OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 17 marca 2005 r.( )

Sprawa C‑107/04

Comité Andaluz de Agricultura Ecológica

przeciwko

Administración del Estado

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal Supremo (Hiszpania)]

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 – Znakowanie produktów określeniami „biológico” i „bio”, mimo że nie zostały uzyskane zgodnie z metodami produkcji ekologicznej, określonymi w rozporządzeniu (EWG) nr 2092/91





I – Wprowadzenie

1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal Supremo dotyczy wykładni rozporządzenia Rady (EWG) nr 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych( ).

2. Zgodnie z przepisami hiszpańskiego Real Decreto nr 506/2001 z dnia 11 maja 2001 r.( ) (zwanego dalej „dekretem królewskim nr 506/2001”) w Hiszpanii dozwolone jest użycie określeń „biológico” i „bio” również do znakowania produktów, które nie zostały uzyskane w produkcji ekologicznej, zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 2092/91. Comité Andaluz de Agricultura Ecológica (andaluzyjski komitet do spraw produkcji ekologicznej, zwany dalej „Comité Andaluz”) wniósł skargę dotyczącą dekretu królewskiego do Tribunal Supremo. Skarga dotyczy przede wszystkim niezgodności dekretu z rozporządzeniem nr 2092/91. Tribunal Supremo chciałby natomiast uzyskać odpowiedź od Trybunału, czy przepisy hiszpańskie są zgodne z rozporządzeniem.

II – Ramy prawne

A – Uregulowania wspólnotowe

3. Przepisy rozporządzenia nr 2092/91, które znajdują zastosowanie w sprawie, były wielokrotnie nowelizowane, ostatnio rozporządzeniem Rady (WE) nr 392/2004 z dnia 24 lutego 2004 r. zmieniającym rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych( ) oraz – z mocą od dnia 1 maja 2004 r. – aktem o przystąpieniu( ).

4. Artykuł 2 rozporządzenia nr 2092/91 stanowi:

„Do celów niniejszego rozporządzenia produkt uważa się za oznakowany jako pochodzący z gospodarstw prowadzących produkcję ekologiczną wówczas, gdy na etykiecie, materiałach reklamowych lub dokumentach handlowych taki produkt lub jego składniki lub materiały paszowe opisane są przez oznaczenia sugerujące nabywcy, że produkt, jego składniki lub materiały paszowe zostały uzyskane zgodnie z zasadami produkcji ustanowionymi w art. 6. W szczególności następujące określenia, ich zwyczajowe pochodne (takie jak bio, eko itd.) lub zdrobnienia stosowane samodzielnie, jak i w połączeniu, są uznawane za określenia stosujące się do metody produkcji ekologicznej w całej Wspólnocie, w każdym języku wspólnotowym, chyba że takie określenia są stosowane do produktów rolnych wchodzących w skład środków spożywczych lub w sposób całkowicie oczywisty nie pozostają w żadnym związku z metodą produkcji:

– w języku hiszpańskim: ecológico,

– w języku czeskim: ekologické,

– w języku duńskim: økologisk,

– w języku niemieckim: ökologisch, biologisch,

– w języku estońskim: mahe or /ökoloogiline,

– w języku greckim: βιολογικό,

– w języku angielskim: organic,

– w języku francuskim: biologique,

– w języku włoskim: biologico,

– w języku łotewskim: bioloġiskā,

– w języku litewskim: ekologiškas,

– w języku węgierskim: ökológiai,

– w języku maltańskim: organiku,

– w języku niderlandzkim: biologisch,

– w języku polskim: ekologiczne,

– w języku portugalskim: biológico,

– w języku słowackim: ekologické,

– w języku słoweńskim: ekološki,

– w języku fińskim: luonnonmukainen,

– w języku szwedzkim: ekologisk”.

5. Artykuł 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 2092/91 określają warunki, jakie musi spełniać produkt, aby jego etykietowanie i reklamowanie mogło odnosić się do ekologicznych metod produkcji.

6. Artykuł 5 ust. 3a rozporządzenia nr 2092/91 przewiduje przepis przejściowy dotyczący już zarejestrowanych znaków towarowych.

B – Uregulowania krajowe

7. W Królestwie Hiszpanii zagadnienia produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych pierwotnie regulował Real Decreto nr 1852/1993 z dnia 22 października 1993( ) (zwany dalej „dekretem królewskim nr 1852/1993”). Zgodnie z jego art. 3 ust. 1 uznawano w każdym razie, że produkt jest oznakowany jako pochodzący z gospodarstw prowadzących produkcję ekologiczną wówczas, gdy produkt taki lub jego składniki na etykiecie, materiałach reklamowych lub dokumentach handlowych opisane były przez oznaczenie „ecológico”. Ponadto art. 3 ust. 1 przewidywał, że możliwe jest używanie następujących określeń: „obtenido sin el empleo de productos químicos de síntesis” (wyprodukowano bez dodatku syntetycznych chemikaliów), „biológico” (biologiczny), „orgánico” (organiczny), „biodinámico” (biodynamiczny), jak również określeń „eco” (eko) i „bio” (bio).

8. Dekret królewski nr 1852/1993 został zmieniony dekretem królewskim nr 506/2001. Po nowelizacji art. 3 stanowi:

„Zgodnie z art. 2 rozporządzenia (EWG) nr 2092/91 w wersji zmienionej rozporządzeniem (WE) nr 1804/1999 uznaje się w każdym razie, że produkt jest oznakowany jako pochodzący z gospodarstw prowadzących produkcję ekologiczną wówczas, jeżeli taki produkt, jego składniki lub materiały paszowe opisane są na etykiecie, w materiałach reklamowych lub dokumentach handlowych przez oznaczenia »ecológico« lub jego przedrostek »eco«, stosowane samodzielnie lub wraz z nazwą produktu, jego składników lub nazwą handlową”.

9. Oznaczenia „biológico” i „bio” na podstawie dekretu królewskiego nr 506/2001 nie są już zatem zastrzeżone jedynie dla produktów pochodzących z gospodarstw prowadzących produkcję ekologiczną.

III – Stan faktyczny i pytania prejudycjalne

10. Po publikacji dekretu królewskiego nr 506/2001, którym zmieniony został dekret królewski nr 1852/1993, Comité Andaluz wystąpił ze skargą do Tribunal Supremo i wniósł o uznanie dekretu królewskiego nr 506/2001 za nieważny.

11. Jak stwierdził Tribunal Supremo, zgodnie z prawem hiszpańskim osoby fizyczne i osoby prawne, których interesy zostały naruszone przez przepisy powszechnie obowiązujące, mogą wnieść skargę. W przypadku gdy przepis narusza porządek prawny ze względu na występujące uchybienia formalne bądź materialne, zostaje stwierdzona jego nieważność ze skutkiem erga omnes.

12. Comité Andaluz uzasadnia skargę przede wszystkim niezgodnością nowego dekretu królewskiego z rozporządzeniem nr 2092/91.

13. Uchwałą z dnia 1 grudnia 2003 r. Tribunal Supremo zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) Czy rozporządzenie Rady (EWG) nr 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych, uzupełnione przez rozporządzenie Rady (WE) nr 1804/1999 z dnia 19 lipca 1999 r., uznaje we wszystkich państwach członkowskich określenia »biologiczny« »ekologiczny«, jak również ich przedrostki »bio« i »eko« jako oznaczenia sugerujące kupującemu, że produkt lub składniki zostały uzyskane zgodnie z zasadami produkcji ekologicznej?

2) Czy rozporządzenie (EWG) nr 2092/91, uzupełnione przez rozporządzenie (WE) nr 1804/1999, zastrzega koniecznie we wszystkich państwach członkowskich określenia »biologiczny« i »ekologiczny«, jak również ich przedrostki »bio« i »eo« dla produktów, które zostały uzyskane zgodnie z normami ustanowionymi przez to rozporządzenie dla produkcji ekologicznej?

3) Czy art. 2 rozporządzenia (EWG) nr 2092/91, uzupełnionego przez rozporządzenie (WE) nr 1804/1999, zastrzega w języku hiszpańskim określenie »ecológico« i jego przedrostek »eco« dla produktów uzyskanych zgodnie z normami produkcji ekologicznej ustanowionymi przez to rozporządzenie w taki sposób, że uregulowanie wspólnotowe nie sprzeciwia się użyciu w języku hiszpańskim określenia »biológico« i jego przedrostka »bio« dla produktów niepochodzących z ekologicznej produkcji, jeśli użycie tego określenia i jego przedrostka przetransformowało je w określenia i przedrostki o charakterze rodzajowym, które w Hiszpanii nie oznaczają produktów spożywczych o określonych cechach związanych z ekologicznym sposobem produkcji?”.

14. Po przyjęciu rozporządzenia nr 392/2004 Tribunal Supremo na wniosek Trybunału wyjaśnił, że rozstrzygając w przedmiocie ważności dekretu królewskiego, zobowiązany jest opierać się na obowiązującej wersji rozporządzenia nr 2092/91. Zatem odpowiedź na pytania prejudycjalne nie powinna ograniczać się do rozporządzenia nr 2092/91 w wersji wynikającej z rozporządzenia nr 1804/1999, lecz powinna uwzględniać również najnowsze zmiany.

IV – Ocena prawna

15. Pytania sądu odsyłającego dotyczą wykładni art. 2 rozporządzenia nr 2092/91 w wersji wynikającej z rozporządzenia nr 392/2004. Sąd odsyłający przede wszystkim zmierza do ustalenia, czy użycie określenia „biológico” i przedrostka „bio” w przypadku produktów, które nie spełniają wymogów rozporządzenia, jest zgodne z rozporządzeniem.

16. Artykuł 2 rozporządzenia nr 2092/91 reguluje, kiedy oznakowanie produktu wskazuje na pochodzenie z produkcji ekologicznej. Artykuł 5 rozporządzenia nr 2092/91 określa, jakie warunki ekologicznych metod produkcji muszą być spełnione, aby produkt mógł wskazywać na pochodzenie z produkcji ekologicznej. Zatem produkty, których produkcja spełnia wymogi rozporządzenia nr 2092/91, mogą zawierać oznakowanie wskazujące na pochodzenie z produkcji ekologicznej.

17. Zgodnie z dekretem królewskim nr 506/2001 produkty mogą mieć oznaczenie „biológico” albo „bio” również wówczas, gdy nie spełniają wymogów określonych przez rozporządzenie nr 2092/91.

18. Artykuł 2 rozporządzenia nr 2092/91, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem nr 392/2004, określa, kiedy oznakowanie produktu uznaje się za wskazujące na pochodzenie z gospodarstw prowadzących produkcję ekologiczną, za pomocą ogólnej definicji, która jest uzupełniona konkretnymi określeniami w poszczególnych językach. Wymieniając określenia wskazujące na pochodzenie z produkcji ekologicznej, art. 2 rozporządzenia nr 2092/91 dla języka hiszpańskiego wymienia jedynie wyraz „ecológico”, nie wymienia zaś wyrazów „biológico” czy „bio”.

19. Sąd odsyłający stawia pytanie, czy zgodnie z rozporządzeniem nr 2092/91 za określenia wskazujące na pochodzenie z produkcji ekologicznej są uznawane również te określenia, które w art. 2 nie zostały wyraźnie wymienione dla danego języka urzędowego, w tym przypadku dla języka hiszpańskiego, zostały jednak wyraźnie wymienione w zestawieniu dla innych języków urzędowych.

20. Zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 2 produkt uważa się za oznakowany jako pochodzący z gospodarstw prowadzących produkcję ekologiczną wówczas, gdy

„produkt […] [opisany jest] przez oznaczenia sugerujące nabywcy, że produkt […] [został] uzyskany zgodnie z zasadami produkcji ustanowionymi w art. 6”.

Ta ogólna definicja przyjmuje zatem za kryterium rozstrzygające postrzeganie przez konsumenta.

21. Następnie wymienione są określenia przyporządkowane dla poszczególnych języków, których użycie, jak również użycie ich zwyczajowych pochodnych lub zdrobnień, oznacza pochodzenie produktu z gospodarstwa prowadzącego produkcję ekologiczną.

22. Rozporządzenie w wersji wynikającej z rozporządzenia nr 392/2004 precyzuje, że określenie wprowadzone dla danego języka, uznawane jest za określenie stosujące się do metody produkcji ekologicznej nie tylko w danym języku, lecz w każdym języku wspólnotowym:

„[…] W szczególności następujące określenia, ich zwyczajowe pochodne (takie jak bio, eko itd.) lub zdrobnienia stosowane samodzielnie, jak i w połączeniu, są uznawane za określenia stosujące się do metody produkcji ekologicznej w całej Wspólnocie, w każdym języku wspólnotowym[( )] […]”.

Określenia wprowadzone w art. 2 dla poszczególnych języków urzędowych mają zatem zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich, jak również w przypadku tłumaczenia w innych językach urzędowych. Taki pogląd podzielają rządy hiszpański i francuski.

23. Wprawdzie tiret „w języku hiszpańskim” nie wymienia określenia „biológico”, które mogłoby obejmować również skrót „bio”, lecz jedynie określenie „ecológico”, jednak na liście wskazane jest dla języka niemieckiego i niderlandzkiego określenie „biologisch”, dla języka francuskiego „biologique”, dla języka greckiego „βιολογικό”, dla języka włoskiego „biologico”, dla języka łotewskiego „biologiska”, zaś dla języka portugalskiego „biológico”. Zatem zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 2092/91 tłumaczenie określenia „biologiczne” i skrót „bio” uważa się we wszystkich językach urzędowych i we wszystkich państwach członkowskich jako oznaczenie produktu pochodzącego z gospodarstw prowadzących produkcję ekologiczną. Artykuł 2 rozporządzenia nr 2092/91 definiuje w ten sposób odpowiednie postrzeganie przez konsumenta.

24. Zatem w Hiszpanii również określenia „biológico” oraz „bio” są uważane za wskazujące na pochodzenie z produkcji ekologicznej.

25. Taka ochrona na szczeblu wspólnotowym określenia wskazującego na pochodzenie z produkcji ekologicznej używanego choćby w jednym państwie członkowskim wynikała z wyraźniej woli prawodawcy. Aktualnie obowiązujące brzmienie art. 2 rozporządzenia nr 2092/91 otrzymał w wyniku przyjęcia rozporządzenia nr 392/2004. Zgodnie z motywem drugim rozporządzenia nr 392/2004 ochrona ta dotyczy zwyczajowych wyrazów pochodnych lub zdrobniałych, niezależnie od użytego języka. Sprawozdawca Parlamentu Europejskiego jasno dała wyraz temu, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 2 wyłączona będzie możliwość użycia określenia „bio” w przypadku produktów, które nie odpowiadają wymogom produkcji ekologicznej( ).

26. Również cel rozporządzenia nr 2092/91 i idea wspólnego rynku, którą należy uwzględnić w ramach zgodnej z traktatami wykładni prawa wtórnego, potwierdzają ogólnowspólnotowy wskazujący charakter skrótu „bio”.

27. Celem rozporządzenia nr 2092/91 jest wspomaganie produkcji ekologicznej. Ten cel rozporządzenie ma realizować po pierwsze poprzez ochronę konsumenta przed wprowadzającymi w błąd określeniami. Konsument powinien mieć możliwość łatwego zidentyfikowania produktów pochodzących z gospodarstw prowadzących produkcję ekologiczną. Po drugie, rozporządzenie ma również na celu uniemożliwienie nieuczciwej konkurencji szkodzącej producentom produktów ekologicznych. Produkty wytworzone zgodnie z zasadami produkcji ekologicznej powinny być chronione przed konkurencją ze strony tańszych produktów rolnictwa konwencjonalnego( ).

28. Niezgodne z tymi celami byłoby, gdyby to samo określenie „bio” w jednym państwie członkowskim było zastrzeżone dla produktów z produkcji ekologicznej, natomiast w innym państwie członkowskim pozostawałoby bez ochrony. Jeśli określenie „bio” podlegałoby ochronie jako oznakowanie produkcji ekologicznej jedynie w niektórych językach Wspólnoty, konsumenci przy zakupie w innych państwach członkowskich, czy też kupując produkty, które występują na rynku z opisami w innych językach, mogliby błędnie przyjmować, że mają do czynienia z produktami pochodzącymi z produkcji ekologicznej. Również w przypadku międzynarodowego transportu towarów produkty pochodzące z produkcji ekologicznej byłyby narażone na bezpośrednią konkurencję ze strony tańszych produktów z konwencjonalnych upraw.

29. W ten sposób zagrożony byłby nie tylko cel rozporządzenia, jakim jest uniemożliwienie nieuczciwej konkurencji. W większym stopniu takie różnice dotyczące ochrony znakowania mogłyby również utrudnić wewnątrzwspólnotowy handel produktami pochodzącymi z produkcji ekologicznej. Natomiast poprzez jednolitą ochronę na szczeblu wspólnotowym nie tylko zostaną wyeliminowane potencjalne przeszkody w swobodnym przepływie towarów, lecz ponadto zostanie wsparte stosowanie jednolitego znakowania we Wspólnocie, co może ułatwiać obrót takimi produktami.

30. Geneza i wykładnia teleologiczna art. 2 rozporządzenia nr 2092/91 potwierdzają zatem, że każde z wymienionych dla poszczególnych języków określeń, jak również ich skróty, uważane są na podstawie rozporządzenia za oznakowanie produktu pochodzącego z produkcji ekologicznej w całej Wspólnocie i w każdym ich tłumaczeniu.

31. Prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się jednak bez wyjątku użyciu określenia służącego w jednym z języków urzędowych do znakowania produkcji ekologicznej dla produktów, które nie pochodzą z produkcji ekologicznej, w innym języku urzędowym.

32. Artykuł 2 rozporządzenia wyraźnie zezwala na użycie określenia podlegającego ochronie w innym języku urzędowym, jeśli „nie [jest ono] stosowane do produktów rolnych wchodzących w skład środków spożywczych lub pasz, lub jednoznacznie nie [ma] powiązania z [tą] metodą produkcji”.

33. Jeżeli w konsekwencji nie ma niebezpieczeństwa, że konsumenci w jednym z państw członkowskich połączą produkty pochodzące z produkcji ekologicznej z określeniem lub jego tłumaczeniem, które jest użyte w języku innego państwa członkowskiego jako oznakowanie dla tego rodzaju produktów, nie zachodzi więc niebezpieczeństwo pomylenia ich z produktami wytworzonymi zgodnie z rozporządzeniem i określenie to lub jego tłumaczenie w pierwszym państwie członkowskim może zostać użyte również w przypadku produktów niepochodzących z produkcji ekologicznej. Ten wyjątek mógłby znaleźć zastosowanie np. w przypadku tłumaczenia określenia przyjętego dla języka estońskiego („mahe”, co może być tłumaczone jako „łagodny”).

34. Stwierdzenie, czy określenia „biológico” i „bio” w przypadku konsumenta hiszpańskiego w sposób całkowicie oczywisty nie budzą skojarzeń z metodą produkcji ekologicznej, jest zadaniem sądu odsyłającego.

35. Jednak sądowi odsyłającemu w celu odpowiedzi na to pytanie można przekazać do rozważenia kilka wskazówek( ). Przy ocenie można po pierwsze wziąć pod uwagę okoliczność, że stara wersja dekretu królewskiego nr 1852/1993 przewidywała wyraźnie obok określenia „ecológico” użycie określenia „biológico” lub „bio” dla produktów zgodnych z rozporządzeniem. Jeśli już ustawodawca hiszpański zrównał określenia „biológico” lub „bio” z określeniami „ecológico” i „eco”, należy zatem wyjść z założenia, że hiszpański konsument postrzega te pojęcia jako równorzędne. Należy mianowicie przyjąć, że ustawodawca oparł swoje uregulowania na istniejącym postrzeganiu przez konsumenta i ponadto, że regulacja ta przyczyniła się do umocnienia lub co najmniej upowszechnienia takiego postrzegania.

36. Ten wniosek końcowy nie stoi w sprzeczności z tym, że dekret królewski w starej wersji obejmował jedynie produkty roślinne. Jeśli „bio” i „biológico” w przypadku kilku produktów oznaczają produkcję zgodną z rozporządzeniem, należy zatem wyjść z założenia, że konsument również w przypadku innych produktów zakłada, że pochodzą one z takiej produkcji, a zatem użycie tych określeń może być mylące( ).

37. Również będąca przedmiotem sporu zmiana dekretu królewskiego nie stoi w sprzeczności z wnioskiem dotyczącym postrzegania przez hiszpańskiego konsumenta, który wynika z brzmienia ustaw hiszpańskich. Z jednej strony istnieją uregulowania regionalne, które w dalszym ciągu uzasadniają takie postrzeganie przez konsumenta oznaczeń „bio” i „biológico”. Z drugiej strony z faktu uchylenia regulacji dotyczącej używania tych oznaczeń nie można tak po prostu wywodzić przeciwnego wniosku o zmianie postrzegania przez konsumenta. Przynajmniej w okresie przejściowym oczekiwania konsumenta będą opierać się na starej regulacji. Nagłe zniesienie ochrony określonych oznaczeń uzasadnia zatem nieuniknione niebezpieczeństwo wprowadzenia w błąd konsumenta. Byłoby ono jedynie uzasadnione w przypadku, jeśli byłoby oczywiste, że konsument nie będzie uważać oznaczenia niepodlegającego ochronie za wskazanie produkcji zgodnej z rozporządzeniem.

V – Wnioski

38. Proponuję zatem odpowiedzieć na wniosek Tribunal Supremo o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym następująco:

1) Zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych w wersji zmienionej rozporządzeniem Rady (WE) nr 392/2004 z dnia 24 lutego 2004 r. określenia „biologiczny” i „ekologiczny” oraz ich skróty we wszystkich państwach członkowskich i w każdym z tłumaczeń we wszystkich językach urzędowych, tzn. w języku hiszpańskim określenia „biológico” i „ecológico”, jak również „bio” i „eko”, co do zasady są zastrzeżone dla produktów, które zostały uzyskane zgodnie z zasadami, ustanowionymi przez to rozporządzenie dla produkcji ekologicznej.

2) Tłumaczenie określeń zawartych w art. 2 na inny język urzędowy może, stosownie do art. 2 rozporządzenia nr 2092/91, zostać użyte do produktów niepochodzących z produkcji ekologicznej jedynie wówczas, jeśli przetłumaczone określenie w języku docelowym w sposób całkowicie oczywisty nie pozostaje w żadnym związku z metodą produkcji ekologicznej.