Opinia rzecznika generalnego

ANTONIA TIZZANA

przedstawiona w dniu 18 stycznia 2005 r.( )









Sprawa C‑519/03





Komisja Wspólnot Europejskich

przeciwko

Wielkiemu Księstwu Luksemburga

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 96/34/WE – Urlop rodzicielski – Urlop macierzyński – Niewłaściwa transpozycja

1. Skargą z dnia 12 grudnia 2003 r. Komisja Wspólnot Europejskich zwróciła się do Trybunału o ustalenie, na podstawie art. 226 WE, czy Wielkie Księstwo Luksemburga poprawnie przetransponowało do swojego prawa wewnętrznego dyrektywę Rady 96/34/WE z dnia 3 czerwca 1996 r. w sprawie porozumienia ramowego dotyczącego urlopu rodzicielskiego, zawartego przez UNICE, CEEP oraz ETUC( ) (zwaną dalej „dyrektywą 96/34” lub tylko „dyrektywą”).

2. W szczególności Komisja zarzuca luksemburskim przepisom transponującym dyrektywę, iż przewidują zastąpienie urlopu rodzicielskiego przez urlop macierzyński w przypadku nałożenia się tych dwóch urlopów, a także iż przyznają urlop rodzicielski wyłącznie rodzicom dzieci urodzonych co najmniej siedem miesięcy po upływie terminu wyznaczonego na transpozycję dyrektywy.

I – Ramy prawne

A – Prawo wspólnotowe

3. Poprzez dyrektywę 96/34 prawodawca wspólnotowy wdrożył porozumienie ramowe dotyczące urlopu rodzicielskiego zawarte w dniu 14 grudnia 1995 r. przez organizacje międzyzawodowe o charakterze powszechnym (UNICE, CEEP oraz ETUC)( ) (zwane dalej „porozumieniem ramowym”). Zgodnie z art. 2 dyrektywy państwa członkowskie obowiązane były wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania dyrektywy, a tym samym porozumienia przez nią zatwierdzonego, najpóźniej do dnia 3 czerwca 1998 r.

4. Dla celów niniejszego postępowania szczególnie istotnym jest, aby przypomnieć pkt 9 przesłanek ogólnych porozumienia ramowego, zgodnie z którym urlop rodzicielski jest urlopem „różniącym się od urlopu macierzyńskiego”, jak również pkt 1 klauzuli 2, który stanowi, iż „Niniejsze porozumienie przyznaje […] pracownikom, mężczyznom i kobietom, indywidualne prawo do urlopu rodzicielskiego z powodu urodzenia lub przysposobienia dziecka, aby umożliwić im opiekę nad dzieckiem, przez co najmniej trzy miesiące, do czasu osiągnięcia przez dziecko określonego wieku, maksymalnie 8 lat, zgodnie z ustaleniami( ) państw członkowskich i/lub partnerów społecznych”.

B – Prawo krajowe

5. Wielkie Księstwo Luksemburga zamierzało wdrożyć dyrektywę 96/34 ustawą z dnia 12 lutego 1999 r. w sprawie utworzenia urlopu rodzicielskiego oraz urlopu z przyczyn rodzinnych( ) (zwaną dalej „ustawą z dnia 12 lutego 1999 r.”).

6. Z art. 2 i 8 powyższej ustawy wynika, że każde z rodziców może skorzystać z urlopu rodzicielskiego trwającego sześć miesięcy (z możliwością przedłużenia do dwunastu miesięcy w przypadku urlopu w niepełnym wymiarze czasu), w trakcie którego otrzymują oni świadczenie w kwocie 272,68 euro miesięcznie (zmniejszone o połowę w przypadku urlopu w niepełnym wymiarze czasu).

7. Artykuł 7 ust. 2 tej samej ustawy stanowi, iż w przypadku gdy ciąża lub przysposobienie dziecka, dające uprawnienie odpowiednio do urlopu macierzyńskiego lub urlopu z racji przysposobienia, ma miejsce w trakcie urlopu rodzicielskiego, urlopy te zastępują urlop rodzicielski, który ulega zakończeniu.

8. Następnie art. 19 akapit piąty tej ustawy stanowi, iż wyłącznie rodzice dzieci urodzonych po dniu 31 grudnia 1998 r. lub co do których postępowanie o przysposobienie przed właściwym sądem zostało wszczęte po tejże dacie mogą powoływać się na przepisy dotyczące urlopu rodzicielskiego.

9. Dodatkowo, choć nie jest to kwestionowane przez Komisję, z powodów które zostaną przedstawione, należy przypomnieć art. 3 ust. 4 omawianej ustawy, który przewiduje, że jedno z rodziców obowiązane jest skorzystać z urlopu rodzicielskiego bezpośrednio po urlopie macierzyńskim (lub po urlopie z racji przysposobienia), pod rygorem utraty prawa do urlopu. Zgodnie z art. 3 akapit piąty, drugie z rodziców może skorzystać z drugiego urlopu rodzicielskiego do chwili osiągnięcia przez dziecko wieku pięciu lat.

10. Na koniec przypomnieć należy, iż ustawa z dnia 12 lutego 1999 r. została znowelizowana ustawą z dnia 21 listopada 2002 r.( ), która w interesującym nas zakresie dodała do niej art. 10 akapit szósty, stanowiący, że:

„Ostateczna odmowa przyznania przez [właściwy organ administracji] świadczenia przewidzianego [z tytułu urlopu rodzicielskiego] nie przesądza o ewentualnym przyznaniu przez pracodawcę urlopu rodzicielskiego na warunkach przewidzianych [dyrektywą 96/34]”( ).

11. W swoich pismach odpierających zarzuty Wielkie Księstwo Luksemburga powoływało się również na projekt ustawy z roku 2003, mający wprowadzić do właściwych przepisów inne zmiany, co do których moim zdaniem nie ma potrzeby nawiązywania, zważywszy na fakt, iż ratione temporis nie mają one znaczenia dla niniejszego postępowania.

II – Stan faktyczny i przebieg postępowania

12. Pismem z dnia 16 maja 2001 r., stanowiącym wezwanie do usunięcia uchybienia, Komisja poinformowała Wielkie Księstwo Luksemburga, iż jej zdaniem art. 7 ust. 2 i art. 19 akapit piąty ustawy z dnia 12 lutego 1999 r. są niezgodne z dyrektywą 96/34.

13. W piśmie z dnia 26 lipca 2001 r. Luksemburg zakwestionował twierdzenia Komisji.

14. W dniu 23 października 2001 r., w uzupełniającym wezwaniu do usunięcia uchybienia, Komisja poinformowała Wielkie Księstwo Luksemburga, iż uważa za sprzeczny z prawem wspólnotowym także art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 12 lutego 1999 r., zgodnie z którym jeżeli oboje rodzice składają wniosek o przyznanie urlopu rodzicielskiego, pierwszeństwo należy przyznać matce.

15. Wielkie Księstwo Luksemburga replikowało w piśmie datowanym na 8 stycznia 2002 r., iż powyższy przepis ma zostać zmieniony w taki sposób, aby pierwszeństwo pomiędzy rodzicami ustalane było na podstawie kolejności alfabetycznej ich nazwisk rodowych. Powyższa zmiana została rzeczywiście wprowadzona ustawą z dnia 21 listopada 2002 r.

16. W dniu 15 listopada tego samego roku Komisja doręczyła Wielkiemu Księstwu Luksemburga uzasadnioną opinię wydaną na podstawie art. 226 akapit pierwszy WE, w której zarzuciła mu, iż przyjmując art. 3 ust. 6, art. 7 ust. 2 oraz art. 19 ustawy z dnia 12 lutego 1999 r., uchybiło ono ciążącym na nim zobowiązaniom wynikającym z prawa wspólnotowego w następujących kwestiach: i) kryterium pierwszeństwa w przyznawaniu urlopu rodzicielskiego jednemu z rodziców w przypadku jednoczesnego złożenia wniosków przez oboje z nich; ii) zastąpienie urlopu rodzicielskiego przez urlop macierzyński w przypadku nałożenia się obydwu urlopów; iii) przyznanie urlopu rodzicielskiego wyłącznie rodzicom dzieci narodzonych co najmniej siedem miesięcy po dacie wyznaczonej na transpozycję dyrektywy.

17. W opinii wzywano Wielkie Księstwo Luksemburga do dostosowania jego prawa do prawa wspólnotowego w terminie dwóch miesięcy od dnia jej doręczenia, tj. najpóźniej do dnia 15 stycznia 2003 r.

18. W odpowiedzi na uzasadnioną opinię Wielkie Księstwo Luksemburga skierowało do Komisji pismo z dnia 19 maja 2003 r., w którym informowało ją o zmianach w spornej ustawie z 1999 r., dokonanych ustawą z dnia 21 listopada 2002 r. Odpowiedź ta, mimo że została wysłana przed dniem wniesienia skargi, która dała początek niniejszemu postępowaniu (12 grudnia 2003 r.), z powodu serii błędów w wewnętrznym obiegu dokumentów w Komisji nie dotarła do tego dnia do Służby Prawnej Komisji.

19. Ponieważ Komisja powzięła jednak wiedzę, jakkolwiek częściową, na temat zmiany art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 12 lutego 1999 r., cofnęła ona skargę, co do zarzutu dotyczącego przyznawania urlopu rodzicielskiego matce w przypadku jednoczesnych wniosków obojga rodziców, podtrzymując jednakże bez zmian dwa pozostałe zarzuty.

20. Aby zilustrować swoje argumenty na poparcie powyższych zarzutów, Komisja stwierdziła ponadto, że ustawa z dnia 12 lutego 1999 r. narusza dyrektywę także z powodu przepisu, zgodnie z którym jedno z rodziców jest obowiązane skorzystać z urlopu rodzicielskiego po zakończeniu urlopu macierzyńskiego (lub urlopu z racji przysposobienia) (art. 3 ust. 4). Jednakże Komisja wyraźnie wyłączyła tę kwestię z zakresu skargi, z uwagi na fakt, iż nie była ona rozpatrywana w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi.

21. Po dokonaniu zwykłej dwukrotnej wymiany pism strony zostały wysłuchane na rozprawie w dniu 24 listopada 2004 r.

III – Analiza prawna

A – W przedmiocie dopuszczalności

22. Wielkie Księstwo Luksemburga podnosi przede wszystkim niedopuszczalność skargi, twierdząc, iż jest ona bezprzedmiotowa, ponieważ zapobiegło ono ewentualnemu uchybieniu poprzez zmiany krytykowanych uregulowań krajowych dokonane ustawą z dnia 21 listopada 2002 r. Powyższe zmiany, mimo że Komisja została o nich powiadomiona z opóźnieniem, zostały w każdym razie wprowadzone w terminie wyznaczonym Wielkiemu Księstwu Luksemburga w uzasadnionej opinii na dostosowanie się do dyrektywy (15 stycznia 2003 r.).

23. W każdym wypadku, jak wywodzi rząd Wielkiego Księstwa Luksemburga, w chwili wniesienia skargi Komisja nie miała już powodu, aby kierować sprawę do Trybunału, gdyż zmiany dokonane w prawie luksemburskim, mimo braku powiadomienia o nich w terminie, położyły w każdym razie kres uchybieniu w czasie właściwym. Tymczasem Komisja, zgubiwszy odpowiedź na uzasadnioną opinię, skierowała jednak sprawę do Trybunału, mimo że na tym etapie nie miała już obiektywnie interesu prawnego. Skarga jest więc być niedopuszczalna także z tego powodu.

24. Wreszcie w swojej duplice Wielkie Księstwo Luksemburga dodało na poparcie zarzutu niedopuszczalności, że dwa miesiące, które mu wyznaczono w uzasadnionej opinii, nie były rozsądnym terminem, gdyż nie jest możliwe dokonanie wymaganych przez Komisję zmian ustawodawczych w tak krótkim czasie.

25. Wydaje się jednak, iż Komisja ma słuszność, kwestionując te zastrzeżenia w oparciu o utrwalone orzecznictwo Trybunału.

26. Przede wszystkim istotnie Trybunał powtarzał, że „istnienie uchybienia winno być oceniane według sytuacji, w jakiej znajdowało się państwo członkowskie w czasie odpowiadającym wyznaczonemu w uzasadnionej opinii terminowi oraz że Trybunał nie powinien brać pod uwagę zmian dokonanych później”( ). Ponieważ w niniejszej sprawie pewne jest, że nowe przepisy Wielkiego Księstwa Luksemburga, jakkolwiek dostosowane, nie zostały jednak podane do wiadomości Komisji we właściwym czasie, przyjąć należy, że Komisja słusznie uznała, iż w chwili nadejścia wyznaczonego terminu „sytuacja w państwie członkowskim […] nie była zgodna z uzasadnioną opinią”.

27. Ponadto także zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Komisja posiada interes we wniesieniu skargi na podstawie art. 226 WE, nawet jeśli zarzucane państwu członkowskiemu naruszenie zostało usunięte po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii( ) (jest to tym bardziej oczywiste, gdy jak w niniejszej sprawie, uważa ona, iż naruszenie nie zostało w ogóle wyeliminowane).

28. Co prawda w niniejszej sprawie, z powodu opóźnień i błędów w przekazaniu odpowiedzi Wielkiego Księstwa Luksemburga na uzasadnioną opinię, sytuacja wydaje się bardziej skomplikowana, jednak jak przypomina Komisja, Trybunał orzekał już, że nieuwzględnienie odpowiedzi na uzasadnioną opinię jest bez znaczenia dla kwestii dopuszczalności skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego( ). W przywołanym wyżej wyroku w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom czytamy bowiem, iż „nawet przy założeniu, że postępowanie sądowe zostało wszczęte w drodze skargi Komisji bez uwzględnienia ewentualnych nowych okoliczności faktycznych lub prawnych przytoczonych przez zainteresowane państwo członkowskie w odpowiedzi na uzasadnioną opinię, prawo tego państwa do obrony nie zostaje z tego powodu naruszone. Państwo to może bowiem podnosić powyższe okoliczności w ramach postępowania sądowego, począwszy od pierwszej czynności podjętej w celu obrony. Zadaniem Trybunału będzie ocenić ich znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi o stwierdzenie uchybienia”( ).

29. Uważam więc, iż zarzuty dotyczące dopuszczalności skargi podniesione przez Wielkie Księstwo Luksemburga nie zasługują na uwzględnienie.

30. Wreszcie co się tyczy uwag Wielkiego Księstwa Luksemburga na temat podnoszonej przezeń nieadekwatności terminu, który został mu wyznaczony w uzasadnionej opinii, można byłoby poprzestać na stwierdzeniu, że zarzut ten został podniesiony po raz pierwszy dopiero na etapie dupliki i z tej przyczyny nie powinien być wzięty pod uwagę jako spóźniony.

31. Co do istoty zarzutu należy w każdym razie zauważyć, iż z uwagi na brak postanowień traktatu w tym zakresie, termin dwóch miesięcy jest terminem, który Komisja zwykle wyznacza państwom członkowskim w uzasadnionej opinii( ). Jakkolwiek termin ten sam w sobie może wydawać się zbyt krótki, przypomnieć należy, że „umożliwienie państwu członkowskiemu […] dostosowania się, zanim sprawa zostanie skierowana do Trybunału”, jest celem całego postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, nie zaś tylko uzasadnionej opinii( ). Jest ona bowiem jedynie ostatnim aktem postępowania, które, jak wiemy, trwa zwykle wystarczająco długo, aby umożliwić państwu członkowskiemu dostosowanie się do żądań Komisji.

32. W odniesieniu do niniejszej sprawy dodatkowo zauważyć można, iż jeżeli Wielkie Księstwo Luksemburga zdołało zmienić zakwestionowane przepisy w terminie wyznaczonym w uzasadnionej opinii, jest oczywistym, że termin ten nie był tak nieadekwatny, jak utrzymuje rząd tego państwa. Natomiast to, czy wprowadzone zmiany faktycznie sprawiły, że niniejsza skarga jest bezprzedmiotowa, stanowi kwestię, którą będzie musiał rozstrzygnąć Trybunał, orzekając co do jej istoty.

33. Na podstawie powyższych rozważań proponuję więc uznać skargę za dopuszczalną.

B – W przedmiocie zarzutu pierwszego

34. Pierwszy zarzut Komisji dotyczy niezgodności z dyrektywą art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 12 lutego 1999 r., stanowiącego, że jeżeli zajście w ciążę (lub przysposobienie dziecka) uprawniające do urlopu macierzyńskiego (lub urlopu z racji przysposobienia) nastąpi w trakcie urlopu rodzicielskiego, urlop ten ulega zakończeniu i zastąpieniu przez urlop macierzyński.

35. W szczególności, zdaniem Komisji, przepis ten jest sprzeczny z zasadą ustanowioną w pkt 9 przesłanek ogólnych porozumienia ramowego zatwierdzonego przez dyrektywę (zob. powyżej pkt 3 i 4), zgodnie z którą urlop rodzicielski różni się od urlopu macierzyńskiego.

36. Istotnie, zgodnie z pkt 1 klauzuli 2 porozumienia, urlop rodzicielski jest uprawnieniem, które przysługuje rodzicom będącym pracownikami, przyznającym jednemu z nich czas wolny od pracy przez okres co najmniej trzech miesięcy, dopóki dziecko nie osiągnie wieku określonego przez każde państwo członkowskie, który jednak nie może przekraczać ośmiu lat.

37. Natomiast urlop macierzyński chroni „biologiczną kondycję kobiety oraz szczególne relacje między nią a jej dzieckiem w trakcie okresu, jaki następuje po ciąży i po porodzie, aby uniknąć zakłócenia tychże relacji poprzez kumulację zajęć wynikającą z jednoczesnego wykonywania działalności zawodowej”( ).

38. Ponieważ, jak wywodzi Komisja, te dwa urlopy poddane są różnym rygorom, niewłaściwym jest, iż przepisy Wielkiego Księstwa Luksemburga przewidują, że przyznanie urlopu macierzyńskiego skraca urlop rodzicielski, gdyż kobieta, której urlop rodzicielski zostaje przerwany przez urlop macierzyński (przedporodowy) z tytułu kolejnej ciąży, powinna mieć prawo do odzyskania w późniejszym czasie niewykorzystanej części urlopu rodzicielskiego.

39. Wielkie Księstwo Luksemburga replikuje, iż obawa naruszenia prawa do urlopu rodzicielskiego zachodzi jedynie w bardzo rzadkich przypadkach. Jego zdaniem art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 lutego 1999 r. istotnie nakłada na jedno z rodziców obowiązek skorzystania z urlopu rodzicielskiego bezpośrednio po urlopie macierzyńskim. Jednak ponieważ w ogromnej większości przypadków dotyczy to matki, byłoby niemożliwe z punku widzenia biologicznego, aby jej urlop rodzicielski mógł zostać przerwany przez urlop macierzyński z tytułu ponownego zajścia w ciążę. Nawet gdyby przyjąć, że kolejna ciąża rozpoczęłaby się tuż po porodzie, to przedporodowy urlop macierzyński z tytułu tej ciąży przypadłby już po okresie wynikającym ze zsumowania urlopu macierzyńskiego z tytułu pierwszej ciąży rozpoczętego po porodzie i wykorzystanego po nim urlopu rodzicielskiego.

40. Wielkie Księstwo Luksemburga przyznaje, iż jeśli to ojciec byłby osobą wnioskującą o urlop rodzicielski po upływie urlopu macierzyńskiego, wówczas nie można by wykluczyć, iż w trakcie urlopu rodzicielskiego, z którego w późniejszej kolejności korzystałaby matka, mogłoby dojść do kolejnej ciąży, a w konsekwencji do urlopu macierzyńskiego, który skutkowałby przedwczesnym zakończeniem urlopu rodzicielskiego.

41. Wielkie Księstwo Luksemburga zapobiegło jednakże takiej – jakkolwiek mało prawdopodobnej – ewentualności właśnie poprzez przyjęcie, przed upływem terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, ustawy z dnia 21 listopada 2002 r.

42. Ustawa ta, jak stwierdzono powyżej, wprowadza do istniejących przepisów art. 10 akapit szósty, zgodnie z którym „ostateczna odmowa przyznania przez [właściwy organ administracji] świadczenia przewidzianego [z tytułu urlopu rodzicielskiego] nie przesądza o ewentualnym przyznaniu przez pracodawcę urlopu rodzicielskiego na warunkach przewidzianych [dyrektywą 96/34]”.

43. W ten sposób matka, której urlop rodzicielski zakończyłby się przedwcześnie z powodu nałożenia się nań urlopu macierzyńskiego, mogłaby w każdym razie odzyskać później brakującą część, tak aby osiągnąć minimalny okres trzech miesięcy przewidziany dla urlopu rodzicielskiego przez dyrektywę.

44. Wielkie Księstwo Luksemburga dodaje, iż jeszcze przed powyższą nowelizacją ustawy przekazało ono właściwym organom szczegółowe instrukcje, aby matki znajdujące się w sytuacji rozważanej przez Komisję otrzymywały dodatkowy urlop rodzicielski, którego nie wykorzystały, w ten sposób, aby w sumie jego długość wynosiła nie minimum trzy miesiące określone w dyrektywie, lecz sześć miesięcy określone w art. 2 ustawy z dnia 12 lutego 1999 r. (dwanaście miesięcy w przypadku urlopu w niepełnym wymiarze). Ponadto w takich przypadkach Wielkie Księstwo Luksemburga wypłacałoby świadczenie przewidziane w art. 8 przywołanej wyżej ustawy, mimo że dyrektywa nie nakłada na nie takiego obowiązku.

45. Z mojej perspektywy, mimo przyznania, iż luksemburskie uregulowania dotyczące spornej kwestii są jako całość bardzo hojne, nie można jednak podzielić argumentów tego państwa.

46. Przede wszystkim nie są one przekonujące, gdy chodzi o zarzuty Komisji dotyczące zgodności z dyrektywą 96/34 przepisów sprzed nowelizacji z 2002 r., w szczególności art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 12 lutego 1999 r.

47. Istotnie, jak stwierdzono wyżej, przepis ten stanowi, iż w przypadku gdy urlop macierzyński z powodu następnej ciąży zbiega się z okresem urlopu rodzicielskiego na dziecko urodzone wcześniej, pierwszy urlop ulega zakończeniu i jest zastępowany przez kolejny.

48. Oznacza to, jak przyznaje samo Wielkie Księstwo Luksemburga, iż mimo że przepis ten stosuje się w ograniczonej liczbie przypadków, to w wyniku jego zastosowania urlop rodzicielski przysługujący matce trwa krócej niż sześć miesięcy przewidziane przez przepisy luksemburskie transponujące dyrektywę.

49. Otóż, jak podkreślała Komisja w trakcie rozprawy, państwo może oczywiście, w momencie transponowania dyrektywy, przyznać urlop rodzicielski dłuższy od trzymiesięcznego minimum wymaganego przez dyrektywę. Jednakże jeżeli już raz zdecydowało się ono przyznać urlop dłuższy, to powinno przyznawać go na takich samych warunkach wszystkim osobom objętym podmiotowo zakresem stosowania dyrektywy, a więc nie może, bez obiektywnego uzasadnienia, różnie ich pod tym względem traktować.

50. Taki wniosek moim zdaniem wynika z faktu, że zasada niedyskryminacji stanowi integralną część ogólnych zasad prawa, których gwarantem jest Trybunał( ) oraz że zasady te „wiążą państwa członkowskie, kiedy wdrażają one przepisy wspólnotowe”( ). W związku z tym dyrektywa może zostać uznana za poprawnie przetransponowaną wyłącznie wtedy, gdy ustawodawca skorzystał z pozostawionego mu przez nią marginesu swobody także w poszanowaniu powyższej zasady.

51. W związku z powyższym, wobec braku obiektywnego uzasadnienia, a takowe nie zostało przedstawione, Wielkie Księstwo Luksemburga nie mogło przyznać niektórym matkom urlopu rodzicielskiego, który mimo iż dłuższy niż trzy miesiące, był jednocześnie krótszy niż sześć miesięcy, jakie zwykle przyznaje w takich przypadkach.

52. Co się zaś tyczy instrukcji administracyjnych, o których mowa powyżej (pkt 44), na pewno są one użyteczne dla interesujących nas celów, jednak same w sobie nie stanowią elementu decydującego dla wykluczenia zasygnalizowanej dyskryminacji, gdyż jak wielokrotnie potwierdzał Trybunał, „zwykła praktyka administracyjna, z natury rzeczy zmienna w zależności od administracji, pozbawiona odpowiedniej jawności, nie może być uznana za zadowalające wypełnienie zobowiązań traktatowych”( ).

53. Powiedziawszy powyższe, należy obecnie określić, czy Wielkie Księstwo Luksemburga w późniejszym czasie wprowadziło do krytykowanych przepisów zmiany mogące położyć kres uchybieniu w terminie wyznaczonym w uzasadnionej opinii (15 stycznia 2003 r.) oraz, by pozostać w zgodzie z logiką wyroku w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom, przystać tym samym na uwzględnienie środków przyjętych w terminie wyznaczonym w uzasadnionej opinii, lecz zgłoszonych z opóźnieniem.

54. Otóż prawdą jest, iż ustawa z dnia 21 listopada 2002 r. wprowadziła do ustawy z dnia 12 lutego 1999 r. przepis (art. 10 akapit szósty) umożliwiający matce, której urlop rodzicielski zakończył się przedwcześnie z powodu zbiegu z urlopem macierzyńskim, skorzystanie w późniejszym czasie z drugiej części urlopu rodzicielskiego, tak aby osiągnąć minimalny czas jego trwania wymagany przez dyrektywę.

55. Tym niemniej uregulowania luksemburskie, nawet w tym brzmieniu, nadal nie są całkowicie zgodne z dyrektywą i z zasadami prawa wspólnotowego, gdyż także mogą prowadzić do nierównego traktowania zainteresowanych.

56. Zgodnie bowiem z nowymi przepisami, z sześciu miesięcy urlopu rodzicielskiego i związanego z nim świadczenia korzystaliby wszyscy ojcowie i te matki, których urlop rodzicielski nie zakończyłby się przedwcześnie z powodu urlopu macierzyńskiego z tytułu kolejnej ciąży. Natomiast matki, których urlop rodzicielski zostałby przedwcześnie przerwany przez urlop macierzyński z tytułu kolejnej ciąży, mogłyby jedynie skorzystać z krótszego i niecałkowicie objętego świadczeniem okresu. W istocie miałyby one tylko prawo do odzyskania części urlopu rodzicielskiego brakującej do osiągnięcia minimalnego okresu trzech miesięcy przewidzianego w dyrektywie, bez prawa do pobierania świadczenia za ten okres.

57. Nawet biorąc pod uwagę najnowsze przepisy, stwierdzić trzeba, iż w świetle zaprezentowanych powyżej (pkt 49 i następne) rozważań na temat zasady niedyskryminacji, uregulowania luksemburskie nie transponują poprawnie dyrektywy.

58. Bez wpływu na powyższy wniosek pozostaje podniesione przez Wielkie Księstwo Luksemburga niewielkie prawdopodobieństwo nałożenia się urlopu macierzyńskiego na urlop rodzicielski, co powodowałoby przedwczesne zakończenie tego ostatniego.

59. Istotnie prawdą jest, że rozważane przypadki nie występują często, tym bardziej gdy weźmiemy pod uwagę, iż zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 lutego 1999 r. jedno z rodziców obowiązane jest wziąć urlop rodzicielski po upływie urlopu macierzyńskiego. Jeżeli istotnie, jak bywa najczęściej, dotyczy to matki, to przedwczesne zakończenie jej urlopu rodzicielskiego spowodowane przedporodowym urlopem macierzyńskim z tytułu kolejnej ciąży występowałoby wyłącznie przy mało prawdopodobnym założeniu, iż ciąża ta rozpoczęła się krótko po poprzednim porodzie.

60. Jednak pomijając fakt, że zgodność powyższego przepisu z dyrektywą budzi wątpliwości oraz że nie jest on przedmiotem niniejszego postępowania wyłącznie dlatego, iż nie był kwestionowany na etapie poprzedzającym wniesienie skargi (zob. wyżej pkt 20), zauważyć należy, iż okoliczność ta nie ma wpływu na istnienie naruszenia podnoszonego przez Komisję, lecz tylko na jego rozmiar.

61. Otóż, jak wyjaśnił Trybunał, intensywność skutków uchybienia nie ma znaczenia, gdy chodzi o jego stwierdzenie: „nawet gdyby przyjąć, iż nie została poniesiona szkoda, przypomnieć należy, że nieprzestrzeganie zobowiązania nałożonego przez normę prawa wspólnotowego samo w sobie stanowi uchybienie, a twierdzenie, że to nieprzestrzeganie nie pociągnęło za sobą ujemnych konsekwencji, pozbawione jest znaczenia”( ).

62. Wydaje się więc, iż można zamknąć niniejszy punkt stwierdzeniem, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 12 lutego 1999 r. nie stanowi poprawnej transpozycji dyrektywy oraz że ustawa z dnia 21 listopada 2002 r. nie zmieniła tego stanu. Proponuję więc, aby Trybunał uwzględnił pierwszy zarzut skargi.

C – W przedmiocie zarzutu drugiego

63. W drugim zarzucie Komisja podnosi, iż art. 19 akapit piąty ustawy z dnia 12 lutego 1999 r., zgodnie z którym urlop rodzicielski przyznawany jest wyłącznie rodzicom dzieci urodzonych po dniu 31 grudnia 1998 r. (lub co do których po tejże dacie wszczęto przed właściwym sądem postępowanie o przysposobienie), narusza art. 2 ust. 1 dyrektywy, wyznaczającej termin transpozycji na dzień 3 czerwca 1998 r.

64. Przede wszystkim uściślić należy, iż zarzut Komisji nie dotyczy tego, że Wielkie Księstwo Luksemburga wybrało na początkowy termin powstania prawa do urlopu rodzicielskiego datę inną niż przewidziana w dyrektywie (31 grudnia 1998 r. zamiast 3 czerwca 1998 r.). Dotyczy on natomiast głównie wyboru kryterium warunkującego nabycie tego prawa, to znaczy faktu, że Wielkie Księstwo Luksemburga przyznaje urlop rodzicielski wyłącznie rodzicom dzieci narodzonych po tej dacie.

65. Komisja podnosi bowiem, iż dyrektywa nakłada obowiązek przyznania powyższego uprawnienia rodzicom wszystkich małoletnich w określonym wieku (który państwa członkowskie mogą oznaczyć swobodnie, maksymalnie do ośmiu lat, a który Wielkie Księstwo Luksemburga oznaczyło na pięć lat) niezależnie od tego, czy urodzili się oni przed datą przewidzianą na jej transpozycję, czy później. Wielkie Księstwo Luksemburga powinno więc było przyznać urlop rodzicielski bez różnicy wszystkim rodzicom dzieci urodzonych przed 3 czerwca 1998 r., a które w dniu złożenia wniosku o urlop nie osiągnęły wieku pięciu lat.

66. W pierwszej kolejności Wielkie Księstwo Luksemburga replikuje, iż podstawą prawa do urlopu rodzicielskiego nie jest wiek dziecka, lecz właśnie fakt jego urodzenia, co jego zdaniem jasno wynika z wersji angielskiej i niemieckiej klauzuli 2 pkt 1 porozumienia ramowego( ).

67. Z drugiej strony, jak wywodzi Wielkie Księstwo Luksemburga, z twierdzenia Komisji wynikałoby, że dyrektywa ma zastosowanie do rodziców dzieci urodzonych przed datą przewidzianą na transpozycję dyrektywy, nadając jej tym samym skutek retroaktywny. Byłoby to niezgodne z prawem, ponieważ zgodnie z ustalonym orzecznictwem, przepisy wspólnotowe nie działają wstecz, poza szczególnymi przypadkami, gdy z brzmienia przepisu wyraźnie wynika, że taki był zamiar prawodawcy( ).

68. W niniejszej sprawie zamiar prawodawcy był jego zdaniem inny, na co wskazują różne elementy tekstu porozumienia ramowego i dyrektywy, a w szczególności motyw dziesiąty tej ostatniej, który stanowi, iż „Porozumienie ramowe [ustala] minimalne wymogi dotyczące urlopu rodzicielskiego [pozostawiając] państw[om] członkowski[m] i/lub partnerów społeczny[m] […] określenie warunków, w których urlop rodzicielski byłby wykorzystany, w celu uwzględnienia sytuacji, w tym również w zakresie polityki rodzinnej istniejącej dotychczas w poszczególnych państwach członkowskich, w szczególności [w zakresie] warunków przyznawania urlopu rodzicielskiego i wykorzystywania prawa do urlopu rodzicielskiego”.

69. W jego opinii usprawiedliwia to również „stopniowe” wprowadzanie urlopu rodzicielskiego przez Wielkie Księstwo Luksemburga. Jeżeli bowiem urlop rodzicielski byłby przyznawany również rodzicom dzieci urodzonych przed dniem 31 grudnia 1998 r. (w rzeczywistości przed dniem 3 czerwca 1998 r., patrz pkt 63 i 64), to pojawiłoby się wiele problemów natury praktycznej związanych z wdrożeniem dyrektywy, ponieważ trzeba by było dla każdego przypadku ustalać, czy rodzice wykorzystali już inne, uprzednio przewidziane rodzaje urlopów w związku z osobą tego samego dziecka.

70. Moim zdaniem, nie można podzielić w tym zakresie argumentów Wielkiego Księstwa Luksemburga. Jak bowiem wiadomo, „trudności we wdrażaniu wynikłe na etapie wykonywania aktu wspólnotowego nie uprawniają państwa członkowskiego do jednostronnego zwolnienia się z wypełniania jego obowiązków”( ). W związku z tym podnoszona złożoność koniecznych weryfikacji (patrz punkt poprzedni), nawet zakładając że jest rzeczywista, nie może zwolnić Wielkiego Księstwa Luksemburga z jego odpowiedzialności.

71. Wyjaśniwszy powyższe, przystąpić należy do głównego punktu sporu pomiędzy stronami, to znaczy do kwestii, czy podstawa prawa do urlopu rodzicielskiego wiąże się z urodzeniem dziecka czy też z jego wczesnym wiekiem i wynikającą z niego potrzebą opieki.

72. Bezspornym jest, jak podkreśla Wielkie Księstwo Luksemburga, że z brzmienia porozumienia ramowego zatwierdzonego przez dyrektywę wynika, iż prawo do urlopu rodzicielskiego przyznawane jest „z powodu urodzenia dziecka”. Zresztą trudno byłoby sobie wyobrazić co innego, zważywszy, iż warunkiem istnienia tego prawa jest przyjście na świat dziecka. Nie oznacza to jednak moim zdaniem, że podstawą tego prawa jest sam fakt narodzin, pojmowany jako pojedyncze zdarzenie. Wydaje się jednak oczywistym, wynika to zresztą wyraźnie z samej klauzuli 2 pkt 1 porozumienia ramowego zatwierdzonego przez dyrektywę, iż podstawa ta wywodzi się z konieczności zapewnienia opieki dzieciom we wczesnym wieku, a w związku z tym z zamiaru umożliwienia rodzicom poświęcenia się ich dziecku, co oczywiste po jego narodzinach, na okres uznany za niezbędny w tym celu.

73. 73. Jeżeli tak, to wynika z tego również, iż twierdzenie Komisji wcale nie nadaje dyrektywie działania retroaktywnego, ale prowadzi do jej zastosowania w sposób całkowicie zgodny z utrwaloną przez znane orzecznictwo Trybunału zasadą, według której „normę nową stosuje się bezpośrednio do przyszłych skutków sytuacji zaistniałej pod rządami normy dawnej”( ), to znaczy stosuje się ją „do sytuacji w toku”( ), które w niniejszej sprawie stanowią sytuacje wyznaczone wczesnym wiekiem dziecka i wynikającą z niego stałą koniecznością opieki nad nim.

74. Tak więc moim zdaniem spośród dwóch przedstawionych twierdzeń to twierdzenie Komisji w większym stopniu respektuje cele dyrektywy. Takie zdaje się być również zdanie innych państw członkowskich, o ile prawdą jest, jak sygnalizuje Komisja, że państwa te opowiedziały się za powyższym twierdzeniem.

75. Wielkie Księstwo Luksemburga podnosi jednak również inne zastrzeżenia co do skargi. Przede wszystkim próbuje ono wykorzystać art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 lutego 1999 r. (który, przypomnijmy, nie został zaskarżony w ramach niniejszego postępowania, zob. wyżej pkt 20 i 60) stanowiący, iż jedno z rodziców obowiązane jest wnieść o przyznanie urlopu rodzicielskiego, pod rygorem utraty prawa do niego, bezpośrednio po zakończeniu urlopu macierzyńskiego.

76. Otóż zdaniem rządu luksemburskiego, z przepisu tego wynika, iż niemożliwe jest przyznanie urlopu rodzicielskiego rodzicom dzieci urodzonych przed dniem 31 grudnia 1998 r. (czyli przed datą wyznaczoną przez art. 19 akapit piąty ustawy z dnia 12 lutego 1999 r.). Istotnie, zgodnie z tym przepisem jedno z rodziców dziecka urodzonego na przykład w dniu 1 stycznia 1998 r. powinno było wystąpić z wnioskiem o urlop rodzicielski wiosną tego roku, czyli po zakończeniu urlopu macierzyńskiego. Jeśli tego nie zrobiło, nieodwołalnie utraciło to prawo.

77. Należy jednak zauważyć, iż na skutek wyboru dokonanego przez ustawodawcę luksemburskiego urlop rodzicielski nie przysługuje również rodzicowi, który wnosi o niego jako drugi i który mógłby przecież wnosić o urlop w jakimkolwiek terminie, pod warunkiem że dziecko nie osiągnęło wieku pięciu lat. Wynika z tego, iż niezależnie nawet od zgodności art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 lutego 1999 r. z dyrektywą – zgodności, która budzi pewne wątpliwości – Wielkie Księstwo Luksemburga dopuściło się, przynajmniej w tym zakresie uchybienia, o tyle o ile jeżeli dziecko urodziło się przed dniem 31 grudnia 1998 r. (ściślej 3 czerwca 1998 r.), państwo to odmawia urlopu rodzicielskiego także rodzicowi, którego ten przepis nie obowiązuje.

78. Wreszcie Wielkie Księstwo Luksemburga podnosi, iż przez wprowadzenie do ustawy z dnia 12 lutego 1999 r. art. 10 akapit szósty (dokonane ustawą z dnia 21 listopada 2002 r., a więc w terminie wyznaczonym w uzasadnionej opinii) położyło ono kres uchybieniu dzięki temu, że przepis ten rozciąga prawo do minimalnego urlopu rodzicielskiego przewidzianego przez dyrektywę na rodziców dzieci urodzonych przed terminem wyznaczonym na jej transpozycję.

79. Zwracam jednakże uwagę na fakt, iż omawiany przepis przewiduje jedynie, iż „Ostateczna odmowa przyznania przez [właściwy organ administracji] świadczenia przewidzianego [z tytułu urlopu rodzicielskiego] nie przesądza o ewentualnym przyznaniu przez pracodawcę urlopu rodzicielskiego na warunkach przewidzianych [dyrektywą 96/34]”.

80. Wynika z tego, iż rodzicom dzieci w wieku poniżej pięciu lat, lecz urodzonych przed dniem 31 grudnia 1998 r., przysługiwałby wyłącznie urlop bez świadczenia, trwający trzy miesiące stanowiące minimum przewidziane przez dyrektywę, podczas gdy rodzice dzieci w wieku również poniżej pięciu lat, ale urodzonych później, korzystają z sześciomiesięcznego urlopu rodzicielskiego oraz ze świadczenia.

81. Te same rozważania na temat zasady niedyskryminacji, które zostały sformułowane w związku z pierwszym zarzutem (zob. powyżej, pkt 49 i następne) i które, jak pamiętamy, prowadzą do wniosku, iż przywołany wyżej przepis luksemburski jest niewystarczający, aby poprawnie uzupełnić transpozycję dyrektywy (zob. powyżej, pkt 57), są aktualne również w tym kontekście.

82. Naszym zdaniem także drugi zarzut jest zasadny.

83. Mając na uwadze powyższe, proponuję więc uwzględnić niniejszą skargę.

IV – W przedmiocie kosztów

84. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu Trybunału kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Wielkiego Księstwa Luksemburga kosztami, a Wielkie Księstwo Luksemburga przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.

V – Wnioski

85. Mając na uwadze powyższe, proponuję Trybunałowi, aby orzekł, co następuje:

1) Przewidując, że urlop macierzyński skraca urlop rodzicielski w przypadku nałożenia się tych dwóch urlopów, oraz ograniczając przyznanie prawa do urlopu rodzicielskiego wyłącznie do rodziców dzieci narodzonych po 31 grudnia 1998 r., Wielkie Księstwo Luksemburga uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy dyrektywy Rady 96/34/WE z dnia 3 czerwca 1996 r. w sprawie porozumienia ramowego dotyczącego urlopu rodzicielskiego zawartego przez UNICE, CEEP oraz ETUC.

2) Wielkie Księstwo Luksemburga zostaje obciążone kosztami postępowania.