OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

YVES’A BOTA

przedstawiona w dniu 12 września 2013 r. ( 1 )

Sprawa C‑63/12

Komisja Europejska

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

„Skarga o stwierdzenie nieważności — Regulamin pracowniczy — Artykuły 64 i 65 — Artykuły 1, 3 i 10 załącznika XI — Coroczne dostosowanie wysokości wynagrodzeń i emerytur oraz współczynników korygujących — Wniosek w sprawie rozporządzenia dotyczącego dostosowania na podstawie metody „zwykłej” — Decyzja Rady o nieprzyjęciu wniosku — Pojęcie „aktu podlegającego zaskarżeniu” — Przesłanki zastosowania klauzuli wyjątkowej”

Sprawa C‑66/12

Rada Unii Europejskiej

przeciwko

Komisji Europejskiej

„Skarga o stwierdzenie nieważności — Skarga na bezczynność — Regulamin pracowniczy — Artykuły 64 i 65 — Artykuły 1, 3 i 10 załącznika XI — Coroczne dostosowanie wynagrodzeń i emerytur oraz współczynników korygujących — Wniosek w sprawie rozporządzenia dotyczącego dostosowania na podstawie metody „zwykłej” — Skarga Rady — Decyzja o wszczęciu postępowania przed Trybunałem — Obowiązująca zasada głosowania większościowego”

i

Sprawa C‑196/12

Komisja Europejska

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

„Skarga na bezczynność — Regulamin pracowniczy — Artykuły 64 i 65 — Artykuły 1, 3 i 10 załącznika XI — Coroczne dostosowanie wynagrodzeń i emerytur oraz współczynników korygujących — Wniosek w sprawie rozporządzenia dotyczącego dostosowania na podstawie metody „zwykłej” — Decyzja Rady o nieprzyjęciu wniosku — Zaniechanie działania”

Spis treści

I – Wprowadzenie II – Przepisy regulaminu pracowniczego znajdujące zastosowanie w omawianych sprawach III – Postępowanie przed Trybunałem A – Sprawa C‑63/12 B – Sprawa C‑66/12 C – Sprawa C‑196/12 IV – Skargi w sprawach C‑63/12 i C‑196/12 A – W przedmiocie dopuszczalności skarg 1. Uwagi stron i interwenientów 2. Moja ocena a) Kontrola sądowa zachowań odmownych, na które skargę wnosi instytucja, organ lub jednostka administracyjna Unii i) Skarga o stwierdzenie nieważności z art. 263 TFUE piętnuje niezgodne z prawem działanie instytucji ii) Skarga na bezczynność z art. 265 TFUE wymierzona jest w zaniechanie działania przez instytucję iii) Odmowa przyjęcia aktu powinna być zaskarżona w trybie skargi o stwierdzenie nieważności b) Ocena zachowania Rady B – W przedmiocie zasadności skargi w sprawie C‑63/12 1. Uwagi stron i interwenientów a) Uwagi wstępne b) Argumenty skarżących i) Komisja – Odmowa dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur – Odmowa dostosowania współczynników korygujących ii) Parlament c) Argumenty obrony i) Rada – Odmowa dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur – Odmowa dostosowania współczynników korygujących ii) Państwa członkowskie – Republika Czeska – Królestwo Danii – Republika Federalna Niemiec – Królestwo Hiszpanii – Królestwo Niderlandów – Zjednoczone Królestwo 2. Moja ocena a) Orzecznictwo Trybunału dotyczące roli oraz kompetencji Komisji i Rady w kontekście procedury dostosowania wynagrodzeń b) Rozwiązanie sporu między Komisją a Radą dotyczącego występowania sytuacji „poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej i społecznej w Unii” i) Analiza przesłanek zastosowania procedury określonej w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego ii) Ocena zasadności zarzutów nieważności – W przedmiocie zarzutu nadużycia władzy – W przedmiocie zarzutu naruszenia przez Radę przepisów prawa wskutek uznania się za uprawnioną do nieprzyjmowania wniosku w sprawie rozporządzenia – W przedmiocie zarzutu naruszenia przesłanek zastosowania klauzuli wyjątkowej ze względu na niewystarczające i błędne uzasadnienie V – Skarga w sprawie C‑66/12 A – Zasadność skargi 1. Uwagi stron i interwenientów a) Irlandia b) Republika Francuska 2. Moje ocena B – Dopuszczalność skargi 1. Uwagi stron i interwenientów 2. Moja ocena VI – W przedmiocie kosztów VII – Wnioski

I – Wprowadzenie

1. Kwestia corocznego dostosowania wysokości wynagrodzeń urzędników i innych pracowników Unii Europejskiej, która stanowi wspólny przedmiot postępowań w sprawach C‑63/12, C‑66/12 i C‑196/12, była już niedawno badana przez Trybunał w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie ( 2 ), w którym Trybunał stwierdził częściową nieważność rozporządzenia Rady (UE, Euratom) nr 1296/2009 z dnia 23 grudnia 2009 r. ( 3 ), które dostosowywało wysokość wynagrodzeń o odsetek określony na poziomie niższym niż proponowany przez Komisję Europejską.

2. Zagadnienia, jakie zostały poruszone w trzech niniejszych skargach, pojawiają się jednak w innej konfiguracji, co wymaga pogłębienia wcześniejszej analizy. Ponadto podniesione zostały też nowe i delikatne problemy dotyczące dopuszczalności skarg.

3. Regulamin pracowniczy urzędników i innych pracowników Unii został określony w rozporządzeniu Rady (EWG, Euratom, EWWiS) nr 259/68 z dnia 29 lutego 1968 r. ustanawiającym Regulamin pracowniczy urzędników i Warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich oraz ustanawiającym specjalne środki stosowane tymczasowo wobec urzędników Komisji ( 4 ), zmienionym rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 723/2004 z dnia 22 marca 2004 r. ( 5 ) i rozporządzeniem (UE, Euratom) nr 1080/2010 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 listopada 2010 r. ( 6 )

4. Artykuły 1 i 3 załącznika XI do regulaminu pracowniczego określały, do dnia 31 grudnia 2012 r., warunki, na jakich Rada Unii Europejskiej dokonywała, na wniosek Komisji, corocznych automatycznych przeglądów wynagrodzeń urzędników i innych pracowników.

5. Artykuł 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego wprowadził jednakże „klauzulę wyjątkową”, która zezwala na odejście od tej metody dostosowywania „[w] przypadku poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej oraz społecznej [w Unii]”. W takim wypadku Komisja jest obowiązana do przedłożenia Radzie „właściwych wniosków”, w odniesieniu do których Rada stanowi zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą.

6. W dniu 17 grudnia 2010 r. Rada, stwierdzając, że „przeżywany ostatnio w [Unii] kryzys finansowy i gospodarczy, który spowodował istotne korekty fiskalne oraz zwiększył niepewność zatrudnienia w kilku państwach członkowskich, stanowi poważne i nagłe pogorszenie sytuacji gospodarczej i społecznej w [Unii]”, zwróciła się do Komisji, zgodnie z art. 241 TFUE, aby ta przedstawiła na podstawie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego oraz na podstawie obiektywnych dostarczonych przez siebie danych właściwe wnioski w terminie pozwalającym Parlamentowi Europejskiemu i Radzie je rozpatrzyć i przyjąć przed końcem 2011 r. ( 7 ).

7. W dniu 13 lipca 2011 r. Komisja przyjęła sprawozdanie w sprawie tej klauzuli wyjątkowej ( 8 ), w którym stwierdziła, że w jej ocenie nie nastąpiło poważne i nagłe pogorszenie się sytuacji gospodarczej i społecznej w Unii. Rada podważyła ten wniosek i postanowiła w dniu 28 października 2011 r.„przeważającą” większością delegacji ponownie zwrócić się do Komisji na podstawie art. 241 TFUE. Wyrażając „przekonanie, że obecny kryzys finansowy i gospodarczy w [Unii], który spowodował istotne korekty budżetowe w większości państw członkowskich, stanowi poważne i nagłe pogorszenie sytuacji gospodarczej i społecznej w [Unii]”, Rada „[w] tej szczególnej i wyjątkowej sytuacji i w świetle obiektywnych danych odzwierciedlających sytuację gospodarczą i społeczną jesienią 2011 r.” zwróciła się do Komisji o wprowadzenie w życie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego i o złożenie w odpowiednim terminie właściwego wniosku w sprawie dostosowania wynagrodzeń ( 9 ).

8. Komisja wydała zatem, w dniu 24 listopada 2011 r., komunikat uzupełniający ( 10 ), w którym podtrzymała swoje stanowisko, że przesłanki zastosowania klauzuli nie zostały spełnione, i jeszcze tego samego dnia przedłożyła Radzie wniosek w sprawie dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur w ramach corocznego przeglądu w 2011 r. ( 11 ), w którym zaproponowała, z jednej strony, podwyższenie wysokości wynagrodzeń i emerytur o 1,7%, czyli o wskaźnik wynikający z automatycznego zastosowania metody naliczania określonej w regulaminie pracowniczym, oraz, z drugiej strony, dostosowanie współczynników korygujących.

9. Uznawszy, że odmowa przedłożenia przez Komisję wniosku na podstawie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego opierała na niewystarczających i błędnych przesłankach, Rada „decyzją” z dnia 19 grudnia 2011 r. ( 12 ) postanowiła nie przyjmować wniosku w sprawie rozporządzenia.

10. W dniu 3 lutego 2012 r. Komisja wniosła skargę o stwierdzenie nieważności tego aktu, która została zarejestrowana pod numerem C‑63/12.

11. Równolegle z wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Komisja, która skierowała w dniu 25 stycznia 2012 r. do Rady wezwanie do usunięcia uchybienia, uznając, że stanowisko Rady stanowi zaniechanie działania kwalifikujące się jako bezczynność w rozumieniu art. 265 TFUE, wniosła, w dniu 26 kwietnia 2012 r., skargę na bezczynność, która została zarejestrowana pod numerem C‑196/12.

12. Rada natomiast, w dniu 3 lutego 2012 r., wniosła skargę o stwierdzenie nieważności zarówno komunikatu, jak i wniosku w sprawie rozporządzenia, oraz pomocniczo na bezczynność, która to skarga została zarejestrowana pod numerem C‑66/12.

13. Komisja, popierana w tym względzie przez Parlament, utrzymuje, że Rada, w ramach przewidzianej w regulaminie pracowniczym procedury dostosowywania wysokości wynagrodzeń i emerytur, była obowiązana przyjąć wniosek w sprawie rozporządzenia. Zdaniem Komisji i Parlamentu Rada może odejść od automatycznego stosowania metody naliczania określonej w regulaminie pracowniczym w celu uwzględnienia skutków kryzysu gospodarczego i społecznego tylko w przypadku przedłożenia przez Komisję wniosku o takiej treści.

14. Komisja domaga się więc przede wszystkim stwierdzenia nieważności spornej decyzji, pomocniczo wnosząc do Trybunału, w drodze skargi na bezczynność, o orzeczenie, że nie przyjmując wniosku w sprawie rozporządzenia, Rada uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy regulaminu pracowniczego.

15. Rada, popierana w tym względzie przez znaczną liczbę państw członkowskich ( 13 ), nie zgadza się z żądaniem Komisji ani z jej argumentacją. Zdaniem tej instytucji i tych państw członkowskich regulamin pracowniczy daje jej uprawnienie do odmowy dostosowania wysokości wynagrodzeń w przypadku zaistnienia przesłanek do zastosowania klauzuli wyjątkowej.

16. Rada, popierana przez te same państwa członkowskie, do których w tym względzie przyłączyły się trzy kolejne ( 14 ), domaga się stwierdzenia nieważności komunikatu, motywując to okolicznością, że Komisja całkowicie wykluczyła możliwość przedłożenia właściwych wniosków na podstawie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, a także wynikającego stąd wniosku w sprawie rozporządzenia. Pomocniczo Rada domaga się od Trybunału stwierdzenia, na mocy art. 265 TFUE, że wskutek zaniechania działania Komisja naruszyła postanowienia traktatów.

17. Mimo że trzy rozpatrywane sprawy nie zostały formalnie połączone, wzajemne przenikanie się poruszanych w nich kwestii i podobny charakter przedstawionych w nich zarzutów przemawiają za sporządzeniem jednej opinii.

18. W opinii tej przedstawię pogląd, że sporna decyzja jest aktem podlegającym zaskarżeniu, wskutek czego zaproponuję Trybunałowi, aby stwierdził, z jednej strony, dopuszczalność skargi Komisji o stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji z drugiej strony niedopuszczalność wniesionej przez nią równolegle skargi na bezczynność.

19. Stwierdzę również, że wystąpienie poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej i społecznej w Unii stanowi przesłankę zastosowania procedury określonej w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, wobec czego Rada może odmówić przyjęcia wniosku w sprawie rozporządzenia opartego na zastosowaniu metody „zwykłej” wyłącznie w przypadku spełnienia tej przesłanki.

20. Dodam, że w razie sporu między Komisją a Radą co do tego, czy takie pogorszenie się sytuacji nastąpiło, Trybunał musi zapewnić poszanowanie równowagi instytucjonalnej poprzez skontrolowanie oceny Komisji pod kątem ustalenia, czy Komisja mogła ewentualnie popełnić oczywisty błąd w ocenie.

21. Stwierdzę też, że Komisja nie dopuściła się oczywistego błędu w ocenie, uznając, na podstawie obiektywnych danych, że kryzys ekonomiczny, który dotknął państwa członkowskie w 2010 r., nie stanowi okoliczności pozwalającej na uruchomienie wyjątkowej procedury wskazanej w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego.

22. Wyprowadzę z tego wniosek, że należy uwzględnić skargę Komisji o stwierdzenie nieważności i tym samym stwierdzić nieważność spornej decyzji.

23. Jako że zasadność skargi Komisji o stwierdzenie nieważności pociąga za sobą bezzasadność skargi Rady, zaproponuję Trybunałowi, aby kierując się zasadami prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości i ekonomii procesowej, oddalił ją co do istoty bez uprzedniego orzekania o jej dopuszczalności.

24. Stwierdzę też, tytułem pomocniczym, niedopuszczalność skargi Rady ze względu na to, że decyzja o wszczęciu postępowania przed Trybunałem powinna była zostać przyjęta kwalifikowaną większością głosów, na co wskazuje art. 16 ust. 3 TUE, oraz że nieprawidłowości związane z przyjęciem tej decyzji, na które Komisja ma prawo się powoływać, powodują niedopuszczalność skargi.

II – Przepisy regulaminu pracowniczego znajdujące zastosowanie w omawianych sprawach

25. W omawianych sprawach zastosowanie znajdują art. 64, 65 i 65a regulaminu pracowniczego, a także art. 1, 3, 10 i 15 załącznika XI do tego regulaminu, zatytułowanego „Zasady stosowania art. 64 i 65 regulaminu pracowniczego”.

26. Artykuł 64 regulaminu pracowniczego stanowi: „Wysokość wynagrodzenia urzędnika wyrażona w euro, po dokonaniu obowiązkowych potrąceń określonych w niniejszym regulaminie pracowniczym lub w przepisach wykonawczych do niego, jest korygowana według współczynnika, który w zależności od warunków życia w różnych miejscach zatrudnienia jest wyższy, niższy lub równy 100%. Współczynniki korygujące są określane przez Radę, stanowiącą większością kwalifikowaną na wniosek Komisji […]”.

27. Artykuł 65 regulaminu pracowniczego brzmi następująco: „1. Rada corocznie dokonuje przeglądu wysokości wynagrodzeń urzędników oraz innych pracowników Unii. Przeglądu tego dokonuje we wrześniu na podstawie wspólnego sprawozdania Komisji sporządzonego w oparciu o wspólny współczynnik określony przez Urząd Statystyczny Unii Europejskiej [Eurostat] w porozumieniu z krajowymi urzędami statystycznymi państw członkowskich; współczynnik odzwierciedla sytuację na dzień 1 lipca w każdym z państw Unii. W trakcie tego przeglądu Rada analizuje, czy w ramach polityki gospodarczej oraz społecznej Unii wysokość wynagrodzeń powinna zostać dostosowana. W szczególności uwzględnia się wszelkie podwyżki wynagrodzeń w służbach publicznych oraz potrzeby pozyskania personelu. 2. W przypadku istotnej zmiany wysokości kosztów utrzymania Rada podejmuje w przeciągu dwóch miesięcy decyzję w sprawie dostosowania wysokości współczynników korygujących oraz, stosownie do potrzeb, o ich zastosowaniu z mocą wsteczną. 3. Przy stosowaniu przepisów niniejszego artykułu Rada stanowi kwalifikowaną większością na wniosek Komisji […]”.

28. Artykuł 65a regulaminu pracowniczego stanowi, że zasady stosowania art. 64 oraz 65 tego regulaminu są określone w załączniku XI do tego regulaminu.

29. Zgodnie z art. 1 ust. 1 załącznika XI do regulaminu pracowniczego „[d]la potrzeb przeglądu przewidzianego w art. 65 ust. 1 regulaminu pracowniczego Eurostat opracowuje corocznie, przed końcem października, sprawozdanie w sprawie zmian w kosztach utrzymania w Brukseli, parytetów siły nabywczej między Brukselą a innymi miejscami zatrudnienia w państwach członkowskich oraz zmian siły nabywczej wynagrodzeń w krajowej administracji centralnej”.

30. Artykuł 3 załącznika XI do regulaminu pracowniczego stanowi: „1. Rada, stanowiąc na wniosek Komisji, podejmuje na podstawie art. 65 ust. 3 regulaminu pracowniczego, w oparciu o kryteria określone w przepisach sekcji 1, decyzję dotyczącą dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur przed końcem każdego roku ze skutkiem od dnia 1 lipca. 2. Kwota dostosowania wysokości wynagrodzeń stanowi iloczyn brukselskiego współczynnika międzynarodowego i wskaźnika szczególnego. Dostosowania dokonuje się w stawkach netto oraz może być ono wyrażone jako jednolity ogólny odsetek. […] 6. Instytucje dokonują dodatniego i ujemnego dostosowania wynagrodzeń i emerytur za wysługę lat urzędników, byłych urzędników oraz innych osób ze skutkiem wstecznym na okres od daty wejścia w życie decyzji w sprawie kolejnego dostosowania. […]”.

31. Przy obliczaniu wysokości corocznej waloryzacji uwzględnia się czynniki wymienione w sekcji 1 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, a konkretnie zmiany w kosztach utrzymania w odniesieniu do Brukseli, parytety gospodarcze między Brukselą a innymi miejscami zatrudnienia w państwach członkowskich oraz zmiany w sile nabywczej wynagrodzeń krajowych urzędników administracji centralnej w ośmiu państwach członkowskich wymienionych w art. 1 ust. 4 lit. a) akapit ostatni tego załącznika ( 15 ).

32. Artykuł 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, który jest jedynym artykułem rozdziału 5 tego załącznika, zatytułowanego „Klauzula wyjątkowa”, stanowi: „W przypadku poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej oraz społecznej w Unii, stwierdzonego na podstawie danych przedłożonych przez Komisję, Komisja przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie właściwe wnioski, w odniesieniu do których stanowią oni [one] zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 336 [TFUE]”.

33. Na koniec art. 15 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, umiejscowiony w jego rozdziale 7, zatytułowanym „Przepisy końcowe oraz klauzula przeglądowa”, stanowi: „1. Przepisy niniejszego załącznika stosuje się od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. 2. Podlegają one przeglądowi pod koniec czwartego roku, w szczególności w świetle ich skutków budżetowych. W związku z tym Komisja przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie oraz w miarę potrzeb wniosek w sprawie zmian do niniejszego załącznika zgodnie z art. 336 [TFUE]”.

III – Postępowanie przed Trybunałem

A – Sprawa C‑63/12

34. W dniu 7 lutego 2012 r. Komisja wniosła do Trybunału skargę o stwierdzenie nieważności. W dniu 2 lutego 2012 r. Rada złożyła odpowiedź na skargę. Następnie, w dniu 11 maja 2012 r., Komisja przedłożyła replikę, a w dniu 2 lipca 2012 r. Rada złożyła duplikę.

35. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 25 kwietnia 2012 r. Parlament został dopuszczony do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. W dniu 11 czerwca 2012 r. Parlament przedstawił uwagi interwenienta. Rada przedstawiła swoje uwagi w ich przedmiocie w dniu 27 lipca 2012 r.

36. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 6 lipca 2012 r. Republika Czeska, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Królestwo Hiszpanii, Królestwo Niderlandów i Zjednoczone Królestwo zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.

37. Te państwa członkowskie złożyły uwagi interwenienta w następujących dniach: Republika Czeska – w dniu 19 września 2012 r., Królestwo Hiszpanii – w dniu 20 września 2012 r., Zjednoczone Królestwo – w dniu 24 września 2012 r., a pozostałe państwa członkowskie – w dniu 21 września 2012 r.

38. Komisja ustosunkowała się do tych uwag w dniu 4 stycznia 2013 r.

39. Komisja wnosi do Trybunału o: — stwierdzenie nieważności spornej decyzji; oraz — obciążenie Rady kosztami postępowania.

40. Parlament wnosi o uwzględnienie żądań Komisji.

41. Rada wnosi do Trybunału o: — odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej; — tytułem żądania pomocniczego – oddalenie skargi jako bezzasadnej; oraz — obciążenie Komisji kosztami postępowania.

42. Republika Czeska, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Królestwo Hiszpanii, Królestwo Niderlandów i Zjednoczone Królestwo wnoszą o uwzględnienie żądań Rady.

B – Sprawa C‑66/12

43. W dniu 9 lutego 2012 r. Rada wniosła do Trybunału skargę o stwierdzenie nieważności. W dniu 23 marca 2012 r. Komisja złożyła odpowiedź na skargę. Następnie, w dniu 11 maja 2012 r., Rada przedłożyła replikę, a w dniu 22 czerwca 2012 r. Komisja złożyła duplikę.

44. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 20 kwietnia 2012 r. Parlament został dopuszczony do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji. W dniu 11 czerwca 2012 r. Parlament przedstawił uwagi interwenienta. Rada przedstawiła swoje uwagi w ich przedmiocie w dniu 27 lipca 2012 r.

45. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 6 lipca 2012 r. Republika Czeska, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Irlandia, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Republika Łotewska, Królestwo Niderlandów i Zjednoczone Królestwo zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.

46. Z wyjątkiem Republiki Łotewskiej, która nie złożyła uwag, wspomniane państwa członkowskie złożyły uwagi interwenienta w następujących dniach: Republika Czeska – w dniu 19 września 2012 r., Królestwo Hiszpanii – w dniu 20 września 2012 r., Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec i Królestwo Niderlandów – w dniu 21 września 2012 r., Irlandia – w dniu 24 września 2012 r., a Republika Francuska – w dniu 25 września 2012 r.

47. Komisja ustosunkowała się do tych uwag w dniu 4 stycznia 2013 r.

48. Rada wnosi do Trybunału o: — tytułem żądania głównego – stwierdzenie nieważności komunikatu i wniosku w sprawie rozporządzenia; — tytułem żądania pomocniczego – stwierdzenie naruszenia traktatów ze względu na to, że Komisja zaniechała przedłożenia Parlamentowi i Radzie właściwych wniosków na podstawie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, oraz — obciążenie Komisji kosztami postępowania.

49. Republika Czeska, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Irlandia, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Republika Łotewska, Królestwo Niderlandów i Zjednoczone Królestwo wnoszą o uwzględnienie żądań Rady.

50. Komisja wnosi do Trybunału o: — oddalenie skargi; oraz — obciążenie Rady kosztami postępowania.

51. Parlament wnosi o uwzględnienie żądań Komisji.

C – Sprawa C‑196/12

52. W dniu 26 kwietnia 2012 r. Komisja wniosła do Trybunału skargę na bezczynność. W dniu 18 czerwca 2012 r. Rada złożyła odpowiedź na skargę. Następnie, w dniu 30 lipca 2012 r., Komisja przedłożyła replikę, a w dniu 17 września 2012 r. Rada złożyła duplikę.

53. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 4 września 2012 r. Republika Federalna Niemiec, Królestwo Hiszpanii, Królestwo Niderlandów i Zjednoczone Królestwo zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady, podczas gdy Parlament został dopuszczony do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.

54. Republika Federalna Niemiec złożyła uwagi interwenienta w dniu 16 października 2012 r., Królestwo Hiszpanii w dniu 24 października 2012 r., Zjednoczone Królestwo w dniu 14 listopada 2012 r., zaś Królestwo Niderlandów i Parlament w dniu 16 listopada 2012 r.

55. Komisja ustosunkowała się do tych pism w dniu 16 stycznia 2013 r., zaś Rada w dniu 21 stycznia 2013 r.

56. Komisja wnosi do Trybunału o: — orzeczenie, że nie przyjmując wniosku w sprawie rozporządzenia, Rada uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy regulaminu pracowniczego; oraz — obciążenie Rady kosztami postępowania.

57. Parlament wnosi o uwzględnienie żądań Komisji.

58. Rada wnosi do Trybunału o: — oddalenie skargi; oraz — obciążenie Komisji kosztami postępowania.

59. Republika Federalna Niemiec, Królestwo Hiszpanii, Królestwo Niderlandów i Zjednoczone Królestwo wnoszą do Trybunału o uwzględnienie żądań Rady.

IV – Skargi w sprawach C‑63/12 i C‑196/12

A – W przedmiocie dopuszczalności skarg

1. Uwagi stron i interwenientów

60. Rada podnosi, że skarga o stwierdzenie nieważności jest niedopuszczalna, gdyż sporna decyzja nie jest aktem wywołującym autonomiczne skutki prawne. Przyjmując ją bowiem, Rada ani nie zmieniła, ani ostatecznie nie odrzuciła wniosku w sprawie rozporządzenia, a jedynie, kierując się troską o zachowanie przejrzystości, przedstawiła w niej przyczyny, które uniemożliwiły jej przyjęcie.

61. Komisja nie zgadza się z tą oceną i proponuje rozróżnić dwa aspekty wniosku w sprawie rozporządzenia, którego przyjęcia Rada odmówiła.

62. Co się tyczy w pierwszej kolejności dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur urzędników i innych pracowników Unii, w ocenie Komisji skargę o stwierdzenie nieważności należy dopuścić, jako że zaskarżony akt ma charakter decyzji, co wynika zarówno z rodzaju aktu prawnego, jakim się posłużono, jak i z treści tego aktu.

63. W odniesieniu do formy aktu Komisja zwraca uwagę, że sporna decyzja stanowi jeden z aktów prawnych Unii, o których mowa w art. 288 TFUE, że została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w serii L, zawierającej prawodawstwo Unii, oraz że jako swoją podstawę prawną wskazuje regulamin pracowniczy, w szczególności art. 65, załączniki VII, XI i XIII do regulaminu pracowniczego oraz art. 20 warunków zatrudnienia innych pracowników Unii.

64. Jeśli chodzi o treść zaskarżonego aktu, to jego przepisy bezsprzecznie wywierają autonomiczne skutki prawne, gdyż rezultatem spornej decyzji jest to, że wysokość wynagrodzeń i emerytur nie została dostosowana, czyli w efekcie została zamrożona. Komisja, która stawia sobie pytanie, w jaki sposób Rada mogła przyjąć wniosek, nie uchyliwszy wcześniej decyzji o nieprzyjmowaniu go, uważa, że rozróżnienie, jakie usiłuje ustalić Rada, na „decyzję o nieprzyjęciu” i „decyzję o odrzuceniu” nie wynika z żadnej ustalonej typologii.

65. Co się tyczy w drugiej kolejności przyjęcia współczynników korygujących stosowanych w odniesieniu do wynagrodzeń i emerytur, Komisja wskazuje, że sporna decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia w tym względzie, co prowadzi do wniosku, iż chociaż z formalnego punktu widzenia Rada przyjęła decyzję odmowną, jej postępowanie należy uznać za niezgodne z prawem zaniechanie działania, na które przysługuje możliwość wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności.

66. Rada, odwołując się do orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którym o tym, czy zaskarżony środek może być uznany za akt prawny, rozstrzyga jego treść ( 16 ), odpowiada, że teza, iż sporna decyzja skutkuje zamrożeniem wynagrodzeń urzędników i innych pracowników Unii, zasadza się na błędnym założeniu, że już sam fakt przedłożenia przez Komisję wniosku na podstawie art. 3 załącznika XI do regulaminu pracowniczego tworzy po stronie Rady bezwarunkowy obowiązek podjęcia działań na tej podstawie. Rada dodaje, że prawo urzędników do waloryzacji wynagrodzeń w kształcie zaproponowanym przez Komisję uwarunkowane jest przyjęciem przez Radę stosownej decyzji w tym przedmiocie, co zakłada możliwość wyboru między dwoma wzajemnie wykluczającymi się podstawami prawnymi, a mianowicie między art. 3 regulaminu pracowniczego a art. 10 załącznika XI do tego regulaminu.

67. Rada podnosi wreszcie, że sporna decyzja nie ma charakteru ostatecznego i w żaden sposób nie wpływa na byt prawny wniosku w sprawie rozporządzenia, który Rada, zgodnie z zasadą „lex posterior derogat priori”, może przyjąć w każdym momencie, bez konieczności uchylenia wcześniejszego aktu.

68. Parlament przyłącza się do argumentacji Komisji. Podnosi, że dokonywane przez Radę rozróżnienie na decyzję o nieprzyjęciu i decyzję o odrzuceniu jest sztuczne. Według Parlamentu oceniając charakter tej decyzji, należy pamiętać, że stanowi ona odpowiedź Rady na obowiązek dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur „przed końcem każdego roku” oraz na przedłożony w tym kontekście wniosek Komisji.

69. Interweniujące państwa członkowskie popierają stanowisko Rady i przyłączają się w tym względzie do jej argumentacji. Republika Federalna Niemiec dodaje, że sporna decyzja nie wywiera skutków prawnych, gdyż nie zamyka żadnego postępowania, a tym bardziej nie czyni wniosku w sprawie rozporządzenia bezprzedmiotowym. Decyzja ta stanowi jedynie etap pośredni we wszczynanej przez Komisję procedurze mającej na celu określenie corocznego dostosowania wysokości wynagrodzeń, która kończy się dopiero w chwili przyjęcia przez Radę rozporządzenia dostosowującego wynagrodzenia z mocą wsteczną od dnia 1 lipca 2011 r.

2. Moja ocena

70. Jak wykażę poniżej, sporna decyzja, w obu jej aspektach, powinna podlegać zaskarżeniu w trybie skargi o stwierdzenie nieważności, nie zaś w trybie skargi na bezczynność.

71. Wniesione przez Komisję skarga o stwierdzenie nieważności i skarga na bezczynność w rzeczywistości zmierzają bowiem do osiągnięcia tego samego celu, a mianowicie ukarania działań Rady, która sprzeciwiła się przyjęciu wniosku w sprawie rozporządzenia, powołując się na konieczność zastosowania klauzuli wyjątkowej. Chociaż na pierwszy rzut oka wydaje się, że zachowanie to należałoby rozpatrywać wyłącznie jako stanowiące decyzję równoznaczną z ewentualnym niepodjęciem przez Radę działań w celu corocznego dostosowania wynagrodzeń i określenia współczynników korygujących, Komisja zaskarżyła ten akt na dwa różne sposoby, poprzez jednoczesne wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności i skargi na bezczynność, na co Rada zareagowała, wnosząc skargę o stwierdzenie nieważności, i pomocniczo, skargę na bezczynność.

72. Wątpliwości Komisji i Rady związane ze środkiem zaskarżenia, z jakiego należało skorzystać, świadczą o niepewności prawnej co do zakresów zastosowania skargi o stwierdzenie nieważności i skargi na bezczynność, szczególnie wtedy, gdy kwestionowane zachowanie jest zachowaniem odmownym. Źródłem owych wątpliwości są nie tylko zawiłości teoretyczne odnoszące się do obu rodzajów skarg oraz zmiany brzmienia regulujących je przepisów, lecz także kierunki rozwoju orzecznictwa, w których można dopatrzyć się pewnego rodzaju wahania. Jakkolwiek by nie było, fakt, że istnieją wątpliwości co do tego, gdzie przebiega linia podziału między tymi dwoma rodzajami skarg, wyrażane ponadto przez dwie instytucje Unii, jest dla mnie szczególnie niepokojący, gdyż uważa się, że sądowy system kontroli legalności aktów Unii opiera się na zasadzie zupełności ( 17 ) i spójności, mających zagwarantować poszanowanie zasady skutecznej ochrony sądowej.

73. W myśl tej ostatniej zasady, która została usankcjonowana w art. 6 i 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., i potwierdzona w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, każdy akt wydany przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną Unii z naruszeniem prawa może zostać zaskarżony, o ile wywiera niekorzystne skutki.

74. Z perspektywy zagwarantowania możliwie najszerszej ochrony prawnej można zauważyć, że najważniejszą rzeczą jest wyeliminowanie wszelkich luk w zakresie kontroli zgodności z prawem, tak aby doprowadzić do stanu, w którym każda niekorzystna decyzja instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej Unii, mogła, o ile jest prawnie wiążąca, zostać zbadana przez Trybunał, który jest gwarantem zgodności z prawem, niezależnie od tego, czy kontrola ta zostanie przeprowadzona w trybie skargi o stwierdzenie nieważności, czy też skargi na bezczynność.

75. Należałoby zatem potwierdzić istnienie dwóch konkurencyjnych środków zaskarżenia, przyjmując w razie potrzeby, że skarżący mają możliwość swobodnego wyboru środka, w drodze którego zamierzają zaskarżyć decyzję niekorzystną.

76. W kontekście tego rozwiązania należy przypomnieć, że oba środki zaskarżenia zmierzają do osiągnięcia tego samego celu, który w orzecznictwie Trybunału przekłada się na sformułowanie, iż oba środki „stanowią wyraz jednego i tego samego środka prawnego” ( 18 ), lub na zasadę, zgodnie z którą „ustanowiony w traktacie system środków zaskarżenia zakłada istnienie bezpośredniego związku [między nimi]” ( 19 ).

77. Jednakże, niezależnie od wspólnego celu, natura tych dwóch środków zaskarżenia pozostaje różna ( 20 ), zarówno jeśli chodzi o przesłanki dopuszczalności tych środków, jak i przesłanki skorzystania z nich, a także przynajmniej w zakresie ich potencjalnych skutków ( 21 ). Jestem w konsekwencji przekonany, że wzajemne nachodzenie się na siebie zakresów tych skarg nie leży ani w interesie skarżących, ani w interesie prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości. Przeciwnie, konieczne jest wytyczenie linii podziału między tymi dwoma środkami zaskarżenia, tak by były one względem siebie rozłączne i mogły zgodnie współistnieć w oparciu o koncepcję „systemową” ( 22 ). Omawiane zagadnienie nie jest czysto teoretyczne, gdyż wymaga ustalenia, w jakiej relacji pozostają do siebie te dwie skargi – komplementarności czy konkurencyjności – a także czy są one względem siebie autonomiczne, czy też zależne – a jeśli tak, to w jakim stopniu ( 23 ). Odpowiedź na powyższe pytanie jest też istotna z praktycznego punktu widzenia, gdyż pozwala skarżącym na wybór środka najlepiej sankcjonującego bezprawność, jakiej się dopuszczono, przede wszystkim z uwagi na skuteczność kontroli zgodności z prawem.

78. Zanim wobec tego przejdę do szczegółowej oceny zachowania Rady i środka zaskarżenia, z jakiego należy skorzystać celem podważenia zgodności tego zachowania z prawem, zacznę od przypomnienia zasad rządzących sądową kontrolą zachowań „negujących” – czyli takich, którymi instytucja, organ lub jednostka organizacyjna Unii wyrażają odmowę – które można według mnie wyprowadzić z obecnego orzecznictwa Trybunału.

a) Kontrola sądowa zachowań odmownych, na które skargę wnosi instytucja, organ lub jednostka administracyjna Unii

79. Uważam, że można uznać za pewne następujące rozwiązanie: skoro skarga o stwierdzenie nieważności z art. 263 TFUE piętnuje niezgodne z prawem działanie instytucji (i), a skarga na bezczynność z art. 265 TFUE wymierzona jest w zaniechanie przez nią działania (ii), odmowa przyjęcia aktu prawnego powinna podlegać zaskarżeniu w trybie skargi o stwierdzenie nieważności (iii).

i) Skarga o stwierdzenie nieważności z art. 263 TFUE piętnuje niezgodne z prawem działanie instytucji

80. Zgodnie z art. 263 TFUE Trybunał dokonuje kontroli zgodności z prawem aktów prawnych instytucji, w szczególności aktów Rady, innych niż zalecenia i opinie.

81. Aby dany akt mógł być zaskarżony w trybie skargi o stwierdzenie nieważności, muszą być spełnione dwie przesłanki.

82. Po pierwsze, konieczne jest, by akt prawny, czy też „przepis”, został fizycznie wydany przez jedną z instytucji Unii.

83. Po drugie, z utrwalonego orzecznictwa dotyczącego skarg o stwierdzenie nieważności wnoszonych przez państwa członkowskie lub instytucje wynika, że za akty podlegające zaskarżeniu w rozumieniu art. 263 TFUE uważa się „wszelkie przepisy wydane przez instytucje, bez względu na ich formę, które mają na celu wywołanie wiążących skutków prawnych” ( 24 ). Jeżeli osoba fizyczna lub prawna wnosi skargę o stwierdzenie nieważności aktu, którego osoba ta jest adresatem, wiążące skutki prawne tego aktu powinny móc wpływać na interesy skarżącego poprzez istotną zmianę jego sytuacji prawnej ( 25 ).

84. Kryterium wiążących skutków prawnych nabiera szczególnego znaczenia w przypadku oceny możliwości zaskarżenia aktów pośrednich, wydawanych w toku procedury administracyjnej obejmującej kilka etapów. Co do zasady, aby dany akt podlegał zaskarżeniu, musi mieć on charakter ostateczny. Używając sformułowania Trybunału, akt musi być „ostatecznym wyrazem woli instytucji” ( 26 ), co oznacza, że za akty podlegające zaskarżeniu nie można uznać aktów pośrednich, których celem jest jedynie przygotowanie decyzji końcowej, takich jak akty wyrażające tymczasowe stanowisko danej instytucji ( 27 ).

85. Trybunał orzekł w ten sposób, że projekt rozporządzenia przedłożony Radzie przez Komisję, nie może być uznany za akt podlegający zaskarżeniu, gdyż stanowi jedynie akt pośredni, służący wyłącznie przygotowaniu aktu końcowego, i nie określa ostatecznie stanowiska Rady ( 28 ).

86. Natomiast akt pośredni, który wywiera „autonomiczne skutki prawne”, powinien móc stanowić przedmiot skargi o stwierdzenie nieważności ( 29 ).

87. Warto na koniec uściślić, że o ile działania pośrednie niemające charakteru decyzji nie mogą jako takie podlegać zaskarżeniu w drodze skargi o stwierdzenie nieważności, o tyle ich ewentualne wady mogą zostać podniesione na poparcie skargi przeciwko aktowi ostatecznemu, którego działania te są stadium przygotowawczym ( 30 ).

ii) Skarga na bezczynność z art. 265 TFUE wymierzona jest w zaniechanie działania przez instytucję

88. W myśl art. 265 TFUE jeżeli Parlament, Rada Europejska, Rada, Komisja lub Europejski Bank Centralny z naruszeniem traktatów zaniechają działania, państwa członkowskie i inne instytucje Unii mogą wnieść skargę do Trybunału w celu stwierdzenia tego naruszenia.

89. Skargę na bezczynność może też wnieść każda osoba fizyczna lub prawna, która zarzuca instytucji, organowi lub jednostce organizacyjnej Unii, że nie wydała skierowanego do niej aktu, innego niż zalecenie lub opinia.

90. Skarga ta jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy dana instytucja, organ lub jednostka organizacyjna zostały uprzednio wezwane do działania oraz jeżeli w terminie dwóch miesięcy od tego wezwania instytucja organ lub jednostka organizacyjna nie „zajęła stanowiska”.

91. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skarga na bezczynność „opiera się na założeniu, że niezgodna z prawem bezczynność instytucji, której postępowanie jest kwestionowane, pozwala zwrócić się do Trybunału o stwierdzenie, że zaniechanie działania jest sprzeczne z traktatem, jeśli dana instytucja nie zaradziła temu zaniechaniu” ( 31 ).

92. Zestawienie tej zasady z celem skargi o stwierdzenie nieważności pozwala wyznaczyć linię podziału między tymi dwoma środkami zaskarżenia służącymi zapewnieniu bezpośredniej kontroli zgodności z prawem działań instytucji Unii. O ile skarga o stwierdzenie nieważności piętnuje przejaw woli, który przybiera formę aktu prawnego wywołującego wiążące skutki prawne, o tyle skarga na bezczynność piętnuje, przeciwnie, niezgodne z prawem zaniechanie działania przez instytucję. Innymi słowy, kontrola zgodności z prawem odbywa się w trybie skargi o stwierdzenie nieważności wówczas, gdy instytucja, której zachowanie jest kwestionowane, dopuściła się uchybienia wskutek działania, zaś w trybie skargi na bezczynność wówczas, gdy dopuściła się uchybienia wskutek braku działania.

93. To właśnie ten zasadniczy podział wystarczająco wyjaśnia wątpliwości co do środka, w drodze którego należy zaskarżyć decyzję odmowną.

iii) Odmowa przyjęcia aktu powinna być zaskarżona w trybie skargi o stwierdzenie nieważności

94. Mimo że jasny charakter rozróżnienia na skargę o stwierdzenie nieważności i skargę na bezczynność ulega pewnemu zaciemnieniu ze względu na różnice koncepcyjne między definicją skargi na bezczynność znajdującą się w traktacie EWWiS a jej definicją znajdującą się w traktacie EWG ( 32 ), analiza pytania, z jakiego środka zaskarżenia należy skorzystać, aby dowieść niezgodności z prawem decyzji niekorzystnej, prowadzi w mojej ocenie do jasnej odpowiedzi, że odmowa wydania decyzji jest aktem podlegającym zaskarżeniu w drodze skargi o stwierdzenie nieważności.

95. Odmowa wydania decyzji ma bowiem charakter decyzji, jako że stanowi przejaw woli, mimo że mającej postać przeczenia, zaś decyzja odmowna podlega tym samym zasadom odnośnie do właściwości i formy co decyzja pozytywna.

96. Orzecznictwo wyraźnie uwzględnia ten punkt widzenia, na co wskazuje szereg wyroków stwierdzających dopuszczalność skarg o stwierdzenie nieważności wniesionych na decyzje odmowne ( 33 ).

97. Mimo to, wypowiadając się obiter dictum w wyroku z dnia 27 września 1988 r. w sprawie Parlament przeciwko Radzie ( 34 ) ,Trybunał przyznał, że Parlament miał prawo zaskarżyć nieprzedstawienie przez Radę projektu budżetu w trybie skargi na bezczynność, stwierdzając, iż „odmowa działania, nieważne jak wyraźna, może zostać zaskarżona przed Trybunałem w trybie art. 175, jako że nie likwiduje zaniechania” ( 35 ). Użyte przez Trybunał sformułowanie, które doktryna określiła jako „enigmatyczne” ( 36 ), można wyjaśnić bardziej względami związanymi z legitymacją czynną Parlamentu niż z chęcią poszerzenia zakresu skargi na bezczynność. Późniejsze orzecznictwo powróciło do bardziej ortodoksyjnego stanowiska ( 37 ).

98. Ponadto, aby ustalić, czy decyzja odmowna stanowi akt podlegający zaskarżeniu, orzecznictwo kieruje się tym, czy akt, którego wydania odmówiono, mógł wywierać ostateczne skutki prawne. I tak Trybunał wielokrotnie orzekał, że w przypadku gdy akt ma charakter negujący, decyzję tę należy zbadać w świetle treści wniosku, w odpowiedzi na który ów akt został wydany ( 38 ). To sformułowanie, nieco zagadkowe i podatne na różne wersje redakcyjne ( 39 ), w rzeczywistości przekłada się, w odniesieniu do decyzji negujących, na następującą wykładnię. Odmowa wydania aktu może stanowić przedmiot skargi o stwierdzenie nieważności, jeżeli tego rodzaju skarga mogłaby być skierowana przeciwko aktowi, którego wydania dana instytucja odmówiła. W ten sposób jeżeli akt, którego wydania odmówiono, może wywierać wiążące ostateczne skutki prawne, odmowa jego wydania może podlegać zaskarżeniu. Natomiast jeżeli akt, którego wydania odmówiono, nie wywiera takich skutków, odmowa jego wydania nie może zostać zaskarżona do Trybunału w drodze skargi o stwierdzenie nieważności.

99. Odmowa podjęcia działań powinna być zatem zaskarżona w trybie skargi o stwierdzenie nieważności, niezależnie od formy tej odmowy.

100. Jest tak więc, po pierwsze, w przypadku odmowy wyraźnej. Jeżeli instytucja odpowiada w drodze wyraźnej decyzji odmownej, nie można skorzystać ze skargi na bezczynność, gdyż skarżącemu przysługuje, w terminie określonym w traktacie FUE, prawo do wystąpienia ze skargą o stwierdzenie nieważności, która pozwala mu doprowadzić do stwierdzenia niezgodności danego aktu instytucji z prawem.

101. Wyraźna odmowa może przejawiać się w dwóch różnych formach.

102. Przede wszystkim może ona przybrać postać zwykłej odmowy wydania żądanej decyzji ( 40 ).

103. Może ona też przybrać postać aktu, którego treść jest sprzeczna z tym, o co wnioskowano. W takim wypadku wydana decyzja nie może być zaskarżona w trybie skargi na bezczynność, gdyż jak wyjaśniono w wielu wyrokach, skarga ta „dotyczy […] bezczynności rozumianej jako niewydanie aktu lub niezajęcie stanowiska, nie zaś wydanie aktu innego niż ten, który skarżący uznają za pożądany lub niezbędny” ( 41 ).

104. Sam Trybunał uznał, w wyroku z dnia 23 stycznia 1992 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie ( 42 ), wydanym w następstwie wniesionej przez Komisję skargi o stwierdzenie nieważności rozporządzania Rady zmieniającego wysokość wynagrodzeń i emerytur urzędników i innych pracowników Wspólnot i dostosowującego współczynniki korygujące stosowane w odniesieniu do wynagrodzeń i emerytur, że przyjęcie aktu, który wbrew wymogom prawnym nie uwzględnia wniosku Komisji, można zaskarżyć w trybie skargi o stwierdzenie nieważności. W sprawie, w której zapadł ów wyrok, Trybunał stwierdził, że wniosek Komisji dotyczył w szczególności wprowadzenia współczynnika korygującego właściwego dla Monachium (Niemcy) oraz że rozporządzenie przyjęte przez Radę na podstawie tego wniosku nie zawierało przepisów w tym względzie. Trybunał w konsekwencji uznał, że Komisja miała prawo wystąpić ze skargą o stwierdzenie nieważności tego rozporządzenia, gdyż przez to zaniechanie Rada naruszyła zobowiązania, które na niej ciążą na mocy traktatu EWG ( 43 ). Tym samym nawet jeżeli instytucja podjęła działanie, jednakże nieuwzględniające części zaproponowanego środka, wynikająca stąd niezgodność z prawem może, zgodnie z tym orzeczeniem, zostać podważona w trybie skargi o stwierdzenie nieważności ( 44 ).

105. Podobnie rzecz ma się, po drugie, w przypadku dorozumianej decyzji odmownej, z tym jednakże fundamentalnym zastrzeżeniem, że decyzja dorozumiana może wynikać z milczenia lub bezczynności instytucji tylko wtedy, gdy przepis prawa Unii wyraźnie taką ewentualność przewiduje. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że „w braku przepisów wyraźnie ustanawiających termin, po upływie którego domniemywa się wydanie dorozumianej decyzji, i określających treść tej decyzji, brak działania instytucji jako taki nie może, bez podważenia systemu środków odwoławczych ustanowionego przez traktat, być utożsamiany z wydaniem decyzji” ( 45 ). Mimo to, „[w] niektórych specyficznych okolicznościach […] milczenie lub bezczynność instytucji mogą być wyjątkowo uznane za równoważnik dorozumianej decyzji odmownej ( 46 ).

106. Tak oto w skrócie prezentują się podstawowe zasady regulujące problematykę wnoszenia skarg na decyzje odmowne.

107. Powyższe uwagi należy jeszcze uzupełnić dwoma następującymi wyjaśnieniami.

108. Po pierwsze, należy zauważyć, że brak decyzji ze względu na nieosiągnięcie wymaganej większości nie jest równoznaczny z odmową wydania decyzji.

109. Wyrok z dnia 13 lipca 2004 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie ( 47 ), wydany w sprawie dotyczącej wykonania paktu na rzecz stabilizacji i wzrostu, stanowi przykład tego rozróżnienia. Orzekając w przedmiocie wniesionej przez Komisję skargi o stwierdzenie nieważności, skierowanej przeciwko „niepodjęciu” przez Radę formalnych działań zawartych w zaleceniach Komisji sporządzonych na podstawie art. 104 ust. 8 i 9 WE ( 48 ) w celu zmuszenia Republiki Federalnej Niemiec i Republiki Francuskiej do obniżenia ich deficytu publicznego, Trybunał stwierdził niedopuszczalność skargi ze względu na to, że niepodjęcie działań wynikało z braku większości koniecznej do przyjęcia decyzji w tym względzie. Trybunał zauważył ponadto, że żaden przepis prawa Unii nie ustanawia terminu, po upływie którego należałoby uznać, że decyzja została podjęta w sposób dorozumiany, ani żaden przepis nie określa treści owej decyzji ( 49 ).

110. Należy dodać, że na poparcie odmiennego stanowiska nie można w mojej ocenie powołać się na wyrok z dnia 30 września 2003 r. w sprawie Eurocoton i in. przeciwko Radzie ( 50 ), w którym Trybunał orzekł, że nieprzyjęcie przez Radę wniosku w sprawie rozporządzenia nakładającego ostateczne cło antydumpingowe stanowiło akt podlegający zaskarżeniu. Chociaż wyrok ten może zasiewać wątpliwości, gdyż pozwala sądzić, że sam fakt głosowania stanowi „zajęcie stanowiska”, mimo nieosiągnięcia większości koniecznej do przyjęcia rozporządzenia ( 51 ), wyrok ten, uwzględniający szczególny charakter postępowania antydumpingowego, można w mojej ocenie wyjaśnić przede wszystkim istnieniem w ramach tej procedury terminu, po upływie którego Rada nie może już przyjąć wniosku Komisji, co oznacza, że brak przyjęcia wniosku w wymaganym terminie mógł zostać uznany za dorozumianą decyzję odmowną ( 52 ).

111. Po drugie, co przyznają Komisja i Rada, z utrwalonego orzecznictwa dotyczącego dopuszczalności skarg o stwierdzenie nieważności wynika, że w celu zaklasyfikowania zaskarżonych aktów należy uwzględnić nie tylko samą treść tych aktów, lecz również zamiar ich autorów ( 53 ).

112. Właśnie w świetle wyżej wyjaśnionych zasad wskażę, jaki środek zaskarżenia należy zastosować wobec zachowania Rady, starając się ustalić, czy zachowanie to można ewentualnie uznać za decyzję podlegającą zaskarżeniu.

b) Ocena zachowania Rady

113. Czy sporna „decyzja”, w oparciu o którą Rada postanowiła nie przyjmować wniosku w sprawie rozporządzenia, przedłożonego na podstawie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, stanowi decyzję podlegającą zaskarżeniu w trybie skargi o stwierdzenie nieważności?

114. Moim zdaniem na to pytanie należy bez wahania udzielić odpowiedzi twierdzącej.

115. Zwracam przede wszystkim uwagę na okoliczność, że za cenę wypaczenia własnej decyzji Rada twierdzi, iż nie podjęła działań w przedmiocie wniosku w sprawie rozporządzenia, którego ani nie zmieniła, ani ostatecznie nie oddaliła, a jedynie ograniczyła się do przedstawienia powodów, dla których nie mogła go przyjąć. Sporna decyzja nie zawiera jedynie zwykłego wyjaśnienia, ale też część dyspozytywną, zgodnie z którą Rada „postanawia nie przyjmować wniosku Komisji”.

116. Przyjęty przez Radę akt ma więc charakter decyzji.

117. Akt ten ma również charakter ostateczny, gdyż kończy procedurę dostosowywania wysokości wynagrodzeń i emerytur urzędników i innych pracowników Unii oraz współczynników korygujących stosowanych w odniesieniu do wynagrodzeń i emerytur za 2011 r. według metody „zwykłej”, jako że art. 3 ust. 1 załącznika XI do regulaminu pracowniczego stanowi, że rozporządzenie Rady musi zostać przyjęte „przed końcem każdego roku”. W tym względzie trzeba zauważyć, że argument Rady, zgodnie z którym jej działanie należy uznać za odpowiedź o charakterze tymczasowym udzieloną w toku procedury, całkowicie kłóci się z uzasadnieniem spornej decyzji oraz ze stanowiskiem tej instytucji podnoszonym w ramach niniejszego postępowania. Jak bowiem wynika z motywu 14 spornej decyzji, Rada uznała, że jedynie procedura przewidziana w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego może zostać zastosowana celem uwzględnienia kryzysu gospodarczego. Rada nie jest więc w żadnym razie skłonna do ewentualnego ponownego przejścia całej procedury, w sytuacji gdyby Komisji udało się przekonać ją do braku możliwości wykonania klauzuli wyjątkowej. Rada w sposób oczywisty wyraziła więc swoją wolę ostatecznego odejścia od procedury metody „zwykłej”, przewidzianej w art. 3 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, na rzecz procedury szczególnej, o której mowa w art. 10 wspomnianego załącznika, mającej zastosowanie w przypadku poważnego kryzysu gospodarczego.

118. Argument Republiki Federalnej Niemiec, zgodnie z którym sporna decyzja stanowi jedynie etap pośredni w procedurze wszczętej przez Komisję w celu określenia wysokości corocznego dostosowania wynagrodzeń, wydaje się wynikać z pomieszania dwóch rodzajów procedur, które, jak słusznie wskazuje Królestwo Niderlandów, wzajemnie się wykluczają.

119. Ponieważ Rada formułuje swoje argumenty w oparciu o brzmienie spornej decyzji, należy dodać, że zaproponowane przez nią rozróżnienie na decyzję „o nieprzyjęciu” i decyzję „odmowną” wydaje mi się bardziej pozorne niż przebiegłe. Rada nie wstrzymała się z zajęciem stanowiska w przedmiocie wniosku w sprawie rozporządzenia ze względu, przykładowo, na nieosiągnięcie wymaganej większości, lecz podjęła decyzję, która jest równoznaczna ze zwykłym oddaleniem wniosku w sprawie rozporządzenia.

120. Należy też zauważyć, że akt, którego przyjęcia odmówiła Rada, jest rozporządzeniem, które, gdyby zostało przyjęte, z pewnością wywoływałoby wiążące skutki prawne względem zarówno instytucji Unii, jak i jej urzędników i innych pracowników, którzy od dnia 1 lipca 2011 r. zostali pozbawieni podwyżek, do których mieliby prawo, gdyby Rada przyjęła wniosek w sprawie rozporządzenia.

121. Wreszcie argument Komisji, zgodnie z którym należy rozróżnić dwa aspekty wniosku w sprawie rozporządzenia, jako że odmowę dotyczącą dostosowania współczynników korygujących należy zakwalifikować, ze względu na brak uzasadnienia, jako niezgodne z prawem zaniechanie działania, prowadzi do pomieszania braku uzasadnienia decyzji z brakiem decyzji.

122. Z uwagi na powyższe skargę o stwierdzenie nieważności należy uznać za dopuszczalną, zaś skargę na bezczynność należy uznać za niedopuszczalną.

B – W przedmiocie zasadności skargi w sprawie C‑63/12

1. Uwagi stron i interwenientów

a) Uwagi wstępne

123. Przedmiot skargi Komisji o stwierdzenie nieważności (sprawa C‑63/12) nie jest tożsamy z przedmiotem skargi Rady (sprawa C‑66/12), gdyż pierwsza ze skarg została wniesiona na sporną decyzję, zaś druga na dwa z trzech aktów przygotowawczych Komisji ( 54 ).

124. Niemniej jednak pozostaje bezsporne i niepodważane przez strony, że zastrzeżenia merytoryczne, które Rada formułuje w ramach wniesionej przez nią skargi, są identyczne z zarzutami merytorycznymi, które instytucja ta podnosi w odpowiedzi na wniesioną przez Komisję skargę o stwierdzenie nieważności.

125. Jak bowiem Rada wskazała w odpowiedzi na skargę w sprawie C‑63/12, podstawową kwestią merytoryczną pojawiającą się w obu sprawach jest ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki zastosowania klauzuli wyjątkowej. Skądinąd pisma procesowe stron w tej sprawie często odwołują się do argumentów podniesionych w sprawie C‑66/12.

126. Jakkolwiek taki sposób przedstawienia zarzutów, polegający na częściowym odsyłaniu do załączonych dokumentów, nie wydaje się podważać ich dopuszczalności, to według mnie uprawnia do przeprowadzania całościowej analizy wszystkich tych argumentów, a nawet narzuca taką konieczność.

127. Podobnie poniższe uwagi, mimo że poświęcone badaniu zasadności skargi w sprawie C‑63/12, uwzględniają jednocześnie argumenty stron podniesione w kontekście skargi w sprawie C‑66/12.

b) Argumenty skarżących

i) Komisja

128. Komisja zarzuca Radzie odmowę dostosowania z jednej strony wysokości wynagrodzeń i emerytur, a z drugiej strony współczynników korygujących.

– Odmowa dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur

129. Tytułem głównym Komisja podnosi zarzut dzielący się na dwie części, odnoszące się, po pierwsze, do nadużycia władzy, oraz po drugie, do naruszenia granic kompetencji Rady ( 55 ).

130. W pierwszej części swojego zarzutu, dotyczącej naruszenia art. 3 i 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, Komisja podnosi, że Rada dopuściła się uchybień proceduralnych i naruszyła zasadę równowagi instytucjonalnej, twierdząc, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 10 tego załącznika, wskutek czego odmówiła przyjęcia wniosku w sprawie dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur, mimo że Komisja nie przedłożyła Radzie wniosku na podstawie tego przepisu, a środki wyjątkowe przewidziane w tym przepisie wymagają wspólnego przyjęcia przez Parlament i Radę.

131. Komisja dodaje, w drugiej części tego zarzutu, że Rada, która nie posiada żadnych uprawnień dyskrecjonalnych w tym zakresie, odmawiając przyjęcia wniosku w sprawie rozporządzenia, naruszyła art. 65 regulaminu pracowniczego. Utrzymuje ona, że skoro Rada była przekonana, że niewłaściwe było, iż Komisja nie przedłożyła wniosku na podstawie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, mogła ona wszcząć postępowanie przed Trybunałem, wnosząc o ewentualne zastosowanie środków tymczasowych. Ponadto, odrzucając wniosek w sprawie rozporządzenia, Rada naruszyła zasadę „patere legem quam ipse fecisti”.

132. Pomocniczo Komisja podnosi, że Rada naruszyła prawo, łamiąc warunki zastosowania klauzuli wyjątkowej. Twierdzi ona, że ponieważ przesłanki zastosowania klauzuli wyjątkowej nie zostały spełnione, sporna decyzja opiera się na „niewystarczającym i błędnym” uzasadnieniu.

133. Komisja przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przysługuje jej szeroki zakres uznania w dziedzinach, w których istnieje konieczność dokonania oceny złożonej sytuacji gospodarczej lub społecznej ( 56 ), i podnosi, że wzięła pod uwagę 15 powszechnie dopuszczonych, między innymi przez same państwa członkowskie, wskaźników ekonomicznych, oraz że wybór okresu od dnia 1 lipca 2010 r. do początku listopada 2011 r. do dokonania oceny jest uzasadniony, gdyż nagłe pogorszenie sytuacji można stwierdzić tylko na przestrzeni dość krótkiego okresu.

134. Komisja dodaje, że zastosowanie metody skutkowałoby narażeniem urzędników Unii na spadek ich siły nabywczej, tak jak było to w przypadku niektórych urzędników krajowych. Uważa też, że przeprowadzona przez nią analiza pogorszenia się stanu finansów publicznych, na które powoływała się Rada, wykazała, że owo pogorszenie nie było „nagłe”, gdyż rozpoczęło się jeszcze przed drastycznym pogorszeniem się koniunktury gospodarczej w latach 2008–09.

135. Komisja podnosi też, że uwzględniła korektę w dół prognoz wzrostu, która znalazła wyraz w decyzjach państw członkowskich dotyczących wynagrodzeń w krajowym sektorze publicznym, oraz wpływ kryzysu kredytowego, utrzymującego się co najmniej od 2008 r., jeśli nie od 2007 r. Co się tyczy spadku cen aktywów, Komisja stoi na stanowisku, że Rada powinna była wyjaśnić, dlaczego czynnik ten ma takie znaczenie, skoro stanowi część normalnego cyklu gospodarczego i podlega silnym wahaniom. Jej zdaniem również zmiany wskaźnika bezrobocia w 2011 r. nie mogą świadczyć o poważnym i nagłym pogorszeniu się sytuacji gospodarczej i społecznej.

– Odmowa dostosowania współczynników korygujących

136. Zdaniem Komisji dostosowanie współczynników korygujących różni się od dostosowania wysokości wynagrodzeń, gdyż to drugie, które odbywa się na podstawie art. 65 regulaminu pracowniczego, dotyczy dostosowania ogólnego poziomu wynagrodzeń w odniesieniu do Brukseli (Belgia) („zmiany w czasie”), podczas gdy to pierwsze, dokonywane na podstawie art. 64 regulaminu pracowniczego, służy utrzymaniu zasadniczej równości uposażeń urzędników i emerytów niezależnie od miejsca ich zatrudnienia czy zamieszkania w Unii („zmiany w przestrzeni”).

137. Komisja zarzuca Radzie, że odmawiając dostosowania współczynników korygujących, po raz kolejny naruszyła art. 1 i 3 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, jak również art. 64 tego regulaminu. Co więcej, Rada nie uzasadniła swojej decyzji, gdyż powody, jakie podała, dotyczą wyłącznie dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur i ponieważ jako podstawę prawną podała wyłącznie art. 65 regulaminu pracowniczego, pomijając jego art. 64.

ii) Parlament

138. Parlament podziela ocenę Komisji. Uznaje on w szczególności, że Rada naruszyła swoje kompetencje przysługujące jej w charakterze współprawodawcy, gdyż przyjmując sporną decyzję, w rzeczywistości zastosowała art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, choć uruchomienie klauzuli wyjątkowej wymaga skorzystania ze zwykłej procedury ustawodawczej.

139. Parlament pragnie podkreślić, że przekroczenie kompetencji, jakiego dopuściła się Rada, ma zgubne konsekwencje dla równowagi międzyinstytucjonalnej. Odchodząc bowiem od „zwykłej” metody przewidzianej w regulaminie pracowniczym, Rada zignorowała wybór polityczny dokonany w chwili uchwalania tego regulaminu. Zdaniem Parlamentu, który przywołuje postanowienia art. 13 TUE, na mocy którego każda instytucja powinna wykonywać swoje uprawnienia w poszanowaniu uprawnień innych instytucji, jeżeli Rada, kierując się względami politycznymi związanymi z kryzysem finansowym, chciała zmienić metodę, powinna była zadziałać zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, w ramach której wybór polityczny dokonywany jest przez obu współprawodawców, stanowiących na wniosek Komisji oraz po zasięgnięciu opinii innych zainteresowanych organów.

c) Argumenty obrony

i) Rada

– Odmowa dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur

140. Rada odpiera przede wszystkim zarzuty dotyczące nadużycia władzy i naruszenia granic kompetencyjnych.

141. Rada twierdzi, w pierwszej kolejności, że przyjęta przez nią decyzja nie jest oparta na art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, a jedynie odzwierciedla jej stanowisko w sprawie zastosowania metody „zwykłej”.

142. Rada utrzymuje, że stwierdzenie poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej i społecznej nie jest wyłączną prerogatywą Komisji, lecz to właśnie jej samej, wraz z Parlamentem, przysługuje zakres uznania w tym względzie, i podnosi, że jeśli w ramach tego uznania dojdzie do wniosku, że przesłanki zastosowania tego przepisu zostały spełnione albo, zakładając, iż nie przysługuje jej zakres uznania, uzna, że analiza Komisji obarczona jest oczywistym błędem w ocenie, nie może postąpić inaczej, jak tylko nie przyjmować wniosku w sprawie dostosowania, jednocześnie wszczynając postępowanie w celu stwierdzenia, że wniosek Komisji nie jest zasadny w świetle prawa. Skoro Komisja odmówiła przedłożenia wniosku na podstawie klauzuli wyjątkowej, Rada postanowiła, w sposób przejrzysty i jednoznaczny, nie przyjmować wniosku w sprawie rozporządzenia, jednocześnie postanawiając zwrócić się do Trybunału o zbadanie, czy odmowa zastosowania przez Komisję klauzuli wyjątkowej była zasadna. W ocenie Rady stanowisko Komisji zmuszałoby ją do przyjęcia rozporządzenia zgodnie z metodą „zwykłą”, co jej zdaniem było jednak niezgodne z prawem, w związku z czym zdecydowała się podjąć odmienne kroki.

143. Rada wskazuje, w drugiej kolejności, że procedura określona w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego składa się z trzech odrębnych etapów. Mianowicie najpierw w świetle obiektywnych danych przedłożonych przez Komisję dokonuje się oceny sytuacji gospodarczej i społecznej w Unii i ewentualnie stwierdza się, że sytuacja ta uległa poważnemu i nagłemu pogorszeniu, przy czym Rada i Parlament korzystają z własnych uprawnień dyskrecjonalnych w tym względzie. Następnie Komisja przedkłada właściwe wnioski, przy czym jeżeli spełnione zostały warunki zastosowania klauzuli wyjątkowej, kompetencje Komisji są w tym zakresie związane. Wreszcie Parlament i Rada przyjmują przepisy zaproponowane przez Komisję.

144. Rada podnosi, że sporna decyzja wyraźnie wpisuje się w pierwszy etap tej procedury i że wobec nieprzedłożenia przez Komisję wniosku, nie mogła ona podjąć działań na podstawie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego. W trosce o zachowanie przejrzystości i w celu zabezpieczenia swojego stanowiska w oczekiwaniu na wyrok Trybunału rozstrzygający, czy warunki zastosowania klauzuli wyjątkowej zostały spełnione, Rada ograniczyła się do przedstawienia powodów, które stoją za tym, że nie mogła przyjąć wniosku w sprawie rozporządzenia.

145. Następnie Rada przedstawia powody, które w jej ocenie świadczą o tym, że zarzut Komisji, przedstawiony pomocniczo, dotyczący naruszenia warunków zastosowania klauzuli wyjątkowej, jest bezzasadny.

146. Rada podnosi, że nawet gdyby założyć, iż Komisji przysługuje zakres uznania co do oceny sytuacji gospodarczej i społecznej w Unii oraz ewentualnego stwierdzenia poważnego i nagłego pogorszenia się tej sytuacji, jej przysługują takie same uprawnienia.

147. Powołując się na orzecznictwo Trybunału dotyczące obowiązku uzasadnienia wynikającego z art. 296 TFUE ( 57 ), Rada podnosi, że sporna decyzja nie jest aktem prawnym, a nawet gdyby założyć, że wywiera ona skutki prawne, to decyzja ta zawiera 16 motywów, które pozwalają poznać uzasadnienie stanowiska tej instytucji. W konsekwencji nie można Radzie zarzucać braku wystarczającego uzasadnienia.

148. Ponadto zdaniem Rady nie można stawiać jej zarzutu, że uzasadnienie wspomnianej decyzji jest oczywiście błędne. Zgadzając się z Komisją co do ogólnych kryteriów, jakie należy wziąć pod uwagę w celu zbadania, czy przesłanki zastosowania art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego zostały spełnione, Rada utrzymuje, że Komisja błędnie zastosowała te kryteria i błędnie oceniła okoliczności faktyczne, co wpłynęło na to, że wnioski, które uwzględniła, były błędne.

149. Nie kwestionując tego, że okres brany pod uwagę w celu stwierdzenia poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej i społecznej musi być dość krótki, Rada podnosi przede wszystkim, że okresem referencyjnym nie może być okres uwzględniany do celów zastosowania metody „zwykłej”.

150. Po pierwsze, takie ograniczenie kłóci się z rzeczywistością gospodarczą i de facto pozbawia w efekcie klauzulę wyjątkową wszelkiej skuteczności, gdyż kryzys swoim zasięgiem obejmuje najczęściej dwa okresy referencyjne. Rada zarzuca w tym względzie Komisji, że jej podejście oznacza sztuczne podzielenie jednego zdarzenia, czyli poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej i społecznej w Unii, na kilka „minikryzysów”. Odwołując się do przykładu kryzysu trwającego osiem miesięcy, który rozpoczynałby się w marcu roku n, czyli cztery miesiące przed końcem okresu referencyjnego, Rada zwraca uwagę, że do celów corocznego dostosowania za okres od dnia 1 lipca roku n do dnia 30 czerwca roku n + 1, Komisja wzięłaby pod uwagę wyłącznie cztery ostatnie miesiące kryzysu, którego wpływ na dane ekonomiczne i socjalne, biorąc pod uwagę średnią w roku, byłby zdecydowanie mniejszy.

151. Rada twierdzi wobec tego, że podejście Komisji sprawia, iż zastosowanie klauzuli wyjątkowej jest niezwykle utrudnione, o ile nie niemożliwe, i kłóci się z celem tej klauzuli, którym jest podjęcie szybkiej reakcji w sytuacji kryzysowej. Możliwość zastosowania klauzuli powinna istnieć nie tylko pod koniec roku, w miejsce corocznego dostosowania według metody „zwykłej”, lecz również w ciągu roku, w przypadku poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej i społecznej.

152. Po drugie, to, czy w przypadku wystąpienia poważnego i nagłego kryzysu wysokość wynagrodzeń urzędników nie będzie mogła być dostosowana wystarczająco szybko, nie powinno być oceniane abstrakcyjnie, ale z uwzględnieniem konkretnych okoliczności sprawy i konieczności podjęcia szybkiej reakcji, bez oczekiwania na to, aż oszczędności budżetowe przyjęte przez państwa członkowskie wpłyną na wysokość wynagrodzeń ich urzędników krajowych, co będzie miało opóźniony wpływ na wysokość wynagrodzeń urzędników Unii.

153. Po trzecie, podejście Komisji kłóci się z faktem, że zakończenie kryzysu nie powoduje natychmiastowego wyzerowania liczników, gdyż wzmocnienie finansów publicznych i rezerw kapitałowych przedsiębiorstw wymaga czasu.

154. Konsekwencją powyższego jest zdaniem Rady to, że niewystarczające uwzględnienie przez Komisję okoliczności faktycznych, które wystąpiły przed początkiem okresu referencyjnego i które poważnie wpłynęły na sytuację gospodarczą i społeczną w okresie od dnia 1 lipca 2010 r. do początku listopada 2011 r., a także błędna i zbyt zawężająca interpretacja kryteriów stosowania klauzuli wyjątkowej, przełożyły się na znaczące zniekształcenie wniosków Komisji, co Rada stwierdziła w motywie 7 spornej decyzji.

155. Rada podnosi następnie, że żaden ze wskaźników użytych przez Komisję nie odzwierciedla inwencji państw członkowskich w zakresie środków oszczędnościowych i środków konsolidacji budżetowej, jakie państwa te przyjęły. Komisja nie wystąpiła do państw członkowskich o informacje na temat tych środków, ograniczając się jedynie do uwzględnienia spadku siły nabywczej urzędników krajowych z ośmiu referencyjnych państw członkowskich, co znalazło odzwierciedlenie w zastosowaniu metody „zwykłej”, podczas gdy ten bardzo uproszczony wskaźnik nie obrazuje ani sytuacji gospodarczej i społecznej w całej Unii, ani oszczędności budżetowych wpływających na służbę publiczną w wielu państwach członkowskich.

156. Rada przypomina w tym względzie, że pod koniec 2011 r. tylko wobec czterech państw członkowskich nie wszczęto procedury nadmiernego deficytu oraz że tempo wzrostu długu publicznego w Unii, już i tak utrzymujące się na wysokim poziomie po kryzysie z lat 2008–2009, ponownie przyspieszyło w następstwie spowolnienia gospodarczego, które nastąpiło w drugiej połowie 2011 r.

157. Podając przykłady środków konsolidacji budżetowej podjętych przez rządy państw członkowskich, Rada wskazuje, że rząd hiszpański, po przyjęciu w kwietniu 2011 r. programu stabilności, który zakładał uruchomienie środków stymulacyjnych o wartości ponad 1,5% PKB do 2013 r., w dniu 30 grudnia 2011 r. w trybie pilnym wprowadził środki dodatkowe. Rada dodaje, że w połowie sierpnia 2011 r. rząd włoski uruchomił środki dodatkowe o łącznej wartości 59,8 mld EUR netto, czyli ok. 3,5% PKB, a następnie zdecydował o przyjęciu nowego zestawu środków o wartości 1,3% PKB w celu osiągnięcia równowagi budżetowej w 2013 r.

158. Rada odsyła ponadto do opisu środków konsolidacji budżetowej zawartego w prognozie Dyrekcji Generalnej (DG) do Spraw Gospodarczych i Finansowych Komisji Europejskiej z jesieni 2011 r., dziwiąc się, iż instytucja ta nie uwzględniła tych środków w tym kontekście, mimo że stanowią one rzetelny dowód na powagę i nagły charakter kryzysu gospodarczego i społecznego.

159. Zdaniem Rady Komisja nie uwzględniła też zmian siły nabywczej urzędników z państw członkowskich, które nie wchodzą w skład próby ośmiu państw wymienionych w art. 1 ust. 4 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, mimo że dane te są wymowne ( 58 ).

160. Ponadto w ocenie Rady Komisja zignorowała znaczą liczbę innych środków konsolidacyjnych wprowadzonych przez państwa członkowskie, które miały wpływ na krajową służbę publiczną, jak również środki podjęte na poziomie Unii, w tym Europejski Mechanizm Stabilności (EMS), reformę paktu stabilności i wzrostu, traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej oraz dwa wnioski Komisji z dnia 23 listopada 2011 r. ( 59 ). mające na celu wprowadzenie na poziomie Unii uregulowań w celu wzmocnienia nadzoru budżetowego w państwach członkowskich strefy euro.

161. W opinii Rady Komisja całkowicie ignoruje fakt występowania kryzysu, który z kryzysu początkowo dotykającego tylko niektóre państwa członkowskie przekształcił się w poważny kryzys zaufania w całej Unii, szczególnie w państwach członkowskich strefy euro, oraz fakt, że wysoki poziom długu publicznego w państwach członkowskich stanowi czynnik pogłębiający ten kryzys. Rada nie może zrozumieć, w jaki sposób Komisja, mimo widocznego pogorszenia się tempa wzrostu gospodarczego, na co przecież sama wskazała, mogła dojść do wniosku, że nie można uznać, aby warunki gospodarcze i społeczne były „nadzwyczajne”.

162. Rada zarzuca również Komisji znaczne uproszczenie informacji dotyczących kryzysu kredytowego, które nie uwzględniają spadku cen aktywów i niedostatecznie uwzględniają sytuację na rynku pracy, charakteryzującą się bardzo wysoką stopą bezrobocia.

163. Ogólnie rzecz biorąc, Rada zarzuca Komisji uznanie, że element oceny, który wpłynął na wynik zastosowania metody „zwykłej”, nie mógł być wzięty pod uwagę w celu zastosowania klauzuli wyjątkowej, podczas gdy należało rozróżnić dwa etapy oceny sytuacji gospodarczej i społecznej. W pierwszej kolejności należało zbadać tę sytuację, biorąc pod uwagę wszystkie istotne czynniki, a dopiero później, w razie stwierdzenia poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji, należało zbadać, czy owo pogorszenie cechuje się szybkością wystarczającą do tego, aby wysokość wynagrodzeń mogła być dostosowana zgodnie z metodą „zwykłą”. Zdaniem Rady pominięcie pewnych istotnych czynników sprawia, że obraz sytuacji gospodarczej i społecznej w Unii z konieczności jest niekompletny i zniekształcony.

164. Komisja odpowiada, że klauzula wyjątkowa może zostać zastosowana tylko w przypadku wystąpienia w Unii zdarzeń mających charakter nadzwyczajny i tylko wówczas, gdy metoda „zwykła” sama nie pozwala na ich pomiar. Zdaniem Komisji metoda ta uwzględnia średniookresowe skutki kryzysu, wobec czego uruchomienie klauzuli wyjątkowej jest nieuzasadnione.

165. Komisja zarzuca również Radzie niesprecyzowanie okresu referencyjnego, jaki należało uwzględnić, oraz kryteriów, jakie należało zastosować, aby można było uzyskać dane obiektywne.

– Odmowa dostosowania współczynników korygujących

166. W pierwszej kolejności Rada, zgadzając się z Komisją, że cel dostosowania współczynników korygujących jest inny od celu corocznego ustalenia poziomu wynagrodzeń, podnosi jednak, że żaden przepis załącznika XI do regulaminu pracowniczego nie stanowi, iż Rada jest obowiązana przyjąć decyzję o tym dostosowaniu przed końcem roku, oraz że różnice między współczynnikami korygującymi stosowanymi od dnia 1 lipca 2010 r. a tymi, które zaproponowała Komisja, globalnie mieszczą się w marginesie, który zapewnia zasadniczą i racjonalną porównywalność uposażeń.

167. W drugiej kolejności Rada podnosi, że nie miała obowiązku uzasadnienia spornej decyzji, gdyż jej decyzja nie stanowi aktu prawnego. W każdym wypadku dostosowanie współczynników korygujących jest elementem dodatkowym, który nie musi stanowić przedmiotu odrębnego uzasadnienia.

ii) Państwa członkowskie

– Republika Czeska

168. Republika Czeska podziela argumenty Rady. W szczególności zarzuca ona Komisji czasowe ograniczenie oceny sytuacji gospodarczej i społecznej w Unii do okresu referencyjnego używanego przy zastosowaniu metody „zwykłej”, uwzględnienie tylko niektórych pojedynczych wskaźników, bez ciągłego monitorowania zmian sytuacji, oraz błędną ocenę środków oszczędnościowych przyjętych przez państwa członkowskie lub przez nie podanych do wiadomości. Zdaniem tego państwa członkowskiego Komisja, która postanowiła zastosować metodę „zwykłą”, mimo że pozwala ona na uwzględnienie zmian siły nabywczej urzędników jedynie w ośmiu państwach członkowskich, nie wzięła pod uwagę sytuacji w całej Unii. Co więcej, Komisja sama sobie zaprzeczyła, odmawiając uwzględnienia sytuacji na Węgrzech pod pretekstem, że państwo to nie wchodzi w skład grupy państw, których sytuacja jest uwzględniana w celu zastosowania metody „zwykłej”, a jednocześnie odmawiając wzięcia pod uwagę sytuacji w Królestwie Hiszpanii, w Republice Francuskiej i Republice Włoskiej ze względu na to, że została już ona odzwierciedlona w ramach metody „zwykłej”.

– Królestwo Danii

169. Królestwo Danii uważa, że ww. wyrok z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie nie wyklucza udziału Rady w ustaleniach, czy przesłanki zastosowania art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego zostały spełnione. Zdaniem tego państwa przedłożenie przez Komisję wniosku w sprawie dostosowania wysokości wynagrodzeń według metody „zwykłej”, w sytuacji gdy przesłanki zastosowania tej metody nie zostały spełnione, godzi w obowiązek lojalnej współpracy. Oceniając, że w sytuacji kryzysu jednym z najpilniejszych zadań jest szybkie przyjęcie skutecznych środków mogących powstrzymać jej pogarszanie się, Królestwo Danii podnosi, że będąc świadome spadku wartości PKB w latach 2008–2011 o prawie cztery punkty procentowe w następstwie światowego kryzysu gospodarczego, obniżyło wydatki na funkcjonowanie ministerstw, dokonało przeglądu progów podatku dochodowego i zamroziło wynagrodzenia urzędników.

– Republika Federalna Niemiec

170. Republika Federalna Niemiec podkreśla, że Komisja nie ma monopolu na ocenę tego, czy nastąpiło poważne i nagłe pogorszenie się sytuacji gospodarczej i ekonomicznej w Unii w rozumieniu art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, a w konsekwencji Rada nie musi „ślepo” reagować na wszystkie wnioski przedkładane przez Komisję. Zdaniem tego państwa o ile Komisji przysługuje prawo inicjatywy prawodawczej, o tyle Rada i Parlament, które odpowiadają za zatwierdzenie budżetu Unii, pozostają, zgodnie z zasadą równowagi instytucjonalnej, kompetentne do zweryfikowania, czy przesłanki zastosowania klauzuli wyjątkowej określonej w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego zostały spełnione.

171. Państwo to dodaje, że Rada nie miała innego wyboru, jak tylko nie przyjąć wniosku w sprawie rozporządzenia, zaś sporna decyzja nie podważa wiążącego skutku załącznika XI do regulaminu pracowniczego, a tylko zapewnia Radzie możliwość wszczęcia postępowania przeciwko Komisji ze względu na niewykonanie przez nią klauzuli wyjątkowej.

172. Ponadto w ocenie Republiki Federalnej Niemiec sprawozdania Komisji z dnia 13 lipca i 25 listopada 2011 r. są nieścisłe, zaś przedłożone przez nią obiektywne dane nie pozwalają na wyciągnięcie innego wniosku niż ten, że doszło do poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej i społecznej. Państwo to podważa istnienie zasady paralelizmu zmian wysokości wynagrodzeń urzędników Unii i wynagrodzeń urzędników krajowych.

– Królestwo Hiszpanii

173. Królestwo Hiszpanii twierdzi, że problem, który musi rozstrzygnąć Trybunał, jest zasadniczo problemem natury faktycznej, gdyż dotyczy ustalenia, czy warunki gospodarcze w Unii w grudniu 2011 r. wymagały zastosowania art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego.

174. W ocenie tego państwa w chwili przedłożenia przez Komisję wniosku w sprawie rozporządzenia istniały wystarczające dane wskazujące na występowanie poważnego, wyjątkowego i powszechnego kryzysu, którego skutki nie znajdują odzwierciedlenia w metodzie „zwykłej”, a który następnie jeszcze się pogłębił. Zdaniem Królestwa Hiszpanii prognozy gospodarcze z 2011 r. opublikowane przez Komisję w dniu 10 listopada 2011 r. nie przystają do stanowiska prezentowanego przez tę instytucję w ramach niniejszej skargi, gdyż świadczą one, że prognoza wzrostu wartości PKB o 1,8% w 2011 r. i o 1,9% w 2012 r. została zastąpiona prognozą jego wzrostu jedynie o 1,6% i 0,6%.

– Królestwo Niderlandów

175. W ocenie Królestwa Niderlandów skoro Rada była zdania, że Unia musi mierzyć się z poważnym kryzysem gospodarczym, miała prawo oddalić wniosek w sprawie rozporządzenia, gdyż procedura dostosowania według metody „zwykłej” i procedura wyjątkowa określona w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego wzajemnie się wykluczają. Państwo to zwraca uwagę, że o ile Komisja przedkłada obiektywne dane służące ocenie sytuacji gospodarczej i społecznej, o tyle nie ma ona wyłącznych kompetencji do dokonywania tej oceny. Rada, w ramach klauzuli wyjątkowej, posiada uprawnienia dyskrecjonalne do dokonywania tej oceny.

176. Królestwo Niderlandów podnosi również, że nie ma żadnej różnicy między pojęciem powszechnego kryzysu ekonomicznego a użytym w klauzuli wyjątkowej pojęciem pogorszenia się sytuacji, którego zastosowanie nie jest ograniczone do sytuacji kryzysowych spowodowanych „czynnikami zewnętrznymi”. Państwo to dodaje, że Komisja popełniła błąd w ocenie, gdyż nie dokonała ścisłego rozróżnienia procedury określonej w art. 65 ust. 1 regulaminu pracowniczego i klauzuli wyjątkowej, a w szczególności ograniczyła analizę danych do danych używanych w ramach metody „zwykłej”, nie uwzględniając wskaźników odzwierciedlających sytuację w całej Unii i pomijając niektóre dane, takie jak ceny aktywów czy kryzys zaufania rynków do długu publicznego. Skutkiem owego błędu w ocenie jest pozbawienie klauzuli wyjątkowej wszelkiej skuteczności. Wreszcie państwo to sprzeciwia się stosowaniu w kontekście klauzuli wyjątkowej zasady paralelizmu między zmianą wysokości wynagrodzeń w służbie publicznej Unii a w służbie publicznej państw członkowskich.

– Zjednoczone Królestwo

177. Zdaniem Zjednoczonego Królestwa Rada, w świetle obiektywnych danych przedłożonych przez Komisję, ma prawo stwierdzić, że doszło do poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej i społecznej, i w takim wypadku nie musi przyjmować wniosku Komisji przedłożonego jej na podstawie art. 3 załącznika XI do regulaminu pracowniczego.

178. W ocenie tego państwa Komisja oparła swoją ocenę na błędnym założeniu utrzymania zasady paralelizmu, podczas gdy w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego mowa jest wyłącznie o obiektywnym stwierdzeniu poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej i społecznej.

179. Zjednoczone Królestwo dodaje, że podejście Komisji nie jest w ogóle zgodne z celem klauzuli wyjątkowej, i twierdzi, iż trudno poważnie kwestionować wagę kryzysu, w sytuacji gdy jego nagły charakter zmusił państwa członkowskie, jak i same instytucje, do przyjęcia pilnych środków.

2. Moja ocena

180. Zagadnienia leżące w centrum sporu, jaki w niniejszych sprawach prowadzą Komisja i Rada, dotyczą przede wszystkim roli i kompetencji tych instytucji w przypadku wystąpienia między nimi rozbieżności w zakresie oceny sytuacji gospodarczej i społecznej.

181. Konflikty natury „czysto horyzontalnej” ( 60 ) między Komisją a Radą w kwestii ustalenia wysokości wynagrodzeń urzędników i innych pracowników Unii od zawsze stanowiły jedną z najwyższych stawek w grze o zachowanie równowagi instytucjonalnej ( 61 ). Orzeczenia, jakie wydał Trybunał w kontekście tych konfliktów, zawierają w tym względzie cenne wskazówki, warte przypomnienia przed przystąpieniem do dokładniejszej analizy zarzutów podniesionych przez Komisję, które należy zbadać w świetle tych wskazówek i szczególnych okoliczności tego nowego konfliktu.

a) Orzecznictwo Trybunału dotyczące roli oraz kompetencji Komisji i Rady w kontekście procedury dostosowania wynagrodzeń

182. Trybunał wydał dotychczas cztery wyroki dotyczące procedury corocznego dostosowania wynagrodzeń i emerytur, które usankcjonowały samoograniczenie przez Radę jej kompetencji na podstawie metody „zwykłej” oraz obowiązek inicjatywy prawodawczej Komisji w kontekście klauzuli wyjątkowej.

183. Bez szczegółowego opisywania genezy i ewolucji metody dostosowywania wynagrodzeń i emerytur urzędników i innych pracowników Unii ( 62 ) pragnę przypomnieć, że przepisy zawarte w załączniku XI do regulaminu pracowniczego, zatytułowanym „Zasady stosowania art. 64 i 65 regulaminu pracowniczego”, zostały ustanowione w celu zapobieżenia konfliktom między instytucjami Unii a jej urzędnikami oraz innymi pracownikami na tle dostosowywania ich wynagrodzeń.

184. Mając na uwadze te cele, Trybunał stwierdził, że Rada sama ustaliła granice swoich uprawnień dyskrecjonalnych wynikających z art. 65 regulaminu pracowniczego i zobowiązał ją do poszanowania tych granic.

185. W ww. wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie Trybunał, zwróciwszy najpierw uwagę, że obowiązująca obecnie wersja załącznika XI do regulaminu pracowniczego jest „rezultatem ciągłej ewolucji […] [która] charakteryzuje się coraz bardziej szczegółowym i wiążącym opracowaniem metody corocznego dostosowania wysokości wynagrodzeń” ( 63 ), orzekł, iż Rada, przyjmując ten załącznik, ustanowiła przepisy wykonawcze do tego art. 65 i wskutek tych „wytycznych” ograniczyła wynikające z niego uprawnienia dyskrecjonalne. Zdaniem Trybunału „Rada podjęła autonomiczną decyzję o zobowiązaniu się przez okres obowiązywania [załącznika XI do regulaminu pracowniczego] do przestrzegania, przy wykonywaniu przysługujących jej na podstawie art. 65 regulaminu pracowniczego uprawnień dyskrecjonalnych, kryteriów określonych w sposób wyczerpujący w art. 3 tego załącznika” ( 64 ), z czego Trybunał wywiódł, że Rada nie może powoływać się, w kontekście wspomnianego art. 3, na zakres uznania wykraczający poza kryteria określone w tym przepisie.

186. Wyżej wymieniony wyrok z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie, który powtarza i potwierdza rozwiązanie przyjęte przez Trybunał w wyrokach z dnia 5 czerwca 1973 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie ( 65 ) i z dnia 26 czerwca 1975 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie ( 66 ), zobowiązuje Radę do respektowania ograniczeń swojego zakresu uznania, które sama sobie narzuciła, co oznacza, iż instytucja ta musi postępować zgodnie z metodą „zwykłą”, chyba że zamierza zastosować procedurę określoną w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego.

187. Wyrok ten zawiera ponadto szereg uściśleń co do stosowania procedury określonej w klauzuli wyjątkowej i możliwości uwzględnienia poważnego kryzysu ekonomicznego.

188. Procedura ta pozwala „w nadzwyczajnej sytuacji odstąpić czasowo od stosowania metody przewidzianej w art. 3 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, bez wprowadzania do niej zmian lub jej uchylenia na przyszłość” ( 67 ), „[umożliwiając] instytucjom podjęcie działań ad hoc w wypadku nagłej zmiany sytuacji, która wymaga raczej spontanicznej reakcji, a nie całkowitej zmiany metody »zwykłej«” ( 68 ).

189. Procedura ta stanowi według Trybunału „jedyną” możliwość uwzględnienia kryzysu gospodarczego przy dostosowaniu wysokości wynagrodzeń i odstąpienia w konsekwencji od zastosowania kryteriów określonych w art. 3 ust. 2 załącznika XI do regulaminu pracowniczego ( 69 ).

190. Trybunał dodał, że Komisji nie przysługuje zakres uznania odnośnie do wykonywania kompetencji powierzonej jej w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, co prowadzi do wniosku, że przysługująca Komisji inicjatywa w procesie stanowienia prawa w kontekście szczególnej procedury przewidzianej w art. 10 przekształca się w obowiązek tej inicjatywy ( 70 ).

191. Trybunał wyjaśnił wreszcie, że na gruncie art. 241 TFUE Rada może zażądać od Komisji przedłożenia jej wszelkich właściwych wniosków ( 71 ).

192. Z przytoczonego orzeczenia wynikają dwie podstawowe wskazówki.

193. Pierwsza z nich odnosi się relacji, w jakiej pozostają do siebie dwie procedury przewidziane w art. 3 i 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego. Otóż zdaniem Trybunału między tymi dwiema procedurami, które wzajemnie się wykluczają, zachodzi relacja zasady i wyjątku. W okresie obowiązywania załącznika XI do regulaminu pracowniczego należy co do zasady stosować procedurę zwaną metodą „zwykłą”, podczas gdy „szczególna” procedura pozwalająca na uwzględnienie poważnego kryzysu gospodarczego może być stosowana tylko w wyjątkowych okolicznościach. Sformułowanie użyte w ww. wyroku z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie wyraźnie kładzie akcent na wyjątkowy charakter procedury z art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, podkreślając, że można ją stosować tylko w sytuacjach „nadzwyczajnych”, w celu reakcji na zdarzenia o charakterze „nagłym”, wymagające działań „spontanicznych”, w sytuacji gdy zastosowanie metody „zwykłej” nie pozwala na wystarczająco szybkie dostosowanie wysokości wynagrodzeń.

194. Druga wskazówka dotyczy procesu podejmowania decyzji odnośnie do wysokości wynagrodzeń i emerytur. Proces ten cechują dwie odrębności w porównaniu do zwykłego systemu decyzyjnego, mianowicie z jednej strony zakres uznania Rady przekształca się w obowiązek stosowania metody „zwykłej”, o ile nie wystąpią przesłanki zastosowana klauzuli wyjątkowej, a z drugiej strony inicjatywa Komisji przekształca się w obowiązek zastosowania klauzuli wyjątkowej w przypadku spełnienia tych przesłanek.

195. Pozostaje ustalić, na jakiej podstawie ma opierać się równowaga instytucjonalna, w sytuacji gdy Komisja i Rada różnią się co do oceny występowania poważnego i nagłego kryzysu gospodarczego uzasadniającego zastosowanie klauzuli wyjątkowej.

b) Rozwiązanie sporu między Komisją a Radą dotyczącego występowania sytuacji „poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej i społecznej w Unii”

196. Dyskusje na rozprawie, z inicjatywy Trybunału, toczyły się przede wszystkim wokół przesłanek zastosowania klauzuli wyjątkowej, w sytuacji gdy Rada i Komisja nie zgadzają się, czy nastąpił poważny kryzys gospodarczy. Kwestia ta wydaje się determinować możliwość ewentualnego oddalenia przez Radę wniosku Komisji przedłożonego w oparciu o metodę „zwykłą”. Gdyby procedura związana z klauzulą wyjątkową miała być stosowana w następstwie samego tylko „dialogu” między Radą a Komisją, wszczęcie tej procedury powinno czynić wniosek Komisji w sprawie rozporządzenia przedkładany w oparciu o metodę „zwykłą” niezgodnym z prawem i w konsekwencji uprawniać Radę do odmowy jego przyjęcia.

197. W pierwszej kolejności skupię się na tym właśnie problemie, po czym przejdę do zbadania poszczególnych zarzutów podniesionych przez Komisję w skardze o stwierdzenie nieważności.

i) Analiza przesłanek zastosowania procedury określonej w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego

198. Artykuł 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego nie wskazuje instytucji, która powinna stwierdzić, w świetle „obiektywnych danych przedłożonych przez Komisję”, czy zostały spełnione przesłanki zastosowania klauzuli wyjątkowej. Sposób sformułowania tego przepisu utrudnia nawet ustalenie zakresu odpowiedzialności każdej z instytucji, gdyż użyta w nim strona bierna, w postaci słowa „stwierdzonego”, i trybu oznajmującego czasu teraźniejszego sugerują, że obowiązek podjęcia działań spoczywa na Komisji, która „przedstawia” właściwe wnioski. O ile sformułowanie to nie pozwala na wyraźne stwierdzenie, czy dokonanie oceny sytuacji należy do Komisji i tylko do niej, czy Rada również ma prawo do dokonania własnej oceny, kwestią, którą należy w rzeczywistości należy ustalić, nie jest według mnie to, czy każda z tych instytucji może dokonać własnej oceny w świetle „obiektywnych” danych, które muszą być przedłożone przez Komisję, lecz to, jak, w przypadku różnych ocen, należy rozwiązać zaistniały między instytucjami spór.

199. Na pytanie, czy Rada może odmówić przyjęcia wniosku w sprawie dostosowania wysokości wynagrodzeń i emerytur według metody „zwykłej” w sytuacji występowania w jej ocenie poważnego kryzysu gospodarczego, uzasadniającego zastosowanie procedury określonej w klauzuli wyjątkowej, strony udzieliły sprzecznych ze sobą odpowiedzi. Otóż albo procedurę określoną w klauzuli wyjątkowej uruchomia samoistnie wniosek Rady przedstawiony na podstawie art. 241 TFUE, albo, przeciwnie, procedura ta może zostać uruchomiona tylko z inicjatywy Komisji, skutkiem czego jedyną drogą, jaka pozostaje Radzie w przypadku odmowy Komisji, jest zwrócenie się do Trybunału o stwierdzenie, że Komisja przekroczyła swoje uprawnienia, jakie jej przysługują w kontekście dokonywania oceny sytuacji gospodarczej i społecznej.

200. Pierwsza propozycja, która stanowi źródło dyskusji, czy też, wyrażając się mniej eufemistycznie, niezgody między Komisją a Radą ( 72 ), z której zrodziła się procedura określona w klauzuli wyjątkowej, reguluje w mojej ocenie wszczęcie tej procedury przez przemilczenie. Bezsprzecznie teza ta każe przyjąć, że żądanie Rady przedstawione na podstawie art. 241 TFUE zobowiązuje Komisję do przedłożenia wniosku w sprawie rozporządzenia na podstawie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, a jeżeli w odpowiedzi Komisja przedłoży wniosek w sprawie rozporządzenia na podstawie art. 3 tego załącznika, wniosek ten przekształca się, wskutek sprzeciwu Rady, we „właściwy wniosek”, o którym mowa w klauzuli wyjątkowej.

201. Druga propozycja jest bardziej klasyczna. Uzależnia ona wszczęcie procedury określonej w klauzuli wyjątkowej od spełnienia przesłanki materialnej, czyli od wystąpienia poważnego i nagłego kryzysu gospodarczego i społecznego, oraz przesłanki proceduralnej, czyli przedłożenia właściwego wniosku przez Komisję.

202. Ze swojej strony nie mogę przychylić do pierwszej propozycji, dlatego bez wahania proponuję, aby Trybunał uwzględnił drugą z nich, na poparcie czego można wskazać szereg argumentów.

203. Pierwszy argument dotyczy brzmienia przepisu i można go podzielić na dwie części.

204. Z jednej strony należy stwierdzić, że art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego zredagowany został w sposób, który czyni z „poważnego i nagłego pogorszenia się sytuacji gospodarczej w Unii” przesłankę uruchomienia procedury określonej w klauzuli wyjątkowej. Używając sformułowania „[w] przypadku”, przepis ten odsyła do obiektywnej oceny występowania takiego pogorszenia. Gdyby prawodawca Unii chciał uzależnić możliwość wszczęcia tej procedury od woli Rady, użyłby stosownego sformułowania ( 73 ). Możliwość odejścia od metody „zwykłej” na rzecz procedury „szczególnej” została wyraźnie uzależniona od wystąpienia kryzysu, który na gruncie tego przepisu musi być poważny i nagły.

205. Z drugiej strony art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego przewiduje, że Komisja „przedstawia właściwe wnioski” Parlamentowi i Radzie. Tymczasem w sytuacji, w której Rada i Komisja nie zgadzają się w kwestii dostosowania wysokości wynagrodzeń od dnia 1 lipca 2011 r., uznanie, że wniosek Komisji przedłożony w oparciu o metodę „zwykłą”, którego jedynym adresatem jest Rada, stanowi wniosek przedstawiony Parlamentowi i Radzie na podstawie tego art. 10, oznaczałoby podwójne przekłamanie treści tego wniosku.

206. Drugi argument odnosi się do bieżącego orzecznictwa Trybunału w zakresie stosowania klauzuli wyjątkowej.

207. Moim zdaniem już sam wzgląd na ww. wyrok z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie i logika tego orzecznictwa pozwalają obalić interpretację dającą Radzie prawo inicjatywy w zakresie wszczęcia procedury określonej w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego. W ocenie Trybunału zastosowanie tego przepisu „zależy” od wystąpienia przez Komisję z właściwym wnioskiem ( 74 ), skutkiem czego uzależnienie go od inicjatywy Rady przeczyłoby temu rozwiązaniu. Pomysł, zgodnie z którym wniosek Komisji oparty na metodzie „zwykłej” miałby uruchamiać procedurę przewidzianą w klauzuli wyjątkowej w przypadku sprzeciwu Rady, stanowi moim zdaniem wybieg, który prowadzi do całkowitego wypaczenia wniosku Komisji.

208. Trybunał orzekł ponadto, że Radzie nie przysługują, w ramach procedury z art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, inne uprawnienia niż te, które w prawie Unii przysługują jej na podstawie art. 241 TFUE. Tymczasem przepis ten przyznaje Radzie jedynie kompetencje „dawania bodźców”, umożliwiając jej zwrócenie się do Komisji o przeprowadzenie wszelkich analiz, które Rada uznaje za pożądane dla realizacji wspólnych celów, oraz o przedłożenie Radzie wszelkich właściwych wniosków. A zatem chociaż wykonywanie przez Komisję kompetencji przyznanych jej w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego nie zależy od jej uznania ( 75 ), nie ma wątpliwości, że Rada nie posiada konkurencyjnego prawa inicjatywy umożliwiającego jej, w przypadku zaniechania działania przez Komisję, zastąpienie tej instytucji i wszczęcie procedury określonej w klauzuli wyjątkowej zamiast niej.

209. Trzeci argument dotyczy poszanowania zasady równowagi instytucjonalnej.

210. W myśl tej podstawowej zasady każda instytucja wykonuje swoje kompetencje w poszanowaniu kompetencji innych instytucji.

211. Tymczasem zasada samoograniczenia kompetencji Rady wskazywana w tradycyjnym ujęciu procesu decyzyjnego w zakresie dostosowania wysokości wynagrodzeń nie komponuje się z przyznaniem Radzie całkowitej swobody w zakresie wszczynania procedury określonej w klauzuli wyjątkowej.

212. Przypominam w tym względzie, że zgodnie z wykładnią Trybunału proces decyzyjny wynikający z zastosowania „zwykłej” metody dostosowania wysokości wynagrodzeń charakteryzuje się ograniczeniem uprawnień decyzyjnych Rady, która jest związana uprawnieniami dyskrecjonalnymi wynikającymi z art. 65 regulaminu pracowniczego w okresie obowiązywania załącznika XI do regulaminu pracowniczego. Charakterystyczną cechą tego procesu jest też uczestnictwo w nim Komisji, co narzuca konieczność „podejmowania decyzji w drodze konsensusu, a w konsekwencji do utraty przez Radę prawa do jednostronnego odejścia w konkretnym przypadku od swojej uprzedniej decyzji” ( 76 ).

213. Ponieważ wykonanie klauzuli wyjątkowej z konieczności łączy się z odejściem od metody „zwykłej”, przyznanie, że Rada może wszcząć procedurę określoną w klauzuli wyjątkowej z własnej inicjatywy wskutek powołania się na wystąpienie poważnego kryzysu gospodarczego, powoduje wyłom w tej logice równowagi oraz daje Radzie możliwość nie tylko zakwestionowania uczestnictwa Komisji w tym procesie, lecz także obejścia kryteriów wskazanych w art. 3 załącznika XI do regulaminu pracowniczego.

214. Co więcej, w mojej ocenie argument Rady, zgodnie z którym zrzeczenie się przez nią uprawnień dyskrecjonalnych nie jest ostateczne, ponieważ w przypadku wystąpienia kryzysu gospodarczego Rada zyskuje ją ponownie, kłóci się z nowym ujęciem równowagi instytucjonalnej wynikającym z traktatu z Lizbony.

215. Teza ta wymaga uznania art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego za wyjątek od procedury automatycznego dostosowywania wysokości wynagrodzeń przewidzianej w art. 3 tego załącznika, który skutkuje zwróceniem Radzie uprawnień decyzyjnych wynikających z art. 65 regulaminu pracowniczego.

216. Tymczasem tego rodzaju rozumowanie, zakładając, że było uprawnione pod rządami uregulowań sprzed traktatu z Lizbony, nie ma prawa bytu od chwili wejścia w życie tego traktatu, który zmienił, na korzyść Parlamentu, podział władzy między instytucjami.

217. W tym względzie przypomnę, że art. 336 TFUE stanowi, iż regulamin pracowniczy ustanawiany jest zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą. Odesłanie do tego przepisu w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego pozbawione jest jakiejkolwiek dwuznaczności i oznacza, że procedury określonej w klauzuli wyjątkowej nie można postrzegać jako zwrócenia Radzie uprawnień decyzyjnych przewidzianych w art. 65 regulaminu pracowniczego, lecz jako powrót do zwykłej procedury prawodawczej. Nie można zatem obronić stanowiska, zgodnie z którym Rada odzyskuje, na gruncie art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego, swobodę w korzystaniu z zakresu uznania, którą sama zgodziła się ograniczyć, zobowiązując się do poszanowania norm przewidzianych w art. 1 i 3 tego załącznika.

218. Czwarty argument dotyczy wymogów kontroli sądowej.

219. W Unii opartej na zasadzie praworządności, wyposażonej w system środków ochrony prawnej gwarantujących sądową kontrolę zgodności aktów przyjmowanych przez instytucje Unii z przepisami wyższej rangi i z zasadami podstawowymi, dokonywanie wykładni art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego w ten sposób, że konflikt między Komisją a Radą uruchamia klauzulę wyjątkową, ma w mojej ocenie tę fundamentalną wadę, że prowadziłoby do odmówienia jakiejkolwiek kontroli sądowej odnośnie do decyzji o zastosowaniu klauzuli wyjątkowej.

220. Gdyby źródłem tej procedury był wyłącznie „dialog” między Radą a Komisją, który rozgrywa się w oczekiwaniu na wniosek Komisji i w jego konsekwencji, nie byłoby możliwości przeprowadzenia kontroli sądowej, nawet ograniczonej, nie tylko przed przyjęciem rozporządzenia, lecz także później.

221. Komisja nie mogłaby działać prewencyjnie, aby zapobiec przyjęciu rozporządzenia, ponieważ, zakładając, że wyrazi swój sprzeciw poprzez przedłożenie wniosku w oparciu o metodę „zwykłą”, wniosek taki byłby tożsamy z „właściwym wnioskiem” prawidłowo przedłożonym Radzie i Parlamentowi na podstawie klauzuli wyjątkowej.

222. Kontrola ta nie mogłaby też odbyć się następczo, gdyż gdyby Komisja domagała się stwierdzenia nieważności rozporządzenia ostatecznie przyjętego przez Parlament i Radę, nie mogłaby podnieść na poparcie swojej skargi braku kryzysu gospodarczego, ponieważ zgodność z prawem zastosowania procedury określonej w klauzuli wyjątkowej nie wymaga z założenia spełnienia przesłanki występowania takiego kryzysu.

223. Wyobraźmy sobie, że Rada, bez powoływania się na kryzys gospodarczy albo wyraźnie przyznając, że takiego kryzysu nie ma, zwraca się jednak formalnie do Komisji o przedłożenie jej wniosku na podstawie klauzuli wyjątkowej, z tego tylko powodu, że zastosowanie metody „zwykłej” prowadziłoby do zbytniego wzrostu wysokości wynagrodzeń. Gdyby już sam „dialog” między instytucjami przesądzał o zgodności z prawem decyzji o zastosowaniu klauzuli wyjątkowej, nie byłoby możliwości stwierdzenia, że doszło do niezgodnego z prawem obejścia metody „zwykłej”.

224. Okoliczność, że Parlament również ma coś do powiedzenia i może dokonać, w toku zwykłej procedury ustawodawczej, własnej oceny sytuacji gospodarczej i społecznej, w mojej ocenie nie pozwala na uzasadnienie tego rozwiązania, gdyż uczestnictwo tej instytucji w procesie decyzyjnym nie zaradza brakowi kontroli sądowej.

225. Procedura określona w art. 10 załącznika XI do regulaminu pracowniczego została ustanowiona jako wyjątek, możliwie najściślej ograniczony, w związku z tym jej uruchomienie nie może być bezwarunkowe. Zgodność z prawem działań instytucji w ramach tej procedury powinna być uzależniona od zaistnienia określonej sytuacji faktycznej – polegającej na istnieniu kryzysu gospodarczego – która ponadto powinna odpowiadać kryteriom powagi i nagłego charakteru.

226. Generalnie można odnieść się sceptycznie do rozwiązania, którego końcowym efektem jest stworzenie, poza obszarem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB), kategorii aktów prawnych wyłączonych spod kontroli zgodności z prawem. Rozwiązanie takie można uzasadniać dwojako, a mianowicie politycznym wymiarem danej oceny albo technicznym charakterem danej kwestii. Tymczasem podobne uzasadnienia doktryna wysuwa zazwyczaj, aby wskazać powody, dla których sądy Unii decydują się nie rezygnować z wszelkiej kontroli, ale przeprowadzać kontrolę ograniczoną, w szczególności w sytuacji, która wymaga przeprowadzenia złożonych ocen ekonomicznych ( 77 ). Trudno według mnie wskazać powód, dla którego w kontekście zastosowania art. 10 załącznika XI do regulaminu pr