OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 7 listopada 2019 r. ( 1 )

Sprawa C‑584/17 P

ADR Center SpA

przeciwko

Komisji Europejskiej

Odwołanie – Umowy o udzielenie dotacji zawarte między Komisją a beneficjentami – Wydanie decyzji stanowiącej tytuł egzekucyjny w rozumieniu art. 299 TFUE (decyzja stanowiąca tytuł wykonawczy) w celu odzyskania dotacji przyznanych na podstawie umowy – Uprawnienie Komisji do wydawania jednostronnych decyzji w celu odzyskania należności umownych – xxxxxKontrola sądowa – Właściwość i kompetencja kontrolna sądu Unii

Spis treści

I. Wprowadzenie II. Ramy prawne A. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej B. Rozporządzenie finansowe Unii Europejskiej III. Okoliczności wniesienia odwołania A. Zawarte umowy o udzielenie dotacji B. Decyzja Komisji w sprawie odzyskania dotacji C. Postępowanie przed Sądem IV. Postępowanie odwoławcze i żądania stron V. Ocena A. W przedmiocie drugiego zarzutu odwołania 1. W przedmiocie kompetencji Komisji do wydawania decyzji stanowiących tytuł wykonawczy w celu odzyskania należności umownych a) W przedmiocie art. 299 TFUE b) W przedmiocie art. 299 w związku z art. 263, 272 i 274 TFUE c) W przedmiocie artykułu 79 ust. 2 rozporządzenia finansowego nr 966/2012 d) Wnioski częściowe 2. W przedmiocie zgodności wydawania decyzji stanowiących tytuł wykonawczy w celu odzyskania należności umownych z prawami podstawowymi Unii a) W przedmiocie ochrony uzasadnionych oczekiwań b) W przedmiocie prawa do skutecznego środka prawnego 1) W przedmiocie kwalifikacji decyzji stanowiących tytuł wykonawczy wydanych w celu odzyskania należności umownych jako aktów podlegających zaskarżeniu w ramach skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE 2) W przedmiocie braku skutku zawieszającego skarg o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiących tytuł wykonawczy wydawanych w celu odzyskania należności umownych 3) W przedmiocie rozumienia rozróżnienia w orzecznictwie Sądu między skargami o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE a skargami dotyczącymi stosunków umownych na podstawie art. 272 TFUE i) W przedmiocie wnoszonych na podstawie art. 263 TFUE skarg o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiących tytuł wykonawczy wydawanych w celu odzyskania należności umownych – W przedmiocie znaczenia umowy i prawa krajowego w ramach skargi o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy – W przedmiocie prawa Unii mającego zastosowanie do umów zawieranych przez Unię – Wnioski ii) W przedmiocie konieczności zbadania wszystkich istotnych kwestii faktycznych i prawnych w ramach skarg dotyczących stosunków umownych na podstawie art. 272 TFUE c) Wnioski częściowe 3. Wnioski dotyczące drugiego zarzutu odwołania B. W przedmiocie pierwszego zarzutu odwołania C. W przedmiocie wpływu zasadności drugiego zarzutu odwołania na utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy VI. W przedmiocie kosztów VII. Wnioski

I. Wprowadzenie

1. Czy Komisja Europejska może odzyskiwać od swoich kontrahentów kwoty stanowiące należności umowne w drodze jednostronnych, wykonalnych decyzji, czy też musi raczej w tym celu, aby uzyskać tytuły wykonawcze, kierować sprawę do właściwego sądu rozpoznającego spory ze stosunków umownych?

2. Powyższe stanowi zasadnicze pytanie w niniejszym postępowaniu odwoławczym. Nasuwa się ono wobec praktyki Komisji, która od około 15 lat w coraz większym stopniu odzyskuje należności umowne, w szczególności od beneficjentów dotacji, w drodze jednostronnie wydawanych decyzji stanowiących tytuł egzekucyjny w rozumieniu art. 299 TFUE (zwanych dalej „decyzjami stanowiącymi tytuł wykonawczy”) ( 2 ).

3. Sposób, w jaki sądy traktują te decyzje, jest skomplikowany, w szczególności ze względu na podział kompetencji między sądem Unii, który jest co do zasady właściwy do rozpoznawania skarg o stwierdzenie nieważności jednostronnych aktów Unii, a sądami państw członkowskich, które co do zasady, tj. wobec braku odpowiedniej klauzuli arbitrażowej, są właściwe do rozpoznawania sporów wynikających z umów zawieranych przez instytucje Unii.

4. Sąd wypracował w tym zakresie złożone i częściowo rozbieżne orzecznictwo, aby rozróżnić z jednej strony akty Unii odrębne od umowy, a z drugiej strony akty mające czysto umowny charakter, a tym samym, odpowiednio, skargi o stwierdzenie nieważności i skargi dotyczące stosunków umownych.

5. W zaskarżonym w niniejszym postępowaniu przełomowym wyroku z dnia 20 lipca 2017 r., wydanym przez izbę w składzie powiększonym, Sąd podjął próbę ustalenia jednolitej linii orzeczniczej w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo ( 3 ). Polega ona zasadniczo na tym, aby uznać co prawda kompetencję Komisji do wydawania wobec kontrahentów decyzji stanowiących tytuł wykonawczy, ale jednocześnie spróbować poddać te decyzje oraz roszczenia umowne, na których się one opierają, jak najszerszej kontroli sądowej, nie odchodząc przy tym jednak od dotychczasowego orzecznictwa dotyczącego ścisłego rozróżnienia między skargami o stwierdzenie nieważności a skargami dotyczącymi stosunków umownych. W związku z powyższym również w ramach tego rozwiązania ochrona prawna pozostaje skomplikowana.

6. W ramach niniejszego postępowania odwoławczego zwrócono się do Trybunału, aby po raz pierwszy wypowiedział się zarówno w kwestii tego, czy Komisja ma kompetencję do wydawania decyzji stanowiących tytuł wykonawczy w celu odzyskania należności umownych, jak i w kwestii środka odwoławczego przysługującego adresatom takich decyzji. Wywód Trybunału będzie miał zatem duże znaczenie systemowe. Świadczy o tym również to, że Sąd zawiesił obecnie różne postępowania w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie Trybunału w przedmiocie niniejszego odwołania ( 4 ).

II. Ramy prawne

A. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

7. Artykuły 272, 274 i 299 TFUE stanowią, co następuje: „Artykuł 272 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania na mocy klauzuli arbitrażowej umieszczonej w umowie prawa publicznego lub prywatnego, zawartej przez Unię lub w jej imieniu. […] Artykuł 274 Z zastrzeżeniem właściwości Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej określonej traktatami spory, których stroną jest Unia, nie są z tego tytułu wyłączone spod jurysdykcji sądów krajowych. […] Artykuł 299 Akty Rady, Komisji lub Europejskiego Banku Centralnego, które nakładają zobowiązanie pieniężne na podmioty inne niż państwa, stanowią tytuł egzekucyjny. Postępowanie egzekucyjne jest regulowane przez przepisy procedury cywilnej obowiązujące w państwie, na terytorium którego ma ono miejsce […]. […] Postępowanie egzekucyjne może być zawieszone wyłącznie na mocy orzeczenia Trybunału […]”.

B. Rozporządzenie finansowe Unii Europejskiej

8. Artykuł 79 ust. 2 właściwego ( 5 ) w niniejszej sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (zwanego dalej „rozporządzeniem finansowym nr 966/2012”) ( 6 ) brzmi następująco: „Artykuł 79 Zezwolenie na odzyskanie środków […] 2. Instytucja może formalnie ustalić, że dana kwota jest należna od osób innych niż państwa członkowskie, w drodze decyzji, która stanowi tytuł egzekucyjny w rozumieniu artykułu 299 TFUE. […]”.

III. Okoliczności wniesienia odwołania

A. Zawarte umowy o udzielenie dotacji

9. W grudniu 2008 r. Komisja zawarła z konsorcjum, którego strona wnosząca odwołanie, ADR Center SpA (zwana dalej „ADR”), była koordynatorem, trzy umowy o udzielenie dotacji w celu wspierania badań naukowych poświęconych pozasądowemu rozwiązywania sporów i mediacji w obszarze wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych ( 7 ). Umowy o udzielenie dotacji obejmowały warunki szczególne (cyfra I), warunki ogólne (cyfra II) i załączniki ( 8 ).

10. W każdej umowie o udzielenie dotacji podano łączną kwotę kosztów kwalifikowalnych oraz wysokość dotacji, którą miała wypłacić Komisja, odpowiadającą określonemu odsetkowi kosztów kwalifikowalnych ( 9 ). Zgodnie z art. I.5 umów o udzielenie dotacji Komisja miała przyznać beneficjentom finansowanie wstępne, a pozostała część należności podlegała wypłacie dopiero po zakończeniu działania, na które udzielono dotacji, wykonaniu przez beneficjentów obowiązków sprawozdawczych oraz zatwierdzeniu sprawozdań przez Komisję ( 10 ).

11. Artykuł I.9 umów o udzielenie dotacji stanowił ( 11 ): „Dotacja podlega postanowieniom umowy, mającym zastosowanie przepisom wspólnotowym, a także, posiłkowo, przepisom prawa belgijskiego w dziedzinie dotacji. Decyzje Komisji dotyczące stosowania postanowień umowy, jak też szczegółowych warunków jej wykonania, mogą być zaskarżane przez beneficjentów przed Sądem Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich, a w wypadku odwołania – przed Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich”.

12. Artykuł II.19.5 umów o udzielenie dotacji brzmiał ( 12 ): „Beneficjentów informuje się o tym, że na podstawie art. 256 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską [obecnie art. 299 TFUE] Komisja może formalnie ustalić kwotę należną od osób innych niż państwa w drodze decyzji, która stanowi tytuł egzekucyjny. Decyzja ta podlega zaskarżeniu do Sądu […]”.

13. Zgodnie z art. II.20 umów o udzielenie dotacji koordynator zobowiązał się do dostarczenia wszelkich danych, jakich zażąda Komisja lub inny upoważniony przez nią podmiot zewnętrzny. Ponadto beneficjenci przyjęli do wiadomości, że Komisja może – bądź bezpośrednio poprzez swych pełnomocników, bądź za pośrednictwem upoważnionych przez nią w tym zakresie podmiotów zewnętrznych – przeprowadzić audyt w przedmiocie sposobu wykorzystania dotacji, oraz uznali kompetencję Komisji do wydania w uzasadnionych przypadkach na podstawie wyników tych audytów decyzji w sprawie odzyskania dotacji. Wreszcie beneficjenci zobowiązali się umożliwić personelowi Komisji, a także upoważnionym przez tę instytucję osobom zewnętrznym, odpowiedni dostęp do miejsc i pomieszczeń, w których realizowane było działanie, a także do wszelkich informacji, w tym w formacie elektronicznym, niezbędnych do prawidłowego przeprowadzenia audytów ( 13 ).

B. Decyzja Komisji w sprawie odzyskania dotacji

14. W latach 2009 i 2010 Komisja wypłaciła zaliczki na podstawie trzech umów o udzielenie dotacji będących przedmiotem niniejszego postępowania, otrzymała odpowiednie końcowe sprawozdania i wypłaciła pozostałą część należności w odniesieniu do dwóch umów, natomiast w odniesieniu do trzeciej z nich zażądała zwrotu części wypłaconej zaliczki ( 14 ).

15. Zgodnie z art. II.20 umów o udzielenie dotacji Komisja zleciła w 2011 r. przeprowadzenie audytu w biurach ADR przez niezwiązaną z nią spółkę audytorską, która doszła do wniosku, że znaczną część zadeklarowanych kosztów należy odrzucić jako niekwalifikowalne.

16. Po przekazaniu przez ADR w latach 2011 i 2012 uwag dotyczących pierwotnych i zmienionych projektów sprawozdań z audytu Komisja wysłała jej w czerwcu 2013 r. końcowe sprawozdania z audytu złożone przez audytorów zewnętrznych w kwietniu 2012 r., w których stwierdzono, że znaczną część zadeklarowanych kosztów należy odrzucić jako niekwalifikowalne. Komisja dała ADR kolejną możliwość przedstawienia dalszych dokumentów i zapowiedziała, że wkrótce zostaną wysłane noty obciążeniowe, a żądane kwoty będą mogły zostać odzyskane ( 15 ).

17. Po przekazaniu przez ADR uwag dotyczących sprawozdań z audytu Komisja przesłała jej w dniu 16 października 2013 r. trzy noty obciążeniowe dotyczące kwot, których termin płatności przypadał na 29 listopada 2013 r. i których zwrotu zażądała w związku z trzema rozpatrywanymi umowami o udzielenie dotacji ( 16 ). Po dalszej wymianie korespondencji z ADR Komisja w dniu 6 grudnia 2013 r. poinformowała ją, że wszczęła procedurę odzyskania należnych kwot, oraz wystosowała w dniu 16 grudnia 2013 r. ponaglenia, a w dniu 26 lutego 2014 r. – wezwania do usunięcia uchybienia. W międzyczasie w dniu 21 stycznia 2014 r. odbyło się spotkanie między Komisją a ADR ( 17 ).

18. W dniu 27 czerwca 2014 r. Komisja wydała ostatecznie, na podstawie art. 299 TFUE i art. 79 ust. 2 rozporządzenia nr 966/2012, decyzję C(2014) 4485 final dotyczącą odzyskania kwoty głównej 194275,34 EUR należnej od ADR w związku z wykonaniem umów o udzielenie dotacji, powiększonej o odsetki za zwłokę w kwocie 3236 EUR do dnia 30 kwietnia 2014 r. oraz o dodatkową kwotę 21,30 EUR za każdy dzień zwłoki od dnia 1 maja 2014 r. (zwaną dalej „sporną decyzją”). W art. 4 spornej decyzji wskazano w szczególności, że stanowi ona tytuł egzekucyjny w rozumieniu art. 299 TFUE ( 18 ).

C. Postępowanie przed Sądem

19. Pismem z dnia 30 sierpnia 2014 r. ADR wniosła skargę do Sądu, żądając stwierdzenia nieważności spornej decyzji oraz obciążenia Komisji obowiązkiem natychmiastowej zapłaty na rzecz ADR pozostałej części należności z tytułu umów o udzielenie dotacji w wysokości 49172,52 EUR, odszkodowania za poniesione przez nią szkody oraz kosztów postępowania.

20. Komisja wniosła z kolei do Sądu o oddalenie skargi jako bezzasadnej, odrzucenie żądań zapłaty pozostałej części należności i odszkodowania jako niedopuszczalnych, a w każdym razie oddalenie ich jako bezzasadnych oraz obciążenie ADR kosztami postępowania.

21. W grudniu 2015 r. Komisja wszczęła egzekucję spornej decyzji. Następnie pismem z dnia 21 stycznia 2016 r. ADR wniosła do Sądu o zawieszenie egzekucji spornej decyzji. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2016 r. prezes Sądu zawiesił egzekucję do czasu wydania postanowienia w postępowaniu w przedmiocie środka tymczasowego ( 19 ).

22. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2016 r. wydanym w postępowaniu w przedmiocie środka tymczasowego prezes Sądu oddalił wniosek o zastosowanie środka tymczasowego, ponieważ ADR nie wykazała w sposób wystarczający, że nie tylko ona sama jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, ale również jej wspólnicy nie byli w stanie wykonać żądań zapłaty wysuniętych przez Komisję ( 20 ).

23. W zaskarżonym niniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2017 r. Sąd stwierdził przede wszystkim dopuszczalność wysuniętego przez ADR żądania obciążenia Komisji obowiązkiem zapłaty pozostałej części należności, ponieważ uznał skargę nie tylko za skargę o stwierdzenie nieważności opartą na art. 263 TFUE, lecz również za skargę dotyczącą stosunków umownych opartą na art. 272 TFUE ( 21 ). Sąd odrzucił natomiast żądanie obciążenia Komisji obowiązkiem naprawienia szkód poniesionych przez ADR, uznając, że nie zostało ono w wystarczającym stopniu uargumentowane, a tym samym jest niedopuszczalne ( 22 ). Wreszcie co do istoty sprawy Sąd oddalił skargę ADR i obciążył ADR kosztami poniesionymi przez Komisję oraz połową jej własnych kosztów, a Komisję połową kosztów poniesionych przez ADR.

IV. Postępowanie odwoławcze i żądania stron

24. Pismem z dnia 4 października 2017 r. ADR wniosła odwołanie od zaskarżonego wyroku.

25. ADR wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności spornej decyzji Komisji, wydanie ostatecznego orzeczenia w sprawie oraz uwzględnienie żądań podniesionych w pierwszej instancji, a także obciążenie Komisji kosztami postępowania.

26. Komisja wnosi o oddalenie odwołania i obciążenie ADR kosztami postępowania.

27. Strony przekazały Trybunałowi uwagi w sprawie odwołania na piśmie oraz ustnie podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 27 lutego 2019 r.

V. Ocena

28. ADR opiera swoją argumentację na dwóch zarzutach odwołania, z których pierwszy dotyczy wykładni obowiązujących w prawie Unii zasad kwalifikowalności wydatków, a drugi kwestii kompetencji Komisji do wydawania decyzji stanowiących tytuł wykonawczy w celu odzyskania należności umownych. Ten drugi, istotniejszy zarzut odwołania należy omówić jako pierwszy.

A. W przedmiocie drugiego zarzutu odwołania

29. W ramach drugiego zarzutu odwołania ADR podnosi, że potwierdzając kompetencję Komisji do wydawania decyzji stanowiących tytuł wykonawczy w celu odzyskania należności umownych, Sąd naruszył art. 299 TFUE i art. 79 rozporządzenia finansowego nr 966/2012 (zobacz najpierw w tym zakresie część 1) oraz prawa podstawowe Unii (zobacz następnie w tym zakresie część 2).

1. W przedmiocie kompetencji Komisji do wydawania decyzji stanowiących tytuł wykonawczy w celu odzyskania należności umownych

30. Z pkt 190 zaskarżonego wyroku wynika, że ADR zakwestionowała w pierwszej instancji kompetencję Komisji do wydania spornej decyzji, argumentując, że w sprawach dotyczących umów Komisja nie może wydawać decyzji stanowiących tytuł wykonawczy ( 23 ). Zdaniem ADR aby wyegzekwować od swego kontrahenta spełnienie zobowiązań o charakterze finansowym, Komisja musi uzyskać tytuł egzekucyjny na drodze powództwa.

31. Sąd stwierdził następnie w pkt 192–198 zaskarżonego wyroku, że podstawę prawną spornej decyzji stanowią art. 299 TFUE i art. 79 ust. 2 rozporządzenia finansowego nr 966/2012. Przepisy te przyznają Komisji kompetencję do odzyskania należności w drodze decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy bez rozróżnienia między wierzytelnościami umownymi i pozaumownymi, a tym samym mają zastosowanie do obu rodzajów należności ( 24 ).

32. Według ADR powyższe stwierdzenia Sądu naruszają prawo, ponieważ art. 299 ust. 1 TFUE i art. 79 ust. 2 rozporządzenia finansowego nr 966/2012, które należy interpretować w sposób zawężający, nie stanowią wyraźnie, że przewidziana tam kompetencja przyjmowania decyzji stanowiących tytuł egzekucyjny dotyczy również wierzytelności umownych.

33. Tego poglądu nie można jednak podzielić ani w odniesieniu do art. 299 TFUE [lit. a) poniżej], ani w odniesieniu do art. 79 ust. 2 rozporządzenia finansowego nr 966/2012 [lit. c) poniżej]. Z art. 299 w związku z art. 263, 272 i 274 TFUE wynika jednak, że Komisja może wydawać decyzje stanowiące tytuł wykonawczy w celu odzyskania należności umownych jedynie wtedy, kiedy dana umowa jest objęta właściwością sądów Unii [lit. b) poniżej].

a) W przedmiocie art. 299 TFUE

34. Należy najpierw zauważyć, że ani z brzmienia, ani z systemowego usytuowania, ani też z kontekstu regulacyjnego art. 299 TFUE nie wynika, że akty, które nakładają zobowiązanie pieniężne oparte na umowie, miałyby być wyłączone z zakresu stosowania tego przepisu.

35. W świetle swojego brzmienia art. 299 ust. 1 TFUE przewiduje bowiem jedynie, że akty Rady, Komisji lub Europejskiego Banku Centralnego, które nakładają zobowiązanie pieniężne, stanowią tytuł egzekucyjny, a jedynym ograniczeniem jest to, że nie ma to zastosowania do państw.

36. Artykuł 299 TFUE nie odnosi się natomiast do charakteru aktu, dla którego wykonalności jest podstawą. Z systemowego usytuowania w sekcji 2 („Procedury przyjmowania aktów i inne postanowienia”) rozdziału 2 („Akty prawne Unii, procedury przyjmowania i inne postanowienia”) w tytule I („Postanowienia instytucjonalne”) części szóstej („Postanowienia instytucjonalne i finansowe”) TFUE, która występuje po sekcji 1 („Akty prawne Unii”) tego samego rozdziału, wynika raczej, że art. 299 TFUE ma zastosowanie do wszelkich aktów, które Rada, Komisja lub Europejski Bank Centralny przyjmują na podstawie zawartego we wspomnianej sekcji 1 art. 288 TFUE w celu wykonania kompetencji Unii i które nakładają zobowiązanie pieniężne.

37. Nic innego nie wynika też z faktu, że umowy zawierane przez Unię nie należą do aktów wymienionych w art. 288 TFUE, lecz wspomina się o nich raczej w szczególności w art. 272 TFUE, który znajduje się w sekcji 5 („Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej”) rozdziału 1 („Instytucje”) w tytule I części szóstej TFUE.

38. I tak rzeczywiście art. 272 TFUE przewiduje możliwość przeniesienia na sąd Unii poprzez klauzulę arbitrażową właściwości do orzekania w przedmiocie umów zawieranych przez Unię, podczas gdy art. 280 TFUE stanowi z kolei, że wyroki sądów Unii są wówczas wykonalne zgodnie z art. 299 TFUE ( 25 ). W odniesieniu do wykonalności wierzytelności wynikających z umów zawieranych z Unią z wymienionych przepisów można co najwyżej wywnioskować, że takie umowy same w sobie nie stanowią jeszcze tytułów egzekucyjnych w rozumieniu art. 299 TFUE. Z takiego usytuowania systemowego nie można natomiast wyczytać, że wierzytelności wynikających z umów zawieranych z Unią można dochodzić jedynie na drodze powództwa i nie można ich egzekwować także poprzez jednostronne akty, które są z kolei wykonalne zgodnie z art. 299 TFUE.

39. ADR podnosi jednak, że fakt, iż art. 299 TFUE odnosi się jedynie do aktów Rady, Komisji i Europejskiego Banku Centralnego, wskazuje na to, że przewidziana w tym przepisie wykonalność nie miała dotyczyć decyzji w sprawie odzyskania należności umownych. W związku z tym taką wykonalność można przyznać wyłącznie wierzytelnościom wynikającym z decyzji wydanych w ramach wykonywania prerogatyw władzy publicznej, które mogą wydać właśnie jedynie te instytucje, na przykład z decyzji Komisji o nałożeniu grzywny na podstawie prawa antymonopolowego lub też decyzji Europejskiego Banku Centralnego o nałożeniu sankcji na podstawie przepisów ostrożnościowych. Gdyby prawodawca chciał, aby na mocy art. 299 TFUE wykonalne mogły być również wierzytelności umowne, przewidziałby wykonalność aktów wszystkich instytucji Unii, ponieważ wszystkie instytucje Unii zawierają umowy, aby pozyskiwać środki na wykonywanie swoich zadań.

40. Argument ten rodzi najpierw pytanie o to, czy fakt, że w art. 299 TFUE wymieniono wyłącznie akty Rady, Komisji i Europejskiego Banku Centralnego, oznacza, że akty prawne innych instytucji lub jednostek organizacyjnych Unii, które nie mają wyraźnej podstawy w prawie pierwotnym – jak na przykład wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w art. 280 TFUE – rzeczywiście nie mogą stanowić tytułów egzekucyjnych w rozumieniu art. 299 TFUE. O ile wiadomo, Trybunał Sprawiedliwości nie udzielił jeszcze odpowiedzi na to pytanie ( 26 ). W kontekście niniejszego odwołania może ono jednak pozostać bez odpowiedzi, ponieważ to i tak Komisja wydała sporną decyzję.

41. W niniejszej sprawie nie trzeba zatem rozstrzygać, czy art. 79 ust. 2 rozporządzenia finansowego nr 966/2012 należy interpretować w ten sposób, że upoważnia on wszystkie instytucje Unii w rozumieniu tego rozporządzenia ( 27 ) do formalnego ustalania, że dana kwota jest należna od osób innych niż państwa członkowskie, w drodze decyzji, która stanowi tytuł wykonawczy w rozumieniu art 299 TFUE ( 28 ), oraz czy – gdyby tak było – nie naruszałoby to art. 299 TFUE. To samo dotyczy pytania o to, czy rozporządzenia w sprawie ramowego rozporządzenia finansowego dotyczącego organów utworzonych zgodnie z TFUE i traktatem EWEA, a więc w szczególności agencji zdecentralizowanych Unii Europejskiej, należy rozumieć w ten sposób, że również te organy mogą wydawać decyzje stanowiące tytuł egzekucyjny ( 29 ), oraz czy byłoby to ewentualnie zgodne z art. 299 TFUE.

42. W ramach niniejszego odwołania wystarczy stwierdzić, że nawet gdyby akty instytucji i organów Unii innych niż te, które wymieniono w art. 299 TFUE, bez zmiany prawa pierwotnego nie mogły być wykonalne na mocy tego przepisu, nie oznaczałoby to, że Komisja nie może odzyskiwać należności umownych w drodze decyzji stanowiących tytuł wykonawczy ( 30 ).

43. Ograniczenie art. 299 TFUE do aktów Rady, Komisji i Europejskiego Banku Centralnego rzeczywiście mogłoby co prawda wskazywać na to, że autorzy zarówno pierwotnych wersji, jak i licznych zmian traktatów Unii Europejskiej mieli raczej na myśli wykonalność typowych aktów tych instytucji, takich jak na przykład decyzje Komisji o nałożeniu grzywny na podstawie prawa antymonopolowego, a nie jednostronne egzekwowanie należności wynikających z umów o zamówienia publiczne zawieranych przez wszystkie instytucje Unii ( 31 ).

44. Błędne wydaje się jednak dopatrywanie się w tym świadomej decyzji autorów traktatów, że wykonalności przewidzianej w art. 299 TFUE nie należy przyznawać również decyzjom, w których stwierdza się wykonalność wierzytelności wynikających z umów zawieranych przez Komisję. Jak wyjaśniono powyżej, z systemowego usytuowania art. 299 TFUE wynika bowiem, że artykuł ten ma zapewnić wykonalność wszelkim aktom, jakie Komisja przyjmuje w celu wykonania kompetencji Unii i które nakładają zobowiązanie pieniężne ( 32 ).

45. Akty i czynności prawne dokonywane przez Komisję w celu wykonania kompetencji Unii obejmują jednak tymczasem – w szczególności w obszarze dotacji bezpośrednich – już nie tylko wydawanie jednostronnych aktów, lecz w coraz większym stopniu również zawieranie umów. Nic nie wskazuje na to, że autorzy art. 299 TFUE nie chcieli uznać decyzji Komisji w sprawie dochodzenia wierzytelności z takich umów za akty, które nakładają zobowiązanie pieniężne, a tym samym zgodnie z tym przepisem mogą być wykonalne, jeżeli Komisja dysponuje podstawą normatywną upoważniającą ją do wydawania takich decyzji. Ani z prawa Unii, ani z porządków prawnych państw członkowskich nie wynika bowiem zasada ogólna, zgodnie z którą wierzytelności z umów zawieranych przez organy administracji nigdy nie mogłyby być odzyskiwane w drodze jednostronnych decyzji ( 33 ).

46. Ponadto konieczność odzyskania nienależnie wypłaconych kwot wynika z mającego swoje źródło w art. 317 i 325 TFUE obowiązku Komisji w zakresie przestrzegania zasady należytego zarządzania finansami i zwalczania działań, które są wymierzone przeciwko interesom finansowym Unii ( 34 ). Przemawia to za intencją autorów traktatów, aby wyposażyć Komisję w skuteczne narzędzia służące ochronie interesów finansowych Unii niezależnie od tego, czy wykonując swoje zadania, korzysta ona z aktów jednostronnych, czy też umownych.

47. Z wszystkich powyższych rozważań wynika, że art. 299 TFUE jest wyłącznie ogólną normą podstawową, która stanowi, że akty Komisji, które nakładają zobowiązania pieniężne, mogą być wykonalne i podlegać egzekucji w postępowaniu egzekucyjnym. Artykuł 299 TFUE nie zawiera natomiast żadnych stwierdzeń dotyczących materialnoprawnych obszarów zastosowania czy też przesłanek wydawania takich aktów. W związku z tym z art. 299 TFUE nie może wynikać, że przepis ten nie może mieć zastosowania również do decyzji, które nakładają zobowiązania pieniężne wynikające z umowy.

b) W przedmiocie art. 299 w związku z art. 263, 272 i 274 TFUE

48. Kompetencja do wydania decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy w odniesieniu do wierzytelności umownych występuje jednak wyłącznie wtedy, kiedy Trybunał jest właściwy do rozstrzygania sporów wynikających z umowy na mocy klauzuli arbitrażowej. W przeciwnym razie poprzez wydanie takiej decyzji Komisja mogłaby bowiem obchodzić właściwość sądu krajowego, ponieważ akt ten automatycznie skutkuje właściwością sądów Unii.

49. To ostatnie stwierdzenie wynika przede wszystkim z przepisów dotyczących wykonalności decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy. Zgodnie z art. 299 akapit czwarty TFUE postępowanie egzekucyjne w sprawie takiej decyzji może być zawieszone wyłącznie na mocy orzeczenia Trybunału, podczas gdy właściwości sądów krajowych podlega jedynie kontrola prawidłowości przeprowadzenia egzekucji. Ponadto zarówno regulamin postępowania przed Sądem, jak i regulamin postępowania przed Trybunałem przewidują, że wnioski o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w sprawie aktów prawnych składane zgodnie z art. 299 TFUE są dopuszczalne jedynie w przypadku wniesienia skargi do Sądu lub Trybunału ( 35 ). Wydaje się to trudne do pogodzenia z właściwością sądów krajowych w zakresie kontroli tych aktów prawnych co do istoty.

50. Ponadto Sąd zarówno w zaskarżonym wyroku ( 36 ), jak i w utrwalonym orzecznictwie ( 37 ) słusznie ( 38 ) wyszedł z założenia, że decyzja stanowiąca tytuł wykonawczy jest aktem, który podlega zaskarżeniu przez adresata w drodze skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE, niezależnie od tego, czy decyzję tę wydano w celu odzyskania należności umownych, czy pozaumownych.

51. Wydanie decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy skutkuje zatem automatycznie właściwością sądu Unii również wtedy, kiedy przedmiotem tej decyzji jest odzyskanie należności umownej.

52. Zgodnie z art. 272 TFUE w związku z art. 274 TFUE sąd Unii jest jednak właściwy do rozstrzygania skarg dotyczących umów zawieranych przez instytucje Unii jedynie wtedy, kiedy umowy te zawierają odpowiednią klauzulę arbitrażową. Jak wyraźnie stanowi bowiem art. 274 TFUE, spory, których stroną jest Unia, nie są z tego tytułu wyłączone spod jurysdykcji sądów krajowych, z zastrzeżeniem właściwości sądów Unii określonej traktatami Unii.

53. Jeżeli umowa nie zawiera klauzuli arbitrażowej, wydanie decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy oznaczałoby obejście przewidzianego w prawie pierwotnym podziału właściwości między sądami Unii a sądami krajowymi i rozszerzenie właściwości sądów Unii poza jej granice określone w prawie pierwotnym, ponieważ właściwość ta powstawałaby w odniesieniu do sporu dotyczącego stosunków umownych, mimo że w świetle woli stron wyrażonej brakiem klauzuli arbitrażowej właściwe w tej sprawie są sądy krajowe ( 39 ).

54. Artykuł 299 TFUE nie stanowi jednak po prostu podstawy normatywnej dla takiego rozszerzenia właściwości sądów Unii. Jak już wyjaśniono ( 40 ), sens i cel tego przepisu polegają bowiem wyłącznie na tym, aby zapewnić natychmiastową wykonalność aktom, które instytucje Unii przyjmują na podstawie art. 288 TFUE i które nakładają zobowiązanie pieniężne. Artykuł 299 TFUE jest zatem wyłącznie ułatwieniem w egzekucji, które jest w pełni uzasadnione, biorąc pod uwagę wymogi skutecznego wykonywania zadań instytucji Unii i ochrony interesów finansowych Unii. W szczególności w kontekście zasady przyznania kompetencji przewidzianej w art. 4 i 5 TUE to ułatwienie w egzekucji nie stanowi jednak podstawy do tego, aby odstępować od podziału właściwości między sądami Unii a sądami krajowymi ustalonego w art. 272 i 274 TFUE ( 41 ).

55. Wykładnia ta znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału dotyczącym rozróżnienia między skargami o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE a skargami dotyczącymi stosunków umownych na podstawie art. 272 TFUE. W świetle tego orzecznictwa niezgodna z art. 272 i 274 TFUE byłaby sytuacja, w której sądy Unii uznałyby się na podstawie art. 263 TFUE za właściwe do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktów wpisujących się w ramy wyłącznie umowne. W przeciwnym razie, jeżeli umowa nie zawiera klauzuli arbitrażowej, sądy Unii mogłyby bowiem rozszerzyć swoją jurysdykcję poza granice wyznaczone w art. 274 TFUE ( 42 ). Jak podkreślił Trybunał, kontrahent Komisji nie ma zatem możliwości jednostronnej zmiany podziału właściwości między sądami Unii a sądami krajowymi poprzez uzyskanie od Komisji decyzji odmownej w przedmiocie jednego ze swoich wniosków, którą następnie zakwalifikuje jako decyzję w rozumieniu art. 263 TFUE ( 43 ).

56. A contrario musi to oznaczać, że również Komisja nie może jednostronnie zmieniać podziału właściwości między sądami Unii a sądami krajowymi poprzez wydanie w celu odzyskania należności umownej decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy, która jest aktem Unii podlegającym zaskarżeniu na podstawie art. 263 TFUE w drodze skargi o stwierdzenie nieważności, mimo że dana umowa nie zawiera klauzuli arbitrażowej, która przenosiłaby na sądy Unii właściwość w zakresie rozstrzygania sporów wynikających ze zobowiązań umownych stron.

57. W niniejszej sprawie Sąd w zaskarżonym wyroku nie wskazał co prawda wyraźnie, że Komisja może wydać decyzję stanowiącą tytuł wykonawczy w celu odzyskania należności umownej jedynie w sytuacji, kiedy dana umowa zawiera klauzulę arbitrażową na rzecz sądów Unii, jednak każda z rozpatrywanych umów o udzielenie dotacji zawierała taką klauzulę w warunkach szczególnych ( 44 ).

58. W związku z tym w niniejszej sprawie nie można zarzucić Sądowi, że naruszył prawo, stwierdzając, iż tytuł egzekucyjny w świetle art. 299 TFUE mogą stanowić również decyzje, które Komisja wydaje w sprawie odzyskania należności umownych.

c) W przedmiocie artykułu 79 ust. 2 rozporządzenia finansowego nr 966/2012

59. Jak stwierdził już sam Sąd, art. 299 TFUE sam w sobie nie stanowi jednak podstawy normatywnej dla wydawania aktów, które nakładają wykonalne w myśl tego przepisu zobowiązanie pieniężne ( 45 ). Takiej podstawy normatywnej należy szukać raczej w innych przepisach prawa pierwotnego i wtórnego.

60. W niniejszej sprawie sporna decyzja oparta jest na podstawie normatywnej zawartej w art. 79 ust. 2 rozporządzenia finansowego nr 966/2012, który przewiduje, iż instytucje „[mogą] formalnie ustalić, że dana kwota jest należna […], w drodze decyzji, która stanowi tytuł egzekucyjny w rozumieniu artykułu 299 TFUE” ( 46 ).

61. Na pytanie o to, czy ten ogólnie brzmiący przepis upoważnia Komisję również do wydawania decyzji w sprawie egzekwowania konkretnie należności umownych, Sąd udzielił odpowiedzi w pkt 195 zaskarżonego wyroku, powołując się na systematykę rozporządzenia finansowego nr 966/2012.

62. W myśl tej odpowiedzi art. 79 ust. 2 jest zawarty w rozdziale zatytułowanym „Operacje po stronie dochodów” i umieszczonym podobnie jak następujący po nim rozdział zatytułowany „Operacje po stronie wydatków” w tytule IV, „Wykonanie budżetu”, który z kolei jest zawarty w części pierwszej rozporządzenia finansowego nr 966/2012, zatytułowanej „Przepisy wspólne”. Sąd wyciągnął z tego wniosek, że oba te rozdziały dotyczące operacji po stronie dochodów i wydatków mają zastosowanie nie tylko do szczególnej dziedziny działań Unii, ale do wszystkich operacji objętych jej budżetem.

63. Nie dostrzegam w tym wywodzie naruszenia prawa. W szczególności nie podważa go argument ADR, zgodnie z którym nie można założyć, że art. 79 ust. 2 rozporządzenia finansowego nr 966/2012 w sposób dorozumiany upoważnia Komisję do wydawania tytułów egzekucyjnych w kontekście stosunków umownych, mimo że przepis ten nie stanowi wyraźnie, że ma zastosowanie również w takim kontekście. Jak słusznie stwierdził bowiem Sąd, art. 79 ust. 2 nie stanowi, że przepis ten ma zastosowanie konkretnie do należności pozaumownych, ani też że ma on zastosowanie konkretnie do należności umownych, co przemawia właśnie za jego ogólnym zastosowaniem.

64. Nic innego nie wynika też z art. 90 rozporządzenia finansowego nr 966/2012, zgodnie z którym płatności Unii „dokonuje się po przedłożeniu dowodu, że dane działanie jest zgodne z przepisami aktu podstawowego lub z postanowieniami umowy”. Zdaniem ADR przepis ten świadczy o tym, że przepisy rozporządzenia finansowego nr 966/2012, które mają zastosowanie do stanów faktycznych dotyczących stosunków umownych, koniecznie muszą o tym wyraźnie stanowić.

65. Nie można jednak podzielić tej argumentacji. Artykuł 90 rozporządzenia finansowego nr 966/2012 przewiduje bowiem jedynie, że Unia może dokonać płatności dopiero wtedy, kiedy dowiedziono, że działanie, na które wypłaca się środki, jest zgodne z aktem, który to działanie przewiduje. Może to jednak być nie tylko akt jednostronny, ale też właśnie umowa ( 47 ).

66. W art. 90 wymieniono zatem po prostu wszystkie rodzaje aktów, których przepis ten dotyczy, w związku z czym podobnie jak art. 79 rozporządzenia finansowego nr 966/2012 jest on przepisem ogólnym, nie zaś przepisem, który miałby zastosowanie konkretnie do stanów faktycznych dotyczących stosunków umownych lub pozaumownych. Sąd mógł zatem bez naruszenia prawa stwierdzić w pkt 196 zaskarżonego wyroku, że art. 90 przemawia za wykładnią, zgodnie z którą przepisy tytułu IV rozporządzenia finansowego nr 966/2012 mają zastosowanie również do umów.

67. Interpretację, zgodnie z którą kompetencja do przyjmowania decyzji stanowiących tytuły egzekucyjny przewidziana w art. 79 ust. 2 rozporządzenia finansowego nr 966/2012 ma zastosowanie również do wierzytelności wynikających z umowy, potwierdza ponadto geneza tego przepisu ( 48 ).

68. I tak z wyjaśnień Komisji dotyczących umieszczonego wcześniej art. 72 ust. 2 rozporządzenia nr 1605/2002 wynika, że przewidziana tam kompetencja instytucji Unii do formalnego ustalania wierzytelności w drodze decyzji stanowiących tytuł egzekucyjny została ustanowiona, aby umożliwić nadawanie wykonalności wszelkim nakazom odzyskania środków, a nie tylko takim, które wydano na podstawie podjętej wcześniej decyzji formalnej, takiej jak na przykład decyzja o nałożeniu grzywny na podstawie prawa antymonopolowego ( 49 ). W ten sposób wyraźnie chciano bowiem ułatwić odzyskiwanie zasobów własnych, których odzyskiwanie na drodze sądowej okazało się żmudne. W związku z powyższym w komunikacie z 2002 r. Komisja ogłosiła, że akurat w obszarze zarządzania bezpośredniego, a tym samym udzielania dotacji (właśnie również na podstawie umowy), chciałaby korzystać przede wszystkim z możliwości stanowiących tytuły egzekucyjne wydawania aktów służących odzyskiwaniu środków ( 50 ).

69. Z wszystkich powyższych rozważań wynika, że Sąd nie naruszył prawa, stwierdzając, że art. 79 ust. 2 rozporządzenia finansowego nr 966/2012 przyznaje Komisji kompetencję do wydawania decyzji stanowiących tytuł egzekucyjny w rozumieniu art. 299 TFUE również w celu odzyskiwania należności umownych.

d) Wnioski częściowe

70. Zgodnie z powyższymi rozważaniami należy stwierdzić, że art. 299 TFUE w związku z art. 79 ust. 2 rozporządzenia finansowego nr 966/2012 przyznaje Komisji kompetencję do odzyskiwania należności umownych w drodze decyzji stanowiących tytuł egzekucyjny, jeżeli dane umowy zawierają klauzulę arbitrażową na rzecz sądów Unii w rozumieniu art. 272 TFUE. Ponieważ każda z rozpatrywanych w niniejszej sprawie umów o udzielenie dotacji zawierała taką klauzulę, Sąd mógł bez naruszenia prawa stwierdzić, że Komisji przysługiwała na podstawie tych przepisów kompetencja do wydania spornej decyzji.

71. Należy zatem oddalić pierwszą część drugiego zarzutu odwołania.

2. W przedmiocie zgodności wydawania decyzji stanowiących tytuł wykonawczy w celu odzyskania należności umownych z prawami podstawowymi Unii

72. ADR podnosi jednak, że wykonywanie kompetencji do wydawania decyzji stanowiących tytuł wykonawczy w celu odzyskiwania wszelkich należności narusza w przypadku wierzytelności umownych prawo kontrahentów Komisji do ochrony uzasadnionych oczekiwań i skutecznego środka prawnego.

73. Wbrew stanowisku ADR z przywołanego przez nią wyroku Trybunału w sprawie BayWa nie wynika z pewnością, że wykładni zawężającej podlegają wszystkie przepisy budżetowe Unii. Jak słusznie podnosi Komisja, Trybunał stwierdził bowiem w tym wyroku jedynie, że wykładni zawężającej podlegają przepisy, które uprawniają do finansowania ze środków Unii ( 51 ). Jest to zgodne z wysokim priorytetem nadanym ochronie interesów finansowych Unii w art. 325 TFUE, Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ( 52 ) oraz dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1371 z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii ( 53 ).

74. Jak ADR słusznie podnosi w replice, nie może to jednak prowadzić do tego, by kompetencje budżetowe, które upoważniają Komisję do ingerowania w prawa swoich kontrahentów, były interpretowane i wykonywane bez uwzględnienia tych praw. Obowiązek ochrony interesów finansowych Unii nie może bowiem być niezgodny z jej prawami podstawowymi ( 54 ).

75. W związku z tym w niniejszej sprawie należy z jednej strony zbadać, czy wydawanie decyzji stanowiących tytuł wykonawczy w celu odzyskania należności umownych nie narusza zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań [lit. a) poniżej], z drugiej zaś strony konieczne jest przeanalizowanie, czy wydawanie takich decyzji jest zgodne z prawem do skutecznego środka prawnego [lit. b) poniżej].

a) W przedmiocie ochrony uzasadnionych oczekiwań

76. ADR powołuje się na wyroki Trybunału w sprawach Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisja ( 55 ) i Komisja/AMI Semiconductor Belgium i in. oraz na moją opinię w tej drugiej sprawie ( 56 ), podnosząc, że w kontekście stosunków umownych Trybunał odrzuca możliwość podejmowania przez Komisję jednostronnych działań w ramach wykonywania prerogatyw władzy publicznej.

77. I tak w szczególności w wyroku w sprawie Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisja Trybunał zakwestionował praktykę Komisji polegającą na jednostronnym dochodzeniu roszczeń wynikających z umowy. Podkreślił tam bowiem, że Komisja, jeżeli w celu przyznania pomocy finansowej wybiera zawarcie umowy, jest zobowiązana do niewykraczania poza te ramy ( 57 ). Kontrahent może zatem zakładać, że Komisja nie wykroczy poza te ramy umowne i nie zacznie wykonywać wobec niego prerogatyw władzy publicznej.

78. Sąd wyczerpująco uwzględnił wyrok Trybunału w sprawie Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisja oraz wyrok Sądu oparty w odnośnym punkcie na opinii w sprawie Komisja/AMI Semiconductor Belgium i in. ( 58 ) w pkt 199–208 zaskarżonego wyroku. Doszedł przy tym do wniosku, że z wyroków tych nie wynika, iż sąd Unii zabronił Komisji wykonywania jej kompetencji do wydawania decyzji stanowiących tytuł wykonawczy w kontekście stosunków umownych.

79. Wniosek ten nie narusza prawa. Jak słusznie stwierdził Sąd, Trybunał i Sąd w rozpatrywanych wyrokach zajmowały się bowiem jedynie kwestiami charakteru prawnego i zaskarżalności wysyłanych w kontekście stosunków umownych not debetowych ( 59 ), które Komisja przesyła dłużnikowi zgodnie z art. 78 ust. 2 rozporządzenia finansowego nr 966/2012, aby wezwać go do uiszczenia należności, zanim odzyska środki w drodze postępowania egzekucyjnego lub na podstawie tytułu uzyskanego na drodze sądowej ( 60 ).

80. W rozpatrywanych wyrokach sądy Unii nie zajmowały się natomiast kwestią tego, czy Komisja może w kontekście stosunków umownych korzystać z przewidzianej w art. 79 ust. 2 rozporządzenia finansowego nr 966/2012 kompetencji do formalnego ustalania należności w drodze decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy. Dotyczy to również wyroku w sprawie Komisja/AMI Semiconductor Belgium i in. oraz mojej opinii w tej sprawie, w których chodziło o to, czy Komisji przysługują uprawnienia dyskrecjonalne w odniesieniu do uznawania deklarowanych przez kontrahenta kosztów podlegających refundacji ( 61 ).

81. Przywołane przez ADR wyroki pokazują jednak, że przyznanie Komisji występującej w roli kontrahenta prerogatyw władzy publicznej nie jest w żadnym razie oczywiste. Sądy Unii wydają się bowiem zakładać w tych orzeczeniach raczej model umowy administracyjnej, w którym kontrahenci są równi, a organowi administracji nie przysługują jednostronne przywileje, których wykonywanie postrzegano by jako ciało obce w ramach stosunków umownych.

82. Ponadto również w państwach członkowskich Unii występują bardzo różne wyobrażenia o ewentualnych prerogatywach władzy publicznej przysługujących organom administracji będącym stroną umowy ( 62 ). Podczas gdy na przykład prawo niemieckie stanowczo odrzuca takie kompetencje, w prawie francuskim uznano nie tylko, że organowi administracji w ramach administracyjnoprawnego „contrat administratif” przysługują jednostronne uprawnienia do zmiany i rozwiązania umowy, ale też że organ administracji może w ramach wykonywania wszelkich, tzn. również prywatnoprawnych umów korzystać ze swoich ogólnych przywilejów związanych z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej, opartych na prawie budżetowym, na przykład z kompetencji do nadawania sobie tytułu egzekucyjnego w odniesieniu do należności pieniężnych ( 63 ).

83. Z tych różnych koncepcji prerogatyw władzy publicznej przysługujących organom administracji będącym stroną umowy, obowiązujących w poszczególnych państwach członkowskich, nie wynika w rzeczywistości, że należałoby interpretować zawartą w art. 79 ust. 2 rozporządzenia finansowego nr 966/2012 podstawę normatywną dla wydawania przez Komisję decyzji stanowiących tytuł wykonawczy w ten sposób, że nie znajduje ona zastosowania w kontekście stosunków umownych. Byłoby to bowiem sprzeczne ze wskazaną wyżej wolą prawodawcy Unii, aby rozszerzyć możliwość jednostronnego odzyskiwania należności w obszarze zasobów własnych na wszelkie wierzytelności Komisji, a więc również te wynikające z umów ( 64 ).

84. Poza tym właśnie różne rozwiązania przyjęte w poszczególnych państwach członkowskich pokazują, że nie ma ogólnej zasady, zgodnie z którą organy administracji, gdy zawierają umowy z podmiotami prywatnymi, nigdy nie mogłyby korzystać ze swoich ogólnych prerogatyw władzy publicznej ani w żaden inny sposób działać wobec kontrahenta w ramach sprawowania władzy publicznej. W związku z tym na podstawie ogólnych zasad prawa umów również nie można odmówić Komisji kompetencji do wydawania decyzji stanowiących tytuł wykonawczy w celu odzyskiwania należności umownych. W przypadku umów administracyjnych obowiązywanie takich zasad nie jest bowiem właśnie tak powszechne. Przeciwnie, prawnicy z różnych państw członkowskich mają zupełnie odmienne wyobrażenia na ten temat ( 65 ). Wreszcie różne przepisy prawa Unii dotyczące jednostronnych kompetencji przysługujących organom administracji Unii będącym stroną umowy wskazują, że sam prawodawca Unii wydaje się zakładać raczej model umowy administracyjnej, w którym organom administracji przysługują prerogatywy władzy publicznej ( 66 ).

85. Wobec bardzo zróżnicowanych modeli umowy administracyjnej występujących w różnych tradycjach prawnych państw członkowskich można sobie jednak jak najbardziej wyobrazić, że beneficjenci, którzy zawierają z Komisją umowy o udzielenie dotacji takie jak te rozpatrywane w niniejszej sprawie, nie zakładają, że Komisja może odzyskiwać środki przyznane na mocy umowy nie tylko na podstawie tytułów uzyskanych na drodze sądowej, ale także w drodze wydawanych jednostronnie decyzji stanowiących prerogatywy władzy publicznej, które podlegają bezpośrednio egzekucji – tym bardziej że umowy zawierane przez Komisję co do zasady obejmują klauzulę arbitrażową, która przenosi właściwość do rozstrzygania sporów wynikających z umowy na sąd Unii lub sąd krajowy ( 67 ).

86. W tych okolicznościach jeżeli Komisja korzysta z przewidzianej w art. 79 ust. 2 rozporządzenia finansowego nr 966/2012 kompetencji do wydawania decyzji stanowiących tytuł wykonawczy w celu odzyskania należności umownych, przy czym nie przewidziano tego w formie specjalnej klauzuli ani w danej umowie, ani w ogólnych lub szczególnych warunkach umowy, stanowi to naruszenie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań ( 68 ). Jak wyjaśnił już bowiem rzecznik generalny G. Cosmas w swojej opinii w sprawie Duff i in., zasada ta zobowiązuje instytucje Unii do takiego wykonywania ich kompetencji, aby nie wpływało ono na sytuacje i stosunki prawne powstające na podstawie prawa Unii w sposób, którego wystarczając rozważna osoba nie jest w stanie przewidzieć ( 69 ).

87. Klauzula umowna przewidująca wydawanie decyzji stanowiących tytuł egzekucyjny nie stanowi z pewnością, jak słusznie stwierdził Sąd w pkt 207 zaskarżonego wyroku, podstawy dla kompetencji Komisji do wydawania takich decyzji. Kompetencja ta opiera się bowiem wyłącznie na art. 299 TFUE w związku z art. 79 ust. 2 rozporządzenia finansowego nr 966/2012. Funkcja odpowiedniej klauzuli polega jednak na poinformowaniu kontrahenta Komisji o możliwości jednostronnego odzyskiwania należności, aby podjął on decyzję o zawarciu umowy, będąc świadomym odnośnych przepisów.

88. W niniejszym przypadku wszystkie rozpatrywane umowy o udzielenie dotacji zawierały w postanowieniach ogólnych klauzulę, która informowała beneficjentów o tym, że Komisja może formalnie ustalić należność w decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy ( 70 ).

89. W związku z tym w niniejszej sprawie nie można zarzucić Sądowi, że naruszył zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań poprzez stwierdzenie, że dotychczasowe orzecznictwo sądów Unii nie stoi na przeszkodzie wydawaniu przez Komisję decyzji stanowiących tytuł wykonawczy w celu odzyskania należności umownych.

b) W przedmiocie prawa do skutecznego środka prawnego

90. W dalszej części argumentacji ADR podnosi, że Sąd naruszył prawo poprzez stwierdzenie, że wydanie decyzji stanowiących tytuł wykonawczy w przypadku należności umownych nie narusza prawa do skutecznego środka prawnego, o którym mowa w art. 47 karty. W stosunkach z kontrahentami takie decyzje pozwalałaby bowiem Komisji wchodzić w rolę sędziego we własnej sprawie, pozbawiając prawo do odwołania się do właściwego sądu rozpoznającego spory ze stosunków umownych wszelkiej skuteczności.

91. Argumentacja ta nasuwa pytanie o to, czy Sąd mógł słusznie założyć, że wydanie decyzji stanowiących tytuł wykonawczy w celu odzyskania należności umownych nie wiąże się z naruszeniem prawa do skutecznego środka prawnego, ponieważ środek odwoławczy przysługujący kontrahentom Komisji w odniesieniu do takiej decyzji spełnia wymogi prawa do skutecznego środka prawnego.

92. Zgodnie z pkt 190 zaskarżonego wyroku ADR podniosła zasadniczo w pierwszej instancji, że na skuteczność skargi o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiących tytuł wykonawczy wydawanych w celu odzyskania należności umownych miałoby wpływ orzecznictwo Sądu, w myśl którego w ramach takiej skargi zarzuty dotyczące umowy i prawa krajowego, któremu podlega umowa, są niedopuszczalne. W ten sposób Komisja może wyegzekwować swoje należności od kontrahentów, mimo że stanowiące ich podstawę roszczenia umowne nie zostały jeszcze poddane kontroli.

93. Sąd oddalił tę argumentację w pkt 209–214 zaskarżonego wyroku, uzasadniając to uznaniem, że skarga opiera się nie tylko na art. 263 TFUE, ale też na art. 272 TFUE. W związku z tym powinien był zbadać zarówno formalną zgodność z prawem spornej decyzji, jak i materialną zasadność wierzytelności umownych przysługujących Komisji wobec ADR, na których oparto tę decyzję.

94. W dalszej części opinii należy zatem najpierw wyjaśnić, czy Sąd słusznie założył, że sporna decyzja stanowi akt, który należało zaskarżyć w ramach skargi o stwierdzenie nieważności (pkt 1 poniżej). Następnie trzeba zbadać, czy to, że skarga o stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie wywołuje automatycznie skutku zawieszającego, stanowi naruszenie prawa do skutecznego środka prawnego (pkt 2 poniżej). Wreszcie powinno się przeanalizować, czy Sąd słusznie założył, że sąd Unii w ramach takiej skargi ma zbadać jedynie formalną zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, podczas gdy materialna zasadność wierzytelności, na której opiera się ta decyzja, może być przedmiotem kontroli jedynie sądu rozpoznającego spory ze stosunków umownych. W związku z tym konieczne jest sprawdzenie, w jaki sposób Sąd rozumie rozróżnienie między skargami o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE a skargami dotyczącymi stosunków umownych na podstawie art. 272 TFUE (pkt 3 poniżej).

1) W przedmiocie kwalifikacji decyzji stanowiących tytuł wykonawczy wydanych w celu odzyskania należności umownych jako aktów podlegających zaskarżeniu w ramach skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE

95. Jak już wspomniano ( 71 ), zgodnie z art. 272 TFUE w związku z art. 274 TFUE sądy Unii są właściwe do rozpoznawania skarg dotyczących umów zawieranych przez instytucje Unii jedynie wtedy, kiedy umowy te zawierają odpowiednią klauzulę arbitrażową. Jak również już wspomniano ( 72 ), niniejsza sprawa pokazuje jednak, że sądy Unii mogą mieć do czynienia z aktami instytucji Unii związanymi z umowami także w ramach skarg o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE.

96. Artykuł 272 TFUE nie stoi temu na przeszkodzie. Ani z brzmienia, ani z systemowego usytuowania, ani też z sensu i celu tego przepisu nie wynika bowiem, że sądy Unii mogą być właściwe do rozpoznawania sporów w związku z umowami zawieranymi przez instytucje Unii wyłącznie na tej podstawie. Jak już wyjaśniono, z art. 272 TFUE w związku z art. 274 TFUE wynika tylko, że wydając decyzje stanowiące tytuł wykonawczy, Komisja nie może jednostronnie zmieniać podziału właściwości między sądami Unii a sądami krajowymi, w związku z czym takie decyzje są dopuszczalne jedynie w sytuacji, kiedy dana umowa zawiera klauzulę arbitrażową na rzecz sądów Unii ( 73 ). Obecność takiej klauzuli oznacza jednak w tym przypadku tylko, że to sądy Unii, a nie sądy krajowe są właściwe do rozpoznania sporów wynikających z danej umowy, nie zaś że sądy Unii mogą rozstrzygać takie spory wyłącznie na podstawie art. 272 TFUE.

97. Jednak w świetle orzecznictwa Trybunału w przypadku istnienia umowy wiążącej skarżącego z jedną z instytucji do sądów Unii można wnieść skargę na podstawie art. 263 TFUE tylko w przypadku, gdy zaskarżony akt zmierza do wywarcia wiążących skutków prawnych, które wykraczają poza wiążący strony stosunek umowny i prowadzą do wykonywania prerogatyw władzy publicznej przyznanych instytucji będącej stroną umowy działającej jako organ administracyjny ( 74 ).

98. O ile mi wiadomo, z dotychczasowego orzecznictwa sądów Unii wynika, że przynajmniej co do zasady kryteria te spełniają jedynie dwie kategorie aktów: – Z jednej strony akty, które mają co prawda związek ze stosunkiem umownym między instytucją Unii a jej kontrahentem, ale które wywołują skutki całkowicie poza tym stosunkiem umownym, jak na przykład tymczasowe wyłączenie kontrahenta, który dopuścił się naruszenia umowy, z dalszych zamówień i dotacji Unii lub też wpisanie takiego kontrahenta na czarną listę w centralnej bazie danych instytucji Unii ( 75 ). – Z drugiej strony decyzje o potrąceniu ( 76 ) i decyzje stanowiące tytuł wykonawczy ( 77 ) wydawane w celu dochodzenia należności umownych.

99. W odniesieniu do tej drugiej kategorii ADR podnosi jednak, że w niniejszej sprawie ani Komisja, ani Sąd nie wyjaśniły, w jakim zakresie sporna decyzja wywarła wiążące skutki prawne, które wykraczają poza stosunek umowny między stronami. Według ADR oczywiste jest raczej, że skutki prawne tej decyzji dotyczą stosunków umownych wiążących strony.

100. To prawda, że skutki prawne decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy wydawanej w celu odzyskania należności umownej z natury powstają również w ramach danego stosunku umownego, ponieważ poprzez wydanie takiej decyzji Komisja, po pierwsze, ustala kwotę, którą jej zdaniem jest jej winien kontrahent na podstawie swoich zobowiązań umownych, i zobowiązuje go do zapłaty tej kwoty. Po drugie, gdyby dana decyzja miała się uprawomocnić wobec braku (skutecznego) zaskarżenia, istnienie odpowiednich zobowiązań umownych byłoby tym samym stwierdzone prawnie i przepadłyby ewentualne zarzuty wobec istnienia tych zobowiązań. Po trzecie, skuteczna egzekucja decyzji prowadziłaby do wykonania rozpatrywanych zobowiązań umownych.

101. Poza tymi umownymi skutkami prawnymi decyzja stanowiąca tytuł wykonawczy, którą Komisja wydaje w ramach wykonywania przyznanej jej na mocy art. 79 ust. 2 rozporządzenia finansowego nr 966/2012 prerogatywy władzy publicznej w zakresie samodzielnego nadawania swoim wierzytelnościom tytułu egzekucyjnego, wywołuje jednak również wiążące skutki prawne, które wykraczają poza wiążący strony stosunek umowny.

102. Jak niedawno wspomniano, akt Unii, który – mimo że pozostaje w związku z umową – podlega zaskarżeniu w ramach skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, definiuje się zdaniem Trybunału w ten sposób, że wywiera on skutki prawne, które wykraczają poza wiążący strony stosunek umowny i prowadzą do wykonywania prerogatyw władzy publicznej przyznanych instytucji będącej stroną umowy działającej nie jako kontrahent, lecz w ramach swojej ogólnej funkcji organu administracyjnego ( 78 ).

103. W przypadku decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy te dwa komponenty wspomnianej definicji współdziałają o tyle, o ile pozaumowny charakter skutków prawnych takiej decyzji opiera się na pozaumownym źródle tych skutków prawnych związanym z prerogatywami władzy publicznej. Pozaumowne skutki prawne decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy polegają bowiem na tym, że Komisja opiera wykonalność wierzytelności umownej na jednostronnym, wydanym przez siebie samą akcie stanowiącym prerogatywę władzy publicznej. Taki skutek prawny wykracza poza stosunek umowny, ponieważ nie opiera się – jak na przykład wykonalność wierzytelności umownej mająca za podstawę tytuł egzekucyjny uzyskany na drodze sądowej – na umownych prawach i obowiązkach stron, lecz na przysługującej Komisji ogólnej pozaumownej prerogatywie władzy publicznej ( 79 ).

104. Zostało to prawidłowo dostrzeżone przez Sąd, kiedy stwierdził on w pkt 207 zaskarżonego wyroku, że sporna decyzja stanowi akt zmierzający do wywarcia wiążących skutków prawnych, które wykraczają poza stosunek umowny między stronami i prowadzą do wykonywania prerogatyw władzy publicznej przyznanych Komisji działającej jako organ administracyjny, ponieważ charakter prawny tej decyzji definiują nie dane umowy, ale art. 299 TFUE i art. 79 ust. 2 rozporządzenia finansowego nr 966/2012. Nie można zatem czynić Sądowi zarzutu z tego, że nie wyjaśnił, w jakim zakresie sporna decyzja wywiera wiążące skutki prawne wykraczające poza stosunek umowny między stronami.

105. Z powyższego wynika, że w zaskarżonym wyroku Sąd słusznie zakwalifikował sporną decyzję jako akt Unii, który ADR powinna była zaskarżyć w ramach skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE.

2) W przedmiocie braku skutku zawieszającego skarg o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiących tytuł wykonawczy wydawanych w celu odzyskania należności umownych

106. ADR uważa jednak, że fakt, iż wniesiona na podstawie art. 263 TFUE skarga o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej tytuł egzekucyjny wydanej w celu odzyskania należności umownej nie wywołuje skutku zawieszającego, mimo że egzekucja takiej decyzji może doprowadzić kontrahenta Komisji do upadłości, narusza prawo do skutecznego środka prawnego.

107. Zgodnie z art. 278 TFUE skargi wniesione do sądów Unii nie mają skutku zawieszającego. Sąd Unii może jednak, jeśli uzna, że okoliczności tego wymagają, zarządzić zawieszenie wykonania zaskarżonego aktu. Podobnie, jak już wspomniano ( 80 ), postępowanie egzekucyjne w odniesieniu do aktu, który nakłada zobowiązanie pieniężne i stanowi tytuł egzekucyjny zgodnie z art. 299 TFUE, może być zawieszone na mocy orzeczenia sądu Unii zgodnie z art. 299 akapit czwarty TFUE. ADR skorzystała zresztą z możliwości złożenia wniosku o takie zawieszenie postępowania egzekucyjnego również w niniejszej sprawie, choć ostatecznie bez powodzenia ( 81 ).

108. Fakt, że skargi wniesione do sądów Unii nie mają automatycznie skutku zawieszającego, nie stanowi zdaniem Trybunału naruszenia prawa do pełnej i skutecznej ochrony sądowej ze względu na możliwość zastosowania środka tymczasowego. Możliwość zastosowania środka tymczasowego, jeśli jest to konieczne do zagwarantowania pełnej skuteczności przyszłego orzeczenia o charakterze ostatecznym, zapobiega bowiem powstaniu luki w ochronie prawnej zapewnianej przez sądy Unii ( 82 ).

109. Niniejsza argumentacja ADR nasuwa obecnie pytanie o to, czy brak skutku zawieszającego skargi o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy wydanej w celu odzyskania należności umownej nie stanowi mimo wszystko naruszenia prawa do skutecznego środka prawnego. Innymi słowy: czy egzekucja wierzytelności przed dokonaniem kontroli jej istnienia w przypadkach, w których nie stosuje się środka tymczasowego, jest w kontekście stosunków umownych niedopuszczalna?

110. Argumentacja ADR opiera się na tym, że kontrahent w ramach umowy odnoszącej się do spornego roszczenia o zapłatę podnoszonego przez drugiego kontrahenta korzysta zwykle automatycznie z odroczenia płatności aż do wydania przez sąd rozstrzygnięcia w przedmiocie omawianej wierzytelności. Zmienia się to w drodze wyjątku jedynie wtedy, kiedy druga strona doprowadzi do zastosowania środka tymczasowego, aby zabezpieczyć sporną wierzytelność.

111. W konsekwencji wydanie decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy w porównaniu ze skargą Komisji na podstawie art. 272 TFUE nie tylko oznacza dla kontrahenta odwrócenie ciężaru zaskarżenia, lecz zmniejsza ponadto również jeszcze skuteczność jego ochrony prawnej. Ta ingerencja w skuteczną ochronę prawną jest jednak uzasadniona, ponieważ kontrahent został poinformowany o tym ryzyku w momencie zawarcia umowy, a mimo to może wystąpić do Sądu z wnioskiem o zastosowanie środka tymczasowego. Wreszcie istnieje także uzasadniony interes w skutecznej ochronie interesów finansowych Unii.

112. Argumentacja ADR dotycząca braku automatycznego skutku zawieszającego skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE nie wykazuje zatem naruszenia prawa w zaskarżonym wyroku.

3) W przedmiocie rozumienia rozróżnienia w orzecznictwie Sądu między skargami o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE a skargami dotyczącymi stosunków umownych na podstawie art. 272 TFUE

113. Zdaniem ADR uznanie kompetencji Komisji do wydawania w celu odzyskania należności umownych decyzji stanowiących tytuł wykonawczy, które należy zaskarżać w ramach skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, pozbawia prawo do odwołania się do właściwego sądu rozpoznającego spory ze stosunków umownych wszelkiej skuteczności.

114. Jak już podsumowano powyżej ( 83 ), Sąd oddalił tę argumentację w pkt 209–214 zaskarżonego wyroku, uzasadniając to stwierdzeniem, że skarga ADR opiera się nie tylko na art. 263 TFUE, ale też na art. 272 TFUE. W związku z tym zbadał on nie tylko formalną zgodność z prawem spornej decyzji, lecz również materialną zasadność wierzytelności umownych przysługujących Komisji wobec ADR, na których oparto tę decyzję.

115. To odrębne badanie argumentacji podniesionej przez ADR w pierwszej instancji w ramach skargi o stwierdzenie nieważności z jednej strony oraz skargi dotyczącej stosunków umownych z drugiej strony opiera się na wypracowanym w orzecznictwie Sądu i przywołanym w pkt 70 zaskarżonego wyroku założeniu, że w ramach art. 263 TFUE można oceniać decyzję stanowiącą tytuł wykonawczy jedynie na podstawie prawa Unii. Z kolei w ramach art. 272 TFUE możliwe jest jedynie powołanie się na naruszenie umowy lub mającego do niej zastosowanie prawa krajowego.

116. W świetle linii orzeczniczej Sądu, na której oparto zaskarżony wyrok, wynika z tego, że w ramach skargi o stwierdzenie nieważności uznaje się za niedopuszczalne wszelkie zarzuty, które opierają się na naruszeniu postanowień umowy lub uznanego w umowie za właściwe prawa krajowego. Oznacza to, że w ramach skargi o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy nie można badać materialnej zasadności tej decyzji, a tym samym kwestii tego, czy wierzytelność umowna, której dochodzi Komisja, zgodnie z prawem w ogóle przysługuje ( 84 ).

117. Jeżeli Sąd mimo to chce dokonać takiej kontroli, musi zgodnie z powyższym sprawdzić najpierw, czy można „zmienić kwalifikację” skargi, którą rozpoznaje, w taki sposób, aby nie zmierzała ona jedynie do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, lecz także do stwierdzenia, że sporna wierzytelność umowna w ogóle Komisji nie przysługuje. W takim przypadku Sąd może uznać – tak jak w niniejszej sprawie – że skarga opiera się nie tylko na art. 263 TFUE, lecz również na art. 272 TFUE, i kolejno zbadać zarzuty, które należy przyporządkować poszczególnym rodzajom skargi. Takiej zmiany kwalifikacji można jednak dokonać jedynie pod pewnymi warunkami ( 85 ).

118. Jeżeli jednak nie istnieje akt, który uznaje się za odrębny od umowy i tym samym zaskarżalny odrębnie na podstawie art. 263 TFUE, sąd Unii rozpoznający w związku z tym wyłącznie skargę dotyczącą stosunków umownych na podstawie art. 272 TFUE może w świetle omawianej linii orzeczniczej Sądu badać wyłącznie zarzuty oparte na „naruszeniu postanowień umownych lub prawa [krajowego] mającego zastosowanie do umowy”. W ramach skarg dotyczących stosunków umownych na podstawie art. 272 TFUE za niedopuszczalne uznaje się natomiast tzw. zarzuty nieważności („moyens d’annulation”), tzn. zarzuty, które „opierają się wyłącznie na rozważaniach dotyczących stosunku administracyjnoprawnego” czy też są „charakterystyczne dla skargi o stwierdzenie nieważności”, takie jak na przykład brak uzasadnienia, naruszenie prawa strony skarżącej do obrony lub naruszenie jej prawa do dobrej administracji ( 86 ).

119. ADR ma rację, podnosząc, że stosowanie tej linii orzeczniczej Sądu wiąże się z naruszeniem prawa kontrahentów Komisji do skutecznego środka prawnego, i to zarówno w ramach skarg o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE [ppkt (i) poniżej], jak i skarg dotyczących stosunków umownych na podstawie art. 272 TFUE [ppkt (ii) poniżej].

i) W przedmiocie wnoszonych na podstawie art. 263 TFUE skarg o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiących tytuł wykonawczy wydawanych w celu odzyskania należności umownych

120. Stanowisko Sądu, zgodnie z którym w ramach skargi o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy nie można badać roszczeń stron wynikających z umowy, opiera się na dwóch brzemiennych w skutki błędnych założeniach – z jednej strony na założeniu, że normami prawnymi, które bada się w ramach skargi o stwierdzenie nieważności, mogą być jedynie normy prawa Unii, a z drugiej strony na założeniu, że prawem mającym zastosowanie do umowy może być jedynie prawo krajowe.

– W przedmiocie znaczenia umowy i prawa krajowego w ramach skargi o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy

121. O ile wiadomo, Sąd po raz pierwszy wyraził pogląd, zgodnie z którym roszczeń stron wynikających z umowy nie można badać w ramach skargi o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej tytuł egzekucyjny, w wyroku z dnia 27 września 2012 r., Applied Microengineering/Komisja ( 87 ), cytowanym w pkt 70 zaskarżonego wyroku. Sąd oparł się przy tym przede wszystkim na stwierdzeniu Trybunału zawartym w wyroku z dnia 17 grudnia 1970 r., Internationale Handelsgesellschaft ( 88 ), zgodnie z którym ważność aktów instytucji Unii można oceniać jedynie w świetle prawa Unii, ponieważ stosowanie norm lub zasad prawa krajowego przy rozstrzyganiu o ważności takich aktów miałoby negatywny wpływ na jednolite obowiązywanie prawa Unii.

122. Ten wywód Trybunału dotyczył wprawdzie kwestii tego, czy można kontrolować zgodność z prawem rozporządzenia wspólnotowego w świetle prawa danego państwa członkowskiego ( 89 ). Trybunał słusznie temu zaprzeczył, ponieważ miałoby to negatywny wpływ na jednolite obowiązywanie prawa wspólnotowego. Taka sytuacja nie jest jednak porównywalna z sytuacją, w której w świetle prawa krajowego, którego zastosowanie strony uzgodniły w umowie, ma zostać oceniona decyzja stanowiąca tytuł wykonawczy wydana w celu odzyskania należności umownej.

123. W przeciwieństwie do rozporządzenia Unii taka decyzja opiera się bowiem na tym prawie, ponieważ istnienie wierzytelności, której wykonalność stwierdza się w drodze decyzji, podlega wybranemu przez strony umowy prawu krajowemu. Dotyczy to ponadto również klauzul poszczególnych rozpatrywanych umów. Komisja nie jest bowiem uprawniona do stwierdzenia wykonalności wierzytelności umownej, która nie istnieje w świetle umowy i prawa mającego do niej zastosowanie. W ten sposób klauzule umowne i prawo krajowe stają się „regułami prawnymi związanymi ze stosowaniem traktatów” w rozumieniu art. 263 akapit drugi TFUE, na podstawie których sąd Unii bada zgodność z prawem decyzji w ramach skargi o stwierdzenie jej nieważności.

124. Negatywny wpływ na jednolite obowiązywanie prawa Unii, który jest skutkiem stosowania prawa krajowego przy rozstrzyganiu o ważności aktu Unii, wynika zatem, w przypadku decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy, z przewidzianej w art. 335 i 340 TFUE możliwości poddania umowy zawieranej z Unią (również) wybranemu przez strony prawu krajowemu. Stanowi to wyjątek i wynika ze szczególnego przypadku współzależności prawa Unii i prawa krajowego, który jest skutkiem braku wyczerpującej regulacji prawa umów na szczeblu Unii.

125. W odniesieniu do decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy wydanej w celu odzyskania należności umownej nie ma więc zastosowania zasada wypracowana przez Sąd w pkt 40 i 41 wyroku w sprawie Applied Microengineering/Komisja w świetle brzmienia art. 263 akapit drugi TFUE oraz wyroku Trybunału w sprawie Internationale Handelsgesellschaft, zgodnie z którą „rozpoznając skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie przepisów art. 263 TFUE, sąd Unii powinien dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu [wyłącznie] w odniesieniu do traktatu [FUE] lub wszelkiego przepisu prawnego dotyczącego jego zastosowania, a zatem prawa Unii[ ( 90 )]” ( 91 ).

– W przedmiocie prawa Unii mającego zastosowanie do umów zawieranych przez Unię

126. A contrario należy jednak odrzucić również założenie poczynione przez Sąd w pkt 40 i 41 wyroku w sprawie Applied Microengineering/Komisja, zgodnie z którym „prawem mającym zastosowanie do umowy” może być jedynie prawo krajowe. Błędna jest bowiem hipoteza, że umowy zawierane przez instytucje Unii podlegają wyłącznie postanowieniom umownym i wybranemu przez strony prawu krajowemu. Do tych umów mają bowiem zawsze zastosowanie również ogólne przepisy prawa pierwotnego i prawa wtórnego oraz właściwe przepisy szczególne prawa wtórnego Unii.

127. I tak w szczególności rozporządzenie finansowe nr 966/2012 oraz liczne uregulowania sektorowe, na przykład w obszarze wspierania badań naukowych, zawierają już wiele przepisów, które mają zastosowanie do umów zawieranych przez instytucje Unii, w szczególności do umów o udzielenie dotacji i do zamówień publicznych ( 92 ). W związku z tym, zgodnie z zasadami stosowania rozporządzenia finansowego nr 966/2012, takie umowy muszą zawierać informację o tym, że ma do nich zastosowanie prawo Unii, uzupełnione, w razie potrzeby, przepisami krajowymi wskazanymi w umowie ( 93 ).

128. Jak Sąd słusznie wyjaśnił w pkt 85 zaskarżonego wyroku, prawo krajowe, które strony uznały za mające posiłkowe zastosowanie, obejmuje zatem jedynie powszechnie obowiązujące przepisy wybranego prawa krajowego w dziedzinie umów i zobowiązań, które powinny złagodzić skutki możliwego braku takich przepisów na szczeblu Unii.

– Wnioski

129. Z powyższych rozważań wynika, że wyrażony w pkt 40 i 41 wyroku Sądu w sprawie Applied Microengineering/Komisja pogląd, zgodnie z którym przepisami prawnymi, które bada się w ramach skargi o stwierdzenie nieważności, mogą być jedynie przepisy prawa Unii, a prawem mającym zastosowanie do umowy – wyłącznie prawo krajowe, jest chybiony.

130. Tym samym traci swoje uzasadnienie zamysł leżący u podstaw orzecznictwa Sądu dotyczącego rozróżnienia między skargami o stwierdzenie nieważności a skargami dotyczącymi stosunków umownych, zgodnie z którym podział zadań między z jednej strony sądem rozpoznającym skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, a z drugiej strony sądem rozpoznającym skargę dotyczącą stosunków umownych na podstawie art. 272 TFUE polega na tym, że ten pierwszy jest właściwy do badania wyłącznie prawa Unii, a ten drugi – wyłącznie do badania umowy i prawa krajowego mającego do niej zastosowanie.

131. Ponadto nieuzasadniona jest również obawa, że badanie zobowiązań umownych i prawa krajowego w ramach wniesionej na podstawie art. 263 TFUE skargi o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy może pozbawić art. 272 TFUE sensu lub prowadzić do ingerencji we właściwość sądów krajowych ( 94 ). Decyzja stanowiąca tytuł wykonawczy wymaga bowiem, jak wyjaśniono powyżej, istnienia klauzuli arbitrażowej, która wyłącza właściwość sądów krajowych. W tym celu niezbędny jest jednak z kolei art. 272 TFUE ( 95 ).

132. Wreszcie sposobu, w jaki w zaskarżonym wyroku rozumie się rozróżnienie między skargami o stwierdzenie nieważności a skargami dotyczącymi stosunków umownych, nie można uzasadnić również tym, że w przypadku skargi o stwierdzenie nieważności sąd nie może kierować do Komisji nakazów ani jej zastępować, jak ma to miejsce w ramach skargi dotyczącej stosunków umownych ( 96 ). Stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy ze względu na nieistnienie dochodzonej należności umownej w ramach art. 263 TFUE ma bowiem te same skutki co stwierdzenie, że Komisji ta należność nie przysługuje, w ramach art. 272 TFUE. Jeżeli strona skarżąca miałaby ponadto żądać wydania wobec Komisji dalszych nakazów, mogłaby zawsze oprócz złożonego na podstawie art. 263 TFUE wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji złożyć jeszcze wniosek o wydanie takich nakazów na podstawie art. 272 TFUE.

133. Z wszystkich powyższych rozważań wynika, że zgodność z prawem decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy wydanej w celu odzyskania należności umownej należy oceniać w ramach skargi o stwierdzenie nieważności w rozumieniu art. 263 TFUE zarówno na podstawie prawa Unii w ogólności, jak i na podstawie postanowień umownych i wszelkich innych przepisów prawa Unii i prawa krajowego mających zastosowanie do umowy. Sąd Unii musi zatem w ramach takiej skargi dokonać kontroli zarówno formalnej, jak i materialnej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jego kontrola obejmuje więc w szczególności również kwestię zasadności dochodzonej należności umownej. W przeszłości Sąd dokonywał już też w części takiej kontroli ( 97 ).

134. Podejście przyjęte w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym kontrahent Komisji musi wnieść zarówno skargę na podstawie art. 263 TFUE, jak i skargę na podstawie art. 272 TFUE w celu uzyskania pełnego zbadania decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy przez sąd Unii, stanowi natomiast naruszenie prawa do skutecznego środka prawnego, niepotrzebnie komplikując ochronę prawną.

135. Z jednej strony prawo do skutecznego środka prawnego zostaje naruszone w sytuacji, kiedy sąd Unii w ramach skargi wniesionej na decyzję stanowiącą tytuł wykonawczy na podstawie art. 263 TFUE nie kontroluje materialnej zgodności z prawem tej decyzji, tzn. tego, czy wierzytelność, którą na jej mocy uznano za wykonalną, w ogóle istnieje.

136. Z drugiej zaś strony naruszenie prawa do skutecznego środka prawnego stanowi żądanie od kontrahentów Komisji, aby wnosili na decyzję stanowiącą tytuł wykonawczy zarówno skargę na podstawie art. 263 TFUE, jak i skargę na podstawie art. 272 TFUE, mimo że, jak właśnie wyjaśniono, nie ma żadnego uzasadnienia dla takiego wymogu. W ten sposób niezgodnie z prawem nadmiernie utrudnia się bowiem kontrahentom Komisji dostęp do sądu i dochodzenie praw ( 98 ), tym bardziej że wobec złożoności orzecznictwa Sądu w tej kwestii strony skarżące często narażają się na ryzyko, że ich żądanie zostanie uznane za niedopuszczalne, ponieważ – błędnie – nie oparli go na właściwym rodzaju skargi ( 99 ).

ii) W przedmiocie konieczności zbadania wszystkich istotnych kwestii faktycznych i prawnych w ramach skarg dotyczących stosunków umownych na podstawie art. 272 TFUE

137. Jak Sąd słusznie podkreślił w pkt 211 zaskarżonego wyroku, z orzecznictwa Trybunału wynika, że prawo dostępu do sądu w rozumieniu art. 47 karty jest zagwarantowane tylko wtedy, kiedy sąd jest uprawniony do zbadania wszystkich kwestii prawnych i faktycznych istotnych dla rozstrzyganego przez niego sporu ( 100 ).

138. Sąd nie spełnia jednak tego wymogu w ramach skarg dotyczących stosunków umownych na podstawie art. 272 TFUE, gdy stosuje omawiane w niniejszej sprawie orzecznictwo dotyczące rozróżnienia między skargami o stwierdzenie nieważności a skargami dotyczącymi stosunków umownych, które zacytowano w pkt 70 zaskarżonego wyroku, a które stanowi jego podstawę. Jak już wyjaśniono, w orzecznictwie tym założono bowiem, że sąd Unii w ramach skarg dotyczących stosunków umownych nie może badać zarzutów opartych na naruszeniu prawa Unii, a w szczególności jej praw podstawowych ( 101 ).

139. Jak już pokazano, całkowicie nietrafne jest jednak przyjęcie, że umowy zawierane przez instytucje Unii podlegają zawsze jedynie postanowieniom umownym i przepisom prawa krajowego uznanego przez strony za właściwe ( 102 ). Podobnie całkowicie bezpodstawne jest założenie Sądu, że instytucje Unii podlegają jej prawom podstawowym i innym wynikającym z prawa Unii obowiązkom związanym z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej jedynie w przypadku wydawania jednostronnych aktów prawnych, nie zaś w ramach zawierania umów ( 103 ). Nie ma bowiem wątpliwości, że instytucje Unii są związane tymi obowiązkami, niezależnie od tego, czy w wykonywaniu swoich zadań posługują się narzędziami jednostronnymi, czy też umownymi. I tak w szczególności postanowienia karty – jak wynika z jej art. 51 – mają w pełni powszechne zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, bez jakiegokolwiek różnicowania w zależności od formy aktu wybranej w danym przypadku. Jakiekolwiek inne rozwiązanie oznaczałoby umożliwienie instytucjom Unii unikania związania prawami podstawowymi poprzez „ucieczkę w prawo prywatne” ( 104 ).

140. Poza tym Trybunał potwierdził to już, choć w sposób dorozumiany, badając w ramach skarg dotyczących stosunków umownych argumenty oparte na naruszeniu prawa do dobrej administracji ( 105 ).

141. Natomiast Sąd podjął próbę ujęcia takich argumentów w ramach ogólnej zasady prawa umów dotyczącej wykonywania umów w dobrej wierze, uznając tym samym, że odpowiednie obowiązki instytucji Unii mają swoją podstawę w umowie lub w mającym do niej zastosowanie prawie krajowym ( 106 ). Pokazuje to rzeczywiście, że Sąd dostrzegł, jak problematyczne jest zaprzeczanie związaniu instytucji Unii będących stroną umowy takimi obowiązkami. Przypisanie tych obowiązków jedynie zasadom prawa umów takim jak zasada dobrej wiary stanowi jednak wyłącznie rozwiązanie awaryjne. W ten sposób utrzymuje się bowiem w istocie nieuzasadnione założenie, że instytucje Unii są w ramach stosunków umownych porównywalne z prywatnymi kontrahentami, a tym samym podlegają jedynie ogólnym zasadom wynikającym z prawa umów, nie zaś wynikającym z prawa Unii obowiązkom związanym z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej.

142. Zgodnie z omawianym w niniejszej sprawie orzecznictwem Sądu instytucje Unii podlegają bowiem prawom podstawowym i innym wynikającym z prawa Unii obowiązkom związanym z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej „wyłącznie w ramach wykonywania swoich obowiązków administracyjnych” ( 107 ). Nie wiadomo jednak, z jakiego powodu zawieranie umów nie miałoby wchodzić w zakres wykonywania przez te instytucje obowiązków administracyjnych. W przeciwieństwie do kontrahentów prywatnych instytucje Unii zawsze działają bowiem w ramach wykonywania kompetencji administracyjnych.

143. Ponadto w ramach niniejszego postępowania odwoławczego Komisja sama zajęła zdecydowane stanowisko, zgodnie z którym nie można odmówić jej prawa do korzystania z przewidzianych w prawie Unii ogólnych prerogatyw władzy publicznej w celu odzyskania należności pieniężnych również w kontekście stosunków umownych, ponieważ a contrario oznaczałoby to, że w kontekście stosunków umownych nie jest ona związana także ogólnymi obowiązkami związanymi z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej, takimi jak na przykład poszanowanie prawa dostępu do dokumentów i ogólnie praw podstawowych. Zaprzeczanie temu, że będąc stroną umowy, Komisja działa w istocie w charakterze organu wykonującego prerogatywy władzy publicznej, jest jednak całkowicie bezpodstawne.

144. Ponadto zastosowanie rozpatrywanej linii orzeczniczej Sądu prowadzi do całkowicie niedopuszczalnych konsekwencji – zgodnie z nią spoczywający na instytucjach Unii obowiązek uzasadnienia miałby w przypadku odzyskania dotacji obowiązywać wyłącznie wtedy, kiedy daną dotację wypłacno w drodze jednostronnej decyzji, nie zaś umowy ( 108 ). Podobnie kontrahent miałby móc zarzucić instytucji Unii na przykład naruszenie obowiązku uzasadnienia lub prawa do obrony jedynie wtedy, kiedy klauzule umowne przewidują takie obowiązki i prawa ( 109 ), w przeciwnym razie zaś już nie ( 110 ). Oznaczałoby to jednak, że instytucje Unii mogłyby unikać swoich obowiązków przewidzianych w prawie pierwotnym w ten sposób, że udzielałyby dotacji w drodze umów zamiast jednostronnych decyzji, a w umowach tych nie obciążałyby się obowiązkiem uzasadnienia lub nie przewidywałyby prawa do obrony dla swoich kontrahentów.

145. Sąd oparł swoje stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca w ramach sporu prawnego z zakresu stosunków umownych nie może powołać się na obowiązki instytucji Unii przewidziane w jej prawie, między innymi na orzecznictwie Trybunału dotyczącym rozróżnienia między odpowiedzialnością pozaumowną a odpowiedzialnością umowną ( 111 ). Zgodnie z nim zwykłe przywołanie przepisów prawnych, które nie wynikają z umowy, nie może wpływać na rodzaj odpowiedzialności, a tym samym na właściwą jurysdykcję w zakresie rozpoznania sporu wynikającego z tej umowy. Z orzecznictwa tego nie wynika jednak, że instytucje Unii nie podlegają w ramach umów obowiązkom wynikającym z prawa Unii, a ich kontrahenci nie mogą się na nie powoływać.

146. Ponadto orzecznictwo Sądu, w myśl którego instytucje Unii podlegają prawom podstawowym i innym obowiązkom związanym z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej jedynie w ramach aktów jednostronnych, nie zaś w ramach umów, prawdopodobnie miało swój początek w koncepcji, zgodnie z którą zarzut naruszenia takich obowiązków w ramach skarg dotyczących stosunków umownych miał być „inopérant”, tzn. nieskuteczny, ponieważ takie naruszenie i tak nie może mieć wpływu na istnienie roszczeń umownych stron ( 112 ).

147. To założenie jest jednak nietrafne, ponieważ naruszenia wiążących praw podstawowych lub innych obowiązków związanych z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej przez organy administracji będące stroną umowy w żadnym razie nie są z natury nieskuteczne w ramach skarg dotyczących stosunków umownych. Przeciwnie, takie naruszenia, jak stwierdził już sam Trybunał, mogą jak najbardziej wpływać na roszczenia stron wynikające z umowy ( 113 ). Ponadto orzecznictwo dotyczące naruszeń prawa do obrony wskazuje, że zarzut naruszenia prawa, ogólnie rzecz biorąc, nie jest w żadnym razie niedopuszczalny tylko dlatego, że niekoniecznie zostało ono odzwierciedlone w sentencji wyroku ( 114 ). Stwierdzenie naruszenia prawa już samo w sobie jest w końcu dla strony skarżącej zadośćuczynieniem, a dla organu administracji – środkiem dyscyplinującym ( 115 ).

148. Wreszcie pogląd Sądu, zgodnie z którym sąd rozpoznający spory ze stosunków umownych nie może w ramach art. 272 TFUE badać zarzutów, które opierają się na naruszeniu praw podstawowych Unii i innych obowiązków związanych z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej spoczywających na instytucjach Unii, nie jest zgodny z podziałem właściwości sądów w świetle art. 263, 272 i 274 TFUE.

149. W związku z tym – w opinii Trybunału – uznanie, że akty Unii w przypadku istnienia umowy między stroną skarżącą a instytucją Unii podlegają zaskarżeniu w ramach skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, jest możliwe jedynie w wyjątkowych sytuacjach, ponieważ sądy Unii narażałyby się w przeciwnym razie na ryzyko pozbawienia art. 272 TFUE sensu oraz, w przypadku gdyby umowa nie zawierała klauzuli arbitrażowej, rozszerzenia swojej jurysdykcji poza granice wyznaczone w art. 274 TFUE ( 116 ). Dlatego też – jak już wyjaśniono powyżej – za akty podlegające zaskarżeniu w ramach skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE uznaje się jedynie decyzje stanowiące tytuł wykonawczy oraz akty, które wywołują skutki w całości poza stosunkiem umownym ( 117 ).

150. Jak wyjaśnił rzecznik generalny P. Cruz Villalón w swojej opinii w sprawie Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisja, definicja aktów podlegających zaskarżeniu na podstawie art. 263 TFUE jest zatem w kontekście stosunków umownych węższa niż w pozostałych przypadkach. W tym kontekście dla zaskarżalności aktu nie wystarczy bowiem, aby wywoływał on wiążące skutki prawne wobec swojego adresata ( 118 ). W związku z tym na przykład noty obciążeniowe, w ramach których wzywa się kontrahenta do zapłaty należności, co skutkuje wymagalnością zobowiązania ( 119 ), sprawozdania z audytu, w których stwierdza się nieprawidłowości w wykorzystaniu dotacji i wynikające z tego tytułu należności ( 120 ), czy też decyzje jednostronnie wypowiadające umowę ( 121 ) nie stanowią w ramach stosunków umownych aktów, które podlegają zaskarżeniu w ramach skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE ( 122 ).

151. Wydaje się to co prawda uzasadnione – o tyle, o ile kontrahentowi przysługuje środek prawny, który może wnieść do właściwego sądu rozpoznającego spory z zakresu stosunków umownych w odniesieniu do aktów związanych z umowami, którym odmawia się zaskarżalności na podstawie art. 263 TFUE – ten „zarzut skargi równoległej” działa jednak tylko wtedy, kiedy ten środek prawny jest również skuteczny ( 123 ). Oznacza to, że właściwy sąd rozpoznający spory z zakresu stosunków umownych musi być uprawniony do badania wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla zawisłego przed nim sporu ( 124 ).

152. Pogląd ten w sposób dorozumiany został potwierdzony również w odpowiedzi Komisji na pytanie postawione przez Trybunał podczas rozprawy, która odbyła się w ramach niniejszego postępowania odwoławczego. Na pytanie, jak można kontrolować przestrzeganie praw podstawowych w ramach skarg dotyczących stosunków umownych, jeżeli oparte na nich zarzuty są przecież zdaniem Sądu niedopuszczalne, Komisja odpowiedziała, że takie zarzuty można by w takim razie rozpatrywać w ramach skargi o stwierdzenie nieważności. Oznaczałoby to jednak, że nie tylko decyzje Komisji stanowiące tytuł wykonawczy, ale wszelkie akty wydawane wobec kontrahentów przez instytucje Unii należałoby uznać za akty zaskarżalne na podstawie art. 263 TFUE, aby zapewnić kontrahentom skuteczny środek prawny. Taki wniosek byłby jednak całkowicie niezgodny z orzecznictwem Trybunału, zgodnie z którym w kontekście stosunków umownych aktów instytucji Unii – z wyjątkiem decyzji stanowiących tytuł wykonawczy – nie można właśnie uznać za zaskarżalne na podstawie art. 263 TFUE ( 125 ).

153. Oznacza to, że oprócz umowy i przepisów prawa Unii oraz obowiązującego posiłkowo prawa krajowego mających zastosowanie konkretnie do umów, właściwy sąd rozpoznający spory z zakresu stosunków umownych musi mieć możliwość zbadania również wszelkich zarzutów, które opierają się na naruszeniu przez instytucje Unii jej praw podstawowych lub innych wynikających z prawa Unii obowiązków związanych z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej ( 126 ).

154. Jest tak tym bardziej, że omawiane akty, takie jak na przykład kontrola rachunkowości kontrahentów, jednostronne zawieszanie płatności, jednostronne wypowiadanie umowy czy też jednostronne ustalanie kwot podlegających zwrotowi w drodze not obciążeniowych skutkujących wymagalnością zobowiązania, mimo że w odniesieniu do środka odwoławczego przypisuje im się charakter umowny, często są postrzegane jako jednostronne kompetencje instytucji Unii, które przewidziano w przepisach ustawowych lub – w indywidualnych przypadkach – w niepodlegających negocjacjom standardowych klauzulach umownych ( 127 ).

155. Wyjaśnia to ponadto, dlaczego kontrahenci instytucji Unii intuicyjnie często deklarują skargi, które wnoszą na takie akty, jako skargi o stwierdzenie nieważności. Zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w niniejszej opinii takiej skargi nie wolno w żadnym razie uznać za niedopuszczalną ze względu na to, że strona skarżąca zarzuca danej instytucji naruszenie praw podstawowych lub innych wynikających z prawa Unii obowiązków związanych z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej czy też podnosi inne zarzuty, które zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Sądu określa się jako „charakterystyczne dla skargi o stwierdzenie nieważności” ( 128 ) ( 129 ).

c) Wnioski częściowe

156. Z powyższych rozważań wynika, że wykonywanie przez Komisję kompetencji do wydawania decyzji stanowiących tytuł wykonawczy w celu odzyskania należności umownych nie narusza zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, jeżeli kontrahent – jak w niniejszej sprawie – został poinformowany w umowie o istnieniu takiej możliwości.

157. Prawo kontrahenta Komisji do skutecznego środka prawnego jest natomiast naruszone w przypadku konieczności wniesienia przez niego na decyzję stanowiącą tytuł wykonawczy zarówno skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263, jak i skargi dotyczącej stosunków umownych na podstawie art. 272 TFUE w celu poddania tej decyzji pełnej kontroli pod kątem zgodności z prawem.

158. Naruszenie prawa do skutecznego środka prawnego stanowi również sytuacja, w której kontrahent w ramach skargi dotyczącej stosunków umownych na podstawie art. 272 TFUE nie może posłużyć się wobec instytucji Unii będącej stroną umowy zarzutem naruszenia praw podstawowych Unii lub innych wynikających z prawa Unii obowiązków związanych z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej.

3. Wnioski dotyczące drugiego zarzutu odwołania

159. W podsumowaniu należy zatem stwierdzić, że drugi zarzut odwołania jest w części zasadny – Sąd naruszył prawo, uznając w pkt 70 i 71 zaskarżonego wyroku, że w ramach wniesionej na podstawie art. 263 TFUE skargi na decyzję stanowiącą tytuł wykonawczy można badać jedynie te zarzuty i argumenty, które kwestionują zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w świetle traktatów Unii Europejskiej lub wszelkiego przepisu prawnego dotyczącego jego zastosowania, a zatem prawa Unii, podczas gdy w ramach skargi na podstawie art. 272 TFUE można badać wyłącznie te zarzuty i argumenty, które dotyczą naruszeń umów o udzielenie dotacji lub mającego do nich zastosowanie prawa krajowego.

B. W przedmiocie pierwszego zarzutu odwołania

160. W ramach pierwszego zarzutu odwołania ADR podnosi, że Sąd naruszył prawo, gdy oparł swój wyrok na zbyt ścisłej i w konsekwencji nieproporcjonalnej wykładni zasady, zgodnie z którą Unia może finansować jedynie rzeczywiście poniesione wydatki ( 130 ).

161. I tak Sąd miał nie uwzględnić w wystarczającym stopniu, że ADR zrealizowała finansowane projekty z dobrym rezultatem. Jest to sprzeczne z zamiarem wyrażonym przez samą Komisję i sam Parlament Europejski, aby w przyszłości ułatwić życie beneficjentom, skupiając się bardziej na osiągniętych wynikach niż na uzasadnieniu poniesionych kosztów.

162. Powyższa argumentacja jest chybiona.

163. Najpierw należy zauważyć, że ADR w ramach odwołania nie kwestionuje ustaleń faktycznych, na podstawie których Sąd odrzucił jej argumenty związane z niekwalifikowalnością niektórych wydatków. Ponadto te ustalenia faktyczne i tak nie podlegają kontroli Trybunału w ramach rozpatrywania odwołania, z wyjątkiem przypadków przeinaczenia dowodów przedstawionych Sądowi lub sytuacji, gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika istotna nieścisłość ustaleń Sądu ( 131 ), co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

164. Chodzi zatem jedynie o to, czy Sąd powinien był założyć kwalifikowalność spornych wydatków pomimo faktów, na podstawie których potwierdził ich niekwalifikowalność, ponieważ bezsporne jest to, że ADR zrealizowała finansowane działanie z dobrym rezultatem.

165. Na to pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Jak wyjaśnił bowiem Trybunał, zasada, zgodnie z którą Unia może w ramach dotacji finansować jedynie rzeczywiście poniesione wydatki, oznacza, że fakt, iż w międzyczasie beneficjent zakończył projekt objęty umową o udzielenie dotacji, nie może mieć wpływu na obowiązek uzasadnienia przez niego wykorzystania udzielonych mu kwot ( 132 ). Dlatego też jeżeli koszty zadeklarowane przez beneficjenta są niemożliwe do zweryfikowania, Komisja nie ma innego wyboru, jak tylko odzyskać dotację do wysokości nieuzasadnionych kwot. Ze względu na zasadę proporcjonalności Komisja również nie może zatem odstąpić od takiego odzyskania ( 133 ).

166. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że koszty dwóch ekspertów słusznie uznano za niekwalifikowalne, ponieważ jeden z nich w dniu, w którym ADR uwzględniła koszty dla jednego z projektów omawianych w niniejszej sprawie, jak dowiedziono, pracował w ramach innego projektu. Wobec tej konkretnej przesłanki świadczącej o tym, że przypisanie odnośnych kosztów nie było zgodne z rzeczywistością, ADR nie przedstawiła żądanych dowodów na to, że był to pojedynczy błąd. Przeciwnie, zastrzeżenia audytorów były poparte innymi przesłankami, takimi jak opóźnione płatności i brak dowodów ( 134 ). Wreszcie również żadne inne argumenty wysuwane przez ADR przeciwko sprawozdaniom z audytu nie kwestionowały wniosków z tych sprawozdań ( 135 ).

167. W konsekwencji Sąd doszedł do wniosku, że pomyślna realizacja rozpatrywanego działania z dobrym rezultatem, na którą powołuje się ADR, nie jest wystarczająca, aby uznać omawiane koszty za kwalifikowalne, jeżeli nie spełniono również innych wymogów kwalifikowalności ( 136 ).

168. Nie dostrzegam w tym wywodzie naruszenia prawa. W szczególności nie można zarzucić Sądowi zbyt ścisłej interpretacji zasady, zgodnie z którą Unia może finansować jedynie rzeczywiście poniesione wydatki. Przeciwnie, Sąd prawidłowo zastosował orzecznictwo Trybunału, w myśl którego w przypadku braku dowodów na rzeczywiste poniesienie wydatków dla uzasadnienia przyznania konkretnego finansowania nie wystarczy wykazanie zrealizowania przedsięwzięcia.

169. W tych okolicznościach nie ma potrzeby, aby poruszać kwestię podkreślanego przez Komisję rozróżnienia, w którego znaczenie w niniejszej sprawie ADR wątpi, między dotacjami, które mają umożliwić beneficjentowi przeprowadzenie działania o strategicznym znaczeniu dla Unii, a zamówieniami publicznymi, w przypadku których wykonuje się usługę za wynagrodzeniem. Podobnie nie ma potrzeby, aby analizować sporną między stronami kwestię tego, w jakim zakresie wyniki zrealizowanego projektu zostały ostatecznie użyte lub wykorzystane przez Komisję lub samą ADR.

170. Wreszcie dla powyższego wniosku nie ma również znaczenia podniesiona przez ADR okoliczność, że przygotowując nowe rozporządzenie finansowe nr 2018/1046 ( 137 ), Komisja i Parlament wyraziły zamiar dążenia do tego, aby płatności w obszarze dotacji były bardziej zorientowane na wyniki ( 138 ), oraz że starania te rzeczywiście znajdują obecnie wyraz w przepisach rozporządzenia 2018/1046 ( 139 ). Kwestią bezsporną jest bowiem to, że przepisy te nie znajdują jeszcze zastosowania w niniejszej sprawie.

171. Z wszystkich powyższych rozważań wynika, że pierwszy zarzut odwołania należy oddalić.

C. W przedmiocie wpływu zasadności drugiego zarzutu odwołania na utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy

172. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału naruszenie prawa przez Sąd nie skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku, jeśli sentencja tego wyroku jest zasadna w świetle innych względów prawnych ( 140 ).

173. Powyższe ma miejsce w niniejszej sprawie. Pomimo bowiem stwierdzonego naruszenia prawa Sąd w samym zaskarżonym wyroku przedstawił powody, które stanowią podstawę dla sentencji wyroku ( 141 ).

174. I tak w pkt 71–80 zaskarżonego wyroku Sąd rozdzielił rzeczywiście niezgodnie z prawem zarzuty i argumenty podniesione przez ADR na „zastrzeżenia dotyczące stosunków umownych”, które należy przyporządkować skardze na podstawie art. 272 TFUE, oraz „zastrzeżenia dotyczące nieważności”, które należy przyporządkować skardze na podstawie art. 263 TFUE. Podobnie Sąd rozdzielił późniejszą analizę tych zarzutów i argumentów na analizę w świetle art. 272 TFUE, w ramach której zbadał wyłącznie „zastrzeżenia dotyczące stosunków umownych” (pkt 81–188 zaskarżonego wyroku), oraz analizę w świetle art. 263 TFUE, w ramach której zbadał wyłącznie „zarzuty dotyczące nieważności” (pkt 189–218 zaskarżonego wyroku).

175. Jednak w ramach tych formalnie odrębnych analiz Sąd uwzględnił w efekcie wszelkie podniesione przez ADR zarzuty i argumenty oraz dokonał merytorycznej oceny ich zasadności. Świadczy o tym bardziej to, że Sąd w pkt 75 zaskarżonego wyroku stwierdził, iż zastrzeżenie pierwsze podniesione przez ADR w ramach zarzutu drugiego, zgodnie z którym Komisja doręczyła jej końcowe sprawozdania z audytu z nadmiernym opóźnieniem, naruszając tym samym zasadę dobrej administracji oraz prawo ADR do obrony ( 142 ), ma stanowić poparcie żądań ADR zarówno w ramach art. 272 TFUE, jak i w ramach art. 263 TFUE.

176. Następnie Sąd zbadał najpierw rozpatrywane zastrzeżenie w pkt 172–184 zaskarżonego wyroku w ramach rozpoznania skargi na podstawie art. 272 TFUE, a potem ponownie przeanalizował argumentację ADR w pkt 215–218 zaskarżonego wyroku w ramach rozpoznania skargi na podstawie art. 263 TFUE.

177. Pod względem struktury Sąd przeprowadził zatem co prawda swoją analizę według ścisłego rozróżnienia między zastrzeżeniami dotyczącymi nieważności a zastrzeżeniami dotyczącymi stosunków umownych, a tym samym naruszył prawo, jednak w konsekwencji rozróżnienie to nie wpłynęło w niniejszej sprawie na dopuszczalność zastrzeżeń ADR i ich merytoryczną ocenę.

178. Ponadto ADR nie wykazała – ani nawet w ogóle nie podniosła – że odrębne rozpatrzenie jej argumentów z jednej strony w ramach skargi na podstawie art. 272 TFUE, a z drugiej strony w ramach skargi na podstawie art. 263 TFUE rzeczywiście doprowadziło w niniejszej sprawie do niepełnej oceny jej argumentacji w pierwszej instancji przez Sąd.

179. Poza tym ADR albo nie zaskarżyła, albo w każdym razie – jak pokazują wnioski z oceny pierwszego zarzutu odwołania – nie zaskarżyła z powodzeniem ustaleń Sądu odnoszących się do zasadności jej zarzutów i zastrzeżeń co do istoty sprawy, z wyjątkiem tych, które były przedmiotem drugiego zarzutu odwołania ( 143 ).

180. W związku z tym stwierdzone powyżej naruszenie prawa nie miało wpływu na sentencję zaskarżonego wyroku ( 144 ). W konsekwencji drugi zarzut odwołania, mimo że jest zasadny, nie może prowadzić do uchylenia wyroku.

VI. W przedmiocie kosztów

181. Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania Trybunał rozstrzyga o kosztach, jeżeli oddala odwołanie.

182. Artykuł 138 § 3 regulaminu postępowania, który znajduje zastosowanie w postępowaniu odwoławczym zgodnie z art. 184 § 1 tego regulaminu, przewiduje, że w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty. Jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, Trybunał może jednak orzec również, że jedna ze stron pokryje, oprócz własnych kosztów, część kosztów poniesionych przez stronę przeciwną.

183. Otóż w niniejszej sprawie uwzględniono żądania Komisji, bowiem odwołanie podlega oddaleniu, ponieważ sentencja zaskarżonego wyroku, jak wyjaśniono powyżej, jest pomimo stwierdzonego naruszenia prawa prawidłowa z innych względów prawnych.

184. Drugi zarzut odwołania, który stanowi jego główną część, okazał się jednak zasadny ze względu na to właśnie naruszenie prawa.

185. Z uwagi na te okoliczności uzasadnione wydaje się, by ADR pokryła dwie trzecie własnych kosztów oraz dwie trzecie kosztów poniesionych przez Komisję, a Komisja – jedną trzecią własnych kosztów oraz jedną trzecią kosztów poniesionych przez ADR.

VII. Wnioski

186. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł, co następuje: 1. Odwołanie zostaje oddalone. 2. ADR Center SpA pokrywa dwie trzecie własnych kosztów oraz dwie trzecie kosztów poniesionych przez Komisję Europejską. 3. Komisja Europejska pokrywa jedną trzecią własnych kosztów oraz jedną trzecią kosztów poniesionych przez ADR Center SpA.

( 1 ) Język oryginału: niemiecki.

( 2 ) Zobacz w kwestii tego okresu pkt 68 niniejszej opinii poniżej.

( 3 ) Wyrok Sądu z dnia 20 lipca 2017 r., ADR Center/Komisja (T‑644/14, EU:T:2017:533), zwany dalej „zaskarżonym wyrokiem”.

( 4 ) Zobacz wyroki ADR Center/Komisja (T‑364/15) i Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisja (T‑191/16). Przed Trybunałem toczą się obecnie ponadto postępowania w sprawie Inclusion Alliance for Europe/Komisja (C‑378/16 P), która rodzi te same pytania, co niniejsze odwołanie, oraz w sprawie SC/Eulex Kosovo (C‑730/18 P), w której pojawiają się powiązane kwestie.

( 5 ) Zobacz dawniejszy art. 72 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. 2002, L 248, s. 1), a obecnie art. 100 ust. 2 rozpor