OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 9 marca 2006 r.( )

Sprawa C‑484/04

Komisja Wspólnot Europejskich

przeciwko

Zjednoczonemu Królestwu Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej

Czas pracy – Minimalne okresy odpoczynku dziennego i tygodniowego – Wytyczne organu krajowego, zgodnie z którymi pracodawcy nie są zobowiązani do dokładania starań, aby pracownicy rzeczywiście korzystali z okresów odpoczynku – Maksymalny tygodniowy czas pracy i maksymalny czas pracy w porze nocnej – Brak możliwości ustanowienia odstępstwa, o którym mowa w art. 17 ust. 1 dyrektywy 93/104/WE, w odniesieniu do części czasu pracy

I – Wprowadzenie

1. W niniejszym postępowaniu o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja zarzuca Zjednoczonemu Królestwu, że niektóre z przepisów prawa krajowego regulujących czas pracy pracowników, względnie wydane w związku z nimi wytyczne, naruszają prawo wspólnotowe.

2. Spór między stronami dotyczy w szczególności kwestii, czy Zjednoczone Królestwo podjęło wszelkie środki niezbędne do zagwarantowania pracownikom prawa do minimalnego okresu odpoczynku dziennego i tygodniowego. Na przeszkodzie temu mogą stać wytyczne wydane przez Ministerstwo Handlu i Przemysłu, zgodnie z którymi pracodawcy nie są zobowiązani do dokładania starań, aby ich pracownicy rzeczywiście korzystali z okresów odpoczynku.

3. Ponadto chodzi o kwestię, czy prawo wspólnotowe dopuszcza wyjątki od maksymalnego tygodniowego czasu pracy i maksymalnego czasu pracy w porze nocnej również odnośnie do tych pracowników, których tylko część długości czasu pracy jest mierzona lub wcześniej określona lub którzy mogą sami określić długość swojego czasu pracy tylko w części.

II – Ramy prawne

A – Prawo wspólnotowe

4. Wspólnotowe ramy prawne w niniejszym postępowaniu tworzy dyrektywa Rady 93/104/WE z dnia 23 listopada 1993 r. dotycząca niektórych aspektów organizacji czasu pracy( ) (zwana dalej „dyrektywą 93/104/WE”). Artykuł 1 ust. 1 tej dyrektywy ustala minimalne wymagania w dziedzinie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia dla organizacji czasu pracy.

5. W art. 3 i 5 dyrektywy 93/104/WE określone zostały minimalne okresy odpoczynku dziennego i tygodniowego. Zgodnie z tymi przepisami państwa członkowskie podejmują niezbędne kroki, aby każdemu pracownikowi zapewnić minimalny okres odpoczynku w ilości jedenastu nieprzerwanych godzin w okresie czasu obejmującym 24 godziny (art. 3) oraz w siedmiodniowym okresie pracy minimalny nieprzerwany okres odpoczynku w ilości 24 godzin, łącznie z dziennym okresem odpoczynku w ilości jedenastu godzin (art. 5 ust. 1).

6. Ze względu na szczególne cechy charakterystyczne pewnych rodzajów działalności wykonywanej przez pracowników dyrektywa 93/104/WE zezwala państwom członkowskim na odstąpienie od stosowania niektórych przepisów, m.in. odnośnie do minimalnego okresu odpoczynku i maksymalnego tygodniowego czasu pracy i maksymalnego czasu pracy w porze nocnej. Stanowi o tym art. 17 ust. 1 dyrektywy:

„Z jednoczesnym poszanowaniem ogólnych zasad ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników państwa członkowskie mogą odstąpić od stosowania art. 3, 4, 5, 6, 8 lub 16, kiedy ze względu na szczególne cechy charakterystyczne wykonywanej działalności długość czasu pracy nie jest mierzona lub wcześniej określona, lub może być określona przez samych pracowników […]”.

B – Prawo krajowe

7. Zjednoczone Królestwo dokonało transpozycji dyrektywy 93/104/WE do systemu prawa krajowego, wydając Working Time Regulations( ) (rozporządzenie w sprawie czasu pracy, zwane dalej „WTR”). WTR weszło w życie w dniu 1 października 1998 r.

8. Artykuł 10 ust. 1 rozporządzenia WTR, który dokonuje transpozycji przepisów art. 3 dyrektywy 93/104/WE, ma następujące brzmienie:

„Każdy pełnoletni pracownik jest uprawniony do minimalnego okresu odpoczynku w ilości jedenastu nieprzerwanych godzin w okresie czasu obejmującym 24 godziny, w którym pracuje on na rzecz swojego pracodawcy”.

9. Artykuł 11 ust. 1 WTR, który dokonuje transpozycji przepisów art. 5 dyrektywy 93/104/WE odnośnie do cotygodniowych przerw w czasie pracy, ma następujące brzmienie:

„Z zastrzeżeniem przepisów ust. 2 każdy pełnoletni pracownik jest uprawniony do minimalnego nieprzerwanego okresu odpoczynku wynoszącego 24 godziny w trakcie każdych siedmiu dni, w których pracuje on na rzecz swojego pracodawcy”.

10. Poza tym Ministerstwo Handlu i Przemysłu Zjednoczonego Królestwa wydało wytyczne( ), które mają ułatwić zainteresowanym pracodawcom i pracownikom zrozumienie przepisów WTR. Odnośnie do minimalnych okresów odpoczynku dziennego i tygodniowego rozdział 5 wytycznych stanowi m.in.:

„Pracodawcy muszą umożliwić pracownikom korzystanie z okresów odpoczynku, ale nie mają obowiązku dokładania starań, aby pracownicy rzeczywiście z nich korzystali”( ).

11. Ponadto w 1999 r., zgodnie z art. 17 ust. 1 dyrektywy 93/104/WE, do rozporządzenia WTR dodano art. 20 ust. 2( ) o następującym brzmieniu:

„Jeżeli część czasu pracy pracownika jest mierzona lub wcześniej określona, lub nie może być określona przez samego pracownika, jednakże szczególne cechy charakterystyczne działalności umożliwiają pracownikowi, bez sformułowania takiego żądania przez pracodawcę, również wykonywanie pracy, której czas nie jest mierzony lub wcześniej określony, lub może być określony przez samego pracownika, przepisy art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, 2 i 7 znajdują zastosowanie jedynie do tej części czasu pracy, która jest mierzona, wcześniej określona lub nie może być określona przez samego pracownika”( ).

III – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i wnioski

12. W piśmie z dnia 21 marca 2002 r. Komisja wezwała Zjednoczone Królestwo do usunięcia uchybienia, podnosząc zarzut, iż art. 20 ust. 2 WTR w sposób niedopuszczalny wykracza poza granice odstępstwa, o którym mowa w art. 17 ust. 1 dyrektywy 93/104/WE, oraz że sposób stosowania przepisów, zalecany w wytycznych Ministerstwa Handlu i Przemysłu, jest sprzeczny z celami dyrektywy 93/104/WE.

13. Rząd Zjednoczonego Królestwa przedstawił swoje stanowisko w piśmie z dnia 31 maja 2002 r. Według rządu krajowe przepisy wykonawcze wraz z wytycznymi odpowiadają wymogom ustanowionym przez dyrektywę 93/104/WE.

14. W dniu 2 maja 2003 r. Komisja wystosowała uzasadnioną opinię, w której powtórzyła swoje zarzuty. Komisja wezwała Zjednoczone Królestwo do podjęcia niezbędnych środków w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia opinii.

15. Jednakże w piśmie z dnia 30 lipca 2003 r. rząd Zjednoczonego Królestwa podtrzymał zajęte wcześniej stanowisko.

16. W tych okolicznościach w dniu 23 listopada 2004 r. Komisja wniosła skargę na podstawie art. 226 akapit drugi WE. Początkowo Komisja wnosiła o:

– stwierdzenie, że:

1) stosując odstępstwo względem pracowników, których część czasu pracy nie jest mierzona lub wcześniej określona, lub może być określona przez samego pracownika, oraz

2) nie ustanawiając przepisów niezbędnych dla dokonania transpozycji prawa do codziennego i tygodniowego odpoczynku do prawa krajowego;

Zjednoczone Królestwo uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 17 ust. 1 dyrektywy 93/104 i art. 249 WE;

– obciążenie Zjednoczonego Królestwa kosztami postępowania.

17. W dniu 26 stycznia 2006 r. podczas rozprawy przed Trybunałem Komisja częściowo przeformułowała treść żądań. Komisja wnosi odtąd o:

– stwierdzenie, że Zjednoczone Królestwo

1) stosując odstępstwo względem pracowników, których część czasu pracy nie jest mierzona lub wcześniej określona, lub może być określona przez samego pracownika, uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 17 ust. 1 dyrektywy 93/104 oraz art. 249 WE, oraz

2) utrzymując w mocy dotyczące tej kwestii oficjalne wytyczne w dotychczasowym brzmieniu, uchybiło zobowiązaniu ciążącemu na nim na mocy art. 249 WE polegającemu na dokonaniu transpozycji prawa do codziennego i tygodniowego odpoczynku do prawa krajowego;

– obciążenie Zjednoczonego Królestwa kosztami postępowania.

18. Zjednoczone Królestwo wnosi ze swojej strony o:

– oddalenie skargi,

– obciążenie Komisji kosztami postępowania.

19. W postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi Komisja podniosła oprócz tego zarzut dotyczący obowiązującego w Zjednoczonym Królestwie uregulowania obliczania długości czasu pracy w porze nocnej, które wynika z art. 6 ust. 6 WTR i wytycznych Ministerstwa Handlu i Przemysłu. Zdaniem Komisji uregulowanie to narusza art. 8 dyrektywy 93/104/WE w związku z motywami jedenastym i dwunastym dyrektywy. Zjednoczone Królestwo zmieniło na skutek tego odpowiednie przepisy w wyznaczonym terminie( ). W świetle powyższego Komisja nie podnosi już tego zarzutu w skardze.

IV – Ocena prawna

A – W przedmiocie zarzutu pierwszego: niezgodność uregulowania art. 20 ust. 2 WTR dopuszczającego odstępstwo z art. 17 ust. 1 dyrektywy 93/104/WE

20. Pierwszy zarzut Komisji dotyczy art. 20 ust. 2 WTR w wersji z 1999 r., zgodnie z którym maksymalny tygodniowy czas pracy i maksymalny czas pracy w porze nocnej obowiązują tylko w odniesieniu do tej części czasu pracy pracownika, „która jest mierzona lub wcześniej określona, lub nie może być określona przez samego pracownika”.

21. Komisja podnosi, że przepis ten nie mieści się w granicach odstępstwa, o którym mowa w art. 17 ust. 1 dyrektywy 93/104/WE. Dopuszczone przez dyrektywę odstępstwo dotyczy mianowicie tylko tych pracowników, których cały czas pracy nie jest mierzony lub wcześniej określony, lub może być określony przez samego pracownika. Możliwość odstąpienia od stosowania przepisów dyrektywy nie dotyczy natomiast stosowania przepisów dotyczących maksymalnego tygodniowego czasu pracy i maksymalnego czasu pracy w porze nocnej ograniczonego tylko do części zakresu działalności zawodowej pracowników, jak przewiduje to art. 20 ust. 2 WTR dla przypadku, gdy tylko część czasu pracy pracownika nie jest mierzona lub wcześniej określona, lub tylko część czasu pracy może być określona przez samych pracowników.

22. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, dokonując wykładni przepisu prawa wspólnotowego, należy uwzględnić zarówno jego brzmienie, jak systematykę oraz cele uregulowania, do którego należy( ).

23. W danym przypadku zarówno z brzmienia art. 17 ust. 1 dyrektywy 93/104/WE, jak i z jego systematyki oraz z sensu i celu dyrektywy wynika, że odstępstwa od określonych w przepisach prawa wspólnotowego maksymalnego tygodniowego czasu pracy i maksymalnego czasu pracy w porze nocnej powinny być możliwe tylko wtedy, gdy ze względu na szczególne cechy charakterystyczne działalności wykonywanej przez pracownika cały czas jego pracy nie jest mierzony lub wcześniej określony, lub gdy cały czas jego pracy może być określony przez samego pracownika. Odstępstwo nie jest natomiast dopuszczalne, gdy jedynie poszczególne części czasu pracy mają wskazane cechy.

24. I tak brzmienie art. 17 ust. 1 dyrektywy 93/104/WE odwołuje się do „czasu pracy” jako całości, a nie do jego poszczególnych części. Również „wykonywana działalność”, której szczególne cechy uzasadniają uregulowanie minimalnego okresu odpoczynku dziennego i tygodniowego w drodze odstępstwa od ogólnych przepisów dyrektywy 93/104/WE, występuje w liczbie pojedynczej. Chodzi więc o całościową ocenę działalności zainteresowanych pracowników, a nie o szczególny charakter poszczególnych obowiązków składających się na tę działalność.

25. Systematyka uregulowania odstępstwa, o którym mowa w art. 17 ust. 1, potwierdza ten pogląd. I tak zgodnie z definicją tego pojęcia w art. 2 ust. 1 dyrektywy 93/104/WE pojęcie „czasu pracy” oznacza „każdy okres, podczas którego pracownik pracuje, jest do dyspozycji pracodawcy i wypełnia swe czynności [wykonuje swoją działalność] lub obowiązki [...]( )”. Raz jeszcze prawodawca odwołuje się więc do działalności pracownika rozumianej całościowo, nie rozróżniając składających się na nią elementów. Z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że w pojęciu czasu pracy chodzi o jednolitą całość, która jest określana przez ogólny charakter działalności pracownika, nie zaś przez cechy pojedynczych wykonywanych przez niego obowiązków.

26. Ten sam wniosek sugeruje cel w postaci ochrony pracowników, na który właściwie w całości ukierunkowana jest dyrektywa 93/104/WE i który został również wyraźnie przywołany w art. 17 ust. 1 dyrektywy( ).

27. Jak wyraźnie wynika zarówno z podstawy prawnej dyrektywy 93/104/WE, którą stanowi art. 118a TWE( ), jak i z jej motywów pierwszego, czwartego, siódmego i ósmego, celem dyrektywy 93/104/WE jest ustanowienie minimalnych wymogów mających poprawić warunki życia i pracy pracowników przez zbliżanie przepisów krajowych dotyczących w szczególności czasu pracy( ).

28. Ponadto, zgodnie z tymi samymi przepisami, harmonizacja na szczeblu wspólnotowym w dziedzinie organizacji czasu pracy ma na celu zapewnienie lepszej ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników, m.in. poprzez zagwarantowanie im odpowiednich minimalnych okresów odpoczynku dziennego i tygodniowego oraz odpowiednich przerw w pracy, jak również poprzez określenie maksymalnego limitu średniego tygodniowego wymiaru czasu pracy( ).

29. We Wspólnotowej Karcie Socjalnych Praw Podstawowych Pracowników( ), na którą wyraźnie powołuje się dyrektywa 93/104/WE( ), również pkt 7 stanowi, że zakończenie tworzenia rynku wewnętrznego musi prowadzić do poprawy warunków życia i pracy pracowników we Wspólnocie Europejskiej i że proces ten dotyczy czasu pracy i organizacji czasu pracy. Punkt 8 Karty stanowi, że każdy pracownik Wspólnoty Europejskiej ma prawo m.in. do (cotygodniowego) odpoczynku, którego długość powinna być stopniowo ujednolicana w państwach członkowskich, zgodnie z istniejącymi w tej dziedzinie krajowymi praktykami.

30. W tym świetle przepisy dyrektywy 93/104/WE dotyczące maksymalnego czasu pracy oraz minimalnego okresu odpoczynku postrzegane są w utrwalonym orzecznictwie jako zasady wspólnotowego prawa socjalnego o szczególnym znaczeniu, z których skorzystać powinien móc każdy pracownik, gdyż jest to wymaganie minimalne, niezbędne dla zapewnienia ochrony jego bezpieczeństwa i zdrowia( ).

31. W związku z tym odstępstwa od wymienionych zasad dotyczących czasu pracy, jak przykładowo odstępstwa, o których mowa w art. 17 ust. 1 dyrektywy 93/104/WE, należy interpretować wąsko( ). I tak zgodnie z celem w postaci ochrony bezpieczeństwa i zdrowia wszystkich objętych dyrektywą pracowników możliwość odstąpienia od stosowania przepisów dyrektywy przewidziana w art. 17 ust. 1 dyrektywy musi pozostać ograniczona do przypadków, w których z powodu szczególnych cech charakterystycznych działalności wykonywanej przez pracownika cały czas pracy, a nie jedynie jego części, nie jest mierzony lub wcześniej określony, lub w których cały czas pracy może być określany przez samych zainteresowanych pracowników.

32. Jeżeli możliwość odstępowania od stosowania przepisów dyrektywy, o której mowa w art. 17 ust. 1 dyrektywy 93/104/WE, istniałaby również w tych przypadkach, w których tylko część czasu pracy pracownika jest mierzona lub wcześniej określona, lub może być określona przez samych pracowników, powstałoby niebezpieczeństwo obejścia określonego w prawie wspólnotowym maksymalnego tygodniowego czasu pracy i maksymalnego czasu pracy w porze nocnej. W takich przypadkach mianowicie dopuszczalny maksymalny tygodniowy czas pracy i czas pracy w porze nocnej mógłby zostać całkowicie lub w dużej mierze wykorzystany już w ramach tej części działalności zainteresowanych pracowników, w stosunku do której czas pracy jest mierzony, wcześniej określony lub nie może być określony przez samego pracownika. W celu wykonania pozostałych obowiązków, w przypadku których z powodu szczególnych cech charakterystycznych wykonywanej działalności nie można zmierzyć czasu pracy lub określić go wcześniej, lub w przypadku których zainteresowany pracownik może sam określić swój czas pracy, pracownik musiałby wtedy, być może, przekraczać maksymalny tygodniowy czas pracy i maksymalny czas pracy w porze nocnej.

33. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że zakres zastosowania art. 20 ust. 2 rozporządzenia WTR wykracza poza granice odstępstwa, o którym mowa w art. 17 ust. 1 dyrektywy 93/104/WE, i tym samym narusza ten przepis prawa wspólnotowego.

34. W odpowiedzi na skargę Zjednoczone Królestwo przyznało, że art. 20 ust. 2 WTR „nie jest niezbędny dla prawidłowej transpozycji art. 17 ust. 1 dyrektywy 93/104/WE”, i zgodziło się na uchylenie tego przepisu krajowego. Podczas rozprawy przed Trybunałem wykazano poza tym, że w Zjednoczonym Królestwie trwa właśnie proces legislacyjny mający na celu przyjęcie rozporządzenia zmieniającego WTR, a jego wejście w życie ma przypuszczalnie nastąpić w dniu 6 kwietnia 2006 r.

35. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wystąpienie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego powinno być jednak oceniane w odniesieniu do sytuacji mającej miejsce w odnośnym państwie członkowskim w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, a zmiany, które nastąpiły w okresie późniejszym, nie mogą być uwzględnione przez Trybunał. Sama zapowiedź zmiany prawa krajowego lub przepisów wykonawczych jest w związku z tym niewystarczająca( ).

36. Zatem w odnośnym momencie uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego nadal występowało. W związku z tym na obecnym etapie postępowania należy zatem uwzględnić pierwszy zarzut Komisji.

37. Podczas rozprawy przed Trybunałem Komisja zapowiadała rozważenie wycofania pierwszego zarzutu, gdy tylko rozporządzenie zmieniające WTR, mające na celu uchylenie art. 20 ust. 2 WTR, wejdzie w życie. Jeżeli doszłoby do takiego częściowego cofnięcia skargi, przedmiot postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ograniczałby się od tego momentu tylko do drugiego zarzutu Komisji, któremu poświęcone są poniższe rozważania.

B – W przedmiocie zarzutu drugiego: brak ustanowienia odpowiednich przepisów mających na celu transpozycję prawa do minimalnego okresu odpoczynku dziennego i tygodniowego do prawa krajowego

38. W ramach drugiego zarzutu Komisja podnosi, że Zjednoczone Królestwo uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 249 WE związanym z transpozycją prawa do minimalnego okresu odpoczynku dziennego i tygodniowego, utrzymując w mocy oficjalne wytyczne w ich dotychczasowym brzmieniu. Zarzut ten dotyczy wytycznych Ministerstwa Handlu i Przemysłu, które stanowią, że pracodawcy muszą umożliwić pracownikom korzystanie z okresów odpoczynku, ale nie mają obowiązku dokładania starań, aby pracownicy rzeczywiście z nich korzystali.

39. Zanim dokonam oceny tego zarzutu, rozważę najpierw kwestię jego dopuszczalności.

1. Dopuszczalność

40. Zdaniem Zjednoczonego Królestwa drugi zarzut jest niedopuszczalny z dwóch powodów.

a) W przedmiocie zarzutu rozszerzenia przedmiotu sporu

41. Po pierwsze Zjednoczone Królestwo zarzuca Komisji rozszerzenie przedmiotu sporu w trakcie postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 226 WE. Zjednoczone Królestwo podnosi zarzut, że Komisja wykracza w skardze poza przedmiot uzasadnionej opinii. I tak drugi zarzut podniesiony w uzasadnionej opinii ogranicza się do wytycznych Ministerstwa Handlu i Przemysłu. W skardze zaś Komisja podnosi dalej idący ogólny zarzut dotyczący nieprzyjęcia odpowiednich przepisów dla zapewnienia w praktyce pełnej i skutecznej transpozycji dyrektywy 93/104/WE, nie nawiązując przy tym do początkowego ograniczenia zarzutu do wytycznych.

42. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przedmiot skargi na podstawie art. 226 WE jest ograniczony poprzez przewidziane w tym przepisie postępowanie poprzedzające wniesienie skargi w ten sposób, że skarga musi być oparta na tych samych uzasadnieniu i zarzutach co uzasadniona opinia. Zarzut, który nie został podniesiony w tej opinii, jest zatem niedopuszczalny na etapie postępowania przed Trybunałem( ).

43. Nie można jednak wyciągać z tego wniosku, że w każdym przypadku musi występować całkowita zbieżność pomiędzy brzmieniem zarzutów podniesionych w wezwaniu do usunięcia uchybienia, sentencji uzasadnionej opinii i wnioskach skargi, o ile przedmiot sporu nie został rozszerzony lub zmieniony( ).

44. W danym przypadku, w pkt 22 uzasadnionej opinii Komisja wyjaśnia, że nie podnosi zarzutów dotyczących przepisów WTR jako takich, które dokonują transpozycji art. 3 i 5 dyrektywy 93/104/WE dotyczących minimalnego okresu odpoczynku dziennego i tygodniowego. Jednakże praktyka, do której powstania przyczyniły się w szczególności wytyczne Ministerstwa Handlu i Przemysłu, nie jest zgodna z dyrektywą 93/104/WE. W pkt 23 uzasadnionej opinii Komisja doszła zatem do wniosku, że stanowisko, które Zjednoczone Królestwo zajęło w wytycznych, jest niezgodne z celem dyrektywy i tym samym należy zmienić brzmienie wytycznych. Na koniec, w pkt 27 uzasadnionej opinii, Komisja podkreśliła, że zgodnie z art. 249 WE dyrektywa jest wiążąca dla wszystkich państw członkowskich, do których jest kierowana odnośnie do celu, który należy osiągnąć. Odpowiednio państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność za to, aby prawa gwarantowane przez dyrektywę 93/104/WE, mianowicie prawo do minimalnego okresu odpoczynku dziennego i tygodniowego, zostały przyznane i były wykorzystywane( ). Sama transpozycja dyrektywy nie jest wystarczająca. Wytyczne mogą mianowicie prowadzić do powstania praktyki niezgodnej z dyrektywą 93/104/WE.

45. W pkt 25 skargi Komisja ponownie wskazuje na transpozycję art. 3 i 5 dyrektywy 93/104/WE poprzez art. 10 i 11 WTR. Następnie Komisja cytuje odpowiedni zapis w wytycznych i rozwija jeszcze raz w pkt 26 skargi argument, że jej zdaniem wytyczne mogłyby zachęcać do praktyki, która nie odpowiada wymogom ustanowionym przez dyrektywę 93/104/WE, jak również mogłyby taką praktykę wspierać. Podsumowując, w pkt 29 skargi Komisja wnioskuje, że praktyka przedstawiana w wytycznych jest niezgodna z zobowiązaniem do pełnej i skutecznej transpozycji dyrektywy 93/104/WE, ponieważ zgodnie z art. 249 WE oczywiste jest, że państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność za to, aby prawa gwarantowane przez dyrektywę 93/104/WE, mianowicie prawo do minimalnego okresu odpoczynku dziennego i tygodniowego, zostały skutecznie przyznane i były wykorzystywane( ).

46. W świetle powyższego należy stwierdzić, że w danym przypadku Komisja, rozszerzając przedmiot sporu, w żaden sposób nie naruszyła prawa do obrony Zjednoczonego Królestwa. Jeżeli chodzi o drugi zarzut, Komisja opiera swoją skargę raczej na tym samym uzasadnieniu co w uzasadnionej opinii. Nie podnosząc na żadnym z etapów postępowania zarzutów przeciwko samej transpozycji dyrektywy 93/104/WE przez przepisy WTR, Komisja podnosi, i to zarówno w uzasadnionej opinii, jak i w skardze, zarzut dotyczący jedyniepraktyki zalecanej przez organ krajowy w wytycznych Ministerstwa Handlu i Przemysłu.

b) W przedmiocie zarzutu nieokreśloności skargi

47. Ponadto Zjednoczone Królestwo podnosi zarzut nieokreśloności skargi. Zamiast wskazywać jedynie na spoczywające na państwach członkowskich ogólne zobowiązanie wynikające z art. 249 WE, w niniejszym przypadku, w którym chodzi o nieprawidłową transpozycję dyrektywy, zdaniem Zjednoczonego Królestwa, Komisja powinna była jasno i szczegółowo określić dziedziny, w których postrzega transpozycję dyrektywy 93/104/WE jako nieprawidłową.

48. Z art. 38 § 1 lit. c) regulaminu Trybunału i odnośnego orzecznictwa wynika, że skarga powinna zawierać przedmiot sporu i zwięzłe przedstawienie zarzutów, zaś przedstawienie to musi być wystarczająco jasne i wyraźne, by umożliwić stronie skarżącej przygotowanie obrony, a Trybunałowi – przeprowadzenie kontroli( ).

49. W niniejszym przypadku w skardze, jak również już w uzasadnionej opinii, Komisja wyraźnie uczyniła wytyczne Ministerstwa Handlu i Przemysłu przedmiotem swego drugiego zarzutu( ). Istotę jej zarzutu, który szczególnie jasno wynika z pkt 25 i 30 skargi, stanowi sygnalizowanie pracodawcom, że nie jest konieczne, aby ci ostatni zapewniali również rzeczywiste korzystanie przez pracowników z gwarantowanych im okresów odpoczynku; zamiast tego wystarcza, jeżeli pracodawcy jedynie nie uniemożliwiają pracownikom, którzy chcą korzystać z okresów odpoczynku, korzystania z nich.

50. W tej sytuacji Komisja dostatecznie skonkretyzowała, gdzie postrzega podnoszone przez nią uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego.

51. To, że w skardze Komisja powołuje się jedynie na art. 249 WE, a nie żąda choćby wydania orzeczenia w sprawie uchybienia przez Zjednoczone Królestwo zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 3 i 5 dyrektywy 93/104/WE, jest w tym kontekście nieszkodliwe, gdyż postępowanie o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ma na celu stwierdzenie przez Trybunał, że państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy traktatuWE (art. 226 akapit pierwszy WE i art. 228 ust. 1 WE). W przypadku niedokonania transpozycji lub niewłaściwej transpozycji dyrektywy uchybienie zobowiązaniom ciążącym na państwie członkowskim polega na naruszeniu art. 249 akapit trzeci WE. Również na ten przepis Komisja powołała się w swojej skardze.

52. Oczywiście ze skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego musi wynikać, których przepisów dyrektywy, zdaniem Komisji, nie transponowano lub które przepisy dyrektywy transponowano niewłaściwie, naruszając art. 249 akapit trzeci WE. W sensowny sposób powinno to nastąpić poprzez wyraźne wymienienie w skardze kwestionowanych przepisów. Nie stanowi to jednak żadnego wymogu formalnego sensu stricto, gdyż – jak już wspomniano – przedstawienie przedmiotu sporu i zarzutów musi być jedynie dostatecznie jasne i wyraźne, by umożliwić państwu członkowskiemu przygotowanie się do obrony, a Trybunałowi – przeprowadzenie kontroli. Do spełnienia tych wymagań wystarcza w danym przypadku wskazanie przez Komisję niewłaściwej „transpozycji prawa do dziennego i tygodniowego odpoczynku”, które nastąpiło zarówno w skardze, jak i w jej uzasadnieniu. Poza tym Komisja w różnych fragmentach swojej skargi powołuje się wyraźnie na art. 3 i 5 dyrektywy 93/104/WE( ).

c) Wniosek częściowy

53. W związku z tym, w odniesieniu do drugiego zarzutu, skarga jest zatem dopuszczalna.

2. W przedmiocie zasadności skargi

54. Drugi zarzut podnoszony przez Komisję jest uzasadniony, jeżeli sporny zapis w rozdziale 5 wytycznych Ministerstwa Handlu i Przemysłu stanowi uchybienie zobowiązaniu, które ciąży na państwach członkowskich na mocy art. 3 i 5 dyrektywy 93/104/WE w związku z art. 249 akapit trzeci WE.

55. Spór między stronami dotyczy w istocie tego, czy w świetle art. 3 i 5 dyrektywy 93/104/WE dostateczną transpozycję tych przepisów stanowi uregulowanie, które zainteresowanym pracownikom jedynie przyznaje prawo do dziennego i tygodniowego odpoczynku lub czy państwa członkowskie muszą nałożyć na pracodawców wykraczające ponad to zobowiązanie do zagwarantowania rezultatu, w postaci zobowiązania ich do dołożenia starań, aby pracownicy rzeczywiście korzystali z okresów odpoczynku.

a) Główne argumenty stron

56. Z brzmienia art. 3 i 5 dyrektywy 93/104/WE Zjednoczone Królestwo wywodzi w szczególności, że pracownikom należy jedynie przyznać prawo do dziennych i tygodniowych okresów odpoczynku („ensure that […] every worker is entitled to […]”), jednakże pracodawcy nie muszą dokładać starań, aby pracownicy rzeczywiście korzystali z okresów odpoczynku. W przeciwieństwie do innych przepisów dyrektywy z wymienionych przepisów nie wynika zobowiązanie do zagwarantowania rezultatu. Nie można żądać od pracodawców, by zmuszali pracowników do rzeczywistego korzystania z przysługujących im okresów odpoczynku. W tym sensie wytyczne Ministerstwa Handlu i Przemysłu wyjaśniają jedynie, gdzie kończy się zakres odpowiedzialności pracodawców.

57. Celem porównania Zjednoczone Królestwo wskazuje na maksymalny tygodniowy czas pracy i czas pracy w porze nocnej określone w art. 6 ust. 2 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 93/104/WE, w których wybrano sformułowanie silniej akcentujące rezultat („ensure that […] does not exceed […]”) niż w odnośnych art. 3 i 5 dyrektywy 93/104/WE. Zjednoczone Królestwo przywołuje poza tym analogię do uregulowania urlopu macierzyńskiego w art. 8 dyrektywy 92/85/EWG( ), w którego obu ustępach również rozróżnia się między uprawnieniem i zobowiązaniem do zagwarantowania rezultatu, przy czym odnośnie do samego uprawnienia, którego dotyczy ust. 1 tego przepisu, występuje ponownie sformułowanie „entitled to”.

58. Komisja sprzeciwia się tym argumentom Zjednoczonego Królestwa opartym na brzmieniu i systematyce przepisów i wskazuje pod tym względem w szczególności na niejednolitość sformułowań, którą można stwierdzić nie tylko pomiędzy różnymi wersjami językowymi, lecz także w poszczególnych wersjach językowych. Zgodnie ze stanowiskiem Komisji z art. 249 WE dla państw członkowskich wynika oczywista odpowiedzialność za to, aby prawa gwarantowane przez dyrektywę 93/104/WE, mianowicie prawo do minimalnego okresu odpoczynku dziennego i tygodniowego, zostały skutecznie przyznane i były wykorzystywane. Pracodawcy muszą zapewnić to w drodze odpowiedniej organizacji zakładu pracy.

59. Komisji uważa, że sporny rozdział 5 wytycznych Ministerstwa Handlu i Przemysłu zachęca pracodawców do praktyki, która nie jest wystarczająca z punktu widzenia wymogów dyrektywy 93/104/WE. Pracodawcom sugeruje się jej zdaniem, że nie muszą oni zagwarantować, aby ich pracownicy również rzeczywiście korzystali z przyznanych im okresów odpoczynku; wytyczne co najmniej zniechęcają pracodawców do tego.

b) Ocena

60. Zgodnie z art. 3 i 5 dyrektywy 93/104/WE państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia każdemu pracownikowi minimalnego czasu odpoczynku w wymiarze 11 nieprzerwanych godzin, w okresie obejmującym 24 godziny oraz w siedmiodniowym okresie pracy minimalnego nieprzerwanego okresu odpoczynku w wymiarze 24 godzin łącznie z odpoczynkiem dziennym w wymiarze 11 godzin, określonym w art. 3.

61. Ponadto ani brzmienie art. 3 i 5, ani systematyka dyrektywy 93/104/WE nie zawierają jednak bliższych wskazań, jakie konkretnie wymagania państwa członkowskie mają postawić pracodawcom, aby skutecznie osiągnąć cel prawa wspólnotowego polegający na zapewnieniu minimalnego dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku.

62. W zależności od wersji językowej, jak również w poszczególnych wersjach językowych, sformułowanie rożnych przepisów dyrektywy 93/104/WE jest bardzo niejednolite. I tak wprawdzie w wersji angielskiej w art. 3, 4, 5 i 7 stosowane jest generalnie wyrażenie „is entitled to”, co można zinterpretować w sensie samego uprawnienia pracownika. W wersjach językowych: francuskiej, włoskiej i portugalskiej w tych samych artykułach użyte zostało pojęcie „bénéficie” (język francuski), „benefici” (język włoski), „beneficiem” (język portugalski), które można przetłumaczyć na język niemiecki jako „genießen” (korzystać) lub „zugute kommen” (odnosić korzyść) i w konsekwencji można je również interpretować w sensie zobowiązania zagwarantowania rezultatu. W innych wersjach językowych z kolei nawet w różnych przepisach dotyczących okresów odpoczynku (art. 3, 4, 5 i 7) ani razu nie zastosowano jednolitej terminologii. I tak przykładowo niemiecka wersja językowa art. 3, 4 i 5 zawiera wyrażenie „gewährt wird” (jest zapewniony), zaś w art. 7 – „erhält” (jest przyznany). W hiszpańskiej wersji językowej w art. 3 i 5 używa się pojęcia „disfruten”, podczas gdy w art. 4 – „tengan derecho a disfrutar”, a w art. 7 – „dispongan”. Podobnie niejednolicie w niderlandzkiej wersji językowej art. 3 i 5 używa się słowa „genieten”, jednak w art. 4 słowa „hebben”, a w art. 7 wyrażenia „wordt toegekend”.

63. Biorąc pod uwagę tę ogólną niejednorodność leksykalną, można wyjaśnić, że celem określenia maksymalnego tygodniowego czasu pracy i maksymalnego czasu pracy w porze nocnej dyrektywa 93/104/WE nie odwołuje się w art. 6 ust. 2 i art. 8 ust. 1 do tych samych sformułowań co w przypadku określenia minimalnego okresu odpoczynku. I tak od państw członkowskich wymaga się podjęcia niezbędnych środków, by tygodniowy czas pracy i czas pracy w porze nocnej „nie przekracza[ł]” określonego odpowiednio czasu maksymalnego( ).

64. Wbrew stanowisku Zjednoczonego Królestwa z danego wyboru słowa nie wynika żadna różnica jakościowa między wytycznymi zawartymi w art. 6 i 8 dyrektywy 93/104/WE z jednej strony i spornych art. 3 i 5 z drugiej strony. Przeciwko takiej różnicy przemawia w szczególności motyw ósmy dyrektywy 93/104/WE, w którym jednym tchem w odniesieniu do tego samego celu wymienione zostały minimalne okresy odpoczynku i maksymalny czas pracy: oba mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa i zdrowia pracowników.

65. W świetle tego celu dyrektywy( ) należy również ostatecznie ustalić zakres zobowiązań spoczywających na państwach członkowskich na mocy art. 3 i 5 dyrektywy 93/104/WE w dziedzinie minimalnych okresów odpoczynku dziennego i tygodniowego. Jak już wspomniano( ), zarówno przepisy dotyczące maksymalnego czasu pracy, jak i przepisy dotyczące minimalnych okresów odpoczynku postrzegane są w utrwalonym orzecznictwie jako zasady wspólnotowego prawa socjalnego o szczególnym znaczeniu, z których powinien móc skorzystać każdy pracownik, gdyż jest to wymaganie minimalne, niezbędne dla zapewnienia ochrony jego bezpieczeństwa i zdrowia pracowników( ). Ważne jest bowiem zapewnienie pełnej skuteczności uprawnień przyznanych pracownikom przez dyrektywę 93/104/WE, co wiąże się nierozerwalnie z obowiązkiem państw członkowskich w zakresie zagwarantowania przestrzegania każdego z minimalnych wymogów ustalonych w tej dyrektywie( ).

66. Aby osiągnąć skuteczną ochronę bezpieczeństwa i zdrowia pracowników, konieczne jest, by przewidziane dla pracowników minimalne okresy odpoczynku zostały im rzeczywiście przyznane( ). Wymaga to w szczególności, by pracodawca stworzył swoim pracownikom sytuację, w której ewentualny faktyczny przymus nie powstrzymuje ich od rzeczywistego korzystania z przysługujących im okresów odpoczynku( ).

67. Z pewnością w normalnym przypadku będzie to niewspółmierne, jeśli w ogóle nie niemożliwe, aby wymagać od pracodawcy, by zmuszał swoich pracowników do korzystania z przysługujących im okresów odpoczynku. Przyznała to również Komisja podczas rozprawy. W tym zakresie Zjednoczone Królestwo trafnie wskazuje, że również z praktycznych względów odpowiedzialność pracodawców za przestrzeganie okresów odpoczynku nie może być nieograniczona.

68. Jednakże w żadnym razie pracodawca nie może ograniczyć się do roli pasywnej i zapewniać jedynie okresy odpoczynku tym pracownikom, którzy wyraźnie ich żądają i w razie konieczności dochodzą ich przed sądem. Nie tylko ryzyko procesu sądowego, lecz również niebezpieczeństwo narażenia się w zakładzie pracy na niechęć z samego tylko powodu domagania się okresów odpoczynku mogłoby znacznie utrudniać efektywne korzystanie przez pracowników z tych praw przyznanych im celem ochrony ich bezpieczeństwa i zdrowia.

69. Pracodawca jest raczej zobowiązany do aktywnego dokładania starań, by w zakładzie pracy powstała taka atmosfera, w której rzeczywiście przestrzegane są minimalne okresy odpoczynku ustanowione przez przepisy prawa wspólnotowego. Niewątpliwie wymaga to po pierwsze, by w ramach obecnej organizacji zakładu w ogóle zostały przewidziane odpowiednie czasy pracy i okresy wypoczynku. Ponadto w zakładzie pracy również w praktyce musi być oczywiste, że prawo pracowników do okresów odpoczynku istnieje nie tylko na papierze, lecz rzeczywiście może być egzekwowane. W szczególności nie może istnieć żaden faktyczny nacisk, który mógłby powstrzymać pracowników od rzeczywistego korzystania z okresów wypoczynku. Jest przy tym mało istotne, czy nacisk taki pochodzi od pracodawcy – przykładowo poprzez ustalone przez niego wymagania w zakresie wydajności – czy też wynika z tego, że część pracowników pozwala na to, by przysługujące im okresy odpoczynku minęły niewykorzystane i w ten sposób w stosunku do innych pracowników powstaje pewien rodzaj nacisku ze strony grupy, by postąpili w ten sam sposób.

70. W świetle tych rozważań sporny fragment wytycznych Ministerstwa Handlu i Przemysłu jest co najmniej niezrozumiały. Wprawdzie pierwsza część zdania trafnie daje wyraz zobowiązaniu pracodawców do zapewniania, aby pracownicy mogli korzystać z okresów odpoczynku. Jednakże w drugiej części zdania dodano, że pracodawcy nie są zobowiązani do dokładania starań, aby pracownicy również rzeczywiście z nich korzystali. Gdy czyta się te dyspozycje łącznie – również łącznie z dalszą treścią wytycznych( ) – nie można w każdym razie wykluczyć, że wytyczne mogą zachęcać pracodawców do biernego zachowania, które byłoby niezgodne z celami dyrektywy 93/104/WE. Mogłoby raczej powstać wrażenie, że już takie zachowanie jest wystarczające, by postępować zgodnie z prawem. Jednakże jak już wspomniano, rola przypisana pracodawcom nie może ograniczać się do takiego biernego zachowania, lecz musi obejmować obowiązek stworzenia atmosfery pracy, zachęcającej pracowników do korzystania z przysługujących im okresów odpoczynku.

71. Przyjmując wspomniany, co najmniej niezrozumiały fragment wytycznych Ministerstwa Handlu i Przemysłu, w konsekwencji Zjednoczone Królestwo uchybiło swojemu zobowiązaniu do podjęcia niezbędnych kroków celem zapewnienia pracownikom minimalnych okresów odpoczynku dziennego i tygodniowego w rozumieniu art. 3 i 5 dyrektywy 93/104/WE.

72. Nie podważa tego okoliczność, że wytyczne mogą mieć dla pracodawców i pracowników charakter zalecenia i tym samym nie są prawnie wiążące( ), gdyż – jak orzekł już Trybunał – każde działanie organu władzy publicznej państwa członkowskiego, również środek niemający charakteru bezwzględnie obowiązującego, może wywierać wpływ na postępowanie obywateli tego państwa i uniemożliwiać tym samym osiągnięcie celów Wspólnoty( ). Dotyczy to również osiągnięcia celów dyrektywy, która zgodnie z art. 249 akapit trzeci WE jest wiążąca dla wszystkich państw członkowskich, do których jest kierowana.

73. Zobowiązanie państwa członkowskiego nie wyczerpuje się przy tym również w spoczywającym na władzy ustawodawczej zobowiązaniu do prawidłowej transpozycji dyrektywy do prawa krajowego. Biorąc pod uwagę ogólne zobowiązanie państw członkowskich do lojalności zgodnie z art. 10 WE, obejmuje ono raczej także obowiązek spoczywający na wszystkich organach władzy publicznej, by zapewnić zgodne z prawem wspólnotowym stosowanie prawa krajowego( ). Państwo członkowskie nie może powodować, poprzez niezrozumiałe zalecenia organów władzy publicznej, powstania niebezpieczeństwa, iż praktyczne stosowanie jego prawa krajowego jest niezgodne z celami dyrektywy.

74. Z powyższych powodów należy uwzględnić również drugi zarzut podnoszony przez Komisję.

V – Koszty

75. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu Trybunału stronę przegrywającą sprawę należy na żądanie strony przeciwnej obciążyć kosztami postępowania. Ponieważ Komisja wystąpiła z odnośnym wnioskiem, a Zjednoczone Królestwo przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania( ).

VI – Wnioski

76. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi orzec, co następuje:

1) Przyjmując

– w sprzeczności z art. 17 ust. 1 dyrektywy przepis art. 20 ust. 2 Working Time Regulations w brzmieniu z dnia 17 grudnia 1999 r., zgodnie z którym w przypadkach, gdy tylko część czasu pracy jest mierzona lub wcześniej określona, lub nie może być określona przez samych pracowników, maksymalny tygodniowy czas pracy i maksymalny czas pracy w porze nocnej znajdują zastosowanie tylko odnośnie do tej części czasu pracy, oraz

– utrzymując w mocy, wbrew celowi art. 3 i 5 dyrektywy, oficjalne wytyczne do Working Time Regulations, zgodnie z którymi pracodawcy muszą jedynie zagwarantować, by pracownicy mogli korzystać z dziennych i tygodniowych okresów odpoczynku, nie są jednak zobowiązani do dokładania starań, aby pracownicy również z nich korzystali,

Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 249 akapit trzeci WE dotyczącym transpozycji dyrektywy Rady 93/104/WE z dnia 23 listopada 1993 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu.

2) Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostaje obciążone kosztami postępowania.