WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ UNII EUROPEJSKIEJ (trzecia izba)

z dnia 5 lutego 2016 r.

Adrian Barnett

i

Sven-Ole Mogensen

przeciwko

Komisji Europejskiej

„Służba publiczna — Emerytowani urzędnicy — Emerytura — Artykuł 64 regulaminu pracowniczego — Współczynniki korygujące — Coroczna aktualizacja współczynników korygujących — Artykuł 65 ust. 2 regulaminu pracowniczego — Tymczasowa aktualizacja — Artykuł 3, 4 i 8 załącznika XI do regulaminu pracowniczego — Próg wrażliwości — Zmiana kosztów utrzymania — Artykuł 64 ust. 4 regulaminu pracowniczego — Brak aktualizacji w latach 2013 i 2014 wynikający z woli prawodawcy — Zakres — Rozporządzenie nr 1416/2013 — Przeszacowanie współczynnika korygującego dla Danii — Obniżenie współczynnika korygującego w drodze mechanizmu tymczasowej aktualizacji — Nadużycie władzy”

Przedmiot:

Skarga wniesiona na podstawie art. 270 TFUE, znajdującego zastosowanie do traktatu EWEA na mocy art. 106a, w której A. Barnett i S.O. Mogensen żądają stwierdzenia nieważności decyzji organu powołującego Komisji Europejskiej, zawartych w ich rozliczeniach emerytury za czerwiec 2014 r., obniżających wysokość ich emerytur poprzez zastosowanie z dniem 1 stycznia 2014 r. współczynnika korygującego w wysokości 126,3% przewidzianego dla emerytowanych urzędników mających miejsce zamieszkania w Danii.

Orzeczenie:

Skarga zostaje oddalona. Adrian Barnett i Sven-Ole Mogensen pokrywają własne koszty i zostają obciążeni kosztami poniesionymi przez Komisję Europejską.

Streszczenie

Rozliczenia wynagrodzenia czy emerytury mogą stanowić akty niekorzystne, mogące jako takie być przedmiotem zażalenia i ewentualnie skargi. Jest tak wówczas, gdy decyzja mająca wyłącznie finansowy przedmiot może z uwagi na swój charakter zostać wyrażona w takim rozliczeniu wynagrodzenia czy emerytury. W tym wypadku przekazanie comiesięcznego rozliczenia wynagrodzenia czy emerytury skutkuje rozpoczęciem biegu terminów do złożenia zażalenia i wniesienia skargi, o których mowa odpowiednio w art. 90 ust. 2 i w art. 91 ust. 3 regulaminu pracowniczego, na decyzję administracyjną, jeśli ze wspomnianego rozliczenia wynika jasno i po raz pierwszy istnienie i zakres tej decyzji. Tak jest w szczególności wówczas, gdy w sytuacjach, w których prawa przyznane w następstwie, na przykład, zmiany aktu o charakterze generalnym mają zasadniczo lub wyłącznie charakter finansowy. W takim bowiem akcie uchylenie zapłaty lub obniżenie jej wysokości, które wynikają z będącego następstwem tej zmiany rozliczenia wynagrodzenia lub emerytury, mogą jedynie wypływać z decyzji właściwych służb o zastosowaniu rozpatrywanego aktu o charakterze generalnym do danego urzędnika czy emeryta. Jednakże rozliczenie wynagrodzenia czy emerytury, ze swej natury i w związku ze swym celem, nie posiada cech aktu niekorzystnego w sytuacji, gdy wyraża jedynie w sposób finansowy zakres wcześniejszych decyzji prawnych dotyczących sytuacji administracyjnej urzędnika czy emeryta lub, innymi słowy, gdy okazuje się wyłącznie tylko potwierdzeniem tych wcześniejszych decyzji administracyjnych. Ponadto pierwsze rozliczenie wynagrodzenia czy emerytury następujące po wejściu w życie aktu o charakterze generalnym, bez względu na jego formę, zmieniającego prawa majątkowe oderwanej kategorii urzędników lub byłych urzędników, odzwierciedla nieuchronnie, wobec swego adresata, wydanie decyzji administracyjnej o charakterze indywidualnym, wywołującej wiążące skutki prawne, które mogą bezpośrednio i natychmiastowo wpłynąć na interesy danego urzędnika czy emeryta. Nie jest tak w wypadku rozliczeń emerytury, które stanowią pierwsze ukonkretnienie, w kontekście decyzyjnym należącym do sfery właściwości organu powołującego, nowego współczynnika korygującego wynikającego z nowej metody aktualizacji przewidzianej w regulaminie pracowniczym w brzmieniu wynikającym z wejścia w życie rozporządzenia nr 1023/2013 zmieniającego Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej i Warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej, która to metoda nie przewiduje już wydawania rozporządzenia Rady, lecz wyłącznie decyzji Komisji. (zob. pkt 32–35, 37, 38) Odesłanie Trybunał, wyrok z dnia 19 stycznia 1984 r., Andersen i in./Parlament, 262/80, EU:C:1984:18, pkt 4 Sąd Pierwszej Instancji, wyroki: z dnia 27 października 1994 r., Benzler/Komisja, T‑536/93, EU:T:1994:264, pkt 15; z dnia 8 listopada 2000 r., Bareyt i in./Komisja, T‑175/97, EU:T:2000:259; z dnia 29 listopada 2006 r., Campoli/Komisja, T‑135/05, EU:T:2006:366, pkt 40; z dnia 9 stycznia 2007 r., Van Neyghem/Komitet Regionów, T‑288/04, EU:T:2007:1, pkt 39, 40 Sąd do spraw Służby Publicznej, wyroki: z dnia 23 kwietnia 2008 r., Pickering/Komisja, F‑103/05, EU:F:2008:45, pkt 72, 74; z dnia 4 września 2008 r., Lafili/Komisja, F‑22/07, EU:F:2008:104, pkt 33; z dnia 30 września 2010 r., Lebedef i Jones/Komisja, F‑29/09, EU:F:2010:120, pkt 35; z dnia 5 grudnia 2012 r., Lebedef i in./Komisja, F‑110/11, EU:F:2012:174, pkt 37; z dnia 26 czerwca 2013 r., Buschak/Komisja, F‑56/12, EU:F:2013:96, pkt 19; postanowienia: z dnia 20 marca 2014 r., Michel/Komisja, F‑44/13, EU:F:2014:40, pkt 49, 50; z dnia 23 kwietnia 2015 r., Bensai/Komisja, F‑131/14, EU:F:2015:34, pkt 34, 35

Nie można skutecznie podnosić, że przyjęcie przez Komisję decyzji w sprawie tymczasowej aktualizacji współczynników korygujących mających zastosowanie do wynagrodzeń i emerytur urzędników w następstwie wejścia w życie rozporządzenia nr 1023/2013 zmieniającego Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej i Warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej jest pozbawione podstawy prawnej. Bowiem art. 82 ust. 2 regulaminu pracowniczego w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem nr 1023/2013 stanowiąc, że w przypadku gdy aktualizacja wynagrodzeń ma miejsce zgodnie z art. 65 ust. 1 regulaminu pracowniczego w brzmieniu zmienionym, taka sama aktualizacja ma zastosowanie do emerytur, dotyczy ewidentnie wyłącznie kwestii aktualizacji wysokości nominalnej emerytur, których aktualizację przewiduje się w tym samym zakresie co aktualizację wynagrodzeń urzędników. W celu zapewnienia tego paralelizmu, o którym postanowił prawodawca przepis ten odsyła tym samym do mechanizmu aktualizacji wynagrodzeń, przewidzianego w zmienionym regulaminie pracowniczym, czyli w jego art. 65 ust. 1. Jednakże brak wzmianki w art. 82 ust. 2 zmienionego regulaminu pracowniczego o możliwości stosowania mechanizmu rocznej lub tymczasowej aktualizacji do współczynników korygujących znajdujących zastosowanie, w całości lub w części, do niektórych świadczeń emerytalnych nie pozwala w żaden sposób stwierdzić, że przepis ten sprzeciwiałby się przyjęciu tymczasowych aktualizacji współczynników korygujących. Artykuł 65 ust. 2 zmienionego regulaminu pracowniczego, który ma ten sam zakres normatywny co art. 82 ust. 2 tego regulaminu przewiduje bowiem wyraźnie tymczasową aktualizację nie tylko wynagrodzeń, lecz również wskaźników korygujących przewidzianych w art. 64 zmienionego regulaminu pracowniczego w odniesieniu do wynagrodzeń i mających zastosowanie w niektórych wypadkach do emerytur na podstawie art. 20 załącznika XIII do zmienionego regulaminu pracowniczego, w tym wypadku w drodze odstępstwa od art. 82 ust. 1 akapit drugi zmienionego regulaminu pracowniczego. Jeśli chodzi o sposoby przeprowadzania aktualizacji tymczasowej, to o ile art. 65 ust. 2 zmienionego regulaminu pracowniczego odnosi się w sposób ogólny do aktualizacji tymczasowej współczynników krygujących w wypadku znaczącej zmiany kosztów życia, o tyle art. 3 ust. 5 akapit trzeci i art. 3 ust. 6 załącznika XI do zmienionego regulaminu pracowniczego dotyczy aktualizacji współczynników korygujących mających zastosowanie w części lub w całości do emerytur. Przepisy te przewidują w szczególności stosowanie współczynników korygujących od daty ich obowiązywania do daty wejścia w życie kolejnej aktualizacji rocznej, podczas gdy zawarty w rozdziale 3 załącznika XI do zmienionego regulaminu pracowniczego art. 8, dotyczący aktualizacji tymczasowych, do którego odsyła art. 3 ust. 5 akapit trzeci tego załącznika przewiduje możliwość, by data obowiązywania przypadała przed 1 stycznia, co oznacza, że zgodnie z zamiarem prawodawcy Unii mechanizm tymczasowej aktualizacji mógł być w pełni używany do współczynników korygujących znajdujących zastosowanie do emerytur. Ponadto rozdział 2 załącznika XI do zmienionego regulaminu pracowniczego jest właśnie poświęcony aktualizacji tymczasowej wynagrodzeń i emerytur (art. 65 ust. 2 zmienionego regulaminu pracowniczego). Tymczasem na podstawie art. 65 ust. 2 zmienionego regulaminu pracowniczego, który dotyczy wyraźnie współczynników korygujących, ten rozdział 2 stosuje się odpowiednio do aktualizacji tymczasowej współczynników korygujących. (zob. pkt 46–51)

O ile prawdą jest, że z brzmienia art. 65 ust. 4 regulaminu pracowniczego, zmienionego rozporządzeniem nr 1023/2013 zmieniającym Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej i Warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej wynika, że prawodawca postanowił, iż żadna aktualizacja na podstawie art. 65 ust. 1 i 2 nie może zostać przeprowadzona w 2013 r. i w 2014 r., o tyle nie stoi to na przeszkodzie temu, by Komisja mogła wydać decyzje w sprawie aktualizacji tymczasowej współczynników korygujących mających zastosowanie do wynagrodzeń i emerytur urzędników w oparciu o art. 65 ust. 2 zmienionego regulaminu pracowniczego, które dotyczą tych lat. Podczas gdy art. 65 ust. 1 zmienionego regulaminu pracowniczego dotyczy bowiem corocznej aktualizacji wysokości nominalnej wynagrodzeń jak również niektórych dodatków pieniężnych, to ust. 2 tego przepisu dotyczy z kolei aktualizacji, zwanej tymczasową w wypadku znaczącej zmiany kosztów życia, nie tylko wysokości nominalnych wynagrodzeń i dodatków pieniężnych, o których mowa w tym ust. 1, lecz również współczynników korygujących, o których mowa w art. 64 zmienionego regulaminu pracowniczego, które stosowane są do emerytur wyłącznie w związku z prawami nabytymi przed 1 maja 2004 r. Ponadto, każdy przepis prawa Unii należy interpretować pod kątem ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego element stanowi oraz pod kątem zarówno faktycznej woli autora uregulowania, jak i celu przez niego realizowanego. W tym względzie poczynione w art. 65 ust. 4 zmienionego regulaminu pracowniczego odniesienie do aktualizacji przewidzianych na podstawie art. 65 ust. 1 i 2 należy rozumieć jako dotyczące wyłącznie aktualizacji wysokości nominalnych wynagrodzeń, emerytur i rent, jak również dodatków, z wyłączeniem aktualizacji tymczasowej współczynników korygujących na podstawie art. 65 ust. 2 zmienionego regulaminu pracowniczego i ich aktualizacji corocznej na podstawie art. 64 zmienionego regulaminu pracowniczego. (zob. pkt 65–67, 75) Odesłanie Trybunał, wyroki: z dnia 12 listopada 1969 r., Stauder, 29/69, EU:C:1969:57, pkt 3; z dnia 7 lipca 1988 r., Moksel Import und Export, 55/87, EU:C:1988:377, pkt 15; z dnia 29 kwietnia 2004 r., Plato Plastik Robert Frank, C‑341/01, EU:C:2004:254, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo

Mechanizm automatycznej aktualizacji wynagrodzeń i emerytur przewidziany w art. 65 ust. 1 regulaminu pracowniczego w brzmieniu wynikającym z wejścia w życie rozporządzenia nr 1023/2013 zmieniającego Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej i Warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej, który zastąpił mechanizm przyjmowania rozporządzeniami Rady wynagrodzeń i emerytur przewidziany w regulaminie pracowniczym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. ma na celu zapewnienie pewnego paralelizmu pomiędzy, z jednej strony, zmianą siły nabywczej urzędników i pracowników Unii i w konsekwencji emerytów, a z drugiej strony, zmianą siły nabywczej członków krajowych służb publicznych. Ten cel paralelizmu różni się jednak znacząco od zasady, cechującej samą europejską służbę publiczną, równoważności siły nabywczej pomiędzy urzędnikami Unii, wynikającej między innymi z przepisów art. 64 regulaminu pracowniczego, zmienionego rozporządzeniem nr 1023/2013, która to zasada znajduje zastosowanie również do emerytów uprawnionych do emerytury, do której prawa zostały nabyte, w części lub w całości, przed 1 maja 2004 r. Zasada ta bowiem, która opiera się na ustaleniu znaczącej różnicy pomiędzy sytuacjami gospodarczymi różnych państw członkowskich i niektórych państw trzecich jako miejsc zatrudnienia lub, w odniesieniu do emerytów, miejsc zamieszkania oznacza, że prawa majątkowe urzędników i pracowników Unii jak również niektórych emerytów powinny tworzyć, w równorzędnych sytuacjach zawodowych i rodzinnych, identyczną siłę nabywczą bez względu na miejsce zatrudnienia czy zamieszkania. Zasada ta, inspirowana zasadą równego traktowania, zostaje wdrożona poprzez zastosowanie do wysokości nominalnej wynagrodzenia lub, w części lub w całości, do wysokości nominalnej niektórych emerytur współczynnika korygującego wyrażającego stosunek pomiędzy kosztami życia w Brukseli (Belgia) i w Luksemburgu (Luksemburg), miastami odniesienia, a kosztami życia w miejscu zatrudnienia lub zamieszkania. (zob. pkt 71–73) Odesłanie Sąd Pierwszej Instytucji, wyrok z dnia 25 września 2002 r., Ajour i in./Komisja, T‑201/00 i T‑384/00, EU:T:2002:224, pkt 45 Sąd do spraw Służby Publicznej, wyrok z dnia 21 marca 2013 r., van der Aat i in./Komisja, F‑111/11, EU:F:2013:42, pkt 42

Celem mechanizmu aktualizacji tymczasowej współczynników korygujących, przewidzianego w art. 65 ust. 2 regulaminu pracowniczego w brzmieniu wynikającym z wejścia w życie rozporządzenia nr 1023/2013 zmieniającego Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej i Warunki zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej jest ustalenie i stosowanie do wynagrodzeń i emerytur urzędników i niektórych emerytów współczynników lepiej odzwierciedlających gospodarczo i na przestrzeni czasu rzeczywiste koszty życia w miejscach zatrudnienia lub zamieszkania. Tym samym, wdrożenie tego mechanizmu polega na zaprzestaniu stosowania współczynnika korygującego wynikającego z corocznej aktualizacji dokonywanej w dniu 1 lipca poprzedniego roku oraz zastąpieniu go nowym współczynnikiem korygującym z datą obowiązywania ustaloną co do zasady na 1 stycznia bieżącego roku celem raczej zminimalizowania, stosownie do przypadku, utraty lub zysku siły nabywczej dla zainteresowanych urzędników i emerytów zatrudnionych lub zamieszkujących w danym miejscu podczas pierwszego półrocza, niż oczekiwania na następną coroczną aktualizację ze skutkiem od dnia 1 lipca bieżącego roku. Biorąc pod uwagę, że kosztowne i trudne byłoby ustalenie comiesięcznej aktualizacji współczynników korygujących po to, aby odzwierciedlić comiesięczne wahania kosztów życia w każdym z państw członkowskich, a nawet państw trzecich, miejsca zatrudnienia czy zamieszkania, prawodawca zdefiniował próg wrażliwości, po przekroczeniu którego Eurostat i Komisja powinni zbadać, czy obowiązujący współczynnik korygujący, wynikający z poprzedniej corocznej aktualizacji, odzwierciedla jeszcze rzeczywistość gospodarczą a jeśli nie, ustalić nowy współczynnik korygujący za pośrednictwem aktualizacji tymczasowej. W świetle elementów obliczenia przewidzianych w regulaminie pracowniczym, w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem nr 1023/2013, w szczególności prognozy zmian siły nabywczej, należy jednak zauważyć, że ustalenie stosunku procentowego wahań kosztów życia, przekraczającego próg wrażliwości niekoniecznie prowadzi do zmiany wysokości wynagrodzeń i emerytur czy nawet wysokości współczynnika korygującego o ten sam stosunek procentowy. Oznacza to, że w sytuacji, gdy wahania kosztów życia od chwili poprzedniej corocznej aktualizacji są niższe od progu wrażliwości, regulamin pracowniczy w brzmieniu zmienionym nie przewiduje obowiązku aktualizacji wynagrodzeń i emerytur czy nawet współczynników korygujących ustalonych w dniu 1 lipca roku poprzedniego w ramach corocznej aktualizacji, nawet jeśli na co dzień zainteresowani urzędnicy i emeryci mogą tymczasowo, to znaczy do momentu kolejnej corocznej aktualizacji w dniu 1 lipca, odczuć utratę czy wprost przeciwnie, korzystać ze wzrostu siły nabywczej w porównaniu ze swoimi kolegami, urzędnikami i emerytami zatrudnionymi czy zamieszkującymi w innych państwach członkowskich. Tym samym prawodawca przewidział próg tolerancji pod względem potencjalnej utraty czy wzrostu siły nabywczej urzędników i emerytów wypływających z różnicy pomiędzy, z jednej strony, współczynnikiem korygującym wynikającym z corocznej aktualizacji obowiązującej od dnia 1 lipca poprzedniego roku oraz z drugiej strony współczynnikiem korygującym, który miałby odzwierciedlać zmianę rzeczywistych danych gospodarczych od poprzedniej corocznej aktualizacji. Co prawda przekroczenie progu wrażliwości, o którym mowa w art. 6 ust. 2 lit. b) załącznika XI do regulaminu pracowniczego ze zmianami sprawia, że tymczasowa aktualizacja współczynników korygujących staje się obowiązkowa a brane w tym względzie pod uwagę dane powinny być rzeczywistymi danymi ustalonymi przez Eurostat. Jednakże, po pierwsze, istnienie progu wrażliwości ma na celu przeprowadzenie aktualizacji tymczasowej tylko w wypadkach, w których mogłaby ona prowadzić do ustalenia współczynnika korygującego, który różniłby się znacząco od współczynnika ustalonego w ramach corocznej aktualizacji. Innymi słowy, prawodawca wykluczył obowiązek tymczasowego przeglądu współczynnika korygującego wynikającego z poprzedniej corocznej aktualizacji w sytuacji, gdy wahania kosztów życia są niewielkie i mogą prowadzić jedynie do nieznacznej zmiany tego współczynnika. Po drugie, wdrożenie art. 6 ust. 2 lit. b) załącznika XI do regulaminu pracowniczego ze zmianami za pośrednictwem porównania rzeczywistych danych zakłada w sposób konieczny, że dane będące podstawą corocznej aktualizacji, przyjęte ze skutkiem od 1 lipca poprzedniego roku kalendarzowego faktycznie odzwierciedlały rzeczywistą sytuację kosztów życia w tej dacie. (zob. pkt 93- 98)