Sprawa T-301/01

Alitalia — Linee aeree italiane SpA

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

„Pomoc państwa — Rekapitalizacja spółki Alitalia przez władze włoskie — Decyzja uznająca pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem — Decyzja wydana w następstwie wydania przez Sąd wyroku stwierdzającego nieważność wcześniejszej decyzji — Dopuszczalność — Naruszenie art. 233 WE — Naruszenie art. 87 WE i 88 WE — Przesłanki udzielenia zezwolenia na pomoc — Obowiązek uzasadnienia”

Wyrok Sądu Pierwszej Instancji (piąta izba w składzie powiększonym) z dnia 9 lipca 2008 r. II ‐ 1759

Streszczenie wyroku

Aby skarżący mógł podtrzymywać skargę o stwierdzenie nieważności decyzji, musi cały czas mieć osobisty interes w stwierdzeniu jej nieważności. Tak jest w przypadku przedsiębiorstwa, które, choć została mu wypłacona w całości pomoc państwa na restrukturyzację, kontynuuje postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji stwierdzającej zgodność tejże pomocy ze wspólnym rynkiem, ponieważ decyzja ta służy za podstawę prawną wcześniejszej decyzji Komisji zezwalającej na wypłatę ostatniej transzy pomocy. Gdyby bowiem Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej uznaje ona sporny środek za pomoc państwa, takie stwierdzenie nieważności pociągnęłoby za sobą skutki prawne dla wcześniejszej decyzji, która to decyzja zostałaby pozbawiona podstawy prawnej. (por. pkt 37, 40–42)

Odpowiedź na pytanie, czy akt wspólnotowy spełnia ustanowiony w art. 253 WE wymóg uzasadnienia, zależy od rodzaju danego aktu oraz sytuacji, w jakiej został wydany. A zatem w sytuacji, gdy strona skarżąca była ściśle związana z procesem przygotowywania zaskarżonej decyzji i w związku z tym zna powód, dla którego administracja uznała, że jej wniosek nie zostanie uwzględniony, zakres obowiązku uzasadnienia jest uzależniony od powstałego dzięki takiemu uczestnictwu kontekstu. W takim przypadku wymogi orzecznictwa w tym zakresie są mocno złagodzone. Jeśli zaskarżona decyzja została wydana po wydaniu pierwszej decyzji będącej przedmiotem wyroku stwierdzającego jej nieważność, w którym przedstawiono okoliczności faktyczne sporu, postępowanie administracyjne oraz treść decyzji, której nieważność została stwierdzona, należy uwzględnić fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana w kontekście dobrze znanym skarżącemu. (por. pkt 57, 69)

Stwierdzenie nieważności aktu wspólnotowego kończącego postępowanie administracyjne złożone z różnych etapów nie musi oznaczać stwierdzenia nieważności całego postępowania poprzedzającego przyjęcie zaskarżonego aktu, niezależnie od materialnych lub proceduralnych podstaw wydania wyroku stwierdzającego nieważność. W sytuacji gdy pomimo istnienia dowodów pozwalających na dokonanie wyczerpującej analizy zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem dokonana przez Komisję analiza okazuje się niekompletna i pociąga za sobą niezgodność danej decyzji z prawem, postępowanie prowadzące do zastąpienia tej decyzji może być podjęte na tym etapie poprzez dokonanie nowej analizy tych dowodów. Ponadto możliwość odstąpienia od podejmowania całego postępowania poprzedzającego wydanie aktu zastępującego inny akt nie jest uzależniona od warunku, że nieważność tego ostatniego została stwierdzona z powodu uchybień proceduralnych. W dodatku nie ma żadnego obowiązku ponownego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym i wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w celu przeprowadzenia ponownej konsultacji z inwestorami finansowymi i ekspertami, skoro żaden przepis rozporządzenia nr 659/1999 w sprawie stosowania art. 88 WE nie nakazuje ponownego wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy do pierwotnego projektu restrukturyzacji wprowadzane są zmiany w trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego, nawet jeżeli są to zmiany takie jak te, które zostały przewidziane w art. 7 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia. (por. pkt 100, 101, 103, 142, 143)

Podstawą spoczywającego na instytucji wspólnotowej obowiązku wykonania wydanego przez sąd wspólnotowy wyroku stwierdzającego nieważność jest art. 233 WE. Wykonanie to wymaga przyjęcia pewnej liczby środków o charakterze administracyjnym i nie może się zwykle odbyć w trybie natychmiastowym. Dana instytucja dysponuje rozsądnym terminem na uwzględnienie orzeczenia stwierdzającego nieważność jednej z jej decyzji. Kwestia, czy dany termin jest rozsądny, zależy od rodzaju środków, które należy przyjąć, jak również od ewentualnych okoliczności sprawy. Nie można uznać, że termin siedmiu miesięcy, jaki upływa od ogłoszenia wyroku stwierdzającego nieważność decyzji Komisji uznającej pod pewnymi warunkami zgłoszony plan pomocy państwa za zgodny ze wspólnym rynkiem do wydania nowej decyzji Komisji, jest zbyt długi, zważywszy że chodzi o wyciągnięcie praktycznych wniosków z wyroku stwierdzającego nieważność tej decyzji, w szczególności poprzez ponowne zastosowanie w oparciu o dostępne dowody kryterium inwestora prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej — co wymaga przeprowadzenia pogłębionej analizy finansowej. Przedsiębiorstwo będące beneficjentem pomocy nie może wyłącznie na podstawie braku odwołania się Komisji od wyroku stwierdzającego nieważność jej decyzji wywieść wniosku o naruszeniu zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, ponieważ wyrok ten nie wyklucza ewentualności ponownego wydania decyzji, której nieważność została stwierdzona i Komisja dysponuje na wyciągnięcie praktycznych wniosków z tego wyroku terminem ważniejszym od dwumiesięcznego terminu, w którym powinna ona wnieść odwołanie od tego wyroku. (por. pkt 155, 156, 162)

Żaden przepis rozporządzenia nr 659/1999 w sprawie stosowania art. 88 WE nie nakłada na Komisję obowiązku ponownego udostępnienia zainteresowanym osobom trzecim — których prawo do przedstawienia ich uwag zostało zagwarantowane przez publikację w Dzienniku Urzędowym komunikatu o jej decyzji wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego i które były mocno zaangażowane w postępowanie wyjaśniające w sprawie spornej pomocy doprowadzające do wydania pierwszej decyzji, której nieważność została stwierdzona i która została zastąpiona drugą decyzją — możliwości skorzystania z tego prawa do przedstawienia ich uwag w ramach postępowania wyjaśniającego doprowadzającego do wydania drugiej decyzji, zwłaszcza że Komisja powinna oprzeć nową analizę wyłącznie na informacjach, jakie posiadała ona w okresie, kiedy wydała swoją pierwszą decyzję, w przedmiocie których to informacji osoby trzecie zajęły już stanowisko, efektem czego zwracanie się do nich ponownie nie było już konieczne. (por. pkt 174)

Dokonana przez Komisję ocena, czy inwestycja odpowiada kryterium inwestora prywatnego, wiąże się z kompleksową oceną ekonomiczną. Kiedy zaś Komisja wydaje akt wiążący się z równie złożoną oceną ekonomiczną, korzysta z szerokiego zakresu swobodnego uznania, a sądowa kontrola takiego aktu — nawet jeśli kwestia, czy dany środek wchodzi w zakres zastosowania art. 87 ust. 1 WE, podlega zasadniczo kontroli w pełnym zakresie — ogranicza się do sprawdzenia przestrzegania reguł proceduralnych oraz obowiązku uzasadnienia, a także sprawdzenia prawidłowości ustaleń okoliczności faktycznych będących podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz tego, czy nie został popełniony oczywisty błąd w ocenie tego stanu faktycznego, jak również czy nie nastąpiło nadużycie władzy. W szczególności Sąd nie może zastąpić oceny ekonomicznej dokonanej przez autora decyzji swoją własną oceną. (por. pkt 185)

Powołanie się w ramach skargi o stwierdzenie nieważności na oczywisty błąd w ocenie jest nieistotne dla sprawy i byłoby zatem niewystarczające, aby uzasadnić stwierdzenie nieważności spornej decyzji, jeśli w szczególnych okolicznościach danej sprawy nie mogło mieć decydującego wpływu na wynik postępowania. (por. pkt 307)

W ramach wniesionej przez przedsiębiorstwo będące beneficjentem pomocy państwa skargi o stwierdzenie nieważności decyzji uznającej zgodność pomocy ze wspólnym rynkiem wydanej z zastrzeżeniem przestrzegania określonych warunków, zarzut kwestionujący warunki, od których spełnienia została uzależniona w zaskarżonej decyzji zgodność przedmiotowej pomocy ze wspólnym rynkiem, nie może być uznany za niedopuszczalny na tej podstawie, że warunków tych nie można przypisać Komisji, która posiada wyłączną kompetencję w zakresie stwierdzenia ewentualnej niezgodności pomocy ze wspólnym rynkiem. Nie jest wykluczone, że przedsiębiorstwo będące beneficjentem pomocy może kwestionować przed sądem wspólnotowym warunki, z którymi związana jest niekorzystna dla niego decyzja, w przypadku gdy warunki te stanowiły przedmiot negocjacji pomiędzy Komisją i władzami krajowymi lub wynikają ze zobowiązań podjętych przez te władze. (por. pkt 380, 381, 383)

Komisja może wyznaczyć sobie orientacyjne kierunki działań w celu korzystania z zakresu swobodnego uznania poprzez akty takie jak te wytyczne, w zakresie w jakim określają one orientacyjne cechy kierunku, w jakim powinna podążać ta instytucja, i o ile nie odbiegają one od postanowień traktatowych. Komunikat w sprawie lotnictwa ustanawia wymóg, aby pomoc na restrukturyzację była ujmowana w planie uzdrowienia sytuacji gospodarczej przewoźnika lotniczego, tak aby w rozsądnym terminie ponownie mógł stać się on rentowny. Zgodnie z pkt 38 1) i 2) oraz pkt 41 tego komunikatu Komisja może zezwalać na pomoc na restrukturyzację wyłącznie w bardzo wyjątkowych przypadkach i pod ściśle określonymi warunkami. Wynika z tego, że w decyzji wydanej na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE Komisja może ustanowić każdy warunek, który uzna za niezbędny, aby zapewnić, iż przedsiębiorstwo będące beneficjentem pomocy stanie się, po jego restrukturyzacji, rentowne. Natomiast żaden z tych przepisów nie stawia wymogu, aby wszystkie ustanowione w tych ramach warunki były konieczne do zapewnienia rentowności przedsiębiorstwa. Wprost przeciwnie, z wyżej wymienionego komunikatu wynika, że Komisja powinna również, tak dalece jak to możliwe, starać się ograniczyć zakłócenia konkurencji oraz czuwać, aby rząd powstrzymał się od ingerencji w zarządzanie przedsiębiorstwem z innych powodów niż wynikające z prawa własności oraz aby pomoc została wykorzystana wyłącznie do celów programu restrukturyzacji i była proporcjonalna do potrzeb. (por. pkt 405–408)