OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ATHANASIOSA RANTOSA

przedstawiona w dniu 7 kwietnia 2022 r. ( 1 )

Sprawy połączone od C‑475/20 do C‑482/20

Admiral Gaming Network Srl (C‑475/20)

przeciwko

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Presidente del Consiglio dei Ministri,

IGT Lottery SpA, dawniej Lottomatica Holding Srl

przy udziale

Lottomatica Videolot Rete Spa,

Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI

i

Cirsa Italia SpA (C‑476/20),

Gamenet SpA (C‑478/20),

NTS Network SpA (C‑479/20),

Sisal Entertainment SpA (C‑480/20),

Snaitech SpA., dawniej Snai SpA (C‑482/20)

przeciwko

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli

przy udziale

Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) (C‑476/20, C‑478/20, C‑480/20 i C‑482/20),

Se. Ma. di Francesco Senese (C‑476/20, C‑478/20 i C‑479/20),

Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI (C‑476/20, C‑478/20 i C‑479/20),

Criga Soc. cons. arl (C‑478/20),

NAZ S.r.l. unipersonale, obecnie Replay Srl (C‑480/20),

Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑480/20 i C‑482/20),

Giog S.r.l. (C‑482/20),

Codere Network SpA (C‑482/20)

i

Codere Network SpA (C‑477/20)

przeciwko

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Presidenza del Consiglio dei Ministri

przy udziale

Hbg Connex SpA,

Nbg Srl,

Seven Beers,

Nologames Srl,

Marchionni Games Sas,

Elettrogiochi di Marchionni Sauro,

Mm Games Chioggia Srl,

Replay Srl,

Trevigiochi New Srl,

Luxor di Dong Feng,

Mm Games Srl,

Mm Games Mestre Srl,

Bellagio Srl,

Trilioner Srl,

Dubai Srl,

Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI

i

Snaitech SpA, dawniej Cogetech SpA (C‑481/20)

przeciwko

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Se. Ma. di Francesco Senese

przy udziale

Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI

[wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy)]

Odesłanie prejudycjalne – Swoboda przedsiębiorczości – Artykuł 49 TFUE – Swoboda świadczenia usług – Artykuł 56 TFUE – Ograniczenia – Gry losowe – Koncesje na działalność w dziedzinie przyjmowania zakładów – Przepisy krajowe obniżające wynagrodzenia należne na rzecz koncesjonariuszy – Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań

I. Wstęp

1. Niniejsze wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zostały złożone przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) w ramach sporów pomiędzy spółkami urządzającymi gry losowe na automatach do gry we Włoszech (zwanymi dalej „koncesjonariuszami”) a Agenzia delle dogane e dei monopoli (agencją ceł i monopoli, Włochy), które to spory dotyczyły przepisów krajowych jednorazowo ograniczających zasoby państwowe oddawane do dyspozycji tym koncesjonariuszom.

2. Poprzez swoje pytania sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy przepisy krajowe będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym stanowią ograniczenie, po pierwsze, swobody przedsiębiorczości (artykuł 49 TFUE) lub swobody świadczenia usług (artykuł 56 TFUE), a po drugie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. Na wypadek odpowiedzi twierdzącej sąd odsyłający stawia pytanie, czy takie ograniczenie jest uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego i proporcjonalne do realizowanych celów.

II. Ramy prawne: prawo włoskie

3. Artykuł 14 ustawy nr 23 z dnia 11 marca 2014 r. ( 2 ). stanowi: „1. Upoważnia się rząd do przeprowadzenia, w drodze dekretów ustawodawczych, o których mowa w art. 1, reorganizacji przepisów obowiązujących w dziedzinie gier losowych w ramach uporządkowania wszystkich obowiązujących norm w formie kodeksu przepisów dotyczących gier, bez uszczerbku dla modelu organizacyjnego opierającego się na systemie koncesji i zezwolenia w zakresie, w jakim jest on niezbędny dla ochrony uzasadnionych oczekiwań, porządku i bezpieczeństwa publicznego, pogodzenia interesów skarbu państwa i interesów lokalnych oraz ogólnych interesów w dziedzinie zdrowia publicznego, w celu przeciwdziałania praniu pieniędzy z działalności przestępczej oraz w celu zapewnienia regularnego wpływu podatków obciążających gry. 2. Reorganizację przewidzianą w ust. 1 przeprowadza się z poszanowaniem następujących zasad i wytycznych: […] g) zmiana wynagrodzeń i prowizji należnych na rzecz koncesjonariuszy i innych podmiotów według kryterium progresywnego zależnego od wielkości przyjętych zakładów; […]”

4. Artykuł 1 ust. 649 ustawy nr 190 z dnia 23 grudnia 2014 r. ( 3 ). stanowi: „Realizując cel uzdrowienia finansów publicznych i oczekując na dogłębną reorganizację wynagrodzeń i prowizji należnych na rzecz koncesjonariuszy i innych podmiotów z sektora w ramach sytemu przyjmowania zakładów na rzecz skarbu państwa, na podstawie art. 14 ust. 2 lit. g) [ustawy upoważniającej], zasoby państwowe oddane do dyspozycji z tytułu prowizji koncesjonariuszom i podmiotom, które ze względu na pełnione odpowiednie funkcje prowadzą działalność w dziedzinie urządzania gier i przyjmują zakłady z wykorzystaniem automatów opisanych w art. 110 ust. 6 tekstu jednolitego dekretu królewskiego nr 773 z dnia 18 czerwca 1931 r. ulegają pomniejszeniu o kwotę 500 mln EUR rocznie, poczynając od 2015 r. W konsekwencji, poczynając od dnia 1 stycznia 2015 r.: a) cała kwota zakładów przyjętych z wykorzystaniem wymienionych automatów pomniejszona o wypłacone wygrane podlega wpłaceniu przez podmioty z sektora koncesjonariuszom. Koncesjonariusze przekazują agencji ceł i monopoli nazwy podmiotów z sektora, które nie dokonały tej wpłaty w celu w szczególności wniesienia ewentualnej skargi do właściwego organu sądowego; b) koncesjonariusze wykonując powierzone im zadania publiczne, oprócz kwoty uiszczanej do tej pory na rzecz skarbu państwa z tytułu podatków i innych opłat należnych na podstawie obowiązujących przepisów i umów koncesyjnych, w okresie od kwietnia do października każdego roku zapłacą również kwotę 500 mln EUR rocznie, każdy proporcjonalnie do liczby automatów, które należy mu przypisać w dniu 31 grudnia 2014 r. Liczba automatów opisanych w art. 110 ust. 6 lit. a) i b) tekstu jednolitego dekretu królewskiego nr 773 z dnia 18 czerwca 1931 r. przypisana każdemu koncesjonariuszowi oraz sposób zapłaty są ustalane w drodze decyzji dyrektora agencji ceł i monopoli wydanej po analizie danych najpóźniej do dnia 15 stycznia 2015 r. Poczynając od 2016 r. analogiczna decyzja zostanie wydana w przypadku zmiany liczby automatów ustalonych zgodnie z powyższymi przepisami; c) wykonując zadania służby publicznej, które są im powierzone, koncesjonariusze rozdzielają pomiędzy pozostałe podmioty z sektora pozostałe sumy oddane im do dyspozycji na ich wynagrodzenia i prowizje, renegocjując odpowiednie umowy i płacąc wynagrodzenia i prowizje wyłącznie z uwzględnieniem umów zawartych w wyniku renegocjacji”.

5. Artykuł 1 ust. 649 ustawy o stabilności w 2015 r. został wdrożony dekretem nr 388 z dnia 15 stycznia 2015 r. ( 4 )

6. Artykuł 1 ust. 920 ustawy nr 208 z dnia 28 grudnia 2015 r. ( 5 ). uchylił ów przepis, podczas gdy art. 1 ust. 921 tej ustawy stwierdzał, iż przepis ten „należy rozumieć w ten sposób, że obniżenie rocznych zasobów państwowych oddanych do dyspozycji koncesjonariuszy i podmiotów, które ze względu na swoje odpowiednie uprawnienia prowadzą działalność polegającą na urządzaniu gier i przyjmowaniu zakładów z wykorzystaniem automatów opisanych w art. 110 ust. 6 tekstu jednolitego dekretu królewskiego nr 773 z dnia 18 czerwca 1931 r. jest dokonywane w odniesieniu do każdego podmiotu z sektora proporcjonalnie do jego udziału w uzyskanej prowizji na podstawie właściwych warunków umów z uwzględnieniem okresu trwania umowy w 2015 r.”.

III. Spory w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przez Trybunałem

7. Umowy koncesyjne zawarte w 2013 r. w efekcie przetargu ogłoszonego w 2011 r. zobowiązywały koncesjonariuszy do zarządzania automatami będącymi przedmiotem postępowania głównego ( 6 ). Przetarg ten określał w szczególności sposoby ustalenia prowizji należnej na rzecz tych koncesjonariuszy.

8. Zgodnie z art. 1 ust. 649 ustawy o stabilności w 2015 r., który przewidywał obniżenie oddawanych do dyspozycji koncesjonariuszy zasobów publicznych na podstawie liczby przypisanych automatów o 500 mln EUR rocznie (co dalej nazywam „sporną opłatą”), Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (autonomiczna administracja monopoli państwowych, Włochy) dekretem nr 388 z dnia 15 stycznia 2015 r. przeprowadziła obliczenie ilości automatów przypisanych do każdego koncesjonariusza i rozliczenie należności z tego tytułu za 2015 r. Następnie art. 1 ust. 920 i 921 ustawy o stabilności w 2016 r. ograniczył sporną opłatę tylko do 2015 r. i rozdzielił sporną opłatę pomiędzy wszystkie podmioty z sektora, a nie tylko między koncesjonariuszy.

9. Koncesjonariusze wnieśli skargę na sporna opłatę do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum, Włochy), argumentując, że w sposób znaczący ma ona zmniejszać ich marżę zysku i jest nielegalna, gdyż przepisy, w ramach których jest pobierana, są według nich sprzeczne z prawem Unii lub z przepisami włoskiej konstytucji.

10. Ze względu na to, że Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum) oddalił tę skargę wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2019 r. ( 7 ), koncesjonariusze wnieśli skargę do Consiglio di Stato (rady stanu), która postanowiła zawiesić postępowanie w każdej ze spraw w postępowaniu głównym i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne, których brzmienie we wszystkich sprawach jest identyczne: „1) Czy wprowadzenie przepisu takiego jak przepis zawarty w art. 1 ust. 649 ustawy [o stabilności w 2015 r.], który obniża prowizje i opłaty w odniesieniu do konkretnej i ograniczonej kategorii podmiotów, a mianowicie podmiotów urządzających gry rozgrywane na automatach do gier, a nie w odniesieniu do wszystkich podmiotów sektora gier jest zgodne z wykonywaniem swobody przedsiębiorczości zagwarantowanej w art. 49 TFEU i z korzystaniem ze swobody świadczenia usług zagwarantowanej w art. 56 TFUE? 2) Czy wprowadzenie ww. przepisu zawartego w art. 1 ust. 649 ustawy [o stabilności w 2015 r.], który wyłącznie z przyczyn ekonomicznych obniżył opłaty uzgodnione w umowie koncesyjnej zawartej między przedsiębiorstwem a włoskimi organami publicznymi w okresie obowiązywania tej umowy jest zgodne z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań w ramach prawa Unii?”

11. Biorąc pod uwagę ich powiązanie, Trybunał postanowił połączyć te sprawy do wspólnego rozpoznania na etapach procedury pisemnej i ustnej oraz wydania wyroku i skierować do sądu odsyłającego pytanie zmierzające do wyjaśnienia, czy wymienione sprawy dotyczą sytuacji czysto wewnętrznej, nieobjętej zakresem stosowania prawa Unii.

12. Koncesjonariusze, rząd włoski oraz Komisja Europejska przedstawili uwagi pisemne. Strony te przedstawiły również uwagi ustne podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 27 stycznia 2022 r.

IV. Analiza

A. W przedmiocie właściwości Trybunału

13. Przed rozpoczęciem analizy merytorycznej pytań prejudycjalnych potrzebne wydaje się rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości odnośnie właściwości Trybunału do wydania orzeczenia w przedmiocie tych pytań prejudycjalnych.

14. Otóż, choć wszyscy koncesjonariusze są spółkami włoskimi i choć okoliczności niniejszych spraw wydają się prima facie dotyczyć jednego państwa członkowskiego, czyli Włoch, wystarczy stwierdzić, że niektóre z tych spółek są kontrolowane przez spółki innych państw członkowskich ( 8 ) i że, jak to podkreśliła Komisja w swoich uwagach pisemnych i podczas rozprawy, odwrotna dyskryminacja jest zakazana przez prawo włoskie ( 9 ).

15. Sądzę więc, że Trybunał jest organem właściwym do udzielenia odpowiedzi na pytania prejudycjalne.

B. W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego

16. Poprzez swoje pierwsze pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 49 i 56 TFUE sprzeciwiają się uregulowaniu krajowemu takiemu jak będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, które obniża wynagrodzenie za 2015 r. o 500 mln EUR jednej kategorii podmiotów w sektorze gier losowych, a mianowicie podmiotów z sektora gier rozgrywanych na automatach do gier (koncesjonariuszy i operatorów detalicznych).

17. Sąd odsyłający uważa, że po pierwsze, przepisy krajowe będące przedmiotem postępowania głównego nałożyły na koncesjonariuszy gospodarczą opłatę ze skutkiem wstecz, co stanowi ograniczenie swobód zagwarantowanych w art. 49 i 56 TFUE, a po drugie, wątpi, by takie ograniczenie było uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, gdyż jego źródłem wydają się wyłącznie przesłanki związane z uzdrowieniem finansów publicznych.

18. W kolejnych punktach opinii, zanim udzielę odpowiedzi na pierwsze pytanie (część 3), zbadam, czy przepisy krajowe będące przedmiotem postępowania głównego stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług zagwarantowanych w art. 49 i 56 TFUE (część 1), a w przypadku odpowiedzi twierdzącej wskażę okoliczności, w jakich takie ograniczenie mogłoby być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego (część 2) w kontekście kwestii, czy istnieje takie uzasadnienie (część 2 lit. a) i w kontekście proporcjonalności przepisów krajowych będących przedmiotem postępowania głównego w stosunku do zamierzonych celów (część 2 lit. b).

1. W przedmiocie istnienia ograniczenia swobód zagwarantowanych w art. 49 i 56 TFUE

19. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału za ograniczenia swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług ( 10 ) należy uznać wszelkie środki, które zakazują korzystania ze swobód gwarantowanych w art. 49 i 56 TFUE, ograniczają je lub zmniejszają ich atrakcyjność ( 11 ).

20. W tym wypadku wydaje się oczywiste, jak to podkreśla Komisja, że zmniejszenie, po przyznaniu koncesji, oddanych do dyspozycji koncesjonariuszy zasobów państwowych może wpływać na rentowność inwestycji dokonanych przez tych koncesjonariuszy i zmniejszyć atrakcyjność prowadzenia przez nich działalności w dziedzinie gier losowych ( 12 ).

21. Zresztą nie wydaje się, by którakolwiek ze stron w postępowaniu głównym rzeczywiście kwestionowała to stwierdzenie ( 13 ). Rząd włoski w tym względzie podnosi w szczególności, że sporna opłata miała minimalny wpływ na koncesjonariuszy, co w każdym razie nie stanowi przeszkody dla stwierdzenia, że opłata ta stanowi ograniczenie podstawowych swobód ( 14 ).

22. Sądzę więc, że przepisy krajowe będące przedmiotem postępowania głównego mogą stanowić ograniczenie swobód zagwarantowanych w art. 49 i 56 TFUE.

2. W przedmiocie istnienia uzasadnienia dla ograniczenia

23. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału regulacje dotyczące gier losowych należą do dziedzin, w których pomiędzy państwami członkowskimi istnieją znaczne rozbieżności dotyczące aspektów moralnych, religijnych i kulturowych. Wobec braku harmonizacji na szczeblu Unii w tej dziedzinie, państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania, jeżeli chodzi o określenie poziomu ochrony konsumentów i porządku publicznego, jaki uznają za najbardziej odpowiedni. W związku z tym państwa członkowskie korzystają ze swobody w ustalaniu celów ich polityki w dziedzinie gier losowych i w razie potrzeby szczegółowego określenia poziomu ochrony, do którego dążą. Jednakże nakładane przez państwa członkowskie ograniczenia muszą spełniać warunki wynikające z orzecznictwa Trybunału, w szczególności gdy chodzi o ich uzasadnienie nadrzędnymi względami interesu ogólnego i ich proporcjonalność ( 15 ).

24. Z tego względu, by zbadać, czy przepisy krajowe będące przedmiotem postępowania w postępowaniu głównym mogą znaleźć uzasadnienie, należy ustalić, po pierwsze, czy te przepisy, biorąc pod uwagę ich cele, służą nadrzędnym względom interesu ogólnego, a po drugie, czy przedmiotowe przepisy są zgodne z zasadą proporcjonalności.

a) W przedmiocie istnienia nadrzędnych względów interesu ogólnego

25. Jeśli chodzi o cel, jakiemu służą przepisy krajowe będące przedmiotem postępowania głównego, trzeba stwierdzić, że art. 1 ust. 649 ustawy o stabilności w 2015 r. wprowadził sporną opłatę, po pierwsze, „realizując cel uzdrowienia finansów publicznych”, a po drugie, „oczekując na dogłębną reorganizację wynagrodzeń i prowizji należnych na rzecz koncesjonariuszy i innych podmiotów z sektora w ramach sytemu przyjmowania zakładów na rzecz państwa na podstawie [ustawy upoważniającej]”.

26. Przede wszystkim, jeśli chodzi o cel uzdrowienia finansów publicznych, należy przypomnieć, że Trybunał wielokrotnie orzekał, że cel polegający wyłącznie na zwiększeniu przychodów skarbu państwa nie może uzasadniać ograniczenia swobodnego świadczenia usług ( 16 ). Zatem sam deklarowany cel spornej opłaty, a mianowicie uzdrowienie finansów publicznych, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla ograniczenia zawartego w przepisach krajowych będących przedmiotem postępowania głównego.

27. Niemniej Trybunał orzekł również, że okoliczność, iż ograniczenie działalności w zakresie gier losowych przyczynia się dodatkowo do zwiększenia wpływów do budżetu danego państwa członkowskiego, nie uniemożliwia uzasadnienia tego ograniczenia w zakresie, w jakim dąży ono w rzeczywistości przede wszystkim do osiągnięcia celów odnoszących się do nadrzędnych względów interesu ogólnego, czego ustalenie należy do sądu krajowego ( 17 ).

28. W tym względzie rząd włoski w swoich pisemnych uwagach i podczas rozprawy podniósł, że niezależnie od brzmienia przedmiotowych przepisów wpisują się one w szerszy kontekst przywrócenia równowagi w sektorze gier losowych. W tym kontekście przepisy krajowe będące przedmiotem postępowania głównego mają służyć również zmniejszeniu rentowności działalności w dziedzinie gier losowych tak, by zwalczać rozpowszechnianie nielegalnych gier i ochronić najsłabsze grupy społeczeństwa przed skutkami związanymi z grami losowymi, zwłaszcza przed zagrożeniem uzależnienia od gier.

29. Tymczasem takie cele, o ile są właściwymi celami w tym przypadku, wydają się prima facie stanowić nadrzędne względy interesu ogólnego mogące uzasadnić ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług.

30. Niemniej to na sądzie odsyłającym, który w swoim wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie wskazał na istnienie takich celów, ciąży obowiązek ustalenia celów, jakie są w rzeczywistości realizowane przez przepisy krajowe rozważane w postępowaniu głównym ( 18 ), a w szczególności zbadania, czy przepisy te, niezależnie od deklarowanego celu uzdrowienia finansów publicznych, służą również celowi zapobiegania rozpowszechnianiu nielegalnych gier i ochrony najsłabszych grup społeczeństwa przed zagrożeniem uzależnienia od gier.

31. Poza tym, jeśli chodzi o reorganizację wynagrodzeń i prowizji wspomnianą w art. 1 ust. 649 ustawy o stabilności w 2015 r., należy stwierdzić, że art. 14 ustawy upoważniającej przewidywał rzeczywiście, że rząd jest uprawniony do przeprowadzenia reorganizacji przepisów obowiązujących w dziedzinie gier losowych, w tym do zmian wynagrodzeń i prowizji należnych na rzecz koncesjonariuszy i innych podmiotów z sektora gier losowych „według kryterium progresywnego zależnego od wielkości przyjętych zakładów”.

32. Niemniej z zastrzeżeniem oceny, której przeprowadzenie będzie należało do sądu odsyłającego, nie wydaje mi się, by taka całościowa reorganizacja została zrealizowana przez krajowe przepisy będące przedmiotem postępowania głównego. Otóż jak wynika z brzmienia art. 1 ust. 649 ustawy o stabilności w 2015 r., przepisy te zostały wprowadzone w oczekiwaniu na tę reorganizację i w celu uzdrowienia finansów publicznych (a nie w celu reorganizacji wynagrodzeń i prowizji) ( 19 ). Poza tym sporna opłata została określona nie według kryterium progresywnego zależnego od wielkości przyjętych zakładów przewidzianego przez ustawę upoważaniającą, lecz na sztywnym poziomie i rozdzielona pomiędzy koncesjonariuszy ( 20 ) na podstawie liczby automatów, którymi zarządzali, niezależnie od ich rentowności ( 21 ).

b) W przedmiocie proporcjonalności ograniczenia w stosunku do zamierzonego celu

33. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału ograniczenia nałożone przez państwa członkowskie muszą być właściwe dla realizacji wyznaczonego celu oraz nie wykraczać poza to, co niezbędne dla jego osiągnięcia. Należy ponadto przypomnieć w tym kontekście, że ustawodawstwo krajowe jest właściwe do zapewnienia realizacji wskazanego celu, tylko jeśli jego osiągnięcie jest rzeczywiście przedmiotem troski tego ustawodawstwa w sposób spójny i systematyczny ( 22 ).

34. Zgodnie również z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, jeżeli państwo członkowskie zamierza powołać się na cel zdatny do uzasadnienia ograniczenia swobody świadczenia usług, to na tym państwie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi, który ma rozstrzygnąć tę kwestię, wszystkich dowodów, które mogłyby temu sądowi pozwolić na ustalenie, że wspomniany środek spełnia wszystkie wymogi wynikające z zasady proporcjonalności ( 23 ).

35. W tym przypadku do sądu odsyłającego należy zbadanie, na podstawie dowodów dostarczonych przez zainteresowane państwo członkowskie, czy przepisy krajowe będące przedmiotem postępowania głównego, obniżające rentowność działalności w dziedzinie gier losowych, są konieczne, by osiągnąć, w sposób spójny i systematyczny, cele dodatkowe, na które powołuje się rząd włoski, czyli zapobieganie rozpowszechnianiu nielegalnych gier i ochrona najsłabszych grup społeczeństwa przed zagrożeniem uzależnienia od gier ( 24 ) oraz nie wykraczają poza to, co niezbędne dla osiągnięcia tych celów.

36. W tym celu sąd winien dokonać całościowej oceny okoliczności przyjęcia i wdrożenia przepisów krajowych będących przedmiotem postępowania głównego. Wśród tych okoliczności, moim zdaniem, nie można by było pominąć okoliczności, że przepisy te, o charakterze tymczasowym oraz cząstkowym, dotyczące tylko szczególnego podsektora, choć bardzo dochodowego, w większym sektorze gier losowych ( 25 ), nie będąc jedynym stosowanym środkiem, wpisują się w szerszy kontekst określony przez ustawę o stabilności w 2015 r. i dotyczą przyjęcia wielu środków, w tym środków gospodarczej konsolidacji w najróżniejszych dziedzinach.

3. Odpowiedź, której należy udzielić na pytanie pierwsze

37. Ze względu na powyższe proponuję, aby na pierwsze pytanie udzielić odpowiedzi, że przepisy krajowe, które jednorazowo obniżają zasoby państwowe oddane do dyspozycji koncesjonariuszom zarządzającym grami losowymi na automatach do gry stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług zagwarantowanych odpowiednio w art. 49 i 56 TFUE, o ile mogą one zmniejszyć atrakcyjność prowadzenia działalności w dziedzinie gier losowych z wykorzystaniem automatów do gry.

38. Niemniej takie ograniczenie może być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, o ile sąd krajowy dojdzie do przekonania, dokonując całościowej oceny okoliczności przyjęcia i wdrożenia tych przepisów, że służą one rzeczywiście w sposób spójny i systematyczny celom interesu ogólnego, takim jak zapobieganie rozpowszechnianiu nielegalnych gier i ochrona najsłabszych grup społeczeństwa przed zagrożeniem uzależnienia od gier, przy czym sama okoliczność, że celem ograniczenia działalności w dziedzinie gier losowych jest uzdrowienie finansów publicznych, nie stoi na przeszkodzie temu, by można było uznać, iż ograniczenie to służy przede wszystkim rzeczywiście takim celom i że służy tym celom w sposób spójny i systematyczny.

C. W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego

39. Poprzez swoje drugie pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań sprzeciwia się przepisom krajowym, takim jak będące przedmiotem postępowania głównego, które ze względów czysto ekonomicznych obniżają prowizję przewidzianą w umowie koncesyjnej zawartej pomiędzy spółką a organem administracyjnym zainteresowanego państwa członkowskiego w czasie obowiązywania tej umowy.

40. Sąd ten wątpi, by przepisy krajowe będące przedmiotem postępowania głównego były zgodne z tą zasadą, skoro mają one wpływ na stosunki prawne wynikające z już obowiązujących koncesji i wyglądają na nieprzewidywalne dla ostrożnego i uważnego przedsiębiorcy ( 26 ).

41. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada pewności prawa, której pochodną jest zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań, wymaga zwłaszcza, aby przepisy prawne były jasne, precyzyjne i przewidywalne co do ich skutków, w szczególności gdy mogą mieć skutki niekorzystne dla jednostek i przedsiębiorstw. Jednakże podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, lecz może on jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takiej zmiany ( 27 ).

42. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika również, że możliwość powołania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań jest dostępna dla każdego podmiotu gospodarczego, w którym organ krajowy wzbudził uzasadnione nadzieje. Niemniej jednak, jeśli rozważny i przezorny podmiot gospodarczy jest w stanie przewidzieć wydanie przepisów mogących wpłynąć na jego interesy, nie może on powoływać się na tę zasadę w razie wydania takich przepisów. Co więcej, podmioty gospodarcze nie mają prawa w sposób uzasadniony oczekiwać, że utrzymana zostanie istniejąca sytuacja, która może ulec zmianie w ramach uprawnień dyskrecjonalnych władz krajowych ( 28 ).

43. To do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy przepisy krajowe, takie jak będące przedmiotem postępowania głównego, są zgodne z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań, gdyż Trybunał orzekając w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE, jest właściwy wyłącznie do dostarczenia temu sądowi wszelkich elementów interpretacji prawa Unii, które mogą umożliwić mu dokonanie oceny tej zgodności. Sąd odsyłający może w tym celu wziąć pod uwagę wszystkie istotne elementy, które wynikają z brzmienia, celu lub systematyki danych przepisów ( 29 ).

44. W tym względzie chciałbym wskazać, że jak wspomniałem w pkt 23 niniejszej opinii, państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania, jeśli chodzi o ich politykę w dziedzinie gier losowych. Poza tym sektor gier losowych był przedmiotem stałych i różnorodnych ingerencji włoskiego ustawodawcy w ciągu ostatnich lat ( 30 ).

45. Ponadto, choć przetarg z 2011 r. przewidywał konkretne zasady określania prowizji należnej koncesjonariuszom, którzy uzyskali koncesje w ciągu 2013 r., pragnę zauważyć, że jak to podnosi rząd włoski, stosunki umowne pomiędzy podmiotami gospodarczymi a organami administracji publicznej związane z systemem koncesji cechują się „dynamicznym charakterem”, który pozwala na ingerencje państwa uzasadnione ze względu na cele leżące w interesie publicznym, tym bardziej jeśli – z zastrzeżeniem zbadania tej kwestii przez sąd odsyłający – przepisy krajowe będące przedmiotem postępowania głównego służą rzeczywiście celom w zakresie zapobiegania rozpowszechnianiu nielegalnych gier i w zakresie ochrony najsłabszych grup społeczeństwa przed zagrożeniem uzależnienia od gier stosownie do tego, co zostało przedstawione w punktach 30–32 niniejszej opinii.

46. Na koniec, jak to podnosi rząd włoski, ustawa upoważniająca przyjęta w 2014 r. przewidywała zmianę wynagrodzeń i prowizji należnych na rzecz koncesjonariuszy i innych podmiotów ( 31 ).

47. Zatem sporna opłata nałożona na koncesjonariuszy stanowiła niewątpliwie następującą w krótkim terminie zmianę warunków przewidzianych w umowach koncesyjnych ( 32 ). Tymczasem sądzę, że zmienny i de facto niepewny charakter prawa w dziedzinie gier losowych oraz tymczasowy charakter tej opłaty i jej ograniczony – z zastrzeżeniem zbadania tej kwestii przez sąd odsyłający – wpływ na rentowność inwestycji dokonanych przez koncesjonariuszy powodują, że przedmiotowa ingerencja legislacyjna nie jest wyjątkowa lub nieprzewidywalna na tyle, by mogło zrodzić się u koncesjonariuszy uzasadnione oczekiwanie, że warunki przewidziane w ich umowach pozostaną niezmienione ( 33 ).

48. Podsumowując stoję na stanowisku, że do sądu odsyłającego należy zbadanie z uwzględnieniem wszystkich powyższych informacji oraz wszystkich innych istotnych okoliczności sporów, które sąd ten ma rozstrzygnąć, czy koncesjonariusze, jako podmioty rozważne i przezorne, dysponowali wystarczającymi danymi, by móc spodziewać się, że przepisy krajowe będące przedmiotem postępowania głównego ulegną takiej zmianie jak wprowadzenie spornej opłaty.

49. W konsekwencji proponuję, by na drugie pytanie prejudycjalne udzielić odpowiedzi, że zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie sprzeciwia się zasadniczo przepisom krajowym, które obniżają w ciągu jednego określonego roku i o określoną wysokość prowizję przewidzianą w umowie koncesyjnej na gry losowe urządzane z wykorzystaniem automatów do gry. Jednak sąd odsyłający powinien zbadać w ramach skonkretyzowanej oceny wszystkich istotnych okoliczności, czy w sprawach w postępowaniu głównym zasada ta była przestrzegana.

V. Wnioski

50. Ze względu na powyższe proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytania postawione przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy): 1) Przepisy krajowe, które jednorazowo obniżają zasoby państwowe oddane do dyspozycji koncesjonariuszom zarządzającym grami losowymi na automatach do gry stanowią ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług zagwarantowanych odpowiednio w art. 49 i 56 TFUE, o ile mogą one zmniejszyć atrakcyjność prowadzenia działalności w dziedzinie gier losowych z wykorzystaniem automatów do gry. Niemniej takie ograniczenie może być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, o ile sąd krajowy dojdzie do przekonania, dokonując całościowej oceny okoliczności przyjęcia i wdrożenia tych przepisów, że służą one rzeczywiście w sposób spójny i systematyczny celom interesu ogólnego, takim jak zapobieganie rozpowszechnianiu nielegalnych gier i ochrona najsłabszych grup społeczeństwa przed zagrożeniem uzależnienia od gier, przy czym sama okoliczność, że celem ograniczenia działalności w dziedzinie gier losowych jest uzdrowienie finansów publicznych, nie stoi na przeszkodzie temu, by można było uznać, iż ograniczenie to służy przede wszystkim rzeczywiście takim celom i że służy tym celom w sposób spójny i systematyczny. 2) Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie sprzeciwia się zasadniczo przepisom krajowym, które obniżają w ciągu jednego określonego roku i o określoną wysokość prowizję przewidzianą w umowie koncesyjnej na gry losowe urządzane z wykorzystaniem automatów do gry. Jednak sąd odsyłający powinien zbadać w ramach skonkretyzowanej oceny wszystkich istotnych okoliczności, czy w sprawach w postępowaniu głównym zasada ta była przestrzegana.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Legge n. 23 „Delega al Governo recante dispositioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita” (ustawa nr 23, zawierająca delegację ustawową dla rządu w sprawie przepisów dla bardziej sprawiedliwego, przejrzystego i ukierunkowanego na rozwój gospodarczy systemu podatkowego) z dnia 11 marca 2014 r. (GURI nr 59 z dnia 12 marca 2014 r.) (zwana dalej „ustawą upoważniającą”).

( 3 ) Legge n. 190 „Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)” [ustawa nr 190 wprowadzająca przepisy w sprawie uchwalania rocznego i wieloletniego budżetu państwa (ustawa o stabilności w 2015 r.) z dnia 23 grudnia 2014 r.] (dodatek zwyczajny do GURI nr 300 z dnia 29 grudnia 2014 r.) (zwana dalej „ustawą o stabilności w 2015 r.”).

( 4 ) Decreto direttoriale n. 388 dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) (dekret nr 388 o autonomicznej administracji monopoli państwowych) z dnia 15 stycznia 2015 r. (prot. nr 4076 RU).

( 5 ) Legge n. 208 „Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)” [ustawa nr 208 wprowadzająca przepisy w sprawie uchwalania rocznego i wieloletniego budżetu państwa (ustawa o stabilności w 2016 r.)] (dodatek zwykły do GURI nr 302 z dnia 30 grudnia 2015 r.) (zwana dalej „ustawą o stabilności w 2016 r.”).

( 6 ) Chodzi konkretnie o t.zw. automaty „amusement with prize (AWP)” i „video lottery terminal (VLT)”.

( 7 ) W toku postępowania Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum) przedstawił Corte costituzionale (trybunałowi konstytucyjnemu, Włochy) pytanie o zgodność z konstytucją art. 1 ust. 649 ustawy o stabilności w 2015 r., który to trybunał w następstwie wejścia w życie ustawy o stabilności w 2016 r. uchylającej tenże przepis zwrócił sprawę w celu ponownego zbadania, czy pytanie to ma znaczenie dla rozstrzygnięcia. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum) następnie oddalił skargę, stojąc na stanowisku co do istoty, że wejście w życie art. 1 ust. 920 i 921 ustawy o stabilności w 2016 r. wyeliminowało wszelką ewentualną wadliwość polegającą na niezgodności z prawem przedmiotowych postanowień.

( 8 ) Zresztą inna spółka będąca koncesjonariuszem, obciążona opłatą, a mianowicie Global Starnet Ltd, która to jest spółką zagraniczną, złożyła na dekret nr 388 z dnia 15 stycznia 2015 r. skargę, która doprowadziła do kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (w sprawie C‑463/21), które to postępowanie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia niniejszych spraw połączonych.

( 9 ) W tym względzie pragnę przypomnieć, że Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że jest właściwy do orzekania w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczącego przepisów prawa Unii w sytuacjach, w których – nawet jeżeli stan faktyczny sprawy w postępowaniu głównym nie mieścił się bezpośrednio w zakresie stosowania tego prawa – przepisy prawa Unii znalazły zastosowanie na mocy prawa krajowego ze względu na zawarte w prawie krajowym odesłanie do ich treści [zob. wyrok z dnia 21 listopada 2019 r., Deutsche Post i in. (C‑203/18 i C‑374/18, EU:C:2019:999, pkt 36 oraz przytoczone tam orzecznictwo)]. Zresztą w tym przypadku żadna ze stron rzeczywiście nie kwestionuje właściwości Trybunału lub dopuszczalności pytań prejudycjalnych.

( 10 ) Chciałbym wspomnieć na marginesie, że gry losowe są usługami, które można oferować zarówno w stałym lokalu przedsiębiorstwa jak i w ramach świadczenia usług i że w tym wypadku dokonywanie rozróżnienia pomiędzy swobodą przedsiębiorczości oraz swobodą świadczenia usług nie jest konieczne.

( 11 ) Zobacz wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 12 ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, pkt 36) i opinię rzecznika generalnego Nilsa Wahla w sprawie Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:442, pkt 38).

( 13 ) Zwracam uwagę że dyskusja pomiędzy stronami dotyczyła zwłaszcza kwestii istnienia uzasadnienia mającego podstawy w nadrzędnych względach interesu ogólnego oraz proporcjonalnego charakteru przepisów krajowych będących przedmiotem postępowania głównego w stosunku do zamierzonych celów.

( 14 ) Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem pojęcie „ograniczenia” podstawowych swobód nie podlega regule „de minimis” [zobacz zwłaszcza podobnie wyrok z dnia 3 grudnia 2014 r., De Clercq i in. (C‑315/13, EU:C:2014:2408, pkt 61 oraz przytoczone tam orzecznictwo)].

( 15 ) Zobacz wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, pkt 39 i 40 oraz przytoczone tam orzecznictwo).

( 16 ) Zobacz wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in. (C‑98/14, EU:C:2015:386, pkt 60 oraz przytoczone tam orzecznictwo).

( 17 ) Zobacz wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in. (C‑98/14, EU:C:2015:386, pkt 61 oraz przytoczone tam orzecznictwo).

( 18 ) Zobacz wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 19 ) Zresztą przepisy te zostały wprowadzone tylko dla jednego sektora gier losowych a mianowicie sektora dotyczącego automatów do gier.

( 20 ) Sporna opłata została następnie rozdzielona pomiędzy wszystkie podmioty z sektora w drodze art. 1 ust. 920 i 921 ustawy o stabilności w 2016 r.

( 21 ) Zresztą bez uszczerbku dla oceny, której przeprowadzenie będzie należało do sądu odsyłającego, z dokumentów w aktach sprawy nie wynika, by wymieniona reorganizacja została następnie przeprowadzona.

( 22 ) Zobacz wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in. (C‑98/14, EU:C:2015:386, pkt 64 oraz przytoczone tam orzecznictwo).

( 23 ) Zobacz wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in. (C‑98/14, EU:C:2015:386, pkt 65 oraz przytoczone tam orzecznictwo).

( 24 ) Pod warunkiem, że rzeczywiście służą one tym celom, co powinien zbadać sąd odsyłający (zobacz pkt 30 - 32 niniejszej opinii).

( 25 ) Otóż przepisy te obowiązywały tylko przez jeden rok (2015 r.) i dotyczyły tylko gier losowych związanych z użyciem automatów do gry.

( 26 ) Zresztą zdaniem tegoż sądu wyjątkowy charakter tego środka nie poddaje w wątpliwość konieczności udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne, gdyż waga tego pytania jest istotna, a krajowy ustawodawca mógłby przyjąć nowy identyczny środek.

( 27 ) Zobacz wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, pkt 46 i 47). W szczególności, zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian w prawie, ale wymaga raczej, aby ustawodawca krajowy wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów gospodarczych i w razie potrzeby dostosował odpowiednio stosowanie nowych przepisów prawnych [zob. wyrok Berlington Hungary i in. z dnia 11 czerwca 2015 r. (C‑98/14, EU:C:2015:386, pkt 79 oraz przytoczone tam orzecznictwo)].

( 28 ) Zobacz wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r.Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) i in. (C‑798/18 i C‑799/18, EU:C:2021:280, pkt 42 oraz przytoczone tam orzecznictwo).

( 29 ) Zobacz zwłaszcza wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) i in. (C‑798/18 i C‑799/18, EU:C:2021:280, pkt 43 oraz przytoczone tam orzecznictwo).

( 30 ) Te liczne ingerencje ustawodawcy włoskiego systematycznie były przedmiotem odesłań prejudycjalnych ze strony sądów włoskich [zobacz zwłaszcza wyroki: z dnia 21 października 1999 r., Zenatti (C‑67/98, EU:C:1999:514); z dnia 6 listopada 2003 r., Gambelli i in (C‑243/01, EU:C:2003:597); z dnia 6 marca 2007 r., Placanica i in. (C‑338/04, C‑359/04 it C‑360/04, EU:C:2007:133); z dnia 16 lutego 2012 r., Costa et Cifone (C‑72/10 i C‑77/10, EU:C:2012:80); z dnia 28 stycznia 2016 r., Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60); z dnia 20 grudnia 2017 r., Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985); z dnia 19 grudnia 2018 r., Stanley International Betting i Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026) oraz z dnia 2 września 2021 r., Sisal i in. (C‑721/19 i C‑722/19, EU:C:2021:672)].

( 31 ) Chociaż ustawa ta przewidywała zmianę przedmiotowych wynagrodzeń i prowizji według kryterium progresywnego powiązanego z wielkością przyjętych zakładów należnych na rzecz koncesjonariuszy i choć, jak to wskazałem w pkt 28 i 29 niniejszej opinii, z zastrzeżeniem zbadania tej kwestii przez sąd odsyłający, przepisy krajowe będące przedmiotem postępowania głównego nie wpisują się w ramy takiej całościowej zmiany, to jednak włoski ustawodawca przejawił chęć ponownej ingerencji w przedmiotowym sektorze.

( 32 ) W tym względzie pragnę przypomnieć, że zasadniczo podmiot gospodarczy, który dokonał kosztownych inwestycji w celu dostosowania się do systemu przyjętego uprzednio przez ustawodawcę, może w znaczący sposób odczuć w sferze swych interesów przedwczesne zniesienie tego systemu i to tym bardziej, gdy zniesienie to nastąpiło w sposób nagły i nieprzewidywalny, nie dając mu dostatecznego czasu na dostosowanie się do nowej sytuacji prawnej [zobacz wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in. (C‑98/14, EU:C:2015:386, pkt 87 oraz przytoczone tam orzecznictwo)].

( 33 ) Okoliczności te, moim zdaniem, ograniczają również potrzebę „czasu na dostosowanie” w rozumieniu orzeczenia cytowanego w przypisie 32 niniejszej opinii.