OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MELCHIORA WATHELETA

przedstawiona w dniu 28 lutego 2018 r. ( 1 )

Sprawa C‑618/16

Rafał Prefeta

przeciwko

Secretary of State for Work and Pensions

{wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) [sąd wyższej instancji (administracyjna izba odwoławcza), Zjednoczone Królestwo]}

Odesłanie prejudycjalne – Swobodny przepływ osób – Artykuł 45 TFUE – Rozdział 2 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. – Możliwość wprowadzenia przez Zjednoczone Królestwo odstępstwa od art. 7 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 492/2011 oraz od art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38/WE – Odstępstwa dotyczące obywatela polskiego niespełniającego wymogu przepracowania w przyjmującym państwie członkowskim 12 miesięcy jako zarejestrowany pracownik

I. Wprowadzenie

1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony w sekretariacie Trybunału w dniu 29 listopada 2016 r. przez Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) [sąd wyższej instancji (administracyjna izba odwoławcza), Zjednoczone Królestwo] dotyczy w pierwszej kolejności wykładni załącznika XII do Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej ( 2 ) (zwanego dalej „aktem o przystąpieniu z 2003 r.”), następnie wykładni art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii ( 3 ) i wreszcie wykładni art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG ( 4 ).

2. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został sformułowany w ramach sporu pomiędzy Rafałem Prefetą, obywatelem polskim, a Secretary of State for Work and Pensions (ministrem pracy oraz rent i emerytur, Zjednoczone Królestwo) (zwanym dalej „SSWP”) dotyczącego odmowy przyznania R. Prefecie przez SSWP uzależnionego od wysokości dochodu zasiłku dochodowego dla osób niepracujących (income-related Employment and Support Allowance) (zwanego dalej „zasiłkiem”).

3. Podstawą decyzji SSWP odmawiającej R. Prefecie przyznania zasiłku była okoliczność, że nie miał on statusu pracownika, a zatem związanego z nim prawa pobytu – jednego z warunków kwalifikujących do zasiłku.

4. Środki krajowe przyjęte na podstawie przewidzianych w rozdziale 2 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. postanowień ustanawiających odstępstwa uniemożliwiały bowiem obywatelom polskim, którzy nie pracowali przez nieprzerwany okres 12 miesięcy jako pracownicy zarejestrowani zgodnie z przepisami krajowymi, powoływanie się, dla zachowania statusu „pracownika” i prawa pobytu przysługującego dzięki temu statusowi, na przepisy krajowe transponujące art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38.

5. Wniosek o wydanie orzeczenia prejudycjalnego dotyczy warunków, w jakich postanowienia rozdziału 2 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. ustanawiające w okresie przejściowym odstępstwa od stosowania art. 45 i art. 56 akapit pierwszy TFUE pozwalają „obecnym państwom członkowskim” (w rozumieniu aktu o przystąpieniu z 2003 r.) ( 5 ) na wyłączenie obywateli polskich z kręgu beneficjentów art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011 i art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38 i w konsekwencji zezwalają na ograniczenie prawa polskich obywateli do otrzymania zasiłku.

II. Ramy prawne

A. Prawo Unii

1. Akt o przystąpieniu z 2003 r.

6. Akt o przystąpieniu z 2003 r. określa warunki przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Węgier, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowuje traktaty.

7. Zgodnie z częścią pierwszą art. 1 tiret drugie i piąte tego aktu: „[…] – określenie »obecne państwa członkowskie« oznacza: Królestwo Belgii, Królestwo Danii, Republikę Federalną Niemiec, Republikę Grecką, Królestwo Hiszpanii, Republikę Francuską, Irlandię, Republikę Włoską, Wielkie Księstwo Luksemburga, Królestwo Niderlandów, Republikę Austrii, Republikę Portugalską, Republikę Finlandii, Królestwo Szwecji oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej; […] – określenie »nowe państwa członkowskie« oznacza Republikę Czeską, Republikę Estońską, Republikę Cypryjską, Republikę Łotewską, Republikę Litewską, Republikę Węgierską, Republikę Malty, Rzeczpospolitą Polską, Republikę Słowenii i Republikę Słowacką; […]”.

8. Część czwarta aktu o przystąpieniu z 2003 r. zawiera postanowienia tymczasowe mające zastosowanie do „nowych państw członkowskich”. Artykuł 24, zawarty w tytule I tej części tego aktu, stanowi: „Środki wymienione w załącznikach V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII oraz XIV do niniejszego aktu mają zastosowanie do nowych państw członkowskich na warunkach określonych w tych załącznikach”.

9. Załącznik XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. jest zatytułowany „Wykaz, o którym mowa w artykule 24 aktu przystąpienia: Polska”. Ustępy 1, 2, 5 i 9, wchodzące w skład rozdziału 2 tego załącznika, dotyczącego swobodnego przepływu osób, mają następujące brzmienie: „1. Artykuł [45] oraz artykuł [56] akapit pierwszy [TFUE] mają w pełni zastosowanie tylko w odniesieniu do swobodnego przepływu pracowników oraz swobodnego świadczenia usług w ramach czasowego przepływu pracowników, o którym mowa w artykule 1 dyrektywy 96/71/WE między Polską a Belgią, Republiką Czeską, Danią, Niemcami, Estonią, Grecją, Hiszpanią, Francją, Irlandią, Włochami, Łotwą, Litwą, Luksemburgiem, Węgrami, Niderlandami, Austrią, Portugalią, Słowenią, Słowacją, Finlandią, Szwecją oraz Zjednoczonym Królestwem, z zastrzeżeniem postanowień przejściowych określonych w ustępach 2–14. 2. W drodze odstępstwa od artykułów 1–6 rozporządzenia (EWG) nr 1612/68 [rozporządzenie Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz.U. 1968, L 257, s. 2)] i do końca dwuletniego okresu następującego po dniu przystąpienia obecne państwa członkowskie będą stosować środki krajowe lub środki wynikające z umów dwustronnych, regulujące dostęp obywateli polskich do ich rynków pracy. Obecne państwa członkowskie mogą nadal stosować takie środki do końca pięcioletniego okresu następującego po dniu przystąpienia. Obywatele polscy pracujący legalnie w obecnym państwie członkowskim w dniu przystąpienia, którzy zostali dopuszczeni do rynku pracy tego państwa członkowskiego na nieprzerwany okres wynoszący co najmniej 12 miesięcy będą korzystać z dostępu do rynku pracy tego państwa członkowskiego, lecz nie będą korzystać z dostępu do rynku pracy innych państw członkowskich stosujących środki krajowe. Obywatele polscy, dopuszczeni do rynku pracy obecnego państwa członkowskiego po dniu przystąpienia na nieprzerwany okres wynoszący co najmniej 12 miesięcy, również korzystają z tych samych praw. Obywatele polscy, o których mowa w akapitach drugim i trzecim, tracą uprawnienia wskazane w tych akapitach, jeżeli z własnej woli opuszczą rynek pracy określonego obecnego państwa członkowskiego. Obywatele polscy pracujący legalnie w obecnym państwie członkowskim w dniu przystąpienia lub w okresie, w którym stosowane są środki krajowe i którzy zostali dopuszczeni do rynku pracy tego państwa członkowskiego na okres krótszy niż 12 miesięcy, nie korzystają z tych praw. […] 5. Państwo członkowskie, które utrzymuje stosowanie środków krajowych lub środków wynikających z umów dwustronnych pod koniec pięcioletniego okresu określonego w ustępie 2, może, w przypadku zaistnienia poważnych zakłóceń na rynku pracy lub też groźby ich wystąpienia oraz po notyfikowaniu Komisji, utrzymać stosowanie tych środków aż do końca siedmioletniego okresu następującego po dniu przystąpienia. W przypadku braku takiej notyfikacji, stosuje się artykuły 1–6 rozporządzenia nr 1612/68. […] 9. W zakresie, w jakim niektóre przepisy dyrektywy 68/360/EWG [dyrektywa Rady z dnia 15 października 1968 r. w sprawie zniesienia ograniczeń w przemieszczaniu się i pobycie pracowników państw członkowskich i ich rodzin we Wspólnocie (Dz.U. 1968, L 257, s. 13] nie mogą zostać rozpatrywane w oderwaniu od przepisów rozporządzenia nr 1612/68, których stosowanie jest odroczone na mocy ustępów 2–5 oraz 7 i 8, Polska oraz obecne państwa członkowskie mogą odstąpić od stosowania tych przepisów w zakresie niezbędnym do zastosowania ust. 2–5 oraz 7 i 8”.

2. Rozporządzenie nr 492/2011

10. Rozporządzenie nr 492/2011 uchyliło i zastąpiło ze skutkiem od dnia 16 czerwca 2011 r. rozporządzenie nr 1612/68.

11. Rozdział I rozporządzenia nr 492/2011 jest zatytułowany „Zatrudnienie, równość traktowania i rodziny pracowników”.

12. Artykuły 1–6, będące częścią sekcji 1 tego rozdziału, zatytułowanej „Dostęp do zatrudnienia”, w istocie zakazują stosowania przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych oraz praktyk administracyjnych państwa członkowskiego, które ograniczają lub uzależniają od spełnienia warunków, które nie dotyczą obywateli tego państwa, oferowanie pracy i ubieganie się o nią, dostęp do zatrudnienia i jego wykonywanie przez obywateli innych państw członkowskich.

13. Artykuł 7, wchodzący w skład sekcji 2 tego rozdziału, zatytułowanej „Zatrudnienie i równość traktowania”, przewiduje: „1. Pracownik będący obywatelem państwa członkowskiego nie może być na terytorium innego państwa członkowskiego traktowany – ze względu na swą przynależność państwową – odmiennie niż pracownicy krajowi pod względem warunków zatrudnienia i pracy, w szczególności warunków wynagrodzenia, zwolnienia oraz, w przypadku utraty pracy, powrotu do pracy lub ponownego zatrudnienia. 2. Pracownik taki korzysta z takich samych przywilejów socjalnych i podatkowych, jak pracownicy krajowi. […]”.

3. Dyrektywa 2004/38

14. Dyrektywa 2004/38 uchyliła i zastąpiła ze skutkiem od dnia 30 kwietnia 2006 r. dyrektywę Rady 68/360.

15. Artykuł 7 dyrektywy 2004/38, zatytułowany „Prawo pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące”, przewiduje w ust. 1 lit. a) i w ust. 3 lit. a)–c), co następuje: „1. Wszyscy obywatele Unii posiadają prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego przez okres dłuższy niż trzy miesiące, jeżeli: a) są pracownikami najemnymi lub osobami pracującymi na własny rachunek w przyjmującym państwie członkowskim; lub […] 3. Do celów ust. 1 lit. a), obywatel Unii, który nie jest dłużej pracownikiem najemnym lub osobą pracującą na własny rachunek, zachowuje status pracownika najemnego lub osoby pracującej na własny rachunek w następujących okolicznościach: a) jest okresowo niezdolny do pracy w wyniku choroby lub wypadku; b) pozostaje bez pracy w sposób niezamierzony, co jest należycie odnotowane, po okresie zatrudnienia przekraczającym jeden rok i zarejestrował się jako bezrobotny w odpowiednim urzędzie pracy; c) pozostaje bez pracy w sposób niezamierzony, co jest należycie odnotowane, po zakończeniu umowy o pracę na czas określony, obejmującej okres krótszy niż rok, lub po okresie niezamierzonego bezrobocia przez pierwsze dwanaście miesięcy i zarejestrował się jako bezrobotny w odpowiednim urzędzie pracy. W takim przypadku status pracownika zostaje zachowany nie dłużej niż przez sześć miesięcy; […]”.

16. Artykuł 24 dyrektywy 2004/38, zatytułowany „Równe traktowanie”, przewiduje w ust. 1: „Z zastrzeżeniem specjalnych przepisów wyraźnie określonych w traktacie i prawie wtórnym wszyscy obywatele Unii zamieszkujący na podstawie niniejszej dyrektywy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego są traktowani na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego w zakresie ustanowionym w traktacie […]”.

B. Prawo Zjednoczonego Królestwa

17. Poprzez Accession (Immigration and Worker Registration) Regulations 2004/1219 [przepisy 2004/1219 w sprawie przystąpienia (imigracji i rejestracji pracowników)] (zwane dalej „rozporządzeniem z 2004 r.”) Zjednoczone Królestwo odroczyło stosowanie unijnych zasad w dziedzinie swobodnego przepływu pracowników w stosunku do obywateli ośmiu z dziesięciu państw członkowskich, które przystąpiły do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 r. ( 6 ). Te stanowiące odstępstwa środki zostały przyjęte na podstawie art. 24 aktu o przystąpieniu z 2003 r. i obowiązywały do dnia 30 kwietnia 2011 r. ( 7 ).

18. W chwili wystąpienia okoliczności faktycznych sprawy rozpatrywanej przed sądem krajowym rozporządzenie z 2004 r. zostało zmienione w szczególności przez Immigration (European Economic Area) Regulations 2006/1003 [przepisy 2006/1003 dotyczące imigracji (Europejski Obszar Gospodarczy)] (zwane dalej „rozporządzeniem z 2006 r.”).

19. Rozporządzenie z 2004 r., w brzmieniu obowiązującym w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym, ustanawiało system rejestracji [Accession State Worker Registration Scheme (system rejestracji pracowników z przystępujących państw członkowskich)], który miał być stosowany wobec obywateli wymienionych ośmiu państw przystępujących, którzy pracowaliby w Zjednoczonym Królestwie w okresie od 1 maja 2004 r. do 30 kwietnia 2011 r.

20. Artykuł 2 rozporządzenia z 2004 r., zatytułowany „Pracownik z państwa przystępującego objęty wymogiem rejestracji”, stanowił: „1) Z zastrzeżeniem poniższych ustępów niniejszego przepisu, »pracownik z państwa przystępującego objęty wymogiem rejestracji« oznacza obywatela odpowiedniego państwa przystępującego pracującego w Zjednoczonym Królestwie w okresie przystąpienia. […] 4) Obywatel odpowiedniego państwa przystępującego legalnie pracujący w Zjednoczonym Królestwie nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy przypadający częściowo lub w całości po 30 kwietnia 2004 r. po zakończeniu tego dwunastomiesięcznego okresu przestaje być pracownikiem z państwa przystępującego objętym wymogiem rejestracji. […] 8) Do celów ust. 3 i 4 daną osobę traktuje się jako pracującą w Zjednoczonym Królestwie nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy, jeżeli legalnie pracowała w Zjednoczonym Królestwie na początku i na końcu tego okresu, a wszystkie przerwy w tym okresie, podczas których nie pracowała legalnie w Zjednoczonym Królestwie, trwały łącznie nie dłużej niż 30 dni. […]”.

21. Artykuł 4 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. przewidywał: „Obywatel odpowiedniego państwa przystępującego – który, gdyby rozpoczął pracę w Zjednoczonym Królestwie, uzyskałby status pracownika z państwa przystępującego zobowiązanego do zarejestrowania się – nie ma jako bezrobotny prawa pobytu w Zjednoczonym Królestwie w celu poszukiwania pracy w tym państwie”.

22. Poza tym art. 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 2004 r. w brzmieniu mającym zastosowanie w postępowaniu głównym stanowił: „3) Z zastrzeżeniem ust. 4 postanowień art. 6 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. nie stosuje się do pracownika z państwa przystępującego, objętego wymogiem rejestracji, który zaprzestał pracy. 4) Jeżeli pracownik z państwa przystępującego objęty wymogiem rejestracji zaprzestanie pracy u zatwierdzonego pracodawcy w okolicznościach wymienionych w art. 6 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. przed upływem miesiąca od daty rozpoczęcia pracy, przepis ten stosuje się wobec takiego pracownika przez czas pozostały do upływu tego miesięcznego okresu”.

23. Rozporządzeniem z 2006 r. dokonano transpozycji dyrektywy 2004/38 do prawa brytyjskiego.

24. Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności sprawy w postępowaniu głównym, dotyczący sytuacji, w których obywatel państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) może posiadać prawo pobytu na terytorium Zjednoczonego Królestwa, miał następujące brzmienie: „1) [d]la celów niniejszego rozporządzenia określenie »osoba kwalifikująca się« oznacza obywatela państwa należącego do EOG, przebywającego w Zjednoczonym Królestwie w charakterze: […]; b) pracownika najemnego; […]”.

25. Artykuł 6 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. precyzował warunki, jakie powinna spełnić osoba, która zaprzestała pracy, aby zachować status pracownika w rozumieniu ust. 1 lit. b) tego artykułu, i stanowił: „2) [z] zastrzeżeniem art. 7A ust. 4 osobę, która zaprzestała pracy, nadal traktuje się jako pracownika w rozumieniu ust. 1 lit. (b), jeżeli: a) jest okresowo niezdolna do pracy w wyniku choroby lub wypadku; b) po okresie zatrudnienia w Zjednoczonym Królestwie pozostaje bez pracy w sposób niezamierzony, co jest należycie odnotowane, i spełnia warunek zarejestrowania się we właściwym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna oraz: (i) przed okresem bezrobocia była zatrudniona przez co najmniej jeden rok; (ii) pozostaje bezrobotna nie dłużej niż sześć miesięcy; lub (iii) potrafi wykazać, że poszukuje pracy w Zjednoczonym Królestwie i ma realną szansę na znalezienie zatrudnienia; […]”.

26. Artykuł 7A ust. 4 rozporządzenia z 2006 r. przewidywał: „Artykuł 6 ust. 2 stosuje się do pracownika z kraju przystępującego, jeżeli: a) był on osobą, do której w dniu 30 kwietnia 2011 r. miał zastosowanie art. 5 ust. 4 [rozporządzenia z 2004 r.]; lub b) stał się niezdolny do pracy, bezrobotny lub zaprzestał pracy, zależnie od przypadku, po dniu 1 maja 2011 r.”.

III. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne

27. Rafał Prefeta jest obywatelem polskim. Przybył do Zjednoczonego Królestwa w 2008 r. i pracował nieprzerwanie od dnia 7 lipca 2009 r. do dnia 11 marca 2011 r., kiedy to jego zatrudnienie ustało w wyniku urazu pozostającego bez związku z pracą.

28. W dniu 5 stycznia 2011 r. R. Prefeta uzyskał na podstawie uregulowań krajowych zaświadczenie o rejestracji w charakterze pracownika. Zatem pracował jako pracownik zarejestrowany nieprzerwanie przez okres dwóch miesięcy i 6 dni, to jest w okresie od 5 stycznia do 11 marca 2011 r.

29. Po odejściu z pracy R. Prefeta stał się bezrobotny w sposób niezamierzony, co zostało należycie odnotowane, gdyż zarejestrował się we właściwym urzędzie pracy jako bezrobotny (jobseeker) i od dnia 20 marca 2011 r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych (jobseeker allowance).

30. W dniu 20 października 2011 r. R. Prefeta złożył wniosek o przyznanie mu zasiłku. Zdaniem sądu odsyłającego zasiłek jest przeznaczony dla kategorii osób, których zdolność do pracy jest ograniczona ze względu na ich stan psychiczny lub fizyczny. Podnosi on, że zasiłku nie można przyznać osobom bezrobotnym, czy to na podstawie prawa unijnego czy prawa Zjednoczonego Królestwa. Dodaje, że zgodnie z prawem brytyjskim zasiłek może zostać przyznany jedynie pracownikom określonym w art. 6 ust. 1 lit. b) i w art. 6 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r.

31. Wniosek R. Prefety został oddalony przez SSWP, ponieważ w świetle prawa Zjednoczonego Królestwa R. Prefety nie można było uznać za pracownika, skoro jako obywatel polski nie pracował on nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy w charakterze pracownika zarejestrowanego.

32. Rafał Prefeta odwołał się do First-tier Tribunal (Social Entitlement Chamber) [sądu pierwszej instancji (izba ubezpieczeń społecznych), Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej], który utrzymał w mocy decyzję SSWP. Rafał Prefeta wniósł następnie apelację od orzeczenia First-tier Tribunal (Social Entitlement Chamber) [sądu pierwszej instancji (izba ubezpieczeń społecznych)] do sądu odsyłającego.

33. Przed sądem odsyłającym R. Prefeta podnosił zasadniczo, że art. 5 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. jest sprzeczny z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38 oraz z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011.

34. Otóż art. 5 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. ma uniemożliwiać obywatelom danych państw przystępujących, którzy nie pracowali w Zjednoczonym Królestwie nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy, posiadając zaświadczenie o rejestracji, zachowanie statusu pracownika w rozumieniu art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38 i powoływanie się na zasadę równego traktowania, o której mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011. Tymczasem takie ograniczenie nie mogło mieć uzasadnienia w świetle aktu o przystąpieniu z 2003 r., który nie zezwalał na odstępstwa od tych przepisów.

35. Zdaniem SSWP rozporządzenie z 2004 r. jest zgodne z aktem o przystąpieniu z 2003 r., który w rozdziale 2 ust. 2 załącznika XII przewiduje, że „[o]bywatele polscy pracujący legalnie […] w okresie, w którym stosowane są środki krajowe, i którzy zostali dopuszczeni do rynku pracy tego państwa członkowskiego na okres krótszy niż 12 miesięcy, nie korzystają z tych praw”. Według SSWP określenie „tych praw” obejmuje przewidziane w traktacie prawa, z których korzystają „pracownicy” zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38 i art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011.

36. Sąd odsyłający stoi na stanowisku, że wykładnia załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. jest kwestią złożoną i bezprecedensową w prawie Unii. W tej sytuacji uznał on, że dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym konieczne jest zawieszenie postępowania i skierowanie do Trybunału następujących pytań prejudycjalnych: „1) Czy załącznik XII [do aktu o przystąpieniu z 2003 r.] umożliwia [obecnym państwom członkowskim w rozumieniu aktu o przystąpieniu z 2003 r.] wyłączenie obywateli polskich z kręgu beneficjentów art. 7 ust. 2 rozporządzenia [nr 492/2011] i art. 7 ust. 3 dyrektywy [2004/38], jeżeli pracownik, który poniewczasie spełnił krajowy wymóg rejestracji w charakterze pracownika, nie przepracował jako zarejestrowany pracownik nieprzerwanego okresu 12 miesięcy? 2) W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze: czy w okolicznościach opisanych w pytaniu pierwszym pracownik będący obywatelem polskim może powoływać się na art. 7 ust. 3 dyrektywy [2004/38], przewidujący zachowanie statusu pracownika?”.

IV. Analiza

37. Poprzez pierwsze pytanie prejudycjalne sąd odsyłający w istocie zastanawia się, czy rozdział 2 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. dotyczący swobodnego przepływu osób zezwala „obecnym państwom członkowskim” (w rozumieniu aktu o przystąpieniu z 2003 r.) na wyłączenie obywateli polskich z kręgu beneficjentów dwóch przepisów, a mianowicie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011 ( 8 ) i art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38 ( 9 ), jeżeli pracownik, który poniewczasie spełnił krajowy wymóg rejestracji w charakterze pracownika, nie przepracował jako zarejestrowany pracownik nieprzerwanego okresu 12 miesięcy. Poprzez drugie pytanie prejudycjalne sąd odsyłający zastanawia się, czy – a jeśli tak, to w jakich okolicznościach – obywatel polski może powoływać się na art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38, jeżeli poniewczasie spełnił krajowy wymóg rejestracji w charakterze pracownika i w związku z tym nie przepracował jeszcze jako zarejestrowany pracownik nieprzerwanego okresu 12 miesięcy.

38. Biorąc pod uwagę, że istnieje duża zbieżność pomiędzy pytaniami postawionymi przez sąd odsyłający, sądzę, że należy je rozważyć łącznie.

A. Uwagi wstępne

39. Z rozdziału 2 ust. 1 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. wynika, że art. 45 TFUE i art. 56 akapit pierwszy TFUE mają w pełni zastosowanie tylko w odniesieniu do swobodnego przepływu pracowników oraz swobodnego świadczenia usług, z zastrzeżeniem postanowień przejściowych określonych w ust. 2–14 tego rozdziału, co skutkuje czasowym przepływem pracowników między Polską i „obecnymi państwami członkowskimi” określonymi w art. 1 tiret drugie tego aktu o przystąpieniu ( 10 ).

40. Otóż postanowienia te przewidują odstępstwa od art. 1–6 rozporządzenia nr 1612/68 oraz przepisów dyrektywy 68/360, które nie mogą zostać rozpatrywane w oderwaniu od przepisów rozporządzenia nr 1612/68, których to stosowanie zostało odroczone na podstawie ust. 2–5 oraz 7 i 8 w rozdziale 2 w zakresie niezbędnym dla zastosowania tych ustępów ( 11 ).

41. Oczywiście te odstępstwa od art. 45 TFUE i art. 56 akapit pierwszy TFUE odnoszące się do zasady swobody przepływu pracowników i swobody świadczenia usług i skutkujące czasowym przepływem pracowników podlegają wykładni ścisłej ( 12 ).

B. Istnienie zezwolenia na wyłączenie obywateli polskich z kręgu beneficjentów art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011

42. Należy podnieść, że ust. 1–14, wchodzące w skład rozdziału 2 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r., nie odnoszą się w żaden sposób do rozporządzenia nr 492/2011, którego dotyczy pierwsze pytanie prejudycjalne i które to rozporządzenie zostało przyjęte później niż tenże akt o przystąpieniu.

43. Jednak rozporządzenie nr 1612/68, którego w szczególności dotyczą te przepisy, zostało uchylone rozporządzeniem nr 492/2011 ( 13 ), którego motyw 1 wskazuje, że „[r]ozporządzenie [nr 1612/68] zostało kilkakrotnie znacząco zmienione [i że należy] dla zachowania przejrzystości i zrozumiałości ujednolicić”. Zwracam uwagę, że art. 1–7 obu rozporządzeń są prawie identyczne.

44. Otóż jeśli chodzi o przepisy rozporządzenia nr 1612/68, ust. 1–14, stanowiące część rozdziału 2 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. odnoszącego się do swobodnego przepływu osób ( 14 ), przewidują możliwość stosowania odstępstw tylko od przepisów art. 1–6 tego rozporządzenia, które dotyczą „dostępu do zatrudnienia”.

45. W konsekwencji, nie uchybiając możliwości zastosowania rozporządzenia nr 492/2011 ( 15 ) ratione temporis, odniesienie przedmiotowych przepisów do art. 1–6 rozporządzenia 1612/68 należy uznawać mutatis mutandis za odniesienie do art. 1–6 rozporządzenia nr 492/2011, i to nawet dokonując ścisłej wykładni przedmiotowych przepisów aktu o przystąpieniu z 2003 r.

46. Pozostałe przepisy rozporządzenia nr 1612/68, w szczególności jego art. 7 ust. 2, znajdujący się w tytule II tego rozporządzenia, zatytułowanym „Zatrudnienie i równość traktowania”, przewidujący, że pracownik będący obywatelem państwa członkowskiego na terytorium innych państw członkowskich „korzysta z takich samych przywilejów socjalnych i podatkowych jak pracownicy krajowi”, nie są zatem objęte odstępstwami odnoszącymi się do swobody przepływu osób, określonymi w rozdziale 2 ust. 1–14 załącznika XII aktu o przystąpieniu z 2003 r.

47. Wynika z tego, że art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68, jak i w stosownych przypadkach art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011, powinny być od momentu przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej w pełni stosowane, w odniesieniu do pracowników ( 16 ) polskich, którzy powinni zatem korzystać z takich samych przywilejów socjalnych i podatkowych jak pracownicy krajowi ( 17 ), bowiem ust. 1–14 rozdziału 2 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. nie przewidziały żadnego odstępstwa od stosowania art. 45 TFUE i art. 56 akapit pierwszy TFUE.

48. W konsekwencji okoliczność, że R. Prefeta spóźnił się ze spełnieniem przewidzianego w prawie krajowym obowiązku rejestracji swego zatrudnienia i nie przepracował jeszcze nieprzerwanego okresu 12 miesięcy w pracy zarejestrowanej, nie mogła stanowić uzasadnienia dla wyłączenia R. Prefety przez Zjednoczone Królestwo z kręgu beneficjentów art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 lub, w stosownym przypadku, art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011, jeżeli R. Prefeta posiadał status pracownika.

49. Ze względu na powyższe uważam, że załącznik XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. nie zezwala „obecnym państwom członkowskim” (w rozumieniu aktu o przystąpieniu z 2003 r.) na wyłączenie obywateli polskich z kręgu beneficjentów art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 lub, w stosownym przypadku, art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011, jeżeli posiadają oni status pracownika, tzn. wykonują pracę najemną lub pracę na własny rachunek.

C. Istnienie zezwolenia na wyłączenie obywateli polskich z kręgu beneficjentów art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38

1. Argumenty stron

50. Rafał Prefeta sądzi, że zgodnie z art. 7 dyrektywy 68/360 i z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38, jeżeli pracownikowi przydarzyło się takie nieszczęście jak na przykład przejściowa choroba, to ma on prawo pozostać na terytorium państwa, w którym pracował. Po pierwsze, zdaniem R. Prefety takie prawo nie wpływa na stopień otwarcia rynku pracy dla pracownika. Po drugie, na prawo to można się powoływać tylko w takim przypadku, gdy pracownikowi zezwolono już na dostęp do rynku, i po trzecie, prawo to nie uniemożliwia państwu członkowskiemu wprowadzenia systemu, w którym niektóre stanowiska byłyby niedostępne dla pracowników z państw przystępujących ( 18 ). Zdaniem R. Prefety „art. 7 dyrektywy 68/360 i art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38 raczej określają warunki zatrudnienia, z których pracownik [Unii] ma prawo korzystać w przyjmującym go państwie, niż regulują dostęp poszczególnych osób do zatrudnienia. Warunki te mogą być rozpatrywane w oderwaniu od przepisów tytułu I rozporządzenia nr 1612/68. W rzeczywistości zbliżają się one w istocie do przepisów tytułu II rozporządzenia nr 1612/68: »Zatrudnienie i równość traktowania«, zwłaszcza do art. 7 w tytule II”.

51. Według R. Prefety „realizacja art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38 nie ma wpływu na ogólny cel ograniczeń związanych z przystąpieniem”. Uważa on, że „ograniczenia związane z przystąpieniem pozwalają państwu kontrolować czasowo warunki dostępu do swojego rynku pracy, aby uniknąć zakłóceń na tym rynku w okresie przystąpienia […] – stąd zezwolenie na stosowanie odstępstw od tytułu I rozporządzenia nr 1612/68 […]. Uprawnienie konkretnej osoby do zachowania swego prawa pobytu w państwie przyjmującym […], jeżeli ta osoba przejściowo przestała pracować, nie stanowi samo w sobie czynnika, który mógłby zakłócić rynek pracy w tym państwie, bowiem »pracownik« w tym momencie nie pracuje. Dla osiągnięcia celu stawianego ograniczeniom dla przystępujących nie trzeba więc formułować wniosku o możliwości ograniczenia uprawnienia do zachowania statusu pracownika”.

52. Rząd Zjednoczonego Królestwa stoi na stanowisku, że rozdział 2 ust. 2 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. nie mógłby wywoływać takiego skutku, że osoba, która pracowała przez nieprzerwany okres 12 miesięcy, ale nie uzyskała zaświadczenia o zarejestrowaniu zatrudnienia w tym okresie, miałaby dostęp do całego wachlarza praw i świadczeń, o które może ubiegać się obywatel państwa członkowskiego z racji swojego statusu pracownika. Poza tym akt ten nie stawiałby również wymogu, że należy umożliwić danej osobie korzystanie ze wszystkich tych praw, gdy uzyska ona w pewnym momencie zaświadczenie o rejestracji w charakterze pracownika, podczas gdy nie posiada ona takiego zaświadczenia dla całego okresu pracy.

53. Rząd Zjednoczonego Królestwa twierdzi, że gdyby obywatel polski taki jak R. Prefeta, który nie pracował po zarejestrowaniu swego zatrudnienia przez nieprzerwany okres 12 miesięcy, miał dostęp do całego wachlarza praw i świadczeń, z którego z racji posiadania statusu pracownika korzystają obywatele państwa członkowskiego, postanowienia zawarte w rozdziale 2 ust. 2 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r., zgodnie z którymi dana osoba powinna „zostać dopuszczona na nieprzerwany okres wynoszący co najmniej 12 miesięcy”, aby korzystać z tych praw, stałyby się zbędne. Ponadto zagroziłoby to realizacji celów, których osiągnięciu służy obowiązek rejestracji, który to obowiązek ma z jednej strony pozwolić Zjednoczonemu Królestwu na ocenę warunków dostępu do swojego rynku pracy w celu weryfikacji, czy potrzebne są inne środki, a z drugiej strony ma zachęcić obywateli państw przystępujących do uregulowania ich sytuacji i wpierać zatrudnienie w legalnej gospodarce ( 19 ).

54. Komisja uważa, że gdyby pracownik z państwa przystępującego mógł się powoływać na art. 7 ust. 3 lit. b) i c) dyrektywy 2004/38, Zjednoczone Królestwo nie mogłoby skorzystać z samej istoty odstępstw przewidzianych w rozporządzeniu z 2004 r., które zmierzały do ograniczenia dostępu do rynku pracy Zjednoczonego Królestwa poprzez ograniczenie prawa nieaktywnych gospodarczo obywateli państwa przystępującego do przebywania na terytorium Zjednoczonego Królestwa w celu poszukiwania tam pracy. Tym niemniej, jeżeli chodzi o art. 7 ust. 3 lit a) dyrektywy 2004/38, Komisja uważa, że załącznik XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. nie może stanowić podstawy dla ograniczenia prawa do zachowania statusu pracownika, ponieważ przepis ten zasadniczo nie ma związku z brytyjskimi środkami regulującymi dostęp do rynku pracy ( 20 ).

2. Stosowanie art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38

55. Należy podnieść, że ust. 1–14, będące częścią rozdziału 2 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r., w żaden sposób nie odnoszą się do dyrektywy 2004/38 ( 21 ), która została przyjęta i weszła w życie później.

56. Tymczasem w rozdziale 2 ust. 9 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. przewidziano, że „obecne państwa członkowskie” (w rozumieniu aktu o przystąpieniu z 2003 r.) mają możliwość odstąpienia od przepisów dyrektywy 68/360, które nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od postanowień art. 1–6 rozporządzenia nr 1612/68, których stosowanie zostało na podstawie szczególnie rozdziału 2 ust. 2 ( 22 ) załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. odroczone, w zakresie niezbędnym do zastosowania tego ustępu.

57. Otóż brzmienie art. 7 dyrektywy 68/360 ( 23 ) jest w istocie bardzo zbliżone do brzmienia art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38. Oba te przepisy określają bowiem warunki, w których obywatel Unii, który nie jest pracownikiem najemnym lub osobą pracującą na własny rachunek, zachowuje status pracownika.

58. W tym względzie należy zaznaczyć, że w swoim wniosku dotyczącym dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich ( 24 ) Komisja wskazała w komentarzu do art. 8 ust. 7 (obecnego art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38), że przedmiotowe przepisy ( 25 )„przejmują w swojej istocie niektóre postanowienia dyrektywy [68/360], jednocześnie doprecyzowując je i uwzględniając orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dotyczące zachowania statusu pracownika w sytuacji, gdy nie jest on dłużej pracownikiem najemnym lub osobą pracującą na własny rachunek”.

59. W konsekwencji, choć rozdział 2 ust. 9 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. nie zawiera żadnego wyraźnego odniesienia do art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38, należy zbadać, czy nie mamy do czynienia z taką kwestią, że ten ostatni przepis nie może być rozpatrywany w oderwaniu od przepisów art. 1–6 rozporządzenia nr 1612/68, którego stosowanie zostało odroczone na mocy ust. 2 tego rozdziału, a w takim przypadku zbadać, w jakim zakresie konieczne jest wprowadzenie odstępstwa od art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38 w celu zastosowania tego postanowienia aktu o przystąpieniu z 2003 r. ( 26 ).

3. Czy art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38 może być rozpatrywany w oderwaniu od art. 1–6 rozporządzenia nr 1612/68, które dotyczą dostępu do pracy?

60. W wyroku z dnia 21 lutego 2013 r., N. (C‑46/12, EU:C:2013:97, pkt 47), Trybunał orzekł, że „pojęcie »pracownika« w rozumieniu art. 45 TFUE wyraża wymóg – nieodłącznie związany z samą zasadą swobody przepływu pracowników – by na korzyści, jakie prawo Unii przyznaje w ramach tej swobody, mogły powoływać się wyłącznie osoby, które naprawdę wykonują pracę najemną lub rzeczywiście zamierzają ją wykonywać” ( 27 ).

61. Mimo że art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38 został zatytułowany „Prawo pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące”, tenże ust. 3 nie wymienia w sposób wyczerpujący ( 28 ) okoliczności, w jakich obywatel europejski, który zaprzestał wykonywania pracy najemnej lub działalności na własny rachunek z powodów niezależnych od jego woli – takich jak niezamierzone bezrobocie, czasowa niezdolność do pracy spowodowana chorobą lub wypadkiem – zachowuje oprócz odpowiadającego mu prawa do pobytu również status pracownika, zwłaszcza mając w perspektywie możliwość podjęcia nowej pracy najemnej lub działalności na własny rachunek ( 29 ).

62. Możliwość zachowania przez obywatela Unii ( 30 ) statusu pracownika jest więc związana z wykazaniem, że jest on gotowy lub zdolny do podjęcia działalności zawodowej, a więc i do powrotu na rynek pracy w rozsądnym terminie. Pragnę zauważyć, że art. 7 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2004/38 dotyczy wyłącznie okresowej niezdolności do pracy, a art. 7 ust. 3 lit. b) i c) tej samej dyrektywy wymaga, aby pracownik był zarejestrowany jako bezrobotny we właściwym urzędzie pracy.

63. W świetle powyższych rozważań uważam, że art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38 dotyczy sytuacji, w których powrót obywatela europejskiego na rynek pracy jest możliwy, z czego należy wnioskować, że przepis ten nie może być rozpatrywany w oderwaniu od art. 1–6 rozporządzenia nr 1612/68 ( 31 ), które regulują dostęp do pracy.

4. W jakim zakresie niezbędne jest do celów stosowania rozdziału 2 ust. 2 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. wprowadzenie odstępstwa od art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38?

64. Artykuł 7 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2004/38 nie stawia żadnego szczególnego warunku określonego czasu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek przez obywateli Unii, który byłby wymagany dla zachowania statusu pracownika. Wystarczy, że obywatel wykonuje czynności rzeczywiste i efektywne, przy czym bez znaczenia są czynności wykonywane na tak niewielką skalę, że można je uznać jedynie za marginalne i pomocnicze ( 32 ).

65. Natomiast art. 7 ust. 3 lit. b) dyrektywy 2004/38 wymaga, by czas trwania zatrudnienia lub pracy na własny rachunek „przekraczał jeden rok”. Poza tym zgodnie z art. 7 ust. 3 lit. c) tej dyrektywy obywatel Unii zachowuje status pracownika przez okres co najmniej sześciu miesięcy, jeżeli pozostaje bez pracy w sposób niezamierzony, co jest należycie odnotowane, po zakończeniu umowy o pracę na czas określony, obejmującej okres krótszy niż rok lub po okresie niezamierzonego bezrobocia przez pierwsze 12 miesięcy.

66. Rozdział 2 ust. 2 akapit pierwszy załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. stanowi zasadniczo, że w okresie przejściowym w drodze odstępstwa od art. 1–6 rozporządzenia (EWG) nr 1612/68 „obecne państwa członkowskie” (w rozumieniu aktu o przystąpieniu z 2003 r.) będą mogły stosować środki krajowe regulujące dostęp obywateli polskich do ich rynków pracy. Akapit trzeci tego ustępu ogranicza lub doprecyzowuje tę możliwość, stanowiąc w istocie, że obywatele polscy, dopuszczeni do rynku pracy „obecnego państwa członkowskiego” (w rozumieniu aktu o przystąpieniu z 2003 r.) po dniu przystąpienia na nieprzerwany okres wynoszący co najmniej 12 miesięcy, również będą mogli korzystać z prawa dostępu do rynku pracy tego państwa członkowskiego. Akapit piąty zresztą potwierdza ( 33 ), że obywatele polscy pracujący legalnie w „obecnym państwie członkowskim” (w rozumieniu aktu o przystąpieniu z 2003 r.) w dniu przystąpienia lub w okresie, w którym stosowane są środki krajowe, i którzy zostali dopuszczeni do rynku pracy tego państwa członkowskiego na okres krótszy niż 12 miesięcy, nie korzystają z tych praw (wyróżnienia moje).

67. Zdaniem Trybunału celem rozdziału 2 ust. 2 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. było uniknięcie tego, by w następstwie przystąpienia do Unii nowych państw członkowskich występowały zakłócenia na rynku pracy starych państw członkowskich, wynikłe z nagłego napływu wysokiej liczby pracowników będących obywatelami tych nowych państw ( 34 ). Ponadto według Trybunału art. 56 i 57 TFUE ( 35 ) nie sprzeciwiają się temu, by w okresie przejściowym przewidzianym w rozdziale 2 ust. 2 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. państwo członkowskie uzależniło delegowanie pracowników będących obywatelami polskimi na jego terytorium od uzyskania pozwolenia na pracę ( 36 ).

68. Uważam więc, że przepisy rozdziału 2 ust. 2 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. ustanawiają specjalny system, który przewiduje ( 37 ) możliwość regulowania przez „obecne państwa członkowskie” (w rozumieniu aktu o przystąpieniu z 2003 r.) dostępu do ich rynków pracy dla obywateli polskich.

69. Z akapitów trzeciego i piątego tego przepisu jasno w tym względzie wynika, że „obecne państwa członkowskie” (w rozumieniu aktu o przystąpieniu z 2003 r.) mogą uzależnić dostęp obywateli polskich do rynku pracy od spełnienia dwóch kumulatywnych warunków, czyli, po pierwsze, od spełnienia wymogu dopuszczenia do tego rynku pracy, a po drugie, od spełnienia wymogu pracy przez nieprzerwany okres przynajmniej 12 miesięcy po dopuszczeniu do rynku pracy. Rzeczywiście, z brzmienia rozdziału 2 ust. 2 akapit trzeci załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. wynika, że obywatel polski powinien być dopuszczony do rynku pracy przez okres 12 miesięcy, z czego należy wnioskować moim zdaniem, że wykonywanie tej pracy powinno nastąpić po tym dopuszczeniu.

70. Moim zdaniem użycie terminu „dopuszczony” zakłada i siłą rzeczy wskazuje na konieczność podjęcia działań przez osoby trzecie w odniesieniu do danego obywatela. Nie wystarczy, by pracował. Powinien zostać do tego dopuszczony. Zakłada się więc istnienie procedury określającej dopuszczenie lub dostęp do rynku pracy, takiej jak uzyskanie pozwolenia na pracę, jak w przypadku, którego dotyczył wyrok z dnia 10 lutego 2011 r., Vicoplus i in. (od C‑307/09 do C‑309/09, EU:C:2011:64), lub takiej jak system rejestracji występujący w przypadku postępowania głównego ( 38 ).

71. W tej sytuacji ( 39 ) obywatele polscy mogą korzystać ze swobodnego dostępu do rynku pracy zgodnie z art. 45 i 56 TFUE jedynie po łącznym spełnieniu obu wymienionych warunków. W konsekwencji obywatele polscy, którzy zostali dopuszczeni do rynku pracy, ale przestali pracować przed upływem okresu 12 miesięcy ( 40 ) następującego po tym dopuszczeniu, i ci, którzy pracowali ponad 12 miesięcy, nie będąc do niego dopuszczeni, znajdują się w takiej samej sytuacji jak ci, którzy ubiegają się o pracę, a jeszcze nigdy nie pracowali w którymś z „obecnych państw członkowskich” (w rozumieniu aktu o przystąpieniu z 2003 r.).

72. Otóż sytuacja, w której obywatel polski dopuszczony do rynku pracy na okres krótszy niż 12 miesięcy lub który przepracował ponad 12 miesięcy, nie będąc do niego dopuszczony, mógł korzystać ze statusu pracownika stosownie do art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38, a w konsekwencji korzystać ze swobodnego dostępu do rynku pracy „obecnych państw członkowskich” (w rozumieniu aktu o przystąpieniu z 2003 r.) stosownie do art. 45 i 56 TFUE, pozostawałaby w sprzeczności z samym brzmieniem rozdziału 2 ust. 2 akapity trzeci i piąty załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. i zagrażałaby celom stawianym tym przepisom ( 41 ).

73. W konsekwencji uważam, że zastosowanie przepisów rozdziału 2 ust. 2 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. wymaga odstępstwa od art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38 polegającego na wprowadzeniu, podczas określonego w tym akcie o przystąpieniu okresu przejściowego, wymogu, by obywatele polscy zostali dopuszczeni do rynku pracy „obecnego państwa członkowskiego” (w rozumieniu aktu o przystąpieniu z 2003 r.) przez nieprzerwany okres co najmniej 12 miesięcy następujący po tym dopuszczeniu ( 42 ).

74. Biorąc powyższe pod uwagę, uważam, że załącznik XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. zezwalał „obecnym państwom członkowskim” (w rozumieniu aktu o przystąpieniu z 2003 r.) na wyłączenie obywateli polskich z kręgu beneficjentów art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38 w sytuacji, gdy pracownik, mimo że podporządkował się wymogowi rejestracji swojego zatrudnienia określonemu w prawie krajowym, nie przepracował jeszcze nieprzerwanego okresu 12 miesięcy od dopełnienia tej formalności. W takiej sytuacji obywatele polscy nie mogą powoływać się na art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38.

V. Wnioski

75. W świetle wszystkich powyższych uwag proponuję, aby Trybunał na pytania przedstawione przez Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) [sąd wyższej instancji (administracyjna izba odwoławcza)] odpowiedział w następujący sposób: Załącznik XII do aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej nie zezwalał „obecnym państwom członkowskim” (w rozumieniu aktu o przystąpieniu z 2003 r.) na wyłączenie obywateli polskich z kręgu beneficjentów art. 7 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1612/68 2004/38 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty lub, w zależności od przypadku, art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii, jeśli posiadają oni status pracownika, czyli jeśli wykonują pracę najemną lub prowadzą działalność na własny rachunek. Załącznik XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. zezwalał „obecnym państwom członkowskim” (w rozumieniu aktu o przystąpieniu z 2003 r.) na wyłączenie obywateli polskich z kręgu beneficjentów art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, w sytuacji gdy pracownik, mimo że podporządkował się wymogowi rejestracji swojego zatrudnienia określonemu w prawie krajowym, nie przepracował jeszcze nieprzerwanego okresu 12 miesięcy od czasu dopełnienia tej formalności. W takiej sytuacji obywatele polscy nie mogą powoływać się na art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Dz.U. 2003, L 236, s. 33.

( 3 ) Dz.U. 2011, L 141, s. 1.

( 4 ) Dz.U. 2004, L 158, s. 77.

( 5 ) Zobacz pkt 7 niniejszej opinii.

( 6 ) Mianowicie Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Węgier, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej.

( 7 ) Ograniczenia te najpierw zostały wprowadzone na okres od 1 maja 2004 r. do 30 kwietnia 2009 r. Niemniej z akt sprawy toczącej się przed Trybunałem wynika, że pismem z dnia 8 kwietnia 2009 r. Zjednoczone Królestwo notyfikowało Komisji zamiar przedłużenia obowiązywania tych środków krajowych o kolejne dwa lata (czyli do dnia 30 kwietnia 2011 r.) na podstawie przepisu zawartego w rozdziale 2 ust. 5 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. W swoim wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający zaznacza, że do sądów brytyjskich zwrócono się o zbadanie zgodności z prawem tego przedłużenia. W swoich uwagach na piśmie rząd Zjednoczonego Królestwa wskazuje, że kwestia zgodności z prawem tego przedłużenia jest obecnie rozpatrywana przez Court of Appeal (sąd apelacyjny, Zjednoczone Królestwo) w sprawie Gubeladze/Secretary of State for Work and Pensions. Na rozprawie rząd Zjednoczonego Królestwa potwierdził, że Court of Appeal (sąd apelacyjny) wydał wyrok w tej sprawie w dniu 7 listopada 2017 r. i orzekł, iż rozszerzenie przez Zjednoczone Królestwo systemu rejestracji pracowników jest nieproporcjonalne i w związku z tym niezgodne z prawem Unii. Jednak wyrok ten nie jest jeszcze ostateczny, ponieważ Zjednoczone Królestwo wskazało na rozprawie, że zaskarżyło ten wyrok do Supreme Court of the United Kingdom (sądu najwyższego Zjednoczonego Królestwa).

( 8 ) Które przewiduje zasadę niedyskryminacji w zakresie przywilejów podatkowych i socjalnych.

( 9 ) Która dotyczy zachowania statusu pracownika i odpowiadającego mu prawa pobytu.

( 10 ) W pkt 24 wyroku z dnia 10 lutego 2011 r., Vicoplus i in. (od C‑307/09 do C‑309/09, EU:C:2011:64), Trybunał orzekł, że „jeżeli uregulowanie krajowe jest uzasadnione na mocy jednego ze środków przejściowych określonych w art. 24 aktu o przystąpieniu z 2003 r., w niniejszej sprawie tego przewidzianego w rozdziale 2 ust. 2 załącznika XII do tego aktu, kwestia zgodności tego uregulowania z art. 56 TFUE i 57 TFUE staje się bezprzedmiotowa”.

( 11 ) Zobacz zwłaszcza rozdział 2 ust. 9 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r.

( 12 ) Zobacz analogicznie wyroki: z dnia 23 marca 1983 r., Peskeloglou (77/82, EU:C:1983:92, pkt 12); z dnia 3 grudnia 1998 r., KappAhl (C‑233/97, EU:C:1998:585, pkt 18). W pkt 18 wyroku z dnia 3 grudnia 1998 r., KappAhl (C‑233/97, EU:C:1998:585), Trybunał orzekł, że „odstępstwa od zasad określonych w traktacie dozwolone w akcie o przystąpieniu należy interpretować w sposób ułatwiający osiągnięcie celów traktatu oraz umożliwiający pełne stosowanie jego postanowień”. W pkt 33 wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r., Apostolides (C‑420/07, EU:C:2009:271), Trybunał orzekł, że „akt przystąpienia [nowego państwa członkowskiego] jest oparty na zasadzie natychmiastowego i pełnego stosowania przepisów prawa [Unii] do danego państwa członkowskiego, a odstępstwa są dopuszczalne jedynie wtedy, gdy zostały wyraźnie przewidziane w przepisach przejściowych”.

( 13 ) Zobacz art. 41 rozporządzenia nr 492/2011.

( 14 ) W szczególności ust. 2–5 oraz ust. 7 i 8.

( 15 ) Zobacz przypis 9.

( 16 ) W konsekwencji podczas całego okresu, gdy R. Prefeta efektywnie pracował w Zjednoczonym Królestwie i posiadał w związku z tym status pracownika, czyli pomiędzy 7 lipca 2009 r. a 11 marca 2011 r., powinien on korzystać z takich samych przywilejów socjalnych i podatkowych jak pracownicy krajowi.

( 17 ) Zobacz analogicznie wyrok z dnia 30 maja 1989 r., Komisja/Grecja (305/87, EU:C:1989:218, pkt 15, 16).

( 18 ) Zdaniem R. Prefety „[t]o wynika z tego, że tak długo, jak obywatel państwa przystępującego pracowałby przez 12 miesięcy jako pracownik najemny, państwo miałoby możliwość kontrolowania jego stałego dostępu do rynku pracy. Na przykład gdyby R. Prefeta podjął nowe zatrudnienie, byłby zobowiązany do zarejestrowania tego faktu w urzędzie Zjednoczonego Królestwa. W przeciwnym wypadku stawianie mu takiego warunku byłoby zakazane na mocy art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1612/68”.

( 19 ) Zdaniem rządu Zjednoczonego Królestwa, gdyby wspomniani obywatele musieli uzyskać tylko jedno zaświadczenie o dopuszczeniu do rynku pracy Zjednoczonego Królestwa, aby uzyskać prawo do korzystania z pomocy społecznej, zwiększyłoby to obciążenia systemu zabezpieczenia społecznego tego państwa członkowskiego i nie zachęciłoby ich do aktualizowania zaświadczenia o rejestracji. Każde określone zatrudnienie wymagało zatem rejestracji.

( 20 ) Komisja podnosi zresztą, że wszczęła przeciwko Zjednoczonemu Królestwu postępowanie w sprawie naruszenia dotyczące zakresu stosowania środków stanowiących odstępstwo, wprowadzonych w stosunku do pracowników z państwa przystępującego, wśród których to środków znalazło się w szczególności odstępstwo od art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38. Postępowanie to nie zakończyło się jednak wniesieniem sprawy do Trybunału, bowiem Komisja uznała, że w konsekwencji uchylenia tychże środków krajowych w dniu 1 maja 2011 r. skarga byłaby bezprzedmiotowa.

( 21 ) A tym bardziej do jej art. 7 ust. 3, który stanowi przedmiot pierwszego pytania prejudycjalnego sądu odsyłającego.

( 22 ) Mimo że ust. 9 wymienia również poprzedzające go ust. 3, 4, 5, 7 i 8, uważam, że jedynie przepisy ust. 2, który zezwala państwom członkowskim na ograniczenie prawa dostępu obywateli polskich do rynku pracy przez okres 12 miesięcy, mają bezpośrednie znaczenie w sprawie w postępowaniu głównym.

( 23 ) Otóż w świetle jej art. 7 ust. 1 okoliczność, że obywatel państwa członkowskiego posiadający prawo pobytu w celu wykonywania pracy najemnej w innym państwie członkowskim stał się czasowo niezdolny do pracy w wyniku choroby lub wypadku lub pozostaje bezrobotny nie z własnej woli, co zostanie należycie potwierdzone przez właściwy urząd pracy, nie pociąga za sobą odebrania karty pobytu wydanej na podstawie art. 4 tej dyrektywy. Ponadto, zgodnie z art. 7 ust. 2 dyrektywy 68/360, gdy karta pobytu jest odnawiana po raz pierwszy, okres pobytu może być ograniczony, jednakże na okres nie krótszy niż na 12 miesięcy, jeżeli pracownik pozostaje bezrobotny nie z własnej woli w państwie członkowskim przez okres dłuższy niż 12 kolejnych miesięcy. Wyrok z dnia 26 maja 1993 r., Tsiotras (C‑171/91, EU:C:1993:215, pkt 10).

( 24 ) COM(2001) 257 wersja ostateczna (Dz.U. 2001, C 270 E, s. 150), przedstawiony przez Komisję w dniu 29 czerwca 2001 r.

( 25 ) Czyli art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38.

( 26 ) Należy przypomnieć, że art. 45 TFUE przyznaje obywatelom państw członkowskich prawo przebywania na terytorium innych państw członkowskich w celu podjęcia tam [zob. art. 45 ust. 3 lit. c) TFUE] lub poszukiwania pracy. Wyrok z dnia 26 maja 1993 r., Tsiotras (C‑171/91, EU:C:1993:215, pkt 8). Zobacz też wyrok z dnia 26 lutego 1991 r., Antonissen (C‑292/89, EU:C:1991:80, pkt 14), który dotyczy nie tylko art. 45 ust. 3 TFUE, ale również art. 1 i 5 rozporządzenia nr 1612/68. Prawo pobytu jest bowiem nierozerwalnie związane z prawem do swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii.

( 27 ) Wyróżnienie moje. Zobacz podobnie wyrok z dnia 19 czerwca 2014 r., Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007). Jak wynika kolejno z pkt 28, 40 i 41 tego wyroku, „art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38 nie przewiduje wyraźnie przypadku kobiety znajdującej się w szczególnej sytuacji z uwagi na fizyczne ograniczenia wynikające z zaawansowanej ciąży i okresu poporodowego”. „Fakt zaś, że wspomniane ograniczenia zmuszają kobietę do zaprzestania wykonywania pracy najemnej do chwili wyzdrowienia, nie może zasadniczo pozbawić tej osoby statusu »pracownika« w rozumieniu art. 45 TFUE”. „Okoliczność bowiem, że taka osoba nie była faktycznie obecna na rynku pracy państwa członkowskiego przez kilka miesięcy, nie oznacza, iż osoba ta przestała należeć do tego rynku w tym okresie pod warunkiem, że powróci ona do pracy lub znajdzie inną pracę w rozsądnym terminie po porodzie” (wyróżnienie moje). Zobacz także wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r., Orfanopoulos i Oliveri (C‑482/01 i C‑493/01, EU:C:2004:262, pkt 50), w którym Trybunał orzekł, że „w odniesieniu szczególnie do więźniów, którzy wykonywali pracę przed ich osadzeniem, okoliczność, że dana osoba nie była obecna na rynku pracy w czasie jej osadzenia, nie powoduje co do zasady, że ta osoba nie będzie należała w tym czasie do legalnego rynku pracy przyjmującego państwa członkowskiego, o ile w rozsądnym terminie ponownie podejmie ona pracę po zwolnieniu z zakładu karnego”. Wyróżnienie moje.

( 28 ) Zobacz wyrok z dnia 19 czerwca 2014 r., Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007, pkt 31, 38); a także moja opinia przedstawiona w dniu 26 lipca 2017 r. w sprawie Gusa (C‑442/16, EU:C:2017:607, pkt 72).

( 29 ) Zobacz moja opinia przedstawiona w dniu 26 lipca 2017 r. w sprawie Gusa (C‑442/16, EU:C:2017:607, pkt 77). Rzeczywiście od 1964 r. Trybunał orzekał, że art. 45 TFUE oraz obowiązujące wówczas przepisy ustawowe dotyczące zabezpieczenia społecznego pracowników migrujących nie zakładają rygorystycznie ochrony tylko aktualnego pracownika, „ale zmierzają konsekwentnie do ochrony także tego, który po odejściu z pracy może podjąć inne zatrudnienie”. Wyróżnienie moje. Zobacz wyrok z dnia 19 marca 1964 r., Unger (75/63, EU:C:1964:19).

( 30 ) Który nie jest dłużej pracownikiem najemnym lub osobą pracującą na własny rachunek.

( 31 ) To powiedziawszy, sądzę, że art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38 nie może być rozpatrywany w oderwaniu również od art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 ani od art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011. Rzeczywiście, dana osoba ma prawo korzystać z tych samych przywilejów socjalnych i podatkowych co pracownicy krajowi, pod warunkiem że zachowa status pracownika. W wyroku Vatsouras i Koupatantze (C‑22/08 i C‑23/08, EU:C:2009:344, pkt 32) Trybunał orzekł, że obywatele Unii, którzy zachowali status pracowników na podstawie art. 7 ust. 3 lit. c) dyrektywy 2004/38, mieli prawo do świadczeń mających na celu ułatwienie dostępu do rynku pracy.

( 32 ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 4 czerwca 2009 r., Vatsouras i Koupatantze (C‑22/08 i C‑23/08, EU:C:2009:344, pkt 26 i przytoczone orzecznictwo).

( 33 ) Uważam zatem, że prawodawca Unii nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, czyniąc odniesienie do okresu 12 miesięcy pracy zarówno w akapitach trzecim, jak i piątym rozdziału 2 ust. 2 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r.

( 34 ) Wyrok z dnia 10 lutego 2011 r., Vicoplus i in. (od C‑307/09 do C‑309/09, EU:C:2011:64, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo). W pkt 26 tego wyroku wskazano, że „rozdział 2 ust. 2 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r. wprowadza odstępstwo od swobodnego przepływu pracowników, przejściowo wyłączając stosowanie art. 1–6 rozporządzenia nr 1612/68 wobec obywateli polskich. Przepis ten przewiduje bowiem, że przez okres dwóch lat od dnia 1 maja 2004 r., dnia przystąpienia tego państwa do Unii, państwa członkowskie będą stosować środki krajowe lub środki wynikające z umów dwustronnych, regulujące dostęp obywateli polskich do ich rynków pracy. Przepis ten przewiduje również, że państwa członkowskie mogą nadal stosować takie środki do końca pięcioletniego okresu następującego po dniu przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii”.

( 35 ) Uważam, że takie samo rozumowanie odnosi się do art. 45 TFUE, biorąc pod uwagę ścisły związek pomiędzy tym przepisem a art. 56 TFUE w rozdziale 2 ust. 2 załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r.

( 36 ) Wyrok z dnia 10 lutego 2011 r., Vicoplus i in. (od C‑307/09 do C‑309/09, EU:C:2011:64, pkt 41). Zobacz analogicznie wyrok z dnia 18 czerwca 2015 r., Martin Meat (C‑586/13, EU:C:2015:405, pkt 23–26).

( 37 ) I ogranicza.

( 38 ) Pragnę zaznaczyć, że nic w aktach sprawy toczącej się przed Trybunałem nie wskazuje na to, by system rejestracji rozpatrywany w postępowaniu głównym był bardziej uciążliwy niż system pozwoleń.

( 39 ) Czyli takiej, w której „obecne państwo członkowskie” (w rozumieniu aktu o przystąpieniu z 2003 r.) skorzystało z przewidzianej w rozdziale 2 załącznika XII aktu o przystąpieniu z 2003 r. możliwości wprowadzenia odstępstwa od swobody przemieszczania się.

( 40 ) Bądź to z powodów wymienionych w art. 7 ust. 3 dyrektywy 2004/38, bądź też dlatego, że z własnej woli opuścili rynek pracy „obecnego państwa członkowskiego” (w rozumieniu aktu o przystąpieniu z 2003 r.). Zobacz rozdział 2 ust. 2 akapit czwarty załącznika XII do aktu o przystąpieniu z 2003 r.

( 41 ) Zobacz pkt 65 niniejszej opinii.

( 42 ) Z wniosku o wydanie orzeczenia prejudycjalnego wynika, że Zjednoczone Królestwo skorzystało z tej możliwości, przyjmując w szczególności rozporządzenie z 2004 r., które ustanowiło system rejestracji stosowany w stosunku do ośmiu określonych państw członkowskich. Zobacz pkt 17 i 19 niniejszej opinii. Z art. 2 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. wynika, że obywatel polski pracujący legalnie w Zjednoczonym Królestwie przez nieprzerwany okres 12 miesięcy, w tym po przystąpieniu, przestaje podlegać rejestracji. Poza tym art. 5 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. ogranicza możliwość zachowania statusu pracownika przez pracownika podlegającego rejestracji.