Sprawa T-351/03

Schneider Electric SA

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

„Odpowiedzialność pozaumowna Wspólnoty — Szkoda poniesiona przez przedsiębiorstwo z powodu wystarczająco istotnego naruszenia prawa wspólnotowego popełnionego w postępowaniu w sprawie kontroli zgodności koncentracji ze wspólnym rynkiem”

Wyrok Sądu Pierwszej Instancji (czwarta izba w składzie powiększonym) z dnia 11 lipca 2007 r. II - 2251

Streszczenie wyroku

Zgodnie z art. 21 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości, mającym zastosowanie do postępowania przed Sądem na podstawie art. 53 akapit pierwszy tego statutu oraz art. 44 § 1 lit. c) regulaminu Sądu, każda skarga musi wskazywać przedmiot sporu oraz zawierać zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów. Wskazanie to powinno być na tyle jasne i precyzyjne, by umożliwić stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Sądowi wydanie orzeczenia w przedmiocie skargi, w razie potrzeby bez dodatkowych informacji. Aby zagwarantować pewność prawa i prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości, konieczne jest, aby istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których oparta jest skarga, wynikały z samej jej treści, nawet w zwięzłej formie, lecz w sposób spójny i zrozumiały. Aby spełnić te wymogi, skarga zmierzająca do naprawienia szkody wyrządzonej przez instytucję wspólnotową powinna zawierać elementy, które umożliwiają zidentyfikowanie zachowania, jakie skarżący zarzuca instytucji, powody, dla których uważa on, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy zachowaniem oraz szkodą, którą rzekomo poniósł, a także charakter i zasięg tej szkody. (por. pkt 92–94)

Stwierdzenie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty w rozumieniu art. 288 akapit drugi WE za bezprawne postępowanie jej organów uzależnione jest od spełnienia łącznie wszystkich przesłanek, a mianowicie: bezprawności postępowania zarzucanego instytucjom, rzeczywistego charakteru szkody oraz istnienia związku przyczynowego między zarzucanym postępowaniem a powoływaną szkodą. W przypadku gdy jako podstawę skargi odszkodowawczej powołuje się niezgodność z prawem aktu prawnego, podstawa ta, aby mogła prowadzić do stwierdzenia odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty, powinna stanowić wystarczająco istotne naruszenie przepisu prawa mającego na celu ustanowienie uprawnień na korzyść jednostek. Kryterium decydującym w tym względzie jest oczywiste i poważne naruszenie przez instytucję wspólnotową granic przysługującego jej swobodnego uznania. System odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty uwzględnia między innymi złożoność sytuacji, które podlegają uregulowaniu, trudności w stosowaniu czy interpretacji określonych aktów, a w szczególności zakres swobodnego uznania przysługującego podmiotowi, który wydał zaskarżony akt. Jeżeli dana instytucja dysponuje znacznie ograniczoną swobodą uznania bądź nie ma takiej swobody, jakiekolwiek naruszenie prawa wspólnotowego może być wystarczające dla stwierdzenia wystąpienia wystarczająco istotnego naruszenia prawa wspólnotowego. Podobnie jest w przypadku, gdy instytucja pozwana narusza ogólny obowiązek należytej staranności lub w sposób nieprawidłowy stosuje dane przepisy materialne lub proceduralne. (por. pkt 113–118)

Gdyby pojęcie istotnego naruszenia prawa wspólnotowego niezbędnego dla powstania odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty było rozumiane jako obejmujące wszelkie błędy lub zawinienia, które — nawet jeśli przedstawiają niewątpliwy stopień istotności — wpisują się, ze względu na ich charakter lub zasięg, w zakres normalnego zachowania instytucji zobowiązanej do dbania o stosowanie reguł konkurencji, które są złożone, delikatne i podlegają szerokiej swobodzie interpretacyjnej, to mogłoby to zagrozić wykonywaniu w pełni funkcji regulatora konkurencji, co byłoby sprzeczne z ogólnym interesem wspólnotowym. Nie można zatem uznać za wystarczająco istotne naruszenie prawa wspólnotowego, do celów stwierdzenia odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty, naruszenia obowiązku prawnego, które — niezależnie od tego jak bardzo należy nad nim ubolewać — może być wytłumaczone obiektywnymi ograniczeniami, jakie nałożone są na działania instytucji i jej urzędników z uwagi na skutek przepisów regulujących kontrolę koncentracji. Zachowanie instytucji rodzi natomiast prawo do naprawienia szkód, które wynikają z zachowania instytucji, w przypadku gdy zachowanie to wyraża się w akcie oczywiście sprzecznym z przepisem prawa i znacząco szkodliwym dla interesów stron trzecich wobec instytucji i nie może być ani uzasadnione, ani wytłumaczone szczególnymi ograniczeniami, jakie nałożone są w obiektywny sposób na służbę w ramach jej normalnego funkcjonowania. Taka definicja progu powstania odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty chroni margines swobody działania oraz swobodę oceny, z jakich powinien korzystać, w interesie ogólnym, wspólnotowy regulator konkurencji, zarówno w ramach wydawania decyzji w sprawie stosowności, jak i interpretacji i stosowania odpowiednich przepisów wspólnotowego prawa pierwotnego i wtórnego, nie pozwalając, aby ciężar konsekwencji oczywistych i niewybaczalnych naruszeń spoczywał na stronach trzecich. (por. pkt 121–125)

Nie można co do zasady wykluczyć, że oczywiste i poważne błędy w analizie ekonomicznej leżącej u podstaw decyzji wydawanych w ramach polityki konkurencji, mogą stanowić wystarczająco istotne naruszenia przepisu prawa, aby powstała odpowiedzialność pozaumowna Wspólnoty. Jednakże takie określenie wymaga przede wszystkim zweryfikowania, czy przepis naruszony błędną analizą ma na celu ustanowienie uprawnień na korzyść jednostek. Tymczasem o ile pewne zasady i przepisy, jakich należy przestrzegać przy dokonywaniu analizy konkurencyjnej, mają charakter przepisów przyznających uprawnienia jednostkom, wszystkie normy prawa pierwotnego lub wtórnego albo też wywodzące się z orzecznictwa, jakich Komisja musi przestrzegać w ramach dokonywania ocen ekonomicznych, nie mogą być automatycznie uważane za posiadające taki charakter. Z kolei analizami ekonomicznymi koniecznymi do zakwalifikowania sytuacji lub operacji w prawie konkurencji są co do zasady zarówno na płaszczyźnie okoliczności faktycznych, jak i rozumowania przeprowadzonego na podstawie ich opisu złożone i trudne wypowiedzi intelektualne, do których mogą się wkraść pewne braki, takie jak przybliżenia, niespójności, a nawet pominięcia, biorąc pod uwagę ograniczenia terminu, jakie są nałożone na instytucję. Jest tak tym bardziej w przypadku, gdy — jak przy kontroli koncentracji — analiza obejmuje aspekt prospektywny. Waga niedostatków logicznych lub dokumentacyjnych w tych okolicznościach nie zawsze stanowi okoliczność wystarczającą do powstania odpowiedzialności Wspólnoty. Wreszcie Komisja dysponuje swobodnym uznaniem w celu zachowania kontroli nad wspólnotową polityką konkurencji, co oznacza, że nie można od niej oczekiwać bezwzględnie stałej i niezmiennej praktyki w ramach wdrażania stosownych przepisów, a w związku z tym, że korzysta ona z pewnej swobody działania przy wyborze instrumentów ekonometrycznych, jakie ma do dyspozycji, a także przy wyborze stosownych podejść do badania zjawiska, o ile wybory te nie są oczywiście sprzeczne z przyjętymi zasadami dyscypliny ekonomicznej i są wprowadzane w życie w sposób konsekwentny. (por. pkt 129–132)

Uchybienia obarczające decyzję uznającą koncentrację za niezgodną ze wspólnym rynkiem, które nie wywołały konsekwencji dla dalszego biegu postępowania, a w szczególności takie, które nie pozbawiły przedsiębiorstw będących stronami koncentracji możliwości uzyskania decyzji korzystnej dla dokonania koncentracji, są nieodpowiednie do tego, aby mogły samodzielnie powodować powstanie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty. (por. pkt 134, 138, 139)

Przedsiębiorstwa będące stronami koncentracji o wymiarze wspólnotowym, jako adresaci wydanych przez władzę publiczną decyzji mających znaczący wpływ na ich interesy, powinny zatem mieć możliwość skutecznego przedstawienia swego stanowiska, a w tym celu powinny być wyraźnie i w stosownym czasie poinformowane o istocie zarzutów, jakie Komisja podnosi wobec zgłaszanej przez nie koncentracji. Pismo w sprawie przedstawienia zarzutów posiada w tym względzie szczególne znaczenie, biorąc pod uwagę, że ma ono właśnie na celu umożliwienie zainteresowanym przedsiębiorstwom reakcji na zarzuty wyrażone przez instytucję regulacyjną, po pierwsze, poprzez wyrażenie swego stanowiska na ich temat, a po drugie, poprzez rozważenie przedłożenia Komisji środków zmierzających do skorygowania negatywnego wpływu zgłaszanej koncentracji. Gwarancja ta, która należy do podstawowych gwarancji, w jakie wspólnotowy porządek prawny wyposaża przeprowadzanie procedur administracyjnych, nabiera szczególnego znaczenia w odniesieniu do kontroli koncentracji pomiędzy przedsiębiorstwami. Oczywiste i poważne naruszenie art. 18 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 4064/89 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw stanowi fakt zredagowania przez Komisję pisma w sprawie przedstawienia zarzutów w taki sposób, że przedsiębiorstwo nie może wiedzieć, że w przypadku nieprzedstawienia określonych środków zaradczych nie ma ono żadnej szansy na uzyskanie decyzji uznającej koncentrację za zgodną ze wspólnym rynkiem. To naruszenie prawa do obrony nie znajduje ani uzasadnienia, ani wytłumaczenia w szczególnych ograniczeniach nałożonych obiektywnie na działania służb Komisji. (por. pkt 147–149, 152, 154, 170)

Całkowita lub częściowa tożsamość zespołów urzędników zobowiązanych do przeprowadzania poszczególnych etapów kontroli koncentracji przedsiębiorstw nie stanowi, ze strony Komisji, wystarczająco istotnego naruszenia przepisu prawa mającego na celu ustanowienie uprawnień na korzyść jednostek. O ile bowiem poszanowanie prawa jednostek do przedstawienia swego stanowiska przed niezależnym i bezstronnym sądem jest zagwarantowane w art. 6 ust. 1 europejskiej konwencji praw człowieka, do którego odsyła art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, i zostało potwierdzone w art. 47 akapit drugi Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, a prawo do sprawiedliwego procesu stanowi wyraźnie przepis mający na celu przyznanie praw jednostkom, o tyle art. 6 ust. 1 konwencji nie zakazuje wcześniejszej interwencji organów administracyjnych, które nie we wszelkich aspektach spełniają wymogi, które mają zastosowanie do procedury przed sądami, o ile zagwarantowane jest prawo do bezstronnego sądu. W dziedzinie kontroli koncentracji przedsiębiorstw skarga o stwierdzenie nieważności, przewidziana w art. 230 WE, na decyzje wydane przez Komisję na mocy art. 8 ust. 3 i 4 rozporządzenia nr 4064/89 stanowi środek zaskarżenia stanowiący gwarancję wymaganą w art. 6 ust. 1 konwencji. Ponadto żaden przepis prawa ani żadna zasada nie stoi na przeszkodzie temu, aby Komisja powierzyła tym samym urzędnikom wznowienie badania koncentracji, podjęte w celu wykonania wyroku stwierdzającego nieważność decyzji stwierdzającej niezgodność tej koncentracji ze wspólnym rynkiem. Wreszcie nie można ustanowić w formie zasady ogólnej, wynikającej z obowiązku bezstronności, że organ administracyjny lub sądowy po stwierdzeniu nieważności pierwszej decyzji ma obowiązek odsyłania sprawy do innej władzy lub innego organu tej władzy, w inny sposób ustanowionego. (por. pkt 181–186, 188)

W przypadku gdy koncentracja, jak w niniejszym przypadku, została już dokonana, w momencie gdy Komisja stwierdza jej niezgodność ze wspólnym rynkiem, art. 8 ust. 4 rozporządzenia nr 4064/89 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw upoważnia instytucję do nakazania jakiegokolwiek innego właściwego działania dla przywrócenia skutecznej konkurencji. Celem ustalenia, czy żądając od dwóch przedsiębiorstw będących stronami koncentracji rozdzielenia, które zabezpiecza nienaruszalność zakresu działalności przedsiębiorstw, i zakazując jakiegokolwiek późniejszego powrotnego zbycia działalności, Komisja naruszyła ten przepis w sposób oczywisty i poważny, należy zbadać tryb rozdzielenia, uwzględniając między innymi pozycje przedsiębiorstw zgłaszających na danych rynkach, różnicę pomiędzy ich udziałami w rynku a udziałami ich bezpośrednich konkurentów, powszechną znajomość ich znaków towarowych na tych rynkach, a także zweryfikować, czy termin wykonania decyzji o rozdzieleniu nie był nadmiernie krótki. (por. pkt 199–203, 209)

Wykonując swe kompetencje kontrolne, jakie posiada w zakresie stanowienia w sprawie zgodności ze wspólnym rynkiem koncentracji o wymiarze wspólnotowym, Komisja nie może odchodzić od umów wiążących zgłaszające strony, o ile ich postanowienia są dozwolone na podstawie mającego zastosowanie prawa krajowego. (por. pkt 221)

Wystarczy istnienie poważnych wątpliwości w odniesieniu do zgodności koncentracji ze wspólnym rynkiem, aby wydać decyzję o rozpoczęciu etapu szczegółowego badania na mocy art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 4064/89 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw, podczas gdy w przypadku stwierdzenia przez nią niezgodności koncentracji ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 8 ust. 3 — art. 2 ust. 3 rozporządzenia wymaga od Komisji dostarczenia dowodu na stworzenie lub umocnienie pozycji dominującej. (por. pkt 235, 249, 250)

W dziedzinie kontroli koncentracji przedsiębiorstw o ile obowiązek poszanowania prawa do obrony istnieje przed wydaniem decyzji, która może być niekorzystna dla zainteresowanych przedsiębiorstw, o tyle decyzja o rozpoczęciu etapu szczegółowego badania wydana po przeprowadzeniu badań danego rynku nie stanowi aktu niekorzystnego, którego zgodność z prawem zależałaby od poszanowania tego prawa. (por. pkt 240)

W dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty, aby określić stratę, którą można przypisać zawinionemu działaniu instytucji wspólnotowej, należy uwzględnić skutki uchybienia prowadzącego do powstania odpowiedzialności, a nie skutki aktu, w jaki się ono wpisuje, o ile instytucja mogła lub powinna była wydać akt o tym samym skutku, nie naruszając przepisu prawa. Innymi słowy, analiza związku przyczynowego nie może opierać się na błędnej przesłance, zgodnie z którą w przypadku braku niezgodnego z prawem aktu instytucja powstrzymała się od działania lub wydała akt przeciwny, co może także stanowić z jej strony zachowanie niezgodne z prawem, ale powinna polegać na porównaniu pomiędzy sytuacją wywołaną, w odniesieniu do danej osoby trzeciej, poprzez zawinione zachowanie, a sytuacją wynikającą dla niej ze zgodnego z przepisem prawa zachowania instytucji. W przypadku gdy zawiniona okoliczność, leżąca u podstaw żądania odszkodowawczego, wpisuje się w decyzję prowadzącą do odmowy wnioskującemu zezwolenia lub innego korzystnego środka, nie można domniemywać, do celów analizy skutków błędu oraz porównania pomiędzy sytuacją rzeczywistą a zrekonstruowaną sytuacją zgodną z prawem, że w przypadku braku zidentyfikowanej wady wnioskodawca zapewne korzystałby z zezwolenia lub innego korzystnego środka, którego się domagał. W podobny sposób w przypadku istnienia naruszenia prawa do obrony przy wydawaniu decyzji uznającej koncentrację przedsiębiorstw za niezgodną ze wspólnym rynkiem, zamiast twierdzić, że w razie braku naruszenia notyfikowana koncentracja byłaby uznana, explicite lub implicite, za zgodną ze wspólnym rynkiem, należy ocenić skutki, jakie zidentyfikowana wada mogła wywrzeć na treść decyzji. Tak więc szkody przypisywanej Komisji nie można wywieść z porównania sytuacji wywołanej decyzją stwierdzającą niezgodność ze wspólnym rynkiem z sytuacją wyraźnego lub milczącego zezwolenia, poza przypadkiem, w którym sąd wspólnotowy jest w stanie stwierdzić, że niezgodność ze wspólnym rynkiem została stwierdzona przez Komisję w bezpośredniej i niewątpliwej konsekwencji zidentyfikowanego naruszenia jej obowiązków prawnych. Ponadto nawet jeśli nie można wykluczyć, że nie dysponując prawem do uznania zgodności koncentracji ze wspólnym rynkiem, jej strony mogły zostać pozbawione szansy na uzyskanie pozytywnej decyzji, realizacja takiej szansy może być związana ze zbyt niepewnymi czynnikami, aby mogły one być przedmiotem przekonującej kwantyfikacji i rodzić prawo do odszkodowania. Zatem nie istnieje wystarczająco ścisły związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa do obrony przedsiębiorstwa będącego stroną koncentracji a pozbawieniem możliwości uzyskania decyzji stwierdzającej zgodność koncentracji ze wspólnym rynkiem, aby mogła powstać odpowiedzialność Wspólnoty z uwagi na zobowiązanie przedsiębiorstwa do zbycia aktywów w przedsiębiorstwie docelowym ani w konsekwencji, aby uznać, że można Wspólnocie przypisać odpowiedzialność za szkodę równą całkowitej stracie wartości, jakiej aktywa te doznały w okresie pomiędzy ich nabyciem a ich późniejszym zbyciem. (por. pkt 263–267, 278, 280, 282, 283, 286, 292)

Rozporządzenie nr 4064/89 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw nie wprowadza żadnego domniemania zgodności zgłoszonej koncentracji ze wspólnym rynkiem i w każdym przypadku do Komisji należy wypracowanie jasnej opinii na temat tej zgodności oraz wydanie w związku z tym decyzji. Koncentracja jest w sposób milczący uznawana za zgodną ze wspólnym rynkiem, przede wszystkim w przypadku gdy Komisja nie wydała decyzji o rozpoczęciu etapu szczegółowego badania w miesięcznym terminie określonym w art. 10 ust. 1 rozporządzenia ani nie wydała decyzji w sprawie zgodności koncentracji ze wspólnym rynkiem w czteromiesięcznym terminie wyznaczonym przez art. 10 ust. 3. (por. pkt 275, 276)

Koszty konsultacji doradców prawnych, podatkowych i bankowych oraz inne koszty administracyjne poniesione przez przedsiębiorstwo do celów wprowadzenia w życie decyzji Komisji nakazującej rozdzielenie dwóch przedsiębiorstw będących stronami koncentracji uznanej za niezgodną ze wspólnym rynkiem nie mogą być uznane za konsekwencję naruszenia popełnionego przez Komisję przy wydawaniu decyzji stwierdzającej niezgodność ze wspólnym rynkiem. W istocie niezgodność z prawem decyzji stwierdzającej niezgodność ze wspólnym rynkiem oraz w konsekwencji decyzji o rozdzieleniu nie oznacza, że koncentracja powinna być uważana za zgodną ze wspólnym rynkiem ani że przedsiębiorstwa mogą nadal stanowić podmiot powstały w wyniku połączenia. Nie można zatem domniemywać, że wydatki administracyjne normalnie poniesione przez przedsiębiorstwo w celu realizacji rozdzielenia aktywów nie zostałyby poniesione, gdyby instytucja wydała zgodną z prawem decyzję. Natomiast koszty konsultacji, honorariów i kosztów administracyjnych różnego rodzaju — poniesione przez przedsiębiorstwo w ramach udziału we wznowionym postępowaniu w sprawie kontroli koncentracji, które to wznowienie stało się konieczne ze względu na stwierdzenie nieważności decyzji Komisji uznającej tę koncentrację za niezgodną ze wspólnym rynkiem — pozostają w wystarczającym związku przyczynowym z zawinionym zachowaniem instytucji. Wreszcie koszty poniesione w rezultacie prowadzenia postępowań w sprawie kontroli sądowej należącej do sądu wspólnotowego należy uznać za pokryte w ramach ewentualnie podejmowanych decyzji w sprawie kosztów, na mocy szczególnych przepisów proceduralnych znajdujących zastosowanie do tego rodzaju kosztów, w decyzjach kończących postępowanie i po zakończeniu procedur specjalnych, przewidzianych w przypadku podważenia kwoty wydatków. Procedury te są odrębne dla żądania zwrotu tych samych sum lub sum poniesionych w tych samych celach w ramach skargi mającej na celu stwierdzenie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty, w tym ze strony osób, które przegrywając sprawę, musiały pokryć koszty. (por. pkt 293, 294, 297–302)

Jeśli wystarczająco istotne naruszenie prawa wspólnotowego obarczające decyzję uznającą koncentrację za niezgodną ze wspólnym rynkiem łączy się z obniżeniem ceny sprzedaży aktywów posiadanych przez zbywcę w kapitale zbywanego przedsiębiorstwa z uwagi na wystarczająco bezpośredni związek przyczynowy, to Wspólnota jest zobowiązana do naprawienia szkody poniesionej z tego tytułu przez zbywcę. Szkoda może być równa różnicy pomiędzy uzgodnioną ceną sprzedaży a ceną, jaką zbywca mógłby uzyskać od nabywcy, gdyby dysponował po zakończeniu pierwszego postępowania w sprawie kontroli koncentracji zgodną z prawem decyzją w sprawie zgodności koncentracji ze wspólnym rynkiem. (por. pkt 316, 317, 322)

Jeśli przedsiębiorstwo nabywa kontrolę nad innym przedsiębiorstwem w drodze publicznej oferty zamiany, powołując się na odstępstwo przewidziane w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 4064/89 od zasady zawieszającego skutku koncentracji — przy pełnym poszanowaniu zarówno krajowego, jak i wspólnotowego prawa konkurencji — to przyjmuje ono jednak na siebie ryzyko, że kontrola koncentracji zakończy się po upływie terminów określonych w rozporządzeniu wydaniem decyzji stwierdzającej niezgodność ze wspólnym rynkiem koncentracji oraz towarzyszącym jej obowiązkiem dokonania rozdzielenia aktywów przedsiębiorstw już połączonych. Jeśli ponadto w świetle cech koncentracji nie mogło ono nie wiedzieć, że dokonane połączenie wiąże się co najmniej z niebezpieczeństwem stworzenia lub umocnienia pozycji dominującej na znacznej części wspólnego rynku i że z tego powodu zostanie zakazane przez Komisję na podstawie art. 2 ust. 3 tego rozporządzenia, to wynika z tego, że ono samo przyczyniło się do powstania poniesionej przez nie szkody, przyjmując na siebie rzeczywiste ryzyko uznania za niezgodną z prawem, a posteriori, koncentracji prawidłowej pod względem prawnym, a w konsekwencji możliwości przymusowej odsprzedaży nabytych aktywów. W takiej sytuacji przedsiębiorstwo można uznać za odpowiedzialne za jedną trzecią szkody podlegającej odszkodowaniu, jakiej doznało ono z uwagi na obniżenie ceny sprzedaży przyznane na rzecz nabywcy. (por. pkt 328–330, 332, 334)