komisja miałaby także podstawę do tego, aby nie skorzystać z przyspieszonego postępowania zatwierdzającego, jeżeli już na samym początku istniała wątpliwość w tym zakresie. Procedura ta bowiem ma na celu, jak to podkreśla Komisja w swoich pismach, umożliwienie przyspieszonego zatwierdzenia programów pomocowych, które nie budzą żadnych wątpliwości co do ich zgodności z zasadami mającymi zastosowanie w dziedzinie pomocy państwa i które już na samym początku mogą zostać ocenione pozytywnie. Tym bardziej, że jak to zostało przypomniane w ww. pkt 56 jedynie „co do zasady” Komisja zobowiązuje się nie zgłaszać sprzeciwu po upływie terminu 20 dni roboczych.

69 Należy odrzucić argument skarżącego, że w zakresie, w jakim Komisja uznała, że zgłoszony program pomocowy zawierał pomoc wywozową, sporne środki należało oddzielić od reszty programu, który mógłby zostać zatwierdzony w ramach przyspieszonego postępowania. Nie tylko bowiem komunikat w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego nie przewiduje możliwości częściowego zatwierdzenia programu, ale też z powyższego wynika, mając na uwadze charakter wprowadzonych zmian, że warunki wymagane w celu skorzystania z przyspieszonego postępowania zatwierdzającego nie zostały spełnione.

70 Należy więc podsumować, że Komisja słusznie uznała w motywie 54 zaskarżonej decyzji, iż zgłoszenie spornego programu pomocowego nie mogło nastąpić w ramach przyspieszonego postępowania zatwierdzającego, ponieważ zgłoszony program nie stanowił ani nowego programu, ani też zmiany istniejącego programu w rozumieniu tego komunikatu.

71 Zarzut pierwszy należy zatem oddalić.

2. W przedmiocie zarzutu opartego na materialnej niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji wynikającej z faktu, że rozporządzenie o zwolnieniach MŚP nie miało zastosowania

Argumenty stron

72 Po pierwsze, skarżący twierdzi, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem w zakresie, w jakim Komisja powinna była zbadać sporny program pomocowy w świetle prawa obowiązującego w chwili, w której otrzymała zgłoszenie, to jest w świetle wspólnotowych wytycznych dotyczących MŚP z 1996 r., które obowiązywały w dniu 3 stycznia 2001 r., a nie w świetle rozporządzenia o zwolnieniach MŚP, które weszło w życie w dniu 2 lutego 2001 r. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest więc pozbawiona podstawy prawnej, co wystarcza do uzasadnienia stwierdzenia jej nieważności. Ponadto analiza przeprowadzona przez Komisję w motywie 55 zaskarżonej decyzji oparta na braku przepisów przejściowych i uchyleniu wspólnotowych wytycznych dotyczących MŚP z 1996 r. w dniu wejścia w życie rozporządzenia o zwolnieniach MŚP spowodowałaby zmianę przesłanek oceny, co w tym przypadku oznaczałoby także ich zaostrzenie w trakcie postępowania i tym samym byłoby niezgodne z prawem.

73 Według skarżącego nie ma tu znaczenia orzecznictwo, na którym opiera się Komisja w celu poparcia argumentu, że należało zastosować rozporządzenie o zwolnieniach MŚP, ponieważ przepis nowy stosuje się bezpośrednio do przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w czasie obowiązywania przepisu starego (wyrok Trybunału z dnia 29 stycznia 2002 r. w sprawie C‑162/00 Pokrzeptowicz‑Meyer, Rec. str. I‑1049, pkt 49–55). W niniejszej sprawie nie chodzi o przyszłe skutki danych środków, ale o kryteria oceny stosowane w jasno określonym okresie czasu. Komisja nie powinna więc powoływać się na fakt, że środek pomocy wywołuje skutki po wejściu w życie rozporządzenia o zwolnieniach MŚP, co jest charakterystyczne dla każdej innej istniejącej i zatwierdzonej pomocy.

74 Po drugie, skarżący podnosi, że zasada, zgodnie z którą dany program pomocowy podlega prawu obowiązującemu w dniu zgłoszenia odpowiada praktyce decyzyjnej Komisji, która sama stosuje to kryterium, co wynika z pkt 6.1 wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej, pkt 98 i 100 wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności (Dz.U. 1999, C 288, str. 2), pkt 2.6 wspólnotowych ram dotyczących pomocy państwa na rzecz przemysłu motoryzacyjnego (Dz.U. 1997, C 279, str. 1) i pkt 39 i nast. wielosektorowych ram w sprawie pomocy regionalnej dla dużych projektów inwestycyjnych (Dz.U. 2002, C 70, str. 8).

75 W opinii skarżącego Komisja nie może zatem pośrednio zmienić wspomnianej zasady w drodze decyzji indywidualnej, co Trybunał jasno wyjaśnił w swoim wyroku z dnia 24 marca 1993 r. w sprawie C‑313/90 CIRFS przeciwko Komisji, (Rec. str. I‑1125, pkt 44). Natomiast Komisja tak właśnie uczyniła w niniejszej sprawie, odchodząc także od orzecznictwa, zgodnie z którym jest ona prawnie związana swoją praktyką administracyjną (ww. wyrok w sprawie CIRFS i in. przeciwko Komisji, pkt 34 i 36; wyrok Sądu z dnia 12 grudnia 1996 r. w sprawie T‑380/94 AIUFFASS i AKT przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2169, pkt 57). Oznacza to, że kontroli zaskarżonej decyzji należy dokonać w świetle zasad, które instytucja sama dla siebie ustanowiła (wyrok Sądu z dnia 5 listopada 1997 r. w sprawie T‑149/95 Ducros przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2031, pkt 61). Z tego wynika, że w celu podważenia zasady, zgodnie z którą pomoc powinna być oceniana według kryteriów obowiązujących w momencie zgłoszenia Komisja nie może utrzymywać, że przykłady cytowane w ww. pkt 74 dotyczą przypadków, w których ustawodawca wyraźnie zdefiniował zasadę odbiegającą od zasady określonej przez orzecznictwo. Pomijając bowiem fakt, że Komisja jest sama ustawodawcą, taka argumentacja pozwoliłaby jej zwolnić się z obowiązku zapewnienia kontynuacji swojej praktyki decyzyjnej.

76 Skarżący uważa, że argument Komisji, według którego była ona zobowiązana do stosowania rozporządzenia o zwolnieniach MŚP, ponieważ zbadała już kilka programów pomocowych zgłoszonych przed wejściem w życie tego rozporządzenia, powołując się na to rozporządzenie, jest także pozbawiony znaczenia tym bardziej, że chodzi tu zasadniczo o przypadki dotyczące pomocy szkoleniowej i inwestycyjnej. Ponadto pomoc zgłoszona przez państwa członkowskie przed wejściem w życie rozporządzenia o zwolnieniach MŚP, która była zgodna z tym rozporządzeniem, mogła być więc także zatwierdzona na podstawie tego tekstu.

77 Skarżący twierdzi ponadto, że jedynie zbadanie programu pomocowego na podstawie prawa obowiązującego w momencie zgłoszenia pomocy pozwala państwom członkowskim na rzetelną ocenę zgodności tego programu ze wspólnym rynkiem. Natomiast podejście Komisji w tej sprawie oznacza, że państwa członkowskie są zobowiązane określić wdrożenie danego środka pomocowego w oparciu o przyszły i niepewny rozwój prawa, co nie jest zgodne z zasadami pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań. Państwa członkowskie nie mogą z góry znać daty wejścia w życie i treści rozporządzeń, wytycznych bądź ram wspólnotowych będących wciąż przedmiotem dyskusji. Wezwanie do przedstawienia uwag dotyczących projektu rozporządzenia o zwolnieniach MŚP zostało opublikowane prawie dwa lata przed jego wejściem w życie, co wskazuje, że nie było możliwe określenie ani dnia wejścia w życie nowego rozporządzenia, ani nawet samego wejścia w życie.

78 Po trzecie, podejście Komisji dałoby absurdalne wyniki. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Komisja ma prawo domagać się odzyskania pomocy przyznanej wbrew zakazowi jej wdrożenia, tylko wtedy, gdy dany program pomocowy jest także niezgodny ze wspólnym rynkiem pod względem materialnym (wyrok Trybunału z dnia 14 lutego 1990 r. w sprawie C‑301/87 Francja przeciwko Komisji, Rec. str. I‑307, pkt 20 i następne). Zgodność ze wspólnym rynkiem musi być oceniana w chwili wdrażania pomocy w sposób niezgodny z prawem pod względem formalnym, co Komisja wyraźnie przewidziała w pkt 82 wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz ochrony środowiska naturalnego (Dz.U. 2001, C 37, str. 3, zwanych dalej „wspólnotowymi wytycznymi dotyczącymi pomocy na rzecz ochrony środowiska naturalnego”). Zdaniem skarżącego wynika z tego, że jeżeli wdrożyłby on sporny program pomocowy zamiast dokonać jego zgłoszenia Komisji zgodnie z prawem wspólnotowym, miałyby zastosowanie wspólnotowe wytyczne dotyczące MŚP z 1996 r. Nie mógł on więc wdrożyć tego programu, ponieważ postąpił zgodnie z prawem.

79 Po czwarte, skarżący twierdzi, że zgłoszenie pierwotne było kompletne. Komisja nie ma podstaw, aby twierdzić, że rozporządzenie o zwolnieniach MŚP miało zastosowanie w tej sprawie, ponieważ informacje, których ona zażądała, dotarły do niej dopiero po wejściu w życie tego rozporządzenia. Zgłoszenie nie może być uznane za niekompletne jedynie dlatego, że Komisja zażądała dodatkowych informacji. Kwestia, czy dane zgłoszenie jest kompletne nie zależy w żadnym razie od swobodnej oceny Komisji, ponieważ inaczej Komisja mogłaby arbitralnie i w nieskończoność przedłużać termin badania pomocy.

80 Skarżący przypomina, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału zgłoszenie jest kompletne, jeżeli zawiera ono już od samego początku lub w następstwie odpowiedzi państwa członkowskiego na pytania zadane przez Komisję informacje konieczne w celu umożliwienia Komisji wyrobienia sobie wstępnej opinii w przedmiocie zgodności pomocy z traktatem (ww. wyrok w sprawie Lorenz, pkt 53 i z dnia 15 lutego 2001 r. w sprawie C‑99/98 Austria przeciwko Komisji, Rec. str. I‑1101, pkt 54 i 56). Państwo członkowskie może twierdzić, że zgłoszenie jest kompletne, nawet jeżeli zdecyduje, że nie wdroży pomocy a co za tym idzie, że nie będzie powoływać się na pierwotną kompletność zgłoszenia zgodnie z art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa. W tym względzie skarżący dodaje, że współpraca państwa członkowskiego z Komisją w ramach wstępnego postępowania wyjaśniającego nie może być interpretowana jako rezygnacja z późniejszych zastrzeżeń.

81 Pytania zawarte w piśmie Komisji do administracji niemieckiej z dnia 5 lutego 2001 r. dotyczące, z jednej strony oceny zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem, a z drugiej strony kwestii czy sporny program pomocowy poprzez jego zmianę mógł stać się zgodny z rozporządzeniem o zwolnieniach MŚP, które weszło w życie jedynie trzy dni wcześniej świadczą o tym, że Komisja wyrobiła sobie już wstępną opinię w przedmiocie spornego programu pomocowego, co jest sprzeczne z twierdzeniem, że nie była ona w stanie ocenić zgłoszenia z powodu braku wymaganych informacji. Komisja nie może także twierdzić, że niektóre aspekty podprogramu „współpraca” nie zostały wyraźnie przedstawione w zgłoszeniu i że należało zażądać informacji o nich w ramach postępowania CP 92/01 połączonego z niniejszym postępowaniem w sprawie zgłoszenia (zob. ww. pkt 24). Pytania te dotyczyły drugorzędnych aspektów zgłoszenia, w tym sensie, że odpowiedź na te pytania nie była konieczna, aby Komisja wyrobiła sobie opinię w tym przedmiocie.

82 Takie postępowanie Komisji jak w niniejszej sprawie jest sprzeczne z zasadami, na których opiera się jej praktyka administracyjna. Po tym jak Komisja świadomie pozwoliła na upłynięcie 20 dniowego terminu ustalonego w ramach przyspieszonego postępowania zatwierdzającego i czekała na wejście w życie rozporządzenia o zwolnieniach MŚP, próbowała ona zasugerować, że zgłoszenie było niekompletne, kierując pytanie do Republiki Federalnej Niemiec. Taki sposób postępowania stanowi naruszenie obowiązku zbadania zgłoszenia „bezzwłocznie po jego otrzymaniu”, który jest określony w art. 4 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa.

83 Na wstępie Komisja stwierdza, że rozporządzenia o zwolnieniach pełnią podwójną funkcję, z jednej strony zwalniają niektóre środki pomocy z obowiązku zgłoszenia i z postępowania zatwierdzającego Komisji, a z drugiej strony zastępują dawne wytyczne lub ramy wspólnotowe. Wchodzą one w życie w dniu określonym przez Komisję, są zazwyczaj stosowane przez pięć lat i przewidują, że po upływie ich okresu obowiązywania programy pomocowe, które są zwolnione na mocy przepisów tych rozporządzeń, pozostają nadal zwolnione podczas sześciomiesięcznego okresu dostosowawczego.

84 Po pierwsze w przedmiocie argumentu skarżącego dotyczącego stosowania w czasie przepisów prawa, Komisja odsyła do orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którym natychmiastowe zastosowanie przepisu materialno-prawnego do przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w czasie obowiązywania przepisu starego stanowi zasadę prawa wspólnotowego, która obowiązuje bez wyjątków (wyrok Trybunału z dnia 10 lipca 1986 r. w sprawie 270/84 Licata przeciwko CES, Rec. str. 2305, pkt 31, z dnia 2 października 1997 r. w sprawie C‑122/96 Saldanha i MTS, Rec. str. I‑5325, pkt 12–14 i w ww. sprawie Pokrzeptowicz‑Meyer, pkt 49–55). Komisja była więc zobowiązana do stosowania rozporządzenia o zwolnieniach MŚP w niniejszej sprawie, ponieważ wprawdzie zgłoszenie nastąpiło w czasie obowiązywania przepisów starych, jednak przyszłe skutki zgłoszonych środków należało ocenić w okresie ich obowiązywania.

85 Po drugie Komisja twierdzi, że wszystkie przykłady kontynuacji przez Komisję jej praktyki decyzyjnej, podane przez skarżącego (zob. ww. pkt 74), dotyczą przypadków, w których ustawodawca wyraźnie przewidział stosowanie prawa obowiązującego w chwili zgłoszenia (ww. w pkt 84 wyrok w sprawie Saldanha i MTS, pkt 14), podczas gdy rozporządzenie o zwolnieniach MŚP nie zawiera żadnego takiego przepisu. Argument, według którego Komisja nie może odstąpić od swojej praktyki, miałby absurdalną konsekwencję, a mianowicie przyznanie takiej praktyce wartości wyższej od obowiązującego i należycie opublikowanego przepisu prawnego równałoby się z odmówieniem Komisji uprawnień do stanowienia norm.

86 Zdaniem Komisji sporny program pomocowy celowo zgłoszony niewiele przed upływem okresu obowiązywania wspólnotowych wytycznych dotyczących MŚP z 1996 r. nie odpowiada nowej polityce Komisji dotyczącej pomocy na rzecz MŚP. Ponadto Komisja wskazuje na spójność swojej praktyki zatwierdzającej, podając liczne przykłady na to, że programy pomocowe zgłoszone przed wejściem w życie rozporządzenia o zwolnieniach MŚP były rozpatrywane w świetle tego rozporządzenia. Komisja dodaje, że w przypadku zatwierdzenia spornego programu pomocowego na podstawie wspólnotowych wytycznych dotyczących MŚP z 1996 r. pozostałby on w mocy przez cały okres obowiązywania rozporządzenia o zwolnieniach MŚP.

87 Po trzecie, w odniesieniu do argumentu skarżącego, że korzystniejsze dla niego byłoby wdrożenie programu bez jego zgłoszenia, Komisja twierdzi, że w takim przypadku musiałaby ona wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające i zastosować prawo obowiązujące w momencie wydania decyzji w tym przedmiocie, to jest rozporządzenie o zwolnieniach MŚP, przynajmniej w okresie po jego wejściu w życie ze znanym już skutkiem. Odniesienie skarżącego do wspólnotowych ram pomocy państwa na rzecz ochrony środowiska naturalnego jest zupełnie pozbawione znaczenia, mając na uwadze, że z jednej strony przepisy tych ram wspólnotowych dotyczą niezgłoszonej pomocy, podczas gdy w niniejszej sprawie pomoc została zgłoszona a z drugiej strony ze względu na zakres zastosowania rozporządzenia o zwolnieniach MŚP Komisja nie może być związana wspólnotowymi wytycznymi dotyczącymi pomocy na rzecz ochrony środowiska naturalnego.

88 Po czwarte, w odniesieniu do argumentu skarżącego, zgodnie z którym zgłoszenie było kompletne Komisja twierdzi, że zażądane informacje były konieczne i nie jest prawdą, że Republika Federalna Niemiec nie przedstawiła więcej nowych faktów. W rzeczywistości w komunikacie dołączonym do pisma z dnia 12 marca 2001 r. Republika Federalna Niemiec poinformowała o intensywności pomocy w odniesieniu do części programu „usługi intensywnego doradztwa/szkolenia”, w przedmiocie których w zgłoszeniu nie było żadnych informacji. Poza tym, to właśnie w tym komunikacie kwestia „obszarów, które mają szczególne problemy” została dokładniej przedstawiona. Ponadto wspomniane pismo i jego załączniki przekazane później w dniu 20 marca 2001 r. zawierały wiele nowych informacji dotyczących okoliczności faktycznych i ich kontekstu.

89 Zdaniem Komisji skarżący także niewłaściwie rozumie treść przepisów przewidzianych w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa, które stanowią odstępstwo od orzecznictwa ww. w pkt 53 wyroku w sprawie Lorenz (pkt 4), zobacz także ww. w pkt 80 wyrok w sprawie Austria przeciwko Komisji, pkt 29 i opinię rzecznika generalnego Jacobsa do tego wyroku (Rec. str. I‑1105, pkt 24–28). Z przepisów tych wynika bowiem, że nieprzestrzeganie terminów przewidzianych w art. 4 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa nie jest zwyczajnie zabronione, jednak ich przekroczenie może mieć poważne konsekwencje dla Komisji.

90 W tym względzie Komisja dodaje, że państwo członkowskie musi najlepiej jak może współpracować z Komisją, zachowując jednocześnie możliwość natychmiastowej ochrony swych praw, w sytuacji gdy Komisja uchybi swoim zobowiązaniom. W niniejszej sprawie Republika Federalna Niemiec powinna była poinformować Komisję w drodze należycie uzasadnionego oświadczenia, że zgłoszenie uznaje ona za kompletne zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa. Następnie Freistaat Sachsen mógł wprowadzić w życie zgłoszone środki zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa po poinformowaniu o tym Komisji i w braku reakcji z jej strony w terminie piętnastu dni roboczych.

91 Zdaniem Komisji niekorzystając z możliwości, którą daje rozporządzenie dotyczące postępowania w sprawie pomocy państwa, Republika Federalna Niemiec w ten sposób zrezygnowała z wiążącej się z nią ochrony prawnej. W każdym razie Republika Federalna Niemiec i Freistaat Sachsen nie wnieśli sprzeciwu przeciwko wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, uznając tym samym zgodność z prawem tej procedury a także konieczność uzyskania dodatkowych informacji (ww. w pkt 80 wyrok Trybunału w sprawie Austria przeciwko Komisji i z dnia 18 czerwca 2002 r. w sprawie C‑398/00 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. str. I‑5643).

92 Ponadto mając na względzie przepisy rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa, nie miało dużego znaczenia, czy informacje zażądane w piśmie z dnia 5 lutego 2001 r. były rzeczywiście konieczne. Nawet jeżeli Trybunał odpowiedziałby przecząco na to pytanie, nie skutkowałoby to stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, ponieważ Republika Federalna Niemiec miała możliwość wniesienia sprzeciwu przeciwko wszczęciu lub dalszemu prowadzeniu formalnego postępowania wyjaśniającego. Skarżący nie może podnosić zastrzeżeń a posteriori po zakończeniu formalnego postępowania wyjaśniającego i po wydaniu decyzji końcowej, które powinien był zgłosić na wcześniejszym etapie postępowania Z tego powodu zarzut oparty na kompletności zgłoszenia pierwotnego jest niedopuszczalny.

Ocena Sądu

93 Należy ustalić czy, zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, Komisja powinna była zbadać sporny program pomocowy na podstawie wspólnotowych wytycznych dotyczących MŚP z 1996 r., obowiązujących w momencie zgłoszenia, czy też miała ona prawo zbadać ten program, tak jak to uczyniła, w oparciu o rozporządzenie o zwolnieniach MŚP, które weszło w życie po zgłoszeniu programu, w zakresie, w jakim należałoby rozpatrywać przyszłe skutki zgłoszonych środków w okresie ich obowiązywania. W tym celu należy ustalić czy ww. rozporządzenie miało być stosowane do zgłoszeń zawisłych w chwili jego wejścia w życie.

W przedmiocie możliwości stosowania rozporządzenia o zwolnieniach MŚP do zgłoszeń zawisłych w momencie jego wejścia w życie

94 Według utrwalonego orzecznictwa przepisy formalno-prawne mają także zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed ich wejściem w życie (wyrok Trybunału z dnia 12 listopada 1981 r. w sprawie od 212/80 do 217/80 Salumi i in., Rec. str. 2735, pkt 9 i wyrok Sądu z dnia 28 stycznia 2004 r. w sprawie T‑142/01 i T‑283/01 OPTUC przeciwko Komisji, Rec. str. II‑329, pkt 60), jednak nie mają one zastosowania do przepisów materialno-prawnych. Także zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w celu zagwarantowania przestrzegania zasady pewności prawa oraz zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań należy uznać, że przepisy materialne prawa wspólnotowego dotyczą stanów faktycznych powstałych przed ich wejściem w życie tylko wtedy, gdy z brzmienia tych przepisów, ich celu lub ich struktury jednoznacznie wynika, że należy im przypisać taki skutek (wyrok Trybunału w sprawie Salumi i in., pkt 9, wyrok z dnia 10 lutego 1982 r. w sprawie 21/81 Bout, Rec. str. 381, pkt 13, z dnia 15 lipca 1993 r. w sprawie C‑34/92 GruSa Fleich, Rec. str. I‑4147, pkt 22, oraz z dnia 24 września 2002 r. w sprawach połączonych C‑74/00 P i C‑75/00 P Falck i Acciaierie di Bolzano przeciwko Komisji, Rec. str. I‑7869, pkt 119; wyroki Sądu z dnia 19 lutego 1998 r. w sprawie T‑42/96 Eyckeler & Malt przeciwko Komisji, Rec. str. II‑401, pkt 55 i z dnia 28 stycznia 2004 r. w sprawie T‑180/01 Euroagri przeciwko Komisji, Rec. str. II‑369, pkt 36).

95 Zgodnie z tym podejściem Trybunał podkreślił, że o ile ogólnie zasada pewności prawa sprzeciwia się wyznaczeniu początku okresu obowiązywania aktu wspólnotowego przed jego publikacją, jednak wyjątkowo może być inaczej, jeżeli wymaga tego wyznaczony cel i gdy w należyty sposób są uwzględnione uzasadnione oczekiwania zainteresowanych (wyroki Trybunału z dnia 25 stycznia 1979 r. w sprawie 98/78 Racke, Rec. str. 69, pkt 20 i ww. w pkt 94 w sprawie Salumi i in. pkt 10). To orzecznictwo ma także zastosowanie, tak jak sprecyzował to Trybunał, także w przypadku, w którym działanie prawa wstecz nie zostało wyraźnie przewidziane w samym akcie prawnym, ale wynika z jego treści (wyroki Trybunału z dnia 11 lipca 1991 r. w sprawie C‑368/89 Crispoltoni, Rec. str. I‑3695, pkt 17 i z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑487/01 i C‑7/02 Gemeente Leusden i Holin Groep, Rec. str. I‑5337, pkt 59 i z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑376/02 Goed Wonen, Rec. str. I‑3445, pkt 33).

96 Komisja utrzymuje jednakże, że to orzecznictwo nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ natychmiastowe zastosowanie przepisu materialno-prawnego do przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w okresie obowiązywania przepisu starego stanowi zasadę prawa wspólnotowego, którą stosuje się bez wyjątków.

97 Bowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nowy przepis stosuje się bezpośrednio do przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w czasie obowiązywania przepisu starego (ww. w pkt 84 wyrok w sprawie Licata przeciwko CES, pkt 31, ww. w pkt 84 wyrok w sprawie Saldanha i MTS, pkt 14 i ww. w pkt 73 w sprawie Pokrzeptowicz‑Meyer, pkt 50). W tym względzie Trybunał także sprecyzował, że zakres stosowania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może być rozszerzony na tyle, żeby wykluczyć ogólnie stosowanie nowego przepisu (wyroki Trybunału z dnia 20 września 1988 r. w sprawie 203/86 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. str. 4563, pkt 19 i z dnia 29 czerwca 1999 r. w sprawie C‑60/98 Butterfly Music, Rec. str. I‑3939, pkt 25 i ww. w pkt 73 wyrok w sprawie Pokrzeptowicz‑Meyer, pkt 55).

98 Należy stwierdzić, że z cytowanego orzecznictwa wynika, że z jednej strony przepisy wspólnotowe nie działają wstecz, chyba że na zasadzie wyjątku jasno wynika z ich treści lub struktury, że taki był zamiar ustawodawcy, że wymaga tego wyznaczony cel i że w należyty sposób są uwzględnione uzasadnione oczekiwania zainteresowanych (zob. orzecznictwo przywołane w pkt 94 i 95). W takim przypadku wyjątek stanowi stosowanie wstecz nowego uregulowania. Z drugiej strony, prawo wspólnotowe stosuje się zwykle do przyszłych skutków stanów faktycznych powstałych w czasie obowiązywania starych przepisów prawnych, chyba że natychmiastowe stosowanie określonego przepisu jest sprzeczne z ochroną zasady uzasadnionych oczekiwań zainteresowanych (zob. orzecznictwo przywołane w pkt 97). W takim przypadku wyjątek stanowi niestosownie nowego uregulowania do trwającego stosunku prawnego. Orzecznictwo dotyczące tego drugiego przypadku w żaden sposób nie oznacza retroaktywnego stosowania przepisu prawnego, ponieważ nowe uregulowanie, o którym mowa, jest stosowane od chwili jego wejścia w życie w odniesieniu do nadal obowiązującej części umowy (ww. w pkt 84 wyrok w sprawie Saldanha i MTS i ww. w pkt 73 wyrok w sprawie Pokrzeptowicz‑Meyer, pkt 52), mandatu (ww. w pkt 84 wyrok w sprawie Licata przeciwko CES, pkt 31) lub do innego stosunku prawnego (ww. w pkt 97 wyrok w sprawie Butterfly Music), która nadal wywiera skutki, a więc jedynie ma zastosowanie w przyszłości.

99 W świetle tego orzecznictwa należy ustalić, po pierwsze, czy ocena zgodności spornego programu pomocowego dokonana w oparciu o kryteria ustalone w rozporządzeniu o zwolnieniach MŚP, które weszło w życie po zgłoszeniu tego programu, nastąpiła poprzez stosowanie wstecz tego rozporządzenia, czy też, jak twierdzi Komisja, chodzi tu jedynie o natychmiastowe stosowanie nowego uregulowania, czyli w niniejszej sprawie rozporządzenia o zwolnieniach MŚP do przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w czasie obowiązywania wspólnotowych wytycznych dotyczących MŚP z 1996 r., który nadal trwał w chwili wejścia w życie tego rozporządzenia.

100 W tym względzie należy stwierdzić, że w porównaniu do końcowej decyzji Komisji, na mocy której zezwala ona lub uznaje za niezgodną ze wspólnym rynkiem pomoc zgłoszoną, sytuacja, w której znajdują się państwo członkowskie i beneficjent pomocy wyraźnie ciągle trwa i ma charakter tymczasowy w tym sensie, że zgłoszenie pomocy nie daje żadnego prawa do uzyskania na nią zgody. Jednakże, jeśli chodzi o określenie kryteriów, w oparciu o które należy dokonać oceny zgodności tejże pomocy, należy wziąć pod uwagę moment zgłoszenia pomocy, ze względu na jego funkcję i jego skutki prawne w ramach postępowania dotyczącego badania pomocy państwa.

101 Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa do Komisji należy zbadanie zgłoszenia „bezzwłocznie po jego otrzymaniu”, a więc w oparciu o rozporządzenie obowiązujące w dniu zgłoszenia. Ponadto od tego momentu rozpoczyna się termin dwóch miesięcy, przed upływem którego musi zostać zakończona wstępna faza badania pomocy i którego przekroczenie może mieć istotne skutki prawne dla Komisji i zainteresowanego państwa członkowskiego, takie jak możliwość wdrożenia przez to państwo zgłoszonej pomocy i przekształcenia jej w pomoc istniejącą zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa.

102 Stosowanie kryteriów ustalonych w uregulowaniu, które weszło w życie po zgłoszeniu spornej pomocy, w celu oceny zgodności tej pomocy, prowadzi w nieunikniony sposób do przyznania temu uregulowaniu skutku retroaktywnego. W takim przypadku bowiem początek obowiązywania nowego uregulowania jest ustalony wcześniej od jego daty wejścia w życie, to jest w dniu otrzymania zgłoszenia przez Komisję. Jeśliby przyjąć, że ocena zgodności pomocy może zostać dokonana na podstawie uregulowania, które weszło w życie po zgłoszeniu pomocy, oznaczałoby to, że Komisja może określić prawo właściwe w zależności od momentu wybranego przez nią na przeprowadzenie takiej oceny. Tymczasem takie stanowisko byłoby jednak nie tylko trudne do pogodzenia z faktem, że art. 4 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa nakazuje Komisji zbadanie zgłoszenia „bezzwłocznie po jego otrzymaniu”, ale także z poszanowaniem wymogów przejrzystości i przewidywalności kryteriów, w oparciu o które Komisja dokonuje oceny pomocy, które – jak sama już podkreśliła w trakcie postępowania – stanowią uzasadnienie tekstów przez nią publikowanych w dziedzinie pomocy państwa.

103 Zmiana kryteriów oceny zgodności zgłoszonej pomocy w trakcie postępowania z powodu wejścia w życie nowego uregulowania nie może zostać uznana za zastosowanie orzecznictwa, według którego nowy przepis stosuje się natychmiast do przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w czasie obowiązywania przepisu starego. W rzeczywistości orzecznictwo to wymaga stosowania nowego przepisu jedynie w przyszłości, podczas gdy w przypadku pomocy zgłoszonej przed jego wejściem w życie zastosowanie nowego przepisu oznacza przyznanie mu skutku retroaktywnego od chwili zgłoszenia, ponieważ ocena zgodności następuje w ramach jednorazowego badania pomocy, nawet jeżeli decyzja końcowa stanowi akt, którego przygotowanie następuje w kilku etapach.

104 Ponadto należy zauważyć, że w odniesieniu do pomocy objętej zakresem traktatu EA i wypłaconej bez wcześniejszego zgłoszenia, Trybunał orzekł, że stosowanie zasad kodeksu obowiązującego w momencie wydania przez Komisję decyzji w przedmiocie zgodności pomocy, która została wypłacona w czasie obowiązywania kodeksu wcześniejszego, prowadzi do stosowania wstecz uregulowania wspólnotowego (ww. w pkt 94 wyrok w sprawie Falck i Acciaierie di Bolzano przeciwko Komisji, pkt 118). Trybunał uznał, że żaden przepis kodeksu obowiązującego w dniu wydania przez Komisję decyzji nie stanowił, że kodeks ten mógł być stosowany wstecz i że ze struktury i celu kodeksów kolejnych pomocy wynika, że zostały one przyjęte w zależności od potrzeb istniejących w danym okresie, późniejszym od okresu, w trakcie którego pomoc została wypłacona (ww. w pkt 94 wyrok w sprawie Falck i Acciaierie di Bolzano przeciwko Komisji, pkt 120).

105 Tak samo, w odniesieniu do pomocy systematycznie zgłaszanych przed wejściem w życie nowego uregulowania, Sąd uznał, że Komisja słusznie badała program pomocowy w świetle przepisów wynikających z jej wcześniejszej praktyki, a nie na podstawie nowego uregulowania, które weszło wżycie w międzyczasie, ponieważ miało ono zastosowanie jedynie do pomocy, która weszła w życie i obowiązywała po określonej dacie, która była późniejsza od okresu obejmującego sporną pomoc (wyrok Sądu z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie T‑190/00 Regione Siciliana przeciwko Komisji, Rec. str. II‑5015, pkt 94–96).

106 Natomiast mając na uwadze fakt, że nowe wspólnotowe wytyczne dotyczące pomocy na rzecz ochrony środowiska naturalnego, które weszły w życie po zgłoszeniu spornej pomocy stanowią wyraźnie w pkt 82, że Komisja powinna stosować niniejsze wytyczne „do wszystkich notyfikowanych [zgłoszonych] projektów pomocy, które będą wymagały podjęcia decyzji po opublikowaniu niniejszych wytycznych w Dzienniku Urzędowym, nawet jeżeli projekty były notyfikowane [zostały zgłoszone] przed opublikowaniem wytycznych”, Sąd uznał, że Komisja słusznie zastosowała ww. wytyczne, a nie wytyczne obowiązujące w momencie zgłoszenia (wyrok Sądu z dnia 18 listopada 2004 r. w sprawie T‑176/01 Ferriere Nord przeciwko Komisji, Rec. str. II‑3931, pkt 137).

107 Wspomniane wyroki potwierdzają, że stosowanie kryteriów ustalonych w danym uregulowaniu, które weszło w życie po tym, jak pomoc, o której mowa, została wypłacona lub zgłoszona w celu dokonania oceny jej zgodności ze wspólnym rynkiem oznacza przyznanie takiemu uregulowaniu skutku retroaktywnego. Zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 94 i 95 takie zastosowanie jest dopuszczalne, o ile wynika z treści, celu i struktury nowego uregulowania, które ma być stosowane z mocą wsteczną.

108 Mając na uwadze powyższy wniosek, w drugiej kolejności należy sprawdzić czy rozporządzenie o zwolnieniach MŚP ma być stosowane z mocą wsteczną. W tym celu należy przyjrzeć się nie tylko jego brzmieniu, ale także jego treści, a w szczególności jego celowi, ewentualnie także sprawdzić czy w należyty sposób są uwzględnione uzasadnione oczekiwania zainteresowanych.

109 W niniejszej sprawie po pierwsze należy stwierdzić, że rozporządzenie o zwolnieniach MŚP nie zawiera żadnego przepisu przejściowego dotyczącego kwestii jego ewentualnego stosowania do programów pomocowych zgłoszonych przed jego wejściem w życie.

110 Brak przepisów przejściowych, w przeciwieństwie do stanowiska Komisji w tej sprawie, nie może być interpretowany w ten sposób, że należało stosować rozporządzenie o zwolnieniach MŚP do zgłoszeń będących w trakcie badania w momencie jego wejścia w życie. Okoliczność, że badanie programu pomocowego na podstawie prawa obowiązującego w dniu zgłoszenia została przewidziana wyraźnie w przepisach niektórych tekstów, takich jak pkt 6.1 wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej, pkt 98 i 100 wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności, pkt 2.6 wspólnotowych zasad ramowych dotyczących pomocy państwa dla przemysłu motoryzacyjnego, pkt 39 i 40 wielosektorowych ram w sprawie pomocy regionalnej dla dużych projektów inwestycyjnych i w art. 9 bis rozporządzenia o zwolnieniach, zmienionego przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 364/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. zmieniające rozporządzenie (WE) [o zwolnieniach MŚP] i rozszerzające jego zakres w celu włączenia pomocy dla badań i rozwoju (Dz.U. L 63, str. 22), w żaden sposób nie pozwala wyprowadzić wniosku, że uregulowanie obowiązujące w dniu zgłoszenia należy stosować jedynie wtedy, gdy takie przepisy są wyraźnie przewidziane w późniejszym uregulowaniu.

111 W tym względzie należy stwierdzić, że z jednej strony Komisja zamieściła w niektórych tekstach przepisy przewidujące wyraźnie stosowanie nowych kryteriów do pomocy zgłoszonej przed ich wejściem w życie, takie jak pkt 82 wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności i art.11 ust.2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2204/2002 z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia (Dz.U. L 337, str. 3). Z drugiej strony, wprawdzie nic nie stoi na przeszkodzie, aby Komisja zamieściła w tekstach określających kryteria, które zamierza stosować w celu badania zgodności pomocy lub programu pomocowego, przepisy regulujące szczególnie stosowanie w czasie przepisów określających wspomniane kryteria, jednak istnienie takiej możliwości nie może podważać zasady wyprowadzonej z orzecznictwa cytowanego w pkt 94 i 95 powyżej, zgodnie z którą w przypadku braku takich przepisów, przepisów określających nowe kryteria nie należy stosować do pomocy zgłoszonej przed ich wejściem w życie.

112 Po drugie, rozporządzenie o zwolnieniach MŚP nie zawiera wskazówek, chociażby dorozumianych, pozwalających stwierdzić, że należy je stosować z mocą wsteczną.

113 W rzeczywistości rozporządzenie o zwolnieniach MŚP służy z jednej strony wykonaniu rozporządzenia upoważniającego, przewidując w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw warunki, które ta pomoc musi spełnić, żeby państwa członkowskie były zwolnione z obowiązku jej zgłaszania w celu uproszczenia administracji bez osłabienia kontroli i zwiększenia przejrzystości i pewności prawa. Zatem logicznie mając na względzie powyższy cel, a także aby umożliwić państwom członkowskim sprawdzenie we własnym zakresie, czy dany program pomocowy jest zgodny z kryteriami ustanowionymi w rozporządzeniu o zwolnieniach MŚP i czy nie podlega obowiązkowi zgłoszenia przewidzianego w art. 88 ust. 3 WE, niniejsze rozporządzenie może być stosowane jedynie w przyszłości i nie jest przeznaczone do stosowania go do zgłoszeń już dokonanych.

114 Z drugiej strony Komisja wyjaśniła, że celem rozporządzenia o zwolnieniach jest zastąpienie kryteriów ustanowionych przez wspólnotowe wytyczne dotyczące MŚP z 1996 r., co wynika z brzmienia motywu 4 tego rozporządzenia, który wskazuje, że niniejsze wytyczne „powinny zostać zniesione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, zostaną one zastąpione przez warunki niniejszego rozporządzenia”. Ponieważ pytanie, które się pojawia, dotyczy kwestii czy nowe kryteria mają zastosowanie także do zgłoszeń zawisłych, należy w każdym razie przypomnieć, że ten sam motyw stanowi, że rozporządzenie „pozostaje bez uszczerbku dla możliwości zgłoszenia przez państwa członkowskie pomocy dla małych i średnich przedsiębiorstw” i że w takim przypadku „takie zgłoszenia będą oceniane przez Komisję, w szczególności w świetle kryteriów określonych w niniejszym rozporządzeniu”. Przewidując, że państwa członkowskie zachowują możliwość zgłoszenia pomocy, która wchodzi w zakres objęty rozporządzeniem o zwolnieniach MŚP, treść wspomnianego motywu może więc jedynie dotyczyć wyjątkowo dokonanych zgłoszeń po dniu wejścia w życie rozporządzenia.

115 Wprawdzie zastąpienie wspólnotowych wytycznych dotyczących MŚP z 1996 r. przez rozporządzenie o zwolnieniach MŚP, zgodnie z wspomnianym motywem 4, mogłoby wskazywać w sposób dorozumiany, że Komisja miała zamiar prowadzić surowszą politykę w dziedzinie pomocy państwa na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw także w odniesieniu do pomocy już zgłoszonej, jednak ten jedyny fakt nie może zostać uznany za wystarczający, aby wyciągnąć wniosek, że rozporządzenie o zwolnieniach MŚP miało być stosowane z mocą wsteczną, tym bardziej, że ten sam motyw przewiduje, że środki pomocy zgłaszane w przyszłości zostaną „w szczególności” ocenione, a więc nie wyłącznie, w świetle kryteriów określonych w niniejszym rozporządzeniu. Tymczasem skoro danego programu pomocowego prawidłowo zgłoszonego po wejściu w życie rozporządzenia o zwolnieniach MŚP nie należy badać jedynie w oparciu o kryteria ustalone w niniejszym rozporządzeniu, to w takim przypadku nie można utrzymywać, że dla osiągnięcia celu niniejszego rozporządzenia trzeba wyjątkowo nadać mu moc wsteczną.

116 Ponadto rozporządzenie o zwolnieniach MŚP może być stosowane z mocą wsteczną jedynie wtedy, gdy w należyty sposób są uwzględnione uzasadnione oczekiwania zainteresowanych. W tym względzie należy podkreślić, że powołana przez Komisję okoliczność, że Republika Federalna Niemiec posiadała wiedzę w przedmiocie przyszłego rozwoju kryteriów oceny spornego programu pomocowego w dniu zgłoszenia niniejszego programu nie ma wpływu na ten wniosek. Wprawdzie państwa członkowskie zostały włączone w proces ustawodawczy, który doprowadził do wydania rozporządzenia o zwolnieniach MŚP, jednak z jednej strony państwa członkowskie nie są w stanie przewidzieć ani ostatecznej treści tekstu, który zostanie ostatecznie przyjęty, ani dnia jego wejścia w życie, a z drugiej strony niniejsze rozporządzenie ma na celu ustanowienie warunków, od których jest uzależnione zwolnienie z obowiązku zgłoszenia pomocy zgodnie z art. 88 ust. 3 WE, a nie zatwierdzenie zgłoszonej pomocy. Ponadto projekt rozporządzenia o zwolnieniach w wersji opublikowanej w Dzienniku Urzędowym w dniu 28 marca 2000 r. (Dz.U. C 89, str. 15) nie zawierał ani wspomnianego w pkt 114 motywu, ani innych wskazówek w kwestii zniesienia i zastąpienia wspólnotowych wytycznych dotyczących MŚP z 1996 r. przez to rozporządzenie. W takich warunkach stosowanie z mocą wsteczną niniejszego rozporządzenia nie spełniałoby warunku uwzględnienia uzasadnionych oczekiwań zainteresowanych ani zasady pewności prawa.

117 Co więcej, fakt, że publikacja przez Komisję tekstów w dziedzinie pomocy państwa ma na celu, zgodnie z tym co podkreśliła sama Komisja, zapewnienie przejrzystości i przewidywalności jej praktyki zatwierdzania pomocy sprzeciwia się zasadniczo badaniu przez nią zgodności pomocy na podstawie uregulowania, które weszło w życie w momencie, gdy pomoc została już zgłoszona i badanie zgodności pomocy już się rozpoczęło. Wyraźną konsekwencją takiego postępowania jest zmniejszenie albo nawet brak przewidywalności praktyki zatwierdzania pomocy przez Komisję i może jedynie postawić państwa członkowskie w sytuacji niepewności prawa w tym sensie, że nie mogą one oczekiwać, iż dany projekt pomocy, który został sporządzony w oparciu o kryteria określone przez uregulowanie obowiązujące w momencie zgłoszenia zostanie zbadany przez Komisję w oparciu o te same kryteria.

118 W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z komunikatem Komisji w sprawie zasad stosowanych przy ocenie pomocy państwa przyznanej niezgodnie z prawem (Dz.U. 2002, C 119, str. 22), w trosce o przejrzystość i pewność prawa Komisja poinformowała państwa członkowskie i osoby trzecie, że zgodność ze wspólnym rynkiem niezgłoszonej pomocy państwa będzie zawsze oceniać według kryteriów materialnych ustanowionych w aktach obowiązujących w dniu przyznania tej pomocy. Tymczasem nie można dopuścić, żeby w celu ustalenia uregulowania, które należy stosować przy ocenie zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem, należało uznać daną sytuację jako „pewną”, jeśli chodzi o pomoc przyznaną z naruszeniem obowiązku zgłoszenia, w tym znaczeniu, że ta pomoc powinna zostać zbadana w świetle kryteriów obowiązujących w momencie, w którym ta pomoc została wypłacona, zgodnie z niniejszym komunikatem i ww. w pkt 94 wyrokiem w sprawie Falck i Acciaierie di Bolzano przeciwko Komisji (pkt 118), oraz jako „tymczasową”, jeśli chodzi o pomoc prawidłowo zgłoszoną, której kryteria oceny mogłyby ulec zmianie, aż do dnia poprzedzającego dzień wydania decyzji końcowej, podczas gdy całe postępowanie byłoby przeprowadzone z zastosowaniem kryteriów ustanowionych przez uregulowanie wcześniej obowiązujące.

119 Praktyczne zastosowanie niniejszej tezy stanowiłoby źródło niepewności prawa dla państw członkowskich i mogłoby mieć negatywne skutki, jeśli przewidując ewolucję uregulowania, które należałoby stosować, zmierzającą w kierunku zaostrzenia, państwa członkowskie mogłyby być zmuszone do wdrożenia pomocy zamiast do zgłoszenia jej Komisji. Ponadto taki wynik byłby sprzeczny z orzecznictwem, zgodnie z którym należy unikać wszelkiej interpretacji sprzyjającej nieprzestrzeganiu przez państwo członkowskie art. 88 ust. 3 WE (zob. podobnie wyroki Trybunału z dnia 21 listopada 1991 r. w sprawie C‑354/90 Fédération nationale du commerce extérieur, Rec. str. I‑5505, pkt 16 i z dnia 21 października 2003 r. w sprawie C‑261/01 i C‑262/01 Van Calster i in., Rec. str. I‑12249, pkt 63). Gdyby bowiem w ramach planu pomocy, bez względu na jego zgodność ze wspólnym rynkiem, nieprzestrzeganie art. 88 ust. 3 WE nie wiązało się z większym ryzykiem i większymi sankcjami niż jego przestrzeganie, w znacznym stopniu osłabiałoby to motywację państw członkowskich do zgłoszenia [pomocy] i oczekiwania na wydanie decyzji w przedmiocie [jej] zgodności [ze wspólnym rynkiem] (opinia rzecznika generalnego Jacobsa do wyroku Trybunału z dnia 5 października 2006 r. w sprawie C‑368/04 Transalpine Ölleitung in Österreich i in., dotychczas niepublikowana w Zbiorze, pkt 50).

120 Podsumowując, zarówno z treści, jak i z celu rozporządzenia o zwolnieniach MŚP, a także z wymogu uwzględnienia uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa wynika, że niniejsze rozporządzenie nie miało być stosowane z mocą wsteczną.

121 Wniosek ten nie może być podważony poprzez fakt, że tak jak zostało przedstawione w ww. pkt 86, Komisja zatwierdziła liczne programy pomocowe zgłoszone przed wejściem w życie rozporządzenia o zwolnieniach MŚP na podstawie tego rozporządzenia, o ile nie ustosunkowała się do tych programów przed wejściem w życie tego rozporządzenia. W tym względzie należy stwierdzić, że praktyka Komisji sprzeczna z zasadami wynikającymi z orzecznictwa nie może mieć pierwszeństwa. Ponadto zgodnie z twierdzeniem skarżącego i wobec braku sprzeciwu Komisji w tym względzie, przedmiot rozważań stanowią środki pomocowe dotyczące inwestycji i szkolenia, dla których kryteria oceny, w szczególności dotyczące intensywności dozwolonej pomocy nie uległy zmianie w porównaniu z uregulowaniem wcześniejszym (zob. ww. pkt 76), w związku z czym uzasadnione oczekiwania zainteresowanych w każdym razie nie mogły zostać naruszone.

122 Niemniej jednak należy stwierdzić, że wprawdzie Komisja jest zobowiązana do badania zgodności danej pomocy bezzwłocznie po otrzymaniu jej zgłoszenia, a więc w oparciu o kryteria ustanowione przez uregulowanie obowiązujące w tym dniu, jednak taka ocena może być rzetelnie dokonana tylko po przedstawieniu wszystkich wymaganych informacji, to jest wtedy, gdy zgłoszenie jest kompletne. Z tej perspektywy, a także w celu uniknięcia zgłoszenia pomocy na etapie, na którym zgłoszenie takie nie zawiera wszystkich informacji koniecznych do dokonania jego oceny, a także sytuacji, w której możliwy będzie wybór daty zgłoszenia w zależności od zmiany kryteriów, na podstawie których należy oceniać zgodność pomocy, oraz według przewidywań takiej zmiany, należy stwierdzić, że uregulowaniem, które należy stosować, jest uregulowanie obowiązujące w momencie, gdy zgłoszenie jest kompletne.

123 Należy więc sprawdzić czy w niniejszej sprawie, tak jak twierdzi skarżący, zgłoszenie pierwotne było kompletne, w związku z czym w celu zastosowania rozporządzenia o zwolnieniach MŚP Komisja nie mogła, tak jak to uczyniła w pkt 56 zaskarżonej decyzji, powołać się na fakt, że zgłoszenie stało się kompletne dopiero po wejściu w życie tego rozporządzenia.

3. W przedmiocie zarzutu opartego na kompletności zgłoszenia pierwotnego

– Co do dopuszczalności zarzutu

124 Komisja powołuje się na niedopuszczalność zarzutu skarżącego opartego na kompletności zgłoszenia pierwotnego, ponieważ po pierwsze nie został on zgłoszony na etapie formalnego postępowania wyjaśniającego a po drugie Republika Federalna Niemiec i skarżący nie sprzeciwili się wszczęciu ani kontynuacji tego postępowania, uznając tym samym zarówno zgodność z prawem tego postępowania, jak i konieczność uzyskania zażądanych informacji. Skarżący nie może więc kwestionować decyzji końcowej przedstawiając zastrzeżenia, które powinien był zgłosić na wcześniejszym etapie postępowania. W duplice Komisja sprecyzowała, że niedopuszczalność zarzutu ma ścisły związek z faktem, że Republika Federalna Niemiec nie skorzystała z możliwości przysługującej jej na podstawie art. 4 ust. 6 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa i że skarżący nie miał w związku z tym żadnego interesu prawnego, aby wnieść skargę w tym przedmiocie.

125 Niedopuszczalność niniejszego zarzutu nie może zostać uwzględniona.

126 Po pierwsze, należy stwierdzić, że utrzymując, iż zgłoszenie pierwotne było kompletne, skarżący dąży do wykazania, że sporny program pomocowy nie powinien był być badany w oparciu o rozporządzenie o zwolnieniach MŚP, które weszło w życie po zgłoszeniu tego programu. Przeciwnie do twierdzeń Komisji w tym względzie, chodzi tu o stanowisko Republiki Federalnej Niemiec przedstawione w szczególności w jej uwagach dotyczących wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, w których stwierdziła ona, że „władze niemieckie nie podzielają zdania Komisji, zgodnie z którym zbadanie programu pomocowego nie było możliwe na podstawie dokumentów przekazanych w dniu 3 stycznia 2001 r. i podtrzymują w związku z tym swoje stanowisko, według którego program pomocowy należy badać na podstawie [wspólnotowych wytycznych dotyczących MŚP z 1996 r.] obowiązujących w momencie zgłoszenia programu”.

127 Po drugie, należy podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem możliwość zakwestionowania decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego nie może skutkować ograniczeniem praw proceduralnych zainteresowanych stron, pozbawiając je możliwości żądania stwierdzenia nieważności decyzji końcowej i oparcia ich skargi na uchybieniach dotyczących wszystkich etapów postępowania, prowadzącego do wydania tej decyzji. Nie można bowiem kwestionować, że decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, nawet jeżeli wywołuje własne i autonomiczne skutki prawne, ma charakter przygotowawczy w stosunku do decyzji końcowej, która ostatecznie określi stanowisko Komisji, i w której Komisja może jeszcze zmienić ocenę dokonaną w decyzji o wszczęciu. Ponadto przyznanie racji twierdzeniu Komisji skutkowałoby uprzedzeniem dyskusji co do istoty sprawy i pomieszaniem różnych etapów postępowania administracyjnego i sądowego, pozbawiając sensu podstawowy cel formalnego postępowania wyjaśniającego, którym jest umożliwienie stronom zainteresowanym przedstawienia uwag w przedmiocie wszystkich kontrowersyjnych aspektów akt sprawy a Komisji wydanie decyzji końcowej z uwzględnieniem tych uwag (zob. podobnie ww. w pkt 105 wyrok w sprawie Regione Siciliana przeciwko Komisji, pkt 47, 48 i 51).

128 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest decyzją końcową, która zamyka postępowanie i wywołuje wiążące i ostateczne skutki prawne w odniesieniu do zainteresowanych stron, w tym także jeśli chodzi o określenie uregulowania mającego zastosowanie w sprawie. W takiej sytuacji, skarżący musi dysponować środkiem zaskarżenia od całej decyzji, w tym również w zakresie, w jakim ustala ona, że pierwotne zgłoszenie stało się kompletne dopiero po wejściu w życie rozporządzenia o zwolnieniach MŚP (zob. podobnie ww. w pkt 105 wyrok w sprawie Regione Siciliana przeciwko Komisji, pkt 49).

129 W odniesieniu do argumentu Komisji, zgodnie z którym skarżący nie miał interesu prawnego we wniesieniu skargi opartej na kompletności zgłoszenia pierwotnego, ponieważ nie skorzystał z możliwości wdrożenia spornego programu pomocowego po wcześniejszym poinformowaniu o tym Komisji, przysługującej mu na podstawie art. 4 ust. 6 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa, należy stwierdzić, że jedyną tego konsekwencją jest fakt, że zgłoszony plan pomocy nie mógł uzyskać statusu istniejącego programu pomocowego. W związku z tym, że rozpatrywany program pomocowy zachował statut nowej pomocy, Komisja miała prawo zdecydować o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie (zob. podobnie ww. w pkt 105 wyrok w sprawie Regione Siciliana przeciwko Komisji, pkt 47, 48 i 51).

130 Z powyższego wynika, że nie można skutecznie podnosić, że nie wnosząc skargi na decyzję o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w wymaganym terminie i nie korzystając z art. 4 ust. 6 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa, skarżący nie ma prawa podnosić, w ramach niniejszej skargi na decyzję końcową, że Komisja niesłusznie uznała, że zgłoszenie nie było kompletne i że z tego powodu Komisja niesłusznie opóźniła badanie zgłoszenia.

131 Zarzut oparty na kompletności zgłoszenia pierwotnego jest więc dopuszczalny.

– Co do istoty

132 Należy przypomnieć, że na podstawie art. 4 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa definiującego terminy, którym podlega badanie zgłoszonej pomocy, Komisja dysponuje terminem dwóch miesięcy na stwierdzenie, po przeprowadzeniu badania wstępnego, że środek będący przedmiotem zgłoszenia nie stanowi pomocy albo, że nie budzi wątpliwości co do zgodności ze wspólnym rynkiem albo, że takie wątpliwości zaistniały i w tej sytuacji Komisja decyduje o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE. Termin dwóch miesięcy rozpoczyna się w następnym dniu po otrzymaniu kompletnego zgłoszenia (art. 4 ust. 5, zdanie drugie rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa).

133 Należy także przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, które ustaliło zasady mające zastosowanie przed wejściem w życie rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa, dane zgłoszenie jest kompletne, jeśli Komisja dysponowała w trakcie badania wstępnego wszystkimi informacjami pozwalającymi na stwierdzenie, bez konieczności przeprowadzania pogłębionego badania, że środki państwowe są zgodne z traktatem i na ich odróżnienie od tych środków, które budzą wątpliwości co do ich zgodności (ww. w pkt 80 wyrok w sprawie Austria przeciwko Komisji, pkt 54). Dla celów fazy wstępnej wystarczy więc, że zgłoszenie zawiera już od samego początku lub w następstwie odpowiedzi państwa członkowskiego na pytania zadane przez Komisję informacje konieczne w celu umożliwienia Komisji wyrobienia sobie wstępnej opinii w przedmiocie zgodności pomocy z traktatem (ww. w pkt 53 wyrok w sprawie Lorenz, pkt 3, ww. w pkt 80 wyrok w sprawie Austria przeciwko Komisji, pkt 56, i ww. w pkt 56 w sprawie Regione autonoma della Sardegna przeciwko Komisji, pkt 40).

134 Artykuł 2 ust. 2 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa przewiduje, że zgłoszenie jest kompletne, gdy „zainteresowane państwo członkowskie przedstawia wszystkie informacje konieczne dla umożliwienia Komisji podjęcia decyzji zgodnie z art. 4 i 7 (zwanym dalej „zgłoszeniem kompletnym”). W artykule 4 ust. 5 zdanie trzecie i w art. 5 ust. 3 to samo rozporządzenie w drodze drugiej definicji [„zgłoszenie zostaje uznane za kompletne” lub „(państwo członkowskie) uważa zgłoszenie za kompletne”] określa w jakiej chwili należy uznać, że Komisja posiada wszystkie konieczne informacje, to jest wówczas, gdy Komisja nie żąda dalszych informacji lub w następstwie należycie uzasadnionego oświadczenia w tej sprawie ze strony zainteresowanego państwa członkowskiego. Ta druga definicja ma głównie na celu ustalenie dnia, w którym rozpoczyna się termin dwóch miesięcy przewidziany w art. 4 ust. 5 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa, co ma istotne skutki nie tylko dla państwa członkowskiego, ale także dla Komisji.

135 Definicję zgłoszenia kompletnego zawartą w art. 4 ust. 5 zdanie trzecie, a także definicję wynikającą pośrednio z art. 5 ust. 3 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa należy czytać w związku i zgodnie z celem art. 4 ust. 6 tego samego rozporządzenia, który przewiduje, że w przypadku gdy Komisja nie wydała decyzji w terminie dwóch miesięcy w odniesieniu do zgłoszenia kompletnego w rozumieniu wspomnianych przepisów „pomoc uznaje się za dozwoloną przez Komisję” i „zainteresowane państwo członkowskie może wówczas wprowadzić te środki po uprzednim zgłoszeniu Komisji”. Taki przepis pozwala państwom członkowskim uniknąć sztucznego przedłużania przez Komisję czasu trwania fazy badania wstępnego, stawiając państwa członkowskie w sytuacji niepewności prawa co do losu planowanej pomocy.

136 Z tego wynika, że fakt, iż zainteresowane państwo członkowskie nie może się sprzeciwić, na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa wykorzystaniu wniosku o udzielenie dodatkowych informacji w celu opóźnienia, tak jak to zostało podkreślone w pkt 129 powyżej, nie może wywierać innego negatywnego skutku niż skutek wyraźnie przewidziany przez sporny system, to jest niemożność powołania się na prawo wdrożenia planowanego programu pomocowego a tym samym na zamianę tego programu na istniejący program pomocowy na podstawie art. 4 ust. 6 tego samego rozporządzenia.

137 Ten sam fakt nie pozwala więc w żadnym razie na wniosek, że zgłoszenie nie było kompletne, ponieważ decydującym kryterium, zgodnie z orzecznictwem cytowanym w pkt 133 powyżej, jest by zgłoszenie zawierało konieczne informacje pozwalające Komisji na wyrobienie sobie wstępnej opinii w przedmiocie zgodności pomocy z traktatem.

138 Wniosku tego nie podważa okoliczność, że art. 2 ust. 2 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa stanowi, że zgłoszenie jest kompletne, jeśli przekazane zostały Komisji wszystkie konieczne informacje albo w celu wydania przez nią decyzji kończącej fazę badania wstępnego albo w celu wydania decyzji końcowej w przedmiocie zgodności pomocy, i nie ogranicza więc wszystkich wymaganych w zgłoszeniu informacji do informacji koniecznych do wydania przez Komisję decyzji po zakończeniu fazy badania wstępnego. Artykuł 2 ust. 2 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa należy czytać biorąc pod uwagę fakt, że Komisja jest zobowiązana wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające, jeżeli zgłoszony środek wywołuje wątpliwości co do jego zgodności ze wspólnym rynkiem oraz że w konsekwencji Komisja musi być w stanie zapoznać się ze wszystkimi okolicznościami faktycznymi, które są do tego niezbędne. W odniesieniu do wszystkich innych informacji, które mogą okazać się konieczne do wydania decyzji końcowej w przedmiocie zgodności pomocy, należy stwierdzić, że ani zainteresowane państwo członkowskie, ani Komisja nie znają zawczasu informacji, które okażą się konieczne w celu wydania decyzji końcowej, ponieważ konieczność dysponowania takimi informacjami może pojawić się dopiero w trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza wówczas, gdy Komisja zapoznała się z uwagami przedstawionymi przez zainteresowane osoby trzecie (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego Jacobsa do ww. w pkt 89 wyroku Austria przeciwko Komisji, pkt 90 i 91).

139 Należy więc uznać, że jak to wynika z art. 2 ust. 2 rozporządzenia dotyczącego postępowania w sprawie pomocy państwa i z cytowanego w pkt 133 powyżej orzecznictwa, aby dane zgłoszenie było kompletne dla potrzeb fazy badania wstępnego powinno zawierać konieczne informacje pozwalające Komisji na wyrobienie sobie wstępnej opinii w przedmiocie zgodności zgłoszonego środka ze wspólnym rynkiem i podjęcie decyzji, w przypadku zaistniałych wątpliwości w tym względzie o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego.

140 W świetle powyższych rozważań należy zbadać treść korespondencji pomiędzy Komisją i Republiką Federalną Niemiec w celu ustalenia, czy – jak twierdzi skarżący – zgłoszenie pierwotne było kompletne.

141 W tym względzie należy przypomnieć, że w następstwie otrzymania zgłoszenia pierwotnego w dniu 29 grudnia 2000 r. Komisja dwukrotnie zażądała udzielenia dodatkowych informacji, to jest w dniu 5 lutego i 5 września 2001 r. Republika Federalna Niemiec odpowiedziała odpowiednio w pismach z dnia 12 marca i 9 października 2001 r.

142 W odniesieniu do pierwszego wniosku o udzielenie informacji przekazanego przez Komisję w dniu 5 lutego 2001 r. Komisja ograniczyła się do zapytania Republiki Federalnej Niemiec „czy działalność wspierana przez »soft aides« [była] zgodna z rozporządzeniem o zwolnieniach […] MŚP […], to jest czy wielkość pomocy przewidzianej w zgłoszeniu dotyczącym tej pomocy [mogłaby] zostać zmniejszona do poziomu pomocy przewidzianej w rozporządzeniu o zwolnieniach” i dodała, że „jeśli[by] [nie było] to możliwe, wymagane [było] dokładne uzasadnienie (niezbędność i zgodność z punktu widzenia polityki ekonomicznej).

143 Jak słusznie podkreśla skarżący, w piśmie z dnia 5 lutego 2001 r. Komisja zwróciła się do Republiki Federalnej Niemiec o przedstawienie jej opinii, po pierwsze w przedmiocie zgodności pomocy dotyczącej usług doradztwa z rozporządzeniem MŚP i po drugie, zapytała, czy może ona zmniejszyć wielkość spornej pomocy w celu zapewnienia zgodności z rozporządzeniem. Jednak taki wniosek Komisji nie powinien być traktowany jako mający na celu uzyskanie informacji co do okoliczności faktycznych, koniecznych do zbadania zgodności zgłoszonego programu pomocowego, ale jako żądanie przedstawienia opinii oraz raczej jako sugestię wprowadzenia koniecznych zmian skierowaną do Republiki Federalnej Niemiec tak aby sporny program pomocowy stał się zgodny z przepisami rozporządzenia o zwolnieniach MŚP, które weszło w życie trzy dni wcześniej.

144 Natomiast drugi wniosek Komisji o udzielenie informacji skierowany do Republiki Federalnej Niemiec w piśmie z dnia 5 września 2001 r., jak to sprecyzowała sama Komisja odpowiadając pisemnie na pytanie zadane przez Sąd, miał na celu ustalenie czy mając na uwadze wejście w życie rozporządzenia o zwolnieniach MŚP, Republika Federalna Niemiec podtrzymywała zgłoszenie w odniesieniu do wszystkich podprogramów pierwotnie zgłoszonych. Tego typu informacja, która co więcej została przekazana w drodze komunikatu Republiki Federalnej Niemiec z dnia 2 sierpnia 2001 r., także nie dotyczyła żadnych okoliczności faktycznych koniecznych do przeprowadzenia oceny zgodności zgłoszonego programu pomocowego.

145 Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że ani wniosek z dnia 5 lutego 2001 r., ani z 5 września 2001 r. nie mogą zostać uznane za wnioski o udzielenie informacji w przedmiocie okoliczności faktycznych koniecznych w celu uzupełnienia zgłoszenia pierwotnego i umożliwienia Komisji przeprowadzenia oceny zgodności zgłoszonego przez Republikę Federalną Niemiec programu pomocowego. Sama treść tych dwóch wniosków Komisji wskazuje, że wyrobiła ona sobie już zdanie o niezgodności spornego programu pomocowego ze wspólnym rynkiem ze względu na jego niezgodność z rozporządzeniem o zwolnieniach MŚP.

146 Na ten wniosek nie ma wpływu treść odpowiedzi przedstawionych Komisji przez Republikę Federalną Niemiec w dniach 5 lutego i 5 września 2001 r.

147 W punkcie I komunikatu dołączonego do odpowiedzi na pismo Komisji udzielonej w dniu 12 marca 2001 r. Republika Federalna Niemiec jasno przedstawiła swoje stanowisko w odniesieniu do kwestii czy „[należało] zapewnić zgodność z warunkami rozporządzenia o zwolnieniach MŚP środków pomocy z tytułu »soft aid«”. W tej sprawie Republika Federalna Niemiec przedstawiła następujące uw