OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

CHRISTINE STIX‑HACKL

przedstawiona w dniu 8 września 2005 r.( )

Sprawa C‑66/02

Republika Włoska

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

Skarga o stwierdzenie nieważności – Pomoc państwa – Artykuł 87 WE – Decyzja Komisji nr 2002/581/WE z dnia 11 grudnia 2001 r. – Ulgi podatkowe przyznane bankom





Spis treści





I – Wprowadzenie

II – Stan faktyczny i przepisy krajowe

III – Postępowanie przed Komisją i zaskarżona decyzja

IV – W przedmiocie skargi

A – Uwagi wstępne dotyczące zarzutów skargi

B – W przedmiocie ogólnego zarzutu opartego na niedostatecznym uwzględnieniu celów i charakteru spornych środków (pierwszy zarzut skargi)

1. Główne argumenty rządu włoskiego

2. Ocena

C – W przedmiocie zarzutu opartego na niesłusznej i dokonanej przez Komisję z naruszeniem obowiązku uzasadnienia kwalifikacji spornych środków jako pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE (drugi zarzut skargi)

1. W przedmiocie błędnego charakteru zaskarżonej decyzji w kwestii przyznania poprzez sporne środki selektywnej korzyści z zasobów państwowych

a) Główne argumenty rządu włoskiego

b) Ocena

2. W przedmiocie zakłócenia konkurencji i wpływu spornych środków na wymianę między państwami członkowskimi

a) Główne argumenty rządu włoskiego

b) Ocena

3. W przedmiocie braku uzasadnienia opartego na niezbadaniu oddzielnie spornych środków według z art. 87 ust. 1 WE i art. 87 ust. 3 WE oraz na zbyt globalnym zbadaniu spornych środków

a) Główne argumenty rządu włoskiego

b) Ocena

D – W przedmiocie naruszenia art. 87 ust. 3 WE i naruszenia obowiązku uzasadnienia w kwestii zgodności ze wspólnym rynkiem (trzeci zarzut skargi)

1. Główne argumenty rządu włoskiego

2. Ocena

V – Koszty

VI – Wnioski





I – Wprowadzenie

1. W skardze złożonej w dniu 28 lutego 2002 r. w sekretariacie Trybunału Republika Włoska zgodnie z art. 230 ust. 1 WE wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji 2002/581/WE z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie systemu pomocy państwa wprowadzonego przez Włochy na rzecz banków( ).

II – Stan faktyczny i przepisy krajowe

2. Aż po lata osiemdziesiąte włoski sektor bankowy, pozostając częściowo własnością i w ogólności pod silnym wpływem państwa, odznaczał się specjalizacją i regionalizacją. Od początku lat osiemdziesiątych władze włoskie rozpoczęły proces prywatyzacji banków, który miał ponadto doprowadzić do zwiększenia przeciętnej wielkości banków i do zniesienia ich specjalizacji. W ustawie nr 218/90 z dnia 30 lipca 1990 r. (zwanej dalej „ustawą Amato”) rząd włoski przyjął zasadnicze środki pomocy w celu stopniowej prywatyzacji sektora bankowego.

3. Na tej postawie banki znajdujące się w posiadaniu państwa mogły zostać przekształcone w spółki akcyjne i w 1993 r. zobowiązano je do takich przekształceń. Ich akcje zostały wprowadzone na rynek lub przeniesione na instytucje nastawione na zysk, określone mianem „fundacji bankowych”. W ramach tych ostatnich procesów doszło do następującego podziału: nowo powstałe banki (tu określone ogólnie jako: banki) przejęły działalność bankową, podczas gdy udziały w bankach objęły i zarządzały nimi fundacje bankowe, w ten sposób kontrolując banki. Na podstawie określonych przepisów podatkowych, zawartych w ustawie Amato, fundacje bankowe mogły przekazywać bankom także pewne składniki majątku trwałego i inne aktywa, które nie były konieczne do realizacji celu spółki.

4. Pod koniec lat dziewięćdziesiątych rząd włoski podjął najnowsze środki pomocy w celu wsparcia restrukturyzacji i konsolidacji sektora bankowego. Ustawa nr 461/98 z dnia 23 grudnia 1998 r. (zwana dalej „ustawą Ciampiego”) upoważniła rząd m.in. do wydania przepisów fiskalnych ułatwiających cesję zwrotną składników majątku trwałego i aktywów banków, które nie były konieczne do realizacji celu spółki, na rzecz fundacji bankowych oraz przepisów ułatwiających restrukturyzację sektora bankowego poprzez połączenia między bankami lub podobnych środków pomocy restrukturyzacyjnej.

5. Ustawa Ciampiego została wdrożona na mocy decreto legislativo nr 153/99 z dnia 17 maja 1999 r. (zwanego dalej „dekretem nr 153/99”), przewidującym szczególne przepisy podatkowe dla określonych transakcji restrukturyzacyjnych i cesję zwrotną.

6. W pkt 5, ppkt 1–5 zaskarżonej decyzji środki podatkowe (zwane dalej „spornymi środkami”), które zostały wprowadzone ustawą Ciampiego i dekretem nr 153/99 (zwanymi dalej „spornym systemem pomocy”), opisano zbiorczo w sposób następujący:

„1) obniżenie stopy podatku dochodowego (IRPEG) do 12,5% przez pięć kolejnych lat podatkowych dla banków, które dokonują połączenia lub podobnej restrukturyzacji, pod warunkiem że zyski zostaną zgromadzone w specjalnej rezerwie, która nie może zostać naruszona przez okres trzech lat; zyski zgromadzone w specjalnej rezerwie nie mogą przekroczyć 1,2% różnicy pomiędzy sumą wierzytelności i zobowiązań banków uczestniczących w połączeniu a sumą wierzytelności i zobowiązań największego banku uczestniczącego w tej operacji (art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 1 dekretu nr 153/99);

2) neutralność podatkowa w odniesieniu do transakcji cesji zwrotnej na podmiot, który wniósł składniki majątku trwałego i aktywa, które nie są konieczne do realizacji celu spółki, a które zostały wcześniej przeniesione na spółki bankowe zgodnie z ustawą nr 218/90 z dnia 30 lipca 1990 r. (art. 16 ust. 3 dekretu nr 153/99);

3) stosowanie stałego opodatkowania zamiast podatku należnego w zależności od transakcji, o których mowa w obu powyższych tiret (art. 24 ust. 1 i art. 16 ust. 5 dekretu nr 153/99);

4) neutralność podatkowa w odniesieniu do podatku gminnego należnego od powiększonej wartości nieruchomości w związku z tymi samymi transakcjami (art. 24 ust. 1 i art. 16 ust. 5 dekretu nr 153/99);

5) zwolnienie z podatku w przypadku przeniesienia udziałów w kapitale Banca d’Italia przez spółki bankowe na rzecz fundacji bankowych (art. 27 ust. 2 dekretu nr 153/99)”.

7. Sporne środki obowiązują dla transakcji dokonywanych w latach 1998–2004 włącznie.

III – Postępowanie przed Komisją i zaskarżona decyzja

8. Z powodu odpowiedniej interpelacji parlamentarnej Komisja w marcu 1999 r. wszczęła dochodzenie wstępne w sprawie ustawy Ciampiego i dekretu nr 153/99. W trakcie postępowania w zakresie systemu pomocy Komisja pismem z dnia 23 marca 2000 r. powiadomiła władze włoskie, że ustawa Ciampiego i dekret nr 153/99 mogą zawierać elementy pomocy państwa, i wezwała je do tymczasowego zaniechania stosowania spornych środków. Pismem z dnia 12 kwietnia 2000 r. władze włoskie poinformowały Komisję, że zawieszą stosowanie owych środków, czyli przyznanie ulg podatkowych nastąpiłoby tylko w latach 1998, 1999 i 2000.

9. Pismem z dnia 25 października 2000 r. Komisja poinformowała rząd włoski o otwarciu postępowania w zakresie systemu pomocy.

10. W dniu 11 grudnia 2001 r. Komisja wydała zaskarżoną decyzję, w której stwierdziła, że sporne środki na rzecz banków – poza środkiem wymienionym w pkt 5 ppkt 5 – stanowią niezgodną ze wspólnym rynkiem pomoc państwa (art. 1 i 2 decyzji). Komisja zobowiązała ponadto rząd włoski do uchylenia przepisów sprzecznych z prawem (art. 3 decyzji), do zażądania zwrotu pomocy udzielonej na podstawie przepisów niezgodnych z prawem wraz z odsetkami (art. 4 decyzji) i do powiadomienia Komisji w ciągu dwóch miesięcy od przekazania decyzji o środkach podjętych dla jej wdrożenia (art. 5 decyzji).

IV – W przedmiocie skargi

A – Uwagi wstępne dotyczące zarzutów skargi

11. Rząd włoski w swojej skardze zarzuca Komisji naruszenia obowiązku uzasadnienia i art. 87 ust. 1 WE, art. 253 WE oraz art. 87 ust. 3 lit. b) i c) WE. Komisja zaprzecza zasadności wszystkich wymienionych zarzutów skargi.

12. W celu uzasadnienia zgłoszonej skargi rząd włoski podnosi w pierwszym zarzucie, o charakterze ogólniejszym, że Komisja w zaskarżonej decyzji niedostatecznie uwzględniła bądź nie dostrzegła celów i charakterystyki spornych środków oraz ciągłości między ratio legis ustawy Amato i ratio legis ustawy Ciampiego, naruszając tym samym – w szczególności z punktu widzenia wzmocnienia konkurencji – obowiązek uzasadnienia.

13. W drugim zarzucie, złożonym z kilku części, rząd włoski podnosi, że sporne środki zostały niesłusznie zakwalifikowane jako pomoc w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.

14. W trzecim zarzucie rząd włoski podnosi, że Komisja naruszyła art. 87 ust. 3 WE i art. 253 WE, ponieważ z powodu błędnego pod względem prawnym i sprzecznego uzasadnienia zaniechała uznania spornych środków za „pomoc przeznaczoną na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania” lub za „pomoc ułatwiającą rozwój niektórych działań gospodarczych” w rozumieniu tych przepisów, a więc za zgodne ze wspólnym rynkiem.

15. Ponadto rząd włoski w replice podniósł zarzut naruszenia swoich praw do obrony. Sprzeciwia się w niej temu, że Komisja dopiero w zaskarżonej decyzji – a nie już w postępowaniu wstępnym – podniosła samodzielny zarzut dotyczący pośredniego opodatkowania prywatyzowanych banków, pozbawiając w następstwie tego rząd włoski i beneficjentów rzekomej pomocy możliwości wykonania swoich praw do obrony przed tym zarzutem.

16. Co do tego zarzutu należy stwierdzić, że z art. 42 § 2 regulaminu Trybunału wynika, że co do zasady w toku postępowania nie można podnosić nowych zarzutów i udzielać odpowiedzi na nowe zarzuty, chyba że ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne, ujawnione dopiero podczas postępowania( ).

17. Ponieważ rząd włoski podniósł faktycznie zarzut naruszenia praw do obrony po raz pierwszy w replice i ponieważ nie jest on oparty na okolicznościach, do których ujawnienia doszło dopiero w toku postępowania, wynika stąd, że zarzut ten, jak słusznie wywodzi Komisja, jest niedopuszczalny i tym samym nie podlega dalej ocenie merytorycznej.

B – W przedmiocie ogólnego zarzutu opartego na niedostatecznym uwzględnieniu celów i charakteru spornych środków (pierwszy zarzut skargi)

1. Główne argumenty rządu włoskiego

18. Rząd włoski podnosi, że Komisja nie dostrzegła ważnej roli spornych środków w ramach reformy włoskiego sektora bankowego i błędnie zrozumiała ścisły związek między ustawą Amato i ustawą Ciampiego. Sporne środki pomocy stanowiły mianowicie etap niezbędny dla dokończenia procesu prywatyzacji i restrukturyzacji tego sektora, zapoczątkowanego ustawą Amato, i pozostawały w zgodzie z celami integracji i konkurencji. Środki podatkowe przewidziane w ustawie Amato nie odniosły w całości spodziewanych skutków, przykładowo odnośnie do utrzymującej się nadal w znacznej mierze segmentacji rynku. Ustawa Ciampiego i dekret wykonawczy nr 153/99, obejmujący sporne środki, były w następstwie tego niezbędne dla realizacji celów ustawy Amato. W rezultacie Komisja myli się także, przyjmując, że prywatyzacja została zakończona w roku 1992. Przez to, że Komisja niedostatecznie uwzględniła nadzwyczajny charakter środków jako części reformy sektora bankowego, naruszyła swój obowiązek uzasadnienia. Brak więc wystarczającej oceny kwestii, czy sporne środki pomocy faktycznie ograniczają konkurencję w sektorze bankowym, czy też, jak argumentuje strona skarżąca, są dla niej korzystne.

2. Ocena

19. Należy na wstępie przypomnieć, że art. 87 ust. 1 WE definiuje pomoc państwa uregulowaną traktatem WE jako pomoc państwową lub pomoc zapewnioną za pośrednictwem zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi.

20. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem miarodajne dla uznania danego środka za pomoc w rozumieniu tego przepisu jest łączne spełnienie następujących przesłanek: i) środek musi przyznawać niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów jednostronną korzyść; ii) korzyść ta musi zostać przyznana bezpośrednio lub pośrednio z zasobów państwowych; iii) środek musi zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji; iv) musi mieć możliwość wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi( ).

21. Rodzaj celów i przyczyny zastosowania środka państwowego nie są natomiast same w sobie decydujące dla zakwalifikowania go jako pomocy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 87 WE rozróżnia mianowicie „nie według przyczyn i celów środki interwencji państwowej, lecz definiuje je według ich skutków”( ).

22. Także z „charakteru” danego środka samego w sobie nie da się jeszcze wywnioskować, czy środek ten spełnia przesłanki pomocy, czy też nie. I tak na przykład Trybunał, biorąc pod uwagę przepisy w dziedzinie ubezpieczenia społecznego, wywodzi w utrwalonym orzecznictwie, że „socjalny charakter” środków państwowych nie wystarcza do wykluczenia kwalifikacji tych środków jako pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE( ).

23. Trudno zresztą określić jednoznacznie i ogólnie dokładny cel przepisów podatkowych. Jak wskazują także argumenty wysunięte przez rząd włoski we wniesionej skardze, w zależności od punktu widzenia, z którego rozpatruje się taki przepis, można określić różnie jego cele i sens. Wprawdzie sporne środki mogą więc pozostawać w bardziej lub mniej ścisłym związku z projektem prywatyzacyjnym, ale ponadto rząd włoski wywiódł także, że środki te mają stanowić zachętę do połączeń lub cesji zwrotnej i że w ten sposób mają zwiększyć rentowność i kapitalizację w zainteresowanych bankach i konkurencyjność sektora bankowego. W innym miejscu wywiódł on, że spornymi środkami zamierzano zniwelować zwiększony nacisk podatkowy, któremu podlega sektor bankowy w porównaniu z innymi gałęziami przemysłu.

24. Argument rządu włoskiego, że sporne środki pomocy wprowadzono ze względów związanych z prywatyzacją i pobudzeniem konkurencji i zgodnie z interesem zjednoczenia europejskiego, nie może jednak na podstawie przytoczonego przeze mnie powyżej w pkt 21 i 22 orzecznictwa sam w sobie wykluczyć kwalifikacji spornych środków jako pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE zgodnie z kryteriami wymienionymi wyżej w pkt 20. Do Komisji należy ewentualne szersze wyważenie politycznych i gospodarczych interesów, wymienionych przez rząd włoski i odpowiednia ocena uzasadnienia pomocy w ramach swobodnego uznania, którym dysponuje w związku z udzielaniem zezwolenia zgodnie z art. 87 ust. 3 WE( ).

25. Z drugiej strony nie należy kwestionować znaczenia czy charakteru wskazówki argumentom dotyczącym celu i sensu danego środka w ocenie tego środka w świetle art. 87 ust. 1 WE, gdyż mogą one dostarczyć wyjaśnień co do sposobu działania środka i tym samym odegrać pewną rolę przy badaniu występowania znamion pojęcia pomocy państwa „związanych ze skutkiem”, które zostały wymienione wyżej w pkt 20( ).

26. Ale także w takim rozumieniu wielokrotnie podnoszony argument, zgodnie z którym sporne środki poprzez restrukturyzację i wzmocnienie banków miałyby ostatecznie ożywić konkurencję czy też uczynić banki bardziej konkurencyjnymi, nie przemawia przeciwko uznaniu tych środków za pomoc.

27. Przepisy o pomocy stanowią mianowicie instrument w ramach systemu przewidzianego w art. 3 ust. 1 lit. g) WE, „zapewniającego niezakłóconą konkurencję na rynku wewnętrznym”. Takie zakłócenie należałoby dostrzec m.in. właśnie w tym, że państwo członkowskie wzmacnia pod względem konkurencyjności przedsiębiorstwa lub produkcję niektórych towarów i tym samym dochodzi do „pobudzenia” konkurencji, np. w porównaniu z analogicznymi innymi przedsiębiorstwami lub z inną produkcją towarów na rynku wewnętrznym. „Pobudzenie” czy też „więcej” konkurencji nie jest przeciwstawne w stosunku do „zakłócenia konkurencji”, do którego odwołuje się wspólnotowe prawo w zakresie pomocy. Trybunał orzekał także niezmiennie w utrwalonym orzecznictwie, że dążenie państwa członkowskiego do przybliżenia warunków konkurencji określonego sektora gospodarki do warunków panujących w innych państwach członkowskich, przez jednostronne zastosowanie odpowiednich środków, nie odbiera tym środkom charakteru pomocy( ).

28. Dalej, co się tyczy argumentacji rządu włoskiego odnośnie do ciągłości założonych celów ustaw Amato i Ciampiego, to najwyraźniej opiera się ona na poglądzie, że spornych przepisów nie należy zakwalifikować jako pomocy, ponieważ Komisja nie zakwestionowała w przeszłości środków pomocy na podstawie ustawy Amato.

29. Co do tego należy wskazać, że kwalifikacja środka państwowego jako pomocy w rozumieniu art. 87 WE odpowiednio do znamion stanu faktycznego tego przepisu zależy od całego szeregu czynników i wymaga w każdym przypadku dokładnej analizy cech technicznych i prawnych danego środka państwowego i jego kontekstu gospodarczego( ). Wynika to szczególnie z tego, że prawo o pomocy, co słusznie wywiódł w tej kwestii rząd włoski, musi wpisywać się w realia gospodarcze, a w kontroli pomocy w rozumieniu traktatu nie chodzi o koncepcję statyczną. Rada wyraziła to w czwartym motywie rozporządzenia (WE) nr 659/1999( ) w sposób następujący:

„urzeczywistnienie i umocnienie rynku wewnętrznego jest procesem stopniowym, mającym odzwierciedlenie w ciągłym rozwoju polityki pomocy państwa; uwzględniając ten rozwój, niektóre środki pomocy, które w chwili wprowadzania w życie nie stanowiły pomocy państwa, mogły od tamtej pory stać się pomocą państwa”.

30. W świetle tych rozważań wydaje się jasne, że z okoliczności, iż Komisja we wcześniejszym czasie nie podnosiła zastrzeżeń wobec systemu takiego jak np. ustanowiony w ustawie Amato – który Komisja, czego rząd włoski nie neguje, rozpatrywała w dodatku jedynie pod kątem wybranych aspektów – nie można wnioskować, że kolejny system, nawet jeśli pozostaje w stosunku „ciągłości” do pierwszego wymienionego systemu lub służy tym samym celom, nie miałby być zakwalifikowany jako pomoc państwa. Innymi słowy, nic nie stoi z pewnością na przeszkodzie, by Komisja zakwalifikowała dany system państwowy jako pomoc państwa, bo nie zgłaszała zastrzeżeń wobec przepisu wcześniejszego.

31. O ile wreszcie rząd włoski zarzuca naruszenie obowiązku uzasadnienia zgodnie z art. 253 WE, to należy w tym kontekście najpierw przypomnieć pewne zasady, wynikające z utrwalonego orzecznictwa.

32. Po pierwsze, należy wziąć pod uwagę, że obowiązek uzasadnienia stanowi istotny wymóg proceduralny, który należy odróżnić od kwestii zasadności czy też merytorycznej prawidłowości uzasadnienia, stanowiącej element zgodności z prawem materialnym spornego aktu prawnego( ).

33. Po drugie, co się tyczy wymagań uzasadnienia, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powinno być ono dostosowane do charakteru aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu w szczególności do treści aktu, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których on dotyczy. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 253 WE, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę( ).

34. Ze względu na zarzut nieuwzględnienia nadzwyczajnego charakteru środków jako części reformy sektora bankowego należy w świetle tego stwierdzić, że Komisja w pkt 16 zaskarżonej decyzji podsumowała uwagi Włoch dotyczące dotychczasowej genezy i celów spornych środków. Do celów pomocy państwa, w szczególności do konsolidacji sektora bankowego, odniesiono się dalej w ramach oceny legalności pomocy w pkt 30 i 32 zaskarżonej decyzji.

35. W szczególności z uwagi na rolę założonych celów spornych środków, jaką odgrywają one w zakwalifikowaniu tych środków jako pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, jak już opisałam tę rolę powyżej w pkt 21‑25, nie można stwierdzić braku uzasadnienia w odniesieniu do uwzględnienia charakteru i celów spornych środków.

36. Argument dotyczący ciągłości spornych środków i ustawy Amato został omówiony w pkt 53 zaskarżonej decyzji.

37. Ponieważ rząd włoski w ramach pierwszego, ogólnego zarzutu skargi podnosi naruszenie obowiązku uzasadnienia zgodnie z art. 253 WE, zarzut ten jest więc nieuzasadniony.

38. Zgodnie z powyższym po rozpatrzeniu pierwszego zarzutu skargi nie stwierdzono niczego, co podawałoby w wątpliwość ważność zaskarżonej decyzji.

C – W przedmiocie zarzutu opartego na niesłusznej i dokonanej przez Komisję z naruszeniem obowiązku uzasadnienia kwalifikacji spornych środków jako pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE (drugi zarzut skargi)

39. Ten zarzut skargi składa się z kilku, niezbyt jasno uporządkowanych części, za pomocą których rząd włoski w skrócie podnosi następujące kwestie w związku z zaskarżoną decyzją:

– brak uzasadnienia ze względu na brak odrębnego zbadania spornych środków zgodnie z art. 87 ust. 1 WE i art. 87 ust. 3 WE i zbyt globalne zbadanie spornych środków;

– błędne założenie i błędna ocena przyznanych korzyści i selektywności środka fiskalnego wymienionego w pkt 5 ppkt 1;

– brak obciążenia budżetu państwa lub wykorzystania zasobów państwowych przez sporne środki i neutralność podatkowa środków w zakresie transakcji cesji zwrotnej;

– brak selektywnego charakteru spornych środków;

– brak zakłócenia konkurencji między bankami działającymi we Włoszech lub między bankami krajowymi i zagranicznymi;

– błędna ocena i brak uzasadnienia w zakresie kwestii oddziaływania na wymianę handlową miedzy państwami członkowskimi.

1. W przedmiocie błędnego charakteru zaskarżonej decyzji w kwestii przyznania poprzez sporne środki selektywnej korzyści z zasobów państwowych

a) Główne argumenty rządu włoskiego

40. W drugiej części drugiego zarzutu skargi rząd włoski podnosi, że w odniesieniu do środka powołanego, o którym mowa w pkt 5 ppkt 1 zaskarżonej decyzji, zaskarżona decyzja opiera się na błędnym założeniu, jeśli chodzi o przyznanie korzyści. Redukcja stawki podatku dochodowego od osób prawnych (IRPEG) do 12,5% odnosi się jedynie do zysków umieszczonych w specjalnej rezerwie, a nie generalnie do całości zysków banków biorących udział w fuzji lub restrukturyzacji podobnego rodzaju. Taka ulga podatkowa jest związana z czterema warunkami, które zostały pominięte przez Komisję. Z warunków tych wynika, że celowość tego środka podatkowego nie polega na uprzywilejowaniu akcjonariuszy, lecz na dokapitalizowaniu banku powstającego w wyniku połączenia. W ten sposób zostaje wzmocniona konkurencyjność sektora bankowego.

41. Nie chodzi też, inaczej aniżeli stwierdza Komisja w pkt 33 zaskarżonej decyzji, o selektywny środek. Rząd włoski podnosi w szczególności błędny charakter stwierdzenia, zgodnie z którym ten środek pomocy działa na niekorzyść małych banków w stosunku do większych banków. Środek ten nie ogranicza się poza tym tylko do banków włoskich, lecz dotyczy także oddziałów banków innych państw członkowskich we Włoszech.

42. W trzeciej części drugiego zarzutu skargi rząd włoski podnosi, że pojęcie pomocy państwa zakłada korzyść dla przedsiębiorstwa oraz bezpośredni wpływ na budżet państwa – przez wykorzystanie środków finansowych lub też rezygnację z nich. Budżet państwa nie jest jednak – w ujęciu globalnym i w dłuższej perspektywie – obciążany przez sporne środki. Włoski ustawodawca zawsze dążył do tego, by używać takich instrumentów, które pozostają neutralne zarówno pod względem konkurencji, jak i całości środków fiskalnych w sektorze bankowym.

43. Rząd włoski podkreśla ponadto, że środki dotyczące cesji zwrotnej składników majątku trwałego i innych aktywów, które nie są konieczne do realizacji celu spółki, należy traktować nie jako zwolnienie podatkowe, lecz jedynie jako instrument neutralny podatkowo. Dokonywane cesje zwrotne nie powodowały ani powstania wartości dodanej, ani ujemnej, a nawet jeśli doszłoby do tego później od pierwotnego terminu wymagalności, fundacje bankowe musiałyby zapłacić co do zasady z ich tytułu te podatki, których nie zapłaciły banki, a więc można jedynie mówić o ograniczonym w czasie zawieszeniu długu podatkowego. Dlatego też nie ma tu miejsca rezygnacja z wpływów podatkowych. Ponadto środki te służą także jednostkom takim jak holdingi, które nie są kwalifikowane jako przedsiębiorstwa w rozumieniu pojęcia pomocy państwa.

44. W czwartej części drugiego zarzutu skargi rząd włoski podnosi w znaczeniu ogólnym, że sporne środki nie spełniają także przesłanki selektywności. Chodzi raczej ogólnie o środki, skierowane bez żadnej dyskryminacji do wszystkich banków uczestniczących w reformie.

45. Rozpatrując selektywność ulgi podatkowej, należałoby najpierw określić, czy stanowi ona wyjątek od stosowania ogólnie obowiązującego systemu podatkowego na rzecz określonych przedsiębiorstw danego państwa członkowskiego. Jeżeli tak, należałoby następnie stwierdzić, czy wyjątek lub zróżnicowanie wewnątrzsystemowe jest uzasadnione charakterem lub wewnętrzną strukturą systemu podatkowego.

46. Wprawdzie w omawianym wypadku sporne środki pomocy odnoszą się jedynie do sektora bankowego, jednak należy uznać je nie za szczególne, lecz za ogólne środki, gdyż opierają się one na funkcjonującej we włoskim systemie prawnym podstawowej zasadzie odmiennego opodatkowania banków w stosunku do przedsiębiorstw przemysłowych. Rząd włoski wywodzi, że sektor bankowy podlega specjalnym wymogom i kontroli z mocy ustawy. Sektor bankowy wykazuje także szczególne cechy, jeśli chodzi o dynamikę konkurencji. Występują także obiektywne różnice między podatnikami w sektorze bankowym i w innych sektorach. Dlatego szczególne opodatkowanie tego sektora jest obiektywnie uzasadnione, co wynika również z komunikatu Komisji w sprawie stosowania reguł pomocy publicznej do środków związanych z bezpośrednim opodatkowaniem działalności gospodarczej( ). Sporne środki nie powinny być więc traktowane jako „wyjątek” od ogólnego systemu. Chodzi o środki nadzwyczajne i ograniczone w czasie, mające stanowić zachętę do niezbędnych dostosowań strukturalnych. Ponadto poprawa konkurencji w sektorze bankowym stanowi bezpośrednią korzyść także dla innych dziedzin gospodarki.

b) Ocena

47. Pojęcie pomocy państwa zgodnie z art. 87 ust. 1 WE zakłada na wstępie uprzywilejowanie niektórych przedsiębiorstw lub produkcji niektórych towarów. Należy w związku z tym przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie pomocy państwa w rozumieniu tego przepisu jest o wiele bardziej ogólne niż pojęcie subwencji, jako że nie tylko zawiera w sobie świadczenia pozytywne, tak jak w przypadku samych subwencji, ale także interwencje, które w różny sposób zmniejszają obciążenia budżetu normalne ponoszone przez dane przedsiębiorstwo( ).

48. Pomoc państwa jest więc opisana tutaj jako stanowiące uprzywilejowanie odstępstwo od ogólnego systemu podatkowego lub normalnego opodatkowania. Tym samym powstaje niezbędny punkt odniesienia dla „uprzywilejowania”( ).

49. Tym samym należy po pierwsze zasadniczo określić, „czy sporne środki pomocy należy oceniać w stosunku do systemu podatkowego obowiązującego dawniej dla odpowiednich transakcji, czy też, jak to utrzymuje rząd włoski, stanowią one niezależny ogólny system podatkowy lub „szczególny system podatkowy”.

50. W niniejszym przypadku całościowy kontekst spornych środków przemawia jednak moim zdaniem znacznie bardziej za tym, że należy je oceniać według skali ogólnego systemu podatkowego, zamiast traktować je jako nowy, ogólny system lub „prawną normalność”. Chodzi tu o grupę pojedynczych odstępstw od dotychczas obowiązujących ogólnych przepisów podatkowych, które mają ułatwiać określone transakcje pozostające w związku z połączeniami banków( ). Niniejszy przypadek nie różni się pod tym względem istotnie od spraw Steenkolenmijnen( ) lub Maribel( ), w których chodziło o przepisy fiskalne szczególne w stosunku do ogólnie obowiązującego systemu – w tych wypadkach powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych. Trybunał badał w owych sprawach przepisy szczególne także jako wyjątki od danego ogólnego systemu podatkowego, a nie jako niezależne środki. Podobnie Trybunał również w wyroku w sprawie Adria‑Wien Pipeline nie podzielił poglądu rzecznika generalnego Mischa, zgodnie z którym kwestionowany tam system o wynagrodzeniach jako taki stanowiłby ogólny środek stworzony ex novo( ).

51. Jeśli więc chodzi o kwestię spełnienia przesłanki przyznania korzyści przez sporne środki, to ta korzyść polega na tym, że dzięki spornym środkom zainteresowane banki nie muszą lub muszą w zmniejszonym wymiarze płacić określone należności, przypadające normalnie zgodnie z ogólnym systemem podatkowym, a więc podatek dochodowy od osób prawnych i należności powstające przy realizacji transakcji cesji zwrotnej. Jednym słowem zainteresowane przedsiębiorstwa korzystają ze zmniejszenia obciążeń. W tym rozumieniu w zaskarżonej decyzji Komisja słusznie określiła sporne środki jako „ulgi podatkowe” i także w pkt 42 tejże decyzji stwierdziła m.in., że korzyści przyznaje się w wyniku rezygnacji z określonych wpływów podatkowych.

52. Co się tyczy w szczególności połączeń lub podobnych transakcji restrukturyzacji – a więc transakcji, do których odnosi się pkt 5 ppkt 1 zaskarżonej decyzji – przyznanie korzyści polega na obniżeniu stopy podatku dochodowego od osób prawnych do 12,5% przy spełnieniu określonych warunków, które zostały opisane w cytowanym wyżej fragmencie zaskarżonej decyzji.

53. Rząd włoski, moim zdaniem, nie przytoczył niczego, co podawałoby w wątpliwość przyznanie korzyści z tytułu tego środka.

54. Po pierwsze należy stwierdzić, że Komisja najwyraźniej odtworzyła czy też streściła znamiona tego środka podatkowego w pkt 5 ppkt 1 zaskarżonej decyzji w rozumieniu opisanym przez rząd włoski. W szczególności stwierdziła w tym miejscu w sposób wyraźny, że obniżka ma zastosowanie w szczególności „o ile zyski zostaną ulokowane na specjalnej rezerwie”.

55. Po drugie znamiona (techniczne) tego środka podatkowego nie zmieniają w szczególności faktu, że zainteresowanym bankom jest przyznana obniżka podatku dochodowego od osób prawnych.

56. Po trzecie zgodnie z informacjami rządu włoskiego przyznanie tego środka ma służyć wyraźnie jako zachęta podatkowa dla połączeń banków.

57. Po czwarte należy przypomnieć, że z pkt 8 zaskarżonej decyzji, którego rząd włoski nie podał w wątpliwość, wynika, że władze włoskie oszacowały na 2 767 milionów euro teoretycznie możliwą maksymalną kwotę ulg podatkowych, z których mogliby skorzystać w rozpatrywanym okresie beneficjenci tego środka.

58. Jeśli więc chodzi konkretnie o sporne środki pomocy, w zakresie w jakim pomoc ta przewiduje „neutralność podatkową” transakcji w ramach restrukturyzacji banków – w tym w szczególności transakcji cesji zwrotnej składników majątku trwałego i innych aktywów na rzecz cedenta, które nie są konieczne do realizacji celu spółki – sposób działania takiej „neutralności podatkowej” według dostępnych informacji polega na tym, że nie powstają zobowiązania podatkowe, które zgodnie z ogólnym systemem podatkowym powstałyby po stronie banków przy realizacji odpowiednich transakcji, w szczególności nie powstaje podatek od wzrostu wartości.

59. Moim zdaniem, stanowi to jednoznacznie ulgę podatkową. W przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia, jak podniósł rząd włoski, że pomoc ta dla określonych operacji nie oznacza ulg podatkowych – ponieważ dla tych operacji w konkretnym wypadku nie powstaje zobowiązanie podatkowe na podstawie innych przepisów lub ponieważ w poszczególnych przypadkach w związku z transakcją nie powstaje zobowiązanie podatkowe z tytułu wzrostu wartości, w zakresie w jakim ta transakcja nie prowadzi do odpowiedniego wzrostu wartości. Przedmiotem zaskarżonej decyzji są mianowicie, jak to stwierdziła Komisja także w pkt 29 tej decyzji, sporne środki pomocy jako takie, a nie indywidualna pomoc lub poszczególne przypadki jej zastosowania. Zgodnie z orzecznictwem Komisja może mianowicie ograniczyć się do zbadania ogólnych cech danego systemu pomocy państwa w celu stwierdzenia, czy zawiera on elementy pomocy państwa( ). W związku z tym nie chodzi tu o istnienie korzyści w każdym indywidualnym przypadku. Z tych samych względów nie ma tu także znaczenia argument, że sporne środki pomocy mogłyby przynieść korzyść takim jednostkom jak holdingi, których nie można kwalifikować jako przedsiębiorstwa w rozumieniu pojęcia pomocy państwa. Rozstrzygające w niniejszej sprawie jest to, że zastosowane środki, jak już przedstawiłam, powodują zasadniczo „zneutralizowanie” podatku, jaki powstałby dla banków ze względu na dokonanie odpowiednich transakcji.

60. Niezależnie od tego należy wskazać za Komisją w odniesieniu do zarzutu rządu włoskiego, który podniósł, że sporne środki pomocy, o ile dotyczą one wspomnianych transakcji cesji zwrotnej, powodują jedynie przesunięcie w czasie lub czasowe zawieszenie zobowiązania podatkowego, że już w zwykłym zawieszeniu podatku trzeba dostrzec korzyść finansową( ).

61. Rząd włoski sam wreszcie stwierdził, że środki dotyczące transakcji cesji zwrotnej mają usunąć przeszkody fiskalne.

62. Zgodnie z powyższym rząd włoski nie przytoczył niczego, co przemawiałoby przeciwko stwierdzeniu, że sporne środki – o ile przewidują „neutralność podatkową” dla określonych transakcji – przyznają korzyść w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.

63. Co się tyczy z kolei przyznawania środków pomocy z zasobów państwowych, w wypadku „negatywnych” pomocy państwa, jak to ma miejsce w przedłożonej sprawie, polegają one na związanej z danym przywilejem rezygnacji z wpływów podatkowych( ).

64. Należy odrzucić argument rządu włoskiego, zgodnie z którym sporne środki ostatecznie lub w ujęciu długofalowym nie obciążałyby budżetu państwa. Artykuł 87 WE ma uniemożliwiać ograniczanie wymiany handlowej między państwami członkowskimi w wyniku przyznawania przez władze państwowe ulg, które w różny sposób, sprzyjając określonym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, zakłócają lub mogą zakłócić konkurencję( ). Znamię oparte na wykorzystaniu zasobów państwowych służy rozgraniczeniu pomocy państwowej od interwencji prywatnych, które nie są objęte przepisami o pomocy( ). To znamię należy tym samym odróżniać od kwestii, czy takie wykorzystanie stanowi ostatecznie faktyczne obciążenie budżetu czy też w rezultacie nawet korzystnie oddziałuje na budżet państwa. Zgodnie z tym nie ma znaczenia, czy w rezultacie następuje obciążenie budżetu zainteresowanego państwa( ).

65. Rząd włoski wreszcie zaprzeczył w szczególności selektywności spornych środków.

66. Zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 1 WE korzyść gospodarcza przyznana przez państwo członkowskie ma charakter pomocy tylko wówczas, gdy może sprzyjać wyłącznie „niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów”.

67. Cecha selektywności dotyczy rozdziału środków państwowych, w wypadku których może chodzić o pomoc w rozumieniu art. 87 WE, od takich ogólnych środków, które stanowią wyraz ogólnej polityki w dziedzinie podatków i należności danego państwa członkowskiego i są zastrzeżone do kompetencji państw członkowskich.

68. Za ogólne, nieselektywne środki państwowe należy co do zasady uważać środki, które służą w równej mierze wszystkim podmiotom gospodarczym na terytorium państwa członkowskiego( ).

69. Poniżej tego poziomu ogólności rozróżnienie między ogólnymi i selektywnymi środkami może jednak okazać się rzeczą bardzo trudną. W każdym razie zgodnie z orzecznictwem pomoc (selektywna) w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE może występować nawet wówczas, gdy dotyczy ona całej gałęzi, a nawet kilku gałęzi gospodarki( ).

70. W niniejszym przypadku należy w każdym razie bezspornie stwierdzić, że sporne środki obowiązują jedynie w sektorze bankowym.

71. Jak już wykazałam, sporne środki pomocy, o ile stanowią one zwolnienia beneficjenta od ponoszonych przez niego normalnie obciążeń finansowych, należy rozpatrywać w ramach lub w odniesieniu do ogólnego systemu dotyczącego obciążeń, do których odnoszą się te zwolnienia.

72. I tak według pojęcia, które po raz pierwszy zostało użyte przez rzecznika generalnego Darmona w opinii w sprawach połączonych Sloman Neptun, środek selektywny w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE cechuje się „wyjątkowym charakterem”, który z samej swojej natury posiada on w stosunku do struktury ogólnego systemu, do którego przynależy( ).

73. W celu określenia, czy zróżnicowanie powstałe wskutek środka – w wyniku którego beneficjentowi w ramach ogólnego systemu, do którego dany środek przynależy, przyznawana jest korzyść – jest selektywne czy też nie, zależy odpowiednio od tego, czy zróżnicowanie to wynika z istoty czy też ze struktury systemu ogólnego – jednym słowem z wewnętrznej logiki tegoż systemu opodatkowania.

74. W pkt 32 zaskarżonej decyzji Komisja powołała się na odpowiednie stwierdzenie Trybunału w wyroku Maribel, zgodnie z którym „należy uznać za pomoc środek, który ma częściowo zwolnić przedsiębiorstwa określonej gałęzi gospodarki od obciążeń finansowych, wynikających z normalnego stosowania powszechnego systemu ubezpieczenia społecznego, jeżeli zwolnienie to nie jest usprawiedliwione istotą i strukturą tegoż systemu”( ).

75. Zróżnicowanie może więc nie mieć charakteru selektywnego tylko wówczas, gdy ze względu na system obciążeń, w ramach którego go dokonano, jest ono obiektywnie uzasadnione. Wyraźnie dostrzegalna jest tu zresztą bliskość tej kontroli i kontroli dotyczącej równego traktowania, co znajduje także wyraz w orzecznictwie Trybunału w odniesieniu do selektywności. Trybunał uważa bowiem, że niektóre przedsiębiorstwa lub produkcja niektórych towarów mogą „korzystać z uprzywilejowania w stosunku do innych przedsiębiorstw, które znajdują się, w świetle celu tego systemu, w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej( ).

76. W samym sektorze bankowym sporne środki wprowadziły szereg zmian do normalnie obowiązującego systemu podatkowego (obniżka podatku dochodowego od osób prawnych, neutralność podatkowa w odniesieniu do wzrostu wartości itd.). Ponieważ zróżnicowania wewnątrz systemu podatkowego nie wykazują „wyjątkowego charakteru” i tym samym nie są uznawane za selektywne tylko wówczas, gdy zróżnicowanie takie wynika poniekąd z „wewnętrznej logiki” tego systemu opodatkowania, zróżnicowanie wprowadzone przez sporne środki tylko wówczas nie byłoby selektywne, gdyby było zgodne z wewnętrzną logiką ogólnego systemu podatkowego lub, jak wyraził to rząd włoski, gdyby dokonano dostosowania systemu ogólnego do szczególnych cech działalności bankowej.

77. Podzielam jednakże pogląd Komisji, że nie zachodzi tu taki przypadek; innymi słowy, sporne środki nie stworzyły obiektywnego zróżnicowania między sektorem bankowym a pozostałymi sektorami i przedsiębiorstwami. W wypadku spornych środków chodzi o wybiórcze środki, które mają służyć osiągnięciu konsolidacji włoskiego sektora bankowego lub, jak wywiódł rząd włoski, umocnieniu jego konkurencyjności. Stąd stwierdzenie Komisji w pkt 32 zaskarżonej decyzji uważam za trafne w tym sensie, że chodzi w tym wypadku o element zewnętrzny, niewykazujący inherentnego związku ze strukturą normalnie obowiązującego systemu podatkowego w zakresie połączeń lub innych transakcji, do których odnoszą się sporne środki pomocy. Cel restrukturyzacji, względnie prywatyzacji sektora bankowego państwa członkowskiego może sam w sobie być celem całkowicie uzasadnionym, jednak nie oznacza to, że wyłączne uprzywilejowanie sektora bankowego znajduje uzasadnienie w istocie i celach ogólnych normalnie obowiązującego krajowego systemu podatkowego. Cele pozasystemowe spornych środków wykazują więc moim zdaniem, że nie chodzi o dostosowanie ogólnie obowiązującego systemu.

78. Rzecznik generalny Ruiz‑Jarabo Colomer zwrócił uwagę jeszcze na to, że dowód, iż środek służy wewnętrznej logice systemu, może zostać przeprowadzony tylko z wykluczeniem wszelkiego zamiaru „poprawy warunków sektora w stosunku do jego zagranicznych konkurentów”( ). Sam rząd włoski jednak wielokrotnie twierdził, że sporne środki miały także umocnić konkurencyjność poprzez połączenia lub zapewnienie wyższej rentowności.

79. Mając na uwadze powyższe rozważania, uważam, że sporne środki są w każdym razie sektorowo selektywne, jak to również trafnie stwierdziła Komisja w pkt 35 zaskarżonej decyzji, ponieważ w każdym razie mają zastosowanie tylko dla odpowiednich transakcji w sektorze bankowym.

80. Przeciwko tej selektywności nie przemawia zresztą także i to, że przedsiębiorstwa w innych sektorach gospodarki – które, gdyby dokonywały analogicznych transakcji restrukturyzacji, jak te, dla których w sektorze bankowym obowiązują ulgi podatkowe, musiałyby zapłacić odpowiednie należności – nie pozostają w stosunku konkurencji wobec banków. Będzie to wręcz częstym przypadkiem, gdy chodzi o pomoc dla całej „produkcji niektórych towarów”, wymienionej jednak wyraźnie w art. 87 ust. 1 WE.

81. Przepis ten wysuwa na pierwszy plan wpływ na konkurencję we Wspólnocie, to jest: chodzi tu na przykład także o konkurencję z sektorami bankowymi pozostałych państw członkowskich( ). Także Trybunał w cytowanej przez Komisję sprawie Adria‑Wien Pipeline przyjął uprzywilejowanie selektywne, pomimo że zakres stosowania kwestionowanej pomocy krajowej odnosił się bardzo szeroko do „przedsiębiorstw wytwarzających dobra materialne”( ).

82. Komisja w zaskarżonej decyzji poczyniła także jeszcze (ewentualne)( ) ustalenia dotyczące selektywności spornych środków, w szczególności środka wymienionego w pkt 1 ppkt 5 zaskarżonej decyzji, wewnątrz sektora bankowego, a więc ze względu na selektywność różnicowania między poszczególnymi bankami.

83. Ponieważ stwierdzenie Komisji, jak wykazano, jest trafne w odniesieniu do selektywności sektorowej, a dla zakwalifikowania środka jako pomocy państwa wystarczy stwierdzić, że jest on selektywny przynajmniej pod jednym względem, zbędne staje się rozpatrzenie tego, czy sporne środki pomocy są ponadto jeszcze faktycznie selektywne także wewnątrz sektora( ).

84. Tym samym stwierdzić należy, że Komisja słusznie oceniła, iż sporne środki pomocy spełniają przesłanki jednostronnego przyznania korzyści z zasobów państwowych.

2. W przedmiocie zakłócenia konkurencji i wpływu spornych środków na wymianę między państwami członkowskimi

a) Główne argumenty rządu włoskiego

85. W piątej części drugiego zarzutu skargi rząd włoski podnosi, że ani w stosunkach między bankami działającymi we Włoszech, ani między bankami krajowymi i zagranicznymi nie następuje zakłócenie konkurencji.

86. Twierdzi on, że z kwestionowanych ulg podatkowych mogą korzystać wszystkie banki, spełniające określone obiektywne kryteria. W przypadku określonych operacji ulgi podatkowe są związane jedynie z warunkiem, że te operacje będą realizowane we Włoszech. Co się tyczy środka wymienionego w pkt 1 ppkt 5 zaskarżonej decyzji, ma on także zastosowanie do oddziałów banków zagranicznych. Stąd dostęp banków zagranicznych do rynku krajowego nie zostaje utrudniony.

87. Rząd włoski jest zdania, że przy rozpatrywaniu wpływu spornych środków na konkurencję należy ponadto uwzględnić, że ciężary podatkowe banków działających we Włoszech są znacznie wyższe od przeciętnych ciężarów w Europie. Taka sytuacja może usprawiedliwiać środki zmierzające do zmniejszenia ciężarów podatkowych. Komisja niesłusznie zaniechała zbadania zakłóceń konkurencji w oparciu o właściwy rynek.

88. W szóstej części drugiego zarzutu skargi rząd włoski podnosi błędną ocenę i brak uzasadnienia odnośnie do wpływu spornych środków na wymianę handlową między państwami członkowskimi. W szczególności występuje on przeciwko stwierdzeniu w zaskarżonej decyzji, jakoby sporna pomoc ułatwiała ekspansję banków włoskich za granicą i utrudniała dostęp banków zagranicznych do rynku krajowego. Uzasadnienie to nie jest wystarczające ani nie ma tu znaczenia. Po raz kolejny dowodzi on natomiast, że sporne środki mają zastosowanie także do banków zagranicznych i że banki włoskie są narażone na zwiększony nacisk podatkowy, i dlatego nie prowadziłyby „potencjalnie agresywnej” ekspansji.

b) Ocena

89. Należy na wstępie wziąć pod uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie trzeba wykazać, że sporne środki mają rzeczywisty wpływ na konkurencję i wewnątrzwspólnotową wymianę handlową, lecz jedynie że mogą one wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi oraz zakłócić konkurencję( ).

90. Ponadto już z okoliczności, w jakich została przyznana pomoc, może wynikać, że ogranicza ona wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji( ).

91. Jeśli chodzi o argument, zgodnie z którym nie występuje zakłócenie konkurencji, to wskazałam już, że wspólnotowe prawo dotyczące pomocy państwa stanowi instrument, który ma na celu udaremnienie zniekształcenia konkurencji na wspólnym rynku( ). Stąd dla uzasadnienia zastosowania art. 87 ust. 1 WE wystarcza, gdy sporne środki pomocy mogą wywierać wpływ na konkurencję w stosunku do działających na wspólnym rynku konkurentów( ). Możliwość stosowania spornych środków pomocy według obiektywnych kryteriów i ich dostępność zarówno dla krajowych, jak i zagranicznych banków, nie dowodzi, tak jak wskazała Komisja, że sporne środki nie mogą mieć takiego wpływu. Istotne jest to, że sporne środki służą wzmocnieniu pewnych banków działających we Włoszech pod względem ich wielkości – przez połączenia – lub ich siły finansowej i rentowności – przykładowo dzięki cesjom zwrotnym. Nawet jeśli zagraniczne oddziały zasadniczo – o ile spełnią warunki – mogą skorzystać ze spornych środków, to nie zmienia to jednak faktu, że środki te mogą wpływać na konkurencję pomiędzy bankami działającymi we Włoszech i bankami działającymi w pozostałych państwach członkowskich. Wobec dokonanej w ostatnich latach liberalizacji rynków finansowych nie można moim zdaniem poważnie negować tego, że istnieje przynajmniej pewna konkurencja wewnątrzwspólnotowa w sektorze bankowym.

92. Co do argumentu, że obciążenia podatkowe banków działających we Włoszech są znacznie wyższe od przeciętnych obciążeń w Europie, należy stwierdzić, że zgodnie z orzecznictwem próba zbliżenia warunków konkurencji określonego sektora gospodarki do warunków w innych państwach członkowskich, poprzez środki jednostronne, nie może pozbawiać tych środków charakteru pomocy( ). Takie „kompensatoryjne” założenie w argumentacji rządu włoskiego należy tym samym odrzucić.

93. Odpowiednio rząd włoski nie dowiódł, że Komisja niesłusznie przyjęła, iż sporne środki mogą zakłócić konkurencję.

94. Następnie co do oceny i uzasadnienia odnośnie do możliwości wywarcia przez sporne środki wpływu na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową, z orzecznictwa Trybunału dotyczącego wpływu na konkurencję, jak i na wymianę handlową między państwami członkowskimi nie wynika żadne wąskie kryterium( ).

95. Zgodnie z orzecznictwem, na które Komisja słusznie powołała się w pkt 41 zaskarżonej decyzji, w wypadku gdy przyznana korzyść wzmacnia pozycję jednej grupy przedsiębiorstw wobec innych przedsiębiorstw, pozostających w konkurencji z nimi w wewnątrzwspólnotowej wymianie handlowej, należy uznać, że ta korzyść ma wpływ na wymianę handlową( ).

96. Według wskazówek rządu włoskiego sporne środki mają umocnić konkurencyjność włoskiego sektora bankowego. Mają one zwiększyć rentowność zainteresowanych banków i ułatwić połączenia.

97. Ponadto wystarczy stwierdzić, że – wobec rozwoju liberalizacji usług finansowych i integracji rynków finansowych, na które Komisja wskazała w pkt 41 zaskarżonej decyzji i którym rząd włoski nie zaprzeczył – co najmniej nie należy wykluczać, że uprzywilejowane przedsiębiorstwa pozostają w konkurencji z przedsiębiorstwami w innych państwach członkowskich( ).

98. Zatem Komisja mogła słusznie założyć wywieranie wpływu na wymianę handlową. Komisja ponadto w pkt 41 zaskarżonej decyzji uzasadniła wyczerpująco, dlaczego zakłada oddziaływanie na wymianę handlową.

99. Tym samym także argumenty dotyczące błędnej oceny wpływu spornych środków na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi są nieuzasadnione.

3. W przedmiocie braku uzasadnienia opartego na niezbadaniu oddzielnie spornych środków według z art. 87 ust. 1 WE i art. 87 ust. 3 WE oraz na zbyt globalnym zbadaniu spornych środków

a) Główne argumenty rządu włoskiego

100. Rząd włoski podnosi na wstępie, że w zaskarżonej decyzji Komisja nie dokonała odrębnej oceny dwóch różnych kwestii, a mianowicie kwestii związanej z kwalifikacją spornych środków jako pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE i kwestii zastosowania przepisów wyjątkowych art. 87 ust. 3 WE. Uzasadnienie dla zakwalifikowania spornych środków jako pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE jest ponadto zbyt globalne.

b) Ocena

101. W świetle zasad dotyczących obowiązku uzasadnienia, tak jak przedstawiłam je w pkt 32 i 33 niniejszej opinii, należy stwierdzić, że kwestie kwalifikacji spornych środków jako pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE i zastosowania przepisów wyjątkowych art. 87 ust. 3 WE zostały w zaskarżonej decyzji uzasadnione oddzielnie i przedstawione z jednej strony w pkt 32‑43 i z drugiej strony w pkt 45–48 zaskarżonej decyzji.

102. Nie można zatem przychylić się do argumentu strony skarżącej, że obie wymienione kwestie nie zostały zbadane odrębnie.

103. Podobnie w świetle powyższych wywodów dotyczących poszczególnych elementów pojęcia pomocy, w których ustosunkowałam się do odpowiednich twierdzeń Komisji, niedostatecznie usprawiedliwiony jest ogólny zarzut zbyt globalnego uzasadnienia względnie braku dostatecznego uzasadnienia kwalifikacji spornych środków jako pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.

104. Pierwsza część drugiego zarzutu skargi jest tym samym również nieuzasadniona.

105. Mając na uwadze wszystkie powyższe rozważania, należy oddalić jako nieuzasadniony drugi zarzut skargi, w którym podniesiono, że Komisja niesłusznie i z naruszeniem obowiązku uzasadnienia zakwalifikowała sporne środki jako pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.

D – W przedmiocie naruszenia art. 87 ust. 3 WE i naruszenia obowiązku uzasadnienia w kwestii zgodności ze wspólnym rynkiem (trzeci zarzut skargi)

1. Główne argumenty rządu włoskiego

106. Rząd włoski zarzuca Komisji naruszenie art. 87 ust. 3 WE i art. 253 WE, ponieważ, opierając się na błędnym prawnie i sprzecznym uzasadnieniu, nie uznała spornych środków za zgodne ze wspólnym rynkiem.

107. W tym celu stwierdza on najpierw w odniesieniu do pkt 48 zaskarżonej decyzji, że Komisja nie mogła na podstawie tego, że sporne środki pomocy nie zostały zgłoszone zgodnie z art. 88 ust. 3 WE, wnioskować, że tych środków nie należałoby uznać za zgodne ze wspólnym rynkiem w myśl art. 87 ust. 3 WE lub że z tego względu mogła dokonać jedynie powierzchownej oceny odpowiednich okoliczności. Także w innych wypadkach, w których chodziło o niezgłoszone środki, Komisja bez uprzedzeń porozumiała się z rządem włoskim, i w końcu zastosowała wyjątki zgodnie z art. 87 ust. 3 lit. c) WE. Natomiast w niniejszym przypadku Komisja posłużyła się w niespójny sposób standardowymi wzorami.

108. Rząd włoski podnosi następnie, że sporne środki można było uznać za zgodne ze wspólnym rynkiem jako „pomoc przeznaczoną na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania” w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit. b) WE.

109. W tym względzie twierdzi on, że włoski ustawodawca ustawą Ciampiego zmierzał osiągnąć znaczące skutki na włoskim rynku bankowym, czyli całkowitą i ostateczną prywatyzację włoskich banków. Taki projekt, który dodatkowo odpowiada europejskiemu projektowi urzeczywistnienia strefy euro i rynku wewnętrznego, jest „projektem stanowiącym przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania”. Państwa członkowskie mogą zrealizować taki projekt jedynie w odniesieniu do odpowiednich banków mających tam swoje siedziby. Z tej prywatyzacji, która umocniłaby konkurencję na tak ważnym rynku finansowym jak rynek Włoch, skorzystałaby cała Wspólnota. Dlatego też stwierdzenie Komisji w pkt 45 zaskarżonej decyzji, że sporne środki uprzywilejowywałyby „głównie podmioty gospodarcze jednego państwa członkowskiego, a nie całej Wspólnoty”, jest niewystarczające. Ponadto tylko „projekt”, a nie pomoc, ma „stanowić przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania” i wskutek tego przedstawiać korzyść dla całej Wspólnoty. Poza tym z uwagi na cele, które wymienił szczegółowo, rząd włoski nie zgadza się z twierdzeniem, że nie chodzi o „konkretny, dokładny i jasno zdefiniowany projekt” (zob. także pkt 45 zaskarżonej decyzji).

110. Używając tych samych argumentów odnośnie do zamierzonych celów spornych środków, rząd włoski podnosi, że mogły one zostać uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem jako „pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych” w rozumieniu art. 87 ust. 3 lit. c) WE.

111. Ponadto wywodzi on, że Komisja nie mogła wykluczyć możliwości zgodności spornych środków ze wspólnym rynkiem w rozumieniu tego przepisu, opierając się tylko na wytycznych takich jak te w sprawie krajowej pomocy regionalnej( ). W szczególności w takiej sprawie jak niniejsza, w której chodzi o środki „nietypowe”, należy także sprawdzić, czy niezależnie od kategorii ujętych w wytycznych te środki są objęte pojęciem pomocy zgodnie z art. 87 ust. 3 lit. c) WE.

112. Wreszcie rząd włoski krytykuje przede wszystkim stwierdzenie Komisji w pkt 47 zaskarżonej decyzji, że sporne środki w porównaniu do środków wcześniejszych, w szczególności do środków przedsięwziętych w ramach ustawy Amato, skutkowałyby głównie poprawieniem konkurencyjności odbiorców pomocy.

2. Ocena

113. Na wstępie należy przypomnieć, że Komisja przy stosowaniu art. 87 ust. 3 WE dysponuje szerokim zakresem uznaniowości, z którego korzysta odpowiednio w odniesieniu do kompleksowych ocen gospodarczych i socjalnych, odnoszonych do Wspólnoty jako całości( ).

114. Ze względu na tę daleko idącą swobodę decydowania Trybunał, kontrolując prawidłowość korzystania z tej swobody, nie może oceny zgodności, do której doszła właściwa władza, zastępować swoją własną( ).

115. Stąd nie jest też zadaniem Trybunału stwierdzenie, czy pomoc państwa należy czy też należało uznać za zgodną ze wspólnym rynkiem( ).

116. Ponowne sprawdzenie przez sąd stosowania wykonywania oceny uznaniowej przez Komisję powinno raczej sprowadzać się do badania przestrzegania przepisów proceduralnych i uzasadniających oraz do kontroli merytorycznej poprawności stwierdzonych faktów i braku błędów prawnych, jawnych błędów w ocenie faktów i nadużywania oceny uznaniowej( ).

117. Jeśli chodzi o przytoczenie rządu włoskiego w odniesieniu do pkt 48 zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że Komisja z faktu, że nie zostały jej zgłoszone sporne środki pomocy, nie wnioskowała, że środki te są niezgodne ze wspólnym rynkiem.

118. Ocena Komisja opiera się raczej na rozważaniach przeprowadzonych w pkt 45–48 zaskarżonej decyzji.

119. Komisja rozważała w tych punktach m.in. także hipotezy wyjątkowe, przewidziane w art. 87 ust. 3 WE, uzasadniając każdorazowo, dlaczego uważa, że nie mają one zastosowania wobec okoliczności występujących w rozważanym przypadku.

120. W świetle wymienionych przez mnie wyżej w pkt 32 i 33 zasad dotyczących obowiązku uzasadnienia należy więc stwierdzić, że zaskarżona decyzja zawiera dostateczne uzasadnienie co do kwestii zgodności ze wspólnym rynkiem( ). Nawet jeżeli rząd włoski poniósł zarzut, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z decyzją wcześniejszą, nie dowodzi to sprzeczności samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

121. Co do wywodów rządu włoskiego w odniesieniu do nierozpatrzenia spornych środków niezależnie od wytycznych Komisji, należy ponadto stwierdzić, że z pkt 47 i 48 wynika, iż Komisja oceniała kwestię zgodności spornych środków ze wspólnym rynkiem nie tylko pod kątem wytycznych, chociaż doszła do wniosku, że występujące okoliczności nie zezwalały na uznanie spornych środków pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem.

122. Ponadto, jak już wykazałam, decyzja o tym, czy sporne środki pomocy stanowią „projekt stanowiący przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania” czy też „pomoc przeznaczoną na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych”, zakłada ocenę złożonych zależności gospodarczych i socjalnych przez Komisję, odniesiona do Wspólnoty jako całości. Nawet gdyby więc przyjąć, że sporne środki pomocy służą całkowitej i ostatecznej prywatyzacji włoskich banków i że jest to zgodne z realizacją wspólnego rynku i strefy euro – co samo w sobie już podlega uznaniowej ocenie – to nie wynika jeszcze stąd, że Komisja błędnie pod względem prawnym nie przyporządkowała spornych środków pomocy art. 87 ust. 3 lit. b) lub c) WE.

123. Wobec omówionej już złożoności celów spornych środków i ich różnorodnego sposobu oddziaływania jestem ponadto zdania, że rząd włoski nie wykazał, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, stwierdzając w pkt 45 zaskarżonej decyzji, że odpowiednio przez te środki „uprzywilejowane są głównie podmioty gospodarcze państwa członkowskiego, a nie całej Wspólnoty i […] nie jest wspierany żaden konkretny i dokładnie zdefiniowany projekt”.

124. Wreszcie co się tyczy twierdzenia w pkt 45 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym sporne środki pomocy odmiennie niż wcześniejsza pomoc (w ramach ustawy Amato) skutkują głównie poprawą konkurencyjności, porównywalność spornych środków pomocy z wcześniejszymi środkami w kwestii zgodności ze wspólnym rynkiem i tak nie ma decydującego znaczenia( ). Wobec dostrzegalnie wzmacniającego konkurencję sposobu działania spornych środków, co przytaczał przecież także sam rząd włoski, również w odniesieniu do twierdzenia przyjętego przez Komisję, zgodnie z którym środki te skutkują głównie poprawą konkurencyjności beneficjentów pomocy, nie mamy jednak do czynienia z jawnie nieprawidłową oceną jako taką.

125. Stwierdzając powyższe, należy także trzeci zarzut skargi oddalić jako nieuzasadniony.

V – Koszty

126. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Włoska przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem Komisji należy obciążyć ją kosztami postępowania.

VI – Wnioski

127. Stwierdzając powyższe, proponuję Trybunałowi:

1) oddalić skargę;

2) obciążyć Republikę Włoską kosztami postępowania.