OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

PHILIPPE’A LÉGERA

przedstawiona w dniu 26 maja 2005 r.1( )

Sprawa C‑386/03

Komisja Wspólnot Europejskich

przeciwko

Republice Federalnej Niemiec

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 96/67/WE w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty – Nieprawidłowa transpozycja

1. Niniejszą skargą zwrócono się do Trybunału, aby po raz kolejny zbadał przepis krajowy stanowiący transpozycję dyrektywy Rady 96/67/WE z dnia 15 października 1996 r. w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty( ).

2. Tym razem Komisja Wspólnot Europejskich wnosi, aby Trybunał stwierdził, iż Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy dyrektywy 96/67, poprzez przyjęcie przepisów niezgodnych z art. 16 i 18 tej dyrektywy.

3. Trybunał miał ostatnio okazję wypowiedzieć się na temat zgodności uregulowań włoskich z dyrektywą 96/67 w wyroku z dnia 9 grudnia 2004 r.( ). Trybunał orzekł w nim w szczególności, iż obowiązek przejęcia personelu nałożony w tych uregulowaniach krajowych na nowych usługodawców wchodzących na rynek obsługi naziemnej na terenie portu lotniczego jest sprzeczny z dyrektywą 96/67.

4. Nadto Trybunał dokonał już wykładni art. 16 ust. 3 tej dyrektywy w wyroku z dnia 16 października 2003 r.( ), z którego wynika w szczególności, iż artykuł ten „nie pozwala, aby zarządzający portem lotniczym uzależniał dostęp do rynku usług obsługi naziemnej w porcie lotniczym od wniesienia przez usługodawcę wykonującego obsługę naziemną lub użytkownika wykonującego obsługę własną, oprócz opłaty, którą usługodawca lub użytkownik wnosi za użytkowanie urządzeń portu lotniczego, opłaty za dostęp stanowiącej wynagrodzenie za umożliwienie osiągania zysków”.

5. W ramach niniejszego postępowania Trybunał, w uzupełnieniu tych dwóch wyroków, będzie musiał sprecyzować, czy państwo członkowskie może upoważnić podmiot zarządzający portem lotniczym do żądania od nowych usługodawców wchodzących na rynek usług obsługi naziemnej na terenie portu lotniczego nie tylko przejęcia pracowników zatrudnionych przez przedsiębiorstwo działające wcześniej na tym rynku, lecz także uczestnictwa w kosztach wynikających z nieprzejęcia tych pracowników, to znaczy głównie w kosztach zwolnień.

I – Ramy prawne

A – Prawo wspólnotowe

6. Dyrektywa 96/67 przewiduje system stopniowego otwarcia rynku usług obsługi naziemnej we wspólnotowych portach lotniczych.

7. Zgodnie z motywem piątym tej dyrektywy „otwarcie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej pomoże w obniżeniu kosztów operacyjnych przedsiębiorstw lotniczych i podniesieniu jakości usług świadczonych użytkownikom portów lotniczych”.

8. Ponadto zgodnie z motywem dziewiątym dyrektywy 96/67 „swobodny dostęp do rynku usług obsługi naziemnej jest zgodny z efektywną eksploatacją portów lotniczych Wspólnoty”.

9. W ramach tego otwarcia rynku prawodawca wspólnotowy z jednej strony przewidział, iż w zamian za dostęp do urządzeń portu lotniczego, który powinien zostać zagwarantowany usługodawcom upoważnionym do świadczenia usług obsługi naziemnej oraz użytkownikom upoważnionym do własnej obsługi, „musi istnieć możliwość pobierania opłat”( ).

10. Z drugiej strony uznał on, iż „państwa członkowskie muszą utrzymać prawo do zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony socjalnej dla personelu podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej”( ).

11. Artykuły 16 i 18 dyrektywy 96/67 stanowią rozwinięcie tych dwóch aspektów regulacji wspólnotowej.

12. Artykuł 16 dyrektywy, zatytułowany „Dostęp do urządzeń”, ma następujące brzmienie:

„1. Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki dla zapewnienia podmiotom świadczącym usługi obsługi naziemnej oraz użytkownikom portu lotniczego zamierzającym wykonywać obsługę własną dostępu do urządzeń portu lotniczego w zakresie niezbędnym dla prowadzenia działalności. Jeśli organ zarządzający portu lotniczego lub, gdzie sytuacja tego wymaga, organy państwowe lub inny organ kontrolujący określają warunki dostępu, muszą być one właściwe, obiektywne, przejrzyste i niedyskryminujące.

[…]

3. W przypadku gdy dostęp do urządzeń portowych uzasadnia pobieranie opłat, opłaty takie są ustalane na podstawie właściwych, obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów”.

13. Natomiast art. 18 dyrektywy 96/67, zatytułowany „Ochrona socjalna i ochrona środowiska”, brzmi następująco:

„Bez uszczerbku dla stosowania niniejszej dyrektywy oraz z zastrzeżeniem innych przepisów prawa Wspólnoty państwa członkowskie mogą podjąć niezbędne środki dla zapewnienia ochrony praw pracowników i poszanowania środowiska naturalnego”.

14. Wreszcie ponieważ ten przepis prawa wspólnotowego był przedmiotem uwag obydwu stron, przypomnę, iż art. 1 ust. 1 dyrektywy Rady 2001/23/WE z dnia 12 marca 2001 r. w sprawie zbliżania ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do ochrony praw pracowniczych w przypadku przejęcia przedsiębiorstw, zakładów lub części przedsiębiorstw lub zakładów( ) przewiduje, iż:

„a) Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do każdego przypadku przejęcia przedsiębiorstwa, zakładu lub części przedsiębiorstwa, zakładu, przez innego pracodawcę w wyniku prawnego przeniesienia własności lub łączenia.

b) Zgodnie z lit. a) i dalszymi postanowieniami niniejszego artykułu przejęcie w rozumieniu niniejszej dyrektywy następuje wtedy, kiedy przejmowana jest jednostka gospodarcza, która zachowuje swoją tożsamość, oznaczającą zorganizowane połączenie zasobów, którego celem jest prowadzenie działalności gospodarczej, bez względu na to, czy jest to działalność podstawowa, czy pomocnicza”.

15. Natomiast art. 3 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2001/23 stanowi, iż „prawa i obowiązki zbywającego wynikające z umowy o pracę lub stosunku pracy istniejącego w momencie przejęcia przechodzą, w wyniku tego przejęcia, na przejmującego”.

B – Prawo krajowe

16. Transpozycja dyrektywy 96/67 do prawa niemieckiego została dokonana głównie w Gesetz über Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen (ustawie o usługach obsługi naziemnej w portach lotniczych)( ) z dnia 11 listopada 1997 r. oraz w Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen (rozporządzeniu w sprawie usług obsługi naziemnej w portach lotniczych, zwanym dalej „BADV”)( ) z dnia 10 grudnia 1997 r.

17. Paragraf 8 BADV, zatytułowany „Warunki”, w ust. 2 stanowi:

„2) Zarządzający portem lotniczym może wymagać od podmiotu świadczącego usługi lub od użytkownika wykonującego własną obsługę naziemną, aby ten przejął pracowników zatrudnionych w ramach przejętych przez niego usług. Pracownicy ci są wybierani na podstawie adekwatnych kryteriów, w szczególności w zależności od czynności, którą wykonują. W tym przypadku stosuje się § 9 ust. 3 zdanie trzecie, bez uszczerbku dla obowiązywania § 613a Bürgerliches Gesetzbuch [kodeksu cywilnego]”( ).

18. Paragraf 9 BADV, zatytułowany „Dostęp”, brzmi następująco:

„1) Zarządzający portem lotniczym i podmiot świadczący usługi obsługi naziemnej lub użytkownik portu wykonujący własną obsługę są zobowiązani do zawarcia umowy w sprawie użytkowania koniecznej i dostępnej części portu lotniczego oraz urządzeń portowych, jak również w sprawie opłat należnych zarządzającemu portem na mocy niniejszego rozporządzenia oraz warunków, które powinny spełnić podmioty świadczące usługi i użytkownicy wykonujący własną obsługę na podstawie § 8.

2) Zarządzający portem lotniczym czuwa nad tym, aby dostęp wspomnianych w niniejszym rozporządzeniu podmiotów świadczących usługi i użytkowników wykonujących własną obsługę do urządzeń portowych nie był niesłusznie ograniczony, o ile dostęp ten jest konieczny dla wykonywania ich działalności. Jeżeli zarządzający portem lotniczym ustanawia warunki tego dostępu, to powinny być one właściwe, obiektywne, przejrzyste i niedyskryminujące.

3) Zarządzający portem lotniczym ma prawo żądać od podmiotów świadczących usługi i użytkowników wykonujących własną obsługę opłat za dostęp, udostępnienie i użytkowanie jego urządzeń. Opłaty te są ustalane po zasięgnięciu opinii komitetu użytkowników portu lotniczego, na podstawie właściwych, obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów. Mogą one, tak jak czynsz, służyć między innymi do zapewnienia samofinansowania się portu lotniczego. W celu ustalenia wysokości takich opłat zarządzający portem lotniczym powinien uwzględnić, do wysokości adekwatnej kwoty, niezbędne koszty przejęcia usług obsługi naziemnej przez podmioty świadczące usługi lub przez użytkowników wykonujących własną obsługę, a w szczególności koszty wynikłe z nieprzejęcia pracowników”.

II – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

19. Po przeanalizowaniu uregulowań niemieckich Komisja stwierdziła, iż § 8 ust. 2 i § 9 ust. 3 BADV stanowią nieprawidłową transpozycję art. 16 i 18 dyrektywy 96/67 do wewnętrznego porządku prawnego. W dniu 28 lutego 2000 r. skierowała więc do rządu niemieckiego wezwanie do usunięcia uchybienia.

20. W odpowiedzi z dnia 16 maja 2000 r. rząd niemiecki zakwestionował istnienie zarzucanego mu uchybienia.

21. Nieprzekonana tą odpowiedzią Komisja, pismem z dnia 21 marca 2002 r., skierowała do rządu niemieckiego uzasadnioną opinię, w której podtrzymała swój zarzut.

22. Uznając, iż odpowiedź na tę uzasadnioną opinię nie jest satysfakcjonująca, Komisja na podstawie art. 226 WE wniosła niniejszą skargę, zarejestrowaną w sekretariacie Trybunału w dniu 12 września 2003 r.

III – Skarga

23. W ramach niniejszej skargi Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie, iż Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy dyrektywy 96/67, poprzez przyjęcie w § 8 ust. 2 i § 9 ust. 3 BADV przepisów niezgodnych z art. 16 i 18 powyższej dyrektywy. Ponadto Komisja wnosi o obciążenie tego państwa członkowskiego kosztami postępowania.

24. Komisja stawia Republice Federalnej Niemiec zarzut naruszenia dwóch artykułów dyrektywy 96/67, to znaczy art. 16 i 18. W pierwszej kolejności rozpatrzę zarzut naruszenia art. 18 dyrektywy 96/67, a następnie zarzut naruszenia art. 16.

A – W przedmiocie zarzutu naruszenia art. 18 dyrektywy 96/67

1. Argumenty stron

25. Na wstępie Komisja podkreśla, iż ogólne środki ochrony stosowane przez państwa członkowskie w ramach transpozycji dyrektywy 2001/23 mają również zastosowanie do sektora usług obsługi naziemnej. Komisja precyzuje więc, iż jeżeli otwarcie rynku, którego dotyczy dyrektywa 96/67, prowadzi do przejęcia przedsiębiorstwa lub zakładu w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2001/23, to prawa i obowiązki zbywcy wynikające z umowy o pracę lub ze stosunku pracy istniejącego w momencie przedmiotowej transakcji przechodzą w wyniku tego przejęcia na nabywcę.

26. Zaznaczywszy powyższe, Komisja wskazuje, że jej skarga zmierza do stwierdzenia, iż w przypadkach nieobjętych dyrektywą 2001/23 przepisy § 8 ust. 2 i § 9 ust. 3 BADV wprowadzają dyskryminację zarządzających portem lotniczym względem innych podmiotów świadczących usługi i użytkowników wykonujących własną obsługę oraz iż utrudniają one dostęp tych ostatnich do rynku, zakłócając konkurencję pomiędzy tymi dwiema kategoriami podmiotów.

27. Omawiane przepisy krajowe umożliwiają bowiem zarządzającemu portem lotniczym całkowite lub co najmniej częściowe przeniesienie na nowe podmioty wkraczające na rynek kosztów związanych z pracownikami, których nie może on dłużej zatrudniać z powodu utraty udziału w rynku na skutek jego otwarcia, zwiększając przez to koszt wejścia na rynek tych nowych podmiotów. Z brzmienia tych przepisów wynika wyraźnie, iż powyższą możliwość przeniesienia kosztów otrzymuje jedynie zarządzający portem lotniczym, natomiast inni usługodawcy oraz użytkownicy wykonujący własną obsługę nie mają takich uprawnień i muszą ponosić samodzielnie całość „kosztów społecznych” wynikających z ewentualnego ograniczenia ich działalności.

28. Ponadto Komisja uważa, iż § 8 ust. 2 BADV prowadzi do nałożenia na podmioty wchodzące na rynek usług obsługi naziemnej w portach lotniczych ukrytego obowiązku przejęcia personelu, na co nie zezwala art. 18 dyrektywy 96/67.

29. Wreszcie podkreśla ona, iż system wprowadzony przez uregulowania niemieckie raczej wspiera interesy finansowe zarządzających portami lotniczymi niż zapewnia ochronę pracowników.

30. Odpowiadając na te argumenty rząd niemiecki podnosi, iż uregulowania krajowe uwzględniają cel dyrektywy, jako że umożliwiają stopniową liberalizację dostępu do rynku usług obsługi naziemnej na równych warunkach konkurencji w ramach tego rynku, mając na uwadze szczególną pozycję zarządzających portami lotniczymi jako dawnych przedsiębiorstw państwowych.

31. Dodatkowo rząd niemiecki podnosi, iż § 8 ust. 2 BADV, ustanawiając system oparty na negocjacjach między zarządzającym portem lotniczym i nowym podmiotem rynkowym, tworzy mechanizm mający na celu w miarę możliwości ochronę umów o pracę w związku z przejęciem działalności.

32. Rząd niemiecki uważa, iż przepisy § 8 ust. 2 w związku z § 9 ust. 3 BADV mają na celu wprowadzenie sprawiedliwej równowagi pomiędzy ochroną pracowników a celem w postaci liberalizacji, czyli pomiędzy interesami podmiotów zarządzających portami lotniczymi, pracowników oraz nowych podmiotów na rynku. Jego zdaniem zarządzający portem lotniczym byłby pokrzywdzony wobec konkurencji nowych usługodawców, gdyby musiał sam ponosić koszty wynikłe z nieprzejęcia pracowników przez tych usługodawców.

33. Ponadto § 8 ust. 2 BADV nakłada na nowego konkurenta i zarządzającego portem lotniczym jedynie obowiązek porozumienia się w sprawie przejęcia pracowników, a nie obowiązek przejęcia pracowników, jak to miało miejsce we Włoszech w przywołanej wyżej sprawie Komisja przeciwko Włochom. Dlatego też ten wyrok, na który powołuje się Komisja, nie ma w niniejszej sprawie znaczenia.

34. Rząd niemiecki wskazuje również, iż uregulowania niemieckie jedynie pomocniczo przewidują, że zarządzający portem lotniczym może odpowiednio i proporcjonalnie, według właściwych, obiektywnych przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów, rozdzielić pomiędzy podmioty działające na rynku „koszty społeczne” spowodowane liberalizacją i odmową przejęcia pracowników.

35. Ponadto zaskarżone przepisy BADV nie stanowią dyskryminującego utrudnienia dostępu do rynku, gdyż udział w kosztach wynikłych z nieprzejęcia pracowników obciąża proporcjonalnie wszystkich usługodawców.

36. Wreszcie rząd niemiecki przyznaje, iż sporne regulacje prawne wykraczają poza sytuacje objęte dyrektywą 2001/23. Wskazuje on bowiem, iż okoliczność, że podmiot zarządzający portem lotniczym przekazuje tylko pewną część swojej działalności w zakresie obsługi naziemnej, wyklucza, by miało miejsce przejęcie jednostki gospodarczej w rozumieniu tej dyrektywy, jako że brak jest zorganizowanego zespołu osób i środków umożliwiającego prowadzenie działalności gospodarczej w określonym celu.

2. Ocena

37. Na wstępie stwierdzić należy, iż strony są zgodne co do tego, że niemiecka regulacja oparta na § 8 ust. 2 i § 9 ust. 3 BADV wykracza poza zakres stosowania dyrektywy 2001/23, a zatem może ona w tej mierze podlegać analizie pod kątem samych tylko właściwych przepisów dyrektywy 96/67( ).

38. Wyjaśniwszy powyższe, twierdzę, iż pierwszy zarzut Komisji dotyczący naruszenia przez Republikę Federalną Niemiec art. 18 dyrektywy 96/67 jest zasadny. Aby się o tym przekonać, należy moim zdaniem przede wszystkim przeanalizować w ogólnym zarysie rozstrzygnięcie Trybunału w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Włochom.

39. W ramach tamtej skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja zarzucała Republice Włoskiej w szczególności, iż w każdym przypadku przejęcia działalności w zakresie różnych rodzajów usług obsługi naziemnej narzuca ona przejęcie personelu poprzedniego usługodawcy przez następcę proporcjonalnie do części ruchu lub działalności przejętych przez następcę.

40. Aby ocenić zasadność tego zarzutu, Trybunał podkreślał( ), iż prawo państw członkowskich do zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony socjalnej personelu podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej „nie oznacza nieograniczonej kompetencji ustawodawczej i powinno być wykonywane w taki sposób, aby nie zagrażać skuteczności dyrektywy 96/67 i jej celom”. Trybunał zauważył, iż „dyrektywa ma na celu zapewnienie otwarcia rynku obsługi naziemnej, które zgodnie z motywem 5 tej dyrektywy powinno w szczególności przyczynić się do obniżenia kosztów operacyjnych przedsiębiorstw lotniczych”( ).

41. W tym kontekście Trybunał stwierdził, iż wykładnia, zgodnie z którą obowiązek przejęcia personelu zatrudnianego przez poprzednika przez nowe podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej mieści się w ramach tego, co dozwolone na mocy art. 18 dyrektywy 96/67, „uczyniłaby wejście nowych usługodawców na [ten sam] rynek obsługi naziemnej nadmiernie trudnym”. W rezultacie zakwestionowane zostałoby racjonalne wykorzystanie lotniczej infrastruktury transportowej i obniżenie kosztów usług świadczonych użytkownikom( ).

42. Trybunał orzekł także, iż „obowiązek przejęcia personelu poprzedniego usługodawcy, nałożony na odpowiednie przedsiębiorstwa […], w istocie działa na niekorzyść nowych potencjalnych konkurentów w stosunku do przedsiębiorstw już działających na rynku i zagraża otwarciu rynków obsługi naziemnej, gdyż w rezultacie szkodzi skuteczności dyrektywy 96/67”( ). Wynika z tego, iż zdaniem Trybunału „zaskarżony akt prawny narusza cel, do którego osiągnięcia dąży dyrektywa, tj. otwarcie rynków, których sprawa dotyczy, i stworzenie warunków odpowiednich dla wewnątrzwspólnotowej konkurencji w tym sektorze”( ). Tym samym uregulowanie takie powinno zostać uznane przez Trybunał za niezgodne z dyrektywą 96/67.

43. Czy powyższe rozumowanie Trybunału dotyczące przepisu krajowego nakładającego na nowe podmioty wchodzące na rynek usług obsługi naziemnej obowiązek przejęcia pracowników można zastosować dla oceny zgodności z dyrektywą 96/67 uregulowań niemieckich przewidzianych w BADV? Myślę, że odpowiedź pozytywna dotyczyć będzie przede wszystkim § 8 ust. 2 tego rozporządzenia krajowego.

44. Jeżeli nawet bowiem w systemie niemieckim obowiązek przejęcia pracowników nie wydaje się tak oczywisty, jak ma to miejsce w systemie włoskim, to uwidacznia się on przy uważnej analizie niemieckich przepisów.

45. Tak więc w świetle analizy tych przepisów nie przekonuje mnie argument podniesiony przez rząd niemiecki, zgodnie z którym nowe podmioty wchodzące na rynek usług obsługi naziemnej są zobowiązane jedynie do porozumienia się z zarządzającym portem lotniczym w sprawie przejęcia pracowników. Należy w związku z tym przypomnieć, iż § 8 ust. 2 BADV stanowi wyraźnie, że „zarządzający portem lotniczym może wymagać od podmiotu świadczącego usługi lub od użytkownika wykonującego własną obsługę naziemną, aby ten przejął pracowników zatrudnionych w ramach przejętych przez niego usług”( ).

46. W związku z tym według mnie nie ulega wątpliwości, iż powyższy przepis prawa niemieckiego zezwala jednoznacznie i generalnie, tj. nie tylko w szczególnym przypadku przejęcia przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 1 dyrektywy 2001/23, aby zarządzający portem lotniczym narzucał usługodawcy lub użytkownikowi wykonującemu obsługę własną przejęcie pracowników w ramach przejętych przez niego usług obsługi naziemnej.

47. W rezultacie taki przepis krajowy, zgodnie z tym, co orzekł Trybunał w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Włochom, powinien zostać uznany za niezgodny z art. 18 dyrektywy 96/67. Ten przepis krajowy, w przypadku zastosowania go przez zarządzającego portem lotniczym, mógłby bowiem w mojej ocenie nadmiernie utrudnić wejście nowych usługodawców na rynek usług obsługi naziemnej, osłabić potencjalnych nowych konkurentów w stosunku do podmiotów już działających, a wreszcie stworzyć zagrożenie dla otwarcia rynków usług obsługi naziemnej, co w konsekwencji szkodziłoby skuteczności dyrektywy 96/67.

48. Jeśli zatem w tym momencie spojrzymy na całość uregulowań niemieckich, mając na uwadze art. 18 wspomnianej dyrektywy, tak jak to czyni Komisja, musimy zwrócić uwagę, iż mają one dwa aspekty: z jednej strony, jak zostało powiedziane, uprawnienie zarządzającego portem lotniczym do żądania od usługodawcy lub od użytkownika wykonującego obsługę własną przejęcia pracowników w ramach przejętych usług obsługi naziemnej, a z drugiej strony – uprawnienie przyznane na mocy § 9 ust. 3 BADV do „uwzględni[enia], do wysokości adekwatnej kwoty, niezbędn[ych] koszt[ów] przejęcia usług obsługi naziemnej przez podmioty świadczące usługi lub przez użytkowników wykonujących własną obsługę, a w szczególności koszt[ów] wynik[łych] z nieprzejęcia pracowników”.

49. Dwa wskazane aspekty systemu niemieckiego są ze sobą powiązane. Z łącznej analizy § 8 ust. 2 i § 9 ust. 3 ostatnie zdanie wywnioskować można bowiem, iż w przypadku gdy jeden lub kilku usługodawców lub użytkowników wykonujących obsługę własną odmówi przejęcia pracowników w ramach przejętych przez nich usług obsługi naziemnej, zarządzający portem lotniczym będzie miał zawsze możliwość podzielenia ciężaru finansowego wynikłego z nieprzejęcia pracowników pomiędzy podmioty działające na danym rynku. Zarządzający portem lotniczym nie będzie więc musiał sam ponosić „kosztów społecznych” wynikłych z otwarcia rynku usług obsługi naziemnej.

50. Z tego względu uważam, iż takie uprawnienie przyznane zarządzającemu portem lotniczym na mocy § 9 ust. 3 BADV bardziej sprzyja wspieraniu interesów finansowych zarządzającego portem lotniczym niż ochronie pracowników. Dlatego moim zdaniem wspomniany przepis niemiecki narusza art. 18 dyrektywy 96/67.

51. Co prawda rząd niemiecki twierdzi, iż § 9 ust. 3 BADV należy rozpatrywać jako przepis mający na celu nakłonienie nowych podmiotów działających na rynku do negocjowania z zarządzającym portem lotniczym warunków przejęcia działalności w interesie pracowników( ), uważam jednak, iż taka wykładnia nie wyklucza innej, w świetle której przepis ten ma przede wszystkim na celu ochronę interesów finansowych zarządzającego portem lotniczym. Nadto wpływ tego przepisu na ochronę pracowników wydaje mi się nazbyt niepewny i pośredni, aby uznać, iż mamy do czynienia z prawidłową transpozycją art. 18 dyrektywy 96/67, która, przypomnijmy, zakłada podejmowanie „niezbędn[ych] środk[ów] dla zapewnienia ochrony praw pracowników”.

52. Innymi słowy uważam, iż § 9 ust. 3 BADV nie spełnia kryterium niezbędności zawartego w omawianym przepisie dyrektywy 96/67. Uprawnienie do podziału obciążeń finansowych wynikających z nieprzejęcia pracowników pomiędzy podmioty działające na danym rynku, przyznane przez prawo niemieckie zarządzającemu portem lotniczym, nie może być bowiem traktowane jako środek ochrony praw pracowników. Moim zdaniem zaskarżony przepis niemiecki nie jest w żadnym wypadku niezbędny dla zapewnienia ochrony praw wspomnianych pracowników.

53. W związku z powyższym sądzę, iż ów drugi aspekt uregulowań niemieckich jest również sprzeczny z art. 18 dyrektywy 96/67.

54. Pierwszy zarzut Komisji powinien więc moim zdaniem zostać uznany za zasadny.

B – W przedmiocie zarzutu naruszenia art. 16 dyrektywy 96/67

1. Argumenty stron

55. Zdaniem Komisji § 9 ust. 3 ostatnie zdanie BADV narusza także art. 16 ust. 3 dyrektywy 96/67. Opłaty, które mogą być nakładane na podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej i na użytkowników wykonujących obsługę własną, powinny bowiem, zgodnie z tym artykułem dyrektywy, być ustalane na podstawie właściwych, obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów.

56. Komisja uważa w tym względzie, iż ww. wyrok w sprawie Flughafen Hannover-Langenhagen potwierdza jej tezę, zgodnie z którą wysokość opłaty pobieranej na podstawie art. 16 ust 3 dyrektywy 96/67 jest właściwa i obiektywna jedynie wówczas, gdy ustala się ją w oparciu o koszty poniesione przez zarządzającego portem lotniczym w celu zagwarantowania innym podmiotom świadczącym usługi obsługi naziemnej i użytkownikom wykonującym obsługę własną dostępu do infrastruktury (powiększone o odpowiedni zysk). W związku z tym ponoszone przez zarządzającego portem lotniczym koszty wynikłe z nieprzejęcia pracowników nie są kosztami, które mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłaty, o której mowa w art. 16 ust. 3 dyrektywy 96/67.

57. Natomiast zdaniem rządu niemieckiego wspomniany przepis dyrektywy 96/67 nie stoi w sprzeczności z przepisem prawa krajowego zakwestionowanym przez Komisję, gdyż artykuł ten reguluje przysługujące zarządzającemu portem lotniczym prawo do żądania opłaty w zamian za udostępnienie urządzeń portu lotniczego. Tymczasem § 9 ust. 3 BADV nie ma na celu regulacji dostępu do urządzeń portu lotniczego, lecz ma stanowić zachętę do tego, aby nowe podmioty działające na rynku negocjowały z zarządzającym portem lotniczym warunki przejęcia działalności w interesie pracowników.

58. Ponadto rząd niemiecki uważa, iż opłata w rozumieniu art. 16 ust. 3 dyrektywy 96/67 nie powinna ograniczać się wyłącznie do pokrycia kosztów urządzeń portu lotniczego. Jeżeli bowiem dozwolone jest zwiększanie opłaty o marżę stanowiącą zysk, to tym bardziej powinno się dopuścić zwiększanie jej o podzielone koszty wynikłe z nieprzejęcia pracowników.

2. Ocena

59. Moim zdaniem sformułowany przez Komisję zarzut naruszenia przez Republikę Federalną Niemiec art. 16 ust. 3 dyrektywy 96/67 jest zasadny.

60. Należy najpierw przypomnieć, iż w przywołanym wyżej wyroku Flughafen Hannover-Langenhagen Trybunał orzekł, że dyrektywa 96/67, a w szczególności jej art. 16 ust. 3, „sprzeciwia się temu, aby zarządzający portem lotniczym uzależniał dostęp do rynku usług obsługi naziemnej w porcie lotniczym od uiszczenia przez podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej i użytkowników wykonujących obsługę własną, opłaty za dostęp stanowiącej świadczenie wzajemne w zamian za umożliwienie osiągania zysków, niezależnie od opłaty, którą ten podmiot lub użytkownik uiszcza w zamian za udostępnienie urządzeń portowych”. Trybunał zaznaczył także, iż „ów zarządzający ma natomiast prawo pobierać opłatę za użytkowanie urządzeń portowych w kwocie, której wysokość powinna być ustalana zgodnie z kryteriami określonymi w art. 16 ust. 3 tej dyrektywy i uwzględniać potrzebę osiągnięcia przez zarządzającego zysku”.

61. Trybunał doszedł do tego wniosku opierając się na następujących argumentach. Po pierwsze z brzmienia art. 16 ust. 1 i 3 dyrektywy 96/67 wywiódł on, iż zarządzający portem lotniczym ma prawo pobierać opłatę w zamian za udostępnienie „urządzeń” portowych. Tak więc, zdaniem Trybunału, „pojęcie urządzeń odnosi się w sposób oczywisty do infrastruktury i wyposażenia udostępnionych przez port lotniczy”( ).

62. Po drugie Trybunał orzekł, iż „prawo zarządzającego portem lotniczym do pobierania opłaty za dostęp oprócz opłaty za użytkowanie urządzeń portowych nie tylko nie ułatwia dostępu do przedmiotowego rynku, ale wręcz przeciwnie, jest niezgodne z celem obniżenia kosztów eksploatacji przedsiębiorstw lotniczych, a w niektórych przypadkach może nawet doprowadzić do podwyższenia tych kosztów”( ).

63. Po trzecie Trybunał sprecyzował, iż „analiza dyrektywy pod względem funkcjonalnym przeczy […] argumentacji […], zgodnie z którą zamiarem prawodawcy wspólnotowego było zezwolenie na pobieranie opłaty za dostęp w zamian za dodatkowe obciążenia wynikłe dla zarządzających portami lotniczymi z otwarcia rynku, w ten sposób by zapewnić ich samofinansowanie się”( ).

64. Wreszcie jeśli chodzi o umożliwienie zarządzającemu portem lotniczym osiągania zysków, Trybunał orzekł, iż art. 16 ust 3 dyrektywy 96/67 „nie sprzeciwia się temu, ażeby opłata została ustalona w taki sposób, by zarządzający portem lotniczym mógł nie tylko pokryć koszty związane z udostępnieniem urządzeń portowych i ich utrzymaniem, ale także osiągnąć marżę stanowiącą jego zysk”( ).

65. Poszczególne elementy rozumowania przeprowadzonego przez Trybunał dla dokonania wykładni art. 16 ust. 3 dyrektywy 96/67 znajdują moim zdaniem w dużej mierze zastosowanie w ramach niniejszej sprawy.

66. W tej kwestii należy najpierw zaznaczyć, iż zakwestionowany przez Komisję przepis niemiecki, tj. § 9 ust. 3 BADV, ma na celu ustalenie zasad dotyczących opłat, których zarządzający portem lotniczym ma prawo żądać od usługodawców i użytkowników wykonujących obsługę własną „w zamian za dostęp do jego urządzeń, ich udostępnienie i użytkowanie”.

67. Wspomniany paragraf w zdaniu drugim stanowi, iż opłata ta określana jest „na podstawie właściwych, obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów”. Jest to całkowicie zgodne z tym, co przewiduje art. 16 ust. 3 dyrektywy 96/67, czyli przypomnijmy, „w przypadku gdy dostęp do urządzeń portowych uzasadnia pobieranie opłat, opłaty takie są ustalane na podstawie właściwych, obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów”.

68. Natomiast moim zdaniem, z punktu widzenia tego, na co według wykładni Trybunału zezwala art. 16 ust. 3 dyrektywy 96/67, krytycznie ocenić należy fakt, iż kwota opłaty, która zgodnie z § 9 ust. 3 BADV stanowić ma świadczenie spełniane w zamian za udostępnienie i użytkowanie urządzeń portowych, mogłaby zawierać element przeznaczony na rekompensatę kosztów wynikających z nieprzejęcia pracowników.

69. Istnienie tego elementu wskazuje bowiem, że przewidziane w uregulowaniu niemieckim opłaty wykraczają poza granice, w jakich umieścił je prawodawca wspólnotowy, określające, że mają one stanowić wyłącznie świadczenie wzajemne za użytkowanie urządzeń portowych przez podmioty świadczące usługi lub użytkowników wykonujących własną obsługę.

70. Jednak rząd niemiecki próbuje wywieść w oparciu o rozumowanie Trybunału, zgodnie z którym zarządzający portem lotniczym, określając opłatę za korzystanie z urządzeń, ma prawo do stosowania marży reprezentującej jego zysk, iż tym bardziej ma on prawo zawrzeć w tej opłacie koszty wynikających z nieprzejęcia pracowników.

71. Moim zdaniem błędne jest nadawanie wyrokowi Trybunału takiego znaczenia. Sądzę bowiem, iż Trybunał zamierzał jedynie wskazać, że z faktu, iż porty lotnicze nie mają prawa pobierać opłat za dostęp do rynku, nie wynika bynajmniej, iż porty te mają zrezygnować z zysków ze świadczonych przez nie usług. Dlatego Trybunał orzekł, iż zawarcie umiarkowanej marży w kwocie opłaty za dostęp do urządzeń spełnia wymóg, zgodnie z którym w myśl art. 16 ust. 3 dyrektywy 96/67 opłata powinna być „ustalana na podstawie właściwych, obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów”.

72. Podzielam w tym względzie zdanie rzecznika generalnego Mischa wyrażone w opinii w powoływanej wyżej sprawie Flughafen Hannover-Langenhagen, w której twierdzi on, iż przekonuje go argument, zgodnie z którym aby kwota opłaty odpowiadała „właściwym kryteriom”, powinna ona pozostawać „w związku z kosztami, jakie ponosi port lotniczy udostępniając urządzenia, które ma on obowiązek zapewnić podmiotom świadczącym usługi obsługi naziemnej i użytkownikom wykonującym obsługę własną”( ).

73. Stwierdzić zaś należy, iż koszty wynikające z nieprzejęcia pracowników nie pozostają w żadnym związku z kosztami wynikającymi z udostępnienia przez port lotniczy urządzeń. Włączenie tych kosztów do kwoty opłaty za dostęp do urządzeń portowych przewidzianej w art. 16 ust. 3 dyrektywy 96/67 nie spełnia moim zdaniem kryterium właściwości znajdującego się w tym przepisie.

74. Poszanowanie tego kryterium właściwości przy określaniu kwoty opłaty jest niezbędne dla zagwarantowania, iż opłata ta rzeczywiście stanowi świadczenie wzajemne za dostęp do urządzeń portowych, jak tego wymaga art. 16 ust. 3 przywoływanej dyrektywy. Natomiast przyzwolenie na włączenie do niej kwot niezwiązanych z kosztem, jaki stanowi dla zarządzającego portem lotniczym udostępnienie urządzeń( ), mogłoby doprowadzić do przekształcenia tej opłaty w ukrytą opłatę za dostęp do rynku, co byłoby sprzeczne z omawianym przepisem dyrektywy rozumianym zgodnie z wykładnią Trybunału dokonaną w ww. wyroku w sprawie Flughafen Hannover-Langenhagen.

75. Generalnie, jak zauważa rzecznik generalny Mischo w przywołanej wyżej opinii, brzmienie dyrektywy 96/67 wskazuje, iż prawodawca wspólnotowy nie uważa, by „otwarcie dostępu do rynku stanowi[ło] ciężar nałożony na porty lotnicze, z tytułu którego porty te miałyby prawo do rekompensaty ze strony podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej”( ). Na poparcie tego stwierdzenia można na przykład przypomnieć, iż zgodnie z dziewiątym motywem tej dyrektywy prawodawca wspólnotowy wyszedł z założenia, iż „swobodny dostęp do rynku usług obsługi naziemnej jest zgodny z efektywną eksploatacją portów lotniczych Wspólnoty”.

76. Wreszcie uważam, iż uprawnienie zarządzającego portem lotniczym do żądania, aby przy wyliczaniu kwoty opłaty przewidzianej w art. 16 ust. 3 dyrektywy 96/67 uwzględniać oprócz kosztów związanych z użytkowaniem urządzeń portowych także inne koszty związane z przejęciem świadczenia usług obsługi naziemnej przez usługodawców lub przez użytkowników wykonujących obsługę własną, jak na przykład koszty wynikające z nieprzejęcia pracowników, jest niezgodne z celem w postaci obniżenia kosztów eksploatacji przedsiębiorstw lotniczych wskazanym przez prawodawcę wspólnotowego w piątym motywie tej dyrektywy.

IV – Wnioski

77. Mając na uwadze powyższe rozważania proponuję, by Trybunał:

1) stwierdził, iż Republika Federalna Niemiec uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy dyrektywy Rady 96/67/WE z dnia 15 października 1996 r. w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty, w szczególności jej art. 18 i art. 16 ust. 3:

– zezwalając, aby na podstawie § 8 ust. 2 Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen z dnia 10 grudnia 1997 r. (rozporządzenia w sprawie usług obsługi naziemnej w portach lotniczych) zarządzający portem lotniczym mógł żądać od podmiotu świadczącego usługi obsługi naziemnej lub od użytkownika wykonującego obsługę własną przejęcia pracowników w ramach przejętych przez niego usług obsługi naziemnej,

– przewidując w § 9 ust. 3 wymienionego rozporządzenia krajowego, iż zarządzający portem lotniczym, określając wysokość opłaty za udostępnienie i użytkowanie jego urządzeń, może uwzględnić niezbędne koszty przejęcia usług obsługi naziemnej przez podmioty świadczące usługi lub przez użytkowników wykonujących własną obsługę, a w szczególności koszty wynikłe z nieprzejęcia pracowników;

2) obciążył Republikę Federalną Niemiec kosztami postępowania.