OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

NILSA WAHLA

przedstawiona w dniu 15 października 2015 r.( )

Sprawa C‑267/14 P

Buzzi Unicem SpA

przeciwko

Komisji Europejskiej

Odwołanie – Rynki cementu i produktów pokrewnych – Artykuł 18 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 – Uprawnienia Komisji w zakresie żądania informacji – Proporcjonalność – Uzasadnienie – Samoobciążenie – Najlepsze praktyki w zakresie przedkładania danych gospodarczych

1. Na jakich warunkach i w jakich granicach Komisja może zażądać od przedsiębiorstw, w drodze decyzji, dostarczenia informacji w związku z dochodzeniem dotyczącym ewentualnych naruszeń reguł konkurencji Unii?

2. Są to w istocie kluczowe zagadnienia podniesione w odwołaniu wniesionym przez spółkę Buzzi Unicem SpA (zwaną dalej „spółką Buzzi Unicem” lub „wnoszącą odwołanie”) od wyroku Sądu, którym oddalił on skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji wydanej na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1/2003,( ) w której od spółki tej zażądano dostarczenia znacznej ilości informacji.

3. W znacznej mierze podobne zagadnienia zostały także poruszone w trzech innych odwołaniach, wniesionych przez inne spółki prowadzące działalność na rynku cementu, od czterech wyroków Sądu, na mocy których oddalił on w przeważającej części skargi wniesione na decyzje Komisji podobne do tej zaskarżonej przez spółkę Buzzi Unicem. W dniu dzisiejszym przedstawię opinię również w tych pozostałych trzech postępowaniach.( ). Niniejszą opinię należy zatem interpretować w powiązaniu z tymi opiniami.

I – Ramy prawne

4. Zgodnie z motywem 23 rozporządzenia nr 1/2003:

„Komisja powinna posiadać uprawnienia na obszarze Wspólnoty do żądania dostarczenia jej informacji, które są konieczne do wykrycia każdego porozumienia, decyzji lub praktyki uzgodnionej, zakazanej na mocy [art. 101 TFUE] bądź nadużywania pozycji dominującej zakazanej na mocy [art. 102 TFUE]. Przedsiębiorstwa stosujące się do decyzji Komisji nie mogą być zmuszone do przyznania się, że dokonały naruszenia, jednak w każdym przypadku są one zobowiązane do udzielenia odpowiedzi na pytania odnośnie do faktów i dostarczenia dokumentów, nawet jeżeli te informacje mogą być wykorzystane do dokonania ustaleń dotyczących zaistnienia naruszenia na niekorzyść tych lub innych przedsiębiorstw”.

5. Artykuł 18 („Żądanie informacji”) rozporządzenia nr 1/2003 w części mającej znaczenie dla niniejszego postępowania stanowi:

„1. W celu wypełniania obowiązków wyznaczonych niniejszym rozporządzeniem Komisja może zwrócić się do przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw o dostarczenie wszelkich koniecznych informacji, występując ze zwykłym żądaniem informacji lub w drodze decyzji.

2. Jeżeli Komisja występuje ze zwykłym żądaniem informacji do przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw, podaje podstawę prawną i cel żądania, określa zakres informacji, ustala termin, w którym należy je dostarczyć, oraz poucza o karach przewidzianych w art. 23 za dostarczenie nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd informacji.

3. Jeżeli Komisja wzywa przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw do dostarczenia informacji w drodze decyzji, podaje podstawę prawną i cel żądania, określa zakres żądanych informacji i ustala termin, w którym należy je dostarczyć. Komisja poucza o karach przewidzianych w art. 23 oraz poucza lub nakłada kary przewidziane w art. 24. Komisja poucza również o prawie do wniesienia odwołania od decyzji do Trybunału Sprawiedliwości.

[…]”

II – Okoliczności powstania sporu

6. W latach 2008 i 2009 Komisja – działając na podstawie art. 20 rozporządzenia nr 1/2003 – przeprowadziła szereg kontroli w lokalach szeregu przedsiębiorstw działających w branży cementowej, w tym w lokalach spółek Buzzi Unicem oraz Dyckerhoff AG i Cimalux SA, dwóch spółek bezpośrednio lub pośrednio kontrolowanych przez wnoszącą odwołanie. W następstwie tych kontroli, w latach 2009 i 2010, wysłane zostały liczne żądania informacji na podstawie art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003.

7. Pismem z dnia 5 listopada 2010 r. Komisja poinformowała spółkę Buzzi Unicem, że zamierza skierować do niej decyzję w sprawie żądania informacji na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 i przesłała jej projekt kwestionariusza, który planowała załączyć do tej decyzji. W dniu 17 listopada 2010 r. spółka Buzzi Unicem przedstawiła Komisji swoje uwagi.

8. W dniu 6 grudnia 2010 r. Komisja powiadomiła spółkę Buzzi Unicem o zamiarze wszczęcia postępowania na podstawie art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 i art. 2 rozporządzenia (WE) nr 773/2004( ) w stosunku do niej, a także w stosunku do siedmiu innych spółek, w sprawie domniemanych naruszeń art. 101 TFUE obejmujących ograniczenia przywozu do EOG z państw spoza EOG, podział rynku, ustalanie cen i pokrewne praktyki antykonkurencyjne na rynku cementu i rynkach produktów pokrewnych.

9. W dniu 30 marca 2011 r. Komisja wydała decyzję C(2011) 2356 wersja ostateczna z dnia 30 marca 2011 r. dotyczącą postępowania na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 (sprawa 39520 – Cement i produkty pokrewne) (zwaną dalej „sporną decyzją”).

10. W spornej decyzji Komisja wskazała, że zgodnie z art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 w celu wypełnienia obowiązków wyznaczonych tym rozporządzeniem może ona zwrócić się do przedsiębiorstw lub związków przedsiębiorstw o dostarczenie wszelkich koniecznych informacji, występując ze zwykłym żądaniem udzielenia informacji lub w drodze decyzji (motyw 3 spornej decyzji). Przypomniawszy, że skarżąca została powiadomiona o zamiarze wydania przez Komisję decyzji zgodnie z art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 i że przedstawiła ona uwagi odnośnie do projektu kwestionariusza (motywy 4 i 5 spornej decyzji), Komisja, w drodze decyzji, zażądała od wnoszącej odwołanie odpowiedzi na kwestionariusz zawarty w załączniku I. Obejmował on 79 stron i składał się z jedenastu serii pytań. Instrukcje dotyczące odpowiedzi na kwestionariusz były zawarte w załączniku II, natomiast wzory odpowiedzi znajdowały się w załączniku III.

11. Komisja zwróciła również uwagę na zarzucane naruszenia (motyw 2 spornej decyzji), które opisała w sposób następujący: „[z]arzucane naruszenia obejmują ograniczenia przepływów handlowych w Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG), w tym ograniczenia przywozu do EOG z państw spoza EOG, podział rynku, ustalanie cen i pokrewne praktyki antykonkurencyjne na rynku cementu i rynkach produktów pokrewnych”. Biorąc pod uwagę charakter i ilość żądanych informacji, a także wagę domniemanych naruszeń reguł konkurencji, Komisja uznała, że na udzielenie odpowiedzi należy przyznać wnoszącej odwołanie termin 12 tygodni w odniesieniu do pierwszych 10 serii pytań i termin 2 tygodni w odniesieniu do serii jedenastej (motyw 8 spornej decyzji).

12. Część normatywna zaskarżonej decyzji ma następujące brzmienie:

„Artykuł 1

Buzzi Unicem SpA wraz ze swoimi spółkami zależnymi, które mają siedzibę w UE i są przez nią bezpośrednio lub pośrednio kontrolowane, dostarczy informacji wskazanych w załączniku I do niniejszej decyzji, w formie wymaganej w załączniku II i w załączniku III do tej decyzji, w terminie na udzielenie odpowiedzi wynoszącym dwanaście tygodni w odniesieniu do pytań 1–10 i dwa tygodnie w odniesieniu do pytania 11, liczonym od dnia doręczenia niniejszej decyzji. Wszystkie załączniki stanowią integralną część niniejszej decyzji.

Artykuł 2

Niniejsza decyzja jest skierowana do spółki Buzzi Unicem SpA i jej spółek zależnych z siedzibą w UE i kontrolowanych przez nią bezpośrednio lub pośrednio” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z decyzji poniżej].

III – Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok

13. W skardze wniesionej w dniu 10 czerwca 2011 r. spółka Buzzi Unicem wniosła do Sądu o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.

14. Odrębnym pismem złożonym w tym samym dniu spółka Buzzi Unicem wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie przyspieszonym zgodnie z art. 76a regulaminu postępowania przed Sądem. Postanowieniem z dnia 14 września 2011 r. Sąd odrzucił ten wniosek.

15. Wyrokiem z dnia 14 marca 2014 r. Buzzi Unicem SpA/Komisja, T‑297/11 (zwanym dalej „zaskarżonym wyrokiem”),( ) Sąd oddalił skargę i obciążył spółkę Buzzi Unicem kosztami postępowania.

IV – Postępowanie przed Trybunałem i żądania wnoszącej odwołanie

16. W odwołaniu skierowanym do Trybunału w dniu 23 maja 2014 r. spółka Buzzi Unicem wnosi do Trybunału o:

– uchylenie wyroku w sprawie T‑297/11;

– stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2011) 2356 wersja ostateczna dotyczącej postępowania na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 (sprawa 39520 – Cement i produkty pokrewne);

– obciążenie Komisji kosztami postępowania w obu instancjach.

17. Komisja ze swojej strony wnosi do Trybunału o:

– oddalenie odwołania;

– obciążenie spółki Buzzi Unicem kosztami postępowania.

V – Ocena zarzutów odwołania

18. Spółka Buzzi Unicem podnosi w odwołaniu pięć zarzutów. Ogólnie rzecz ujmując, zarzuty odwołania dotyczą kwestii, czy Sąd dokonał właściwej wykładni uprawnień Komisji do żądania informacji na mocy rozporządzenia nr 1/2003.

19. Kluczowe uregulowania prawne i orzecznictwo dotyczące uprawnień Komisji do żądania informacji zostały omówione w przedstawionej przeze mnie także w dniu dzisiejszym opinii w sprawie HeidelbergCement/Komisja( ).

20. Na tle wspomnianych rozważań dokonam teraz oceny zarzutów przedstawionych przez wnoszącą odwołanie.

A – Cel żądania informacji

1. Argumenty stron

21. W pierwszym zarzucie odwołania spółka Buzzi Unicem twierdzi, że Sąd naruszył prawo, oddalając podniesiony przez wnoszącą odwołanie zarzut niewystarczającego uzasadnienia spornej decyzji. W szczególności w spornej decyzji brakowało wystarczającego uszczegółowienia odnośnie do domniemanych naruszeń oraz okresu objętego dochodzeniem Komisji. Zdaniem wnoszącej odwołanie Sąd naruszył także prawo, uznając zwykłe odniesienie do decyzji o wszczęciu postępowania za wystarczające dla spełnienia obowiązku uzasadnienia. Ponadto wnosząca odwołanie podnosi, że zaskarżony wyrok także nie zawiera wystarczającego uzasadnienia w tym sensie, że część argumentów dotyczących tego zarzutu oddalono bez zadowalającego wyjaśnienia.

22. Komisja twierdzi, że zarzut ten jest niedopuszczalny, ponieważ, w rzeczywistości, wnosząca odwołanie podnosi zagadnienia faktyczne, które przedstawia jako zagadnienia prawne. Tytułem żądania ewentualnego Komisja wnosi o oddalenie tego zarzutu. Komisja podkreśla, że Sąd w żaden sposób nie naruszył prawa, dokonując oceny ciążącego na Komisji obowiązku uzasadnienia i słusznie stwierdził, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, że uzasadnienie aktu prawa Unii może zawierać odesłania do innych aktów.

2. Ocena

23. Rozpocznę od wskazania, iż moim zdaniem podniesiony przez Komisję zarzut niedopuszczalności należy oddalić. W pierwszym zarzucie odwołania wnosząca odwołanie sygnalizuje dwa błędy – oba dotyczące niewystarczającego charakteru uzasadnienia, odpowiednio, spornej decyzji i zaskarżonego wyroku. Zajęcie stanowiska w przedmiocie tych zastrzeżeń nie wiąże się z koniecznością dokonania przez Trybunał ponownej oceny stanu faktycznego ustalonego w pierwszej instancji lub materiału dowodowego przedłożonego w toku owego postępowania – musi on jedynie rozstrzygnąć zagadnienie prawne na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 i art. 296 TFUE.

24. Jestem także zdania, że należy oddalić część drugą tego zarzutu odwołania. W pkt 31–38 zaskarżonego wyroku w sposób wystarczający przedstawiono powody, dla których Sąd stanął na stanowisku, że uzasadnienie spornej decyzji miało wystarczający charakter.

25. Natomiast uważam, że pierwsza część pierwszego zarzutu podniesionego przez wnoszącą odwołanie, która dotyczy uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jest zasadna.

26. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie aktów wydawanych przez instytucje Unii, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być dostosowane do charakteru danego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny tok rozumowania instytucji, która wydała akt, w taki sposób, aby umożliwić zainteresowanym zaznajomienie się z podstawą podjętego rozstrzygnięcia i aby umożliwić właściwym sądom Unii dokonanie jego kontroli. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do wszystkich okoliczności danej sprawy. Nie jest wymagane, aby uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także – uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę( ).

27. Co się tyczy decyzji w sprawie kontroli na podstawie art. 20 rozporządzenia nr 1/2003 Trybunał potwierdził ostatnio, że Komisja nie ma obowiązku przekazania adresatom takich decyzji w wszystkich informacji, jakie posiada na temat domniemanych naruszeń, ani dokonania ścisłej kwalifikacji prawnej tych naruszeń, ma ona jednak obowiązek jasno wskazać domniemania, jakie zamierza zweryfikować. Chociaż Komisja jest zobowiązana wskazać możliwie dokładnie, jakich dowodów poszukuje i jakich kwestii dotyczy dochodzenie, to jednak decyzja w sprawie kontroli nie musi koniecznie zawierać dokładnego określenia rynku właściwego, precyzyjnej kwalifikacji prawnej domniemywanych naruszeń ani też wskazania okresu, w jakim domniemane naruszenia miałyby być popełnione, pod warunkiem, że decyzja ta zawiera istotne elementy wskazane powyżej. Kontrole zwykle zapoczątkowują bowiem dochodzenie, a zatem w momencie ich przeprowadzania Komisja nie posiada jeszcze dokładnych informacji na temat tych kwestii. Kontrole te przeprowadzane są właśnie w celu zebrania dowodów dotyczących naruszenia, którego istnienie instytucja ta podejrzewa, tak, aby mogła ona zweryfikować zasadność swoich podejrzeń i dokonać bardziej szczegółowej oceny prawnej( ).

28. Wydaje mi się, że zasady te mają zastosowanie – mutatis mutandis – do decyzji w sprawie żądania informacji na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003. Najwyraźniej oba rodzaje środków służą realizacji tego samego celu i mają charakter działania polegającego na zbieraniu informacji. Chociaż oba przepisy nie zostały sformułowane w identyczny sposób, to ich względne podobieństwo najwyraźniej także przemawia za ich jednolitą wykładnią( ).

29. W tym kontekście kwestią kluczową jest to, czy Sąd prawidłowo zbadał wystarczający charakter uzasadnienia przedstawionego w zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, powstaje następujące pytanie: czy biorąc pod uwagę etap procedury, na którym wydano sporną decyzję, rozpatrywane uzasadnienie jest wystarczająco jasne, po pierwsze, aby jej adresat mógł skorzystać z przysługującego mu prawa do obrony i ocenić ciążący na nim obowiązek współpracy z Komisją, a po drugie, aby umożliwić sądom Unii przeprowadzenie kontroli sądowej?

30. Na to pytanie należy moim zdaniem udzielić odpowiedzi przeczącej.

31. W pkt 36 zaskarżonego wyroku Sąd twierdzi, że uzasadnienie spornej decyzji zostało sformułowane „w sposób bardzo ogólny, który należałoby uszczegółowić, i w związku z tym zasługuje na krytykę”. Według mnie trudno się z tym nie zgodzić. Trzy istotne elementy uzasadnienia nie zostały w rzeczywistości przedstawione w sposób wystarczająco szczegółowy. Mam tu na myśli w szczególności opis domniemanych naruszeń, ich zasięgu geograficznego oraz produktów, do których się odnoszą.

32. Jeżeli chodzi o domniemane naruszenia, zgodnie z motywem 2 zaskarżonej decyzji: „[z]arzucane naruszenia obejmują ograniczenia przepływów handlowych […], w tym ograniczenia przywozu […], podział rynku, ustalanie cen i pokrewne praktyki antykonkurencyjne”. Rzeczony opis potencjalnych naruszeń wydaje się nie tylko dość nieprecyzyjny („ograniczenia przepływów handlowych”, „w tym ograniczenia przywozu”), lecz także ogólnikowy („pokrewne praktyki antykonkurencyjne”). Odniesienie do „podziału rynku” i „ustalania cen” – określeń tak ogólnych – w niewielkim stopniu przyczynia się do bardziej szczegółowego oznaczenia charakteru zachowania będącego przedmiotem podejrzeń Komisji. Większość karteli w istocie zawiera w sobie elementy podziału rynku i ustalania cen. W praktyce opis ten wydaje się mieć zastosowanie do przeważającej większości rodzajów porozumień zakazanych na mocy art. 101 TFUE.

33. Co się tyczy zasięgu geograficznego domniemanych naruszeń, w spornej decyzji mowa jest o ograniczeniach przepływów handlowych w EOG, w tym ograniczeniach przywozu do EOG z państw spoza EOG. Prawdą jest, że decyzja wydana na podstawie art. 18 nie musi zawierać określenia elementu geograficznego właściwego rynku( ), jednak jakieś odniesienie do przynajmniej niektórych państw, których dotyczą naruszenia, powinno było być możliwe. W szczególności nie jest jasne, czy rynek, którego dotyczą naruszenia, obejmuje cały obszar EOG, czy jedynie jego części, a jeżeli tak, to które.

34. Wreszcie jeszcze bardziej enigmatyczny jest zawarty w spornej decyzji opis produktów, które stanowią przedmiot dochodzenia. W praktyce jedynie cement wskazano jako produkt właściwy – a co do reszty – w decyzji odniesiono się do „rynków produktów pokrewnych [w stosunku do cementu]”. Także i w tym przypadku przedstawiony opis jest nie tylko wyjątkowo niejasny (jak bardzo „pokrewne” w stosunku do cementu muszą być te produkty?), ale potencjalnie obejmuje wszystkie rodzaje produktów będących przedmiotem działalności wnoszącej odwołanie (występującej w charakterze sprzedającego lub kupującego).

35. Mimo iż nie uważam, że decyzja wydana na podstawie art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 koniecznie wymaga wskazania domniemanego okresu, w którym doszło do zarzucanego naruszenia – co sugeruje najwyraźniej wnosząca odwołanie – wskazanie tego rodzaju mogłoby być użyteczne dla spornej decyzji. Z uwagi na przedstawione powyżej opisy natury ogólnej i w świetle okoliczności, że pytania obejmowały okres całych dziesięciu lat, więcej szczegółów dotyczących okresu istotnego dla sprawy mogłoby pomóc wnoszącej odwołanie w lepszym zrozumieniu zakresu dochodzenia Komisji.

36. Zdaniem Sądu( ), niedostateczne uszczegółowienie spornej decyzji ulega częściowemu złagodzeniu przez fakt, że wyraźnie odsyła ona do decyzji Komisji o wszczęciu postępowania, zawierającej dodatkowe informacje na temat geograficznego zasięgu domniemanych naruszeń, jak również rodzaju produktów, do których się odnoszą.

37. Wnosząca odwołanie zaprzecza, że nieprawidłowości zaskarżonej decyzji mogą być naprawione przez samo odniesienie do poprzedniej decyzji i wskazuje, w każdym razie, że decyzja o wszczęciu postępowania także dotknięta jest takim samym brakiem uszczegółowienia.

38. Moim zdaniem akty Unii nakładające obowiązki, które ingerują w sferę prywatną jednostek lub przedsiębiorstw i które, w razie niezastosowania się do nich, pociągają za sobą ryzyko surowych kar pieniężnych powinny, co do zasady, zawierać odrębne uzasadnienie( ). Ważne jest bowiem, aby umożliwić owym jednostkom lub przedsiębiorstwom zrozumienie uzasadnienia tego aktu bez nadmiernego wysiłku interpretacyjnego( ), tak aby były one w stanie skutecznie i we właściwym czasie wykonywać swoje prawa. Dotyczy to zwłaszcza aktów zawierających wyraźne odniesienie do wcześniejszych aktów, w których przedstawiono inne uzasadnienie. Jakakolwiek istotna różnica pomiędzy tymi dwoma aktami może być źródłem niepewności dla adresata.

39. Niezależnie od powyższego jestem zdania, że w drodze wyjątku, w niniejszej sprawie Sąd słusznie stwierdził, że uzasadnienie spornej decyzji może być odczytywane łącznie z uzasadnieniem zawartym w decyzji o wszczęciu postępowania. Obie decyzje wydano w ramach tego samego dochodzenia i naturalnie dotyczą one tych samych domniemanych naruszeń. Zostały one także wydane w niewielkim odstępie czasowym. Co ważniejsze, wydaje się, że nie ma istotnych różnic pomiędzy uzasadnieniami zawartymi w tych dwóch decyzjach. Moim zdaniem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję można zatem traktować jak „kontekst” drugiej decyzji, którego adresat nie może być nieświadomy( ).

40. Niemniej, choć prawdą jest, że pierwsza decyzja zawierała istotniejsze szczegóły w przedmiocie zasięgu geograficznego domniemanych naruszeń (wymieniała państwa członkowskie, których potencjalnie dotyczyły naruszenia), to nie określała ona jednak z równą precyzją charakteru tych naruszeń, ani produktów, których one dotyczyły. W szczególności wyjaśnienie pojęcia „cementu i produktów pokrewnych” zawarte w przypisie na stronie 4 tej decyzji obejmuje potencjalnie bardzo szerokie i zróżnicowane spektrum produktów.

41. Podsumowując, moim zdaniem fakt, że uzasadnienie może być zbyt ogólne lub poniekąd niejasne w odniesieniu do pewnych zagadnień nie skutkuje nieważnością, jeżeli w pozostałej części decyzja pozwala odbiorcy oraz sądom Unii na zrozumienie z wystarczającą precyzją, jakich informacji żąda Komisja i jakie są ku temu powody( ). Przedmiot pytań może bowiem, chociażby pośrednio lub w sposób dorozumiany, rzucić nieco światła na uzasadnienie, które mogło zostać sporządzone z niedostateczną precyzją. Wszak bardzo precyzyjne i konkretnie ukierunkowane pytania niewątpliwie ujawniają zakres dochodzenia prowadzonego przez Komisję. Wydaje mi się, że dotyczy to w szczególności aktów wydanych na wczesnym etapie procedury, gdy zakres dochodzenia nie został jeszcze całkowicie i ostatecznie ustalony, przy czym w przyszłości może on wymagać ograniczenia bądź rozszerzenia na skutek zebranych w późniejszym okresie informacji.

42. Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja jest w istocie odwrotna. Do spółki Buzzi Unicem skierowano niezwykle liczne pytania, obejmujące informacje o bardzo zróżnicowanym charakterze. W moim przekonaniu niezwykle trudno jest wskazać wątek łączący pomiędzy wieloma pytaniami zawartymi w kwestionariuszu( ). Ponadto niektóre pytania nie wydają się w pełni zgodne z treścią wcześniejszej decyzji o wszczęciu postępowania: na przykład pytania 3 i 4 (które wymagają szczególnie znaczącej ilości informacji obejmujących okres dziesięciu lat) nie ograniczają się do państw członkowskich wskazanych jako potencjalnie objęte zakresem decyzji o wszczęciu postępowania.

43. Nawiasem mówiąc, jeżeli czynnikiem spajającym niektóre z tych pytań miałoby być uzyskaniepełnego obrazu struktury przychodów i kosztów przedsiębiorstwa, aby Komisja mogła zbadać je z zastosowaniem metod ekonometrycznych (porównując te dane z danymi innych przedsiębiorstw prowadzących działalność w sektorze cementowym, wówczas można by podać w wątpliwość, czy tak szerokie i przekrojowe żądanie dostarczenia informacji jest w ogóle odpowiednie na gruncie art. 18. Jeżeli Komisja nie dysponuje konkretnymi przesłankami wskazującymi na budzące zastrzeżenia zachowanie, którego niezbędne dowody mogłyby zostać zgromadzone dzięki takiej analizie, to wspomniane żądanie dostarczenia informacji wydawałoby się bardziej odpowiednie w kontekście dochodzenia obejmującego dany sektor gospodarki na mocy art. 17 rozporządzenia nr 1/2003.

44. W tych okolicznościach przychylam się do stanowiska wnoszącej odwołanie, zgodnie z którym cel żądania Komisji dotyczącego dostarczenia informacji nie był wystarczająco jasny i jednoznaczny. W rezultacie nadmierną trudność przysporzyło przedsiębiorstwu zrozumienie domniemanych naruszeń w celu dokonania oceny zakresu obowiązku współdziałania z Komisją i, w razie konieczności, wykonania swojego prawa do obrony przykładowo poprzez odmowę udzielenia odpowiedzi na pytania, które zdaniem przedsiębiorstwa były niezgodne z prawem, tym bardziej że niektóre pytania dotyczyły informacji nie tylko natury czysto faktycznej, ale uwzględniających ocenę wartościującą( ), a inne były stosunkowo niejednoznaczne( ). Mając na uwadze charakter tych pytań, wnosząca odwołanie nie mogła w łatwy sposób uniknąć ryzyka udzielenia odpowiedzi o charakterze samoobciążającym( ).

45. Braku uszczegółowienia nie można – jak twierdzi Komisja – uzasadniać faktem, że zaskarżona decyzja została wydana na wczesnym etapie dochodzenia. Decyzję tę wydano bowiem trzy lata po jego rozpoczęciu. Przez ten czas przeprowadzono szereg kontroli, Komisja zdążyła już skierować do objętych dochodzeniem przedsiębiorstw bardzo szczegółowe żądania informacji, a przedsiębiorstwa te udzieliły odpowiedzi na owe żądania. W rzeczywistości kilka miesięcy przed wydaniem spornej decyzji Komisja uznała, że zgromadziła wystarczające przesłanki ku temu, aby wszcząć postępowanie na podstawie art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 i art. 2 rozporządzenia nr 773/2004. Przesłanki te powinny były umożliwić Komisji przedstawienie bardziej szczegółowego uzasadnienia w spornej decyzji.

46. Zgadzam się z Komisją, że stopień szczegółowości, jakiego wymaga się od uzasadnienia zależy, między innymi, od informacji, jakimi dysponuje Komisja w momencie wydawania decyzji na mocy art. 18( ). Niemniej jestem zdania, że musi to oznaczać, iż uzasadnienie, które mogłoby być akceptowalne w kontekście decyzji wydanej na początkowym etapie dochodzenia (tj. decyzji wymagającej od przedsiębiorstwa poddania się kontroli na mocy art. 20 lub pierwszej decyzji w sprawie żądania informacji na mocy art. 18 ust. 3) może nie być równie akceptowalne w kontekście decyzji wydanej na znacznie późniejszym etapie dochodzenia, kiedy Komisja jest w posiadaniu bardziej obszernych informacji na temat domniemanych naruszeń.

47. W tych okolicznościach uważam, że nie znajduje uzasadnienia sytuacja, w której niezależnie od wszystkich informacji dostarczonych już Komisji w poprzednich latach oraz dodatkowych wysiłków, z jakimi wiązała się sporna decyzja spółka Buzzi Unicem nadal pozostawiona była w niepewności co do dokładnego zakresu dochodzenia Komisji.

48. Ponadto uważam, że wnosząca odwołanie słuszne podnosi, że przeprowadzenie przez sądy Unii kontroli legalności spornej decyzji zostało w znacznym stopniu utrudnione. Jak już dokładniej wyjaśniłem w mojej opinii w sprawie HeidelbergCement( ), ze względu na to, że sporna decyzja zawiera skąpy opis domniemanych naruszeń (nawet jeśli jest ona odczytywana w kontekście decyzji o wszczęciu postępowania), Trybunałowi trudno jest ocenić, czy spełniono wymogi dotyczące konieczności i proporcjonalności żądania informacji( ). Co się tyczy pierwszego elementu, zadaniem Trybunału jest dokonanie oceny, czy powiązanie pomiędzy podejrzeniami dotyczącymi popełnienia naruszenia a żądanymi informacjami jest wystarczająco silne, aby uzasadniać żądanie Komisji. Co się tyczy drugiego aspektu, Trybunał musi ustalić, czy wysiłki, których podjęcia wymaga się od przedsiębiorstwa, są uzasadnione interesem publicznym i czy nie są one nadmierne.

49. Z przedstawionych względów uważam, że Sąd błędnie zinterpretował i zastosował art. 296 TFUE i art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003 w odniesieniu do wymaganego uzasadnienia, jakie powinna zawierać decyzja w sprawie żądania informacji. Zaskarżony wyrok należy zatem uchylić w zakresie, w jakim Sąd uznał, ze względów przedstawionych w pkt 19–39 tego wyroku, że uzasadnienie spornej decyzji jest niewystarczające.

B – Nadużycie władzy i odwrócenie ciężaru dowodu

1. Argumenty stron

50. W ramach drugiego zarzutu odwołania spółka Buzzi Unicem kwestionuje sposób rozpatrzenia przez Sąd przedstawionego przez nią zarzutu dotyczącego nadużycia władzy i odwrócenia ciężaru dowodu wynikającego ze spornej decyzji. Zdaniem wnoszącej odwołanie jasne jest, z uwagi na rodzaj i ilość żądanych informacji, że Komisja nie dysponowała wystarczającymi poszlakami wskazującymi na popełnienie naruszenia art. 101 TFUE w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Z tego względu decyzję tę można uznać za ogólne dochodzenie („fishing expedition”), które nie jest dozwolone na gruncie art. 18 rozporządzenia nr 1/2003. Gdyby zamierzeniem Komisji było przeprowadzenie dochodzenia obejmującego dany sektor gospodarki, powinna ona była podjąć działania zgodnie z art. 17 tego rozporządzenia. Zdaniem wnoszącej odwołanie Sąd nie odniósł się w sposób właściwy do tych argumentów. W szczególności wnosząca odwołanie krytykuje Sąd za brak podjęcia jakichkolwiek środków dochodzeniowych celem sprawdzenia, czy Komisja dysponowała wystarczającymi przesłankami uzasadniającymi wydanie decyzji na podstawie art. 18.

51. Komisja ze swojej strony podnosi, że zarzut ten jest niedopuszczalny, ponieważ podnosi kwestie dotyczące stanu faktycznego oraz że w każdym wypadku jest on bezzasadny.

2. Ocena

52. W ramach drugiego zarzutu odwołania, skierowanego przeciwko pkt 45–48 zaskarżonego wyroku, wnosząca odwołanie zasadniczo krytykuje dokonaną przez Sąd ocenę przedstawionych przez nią argumentów dotyczących nadużycia władzy i odwrócenia ciężaru dowodu.

53. Przychylam się do twierdzenia Komisji, zgodnie z którym zarzut ten jest w części niedopuszczalny i w części bezzasadny.

54. Po pierwsze, w zakresie, w jakim wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd dopuścił się błędu w ocenie elementów przedstawionych w pierwszej instancji na poparcie zarzutu dotyczącego nadużycia władzy zasadniczo zwraca się ona do Trybunału o ponowne dokonanie oceny tych elementów. Nie jest to jednak możliwe na etapie postępowania odwoławczego.

55. Po drugie, co się tyczy uwag krytycznych dotyczących decyzji Sądu o niezarządzaniu z urzędu środków dochodzeniowych lub środków organizacji postępowania w celu sprawdzenia, czy faktycznie istnieją przesłanki wystarczające do stwierdzenia naruszenia, krytyki tej także nie należy uwzględniać. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wyłącznie do Sądu należy ocena ewentualnej konieczności uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanych przez niego sprawach. Walor dowodowy materiału zgromadzonego w sprawie podlega jego swobodnej ocenie, która nie podlega kontroli Trybunału w ramach rozpatrywania odwołania, z wyjątkiem sytuacji, gdy doszło do przeinaczenia dowodów przedstawionych Sądowi lub gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika istotna nieścisłość ustaleń Sądu( ). A fortiori zasada ta ma nawet większe znaczenie, gdy chodzi o przyjęcie z urzędu środków dochodzeniowych lub środków organizacji postepowania.( )

56. W niniejszej sprawie wnosząca odwołanie miała możliwość zwrócenia się do Sądu o przyjęcie jakiegokolwiek tego rodzaju środka w celu sprawdzenia, czy Komisja była w posiadaniu wystarczająco poważnych poszlak. W rzeczywistości w „równoległej” sprawie Cementos Portland Valderrivas/Komisja Sąd, w odpowiedzi na skierowane do niego wyraźne żądanie skarżącej, zobowiązał Komisję do przedstawienia posiadanych przez tę instytucję dowodów w celu upewnienia się, że zaskarżona decyzja nie miała arbitralnego charakteru( ).

57. W niniejszej sprawie wnosząca odwołanie nie przedstawiła jednak takiego żądania. Z tego względu uważam, że decyzja Sądu o braku konieczności dalszego badania tej kwestii nie jest w żadnym stopniu niewłaściwa, biorąc pod uwagę ogólny charakter przedłożonych przez wnoszącą odwołanie dowodów (których ocena nie może być przedmiotem postępowania odwoławczego) oraz w braku jakiegokolwiek konkretnego żądania( ).

58. Po trzecie, na krytykę nie zasługuje, moim zdaniem, wystarczający charakter uzasadnienia zaskarżonego wyroku w odniesieniu do domniemanego nadużycia władzy i odwrócenia ciężaru dowodu. Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, że Sąd faktycznie dokonał oceny podniesionego przez wnoszącą odwołanie zarzutu dotyczącego nadużycia władzy w pkt 46 i 47 zaskarżonego wyroku. Sąd ustosunkował się także do zarzutu wnoszącej odwołanie dotyczącego odwrócenia ciężaru dowodu w pkt 61 i nast. zaskarżonego wyroku.

59. Rzeczywiście zaskarżony wyrok jest miejscami sformułowany w sposób stosunkowo zwięzły, jeżeli chodzi o uzasadnienie oddalenia określonych argumentów, a szereg argumentów rozpoznano w nim jedynie łącznie. w moim przekonaniu Sąd nie powinien być jednak za to krytykowany, gdyż musiał on rozpoznać skargę zawierającą szereg zarzutów i argumentów, które niekiedy były powtarzalne lub nie zostały przedstawione z zachowaniem wymaganego poziomu jasności.

60. Zarzut drugi odwołania jest więc, moim zdaniem, niemożliwy do utrzymania.

C – Charakter żądanych informacji

1. Argumenty stron

61. W ramach trzeciego zarzutu odwołania, skierowanego przeciwko pkt 54–83 zaskarżonego wyroku, spółka Buzzi Unicem podnosi, że Sąd naruszył prawo i nie przedstawił wystarczającego uzasadnienia w przedmiocie zarzutu dotyczącego nadużycia władzy przez Komisję w świetle art. 18 rozporządzenia nr 1/2003. Wnosząca odwołanie krytykuje Sąd za to, że nie zakwestionował on żądania Komisji dotyczącego trzech typów informacji, a mianowicie informacji o charakterze samoobciążającym, informacji należących do domeny publicznej oraz informacji, którymi nie dysponowała. Co się tyczy, w szczególności, informacji o charakterze samoobciążającym, wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd mylnie uznał, iż pytania 5R, 5S, 5T i 5V dotyczyły kwestii czysto faktycznych oraz że pytanie 1D nie miało charakteru samoobciążającego.

62. Komisja podnosi, po pierwsze, że ten zarzut odwołania jest niedopuszczalny, gdyż w istocie wnosząca odwołanie powtarza te same argumenty, które zostały już przedstawione Sądowi. Ten zarzut odwołania jest, według Komisji, także niedopuszczalny w zakresie, w jakim wnosząca odwołanie zwraca się do Trybunału o dokonanie ponownej oceny charakteru określonych pytań, które Sąd uznał za pytania „o charakterze czysto faktycznym”. Po drugie, ten zarzut odwołania jest także bezzasadny – jak dodaje Komisja – ponieważ Sąd prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 18 rozporządzenia nr 1/2003.

2. Ocena

63. W ramach trzeciego zarzutu odwołania spółka Buzzi Unicem twierdzi zasadniczo, że Sąd błędnie zinterpretował i zastosował art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 odnośnie do charakteru informacji, których Komisja może zażądać od przedsiębiorstwa.

64. Zanim przejdę do rozpoznania istoty kwestii, którą w tym kontekście uważam za przysparzającą najwięcej problemów (czyli kwestii samoobciążenia) muszę odnieść się do kilku argumentów wstępnych podniesionych przez strony.

65. Po pierwsze, co się tyczy dopuszczalności, muszę stwierdzić, iż okoliczność, że ujęte w odwołaniu argumenty odnoszące się do tej kwestii w dużej mierze zostały, w sposób dosłowny, zaczerpnięte ze skargi wniesionej do Sądu, jest nieistotna, jeśli wnosząca odwołanie wskazuje konkretne fragmenty lub punkty zaskarżonego wyroku, które rzekomo obarczone są naruszeniami prawa, oraz powody wystąpienia tych naruszeń. Trzeci zarzut odwołania w niniejszej sprawie spełnia w mojej ocenie te wymogi.

66. Ponadto wskazać także należy, że to, czy pewne konkretne pytania zawarte w spornej decyzji dotyczą jedynie okoliczności faktycznych stanowi bez wątpienia kwestię natury faktycznej niepodlegającą badaniu na etapie postępowania odwoławczego. Z kolei to, czy określone pytania mają charakter samoobciążający dla celów prawa Unii jest kwestią dotyczącą kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych, która jako taka może zostać zbadana na etapie postępowania odwoławczego.

67. Trzeci zarzut odwołania należy zatem uznać za dopuszczalny we wskazanych granicach( ).

68. Po drugie, co się tyczy istoty tego zarzutu odwołania, wydaje mi się, że można go uznać z w części bezzasadny i w tym zakresie oddalić.

69. Odnośnie do argumentu wnoszącej odwołanie dotyczącego dostarczenia informacji, które nie znajdowały się w jej posiadaniu, wydaje mi się, że argument ten opiera się na błędnej interpretacji zaskarżonego wyroku. W żadnym bowiem miejscu w tym wyroku nie stwierdzono, że Komisja jest uprawniona do żądania od przedsiębiorstwa dostarczenia informacji, które nie znajdują się w jego posiadaniu. W punktach 80 i 81 zaskarżonego wyroku wskazano, po pierwsze, że art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 nie wyklucza możliwości, że udzielenie odpowiedzi na skierowane przez Komisję żądanie dostarczenia informacji może wymagać od przedsiębiorstwa zebrania lub opracowania danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednakże w dalszej części wyroku stwierdzono, że zasada ta nie ma zastosowania w odniesieniu do danych, którymi przedsiębiorstwo nie dysponuje.

70. Mogę oczywiście przychylić się do toku rozumowania, jaki przyjął w tej kwestii Sąd. Oprócz tego, że zasadna jest tu znana maksyma prawnicza ad impossibilia nemo tenetur, w dużej mierze zgodziłbym się z rozważaniami rzecznika generalnego M. Darmona: „Komisja może jedynie skierować do przedsiębiorstwa żądanie dostarczenia informacji, które znajdują się już w jego posiadaniu, mimo że, w razie konieczności, przedsiębiorstwo będzie zobowiązane do opracowania informacji będących przedmiotem żądania. Celem żądania informacji nie może być zobowiązanie przedsiębiorstwa do pozyskania informacji znajdujących się w posiadaniu osób trzecich. Z tego względu żądanie informacji, co do których Komisja wie, że nie znajdują się ani nie mogą znajdować się w posiadaniu przedsiębiorstwa objętego dochodzeniem byłoby z pewnością niewłaściwe”( ).

71. Co się zatem tyczy argumentu dotyczącego niewystarczającego charakteru uzasadnienia zaskarżonego wyroku w przedmiocie ewentualnego uprawnienia Komisji do zwrócenia się do stron z żądaniem dostarczenia informacji, które są publicznie dostępne, należy zauważyć, co następuje. Wnosząca odwołanie niesłusznie twierdzi, że Sąd nie odniósł się wyraźnie do tego argumentu. Sąd bowiem zbadał tę kwestię pod kątem proporcjonalności i konieczności żądanych informacji( ). Fakt, że zaskarżony wyrok jest sformułowany w sposób bardzo zwięzły w tym aspekcie można wyjaśnić poprzez okoliczność, że kwestia ta była przedmiotem jednego tylko punktu skargi wniesionej przez spółkę Buzzi Unicem, a odpowiedź Buzzi Unicem także nie zawierała większego jej rozwinięcia. We wspomnianych fragmentach wnosząca odwołanie zasadniczo skarżyła się, że określona ilość informacji nie pozostawała „w jej wyłącznym posiadaniu”, twierdząc, że Komisja mogła uzyskać dostęp do tych informacji „niezależnie”. Nie przedstawiono żadnego, choćby zwięzłego, wyjaśnienia powodów, dla których art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 należałoby interpretować w ten sposób, że zakazuje on Komisji zwracania się z żądaniem dostarczenia informacji, które może ona pozyskać z innych źródeł, nie mówiąc już o miejscu i sposobie potencjalnego pozyskania tych informacji.

72. W tych okolicznościach nie należy wobec Sądu wymierzać żadnej krytyki za brak szerszego odniesienia się do tego argumentu.

73. Przejdę teraz wreszcie do, jak się wydaje, kluczowej kwestii podniesionej w ramach niniejszego zarzutu odwołania: wykładni i zastosowania przez Sąd prawa do nieobciążania samego siebie.

74. Na wstępie użyteczne wydaje się przypomnienie, że w motywie 23 preambuły rozporządzenia nr 1/2003 zawarto odniesienie do przysługującego przedsiębiorstwom prawa do nieobciążania samych siebie w ramach wykonywania decyzji Komisji w sprawie żądania informacji. Trybunał uznał to prawo już wcześniej, nawet zanim przyjęto to rozporządzenie( ). Stanowi ono bowiem jeden z podstawowych elementów przysługującego przedsiębiorstwu prawa do obrony, które należy uwzględniać w toku wszystkich postępowań wszczętych przez Komisję na podstawie rozporządzenia nr 1/2003.

75. Mając powyższe na uwadze, zbadam teraz, po pierwsze, czy Sąd dokonał zbyt zawężającej wykładni prawa do nieobciążania samego siebie oraz, po drugie, czy prawo to zostało właściwie zastosowane w rozpatrywanej sprawie.

76. W pkt 63 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że należy dokonać rozróżnienia w zależności od tego, czy pytania mogą zostać uznane za odnoszące się wyłącznie do faktów, czy też nie. Jedynie w wypadku, gdy pytanie nie może zostać uznane za odnoszące się wyłącznie do faktów, należy zbadać, zdaniem tego sądu, czy wymaga ono udzielenia odpowiedzi prowadzącej do przyznania, że zaistniało naruszenie, którego dowiedzenie należy do Komisji. W kolejnych pkt 64 i 65 Sąd stwierdził, że niektóre pytania, które wymagały od przedsiębiorstwa jedynie zebrania danych, miały wymiar czysto faktyczny i, jako takie, nie mogły skutkować naruszeniem przysługującego temu przedsiębiorstwu prawa do obrony.

77. Jest to moim zdaniem nieprawidłowa wykładnia prawa do nieobciążania samego siebie. Pomimo dość niejasnego brzmienia motywu 23 preambuły rozporządzenia nr 1/2003,( ) to, czy pytanie wymaga od przedsiębiorstwa dostarczenia jedynie informacji o charakterze faktycznym (takich jak zebranie danych, wyjaśnienie okoliczności faktycznych, opisanie okoliczności faktycznych natury obiektywnej itp.) stanowi istotny, ale niekoniecznie przesądzający element w tym względzie. Fakt, że od przedsiębiorstwa nie wymaga się przedstawienia żadnych informacji o charakterze subiektywnym nie wyklucza możliwości, że, w określonych okolicznościach, może dojść do naruszenia prawa tego przedsiębiorstwa do nieoobciążania samego siebie.

78. Trybunał konsekwentnie odnosił się do pytań, które „mogły wiązać się z przyznaniem, że doszło do naruszenia”. Określenia, które postanowił zastosować Trybunał nie są bez znaczenia. W wyroku PVC II Trybunał przedstawił dalsze wyjaśnienia odnośnie do kryteriów oceny, czy miało miejsce samoobciążenie: kluczową kwestią jest to, czy odpowiedź przedstawiona przez przedsiębiorstwo będące adresatem pytania jest w rzeczywistości równoznaczna z przyznaniem, że doszło do naruszenia( ).

79. W myśl tego orzecznictwa Komisja nie może zadawać pytań, na które odpowiedzi mogłyby sugerować przyznanie się przez dane przedsiębiorstwo do winy.

80. Przykładowo, moim zdaniem, nie ulega wątpliwości, że Komisja nie jest uprawniona do tego, by kierować do przedsiębiorstw pytania, czy, podczas konkretnego spotkania, ich przedstawiciele doszli do porozumienia z przedstawicielami konkurencji odnośnie do podniesienia cen lub zobowiązali się do niepodejmowania działań konkurencyjnych na określonych rynkach krajowych. Chociaż pytania tego rodzaju można by opisać jako odnoszące się do okoliczności czysto faktycznych, w sposób oczywisty naruszałyby one prawo przedsiębiorstwa do nieprzekazywania informacji je obciążających, ponieważ odpowiedź mogłaby być równoznaczna z wyraźnym przyznaniem, że zaistniało naruszenie art. 101 TFUE.

81. Proponowana wykładnia prawa do nieobciążania samego siebie znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału, w szczególności w wyrokach Orkem, Solvay i SGL Carbon. We wszystkich tych sprawach przedmiotem rozważańTrybunału były pytania o charakterze samoobciążającym, a więc niedopuszczalnym, które dotyczyły kwestii czysto faktycznych( ).

82. Pytanie może zatem, w pewnych okolicznościach, budzić zastrzeżenia, gdyż odpowiedź na nie mogłaby wiązać się z przyznaniem się do winy, nawet jeżeli dotyczy ono jedynie okoliczności faktycznych, a przedmiotem żądania nie jest przedstawienie opinii w przedmiocie tych faktów. Wobec tego Sąd naruszył prawo, dokonując wykładni prawa do nieobciążania samego siebie.

83. A fortiori, przeciwnie do twierdzeń Komisji, pytania mogą naruszać prawo przedsiębiorstwa do nieobciążania samego siebie, nawet w przypadku gdy od adresata pytania nie wymaga się dokonania oceny prawnej ani przedstawienia opinii prawnej. Wynika to w sposób bardzo czytelny orzecznictwa, o którym mowa w pkt 81 powyżej: żadne z pytań poddanych krytyce Trybunału nie wymagało od zainteresowanych przedsiębiorstw przedstawienia oceny prawnej. Dlatego też fakt, że pytanie 1D nie wymagało od wnoszącej odwołanie przedstawienia opinii o charakterze prawnym nie wyklucza koniecznie ewentualności, że pytanie to może naruszać prawo do nieobciążania samego siebie.

84. To powiedziawszy, w trosce o to, aby przedstawiona przeze mnie analiza była kompletna, zbadam teraz kwestię, czy prawo do nieobciążania samego siebie zostało błędnie zastosowane w rozpatrywanej sprawie.

85. W pkt 73 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że ocena, którą spółka Buzzi Unicem musiała przedstawić w odpowiedzi na pytanie 1D, „stanowi[ła] komentarz poziomu jej marży zysku” oraz że mogła ona „stanowić wskazówkę świadczącą o istnieniu praktyk ograniczających konkurencję”. Chociaż brzmienie zaskarżonego wyroku nie jest całkowicie jasne, wydaje się, iż stwierdza się w nim, że udzielenie odpowiedzi na to pytanie mogło w rzeczywistości skłonić wnoszącą odwołanie do przyznania się do uczestnictwa w domniemanych naruszeniach.

86. Jednakże Sąd stwierdził ponadto, że pomimo samoobciążającego charakteru pytania 1D, należy uwzględnić również zaoferowaną skarżącej na późniejszym etapie postępowania administracyjnego lub w ramach skargi na końcową decyzję Komisji możliwość przedstawienia alternatywnej interpretacji jej odpowiedzi na pytanie 1D innej niż interpretacja, jaką może przyjąć Komisja( ). Z tego względu Sąd oddalił argumenty wnoszącej odwołanie.

87. Tok rozumowania przyjęty przez Sąd jest dość zaskakujący. Fakt, że spółka Buzzi Unicem mogła zakwestionować samoobciążający charakter pytania 1D także w momencie wydania ewentualnej decyzji Komisji w sprawie nałożenia na nią grzywny (za nieprzedstawienie odpowiedzi na to pytanie lub za naruszenie art. 101 TFUE) nie oznacza, że sądy Unii nie mogą (i nie powinny) poddawać krytyce faktu naruszenia przez Komisję przysługującego temu przedsiębiorstwu prawa do obrony w kontekście niniejszego postępowania. Rozumowanie Sądu w tej kwestii pozbawiałoby adresata decyzji przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania od tego aktu do sądów Unii, które to prawo wyraźnie wynika z art. 18 ust. 3 rozporządzenia nr 1/2003.

88. Kluczową kwestią, na której w tym kontekście winien był się skupić Sąd w swojej analizie jest to, czy przedstawienie odpowiedzi na pytanie 1D przez spółkę Buzzi Unicem mogło być równoznaczne z przyznaniem się do popełnienia naruszenia.

89. Wydaje się jednak, że Sąd pominął tę kwestię i nie zajął w jej przedmiocie zdecydowanego stanowiska. Osobiście pragnę zauważyć, że brzmienie pytania 1D wykazuje pewne podobieństwa do dwóch pytań zakwestionowanych przez Trybunał w wyrokach Orkem i Solvay z tego względu, że mogły one wymuszać na przedsiębiorstwie przyznanie się do uczestnictwa w porozumieniu zakazanym na mocy (ówczesnego) art. 85 EWG( ). Także w rozpatrywanej sprawie nie można wyraźnie wykluczyć, że poprzez zwrócenie się do przedsiębiorstwa o wyrażenie opinii na temat najlepszej metody obliczania kwartalnych marży brutto Komisja zmierzała do tego, aby skłonić to przedsiębiorstwo do przyznania się do zmowy z konkurentami w sprawie ustalania cen lub koordynacji cenowej.

90. Niemniej zważywszy, że oczywiste jest w każdym razie, iż Sąd dokonał błędnej wykładni prawa do nieobciążania samego siebie, uważam, że dalsze analizowanie tej kwestii jest zbędne.

91. W świetle powyższego jestem zdania, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim, w pkt 57–79, oddala on zarzut wnoszącej odwołanie odnoszący się do naruszenia przysługującego jej prawa do nieobciążania samej siebie. W pozostałym zakresie zarzut ten należy uznać za w części niedopuszczalny i w części bezzasadny.

D – Proporcjonalność i konieczność

1. Argumenty stron

92. W ramach czwartego zarzutu odwołania, skierowanego przeciwko pkt 84–115 zaskarżonego wyroku, spółka Buzzi Unicem podnosi, że Sąd dopuścił się naruszenia prawa przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu wymogów konieczności i proporcjonalności informacji żądanych w spornej decyzji.

93. Komisja twierdzi, że zarzut ten należy oddalić. W jej ocenie Sąd słusznie uznał, że Komisja dysponuje szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi w zakresie decydowania o tym, jakie informacje są konieczne dla celów prowadzonego przez nią dochodzenia. Dodaje także, że Sąd słusznie orzekł, że sporna decyzja miała charakter proporcjonalny.

2. Ocena

94. Logicznie należałoby podzielić ten zarzut odwołania na dwie osobne części, z których pierwsza dotyczyłaby konieczności informacji żądanych w spornej decyzji, a druga – ogólnie pojętej proporcjonalności tej decyzji. Te dwa badania wydają się w rzeczywistości wzajemnie się uzupełniać. Z jednej strony badanie wymogu konieczności wymaga analizy, czy z perspektywy Komisji działającej w momencie wystąpienia z żądaniem, informacje, których dostarczenia wymaga się od przedsiębiorstwa mogą okazać się pomocne dla tej instytucji na etapie ustalania, czy domniemane naruszenie rzeczywiście wystąpiło oraz jaki dokładnie był jego charakter i zakres. Z drugiej strony badanie wymogu proporcjonalności wymaga analizy, czy z perspektywy adresata decyzji Komisji żądane informacje stanowią nadmierne i niemożliwe do zaakceptowania obciążenie.

95. Jednakże głębsza analiza argumentów przedłożonych przez wnoszącą odwołanie w niniejszej sprawie pozwala stwierdzić, że: (i) rzeczone dwa wymogi są niemal każdorazowo wspominane łącznie przez wnoszącą odwołanie, oraz (ii) co do istoty argumenty przedłożone przez wnoszącą odwołanie w zamierzeniu mają głównie wykazać nadmierny i niemożliwy do zaakceptowania charakter obciążeń nałożonych na wnoszącą odwołanie w wyniku zaskarżonej decyzji.

96. Względy ekonomii procesowej przemawiają więc za tym, aby argumentów, które mogą dotyczyć braku konieczności żądanych informacji nie rozpatrywać osobno. Ogólne rozważania w tej kwestii znaleźć można w mojej opinii w sprawie HeidelbergCement, pkt 70–76.

97. Przejdę zatem od razu do analizy argumentów odnoszących się do proporcjonalności spornej decyzji.

98. Na wstępie pragnę przypomnieć, że Trybunał wielokrotnie podkreślał, iż potrzeba ochrony przed arbitralnymi lub dysproporcjonalnymi ingerencjami władzy publicznej w sferę prywatnej działalności osoby, w tym w sytuacjach egzekwowania poszanowania reguł konkurencji przez te władze, stanowi ogólną zasadę prawa Unii( ). W szczególności środek dochodzeniowy ma charakter dysproporcjonalny, gdy stanowi nadmierną, a więc niemożliwą do zaakceptowania ingerencję w te prawa( ).

99. Oczywiście nie istnieje jednoznacznie określone kryterium pozwalające stwierdzić, czy określone żądanie informacji skierowane do konkretnego przedsiębiorstwa jest nadmiernym obciążeniem. Jedynie ocena poszczególnych przypadków uwzględniająca wszystkie istotne okoliczności może przyczynić się do uzyskania odpowiedzi na to pytanie.

100. W celu dokonania oceny proporcjonalności określonego żądania informacji należy zestawić ze sobą w szczególności dwa elementy( ). Z jednej strony na szali znajduje się interes publiczny uzasadniający dochodzenie Komisji oraz konieczność uzyskania przez tę instytucję informacji umożliwiających jej wykonywanie zadań przewidzianych w traktacie. Im bardziej szkodliwy dla konkurencji jest charakter domniemanego naruszenia, tym bardziej Komisja powinna być uprawniona oczekiwać, że przedsiębiorstwo dołoży starań w celu dostarczenia żądanych informacji w ramach obowiązku aktywnej współpracy. Z drugiej strony na szali waży się nakład pracy, jakiego wymaga się od przedsiębiorstwa w związku z żądaniem informacji. Im większy nakład pracy, odwracający uwagę pracowników przedsiębiorstwa od zwyczajowych zadań w ramach prowadzonej działalności i generujący dodatkowe koszty, tym bardziej tego rodzaju żądanie informacji zostanie uznane za nadmierne obciążenie.

101. W rozpatrywanej sprawie Komisja twierdzi, że domniemane zachowanie wnoszącej odwołanie stanowi bardzo poważne naruszenie reguł konkurencji Unii. Pomimo niewielkiej ilości informacji na ten temat zawartych w spornej decyzji lub decyzji o wszczęciu postępowania, prawdopodobnie można podzielić pogląd Komisji, zgodnie z którym konsekwencje domniemanych naruszeń dla konsumentów europejskich, jeśli zostałyby udowodnione, mogłyby być szczególnie dotkliwe( ).

102. Niezależnie od powyższego nakład pracy, jaki dla wnoszącej odwołanie spowodowała sporna decyzja (zgodnie z zaskarżonym wyrokiem powodująca konieczność „wyjątkowo dużego nakładu pracy”)( ) wydaje się nadmiernie i w stopniu nieuzasadnionym uciążliwy.

103. Nie można za pomocą poważnych argumentów podać w wątpliwość faktu, że zaskarżona decyzja wymagała przedstawienia nadzwyczajnej ilości danych obejmujących niemal całą działalność gospodarczą wnoszącej odwołanie w 12 państwach członkowskich na przestrzeni dziesięciu lat.

104. Spółka Buzzi Unicem stwierdziła, a Komisja nie podważyła tego twierdzenia, że samo zebranie niektórych danych będących przedmiotem żądania powodowało istotny nakład pracy dla jej pracowników. I tak niektóre pytania wymagały dokonania przeglądu niemal wszystkich transakcji gospodarczych zrealizowanych w ciągu ostatnich dziesięciu lat, aby możliwa była ekstrapolacja danych będących przedmiotem żądania. Niektóre dane, szczególnie te dotyczące starszych transakcji, nie były jednak ujęte w bazach danych wnoszącej odwołanie. Z tego względu konieczne było zweryfikowanie przez wnoszącą odwołanie, jeden po drugim, tysięcy dokumentów finansowych, a następnie ręczne wprowadzenie właściwych danych do plików Excel sformatowanych zgodnie z instrukcjami Komisji.

105. Kolejnym powodem, dla którego sporna decyzja była źródłem nadmiernego nakładu pracy jest narzucona przez Komisję forma, w jakiej należało dostarczyć żądane informacje. W erze cyfrowej fakt, że żądanie informacji wiąże się z dostarczeniem bardzo dużej ilości informacji może bowiem często mieć znaczenie drugorzędne. W wielu przypadkach nakład pracy związany z żądaniem informacji będzie zależał głównie od tego, w jaki sposób adresat żądania winien jest dostarczyć informacje zgodnie z życzeniem Komisji. Innymi słowy, forma narzucona przez Komisję dla żądanych informacji może być często czynnikiem powodującym największy nakład pracy dla przedsiębiorstwa.

106. W tym względzie należy wskazać, że załącznik II (szczegółowe instrukcje dotyczące udzielania odpowiedzi na kwestionariusz) i załącznik III (szablony odpowiedzi) do spornej decyzji opiewają łącznie na 30 stron niezwykle złożonych instrukcji. Narzucona forma została określona w sposób jak najbardziej rygorystyczny, a przedstawione instrukcje były wyjątkowo szczegółowe.

107. Co się tyczy restrykcyjnego charakteru wzorca, podkreślenia wymaga fakt, że pełną zgodność z wymaganą formą zapewniały wyraźne groźby sankcji. W polu umieszczonym na początku kwestionariusza Komisja wskazała (w podkreślonym tekście z pogrubioną czcionką): „Należy zauważyć, że w przypadku niezastosowania się do następujących definicji i instrukcji Państwa odpowiedź może zostać uznana za nieprawdziwą lub wprowadzającą w błąd”.

108. Co się tyczy wyjątkowego uszczegółowienia instrukcji, pragnę odnieść się jedynie do sporządzonych z nadmierną dokładnością zaleceń dotyczących odpowiedzi, których zgodnie z żądaniem Komisji należy udzielić w pliku Excel. Wnosząca odwołanie mogła wykorzystać jedynie wzory zawarte w załączniku III i zobowiązana była stosować się ściśle do instrukcji odnoszących się m.in. do liczby przekazywanych plików, liczby arkuszy w poszczególnych plikach, nazw poszczególnych arkuszy, skrótów, którymi należało się posługiwać, nazw i liczby kolumn lub wierszy, formatu dat i użycia spacji, znaków specjalnych lub symboli( ).

109. Ponadto liczne i niemal zaszyfrowane kody, których stosowanie przez adresata decyzji było wymagane – jak podkreśliła Komisja, „w sposób jednolity” w odniesieniu do „odpowiedzi na wszystkie pytania”( ) – w sposób oczywisty nie usprawniały czytelności spornej decyzji ani nie czyniły jej bardziej przyjaznej dla odbiorcy i jednocześnie nie pomagały przedsiębiorstwu w wykonaniu zadania polegającego na udzieleniu odpowiedzi.

110. Można śmiało powiedzieć, że nawet dla doświadczonego przedsiębiorcy forma pytań na pierwszy rzut oka sprawiałaby wrażenie niebagatelnej łamigłówki.

111. Jak już wyjaśniłem w mojej opinii w sprawie HeidelbergCement pojęcia „informacji” dla celów art. 18 rozporządzenia nr 1/2003 nie można interpretować w ten sposób, że zezwala ono Komisji na zwrócenie się do przedsiębiorstw z żądaniem dostarczenia wymaganych informacji w ściśle określonej formie. Adresaci żądania informacji zobowiązani są oczywiście do odpowiedzi na żądanie poprzez dostarczenie informacji nie tylko prawidłowych i kompletnych, lecz także precyzyjnych i czytelnych. Ponadto w sytuacji, gdy wymaga się od nich opracowania informacji w celu przedstawienia użytecznej odpowiedzi, można oczekiwać, że w myśl obowiązku aktywnej współpracy uwzględnią oni żądaną przez Komisję formę. Komisja nie może jednak wymagać od przedsiębiorstwa wykonania tak rozległych, złożonych i czasochłonnych zadań biurowo-administracyjnych w związku z dostarczeniem wymaganych informacji, że można by odnieść wrażenie, iż przygotowanie i gromadzenie materiału dowodowego w skierowanej przeciwko niemu sprawie zostało faktycznie „powierzone” temu przedsiębiorstwu. Koniec końców to na Komisji spoczywa obowiązek udowodnienia naruszenia unijnych reguł konkurencji( ).

112. W każdym razie, niezależnie od możliwego naruszenia art. 18 (czego skarżąca nie podniosła), wydaje mi się, że forma narzucona w zaskarżonej decyzji wyraźnie spowodowała bardzo istotny nakład pracy dla wnoszącej odwołanie. Jest to tym bardziej niemożliwe do zaakceptowania, że wymagane przez Komisję czynności związane z formatowaniem dotyczyły często danych, które znajdowały się już w posiadaniu Komisji lub były publicznie dostępne.

113. Jeżeli chodzi o pierwszy element nie należy pomijać faktu, że zaskarżona decyzja została wydana po tym, jak spółka Buzzi Unicem odpowiedziała już na szczególnie uciążliwe żądania informacji (przedstawione w formie zwykłego żądania zgodnie z art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003). Poprzednie żądania dotyczyły w dużej mierze tego samego rodzaju informacji, z pewnymi różnicami co do szczegółów lub formy.

114. Z uwagi na wymaganą formę, w jakiej należało dostarczyć informacje sporna decyzja zobowiązywała wnoszącą odwołanie do podjęcia dodatkowych wysiłków w celu samego przeformatowania danych dostarczonych już wcześniej Komisji. W moim przekonaniu takie żądanie nie znajduje żadnego uzasadnienia. W tych okolicznościach żądanie Komisji dotyczące zmiany formy dużej ilości danych można by, mutatis mutandis, porównać do żądania przetłumaczenia na inny język szeregu obszernych dokumentów znajdujących się w posiadaniu przedsiębiorstwa. Fakt, że służby Komisji mogą nie posiadać koniecznych umiejętności językowych nie uzasadniałby, moim zdaniem, tego rodzaju żądania.

115. Gdyby w swoich żądaniach informacji wystosowanych na podstawie art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 Komisja sformułowała pytania w taki sposób, jak w spornej decyzji lub następnie zaakceptowała jedynie dostarczenie żądanych informacji w jakiejkolwiek innej formie, oszczędziłoby to wnoszącej odwołanie wiele pracy.

116. Odnośnie do drugiego elementu w spornej decyzji zażądano od wnoszącej odwołanie opracowania informacji, które należały do domeny publicznej. Przykładowo pkt 10 załącznika II spornej decyzji stanowi: „Wszystkie wartości pieniężne muszą być wyrażone w euro. Jeżeli walutą lokalną nie jest euro, należy dokonać przeliczenia wartości na euro przy zastosowaniu oficjalnego kursu wymiany opublikowanego przez Europejski Bank Centralny w okresie referencyjnym”. Nie jest jasne, dlaczego obliczeń tych nie mogły dokonać własne służby Komisji( ).

117. Z przedstawionych powyżej względów jestem zdania, że wnosząca odwołanie słusznie stwierdziła, że Sąd dopuścił się naruszeń prawa przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu zasady proporcjonalności. Należy zatem uwzględnić czwarty zarzut odwołania i w konsekwencji uchylić zaskarżony wyrok.

E – Najlepsze praktyki

1. Argumenty stron

118. W ramach piątego i ostatniego zarzutu odwołania wnosząca odwołanie podnosi, że Sąd naruszył prawo, nie przestrzegając praw wnoszącej odwołanie zgodnie z dokumentem: „Najlepsze praktyki w zakresie przedstawiania danych gospodarczych lub zbierania danych w postępowaniach dotyczących stosowania art. 101 i 102 TFUE oraz w sprawach dotyczących łączenia przedsiębiorstw (dokument roboczy służb Komisji)”( ) (zwanym dalej „najlepszymi praktykami”). Według wnoszącej odwołanie, jeżeli Komisja decyduje się skonsultować z przedsiębiorstwem projekt żądania informacji w myśl najlepszych praktyk, jest ona wówczas zobowiązana do uwzględnienia przedstawionych przez to przedsiębiorstwo uwag lub wniosków o udzielenie wyjaśnień. Pomijając ten obowiązek, Sąd naruszył zatem prawo..

119. Komisja wnosi o oddalenie tej linii argumentacji.

2. Ocena

120. Punkt 3.4.3 najlepszych praktyk stanowi, co następuje: „Jeżeli jest to właściwe i celowe, DG ds. Konkurencji prześle »projekt« żądania przedstawienia danych odnoszącego się do danych ilościowych celem zapewnienia lepszego wskazania formy i umożliwienia podstawowych kontroli spójności (zob. pkt 3.3.2). Projekt żądania przedstawienia danych ma na celu zachęcenie stron do przedstawiania propozycji jakichkolwiek zmian mogących złagodzić obciążenie związane z zachowaniem zgodności w związku z dostarczeniem koniecznych informacji. Jakiekolwiek ograniczenie zakresu żądania przedstawienia danych może być zaakceptowane jedynie w sytuacji, gdy nie zagraża skuteczności dochodzenia i może powodować, w szczególności w sprawach dotyczących łączenia przedsiębiorstw, skrócenie terminu na udzielenie odpowiedzi względem pierwotnie przewidywanego”.

121. Moim zdaniem Sąd słusznie przywołał orzecznictwo, zgodnie z którym, gdy Komisja ogłasza normę dotyczącą postępowania, zmierzającą do wywołania zewnętrznych skutków, nie może ona odstąpić od niej w konkretnym przypadku bez podania powodów, które byłyby zgodne z zasadą równego traktowania. Jednakże, jak również wskazał Sąd, najlepsze praktyki wyraźnie nadają Komisji uprawnienia dyskrecjonalne w zakresie rozpatrzenia uwag, jeżeli jest to „właściwe i celowe” i zastosowania się do uwag przedsiębiorstwa w przypadku, gdy „nie zagraża to skuteczności dochodzenia”( ).

122. Brzmienie najlepszych praktyk nie może zatem prowadzić do wniosku, że Komisja miała zamiar przyjąć w odniesieniu do tej kwestii jasną i jednoznaczną linię postępowania.

123. Co ważniejsze, sprzeczne ze zdrowym rozsądkiem wydaje mi się także twierdzenie, że przesyłając projekt decyzji potencjalnym jej odbiorcom Komisja zobowiązywała się stosować do jakichkolwiek przedłożonych przez nich uwag. Nie ma żadnych podstaw dla wysunięcia takiego argumentu ani też nie jest to logicznie uzasadnione. Nie mogę doszukać się żadnego innego zobowiązania Komisji wynikającego z pkt 3.4.3 najlepszych praktyk poza należytym przeanalizowaniem uwag przedstawionych przez przedsiębiorstwa biorące udział w konsultacjach. W tym względzie spółka Buzzi Unicem nie przedstawiła żadnego konkretnego dowodu na to, że jej uwagi nie zostały należycie przeanalizowane przez Komisję.

124. Wreszcie należy zauważyć, że części 7 i 8 najlepszych praktyk wyraźnie wskazują, że Komisja może zmieniać swoje podejście zgodnie z tymi praktykami oraz że dokument ten nie ma na celu wywoływania nowych skutków prawnych lub zmiany praktyki w zakresie podejmowania decyzji przez Komisję. Ponadto niewiążący charakter najlepszych praktyk znajduje także potwierdzenie w fakcie, że wydano je jedynie jako „dokument roboczy służb” Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji w Komisji, a nie dokument, który należy przyjąć w ramach całej Komisji (tj. zaakceptowany przez kolegium komisarzy). W rzeczywistości najlepszych praktyk nigdy nie opublikowano w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Chociaż można postawić pytanie o powód publikowania przez Komisję komunikatów, których wartość umniejsza następnie sama Komisja w chwili powołania się na te dokumenty przez drugą stronę w toku postępowania, faktem jest, że najlepsze praktyki wyraźnie nie miały na celu ustanowienia wiążących przepisów.

125. Z powodów wyszczególnionych powyżej jestem zdania, że Sąd faktycznie nie naruszył prawa, oddalając zarzut wnoszącej odwołanie dotyczący naruszenia najlepszych praktyk. Piąty zarzut odwołania należy zatem oddalić.

VI – Skutki oceny

126. Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Trybunał uchyla orzeczenie Sądu, jeśli odwołanie jest zasadne. Może on wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala. Może też skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.

127. Z przedstawionych przeze mnie wniosków wynika, że należy uwzględnić, w całości lub w części, trzy z pięciu zarzutów podniesionych przez wnoszącą odwołanie i w konsekwencji uchylić zaskarżony wyrok.

128. W świetle dostępnych ustaleń faktycznych oraz wypowiedzi stron przed Sądem oraz przed Trybunałem, uważam, ze Trybunał jest w stanie wydać ostateczne orzeczenie w niniejszej sprawie.

129. W swojej skardze wniesionej do Sądu spółka Buzzi Unicem podniosła pięć zarzutów na poparcie swojego żądania stwierdzenia nieważności spornej decyzji.

130. W świetle rozważań przedstawionych powyżej jestem zdania, że sporna decyzja była niezgodna z prawem z dwóch głównych powodów: zawierała niewystarczające uzasadnienie odnośnie do celu żądania (zob. pkt 23–49 niniejszej opinii) oraz nie spełniała wymogu proporcjonalności (zob. pkt 94–117 niniejszej opinii). Każde z wymienionych naruszeń prawa jest, samo w sobie, wystarczające dla stwierdzenia nieważności całej decyzji. W związku z tym uważam, że badanie, czy inne zarzuty przedstawione przez wnoszącą odwołanie w pierwszej instancji są zasadne nie jest konieczne.

VII – W przedmiocie kosztów

131. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.

132. Jeżeli Trybunał przychyli się do mojej oceny odwołania, to wówczas Komisja będzie musiała ponieść koszty pozstępowania, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, zgodnie z art. 137, 138 i 184 regulaminu postepowania.

VIII – Wnioski

133. W świetle wszystkich powyższych rozważań proponuję, by Trybunał:

– uchylił wyrok Sądu z dnia 14 marca 2014 r. Buzzi Unicem SpA/Komisja, T-297/11;

– stwierdził nieważność decyzji Komisji C(2011) 2356 wersja ostateczna z dnia 30 marca 2011 r. dotyczącej postępowania na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 (sprawa 39520 – Cement i produkty pokrewne);

– obciążył Komisję kosztami postępowania w obu instancjach.