OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 17 listopada 2005 r. ( 1 )

Sprawa C-470/03

A.G.M.-COS.MET Srl

przeciwko

Suomen valtio i Tarmowi Lehtinenowi

„Dyrektywa 98/37/WE — Środki o skutku równoważnym — Maszyny uznane za zgodne z dyrektywą 98/37/WE — Krytyka wyrażona publicznie przez urzędnika państwowego”

I — Wprowadzenie

1. Tampereen käräjäoikeus (sąd pierwszej instancji właściwy w sprawach cywilnych w Tampere, Finlandia) zwraca się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie złożonych okoliczności faktycznych, które w ramach wykładni dyrektywy dotyczącej bezpieczeństwa eksploatacji maszyn nasuwają przede wszystkim kwestie dotyczące odpowiedzialności państwa za działania jego urzędników, ograniczenia swobodnego przepływu towarów przez wyrażanie opinii oraz w końcu odpowiedzialności państwa.

2. Kwestie te zostały podniesione w ramach sporu pomiędzy włoskim przedsiębiorstwem A.G.M.-COS.MET Srl (zwanym dalej „AGM”), produkującym podnośniki pojazdów, a państwem fińskim oraz jego urzędnikiem T. Lehtinenem. AGM domaga się od państwa fińskiego i T. Lehtinena zapłaty odszkodowania za zmniejszenie obrotów, które zdaniem AGM nastąpiło wskutek publicznych wypowiedzi T. Lehtinena, a w których określił on podnośniki pojazdów firmy AGM jako nieodpowiadające normom i niebezpieczne. Rząd fiński podnosi natomiast, że T. Lehtinen świadomie działał wbrew oficjalnemu stanowisku ministerstwa i że ministerstwo wyraźnie na to wskazało w swoich oświadczeniach publicznych. Tarmo Lehtinen jest między innymi zdania, że jego wypowiedzi chronione są wolnością wyrażania opinii.

3. Na tym tle Tampereen käräjäoikeus przedkłada Trybunałowi szczegółowy katalog pytań, które można podzielić na trzy grupy: Po pierwsze sąd krajowy zwraca się do Trybunału z wnioskiem o wykładnię dyrektywy dotyczącej bezpieczeństwa eksploatacji maszyn w celu stwierdzenia zgodności danych podnośników pojazdów z normami. Po drugie sąd zwraca się z pytaniem, czy publiczne wypowiedzi T. Lehtinena należy uznać za utrudnienia w swobodnym przepływie towarów, które mogą zostać przypisane państwu, oraz za naruszenie wspólnotowej zasady lojalności i w jakim zakresie utrudnienia te można ewentualnie uzasadnić na podstawie wolności wyrażania opinii oraz celu ochrony zdrowia. W przypadku gdyby naruszone zostały art. 28 WE i art. 30 WE lub art. 10 WE, Tampereen käräjäoikeus zwraca się po trzecie z wnioskiem o wyjaśnienie, czy spełnione są przesłanki powstania odpowiedzialności państwa na podstawie prawa wspólnotowego, czy prawo wspólnotowe wymaga pociągnięcia do odpowiedzialności działającego urzędnika i w jakim zakresie przesłanki tej odpowiedzialności wymagają ewentualnie zgodnej z prawem wspólnotowym wykładni prawa fińskiego.

II — Ramy prawne

4. Na ramy prawne niniejszej sprawy składają się art. 10 WE, art. 28 WE i art. 30 WE, jak również dyrektywa 98/37/WE oraz zharmonizowana norma EN 1493:1998.

1. Dyrektywa 98/37

5. W celu eliminacji barier handlowych wynikających z krajowych przepisów dotyczących bezpieczeństwa i zdrowia oraz w celu zapobieżenia niebezpieczeństwom związanym z eksploatacją maszyn, Wspólnota przyjęła dyrektywę 98/37/WE (zwaną dalej „dyrektywą”). Określa ona nadrzędne i zasadnicze wymagania w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa w dziedzinie tych maszyn oraz ich elementów bezpieczeństwa i przewiduje procedurę stwierdzania i deklaracji zgodności z tymi wymaganiami. Zgodność potwierdza się oznakowaniem CE ( 2 ).

6. Zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy państwa członkowskie podejmują „[…] wszelkie właściwe środki w celu zapewnienia, aby maszyny […], objęte zakresem niniejszej dyrektywy, mogły być wprowadzane do obrotu i oddawane do użytku wyłącznie wówczas, gdy nie zagrażają zdrowiu i bezpieczeństwu osób […], jeżeli są […] użytkowane zgodnie z zamierzonym przeznaczeniem”.

7. Zgodnie z art. 2 ust. 2 dyrektywy niniejsza dyrektywa „[…] nie ma wpływu na prawa państw członkowskich do ustanawiania, przy należytym przestrzeganiu postanowień traktatu, wymogów, jakie te państwa mogą uznać za niezbędne w celu zapewnienia ochrony osób, w szczególności pracowników, podczas użytkowania maszyny […], z zastrzeżeniem, że nie oznacza to modyfikacji maszyn […] w sposób nieokreślony w dyrektywie”.

8. Artykuł 3 dyrektywy stanowi: „Maszyny […] objęte niniejszą dyrektywą spełniają zasadnicze wymogi [wymagania] w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa wymienione w załączniku I”.

9. Zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy państwa członkowskie „[…] nie mogą zakazać, ograniczać ani utrudniać wprowadzania do obrotu i oddawania do użytku na ich terytoriach maszyn […], które są zgodne z wymogami niniejszej dyrektywy”.

10. Zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy państwa członkowskie „uważają za zgodne ze wszystkimi wymogami niniejszej dyrektywy, łącznie z procedurami sprawdzania zgodności przewidzianymi w rozdziale II, […] maszyny posiadające oznakowanie CE, do których załączono deklarację zgodności WE określoną w załączniku II pkt A […]”.

11. Jednakże zgodnie z art. 7 ust. 1 dyrektywy: „W przypadku gdy państwo członkowskie stwierdza, że […] maszyny noszące oznakowanie CE […], użytkowane zgodnie z ich zamierzonym przeznaczeniem, mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa osób […] lub mienia, podejmuje ono wszelkie właściwe środki mające na celu wycofanie takich maszyn […] z obrotu, zakaz wprowadzania ich do obrotu, oddawania do użytku lub eksploatacji albo ograniczenie swobodnego przepływu tych produktów. Państwa członkowskie niezwłocznie powiadamiają Komisję o wszelkich takich środkach, podając uzasadnienie swojej decyzji, w szczególności wskazując, czy brak zgodności spowodowany jest przez: a) niespełnienie zasadniczych wymogów określonych w art. 3; b) niewłaściwe stosowanie norm określonych w art. 5 ust. 2; c) braki w normach określonych w art. 5 ust. 2. […]”.

12. Artykuły 8 i 9 dyrektywy przewidują szczegółowe wymagania dotyczące procedury stwierdzenia zgodności maszyn z wymaganiami dyrektywy w zakresie bezpieczeństwa; art. 10 zawiera przepisy dotyczące oznakowania zgodności literami „CE”.

13. Zgodnie z brzmieniem pierwszej uwagi wstępnej załącznika I do dyrektywy „[o]bowiązki przewidziane zasadniczymi wymogami w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa stosuje się jedynie wtedy, gdy maszyna użytkowana zgodnie z warunkami przewidzianymi przez producenta stwarza zagrożenie.” Jednakże „wymogi pkt 1.1.2, […] i 1.7.4 mają zastosowanie do wszystkich maszyn objętych niniejszą dyrektywą”.

14. Wymogi określone w pkt 1.1.2, zatytułowane „Zasady bezpieczeństwa kompleksowego”, stanowią, co następuje: „a) Maszyna musi być wykonana w taki sposób, aby nadawała się do wykonywania swojej funkcji oraz mogła być regulowana i konserwowana bez wystawiania na ryzyko osób wykonujących te czynności zgodnie z warunkami przewidzianymi przez producenta. Przedsięwzięte środki muszą mieć na celu wyeliminowanie wszelkiego ryzyka wypadku […], nawet wówczas, gdy ryzyko wypadku może powstać w wyniku możliwych do przewidzenia sytuacji odbiegających od normy. b) Przy wybieraniu najbardziej właściwych metod producent musi stosować następujące zasady, według podanej kolejności: — wyeliminowanie lub możliwie największe zminimalizowanie ryzyka (projektowanie i wykonywanie maszyn bezpiecznych z założenia), — podjęcie koniecznych środków ochronnych w stosunku do ryzyk, których nie można wyeliminować, — informowanie użytkowników o pozostałych istniejących ryzykach, spowodowanych wszelkimi niedostatkami w przyjętych środkach ochronnych, […] c) Podczas projektowania i wykonywania maszyny oraz podczas opracowywania instrukcji producent musi wziąć pod uwagę nie tylko normalne użytkowanie maszyny, ale także zastosowania, których w sposób uzasadniony można się spodziewać. Maszyna musi zostać zaprojektowana w sposób zapobiegający jej wykorzystaniu odbiegającemu od normy, jeżeli takie zastosowanie stanowiłoby zagrożenie. W pozostałych przypadkach [w danym przypadku] należy w instrukcjach zwrócić użytkownikowi uwagę na niedozwolone sposoby użytkowania […], które, jak to wynika z doświadczenia, mogą mieć miejsce. […]”.

15. Załącznik I określa w pkt 4.1.2.3 (Wytrzymałość mechaniczna) wymogi dotyczące czynności podnoszenia w warunkach określonych przez producenta: „Maszyny […] muszą wytrzymywać naprężenia, którym są poddawane podczas użytkowania […] w warunkach użytkowania określonych przez producenta, we wszystkich odpowiednich konfiguracjach […] Maszyny muszą być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby mogły być poddane bez uszkodzenia próbom dynamicznym pod obciążeniem […]. Próby dynamiczne przeprowadza się […] w normalnych warunkach. Z zasady próby te przeprowadza się przy prędkościach znamionowych ustalonych przez producenta. Jeżeli obwód sterowania maszyny pozwala na kilka jednoczesnych ruchów (np. obrót i przemieszczenie ładunku), próby przeprowadza się w najmniej sprzyjających warunkach […]”.

16. W końcu należy wskazać, że załącznik IV do dyrektywy w pkt „A. Maszyny” wymienia również „15. Podnośniki do obsługi pojazdów”, z czego wynika, że maszyny te w każdym razie objęte są zakresem stosowania niniejszej dyrektywy.

2. Zharmonizowana norma EN 1493:1998

17. Jak wynika z motywu 17 dyrektywy: „Niniejsza dyrektywa określa […] jedynie zasadnicze wymogi w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa o powszechnym zastosowaniu, uzupełnione pewną liczbą bardziej szczegółowych wymogów dla niektórych kategorii maszyn; aby pomóc producentom w udowodnieniu zgodności z tymi wymogami zasadniczymi oraz aby zezwolić na kontrolowanie tej zgodności, pożądane jest posiadanie norm zharmonizowanych na poziomie europejskim w celu zapobieżenia powstawaniu zagrożeń spowodowanych konstrukcją i wykonaniem maszyn; normy te, zharmonizowane na poziomie europejskim, są opracowywane przez jednostki o charakterze przedsiębiorstw prywatnych i powinny utrzymać swój niewiążący status; […]”.

18. Ponadto motyw 20 dyrektywy stanowi: „Zgodnie z obecnie przyjętą praktyką w państwach członkowskich producenci pozostają odpowiedzialni za certyfikowanie zgodności wyprodukowanych przez siebie maszyn z odpowiednimi podstawowymi wymogami; zgodność z normami zharmonizowanymi pociąga za sobą domniemanie zgodności z zasadniczymi wymogami; […]”.

19. Zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy uważa się odpowiednio: „[…] maszynę […] wykonan[ą] zgodnie z tymi normami […] za spełniając[ą] odpowiednie wymogi zasadnicze […]”.

20. Europejski Komitet Normalizacyjny (CEN) przyjął zharmonizowaną normę EN 1493:1998 dotyczącą podnośników do obsługi pojazdów (zwaną dalej „EN 1493”) ( 3 ), do której Komisja odniosła się w ramach swojego komunikatu ( 4 ).

21. Niemiecka wersja zharmonizowanej normy przewiduje w pkt 5.6. (Pomiar konstrukcji nośnej), 5.6.1. (Uwagi ogólne) wymagania dotyczące konstrukcji nośnej podnośników do obsługi pojazdów: „Podnośniki do obsługi pojazdów muszą być zaprojektowane pod względem materiału, konstrukcji i wyposażenia w taki sposób, aby w każdych warunkach pracy zagwarantowane było wystarczające bezpieczeństwo. […]” [tłumaczenie nieoficjalne].

22. W odniesieniu do rozłożenia obciążenia podczas czynności podnoszenia pkt 5.6.4.2. określa wymóg dotyczący podnośników do obsługi pojazdów, za pomocą których podnosi się pojazdy drogowe na ramie pojazdu: „W celu określenia [rozłożenia obciążenia] należy uwzględnić pozycje pojazdu umieszczonego w obu kierunkach jazdy na konstrukcji, na której spoczywa ciężar. […] Obliczenie maksymalnego obciążenia podnośników musi być przeprowadzone w najmniej korzystnych warunkach obciążenia […]”.

III — Okoliczności faktyczne i postępowanie przed sądem krajowym

A — Podnośniki do obsługi pojazdów firmy AGM

23. Skarżącą w postępowaniu przed sądem krajowym jest spółka prawa włoskiego produkująca podnośniki do obsługi pojazdów i wprowadzająca je w Europie do obrotu pod znakiem towarowym AGM. Asortyment AGM obejmuje między innymi typy podnośników o podobnej konstrukcji G 28, G 32 oraz G 35, spośród których fiński importer sprzedał zakładom mechanicznym w Finlandii od roku 1996 około 150 sztuk.

24. Podnośniki tego typu składają się z dwóch kolumn, między którymi umieszcza się podnoszony pojazd. Na każdej z obu kolumn przymocowane jest krótkie i długie ramię wsuwane pod podwozie podnoszonego pojazdu. Tak ustawione ramiona można za pomocą urządzenia znajdującego się w kolumnach podnieść do góry na wysokość pozwalającą pracować w pozycji stojącej pod pojazdem.

25. W celu prawidłowej obsługi podnośnika dołączono instrukcję obciążania określającą maksymalną dopuszczalną masę podnoszonego pojazdu. Jednakże dokładna najwyższa masa dopuszczalna przy danej czynności podnoszenia zależy od dwóch czynników. Po pierwsze, im szerzej rozmieszczone są ramiona, tym mniejsza jest najwyższa dopuszczalna masa pojazdu. Po drugie, maksymalna dopuszczalna masa jest dla długich ramion niższa niż dla ramion krótkich. Przed czynnością podnoszenia należy zatem skontrolować zarówno odstęp między ramionami, jak i nacisk na oś pojazdu określone w dokumentach dopuszczających do ruchu. Zgodnie z brzmieniem instrukcji obsługi pojazd należy zatem umieścić między kolumnami w taki sposób, aby oś o większym obciążeniu spoczywała na krótkich, a oś o niższym obciążeniu na długich ramionach nośnych.

26. W 1997 r. model G 35 uznany został za zgodny z przepisami dyrektywy i oznakowany oznaczeniem CE. Certyfikacji dokonała spółka prawa włoskiego I.C.E.P.I. Srl, uznana przez państwo włoskie jako właściwa jednostka certyfikująca i jako taka zgłoszona Komisji.

27. W dniu 22 marca 2000 r. w fińskim przedsiębiorstwie z podnośnika do obsługi pojazdów typu AGM G 32 spadł pojazd mieszkalny, ponieważ zabezpieczający system blokujący ramiona nośne przed drganiami nie utrzymał ciężaru, mimo że masa pojazdu nie przekraczała dopuszczalnego maksymalnego obciążenia podnośnika. W następstwie tego wydarzenia nie doszło do powstania szkody na osobach.

B — Procedura kontroli rynku przeprowadzona w ministerstwie

28. W maju 2000 r. ministerstwo spraw społecznych i zdrowia (zwane dalej „ministerstwem”) otrzymało „Raport z przeprowadzenia kontroli rynku” sporządzony przez lokalny urząd bezpieczeństwa pracy. Zgodnie z jego treścią w ramach kontroli podnośnika typu G 35 T/E stwierdzono niedostatki blokady bezpieczeństwa. Departament bezpieczeństwa pracy ministerstwa wszczął procedurę kontroli rynku i jako eksperta w tej sprawie powołał między innymi głównego inżyniera T. Lehtinena.

29. W trakcie przeprowadzania procedury kontroli rynku wielokrotnie konsultowano się z importerem. Ponadto przeprowadzono dwa testy obciążające modelu podnośnika G 35 T/E mające na celu sprawdzenie zgodności systemu blokującego z normą EN 1493. T. Lehtinen sporządził liczne sprawozdania w języku fińskim i angielskim, na których widniał nagłówek: „Ministerstwo spraw społecznych i zdrowia”, „Departament bezpieczeństwa pracy” oraz „Główny inżynier Tarmo Lehtinen”.

30. W swoim pierwszym sprawozdaniu T. Lehtinen stwierdził między innymi, że pierwszy test obciążający wykazał, że system blokujący nie jest zgodny z normą EN 1493 oraz że jego konstrukcja musi zostać ulepszona. W związku z tym AGM skonstruowała nowe urządzenie blokujące. W drugim sprawozdaniu z grudnia 2000 r. T. Lehtinen stwierdził, że drugie badanie wykazało, że nowy system jest wystarczający i zgodny z normą. W ramach ostatniej konsultacji z importerem przeprowadzonej w dniu 20 grudnia 2000 r. osiągnięto porozumienie w takim zakresie, że systemy zamontowane w podnośnikach znajdujących się już w eksploatacji miały zostać skorygowane do dnia 15 marca 2001 r. W tym czasie użytkownicy zostali pisemnie poinformowani o typach ryzyka, zmniejszonej możliwości obciążania i wymianie wadliwych części.

31. Głównym punktem krytykowanym przez T. Lehtinena w jego sprawozdaniach było jednak to, że instrukcja obsługi podnośnika przewidywała ograniczenia kierunku umieszczania pojazdu. Jak wskazuje T. Lehtinen, norma EN 1493 nie pozwala na takie ograniczenia. Jego zdaniem włoska jednostka certyfikująca oraz AGM w błędny sposób zinterpretowały tą normę, uznając, że w ramach testów obciążających za punkt odniesienia należy przyjąć rozłożenie ciężaru wynikające z instrukcji producenta. Jednakże norma EN 1493 przy wykonywaniu obliczeń dotyczących nośności przewiduje najmniej korzystne warunki podnoszenia. W związku z tym podnośnik musi być skonstruowany w taki sposób, aby mógł utrzymać dopuszczalny ciężar maksymalny nawet w najmniej korzystnych warunkach. W takich okolicznościach podnośnik może utrzymać zamiast zadeklarowanej masy 3500 kg jedynie 1500 kg.

32. W związku z powyższym jeszcze w dniu 20 grudnia 2000 r. właściwy radca administracji zaproponował dyrektorowi departamentu bezpieczeństwa pracy, powołanemu do rozstrzygnięcia w sprawie, wydanie decyzji zakazującej wprowadzania do obrotu i dystrybucji podnośników firmy AGM w Finlandii. Jednakże dyrektor departamentu zwrócił sprawę do ponownego zbadania, uzasadniając, że nie dysponuje on wystarczającym materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie takiej decyzji.

C — Wypowiedzi publiczne T. Lehtinena i ministerstwa

33. W dniu 9 stycznia 2001 r. T. Lehtinen w ramach wykonywania funkcji urzędowej oraz jako przedstawiciel ministerstwa wziął udział w posiedzeniu zrzeszenia handlowców urządzeń technicznych. Zrzeszenie skupia około 200 przedsiębiorstw członkowskich, do których zaliczają się także dostawcy wyposażenia warsztatów mechanicznych. Tarmo Lehtinen oznajmił tam, że podnośniki typu G 35 firmy AGM są niebezpieczne, niezgodne z przepisami dyrektywy oraz powinny zostać usunięte z obrotu rynkowego. Z pisma zrzeszenia z dnia 29 stycznia 2001 r. skierowanego do ministerstwa można jednak wywnioskować, że zrzeszenie wiedziało o przebiegu procedury i odmiennym stanowisku ministerstwa.

34. W dniu 17 stycznia 2001 r. państwowa stacja telewizyjna TV 1 w emitowanym w całym kraju o godzinie 20.30 fińskim głównym wydaniu dziennika telewizyjnego nadała materiał dotyczący podnośników firmy AGM. Część reportażu stanowił wywiad z T. Lehtinenem, nagrany w jego biurze w ministerstwie za zgodą radcy administracyjnego, bezpośredniego przełożonego T. Lehtinena. W wywiadzie tym T. Lehtinen oświadczył, że jego zdaniem przedmiotowe urządzenia mogą stanowić bezpośrednie zagrożenie ze względu na to, że pod uniesionym pojazdem wykonują pracę ludzie. Prezenter dodał, że omawiany przypadek stanowi najpoważniejszy przypadek rozpatrywany dotychczas przez właściwe organy oraz że zgodnie ze stanowiskiem właściwych organów urządzenia powinny utrzymać podane obciążenie nawet wówczas, gdy pojazd umieszczony został na podnośniku w niewłaściwym kierunku. Ponadto prezenter wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem fińskiego organu inspekcji pracy zatwierdzone we Włoszech urządzenie, o którym mowa, nie spełnia norm UE. W drugim ujęciu T. Lehtinen oświadczył, że jednostka certyfikująca wybrana przez producenta w błędny sposób zinterpretowała przepisy. Nie podano informacji o odmiennym stanowisku ministerstwa lub o aktualnym stanie procedury kontroli rynku.

35. W dniu 8 lutego 2001 r. dyrektor departamentu bezpieczeństwa pracy skierował faks do zrzeszenia przemysłu i pracodawców. W faksie tym oświadczył, że nie zamierza zakłócać funkcjonowania rynku wewnętrznego poprzez zakaz sprzedaży, bowiem nie zostały przedstawione żadne dowody, lecz jedynie twierdzenia kwestionujące podnośniki. Jego zdaniem, biorąc pod uwagę opinię wyrażoną przez T. Lehtinena, zrzeszenie hurtowników należy poważnie ostrzec przed brzemiennymi w skutkach konsekwencjami mogącymi wystąpić na rynku.

36. W dniu 12 lutego 2001 r. T. Lehtinen sporządził trzecie sprawozdanie. W sprawozdaniu tym po raz pierwszy wymienił także modele G 28 i G 32, nieobjęte kontrolą zgodności, oraz nadal podtrzymywał swój pogląd dotyczący ograniczenia kierunku umieszczania pojazdu ( 5 ). Wskazał on w szczególności na to, że ze względu na błędną interpretację normy przyjęto zbyt mały rozmiar ramion nośnych podnośników oraz że „znaczne błędy w konstrukcji ramion nośnych mogą prowadzić do wypadku, gdy wobec niezamierzonego przeciążenia ramion konstrukcja utraci sztywność i stabilność”. Sprawozdanie to T. Lehtinen przesłał fińskiemu zrzeszeniu metalurgów.

37. W dniu 16 lutego 2001 r. dyrektor departamentu odsunął T. Lehtinena od dalszego prowadzenia postępowania ze względu na to, że w sprawie będącej w toku wyraził publicznie opinię odbiegającą od oficjalnego stanowiska ministerstwa i zlekceważył w związku z tym instrukcje i politykę przekazu informacji tego ministerstwa. Zgodnie z treścią późniejszego raportu sporządzonego przez departament bezpieczeństwa pracy w dniu 20 marca 2001 r. T. Lehtinen został odsunięty od sprawy ze względu na istnienie podejrzenia, że współpracując z konkurentami AGM, naruszył zasadę dobrej administracji i działał w sposób szkodliwy dla interesu AGM.

38. W dniu 17 lutego 2001 r. w lokalnym dzienniku o szerokim zasięgu „Aamulehti” ukazał się artykuł zatytułowany „Ekspert ujawnia ułomność pewnych podnośników do obsługi pojazdów”. Artykuł ten odnosił się wyraźnie do podnośników produkowanych przez AGM i został zredagowany na podstawie wywiadu przeprowadzonego z T. Lehtinenem oraz z dyrektorem departamentu ministerstwa. W artykule tym wskazano, że zgodnie ze stanowiskiem T. Lehtinena, głównego inżyniera departamentu bezpieczeństwa pracy ministerstwa, „w sprzedaży znajdują się w wysokim stopniu niebezpieczne podnośniki do obsługi pojazdów”. Zgodnie z cytowaną wypowiedzią T. Lehtinena omawiane urządzenia wyraźnie wykazują trzy lub cztery ciężkie wady. Jednak artykuł wyjaśnia jednocześnie, że dyrektor departamentu bezpieczeństwa pracy uważa, że wypowiedzi T. Lehtinena są wyłącznie jego prywatną opinią. Zgodnie z przekazanymi przez niego informacjami ministerstwo zajęło się sprawą tego urządzenia i stwierdziło, że spełnia ono wszelkie wymagania wynikające z dyrektywy. Ministerstwo wskazało, że urządzenie nie jest wadliwe i że nie udowodniono istnienia jakichkolwiek wad.

39. W dniu 19 lutego 2001 r. T. Lehtinen bez zgody swojego przełożonego przesłał szwedzkiemu organowi właściwemu w sprawach bezpieczeństwa pracy sprawozdanie sporządzone w języku angielskim i opatrzone tą sama datą. Sprawozdanie to uznano tam za stanowisko ministerstwa i w jego następstwie zwrócono się do włoskich organów z wnioskiem o udzielenie wyjaśnień. Ponadto T. Lehtinen rozpowszechnił to sprawozdanie wśród ekspertów europejskich.

40. W dniu 22 lutego 2001 r. zrzeszenie metalurgów skierowało pismo do swych sekcji wyspecjalizowanych w dziedzinie napraw samochodów i napraw mechanicznych oraz do osób odpowiadających za bezpieczeństwo w przedsiębiorstwach, w którym wskazywało na to, że podnośniki do obsługi pojazdów AGM G 28, G 32 i G 35 ocenione zostały jako bezspornie niebezpieczne i że adresaci powinni bezzwłocznie zająć się tą sprawą. Zrzeszenie załączyło do tego pisma sprawozdanie T. Lehtinena z dnia12 lutego 2001 r., które ten uprzednio przesłał zrzeszeniu ( 6 ).

41. W dniu 13 czerwca 2001 r. w lokalnym dzienniku o szerokim zasięgu „Etalä-Saima” ukazał się artykuł zatytułowany „Zrzeszenie metalurgów żąda zakazu używania niebezpiecznych podnośników do obsługi pojazdów”, opatrzony podtytułem „Każdego dnia 150 mechaników jest wystawionych na niebezpieczeństwo”. W artykule tym podano, że zgodnie z ustaleniami departamentu bezpieczeństwa pracy ministerstwa system bezpieczeństwa eksploatacji podnośników wyprodukowanych przez AGM wykazuje istotne wady. Główny inżynier, specjalizujący się w urządzeniach tego typu, już odpowiednio wcześniej zaproponował zastosowanie ograniczeń w używaniu podnośników AGM włoskiej produkcji i wprowadzenie zakazu sprzedaży nowych urządzeń. Jednakże w artykule wskazano również na odmienny pogląd dyrektora departamentu bezpieczeństwa pracy, zgodnie z którym brak jest wystarczających dowodów, oraz że sprawa jest w dalszym ciągu rozpatrywana.

D — Decyzje i środki przyjęte przez ministerstwo

42. W dniu 14 czerwca 2001 r. departament bezpieczeństwa pracy ministerstwa wydał decyzję w sprawie. Stwierdzono w niej między innymi, że nie ujawniono okoliczności, które mogłyby skłonić ministerstwo do zastosowania środków nadzoru rynku w odniesieniu do producenta lub importera podnośników, bowiem w zakresie dotyczącym nowych urządzeń producent usunął stwierdzone wady, a importer czyni to samo w zakresie już eksploatowanych urządzeń.

43. W dniu 1 października 2001 r. ministerstwo udzieliło T. Lehtinenowi upomnienia ze względu na to, że w programie informacyjnym oraz w piśmie skierowanym do lokalnego organu bezpieczeństwa pracy rozpowszechniał nieprawdziwe informacje o stanowisku ministerstwa i uchybił polityce przekazu informacji tego ministerstwa. Komisja odwoławcza do spraw urzędników utrzymała w mocy tę decyzję, uzasadniając, że T. Lehtinen nie tylko zlekceważył instrukcje przełożonego, lecz także zajmował się sprawą także po odsunięciu go od sprawy w dniu 16 lutego 2001 r. Natomiast wywiad telewizyjny, przeprowadzony w dniu 17 stycznia 2001 r., komisja odwoławcza nie uznała za niestosowny w stopniu, który by uzasadniał zastosowanie pisemnego upomnienia. Orzeczenie komisji odwoławczej zostało utrzymane w mocy przez naczelny sąd administracyjny.

E — Postępowanie przed sądem krajowym

44. AGM wniósł do Tampereen käräjäoikeus skargę przeciwko państwu fińskiemu oraz przeciwko T. Lehtinenowi. AGM wnosi o zasądzenie solidarnie od pozwanych odszkodowania za poniesioną szkodę powstałą w postaci zmniejszenia obrotów i umniejszenia wartości przedsiębiorstwa w Finlandii i w innych krajach europejskich.

45. W uzasadnieniu skargi AGM podnosi, że w latach 2000 i 2001 posiadała w Finlandii udział w rynku podnośników do obsługi pojazdów wynoszący między 10% a 15%. W następstwie zachowania T. Lehtinena oraz działań ministerstwa obroty spadły z około 135000 EUR w 2000 r. do około 1070 EUR w 2002 r. Ponadto po 2001 r. znacznie zmniejszyły się obroty także w innych krajach europejskich. AGM wskazuje, że sam zysk zmniejszył się w 2001 r. do około 300000 EUR, a w 2002 r. do około 750000 EUR.

46. Jak podnosi dalej AGM, szkoda ta i inne szkody powstały ze względu na publiczne rozpowszechnianie przez T. Lehtinena jednostronnych, nieprawdziwych i wprowadzających w błąd informacji dotyczących podnośników produkcji AGM oraz ze względu na to, że ministerstwo nigdy nie sprostowało tych nieprawdziwych i wprowadzających w błąd informacji — na przykład w drodze publikacji komunikatu urzędowego.

IV — Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i postępowanie przed Trybunałem

47. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2003 r. Tampereen käräjäoikeus zawiesił postępowanie i zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy prawidłowe jest uznanie, że miało miejsce zastosowanie środka o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi w rozumieniu art. 28 WE lub środka, od podjęcia którego należy się powstrzymać w rozumieniu art. 10 ust. 2 WE, gdy urzędnik administracji państwowej, [działający jako] ekspert w dziedzinie bezpieczeństwa pracy, lecz nieposiadający kompetencji do wydawania decyzji, wypowiada się — po wszczęciu procedury nadzoru rynku, lecz przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji — w głównym wydaniu dziennika telewizyjnego na kanale ogólnokrajowym, w dziennikach o szerokim zasięgu oraz wobec organizacji handlowych lub zawodowych w ten sposób, że stwierdzenia na temat niebezpieczeństwa, które przedstawia, dla zdrowia, a nawet życia osób urządzenie wprowadzane na rynek przez określonego producenta, wygłaszane bezpośrednio przez niego lub powtórzone przez inne osoby, mogą skutkować powstaniem negatywnego wizerunku tego urządzenia i utrudniać jego sprzedaż? 2) Czy dyrektywę 98/37/WE należy interpretować w ten sposób, że podnośnik do obsługi pojazdów jest niezgodny z zasadniczymi przepisami bezpieczeństwa ustanowionymi w tej dyrektywie, jeżeli urządzenie to nie zostało wykonane w sposób zgodny z normą SFS EN 1493 i nie uwzględniono przy projektowaniu jego budowy możliwości umieszczenia pojazdu na ramionach nośnych w dwie strony oraz że przy obliczeniu oporu każdego z tych ramion nośnych nie przewidziano najmniej korzystnych warunków podnoszenia? 3) a) Jeżeli na pytanie pierwsze zostanie udzielona odpowiedź twierdząca, to czy działania urzędnika opisane w tym pytaniu są nieproporcjonalne w stosunku do godnego pochwały celu ochrony zdrowia i życia osób i są w związku z tym niezgodne z traktatem WE, nawet wówczas, gdy na drugie pytanie również zostanie udzielona odpowiedź twierdząca, jeżeli wziąć pod uwagę charakter tych działań, a w szczególności okoliczność, że możliwe było poinformowanie o tych ewentualnych zagrożeniach i zapobieżenie wystąpieniu niebezpieczeństwa przy użyciu innych środków niż środki wskazane w pierwszym pytaniu, jeżeli te działania miały miejsce, zanim nawet właściwe władze wydały decyzję w sprawie nadzoru rynku i jeżeli ze względu na to, że odnosiły się konkretnie do określonego produktu, mogły utrudnić jego sprzedaż? b) Jeżeli ocena proporcjonalności podniesiona w trzecim pytaniu lit. a) należy do właściwości sądu krajowego, to czy ma ona dotyczyć przede wszystkim ewentualnej niezgodności ze wspólnotowymi lub krajowymi przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa, czy też okoliczności ujawnienia tej niezgodności? 4) Czy działania urzędnika opisane w pierwszym pytaniu prejudycjalnym, w okolicznościach wskazanych powyżej w trzecim pytaniu lit. a) mogą być uzasadnione wolnością wyrażania opinii zagwarantowaną w art. 10 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, nawet jeśli byłyby niezgodne z art. 28 i 30 WE lub z art. 10 WE? 5) a) Jeżeli działania urzędnika opisane w pierwszym pytaniu są niezgodne z art. 28 WE i 30 WE lub z art. 10 WE, to czy naruszenie jest wystarczająco oczywiste i poważne, aby w razie spełnienia pozostałych przesłanek odpowiedzialności państwo miało zgodnie z prawem wspólnotowym obowiązek naprawienia szkody mogącej powstać wskutek jego działań dla przedsiębiorstwa sprzedającego to urządzenie? b) Czy naruszenie wskazane w lit. a) jest oczywiste i poważne nawet w przypadku, w którym właściwemu organowi (lub właściwemu urzędnikowi), posiadającemu kompetencję do wydawania decyzji, nie można zarzucić żadnego błędu ani niedbalstwa oraz gdy ten organ (lub urzędnik) nigdy nie zatwierdził zarzucanych działań ani nie podjął czynności, która spowodowałaby, że działania te wywołałyby rzeczywiste skutki? c) Czy z art. 10 WE, a w szczególności z ust. 2, mogą wynikać dla jednostek prawa w okolicznościach wskazanych w pierwszym pytaniu? d) Czy poza odpowiedzialnością państwa, sam urzędnik może również odpowiadać na podstawie prawa wspólnotowego i na takich samych zasadach za swe działania, jakie opisano w pierwszym pytaniu, jeżeli są one niezgodne z prawem wspólnotowym? e) Czy uzyskanie odszkodowania na podstawie prawa wspólnotowego jest praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione, gdy prawo krajowe jedynie wówczas pozwala na naprawienie innej szkody materialnej niż szkoda rzeczowa lub na osobie, gdy szkoda powstała w wyniku czynu karalnego lub wykonywania władzy publicznej, a w innych przypadkach, gdy zaistnieją szczególnie poważne względy do przyznania odszkodowania? 6) a) Jeżeli odszkodowanie za szkodę wynikającą z naruszenia — w tym również spowodowanego niedbalstwem — przepisów dotyczących swobodnego przepływu towarów następuje w zastosowaniu prawa krajowego, to czy prawo wspólnotowe wymaga, aby to odszkodowanie stanowiło skuteczną i odstraszającą sankcję i czy jest niezgodne z przepisami prawa wspólnotowego dotyczącymi odpowiedzialności, aby urzędnik, który dopuścił się naruszenia lub niedbalstwa w rozumieniu prawa krajowego, odpowiadał za szkodę jedynie w rozsądnym wymiarze, który niekoniecznie będzie odpowiadać pełnemu rozmiarowi szkody, a nawet był w pełni zwolniony z odpowiedzialności w przypadku, w którym można by mu było zarzucić jedynie lekkie niedbalstwo, lub aby urzędnik i państwo odpowiedzialne za błąd lub niedbalstwo urzędnika mogli być obowiązani do naprawienia innej szkody materialnej niż szkoda rzeczowa lub na osobie, gdy szkoda powstała w wyniku czynu karalnego lub wykonywania władzy publicznej, a w innych przypadkach, gdy zaistnieją szczególnie poważne względy do przyznania odszkodowania? b) Jeżeli którekolwiek z wskazanych powyżej w lit. a) ograniczeń odpowiedzialności jest niezgodne z prawem wspólnotowym, to czy orzeczenie przyznające odszkodowanie zgodnie z prawem krajowym powinno wyłączyć stosowanie tego ograniczenia względem urzędnika, o którym mowa, nawet gdyby skutkowało to dla niego bardziej surowym i szerszym obowiązkiem naprawienia szkody niż przewidziano to w przepisach krajowych?”.

48. W postępowaniu przed Trybunałem AGM, rząd fiński, T. Lehtinen, Komisja i rząd szwedzki złożyli uwagi pisemne i ustne. Rząd niderlandzki przedstawił uwagi na piśmie.

V — Ocena prawna

A — W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

49. Tarmo Lehtinen podnosi zarzut niedopuszczalności wniosku złożonego przez Tampereen käräjäoikeus. Stoi on na stanowisku, że postępowanie przed sądem krajowym znajduje się zaledwie w fazie wstępnej, w której nie sprecyzowano jeszcze w wystarczający sposób przedmiotu sporu. Ze względu na to, że nie przeprowadzono jeszcze postępowania dowodowego, okoliczności faktyczne takie jak przedstawia je sąd krajowy nie zostały jeszcze ustalone. Stąd nie jest pewne, że pytania prejudycjalne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Poza tym prawo wspólnotowe w żadnym wypadku nie stanowi podstawy odpowiedzialności krajowego urzędnika państwowego, a zatem pytania prejudycjalne w tym zakresie są w każdym razie niedopuszczalne.

50. Jak podnosi dalej T. Lehtinen, z art. 234 ust. 2 WE jasno wynika, że do sądu krajowego należy podjęcie decyzji, w którym stadium postępowania sąd ten zamierza przedłożyć Trybunałowi pytanie prejudycjalne. Sąd ten dysponuje bezpośrednią wiedzą o okolicznościach faktycznych, a zatem w łatwiejszy sposób może dokonać oceny kwestii, w którym stadium postępowania konieczne jest wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ( 7 ).

51. Ponadto, jak wywodzi T. Lehtinen w świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału do sądu krajowego należy ocena konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym w celu umożliwienia mu wydania orzeczenia, jak również ocena znaczenia pytań prejudycjalnych. W konsekwencji w sytuacji, gdy pytania dotyczą wykładni prawa wspólnotowego, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia. Trybunał może odmówić wydania orzeczenia jedynie w sytuacji, gdy wnioskowana wykładnia lub ocena w oczywisty sposób nie ma związku z rzeczywistością lub przedmiotem sporu zawisłego przed sądem krajowym, gdy dotyczy ona kwestii o charakterze hipotetycznym lub gdy Trybunał nie posiada niezbędnych informacji faktycznych lub prawnych pozwalających mu na udzielenie użytecznej odpowiedzi na przedłożone pytania ( 8 ).

52. Sąd krajowy szczegółowo przedstawił okoliczności faktyczne i prawne rozpatrywanego przez niego sporu. Uczestnicy postępowania w swoich uwagach zasadniczo potwierdzają okoliczności faktyczne przedstawione przez sąd. Sąd krajowy dogłębnie uzasadnia, z jakiego względu wnosi on o dokonanie wykładni przepisów prawa wspólnotowego, ma wątpliwości dotyczące wykładni tych postanowień i uznaje za konieczną wykładnię tych postanowień w celu rozstrzygnięcia rozpatrywanego sporu. Na gruncie informacji przedstawionych przez sąd krajowy uczestnicy postępowania mogli przedstawić użyteczne uwagi. W takich okolicznościach sąd krajowy mógł uznać swoje pytania prejudycjalne za znaczące dla rozstrzygnięcia w sprawie.

53. Kwestia, czy prawo wspólnotowe wymaga, czy też umożliwia ponoszenie odpowiedzialności przez krajowych urzędników państwowych, jest zagadnieniem wymagającym wykładni materialnego prawa wspólnotowego. Należy ją zatem zanalizować w ramach merytorycznej oceny pytań prejudycjalnych.

54. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest zatem dopuszczalny.

B — W przedmiocie pytań prejudycjalnych

55. Odpowiedź na drugie pytanie prejudycjalne może mieć wpływ na udzielenie odpowiedzi na pozostałe pytania, stąd w pierwszym rzędzie należy odpowiedzieć na to drugie pytanie. Ponadto na pozostałe pytania należy udzielić wspólnych odpowiedzi z uwzględnieniem ich wspólnego kontekstu.

1. Wykładnia dyrektywy 98/37 (drugie pytanie prejudycjalne)

56. W celu dokonania oceny zgodności podnośników z prawem wspólnotowym sąd krajowy zwraca się do Trybunału z wnioskiem o wykładnię dyrektywy dotyczącej bezpieczeństwa eksploatacji maszyn. W istocie powstaje kwestia, czy dyrektywa zawiera wymóg, aby pojazdy mogły spoczywać na podnośniku w pozycjach wynikających z umieszenia ich w obu kierunkach jazdy bez uszczerbku dla maksymalnego dopuszczalnego obciążenia podanego przez producenta.

57. Zharmonizowana norma EN 1493 ustanawia wymóg obliczenia maksymalnego obciążenia podnośników w najmniej korzystnych warunkach obciążenia. Nie zawiera ona ograniczenia tylko do jednego kierunku umieszczania. Przeciwnie, zgodnie z pkt 5.4.6.2. tej normy ( 9 ) dopuszczalny ciężar maksymalny dla modeli takich jak niniejszy należy obliczyć raczej w położeniu wynikającym z najmniej korzystnego kierunku umieszczenia pojazdu i określić go jako odpowiednio niższy od ciężaru, który byłby dopuszczalny przy korzystniejszym kierunku umieszczenia.

58. Jednakże zgodnie z motywem 17 i 20 oraz art. 5 ust. 2 dyrektywy ( 10 ) zgodność maszyny z normami zharmonizowanymi pociąga za sobą jedynie domniemanie zgodności z wymogami dotyczącymi bezpieczeństwa wynikającymi z dyrektywy. W związku z tym norma ułatwia jedynie udowodnienie zgodności maszyny z dyrektywą. Dowód można jednak przeprowadzić także w inny sposób. Jak słusznie podnosi rząd fiński, sama dyrektywa przewiduje na przykład w art. 8 ust. 2 lit. b) badanie typu, które może stanowić taki dowód. Spełnienie normy EN 1493 nie jest zatem warunkiem zgodności podnośników z dyrektywą.

59. Włoska jednostka certyfikująca obrała instrukcje obsługi producenta za podstawę oceny zgodności z wymogami dyrektywy w zakresie bezpieczeństwa. Faktycznie, dyrektywa wymaga jedynie, aby maszyny nie stwarzały zagrożeń, gdy są „użytkowane zgodnie z zamierzonym przeznaczeniem”, „użytkowan[e] zgodnie z warunkami przewidzianymi przez producenta” […] oraz „[w] warunkach […] określonych przez producenta” ( 11 ). Zatem co do zasady słusznie AGM podnosi, że instrukcja obsługi producenta musi stanowić podstawę oceny.

60. Jednakże dyrektywa w ramach eliminacji barier we wspólnym rynku bierze pod uwagę w szczególności „koszty społeczne” wypadków spowodowanych przez użytkowanie maszyn i podkreśla, że poprzez projektowanie i wykonywanie maszyn bezpiecznych można zmniejszyć liczbę tych wypadków. Jej celem jest zbliżenie przepisów krajowych dotyczących bezpieczeństwa bez obniżania poziomów ochrony. Utrzymanie i podniesienie poziomu bezpieczeństwa stanowi jeden z jej podstawowych celów ( 12 ).

61. W świetle tych celów wymogom określonym w pkt 1.1.2. załącznika I należy przypisać szczególne znaczenie ( 13 ). Zgodnie z pkt 1 zdanie drugie uwag wstępnych załącznika I wymogi te mają zastosowanie do wszystkich maszyn niezależnie od instrukcji producenta. Zgodnie z literą a) maszyna musi być wykonana w taki sposób, aby nadawała się do wykonywania swojej funkcji bez wystawiania na ryzyko osób wykonujących te czynności zgodnie z warunkami przewidzianymi przez producenta. Przedsięwzięte środki bezpieczeństwa muszą mieć na celu wyeliminowanie wszelkiego ryzyka wypadku nawet wówczas, gdy może ono powstać w wyniku możliwych do przewidzenia sytuacji odbiegających od normy. Również zgodnie z literą c) maszyna musi zostać zaprojektowana w sposób zapobiegający jej wykorzystaniu odbiegającemu od normy, jeżeli takie zastosowanie stanowiłoby zagrożenie.

62. Litera b) przewiduje, że przy wybieraniu najbardziej właściwych metod w pierwszym rzędzie producent musi poprzez projektowanie i wykonywanie maszyn bezpiecznych z założenia wyeliminować lub zminimalizować ryzyko. Dopiero w stosunku do rodzaju ryzyka, którego nie można wyeliminować, musi on podejmować konieczne środki ochronne. Jedynie wówczas, gdy nie jest to możliwe, producent musi poinformować użytkowników o pozostałych istniejących rodzajach ryzyka.

63. W związku z powyższym należy stwierdzić, że dyrektywa przyznaje wysoką rangę ochronie zdrowia oraz — uwzględniając możliwości techniczne i ekonomiczne — określa wymóg osiągnięcia możliwie najwyższego i jeszcze spełniającego wymogi proporcjonalności poziomu ochrony. Ryzyko należy zatem wyeliminować już w fazie konstrukcji maszyny, a jedynie pomocniczo w drodze podjęcia właściwych środków ochronnych i dopiero w ostateczności należy je zminimalizować poprzez poinformowanie użytkowników.

64. Zgodnie z niekwestionowanymi wywodami Komisji praktyka dowodzi, że wobec obecnego stanu techniki możliwe jest skonstruowanie podnośników utrzymujących maksymalne obciążenie bez względu na kierunek umieszczenia pojazdu i wynikające z niego rozmieszczenia obciążenia. W szczególności można uznać, że w podnośnikach takich jak w sprawie rozpatrywanej przed sądem krajowym ramiona nośne mogą być skonstruowane w taki sposób, że utrzymują zadeklarowane maksymalne obciążenie przy dowolnym rozmieszczeniu obciążenia. O ile można stwierdzić, nie stoją temu na przeszkodzie bariery techniczne ani niedające się pokonać bariery ekonomiczne.

65. Bezpieczeństwo można by zapewnić także za pomocą alternatywnego środka ochronnego, np. automatycznego systemu ostrzegawczego, który poprzez sygnał dźwiękowy i blokadę urządzenia podnoszącego zapobiega ewentualnym zagrożeniom wynikającym z przekroczenia pułapu obciążenia. Z pewnością mogłoby to przynieść służące bezpieczeństwu rozwiązanie zbliżone do zmiany konstrukcji oraz okazać się oszczędniejsze.

66. Trzecią możliwość stanowiłaby instrukcja obsługi minimalizująca nieprawidłowe użytkowanie i wynikające z niego ryzyka. Rozwiązanie to — w odróżnieniu od obu poprzednich rozwiązań — może łatwo prowadzić do nieprawidłowego użytkowania, także w przypadku rzekomo prostej instrukcji obsługi, a zatem nie zapewnia porównywalnego poziomu ochrony. W związku z tym gremia koordynujące jednostki certyfikujące słusznie zaleciły taką interpretację, zgodnie z którą ograniczenie kierunku umieszczenia i stosowanie tabel określających obciążenie są niezgodne z wymogami bezpieczeństwa wynikającymi z dyrektywy.

Wniosek wstępny

67. Dyrektywę należy interpretować w taki sposób, że podnośniki takie jak w postępowaniu przed sądem krajowym spełniają wynikające z dyrektywy wymogi dotyczące bezpieczeństwa jedynie wówczas, gdy mogą one utrzymać maksymalny dopuszczalny ciężar pojazdów umieszczonych w obu kierunkach wjazdu lub przynajmniej za pomocą skutecznych środków ochronnych zapewnione jest skuteczne zapobieżenie ewentualnym nieprawidłowym lub nadmiernym obciążeniom.

2. Ograniczenia w swobodnym przepływie towarów; naruszenie wspólnotowej zasady lojalności (pierwsze, trzecie i czwarte pytanie prejudycjalne)

68. W drodze pierwszego, trzeciego i czwartego pytania prejudycjalnego sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy w okolicznościach takich jak w postępowaniu przed sądem krajowym publiczne wypowiedzi o treści takiej jak wypowiedzi T. Lehtinena należy uznać za zachowanie, które można przypisać państwu i które stanowi ograniczenie w swobodnym przepływie towarów [b)], lub naruszenie wspólnotowej zasady lojalności [c)] oraz w jakim zakresie można by je ewentualnie uzasadnić swobodą wyrażania opinii lub celem ochrony zdrowia przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności [d)]. Na wstępie należy jednak wyjaśnić, jakie kryterium należy przyjąć za podstawę oceny [a)].

a) W przedmiocie kryterium oceny: stosowanie dyrektywy w miejsce art. 28 WE

69. Sąd krajowy w pierwszym rzędzie zwraca się z pytaniem dotyczącym zgodności zachowania T. Lehtinena i ministerstwa z art. 28 WE. Jednakże nie można przyjąć art. 28 WE za kryterium oceny w zakresie, w jakim omawiana dziedzina jest przedmiotem wyczerpującej harmonizacji w prawie pochodnym. I tak wszelkie środki krajowe podjęte w dziedzinie będącej przedmiotem harmonizacji wspólnotowej powinny być oceniane w świetle tych przepisów harmonizujących, a nie swobód podstawowych. Kwestię istnienia wyczerpującego przepisu harmonizującego należy oceniać w szczególności w oparciu o cele i treść podjętego środka ( 14 ).

70. Jak wynika z art. 1 w związku z pkt A nr 15 załącznika IV do dyrektywy, podnośniki do obsługi pojazdów objęte są zakresem stosowania niniejszej dyrektywy. W art. 3 i załączniku I dyrektywa określa obszerne wymogi dotyczące bezpieczeństwa maszyn o charakterze szczególnym. Artykuł 8 określa dokładne i szczegółowe zasady stanowiące podstawę oceny spełnienia tych wymogów, art. 10 przewiduje oznakowanie CE, a w razie zgodności udziela się prawa do umieszczania tego oznakowania. Artykuł 2 ust. 1 oraz art. 3 zakazują wprowadzania do obrotu maszyn, które nie spełniają powyższych wymogów. Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy zakazuje państwom członkowskim stosowania utrudnień we wprowadzaniu do obrotu maszyn zgodnych z przepisami dyrektywy. Zakazy te są wyrazem celu dyrektywy wyrażonego w szóstym i siódmym motywie: harmonizacja krajowych norm dotyczących bezpieczeństwa i procedur w celu eliminacji barier w swobodnej wymianie handlowej maszyn. Potwierdza to art. 2 ust. 2, bowiem zgodnie z nim państwa członkowskie nie mogą określać dodatkowych wymogów dotyczących bezpieczeństwa maszyn. W przypadku późniejszego podejrzenia istnienia zagrożenia art. 7 przewiduje procedurę ponownej kontroli ( 15 ).

71. Wymogi dotyczące bezpieczeństwa maszyn mające znaczenie dla swobodnej wymiany towarów zostały zatem wyczerpująco zharmonizowane. W związku z powyższym, jak słusznie podnosił T. Lehtinen na rozprawie, niniejsza dyrektywa stanowi wyłączne kryterium oceny. Artykułu 28 WE nie należy uwzględnić także uzupełniająco.

b) Naruszenie art. 4 ust. 1 dyrektywy (pierwsze pytanie prejudycjalne)

72. Wprawdzie sąd krajowy zwraca się do Trybunału z wnioskiem o stwierdzenie, czy w okolicznościach zawisłej przed tym sądem sprawy można mówić o zachowaniu państwa stanowiącym ograniczenie swobody przepływu towarów ustanowionej w art. 28 WE. Jednakże w celu przedstawienia sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi ( 16 ) należy, w oparciu o dokonane powyżej ustalenia, zbadać, czy zaistniało naruszenie przepisów dyrektywy ( 17 ). Możliwym jest, że wypowiedzi takie jak T. Lehtinena i ministerstwa naruszają art. 4 ust. 1 dyrektywy.

73. Naruszenie art. 4 ust. 1 dyrektywy występuje wówczas, gdy państwo członkowskie podejmuje środek ograniczający lub utrudniający wprowadzenie do obrotu maszyn zgodnych z przepisami dyrektywy.

i) W przedmiocie zgodności podnośnika z dyrektywą

74. W związku z powyższym wynikający z art. 4 ust. 1 zakaz stosowania ograniczeń znajduje zastosowanie jedynie wtedy, gdy maszyna spełnia wymogi określone w dyrektywie. Jednakże zgodnie z przekazanymi informacjami należy przyjąć, że podnośnik taki jak wyprodukowany przez AGM obiektywnie nie spełnia powyższych wymogów dotyczących bezpieczeństwa.

75. Wprawdzie znajduje tu zastosowanie wynikające z art. 5 ust. 1 dyrektywy domniemanie zgodności. Podnośnik uzyskał bowiem certyfikat zgodności z dyrektywą i nosił oznakowanie zgodności CE w myśl art. 10 dyrektywy. Jednak nie oznacza to, że w przypadku zaistnienia zagrożenia państwa członkowskie nie mogą podjąć żadnych środków. Przeciwnie, zgodnie z art. 7 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy, państwo członkowskie podejmuje wszelkie właściwe środki mające na celu wycofanie takich maszyn z obrotu, w przypadku gdy stwierdzi ono, że maszyna użytkowana zgodnie z jej zamierzonym przeznaczeniem może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa osób lub mienia. Zgodnie z akapitem drugim państwo członkowskie niezwłocznie powiadamia Komisję o podjęciu takiego środka i uzasadnia swoją decyzję. W konsekwencji stwierdzenie zagrożenia uchyla domniemanie zgodności wynikające z art. 5 ust. 1 dyrektywy.

76. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd krajowy właściwe ministerstwo nie dokonało jednak takich ustaleń ani nie podjęło środków mających na celu wycofanie podnośników z obrotu; nie wystosowało ono również do Komisji uzasadnionego zawiadomienia w myśl art. 7 ust. 1 akapit drugi dyrektywy. Okoliczności postępowania przed sądem krajowym przemawiają raczej za tym, że we właściwym dla nich okresie nadal istniało domniemanie zgodności podnośnika z wymogami dyrektywy i że w związku z tym w stosunku do podnośników AGM znajdował zastosowanie zakaz stosowania ograniczeń, o którym mowa w art. 4 ust. 1 dyrektywy.

ii) W przedmiocie wystąpienia działania państwa członkowskiego

77. Sąd krajowy uznaje za możliwe, że publiczne określenie przez T. Lehtinena podnośnika AGM jako urządzenia niespełniającego norm i niebezpiecznego stanowi ograniczenie we wprowadzaniu do obrotu zastosowane przez państwo członkowskie. Należy zatem zbadać, czy publicznie wyrażone przez urzędnika państwowego ostrzeżenie przed danym produktem należy uznać za zachowanie państwa członkowskiego. Innymi słowy, czy wypowiedzi takie jak T. Lehtinena mogą zostać przypisane państwu członkowskiemu.

78. Na wstępie należy przypomnieć, że Trybunał nie rozstrzygnął jeszcze przypadku takiego jak w niniejszej sprawie. Trybunał uznał dotychczas możliwość przypisania zachowania państwu po pierwsze (w sposób oczywisty) w zwykłej sytuacji, w której urzędnicy państwowi działali zgodnie z instrukcją swoich przełożonych, względnie zgodnie z przepisami krajowymi. Po drugie Trybunał przypisał państwom członkowskim zachowanie osób prywatnych działających pod kierownictwem lub zgodnie z wytycznymi organów państwowych ( 18 ). Po trzecie Trybunał przypisał również zachowanie osób prywatnych państwu członkowskiemu wówczas, gdy nie działały one wprawdzie pod kierownictwem państwa, jednak na państwie członkowskim spoczywał obowiązek zakazania takiego zachowania ( 19 ).

79. W niniejszej sprawie wszyscy uczestnicy — z wyjątkiem AGM — są zdania, że zachowanie T. Lehtinena należy uznać za działanie osoby prywatnej. Uzasadniają to brakiem kompetencji decyzyjnych T. Lehtinena oraz opublikowaniem komunikatów ministerstwa informujących, że T. Lehtinen nie reprezentuje oficjalnego stanowiska ministerstwa. W konsekwencji uznają oni, że działanie państwa stanowi wyłącznie zachowanie dyrektora departamentu. W rezultacie odpowiedzialność państwa fińskiego może zostać uznana jedynie wówczas, gdy nie interweniując wobec zachowania T. Lehtinena, dyrektor departamentu naruszył spoczywające na państwie obowiązki ochrony w rozumieniu wyroku w sprawie Komisja przeciwko Francji ( 20 ) oraz w rozumieniu rozporządzenia nr 2679/98 ( 21 ). Powyższe kryteria mają jednakże zastosowanie tylko wtedy, gdy państwo zobowiązane jest do interwencji w przypadku zachowań podmiotów prywatnych, a nie w przypadku własnego działania — na przykład za pośrednictwem swoich urzędników państwowych ( 22 ). W konsekwencji należy najpierw rozstrzygnąć, czy T. Lehtinen działał na rzecz państwa, czy też jako podmiot prywatny.

80. Należy przy tym uwzględnić, że — w odróżnieniu od zakazu dystrybucji towarów — z samych (państwowych) ostrzeżeń przed produktami nie wynika jeszcze skutek ograniczający. Skutek taki wywołują dopiero reakcje odpowiednich podmiotów rynkowych na te ostrzeżenia. Stąd dla przypisania wypowiedzi urzędnika państwowego zatrudniającemu go organowi decydujące znaczenie ma to, w jaki sposób wypowiedzi zostały odebrane przez odpowiednie podmioty rynkowe ( 23 ). W sytuacji, gdy okoliczności faktyczne w konieczny sposób prowadzą do uznania przez podmioty rynkowe, że wypowiedzi urzędnika państwowego stanowią państwowe ostrzeżenie przed danym produktem, to takie wypowiedzi odebrane jako stanowiska wyrażone w ramach kompetencji służbowych mają taki sam wpływ na zachowanie podmiotów rynkowych jak gdyby rzeczywiście stanowiły one ostrzeżenie wyrażone przez państwo. W takiej sytuacji skutki tych wypowiedzi mogą z całą pewnością być równoważne ze skutkami zakazu administracyjnego.

81. Zgodnie z wywodami sądu krajowego także w niniejszej sprawie nasuwa się wniosek, że przyczyną zmniejszenia obrotu niemal do zera były wypowiedzi T. Lehtinena. Przy takim zmniejszeniu obrotów skutek wypowiedzi równa się skutkowi wynikającemu z zakazu sprzedaży. Poza tym z orzecznictwa Trybunału w przedmiocie odpowiedzialności urzędników państwowych w prawie wspólnotowym wynika, że obok formalnych działań administracji odpowiedzialność Wspólnoty może wynikać również z czynności faktycznych ( 24 ), takich jak wypowiedzi publiczne ( 25 ), lub opublikowanie informacji służbowych ( 26 ). Należy uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniał konieczny związek między wypowiedziami a działaniem urzędowym.

82. W gestii państw członkowskich leży zapewnienie, aby ich urzędnicy państwowi w ramach swych kompetencji służbowych nie wyrażali poglądów własnych, przeczących oficjalnemu stanowisku państwa. W sytuacji, gdy mimo to powstanie wrażenie wyrażania tego rodzaju poglądów w ramach kompetencji służbowych, pozór ten należy niezwłocznie wyeliminować w drodze udzielenia stosownych informacji. W przeciwnym wypadku dane zachowanie należy przypisać państwu, chyba że oczywistym jest, iż urzędnik państwowy nie posiada odpowiednich kompetencji.

83. Wbrew stanowisku rządu niderlandzkiego i szwedzkiego, państwo członkowskie nie może uniknąć przypisania zachowania, powołując się na wewnętrzny (w ramach ministerstwa) podział kompetencji ( 27 ), bowiem skutki publicznych wypowiedzi ocenia się wyłącznie w oparciu o ich odbiór przez adresatów.

84. Takie stanowisko pozostaje w zgodzie z prawem publicznym międzynarodowym, na które powołał się Trybunał ( 28 ). Zgodnie z nim dane zachowanie przypisuje się państwu jedynie wówczas, gdy zaistniało wrażenie wykonywania działań w ramach kompetencji służbowych ( 29 ). Także inne sytuacje prowadzące do przypisania zachowania państwa w prawie publicznym międzynarodowym są podobne do sytuacji występujących w prawie europejskim: działanie organów ( 30 ), działanie z polecenia ( 31 ) oraz tolerowanie zachowania przez państwo bądź zaniechanie wbrew istniejącemu obowiązkowi działania ( 32 ).

85. Również Europejska Komisja Praw Człowieka i Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdziły w zgodzie z powyższymi zasadami, że urzędnicy państwowi na wszystkich szczeblach, także najniższych, mogą naruszyć europejską Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Znajduje to zastosowanie także wówczas, gdy urzędnicy państwowi działają bez pełnomocnictwa, a nawet gdy przekraczają lub działają niezgodnie z wytycznymi ( 33 ).

86. Wprawdzie stosowanie w danej sprawie kryteriów wynikających z prawa wspólnotowego należy do sądów krajowych ( 34 ), Trybunał może jednak w oparciu o okoliczności faktyczne danej sprawy udzielać wskazówek wyjaśniających i wytycznych ( 35 ).

87. Jak stwierdzono powyżej ( 36 ), możliwość przypisania wypowiedzi urzędnika państwowego organowi, który go zatrudnia, zależy w decydującej mierze od tego, czy adresaci tych wypowiedzi odbierają je w danych okolicznościach za stanowisko państwowe wyrażone przez właściwego urzędnika państwowego w ramach jego kompetencji służbowych, czy też za prywatne wyrażenie poglądów. W ramach oceny tej kwestii Trybunał uwzględnia wszystkie okoliczności faktyczne.

88. Okoliczności postępowania przed sądem krajowym wskazujące adresatowi na to, że T. Lehtinen reprezentował jedynie swoje własne stanowisko, przemawiają przeciwko przypisaniu ich państwu fińskiemu

89. W tym zakresie na przykład skierowane do ministerstwa pismo handlowców urządzeń technicznych z dnia 29 stycznia 2001 r. dotyczące wypowiedzi T. Lehtinena z dnia 9 stycznia 2001 r., wyrażonych na posiedzeniu zrzeszenia handlowców urządzeń technicznych, wskazuje na to, że publiczność biorąca udział w posiedzeniu w wyraźny sposób nie odebrała stanowiska T. Lehtinena jako oficjalnego stanowiska ministerstwa ( 37 ).

90. Podobny wniosek należy przyjąć w odniesieniu do artykułów, które ukazały się w gazecie lokalnej w dniu 17 lutego 2001 r. oraz w dniu 13 czerwca 2001 r. Zgodnie bowiem z przekazanymi informacjami przedstawiały one odmienne stanowiska T. Lehtinena i dyrektora departamentu oraz informowały również, że dyrektor departamentu był przełożonym T. Lehtinena właściwym do podjęcia decyzji ( 38 ).

91. Natomiast okoliczności postępowania przed sądem krajowym, wskazujące na to, że adresaci wypowiedzi mogli uznać, że T. Lehtinen jako właściwy urzędnik państwowy reprezentował oficjalne stanowisko władz, przemawiają za możliwością przypisania jego zachowania państwu fińskiemu.

92. Przykładowo informacje przekazane przez sąd krajowy dotyczące programu telewizyjnego z dnia 17 stycznia 2001 r. sugerują, że widzowie mogli odnieść wrażenie, że T. Lehtinen, jako właściwy urzędnik państwowy, reprezentuje stanowisko ministerstwa. Bowiem stanowisko T. Lehtinena zostało określone w programie jako stanowisko fińskich organów administracji, a on sam został przedstawiony jako przedstawiciel ministerstwa udzielający wywiadu, który został nagrany w jego biurze za zgodą bezpośredniego przełożonego, radcy administracji ( 39 ).

93. Wywody sądu krajowego wyraźnie wskazują również na to, że zrzeszenie metalurgów oraz osoby odpowiadające za bezpieczeństwo w przedsiębiorstwach (czyli docelowa grupa nabywców podnośników) mogli odnieść wrażenie, że pogląd T. Lehtinena jest stanowiskiem właściwego ministerstwa. Te grupy docelowe otrzymały mianowicie sprawozdanie T. Lehtinena z dnia 12 lutego 2001 r., na którym widniał nagłówek: „Ministerstwo spraw społecznych i zdrowia”, „Departament bezpieczeństwa pracy” oraz „Główny inżynier Tarmo Lehtinen” ( 40 ).

94. Ponadto, zgodnie z wywodami sądu krajowego, także szwedzki organ właściwy w sprawach bezpieczeństwa pracy uznał sporządzone w języku angielskim sprawozdanie T. Lehtinena z dnia 19 lutego 2001 r. za stanowisko ministerstwa ( 41 ). W środowisku europejskich ekspertów, zgodnie z ich informacjami, odniesiono również wrażenie, że sprawozdanie oddaje treść stanowiska ministerstwa ( 42 ).

95. Poza tym sąd krajowy wywodzi dalej w przedmiocie wypowiedzi T. Lehtinena, że ten ostatni działał zawsze jako urzędnik państwowy ministerstwa oraz nigdy nie określił swojej opinii jako prywatny pogląd. Jak wynika z informacji przedstawionych przez sąd krajowy, odbiorcy wypowiedzi T. Lehtinena nie uznali go za osobę w oczywisty sposób działającą poza swym zakresem kompetencji. Ponadto T. Lehtinenowi powierzone było przeprowadzenie procedury nadzoru rynku do czasu odsunięcia go od prowadzenia sprawy przez dyrektora departamentu w dniu 16 lutego 2001 r.

96. Jednakże w sytuacji, gdy powstanie wrażenie wyrażenia opinii w ramach faktycznie nieistniejących kompetencji służbowych, państwo członkowskie może uniknąć przypisania mu tych wypowiedzi, jeżeli udzielając stosownych informacji, niezwłocznie rozproszy to wrażenie ( 43 ).

97. Jednakże zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd krajowy ministerstwo nigdy nie zawiadomiło adresatów wypowiedzi T. Lehtinena z dnia 17 stycznia, 12 i 19 lutego 2001 r. o odmiennym stanowisku ministerstwa. Zatem nic nie wskazuje na to, że w odniesieniu do tych wypowiedzi ministerstwo niezwłocznie podjęło starania zmierzające do rozproszenia wrażenia, że T. Lehtinen reprezentował oficjalne stanowisko. Ponadto oba artykuły zamieszczone w gazecie regionalnej nie miały takiego zasięgu, jak wywiad telewizyjny, oraz tego samego kręgu odbiorców co wypowiedzi T. Lehtinena.

98. W świetle powyższych uwag okoliczności faktyczne postępowania przed sądem krajowym dotyczące opinii T. Lehtinena z dnia 9 stycznia, z dnia 17 lutego oraz z dnia 13 czerwca 2001 r. przemawiają raczej za prywatnym charakterem działań T. Lehtinena. Natomiast okoliczności faktyczne postępowania przed sądem krajowym dotyczące opinii T. Lehtinena z dnia 17 stycznia, z dnia 12 i 19 lutego 2001 r. przemawiają raczej za tym, że jego zachowanie należy przypisać państwu fińskiemu, a zatem że stanowi ono działanie państwa członkowskiego ( 44 ).

99. Jednakże w celu dokonania wyczerpującej oceny kwestii przypisania zachowania, sąd krajowy zobowiązany jest do dalszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych. Bowiem na pytania Trybunału rząd fiński i T. Lehtinen oznajmili dopiero na rozprawie przed Trybunałem, że w późniejszym okresie w programie telewizyjnym emitowanym na kanale TV 1 przedstawiono również stanowisko ministerstwa. Ponadto dyrektor departamentu niezwłocznie skierował sprostowanie do zrzeszenia metalurgów i rządu szwedzkiego, że T. Lehtinen rozpowszechnił swoje prywatne stanowisko. Do sądu krajowego należy zatem ustalenie, na ile odbiorcy wypowiedzi T. Lehtinena dowiedzieli się o środkach podjętych przez ministerstwo wystarczająco szybko i na ile środki te rozproszyły wrażenie, że chodzi tu o oficjalne wypowiedzi ministerstwa ( 45 ).

iii) W przedmiocie ograniczenia lub utrudnienia wprowadzenia podnośników do obrotu

100. W tym względzie należy zbadać, czy zachowanie T. Lehtinena ograniczyło lub utrudniło wprowadzanie podnośników na rynek.

101. Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy, jako wyraz swobodnego przepływu towarów w prawie pochodnym, zakazuje, w rozumieniu tak zwanej formuły Dassonville, stosowania wszelkich środków mogących bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie utrudnić wewnątrz Wspólnoty handel maszynami objętymi zakresem dyrektywy ( 46 ).

— W przedmiocie ograniczeń wynikających z zachowania, które można przypisać państwu

102. W ramach kwestii przypisania państwu fińskiemu publicznych wypowiedzi T. Lehtinena z dnia 17 stycznia, z dnia 12 i 19 lutego 2001 r. należy zbadać, czy — w razie uznania ich za wypowiedzi przypisane państwu — naruszają one w takim przypadku art. 4 dyrektywy.

103. W wyroku zwanym „Buy Irish” Trybunał uznał już za ograniczające działanie kampanię reklamową produktów irlandzkich, która nie dyskredytowała w jakikolwiek sposób konkurencyjnych produktów z zagranicy ( 47 ). Tym bardziej wypowiedzi państwa określające daną maszynę w telewizyjnym wydaniu wiadomości, w szeroko rozpowszechnionych komunikatach sprawiających wrażenie oficjalnych i w wywiadach prasowych, jako niezgodną z przepisami i niebezpieczną, są środkami mogącymi przynajmniej pośrednio i potencjalnie utrudnić wprowadzenie maszyny do obrotu.

104. Mając na względzie powyższe rozważania, okoliczności postępowania przed sądem krajowym przemawiają za tym, że wypowiedzi T. Lehtinena stanowią środki zastosowane przez państwo członkowskie ograniczające lub utrudniające wprowadzanie do obrotu maszyny uznanej za zgodną z dyrektywą, a w związku z tym naruszają one art. 4 ust. 1 dyrektywy.

105. Na pytanie prejudycjalne należy zatem udzielić następującej odpowiedzi: Nieautoryzowane wypowiedzi urzędnika państwowego określające maszynę, która jest certyfikowana jako zgodna z dyrektywą, jako sprzeczną z przepisami i niebezpieczną, stanowią naruszenie art. 4 ust. 1 dyrektywy, jeżeli zachowanie urzędnika państwowego można przypisać państwu członkowskiemu. Wypowiedzi takie należy przypisać państwu wtedy, gdy ze względu na ich formę i okoliczności adresat wypowiedzi odnosi wrażenie, że stanowią one oficjalne stanowisko państwa, a nie prywatne opinie urzędnika państwowego. W tym względzie znaczenie może mieć w szczególności, — że urzędnik państwowy ma generalnie kompetencję w danej dziedzinie, — że urzędnik państwowy rozpowszechnia swe wypowiedzi pisemnie przy użyciu oficjalnego papieru z nagłówkiem właściwego organu, — że urzędnik państwowy udziela wywiadów telewizyjnych w pomieszczeniu służbowym, — że urzędnik państwowy nie informuje, że jego wypowiedź ma charakter opinii prywatnej i że odbiega ona od oficjalnego stanowiska właściwego organu, oraz — że właściwe organy państwa nie podejmują niezwłocznie kroków koniecznych do zatarcia powstałego u adresatów wypowiedzi urzędnika wrażenia, że chodzi o oficjalne stanowisko państwa.

— W przedmiocie ograniczeń wynikających z zachowania, którego nie można przypisać państwu

106. W zakresie, w jakim w oparciu o powyższe kryteria sąd krajowy uznaje wypowiedzi T. Lehtinena za opinie prywatne i nie przyznaje możliwości przypisania ich państwu, możliwe jest, że miało miejsce naruszenie art. 4 dyrektywy przez państwo fińskie poprzez zaniechanie wbrew istnieniu obowiązku działania.

107. W tym względzie Trybunał stwierdził, że art. 28 WE i art. 10 WE zobowiązują państwa członkowskie do podejmowania wszelkich niezbędnych i odpowiednich środków zmierzających do zapewnienia poszanowania na ich terytorium swobody podstawowej oraz do podejmowania środków wystarczających do wyeliminowania utrudnień w swobodnym przepływie towarów, powstałych na ich terytorium w szczególności poprzez działania podmiotów prywatnych skierowanych przeciwko produktom z innych państw członkowskich ( 48 ). Jednakże w odniesieniu do środków, które w danej sytuacji są niezbędne i najbardziej odpowiednie, państwa członkowskie dysponują zakresem swobodnego uznania. Organy Wspólnoty nie są właściwe do podejmowania decyzji w miejsce państw członkowskich oraz dyktowania im, jakie środki mają one w rzeczywistości przyjąć i zastosować ( 49 ). Jednak do Trybunału należy ocena, z uwzględnieniem tych kompetencji dyskrecjonalnych, czy państwo członkowskie w ogóle podjęło odpowiednie środki ( 50 ).

108. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd krajowy w odniesieniu do wypowiedzi T. Lehtinena z dnia 9 stycznia 2001 r. ministerstwo dowiedziało się z późniejszego pisma zrzeszenia handlowców urządzeń technicznych, że zrzeszenie było poinformowane o odmiennym stanowisku ministerstwa. Ponadto dyrektor departamentu w dniu 8 lutego 2001 r. skierował do przewodniczącego zrzeszenia przemysłu i handlu faks, w którym sprostował wypowiedzi T. Lehtinena. Artykuły prasowe z dnia 17 lutego 2001 r. oraz z dnia 13 czerwca 2001 r. ( 51 ) wskazują, że procedura kontroli rynku nie była jeszcze zakończona, że w tamtym okresie ministerstwo uznawało zgodność maszyny z dyrektywą i że ministerstwo nie wiązało z nią żadnego zagrożenia ( 52 ).

109. Takie okoliczności sprawy sugerują, że ministerstwo mogło przyjąć, iż nie było konieczności podjęcia dalszych środków. W związku z tym można by uznać, że państwo fińskie spełniło swój obowiązek ochrony swobody przepływu towarów wobec naruszeń spowodowanych przez podmioty prywatne. W tym zakresie nie można by mówić o wystąpieniu zastosowanych przez państwo członkowskie ograniczeń w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy.

c) Artykuł 10 ust. 2 WE

110. W drodze pierwszego pytania prejudycjalnego sąd krajowy zmierza ponadto do ustalenia, czy zachowanie T. Lehtinena oraz ministerstwa stanowią naruszenie zobowiązań, o których mowa w art. 10 ust. 2 WE. Artykuł 10 ust. 2 WE jako lex generalis musi jednak ustąpić stosowaniu przepisów o charakterze szczególnym w przypadku ich naruszenia ( 53 ). Artykuł 10 ust. 2 WE stanowi podstawę praw samoistnych jedynie wówczas, gdy obok konkretnego naruszenia przepisu występuje niedopełnienie obowiązku ( 54 ). Okoliczności postępowania przed sądem krajowym nie świadczą jednak o zaistnieniu takiej sytuacji.

d) W przedmiocie uzasadnienia (trzecie i czwarte pytanie prejudycjalne)

111. Uwzględniając przyjęte kryterium oceny oraz dotychczasowe wnioski, sąd krajowy w drodze trzeciego i czwartego pytania prejudycjalnego zmierza w istocie do ustalenia, czy naruszenie art. 4 ust. 1 dyrektywy w wyniku zachowania T. Lehtinena można uzasadnić ze względu na cel ochrony zdrowia publicznego lub ze względu na wolność wyrażania opinii.

i) W przedmiocie uzasadnienia ze względu na cel ochrony zdrowia (trzecie pytanie prejudycjalne)

112. Przedmiotem dyrektywy jest właśnie ochrona zdrowia ludzkiego przed zagrożeniami wynikającymi z eksploatacji maszyn objętych zakresem jej regulacji. W związku z tym w odniesieniu do maszyn zgodnych z dyrektywą jedynie na podstawie art. 7 ust. 1 dopuszcza ona dalej idące ograniczenia we wprowadzaniu do obrotu stosowane ze względów ochrony zdrowia.

113. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd krajowy dotyczącymi zawisłego przed nim postępowania ministerstwo nie podjęło żadnych środków, o których mowa w art. 7 dyrektywy. W czasie wyrażania opinii przez T. Lehtinena trwała procedura kontroli rynku, a z punktu widzenia dyrektora departamentu właściwego do wydania decyzji zagrożenie dla zdrowia ludzkiego w rozumieniu art. 7 właśnie nie było stwierdzone. Nie poinformowano także Komisji w rozumieniu art. 7 ust. 1 akapit drugi. Zatem uzasadnienie ze względu na cel ochrony zdrowia stanowi już z tego względu problem, że państwo członkowskie wcale nie zmierzało do realizacji tego celu.

114. Ponadto zgodnie z informacjami sądu krajowego w niniejszej sprawie nie istnieje także obiektywne zagrożenie. Nawet gdyby takie zagrożenie ewentualnie istniało, to naruszenia spowodowane przez T. Lehtinena nie odpowiadałyby zasadzie proporcjonalności.

115. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że zasada proporcjonalności, będąca jedną z ogólnych zasad prawa wspólnotowego, wymaga, aby przyjęte środki nie wykraczały poza to, co jest odpowiednie i konieczne dla osiągnięcia celu określonego przez daną regulację. W przypadku gdy możliwy jest wybór spośród wielu odpowiednich środków, należy stosować te najmniej dotkliwe; co więcej, wynikające z tego niedogodności muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów ( 55 ).

116. Wprawdzie publicznie wyrażone ostrzeżenia, takie jak te dokonane przez T. Lehtinena przed zagrożeniami ze strony podnośników firmy AGM, mogły stanowić odpowiedni środek służący zmniejszeniu „zagrożenia”. Natomiast istnieją wątpliwości co do tego, czy środek ten był konieczny. Równie odpowiednim, mniej dotkliwym środkiem byłoby na przykład skierowanie pisma do użytkowników podnośników konkretnie informującego o dalszych zagrożeniach określonych przez T. Lehtinena. Nie bez powodu zdecydowano się na taki sposób powiadomienia w odniesieniu do wadliwego zabezpieczającego systemu blokującego.

117. W każdym razie wypowiedzi te były środkiem nieproporcjonalnym, bowiem zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd krajowy, „zagrożenie”, które zdaniem T. Lehtinena wynikało z ograniczenia kierunku umieszczania pojazdu, nie było szczególnie istotne. Zarówno maszyna, jak i tabele określające obciążenie były łatwe w obsłudze a przy dość dużej liczbie sprzedanych urządzeń nie nastąpiły jakiekolwiek wypadki spowodowane ograniczeniem kierunku umieszczania pojazdu ( 56 ). Natomiast publiczne wypowiedzi w takiej formie i takiego rodzaju jak wypowiedzi T. Lehtinena mogły w znacznej mierze naruszyć swobodny przepływ towarów.

ii) W przedmiocie uzasadnienia ze względu na wolność wyrażania opinii (czwarte pytanie prejudycjalne)

118. Przede wszystkim rząd szwedzki słusznie podkreślił znaczenie prawa podstawowego, jakim jest wolność wyrażania opinii zagwarantowana w art. 12 fińskiej konstytucji, w art. 10 europejskiej Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności oraz jako generalna zasada prawna w prawie wspólnotowym. Wolność wyrażania opinii, jako fundamentalna zasada społeczeństwa demokratycznego, przysługuje również urzędnikom państwowym państw członkowskich, tak jak i urzędnikom instytucji wspólnotowych ( 57 ).

119. Natomiast samo państwo członkowskie nie może powoływać się na wolność wyrażania poglądów. Jest ono raczej — tak jak i organy Wspólnoty — podmiotem zobowiązanym do zagwarantowania tej wolności. Państwo członkowskie ma obowiązek zagwarantowania podlegającym mu podmiotom wolności wyrażania opinii i nie może się na nią powoływać w stosunkach z tymi podmiotami.

— W przedmiocie uzasadnienia zachowania, które można przypisać

120. W zakresie, w jakim zachowanie T. Lehtinena można przypisać państwu fińskiemu, nie można uzasadnić go względem wolności wyrażania opinii. Bowiem wypowiedzi T. Lehtinena z dnia 17 stycznia, z dnia 12 i 19 lutego 2001 r. stanowią — w przypadku ich przypisania — stanowisko państwa, a nie podmiotu prywatnego. Państwo fińskie nie może jednak uzurpować sobie własnego prawa do wolnego wyrażania opinii i powoływać się na nie w stosunku do AGM. Państwo nie powinno było uwzględniać też tego prawa przysługującego urzędnikowi T. Lehtinenowi, bowiem T. Lehtinenowi przysługiwało wprawdzie wynikające z wolności wyrażania opinii prawo do wypowiadania się we własnym imieniu, jednakże nie prawo do publicznego wypowiadania się jako rzekomy przedstawiciel państwa fińskiego.

— W przedmiocie uzasadnienia zachowania, którego nie można przypisać

121. Natomiast co do zasady możliwe jest uzasadnienie ze względu na wolność wyrażania opinii, o ile zachowania T. Lehtinena nie można przypisać państwu fińskiemu. Mianowicie w sytuacji, gdy urzędnik państwowy wypowiada się we własnym imieniu, to korzysta on ze swojego istniejącego wobec państwa prawa do wolności wyrażania opinii. Państwo członkowskie zobowiązane jest do poszanowania tego prawa podstawowego. Jednak ze względu na to, że państwo członkowskie zobowiązane jest jednocześnie do zapewnienia swobody przepływu towarów i ewentualnie wynika z tego obowiązek ingerencji ( 58 ), może istnieć w tym zakresie pewien konflikt.

122. W razie wystąpienia takiego konfliktu państwo członkowskie powinno mieć prawo powołania się na wolność wyrażania poglądów przysługującą jego urzędnikowi w zakresie, w jakim w konkretnych okolicznościach sprawy jest ono zobowiązane do poszanowania tego prawa. W związku z tym należy dokonać rozważenia interesów z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy. Państwo członkowskie posiada przy tym szeroki zakres swobodnego uznania. Do Trybunału należy jednakże ocena, czy ograniczenia swobód podstawowych pozostają w odpowiedniej proporcji do ochrony praw podstawowych ( 59 ).

123. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd krajowy T. Lehtinen wyraził swój pogląd przed podjęciem decyzji przez ministerstwo. Jego dość ostra krytyka odnosiła się do podnośników tylko jednego producenta, jednak swoje stanowisko uzasadnił on rzeczowymi argumentami dotyczącymi danego modelu podnośnika a ponadto nie zdyskredytował on nadmiernie tego podnośnika. Jego wypowiedzi służyły także przynajmniej realizacji celu ochrony zdrowia. T. Lehtinen korzystał zatem ze swojego prawa do wolności wyrażania poglądów w dziedzinie, w której posiadał on szczególną wiedzę, a swoimi wypowiedziami realizował znaczący cel interesu publicznego.

124. W tym względzie ministerstwo wyraźnie oświadczyło właśnie oczekującym na informacje czytelnikom artykułów prasowych, że T. Lehtinen wyraził swój prywatny pogląd, że procedura kontroli rynku jeszcze trwała i że nie istnieją żadne dowody na istnienie zagrożenia wywołanego eksploatacją podnośnika lub jego niezgodności z normami. W tym względzie ministerstwo podjęło zatem środki zmierzające do zmniejszenia, o ile to możliwe, skutków, jakie wypowiedzi T. Lehtinena wywarły na swobodny przepływ towarów.

125. W takich okolicznościach należy stwierdzić, że ministerstwo w ramach zakresu swojego uznania mogło uznać, że należało zaakceptować pozostałe ograniczenia w swobodnym przepływie towarów wynikające z prywatnych wypowiedzi T. Lehtinena ze względu na to, że dalej idąca ochrona nie byłaby możliwa bez nieproporcjonalnego ograniczenia wolności wyrażania opinii przysługującej T. Lehtinenowi.

126. W szczególności nie można tu brać pod uwagę ministerialnego prewencyjnego zakazu wypowiadania się przez T. Lehtinena. Prewencyjne zakazy przeczą wolności wyrażania opinii w konkretnym przypadku, a zatem mogą być uzasadnione jedynie w nadzwyczajnych okolicznościach. Jeżeli w każdym razie fińskie prawo (dotyczące urzędników) miałoby w ogóle umożliwić wydanie prewencyjnego zakazu, to we wskazanych okolicznościach prawo wspólnotowe nie może w żadnym razie wymagać wydania takiego zakazu w celu ochrony swobodnego przepływu towarów. Forma i czas wypowiedzi również nie sugerują konieczności stosowania takiego ostrzejszego środka oraz że faktycznie podjęte środki wykraczały poza zakres swobodnego uznania przysługujący państwu fińskiemu.

iii) Wniosek wstępny

127. W okolicznościach takich jak w sprawie przed sądem krajowym naruszenia art. 4 ust. 1 dyrektywy poprzez wypowiedzi urzędnika państwowego, które można przypisać państwu członkowskiemu, nie mogą być uzasadnione względem celu ochrony zdrowia lub wolności wyrażania opinii przysługującej urzędnikowi. W okolicznościach takich jak w sprawie przed sądem krajowym państwo członkowskie nie ma jednak obowiązku zapobieżenia prywatnym wypowiedziom urzędnika, które mogą mieć wpływ na swobodny przepływ towarów.

3. Odpowiedzialność państwa i odpowiedzialność urzędników (piąte i szóste pytanie prejudycjalne)

128. W przypadku gdyby w okolicznościach takich jak w sprawie przed sądem krajowym naruszone zostały art. 28 WE i art. 30 WE lub art. 10 WE, sąd krajowy zwraca się z wnioskiem o wyjaśnienie, czy spełnione są przesłanki powstania odpowiedzialności państwa na podstawie prawa wspólnotowego, czy prawo wspólnotowe umożliwia pociągnięcie do odpowiedzialności działającego urzędnika lub tego wymaga, i w jakim zakresie przesłanki ponoszenia tej odpowiedzialności wymagają ewentualnie zgodnej z prawem wspólnotowym wykładni prawa fińskiego.

129. Mając na uwadze zawarte powyżej wnioski, na pytania sądu krajowego należy jednak odpowiedzieć, rozpatrując naruszenie art. 4 ust. 1 dyrektywy poprzez wypowiedzi T. Lehtinena z dnia 17 stycznia, z dnia 12 i 19 lutego, w odniesieniu do których okoliczności postępowania przed sądem krajowym przemawiają za możliwością przypisania tych wypowiedzi państwu fińskiemu oraz za tym, że jako środek podjęty przez państwo członkowskie, ograniczyły lub utrudniły one wprowadzanie podnośników do obrotu.

a) W przedmiocie odpowiedzialności państwa

130. Co się tyczy przesłanek obowiązku naprawienia szkody wyrządzonej jednostce przez państwo członkowskie wskutek naruszenia prawa wspólnotowego, z orzecznictwa Trybunału wynika, że istnieją trzy takie przesłanki, a mianowicie: naruszona norma prawna jest dla jednostek źródłem uprawnień, naruszenie jest wystarczająco istotne i istnieje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem ciążącego na państwie zobowiązania a poniesioną przez poszkodowanego szkodą ( 60 ).

131. Te trzy przesłanki muszą być spełnione zarówno wtedy, gdy szkoda powstała w wyniku bezczynności państwa członkowskiego, jak również gdy powstała ona na podstawie niezgodnych z prawem wspólnotowym aktu legislacyjnego lub decyzji administracyjnej — niezależnie od tego, czy wydany on został przez samo państwo członkowskie, czy też przez niezależną od państwa instytucję publicznoprawną ( 61 ).

i) Prawa chroniące jednostkę [piąte pytanie prejudycjalne lit. c)]

132. W drodze piątego pytania lit. c) sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy w okolicznościach niniejszej sprawy z art. 10 WE, w szczególności jego ust. 2, mogą wynikać prawa dla jednostek.

133. Ze względu na pierwszeństwo stosowania dyrektywy art. 10 WE nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej, na którą mogą powoływać się jednostki ( 62 ). Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy nadaje bowiem poszczególnym podmiotom rynkowym prawa, na które mogą się one powoływać wobec państw członkowskich ( 63 ).

ii) Wystarczająco istotne naruszenie prawa [piąte pytanie prejudycjalne lit. a) i b)]

134. W drodze piątego pytania prejudycjalnego lit. a) i b) sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenia prawa wspólnotowego są wystarczająco istotne, aby powstała odpowiedzialność państwa.

135. Decydującym kryterium oceny, czy naruszenie prawa wspólnotowego jest wystarczająco istotne, jest przekroczenie przez państwo członkowskie przysługującego mu zakresu swobodnego uznania w sposób oczywisty i poważny. Właściwy sąd uwzględnia tu między innymi stopień jasności i precyzyjności naruszonego przepisu, zakres swobodnego uznania pozostawionego właściwym organom, ewentualnie zamierzone naruszenie lub zamierzone wyrządzenie szkody, czy też ewentualną możliwość usprawiedliwienia błędu prawnego ( 64 ).

136. Z kolei w przypadku gdy w czasie wystąpienia naruszenia państwo członkowskie nie musiało podejmować decyzji legislacyjnych i korzystało ze znacznie ograniczonego, a wręcz nieistniejącego zakresu uznania, to samo naruszenie prawa wspólnotowego może wystarczyć do ustalenia istnienia wystarczająco istotnego naruszenia ( 65 ).

137. Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy, także w przypadku maszyn przypuszczalnie spełniających wymogi dyrektywy, nie przyznaje państwom członkowskim kompetencji dyskrecjonalnych, swobodnego zakresu uznania lub oceny. W przypadku wystąpienia późniejszych wątpliwości co do zgodności maszyny dyrektywa przewiduje mianowicie tylko te środki, o których mowa w art. 7. Jednakże zgodnie z informacjami przekazanymi przez sąd krajowy właściwe ministerstwo świadomie nie podjęło tych środków, a mimo to tolerowało zachowanie T. Lehtinena ( 66 ). Zatem okoliczności postępowania przed sądem krajowym przemawiają za tym, że wypowiedzi T. Lehtinena, które można przypisać państwu, stanowią wystarczająco istotne naruszenie.

iii) Dodatkowe przesłanki wynikające z prawa krajowego [piąte pytanie prejudycjalne lit. e) oraz szóste pytanie prejudycjalne lit. a) zdanie pierwsze i trzecie]

138. W drodze piątego pytania prejudycjalnego lit. e) oraz szóstego pytania prejudycjalnego lit. a) zdanie pierwsze i trzecie sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy ustawodawstwo państwa członkowskiego może ustanawiać dodatkowe przesłanki w zakresie odpowiedzialności państwa, w szczególności za wyrządzenie szkód materialnych innych niż szkody na osobie lub szkody rzeczowe, względnie, czy odszkodowanie musi stanowić skuteczną sankcję o skutku odstraszającym.

139. W przypadku gdy spełnione są przesłanki roszczenia odszkodowawczego wynikającego z prawa wspólnotowego, państwo członkowskie zobowiązane jest do naprawienia wyrządzonej szkody na podstawie jego wewnętrznych przepisów dotyczących odpowiedzialności z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału; przy czym przesłanki odpowiedzialności nie mogą być mniej korzystne niż w przypadku podobnych roszczeń wynikających z prawa krajowego i nie mogą być ustalone w sposób powodujący, że uzyskanie odszkodowania przez poszkodowanego będzie praktycznie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione ( 67 ). W związku z powyższym niedopuszczalne jest, aby na przykład utracone korzyści lub inne rodzaje szkody całkowicie wyłączyć z zakresu szkód podlegających naprawieniu, bowiem — w ramach określonych sporów prawnych — takie wyłączenie mogłoby uczynić praktycznie niemożliwym naprawienie szkody ( 68 ).

140. W związku z tym prawo wspólnotowe nakłada obowiązek skutecznego naprawienia szkody i nie dopuszcza żadnej dodatkowej przesłanki w prawie państwa członkowskiego, która powodowałaby, że uzyskanie odszkodowania lub danego rodzaju odszkodowania byłoby utrudnione w większym niż tylko w nieznacznym stopniu.

141. Jednak z informacji przekazanych przez sąd krajowy wynika, że fińskie ustawodawstwo przewiduje naprawienie szkód czysto ekonomicznych jedynie wówczas, gdy powstały one w wyniku czynu karalnego lub wykonywania władzy publicznej lub gdy zaistniały szczególnie poważne względy. Te dodatkowe przesłanki roszczenia należy interpretować w taki sposób, że nie utrudniają one uzyskania odszkodowania za szkody czysto ekonomiczne w większym niż tylko w nieznacznym stopniu. Jednakże wymogi prawa wspólnotowego byłyby spełnione już wówczas, gdyby przepisy państwa członkowskiego podlegały zgodnej z prawem wspólnotowym interpretacji wykluczającej nadmierne utrudnienia. Byłoby to możliwe na przykład wtedy, gdyby naruszenia prawa wspólnotowego stale były uznawane za szczególnie poważne względy.

142. Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że odpowiedzialność państwa członkowskiego na podstawie prawa wspólnotowego nie ma na celu odstraszania i wymierzania sankcji, lecz naprawienie szkód poniesionych przez jednostki wskutek naruszenia prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie.

iv) Wniosek wstępny

143. Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy przyznaje jednostkom prawa, na które mogą się one powoływać wobec państw członkowskich. Artykuł 10 WE nie znajduje przy tym zastosowania. Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy nie przyznaje państwom członkowskim kompetencji dyskrecjonalnych, swobodnego zakresu uznania lub oceny w przypadku maszyn (również przypuszczalnie) spełniających wymogi dyrektywy. Naruszenie art. 4 ust. 1 stanowi wystarczająco istotne naruszenie w rozumieniu odpowiedzialności odszkodowawczej państwa na podstawie prawa wspólnotowego. Prawo wspólnotowe nie dopuszcza żadnej dodatkowej przesłanki w prawie państwa członkowskiego, która powodowałaby, że faktyczne uzyskanie odszkodowania co do zasady lub uzyskanie danego rodzaju odszkodowania byłoby utrudnione w większym niż tylko w nieznacznym stopniu.

b) W przedmiocie odpowiedzialności urzędników państwowych

i) Wynikająca z prawa wspólnotowego możliwość dodatkowej odpowiedzialności urzędnika państwowego [piąte pytanie prejudycjalne lit. d)]

144. W drodze piątego pytania prejudycjalnego lit. d) sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy poza odpowiedzialnością państwa również sam urzędnik może zostać dodatkowo pociągnięty do odpowiedzialności za popełnione przez niego naruszenia prawa wspólnotowego.

145. Zgodnie z zamysłem prawa wspólnotowego do państw członkowskich należy kształtowanie odpowiedzialności, jeżeli faktyczna realizacja roszczeń powstałych na podstawie prawa wspólnotowego nie jest nadmiernie utrudniona i zapewnione jest skuteczne uzyskanie odszkodowania. Przykładowo Trybunał uznał również, że prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się ustanowieniu odpowiedzialności korporacji publiczno-prawnych obok odpowiedzialności państwa członkowskiego ( 69 ).

146. O ile zapewnione jest faktyczne i skuteczne naprawienie szkody powstałej w wyniku naruszenia prawa wspólnotowego przez organ państwa członkowskiego, prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności także podmiotów innych od państwa członkowskiego. W związku z tym prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się również ustanowieniu dodatkowej odpowiedzialności urzędnika, który popełnił naruszenie.

ii) Wynikające z prawa wspólnotowego obowiązki ustanowienia odpowiedzialności urzędników państwowych [szóste pytanie prejudycjalne lit. a) zdanie pierwsze i drugie]

147. W drodze szóstego pytania prejudycjalnego lit. a) zdanie pierwsze i drugie sąd krajowy zmierza najpierw do ustalenia, czy prawo wspólnotowe nakłada na państwa członkowskie obowiązek pociągnięcia do odpowiedzialności urzędników państwowych za popełnione przez nich naruszenia prawa wspólnotowego.

148. Z orzecznictwa Trybunału ( 70 ) nie wynika, że prawo wspólnotowe nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia osobistej odpowiedzialności ich urzędników. Prawo wspólnotowe dotyczące odpowiedzialności nie ingeruje w kompetencje państw członkowskich do swobodnego kształtowania organizacji państwowej, lecz pozostawia w ich gestii decydowanie o rodzaju i sposobie realizacji roszczeń odszkodowawczych. Przy tym faktyczna realizacja roszczeń przyznanych na podstawie prawa wspólnotowego nie może być nadmiernie utrudniona, a uzyskanie odszkodowania musi być skutecznie zapewnione. W związku z tym decydującym jest, aby zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego można było pociągnąć do odpowiedzialności nie jakiś określony podmiot, lecz jakikolwiek podmiot posiadający przynajmniej takie możliwości zaspokojenia roszczeń, jak możliwości posiadane przez państwo. W przypadku gdy ustawodawstwo państwa członkowskiego przewiduje już instytucję odpowiedzialności państwa spełniającą wymogi prawa wspólnotowego, to nie istnieje na podstawie prawa wspólnotowego obowiązek ustanowienia dodatkowej odpowiedzialności urzędników państwowych.

iii) Dodatkowe przesłanki lub ograniczenia odpowiedzialności urzędników państwowych [szóste pytanie prejudycjalne lit. b)]

149. W drodze szóstego pytania prejudycjalnego lit. b) sąd krajowy zmierza w końcu do ustalenia, czy państwa członkowskie mogą przewidzieć dodatkowe przesłanki lub ograniczenia odpowiedzialności swoich urzędników.

150. Z powołanego orzecznictwa ( 71 ) wynika, że możliwe jest określenie dodatkowych — w stosunku do przesłanek odpowiedzialności na podstawie prawa wspólnotowego — przesłanek lub ograniczeń odpowiedzialności urzędników państwowych z powodu naruszeń prawa wspólnotowego, o ile stanowią one dodatkową odpowiedzialność urzędników państwowych. W takiej sytuacji skuteczne uzyskanie odszkodowania możliwe jest już na podstawie odpowiedzialności państwa.

151. Natomiast w sytuacji, gdy zgodnie z ustawodawstwem krajowym odpowiedzialność państwa przybiera wyłącznie formę odpowiedzialności urzędników państwowych uzupełnionej odpowiedzialnością państwa w przypadku niewypłacalności dłużnika lub przejmowanej przez państwo, to wymogi prawa wspólnotowego dotyczące skutecznej ochrony praw jednostki należy uwzględniać także w ramach odpowiedzialności urzędników państwowych. Mianowicie wówczas, gdy odpowiedzialność państwa wynika z odpowiedzialności urzędników państwowych, to dodatkowe przesłanki na podstawie ustawodawstwa państwa członkowskiego nie mogą utrudniać uzyskania odszkodowania w większym niż tylko w nieznacznym stopniu.

iv) Wniosek wstępny

152. Ustanowienie dodatkowej odpowiedzialności urzędników państwowych jest możliwe, lecz niekonieczne. Odpowiedzialności tej mogą dotyczyć dodatkowe przesłanki lub ograniczenia w stosunku do przesłanek odpowiedzialności na podstawie prawa wspólnotowego. Natomiast w sytuacji, gdy odpowiedzialność urzędników państwowych stanowi podstawę odpowiedzialności państwa, to w celu zapewnienia skutecznej ochrony praw jednostek prawo wspólnotowe nie może dopuszczać dodatkowych przesłanek na podstawie ustawodawstwa państwa członkowskiego, jeżeli bardziej niż nieznacznie utrudniałyby one uzyskanie odszkodowania.

VI — Wnioski

153. Mając na uwadze powyższe, proponuję, aby Trybunał udzielił Tampereen käräjäoikeus następujących odpowiedzi: 1) Dyrektywę 98/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do maszyn należy interpretować w taki sposób, że podnośniki takie jak w postępowaniu przed sądem krajowym spełniają wynikające z dyrektywy wymogi dotyczące bezpieczeństwa jedynie wówczas, gdy mogą one utrzymać maksymalny dopuszczalny ciężar pojazdów umieszczonych w obu kierunkach wjazdu lub przynajmniej za pomocą skutecznych środków ochronnych zapewnione jest skuteczne zapobieżenie ewentualnym nieprawidłowym lub nadmiernym obciążeniom. 2) Nieautoryzowane wypowiedzi urzędnika państwowego określające maszynę, która jest certyfikowana jako zgodna z dyrektywą, jako sprzeczną z przepisami i niebezpieczną, stanowią naruszenie art. 4 ust. 1 dyrektywy, jeżeli zachowanie urzędnika państwowego można przypisać państwu członkowskiemu. Wypowiedzi takie należy przypisać państwu wtedy, gdy ze względu na ich formę i okoliczności adresat wypowiedzi odnosi wrażenie, że stanowią one oficjalne stanowisko państwa, a nie prywatne opinie urzędnika państwowego. W tym względzie znaczenie może mieć w szczególności, — że urzędnik państwowy ma generalnie kompetencję w danej dziedzinie, — że urzędnik państwowy rozpowszechnia swe wypowiedzi pisemnie przy użyciu oficjalnego papieru z nagłówkiem właściwego organu, — że urzędnik państwowy udziela wywiadów telewizyjnych w pomieszczeniu służbowym, — że urzędnik państwowy nie informuje, że jego wypowiedź ma charakter opinii prywatnej i że odbiega ona od oficjalnego stanowiska właściwego organu, oraz — że właściwe organy państwa nie podejmują niezwłocznie kroków koniecznych do zatarcia powstałego u adresatów wypowiedzi urzędnika wrażenia, że chodzi o oficjalne stanowisko państwa. 3) W okolicznościach takich jak w sprawie przed sądem krajowym naruszenia art. 4 ust. 1 dyrektywy przez wypowiedzi urzędnika państwowego, które można przypisać państwu członkowskiemu, nie mogą być uzasadnione względem celu ochrony zdrowia lub wolności wyrażania opinii przysługującej urzędnikowi. W okolicznościach takich jak w sprawie przed sądem krajowym państwo członkowskie nie ma jednak obowiązku zapobieżenia prywatnym wypowiedziom urzędnika, które mogą mieć wpływ na swobodny przepływ towarów. 4) Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy przyznaje jednostkom prawa, na które mogą się one powoływać wobec państw członkowskich. Artykuł 10 WE nie znajduje przy tym zastosowania. Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy nie przyznaje państwom członkowskim kompetencji dyskrecjonalnych, swobodnego zakresu uznania lub oceny w przypadku maszyn (również przypuszczalnie) spełniających wymogi dyrektywy. Naruszenie art. 4 ust. 1 stanowi wystarczająco istotne naruszenie w rozumieniu odpowiedzialności odszkodowawczej państwa na podstawie prawa wspólnotowego. Prawo wspólnotowe nie dopuszcza żadnej dodatkowej przesłanki w prawie państwa członkowskiego, która powodowałaby, że faktyczne uzyskanie odszkodowania co do zasady lub uzyskanie danego rodzaju odszkodowania byłoby utrudnione w większym niż tylko w nieznacznym stopniu. 5) Ustanowienie dodatkowej odpowiedzialności urzędników państwowych jest możliwe, lecz niekonieczne. Odpowiedzialności tej mogą dotyczyć dodatkowe przesłanki lub ograniczenia w stosunku do przesłanek odpowiedzialności na podstawie prawa wspólnotowego. Natomiast w sytuacji, gdy odpowiedzialność urzędników państwowych stanowi podstawę odpowiedzialności państwa, to w celu zapewnienia skutecznej ochrony praw jednostek prawo wspólnotowe nie może dopuszczać dodatkowych przesłanek na podstawie ustawodawstwa państwa członkowskiego, jeżeli bardziej niż nieznacznie utrudniałyby one uzyskanie odszkodowania.

( 1 ) Język oryginału: niemiecki.

( 2 ) Dyrektywa 98/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do maszyn (Dz.U. L 207, str. 1).

( 3 ) Porównaj eropejską norma EN 1493, przyjęta przez CEN, dotycząca podnośników do obsługi pojazdów z dnia 10 lipca 1998 r.

( 4 ) Porównaj Dz.U. 1999, C 165, str. 4.

( 5 ) Porównaj pkt 31 niniejszej opinii.

( 6 ) Porównaj pkt 31 i 36 niniejszej opinii.

( 7 ) Porównaj wyroki z dnia 10 marca 1981 r. w sprawach połączonych 36/80 i 71/80 Irish Creamery Milk Suppliers i in., Rec. str. 735, pkt 5, 7 i 8, z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie C-236/98 JÄMO, Rec. str. I-2189, pkt 30, i z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie C-112/00 Schmidberger, Rec. str. I-5659, pkt 39 i 41.

( 8 ) Porównaj wyroki w sprawie Schmidberger, ww. w przypisie 7, pkt 30 i pkt 35–38, z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie C-415/93 Bosman, Rec. str. I-4921, pkt 59, oraz z dnia 20 stycznia 2005 r. w sprawie C-306/03 Salgado Alonso, Zb.Orz. str. I-705, pkt 40–42.

( 9 ) Porównaj pkt 21 i 22 niniejszej opinii.

( 10 ) Porównaj pkt 17 i 18 niniejszej opinii.

( 11 ) Porównaj art. 2 ust. 1 pkt 1 uwag wstępnych załącznika I, pkt 1.1.2. lit. a) załącznika I oraz pkt 4.1.2.3. załącznika I do dyrektywy; por. pkt 6 i 13 i nast. niniejszej opinii.

( 12 ) Porównaj motyw 4, 7 i 10 dyrektywy.

( 13 ) Porównaj pkt 14 niniejszej opinii.

( 14 ) Porównaj wyroki z dnia 12 października 1993 r. w sprawie C-37/92 Vanacker i Lesage, Rec. str. I-4947, pkt 9, z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie C-324/99 DaimlerChrysler, Rec. str. I-9897, pkt 32 i 42, z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie C-322/01 Deutscher Apothekerverband, Rec, pkt 64, oraz z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie C-309/02 Radlberger Getränkegesellschaft i S. Spitz, Zb.Orz. str. I-11763, pkt 53.

( 15 ) Porównaj w tym zakresie rozważania w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C-127/95 Norbrook Laboratories Ltd, Rec. str. I-1531, pkt 33–35.

( 16 ) Porównaj wyrok z dnia 12 października 2004 r. w sprawie C-60/03 Wolff & Müller GmbH & Co. KG, Zb. Orz. str. I-9553, pkt 24.

( 17 ) W pozostałym zakresie ocena dokonana w oparciu o art. 28 WE prowadziłaby tutaj do takiego samego wniosku

( 18 ) Porównaj wyroki z dnia 24 listopada 1982 r. w sprawie 249/81 Komisja przeciwko Irlandii zwany „Buy Irish”, Rec. str. 4005, pkt 27 i 28, z dnia 18 lutego 1986 r. w sprawie 174/84 Bulk Oil, Rec. str. 559, pkt 9, z dnia 12 grudnia 1990 r. w sprawie 302/88 Hennen Olie, Rec. str. I-4625, pkt 15 i 16, oraz z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie C-325/00 Komisja przeciwko Niemcom zwany „Markenqualität aus deutschen Landen”, Rec. str. I-9977, pkt 17–20.

( 19 ) Porównaj wyroki z dnia 9 grudnia 1997 r. w sprawie C-265/95 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-6959, pkt 28–32 oraz w sprawie Schmidberger, ww. w przypisie 7, pkt 58 i 59.

( 20 ) Wyżej wymieniony w przypisie 19.

( 21 ) Rozporządzenie Rady (WE) nr 2679/98 z dnia 7 grudnia 1998 r. w sprawie funkcjonowania rynku wewnętrznego w odniesieniu do swobodnego przepływu towarów pomiędzy państwami członkowskimi (Dz.U. L 337, str. 8).

( 22 ) Porównaj pkt 78 niniejszej opinii.

( 23 ) Porównaj w tym zakresie obawy Komisji dotyczące postępowania, które prowadziło ostatecznie do wydania wyroku z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie C-340/00 P Komisja przeciwko Cwik, Rec. str. I-10269, pkt 4, 25 i 26.

( 24 ) Porównaj wyroki z dnia 7 października 1982 r. w sprawie 131/81 Berti przeciwko Komisji, Rec. str. 3493, pkt 21, 22 i 24, z dnia 27 marca 1990 r. w sprawie 308/87 Grifoni przeciwko EWEA, Rec. str. I-1203, pkt 12–17.

( 25 ) Porównaj wyroki z dnia 4 lutego 1975 r. w sprawie 169/73 Compagnie Continentale France przeciwko Radzie, Rec. str. 117, pkt 18–21, z dnia 9 listopada 1989 r. w sprawie 353/88 Briantex i Di Domenico przeciwko EWG i Komisji, Rec. str. 3623, pkt 2 i 8; jednak ostatecznie nie zostały spełnione przesłanki przyjęcia odpowiedziałności.

( 26 ) Porównaj wyroki z dnia 7 listopada 1985 r. w sprawie 145/83 Adams przeciwko Komisji, Rec. str. 3539, pkt 35, 37, 42, 44 i 53, oraz z dnia 5 października 1988 r. w sprawie 180/87 Hamill przeciwko Komisji, Rec. str. 6141, pkt 10–13.

( 27 ) Porównaj w przedmiocie wspólnotowego prawa dotyczącego odpowiedzialności państwa wyroki z dnia 5 marca 1996 r. w sprawach połączonych C-46/93 i C-48/93 Brasserie du Pêcheur i Factortame, Rec. str. I-1029, pkt 58, oraz z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C-424/97 Salomone Haim, Rec. str. I-5123, pkt 28.

( 28 ) Porównaj wyrok w sprawie Brasserie du Pêcheur i Factortame, ww. w przypisie 27, pkt 34.

( 29 ) Porównaj art. 7 (Excess of authority or contravention of instructions) projektu Komisji Prawa Międzynarodowego dotyczącego odpowiedzialności państw za działania niezgodne z prawem międzynarodowym:

„The conduct of an organ of a State or of a person or entity empowered to exercise elements of the governmental authority shall be considered an act of the State under international law if the organ, person or entity acts in that capacity, even if it exceeds its authority or contravenes instructions”.

jak również odpowiedni komentarz, oba źródła dostępne w wielu językach na stronie internetowej //www.un.org/law/ilc/texts/State_responsibility/responsibilityfra.htm>, str. 91–92, pkt 13 oraz str. 99 i nast., wraz z dalszymi odesłaniami.

( 30 ) Porównaj pkt 78 niniejszej opinii oraz zobacz w przedmiocie prawa publicznego międzynarodowego art. 4 (Conduct of organs of a State) projektu Komisji Prawa Międzynarodowego, ww. w przypisie 29:

„1. The conduct of any State organ shall be considered an act of that State under international law, whether the organ exercises legislative, executive, judicial or any other functions, whatever position it holds in the organization of the State, and whatever its character as an organ of the central government or of a territorial unit of the State.

2. An organ includes any person or entity which has that status in accordance with the internal law of the State”.

jak również odpowiedni komentarz, str. 84 i nast., zwięźle przedstawiający stan prawa publicznego międzynarodowego (oba źródła dostępne w wielu językach na stronie internetowej //www.un.org/law/ilc/texts/State_ responsibility/responsibilityfra.htm>), oraz opinia Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 29 maja 1999 r. w przedmiocie sporu dotyczącego immunitetu sądowego Spe