Sprawa T-151/05

Nederlandse Vakbond Varkenshouders (NVV) i in.

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

„Konkurencja — Koncentracje — Rynki zakupu trzody chlewnej i macior przeznaczonych na ubój — Decyzja uznająca koncentrację za zgodną ze wspólnym rynkiem — Określenie właściwego rynku geograficznego — Obowiązek staranności — Obowiązek uzasadnienia”

Wyrok Sądu Pierwszej Instancji (trzecia izba) z dnia 7 maja 2009 r. II ‐ 1227

Streszczenie wyroku

Prawidłowe określenie właściwego rynku stanowi konieczny warunek, jaki winien zostać spełniony przed przystąpieniem do oceny skutków dla konkurencji transakcji w formie koncentracji. Z art. 9 ust. 7 rozporządzenia nr 139/2004 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw i z pkt 8 obwieszczenia Komisji w sprawie określenia rynku właściwego do celów wspólnotowego prawa konkurencji wynika, że właściwy rynek geograficzny obejmuje obszar, na którym dane przedsiębiorstwa uczestniczą w podaży i popycie na produkty lub usługi, na którym warunki konkurencji są wystarczająco jednorodne oraz który może zostać odróżniony od sąsiadujących obszarów ze względu na to, że panujące na nim warunki konkurencji różnią się znacznie od warunków panujących na tych obszarach. Przy określaniu rynku geograficznego należy uwzględnić szereg elementów, takich jak rodzaj i cechy charakterystyczne rozpatrywanych produktów lub usług, istnienie barier dostępu, preferencje konsumentów, a także istnienie między rozpatrywanym obszarem a obszarami sąsiadującymi istotnych różnic co do udziału przedsiębiorstw w rynku bądź znacznych różnic cen. Co się tyczy koncentracji w sektorze zakupu trzody chlewnej i macior, Komisja może zadecydować, że wymiar geograficzny dwóch właściwych rynków produktowych, a mianowicie rynku zakupu żywca wieprzowego i macior przeznaczonych na ubój, odpowiada obszarom położonym w promieniu 150 km od głównych stref hodowli trzody chlewnej państwa członkowskiego. W tym zakresie kwestią o zasadniczym znaczeniu dla określenia rynku geograficznego jest, czy w razie nieznacznej, lecz trwałej obniżki ceny zakupu na rozpatrywanych terytoriach klienci stron koncentracji, a w szczególności hodowcy prosiąt przeznaczonych na ubój, zwrócą się do ubojni zlokalizowanych gdzie indziej i będą gotowi przewozić swe zwierzęta na dystansie 150 km do ubojni konkurencyjnych, tak by wspomniana obniżka cen stała się nieopłacalna dla podmiotu powstałego w następstwie koncentracji. Sama okoliczność, że większość trzody chlewnej przeznaczonej na ubój przewożona jest zwykle na odległość mniejszą niż 150 km nie jest zatem czynnikiem decydującym dla określenia właściwego rynku. Ponadto Komisja może stwierdzić, że zawieszenie lub czasowe ograniczenie eksportu będące następstwem epizootii nie prowadzi do nacjonalizacji czy regionalizacji właściwego rynku, a tym samym nie stanowi okoliczności mającej decydujące znaczenie dla określenia rynku geograficznego. (por. pkt 50–52, 112, 122, 130, 131)

W zakresie koncentracji przedsiębiorstw kontrola sądowa dokonanych przez Komisję ocen dotyczących określenia rynków odniesienia ma na celu wykrycie oczywistych błędów. W istocie, ponieważ pociąga ona za sobą konieczność dokonania złożonych ocen ekonomicznych przez Komisję, określenie właściwego rynku może być przedmiotem jedynie ograniczonej kontroli ze strony sądu wspólnotowego. (por. pkt 53, 80)

O ile nie ulega wątpliwości, iż zgodność z prawem decyzji Komisji należy oceniać w świetle materiałów, do których mogła ona uzyskać dostęp w chwili jej wydania, oraz że skarżący nie może wobec tego powoływać się przed sądem wspólnotowym na okoliczności faktyczne, z którymi Komisja nie została zapoznana w trakcie postępowania administracyjnego, o tyle takiego orzecznictwa nie można przywoływać w sposób ogólny w odniesieniu do załączników, które zostały po raz pierwszy przedstawione przed sądem wspólnotowym. Jeżeli bowiem przedstawienie danego załącznika przed sądem wspólnotowym nie zmierza do zmiany podanych uprzednio do wiadomości Komisji — w celu wydania decyzji — ram prawnych i okoliczności faktycznych, lecz pełni funkcję zestawienia argumentów w ramach zwyczajnego korzystania z prawa do obrony, załącznik taki należy uznać za dopuszczalny. (por. pkt 58, 63)

W systemie przepisów rozporządzenia nr 139/2004 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw art. 6 stanowi podstawę prawną decyzji wydawanych przez Komisję w ramach pierwszego etapu postępowania, podczas gdy art. 8 stanowi podstawę prawną decyzji wydawanych w ramach drugiego etapu postępowania, przy czym oba te artykuły winny być interpretowane w świetle kryteriów sformułowanych w art. 2 rozporządzenia. Jeśli Komisja uznaje, po zakończeniu pierwszego etapu postępowania, że koncentracja nie wzbudza poważnych wątpliwości co do jej zgodności ze wspólnym rynkiem, to przyjmuje ona zatem słusznie art. 6 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 139/2004 za podstawę decyzji w przedmiocie jej zatwierdzenia. Jeśli dochodzi ona do przeciwnego wniosku i postanawia przejść do drugiego etapu postępowania, to także wydaje ona decyzję na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c), a nie na podstawie art. 8 tego rozporządzenia. Komisja nie może zatem w żadnym razie po zakończeniu pierwszego etapu postępowania wydać decyzji opartej na art. 8 rozporządzenia nr 139/2004. (por. pkt 67, 68)

O ile na Komisji ciąży obowiązek przedstawienia wyraźnego uzasadnienia jej rozumowania, w sytuacji gdy treść danej decyzji istotnie odbiega od jej dotychczasowej praktyki decyzyjnej, o tyle podmioty gospodarcze nie są uprawnione do pokładania uzasadnionych oczekiwań w tym, że wcześniejsza praktyka decyzyjna, która może ulec zmianie w ramach swobodnego uznania instytucji wspólnotowych, zostanie utrzymana. W szczególności w dziedzinie kontroli koncentracji nie mogą one powoływać się na uzasadnione oczekiwania na tej podstawie, że Komisja określiła rynek w szczególny sposób w poprzedniej decyzji, ponieważ ani Komisja, ani tym bardziej Sąd, nie są związani ustaleniami dokonanymi w takiej decyzji. (por. pkt 136)

Z uwagi na ścisły podział kompetencji, na jakim oparte jest rozporządzenie nr 139/2004 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, decyzje władz krajowych nie mogą wiązać Komisji w ramach postępowań w sprawie kontroli koncentracji. Komisja i władze krajowe ds. konkurencji wydały rozstrzygnięcia, we właściwych im zakresach kompetencji, w świetle odmiennych kryteriów. (por. pkt 139)

O ile istnienie pozycji dominującej powinno być określane w każdej sprawie indywidualnie na podstawie okoliczności danego przypadku, o tyle — zgodnie z motywem 32 rozporządzenia nr 139/2004 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw — koncentracje, które ze względu na ograniczony udział w rynku zainteresowanych przedsiębiorstw nie przeszkadzają w skutecznej konkurencji, mogą zostać uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem. Sytuacja taka zachodzi w szczególności, gdy udziały w rynku zainteresowanych przedsiębiorstw nie przekraczają 25% ani we wspólnym rynku, ani w znacznej jego części. Komisja może zatem słusznie zadecydować o nieprzeprowadzaniu przez nią analizy stanu konkurencji w odniesieniu do niektórych rynków, których dotyczy transakcja koncentracji, jeśli stwierdzi, że w wyniku koncentracji udziały jej stron w tych rynkach były niższe niż 20%. (por. pkt 149, 151)

W dziedzinie kontroli koncentracji Komisja dysponuje zakresem uznania, zwłaszcza w odniesieniu do oceny natury ekonomicznej. Poszanowanie gwarancji przyznawanych przez prawo wspólnotowe w postępowaniu administracyjnym, w tym obowiązku staranności, ma zatem w tej dziedzinie tym większe znaczenie. W omawianej dziedzinie poszanowanie obowiązku staranności wymaga od Komisji zbadania w sposób staranny i bezstronny wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy. Komisja winna zatem ustalić — z należytą starannością — okoliczności faktyczne i prawne, od których zależy korzystanie z jej uprawnień dyskrecjonalnych, oraz zgromadzić materiały niezbędne do wykonania tych uprawnień i mogące mieć istotny wpływ na wynik procesu podejmowania decyzji. Obowiązek ten oznacza, po pierwsze, że Komisja musi wziąć pod uwagę okoliczności faktyczne i informacje przedstawione zarówno przez zgłaszających, jak i przez wszelkie osoby trzecie aktywnie uczestniczące w postępowaniu, a po drugie, że jest ona zobowiązana — gdy zachodzi taka potrzeba — do ustalenia takich okoliczności faktycznych za pomocą badań rynku bądź w drodze zwracania się do uczestników tego rynku z wnioskami o udzielenie informacji. Jednakże w dziedzinie kontroli koncentracji wymóg poszanowania przez Komisję gwarancji przyznanych przez prawo wspólnotowe w postępowaniu administracyjnym, a więc także wymóg spełnienia obowiązku staranności, należy interpretować tak, aby zachować spójność z wymogiem szybkiego działania, charakteryzującym ogólną systematykę rozporządzenia nr 139/2004 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw i narzucającym Komisji obowiązek przestrzegania ścisłych terminów przy korzystaniu z jej uprawnień dyskrecjonalnych. Mając na względzie tenże wymóg i te terminy, od Komisji nie należy — w braku okoliczności wskazujących na nieprawidłowość otrzymanych informacji — wymagać, by weryfikowała poprawność wszystkich informacji, jakie zostały jej dostarczone. Chociaż ciążący na niej obowiązek starannego i bezstronnego zbadania sprawy nie pozwala, by opierała się ona na okolicznościach czy informacjach, których nie można uznać za prawdziwe, to ze względu na wspomniany wymóg szybkości działania nie może ona jednak sama dokonywać drobiazgowej weryfikacji autentyczności i wiarygodności wszystkich dostarczonych jej informacji, bowiem postępowanie w przedmiocie kontroli koncentracji musi w pewnym stopniu opierać się na zaufaniu. Ponadto przepisy prawne dotyczące dziedziny kontroli koncentracji przewidują szereg środków, których celem jest zniechęcenie do dostarczania błędnych bądź mylnych informacji oraz karanie takich zachowań. Strony zgłaszające są bowiem wyraźnie zobowiązane do przedstawienia Komisji pełnej i uczciwej informacji na temat faktów i okoliczności, które mają znaczenie przy podejmowaniu decyzji — przy czym niewypełnienie tego zobowiązania zagrożone jest karami określonymi w art. 14 rozporządzenia nr 139/2004 — a Komisja może także odwołać decyzję uznającą koncentrację za zgodną ze wspólnym rynkiem, jeżeli podjęto ją w oparciu o nieprawidłowe informacje, za które odpowiedzialne jest jedno z przedsiębiorstw lub które zostały uzyskane w wyniku oszustwa. (por. pkt 164–166, 184, 185)

Komisja nie uchybia obowiązkowi uzasadnienia, jeśli w ramach wykonywania swoich uprawnień w zakresie kontroli koncentracji nie umieści w swojej decyzji dokładnego uzasadnienia w odniesieniu do oceny niektórych aspektów koncentracji, które według niej w oczywisty sposób nie mają związku ze sprawą, są pozbawione jakiegokolwiek znaczenia lub mają znaczenie ewidentnie drugorzędne dla oceny koncentracji. Tego rodzaju wymóg byłby trudny do pogodzenia z wymogiem szybkiego działania i krótkimi terminami procesowymi, jakie obowiązują Komisję w trakcie wykonywania uprawnień do kontroli koncentracji, a które zalicza się do szczególnych okoliczności postępowania w sprawach kontroli koncentracji. Wynika stąd, że kiedy Komisja uznaje koncentrację za zgodną ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 6 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 139/2004 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, wymóg uzasadnienia jest spełniony, jeśli decyzja przedstawia jasno powody, dla których Komisja uważa, że dana koncentracja, ewentualnie po niezbędnych zmianach przeprowadzonych przez uczestniczące w niej przedsiębiorstwa, nie wzbudza poważnych wątpliwości co do jej zgodności ze wspólnym rynkiem. W tym względzie w uzasadnieniu decyzji wydawanych na podstawie rozporządzenia nr 139/2004 Komisja nie ma wprawdzie obowiązku zajmowania stanowiska w kwestii wszystkich informacji i argumentów podniesionych w postępowaniu, włącznie z takimi, które mają znaczenie ewidentnie drugorzędne dla oceny koncentracji, niemniej jednak powinna przedstawić okoliczności oraz rozważania prawne mające kluczowe znaczenie dla decyzji. (por. pkt 192–194)

W ramach wspólnotowej procedury kontroli koncentracji prawo do bycia wysłuchanym zostało wyraźnie przyznane na mocy art. 18 ust. 4 rozporządzenia nr 139/2004 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw oraz art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 802/2004 w sprawie wykonania rozporządzenia nr 139/2004 osobom trzecim, o ile wykażą one uzasadniony interes. Takie osoby trzecie dysponują prawem do bycia wysłuchanym przez Komisję — na swój wniosek — w celu przedstawienia swego stanowiska w kwestii niekorzystnych dla nich skutków zgłoszonego planu koncentracji, przy czym prawo takie należy pogodzić, po pierwsze, z poszanowaniem prawa stron koncentracji do obrony, a po drugie, z celem rozporządzenia, jakim jest zapewnienie skuteczności kontroli i urzeczywistnienie zasady pewności prawa w odniesieniu do przedsiębiorstw, względem których rozporządzenie to ma zastosowanie. Okoliczność, iż osoba trzecia nie może się wypowiedzieć w swoim języku w trakcie spotkania z Komisją, pozwoliłaby na zakwestionowanie prawidłowości postępowania administracyjnego jedynie wtedy, kiedy zostałoby wykazane, że wywołało to negatywne konsekwencje, takie jak brak możliwości przedstawienia przez osoby trzecie pewnych argumentów i okoliczności wykluczające w ten sposób wzięcie ich pod uwagę w analizie Komisji. (por. pkt 201, 202, 211)