OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ANTHONY’EGO MICHAELA COLLINSA

przedstawiona w dniu 15 grudnia 2022 r.( )

Sprawy połączone C‑615/20 i C‑671/20

Prokuratura Okręgowa w Warszawie

przeciwko

YP i in. (C‑615/20),

M.M. (C‑671/20)

[wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Sąd Okręgowy w Warszawie (Polska)]

Odesłanie prejudycjalne – Państwo prawne – Skuteczna ochrona prawna w dziedzinach objętych prawem Unii – Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Niezawisłość sędziowska – Zezwolenie na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej i zawieszenie go w czynnościach służbowych przez Izbę Dyscyplinarną Sądu Najwyższego (Polska) – Zakaz badania przez sądy krajowe umocowania sądów i trybunałów lub oceny zgodności z prawem powołania sędziego i wynikającego z tego powołania uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości – Pierwszeństwo prawa Unii – Obowiązek lojalnej współpracy – Zasady pewności prawa i powagi rzeczy osądzonej





Spis treści





I. Wprowadzenie

II. Ramy prawne – prawo polskie

A. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej

B. Zmieniona ustawa o Sądzie Najwyższym

C. Prawo o ustroju sądów powszechnych w zmienionym brzmieniu

D. Ustawa o KRS

E. Kodeks postępowania karnego

III. Okoliczności postępowań głównych i pytania prejudycjalne

A. Sprawa C615/20

B. Sprawa C671/20

IV. W przedmiocie postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości

V. Ocena

A. Dopuszczalność

B. Co do istoty

1. Uwagi wstępne

2. W przedmiocie pytań pierwszego, drugiego i trzeciego w sprawie C615/20

3. W przedmiocie pytania drugiego w sprawie C671/20

4. W przedmiocie pytania czwartego w sprawie C615/20 i pytań pierwszego, trzeciego i czwartego w sprawie C671/20

VI. Wnioski





I. Wprowadzenie

1. Niniejsze wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą zagadnień związanych ze zgodnością z prawem Unii pewnych aspektów niedawnej reformy polskiego systemu sądownictwa. Odnoszą się one do wydanego przez Izbę Dyscyplinarną Sądu Najwyższego (Polska)( ) zezwolenia na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej i zawieszenia go w czynnościach służbowych, przez co ów sędzia został odsunięty od orzekania w niektórych sprawach karnych, które zostały mu przydzielone. Sąd odsyłający( ) zwraca się w tym kontekście do Trybunału Sprawiedliwości o dokonanie wykładni art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej( ), a także zasad pierwszeństwa prawa Unii, lojalnej współpracy( ) i pewności prawa. Gdyby Trybunał Sprawiedliwości podważył w świetle prawa Unii zgodność z prawem uprawnienia Izby Dyscyplinarnej do wydawania tych zezwoleń, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy takie stwierdzenie w jakikolwiek sposób przekłada się na obsadę sądu, przed którym toczy się postępowanie karne.

II. Ramy prawne – prawo polskie

A. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej

2. W myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zwanej dalej „Konstytucją RP”):

„Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”.

3. Zgodnie z art. 144 ust. 2 i 3 Konstytucji RP:

„2. Akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem.

3. Przepis ust. 2 nie dotyczy:

[…]

17) powoływania sędziów;

[…]”.

4. Artykuł 179 Konstytucji RP ma następujące brzmienie:

„Sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa [zwanej dalej »KRS«], na czas nieoznaczony”.

5. Zgodnie z art. 180 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie są nieusuwalni.

6. W myśl art. 181 Konstytucji RP:

„Sędzia nie może być, bez uprzedniej zgody sądu określonego w ustawie, pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności. Sędzia nie może być zatrzymany lub aresztowany, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa, jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzymaniu niezwłocznie powiadamia się prezesa właściwego miejscowo sądu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego”.

7. Artykuł 187 Konstytucji RP stanowi:

„1. [KRS] składa się z:

1) Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Ministra Sprawiedliwości, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego [Polska] i osoby powołanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej.

2) piętnastu członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych,

3) czterech członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz dwóch członków wybranych przez Senat spośród senatorów.

[…]

3. Kadencja wybranych członków [KRS] trwa cztery lata.

4. Ustrój, zakres działania i tryb pracy [KRS] oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa”.

8. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP:

„Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne”.

B. Zmieniona ustawa o Sądzie Najwyższym

9. Artykuł 27 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2018 r., poz. 5), w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 20 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 190, zwaną dalej „ustawą zmieniającą”) (zwanej dalej „zmienioną ustawą o Sądzie Najwyższym”), stanowi:

„Do właściwości Izby Dyscyplinarnej należą sprawy:

[…]

1a) o zezwolenie na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej lub tymczasowe aresztowanie sędziów, asesorów sądowych, prokuratorów i asesorów prokuratury.

[…]”.

C. Prawo o ustroju sądów powszechnych w zmienionym brzmieniu

10. Artykuł 41b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2001 r., poz. 98) stanowi:

„§ 1. Organem właściwym do rozpatrzenia skargi lub wniosku, dotyczących działalności sądu, jest prezes sądu.

[…]

§ 3. Organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności prezesa sądu rejonowego jest prezes sądu okręgowego, działalności prezesa sądu okręgowego – prezes sądu apelacyjnego, a działalności prezesa sądu apelacyjnego – [KRS]”.

11. Artykuł 42a tej ustawy w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą (zwanej dalej „p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu”) brzmi następująco:

„§ 1. W ramach działalności sądów lub organów sądów niedopuszczalne jest kwestionowanie umocowania sądów i trybunałów, konstytucyjnych organów państwowych oraz organów kontroli i ochrony prawa.

§ 2. Niedopuszczalne jest ustalanie lub ocena przez sąd powszechny lub inny organ władzy zgodności z prawem powołania sędziego lub wynikającego z tego powołania uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości”.

12. Zgodnie z art. 47a § 1 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu sprawy są przydzielane sędziom i asesorom sądowym losowo. Stosownie do art. 47b § 1 tej ustawy zmiana składu sądu może nastąpić tylko w przypadku niemożności rozpoznania sprawy w dotychczasowym składzie albo długotrwałej przeszkody w rozpoznaniu sprawy w dotychczasowym składzie. W takim wypadku do ponownego przydziału sprawy stosuje się przepis art. 47a. W art. 47b § 3 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu uściślono, że decyzje w sprawach, o których mowa w §§ 1 i 2, podejmuje prezes sądu albo upoważniony przez niego sędzia.

13. Artykuł 80 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu stanowi, że:

„§ 1. Sędzia nie może być zatrzymany ani pociągnięty do odpowiedzialności karnej bez zezwolenia właściwego sądu dyscyplinarnego. Nie dotyczy to zatrzymania w razie ujęcia sędziego na gorącym uczynku przestępstwa, jeżeli zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. Do czasu wydania uchwały zezwalającej na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej wolno podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki.

[…]

§ 2c. Sąd dyscyplinarny wydaje uchwałę zezwalającą na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej, jeżeli zachodzi dostatecznie uzasadnione podejrzenie popełnienia przez niego przestępstwa. Uchwała zawiera rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej wraz z uzasadnieniem.

§ 2d. Sąd dyscyplinarny rozpoznaje wniosek o zezwolenie na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej w terminie czternastu dni od dnia jego wpłynięcia do sądu dyscyplinarnego”.

14. Zgodnie z art. 107 § 1 omawianej ustawy:

„Sędzia odpowiada dyscyplinarnie za przewinienia służbowe (dyscyplinarne), w tym za:

[…]

3) działania kwestionujące istnienie stosunku służbowego sędziego, skuteczność powołania sędziego, lub umocowanie konstytucyjnego organu Rzeczypospolitej Polskiej;

[…]”.

15. W myśl art. 110 § 2a p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu:

„Do rozpoznawania spraw, o których mowa w art. 37 § 5 i art. 75 § 2 pkt 3, właściwy miejscowo jest sąd dyscyplinarny, w okręgu którego pełni służbę sędzia objęty postępowaniem. W sprawach, o których mowa w art. 80 i art. 106zd, orzeka w pierwszej instancji Sąd Najwyższy w składzie jednego sędziego Izby Dyscyplinarnej, a w drugiej instancji – Sąd Najwyższy w składzie trzech sędziów Izby Dyscyplinarnej”.

16. Artykuł 129 tej ustawy stanowi:

„§ 1. Sąd dyscyplinarny może zawiesić w czynnościach służbowych sędziego, przeciwko któremu wszczęto postępowanie dyscyplinarne lub o ubezwłasnowolnienie, a także jeżeli wydaje uchwałę zezwalającą na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej.

§ 2. Jeżeli sąd dyscyplinarny wydaje uchwałę zezwalającą na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, z urzędu zawiesza sędziego w czynnościach służbowych.

§ 3. Sąd dyscyplinarny, zawieszając sędziego w czynnościach służbowych, obniża w granicach od 25% do 50% wysokość jego wynagrodzenia na czas trwania tego zawieszenia; nie dotyczy to osób, w stosunku do których wszczęto postępowanie o ubezwłasnowolnienie.

§ 3a. Jeżeli sąd dyscyplinarny wydaje uchwałę zezwalającą na pociągnięcie sędziego w stanie spoczynku do odpowiedzialności karnej za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, z urzędu obniża w granicach od 25% do 50% wysokość jego uposażenia na czas trwania postępowania dyscyplinarnego.

§ 4. Jeżeli postępowanie dyscyplinarne zostało umorzone lub zakończyło się uniewinnieniem, dokonuje się wyrównania wszystkich składników wynagrodzenia albo uposażenia do pełnej wysokości”.

D. Ustawa o KRS

17. Zgodnie z art. 9a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2011 r., nr 126, poz. 714), ze zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3) (zwanej dalej „ustawą o KRS”):

„1. Sejm wybiera spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych piętnastu członków [KRS] na wspólną czteroletnią kadencję.

2. Dokonując wyboru, o którym mowa w ust. 1, Sejm, w miarę możliwości, uwzględnia potrzebę reprezentacji w [KRS] sędziów poszczególnych rodzajów i szczebli sądów.

3. Wspólna kadencja nowych członków [KRS] wybranych spośród sędziów rozpoczyna się z dniem następującym po dniu, w którym dokonano ich wyboru. Członkowie [KRS] poprzedniej kadencji pełnią swoje funkcje do dnia rozpoczęcia wspólnej kadencji nowych członków [KRS]”.

18. Na mocy przepisu przejściowego zawartego w art. 6 ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 17 stycznia 2018 r.:

„Mandat członków [KRS], o których mowa w art. 187 ust. 1 pkt 2 [Konstytucji RP], wybranych na podstawie przepisów dotychczasowych, trwa do dnia poprzedzającego rozpoczęcie kadencji nowych członków [KRS], nie dłużej jednak niż przez 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, chyba że ustał wcześniej w związku z upływem kadencji”.

E. Kodeks postępowania karnego

19. Artykuł 439 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 1997, poz. 555) (zwanej dalej „k.p.k.”) stanowi:

„Niezależnie od granic zaskarżenia i podniesionych zarzutów oraz wpływu uchybienia na treść orzeczenia sąd odwoławczy na posiedzeniu uchyla zaskarżone orzeczenie, jeżeli:

1) w wydaniu orzeczenia brała udział osoba nieuprawniona lub niezdolna do orzekania bądź podlegająca wyłączeniu na podstawie art. 40;

2) sąd był nienależycie obsadzony lub którykolwiek z jego członków nie był obecny na całej rozprawie;

[…]”.

20. Zgodnie z art. 523 § 1 k.p.k. kasacja może być wniesiona tylko z powodu uchybień wymienionych w art. 439 lub innego rażącego naruszenia prawa, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na treść orzeczenia.

III. Okoliczności postępowań głównych i pytania prejudycjalne

A. Sprawa C‑615/20

21. Prokuratura Okręgowa w Warszawie (Polska) (zwana dalej „Prokuraturą Okręgową”) oskarżyła YP i 13 innych osób o szereg czynów zabronionych na gruncie Kodeksu karnego, popełnionych na szkodę 229 osób. Obecnie sprawa( ) jest prowadzona wobec 11 oskarżonych. Akta sprawy liczą 197 tomów oraz kilkadziesiąt tomów załączników. Proces toczył się przez ponad 100 dni, podczas których przesłuchano oskarżonych, pokrzywdzonych i przeszło 150 świadków. Do przesłuchania pozostało jedynie kilku świadków i trzech biegłych. Sędzia I.T. był członkiem składu rozpoznającego tę sprawę i uczestniczył w toku całej rozprawy.

22. W dniu 14 lutego 2020 r. Prokuratura Krajowa – Wydział Spraw Wewnętrznych (Polska) (zwana dalej „PK”) skierowała do Izby Dyscyplinarnej( ) wniosek o podjęcie uchwały w przedmiocie zezwolenia na pociągnięcie sędziego I.T. do odpowiedzialności karnej w związku z niedopełnieniem przez niego obowiązków służbowych i przekroczeniem uprawnień w ten sposób, że zezwolił on przedstawicielom środków masowego przekazu na utrwalanie obrazu i dźwięku podczas posiedzenia Sądu Okręgowego w Warszawie oraz ogłoszenia postanowienia w tej sprawie i jego ustnych motywów. W ocenie PK sędzia I.T. ujawnił osobom nieuprawnionym wiadomości z postępowania przygotowawczego Prokuratury Okręgowej. PK stanęła na stanowisku, że ponieważ sędzia I.T. uzyskał te informacje w związku z wykonywaniem czynności służbowych, działał na szkodę interesu publicznego.

23. Orzekając w pierwszej instancji, w dniu 9 czerwca 2020 r. Izba Dyscyplinarna nie uwzględniła wniosku PK o wydanie zezwolenia na pociągnięcie sędziego I.T. do odpowiedzialności karnej. Na powyższą decyzję PK złożyła zażalenie. W dniu 18 listopada 2020 r. Izba Dyscyplinarna, działając jako organ drugiej instancji, uchyliła sędziemu I.T. immunitet, zawiesiła go w czynnościach służbowych oraz obniżyła jego wynagrodzenie o 25% na czas zawieszenia( ). Zawieszenie w czynnościach służbowych miało trwać do czasu zakończenia toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego.

24. Skutkiem zawieszenia sędziego I.T. w czynnościach służbowych jest odsunięcie go od rozpoznawania wszystkich przydzielonych mu spraw, w tym między innymi sprawy VIII K 105/17. Na gruncie zasady niezmienności składu orzekającego – zawartej w k.p.k. – orzeczenie sądu może być wydane tylko przez ten skład orzekający( ), który uczestniczył w toku całej rozprawy. Postępowanie w sprawie VIII K 105/17 musi być zatem prowadzone od początku. W szczególności wyznaczony w miejsce I.T. nowy sędzia będzie zobowiązany ponownie przeprowadzić wszystkie dowody, które dotychczas zostały ujawnione na rozprawie. Zdaniem sądu odsyłającego( ) powyższa sytuacja stanowi naruszenie art. 47 karty praw podstawowych, a zwłaszcza prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem oraz prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy.

25. W postanowieniu odsyłającym wskazano, że w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r.( ) i w postanowieniach z dnia 15 stycznia 2020 r.( ) Sąd Najwyższy (Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych)( ), orzekający w sprawach, w związku z którymi wydano wyrok A.K., stwierdził, że KRS w obecnym składzie nie jest organem niezależnym od władzy ustawodawczej i wykonawczej, a Izba Dyscyplinarna – także z uwagi na powołanie do niej osób na wniosek KRS w obecnym składzie – nie jest „sądem” w rozumieniu art. 47 karty praw podstawowych, art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „EKPC”) i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W uchwale z dnia 23 stycznia 2020 r. połączonych izb Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej, Izby Karnej oraz Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych – sąd ten potwierdził stanowisko Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, stwierdzając, że udział w składzie Izby Dyscyplinarnej osoby powołanej na wniosek KRS w obecnym składzie skutkuje wadliwością tego składu orzekającego. We wskazanej uchwale stwierdzono również, że Izba Dyscyplinarna – ze względu na swoje strukturalne cechy – nie jest „sądem” w rozumieniu wyżej wymienionych przepisów, a jej orzeczenia nie mają charakteru „orzeczeń wydanych przez sąd”. W postanowieniu z dnia 23 września 2020 r.( ) Izba Dyscyplinarna stwierdziła, że wyrok A.K. „nie może być uznany za obowiązujący na gruncie polskiego porządku prawnego”, gdyż w sprawach głównych rozpatrywanych przez Izbę Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w których doszło do zwrócenia się z odesłaniami prejudycjalnymi, sąd ten działał „w składach sprzecznych z przepisami prawa”.

26. Sąd odsyłający, w składzie którego zasiada sędzia I.T., jest częścią polskiego systemu sądownictwa i może orzekać „w dziedzinach objętych prawem Unii” w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE( ). Decyzja Izby Dyscyplinarnej o uchyleniu immunitetu sędziego I.T. od odpowiedzialności karnej oraz o zawieszeniu go w czynnościach służbowych z takim skutkiem, że postępowanie w sprawie VIII K 105/17 musi być prowadzone od początku przez inny skład orzekający, spowodowała powzięcie przez sąd odsyłający wątpliwości, czy Izba Dyscyplinarna jest niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym uprzednio na mocy ustawy.

27. Zdaniem sądu odsyłającego przepisy regulujące system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów( ) oraz przepisy mogące skutkować złożeniem sędziego z urzędu( ) muszą być zgodne z wymogami skutecznej ochrony sądowej, o których mowa w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Sąd odsyłający ma wątpliwości co do tego, czy wymogom skutecznej ochrony prawnej podlegają również przepisy krajowe dotyczące zezwolenia na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej lub pozbawienie wolności (zatrzymanie) sędziów. Jego zdaniem pociągnięcie do odpowiedzialności karnej sędziego powinno podlegać tym samym wymogom co wszczęcie postępowania dyscyplinarnego z podanych niżej powodów. Po pierwsze, wyrażenie zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej sędziego może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy w ocenie sądu dyscyplinarnego zachodzi dostatecznie uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa. Po drugie, w przypadku wydania zezwolenia na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej sędziego sąd dyscyplinarny może( ) zawiesić tego sędziego w czynnościach służbowych, co oznacza, że ów sędzia nie może podejmować działalności orzeczniczej aż do momentu zakończenia postępowania karnego. Po trzecie, w przypadku zawieszenia sędziego w czynnościach służbowych sąd dyscyplinarny ma obowiązek obniżyć wynagrodzenie tego sędziego w granicach od 25% do 50% na czas trwania tego zawieszenia. Po czwarte, nie ma określonych terminów, w jakich od momentu zezwolenia na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej prokurator ma obowiązek skierować do sądu akt oskarżenia. W takim układzie okres zawieszenia sędziego w czynnościach służbowych i obniżenia jego wynagrodzenia może wydłużyć się bezterminowo. Ocena wszystkich tych okoliczności może zatem skłaniać do uznania, że procedura zezwolenia przez sąd dyscyplinarny na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej lub pozbawienie wolności (zatrzymanie) sędziego jest w istocie zbliżona do przepisów dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów. W związku z tym procedura ta również powinna być objęta wymogami skutecznej ochrony prawnej na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

28. Według sądu odsyłającego wszyscy prokuratorzy w Polsce są hierarchicznie podporządkowani Ministrowi Sprawiedliwości, który z mocy prawa pełni funkcję Prokuratora Generalnego. Wprawdzie, przynajmniej w sferze deklaratoryjnej, prokurator przy wykonywaniu swoich czynności jest niezależny, ma on jednak obowiązek wykonywać zarządzenia, wytyczne i polecenia prokuratora przełożonego, którym może być Minister Sprawiedliwości – nie wyłączając postępowania przed Izbą Dyscyplinarną.

29. Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że z mocy Konstytucji RP Minister Sprawiedliwości jest członkiem KRS. Analiza związków 15 z 25 członków KRS wybranych przez Sejm spośród sędziów wskazuje, że większość z nich wykazywała w momencie wyboru, jak również wykazuje obecnie, silne powiązania z Ministrem Sprawiedliwości. Tak ukształtowana KRS uczestniczyła następnie w powołaniu wszystkich członków Izby Dyscyplinarnej, wśród których znajdują się byli prokuratorzy, czy też prawnicy, którzy otwarcie popierali działania Ministra Sprawiedliwości.

30. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości pojęcie „niezawisłości”, które stanowi integralny element sądzenia, wymaga przede wszystkim, by organ orzekający był podmiotem trzecim w stosunku do strony postępowania( ). Biorąc pod uwagę skład Izby Dyscyplinarnej, obecny skład KRS, hierarchiczny system prokuratury oraz przepisy dotyczące zezwolenia na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej lub pozbawienie wolności (zatrzymanie) sędziego, sąd odsyłający ma istotne wątpliwości, czy Izba Dyscyplinarna stanowi podmiot trzeci w stosunku do prokuratora.

31. Dodatkowo w świetle postanowienia z dnia 8 kwietnia 2020 r. sąd odsyłający ma także wątpliwości, czy Izba Dyscyplinarna powinna rozpoznawać sprawy dotyczące zezwolenia na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej lub pozbawienia wolności (zatrzymania) sędziego. W ocenie sądu odsyłającego pojęcie „spraw dyscyplinarnych sędziów”, o którym mowa w pkt 1 tiret pierwsze sentencji tego postanowienia, obejmuje również sprawy dotyczące zezwolenia na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej lub pozbawienia wolności (zatrzymania) sędziego. W każdym razie z uwagi na brak zmian w składzie osobowym Izby Dyscyplinarnej wszystkie sprawy zawisłe przed tym organem rozpoznaje skład, który nie spełnia wymogów niezależności, stosownie do pkt 1 tiret drugie sentencji postanowienia z dnia 8 kwietnia 2020 r.

32. W świetle powyższego sąd odsyłający wskazuje, że zezwolenie Izby Dyscyplinarnej może nie mieć waloru „orzeczenia sądowego”, gdyż izba ta nie spełnia unijnych wymogów skutecznej ochrony sądowej, ani nie zapewnia „stabilności prawa i stosunków prawnych, jak również należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości”( ). W związku z tym nie czuje się on związany rozstrzygnięciami Izby Dyscyplinarnej. Ponieważ ważność zezwolenia wydanego przez Izbę Dyscyplinarną ma bezpośrednie przełożenie na kwestię, czy sąd odsyłający sam jest niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym uprzednio na mocy ustawy, sąd ów dostrzega potrzebę zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości o wskazówki. W tym kontekście sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy obowiązek odmowy przyznania mocy wiążącej rozstrzygnięciu Izby Dyscyplinarnej rozciąga się również na inne organy państwa( ), a co za tym idzie, czy nieuzasadniona odmowa dopuszczenia do składu orzekającego sędziego, wobec którego wydano to zezwolenie, może stanowić naruszenie prawa Unii.

33. W tych okolicznościach Sąd Okręgowy w Warszawie postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) Czy prawo Unii – w szczególności art. 47 [karty praw podstawowych] i wyrażone w nim prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem oraz prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy – należy interpretować w ten sposób, że pozostaje on[o] w sprzeczności z przepisami prawa krajowego szczegółowo przedstawionymi w [przedstawionych niżej pytaniach drugim i trzecim], tj. [art. 80, art. 110 § 2a i art. 129 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu] i art. 27 § 1 pkt 1a [zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym], umożliwiającymi [Izbie Dyscyplinarnej] uchylenie immunitetu i zawieszenie sędziego w czynnościach służbowych, a tym samym faktyczne odsunięcie sędziego od orzekania w przydzielonych mu sprawach, zwłaszcza że:

a) [Izba Dyscyplinarna] nie stanowi »sądu« w rozumieniu art. 47 [karty praw podstawowych], art. 6 EKPC oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP [wyrok A.K.];

b) członkowie [Izby Dyscyplinarnej] charakteryzują się szczególnie silnymi powiązaniami z władzą ustawodawczą i wykonawczą (postanowienie z dnia 8 kwietnia 2020, Komisja/Polska, C‑791/19 R, EU:C:2020:277);

c) Rzeczpospolitą Polską zobowiązano do zawieszenia stosowania niektórych przepisów ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym dotyczących tzw. Izby Dyscyplinarnej oraz do powstrzymywania się od przekazania spraw zawisłych przed tą izbą do rozpoznania przez skład, który nie spełnia wymogów niezależności (postanowienie z dnia 8 kwietnia 2020 r., Komisja/Polska, C‑791/19 R, EU:C:2020:277).

2) Czy prawo Unii – w szczególności art. 2 TUE i wyrażoną w nim wartość państwa prawnego oraz wymogi skutecznej ochrony sądowej wynikające z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE – należy interpretować w ten sposób, że »przepisy regulujące system środków dyscyplinarnych w stosunku do osób, którym powierzono zadanie sądzenia«, obejmują również przepisy dotyczące pociągnięcia do odpowiedzialności karnej lub pozbawienia wolności (zatrzymania) sędziego sądu krajowego, takie jak art. 181 Konstytucji RP w związku z art. 80 [i] 129 [p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu], zgodnie z którymi:

a) pociągnięcie do odpowiedzialności karnej lub pozbawienie wolności (zatrzymanie) sędziego sądu krajowego, co do zasady na wniosek prokuratora, wymaga zezwolenia właściwego sądu dyscyplinarnego;

b) sąd dyscyplinarny – zezwalając na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej lub pozbawienie wolności (zatrzymanie) sędziego sądu krajowego – może (a w niektórych przypadkach ma obowiązek) zawiesić tego sędziego w czynnościach służbowych;

c) zawieszając sędziego sądu krajowego w czynnościach służbowych, sąd dyscyplinarny ma jednocześnie obowiązek obniżyć wynagrodzenie tego sędziego, w granicach określonych przez te przepisy, na czas trwania zawieszenia?

3) Czy prawo Unii – w szczególności przepisy przywołane w pytaniu [drugim] – należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, takiego jak art. 110 § 2a [p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu] i art. 27 § 1 pkt 1a [zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym], zgodnie z którymi sprawy dotyczące zezwolenia na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej lub pozbawienie wolności (zatrzymanie) sędziego sądu krajowego należą, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, do wyłącznej właściwości organu takiego jak Izba Dyscyplinarna, biorąc w szczególności pod uwagę (pojedynczo lub łącznie), że:

a) utworzenie Izby Dyscyplinarnej zbiegło się w czasie ze zmianą zasad wyłaniania członków organu, takiego jak [KRS], który bierze udział w procesie powoływania sędziów i na którego wniosek zostali powołani wszyscy członkowie Izby Dyscyplinarnej;

b) ustawodawca krajowy wyłączył możliwość przeniesienia do Izby Dyscyplinarnej urzędujących sędziów sądu krajowego ostatniej instancji, takiego jak Sąd Najwyższy, w którego strukturach funkcjonuje ta izba, wobec czego w Izbie Dyscyplinarnej zasiadać mogą jedynie nowi członkowie powołani na wniosek KRS w zmienionym składzie;

c) Izba Dyscyplinarna charakteryzuje się szczególnie wysokim stopniem autonomii w ramach Sądu Najwyższego;

d) Sąd Najwyższy, w orzeczeniach wydanych w wykonaniu [wyroku A.K.], potwierdził, że KRS w zmienionym składzie nie jest organem niezależnym od władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz że Izba Dyscyplinarna nie stanowi »sądu« w rozumieniu art. 47 [karty praw podstawowych], art. 6 EKPC oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP;

e) wniosek o zezwolenie na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej lub pozbawienie wolności (zatrzymanie) sędziego sądu krajowego pochodzi, co do zasady, od prokuratora, którego przełożonym służbowym jest organ władzy wykonawczej, taki jak Minister Sprawiedliwości, który może wydawać prokuratorom wiążące polecenia dotyczące treści czynności procesowych, a jednocześnie członkowie Izby Dyscyplinarnej oraz KRS w zmienionym składzie wykazują, jak stwierdził Sąd Najwyższy w orzeczeniach, o których mowa w [pytaniu trzecim lit. d)], szczególnie silne powiązania z władzą ustawodawczą i wykonawczą – wobec czego Izba Dyscyplinarna nie może być uznana za podmiot trzeci w stosunku do strony postępowania;

f) Rzeczpospolita Polska została zobowiązana do zawieszenia stosowania niektórych przepisów ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym dotyczących Izby Dyscyplinarnej oraz do powstrzymania się od przekazania spraw zawisłych przed tą izbą do rozpoznania przez skład, który nie spełnia wymogów niezależności, zgodnie z postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2020 r., Komisja/Polska (C‑791/19 R, EU:C:2020:277)?

4) Czy w razie wydania zezwolenia na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej sędziego sądu krajowego oraz zawieszenia tego sędziego w czynnościach służbowych z jednoczesnym obniżeniem jego wynagrodzenia na czas trwania tego zawieszenia prawo Unii – w szczególności przepisy przywołane w pytaniu [drugim] oraz zasady: pierwszeństwa, lojalnej współpracy, o której mowa w art. 4 ust. 3 TUE, i pewności prawa – należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie przyznaniu mocy wiążącej takiemu zezwoleniu, w szczególności w zakresie zawieszenia sędziego w czynnościach służbowych, jeżeli zostało ono wydane przez organ taki jak Izba Dyscyplinarna – wobec czego:

a) wszelkie organy państwa (w tym sąd odsyłający, w składzie którego zasiada sędzia objęty tym zezwoleniem, jak również organy mające kompetencje w zakresie wyznaczania i zmiany składu sądu krajowego) mają obowiązek pominąć to zezwolenie i umożliwić sędziemu sądu krajowego, wobec którego zostało ono wydane, zasiadanie w składzie orzekającym tego sądu,

b) sąd, w składzie którego zasiada sędzia objęty tym zezwoleniem, stanowi sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy, względnie sąd niezależny i bezstronny, i może w związku z tym rozstrzygać – jako »sąd« – kwestie dotyczące stosowania lub wykładni prawa?”.

B. Sprawa C‑671/20

34. Okoliczności faktyczne leżące u podstaw tego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym są podobne do okoliczności faktycznych, których dotyczy sprawa C‑615/20.

35. Prokuratura Okręgowa w Warszawie postawiła M.M. zarzuty popełnienia łącznie siedmiu przestępstw, w tym niezgłoszenia wniosku o upadłość spółki, udaremnienia zaspokojenia wierzycieli, oszustwa bankowego i niezłożenia sprawozdania finansowego spółki. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2020 r. Prokuratura Okręgowa nakazała dokonanie zabezpieczenia tytułem grożącej M.M. kary grzywny oraz konieczności uiszczenia kosztów sądowych w postaci ustanowienia hipoteki przymusowej na nieruchomości należącej do podejrzanego i jego żony. Na powyższe postanowienie M.M. złożył zażalenie.

36. W związku z uchwałą Izby Dyscyplinarnej Prezes Sądu Okręgowego w Warszawie polecił( ) Przewodniczącej Wydziału, w którym orzeka sędzia I.T., pilną zmianę składów sądu w sprawach( ), które zostały przydzielone temu sędziemu( ). Przewodnicząca Wydziału ponownie przydzieliła sprawy przydzielone początkowo sędziemu I.T. W następstwie tego ponownego przydzielenia sąd odsyłający skierował do Trybunału Sprawiedliwości szereg pytań prejudycjalnych.

37. Sąd odsyłający wskazuje, że zgodnie z wyrokiem Simpson( ) każdy sąd jest zobowiązany zbadać, czy ze względu na swój skład stanowi on niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Sąd ma wątpliwości, czy z uwagi na zmianę jego składu przez Prezesa Sądu Okręgowego w Warszawie w następstwie zawieszenia sędziego I.T. w czynnościach służbowych, będącego bezpośrednim wynikiem uchwały Izby Dyscyplinarnej, spełnia on kryteria „sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy”. Izba ta – ze względu na jej „strukturalne cechy” – nie jest „sądem” w rozumieniu przepisów prawa krajowego ani prawa Unii. Zdaniem sądu odsyłającego jedynie rzeczywista kontrola skutków prawnych uchwały Izby Dyscyplinarnej pozwoli mu na dokonanie oceny, czy spełnia on kryteria sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy i czy może on wydać orzeczenie w toczącym się przed nim postępowaniu. W ocenie sądu odsyłającego naraża się on na naruszenie prawa strony do sądu i uchylenie orzeczenia w postępowaniu kasacyjnym( ), gdyby w jego wydaniu brała udział osoba nieuprawniona, względnie z uwagi na nienależytą obsadę sądu( ) albo naruszenie prawa Unii.

38. Sąd odsyłający uważa, że ocena, czy spełnia on wymóg uprzedniego ustanowienia na mocy ustawy, wymaga zbadania mocy wiążącej uchwały Izby Dyscyplinarnej. Zarówno przepisy krajowe, jak i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym sądy krajowe nie mogą dokonywać kontroli skuteczności powołania osoby na stanowisko sędziowskie, w tym oceniać, czy Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej( ) i KRS działali zgodnie z prawem, biorąc udział w procedurze powoływania sędziów( ), zakazują przeprowadzenia takiego badania, które jest ponadto uważane za przewinienie dyscyplinarne. Sąd odsyłający zastanawia się, czy wspomniane przepisy krajowe i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego są zgodne z prawem Unii.

39. Sąd odsyłający zastanawia się również nad kwestią, czy jest on związany uchwałą Izby Dyscyplinarnej, jak również czy uchwała ta znajduje przełożenie na jego skład, a konkretnie czy doszło do skutecznego prawnie zawieszenia sędziego I.T. w czynnościach służbowych. Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie podkreślał znaczenie zasady powagi rzeczy osądzonej zarówno w porządku prawnym Unii, jak i w krajowych porządkach prawnych. Dla zapewnienia stabilności prawa i stosunków prawnych, jak też należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości, istotne jest, aby orzeczenia sądowe, które stały się prawomocne, nie podlegały już zaskarżeniu. Prawo Unii nie zobowiązuje więc sądu krajowego do odstąpienia od stosowania krajowych przepisów proceduralnych nadających powagę rzeczy osądzonej danemu orzeczeniu, nawet jeżeli pozwoliłoby to na doprowadzenie do zgodności z prawem Unii sprzecznej z tym prawem sytuacji krajowej( ).

40. Sąd odsyłający wskazuje, że uchwała Izby Dyscyplinarnej z dnia 18 listopada 2020 r. nie ma – z uwagi na charakter tej izby – waloru „orzeczenia sądowego”, gdyż taki przymiot przysługuje jedynie rozstrzygnięciom wydanym przez organ spełniający unijne wymogi skutecznej ochrony sądowej. Możliwość zawieszenia sędziego w czynnościach służbowych przez Izbę Dyscyplinarną, w praktyce na czas nieokreślony, w żadnej mierze nie zapewnia stabilności prawa i stosunków prawnych, a już z pewnością nie przyczynia się do należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Ponadto sąd odsyłający zastanawia się, czy obowiązek odmowy przyznania mocy wiążącej rozstrzygnięciu Izby Dyscyplinarnej rozciąga się również na inne organy państwa, w tym Ministra Sprawiedliwości, prokuratorów, prezesów sądów i Trybunał Konstytucyjny. Sąd ten zastanawia się zatem, czy nieuzasadnione odsunięcie sędziego, wobec którego wydano zezwolenie na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej, od orzekania narusza prawo Unii.

41. W tych okolicznościach Sąd Okręgowy w Warszawie postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) Czy prawo Unii – w szczególności art. 2 TUE i wyrażoną w nim wartość państwa prawnego, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz zasady: pierwszeństwa, lojalnej współpracy i pewności prawa – należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie stosowaniu uregulowania państwa członkowskiego, takiego jak art. 41b [§§] 1 i 3 [p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu], w taki sposób, że prezes sądu może – samodzielnie i bez kontroli sądowej – podjąć decyzję o zmianie składu sądu na skutek wydania przez organ, taki jak [Izba Dyscyplinarna], zezwolenia na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej sędziego pierwotnie wyznaczonego składu sądu (sędzia sądu okręgowego I.T.), które obejmuje obligatoryjne zawieszenie tego sędziego w czynnościach służbowych, z czym wiąże się w szczególności zakaz zasiadania tego sędziego w składach sądu w sprawach, do których został wyznaczony, w tym także w tych sprawach, do których został wyznaczony przed wydaniem wspomnianego zezwolenia?

2) Czy prawo Unii – w szczególności przepisy przytoczone w pytaniu [pierwszym] – należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie:

a) uregulowaniom państwa członkowskiego, takim jak art. 42a [§§] 1 i 2 oraz art. 107 § 1 pkt 3 [p.u.s.p w zmienionym brzmieniu], które zakazują sądowi krajowemu oceny – w toku kontroli spełniania przez ten sąd wymogów ustanowienia uprzednio na mocy ustawy – mocy wiążącej i okoliczności prawnych zezwolenia Izby Dyscyplinarnej, o którym mowa w pytaniu [pierwszym], będących bezpośrednią przyczyną zmiany składu sądu, przewidując jednocześnie, że próba takiego badania stanowi podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego?

b) orzecznictwu organu krajowego, takiego jak Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z którym akty organów krajowych, takich jak [Prezydent RP] i [KRS], w zakresie powoływania osób do organu, takiego jak Izba Dyscyplinarna, nie podlegają kontroli sądowej, w tym kontroli z punktu widzenia prawa Unii – niezależnie od powagi i stopnia naruszenia – a akt powołania osoby na stanowisko sędziowskie ma charakter ostateczny i niewzruszalny?

3) Czy prawo Unii – w szczególności przepisy przytoczone w pytaniu [pierwszym] – należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie przyznaniu mocy wiążącej zezwoleniu, o którym mowa w pytaniu [pierwszym], w szczególności w zakresie zawieszenia sędziego w czynnościach służbowych, z uwagi na wydanie go przez organ, taki jak Izba Dyscyplinarna, wobec czego:

a) wszelkie organy państwa (w tym sąd odsyłający, jak również organy mające kompetencje w zakresie wyznaczania i zmiany składu sądu krajowego, w szczególności prezes sądu) mają obowiązek pominąć to zezwolenie i umożliwić sędziemu sądu krajowego, wobec którego zezwolenie to zostało wydane, zasiadanie w składzie orzekającym tego sądu;

b) sąd, w składzie którego nie zasiada sędzia pierwotnie wyznaczony do jej rozpoznania – wyłącznie z powodu objęcia tego sędziego wspomnianym zezwoleniem – nie stanowi sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy i nie może w związku z tym rozstrzygać, jako »sąd«, kwestii dotyczących stosowania lub wykładni prawa Unii?

4) Czy znaczenie dla odpowiedzi na powyższe pytania ma fakt, że Izba Dyscyplinarna i Trybunał Konstytucyjny nie gwarantują skutecznej ochrony sądowej z uwagi na brak niezawisłości i stwierdzone naruszenia przepisów dotyczących powoływania?”.

IV. W przedmiocie postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości

42. Postanowieniem prezesa Trybunału Sprawiedliwości z dnia 21 stycznia 2021 r. sprawy C‑615/20 i C‑671/20 zostały połączone do celów pisemnego i ustnego etapu postępowania oraz wydania wyroku.

43. Sąd odsyłający wniósł o rozpoznanie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawach C‑615/20 i C‑671/20 w trybie przyspieszonym na podstawie art. 105 § 1 regulaminu postępowania. Postanowieniami odpowiednio z dni 9 grudnia 2020 r. i 21 stycznia 2021 r. prezes Trybunału Sprawiedliwości oddalił te wnioski. Niemniej jednak na podstawie art. 53 § 3 regulaminu postępowania prezes Trybunału Sprawiedliwości zdecydował o rozpoznaniu odesłań w pierwszej kolejności.

44. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez YP, Prokuraturę Okręgową, rządy belgijski, niderlandzki, duński, polski, fiński i szwedzki oraz Komisję Europejską. Wszyscy ci uczestnicy, z wyjątkiem YP, zostali wysłuchani i odpowiedzieli na pytania Trybunału Sprawiedliwości na rozprawie, która odbyła się w dniu 28 czerwca 2022 r.

V. Ocena

A. Dopuszczalność

45. Prokuratora Okręgowa i rząd polski twierdzą, że pytania prejudycjalne są niedopuszczalne. Wobec braku jakiegokolwiek związku między elementami sporu zawisłego przed sądem odsyłającym a przepisami prawa Unii, o których wykładnię ów sąd wnosi, nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na te pytania w celu umożliwienia temu sądowi rozstrzygnięcia zawisłych przed nim sporów( ). Rząd polski dodaje, że nawet gdyby Trybunał Sprawiedliwości zezwolił sądowi odsyłającemu na pominięcie uchwały Izby Dyscyplinarnej, w prawie polskim nie istnieje przepis, który pozwalałby na zastąpienie sędziego orzekającego w danej sprawie lub przydzielenie tych spraw innemu sędziemu.

46. Komisja i rząd szwedzki utrzymują, że wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym są dopuszczalne, ponieważ odpowiedź Trybunału Sprawiedliwości jest niezbędna, aby sąd odsyłający mógł rozstrzygnąć zagadnienie wstępne, czy jest on właściwy do orzekania w sprawach karnych będących przedmiotem postępowań głównych.

47. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości pytania dotyczące wykładni prawa Unii, z którymi zwrócił się sąd krajowy, korzystają z domniemania, że mają znaczenie dla sprawy. Odrzucenie przez Trybunał Sprawiedliwości wniosku sądu krajowego jest możliwe tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał Sprawiedliwości nie dysponuje elementami stanu faktycznego lub prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na przedstawione mu pytania( ).

48. Zarówno z brzmienia, jak i z systematyki art. 267 TFUE wynika, że warunkiem zastosowania procedury prejudycjalnej jest rzeczywista zawisłość przed sądem odsyłającym sporu, w którym sąd ten jest zobowiązany wydać orzeczenie pozwalające na uwzględnienie orzeczenia prejudycjalnego. Odesłanie prejudycjalne nie ma służyć wydawaniu opinii doradczych w przedmiocie kwestii ogólnych i hipotetycznych, lecz ma być podyktowane rzeczywistą potrzebą skutecznego rozstrzygnięcia sporu( ). Trybunał Sprawiedliwości podkreślił również, że odpowiedź na pytania prejudycjalne może być niezbędna, aby dostarczyć sądom odsyłającym wykładnię prawa Unii, która umożliwi im – przed przystąpieniem przez nie do rozpoznania zawisłych przed nimi spraw co do istoty – rozstrzygnięcie kwestii proceduralnych prawa krajowego( ).

49. Pytania przedłożone Trybunałowi Sprawiedliwości w ramach niniejszych postępowań mają na celu ustalenie, czy biorąc pod uwagę cechy Izby Dyscyplinarnej, a w szczególności sposób powoływania jej członków, prawo Unii stoi na przeszkodzie przepisom prawa krajowego umożliwiającym tej izbie wydanie zezwolenia na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej i zawieszenie go w czynnościach służbowych. Jeśli tak jest, to jak prawo Unii przekłada się na zgodność z prawem składu orzekającego, przed którym toczy się spór w postępowaniu głównym? W takich okolicznościach sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy spełnia on wymóg uprzedniego ustanowienia na mocy ustawy. Z uwagi na to, że zgodnie z wyrokiem Simpson( ) sąd może być zobowiązany zbadać, czy ze względu na swój skład stanowi on niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy, jeżeli pojawia się w tym względzie poważna wątpliwość, wykładnia prawa Unii, o dokonanie której zwraca się sąd odsyłający, jest mu niezbędna w celu rozstrzygnięcia kwestii proceduralnej podnoszonej jako zagadnienie wstępne, zanim będzie on mógł przystąpić do wydania orzeczenia w toczącym się przed nim postępowaniu karnym( ).

50. Argument, zgodnie z którym w przypadku uznania rozstrzygnięcia Izby Dyscyplinarnej za sprzeczne z prawem Unii, polskie prawo nie pozwalałoby ani na zastąpienie sędziego orzekającego w sprawie, ani na przydzielenie sprawy innemu sędziemu, dotyczy istoty postanowienia odsyłającego, wiążąc się z zakresem i skutkami prawa Unii oraz jego pierwszeństwem. Argumenty dotyczące istoty sprawy nie mogą stanowić podstawy do uznania wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym za niedopuszczalny( ).

51. Na rozprawie rząd polski, chcąc wykazać niedopuszczalność wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, powołał się na wyrok Prokurator Generalny i in. (Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego – Powołanie)( ). W wyroku tym Trybunał Sprawiedliwości stwierdził niedopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w szczególności ze względu na to, że zadane pytania dotyczące istnienia stosunku służbowego między sędzią a Izbą Dyscyplinarną dotyczyły sporu innego niż spór będący przedmiotem postępowania przed sądem odsyłającym. W celu określenia zakresu zadanych pytań i udzielenia sądowi odsyłającemu właściwej odpowiedzi Trybunał Sprawiedliwości byłby zmuszony do zbadania kwestii wykraczających poza zakres sporu toczącego się przed sądem odsyłającym. Trybunał Sprawiedliwości orzekł również, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w tamtej sprawie w rzeczywistości zmierzał do stwierdzenia nieważności erga omnes powołania sędziego Sądu Najwyższego, mimo że na gruncie prawa krajowego nie ma możliwości podważania powołania sędziego w drodze bezpośredniego powództwa o stwierdzenie nieważności takiego powołania. Tymczasem, jak wynika z pkt 49 niniejszej opinii, taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

52. Proponuję zatem, aby Trybunał Sprawiedliwości oddalił zarzuty dotyczące dopuszczalności pytań zadanych przez sąd odsyłający.

B. Co do istoty

1. Uwagi wstępne

53. Przedmiot niniejszego postępowania prejudycjalnego częściowo pokrywa się z przedmiotem skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego( ) w sprawie C‑204/21, Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów)( ). Chociaż postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i postępowanie prejudycjalne są odrębnymi postępowaniami o odmiennych skutkach prawnych( ), w stosownych przypadkach będę odsyłał do mojej opinii dotyczącej wspomnianego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, przedstawionej w tym samym dniu co niniejsza opinia. W szczególności w pkt 46–60 mojej opinii w sprawie C‑204/21, Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów) przedstawiono aksjomaty prawne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania.

2. W przedmiocie pytań pierwszego, drugiego i trzeciego w sprawie C‑615/20

54. Poprzez pytania pierwsze, drugie i trzecie w sprawie C‑615/20 sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 2 TUE, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych mają zastosowanie w sprawach dotyczących zezwolenia między innymi na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej, pozbawienie wolności (zatrzymanie) sędziów i asesorów sądowych oraz zawieszenie ich w czynnościach służbowych z jednoczesnym obniżeniem ich wynagrodzenia. Jeśli tak, to czy wspomniane postanowienia należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym przyznającym Izbie Dyscyplinarnej właściwość do orzekania w takich sprawach, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, z uwagi na to, że niektóre cechy tej izby, w tym zasady powoływania jej członków, budzą wątpliwości co do posiadania przez nią przymiotu „sądu” w rozumieniu art. 47 karty praw podstawowych?

55. Rozpatrzenie tych pytań wymaga, po pierwsze, zbadania znaczenia art. 47 karty praw podstawowych w kontekście spraw C‑615/20 i C‑671/20. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że osoba, która w danej sprawie powołuje się na prawo do skutecznego środka prawnego, o którym mowa w art. 47 karty praw podstawowych, musi czynić to w kontekście praw i wolności zagwarantowanych w prawie Unii lub uczestniczyć w postępowaniu stanowiącym przejaw stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty praw podstawowych. Tymczasem z postanowień odsyłających w sprawach C‑615/20 i C‑671/20 nie wynika, że YP lub M.M. powołują się na prawo, które przyznaje im przepis prawa Unii, ani też że uczestniczą w postępowaniu stanowiącym przejaw stosowania tego prawa. W takich okolicznościach art. 47 karty praw podstawowych nie znajduje zastosowania w sprawach w postępowaniach głównych. Ponieważ jednak art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakłada na wszystkie państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii( ), w szczególności w rozumieniu art. 47 karty praw podstawowych, każda wykładnia tego pierwszego postanowienia musi należycie uwzględniać to drugie( ).

56. Po drugie, zbadam znaczenie dwóch postanowień w przedmiocie środków tymczasowych wydanych w ramach dwóch postępowań w sprawie uchybienia przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązaniom państwa członkowskiego. W postanowieniu z dnia 8 kwietnia 2020 r. Trybunał Sprawiedliwości zarządził zawieszenie niektórych czynności Izby Dyscyplinarnej. W rozpatrywanych tu wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający zgłasza wątpliwości co do tego, czy w świetle postanowienia wydanego w tamtej sprawie Izba Dyscyplinarna mogła rozpoznać sprawy o wydanie zezwolenia na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej i zawieszenie go w czynnościach służbowych. Sąd ten zadał również szereg pytań dotyczących znaczenia zawieszenia orzeczonego we wspomnianym postanowieniu dla niniejszego postępowania( ).

57. W sentencji postanowienia z dnia 8 kwietnia 2020 r. Rzeczpospolitą Polską zobowiązano do zawieszenia niektórych rodzajów działalności Izby Dyscyplinarnej wykonywanych na podstawie konkretnych przepisów( ) zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym. Przepisy te stanowią podstawę prawną właściwości Izby Dyscyplinarnej do orzekania w sprawach dyscyplinarnych sędziów. Są one całkowicie odmienne od podstawy prawnej właściwości Izby Dyscyplinarnej do wydawania zezwolenia na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej, pozbawienie wolności (zatrzymanie) sędziego oraz zawieszenie go w czynnościach służbowych z jednoczesnym obniżeniem jego wynagrodzenia, stanowiącej przedmiot postępowania, w ramach którego skierowano rozpatrywane tu wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym( ). Uważam zatem, że postanowienie z dnia 8 kwietnia 2020 r. jest bez znaczenia dla kwestii rozpatrywanych w niniejszej sprawie( ).

58. Istotne natomiast wydaje się postanowienie wiceprezes Trybunału Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie C‑204/21 R, Komisja/Polska( ). W sentencji tego postanowienia Rzeczpospolita Polska została między innymi zobowiązana do zawieszenia stosowania art. 27 § 1 pkt 1a zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym oraz przepisów p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu, przyznających Izbie Dyscyplinarnej właściwość do orzekania w sprawach o pociągnięcie sędziów i asesorów sądowych do odpowiedzialności karnej( ). Postanowienie zobowiązywało również Rzeczpospolitą Polską do zawieszenia skutków decyzji wydanych już przez Izbę Dyscyplinarną na podstawie wyżej wymienionych przepisów, a także do powstrzymania się od przekazania spraw określonych w tych przepisach do rozpoznania przez organ sądowy, który nie spełnia wymogów niezależności( ).

59. W celu zapewnienia skutecznego wykonania wspomnianego postanowienia z dnia 14 lipca 2021 r. wiceprezes Trybunału Sprawiedliwości zobowiązał Rzeczpospolitą Polską do zapłaty okresowej kary pieniężnej w wysokości 1 000 000 EUR dziennie, licząc od dnia doręczenia tego postanowienia Rzeczypospolitej Polskiej do dnia, w którym to państwo członkowskie wypełni zobowiązania wynikające z postanowienia z dnia 14 lipca 2021 r., lub – w braku zastosowania się do tego postanowienia – do dnia wydania wyroku kończącego postępowanie w sprawie C‑204/21, Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów)( ).

60. Na rozprawie Komisja potwierdziła( ), że Rzeczpospolita Polska nie poinformowała jej o środkach przyjętych przez to państwo członkowskie w celu wykonania postanowienia z dnia 14 lipca 2021 r. Komisja dodała, że w związku z wydaniem tego postanowienia sędzia I.T. powinien był zostać przywrócony do pracy ze skutkiem od dnia 14 lipca 2021 r. do czasu ogłoszenia wyroku w sprawie C‑204/21, Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów).

61. Po trzecie, rząd polski oświadczył na rozprawie, że Izba Dyscyplinarna została zniesiona ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022, poz. 1259) (zwaną dalej „ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r.). Od tego czasu każdy sędzia może zaskarżyć ostateczną uchwałę Izby Dyscyplinarnej zezwalającą na pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej do nowo utworzonej Izby Odpowiedzialności Zawodowej Sądu Najwyższego (zwanej dalej „Izbą Odpowiedzialności Zawodowej”).

62. Na mocy art. 8 ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. z dniem wejścia tej ustawy w życie( ) została zniesiona Izba Dyscyplinarna oraz utworzona Izba Odpowiedzialności Zawodowej. Sprawy wszczęte i niezakończone przed dniem 15 lipca 2022 r. należące do właściwości Izby Dyscyplinarnej przejęła do prowadzenia Izba Odpowiedzialności Zawodowej. Na podstawie art. 18 ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy sędziemu, w stosunku do którego Sąd Najwyższy, w składzie którego brał udział sędzia Izby Dyscyplinarnej, podjął uchwałę zezwalającą na pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania do Izby Odpowiedzialności Zawodowej.

63. Mimo zniesienia Izby Dyscyplinarnej wydaje się, że sędzia I.T. nadal pozostaje zawieszony w czynnościach służbowych na podstawie prawa krajowego, choć ma on możliwość( ) zwrócenia się do Izby Odpowiedzialności Zawodowej w celu podważenia uchwały Izby Dyscyplinarnej. Pytania sądu krajowego pozostają więc aktualne. Aby ustalić, czy zawieszenie sędziego I.T. w czynnościach służbowych jest zgodne z prawem, należy zbadać zarówno, czy Izba Dyscyplinarna spełnia wymogi art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych, jak i przełożenie ewentualnej niezgodności z tymi postanowieniami na skład sądu odsyłającego.

64. Z zastrzeżeniem weryfikacji tego stwierdzenia przez sąd odsyłający, z powyższego wynika, że mimo iż Izba Dyscyplinarna wydała swoją uchwałę w drugiej instancji, na gruncie prawa polskiego sędzia I.T. może obecnie zakwestionować jej ważność. Wydaje się również, że uchwała Izby Dyscyplinarnej przestała mieć powagę rzeczy osądzonej.

65. Odnosząc się do pytań pierwszego, drugiego i trzeciego w sprawie C‑615/20, należy stwierdzić, że chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości, w tym zasady prowadzenia postępowań karnych wobec sędziów, należy do kompetencji państw członkowskich, to wykonywanie tej kompetencji musi być zgodne z prawem Unii. Jeżeli państwo członkowskie wprowadza przepisy szczególne regulujące postępowania karne przeciwko sędziom( ), przepisy te muszą – zgodnie z wymogiem dostępu do niezawisłego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy oraz w celu wykluczenia wszelkiej uzasadnionej wątpliwości jednostek co do niepodatności sędziów na czynniki zewnętrzne, w szczególności na bezpośrednie lub pośrednie wpływy władzy ustawodawczej i wykonawczej, które mogą zaważyć na ich decyzjach – być uzasadnione obiektywnymi i sprawdzalnymi imperatywami związanymi z należytym sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości. Przepisy takie jak przepisy dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów muszą być obwarowane niezbędnymi gwarancjami zapewniającymi, że te postępowania karne nie będą mogły być wykorzystywane jako instrument politycznej kontroli działalności sędziów, oraz w pełni gwarantującymi prawa ustanowione w art. 47 i 48 karty praw podstawowych( ).

66. Na gruncie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE każde państwo członkowskie powinno zapewnić, by sądy mogące rozstrzygać o stosowaniu lub wykładni prawa Unii odpowiadały wymogom skutecznej ochrony sądowej( ). Z samej ich natury wynika, że sprawy wchodzące w zakres właściwości Izby Dyscyplinarnej na podstawie art. 80, art. 110 § 2a i art. 129 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu oraz art. 27 § 1 pkt 1a zmienionej ustawy o Sądzie Najwyższym( ) mają natychmiastowy, bezpośredni i głęboki wpływ na status sędziów i pełnienie przez nich urzędu( ). Wynika stąd, że orzeczenia wydawane na podstawie tych przepisów prawa polskiego wobec sędziów polskich sądów mogących orzekać w przedmiocie stosowania lub wykładni prawa Unii powinny podlegać kontroli organu, który sam spełnia wymogi skutecznej ochrony prawnej w rozumieniu art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE( ). Ponieważ Izba Dyscyplinarna była właściwa do stosowania wyżej wymienionych przepisów prawa polskiego, musi ona dawać wszelkie niezbędne gwarancje co do jej niezawisłości, bezstronności i uprzedniego ustanowienia na mocy ustawy, aby zapobiec wszelkiemu ryzyku wykorzystywania przyjmowanych przez nią rozstrzygnięć jako narzędzia politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych. W znacznej mierze odwołując się do czynników, które przedstawił wcześniej w wyroku A.K.( ), w wyroku System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunał Sprawiedliwości kategorycznie stwierdził, powołując się na rozważania ujęte w pkt 89–110 tamtego wyroku, że Izba Dyscyplinarna nie spełniała wymogów niezawisłości i bezstronności, które ustanawia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Trybunał Sprawiedliwości oparł się między innymi na okoliczności, że utworzenie od podstaw Izby Dyscyplinarnej mającej wyłączną właściwość w niektórych sprawach dyscyplinarnych zbiegało się z przyjęciem przepisów krajowych naruszających nieusuwalność i niezawisłość sędziów Sądu Najwyższego. W wyroku tym wskazano, że w porównaniu z innymi izbami Sądu Najwyższego Izba Dyscyplinarna cieszyła się w ramach tego sądu dużym stopniem autonomii organizacyjnej, funkcjonalnej i finansowej. Wynagrodzenie sędziów Izby Dyscyplinarnej było o około 40% wyższe niż wynagrodzenie sędziów innych izb Sądu Najwyższego bez żadnego obiektywnego uzasadnienia.

67. W skład Izby Dyscyplinarnej mogli do czasu pierwszego obsadzenia w pełni wchodzić wyłącznie sędziowie nowo powołani przez Prezydenta RP na wniosek KRS( ). Zanim doszło do tych powołań, skład KRS został całkowicie odnowiony( ). Trybunał Sprawiedliwości stanął na stanowisku, że tego rodzaju zmiany mogły prowadzić do powstania ryzyka – które dotychczas nie istniało w ramach wcześniej obowiązującego sposobu dokonywania wyboru – zwiększonego wpływu władzy ustawodawczej i wykonawczej na KRS oraz naruszenia niezależności tego organu. Ponadto nowy skład KRS został powołany w następstwie skrócenia trwającej czteroletniej kadencji członków, którzy do tej pory wchodzili w skład tego organu. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził również, że reforma ustawodawcza KRS nastąpiła jednocześnie z przyjęciem nowej ustawy o Sądzie Najwyższym( ), którą dokonano szerokiej reformy tego sądu( ).

68. W ocenie Trybunału Sprawiedliwości całokształt tych elementów może budzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności Izby Dyscyplinarnej na czynniki zewnętrzne, w szczególności na bezpośrednie lub pośrednie wpływy władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz co do jej neutralności względem ścierających się przed nią interesów. Tego rodzaju czynniki mogą prowadzić do braku widocznych oznak niezawisłości lub bezstronności Izby Dyscyplinarnej, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w tych jednostkach w społeczeństwie demokratycznym( ).

69. Całościowa ocena procedury powoływania sędziów Izby Dyscyplinarnej oraz uwarunkowań, w jakich ta izba działała, nie może wykluczyć uzasadnionych wątpliwości co do możliwości wywierania na nich nacisków( ). W chwili pisania niniejszej opinii uzasadnione wątpliwości co do niezależności i bezstronności Izby Dyscyplinarnej opisane w wyroku Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego) i w wyroku A.K. są nadal aktualne. Wątpliwości te odnoszą się nie tylko do systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów w Polsce, lecz również do zasad dotyczących wyrażania zezwolenia na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej i pozbawienie wolności (zatrzymanie) sędziów lub asesorów sędziowskich, a także zawieszenia ich w czynnościach służbowych z jednoczesnym obniżeniem ich wynagrodzenia.

70. Sąd odsyłający opisał również powiązania między polskim Ministrem Sprawiedliwości a prokuraturą, między polskim Ministrem Sprawiedliwości a KRS oraz między KRS a Izbą Dyscyplinarną( ). W tym względzie ma on wątpliwości co do tego, czy Izba Dyscyplinarna działa jako podmiot trzeci w stosunku do stron toczącego się przed nią postępowania( ).

71. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wymóg niezależności sądownictwa obejmuje dwa aspekty. Pierwszy aspekt, o charakterze zewnętrznym, wymaga, aby dany organ wypełniał swoje zadania w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, pozostając w ten sposób pod ochroną przed ingerencją i naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia. Drugi aspekt, o charakterze wewnętrznym, łączy się z kolei z pojęciem bezstronności. Ma on na celu zagwarantowanie jednakowego dystansu sądu do stron sporu i ich odpowiednich interesów. Aspekt ten wymaga przestrzegania przez sądy obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu po ich stronie w rozstrzygnięciu sporu poza ścisłym stosowaniem przepisu prawa( ).

72. Wątpliwości sądu odsyłającego dotyczą drugiego aspektu zagadnienia, czym jest niezależny sąd, oraz przekonania, że orzekając w sprawach o wydanie zezwolenia na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej sędziego i zawieszania go w czynnościach służbowych, Izba Dyscyplinarna nie jest ani niezależna, ani bezstronna. Z zastrzeżeniem weryfikacji tego stwierdzenia przez sąd odsyłający, opisywane przez niego bezpośrednie i pośrednie powiązania instytucjonalne między polskim Ministrem Sprawiedliwości, prokuraturą( ), KRS i Izbą Dyscyplinarną, przedstawione w pkt 28 i 29 niniejszej opinii( ), zwiększają i tak już znaczne ryzyko, że w kontekście orzekania w tego rodzaju sprawach Izba Dyscyplinarna może być postrzegana jako sąd, który nie jest do końca neutralny. Tego rodzaju powiązania mogą jeszcze bardziej podważać zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym.

73. Proponuję zatem, aby Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, interpretowane w świetle art. 47 karty praw podstawowych, mają zastosowanie w sprawach, w których na gruncie prawa krajowego sąd zezwala między innymi na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej, pozbawienie wolności (zatrzymanie) sędziów lub asesorów sądowych oraz zawieszenie ich w czynnościach służbowych z jednoczesnym obniżeniem ich wynagrodzenia. Wspomniane postanowienia prawa Unii stoją na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które przyznają właściwość do wydawania zezwoleń na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej, pozbawienie wolności (zatrzymanie) sędziów lub asesorów sądowych oraz zawieszenie ich w czynnościach służbowych z jednoczesnym obniżeniem wynagrodzenia sądowi, który nie spełnia wymogów niezawisłości, bezstronności lub uprzedniego ustanowienia na mocy ustawy.

3. W przedmiocie pytania drugiego w sprawie C‑671/20

74. Sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy prawo Unii, w szczególności art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, takim jak art. 42a §§ 1 i 2 oraz art. 107 § 1 pkt 3 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu, które, po pierwsze, zakazują sądom krajowym badania – w toku kontroli spełniania przez ten sąd wymogu uprzedniego ustanowienia na mocy ustawy – zgodności z prawem i mocy wiążącej uchwał Izby Dyscyplinarnej o zezwoleniu na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej, pozbawienie wolności (zatrzymanie) oraz zawieszenie w czynnościach służbowych sędziego, a po drugie, traktują takie badanie jako przewinienie służbowe. Sąd odsyłający zastanawia się również, czy powyższe postanowienia prawa Unii stoją na przeszkodzie orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego, który zakazuje sądowej kontroli aktu powołania na stanowisko sędziowskie wydanego przez Prezydenta RP oraz aktów przyjmowanych przez KRS w ramach procedury powoływania sędziów.

75. Prawo do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy jest korelatem możliwości powoływania się przez każdą osobę na naruszenie tego prawa( ). W przypadku zakwestionowania niezawisłości i bezstronności sądu z powodu, który na pierwszy rzut oka nie wydaje się być oczywiście bezpodstawny( ), każdy sąd( ) jest zobowiązany zbadać, czy ze względu na swój skład stanowi on właśnie taki sąd. Badanie to jest nieodzowne dla podtrzymania zaufania, jakie sądy w demokratycznym społeczeństwie muszą wzbudzać u osób podlegających ich orzeczeniom. Przeprowadzenie takiego badania stanowi zatem istotny wymóg formalny, którego należy bezwzględnie dochować i którego spełnienie należy sprawdzić w przypadku podniesienia przez strony lub z urzędu( ). Artykuł 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, jak również wymogi określone w wyroku Simpson, mają charakter przekrojowy. Mają one zastosowanie zawsze, gdy sąd orzeka w sprawach dotyczących „dziedzin objętych prawem Unii”( ).

76. Rząd polski stoi na stanowisku, że ani wyrok A.K., ani żadne orzecznictwo krajowe, zgodnie z którym Izba Dyscyplinarna nie jest niezależnym i bezstronnym sądem ustanowionym uprzednio na mocy ustawy, nie mogą podważać aktu powołania przez Prezydenta RP na stanowisko sędziego tej izby.

77. Na pierwszy rzut oka brzmienie art. 42a §§ 1 i 2 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu przytoczone w pkt 11 niniejszej opinii nie odmawia sądowi kompetencji do unieważnienia, erga omnes, aktu powołania przez Prezydenta RP na stanowisko sędziowskie. Niemniej jednak przepis ten wyraźnie zakazuje wszystkim polskim sądom kwestionowania lub badania, zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony, w jakichkolwiek okolicznościach i z jakiegokolwiek powodu kwestii, czy sąd ten odpowiada wymogom prawa podstawowego do skutecznego środka prawnego przed niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym uprzednio na mocy ustawy, bądź kwestii zgodności z prawem powołania sędziego lub jego uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości, niezależnie od rodzaju zarzucanej niezgodności z prawem, kwestionowanego aktu lub procedury bądź dostępnego środka prawnego. Moim zdaniem redakcja przepisów p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu jest na tyle szeroka, że uniemożliwia sądowi krajowemu badanie kwestii dotyczących składu jakiegokolwiek sądu, mimo że tego wymaga orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości( ).

78. Sposób sformułowania art. 107 § 1 pkt 3 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu wydaje się wzmacniać zakaz wyrażony w art. 42 §§ 1 i 2 tej ustawy. Artykuł 107 § 1 pkt 3 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu zdaje się obejmować każdą próbę zakwestionowania jakiegokolwiek aspektu procedury prowadzącej do powołania sędziego( ), w tym na przykład poszanowania wymogu sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy. Ze względu na to, że art. 42a §§ 1 i 2 oraz art. 107 § 1 pkt 3 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu pozbawiają sądy powszechne możliwości zbadania, czy ich skład jest zgodny z art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE interpretowane w świetle z art. 47 karty praw podstawowych zgodnie z wykładnią tego postanowienia dokonaną w wyroku Simpson, wyżej wymienione postanowienia prawa Unii stoją na przeszkodzie takim przepisom prawa krajowego.

79. Co się tyczy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego( ), chociaż Trybunał Sprawiedliwości nie uznaje( ) za problematyczną jako takiej okoliczności, iż decyzje Prezydenta RP w sprawie powołania sędziów Sądu Najwyższego nie mogą stanowić przedmiotu kontroli sądowej na gruncie prawa polskiego( ), to jednak wielokrotnie orzekał, że zapewnienie możliwości skutecznej kontroli sądowej wniosku KRS o powołanie sędziów – obejmującej co najmniej ustalenie, czy doszło do przekroczenia uprawnień lub nadużycia władzy, naruszenia prawa lub popełnienia oczywistego błędu w ocenie – jest konieczne, jeżeli w przekonaniu jednostek pojawiają się wątpliwości natury systemowej co do niezawisłości i bezstronności sędziów powołanych w wyniku tego procesu( ). Ponadto w pkt 104–107 wyroku System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunał Sprawiedliwości opisał szereg czynników, w tym istotną rolę, jaką odgrywa KRS w procesie powoływania sędziów Izby Dyscyplinarnej, które mogą budzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niezależności i bezstronności tego organu. Z orzecznictwa tego( ) jasno wynika, że wnioski KRS o powołanie sędziów powinny podlegać kontroli sądowej, w braku której Izba Dyscyplinarna nie może być uznana za niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy i nie spełnia wymogów określonych między innymi w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE( ). Orzecznictwo to wiąże wszystkie polskie sądy, w tym Trybunał Konstytucyjny. W wyroku Grossmania Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że jeżeli stwierdzi, iż dane państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 260 ust. 1 TFUE, państwo to jest zobowiązane do podjęcia środków, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału Sprawiedliwości mającego powagę rzeczy osądzonej w odniesieniu do kwestii faktycznych i prawnych, które rzeczywiście lub siłą rzeczy zostały rozstrzygnięte w danym orzeczeniu sądowym. Na mocy powagi, która przysługuje wyrokowi Trybunału Sprawiedliwości, sąd krajowy musi przy ustalaniu zakresu przepisów prawa Unii uwzględnić elementy prawne wiążąco ustalone w tym wyroku. W przypadku niewykonania przez właściwe organy krajowe wyroku Trybunału Sprawiedliwości stwierdzającego uchybienie przez państwo członkowskie jego zobowiązaniom sąd krajowy jest zobowiązany do podjęcia wszelkich działań w celu ułatwienia osiągnięcia pełnej skuteczności prawa Unii zgodnie z wnioskami zawartymi w tym wyroku( ).

80. Zgodnie z art. 267 TFEU wyrok, który wyda Trybunał Sprawiedliwości w niniejszej sprawie, będzie wiążący dla sądu krajowego w zakresie wykładni prawa Unii dokonanej na użytek rozpoznania toczącego się przed nim sporu. Sąd krajowy powinien w danym wypadku pominąć orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości uzna, że owe orzeczenia są niezgodne z prawem Unii, i w razie potrzeby winien odstąpić od stosowania przepisu prawa krajowego( ) zobowiązującego go do stosowania się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego( ).

81. Proponuję zatem, aby Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że art. 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, interpretowane w świetle art. 47 karty praw podstawowych, stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, takim jak art. 42a §§ 1 i 2 oraz art. 107 § 1 pkt 3 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu, które, po pierwsze, zakazują sądom krajowym badania – w toku kontroli spełniania przez ten sąd wymogów uprzedniego ustanowienia na mocy ustawy – zgodności z prawem i mocy wiążącej uchwał Izby Dyscyplinarnej o zezwoleniu na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej, pozbawienie wolności (zatrzymanie) oraz zawieszenie w czynnościach służbowych sędziego, a po drugie, traktują takie badanie jako przewinienie służbowe.

4. W przedmiocie pytania czwartego w sprawie C‑615/20 i pytań pierwszego, trzeciego i czwartego w sprawie C‑671/20

82. W pytaniu czwartym w sprawie C‑671/20 sąd odsyłający twierdzi, że Trybunał Konstytucyjny nie gwarantuje skutecznej ochrony sądowej, jednakże bez wystarczająco szczegółowego omówienia powodów, dla których jego zdaniem tak jest, czego wymaga art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Wynika z tego, że Trybunał Sprawiedliwości nie może udzielić sądowi odsyłającemu pomocy poprzez dokonanie oceny, czy Trybunał Konstytucyjny spełnia wymogi określone między innymi w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Proponuję zatem, aby Trybunał Sprawiedliwości uznał, że w zakresie, w jakim w pytaniu czwartym w sprawie C‑671/20 zwrócono się do niego o dokonanie takiej oceny, pytanie to jest niedopuszczalne.

83. W pytaniu czwartym w sprawie C‑615/20 oraz w pytaniach pierwszym i trzecim w sprawie C‑671/20 sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia skutków stwierdzenia, że Izba Dyscyplinarna nie spełnia wymogów określonych między innymi w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE interpretowane w świetle art. 47 karty praw podstawowych w odniesieniu do właściwości tej izby do wydawania zezwoleń na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej, pozbawienie wolności (zatrzymanie) oraz zawieszenie w czynnościach służbowych z jednoczesnym obniżeniem wynagrodzenia sędziów i asesorów sądowych. Sąd odsyłający zastanawia się w szczególności nad kwestią, czy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz zasady pierwszeństwa prawa Unii, lojalnej współpracy i pewności prawa stoją na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak art. 41b §§ 1 i 3 p.u.s.p. w zmienionym brzmieniu, które pozwalają na zmianę składu orzekającego w następstwie wydania przez Izbę Dyscyplinarną zezwolenia na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej, pozbawienie wolności (zatrzymanie) oraz zawieszenie w czynnościach służbowych i obniżenie wynagrodzenia sędziego. Sąd odsyłający pyta również, czy art. 2 TUE, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz zasady pierwszeństwa prawa Unii, lojalnej współpracy i pewności prawa nakładają na wszystkie organy państwowe, w tym sąd odsyłający, obowiązek pominięcia zezwolenia wydanego przez Izbę Dyscyplinarną w celu umożliwienia sędziemu, którego immunitet formalny został uchylony i który został zawieszony w czynnościach służbowych, zasiadania w składzie orzekającym tego sądu( ). Sąd ten zastanawia się wreszcie, czy sędzia zastępujący zawieszonego sędziego tego sądu może rozstrzygać kwestie dotyczące stosowania lub wykładni prawa Unii( ).

84. W pkt 66–69 niniejszej opinii przedstawiono powody, dla których Izba Dyscyplinarna w chwili wydania przez nią uchwały w sprawie sędziego I.T. nie była niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym uprzednio na mocy ustawy, a zatem nie spełniała wymogów określonych w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE interpretowanym w świetle art. 47 karty praw podstawowych( ). Naruszenie tych postanowień jest szczególnie poważne, ponieważ całościowa ocena procedury powoływania sędziów Izby Dyscyplinarnej oraz uwarunkowań, w jakich ta izba działała, nie może wykluczyć uzasadnionych wątpliwości co do możliwości wywierania zewnętrznych nacisków na powołanych do niej sędziów. Moim zdaniem owe wątpliwości podważają rzetelność tej izby oraz wszystkich wydanych przez nią aktów, w tym uchwały dotyczącej sędziego I.T.

85. Zasada pierwszeństwa prawa Unii zobowiązuje wszystkie organy państw członkowskich do zapewnienia pełnej skuteczności norm prawa Unii. Prawo państw członkowskich nie może zatem mieć wpływu na skuteczność przyznaną tym normom w obrębie terytorium tego państwa. Sąd krajowy orzekający w ramach swoich kompetencji jest zobowiązany odstąpić od stosowania wszelkich przepisów prawa krajowego sprzecznych z bezpośrednio skutecznym przepisem prawa Unii takim jak art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE( ). Ponadto zgodnie z zasadą lojalnej współpracy wyrażoną w art. 4 ust. 3 TUE państwa członkowskie mają obowiązek usuwania bezprawnych skutków naruszenia prawa Unii( ). Na gruncie zasady pierwszeństwa prawa Unii uchwałę Izby Dyscyplinarnej należy uznać za niebyłą( ).

86. Zniesienie Izby Dyscyplinarnej na mocy ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. nie powoduje uznania jej uchwał za niebyłe. Na gruncie prawa krajowego zawieszenie sędziego I.T. w czynnościach służbowych i obniżenie jego wynagrodzenia pozostają w mocy. Aby zmienić tę sytuację, sędzia I.T. musi zaskarżyć uchwałę Izby Dyscyplinarnej do nowo utworzonej Izby Odpowiedzialności Zawodowej. Rząd polski( ) musi dołożyć starań, aby zapewnić, po pierwsze, że właściwość Izby Dyscyplinarnej będzie wykonywana przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy, a po drugie, aby bezzwłoczne pozbawić skutki uchwał przyjętych przez tę Izbę( ) mocy prawnej( ). Bezzwłoczne i skuteczne stosowanie prawa Unii nie może być uzależnione od wymogu wystąpienia z wnioskiem do Izby Odpowiedzialności Zawodowej. W przeciwnym wypadku zagrożona byłaby skuteczność prawa Unii, i to dwojako. Po pierwsze, wszczęcie nowego postępowania przed wspomnianą izbą byłoby uzależnione od inicjatywy stron. Po drugie, do czasu zakończenia tych postępowań uchwały Izby Dyscyplinarnej pozostawałyby w mocy.

87. Jak wynika z pkt 62 i 64 niniejszej opinii, wydaje się, że w prawie polskim uchwała Izby Dyscyplinarnej nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Wynika z tego, że nie ma do niej zastosowania orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości dotyczące powagi rzeczy osądzonej( ). Z orzecznictwa tego( ) wynika ponadto, że skoro uchwała Izby Dyscyplinarnej została przyjęta przez organ, który nie jest niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym uprzednio na mocy ustawy, zasada pewności prawa lub ostateczny charakter, jaki jakoby ma mieć to orzeczenie, nie stanowią przeszkody, która uniemożliwiałaby prawodawcy lub sądowi uznanie bezprawnych skutków tego naruszenia prawa Unii za niebyłe( ).

88. W związku z tym uważam, że wszystkie organy państwa, w tym sąd odsyłający – w którym zasiada sędzia I.T.( ) – jak również organy posiadające uprawnienia do wyznaczania i zmiany składu sądów krajowych( ), powinny pominąć uchwałę Izby Dyscyplinarnej i umożliwić sędziemu I.T. zasiadanie w składzie orzekającym sądu odsyłającego( ).

89. Powyższe uwagi są opatrzone istotnym zastrzeżeniem, że sprawa nie została przydzielona innemu składowi, który sam stanowi niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. O ile skuteczność prawa Unii bez wątpienia zyskałaby na usunięciu wszystkich niepożądanych skutków uchwały Izby Dyscyplinarnej, w tym uchylenia ex nunc decyzji o przydzieleniu spraw przypisanych sędziemu I.T. innemu składowi, o tyle takie rozwiązanie, które wymagałoby ponownego otwarcia lub ponownego przeprowadzenia postępowania we wszystkich sprawach uprzednio przydzielonych temu sędziemu, nie uwzględniałoby praw stron procesowych do pewności prawa( ) i wyrażonego z art. 47 karty praw podstawowych prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie.

90. Wynika stąd, że w kontekście wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie C‑615/20 sędzia I.T. nadal powinien zasiadać w składzie orzekającym w postępowaniu głównym. Uchwała Izby Dyscyplinarnej z dnia 18 listopada 2020 r., na mocy której sędzia I.T. został zawieszony w czynnościach służbowych, została wydana tego samego dnia co postanowienie odsyłające w sprawie C‑615/20, w wyniku którego postępowanie przed sądem krajowym zostało zawieszone. Z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał Sprawiedliwości, wynika, że pomimo zawieszenia sędziego I.T. postępowanie leżące u podstaw sprawy C‑615/20 nie zostało ponownie przydzielone( ). Sprawa leżąca u podstaw odesłania prejudycjalnego w sprawie C‑671/20 została przydzielona innemu składowi sądu odsyłającego. Z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi Sprawiedliwości nie wynika, by skład ten nie stanowił niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy. W takim przypadku postępowanie to powinien w dalszym ciągu prowadzić nowo wyznaczony skład orzekający( ).

91. W związku z tym proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że art. 2, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz zasady pierwszeństwa prawa Unii, lojalnej współpracy i pewności prawa nakładają na wszystkie organy państwowe, w tym sąd odsyłający, obowiązek usunięcia wszystkich sprzecznych z prawem skutków uchwał Izby Dyscyplinarnej, takich jak uchwała z dnia 18 listopada 2020 r., i tym samym umożliwienia sędziemu, który został zawieszony w czynnościach służbowych, zasiadania w składzie orzekającym tego sądu, z wyjątkiem sytuacji, w których jego sprawy zostały przydzielone innemu składowi, który stanowi niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy.

VI. Wnioski

92. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości, by na pytania Sądu Okręgowego w Warszawie (Polska) odpowiedział następująco:

Artykuł 2 i art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, interpretowane w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej:

– mają zastosowanie w przypadkach, w których na gruncie prawa krajowego sąd zezwala między innymi na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej, pozbawienie wolności (zatrzymanie) sędziów lub asesorów sądowych oraz zawieszenie ich w czynnościach służbowych z jednoczesnym obniżeniem ich wynagrodzenia. Wspomniane postanowienia prawa Unii stoją na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które przyznają właściwość do wydawania zezwoleń na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej, pozbawienie wolności (zatrzymanie) sędziów lub asesorów sądowych oraz zawieszenie ich w czynnościach służbowych z jednoczesnym obniżeniem ich wynagrodzenia sądowi, który nie spełnia wymogów niezależności, bezstronności lub uprzedniego ustanowienia na mocy ustawy;

– stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, które, po pierwsze, zakazują sądom krajowym badania – w toku kontroli spełniania przez ten sąd wymogów uprzedniego ustanowienia na mocy ustawy – zgodności z prawem i mocy wiążącej uchwał Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego (Polska) o zezwoleniu na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej, pozbawienie wolności (zatrzymanie) oraz zawieszenie w czynnościach służbowych sędziego, a po drugie, traktują takie badanie jako przewinienie służbowe.

Artykuł 2 TUE, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz zasady pierwszeństwa prawa Unii, lojalnej współpracy i pewności prawa:

– nakładają na wszystkie organy państwowe, w tym sąd odsyłający, obowiązek usunięcia wszystkich sprzecznych z prawem skutków uchwał Izby Dyscyplinarnej i tym samym umożliwienia sędziemu, który został zawieszony w czynnościach służbowych, zasiadania w składzie orzekającym tego sądu, z wyjątkiem sytuacji, w których jego sprawy zostały przydzielone innemu składowi, który stanowi niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy.