OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

NILSA WAHLA

przedstawiona w dniu 26 lutego 2015 r. ( 1 )

Sprawa C‑684/13

Johannes Demmer

przeciwko

Fødevareministeriets Klagecenter

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Vestre Landsret (Dania)]

„Wspólna polityka rolna — Odzyskanie nienależnie przydzielonej i nienależnie wypłaconej pomocy dla rolnictwa — Obszary kwalifikujące się do objęcia pomocą — „Kwalifikujący się hektar” — Działalność rolnicza i pozarolnicza — Strefy bezpieczeństwa na lotniskach — Uprawa trawy na tych obszarach w celu wytwarzania granulatu — Główne wykorzystanie — Ograniczenia w sposobie wykorzystania stref bezpieczeństwa na lotniskach — Błąd, który rolnik mógł w rozsądny sposób wykryć — Dobra wiara”

1. Czy rolnik, który zajmuje się uprawą i zbiorem trawy w strefach bezpieczeństwa na lotniskach, jest uprawniony do otrzymania pomocy dla rolnictwa w odniesieniu do tych obszarów? Spór, jaki zaistniał między rolnikiem a duńskimi władzami dotyczy dokładnie tej kwestii i stanowi źródło pytań skierowanych do Trybunału w niniejszej sprawie.

2. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Vestre Landsret (zachodni sąd regionalny) (Dania) ma za przedmiot prawidłową wykładnię pojęcia „kwalifikującego się hektara”, a dokładniej parametry ustalenia kwalifikowalności obszarów do objęcia pomocą dla rolnictwa na gruncie stosownych przepisów prawa Unii. W tym kontekście sąd odsyłający wyraża także wątpliwość co do zakresu obowiązku zwrotu w przypadku pomocy przyznanej nienależnie: jakie kryteria należy zastosować w celu ustalenia okoliczności warunkujących zwolnienie beneficjenta z obowiązku zwrotu?

3. W dalszej części przedstawię powody, dla których uważam, że obszarów takich jak te rozpatrywane w sprawie zawisłej przed sądem odsyłającym nie należy co do zasady uznawać za nieobjęte zakresem pojęcia „kwalifikującego się hektara”. Jak wyjaśnię poniżej, okoliczność, że obszary znajdujące się na terenie lotnisk nie są wykluczone a priori, jest także istotna, aby ustalić, czy rolnik zawodowy mógł w rozsądny sposób wykryć błąd, który skutkował nienależnym przydzieleniem uprawnień do płatności i następnie wypłatą pomocy.

I – Ramy prawne

A – Prawo Unii

1. Rozporządzenia podstawowe

4. Rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 ( 2 ) ustanawia wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR). Zgodnie ze swym art. 1 rozporządzenie nr 1782/2003 wprowadza nową formę wsparcia dochodowego dla rolników.

5. Artykuł 2 lit. b) tego rozporządzenia definiuje „gospodarstwo” jako „wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego państwa członkowskiego”, a „działalność rolnicza” zgodnie z art. 2 lit. c) oznacza „produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej, zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 5”.

6. Artykuł 44 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 stanowi, że każde uprawnienie do płatności na kwalifikujący się hektar daje prawo do otrzymania płatności w kwocie określonej przez uprawnienie do płatności. W myśl art. 44 ust. 2 „kwalifikujący się hektar” oznacza grunty rolne gospodarstwa obejmujące grunty orne i trwałe pastwiska, z wyjątkiem powierzchni pod uprawami trwałymi, lasami oraz powierzchni wykorzystywanych do celów nierolniczych.

7. Ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2009 r. rozporządzenie nr 1782/2003 zastąpiono rozporządzeniem (WE) nr 73/2009 ( 3 ) (łącznie zwane dalej „rozporządzeniami podstawowymi”).

8. W motywie 2 rozporządzenia nr 73/2009 wyjaśniono, że jednym z powodów uchylenia rozporządzenia nr 1782/2003 jest fakt, że kilkakrotnie podlegało ono istotnym zmianom. Rozporządzenie nr 73/2009 przyjęto więc celem zachowania przejrzystości. Ma ono na celu między innymi uproszczenie funkcjonowania systemu płatności jednolitej.

9. Artykuł 2 lit. b) i c) rozporządzenia nr 73/2009 zawiera definicje, odpowiednio, „gospodarstwa” i „działalności rolniczej” odpowiadające definicjom w rozporządzeniu nr 1782/2003.

10. Zgodnie z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 wsparcie w ramach systemu płatności jednolitej jest przyznawane rolnikom w momencie aktywowania uprawnienia do płatności na kwalifikujący się hektar. W myśl art. 34 ust. 2 lit. a) „kwalifikujący się hektar” oznacza każdą powierzchnię użytków rolnych gospodarstwa „wykorzystywan[ą] do prowadzenia działalności rolniczej lub, jeżeli obszary są wykorzystywane także do prowadzenia działalności pozarolniczej, głównie wykorzystywan[ą] do prowadzenia działalności rolniczej”.

11. Artykuł 137 rozporządzenia nr 73/2009 reguluje kwestię zwrotu nienależnie przydzielonych uprawnień do płatności. Artykuł 137 ust. 1 stanowi, że uprawnienia do płatności przydzielone rolnikom przed dniem 1 stycznia 2009 r. uznaje się za zgodne z prawem i prawidłowe od dnia 1 stycznia 2010 r. Jednakże zgodnie z art. 137 ust. 2 nie dotyczy to sytuacji, gdy uprawnienia do płatności przydzielono rolnikom na podstawie wniosku zawierającego informacje niezgodne ze stanem faktycznym. Wyjątek ten ma jednak zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy „rolnik nie mógł w rozsądny sposób wykryć błędu”.

2. Rozporządzenia wykonawcze

12. Co się tyczy odnośnego okresu (lata 2005–2009), jako akty wykonawcze do rozporządzeń nr 1782/2003 i nr 73/2009 przyjęto między innymi rozporządzenia Komisji (WE) nr 795/2004 ( 4 ) oraz (WE) nr 796/2004 ( 5 ) (łącznie zwane dalej „rozporządzeniami wykonawczymi”).

13. Artykuł 2 lit. a) rozporządzenia nr 795/2004 definiuje „powierzchnię użytków rolnych” – warunek wstępny uznania odnośnego obszaru za „kwalifikujący się hektar” – jako łączną powierzchnię gruntów ornych, pastwisk trwałych lub plantacji trwałych.

14. Rozporządzenie nr 795/2004 zmieniono w szczególności rozporządzeniem Komisji (WE) nr 370/2009 ( 6 ) ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2009 r. W rozporządzeniu nr 795/2004 dodano art. 3c w brzmieniu: „Do celów stosowania art. 34 ust. 2 lit. a) [rozporządzenia nr 73/2009] jeśli powierzchnia użytków rolnych gospodarstwa wykorzystywana jest także do prowadzenia działalności pozarolniczej, powierzchnia ta uważana jest za głównie wykorzystywaną do prowadzenia działalności rolniczej, jeśli intensywność, charakter, okres trwania i harmonogram działalności pozarolniczej nie utrudniają znacząco jej prowadzenia. Państwa członkowskie ustalają zasady wykonania przepisów pierwszego ustępu na swoim terytorium”.

15. Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 „użytki rolne” oznaczają w szczególności ziemię uprawianą do produkcji upraw lub utrzymywaną w dobrej kulturze rolnej. W myśl art. 2 ust. 2 tego rozporządzenia „trwałe użytki zielone” oznaczają ziemię przeznaczoną do uprawy trawy lub innych upraw zielonych niewłączoną do systemu płodozmianu gospodarstwa przez okres pięciu lat lub dłużej ( 7 ).

16. Istotny w niniejszej sprawie jest także art. 12 rozporządzenia nr 796/2004 ( 8 ). Zgodnie z art. 12 ust. 1 lit. f) rolnik składający wniosek o przyznanie pomocy w ramach odpowiednich systemów pomocy powinien przedstawić oświadczenie, że jest świadomy warunków odnoszących się do rozpatrywanych systemów pomocy. Ponadto art. 12 ust. 4 stanowi, że podczas składania wniosku rolnik powinien poprawić wstępnie zadrukowany formularz, jeśli jakiekolwiek informacje w nim zawarte są nieprawidłowe.

17. Artykuł 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę wraz z odsetkami.

18. Jednakże w art. 73 ust. 4 i 5 tego rozporządzenia przewidziano następujący wyjątek od tej zasady: „4. Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się, jedynie jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. 5. Obowiązek zwrotu określony w [art. 73 ust. 1] nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat”.

19. W myśl art. 73a ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 ( 9 ) jeśli stwierdzi się, że przyznane zostały nienależnie uprawnienia do płatności, dany rolnik zrzeka się tych uprawnień i są one uznawane za nieprzypisane od początku.

B – Prawo duńskie

20. Zgodnie z prawem duńskim wymogi dotyczące stref bezpieczeństwa na lotniskach zostały ustanowione przez Trafikstyrelsen (dawniej Statens Luftfartsvæsen, organ odpowiedzialny za regulację ruchu) w Bestemmelser for Civil Luftfart (przepisach regulujących lotnictwo cywilne, zwanych dalej „BL”).

21. Sposób uprawy stref bezpieczeństwa został uregulowany w BL 3‑16 z dnia 31 stycznia 2005 r. w przedmiocie środków mających na celu zmniejszenie prawdopodobieństwa zajścia na lotniskach kolizji statków powietrznych z ptakami i zwierzętami. Zgodnie z tymi przepisami: „5.2.2. Znajdujące się na terenie lotniska nieutwardzone obszary poza drogami startowymi i w odstępie 150 m od ich granic: a. obszar winien być pokryty trawą […] […] 5.2.3 Nieutwardzone obszary znajdujące się na terenie lotniska w odstępie 150–300 m od granic dróg startowych: a. obszar ten należy wykorzystywać do uprawy trawy […] b. obszar ten może być wykorzystywany do uprawy zbóż jedynie po przeprowadzeniu konsultacji z rzeczoznawcą. Nie jest dozwolona uprawa roślin całorocznych. 5.2.4. Nieutwardzone obszary znajdujące się na terenie lotniska w odstępie ponad 300 m od granic dróg startowych mogą być używane do upraw rolniczych jedynie po przeprowadzeniu konsultacji z rzeczoznawcą. […] 6.4.1. W zakresie dotyczącym uprawy na ww. obszarach zastosowanie mają następujące zasady: a. wysokość trawy nie może przekraczać 20 cm na nieutwardzonych drogach startowych i drogach kołowania […] b. poza obszarami określonymi w lit. a powyżej, które znajdują się jednak na terenie określonym w pkt 5.2.2, trawa winna być stale utrzymywana na wysokości przynajmniej 20 cm i maksymalnie 40 cm […]”.

II – Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne

22. W dniach 21 grudnia 1999 r. i 10 maja 2000 r. J. Demmer zawarł, odpowiednio, z portem lotniczym w Aalborgu (Aalborg Lufthavn) i z bazą lotniczą w Skrydstrup (Flyvestation Skrydstrup) umowy w przedmiocie dzierżawy stref bezpieczeństwa usytuowanych wokół dróg startowych, dróg kołowania i zabezpieczeń przerwanego startu (stopways). Obszary te są wykorzystywane do uprawy trawy, z której wytwarzany jest granulat.

23. Zgodnie z tymi umowami i z zastrzeżeniem przewidzianych w nich warunków J. Demmer, jako dzierżawca, został uprawniony do ścinania i wykorzystywania trawy z położonych w portach lotniczych obszarów w zamian za zapłatę czynszu. Johannes Demmer miał obowiązek zbierać trawę 3–4 razy w roku.

24. Umowy zawierały szereg postanowień dotyczących utrzymania przedmiotowych obszarów. Część tych postanowień określała warunki dotyczące czasu i sposobu ścinania trawy, warunki związane ze stosowaniem nawozów sztucznych, a w umowie zawartej z bazą lotniczą w Skrydstrup znalazł się zakaz używania pestycydów ( 10 ).

25. Zgodnie z § 8 umowy zawartej z bazą lotniczą w Skrydstrup J. Demmer miał przeprowadzać prace w sposób, który nie zakłócałby terminarza operacji lotniczych, oraz z uwzględnieniem instrukcji i zakazów, jakie może wydać służba kontroli lotów lub zarząd bazy lotniczej w Skrydstrup.

26. Zgodnie z § 6 umowy dzierżawy zawartej między J. Demmerem a portem lotniczym w Aalborgu J. Demmer miał obowiązek informować wydzierżawiającego o tym, kiedy chciał uzyskać dostęp do dzierżawionych obszarów. Na mocy tego samego paragrafu duńskim siłom zbrojnym przysługiwało nieograniczone prawo do wykorzystywania i zezwalania innym podmiotom na wykorzystywanie wydzierżawionych obszarów do przeprowadzania wszelkiego rodzaju ćwiczeń wojskowych.

27. Począwszy od 2005 r. J. Demmer, na mocy obu umów, zgodził się wykorzystywać te obszary w taki sposób, aby umożliwiało mu to uzyskanie uprawnień do płatności, oraz zgodził się złożyć odpowiednie wnioski. W następstwie wniosku złożonego przez J. Demmera agencja przemysłu żywieniowego (FødevareErhverv, obecnie NaturEhrverv styrelsen; agencja rolnictwa i rybołówstwa) przyznała mu decyzją z dnia 29 maja 2006 r. uprawnienia do płatności dotyczące przedmiotowych obszarów ze skutkiem od 2005 r.

28. W dniu 1 lutego 2006 r. J. Demmer przeniósł uprawnienia do płatności dotyczące obszarów w porcie lotniczym w Aalborgu na duńskie siły zbrojne. W latach 2006–2009 J. Demmer dzierżawił zatem jedynie obszary położone w bazie lotniczej w Skrydstrup i otrzymał wyłącznie pomoc wypłaconą w odniesieniu do tych obszarów.

29. W 2008 r. agencja przemysłu żywieniowego przeprowadziła kontrolę i audyt rejestru bloków produkcyjnych. Wskutek przeprowadzonego audytu niektóre z bloków produkcyjnych, na których J. Demmer zadeklarował obszary w ramach systemu płatności jednolitych, zostały zmniejszone lub usunięte z rejestru. Było to spowodowane tym, że zdaniem agencji przemysłu żywieniowego nie można uznać stref bezpieczeństwa w portach lotniczych za obszary rolnicze kwalifikujące się do objęcia pomocą. W związku z tym J. Demmer został poinformowany o tym, że wnioski złożone przez niego w odniesieniu do poprzednich lat także zostaną ponownie przeanalizowane, a przyznane uprawnienia do płatności – ponownie przeliczone.

30. W dniu 2 maja 2011 r. agencja przemysłu żywieniowego wydała decyzję w przedmiocie ograniczenia przysługujących J. Demmerowi uprawnień do płatności oraz w przedmiocie zwrotu pomocy wypłaconej nienależnie w 2005 r. w odniesieniu do obszarów położonych w porcie lotniczym w Aalborgu oraz w latach 2005–2009 w odniesieniu do obszarów położonych w bazie lotniczej w Skrydstrup.

31. Johannes Demmer zaskarżył tę decyzję do organu rozpatrującego skargi działającego przy duńskim ministerstwie żywności, rolnictwa i rybołówstwa (Fødevareministeriets Klagecenter). W maju 2012 r. ów organ rozpatrujący skargi utrzymał w mocy decyzję agencji przemysłu żywieniowego.

32. W dniu 13 listopada 2012 r. J. Demmer zaskarżył decyzję organu rozpatrującego skargi do sądu odsyłającego. Ów sąd zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy wymóg dotyczący tego, że powierzchnia rolna nie może być wykorzystywana »do celów nierolniczych« w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 oraz wymóg dotyczący tego, że powierzchnię rolną należy wykorzystywać do »prowadzenia działalności rolniczej lub […] głównie […] do prowadzenia działalności rolniczej« w rozumieniu art. 34 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009 należy interpretować w taki sposób, że warunkiem udzielenia pomocy jest to, aby główny cel, w jakim wykorzystywana jest ta powierzchnia, był celem rolniczym? a) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej niniejszy sąd zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem, jakie czynniki należy uwzględniać przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jaki cel wykorzystywania powierzchni jest »główny«, jeśli jest ona wykorzystywana jednocześnie do więcej niż jednego celu. b) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej niniejszy sąd zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości również z pytaniem, czy, w odpowiednim przypadku, oznacza to, że strefy bezpieczeństwa wokół lotniskowych dróg startowych, dróg kołowania i zabezpieczeń przerwanego startu (stopways), które stanowią część składową lotniska i podlegają szczególnym zasadom i ograniczeniom – takim jak te rozpatrywane w niniejszej sprawie, dotyczącym sposobu wykorzystania powierzchni – ale jednocześnie są też wykorzystywane do zbioru trawy i wytwarzania z niej granulatu, kwalifikują się do przyznania w odniesieniu do nich pomocy zgodnie z ww. przepisami. 2) Czy wymóg dotyczący tego, że dana powierzchnia rolna stanowi część należącego do rolnika »gospodarstwa« w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 oraz art. 34 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009 należy interpretować w taki sposób, że strefy bezpieczeństwa wokół lotniskowych dróg startowych, dróg kołowania i zabezpieczeń przerwanego startu (stopways), które stanowią część składową lotniska i podlegają szczególnym zasadom i ograniczeniom – takim jak te rozpatrywane w niniejszej sprawie, dotyczącym sposobu wykorzystania powierzchni – ale jednocześnie są też wykorzystywane do zbioru trawy i wytwarzania z niej granulatu, kwalifikują się do przyznania w odniesieniu do nich pomocy zgodnie z ww. przepisami? 3) W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie 1 lit. b) lub pytanie 2 – czy, ze względu na to, że powierzchnie są wykorzystywane do uprawy trwałych użytków zielonych celem wytwarzania granulatu, ale także jako strefy bezpieczeństwa wokół lotniskowych dróg startowych, dróg kołowania i zabezpieczeń przerwanego startu (stopways), a) zachodzi błąd, który rolnik mógł w rozsądny sposób wykryć w rozumieniu art. 137 rozporządzenia nr 73/2009, jeśli pomimo tego w odniesieniu do tych powierzchni przyznane zostały uprawnienia do płatności? b) zachodzi błąd, który rolnik mógł w rozsądny sposób wykryć w rozumieniu art. 73 ust. 4 [rozporządzenia nr 796/2004], jeśli pomimo tego w odniesieniu do tych powierzchni została wypłacona pomoc? c) ma miejsce nienależna płatność, w odniesieniu do której nie można uznać, że beneficjent działał w dobrej wierze w rozumieniu art. 73 ust. 5 [rozporządzenia nr 796/2004], jeśli pomimo tego w odniesieniu do tych powierzchni została wypłacona pomoc? 4) W jakim momencie należy przeprowadzać ocenę tego, czy: a) zachodzi błąd, który rolnik mógł w rozsądny sposób wykryć w rozumieniu art. 137 rozporządzenia nr 73/2009, b) zachodzi błąd, który rolnik mógł w rozsądny sposób wykryć w rozumieniu art. 73 ust. 4 [rozporządzenia nr 796/2004], c) można uznać, że beneficjent pomocy działał w dobrej wierze w rozumieniu art. 73 ust. 5 [rozporządzenia nr 796/2004]? 5) Czy ocenę, o której mowa w pytaniu 4 lit. a)–c) powyżej, należy przeprowadzać w odniesieniu do każdego z lat, w których udzielano pomocy, czy też w odniesieniu do płatności jako całości?”.

33. Uwagi na piśmie w niniejszym postępowaniu przedstawili J. Demmer, rządy duński, grecki i polski oraz Komisja. Trybunał zadecydował o rozstrzygnięciu sprawy bez przeprowadzania rozprawy.

III – Analiza

A – Uwagi wstępne

34. Sąd odsyłający skierował do Trybunału szereg pytań. Niemniej jednak zestaw problemów, jakie pojawiły się w toku postępowania głównego, skupia się wokół trzech ściśle powiązanych kwestii: (i) kwalifikowalności do objęcia pomocą obszarów położonych w granicach stref bezpieczeństwa na lotniskach (pytania 1 i 2); (ii) parametrów oceny, czy beneficjenta należy zwolnić z obowiązku zwrotu pomocy przyznanej i wypłaconej nienależnie (pytanie 3); oraz (iii) odpowiednich ram czasowych w odniesieniu do tej oceny (pytania 4 i 5). Zanim jednak przejdę do bardziej szczegółowego omówienia tych kwestii, istotne jest skupienie się na trzech zagadnieniach wstępnych, od których zależy dalsza analiza.

35. Po pierwsze, jakakolwiek wykładnia przepisów regulujących przyznawanie pomocy w ramach systemu płatności jednolitych musi uwzględniać podstawowe zasady przyznawania pomocy dla rolnictwa. Co się tyczy w szczególności systemu płatności jednolitych, został on wprowadzony na mocy rozporządzenia nr 1782/2003 w kontekście reform polityki rolnej UE. Z art. 1 tego rozporządzenia jasno wynika, że nadrzędnym celem rozporządzenia nr 1782/2003 było wprowadzenie nowej formy wsparcia dochodowego dla rolników. W tym sensie system płatności jednolitych bez wątpienia przyczynia się do osiągnięcia społeczno-politycznego celu polityki rolnej UE, jakim jest zapewnienie odpowiedniego poziomu życia osób pracujących w rolnictwie ( 11 ). Cel ten ma implikacje dla wykładni rozporządzeń podstawowych.

36. Po drugie, jak zauważa sąd odsyłający, istnieje pewna rozbieżność pomiędzy rozporządzeniem nr 1782/2003 a rozporządzeniem nr 73/2009 w odniesieniu do tego, co w rozumieniu tych rozporządzeń stanowi „kwalifikujący się hektar”. O ile art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 stanowi w istocie, że grunty rolne gospodarstwa obejmujące grunty orne i trwałe pastwiska, z wyjątkiem powierzchni wykorzystywanych do celów nierolniczych, należy uznać za „kwalifikujące się hektary”, o tyle rozporządzenie nr 73/2009 zawiera nieco inną definicję. Artykuł 34 ust. 2 lit. a) stanowi bowiem, że każdą powierzchnię użytków rolnych gospodarstwa wykorzystywaną do prowadzenia działalności rolniczej lub – jeżeli obszary są wykorzystywane także do prowadzenia działalności pozarolniczej – głównie wykorzystywaną do prowadzenia działalności rolniczej, należy uznać za „kwalifikujący się hektar”.

37. Wprowadzone zmiany w żadnym wypadku nie są nieznaczne. Nawet czysto literalna wykładnia pozwala bowiem stwierdzić, że na mocy rozporządzenia nr 1782/2003 jakiekolwiek wykorzystywanie gruntów rolnych do celów nierolniczych automatycznie wykluczałoby kwalifikowalność tych gruntów do płatności w ramach systemu płatności jednolitych. Strony wydają się jednak zgodne co do tego, że rozbieżności w terminologii zastosowanej w tych instrumentach nie należy przypisywać szczególnego znaczenia. Nic w pracach przygotowawczych do rozporządzenia nr 73/2009 nie wskazywało bowiem na to, by intencją prawodawcy była zmiana przepisów dotyczących kwalifikujących się hektarów, które bez wątpienia stanowią jeden z filarów systemu płatności jednolitych.

38. Moim zdaniem prawodawca zmierzał raczej do uściślenia przepisów regulujących systemy wsparcia dotyczące rolników. Co więcej, nie jest w żadnym wypadku niespotykaną praktyką, aby działka gruntu była wykorzystywana zarówno do prowadzenia działalności rolniczej, jak i pozarolniczej. Wydaje się więc logiczne, że kwalifikowalność takiego obszaru należy ustalać na podstawie działalności, która jest przeważająca. Rozporządzenie nr 73/2009, rozpatrywane w świetle art. 3c rozporządzenia nr 795/2004 ze zmianami, w jakimś stopniu przyczynia się do uzyskania jasności w tej kwestii. Przepisy te wskazują bowiem wyraźnie, że mieszane wykorzystywanie działki gruntu nie wyklucza automatycznie możliwości przyznania pomocy w odniesienia do tego obszaru. Kluczowym wymogiem dla kwalifikowalności jest raczej to, aby obszar wykorzystywany był głównie do prowadzenia działalności rolniczej ( 12 ). W związku z tym uważam, że właściwe byłoby rozpatrzenie pytań przedstawionych przez sąd odsyłający (w szczególności pytań 1 i 2) w świetle brzmienia rozporządzenia nr 73/2009 w odniesieniu do całego rozpatrywanego okresu, tj. od 2005 r. do 2009 r.

39. Po trzecie, pragnę zaznaczyć, że podejście przyjęte przez sąd odsyłający opiera się na założeniu, że sprawa dotyczy obszarów wykorzystywanych do prowadzenia zarówno działalności rolniczej, jak i pozarolniczej w rozumieniu rozporządzeń podstawowych. W tym względzie z postanowienia odsyłającego wynika, że J. Demmer zgodził się wykorzystywać obszar należący do bazy lotniczej w Skrydstrup z należytym uwzględnieniem terminarza operacji lotniczych oraz zgodnie z potencjalnymi instrukcjami i zakazami. Na mocy umowy dzierżawy dotyczącej portu lotniczego w Aalborgu duńskie siły zbrojne zastrzegły sobie nieograniczone prawo do wykorzystywania lub zezwalania innym podmiotom na wykorzystywanie tych obszarów do przeprowadzania wszelkiego rodzaju ćwiczeń wojskowych. Ponadto J. Demmer miał informować wydzierżawiającego o tym, kiedy chciał uzyskać dostęp do tych obszarów.

40. Z akt sprawy nie wynika jednak jasno, czy działalność pozarolnicza prowadzona była na tych obszarach i czy wydzierżawiający faktycznie skorzystał z praw do tych obszarów przysługujących mu zgodnie z umową.

41. Dlatego też należy dokonać następującego zastrzeżenia. Według mnie ani fakt istnienia klauzul takich jak te, o których mowa powyżej, ani okoliczność, że przedmiotowa działka gruntu położona jest w strefie bezpieczeństwa na lotnisku, nie mogą być uznane za dowód na prowadzenie na tym obszarze działalności pozarolniczej. W tym kontekście jestem zdania, że istotne jest to, by działalność pozarolnicza (na przykład ćwiczenia wojskowe lub operacje lotnicze) faktycznie miała miejsce.

42. W moim przekonaniu postanowienie umowne, w myśl którego dany obszar należy wykorzystywać z należytym uwzględnieniem terminarza operacji lotniczych oraz zgodnie z potencjalnymi instrukcjami i zakazami, samo w sobie nie może być postrzegane jako stanowiące o „działalności”. To samo tyczy się postanowień definiujących cel strefy bezpieczeństwa na lotnisku lub ustanawiających pewne ograniczenia w korzystaniu z niej. Nie jest bynajmniej czymś wyjątkowym, że wydzierżawiający zastrzega sobie określone prawa odnośnie do wydzierżawianego obszaru czy też określa granice swobody korzystania z wydzierżawianego obszaru przez rolnika (na przykład w kwestii stosowania pestycydów, rodzaju sadzonych roślin czy wręcz utrzymania obszaru w sposób przyjazny dla środowiska). Powiedziałbym, że zasady i ograniczenia wynikające zarówno z prawodawstwa, jak i z klauzul umownych należy interpretować jako co najwyżej umożliwiające prowadzenie działalności pozarolniczej.

43. Należy jednak pamiętać, że aby zakwalifikować się do objęcia pomocą, rozpatrywany obszar w każdym wypadku musi być częścią gospodarstwa rolnika. Jak wyjaśnię w pkt 60 i nast. poniżej, szczególne zasady i ograniczenia dotyczące wykorzystania rozpatrywanego obszaru są istotne w kontekście tej oceny (bardziej niż decyzja, czy obszar wykorzystywany jest głównie w celu prowadzenia działalności rolniczej, a nie pozarolniczej).

44. Tak czy inaczej, do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy obszar był wykorzystywany do prowadzenia ćwiczeń wojskowych lub innego rodzaju działalności pozarolniczej. Mimo tych zastrzeżeń oraz biorąc pod uwagę fakt, że kwestia ta nie została w sposób wyczerpujący omówiona ani przez sąd odsyłający, ani przez strony, przejdę teraz do rozpatrzenia pytań prejudycjalnych, opierając swoją analizę na założeniu, że rozpatrywane działki gruntu są w istocie wykorzystywane do celów mieszanych (do prowadzenia zarówno działalności rolniczej, jak i pozarolniczej).

B – W przedmiocie „kwalifikującego się hektara ”

1. Główny cel i główne wykorzystanie w przypadku mieszanego wykorzystania obszaru

45. W kontekście pytań 1 i 2 sąd odsyłający pragnie dowiedzieć się między innymi, czy czynnikiem decydującym o kwalifikowalności gruntu rolnego do objęcia pomocą jest fakt, że głównym celem wykorzystania tego obszaru jest działalność rolnicza.

46. Zanim przejdę do omówienia tej kwestii, na wstępie chciałbym zauważyć, że nie ulega wątpliwości, iż obszary rozpatrywane w postępowaniu głównym stanowią grunty rolne w rozumieniu rozporządzeń nr 1782/2003 i nr 73/2009: rozpatrywane obszary są bowiem wykorzystywane do uprawy trawy, z której wytwarzany jest granulat. Dlatego obszary te można bez większych problemów zaklasyfikować jako grunty rolne, ponieważ wykorzystywane są jako użytki rolne lub jako trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 796/2004 ( 13 ). Bezsprzeczny wydaje się także fakt, że działalność prowadzona przez J. Demmera, polegająca na uprawie trawy na tym obszarze, stanowi „działalność rolniczą” w rozumieniu rozporządzeń podstawowych.

47. Co się tyczy w szczególności celu rozpatrywanych obszarów, bezpieczne wydaje się założenie, że ich pierwotnym celem (lub powodem ich istnienia) było zapewnienie bezpieczeństwa na lotnisku oraz bezpieczeństwa ruchu lotniczego. Możliwe jest, że początkowo obszary te nie miały być w zamierzeniu wykorzystywane jako grunty rolne. Należy jednak wyraźnie odróżnić tę okoliczność od bieżącego i rzeczywistego celu tych obszarów. Wprawdzie trzeba przyznać, że są to pojęcia wymykające się definicjom, ale trudno jest odróżnić główny cel wykorzystania tych obszarów – do którego odnosi się w swoich pytaniach sąd odsyłający – od głównego wykorzystania w rozumieniu art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Jak zauważył już bowiem rzecznik generalny J. Mazák, znaczenie (dla celów „kwalifikującego się hektara”) ma raczej rzeczywiste wykorzystanie obszaru albo być może to, co rzeczywiście uprawia się na tym obszarze, niż przeznaczenie lub (nadrzędne) cele wykorzystania tego obszaru ( 14 ). Z tego względu uważam, że gdy zachodzi potrzeba oceny kwalifikowalności działki gruntu, istotnym kryterium tej oceny jest główne (i rzeczywiste) wykorzystanie tego obszaru.

48. W ustaleniu kwestii tego, co stanowi główne wykorzystanie danej działki gruntu, pomocne są wytyczne zawarte w rozporządzeniu nr 370/2009 (na mocy którego do rozporządzenia nr 795/2004 dodano art. 3c), dotyczące kryteriów, jakie należy zastosować, mimo iż to rozporządzenie nie ma zastosowania ratione temporis do całego okresu 2005–2009. Artykuł 3c rozporządzenia nr 795/2004 stanowi bowiem, że powierzchnia wykorzystywana zarówno do prowadzenia działalności rolniczej, jak i działalności pozarolniczej uważana jest za wykorzystywaną głównie do prowadzenia działalności rolniczej, o ile jej prowadzenie nie jest znacząco utrudnione przez intensywność, charakter, okres trwania i harmonogram działalności pozarolniczej.

49. Należy zatem zadać następujące pytanie: jak w tym kontekście rozumieć „znacząco utrudnione”? Omówię tę kwestię w dalszej części.

2. W przedmiocie głównego wykorzystania obszaru

50. Oczywiście kuszące wydawałoby się pozostawienie tego w gestii sądu odsyłającego z uwagi na jego wyłączną właściwość do oceny okoliczności faktycznych. Niemniej jednak w celu zapewnienia, w miarę możliwości, aby zasady kwalifikowalności stosowane były w sposób jednolity w całej Unii Europejskiej (pomimo swobody pozostawionej państwom członkowskim w zakresie wykonania tych zasad zgodnie z art. 3c akapit drugi rozporządzenia nr 795/2004), spróbuję nakreślić pewne parametry, które będą użyteczne przy określaniu, co stanowi główne wykorzystanie danej działki gruntu do celów prowadzenia działalności rolniczej ( 15 ).

51. Po pierwsze, chciałbym zauważyć, że pojęcie „głównego wykorzystania” samo w sobie jest nieco mylące. W braku należytego uwzględnienia przepisów art. 3c rozporządzenia nr 795/2004 uzasadnione byłoby bowiem założenie, że na rozpatrywanej działce gruntu może mieć miejsce jedynie czysto pomocnicza lub uboczna działalność pozarolnicza, aby działka taka kwalifikowała się do objęcia pomocą. Jednakże art. 3c wyraźnie obniża próg dotyczący kwalifikowalności: w moim przekonaniu fakt, że główne wykorzystanie wiąże się jedynie z wymogiem, aby działalność rolnicza nie była znacząco utrudniona, sugeruje bowiem, że ocena powinna skupiać się na specjalnych warunkach towarzyszących wykonywaniu działalności rolniczej, w szczególności na rzeczywistych możliwościach prowadzenia tej działalności ( 16 ). W tym względzie nie istnieje żadna przeszkoda ku temu, aby na tej samej działce gruntu wykonywane były dwa rodzaje działalności (lub większa ich liczba), pod warunkiem że działalność pozarolnicza nie utrudnia znacząco prowadzenia działalności rolniczej.

52. Biorąc pod uwagę, że niemożliwe – i nie do końca pożądane – jest sporządzenie wyczerpującego wykazu sytuacji, w których działalność rolniczą uznaje się za główną, szczególnie istotne jest, aby sąd odsyłający, dokonując oceny, wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne dotyczące różnych sposobów wykorzystania. W zakresie, w jakim można zaobserwować stopień zakłócenia odnośnie do prowadzenia działalności rolniczej, kolejnym etapem powinno być zbadanie, czy zakłócenie to osiąga poziom uznawany za „znaczący”. Uważam, że osiągnięcie tego progu oznaczałoby, że rolnik napotkał rzeczywiste – i niepozbawione znaczenia – trudności lub przeszkody w wykonywaniu działalności rolniczej.

53. Dla zobrazowania tego poglądu załóżmy, że rolnik zawiera umowę z ośrodkiem narciarskim. Na mocy tej umowy rolnik uprawia trawę, ale także wypasa bydło na rozpatrywanych działkach gruntu, które są częścią terenów narciarskich w sezonie zimowym. Innymi słowy, te same działki gruntu wykorzystywane są do prowadzenia różnego rodzaju działalności. Jednakże tak długo jak owa działalność pozarolnicza nie utrudnia rolnikowi uprawy i zbiorów plonów w stosownych okresach roku, trudno jest uznać ją za stanowiącą przeszkodę mogącą znacząco utrudnić działalność rolniczą prowadzoną przez rolnika. Rysuje się tu oczywista analogia do organizacji ćwiczeń wojskowych: sam fakt, że na rozpatrywanym obszarze organizowane są ćwiczenia wojskowe (czego ustalenie należy do sądu odsyłającego), nie oznacza, że obszar ten przestaje wpisywać się w definicję pojęcia „kwalifikującego się hektara” – pod warunkiem że te ćwiczenia nie zakłócają w sposób znaczący prowadzenia omawianej działalności rolniczej.

54. Trzeba przyznać, że skorzystanie z właściwych prerogatyw umownych, jak również z ograniczeń wynikających z wykonywania działalności pozarolniczej (w niniejszej sprawie dotyczących organizacji ćwiczeń wojskowych lub sprawnego funkcjonowania operacji lotniczych) może z pewnością skutkować ograniczeniami dla rolnika. Nie implikuje to jednak automatycznie znaczącego utrudnienia w kontekście działalności rolniczej.

55. W moim przekonaniu wpływ na kwalifikowalność działki gruntu należy stwierdzić wyłącznie w sytuacji, gdy działalność pozarolnicza zakłóca także wykorzystanie tego obszaru do celów działalności rolniczej w wymiarze czasowym lub przestrzennym ( 17 ). W tym sensie nadrzędne znaczenie ma fakt, czy rolnik ma możliwość prowadzenia wybranej przez siebie działalności rolniczej, mimo że równolegle wykonywana jest działalność pozarolnicza, oraz, w zależności od przypadku, zastosowanie mają szczególne zasady i ograniczenia dotyczące wykorzystywania danego obszaru. Moim zdaniem działalność rolnicza nie jest znacząco utrudniona, jeżeli rolnik może rzeczywiście wykorzystywać rozpatrywany obszar do prowadzenia wybranej przez siebie działalności rolniczej ( 18 ).

56. Trzeba przyznać, zgodnie z twierdzeniem Komisji i rządu duńskiego, że wybór potencjalnej działalności rolniczej jest znacznie ograniczony w przypadku terenów lotnisk. Prawdą jest również to, że ścinanie traw w pobliżu pasów startowych i zabezpieczeń przerwanego startu (stopways) służy innym (pozarolniczym) celom, takim jak bezpieczeństwo ruchu lotniczego: aby zapewnić zgodność z przepisami w zakresie bezpieczeństwa lotów, trawa musi być ścinana w każdym wypadku. Jednakże w kontekście systemu płatności jednolitych okoliczności te są bez znaczenia. Czynnikiem, który ma bowiem znaczenie – co obrazują w szczególności art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 i art. 3c rozporządzenia nr 795/2004 – jest to, czy rolnik może prowadzić na rozpatrywanym obszarze wybraną przez siebie działalność rolniczą.

57. Johannes Demmer na przykład postanowił uprawiać na rozpatrywanym obszarze trawę wykorzystywaną do produkcji granulatu. Jest to działalność rolnicza, którą na tym obszarze można prowadzić bez większych trudności ( 19 ). Nie widzę powodu, dla którego J. Demmer miałby być karany za wybór działalności rolniczej, którą można prowadzić pomimo mających zastosowanie ograniczeń i „konkurencyjnej” działalności pozarolniczej.

58. Ponadto omówienie wątpliwości zgłoszonych przez rząd duński wymaga poczynienia jeszcze jednej uwagi. Nie uważam, że przyznanie, iż – w okolicznościach takich jak te w sprawie zawisłej przed sądem odsyłającym – działalność rolnicza nie jest znacząco utrudniona przez działalność pozarolniczą, stanowiłoby nadmierne rozciągnięcie granic kwalifikowalności. Nie należy bowiem zapominać, że mamy tu do czynienia z lokalnym lotniskiem (wojskowym). Mówiąc dokładniej, wydaje się sprzeczne z intuicją twierdzenie, że jakikolwiek główny węzeł transportowy lub teren zielony otaczający ruchliwe autostrady spełniałby kryterium wskazane w pkt 55 powyżej. Z uwagi na intensywność (ale możliwe, że także charakter, okres trwania oraz harmonogram) działalności pozarolniczej na tych obszarach rolnik z pewnością nie miałby możliwości prowadzenia wybranej przez siebie działalności rolniczej podczas, w zależności od sytuacji, okresu wegetacyjnego czy sezonu pastwiskowego.

59. Po takim wyjaśnieniu pragnę zauważyć, że strefy bezpieczeństwa otaczające pasy startowe, drogi kołowania i zabezpieczenia przerwanego startu (stopways) na lotniskach, podlegające szczególnym zasadom i ograniczeniom, mogą „kwalifikować się” do objęcia pomocą w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, pod warunkiem że działalność rolnicza prowadzona na tych obszarach nie jest znacząco utrudniona przez działalność pozarolniczą. Nie wystarcza to jednak, aby obszar ten w pełni kwalifikował się do objęcia pomocą. W myśl art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 rozpatrywane działki gruntu muszą także być częścią gospodarstwa rolnika. Omówię tę kwestię w kolejnych punktach.

3. W przedmiocie wymogu, zgodnie z którym obszar musi być częścią gospodarstwa

60. Po pierwsze, należy zauważyć, że zgodnie z art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 każda powierzchnia użytków rolnych gospodarstwa kwalifikuje się do objęcia pomocą. „Gospodarstwo” zostało zdefiniowane w art. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1782/2003 (oraz rozporządzenia nr 73/2009) jako „wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego państwa członkowskiego”.

61. Trybunał przedstawił już wskazówki w przedmiocie pojęcia „gospodarstwa” w wyroku Landkreis Bad Dürkheim ( 20 ). Tak jak w niniejszej sprawie, rolnik w tamtej sprawie nie dysponował pełną swobodą wykorzystywania rozpatrywanych obszarów. Przeciwnie, podlegał określonym instrukcjom organów krajowych mającym zapewnić spełnienie celu w zakresie ochrony przyrody i zachowania krajobrazu. W wyroku Landkreis Bad Dürkheim Trybunał stwierdził, że kryterium decydującym przy ustaleniu, czy dany obszar stanowi część gospodarstwa rolnika, jest fakt, że rolnik może wykorzystywać dany obszar samodzielnie i posiada uprawnienia decyzyjne wystarczające do prowadzenia rozpatrywanej działalności rolniczej. Trybunał z dużą starannością wyjaśnił jednak, że kryterium odnoszące się do samodzielności nie implikuje, że rolnik musi posiadać nieograniczone uprawnienia do dysponowania danym obszarem w ramach jego wykorzystywania do celów rolniczych ( 21 ).

62. Trzeba przyznać, że sprawa Landkreis Bad Dürkheim miała za przedmiot szczególny kontekst ochrony przyrody, który Trybunał uznał za zgodny z ogólnym celem rozporządzenia nr 73/2009. Bez względu na ten fakt jestem zdania, że powyższe twierdzenie dotyczące kryterium samodzielności jest także istotne w kontekście obszarów wykorzystywanych do celów, które nie są bezpośrednio związane z celami systemu płatności jednolitych. Konstatacja ta wyraźnie wskazuje, że ocena, czy dany obszar stanowi część gospodarstwa rolnika, jest ściśle związana z kwestią odnoszącą się do tego, co stanowi główne wykorzystanie tego konkretnego obszaru. Istotne kryteria wydają się bowiem do pewnego stopnia zbieżne ( 22 ).

63. Niniejsza sprawa dotyczy stref bezpieczeństwa wokół dróg startowych, dróg kołowania i zabezpieczeń przerwanego startu (stopways) na lotniskach. Obowiązujące zasady i ograniczenia mają swoje źródło z jednej strony w krajowych i międzynarodowych przepisach służących zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu lotniczego, a z drugiej strony w warunkach umownych. Regulują one między innymi utrzymanie obszaru w określonej kulturze, rodzaj roślin, jaki można uprawiać i zbierać (w praktyce jest to trawa) oraz dopuszczalną wysokość trawy. Trudno zatem zaprzeczyć, że rolnik w sytuacji J. Demmera nie dysponuje pełną samodzielnością w odniesieniu do wykorzystania rozpatrywanych obszarów.

64. Jednakże jeśli tylko rolnik jest w stanie wykorzystywać obszar do prowadzenia wybranej przez siebie działalności rolniczej, która nie jest znacząco utrudniona przez działalność pozarolniczą prowadzoną na tym obszarze (lub w przypadku gdy nie jest prowadzona żadna działalność pozarolnicza – przez same zasady i ograniczenia mające zastosowanie), nie ma powodu, aby uważać, że obszary rozpatrywane w sprawie zawisłej przed sądem odsyłającym nie stanowiłyby także części gospodarstwa rolnika w rozumieniu rozporządzeń nr 1782/2003 i nr 73/2009. Z zastrzeżeniem spełnienia tego kryterium, nie widzę powodu, dla którego rolnik taki jak J. Demmer nie miałby także dysponować pewnym stopniem samodzielności oraz uprawnieniami decyzyjnymi wystarczającymi do prowadzenia rozpatrywanej działalności rolniczej, zgodnie z orzecznictwem Trybunału.

65. Na zakończenie pragnę zwrócić uwagę na fakt, że system płatności jednolitych stanowi formę wsparcia dochodowego, które może stymulować rolnictwo na obszarach, które w przeciwnym wypadku nie byłyby wykorzystywane do tych celów. Sprawa zawisła przed sądem odsyłającym jest przykładem takiej sytuacji. Jednakże nie jestem w stanie doszukać się w obowiązujących ramach prawnych ani gdzie indziej względów, które uzasadniałyby automatyczne wykluczenie kwalifikowalności do objęcia pomocą w odniesieniu do obszaru, na którym prowadzona jest działalność rolnicza, z tego tylko powodu, że obszar ten znajduje się w granicach lotniska. Jeżeli spełnione jest kryterium określone w pkt 55 powyżej, lokalizacja obszaru jest nieistotna.

66. Stoję zatem na stanowisku, że grunty rolne, w skład których wchodzą strefy bezpieczeństwa wokół dróg startowych, dróg kołowania i zabezpieczeń przerwanego startu (stopways) na lotniskach, należy uznać za przynależące do „gospodarstwa” i tym samym kwalifikujące się do objęcia pomocą w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 i art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, pod warunkiem że pomimo mających zastosowanie zasad i ograniczeń rolnik dysponuje pewnym stopniem samodzielności i uprawnieniami decyzyjnymi, wystarczającymi do prowadzenia wybranej przez siebie działalności rolniczej na rozpatrywanych obszarach.

67. Jeżeli w następstwie oceny wszystkich istotnych okoliczności faktycznych zawisłego przed nim sporu sąd odsyłający stwierdzi, że rozpatrywane obszary nie kwalifikują się do objęcia pomocą, ponieważ zasady i ograniczenia znacząco utrudniają J. Demmerowi prowadzenie działalności rolniczej, powstanie pytanie, czy J. Demmer powinien był w sposób rozsądny wykryć błędne przydzielenie uprawnień do płatności i nienależną wypłatę pomocy (pytanie 3). W tym względzie należy także ustalić stosowne ramy czasowe, które stanowić będą punkt odniesienia dla tej oceny (pytania 4 i 5). W dalszej części zajmę się łączną analizą wszystkich tych pytań.

C – W przedmiocie błędów, które rolnik mógł w rozsądny sposób wykryć, a także w przedmiocie dobrej wiary

68. W niniejszej sprawie rozważenia wymagają trzy kwestie: (i) czy zaszedł błąd, który rolnik mógł w rozsądny sposób wykryć, w odniesieniu do przydzielenia uprawnień do płatności dotyczących rozpatrywanego obszaru; (ii) czy zaszedł błąd, który rolnik mógł w rozsądny sposób wykryć w momencie wypłaty pomocy dotyczącej rozpatrywanego obszaru; i wreszcie (iii) czy można uznać, że beneficjent taki jak J. Demmer działał w dobrej wierze. Sąd odsyłający wyraża także niepewność, jeżeli chodzi o stosowny okres, w odniesieniu do którego należy przeprowadzić tę ocenę.

69. Co do zasady nienależnie przydzielone uprawnienia powinny zostać odebrane, a nienależnie wypłacona pomoc podlega odzyskaniu. Podstawowym celem odzyskania nienależnych płatności jest bez wątpienia ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej oraz zapobieganie bezpodstawnemu wzbogaceniu ( 23 ). Idea ta została w sposób jednoznaczny wyrażona w art. 73 ust. 1 i art. 73a rozporządzenia nr 796/2004. Od tej zasady istnieją jednak wyjątki.

70. Wyjątki te zostały wyrażone w art. 137 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 (nienależne przydzielenie uprawnień do płatności) oraz art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004 (nienależnie wypłacona pomoc). Niewątpliwie, jak zauważa rząd duński, przepisy te mają na celu zapewnienie przestrzegania zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań ( 24 ). Pozostaje jednak pytanie, czy wspomniane wyjątki mają zastosowanie do okoliczności niniejszej sprawy.

71. Zanim przejdę do omówienia tej kwestii, chciałbym na wstępie zaznaczyć, że zgodnie z podejściem przyjętym powyżej kwalifikowalność obszarów zlokalizowanych na terenie lotnisk ustala się na podstawie analizy poszczególnych przypadków. Kwalifikowalność nie może być bowiem z góry wykluczona. Możliwe jest również występowanie różnic w zakresie kwalifikowalności w zależności od danego roku, w odniesieniu do którego udzielono pomocy. Strefy bezpieczeństwa wokół dróg startowych, dróg kołowania i zabezpieczeń przerwanego startu (stopways) na lotniskach mogą w rzeczywistości stanowić kwalifikujące się hektary, pod warunkiem że rolnik może faktycznie prowadzić na rozpatrywanym obszarze wybraną przez siebie działalność rolniczą. Kolejną sprawą, jaką należy uwzględnić, jest to, że rolnictwo stanowi działalność zawodową. Moim zdaniem należy przypisać tej okoliczności szczególne znaczenie w kontekście ustalania stopnia staranności wymaganej od rolnika wnioskującego o pomoc w ramach systemu płatności jednolitych.

72. Jeżeli chodzi o ostatni punkt, chciałbym zwrócić uwagę na art. 12 rozporządzenia nr 796/2004, w szczególności art. 12 ust. 1 lit. f) i art. 12 ust. 4 tego rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami do rolnika należy sprawdzenie prawidłowości informacji zawartych we wstępnie zadrukowanym formularzu służącym do złożenia wniosku o pomoc w ramach systemu płatności jednolitych. Z przepisów tych wynika również, że system wsparcia dochodowego ustanowiony na mocy rozporządzeń podstawowych opiera się na założeniu, że rolnicy są świadomi warunków dotyczących przyznawania pomocy w ramach przedmiotowych systemów. Przepisy te odzwierciedlają ideę, w myśl której od rolników, jako od grupy zawodowej, można oczekiwać zachowania szczególnej staranności przy składaniu wniosków o pomoc oraz świadomości warunków odnoszących się do jej przyznawania.

73. Ponadto, jak zauważa Komisja, okoliczność, że właściwe władze przydzieliły uprawnienia do płatności co do konkretnych obszarów lub że pomoc została wypłacona w odniesieniu do tych obszarów, nie „zwalnia” rolnika z ciążących na nim obowiązków. Przepisy, które sąd odsyłający wskazuje w swoich pytaniach, w szczególności art. 73 rozporządzenia nr 796/2004, dotyczą bowiem sytuacji, w których dokonano już nienależnej płatności. Co więcej, zgodnie z art. 73a tego rozporządzenia rolnik zrzeka się nienależnie przydzielonych uprawnień, które zostają uznane za nigdy nieprzydzielone. Dlatego też sam fakt przydzielenia uprawnień do płatności (lub nawet dokonania płatności) nie oznacza, że nienależnie uzyskaną korzyść należy uznać za prawidłową. Istnieje raczej ryzyko – którego rolnicy powinni być świadomi – że korekty mogą nastąpić nawet po tym, jak płatność została dokonana.

74. Z uwagi na to rolnik zawodowy, tak jak J. Demmer, powinien znać warunki odnoszące się do „kwalifikujących się hektarów” w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2004 i art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Dlatego nie wydaje się szczególnie surowym wymogiem uznanie, że taki rolnik – w szczególności z uwagi na swoje doświadczenie zawodowe ( 25 ) – winien mieć świadomość szczególnych zasad mających zastosowanie do rozpatrywanych obszarów podlegających mieszanemu wykorzystaniu ( 26 ). Co się tyczy bardziej konkretnie kwestii dobrej wiary i pomocy już wypłaconej, chciałbym po prostu zauważyć, że okoliczność, iż płatność została dokonana, ma niewielkie znaczenie dla oceny, czy można uznać, że beneficjent działał w dobrej wierze. W szczególnym kontekście systemu pomocy, mającego na celu zapewnianie wsparcia dochodowego dla grupy zawodowej, ocena działania w dobrej wierze powinna opierać się – tak jak w przypadku badania racjonalności, o którym mowa powyżej – na obiektywnych przesłankach.

75. Co się tyczy istotnego okresu, w odniesieniu do którego należy dokonać oceny, pragnę wskazać, co następuje.

76. Po pierwsze, art. 137 rozporządzenia nr 73/2009 określa zasadę, zgodnie z którą uprawnienia do płatności nienależnie przydzielone przed dniem 1 stycznia 2009 r. uznaje się za prawidłowe od dnia 1 stycznia 2010 r. Zasada ta ma jednak zastosowanie wyłącznie w zakresie, w jakim błąd, który spowodował nienależną płatność, nie mógł w rozsądny sposób zostać wykryty przez rolnika. W tym względzie z akt sprawy wynika, że sporne działki gruntu usunięto z rejestru gruntów w 2008 r. Wówczas J. Demmerowi przekazano tę informację, jak również informację dotyczącą zamiaru ponownego rozpatrzenia przez właściwe władze wniosków za lata poprzednie i ponownego obliczenia uprawnień do płatności. W świetle powyższego uważam, że art. 137 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 nie ma zastosowania do okoliczności sprawy zawisłej przed sądem odsyłającym.

77. Ogólnie rzecz biorąc, aby ten przepis miał zastosowanie, błąd musi być tego rodzaju, że rolnik nie mógł w sposób rozsądny wykryć tego błędu przed dniem 1 stycznia 2010 r. W sytuacji gdy działalność rolnicza danego rolnika była znacząco utrudniona przez działalność pozarolniczą (w dowolnym okresie przed dniem 1 stycznia 2010 r.), nie wyobrażam sobie, jak można byłoby poważnie twierdzić, że rolnik posiadający określone kompetencje zawodowe nie był w stanie wykryć błędu, który doprowadził do nienależnego przydzielenia uprawnień do płatności.

78. Po drugie, art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 dotyczy płatności już dokonanych. Z uwagi na informacje, jakimi J. Demmer dysponował w 2008 r., wyjątki dotyczące odzyskania określone w art. 73 ust. 4 i 5 mogą w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do okresu wcześniejszego.

79. Na potrzeby oceny, czy rolnik mógł w rozsądny sposób wykryć błąd, który doprowadził do nienależnej płatności w rozumieniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, za istotny moment należy w moim przekonaniu uznać moment dokonania płatności – co również wyraźnie wskazuje ten przepis. Dlaczego bowiem rolnik miałby być pozbawiony możliwości wnioskowania o pomoc, w sytuacji gdy obszary można przecież uznać za kwalifikujące się hektary?

80. W szczególności w przypadku mieszanego wykorzystania gruntu nietrudno wyobrazić sobie, że wpływ zarówno ograniczeń umownych, jak i ograniczeń wynikających z przepisów prawa na wykorzystanie rozpatrywanego obszaru może nie być widoczny przed rozpatrywanym rokiem, w odniesieniu do którego udzielono pomocy. Przykładowo przed złożeniem wniosku mogło nie być możliwe przewidzenie, czy (a jeżeli tak, to w jakim stopniu) właściciel gruntu de facto skorzysta ze swoich prerogatyw umownych (w niniejszej sprawie chodzi o organizację ćwiczeń wojskowych) lub czy rolnik będzie mógł rzeczywiście wykorzystywać rozpatrywany obszar do prowadzenia wybranej przez siebie działalności rolniczej. W zakresie, w jakim pomoc wypłacana jest jednorazowo za jeden rok, w odniesieniu do którego udzielono pomocy, ocena dotycząca art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 powinna być moim zdaniem przeprowadzona osobno dla poszczególnych lat, w odniesieniu do których udzielano pomocy. Jest to uzasadnione tym, że – jak wyjaśniłem powyżej – okoliczności mogą ulegać zmianom w miarę upływu czasu.

81. Po trzecie i na zakończenie, zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 obowiązek zwrotu jest ograniczony do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Jak wspomniałem powyżej, nie uważam, by rolnik, który rzeczywiście zamierza wykorzystywać rozpatrywany obszar do prowadzenia określonej działalności rolniczej, powinien być karany za fakt wnioskowania o pomoc. Jest to uzasadnione tym, że rolnik może nie być w stanie określić zawczasu, czy charakter ograniczeń dotyczących wykorzystywania obszaru uniemożliwi mu wykorzystywanie rozpatrywanych obszarów do prowadzenia wybranej przez siebie działalności rolniczej.

82. Ze względu na powyższe aby mógł mieć zastosowanie wyjątek określony w art. 73 ust. 5, rolnik musi – w szczególności w celu uniknięcia bezpodstawnego wzbogacenia się – działać w dobrej wierze (tj. w rzeczywistym przekonaniu, że wybrana przez niego działalność rolnicza może być faktycznie prowadzona na danym obszarze) w każdym istotnym momencie, począwszy od przydzielenia uprawnień do płatności, a skończywszy na wypłacie pomocy. W związku z tym ocenę działania w dobrej wierze dla celów art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 należy przeprowadzić osobno dla każdego roku, w odniesieniu do którego udzielono pomocy, a działanie w dobrej wierze musi dotyczyć całego okresu zwieńczonego dokonaniem płatności.

IV – Wnioski

83. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne przedłożone przez Vestre Landsret w następujący sposób: 1) Strefy bezpieczeństwa wokół dróg startowych, dróg kołowania i zabezpieczeń przerwanego startu (stopways) na lotniskach mogą kwalifikować się do objęcia pomocą w rozumieniu art. 44 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników i art. 34 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, pod warunkiem że pomimo mających zastosowanie zasad i ograniczeń rolnik faktycznie ma możliwość wykorzystywania rozpatrywanego obszaru do prowadzenia wybranej przez siebie działalności rolniczej. 2) W sytuacji gdy rolnik wnioskuje o pomoc w zakresie działalności rolniczej prowadzonej w strefach bezpieczeństwa wokół dróg startowych, dróg kołowania, zabezpieczeń przerwanego startu (stopways) na lotniskach, a) zachodzi błąd, który rolnik mógł w sposób rozsądny wykryć, w rozumieniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, jeżeli w czasie, gdy dokonano płatności, rolnik miał świadomość, że nie może faktycznie wykorzystywać rozpatrywanego obszaru do prowadzenia wybranej przez siebie działalności rolniczej w odpowiednim roku, w odniesieniu do którego udzielono pomocy, oraz b) nie można uznać, że beneficjent działał w dobrej wierze w rozumieniu art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, jeżeli w czasie, gdy dokonano płatności, rolnik miał świadomość, że nie może faktycznie wykorzystywać rozpatrywanego obszaru do prowadzenia wybranej przez siebie działalności rolniczej w odpowiednim roku, w odniesieniu do którego udzielono pomocy. 3) Ocenę dotyczącą pkt 2 lit. a) i b) należy przeprowadzać indywidualnie w zakresie każdego roku, w odniesieniu do którego udzielono pomocy.

( 1 ) Język oryginału: angielski.

( 2 ) Rozporządzenie Rady z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. L 270, s. 1), ze zmianami.

( 3 ) Rozporządzenie Rady z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 30, s. 16), ze zmianami.

( 4 ) Rozporządzenie Komisji z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady w celu wdrożenia systemu jednolitych płatności określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U. L 141, s. 1), ze zmianami.

( 5 ) Rozporządzenie Komisji z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. L 141, s. 18), ze zmianami.

( 6 ) Rozporządzenie Komisji z dnia 6 maja 2009 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 795/2004 ustanawiające szczegółowe zasady w celu wdrożenia systemu jednolitych płatności określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 114, s. 3).

( 7 ) Zobacz także art. 2 lit. b) i e) rozporządzenia nr 795/2004.

( 8 ) Zmienione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2184/2005 z dnia 23 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenia (WE) nr 796/2004 i (WE) nr 1973/2004 ustanawiające szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U. L 347, s. 61).

( 9 ) Zmienione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 239/2005 z dnia 11 lutego 2005 r. zmieniającym i sprostowującym rozporządzenie (WE) nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. L 42, s. 3).

( 10 ) Paragrafy 4–8 umowy między J. Demmerem a bazą lotniczą w Skrydstrup i § 4 i 6–8 umowy między J. Demmerem a portem lotniczym w Aalborgu.

( 11 ) Zobacz art. 39 ust. 1 lit. b) TFUE. Dla celów dalszej analizy zob. J. Hartig Danielsen, EU Agricultural Law, Alphen An den Rijn, Kluwer Law International 2013, s. 17 i nast.

( 12 ) Zobacz także art. 9 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.U. L 316, s. 1) oraz art. 32 ust. 2 lit. a) i art. 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U. L 347, s. 608), które nie mają zastosowania ratione temporis w niniejszej sprawie.

( 13 ) Zobacz wyrok Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, pkt 37. Zaklasyfikowanie jako gruntu rolnego nie wymaga, aby obszar wykorzystywany był wyłącznie do celów rolniczych.

( 14 ) Zobacz podobnie opinia rzecznika generalnego J. Mazáka w sprawie Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:265, pkt 26. Pogląd ten znalazł potwierdzenie Trybunału w wyroku Landkreis Bad Dürkheim, EU:C:2010:606, pkt 49.

( 15 ) Zgodnie z motywem 3 rozporządzenia nr 370/2009 należy ustalić kryteria ramowe dla wszystkich państw członkowskich. Odczytuję to stwierdzenie jako wyrażające zamiar prawodawcy, jakim jest zapewnienie, w możliwym zakresie, jednolitego stosowania przepisów regulujących przyznawanie pomocy.

( 16 ) Zobacz podobnie opinia rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie Wree, C‑422/13, EU:C:2014:2108, pkt 38–41. Jego zdaniem szczególne znaczenie należy przypisać obiektywnym cechom charakterystycznym powierzchni, jak również celowi rozpatrywanej działalności rolniczej.

( 17 ) Zobacz podobnie opinia rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie Wree, EU:C:2014:2108, pkt 36–38.

( 18 ) Zobacz podobnie opinia rzecznika generalnego J. Mazáka w sprawie Landkreis Bad Dürkheim, EU:C:2010:265, pkt 58, w której omówiono kryteria, jakie należy uwzględnić przy ustalaniu, czy obszar przypisany jest do gospodarstwa rolnika. Zobacz pkt 62 poniżej odnośnie do nakładania się istotnych kryteriów.

( 19 ) Wnioski z analizy byłyby zgoła odmienne, gdyby rolnik w sytuacji J. Demmera postanowił uprawiać zboże, na przykład owies, którego zbiory, według mojej wiedzy, odbywają się w specjalnych warunkach, lub wypasać bydło w rozpatrywanych strefach bezpieczeństwa na lotnisku.

( 20 ) Zobacz wyrok Landkreis Bad Dürkheim, EU:C:2010:606.

( 21 ) Ibidem, pkt 59–66 i przytoczone tam orzecznictwo. Mimo że nie ma to bezpośredniego odniesienia do niniejszej sprawy, warto podkreślić, że oprócz podkreślenia kryterium samodzielności Trybunał stwierdził także, że w celu przyporządkowania obszaru do gospodarstwa obszary kwalifikujące się do objęcia pomocą powinny ponadto pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy. Co więcej, sporne obszary nie mogą być przedmiotem żadnej działalności rolniczej wykonywanej przez osobę trzecią we wskazanym powyżej okresie.

( 22 ) Zobacz także opinia rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie Wree, EU:C:2014:2108, pkt 40. Uważa on, że kryterium „wystarczającej samodzielności”, o którym mowa w wyroku Landkreis Bad Dürkheim, może zostać wykorzystane mutatis mutandis przy ocenie, czy działalność rolnicza jest znacząco utrudniona.

( 23 ) Zobacz wyrok Strawson i Gagg & Sons, C‑304/00, EU:C:2002:695, pkt 41.

( 24 ) Zobacz podobnie wyrok Agroferm, C‑568/11, EU:C:2013:407, pkt 52. Zobacz także opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Agroferm, C‑568/11, EU:C:2013:35, pkt 47 i nast.

( 25 ) Zobacz analogicznie orzecznictwo Trybunału dotyczące retrospektywnego pokrycia należności celnych, wyrok Ilumitrónica, C‑251/00, EU:C:2002:655, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo. W tym kontekście Trybunał przypisuje szczególne znaczenie doświadczeniu zawodowemu przedsiębiorcy w ramach oceny, czy osoba zobowiązana do zapłaty działała w dobrej wierze lub, innymi słowy, czy brak pobrania opłaty był wynikiem błędu, którego dana osoba nie mogła w sposób rozsądny wykryć.

( 26 ) Zobacz mutatis mutandis wyrok Schilling i Nehring, C‑63/00, EU:C:2002:296, pkt 41.