OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 8 września 2009 r. ( )

Sprawa C‑139/07 P

Komisja Wspólnot Europejskich

przeciwko

Technische Glaswerke Ilmenau GmbH

popieranej przez

Królestwo Danii





Pozostałe strony:

Republika Finlandii

Królestwo Szwecji

Odwołanie – Dostęp do dokumentów instytucji – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Ochrona celu śledztwa – Postępowanie kontrolne w sprawie pomocy państwa – Odmowa dostępu do dokumentów

I – Wprowadzenie

1. W niniejszym postępowaniu podniesiona została kwestia poufności akt Komisji w toczącym się postępowaniu wyjaśniającym w sprawie pomocy państwa.

2. W przeszłości kwestia dostępu do akt sprawy pojawiała się tylko pod kątem uprawnienia procesowego do zapoznania się z tymi aktami. Jedynie strony postępowania posiadały owo uprawnienie. W postępowaniu kontrolnym w sprawie pomocy państwa status ten przyznaje się tylko danemu państwu członkowskiemu na mocy art. 88 WE oraz rozporządzenia (WE) nr 659/1999( ).

3. Wprawdzie pozostałe zainteresowane strony mogą wnieść skargę na decyzję w sprawie pomocy państwa, jeżeli dotyczy ich ona bezpośrednio i indywidualnie, nie posiadają one jednak statusu strony w postępowaniu w sprawie pomocy państwa, a zatem Komisja może im odmówić udzielenia dostępu do akt.

4. Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001( ) pozwala natomiast każdemu obywatelowi na wgląd do całości dokumentów będących w posiadaniu Komisji. Technische Glaswerke Ilmenau GmbH (zwana dalej „TGI”) powołuje się właśnie na to prawo. Domaga się ona dostępu do odnoszących się do niej dokumentów będących w posiadaniu Komisji, dotyczących pomocy państwa.

5. Komisja uważa natomiast, że ponieważ TGI nie posiada prawa dostępu do akt, zachodzi tu także wyjątek w zakresie prawa dostępu do dokumentów. W tym względzie Komisja powołuje się na ochronę celu śledztwa w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.

6. Stanowisko Komisji opiera się – przynajmniej częściowo – na znacznych trudnościach praktycznych związanych z dostępem do dokumentów znajdujących się w aktach postępowania. Tego rodzaju akta są często bardzo obszerne i zawierają wiele informacji, które należy zbadać – w miarę możliwości – w sposób poufny nie tylko ze względu na ochronę celu śledztwa, ale także z innych powodów (na przykład tajemnice handlowe czy dokumenty wewnętrzne). Indywidualne badanie różnych dokumentów mogłoby zatem być bardzo uciążliwe, tym bardziej że właściwe służby Komisji mają już wiele do zrobienia w ramach dochodzenia w sprawie pomocy. Analogiczne problemy pojawiają się również w innych procedurach dochodzeniowych z zakresu prawa konkurencji.

II – Ramy prawne

7. Na ramy prawne niniejszej sprawy składają się: art. 1 ust. 2 UE oraz art. 255 WE, jak również rozporządzenie (WE) nr 1049/2001.

8. Artykuł 1 ust. 2 UE stanowi:

„Niniejszy Traktat wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli”.

9. Artykuł 255 ust. 1 i 2 WE stanowi:

„1. Każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych zgodnie z ustępami 2 i 3.

2. Zasady ogólne i ograniczenia, które z uwagi na interes publiczny lub prywatny regulują korzystanie z tego prawa dostępu do dokumentów, są określane przez Radę, stanowiącą zgodnie z procedurą określoną w artykule 251, w ciągu dwóch lat od wejścia w życie traktatu z Amsterdamu”.

10. Artykuł 42 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej( ) przyjętej w Nicei w dniu 7 grudnia 2000 r. (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”), przyznając to uprawnienie, stanowi, że:

„Każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy”.

11. Na podstawie art. 255 ust. 2 WE Rada przyjęła rozporządzenie nr 1049/2001. Motywy drugi, czwarty, dziesiąty i jedenasty tego rozporządzenia mają następujące brzmienie:

„(2) Przejrzystość pozwala obywatelom na bliższe uczestnictwo w procesie podejmowania decyzji i gwarantuje, że administracja cieszy się większą prawowitością, jest bardziej skuteczna i odpowiedzialna względem obywateli w systemie demokratycznym. Przejrzystość przyczynia się do umacniania zasad demokracji i szacunku dla praw podstawowych określonych w art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej.

[…]

(4) Celem niniejszego rozporządzenia jest zapewnienie możliwie największego prawa do publicznego dostępu do dokumentów oraz wytyczenie ogólnych zasad i ograniczeń związanych z takim dostępem, zgodnie z art. 255 ust. 2 traktatu WE.

[…]

(10) W celu zapewnienia większej przejrzystości w pracach instytucji dostęp do dokumentów powinien być udzielany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję nie tylko w przypadku dokumentów sporządzanych przez instytucje, lecz również dokumentów przez nie otrzymywanych. W tym kontekście przywołuje się, że deklaracja nr 35 załączona do aktu końcowego traktatu z Amsterdamu stanowi, iż państwo członkowskie może zażądać, by Komisja czy Rada nie udostępniały stronom trzecim dokumentu pochodzącego z tego państwa bez jego uprzedniej zgody.

(11) Zasadniczo wszelkie dokumenty instytucji powinny być publicznie dostępne. Jednakże w niektórych wypadkach należy chronić interes prywatny i publiczny za pomocą wyjątków. Instytucje powinny być uprawnione do ochrony swoich wewnętrznych konsultacji i rozważań tam, gdzie niezbędne jest chronienie ich możliwości wykonywania tych zadań. […]”.

12. Zgodnie z art. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 celem tegoż rozporządzenia jest „określenie zasad, warunków i ograniczeń na bazie publicznego lub prywatnego interesu rządzącego prawem dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji […], przewidziany[m] w art. 255 traktatu WE w taki sposób, by zapewnić możliwie najszerszy dostęp do dokumentów”.

13. Artykuł 2 ust. 1 rozporządzenia przyznaje każdemu obywatelowi Unii i każdej osobie fizycznej lub prawnej zamieszkałej lub mającej siedzibę w państwie członkowskim prawo dostępu do dokumentów instytucji, „zgodnie z zasadami, warunkami i ograniczeniami wytyczonymi w […] rozporządzeniu”.

14. Artykuł 2 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że omawiane rozporządzenie stosuje się do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje, „tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej”.

15. Artykuł 3 lit. a) rzeczonego rozporządzenia definiuje „dokument” jako „wszelkie treści bez względu na nośnik (zapisane na papierze, przechowywane w formie elektronicznej czy jako dźwięk, nagranie wizualne czy audiowizualne) dotyczące kwestii związanych z polityką, działalnością i decyzjami mieszczącymi się w sferze odpowiedzialności tych instytucji”.

16. Artykuł 4 ust. 2 rozporządzenia („Wyjątki”) stanowi, że:

„(2) Instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę:

– interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej,

– postępowania sądowego lub porady prawnej,

– celu kontroli, śledztwa czy audytu,

chyba że za ujawnieniem przemawia [nadrzędny] interes publiczny”.

17. Artykuł 6 rozporządzenia reguluje kwestię wniosku złożonego przez obywatela Unii:

„1. Wnioski o udzielenie dostępu do dokumentu będą składane w dowolnej formie pisemnej, także w formie elektronicznej, w jednym z języków wymienionych w art. 314 traktatu WE oraz w wystarczająco precyzyjny sposób, by pozwolić instytucji na zidentyfikowanie dokumentu. Wnioskodawca nie jest zobowiązany do podania uzasadnienia wniosku.

2. Jeśli wniosek nie jest wystarczająco precyzyjny, instytucja zwróci się do wnioskodawcy o objaśnienie i udzieli wnioskodawcy wystarczającej pomocy w dokonaniu tego, na przykład dostarczając informacji o publicznych rejestrach dokumentów.

3. W przypadku wniosków odnoszących się do bardzo długich dokumentów lub bardzo dużej liczby dokumentów, rzeczona instytucja może nieformalnie porozumiewać się z wnioskodawcą w celu znalezienia optymalnego rozwiązania.

4. Instytucje zapewnią obywatelom pomoc i informacje dotyczące metod i miejsc składania wniosków o dostęp do dokumentów”.

18. Rozporządzenie nr 659/1999 reguluje postępowanie wyjaśniające w sprawie pomocy państwa. Artykuł 20 tego rozporządzenia określa prawa zainteresowanych stron:

„1. Każda zainteresowana strona może złożyć uwagi na podstawie art. 6 po decyzji Komisji o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia [formalnego postępowania wyjaśniającego]. Do każdej z zainteresowanych stron, która złożyła takie uwagi, oraz do każdego beneficjenta pomocy indywidualnej zostaje wysłana kopia decyzji, podjętej przez Komisję na podstawie art. 7.

2. Każda z zainteresowanych stron może powiadomić Komisję o jakiejkolwiek domniemanej pomocy przyznanej bezprawnie oraz o jakiejkolwiek domniemanej pomocy świadczonej niezgodnie z przeznaczeniem. W przypadku gdy Komisja uważa, że na podstawie znajdujących się w jej posiadaniu informacji istnieją niewystarczające podstawy do przyjęcia opinii w sprawie, informuje o tym zainteresowaną stronę. W przypadku gdy Komisja podejmuje decyzję w sprawie dotyczącej przedmiotu dostarczonej informacji, przesyła kopię tej decyzji zainteresowanej stronie.

3. Na wniosek każda z zainteresowanych stron otrzymuje kopię jakiejkolwiek decyzji podjętej na podstawie art. 4 i 7, 10 ust. 3 i art. 11”.

III – Stan faktyczny i przebieg postępowania

A – Okoliczności powstania sporu

1. Postępowanie w sprawie pomocy państwa C 19/2000

19. TGI jest spółką niemiecką, której siedziba znajduje się we Freistaat Thüringen (land Turyngia). Spółka ta zajmuje się produkcją szkła specjalistycznego. W 1997 r. Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben, land Turyngii oraz prywatny inwestor uzgodnili wspólne działanie w celu udzielenia wsparcia finansowego spółce TGI.

20. Pismem z dnia 1 grudnia 1998 r. Republika Federalna Niemiec zgłosiła Komisji środki służące realizacji tego wspólnego działania. Pismem z dnia 4 kwietnia 2000 r.( ) Komisja wszczęła, na podstawie art. 88 ust. 2 WE, formalne postępowanie wyjaśniające zarejestrowane pod numerem C 19/2000.

21. W postępowaniu w sprawie pomocy państwa wziął udział między innymi konkurent TGI – spółka Schott Glas, która przedstawiła swoje uwagi na piśmie.

22. W dniu 12 czerwca 2001 r. Komisja wydała w ramach tego postępowania decyzję 2002/185/WE( ). Komisja uznała obniżkę ceny o 4 mln DEM na rzecz inwestora za niezgodną ze wspólnym rynkiem. Pozostałe trzy środki służące realizacji wspólnego działania zostały wykluczone z tego postępowania i poddane drugiemu formalnemu postępowaniu wyjaśniającemu. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2004 r.( ) Sąd Pierwszej Instancji oddalił skargę TGI na tę decyzję Komisji. Wniesione przez TGI odwołanie od tego wyroku zostało również oddalone( ).

2. Postępowanie w sprawie pomocy państwa C 44/2001

23. Pismem z dnia 3 lipca 2001 r. Komisja wszczęła, na podstawie art. 88 ust. 2 WE, drugie formalne postępowanie wyjaśniające zarejestrowane pod numerem C 44/2001, dotyczące środków wykluczonych z postępowania C 19/2000( ).

24. Komisja zakończyła to postępowanie w dniu 2 października 2002 r., wydając decyzję 2003/383/WE, w której uznała dwa ze zbadanych środków za niezgodne ze wspólnym rynkiem( ). TGI zaskarżyła również i tę decyzję, ale postępowanie w tej sprawie zostało przerwane po odstąpieniu od niego strony skarżącej na skutek oddalenia odwołania w postępowaniu dotyczącym pierwszej decyzji( ).

B – Niniejsze postępowanie dotyczące dostępu do akt

1. Postępowanie administracyjne

25. W dniu 24 października 2001 r. TGI zwróciła się do Komisji – w ramach swoich uwag w przedmiocie drugiego formalnego postępowania wyjaśniającego C 44/2001 – o umożliwienie jej zapoznania się z jawną wersją akt. Komisja odrzuciła ten wniosek w dniu 23 listopada 2001 r.

26. Pismem z dnia 1 marca 2002 r. TGI zwróciła się do Komisji o udzielenie dostępu do dokumentów „we wszystkich sprawach z zakresu pomocy państwa jej dotyczących, a w szczególności w sprawie C 44/2001”( ). TGI oparła swój wniosek na rozporządzeniu nr 1049/2001. W dniu 27 marca 2002 r. Komisja odrzuciła ten wniosek, powołując się na art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Według Komisji TGI zwróciła się o udzielenie dostępu do dokumentów, które stanowią „część toczącego się formalnego postępowania wyjaśniającego C 44/2001”.

27. Pismem z dnia 15 kwietnia 2002 r. TGI złożyła w sekretariacie generalnym Komisji drugi wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia. Sekretariat generalny Komisji odrzucił ten drugi wniosek, wydając sporną decyzję w dniu 28 maja 2002 r. Odrzucenie wniosku zostało ponownie oparte na art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia, tak jak to wynika z pkt 12 zaskarżonego wyroku:

„[...] W ramach przeprowadzanego postępowania dotyczącego zgodności pomocy państwa z jednolitym rynkiem konieczna jest lojalna współpraca i wzajemne zaufanie pomiędzy Komisją, państwem członkowskim oraz zainteresowanymi przedsiębiorstwami w celu umożliwienia różnym stronom swobodnej wypowiedzi. Dlatego też ujawnienie tego dokumentu mogłoby szkodzić analizie skargi złożonej do Komisji, zagrażając temu dialogowi.

[…]

Co więcej, zbadaliśmy możliwość udostępnienia części dokumentów, których dotyczy wniosek i które nie są objęte tymi wyjątkami. Jednakże okazało się, że podział tych dokumentów na części poufne i jawne był niemożliwy.

Ponadto w danym przypadku nie istnieje żaden interes publiczny, który uzasadniałby ujawnienie omawianych dokumentów […]”.

2. Postępowanie przed Sądem Pierwszej Instancji

28. W dniu 8 sierpnia 2002 r. TGI wniosła do Sądu skargę na tę decyzję. Została ona poparta przy tej okazji przez Królestwo Szwecji i Republikę Finlandii. Komisja ze swojej strony wniosła o oddalenie skargi. Spółka Schott Glas przystąpiła do sprawy jako interwenient popierający żądania Komisji.

29. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2006 r. Sąd stwierdził nieważność decyzji Komisji z dnia 28 maja 2002 r. w zakresie, w jakim Komisja odmówiła w niej dostępu do dokumentów związanych z postępowaniem kontrolnym w sprawie pomocy państwa przyznanej spółce TGI( ).

3. Postępowanie odwoławcze

30. W odwołaniu wniesionym pocztą elektroniczną, które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 28 lutego 2007 r., a którego oryginał dotarł pocztą w dniu 8 marca 2007 r., Komisja wnosi do Trybunału o:

– uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim stwierdza on nieważność decyzji Komisji z dnia 28 maja 2002 r. odmawiającej dostępu do dokumentów związanych z postępowaniami kontrolnymi w sprawie pomocy państwa przyznanej TGI, oraz

– obciążenie TGI kosztami postępowania.

31. TGI oraz Republika Finlandii wnoszą do Trybunału o:

– oddalenie odwołania, i

– obciążenie Komisji kosztami postępowania, w tym kosztami poniesionymi przez drugą stronę postępowania odwoławczego.

32. Królestwo Szwecji również wnosi o oddalenie odwołania, ale nie występuje o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania.

33. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 4 marca 2008 r. Królestwo Danii zostało dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania TGI.

34. Strony przedstawiły najpierw Trybunałowi uwagi na piśmie, a następnie w dniu 16 lipca 2009 r. została przeprowadzona rozprawa, podczas której wysłuchano ich wystąpień.

IV – Analiza prawna

35. Na mocy art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 każdy obywatel może domagać się od Komisji, Rady lub Parlamentu, bez przedstawiania dowodu na istnienie interesu, dostępu do dokumentów, które znajdują się w posiadaniu instytucji. Odmowa udzielenia dostępu jest możliwa tylko w przypadku zaistnienia wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1–3.

36. W niniejszej sprawie chodzi o wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Na jego mocy Komisja odmówiła przekazania dokumentów objętych wnioskiem ze względu na to, że ich ujawnienie naruszyłoby ochronę celu śledztwa. Sąd stwierdził nieważność tej decyzji, jako że Komisja nie sprawdziła w odniesieniu do każdego z tych dokumentów z osobna, czy taki wyjątek rzeczywiście wystąpił.

37. Komisja kwestionuje zaskarżony wyrok, podnosząc pięć zarzutów, które można streścić w następujący sposób:

– Kryterium zastosowania wyjątku przewidziane w pkt 77 zaskarżonego wyroku, to znaczy naruszenie chronionego interesu, jest błędne z prawnego punktu widzenia (zarzut czwarty odwołania).

– Wykładnia zawarta w pkt 78 i 85 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którą wyjątki przewidziane w art. 4 ust. 1–3 dotyczą dokumentu rozpatrywanego indywidualnie, a nie kategorii dokumentów, jest błędna z prawnego punktu widzenia (zarzut trzeci odwołania).

– Wykładnia zawarta w pkt 85–89 i 93 zaskarżonego wyroku jest błędna z prawnego punktu widzenia, ponieważ wszystkie dokumenty dotyczące toczącego się postępowania w sprawie pomocy państwa są ewidentnie w całości objęte wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 (zarzuty pierwszy i drugi odwołania, a także pierwsza część zarzutu piątego).

– Sąd naruszył zasadę ochrony dokumentów wewnętrznych na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia (druga część zarzutu piątego).

A – Dopuszczalność odwołania

38. TGI kwestionuje dopuszczalność odwołania w całości. Według niej Komisja oparła swoje odwołanie na argumencie, który został już uprzednio odrzucony przez Sąd jak niedopuszczalny.

39. Zgodnie z art. 113 § 2 regulaminu Trybunału odwołanie nie może zmieniać przedmiotu postępowania, które toczyło się przed Sądem. W ramach odwołania właściwość Trybunału ogranicza się zatem do zbadania dokonanej przez Sąd oceny zarzutów, które zostały przed nim podniesione( ). Strona wnosząca odwołanie nie może więc podnosić zarzutów, które Sąd odrzucił jako niedopuszczalne, o ile nie zakwestionuje ona samego faktu uznania ich za niedopuszczalne( ). Innymi słowy, jeśli Sąd odrzucił zarzut jako niedopuszczalny, wnosząca odwołanie może oczywiście kwestionować to odrzucenie, ale kwestia, czy odrzucony zarzut mógłby być skuteczny, jest początkowo bez znaczenia.

40. Według TGI podniesiona przez Komisję kwestia prawna nie jest związana z rzekomo błędnym zastosowaniem przez Sąd art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Zarzuty podniesione przez Komisję w odwołaniu dotyczą raczej kwestii prawnej, czy rozporządzenie nr 659/1999 stanowi lex specialis w stosunku do rozporządzenia nr 1049/2001. Tymczasem w pkt 41 zaskarżonego wyroku Sąd odrzucił jako niedopuszczalny analogiczny argument podniesiony przez interwenienta, spółkę Schott Glas, czego Komisja nie podała w wątpliwość.

41. Podniesiony przez TGI zarzut niedopuszczalności nie przekonuje mnie, ponieważ spółka ta myli w niedopuszczalny sposób zarzuty odwołania i argumenty. Prawdą jest, że Komisja oparła się zasadniczo na szczególnym charakterze postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa. Komisja nie utrzymuje jednak, że rozporządzenie nr 659/1999 stanowi lex specialis w stosunku do rozporządzenia nr 1049/2001. Jak Sąd słusznie stwierdził, osłabiłaby ona w ten sposób swoją własną pozycję w postępowaniu, ponieważ zaskarżona decyzja zostałaby oparta na niewłaściwej podstawie prawnej, a zatem byłaby niezgodna z prawem. Z kolei Komisja broni stanowiska, że przy wykładni art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 należy uwzględnić oceny zawarte w rozporządzeniu nr 659/1999. Sąd nie uczynił tego w wystarczającym stopniu. Jednakże Komisja nie podnosi w ten sposób bezpośrednio kwestii prawnej dotyczącej związku między dwoma aktami prawa wtórnego.

42. Tymczasem druga część zarzutu piątego odwołania wykracza poza przedmiot postępowania. W ramach tego argumentu Komisja zarzuca Sądowi, że naruszył zasadę ochrony dokumentów wewnętrznych na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001. Komisja nie uzasadniła jednak zaskarżonej decyzji, powołując się na ten właśnie przepis. Przeciwnie, cały czas chodziło wyłącznie o odpowiedź na pytanie, czy Komisja mogła odmówić udzielenia dostępu do dokumentów na podstawie art. 4 ust. 2 tiret trzecie. Ze względu na fakt, iż powyższy argument nie był dotąd objęty przedmiotem postępowania, jest on niedopuszczalny.

B – Zasadność odwołania

43. Dopuszczalne zarzuty odwołania dotyczą zasadniczo dwóch dziedzin. Po pierwsze, Komisja kwestionuje podstawowe założenia metodologiczne Sądu. Komisja podaje w wątpliwość stwierdzenie, że wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 zachodzi tylko wówczas, gdy ryzyko naruszenia chronionego interesu jest rzeczywiście przewidywalne, a nie tylko hipotetyczne (zarzut czwarty odwołania; zob. w tym względzie pkt 1 poniżej), oraz że każdy dokument wymaga zbadania w celu sprawdzenia, czy jest objęty wyjątkiem w zakresie prawa dostępu do dokumentów (zarzut trzeci odwołania; zob. w tym względzie pkt 2 poniżej).

44. Po drugie, Komisja uważa, że ochrona celu śledztwa, stanowiąca wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, odnosi się w każdym razie do wszystkich dokumentów, które znajdują się w aktach toczącego się postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa (zarzuty pierwszy i drugi odwołania, jak również pierwsza część zarzutu piątego, zob. w tym względzie pkt 3 poniżej).

1. Naruszenie interesu (zarzut czwarty odwołania)

45. W ramach zarzutu czwartego Komisja kwestionuje przyjęte przez Sąd kryterium zastosowania wyjątku, mianowicie naruszenie chronionego interesu. W pkt 77 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdza w tym względzie, odwołując się do własnego orzecznictwa:

„Jednakże sama okoliczność, iż dokument dotyczy interesu chronionego przez jeden z wyjątków, nie jest wystarczająca do uzasadnienia stosowania danego wyjątku […]. Stosowanie takiego wyjątku może co do zasady być uzasadnione jedynie w przypadku, gdy instytucja uprzednio ustaliła, po pierwsze, czy udzielenie dostępu do dokumentu stanowiłoby rzeczywiste i konkretne zagrożenie dla chronionego interesu oraz, po drugie, w przypadkach, o których mowa w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001, czy nie istnieje żaden przeważający interes publiczny uzasadniający ujawnienie danego dokumentu. Z drugiej strony ryzyko naruszenia chronionego interesu winno być rzeczywiście przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne […]. Dlatego badanie, jakie winna przeprowadzić instytucja celem stosowania wyjątku, musi być przeprowadzone konkretnie dla danego dokumentu, co musi wynikać z uzasadnienia decyzji […]”.

a) Związek między zasadą a wyjątkiem w przypadku dostępu do dokumentów

46. Komisja zarzuca Sądowi, że oparł się na błędnym założeniu, iż dostęp do dokumentów stanowi zasadę, a odmowa dostępu – wyjątek, w związku z czym odmowa jako taka powinna być interpretowana zawężająco.

47. Poza faktem, że zaskarżony wyrok opiera się – co najwyżej w sposób dorozumiany – na tym założeniu, jest ono zgodne z utrwalonym orzecznictwem nie tylko Sądu( ), ale również Trybunału( ). Podobnie jak Szwecja, Finlandia i TGI, nie widzę powodu, by się z nim nie zgodzić. Na podstawie art. 1 ust. 2 UE decyzje w Unii Europejskiej podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości. W tej perspektywie art. 255 WE przewiduje prawo dostępu do dokumentów, które zostało również uznane w art. 42 karty praw podstawowych( ). W rezultacie rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu – zgodnie ze swoim art. 1 lit. a) i motywem czwartym – zapewnienie jak najszerszego dostępu do dokumentów; z motywu jedenastego tegoż rozporządzenia wynika, że zasadniczo wszelkie dokumenty instytucji wspólnotowych powinny być publicznie dostępne. Wynika stąd, że wyjątki w zakresie dostępu do dokumentów powinny być interpretowane możliwie jak najbardziej zawężająco.

48. W świetle powyższego należy sprawdzić, czy Sąd oparł swe badanie na poprawnym kryterium zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.

b) Niezbędne prawdopodobieństwo naruszenia chronionego interesu

49. Ponieważ Komisja zarzuca Sądowi, że nie odwołał się w swojej argumentacji do tekstu rozporządzenia nr 1049/2001, należy odnieść się przede wszystkim do treści wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1–3; wyjątek w zakresie prawa dostępu do dokumentów zakłada zawsze naruszenie ochrony szczególnego interesu. W rezultacie konieczne jest dokonanie prognozy. Należy zatem określić stopień prawdopodobieństwa naruszenia chronionego interesu w przypadku ujawnienia danego dokumentu.

50. Już samo użycie wyrażenia „naruszyłoby ochronę” wskazuje, że wyjątki nie mają zastosowania, jeżeli ma miejsce tylko wpływ na ten chroniony interes. To właśnie podkreśla różnicę między brzmieniem art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 a przepisami obowiązującymi przed wydaniem tego rozporządzenia. W świetle wspomnianych przepisów sama możliwość naruszenia ochrony była wystarczająca, by odmówić dostępu( ). Należy z tego wnioskować, że prawodawca dąży do bardziej zawężającego stosowania wyjątków w porównaniu z wcześniej obowiązującymi przepisami.

51. W celu zastosowania wyjątku możliwy jest zatem wymóg, by ujawnienie dokumentu naruszało – z pewnością lub przynajmniej bez uzasadnionej wątpliwości – chroniony interes.

52. Trybunał obniżył jednak, zgodnie ze stanowiskiem Sądu krytykowanym przez Komisję, poziom, od którego wyjątki znajdą zastosowanie. Jeśli chodzi o interes porady prawnej w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, wystarczy już, że ryzyko naruszenia tego interesu da się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie będzie czysto hipotetyczne( ).

53. Chodzi tu o znalezienie pośredniego, wyważonego rozwiązania, które byłoby stosowane także w zakresie ochrony celu śledztwa w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Rzadko można wykazać ex ante pewność albo brak poważnych wątpliwości co do naruszenia chronionego interesu. A zatem w wielu przypadkach akceptuje się powstanie szkody. Jeżeli jednak poprzestaniemy na hipotetycznym ryzyku naruszenia chronionego interesu, wyjdziemy w ten sposób nie tylko poza treść uregulowania dotyczącego wyjątków, ale także pozbawimy znaczenia cel, jakim jest możliwie jak najszerszy dostęp do dokumentów. Zamiast tego zwiększa się raczej zakres odstępstw od prawa dostępu do dokumentów. Prawie zawsze można przyjąć założenie, że wystąpiła szkoda.

54. Sąd zastosował zatem prawidłowe kryterium w ramach badania zastosowania wyjątku.

c) Wyjątek od wyjątku, dotyczący nadrzędnego interesu publicznego

55. W przypadku wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001 należy ponadto uwzględnić fakt, że nie znajdują one zastosowania, gdy istnieje nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie danych dokumentów. Należy więc również sprawdzić, czy nie istnieje tego rodzaju interes mogący uzasadnić takie ujawnienie, pomimo że wiąże się to z naruszeniem interesu chronionego.

56. Należy znaleźć równowagę między szczególnym interesem, który powinien być chroniony poprzez nieujawnienie danego dokumentu, a zwłaszcza ogólnym interesem pozwalającym na dostęp do tego dokumentu. W tym zakresie należy uwzględnić korzyści, które – jak stanowi motyw drugi rozporządzenia nr 1049/2001 – płyną z większej przejrzystości, czyli z bliższego uczestnictwa obywateli w procesie podejmowania decyzji, a także większej prawowitości, skuteczności i odpowiedzialności administracji względem obywateli w systemie demokratycznym( ).

d) Realizacja prawa dostępu do dokumentów w postępowaniu administracyjnym

57. Komisja utrzymuje jednak, że zgodnie z motywem szóstym i art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 rozporządzenie to dotyczy w szczególności dokumentów ustawodawczych, to jest dokumentów dotyczących procesu legislacyjnego. W rezultacie art. 13 rozporządzenia nr 1049/2001 nie przewiduje ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym dokumentów dotyczących dochodzeń w sprawie pomocy państwa.

58. Należy przyznać Komisji rację, że rozporządzenie nr 1049/2001 ma na celu swoiste propagowanie dostępności niektórych kategorii dokumentów. Chodzi tu szczególnie o dokumenty związane z procesem legislacyjnym, jak również z opracowywaniem polityk lub strategii. Owe dokumenty są przedmiotem szczególnego zainteresowania ze strony obywateli, co potwierdza także art. 207 ust. 3 akapit drugi WE w odniesieniu do działalności legislacyjnej Rady.

59. Jednakże taka argumentacja Komisji nie uwzględnia faktu, że wprawdzie rozporządzenie nr 1049/2001 ma zapewnić szerszy dostęp do dokumentów w tych dziedzinach( ), ale przewiduje też wyraźnie, w art. 2 ust. 3, dostęp do dokumentów we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. Akta postępowań kontrolnych w sprawie pomocy państwa nie stanowią wyjątku. Odstępstwa mogą być oparte tylko na art. 4, zgodnie z którym konieczne jest naruszenie interesów tam wymienionych.

60. Ponadto interes publiczny dotyczący kontroli pomocy państwa niekoniecznie jest mniej istotny niż interes publiczny w zakresie procesu legislacyjnego. Istnieje wprawdzie wiele postępowań administracyjnych cechujących się bardzo ograniczonym interesem publicznym, ale kontrola pomocy państwa słusznie charakteryzuje się często dużym interesem. Dotyczy on promowania gospodarki państw członkowskich, a zwłaszcza środków służących tworzeniu lub utrzymywaniu miejsc pracy.

e) Trudności praktyczne związane z realizacją prawa dostępu do dokumentów

61. Komisja wysuwa ponadto zastrzeżenia, twierdząc, że zbadanie wszystkich dokumentów znajdujących się w obszernych aktach dotyczących postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa jest praktycznie niemożliwe w relatywnie krótkim terminie, który przysługuje na rozpoznanie wniosku o dostęp do dokumentów. Owo badanie jest tym trudniejsze, że prezentowane uwagi są często formułowane w różnych językach.

62. Komisja obawia się, że postępowanie kontrolne w sprawie pomocy państwa ucierpi, ponieważ właściwe służby będą musiały poświęcić zbyt dużo czasu na zbadanie wniosków o dostęp do dokumentów. Celem rozporządzenia nr 1049/2001 nie jest utrudnianie Komisji wykonywania zadań. Prawodawca raczej wyraźnie założył, że wnioski o dostęp do poszczególnych dokumentów będą miały znacznie mniejszy zakres.

63. W pkt 96 zaskarżonego wyroku Sąd odrzucił jako niedopuszczalny podobny argument przedstawiony przez Schott Glas, interwenienta w pierwszej instancji, związany z obciążeniem pracą, jaką musi wykonać Komisja. Ponieważ Komisja nie podnosi w tym zakresie zarzutu, nie zachodzi potrzeba badania, czy stanowi to istotne naruszenie prawa. Nic nie stoi w każdym razie na przeszkodzie, aby Komisja powołała się przy dokonywaniu wykładni rozporządzenia nr 1049/2001 na argument związany z obciążeniem pracą.

64. Ów argument nie może jednak zostać uwzględniony co do istoty. Ogólne ograniczenie prawa dostępu do dokumentów nie może być uzasadnione ewentualnym wystąpieniem negatywnego wpływu na wykonywanie normalnych podstawowych obowiązków przez właściwe służby. Wprost przeciwnie art. 1 ust. 2 UE, art. 255 WE, art. 42 karty praw podstawowych i rozporządzenie nr 1049/2001 powierzyły instytucjom nowe dodatkowe zadanie: muszą one być w stanie udostępnić obywatelowi dokumenty objęte jego wnioskiem, o ile godne ochrony interesy nie stoją temu na przeszkodzie. Zwolnienie niektórych służb Komisji z tego obowiązku nie zostało natomiast przewidziane.

65. Obciążenia wynikające z tego nowego obowiązku powinny być zmniejszane przy użyciu odpowiednich środków. W tym względzie art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 przewiduje, że w przypadku gdy wnioski dotyczą dużej liczby dokumentów, instytucja może skonsultować się w nieformalny sposób z wnioskodawcą w celu znalezienia rozsądnego rozwiązania( ).

66. Właściwe służby powinny przede wszystkim zastanowić się w krytyczny sposób, dokonując tego na poziomie wewnętrznym, w jakim zakresie ich wymogi zachowania poufności mogą być stosowane w świetle rozporządzenia nr 1049/2001. Samo udostępnienie dokumentów wymaga często mniej wysiłku niż uzasadnienie odmowy ich udostępnienia w dziedzinach znajdujących się na granicy wyjątków lub wykraczających poza tę granicę. Wnioski o dostęp do dokumentów mogą też zostać z łatwością odrzucone, gdy właściwe służby określiły precyzyjnie powody zachowania poufności w stosunku do tych dokumentów. Na tej podstawie właściwi pracownicy mogą przejść szkolenie, a sposób postępowania z dokumentami może od razu zostać usprawniony w perspektywie ewentualnych wniosków o dostęp do dokumentów. Poza zapisaniem dokumentów na nośnikach elektronicznych, co ułatwia zarówno wyszukiwanie dokumentów, jak i ich powielanie, można wyobrazić sobie identyfikację dokumentów lub części dokumentów zastrzeżonych oraz podział dokumentów i akt na część poufną i jawną.

67. Zważywszy, że rozporządzenie nr 1049/2001 należy stosować z uwzględnieniem zasady proporcjonalności( ), nie jest wykluczone, że – w szczególnych przypadkach, w interesie prawidłowego wykonania innych pilnych czynności administracyjnych – można odstąpić od zbadania w terminie wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów( ). W niniejszej sprawie można w szczególności rozważyć etap poprzedzający wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawie pomocy. Na mocy art. 4 rozporządzenia nr 659/1999 decyzja w tej sprawie musi zostać wydana w terminie dwóch miesięcy po otrzymaniu kompletnego zgłoszenia środka pomocowego, gdyż w przeciwnym razie pomoc ta zostanie uznana za dozwoloną. Wyjątek zakłada, że poza niezawarciem ugody z wnioskodawcą Komisja posiada wystarczające możliwości, aby rozpatrzyć w normalny sposób w terminie – w przypadkach, które nie charakteryzują się szczególną złożonością – wnioski o dostęp do dokumentów dotyczących kontroli pomocy państwa, również w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi.

68. Jak Sąd stwierdził w pkt 95 zaskarżonego wyroku, Komisja nie powołała się jednak, odrzucając wniosek o dostęp do dokumentów, na nadmierne obciążenie pracą. A zatem nie zachodzi potrzeba dalszego badania rozważań związanych z odmową dostępu wynikającą z istnienia innych bardziej pilnych zadań.

69. Nie można więc stwierdzić żadnego naruszenia prawa w odniesieniu do kryterium naruszenia interesu określonego w pkt 77 zaskarżonego wyroku, w związku z czym należy oddalić zarzut czwarty odwołania.

2. Indywidualne badanie dokumentów (zarzut trzeci odwołania)

70. W ramach zarzutu trzeciego Komisja kwestionuje ustalenia poczynione przez Sąd w pkt 78 i 85 zaskarżonego wyroku. Zgodnie z tymi ustaleniami wyjątki wskazane w art. 4 ust. 1–3 dotyczą dokumentu rozpatrywanego indywidualnie, a nie kategorii dokumentów.

71. Komisja twierdzi natomiast, że ma prawo odmówić udzielenia dostępu do akt postępowania w sprawie pomocy państwa bez przeprowadzenia indywidualnego badania różnych dokumentów tam zawartych.

72. Trybunał orzekł już jednak, że gdy do instytucji wspólnotowej wpływa wniosek o udostępnienie dokumentu, ma ona obowiązek dokonania oceny, dla każdego przypadku z osobna, czy dany dokument jest objęty wyjątkami od prawa publicznego dostępu do dokumentów instytucji, wymienionymi w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001( ).

73. Badanie poszczególnych dokumentów odpowiada przepisom dotyczącym wyjątków od prawa dostępu do dokumentów przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001. Zgodnie z art. 4 ust. 1, 2 i 3 tego rozporządzenia instytucje odmówią udzielenia dostępu do dokumentu w wyjątkowych przypadkach. Uwzględnienie interesów osób trzecich w rozumieniu ust. 4 i 5, badanie częściowego dostępu na mocy ust. 6 i uregulowanie dotyczące przedawnienia wyjątków z powodu upływu czasu na mocy ust. 7 dotyczą indywidualnego dokumentu.

74. Taka technika prawodawcza jest koniecznym następstwem istnienia wyjątków, które opierają się bezpośrednio na naruszeniu pewnych interesów wskutek ujawnienia dokumentów. Stwierdzenie takiego naruszenia może nastąpić tylko na podstawie indywidualnej oceny informacji zawartych w danym dokumencie.

75. Komisja nie może skutecznie powoływać się w tym zakresie na argument, że stosownie do definicji zawartej w art. 3 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001 dokument może obejmować wielość treści. Komisja rozumie tę definicję w ten sposób, że owe różne informacje powinny zostać zbadane wspólnie, i wywodzi stąd najwyraźniej, że możliwa jest także wspólna ocena wielości treści znajdujących się w różnych dokumentach.

76. Jak twierdzi Republika Finlandii, prawdziwe jest twierdzenie przeciwne: jeśli tylko niektóre treści, to znaczy części dokumentu, którego dotyczy wniosek, są objęte jednym z wyjątków, pozostałe części tego dokumentu powinny zostać udostępnione na mocy art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001. Zasadniczo należy więc sprawdzić w przypadku każdej treści dokumentu, to znaczy w odniesieniu do każdej informacji, która jest w nim zawarta, czy jej ujawnienie może naruszyć chroniony interes.

77. Komisja podnosi ponadto, że gdy złożono wniosek o dostęp do akt postępowania, powinno być także możliwe ograniczenie badania do akt rozpatrywanych jako całość, bez dokonywania oceny każdego dokumentu. Komisja powołuje się w tym względzie na art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001, który reguluje formę i treść „wniosków”. Ponieważ we wspomnianym przepisie – w wersji w języku niemieckim, który jest językiem niniejszego postępowania – jest mowa o dokumencie, pojęcie to zawarte w art. 6 powinno być interpretowane tak jak pojęcie dokumentu określone w art. 4. W przypadku gdy wniosek dotyczy dużej liczby dokumentów, Komisja uważa, że również ma prawo do oceny tego wniosku w sposób całościowy, przynajmniej jeżeli dokumenty objęte wnioskiem są tego samego rodzaju.

78. Jest prawdą, że w art. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 pojęcie „dokument” zostało użyte w liczbie pojedynczej w większości wersji językowych, między innymi w wersji niemieckiej i angielskiej. Natomiast w innych wersjach językowych, w tym w wersji francuskiej i fińskiej, pojęcie to zostało użyte w liczbie mnogiej.

79. Różne wersje językowe wspólnotowego aktu prawnego należy jednak interpretować w sposób jednolity, a w przypadku różnic między tymi wersjami dany przepis należy interpretować na podstawie ogólnej systematyki i celu regulacji, której część on stanowi( ), oraz – stosownie do okoliczności – na podstawie rzeczywistej woli autora tego aktu( ).

80. Wprawdzie art. 4 i 6 rozporządzenia nr 1049/2001 używają tego samego pojęcia w różnych wersjach językowych, jednak przepisy te realizują całkowicie odmienne cele. Artykuł 6 dotyczy treści wniosków o udzielenie dostępu do dokumentów. Przepis ten ma przede wszystkim na celu zapewnienie, by dokumenty zostały zidentyfikowane, oraz wyjaśnienie, że podanie uzasadnienia wniosku nie jest wymagane. Jak wskazuje art. 6 ust. 3, wniosek może dotyczyć kilku dokumentów, a nawet „bardzo dużej liczby dokumentów”. Zostało już jednak stwierdzone, że badanie wniosku powinno dotyczyć każdego dokumentu rozpatrywanego indywidualnie, a nawet każdej treści tego dokumentu. A zatem ogólna systematyka i cel regulacji uzasadniają różną wykładnię pojęcia dokumentu, używanego w art. 4 i 6 rozporządzenia nr 1049/2001.

81. Ogólne odstąpienie od przeprowadzenia indywidualnego badania każdego dokumentu (oraz treści) wymagałoby natomiast innego sformułowania wyjątków. Komisja zaproponowała więc zmianę rozporządzenia nr 1049/2001 w ten sposób, by dokumenty zawarte w aktach administracyjnych dochodzenia lub postępowania dotyczącego aktu o indywidualnym zakresie zastosowania nie były publicznie dostępne, dopóki dochodzenie nie zostanie zakończone lub dopóki akt nie stanie się ostateczny. Ponadto dokumenty zawierające informacje, które instytucja zebrała lub otrzymała od osób fizycznych lub prawnych w ramach tego typu dochodzeń nie są publicznie dostępne( ). W niniejszej sprawie nie chodzi jednak o ocenę wyjątku sformułowanego w ten sposób.

82. Komisja może jednak – tak samo jak wnioskodawca – sformułować swoje stanowisko w zwięzły sposób. Wniosek o udzielenie dostępu, podobnie jak przyznanie dostępu, może dotyczyć dużej liczby dokumentów, jeżeli dokumenty te mogą być jednoznacznie zidentyfikowane. W przypadku odrzucenia wniosku Komisja może przynajmniej oprzeć się w tym względzie na ogólnych założeniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy natury ogólnej mogą mieć zastosowanie do wniosków dotyczących ujawnienia dokumentów o tym samym charakterze. Komisja musi jednak sprawdzić w każdym przypadku, czy względy natury ogólnej mające zazwyczaj zastosowanie do określonego rodzaju dokumentów są faktycznie stosowane do danego dokumentu, o którego ujawnienie wniesiono( ).

83. Sąd nie naruszył prawa, dokonując podobnych ustaleń w pkt 78, 85 i 86 zaskarżonego wyroku. Należy zatem oddalić zarzut trzeci odwołania. Następnie należy zbadać, czy Komisja, odrzucając wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów, słusznie określiła kategorie.

3. Ochrona celu śledztwa

84. Zarówno zarzuty pierwszy i drugi odwołania, jak i pierwsza część zarzutu piątego dotyczą zakresu stosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, to znaczy ochrony celu śledztwa.

85. W pkt 88 zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył uzasadnienie decyzji Komisji [na temat zastosowania wyjątku opartego na ochronie celu kontroli i śledztwa], które jest następujące:

„W ramach toczących się śledztw dotyczących zgodności pomocy państwa z jednolitym rynkiem konieczna jest lojalna współpraca i wzajemne zaufanie pomiędzy Komisją, państwem członkowskim oraz zainteresowanymi przedsiębiorstwami w celu umożliwienia różnym »stronom« swobodnej wypowiedzi oraz że ujawnienie dokumentów dotyczących tych śledztw »mogłoby szkodzić analizie skargi złożonej do Komisji, zagrażając temu dialogowi«”.

86. Zgodnie z pkt 89 zaskarżonego wyroku takie uzasadnienie nie przekonuje Sądu co do tego, że wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa były wyraźnie objęte wyjątkiem opartym na ochronie celu śledztwa. Z kolei Komisja uważa, że takie stwierdzenie stanowi naruszenie prawa.

87. W trakcie postępowania sądowego Komisja oparła się przede wszystkim na fakcie, że w ramach postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa prawo dostępu do akt przysługuje jedynie danemu państwu członkowskiemu [zob. w tym względzie lit. a)]. Jest jednak istotne, by podążać za tokiem rozumowania Komisji zawartego w uzasadnieniu jej decyzji, dotyczącego kwestii, w jakim zakresie komunikowanie się z danym państwem członkowskim zasługuje na ochronę [zob. w tym względzie lit. b)] i czy związany z tym interes chroniony pozwala w szczególności na odstąpienie od indywidualnego badania dokumentów objętych wnioskiem [zob. w tym względzie lit. c)]. Należy też przeprowadzić podobne badanie dotyczące komunikowania się z innymi zainteresowanymi stronami [zob. w tym względzie lit. d)].

a) Status beneficjenta pomocy w ramach postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa

88. W pierwszej części zarzutu pierwszego oraz w zarzucie drugim Komisja uzasadnia ewidentnie niezbędny charakter zapewnienia ochrony, twierdząc, że w postępowaniu kontrolnym w sprawie pomocy państwa zainteresowane strony inne niż dane państwo członkowskie nie mogą skorzystać z prawa dostępu do akt.

89. Tym samym Komisja wskazuje w pośredni sposób na swoisty – w porównaniu z rozporządzeniem nr 1049/2001 – charakter prawa dostępu do akt w postępowania kontrolnym w sprawie pomocy państwa. Wbrew twierdzeniom TGI Komisja nie postrzega prawa wglądu do akt jako lex specialis o charakterze technicznym, które mogłoby wykluczyć zastosowanie rozporządzenia nr 1049/2001( ), lecz powołuje się raczej na nie przy wykładni wyjątku od prawa dostępu do dokumentów.

90. Prawo dostępu do akt sprawy wynika z zasady poszanowania prawa do obrony( ). Zasadniczo jest więc ono związane ze statusem strony w postępowaniu. Postępowanie kontrolne w sprawie pomocy państwa jest postępowaniem wszczynanym przeciwko państwu członkowskiemu odpowiedzialnemu za przyznanie pomocy( ).

91. Osoby, przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw, których interesy mogą zostać naruszone wskutek przyznania pomocy – jak na przykład beneficjent pomocy – nie są stronami postępowania w sprawie pomocy państwa. Pełnią one zasadniczo rolę informatorów( ). W rezultacie art. 20 rozporządzenia nr 659/1999 nie przyznaje żadnego prawa dostępu do akt tym zainteresowanym stronom.

92. Najwyraźniej Komisja rozumie to w ten sposób, że dostęp do akt jest nawet zakazany w przypadku stron innych niż dane państwo członkowskie. Jak jednak słusznie podkreślają Szwecja, Finlandia i TGI, nie można wywodzić takiego zakazu ani z rozporządzenia nr 659/1999, ani z orzecznictwa. Przeciwnie, niedawne wyroki wskazują nawet na możliwość istnienia prawa dostępu do akt w wyjątkowych przypadkach: zainteresowani nie mogą powoływać się na prawo do obrony w toku tego postępowania, niemniej jednak posiadają oni prawo do włączenia się do postępowania we właściwym zakresie, przy uwzględnieniu okoliczności danego przypadku( ). Nie trzeba jednak rozstrzygać tej kwestii w niniejszej sprawie.

93. Status tych innych zainteresowanych stron w postępowaniu kontrolnym w sprawie pomocy państwa nie pozwala w żadnym razie na sformułowanie wniosku w przedmiocie zakresu prawa dostępu do dokumentów. Nie ma tu żadnego odniesienia do stosowania wyjątku na podstawie art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, a zwłaszcza wyjątku dotyczącego ochrony celu śledztwa, mającego zastosowanie w niniejszej sprawie. Wydaje się natomiast, że powód odmowy uwzględnienia prawa do zapoznania się z aktami nie ma nic wspólnego z tym, że informacje zawarte w tych aktach nie powinny zostać ujawnione. Decydujący jest w tym zakresie jedynie wzgląd prawno-proceduralny, że inne zainteresowane strony nie dysponują prawem do obrony.

94. Dzięki istnieniu prawa wglądu do akt strona, której dotyczy postępowanie, powinna mieć możliwość zbadania dokumentów znajdujących się w aktach dochodzenia, które mogą mieć znaczenie dla jej obrony. Prawo wglądu do akt zostało uznane przez Trybunał w szczególności na rzecz zainteresowanych przedsiębiorstw w postępowaniach w sprawie karteli( ). Nie można powoływać się na dokumenty, które nie zostały udostępnione stronie bezpośrednio zainteresowanej( ). Ponieważ pozostałe zainteresowane strony nie są stronami postępowania w sprawie pomocy państwa, Komisja nie może także powoływać się wobec nich na dokumenty, które powinny im zostać udostępnione.

95. Ponieważ informacje dostarczone w ramach prawa dostępu do akt stanowią przede wszystkim środek pozwalający na wzięcie udziału w tym postępowaniu, odmowa dostępu do akt sprawy nie może – jak twierdzi TGI – być zaskarżona oddzielnie( ). Taka odmowa jako uchybienie proceduralne może jednak podważyć ważność całej decyzji dotyczącej pomocy państwa( ).

96. W odróżnieniu od prawa wglądu do akt prawo dostępu do dokumentów wynikające z rozporządzenia nr 1049/2001 nie ma żadnego znaczenia prawnego w ramach postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa. Rozporządzenie to nie określa szczegółowych zasad udziału obywateli w tych postępowaniach. W szczególności dostęp do dokumentów nie uzasadnia jakiejkolwiek możliwości przedstawienia uwag w trakcie postępowania w sprawie pomocy państwa. Spór dotyczący dostępu do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy z zakresu pomocy państwa nie ma wpływu na ważność decyzji w sprawie tej pomocy.

97. Motyw drugi rozporządzenia nr 1049/2001 również nie podważa samodzielności tego rozporządzenia względem postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa. Zgodnie z tymże motywem przejrzystość pozwala „obywatelom na bliższe uczestnictwo w procesie podejmowania decyzji i gwarantuje, że administracja cieszy się większą prawowitością, jest bardziej skuteczna i odpowiedzialna względem obywateli w systemie demokratycznym”. Stwierdzenie to można odczytać jako zapowiedź uczestnictwa obywateli w postępowaniu. Uczestnictwo obywateli w procesie decyzyjnym oraz odpowiedzialność administracji względem nich nie powinny być jednakże pojmowane w rozumieniu prawno-proceduralnym, ale jako kwestie natury politycznej. Dzięki przejrzystości obywatele otrzymują informacje, które pozwalają im na obiektywną ocenę praktyki administracyjnej, a w razie potrzeby również na jej krytykę. Przejrzystość nie powinna mieć jednak zasadniczego wpływu na wynik postępowań indywidualnych.

98. Prawo dostępu do dokumentów istnieje więc niezależnie od postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa. W związku z tym dostęp do dokumentów oraz wgląd do akt prowadzą jedynie do porównywalnej sytuacji faktycznej, co się tyczy informacji, a nie – jak utrzymuje Komisja – do analogicznego stanu prawnego. Ponadto wynika stąd, że fakt, iż inne zainteresowane strony postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa nie mają prawa wglądu do akt, nie wyklucza zastosowania w sposób całościowy rozporządzenia nr 1049/2001 jako lex specialis w rozumieniu argumentów podnoszonych przez Schott Glas w pierwszej instancji( ).

99. Nie ma też mowy o sprzeczności w ocenie w sytuacji, gdy Komisja może odmówić udzielenia dostępu do akt, przedstawiając stosunkowo zwięzłe uzasadnienie, mimo że wymogi stawiane uzasadnieniu w zakresie odmowy dostępu do dokumentów mogą być względnie wysokie. Różnica ta wynika z faktu, że odmowa dostępu do akt jest możliwa poprzez zwykłe powołanie się na brak prawa do obrony, podczas gdy odmowa dostępu do dokumentów wymaga wskazania wyjątków. Tymczasem prawie zawsze jest łatwiej wyjaśnić, iż nie istnieje żadne prawo, niż uzasadnić wyjątki od prawa, które co do zasady istnieje.

100. Wbrew twierdzeniom Komisji te dwa prawa są od siebie niezależne, co potwierdził Trybunał w wyroku w sprawie Sison przeciwko Radzie. W tym wyroku Trybunał wywnioskował z genezy rozporządzenia nr 1049/2001, iż wynikający z tego rozporządzenia zakres prawa dostępu do dokumentów nie zależy od tego, czy wnioskodawca potrzebuje informacji w celu określenia swojego statusu prawnego( ).

101. Z jednej strony oznacza to, że wnioskodawcy posiadający interes, który korzysta z ochrony prawnej na mocy rozporządzenia nr 1049/2001, nie mają szerszego prawa dostępu do dokumentów niż pozostałe osoby. Z drugiej strony prawo tych wnioskodawców nie jest bardziej ograniczone niż prawo jakichkolwiek innych osób trzecich. Fakt, że pewna liczba wnioskodawców domaga się uzyskania dostępu do dokumentu, aby użyć go w celu skorzystania z innych praw, nie może ani wzmocnić, ani osłabić ich prawa wynikającego z rozporządzenia nr 1049/2001( ).

102. W konsekwencji pozbawienie innych zainteresowanych osób prawa dostępu do akt postępowania w sprawie pomocy państwa nie uzasadnia żadnego wyjątku w zakresie prawa dostępu do dokumentów, w związku z czym pierwsza część zarzutu pierwszego oraz zarzut drugi nie mogą zostać uwzględnione.

b) Poufność komunikowania się z danym państwem członkowskim

103. W drugiej części zarzutu pierwszego Komisja wyjaśnia, że odmówiła udzielenia dostępu do dokumentów, aby nie zagrażać przeprowadzeniu postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa. Według Komisji w ramach tego postępowania lojalna współpraca i wzajemne zaufanie między Komisją, państwem członkowskim oraz zainteresowanymi przedsiębiorstwami są nieodzowne, by zainteresowane strony mogły wypowiedzieć się swobodnie. Ujawnienie dokumentów postępowania mogłoby zagrozić istnieniu tego stosunku zaufania.

104. W pkt 89 zaskarżonego wyroku Sąd odrzucił takie uzasadnienie jako zbyt ogólne. Owo uzasadnienie nie wskazuje w szczególności, że dokumenty, których nie udostępniono, były w całości objęte wyjątkiem.

105. Nie wydaje się bowiem, by ochrona celu śledztwa w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 obejmowała również stosunek zaufania z danym państwem członkowskim. Jak twierdzi Szwecja, wydaje się raczej, że chronione są strategie dochodzeń( ) i źródła informacji( ).

106. Niemniej jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sąd wychodzi z założenia, że państwa członkowskie mają prawo oczekiwać, że Komisja zapewni poufność dochodzeń, które mogą doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego( ).

107. Na pierwszy rzut oka koncepcja ta wydaje się też nieco zaskakująca. Dlaczego należałoby przyznać Komisji i państwom członkowskim zakres ochrony, niedostępny dla obywateli, w celu prowadzenia „negocjacji” dotyczących przestrzegania prawa wspólnotowego? W ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego prawo nie podlega zasadniczo negocjacjom. Wręcz przeciwnie, jest ono wiążące ze względu na sam jego charakter.

108. Poszanowanie prawa wspólnotowego zależy jednak często od treści przepisów wewnętrznych, na przykład ustaw transponujących przepisy dyrektyw. Prowadzone między Komisją a państwem członkowskim rozmowy dotyczące przepisów transponujących lub wykonawczych mogą być zbliżone do procesu negocjacji. W tym względzie należy przypomnieć, iż celem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi jest umożliwienie państwu członkowskiemu dobrowolnego zastosowania się do wymogów przewidzianych w traktacie lub stosownie do okoliczności zapewnienie mu możliwości uzasadnienia jego stanowiska( ). Dodatkowo Komisja dysponuje szerokim zakresem swobodnego uznania w dziedzinie ścigania naruszeń( ).

109. W tym rozumieniu ochrona celu śledztwa obejmuje również wolną przestrzeń pozwalającą na prowadzenie niezakłóconych rozmów w sprawie zarzutu naruszenia prawa wspólnotowego. Istnienie tej wolnej przestrzeni jest uzasadnione z tego względu, że dane państwo członkowskie oraz Komisja mogą starać się o doprowadzenie do polubownego rozwiązania sporu bez ulegania nadmiernej presji publicznej. Gdyby każdy etap spornego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego był upubliczniany, decydenci polityczni z trudnością mogliby wycofać się z zajętych już stanowisk. Mogłoby to z kolei zamknąć drogę do rozsądnego i zgodnego z prawem rozwiązania konfliktu. Celem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest ostatecznie znalezienie takiego właśnie rozwiązania, podczas gdy zbadanie i stwierdzenie uchybienia jest tylko środkiem służącym osiągnięciu tego celu.

110. Ujawnienie podczas negocjacji między Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim dokumentów odnoszących się do etapu dochodzenia mogłoby mieć negatywny wpływ na prawidłowy przebieg postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego( ).

111. Wbrew temu, co stwierdził dotychczas Sąd, nie tylko zaufanie państw członkowskich ma znaczenie w tym względzie. Gdyby tak było, Komisja byłaby co do zasady zobowiązana – przed odrzuceniem wniosku o dostęp do dokumentów – do skonsultowania się z państwem członkowskim oraz do ich przekazania w razie zgody państwa członkowskiego. Jednak to sama Komisja ma zasługujący na ochronę interes w tym, by traktować w sposób poufny kontakty z państwem członkowskim. Komisja nie działa też niezależnie od wpływu opinii publicznej: gdyby opinie Komisji przedstawiane podczas rozmów z państwem członkowskim były znane, mogłoby to utrudnić sformułowanie nowej krytycznej oceny jej własnego stanowiska lub jej zgodę na ustępstwo.

112. Nie jest jednak możliwe zapewnienie istnienia tej wolnej przestrzeni bez żadnych ograniczeń. Poszanowanie prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie oraz jego wdrażanie przez Komisję są przedmiotem uzasadnionego interesu publicznego. Państwo członkowskie nie może oczekiwać, że fakt naruszenia prawa wspólnotowego lub zgoda na określoną wykładnię tego prawa długo będą miały poufny charakter. Z kolei Komisja nie może też wymagać, by jej praktyka stosowania prawa, a zwłaszcza wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych w ramach zwalczania naruszeń, pozostały nieznane opinii publicznej. Postępowanie powinno być zatem przejrzyste, chociażby a posteriori, gdy zachowanie partnerów negocjacyjnych może być ocenione w świetle osiągniętego rezultatu.

113. Jednakże w niniejszej sprawie granice ochrony dochodzeń mogących doprowadzić do skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie muszą zostać precyzyjnie wyznaczone( ). Nie ma tu miejsca zwłaszcza na wyjaśnienie, w jakich okolicznościach zagrożenie dla procesu negocjacji w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest rzeczywiście przewidywalne, a nie tylko hipotetyczne( ). Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, która może być wniesiona także na podstawie przepisów dotyczących pomocy państwa, nie stanowi w istocie przedmiotu niniejszej sprawy. Chodzi tu raczej o ochronę dochodzeń w ramach kontroli pomocy państwa jako takiej.

114. Komisja słusznie twierdzi, że kontrola pomocy państwa jest bardzo podobna do postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Dotyczy to zwłaszcza fazy poprzedzającej wniesienie skargi o stwierdzenie tego uchybienia oraz fazy służącej przygotowaniu decyzji w sprawie pomocy. Jest rzeczą zrozumiałą, że Komisja i państwo członkowskie porozumiewają się co do sposobu, w jaki pomoc może być rozumiana, aby była zgodna z prawem wspólnotowym. Ponadto wprawdzie Komisja nie dysponuje uznaniem co do tego, czy prowadzić dochodzenie w sprawie bezprawnie przyznanej pomocy( ), ale posiada szerszy zakres uznania podczas badania zasadności przyznania pomocy( ). Tak więc istnieje przestrzeń pozwalająca na rozmowy, na które mają wpływ stałe konsultacje społeczne.

115. Wyjątek dotyczący ochrony celu śledztwa znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy ryzyko naruszenia tych negocjacji jest rzeczywiście przewidywalne, a nie tylko hipotetyczne( ).

116. Kwestia ta nie stanowi w niniejszej sprawie żadnego problemu: formalna kontrola pomocy państwa zakłada istnienie konfliktu między Komisją a danym państwem członkowskim. Państwo członkowskie pragnie wypłacić pomoc, podczas gdy Komisja uważa, że „zaistniały wątpliwości” co do środka będącego przedmiotem zgłoszenia (art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 659/1999). Ponadto TGI była świadoma faktu, że Republika Federalna Niemiec oraz Komisja prowadziły negocjacje dotyczące pomocy. Ryzyko naruszenia tych negocjacji było zatem rzeczywiście przewidywalne, a nie tylko hipotetyczne.

c) Odstąpienie od przeprowadzenia indywidualnego badania dokumentów

117. Ponadto należy zbadać, czy Komisja mogła – bez przeprowadzenia indywidualnego badania – założyć, że ujawnienie wszystkich dokumentów objętych wnioskiem pociągnęłoby za sobą to ryzyko. Jest prawdą, że co do zasady należy sprawdzić, czy powody odmowy udzielenia dostępu istnieją w przypadku każdego dokumentu z osobna( ). Komisja może jednak oprzeć się w tym względzie na ogólnych założeniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy natury ogólnej mogą mieć zastosowanie do wniosków dotyczących ujawnienia dokumentów o tym samym charakterze( ).

118. Po pierwsze, co się tyczy korespondencji z państwem członkowskim, należy założyć, że w ramach spornego postępowania w sprawie pomocy państwa zasadniczo cała ta korespondencja wymaga ochrony. Generalnie trudno jest odróżnić dokumenty związane z postępowaniem od dokumentów, które nie mają z nim związku. Nawet informacje, które są powszechnie znane, jak na przykład informacje dotyczące rynków, cen lub technologii, mogą wymagać ochrony, jeżeli są przekazywane w ramach prowadzonych negocjacji. Okoliczność, że owe informacje są przekazywane, pozwala w istocie na spekulacje na temat negocjacji. Niezależnie od tego, czy są one zgodne z prawdą, czy też nie, takie spekulacje mogą mieć wpływ na prowadzone negocjacje.

119. Po drugie, wewnętrzne dokumenty Komisji wskazane w pkt 83 zaskarżonego wyroku (pisma wymieniane między różnymi służbami Komisji, pisma skierowane do odpowiedzialnego członka Komisji, wewnętrzne pisma Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji) są zasadniczo objęte, z tych samych powodów, ochroną celu śledztwa. Zawierają one bowiem informacje dotyczące negocjacji prowadzonych z państwem członkowskim.

120. W zasadzie w tych przypadkach nie jest konieczne sprawdzenie dla każdego dokumentu z osobna, czy za jego ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. Należy raczej zbadać w całości postępowanie kontrolne w sprawie pomocy państwa, a przede wszystkim przedmiot pomocy. W niniejszej sprawie taki interes nie stanowi jednak przedmiotu sporu.

121. Zasadniczo Komisja mogła zatem założyć, że zarówno korespondencja z państwem członkowskim, jak i jej wewnętrzne dokumenty dotyczące postępowania w sprawie pomocy państwa i środków na rzecz TGI były objęte wyjątkiem odnoszącym się do ochrony celu śledztwa.

122. Należy jednak powątpiewać, czy prowadzenie dochodzenia w sposób poufny w chwili odrzucenia wniosku o dostęp do dokumentów było nadal całkowicie zasadne.

123. Co do zasady twierdzenie prezentowane przez Komisję w pierwszej części zarzutu piątego jest poprawne: interes w tym, by chronić niezakłócone negocjacje z danym państwem członkowskim, istnieje normalnie do czasu ich zakończenia, to znaczy obejmuje cały okres trwania dochodzenia w sprawie pomocy.

124. Na tej podstawie Komisja wskazuje, że postępowanie w sprawie pomocy państwa trwa, dopóki decyzja kończąca postępowanie podlega jeszcze zaskarżeniu. W przypadku unieważnienia decyzji pomoc powinna bowiem zostać ponownie zbadana. Według Komisji Sąd pominął tę kwestię, gdy odniósł się w pkt 93 zaskarżonego wyroku do zamknięcia postępowania w sprawie C 19/2000.

125. Nie jest wykluczone, że ujawnienie akt sprawy po wydaniu decyzji w sprawie pomocy może mieć wpływ na ewentualne podjęcie na nowo dochodzenia w sprawie pomocy państwa. Wydanie takiej decyzji kończy jednak przede wszystkim ewentualne negocjacje z państwem członkowskim. Decyzja zostaje opublikowana i jest zaskarżalna. Gdyby Komisja uznała w takiej sytuacji, że podjęcie na nowo dochodzenia w sprawie pomocy, to znaczy wymagających ochrony negocjacji, było przewidywalne, przyznałaby jednocześnie, że wydana przez nią decyzja jest wadliwa. Nie można jednak założyć tego w przypadku Komisji. W niniejszej sprawie ryzyko związane z podjęciem na nowo dochodzenia jest zatem hipotetyczne. Tym bardziej ryzyko, że hipotetyczne negocjacje dotyczące pomocy zostaną naruszone, nie jest więc rzeczywiście przewidywalne i nie może uzasadniać odmowy udzielenia dostępu do dokumentów.

126. Ze względu na fakt, iż Komisja powołuje się w odpowiedzi na skargę na wyjątek związany z ochroną postępowania sądowego w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, należy stwierdzić, że ów wyjątek – podobnie jak ochrona dokumentów wewnętrznych na podstawie art. 4 ust. 3( ) – nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Komisja nie może oprzeć a posteriori odmowy udzielenia dostępu do dokumentów na innym wyjątku( ). Nie zachodzi więc potrzeba zbadania, czy konieczne jest – jak twierdzi Szwecja – ograniczenie ochrony postępowań sądowych do dokumentów opracowanych specjalnie dla celów tych postępowań( ).

127. Ponadto Komisja powołuje się na związki pomiędzy postępowaniem w sprawie C 19/2000 a postępowaniem w sprawie C 44/2001 z punktu widzenia ich treści, gdyż drugie postępowanie dotyczy środków, które zostały również zbadane w ramach pierwszego postępowania. Przyznanie dostępu do dokumentów jest zatem możliwe dopiero po zamknięciu obydwu tych postępowań.

128. Należy jednak przywołać w tym względzie okoliczność, że wydając decyzję w postępowaniu w sprawie C 19/2000, Komisja wydzieliła część sprawy i ją rozpatrzyła. Negocjacje dotyczące tej części zostały więc zamknięte i nie ma już potrzeby, aby chronić je w całości. Odmowa dostępu jest możliwa tylko w zakresie, w jakim informacje dotyczące toczącego się jeszcze postępowania w sprawie C 44/2001 zostały przekazane w ramach tych negocjacji. W rezultacie Komisja nie może już zakładać, bez przeprowadzenia indywidualnego badania, że objęte wnioskiem dokumenty dotyczące postępowania w sprawie C 19/2000 są w całości objęte wyjątkiem związanym z ochroną śledztw prowadzonych w ramach postępowania C 44/2001.

129. Wobec tego Sąd słusznie odmówił rozszerzenia zakresu ochrony dochodzeń w sprawie pomocy państwa na całość korespondencji z państwem członkowskim w sprawie C 19/2000, a także na podobne wewnętrzne dokumenty.

130. Dodatkowo należy zauważyć, że w rozpatrywanym okresie dokumenty dotyczące postępowania w sprawie C 44/2001 nie były już w całości objęte ochroną. Komisja wszczęła bowiem formalne postępowanie wyjaśniające na mocy ogłoszonej decyzji zawierającej informacje na temat pomocy.

131. Komisja broni w tym względzie stanowiska, iż wspomniane ogłoszenie, a także ogłoszenie samej decyzji – aż do momentu, gdy stanie się ona ostateczna – zapewnia wystarczającą przejrzystość kontroli pomocy państwa.

132. Ponieważ informacje dotyczące negocjacji zostały już przekazane w sposób zgodny z prawem( ) społeczeństwu( ), nie można spodziewać się, że informacje te będą traktowane w sposób poufny( ). Późniejsze ujawnienie tych informacji nie może już naruszyć ochrony celu śledztwa, gdyż owe informacje oraz ich związek z dochodzeniem w sprawie pomocy państwa zostały już upublicznione. W tym kontekście nie ma natomiast znaczenia okoliczność, czy ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym zapewnia wystarczającą przejrzystość, czy też nie( ).

133. Zgodnie z art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 659/1999 decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 4 ust. 4 zawiera podsumowanie istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, przeprowadzoną przez Komisję wstępną ocenę pomocowego charakteru proponowanego środka i określa wątpliwości co do jego zgodności ze wspólnym rynkiem. Na mocy art. 26 ust. 2 Komisja publikuje decyzję w Dzienniku Urzędowym.

134. Komisja upubliczniła w ten sposób zasadniczą treść akt. Poza tą treścią dokumenty istniejące w tym momencie mogą zasadniczo zawierać tylko informacje nieistotne. Ogólne założenie, że ujawnienie każdego z tych dokumentów narusza w rzeczywiście przewidywalny sposób komunikowanie się z państwem członkowskim, jest zatem bezpodstawne. Ponieważ Komisja nadal chce uzasadniać swą odmowę udzielenia dostępu, powołując się na poufność dochodzenia, taka odmowa może wynikać wyłącznie z indywidualnego badania dokumentów.

135. Takie badanie nie może ograniczać się do sprawdzenia, czy dokumenty zawierają informacje, które nie znajdują się w tekście ogłoszonej decyzji. Przeciwnie, konieczne jest przedstawienie konkretnego uzasadnienia, by wykazać, że ujawnienie pozostałych, drugorzędnych informacji zgodnie z art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 659/1999 narusza w sposób wystarczająco przewidywalny, a nie tylko hipotetyczny, ochronę celu śledztwa w sprawie pomocy państwa.

d) Komunikowanie się z innymi zainteresowanymi stronami postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa

136. Ponadto nie można też pominąć okoliczności, że logicznie ochrona negocjacji nie może rozciągać się w sposób ogólny na związki pomiędzy Komisją a innymi zainteresowanymi stronami postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa. Niezależnie od tego, czy chodzi o beneficjenta pomocy, jego konkurentów czy innych zainteresowanych, zainteresowane osoby trzecie – w odróżnieniu od państwa członkowskiego – mogą być tylko źródłem informacji. Zgodnie z art. 6 i 20 rozporządzenia nr 659/1999 mogą one przedstawić swoje uwagi. Nie chodzi tu więc o ochronę negocjacji prowadzonych w sposób niezakłócony pomiędzy tymi osobami trzecimi a Komisją.

137. Komisja broni jednak tezy, że pomiędzy nią a tymi zainteresowanymi osobami trzecimi istnieje stosunek zaufania. Teza ta jest słuszna w zakresie, w jakim zainteresowane osoby trzecie mogą na podstawie art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999 wystąpić do Komisji z wnioskiem o nieujawnianie swojej tożsamości ze względu na potencjalną szkodę, którą mogą ponieść w związku ze swoim uczestnictwem w postępowaniu. W rezultacie zaufanie do ochrony źródeł informacji jest zasadne( ). Poza tożsamością źródła informacji oraz informacjami, które mogłyby doprowadzić do ujawnienia tego źródła( ), praktycznie nic nie zasługuje na ochronę na tej podstawie.

138. W niniejszym przypadku ochrona tożsamości źródła informacji nigdy nie była przedmiotem dyskusji, skoro Komisja wspomina nawet wyraźnie w decyzji w sprawie odrzucenia wniosku o dostęp do dokumentów spółkę Schott Glas jako zainteresowaną stronę.

139. Jednakże nawet wtedy, gdy źródło informacji jest znane, wciąż może istnieć interes w poufnym traktowaniu dostarczanych przez to źródło informacji. Takie informacje mogą wywołać niebezpieczeństwo. Zainteresowane osoby mogą z tego skorzystać, by działać bezpośrednio przeciwko podmiotowi będącemu źródłem informacji, na przykład zarzucając mu ujawnienie nieprawdziwych informacji. Można tu dostrzec skutek zniechęcający (chilling effect), który sprawia, że zbieranie przez Komisję informacji od osób trzecich staje się trudniejsze.

140. Co do zasady należy to jednak zaakceptować. Nie istnieje żadne prawo pozwalające wpływać – bez poniesienia konsekwencji – na wynik prowadzonych przez Komisję dochodzeń. Szwecja twierdzi jednak słusznie, że dostępność uwag zainteresowanych osób trzecich może przyczynić się do poprawy podstaw podjęcia decyzji przez Komisję. Gdy uwagi są dostępne, zainteresowane strony mogą się wzajemnie kontrolować oraz prostować na czas nieprawidłowe informacje( ). Pokusa dostarczenia Komisji błędnych lub wprowadzających w błąd informacji będzie też mniejsza.

141. Możliwe, że należy inaczej ocenić ochronę uwag przedstawionych przez znane źródła informacji w przypadkach, gdy przekazanie prawdziwych informacji może pociągnąć za sobą groźbę nieuzasadnionej szkody. Można sobie wyobrazić na przykład, że dane informacje nie są chronione jako tajemnica handlowa w obrębie Wspólnoty, ale są chronione na tej podstawie w krajach trzecich( ). W niniejszej sprawie nie podniesiono jednak argumentu tego rodzaju.

142. W rezultacie treść uwag nie jest wyraźnie objęta ochroną na mocy rozporządzenia nr 659/1999. Nawet w przypadku ochrony tajemnic handlowych przewidziana jest jedynie konsultacja z danym państwem członkowskim (art. 25). Prawdą jest, że pozostałe zainteresowane osoby mogą również domagać się, na podstawie art. 287 WE oraz art. 24 rozporządzenia nr 659/1999, ochrony swoich tajemnic handlowych oraz podobnych interesów w zachowaniu poufności. Jednakże status tych osób w postępowaniu w sprawie pomocy państwa nie pozwala na ogólne założenie, iż korespondencja z nimi zasługuje zasadniczo na całościową ochronę. Przeciwnie, w każdym przypadku należy sprawdzić, w jakim zakresie należy odmówić udzielenia dostępu do dokumentów w celu ochrony tożsamości tych osób lub też z innych powodów.

143. Szeroki zakres ochrony komunikowania się z zainteresowanymi osobami trzecimi nie wynika też pośrednio z negocjacji prowadzonych z danym państwem członkowskim. Zwykłe uwagi przedstawione przez inną zainteresowaną osobę nie pozwalają na sformułowanie wniosku w sprawie negocjacji. Tylko wówczas, gdy Komisja żąda przekazania szczegółowych informacji w celu ich późniejszego wykorzystania w trakcie negocjacji, istnieje wystarczająco wąski związek z procesem negocjacyjnym. Odmowa dostępu do dokumentów może być jednak uzasadniona w takim przypadku wyłącznie na podstawie indywidualnego badania dokumentów. W niniejszej sprawie nie miało to miejsca.

e) Wniosek pośredni

144. Ogólnie należy uznać, że Sąd słusznie orzekł, iż Komisja nie mogła odrzucić w sposób całościowy wniosku TGI o udzielenie dostępu do dokumentów, opierając swoją decyzję na art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, bez przeprowadzenia indywidualnego badania każdego dokumentu.

145. Można zastanawiać się w istocie, czy decyzja Komisji powinna zostać utrzymana – przynajmniej w części dotyczącej wymiany korespondencji z państwem członkowskim, odnoszącej się do postępowania kontrolnego w sprawie pomocy państwa C 44/2001 – w zakresie, w jakim ta wymiana korespondencji miała miejsce po wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego. Komisja nie zakwestionowała jednak zaskarżonego wyroku w tym względzie. Ponadto jest wątpliwe, by decyzja mogła zostać podzielona w ten sposób, gdyż została skonstruowana jako jednolita i ogólna decyzja dotycząca wniosku, która nie rozróżnia poszczególnych dokumentów objętych tym wnioskiem.

146. W związku z tym należy także oddalić drugą część zarzutu pierwszego oraz pierwszą część zarzutu piątego odwołania.

C – Wnioski płynące z analizy prawnej

147. Z uwagi na to, że nie można uwzględnić żadnego z zarzutów podniesionych przez Komisję, uważam, że odwołanie należy oddalić w całości.

V – W przedmiocie kosztów

148. Zgodnie z art. 69 § 2 zdanie pierwsze regulaminu w związku z art. 118 i art. 122 § 1 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ TGI wniosła o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a ta ostatnia przegrała sprawę, należy obciążyć Komisję kosztami postępowania.

149. Zgodnie z art. 69 § 4 akapit pierwszy regulaminu w związku z art. 118 i art. 122 § 1 tego regulaminu państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta w pierwszej lub w drugiej instancji, pokrywają własne koszty( ).

VI – Wnioski

150. W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał orzekł, że:

1) Odwołanie zostaje oddalone.

2) Komisja Wspólnot Europejskich zostaje obciążona kosztami postępowania.

3) Królestwo Danii, Republika Finlandii i Królestwo Szwecji ponoszą własne koszty związane z postępowaniem odwoławczym.