OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

F. G. JACOBSA

przedstawiona w dniu 22 stycznia 2004 r. ( )

Sprawa C‑332/01

Republika Grecka

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich





1. W niniejszej sprawie Grecja wnosi o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji Komisji 2001/557/WE z dnia 11 lipca 2001 r. o wykluczeniu z finansowania wspólnotowego pewnych wydatków poniesionych przez Państwa Członkowskie w ramach Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (zwanej dalej „decyzją” lub „zaskarżoną decyzją”) ( ).

2. Grecja kwestionuje w szczególności wykluczenie przez Komisję z finansowania wspólnotowego wydatków w sektorze bawełny, oliwy z oliwek, suszonych winogron oraz owiec i kóz.

3. Przed przystąpieniem do szczegółowej analizy żądań i argumentów Grecji pomocne mogłoby być określenie podstawowych cech ramy prawnej regulującej finansowanie wspólnej polityki rolnej oraz rozliczania rachunków w ramach EFOGR.

Ramy prawne

Podstawowe przepisy prawa wspólnotowego

4. Podstawowe zasady w zakresie finansowania wspólnej polityki rolnej zostały określone w rozporządzeniu nr 729/70 ( ), które stanowi, że ze środków EFOGR finansowane są wspólne działania przyjęte dla osiągnięcia celów określonych w art. 33 ust. 1 lit. a) WE, w tym interwencja mająca na celu ustabilizowanie rynków rolnych, podjęta zgodnie z zasadami wspólnotowymi w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych ( ).

5. Artykuł 5 rozporządzenia nr 729/70 stanowi o rozliczaniu rachunków przedstawionych przez instytucje krajowe upoważnione do realizacji wydatków w zakresie działań, które mogą być finansowane ze środków EFOGR („agencje płatnicze”). Artykuł 5 ust. 2 lit. c) akapit pierwszy wyraźnie wymaga, aby Komisja wykluczyła z finansowania wspólnotowego wydatki, które nie zostały zrealizowane zgodnie z zasadami wspólnotowymi.

6. Artykuł 5 ust. 2 lit. c) stanowi dalej, co następuje:

„Przed podjęciem decyzji o odmowie finansowania wyniki kontroli przeprowadzonych przez Komisję i odpowiedzi zainteresowanego Państwa Członkowskiego są przedmiotem pisemnej notyfikacji, po której obydwie strony dołożą starań w celu osiągnięcia porozumienia co do działań, jakie należy podjąć.

W przypadku gdy porozumienie nie zostało osiągnięte, Państwo Członkowskie może zwrócić się o rozpoczęcie procedury mediacyjnej pomiędzy odpowiednimi stanowiskami w okresie czterech miesięcy; jej wyniki przedstawia się w sprawozdaniu wysyłanym do Komisji i rozpatrywanym przez nią przed podjęciem decyzji o odmowie finansowania.

Komisja dokonuje oszacowania kwot, które mają być wykluczone, z uwzględnieniem w szczególności stwierdzonego stopnia niezgodności. Komisja uwzględnia naturę i wagę naruszenia przepisów oraz stratę finansową poniesioną przez Wspólnotę.

Odmowa finansowania nie może dotyczyć wydatków dokonanych wcześniej niż 24 miesiące przed pisemnym powiadomieniem zainteresowanego Państwa Członkowskiego przez Komisję o wynikach kontroli […]” ( ) [tłumaczenie nieoficjalne].

7. Artykuł 8 ust. 1 rozporządzenia nr 729/70 wymaga, aby Państwa Członkowskie podjęły działania w celu zapewnienia, że transakcje finansowane przez EFOGR są przeprowadzane w poprawny sposób, w celu zapobiegania nieprawidłowościom i odzyskiwania kwot straconych wskutek nieprawidłowości. W większości sektorów rolnych szczególne przepisy wspólnotowe określają środki, jakie muszą przyjąć Państwa Członkowskie w celu wypełnienia swoich zobowiązań ogólnych na podstawie art. 8 ust. 1 ( ).

8. Komisja jest upoważniona, na podstawie art. 9 rozporządzenia nr 729/70, do podjęcia działań w celu sprawdzenia oraz uzupełnienia informacji i dokumentów dostarczonych przez władze Państwa Członkowskiego. Może np. dokonywać kontroli na miejscu oraz powinna mieć dostęp do ksiąg i wszystkich innych dokumentów związanych z wydatkami finansowanymi przez EFOGR, a także przeprowadzać lub ustalać z Państwami Członkowskimi przeprowadzanie dochodzeń i kontroli.

9. Artykuł 8 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1663/95 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 729/70 w odniesieniu do procedury rozliczania rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR ( ) stanowi w zakresie, w jakim ma to znaczenie dla niniejszej sprawy:

„W przypadku gdy w wyniku dochodzenia Komisja uznaje, że wydatki nie zostały dokonane zgodnie z regułami wspólnotowymi, powiadamia ona Państwo Członkowskie o wynikach swoich kontroli, działaniach korygujących, które mają być podjęte w celu zapewnienia zgodności w przyszłości oraz o ocenie każdego wydatku, którego wykluczenie może zaproponować na podstawie art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia (EWG) nr 729/70. Takie powiadomienie zawiera odniesienie do niniejszego rozporządzenia […]”.

Wykładnia podstawowych przepisów prawa przez Trybunał

10. Trybunał rozwinął wiele istotnych zasad odnośnie do kwestionowania przez Państwa Członkowskie zgodności z prawem potrąceń dokonanych przez Komisję.

11. Po pierwsze, jest jasne, że rozporządzenie nr 729/70 zezwala Komisji na obciążenie EFOGR jedynie kwotami wypłaconymi zgodnie z przepisami ustanowionymi w ramach różnych sektorów rolnictwa ( ) i w rezultacie zobowiązuje Komisję do odmowy finansowania wydatków, jeśli ta wykryje, że miały miejsce nieprawidłowości ( ): cel procedury rozliczania rachunków EFOGR, którym jest sprawdzenie, czy refundacji i interwencji dokonuje się zgodnie z zasadami wspólnotowymi, i stąd zagwarantowanie, że wszyscy przedsiębiorcy podlegają tym samym warunkom konkurencji, byłby narażony na niebezpieczeństwo, gdyby Komisja była w stanie, gdy uzna krajową praktykę za nieprawidłową, odwołać się do swobodnego uznania, aby taką praktykę przyjąć lub odrzucić w ramach finansowania przez Wspólnotę według wagi następstw finansowych dla EFOGR ( ). Stąd to Państwa Członkowskie muszą ponosić ciężar wszelkich innych wypłaconych kwot, a w szczególności wszelkich kwot, na których wypłatę zezwoliły władze krajowe, same błędnie wnioskując w tym kontekście ( ).

12. W szczególności art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 729/70 nakłada na Państwa Członkowskie ogólny obowiązek podejmowania działań niezbędnych do upewnienia się, że transakcje finansowane przez EFOGR są rzeczywiście przeprowadzane i dokonywane w poprawny sposób, zapobiegania nieprawidłowościom i postępowania z nimi, odzyskiwania kwot straconych wskutek nieprawidłowości lub zaniedbań, nawet jeśli szczególny akt wspólnotowy nie stanowi wyraźnie o przyjęciu szczególnych środków nadzorczych. Z postanowienia tego wynika także, w związku z obowiązkiem lojalnej współpracy z Komisją określonym w art. 10 WE, szczególnie w odniesieniu do właściwego używania zasobów wspólnotowych, że od Państw Członkowskich wymaga się ustanowienia systemu kontroli administracyjnych oraz kontroli na miejscu, gwarantując w ten sposób właściwe przestrzeganie warunków materialnych i formalnych dla przyznania spornych premii. Kontrole te muszą być przeprowadzone w taki sposób, żeby nie pozostawiały wątpliwości co do prawidłowości wydatków obciążających EFOGR ( ). Jeśli rozporządzenie określa szczególne środki nadzoru, Państwa Członkowskie muszą stosować je i nie jest konieczne badanie argumentów stojących za stanowiskiem, że inny system nadzoru jest bardziej skuteczny ( ).

13. Odnośnie do ciężaru dowodu, choć Komisja ma obowiązek uzasadnienia swojej decyzji o odmowie obciążenia EFOGR wydatkami dokonanymi przez Państwo Członkowskie, przedstawiając dowód poważnie uzasadnionych wątpliwości co do istnienia lub stosowności kontroli przeprowadzonych w tym Państwie Członkowskim, to jednak nie jest zobowiązana do wykazania w sposób wyczerpujący, że kontrole były niewłaściwe lub że istniały nieprawidłowości w liczbach przedstawionych przez to państwo, ani nawet do przedstawienia szczegółów niewłaściwości tych kontroli lub niedokładności danych przedstawionych przez to państwo. To Państwo Członkowskie znajduje się w najlepszym położeniu, aby zbierać i sprawdzać dane wymagane do rozliczenia rachunków EFOGR i stąd to do tego państwa należy przedstawienie najbardziej szczegółowych i wszechstronnych dowodów na to, że przeprowadziło kontrole lub że jego liczby są dokładne oraz, w odpowiednim przypadku, że twierdzenia Komisji są błędne ( ). Państwo Członkowskie nie może obalić wniosków Komisji zwykłymi twierdzeniami niewspartymi dowodem na istnienie solidnego i operacyjnego systemu nadzoru ( ).

14. Ponadto do Państwa Członkowskiego należy wykazanie, w odpowiednim przypadku, że Komisja myliła się co do konsekwencji finansowych, jakie należało wyciągnąć z zarzucanego naruszenia ( ). Jeśli Komisja uzna, że nie istnieją właściwe procedury kontroli, może odmówić obciążenia EFOGR całością spornych wydatków ( ). W przypadku gdyby Komisja, zamiast odrzucić wszystkie wydatki objęte naruszeniem, usiłowała stworzyć zasady postępowania w przypadku nieprawidłowości w inny sposób, w zależności od rozmiarów uchybień w systemie kontroli i stopniu ryzyka dla EFOGR, to do Państwa Członkowskiego należy wykazanie, że te kryteria są arbitralne i krzywdzące ( ).

15. Względem obowiązku przedstawienia przyczyn wydania decyzji o rozliczeniu rachunków przedstawienie to należy uznać za wystarczające, jeśli Państwo Członkowskie, do którego skierowana była decyzja, było ściśle zaangażowane w proces, którego wynikiem była decyzja, a także było świadome – na przykład na podstawie sprawozdania podsumowującego lub korespondencji z Komisją – przyczyn, dla których Komisja zajęła stanowisko, że nie powinna obciążać EFOGR spornymi kwotami ( ).

16. Względem zobowiązań Komisji na podstawie art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1663/95 oraz art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 729/70 art. 8 ust. 1 uzupełnia art. 5 ust. 2 lit. c), określając wymagania co do „pisemnego powiadomienia zainteresowanego Państwa Członkowskiego przez Komisję o wynikach [jej] kontroli” w rozumieniu tego ostatniego przepisu ( ). To powiadomienie ma zatem na celu przedstawienie działań korygujących, które mają być podjęte w celu zapewnienia zgodności w przyszłości, oraz ocenę każdego wydatku, którego wykluczenie może zaproponować Komisja, odwołując się do rozporządzenia nr 1663/95. Państwo Członkowskie musi mieć dwa miesiące na przedstawienie odpowiedzi.

17. Celem wymagań ustalonych na mocy wspomnianych przepisów jest umożliwienie danemu Państwu Członkowskiemu precyzyjnego ustalenia daty, od której ma być obliczane czasowe ograniczenie; celem tego terminu wykluczenia jest ochrona Państw Członkowskich przed brakiem pewności prawa, które miałoby miejsce, gdyby Komisja mogła zakwestionować wydatki dokonane na kilka lat przed wydaniem decyzji o zgodności ( ). Państwo Członkowskie może jednak domagać się ochrony wynikającej z ustanowienia tego okresu tylko w takim zakresie, w jakim państwo to zastosuje się do swoich własnych obowiązków na podstawie prawa wspólnotowego, w szczególności w odniesieniu do dobrowolnego przedstawienia informacji wymaganych do sprawdzenia. Stąd w celu określenia, czy dochowano 24‑miesięcznego terminu, Państwo Członkowskie nie może brać pod uwagę jedynie daty dokonania wydatków, nie uwzględniając daty przekazania Komisji odpowiedniej i wyczerpującej informacji o takich wydatkach, co umożliwiłoby tej ostatniej przeprowadzenie rozliczenia rachunków ( ).

Wytyczne Komisji

18. Dokument Komisji nr VI/5330/97 z dnia 23 grudnia 1997 r. ( ) (zwany dalej „wytycznymi”) określa wytyczne, jakimi zamierza kierować się Komisja stosując korektę finansową w kontekście rozliczania rachunków EFOGR Sekcja Gwarancji.

19. Wytyczne wskazują, że w przypadku gdy Komisja uzna, że dana pozycja wydatków nie jest zgodna z przepisami wspólnotowymi, musi co do zasady odmówić jej finansowania. W przypadku gdy Państwo Członkowskie nie zastosuje się do przepisów wspólnotowych wymagających sprawdzenia kwalifikacji wniosków o pomoc, odmowa finansowania wszystkich spornych wydatków oznaczałaby w niektórych przypadkach, że wydatki, których finansowania odmówiono, prawdopodobnie przekroczyłyby stratę finansową poniesioną przez Wspólnotę. W takich przypadkach należy oszacować stratę. Zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 729/70 wskaźnik korygujący musi być w sposób oczywisty związany z prawdopodobną stratą. Muszą istnieć znaczące uchybienia w stosowaniu wyraźnych zasad wspólnotowych, które muszą narażać EFOGR na rzeczywiste ryzyko straty lub nieprawidłowości.

20. Załącznik 2 dotyczy skutków finansowych rozliczania takich rachunków niedostateczności kontroli przeprowadzanych przez Państwa Członkowskie. W tym celu wytyczne rozróżniają dwie kategorie kontroli:

– kontrole kluczowe, które stanowią fizyczne i administracyjne kontrole wymagane do sprawdzenia istotnych informacji, w szczególności co do istnienia przedmiotu wniosku, ilości i warunków jakościowych, w tym zachowania terminów, wymogów związanych ze żniwami, okresami retencyjnymi itp. Dokonuje się ich na miejscu wraz z porównaniem z niezależnymi danymi, takimi jak księgi wieczyste;

– kontrole pomocnicze stanowią działania administracyjne wymagane w celu poprawnego przetwarzania wniosków, takie jak sprawdzenie, czy zostały złożone w terminie, identyfikacja powtarzających się wniosków w tym samym przedmiocie, analiza ryzyka, zastosowanie sankcji i właściwy nadzór nad procedurami.

21. Wytyczne przewidują, że w przypadku gdy nie przeprowadzono jednej lub więcej kluczowych kontroli lub gdy przeprowadzono je w sposób niezadowalający lub tak rzadko, że są nieskuteczne w określeniu, czy wnioski są kwalifikowane lub zapobiegające nieprawidłowościom, uzasadniona jest korekta w wysokości 10 %, gdyż można przyjąć, że istnieje wysokie ryzyko rozległych strat w ramach EFOGR. Jeśli wszystkie kontrole kluczowe zostały przeprowadzone, jednak nie w liczbie, częstotliwości lub zakresie określonych w przepisach, to wówczas uzasadniona jest korekta w wysokości 5 %, gdyż można przyjąć, zarówno że kontrole nie gwarantują odpowiedniego stopnia pewności, że wnioski są prawidłowe, jak i że istnieje znaczące ryzyko strat w ramach EFOGR. Gdy Państwo Członkowskie właściwie przeprowadziło kontrole kluczowe, ale zupełnie zaniedbało przeprowadzenia jednej lub więcej kontroli pomocniczych, uzasadniona jest korekta w wysokości 2 %, gdyż ryzyko straty w ramach Funduszu oraz naruszeń jest mniejsze. Gdy wdrożenie systemu kontroli nie miało miejsca lub było przeprowadzone w sposób dalece niewłaściwy, a także są wskazówki bardzo częstych nieprawidłowości i zaniedbań w zwalczaniu nieprawidłowych czy nieuczciwych praktyk, uzasadniona jest korekta w wysokości 25 %, gdyż można przyjąć, że nieuprawnione przedkładanie wniosków pociąga za sobą wyjątkowo wysokie straty dla EFOGR.

22. Kryteria zastosowania korekt ryczałtowych określone w wytycznych Komisji zostały przeanalizowane przez Trybunał Sprawiedliwości w wielu sprawach. W sposób oczywisty wynika z orzecznictwa, że Trybunał uznaje te kryteria za wiążące ( ).

Postępowanie

23. W niniejszej sprawie, podstawy, na których Komisja oparła swą odmowę zwrotu wydatków zostały przedstawione w Rapport de synthèse (Sprawozdanie podsumowujące) wydanym przez Komisję w dniu 19 czerwca 2001 r. ( ) po przeprowadzeniu procedury mediacyjnej wymaganej na podstawie art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 729/70.

Odmowa uwzględnienia wydatków w sektorze bawełny

Odpowiednie przepisy prawne

24. W okresie, gdy miały miejsce okoliczności faktyczne, system pomocy w odniesieniu do bawełny był zasadniczo regulowany przez, po pierwsze, rozporządzenie nr 1554/95 ustanawiające ogólne zasady systemu pomocy w odniesieniu do bawełny oraz uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2169/81 ( ) oraz rozporządzenie nr 1201/89 ustanawiające zasady wykonania systemu pomocy dla bawełny ( ).

25. Artykuł 8 rozporządzenia nr 1554/95 stanowi:

„Przed 1 października ustala się szacunek produkcji bawełny, o którym mowa w art. 5 ust. 3 […], uwzględniając szacunki plonów.

W celu ustalenia tych szacunków określa się system deklaracji o zasianych obszarach” [tłumaczenie nieoficjalne].

26. Artykuł 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1201/89 stanowi:

„Przed upływem terminu ustalonego przez Państwo Członkowskie i, z wyjątkiem przypadków siły wyższej, nie później niż 1 lipca wszyscy producenci bawełny przesyłają roczne deklaracje o zasianych obszarach.

Jednakże w przypadku Grecji, za rok 1996, termin 1 lipca zostaje zastąpiony przez 1 sierpnia” [tłumaczenie nieoficjalne].

27. Artykuł 12 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1201/89 stanowi:

„Agencja wyznaczona w tym celu przez Państwo Członkowskie producenta sprawdza […] dokładność deklaracji o zasianych obszarach na podstawie kontroli na zasadzie wyrywkowej w zakresie co najmniej 5 % deklaracji”[tłumaczenie nieoficjalne].

28. Preambuła do rozporządzenia nr 1437/96 ( ), które wprowadziło drugi akapit do art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1201/89, stanowi:

„[…] art. 8 ust. 1 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 1201/89 […] przwiduje, że wszyscy producenci bawełny muszą przesyłać roczne deklaracje o zasianych obszarach przed upływem terminu ustalonego przez Państwo Członkowskie i, z wyjątkiem przypadków siły wyższej, nie później niż 1 lipca; […] strajki w ramach służby publicznej w Grecji poważnie zakłóciły przedstawianie tych deklaracji w 1996 r.;

[…] w rezultacie w przypadku Grecji za rok 1996 należy wyznaczyć termin po 1 lipca;

[…]” ( ) [tłumaczenie nieoficjalne].

Wnioski Komisji i żądania Grecji

29. Sprawozdanie podsumowujące wskazuje, że: i) w związku z brakiem personelu w okręgach ( ) Serrai i Drama nie zostały przeprowadzone kontrole na miejscu w odniesieniu do deklaracji o zasianych obszarach w roku gospodarczym 1995/96 oraz ii) kontrole deklaracji o zasianych obszarach w okręgach Voiotia i Imathia w roku gospodarczym 1996/1997 zostały przeprowadzone z opóźnieniem w związku ze strajkiem kontrolerów. Doszło zatem do naruszenia art. 12 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1201/89, który stanowi o kontrolach dotyczących co najmniej 5 % deklaracji. Komisja zaproponowała więc korektę w wysokości 4 163 259 550 GRD, stanowiącą 10 % wszystkich wydatków, w odniesieniu do których zostały stwierdzone błędy.

30. Grecja podnosi, że w zakresie, w jakim decyzja stanowi o wyżej wspomnianych potrąceniach w sektorze bawełny, powinna być stwierdzona jej nieważność lub, alternatywnie, powinna być zmieniona w taki sposób, aby potrącenia zostały ograniczone do 2 % zadeklarowanych wydatków.

Brak kontroli w okręgach Serrai i Drama

31. Grecja, przyznając, że nie zostały przeprowadzone kontrole w okręgach Serrai i Drama, twierdzi, że Komisja błędnie interpretuje art. 12 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1201/89. W Sprawozdaniu podsumowującym Komisja uznała, że kontrole, o których mowa w art. 12 ust. 1 lit. a), muszą być reprezentatywne, a zatem żaden okręg nie może być pominięty. W przeciwieństwie do tego Grecja utrzymuje, że przepis ten wymaga po prostu, aby kontrole dotyczyły 5 % deklaracji o zasianych obszarach. W roku gospodarczym 1995/96 otrzymano 119 942 deklaracji i przeprowadzono 8 299 inspekcji, co stanowi 6,9 % liczby deklaracji. Chociaż nie było więc kontroli w okręgach Serrai i Drama, przeprowadzone kontrole były jednak reprezentatywne. Ponadto interpretowanie tego wymogu poprzez odniesienie do okręgu byłoby sprzeczne z zasadą równego traktowania, gdyż inne Państwa Członkowskie nie mają równorzędnych krajowych jednostek terytorialnych. Nawet jeśli przyjąć, że art. 12 ust. 1 lit. a) wymaga, aby kontrole dotyczyły 5 % danej jednostki terytorialnej, takiej jednostki nie powinien stanowić okręg lecz region lub obszar geograficzny.

32. Ponadto Grecja twierdzi, że brak kontroli w Serrai i Drama był podyktowany okolicznościami, gdyż występował tam problem tymczasowego braku personelu, który następnie został rozwiązany i kontrole w tych okręgach zostały podjęte na nowo. Z zasad dobrej wiary oraz proporcjonalności wynika, że surowa korekta nałożona przez Komisję nie może być uzasadniona takimi krótkotrwałymi okolicznościami.

Opóźnione kontrole w okręgach Voiotia i Imathia

33. Grecja podnosi, że rozporządzenie nr 1201/89 nie określa terminu końcowego dla kontroli na miejscu; jedynym wymogiem wynikającym z przepisów jest to, że kontrole muszą się odbyć we właściwym czasie, to znaczy wtedy, gdy jest pewne, że sprawdzany obszar został zasiany. Ten okres może przypadać na miesiące od sierpnia do kwietnia, gdyż nawet po żniwach bawełny powierzchnię zasianą można stwierdzić na podstawie łodyg tkwiących w ziemi. Spośród kontroli, które się odbyły, prawie wszystkie miały miejsce we wrześniu, październiku i listopadzie.

34. Dodatkowo, Grecja przyznaje, że w niektórych okręgach miały miejsce opóźnienia, ale, jak twierdzi, spowodowane były one siłą wyższą, to znaczy dzikimi strajkami, w których wzięło udział ponad 95 % pracowników agencji ds. bawełny.

Ocena

35. W odniesieniu do braku kontroli w okręgach Serrai i Drama zgadzam się z Grecją, że na podstawie swobodnej lektury art. 12 ust. 1 lit. a) może wynikać, że agencja powinna dokonać na zasadzie wyrywkowej wyboru co najmniej 5 % spośród wszystkich otrzymanych deklaracji. Wymóg przypadkowości powinien zapewnić, że z biegiem czasu wszystkie obszary objęte właściwością danej agencji mogą być poddane kontrolom. Alternatywne stanowisko miałoby także tę wadę, że należałoby zdecydować, która jednostka terytorialna jest miarodajna; jak wskazuje Grecja, to mogłoby być niesłuszne. Postanowienia art. 12 ust. 1 lit. a) można zestawić z postanowieniami art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 2911/90 ( ), który wyraźnie stanowi, że kontrole powinny dotyczyć reprezentatywnej części ogółu deklaracji dotyczących upraw w sektorze suszonych winogron „w każdej właściwej jednostce administracyjnej” [tłumaczenie nieoficjalne].

36. Jednakże na podstawie dokumentów przedstawionych Trybunałowi wydaje się, że Grecja nie zastosowała tego systemu w odpowiedni sposób. Do skargi dołączona jest tabela, która wskazuje, że 6,9 % deklaracji, odnośnie do których przeprowadzone były kontrole przywoływane przez Grecję, obejmuje 1 101 deklaracji dla Serrai (z całości 10 874) i 325 dla okręgu Drama (z całości 3 222), które zostały przypadkowo wybrane dla celów kontroli. Stąd wynika, że deklaracje przedłożone dla tych dwóch okręgów były włączone w proces przypadkowego wyboru. Wydaje się jednak potwierdzone, że żaden z obszarów objętych deklaracjami wybranymi w taki sposób nie został w rzeczywistości skontrolowany. Jest to w sposób oczywisty sprzeczne z duchem przepisów, które wymagają, aby kontrole danej części wszystkich deklaracji o zasianych obszarach dla Państwa Członkowskiego, które na zasadzie przypadku wybrało deklaracje w celu przeprowadzenia kontroli, wykluczały z procesu kontroli wszystkie deklaracje o zasianych obszarach w ten sposób wybrane w całych dwóch okręgach. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że do zainteresowanego Państwa Członkowskiego należy przedstawienie najbardziej szczegółowych i wszechstronnych dowodów na to, że przeprowadziło kontrole lub że jego liczby są dokładne oraz że Państwo Członkowskie nie może obalić wniosków Komisji zwykłymi twierdzeniami niewspartymi dowodem na istnienie solidnego i operacyjnego systemu nadzoru ( ). Taka możliwość, aby Państwo Członkowskie opierało się na wybiórczych kontrolach, choć nakazane są wyrywkowe kontrole, byłaby oczywiście sprzeczna z tymi zasadami.

37. Odnośnie do opóźnionych kontroli w okręgach Voiotia i Imathia mam pewne zrozumienie dla stanowiska Grecji – w związku z tym, że art. 12 ust. 1 lit. a) nie stanowi wyraźnie o limicie czasowym dla przeprowadzenia kontroli – gdyż rozsądna wykładnia wskazywałaby, że kontrole powinny mieć miejsce w czasie, gdy jest pewne, że kontrolowane obszary są zasiane; kontrole nie muszą zatem koniecznie mieć miejsca w okresie przedżniwnym (jak zdaje się sugerować Komisja), gdyż, jak twierdzi Grecja, kontrole pożniwne mogłyby prowadzić do tych samych rezultatów, zakładając, że łodygi bawełny pozostawałyby w ziemi.

38. Wydaje się jednak, że Komisja, pomimo powtarzających się wniosków w tej sprawie, nie otrzymała informacji lub dokumentów wskazujących, że kontrole kiedykolwiek się odbyły, nawet (według jej interpretacji) późno. Z uwagi na to, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Państwo Członkowskie nie może obalić wniosków Komisji zwykłymi twierdzeniami niewspartymi dowodem na istnienie solidnego i operacyjnego systemu nadzoru ( ), tego zarzutu Grecji nie można przyjąć.

39. Odnośnie do argumentu siły wyższej wydaje mi się, że istnieje tu pewne pomieszanie co do dat. Grecja załączyła do swojej skargi dokumenty pochodzące od związku zawodowego pracowników sektora bawełny jako dowód ogłoszonego strajku, w którym uczestniczyło w ciągu pięciu dni ponad 95 % pracowników. Wydaje się, że jest to jedyny dowód na strajki podnoszone przez Grecję, który został przekazany Komisji i to dopiero wówczas, gdy skarga została wniesiona. Wszystkie dokumenty w tym załączniku pochodzą z 1995 r. i dotyczą okresu od sierpnia do października tego roku, podczas gdy zarzut Komisji dotyczy opóźnionych kontroli przeprowadzonych od grudnia 1996 r. do lutego/marca 1997 r. W związku z tym, że rozpatrywane są strajki z 1996 r., może ponadto być istotne, że pewna elastyczność została już wprowadzona do kalendarza w sposób ogólny, aby uwzględnić ich skutki: zobacz art. 8 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1201/89 ( ). W każdym razie, jakiekolwiek by nie były zalety argumentu dotyczącego siły wyższej (który wstępnie nie wydaje się przekonujący), jest znów oczywiste, że Grecji nie udało się obalić wniosków Komisji; stąd nie można przyjąć również tego zarzutu.

Odmowa uwzględnienia wydatków w sektorze oliwy z oliwek

Odpowiednie przepisy prawne

40. Rozporządzenie nr 154/75 ustanawia rejestr upraw oliwek w Państwach Członkowskich produkujących oliwę z oliwek ( ). Zgodnie z art. 1 tego rozporządzenia rejestr ten musi, do dnia 31 października 1988 r. w przypadku Grecji, objąć wszystkie znajdujące się na jej terytorium gospodarstwa rolne, w których uprawia się oliwki, i zawierać pewne szczególne informacje, które muszą być aktualizowane w regularnych odstępach czasu.

41. Artykuł 16 ust. 1 rozporządzenia nr 2261/84 ustanawiającego ogólne zasady przyznawania pomocy na produkcję oliwy z oliwek oraz organizacjom producentów ( ) przewiduje, że Państwa Członkowskie są zobowiązane do tworzenia i bieżącego prowadzenia komputerowych rejestrów w zakresie danych dotyczących oliwy z oliwek. Artykuł 16 ust. 2 wymienia informacje, jakie powinny być zamieszczone w tych rejestrach.

42. Artykuł 11 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 3061/84 ( ) ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania systemu pomocy produkcyjnej w odniesieniu do oliwy z oliwek przewiduje, że wszystkie składniki rejestrów komputerowych powinny być gotowe do dnia 31 października 1990 r.

Wnioski Komisji i żądania Grecji

43. Zgodnie ze Sprawozdaniem podsumowującym i wcześniejszą korespondencją audyty przeprowadzone w Grecji w maju 1996 r. wykazały pewne braki, w szczególności fakt, że rejestr upraw oliwek oraz rejestry komputerowe wymagane na podstawie przepisów wciąż nie zostały utworzone. W rezultacie Komisja (w poprzednich decyzjach) zaproponowała korekty w latach gospodarczych: 1992/1993, 1993/1994 i 1994/1995. Odnośnie do lat gospodarczych 1995/1996 i 1996/1997 Komisja, po konsultacjach z władzami greckimi, doszła do wniosku, że pomimo pewnej poprawy w ramach systemu kontroli główny problem pozostał. W decyzji Komisja zaproponowała zatem korektę w wysokości 5 %, wynoszącą 17 308 535 972 GRD w odniesieniu do wydatków zadeklarowanych przez Grecję w tych latach.

44. Pierwszy główny zarzut, podnoszony przez Grecję w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji polega na tym, że Komisja dokonała niewłaściwej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 2 lit. c) akapit czwarty rozporządzenia nr 729/70 ( ) oraz wytycznych ( ). Grecja stwierdza, że Komisja dopuściła się błędu z dwóch względów.

45. Po pierwsze, Komisja oparła swą korektę na kontrolach przeprowadzonych w Grecji w 1996 r., na których oparto już korekty za wcześniejsze lata. Komisja przyjęła zatem, że wnioski, jakie wyciągnęła w tamtym czasie, pozostają wiążące w odniesieniu do kolejnych lat, w tym również po przeprowadzeniu kontroli. Dokonywanie korekt na takiej podstawie jest niedopuszczalne, w szczególności z uwagi na to, że Trybunał potwierdził, że jeśli system kontroli nie może być zastosowany z przyczyn obiektywnych w danym Państwie Członkowskim, to takim brakom można zapobiec korzystając z rzetelnego systemu alternatywnego. Ponadto podejście Komisji sprowadza się do nałożenia kary za zwłokę w stworzeniu rejestru upraw oliwek, do czego Komisja nie jest upoważniona na podstawie art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 729/70; jeśli Komisja ma zamiar ukarać Grecję za zwłokę w stworzeniu rejestru, to właściwym postępowaniem byłoby wniesienie skargi o stwierdzenie uchybienia Państwa Członkowskiego.

46. Po drugie, Komisja zastosowała korektę w odniesieniu do wszystkich lat, w jakich zadeklarowano wydatki w rozpatrywanym sektorze wyłącznie na tej podstawie, że system kontroli nie został w całości wprowadzony, nie przedstawiając dowodów na to, że Wspólnota poniosła stratę finansową, co wymagane jest na podstawie art. 5 ust. 2 lit. c) akapit czwarty. W szczególności, wytyczne wskazują, że gdy braki są konsekwencją uchybienia Państwa Członkowskiego we wprowadzeniu właściwego systemu kontroli, korekta powinna być zastosowana w odniesieniu do „wszystkich wydatków, do których stosuje się system”. Grecja uważa, że „wszystkie wydatki” powinny oznaczać wszystkie wydatki w danym roku gospodarczym i okresie, który był przedmiotem kontroli. Jakakolwiek inna wykładnia nie uwzględniałaby usprawnień, jakich Państwa Członkowskie dokonały w danym systemie. W niniejszej sprawie jednak, chociaż Komisja stwierdziła, że w greckim systemie monitoringu dokonano znaczących usprawnień w kolejnych latach po audycie z 1996 r., to jednak zastosowała tę samą ratę potrąceń jak w latach poprzednich.

47. Drugi główny zarzut podnoszony przez Grecję polega na tym, że zaskarżona decyzja nie została uzasadniona lub została uzasadniona w sposób niewystarczający, niezgodnie z art. 253 WE. Wydaje się, że Grecja próbuje uzasadnić ten zarzut, zwracając uwagę, że Komisja niedostatecznie uwzględniła szereg usprawnień dokonanych w systemie, o których poinformowały ją władze greckie; gdyby to zrobiła, musiałaby przyjąć, że nie istniało zagrożenie dla zasobów EFOGR i nie zostałyby dokonane potrącenia. Grecja wymienia szereg usprawnień, z których jednak żadne nie wydaje się polegać na ukończeniu rejestru upraw oliwek oraz rejestrów komputerowych. Grecja wnioskuje, że nie można odmówić żadnej części jej wydatków w sektorze produkcji oliwy z oliwek, w każdym razie pozostałe nieprawidłowości stanowią jedynie pojedyncze przypadki problemów technicznych i zgodnie z zasadą proporcjonalności nie uzasadniają korekty w wysokości ponad 2 %. W związku z tym, że Komisja zajęła inne stanowisko, tzn. dokonała niewłaściwej oceny okoliczności faktycznych, o których została poinformowana, i naruszyła obowiązek uzasadnienia na podstawie art. 253 WE.

Ocena

48. Zgadzam się, że wstępnie argument Grecji polegający na tym, że Komisja nie powinna była zastosować korekty opartej na kontrolach poprzedzających wydatki, których dotyczy, może spotkać się z pewnym zrozumieniem. Jednakże nie wydaje mi się, że ten argument może być przekonywający w niniejszej sprawie z przyczyn poniżej przedstawionych; toteż nie zajmę się tutaj ogólnymi podstawami tego argumentu.

49. Niemożność stworzenia przez Grecję rejestru upraw oliwek oraz rejestrów komputerowych wymaganych na mocy przepisów ma swą długą historię: obowiązek stworzenia rejestru upraw pochodzi z 1988 r., a obowiązek stworzenia rejestrów komputerowych z 1990 r. Podejście władz greckich do utworzenia rejestru upraw i rejestrów komputerowych zostało określone przez rzecznika generalnego Fennelly’ego jako „letargiczne” w kontekście nieudanej próby podważenia przez Grecję w 1993 r. decyzji Komisji ograniczającej kwotę pomocy wypłaconej na wydatki w 1990 r. ( ). W kolejnej nieudanej próbie podważenia kolejnej decyzji wydanej w 1994 r. ograniczającej kwotę pomocy wypłaconej na wydatki w 1991 r. Trybunał ponownie oddalił argument Grecji dotyczący niemożności stworzenia rejestru w wymaganym terminie i orzekł, że zwłoka w utworzeniu rejestrów komputerowych nie może być usprawiedliwiona, do czego przekonywała Grecja ( ). Ostatnio, przy nieudanej próbie podważenia decyzji wydanych w 1996 r. i 1997 r. ograniczających kwotę pomocy wypłaconej na wydatki w 1992 r. i 1993 r., Trybunał powtórzył po raz kolejny, że oddala argument Grecji dotyczący niemożności zastosowania się do wymogów nałożonych przepisami prawa w zakresie utworzenia rejestru upraw i rejestrów komputerowych ( ).

50. Można zauważyć, że Grecja nie utrzymuje, że stworzyła już rejestr upraw oliwek i wymagane rejestry komputerowe. W tych okolicznościach nie może skarżyć się, że Komisja nie powtórzyła kontroli, które uprzednio odkryły ich brak. Należy pamiętać, że Komisja nie jest zobowiązana wykazywać wyczerpująco nieprawidłowości, na których się opiera, pod warunkiem że jest w stanie przedstawić dowód na istnienie poważnych i uzasadnionych wątpliwości w tym zakresie ( ). Co do argumentu, że dokonywanie korekt w opisanym kontekście stanowi nakładanie kary wykraczającej poza uprawnienia Komisji, odwołam się do wyroku w sprawie Grecja przeciwko Komisji ( ), w którym Trybunał orzekł, że Komisja ma obowiązek dokonania korekt finansowych, jeśli wydatki, w odniesieniu do których wnoszono o finansowanie, nie zostały dokonane zgodnie z zasadami wspólnotowymi, oraz że taka korekta, przeprowadzona w celu uniknięcia obciążania EFOGR kwotami, które nie służą celowi wytyczonemu przez przepisy wspólnotowe, nie stanowi kary. Pierwsza część pierwszego zarzutu Grecji nie może zatem zostać przyjęta.

51. Odnośnie do argumentu, że w związku z brakiem dowodu na stratę finansową Wspólnoty Komisja nie była upoważniona do nałożenia korekty w zakresie wszystkich lat, w których zadeklarowano wydatki, znowu odwołam się do orzecznictwa, z którego jasno wynika, że to do zainteresowanego Państwa Członkowskiego należy przedstawienie szczegółowych i wszechstronnych dowodów na to, że twierdzenia Komisji są błędne ( ). Jak podnosi Komisja, tak długo jak dwa główne elementy monitorowania pomocy, tzn. rejestr upraw oliwek oraz rejestry komputerowe, nie są utworzone, ryzyko strat poniesionych przez Wspólnotę pozostaje wysokie. W każdym razie, zgodnie z wytycznymi Komisji przywołanymi przez Grecję, korekta w wysokości 10 % jest uzasadniona „w przypadku gdy jedna - lub więcej - kluczowa kontrola nie została przeprowadzona”. Wydaje się zatem, że 10 % byłoby właściwą stopą potrąceń za uchybienie w utworzeniu, dość znacznie po terminie, dwóch kluczowych elementów systemu kontroli w sektorze produkcji oliwy z oliwek; Komisja jednakże uwzględniła pewne oznaki poprawy i, jak widać, obniżyła stawkę 10 % zaproponowaną początkowo do 5 %. Druga część pierwszego zarzutu Grecji nie może zatem zostać przyjęta.

52. Odnośnie do twierdzeń Grecji, że decyzja nie została uzasadniona lub została uzasadniona niewystarczająco, niezgodnie z art. 253 WE, to według utrwalonego orzecznictwa uzasadnienie należy uznać za wystarczające, jeśli Państwo Członkowskie, do którego skierowana jest decyzja, było świadome przyczyn, dla których Komisja zajęła stanowisko o nieobciążaniu EFOGR spornymi kwotami ( ). W związku z tym, że Komisja nie ukrywała przyczyn, dla których stosowała korekty w odniesieniu do poczynionych wydatków w sposób mniej lub bardziej ciągły od 1990 r., zasłanianie się niewiedzą na tym etapie jest wysoce obłudne ze strony Grecji. Co do argumentu, że usprawnienia w systemie oznaczały, że nie istniało ryzyko dla zasobów EFOGR, Trybunał orzekł, że gdy rozporządzenie stanowi na temat szczególnych działań w zakresie nadzoru, to Państwa Członkowskie muszą je stosować i nie jest konieczne badanie argumentów przemawiających za ich stanowiskiem, że inny system nadzoru jest bardziej – lub a fortiori równie – skuteczny ( ). Wreszcie uważam, że odnośnie do tego zarzutu w sposób wystarczający zająłem się w poprzednim punkcie argumentem Grecji, iż pozostające nieprawidłowości w tym sektorze stanowią jedynie pojedyncze przypadki problemów technicznych. Stąd należy odrzucić drugi zarzut Grecji.

Odmowa uwzględnienia wydatków w sektorze suszonych winogron

Odpowiednie przepisy prawne

53. Artykuł 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2392/86 ustanawiającego wspólnotowy rejestr winnic ( ) wymaga, aby Państwa Członkowskie produkujące winogrona hodowane na otwartej przestrzeni ustanowiły wspólnotowy rejestr winnic obejmujący ich terytorium. Artykuł 4 ust. 4 stanowi, że końcowym terminem na ustanowienie rejestru jest 31 grudnia 2000 r. w odniesieniu do Grecji.

54. Artykuł 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2911/90 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania pomocy odnoszącej się do uprawy winogron przeznaczonych do produkcji niektórych odmian winogron suszonych ( ) [tłumaczenie nieoficjalne] stanowi:

„W terminie do 30 kwietnia każdego roku w odniesieniu do kolejnego roku gospodarczego producenci przedkładają właściwej instytucji wyznaczonej przez Państwo Członkowskie, na którego terytorium znajdują się obszary uprawne, deklaracje o uprawach” [tłumaczenie nieoficjalne].

55. Artykuł 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2911/90 wymaga, aby deklaracje o uprawach obejmowały szereg szczegółowych informacji, w tym:

„b) obszary, na których posadzono winorośl, z której czerpie się dany produkt lub produkty (w hektarach lub w arach ( )) wraz z numerem w rejestrze katastralnym lub wskazaniem uznanym za równoważne przez instytucję kontrolującą obszary;

c) użyte odmiany winogron oraz, w przypadku sułtańskich, zaświadczenie czy winnica jest dotknięta filokserą lub czy była ponownie sadzona w ostatnich pięciu latach;

d) deklarację ze strony producenta, że żaden z rozpatrywanych obszarów, ani plony z nich zbierane nie są przedmiotem wniosku o pomoc w ramach innych programów pomocowych […];

e) szacunek plonów” [tłumaczenie nieoficjalne].˛

56. Artykuł 6 rozporządzenia nr 2911/90 stanowi, w zakresie, w jakim ma to znaczenie dla niniejszej sprawy:

„1. Państwa Członkowskie poprzez dochodzenia lub kontrole na miejscu sprawdzają dokładność informacji przedstawionych w deklaracjach o uprawach i wnioskach o pomoc, w szczególności w odniesieniu do:

– obszarów zadeklarowanych jako obszary do uprawy winogron przeznaczonych do produkcji winogron suszonych,

– dokładności wydajności przedstawionej we wniosku o pomoc,

– faktycznego przeznaczenia do wysuszenia co najmniej 90 % świeżych winogron zebranych na tych obszarach […].

W odniesieniu do kontroli Państwo Członkowskie sprawdza informacje przedstawione przez producentów z danymi w rejestrze winnic […].

2. Państwo Członkowskie organizuje kontrole na miejscu, zgodnie z ust. 3, obejmujące reprezentatywny odsetek przedłożonych deklaracji w każdej właściwej jednostce administracyjnej. […]

3. Kontrolą deklaracji o uprawach objęte są wszystkie obszary, na których rosną winorośle z winogronami przeznaczonymi do suszenia, do których odnosi się ta deklaracja. Dokonuje się pomiarów zadeklarowanych obszarów i sprawdzenia upraw kwalifikowanych odmian winogron.

[…]

Z każdej kontroli sporządza się protokół wskazujące sprawdzone i zmierzone obszary i działki, instrumenty służące do pomiaru oraz wnioski” [tłumaczenie nieoficjalne].

57. Artykuł 1 rozporządzenia nr 1663/95 ( ) dotyczy akredytacji krajowych agencji płatniczych upoważnionych do dokonywania wydatków w zakresie transakcji, które mogą być finansowane przez EFOGR. Artykuł 1 ust. 3 stanowi:

„Przed akredytowaniem agencji płatniczej właściwy organ upewnia się, że wewnętrzne ustalenia administracyjne oraz rachunkowe danego organu spełniają gwarancje określone w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (EWG) nr 729/70. Państwo Członkowskie ustanawia kryteria stosowane następnie przez właściwy organ w celu akredytacji, uwzględniając przedstawione w załączniku wytyczne Komisji dotyczące tych kryteriów. […]”.

58. Załącznik wymienia liczne szczególne wytyczne dla tych kryteriów, uznając że kryteria są takie, że agencja płatnicza zapewnia wystarczającą gwarancję w przedmiocie właściwego funkcjonowania jej administracyjnej organizacji i systemu kontroli wewnętrznej.

59. Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1456/97 ustalającego na rok gospodarczy 1997/98 kwotę pomocy na uprawę winogron przeznaczonych do produkcji niektórych odmian winogron suszonych ( ) stanowi, że pomoc nie zostanie wypłacona w odniesieniu do uprawy winogron suszonych na obszarach o wydajności na hektar poniżej pewnego poziomu. Artykuł 1 ust. 3 wymaga, aby Państwa Członkowskie podjęły wszelkie konieczne działania w celu sprawdzenia tej minimalnej wydajności.

60. Rozporządzenie nr 1493/1999 w sprawie wspólnej organizacji rynku wina ( ) [tłumaczenie nieoficjalne], które weszło w życie w dniu 1 sierpnia 2000 r. ( ), zachęca do sporządzenia na poziomie Państw Członkowskich lub na poziomie regionalnym inwentarza potencjału uprawy winorośli ( ). Dostęp do regulowania nielegalnie obsadzonymi obszarami, zwiększenie praw do sadzenia oraz pomoc na restrukturyzację i konwersję zapewnione przez to rozporządzenie są uzależnione od uprzedniego przedstawienia takiego inwentarza. Artykuł 16 ust. 2 stanowi, że w przypadku gdy Państwo Członkowskie ustaliło, że inwentarz zostanie sporządzony w oparciu o regiony, to wszystkie takie inwentarze muszą być sporządzone do dnia 31 grudnia 2001 r.

61. Artykuł 2 ust. 3 rozporządzenia nr 1621/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 2201/96 w odniesieniu do pomocy dla uprawy winogron przeznaczonych do produkcji niektórych odmian winogron suszonych ( ) stanowi, że do celów zarządzania systemem pomocy wprowadza się skomputeryzowaną alfanumeryczną bazę danych, zawierającą pewne określone informacje. Artykuł 13 ust. 1 wymaga, aby Państwa Członkowskie założyły bazę danych przed rozpoczęciem roku gospodarczego 2002/2003. Przepis przewiduje również obowiązek o charakterze przejściowym do przedkładania wniosków w sprawie rejestracji w bazie danych w stosunku do lat gospodarczych 1999/2000, 2000/2001 oraz 2001/2002 oraz stanowi, że odniesienia do obszaru oraz identyfikacji działek są odniesieniami do rejestru gruntów „albo innych oznaczeń uznanych za równoważne przez organ odpowiedzialny za kontrole obszarów”. Artykuł 16 ust. 2 stanowi, że rozporządzenie stosuje się od roku gospodarczego 1999/2000.

Wnioski Komisji i żądania Grecji

62. Sprawozdanie podsumowujące wskazuje, że kontrole na miejscu przeprowadzone w 1998 r. w okręgu Heraklion (Kreta) wykryły nieprawidłowości w odniesieniu, po pierwsze, do kontroli obszarów oraz kwalifikowanych odmian winogron, po drugie, do kontroli minimalnej wydajności w zakresie kwalifikowanych odmian winogron, a po trzecie, do przyjęcia i zastosowania systemu kontroli.

63. Komisja zaproponowała potrącenie w wysokości 5 % zadeklarowanych wydatków w sektorze za lata 1997 (za rok gospodarczy 1996/1997), 1998 (za rok gospodarczy 1997/1998) oraz 1999 (za rok gospodarczy 1998/1999) w okręgu Heraklion na podstawie pierwszego i drugiego zarzutu oraz w wysokości 2 % zadeklarowanych wydatków w sektorze za lata 1997, 1998 i 1999 (za wyżej wspomniane lata gospodarcze) dla całej Grecji na podstawie trzeciego zarzutu. Ogólna suma potrąceń wyniosła 3 144 838 970 GRD.

Nieprawidłowości w odniesieniu do kontroli obszarów oraz kwalifikowanych odmian winogron

64. Według Sprawozdania podsumowującego miało miejsce wiele naruszeń rozporządzenia nr 2911/90. W szczególności kontrole na miejscu wykazały, że informacje o obszarach w sprawozdaniach z kontroli, deklaracjach upraw, wnioskach o pomoc oraz naliczeniach pomocy, nie odpowiadały rzeczywistości. W związku z tym, że w terenie nie było oznaczeń ułatwiających identyfikację obszarów wspomnianych w sprawozdaniach z kontroli, nie można było zidentyfikować działek bez pomocy beneficjenta pomocy. Ponadto nie istniała dokumentacja dotycząca szczegółowego kształtu działek, które rzekomo zostały zmierzone, ani rezultaty czy metody pomiaru. W sprawozdaniu wspomniane są również szczególne problemy z kontrolerami krajowymi: w szczególności jeden z kontrolerów zastosował metodę pomiaru powierzchni kwadratowych, chociaż przy powtórnym pomiarze okazało się, że kształt działek nie miał ani formy kwadratu, ani prostokąta; niektórzy z kontrolerów nie byli świadomi instrukcji dotyczących ich zadań; niektóre prace kontrolne zostały przeprowadzone z nierealną intensywnością (27 różnych działek sprawdzonych w ciągu jednego dnia), a dwie sprawdzone działki stanowiły nieużytki. Zasadniczo nie istniała dokumentacja dotycząca kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowanych odmian winogron ani chorób, sprawozdania z kontroli opatrzone były datami z okresu po dostawie winogron, a sprawozdania z kontroli sporządzone przez kontrolerów krajowych dokładnie zgadzały się z deklaracjami beneficjentów, podczas gdy kontrole przeprowadzone w obecności przedstawicieli Wspólnoty wykazały rozbieżności odnośnie do każdej mierzonej działki w każdym z trzech sprawdzonych gospodarstw. Wreszcie brak był skutecznych kontroli krzyżowych mających na celu uniknięcie sytuacji, aby ta sama działka była przedmiotem więcej niż jednego wniosku o pomoc.

65. Grecja podnosi, że Komisja niewłaściwie zinterpretowała i zastosowała przepisy art. 2 oraz 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1621/1999 w związku z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 1493/1999 i w nieodpowiedni sposób uzasadniła decyzję z uwagi na błędną ocenę okoliczności faktycznych na tej podstawie należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.

66. W odniesieniu do zarzucanych niewłaściwych kontroli obszarów i kwalifikowanych odmian winogron art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 1493/1999 ustala termin na utworzenie inwentarza potencjału uprawy winorośli na dzień 31 grudnia 2001 r., a art. 4 ust. 4 rozporządzenia nr 2392/86 ustala dla Grecji termin na utworzenie wspólnotowego rejestru winnic na dzień 31 grudnia 2000 r. Na podstawie art. 2 ust. 3 oraz art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1621/1999 Państwa Członkowskie mają obowiązek wprowadzenia skomputeryzowanej alfanumerycznej bazy danych do celów zarządzania systemem pomocy przed rozpoczęciem roku gospodarczego 2002/2003. Artykuł 13 ust. 1 wyraźnie stanowi, że Państwa Członkowskie mogą użyć „innych oznaczeń” do celów kontroli. Dokładnie to uczyniła Grecja, korzystając z danych przechowywanych od 12 lat w dyrekcjach rozwoju wiejskiego oraz z deklaracji przedłożonych przed 1987 r. tym dyrekcjom przez producentów, które zawierają równoważne informacje umożliwiające identyfikację działek. System ten zapewnia satysfakcjonujący poziom ochrony zasobów wspólnotowych. Stąd uzasadnienie, na którym Komisja oparła swą decyzję nakładającą potrącenia, zawiera oczywisty błąd, gdyż w rozpatrywanym okresie Grecja nie była zobowiązana do utworzenia rejestru.

67. W każdym razie, zdaniem Grecji, ewentualne luki administracyjne lub proceduralne, takie jak brak odpowiedniej dokumentacji dotyczącej pomiaru lub kształtu działek nie zagroziły w rzeczywistości zasobom Funduszu a co więcej powinny być zbadane w świetle poprawek i usprawnień dokonanych w danym czasie. Rozbieżności w danych dotyczących obszarów w sprawozdaniach z kontroli, deklaracjach upraw i wnioskach o pomoc są odosobnionymi przypadkami oczywistych błędów związanych z topografią i niepewną własnością. Działki mogą być zidentyfikowane przez lokalnych geometrów; w każdym razie regionalne toponimy znane są okolicznym mieszkańcom. Użyta metoda pomiaru jest metodą, której używa się w skali całego kraju niezależnie od regionu, stąd nie było konieczne jej uszczegóławianie; wspomniany przypadek niewłaściwej metody użytej do pomiaru powierzchni kwadratowych stanowi odosobniony przypadek, a w każdym razie problem został już rozwiązany. Intensywność kontroli, również odosobniony przypadek, tłumaczy się tym, że sprawozdania z kontroli są zasadniczo sporządzane po kontrolach na miejscu, które są odnotowywane w agendach właściwych służb regionalnych, a obecnie zostały przesłane Komisji. Przeprowadza się wiele kontroli, w tym kontrole na miejscu, kwalifikowanych odmian winogron i chorób. Ponadto istnieje system kontrolowania beneficjentów pomocy poprzez ich dowody tożsamości.

Nieprawidłowości w odniesieniu do kontroli minimalnej wydajności w zakresie kwalifikowanych odmian winogron

68. Sprawozdanie podsumowujące odnotowuje, że kontrole na miejscu wykazały naruszenia art. 3 ust. 2 lit. e) rozporządzenia nr 2911/90 oraz art. 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1456/97. W szczególności beneficjentom nie udało się przedstawić szacunków plonów i brak było kontroli mających na celu zapewnienie, że pomoc nie została wypłacona, jeśli minimalna wydajność ustalona w zakresie każdej kwalifikowanej odmiany winogron nie została osiągnięta, i że jakakolwiek obniżka wydajności była spowodowana niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. W związku z brakiem szacunków plonów przedstawionych przez producentów władze nie były w stanie udowodnić, że dokonały szacunków wydajności w zakresie każdej kwalifikowanej odmiany winogron, aby skompensować brak informacji. Ponadto władze greckie nie dostarczyły dowodów na to, że winogrona były suszone, a nie użyte w innych celach.

69. Grecja podnosi, że Komisja niewłaściwie oceniła okoliczności faktyczne i naruszyła art. 253 Traktatu WE, nie przedstawiając odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2911/90 producenci mają obowiązek przedkładania deklaracji upraw, w tym szacunków plonów do dnia 30 kwietnia każdego roku. Ta data jest jednakże zbyt wczesna, aby dokonanie takich szacunków było możliwe. Kontrole były w związku z tym przeprowadzane w trzech etapach. Przestrzegano zatem minimalnej wydajności w zakresie każdej kwalifikowanej odmiany winogron, a Komisja dokonała błędnej oceny okoliczności faktycznych, wyciągając inne wnioski. Toteż należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.

Uchybienia w zakresie przyjęcia i zastosowania systemu kontroli

70. Sprawozdanie podsumowujące odnotowuje, że kontrole na miejscu wykazały liczne szczególne naruszenia rozporządzenia nr 2911/90 oraz Załącznika do rozporządzenia nr 1663/95 ( ) w zakresie przyjęcia i zastosowania systemu kontroli. Komisja stwierdza, że uchybienia te mogą dotyczyć całej Grecji, gdyż w ramach całego terytorium tego państwa stosowany jest ten sam system.

71. Grecja podnosi, że ocena Komisji zawiera błąd co do okoliczności faktycznych. Podnoszone uchybienia dotyczą całego systemu kontroli wewnętrznej przeprowadzanej przez agencję płatniczą (Gedidagep), a nie tylko sektor suszonych winogron. Komisja powinna była zatem skontrolować raczej tę agencję niż wywnioskować z kontroli systemu pomocy w sektorze suszonych winogron, że nie zastosowano wszystkich postanowień Załącznika do rozporządzenia nr 1663/95. W ostatnich latach Komisja przeprowadziła bowiem setki kontroli pomocy we wszystkich sektorach i nigdy nie skarżyła się, że zauważyła uchybienia podnoszone obecnie w sektorze suszonych winogron. W każdym razie w systemie pomocy w tym sektorze nastąpiły usprawnienia. Toteż należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w oparciu o to, że Komisja oczywiście dokonała błędnej oceny wszystkich koniecznych danych, na których została oparta zaskarżona decyzja.

Ocena

Nieprawidłowości w odniesieniu do kontroli obszarów i kwalifikowanych odmian winogron

72. Chociaż Sprawozdanie podsumowujące wymienia naruszenia rozporządzenia nr 2911/90, Komisja podnosi w swojej odpowiedzi na skargę, przypuszczalnie w odpowiedzi na argumenty wysuwane przez Grecję ( ), że przedmiotowe korekty są związane z nieprawidłowościami w identyfikacji i pomiarze działek z naruszeniem art. 13 rozporządzenia nr 1621/1999.

73. Oczywiste jest jednak, że sporne naruszenia nie mogą same w sobie stanowić naruszenia rozporządzenia nr 1621/1999, gdyż to rozporządzenie stosuje się tylko z początkiem roku gospodarczego 1999/2000 ( ), podczas gdy zaskarżona decyzja dotyczy wydatków za lata gospodarcze: 1996/1997, 1997/1998 i 1998/1999. Zgodność z prawem dokonanych korekt musi zatem być określona w oparciu o inne podstawy niż zastosowanie się Grecji do przepisów rozporządzenia nr 1621/1999.

74. To rozporządzenie, oprócz tego, że wymaga, aby Państwa Członkowskie wprowadziły bazę danych, zawierającą określone informacje na temat indywidualnych producentów, organizacji producentów i przetwórców, uchyla i zastępuje rozporządzenie nr 2911/90. Jak wynika jasno ze Sprawozdania podsumowującego, to właśnie to ostatnie rozporządzenie, w czasie gdy miały miejsce okoliczności faktyczne, ustanowiło sporne wymogi odnośnie do informacji, jakie miały być zawarte w deklaracjach upraw, oraz zobowiązywało Państwa Członkowskie do sprawdzania dokładności tych informacji. W szczególności art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2911/90 wymaga, aby deklaracje o uprawach obejmowały informacje na temat „obszarów, na których posadzono winorośl, z której czerpie się dany produkt lub produkty […] wraz z numerem w rejestrze katastralnym lub wskazaniem uznanym za równoważne przez instytucję kontrolującą obszary” [tłumaczenie nieoficjalne].

75. Główny argument Grecji polega na tym, że system kontroli, który opisała, zapewnia satysfakcjonujący poziom ochrony zasobów wspólnotowych. Jednakże wyniki przeprowadzonych przez Komisję kontroli na miejscu, co zostało ujęte w Sprawozdaniu podsumowującym, przedstawiają dowody na poważne wątpliwości co do istnienia czy też stosowności kontroli do przeprowadzenia. Z orzecznictwa Trybunału jasno wynika, że w takich okolicznościach to zainteresowane Państwo Członkowskie powinno przedstawić najbardziej szczegółowe i wszechstronne dowody na to, że twierdzenia Komisji są błędne. Państwo Członkowskie nie może obalić wniosków Komisji zwykłymi twierdzeniami niewspartymi dowodem na istnienie solidnego i operacyjnego systemu nadzoru ( ). W związku z tym, że Grecja nie przedstawiła takiego dowodu, ten zarzut należy oddalić.

Nieprawidłowości w odniesieniu do kontroli minimalnej wydajności w zakresie kwalifikowanych odmian winogron

76. Na wstępie chciałbym zauważyć, że rozporządzenie nr 1456/97 ( ) znajduje zastosowanie jedynie (jak na to jasno wskazuje jego tytuł) do roku gospodarczego 1997/1998, chociaż jego postanowienia zostały powielone rok później w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1594/1998 z dnia 23 lipca 1998 r. ustalającym na rok gospodarczy 1998/99 kwotę pomocy na uprawę winogron przeznaczonych do produkcji niektórych odmian winogron suszonych ( ) [tłumaczenie nieoficjalne]. W stosunku do okresu, do którego znajduje zastosowanie rozporządzenie nr 1456/97, art. 1 ust. 3 tego rozporządzenia wymaga, aby Państwa Członkowskie podjęły wszelkie konieczne działania w celu sprawdzenia, że określona minimalna wydajność w zakresie pewnych odmian suszonych winogron została osiągnięta. Ponadto w ramach całego spornego okresu art. 3 ust. 2 lit. e) rozporządzenia nr 2911/90 wymaga, aby deklaracje upraw obejmowały szacunki plonów. Grecja nie zaprzecza, że beneficjenci pomocy nie przedstawili takich szacunków, lecz zapewnia jedynie, że nie było możliwe przedstawienie szacunków plonów w czasie, gdy miały być przedłożone deklaracje upraw, i stwierdza, że przeprowadzone zostały kontrole krzyżowe. Chciałbym jednak powtórzyć, że Państwo Członkowskie nie może obalić wniosków Komisji zwykłymi twierdzeniami niewspartymi dowodem na istnienie solidnego i operacyjnego systemu nadzoru ( ). W związku z tym, że Grecja po raz kolejny nie dostarczyła takiego dowodu, zarzut ten musi zostać oddalony.

Uchybienia w zakresie przyjęcia i zastosowania systemu kontroli

77. Podstawowe argumenty Grecji wydają się opierać na nieporozumieniu polegającym na tym, że potrącenia zostały zastosowane w innych sektorach niż sektor suszonych winogron. Uznaje ona widocznie, że Komisja przyjęła, na podstawie naruszeń postanowień Załącznika do rozporządzenia nr 1663/95 wykrytych w sektorze suszonych winogron, że takich samych naruszeń dopuszczono się we wszystkich innych sektorach, podczas gdy Komisja stwierdza, że przyjęła, na podstawie naruszeń postanowień Załącznika wykrytych w sektorze suszonych winogron w pojedynczym okręgu (Heraklion), że takie same naruszenia istnieją w tym sektorze w całej Grecji. Rozumowanie Komisji polega na tym, że owe naruszenia dotyczą przyjęcia i zastosowania systemu kontroli stosowanego w skali kraju. Stąd usprawiedliwione jest przypuszczenie, że naruszenia zidentyfikowane w Heraklionie będą powielone gdzie indziej.

78. Według mnie jest to podejście całkowicie usprawiedliwione. Ponadto Grecja w rzeczywistości nie kwestionuje popełnienia naruszeń; wręcz przeciwnie, powołuje się na usprawnienia systemu, z których większość została wprowadzona od roku gospodarczego 1998/1999, w sposób dorozumiany uznając zatem, że system nie był właściwy. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że Państwo Członkowskie nie może obalić wniosków Komisji zwykłymi twierdzeniami niewspartymi dowodem na istnienie solidnego i operacyjnego systemu nadzoru ( ). Zarzut Grecji w tym zakresie należy zatem oddalić.

Odmowa uwzględnienia wydatków w sektorze mięsnym – system premii w odniesieniu do mięsa baraniego i koziego

Odpowiednie przepisy prawne

79. Artykuł 5 ust. 1 rozporządzenia nr 3887/92 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ( ) [tłumaczenie nieoficjalne] wymaga, aby wnioski o pomoc w odniesieniu do inwentarza żywego zawierały wszelkie konieczne informacje, a w szczególności pewne wyszczególnione pozycje, zawierające „w danym przypadku, zobowiązanie zaciągnięte przez rolnika do utrzymywania [zwierząt, w odniesieniu do których wnosił o pomoc] w jego gospodarstwie w okresie utrzymywania oraz informacje na temat miejsca lub miejsc gdzie zwierzęta będą trzymane […]”.

80. Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia nr 3887/92 wymaga, aby kontrole administracyjne oraz kontrole na miejscu były przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację zgodności z warunkami, zgodnie z którymi przyznawana jest pomoc i premie. Na podstawie art. 6 ust. 3 kontrole na miejscu powinny obejmować „co najmniej znaczącą część wniosków [która] stanowi co najmniej […] 10 % wniosków o pomoc w odniesieniu do inwentarza żywego […]”. Artykuł 6 ust. 4 wymaga, aby wnioski będące przedmiotem kontroli na miejscu wybierane były przez właściwe władze w szczególności w oparciu o analizę ryzyka, która powinna uwzględniać szereg szczegółowych czynników.

81. Artykuł 10 ust. 5 rozporządzenia nr 3887/92 stanowi:

„W przypadku gdy w związku z zaistnieniem zwykłych okoliczności mających wpływ na trzodę rolnik nie jest w stanie wykonać obowiązku przetrzymania zwierząt, w odniesieniu do których złożył wniosek o premię w okresie, gdy takie przetrzymanie jest obowiązkowe, prawo do premii jest zachowane w odniesieniu do liczby kwalifikowanych zwierząt, które zostały skutecznie przetrzymane podczas okresu obowiązkowego, o ile uprzednio powiadomił o tym pisemnie właściwy organ w terminie dziesięciu dni roboczych od stwierdzenia zmniejszenia liczby zwierząt”. [tłumaczenie nieoficjalne]

82. Artykuł 12 ust. 1 rozporządzenia nr 3887/92 stanowi, że każda kontrola jest przedmiotem sprawozdania zawierającego pewne szczególne informacje. Artykuł 12 ust. 2stanowi:

„Rolnik lub jego przedstawiciel ma możliwość podpisania tego sprawozdania […]” [tłumaczenie nieoficjalne].

83. Artykuł 1 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2700/93 w sprawie szczegółowych zasad stosowania premii w odniesieniu do producentów mięsa baraniego i koziego ( ) przewiduje okres przetrzymania, podczas którego producent zobowiązuje się utrzymać w swoim gospodarstwie określoną liczbę owiec lub kóz, w odniesieniu do których wnioskuje o przyznanie premii. Akapit drugi tego przepisu stanowi:

„Zanim cała lub część liczby owiec lub kóz, w odniesieniu do których wnioskuje się o przyznanie premii, zostanie wzięta na wypas na własnym pastwisku w trakcie okresu przetrzymania, zwierzęta te powinny zostać oznaczone […]” [tłumaczenie nieoficjalne].

84. Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2700/93 wymaga, aby Państwa Członkowskie wprowadziły system stałej rejestracji przemieszczania się bydła z początkiem roku gospodarczego 1994, z zastrzeżeniem jednakże postanowień przejściowych zezwalających Państwom Członkowskim na wprowadzenie mniej uciążliwego pod względem nakładów systemu rejestracji tylko w odniesieniu do roku gospodarczego 1994. Artykuł 4 ust. 2 wymaga, aby w odniesieniu do każdego roku gospodarczego Państwa Członkowskie tworzyły inwentarz producentów mięsa baraniego wprowadzających na rynek mleko owcze oraz owcze produkty mleczne.

Zarzuty Komisji

85. Według Sprawozdania podsumowującego Komisja przeprowadziła audyty systemu premii w odniesieniu do mięsa baraniego i koziego, w tym kontrole na miejscu, w 1997 r. i w 1998 r. które wykryły szereg poważnych problemów. W kwietniu 2000 r. kolejny audyt wykazał, że władze greckie zrobiły niewiele, żeby naprawić sytuację. Podstawowe problemy przedstawiały się w skrócie następująco: niewprowadzenie systemu stałej rejestracji przemieszczania się bydła z naruszeniem art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2700/93; bardzo niewiele lub brak kontroli na miejscu z naruszeniem art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 3887/92; niesolidność statystyk kontrolnych, wykonywanie od 25 do 30 kontroli dziennie, brak podpisów producentów na sprawozdaniach z kontroli z naruszeniem art. 12 rozporządzenia nr 3887/92; słaba jakość sprawozdań z kontroli; opóźnienia w przetwarzaniu danych; brak analizy ryzyka z naruszeniem art. 6 ust. 4 rozporządzenia nr 3887/92; niedokładne powiadomienie o miejscu przetrzymania z naruszeniem art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 3887/92; brak oznaczenia zwierząt z naruszeniem art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 2700/93; przyjmowanie ustnych (zamiast pisemnych) powiadomień o stratach z naruszeniem art. 10 ust. 5 rozporządzenia nr 3887/92; brak kontroli produkcji mleka przez producentów mięsa jagnięcego z naruszeniem art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 2700/93 oraz różnice pomiędzy liczbą owiec i kóz, na które wypłacono zaliczki, a liczbą owiec i kóz, na które dokonano płatności końcowych.

86. Dokładniej ze Sprawozdania podsumowującego wynika, że służby Komisji uznały sytuację w Rethymnonie za całkowicie nieprawidłową w związku z tym, że nie istniał system kontroli równoważny z systemem wymaganym na podstawie rozporządzenia nr 3887/92: w szczególności właściwie nie przeprowadzono żadnych kontroli w latach 1995, 1996 i 1997. Bezpośrednio po kontrolach przeprowadzonych przez urzędników Komisji w 1997 r. władze greckie jednostronnie wstrzymały płatności, a następnie, po przeprowadzeniu kontroli wśród 99,6 % producentów w Rethymnonie w 1998 r., władze te odmówiły wypłacenia znaczącej części premii, przy czym liczba negatywnie rozpatrzonych wniosków o premie silnie wzrosła w porównaniu z liczbą negatywnie rozpatrzonych wniosków o premie w poprzednim roku.

87. Komisja zastosowała potrącenia w wysokości 5 % zadeklarowanych wydatków krajowych w odniesieniu do lat 1995, 1996 i 1997, w tym odnośnie do wydatków dotyczących 1997 r., lecz zadeklarowanych w 1999 r. W pewnych okręgach, w których statystyki wskazywały na niewystarczający poziom kontroli lub w których spostrzeżenia Komisji w trakcie kontroli na miejscu uzasadniały surowsze traktowanie, zastosowała ona stawkę w wysokości 10 %, a w okręgu Rethymnon stawkę w wysokości 25 %. Ogólna suma potrąceń wyniosła 11 863 933 000 GRD.

W odniesieniu do korekty w wysokości 25 % zastosowanej do wydatków dokonanych w Rethymnonie

88. Grecja podnosi, że Komisja naruszyła zasadę proporcjonalności, przekroczyła granice swobodnego uznania i przedstawiła niewystarczające uzasadnienie swojej decyzji. Warunki zastosowania potrącenia w wysokości 25 % ustalone przez wytyczne ( ) w sposób oczywisty nie zostały spełnione: Komisja oparła się na jednym wskaźniku porównawczym, czyli na liczbie negatywnie rozpatrzonych wniosków o premie w 1998 r., która była wyższa niż w 1997 r. Ponadto władze greckie podjęły natychmiastowe kroki w celu zawieszenia wszystkich płatności oraz przeprowadziły kontrole wśród 99,6 % producentów w Rethymnonie. Grecja utrzymuje, że należy stwierdzić nieważność potrącenia w wysokości 25 % lub, alternatywnie, obniżyć stawkę do 2 %.

89. Na wstępie należy zauważyć, że jeśli Komisja uzna, że nie istnieją właściwe procedury kontrolne, to może odmówić obciążenia EFOGR całością spornych wydatków ( ). Natomiast w chwili gdy Komisja, zamiast odrzucić całość wydatków dotkniętą naruszeniem, usiłuje stworzyć zasady zróżnicowanego traktowania nieprawidłowości, w zależności od zakresu uchybień w ramach kontroli i stopnia zagrożenia zasobów EFOGR, to do Państwa Członkowskiego należy wykazanie, że te kryteria są arbitralne i krzywdzące ( ).

90. Moim zdaniem, Grecja tego nie wykazała. Wytyczne Komisji stanowią o potrąceniach w wysokości 25 %, gdy wdrożenie systemu kontroli nie miało miejsca lub było dalece niewłaściwe i gdy istnieją wskazówki na to, że dochodziło do nieprawidłowości i zaniedbań w zwalczaniu nieprawidłowych lub nieuczciwych praktyk. To, że liczba negatywnie rozpatrzonych wniosków o premie wzrosła nagle w 1998 r., gdy władze greckie przeprowadziły kontrolę wśród właściwie wszystkich producentów, w porównaniu z 1997 r., kiedy to – wydaje się, że można przyjąć – właściwie żadne kontrole nie miały miejsca, silnie sugeruje, że premie nie były w odpowiedni sposób wypłacane w 1997 r. W każdym razie fakt przeprowadzenia tak niewielu kontroli pomiędzy 1995 r. a 1997 r. sam w sobie stanowi dalece niewłaściwe wdrożenie systemu kontroli i wskazuje na zaniedbania w zwalczaniu nieprawidłowych lub nieuczciwych praktyk, co jest przecież celem wymogu kontroli. Ten zarzut Grecji należy zatem oddalić.

W odniesieniu do potrąceń w wysokości 10 % zastosowanych do wydatków dokonanych w niektórych innych okręgach

91. Grecja podnosi, że Komisja niewłaściwie zinterpretowała i zastosowała art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3 i art. 12 rozporządzenia nr 3887/92, art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 2700/93 oraz art. 5 ust. 2 lit. c) akapit piąty rozporządzenia nr 729/70 ( ). Grecja przyjmuje zatem, że należy stwierdzić nieważność potrącenia w wysokości 10 % lub, w niektórych przypadkach albo alternatywnie, obniżyć stawkę do 2 %.

92. Po pierwsze, Grecja podnosi, że w odniesieniu do kontroli na miejscu, nic nie wskazywało na to, że Komisja uwzględniła to, że w pewnych okręgach dane, które nie zostały właściwie zarejestrowane w związku z problemami napotkanymi w początkowym stadium komputeryzacji, zostały powtórnie zbadane i przekazane Komisji. Dane te pokazują, że w 1995 r. i w 1996 r. kontrole na miejscu przeprowadzono odnośnie do ponad 10 % wniosków o pomoc. W każdym razie korekta w wysokości 10 % oczywiście narusza zasadę proporcjonalności.

93. Z przedłożonej Trybunałowi wymiany pism wynika, że w swoim piśmie z czerwca lub lipca 1997 r. ( ) Komisja zwróciła się do władz greckich o przekazanie kompletnych i zrewidowanych statystyk za 1995 r. i 1996 r. W grudniu 1999 r. Komisja zgodziła się przyjąć zrewidowane statystki z kontroli za 1995 r. i 1996 r., pod warunkiem że informacje będą przejrzyste, zostaną przedstawione na dyskietce lub innym nośniku informacji komputerowej, wsparte pełnymi i właściwie sporządzonymi sprawozdaniami z kontroli, które były już przedmiotem audytu ze strony władz greckich. Nie jest jasne, czy kryteria te zostały spełnione przez zrewidowane statystyki przedłożone następnie przez władze greckie, które wydają się wskazywać, że statystyki pierwotnie przedłożone w odniesieniu do 1995 r. i 1996 r. były błędne i że w pewnych okręgach podane pierwotnie odsetki (0 %, 8,6 %, 7,48 %, 8,88 %, 8,57 % i 7,74 %) powinny być w rzeczywistości wyższe (23,41 %, 10,25 %, 20,65 %, 10,15 %, 11,23 % i 10,13 %). W każdym razie Grecja nie wykazała, że zrewidowane statystyki stanowiły dowód na istnienie solidnego i operacyjnego systemu nadzoru.

94. W odniesieniu do zasady proporcjonalności twierdzenia Grecji polegają jedynie na tym, że stawka potrąceń zastosowana przez Komisję jest bardzo wysoka i oczywiście narusza tę zasadę. Nie można przyjąć takiego twierdzenia niewspartego jakimkolwiek konkretnym argumentem.

95. Po drugie, w związku ze stawką w wysokości 10 %, zastosowaną w odniesieniu do wydatków dokonanych w pewnych innych okręgach, Grecja podnosi, że obowiązek przeprowadzania kontroli na miejscu odnośnie do co najmniej 10 % wniosków o pomoc zgodnie z art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 3887/92 znajduje zastosowanie na poziomie krajowym, a nie w ramach każdego okręgu lub każdego regionu, w którym hodowane są owce i kozy.

96. Należy przypomnieć, że podobna kwestia pojawiła się w związku z sektorem bawełny ( ). Jednak w przypadku systemu premii w odniesieniu do mięsa baraniego i koziego, zamiast czysto przypadkowego wyboru, art. 6 ust. 4 rozporządzenia nr 3887/92 wymaga, aby wnioski były wybierane w oparciu o analizę ryzyka w celu uwzględnienia szeregu szczegółowych czynników. Stanowisko Grecji spotyka się tu zatem w pewnym stopniu z moim zrozumieniem. Jednakże Komisja twierdzi również, że Grecja sama wnosiła o to, aby kontrole na miejscu stanowiły co najmniej 10 % wniosków w każdym okręgu; to twierdzenie nie jest kwestionowane przez Grecję. Na tej podstawie nie mogę przyjąć, że potrącenia zastosowane przez Komisję są niewłaściwe.

97. Po trzecie, Grecja podnosi, że przypadek 30 kontroli przeprowadzonych w ciągu jednego dnia stanowił, jak się wydaje, odosobniony przypadek; w każdym razie kontrole były w rzeczywistości rozciągnięte na przestrzeni kilku dni, podczas gdy oficjalne opatrzenie datą i podpisanie sprawozdań miało miejsce ostatniego dnia. Przypadki, w których producenci nie podpisali sprawozdań, tłumaczy się obawą lub wahaniami producentów, aby podpisać dokument; art. 12 rozporządzenia nr 3887/92 stanowi ponadto jedynie o możliwości podpisania.

98. Jest rzeczywiście prawdą, że art. 12 nie wymaga, aby sprawozdania z kontroli były podpisywane przez rolników. Jednak wydaje mi się, że w ogólnym kontekście uchybień wykrytych podczas kontroli Komisja przedstawiła dowody na poważnie uzasadnione wątpliwości co do istnienia czy też właściwości kontroli przeprowadzonych w Grecji; zgodnie z orzecznictwem Trybunału to państwo powinno przedstawić najbardziej szczegółowe i wszechstronne dowody na to, że przeprowadziło kontrole ( ). Wydaje się, że tego Grecja nie uczyniła.

99. Po czwarte, Grecja podnosi w odniesieniu do obowiązku wprowadzenia rejestrów przemieszczania się inwentarza żywego, że okres do dnia 1 stycznia 1997 r. był pierwszym etapem w tworzeniu tych systemów. Pewne problemy były zatem nieuniknione, zważywszy na to, że owce i kozy hodowane są w regionach górskich lub na wyspach, co powoduje, że ich producenci są rozproszeni i nie mogą być z łatwością poinformowani o nowym systemie. W odniesieniu do zarzucanego braku analiz ryzyka analizy takie – choć nieskomputeryzowane – to jednak są przeprowadzane na piśmie we wszystkich okręgach; nawet gdy próbka określana jest bez skomputeryzowanej analizy ryzyka, skuteczne kontrole były przeprowadzane bez żadnego zagrożenia dla zasobów wspólnotowych. Podobnie w odniesieniu do zarzucanych opóźnień w przetwarzaniu danych – istniały skuteczne kontrole nawet przy braku komputeryzacji na wszystkich poziomach (spowodowane niewystarczającą liczbą komputerów). W odniesieniu do przyjmowania ustnych powiadomień o stratach mogło to mieć miejsce w przeszłości w odosobnionych przypadkach, gdy nie było dostępu do producentów w górskich regionach.

100. W konsekwencji w odniesieniu do obowiązku wprowadzenia rejestrów przemieszczania się inwentarza żywego oraz przyjmowania ustnych powiadomień o stratach Grecja wydaje się zgadzać z tym, że istniały nieprawidłowości. Zwłaszcza odnośnie do pierwszego z tych obowiązków należy zwrócić uwagę, że obowiązek wprowadzenia rejestrów pochodzi z przepisów przyjętych w 1993 r. ( ), które miały być wprowadzone w życie – jeśli to konieczne, w drodze rejestru spełniającego mniejsze wymogi w trakcie pierwszego roku – od roku gospodarczego 1994. Nie można przyjąć dalszego dwuletniego opóźnienia.

101. Jeśli chodzi o zarzucany brak analiz ryzyka i opóźnień w przetwarzaniu danych, chciałbym powtórzyć, że Państwo Członkowskie nie może obalić wniosków Komisji zwykłymi twierdzeniami niewspartymi dowodem na istnienie solidnego i operacyjnego systemu nadzoru ( ). Nic nie wskazuje na to, że Grecja dostarczyła taki dowód.

102. Po piąte, odnośnie do twierdzenia, że powiadomienie o miejscu przetrzymania, wymagane na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 3887/92, zostało przedstawione w bardzo niedokładny sposób, Grecja podnosi, że miejsce to zostało podane jako toponim przy braku bardziej szczegółowych określeń (gdyż w Grecji nie ma rejestru katastralnego). Przepisy wymagają jedynie wskazania miejsca, a nie szczegółowego opisu.

103. Kontrolerzy Komisji nie wymagali jednak, jak się wydaje, szczegółowego opisu, lecz jedynie jasnego wskazania miejsca przetrzymania, które nie było podane we wnioskach o pomoc. I znów, w związku z brakiem dowodów, argument Grecji nie może być przyjęty.

104. Po szóste, odnośnie do braku oznaczenia zwierząt Grecja podnosi, że te przypadki dotyczyły wspólnej hodowli stada należącego do różnych właścicieli, a wówczas art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 2700/93 nie wymaga oznaczeń.

105. Na podstawie art. 1 ust. 3 owce lub kozy, w odniesieniu do których wnioskuje się o przyznanie premii, powinny zostać zidentyfikowane, zanim zostaną wzięte na wypas na własnym pastwisku. Nie rozumiem, dlaczego stado należące do różnych właścicieli miałoby być zwolnione z tego wymogu; jak zauważa Komisja, można przyjąć, że problemy z identyfikacją, które art. 1 ust. 3 stara się rozwiązać, występują zwłaszcza w przypadku wspólnie hodowanego stada. Stąd argument Grecji należy oddalić.

106. Po siódme, Grecja podnosi, że kontrole Komisji miały miejsce w 1997 r. i w 1998 r., a pisemne powiadomienie o wynikach w 1998 r.; w rezultacie 24‑miesięczny okres, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. c) akapit piąty rozporządzenia nr 729/70, rozpoczął bieg w 1996 r., podczas gdy potrącenia dotyczą także wydatków poczynionych w 1995 r. Ponadto, zdaniem Grecji, Komisja popełniła błąd odnośnie do tego, że wydatki dokonane w 1995 r., a zadeklarowane w 1996 r. objęte są 24‑miesięcznym okresem. Rozstrzygającym czynnikiem jest bowiem rzeczywista data wydatków lub moment powstania uprawnienia do pomocy, a nie deklaracja.

107. Komisja utrzymuje, że uwagi jej kontrolerów dotyczą lat finansowych 1995, 1996 i 1997; władze greckie otrzymały pisemne powiadomienie pismem z dnia 22 lipca 1997 r., a zatem w ramach 24‑miesięcznego okresu.

108. Z tego pisma, przedłożonego Trybunałowi ( ), wynika jasno, że wyniki co najmniej kontroli przeprowadzonych w 1997 r. zostały przekazane Grecji w czerwcu lub lipcu 1997 r. ( ) Pismo zatytułowane „Rozliczenie rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR za 1996 r. i 1997 r. w sektorze mięsnym” odnosi się do kontroli na miejscu w 1997 r., opisuje krótko liczne wykryte problemy (w szczególności niewprowadzenie rejestrów przemieszczania się inwentarza żywego, niewiele lub brak kontroli na miejscu, brak analizy ryzyka, przyjmowanie ustnego powiadomienia o stratach oraz brak kontroli produkcji mleka przez producentów mięsa jagnięcego) i podsumowuje:

„Wnioski z tego dochodzenia są przekazywane w związku z art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1663/95. Służby Komisji uznają, że władze Waszego Państwa nie zastosowały się w pełni do wymogów rozporządzenia nr 3887/92 i rozporządzenia nr 2700/93, z przyczyn przedstawionych w pkt 1, 2, 3 i 4 tego pisma. Uznają one, że działania korygujące oraz usprawnienia proceduralne powinny być wdrożone w następujących obszarach […].

Biorąc pod uwagę ciężar tych wniosków, służby Komisji rozważają zaproponowanie wykluczenia z finansowania wspólnotowego części zadeklarowanych wydatków na podstawie art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 296/96 ( ) na maksymalny okres 24 miesięcy poprzedzający datę formalnego otrzymania tego pisma (w języku greckim). W świetle Państwa odpowiedzi na niniejsze pismo część wydatków, jaka zostanie wykluczona zostanie określona na podstawie odpowiednich przepisów art. 5 ust. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (EWG) nr 729/70. Jak stanowi art. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1663/95, Państwa odpowiedź na niniejsze pismo powinna być przekazana w ciągu dwóch miesięcy od daty formalnego otrzymania tego pisma (w języku greckim). Po wygaśnięciu tego okresu i po zbadaniu odpowiedzi otrzymanej w trakcie tego okresu zostanie zaproponowane spotkanie dwustronne, zanim służby Komisji oficjalnie powiadomią o swoich wnioskach”.

109. Według mnie pismo to w pełni spełnia wymogi przepisów prawnych, których wykładni dokonał Trybunał: nie tylko jest najzupełniej jasne, że jest to powiadomienie w rozumieniu art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1663/95, lecz także jest wyraźnie wskazane rozpoczęcie biegu 24‑miesięcznego terminu.

110. Grecja podnosi, że pismo Komisji z 1997 r. dotyczy jedynie roku gospodarczego 1996 i roku gospodarczego 1997 a nie uwzględnia roku gospodarczego 1995. To jest jednakże oczywiście niewłaściwe: pismo odwołuje się kilkakrotnie do roku gospodarczego 1995 i roku gospodarczego 1996; chociaż jest zatytułowane „Rozliczenie rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR za 1996 r. i 1997 r. w sektorze mięsnym”, prawdopodobnie powiela to, co wydaje się być zwykłą praktyką, odnosząc się zarówno do roku finansowego, do którego odnoszą się rachunki (rok finansowy EFOGR biegnie od 16 października do 15 października) oraz do roku gospodarczego w spornym sektorze (w przypadku sektora mięsa baraniego i koziego rok gospodarczy rozpoczyna się w pierwszy poniedziałek stycznia, a kończy w dniu poprzedzającym ten dzień w następnym roku ( )).

111. W związku z tym, że istotna jest data dokonania wydatków, argument Grecji, że korekty do wydatków w 1995 r. są przedawnione, może mieć pewną moc. Jednakże Grecja nie może uwzględniać tylko daty, w której nastąpiły wydatki, nie biorąc pod uwagę również daty, w której przedstawiła Komisji istotne i wystarczające informacje odnośnie do takich wydatków, pozwalając tej ostatniej na rozliczenie rachunków. Państwo Członkowskie może powoływać się na ochronę przez 24‑miesięczny okres wyłączenia tylko w takim zakresie, w jakim stosuje się do własnych zobowiązań w ramach prawa wspólnotowego, w szczególności w odniesieniu do dobrowolnego przekazywania informacji wymaganych do kontroli ( ). Z tego ostatniego jasno wynika, że w czasie gdy powstało pismo (w czerwcu lub w lipcu 1997 r.), Grecja nie przedstawiła odpowiednich statystyk dotyczących kontroli na miejscu, co stanowiło jedyny aspekt krytyki Komisji, odwołujący się do roku gospodarczego 1995. W tych okolicznościach Grecja nie może powoływać się na 24‑miesięczny okres ochrony.

112. Z podanych powyżej przyczyn żaden z zarzutów Grecji w odniesieniu do potrąceń w wysokości 10 % zastosowanych do wydatków w sektorze mięsa baraniego i koziego w okręgach innych niż Rethymnon nie może być przyjęty.

Wnioski

113. W związku z powyższym proponuję Trybunałowi, aby:

1) oddalił skargę;

2) obciążył skarżącą kosztami postępowania.