OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØE

przedstawiona w dniu 3 września 2020 r. ( 1 )

Sprawa C‑616/19

M.S.,

M.W.,

G.S.

przeciwko

Minister for Justice and Equality

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court (Wysoki Trybunał, Irlandia)]

Odesłanie prejudycjalne – Polityka azylowa – Dopuszczalność wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w państwie członkowskim po uzyskaniu ochrony uzupełniającej w innym państwie członkowskim – Wniosek w państwie członkowskim związanym rozporządzeniem (UE) nr 604/2013, lecz nie dyrektywą 2013/32/UE – Dyrektywa 2005/85/WE – Podstawy niedopuszczalności – Artykuł 25 ust. 2 lit. a) i d) – Pojęcie „danego państwa członkowskiego”

I. Wprowadzenie

1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court (Wysoki Trybunał, Irlandia) dotyczy wykładni zasad w zakresie dopuszczalności przewidzianych w dyrektywie 2005/85/WE ( 2 ) w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich.

2. Pytania skierowane do Trybunału podniesiono w ramach trzech sporów ( 3 ) pomiędzy trzema obywatelami państwa trzeciego wnioskującymi w Irlandii o nadanie statusu uchodźcy, przy czym osoby te uzyskały ponadto we Włoszech ochronę uzupełniającą.

3. Problem interpretacyjny pojawia się w bardzo szczególnym kontekście, a mianowicie takim, że Irlandia zgłosiła swój zamiar uczestniczenia w przyjęciu i stosowaniu rozporządzenia (UE) nr 604/2013 ( 4 ), co oznacza, że podlega ona temu rozporządzeniu, lecz nie uczestniczyła w przyjęciu dyrektywy 2013/32/UE ( 5 ) w sprawie towarzyszącej mu procedury i nie jest nią związana ani jej nie stosuje. To państwo członkowskie jest nadal związane dyrektywą obowiązującą uprzednio w dziedzinie procedury, to jest dyrektywą 2005/85, która towarzyszyła rozporządzeniu (WE) nr 343/2003 ( 6 ) (zwanemu dalej „rozporządzeniem Dublin II”).

4. Trybunał ma zatem do czynienia z kwestią wykładni przepisu dyrektywy 2005/85 poza ramami rozporządzenia Dublin II przewidzianymi przez prawodawcę Unii.

5. Po przeprowadzeniu analizy zasad dopuszczalności rozpatrywanych w szczególnym kontekście niniejszej sprawy zaproponuję, aby Trybunał orzekł, że przepisy te nie stoją na przeszkodzie temu, aby Irlandia uznała za niedopuszczalne wnioski, takie jak wnioski obywateli państwa trzeciego, których dotyczy postępowanie główne, mające na celu uzyskanie statusu uchodźcy w sytuacji, gdy inne państwo członkowskie udzieliło im ochrony uzupełniającej.

II. Ramy prawne

A. Prawo Unii

1. Rozporządzenia Dublin II i Dublin III

6. Rozporządzenie Dublin III uchyliło i zastąpiło rozporządzenie Dublin II.

7. O ile rozporządzenie Dublin II ustanawiało, zgodnie z jego art. 1 w związku z art. 2 lit. c), wyłącznie kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu w rozumieniu Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, podpisanej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. (zwanej dalej „konwencją genewską”), o tyle celem rozporządzenia Dublin III, jak wynika z jego art. 1, jest ustanowienie kryteriów i mechanizmów w odniesieniu do wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, którymi – zgodnie z definicją zawartą w art. 2 lit. b) tego rozporządzenia, odsyłającym do definicji zawartej w art. 2 lit. h) dyrektywy 2011/95/UE ( 7 ) – są wnioski o udzielenie statusu uchodźcy lub statusu osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej.

2. Dyrektywa 2005/85

8. Dyrektywa 2005/85 jest związana z rozporządzeniem Dublin II.

9. Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2005/85 jej celem jest ustanowienie minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich.

10. Motyw 22 tej dyrektywy ma następujące brzmienie: „Państwa członkowskie powinny rozpatrzyć wszystkie wnioski pod względem merytorycznym, to jest ocenić, czy dany wnioskodawca spełnia warunki statusu uchodźcy zgodnie z dyrektywą Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm uznawania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców za uchodźców lub osoby, które z innych względów wymagają ochrony międzynarodowej, statusu tych osób oraz zakresu przyznawanej pomocy[ ( 8 )], z wyjątkiem przypadków, w których niniejsza dyrektywa stanowi inaczej, w szczególności w przypadku, gdy można w sposób rozsądny przypuszczać, że inne państwo rozpatrzyłoby wniosek lub zapewniłoby wystarczającą ochronę. W szczególności, państwa członkowskie nie powinny być zobowiązane do merytorycznej oceny wniosku o udzielenie azylu w przypadku, gdy pierwsze państwo azylu przyznało wnioskodawcy status uchodźcy lub przyznało inną wystarczającą ochronę, a wnioskodawca będzie podlegał readmisji do tego kraju”.

11. Artykuł 25 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Wnioski niedopuszczalne”, stanowi: „1. Oprócz przypadków, w których wniosek nie jest rozpatrywany zgodnie z rozporządzeniem [Dublin II], nie wymaga się, aby państwa członkowskie rozpatrywały, czy wnioskodawca spełnia warunki statusu uchodźcy zgodnie z dyrektywą [2004/83], w przypadku gdy wniosek jest uznany za niedopuszczalny na mocy niniejszego artykułu. 2. Państwa członkowskie mogą uznawać wniosek o udzielenie azylu za niedopuszczalny na mocy niniejszego artykułu, jeżeli: a) inne państwo członkowskie przyznało już status uchodźcy; b) państwo niebędące państwem członkowskim jest uważane za pierwszy kraj azylu dla wnioskodawcy, na mocy art. 26; c) państwo niebędące państwem członkowskim jest uważane za bezpieczny dla wnioskodawcy kraj trzeci, na mocy art. 27; d) wnioskodawcy zezwolono na pozostanie w danym państwie członkowskim na innych podstawach i w wyniku tego przyznano mu status o równoważnych prawach i świadczeniach co status uchodźcy na mocy dyrektywy [2004/83]; e) wnioskodawcy zezwolono na pozostanie w danym państwie członkowskim na innej podstawie, która chroni go przed wydaleniem w oczekiwaniu na wynik procedury określania statusu na mocy lit. d); f) wnioskodawca złożył identyczny wniosek po ostatecznej decyzji; g) osoba pozostająca pod opieką wnioskodawcy złożyła wniosek po tym, jak na mocy art. 6 ust. 3 wyraziła zgodę, aby jej sprawa stanowiła część wniosku złożonego w jej imieniu i nie zachodzą fakty dotyczące sytuacji tej osoby uzasadniające odrębny wniosek”.

3. Dyrektywa 2013/32

12. Dyrektywa 2013/32 jest związana z rozporządzeniem Dublin III. Dyrektywa ta przekształciła dyrektywę 2005/85.

13. Motyw 58 dyrektywy 2013/32 stanowi: „Zgodnie z art. 1, 2 oraz art. 4a ust. 1 Protokołu nr 21 w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, załączonego do TUE i do TFUE, oraz bez uszczerbku dla art. 4 tego protokołu, Zjednoczone Królestwo i Irlandia nie uczestniczą w przyjęciu niniejszej dyrektywy, nie są nią związane ani jej nie stosują”.

14. Zgodnie z art. 1 tej dyrektywy jej celem jest ustanowienie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy 2011/95.

15. Artykuł 33 omawianej dyrektywy, zatytułowany „Wnioski niedopuszczalne”, ma następujące brzmienie: „1. Oprócz przypadków, w których wniosek nie jest rozpatrywany zgodnie z rozporządzeniem [Dublin III], od państw członkowskich nie wymaga się oceny, czy wnioskodawca kwalifikuje się do objęcia go ochroną międzynarodową zgodnie z dyrektywą [2011/95], w przypadku gdy wniosek jest uznany za niedopuszczalny na mocy niniejszego artykułu. 2. Państwa członkowskie mogą uznać wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny wyłącznie, jeżeli: a) inne państwo członkowskie udzieliło już ochrony międzynarodowej; b) państwo niebędące państwem członkowskim jest uznawane za kraj pierwszego azylu w odniesieniu do wnioskodawcy zgodnie z art. 35; c) państwo niebędące państwem członkowskim jest uznawane za bezpieczny kraj trzeci w odniesieniu do wnioskodawcy zgodnie z art. 38; d) wniosek jest kolejnym wnioskiem i nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę żadne nowe elementy lub oceny, czy wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy 2011/95/UE; lub e) osoba pozostająca na utrzymaniu wnioskodawcy złożyła wniosek po tym, jak na mocy art. 7 ust. 2 wyraziła zgodę, aby jej sprawa została rozpatrzona na podstawie wniosku złożonego w jej imieniu, i nie zachodzą okoliczności faktyczne związane z sytuacją tej osoby uzasadniające odrębny wniosek”.

B. Prawo irlandzkie

16. Zgodnie z art. 21 ust. 2 lit. a) International Protection Act 2015 (ustawy o ochronie międzynarodowej z 2015 r.) wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej uważa się za niedopuszczalny, jeżeli inne państwo członkowskie przyznało wnioskodawcy status uchodźcy lub status osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej.

III. Spory w postępowaniu głównym, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem

17. M.S., M.W. i G.S. są obywatelami państwa trzeciego pochodzącymi z Afganistanu – w przypadku dwóch pierwszych, oraz z Gruzji – w przypadku trzeciego, którzy po uzyskaniu statusu ochrony uzupełniającej we Włoszech wjechali do Irlandii w 2017 r. i złożyli tam wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej do International Protection Office (urzędu ochrony międzynarodowej, Irlandia).

18. Decyzjami z dnia 1 grudnia 2017 r., 2 lutego i 29 czerwca 2018 r. urząd ochrony międzynarodowej oddalił wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej złożone odpowiednio przez M.S., M.W. i G.S., uzasadniając to tym, że wnioskodawcom przyznano już status ochrony uzupełniającej w innym państwie członkowskim – mianowicie we Włoszech.

19. M.S., M.W. i G.S. wnieśli odwołania od tych decyzji do International Protection Appeals Tribunal (sądu apelacyjnego do spraw ochrony międzynarodowej, Irlandia), który oddalił je orzeczeniami, odpowiednio, z dnia 23 maja, 28 września i 18 października 2018 r.

20. Skarżący w postępowaniu głównym wnieśli do High Court (Wysokiego Trybunału) odwołanie zmierzające do uchylenia tych orzeczeń.

21. Powołując się na wyrok Ibrahim i in. ( 9 ), sąd odsyłający przypomina, że art. 33 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2013/32 pozwala państwu członkowskiemu na odrzucenie wniosku o udzielenie azylu jako niedopuszczalnego w sytuacji, gdy wnioskodawcy udzielono ochrony uzupełniającej w innym państwie członkowskim, ponieważ przepis ten rozszerzył uprawnienie przewidziane wcześniej w art. 25 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2005/85, które umożliwiało odrzucenie wniosku wyłącznie w sytuacji, gdy wnioskodawcy przyznano w innym państwie członkowskim status uchodźcy.

22. Wspomniany sąd zauważa tym samym, że na podstawie dyrektywy 2013/32 w związku z rozporządzeniem Dublin III żadne państwo członkowskie nie jest zobowiązane do rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, jeżeli taką ochronę przyznano już w innym państwie członkowskim.

23. Jednakże sąd odsyłający podkreśla, że Irlandia, uczestnicząc w przyjęciu i stosowaniu rozporządzenia Dublin III, postanowiła nie uczestniczyć w przyjęciu i stosowaniu dyrektywy 2013/32, wobec czego to państwo członkowskie nadal stosuje dyrektywę 2005/85.

24. W tym kontekście sąd odsyłający zastanawia się, czy dyrektywę 2005/85, a w szczególności jej art. 25 w związku z rozporządzeniem Dublin III, należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu pozwalającemu na odrzucenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jako niedopuszczalnego, jeżeli wnioskodawcy udzielono już ochrony uzupełniającej w innym państwie członkowskim. W szczególności zastanawia się on nad zakresem podstaw niedopuszczalności przewidzianych w art. 25 lit. d) i e) wspomnianej dyrektywy, zwłaszcza w odniesieniu do wykładni zawartego w tych przepisach pojęcia „danego państwa członkowskiego”.

25. Ponadto sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy okoliczność, że obywatel państwa trzeciego, któremu przyznano status ochrony uzupełniającej w pierwszym państwie członkowskim, składa w drugim państwie członkowskim wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, stanowi nadużycie prawa, w związku z czym to ostatnie państwo członkowskie może uznać taki wniosek za niedopuszczalny.

26. W powyższych okolicznościach High Court (Wysoki Trybunał) postanowił zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne: „1) Czy zawarte w art. 25 ust. 2 lit. d) i e) dyrektywy 2005/85 odniesienie do »danego państwa członkowskiego« oznacza: a) pierwsze państwo członkowskie, które udzieliło osobie ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej ochrony równoważnej azylowi; b) drugie państwo członkowskie, w którym złożono kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej; czy też c) jedno z tych państw członkowskich? 2) Czy w sytuacji, w której obywatel państwa trzeciego, któremu udzielono ochrony międzynarodowej w formie ochrony uzupełniającej w pierwszym państwie członkowskim, przenosi się do drugiego państwa członkowskiego, złożenie kolejnego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w drugim państwie członkowskim stanowi nadużycie prawa takiego rodzaju, że owo drugie państwo członkowskie może przyjąć środek przewidujący, iż taki kolejny wniosek jest niedopuszczalny? 3) Czy art. 25 dyrektywy 2005/85 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie, które nie jest związane [dyrektywą 2013/32 ( 10 )], ale które wiąże rozporządzenie [Dublin III], mogło przyjąć uregulowanie takie jak analizowane w niniejszej sprawie, pozwalające na uznanie za niedopuszczalny wniosku o udzielenie azylu złożonego przez obywatela państwa trzeciego, któremu wcześniej udzielono ochrony uzupełniającej w innym państwie członkowskim?”

IV. Analiza

A. Uwagi wstępne

27. Poprzez pytania prejudycjalne sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy dodanie do ustawy z 2015 r. ( 11 ). o ochronie międzynarodowej podstawy niedopuszczalności opartej na okoliczności, że osoba ubiegająca się o taką ochronę uzyskała już w innym państwie członkowskim status ochrony uzupełniającej, jest zgodne z dyrektywą 2005/85 w ramach stosowania rozporządzenia Dublin III. W tym celu zwraca się on do Trybunału o dokonanie wykładni podstaw dopuszczalności zawartych w art. 25 tej dyrektywy.

28. Pragnę na wstępie podkreślić, że chociaż dyrektywa 2013/32 uchyliła dyrektywę 2005/85, to uchylenie to nie jest skuteczne w stosunku do Irlandii. Artykuł 53 dyrektywy 2013/32 przewiduje bowiem wyraźnie, że dyrektywa 2005/85 traci moc „w odniesieniu do państw członkowskich, które są [związane niniejszą dyrektywą]”. Tymczasem, jak wskazano w motywie 58 dyrektywy 2013/32, Irlandia nie uczestniczy w jej przyjęciu i nie jest nią związana ani jej nie stosuje. W konsekwencji Irlandia nadal podlega dyrektywie 2005/85, która nie została w stosunku do niej uchylona.

29. Co się tyczy art. 25 dyrektywy 2005/85, Trybunał dokonał już wykładni tego przepisu i zbadał kwestię, czy okoliczność, że ochrona uzupełniająca została przyznana w pierwszym państwie członkowskim, pozwala drugiemu państwu członkowskiemu, w którym obywatel państwa trzeciego złożył wniosek o udzielenie azylu, na jego odrzucenie jako niedopuszczalnego ( 12 ). Na to pytanie, rozpatrywane w ramach łącznego stosowania tej dyrektywy i rozporządzenia Dublin II, udzielono wyraźnie odpowiedzi przeczącej.

30. Czy okoliczność, że dyrektywa 2005/85 jest rozpatrywana w niniejszej sprawie w ramach stosowania rozporządzenia Dublin III, a nie rozporządzenia Dublin II, może prowadzić do odmiennej wykładni?

31. Problematyka ta stanowi sedno pytań pierwszego i trzeciego sądu odsyłającego. Pytania te, które są ściśle ze sobą związane, zmierzają bowiem do ustalenia, czy „danym państwem członkowskim”, o którym mowa w art. 25 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2005/85, może być pierwsze państwo członkowskie, które udzieliło ochrony równoważnej z ochroną przyznaną przez status uchodźcy, tak że przyznana przez nie ochrona uzupełniająca mogłaby stanowić podstawę niedopuszczalności w kontekście rozporządzenia Dublin II (pytanie pierwsze), czy też w kontekście rozporządzenia Dublin III (pytanie trzecie). Proponuję zbadać podniesioną problematykę zaczynając od analizy podstaw niedopuszczalności przewidzianych w art. 25 dyrektywy 2005/85 w ramach rozporządzenia Dublin II (sekcja B) przed zbadaniem ich w ramach rozporządzenia Dublin III (sekcja C). Na koniec poczynię kilka uwag odnośnie do kwestii nadużycia podniesionej w drugim pytaniu prejudycjalnym.

B. W przedmiocie podstaw niedopuszczalności przewidzianych w dyrektywie 2005/85 w ramach rozporządzenia Dublin II

32. W pierwszej kolejności zbadam w niniejszej sekcji art. 25 ust. 2 dyrektywy 2005/85, a w szczególności znaczenie lit. d) tego przepisu, wynikające z jego brzmienia i kontekstu, a następnie, w drugiej kolejności, wnioski płynące z wyroku Ibrahim w tej kwestii.

1. Artykuł 25 ust. 2 dyrektywy 2005/85

33. Artykuł 25 ust. 2 dyrektywy 2005/85 zawiera siedem fakultatywnych podstaw niedopuszczalności pozwalających państwom członkowskim na uznanie za niedopuszczalny wniosku o udzielenie azylu złożonego przez obywatela państwa trzeciego.

34. Pierwsza podstawa niedopuszczalności przewidziana w tym przepisie w lit. a) dotyczy przypadku, w którym inne państwo członkowskie przyznało status uchodźcy. Dwie następne podstawy w lit. b) i c) tego przepisu dotyczą przypadku, w którym ochrona jest udzielana przez państwo trzecie uznane za pierwszy kraj azylu lub za bezpieczny kraj trzeci. Jego lit. d) i e) dotyczą przypadku, w którym wnioskodawca jest uprawniony do pozostania w danym państwie członkowskim albo dlatego, że to państwo członkowskie przyznało mu status równoważny z prawami i korzyściami wynikającymi ze statusu uchodźcy zgodnie z dyrektywą 2004/83, innymi słowy, to państwo członkowskie przyznało mu status ochrony uzupełniającej ( 13 ) [lit. d)], albo dlatego, że to państwo członkowskie chroni go przed wydaleniem w oczekiwaniu na wynik procedury umożliwiającej określenie nadania lub odmowy statusu uchodźcy lub statusu ochrony międzynarodowej [lit. e)]. Punkty f) i g) tego przepisu dotyczą, odpowiednio, ponownego wystąpienia z identycznym wnioskiem po wydaniu ostatecznej decyzji, a także wniosku złożonego przez osobę pozostającą pod opieką obywatela państwa trzeciego, która zgodziła się już na rozpatrzenie jej sprawy w ramach wniosku złożonego w jej imieniu.

35. Niniejsza sprawa dotyczy skutków ochrony uzupełniającej przyznanej w pierwszym państwie członkowskim i pojawia się pytanie, czy „danym państwem członkowskim”, o którym mowa w art. 25 ust. 2 lit. d) i e) dyrektywy 2005/85, może być to pierwsze państwo członkowskie. Jeśli tak jest, wówczas okoliczność, że Republika Włoska przyznała ochronę uzupełniającą obywatelom państwa trzeciego, takim jak ci, których dotyczy postępowanie główne, stanowi, zgodnie z lit. d) tego przepisu, podstawę niedopuszczalności wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w drugim państwie członkowskim, czyli w Irlandii. Jeżeli natomiast sformułowanie to odnosi się wyłącznie do drugiego państwa członkowskiego, przyznanie ochrony uzupełniającej w pierwszym państwie członkowskim nie stanowi podstawy niedopuszczalności na mocy tego punktu.

36. Z brzmienia art. 25 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2005/85 nie wynika jednoznaczna odpowiedź na to pytanie. Brzmienie to jest niejasne, o czym świadczą wątpliwości sądu odsyłającego. Zdaniem obywateli państwa trzeciego pojęcie „danego państwa członkowskiego” w lit. d) i e) obejmuje wyłącznie drugie państwo członkowskie, a przyznanie ochrony uzupełniającej we Włoszech nie ma znaczenia, podczas gdy Irlandia i Komisja Europejska, podobnie jak sąd odsyłający, uważają, że pojęcie to obejmuje zarówno pierwsze, jak i drugie państwo członkowskie.

37. Motyw 22 dyrektywy 2005/85 wzmaga tę niejednoznaczność. Motyw ów stanowi, że państwa członkowskie powinny rozpatrzyć wniosek o udzielenie azylu pod względem merytorycznym, z wyjątkiem przypadków, w których ta dyrektywa stanowi inaczej, „w szczególności w przypadku, gdy można w sposób rozsądny przypuszczać, że inne państwo rozpatrzyłoby wniosek lub zapewniłoby wystarczającą ochronę ( 14 )”. W motywie tym wyjaśniono, że „[w] szczególności, państwa członkowskie nie powinny być zobowiązane do merytorycznej oceny wniosku o udzielenie azylu w przypadku, gdy pierwsze państwo azylu przyznało wnioskodawcy status uchodźcy lub przyznało inną wystarczającą ochronę, a wnioskodawca będzie podlegał readmisji do tego kraju ( 15 )”.

38. Tymczasem pojęcia „innego państwa” i „pierwszego państwa azylu” zostały użyte w tym motywie w sposób, który może obejmować zarówno państwa trzecie, jak i państwa członkowskie. W przeciwieństwie bowiem do terminu „państwo” zawartego w art. 25 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy 2005/85, który wyraźnie i wyłącznie odsyła do państwa trzeciego, nie zostało sprecyzowane, że państwa wymienione w tym motywie 22 nie obejmują państw członkowskich.

39. Opierając się na tym motywie, Irlandia i Komisja twierdzą, że pojęcie „danego państwa członkowskiego” zawarte w art. 25 ust. 2 lit. d) i e) dyrektywy 2005/85 obejmuje zarówno pierwsze państwo członkowskie, jak i drugie państwo członkowskie. Wnioskują z tego, że jeżeli pierwsze państwo członkowskie udzieliło ochrony uzupełniającej obywatelom państwa trzeciego, którzy złożyli wniosek o udzielenie azylu w drugim państwie członkowskim, to ostatnie państwo może odrzucić ten wniosek jako niedopuszczalny.

40. Bardziej szczegółowe badanie brzmienia owego art. 25 ust. 2 i jego kontekstu prowadzi jednak do innej odpowiedzi.

41. Jak już bowiem wskazałem, prawodawca Unii sformułował ten przepis posługując się w lit. a) wyrażeniem „inne państwo członkowskie”, zaś w lit. d) i e) wyrażeniem „dane państwo członkowskie”. W porównaniu z lit. d) i e) w lit. a) użyto odmiennego terminu, ponieważ prawodawca odnosił się do dwóch odmiennych sytuacji. Wyrażenie „dane państwo członkowskie” nie może zatem zostać uznane za równoważne z wyrażeniem „inne państwo członkowskie”, a więc „dane państwo członkowskie” nie jest pierwszym państwem członkowskim, w którym obywatel państwa trzeciego złożył wniosek o udzielenie azylu.

42. Gdyby prawodawca chciał, by było inaczej, byłoby logiczne, aby dodał w pkt a) tego samego przepisu, że status ochrony uzupełniającej przyznany przez inne państwo członkowskie stanowi podstawę niedopuszczalności tak samo jak status uchodźcy.

43. Takie dosłowne rozumienie potwierdza wykładnia systemowa oparta na uwzględnieniu zawartej w art. 2 lit. k) dyrektywy 2005/85 ( 16 ) definicji wyrażenia „pozostawać w państwie członkowskim” użytego w jej art. 25 ust. 2 lit. d) i e) ( 17 ). Termin ten został bowiem zdefiniowany jako pozostawanie na terytorium państwa członkowskiego, w którym wniosek o udzielenie azylu został złożony lub jest rozpatrywany.

44. Wynika z tego, że „dane państwo członkowskie” w rozumieniu art. 25 ust. 2 lit. d) i e) odnosi się do państwa członkowskiego, w którym obywatel państwa trzeciego złożył wniosek o udzielenie azylu – w tym przypadku Irlandii – i na którego terytorium może on pozostać ze względu na to ( 18 ), iż to państwo członkowskie albo wcześniej przyznało mu status ochrony uzupełniającej [lit. d)], albo jest w trakcie rozpatrywania wniosku tego obywatela państwa trzeciego o udzielenie azylu (po raz pierwszy) i zezwoliło mu na pozostanie na jego terytorium w oczekiwaniu na jego decyzję [lit. e)].

45. Wyrok Ibrahim, wydany przez Trybunał w składzie wielkiej izby, który dotyczył konkretnie podstawy niedopuszczalności określonej w art. 33 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2013/32, potwierdza tę analizę. Jak wyjaśnię w poniższej sekcji, Trybunał porównał ów art. 33 ust. 2 lit. a) z zastąpionym przez niego przepisem, a mianowicie z art. 25 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2005/85. Z analizy Trybunału wynika, że podstawa niedopuszczalności oparta na przyznaniu ochrony uzupełniającej przez pierwsze państwo członkowskie, wymieniona wyraźnie w omawianym art. 33 ust. 2 lit. a), nie została przewidziana w art. 25 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2005/85, ani w żadnej innej literze tego przepisu.

2. Wyrok Ibrahim

46. Wyrok ten dotyczył czterech wniosków o udzielenie azylu złożonych w Niemczech – w trzech wypadkach przez Palestyńczyków będących bezpaństwowcami, a w jednym wypadku przez obywatela państwa trzeciego – którym pierwsze państwo członkowskie, odpowiednio Bułgaria i Polska, przyznało już status ochrony uzupełniającej. Wyrok ten dotyczył spraw połączonych przez Trybunał, do których będę się odnosić jako – do pierwszej – Ibrahim, i – do drugiej – Magamadov. Jedno z pytań prejudycjalnych w tych sprawach odnosiło się do tego, czy ze względu na to, że w pierwszym państwie członkowskim uzyskano ochronę uzupełniającą, właściwy sąd niemiecki mógł odrzucić wnioski o udzielenie azylu jako niedopuszczalne, stosując bezpośrednio art. 33 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2013/32, chociaż okoliczności faktyczne sprawy odnosiły się w całości lub w części do okresów poprzedzających wejście w życie tej dyrektywy i rozporządzenia Dublin III.

47. Trybunał orzekł w pkt 58 wyroku Ibrahim, że przewidując możliwość odrzucenia przez państwo członkowskie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jako niedopuszczalnego w sytuacji, w której wnioskodawcy udzielono ochrony uzupełniającej w innym państwie członkowskim, art. 33 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2013/32 rozszerzył możliwość przewidzianą poprzednio w art. 25 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2005/85, który zezwalał na odrzucenie takiego wniosku wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawcy przyznano w innym państwie członkowskim status uchodźcy.

48. W pkt 71 tego wyroku Trybunał dodał, że dyrektywa 2013/32 wprowadziła w ten sposób dodatkową podstawę niedopuszczalności, która wynika z szerszych ram prawnych przewidzianych przez prawodawcę przy przyjęciu, jednocześnie z tą dyrektywą, rozporządzenia Dublin III. Zakres stosowania tego rozporządzenia, podobnie jak dyrektywy 2013/32, został bowiem rozszerzony na wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej ( 19 ), a mianowicie na wnioski mające na celu uzyskanie zarówno statusu uchodźcy, jak i statusu ochrony uzupełniającej, i nie jest już ograniczony na mocy rozporządzenia Dublin II do procedury azylowej, a tym samym do statusu uchodźcy.

49. Związek między rozporządzeniami Dublin II lub III a dyrektywami proceduralnymi, które im odpowiednio towarzyszą, został ponownie podkreślony w pkt 72 wyroku Ibrahim, w którym uściślono, że art. 25 ust. 1 dyrektywy 2005/85 odnosi się do rozporządzenia Dublin II, podczas gdy art. 33 ust. 1 dyrektywy 2013/32 odsyła do rozporządzenia Dublin III.

50. W tej analizie Trybunału podkreślono znaczenie ram prawnych, w których funkcjonują przepisy proceduralne, rozróżniając przy tym dwa systemy prawne – system uregulowany w rozporządzeniu Dublin II i system uregulowany w rozporządzeniu Dublin III. Różnica pomiędzy tymi dwoma systemami, która wynika z rozszerzenia zakresu stosowania rozporządzenia Dublin III, znalazła odzwierciedlenie w tytułach różnych aktów ( 20 ), przy czym w pierwszym z nich wymieniono jedynie „wniosek o udzielenie azylu”, podczas gdy w drugim odniesiono się do „wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej”. Każdy z tych systemów został uzupełniony o pewną liczbę aktów ustawodawczych, a poniżej będę określał te systemy, w kształcie, jaki uzyskały po uzupełnieniu, wyrażeniami „system dubliński II” ( 21 ) i „system dubliński III” ( 22 ).

51. To rozszerzenie zakresu stosowania wyjaśnia moim zdaniem nie tylko dodanie do art. 33 ust. 2 dyrektywy 2013/32 dodatkowej podstawy w lit. a), ale również wyłączenie z tego przepisu dwóch podstaw niedopuszczalności przewidzianych w art. 25 ust. 2 dyrektywy 2005/85, a mianowicie tych wymienionych w lit. d) i e). Te litery oraz lit. f) tego przepisu są odtąd objęte w samym art. 33 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2013/32, który dotyczy kolejnego wniosku w tym samym państwie członkowskim, niezawierającego żadnych nowych elementów lub okoliczności faktycznych, mającego na celu uzyskanie statusu beneficjenta ochrony międzynarodowej, czyli statusu uchodźcy lub statusu ochrony uzupełniającej.

52. Trybunał uznał ponadto, w pkt 73 i 74 wyroku Ibrahim, że z systematyki rozporządzenia Dublin III i dyrektywy 2013/32, jak również z brzmienia art. 33 ust. 1 tej dyrektywy wynika, iż przewidziana w art. 33 ust. 2 lit. a) wspomnianej dyrektywy dodatkowa podstawa niedopuszczalności nie ma zastosowania do wniosku o udzielenie azylu, który podlega jeszcze w pełni zakresowi stosowania rozporządzenia Dublin II.

53. Zatem jeśli chodzi o sytuację taką jak rozpatrywana w sprawie Magamadov, która z uwagi na daty złożenia wniosku o udzielenie azylu w drugim państwie członkowskim i wniosku o wtórne przejęcie przez pierwsze państwo członkowskie ( 23 )jest całkowicie objęta zakresem stosowania rozporządzenia Dublin II, okoliczność, że w pierwszym państwie członkowskim przyznano ochronę uzupełniającą, nie stanowi podstawy niedopuszczalności. Drugie państwo członkowskie powinno co do zasady rozpatrzyć wniosek o udzielenie azylu, chyba że zdecyduje się na przekazanie wnioskodawcy do pierwszego państwa członkowskiego, zgodnie z art. 16 ust. 1 lit. e) oraz art. 20 rozporządzenia Dublin II ( 24 ), aby to pierwsze państwo członkowskie rozpatrzyło ten wniosek.

54. Ten wniosek Trybunału, zgodnie z którym podstawa niedopuszczalności oparta na przyznaniu przez pierwsze państwo członkowskie statusu ochrony uzupełniającej nie jest przewidziana w dyrektywie 2005/85 i nie pozwala zatem drugiemu państwu członkowskiemu na odrzucenie wniosku o udzielenie azylu, jeżeli okoliczności faktyczne sprawy są całkowicie objęte rozporządzeniem Dublin II, potwierdza ocenę, zgodnie z którą art. 25 ust. 2 tej dyrektywy, w tym jego lit. d), nie przewiduje takiej podstawy niedopuszczalności, a tym samym że zawarte w tej literze pojęcie „danego państwa członkowskiego” nie obejmuje tego pierwszego państwa członkowskiego.

55. Natomiast w odniesieniu do sytuacji, która, tak jak w sprawach Ibrahim, wchodzi w zakres stosowania rozporządzenia Dublin III, Trybunał uznał w tym wyroku, że dane państwo członkowskie, czyli drugie państwo członkowskie, ma możliwość odrzucenia wniosku o udzielenie azylu jako niedopuszczalnego ( 25 ).

56. Ten wniosek Trybunału ma zastosowanie, gdy okoliczności faktyczne sprawy są całkowicie objęte zakresem stosowania rozporządzenia Dublin III i dyrektywy 2013/32, to znaczy w sytuacji, gdy wystąpiły po dniu wejścia w życie rozporządzenia Dublin III, czyli po dniu 1 stycznia 2014 r. zgodnie z jego art. 49 akapit drugi, ale również po dniu wejścia w życie dyrektywy 2013/32, czyli po dniu 20 lipca 2015 r.

57. Wniosek ten dotyczy również sytuacji, gdy okoliczności faktyczne sprawy są częściowo objęte zakresem stosowania rozporządzenia Dublin III ( 26 ), jeżeli ustawodawstwo krajowe drugiego państwa członkowskiego pozwala na natychmiastowe stosowanie dyrektywy 2013/32 przed upływem terminu na dokonanie jej transpozycji, pod warunkiem że okoliczności faktyczne zaistniały po wspólnej dacie wejścia w życie dyrektywy 2013/32 i rozporządzenia Dublin III ( 27 ) oraz że część z nich zaszła, tak jak w sprawach Ibrahim, po wejściu w życie rozporządzenia Dublin III ( 28 ). Wówczas zarówno rozporządzenie Dublin III, jak i dyrektywa 2013/32 mają zastosowanie do takich okoliczności faktycznych.

58. O ile z wyroku Ibrahim wynika, że w sytuacji całkowicie regulowanej rozporządzeniem Dublin II państwo członkowskie nie może odrzucić wniosku o udzielenie azylu jako niedopuszczalnego ze względu na to, że wnioskodawca uzyskał ochronę uzupełniającą w pierwszym państwie członkowskim, o tyle pragnę zauważyć, że wyrok ten nie odpowiada na pytanie, czy ta podstawa ma zastosowanie w przypadku, gdy państwo członkowskie, w niniejszej sprawie Irlandia, stosuje rozporządzenie Dublin III, ale nie dyrektywę 2013/32, która jest z nim związana.

59. Ponadto, co się tyczy wniosku Trybunału przypomnianego w pkt 57 niniejszej opinii, dotyczącego stosowania dodatkowej podstawy niedopuszczalności w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne są objęte jedynie częściowo zakresem stosowania rozporządzenia Dublin III, należy jednak stwierdzić, że wniosek ten odnosi się do sytuacji, w której – w odróżnieniu od niniejszej sprawy – drugie państwo członkowskie stosuje w pełni zarówno rozporządzenie Dublin III, jak i dyrektywę 2013/32.

60. Czy ten sam wniosek odnosi się do sytuacji, gdy to drugie państwo członkowskie nie jest związane dyrektywą 2013/32?

C. W przedmiocie podstaw niedopuszczalności przewidzianych w dyrektywie 2005/85 w ramach rozporządzenia Dublin III

61. W niniejszej sekcji przeanalizuję przede wszystkim to, co wniósł system dubliński III w porównaniu z systemem dublińskim II, oraz logikę mechanizmów przekazywania i niedopuszczalności związanych z każdym z tych systemów, umożliwiających drugiemu państwu członkowskiemu nierozpatrzenie złożonego do niego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej (sekcja 1). Następnie przedstawię niespójności mogące wynikać ze szczególnej sytuacji Irlandii, która nie jest całkowicie związana ani jednym, ani drugim systemem, po czym zaproponuję wykładnię wynikającą moim zdaniem z zamiaru wyrażonego przez prawodawcę (sekcje 2 i 3).

1. Wkład systemu dublińskiego III oraz mechanizmy przekazywania i niedopuszczalności

62. System dubliński III stanowi nowy etap tworzenia wspólnego systemu azylowego. Pierwszy etap, który odpowiada systemowi dublińskiemu II, polegał na ustanowieniu pewnej liczby wspólnych norm. Na drugim etapie, odpowiadającym systemowi dublińskiemu III, prawodawca zamierzał zbliżyć status uchodźcy do statusu przyznającego ochronę uzupełniającą, traktując je razem w sposób jednolity i zwiększając prawa zainteresowanych w Unii. Jednym z podstawowych i stałych celów prawodawcy było ograniczenie wtórnego przepływu obywateli państw trzecich ( 29 ), to znaczy ich przemieszczania się wewnątrz Unii w celu skorzystania z ochrony lub warunków życia, które mogą być bardziej korzystne w innym państwie członkowskim. Zbliżenie przepisów proceduralnych miało przyczynić się do ograniczenia tych przepływów ( 30 ).

63. Każdy etap doprowadził do przyjęcia systemu obejmującego szereg aktów ustawodawczych, które są wzajemnie skoordynowane ( 31 ). Jak wynika z wyroku Ibrahim, zasady dopuszczalności przewidziane przez prawodawcę znajdują logicznie zastosowanie w ramach każdego z tych systemów.

64. W ramach systemu dublińskiego III, skoro status uchodźcy i status ochrony uzupełniającej uległy znacznemu zbliżeniu, rozporządzenie Dublin III nie przewiduje już, w przeciwieństwie do rozporządzenia Dublin II, przekazania osoby ubiegającej się o azyl przez drugie państwo członkowskie do pierwszego państwa członkowskiego, aby to ostatnie państwo przejęło ją z powrotem po udzieleniu jej ochrony uzupełniającej i rozpatrzyło jej wniosek. Jak wyraźnie potwierdził Trybunał, drugie państwo członkowskie nie może już w tym kontekście wnioskować o takie przekazanie ( 32 ). To ostatnie państwo ma natomiast możliwość odrzucenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jako niedopuszczalnego na podstawie art. 33 dyrektywy 2013/32 ( 33 ).

65. Każdy z dwóch trybów, jakimi są przekazanie i niedopuszczalność, mających na celu odrzucenie nowego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej zmierzającego do uzyskania statusu uchodźcy złożonego w drugim państwie członkowskim, odpowiada zatem szczególnej konstrukcji ustawodawczej, która ma własną logikę uzależnioną od osiągniętego stopnia harmonizacji.

66. Należy stwierdzić, że decyzja Irlandii o uczestnictwie w przyjęciu rozporządzenia Dublin III bez związania się dyrektywą 2013/32, która mu towarzyszy, i w konsekwencji o dalszym stosowaniu dyrektywy 2005/85, wypacza tę logikę, tworząc asymetrię, której skutków prawodawca nie rozważał i którą zbadam poniżej.

2. W przedmiocie niespójności mogących wyniknąć z asymetrycznej sytuacji

67. Stosując rozporządzenie Dublin III, lecz nie będąc związaną dyrektywą 2013/32, Irlandia nie może powoływać się na art. 33 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy w celu odrzucenia jako niedopuszczalnego wniosku o udzielenie azylu złożonego przez obywatela państwa trzeciego, który korzysta z ochrony uzupełniającej w pierwszym państwie członkowskim. Ponadto, skoro owo państwo członkowskie stosuje dyrektywę 2005/85, lecz nie jest związane rozporządzeniem Dublin II, nie może ono również oprzeć się na art. 16 tego rozporządzenia, aby przekazać obywatela państwa trzeciego do pierwszego państwa członkowskiego w celu rozpatrzenia tego wniosku. Czysto językowa wykładnia dyrektywy 2005/85 w ramach rozporządzenia Dublin III mogłaby zatem prowadzić do powstania po stronie Irlandii obowiązku rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu.

68. Wszystkie strony występujące przed Trybunałem i sądem odsyłającym podkreśliły niespójności, które mogłyby z tego wynikać.

69. Są one w istocie dwojakiego rodzaju. Wiążą się w pierwszej kolejności z porównaniem skutków ochrony przyznanej przez państwa członkowskie z konsekwencjami wynikającymi z ochrony przyznanej przez państwa trzecie.

70. Zgodnie z art. 25 ust. 2 lit. b) i c) dyrektywy 2005/85, gdyby państwo trzecie przyznało ochronę uznaną za wystarczającą, Irlandia nie byłaby zobowiązana do rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu i mogłaby go odrzucić jako niedopuszczalny, podczas gdy byłaby zmuszona rozpatrzyć go w przypadku udzielenia ochrony uzupełniającej przez pierwsze państwo członkowskie. Różnica ta jest zaskakująca, zwłaszcza biorąc pod uwagę wzajemne zaufanie, którym państwa członkowskie powinny co do zasady darzyć się wzajemnie, oraz stopień ochrony, jaki prawodawca Unii zamierzał ustanowić na rzecz obywateli państw trzecich.

71. Ochrona uzupełniająca jest bowiem statusem przewidzianym przez Unię, który dopełnia i towarzyszy statusowi uchodźcy ustanowionemu przez konwencję genewską. Stała się ona możliwa dzięki wzajemnemu zaufaniu, które znajduje się w centrum konstrukcji europejskiej, a w szczególności wspólnego europejskiego systemu azylowego ( 34 ). Przyznanie większej wagi ochronie udzielonej przez państwa trzecie niż ochronie udzielonej przez państwo członkowskie byłoby sprzeczne z duchem projektu europejskiego mającego na celu utworzenie tego systemu azylowego.

72. W drugiej kolejności niespójności dotyczą paradoksalnych skutków samego tylko rozpatrywania pierwszego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, a nawet oddalenia tego wniosku – w porównaniu ze skutkami decyzji o przyznaniu tej ochrony.

73. Jeżeli pierwsze państwo członkowskie jest w trakcie rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej lub oddaliło go, Irlandia nie jest zobowiązana, na mocy, odpowiednio, art. 18 ust. 1 lit. b) i d) ( 35 ) rozporządzenia Dublin III do rozpatrzenia złożonego do niej wniosku. Natomiast jeżeli pierwsze państwo członkowskie udzieliło wnioskowanej ochrony w formie ochrony uzupełniającej, Irlandia nie może ani przekazać wnioskodawcy do pierwszego państwa członkowskiego ( 36 ), ani uznać wniosku za niedopuszczalny na podstawie art. 33 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2013/32, ponieważ dyrektywa ta nie ma zastosowania do tego państwa członkowskiego. Irlandia może zatem być zobowiązana do rozpatrzenia wniosku.

74. Tak więc decyzja korzystna dla obywatela państwa trzeciego w wyniku jego pierwszego wniosku zobowiązywałaby jednak Irlandię do rozpatrzenia jego późniejszego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, podczas gdy sytuacja, w której pierwsza decyzja nie została jeszcze wydana lub jest dla niego niekorzystna, nie zmusza jej do rozpatrzenia takiego późniejszego wniosku.

75. Niespójności te wynikają z wyboru dokonanego przez Irlandię. Jak wynika z motywu 41 rozporządzenia Dublin III ( 37 ) i z motywu 58 dyrektywy 2013/32, prawodawca umożliwił wprawdzie temu państwu członkowskiemu stosowanie rozporządzenia Dublin III, bez jednoczesnego uczestnictwa w całym systemie prawnym właściwym dla rozporządzenia Dublin III. Jednakże nie przewidział on rozwiązania dla takiej asymetrycznej sytuacji. Zaakceptował z góry ewentualne decyzje wspomnianego państwa członkowskiego, nie przewidując jednak przepisów regulujących wynikające z nich sytuacje i umożliwiających uniknięcie podniesionych niespójności.

76. Jak już wskazałem, wyrok Ibrahim dostarcza odpowiedzi na pytanie, czy drugie państwo członkowskie ma obowiązek rozpatrzenia pod względem merytorycznym wniosku o udzielenie azylu w dwóch sytuacjach: w sytuacji, w której wniosek o udzielenie azylu jest objęty systemem dublińskim II, oraz w sytuacji, w której wniosek ten jest objęty systemem dublińskim III. W żadnej z tych sytuacji drugie państwo członkowskie nie jest zobowiązane do rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu, jeżeli pierwsze państwo członkowskie przyznało ochronę uzupełniającą. To państwo członkowskie może albo uznać wniosek za niedopuszczalny (system dubliński III), albo przekazać wnioskodawcę do pierwszego państwa członkowskiego (system dubliński II).

77. Natomiast wyrok ten nie odpowiada na pytanie, które jest wprawdzie wyjątkowe, ponieważ dotyczy ono już tylko jednego państwa członkowskiego, a mianowicie o to, czy drugie państwo członkowskie powinno rozpatrzyć pod względem merytorycznym wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, gdy to państwo członkowskie stosuje rozporządzenie Dublin III, lecz nie dyrektywę 2013/32, w związku z czym nadal podlega dyrektywie 2005/85, a wniosek ten nie jest objęty w pełni ani systemem dublińskim III, ani systemem dublińskim II. Jak należy stosować dyrektywę 2005/85 w ramach rozporządzenia Dublin III w odniesieniu do kwestii dopuszczalności?

78. W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy zbadać tę dyrektywę w świetle celów realizowanych przez prawodawcę.

3. W przedmiocie wykładni dyrektywy 2005/85 w świetle zamiaru wyrażonego przez prawodawcę

79. Jak przypomniałem w pkt 62 niniejszej opinii, jednym z podstawowych celów prawodawcy jest ograniczenie wtórnych przepływów.

80. Tymczasem stwierdzam, że jakkolwiek Irlandia jest zobowiązana do rozpatrzenia wniosków złożonych przez obywateli państwa trzeciego na jej terytorium, mimo że uzyskali oni już ochronę uzupełniającą w pierwszym państwie członkowskim, to jednak sytuacja ta może zachęcać do takiego przemieszczania się i w ten sposób być sprzeczna z wyżej wymienionym celem. Obywatele państwa trzeciego będą mieli interes w podjęciu próby uzyskania w tym innym państwie członkowskim ochrony międzynarodowej w celu skorzystania z panujących tam warunków życia.

81. Skoro zamiarem prawodawcy było umożliwienie drugim państwom członkowskim – zarówno w ramach prawnych Dublin II, jak i Dublin III – nierozpatrywania wniosku o udzielenie azylu w przypadku, gdy obywatel państwa trzeciego korzysta już z ochrony uzupełniającej w pierwszym państwie członkowskim, możliwość ta powinna moim zdaniem istnieć również wtedy, gdy państwo członkowskie, tak jak w niniejszej sprawie w postępowaniu głównym, objęte jest obiema tymi ramami regulacyjnymi.

82. Skoro bowiem przekazanie do pierwszego państwa członkowskiego w celu wtórnego przejęcia obywatela państwa trzeciego nie zostało przewidziane w rozporządzeniu Dublin III i nie powinno już nastąpić w tych ramach, ponieważ to państwo członkowskie przyznało mu ochronę uzupełniającą, uważam, że drugie państwo członkowskie powinno mieć możliwość, w szczególnym kontekście, o którym mowa, odrzucenia wniosku jako niedopuszczalnego, opierając się na dyrektywie 2005/85 rozpatrywanej w całości i stosowanej w ramach rozporządzenia Dublin III.

83. Takie podejście jest w pełni zgodne z motywem 22 tej dyrektywy. Zgodnie bowiem z tym motywem państwo członkowskie nie powinno być zobowiązane do rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu pod względem merytorycznym, jeżeli pierwsze państwo, państwo członkowskie lub państwo trzecie, udzieliło już wystarczającej ochrony. Wskazałem już, że zamiar prawodawcy wyrażony w tym motywie został skonkretyzowany w art. 25 ust. 2 lit. b) i c) wspomnianej dyrektywy w odniesieniu do państw trzecich.

84. Co się tyczy państw członkowskich, pragnę zauważyć, że zgodnie z art. 25 ust. 1 dyrektywy 2005/85 nie były one zobowiązane do rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu pod względem merytorycznym, jeżeli zachodzi jedna z podstaw niedopuszczalności wymienionych w tym artykule „[o]prócz przypadków, w których wniosek nie jest rozpatrywany zgodnie z rozporządzeniem [Dublin II]”. Innymi słowy, podstawy niedopuszczalności należy dodać do przypadków, w których rozporządzenie Dublin II przewidywało możliwość przekazania osoby ubiegającej się o azyl do pierwszego państwa członkowskiego. Taka możliwość przekazania była wyraźnie przewidziana w art. 16 rozporządzenia Dublin II ( 38 ).

85. Wynika z tego, że możliwość nierozpatrywania przez państwa członkowskie wniosku o udzielenie azylu pod względem merytorycznym była również przewidziana, zgodnie z motywem 22 dyrektywy 2005/85, w ramach relacji tej dyrektywy z rozporządzeniem Dublin II.

86. W ramach systemu dublińskiego III pragnę zauważyć, że motyw 43 dyrektywy 2013/32 zawiera zasadniczo taką samą treść jak motyw 22 dyrektywy 2005/85. Co się tyczy państw członkowskich, ów motyw 43 został skonkretyzowany w art. 33 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2013/32 poprzez wyraźne wskazanie podstawy niedopuszczalności, ponieważ przekazanie nie zostało już przewidziane w rozporządzeniu Dublin III.

87. Analiza ta pokazuje, że bez względu na obowiązujący system wyraźnym zamiarem prawodawcy było nienakładanie na drugie państwo członkowskie obowiązku rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu, gdy obywatel państwa trzeciego uzyskał status ochrony uzupełniającej.

88. Proponowane przeze mnie rozwiązanie jest zatem zgodne z celem zamierzonym przez prawodawcę w dyrektywie 2005/85, wynikającym w szczególności z motywu 22 tej dyrektywy. Wydaje mi się ponadto, że rozwiązanie to jest najbardziej adekwatne do logiki systemów dublińskiego II i dublińskiego III oraz pozwala uniknąć niespójności wskazanych w pkt 69–74 niniejszej opinii.

89. Pragnę podkreślić, że takie rozwiązanie nie narusza praw obywatela państwa trzeciego, zharmonizowanych i pogłębionych w ramach systemu dublińskiego III, ponieważ obywatel państwa trzeciego uzyskał status ochrony uzupełniającej w pierwszym państwie członkowskim, w tym przypadku we Włoszech, które w pełni uczestniczą w tym systemie.

90. Co prawda sprowadza się to do dodania podstawy niedopuszczalności do tych wyraźnie wymienionych w dyrektywie 2005/85, ale uważam, że zostały one pomyślane wyłącznie w celu zastosowania w ramach rozporządzenia Dublin II, zgodnie z logiką systemu dublińskiego II, a zatem nie przewidują szczególnej sytuacji Irlandii ( 39 ).

91. Powyższej analizy nie może podważyć argument skarżących w postępowaniu głównym, zgodnie z którym ze względu na to, że podstawy niedopuszczalności wymienione w art. 25 dyrektywy 2005/85 wprowadzają odstępstwo od ciążącego na państwach członkowskich obowiązku rozpatrzenia wniosków o udzielenie azylu pod względem merytorycznym, podstawy te należy interpretować w sposób zawężający. Argument ten nie może bowiem przeważać, jeżeli prowadzi on do wykładni sprzecznej z celami realizowanymi przez prawodawcę. Tymczasem, jak wynika z tej analizy, uznanie, że Irlandia jest zobowiązana do rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu, byłoby sprzeczne z tymi celami i rozwiązaniami przyjętymi zarówno w ramach systemu dublińskiego II, jak i w ramach systemu dublińskiego III dla 25 państw członkowskich, które w pełni przystąpiły do tych systemów.

92. Dodam, że proponowana wykładnia w żaden sposób nie narusza wykładni art. 25 ust. 2 dyrektywy 2005/85, dokonanej przez Trybunał w wyroku Ibrahim w odniesieniu zarówno do lit. a) tego przepisu, jak i wszystkich pozostałych jego liter. Pozostaje ona w pełni aktualna także w stosunku do Irlandii w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne sprawy objęte są w całości zakresem stosowania rozporządzenia Dublin II, podobnie jak w sprawie Magamadov.

93. W konsekwencji uważam, że dyrektywa 2005/85, rozpatrywana w świetle jej motywu 22, nie stoi na przeszkodzie temu, by drugie państwo członkowskie przewidziało w swoim ustawodawstwie, że może ono odrzucić złożony do niego wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jako niedopuszczalny w wyjątkowym przypadku, w którym to państwo członkowskie pozostaje objęte tą dyrektywą, a jednocześnie podlega przepisom rozporządzenia Dublin III.

94. Biorąc pod uwagę moją analizę pytań prejudycjalnych pierwszego i trzeciego, uważam, że nie ma potrzeby zajmowania się drugim pytaniem prejudycjalnym. Niemniej jednak na wszelki wypadek podkreślam, że wniosek obywatela państwa trzeciego o udzielenie ochrony międzynarodowej po uzyskaniu ochrony uzupełniającej w pierwszym państwie członkowskim nie stanowi moim zdaniem sam w sobie nadużycia prawa. Prawodawca Unii uznał, że obywatele państw trzecich mogą zgodnie z prawem poszukiwać ochrony w Unii, gdy zmuszają ich do tego okoliczności ( 40 ).

95. Pragnę ponadto podkreślić, że dążenie przez obywatela państwa trzeciego do uzyskania statusu uchodźcy w państwie członkowskim po uzyskaniu statusu ochrony uzupełniającej w innym państwie członkowskim, jak wskazano w niniejszej opinii, zostało wyraźnie przewidziane przez prawodawcę zarówno w rozporządzeniu Dublin II, jak i w rozporządzeniu Dublin III. Nie można go zatem w sposób ogólny i abstrakcyjny uznać za nadużycie prawa.

96. W konsekwencji, chociaż nie można wykluczyć zachowania stanowiącego nadużycie w poszukiwaniu ochrony międzynarodowej we wszystkich sytuacjach, powinno ono co najmniej zostać zbadane w każdym konkretnym przypadku z osobna ( 41 ).

V. Wnioski

97. Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedłożone przez High Court (Wysoki Trybunał, Irlandia) Trybunał odpowiedział w następujący sposób: Artykuł 25 ust. 2 dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich, rozpatrywany w ramach stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu, by Irlandia przewidziała w swoim krajowym ustawodawstwie podstawę niedopuszczalności umożliwiającą jej odrzucenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego przez obywatela państwa trzeciego w sytuacji, gdy uzyskał on już ochronę uzupełniającą w pierwszym państwie członkowskim.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Dyrektywa Rady z dnia 1 grudnia 2005 r. (Dz.U. 2005, L 326, s. 13).

( 3 ) Sąd odsyłający połączył te spory.

( 4 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (Dz.U. 2013, L 180, s. 31, zwane dalej „rozporządzeniem Dublin III”). Zobacz motyw 41 tego rozporządzenia.

( 5 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60).

( 6 ) Rozporządzenie Rady z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiające kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego (Dz.U. 2003, L 50, s. 1).

( 7 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9).

( 8 ) Dz.U. 2004, L 304, s. 12.

( 9 ) Wyrok z dnia 19 marca 2019 r., C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 i C‑438/17, EU:C:2019:219, (zwany dalej „wyrokiem Ibrahim”).

( 10 ) Pytanie prejudycjalne w wersji pierwotnej wymienia dyrektywę 2011/95. Wydaje się jednak, że chodzi o błąd pisarski w świetle wyjaśnień zawartych w pkt 11 postanowienia odsyłającego, w którym sąd ten wymienia „przekształconą dyrektywę proceduralną 2011/95” i odwołuje się do art. 33 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy. Tymczasem przekształcona dyrektywa proceduralna to dyrektywa 2013/32 i art. 33 ust. 2 lit. a) znajduje się w tej dyrektywie, a nie w dyrektywie 2011/95.

( 11 ) Zobacz pkt 16 niniejszej opinii.

( 12 ) Zobacz wyrok Ibrahim.

( 13 ) Jak wynika z motywu 5 dyrektywy 2004/83, ma ona na celu ustanowienie zasad dotyczących statusu uchodźcy oraz „dodatkowych form ochrony, oferujących właściwy status jakiejkolwiek osobie potrzebującej takiej ochrony”. Trybunał orzekł, że jeśli chodzi o beneficjentów statusu ochrony uzupełniającej, dyrektywa 2004/83 ma na celu zapewnienie „na terytorium państw członkowskich ochrony analogicznej do [przyznanej] uchodźcom” [zob. wyrok z dnia 24 kwietnia 2018 r., MP (Ochrona uzupełniająca osoby poddanej w przeszłości torturom) (C‑353/16, EU:C:2018:276, pkt 55)].

( 14 ) Wyróżnienie moje.

( 15 ) Wyróżnienie moje.

( 16 ) Artykuł 2 dyrektywy 2005/85 zawiera szereg definicji, wśród których znajduje się pojęcie „[pozostawania] w państwie członkowskim” zdefiniowane jako „[pozostawanie] na terytorium, w tym na granicy lub w strefach tranzytowych państwa członkowskiego, w którym wniosek o udzielenie azylu został złożony lub jest rozpatrywany”.

( 17 ) W tych lit. d) i e) przewidziano, że: „wnioskodawcy zezwolono na pozostanie w danym państwie członkowskim”.

( 18 ) Moim zdaniem wyrażenie „na innych podstawach” zawarte w lit. d) oraz „na innej podstawie” zawarte w lit. e) należy rozumieć jako odnoszące się odpowiednio do przypadku, w którym uprzednio przyznano ochronę uzupełniającą, oraz do przypadku, w którym prawo do pozostania na terytorium państwa członkowskiego przyznano w szczególności ze względów humanitarnych.

( 19 ) Zobacz art. 2 lit. h) dyrektywy 2011/95.

( 20 ) Zobacz przypisy 6 i 4 do niniejszej opinii.

( 21 ) System ten obejmuje poza rozporządzeniem Dublin II w szczególności trzy dyrektywy: dyrektywę 2004/83, zwaną „dyrektywą w sprawie kwalifikowania”, określającą minimalne normy, jakie należy spełnić, aby uzyskać status uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, i precyzującą związane z tym prawa; dyrektywę 2005/85, zwaną „dyrektywą proceduralną”, która odnosi się wyłącznie do statusu uchodźcy i dotyczy nadawania i cofania tego statusu; dyrektywę Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiającą minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl (Dz.U. 2003, L 31, s. 18), zwaną „dyrektywą w sprawie przyjmowania”, która ustanawia minimalne zasady przyjmowania osób ubiegających się o azyl w państwach członkowskich.

( 22 ) System ten obejmuje poza rozporządzeniem Dublin III w szczególności trzy dyrektywy, które stanowią przekształcenie dyrektyw wymienionych w przypisie 21 niniejszej opinii, a mianowicie, odpowiednio, dyrektywę 2011/95 (przekształcenie dyrektywy w sprawie kwalifikowania), dyrektywę 2013/32 (przekształcenie dyrektywy proceduralnej) oraz dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.U. 2013, L 180, s. 96) (przekształcenie dyrektywy w sprawie przyjmowania).

( 23 ) Te daty to odpowiednio dzień 19 czerwca 2012 r. i dzień 13 lutego 2013 r. Poprzedzają one wejście w życie rozporządzenia Dublin III i dyrektywy 2013/32 w dniu 20 lipca 2013 r. oraz rozpoczęcie stosowania rozporządzenia Dublin III w dniu 1 stycznia 2014 r.

( 24 ) Artykuł 16 ust. 1 rozporządzenia Dublin II określa w szczególności przypadki, w których odpowiedzialne państwo członkowskie jest zobowiązane do przyjęcia z powrotem osoby ubiegającej się o azyl i rozpatrzenia jej wniosku. Zgodnie z lit. e) tego przepisu obowiązek ten ma zastosowanie do obywatela państwa trzeciego, którego wniosek został odrzucony i który przebywa na terytorium innego państwa członkowskiego bez pozwolenia. Jak podniosła Komisja w swoich uwagach na piśmie w niniejszej sprawie, przepis ten ma zastosowanie w szczególności, gdy pierwsze państwo członkowskie udzieliło ochrony uzupełniającej, ale nie przyznało statusu uchodźcy. W art. 20 tego rozporządzenia określono warunki, w jakich odbywa się to wtórne przejęcie, i przewidziano w ust. 1 lit. d) przekazanie wnioskodawcy do pierwszego państwa członkowskiego. Zdaniem Komisji, biorąc pod uwagę tę możliwość przekazania obywatela państwa trzeciego i wtórnego przejęcia przez pierwsze państwo członkowskie, nie było konieczne, by dyrektywa 2005/85 przewidywała również podstawę niedopuszczalności w takiej sytuacji.

( 25 ) Zobacz wyrok Ibrahim, pkt 74. Trybunał zbadał zatem pozostałe pytania prejudycjalne w tej sprawie mające na celu doprecyzowanie wykonania art. 33 dyrektywy 2013/32.

( 26 ) Zobacz podobnie wyrok Ibrahim, pkt 74, 78.

( 27 ) W dniu 20 lipca 2013 r. (zob. art. 49 akapit 1 rozporządzenia Dublin III i art. 54 dyrektywy 2013/32).

( 28 ) W sprawach Ibrahim wniosek o udzielenie azylu w drugim państwie członkowskim złożono w dniu 29 listopada 2013 r., a wniosek o wtórne przejęcie w dniu 22 stycznia 2014 r.

( 29 ) Zobacz, w odniesieniu do systemu dublińskiego II, wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., N.S. i in. (C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865, pkt 79), w którym wymieniono cel polegający na unikaniu forum shopping osób ubiegających się o azyl, a w odniesieniu do systemu dublińskiego III – wyrok z dnia 17 marca 2016 r., Mirza, C‑695/15 PPU, EU:C:2016:188, pkt 52.

( 30 ) Zobacz w szczególności motyw 13 dyrektywy 2013/32.

( 31 ) Zobacz podobnie, co się tyczy systemu dublińskiego III, wyrok z dnia 17 marca 2016 r., Mirza (C‑695/15 PPU, EU:C:2016:188, pkt 41 i 42), a także przypisy 21 i 22 do niniejszej opinii.

( 32 ) Zobacz postanowienie z dnia 5 kwietnia 2017 r., Ahmed, C‑36/17, EU:C:2017:273, pkt 41, i wyrok Ibrahim, pkt 78.

( 33 ) Zobacz postanowienie z dnia 5 kwietnia 2017 r., Ahmed, C‑36/17, EU:C:2017:273, pkt 39, i wyrok Ibrahim, pkt 79, 80.

( 34 ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., N.S. i in., C‑411/10 i C‑493/10, EU:C:2011:865, pkt 78, 79, 83, a także wyrok Ibrahim, pkt 83–85.

( 35 ) W art. 18 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Dublin III przewidziano, że odpowiedzialne państwo członkowskie jest zobowiązane do „wtórnego przejęcia, na warunkach ustanowionych w art. 23, 24, 25 i 29, wnioskodawcy, którego wniosek jest rozpatrywany i który złożył wniosek w innym państwie członkowskim lub który przebywa na terytorium innego państwa członkowskiego bez dokumentu pobytu”. Przepis ten ma zatem zastosowanie w szczególności wówczas, gdy pierwsze państwo członkowskie rozpoczęło rozpatrywanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, a obywatel państwa trzeciego udał się do drugiego państwa członkowskiego, podczas gdy jego wniosek był w trakcie rozpatrywania. W art. 18 ust. 1 lit. d) tego rozporządzenia przewidziano ponadto, że odpowiedzialne państwo członkowskie jest zobowiązane do „wtórnego przejęcia, na warunkach ustanowionych w art. 23, 24, 25 i 29, obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, którego wniosek został odrzucony, i który złożył wniosek w innym państwie członkowskim lub który przebywa na terytorium innego państwa członkowskiego bez dokumentu pobytu”. Przepis ten ma zatem zastosowanie w szczególności wówczas, gdy pierwsze państwo członkowskie oddaliło wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, a obywatel państwa trzeciego złożył nowy wniosek do drugiego państwa członkowskiego. W jednym i w drugim przypadku drugie państwo członkowskie może zwrócić się do pierwszego państwa członkowskiego o wtórne przejęcie obywatela państwa trzeciego (zgodnie z art. 23 i 24 rozporządzenia Dublin III), a jeżeli to państwo członkowskie wyrazi zgodę na wtórne przejęcie, drugie państwo członkowskie powiadamia obywatela państwa trzeciego o decyzji o przekazaniu go do odpowiedzialnego państwa członkowskiego (zgodnie z art. 26 rozporządzenia Dublin III).

( 36 ) Zobacz postanowienie z dnia 5 kwietnia 2017 r., Ahmed, C‑36/17, EU:C:2017:273, pkt 27, 28.

( 37 ) Motyw ten stanowi, że Zjednoczone Królestwo i Irlandia powiadomiły o chęci uczestniczenia w przyjęciu i stosowaniu rozporządzenia Dublin III zgodnie z art. 3 i art. 4a ust. 1 Protokołu nr 21 w sprawie stanowiska tych dwóch państw członkowskich w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

( 38 ) Zobacz przypis 24 do niniejszej opinii.

( 39 ) Pragnę zresztą zauważyć, że w przeciwieństwie do brzmienia art. 33 ust. 2 dyrektywy 2013/32, art. 25 ust. 2 dyrektywy 2005/85 nie ogranicza wyliczenia podstaw niedopuszczalności poprzez użycie wyrażenia „wyłącznie”. Uważam, że brzmienie art. 25 ust. 2 pozwala zatem ustawodawcy krajowemu – w sytuacji asymetrii takiej jak ta, w której znajduje się Irlandia – na przyjęcie szerszej wykładni tych podstaw.

( 40 ) Zobacz w szczególności motywy 1 rozporządzenia Dublin II i dyrektywy 2005/85, a także motyw 2 rozporządzenia Dublin III i dyrektywy 2013/32.

( 41 ) Wykazanie praktyki stanowiącej nadużycie wymaga zbadania w szczególności, czy zainteresowany „[dążył do] uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań [Unii] poprzez sztuczne stworzenie przesłanek wymaganych dla jej uzyskania” (zob. w szczególności wyroki z dnia 16 października 2012 r., Węgry/Słowacja, C‑364/10, EU:C:2012:630, pkt 58; a także z dnia 18 grudnia 2014 r., McCarthy i in., C‑202/13, EU:C:2014:2450, pkt 54).