OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

VERICY TRSTENJAK

z dnia 11 maja 2010 r.( )

Sprawa C‑162/09

Secretary of State for Work and Pensions

przeciwko

Taous Lassal

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Court of Appeal (England & Wales) (Zjednoczone Królestwo)]

Dyrektywa 2004/38/WE – Prawo obywateli Unii do pobytu na terytorium państwa członkowskiego – Artykuł 16 ust. 1 – Prawo do stałego pobytu – Nieprzerwane zamieszkiwanie przez okres pięciu lat – Uwzględnienie okresów przed upływem terminu do dokonania transpozycji – Moc wsteczna – Stosowanie hipotezy normy prawnej do stanu faktycznego zaistniałego w przeszłości – Artykuł 16 ust. 4 – Wygaśnięcie prawa do stałego pobytu – Nieobecność przez okres przekraczający dwa lata

1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w trybie art. 234 WE( ) daje okazję do ustosunkowania się przez Trybunał do przesłanek nabycia prawa do stałego pobytu na podstawie art. 16 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG( ). Według art. 16 tej dyrektywy każdy obywatel Unii, który zamieszkuje w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat, nabywa prawo do stałego pobytu.

2. Court of Appeal (zwany dalej „sądem krajowym”) zadaje Trybunałowi pytanie, czy przy obliczaniu pięcioletniego okresu zamieszkiwania należy uwzględnić także okres zamieszkiwania, który zakończył się przed datą dokonania transpozycji dyrektywy 2004/38 tudzież przed datą, w której upłynął termin do dokonania transpozycji tej dyrektywy. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie ma znaczenie wykraczające poza niniejszy spór prawny. Sąd krajowy zadaje sobie bowiem podobne pytanie w sprawie Dias, która również jest zwisła przed Trybunałem( ).

I – Przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie

A – Prawo wspólnotowe( )

3. Artykuł 18 WE stanowi:

„1. Każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w niniejszym traktacie i środkach przyjętych w celu jego wykonania.

2. Jeżeli do osiągnięcia tego celu działanie Wspólnoty okazuje się konieczne, a niniejszy traktat nie przewiduje niezbędnych kompetencji, Rada może wydać przepisy ułatwiające wykonywanie praw określonych w ustępie 1. Rada stanowi zgodnie z procedurą określoną w artykule 251.

3. Ustępu 2 nie stosuje się do postanowień dotyczących paszportów, dowodów tożsamości, dokumentów pobytowych lub jakichkolwiek dokumentów bądź postanowień dotyczących zabezpieczenia społecznego lub ochrony socjalnej”.

4. Motyw 4 dyrektywy 2004/38 brzmi następująco:

„Aby odejść od takiego sektorowego i fragmentarycznego podejścia do prawa swobodnego przemieszczania się i pobytu oraz ułatwić korzystanie z tego prawa, należy przygotować jeden akt prawny, który wprowadzi zmiany w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty […] oraz uchyli następujące akty: dyrektywę Rady 68/360/EWG z dnia 15 października 1968 r. w sprawie zniesienia ograniczeń w przemieszczaniu się i pobycie pracowników państw członkowskich i ich rodzin we Wspólnocie […], dyrektywę Rady 73/148/EWG z dnia 21 maja 1973 r. w sprawie zniesienia ograniczeń w zakresie przemieszczania się i pobytu obywateli państw członkowskich wewnątrz Wspólnoty, które dotyczą przedsiębiorczości i świadczenia usług […], dyrektywę Rady 90/364/EWG z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie prawa pobytu […], dyrektywę Rady 90/365/EWG z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie prawa pobytu pracowników i osób prowadzących działalność na własny rachunek, które zakończyły działalność zawodową […], i dyrektywę Rady 93/96/EWG z dnia 29 października 1993 r. w sprawie prawa pobytu dla studentów […]”.

5. Motywy 17 i 18 dyrektywy 2004/38 zostały sformułowane w sposób następujący:

„(17) Korzystanie ze stałego pobytu przez obywateli Unii, którzy zdecydowali się osiedlić na stałe w przyjmującym państwie członkowskim, wzmocniłoby poczucie obywatelstwa Unii i stanowi kluczowy element promowania spójności społecznej, która jest jednym z podstawowych celów Unii. Prawo stałego pobytu powinno zatem zostać ustanowione dla wszystkich obywateli Unii i członków ich rodziny, którzy zgodnie z warunkami ustanowionymi w niniejszej dyrektywie zamieszkiwali w przyjmującym państwie nieprzerwanie przez okres pięciu lat, o ile nie zastosowano wobec nich środka wydalenia.

(18) Aby prawo do stałego pobytu stanowiło rzeczywisty mechanizm integracji w społeczeństwie przyjmującego państwa członkowskiego, w którym obywatel Unii zamieszkuje, nie powinno ono podlegać żadnym warunkom od momentu, kiedy zostało przyznane”.

6. Ogólna zasada dotycząca prawa stałego pobytu została sformułowana w art. 16, który stanowi:

„Zasada ogólna dla obywateli Unii i członków ich rodziny

1. Obywatele Unii, którzy legalnie zamieszkują w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat, mają prawo stałego pobytu w tym państwie. Prawo to nie podlega warunkom przewidzianym w rozdziale III.

[…]

3. Ciągłości pobytu nie naruszają przejściowe okresy nieobecności nieprzekraczające ogółem sześciu miesięcy w roku lub dłuższe okresy nieobecności z powodu obowiązkowej służby wojskowej, lub okres nieobecności obejmujący 12 kolejnych miesięcy z ważnych powodów, na przykład ciąży i porodu, poważnej choroby, studiów, kształcenia zawodowego lub oddelegowania w innym państwie członkowskim lub państwie trzecim.

4. Po nabyciu prawa stałego pobytu można je utracić jedynie w wyniku nieobecności w przyjmującym państwie członkowskim przez okres przekraczający dwa kolejne lata”.

7. W art. 17 dyrektywy uregulowane jest prawo stałego pobytu dla osób, które zakończyły pracę w przyjmującym państwie członkowskim, i członków ich rodzin. Przepis ten stanowi:

„1. W drodze odstępstwa od art. 16 prawo stałego pobytu w przyjmującym państwie członkowskim jest przyznawane przed upłynięciem nieprzerwanego okresu pięciu lat pobytu dla:

[…]

b) pracowników najemnych lub osób pracujących na własny rachunek, którzy zamieszkiwali w przyjmującym państwie członkowskim nieprzerwanie przez okres przekraczający dwa lata i przestali tam pracować w wyniku trwałej niezdolności do pracy.

[…]

3. Bez względu na przynależność państwową członkowie rodziny pracownika najemnego lub osoby pracującej na własny rachunek, którzy zamieszkują z nim na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, posiadają prawo stałego pobytu w tym państwie członkowskim, jeżeli pracownik najemny lub osoba pracująca na własny rachunek nabyła prawo stałego pobytu w tym państwie członkowskim na podstawie ust. 1.

4. Jednakże jeżeli pracownik najemny lub osoba pracująca na własny rachunek umrze w okresie aktywności zawodowej, ale jeszcze przed nabyciem prawa stałego pobytu w przyjmującym państwie członkowskim na podstawie ust. 1, członkowie jego rodziny, którzy zamieszkiwali z nim w przyjmującym państwie członkowskim, nabywają prawo stałego pobytu w tym państwie, pod warunkiem że:

a) pracownik najemny lub osoba pracująca na własny rachunek w momencie śmierci zamieszkiwał(‑a) nieprzerwanie na terytorium tego państwa członkowskiego przez okres dwóch lat; lub

[…]”.

8. Artykuł 38 dyrektywy 2004/38 stanowi:

„Uchylenia

1. Uchyla się art. 10 i 11 rozporządzenia (EWG) nr 1612/68 z mocą od dnia 30 kwietnia 2006 r.

2. Dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG tracą moc ze skutkiem od dnia 30 kwietnia 2006 r.

3. Odniesienia dokonane do uchylonych przepisów i dyrektyw należy rozumieć jako odniesienia do niniejszej dyrektywy”.

9. Zgodnie z art. 40 ust. 1 dyrektywy 2004/38 państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 30 kwietnia 2006 r.

10. Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy Rady 68/360 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie zniesienia ograniczeń w przemieszczaniu się i pobycie pracowników państw członkowskich i ich rodzin we Wspólnocie( ), który obowiązywał do dnia 30 kwietnia 2006 r., stanowił:

„Przerwy w pobycie nieprzekraczające sześciu kolejnych miesięcy oraz nieobecność związana z odbywaniem służby wojskowej nie będą wpływać na ważność karty pobytu”.

11. Artykuł 2 ust. 1 lit. b) zdanie pierwsze rozporządzenia Komisji (EWG) nr 1251/70 z dnia 29 czerwca 1970 r. dotyczącego prawa pracowników do pozostania na terytorium państwa członkowskiego po ustaniu zatrudnienia w tym państwie stanowił:

„1. Prawo do pozostania na stałe na terytorium państwa członkowskiego przysługuje:

[…]

b) pracownikowi, który przebywając nieprzerwanie na terytorium tego państwa przez ponad dwa lata, zaprzestał wykonywania pracy z powodu trwałej niezdolności do pracy […]”.

12. Artykuł 3 rozporządzenia nr 1251/70 stanowił:

„1. Członkowie rodziny pracownika wymienieni w art. 1 niniejszego rozporządzenia, którzy zamieszkują wraz z nim na terytorium państwa członkowskiego, mają prawo do pozostania w nim na stałe, jeśli pracownik uzyskał prawo do pozostania zgodnie z art. 2, nawet po jego śmierci.

2. Jeśli jednak pracownik zmarł w okresie zatrudnienia, przed uzyskaniem prawa do pozostania na terytorium danego państwa, to członkowie jego rodziny mają prawo do pozostania w nim na stałe, pod warunkiem że:

– pracownik przebywał w momencie swojej śmierci na terytorium tego państwa nieprzerwanie od co najmniej dwóch lat;

[…]”.

13. Zgodnie z art. 4 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1251/70 na ciągłość pobytu w rozumieniu art. 3 ust. 2 nie mają wpływu czasowe nieobecności nieprzekraczające łącznie trzech miesięcy w ciągu jednego roku ani nieobecności dłuższe wynikające z obowiązku odbywania służby wojskowej.

14. Artykuł 6 ust. 2 rozporządzenia nr 1251/70 stanowił:

„Przerwa w pobycie na terytorium danego państwa członkowskiego trwająca nie dłużej niż sześć kolejnych miesięcy nie narusza ważności karty pobytu”.

15. Rozporządzenie nr 1251/70 zostało uchylone ze skutkiem od dnia 30 kwietnia 2006 r. rozporządzeniem Komisji (WE) nr 635/2006 z dnia 25 kwietnia 2006 r. uchylającym rozporządzenie (EWG) nr 1251/70 dotyczące prawa pracowników do pozostania na terytorium państwa członkowskiego po ustaniu zatrudnienia w tym państwie( ).

B – Prawo krajowe

1. Postanowienia dotyczące świadczeń z pomocy społecznej

16. Na podstawie właściwych przepisów prawa krajowego świadczenie z pomocy społecznej (Income Support) przyznaje się w zależności od uzyskiwanego dochodu osobom w wieku 16–59 lat, które nie są zobowiązane wystąpić o zasiłek dla bezrobotnych na przykład ze względu na to, że są w zaawansowanej ciąży, niezdolne do pracy lub są osobami samotnie wychowującymi dzieci. Podstawą prawną tego świadczenia jest Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (zwany dalej „ustawą z 1992 r.”). Sekcja 124 ust. 1 lit. b) tej ustawy stanowi, że warunkiem uzyskania uprawnienia do świadczenia z pomocy społecznej jest osiąganie przez wnioskodawcę dochodów nieprzekraczających „stosownej kwoty”, którą definiuje się jako „kwotę lub łączną kwotę, jaka została określona w odniesieniu do tego świadczenia” (sekcja 135 ust. 1 ustawy z 1992 r.). Zgodnie z sekcją 135 ust. 2 ustawy z 1992 r. uprawnienie do określania kryterium dochodowego obejmuje uprawnienie do ustalenia jako kryterium dochodowego kwoty zerowej.

17. Artykuł 21 i załącznik 7 do Income Support (General) Regulations 1987 [(ogólnego) rozporządzenia w sprawie świadczeń z pomocy społecznej z 1987 r.] ustalają kwotę stosowną dla „nierezydentów” na poziomie zero, co oznacza, że nierezydentom nie przysługuje świadczenie z pomocy społecznej. Pojęcie nierezydenta zdefiniowane zostało w art. 21AA jako „wnioskodawca, który nie ma zwykłego miejsca zamieszkania w Zjednoczonym Królestwie, na Wyspach Normandzkich, na wyspie Man ani w Republice Irlandii”. Zgodnie z art. 21AA ust. 2 za wnioskodawcę mającego zwykłe miejsce zamieszkania w Zjednoczonym Królestwie uważa się tylko takiego wnioskodawcę, któremu przysługuje „prawo pobytu”. „Prawo pobytu” nie zostało bezpośrednio zdefiniowane, jednak jest ogólnie przyjęte, że prawo stałego pobytu w rozumieniu art. 15 ust. 1 lit. a) Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (rozporządzenia w sprawie imigracji z Europejskiego Obszaru Gospodarczego z 2006 r.) stanowi prawo pobytu w tym znaczeniu.

2. Postanowienia prawa imigracyjnego

18. Rozporządzenie z 2006 r. weszło w życie w dniu 30 kwietnia 2006 r. Miało ono na celu dokonanie transpozycji przepisów dyrektywy 2004/38 do prawa krajowego.

19. Artykuł 15 rozporządzenia z 2006 r. stanowi:

„Prawo stałego pobytu

(1) Prawo stałego pobytu na terytorium Zjednoczonego Królestwa przysługuje:

a) obywatelowi Europejskiego Obszaru Gospodarczego, który przebywał w Zjednoczonym Królestwie zgodnie z niniejszym rozporządzeniem nieprzerwanie przez okres pięciu lat,

[…]

(2) Prawo stałego pobytu nabyte na podstawie niniejszego rozporządzenia można utracić jedynie w przypadku nieobecności w Zjednoczonym Królestwie przez okres przekraczający dwa następujące po sobie lata.

[…]”.

20. Punkt 6 załącznika 4 do rozporządzenia z 2006 r. stanowi:

„Każdy okres, podczas którego dana osoba prowadziła działalność lub przebywała w Zjednoczonym Królestwie zgodnie z rozporządzeniem z 2000 r., uznaje się do celów obliczania okresów działalności i pobytu w rozumieniu niniejszego rozporządzenia za okres, podczas którego osoba ta prowadziła działalność lub przebywała w Zjednoczonym Królestwie zgodnie z niniejszym rozporządzeniem”.

21. „Rozporządzenie z 2000 r.”, o którym mowa powyżej, obecnie uchylone, to Immigration (European Economic Area) Regulations 2000 (rozporządzenie w sprawie imigracji z Europejskiego Obszaru Gospodarczego z 2000 r.). Zgodnie z tym rozporządzeniem osobie, która była między innymi pracownikiem, przysługiwało prawo pobytu (art. 5 ust. 1 i art. 14 ust. 1). Rozporządzenie z 2000 r. weszło w życie w dniu 2 października 2000 r. Rozporządzenie z 2006 r. nie zawiera przepisów pozwalających na zaliczenie do celów nabycia prawa stałego pobytu na podstawie art. 15 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia okresów pobytu mających miejsce przed dniem 2 października 2000 r.

II – Stan faktyczny

22. T. Lassal jest obywatelką francuską. Przyjechała do Zjednoczonego Królestwa w 1999 r. W ciągu całego okresu pomiędzy wrześniem 1999 r. a lutym 2005 r. T. Lassal była „pracownikiem” w rozumieniu prawa wspólnotowego.

23. W lutym 2005 r. T. Lassal opuściła Zjednoczone Królestwo i na dziesięć miesięcy wyjechała do swojej matki zamieszkującej we Francji. Po powrocie do Zjednoczonego Królestwa w grudniu 2005 r. zaczęła ponownie szukać pracy. Od stycznia do listopada 2006 r. T. Lassal otrzymywała zasiłek dla poszukujących pracy (jobseeker’a allowance). W listopadzie 2006 r. wystąpiła o świadczenie z pomocy społecznej (income support) ze względu na to, że była w ciąży. Wniosek został odrzucony, a w uzasadnieniu wskazano, że T. Lassal nie miała prawa do pobytu na terytorium Zjednoczonego Królestwa.

24. T. Lassal odwołała się od decyzji w sprawie odmowy udzielenia świadczenia z pomocy społecznej i w dniu 3 września 2007 r. Appeal Tribunal uwzględnił jej odwołanie, orzekając, że przysługuje jej uprawnienie do tego świadczenia, gdyż posiada prawo stałego pobytu w Zjednoczonym Królestwie na podstawie art. 15 ust. 1 lit. a) Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (rozporządzenia w sprawie imigracji z Europejskiego Obszaru Gospodarczego z 2006 r., zwanego dalej „rozporządzeniem z 2006 r.”).

25. Secretary of State odwołał się od tej decyzji do Social Security Commissioner (komisarza ds. zabezpieczenia społecznego), a od oddalającego orzeczenia Social Security Commissioner wniósł środek odwoławczy do sądu krajowego.

III – Postępowanie przed sądem krajowym

26. Secretary of State uważa, że T. Lassal nie przysługuje prawo stałego pobytu w Zjednoczonym Królestwie na podstawie rozporządzenia z 2006 r. Co prawda jej pobyt w okresie między wejściem w życie rozporządzenia z 2000 r. w dniu 2 października 2000 r. a jej wyjazdem do Francji w lutym 2005 r. był zgodny z przepisami rozporządzenia z 2000 r., jednak następnie opuściła ona Zjednoczone Królestwo na okres około 10 miesięcy, tak więc nie przebywała ona już tam w sposób nieprzerwany. W grudniu 2005 r. T. Lassal wróciła do Zjednoczonego Królestwa. Z powyższego wynika zatem, że w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w listopadzie 2006 r. przebywała jedynie 11 miesięcy w sposób nieprzerwany w Zjednoczonym Królestwie. Według oceny Secretary of State konkluzja ta jest zgodna z dyrektywą 2004/38( ).

27. T. Lassal nie stawiła się osobiście przed Court of Appeal, nie była też reprezentowana przez pełnomocnika. The Child Poverty Action Group (zwana dalej „CPAG”) została dopuszczona przez Court of Appeal do postępowania w charakterze interwenienta i przedstawiła stanowisko w imieniu T. Lassal. CPAG reprezentuje stanowisko, że T. Lassal nabyła prawo do stałego pobytu. Przebywała ona od września 1999 r. do lutego 2005 r. w Zjednoczonym Królestwie. Według oceny CPAG nieprzerwany okres wynoszący pięć lat może zawierać również okresy, które zakończyły się przed upływem terminu do transpozycji, czyli przed dniem 30 kwietnia 2006 r. Pomiędzy lutym 2005 r. a momentem powrotu T. Lassal do Zjednoczonego Królestwa nie upłynęły dwa lata, tak więc nie utraciła ona prawa do stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 4 dyrektywy( ).

28. Sąd krajowy zwraca uwagę, że zgodnie z art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 dana osoba, aby nabyć prawo do stałego pobytu w przyjmującym państwie członkowskim, musi legalnie przebywać w nim przez nieprzerwany okres wynoszący pięć lat. Pod pojęciem „legalnie” należy rozumieć zgodność z prawem wspólnotowym, a nie zgodność z prawem krajowym. Pojęcie to należy interpretować zgodnie z motywem 17 tej dyrektywy w taki sposób, że odnosi się ono do nieprzerwanego pięcioletniego pobytu „zgodnego z warunkami określonymi w dyrektywie”.

29. Jeśli sformułowanie „legalnie” z art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 należy interpretować zgodnie z motywem 17 tej dyrektywy, powstaje pytanie, czy odniesienie do „warunków ustanowionych w dyrektywie” obejmuje też odniesienie do warunków ustanowionych we wcześniejszym prawodawstwie wspólnotowym, przyznającym pracownikom prawo pobytu. Sąd krajowy wyraża stanowisko, że powinno być ono interpretowane w ten sposób, a więc okres zamieszkiwania T. Lassal w Zjednoczonym Królestwie spełniałby przesłanki z art. 16 ust. 1 wspomnianej dyrektywy. Z kolei jeśli odniesienie to dotyczy jedynie okresu zamieszkiwania zgodnie z dyrektywą 2004/38, okres zamieszkiwania T. Lassal nie spełniałby tych przesłanek.

IV – Pytanie prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem

30. Z uwagi na wskazane wątpliwości dotyczące wykładni art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 sąd krajowy zwrócił się w postanowieniu odsyłającym z dnia 10 marca 2009 r., które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 8 maja 2009 r., z następującym pytaniem prejudycjalnym:

W sytuacji gdy obywatel Unii Europejskiej: (i) przyjechał do Zjednoczonego Królestwa we wrześniu 1999 r. jako pracownik i pozostawał w tym charakterze do lutego 2005 r., (ii) wyjechał następnie ze Zjednoczonego Królestwa i powrócił do państwa członkowskiego swojego pochodzenia na okres 10 miesięcy, (iii) następnie powrócił do Zjednoczonego Królestwa w grudniu 2005 r. i pozostawał tam nieprzerwanie do listopada 2006 r., kiedy wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego:

Czy art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 […] należy rozumieć w ten sposób, że zgodnie z wcześniejszym ustawodawstwem wspólnotowym przyznającym prawo pobytu pracownikom uprawnia on obywatela unijnego do uzyskania prawa stałego pobytu na podstawie legalnego zamieszkiwania przez nieprzerwany okres pięciu lat, który zakończył się przed dniem 30 kwietnia 2006 r. (czyli dniem, do którego państwa członkowskie zobowiązane były dokonać transpozycji dyrektywy)?

31. W dniu 10 marca 2010 r. przed Trybunałem odbyła się rozprawa przy udziale przedstawicieli Zjednoczonego Królestwa, Królestwa Belgii, CPAG oraz Komisji, którzy uzupełnili swoje pisemne stanowiska i udzielili odpowiedzi na pytania.

V – Stanowiska uczestników postępowania

32. Rząd Zjednoczonego Królestwa proponuje udzielenie odpowiedzi przeczącej na pytanie prejudycjalne. Zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym już przez Secretary of State rząd Zjednoczonego Królestwa opiera się przy tym na dwóch ciągach argumentacyjnych.

33. Po pierwsze, rząd Zjednoczonego Królestwa podnosi, że na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 można jedynie uwzględnić pobyt mający miejsce po dniu 30 kwietnia 2006 r. W związku z tym wskazuje, że brzmienie art. 16 ust. 1 tej dyrektywy nie rozstrzyga tego zagadnienia. Nie wypowiada się bowiem odnośnie do kwestii, czy nieprzerwany okres pięciu lat powinien mieć miejsce po dniu 30 kwietnia 2006 r., ani też co do zagadnienia, czy mógł on upłynąć przed dniem 30 kwietnia 2006 r. Jednakże prawo pobytu wynikające z art. 16 ust. 1 wspomnianej dyrektywy zakłada jako przesłankę legalny pobyt w Zjednoczonym Królestwie przez okres pięciu lat. Zgodność z prawem w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy oznacza, że pobyt odbywał się zgodnie z warunkami określonymi przez tę dyrektywę. Wniosek ten wynika ze zdania drugiego motywu 17 dyrektywy 2004/38. Pobyt zgodny z warunkami tej dyrektywy może mieć jednak w sposób logiczny miejsce jedynie po dokonaniu transpozycji dyrektywy do prawa wewnętrznego, czyli po dniu 30 kwietnia 2006 r. Jak to wynika z komunikatu Komisji z dnia 30 grudnia 2003 r.( ) skierowanego w ramach postępowania legislacyjnego do Parlamentu Europejskiego, zdanie drugie motywu 17 wyjaśnia znaczenie pojęcia legalnego pobytu w rozumieniu art. 16 dyrektywy.

34. Po drugie, rząd Zjednoczonego Królestwa opiera się na odmiennej wykładni art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38, według której należy uwzględniać jedynie taki nieprzerwany pobyt trwający pięć lat, który zakończył się w dniu 30 kwietnia 2006 r. lub po tym terminie. Taka wykładnia uwzględnia okoliczność, że prawo stałego pobytu istnieje dopiero od dnia 30 kwietnia 2006 r. i dlatego nie może istnieć przed tą datą. Nie można nabyć prawa, którego nie ma. Tak samo nie można utracić na podstawie art. 16 ust. 4 tej dyrektywy prawa do stałego pobytu, zanim prawo to powstało. Dlatego też art. 16 ust. 4 wspomnianej dyrektywy nie może znajdować zastosowania do pobytów, które zakończyły się przed dniem 30 kwietnia 2006 r. Takie podejście stwarzałoby trudności w przypadkach, w których pięcioletni okres pobytu obywatela Unii w państwie przyjmującym miał miejsce w dalekiej przeszłości. W takich przypadkach według wykładni przyjmującej, że przy stosowaniu art. 16 ust. 1 rzeczonej dyrektywy należy uwzględniać pobyty, które zakończyły się przed dniem 30 kwietnia 2006 r., powstałoby prawo stałego pobytu. Artykuł 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38, według którego prawo stałego pobytu ulega utracie w wyniku dwuletniej nieobecności, także nie może znajdować zastosowania, ponieważ postanowienie to reguluje jedynie kwestię utraty nabytego już prawa. Wykładnia przyznająca prawo stałego pobytu także takim obywatelom Unii, którzy w wyniku nieobecności w kraju przyjmującym nie są już w wystarczającym stopniu zintegrowani, jest nie do pogodzenia z celem wskazanym w motywie 18 wspomnianej dyrektywy, polegającym na wspieraniu integracji obywateli Unii w państwie przyjmującym.

35. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania jest kwestia, czy należy przychylić się do pierwszego lub do drugiego sposobu wykładni. W każdym razie trzeci sposób wykładni art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 proponowany przez CPAG i Komisję, według którego należy uwzględnić także pobyt, który zakończył się przed dniem 30 kwietnia 2006 r., jest z powołanych powyżej względów nieprawidłowy. Ponadto należy wskazać, że prawo stałego pobytu wynikające z art. 16 tej dyrektywy stanowi nowe uprawnienie, które nie jest uzależnione od aktywności gospodarczej. Co więcej, brak jest jakiejkolwiek wskazówki co do tego, że dyrektywa ma być stosowana z mocą wsteczną. Przeciwnie, z argumentacji zawartej w pkt 50 wyroku w sprawie Givane( ) można wywieść, że nie może zostać uwzględniony nieprzerwany pobyt w państwie przyjmującym, który zakończył się przed dokonaniem transpozycji dyrektywy 2004/38. Bezzasadne są także podnoszone przez CPAG i przez Komisję zarzuty, że wykładnia preferowana przez rząd Zjednoczonego Królestwa prowadzi do arbitralnych rezultatów. Z natury rzeczy wynika bowiem, że reguła, według której nie uwzględnia się pobytu mającego miejsce przed określoną datą, czyli przed dniem 30 kwietnia 2006 r., jest niekorzystna dla obywateli Unii, których pobyt zakończył się na krótko przed tą datą.

36. Rząd belgijski proponuje udzielenie odpowiedzi przeczącej na pytanie prejudycjalne. Według jego opinii stały pobyt trwający pięć lat, który miał miejsce przed dniem 30 kwietnia 2006 r., nie powoduje powstania prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 dyrektywy 2004/38.

37. Według oceny rządu belgijskiego prowadziłoby to do stosowania art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 z mocą wsteczną. Jako że takie stosowanie z mocą wsteczną stanowiłoby naruszenie zasady pewności prawa, akty prawa wspólnotowego nie powinny co do zasady wywoływać skutków prawnych w momencie, który leży przed chwilą ich promulgacji. Wyjątki są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest to konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu i gdy w sposób wystarczający uwzględni się uzasadnione oczekiwania podmiotów, których dana norma dotyczy. Przesłanki te nie zostały spełnione w niniejszym przypadku. Państwa członkowskie miały dwa lata na dokonanie transpozycji dyrektywy, a mianowicie do dnia 30 kwietnia 2006 r. Dalej rząd belgijski powołuje się na Wspólny przewodnik praktyczny Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji dotyczący redagowania aktów prawa wspólnotowego( ). W dokumencie tym jest przewidziane, że moc wsteczna aktu prawnego może zostać przewidziana jedynie w drodze wyjątku. Okoliczność ta musi zostać przewidziana wprost. W dyrektywie 2004/38 nie przewidziano jednak, że akt ten ma być stosowany z mocą wsteczną.

38. Wedle oceny rządu belgijskiego stosowanie art. 16 dyrektywy 2004/38 z mocą wsteczną stworzyłoby wiele prawnych i praktycznych problemów dotyczących kryterium, które należałoby stosować przy ocenie legalności pobytu. Stosowanie art. 16 tej dyrektywy z mocą wsteczną prowadziłoby do tego, że osoba, która dnia 29 kwietnia 2006 r. przebywała nielegalnie na terenie Unii i z tego powodu nie przysługiwało jej prawo pobytu, nagle uzyskałaby prawo stałego pobytu. Celem dyrektywy nie jest jednak konwalidacja nielegalnych pobytów z przeszłości. Prawo stałego pobytu należy traktować jako kontynuację istniejącego już prawa pobytu czasowego. Osoba, która dnia 29 kwietnia 2006 r. nie posiadała prawa pobytu, nie powinna uzyskiwać takiego prawa z chwilą upływu terminu do transpozycji dyrektywy 2004/38, a już na pewno nie powinna nabywać prawa stałego pobytu. Dlatego też w niniejszym przypadku jest istotne, czy T. Lassal w dniu 30 kwietnia 2006 r. przysługiwało prawo pobytu. Ponieważ jednak w tym momencie nie znajdowała się na terytorium Zjednoczonego Królestwa z innych powodów niż te określone w art. 16 ust. 3 wspomnianej dyrektywy, można uwzględnić jedynie jej pobyt w Zjednoczonym Królestwie trwający od grudnia 2005 r. Z tego też względu w listopadzie 2006 r. nie nabyła ona jeszcze prawa stałego pobytu. W tym kontekście należy także uwzględnić, że zgodnie z obowiązującymi przed dniem 30 kwietnia 2006 r. przepisami art. 6 ust. 2 dyrektywy 68/360 oraz art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 1251/70 nieobecność trwająca przez sześć kolejnych miesięcy prowadziła do utraty prawa do pobytu. Przekraczająca sześć miesięcy nieobecność T. Lassal miała zatem wpływ na ważność jej karty pobytu.

39. CPAG oraz Komisja proponują udzielenie odpowiedzi twierdzącej na pytanie prejudycjalne. Prawo stałego pobytu na podstawie art. 16 dyrektywy 2004/38 ma wspierać integrację obywateli Unii w przyjmującym państwie członkowskim, w którym to dany obywatel Unii osiedlił się na długi okres i w związku z tym posiada z nim ścisłe związki. Artykuł 16 ust. 1 tej dyrektywy określa jedynie, że konieczny jest tylko pięcioletni nieprzerwany i legalny pobyt. Rząd Zjednoczonego Królestwa oraz rząd belgijski wprowadzają do treści art. 16 ust. 1 wspomnianej dyrektywy w drodze wykładni dodatkową przesłankę, która nie jest objęta literalnym brzmieniem tego przepisu. Ani art. 16 ust. 1, ani też inny przepis dyrektywy 2004/38 nie przewiduje, że przy stosowaniu art. 16 ust. 1 tej dyrektywy nie może zostać uwzględniony pobyt w państwie przyjmującym, który miał miejsce przed wejściem w życie tej dyrektywy, czyli przed dniem 30 kwietnia 2004 r., lub też przed jej transpozycją tudzież przed upływem terminu do jej transpozycji, czyli przed dniem 30 kwietnia 2006 r. T. Lassal spełniła przesłanki określone w art. 16 ust. 1 wspomnianej dyrektywy i nie utraciła tego prawa na podstawie jej art. 16 ust. 4, ponieważ przebywała poza Zjednoczonym Królestwem przez okres krótszy niż dwa lata.

40. Komisja, wspierana w tym zakresie przez CPAG, podnosi, że prawo pobytu było przewidziane już w art. 4 i art. 6 dyrektywy 68/360. Nie było to co prawda prawo stałego pobytu, ale prawo pobytu na okres pięciu lat z automatycznym przedłużeniem. Dodatkowo istniało na mocy art. 2 ust. 1 lit. b) uchylonego później rozporządzenia nr 1251/70 prawo stałego pobytu. Ponieważ postanowienie to zostało przejęte dosłownie w art. 17 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38, należy to postanowienie dyrektywy interpretować w taki sposób, że uwzględnia się także pobyty, które zakończyły się przed dniem 30 kwietnia 2006 r. Nie mogło być wolą prawodawcy, aby dana osoba mogła nabyć prawo stałego pobytu na podstawie art. 17 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38 tylko wtedy, jeżeli dopiero po upływie terminu do transpozycji dyrektywy 2004/38, czyli po dniu 30 kwietnia 2006 r., przebywała dwa lata w państwie przyjmującym. Tę regułę obowiązującą dla art. 17 ust. 1 lit. b) tej dyrektywy można przenieść na prawo pobytu wynikające z art. 16 dyrektywy 2004/38. Nawet jeśli artykuł ten tworzy uprawnienie szersze od wynikającego z dyrektywy 68/360, prawo to nie jest na tyle różne, by okresy ukończone w czasie obowiązywania dyrektywy 68/360 nie mogły zostać zaliczone na poczet nabycia prawa stałego pobytu na podstawie dyrektywy 2004/38. Dla prawodawcy było tak oczywiste, że przy stosowaniu art. 16 tej dyrektywy muszą zostać uwzględnione okresy ukończone w czasie obowiązywania regulacji poprzedzających dyrektywę 2004/38, że nie uznał za konieczne, aby tę kwestię uregulować wprost.

41. Zdaniem Komisji z przywołanego przez rząd Zjednoczonego Królestwa ww. wyroku w sprawie Givane( ) nie można wywieść, że w ramach stosowania art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 nie wolno uwzględniać okresu pobytu w państwie przyjmującym, który zakończył się przed transpozycją dyrektywy tudzież przed upływem terminu do dokonania transpozycji, to jest przed dniem 30 kwietnia 2006 r.

42. Zgodnie ze stanowiskiem CPAG i Komisji uwzględnienie pobytów, które zakończyły się przed dniem 30 kwietnia 2006 r., da się pogodzić ze zdaniem drugim motywu 17 dyrektywy 2004/38. Zdanie to odnosi się do pobytu zgodnego z warunkami określonymi w dyrektywie 2004/38 i nie może być tak rozumiane, że wymóg legalnego pobytu ogranicza się do pobytu po dokonaniu transpozycji dyrektywy tudzież do pobytu po upływie terminu do dokonania jej transpozycji w dniu 30 kwietnia 2006 r. Zdaniem CPAG zdanie drugie ma jedynie takie znaczenie, że przy obliczaniu pobytu zgodnego z art. 16 ust. 1 tej dyrektywy powinny zostać uwzględniane reguły zawarte w jej art. 16, a w szczególności te zawarte w ust. 3. Nawet w przypadku gdyby między brzmieniem art. 16 ust. 1 a brzmieniem motywów dyrektywy istniała sprzeczność, to motywy nie mogą uzyskać przewagi nad jednoznacznym brzmieniem art. 16 ust. 1 dyrektywy. W ocenie Komisji zdanie drugie ma takie znaczenie, że pobyt w przyjmującym państwie członkowskim musi być legalny według przepisów wspólnotowych, które podlegały stosowaniu w czasie trwania pobytu. Należy uwzględnić, że dyrektywa pozostaje w związku z wcześniej obowiązującymi wspólnotowymi przepisami dotyczącymi prawa pobytu. CPAG i Komisja wskazują na to, że interpretacja zdania drugiego prezentowana przez rząd Zjednoczonego Królestwa i rząd belgijski prowadziłaby do tego, że prawo stałego pobytu mogłoby powstać najwcześniej w dniu 29 kwietnia 2011 r. Nie można przyjąć, że ustawodawca wspólnotowy chciał osiągnąć tak zaskakujący skutek bez wyrażenia tego w treści dyrektywy.

43. W dalszej kolejności CPAG i Komisja podnoszą, że uwzględnienie pobytów zakończonych przed dniem 30 kwietnia 2006 r. nie prowadzi do niedopuszczalnego obowiązywania z mocą wsteczną. Wbrew stanowisku rządu belgijskiego, uwzględnienie okresów poprzedzających dzień 30 kwietnia 2006 r. na poczet nabycia prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 dyrektywy nie prowadziłoby do powstania tego prawa przed dniem 30 kwietnia 2006 r. Prawo stałego pobytu powstałoby dopiero z chwilą dokonania transpozycji tudzież z chwilą upływu terminu do dokonania transpozycji, to jest z dniem 30 kwietnia 2006 r. W ramach stosowania art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 można zatem uwzględniać okresy pobytu ukończone przed upływem terminu transpozycji. W stosunku do takiego pobytu znajdują zastosowanie nie tylko art. 16 ust. 1, ale też ust. 3 i ust. 4 dyrektywy 2004/38. Z tego też względu obywatel Unii, który przed dniem 30 kwietnia 2006 r. przebywał nieprzerwanie przez okres pięciu lat w przyjmującym państwie członkowskim, ale w dniu 30 kwietnia 2006 r. nie przebywał w tym państwie już od dwóch lat, nie nabywa prawa stałego pobytu.

44. CPAG i Komisja wskazują wreszcie, że sformułowane przez rząd Zjednoczonego Królestwa propozycje dotyczące wykładni prowadzą do arbitralnych rezultatów, a oba ciągi argumentacyjne przeczą sobie nawzajem.

45. Komisja wskazuje ponadto uzupełniająco na wyrok w sprawie Trojani( ), wedle którego obywatel państwa członkowskiego, który przez określony czas legalne przebywał w innym państwie członkowskim, może powoływać się na zasadę równego traktowania, co rozciąga się też na świadczenia z pomocy społecznej. Sytuacja taka ma miejsce także w przypadku, gdy obywatel nie może powołać się na wynikające z prawa wspólnotowego prawo pobytu w przyjmującym państwie członkowskim.

VI – Ocena prawna

46. Pytanie prejudycjalne dotyczy wykładni art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38. Zanim ustosunkuję się do pytania prejudycjalnego (B), dokonam oceny miejsca tego przepisu w systemie dyrektywy 2004/38 (A).

A – Prawo stałego pobytu wynikające z art. 16 dyrektywy 2004/38

47. W drodze dyrektywy 2004/38 prawodawca wspólnotowy uregulował w prawie wtórnym( ) prawo obywatela Unii do pobytu w innym państwie członkowskim, które w zakresie prawa pierwotnego wynika z podstawowych wolności oraz z reguł dotyczących obywatelstwa Unii. Dyrektywa przewiduje trzy różne rodzaje praw pobytu: po pierwsze, prawo pobytu na okres do trzech miesięcy( ), po drugie, prawo pobytu przez okres przekraczający trzy miesiące( ) oraz po trzecie, prawo stałego pobytu. Prawo stałego pobytu zostało uregulowane w rozdziale IV dyrektywy; postanowienia prawa materialnego dotyczące nabycia tego prawa zawarte są w pierwszej sekcji tego rozdziału w art. 16–18 dyrektywy.

48. Zgodnie z art. 16 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy 2004/38 obywatele Unii, którzy legalnie zamieszkują w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat, mają prawo stałego pobytu w tym państwie. Prawo stałego pobytu nabywane jest zatem pod dwoma warunkami. Po pierwsze, obywatel Unii musi przebywać w przyjmującym państwie przez nieprzerwany okres pięciu lat, po drugie, pobyt ten musi być pobytem legalnym.

B – W przedmiocie pytania prejudycjalnego

49. Sąd krajowy musi ocenić przypadek, w którym francuska obywatelka Unii przebywała nieprzerwanie w okresie od września 1999 r. do lutego 2005 r. na terenie Zjednoczonego Królestwa, przy czym jej pobyt w przyjmującym państwie członkowskim w tym okresie był pobytem legalnym według wspólnotowych przepisów obowiązujących w tym czasie. Pobyt ten zakończył się jednak w lutym 2005 r., czyli przed dniem 30 kwietnia 2006 r., w którym upłynął termin do dokonania transpozycji dyrektywy 2004/38 i w którym weszła w życie krajowa ustawa dokonująca transpozycji. Sąd krajowy ma wątpliwości, czy także taki pobyt może uzasadniać powstanie prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38.

50. Główny zarzut rządu Zjednoczonego Królestwa oraz rządu belgijskiego wobec uwzględnienia takiego pobytu opiera się na twierdzeniu, że taka wykładnia art. 16 ust. 1 dyrektywy prowadziłaby do stosowania tego przepisu z mocą wsteczną. W poniższych wywodach ustosunkuję się do tego zarzutu, uwzględniając przy tym także pozostałe zarzuty podnoszone przez wymienione wyżej rządy.

51. W ramach stosowania przepisów z mocą wsteczną Trybunał dokonuje rozróżnienia między przepisami proceduralnymi a przepisami prawa materialnego( ). Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38, który reguluje przesłanki nabycia i utraty prawa stałego pobytu, jest przepisem prawa materialnego, dlatego też dalej będę odnosić się jedynie do orzecznictwa dotyczącego dopuszczalności stosowania z mocą wsteczną norm prawa materialnego.

52. Co się tyczy norm prawa materialnego, Trybunał rozróżnia dwie różne konstelacje.

53. Trybunał przyjmuje istnienie mocy wstecznej, jeżeli początek okresu obowiązywania aktu prawnego leży przed dniem jego promulgacji( ). Chodzi o przypadki, w których skutki prawne danego aktu powstają przed jego wejściem w życie. Taka sytuacja jest co do zasady niedopuszczalna. Wyjątek od tej zasady zachodzi wtedy, gdy wymaga tego cel, który ma zostać osiągnięty, i uwzględnione zostaną w odpowiedni sposób uzasadnione oczekiwania podmiotów, których taki akt dotyczy( ).

54. Trybunał wychodzi także z założenia, że materialnoprawne przepisy prawa wspólnotowego powinny być z uwagi na zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań interpretowane zasadniczo w taki sposób, by mogły znajdować zastosowanie jedynie do stanów faktycznych, które powstały po ich wejściu w życie( ). Wyjątek od tej zasady zachodzi wtedy, gdy z brzmienia, celu lub też struktury przepisów prawa materialnego jednoznacznie wynika, że obowiązują one także w stosunku do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tych przepisów( ). W tej konstelacji, inaczej niż w przypadku poprzedniej, skutki prawne nie powstają przed wejściem w życie przepisu, tak więc nie jest to przypadek mocy wstecznej w wąskim tego słowa znaczeniu( ). Niemniej również w takim wypadku należy uwzględnić zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, ponieważ z przeszłym stanem faktycznym, którego nie można już zmienić, powiązane zostają teraźniejsze lub przyszłe skutki prawne( ).

55. W odniesieniu do niniejszego przypadku należy na wstępie stwierdzić, że art. 16 ust. 1 dyrektywy nie wywoływałby skutków prawnych w przeszłości także wtedy, gdyby w ramach stosowania tego przepisu uwzględniano pobyty, które zakończyły się przed dniem 30 kwietnia 2006 r. (1). Dlatego też istotne jest jedynie, czy z brzmienia, celu lub też struktury tego przepisu wynika, że dotyczy on także pobytów, które zakończyły się przed jego wejściem w życie (2).

1. Brak wywoływania skutków prawnych w przeszłości

56. Wbrew stanowisku rządu belgijskiego nie ma tu miejsca wywoływanie skutków prawnych w przeszłości. W niniejszym przypadku prawo stałego pobytu powstało na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy dopiero w dniu 30 kwietnia 2006 r., a więc po wejściu w życie dyrektywy, które miało miejsce w dniu 29 czerwca 2004 r., i jednocześnie po dokonaniu transpozycji dyrektywy 2004/38 do prawa krajowego w dniu 30 kwietnia 2006 r. Okoliczność ta nie zmieni się także w przypadku dokonania wykładni art. 16 ust. 1 tej dyrektywy przyjmującej, że do nabycia (powstającego najwcześniej w dniu 30 kwietnia 2006 r.) prawa stałego pobytu uwzględnia się pobyt w przyjmującym państwie członkowskim, który zakończył się przed dniem 30 kwietnia 2006 r.

57. Chybione zatem jest odniesienie się rządu belgijskiego do pkt 20.3.1, 20.8 i 20.9 Wspólnego przewodnika Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji dotyczącego redagowania aktów prawa wspólnotowego( ). Punkty te dotyczą innej konstelacji niż ta występująca w niniejszym przypadku, a mianowicie sytuacji, w której akty prawa wspólnotowego mają wywoływać skutki prawne przed ich wejściem w życie.

58. Nie przekonuje także dalszy zarzut rządu belgijskiego, że przyjęcie wykładni art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 uwzględniającej pobyty zakończone przed dniem 30 kwietnia 2006 r. prowadziłoby do tego, że nielegalny, przeszły pobyt w przyjmującym państwie członkowskim nagle stałby się pobytem legalnym. Jako że prawo stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1 tej dyrektywy może powstać w niniejszym przypadku dopiero z dniem 30 kwietnia 2006 r., nie może ono przekształcić nielegalnego pobytu sprzed tej chwili ze skutkiem wstecznym w pobyt legalny.

2. W odniesieniu do kwestii, czy art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że uwzględnia się pobyty zakończone przed dniem 30 kwietnia 2006 r.

59. W niniejszym przypadku istotne jest jedynie to, czy art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że jego hipoteza odnosi się do pobytu, który zakończył się przed dniem 30 kwietnia 2006 r. Jak to przedstawiono powyżej, z uwagi na zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań Trybunał interpretuje zasadniczo przepisy prawa materialnego w ten sposób, że nie odnoszą się one do stanów faktycznych, które powstały przed ich wejściem w życie. Wyjątki mają miejsce wtedy, gdy z brzmienia, celu lub też struktury danego przepisu jednoznacznie wynika, że należy mu taki skutek przypisać, a uzasadnione oczekiwania podmiotów, których taki przepis dotyczy, zostały w wystarczający sposób uwzględnione.

60. Brzmienie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 nie pozwala na wyciągnięcie jednoznacznych wniosków (a). Systemowa analiza materialnych postanowień dyrektywy 2004/38 dotyczących prawa stałego pobytu (b) oraz uwzględnienie historii powstania oraz celu art. 16 tej dyrektywy (c) przemawiają jednak za uwzględnieniem pobytów zakończonych przed dniem 30 kwietnia 2006 r. Nie przekonują podnoszone przeciwko temu zarzuty oparte na kwestii legalności pobytu w rozumieniu art. 16 ust. 1 wspomnianej dyrektywy (d), braku możliwości stosowania art. 16 ust. 4 owej dyrektywy (e) oraz postanowieniach dyrektywy 68/360 tudzież rozporządzenia nr 1251/70 (f). Należy wreszcie zauważyć, że także zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie sprzeciwia się wykładni, według której pobyty zakończone przed dniem 30 kwietnia 2006 r. winny być uwzględniane (g).

a) Brzmienie

61. Jak to trafnie podkreślają rząd Zjednoczonego Królestwa, CPAG oraz Komisja, brzmienie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 nie pozwala na wywiedzenie jednoznacznego wniosku. Artykuł 16 ust. 1 tej dyrektywy wymaga jedynie pięcioletniego nieprzerwanego pobytu, bez dokładnego określenia, kiedy pobyt ten powinien mieć miejsce.

b) W przedmiocie systematycznego stosunku art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 do innych materialnych postanowień dotyczących prawa stałego pobytu

62. Jak wskazano powyżej( ), regulacje materialnoprawne dotyczące nabycia prawa stałego pobytu zostały zawarte nie tylko w art. 16 dyrektywy 2004/38, ale także w jej art. 17 i 18. Artykuł 17 tej dyrektywy przewiduje, że określone osoby mogą nabyć prawo stałego pobytu przed upływem pięciu lat nieprzerwanego pobytu w przyjmującym państwie członkowskim. I tak na podstawie art. 17 ust. 1 lit. b) wspomnianej dyrektywy prawo stałego pobytu nabywają pracownicy i osoby pracujące na własny rachunek przebywający przynajmniej przez okres dwóch lat nieprzerwanie w przyjmującym państwie członkowskim, którzy zakończyli swoją działalność zawodową w wyniku trwałej niezdolności do pracy.

i) W przedmiocie konieczności nawiązania do pobytów zakończonych przed dniem 30 kwietnia 2006 r. w ramach stosowania art. 17 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38

63. Zgodnie z art. 17 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38 nabycie prawa stałego pobytu następuje podobnie jak w przypadku art. 16 ust. 1 tej dyrektywy po spełnieniu przesłanki uprzedniego pobytu w przyjmującym państwie członkowskim nieprzerwanie przez określony czas, przy czym art. 17 ust. 1 lit. b) wspomnianej dyrektywy wymaga jedynie dwuletniego pobytu. Z tego względu również w kontekście tego przepisu pojawia się pytanie, czy należy uwzględnić pobyt, który zakończył się przed dniem 30 kwietnia 2006 r. W zakresie odnoszącym się do art. 17 ust. 1 lit. b) rzeczonej dyrektywy na to pytanie można odpowiedzieć jedynie w ten sposób, że należy uwzględniać także pobyty zakończone przed dniem 30 kwietnia 2006 r.

64. W tym kontekście należy bowiem uwzględnić związek między art. 17 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38 a poprzedzającym go czasowo przepisem art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1251/70. Artykuł 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1251/70 regulował z prawie identycznym brzmieniem zagadnienie prawa niezdolnego do pracy pracownika do pozostania na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego. Rozporządzenie utraciło moc obowiązującą ze skutkiem od dnia 30 kwietnia 2006 r.( ). Jego uchylenie było spowodowane tym, że wraz z upływem terminu do transpozycji dyrektywy 2004/38 w dniu 30 kwietnia 2006 r. art. 17 ust. 1 lit. b) tej dyrektywy zastąpił art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1251/70, a prawo pobytu niezdolnego do pracy pracownika wynika od tego momentu z art. 17 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38( ).

65. Gdyby w ramach stosowania art. 17 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38 nie należało uwzględniać dwuletnich nieprzerwanych pobytów w przyjmującym państwie członkowskim mających miejsce przed utratą zdolności do pracy, a które zakończyły się przed dniem 30 kwietnia 2006 r., to nie można byłoby wykluczyć, że pracownicy, którzy nabyli takie prawo na podstawie rozporządzenia nr 1251/70 na podstawie pobytu zakończonego przed dniem 30 kwietnia 2006 r., po wygaśnięciu zezwoleń na pobyt udzielonych na podstawie rozporządzenia nr 1251/70 nie posiadaliby takiego prawa pobytu. Na podstawie rozporządzenia nr 1251/70 państwa członkowskie były zobowiązane udzielać jedynie zezwoleń czasowych( ). W przypadku upływu okresu, na który udzielono zezwolenia na pobyt na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia, pracownik, którego dwuletni okres pobytu zakończył się przed dniem 30 kwietnia 2006 r., nie może już złożyć obecnie wniosku o przedłużenie na podstawie rozporządzenia nr 1251/70, gdyż dnia 30 kwietnia 2006 r. przestało ono obowiązywać. Ponadto niezdolny do pracy pracownik nie mógłby się powoływać na art. 17 ust. 1 lit. b) dyrektywy, gdyż jego dwuletni okres pobytu zakończył się przed dniem 30 kwietnia 2006 r. Tak więc także to postanowienie nie nadawałoby mu prawa stałego pobytu. Dla takiego pracownika nie istniałoby zatem po upływie okresu jego dotychczasowego zezwolenia na pobyt prawo pobytu odpowiadające art. 2 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1251/70 tudzież art. 17 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38.

66. Taki skutek sprzeciwiałby się w sposób oczywisty zamiarowi prawodawcy wspólnotowego, który poprzez wydanie dyrektywy 2004/38 pragnął skonsolidować i wzmocnić prawo pobytu pracowników( ). Nie można przyjąć, że prawodawca wspólnotowy poprzez wydanie dyrektywy 2004/38 pragnął osiągnąć opisany powyżej skutek. Stałoby to w sprzeczności z treścią art. 38 dyrektywy 2004/38 oraz z zamiarem wyrażonym w motywie 14 tej dyrektywy, według którego należy odejść od sektorowego i fragmentarycznego podejścia do prawa swobodnego przemieszczania się i pobytu. Dyrektywa ma zapewnić wzmocnienie i skonsolidowanie w jednym akcie prawnym różnych rodzajów prawa pobytu, które wcześniej były uregulowane w dużej ilości różnych aktów prawa wtórnego( ).

67. W ramach stosowania art. 17 ust. 1 lit. b) dyrektywy 2004/38 pojęcie dwuletniego nieprzerwanego pobytu musi być zatem interpretowane w ten sposób, że musi on obejmować także pobyt, który zakończył się przed dniem 30 kwietnia 2006 r.

ii) W przedmiocie możliwości przeniesienia powyższych wniosków na art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38

68. W ramach systematyki dyrektywy 2004/38 jej art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 lit. b) pozostają w ścisłym związku. Oba te przepisy zawarte są w rozdziale, w którym uregulowane jest prawo stałego pobytu, a mianowicie w sekcji regulującej materialne przesłanki nabycia takiego prawa. Ponadto art. 17 dyrektywy jasno wskazuje z uwagi na swe początkowe słowa: „[w] drodze odstępstwa od art. 16 prawo stałego pobytu w przyjmującym państwie członkowskim jest przyznawane przed upłynięciem nieprzerwanego okresu pięciu lat pobytu”, że także pod względem treści między art. 16 a art. 17 istnieje ścisły związek.

69. Biorąc pod uwagę powyższy ścisły związek istniejący pomiędzy oboma przepisami, należy co do zasady przyjąć, że występujące w hipotezach obu przepisów prawie identyczne określenia: „zamieszkują w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat” w art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 oraz „zamieszkiwali w przyjmującym państwie członkowskim nieprzerwanie przez okres przekraczający dwa lata” w art. 17 ust. 1 lit. b) tej dyrektywy powinny być interpretowane tak samo. W takiej sytuacji także w ramach stosowania art. 16 ust. 1 wspomnianej dyrektywy należałoby uwzględnić pobyt, który zakończył się przed dniem 30 kwietnia 2006 r.

70. Rząd Zjednoczonego Królestwa podnosi przeciwko temu, że prawo stałego pobytu wynikające z art. 16 dyrektywy 2004/38 jest prawem, które nie było przewidziane w dotychczasowych przepisach prawa wtórnego. Zarzut ten nie przekonuje. Prawodawca wspólnotowy mógł w ramach art. 17 ust. 1 lit. b) tej dyrektywy oraz w ramach jej art. 16 ust. 1 z łatwością dokonać zróżnicowania w odniesieniu do przeszłych stanów faktycznych. Jednak tego nie uczynił. Użycie prawie identycznych określeń w hipotezach obu przepisów stanowi silną wskazówkę co do tego, że prawodawca wspólnotowy w obu przepisach miał w tym względzie jednolite podejście.

iii) W przedmiocie wyroku w sprawie Givane

71. Rząd Zjednoczonego Królestwa powoływał się na rozprawie na wyrok w sprawie Givane( ). Z argumentów zawartych w pkt 50 tego wyroku wynika, że pięcioletni nieprzerwany pobyt w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy nie może być pobytem, który zakończył się przed dniem 30 kwietnia 2006 r. W punkcie tym Trybunał argumentował bowiem w ten sposób, że prawo pobytu dla członków rodziny pracownika powstaje na podstawie art. 3 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1251/70, jeżeli przewidziany w przepisie dwuletni pobyt pracownika bezpośrednio poprzedza jego śmierć. Argument ten należy zdaniem rządu Zjednoczonego Królestwa przenieść na art. 16 ust. 1 dyrektywy w taki sposób, że nie można uwzględnić żadnego pobytu, który zakończył się przed dniem 30 kwietnia 2006 r.

72. Także ten zarzut nie jest uzasadniony. Z wyroku w sprawie Givane nie można wyprowadzić takiego wniosku. W wyroku tym Trybunał dokonał wykładni art. 3 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1251/70. Przepis ten przewidywał, że członkowie rodziny pracownika, który zmarł w okresie zatrudnienia przed uzyskaniem prawa do pozostania na terytorium danego państwa członkowskiego, mają prawo do pozostania w nim na stałe, jeżeli pracownik w chwili swojej śmierci stale przebywał przez przynajmniej dwa lata na terytorium tego państwa członkowskiego. Według art. 4 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia stały pobyt w rozumieniu art. 3 ust. 2 nie ulegał przerwaniu przez czasowe nieobecności nieprzekraczające łącznie trzech miesięcy w ciągu jednego roku ani nieobecności dłuższe wynikające z obowiązku odbywania służby wojskowej.

73. W sprawie Givane pracownik przebywał co prawda przez dwa lata w przyjmującym państwie członkowskim, później jednak był nieobecny przez okres przekraczający trzy miesiące. Po jego powrocie do przyjmującego państwa członkowskiego i przed jego śmiercią pracownik nie przebywał już dalszych dwóch lat w przyjmującym państwie członkowskim.

74. W tym przypadku najpierw Trybunał stwierdził, że pobyt wynoszący dwa lata musi mieć miejsce bezpośrednio przed śmiercią. Wobec tego, że pracownik po swoim pierwszym trwającym ponad dwa lata pobycie przez ponad trzy miesiące był nieobecny w przyjmującym państwie członkowskim, pobyt ten został przerwany w rozumieniu art. 4 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1251/70 i nie mógł zostać uwzględniony. Ponieważ po swoim powrocie do przyjmującego państwa członkowskiego pracownik nie przebywał tam przez dalsze dwa lata bezpośrednio przed śmiercią, nie zostały spełnione przesłanki z art. 3 ust. 2 tiret pierwsze tego rozporządzenia. Wyrok w sprawie Givane, który opiera się na przesłankach określonych w art. 3 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1251/70, w sposób oczywisty nie znajduje zastosowania w przypadku zagadnienia rozpatrywanego w niniejszej sprawie. Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 nie odnosi się bowiem, w przeciwieństwie do art. 3 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1251/70, do pobytu, który miał miejsce przed wystąpieniem określonego zdarzenia.

75. Przeciwnie, istniejący między art. 3 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1251/70 a postanowieniem art. 17 ust. 4 lit. a) dyrektywy 2004/38, który go zastąpił, związek przemawia na niekorzyść podnoszonego przez rząd Zjednoczonego Królestwa zarzutu. Gdyby przesłanka, że pobyty zakończone przed dniem 30 kwietnia 2006 r. nie mogą zostać uwzględnione, miała obowiązywać nie tylko w stosunku do art. 16 ust. 1 tej dyrektywy, ale z uwagi na podobne brzmienie także w odniesieniu do jej art. 17 ust. 4 lit. a), to prowadziłoby to do niemożliwych do zaakceptowania skutków. Jak to już przedstawiono powyżej, taka wykładnia prowadziłaby do tego, że członkowie rodziny, którzy na podstawie art. 3 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1251/70 nabyli prawo pobytu na podstawie pobytu pracownika, który miał miejsce przed dniem 30 kwietnia 2006 r., nie posiadaliby po wygaśnięciu zezwolenia na pobyt wydanego na podstawie tego rozporządzenia już prawa pobytu odpowiadającego art. 3 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1251/70 tudzież art. 17 ust. 4 lit. a) dyrektywy 2004/38.

iv) Wniosek

76. Jako wniosek należy więc przyjąć, że systemowy związek zachodzący między art. 16 a art. 17 ust. 1 lit. b) i art. 4 lit. a) dyrektywy 2004/38 przemawia za tym, aby w ramach stosowania art. 16 ust. 1 tej dyrektywy uwzględniać także pobyty, które zakończyły się przed dniem 30 kwietnia 2006 r.

c) W przedmiocie celu art. 16 dyrektywy 2004/38

77. Cel art. 16 dyrektywy 2004/38 także przemawia za wykładnią, według której należy uwzględniać pobyty zakończone przed dniem 30 kwietnia 2006 r.

78. Jak to wynika ze zdania pierwszego motywu 17 dyrektywy 2004/38, prawo stałego pobytu wprowadzono, aby wzmocnić poczucie obywatelstwa Unii u obywatela Unii, który osiedlił się w jednym z państw członkowskich, i przyczynić się do rozwoju spójności społecznej, będącej jednym z podstawowych celów Unii.

79. Z historii powstania art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 wynika, że prawodawca wspólnotowy pragnął uzależnić nabycie prawa stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy od integracji obywatela Unii w przyjmującym państwie członkowskim. Z historii powstania wynika dalej, że prawodawca wspólnotowy przyjmuje, iż wystarczający stopień integracji zachodzi wówczas, gdy obywatel Unii przebywa nieprzerwanie na terenie przyjmującego państwa członkowskiego przez okres pięciu lat( ). Wedle oceny prawodawcy wspólnotowego związek między obywatelem Unii a przyjmującym państwem członkowskim ulega jednak takiemu osłabieniu w wyniku dwuletniej nieobecności w przyjmującym państwie członkowskim, że nie istnieje już konieczny stopień integracji, który jest przesłanką do prawa stałego pobytu( ). Dlatego też prawo stałego pobytu wygasa na podstawie art. 16 ust. 4 wspomnianej dyrektywy po dwuletniej nieobecności w przyjmującym państwie członkowskim.

80. Zważywszy na leżący u podstaw art. 16 dyrektywy 2004/38 zamysł integracji, jest dla mnie niezrozumiałe, dlaczego konieczny stopień integracji w przyjmującym państwie członkowskim ma wynikać z tego, czy pięcioletni nieprzerwany pobyt zakończył się przed dniem 30 kwietnia 2006 r., czy też po tym dniu. W mojej ocenie decydujące znaczenie ma jedynie okoliczność, czy pięcioletni nieprzerwany pobyt miał miejsce i czy powstały w jego wyniku związek pomiędzy obywatelem Unii a przyjmującym państwem członkowskim nie został osłabiony przez dwuletnią nieobecność tego obywatela w przyjmującym państwie członkowskim.

d) W przedmiocie zarzutu opierającego się na pojęciu legalności pobytu

81. Przeciwko wykładni, według której przy stosowaniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 należy uwzględniać pobyty zakończone przed dniem 30 kwietnia 2006 r., rząd Zjednoczonego Królestwa oraz rząd belgijski podnoszą, że art. 16 ust. 1 tej dyrektywy wymaga, by pobyt był legalny. Legalnym pobytem w rozumieniu tego przepisu może być ich zdaniem jedynie pobyt na podstawie dyrektywy 2004/38. Do legalnego pobytu w rozumieniu art. 16 ust. 1 tej dyrektywy odnosi się natomiast zdanie drugie motywu 17 wspomnianej dyrektywy. W zapisie tym wyjaśnia się bowiem, że musi to być pobyt zgodny „z warunkami ustanowionymi w niniejszej dyrektywie”. Dlatego też uwzględniony może zostać wyłącznie pobyt, który miał miejsce po wejściu w życie w dniu 30 kwietnia 2006 r. ustawy dokonującej transpozycji tudzież mający miejsce po upływie terminu do dokonania transpozycji.

82. Także ten zarzut nie jest przekonujący.

83. Na początku należy wskazać na ustalenie sądu krajowego, że obywatelka Unii, której dotyczy zawisłe przed nim postępowanie, podczas swojego nieprzerwanego pobytu przekraczającego pięć lat w okresie od września 1999 r. do lutego 2005 r. przebywała na terytorium Zjednoczonego Królestwa legalnie, to jest zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami wspólnotowymi.

84. Jednakże zarzut rządu Zjednoczonego Królestwa nie opiera się na twierdzeniu, że pobyt ten był nielegalny na podstawie przepisów obowiązujących w czasie jego trwania. Zarzut oparty jest natomiast na tym, że nie miał miejsca legalny pobyt w rozumieniu dyrektywy 2004/38. Legalnym pobytem jest jedynie pobyt zgodny z przepisami dyrektywy 2004/38. Dlatego też w niniejszym przypadku legalny pobyt mógł mieć miejsce dopiero po wejściu w życie ustawy dokonującej transpozycji, to jest od dnia 30 kwietnia 2006 r.

85. Zarzut ten nie jest zasadny. W mojej ocenie ze zdania drugiego motywu 17 dyrektywy 2004/38 nie można wyprowadzić wniosku, że jedynie pobyt, który miał miejsce w okresie stosowania ustawy dokonującej transpozycji dyrektywy 2004/38, która weszła w życie w dniu 30 kwietnia 2006 r., stanowi legalny pobyt w rozumieniu art. 16 ust. 1 tej dyrektywy.

86. Z historii powstania dyrektywy 2004/38 wynika, że zdanie drugie motywu 17 tej dyrektywy zostało uzupełnione w celu sprecyzowania pojęcia legalnego pobytu( ). Okoliczność ta nie musi jednak być rozumiana koniecznie w sposób, w jaki to czynią rząd Zjednoczonego Królestwa oraz rząd belgijski.

87. Zdanie drugie motywu 17 dyrektywy 2004/38 może zostać bowiem zrozumiane jako doprecyzowanie pojęcia pobyt i jednocześnie jako odesłanie do art. 16 ust. 3 tej dyrektywy, który należy uwzględnić przy obliczaniu okresu trwania pobytu. Według tego postanowienia ciągłość pobytu nie zostaje naruszona przez przejściowe okresy nieobecności nieprzekraczające ogółem sześciu miesięcy w roku lub dłuższe okresy nieobecności z powodu obowiązkowej służby wojskowej, lub okres nieobecności obejmujący 12 kolejnych miesięcy z ważnych powodów, na przykład ciąży i porodu, poważnej choroby, studiów, kształcenia zawodowego lub oddelegowania do innego państwa członkowskiego lub państwa trzeciego.

88. Drugie zdanie motywu 17 dyrektywy 2004/38 może zostać zrozumiane także jako doprecyzowanie pojęcia legalności. Legalność może być bowiem oceniana według dwóch różnych kryteriów. Z jednej strony pojęcie to może nawiązywać do legalnego pobytu według przepisów wspólnotowych, a z drugiej strony – do legalnego pobytu według przepisów prawa krajowego. Te ostatnie mogą zawierać, jak to wynika z art. 37 wspomnianej dyrektywy, korzystniejsze rozwiązania od rozwiązań zawartych w przepisach dyrektywy 2004/38. W związku z tym, że art. 16 tej dyrektywy odnosi się do integracji obywatela Unii w przyjmującym państwie członkowskim( ), brzmienie art. 16 ust. 1 wspomnianej dyrektywy może zostać tak zrozumiane, że należy udzielić prawa stałego pobytu także wtedy, gdy wcześniejszy pięcioletni nieprzerwany pobyt był legalny w świetle przepisów prawa krajowego, które mogą zawierać korzystniejsze rozwiązania niż wytyczne prawa wspólnotowego. W moim przekonaniu sporo przemawia za tym, że zdanie drugie motywu 17 dyrektywy 2004/38 powinno być rozumiane w taki sposób, że prawo stałego pobytu na podstawie art. 16 tej dyrektywy powinno powstawać tylko wtedy, gdy pięcioletni nieprzerwany pobyt był zgodny z warunkami ustanowionymi przez prawo wspólnotowe.

89. Przeciwko reprezentowanemu przez rząd Zjednoczonego Królestwa oraz rząd belgijski sposobowi rozumienia zdania drugiego motywu 17 dyrektywy 2004/38, zgodnie z którym uwzględniane są jedynie pobyty mające miejsce w okresie stosowania obowiązującej od dnia 30 kwietnia 2006 r. ustawy dokonującej transpozycji tej dyrektywy, przemawiają następujące argumenty.

90. W pierwszej kolejności przeciwko temu zarzutowi przemawia powołany powyżej zamysł zastąpienia i konsolidacji, wedle którego dyrektywa 2004/38 miała przezwyciężyć sektorowe i fragmentaryczne podejście do regulacji prawa swobodnego przemieszczania się i pobytu( ). Zamysł ten ujawnia się w szczególności w art. 38 ust. 3 wspomnianej dyrektywy, w myśl którego odniesienia dokonane do uchylonych przepisów i dyrektyw należy rozumieć jako odniesienia do dyrektywy 2004/38. Jeżeli uwzględnić ten stojący za art. 38 ust. 3 dyrektywy zamysł, iż uchylone przepisy stały się częścią składową dyrektywy 2004/38( ) i w ten sposób zachowana została ciągłość pomiędzy poprzednimi przepisami a dyrektywą 2004/38, to staje się jasne, że legalność w znaczeniu zgodności z przesłankami ustanowionymi w dyrektywie oznacza także legalność w rozumieniu wcześniej obowiązujących przepisów.

91. Przeciwko argumentacji rządu Zjednoczonego Królestwa i rządu belgijskiego przemawia dalej, że nie uwzględnia ona przedstawionego powyżej związku systemowego istniejącego pomiędzy art. 16 a art. 17 dyrektywy 2004/38.

92. Wreszcie w tym kontekście należy jeszcze wskazać, że przy takim podejściu do zagadnienia prawo stałego pobytu mogłoby zostać nabyte dopiero od dnia 29 kwietnia 2011 r.

93. Należy zatem stwierdzić, że niezależnie od tego, jakie znaczenie należy przypisać zdaniu drugiemu motywu 17 dyrektywy 2004/38, nie można z niego w mojej ocenie wywieść, że jedynie pobyt mający miejsce w okresie stosowania obowiązujących od dnia 30 kwietnia 2006 r. przepisów krajowych wydanych w celu transpozycji dyrektywy 2004/38 jest pobytem legalnym w rozumieniu art. 16 ust. 1 tej dyrektywy. Przeciwnie, także pobyt, który miał miejsce w okresie obowiązywania odpowiednich przepisów poprzedzających dyrektywę 2004/38, jest pobytem legalnym w rozumieniu art. 16 ust. 1 tej dyrektywy. Zarzut rządu Zjednoczonego Królestwa oraz rządu belgijskiego oparty na pojęciu legalności pobytu nie jest zatem przekonujący.

e) W przedmiocie zarzutu dotyczącego braku zastosowania art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38

94. Rząd Zjednoczonego Królestwa oraz rząd belgijski zarzucają dalej, że uwzględnienie pobytu w przyjmującym państwie członkowskim zakończonego przed dniem 30 kwietnia 2006 r. prowadzi do skutków, których nie można zaakceptować. Zgodnie z art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 prawo stałego pobytu powstaje, jeżeli obywatel Unii przebywał legalnie i nieprzerwanie przez pięć lat w przyjmującym państwie członkowskim. Artykuł 16 ust. 4 tej dyrektywy zawiera wprawdzie zapis, że prawo stałego pobytu podlega utracie po nieobecności w przyjmującym państwie członkowskim trwającej przez dwa kolejne lata, jednak przepis ten nie ma zastosowania do pobytów sięgających daleko wstecz, gdyż nie prowadziły one do nabycia prawa stałego pobytu, a zatem prawo to nie może zostać utracone.

95. Także ten zarzut nie może zostać uwzględniony.

96. W sposób oczywisty sytuacja, w której prawo stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 powstałoby w wyniku mającego miejsce w dalekiej przeszłości pobytu w przyjmującym państwie członkowskim, bez konieczności uwzględnienia, czy w dniu 30 kwietnia 2006 r. istniał jeszcze konieczny stopień integracji, byłaby nie do pogodzenia z leżącą u podstaw art. 16 dyrektywy ideą integracji. Jak już wskazano powyżej, prawodawca wspólnotowy wychodzi z założenia, że konieczny stopień integracji osiągnięty zostaje po pięcioletnim nieprzerwanym pobycie, a konieczny związek z przyjmującym państwem ustaje po dwuletniej nieobecności( ).

97. Zarzut rządu Zjednoczonego Królestwa oraz rządu belgijskiego opiera się jednak na błędnym założeniu, że art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38 nie znajduje zastosowania do pobytów w przyjmującym państwie mających miejsce w dalekiej przeszłości. Jak się wydaje, założenie to opiera się na tezie, że w przypadku dużo wcześniejszych pobytów w przyjmującym państwie prawo stałego pobytu mogło powstać przed dniem 30 kwietnia 2006 r. Jak już wskazano powyżej, teza ta nie jest trafna. Przeciwnie, prawo stałego pobytu może powstać dopiero z chwilą dokonania transpozycji dyrektywy tudzież z upływem okresu do dokonania transpozycji, czyli w dniu 30 kwietnia 2006 r. W mojej ocenie także brzmienie art. 16 ust. 4 wspomnianej dyrektywy nie sprzeciwia się jego stosowaniu do pobytów w przyjmującym państwie mających miejsce w dalekiej przeszłości. Jeżeli w związku z mającym miejsce daleko w przeszłości pobytem w Zjednoczonym Królestwie w dniu 30 kwietnia 2006 r. powstało prawo stałego pobytu wynikające z art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38, to to prawo stałego pobytu wciąż istnieje. Jeżeli zaś istnieje prawo stałego pobytu, to brak jest jakiegokolwiek powodu, aby przyjąć, że takie istniejące prawo nie może zostać utracone na podstawie art. 16 ust. 4 dyrektywy, jeżeli pięcioletni pobyt w Zjednoczonym Królestwie został zakończony ponad dwa lata wcześniej. W przypadku pobytów mających miejsce daleko w przeszłości prowadzi to do tego, że nabycie i utrata prawa stałego pobytu następuje w tym samym momencie. Najpierw powstaje prawo stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38, które wygasa bezpośrednio po jego powstaniu na podstawie art. 16 ust. 4 tej dyrektywy. Skutek ten znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 16 dyrektywy, gdyby zaakceptować, że prawo stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 istnieje jedynie przez „logiczną sekundę”, zanim nie zostanie ono utracone na podstawie art. 16 ust. 4 tej dyrektywy. Taki sposób wykładni art. 16 ust. 1 i 4 wspomnianej dyrektywy pozwala także na uwzględnienie we właściwej mierze zamysłu integracji leżącego u podstaw art. 16 dyrektywy 2004/38.

98. Jeżeli Trybunał stanąłby na stanowisku, że powyższa wykładnia jest niezgodna z brzmieniem art. 16 ust. 1 i 4 dyrektywy 2004/38, to w mojej ocenie należałoby stosować w drodze analogii art. 16 ust. 4 tej dyrektywy, tak aby uwzględnić w ten sposób zamierzenia pracodawcy wspólnotowego. W takim przypadku należy uwzględnić przy stosowaniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 uzupełniająco zamysł leżący u podstaw art. 16 ust. 4 tej dyrektywy w taki sposób, by w przypadku nieobecności w przyjmującym państwie członkowskim przekraczającej dwa koleje lata prawo stałego pobytu na podstawie art. 16 ust. 1 dyrektywy wcale nie powstawało.

99. Tak więc także zarzut dotyczący braku zastosowania art. 16 ust. 4 dyrektywy 2004/38 nie może zostać uwzględniony.

f) W przedmiocie zarzutu opartego na dyrektywie 68/360 oraz rozporządzeniu nr 1251/70

100. Rząd belgijski podnosi w dalszej kolejności przeciwko wykładni art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38, zgodnie z którą należałoby uwzględniać pobyty zakończone przed dniem 30 kwietnia 2006 r., że na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 30 kwietnia 2006 r. nieobecność trwająca przez dziesięć kolejnych miesięcy, tak jak to miało miejsce w przypadku T. Lassal, prowadziła do utraty nabytego wcześniej prawa pobytu, bowiem na podstawie art. 6 ust. 2 dyrektywy 68/360 i na podstawie art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 1251/70, które obowiązywały przed dniem 30 kwietnia 2006 r., już nieobecność trwająca przez sześć miesięcy prowadziła do utraty prawa do pobytu.

101. Także ten zarzut nie przekonuje. Zgodnie ze wskazaniami prawa wspólnotowego prawo stałego pobytu na podstawie art. 16 dyrektywy 2004/38 powinno powstać najpóźniej w dniu 1 maja 2006 r. W dniu 1 maja 2006 r. przesłanki do powstania tego prawa nie wynikały już z art. 6 ust. 2 dyrektywy 68/360 lub też z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 1251/70. W tym momencie przepisy dyrektywy 68/360 i rozporządzenia nr 1251/70 już nie obowiązywały i zostały zastąpione przez przepisy dyrektywy 2004/38( ). Okoliczność, iż ustawa dokonująca transpozycji dyrektywy 2004/38 w Zjednoczonym Królestwie weszła w życie już dnia 30 kwietnia 2006 r., czyli na dzień przed upływem terminu do dokonania transpozycji, nie zmienia w żaden sposób powyższego ustalenia.

g) W przedmiocie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań

102. Wreszcie także zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie przeciwstawia się wykładni art. 16 ust. 1 dyrektywy, na podstawie której można uwzględniać pobyty mające miejsce przed dniem 30 kwietnia 2006 r.

103. Na początku należy wskazać, że zasada pewności prawa i zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań chronią w pierwszej kolejności przed nadmierną ingerencją w indywidualną sytuację prawną. Uwzględnienie pobytów zakończonych przed dniem 30 kwietnia 2006 r. w ramach stosowania art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 wzmocni prawa obywateli Unii. Także art. 16 ust. 4 tej dyrektywy nie przeciwstawia się uwzględnieniu takich pobytów. Stosowanie tego przepisu prowadzi co prawda do utraty prawa stałego pobytu z art. 16 ust. 1 wspomnianej dyrektywy, to prawo jest jednak nowym uprawnieniem, które nie istniało przed dniem 30 kwietnia 2006 r., tak więc nie narusza to sytuacji prawnej istniejącej przed dniem 30 kwietnia 2006 r.

104. Na rozprawie rząd Zjednoczonego Królestwa wskazywał, że należy uwzględnić także uzasadnione oczekiwania państw członkowskich. Dla państw członkowskich było zaś nie do przewidzenia, że art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 powinien być stosowany z mocą wsteczną.

105. Także ten zarzut jest bezzasadny. Brak jest podlegających ochronie uzasadnionych oczekiwań państw członkowskich. W zakresie, w jakim rząd Zjednoczonego Królestwa oraz rząd belgijski podnoszą, że stosowanie art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 odnośnie do pobytów leżących daleko w przeszłości prowadzi z uwagi na brak zastosowania art. 16 ust. 4 tej dyrektywy do rezultatów, których nie można zaakceptować, należy odesłać do wywodów zawartych w pkt 94–99 niniejszej opinii i stwierdzić, iż taka argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Nie istniały też godne ochrony uzasadnione oczekiwania państw członkowskich dotyczące tego, że nie zostanie wydana norma prawna taka jak art. 16 dyrektywy 2004/38. Reguły dotyczące obywatelstwa Unii obowiązują już bowiem od czasu wejścia w życie traktatu z Maastricht, to jest od dnia 1 listopada 1993 r.( ). Poza tym rząd Zjednoczonego Królestwa oraz rząd belgijski głosowały w trakcie procedury legislacyjnej za projektem tej dyrektywy( ). Wreszcie należy stwierdzić, że państwo członkowskie nie może powoływać się na podlegające ochronie uzasadnione oczekiwania związane z tym, iż art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 nie będzie interpretowany w taki sposób, że pobyty zakończone przed dniem 30 kwietnia 2006 r. będą uwzględniane. Z uwagi na przedstawiony powyżej systematyczny związek pomiędzy art. 16 a art. 17 wspomnianej dyrektywy( ) oraz cel art. 16 tej dyrektywy( ) należało liczyć się z taką wykładnią.

h) Wniosek

106. W świetle powyższego należy wyciągnąć wniosek, że z uwagi na systematykę oraz cel dyrektywy 2004/38 art. 16 tej dyrektywy winien być interpretowany w ten sposób, iż jego hipoteza odnosi się również do pobytów zakończonych przed dniem 30 kwietnia 2006 r.

VII – Wniosek końcowy

107. Pojęcie pięcioletniego nieprzerwanego pobytu w art. 16 ust. 1 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że należy także uwzględniać pobyt obywatela Unii w przyjmującym państwie członkowskim zakończony przed dniem 30 kwietnia 2006 r. W takim przypadku stosuje się również art. 16 ust. 4 tej dyrektywy. Oznacza to, że obywatel Unii, którego pięcioletni nieprzerwany pobyt zakończył się przed dniem 30 kwietnia 2006 r., tylko wtedy nabywa prawo stałego pobytu na podstawie art. 16 wspomnianej dyrektywy, jeżeli jego nieobecność w przyjmującym państwie członkowskim, która miała miejsce po tym pobycie, nie trwała dłużej niż dwa następujące po sobie lata.

VIII – Wnioski

108. Ze wskazanych powyżej względów proponuję Trybunałowi udzielenie następującej odpowiedzi na pytanie prejudycjalne:

Artykuł 16 dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG należy interpretować w ten sposób, że obywatelka Unii, która przed upływem terminu do transpozycji tej dyrektywy, to jest przed dniem 30 kwietnia 2006 r., przebywała legalnie i nieprzerwanie w przyjmującym państwie członkowskim przez okres pięciu lat, nabyła prawo stałego pobytu, jeżeli nie była nieobecna w tym państwie członkowskim przez okres przekraczający dwa następujące po sobie lata.