OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 13 grudnia 2017 r. ( 1 )

Sprawa C‑240/17

E

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Korkein hallinto-oikeus (najwyższy sąd administracyjny, Finlandia)]

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Strefa Schengen – Decyzja nakazująca powrót i zakaz wjazdu dla obywatela państwa trzeciego – Wpis do celów odmowy wjazdu w Systemie Informacyjnym Schengen – Obywatel państwa trzeciego, który okazał się winnym popełnienia przestępstwa – Obywatel państwa trzeciego z ważnym dokumentem pobytowym w innym państwie członkowskim strefy Schengen – Obowiązek przeprowadzenia konsultacji – Wpływ toczących się konsultacji na wykonanie decyzji nakazującej powrót i na wejście w życie zakazu wjazdu – Artykuł 25 ust. 2 konwencji wykonawczej do układu z Schengen (zwanej także „konwencją wykonawczą Schengen” lub „KWUS”) – Dyrektywa 2008/115/WE

I. Wprowadzenie

1. Nazwa luksemburskiej gminy Schengen jest od 1985 r. symbolem wizji swobodnego podróżowania w Europie bez kontroli na granicach wewnętrznych. W międzyczasie wizja ta stała się rzeczywistością w większości państw członkowskich Unii Europejskiej, jak również w niektórych sąsiadujących państwach trzecich, tworzących razem strefę Schengen. System Schengen zalicza się obecnie do kamieni węgielnych europejskiej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości ( 2 ).

2. Jednakże w celu zapewnienia, że system ten będzie trwale funkcjonował i nadal cieszył się możliwie wysoką akceptacją niezbędne są wspólne zasady, które w sposób skuteczny i spójny zapewniają, że zwiększenie się sfery wolności w tej strefie bez granic wewnętrznych nie nastąpi kosztem bezpieczeństwa. Wymaga to, aby uczestniczące państwa zachowały kontrolę w kwestii wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich, bez równoczesnego pomijania wymogów prawa Unii oraz indywidualnych praw i interesów osób, których to dotyczy.

3. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, którym zajmować się będzie Trybunał w niniejszej sprawie, porusza kwestię wyważenia między wyżej wskazanymi wymogami. Należy wyjaśnić, w jaki sposób powinno się postępować, gdy w stosunku do obywatela państwa trzeciego dysponującego w jednym państwie członkowskim strefy Schengen ważnym dokumentem pobytowym, orzeczony zostanie w innym państwie członkowskim strefy Schengen zakaz wjazdu. Taki zakaz wjazdu ma z uwagi na brak kontroli na granicach wewnętrznych zasadniczo wymiar europejski i powinien obowiązywać w całej strefie Schengen, a nawet poza nią – we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej.

4. W konkretniej sprawie chodzi o pana E, obywatela Nigerii, który okazał się winnym popełnienia przestępstwa w Finlandii. Władze Finlandii zamierzają doprowadzić do jego powrotu do kraju rodzinnego Nigerii i wydały w stosunku do niego zakaz wjazdu obowiązujący w całej strefie Schengen, chociaż jest on uprawniony do pobytu w Hiszpanii.

5. Reguły prawa Unii dotyczące systemu Schengen przewidują w takich wypadkach przeprowadzenie konsultacji pomiędzy państwami członkowskimi, w celu zapewnienia spójnego i wolnego od sprzeczności działania wszystkich zainteresowanych organów. Państwo członkowskie, które wydaje zakaz wjazdu, powinno zasięgnąć opinii państwa członkowskiego, które wydało dokument pobytowy – czy zamierza cofnąć ów dokument. Co należy jednak zrobić, gdy konsultowane państwo członkowskie – w niniejszej sprawie: Królestwo Hiszpanii – przed dłuższy okres czasu nie odpowiada, chociaż państwo członkowskie podejmujące konsultacje – w niniejszej sprawie: Republika Finlandii – uznaje daną osobę za zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego i zamierza ją niezwłocznie wydalić do kraju pochodzenia?

6. To pytanie, mające duże znaczenie praktyczne, nie zostało dotychczas wyjaśnione. Udzielając na nie odpowiedzi, Trybunał może przyczynić się do dalszego rozwoju wspólnych zasad znajdujących zastosowanie w strefie Schengen i jednocześnie zwrócić uwagę na zachowanie właściwego balansu pomiędzy interesami bezpieczeństwa państw członkowskich a indywidualnymi prawami i interesami obywateli państw trzecich ( 3 ).

II. Ramy prawne

7. Ramy prawa Unii dla niniejszej sprawy określa z jednej strony konwencja wykonawcza do układu z Schengen ( 4 ) (zwana dalej „konwencją wykonawczą Schengen” lub „KWUS”) oraz z drugiej strony dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich ( 5 ). Obok nich znaczenie ma także kodeks graniczny Schengen w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie (UE) 2016/399 ( 6 ), ( 7 ).

A. Konwencja wykonawcza Schengen (KWUS)

8. KWUS została podpisana 19 czerwca 1990 r. w Schengen (Luksemburg) przez pięć państw członkowskich ( 8 ) i weszła w życie w dniu 26 marca 1995 r. Konwencja ta jest obecnie zgodnie z protokołem nr 19 do traktatu UE i traktatu FUE ( 9 ) częścią dorobku Schengen włączonego w ramy Unii Europejskiej i obowiązuje w strefie Schengen, tj. w niemal we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej, a wśród nich zarówno w Republice Finlandii, jak i w Królestwie Hiszpanii. Ponadto strefa Schengen obejmuje kilka państw trzecich, jak na przykład Konfederację Szwajcarską ( 10 ).

9. W tytule II KWUS („Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych i przepływ osób”) w rozdziale 5 („Dokumenty pobytowe oraz wpisy do celów odmowy wjazdu”) znajduje się przepis art. 25 KWUS, którego ust. 2 ma następujące brzmienie: „Jeśli okaże się, że wpis do celów odmowy wjazdu został dokonany wobec cudzoziemca legitymującego się ważnym dokumentem pobytowym wydanym przez jedną z Umawiających się Stron, Umawiająca się Strona dokonująca wpisu zasięga opinii Strony, która wydała dokument pobytowy w celu stwierdzenia, czy istnieją wystarczające powody do cofnięcia dokumentu pobytowego. W przypadku braku cofnięcia dokumentu pobytowego, Umawiająca się Strona dokonująca wpisu wycofa go, lecz, niezależnie od tego, może wprowadzić danego cudzoziemca na krajową listę wpisów do celów odmowy wjazdu”.

10. W tytule II KWUS zawarty jest ponadto art. 19, będący częścią rozdziału 4 („Zasady regulujące przemieszczanie się cudzoziemców”), w którego ust. 1 przewidziane jest prawo obywateli państw trzecich do przemieszczania się w strefie Schengen: „Cudzoziemcy legitymujący się wizami jednolitymi, którzy w sposób legalny wjechali na terytorium Umawiającej się Strony, mogą swobodnie przemieszczać się po terytoriach wszystkich Umawiających się Stron w okresie ważności ich wizy, pod warunkiem że spełniają oni warunki wjazdu określone w artykule 5 ustęp 1 litery a), c), d) i e)”.

11. Jak wynika z definicji zawartych w art. 1 KWUS, pod pojęciem „cudzoziemca” rozumie się każdą osobę inną niż obywatel Unii Europejskiej. Tym samym pojęcie to jest równoznaczne z pojęciem „obywatela państw trzecich” używanego również często w prawie Unii. Zgodnie z tym samym przepisem „cudzoziemcem, wobec którego dokonano wpisu do celów odmowy wjazdu” jest „cudzoziemiec, wobec którego dokonano wpisu do Systemu Informacyjnego Schengen […] w celu odmowy tej osobie wjazdu”. Pod pojęciem „dokument pobytowy” rozumie się w tej regulacji „upoważnienie jakiegokolwiek rodzaju wydane przez Umawiającą się stronę, przyznające prawo pobytu na jej terytorium […]”.

B. Kodeks graniczny Schengen

12. Uzupełniająco należy wskazać na kodeks graniczny Schengen w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie nr 2016/399, którego art. 6 dotyczący warunków wjazdu obywateli państw trzecich stanowi, co następuje: „1. W przypadku planowanego pobytu na terytorium państw członkowskich nieprzekraczającego 90 dni w każdym okresie 180‑dniowym, co oznacza wzięcie pod uwagę okresu 180-dniowego poprzedzającego każdy z dni pobytu, warunki wjazdu obywateli państw trzecich są następujące: […] d) nie są osobami, wobec których dokonano wpisu do celów odmowy wjazdu w [Systemie Informacyjnym Schengen]; […] 5. Na zasadzie odstępstwa od ust. 1: a) obywatelom państw trzecich, którzy nie spełniają wszystkich warunków ustanowionych w ust. 1, jednakże posiadają dokument pobytowy lub wizę długoterminową, zezwala się na wjazd na terytorium innych państw członkowskich w celu tranzytu, tak aby mogli oni dotrzeć na terytorium państwa członkowskiego, które wydało dokument pobytowy lub wizę długoterminową, chyba że ich nazwiska znajdują się w krajowym wykazie wpisów państwa członkowskiego, którego granice zewnętrzne usiłują przekroczyć, a wpisowi towarzyszy instrukcja odmowy wjazdu lub tranzytu; […]”.

13. Ponadto w art. 14 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen, mającym nagłówek „Odmowa wjazdu”, określono: „Obywatelowi państwa trzeciego, który nie spełnia wszystkich warunków wjazdu ustanowionych w art. 6 ust. 1 i który nie należy do żadnej z kategorii osób, o których mowa w art. 6 ust. 5, odmawia się wjazdu na terytorium państw członkowskich. Pozostaje to bez uszczerbku dla stosowania szczególnych przepisów dotyczących prawa do azylu i ochrony międzynarodowej lub wydawania długoterminowych wiz pobytowych”.

C. Dyrektywa 2008/115

14. Wreszcie warto wspomnieć o dyrektywie 2008/115, która w rozdziale I („Przepisy ogólne”) w art. 3 pkt 3, 4, 6 i 8 zawiera następujące definicje: „[…] 3) »powrót« oznacza powrót obywatela państwa trzeciego – wynikający z dobrowolnego lub przymusowego wykonania zobowiązania do powrotu – do: – jego/jej państwa pochodzenia, lub – kraju tranzytu, zgodnie ze wspólnotowymi lub dwustronnymi umowami o readmisji lub z innymi porozumieniami, lub – innego państwa trzeciego, do którego dany obywatel państwa trzeciego zdecyduje się dobrowolnie powrócić i przez które zostanie przyjęty; 4) »decyzja nakazująca powrót« oznacza decyzję administracyjną lub orzeczenie sądowe, w których stwierdza się lub uznaje, że obywatel państwa trzeciego przebywa w państwie członkowskim nielegalnie, oraz nakłada się lub stwierdza zobowiązanie do powrotu; […] 6) »zakaz wjazdu« oznacza decyzję administracyjną lub orzeczenie sądowe, które zakazują na określony czas wjazdu i pobytu na terytorium państw członkowskich oraz którym towarzyszy decyzja nakazująca powrót; […] 8) »dobrowolny wyjazd« oznacza zastosowanie się do zobowiązania do powrotu w terminie, który został w tym celu określony w decyzji o zobowiązaniu do powrotu; […]”.

15. W rozdziale II dyrektywy 2008/115 („Zakończenie nielegalnego pobytu”) zawarte są między innymi art. 6, 7 i 11.

16. Artykuł 6 dyrektywy 2008/115 jest zatytułowany „Decyzja o zobowiązaniu do powrotu”. Jego dwa pierwsze ustępy mają następujące brzmienie: „1. Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2–5, państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium. 2. Obywatele państw trzecich nielegalnie przebywający na terytorium jednego z państw członkowskich oraz posiadający ważne zezwolenie na pobyt lub inne zezwolenie upoważniające ich do pobytu wydane przez inne państwo członkowskie, mają obowiązek natychmiast udać się na terytorium tego państwa członkowskiego. Jeżeli dany obywatel państwa trzeciego nie wypełni tego obowiązku lub gdy natychmiastowy wyjazd danego obywatela państwa trzeciego jest konieczny ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, zastosowanie ma ust. 1”.

17. W dwóch pierwszych ustępach art. 7 dyrektywy 2008/115, zatytułowanego „Dobrowolny wyjazd”, stanowi się, co następuje: „1. Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2 i 4, w decyzji nakazującej powrót wyznacza się odpowiedni termin dobrowolnego wyjazdu, który wynosi od siedmiu do trzydziestu dni. Państwa członkowskie mogą określić w prawie krajowym, że termin ten jest wyznaczany jedynie na wniosek danego obywatela państwa trzeciego. W takim przypadku państwa członkowskie informują danych obywateli państw trzecich o możliwości złożenia takiego wniosku. Przewidziany wyżej termin nie pozbawia danych obywateli państw trzecich możliwości wcześniejszego wyjazdu. 2. Jeżeli jest to konieczne, państwa członkowskie przedłużają termin dobrowolnego wyjazdu, uwzględniając w danym przypadku szczególne okoliczności, takie jak długość pobytu, obecność dzieci uczęszczających do szkoły oraz istnienie innych związków rodzinnych i społecznych”.

18. Artykuł 8 dyrektywy 2008/115, w którym uregulowane jest „Wydalenie”, brzmi we fragmentach w sposób następujący: „1. Państwa członkowskie podejmują wszelkie środki niezbędne do wykonania decyzji nakazującej powrót, jeżeli żaden termin dobrowolnego wyjazdu nie został wyznaczony zgodnie z art. 7 ust. 4 lub jeżeli zobowiązanie do powrotu nie zostało wykonane w terminie dobrowolnego wyjazdu, zgodnie z art. 7. 2. Jeżeli państwo członkowskie wyznaczyło termin dobrowolnego wyjazdu zgodnie z art. 7, decyzja nakazująca powrót może być wykonana dopiero po wygaśnięciu tego terminu, chyba że pojawi się w tym okresie ryzyko, o którym mowa w art. 7 ust. 4. 3. Państwo członkowskie może wydawać odrębne decyzje administracyjne lub orzeczenia sądowe nakazujące wydalenie. […]”.

19. Artykuł 9 dyrektywy 2008/115, regulujący „Wstrzymanie wydalenia”, stanowi w ust. 2: „Państwa członkowskie mogą wstrzymać wydalenie na odpowiedni okres, uwzględniając szczególne okoliczności w danym przypadku […]”.

20. Ponadto w art. 11 dyrektywy 2008/115, zatytułowanym „Zakaz wjazdu”, stanowi się: „1. Decyzji nakazującej powrót towarzyszy zakaz wjazdu: a) jeżeli nie wyznaczono terminu dobrowolnego wyjazdu, lub b) jeżeli zobowiązanie do powrotu nie zostało wykonane. W innych przypadkach decyzjom nakazującym powrót może towarzyszyć zakaz wjazdu. 2. Czas trwania zakazu wjazdu jest określany z należytym uwzględnieniem wszystkich istotnych dla danego przypadku okoliczności i co do zasady nie przekracza pięciu lat […]. […]”.

21. Uwagi wyjaśniające do powyższych przepisów zawarte są ponadto w motywach 4, 6 i 14 dyrektywy 2008/115: „(4) Należy ustalić jasne, przejrzyste i sprawiedliwe zasady, aby określić skuteczną politykę powrotów stanowiącą integralną część dobrze zarządzanej polityki migracyjnej. […] (6) Państwa członkowskie powinny zapewnić, aby zakończenie nielegalnego pobytu obywateli państw trzecich odbywało się w ramach sprawiedliwej i przejrzystej procedury […]. […] (14) Skutkom krajowych środków w zakresie powrotów należy nadać wymiar europejski poprzez wprowadzenie zakazu wjazdu, wskutek którego zabroniony byłby wjazd i pobyt na terytorium wszystkich państw członkowskich […]”.

III. Stan faktyczny i postępowanie główne

22. E jest obywatelem Nigerii. W dniu 24 stycznia 2014 r. został skazany przez fiński sąd karny za szereg poważnych przestępstw związanych z obrotem środkami odurzającymi, popełnionych w Finlandii w 2013 r. na karę łączną pięciu lat pozbawienia wolności ( 11 ). Wyrok karny jest prawomocny. E odbył w Finlandii część orzeczonej wobec niego kary pozbawienia wolności.

23. W Hiszpanii, w której E uprzednio mieszkał przez 14 lat i gdzie przebywa jego rodzina, E posiada dokument pobytowy ważny do dnia 11 lutego 2018 r. W związku z tym wniósł do władz Finlandii o wydalenie go do Hiszpanii.

24. Maahanmuuttovirasto (fiński urząd imigracyjny) nakazał jednak w dniu 21 stycznia 2015 r. wydalenie E do kraju pochodzenia – Nigerii i uzasadnił to popełnieniem przez E w Finlandii poważnych czynów zabronionych, które czyni z E zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Łącznie z decyzją o wydaleniu wydano wobec E zakaz wjazdu do całej strefy Schengen obowiązujący do chwili przyjęcia ponownej decyzji. Nie wyznaczono mu terminu do dobrowolnego wyjazdu.

25. W dniu 26 stycznia 2015 r. urząd imigracyjny podjął konsultacje z Królestwem Hiszpanii zgodnie z art. 25 ust. 2 KWUS, zwracając się do władz tego państwa członkowskiego o przedstawienie stanowiska w przedmiocie ewentualnego cofnięcia dokumentu pobytowego, którym E dysponował w tym państwie. Z uwagi na to, że władze Hiszpanii nie udzieliły odpowiedzi, urząd imigracyjny ponowił wezwanie w dniu 20 czerwca 2016 r. i przekazał ponadto w dniu 21 czerwca 2016 r. na prośbę Hiszpanii sentencję wyroku karnego wydanego przeciwko E. W dniach 28 czerwca 2016 r. i 9 listopada 2016 r. urząd imigracyjny powtórzył swoje zapytanie skierowane do władz Hiszpanii. Zgodnie z informacjami zawartymi w odesłaniu prejudycjalnym władze Hiszpanii do tej pory nie ustosunkowały się merytorycznie do tych wystąpień.

26. Skarga E skierowana przeciwko nakazowi wydalenia nie została uwzględniona w pierwszej instancji przez Helsingin hallinto-oikeus (sąd administracyjny w Helsinkach, Finlandia) ( 12 ). W wyniku odwołania E spór prawny zawisł obecnie w drugiej instancji przed Korkein hallinto-oikeus (najwyższym sądem administracyjnym, Finlandia) – sądem odsyłającym.

27. Krajowe sądy zajmujące się sporem prawnym w postępowaniu głównym przyjmują, że E stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, jednakże Korkein hallinto-oikeus na mocy postanowienia z dnia 27 października 2016 r. zawiesił wydalenie E do momentu wydania nowego orzeczenia co to tej kwestii.

IV. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i postępowanie przed Trybunałem

28. Postanowieniem incydentalnym z dnia 2 maja 2017 r., które wpłynęło w dniu 10 maja 2017 r., Korkein hallinto-oikeus (najwyższy sąd administracyjny) przedłożył Trybunałowi zgodnie z art. 267 TFUE następujące pytania w celu wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym: 1) Czy określony w art. 25 ust. 2 konwencji wykonawczej do układu z Schengen (KWUS) obowiązek konsultacji między umawiającymi się państwami wywołuje skutek prawny, na który może się powołać obywatel państwa trzeciego, w wypadku gdy umawiające się państwo wydaje wobec niego zakaz wjazdu na cały obszar Schengen oraz decyzję nakazującą powrót do kraju pochodzenia, uzasadniając to tym, że stanowi on zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego? 2) Gdy art. 25 ust. 2 KWUS znajduje zastosowanie w odniesieniu do decyzji w sprawie zakazu wjazdu: Czy należy przeprowadzić konsultacje przed wydaniem decyzji w sprawie zakazu wjazdu, czy też konsultacje te mogą być prowadzone dopiero po wydaniu decyzji nakazującej powrót oraz zakazu wjazdu? 3) Jeśli te konsultacje mogą być prowadzone dopiero po wydaniu decyzji nakazującej powrót oraz zakazu wjazdu: Czy okoliczność, że konsultacje między umawiającymi się państwami toczą się i że inne umawiające się państwo nie oświadczyło, czy zamierza cofnąć dokument pobytowy obywatelowi państwa trzeciego, stoi na przeszkodzie powrotowi obywatela państwa trzeciego do kraju pochodzenia i wejściu w życie zakazu wjazdu do całej strefy Schengen? 4) W jaki sposób powinno postąpić umawiające się państwo, w wypadku gdy umawiające się państwo, które wydało dokument pobytowy, pomimo ponowienia wezwań nie zajęło stanowiska w przedmiocie cofnięcia dokumentu pobytowego, który wydało obywatelowi państwa trzeciego?

29. Łącznie z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający złożył w Trybunale wniosek o rozpoznanie sprawy w pilnym trybie prejudycjalnym na podstawie art. 107 regulaminu postępowania. Udzielając odpowiedzi na wniosek o wyjaśnienia wystosowany na podstawie art. 101 regulaminu postępowania, sąd odsyłający wyjaśnił jednak w dniu 2 czerwca 2017 r., że wykonanie orzeczonej wobec E kary pozbawienia wolności zostało od dnia 24 stycznia 2016 r. warunkowo zawieszone i nie jest on obecnie pozbawiony wolności. W takiej sytuacji izba wyznaczona do przeprowadzenia postępowania w trybie pilnym postanowiła na podstawie art. 108 regulaminu postępowania nie przeprowadzać postępowania w pilnym trybie prejudycjalnym. Prezes Trybunału zdecydował jednak w dniu 12 czerwca 2017 r., stosując art. 53 § 3 regulaminu postępowania, że sprawa zostanie rozpoznana w pierwszej kolejności.

30. W postępowaniu prejudycjalnym przed Trybunałem uwagi na piśmie przedstawiły rządy Finlandii, Belgii, Niemiec, Polski i Szwajcarii ( 13 ) oraz Komisja Europejska. Na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. reprezentowani byli E, Maahanmuuttovirasto, rządy Finlandii i Hiszpanii oraz Komisja. Należy podkreślić, że rząd hiszpański brał udział w rozprawie na wyraźnie wezwanie Trybunału i ustosunkował się zarówno do pytań prejudycjalnych, jak i do kilku pytań Trybunału.

V. Dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

31. Jak zostało ustalone podczas rozprawy przed Trybunałem, władze Hiszpanii w dniu 2 listopada 2017 r. zażądały od urzędu imigracyjnego przekazania im wydanej w Finlandii decyzji w sprawie wydalenia E w celu wszczęcia w Hiszpanii postępowania w sprawie cofnięcia wydanego mu dokumentu pobytowego. Urząd imigracyjny zastosował się do tego wniosku i w dniu 6 listopada 2017 r. przekazał Hiszpanii kopię decyzji w sprawie wydalenia.

32. Pomijając nawet okoliczność, że nowe zdarzenia w postępowaniu głównym nie zostały oficjalnie przedstawione Trybunałowi przez sąd odsyłający, lecz jedynie przez uczestników postępowania ( 14 ), można sobie przy powierzchownej ocenie zadać pytanie, czy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie stał się bezprzedmiotowy ( 15 ), ponieważ pierwotnie dopuszczalne pytania prejudycjalne mogły stać się w wyniku zdarzeń mających miejsce w listopadzie 2017 r. zagadnieniami o charakterze czysto hipotetycznym.

33. Należy jednak uwzględnić, że władze Hiszpanii nie podjęły jeszcze ostatecznej decyzji w sprawie cofnięcia dokumentu pobytowego E. Przeciwnie, ma zostać jedynie wszczęte postępowanie, które może prowadzić do tego cofnięcia. Jak wyjaśnił rząd hiszpański, udzielając odpowiedzi na zadane wprost w tym względzie pytanie Trybunału, nie można przewidzieć, kiedy i z jakim wynikiem skończy się wskazane postępowanie krajowe. E może też skorzystać w wypadku ewentualnego cofnięcia jego dokumentu pobytowego ze zwykłych środków prawnych przed sądami hiszpańskimi.

34. Dopóki władze hiszpańskie nie wydadzą ostatecznej decyzji w sprawie cofnięcia dokumentu pobytowego E, dopóty nie można przyjąć, że występują wystarczające powody w rozumienia art. 25 ust. 2 KWUS do cofnięcia dokumentu pobytowego, czy też że doszło już nawet do jego cofnięcia.

35. W świetle powyższego należy stwierdzić, że pytania prejudycjalne nie straciły nic ze swojego znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu prawnego w postępowaniu głównym, a Trybunał jest także nadal zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na nie.

VI. Ocena merytoryczna pytań prejudycjalnych

36. W centrum uwagi w niniejszej sprawie znajduje się przepis art. 25 ust. 2 KWUS, o którego wykładnię wnosi sąd odsyłający do naszego Trybunału.

37. Przepis ten, należący do dorobku Schengen, przewiduje obowiązek przeprowadzenia konsultacji pomiędzy państwami członkowskimi strefy Schengen w przypadku, gdy jedno z tych państw wydaje wobec obywatela państwa trzeciego zakaz wjazdu obejmujący całą strefę Schengen, chociaż inne państwo członkowskie wydało dla tego samego obywatela państwa trzeciego dokument pobytowy, który jest jeszcze ważny. W ten sposób zamierza się do tego, by działania władz poszczególnych państw w strefie Schengen były efektywne, spójne i wolne od sprzeczności.

38. Poprzez łącznie cztery pytania Korkein hallinto-oikeus dąży w tym kontekście do uzyskania informacji, jakie konkretne skutki ma jeszcze niezakończony, ale trwający już od dłuższego czasu, proces konsultacyjny na podstawie 25 ust. 2 KWUS na wykonanie wydanych wobec obywatela państwa trzeciego decyzji nakazującej powrót i zakazu wjazdu (drugie, trzecie i czwarte pytanie prejudycjalne) oraz czy obywatel państwa trzeciego może sam przed sądem krajowym bezpośrednio powoływać na ten przepis (pierwsze pytanie prejudycjalne).

39. Udzielając odpowiedzi na te pytania dotyczące art. 25 ust. 2 KWUS, należy zwrócić uwagę na zharmonizowane stosowanie wszystkich mających znaczenie przepisów prawa Unii dotyczących przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W związku z tym w rozważaniach dotyczących niniejszej sprawy należy uwzględnić przepisy dyrektywy 2008/115, jak również kodeksu granicznego Schengen.

40. Moim zdaniem warto najpierw omówić pytania drugie, trzecie i czwarte dotyczące merytorycznej wykładni art. 25 ust. 2 KWUS, zanim na końcu zajmę się w ramach rozważań dotyczących pytania pierwszego zagadnieniem bezpośredniej skuteczności tego przepisu.

41. Mając na uwadze podział zadań pomiędzy Trybunałem a sądem odsyłającym, przyjmuję jako podstawę dla wszystkich moich wywodów w niniejszej sprawie, że E rzeczywiście stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, tak jak zostało to wyraźnie stwierdzone we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i nie zostało podane w wątpliwość przez żadnego z uczestników postępowania ( 16 ).

42. Jedynie takie stwarzane przez E zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego pozwala poza tym władzom Finlandii w niniejszej sprawie na wydalenie zainteresowanego bezpośrednio do kraju pochodzenia, Nigerii, bez stworzenia mu uprzednio możliwości wyjazdu do Hiszpanii, gdzie posiada ważny dokument pobytowy (zob. art. 6 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115).

A. Właściwy moment dla rozpoczęcia konsultacji prowadzonych zgodnie z art. 25 ust. 2 KWUS (pytanie drugie)

43. Celem drugiego pytania prejudycjalnego jest ustalenie momentu początkowego dla przeprowadzenia konsultacji zgodnie z art. 25 ust. 2 KWUS. Sąd odsyłający dąży konkretnie do uzyskania informacji, czy takie konsultacje powinny zostać rozpoczęte już przed ewentualnym wydaniem decyzji nakazującej powrót i ewentualnym wydaniem zakazu wjazdu wobec obywatela państwa trzeciego, czy też wynikający z prawa Unii obowiązek przeprowadzenia konsultacji powstaje dopiero, gdy zapadły już urzędowe decyzje o powrocie i zakazie wjazdu.

44. Już zgodnie z jego brzmieniem w większości wersji językowych – w szczególności w wersjach niemieckiej, francuskiej i angielskiej – art. 25 ust. 2 KWUS dotyczy wypadków, w których wobec obywatela państwa trzeciego dokonano wpisu do celów odmowy wjazdu (zob. akapit pierwszy tego przepisu), a konsultacje prowadzone pomiędzy państwami członkowskimi prowadzą ewentualnie do tego, iż wpis zostanie wycofany (zob. akapit drugi tego przepisu). Wyrażając to inaczej, art. 25 ust. 2 KWUS nakazuje zatem obligatoryjne przeprowadzenie konsultacji jedynie po wpisie obywatela państwa trzeciego do celów odmowy wjazdu. Obowiązek przeprowadzenia uprzedniej konsultacji nie jest natomiast w chwili obecnej – inaczej niż w aktualnej propozycji reformy przedłożonej przez Komisję Europejską w tej dziedzinie prawa ( 17 ) – w tym przepisie przewidziany.

45. Ta ocena znajduje swoje potwierdzenie, gdy analizuje się art. 25 ust. 2 KWUS w kontekście dyrektywy 2008/115, w której zawarte są wspólne normy i procedury w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich. Także ta dyrektywa nie nakazuje bowiem w chwili obecnej obligatoryjnych uprzednich konsultacji z innymi państwami członkowskimi, gdy organy jednego z państw członkowskich zamierzają wydać decyzję nakazującą powrót z zakazem wjazdu (art. 6 w związku z art. 11 dyrektywy 2008/115).

46. Dla urzeczywistnienia celu skutecznej polityki powrotów, co jest dążeniem Unii Europejskiej ( 18 ), ma poza tym decydujące znaczenie, że organy państw członkowskich mogą w razie potrzeby działać szybko, w szczególności gdy nielegalnie przebywający obywatel państw trzeciego stanowi – tak jak w niniejszej sprawie – zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Prawny obowiązek do przeprowadzania systematycznych uprzednich konsultacji z innymi być może zainteresowanymi państwami członkowskimi mógłby stać na przeszkodzie temu celowi.

47. Brak obowiązku przeprowadzenia konsultacji z innymi państwami członkowskimi przed wydaniem decyzji nakazującej powrót i o zakazie wjazdu, nie oznacza jednak w żadnym razie, że art. 25 ust. 2 KWUS stoi na przeszkodzie przeprowadzeniu takich uprzednich konsultacji ( 19 ). Jak słusznie podkreślają to rząd niemiecki i Komisja, jest nawet wskazane, by organy państwa członkowskiego, które rozważają wydanie decyzji nakazującej powrót z jednoczesnym zakazem wjazdu wobec nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego skontaktowały się możliwie szybko ze wszystkimi zainteresowanym państwami członkowskimi. Po pierwsze, inne państwa członkowskie uzyskają w ten sposób najwcześniej jak jest to możliwe niezbędne informacje, które umożliwią im podjęcie ewentualnych działań w celu ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Po drugie, w ten sposób działa się na rzecz osiągnięcia maksymalnej konwergencji w działaniach państw członkowskich strefy Schengen – w celu uniknięcia sprzecznych decyzji.

Wniosek częściowy

48. W konsekwencji w odpowiedzi na drugie pytanie prejudycjalne art. 25 ust. 2 KWUS należy interpretować w ten sposób, że w obecnym stanie prawa Unii nakazane w tym przepisie konsultacje powinny zostać przeprowadzone w możliwie najwcześniejszym momencie, jednakże nie muszą zostać obligatoryjnie wszczęte przed wydaniem decyzji nakazującej powrót i o zakazie wjazdu.

B. Wpływ konsultacji toczących się na podstawie art. 25 ust. 2 KWUS na wykonanie decyzji nakazującej powrót i o zakazie wjazdu (pytanie trzecie i czwarte)

49. Poprzez pytania trzecie i czwarte, które z uwagi na ich ścisły związek merytoryczny będę omawiała wspólnie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy decyzja nakazująca powrót może zostać wykonana ( 20 ), a zakaz wjazdu obejmujący całą strefę Schengen może stać się skuteczny – przed zakończeniem konsultacji prowadzonych zgodnie z art. 25 ust. 2 KWUS.

50. Inaczej niż miało to miejsce w wypadku omawianego uprzednio pytania drugiego ( 21 ), którego przedmiotem było wyłącznie wydanie decyzji nakazującej powrót i zakazu wjazdu, w pytaniach trzecim i czwartym poruszone jest zagadnienie, czy takie decyzje mogą zostać wykonane lub wprowadzone w życie, dopóki trwają jeszcze konsultacje w rozumieniu art. 25 ust. 2 KWUS.

Uwagi wstępne dotyczące znaczenia pytań trzeciego i czwartego

51. Rząd polski stanowczo wskazuje, że przedmiotem konsultacji w rozumieniu art. 25 ust. 2 KWUS nie jest decyzja nakazująca powrót, co prowadzi to tego, że wynik takich konsultacji nie może mieć a priori żadnego wpływu na wykonanie tej decyzji.

52. Takie rozumowanie jest według mnie nadmiernym uproszczeniem. Wprawdzie może być tak, że art. 25 ust. 2 KWUS zgodnie z jego brzmieniem odnosi się wyłącznie do zakazu wjazdu, ujmując to ściśle, do jednego szczególnego praktycznego aspektu takiego zakazu wjazdu, a mianowicie wpisu do celów odmowy wjazdu w Systemie Informacyjnym Schengen, należy jednak uwzględnić, że zakaz wjazdu w takim przypadku jaki występuje w niniejszej sprawie jest powiązany z decyzją nakazującą powrót (zob. art. 3 pkt 6 in fine i art. 11 ust. 1 dyrektywy 2008/115) i staje się skuteczny dopiero wtedy, gdy nielegalnie przebywający obywatel państwa trzeciego rzeczywiście opuści terytorium państw członkowskich, czyli faktycznie wyjedzie z terytorium Unii Europejskiej ( 22 ).

53. W związku z tym dla wejścia w życie zakazu wjazdu istotne praktyczne znaczenie ma, kiedy decyzja nakazująca powrót skierowana do obywatela państwa trzeciego może być ze swej strony wykonana i w jakim zakresie bieżące konsultacje na podstawie art. 25 ust. 2 KWUS mają wpływ na wykonanie tej decyzji.

54. W konsekwencji sąd odsyłający oczekuje użytecznej odpowiedzi Trybunału nie tylko w kwestii wpływu konsultacji toczących się na podstawie art. 25 ust. 2 KWUS na zakaz wjazdu, lecz także w kwestii wpływu takich konsultacji na stanowiącą podstawę zakazu wjazdu decyzję nakazującą powrót.

Praktyczne problemy związane z mechanizmem przewidzianym w art. 25 ust. 2 KWUS

55. W wypadku, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – jedno z państw członkowskich strefy Schengen wydaje decyzję nakazującą powrót z zakazem wjazdu obejmującym całą strefę Schengen wraz ze wpisem do celów odmowy wjazdu wobec obywatela państwa trzeciego posiadającego w jednym z państw członkowskich strefy Schengen ważny dokument pobytowy, art. 25 ust. 2 KWUS przewiduje, że pierwsze państwo członkowskie powinno zasięgnąć opinii drugiego z tych państw odnośnie do kwestii, czy istnieją wystarczające podstawy do cofnięcia dokumentu pobytowego.

56. Współistnienie decyzji nakazującej powrót i zakazu wjazdu obejmującego całą strefę Schengen z jednej strony z ważnym dokumentem pobytowym z drugiej strony prowadzi do stanu niespójności działań organów w strefie Schengen, który ma zostać zlikwidowany w drodze konsultacji przeprowadzanych zgodnie z art. 25 ust. 2 KWUS.

57. Jeżeli konsultowane państwo członkowskie cofnie wydany przez siebie dokument pobytowy lub gdy dokument pobytowy z innych powodów – w szczególności ze względu na upływ okresu pobytu objętego zezwoleniem – utraci swoją ważność, zakaz wjazdu obejmujący całą strefę Schengen może pozostać w mocy.

58. Jeżeli jednak konsultacje doprowadzą do wniosku, że dokument pobytowy nie zostanie cofnięty i nadal będzie pozostawał w mocy, państwo członkowskie, które wydało zakaz wjazdu obowiązujący w całej strefie Schengen powinno przekształcić ten zakaz w zakaz o charakterze wyłącznie krajowym, który dotyczy wyłącznie jego własnego terytorium i może wpisać zainteresowanego obywatela państwa trzeciego co najwyżej na krajową listę wpisów do celów odmowy wjazdu (art. 25 ust. 2 akapit drugi KWUS).

59. W obecnym stanie prawa Unii obywatel państwa trzeciego znajduje się w swojego rodzaju „szarej strefie”, gdy decyzja nakazująca powrót została wykonana i zatem obowiązuje także zakaz wjazdu, chociaż konsultacje pomiędzy państwami członkowskim przeprowadzane na podstawie art. 25 ust. 2 KWUS jeszcze trwają. Obywatel państwa trzeciego objęty jest w tym okresie zakazem wjazdu obejmującym całą strefę Schengen i jest wpisany do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu dla całej tej strefy. Niemniej jednak zgodnie z obowiązującymi w systemie Schengen wspólnymi regułami państwo członkowskie, które wystawiło ważny dokument pobytowy, nadal jest zobowiązane do dopuszczenia wjazdu obywatela państwa trzeciego na swoje terytorium, a każde inne państwo członkowskie należące do strefy Schengen jest zobowiązane do umożliwienia mu tranzytu do tego terytorium, chyba że dana osoba wpisana jest w krajowym wykazie wpisów do celów odmowy wjazdu [art. 21 KWUS w związku z art. 6 ust. 5 lit. a) i art. 14 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen].

60. Ostatecznie więc niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym konfrontuje Trybunał z praktycznie niezwykle istotnym problemem: w jaki sposób maksymalnie zredukować opisaną „szarą strefę”, bez stwarzania zagrożeń dla skuteczności polityki powrotów Unii Europejskiej oraz ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego w całej strefie Schengen.

Obowiązek uwzględnienia toczących się konsultacji prowadzonych na podstawie art. 25 ust. 2 KWUS podczas wykonywania decyzji nakazującej powrót z zakazem wjazdu

61. Jeżeli uwzględni się jedynie brzmienie art. 25 ust. 2 KWUS oraz dyrektywy 2008/115, to wydaje się, że z toczących się konsultacji pomiędzy państwami członkowskimi nie wynikają żadne ograniczenia w odniesieniu do wykonania decyzji nakazującej powrót i powiązanego z tą decyzją wejścia w życie zakazu wjazdu wobec nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego. Przeciwnie, uregulowanie dotyczące wydalenia z art. 8 ust. 1 dyrektywy 2008/115 zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich środków niezbędnych do wykonania decyzji nakazującej powrót.

62. Należy jednak uwzględnić cel przewidzianej w art. 25 ust. 2 procedury konsultacyjnej. Polega on na oddziaływaniu w celu zapewnienia możliwie spójnego i wolnego od sprzeczności działania organów wszystkich zainteresowanych państw członkowskich w strefie Schengen i na zapewnieniu uniknięcia trwałego współistnienia ważnego dokumentu pobytowego oraz zakazu wjazdu obowiązującego w całej strefie Schengen. W szczególności, jak wskazano już powyżej ( 23 ), zakaz wjazdu obowiązujący w całej strefie Schengen zgodnie z art. 25 ust. 2 akapit drugi KWUS musi zostać przekształcony w krajowy zakaz wjazdu, jeżeli państwo członkowskie, które wystawiło dla zainteresowanego obywatela państwa trzeciego ważny dokument pobytowy, nie cofnie tego dokumentu.

63. Jednocześnie zainteresowany obywatel państwa trzeciego powinien być traktowany sprawiedliwie ( 24 ) i otrzymać możliwość wyjazdu do państwa członkowskiego, które wydało mu dokument pobytowy, aby skorzystać tam ze swojego prawa pobytu – bez konieczności powrotu do państwa trzeciego swojego pochodzenia (zob. w tym względzie art. 6 ust. 2 zdanie pierwsze dyrektywy 2008/115 i art. 25 ust. 2 akapit drugi KWUS).

64. Oba cele procedury konsultacyjnej z art. 25 ust. 2 KWUS – spójne i wolne od sprzeczności działania organów z jednej strony oraz możliwość skorzystania z ważnego dokumentu pobytowego z drugiej strony – mogłyby zostać osiągnięte w dużo mniejszym stopniu, gdyby państwo członkowskie podejmujące konsultacje mogło już przed ich zakończeniem swobodnie wykonać wydaną przez swoje organy decyzję nakazującą powrót – co powodowałoby, że dany obywatel państwa trzeciego musiałby opuścić terytorium Unii Europejskiej i od tego momentu zostałby objęty skutecznym zakazem wjazdu.

65. Tak więc z celu art. 25 ust. 2 KWUS wynika, że toczące się konsultacje na podstawie tego przepisu co do zasady stoją na przeszkodzie wykonaniu decyzji nakazującej powrót i wejściu w życie zakazu wjazdu. Poza tym w mojej ocenie taka zawisła procedura konsultacyjna powinna być uznana za szczególną okoliczność występującą w danym przypadku, z uwagi na którą zgodnie z art. 9 ust. 2 dyrektywy 2008/115 z reguły powinno zostać wstrzymane wydalenie obywatela państwa trzeciego do jego kraju pochodzenia.

Możliwość wykonania decyzji nakazującej powrót przed zakończeniem konsultacji prowadzonych na podstawie art. 25 ust. 2 KWUS

66. Niezależnie od powyższego mogą oczywiście wystąpić sytuacje, w których z uwagi na szczególne okoliczności występujące w danym przypadku nie byłoby zasadne odczekać do zakończenia konsultacji na podstawie art. 25 ust. 2 KWUS, lecz należałoby natychmiast wydalić obywatela państwa trzeciego na podstawie art. 8 dyrektywy 2008/115.

67. Gdyby spróbować skoordynować konkretną praktykę stosowania procedury konsultacyjnej w możliwie najbardziej harmonijny sposób z innymi znajdującymi zastosowanie przepisami z zakresu przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości i dokonać oceny art. 25 ust. 2 KWUS w kontekście przepisów dyrektywy 2008/115, to nasuwają się dwie kategorie przypadków, w których w drodze wyjątku pożądane wydaje się wykonanie decyzji nakazującej powrót i wejście w życie zakazu wjazdu przed zakończeniem konsultacji prowadzonych na podstawie art. 25 ust. 2 KWUS: – po pierwsze, gdy konsultowane państwo członkowskie nie przedstawi swojego stanowiska mimo upływu odpowiedniego terminu na udzielenie odpowiedzi (pierwsza kategoria przypadków); – po drugie, gdy dany obywatel państwa trzeciego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego (druga kategoria przypadków). W obu kategoriach przypadków szybkie wykonanie decyzji nakazującej powrót nielegalne przebywającego obywatela państwa trzeciego i rzeczywiste wprowadzenie przez to w życie także zakazu wjazdu dotyczącego jego osoby jest zgodne z podstawowym celem skutecznej polityki powrotów ( 25 ).

Pierwsza kategoria przypadków: przekroczenie odpowiedniego terminu na udzielenie odpowiedzi

68. Jeżeli chodzi o pierwszą kategorię przypadków, należy stwierdzić, że KWUS w swojej treści nie przewiduje konkretnego terminu, w którym konsultowane na podstawie art. 25 ust. 2 KWUS państwo członkowskie powinno przedstawić swoje stanowisko. Z zasady lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE ( 26 )) wynika jednak, że konsultowane państwo członkowskie powinno ustosunkować się w odpowiednim terminie, wykorzystując specjalny formularz przewidziany właśnie do tego celu ( 27 ).

69. Ponadto nawiązując do art. 7 ust. 1 dyrektywy 2008/115 ( 28 ), można uściślić, jaki termin na udzielenie odpowiedzi należy uznać za odpowiedni: w zwykłym przypadku należy przyznać konsultowanemu państwu członkowskiemu termin od siedmiu do trzydziestu dni na zajęcie stanowiska, czyli ostatecznie podobny termin, jaki może zostać wyznaczony dla zainteresowanego obywatela państwa trzeciego na dobrowolny wyjazd.

70. Taki termin na udzielenie odpowiedzi wynoszący od siedmiu do trzydziestu dni w ramach konsultacji prowadzonych na podstawie art. 25 ust. 2 KWUS może wydawać się co prawda krótki, jeżeli uwzględni się, że w konsultowanym państwie członkowskim może być konieczne włączenie organów regionalnych lub lokalnych oraz zbadane osobistych stosunków danego obywatela państwa trzeciego ( 29 ). Krótki termin na udzielenie odpowiedzi nie jest jednak bynajmniej rzadkością w przypadku przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości ( 30 ). W kontekście niniejszej sprawy termin ten można wytłumaczyć wskazanym już powyżej zasadniczym celem nadania skuteczności polityce powrotów Unii Europejskiej, co wymaga od wszystkich krajowych organów znacznego wysiłku i nadzwyczajnie szybkich działań ( 31 ). Krótki termin służy też poza tym zapewnieniu spójności działań wszystkich organów w strefie Schengen.

71. Ponadto krótki termin na odpowiedź chroni z jednej strony interes zainteresowanego obywatela państwa trzeciego w zakresie pewności prawa i – w wypadku pozbawienia wolności – możliwie krótkiego stosowania środków wolnościowych. Z drugiej strony krótki termin służy interesom państwa członkowskiego podejmującego konsultacje, które nie powinno być nadmiernie obciążane nakładami i ewentualnymi kosztami związanymi z nielegalnym pobytem obywatela państwa trzeciego.

72. Jeżeli konsultowane państwo członkowskie potrzebuje jednak więcej czasu na zajęcie stanowiska w ramach art. 25 ust. 2 KWUS, to zasada lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE) wymaga, aby skontaktowało się ono z państwem członkowskim podejmującym konsultacje, wskazując wystarczające podstawy do przedłużenia terminu na udzielenie odpowiedzi. Państwo członkowskie podejmujące konsultacje jest ze swej strony zobowiązane do konstruktywnego rozpatrzenia argumentacji państwa konsultowanego w duchu lojalnej współpracy. W idealnym przypadku oba państwa powinny – nawiązując do art. 7 ust. 2 dyrektywy 2008/115 – uzgodnić odpowiednie przedłużenie terminu. Z reguły państwo członkowskie podejmujące konsultacje powinno przyznać konsultowanemu państwu członkowskiemu przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi o co najmniej 30 dalszych dni.

73. W wypadku gdy także przedłużony termin upłynie bezskutecznie, nie można wprawdzie z uwagi na brak jednoznacznego uregulowania domniemywać pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi konsultowanego państwa członkowskiego ( 32 ), jednakże państwo członkowskie podejmujące konsultacje może wtedy bez stwierdzania dodatkowych okoliczności przyjąć, że ramy czasowe odpowiedniego terminu na udzielenie odpowiedzi zostały przekroczone.

74. Państwo członkowskie podejmujące konsultacje może w takim wypadku niezależnie od braku wyniku konsultacji wykonać swoją decyzję nakazującą powrót i w ten sposób wprowadzić w życie zakaz wjazdu. Ten zakaz wjazdu obowiązuje w całej strefie Schengen (a poza tym także we wszystkich państwach członkowskich Unii, które nie są członkami strefy Schengen ( 33 )), jednakże – jak już wskazano na to powyżej ( 34 ) – z zastrzeżeniem, że danemu obywatelowi państwa trzeciego należy umożliwić wjazd lub tranzyt do konsultowanego państwa członkowskiego, w którym posiada (jeszcze) ważny dokument pobytowy [zob. w tym względzie art. 21 KWUS w związku z art. 6 ust. 5 lit. a) i art. 14 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen].

Druga kategoria przypadków: zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego

75. Jeżeli chodzi o drugą kategorię przypadków, w której dany obywatel państwa trzeciego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest oczywiste, że decyzja nakazująca powrót może zostać wykonana i tym samym może wejść w życie zakaz wjazdu – bez konieczności odczekania na wynik konsultacji prowadzonych na podstawie art. 25 ust. 2 KWUS.

76. Z uwagi na brak kontroli na granicach wewnętrznych strefy Schengen należy bowiem z reguły oczekiwać, że zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego stwarzane w jednym państwie członkowskim strefy Schengen przez danego obywatela państwa trzeciego może szybko wystąpić także we wszystkich pozostałych państwach strefy Schengen. W konsekwencji państwo członkowskie wydające decyzję nakazującą powrót i zakaz wjazdu nie działa wyłącznie w celu ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego na własnym terytorium, lecz na terytorium całej strefy Schengen.

77. Interesy bezpieczeństwa wszystkich państw członkowskich strefy Schengen oraz mieszkającej na ich terytoriach ludności mają w takim wypadku pierwszeństwo przed dążeniem do uzyskania spójnych i wolnych od sprzeczności decyzji organów w strefie Schengen, a także przed interesem zainteresowanego obywatela państwa trzeciego polegającym na skorzystaniu z ważnego dokumentu pobytowego w konsultowanym państwie członkowskim ( 35 ).

78. Ten wniosek znajduje swoje potwierdzenie, jeżeli uwzględni się art. 7 ust. 4 dyrektywy 2008/115, zgodnie z którym osobom stanowiącym zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego nie wyznacza się żadnego terminu lub jedynie bardzo krótki termin do dobrowolnego wyjazdu. Nawiązując do tego uregulowania, nie można wymagać od państwa członkowskiego podejmującego konsultacje, aby przed wykonaniem decyzji nakazującej powrót i wejściem w życie zakazu wjazdu odczekało na stanowisko konsultowanego państwa członkowskiego.

Konsekwencje dla postępowania głównego

79. Taki przypadek jak pana E jest zgodnie ze wszystkimi informacjami udostępnionymi Trybunałowi objęty obiema kategoriami przypadków przedstawionymi powyżej: po pierwsze, Hiszpania znacznie przekroczyła odpowiedni termin w ramach art. 25 ust. 2 KWUS ( 36 ), bez wnoszenia – w zakresie, w jakim można to stwierdzić – o jakiekolwiek przedłużenie terminu, nie mówiąc już o wskazaniu wystarczających powodów dla takiego przedłużenia (pierwsza kategoria przypadków). Po drugie, E stanowi zgodnie z ustaleniami organów i sądów krajowych zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego (druga kategoria przypadków). Zarówno z jednego jak i z drugiego powodu, z których każdy już sam byłby wystarczający, brak zakończenia konsultacji prowadzonych na podstawie art. 25 ust. 2 KWUS nie stoi, w wypadku, jaki występuje w niniejszej sprawie, na przeszkodzie wykonaniu decyzji nakazującej powrót oraz wejściu w życie zakazu wjazdu.

Wniosek częściowy

80. Podsumowując, w odpowiedzi na pytania trzecie i czwarte można zatem w kwestii wykładni art. 25 ust. 2 KWUS stwierdzić: Decyzja nakazująca powrót może zostać wykonana, a zakaz wjazdu wprowadzony w życie – dopiero wtedy, gdy państwo konsultowane na podstawie art. 25 ust. 2 KWUS zajęło stanowisko w sprawie lub gdy konsultacje mimo upływu odpowiedniego terminu na udzielenie odpowiedzi pozostały bez rezultatu. Obie decyzje mogą zostać wykonane już przed upływem tego terminu, o ile obywatel państwa trzeciego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego.

C. Bezpośrednia skuteczność art. 25 ust. 2 KWUS (pytanie pierwsze)

81. Wreszcie należy zbadać w ramach pytania pierwszego, czy zainteresowany obywatel państwa trzeciego może przed sądami krajowymi bezpośrednio powoływać się na art. 25 ust. 2 KWUS.

82. Pierwotnie art. 25 ust. 2 KWUS nie był aktem prawnym Unii, lecz przepisem zawartym w umowie międzynarodowej zawartej poza ramami Unii Europejskiej. Wraz z traktatem z Amsterdamu, który spowodował włączenie dorobku Schengen w ramy Unii Europejskiej ( 37 ), konwencja ta stała się integralną częścią prawa Unii, które powinno być stosowne przez państwa członkowskie uczestniczące w strefie Schengen.

83. Inaczej niż w przypadku decyzji ramowych ( 38 ), bezpośrednia skuteczność umów zawieranych pomiędzy państwami członkowskimi w związku z przestrzenią wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości nie jest wykluczona. Także KWUS w żadnym razie nie zakazuje bezpośredniego stosowania jej postanowień ( 39 ).

84. Bezpośrednia skuteczność postanowień KWUS powinna być zatem oceniana według takich samych kryteriów jak bezpośrednia skuteczność wiążących Unię umów międzynarodowych ( 40 ) oraz innych przepisów prawa wtórnego Unii.

85. Przesłanką dla bezpośredniego stosowania przepisu prawa Unii jest jego bezwarunkowa i dostatecznie jasna treść. Ta przesłanka jest spełniona, jeżeli przepis zawiera jasny i precyzyjny obowiązek, który nie jest uzależniony – w zakresie jego wykonania lub skutków – od wydania kolejnego aktu ( 41 ).

86. Artykuł 25 ust. 2 KWUS zobowiązuje państwo członkowskie strefy Schengen, które dokonuje wpisu obywatela państwa trzeciego do Systemu Informacyjnego Schengen do celów odmowy wjazdu do zasięgnięcia opinii każdego innego państwa członkowskiego należącego do strefy Schengen, które wystawiło dla tego obywatela państwa trzeciego dokument pobytowy, w celu uzyskania informacji, czy owo państwo członkowskie zamierza cofnąć tenże dokument.

87. W tym względzie art. 25 ust. 2 KWUS zawiera zatem jasny i precyzyjny obowiązek, który – w zakresie jego wykonania lub skutków – nie jest poza tym uzależniony od wydania kolejnego aktu jakiegokolwiek rodzaju. Nawet jeżeli dokładne konsekwencje braku lub wadliwej konsultacji nie są wprost uregulowane w art. 25 ust. 2 KWUS, to jednak wymóg zasięgnięcia opinii oraz przedmiot tych konsultacji są tak jasno uregulowane w tym przepisie, że każdy sąd bez przeszkód może go stosować ( 42 ). W związku z tym przesłanki do bezpośredniego stosowania są w odniesieniu do art. 25 ust. 2 KWUS spełnione.

88. Przeciwko bezpośredniemu stosowaniu art. 25 ust. 2 KWUS nie można poza tym podnosić zarzutu, że przepis ten jest wyłącznie przepisem proceduralnym, który na dodatek reguluje wyłącznie stosunki pomiędzy państwami członkowskimi. Po pierwsze, w prawie Unii jest bowiem uznane, że także przepisy, które zgodnie z ich brzmieniem są skierowane wyłącznie do państw członkowskich, mogą mieć bezpośrednią skuteczność ( 43 ). Po drugie, jak orzekł całkiem niedawno Trybunał w związku z innym aspektem przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, także przepisy prawa Unii o charakterze wyłącznie proceduralnym mogą być powoływane przez jednostki przed sądami krajowymi ( 44 ).

89. W każdym razie w sytuacji, gdy zastosowanie lub niezastosowanie przepisu proceduralnego skierowanego do państw członkowskich i regulującego stosunki pomiędzy nimi może bardzo konkretnie oddziaływać na prawa i interesy jednostki, podmioty te muszą mieć możliwość bezpośredniego powoływania się przed sądami krajowymi na owe przepisy proceduralne w celu ochrony ich praw i interesów – zawsze zakładając, że treść przepisu jest bezwarunkowa i dostatecznie jasna.

90. Przepis art. 25 ust. 2 KWUS, o którym jest mowa w tym kontekście, pokazuje to w szczególnie plastyczny sposób: jeżeli bowiem konsultowane państwo członkowskie przedstawi stanowisko, że nie występują wystarczające powody do cofnięcia dokumentu pobytowego dotyczącego danego obywatela państwa trzeciego, państwo członkowskie podejmujące konsultacje jest zgodnie z art. 25 ust. 2 akapit drugi KWUS zobowiązane do przekształcenia wydanego przez siebie zakazu wjazdu obejmującego całą strefę Schengen w wyłącznie krajowy zakaz wjazdu, obowiązujący jedynie na jego terytorium, i może umieścić tego obywatela państwa trzeciego wyłącznie na krajowej liście wpisów do celów odmowy wjazdu.

91. Wbrew ocenie wyrażonej przez niektórych uczestników postępowania, procedura konsultacyjna przeprowadzana na podstawie art. 25 ust. 2 KWUS nie prowadzi bynajmniej obligatoryjnie do pogorszenia sytuacji zainteresowanego obywatela państwa trzeciego poprzez cofnięcie jego ważnego dokumentu pobytowego. Przeciwnie, procedura konsultacyjna może jak najbardziej prowadzić do znacznej poprawy jego pozycji prawnej, a mianowicie wtedy, gdy konsultowane państwo członkowskie utrzyma w mocy wystawiony przez nie dokument pobytowy i zmusi w ten sposób państwo członkowskie podejmujące konsultacje do tego, aby zamiast zakazu wjazdu obowiązującego w całej strefie Schengen wydało jedynie krajowy zakaz wjazdu.

92. Jak już ponadto omawiałam w ramach pytań trzeciego i czwartego ( 45 ), państwo członkowskie podejmujące konsultacje może – z wyjątkiem wypadków zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego – wykonać decyzję nakazującą powrót i wprowadzić w życie zakaz wjazdu obowiązujący w całej strefie Schengen dopiero wtedy, gdy zasięgnęło opinii konsultowanego państwa członkowskiego na podstawie art. 25 ust. 2 KWUS lub co najmniej przyznało temu państwu na wyrażenie jego opinii odpowiedni termin, który bezskutecznie upłynął.

93. Podsumowując: dla zainteresowanego obywatela państwa trzeciego mogą więc wyniknąć ze stosowania art. 25 ust. 2 KWUS wymierne korzyści dla jego pozycji prawnej i interesów, zaś wskutek braku lub wadliwego zastosowania tego przepisu grożą mu wymierne szkody. W związku z tym obywatel państwa trzeciego powinien mieć możliwość powoływania się przed sądami krajowymi na obowiązek przeprowadzenia konsultacji ustanowiony w art. 25 ust. 2 KWUS w celu zakwestionowania zgodności z prawem lub wykonania dotyczącej jego osoby decyzji nakazującej powrót oraz nałożonego na niego zakazu wjazdu w rozumieniu dyrektywy 2008/115 obejmującego całą strefę Schengen. Podobne stanowisko trafnie zajęły między innym rządy Finlandii, Hiszpanii i Szwajcarii oraz Komisja ( 46 ).

Wniosek częściowy

94. Podsumowując, na pierwsze pytanie prejudycjalne należy zatem udzielić następującej odpowiedzi: Obywatel państwa trzeciego może bezpośrednio powoływać się przed sądami krajowymi na art. 25 ust. 2 KWUS w celu zakwestionowania zgodności z prawem i wykonania wydanej wobec niego decyzji nakazującej powrót oraz nałożonego w stosunku do niego zakazu wjazdu w rozumieniu dyrektywy 2008/115.

VII. Wnioski

95. W świetle powyższego proponuję Trybunałowi udzielenie następującej odpowiedzi na wniosek Korkein hallinto-oikeus (Finlandia) o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczący wykładni konwencji wykonawczej do układu z Schengen podpisanej w dniu 19 czerwca 1990 r. (KWUS): 1) Obywatel państwa trzeciego może bezpośrednio powoływać się przed sądami krajowymi na art. 25 ust. 2 KWUS w celu zakwestionowania zgodności z prawem i wykonania wydanej wobec niego decyzji nakazującej powrót oraz nałożonego w stosunku do niego zakazu wjazdu w rozumieniu dyrektywy 2008/115. 2) Artykuł 25 ust. 2 KWUS należy interpretować w ten sposób, że w obecnym stanie prawa Unii nakazane w tym przepisie konsultacje powinny zostać przeprowadzone w możliwie najwcześniejszym momencie, jednakże nie muszą zostać obligatoryjnie wszczęte przed wydaniem decyzji nakazującej powrót i o zakazie wjazdu. 3) Decyzja nakazująca powrót może zostać wykonana, a zakaz wjazdu wprowadzony w życie – dopiero wtedy, gdy państwo konsultowane na podstawie art. 25 ust. 2 KWUS zajęło stanowisko w sprawie lub gdy konsultacje mimo upływu odpowiedniego terminu na udzielenie odpowiedzi pozostały bez rezultatu. Obie decyzje mogą zostać wykonane już przed upływem tego terminu, o ile obywatel państwa trzeciego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego.

( 1 ) Język oryginału: niemiecki.

( 2 ) Zobacz w tym względzie art. 3 ust. 2 TUE i art. 67 ust. 2 TFUE oraz protokół nr 19 do TUE i TFUE (Protokół w sprawie dorobku Schengen włączonego w ramy Unii Europejskiej, Dz.U. 2008, L 115, s. 290; protokół ten został uzgodniony w ramach przyjmowania traktu z Amsterdamu).

( 3 ) W szczególności w odniesieniu do ostatniego z tych aspektów zobacz wyroki: z dnia 5 czerwca 2014 r., Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, pkt 46); z dnia 5 listopada 2014 r., Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, pkt 39); z dnia 11 czerwca 2015 r., Zh. i O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, pkt 38).

( 4 ) Dz.U. 2000, L 239, s. 19.

( 5 ) Dz.U. 2008, L 348, s. 98.

( 6 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (Dz.U. 2016, L 77, s. 1).

( 7 ) Rozporządzenie 2016/399 uchyliło i zastąpiło obowiązującą poprzednio wersję kodeksu granicznego przyjętego w rozporządzeniu (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady dnia 15 marca 2006 r. (Dz.U. 2006, L 105, s. 1). Przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie nie uległy jednak merytorycznym zmianom, tak że poniżej będę odnosiła się wyłącznie do wersji kodeksu granicznego Schengen obowiązującej obecnie.

( 8 ) Były to Królestwo Belgii, Republika Federalna Niemiec, Republika Francuska, Wielkie Księstwo Luksemburga i Królestwo Niderlandów.

( 9 ) W decyzji Rady 1999/436/WE z dnia 20 maja 1999 r. (Dz.U. 1999, L 176, s. 17) dokonano przyporządkowania poszczególnych przepisów stanowiących łącznie dorobek Schengen do różnych podstaw prawnych traktatów podstawowych Unii Europejskiej; zgodnie z załącznikiem A do tej decyzji art. 25 KWUS jest objęty zakresem stosowania art. 62 pkt 3 i art. 63 pkt 3 WE (obecnie art. 77 i 79 TFUE).

( 10 ) Zobacz w tym względzie umowa między Unią Europejską, Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie włączenia Konfederacji Szwajcarskiej we wprowadzanie w życie, stosowanie i rozwój dorobku Schengen, podpisana w Luksemburgu w dniu 26 października 2004 r., która weszła w życie w dniu 1 marca 2008 r. (Dz.U. 2008, L 53, s. 52), zwana dalej „umową w sprawie stowarzyszenia Szwajcarii w ramach strefy Schengen”.

( 11 ) Strona wnosząca odwołanie posiadała i sprzedała między innymi co najmniej 850 tabletek ecstasy, przywiozła do Finlandii w sumie 438 g kokainy w celu odsprzedaży lub odstąpienia, a także usiłowała nabyć co najmniej 30 g kokainy w celu odsprzedaży.

( 12 ) Wyrok w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji został wydany w dniu 5 kwietnia 2016 r.

( 13 ) W przedmiocie prawa Szwajcarii do udziału w postępowaniu w sprawie wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym, zob. art. 8 ust. 2 umowy w sprawie stowarzyszenia Szwajcarii w ramach strefy Schengen w związku z art. 23 akapit czwarty statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

( 14 ) Urząd imigracyjny oraz przedstawiciel rządu hiszpańskiego złożyli w tej kwestii zgodne oświadczenia wobec Trybunału.

( 15 ) Podobnie wyrok z dnia 20 stycznia 2005 r., García Blanco (C‑225/02, EU:C:2005:34) oraz postanowienia: z dnia 3 marca 2016 r., Euro Bank (C‑537/15, EU:C:2016:143); z dnia 23 marca 2016 r., Overseas Financial i Oaktree Finance (C‑319/15, EU:C:2016:268).

( 16 ) Przyjmuję przy tym, że wskazane stwierdzenie występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego zostało dokonane zgodnie ze standardami obowiązującymi w prawie Unii i oparte jest w szczególności na dokładnej prognozie w poszczególnym wypadku, w ramach której uwzględnia się nie tylko czyny zabronione popełnione przez daną osobę w przeszłości, lecz także w bardzo istotnym zakresie zagrożenia stwarzane przez nią faktycznie i obecnie, i które ostatecznie mają decydujące znaczenie; zobacz w tym względzie wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Zh. i O. (C‑554/13, EU:C:2015:377, w szczególności pkt 50–52, 54).

( 17 ) Artykuł 26 ust. 2 wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania Systemu Informacyjnego Schengen (SIS) w dziedzinie odpraw granicznych, zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 515/2014 i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1987/2006, przedłożonej przez Komisję w dniu 21 grudnia 2016 r., COM(2016) 882 final.

( 18 ) Zobacz w tym względzie motyw 4 KWUS oraz wyroki: z dnia 5 listopada 2014 r., Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, pkt 39); z dnia 23 kwietnia 2015 r., Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, pkt 34); z dnia 26 lipca 2017 r., Ouhrami (C‑225/16, EU:C:2017:590, pkt 51).

( 19 ) Jak wskazuje na to art. 26 ust. 2 zdanie drugie wniosku COM(2016) 882 final (przytoczonego w przypisie 17), w systemie Schengen można sobie jak najbardziej wyobrazić przeprowadzanie uprzednich konsultacji.

( 20 ) Sąd odsyłający używa w tym kontekście, nawiązując chyba do terminologii stosowanej we właściwych przepisach prawa krajowego, pojęcia „wydalenie”. Z uwagi na brak przeciwnych wskazówek przyjmuję jednak, że nie chodzi tu o nic innego jak o decyzję nakazującą powrót w rozumieniu dyrektywy 2008/115 i zgodnie z powyższym będę stosować terminologię występującą w tej dyrektywie.

( 21 ) Zobacz w tym względzie powyżej pkt 43–48 niniejszej opinii.

( 22 ) Wyrok z dnia 26 lipca 2017 r., Ouhrami (C‑225/16, EU:C:2017:590, pkt 45–53, w szczególności pkt 45, 53).

( 23 ) Zobacz w tym względzie pkt 58 niniejszej opinii.

( 24 ) W przedmiocie prawa obywatela państwa trzeciego do sprawiedliwej i przejrzystej procedury, zob. motyw 6 dyrektywy 2008/115 oraz wyroki: z dnia 5 czerwca 2014 r., Mahdi (C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, pkt 40); z dnia 5 listopada 2014 r., Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, pkt 61).

( 25 ) Zobacz w tym względzie jeszcze raz motyw 4 dyrektywy 2008/115 oraz wyroki: z dnia 5 listopada 2014 r., Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, pkt 39); z dnia 23 kwietnia 2015 r., Zaizoune (C‑38/14, EU:C:2015:260, pkt 34); z dnia 26 lipca 2017 r., Ouhrami (C‑225/16, EU:C:2017:590, pkt 51).

( 26 ) Ogólnie do zasady lojalnej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi zobacz wyroki: z dnia 22 marca 1983 r., Komisja/Francja (42/82, EU:C:1983:88, pkt 36); z dnia 27 września 1988 r., Matteucci (235/87, EU:C:1988:460, pkt 19); z dnia 11 czerwca 1991 r., Athanasopoulos i in., (C‑251/89, EU:C:1991:242, pkt 57). Ostatnio Trybunał podkreślił znaczenie zasady lojalnej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi także w kontekście przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, a mianowicie z jednej strony w odniesieniu do systemu Schengen (wyrok z dnia 31 stycznia 2006 r., Komisja/Hiszpania, C‑503/03, EU:C:2006:74, pkt 56) i z drugiej strony w związku z rozpatrywaniem wniosków o ochronę międzynarodową (wyrok z dnia 26 lipca 2017 r., Jafari, C‑646/16, EU:C:2017:586, pkt 88 in fine).

( 27 ) Zobacz pkt 4.5.1. podręcznika SIRENE, opublikowanego w załączniku do decyzji wykonawczej Komisji 2013/115/UE z dnia 26 lutego 2013 r. (Dz.U. 2013, L 71, s. 1).

( 28 ) Ukierunkowanie się na terminy zawarte w dyrektywie 2008/115 wydaje się być tym bardziej pożądane, jeżeli uwzględni się, że dyrektywa ta zgodnie z jej art. 21 zastępuje pewne przepisy KWUS.

( 29 ) Zobacz w odniesieniu do ostatniego aspektu w szczególności art. 12 dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U. 2004, L 16, s. 44).

( 30 ) Tak na przykład niektóre terminy obowiązujące w ramach systemu „Dublin III”, które mają pewne znaczenie w zawisłej sprawie X (sprawy połączone C‑47/17 i C‑48/17); zobacz w tym względzie art. 22 ust. 1 i 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (Dz.U. 2013, L 180, s. 31).

( 31 ) Jeszcze bardziej rygorystyczne jest stanowisko Komisji wyrażone w art. 26 ust. 2 zdanie drugie jej wniosku COM(2016) 882 final (przywołanego w przypisie 17), w którym uważa za odpowiedni bardzo krótki termin na udzielenie odpowiedzi wynoszący siedem dni.

( 32 ) Odnośnie do poszczególnych dziedzin prawa, w których prawodawca Unii wyraźnie przypisał milczeniu organu treść, zob. moja opinia w sprawie Housieaux (C‑186/04, EU:C:2005:70, pkt 35).

( 33 ) Zobacz w tym względzie art. 3 pkt 6 dyrektywy 2008/115, zgodnie z którym na mocy zakazu wjazdu zakazuje się wjazdu […] na terytorium państw członkowskich; zobacz ponadto motyw 14 tej dyrektywy, w którym potwierdza się, że skutki krajowych środków w zakresie powrotów powinny posiadać wymiar europejski poprzez wprowadzenie zakazu wjazdu, wskutek którego zabroniony byłby wjazd i pobyt na terytorium wszystkich państw członkowskich.

( 34 ) Zobacz w tym względzie powyżej pkt 59 niniejszej opinii.

( 35 ) Zgodnie z powyższym art. 6 ust. 2 zdanie drugie dyrektywy 2008/115 nie przewiduje w takim wypadku zobowiązania do umożliwienia wyjazdu do państwa członkowskiego, które wystawiło dokument pobytowy dla zainteresowanego obywatela państwa trzeciego, lecz odsyła po prostu do ustanowionej w art. 6 ust. 1 reguły powrotu obywatela państwa trzeciego do kraju pochodzenia.

( 36 ) Konsultacje na podstawie art. 25 ust. 2 KWUS trwały w momencie wpływu wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do Trybunału już ponad dwa lata bez zajęcia przez Królestwo Hiszpanii ostatecznego stanowiska.

( 37 ) Zobacz w tym względzie obecnie Protokół nr 19 do traktatu UE i traktatu FUE.

( 38 ) Zobacz w tym względzie art. 34 ust. 2 lit. b) zdanie trzecie TUE w brzmieniu nadanym przez traktat z Amsterdamu.

( 39 ) Wręcz przeciwnie jest uznane, że postanowienia KWUS mogą prowadzić przed sądami krajowymi do niestosowania przepisów krajowych o innej treści (zob. zasadniczo wyrok z dnia 11 lutego 2003 r., Gözütok i Brügge, C‑187/01 i C‑385/01, EU:C:2003:87, w szczególności pkt 33 in fine, odnoszący się do art. 54 KWUS).

( 40 ) Przy czym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem może dotyczyć to także konwencji, których stroną nie jest sama Unii; zob. w tym względzie w szczególności wyroki: z dnia 12 grudnia 1972 r.International Fruit Company i in. (21/72–24/72, EU:C:1972:115, pkt 18); z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864, pkt 62).

( 41 ) Wyroki: z dnia 30 września 1987 r., Demirel (12/86, EU:C:1987:400, pkt 14); z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (C‑366/10, EU:C:2011:864, pkt 54, 55); podstawowe znaczenie ma w tym kontekście także wyrok z dnia 5 lutego 1963 r., van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1, s. 25, 26 niemieckiej wersji językowej).

( 42 ) Wyrok z dnia 22 maja 1980 r., Santillo (131/79, EU:C:1980:131, pkt 13); podobnie wyroki: z dnia 26 lutego 1986 r., Marshall (152/84, EU:C:1986:84, pkt 55); z dnia 2 sierpnia 1993 r., Marshall (C‑271/91, EU:C:1993:335, pkt 37) oraz opinia rzecznika generalnego W. Van Gervena w sprawie Banks (C‑128/92, EU:C:1993:860, pkt 27, ostatni akapit).

( 43 ) Wyroki: z dnia 5 lutego 1963 r., van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1, s. 25, 26 niemieckiej wersji językowej); z dnia 8 kwietnia 1976 r., Defrenne (43/75, EU:C:1976:56, pkt 30–37).

( 44 ) Wyrok z dnia 26 lipca 2017 r., Mengesteab (C‑670/16, EU:C:2017:587, w szczególności pkt 56); podobnie wyrok z dnia 25 października 2017 r., Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805, w szczególności pkt 39, 44).

( 45 ) Zobacz w tym względzie powyżej, w szczególności pkt 61–80 niniejszej opinii.

( 46 ) Także rząd belgijski opowiada się za uznaniem bezpośredniej skuteczności art. 25 ust. 2 KWUS w zakresie, w jakim w ten sposób zainteresowany obywatel państwa trzeciego ma otrzymać możliwość spowodowania wykreślenia danego wpisu do celów odmowy wjazdu w Systemie Informacyjnym Schengen.