OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 8 września 2011 r. ( 1 )

Sprawa C-17/10

Toshiba Corporation i in.

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Krajský soud v Brně (Republika Czeska)]

„Konkurencja — Kartel o zasięgu międzynarodowym wywierający skutki na terytorium Unii i Europejskiego Obszaru Gospodarczego i państw członkowskich, które przystąpiły do UE w dniu 1 maja 2004 r. — Artykuł 81 WE i art. 53 porozumienia EOG — Postępowania w przedmiocie naruszenia dotyczące okresu przed datą przystąpienia i okresu po tej dacie oraz kary za to naruszenie — Grzywny — Rozgraniczenie kompetencji pomiędzy Komisją i krajowymi organami ochrony konkurencji — Zasada „ne bis in idem” — Artykuł 3 ust. 1 i art. 11 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1/2003 — Konsekwencje przystąpienia nowego państwa członkowskiego do Unii Europejskiej”

I – Wprowadzenie

1. Jak wiele organów ochrony konkurencji w Europie może zajmować się jednym i tym samym kartelem i nakładać kary na biorące w nim udział przedsiębiorstwa? Jest to w istocie kwestia, o której wyjaśnienie zwrócono się do Trybunału w niniejszym postępowaniu o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W ramach tego pytania narzucone zostają nie tylko zasadnicze problemy rozgraniczenia kompetencji pomiędzy europejskimi organami ochrony konkurencji, ale także wrażliwe aspekty ochrony praw podstawowych w Unii Europejskiej, w szczególności w związku z zakazem podwójnego karania (ne bis in idem). Dla funkcjonowania nowego systemu egzekwowania prawa antymonopolowego, który został wprowadzony w dniu 1 maja 2004 r. rozporządzeniem (WE) nr 1/2003 ( 2 ), tematy te mają znaczenie nie do przecenienia. Ponadto stwarzają one Trybunałowi możliwość dalszego rozwinięcia jego przekraczającego już czterdzieści lat orzecznictwa zapoczątkowanego w wyroku w sprawie Walt Wilhelm ( 3 ).

2. W tle niniejszego postępowania znajduje się ujawniony w 2004 r. kartel o zasięgu międzynarodowym, w którym brały udział niektóre renomowane europejskie i japońskie przedsiębiorstwa z branży elektrotechnicznej. Postępowanie przeciwko nim wszczęło kilka organów ochrony konkurencji, które nałożyły milionowe grzywny: na poziomie Unii Komisja Europejska jako organ ochrony konkurencji Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), a na poziomie krajowym między innymi czeski organ ochrony konkurencji ( 4 ).

3. Czeski organ ochrony konkurencji stosował tylko krajowe prawo antymonopolowe i nałożył kary wyłącznie ze względu na wpływ kartelu na terenie Republiki Czeskiej, i to za okres przed dniem 1 maja 2004 r., dniem przystąpienia Republiki Czeskiej do Unii Europejskiej. Stosowne postępowanie antymonopolowe zostało jednakże wszczęte długo po dniu 1 maja 2004 r., w momencie gdy Komisja ze swojej strony dokonała już wszczęcia postępowania na podstawie rozporządzenia nr 1/2003. Również decyzja czeskiego organu ochrony konkurencji o nałożeniu grzywny została wydana po decyzji Komisji.

4. Obecnie prowadzony jest przed Sądem spór, czy działanie czeskiego organu ochrony konkurencji było zgodne z prawem. Toshiba i wielu innych uczestników kartelu podnosi, że czeski organ ochrony konkurencji nie posiadał kompetencji do nakładania kar z tytułu kartelu na podstawie art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003, ponieważ sama Komisja wszczęła postępowanie na poziomie europejskim. Ponadto powołują się oni na zasadę ne bis in idem.

II – Ramy prawne

A – Prawo Unii

5. Unijne ramy niniejszej sprawy określa, poza aktem dotyczącym warunków przystąpienia z 2003 r. ( 5 ), z jednej strony art. 81 WE (obecnie art. 101 TFUE), art. 53 EOG ( 6 ) oraz art. 49 i 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ( 7 ), oraz z drugiej strony rozporządzenie nr 1/2003. Uzupełniająco należy wskazać na komunikat Komisji w sprawie współpracy w ramach sieci organów ochrony konkurencji (zwany dalej „komunikatem w sprawie współpracy w ramach sieci”) ( 8 ).

1. Postanowienia prawa pierwotnego

6. Przystąpienie Republiki Czeskiej do Unii Europejskiej nastąpiło w dniu 1 maja 2004 r. ( 9 ). Artykuł 2 traktatu akcesyjnego zawiera następujące uregulowanie dotyczące zastosowania ratione temporis prawa Unii w Republice Czeskiej i w dziewięciu innych nowych państwach członkowskich: „Od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia; postanowienia te są stosowane w nowych państwach członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych traktatach i w niniejszym akcie”.

7. Artykuł 81 ust. 1 WE stanowi między innymi, że niezgodne ze wspólnym rynkiem i zakazane są wszelkie porozumienia między przedsiębiorstwami, które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi i których celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji wewnątrz wspólnego rynku.

8. Artykuł 53 EOG zawiera identyczny co do istoty z art. 81 WE zakaz karteli, którego zakres zastosowania rozciąga się na cały Europejski Obszar Gospodarczy.

9. Zasada legalności kar (nullum crimen, nulla poena sine lege) jest zawarta w art. 49 karty praw podstawowych: „Nikt nie może zostać skazany za popełnienie czynu polegającego na działaniu lub zaniechaniu, który według prawa krajowego lub prawa międzynarodowego nie stanowił czynu zabronionego pod groźbą kary w czasie jego popełnienia. Nie wymierza się również kary surowszej od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn zabroniony pod groźbą kary został popełniony. Jeśli ustawa, która weszła w życie po popełnieniu czynu zabronionego pod groźbą kary, przewiduje karę łagodniejszą, ta właśnie kara ma zastosowanie”.

10. Zasada ne bis in idem znajduje swój wyraz w art. 50 karty praw podstawowych w sposób następujący: „Nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony pod groźbą kary, w odniesieniu do którego zgodnie z ustawą został już uprzednio uniewinniony lub za który został już uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem na terytorium Unii”.

2. Przepisy prawa wtórnego zawarte w rozporządzeniu nr 1/2003

11. „Związek pomiędzy [art. 81 WE] […] a krajowym prawem konkurencji” jest uregulowany w art. 3 rozporządzenia nr 1/2003 w sposób następujący: „1. Jeżeli organy ochrony konkurencji państw członkowskich lub krajowe sądy stosują krajowe prawo konkurencji do porozumień, decyzji związków przedsiębiorstw lub praktyk uzgodnionych w rozumieniu art. 81 ust. 1 [WE], które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi w rozumieniu tego przepisu, stosują również art. 81 [WE] do takich porozumień, decyzji lub praktyk uzgodnionych. [...] 2. Zastosowanie krajowego prawa konkurencji nie może prowadzić do zakazania porozumień, decyzji związków przedsiębiorstw lub praktyk uzgodnionych, które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi, lecz nie ograniczają konkurencji w rozumieniu art. 81 ust. 1 [WE] lub spełniają przesłanki art. 81 ust. 3 [WE], lub które objęte są rozporządzeniem w celu stosowania art. 81 ust. 3 [WE]. Niniejsze rozporządzenie nie ogranicza możliwości przyjmowania i stosowania przez państwa członkowskie na swoim terytorium bardziej restrykcyjnych krajowych przepisów prawnych, które zakazują lub przewidują kary za jednostronne praktyki stosowane przez przedsiębiorstwa. 3. Bez uszczerbku dla ogólnych zasad i innych postanowień prawa [unijnego] ust. 1 i 2 nie mają zastosowania, jeżeli organy ochrony konkurencji i sądy państw członkowskich stosują krajowe przepisy dotyczące kontroli koncentracji przedsiębiorstw, ani nie wykluczają stosowania krajowych przepisów prawnych, które w sposób przeważający dążą do celu odmiennego niż ten, do którego prowadzą art. 81 [WE] i 82 [WE]”.

12. Pod tytułem „Współpraca między Komisją i organami ochrony konkurencji państw członkowskich” art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003 zawiera ponadto następującą regulację: „Wszczęcie przez Komisję postępowania w celu przyjęcia decyzji na mocy rozdziału III pozbawia organy ochrony konkurencji państw członkowskich ich kompetencji w zakresie stosowania art. 81 [WE] i 82 [WE]”.

13. Wreszcie art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 stanowi pod tytułem „Jednolite stosowanie wspólnotowego prawa konkurencji”, co następuje: „Jeżeli organy ochrony konkurencji państw członkowskich orzekają w sprawie porozumień, decyzji lub praktyk na mocy art. 81 [WE] lub 82 [WE], które już są przedmiotem decyzji Komisji, nie mogą wydawać decyzji sprzecznych z decyzją przyjętą przez Komisję”.

14. Wymienione przepisy objaśniają motywy 8, 9, 15, 17, 18, 22 i 34 rozporządzenia nr 1/2003, których stosowne fragmenty mają następujące brzmienie: „(8) W celu zapewnienia skutecznego stosowania [unijnych] reguł konkurencji i właściwego funkcjonowania mechanizmów współpracy zawartych w niniejszym rozporządzeniu konieczne jest zobowiązanie organów ochrony konkurencji i sądów państw członkowskich do stosowania również art. 81 [WE] i 82 [WE], wtedy gdy stosują krajowe prawo konkurencji, w odniesieniu do porozumień i praktyk, które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi. W celu stworzenia jednakowych warunków dla porozumień, decyzji związków przedsiębiorstw i praktyk uzgodnionych na rynku wewnętrznym konieczne jest również określenie zgodnie z art. 83 ust. 2 lit. e) relacji między krajowymi przepisami prawnymi i [unijnym] prawem konkurencji. […] (9) Artykuły 81 [WE] i 82 [WE] mają na celu ochronę konkurencji na rynku. Niniejsze rozporządzenie, które zostało przyjęte w celu wprowadzenia w życie tych postanowień traktatu, nie wyklucza wprowadzenia w życie na terytorium państw członkowskich krajowego ustawodawstwa, chroniącego pozostałe uzasadnione interesy, pod warunkiem że takie ustawodawstwo jest zgodne z ogólnymi zasadami i innymi przepisami prawa [unijnego]. W takim zakresie, w jakim to ustawodawstwo krajowe służy głównie realizacji celu odmiennego niż ochrona konkurencji na rynku, organy ochrony konkurencji i sądy państw członkowskich mogą stosować takie ustawodawstwo na własnym terytorium. [...] […] (15) Komisja i organy ochrony konkurencji w państwach członkowskich powinny wspólnie stworzyć sieć organów władzy publicznej stosujących w ścisłej współpracy wspólnotowe reguły konkurencji. […] […] (17) Jeżeli reguły konkurencji mają być stosowane jednolicie przy jednoczesnym zarządzaniu siecią w możliwie najlepszy sposób, jest sprawą zasadniczą zachowanie zasady, że organy ochrony konkurencji państw członkowskich są automatycznie pozbawione swych kompetencji, jeżeli Komisja rozpocznie własne postępowanie w sprawie. […] (18) W celu zapewnienia, że sprawy są prowadzone przez najbardziej właściwe organy należące do sieci, należy wprowadzić ogólny przepis zezwalający organom ochrony konkurencji na zawieszanie lub umarzanie sprawy na tej podstawie, że prowadzi ją inny organ lub też że inny organ już ją zakończył, a celem takiego rozwiązania jest prowadzenie danej sprawy przez jeden tylko organ. […] […] (22) W celu zapewnienia przestrzegania zasad pewności prawnej oraz jednolitego stosowania [unijnych] reguł konkurencji w ramach systemu kompetencji równoległych należy unikać wydawania sprzecznych decyzji. Dlatego konieczne jest wyjaśnienie, na podstawie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, wpływu decyzji i postępowań Komisji na orzeczenia sądów i decyzje organów ochrony konkurencji państw członkowskich. […] […] (34) Zasady ustanowione w art. 81 [WE] i 82 [WE], stosowane na mocy rozporządzenia nr 17, przyznały wiodącą rolę organom [Unii]. Tę wiodącą rolę należy utrzymać, jednocześnie ściślej włączając państwa członkowskie do stosowania wspólnotowych reguł konkurencji. Zgodnie z zasadami pomocniczości i proporcjonalności, ustanowionymi w art. 5 traktatu, niniejsze rozporządzenie obejmuje swoim zakresem przedmiotowym jedynie kwestie konieczne dla osiągnięcia jego celu, którym jest umożliwienie skutecznego stosowania [unijnych] reguł konkurencji”.

15. Na koniec wypada wspomnieć motyw 37 rozporządzenia nr 1/2003, który poświęcony jest ochronie praw podstawowych: „Niniejsze rozporządzenie respektuje podstawowe prawa i uznaje zasady przyjęte w szczególności w Karcie podstawowych praw Unii Europejskiej. Niniejsze rozporządzenie powinno być odpowiednio interpretowane i stosowane zgodnie z tymi zasadami i prawami”.

3. Komunikat Komisji w sprawie współpracy w ramach sieci

16. W komunikacie Komisji w sprawie współpracy w ramach sieci organów ochrony konkurencji pod nagłówkiem „3.2 Wszczęcie postępowania przez Komisję na podstawie art. 11 ust. 6 rozporządzenia Rady” znajdują się między innymi następujące wyjaśnienia: „[…] 51. Zgodnie z art. 11 ust. 6 [rozporządzenia nr 1/2003] krajowe organy ochrony konkurencji zostają pozbawione kompetencji w zakresie stosowania art. [81 WE i 82 WE] w przypadkach, w których Komisja wszczęła postępowanie w celu przyjęcia decyzji na mocy [tego rozporządzenia]. Oznacza to, że krajowe organy ochrony konkurencji, po tym jak Komisja dokonała wszczęcia postępowania, nie mogą wystąpić na tej samej podstawie prawnej przeciwko tym samym porozumieniom (temu samemu porozumieniu) lub praktykom tych samych przedsiębiorstw (tego samego przedsiębiorstwa) na tym samym właściwym rynku geograficznym i rynku asortymentowym. […] 53. […] Jeżeli Komisja jako pierwszy organ ochrony konkurencji wszczęła postępowanie w celu przyjęcia decyzji na mocy rozporządzenia Rady, to krajowe organy ochrony konkurencji nie mogą już zajmować się daną sprawą. Artykuł 11 ust. 6 rozporządzenia Rady przewiduje, że krajowe organy ochrony konkurencji nie mogą, po wszczęciu postępowania przez Komisję, wszcząć własnego postępowania w odniesieniu do stosowania art. [81 WE i 82 WE] do tych samych porozumień lub praktyk tych samych przedsiębiorstw (tego samego przedsiębiorstwa) na tym samym właściwym rynku geograficznym i rynku asortymentowym. […]” [tłumaczenie nieoficjalne].

B – Prawo krajowe

17. Spośród przepisów prawa czeskiego istotny jest § 3 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji. Przepis ten obowiązywał do dnia 30 czerwca 2001 r. w brzmieniu nadanym ustawą nr 63/1991 Sb. ( 10 ), a od dnia 1 lipca 2001 r. w brzmieniu nadanym ustawą nr 143/2001 Sb. ( 11 ). Zarówno we wcześniejszym, jak i w późniejszym brzmieniu przepis ten ustanawia co do istoty taki sam zakaz karteli, jaki przewidziany jest również na poziomie Unii w art. 101 TFUE (dawniej art. 81 WE).

III – Okoliczności faktyczne, postępowanie administracyjne i spór przed sądem krajowym

18. Niniejsza sprawa dotyczy działającego na skalę międzynarodową kartelu na rynku rozdzielnic z izolacją gazową ( 12 ), w którym to kartelu w różnym czasie w latach 1988–2004 brało udział kilka renomowanych europejskich i japońskich przedsiębiorstw z branży elektrotechnicznej. Zarówno Komisja Europejska, jak i czeski organ ochrony konkurencji prowadziły w latach 2006 i 2007 postępowanie w sprawie określonych aspektów tej sprawy i nałożyły na dane przedsiębiorstwa grzywny ( 13 ), aczkolwiek czeski organ ochrony konkurencji uczynił to jedynie na podstawie krajowego prawa antymonopolowego i tylko w odniesieniu do okresu przed przystąpieniem Republiki Czeskiej do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 r.

Postępowanie administracyjne na poziomie europejskim

19. W dniu 20 kwietnia 2006 r. Komisja Europejska wszczęła na podstawie art. 81 WE i art. 53 EOG w związku z rozporządzeniem nr 1/2003 postępowanie w sprawie nałożenia grzywny ( 14 ). To postępowanie, poprzedzone wnioskiem o złagodzenie kary ( 15 ) i kontrolami przeprowadzonymi w pomieszczeniach handlowych kilku uczestników kartelu w 2004 r. ( 16 ), było skierowane przeciwko łącznie 20 osobom prawnym, w tym także Toshiba Corporation i 15 innym skarżącym w postępowaniu przed sądem krajowym.

20. W kończącej postępowanie decyzji z dnia 24 stycznia 2007 r. ( 17 ) (zwanej dalej „decyzją Komisji”) Komisja stwierdza, że w wyniku działalności rzeczonego kartelu dochodziło od dnia 15 kwietnia 1988 r. do dnia 11 maja 2004 r. do jednolitego i ciągłego naruszania art. 81 WE i art. 53 EOG ( 18 ), w którym to naruszeniu poszczególni uczestnicy kartelu brali udział w okresach o różnym czasie trwania. Zgodnie ze stwierdzeniami Komisji chodziło o złożony światowy kartel – z wyjątkiem Stanów Zjednoczonych i Kanady – który miał wpływ na Unię Europejską i Europejski Obszar Gospodarczy ( 19 ) i w ramach którego biorące w nim udział przedsiębiorstwa między innymi wymieniały poufne informacje rynkowe, dzieliły między siebie rynki ( 20 ), zawierały porozumienia w sprawie cen oraz uzgadniały swoją współpracę z podmiotami niebędącymi uczestnikami kartelu.

21. Z wyjątkiem jednego przedsiębiorstwa ( 21 ), które skorzystało z komisyjnego programu łagodzenia kar, na wszystkich uczestników postępowania, w tym także na wszystkie skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym, zostały nałożone grzywny w łącznej wysokości przekraczającej 750 mln EUR ( 22 ). Największa indywidualna grzywna – w wysokości 369 mln EUR – została nałożona na niemieckie przedsiębiorstwo Siemens AG.

22. W zakresie mającym znaczenie dla niniejszej sprawy Sąd Unii Europejskiej potwierdził ostatnio co do istoty decyzję Komisji z dnia 24 stycznia 2007 r. ( 23 ).

Postępowanie administracyjne na poziomie krajowym

23. W związku z tym samym kartelem czeski organ ochrony konkurencji wszczął ze swojej strony w dniu 2 sierpnia 2006 r. wobec tych samych podmiotów postępowanie dotyczące naruszenia czeskiej ustawy o ochronie konkurencji. W dniu 9 lutego 2007 r. wydał on pierwszą decyzję ( 24 ), od której jednakże skarżące wniosły odwołanie. Wskutek tego odwołania przewodniczący czeskiego organu ochrony konkurencji decyzją z dnia 26 kwietnia 2007 r. zmienił pierwotną decyzję ( 25 ).

24. W decyzji odwoławczej z dnia 26 kwietnia 2007 r. stwierdzono, że wspomniane przedsiębiorstwa zawarły kartel na terytorium Republiki Czeskiej. Zachowaniem tym naruszyły one jako konkurenci czeską ustawę o ochronie konkurencji w okresie do dnia 3 marca 2004 r. ( 26 ). Z wyjątkiem jednego przedsiębiorstwa ( 27 ), do którego zastosowanie znalazł program łagodzenia kar, na wszystkie przedsiębiorstwa objęte postępowaniem zostały nałożone grzywny ( 28 ).

Postępowanie przed sądami czeskimi

25. Skarżące w postępowaniu głównym wniosły odwołanie od decyzji czeskiego organu ochrony konkurencji do sądu okręgowego w Brnie ( 29 ). Podniosły one m.in., że czeski organ ochrony konkurencji błędnie określił okres trwania kartelu, umyślnie przesuwając jego koniec na okres przed przystąpieniem Republiki Czeskiej do Unii Europejskiej, czym uzasadniał zastosowanie czeskiej ustawy o ochronie konkurencji. Zgodnie z art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 czeski organ ochrony konkurencji stracił kompetencję do prowadzenia postępowania, ponieważ Komisja wszczęła już postępowanie w tej sprawie na poziomie europejskim. Postępowanie na poziomie krajowym narusza zakaz podwójnego karania (ne bis in idem).

26. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r. ( 30 ) sąd okręgowy w Brnie uchylił zarówno decyzję odwoławczą czeskiego organu ochrony konkurencji z dnia 26 kwietnia 2007 r., jak też jego pierwotną decyzję z dnia 9 lutego 2007 r. Sąd okręgowy uznał, że podlegające ocenie zachowanie skarżących stanowiło ciągłe naruszenie administracyjne, które – jak zostało stwierdzone przez Komisję – trwało do dnia 11 maja 2004 r. Ponieważ Komisja przeprowadziła na podstawie art. 81 WE postępowanie w odniesieniu do „światowego” kartelu i wydała decyzję „skazującą”, dalsze postępowanie w tej sprawie stanowi naruszenie zasady ne bis in idem. Zdaniem tego sądu czeski organ ochrony konkurencji stracił zgodnie z art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003 kompetencję do prowadzenia tego postępowania na podstawie art. 81 WE.

27. Zdaniem sądu okręgowego byłoby ponadto sprzeczne z jednolitym stosowaniem prawa konkurencji, gdyby po wejściu w życie rozporządzenia nr 1/2003 czeski organ ochrony konkurencji także po dniu 1 maja 2004 r. nadal posiadał kompetencję w stosunku do okresu przed dniem 1 maja 2004 i mógł stosować z mocą wsteczną czeską ustawę o ochronie konkurencji. W ustawie tej co do istoty ustanowiony jest ten sam zakaz porozumień, decyzji i uzgodnionych praktyk co w art. 81 WE. Właściwy przepis czeskiej ustawy o ochronie konkurencji został sformułowany w duchu zbliżenia czeskiego ustawodawstwa z przepisami prawa europejskiego w związku z przystąpieniem Republiki Czeskiej do Unii Europejskiej.

28. Na ten wydany w pierwszej instancji wyrok sądu okręgowego czeski organ ochrony konkurencji złożył skargę kasacyjną do najwyższego sądu administracyjnego Republiki Czeskiej ( 31 ). Jego zdaniem posiada on nadal kompetencję do występowania przeciwko zachowaniu skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym do momentu przystąpienia Republiki Czeskiej, ponieważ do tego momentu Komisja nie mogła ścigać naruszeń odnoszących się do Republiki Czeskiej. Według niego nałożenie kar na światowy kartel w ramach różnych jurysdykcji nie stanowi naruszenia zasady ne bis in idem. Komisja i czeski organ ochrony konkurencji zajmowały się zdaniem tego drugiego odmiennymi terytorialnie skutkami tego zachowania. Ponadto stanowisko Trybunału przyjęte w wyroku w sprawie Walt Wilhelm ( 32 ) zezwala na równoległe stosowanie unijnego i krajowego prawa konkurencji.

29. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2009 r. ( 33 ) najwyższy sąd administracyjny uchylił wyrok sądu okręgowego w Brnie. Zdaniem najwyższego sądu administracyjnego sąd okręgowy naruszył prawo, orzekając, że udział w kartelu pozwanych przedsiębiorstw stanowił naruszenie ciągłe. Do momentu przystąpienia Republiki Czeskiej do Unii Europejskiej kartel na terytorium czeskim podlegał wyłącznie krajowej jurysdykcji oraz mógł być karany wyłącznie zgodnie z prawem krajowym. Z momentem przystąpienia i związaną z tym zmianą jurysdykcji nastąpiła pewna cezura. Pomimo że skarżące formalnie nie położyły kresu naruszeniu, którego dopuściły się wobec Republiki Czeskiej przed jej przystąpieniem do Unii Europejskiej, zdaniem najwyższego sądu administracyjnego zachowanie to należy uznać za zakończone. Zachowanie, które miało miejsce po przystąpieniu do Unii Europejskiej, stanowi formalnie odrębne naruszenie – naruszenie w rozumieniu prawa unijnego, które podlega w ramach podziału kompetencji krajowemu organowi ochrony konkurencji oraz Komisji, przy czym pierwszeństwo przysługuje Komisji (art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003).

30. Obecnie postępowanie ponownie toczy się przed sądem okręgowym w Brnie – sądem krajowym, do którego sprawa została odesłana do ponownego rozpoznania. Pomimo iż sąd okręgowy zgodnie z prawem krajowym ( 34 ) związany jest opinią najwyższego sądu administracyjnego, uważa on jednakże za wymagające wyjaśnienia kilka punktów z zakresu prawa unijnego, które pojawiają się z jednej strony w związku z mającym miejsce w dniu 1 maja 2004 r. przystąpieniem Republiki Czeskiej do Unii Europejskiej oraz z drugiej strony w związku z wejściem w życie rozporządzenia nr 1/2003. Ostatecznie Trybunałowi Unii Europejskiej przedstawiane są w ten sposób do rozstrzygnięcia w trybie prejudycjalnym zasadnicze różnice poglądów pomiędzy sądem okręgowym i najwyższym sądem administracyjnym.

IV – Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i postępowanie przed Trybunałem

31. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2009 r. ( 35 ), które wpłynęło do Trybunału w dniu 13 stycznia 2010 r., sąd okręgowy w Brnie zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy wykładni art. 81 WE (obecnie art. 101 TFUE) oraz rozporządzenia nr 1/2003 należy dokonywać w taki sposób, że przepisy te powinny być stosowane (w postępowaniach wszczętych po dniu 1 maja 2004 r.) do całego okresu trwania kartelu, który rozpoczął się w Republice Czeskiej przed jej wstąpieniem do Unii Europejskiej (tzn. przed dniem 1 maja 2004 r.), a trwał i zakończył się po jej przystąpieniu do Unii Europejskiej? 2) Czy wykładni art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 w związku z jego art. 3 ust. 1 i motywem 17 oraz z pkt 51 komunikatu Komisji w sprawie współpracy w ramach sieci organów ochrony konkurencji należy dokonywać w ten sposób w świetle zasady ne bis in idem wynikającej z art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i w świetle ogólnych zasad prawa wspólnotowego, że w przypadku gdy Komisja rozpocznie po dniu 1 maja 2004 r. postępowanie w sprawie naruszenia art. 81 WE i wyda w nim decyzję, to: a) organy ochrony konkurencji państw członkowskich zostaną automatycznie od tego momentu pozbawione kompetencji do prowadzenia postępowania w sprawie takich porozumień? b) organy ochrony konkurencji państw członkowskich zostaną pozbawione kompetencji do stosowania do tych porozumień przepisów prawa krajowego zawierających takie same uregulowania prawne jak art. 81 WE (obecnie art. 101 TFUE)?”.

32. W postępowaniu przed Trybunałem uwagi pisemnie i ustnie przedstawiły: Toshiba, Mitsubishi, Fuji ( 36 ), Hitachi ( 37 ), Alstom i Siemens ( 38 ), ponadto rządy czeski, hiszpański, irlandzki i polski, Komisja Europejska oraz Urząd Nadzoru EFTA. W procedurze pisemnej udział wziął ponadto rząd słowacki, a na rozprawie stawił się poza tym czeski organ ochrony konkurencji.

V – Ocena

33. Wniosek sądu okręgowego w Brnie o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zmierza do uzyskania jasności co do skutków przystąpienia Republiki Czeskiej do Unii Europejskiej w przypadku z zakresu prawa kartelowego. Chodzi tu z jednej strony o określenie mającego zastosowanie prawa (pytanie pierwsze), a z drugiej strony o rozgraniczenie kompetencji w ramach Europejskiej Sieci Organów Ochrony Konkurencji „ESOK” ( 39 ) (pytanie drugie) w odniesieniu do transgranicznych karteli, które jako ciągłe naruszenie miały miejsce częściowo przed przystąpieniem, a częściowo po nim, i mogły mieć wpływ m.in. na terytorium Republiki Czeskiej.

34. W odniesieniu do dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie występują żadne wątpliwości. Wprawdzie pierwsze pytanie prejudycjalne przy pobieżnej analizie wykazuje podobieństwo do sprawy Ynos, w której Trybunał uznał się za niewłaściwy do dokonania wykładni dyrektywy ( 40 ), niemniej w przeciwieństwie do sprawy Ynos w niniejszej sprawie zwrócono się w ramach pierwszego pytania prejudycjalnego do Trybunału nie o dokonanie co do istoty wykładni prawa unijnego w odniesieniu do okresu przed przystąpieniem nowego państwa członkowskiego, lecz jedynie o wyjaśnienie zakresu zastosowania ratione temporis prawa unijnego. W tym względzie jest on bez wątpienia właściwy.

35. Również okoliczność, że sąd krajowy związany jest, zgodnie z krajowym prawem procesowym, opinią nadrzędnego nad nim sądu ( 41 ), nie stoi na przeszkodzie wnioskowi do Trybunału o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ( 42 ).

36. Ponieważ postępowanie przed sądem krajowym dotyczy oceny zgodności z prawem decyzji czeskiego organu ochrony konkurencji z 2007 r., przy udzielaniu odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy odnieść się jeszcze do przepisów traktatów w brzmieniu traktatu amsterdamskiego ( 43 ); w szczególności należy uwzględnić art. 81 WE, a nie art. 101 TFUE.

A – Pierwsze pytanie prejudycjalne: zakres zastosowania ratione temporis europejskiego prawa konkurencji

37. W pytaniu pierwszym sąd krajowy zasadniczo zmierza do ustalenia, czy art. 81 WE i art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 znajdują zastosowanie w państwie członkowskim, które przystąpiło do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 r., do okresów przed tą datą przystąpienia ( 44 ).

38. Przyczyną tego pytania jest okoliczność, że sporny kartel stanowił jednolite i ciągłe naruszenie reguł konkurencji ( 45 ), którego antykonkurencyjne skutki wystąpiły w odniesieniu do terytorium Republiki Czeskiej przed jej przystąpieniem do Unii Europejskiej i trwały po tym przystąpieniu. Okresy, w których zarówno na poziomie Unii, jak też na poziomie krajowym były prowadzone dane postępowania w sprawie nałożenia grzywny z tytułu tego kartelu, trwały nawet w całości po dacie przystąpienia.

39. Zdaniem sądu krajowego i skarżących w postępowaniu przed tym sądem ten stan rzeczy przemawia za zastosowaniem art. 81 WE i rozporządzenia nr 1/2003 do całego okresu trwania spornego kartelu. Poprzez zastosowanie tych przepisów prawa unijnego przedsiębiorstwa biorące udział w kartelu spodziewają się ostatecznie, iż będą mogły całkowicie uniknąć kar nałożonych przez czeski organ ochrony konkurencji.

1. W przedmiocie wymogów wynikających z aktu przystąpienia i ogólnych zasad prawa

40. Punkt wyjścia dla określenia zakresu zastosowania ratione temporis przepisów prawa unijnego w Republice Czeskiej stanowi art. 2 aktu przystąpienia. Zgodnie z nim od dnia przystąpienia, a więc ze skutkiem od dnia 1 maja 2004 r., nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami traktatów założycielskich i aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii przed przystąpieniem.

41. Z tego przepisu aktu przystąpienia wynika więc jedynie, że art. 81 WE i rozporządzenie nr 1/2003 mają zastosowanie w Republice Czeskiej od dnia 1 maja 2004 r. Akt przystąpienia nie wnosi żadnych wyjaśnień co do tego, w jakim zakresie art. 81 WE i rozporządzenie nr 1/2003 należy stosować do ciągłych naruszeń, których antykonkurencyjne skutki występowały na terytorium czeskim częściowo przed jej przystąpieniem do Unii Europejskiej, a częściowo po nim. W związku z tym należy odwołać się do ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej, w szczególności do zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz zasady niedziałania prawa wstecz ( 46 ).

a) Zakaz retroaktywnego stosowania przepisów materialnoprawnych

42. Ze wspomnianych ogólnych zasad prawa wynika, że w odniesieniu do czasowych skutków zmian prawa należy dokonać rozróżnienia pomiędzy przepisami proceduralnymi i przepisami materialnoprawnymi: zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy proceduralne powinno się na ogół stosować do wszystkich postępowań będących w toku w momencie ich wejścia w życie, w odróżnieniu od przepisów materialnych, które są zazwyczaj interpretowane w ten sposób, iż nie obowiązują w stosunku do sytuacji powstałych przed ich wejściem w życie ( 47 ).

43. W rozporządzeniu nr 1/2003 zawarte są liczne przepisy proceduralne ( 48 ). Jego art. 3 ust. 1 zawiera jednakże, tak jak art. 81 WE, materialne wymogi w odniesieniu do oceny przez organy ochrony konkurencji porozumień przedsiębiorstw. Tym samym art. 81 WE i art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 stanowią materialnoprawne przepisy prawa unijnego.

44. Tego rodzaju przepisy materialnoprawne nie mogą być zasadniczo stosowane z mocą wsteczną, i to niezależnie od korzystnych lub niekorzystnych skutków, jakie to zastosowanie mogłoby mieć w odniesieniu do zainteresowanego; zasada pewności prawa wymaga bowiem, by jakiekolwiek okoliczności faktyczne były zwykle, o ile nie postanowiono inaczej, badane w świetle przepisów prawa obowiązujących w czasie, gdy dane okoliczności miały miejsce ( 49 ). Jedynie do przyszłych skutków stanu faktycznego powstałego w czasie obowiązywania przepisu starego nowe przepisy materialnoprawne stosuje się co do zasady bezpośrednio ( 50 ).

45. Do kartelu o zasięgu międzynarodowym, który w formie jednolitego i ciągłego naruszenia miał lub mógł mieć wpływ na terytorium nowego państwa członkowskiego zarówno przed datą przystąpienia, jak i po niej ( 51 ), znajdują więc zastosowanie, w zależności od danego okresu, różne normy materialnoprawne. W odniesieniu do okresów sprzed daty przystąpienia antykonkurencyjne skutki kartelu w danym państwie członkowskim należy oceniać wyłącznie zgodnie z krajowym prawem konkurencji tego państwa członkowskiego. W odniesieniu do późniejszych okresów należy je natomiast oceniać w skali Unii jednolicie na podstawie art. 81 WE i art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 ( 52 ).

46. W niniejszej sprawie oznacza to konkretnie, co następuje: art. 81 WE i art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 stosuje się w Republice Czeskiej do spornego kartelu tylko w takim zakresie, w jakim chodzi o nałożenie kary ze względu na możliwe antykonkurencyjne skutki tego kartelu w okresie od dnia 1 maja 2004 r. Natomiast antykonkurencyjne skutki tego kartelu, które dotyczą okresu do dnia 30 kwietnia 2004 r., mogą być oceniane w Republice Czeskiej tylko zgodnie z krajowym prawem konkurencji. Może mieć wprawdzie miejsce jednolite i ciągłe naruszenie, niemniej jego antykonkurencyjne skutki podlegają w odniesieniu do okresu przed przystąpieniem Republiki Czeskiej do Unii Europejskiej i po nim w każdym przypadku różnym przepisom prawnym.

b) Brak wyjątków od zasady niedziałania prawa wstecz

47. W przeciwieństwie do tego, co twierdzą Siemens, Hitachi i Fuji, w niniejszej sprawie nic nie przemawia za retroaktywnym stosowaniem prawa unijnego w taki sposób, by również antykonkurencyjne skutki spornego kartelu w Republice Czeskiej z okresu przed jej przystąpieniem do Unii Europejskiej były już objęte art. 81 WE i art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003.

48. Prawdą jest wszakże, iż przepisy materialnoprawne prawa Unii mogą wyjątkowo znaleźć zastosowanie z mocą wsteczną, jeżeli z ich treści, celu i systematyki jasno wynika, że należy im przypisać taki skutek ( 53 ). W niniejszej sprawie jednakże ani treść, ani cel i systematyka art. 81 WE i art. 3 rozporządzenia nr 1/2003 nie zawierają jednoznacznych wskazówek przemawiających za retroaktywnym stosowaniem obu tych przepisów. Przeciwnie, quasi-karnoprawny charakter prawa antymonopolowego Unii ( 54 ) przemawia zdecydowanie przeciwko takiemu retroaktywnemu stosowaniu, ponieważ może ono naruszyć zasadę legalności kar (nullum crimen, nulla poena sine lege), która na poziomie Unii jest chroniona w ramach praw podstawowych (art. 49 ust. 1 karty praw podstawowych) ( 55 ).

49. W szczególności nie można argumentować, że prawo konkurencji obowiązujące w Republice Czeskiej przed dniem 1 maja 2004 r. co do istoty wzorowało się zasadniczo na art. 81 WE, a zatem że art. 81 WE stanowi jedynie rodzaj następczej regulacji, której wejście w życie nie przyniosło dla tych przedsiębiorstw w tym państwie członkowskim niczego szczególnie nowego.

50. Możliwe jest, że krajowe prawo czeskie ( 56 ) już przed przystąpieniem Republiki Czeskiej wykazywało znaczną merytoryczną zgodność z art. 81 WE. Możliwe jest również, że układ europejski ( 57 ), który miał zbliżyć Republikę Czeską do Unii Europejskiej, zawierał już w art. 64 przepis podobny do art. 81 WE.

51. Zarówno prawo krajowe, jak też układ europejski mogły być jednakże stosowane i egzekwowane w Republice Czeskiej przed dniem 1 maja 2004 r. jedynie przez organy krajowe. Ich wykładnia i stosowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 81 WE należały w swoim czasie wyłącznie do czeskich organów i sądów. Komisja jako europejski organ ochrony konkurencji współpracowała wprawdzie ściśle z organami czeskimi, jednakże ona sama nie mogła stosować w Republice Czeskiej przed dniem 1 maja 2004 r. ani art. 64 układu europejskiego, ani art. 81 WE, a sądy czeskie nie mogły zwracać się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami dotyczącymi ich wykładni.

52. Szczególnie w odniesieniu do art. 81 WE należy jeszcze zauważyć, że przepis ten przed dniem 1 maja 2004 r. nie mógł korzystać z pierwszeństwa stosowania przed prawem czeskim. Ponadto przed dniem 1 maja 2004 r. rozporządzenie nr 1/2003 – którego art. 3 ust. 1 po raz pierwszy zobowiązuje krajowe organy ochrony konkurencji na bliżej określonych tam warunkach do równoległego stosowania art. 81 WE i krajowego prawa antymonopolowego oraz do poszanowania nadrzędnych wartości prawa unijnego – nie obowiązywało ani w starych, ani w nowych państwach członkowskich ( 58 ).

53. Ogólnie rzecz biorąc, do dnia 30 kwietnia 2004 r. istniał więc system całkowicie odmienny niż po dniu 1 maja 2004 r. Z dniem 1 maja 2004 r. nastąpiła – zarówno pod względem materialnym, jak też proceduralnym – ważna cezura w prawie antymonopolowym, co przemawia nie za retroaktywnym stosowaniem art. 81 WE i art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003, lecz przeciwko niemu.

54. Z pewnością retroaktywne stosowanie art. 81 WE i rozporządzenia nr 1/2003 mogłoby zmniejszyć ryzyko zróżnicowanej oceny jednego i tego samego kartelu przez różne organy i sądy w ramach ich postępowań w sprawie nałożenia grzywny. Przeciwko temu należy jednak stwierdzić, że istnienie przed dniem 1 maja 2004 r. decyzji mających różne treści stanowiło immanentną cechę systemu i było akceptowane, o ile nie prowadziło do ograniczenia pełnej skuteczności prawa antymonopolowego Unii i pierwszeństwa prawa Unii ( 59 ). Choć warto dążyć do możliwie jak najbardziej jednolitej i skutecznej wykładni i stosowania prawa konkurencji w obrębie Unii Europejskiej, nie można czynić tego za cenę naruszenia zasad państwa prawa.

c) W przedmiocie retroaktywnego stosowania kary łagodniejszej

55. Hitachi powołuje się na zasadę retroaktywnego stosowania kary łagodniejszej (lex mitius), by uzasadnić, że antykonkurencyjne skutki spornego kartelu w Republice Czeskiej z okresu przed dniem 1 maja 2004 r. należy oceniać według art. 81 WE i rozporządzenia nr 1/2003.

56. Zasada retroaktywnego stosowania kary łagodniejszej należy do tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim i należy uważać ją za część ogólnych zasad prawa Unii ( 60 ). Znalazła ona także wyraz w art. 49 ust. 1 zdanie trzecie karty praw podstawowych.

57. Bez wątpienia czeski organ ochrony konkurencji musiałby więc oceniać antykonkurencyjne skutki spornego kartelu, które wystąpiły w Republice Czeskiej przed dniem 1 maja 2004 r., zgodnie z art. 81 WE i art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003, jeżeli powodowałoby to zwolnienie z kary lub karę łagodniejszą niż przewiduje to prawo krajowe. Jest to jednak mało prawdopodobne.

58. Ani art. 81 WE, ani rozporządzenie nr 1/2003 nie zawierają bowiem jakiegokolwiek rodzaju stwierdzeń dotyczących surowości kar, które krajowe organy ochrony konkurencji mogą nakładać z tytułu kartelu. W art. 5 rozporządzenia nr 1/2003 wyjaśnia się jedynie, że organy ochrony konkurencji państw członkowskich mogą wydać decyzje nakładające grzywny, okresowe kary pieniężne lub inne kary przewidziane w krajowych przepisach prawa. Zatem nawet jeśli czeski organ ochrony konkurencji miałby stosować art. 81 WE do okresów przed dniem 1 maja 2004 r., to wymierzane przy tym kary określałoby prawo krajowe ( 61 ).

59. Rzeczywisty cel, do którego zmierza Hitachi, powołując się na zasadę lex mitius, jest bowiem zupełnie inny. Przedsiębiorstwo to nie tylko nie chce uzyskać w odniesieniu do okresu przed dniem 1 maja 2004 r. łagodniejszej decyzji, lecz w ogóle nie chce żadnej decyzji czeskiego organu ochrony konkurencji. Chciałoby ono, by reguła lex mitius została ostatecznie zinterpretowana tak, by czeski organ ochrony konkurencji stracił kompetencję do karania z tytułu kartelu w odniesieniu do okresu przed dniem 1 maja 2004 r., a antykonkurencyjne skutki kartelu z tamtego okresu były uważane za objęte decyzją Komisji.

60. W ten sposób jednakże zdecydowanie błędnie postrzegana jest treść zasady retroaktywnego stosowania kary łagodniejszej. Zasada ta ogranicza się do dopuszczenia – ze względów słuszności – wyjątku od fundamentalnej zasady legalności kar (nullum crimen, nulla poena sine lege) ( 62 ). Zezwala ona zainteresowanemu na skorzystanie ze zmienionego postrzegania wartości przez ustawodawcę i na bycie z tego względu ukaranym w sposób łagodniejszy niż było to przewidziane przez prawo w momencie popełnienia czynu ( 63 ). Zasada ta nie daje natomiast prawa do tego, by zostać osądzonym przez inny organ niż ten, który byłby właściwy w momencie popełnienia czynu. Reguła lex mitius ma charakter czysto materialny. Nie zawiera ona żadnego stwierdzenia w przedmiocie procedury i podziału kompetencji pomiędzy różne organy powołane do ścigania naruszeń prawa.

61. W zakresie, w jakim skarżącym w postępowaniu przed sądem krajowym chodzi o to, by podważyć kompetencję czeskiego organu ochrony konkurencji do nakładania grzywien jako taką, stanowi to problem z zakresu art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 i zakazu podwójnego karania (ne bis in idem) ( 64 ), a nie problem łagodniejszej kary (lex mitius).

62. Ogółem zatem zasada retroaktywnego stosowania łagodniejszej kary nie prowadzi do rezultatu pożądanego przez Hitachi i in.

2. W przedmiocie niektórych kontrargumentów stron

63. W postępowaniu przed Trybunałem przedstawionych zostało – z powołaniem się na dotychczasowe orzecznictwo – jeszcze kilka dalszych argumentów, które chciałabym poniżej krótko przeanalizować. Z góry uprzedzam, że żaden z tych argumentów nie jest przekonujący.

64. Jeżeli chodzi w pierwszej kolejności o przywołany przez niektóre strony wyrok w sprawie Dow Chemical Ibérica ( 65 ), nie może on stwarzać podstaw dla stosowania art. 81 WE i art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 na terytorium nowego państwa członkowskiego w odniesieniu do okresów przed jego przystąpieniem. Sprawa Dow Chemical Ibérica nie dotyczyła bowiem stosowania przepisów materialnoprawnych, lecz wyłącznie stosowania przepisów proceduralnych, a ściślej rzecz biorąc, stosowania przepisów dotyczących kontroli (przeszukiwania) przez Komisję pomieszczeń handlowych przedsiębiorstw. Okoliczność, że Trybunał uznaje takie przepisy proceduralne za mające zastosowanie, gdy tylko nowe państwo członkowskie przystąpi do Unii, jest w pełni zgodna z omówionymi wyżej ( 66 ) ogólnymi zasadami prawa. Natomiast wyrok w sprawie Dow Chemical Ibérica nie zawiera żadnego stwierdzenia co do będącej przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie kwestii, czy również materialnoprawne przepisy europejskiego prawa konkurencji znajdują zastosowanie w zakresie, w jakim chodzi o antykonkurencyjne skutki kartelu na terytorium nowego państwa członkowskiego w odniesieniu do okresu przed jego przystąpieniem do Unii Europejskiej ( 67 ).

65. Opinia rzecznika generalnego L.A. Geelhoeda w sprawie Asnef-Equifax ( 68 ), na którą ponadto powołują się strony, również nie odbiega od wspomnianych ogólnych zasad prawa ( 69 ), a nawet je potwierdza: rzecznik generalny wyjaśnia, że art. 3 rozporządzenia nr 1/2003 może zawierać wytyczne dla oceny teraźniejszych i przyszłych skutków porozumienia przedsiębiorstw, które zostało zawarte na długo przed wejściem w życie rozporządzenia nr 1/2003 ( 70 ). W żaden sposób nie opowiada się on za retroaktywnym zastosowaniem tego przepisu do poprzednich okresów.

66. Również przytoczone przez niektórych orzecznictwo w przedmiocie obowiązywania w czasie podstawowych wolności i ogólnej zasady niedyskryminacji ( 71 ) nie zawiera niczego, co przemawiałoby za retroaktywnym stosowaniem prawa Unii na terytorium nowego państwa członkowskiego w odniesieniu do okresów przed jego przystąpieniem. Szczególnie wyraźne staje się to w wyroku w sprawie Saldanha, zgodnie z którym art. 6 traktatu WE (obecnie art. 18 TFUE) „stosuje się do przyszłych skutków zdarzeń powstałych przed przystąpieniem” ( 72 ).

67. Nic innego nie wynika wreszcie ze wspomnianego przez Siemensa rozdziału 5 załącznika II do aktu przystąpienia ( 73 ). Również tamtejsze postanowienia zakładają bowiem zastosowanie art. 81 WE do przyszłych skutków porozumień przedsiębiorstw zawartych przed datą przystąpienia. Od tej reguły czynią one wyjątek tylko w odniesieniu do takich przedsiębiorstw, które w ciągu sześciu miesięcy od daty przystąpienia zostaną dostosowane do obowiązującego rozporządzenia w sprawie zwolnień grupowych. W przeciwieństwie do tego, co twierdzi Siemens, rozdział 5 załącznika II do aktu przystąpienia nie zawiera żadnych wskazówek przemawiających za retroaktywnym włączeniem skutków porozumień przedsiębiorstw z okresu przed 1 maja 2004 r. do zakresu zastosowania art. 81 WE.

3. Wniosek częściowy

68. Ogółem można więc przyjąć następujący wniosek częściowy: Artykuł 81 WE i art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 nie znajdują zastosowania w państwie członkowskim, które przystąpiło do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 r., do okresów przed tą datą, nawet jeśli ścigany ma być kartel o zasięgu międzynarodowym, który stanowi jednolite i ciągłe naruszenie i który mógł wywierać skutki na terytorium danego państwa członkowskiego zarówno przed datą przystąpienia, jak i po niej.

B – Drugie pytanie prejudycjalne: kompetencje organów ochrony konkurencji i zakaz podwójnego karania (ne bis in idem)

69. W drugim pytaniu sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy postępowanie w sprawie nałożenia grzywny wszczęte przez Komisję Europejską po dniu 1 maja 2004 r. trwale uniemożliwia krajowemu organowi ochrony konkurencji państwa członkowskiego, które w tym dniu przystąpiło do Unii Europejskiej, ściganie kartelu o zasięgu międzynarodowym, który stanowi jednolite i ciągłe naruszenie i który mógł wywierać skutki na terytorium danego państwa członkowskiego zarówno przed datą przystąpienia, jak też po niej.

70. W tym kontekście sąd krajowy zwraca się w pierwszej kolejności o udzielenie informacji w sprawie wykładni art. 11 ust. 6 w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 oraz zasady ne bis in idem. Ponadto powołuje się on na motyw 17 rozporządzenia nr 1/2003 i pkt 51 komunikatu w sprawie współpracy w ramach sieci.

71. Obie części pytania drugiego są poświęcone z jednej strony kompetencji krajowych organów ochrony konkurencji do przeprowadzenia postępowania w sprawie nałożenia grzywny [pytanie drugie lit. a)], a z drugiej strony uprawnieniu tych organów do stosowania ich krajowego prawa konkurencji [pytanie drugie lit. b)]. Ponieważ aspekty te są ze sobą ściśle związane, omówię je razem i skoncentruję się na dwóch zasadniczych zagadnieniach: rozgraniczeniu kompetencji europejskich organów ochrony konkurencji w postępowaniach antymonopolowych (zob. sekcja 1 poniżej) i zakazie podwójnego karania (ne bis in idem; zob. sekcja 2 poniżej).

1. Rozgraniczenie kompetencji europejskich organów ochrony konkurencji

72. Sąd krajowy i skarżące w postępowaniu przed tym sądem uważają, że czeski organ ochrony konkurencji stracił definitywnie, zgodnie z art. 11 ust. 6 w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003, swoją kompetencję do ścigania spornego kartelu w chwili, gdy Komisja Europejska wszczęła własne postępowanie w sprawie nałożenia grzywny.

73. Nie jest to prawdą. Jako przepis proceduralny ( 74 ) art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 stosuje się od dnia 1 maja 2004 r. we wszystkich państwach członkowskich także w odniesieniu do okoliczności powstałych przed tą datą ( 75 ). Ma on jednakże całkowicie inną treść normatywną niż przyjmowana przez sąd krajowy i skarżące w postępowaniu głównym. Słusznie zwróciły na to uwagę uczestniczące w postępowaniu rządy i Komisja.

a) Ogólne rozważania w przedmiocie treści normatywnej art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003

74. Zgodnie z art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 wszczęcie przez Komisję postępowania w celu przyjęcia decyzji na mocy rozdziału III tego rozporządzenia pozbawia organy ochrony konkurencji państw członkowskich ich kompetencji w zakresie stosowania art. 81 WE i art. 82 WE (obecnie art. 101 TFUE i art. 102 TFUE) ( 76 ). Ta utrata kompetencji organów krajowych następuje automatycznie ( 77 ), i to w momencie, w którym Komisja formalnie postanawia o wszczęciu postępowania ( 78 ).

75. Z analizy wyłącznie brzmienia art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 wynika, że utrata właściwości wydaje się dotyczyć jedynie utraty przez krajowe organy ochrony konkurencji kompetencji do stosowania unijnego prawa kartelowego (art. 81 WE i art. 82 WE, obecnie art. 101 TFUE i art. 102 TFUE), a nie ich kompetencji do stosowania prawa krajowego. Również pkt 51 i 53 komunikatu Komisji w sprawie współpracy w ramach sieci można interpretować w ten sposób ( 79 ).

76. Niemniej podczas dokonywania wykładni przepisu prawa wspólnotowego należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie, lecz także kontekst, w jakim został on umieszczony, oraz cele regulacji, której stanowi on część ( 80 ). W szczególności w odniesieniu do rozporządzenia nr 1/2003 Trybunał orzekł ponadto, iż krajowy organ ochrony konkurencji może stosować przepisy krajowe jedynie wówczas, gdy prawo Unii nie przewiduje żadnego przepisu szczególnego ( 81 ).

77. Należy mieć tu na względzie, że art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 jest merytorycznie związany z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Z zestawienia obu tych przepisów wynika, że krajowe organy ochrony konkurencji nie mogą stosować nie tylko prawa konkurencji Unii, ale również części swego krajowego prawa konkurencji ( 82 ), gdy tylko Komisja dokona wszczęcia postępowania w celu przyjęcia decyzji na mocy rozdziału III rozporządzenia nr 1/2003.

78. Szczegółowo rzecz wygląda następująco ( 83 ): art. 3 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003 ustanawia ścisły związek pomiędzy zakazem karteli, o którym mowa w art. 81 WE (art. 101 TFUE), i odpowiednimi regulacjami krajowego prawa antymonopolowego. Jeżeli do porozumienia przedsiębiorstw, które może wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi, stosowany jest krajowy zakaz karteli, to zgodnie z art. 3 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003 musi dodatkowo równolegle znaleźć zastosowanie także art. 81 WE (art. 101 TFUE). Ponieważ jednak krajowe organy ochrony konkurencji są pozbawione, zgodnie z art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003, prawa do stosowania art. 81 WE (art. 101 TFUE) po wszczęciu własnego postępowania przez Komisję, to w konsekwencji krajowy organ konkurencji nie może również zastosować krajowego zakazu karteli.

79. Wbrew temu, co twierdzą sąd krajowy i skarżące w postępowaniu przed tym sądem, nie oznacza to jednak, że wraz ze wszczęciem postępowania przez Komisję krajowe organy ochrony konkurencji trwale i ostatecznie tracą swoją kompetencję do stosowania krajowego prawa konkurencji. W zależności od tego, jak Komisja zakończy swoje postępowanie, może następnie w każdym razie pozostać jeszcze miejsce na zastosowanie krajowego prawa konkurencji przez krajowe organy konkurencji ( 84 ).

80. Ochrona wynikająca z prawa konkurencji w obrębie Unii Europejskiej jest bowiem gwarantowana poprzez koegzystencję unijnych i krajowych przepisów z zakresu prawa konkurencji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oba porządki prawne są stosowane równolegle ( 85 ). W tym względzie żadnych zmian nie wprowadziła również modernizacja europejskiego systemu stosowania prawa antymonopolowego na podstawie rozporządzenia nr 1/2003: w przeciwieństwie do tego, co pierwotnie proponowała Komisja ( 86 ), zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1/2003 do jednego i tego samego przypadku mogą nadal być stosowane zarówno unijne (art. 81 WE lub art. 82 WE, obecnie art. 101 TFUE lub art. 102 TFUE), jak i krajowe reguły konkurencji.

81. Z pewnością reguły konkurencji na poziomie europejskim i krajowym zmierzają zasadniczo do tego samego celu, a mianowicie do zapewnienia ochrony konkurencji na danym rynku właściwym ( 87 ). Jednakże oceniają one praktyki ograniczające według różnych kryteriów ( 88 ), a ich zakresy zastosowania nie są identyczne ( 89 ). Fundamentalny wyrok Trybunału w sprawie Walt Wilhelm, na którym opierają się ostatnie stwierdzenia, nie stracił – w każdym razie w tym względzie – również ponad czterdzieści lat później niczego ze swojej słuszności ( 90 ). Bezsporne jest, iż w tym czasie gospodarcza integracja w Unii Europejskiej stała się dalece zaawansowana, a ciągłe usuwanie barier w wymianie handlowej pomiędzy państwami członkowskimi wspierało urzeczywistnienie prawdziwego rynku wewnętrznego. Tym niemniej liczne produkty są również nadal przedmiotem wymiany handlowej jedynie na rynkach krajowych lub regionalnych; warunki konkurencji w odniesieniu do tych produktów mogą w poszczególnych krajach – niekiedy nawet w poszczególnych regionach – różnić się zbyt znacznie, by można generalnie przyjmować istnienie rynków europejskich czy też nawet światowych. W związku z tym nie można wykluczyć, że w określonym przypadku poza transgranicznymi problemami z zakresu konkurencji objętymi art. 81 WE lub art. 82 WE (art. 101 TFUE lub art. 102 TFUE) z uwagi na krajową lub regionalną specyfikę wystąpią na miejscu dodatkowe problemy z zakresu konkurencji, które to problemy krajowe organy ochrony konkurencji mogą rozwiązać tylko poprzez zastosowanie obowiązującego w danym czasie krajowego prawa konkurencji.

82. Również po wejściu w życie rozporządzenia nr 1/2003 zgodna z celami i systematyką europejskiego prawa antymonopolowego jest sytuacja, gdy klika organów ochrony konkurencji prowadzi postępowania w sprawie jednego przypadku i gdy jest on przez nie rozpatrywany w różnych aspektach ( 91 ). Poprzez nowy, zdecentralizowany system organy krajowe mają zostać nawet mocniej niż dotychczas włączone w stosowanie prawa antymonopolowego. W tym względzie istnieje zasadnicza różnica pomiędzy europejskim systemem stosowania prawa antymonopolowego, zmodernizowanego przez rozporządzenie nr 1/2003, a reformą europejskiego systemu kontroli łączenia przedsiębiorstw, która weszła w życie w tym samym czasie ( 92 ).

83. Cel w możliwie największym stopniu jednolitego i skutecznego stosowania reguł konkurencji na europejskim rynku wewnętrznym ( 93 ) jest realizowany w rozporządzeniu nr 1/2003 nie poprzez ustanowienie wyłącznych kompetencji poszczególnych organów ochrony konkurencji, lecz poprzez to, że Komisja Europejska i krajowe organy ochrony konkurencji współpracują w ramach sieci (ESWOK) i koordynują tam wzajemne działania ( 94 ). Skuteczność prymatu prawa Unii zapewniana jest za pomocą przepisów art. 3 i 16 rozporządzenia nr 1/2003.

84. Na to, że działanie organu ochrony konkurencji państwa członkowskiego jest możliwe nawet wówczas, gdy Komisja ze swojej strony wydała już decyzję, wskazuje w szczególności art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003. Przepis ten nie pozbawia bowiem organów krajowych ich kompetencji do działania po Komisji, lecz zakazuje im jedynie przyjęcia stanowiska sprzecznego z wcześniejszą decyzją Komisji ( 95 ).

85. Zgodnie ze swoim brzmieniem art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 odnosi się jedynie do stosowania prawa antymonopolowego Unii przez krajowe organy ochrony konkurencji (a więc stosowania art. 81 WE lub art. 82 WE, obecnie art. 101 TFUE lub art. 102 TFUE). Ta sama regulacja musi jednakże mieć tym bardziej zastosowanie w przypadku, w którym krajowe organy ochrony konkurencji zamierzają zastosować krajowe prawo konkurencji. Jeżeli bowiem krajowe organy ochrony konkurencji są w związku z decyzją Komisji jeszcze uprawnione do stosowania prawa Unii, to tym bardziej muszą one mieć również możliwość stosowania prawa krajowego, pod warunkiem że przestrzegają one nadrzędnych założeń prawa Unijnego, o których mowa w art. 3 rozporządzenia nr 1/2003.

86. Tak restrykcyjna interpretacja zakresu zastosowania art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003, którą przyjmują sąd krajowy i skarżące w postępowaniu przed tym sądem, nie byłaby racjonalna ( 96 ).

87. Skarżące w postępowaniu głównym twierdzą, że art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 umożliwia krajowym organom ochrony konkurencji ściganie tych uczestników kartelu, wobec których Komisja Europejska nie wystąpiła uprzednio w swojej decyzji. W tym względzie należy jednak zauważyć, że wspomniany art. 16 ust. 2 jedynie dość ogólnie reguluje stosunek między decyzjami krajowych organów ochrony konkurencji „w sprawie porozumień, decyzji lub praktyk” i istniejącymi już decyzjami Komisji Europejskiej, bez względu na to, jaki jest przedmiot tych decyzji Komisji i kto jest ich adresatem. W szczególności zakazuje on krajowym organom ochrony konkurencji przyjęcia stanowiska sprzecznego z decyzją przyjętą uprzednio przez Komisję. Normuje on zatem zakaz odstępstw i zapewnia w ten sposób prymat prawa Unii.

88. Podobnie nie można ograniczyć art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 do nadzwyczaj rzadkiego przypadku wcześniejszego stwierdzenia przez Komisję Europejską niestosowania art. 81 WE lub art. 82 WE (obecnie art. 101 TFUE lub art. 102 TFUE) zgodnie z art. 10 tego rozporządzenia ( 97 ). W przeciwieństwie do tego, co zakładają sąd krajowy i niektóre strony, wspomniany art. 16 ust. 2 obejmuje zgodnie ze swoim nadzwyczaj ogólnie sformułowanym brzmieniem i jego systemową pozycją w rozdziale „Współpraca” wszelkie możliwe decyzje, które Komisja może podjąć na podstawie rozporządzenia nr 1/2003, i nie ogranicza się w żaden sposób tylko do określonego rodzaju decyzji.

89. Również motyw 18 rozporządzenia nr 1/2003 nie może być interpretowany błędnie w ten sposób, że prawodawca unijny zamierzał pozbawić krajowe organy ochrony konkurencji kompetencji do stosowania krajowego prawa konkurencji zawsze wtedy, gdy Komisja wydawała ze swojej strony decyzję. Prawdą jest, że motyw ten formułuje cel, którym jest „prowadzenie danej sprawy przez jeden tylko organ”. Jednakże w tym względzie nie chodzi o ogólną regułę, która byłaby charakterystyczna dla całego europejskiego systemu stosowania prawa antymonopolowego na podstawie rozporządzenia nr 1/2003. Przeciwnie, cel ten związany jest z konkretnym przepisem tego rozporządzenia, tzn. z jego art. 13. Zgodnie z tym przepisem każdy organ ochrony konkurencji w ramach ESWOK ma możliwość zawieszenia własnego postępowania lub odrzucenia wniesionej do niego skargi, jeżeli inny organ należący do ESWOK prowadzi postępowanie w tej samej sprawie. Zainteresowane organy nie są jednak w żaden sposób zobowiązane do takiego postępowania. Przeciwnie, art. 13 i motyw 18 wspomnianego rozporządzenia są wyrazem szerokiego zakresu uznania, z którego organy skupione w ESWOK korzystają w związku z prowadzeniem spraw przez najbardziej właściwe organy należące do sieci.

90. Wreszcie również dotycząca podziału kompetencji zasada proporcjonalności (art. 5 ust. 4 TUE, dawniej art. 5 ust. 3 WE) przemawia przeciwko wykładni art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003, zgodnie z którą krajowe organy ochrony konkurencji trwale i ostatecznie tracą kompetencję do stosowania krajowego prawa antymonopolowego, gdy tylko Komisja ze swojej strony dokona wszczęcia postępowania. Zasada proporcjonalności, na którą prawodawca unijny wyraźnie powołał się w preambule rozporządzenia nr 1/2003 ( 98 ), ma w systemie traktatów zasadnicze, wręcz konstytucyjne znaczenie. Zgodnie z tą zasadą działania Unii, zarówno pod względem materialnym, jak i formalnym, nie mogą wykraczać poza miarę konieczną do osiągnięcia celów traktatów. Celem rozporządzenia nr 1/2003 jest przyczynienie się do skutecznego stosowania unijnych reguł konkurencji w zdecentralizowanym systemie ( 99 ) przy jednoczesnym zapewnieniu jednolitego stosowania prawa Unii ( 100 ). W tym względzie nie jest konieczne trwałe i ostateczne zabranianie organom ochrony konkurencji państw członkowskich stosowania ich krajowego prawa antymonopolowego. Wystarczy pozbawić ich tej kompetencji na czas trwania postępowania wszczętego przez Komisję i zobowiązać je do przestrzegania decyzji Komisji po zakończeniu tego postępowania ( 101 ).

91. Już na podstawie tych ogólnych rozważań w przedmiocie treści normatywnej art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 można wyciągnąć wniosek, że krajowe organy ochrony konkurencji nie tracą trwale i ostatecznie kompetencji do stosowania krajowego prawa konkurencji w przypadku, gdy Komisja wszczyna postępowanie w celu przyjęcia decyzji na mocy rozdziału III tego rozporządzenia. Przeciwnie, krajowe organy ochrony konkurencji po zakończeniu postępowania Komisji mogą same dokonać rozstrzygnięcia w granicach zakazu podwójnego karania (zasady ne bis in idem).

b) Dodatkowe rozważania w odniesieniu do okresu przed przystąpieniem nowego państwa członkowskiego do Unii Europejskiej

92. W niniejszej sprawie występuje dodatkowo okoliczność, że sporna decyzja czeskiego organu ochrony konkurencji zajmuje się wyłącznie – według informacji sądu krajowego – antykonkurencyjnymi skutkami omawianego kartelu przed dniem 1 maja 2004 r., a więc dotyczy jedynie okresu przed przystąpieniem Republiki Czeskiej do Unii Europejskiej.

93. Jak przedstawiono wyżej ( 102 ), art. 81 WE nie miał zastosowania podczas trwania tamtego okresu w Republice Czeskiej i nie może być również rozciągany z mocą wsteczną na ewentualne antykonkurencyjne skutki ciągłego naruszenia w tamtym okresie w Republice Czeskiej.

94. Tym samym w odniesieniu do tamtego okresu również z art. 11 ust. 6 w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 nie może wynikać żaden zakaz dla stosowania krajowych przepisów z zakresu prawa konkurencji, takich jak zawarte w Republice Czeskiej w § 3 ustawy o ochronie konkurencji. W odniesieniu do rzeczonego okresu przed dniem 1 maja 2004 r. nie należy obawiać się konfliktu kompetencji pomiędzy Komisją i czeskim organem ochrony kompetencji, nie jest też nieodzowne unikanie sprzeczności założeń w ocenie pomiędzy art. 81 WE i krajowym prawem konkurencji. Nie można z góry zakładać, że prawo krajowe będzie sprzeczne z przepisem prawa Unii, który w danym okresie nie ma zastosowania.

95. Niemniej jednak nawet gdyby w odniesieniu do okresu przed dniem 1 maja 2004 r. zamierzać kierować się już celami nowego systemu zgodnie z rozporządzeniem nr 1/2003, przemawiałoby to jednoznacznie za zastosowaniem krajowego prawa konkurencji przez czeski organ ochrony konkurencji, a nie przeciwko takiemu zastosowaniu. Diametralnie sprzeczna z fundamentalnym celem stworzenia jednakowych warunków na rynku wewnętrznym ( 103 ) i „ochrony konkurencji na rynku” ( 104 ) byłaby bowiem sytuacja, gdyby na określonej części rynku wewnętrznego nie można było ścigać kartelu w odniesieniu do określonego okresu (o ile w pozostałym zakresie spełnione są przesłanki przewidziane w państwie prawa i nie nastąpiło jeszcze przedawnienie). Akurat w niniejszej sprawie zastosowanie krajowego prawa antymonopolowego było jedyną możliwością ukarania ewentualnych antykonkurencyjnych skutków spornego kartelu w Republice Czeskiej podczas trwania okresu przed jej przystąpieniem do Unii Europejskiej.

c) Wniosek częściowy

96. Podsumowując: z art. 11 ust. 6 zdanie pierwsze w związku z art. 3 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1/2003 nie wynika więc trwały i ostateczny zakaz stosowania krajowego prawa konkurencji. Ma to jednakże zastosowanie z zastrzeżeniem ewentualnych ograniczeń, które mogą wynikać z zakazu podwójnego karania (zasady ne bis in idem). Temu ostatniemu problemowi prawnemu niniejszej sprawy poświęcony jest poniższy rozdział.

2. Zakaz podwójnego karania (zasada ne bis in idem)

97. Do omówienia pozostaje, czy zakaz podwójnego karania (zasada ne bis in idem) w przypadku takim jak w niniejszej sprawie sprzeciwia się stosowaniu krajowego prawa konkurencji przez krajowy organ ochrony konkurencji.

98. Sąd krajowy i skarżące w postępowaniu przed tym sądem uważają, że decyzją Komisji z dnia 24 stycznia 2007 r. antykonkurencyjne skutki spornego kartelu w Republice Czeskiej przed jej przystąpieniem do Unii Europejskiej zostały już ukarane. Z tego względu sąd krajowy i skarżące przyjmują, że grzywna nałożona odrębnie przez czeski organ ochrony konkurencji narusza zasadę ne bis in idem.

99. Zasada ne bis in idem jest uznana na poziomie Unii za ogólną zasadę prawa ( 105 ) i korzysta obecnie, zgodnie z art. 50 karty praw podstawowych, z rangi prawa podstawowego Unii.

100. Jej uznanie na poziomie Unii powoduje, iż zakres mocy wiążącej zasadę ne bis in idem wykracza poza przypadki czysto krajowe i rozciąga się na sytuacje transgraniczne ( 106 ), co sprzyja swobodzie przemieszczania się obywateli Unii i celowi w jak największym stopniu niezakłóconego obrotu handlowego na europejskim rynku wewnętrznym.

a) Zastosowanie zakazu podwójnego karania

101. Właściwie bezsporne jest, że w postępowaniu w sprawie nałożenia grzywny przewidzianym w przepisach z zakresu prawa konkurencji zasada ne bis in idem, z uwagi na jej quasi-karny charakter ( 107 ), powinna być przestrzegana ( 108 ). Tym niemniej w niniejszej sprawie Komisja kwestionuje zastosowanie zasady ne bis in idem, w każdym razie w zakresie, w jakim dotyczy to art. 50 karty praw podstawowych.

i) Zastosowanie pod względem przedmiotowym

102. Komisja twierdzi, że karta praw podstawowych ma zastosowanie tylko w zakresie, w jakim stosuje się prawo Unii. Ponieważ w niniejszej sprawie czeski organ ochrony konkurencji oparł się w swojej spornej decyzji wyłącznie na krajowym prawie konkurencji, nie był on związany kartą praw podstawowych.

103. To zastrzeżenie jest chybione. Prawdą jest, iż karta praw podstawowych zgodnie z jej art. 51 ust. 1 ma zastosowanie „do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii” ( 109 ). Sama okoliczność, że w niniejszej sprawie pod względem materialnym zastosowanie ma krajowe prawo konkurencji, nie oznacza jednak, by brakowało unijnych wymogów do rozpatrywania danej sprawy.

104. Jak już wspomniano ( 110 ), proceduralne przepisy rozporządzenia nr 1/2003 stosuje się bowiem – w przeciwieństwie do jego przepisów materialnoprawnych – w Republice Czeskiej od dnia jej przystąpienia do Unii Europejskiej. Należą do nich również w szczególności przepisy i zasady dotyczące rozgraniczenia kompetencji w ramach sieci europejskich organów ochrony konkurencji, która została stworzona na mocy rozporządzenia nr 1/2003 ( 111 ). Te przepisy i zasady muszą być interpretowane i stosowane zgodnie z prawem pierwotnym Unii, w tym z prawami podstawowymi Unii.

105. Czeski organ ochrony konkurencji może więc od dnia 1 maja 2004 r. przeprowadzić postępowanie w sprawie grzywny w zakresie prawa antymonopolowego na podstawie krajowego prawa konkurencji tylko wtedy, gdy rozporządzenie nr 1/2003, interpretowane i stosowane w świetle praw podstawowych Unii, pozostawia w tym względzie miejsce, i tylko w takim zakresie.

106. Do tych praw podstawowych Unii, których należy przestrzegać przy ustalaniu pozostającego zakresu działania czeskiego organu ochrony konkurencji, należy w szczególności zasada ne bis in idem, tak jak jest ona skodyfikowana w art. 50 karty praw podstawowych. Zasada ne bis in idem wywiera skutki nie tylko materialnoprawne, ale także proceduralne. Poza ochroną obwinionego zasada ta ma na celu choćby również zapobieganie konfliktom dotyczącym właściwości (tzw. pozytywnym kolizjom jurysdykcji) między różnymi organami ewentualnie zajmującymi się jedną sprawą karną lub jednym wypadkiem wykroczenia ( 112 ).

ii) Zastosowanie ratione temporis

107. Dla zupełności wywodu dodam jeszcze dwa krótkie komentarze do zagadnienia zastosowania ratione temporis zasady ne bis in idem.

108. Z jednej strony należy przypomnieć, że karta praw podstawowych w latach 2006–2007 nie wywoływała jeszcze porównywalnych z prawem pierwotnym wiążących skutków prawnych ( 113 ). Niemniej karta – w niniejszej sprawie w szczególności jej art. 50 – udzielała, jako źródło wiedzy o prawie, informacji o zagwarantowanych przez porządek prawa wspólnotowego prawach podstawowych ( 114 ). W zakresie zastosowania rozporządzenia nr 1/2003 ma to zastosowanie tym bardziej, że jego preambuła zawiera wyraźne odesłanie do karty ( 115 ). Z tego względu praw podstawowych określonych w karcie należy przestrzegać od dnia 1 maja 2004 r., a więc od dnia, w którym rozporządzenie to weszło w życie zarówno w starych, jak i w nowych państwach członkowskich.

109. Z drugiej strony należy zauważyć, że sporna decyzja czeskiego organu ochrony konkurencji o nałożeniu grzywny odnosi się do okresu przed przystąpieniem Republiki Czeskiej do Unii Europejskiej. Rozstrzygający dla czasowego zastosowania wynikającej z prawa Unii zasady ne bis in idem jest jednak nie moment popełnienia ściganego czynu, lecz moment wszczęcia danego postępowania karnego lub postępowania w celu nałożenia grzywny ( 116 ). W 2006 r., gdy czeski organ ochrony konkurencji wszczął w tej sprawie swoje postępowanie w celu nałożenia grzywny, Republika Czeska była już członkiem Unii Europejskiej i tym samym była zobowiązana do przestrzegania wynikającej z prawa Unii zasady ne bis in idem.

110. Podsumowując: również pod względem czasowym nic nie stoi więc na przeszkodzie, by zastosować unijną zasadę ne bis in idem.

b) Gwarancyjny zakres zasady ne bis in idem: co oznacza idem?

111. Co do istoty zasada ne bis in idem w swoim brzmieniu skodyfikowanym w art. 50 karty praw podstawowych stanowi, że nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony pod groźbą kary, w odniesieniu do którego zgodnie z ustawą został już uprzednio uniewinniony lub za który został już uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem na terytorium Unii.

112. W dziedzinie prawa konkurencji zasada ta zabrania Komisji karania lub ścigania przedsiębiorstwa po raz kolejny za antykonkurencyjne zachowanie, za które zostało ono ukarane lub uznane za niewinne we wcześniejszej niezaskarżalnej decyzji Komisji ( 117 ).

113. Jak często bywa w postępowaniach z zakresu prawa antymonopolowego, sporne w niniejszym postępowaniu jest to, według jakich kryteriów należy stwierdzić, czy dane przedsiębiorstwa były ponownie ścigane lub karane za to samo antykonkurencyjne zachowanie, gdy czeski organ ochrony konkurencji nałożył na nie grzywnę. Należy zatem wyjaśnić, co ukrywa się pod pojęciem idem.

114. Dotychczas sądy unijne uznawały w postępowaniach z zakresu prawa konkurencji, że zastosowanie zasady ne bis in idem jest zależne od potrójnego warunku tożsamości stanu faktycznego, podmiotu dopuszczającego się naruszenia i chronionego dobra prawnego ( 118 ). Zasada ne bis in idem zabrania karania tej samej osoby w celu ochrony tego samego dobra prawnego więcej niż jeden raz za to samo niezgodne z prawem zachowanie ( 119 ).

115. Spośród trzech wymienionych przesłanek obowiązywanie dwóch pierwszych – tożsamości stanu faktycznego i tożsamości podmiotu dopuszczającego się naruszenia – nie budzi kontrowersji. Sporne jest natomiast obowiązywanie trzeciej przesłanki, tzn. kryterium tożsamości chronionego dobra prawnego, względnie chronionego interesu prawnego. Na podstawie tego ostatniego kryterium Trybunał odrzucił w przypadkach karteli zakaz podwójnego karania w stosunku pomiędzy Unią i państwami trzecimi ( 120 ).

116. Niemniej w dziedzinach prawa innych niż prawo konkurencji Trybunał nie zastosował tej trzeciej przesłanki. Przykładowo w odniesieniu do postępowania dyscyplinarnego z zakresu prawa urzędniczego kierował się on wyłącznie zdarzeniami faktycznymi (badając, czy chodziło o „inny stan faktyczny”) ( 121 ). W dziedzinie uregulowań dotyczących przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i prawa (art. 54 KWUS ( 122 ) i europejski nakaz aresztowania ( 123 )) Trybunał uznał nawet wyraźnie kryterium tożsamości chronionego interesu prawnego za niemające znaczenia ( 124 ). Za jedyne znaczące kryterium uważa on w utrwalonym orzecznictwie tożsamość zdarzenia, rozumianą jako istnienie całości, na którą składają się nierozdzielnie ze sobą związane konkretne okoliczności ( 125 ).

117. Taka odmienna wykładnia i stosowanie zasady ne bis in idem w zależności od dziedziny prawa jest szkodliwe dla jednolitości porządku prawnego Unii. Z fundamentalnego znaczenia zasady ne bis in idem jako podstawowej zasady prawa Unii w randze prawa podstawowego wynika, że jej treść nie powinna znacznie różnić się w zależności od tego, której dziedziny prawa to dotyczy ( 126 ). Dla określenia gwarancyjnej treści zasady ne bis in idem, tak jak jest ona obecnie skodyfikowana w art. 50 karty praw podstawowych, w całym prawie Unii we wszystkich jego dziedzinach powinny mieć zastosowanie te same kryteria. Słusznie zwrócił na to uwagę Urząd Nadzoru EFTA.

118. Nie ma żadnego rzeczowego powodu, by zasadę ne bis in idem poddawać w sprawach z zakresu konkurencji przesłankom innym niż gdzie indziej. O ile bowiem w ramach art. 54 KWUS zasada ta służy zapewnieniu swobody przemieszczania się obywateli Unii na terytorium Unii „jako przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i prawa” ( 127 ), o tyle w prawie konkurencji przyczynia się ona do polepszenia i ułatwienia działalności gospodarczej przedsiębiorstw na rynku wewnętrznym i w końcu do stworzenia jednolitych warunków konkurencji na całym obszarze EOG („level playing field”).

119. Przy identyfikacji kryteriów istotnych dla pojęcia idem należy mieć na względzie, że zakaz podwójnego karania w prawie Unii opiera się w znacznej mierze na prawie podstawowym określonym w EKPC ( 128 ), a ściślej rzecz biorąc, na art. 4 ust. 1 protokołu nr 7 do EKPC, nawet jeśli protokół ten do dnia dzisiejszego nie został ratyfikowany przez wszystkie państwa członkowskie Unii ( 129 ). Na tę znaczną bliskość do EKPC wskazują nie tylko wyjaśnienia do art. 50 karty praw podstawowych, które powinny być należycie uwzględniane przez sądy Unii i państw członkowskich ( 130 ), ale również dotychczasowe orzecznictwo naszego Trybunału w przedmiocie ogólnej zasady prawa Unii ne bis in idem ( 131 ).

120. Tym samym zastosowanie znajduje wymóg homogeniczności ( 132 ), zgodnie z którym w zakresie, w jakim karta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w EKPC, ich znaczenie i zakres są takie same jak znaczenie i zakres praw przyznanych przez tę konwencję. Inaczej rzecz ujmując, art. 4 ust. 1 protokołu nr 7 do EKPC w znaczeniu nadanym przez wykładnię Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) opisuje minimalny standard, który powinien być zagwarantowany w prawie Unii przy wykładni i stosowaniu zasady ne bis in idem.

121. Po tym jak orzecznictwo ETPC w przedmiocie idem przez długi czas było niejednolite, ETPC w fundamentalnym wyroku z 2009 r. orzekł, że art. 4 protokołu nr 7 do EKPC zabrania ścigania i karania kogokolwiek za drugi czyn karalny, jeżeli jest on oparty na tym samym stanie faktycznym lub zasadniczo na jednakowym stanie faktycznym ( 133 ). Oznacza to, iż ETPC wyraźnie opiera się wyłącznie na tożsamości stanu faktycznego, a nie na prawnej kwalifikacji czynu ( 134 ). Przy tym kieruje się on zresztą ze swojej strony w znacznym stopniu orzecznictwem naszego Trybunału w przedmiocie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i prawa ( 135 ). Więcej nawet, ETPC stosuje całkiem podobne jak nasz Trybunał sformułowania, by opisać, co należy rozumieć pod pojęciem tożsamości stanu faktycznego. Brak jest jakichkolwiek wskazówek przemawiających za tym, że ETPC mógłby skłaniać się ku przypisaniu zasadzie ne bis in idem, szczególnie w dziedzinie prawa konkurencji, mniej znaczącego zakresu gwarancyjnego ( 136 ). Przeciwnie: nasz wyrok w sprawie Aalborg Portland wraz z kryterium tożsamości chronionego dobra prawnego jest wprawdzie przytaczany przez ETPC, ale nie jest obierany za podstawę dokonywanej przez niego wykładni zasady ne bis in idem ( 137 ).

122. W tych okolicznościach przy wykładni i stosowaniu pojęcia idem w ramach unijnej zasady ne bis in idem znaczenie powinna mieć odtąd wyłącznie tożsamość stanu faktycznego (która w sposób nieuchronny obejmuje tożsamość podmiotu dopuszczającego się naruszenia ( 138 )).

123. Utrzymanie w mocy kryterium tożsamości chronionego dobra prawnego powodowałoby ostatecznie, że zakres zastosowania unijnego zakazu podwójnego karania byłby węższy i że jego zakres gwarancyjny byłby węższy od tego, co art. 4 ust. 1 protokołu dodatkowego nr 7 do EKPC przewiduje jako minimalny standard. Byłoby to sprzeczne z wymogiem homogeniczności. Jak w dalszej kolejności pokażę ( 139 ), problemy w stosunku do państw trzecich, które Trybunał do tej pory rozwiązywał za pomocą kryterium tożsamości chronionego dobra prawnego, można również – w ramach badania tożsamości stanu faktycznego – odpowiednio uwzględnić w inny sposób.

124. Tym samym pozostaje stwierdzić, że dla określenia idem w rozumieniu zasady ne bis in idem znaczenie ma wyłącznie tożsamość czynu w rozumieniu materialnym, rozumiana jako istnienie całości, na którą składają się nierozdzielnie ze sobą związane konkretne okoliczności. Innymi słowy musi więc chodzić o ten sam stan faktyczny lub zasadniczo jednakowy stan faktyczny.

c) Zastosowanie w niniejszej sprawie: brak idem

125. W niniejszej sprawie przedstawiona właśnie wykładnia pojęcia idem oznacza, że należy zbadać, czy decyzja Komisji ( 140 ) i decyzja czeskiego organu ochrony konkurencji ( 141 ) odnoszą się do tego samego czynu w rozumieniu materialnym, tzn. tego samego lub zasadniczo jednakowego stanu faktycznego.

i) Terytorium i okres, w których kartel ma lub może mieć wpływ, są istotnymi elementami stanu faktycznego

126. Możliwe do wyobrażenia byłoby potwierdzenie tożsamości czynu w rozumieniu materialnym zawsze wtedy, gdy dwie decyzje organów ochrony konkurencji dotyczą tego samego kartelu. Wydaje się, że tę nadzwyczaj daleko idącą wykładnię pojęcia idem mają przed oczyma sąd krajowy i niektóre strony.

127. W ten jednakże sposób nie zostałyby uwzględnione cechy, które ogólnie wyróżniają naruszenia z zakresu prawa konkurencji, w szczególności kartele.

128. Kartele są zakazane i ścigane właśnie dlatego, że oddziałują ze szkodą dla konkurencji lub w każdym razie mogą mieć negatywny wpływ na konkurencję. By wyrazić to słowami art. 81 ust. 1 WE (art. 101 ust. 1 TFUE): organy ochrony konkurencji nakładają kary na przedsiębiorstwa biorące udział w kartelu, ponieważ celem lub skutkiem zachowania tych przedsiębiorstw jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji.

129. Tego, czy w danym przypadku takie zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji było zamierzone lub zostało spowodowane, nie można oceniać w sposób abstrakcyjny, lecz musi to być zawsze badane w odniesieniu do określonego okresu i określonego obszaru ( 142 ). Działania karanego na podstawie art. 81 WE (art. 101 TFUE) nie należy bowiem upatrywać w samej zmowie kartelowej, lecz w jej wykonaniu ( 143 ). Przez nie następuje ingerencja w strukturę konkurencji, co ostatecznie może mieć skutki ze szkodą dla konsumentów na danym terytorium w danym okresie czasu.

130. Do czynu w rozumieniu materialnym, do którego znajduje wówczas zastosowanie zasada ne bis in idem, należą więc w związku z kartelem w konieczny sposób zawsze okres i terytorium, w których zmowa kartelowa oddziaływała w sposób antykonkurencyjny („spowodowane” ograniczenie konkurencji), względnie mogła oddziaływać („zamierzone” ograniczenie konkurencji). Nie ma to nic wspólnego z chronionym interesem prawnym lub prawną kwalifikacją stanu faktycznego; przeciwnie, faktyczne lub potencjalne skutki kartelu są nieodzownym elementem stanu faktycznego, z powodu którego przedsiębiorstwa biorące udział w kartelu są pociągane do odpowiedzialności przez organ ochrony konkurencji i następnie nie mogą być pociągane do odpowiedzialności po raz drugi (ne bis in idem) ( 144 ).

131. Zakaz podwójnego karania w prawie unijnym (zasada ne bis in idem) uniemożliwia nakładanie kar w obrębie Europejskiego Obszaru Gospodarczego z tytułu antykonkurencyjnych skutków jednego i tego samego kartelu przez kilka organów ochrony konkurencji lub sądów w odniesieniu do tego samego terytorium i tego samego okresu ( 145 ). Natomiast zasada ne bis in idem w żaden sposób nie zabrania karania w obrębie EOG przez kilka organów ochrony konkurencji lub sądów ograniczeń konkurencji – spowodowanych lub zamierzonych – wynikających z jednego i tego samego kartelu na różnych terytoriach lub w odniesieniu do różnych okresów.

132. Tym bardziej unijna zasada ne bis in idem nie stoi na przeszkodzie temu, by kartel o zasięgu międzynarodowym był ścigany z jednej strony przez organy w obrębie EOG, a z drugiej strony przez organy państw trzecich na ich terytoriach ( 146 ). Uwidacznia to także brzmienie art. 50 karty praw podstawowych, który odnosi się do pierwszego prawomocnego skazania lub pierwszego prawomocnego uniewinnienia „na terytorium Unii”.

133. Zasada ne bis in idem powinna uniemożliwiać wielokrotne ściganie i w danym przypadku karanie przedsiębiorstw za – spowodowane lub zamierzone – antykonkurencyjne skutki ich ukartowanego zachowania. Nie ma ona prowadzić do tego, by antykonkurencyjne skutki takiego zachowania w odniesieniu do określonego terytorium w określonym okresie czasu pozostały bez kary.

134. W tym kontekście zasada ne bis in indem może również w niniejszej sprawie mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy decyzja Komisji i decyzja czeskiego organu ochrony konkurencji dotyczą tych samych terytoriów i tych samych okresów, i tylko w takim zakresie. Sama okoliczność, że chodziło o jeden kartel o zasięgu międzynarodowym („na poziomie światowym”), który działał w sposób ciągły przez dłuższy okres czasu, nie wystarczy, by uznać występowanie idem.

ii) Decyzja Komisji i decyzja czeskiego organu ochrony konkurencji nie dotyczą tych samych skutków kartelu

135. To, czy decyzje dwóch organów ochrony konkurencji odnoszą się do tego samego lub zasadniczo jednakowego stanu faktycznego, w związku z czym dotyczą tego samego czynu w rozumieniu materialnym, jest zasadniczo kwestią oceny okoliczności faktycznych, która w postępowaniu prejudycjalnym nie należy do Trybunału, lecz pozostaje w kompetencjach sądu krajowego ( 147 ).

136. W niniejszej sprawie należy mieć jednakże na względzie, że jedną ze spornych decyzji stanowi akt prawny Komisji Europejskiej, o którym mowa w art. 249 akapit czwarty WE (obecnie art. 288 akapit czwarty TFUE), tzn. akt instytucji Unii. Wykładnia takiego aktu należy do pierwotnej kompetencji Trybunału w postępowaniu prejudycjalnym [art. 267 akapit pierwszy lit. b) TFUE]. Trybunał może więc udzielić sądowi krajowemu informacji dotyczących zakresu decyzji w sprawie grzywny z dnia 24 stycznia 2007 r. Z uwagi na jego zadanie dostarczenia sądowi krajowemu wszelkich użytecznych wskazówek, które umożliwią mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu ( 148 ), Trybunał powinien z tej możliwości uczynić użytek.

137. Niestety decyzja z dnia 24 stycznia 2007 r. nie zawiera ani w swej dyspozycji, ani w swym uzasadnieniu jasnego stwierdzenia, czy nałożone grzywny mają karać ewentualne – spowodowane lub zamierzone – ograniczenia konkurencji na terytorium Republiki Czeskiej w okresie przed jej przystąpieniem do Unii Europejskiej, tzn. przed dniem 1 maja 2004 r. ( 149 ). Zarówno dokładna powierzchnia terytorium, do którego odnosi się decyzja Komisji, jak i nałożone w tej decyzji grzywny muszą więc zostać ustalone w drodze wykładni.

138. Sąd krajowy i skarżące w postępowaniu przed tym sądem uważają, że terytorium Republiki Czeskiej objęte jest decyzją Komisji zarówno w odniesieniu do okresu przed dniem 1 maja 2004 r., jak też po nim. Za przemawiający za tym dowód uznają oni w szczególności okoliczność, że Komisja mówi o kartelu na poziomie światowym i że nie wyłączyła wyraźnie terytorium Republiki Czeskiej z zakresu obowiązywania jej decyzji.

139. Decyzja Komisji może być jednak interpretowana również inaczej. Przemawia za tym przede wszystkim okoliczność, że nigdzie w jej uzasadnieniu nie znajduje się wyraźna informacja, iż ewentualne antykonkurencyjne skutki kartelu na terytorium Republiki Czeskiej w odniesieniu do okresu przed jej przystąpieniem do Unii Europejskiej zostały rzeczywiście objęte tą decyzją. Przeciwnie, Komisja odnosi się w wielu miejscach w szczególności do skutków kartelu w obrębie Wspólnoty Europejskiej i EOG ( 150 ), przy czym częściowo nawet wyraźnie odnosi się do „ówczesnych państw członkowskich” Wspólnoty i „ówczesnych państw stron” porozumienia EOG ( 151 ).

140. Jeżeli w decyzji Komisji jest mowa o kartelu światowym, nie może to być rozumiane jako wyjaśnienie funkcjonowania kartelu i nie wnosi to koniecznie informacji na temat tego, które antykonkurencyjne skutki kartelu Komisja ostatecznie ukarała nałożonymi przez nią grzywnami. W zakresie, w jakim ponadto Komisja odniosła się do obrotów uczestników światowego kartelu ( 152 ), miało to jedynie na celu porównanie względnych wielkości danych przedsiębiorstw, aby uwzględnić ich rzeczywistą zdolność do wyrządzenia poważnych szkód na rynku rozdzielnic z izolacją gazową w EOG ( 153 ).

141. Również przy obliczaniu grzywien widoczne staje się, że Komisja w swej decyzji nie objęła jeszcze państw, które przystąpiły do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 r. Podstawą obliczenia grzywien były bowiem obroty uczestników kartelu w EOG z 2003 r., a więc z roku przed rozszerzeniem Unii Europejskiej na Wschód ( 154 ).

142. Za taką wykładnią decyzji Komisji, że objęte nią są tylko antykonkurencyjne skutki kartelu w obrębie EOG, przemawia poza tym jeszcze kolejny istotny powód: zakres zastosowania aktów prawnych instytucji Unii nie może sięgać dalej niż zakres zastosowania ich podstawy prawnej ( 155 ). Jak już wspomniano, art. 81 WE nie miał zastosowania na terytorium Republiki Czeskiej w okresie przed jej przystąpieniem do Unii Europejskiej i Komisja nie mogła w ogóle wykonywać uprawnień władczych na tym terytorium przed dniem 1 maja 2004 r. ( 156 ). Gdyby jednak Komisja wydała decyzję, w której grzywna nakładana jest na przedsiębiorstwa w związku z terytorium Republiki Czeskiej w odniesieniu do okresu przed dniem 1 maja 2004 r., przekroczyłaby ona tym samym granice swojej kompetencji.

143. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że zgodnie z ogólną zasadą wykładni akt prawny Unii powinien być interpretowany w miarę możliwości w sposób, który nie podważa jego ważności ( 157 ). Jeżeli tekst wtórnego prawa wspólnotowego można poddać więcej niż jednej wykładni, należy dać raczej pierwszeństwo tej wykładni, która zapewnia zgodność przepisu z traktatami, niż wykładni prowadzącej do uznania jego niezgodności z nimi ( 158 ).

144. W zastosowaniu tych zasad decyzję Komisji z dnia 24 stycznia 2007 r. należy więc interpretować w ten sposób, że w drodze nałożonych w niej grzywien nie są karane naruszenia konkurencji na terytorium Republiki Czeskiej popełnione w okresie przed jej przystąpieniem do Unii Europejskiej.

145. Tym samym należy stwierdzić, że decyzja Komisji nie obejmuje – spowodowanych lub zamierzonych – antykonkurencyjnych skutków spornego kartelu na terytorium Republiki Czeskiej w odniesieniu do okresu przed dniem 1 maja 2004 r., podczas gdy w decyzji czeskiego organu ochrony konkurencji grzywny zostały nałożone – według informacji sądu krajowego – wyłącznie w odniesieniu do tego terytorium i w odniesieniu do tego okresu. W związku z tym przedmiotem obu decyzji były naruszenia, których przyczyną jest ten sam kartel o zasięgu międzynarodowym, niemniej w pozostałym zakresie u ich podstaw leżą odmienne okoliczności faktyczne ( 159 ).

146. Ostatecznie decyzja Komisji i decyzja czeskiego organu ochrony konkurencji nie dotyczą więc tego samego zdarzenia, w związku z czym czeski organ ochrony konkurencji nie naruszył swoją decyzją zasady ne bis in idem.

3. Wniosek częściowy

147. Podsumowując, pozostaje stwierdzić, że unijna zasada ne bis in idem nie sprzeciwia się karom dla przedsiębiorstw biorących udział w kartelu, które krajowy organ ochrony konkurencji danego państwa członkowskiego nakłada z tytułu antykonkurencyjnych skutków kartelu na terytorium tego państwa członkowskiego zaistniałych przed jego przystąpieniem do Unii Europejskiej, jeżeli przedmiotem grzywien nałożonych uprzednio przez Komisję Europejską na tych samych uczestników kartelu nie były właśnie te skutki, i w takim zakresie.

VI – Wnioski

148. Z powyższych względów proponuję, aby Trybunał odpowiedział na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym następująco: 1) Artykuł 81 WE i art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003 nie znajdują zastosowania w państwie członkowskim, które przystąpiło do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 r., do okresów przed tą datą przystąpienia, nawet jeżeli ma być ścigany kartel o zasięgu międzynarodowym, który stanowi jednolite i ciągłe naruszenie i który mógł oddziaływać na terytorium danego państwa członkowskiego zarówno przed datą przystąpienia, jak i po niej. 2) W razie wszczęcia przez Komisję Europejską w odniesieniu do takiego kartelu postępowania na podstawie rozdziału III rozporządzenia nr 1/2003 krajowy organ ochrony konkurencji danego państwa członkowskiego nie traci, zgodnie z art. 11 ust. 6 w związku z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, kompetencji do nakładania kar zgodnie z krajowym prawem konkurencji z tytułu antykonkurencyjnych skutków kartelu na terytorium tego państwa członkowskiego w odniesieniu do okresów przed jego przystąpieniem do Unii Europejskiej. 3) Unijna zasada ne bis in idem nie sprzeciwia się karom wobec przedsiębiorstw biorących udział w kartelu, które krajowy organ konkurencji danego państwa członkowskiego nakłada z tytułu antykonkurencyjnych skutków kartelu na terytorium tego państwa członkowskiego zaistniałych przed jego przystąpieniem do Unii Europejskiej, jeżeli przedmiotem grzywien nałożonych uprzednio przez Komisję Europejską na tych samych uczestników kartelu nie były właśnie te skutki, i w takim zakresie.

( 1 ) Język oryginału: niemiecki.

( 2 ) Rozporządzenie Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 traktatu (Dz.U. 2003, L 1, s. 1). Rozporządzenie to, zgodnie z jego art. 45 akapit drugi, stosuje się od dnia 1 maja 2004 r.

( 3 ) Wyrok z dnia 13 lutego 1969 r. w sprawie 14/68 Walt Wilhelm i in., Rec. s. 1.

( 4 ) Úřad pro ochranu hospodářské soutěže.

( 5 ) Akt dotyczący warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 2003, L 236, s. 33).

( 6 ) Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG), Dz.U. 1994, L 1, s. 3.

( 7 ) Karta praw podstawowych Unii Europejskiej została uroczyście proklamowana najpierw w dniu 7 grudnia 2000 r. w Nicei (Dz.U. C 364, s. 1), a następnie po raz kolejny w dniu 12 grudnia 2007 r. w Strasburgu (Dz.U. C 303, s. 1 i Dz.U. 2010, C 83, s. 389).

( 8 ) Dz.U. 2004, C 101, s. 43.

( 9 ) Artykuł 2 zdanie drugie traktatu akcesyjnego [Traktat między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (państwami członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej (Dz.U. 2003, L 236, s. 17)].

( 10 ) Zákon č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže.

( 11 ) Zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže.

( 12 ) Rozdzielnice z izolacją gazową służą do kontroli przepływu energii w sieciach elektrycznych. Chodzi tu o ciężkie urządzenie elektryczne, które jest ważnym elementem gotowych stacji transformatorowych i stanowi około 30–60% całkowitych kosztów tych stacji. Rozdzielnica ma chronić transformator przed przeciążeniem i izolować obwód prądowy lub wadliwy transformator. Rozdzielnice mogą posiadać izolację gazową lub powietrzną bądź, jeżeli łączą ze sobą obie te techniki, izolację hybrydalną.

( 13 ) Czeski organ ochrony konkurencji nie był jedynym, który prowadził postępowanie w tej sprawie. Niektóre strony wskazały przed Trybunałem, że również słowacki organ ochrony konkurencji ukarał sporny kartel (decyzje 2007/KH/1/1/109 z dnia 27 grudnia 2007 r. i 2009/KH/R/2/035 z dnia 14 sierpnia 2009 r.), w następstwie czego doszło również do postępowania sądowego przed sądem okręgowym (Krajský soud) w Bratysławie (sygnatura akt 4 S 232/09).

( 14 ) Zobacz pkt 4 wprowadzenia decyzji Komisji.

( 15 ) Wniosek o przyznanie statusu świadka koronnego został złożony w dniu 3 marca 2004 r. przez szwajcarskie przedsiębiorstwo ABB.

( 16 ) Według informacji Komisji kontrole zostały przeprowadzone w dniach 11 i 12 maja 2004 r. w przedsiębiorstwach AREVA, Siemens, VA Tech i Hitachi (zob. motyw 90 decyzji Komisji).

( 17 ) Decyzja Komisji dotycząca postępowania na mocy art. 81 WE i art. 53 EOG (sprawa COMP/F/38.899 – Rozdzielnice z izolacją gazową), notyfikowana jako dokument nr C(2006) 6762 wersja ostateczna, streszczona w Dz.U. 2008, C 5, s. 7; w pełnym brzmieniu decyzja ta jest dostępna w Internecie pod adresem http://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases/index.html – wyłącznie w języku angielskim w niepoufnej wersji.

( 18 ) Komisja mówi o „single and continuous infringement” (motywy 270 i 299 decyzji Komisji); stwierdzone naruszenie art. 53 EOG dotyczy przy tym tylko okresu od dnia 1 stycznia 1994 r., dnia wejścia w życie porozumienia EOG (zob. motywy 2 i 322 decyzji Komisji).

( 19 ) Motywy 3, 218248 decyzji Komisji.

( 20 ) W decyzji Komisja ujawniła ogólne porozumienie, na mocy którego przedsiębiorstwa japońskie trzymały się z dala od rynku europejskiego, a przedsiębiorstwa europejskie od rynku japońskiego.

( 21 ) Chodzi o ABB Ltd.

( 22 ) Zobacz w tym względzie także komunikat prasowy Komisji IP/07/80 z dnia 24 stycznia 2007 r.

( 23 ) Skarga niemieckiego przedsiębiorstwa Siemens AG o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji została w całości oddalona wyrokiem Sądu z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie T-110/07 Siemens przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. II-477. Skargi o stwierdzenie nieważności wniesione przez Siemens AG Österreich i in. zostały uwzględnione w marginalnym stopniu w odniesieniu do czasu trwania stwierdzonego naruszenia i do wysokości grzywien; zob. wyrok Sądu z dnia 3 marca 2011 r. w sprawach połączonych od T-122/07 do T-124/07 Siemens i in. przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. II-793. Skargi o stwierdzenie nieważności wniesione przez AREVA i in. również zostały uwzględnione jedynie częściowo i doprowadziły do pewnego obniżenia nałożonych grzywien; zob. wyrok Sądu z dnia 3 marca 2011 r. w sprawach połączonych T-117/07 i T-121/07 AREVA i in. przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. I-633. Wszystkie ww. wyroki są obecnie przedmiotem środków odwoławczych przed Trybunałem, zob. sprawy: C-231/11 P Komisja przeciwko Siemens i in.; C-232/11 P Siemens Transmission & Distribution przeciwko Komisji; C-233/11 P Siemens Transmission & Distribution przeciwko Komisji; C-239/11 P Siemens przeciwko Komisji; C-247/11 P Areva przeciwko Komisji i in.; C-253/11 P Alstom i in. przeciwko Komisji. Dalsze skargi o stwierdzenie nieważności, które w chwili rozprawy przed Trybunałem w niniejszym postępowaniu prejudycjalnym były jeszcze zawisłe, zostały w części uwzględnione, a w części nie; zob. wyroki Sądu z dnia 12 lipca 2011 r. w sprawach: T-112/07 Hitachi i in. przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. II-3871; T-113/07 Toshiba przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. II-3989; T-132/07 Fuji Electric przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. II-4091; T-133/07 Mitsubishi Electric przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. II-4219.

( 24 ) Sygnatura akt S 222/06-3113/2007/710.

( 25 ) Sygnatura akt R 059-070, 075-078/2007/01-08115/2007/310.

( 26 ) W odniesieniu do okresu do dnia 30 czerwca 2001 r. zostało stwierdzone naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy nr 63/1991, w odniesieniu do okresu od dnia 1 lipca 2001 r. do dnia 3 marca 2004 r. naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy nr 143/2001.

( 27 ) Chodzi znów o ABB Ltd.

( 28 ) Najwyższa grzywna indywidualna wynosiła 107248000 CZK.

( 29 ) Krajský soud v Brně.

( 30 ) Sygnatura akt 62 Ca 22/2007-489.

( 31 ) Nejvyšší správní soud.

( 32 ) Wyżej wymienionym w przypisie 3.

( 33 ) Sygnatura akt Afs 93/2008-920.

( 34 ) Paragraf 110 ust. 3 ustawy nr 150/2002 Sb. o procesie administracyjnym (Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní).

( 35 ) Sygnatura akt 62 Ca 22/2007-124.

( 36 ) W odniesieniu do Fuji Electric Holdings Co. i Fuji Electric Systems Co. Ltd. zostały przedstawione wspólne uwagi pisemne i ustne.

( 37 ) W odniesieniu do Hitachi Ltd., Hitachi Europe Ltd. i Japan AE Power Systems Corporation zostały przedstawione wspólne uwagi pisemne i ustne.

( 38 ) Pismo zostało złożone tylko przez niemieckie przedsiębiorstwo Siemens AG; na rozprawie przedsiębiorstwo to było reprezentowane wspólnie z Siemens Transmission & Distribution SA i Nuova Magrini Galileo SA.

( 39 ) W języku angielskim: European Competition Network („ECN”).

( 40 ) Wyrok z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie C-302/04 Ynos, Zb. Orz. s. I-371, pkt 35–37; zob. podobnie ostatnio postanowienie Trybunału z dnia 11 maja 2011 r. w sprawie C-32/10 Semerdzhiev, pkt 25.

( 41 ) Zobacz w tym względzie pkt 30 niniejszej opinii.

( 42 ) Wyrok z dnia 5 października 2010 r. w sprawie C-173/09 Ełczinow, Zb. Orz. s. I-8889, pkt 24, 25, 27, 30, 32.

( 43 ) Podpisany w dniu 2 października 1997 r., wszedł w życie w dniu 1 maja 1999 r.

( 44 ) Sąd krajowy i niektóre strony wypowiedzieli się w przedmiocie art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 oraz w przedmiocie zasady ne bis in idem już w ramach pierwszego pytania prejudycjalnego. Nie uważam jednakże za konieczne zajmowanie się tymi dwoma aspektami i dlatego ograniczam się w tym miejscu do odesłania do moich rozważań w przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego (zob. pkt 69–147 niniejszej opinii).

( 45 ) Klasyfikacja jako jednolite i ciągłe naruszenie leży u podstaw zarówno decyzji Komisji, jak też decyzji czeskiego organu ochrony konkurencji. W zakresie, w jakim czeski najwyższy sąd administracyjny przyjmuje dwa oddzielne naruszenia w zależności od tego, czy dotyczą one okresu przed dniem 1 maja 2004 r. czy też po nim, mogłoby chodzić jedynie o odmienną ocenę prawną jednolitego faktycznego zdarzenia.

( 46 ) Zobacz podobnie wyroki: z dnia 10 lutego 1982 r. w sprawie 21/81 Bout, Rec. s. 381, pkt 13; z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie C-120/08 Bayerischer Brauerbund, Zb. Orz. s. I-13393, pkt 40, 41; z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie C-369/09 P ISD Polska i in., Zb. Orz. s. I-2011, pkt 98.

( 47 ) Wyroki: z dnia 12 listopada 1981 r. w sprawach połączonych od 212/80 do 217/80 Meridionale Industria Salumi i in., zwany „wyrokiem w sprawie Salumi”, Rec. s. 2735, pkt 9; z dnia 7 września 1999 r. w sprawie C-61/98 De Haan, Rec. s. I-5003, pkt 13; z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie C-450/06 Varec, Zb. Orz. s. I-581, pkt 27.

( 48 ) W przedmiocie zaklasyfikowania art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003 jako przepisu proceduralnego zob. pkt 73 niniejszej opinii.

( 49 ) Wyżej wymieniony w przypisie 46 wyrok w sprawie Bayerischer Brauerbund, pkt 41.

( 50 ) Wyroki: z dnia 5 grudnia 1973 r. w sprawie 143/73 SOPAD, Rec. s. 1433, pkt 8; z dnia 29 stycznia 2002 r. w sprawie C-162/00 Pokrzeptowicz-Meyer, Rec. s. I-1049, pkt 50; z dnia 6 lipca 2010 r. w sprawie C-428/08 Monsanto Technology, Zb. Orz. s. I-6765, pkt 66; ww. w przypisie 46 wyrok w sprawie Bayerischer Brauerbund, pkt 41.

( 51 ) Wystarczająca jest zdolność kartelu do wytworzenia takich skutków (wyrok z dnia 4 czerwca 2009 r. w sprawie C-8/08 T-Mobile Netherlands i in., Zb. Orz. s. I-4529, pkt 38, 39, 43; zob. podobnie wyroki: z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie C-209/07 Beef Industry Development Society i Barry Brothers, Zb. Orz. s. I-8637, w szczególności pkt 16 i 17; z dnia 6 października 2009 r. w sprawach połączonych C-501/06 P, C-513/06 P, C-515/06 P i C-519/06 P GlaxoSmithKline Services i. in. przeciwko Komisji, Zb. Orz. s. I-9291, pkt 55, 63.

( 52 ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 18 lutego 1971 r. w sprawie 40/70 Sirena, Rec. s. 69, pkt 12, w odniesieniu do art. 85 traktatu EWG.

( 53 ) Wyżej wymieniony w przypisie 46 wyrok w sprawie Bout, pkt 13; ww. w przypisie 47 wyrok w sprawie Salumi, pkt 9; ww. w przypisie 50 wyrok w sprawie Pokrzeptowicz-Meyer, pkt 49; ww. w przypisie 46 wyrok w sprawie Bayerischer Brauerbund, pkt 40; ww. w przypisie 46 wyrok w sprawie ISD Polska i in., pkt 98.

( 54 ) Zobacz w tym względzie ostatnio moją opinię z dnia 14 kwietnia 2011 r. w obu sprawach Solvay przeciwko Komisji: C-109/10 P, w toku, pkt 329, i C-110/09 P, w toku, pkt 170, i przytoczone tam w każdym przypadku orze