WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ

(pierwsza izba)

z dnia 11 maja 2010 r.

Sprawa F-30/08

Fotios Nanopoulos

przeciwko

Komisji Europejskiej

Służba publiczna – Urzędnicy – Właściwość Sądu do spraw Służby Publicznej – Dopuszczalność – Akt niekorzystny – Odpowiedzialność pozaumowna – Przecieki do prasy – Zasada domniemania niewinności – Krzywda – Decyzja o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego – Oczywisty błąd w ocenie – Obowiązek wspomagania – Artykuł 24 regulaminu pracowniczego

Przedmiot: Skarga wniesiona na podstawie art. 236 WE i art. 152 EWEA, w której F. Nanopoulos żąda zasądzenia od Komisji, z powodu niezgodnych z prawem działań, jakich się dopuściła w zarządzaniu jego sytuacją i jego karierą, kwoty 850 000 EUR tytułem zadośćuczynienia za doznaną krzywdę.

Orzeczenie: Komisja wypłaci skarżącemu kwotę 90 000 EUR. W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona. Komisja zostaje obciążona całością kosztów.

Streszczenie

1. Urzędnicy – Skarga – Skarga o odszkodowanie lub zadośćuczynienie – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

(regulamin pracowniczy, art. 90, 91)

2. Urzędnicy – Skarga – Akt niekorzystny – Pojęcie – Decyzja w sprawie ciążącego na administracji obowiązku wspomagania – Włączenie – Opóźnienie w podjęciu decyzji – Wyłączenie

(regulamin pracowniczy, art. 24, 90, 91)

3. Urzędnicy – Skarga – Skarga o odszkodowanie lub zadośćuczynienie – Wniosek o naprawienie szkody wynikającej z decyzji o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

(regulamin pracowniczy, art. 90, 91)

4. Urzędnicy – Skarga – Termin – Wniosek o odszkodowanie skierowany do instytucji – Dochowanie rozsądnego terminu – Kryteria oceny

(statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 46; regulamin pracowniczy, art. 90)

5. Urzędnicy – Pozaumowna odpowiedzialność instytucji – Przesłanki – Bezprawność – Pojęcie

(art. 270 TFUE)

6. Urzędnicy – Obowiązek wspomagania ciążący na administracji – Zakres – Opóźnienie w podjęciu decyzji – Niezgodne z prawem działanie administracji mogące powodować powstanie jej odpowiedzialności

(regulamin pracowniczy, art. 24)

7. Urzędnicy – Pozaumowna odpowiedzialność instytucji – Przesłanki – Bezprawność – Przeciek informacji na temat danych osobowych urzędnika

(art. 270 TFUE, art. 340 akapit drugi TFUE; rozporządzenie nr 45/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady)

8. Urzędnicy – Środki dyscyplinarne – Wszczęcie postępowania dyscyplinarnego – Uznanie przysługujące organowi powołującemu – Kontrola sądowa – Granice – Wszczęcie bez wystarczająco dokładnych i istotnych informacji – Niezgodne z prawem działanie administracji mogące powodować powstanie jej odpowiedzialności

(regulamin pracowniczy, art. 87, załącznik IX)

9. Urzędnicy – Pozaumowna odpowiedzialność instytucji – Niezgodne z prawem działanie administracji – Niepowierzenie urzędnikowi zadań odpowiadających jego grupie zaszeregowania

(art. 270 TFUE, art. 340 akapit drugi TFUE)

1. W systemie środków zaskarżenia ustanowionym w art. 90 i 91 regulaminu pracowniczego skarga o odszkodowanie, która stanowi odrębny środek prawny w stosunku do skargi o stwierdzenie nieważności, jest dopuszczalna tylko wtedy, jeżeli wcześniej przeprowadzone zostało postępowanie poprzedzające wniesienie skargi zgodnie z przepisami regulaminu pracowniczego. Procedura ta różni się w zależności od tego, czy szkoda, której naprawienie jest przedmiotem wniosku, wynika z aktu niekorzystnego w rozumieniu art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego, czy też postępowania administracji pozbawionego charakteru decyzyjnego. W pierwszym przypadku zainteresowany powinien złożyć w wyznaczonym terminie zażalenie na przedmiotowy akt do organu powołującego. Natomiast w drugim przypadku procedura administracyjna powinna rozpocząć się od złożenia wniosku w rozumieniu art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego w celu otrzymania odszkodowania. Jedynie wyraźne lub dorozumiane oddalenie wniosku stanowi decyzję niekorzystną, na którą można wnieść zażalenie, a dopiero po wyraźnym lub dorozumianym oddaleniu zażalenia można wnieść skargę o odszkodowanie do Sądu.

(zob. pkt 83)

Odesłanie:

Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T-5/90 Marcato przeciwko Komisji, 25 września 1991 r., Rec. s. II-731, pkt 49, 50; sprawa T-500/93 Y przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, 28 czerwca 1996 r., RecFP s. I-A-335, II-977, pkt 64

2. Decyzja w sprawie obowiązku wspomagania stanowi akt niekorzystny. Natomiast opóźnienie instytucji przy podjęciu decyzji w zakresie obowiązku wspomagania i doręczenia decyzji nie stanowi, co do zasady, aktu niekorzystnego. Co się tyczy powstrzymania się przez instytucję od udzielenia wsparcia z jej własnej inicjatywy, to zasadniczo do urzędnika, który uważa, że ma prawo powoływać się na art. 24 regulaminu pracowniczego, należy złożenie wniosku o udzielenie wsparcia do instytucji, w której jest zatrudniony. Jedynie niektóre szczególne okoliczności mogą zobowiązywać instytucję do podjęcia określonego działania wspierającego bez wcześniejszego wniosku ze strony zainteresowanego, lecz z własnej inicjatywy. W braku takich okoliczności bezczynność instytucji w zakresie wspomagania jej urzędników i pracowników nie stanowi aktu niekorzystnego.

(zob. pkt 93, 99, 101)

Odesłanie:

Trybunał Sprawiedliwości: sprawa 229/84 Sommerlatte przeciwko Komisji, 12 czerwca 1986 r., Rec. s. 1805, pkt 20

Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T-59/92 Caronna przeciwko Komisji, 26 października 1993 r., Rec. s. II-1129, pkt 100; sprawa T-79/92 Ditterich przeciwko Komisji, 1 grudnia 1994 r., RecFP s. I-A-289, II-907, pkt 66; sprawa T-223/95 Ronchi przeciwko Komisji, 6 listopada 1997 r., RecFP s. I-A-321, II-879, pkt 25–31; sprawa T-285/04 Andrieu przeciwko Komisji, 13 lipca 2006 r., Zb.Orz.SP s. I-A-2-161, II-A-2-775, pkt 135; sprawa T-249/04 Combescot przeciwko Komisji, 12 września 2007 r., Zb.Orz.SP s. I-A-2-181, II-A-2-1219, pkt 32; sprawy połączone T-90/07 P i T-99/07 P Belgia i Komisja przeciwko Genette’owi, 18 grudnia 2008 r., Zb.Orz. s. II-3859, pkt 100–102

Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F-91/05 Frankin i in. przeciwko Komisji, 31 maja 2006 r., Zb.Orz.SP s. I-A-1-25, II-A-1-83, pkt 24

3. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi, wszczęte w celu uzyskania naprawienia szkody wynikającej z decyzji o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego zależy od charakteru końcowej decyzji, przyjętej przez administrację.

W przypadku gdy wszczęte postępowanie dyscyplinarne zostaje zamknięte decyzją niekorzystną, urzędnik może podnieść niezgodność z prawem decyzji o wszczęciu tego postępowania wyłącznie na poparcie bezpośredniego zaskarżenia decyzji niekorzystnej, przyjętej po przeprowadzeniu postępowania, w terminach przysługujących na wniesienie zażalenia i skargi, przewidzianych w art. 90 i 91 regulaminu pracowniczego.

Natomiast w przypadku gdy administracja przyjmuje decyzję o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego, uwzględniając, że ta decyzja nie jest decyzją niekorzystną, skarżący w celu uzyskania odszkodowania z tytułu krzywdy doznanej w wyniku decyzji o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, zobowiązany jest uprzednio przestrzegać dwuetapowego postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, przewidzianego przepisami art. 90 i 91 regulaminu pracowniczego.

(zob. pkt 111–113)

4. Urzędnicy lub pracownicy, którzy chcą uzyskać od Unii odszkodowanie z tytułu szkody, która może być przypisana Unii, powinni złożyć wniosek w rozsądnym terminie, licząc od chwili zapoznania się z zaskarżoną sytuacją, pomimo że art. 90 ust. 1 regulaminu pracowniczego urzędników nie określa żadnego terminu na wniesienie takiego wniosku.

Przestrzeganie rozsądnego terminu jest bowiem wymagane w tych wszystkich przypadkach, gdy przy braku regulacji prawnych zasada pewności prawa lub ochrony uzasadnionych oczekiwań sprzeciwiają się temu, aby instytucje Unii oraz osoby fizyczne lub prawne działały bez jakiegokolwiek ograniczenia w czasie, co zagrażałoby w szczególności stabilności powstałych sytuacji prawnych. W powództwach odszkodowawczych, które mogą prowadzić do finansowego obciążenia Unii, wymóg przestrzegania rozsądnego terminu złożenia wniosku o odszkodowanie wynika również z troski o ochronę finansów publicznych, która w odniesieniu do powództw z tytułu odpowiedzialności pozaumownej znajduje szczególny wyraz w pięcioletnim terminie przedawnienia, określonym w art. 46 statutu Trybunału Sprawiedliwości. Rozsądny charakter terminu należy oceniać w zależności od okoliczności każdej sprawy, w szczególności wagi sporu dla zainteresowanego, złożoności sprawy i zachowania stron.

(zob. pkt 116, 117)

Odesłanie:

Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T-45/01 Sanders i in. przeciwko Komisji, 5 października 2004 r., Zb.Orz. s. II-3315, pkt 59; sprawa T-144/02 Eagle i in. przeciwko Komisji, 5 października 2004 r., Zb.Orz. s. II-3381, pkt 65, 66

Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F-87/07 Marcuccio przeciwko Komisji, 4 listopada 2008 r., Zb.Orz.SP s. I-A-1-351, II-A-1-1915, pkt 27, odwołanie w toku przed Sądem Unii Europejskiej, sprawa T-16/09 P

5. Zasadność skargi o odszkodowanie wniesionej na mocy art. 270 TFUE wymaga łącznego spełnienia kilku przesłanek, czyli: bezprawności zachowania zarzucanego instytucjom, rzeczywistego wystąpienia szkody oraz związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym zachowaniem a powoływaną szkodą.

Odpowiedzialność pozaumowna instytucji, dochodzona na podstawie przepisów art. 270 TFUE, może powstać w wyniku samej tylko niezgodności z prawem aktu niekorzystnego (lub postępowania pozbawionego charakteru decyzyjnego), bez potrzeby ustalania, czy chodzi o istnienie wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej, która przyznaje jednostkom określone uprawnienia.

Nie wyklucza się oceny zakresu uznania administracji przez sąd w dziedzinie sporów na gruncie regulaminu pracowniczego; przeciwnie, kryterium to ma zasadnicze znaczenie przy badaniu zgodności z prawem zaskarżonej decyzji lub działania, ponieważ kontrola zgodności z prawem przez sąd i jej intensywność są uzależnione od mniejszego lub większego zakresu uznania przysługującego administracji na podstawie obowiązującego prawa oraz wymogów właściwego funkcjonowania, jakie ją obowiązują.

W celu zbadania, czy spełniona jest pierwsza przesłanka powstania odpowiedzialności pozaumownej administracji, do sądu Unii należy dokonanie oceny, czy działania zarzucane instytucji, w świetle zakresu uznania, jaki przysługuje administracji w przypadku rozpatrywanego przez sąd sporu, stanowią niezgodne z prawem działanie administracji.

(zob. pkt 128–133)

Odesłanie:

Trybunał Sprawiedliwości: sprawa C-136/92 P Komisja przeciwko Brazzelliemu Lualdiemu i in., 1 czerwca 1994 r., Rec. s. I-1981, pkt 42; sprawa C-348/06 P Komisja przeciwko Girardot, 21 lutego 2008 r., Zb.Orz. s. I-833, pkt 52, 53

Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T-339/03 Clotuche przeciwko Komisji, 7 lutego 2007 r., Zb.Orz.SP s. I-A-2-29, II-A-2-179, pkt 219, 220; sprawa T-250/04 Combescot przeciwko Komisji, 12 września 2007 r., Zb.Orz.SP s. I-A-2-191, II-A-2-1251, pkt 86

6. Administracji przysługuje szerokie uznanie przy wyborze działań i środków w zakresie art. 24 regulaminu pracowniczego. Jednakże powinna ona, w przypadku poważnych i bezzasadnych oskarżeń naruszających cześć i dobre imię w zakresie działalności zawodowej urzędnika przy pełnieniu przez niego funkcji, odrzucić te oskarżenia i podjąć wszelkie działania w celu przywrócenia naruszonego dobrego imienia zainteresowanego. W szczególności administracja powinna podjąć interwencję z całą konieczną stanowczością i odpowiedzieć z szybkością i starannością wymaganymi okolicznościami danego przypadku.

Wnioski o udzielenie wsparcia złożone przez urzędnika z powodu zniesławienia lub naruszenia jego czci i dobrego imienia w zakresie działalności zawodowej w prasie wymagają, co do zasady, bardzo szybkiej odpowiedzi ze strony administracji, aby odnieść właściwy skutek i umożliwić urzędnikowi uniknięcie w danym przypadku utraty terminu w związku z bardzo krótkimi terminami przewidzianymi na wniesienie skargi w przypadku przestępstw prasowych do niektórych sądów krajowych.

Opóźnienie w działaniu, przy braku szczególnych okoliczności, stanowi niezgodne z prawem działanie administracji mogące powodować powstanie jej odpowiedzialności.

(zob. pkt 139–141)

Odesłanie:

Trybunał Sprawiedliwości: sprawa 79/71 Heinemann przeciwko Komisji, 13 lipca 1972 r., Rec. s. 579, pkt 12; sprawy połączone 173/82, 157/83 i 186/84 Castille przeciwko Komisji, 6 lutego 1986 r., Rec. s. 497

Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T-27/90 Latham przeciwko Komisji, 24 stycznia 1991 r., Rec. s. II-35, pkt 49, 50; sprawa T-5/92 Tallarico przeciwko Parlamentowi, 21 kwietnia 1993 r., Rec. s. II-477, pkt 31; ww. sprawa Caronna przeciwko Komisji, pkt 64, 65, 92 i przytoczone tam orzecznictwo; sprawa T-294/94 Dimitriadis przeciwko Trybunałowi Obrachunkowemu, 28 lutego 1996 r., RecFP s. I-A-51, II-151, pkt 39, 45; sprawa T-183/95 Carraro przeciwko Komisji, 17 marca 1998 r., RecFP s. I-A-123, II-329, pkt 33

7. Niezgodne z prawem przecieki informacji osobowych stanowią przetwarzanie danych osobowych sprzeczne z przepisami rozporządzenia nr 45/2001 o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje i organy wspólnotowe i o swobodnym przepływie takich danych.

W ramach skargi o odszkodowanie do strony skarżącej należy wykazanie, czy spełnione są przesłanki powstania odpowiedzialności pozaumownej instytucji. Tym samym strona skarżąca powinna co do zasady wykazać, że opublikowane w prasie informacje, które jej dotyczą, pochodzą z przecieków z winy administracji. Istnieje jednakże pewne ograniczenie tej zasady, w przypadku gdy fakt wyrządzający szkodę mógł być spowodowany kilkoma różnymi przyczynami i gdy pozwana instytucja nie dostarczyła żadnego dowodu umożliwiającego ustalenie, której z tych przyczyn można przypisać ten fakt, chociaż znajduje się ona w najkorzystniejszej pozycji, aby dostarczyć dowody w tym względzie, w związku z czym utrzymująca się niepewność powinna ją obciążać.

W przypadku gdy ujawnienie nazwiska urzędnika na skutek niezgodnego z prawem przecieku informacji, w powiązaniu z informacjami zawartymi w komunikacie prasowym instytucji, pozwoliły prasie i szerokiej opinii wskazać go jako jednego z urzędników, uwikłanego w skandal finansowy, takie przecieki danych osobowych przyczyniły się bezpośrednio do poważnego naruszenia czci i dobrego imienia zainteresowanego w zakresie działalności zawodowej.

W takim wypadku krzywda została tylko częściowo naprawiona przez komunikat prasowy instytucji, uściślający, że postępowanie dyscyplinarne wszczęte przeciwko niewinnemu urzędnikowi zostało umorzone, który to komunikat spotkał się ze znacznie mniejszym oddźwiękiem niż artykuły opublikowane w prasie.

(zob. pkt 160, 161, 246, 247)

Odesłanie:

Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T-259/03 Nikolaou przeciwko Komisji, 12 września 2007 r., niepublikowana w Zbiorze, pkt 141, 208; sprawa T-48/05 Franchet i Byk przeciwko Komisji, 8 lipca 2008 r., Zb.Orz. s. II-1585, pkt 182

Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F-23/05 Giraudy przeciwko Komisji, 2 maja 2007 r., Zb.Orz.SP s. I-A-1-121, II-A-1-657, pkt 206

8. Celem decyzji o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego przeciwko urzędnikowi jest umożliwienie organowi powołującemu zbadania prawdziwości i powagi czynów zarzucanych danemu urzędnikowi i wysłuchanie go w tym zakresie, zgodnie z art. 87 regulaminu pracowniczego, w celu wyrobienia sobie opinii, z jednej strony, w zakresie celowości umorzenia postępowania dyscyplinarnego bądź nałożenia na urzędnika kary dyscyplinarnej oraz, z drugiej strony, konieczności odesłania sprawy lub nieodsyłania jej, przed nałożeniem tej kary, do Komisji Dyscyplinarnej zgodnie z postępowaniem przewidzianym w załączniku IX do regulaminu pracowniczego.

Taka decyzja wymaga koniecznie ze strony instytucji delikatnego rozważenia sprawy po uwzględnieniu poważnych i nieodwracalnych skutków, jakie może za sobą pociągać. Instytucja dysponuje w tym względzie szerokim uznaniem i kontrola sądowa ogranicza się do sprawdzenia prawdziwości materialnej uwzględnionych przez administrację dowodów uzasadniających wszczęcie postępowania, braku oczywistego błędu w ocenie zarzucanych faktów oraz braku nadużycia władzy.

Jednakże w celu ochrony praw określonego urzędnika organ powołujący zobowiązany jest dysponować, przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego, wystarczająco dokładnymi i istotnymi dowodami. W tym zakresie, nawet jeżeli nie jest to jego celem, nie można wykluczyć, że sprawozdanie z audytu wewnętrznego może w danym przypadku służyć za podstawę do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Należy sprawdzić, osobno dla każdego przypadku, w sytuacji, w której administracja powołuje się na takie sprawozdanie, czy informacje zawarte w dokumencie tego typu są wystarczająco dokładne i istotne, aby uzasadniać wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Instytucja popełniła oczywisty błąd w ocenie i naruszyła zasadę dobrej administracji, postanawiając wszcząć postępowanie dyscyplinarne przeciwko urzędnikowi wyłącznie na podstawie sprawozdania z audytu wewnętrznego, przeprowadzonego w sposób częściowy i niezupełny. Działanie to stanowi działanie niezgodne z prawem powodujące powstanie jej odpowiedzialności.

Decyzja o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego w sytuacji, w której instytucja nie dysponuje wystarczająco dokładnymi i istotnymi informacjami, stanowi niezgodne z prawem działanie, które bardzo poważnie narusza cześć i dobre imię w zakresie działalności zawodowej zainteresowanego, ponieważ może budzić zarówno w szerokiej opinii, jak i w otoczeniu i wśród kolegów zainteresowanego podejrzenia, że popełnił on czyny karalne.

W takim wypadku krzywda została tylko częściowo naprawiona przez komunikat prasowy instytucji, uściślający, że postępowanie dyscyplinarne wszczęte przeciwko niewinnemu urzędnikowi zostało umorzone, który to komunikat spotkał się ze znacznie mniejszym oddźwiękiem niż artykuły opublikowane w prasie.

(zob. pkt 208–210, 216, 226, 230, 245, 247)

Odesłanie:

Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T-273/94 N przeciwko Komisji, 15 maja 1997 r., RecFP s. I-A-97, II-289, pkt 125; sprawa T-203/98 Tzikis przeciwko Komisji, 17 maja 2000 r., RecFP s. I-A-91, II-393, pkt 50; sprawa T-166/02 Pessoa i Costa przeciwko Komisji, 13 marca 2003 r., RecFP s. I-A-89, II-471, pkt 36; sprawa T-203/03 Rasmussen przeciwko Komisji, 5 października 2005 r., Zb.Orz.SP s. I-A-279, II-1287, pkt 41; ww. sprawa Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 352

Sąd do spraw Służby Publicznej: ww. sprawa Giraudy przeciwko Komisji, pkt 98, 99, 206; sprawy połączone F-124/05 i F-96/06 A i G przeciwko Komisji, 13 stycznia 2010 r., pkt 366

9. Nie powierzając urzędnikowi przez wiele lat rzeczywistych obowiązków służbowych odpowiadających jego zaszeregowaniu, instytucja dopuściła się niezgodnego z prawem działania mogącego powodować powstanie jej odpowiedzialności.

(zob. pkt 237, 249)