OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

PEDRA CRUZA VILLALÓNA

przedstawiona w dniu 14 stycznia 2015 r. ( 1 )

Sprawa C‑62/14

Peter Gauweiler,

Bruno Bandulet,

Wilhelm Hankel,

Wilhelm Nölling,

Albrecht Schachtschneider,

Joachim Starbatty,

Roman Huber i in.,

Johann Heinrich von Stein i in.,

Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag

przeciwko

Deutscher Bundestag

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

złożony przez Bundesverfassungsgericht [Niemcy])

„Polityka gospodarcza i pieniężna — Ważność decyzji Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego z dnia 6 września 2012 r. — Szczegóły techniczne dotyczące skupu obligacji skarbowych na rynku wtórnym („Outright Monetary Transactions” [OMT]) — Kontrola zgodności z konstytucją krajową aktów Unii — Akty ultra vires — Tożsamość konstytucyjna — Lojalna współpraca — Dopuszczalność — Charakter aktu podlegającego zaskarżeniu w ramach postępowania w trybie prejudycjalnym — Polityka komunikacji publicznej Europejskiego Banku Centralnego — Kompetencje Europejskiego Banku Centralnego — Stabilność cen — Przywrócenie kanałów transmisji polityki pieniężnej — Artykuł 119 i art. 127 ust. 1 i 2 TFUE — Wyjątkowe okoliczności — Niekonwencjonalne środki polityki pieniężnej — Zasada proporcjonalności — Artykuł 5 ust. 4 TUE — Artykuł 123 TFUE — Zakaz monetyzacji długu państw członkowskich strefy euro”

Spis treści

I – Ramy prawne A – Ramy prawne w Unii B – Krajowe ramy prawne II – Okoliczności faktyczne i postępowanie przed sądem krajowym III – Odesłanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości IV – Rozważania wstępne: w przedmiocie trudności „funkcjonalnej” dotyczącej odesłania prejudycjalnego w kontekście właściwego orzecznictwa BVerfG V – Dopuszczalność VI – Pytania prejudycjalne A – Pierwsze pytanie prejudycjalne: art. 119 i 127 ust. 1 i 2 TFUE oraz granice polityki pieniężnej EBC 1. Stanowiska uczestników postępowania 2. Analiza a) Uwagi wstępne i) W przedmiocie statusu i mandatu EBC ii) Środki niekonwencjonalne polityki pieniężnej i zaliczenie do nich programu OMT. – Niekonwencjonalne środki polityki pieniężnej według EBC – Program OMT jako niekonwencjonalny środek polityki pieniężnej b) Kompetencje EBC i program OMT i) Program OMT i polityka gospodarcza Unii i państw członkowskich jako granice kompetencji EBC – Polityka gospodarcza i polityka pieniężna Unii – Program OMT w świetle kryteriów definiujących politykę gospodarczą oraz politykę pieniężną Unii ii) Kontrola proporcjonalności programu OMT (art. 5 ust. 4 TUE) – Uzasadnienie co do okoliczności usprawiedliwiających program OMT, przesłanka proporcjonalności – Test adekwatności – Test niezbędnego charakteru – Test proporcjonalności sensu stricto – Wniosek pośredni c) Odpowiedź na pierwsze pytanie prejudycjalne B – Drugie pytanie prejudycjalne: zgodność programu OMT z art. 123 ust. 1 TFUE (zakaz monetyzacji długu państw strefy euro) 1. Stanowisko uczestników postępowania 2. Analiza a) Zakaz monetyzacji długu państw członkowskich (art. 123 ust. 1 TFUE) i nabywania obligacji skarbowych przez EBC b) Program OMT i jego zgodność z zakazem przewidzianym w art. 123 ust. 1 TFUE. i) Zrzeczenie się praw i status pari passu ii) Ryzyko kredytowe iii) Zatrzymanie do dnia zapadalności iv) Chwila nabycia v) Zachęta do nabycia na rynku pierwotnym 3. Odpowiedź na drugie pytanie prejudycjalne VII – Wnioski

1. Komunikatem prasowym wydanym po posiedzeniu Rady Prezesów EBC, które miało miejsce w dniach 5 i 6 września 2012 r., Europejski Bank Centralny poinformował o porozumieniu, na mocy którego powstał program skupu obligacji skarbowych emitowanych przez państwa strefy euro, który nazwano „Outright Monetary Transactions” (bezwarunkowe transakcje monetarne, zwany dalej „OMT”). Komunikat prasowy przedstawiał podstawowe cechy wskazanego programu skupu obligacji. Mimo to kwestia przyjęcia instrumentów prawnych regulujących program pozostała w zawieszeniu aż do dnia dzisiejszego.

2. We wskazanym komunikacie prasowym Europejski Bank Centralny (zwany dalej „EBC”) zadeklarował gotowość do nabywania obligacji skarbowych państw strefy euro na rynkach wtórnych pod określonymi warunkami. Mówiąc krótko, EBC uzależnił stosowanie programu od tego, czy państwa, których on dotyczy, podlegają programowi pomocy finansowej Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej (European Financial Stability Facility, zwanego dalej „EFSF”) lub Europejskiego Mechanizmu Stabilności (European Stability Mechanism, zwanego dalej „ESM”), o ile taki program dopuszcza skup na rynku pierwotnym. Ponadto operacje w ramach programu OMT miały koncentrować się na krótszej części krzywej dochodowości bez ustanawiania ograniczeń ilościowych ex ante, zaakceptowano, że EBC będzie traktowany w ten sam sposób (pari passu) jak prywatni wierzyciele oraz że zostanie podjęte zobowiązanie poddania wygenerowanej płynności pełnej sterylizacji.

3. W tych okolicznościach, jako odpowiedź na sytuację uważaną za wyjątkową z punktu widzenia wydolności polityki pieniężnej powierzonej EBC, powstawał program OMT. Międzynarodowy kryzys gospodarczy, który rozpoczął się w 2008 r., w 2010 r. przeistoczył się w szeregu państw strefy euro w kryzys długu publicznego. Latem 2012 r. wobec wątpliwości inwestorów co do niezawodności euro, szereg państw członkowskich strefy euro zmierzały, w obliczu zdawałoby się niepowstrzymanego wzrostu premii za ryzyko od obligacji skarbowych, w stronę sytuacji finansowej nie do udźwignięcia. „Odwrót od” euro i w efekcie powrót do walut krajowych wydawały się nieuchronną i samospełniającą przepowiednią. W tym właśnie kontekście EBC ogłosił program OMT, postrzegany zasadniczo jako skonkretyzowanie obietnicy danej przez prezesa M. Draghiego kilka tygodni wcześniej, że uczyni on w ramach swoich kompetencji „wszystko co konieczne” w celu przywrócenia zaufania do wspólnej waluty.

4. Po raz pierwszy w swej historii niemiecki federalny trybunał konstytucyjny (Bundesverfassungsgericht, zwany dalej „BVerfG”) zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości na mocy art. 267 TFUE, kwestionując zgodność z prawem programu OMT. Jak zostanie wykazane w dalszej części, pytania przedstawione przez BVerfG rodzą najwyższej wagi trudności interpretacyjne, do których winien odnieść się Trybunał Sprawiedliwości.

5. Pierwsza kwestia, jaką należy się zająć, wiąże się z tym, że BVerfG przedkłada odesłanie prejudycjalne w ramach tego, co nazywa kontrolą ultra vires aktów Unii wywierających wpływ na „tożsamość konstytucyjną” Republiki Federalnej Niemiec. BVerfG wychodzi z założenia, że kwestionowany akt EBC jest bezprawny w świetle krajowego prawa konstytucyjnego, a nawet prawa Unii, natomiast przed dokonaniem dalszej oceny przekazuje sprawę do Trybunału Sprawiedliwości, aby ten osądził akt z punktu widzenia prawa Unii.

6. Trybunał powinien również zająć się kwestią dopuszczalności, dotyczącą zaskarżalności porozumienia, którego podano jedynie podstawowy zarys za pomocą komunikatu prasowego. Pomimo że z pozoru jest to zwykły komunikat prasowy, który z trudem można uznać za akt podlegający kontroli pod względem ważności, okoliczności niniejszego przypadku w połączeniu ze szczególną rolą, jaką odgrywa komunikacja publiczna w działalności banków centralnych, mogłyby uzasadniać odpowiedź odmienną.

7. Co się tyczy istoty sprawy, Trybunał Sprawiedliwości staje w obliczu trudności, które tradycyjnie przedstawiają dla prawa publicznego stany nadzwyczajne. Wobec możliwej dezintegracji strefy euro stawiane mu jest pytanie, jakimi kompetencjami dysponuje EBC, instytucja, która – w przeciwieństwie do innych banków centralnych – działa zgodnie ze szczególnie ograniczonym mandatem. EBC podnosi, że program OMT jest odpowiednim narzędziem w obliczu sytuacji nadzwyczajnych, gdyż pomimo swojego „niekonwencjonalnego” charakteru i ryzyka, które ze sobą niesie, jego celem nie jest nic innego, jak to co niezbędne w celu odzyskania przez EBC zdolności do czynienia efektywnego użytku ze swych instrumentów polityki pieniężnej. Z drugiej strony skarżący w postępowaniu głównym, jak również sam sąd krajowy wątpią, aby był to autentyczny cel programu, gdyż ich zdaniem ostatecznym celem omawianego programu jest przekształcenie EBC w „pożyczkodawcę ostatniej szansy” dla państw strefy euro.

8. Sytuacja ta skłoniła BVerfG do podzielenia się z Trybunałem Sprawiedliwości wątpliwościami w kwestii zgodności programu OMT z traktatami. Po pierwsze, poprzez pytanie, czy wskazany program nie stanowi raczej środka polityki gospodarczej, znajdującego się przez to poza zakresem mandatu EBC, a nie polityki pieniężnej. Po drugie poprzez zakwestionowanie tezy, zgodnie z którą wskazany środek nie narusza zakazu monetyzacji długu, zawartego w art. 123 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

I – Ramy prawne

A – Ramy prawne w Unii

9. Tytuł VIII trzeciej części TFUE, zatytułowany: „Polityka gospodarcza i pieniężna” rozpoczyna się od następującego przepisu wprowadzającego: „Artykuł 119 1. Dla osiągnięcia celów określonych w artykule 3 Traktatu o Unii Europejskiej, działania państw członkowskich i Unii obejmują, na warunkach przewidzianych w traktatach, przyjęcie polityki gospodarczej opartej na ścisłej koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich, rynku wewnętrznym i ustaleniu wspólnych celów oraz prowadzonej w poszanowaniu zasady otwartej gospodarki rynkowej z wolną konkurencją. 2. Równolegle, na warunkach i zgodnie z procedurami przewidzianymi w traktatach, działania te obejmują jedną walutę, euro, jak również określenie oraz prowadzenie jednolitej polityki pieniężnej i polityki wymiany walut, których głównym celem jest utrzymanie stabilności cen, oraz, bez uszczerbku dla tego celu, wspieranie ogólnych polityk gospodarczych w Unii, zgodnie z zasadą otwartej gospodarki rynkowej z wolną konkurencją. 3. Te działania państw członkowskich i Unii zakładają poszanowanie następujących zasad przewodnich: stabilnych cen, zdrowych finansów publicznych i warunków pieniężnych oraz trwałej równowagi płatniczej”.

10. W dalszej części TFUE zawiera postanowienia wprowadzające zakaz monetyzacji długu państw członkowskich o następującym brzmieniu: „Artykuł 123 1. Zakazane jest udzielanie przez Europejski Bank Centralny lub banki centralne państw członkowskich, zwane dalej „krajowymi bankami centralnymi”, pożyczek na pokrycie deficytu lub jakichkolwiek innych kredytów instytucjom, organom lub jednostkom organizacyjnym Unii, rządom centralnym, władzom regionalnym, lokalnym lub innym władzom publicznym, innym instytucjom lub przedsiębiorstwom publicznym państw członkowskich, jak również nabywanie bezpośrednio od nich przez Europejski Bank Centralny lub krajowe banki centralne ich papierów dłużnych. 2. Ustęp 1 nie ma zastosowania do publicznych instytucji kredytowych, które, w ramach utrzymywania rezerw przez banki centralne, korzystają ze strony krajowych banków centralnych i Europejskiego Banku Centralnego z takiego samego traktowania jak prywatne instytucje kredytowe”.

11. Cele oraz podstawowe zadania EBC zapisano w TFUE w następujący sposób: „Artykuł 127 1. Głównym celem Europejskiego Systemu Banków Centralnych, zwanego dalej „ESBC”, jest utrzymanie stabilności cen. Bez uszczerbku dla celu stabilności cen, ESBC wspiera ogólne polityki gospodarcze w Unii, mając na względzie przyczynianie się do osiągnięcia celów Unii ustanowionych w artykule 3 Traktatu o Unii Europejskiej. ESBC działa w poszanowaniu zasady otwartej gospodarki rynkowej z wolną konkurencją, sprzyjając efektywnej alokacji zasobów oraz zgodnie z zasadami określonymi w artykule 119. 2. Podstawowe zadania ESBC polegają na: — definiowaniu i urzeczywistnianiu polityki pieniężnej Unii, — przeprowadzaniu operacji walutowych zgodnie z artykułem 219, — utrzymywaniu i zarządzaniu oficjalnymi rezerwami walutowymi państw członkowskich, — popieraniu należytego funkcjonowania systemów płatniczych. […]”.

12. Niezależność EBC została wyrażona oraz zagwarantowana w art. 130 TFUE w następujący sposób: „W wykonywaniu uprawnień oraz zadań i obowiązków, które zostały im powierzone traktatami i Statutem ESBC i EBC, ani Europejski Bank Centralny, ani krajowy bank centralny, ani członek któregokolwiek z ich organów decyzyjnych nie zwracają się o instrukcje ani ich nie przyjmują od instytucji, organów ani jednostek organizacyjnych Unii, rządów państw członkowskich, ani jakiegokolwiek innego organu. Instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii, jak również rządy państw członkowskich zobowiązują się szanować tę zasadę i nie dążyć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych Europejskiego Banku Centralnego lub krajowych banków centralnych przy wykonywaniu ich zadań”.

13. Protokół nr 4 w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i EBC wymienia instrumenty polityki pieniężnej, jakimi dysponuje EBC, spośród których na użytek niniejszego postępowania należy wskazać: „Artykuł 18 Operacje otwartego rynku i operacje kredytowe 18.1. Aby osiągnąć cele ESBC i wykonywać swe zadania EBC i krajowe banki centralne mogą: — dokonywać operacji na rynkach finansowych w formie kupna i sprzedaży bezwarunkowej (na rynku kasowym i terminowym), albo z zastrzeżeniem prawa odkupu, oraz udzielając i zaciągając pożyczki wyrażone w wierzytelnościach i papierach zbywalnych w euro lub innych walutach, jak również w odniesieniu do metali szlachetnych, — dokonywać właściwie zabezpieczonych operacji kredytowych z instytucjami kredytowymi oraz innymi uczestnikami rynku. 18.2. EBC określa ogólne zasady dokonywania przez niego lub przez krajowe banki centralne operacji otwartego rynku i operacji kredytowych, w tym ogłaszania warunków, na jakich są one gotowe dokonywać powyższych operacji”.

14. W 1993 r., jeszcze przed utworzeniem EBC i w toku procesu przejściowego prowadzącego do Unii gospodarczej i walutowej, Rada przyjęła rozporządzenie (WE) nr 3603/93 z dnia 13 grudnia 1993 r. określające definicje w celu zastosowania zakazów określonych w art. 104 i 104b ust. 1 Traktatu [art. 123 TFUE] (Dz.U. L 332, s. 1). Na użytek niniejszego postępowania należy wskazać następujące motywy oraz przepisy rozporządzenia: „[…] Państwa członkowskie powinny podjąć właściwe środki, aby zapewnić skuteczne i pełne stosowanie zakazów wymienionych w art. 104 Traktatu; zwłaszcza zakupy poczynione na rynkach wtórnych nie powinny być wykorzystywane na rzecz obchodzenia celu stawianego przez ten artykuł; […] Artykuł 1 1. Do celów art. 104 Traktatu: a) »pożyczki na pokrycie deficytu« oznaczają przekazanie funduszy do sektora publicznego, które skutkuje lub może skutkować saldem debetowym; b) »inne rodzaje udogodnień kredytowych« oznaczają: i) jakiekolwiek roszczenie wobec sektora publicznego, istniejące dnia 1 stycznia 1994 r., z wyjątkiem roszczeń o stałych terminach płatności nabytych przed tą datą, ii) wszelkie finansowanie zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich, iii) bez uszczerbku dla art. 104 ust. 2 traktatu każda transakcja z sektorem publicznym, która prowadzi lub może doprowadzić do roszczenia zgłoszonego wobec tego sektora. […]”.

B – Krajowe ramy prawne

15. Na użytek niniejszego postępowania należy przytoczyć następujące przepisy Ustawy Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec: „Artykuł 1 1. Godność człowieka jest nienaruszalna. Jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem wszelkiej władzy publicznej. 2. Z powyższego powodu naród niemiecki uznaje nienaruszalne i niezbywalne prawa człowieka jako podstawę każdej wspólnoty ludzkiej, pokoju i sprawiedliwości na świecie. 3. Wskazane poniżej prawa podstawowe są wiążące dla władzy ustawodawczej, wykonawczej oraz sądowniczej jako prawo bezpośrednio obowiązujące. […] Artykuł 20 1. Republika Federalna Niemiec jest demokratycznym i socjalnym państwem federalnym. 2. Wszelka władza państwowa pochodzi od narodu. Naród sprawuje ją poprzez wybory i głosowania oraz przez specjalne organy ustawodawcze, władzy wykonawczej i wymiaru sprawiedliwości. 3. Ustawodawstwo związane jest porządkiem konstytucyjnym, a władza wykonawcza i wymiar sprawiedliwości ustawami i prawem. […] Artykuł 23 1. W celu urzeczywistnienia zjednoczonej Europy Republika Federalna Niemiec współdziała w rozwoju Unii Europejskiej, która jest związana zasadami demokracji, państwa prawa, socjalnymi i federalnymi oraz zasadą subsydiarności i gwarantuje ochronę praw podstawowych co do istoty porównywalną z niniejszą Ustawą Zasadniczą. W tym celu Federacja może przekazać prawa suwerenne w drodze ustawy przyjętej za zgodą Bundesratu. Do ustanowienia Unii Europejskiej, jak również do zmiany jej podstaw traktatowych i analogicznych uregulowań, na mocy których niniejsza Ustawa Zasadnicza w swojej treści zostaje zmieniona lub uzupełniona lub zostają umożliwione takie zmiany lub uzupełnienia, stosuje się art. 79 ust. 2 i 3. Artykuł 79 […] 3. Zmiana niniejszej Ustawy Zasadniczej naruszająca podział federacji na kraje związkowe, zasadnicze współdziałanie krajów związkowych w ustawodawstwie lub zasady określone w art. 1 i 20 jest niedopuszczalna. […] Artykuł 88 Federacja tworzy Bank Federalny jako bank walutowy i emisyjny. Jego zadania i uprawnienia mogą zostać przekazane w ramach Unii Europejskiej Europejskiemu Bankowi Centralnemu, który jest niezależny i zobowiązany pierwszorzędnym celem zapewnienia stabilności cen”.

16. BVerfG wypracował orzecznictwo, na podstawie którego sąd ten bada zgodność z Konstytucją aktów instytucji i organów Unii wynikających z oczywistego przekroczenia kompetencji oraz aktów naruszających „tożsamość konstytucyjną” objętą „klauzulą wieczności” wyrażoną w art. 79 ust. 3 Ustawy Zasadniczej z Bonn.

17. Co się tyczy kontroli oczywistego przekroczenia kompetencji, zwanej „kontrolą ultra vires” BVerfG orzekł w wyroku z dnia 6 lipca 2010 r., że może być przeprowadzana jednie w sposób jak najbardziej przychylny prawu Unii. BVerfG podkreślił również, iż kontrola ta oznacza uznanie wiążącego charakteru orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości dotyczących wykładni prawa Unii.

18. Zdaniem BVerfG kontrola charakteru ultra vires aktu Unii ma miejsce jedynie gdy oczywistym jest, że akty instytucji i organów europejskich zostały przyjęte z przekroczeniem ram kompetencyjnych, które im wyznaczono, o ile chodzi o naruszenia „wystarczająco istotne” przy uwzględnieniu zasady kompetencji powierzonych oraz zasady legalizmu, właściwych dla państwa prawa ( 2 ).

II – Okoliczności faktyczne i postępowanie przed sądem krajowym

19. W okresie od początku 2010 r. do początku 2012 r. szefowie państw i rządów UE oraz strefy euro przyjęli liczne środki mające na celu przeciwdziałanie poważnym skutkom kryzysu finansowego, który nękał gospodarkę światową. Kiedy kryzys finansowy przekształcał się w kryzys długu publicznego w szeregu państw członkowskich, oprócz innych inicjatyw uzgodniono utworzenie na stałe Europejskiego Mechanizmu Stabilności, którego celem jest zachowanie stabilności finansowej strefy euro poprzez przyznanie pomocy finansowej któremukolwiek z państw uczestniczących w mechanizmie.

20. Pomimo wysiłków Unii oraz państw członkowskich, premie za ryzyko stosowane do obligacji skarbowych szeregu państw strefy euro znacznie wzrosły latem 2012 r. W obliczu wątpliwości inwestorów co do możliwości przetrwania Unii walutowej, przedstawiciele Unii oraz państw strefy euro wielokrotnie podkreślali nieodwracalny charakter wspólnej waluty. W tym czasie prezes EBC, w słowach przytaczanych później do znudzenia oświadczył, że uczyni w ramach swych kompetencji wszystko, co będzie konieczne dla zachowania euro ( 3 ).

21. Kilka tygodni później, jak wynika z protokołu z posiedzenia nr 340 w dniach 5 i 6 września 2012 r., Rada Prezesów EBC przyjęła podstawowe założenia programu bezwarunkowych transakcji monetarnych na rynku wtórnym obligacji skarbowych, nazwanego formalnie „Outright Monetary Transactions”. Jak wynika z uwag na piśmie przedstawionych przez EBC w niniejszej sprawie, w trakcie tego posiedzenia został też przyjęty projekt decyzji dotyczącej bezwarunkowych transakcji monetarnych i uchylającej decyzję EBC/2010/5, jak również projekt wytycznych dotyczących przeprowadzania bezwarunkowych transakcji monetarnych. Oba projekty były poddawane następnie modyfikacjom w trakcie posiedzeń Rady Prezesów w dniach 4 października oraz 7 i 8 listopada 2012 r.

22. W dniu 6 września 2012 r. prezes EBC ogłosił w trakcie konferencji prasowej po posiedzeniu Rady Prezesów EBC główne aspekty programu OMT, zawarte również w komunikacie prasowym udostępnionym już tego samego dnia na stronie internetowej EBC w angielskiej wersji językowej. Tekst komunikatu określa techniczne cechy programu OMT następującymi słowami: „Zgodnie z zapowiedzią z dnia 2 sierpnia 2012 r. Rada Prezesów Europejskiego Banku Centralnego (EBC) podjęła dzisiaj decyzje w sprawie szeregu szczegółów technicznych bezwarunkowych transakcji monetarnych Eurosystemu prowadzonych na wtórnych rynkach obligacji skarbowych, których celem jest zapewnienie odpowiedniej transmisji polityki pieniężnej oraz jednolitości polityki pieniężnej. Transakcje te będą występować pod nazwą bezwarunkowe transakcje monetarne (skrót anglojęzyczny: OMT) i będą przeprowadzane na następujących zasadach: Warunkowość Warunkiem koniecznym dla bezwarunkowych transakcji monetarnych jest ścisła i skuteczna warunkowość przypisana do odpowiedniego programu Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej/Europejskiego Mechanizmu Stabilności (ang. EFSF/ESM). Programy takie mogą przyjąć formę pełnego programu dostosowania makroekonomicznego EFSF/ESM lub programu zapobiegawczego (wspomagającej uwarunkowanej linii kredytowej), z zastrzeżeniem, że przewidują one możliwość zakupu przez EFSF/ESM papierów wartościowych na rynku pierwotnym. Należy dążyć do zaangażowania MFW w celu stworzenia odpowiedniej dla każdego państwa warunkowości i monitorowania takiego programu. Rada Prezesów rozważy możliwość prowadzenia bezwarunkowych transakcji monetarnych w zakresie, w jakim są one uzasadnione z punktu widzenia polityki pieniężnej, o ile warunkowość programu jest w pełni przestrzegana, i zakończy te transakcje, gdy tylko ich cele zostaną osiągnięte lub w przypadku nieprzestrzegania programu dostosowania makroekonomicznego lub programu zapobiegawczego. Po dogłębnej analizie Rada Prezesów, według własnego uznania i działając zgodnie ze swoim mandatem w zakresie polityki pieniężnej, zdecyduje o rozpoczęciu, kontynuowaniu oraz wstrzymaniu bezwarunkowych transakcji monetarnych. Zakres Bezwarunkowe transakcje monetarne będą rozważane wobec przyszłych przypadków programów dostosowania makroekonomicznego lub programów zapobiegawczych EFSF/ESM, jak określono powyżej. Mogą one być także rozważane wobec obecnie stosujących programy dostosowania makroekonomicznego państw członkowskich, gdy państwa te będą odzyskiwać dostęp do rynku obligacji. Transakcje będą się koncentrować na krótkim odcinku krzywej rentowności, a w szczególności na obligacjach skarbowych o terminie zapadalności wynoszącym od jednego roku do trzech lat. Żadne ograniczenia ilościowe w zakresie wysokości bezwarunkowych transakcji monetarnych nie są uprzednio ustalone. Sposób rozliczania wierzycieli Eurosystem zamierza wyjaśnić w akcie prawnym dotyczącym bezwarunkowych transakcji monetarnych, że w odniesieniu do obligacji wyemitowanych przez państwa strefy euro i nabytych przez Eurosystem w drodze bezwarunkowych transakcji monetarnych, zgodnie z warunkami tych obligacji, Eurosystem akceptuje taki sam (pari passu) sposób rozliczeń jak prywatni lub inni wierzyciele Sterylizacja płynności Płynność powstała w wyniku bezwarunkowych transakcji monetarnych zostanie w całości poddana sterylizacji. Przejrzystość Suma aktywów bezwarunkowych transakcji monetarnych i ich wartość rynkowa będą publikowane co tydzień. Publikowanie średniego czasu trwania aktywów bezwarunkowych transakcji monetarnych i ich podziału na państwa będzie następowało co miesiąc. Program dotyczący rynków papierów wartościowych W następstwie dzisiejszej decyzji w sprawie bezwarunkowych transakcji monetarnych Securities Markets Programme (SMP, program dotyczący rynków papierów wartościowych) zostaje niniejszym zakończony. Zapoczątkowana przez ten program płynność będzie w dalszym ciągu, tak jak w przeszłości, wchłaniania, a papiery wartościowe pozostałe w portfelu tego programu zostaną utrzymane do terminu zapadalności”.

23. Grupa niemieckich obywateli wniosła skargi konstytucyjne do BVerfG, podnosząc, że niemiecki rząd federalny dopuścił się zaniechania, nie wnosząc do Trybunału Sprawiedliwości skargi o stwierdzenie nieważności ogłoszenia z dnia 6 września 2012 r. dotyczącego programu OMT.

24. Również Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag (zwana dalej „Die Linke”), formacja polityczna posiadająca przedstawicieli w Bundestagu, wszczęła przed BVerfG spór pomiędzy organami konstytucyjnymi o stwierdzenie, że Bundestag ma obowiązek działać na rzecz zniesienia programu OMT ogłoszonego przez EBC w dniu 6 września 2012 r.

III – Odesłanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości

25. Dnia 10 lutego 2014 r. do sekretariatu Trybunału Sprawiedliwości wpłynął wniosek BVerfG o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sformułowany w ramach postępowań wszczętych przez ww. indywidualnych skarżących oraz grupę parlamentarną Die Linke.

26. Pytania wniesione przez sąd odsyłający mają następujące brzmienie: „1) a) Czy decyzja Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego z dnia 6 września 2012 r. w sprawie szeregu szczegółów technicznych bezwarunkowych transakcji monetarnych jest sprzeczna z art. 119 i art. 127 ust. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz z art. 17–24 Protokołu w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego, ponieważ wykracza poza uregulowany w wymienionych przepisach mandat Europejskiego Banku Centralnego dotyczący polityki pieniężnej i ingeruje w kompetencje państw członkowskich? Czy przekroczenie mandatu Europejskiego Banku Centralnego wynika w szczególności z tego, że decyzja Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego z dnia 6 września 2012 r. (i) nawiązuje do gospodarczych programów pomocy Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej lub Europejskiego Mechanizmu Stabilności (warunkowość)? (ii) przewiduje skup obligacji skarbowych jedynie pewnych państw członkowskich (selektywność)? (iii) przewiduje skup obligacji skarbowych krajów objętych programem dodatkowo oprócz programów pomocy Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej lub Europejskiego Mechanizmu Stabilności (równoległość)? (iv) może podważyć ograniczenia i warunki określone w programach pomocy Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej lub Europejskiego Mechanizmu Stabilności (obejście)? b) Czy decyzja Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego z dnia 6 września 2012 r. w sprawie szeregu szczegółów technicznych bezwarunkowych transakcji monetarnych jest sprzeczna z zakazem bezpośredniego finansowania budżetu [zakazem monetyzacji długu publicznego] określonym w art. 123 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej? Czy zgodności z art. 123 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stoi na przeszkodzie w szczególności okoliczność, że decyzja Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego z dnia 6 września 2012 r. (i) nie przewiduje żadnych ilościowych ograniczeń skupu obligacji skarbowych (wielkość)? (ii) nie przewiduje żadnego czasowego odstępu między emisją obligacji skarbowych na rynku pierwotnym a ich skupem przez Europejski System Banków Centralnych na rynku wtórnym (kształtowanie ceny na rynku)? (iii) zezwala na posiadanie wszystkich nabytych obligacji skarbowych aż do dnia ich zapadalności (ingerencja w logikę rynku)? (iv) nie przewiduje żadnych szczególnych wymogów co do jakości kredytowej obligacji skarbowych, które mają zostać nabyte (ryzyko niewypłacalności)? (v) przewiduje równe traktowanie Europejskiego Systemu Banków Centralnych i prywatnych oraz innych posiadaczy obligacji skarbowych (cięcie długu)? 2) Posiłkowo, na wypadek gdyby Trybunał nie uznał decyzji Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego z dnia 6 września 2012 r. dotyczącej cech technicznych Outright Monetary Transactions jako działania instytucji Unii Europejskiej za właściwy przedmiot wniosku na podstawie art. 267 akapit pierwszy lit. b) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: a) Czy art. 119 i art. 127 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 17–24 Protokołu w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego należy interpretować w ten sposób, że zezwalają one – alternatywnie lub kumulatywnie – Eurosystemowi na (i) uzależnienie skupu obligacji skarbowych od istnienia i przestrzegania gospodarczych programów pomocy Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej lub Europejskiego Mechanizmu Stabilności (warunkowość)? (ii) skup obligacji skarbowych jedynie niektórych państw członkowskich (selektywność)? (iii) skup obligacji skarbowych krajów objętych programem dodatkowo oprócz programów pomocy Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej lub Europejskiego Mechanizmu Stabilności (równoległość)? (iv) podważenie ograniczeń i warunków określonych w programach pomocy Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej lub Europejskiego Mechanizmu Stabilności (obejście)? b) Czy art. 123 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej należy interpretować w świetle zakazu bezpośredniego finansowania budżetu [zakazu monetaryzacji długu publicznego] w ten sposób, że Eurosystem – alternatywnie lub kumulatywnie – może (i) skupować obligacje skarbowe bez ograniczeń ilościowych (wielkość)? (ii) skupować obligacje skarbowe bez minimalnego czasowego odstępu od emisji tych obligacji na rynku pierwotnym (ustalanie cen rynkowych)? (iii) posiadać wszystkie nabyte obligacje skarbowe aż do dnia ich zapadalności (ingerencja w logikę rynku)? (iv) nabywać obligacje państwowe bez minimalnych wymogów co do zdolności kredytowej (ryzyko niewypłacalności)? (v) akceptować równe traktowanie Europejskiego Systemu Banków Centralnych i prywatnych oraz innych posiadaczy obligacji skarbowych (cięcie długu)? (vi) wpływać na kształtowanie cen poprzez wyrażenie zamiaru nabycia lub w inny sposób w czasowym związku z emisją obligacji skarbowych państw członkowskich należących do strefy euro (zachęta do pierwotnego nabycia)?”.

27. Uwagi na piśmie przedłożyli skarżący indywidulani w postępowaniu głównym w sprawie skarg konstytucyjnych, Die Linke, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Republika Cypryjska, Republika Portugalska, Rzeczpospolita Polska, Republika Francuska, Republika Włoska, Królestwo Niderlandów, Królestwo Hiszpanii, Irlandia, Republika Finlandii, jak również EBC, Parlament Europejski oraz Komisja Europejska.

28. Na wstępie należy podkreślić, że mimo iż Parlament Europejski złożył uwagi na piśmie oraz przedstawił uwagi ustne, nie ma do tego kompetencji w ramach takiego postępowania jak niniejsze. Chodzi tu bowiem o odesłanie prejudycjalne dotyczące ważności aktu, który nie został przyjęty przez tę instytucję, wobec czego art. 23 statutu nie przyznaje mu uprawnień do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze interwenienta. Z tego względu jestem zdania, że Trybunał Sprawiedliwości nie powinien brać pod uwagę przedłożonych na piśmie oraz ustnie uwag Parlamentu Europejskiego.

29. Rozprawa odbyła się w dniu 14 października 2014 r. Wzięli w niej udział interwenienci, którzy przedłożyli wcześniej uwagi na piśmie, z wyjątkiem Republiki Cypryjskiej oraz Republiki Finlandii.

IV – Rozważania wstępne: w przedmiocie trudności „funkcjonalnej ” dotyczącej odesłania prejudycjalnego w kontekście właściwego orzecznictwa BVerfG

30. Postanowienie odsyłające (zawierające pytania prejudycjalne w niniejszej sprawie) charakteryzuje się tym, że poświęcono w nim obszerną część wstępną krajowym przepisom i orzecznictwu, które uznano za istotne. Szczególna cecha postanowienia nie polega oczywiście na przytoczeniu przepisów krajowych, w tym przypadku zaledwie kilku przepisów konstytucyjnych (art. 20, 23, 38, 79 i 88 Ustawy Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec, zwanej dalej: „UZ”), lecz na obszernym przedstawieniu orzecznictwa BVerfG dotyczącego konstytucyjnych podstaw i granic integracji Republiki Federalnej Niemiec z Unią Europejską. W części poświęconej „orzecznictwu BVerfG” ( 4 ) postanowienie odsyłające dokonuje wykładni zakresu wcześniejszego własnego orzecznictwa sądu odsyłającego, na które składają się zasadniczo wyroki: z dnia 12 października 1993 r. (Maastricht) ( 5 ), z dnia 30 czerwca 2009 r. (Lizbona) ( 6 ) oraz bezpośrednio poprzedzający przedmiotowe postanowienie wyrok z dnia 6 lipca 2010 r. (Honeywell) ( 7 ).

31. Można by przypuszczać, że podobnie jak w wielu innych przypadkach ten wstępny fragment postanowienia odsyłającego ma jedynie za zadanie pomóc Trybunałowi Sprawiedliwości umiejscowić w odpowiednim kontekście wniesione pytania. Niewątpliwie to właśnie czyni, chociaż nie można stwierdzić, aby wskazany akapit ograniczał się do zwięzłego przytoczenia wspomnianego orzecznictwa krajowego. Zawarte są w nim równocześnie oceny, których nie można uznać za mało znaczące ( 8 ).

32. Zaprezentowanie w ten sposób krajowego kontekstu orzeczniczego, którego zakres objaśnia się na wstępie Trybunałowi Sprawiedliwości, ma moim zdaniem bezpośrednie konsekwencje w odniesieniu do funkcjonalności niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Na wstępie należy zauważyć, że całe to orzecznictwo jest na tyle złożone, iż mój sposób jego interpretacji zmuszony jestem wyrazić bardzo ostrożnie. Już zdania odrębne, które towarzyszą postanowieniu odsyłającemu, wyraźnie wskazują na różne sposoby postrzegania sposobu, w jaki należy stosować rozstrzygnięcia wyroku w sprawie Honeywell do niniejszego przypadku ( 9 ).

33. Najprościej rzecz ujmując, z treści wskazanego fragmentu poświęconego orzecznictwu krajowemu wynika, co następuje. W pewnych przypadkach, w które nie potrzeba się w tej chwili zagłębiać, odpowiedź udzielona przez Trybunał Sprawiedliwości na wniesione pytanie dotyczące określonego aktu Unii, jak w przedmiotowej sprawie, nie koniecznie musi być decydująca dla rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym. Przeciwnie, po zastosowaniu z wynikiem pozytywnym kryterium prawa Unii, do tego samego spornego aktu można ewentualnie zastosować inne kryterium ważności, co leży w gestii BVerfG, a mianowicie konstytucję krajową.

34. Mówiąc bardziej konkretnie, na tego rodzaju kryterium konstytucyjne stosowane następnie przez BVerfG miałyby składać się zarówno niepodlegająca zmianie treść konstytucji krajowej („tożsamość konstytucyjna”, zapisana w art. 79 ust. 3 UZ), jak również zasada kompetencji powierzonych (łącznie z logicznymi konsekwencjami dla aktów Unii wydanych „ultra vires”, wynikającymi z art. 23 ust. 1 UZ). Oba kryteria konstytucyjne wcale nie muszą się wykluczać, a wręcz mogą wzajemnie się wzmacniać ( 10 ), co, jak się zdaje, ma miejsce w niniejszym przypadku. Te właśnie kryteria ważności (tak zwana „kontrola tożsamości” oraz „kontrola ultra vires”) z definicji mogą być zastosowane tylko przez sam BVerfG ( 11 ).

35. W tych okolicznościach nie powinno dziwić, że różne państwa będące interwenientami w niniejszym postępowaniu (Niderlandy, Republika Włoska oraz Królestwo Hiszpanii) kwestionowały, a nawet negowały z rozmaitym stopniem stanowczości dopuszczalność niniejszego odesłania prejudycjalnego. Dokonując ponownie pewnego uproszczenia, podnoszono, że odesłanie prejudycjalne nie jest mechanizmem proceduralnym służącym do ułatwienia sądom krajowym kontroli ważności aktów Unii przeprowadzanej przez nie same, jak w niniejszej sprawie, lecz do zagwarantowania, że kontrola ta będzie realizowana przez sąd wyłączne właściwy, tj. Trybunał Sprawiedliwości. Kontynuując to rozumowanie, skoro sąd krajowy zastrzega sobie ostatnie słowo w kwestii ważności aktu Unii, odesłanie prejudycjalne miałoby w takim przypadku charakter wyłącznie doradczy i w rezultacie doszłoby do podważenia jego funkcji w systemie środków zaskarżenia przewidzianym przez traktaty ( 12 ).

36. Podsumowując, sąd krajowy nie powinien móc zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z odesłaniem prejudycjalnym, jeżeli zawiera ono w swej istocie lub założeniu możliwość postąpienia wbrew uzyskanej odpowiedzi. Nie powinno być to dozwolone, ponieważ nie jest to przypadek, który można by uznać za objęty art. 267 TFUE ( 13 ).

37. Przedstawiwszy oto trudność, którą pozwoliłem sobie nazwać „funkcjonalną”, związaną z niniejszym odesłaniem prejudycjalnym, pragnę w tym miejscu zaznaczyć, iż moim zdaniem Trybunał Sprawiedliwości powinien się nią zająć w ramach odpowiedzi na zadane pytania. Chciałbym jednak również wskazać, że Trybunał powinien uczynić to jedynie w zakresie, w jakim jest to niezbędne na użytek niniejszego postępowania, tj. w zakresie skutków dla dopuszczalności niniejszego odesłania prejudycjalnego. Nie można bowiem zanegować wagi, jak również ewentualnych konsekwencji wskazanego orzecznictwa BVerfG, co słusznie od dawna podnosi się szeroko w piśmiennictwie naukowym ( 14 ). Wystarczy wskazać dla przykładu wzmiankę zawartą w pkt 30 postanowienia odsyłającego, zgodnie z którą pojęcia „tożsamości konstytucyjnej” oraz „kontroli ultra vires” stanowią część dorobku konstytucyjnego wielu państw członkowskich.

38. Co do tej ostatniej kwestii, to faktycznie szereg krajowych trybunałów konstytucyjnych i sądów najwyższych, w sposób dość różnorodny, lecz zasadniczo dla ostrożności, uznały za stosowne sformułować lub rozważyć możliwość, przeważnie pojmowaną jako ostateczność ( 15 ), ujmując rzecz w najogólniejszy możliwy sposób, zerwania europejskiego „paktu konstytucyjnego” leżącego u podstaw procesu integracji w wyniku właśnie działania któregoś z organów Unii.

39. Podobnie jak w przypadku innych równie ważnych kwestii, nie wydaje mi się koniecznym dla celów niniejszego postępowania, aby Trybunał Sprawiedliwości zagłębiał się w rozważania dotyczące racji bytu tych różnych sformułowań, traktowanych, jak warto jeszcze raz podkreślić, jako ostateczność, ich mniejszego lub większego rozpowszechnienia na szczeblu państw członkowskich, ani ich większej lub mniejszej zgodności z poglądami prezentowanymi przez BVerfG. „One case at a time” ( 16 ) - tak właśnie powinno wyglądać ostrożne podejście w tym konkretnym przypadku. Postaram się wyjaśnić, czemu tak sądzę.

40. Na wstępie należy wskazać, że okoliczność, iż jest to pierwszy przypadek w sięgającej dawnych czasów historii, w którym BVerfG występuje do Trybunału Sprawiedliwości z odesłaniem prejudycjalnym, nie wymaga żadnego szczególnego komentarza z mojej strony, poza spostrzeżeniem, iż stanowi ona potwierdzenie zjawiska, które staje się coraz bardziej normalne. Zagęszczanie się, jeżeli można tak powiedzieć, porządku prawnego Unii zachęca sądy o szczególnej roli konstytucyjnej w państwach członkowskich do występowania coraz częściej jako sądy krajowe w rozumieniu art. 267 TFUE ( 17 ). Szczególny charakter sądownictwa konstytucyjnego występującego w większości państw członkowskich mógł wyjaśniać w przeszłości fakt, że przypadki, w których te sądy zwracały się do Trybunału Sprawiedliwości, bądź to w poszukiwaniu pomocy sądowniczej, bądź dla zagwarantowania jednolitej wykładni prawa Unii, stanowiły wyjątek. Ten ogólny obraz ulega teraz zmianie i niniejsze odesłanie prejudycjalne jest być może tego potwierdzeniem.

41. Równocześnie jednak wstępny fragment postanowienia odsyłającego podkreśla wyraźną „wyjątkowość” takiego działania BVerfG. W żadnym razie nie jest oczywiste, czy wniesienie przedmiotowego odesłania prejudycjalnego powinno być postrzegane jako element normalizacji we wskazanym przed chwilą rozumieniu.

42. Z właściwego orzecznictwa wynika bowiem, że odesłanie prejudycjalne, którym się zajmujemy, jest nieuchronną konsekwencją sytuacji uważanej za „wyjątkową”, którą na razie, w pewnym uproszczeniu, można zaliczyć do ultra vires: uznania mianowicie, że organ lub instytucja Unii dopuściły się istotnego przekroczenia kompetencji wynikających z traktatów, zaś podstawy i wyjściowe założenia tego stwierdzenia znajdują się w konstytucji krajowej. Na razie skoncentruję się na wymiarze ultra vires tego orzecznictwa, pozostawiając na boku aspekt dotyczący „tożsamości konstytucyjnej”.

43. Niniejsza sprawa odpowiada w zupełności opisanemu przed chwilą przypadkowi. Sąd krajowy wychodzi z założenia, że miało miejsce działanie ultra vires ze strony organu Unii ( 18 ), a konkretnie, zgodnie z prawem krajowym, zachodzi sytuacja typu „oczywiste i strukturalnie istotne działanie ultra vires” ( 19 ), wywierające dodatkowo w tym przypadku skutki na podstawową treść krajowego porządku konstytucyjnego ( 20 ).

44. Co się tyczy funkcjonalności niniejszego odesłania prejudycjalnego, to w wyroku w sprawie Honeywell stwierdzono, że w podobnej sytuacji, w ramach kontroli ultra vires w pewien sposób już rozpoczętej, należy „dać” Trybunałowi Sprawiedliwości „sposobność” wydania orzeczenia w przedmiocie ważności spornego aktu, które BVerfG uważać będzie „zasadniczo za wiążącą wykładnię prawa Unii.” ( 21 )

45. Można w tej chwili pozostawić na boku wątpliwości co do tego, czy podobny sposób wyrażania się przez sąd odsyłający w wystarczający sposób odpowiada obowiązkowi leżącemu po stronie sądów krajowych ostatniej instancji w rozumieniu art. 267 TFUE. Ważne, że w ten sposób dochodzi do „wstawienia” w ramy postępowania głównego, mającego od początku na celu kontrolę ultra vires, postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości dotyczącego ważności spornego aktu. Niewątpliwie oznacza to uznanie zasady, iż to do Trybunału Sprawiedliwości należy przedstawienie wiążącej dla sądu krajowego wykładni prawa Unii w ramach kontroli spornego aktu. Kwestia ta jest jednak nieco bardziej problematyczna.

46. Powyższe uznanie nie wyklucza bowiem, jak się zaraz po tym dodaje, o ile dobrze rozumiem, następczej („dodatkowo”) kontroli ze strony BVerfG, gdy jest „oczywiste”, że sporny akt naruszył zasadę kompetencji powierzonych, przy czym o „oczywistym” naruszeniu można mówić, jeżeli naruszenie dokonywane jest w „sposób szczególnie uchybiający” tej zasadzie, a jednocześnie może zostać uznane za „wystarczająco istotne” ( 22 ). Jeżeli moja interpretacja wskazanego fragmentu jest prawidłowa, jasnym jest, że „wstawienie”, jeżeli można tak powiedzieć, odesłania prejudycjalnego w tok ostatecznej oceny działania ultra vires ze strony sądu krajowego stwarza problemy, które określam mianem funkcjonalnych.

47. Z kolei to wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości – uznawane za niezbędne – o uprzednie wypowiedzenie się w przedmiocie spornego aktu, jakkolwiek wyłącznie z perspektywy prawa Unii, prezentowane jest jako wyraz „relacji opartej na współpracy”, która powinna panować w stosunkach między oboma sądami, przy czym to sam sąd odsyłający ukuł to pojęcie.

48. Ta „relacja oparta na współpracy” bynajmniej nie ma dokładnie określonej treści, lecz w sposób oczywisty ma być czymś więcej, niż niedookreślony „dialog” między sądami. Miałaby znajdować ostateczną podstawę w koncepcji, że federalny trybunał konstytucyjny, przy wykonywaniu spoczywającego na nim obowiązku zachowania podstawowego porządku wynikającego z konstytucji krajowej, powinien kierować się otwartym lub chłonnym podejściem do prawa Unii („europarechtsfreundlich”), którą to koncepcję można by także wywieść z zasady lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE).

49. Na tym właśnie polega dwuznaczność, z jaką musi się zmierzyć Trybunał Sprawiedliwości w przypadku niniejszego odesłania prejudycjalnego: z jednej strony krajowy trybunał konstytucyjny uznaje się ostatecznie za sąd krajowy ostatniej instancji w rozumieniu art. 267 TFUE, dając wyraz szczególnej relacji opartej na współpracy oraz ogólnej zasadzie życzliwego podejścia do „programu integracji”; z drugiej jednak strony sąd odsyłający zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości, jak sam stwierdza, nie zrzekając się własnej ostatecznej odpowiedzialności w kwestii decydowania co do prawa w sprawach dotyczących konstytucyjnych warunków i granic integracji europejskiej w odniesieniu do swego państwa. Wskazana ambiwalencja jest wszechobecna w odesłaniu prejudycjalnym, którym się zajmujemy, co sprawia, iż niezwykle trudno byłoby pozostawić ją całkowicie extra muros przy analizie sprawy.

50. Koncentrując się na kwestii, którą zakwalifikowałem jako problem funkcjonalny odesłania prejudycjalnego, uważam, że należy rozpocząć analizę tego odesłania od zbadania, czy oparte jest ono na podstawowych przesłankach, na których budowano w kolejnych traktatach instytucję odesłania prejudycjalnego przed Trybunałem Sprawiedliwości, stanowiącego podstawę gwarancji sądowych prawa Unii ( 23 ).

51. Oczywiście, gdyby jedyną dostępną interpretacją niniejszego odesłania prejudycjalnego była ta zaproponowana wprost przez Republikę Włoską ( 24 ), nie pozostawałoby nic innego, jak uznać, że, pomijając jego zewnętrzną formę, nie mamy tu w rzeczywistości do czynienia z odesłaniem prejudycjalnym „z art. 267”, lecz z odmiennym zjawiskiem, które trudno by było w każdym razie umiejscowić w traktacie.

52. Rzeczywiście odesłanie prejudycjalne, jak słusznie wskazują niektórzy interwenienci w niniejszym postępowaniu, nigdy nie było pomyślane jako zwykła „sposobność” dla Trybunału Sprawiedliwości „zgodzenia” się z sądem krajowym w zakresie oceny ultra vires lub też jakiejś innej, z tym możliwym rezultatem, że ewentualny „brak zgodności” ze strony Trybunału Sprawiedliwości mógłby sprawić, że jego odpowiedź będzie nieistotna. I oczywiście oceny tej nie unieważnia podejście zasadniczo otwarte na określoną interpretację kwestionowanego aktu zgodną z prawem Unii. W tej sytuacji wreszcie wniosek do Trybunału Sprawiedliwości o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przynieść mógłby nawet niepożądany ostateczny rezultat polegający na tym, że Trybunał Sprawiedliwości zostałby po prostu włączony w łańcuch przyczynowy prowadzący do zerwania paktu konstytucyjnego, który leży u podstaw integracji europejskiej ( 25 ).

53. Wobec podobnego rozumienia niniejszego odesłania prejudycjalnego sąd krajowy zdaje się dawać do zrozumienia, wciąż w ramach kontroli ultra vires, że przyjęte przez niego kryterium orzekania w przedmiocie spornego aktu mogłoby być odmienne od kryterium Trybunału Sprawiedliwości („mogłoby nie być całkowicie zbieżne”) ( 26 ). Oznaczałoby to, iż do pewnego stopnia spór przed BVerfG byłby odmienny od wcześniejszego postępowania toczącego się przed Trybunałem Sprawiedliwości. Jednakże zarówno rozwaga, z jaką wyraża się BVerfG, jak i charakter argumentów, które przedstawia ( 27 ), skłaniają do stwierdzenia, iż materialnie kryterium kontroli ultra vires byłby w znacznym zakresie tożsame.

54. W tym względzie kwestia, jaką się zajmujemy, może stanowić tego dowód. Jeżeli bowiem dla istotnej części oceny ważności kwestionowanej decyzji EBC decydująca jest wykładnia zakresu kompetencji banku, a w szczególności głównego celu „stabilności cen”, to wskazane pojęcie jest integralną częścią zarówno traktatu (art. 127 ust. 1 TFUE), jak i konstytucji krajowej (art. 88 in fine UZ). W obu przypadkach chodziłoby o interpretację zakresu tego samego pojęcia, tj. „stabilności cen” jako podstawowego celu EBC, niezależnie od tego, czy jest ono zawarte w tej lub innej normie podstawowej, czy też w obydwóch.

55. Niemniej zgodnie z postanowieniem odsyłającym w postępowaniu głównym chodzi nie tylko o zasadę kompetencji powierzonych (ultra vires), lecz również o „tożsamość konstytucyjną” Republiki Federalnej Niemiec, z uwagi na skutki, jakie sporny akt może nieść dla krajowego organu konstytucyjnego powołanego w pierwszej kolejności do wyrażania woli obywateli. „Kontrola ultra vires” i „kontrola tożsamości”, posługując się terminologią BVerfG, zbiegają się w tym przypadku w postępowaniu głównym.

56. Kwestia różnego kryterium kontroli, które powinny zastosować obydwa sądy, ponownie pojawia się w tej części postanowienia odsyłającego. Tym samym, konkretnie w odniesieniu do „kontroli tożsamości”, BVerfG proponuje wprost, że: „w ramach istniejącej relacji opartej na współpracy do Trybunału Sprawiedliwości należy dokonanie wykładni rozpatrywanego środka. Do BVerfG należy natomiast określenie treści nienaruszalnego rdzenia tożsamości konstytucyjnej i weryfikacja, czy rozpatrywany środek (w wykładni ustalonej przez Trybunał) ingeruje w tę treść.” ( 28 )

57. W tym miejscu należy poczynić ponownie kilka dość istotnych uwag. Ograniczę się jednak do zasugerowania, bez potrzeby analizowania innych możliwości, że w niniejszej sprawie, w której wszystko zdaje się wskazywać, iż „kontrola ultra vires” oraz „kontrola tożsamości” są ze sobą nierozerwalnie związane, nadal aktualne są wspomniane już trudności dopuszczenia rozróżnienia kryteriów kontroli, jakich zastosowanie jest zadaniem Trybunału Sprawiedliwości oraz zadaniem BVerfG.

58. W każdym razie niech mi będzie wolno na obecnym etapie moich rozważań uczynić parę uwag o charakterze generalnym.

59. Po pierwsze, wydaje mi się zadaniem niemal niemożliwym zachowanie tej Unii, w dzisiejszej jej postaci, jeżeli zamierza się podporządkować ją bezwzględnemu, ledwie sprecyzowanemu i w praktyce podlegającemu swobodnemu uznaniu każdego z państw zastrzeżeniu, umiejscowionemu w kategorii zwanej „tożsamością konstytucyjną”, tym bardziej jeżeli twierdzi się, że jest ona odmienna od „tożsamości narodowej”, o której mowa w art. 4 ust. 2 TUE.

60. Podobne „zastrzeżenie tożsamości”, autonomicznie konstruowane i interpretowane przez właściwe organy, często sądowe, państw członkowskich, których liczba, jak nie trzeba przypominać, osiągnęła dziś 28, sprawiłoby z dużym stopniem prawdopodobieństwa, że porządek prawny Unii uzyskałby drugorzędne znaczenie przynajmniej w ujęciu jakościowym. Nie wchodząc w kwestie szczegółowe oraz nie podejmując próby wartościowania, uważam, iż charakterystyczne cechy przypadku, którym się zajmujemy, mogą dobrze ilustrować opisany przed chwilą scenariusz.

61. Po drugie, moim zdaniem warto przypomnieć, że Trybunał Sprawiedliwości posługuje się od bardzo dawna pojęciem „wspólnych tradycji konstytucyjnych” państw członkowskich w momencie, gdy poszukuje inspiracji dla systemu wartości, na którym opiera się Unia ( 29 ). W szczególności w tych wspólnych tradycjach konstytucyjnych Trybunał Sprawiedliwości bardzo chętnie poszukiwał fundamentu dla swoistej kultury prawnej, kultury praw Unii. Unia uzyskała dzięki temu nie tylko charakter wspólnoty prawa, lecz również „wspólnoty kultury konstytucyjnej” ( 30 ). Wskazana wspólna kultura konstytucyjna jest częścią wspólnej tożsamości Unii, z tym istotnym w moim mniemaniu skutkiem, że tożsamość konstytucyjna każdego państwa członkowskiego, oczywiście mająca swa specyfikę w koniecznym zakresie, nie może, mówiąc oględnie, być oddalona o lata świetlne od wspomnianej wspólnej kultury konstytucyjnej. Wręcz przeciwnie, właściwie rozumiane otwarte podejście do prawa Unii powinno rodzić w średnim i długim okresie zasadę podstawowej zbieżności pomiędzy tożsamością konstytucyjną Unii oraz poszczególnych państw członkowskich.

62. Wracając teraz do trudności funkcjonalnej odesłania prejudycjalnego, uważam, że ryzyko jego „instrumentalizacji” w kontekście przypadku krajowej„kontroli ultra vires” połączonej z „kontrolą tożsamości” jest wystarczająco realne, aby zastanowić się, czy nie byłaby możliwa alternatywna interpretacja, która pozwoliłaby pokonać wskazaną trudność. W mojej ocenie takie alternatywne rozumienie byłoby możliwe, jeżeli uwzględni się przypuszczalną genezę wspomnianej linii orzeczniczej, korzystając przy tym z możliwości, jakie daje zasada lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE). Ostatecznie chodziłoby o wykorzystanie zalet wspomnianej dwuznaczności charakteryzującej postanowienie odsyłające.

63. Nie należy zapominać, że, jak wszystko na to wskazuje, zobowiązanie, jeśli można tak powiedzieć, do wnoszenia pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości zdaje się być nowością, wprowadzoną w wyroku BVerfG z dnia 6 lipca 2010 r. (Honeywell) w celu, jak szeroko przyjęto, utrzymania otwartego dialogu międzysądowego w taki sposób, aby dialog ten był prowadzony w całym niezbędnym zakresie, jakiego wymaga powaga sprawy ( 31 ). Z tej perspektywy, podjęte postanowienie dotyczące kierowania odesłań prejudycjalnych można uważać za uczciwą próbę tego, by wykładnia prawa Unii, której dokona w swoim czasie Trybunał Sprawiedliwości, pozwalała w sposób wystarczający na rozstrzygnięcie co do roszczeń w postępowaniach a quo. Ostatecznym pożądanym rezultatem byłoby, aby ewentualna późniejsza kontrola w oparciu o kryteria konstytucyjne w okolicznościach danej sprawy nie doprowadziła do wniosków stojących w jawnej sprzeczności z odpowiedzią Trybunału Sprawiedliwości.

64. Jest przy tym jasne, że zasada lojalnej współpracy stosuje się również do sądów, w tym obu sądów występujących w tym ważnym postępowaniu ( 32 ). Wzajemna lojalność ma jeszcze większe znaczenie w tych przypadkach, w których sąd najwyższy państwa członkowskiego wykonując z należytą odpowiedzialnością swe kompetencje konstytucyjne, bez wchodzenia w dalsze rozważania, lojalnie przedstawia wątpliwości, które żywi wobec określonej decyzji organu Unii. Wskazana zasada lojalnej współpracy wiąże oczywiście sąd krajowy, przy czym do jego obowiązków należy nadanie jej formy oraz skuteczności. Co się tyczy Trybunału Sprawiedliwości, rozumiem, że jest on związany wskazaną zasadą w okolicznościach niniejszej sprawy w podwójny sposób.

65. Na pierwszym i poczesnym miejscu należy przede wszystkim zaznaczyć, iż zasada ta zobowiązuje Trybunał do tego, by z najwyższą możliwą lojalnością udzielił odpowiedzi na pytanie, które ze swej strony również zadano w pełni lojalnie; w tej kwestii nie można żywić najmniejszych wątpliwości. W szczególności jeżeli w opisie zakresu, w jakim kwestionowany akt wzbudza jego bardzo poważne wątpliwości co do ważności lub wykładni, sąd krajowy posługuje się szczególnie bezpośrednimi sformułowaniami, winno być to rozumiane jako wyraz stopnia jego troski w tym zakresie. Zakładam, że tak należy interpretować wezwanie rządu niemieckiego do „konstruktywnego” potraktowania niniejszej sprawy ( 33 ).

66. Po drugie, i o to przede wszystkim w tej chwili chodzi, zasada lojalnej współpracy wymaga od Trybunału Sprawiedliwości szczególnego wysiłku ukierunkowanego na udzielenie merytorycznej odpowiedzi na wniesione pytanie bez względu na wszelkie szeroko omówione wyżej trudności. Oznaczałoby to ze strony Trybunału Sprawiedliwości konieczność procedowania przy przyjęciu określonego założenia dotyczącego ostatecznych losów udzielonej odpowiedzi.

67. Założenie to polegałoby konkretnie na tym, by nie wykluczać na wejściu, a wręcz zaufać możliwości, że sąd krajowy w obliczu i przy uwzględnieniu odpowiedzi Trybunału Sprawiedliwości, bez uszczerbku dla swych własnych obowiązków, uzna odpowiedź Trybunału Sprawiedliwości na zadane pytanie za rozstrzygającą dla postępowań a quo. Lojalna współpraca zawiera w sobie element zaufania, i zaufanie to może mieć szczególne znaczenie w niniejszej sprawie. Należy pamiętać, że niniejsze odesłanie prejudycjalne wydaje się sformułowane przez BVerfG w sposób, który pozwala Trybunałowi Sprawiedliwości ufać w granicach rozsądku, że sąd krajowy uzna otrzymaną odpowiedź za wystarczającą i ostateczną, oraz za dostarczającą wystarczających kryteriów do udzielenia odpowiedzi w zakresie roszczeń podniesionych w postępowaniach a quo ( 34 ). „Sposób postępowania”, który sam sobie zaleca BVerfG w wyroku w sprawie Honeywell, mógłby potwierdzać to podejście ( 35 ).

68. W zakresie w jakim przedstawiona analiza sytuacji jest możliwa do zaakceptowania, uważam, że Trybunał Sprawiedliwości powinien podejść do problemu „funkcjonalności”, który przedstawia niniejsze odesłanie prejudycjalne, odrzucając wszystkie inne hipotezy poza tą, którą zasugerowałem, ponieważ można je uznać za przypadki ekstremalne, trudne do wyobrażenia oraz ostatecznie niewystarczające, aby odmówić udzielenia odpowiedzi merytorycznej na pytania przedłożone w niniejszym odesłaniu prejudycjalnym.

69. W efekcie w ramach pierwszego wniosku częściowego proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości uznał, że na odesłanie prejudycjalne można udzielić merytorycznej odpowiedzi.

V – Dopuszczalność

70. Znaczna liczba państw członkowskich oraz instytucje, które przedłożyły uwagi w niniejszej sprawie, zwróciła uwagę na problem dopuszczalności w przypadku pytań formułowanych tytułem głównym, gdyż dotyczą one ważności aktu, mianowicie programu OMT, pozbawionego skutków prawnych wobec osób trzecich.

71. W dużym skrócie, wymienieni interwenienci wskazują na nieostateczny, a wręcz można powiedzieć „przygotowawczy” charakter aktu z dnia 6 września 2012 r., którym Rada Prezesów zdecydowała się przyjąć główne kryteria dotyczące omawianego programu, który sam jeszcze nie został ostatecznie przyjęty. Jak potwierdził EBC, w trakcie tego posiedzenia uzgodniono pewne kryteria, lecz nie program OMT jako taki. Kontrola ważności programu będzie mogła zostać przeprowadzona dopiero od chwili, gdy Rada Prezesów, zgodnie z systemem aktów przewidzianym w Statucie Europejskiego Banku Centralnego, formalnie przyjmie program i go opublikuje.

72. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości mogłoby zasadniczo potwierdzić podobną interpretację. Orzecznictwo w postępowaniach dotyczących skarg o stwierdzenie nieważności sprzeciwia się zaskarżaniu aktów niewywierających skutków prawnych ( 36 ). Zaś w konkretnym kontekście odesłania prejudycjalnego Trybunał Sprawiedliwości orzekał już w przeszłości niedopuszczalność odesłań dotyczących ważności, mających na celu zakwestionowanie aktów nietypowych, nieopublikowanych i niewywierających wiążących skutków ( 37 ). Podobnie wygląda zdaniem szeregu interwenientów w niniejszym postępowaniu sytuacja programu OMT, ogłoszonego w dniu 6 września 2012 r. na konferencji prasowej przez prezesa EBC, po którym wydano komunikat prasowy wyszczególniający jego podstawowe cechy techniczne.

73. Z przyczyn, które wyłożę poniżej, uważam jednak, że program OMT stanowi akt, którego ważność może zostać zbadana w ramach postępowania prejudycjalnego dotyczącego ważności. Wniosek ten wypływa z dwóch różnych powodów. Po pierwsze, uważam, że decydujące znaczenia ma okoliczność, iż chodzi tu o akt, który ustala w ogólnym zarysie ogólny program działania instytucji Unii. Po drugie, konieczne wydaje mi się zwrócenie uwagi na szczególną wagę, jaką w przypadku EBC odgrywa komunikacja publiczna przy wykonywaniu współczesnej polityki pieniężnej.

74. Od pierwszych lat swej działalności Trybunał Sprawiedliwości stawiał jako wymóg zaskarżalności aktów łączne występowanie charakteru wiążącego oraz zdolności do wywierania skutków prawnych ( 38 ). Wymagane jest łączne spełnienie tych przesłanek, chociaż czasem, jak w przypadku kontroli prejudycjalnej ważności zaleceń, prezentowane są jako alternatywa ( 39 ).

75. Rozumiem jednak, że obie przesłanki oceniane są odmiennie w zależności od bezpośredniego adresata zaskarżonego aktu. Jak wykażę, orzecznictwo okazuje się bardziej elastyczne przy stosowaniu obu przesłanek, gdy zaskarżony akt stanowi dokument zawierający założenia ogólnego programu działania, mający wiązać sam organ będący autorem decyzji, niż gdy zaskarżony akt jest aktem konstytutywnym w zakresie stosunków prawnych z osobami trzecimi. Powodem jest fakt, że ogólne programy działania organów publicznych mogą znaleźć wyraz w nietypowych formach i nawet wówczas są w stanie wpływać w sposób bardzo bezpośredni na sytuację prawną jednostek. Natomiast akty, których bezpośrednimi adresatami są jednostki, muszą spełnić określone wymagania co do formy i treści, pod rygorem uznania ich za nieistniejące.

76. Ogólny program działania, jak ten kwestionowany w niniejszym postępowaniu, może wyrażać się za pomocą nietypowych technik, jego adresatem może być sama instytucja wydająca akt, może formalnie nie istnieć z zewnętrznej perspektywy, natomiast fakt, iż jest on w stanie wywierać decydujący wpływ na sytuację prawną osób trzecich uzasadnia podejście do jego oceny jako „aktu” bez formalizmu. W przeciwnym razie zachodzi ryzyko, że instytucja podważy system aktów i związanych z nimi gwarancji ochrony sądowej, ukrywając akty wywołujące skutki zewnętrzne pod płaszczem programów ogólnych.

77. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości wykazało szczególną elastyczność w podejściu do tego typu ogólnych programów działania, które są w stanie wywierać skutki zewnętrzne.

78. Wyrok Komisja/Rada („AETR”) ( 40 ), wydany w 1971 r., stanowi ważny punkt wyjścia, ponieważ rozważa się w nim m.in. status zapisu z obrad Rady dotyczących negocjacji i zawarcia przez państwa członkowskie umowy międzynarodowej. Zdaniem Rady wskazany zapis z obrad nie stanowił ani w formie, ani z uwagi na swój cel lub treść aktu podlegającego zaskarżeniu, lecz uzgodnienia polityczne państw członkowskich w Radzie, bez zamiaru tworzenia jakichkolwiek praw, nakładania obowiązków lub zmieniania sytuacji prawnej.

79. Analizując argumenty Rady, Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że powinny podlegać kontroli sądowej „wszelkie przepisy wydane przez instytucje, bez względu na ich charakter lub formę, jeżeli tylko rodzą one skutki prawne” ( 41 ). Po przeanalizowaniu zaskarżonego uzgodnienia Trybunał Sprawiedliwości wskazał zasadniczo dwie jego cechy: po pierwsze, uzgodnienie nie było wyrazem dobrowolnej koordynacji, lecz przejawem obowiązkowego działania ( 42 ); oraz, po drugie, postanowienia tego uzgodnienia mogły stanowić „odstępstwo od procedur przewidzianych w traktacie” ( 43 ).

80. W podobny sposób, jako uzupełnienie orzeczenia co do meritum w wyroku AETR (EU:C:1971:32), Trybunał Sprawiedliwości poświęcił szczególną uwagę okolicznościom, w których przyjmowany jest zaskarżany akt. Poza wcześniej opisanym elementem obiektywnym, kontekst, w jakim przyjmowany jest akt, może dostarczyć dodatkowych wskazówek, które potwierdzą intencje autora aktu, by wywołać skutki w stosunku do osób trzecich, czy też świadomość wydającego decyzję co do potencjalnego oddziaływania zewnętrznego tego środka. Znaczenie okoliczności Trybunał Sprawiedliwości podkreślił w sprawie Francja/Komisja ( 44 ), gdzie uznano możliwość zaskarżenia wewnętrznej instrukcji Komisji z uwagi na to, że można było ją odróżnić od zwykłej instrukcji służbowej „zarówno z uwagi na okoliczności, w jakich została przyjęta, jak i sposób jej sporządzenia, redakcji i publikacji” ( 45 ).

81. Na tle wskazanego orzecznictwa przejdę w dalszej części do analizy zaskarżalności aktu, którego ważność kwestionuje sąd odsyłający.

82. Program OMT to środek, który, przynajmniej co się tyczy jego formalnej prezentacji, charakteryzuje się nietypowymi cechami. Został opracowany w ramach Rady Prezesów EBC w dniach 5 i 6 września 2012 r., znalazł odzwierciedlenie w protokole posiedzenia, który odsyła do przyszłego komunikatu prasowego co do opisu jego cech technicznych. W rezultacie cechy techniczne programu zostały podane na konferencji prasowej prezesa instytucji, po czym opublikowano komunikat prasowy w angielskiej wersji językowej na stronie internetowej EBC. Opublikowany i rozpowszechniony w Internecie program stanowi jedyny „oficjalny” istniejący na piśmie tekst programu OMT, którym dysponujemy, jeżeli pominąć projekty decyzji i wytycznych, przedstawione przez EBC w ramach niniejszego postępowania, które są jednak jeszcze wewnętrznymi dokumentami instytucji, oczekującymi na ostatecznie przyjęcie i następnie publikację w Dzienniku Urzędowym. Wskazane projekty opisują w szczegółach, to co komunikat prasowy obwieszcza w sposób ogólny, aczkolwiek również z dużą precyzją.

83. Nie może być wątpliwości, że program OMT stanowi decyzję o ściśle określonej treści, która była przedmiotem trwającej dwa dni dyskusji, a jego główny zarys przyjęto w ramach Rady Prezesów EBC. Ponadto ogłoszenie podstawowych cech programu, zarówno w trakcie konferencji prasowej, jak i pisemnie za pośrednictwem strony internetowej EBC, potwierdza oczywisty zamiar instytucji poinformowania o tym, co zostało wcześniej uzgodnione w ramach Rady Prezesów. Chodzi tu o ogólny program działania, ponieważ ustala się w nim warunki, w jakich EBC będzie działać w przypadku zablokowania kanałów transmisji polityki pieniężnej, lecz jest on również środkiem, który od razu ma wywołać bezpośredni skutek zewnętrzny. W przeciwnym razie nie zostałby ogłoszony w sposób zapewniający jak najszersze rozpropagowanie, w trakcie konferencji prasowej, a jego cechy techniczne nie zostałyby opublikowane na stronie internetowej EBC.

84. Co więcej, okoliczności, które towarzyszą programowi OMT, zdają się potwierdzać, że celem EBC była, jakkolwiek może niekonwencjonalna w formie, „interwencja” na rynkach przez samo ogłoszenie programu. Wyżej wspomniane przemówienie prezesa EBC z dnia 26 lipca 2012 r. w Londynie, w którym zapowiedziano podjęcie wszystkich niezbędnych środków dla „ratowania wspólnej waluty”, konferencja prasowa z dnia 2 sierpnia 2012 r. przeprowadzona po posiedzeniu Rady Prezesów w tym samym dniu, jak też sytuacja, w jakiej znajdowało się w tych momentach kilka państw członkowskich na rynkach obligacji skarbowych, potwierdzają, że celem EBC przy ogłaszaniu programu OMT nie było wyłącznie zdanie relacji z wewnętrznych prac nad inicjatywą znajdującą się dopiero w fazie dyskusji, lecz również wywołanie efektu poprzez ogłoszenie powstania potencjalnie ambitnego programu ukierunkowanego, zgodnie z twierdzeniami, na usunięcie niektórych trudności dotykających w tamtym momencie kanałów transmisji polityki pieniężnej. Dowodem na to jest istotny wpływ, jaki wedle wszelkich wskazań, miało ogłoszenie programu na rynkach finansowych, który to wpływ, zdaniem EBC oraz Komisji, wciąż jest odczuwalny pomimo upływu ponad dwóch lat.

85. Równocześnie należy podkreślić, że program OMT nie stanowi ogłoszenia zwykłego aktu indywidualnego, lecz całego programu normatywnego pro futuro, zawierającego stosunkowo szczegółowe warunki i mającego cel regulacyjny. Patrząc na jego treść, można dodać, że w dniu 6 września 2012 r. EBC nie ogłosił decyzji pomniejszej wagi. Wręcz przeciwnie, tego dnia podano do wiadomości szczegóły środka o oczywistym istotnym znaczeniu dla strefy euro, który mimo swojego niedokończonego charakteru miał mieć charakter trwały.

86. W tym miejscu należy odnieść się do drugiej z okoliczności, które wydają mi się istotne dla odrzucenia zarzutów dotyczących niedopuszczalności. Należy pamiętać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem komunikacji publicznej banku centralnego, który skrywa program działania w ramach polityki pieniężnej. Akty komunikacji publicznej banków centralnych nie mogą być porównywane z takimi aktami innych instytucji, czy to politycznych, czy też technicznych. Przez ostatnie trzydzieści lat banki centralne przeszły istotną ewolucję, która wpłynęła na ich instrumenty polityki pieniężnej, a z których jednym stała się - w zgodnej opinii ekspertów – komunikacja publiczna.

87. Faktem jest, że polityka komunikacji publicznej banków centralnych stała się jedną z głównych osi współczesnej polityki pieniężnej. Wobec niemożliwości przewidzenia racjonalnych zachowań na rynkach, skuteczna forma nienaruszania określonych oczekiwań i w rezultacie zapewnienia skuteczności polityki pieniężnej polega na korzystaniu ze wszystkich możliwości, jakie oferuje komunikacja publiczna („strategie komunikacyjne”) banków centralnych ( 46 ). Biorąc pod uwagę prestiż oraz informacje, którymi dysponują te instytucje, a także przyznane im kompetencje wynikające z konwencjonalnych instrumentów polityki pieniężnej, ogłoszenia, opinie lub oświadczenia przedstawicieli banków centralnych pełnią zazwyczaj kluczową rolę w prowadzeniu współczesnej polityki pieniężnej ( 47 ).

88. Niewątpliwie EBC również włączył komunikację do zestawu swych głównych instrumentów polityki pieniężnej. Sama instytucja przyznała to już w przeszłości i nikt nie kwestionował tego, że komunikacja publiczna regularnie prowadzona przez EBC, wskazująca główne kierunki działania lub przekazująca określone opinie, które mogą odzwierciedlać przyszłe działania instytucji, stanowi główny filar jego działania ( 48 ). Uważam, że ta cecha, którą można przypisać w sposób bardzo szczególny i charakterystyczny EBC, określa w niezwykle istotnym zakresie charakter aktu takiego, jak ten polegający na ogłoszeniu program OMT w dniu 6 września 2012 r.

89. Wreszcie, wobec wskazanego znaczenia polityki komunikacyjnej EBC, należy pamiętać, że opcja alternatywna, polegająca na uznaniu niezaskarżalności aktu takiego jak program OMT, pociągałaby za sobą ryzyko wyjęcia istotnej liczby decyzji EBC spod jakiejkolwiek kontroli sądowej tylko na tej podstawie, że nie zostały one jeszcze formalnie przyjęte i opublikowane w Dzienniku Urzędowym. Ostatecznie skoro środek nie musi być oficjalnie obwieszczony w typowy sposób w celu wywarcia skutków i wystarczy, że informacja o nim zostanie rozpowszechniona w trakcie konferencji prasowej lub za pomocą komunikatu prasowego, aby wywarł pełen skutek zewnętrzny, system aktów oraz kontroli sądowej przewidziany w traktatach zostałby poważnie zagrożony, gdyby nie było możliwości poddania tego środka kontroli zgodności z prawem.

90. Z uwagi na powyższe w wyjątkowym przypadku tego rodzaju działań EBC, w których akty komunikacji publicznej uzyskują szczególne znaczenie dla skuteczności polityki pieniężnej, uważam, że akt taki, jak ten kwestionowany przez sąd odsyłający w formie ogłoszonej w dniu 6 września 2012 r., z uwagi na swoją treść oraz obiektywne skutki, które może wywołać, a także okoliczności, w jakich ten środek przyjęto, stanowi akt instytucji, którego ważność można kwestionować w ramach postępowania prejudycjalnego na podstawie art. 267 TFUE.

91. Z powyższych względów uważam, że należy odrzucić zarzuty dotyczące dopuszczalności pytań prejudycjalnych dotyczących ważności i w rezultacie nie będzie konieczności orzekania w przedmiocie pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni, sformułowanego pomocniczo przez sąd odsyłający.

VI – Pytania prejudycjalne

A – Pierwsze pytanie prejudycjalne: art. 119 i 127 ust. 1 i 2 TFUE oraz granice polityki pieniężnej EBC

92. W ramach pierwszego pytania BVerfG kwestionuje ważność programu OMT ogłoszonego przez EBC w dniu 6 września 2012 r., zapytując w szczególności Trybunał Sprawiedliwości, czy chodzi tu o środek niezgodny z art. 119 i art. 127 ust. 1 i 2 TFUE wkraczający w kompetencje państw członkowskich.

93. W postanowieniu odsyłającym BVerfG, po przedstawieniu obszernego i szczegółowego uzasadnienia, dochodzi do wniosku, że występują elementy wystarczające, aby uznać, że EBC przyjął środek polityki gospodarczej, a nie polityki pieniężnej, a równocześnie uznaje, że nastąpiło przekroczenie zasady kompetencji powierzonych, którą powinien się kierować EBC. Zdaniem BVerfG cztery aspekty programu OMT mające potwierdzać wskazane przekroczenie to: warunkowość, selektywność, równoległość oraz obejście. Wątpliwości sądu odsyłającego uwypuklają, mówiąc bardziej ogólnie, problem ograniczeń kompetencyjnych EBC w sytuacjach nadzwyczajnych, takich jak ta z letnich miesięcy 2012 r.

1. Stanowiska uczestników postępowania

94. Wszyscy skarżący w postępowaniu głównym zgadzają się co do interpretacji traktatów, zgodnie z którą program, taki jak ten ogłoszony w dniu 6 września 2012 r. przez EBC, stanowi środek polityki gospodarczej. Zdaniem skarżących program OMT narusza mandat, który przede wszystkim wiąże EBC z zadaniem utrzymania stabilności cen, ponieważ chodzi tu o środek, który wpływa bezpośrednio na źródła finansowania danych państw członkowskich, co sytuuje go w obszarze polityki gospodarczej. W ramach swych twierdzeń przywołują wielokrotnie wyrok Pringle ( 49 ), w którym orzeczono, że utworzenie ESM stanowi środek polityki gospodarczej, a nie polityki pieniężnej. Skarżący uważają, iż wobec cech, które są wspólne dla ESM oraz programu takiego jak OMT, ten ostatni również powinien zostać uznany za środek polityki gospodarczej.

95. Zarówno P. Gauweiler jak i R. Huber wskazują w szczególności, że prawdziwym celem programu OMT nie jest przywrócenie kanałów transmisji polityki pieniężnej, lecz „ratowanie euro” poprzez uwspólnotowienie długów wskazanych państw, co jest niezgodne z traktatami, ponieważ naraża państwa członkowskie na przejęcie długów innych państw członkowskich. Podobny środek wykraczałby w sposób oczywisty poza „wspieranie” polityk gospodarczych Unii i państw członkowskich, na które to wspieranie traktaty zezwalają EBC.

96. Ze swej strony J.H. von Stein odrzuca tezę, jakoby rynki obligacji skarbowych wskazywały sztuczne stopy odsetek w miesiącach poprzedzających ogłoszenie programu OMT. Uważa, że wspomniane stopy nie są niczym innym jak odzwierciedleniem rzeczywistej ceny rynkowej, w stosunku do której EBC przeprowadza interwencję, dokonując sztucznej manipulacji, poprzez ogłoszenie swojej gotowości do skupu obligacji skarbowych określonych państw członkowskich. Podobne wypaczenie rynku nie jest zgodne z mandatem, jaki traktaty przypisują EBC, tj. utrzymaniem stabilności cen.

97. B. Bandulet podkreśla, że program OMT nie może niwelować strukturalnych braków w konstrukcji Unii walutowej. Uznaje, że w żadnym razie nie jest to kompetencja powierzona EBC, ponieważ w przeciwnym razie dochodziłoby do naruszenia zasady demokracji i zwierzchności narodu.

98. Grupa parlamentarna Die Linke również kwestionuje kompetencje EBC do przyjmowania programu OMT, choć posługuje się w tym zakresie odmiennymi argumentami. Die Linke podkreśla konsekwencje ekonomiczne, jakie przyniosły kolejne programy pomocy finansowej w różnych państwach członkowskich. Wpływ ten potwierdza, że EBC, wspierając wskazane plany ratunkowe poprzez wdrożenie programu OMT, angażuje się w politykę gospodarczą państw członkowskich. Przywołuje również szereg postanowień Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w celu zakwestionowania interwencji Unii oraz EBC w państwach podlegających programowi pomocy finansowej.

99. Wszystkie państwa, które biorą udział w niniejszym postępowaniu w charakterze interwenientów, jak też EBC oraz Komisja uważają, przedstawiając rozmaite aspekty sprawy, że program OMT w formie ogłoszonej za pośrednictwem komunikatu prasowego stanowi środek polityki pieniężnej zgodny z kompetencjami, które traktaty powierzają EBC.

100. Wskazane państwa oraz instytucje zgadzają się także co do tego, że EBC przysługuje szeroki zakres uznania przy ustalaniu i realizacji polityki pieniężnej. Trybunał Sprawiedliwości powinien uznać tę swobodę i zaakceptować cele, które wskazał EBC przy ogłaszaniu programu OMT. Państwa i instytucje przyznają, że EBC może w ramach tych celów przyjmować niekonwencjonalne środki polityki pieniężnej, o ile jest to ściśle konieczne dla osiągnięcia zamierzonych celów. Konkretnie zarówno Rzeczpospolita Polska, jak i Królestwo Hiszpanii uważają, że program OMT jest spójny z kryteriami właściwymi dla zasady proporcjonalności.

101. Państwa i instytucje równocześnie zgodnie zaprzeczają, wbrew temu, co twierdzi sąd odsyłający, jakoby z wyroku Pringle (EU:C:2012:756) wynikało, iż program OMT jest środkiem polityki gospodarczej. Ich zdaniem w wyroku Pringle przyznano, iż polityka gospodarcza i polityka pieniężna są ściśle związane, przez co środek polityki gospodarczej może mieć wpływ na politykę pieniężną i na odwrót, co nie zmienia charakteru tego środka. W niniejszej sprawie fakt, iż program OMT może wywierać skutek na politykę gospodarczą, nie przekształca go sam przez się w środek polityki gospodarczej.

102. Jeżeli chodzi o okoliczność, że program OMT prowadzi do sztucznej zmiany cen na rynku obligacji skarbowych, rząd Rzeczypospolitej Polskiej, Komisja oraz EBC wskazują, iż cała polityka pieniężna ma na celu zmianę cen, skoro integralną częścią polityki pieniężnej jest wpływanie na rynki środkami, które modyfikują określone zachowania, lecz zawsze w celu wypełnienia mandatu powierzonego EBC, czyli w tym przypadku utrzymania stabilności cen.

103. Ze swej strony Republika Federalna Niemiec broni zasadniczo zgodności z prawem programu OMT w przedstawionej formie, chociaż podkreśla, iż w obecnej chwili istnieje jedynie jego zapowiedź i trzeba poczekać na jego konkretne zastosowanie z dokonaniem oceny, czy w istocie chodzi o środek polityki gospodarczej, czy polityki pieniężnej. W każdym razie Republika Federalna Niemiec uważa, że EBC dysponuje szerokim zakresem uznania i jedynie w przypadku, gdyby środek był w sposób oczywisty środkiem polityki gospodarczej, dochodziłoby do przekroczenia postanowień traktatów. Podnosi również, że byłoby wskazane, aby Trybunał Sprawiedliwości podał kryteria, które pozwolą na stosowanie programu OMT w zgodzie z traktatami i, na ile to tylko możliwe, z podstawowymi zasadami porządku konstytucyjnego Republiki Federalnej Niemiec.

104. EBC broni zgodności z prawem programu OMT, wskazując na okoliczności, które miały miejsce latem 2012 r. W tamtym czasie obawa dotycząca odwrotu od euro niepokoiła w istotny sposób inwestorów, prowadząc do znacznego wzrostu oprocentowania wymaganego w przypadku obligacji skarbowych szeregu państw członkowskich. Wobec tej sytuacji EBC utrzymuje, że stracił możliwość wykonywania polityki pieniężnej za pomocą jej zwykłych kanałów transmisji, a wynikająca z tego fragmentacja rynków rynku obligacji skarbowych, łącznie z trudnościami w finansowaniu szeregu państw (a za nimi również instytucji finansowych tych państw) uniemożliwiła prawidłowe przekazywanie impulsów emitowanych zwykle przez EBC. Zdaniem EBC okoliczność ta uzasadniała przyjęcie niekonwencjonalnego środka polityki pieniężnej, takiego jak OMT. Podsumowując, celem programu, wciąż zdaniem EBC, nie jest wprowadzenie ułatwień w finansowaniu danych państw członkowskich lub warunkowanie ich polityki gospodarczej, lecz odblokowanie wspomnianych kanałów transmisji polityki pieniężnej EBC.

105. EBC zaprzecza, jakoby cechy techniczne programu OMT skrywały środek polityki gospodarczej. W jego ocenie „warunkowość”, o której mowa, jest elementem koniecznym do tego, aby uniknąć sytuacji, w której realizacja programu OMT stanowiłaby zachętę dla objętych nim państw do porzucenia reform strukturalnych niezbędnych dla poprawy ich podstaw gospodarczych. Podobnie EBC argumentuje, że „selektywność” środków jest nieodłącznym elementem programu OMT, gdyż zakłócenia w kanałach transmisji powstały w wyniku wzrostu oprocentowania obligacji skarbowych określonych państw. Wreszcie EBC podnosi, iż program OMT zawiera zabezpieczenia, które gwarantują jego powiązanie z polityką pieniężną oraz to, że mieści się on w ramach kompetencji, jakie traktaty przyznają wskazanej instytucji.

2. Analiza

a) Uwagi wstępne

106. Przed przystąpieniem do szczegółowej analizy pytań wniesionych przez BVerfG, wskazane jest zatrzymać przy dwóch aspektach mających decydujące znaczenia w niniejszym postępowaniu: statusie i mandacie EBC w formie przewidzianej traktatami, oraz pojęciu „niekonwencjonalnych środków polityki pieniężnej”. Obie wskazane płaszczyzny dostarczą nam podstawowych elementów do oceny zgodności z prawem programu takiego jak OMT, który zdaniem EBC wpisuje się w ramy wspomnianych niekonwencjonalnych środków polityki pieniężnej.

i) W przedmiocie statusu i mandatu EBC

107. EBC to instytucja, której traktaty powierzają wykonywanie wyłącznych kompetencji Unii w zakresie polityki pieniężnej. EBC i krajowe banki centralne tworzą ESBC, którego głównym zadaniem jest zapewnienie „stabilności cen”, niezależnie od środków, jakie może podejmować w ramach „wsparcia polityki gospodarczej” ( 50 ). Z tego względu i w odróżnieniu od innych banków centralnych EBC charakteryzuje się tym, że jest związany jasnym mandatem ściśle powiązanym ze zwalczaniem inflacji. Prace przygotowawcze leżące u źródeł traktatu z Maastricht ( 51 ), jak również historiografia poświęcona polityce pieniężnej ( 52 ) potwierdzają wagę tego mandatu przy negocjacjach, które doprowadziły do powstania ESBC.

108. Poza ścisłym związaniem celem zapewnienia stabilności cen, EBC charakteryzuje się istotnym zakresem niezależności, zarówno funkcjonalnej jak i organicznej ( 53 ). Traktaty podkreślają przy licznych okazjach niezależny charakter wszelkich działań EBC, do czego dochodzi jeszcze wyjątkowo sztywna procedura zmiany statutu ESBC i EBC, odróżniająca EBC od banków centralnych w jego otoczeniu, których unormowania prawne mogą być zmieniane przez właściwy parlament krajowy ( 54 ). Nie jest tak w przypadku EBC, ponieważ jakakolwiek zmiana statutu wymaga zmiany traktatów ( 55 ).

109. Niezależność EBC, podobnie jak w przypadku krajowych banków centralnych, ma również na celu utrzymanie instytucji z dala od dyskusji politycznych poprzez kategoryczny zakaz otrzymywania instrukcji od innych instytucji lub państw członkowskich ( 56 ). Równocześnie konieczność rozdziału od działalności politycznej jest niezbędna z racji silnie technicznego charakteru oraz wysokiego stopnia specjalizacji, które charakteryzują politykę pieniężną ( 57 ).

110. W istocie traktaty powierzają wyłącznie EBC definiowanie i urzeczywistnianie polityki pieniężnej, w którym to celu przyznają mu istotne środki, przy pomocy których ma realizować swe zadania. Dzięki tym środkom EBC dysponuje równocześnie wiedzą oraz szczególnie cennymi informacjami, co pozwala mu realizować w sposób bardziej skuteczny jego misję i co jednocześnie wzmacnia z upływem czasu zdolności techniczne oraz reputację instytucji. Cechy te mają fundamentalne znaczenie dla zapewnienia, że impulsy polityki pieniężnej dotrą skutecznie do gospodarki, gdyż, jak już wcześniej stwierdziłem, jedna z funkcji współczesnych banków centralnych polega na zarządzaniu oczekiwaniami, gdzie wiedza techniczna, reputacja i komunikacja publiczna stanowią podstawowe narzędzia.

111. Naturalną konsekwencją powyższego jest konieczność przyznania EBC szerokiego zakresu uznania przy definiowaniu i realizacji polityki pieniężnej Unii ( 58 ). Sądy kontrolujące działania EBC powinny z tego względu unikać ryzyka zastępowania tej instytucji, ponieważ wchodzą na teren wysoce technicznie zaawansowany, gdzie konieczne jest posiadanie specjalistycznej wiedzy i doświadczenia, co zgodnie z traktatami, spoczywa w szczególności EBC. Z tego względu siła odziaływania kontroli sądowej nad działalnością EBC, pomijając jej obowiązkowy charakter, powinna charakteryzować się znacznym stopniem rozwagi ( 59 ).

112. Wreszcie należy podkreślić, że polityka pieniężna EBC jest prowadzona, jak wskazano, za pomocą różnych „kanałów lub mechanizmów transmisji”, za pośrednictwem których instytucja interweniuje na rynku i wypełnia swój mandat zapewnienia stabilności cen ( 60 ). W celu prowadzenia polityki pieniężnej EBC kontroluje bazę monetarną w ramach gospodarki strefy euro, czego dokonuje wysyłając odpowiednie „impulsy”, głównie za pomocą ustalania stóp procentowych, które następnie zostaną przekazane z sektora finansowego do przedsiębiorstw i gospodarstw domowych ( 61 ).

113. Z tego względu w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania tych kanałów transmisji statut ESBC i EBC przyznaje ESBC wyraźną kompetencję do wykonywania szeregu „funkcji monetarnych i operacji”. Pośród tych operacji na użytek niniejszego postępowania należy wskazać operacje przewidziane w art. 18 ust. 1 statutu, który zezwala EBC i krajowym bankom centralnym „dokonywać operacji na rynkach finansowych w formie kupna i sprzedaży bezwarunkowej (na rynku kasowym i terminowym), albo z zastrzeżeniem prawa odkupu, oraz udzielając i zaciągając pożyczki wyrażone w wierzytelnościach i papierach zbywalnych w euro lub innych walutach, jak również w odniesieniu do metali szlachetnych”.

114. Jednakże, jak się zaraz okaże, o programie takim jak OMT nie można powiedzieć, aby zaliczał się w poczet zwyczajnych instrumentów polityki pieniężnej EBC. Program OMT posługuje się formalnie jedną z ww. operacji monetarnych, lecz czyni to w sposób wystarczająco niezwykły, aby mógł być zakwalifikowany jako „niekonwencjonalny środek polityki pieniężnej”. Dalej wyjaśnię, co oznacza konkretnie ten termin, jakie uzasadnienie przedstawił dla niego EBC i w jakim zakresie chodzi tu o środek przewidziany prawem w traktatach.

ii) Niekonwencjonalne środki polityki pieniężnej i zaliczenie do nich programu OMT.

– Niekonwencjonalne środki polityki pieniężnej według EBC

115. EBC broni zgodności z prawem programu OMT jako interwencji ukierunkowanej na odblokowanie kanałów transmisji polityki pieniężnej Unii. Jak przed chwilą wskazano, te kanały transmisji polityki pieniężnej nie działają jako mechanizmy z natychmiastowym skutkiem, lecz jako ramy, poprzez które EBC wysyła szereg „impulsów”, z zamiarem by dotarły one do rzeczywistej gospodarki. Zdaniem EBC na politykę pieniężną mogą mieć wpływ czynniki zewnętrzne w stosunku do kanałów transmisji, a będące w stanie zmienić prawidłowe funkcjonowanie impulsów emitowanych przez EBC. Przykładowo międzynarodowy kryzys polityczny lub gospodarczy albo istotna zmiana cen ropy naftowej mogą, pośród innych czynników, wpłynąć w istotny sposób na „impulsy”, które wysyła EBC z pomocą kanałów transmisji polityki pieniężnej.

116. Wobec podobnej sytuacji EBC uważa się za upoważniony do interwencji przy użyciu własnych instrumentów w celu odblokowania tych kanałów. Chodziłoby w takim przypadku o interwencje odmienne od tych zwyczajnych dla praktyki EBC, gdyż nie wiązałyby się one ze „zwykłą” operacją, lecz operacją odblokowania i późniejszego przywrócenia działania instrumentów polityki pieniężnej we właściwym znaczeniu tego słowa ( 62 ).

117. Zarówno EBC, jak też państwa członkowskie, które występują w charakterze interwenientów w niniejszym postępowaniu, bronią zgodności z prawem korzystania z tego typu środków niekonwencjonalnych jako elementu polityki pieniężnej. Chodzi bowiem, co wynika z akt sprawy, o rodzaj interwencji, jaką posługiwała się większość banków centralnych w trakcie międzynarodowego kryzysu finansowego, który rozpoczął się w 2008 r. ( 63 ), w tym, jak wynika z niniejszego postępowania, sam EBC ( 64 ). W ocenie EBC oraz państw członkowskich – interwenientów, traktaty nie zabraniają EBC posługiwania się uprawnieniami w celu przywrócenia działania instrumentów polityki pieniężnej w razie zajścia okoliczności, które znacząco zmieniają normalne funkcjonowanie kanałów transmisji. Zdaniem Komisji kompetencja ta jest zgodna z traktatami, o ile korzysta się z niej w sposób rozważny oraz z zastosowaniem zabezpieczeń.

118. Wychodząc od tych przesłanek należy zająć się tym, jaki dokładnie ma charakter program OMT w formie, w jakiej został przedstawiony za pomocą komunikatu prasowego z dnia 6 września 2012 r.

– Program OMT jako niekonwencjonalny środek polityki pieniężnej

119. Program OMT należy formalnie do operacji, które statut ESBC i EBC przewiduje w ww. art. 18 ust. 1. Jasnym jest, iż wspomniany przepis, powierzając ESBC kompetencję do nabywania papierów wartościowych oraz innych instrumentów zbywalnych, czyni to przede wszystkim po to, aby EBC dysponował narzędziami, za pomocą których może kontrolować bazę monetarną, jako konwencjonalnym środkiem utrzymania stabilności cen.

120. Należy jednak od razu dodać, że program OMT wykorzystuje uprawnienia z art. 18 ust. 1 statutu w sposób odległy od zwyczajnej praktyki operacji EBC. Jasnym jest, iż środek o charakterze selektywnym, ukierunkowany na jedno lub kilka państw strefy euro, polegający na nabywaniu bez wstępnych ograniczeń ilościowych ich obligacji skarbowych w nadziei, że poprawią się warunki ich finansowania na rynkach, jest raczej daleki od zwyczajnej praktyki EBC.

121. Jak wskazano w komunikacie prasowym z dnia 6 września 2012 r., program OMT przewiduje interwencję EBC na rynku wtórnym obligacji skarbowych, zezwalając EBC na nabywanie obligacji skarbowych państw strefy euro podlegających programowi pomocy finansowej i przypuszczalnie mających problem z zaciągnięciem zobowiązań. Założenie, na którym opiera się program OMT, to wystąpienie czynnika zewnętrznego, który modyfikuje kanały transmisji polityki pieniężnej. Tym elementem zakłócającym jest, jak uzasadnia EBC, stosunkowo gwałtowny wzrost, w praktyce nie do udźwignięcia, premii za ryzyko określonych państw strefy euro, zasadniczo niezgodny z makroekonomiczną rzeczywistością tych państw, który w rezultacie uniemożliwia EBC skuteczne przekazywanie impulsów i przez to wykonanie mandatu dotyczącego zapewnienia stabilności cen.

122. Wobec powyższego uważam więc, że program OMT można uznać za niekonwencjonalny środek polityki pieniężnej wraz z konsekwencjami, jakie to pociąga z perspektywy kontroli tego środka.

b) Kompetencje EBC i program OMT

123. Uwzględniając powyższe uwagi, skoncentruję się na dwóch aspektach, którymi trzeba się zająć w celu udzielenia pełnej odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne wniesione przez BVerfG.

124. Na pierwszym miejscu należy ocenić, czy program taki jak OMT można zakwalifikować jako środek polityki pieniężnej, czy chodzi raczej o środek polityki gospodarczej, a w rezultacie środek zakazany w działalności EBC, przy indywidualnym uwzględnieniu szczegółów technicznych, które wskazuje BVerfG. Następnie w przypadku gdyby program OMT mógł być uznany za środek polityki pieniężnej, co proponuję, należy zbadać ten program w świetle zasady proporcjonalności w rozumieniu art. 5 ust. 4 TUE.

i) Program OMT i polityka gospodarcza Unii i państw członkowskich jako granice kompetencji EBC

– Polityka gospodarcza i polityka pieniężna Unii

125. Jak wskazywałem, BVerfG zapytuje, czy EBC, poprzez przyjęcie programu OMT, przyjął środek polityki gospodarczej, a nie polityki pieniężnej, przy naruszeniu kompetencji Rady oraz państw członkowskich, które przyznaje im art. 119 ust. 1 TFUE.

126. Jeżeli przyjrzymy się prawu pierwotnemu Unii, to art. 119 ust. 1 TFUE opisuje w skrócie zasadnicze elementy polityki gospodarczej powierzonej Unii, stwierdzając, że opiera się ona: „na ścisłej koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich, rynku wewnętrznym i ustaleniu wspólnych celów oraz prowadzonej w poszanowaniu zasady otwartej gospodarki rynkowej z wolną konkurencją”. Mimo że przepis ten ma charakter ogólny i z tego tytułu wieloznaczny, to podaje jednak podstawowe i definiujące elementy tych aspektów polityki gospodarczej, które leżą w kompetencjach Unii.

127. Ze swej strony traktaty milczą w kwestii definicji wyłącznej kompetencji w zakresie polityki pieniężnej, która przysługuje Unii. Znalazło to odzwierciedlenie w wyroku Pringle, gdzie Trybunał Sprawiedliwości musiał odwołać się jako do jedynego punktu odniesienia do celów polityki pieniężnej wskazanych przez TFUE ( 65 ). Główny cel polityki pieniężnej Unii, tj. stabilność cen oraz wspieranie ogólnych polityk gospodarczych w Unii stanowią główne kryterium definiujące politykę pieniężną (127 ust. 1 i art. 282 ust. 2 TFUE). Potwierdził to Trybunał w ww. wyroku Pringle, gdzie jedynym kryterium, jakim się posłużył przy ocenie, czy zmiana traktatu odnosiła się do sfery polityki pieniężnej, było kryterium wyznaczonych dla tej polityki celów.

128. Pomimo niewielu kryteriów, których na pierwszy rzut oka dostarczają traktaty, prawo Unii dysponuje użytecznymi narzędziami interpretacyjnymi, gdy konieczne jest określenie, czy jakaś decyzja wpisuje się w politykę gospodarczą, czy też politykę pieniężną Unii.

129. Choć może wydać się to oczywistym, należy jednak przypomnieć, iż polityka pieniężna stanowi część ogólnej polityki gospodarczej. Rozdział obu polityk w prawie Unii jest wymogiem narzuconym przez strukturę traktatów, a także poziomy oraz pionowy podział władzy w Unii, jednak w kategoriach gospodarczych można stwierdzić, że ostatecznie każdy środek polityki pieniężnej zawiera się w szerszej kategorii ogólnej polityki gospodarczej. Ten związek pomiędzy obiema politykami został wskazany przez sam Trybunał oraz rzecznik generalną J. Kokott w opinii przedłożonej w sprawie Pringle, gdzie stwierdzono, że środek polityki gospodarczej nie może być równoznaczny ze środkiem polityki pieniężnej tylko z tego tytułu, iż może mieć on pośrednie skutki dla stabilności euro ( 66 ). Rozumowanie to jest w zupełności prawidłowe również w drugą stronę, jak wskazały EBC, Komisja oraz większość państw członkowskich – interwenientów w niniejszym postępowaniu, gdyż środek polityki pieniężnej nie staje się środkiem polityki gospodarczej wyłącznie z tego prostego powodu, że może wywierać skutki pośrednie na politykę gospodarczą Unii i państw członkowskich.

130. Milczenie traktatu w kwestii precyzyjnej definicji polityki pieniężnej Unii jest spójne z funkcjonalną koncepcją roli polityki pieniężnej, zgodnie z którą politykę pieniężną stanowi każdy środek zrealizowany przez właściwe instrumenty polityki pieniężnej. Z tego względu jeżeli środek wpisuje się w instrumenty, które prawo przewiduje dla realizacji polityki pieniężnej, należy przyjąć wyjściowe domniemanie, iż taki środek jest wynikiem urzeczywistniania polityki pieniężnej Unii. Jest to oczywiście domniemanie wzruszalne, jeżeli np. cele środka są odmienne od tych wymienionych wyczerpująco w art. 127 ust. 1 i art. 282 ust. 2 TFUE.

131. Równocześnie inne postanowienia traktatu dotyczące polityki pieniężnej dostarczają istotnych wskazówek, które pozwalają bliżej zdefiniować jej treść. Zatem art. 123 i art. 125 TFUE, do których się odniosę z większą uwagą przy omawianiu drugiego pytania prejudycjalnego, wprowadzają odpowiednio ścisłe zakazy finansowania państw albo za pomocą środków monetyzacji długu, albo transferów między państwami. Wskazane zakazy potwierdzają, że Unia walutowa, mimo iż wpisuje się w Unię opartą na wartościach solidarności (art. 2 TUE) ( 67 ), zmierza również do zachowania stabilności finansowej, w którym to celu opiera się na zasadzie dyscypliny fiskalnej i braku współodpowiedzialności finansowej ( 68 ).

132. Z tego względu, aby środek stosowany przez EBC faktycznie wpisywał się w ramy polityki pieniężnej, musi w konkretny sposób służyć głównemu celowi utrzymania stabilności cen, o ile przejawia się za pomocą jednego z instrumentów polityki pieniężnej wyraźnie przewidzianych w traktatach oraz nie podważa nakazów dyscypliny fiskalnej i zasady braku współodpowiedzialności. Jeżeli kwestionowany środek zawiera pewne elementy właściwe dla polityki gospodarczej, będzie on zgodny z mandatem EBC, o ile stanowić będzie „wsparcie” dla polityki gospodarczej i jest podporządkowany głównemu celowi EBC.

– Program OMT w świetle kryteriów definiujących politykę gospodarczą oraz politykę pieniężną Unii

133. Koncentrując się teraz na wskazanych powyżej kryteriach, należy zbadać, czy program OMT ma charakter środka polityki pieniężnej, czy też polityki gospodarczej. Sąd odsyłający wskazał szereg elementów, które mają dowodzić tego, że chodzi o środek polityki gospodarczej, co do których to elementów wypowiem się szczegółowo pojedynczo. Na wstępie jednak należy pochylić się nad celami, które przedstawił nam EBC dla uzasadnienia programu OMT, a które były kwestionowane prze BVerfG i podważane przez skarżących w postępowaniu głównym. Po rozważeniu wskazanych uzasadnień i dokonaniu ich kwalifikacji prawnej przejdę do wyróżnionych przez sąd odsyłający elementów, tj. warunkowości, równoległości, selektywności i obejścia.

– Cele programu OMT

134. Jak szczegółowo wyłożył EBC w swych uwagach na piśmie, w trakcie letnich miesięcy 2012 r. wystąpił równocześnie szereg wyjątkowych okoliczności w gospodarce strefy euro: nadmierne premie za ryzyko dotyczące różnych państw członkowskich, duża zmienność na rynkach obligacji skarbowych, fragmentacja kredytu na rynku międzybankowym oraz wzrost kosztów finansowania przedsiębiorstw jako wynik wymienionych wcześniej czynników. Wydarzenia te miały miejsce przy rosnącej na rynkach obawie przed możliwą dezintegracją wspólnej waluty bądź to w wyniku selektywnego opuszczenia strefy przez jednego lub kilku jej członków, bądź też jej bezpośredniego zniknięcia i powrotu do walut krajowych. Okoliczności te nie były zasadniczo negowane przez żadną ze stron w niniejszym postępowaniu prejudycjalnym.

135. Zdaniem EBC opisane wcześniej okoliczności doprowadziły do zakłóceń konwencjonalnych instrumentów polityki pieniężnej. Oprocentowanie obligacji skarbowych nie było ustalane w zależności od jakości kredytowej emisji, lecz umiejscowienia dłużnika. Fragmentacja terytorialna stóp procentowych stosowanych do obligacji skarbowych emitowanych przez państwa strefy euro, w niektórych przypadkach w sposób nieodpowiadający podstawom makroekonomicznym zagrożonych państw, stanowiła, wciąż zdaniem EBC, poważną przeszkodę dla polityki pieniężnej tej instytucji, opierającej się na stosowaniu różnych środków lub kanałów transmisji. W chwili gdy rynek obligacji skarbowych, jeden z centralnych kanałów transmisji polityki pieniężnej, doznał tak poważnych zakłóceń, EBC stracił istotny fragment pola działania, którym dysponuje w celu wypełnienia misji, jaką powierzają mu traktaty.

136. W obliczu wskazanych okoliczności faktycznych, wciąż zdaniem EBC, program OMT ma dwojaki cel, w jednej części bezpośredni, a w drugiej pośredni: po pierwsze zmierza do obniżki stóp procentowych wymaganych od obligacji skarbowych państwa członkowskiego, aby w dalszej kolejności „znormalizować” zróżnicowanie stóp i odzyskać instrumenty polityki pieniężnej EBC.

137. Niektórzy skarżący w postępowaniu głównym wskazują, że celem EBC nie był ten wymieniony powyżej, lecz raczej „ratowanie wspólnej waluty“ poprzez przekształcenie EBC w kredytodawcę ostatniej szansy państw członkowskich, aby zaradzić niektórym brakom w projekcie Unii walutowej. Uważam, że brak jest argumentów dla takiego stwierdzenia. Okoliczność, iż w biuletynie miesięcznym EBC z sierpnia 2012 r. w odniesieniu do środków, które ogłoszono w dniu 6 września tego roku wskazano związek pomiędzy programem oraz „nieodwracalnością euro”, nie wydaje mi się wystarczającym powodem, aby kwestionować stanowisko, które niezmiennie i wielokrotnie przedstawiał EBC w obronie celów programu, od chwili jego ogłoszenia do czasu niniejszego postępowania ( 69 ).

138. W rezultacie w obliczu elementów faktycznych oraz wskazywanego przez EBC celu, uważam, że występuje tu wystarczająco dużo wskazówek, aby uznać, iż przewidziane cele programu OMT mogą co do zasady zostać uznane za zgodne z prawem. Okoliczności faktyczne z lata 2012 r. nie wydają się sporne, podobnie jak sytuacja szeregu państw na rynkach obligacji skarbowych, a do tego należy odnieść się do EBC z dużą dozą szacunku, orzekając w przedmiocie jego oceny stanu faktycznego.

139. Podsumowując, uważam, że cele programu OMT mogą zostać zaakceptowane w postaci wskazanej przez EBC przy wyjściowym założeniu, że przy ogłaszaniu programu OMT intencją EBC była realizacja celu polityki pieniężnej. Inną kwestią jest, czy analiza treści programu OMT nie doprowadzi do odmiennego wniosku. W tym względzie sąd odsyłający wskazuje na liczne aspekty, jakie w jego ocenie przekształcają program OMT w środek polityki gospodarczej, na których to aspektach skoncentruję się w dalszej części.

– Warunkowość oraz równoległość

140. BVerfG zajmuje się dwoma zagadnieniami, które można badać wspólnie. Fakt, że program OMT jest uwarunkowany istnieniem programu pomocy finansowej, z którego korzysta jedno lub kilka państw, których obligacje będą przedmiotem skupu na rynku wtórnym, a równocześnie EBC wiąże cele programu OMT z celami programu pomocy finansowej, potwierdzać ma zdaniem BVerfG, że działanie EBC znajduje się w sferze polityki gospodarczej, a nie polityki pieniężnej ( 70 ). Tak stwierdzili również wszyscy skarżący w postępowaniu głównym, nie zawsze podając to samo uzasadnienie, jednak zgadzając się co do konkluzji.

141. EBC wskazuje, że program OMT zostanie uruchomiony jedynie pod warunkiem, że państwo strefy euro będzie podlegać programowi pomocy finansowej w ramach ESM lub EFSF, aby warunkowość narzucona w tym programie gwarantować, iż realizacja programu OMT nie skłoni zagrożonych państw do złagodzenia koniecznych reform st