W ramach kontroli legalności, o której mowa w art. 263 TFUE, Trybunał i Sąd Unii Europejskiej są właściwe w zakresie skarg podnoszących zarzut braku kompetencji, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, naruszenia traktatu FUE bądź jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z jego stosowaniem lub nadużycia władzy. Co się tyczy zarzutu opartego na podnoszonym naruszeniu przepisu rozporządzenia dotyczącego zakresu przyznanych Komisji uprawnień do przyjmowania aktów delegowanych na podstawie tego przepisu, zarzut taki stanowi kwestię odnoszącą się do istoty sprawy i jest zatem dopuszczalny.

Powierzenie Komisji uprawnienia do uzupełnienia aktu prawodawczego oznacza bowiem, że instytucja ta jest upoważniona jedynie do skonkretyzowania tego aktu. Kiedy Komisja korzysta z tego uprawnienia, jej umocowanie jest ograniczone do skonkretyzowania – z zachowaniem integralności aktu prawodawczego uchwalonego przez prawodawcę – niemających zasadniczego znaczenia elementów danej regulacji, których prawodawca nie doprecyzował. Natomiast powierzenie Komisji uprawnienia do zmiany aktu prawodawczego skutkuje tym, że instytucja ta może poprawić lub uchylić niemające zasadniczego znaczenia elementy umieszczone w tym akcie przez prawodawcę. Kiedy Komisja korzysta z tego uprawnienia, nie jest zobowiązana do poszanowania elementów aktu, które – zgodnie z przyznanym jej umocowaniem – ma ona właśnie zmienić. Różnice między dwiema kategoriami uprawnień delegowanych, o których mowa w art. 290 ust. 1 TFUE, stoją na przeszkodzie temu, aby uznać, że Komisja sama może określić, jaki jest charakter przyznanego jej uprawnienia delegowanego. Wobec powyższego w celu zagwarantowania przejrzystości procesu legislacyjnego przepis ten zobowiązuje prawodawcę do określenia charakteru uprawnienia, jakie zamierza on przyznać Komisji.

W odniesieniu do uprawnienia przyznanego Komisji w art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 1316/2013 ustanawiającego instrument „Łącząc Europę”, upoważniając Komisję do przyjmowania aktów delegowanych szczegółowo określających priorytety w zakresie finansowania w sektorze transportu, przepis ten zezwala Komisji na uzupełnienie tego rozporządzenia w rozumieniu art. 290 TFUE. W częściach I i III–V załącznika I do wskazanego rozporządzenia prawodawca sam ustalił bowiem wykaz wstępnie zidentyfikowanych projektów związanych z siecią bazową w sektorze transportu, warunki, zasady i procedury dotyczące instrumentów finansowych w ramach instrumentu „Łącząc Europę”, orientacyjne wartości procentowe dotyczące szczegółowych celów w zakresie transportu oraz wykaz ogólnych wytycznych, które należy uwzględnić przy ustalaniu kryteriów udzielania zamówień, jednocześnie wyraźnie upoważniając Komisję, w art. 21 ust. 1, 2, 5 i 6 tego rozporządzenia, do zmiany wymienionych elementów. Natomiast, w odróżnieniu od wskazanych elementów, priorytety w zakresie finansowania, które mają zostać uwzględnione w programach prac, o których mowa w art. 17 rozporządzenia nr 1316/2013, nie zostały określone w rozporządzeniu przez samego prawodawcę. Pozostawiając tę kwestię otwartą na gruncie owego rozporządzenia, prawodawca powierzył Komisji zadanie szczegółowego określenia tych priorytetów w akcie delegowanym.

Mając na względzie zapewnienie jasności norm prawnych i przejrzystości procesu legislacyjnego Komisja nie może, w ramach wykonywania uprawnienia do uzupełnienia aktu prawodawczego, w rozumieniu art. 290 ust. 1 TFUE, dodać nowego elementu do samego tekstu tego aktu. Taka ingerencja w treść aktu mogłaby skutkować niepewnością co do podstawy prawnej owego elementu, zważywszy że sam tekst aktu prawodawczego zawierałby wówczas element dodany w efekcie wykonania przez Komisję uprawnienia delegowanego, które nie pozwala jej na zmianę ani uchylenie tego aktu. Podobnie element dodany przez Komisję w wykonaniu uprawnienia do „uzupełnienia” aktu prawodawczego, lecz stanowiący integralną część tego aktu, nie może później zostać zastąpiony ani usunięty w wykonaniu tego samego uprawnienia, które doprowadziło do jego dodania, gdyż ingerencje tego rodzaju wymagają uprawnienia do zmiany owego aktu, w rozumieniu art. 290 ust. 1 TFUE. Natomiast gdy Komisja uzupełnia akt prawodawczy poprzez przyjęcie odrębnego aktu, może ona, o ile jest to konieczne, zmienić ten drugi akt bez potrzeby zmiany samego aktu prawodawczego.

W rezultacie, w odniesieniu do uprawnienia przyznanego Komisji w art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 1316/2013 ustanawiającego instrument „Łącząc Europę”, do uzupełnienia tego rozporządzenia w rozumieniu art. 290 TFUE, w ramach wykonywania tego uprawnienia, Komisja była zobowiązana do przyjęcia aktu odrębnego od samego rozporządzenia. Tymczasem dodając, mocą art. 1 rozporządzenia nr 275/2014, część VI do załącznika I do rozporządzenia nr 1316/2013, Komisja naruszyła ten obowiązek, ignorując tym samym różnicę miedzy dwiema kategoriami uprawnień delegowanych przewidzianymi w art. 290 ust. 1 TFUE. Tego rodzaju naruszenie skutkuje stwierdzeniem nieważności rozporządzenia nr 275/2014.

(por. pkt 53, 55, 56, 59, 61)