OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MELCHIORA WATHELETA

przedstawiona w dniu 10 stycznia 2018 r. ( 1 )

Sprawa C‑266/16

Western Sahara Campaign UK,

The Queen

przeciwko

Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs,

Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs

{wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [wysoki trybunał (Anglia i Walia), wydział Queen’s Bench (izba administracyjna), Zjednoczone Królestwo]}

Odesłanie prejudycjalne – Porozumienie o partnerstwie w sektorze rybołówstwa pomiędzy Wspólnotą Europejską a Królestwem Marokańskim – Protokół ustalający uprawnienia do połowów przewidziane w porozumieniu – Akty zatwierdzające zawarcie porozumienia i protokołu – Rozporządzenia w sprawie podziału między państwami członkowskimi uprawnień połowowych ustalonych w protokole – Ważność w świetle art. 3 TUE i prawa międzynarodowego – Zastosowanie do Sahary Zachodniej i do wód przyległych

Spis treści

I. Wprowadzenie II. Ramy prawne A. Porozumienie połowowe B. Protokół z 2013 r. C. Rozporządzenie nr 764/2006 D. Decyzja 2013/785 E. Rozporządzenie nr 1270/2013 III. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne IV. Postępowanie przed Trybunałem V. W przedmiocie pytań prejudycjalnych trzeciego i czwartego A. W przedmiocie właściwości Trybunału B. Co do istoty 1. Uwagi wstępne 2. Możliwość powołania się na normy prawa międzynarodowego w celu zakwestionowania ważności zaskarżonych aktów a) Zasady ogólne b) W przedmiocie możliwości powołania się na normy prawa międzynarodowego mające zastosowanie do zawierania umów międzynarodowych dotyczących eksploatacji zasobów naturalnych Sahary Zachodniej 1) Prawo do samostanowienia i) Prawo do samostanowienia zalicza się do „praw człowieka” ii) Prawo do samostanowienia jako zasada powszechnego prawa międzynarodowego, międzynarodowego prawa umów i obowiązek erga omnes – Unia Europejska jest związana prawem do samostanowienia – Prawo do samostanowienia jest zasadą prawa międzynarodowego, która z punktu widzenia jej treści jest bezwarunkowa i dostatecznie jasna – Charakter i struktura prawa do samostanowienia nie sprzeciwiają się kontroli sądowej zaskarżonych aktów 2) Zasada stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi 3) Normy międzynarodowego prawa humanitarnego mające zastosowanie do zawierania umów międzynarodowych dotyczących eksploatacji zasobów naturalnych terytorium okupowanego 3. W przedmiocie ważności rozporządzenia nr 764/2006, decyzji 2013/785 i rozporządzenia nr 1270/2013, a także w przedmiocie zgodności porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. z normami prawa międzynarodowego, na które można się powołać, do których odsyła art. 3 ust. 5 TUE a) W przedmiocie poszanowania przez zaskarżone akty prawa ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia, a także obowiązku nieuznawania niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z naruszenia tego prawa i nieudzielania pomocy ani wsparcia w utrzymaniu tej sytuacji 1) W przedmiocie istnienia wolnej woli ludu Sahary Zachodniej do realizowania poprzez zaskarżone akty swojego rozwoju gospodarczego i dysponowania swoimi bogactwami i zasobami naturalnymi 2) W przedmiocie obowiązku nieuznawania niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z naruszenia prawa ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia i nieudzielania pomocy ani wsparcia w utrzymaniu tej sytuacji 3) Czy porozumienia międzynarodowe mające zastosowanie do Sahary Zachodniej zostały zawarte z Królestwem Marokańskim na podstawie innej niż ogłoszenie przez niego suwerenności nad tym terytorium? i) Królestwo Marokańskie jako mocarstwo administrujące de facto Saharą Zachodnią ii) Królestwo Marokańskie jako mocarstwo okupacyjne Sahary Zachodniej – W przedmiocie zastosowania międzynarodowego prawa humanitarnego do Sahary Zachodniej – W przedmiocie istnienia okupacji wojskowej na Saharze Zachodniej – W przedmiocie zdolności mocarstwa okupacyjnego do zawierania umów międzynarodowych mających zastosowanie do terytorium okupowanego i w przedmiocie przesłanek zgodności z prawem, którym podlega zawieranie podobnych umów b) W przedmiocie poszanowania przez zaskarżone akty zasady stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi oraz zasad międzynarodowego prawa humanitarnego mających zastosowanie do eksploatacji zasobów naturalnych terytorium okupowanego 1) Zasada stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi 2) Artykuł 55 regulaminu haskiego z 1907 r. 3) W przedmiocie poszanowania przez zaskarżone akty zasady stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi i art. 55 regulaminu haskiego z 1907 r. c) W przedmiocie ograniczenia obowiązku nieuznawania 4. Podsumowanie VI. W przedmiocie wniosku Rady o ograniczenie czasowe skutków stwierdzenia nieważności VII. Wnioski

I. Wprowadzenie

1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy ważności Porozumienia o partnerstwie w sektorze rybołówstwa pomiędzy Wspólnotą Europejską a Królestwem Marokańskim ( 2 ) (zwanego dalej „porozumieniem połowowym”), Protokołu między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim ustalającego uprawnienia do połowów i rekompensatę finansową przewidziane w porozumieniu połowowym ( 3 ) (zwanego dalej „protokołem z 2013 r.”) i rozporządzenia Rady (UE) nr 1270/2013 z dnia 15 listopada 2013 r. w sprawie podziału uprawnień do połowów w ramach protokołu z 2013 r. ( 4 ), w zakresie, w jakim ustanawiają one i wprowadzają w życie eksploatację przez Unię Europejską i Królestwo Marokańskie morskich zasobów biologicznych Sahary Zachodniej.

2. Mamy do czynienia z pierwszym wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w kwestii ważności umów międzynarodowych zawartych przez Unię, jak również aktów zatwierdzających ich zawarcie. W rezultacie wniosek ten podnosi nowe zagadnienia prawne dotyczące jednocześnie właściwości Trybunału do orzekania w przedmiocie ważności umów międzynarodowych zawartych przez Unię, warunków, które należy spełnić, aby jednostki mogły powołać się na normy prawa międzynarodowego w ramach badania ważności tych umów międzynarodowych, jak również wykładni tych przepisów. Zagadnienia te mają podstawowe znaczenie dla kontroli sądowej działań zewnętrznych Unii i procesu dekolonizacji Sahary Zachodniej trwającego od lat 60. XX wieku.

3. Z pewnością szereg odpowiedzi na te pytania będzie miało skutki polityczne. Jednakże, jak orzekł Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości, „fakt, iż kwestia prawna posiada również aspekty polityczne, »tak jak to jest z istoty rzeczy w przypadku wielu pytań, które pojawiają się w życiu międzynarodowym«, nie wystarczy do tego, aby pozbawić ją charakteru »pytania prawnego« i »pozbawić Trybunał właściwości, która została mu w wyraźny sposób przyznana przez jego statut […]”. Niezależnie od aspektów politycznych postawionego pytania Trybunał nie może odmówić charakteru prawnego pytaniu, które stawia przed nim zadanie o charakterze przede wszystkim sądowym […]” ( 5 ).

II. Ramy prawne

A. Porozumienie połowowe

4. Porozumienie połowowe zostało poprzedzone szeregiem porozumień zawartych od 1987 r. w dziedzinie rybołówstwa między Unią a Królestwem Marokańskim. Jego zawarcie zostało zatwierdzone w imieniu Wspólnoty rozporządzeniem nr 764/2006. Zgodnie z art. 17 tego rozporządzenia weszło ono w życie w dniu 28 lutego 2007 r. ( 6 ).

5. Porozumienie połowowe zgodnie z jego preambułą oraz art. 1 i 3 ustanawia partnerstwo mające na celu przyczynienie się do skutecznego wdrażania wspólnej polityki rybołówstwa Królestwa Marokańskiego, a bardziej ogólnie do długotrwałej ochrony i zrównoważonego wykorzystywania żywych zasobów morskich za pomocą zasad dotyczących współpracy gospodarczej, finansowej, technicznej i naukowej między stronami, warunków dostępu statków rybackich pływających pod banderami państw członkowskich Unii do marokańskich stref połowowych, rozwiązań w zakresie kontroli połowów w tych strefach, a także współpracy pomiędzy przedsiębiorstwami w sektorze rybołówstwa.

6. Artykuł 2, zatytułowany „Definicje”, stanowi, co następuje: „Do celów niniejszego porozumienia, protokołu i załącznika: a) »marokańska strefa połowowa« oznacza wody podlegające jurysdykcji Królestwa [Marokańskiego] lub jego władzy suwerennej; […]”.

7. Artykuł 5, zatytułowany „Dostęp statków wspólnotowych do łowisk w marokańskich strefach połowowych”, stanowi: „1. Maroko zobowiązuje się zezwolić statkom [Unii] na prowadzenie działalności połowowej w jego strefach połowowych zgodnie z niniejszym porozumieniem oraz zgodnie z protokołem i załącznikiem do niniejszego porozumienia. […] 4. [Unia] zobowiązuje się do podjęcia wszelkich odpowiednich kroków w celu zapewnienia przestrzegania przez jej statki postanowień niniejszego porozumienia, jak i ustawodawstwa dotyczącego połowów na wodach, które podlegają jurysdykcji Maroka, zgodnie z Konwencją Narodów Zjednoczonych o prawie morza”.

8. Artykuł 7, zatytułowany „Wkład finansowy”, stanowi: „1. [Unia], zgodnie z warunkami określonymi w protokole i załączniku do niniejszego porozumienia, dokonuje wkładu finansowego na rzecz Maroka. Wspomniany wkład składa się z dwóch powiązanych elementów, a mianowicie: a) z wkładu finansowego z tytułu dostępu statków wspólnotowych do marokańskich stref połowowych, bez uszczerbku dla opłat należnych od statków wspólnotowych z tytułu opłaty licencyjnej; b) ze wsparcia finansowego [Unii] na rzecz wprowadzenia krajowej polityki rybołówstwa opartej na odpowiedzialnych połowach i zrównoważonym wykorzystaniu zasobów rybołówstwa na wodach terytorialnych Maroka. 2. Część wkładu finansowego, o której mowa w ust. 1 lit. b), jest określana na mocy wspólnego porozumienia między stronami i zgodnie z przepisami protokołu, mając na uwadze określenie przez obie strony celów związanych z sektorową polityką rybołówstwa w Maroku oraz roczne i wieloletnie programowanie realizacji tej polityki”.

9. Artykuł 11, zatytułowany „Obszar obowiązywania porozumienia”, stanowi, co następuje: „Niniejsze porozumienie stosuje się, z jednej strony, do terytoriów, na których stosuje się traktat [FUE], na warunkach ustanowionych w tym traktacie oraz, z drugiej strony, do terytorium Maroka i na wodach podlegających jurysdykcji Maroka”.

10. Artykuł 13, zatytułowany „Rozstrzyganie sporów”, stanowi, że „[u]mawiające się strony konsultują się wzajemnie w przypadku sporów dotyczących interpretacji lub stosowania niniejszego porozumienia”.

11. Zgodnie z art. 16 „[p]rotokół i załącznik z jego dodatkami stanowią integralną część niniejszego porozumienia”. Protokół i załącznik wraz z dodatkami zostały zawarte na okres 4 lat ( 7 ). W konsekwencji obecnie już nie obowiązują, lecz zostały zastąpione protokołem z 2013 r. i jego załącznikiem wraz z aneksami.

B. Protokół z 2013 r.

12. W dniu 18 listopada 2013 r. Unia Europejska i Królestwo Marokańskie podpisały protokół z 2013 r., który ustala uprawnienia do połowów i rekompensatę finansową przewidziane w porozumieniu połowowym. Wszedł on w życie w dniu 15 lipca 2014 r. ( 8 ).

13. Jego art. 1, zatytułowany „Zasady ogólne”, stanowi, co następuje: „Protokół wraz z załącznikiem i dodatkami do niego stanowią integralną część porozumienia [połowowego] […], która stanowi część […] układu [stowarzyszeniowego]. […] Niniejszy protokół wdrażany jest zgodnie z […] art. 2 tego układu, dotyczącym poszanowania zasad demokracji i podstawowych praw człowieka”.

14. Artykuł 2, zatytułowany „Okres stosowania, okres obowiązywania i uprawnienia do połowów”, przewiduje: „Począwszy od wejścia w życie i na okres 4 lat, uprawnienia do połowów przyznane z tytułu art. 5 [porozumienia połowowego] są ustalone w tabeli załączonej do niniejszego protokołu. Akapit pierwszy stosuje się z zastrzeżeniem postanowień art. 4 i 5 niniejszego protokołu. […]”.

15. Zgodnie z art. 3, zatytułowanym „Rekompensata finansowa”: „1. Całkowitą roczną wartość protokołu w okresie, o którym mowa w art. 2, szacuje się na 40000000 EUR. Podział tej kwoty jest następujący: a) 30000000 EUR tytułem rekompensaty finansowej, o której mowa w art. 7 [porozumienia połowowego], przeznaczone na: (i) 16000000 EUR na kompensację finansową za dostęp do zasobów; (ii) 14000000 EUR na wsparcie realizacji sektorowej polityki rybołówstwa w Maroku; b) 10000000 EUR odpowiadające szacowanej kwocie opłat należnych od armatorów z tytułu licencji połowowych wydanych na podstawie art. 6 [porozumienia połowowego]i zgodnie z trybem określonym w rozdziale I sekcje D i E załącznika do niniejszego protokołu. […] 4. Rekompensata finansowa, o której mowa w ust. 1 lit. a), przelewana jest na rzecz ministra skarbu Królestwa Marokańskiego na rachunek ministerstwa skarbu Królestwa Marokańskiego, którego dane są przekazywane przez organy Maroka. 5. Z zastrzeżeniem postanowień art. 6 niniejszego protokołu, przeznaczenie tej rekompensaty podlega wyłącznej kompetencji organów Maroka”.

16. Artykuł 6, zatytułowany „Wsparcie na rzecz sektorowej polityki rybołówstwa w Maroku”, stanowi, co następuje: „1. Rekompensata finansowa, o której mowa w art. 3 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) niniejszego protokołu, przyczynia się do rozwoju i wdrażania w Maroku sektorowej polityki rybołówstwa prowadzonej w oparciu o strategię rozwoju sektora rybołówstwa »Halieutis«. 2. Przeznaczenie tej rekompensaty i zarządzanie nią przez Maroko jest oparte na ustaleniu przez strony w ramach wspólnego komitetu i za obopólną zgodą celów do realizacji oraz wiążącego się z tymi celami rocznego i wieloletniego programowania, zgodnie ze strategią rozwoju sektora rybołówstwa »Halieutis« i szacunkową oceną spodziewanego oddziaływania planowanych projektów. […] 6. W zależności od charakteru projektów i czasu ich realizacji Maroko przedstawi w ramach wspólnego komitetu sprawozdanie dotyczące zakończonych projektów zrealizowanych w ramach wsparcia sektora przewidzianego na podstawie niniejszego protokołu, obejmujące w szczególności ich przewidywane skutki społeczne i gospodarcze, w szczególności wpływ na zatrudnienie, inwestycje oraz wszelkie wymierne skutki oraz ich rozmieszczenie geograficzne. Dane te będą opracowywane na podstawie wskaźników, które wspólny komitet zdefiniuje w sposób bardziej szczegółowy. 7. Przed terminem wygaśnięcia protokołu Maroko przedstawi ponadto sprawozdanie końcowe z realizacji wsparcia sektora przewidzianego na podstawie niniejszego protokołu, obejmujące elementy omówione w powyższych ustępach. 8. W razie potrzeby strony będą kontynuować monitorowanie wdrażania wsparcia sektora po terminie wygaśnięcia niniejszego protokołu oraz, w stosownych przypadkach, w trakcie okresów zawieszenia, zgodnie z trybem określonym w niniejszym protokole. […]”.

C. Rozporządzenie nr 764/2006

17. Zgodnie z jego motywem 1 „[Unia] i Królestwo Maroka[ńskie] wynegocjowały i parafowały [porozumienie połowowe] przyznające rybakom [z Unii] wielkości dopuszczalne połowów na wodach podlegających jurysdykcji Królestwa Maroka[ńskiego] lub jego władzy suwerennej”.

18. Zgodnie z jego art. 1 „[porozumienie połowowe] zatwierdza się w imieniu [Unii]”.

D. Decyzja 2013/785

19. Zgodnie z jej motywem 2 „Unia Europejska wynegocjowała z Królestwem Marokańskim nowy protokół przyznający statkom Unii uprawnienia do połowów na wodach objętych zwierzchnictwem lub jurysdykcją Królestwa Marokańskiego w zakresie rybołówstwa”.

20. Zgodnie z jej art. 1 „[p]rotokół [z 2013 r.] zostaje zatwierdzony w imieniu Unii”.

E. Rozporządzenie nr 1270/2013

21. Zgodnie z jego motywem 2 „Unia wynegocjowała z Królestwem Marokańskim nowy protokół do [p]orozumienia o partnerstwie przydzielający statkom Unii uprawnienia do połowów w wodach objętych zwierzchnictwem lub jurysdykcją Królestwa Marokańskiego w zakresie rybołówstwa. Nowy protokół został parafowany w dniu 24 lipca 2013 r.”.

22. Artykuł 1 ust. 1 rozdziela między państwa członkowskie uprawnienia do połowów ustalone w protokole z 2013 r. Według tego podziału Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej korzysta z kwoty 4525 ton w strefie połowów pelagicznych na skalę przemysłową.

III. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne

23. Western Sahara Campaign UK (zwana dalej „WSC”) jest niezależną organizacją charytatywną z siedzibą w Zjednoczonym Królestwie, mającą na celu wspieranie uznania prawa ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia.

24. Wniosła ona dwie powiązane ze sobą skargi przeciwko Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (administracji skarbowej i celnej, Zjednoczone Królestwo) i Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs (ministrowi środowiska, żywności i spraw wiejskich, Zjednoczone Królestwo).

25. Administracja skarbowa i celna jest stroną pozwaną w pierwszej skardze, w której WSC kwestionuje preferencje taryfowe przyznane dla produktów pochodzących z Sahary Zachodniej, certyfikowanych jako produkty pochodzące z Królestwa Marokańskiego. Minister środowiska, żywności i spraw wiejskich jest stroną pozwaną w drugiej skardze, w której WSC podważa uprawnienie, przysługujące ministrowi na podstawie spornych aktów, do wydawania licencji na połowy w wodach przyległych Sahary Zachodniej.

26. W ramach tych skarg WSC kwestionuje legalność Układu eurośródziemnomorskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z jednej strony, a Królestwem Marokańskim z drugiej strony, podpisanego w Brukseli dnia 26 lutego 1996 r. (Dz.U. 2000, L 70, s. 2, zwanego dalej „układem stowarzyszeniowym”), i porozumienia połowowego w zakresie, w jakim mają one zastosowanie do Sahary Zachodniej. Według WSC umowy te są nieważne ze względu na to, że są sprzeczne z ogólnymi zasadami prawa Unii i z art. 3 ust. 5 TUE, który zobowiązuje Unię do poszanowania prawa międzynarodowego. W tym kontekście WSC uważa, że rzeczone umowy zawarte w kontekście niezgodnej z prawem okupacji naruszają szereg norm prawa międzynarodowego, w tym w szczególności prawo ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia, art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych, zasadę stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi oraz zasady międzynarodowego prawa humanitarnego mające zastosowanie do okupacji wojskowej.

27. Administracja skarbowa i celna oraz minister środowiska, żywności i spraw wiejskich podnoszą, że WSC nie ma legitymacji do powoływania się na zasady prawa międzynarodowego w celu zakwestionowania ważności tych umów i że w każdym razie jej skargi, które zmierzają do zakwestionowania przed sądami angielskimi polityki Królestwa Marokańskiego wobec Sahary Zachodniej, nie mogą zostać rozstrzygnięte na drodze sądowej. Co do istoty twierdzą oni, że nic we wspomnianych umowach nie pozwala na wywiedzenie wniosku, że Unia uznała lub wspierała naruszenie bezwzględnie obowiązujących norm prawa międzynarodowego. Co więcej, są zdania, że okoliczność, iż Królestwo Marokańskie nadal okupuje Saharę Zachodnią, nie stanowi przeszkody dla zawarcia z nim umowy o eksploatacji zasobów naturalnych tego terytorium i że w każdym razie strony rzeczonych umów uznają, że z tej eksploatacji powinna skorzystać ludność tego terytorium.

28. W tych okolicznościach High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [wysoki trybunał (Anglia i Walia), wydział Queen’s Bench (izba administracyjna), Zjednoczone Królestwo] uważa, że „[instytucje Unii] nie zawsze mają prawo do obojętności na kwestię tego, gdzie znajdują się granice suwerennych państw trzecich, zwłaszcza jeżeli ma miejsce nielegalna okupacja terytorium innego państwa” ( 9 ), pod rygorem naruszenia zasad Karty Narodów Zjednoczonych oraz zasad wiążących Unię i to niezależnie od szerokiego zakresu uznania, którym dysponują instytucje Unii w dziedzinie spraw zagranicznych.

29. Sąd ten jest zdania, że nawet jeśli Królestwo Marokańskie uważa, iż Sahara Zachodnia stanowi część jego suwerennego terytorium, roszczenie to nie zostało uznane przez międzynarodową społeczność ogólnie, ani w szczególności przez Unię. Przeciwnie, sąd odsyłający uważa, że obecność Królestwa Marokańskiego jest okupacją, którą sam sąd kwalifikuje jako „okupację ciągłą” ( 10 ). Nasuwa się więc pytanie, czy zasadne jest, by organizacja taka jak Unia, która przestrzega zasad Karty Narodów Zjednoczonych, zawarła z państwem trzecim umowę dotyczącą terytorium znajdującego się poza uznanymi granicami tego państwa.

30. W tym względzie wspomniany sąd uważa, że chociaż instytucje Unii nie popełniły oczywistego błędu, uznając, że ciągła okupacja terytorium Sahary Zachodniej przez Królestwo Marokańskie nie stanowi przeszkody w świetle prawa międzynarodowego do zawarcia jakichkolwiek umów o eksploatację zasobów naturalnych odnośnego terytorium, zasadnicze pytanie, które powstaje, dotyczy tego, czy konkretne rozpatrywane umowy są sprzeczne z niektórymi zasadami prawa międzynarodowego oraz czy w wystarczającym stopniu wzięto pod uwagę wolę mieszkańców Sahary Zachodniej i ich uznanych przedstawicieli.

31. Zdaniem tego sądu istnieją argumenty, aby stwierdzić, że instytucje Unii popełniły oczywisty błąd w ocenie przy stosowaniu prawa międzynarodowego przez to, że rzeczone umowy zostały zawarte, pomimo że Królestwo Marokańskie nie uznaje swojego charakteru mocarstwa administrującego i nie spełnia ani obowiązków wynikających z art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych, ani obowiązku promowania samostanowienia ludu Sahary Zachodniej.

32. W tych okolicznościach High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [wysoki trybunał (Anglia i Walia), wydział Queen’s Bench (izba administracyjna), Zjednoczone Królestwo] postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy w [układzie stowarzyszeniowym] odniesienia do »Maroka« w art. 9, 17 i 94 oraz w protokole nr 4 dotyczą tylko suwerennego terytorium Maroka uznanego przez Organizację Narodów Zjednoczonych i Unię Europejską, a zatem wykluczają przywóz do Unii Europejskiej produktów pochodzących z Sahary Zachodniej, zwolnionych z opłat celnych zgodnie z układem? 2) Jeżeli produkty pochodzące z Sahary Zachodniej mogą być przywożone do Unii Europejskiej bez opłat celnych zgodnie z układem stowarzyszeniowym, czy układ ten jest ważny w świetle zawartego w art. 3 ust. 5 [TUE] wymogu przyczyniania się do przestrzegania wszelkich istotnych zasad prawa międzynarodowego i zasad Karty Narodów Zjednoczonych oraz w świetle zakresu, w jakim układ został zawarty w interesie ludu Saharawi, w jego imieniu, zgodnie z jego życzeniem, lub w porozumieniu z jego uznanymi przedstawicielami? 3) Czy porozumienie [połowowe] (zatwierdzone i wdrożone rozporządzeniem nr 764/2006, decyzją 2013/785 i rozporządzeniem nr 1270/2013) jest ważne w świetle zawartego w art. 3 ust. 5 [TUE] wymogu przyczyniania się do przestrzegania wszelkich zasad prawa międzynarodowego i zasad Karty Narodów Zjednoczonych oraz zakresu, w jakim porozumienie połowowe zostało zawarte w interesie ludu Saharawi, w jego imieniu, zgodnie z jego życzeniem, lub w porozumieniu z jego uznanymi przedstawicielami? 4) Czy strona skarżąca ma prawo kwestionować ważność aktów Unii Europejskiej, powołując się na naruszenie przez Unię prawa międzynarodowego, zważywszy w szczególności, że: a) wprawdzie zgodnie z prawem krajowym strona skarżąca jest uprawniona do kwestionowania ważności aktów Unii Europejskiej, jednak nie dochodzi ona żadnych uprawnień wynikających z prawa Unii; lub b) zgodnie z zasadą określoną w sprawie Monetary Gold Removed from Rome in 1943 (CIJ Recueil 1954, s. 19) Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości nie może dokonywać ustaleń kwestionujących działania lub mających wpływ na prawa państwa, które nie jest stroną postępowania przed Trybunałem i nie wyraziło zgody na poddanie się jego rozstrzygnięciom?”.

33. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2016 r. sąd odsyłający włączył Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) (marokańską konfederację rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich) jako zainteresowaną stronę do zawisłego przed nim postępowania.

IV. Postępowanie przed Trybunałem

34. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym został złożony w sekretariacie Trybunału w dniu 13 maja 2016 r. Rządy hiszpański, francuski i portugalski oraz Rada i Komisja Europejska przedstawiły uwagi na piśmie.

35. Pismem z dnia 17 stycznia 2017 r. Trybunał zwrócił się do sądu odsyłającego w celu ustalenia, czy w świetle wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), sąd odsyłający pragnie podtrzymać czy wycofać pytania prejudycjalne pierwsze i drugie.

36. W piśmie z dnia 3 lutego 2017 r. sąd odsyłający wycofał swoje pytania prejudycjalne pierwsze i drugie, uznając, że odpowiedź na nie nie była już konieczna.

37. Pismem z dnia 17 lutego 2017 r. Trybunał wezwał strony postępowania głównego i interwenientów w postępowaniu przed Trybunałem do wypowiedzenia się na temat ewentualnego wpływu wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), na odpowiedzi na trzecie pytanie prejudycjalne i do udzielenia odpowiedzi na szereg pytań w terminie trzech tygodni, co WSC, Comader, rządy hiszpański i francuski ( 11 ) oraz Rada i Komisja uczyniły.

38. W dniu 6 września 2017 r. odbyła się rozprawa, podczas której przedstawiły swoje uwagi ustne WSC, Comader, rządy hiszpański i francuski oraz Rada i Komisja.

V. W przedmiocie pytań prejudycjalnych trzeciego i czwartego

39. Za pomocą trzeciego pytania sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o odpowiedź w przedmiocie ważności porozumienia połowowego, które zostało zatwierdzone przez rozporządzenie nr 764/2006 i wprowadzone w życie przez protokół z 2013 r. (zatwierdzony decyzją 2013/785), jak również rozporządzenia nr 1270/2013, biorąc pod uwagę, po pierwsze, art. 3 ust. 5 TUE, który nakłada na Unię zobowiązanie do „[p]rzyczynia[nia] się do […] ścisłego przestrzegania […] prawa międzynarodowego [i] zasad Karty Narodów Zjednoczonych”, a po drugie, zakres, w jakim porozumienie to zostało zawarte w interesie ludu Saharawi, w jego imieniu, zgodnie z jego życzeniem lub w porozumieniu z jego uznanymi przedstawicielami.

40. W pytaniu czwartym sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o odpowiedź w przedmiocie przesłanek możliwości powołania się na normy prawa międzynarodowego w ramach kontroli sądowej aktów Unii w drodze wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w kwestii ważności.

41. Moim zdaniem owe pytania prejudycjalne są ze sobą ściśle związane i muszą być zbadane łącznie.

A. W przedmiocie właściwości Trybunału

42. Trzecie pytanie prejudycjalne dotyczy porozumienia połowowego (w brzmieniu uzupełnionym przez protokół z 2013 r.) i sąd odsyłający zwraca się w nim do Trybunału o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ważności owego porozumienia międzynarodowego zawartego przez Unię. Jednakże odwołuje się ono również do przyjętych przez Radę aktów zatwierdzających i wprowadzających w życie to porozumienie.

43. Rada jest zdania, że Trybunał nie jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o ważności porozumienia połowowego, ponieważ jako umowa międzynarodowa nie jest ono aktem przyjętym przez instytucje w rozumieniu art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE. Zdaniem Rady ważność umowy międzynarodowej zawartej przez Unię może być badana jedynie przed jej zawarciem, w postępowaniu w sprawie wydania opinii ustanowionym w art. 218 ust. 11 TFUE. Posiłkowo Rada, popierana przez Komisję oraz rządy hiszpański i francuski, uważa, że można uznać, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy w rzeczywistości ważności aktów, które zatwierdziły zawarcie porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r., a mianowicie rozporządzenia nr 764/2006 i decyzji 2013/785.

44. Moim zdaniem ów zarzut braku właściwości powinien zostać oddalony z następujących powodów.

45. Zgodnie z art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE Trybunał jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym „o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje […] Unii”.

46. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że dla celów tego postanowienia umowa międzynarodowa zawarta przez Unię stanowi „w odniesieniu [do niej] akt przyjęty przez jedną z instytucji [Unii]” w rozumieniu art. 267 TFUE ( 12 ). Na tej podstawie Trybunał po wielokroć miał możliwość wykładni w trybie prejudycjalnym postanowień takich umów zawieranych przez Unię ( 13 ), w tym zresztą porozumienia połowowego ( 14 ).

47. Co więcej, według Trybunału, prejudycjalna kontrola ważności rozciąga się na każdy akt instytucji „bez żadnych wyjątków” ( 15 ), ponieważ traktat FUE „w art. 263 i 277 z jednej strony oraz w art. 267 z drugiej ustanowił kompletny system środków prawnych i procedur zapewniający kontrolę legalności aktów Unii, powierzając ją sądom Unii” ( 16 ).

48. Niemniej jednak umowy międzynarodowe zawarte przez Unię należą jednocześnie do międzynarodowego porządku prawnego, ponieważ są zawarte z państwem trzecim, i do porządku prawnego Unii.

49. O ile w międzynarodowym porządku prawnym nieważność umowy międzynarodowej może nastąpić jedynie z jednego z powodów wymienionych wyczerpująco w art. 46–53 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w Wiedniu w dniu 23 maja 1969 r. ( 17 ) (zwanej dalej „konwencją wiedeńską o prawie traktatów”), o tyle z art. 218 ust. 11 TFUE wynika, że „postanowienia umowy […] zawartej przez Unię […] powinny być […] w pełni zgodne z traktatami [UE i FUE] oraz wynikającymi z nich zasadami o charakterze konstytucyjnym” ( 18 ).

50. To właśnie w celu uniknięcia, na ile to możliwe, komplikacji prawnych i w dziedzinie polityki międzynarodowej, które pociągałyby za sobą niezgodność z traktatami UE i FUE umowy międzynarodowej zawartej przez Unię, która pozostałaby ważna w świetle prawa międzynarodowego, autorzy tych traktatów ustanowili postępowanie prewencyjne w sprawie wydania opinii przewidziane obecnie w art. 218 ust. 11 TFUE.

51. W celu uzasadnienia swojej jurysdykcji przy ocenie zgodności umów międzynarodowych w ramach postępowania w sprawie wydania opinii Trybunał również oparł się na fakcie, że jurysdykcja ta była w każdym razie przyznana na podstawie art. 258, 263 i 267 TFUE. Trybunał orzekł bowiem, że „[z]agadnienie, czy zawarcie określonej umowy należy do kompetencji [Unii], a jeśli tak, to czy kompetencje te zostały wykonane w sposób zgodny z postanowieniami traktatu, może, co do zasady zostać przedstawione Trybunałowi Sprawiedliwości albo bezpośrednio, na podstawie art. [258 TFUE] lub art. [263 TFUE], albo w drodze postępowania prejudycjalnego” ( 19 ).

52. Trybunał jest zatem właściwy do zbadania „wszystkich kwestii mogących wzbudzać wątpliwości co do materialnej lub formalnej ważności umowy [międzynarodowej] w świetle traktatów [UE i FUE]” ( 20 ).

53. Podobnie, w celu uniknięcia powyższych komplikacji, jeżeli Trybunał wydał negatywną opinię w sprawie zgodności z traktatami UE i FUE „przewidywanej” umowy międzynarodowej, nie może ona wejść w życie, chyba że została wcześniej zmieniona ( 21 ). W każdym razie Trybunał może kontrolować ex post materialną i formalną zgodność ( 22 ) umowy z traktatami UE i FUE, jeśli wniesiono do niego skargę o stwierdzenie nieważności lub wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w kwestii ważności.

54. Z powyższych rozważań wynika, że Trybunał jest właściwy do kontrolowania ważności aktu Rady zatwierdzającego zawarcie umowy międzynarodowej ( 23 ), co obejmuje wewnętrzną kontrolę zgodności z prawem tej decyzji w świetle danej umowy ( 24 ). W tym kontekście Trybunał może kontrolować legalność aktu Rady (w tym postanowień umowy międzynarodowej, której zawarcie zatwierdza) w świetle traktatów UE i FUE, jak również zasad konstytucyjnych, które z nich wynikają, w tym przestrzegania praw podstawowych ( 25 ) i prawa międzynarodowego ( 26 ) zgodnie z art. 3 ust. 5 TUE.

55. W konsekwencji Trybunał jest właściwy do uchylenia (w przypadku skargi o stwierdzenie nieważności) lub stwierdzenia nieważności (w przypadku wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym) decyzji Rady w sprawie zawarcia danej umowy międzynarodowej ( 27 ) i do stwierdzenia niezgodności tej umowy z traktatami UE i FUE, jak również z zasadami konstytucyjnymi, które z nich wynikają.

56. W tych przypadkach umowa międzynarodowa nadal wiąże strony w prawie międzynarodowym, natomiast do instytucji Unii należy wyeliminowanie niezgodności pomiędzy tą umową a traktatami UE i FUE, jak również z zasadami konstytucyjnymi, które z nich wynikają ( 28 ). W przypadku gdy usunięcie niezgodności okazuje się niemożliwe, powinny wypowiedzieć umowę lub się z niej wycofać ( 29 ), zgodnie z procedurą określoną w art. 56 i 65–68 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów ( 30 ), a w niniejszym przypadku w art. 14 porozumienia połowowego. W tym zakresie można poczynić analogię z art. 351 TFUE, który odnosi się do takiej samej sytuacji w odniesieniu do umów zawartych przez państwa członkowskie przed przystąpieniem do Unii.

57. Wreszcie należy wyjaśnić, że zasada wyrażona przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Monetary Gold Removed from Rome in 1943 ( 31 ), objęta czwartym pytaniem prejudycjalnym, zgodnie z którą sąd ów nie może wykonywać swojej jurysdykcji do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy dwoma państwami, jeżeli w tym celu musi zbadać postępowanie państwa trzeciego, które nie jest stroną postępowania ( 32 ), nie jest, jak utrzymują Rada i Komisja, istotna dla niniejszej sprawy. Zasada ta, która znajduje się w statucie Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości, nie występuje bowiem w statucie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i w każdym razie nie może istnieć w prawie Unii, ponieważ wyklucza z urzędu możliwość skontrolowania zgodności z traktatami UE i FUE umów międzynarodowych zawartych przez Unię, bez udziału w postępowaniu przed nim państwa trzeciego, które zawarło umowę z Unią.

58. Mając na względzie powyższe rozważania, pytania prejudycjalne zmierzają do ustalenia: – ważności rozporządzenia nr 764/2006 w zakresie, w jakim zatwierdza porozumienie połowowe „przyznające rybakom [z Unii] wielkości dopuszczalne połowów na wodach podlegających jurysdykcji Królestwa Maroka[ńskiego] lub jego władzy suwerennej” ( 33 ); – ważności decyzji 2013/785 w zakresie, w jakim zatwierdza protokół z 2013 r. „przyznający statkom Unii uprawnienia do połowów na wodach objętych zwierzchnictwem lub jurysdykcją Królestwa Marokańskiego w zakresie rybołówstwa” ( 34 ) i ustala rekompensatę finansową za rzeczoną eksploatację; – ważności rozporządzenia nr 1270/2013 w zakresie, w jakim określa między państwami członkowskimi podział uprawnień połowowych na podstawie protokołu z 2013 r., – zgodności porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. z traktatami UE i FUE, jak również z wynikającymi z nich zasadami konstytucyjnymi, w tym w szczególności ochrony praw podstawowych i poszanowania prawa międzynarodowego, którego art. 3 ust. 5 TUE wymaga w odniesieniu do działań zewnętrznych Unii.

59. W dalszym ciągu będę określał wszystkie te akty jako „zaskarżone akty”.

B. Co do istoty

1. Uwagi wstępne

60. Zarówno dla stron postępowania głównego, jak i dla interwenientów przed Trybunałem zaskarżone akty mają zastosowanie do terytorium Sahary Zachodniej i do wód przyległych. Jednakże ustalenie to nie wynika w sposób oczywisty z brzmienia porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. Żadne z ich postanowień nie wymienia bowiem wyraźnie Sahary Zachodniej.

61. Należy zatem najpierw zbadać, czy zaskarżone akty mają zastosowanie do Sahary Zachodniej, gdyż w przeciwnym razie ich ważność nie może być kwestionowana w świetle norm, na które powołują się sąd odsyłający i WSC ( 35 ).

62. Moim zdaniem wykładnia porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. w sposób zgodny z zasadami interpretacji traktatów, o których mowa w art. 31 konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, prowadzi do wniosku, że mają one zastosowanie do terytorium Sahary Zachodniej i do wód przyległych z powodów, które opiszę poniżej.

63. Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej konwencji „[t]raktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście, oraz w świetle jego przedmiotu i celu”. Zgodnie z ust. 2 kontekst obejmuje, oprócz tekstu, łącznie z jego wstępem i załącznikami[,] każde porozumienie dotyczące traktatu, osiągnięte między wszystkimi stronami w związku z zawarciem traktatu”. Kontekst obejmuje więc protokół z 2006 r., który już nie obowiązuje, ale którego treść była zasadniczo, co się tyczy zakresu zastosowania porozumienia połowowego, identyczna z treścią protokołu z 2013 r.

64. Artykuł 31 ust. 3 wspomnianej konwencji wymaga również, by łącznie z kontekstem uwzględnić w szczególności „każde późniejsze porozumienie między stronami, dotyczące interpretacji traktatu lub stosowania jego postanowień”. W konsekwencji przy interpretacji zakresu zastosowania porozumienia połowowego należy uwzględnić właściwe postanowienia protokołu z 2013 r.

65. W niniejszym wypadku porozumienie połowowe zgodnie ze swoim art. 11 stosuje się – w odniesieniu do Królestwa Marokańskiego – „do terytorium Maroka i na wodach podlegających jurysdykcji Maroka”. Artykuł 2 lit. a) tego porozumienia definiuje pojęcie „marokańskiej strefy połowowej”, w której odbywa się eksploatacja zasobów ryb przewidziana w tym porozumieniu, jako „wody podlegające jurysdykcji Królestwa Maroka[ńskiego] lub jego władzy suwerennej” ( 36 ).

66. Terminy te są wyjaśnione w dodatkach 2 i 4 do załącznika do protokołu z 2013 r. Na wniosek Trybunału Komisja przedstawiła sześć map, które wskazują zakres stref połowowych zgodnie ze specyfikacjami znajdującymi się w tych dodatkach:

67. Jak wynika z tych map, strefa połowowa nr 3 (kat. 3: tradycyjne łodziowe rybołówstwo przybrzeżne na południu) rozciąga się na południe od równoleżnika 30°40’00”N od linii trzech mil morskich, strefa połowowa nr 4 (kat. 4: połowy denne) rozciąga się na południe od równoleżnika 29°N od izobaty 200 metrów w przypadku traulerów i od linii 12 mil morskich w przypadku taklowców, strefa połowowa nr 5 (kat. 5: połowy tuńczyka) obejmuje całą strefę atlantycką Maroka od linii trzech mil morskich, z wyjątkiem obszaru ochronnego znajdującego się na wschód od linii łączącej punkty 33°30’N/7°35’W i 35°48’N/6°20’W, a strefa połowowa nr 6 (kat. 6: połowy pelagiczne na skalę przemysłową) rozciąga się na południe od równoleżnika 29°N i od linii 15 mil morskich dla traulerów zamrażalni i od linii 8 mil morskich dla traulerów wyposażonych w zbiorniki schłodzonej wody morskiej ( 37 ).

68. W odniesieniu do tej ostatniej strefy połowowej z protokołu trzeciego wspólnego komitetu ds. porozumienia połowowego, który spotkał się w Brukseli w dniach 17 i 18 marca 2008 r., wynika, że Unia Europejska i Królestwo Marokańskie uzgodniły, iż działalność tego obszaru może być prowadzona jedynie na południe od równoleżnika 26°07’N. Rozdział III załącznika do protokołu z 2013 r., jak też dodatek 4 do tego załącznika pozwalają bowiem Królestwu Marokańskiemu na jednostronną zmianę tych współrzędnych geograficznych pod warunkiem powiadomienia Komisji o każdej zmianie co najmniej miesiąc wcześniej.

69. Granica południowa tych stref połowowych nie jest określona ani w porozumieniu połowowym, ani w protokole z 2013 r. ( 38 ). Zważywszy, że granica między Saharą Zachodnią i Królestwem Marokańskim przebiega po równoleżniku 27°42’N (Pointe Stafford) ( 39 ), wyłącznie strefa połowowa nr 6 ma na mocy późniejszego porozumienia między Unią a Królestwem Marokańskim wyraźne zastosowanie do wód przyległych do Sahary Zachodniej. Jednakże na podstawie map przedstawionych przez Komisję można dojść do wniosku, że strefy połowowe nr 3–5 rozciągają się do granicy między Islamską Republiką Mauretańską a Saharą Zachodnią, obejmując w ten sposób wody przyległe do tej ostatniej.

70. Ponadto ilości połowów przypadające na strefy połowów podane przez Komisję podczas rozprawy potwierdzają, że porozumienie połowowe i protokół z 2013 r. stosują się niemal wyłącznie do wód przyległych do Sahary Zachodniej ( 40 ). Zgodnie z danymi liczbowymi Komisji połowy wykonane w samej tylko strefie połowów nr 6 stanowią około 91,5% łącznych połowów wykonanych w ramach porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. Dowodzi to wyraźnie tego, że stosowanie porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. do wód przyległych do Sahary Zachodniej odpowiada dokładnie temu, co strony zamierzały od początku.

71. W odniesieniu do stosowania porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. na lądzie art. 3 ust. 1 lit. a) ppkt (ii) protokołu z 2013 r. przewiduje, że część rekompensaty finansowej zapłaconej przez Unię Królestwu Marokańskiemu wynoszącej 14 mln EUR jest wypłacana jako wsparcie polityki sektorowej rybołówstwa w Królestwie Marokańskim, co zdaniem Rady i Komisji obejmuje inwestycje w infrastrukturę poczynione na terytorium Sahary Zachodniej. Co więcej, rozdział X załącznika do protokołu z 2013 r. przewiduje, że część połowów musi być wyładowana w portach marokańskich, co zdaniem Rady i Komisji obejmuje porty Sahary Zachodniej. Wreszcie porozumienie połowowe i protokół z 2013 r. powinny zdaniem Rady i Komisji nieść korzyści ludowi Sahary Zachodniej, co stanowi samo w sobie zastosowanie na lądzie tego porozumienia i tego protokołu.

72. W drugiej kolejności stwierdzenie, że porozumienie połowowe ma zastosowanie do Sahary Zachodniej i do wód przyległych znajduje potwierdzenie w jego genezie. Jak podnosi Komisja, porozumienie połowowe wywodzi się bowiem z porozumień połowowych zawartych z Królestwem Marokańskim przez Królestwo Hiszpanii przed jego przystąpieniem do Unii ( 41 ), które dotyczyły wód przyległych do Sahary Zachodniej jako wód podlegających jurysdykcji marokańskiej ( 42 ). Pragnę zauważyć również, że porozumienia połowowe zawarte między Unią a Królestwem Marokańskim od 1988 r. były już źródłem wielu spraw dotyczących rybołówstwa na wodach przyległych do Sahary Zachodniej ( 43 ). Zgodnie z tym uważam, że porozumienie połowowe i protokół z 2013 r., podobnie jak akty je poprzedzające, jedynie przejmują i kontynuują działalność połowową Królestwa Hiszpanii prowadzoną już na wodach przylegających do Sahary Zachodniej przed przystąpieniem tego państwa członkowskiego do Unii.

73. W trzeciej i ostatniej kolejności art. 31 ust. 4 wspomnianej konwencji daje zasadnicze znaczenie intencjom stron, wyjaśniając, że „[s]pecjalne znaczenie należy przypisywać wyrazowi wówczas, gdy ustalono, że taki był zamiar stron”. Moim zdaniem zamiarem Unii i Królestwa Marokańskiego było, aby porozumienie połowowe miało zastosowanie do Sahary Zachodniej i do wód przyległych jako wód objętych zwierzchnictwem lub jurysdykcją Królestwa Marokańskiego. W 1976 r. Królestwo Marokańskie zaanektowało część Sahary Zachodniej, która znajduje się na północ od linii prostej biegnącej od miejsca przecięcia się wybrzeża Atlantyku z równoleżnikiem 24°N w stronę punktu przecięcia się równoleżnika 23°N z południkiem 13°W ( 44 ), zgodnie z konwencją o wytyczeniu granicy państwa między Islamską Republiką Mauretańską a Królestwem Marokańskim, zawartą w Rabacie w dniu 14 kwietnia 1976 r. ( 45 ). Aneksja Sahary Zachodniej przez Królestwo Marokańskie została uzupełniona w 1979 r. przez przyłączenie części południowej Sahary Zachodniej ( 46 ), którą umowa ta przyznała Islamskiej Republice Mauretańskiej. Królestwo Marokańskie uważa, że Sahara Zachodnia jest objęta jego suwerennością i że w konsekwencji wody przylegające są objęte zakresem stosowania porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r.

74. W odniesieniu do Unii z oświadczeń złożonych przez szereg państw członkowskich na forum Rady w trakcie zatwierdzania protokołu z 2013 r. wynika wyraźnie, że zarówno ten protokół, jak i porozumienie połowowe mają zastosowanie do Sahary Zachodniej ( 47 ). Był to zresztą powód, dla którego – jak wyjaśnia sąd odsyłający oraz Komisja – Parlament Europejski w pierwszej kolejności zablokował renegocjację protokołu określającego uprawnienia połowowe i rekompensatę finansową przewidziane w porozumieniu połowowym. Z tego samego powodu Królestwo Danii i Królestwo Szwecji głosowały przeciwko zatwierdzeniu zawarcia tego protokołu, Królestwo Niderlandów ( 48 ), Republika Finlandii i Zjednoczone Królestwo wstrzymały się od głosu, a Republika Federalna Niemiec, Irlandia i Republika Austrii wyraziły zastrzeżenia ( 49 ).

75. W tym kontekście w odróżnieniu od układu stowarzyszeniowego, który był przedmiotem wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), zamiar stron jest dla mnie oczywisty: porozumienie połowowe i protokół z 2013 r. mają zastosowanie do Sahary Zachodniej i do wód do niej przylegających. Do Trybunału należy zatem zbadanie, czy ten zamiar, wprowadzony w życie zaskarżonymi aktami, ma wpływ na ich legalność w świetle art. 3 ust. 5 TUE i zasad prawa międzynarodowego podniesionych przez WSC.

2. Możliwość powołania się na normy prawa międzynarodowego w celu zakwestionowania ważności zaskarżonych aktów

a) Zasady ogólne

76. Argumentacja WSC ma w istocie na celu podważenie zaskarżonych aktów w dwóch aspektach. W pierwszej kolejności WSC utrzymuje, że Unia nie może zgodnie z prawem zawierać z Królestwem Marokańskim porozumień mających zastosowanie do terytorium Sahary Zachodniej i do wód do niej przyległych. W drugiej kolejności nawet przy założeniu, że Unia może zgodnie z prawem zawierać takie porozumienia, WSC twierdzi, że zaskarżone akty są, jeżeli chodzi o ich treść, nieważne w świetle art. 3 ust. 5 TUE i prawa międzynarodowego. Na potrzeby swojej argumentacji WSC powołuje się na szereg norm prawa międzynarodowego, w tym w szczególności prawo ludu do samostanowienia, art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych, zasadę stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi oraz na międzynarodowe prawo humanitarne w zakresie, w jakim unormowania te dotyczą zawierania umów międzynarodowych mających zastosowanie do terytoriów okupowanych i eksploatacji ich zasobów naturalnych. Podczas rozprawy organizacja ta wyjaśniła, że nie kwestionuje ważności zaskarżonych aktów w świetle międzynarodowego prawa morskiego.

77. W tym kontekście w oparciu o zasady przyjęte w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864), minister środowiska, żywności i spraw wiejskich, Comader, rządy hiszpański, francuski i portugalski, Rada oraz Komisja kwestionują możliwość powołania się przez WSC na rzeczone unormowania prawa międzynarodowego.

78. Należy przypomnieć, że zgodnie z pkt 51–55 wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864), możliwość powołania się na unormowania międzynarodowego prawa umów zależna jest od spełnienia następujących przesłanek: unormowania te powinny być wiążące dla Unii, ich treść musi być bezwarunkowa i dostatecznie jasna, i wreszcie ich charakter i struktura nie może sprzeciwiać się sądowemu badaniu ważności zaskarżonego aktu.

79. Zgodnie z pkt 101–103 i 107 wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864) możliwość powołania się na unormowania międzynarodowego prawa zwyczajowego zależy od spełnienia następujących przesłanek: możliwość podważenia kompetencji Unii do zawarcia zaskarżonego aktu oraz możliwość wpłynięcia przez zaskarżony akt na prawa, które jednostka wywodzi z prawa Unii, lub stworzenia po jej stronie obowiązków w świetle tego prawa.

80. Moim zdaniem, o ile jednostki muszą spełniać określone przesłanki, aby móc powołać się na normy prawa międzynarodowego w ramach kontroli sądowej aktów Unii, o tyle zasady zawarte w tym wyroku nie mogą zostać automatycznie przeniesione na grunt niniejszej sprawy. W rzeczywistości bowiem zasady te odnoszą się do kontroli sądowej aktów jednostronnych prawa wtórnego o charakterze wyłącznie wewnętrznym (rozporządzeń, dyrektyw itp.) ( 50 ), podczas gdy, jak podnosi Komisja ( 51 ), niniejsza sprawa dotyczy odrębnej kwestii ważności umowy międzynarodowej zawartej przez Unię w drodze aktu zatwierdzającego jej zawarcie (pochodnego prawa konwencyjnego) ( 52 ).

81. W tym względzie należy przypomnieć, że przymiot bycia członkiem Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) jest zastrzeżony dla państw ( 53 ). Nie będąc pełnoprawnym członkiem ONZ, Unia nie jest stroną statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości, jak przewiduje w odniesieniu do członków ONZ art. 93 Karty Narodów Zjednoczonych. Ponadto art. 34 statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości ogranicza możliwość stawiennictwa przed nim wyłącznie do państw.

82. Wynika z tego, że kontrola działań zewnętrznych Unii nie jest objęta właściwością sądu międzynarodowego ani nawet Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości. W konsekwencji nawet przy założeniu, że jej działanie narusza bezwzględnie obowiązujące normy prawa międzynarodowego w rozumieniu art. 53 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów lub obowiązki międzynarodowego prawa zwyczajowego o charakterze „erga omnes” ( 54 ), żaden sąd międzynarodowy nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie tego rodzaju naruszenia.

83. Jednakże niektóre umowy międzynarodowe dają Unii możliwość „związania się orzeczeniami organu sądowego, stworzonego lub wyznaczonego na mocy takich umów, w zakresie wykładni i stosowania ich postanowień”, którą to możliwość uznaje orzecznictwo Trybunału ( 55 ).

84. Nie jest tak w przypadku porozumienia połowowego, którego art. 13, zatytułowany „Rozstrzyganie sporów”, stanowi, że „[u]mawiające się strony konsultują się wzajemnie w przypadku sporów dotyczących interpretacji lub stosowania niniejszego porozumienia”. Ponieważ porozumienie to nie ustanowiło niezależnego i bezstronnego sądu właściwego do rozstrzygania ewentualnych sporów powstałych w ramach porozumienia połowowego, ich rozstrzyganie zależy od dobrej woli stron, a zatem każda z nich może je łatwo zablokować ( 56 ).

85. Jeśli zatem Trybunał jest jedynym sądem właściwym do kontroli działań zewnętrznych Unii i weryfikowania, czy działania te przyczyniają się „do ścisłego przestrzegania […] prawa międzynarodowego [i] zasad Karty Narodów Zjednoczonych” ( 57 ), nie jest wcale zaskakujący fakt, że orzekł on, iż „wykonywanie kompetencji powierzonych instytucjom [Unii] w dziedzinie międzynarodowej nie może być wyjęte spod sądowej kontroli ważności” ( 58 ).

86. W tym kontekście, o ile jednostki muszą spełniać określone przesłanki, aby móc powołać się na normy prawa międzynarodowego w celu zakwestionowania zgodności umowy międzynarodowej zawartej przez Unię z art. 3 ust. 5 TUE, przesłanki te nie mogą praktycznie uniemożliwiać skutecznej kontroli sądowej działań zewnętrznych Unii.

87. Tymczasem tak właśnie byłoby moim zdaniem, gdyby zasady określone w przypadku, o którym mowa w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864) zostały transponowane w niezmienionej postaci do kontroli ważności zaskarżonych aktów.

88. Niektóre z unormowań prawa międzynarodowego, na które powołano się w niniejszej sprawie, są bowiem jednocześnie unormowaniami prawa zwyczajowego i unormowaniami prawa umownego, ponieważ zostały one skodyfikowane w szeregu traktatów i umów międzynarodowych, podczas gdy inne unormowania, jak prawo do samostanowienia, stanowią część powszechnego prawa międzynarodowego ( 59 ) i w związku z tym nie należą wyłącznie do międzynarodowego prawa umów lub zwyczajowego, w odniesieniu do którego Trybunał zbadał w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864).

89. Co więcej, ponieważ Trybunał ustanowił inne przesłanki możliwości powoływania się niż w przypadku norm międzynarodowego prawa umów właśnie po to, aby nie wykluczyć z urzędu możliwości powołania się na unormowania międzynarodowego prawa zwyczajowego, to sprzeczne z tym celem byłoby, jak proponują minister środowiska, żywności i spraw wiejskich, rządy hiszpański, francuski i portugalski oraz Rada i Komisja, uzależnienie możliwości powołania się na normy powszechnego prawa międzynarodowego od spełnienia przesłanek możliwości powoływania się na normy międzynarodowego prawa zwyczajowego w przypadku, gdy spełniają one przesłanki określone dla możliwości powołania się na normy międzynarodowego prawa umownego.

90. Rozwiązanie takie wykluczałoby z urzędu możliwość powołania się przez jednostki na unormowania, mimo wszystko podstawowe, prawa międzynarodowego, takie jak bezwzględnie obowiązujące normy prawa międzynarodowego lub obowiązki prawa międzynarodowego o charakterze „erga omnes”, a to z następujących powodów.

91. Przede wszystkim zgodnie z pierwszą z przesłanek możliwości powoływania się na normy międzynarodowego prawa zwyczajowego przyjętych przez Trybunał, w przypadku gdy zaskarżony akt jest jednostronnym aktem prawa wtórnego o charakterze czysto wewnętrznym, przywołane unormowania powinny móc doprowadzić do zakwestionowania kompetencji Unii do przyjęcia tego aktu. Przypominam, że w sprawie, w której wydano wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864), oraz w sprawach zakończonych wyrokami przywołanymi w pkt 107 tego wyroku rozpatrywana była kompetencja Unii do wydania zaskarżonego aktu, w odniesieniu do którego zarzucano wywoływanie skutków eksterytorialnych.

92. W niniejszej sprawie nikt nie kwestionuje kompetencji ( 60 ) Unii do zawarcia porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. lub przyjęcia rozporządzenia nr 764/2006, decyzji 2013/785 i rozporządzenia nr 1270/2013. Przeciwnie, WSC kwestionuje zgodność porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. z prawem pierwotnym Unii oraz wewnętrzną zgodność z prawem rozporządzenia nr 764/2006, decyzji 2013/785 i rozporządzenia nr 1270/2013. Absurdem byłoby ograniczenie kontroli zaskarżonych aktów wyłącznie do pojedynczego zagadnienia kompetencji Unii, a wykluczenie z urzędu ich kontroli materialnej w odniesieniu do najbardziej podstawowych norm prawa międzynarodowego, które zostały podniesione w niniejszej sprawie.

93. Następnie stosowanie drugiej przesłanki możliwości powoływania się na normy międzynarodowego prawa zwyczajowego w ramach sprawy takiej jak niniejsza jest jeszcze bardziej problematyczne. Zgodnie z tą przesłanką zaskarżony akt powinien móc wpłynąć na prawa, które jednostka wywodzi z prawa Unii, lub stworzyć po jej stronie obowiązki w świetle tego prawa ( 61 ).

94. W niniejszym przypadku zaskarżone akty rodzą prawa i obowiązki tylko po stronie Unii i Królestwa Marokańskiego. Nie widzę bowiem żadnego przepisu w tych aktach, który rodziłby prawa lub obowiązki względem jednostek, może ewentualnie (lecz wątpię) poza armatorami Unii, których statki posiadają licencję połowową wydaną w ramach porozumienia połowowego. Dlatego też nawet przy założeniu, że pewna kategoria jednostek może wszcząć kontrolę sądową zaskarżonych aktów na podstawie tej przesłanki, należeć będą do niej wyłącznie ci, którzy korzystają z porozumienia połowowego i nie mają zatem żadnego interesu w jego zaskarżeniu do sądu.

95. Wreszcie, dlaczego ograniczać kontrolę sądową „do rozstrzygnięcia kwestii, czy instytucje Unii, wydając sporny akt, popełniły oczywiste błędy w ocenie przesłanek zastosowania tych zasad” ( 62 ), jeżeli unormowania te mają walor „takiego samego stopnia precyzji co postanowienie umowy międzynarodowej” ( 63 ) ze względu na ich kodyfikację?

96. Podsumowując, uważam, że w ramach kontroli sądowej umów międzynarodowych zawartych przez Unię oraz aktów Unii, które zatwierdzają lub wprowadzają w życie takie umowy, możliwość powołania się na normy prawa międzynarodowego powinna wprawdzie podlegać pewnym przesłankom, ale niezależnie od ich formalnej przynależności do jednego lub większej liczby źródeł prawa międzynarodowego zgodnie z klasyfikacją zawartą w art. 38 ust. 1 statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości. Przesłanki te zostały przedstawione w pkt 53–55 wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864), i zgodnie z nimi podnoszone unormowanie powinno być wiążące dla Unii, jego treść musi być bezwarunkowa i dostatecznie jasna i wreszcie jego charakter i struktura nie mogą sprzeciwiać się sądowemu badaniu ważności zaskarżonego aktu.

97. To właśnie w świetle tych zasad przeanalizuję możliwości powołania się na normy prawa międzynarodowego, na które powołuje się WSC, a które są istotne w niniejszej sprawie.

b) W przedmiocie możliwości powołania się na normy prawa międzynarodowego mające zastosowanie do zawierania umów międzynarodowych dotyczących eksploatacji zasobów naturalnych Sahary Zachodniej

98. W drodze zaskarżonych aktów Unia zawarła z Królestwem Marokańskim i wprowadziła w życie umowę międzynarodową, która przewiduje eksploatację przez Unię zasobów rybnych Sahary Zachodniej. W tym kontekście przeanalizuję możliwość powołania się na unormowania prawa międzynarodowego, które mogłyby podważyć zarówno zawarcie z Królestwem Marokańskim umowy międzynarodowej mającej zastosowanie do Sahary Zachodniej i do wód do niej przyległych, jak i do eksploatacji zasobów naturalnych tego terytorium. W ramach tej analizy wezmę pod uwagę to, że ze swojego punktu widzenia Królestwo Marokańskie uważa się za suwerena Sahary Zachodniej, że z punktu widzenia instytucji Unii Królestwo Marokańskie jest mocarstwem administrującym de facto Saharą Zachodnią, a z punktu widzenia sądu odsyłającego i WSC jest mocarstwem okupacyjnym Sahary Zachodniej.

1) Prawo do samostanowienia

i) Prawo do samostanowienia zalicza się do „praw człowieka”

99. Na wstępie zaznaczę, że prawo do samostanowienia nie podlega przesłankom możliwości powołania się na unormowania prawa międzynarodowego, ponieważ stanowi część praw człowieka.

100. Jak orzekł Trybunał w pkt 284 i 285 wyroku z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja (C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461), przestrzeganie praw człowieka stanowi przesłankę zgodności z prawem aktów Unii, a środki, które są nie do pogodzenia z poszanowaniem tych praw, są w porządku prawnym Unii niedopuszczalne. Tak więc zobowiązania nałożone umową międzynarodową nie mogą skutkować naruszeniem zasad konstytucyjnych traktatów UE i FUE, takich jak art. 3 ust. 5 TUE i art. 21 TUE, zgodnie z którymi działania zewnętrzne Unii muszą respektować prawa człowieka. Trybunał jest więc zobowiązany zapewnić poszanowanie tych praw w ramach kompletnego systemu środków prawnych ustanowionego przez traktaty UE i FUE.

101. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału „prawa podstawowe stanowią integralną część ogólnych zasad prawa, nad których przestrzeganiem czuwa Trybunał. W tym zakresie Trybunał opiera się na tradycjach konstytucyjnych, wspólnych państwom członkowskim, oraz na wskazówkach zaczerpniętych z umów międzynarodowych dotyczących ochrony praw człowieka, przy których tworzeniu państwa członkowskie współpracowały lub do których przystąpiły” ( 64 ).

102. Wszystkie państwa członkowskie (i Królestwo Marokańskie) są stronami Międzynarodowego paktu praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych (MPPGSK) ( 65 ) i Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych ( 66 ) (MPPOP), podpisanych w Nowym Jorku w dniu 16 grudnia 1966 r., których wspólny art. 1 stanowi, co następuje: „1. Wszystkie narody mają prawo do samostanowienia. Z mocy tego prawa swobodnie określają one swój status polityczny i swobodnie zapewniają swój rozwój gospodarczy, społeczny i kulturalny. 2. Wszystkie narody mogą swobodnie rozporządzać dla swoich celów swymi bogactwami i zasobami naturalnymi bez uszczerbku dla jakichkolwiek zobowiązań wynikających z międzynarodowej współpracy gospodarczej, opartej na zasadzie wzajemnych korzyści, oraz z prawa międzynarodowego. W żadnym przypadku nie można pozbawiać narodu jego własnych środków egzystencji. 3. Państwa strony niniejszego paktu, włącznie z państwami odpowiedzialnymi za administrację terytoriów niesamodzielnych i terytoriów powierniczych, będą popierały realizację prawa do samostanowienia i będą szanowały to prawo zgodnie z postanowieniami Karty Narodów Zjednoczonych” ( 67 ).

103. Co więcej, tytuł VIII Aktu końcowego z Helsinek z 1975 r., zatytułowany „Równouprawnienie i prawo narodów do samostanowienia”, do którego odsyła art. 21 ust. 2 lit. c) TUE i którego wszystkie państwa członkowskie są stronami, ustanawia prawo do samostanowienia w sposób niemalże identyczny jak w art. 1 wspólnym dla MPPGSK i MPPOP. Tytuł ten stanowi, co następuje: „Państwa uczestniczące będą szanować równe prawa narodów i ich prawo do samostanowienia, działając zawsze zgodnie z celami i zasadami Karty Narodów Zjednoczonych i odpowiednimi normami prawa międzynarodowego, włączając w to normy odnoszące się do integralności terytorialnej państw. Na mocy zasady równouprawnienia i samostanowienia narodów wszystkie narody mają zawsze prawo, w warunkach pełnej wolności, określać, kiedy i jak sobie życzą, swój wewnętrzny i zewnętrzny status polityczny, bez ingerencji z zewnątrz, i dążyć, według swego uznania, do rozwoju politycznego, gospodarczego, społecznego i kulturalnego. Państwa uczestniczące potwierdzają powszechne znaczenie poszanowania i efektywnego korzystania z równouprawnienia i samostanowienia narodów dla rozwoju przyjaznych stosunków między nimi, jak i między wszystkimi państwami; przypominają one także znaczenie wyeliminowania wszelkich form naruszania tej zasady”.

104. Prawo do samostanowienia jest zatem prawem człowieka, które zostało uznane jako takie przez szereg organizacji i aktów międzynarodowych, jak również przez doktrynę ( 68 ). Według Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości beneficjentami tego prawa są narody terytoriów niesamodzielnych w rozumieniu art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych oraz narody poddane obcemu „uciskaniu” ( 69 ), panowaniu lub wyzyskowi ( 70 ).

ii) Prawo do samostanowienia jako zasada powszechnego prawa międzynarodowego, międzynarodowego prawa umów i obowiązek erga omnes

105. W każdym razie jako zasada powszechnego prawa międzynarodowego ( 71 ) i obowiązek o charakterze erga omnes ( 72 ) skodyfikowany w szeregu międzynarodowych instrumentów umownych ( 73 ) prawo do samostanowienia spełnia wymienione w pkt 96 niniejszej opinii kryteria możliwości powołania się na nie, a mianowicie, że jest wiążące dla Unii, jego treść jest bezwarunkowa i dostatecznie jasna, a jego charakter i struktura nie sprzeciwia się sądowemu badaniu ważności zaskarżonych aktów.

– Unia Europejska jest związana prawem do samostanowienia

106. Jak orzekł Trybunał w wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), Unia jest związana prawem do samostanowienia, które jest prawem egzekwowalnym erga omnes oraz jedną z głównych zasad prawa międzynarodowego ( 74 ). Z tego względu „należy [ono] do norm prawa międzynarodowego mających zastosowanie w stosunkach między Unią i Królestwem Marokańskim” ( 75 ).

107. Prawo do samostanowienia zostało bowiem ustanowione w art. 1 ust. 2 Karty Narodów Zjednoczonych ( 76 ). Tymczasem art. 3 ust. 5 TUE, art. 21 ust. 1 TUE, art. 21 ust. 2 lit. b) i c) TUE, oraz art. 23 TUE i art. 205 TFUE zobowiązują Unię do poszanowania zasad Karty Narodów Zjednoczonych. Deklaracja nr 13 w sprawie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, dołączona do Aktu końcowego konferencji międzyrządowej, która przyjęła traktat z Lizbony podpisany w dniu 13 grudnia 2007 r., stanowi, że „Unia Europejska i jej państwa członkowskie pozostaną związane postanowieniami Karty Narodów Zjednoczonych” ( 77 ).

108. Ponadto prawo do samostanowienia znajduje się wśród zasad Aktu końcowego z Helsinek, do których odnosi się art. 21 ust. 2 lit. c) TUE ( 78 ).

109. Wreszcie, jak wynika z art. 1 protokołu z 2013 r., jest on wdrażany z poszanowaniem zasad demokracji i praw człowieka, co obejmuje poszanowanie prawa narodów do samostanowienia.

– Prawo do samostanowienia jest zasadą prawa międzynarodowego, która z punktu widzenia jej treści jest bezwarunkowa i dostatecznie jasna

110. Jak orzekł Trybunał w pkt 55 wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864), „[t]aka przesłanka jest spełniona, jeżeli przytoczone postanowienie zawiera jasny i precyzyjny obowiązek, który nie jest uzależniony – w zakresie jego wypełnienia lub skutków – od wydania kolejnego aktu”.

111. Jak wynika z pkt 90, 92 i 93 wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), w którym Trybunał zastosował to prawo do Sahary Zachodniej i do jej ludu bez wyrażenia żadnych wątpliwości co do jego treści i zakresu, prawo do samostanowienia spełnia tę przesłankę.

112. Fakt, iż Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości orzekł, iż budowa muru przez Izrael na terytorium Zachodniego Brzegu stanowiła naruszenie prawa narodu palestyńskiego do samostanowienia, ponieważ oznacza de facto aneksję ( 79 ), wskazuje na to, że chodzi o prawo, którego treść jest wystarczająco jasna i precyzyjna, aby było stosowane.

113. Jego treść jest bowiem wystarczająco wyjaśniona w wielu aktach.

114. W tym względzie międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości oparł na art. 1 ust. 2 Karty Narodów Zjednoczonych istnienie „prawa do niepodległości na rzecz narodów terytoriów niesamodzielnych i narodów, które podlegały uciskaniu, panowaniu i wyzyskowi ze strony państw obcych” ( 80 ).

115. Treść tego prawa jest określona w art. 1 wspólnym dla MPPGSK i MPPOP ( 81 ), a szczegółowe zasady jego stosowania są określone w szeregu rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ, w tym w szczególności w rezolucjach 1514 (XV) 1541 (XV) i 2625 (XXV), na które powoływał się często Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości ( 82 ).

116. W tym względzie rezolucja 1514 (XV) stwierdza, co następuje: „1. Uciskanie narodów przez obce państwa, ich panowanie i wyzysk stanowią zaprzeczenie podstawowych praw człowieka, są niezgodne z Kartą Narodów Zjednoczonych i stanowią przeszkodę na drodze do zapewnienia pokoju i współpracy na całym świecie. 2. Wszystkie narody mają prawo do samostanowienia; na mocy tego prawa określają według własnej woli swój status polityczny i swobodnie rozwijają swe życie gospodarcze, społeczne i kulturalne. […] 4. Należy wstrzymać wszelkie akcje zbrojne czy też kroki represyjne wymierzone przeciwko narodom zależnym, by umożliwić im realizowanie prawa do całkowitej niepodległości w warunkach pokoju i wolności; należy respektować integralność ich terytorium narodowego. […]”.

117. Rezolucja 1541 (XV) ustanawia zasady, które powinny przyświecać mocarstwom administrującym przy wykonywaniu ich obowiązków wynikających z art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych. Należy zauważyć, że zasada VI przewiduje, że prawo do samostanowienia uważa się za wykonane, kiedy terytorium niesamodzielne staje się państwem niepodległym i suwerennym lub gdy swobodnie stowarzyszy się z innym niepodległym państwem lub zintegruje się z niepodległym państwem.

118. W odniesieniu do integracji z niepodległym państwem zasada IX lit. b) stanowi, że „[i]ntegracja musi wynikać ze swobodnie wyrażonej chęci ludów terytorium, w pełni świadomych zmiany ich statusu, przy czym konsultacje te odbywają się metodami demokratycznymi i są szeroko rozpowszechnione, stosowane bezstronnie i oparte na powszechnym głosowaniu osób dorosłych. [ONZ] może, jeśli uzna to za niezbędne, kontrolować stosowanie tych metod”.

119. Wreszcie rezolucja 2625 (XXV) zawiera oświadczenie dotyczące zasad prawa międzynarodowego dotyczących stosunków przyjaźni i współpracy między państwami zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych. W tytule „Zasada równouprawnienia narodów i ich prawa do samostanowienia” rezolucja ta nakłada na wszystkie państwa obowiązek „sprzyjania, wspólnie z innymi państwami lub osobno, realizacji zasady równouprawnienia narodów i ich prawa do samostanowienia, zgodnie z postanowieniami Karty Narodów Zjednoczonych”.

120. Ustanawia ona również w odniesieniu do państw „obowiązek powstrzymania się od wszelkich środków przymusu, który pozbawiałby narody, o których mowa powyżej w opisie niniejszej zasady, ich prawa do samostanowienia, wolności i niepodległości”.

121. Co się tyczy w szczególności terytoriów niesamodzielnych, takich jak Sahara Zachodnia, rezolucja ta przewiduje, że posiadają one „status odrębny i różny od terytorium państwa nim administrującego; taki odrębny i różny status na mocy Karty [Narodów Zjednoczonych] powinien istnieć aż do czasu, gdy lud […] obszaru niesamodzielnego wykona swoje prawo do samostanowienia zgodnie z Kartą [Narodów Zjednoczonych], w szczególności z jej celami i zasadami” ( 83 ).

122. Wreszcie w postanowieniach ogólnych rezolucja 2625 (XXV) deklaruje, że „[z]asady Karty [Narodów Zjednoczonych], które zostały wpisane do niniejszej [d]eklaracji, należą do podstawowych zasad prawa międzynarodowego, i wzywa w konsekwencji wszystkie państwa do tego, aby opierały się na tych zasadach w swoim postępowaniu na arenie międzynarodowej i rozwijały ich wzajemne stosunki w oparciu o rygorystyczne przestrzeganie tych zasad”.

123. Z powyższych rozważań wynika, że prawo do samostanowienia nie jest uzależnione – w zakresie jego wykonania lub skutków – od wydania kolejnego aktu.

124. W niniejszej sprawie, jak orzekły Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości i Trybunał, ludowi Sahary Zachodniej przysługuje prawo do samostanowienia ( 84 ).

– Charakter i struktura prawa do samostanowienia nie sprzeciwiają się kontroli sądowej zaskarżonych aktów

125. W pkt 89 wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), Trybunał orzekł, że prawo do samostanowienia należy do norm prawa międzynarodowego, „do których uwzględnienia Sąd był zobowiązany” w ramach skargi o stwierdzenie nieważności układu stowarzyszeniowego wniesionej przez Front Polisario. Stąd wniosek, że charakter i struktura tego prawa nie sprzeciwiają się kontroli sądowej tych aktów Unii.

126. Artykuł 103 Karty Narodów Zjednoczonych stanowi bowiem, że „[w] razie sprzeczności pomiędzy obowiązkami członków Narodów Zjednoczonych, wynikającymi z niniejszej karty, a ich obowiązkami wynikającymi z jakiegoś innego porozumienia międzynarodowego, pierwszeństwo będą miały ich obowiązki wynikające z niniejszej karty”.

127. Co więcej, według Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości „prawo do samostanowienia narodów […] jest prawem, które można podnieść erga omnes” ( 85 ). Oznacza to, że „z uwagi na sam ich charakter, obowiązki takie »dotyczą wszystkich państw«, a »[b]iorąc pod uwagę znaczenie rozpatrywanych praw, wszystkie państwa mogą zostać uznane za mające interes prawny w tym, aby prawa te były chronione«” ( 86 ). Podobnie Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że „wszystkie państwa mają obowiązek nieuznawania niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z [naruszenia obowiązku erga omnes]. Są również zobowiązane do tego, aby nie udzielać pomocy ani wsparcia w utrzymaniu sytuacji stworzonej przez to [naruszenie]. Ponadto wszystkie państwa mają obowiązek dążenia, w poszanowaniu Karty Narodów Zjednoczonych i prawa międzynarodowego, do likwidowania przeszkód wynikających z [naruszenia] w wykonywaniu przez naród [określony, w tej sprawie naród palestyński] jego prawa do samostanowienia” ( 87 ).

128. Wreszcie prawo do samostanowienia jest często wskazywane jako imperatywna norma prawa międzynarodowego, której naruszenie może pociągnąć za sobą nieważność umowy międzynarodowej zgodnie z art. 53 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów ( 88 ). Należy podkreślić, że w trakcie postępowania w sprawie wydania opinii doradczej przed Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Sahary Zachodniej Królestwo Hiszpanii uznało, że prawo do samostanowienia stanowi samo w sobie imperatywną normę prawa międzynarodowego ( 89 ), podczas gdy Królestwo Marokańskie uznało za normę imperatywną zasadę dekolonizacji, której samostanowienie jest jednym z aspektów ( 90 ).

129. Stąd wniosek, że charakter i struktura prawa do samostanowienia nie sprzeciwiają się kontroli sądowej, a wręcz przeciwnie, wymagają, aby Trybunał zbadał, czy w zaskarżonych aktach Unia przestrzegała tego prawa, nie uznała niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z naruszenia tego prawa ani nie udzieliła pomocy ani wsparcia w utrzymaniu podobnej sytuacji ( 91 ).

2) Zasada stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi

130. Zasada stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi gwarantuje suwerenne prawo każdego państwa i każdego narodu do swobodnego rozporządzania bogactwami i zasobami naturalnymi na swoim terytorium w interesie rozwoju krajowego i dla dobra swojego ludu ( 92 ). Jest to zasada międzynarodowego prawa zwyczajowego ( 93 ), która, jako taka, wiąże Unię.

131. Jak zauważył zastępca sekretarza generalnego do spraw prawnych ONZ, doradca prawny, Hans Corell w piśmie z dnia 29 stycznia 2002 r. skierowanym do przewodniczącego Rady Bezpieczeństwa ONZ, „[z]akres i dokładne skutki prawne [zasady stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi] pozostają dyskusyjne” ( 94 ).

132. W istocie jego opinia prawna potwierdza ową trudność, ponieważ w różny sposób charakteryzuje on eksploatację zasobów naturalnych na rzecz ludu terytorium niesamodzielnego. Mówi on bowiem o eksploatacji, która nie jest prowadzona „z pogwałceniem interesów i potrzeb ludności [terytorium niesamodzielnego] i bez odnoszenia przez nią korzyści” ( 95 ) lub o eksploatacji „na rzecz ludów [terytoriów niesamodzielnych], w ich imieniu lub w konsultacji z ich przedstawicielami” ( 96 ) i dochodzi do wniosku, że eksploatacja nie może być prowadzona „z pogwałceniem interesów i woli ludu [terytorium niesamodzielnego]” ( 97 ).

133. Jednak pomimo różnic terminologicznych jest pewne, że eksploatacja zasobów naturalnych musi co najmniej być prowadzona na rzecz narodu terytorium niesamodzielnego, co wystarczy, aby nadać temu kryterium zasady stałej suwerenności nad zasobami naturalnymi charakter wystarczająco jasny i precyzyjny.

134. Może ona również uzasadnić kontrolę sądową zaskarżonych aktów. Parlament początkowo zablokował bowiem przyjęcie protokołu, ostatecznie zawartego w 2013 r., uznając, że nie przewidywał on gwarancji, które wystarczałyby do zapewnienia, że eksploatacja rybnych zasobów naturalnych Sahary Zachodniej przez statki Unii będzie prowadzona na rzecz ludu tego terytorium. Co więcej, Rada i Komisja przyznają, że kryterium korzyści płynących dla ludu Sahary Zachodniej jest przesłanką legalności porozumień zawartych między Unią a Królestwem Marokańskim, które dotyczą tego terytorium.

3) Normy międzynarodowego prawa humanitarnego mające zastosowanie do zawierania umów międzynarodowych dotyczących eksploatacji zasobów naturalnych terytorium okupowanego

135. Zdaniem sądu odsyłającego, WSC oraz administracji skarbowej i celnej i ministra środowiska, żywności i spraw wiejskich obecność Królestwa Marokańskiego w Saharze Zachodniej stanowi okupację ( 98 ).

136. W tym względzie pragnę zauważyć, że kwestia, czy Królestwo Marokańskie jest czy nie jest mocarstwem okupacyjnym Sahary Zachodniej oraz czy zawarło porozumienie połowowe i protokół z 2013 r. w takim charakterze, jest kwestią wykładni prawa międzynarodowego, a możliwość powołania się na nią nie zależy od przesłanek obowiązujących w prawie Unii w tym względzie.

137. Jeżeli jednak Królestwo Marokańskie jest mocarstwem okupacyjnym Sahary Zachodniej (do której to kwestii wrócę później ( 99 )), normy międzynarodowego prawa humanitarnego, spisane w regulaminie załączonym do konwencji haskiej z dnia 18 października 1907 r. dotyczącej praw i zwyczajów wojny lądowej (zwanym dalej „regulaminem haskim z 1907 r.”) oraz w konwencji genewskiej z dnia 12 sierpnia 1949 r. o ochronie osób cywilnych podczas wojny (zwanej dalej „IV konwencją genewską”), które dotyczą zawierania umów międzynarodowych mających zastosowanie do terytorium okupowanego (art. 43 regulaminu haskiego z 1907 r. i art. 64 akapit drugi IV konwencji genewskiej) i eksploatacji zasobów naturalnych tego terytorium (art. 55 regulaminu haskiego z 1907 r.) powinny być objęte możliwością powołania się na nie.

138. Normy te spełniają bowiem wtedy kryteria możliwości powołania się na normy prawa międzynarodowego, o których mowa w pkt 96 niniejszej opinii.

139. W pierwszej kolejności postanowienia regulaminu haskiego z 1907 r. i IV konwencji genewskiej stanowią nieprzekraczalne zasady i egzekwowalne erga omnes międzynarodowego prawa zwyczajowego ( 100 ) i jako takie wiążą Unię.

140. W drugiej kolejności ich treść jest wystarczająco jasna i bezwarunkowa, ponieważ obowiązki, jakie nakładają na mocarstwa okupacyjne, nie są uzależnione – w zakresie ich wykonania lub skutków – od przyjęcia późniejszego aktu.

141. W trzeciej i ostatniej kolejności ich charakter i struktura, jako norm nieprzekraczalnych, nie stoją na przeszkodzie kontroli sądowej zaskarżonych aktów, a w szczególności rozporządzenia nr 764/2006, decyzji nr 2013/785 i rozporządzenia nr 1270/2013 w zakresie, w jakim zatwierdzają one i wdrażają eksploatację zasobów naturalnych Sahary Zachodniej uzgodnioną między Unią a Królestwem Marokańskim. Tymczasem Unia jest zobowiązana, by nie uznawać niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z naruszenia tych postanowień i nie udzielać pomocy ani wsparcia w utrzymaniu sytuacji stworzonej przez to naruszenie ( 101 ).

142. Określiwszy unormowania prawa międzynarodowego, na które można się powołać, omówię teraz zgodność zaskarżonych aktów z tymi normami.

3. W przedmiocie ważności rozporządzenia nr 764/2006, decyzji 2013/785 i rozporządzenia nr 1270/2013, a także w przedmiocie zgodności porozumienia połowowego i protokołu z 2013 r. z normami prawa międzynarodowego, na które można się powołać, do których odsyła art. 3 ust. 5 TUE

a) W przedmiocie poszanowania przez zaskarżone akty prawa ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia, a także obowiązku nieuznawania niezgodnej z prawem sytuacji wynikającej z naruszenia tego prawa i nieudzielania pomocy ani wsparcia w utrzymaniu tej sytuacji

143. W wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), Trybunał orzekł, że układ stowarzyszeniowy zawarty między Unią a Królestwem Marokańskim, który zgodnie z jego brzmieniem stosuje się „do terytorium Królestwa Marokańskiego”, nie ma zastosowania do terytorium Sahary Zachodniej, ponieważ takie stosowanie jest niezgodne z prawem ludu tego terytorium do samostanowienia, a także z art. 29 (zakres terytorialny traktatów) i art. 34 (zasada względnej skuteczności traktatów, wedle której traktaty nie mogą szkodzić ani przynosić korzyści podmiotom trzecim bez ich zgody) Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów ( 102 ).

144. Według Rady i Komisji niniejszą sprawę należy odróżnić od sprawy, w której wydano wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), ze względu na to, że w przeciwieństwie do układu stowarzyszeniowego porozumienie połowowe i protokół z 2013 r. mają zastosowanie do Sahary Zachodniej. Zgodnie bowiem z ich interpretacją tego wyroku problem z układem stowarzyszeniowym był taki, że został on wdrożony w Saharze Zachodniej, mimo że prawnie nie znajdował do niej zastosowania, ponieważ stosowanie go było niezgodne z prawem ludu tego terytorium do samostanowienia, a także z art. 29 (zakres terytorialny traktatów) i art. 34 (zasada względnej skuteczności traktatów, wedle której traktaty nie mogą szkodzić ani przynosić korzyści podmiotom trzecim bez ich zgody) Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów. To właśnie biorąc za punkt wyjścia tę argumentację, Rada i Komisja proponują rozwiązanie zmierzające do zapewnienia zgodności stosowania układu stowarzyszeniowego w Saharze Zachodniej z wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973), polegające na rozszerzeniu zakresu jego stosowania przez porozumienie w formie wymiany listów między Unią a Królestwem Marokańskim, w celu objęcia tym zakresem wyraźnie Sahary Zachodniej.

145. Argumentacja ta mnie nie przekonuje. Gdyby stosowanie do Sahary Zachodniej umowy międzynarodowej zawartej z Królestwem Marokańskim, której zakres stosowania nie obejmuje wyraźnie tego terytorium, było niezgodne z prawem ludu tego terytorium do samostanowienia, a fortiori byłoby tak także w przypadku umowy międzynarodowej, która – tak jak porozumienie połowowe i protokół z 2013 r. – ma zastosowanie do terytorium Sahary Zachodniej i do wód do niej przyległych ( 103 ) i zezwala na eksploatację przez Unię ( 104 ) zasobów rybnych Sahary Zachodniej.

146. Ten argument a fortiori wydaje mi się wystarczający do stwierdzenia naruszenia prawa ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia. Celem uzupełnienia analizy pragnę dodać, że zaskarżone akty nie respektują prawa ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia, jako że nie odpowiadają one ani swobodnej realizacji jego rozwoju gospodarczego, ani swobodnemu dysponowaniu jego bogactwami i zasobami naturalnymi ( 105 ), a w każdym razie, nawet jeżeli nie naruszają one same w sobie prawa do samostanowienia, są niezgodne z obowiązkiem Unii polegającym na odmowie uznania sytuacji niezgodnej z prawem, wynikającej z naruszenia prawa ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia i do tego, aby nie udzielać pomocy ani wsparciu w utrzymaniu tej sytuacji ( 106 ).

1) W przedmiocie istnienia wolnej woli ludu Sahary Zachodniej do realizowania poprzez zaskarżone akty swojego rozwoju gospodarczego i dysponowania swoimi bogactwami i zasobami naturalnymi

147. Brak woli tego rodzaju znajduje, jak mi się wydaje, potwierdzenie w następujących okolicznościach faktycznych ( 107 ), które zostały co do istoty podniesione przez WSC przed sądem odsyłającym, a następnie przedstawione przez ów sąd ( 108 ).

148. W dniu 20 grudnia 1966 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ wydało rezolucję 2229 (XXI) w sprawie Ifni i Sahary Hiszpańskiej, w której potwierdziło „niezbywalne prawo ludności Sahary Hiszpańskiej do samostanowienia” i wezwało Królestwo Hiszpanii, jako mocarstwo administrujące, aby ustaliło jak najszybciej „szczegółowe zasady organizacji referendum, które zostanie przeprowadzone pod auspicjami [ONZ] w celu umożliwienia rdzennej ludności tego terytorium swobodnego skorzystania z przysługującego jej prawa do samostanowienia”.

149. W dniu 20 sierpnia 1974 r. Królestwo Hiszpanii poinformowało ONZ, że proponuje zorganizować – pod jej auspicjami – referendum w Saharze Zachodniej ( 109 ).

150. W maju 1975 r., pomimo napotkanych trudności, misja ONZ w Saharze Zachodniej „była w stanie ustalić po pobycie na tym terytorium, że większość mieszkańców na terytorium Sahary Hiszpańskiej w oczywisty sposób opowiadała się za niepodległością” ( 110 ).

151. W dniu 16 października 1975 r. międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości, na wniosek złożony przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w ramach prac dotyczących dekolonizacji Sahary Zachodniej, wydał opinię doradczą, zgodnie z którą, po pierwsze, Sahara Zachodnia nie była terytorium nienależącym do nikogo (terra nullius) w momencie kolonizacji przez Królestwo Hiszpanii, i po drugie, nawet jeśli pewne elementy świadczą o istnieniu w momencie kolonizacji hiszpańskiej powiązań prawnych między sułtanem Maroka i niektórymi z plemion mieszkających na terytorium Sahary Zachodniej, nie dowodzą one istnienia żadnej więzi w zakresie zwierzchnictwa terytorialnego między terytorium Sahary Zachodniej i Królestwem Marokańskim ( 111 ). Trybunał nie stwierdził zatem istnienia więzi prawnej mogącej wpłynąć na stosowanie rezolucji 1514 (XV) Zgromadzenia Ogólnego ONZ, jeśli chodzi o dekolonizację Sahary Zachodniej, a w szczególności stosowanie zasady samostanowienia poprzez swobodne i autentyczne wyrażenie woli ludów zamieszkujących dane terytorium ( 112 ).

152. W przemówieniu wygłoszonym w dniu ogłoszenia wspomnianej opinii doradczej „król Maroka stwierdził, że »cały świat przyznał, iż Sahara [Zachodnia] należy do« Królestwa Marokańskiego, i że on »jest odpowiedzialny za pokojowe odzyskanie tego terytorium«” – w tym celu wezwał do zorganizowania marszu, który zgromadził 350 tys. osób, zwanego „zielonym marszem” ( 113 ).

153. Na wniosek Królestwa Hiszpanii Rada Bezpieczeństwa ONZ zwróciła się do Sekretarza Generalnego ONZ K. Waldheima o sporządzenie sprawozdania dotyczącego wyników jego konsultacji z zainteresowanymi stronami, w tym w szczególności z Królestwem Marokańskim ( 114 ).

154. Według stanowiska Królestwa Marokańskiego, opisanego w tym sprawozdaniu, referendum nie było konieczne, ponieważ Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości uznał historyczne związki podporządkowania pomiędzy sułtanem Maroka i plemionami tradycyjnie mieszkającymi na terytorium Sahary Zachodniej, a w każdym razie „ludność tego terytorium faktycznie wykonała już prawo do samostanowienia i zadeklarowała chęć powrotu tego terytorium do Maroka”, czego najnowszym dowodem było „ślubowanie wierności królowi Maroka złożone w imieniu plemion saharyjskich przez [Khatri Ould Said a Ould El Jomaini] – prezydenta Djemââ[ ( 115 )]” w trakcie uroczystości, która miała miejsce w dniu 4 listopada 1975 r. w pałacu Agadir ( 116 ).

155. W następstwie protestów Królestwa Hiszpanii przeciwko zielonemu marszowi Rada Bezpieczeństwa ONZ w dniu 6 listopada 1975 r. wydała rezolucję 380 (1975) w sprawie Sahary Zachodniej, w której „ubolewa nad przeprowadzeniem [zapowiedzianego] marszu” i „wzywa [Królestwo Marokańskie] do natychmiastowego wycofania z terytorium Sahary Zachodniej wszystkich uczestników [tego] marszu”. Królestwo Marokańskie zastosowało się do tego wezwania kilka dni później.

156. Podczas kryzysu spowodowanego zielonym marszem Królestwo Hiszpanii, Królestwo Marokańskie i Islamska Republika Mauretańska zaangażowały się w trójstronne negocjacje, które doprowadziły w dniu 14 listopada 1975 r. do deklaracji zasad Hiszpanii, Maroka i Mauretanii w kwestii Sahary Zachodniej ( 117 ) (zwanej dalej „porozumieniem madryckim”). Zgodnie z tym porozumieniem „Hiszpania powoła bezzwłocznie administrację tymczasową na terytorium [Sahary Zachodniej], w której uczestniczyć będą Maroko i Mauretania we współpracy z Djemââ i której zostaną przekazane obowiązki i uprawnienia [posiadane w odniesieniu do tego terytorium przez Hiszpanię w charakterze mocarstwa administrującego]”, co uczyniono.

157. Rzeczone porozumienie przewidywało również, że „[o]becność hiszpańska zakończy się ostatecznie do dnia 28 lutego 1976 r.” i że „[o]pinia społeczeństwa saharyjskiego, wyrażona przez Djemââ, będzie respektowana”.

158. W późniejszym czasie okazało się, że porozumieniu owemu towarzyszył szereg porozumień między tymi trzema krajami, formalnie nazwanymi „aktami rozmów”, mających na celu uregulowanie pewnych aspektów gospodarczych przekazania administracji nad Saharą Zachodnią, w tym w szczególności praw do połowów w wodach przyległych do tego terytorium ( 118 ). Istnienie tych porozumień, a także okoliczność, że dotyczyły one rybołówstwa, zostały potwierdzone przez ministra spraw zagranicznych Królestwa Hiszpanii Oreję Aguirrego podczas debaty parlamentarnej nad ratyfikowaniem porozumienia połowowego między Królestwem Hiszpanii i Królestwem Marokańskim w 1977 r. ( 119 ). Jego zdaniem były to „reguły postępowania [lub] wytyczne” ( 120 ).

159. Istnienie porozumienia w przedmiocie praw do połowów w wodach przyległych do Sahary Zachodniej oraz fakt, że o jego istnieniu nie został powiadomiony Sekretarz Generalny ONZ, są również potwierdzone przez depesze dyplomatyczne sekretarza stanu Stanów Zjednoczonych ( 121 ).

160. W dniu 28 listopada 1975 r. 67 członków Djemââ, w tym jej wiceprzewodniczący, zebranych w El Guelta Zemmur (Sahara Zachodnia) jednogłośnie zadeklarowało, iż Djemââ, jako że nie została wybrana w demokratycznych wyborach przez społeczeństwo Sahary Zachodniej, nie może podjąć decyzji w sprawie samostanowienia. Jednomyślnie zdecydowali oni o jej ostatecznym rozwiązaniu ( 122 ).

161. W dniu 10 grudnia 1975 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ przeprowadziło głosowanie nad dwoma rezolucjami w sprawie Sahary Zachodniej, których treść nie jest identyczna ( 123 ), ponieważ nie istniał konsensus w przedmiocie konsekwencji wynikających z porozumienia madryckiego. I tak rezolucja 3458 A (XXX) nie zawiera żadnego odniesienia do tego porozumienia i odnosi się do Królestwa Hiszpanii jako „mocarstwa administrującego” Saharą Zachodnią ( 124 ), podczas gdy rezolucja 3458 B (XXX) „odnotowuje” ( 125 ) owo porozumienie i nie odnosi się do mocarstwa administrującego, lecz do „stron porozumienia madryckiego z dnia 14 listopada 1975 r.” ( 126 ) i „administracji tymczasowej” ( 127 ).

162. Należy jednak zauważyć, że spośród 144 państw uczestniczących w 2435. sesji plenarnej Zgromadzenia Ogólnego 88 głosowało za rezolucją 3458 A (XXX), żadne przeciw, 41 wstrzymało się, a 15 nie głosowało. Obecne państwa członkowskie Unii głosowały za tą rezolucją, z wyjątkiem Republiki Portugalskiej i Królestwa Hiszpanii, które wstrzymały się, oraz Republiki Malty, która nie głosowała. Królestwo Marokańskie również nie głosowało.

163. Szerzej kwestionowana rezolucja 3458 B (XXX) została zaakceptowana tylko przez 56 państw, które głosowały za nią, podczas gdy 42 państwa głosowały przeciwko jej przyjęciu, 34 wstrzymały się, a 12 nie głosowało. Jedynie 11 obecnych państw członkowskich Unii głosowało za tą rezolucją ( 128 ), 10 głosowało przeciwko jej przyjęciu ( 129 ), 6 wstrzymało się ( 130 ), a 1 nie głosowało ( 131 ). Królestwo Marokańskie głosowało za przyjęciem tej rezolucji.

164. Pomimo istniejących między nimi rozbieżności obie rezolucje „potwierdzają niezbywalne prawo ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia” ( 132 ) zgodnie z rezolucją 1514 (XV) Zgromadzenia Ogólnego ONZ i są zgodne co do faktu, że prawo to musi być wykonywane w sposób swobodny ( 133 ).

165. Ponadto rezolucja 3458 A (XXX) przewiduje, że prawo do samostanowienia powinno być wykonywane „pod nadzorem [ONZ]” i że „wzywa się Sekretarza Generalnego, działającego w porozumieniu z rządem hiszpańskim, jako mocarstwem administrującym, do podjęcia wszelkich środków niezbędnych do nadzoru aktu samostanowienia” ( 134 ).

166. W tym samym duchu rezolucja 3458 B (XXX) przewiduje wykonanie przez lud Sahary Zachodniej prawa do samostanowienia „w drodze swobodnej konsultacji zorganizowanej z udziałem przedstawiciela [ONZ] wyznaczonego przez sekretarza generalnego” ( 135 ).

167. Od końca 1975 r. Królestwo Hiszpanii rozpoczęło wycofywanie swojej administracji z Sahary Zachodniej. Podczas gdy wojska hiszpańskie wycofywały się, siły Maroka i Mauretanii wkraczały na terytorium Sahary Zachodniej. W pewnych miejscach doszło do starć między ich siłami zbrojnymi i Front populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (Frontem Polisario) ( 136 ).

168. Podczas konferencji prasowej w lutym 1976 r. Olof Rydbeck, ambasador szwedzki przy ONZ i specjalny wysłannik Sekretarza Generalnego ONZ ds. Sahary Zachodniej, oświadczył, iż „w obecnym stanie sytuacja wojskowa [w Saharze Zachodniej] powoduje, że użyteczna konsultacja z Saharyjczykami jest bardzo trudna, a wręcz niemożliwa” ( 137 ).

169. W piśmie z dnia 25 lutego 1976 r., skierowanym do Sekretarza Generalnego ONZ, Królestwo Hiszpanii poinformowało go, że postanowiło ostatecznie zakończyć swoją obecność w Saharze Zachodniej następnego dnia (26 lutego 1976 r.) i że na ten dzień zostało zwołane posiedzenie Djemââ, w trakcie którego gubernator hiszpański, działając w charakterze członka administracji tymczasowej, poinformuje ją o tej decyzji ( 138 ).

170. W dniu 26 lutego 1976 r. Królestwo Hiszpanii definitywnie położyło kres swojej obecności na terytorium Sahary Zachodniej i pismem z tego dnia, skierowanym do Sekretarza Generalnego ONZ, oświadczyło, iż jest „zwolnione z wszelkiej odpowiedzialności o charakterze międzynarodowym w odniesieniu do administrowania [Saharą Zachodnią] poprzez zaprzestanie uczestnictwa w administracji tymczasowej, która została tam wprowadzona” ( 139 ) i stwierdziło, że „dekolonizacja Sahary Zachodniej zostanie zakończona, gdy społeczeństwo saharyjskie będzie mogło skutecznie przedstawić swoje poglądy” ( 140 ).

171. W tym samym dniu Djemââ, mimo decyzji o samorozwiązaniu podjętej przez jej 67 członków, zatwierdziła „włączenie [Sahary Zachodniej] do Maroka i Mauretanii” oraz stwierdziła, że „wyraża w ten sposób jednomyślną opinię ludów Saharawi i wszystkich plemion, których jest emanacją i autentycznym i zgodnym z prawem przedstawicielem” ( 141 ). Z punktu widzenia Królestwa Marokańskiego decyzja ta jest konkretyzacją postanowienia porozumienia madryckiego, zgodnie z którym „opinia społeczeństwa saharyjskiego, wyrażona przez Djemââ, będzie respektowana”.

172. W odniesieniu do tego zebrania odbytego przez Djemââ ani Królestwo Hiszpanii, ani ONZ nie uznały go za wykonanie prawa ludu Sahary Zachodniej do samostanowienia zgodnie z rezolucjami 3458 A i B (XXX) Zgromadzenia Ogólnego ONZ ( 142 ).

173. Zgodnie z memorandum z dnia 25 lutego 1975 r., przesłanym przez Królestwo Hiszpanii Sekretarzowi Generalnemu ONZ, „owo posiedzenie nie [stanowi] konsultacji demokratycznej, takiej jaka została przewidziana w porozumieniach madryckich z dnia 14 listopada 1975 r. oraz w rezolucji 3458 B (XXX) Zgromadzenia Ogólnego, chyba że zostaną spełnione niezbędne warunki, w tym w szczególności obecność przedstawiciela [ONZ] powołanego przez [Sekretarza Generalnego] zgodnie z ust. 4 wyżej wymienionej rezolucji” ( 143 ).

174. W odpowiedzi na memorandum Królestwa Hiszpanii z dnia 25 lutego 1975 r. Sekretarz Generalny ONZ przypomniał ust. 7 i 8 rezolucji 3458 A (XXX) oraz ust. 4 rezolucji 3458 B (XXX) i zakończył w następujący sposób: „Okazuje się, że zgodnie z przytoczonymi powyżej ustępami, ani rząd hiszpański jako mocarstwo administrujące, ani administracja tymczasowa, której [Królestwo Hiszpanii] jest członkiem, nie podjęły środków niezbędnych do zapewnienia ludności Sahary Zachodniej wykonania prawa do samostanowienia. W konsekwencji, nawet gdyby pozwolił na to czas i gdyby zostały przekazane niezbędne wyjaśnienia w odniesieniu do posiedzenia Djemââ, o którym – jak zawiadomili mnie Państwo wczoraj – rząd Wasz nie był poinformowany, obecność na tym posiedzeniu przedstawiciela [ONZ] powołanego przeze mnie nie stanowiłaby sama w sobie wykonania określonych powyżej rezolucji Zgromadzenia Ogólnego” ( 144 ).

175. W dniu 14 kwietnia 1976 r. Królestwo Marokańskie zawarło z Islamską Republiką Mauretańską traktat dzielący terytorium Sahary Zachodniej ( 145 ) i formalnie zaanektowało prowincje przyznane jej przez ten traktat ( 146 ).

176. W międzyczasie w tym regionie wybuchł konflikt zbrojny pomiędzy Królestwem Marokańskim, Islamską Republiką Mauretańską i Frontem Polisario.

177. W maju 1979 r. Islamska Republika Mauretańska poinformowała Sekretarza Generalnego ONZ, że jest gotowa do stosowania przepisów rezolucji 3458 A (XXX) i 3458 B (XXX) Zgromadzenia Ogólnego i do zbadania dróg i środków dojścia do wykonywania prawa do samostanowienia w Saharze Zachodniej ( 147 ). Jednakże „[o]d lipca 1978 r. rząd marokański wielokrotnie deklarował, że nie odda żadnej ze »swych odzyskanych prowincji saharyjskich« i że nie zgodzi się na stworzenie minipaństwa kontrolowanego przez Front [Polisario] w sektorze mauretańskim Sahary Zachodniej” ( 148 ).

178. W dniu 10 sierpnia 1979 r. Islamska Republika Mauretańska zawarła porozumienie w sprawie pokoju z Frontem Polisario, na mocy którego zrezygnowała z wszelkich roszczeń terytorialnych wobec Sahary Zachodniej ( 149 ). Królestwo Marokańskie natychmiast przejęło kontrolę nad terytorium opuszczonym przez siły Mauretanii ( 150 ) i dokonało jego aneksji ( 151 ).

179. W dniu 21 listopada 1979 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ wydało rezolucję 34/37 w sprawie Sahary Zachodniej, w której „potwierdza niezbywalne prawo ludności Sahary Zachodniej do samostanowienia i do niepodległości, zgodnie z Kartą [ONZ] i celami rezolucji 1514 (XV)”, „żywo ubolewa nad pogorszeniem sytuacji wynikającej z dalszego okupowania Sahary Zachodniej przez Maroko”, „wzywa niezwłocznie Maroko do obrania drogi pokoju i zakończenia okupacji terytorium Sahary Zachodniej” oraz „zaleca, by [Front Polisario], przedstawiciel ludu Sahary Zachodniej, uczestniczył w pełni w poszukiwaniu sprawiedliwego, trwałego i ostatecznego rozwiązania politycznego kwestii Sahary Zachodniej, zgodnie z rezolucjami i deklaracjami [ONZ]” ( 152 ).

180. Konflikt zbrojny pomiędzy Królestwem Marokańskim i Frontem Polisario trwał do czasu, kiedy w dniu 30 sierpnia 1988 r. strony przyjęły co do zasady propozycje rozwiązania konfliktu wysunięte między innymi przez Sekretarza Generalnego ONZ, przewidujące w szczególności ogłoszenie zawieszenia broni i organizację referendum w sprawie samostanowienia pod kontrolą ONZ ( 153 ).

181. Od tego czasu nie odnotowano żadnego postępu w celu umożliwienia ludowi Sahary Zachodniej wykonania prawa do samostanowienia. Jak zauważył Sekretarz Generalny ONZ w ostatnim sprawozdaniu na temat Sahary Zachodniej, „[t]rudność [w wypracowaniu rozwiązania] wynika zasadniczo z rozbieżności poglądów i interpretacji między stronami w odniesieniu do historii konfliktu i dokumentów, jakie się z nim wiążą. Maroko utrzymuje, że Sahara Zachodnia stanowi już część terytorium kraju oraz że negocjacje mogą dotyczyć jedynie jego propozycji statusu autonomicznego pod zwierzchnictwem marokańskim, przy czym udział w tych negocjacjach powinna wziąć Algieria. Front Polisario twierdzi, że ponieważ Zgromadzenie Ogólne określiło Saharę Zachodnią jako terytorium niesamodzielne, miejscowa ludność ma prawo do podjęcia decyzji o swojej przyszłości w referendum, w którym jednym z możliwych wyborów byłaby niepodległość, że wszystkie propozycje i pomysły przedstawione przez którąkolwiek ze stron powinny zostać omówione i że udział w negocjacjach powinny brać tylko Maroko i sam Front” ( 154 ).

182. Z wszystkich tych okoliczności faktycznych wynika, że zamiast móc skorzystać z prawa do samostanowienia zgodnie z wytycznymi określonymi przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w opinii doradczej na temat Sahary Zachodniej ( 155 ), w wyniku szeregu środków, które doprowadziły do podziału terytorium Sahary Zachodniej w 1976 r. i jego aneksji w 1976 r. i 1979 r., lud Sahary Zachodniej był dotychczas pozbawiony nawet możliwości wykonania tego prawa na warunkach przewidzianych przez rezolucje 1514 (XV), 1541 (XV), 2625 (XXV) i 3458 A i B (XXX) Zgromadzenia Ogólnego ONZ. Fakt, że niektóre z tych środków można przypisać kilku państwom, w żaden sposób nie zmniejsza istnienia i wagi naruszenia prawa tego ludu do samostanowienia.

183. Co więcej, podczas gdy te rezolucje przewidują, że prawo do samostanowienia oznacza swobodny wybór między trzema opcjami ( 156 ), w tym niepodległością ( 157 ), stowarzyszeniem z innym niepodległym państwem i zintegrowaniem z niepodległym państwem, a także przewidują przeprowadzenie referendum ( 158 ) (zamiast konsultacji z Djemââ), Królestwo Marokańskie dokonało integracji Sahary Zachodniej z jego terytorium poprzez jej podział i aneksję, bez konsultacji ludu Sahary Zachodniej i bez nadzoru ONZ.

184. W związku z tym przysięga wierności królowi Maroka złożona w imieniu plemion saharyjskich przez przewodniczącego Djemââ w dniu 4 listopada 1975 r. i posiedzenie Djemââ z dnia 26 lutego 1976 r., nieuznane ani przez ONZ, ani przez Królestwo Hiszpanii jako mocarstwo administrujące Saharą Zachodnią i członka jej administracji tymczasowej, nie stanowią konsultacji ludu Sahary Zachodniej na temat samostanowienia, wymaganej przez rezolucje 1514 (XV), 1541 (XV), 2625 (XXV) i 3458 A i B (XXX) Zgromadzenia Ogólnego ONZ.

185. Z powyższych rozważań wynika, że Sahara Zachodnia została włączona do Królestwa Marokańskiego bez swobodnego wyrażenia przez lud tego terytorium swojej woli w tym zakresie. Ponieważ porozumienie połowowe i protokół z 2013 r. zostały zawarte przez Królestwo Marokańskie na podstawie jednostronnego włączenia Sahary Zachodniej do jego terytorium i stwierdzenia swej suwerenności na tym terytorium, jest oczywiste, że lud Sahary Zachodniej nie rozporządził swobodnie swoimi zasobami naturalnymi, jak tego wymagają tej samej treści art. 1 MPPGSK i MPPOP, ust. 2 rezolucji 1514 (XV) Zgromadzenia Ogólneg