OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

NIILO JÄÄSKINENA

przedstawiona w dniu 9 lipca 2015 r. ( 1 )

Sprawa C‑157/14

Neptune Distribution

przeciwko

Ministre de l’Économie et des Finances

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (Francja)]

„Odesłanie prejudycjalne w przedmiocie wykładni i w przedmiocie ważności — Ochrona konsumentów — Rozporządzenie (WE) nr 1924/2006 — Oświadczenia żywieniowe i zdrowotne na środkach spożywczych — Wody mineralne — Podstawa obliczania równoważnej ilości soli dla sodu w środku spożywczym — Uwzględnienie wyłącznie zawartości chlorku sodu (soli kuchennej) lub łącznej ilości sodu — Dyrektywy 2000/13/WE i 2009/54/WE — Etykietowanie środków spożywczych i ich reklama — Wprowadzenie do obrotu naturalnych wód mineralnych — Zakaz oznaczeń o małej zawartości soli — Artykuł 6 TUE — Artykuły 11 i 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej — Wolność słowa i prawo do informacji — Wolność prowadzenia działalności gospodarczej”

I – Wprowadzenie

1. Niniejsza sprawa stanowi konsekwencję skargi wniesionej we Francji przez spółkę Neptune Distribution o dokonanie kontroli sądowej w celu, po pierwsze, stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w drodze której wezwano ją do usunięcia różnych oznaczeń z etykiet i reklamy naturalnych wód mineralnych, które spółka ta wprowadza do obrotu – oznaczeń mających przekonać konsumentów, że woda ta charakteryzuje się bardzo małą zawartością soli i sodu – oraz, po drugie, decyzji ministra, w drodze której oddalono skargę odwoławczą wniesioną przez tę spółkę na pierwszą decyzję. Conseil d’État (rada stanu, Francja), do której wniesiono odwołanie w ramach tego sporu, występuje do Trybunału wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oparty na dwóch różnych podstawach.

2. W pierwszej kolejności sąd odsyłający wnosi o interpretację załącznika do rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności ( 2 ), co stanowi wniosek dotąd niespotykany ( 3 ).

3. Wspomniany załącznik zawiera w szczególności przepisy przewidujące, że oświadczenia żywieniowe, według których środek spożywczy ma „niską zawartość sodu / soli” albo „bardzo niską zawartość sodu / soli”, są dozwolone tylko wówczas, gdy produkt zawiera nie więcej niż określoną ilość sodu lub „równoważną ilość soli” odpowiadającą tej ilości sodu. Do Trybunału zwrócono się o stwierdzenie, czy to ostatnie pojęcie należy rozumieć w ten sposób, że obejmuje ono, na potrzeby obliczenia wspomnianego ekwiwalentu, jedynie zawartość chlorku sodu, zwyczajowo zwanego solą kuchenną, czy łączną zawartość sodu ( 4 ), która znajduje się w żywności, bez dokonywania w tym ostatnim przypadku rozróżnienia postaci, pod jaką występuje ów składnik mineralny.

4. Jednakże w tym względzie pojawia się zagadnienie wstępne, a mianowicie konieczność ustalenia, czy rzeczone przepisy rozporządzenia nr 1924/2006 mają rzeczywiście zastosowanie w przypadku, gdy rozpatrywanymi „środkami spożywczymi” są – jak to miało miejsce w sporze przed sądem odsyłającym – naturalne wody mineralne. Wydaje mi się, że taka sytuacja nie powinna mieć miejsca w odniesieniu do pierwszego z tych oświadczeń żywieniowych, ponieważ w prawie Unii istnieje uregulowanie szczególne, które ma priorytetowe zastosowanie do obrotu tymi wodami.

5. Po drugie, Conseil d’État zwraca się do Trybunału o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ważności art. 2 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/13/WE z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich w zakresie etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych ( 5 ), oraz art. 9 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/54/WE z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie wydobywania i wprowadzania do obrotu naturalnych wód mineralnych ( 6 ) oraz załącznika III do tego aktu w związku z załącznikiem do ww. rozporządzenia nr 1924/2006. Chciałbym na wstępie wyjaśnić, że żywię poważne wątpliwości co do sposobu sformułowania tego wniosku.

6. Zagadnienie to zostało przedłożone przez sąd odsyłający, ponieważ Neptune Distribution uważa, że w zakresie, w jakim przepisy te nie pozwalają jej przedstawić specyficznego składu jej produktów, który jest przecież prawdziwy, wspomniane przepisy prawa wtórnego Unii naruszają zarówno wolność słowa i prawo do informacji, jak również wolność prowadzenia działalności gospodarczej, które są zagwarantowane w art. 11 ust. 1 oraz art. 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) w związku z art. 6 ust. 1 akapit pierwszy TUE oraz art. 10 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”). Niemniej jednak powołanie się na rzeczone swobody w dziedzinie w takim stopniu technicznej i specyficznej, jak regulowana przez te przepisy, wydaje mi się pozbawione podstaw.

II – Ramy prawne

7. Należy wskazać na wstępie, że rozporządzenie (UE) nr 1169/2011 ( 7 ), które, w szczególności, zmienia rozporządzenie nr 1924/2006 i uchyla dyrektywę 2000/13, weszło w życie w dniu 13 grudnia 2014 r., ale zgodnie z jego art. 54 i 55 nie ma zastosowania ratione temporis do sporu przed sądem odsyłającym.

A – Rozporządzenie nr 1924/2006

8. Artykuł 1 ust. 1 i 5 rozporządzenia nr 1924/2006, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, stanowi z jednej strony, że rozporządzenie to „harmonizuje przepisy ustawowe, wykonawcze i działania administracyjne państw członkowskich odnoszące się do oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych w celu zapewnienia skutecznego funkcjonowania rynku wewnętrznego przy jednoczesnym zapewnianiu wysokiego poziomu ochrony konsumentów” oraz po drugie, że „jest stosowane bez uszczerbku dla [określonych] przepisów wspólnotowych”, w tym przepisów dyrektywy 80/777, która została zastąpiona przez dyrektywę 2009/54 ( 8 ).

9. Artykuł 2 ust. 2 pkt 4 i 5 tego rozporządzenia określa, że: „4) »oświadczenie żywieniowe« oznacza każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że dana żywność ma szczególne właściwości odżywcze ze względu na: […] b) [w szczególności] substancje odżywcze lub inne substancje, (i) które zawiera; (ii) zawiera w zmniejszonej lub zwiększonej ilości; lub (iii) których nie zawiera; 5) »oświadczenie zdrowotne« oznacza każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników a zdrowiem”.

10. Artykuł 8 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że „[o]świadczenia żywieniowe są dozwolone jedynie w przypadku, gdy są wymienione w załączniku i są zgodne z wymogami określonymi w niniejszym rozporządzeniu”.

11. Załącznik do rozporządzenia nr 1924/2006, zatytułowany „Oświadczenia żywieniowe i warunki ich stosowania”, definiuje progi, poniżej których dopuszczalne są następujące oświadczenia:

B – Dyrektywa 2000/13

12. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 3 dyrektywy 2000/13, dotyczącej etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych: „1. Etykietowanie i zastosowane metody etykietowania nie mogą: a) wprowadzać nabywcy w błąd, w szczególności: i) co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności […] właściwości, składu […]; ii) poprzez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada; iii) poprzez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości; b) z zastrzeżeniem przepisów wspólnotowych mających zastosowanie do naturalnych wód mineralnych i środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości. […] 3. Zakazy lub ograniczenia określone w ust. 1 i 2 stosuje się również do: a) prezentacji środków spożywczych […] b) reklamy” ( 9 ).

C – Dyrektywa 2009/54

13. Motyw 8 dyrektywy 2009/54, dotyczący handlu naturalnymi wodami mineralnymi stanowi, że „[w] zakresie etykietowania naturalne wody mineralne podlegają ogólnym zasadom przewidzianym w dyrektywie [2000/13]. Niniejsza dyrektywa może odpowiednio, ograniczyć się do ustanowienia przepisów dodatkowych i odstępstw, które powinny zostać dokonane w stosunku do tych zasad ogólnych.»

14. Artykuł 9 ust. 1 i 2 tej dyrektywy przewiduje: „1. Zabrania się, zarówno na opakowaniach lub etykietach, jak też w reklamie w jakiejkolwiek formie, używania oznaczeń […], które: a) w przypadku naturalnej wody mineralnej sugerują właściwości, których ona nie posiada […]; […] 2. Zabrania się wszelkich oznaczeń nadających naturalnej wodzie mineralnej właściwości dotyczących zapobiegania, leczenia lub wyleczenia chorób ludzkich. Jednakże dopuszcza się oznaczenia określone w załączniku III, o ile zostaną zachowane odpowiednie kryteria tam ustanowione lub, w razie ich braku, kryteria ustanowione w przepisach prawa krajowego i pod warunkiem że zostały one sporządzone na podstawie analiz fizyko-chemicznych, a w razie potrzeby, badań farmakologicznych, fizjologicznych i klinicznych przeprowadzonych według metod uznanych naukowo, zgodnie z załącznikiem I sekcja I pkt 2. Państwa członkowskie mogą zezwolić […] na inne oznaczenia, z zastrzeżeniem, że nie naruszają zasad określonych w akapicie pierwszym oraz są zgodne z zasadami określonymi w akapicie drugim”.

15. W załączniku III do dyrektywy 2009/54, zatytułowanym „Oznaczenia i kryteria ustanowione w art. 9 ust. 2”, oznaczenie „odpowiednia dla diety ubogiej w sód” jest powiązane z następującym kryterium: „zawartość sodu jest niższa niż 20 mg/l”.

III – Postępowanie główne, pytania prejudycjalne i przebieg postępowania przed Trybunałem

16. W drodze aktu z dnia 5 lutego 2009 r., direction régionale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes d’Auvergne (regionalna dyrekcja ds. konkurencji, konsumpcji i sankcji w związku z nadużyciami regionu Auvergne, Francja) wezwał spółkę Neptune Distribution, która prowadzi sprzedaż i dystrybucję naturalnych wód mineralnych gazowanych „Saint-Yorre” i „Vichy Célestins” do usunięcia z etykiet i z reklamy tych wód oznaczeń: — „Sód w St-Yorre pochodzi zasadniczo z wodorowęglanu sodu. St-Yorre zawiera jedynie 0,53 g soli (lub chlorku sodu) na litr, a więc mniej niż litr mleka!!!” oraz — „Nie należy mylić soli z sodem – sód w Vichy Célestins pochodzi zasadniczo z wodorowęglanu sodu. Nie należy w szczególności mylić z solą kuchenną (chlorek sodu). Vichy Célestins zawiera jedynie 0,39 g soli na litr, czyli 2 do 3 razy mniej aniżeli litr mleka!”, jak również — ogólnie rzecz ujmując, wszelkich oznaczeń, które miały na celu zapewnienie, iż wskazane wody są ubogie lub bardzo ubogie w sól lub w sód.

17. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2009 r. ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi (francuski minister gospodarki, przemysłu i zatrudnienia) oddalił środek zaskarżenia w ramach toku instancji wniesiony przez spółkę Neptune Distribution przeciwko temu wezwaniu.

18. Wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r. tribunal administratif de Clermont-Ferrand (sąd administracyjny dla Clermont-Ferrand) oddalił skargę spółki Neptune Distribution mającą na celu uchylenie z powodu nadużycia władzy zarówno wezwania do usunięcia naruszenia z dnia 5 lutego 2009 r., jaki i późniejszej decyzji ministra. Cour administrative d’appel de Lyon (administracyjny trybunał apelacyjny w Lionie) orzeczeniem z dnia 9 czerwca 2011 r. utrzymał ten wyrok w mocy. Od tego wyroku spółka Neptune Distribution wniosła kasację do Conseil d’État.

19. Mając na względzie zarzuty dotyczące przepisów prawa Unii, które zostały podniesione w ramach kasacji, Conseil d’État postanowieniem z dnia 26 marca 2014 r., które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 4 kwietnia 2014 r., postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy podstawę obliczenia »równoważnej ilości soli« dla ilości sodu występującego w środku spożywczym w rozumieniu załącznika do rozporządzenia nr 1924/2006 stanowi jedynie ilość sodu, która związana z jonami chlorku tworzy chlorek sodu czyli sól kuchenną, czy też ogólna ilość sodu zawarta we wszystkich postaciach w środku spożywczym? 2) Czy w drugim przypadku przepisy art. 2 ust. 1 dyrektywy 2000/13 oraz art. 9 ust. 1 i 2 dyrektywy 2009/54 w związku z załącznikiem III do tej dyrektywy, w świetle relacji równoważności pomiędzy sodem i solą ustalonej w załączniku do rozporządzenia nr 1924/2006, zabraniając dystrybutorowi wody mineralnej umieszczania na etykietach i w komunikatach reklamowych wszelkich oznaczeń dotyczących niskiej zawartości soli dotyczących jego produktu bogatego jednak w wodorowęglan sodu w zakresie, w jakim oznaczenia te mogą wprowadzać nabywcę w błąd co do ogólnej zawartości sodu w wodzie, naruszają art. 6 ust. 1 akapit pierwszy TUE w związku z art. 11 ust. 1 (wolność wypowiedzi i informacji) i art. 16 (wolność prowadzenia działalności gospodarczej) [karty], jak również art. 10 [EKPC]?»

20. Uwagi na piśmie złożyły spółka Neptune Distribution, rządy francuski, grecki i włoski oraz Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej i Komisja Europejska. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 26 lutego 2015 r., nie był reprezentowany jedynie rząd włoski.

IV – Analiza

A – W przedmiocie wykładni załącznika do rozporządzenia nr 1924/2006 (pytanie pierwsze)

21. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy przede wszystkim wykładni pewnego pojęcia, a mianowicie „równoważnej ilości soli” wobec określonej ilości sodu w środku spożywczym, które znajduje się w załączniku do rozporządzenia nr 1924/2006, w związku ze wspomnianymi oświadczeniami żywieniowymi „niska zawartość sodu / soli” i „bardzo niska zawartość sodu / soli” ( 10 ). Trybunałowi została przedstawiona po raz pierwszy pytanie dotyczące kwestii, czy należy to pojęcie interpretować w ten sposób, że akt ten przyjmuje za podstawę obliczenia „równoważnej ilości soli” albo jedynie ilość sodu, który poprzez połączenie z jonami chlorku, może utworzyć chlorek sodu (czyli sól kuchenną), albo łączną ilość sodu, niezależnie od jego postaci, znajdującego się w danym środku spożywczym.

22. Na poparcie pierwszej z tych możliwości, którą preferuje spółka Neptune Distribution, sąd odsyłający wskazuje, że«w zakresie, w jakim sód występuje w przyrodzie jedynie w związkach chemicznych”, można uznać, że wskazany załącznik wymaga uwzględnienia jedynie ilości sodu tworzącego chlorek sodu ( 11 ). Zauważa również, że w wypadku przyjęcia przez Trybunał drugiej możliwości – tak jak to proponuje francuski organ administracyjny – woda o wysokiej zawartości wodorowęglanu sodu nie mogłaby zostać zakwalifikowana jako mająca „niską zawartość sodu / soli” w rozumieniu załącznika do rozporządzenia nr 1924/2006, nawet gdyby zawartość chlorku sodu była niska, a wręcz bardzo niska ( 12 ).

23. Niemniej jednak jestem zdania, iż problem ten powinien zostać rozstrzygnięty na etapie wstępnym, a mianowicie w kategoriach stosowania w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia nr 1924/2006, a w szczególności uregulowań zawartych w załączniku. Tak jak utrzymują rządy francuski i grecki, uważam że dyrektywa 2009/54 wprowadziła szczególny system dotyczący oznaczeń, które mogą być zamieszczane na etykietach i w reklamie wód mineralnych, z czego wynika moim zdaniem, że stosowanie oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych przewidzianych w rozporządzeniu nr 1924/2006 jest ogólnie rzecz biorąc wykluczone w tej szczególnej kategorii żywności ( 13 ). Spółka Neptune Distribution i Komisja twierdzą natomiast, że rozporządzenie nr 1924/2006 i dyrektywa 2009/54 mają charakter uzupełniający w odniesieniu do oznaczeń, które mogą być stosowane do naturalnych wód mineralnych, lecz twierdzenie to zupełnie mnie nie przekonuje, biorąc pod uwagę brzmienie i systematykę aktów prawa Unii istotnych w tym zakresie.

24. Artykuł 1 ust. 5 lit. b) rozporządzenia nr 1924/2006, który dotyczy oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych ( 14 ) w odniesieniu do środków spożywczych w ogólności, bowiem wyklucza w sposób wyraźny stosowanie tego rozporządzenia w sposób niosący uszczerbek przepisom dyrektywy 80/777 w sprawie obrotu naturalnymi wodami mineralnymi, która od dnia 16 lipca 2009 r. została zastąpiona dyrektywą 2009/54 ( 15 ).

25. Co więcej, załącznik do tego rozporządzenia ogranicza wyłącznie do wód „innych niż naturalne wody mineralne objęte zakresem stosowania dyrektywy [2009/54]” oświadczenie żywieniowe, że środek spożywczy charakteryzuje „niska zawartość sodu / soli”, na którego stosowanie załącznik ten zezwala pod pewnymi warunkami. Wydaje mi się jasne, że prawodawca unijny miał zamiar w ten sposób wprowadzić odrębne uregulowanie w zakresie naturalnych wód mineralnych, ponieważ stanowią one szczególną kategorię środków spożywczych, wobec której stosuje się, przede wszystkim, a wręcz wyłącznie, dyrektywę 2009/54, w dziedzinie objętej jej przepisami ( 16 ).

26. Prawdą jest, że załącznik do rozporządzenia nr 1924/2006 ustanawia zakaz stosowania oświadczeń żywieniowych, zgodnie z którymi środek spożywczy ma „bardzo niską zawartość sodu / soli”, obowiązujący zarówno w odniesieniu do naturalnych wód mineralnych, jak i w przypadku innych wód. Niemniej jednak moim zdaniem jest to wyjaśnienie dotyczące pewnego rodzaju oznaczeń, który w ogóle nie jest uregulowany w dyrektywie 2009/54. Ów przepis szczególny znajdujący się w załączniku do tego rozporządzenia ma zatem zastosowanie do naturalnych wód mineralnych, które w pozostałych aspektach należą do zakresu stosowania dyrektywy 2009/54. Jednakże ustanawia on zakaz używania rzeczonych oświadczeń w odniesieniu do naturalnych wód mineralnych i innych wód, który ma charakter bezwzględny z racji tego, że – jak wskazuje w tym względzie ostatnie zdanie tego przepisu – zakaz funkcjonuje niezależnie od kryterium „równoważnej ilości soli” odpowiadającej ilości sodu. Zatem jego zastosowanie w sytuacji takiej jak ta w postępowaniu głównym nie zależy od wykładni tego kryterium.

27. Natomiast jeśli chodzi o wcześniej przywołane oświadczenie żywieniowe „niska zawartość sodu / soli”, załącznik do rozporządzenia nr 1924/2006, który zezwala na jego stosowanie, mógł być w znaczącym stopniu niezgodny z załącznikiem III do dyrektywy 2009/54, który reguluje stosowanie oznaczenia „odpowiednia dla diety ubogiej w sód”, jednak ten konflikt norm został rozstrzygnięty na rzecz tej dyrektywy.

28. Moim zdaniem wynika z tego, że jedynymi oznaczeniami, które mogą umożliwić poinformowanie o niewielkiej zawartości sodu w naturalnej wodzie mineralnej są oznaczenia przewidziane w dyrektywie 2009/54, zgodnie z art. 9 ust. 2 tej dyrektywy w związku z jej III załącznikiem. Tymczasem pojęcie „równoważnej ilości soli”, o którego wykładnię wniesiono w pierwszym pytaniu prejudycjalnym, znajduje się wyłącznie w rozporządzeniu nr 1924/2006, a nie w rzeczonej dyrektywie ( 17 ), czy w dyrektywie 2000/13 ( 18 ).

29. Niemniej jednak chciałbym na wszelki wypadek wyjaśnić, że jeśli chodzi o interpretację pojęcia „równoważnej ilości soli” w rozumieniu załącznika do tego rozporządzenia, podzielam punkt widzenia przedstawiony przez rządy francuski, grecki i włoski oraz przez Komisję ( 19 ), zgodnie z którym łączna ilość sodu w środku spożywczym jest jedyną podstawą obliczenia „równoważnej ilości soli” w odniesieniu do ilości sodu, którą zawiera ten środek.

30. Rozporządzenie nr 1924/2006 i załącznik do niego bowiem nie czynią rozróżnienia pomiędzy różnymi źródłami sodu w środkach spożywczych. W szczególności trudno w nich szukać rozróżnienia w zależności od ewentualnego powiązania z jonami wodorowęglanowymi lub jonami chlorkowymi. Natomiast w przypadku rozpatrywanych oświadczeń żywieniowych wskazany załącznik ustanawia bezpośrednią współzależność pomiędzy maksymalną zawartością „sodu”, niezależnie od postaci, w jakiej on występuje, i „równoważną ilością soli” zawartości referencyjnej ( 20 ).

31. Zgodnie z tą samą logiką, prawodawca Unii zamierzał uniknąć wszelkich pomyłek pomiędzy pojęciem sodu a pojęciem soli (lub chlorku sodu) w odniesieniu do – ściśle rzecz ujmując – obrotu naturalnymi wodami mineralnymi, który jest regulowany przez dyrektywę 2009/54 ( 21 ) i skierowanych do konsumentów informacji na temat środków spożywczych, które należą odtąd do zakresu rozporządzenia nr 1169/2011 ( 22 ).

32. Te argumenty o charakterze językowym potwierdzają względy natury celowościowej. Jak podnoszą rząd francuski i Komisja, rozporządzenie nr 1924/2006 ma bowiem na celu zapewnienie zarówno prawdziwości oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych, jak i wysokiego poziomu ochrony konsumentów w tej dziedzinie ( 23 ). Tymczasem moim zdaniem cele te mogą zostać w pełni osiągnięte jedynie wtedy, gdy w ramach oświadczeń żywieniowych, dopuszczonych na podstawie łącznego stosowania art. 8 tego rozporządzenia i jego załącznika, uwzględniania jest łączna zawartość sodu znajdująca się w żywności, a nie tylko jej część w postaci chlorku sodu.

33. Wreszcie Rada słusznie podkreśla, że „uwzględnienie łącznej dawki sodu ze wszelkich źródeł odpowiada wieloletniej praktyce naukowej organizacji międzynarodowych w dziedzinie żywienia” ( 24 ). Parlament Europejski dodaje, że „jeśli chodzi o cel polegający na ograniczeniu dawki sodu, dokumenty WHO dowodzą wyraźnie ekwiwalentności soli kuchennej (chlorku sodu) i innych źródeł sodu, w tym między innymi wodorowęglanu sodu” ( 25 ).

34. Jestem więc zdania, że pojęcie „równoważnej ilości soli” w rozumieniu załącznika do rozporządzenia nr 1924/2006 należy interpretować jako obejmujące łączną ilość sodu zawartą w środku spożywczym pod wszelkimi postaciami, a nie wyłącznie sód mogący utworzyć związek z jonami chlorkowymi (tworząc chlorek sodu, czyli sól kuchenną).

B – W przedmiocie oceny ważności rozpatrywanych przepisów dyrektywy 2000/13 i dyrektywy 2009/54 (pytanie drugie)

1. W przedmiocie treści i zakresu zadanego pytania

35. Drugie pytanie prejudycjalne zostało przedstawione tytułem ewentualnym. Zostało ono zadane jedynie na wypadek, gdyby w odpowiedzi na pytanie pierwsze Trybunał orzekł, że należy wziąć pod uwagę łączną ilość sodu zawartego w żywności, niezależnie od postaci tego minerału, przy obliczaniu „równoważnej ilości soli” dla maksymalnej zawartości sodu pozwalającej na stosowanie oświadczeń żywieniowych „niska zawartość sodu / soli” i „bardzo niska zawartość sodu / soli”, które są przewidziane w rozporządzeniu nr 1924/2006.

36. Zasadniczy cel tego pytania sprowadza się do oceny ważności szeregu przepisów prawa pochodnego Unii, w przypadku których sąd odsyłający ma wątpliwości co do ich zgodności, z jednej strony, z art. 6 ust. 1 akapit pierwszy TUE, który nadał moc wiążącą karcie, a po drugie, z art. 11 ust. 1 i art. 16 karty, dotyczącymi – odpowiednio – wolności słowa i prawa do informacji oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej ( 26 ), a także z art. 10 EKPC, również w odniesieniu do swobody wyrażania opinii ( 27 ).

37. Sąd odsyłający wskazuje, że w przypadku, gdyby okazało się, iż wszystkie postaci sodu zawarte w środku spożywczym powinny być uwzględnione w celu obliczenia „równoważnej ilości soli”, przepisy art. 2 ust. 1 dyrektywy 2000/13/WE i art. 9 ust. 1 i 2 dyrektywy 2009/54/WE w związku z załącznikiem III do tej dyrektywy« w świetle relacji równoważności pomiędzy sodem i solą ustalonej w załączniku do rozporządzenia nr 1924/2006” ( 28 ) mogłyby wprowadzać nadmierne ograniczenie wymienionych swobód.

38. W tym względzie wyłącznie spółka Neptune Distribution twierdzi, że przepisy prawa pochodnego Unii, które są wymienione w drugim pytaniu prejudycjalnym, są sprzeczne z podstawowymi wolnościami chronionymi przez art. 11, 16 i 52 karty oraz przez art. 10 EKPC, w zakresie w jakim – według interpretacji przedstawionej przez Cour administrative d’appel de Lyon – przepisy te pozbawiają ją możliwości uwydatnienia cech produktu za pomocą informacji na temat jego składu, mimo że są one zgodne z prawdą ( 29 ). Rządy francuski, grecki i włoski oraz Komisja, Rada i Parlament Europejski uważają natomiast, że rozpatrywane przepisy dyrektyw 2000/13 i 2009/54 nie uchybiają art. 6 ust. 1 akapit pierwszy TUE w związku z art. 11 ust. 1 oraz art. 16 karty, a co za tym idzie, ważność tych przepisów nie podlega dyskusji.

39. Przede wszystkim żywię wątpliwości co do skuteczności sformułowanego przez sąd odsyłający wniosku o dokonanie oceny ważności,. Nierozsądne wydaje mi się bowiem uznanie, że ewentualna nieważność owych przepisów dyrektyw 2000/13 i 2009/54, która wprowadziła wersję przekształconą dyrektywy 80/777, mogłaby wynikać z faktu, że przepisy innego aktu, to znaczy rozporządzenia nr 1924/2006, tak jak jest ono interpretowane przez Trybunał, nie dokonują rozróżnienia, w niniejszym przypadku, donośnie do postaci sodu, jaka winna być uwzględniona przy obliczaniu zawartości tego składnika odżywczego w środku spożywczym. Wydaje mi się, że wyjątkowy jest przypadek, gdy kwestia ważności aktu prawa Unii jest – jak w niniejszej sprawie – podnoszona w sytuacji, w której ewentualna niezgodność z kartą byłaby skumulowanym skutkiem przepisów szeregu odrębnych aktów prawnych. Co więcej, przypominam, że ocena ważności aktu, którą Trybunał przeprowadza w ramach odesłania prejudycjalnego, zazwyczaj powinna opierać się na okolicznościach faktycznych i prawnych, które istniały w chwili wydania tego aktu ( 30 ).

40. Jak ponadto podnoszą rząd francuski i Rada, biorąc pod uwagę przedmiot sporu przed sądem odsyłającym ( 31 ), zakres drugiego pytania prejudycjalnego został zdefiniowany w sposób nieprawidłowy. Moim zdaniem, należy ograniczyć ocenę ważności, o którą wystąpiono do Trybunału, do przepisów art. 9 ust. 2 akapit drugi i załącznika III do dyrektywy 2009/54, które jako jedyne, stosowane łącznie, mogą być w niniejszym przypadku istotne ( 32 ). Ponieważ brak jest jakichkolwiek konkretnych wymogów co do oznaczeń dotyczących zawartości sodu w środkach spożywczych w art. 2 ust. 1 dyrektywy 2000/13, w którym mowa jest tylko o regułach«o charakterze ogólnym, stosowanych horyzontalnie” ( 33 ), ważność tego przepisu nie może zależeć od rozważań przedstawionych przez sąd odsyłający.

41. Uważam zatem, że należy przeformułować drugie pytanie prejudycjalne. W każdym razie uważam, że nieważność aktów prawa pochodnego Unii, która zdaniem spółki Neptune Distribution opiera się na zarzucanej niezgodności z postanowieniami karty, nie może zostać uwzględniona w kontekście takim jak rozpatrywany w niniejszej sprawie ( 34 ), a to w szczególności z powodów, które opiszę poniżej.

2. W przedmiocie uzasadnienia i proporcjonalności omawianych ograniczeń

42. Nie ma wątpliwości, że rozpatrywane przepisy dyrektywy 2009/54 stanowią ograniczenie praw podstawowych zapisanych w art. 11 i art. 16 karty, ponieważ ograniczają one spółkom, które sprzedają naturalne wody mineralne, możliwość swobodnego decydowania o treści oświadczeń, które wykorzystują w swoich przekazach handlowych dotyczących tych produktów.

43. Niemniej jednak z utrwalonego orzecznictwa wynika, że wolność prowadzenia działalności gospodarczej zagwarantowana przez art. 16 karty nie jest uprawnieniem bezwzględnym i że jej używanie może być zatem skutecznie ograniczone przez prawodawcę Unii ( 35 ). To samo odnosi się do wolności słowa i prawa do informacji chronionych na mocy art. 11 karty ( 36 ). Jednakże z art. 52 ust. 1 karty wynika po pierwsze, że „[w]szelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w niniejszej Karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności” i że „[z] zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób”.

44. Po pierwsze, wydaje mi się, że w niniejszym przypadku ograniczenia o charakterze prawnym, wynikające z zastosowania przepisów rozpatrywanych w niniejszej sprawie, nie wpływają na istotę wolności słowa i prawa do informacji oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej uznanych odpowiednio w art. 11 i art. 16 karty. Chociaż przepisy te mają na celu regulację sposobu i określenie ram korzystania z tych wolności, w szczególności w zakresie oznaczeń dotyczących zawartości sodu w ramach etykietowania i reklamy naturalnych wód mineralnych, to nie są one jednak w stanie „naruszyć samej istoty” tych wolności ( 37 ), ponieważ osoby, do których przepisy te mają zastosowanie, zachowują możliwość wyrażania opinii i informowania konsumentów, jak również prawo wykonywania działalności w ramach, które zostały zdefiniowane w sposób proporcjonalny przez prawo Unii.

45. Po drugie, przypominam, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału zasada proporcjonalności wymaga, aby akty instytucji Unii nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów, którym dane przepisy mają służyć, przy czym gdy istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej restrykcyjne, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów ( 38 ).

46. W odniesieniu do celów przepisów dyrektywy 2009/54, pragnę zauważyć, podobnie jak rządy i instytucje, które przedstawiły swe uwagi przed Trybunałem, że wprowadzone przez nie ograniczenia motywowane są „podstawowymi celami […] [jakimi są] ochrona zdrowia konsumentów, zapobieganie wprowadzaniu konsumentów w błąd i zapewnienie uczciwego handlu” ( 39 ). Tymczasem „ochrona zdrowia ludzi” i „ochrona konsumentów”„na wysokim poziomie” stanowią prawnie uzasadnione cele interesu ogólnego, do których osiągnięcia zmierza Unia, jak wynika to z wielu postanowień traktatu FUE i karty ( 40 ).

47. Jeśli chodzi o ochronę zdrowia konsumentów, związek między tym celem, który jest przewidziany przez art. 35 karty, a uchwaleniem dyrektywy 2009/54 wynika w sposób oczywisty z brzmienia rzeczonych przepisów, a w szczególności cytowanego powyżej motywu 5 i art. 9 ust. 2.

48. W tym względzie rząd francuski i Komisja podkreślają, że oznaczenie o małej zawartości soli (chlorku sodu) na etykietach lub w reklamie dotyczących wód mineralnych może być postrzegane przez nabywców jako świadczące o korzystniejszych właściwościach odżywczych, podczas gdy takie oznaczenie pomija łączną zawartość sodu, mimo opinii naukowych zalecających zmniejszenie ilości spożywanego sodu ze względów medycznych ( 41 ). Natomiast spółka Neptune Distribution zarzuca rozpatrywanym przepisom prawa pochodnego, że nie ma w nich żadnego rozróżnienia pomiędzy z jednej strony chlorkiem sodu, którego nadmierne spożycie jest powszechnie znanym czynnikiem niekorzystnie wpływającym na zdrowie, a z drugiej strony wodorowęglanem sodu obecnym w wodach mineralnych. Ze swej strony, sąd odsyłający uważa, że „istnieje poważna wątpliwość co do równoważności w zakresie ryzyka dla zdrowia osób cierpiących na nadciśnienie, a ogólniej dla konsumenta europejskiego, pomiędzy konsumpcją wód bogatych w dwutlenek sodu a wód bogatych w chlorek sodu”, w szczególności w świetle różnych obwieszczeń wydanych przez Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywnościowego (zwanego dalej „EUBŻ”) ( 42 ).

49. Uważam z jednej strony, że w świetle aktualnego stanu wiedzy naukowej, nie ma możliwości zajęcia zdecydowanego stanowiska odnośnie do mniej lub bardziej szkodliwego charakteru, w szczególności w stosunku do nadciśnienia tętniczego, spożywania dużych dawek sodu w postaci wodorowęglanu lub chlorku ( 43 ). A zatem na mocy zasady ostrożności ( 44 ), którą prawodawca Unii ma obowiązek uwzględnić ( 45 ), wydaje mi się odpowiedni zakaz umieszczania przez dystrybutorów wód mineralnych informacji, w której posługują się argumentem o bardzo małej zawartości soli (chlorku sodu), lecz nie wspominają o tym, że do łącznego spożycia sodu wlicza się również zawartość, w niektórych przypadkach wysoką, wodorowęglanu sodu znajdującego się w tych wodach. Podobnie – moim zdaniem – nie należy zezwalać wspomnianym dystrybutorom na informowanie, jak tego pragnie spółka Neptune Distribution, o różnicy, jaka istnieje między różnymi postaciami spożywanego sodu, w oznaczeniach dotyczących ich produktów, ponieważ takie twierdzenie może wprowadzić w błąd konsumentów w odniesieniu do korzyści płynących dla ich zdrowia z konsumpcji sodu w postaciach innych niż sól kuchenna ( 46 ).

50. Z drugiej strony – jak wynika z wyroku Deutsches Weintor ( 47 ) –, mimo że oświadczenie może samo w sobie być prawdziwe, jego zakaz jest uzasadniony, ponieważ oświadczenie to okazuje się fragmentaryczne. W tej sprawie Trybunał, do którego zwrócono się z wnioskiem o dokonanie oceny ważności przepisów rozporządzenia nr 1924/2006, w szczególności w świetle art. 16 karty, stwierdził zgodność z art. 6 ust. 1 akapit pierwszy TUE rzeczonych przepisów zakazujących bez wyjątku producentom i dystrybutorom wina używania oświadczenia zdrowotnego takiego rodzaju jak to, które było rozpatrywane w postępowaniu głównym ( 48 ), ze względu na jego niekompletny charakter, nawet jeśli może ono być prawdziwe ( 49 ). Prawodawca unijny mógł zatem słusznie uznać, że konieczne jest uniknięcie używania oznaczeń, które – choć mogą być prawdziwe – są niejednoznaczne i pozbawiają konsumentów możliwości świadomego spożywania we wspomnianej sprawie – napojów alkoholowych, a w niniejszej sprawie – sodu zawartego w naturalnych wodach mineralnych.

51. Jeśli chodzi o informowanie konsumentów na temat istotnych cech produktów, takich jak naturalne wody mineralne, pragnę zauważyć przede wszystkim, że poszanowanie tego celu interesu ogólnego jest w niniejszym przypadku ściśle związane z celem przywołanym wcześniej, a mianowicie ochroną zdrowia ludzi, a w związku z tym niektóre z rozważań przedstawionych powyżej mogą być również istotne w tym względzie. Ponadto należy wyjaśnić, że wolność słowa i prawo do informacji, które są zagwarantowane w art. 11 karty, obejmuje informacje o charakterze komercyjnym, w szczególności o celach reklamowych, tak jak to jest w przypadku art. 10 EKPC ( 50 ).

52. W niniejszej sprawie wypada zauważyć, że o ile wszystkie strony, które przedstawiły uwagi przed Trybunałem, podnoszą argument o konieczności ochrony konsumentów dzięki przekazywaniu dokładnych i prawdziwych informacji, o tyle przedstawiają diametralnie różne propozycje odpowiedzi, choć opierają się na tej samej podstawie ( 51 ). Moim zdaniem, w świetle stanowisk przyjętych przez wyżej wymienione instytucje międzynarodowe ( 52 ), rzeczywiście istnieje konieczność dostarczania przez dystrybutorów wód mineralnych informacji jednocześnie jasnych i kompletnych na temat łącznej ilości zawartego w nich sodu, aby racjonalny konsument mógł w pełni świadomie dokonać wyboru pośród wszystkich podobnych do siebie produktów, które są mu oferowane ( 53 ), co oznacza, że w tym przedmiocie nie powinno być żadnych niejasności, i to nawet w przypadku zamieszczenia informacji prawdziwych ( 54 ).

53. Wreszcie w odniesieniu do adekwatności środków użytych przez prawodawcę Unii w celu osiągnięcia obu celów, spółka Neptune Distribution twierdzi, że ograniczenia wolności informowania i prowadzenia działalności gospodarczej, wynikające z przepisów, o których mowa w drugim pytaniu prejudycjalnym, są nieproporcjonalne w stosunku do tych celów.

54. Jednakże zgodnie z orzecznictwem Trybunału „ustawodawcy wspólnotowemu należy przyznać zakres swobodnego uznania w dziedzinie, jak stanowiąca przedmiot niniejszej sprawy, która to dziedzina zakłada konieczność dokonywania wyborów natury politycznej, gospodarczej i socjalnej oraz w ramach której dokonuje się globalnych ocen”, skąd wniosek, że „owe akty prawne mogą podlegać tylko ograniczonej sądowej kontroli legalności” i że „jedynie oczywiście niewłaściwy charakter środka podjętego w tej dziedzinie w odniesieniu do celu, jaki realizują odpowiednie instytucje, może naruszyć ważność takiego środka” ( 55 ).

55. W szczególności w odniesieniu do oceny wysoce złożonych okoliczności faktycznych o charakterze naukowym i technicznym w celu określenia charakteru i zakresu środków, które prawodawca Unii przyjmuje, w takim kontekście bezsporne jest, że sąd Unii nie może zastąpić swoją oceną tych elementów ich oceny dokonanej przez instytucje Unii stanowiącymi jedyne organy, którym traktat WE powierzył to zadanie ( 56 ). Z orzecznictwa wynika również, że „zakres swobodnej oceny przysługujący uprawnionym organom przy wyznaczaniu środka równowagi między wolnością słowa a celami interesu ogólnego wymienionymi w art. 10 ust. 2 EKPCz jest zmienny w zależności od celu uzasadniającego ograniczenie tego prawa oraz charakteru wchodzących w grę działań” i wydaje mi się, że zakres swobodnego uznania pozostawionego przez Trybunał jest w szczególności szerszy w przypadku użytku handlowego – a więc o charakterze zarobkowym – czynionego z wolności słowa, szczególnie w komunikatach o charakterze reklamowym ( 57 ).

56. W niniejszej sprawie uważam, że biorąc pod uwagę szeroki zakres uznania przy ocenie danych naukowych i technicznych, który powinien być przyznany prawodawcy Unii w tej dziedzinie, i ze względu na konieczność uwzględnienia przywołanej wyżej zasady ostrożności ( 58 ), można racjonalnie uznać, że cele realizowane przez sporne przepisy dyrektywy 2009/54 nie mogą zostać osiągnięte środkami mniej restrykcyjnymi w odniesieniu do swobód podnoszonych w niniejszej sprawie przez spółkę Neptune Distribution w ramach komunikacji o charakterze komercyjnym.

57. Ponadto pragnę zauważyć za rządem francuskim, Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją, że ograniczenie tych wolności jest w rzeczywistości umiarkowane, ponieważ dystrybutorzy wód mineralnych zachowują swobodę informowania konsumentów na temat składu tych wód, a w szczególności ich małej zawartości sodu, korzystając przy etykietowaniu lub w reklamie z oznaczeń, które są wyraźnie dopuszczone przez prawodawcę Unii, a mianowicie wymienionych w załączniku III do dyrektywy 2009/54, lub oznaczeń, które są ewentualnie dopuszczone przez prawodawców państw członkowskich ( 59 ).

58. Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań jestem zdania, że przyjmując przepisy art. 9 ust. 2 akapit drugi i załącznika III do dyrektywy 2009/54, prawodawca Unii nie przekroczył granic, które wyznacza poszanowanie zasady proporcjonalności na gruncie art. 11, art. 16 i art. 52 ust. 1 karty.

V – Wnioski

59. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne zadane przez Conseil d’État (Francja) w następujący sposób: 1) Przepis załącznika do rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności odnoszący się do warunków dopuszczalności oświadczenia żywieniowego „niska zawartość sodu / soli” nie ma zastosowania do naturalnych wód mineralnych. Natomiast rzeczony załącznik w sposób wyraźny zakazuje używania oświadczenia „bardzo niska zawartość sodu / soli” w odniesieniu do naturalnych wód mineralnych. 2) Przepisy art. 9 ust. 2 drugi akapit i załącznika III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/54/WE z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie wydobywania i wprowadzania do obrotu naturalnych wód mineralnych są ważne.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Dz.U. L 404, s. 9 oraz sprostowanie Dz.U. 2007, L 12, s. 3.

( 3 ) Chociaż Trybunał wypowiedział się już na temat wykładni kilku przepisów rozporządzenia nr 1924/2006, nie miał natomiast nigdy sposobności orzekać w przedmiocie tego załącznika.

( 4 ) Sodu, który znajduje się w wykazie „składników odżywczych” w rozumieniu art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006.

( 5 ) Dz.U. L 109, s. 29.

( 6 ) Dz.U. L 164, s. 45. Dyrektywa ta, obowiązująca od dnia 16 lipca 2009 r., przekształciła i uchyliła dyrektywę Rady 80/777/EWG z dnia 15 lipca 1980 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich w zakresie wydobywania i wprowadzania do obrotu naturalnych wód mineralnych (Dz.U. L 229, s. 1).

( 7 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.U. L 304, s. 18).

( 8 ) Zobacz przypis 6 niniejszej opinii.

( 9 ) W prawie francuskim art. 2 dyrektywy 2000/13 transponuje art. R. 112–7 code de la consommation. W brzmieniu obowiązującym od dnia 25 listopada 2005 r. do dnia 13 grudnia 2014 r. przewidywał on w akapicie pierwszym, że „[e]tykietowanie i zastosowane metody etykietowania nie mogą wprowadzać nabywcy lub konsumenta w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego […] właściwości, składu […]”, a w akapicie czwartym, iż „[z]akazy lub ograniczenia określone powyżej stosuje się również do reklamy i prezentacji środków spożywczych […]”.

( 10 ) Zobacz pkt 11 niniejszej opinii. Oba oświadczenia są dozwolone tylko wówczas, gdy produkt zawiera najwyżej określoną ilość sodu (odpowiednio „0,12 g” i „0,04 g” sodu „na 100 g lub 100 ml”), lub równoważną ilości soli dla tej ilości sodu.

( 11 ) Spółka Neptune Distribution utrzymuje, że inna metoda obliczania równoważnej ilości soli byłaby niewłaściwa, gdyż w naturalnych wodach mineralnych sód zasadniczo wiąże się z wodorowęglanem, a jedynie niewielka ilość sodu łączy się chlorkami, tworząc sól.

( 12 ) Praktyczną konsekwencją takiej wykładni byłoby to, że dystrybutor naturalnej wody mineralnej jedynie o niskiej zawartości chlorku sodu, lecz o wysokiej zawartości wodorowęglanu sodu nie mógłby zamieścić oznaczenia o niskiej zawartości soli (lub chlorku sodu) w jego produkcie, ponieważ nawet gdyby była ona prawdziwa, takie oznaczenie mogłoby wprowadzić w błąd nabywców co do łącznej zawartości sodu w tej wodzie.

( 13 ) Rząd francuski podkreśla, że w postępowaniu głównym zarówno sąd pierwszej instancji, jak i sad apelacyjny uznały, iż decyzja, która zakazuje spornych oznaczeń niesłusznie opierała się na rozporządzeniu nr 1924/2006, lecz mogła być zasadna na gruncie dyrektywy 80/777, obecnie dyrektywy 2009/54. Podnosi on, że sąd odsyłający nie podważa tej analizy, ale zadaje jednak pierwsze pytanie, ponieważ uważa, że przepisy, które jego zdaniem mają zastosowanie w niniejszej sprawie – a mianowicie art. 2 ust. 1 dyrektywy 2000/13 oraz art. 9 ust. 1 i 2 dyrektywy 2009/54 i załącznik III – muszą być interpretowane w świetle pojęcia „równoważnej ilości soli”, które znajduje się w załączniku do rozporządzenia nr 1924/2006 (zob. pkt 37 niniejszej opinii).

( 14 ) Zgodnie z definicją w art. 2 ust. 2 akapity czwarty i piąty rozporządzenia. Na temat różnic między te dwoma kategoriami oświadczeń i powiązań między dotyczącymi ich przepisami, zob. w szczególności wyrok Ehrmann (C‑609/12, EU:C:2014:252, pkt 25 i nast.)

( 15 ) Rząd grecki podnosi, że nie można w żadnym wypadku twierdzić, iż pojęcie oświadczenia żywieniowego w rozumieniu rozporządzenia nr 1924/2006 jest odmienne od pojęcia etykietowania, które jest uregulowane przez dyrektywę 2009/54, ponieważ ostatecznie chodzi o ochronę tych samych interesów prawnych, czyli zarówno ochronę zdrowia i konsumentów, jak i ochronę swobodnego przepływu towarów i zdrowej konkurencji.

( 16 ) Wody mineralne podlegają szczególnej regulacji również w dyrektywie 2000/13 (zob. art. 2 ust. 1 lit. b), a także w rozporządzeniu nr 1169/2011, które zastąpiło tę dyrektywę (zob. odesłanie do przepisów prawa Unii, które są właściwe dla wód mineralnych, zawarte w art. 7 i art. 29 oraz w załączniku V do tego rozporządzenia).

( 17 ) W ramach łącznego zastosowania wspomnianych przepisów dyrektywy 2009/54, oznaczenie „odpowiednia dla diety ubogiej w sód” może być wykorzystane w przypadku naturalnych wód mineralnych, w których „zawartość sodu jest mniejsza niż 20mg/l”, gdyż kryterium to nie odnosi się do ewentualnej równoważnej ilości soli. Zauważam, że oznaczenie to, którego treść jest całkowicie jednoznaczna dla przeciętnego konsumenta, jest związane nie tylko ze względną wielkością dawki sodu, ale poprzez odniesienie do wskazanej diety również z wielkością absolutną tej dawki.

( 18 ) Okoliczność tę można również wytłumaczyć za pomocą danych chemicznych, zgodnie z którymi naturalne wody mineralne nie zawierają soli (chlorku sodu) jako takiej. Jak podkreślają rząd francuski i Rada, mogą one zawierać składniki mineralne sód, wodorowęglan i chlorek wyłącznie w postaci odrębnej, a nie w związkach, które mogą one stworzyć, takie jak wodorowęglan sodu lub chlorek sodu, ponieważ jony każdego z tych pierwiastków znajdują się w tych płynach w stanie dysocjacji.

( 19 ) Parlament Europejski i Rada zajęły stanowisko jedynie w przedmiocie odpowiedzi na drugie pytanie prejudycjalne. Jednakże niektóre z elementów zawartych w ich uwagach są pomocne również w odniesieniu do pierwszego pytania prejudycjalnego.

( 20 ) Zobacz przypis 10 niniejszej opinii.

( 21 ) Przypomnę, że wspomniana dyrektywa odnosi się wyłącznie do „sodu” znajdującego się w tych wodach (zob. załącznik III).

( 22 ) Zgodnie z brzmieniem motywu 37 rozporządzenia nr 1169/2011, „[a]by konsument finalny łatwo rozumiał informacje zamieszczone na etykiecie”, „należy używać określenia »sól« zamiast odpowiadającego mu określenia składnika odżywczego – »sód«”. Ponadto załącznik I pkt 11 tego rozporządzenia wskazuje na potrzeby „informacji o wartości odżywczej” wymaganej przez to rozporządzenie, że „równoważną zawartość soli [należy obliczać] z użyciem wzoru: sól = sód × 2,5;”, a dokument Komisji zatytułowany „Pytania i odpowiedzi dotyczące stosowania rozporządzenia (UE) nr 1169/2011” z dnia 31 stycznia 2013 r. dodaje, że w tym względzie koniecznej jest uwzględnienie „całkowitej zawartości sodu w danym produkcie spożywczym” (zob. pkt 3.25).

( 23 ) Zobacz w szczególności motywy 1, 2, 9 i 10 oraz art. 1 ust. 1 rzeczonego rozporządzenia, a także pkt 6 uzasadnienia propozycji [COM(2003) 424 wersja ostateczna] leżącej u podłoża jego przyjęcia.

( 24 ) Rada wskazuje w szczególności na wytyczne Codex alimentarius – wspólny organ Organizacji Żywności i Rolnictwa ONZ (FAO) i Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) – dotyczące „oznaczania wartości odżywczej” (CAC/GL 2–1985, zmienione w 2013 r.) i «w sprawie stosowania oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych” (CAC/GL 23–1997, zmienione w 2004 r.) [w obu przypadkach tłumaczenie nieoficjalne]. Pragnę zauważyć, że motyw 7 rozporządzenia nr 1924/2006 odnosi się wyraźnie do tych ostatnich.

( 25 ) Parlament Europejski wymienia w szczególności dokument WHO zatytułowany „Réduire les apports en sel au niveau des populations, Rapport du forum et de la réunion technique OMS 5–7 octobre 2006, Paris, France” („Ograniczenie dawek soli na poziomie ludności, sprawozdanie z forum i ze spotkania technicznego WHO 5–7 paźdzernik 2006, Francja Paryż, dostępny pod adresem internetowym: http://apps.who.int/iris/handle/10665/43712), który wyjaśnia, że „[W] rozumieniu […] niniejszego sprawozdania […] termin sól stosuje się bez rozróżnienia miedzy dawką sodu i chlorku sodu. Termin ograniczenie dawek soli w żywności oznacza obniżenie dawki łącznej sodu z wszelkich źródeł żywnościowych” (s. 3, wyróżnienie w oryginale) [tłumaczenie nieoficjalne].

( 26 ) W przedmiocie treści tej wolności, zob. „wyjaśnienia do karty” (Dz.U. 2007, C 303, s. 17), które powinny –zgodnie z art. 6 ust. 1 akapit trzeci TUE i art. 52 ust. 7 karty– zostać uwzględnione przy dokonywaniu jej wykładni.

( 27 ) Z art. 52 ust. 3 karty wynika, że w zakresie, w jakim zawiera ona prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w EKPC, ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez tę konwencję, przy czym zasada ta nie stanowi jednak przeszkody, aby prawo Unii przyznawało szerszą ochronę. Chciałbym wyjaśnić, że przepis ten jest istotny w odniesieniu do art. 11 karty, którego treść odpowiada art. 10 EKPC, a nie w odniesieniu do jej art. 16, który nie ma odpowiednika w EKPC.

( 28 ) Sąd odsyłający wyjaśnia ową „relację równoważności” wskazując, że w celu określenia progów, poniżej których dopuszczalne są oświadczenia „niska [lub] bardzo niska zawartość sodu / soli”, załącznik do rozporządzenia nr 1924/2006 odwołuje się jednakowo do zawartości sodu w środku spożywczym lub „równoważnej [mu] ilości soli”.

( 29 ) Skoro naturalna woda mineralna nie może zawierać chlorku sodu (soli), lecz jedynie jony chlorkowe lub jony sodowe obecne w sposób wzajemnie od siebie niezależny (zob. przypis 18 niniejszej opinii), wydaje mi się, że oznaczenia będące przedmiotem sporu przed sądem odsyłającym są niezgodne z prawdą.

( 30 ) Zobacz wyrok SAM Schiffahrt i Stapf (C‑248/95 i C‑249/95, EU:C:1997:377, pkt 46).

( 31 ) Rząd ten podkreśla słusznie, że wątpliwości sądu odsyłającego dotyczą tylko ważności zakazu informowania o niskiej zawartości soli lub chlorku sodu w naturalnej wodzie mineralnej bogatej w wodorowęglan sodu, a nie ważności ogólnego zakazu oznakowania mogącego wprowadzać w błąd konsumenta lub przypisujących środkom spożywczym skutki lub właściwości, których nie posiadają.

( 32 ) Uważam, że sąd odsyłający błędnie wskazuje na rzeczony art. 9 ust. 1 i ust. 2 akapit pierwszy ust. 2, gdyż jedynie drugi akapit tego ustępu 2 odsyła do załącznika III do dyrektywy 2009/54, który jako jedyny reguluje dopuszczalne oznaczenia i kryteria ich stosowania, stanowiące w rzeczywistości przedmiot drugiego pytania prejudycjalnego.

( 33 ) Zobacz motywy 4 i 5 dyrektywy 2000/13. Zgodnie z motywem 8 dyrektywy 2009/54, ta ostatnia ogranicza się do ustanowienia koniecznych „przepisów dodatkowych i odstępstw” w stosunku do „zasad ogólnych” ustanowionych przez dyrektywę 2000/13.

( 34 ) Tytułem porównania, w wyroku Digital Rights Ireland i in. (C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238), waga ingerencji, które doprowadziły do stwierdzenia przez Trybunał nieważności analizowanej w tamtej sprawie dyrektywy, z powodu braku proporcjonalności, była zupełnie inna.

( 35 ) Zobacz w szczególności opinię rzecznika generalnego J. Mazáka przedstawioną w sprawie Deutsches Weintor (C‑544/10, EU:C:2012:189, pkt 66 i nast.); a także wyrok Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 36 ) Zobacz wyroki: Schmidberger (C‑112/00, EU:C:2003:333, pkt 79) i Damgaard (C‑421/07, EU:C:2009:222, pkt 26). Wskazane wyżej wyjaśnienia dotyczące art. 11 karty mówią o tym, że ograniczenia prawne odnoszące się do gwarantowanej tym aktem wolności słowa muszą spełniać przesłanki określone w art. 10 ust. 2 EKPC.

( 37 ) Zobacz w szczególności wyroki: Karlsson i in. (C‑292/97, EU:C:2000:202, pkt 45 i nast.); Deutsches Weintor (C‑544/10, EU:C:2012:526, pkt 54–57), a także Digital Rights Ireland i in. (C‑293/12 i C‑594/12, EU:C:2014:238, pkt 39 i 40).

( 38 ) Zobacz w szczególności wyrok Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 39 ) Zobacz motyw 5 dyrektywy 2009/54.

( 40 ) W związku z art. 9 i 12 TFUE (w sprawie przepisów wykonawczych) i art. 114 ust. 3 TFUE (dotyczącego zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich), art. 168 ust. 1 i art. 169 ust 1 TFUE potwierdzają, że [p]rzy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań Unii zapewnia się wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego” a także „wysoki poziom ochrony konsumentów”, których treść została podniesiona do rangi „zasady” odpowiednio w art. 35 i 38 karty (zob. wskazane powyżej „wyjaśnienia dotyczące karty”).

( 41 ) Rząd francuski podnosi, że wyniki międzynarodowych badań naukowych, zgromadzone przez różne organy zajmujące się ochroną zdrowia, w szczególności WHO, wskazują na istnienie bezpośredniego związku pomiędzy nadmiernym spożyciem sodu i ryzykiem nadciśnienia tętniczego oraz schorzeniami sercowo-naczyniowymi i chorobami nerek związanymi z tym ryzykiem.

( 42 ) Zgodnie z postanowieniem odsyłającym, z akt sprawy, a w szczególności z obwieszczeniem EUBŻ z dnia 21 kwietnia 2005 r., wynika, że wzrost ciśnienia tętniczego jest głównym stwierdzonym niepożądanym skutkiem pozostającym w związku z zwiększoną dawką przyjmowanego sodu. Chociaż w przeważającej części odpowiada za nie sód, to jony chlorkowe również odgrywają istotną rolę we wzroście ciśnienia tętniczego związanego z wysokim spożyciem soli. Szereg badań sugeruje, że dieta bogata w wodorowęglan sodu nie niesie dla osób cierpiących na nadciśnienie takich samych niekorzystnych skutków, jak dieta bogata w chlorek sodu.. W obwieszczeniu opublikowanym w czerwcu 2011 r. EUBŻ odmówił włączenia na listę dozwolonych oświadczeń zdrowotnych przewidzianych w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 oświadczeń, zgodnie z którymi dwutlenek sodu nie wywiera niepożądanego wpływu na ciśnienie tętnicze na tej podstawie, iż badanie przedstawione na poparcie tego oświadczenia nie zawierało wystarczających gwarancji metodologicznych, to jednak, zdaniem sądu odsyłającego, ta jedyna okoliczność nie pozwala na twierdzenie, iż dwutlenek sodu powinien być uznany za mogący wywoływać lub zwiększać nadciśnienie tętnicze tak samo i w takich samych proporcjach, co chlorek sodu.

( 43 ) Wydaje mi się, że treść artykułu przedstawionego przez spółkę Neptune Distribution [dr J.-J. Helwig, „À l’instar du chlorure de sodium, le bicarbonate de sodium doit-il être considéré comme pouvant induire ou aggraver l’hypertension artérielle?”, Médecine et nutrition, 2008, tom 44, nr 1, s. 29–37), nie ma w tym względzie decydującego znaczenia, ponieważ nie zostało wykazane ani że ta publikacja jest autorstwa uznanego autorytetu naukowego, ani że jest ona odzwierciedleniem konsensusu medycznego. Ponadto nawet jej autor wskazuje, że artykuł ten „nie stanowi próby rozstrzygnięcia zagadnienia [które widnieje w jego tytule], lecz raczej omówić w możliwie najbardziej obiektywny sposób, dane doświadczalne uzyskane w tej dziedzinie […] w ciągu dwóch ostatnich lat”.

( 44 ) Z tej zasady – zgodnie z jej interpretacją przez Trybunał – wynika, że „jeżeli występuje niepewność dotycząca istnienia lub zakresu zagrożenia zdrowia ludzi, mogą zostać podjęte działania ochronne, bez oczekiwania, aż realność i waga tych zagrożeń zostaną w pełni udowodnione” i że wystarczy „prawdopodobieństwo powstania rzeczywistej szkody dla zdrowia publicznego, gdyby to ryzyko miało wystąpić” (wyrok Acino/Komisja, C‑269/13P, EU:C:2014:255, pkt 57 i 58 i przytoczone tam orzecznictwo), jeśli oprzeć się, w szczególności, na „najbardziej wiarygodnych spośród dostępnych danych naukowych i najświeższych wynikach badań międzynarodowych” (wyrok Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, pkt 60).

( 45 ) Zobacz w szczególności wyrok Alliance for Natural Health i in. (C‑154/04 i C‑155/04, EU:C:2005:449, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 46 ) Rząd francuski słusznie podnosi, że oznaczenie podkreślające niską zawartość soli (chlorku sodu) w naturalnej wodzie mineralnej, która skądinąd jest bardzo bogata w wodorowęglan sodu może ukryć wysoką dawkę sodu w takiej wodzie i, co za tym idzie, zachęcać do nadmiernego spożycia tej wody, które może prowadzić do przekroczenia normy spożycia dziennego sodu zalecanej przez WHO.

( 47 ) C‑544/10, EU:C:2012:526.

( 48 ) Trybunał orzekł, że pojęcie „oświadczeń zdrowotnych” w rozumieniu owego rozporządzenia, które są normalnie zabronione w przypadku napojów alkoholowych, obejmuje określenie takie jak „lekkostrawne” występujące w związku z oznaczeniem o niskiej zawartości substancji uznawanych przez licznych konsumentów za szkodliwe (ibidem, pkt 41).

( 49 ) Trybunał stwierdził, że sporne oświadczenie – przy założeniu, że można uznać je jako takie za prawdziwe – jest jednak niekompletne, a więc niejednoznaczne czy nawet wprowadzające w błąd, ponieważ podkreśla charakter lekkostrawny rozpatrywanego wina, ale milczy o zagrożeniach związanych ze spożyciem napojów alkoholowych, które nie zostały w żaden sposób wykluczone czy nawet ograniczone przez prawidłowy przebieg procesu trawienia (ibidem, pkt 50 i nast.)

( 50 ) Zobacz w szczególności wyroki: Niemcy/Parlament i Rada (C‑380/03, EU:C:2006:772, pkt 155) i Damgaard (C‑421/07, EU:C:2009:222, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo), a także wyrok ETPC w sprawie Hachette Filipacchi Presse Automobile i Dupuy przeciwko Francji, z dnia 5 marca 2009 r., nr 13353/05 (§30 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 51 ) Tak więc spółka Neptune Distribution podnosi, że rozpowszechnianie rzekomo prawdziwych informacji (zob. moje zastrzeżenia wyrażone w przypisie 29 niniejszej opinii) dotyczących składu naturalnej wody mineralnej o wysokiej zawartości wodorowęglanu sodu, lecz o niskiej zawartości chlorku sodu, przyczynia się do ochrony konsumentów, ponieważ pomaga im w prawidłowym doborze elementów ich żywienia, podczas gdy rząd francuski twierdzi, że ograniczenia przewidziane w dyrektywie 2000/13 i 2009/54 wobec oznaczeń, takich jak będące przedmiotem postępowania głównego, są właściwe i konieczne w celu umożliwienia konsumentom dokonania świadomego wyboru najlepiej odpowiadającego ich zapotrzebowaniu na składniki odżywcze.

( 52 ) W szczególności, opinie WHO i obwieszczenia EUBŻ przywołane w przypisach 25 i 42 niniejszej opinii.

( 53 ) Chociaż rozporządzenie nr 1169/2011 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie (zob. pkt 7 niniejszej opinii), warto, jak sądzę, podkreślić, że troska o jak najlepsze informowanie konsumentów w celu umożliwienia im „świadomego wyboru” spożywanej przez nich żywności pojawia się w tym rozporządzeniu wielokrotnie, w szczególności jeśli chodzi o składniki odżywcze, takie jak sód (zob. w szczególności motywy 3, 4, 10, 34, 36 i 37 oraz art. 3 ust. 1 i 4). Zobacz także białą księgę Komisji „Strategia dla Europy w sprawie zagadnień zdrowotnych związanych z odżywianiem, nadwagą i otyłością”, COM(2007) 279 wersja ostateczna, s. 5 i nast.

( 54 ) Zobacz pkt 50 niniejszej opinii i analogicznie wyrok ETPC, Markt Intern Verlag GmbH i Klaus Beermann przeciwko Niemcom, 20 listopada 1989, nr 10572/83 seria A nr 165, (§35).

( 55 ) Zobacz, w szczególności, wyroki: Alliance for Natural Health i in. (C‑154/04 i C‑155/04, EU:C:2005:449, pkt 52); Niemcy/Parlament i Rada (C‑380/03, EU:C:2006:772, pkt 145 i przytoczone tam orzecznictwo); a także Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, pkt 125 i przytoczone tam orzecznictwo), wyróżnienie moje.

( 56 ) Zobacz wyrok Etimine (C‑15/10, EU:C:2011:504, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 57 ) Zobacz w szczególności wyroki: Niemcy/Parlament i Rada (C‑380/03, EU:C:2006:772, pkt 155) i Damgaard (C‑421/07, EU:C:2009:222, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo), a także moją opinię w sprawie Novo Nordisk (C‑249/09, EU:C:2010:616, pkt 46 i nast.). Podobnie ETPC wykonuje swe uprawnienia kontrolne w sposób wyważony i pozostawia pewien zakres swobodnego uznania, którego wielkość różni się w zależności od rodzaju użytku czynionego z wolności słowa oraz jego kontekstu, przy czym pozostawiony zakres uznania jest wyraźnie szerszy w dziedzinie handlowej (zob. w szczególności wyrok Ahmed i inni przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, nr 22954/93, ECHR 1998-VI, §61, a także Remuszko przeciwko Polsce, nr 1562/10 z dnia 16 lipca 2013 r., pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 58 ) Zobacz pkt 49 niniejszej opinii.

( 59 ) W tym względzie Rada i Komisja podkreślają, że oznaczenia przewidziane w rzeczonym załączniku III pozwalają na informowanie konsumenta zarówno o stopniu zmineralizowania naturalnej wody mineralnej (zob. na przykład oznaczenie „wysokozmineralizowana”), jak i cechach charakterystycznych wody (zob. na przykład oznaczenia „zawiera wodorowęglany”, „zawiera chlorki” i „zawiera sód”) lub przydatności wody w konkretnej diecie (za pomocą oznaczenia „odpowiednia dla diety ubogiej w sód”, które jest najbardziej odpowiednie – moim zdaniem – pod warunkiem, że zawartość sodu w naturalnej wodzie mineralnej jest niższa niż 20 mg/l, jak wymaga tego ów przepis). Dodają oni, słusznie, że fakt, iż żadne z państw członkowskich nie skorzystało z możliwości – przewidzianej w art. 9 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy 2009/54 – zezwolenia na inne oznaczenia niż wymienione w załączniku III, jest istotną przesłanką, że krytykowane uregulowanie jest samo w sobie w stanie zapewnić należyte informowanie konsumenta przez dystrybutorów wód mineralnych. Ponadto Parlament Europejski słusznie podkreśla, że owa możliwość stanowi element elastyczności potwierdzający, że system prawny wprowadzony przez prawodawcę Unii jest zgodny z zasadą proporcjonalności.