OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

L.A. GEELHOEDA

przedstawiona w dniu 29 kwietnia 2004 r. ( )

Sprawa C‑304/02

Komisja Wspólnot Europejskich

przeciwko

Republice Francuskiej

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego, art. 228 WE – Niewykonanie wyroku Trybunału z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie C‑64/88 – Niezapewnienie poszanowania technicznych środków ochrony dotyczących minimalnych wymiarów ryb, w szczególności morszczuka – Nieodnotowywanie naruszeń, które mogły zostać stwierdzone przez władze krajowe, oraz nienakładanie kar na sprawców – Kara pieniężna

I – Wprowadzenie

1. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte przez Komisję Wspólnot Europejskich na podstawie art. 228 ust. 2 akapit drugi WE, w następstwie wyroku Trybunału z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji( ). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że nie zapewniając w latach 1984–1987 kontroli gwarantującej przestrzeganie wspólnotowych środków technicznych ochrony zasobów połowowych( ), Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom nałożonym w art. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2057/82 z dnia 29 czerwca 1982 r. ustanawiającego określone środki kontroli w odniesieniu do działalności połowowej prowadzonej przez statki państw członkowskich( ) i w art. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2241/87 z dnia 23 lipca 1987 r. ustanawiającego określone środki kontroli w odniesieniu do działalności połowowej (zwanych dalej „rozporządzeniami kontrolnymi”)( ).

2. W szczególności Trybunał ustalił, że Republika Francuska nie zapewniła odpowiedniej kontroli przestrzegania zasad wspólnotowych dotyczących:

– minimalnych rozmiarów oczek sieci,

– urządzeń dołączanych do sieci,

– przyłowów oraz

– minimalnych wymiarów ryb, których sprzedaż jest dozwolona.

Ponadto Trybunał ustalił, że Republika Francuska uchybiła ciążącemu na niej zobowiązaniu podjęcia działań przeciwko podmiotom naruszającym właściwe przepisy wspólnotowe, wynikającemu z rozporządzeń kontrolnych.

3. Kilka miesięcy po wydaniu przez Trybunał ww. wyroku Komisja zwróciła się do Republiki Francuskiej o udzielenie informacji na temat działań podjętych w celu jego wykonania, zgodnie z art. 228 ust. 1 WE. Okazało się to być początkiem długotrwałego dialogu pomiędzy Komisją a rządem francuskim, trwającego około 11 lat, na temat podejmowanych przez Francję starań w egzekwowaniu rozporządzeń Wspólnoty dotyczących rybołówstwa. Mimo że Komisja przyznała, iż nastąpiła poprawa w większości wymienionych kwestii, pozostaje nieprzekonana, że Republika Francuska w pełni wykonuje swoje zobowiązania dotyczące połowów i sprzedaży ryb niewymiarowych, w szczególności morszczuka, oraz ścigania osób naruszających właściwe przepisy.

4. Dlatego też Komisja obecnie wnosi, aby Trybunał stwierdził, że nie podejmując w dalszym ciągu działań kontrolnych zapewniających poszanowanie technicznych środków ochrony zasobów połowowych, a zatem nie przestrzegając wspólnotowych rozporządzeń kontrolnych, Republika Francuska nie podjęła wszystkich kroków niezbędnych do wykonania wyroku w sprawie Komisja przeciwko Francji, a w konsekwencji uchybiła ciążącym na niej zobowiązaniom w rozumieniu art. 228 ust. 1 WE. Ponadto Komisja wnosi, aby Trybunał nałożył na Republikę Francuską obowiązek zapłaty na rachunek „dochody własne Wspólnoty Europejskiej” okresowej kary pieniężnej w wysokości 316 500 euro za każdy dzień zwłoki w podjęciu kroków niezbędnych do wykonania wyroku w sprawie Komisja przeciwko Francji. Na koniec Komisja wnosi, aby Trybunał obciążył Republikę Francuską kosztami postępowania.

5. Republika Francuska wnosi w pierwszym rzędzie o oddalenie skargi wniesionej przez Komisję jako bezzasadnej. Alternatywnie, na wypadek gdyby Trybunał uznał nałożenie kary za właściwe, Republika Francuska wnosi, aby Trybunał przy dokonywaniu oszacowania kary uwzględnił wszystkie okoliczności sprawy.

II – Właściwe przepisy wspólnotowe

6. Wspólnotowe przepisy o kontroli w sektorze rybołówstwa, których dotyczy niniejsza sprawa, były pierwotnie zawarte w rozporządzeniu nr 2057/82, a później w rozporządzeniu nr 2241/87, które zostały powołane w pkt 1. Aktualnie obowiązującym rozporządzeniem kontrolnym jest rozporządzenie Rady (EWG) nr 2847/93 z dnia 12 października 1993 r. ustanawiające system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa( ).

7. Początkowe przepisy rozporządzenia nr 2847/93 ustanawiają wspólnotowy system mający na celu zapewnienie przestrzegania zasad wspólnej polityki rybołówstwa. System ten obejmuje w szczególności przepisy dotyczące technicznego nadzoru w zakresie m.in. środków ochrony i gospodarowania zasobami, jak również pewne przepisy dotyczące skuteczności sankcji stosowanych w przypadkach niezastosowania się do tych środków. Artykuł 1 ust. 2 zawiera podstawowe zobowiązanie państw członkowskich w odniesieniu do nadzoru przestrzegania wspólnotowych przepisów dotyczących rybołówstwa:

„W tym celu każde państwo członkowskie przyjmie, stosownie do zasad wspólnotowych, właściwe środki w celu zapewnienia skuteczności systemu. Wyposaży ono swoje właściwe władze w wystarczające środki w celu umożliwienia im realizacji zadań związanych z inspekcją i kontrolą ustanowionych w niniejszym rozporządzeniu”.

8. Artykuł 2 ust. 1 rozporządzenia nr 2847/93 określa, że:

„W celu zapewnienia przestrzegania wszelkich obowiązujących przepisów dotyczących środków ochronnych i kontrolnych każde państwo członkowskie prowadzi nadzór, w ramach swojego terytorium i na obszarze wód morskich podlegających jego suwerenności lub jurysdykcji, połowów i wszelkich innych związanych z tym działań. Dokonuje inspekcji statków rybackich i bada wszelkie działania, umożliwiając weryfikację wykonywania przepisów niniejszego rozporządzenia, łącznie z działaniami polegającymi na wyładunku, sprzedaży, przewozie i przechowywaniu ryb, a także ewidencji wyładunków i sprzedaży”.

9. Co do sposobu egzekwowania przepisów, jakie państwa członkowskie mają zastosować w odniesieniu do naruszeń wspólnotowych przepisów dotyczących rybołówstwa, art. 31 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2847/93 stanowi, że:

„1. Państwa członkowskie zapewnią, aby właściwe działania zostały podjęte, włączając w to działania o charakterze administracyjnym lub postępowania karne zgodne z ich prawem krajowym, skierowane przeciw osobom fizycznym lub prawnym odpowiedzialnym za nieprzestrzeganie [przepisów] wspólnej polityki rybołówstwa, w szczególności następujące po kontroli lub inspekcji przeprowadzonych stosownie do niniejszego rozporządzenia( ).

2. Postępowania podejmowane stosownie do ust. 1 mają skutkować, zgodnie z właściwymi krajowymi przepisami prawnymi, skutecznym pozbawieniem osób odpowiedzialnych za naruszenia korzyści finansowych wynikających z naruszenia bądź innymi skutkami współmiernymi do wagi takich naruszeń, skutecznie zniechęcającymi do popełniania podobnych wykroczeń”.

10. W niniejszej sprawie Komisja dowodzi, że nadzór i egzekwowanie przepisów przez władze francuskie były nieodpowiednie w świetle wspólnotowych środków ochrony mających na celu zapobieganie wyładunkowi i sprzedaży ryb niewymiarowych, w szczególności morszczuka. Odpowiednie środki wspólnotowe zostały określone w kolejnych rozporządzeniach Rady w sprawie technicznych środków ochrony zasobów połowowych( ). Rozporządzeniem aktualnie obowiązującym jest rozporządzenie Rady (WE) nr 850/98 z dnia 30 marca 1998 r. w sprawie zachowania zasobów połowowych poprzez środki techniczne dla ochrony niedojrzałych organizmów morskich( ). Nie jest konieczne cytowanie odpowiednich przepisów w całości, wystarczy ogólnie wskazać, że rozporządzenie to zawiera szereg przepisów mających na celu zapobieganie połowom, wyładunkowi i sprzedaży ryb niewymiarowych. Wchodzą w to przepisy o minimalnych rozmiarach oczek sieci, zakaz dołączania do sieci urządzeń, za pomocą których oczka są zatykane lub w inny sposób faktycznie zmniejszane oraz zakaz m.in. wyładunku i sprzedaży ryb niewymiarowych, z wyjątkiem połowów stanowiących tylko ograniczony odsetek całkowitego połowu.

III – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

11. Jak wskazano wyżej, kwestia, czy Republika Francuska podjęła kroki w celu zaprzestania naruszeń stwierdzonych przez Trybunał w wyroku w sprawie Komisja przeciwko Francji była przedmiotem długotrwałego dialogu pomiędzy Komisją a władzami francuskimi, trwającego od listopada 1991 r. aż do wszczęcia niniejszego postępowania w dniu 27 sierpnia 2002 r. W czasie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi stanowisko Komisji zostało wsparte sprawozdaniami inspektorów Wspólnoty do spraw rybołówstwa( ), zawierającymi ustalenia faktyczne dokonane podczas okresowych inspekcji w portach i na licytacjach w różnych nadmorskich regionach Francji.

12. W początkowej korespondencji pomiędzy Komisją a Republiką Francuską w sprawie kroków podjętych w celu zaprzestania naruszeń stwierdzonych w wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r. władze francuskie wskazały, że „robiły wszystko co w ich mocy w celu przestrzegania odpowiednich przepisów traktatu i zastosowania się do wyroku”. Powołały się między innymi na „action de longue haleine” mającą na celu zmniejszanie wyładunku ryb niewymiarowych.

13. Po dokonaniu inspekcji licznych francuskich portów w 1992 r. inspektorzy Wspólnoty do spraw rybołówstwa stwierdzili poprawę sytuacji, w szczególności w odniesieniu do przepisów ustawowych w sprawie nadzoru przestrzegania wspólnotowych przepisów dotyczących rybołówstwa. Niemniej jednak działalność kontrolna pozostawała na niezadowalającym poziomie w licznych aspektach. Główne problemy dotyczyły mierników rozmiarów oczek sieci, nadzoru przyłowów oraz wymiarów ryb. Ponadto w nieodpowiedni sposób prowadzone było ściganie sprawców naruszeń. W konsekwencji w dniu 11 października 1993 r. Komisja skierowała do Republiki Francuskiej oficjalne pismo wskazujące na powyższe kwestie i dające rządowi francuskiemu możliwość przedstawienia uwag.

14. Informacje i wyjaśnienia przedstawione następnie przez rząd francuski pozwoliły Komisji na stwierdzenie, że naruszenia w zakresie nadzoru przestrzegania wspólnotowych zasad dotyczących przyłowów zostały usunięte. Jednakże Komisja podtrzymała swoje stanowisko, że nadal istnieją liczne uchybienia, w szczególności odnoszące się do pomiaru wielkości oczek sieci oraz wyładunku i sprzedaży ryb niewymiarowych. Z tego faktu Komisja wywnioskowała, że w stosunku do wyładunku i sprzedaży ryb niewymiarowych władze francuskie przyjęły łagodną postawę, z naruszeniem wspólnotowych zasad. Co więcej, „action de longue haleine” została najwyraźniej zawieszona w części Bretanii, w Pays bigouden( ), z powodu trudnej sytuacji społeczno‑gospodarczej w tym regionie i z uwagi na polityczną drażliwość tego problemu. „Łagodna postawa” w zakresie nadzoru utrwalana była przez sposób prowadzenia postępowań, które co do zasady nie prowadziły do nakładania sankcji współmiernych do wagi naruszeń.

15. Dlatego też w dniu 14 kwietnia 1996 r. Komisja, na podstawie art. 171 ust. 2 traktatu WE (obecnie art. 228 ust. 2 WE), skierowała do Republiki Francuskiej uzasadnioną opinię, w której stwierdziła, że wyrok Trybunału w sprawie Komisja przeciwko Francji nie został w pełni wykonany w następującym zakresie:

– niezgodność sposobów pomiaru wielkości minimalnej oczek sieci z przepisami wspólnotowymi;

– niewystarczająca kontrola pozwalająca na sprzedaż ryb niewymiarowych;

– łagodna postawa władz francuskich wzmagana przez fakt, że ściganie naruszeń nie prowadziło co do zasady do nakładania kar, które byłyby współmierne do wagi naruszeń, a przez to oddziaływałyby zniechęcająco.

Komisja zwróciła Republice Francuskiej uwagę na możliwość nałożenia przez Trybunał sankcji pieniężnych w przypadku niewykonania wyroku w sprawie Komisja przeciwko Francji. Republika Francuska została wezwana do podjęcia działań w terminie dwóch miesięcy od doręczenia uzasadnionej opinii.

16. W odpowiedziach na uzasadnioną opinię z dnia 26 lipca 1996 r. i z dnia 27 maja 1997 r. Republika Francuska zapewniła, że przepisy wspólnotowe dotyczące wielkości minimalnej oczek sieci były stosowane prawidłowo i że nie otrzymała żadnych skarg w tej kwestii od inspektorów Wspólnoty do spraw rybołówstwa. Przedstawiła również informacje i dane liczbowe dotyczące przeprowadzonych inspekcji, nałożonych sankcji oraz środków przeznaczonych na nadzorowanie przestrzegania wspólnotowych przepisów dotyczących rybołówstwa. Na koniec Republika Francuska zarzuciła, że nie udostępniono jej sprawozdań zawierających ustalenia inspektorów Wspólnoty do spraw rybołówstwa, pozbawiając ją tym samym możliwości odpowiedniego ustosunkowania się do faktów podanych w uzasadnionej opinii.

17. W dalszych pismach rząd francuski dostarczył Komisji dodatkowych informacji na temat wzmocnienia działań kontrolnych przez władze francuskie oraz na temat kroków, jakie zostały podjęte w celu poprawy wewnętrznej organizacji służb odpowiedzialnych za nadzór przestrzegania wspólnotowych zasad dotyczących rybołówstwa. W jednym z pism (z dnia 31 października 1997 r.) rząd francuski zauważa, że najwyraźniej została osiągnięta zadowalająca równowaga w stosowaniu przepisów wspólnotowych i krajowych, „oprócz utrzymującego się problemu wymiarów małych morszczuków (»merluchon«) w Pays bigouden”.

18. Pomimo powyższych uwag i wskazanych przez władze francuskie pozytywnych zmian na poziomie organizacyjnym dalsze inspekcje inspektorów Wspólnoty do spraw rybołówstwa we francuskich portach i na licytacjach w regionach nadmorskich, przeprowadzane w latach 1996–2000, ujawniły, że nadal występował problem wyładunku i sprzedaży ryb niewymiarowych. Przy różnych okazjach inspektorzy stwierdzali, że urzędnicy albo nie byli obecni podczas wyładunku i licytacji, albo nie podejmowali żadnych działań wobec sprzedaży ryb niewymiarowych (inspekcje w Le Guilvinec i w Concarneau we wrześniu 1997 r. oraz w Marennes‑Oléron, Arcachon i Bayonne w październiku 1997 r.). Jedno ze sprawozdań (inspekcja w Lorient, Le Guilvinec i Concarneau w sierpniu 1996 r.) mówi o istnieniu „milczącego porozumienia pomiędzy przemysłem a władzami co do akceptowania wyładunku morszczuków mierzących 24 cm zamiast przepisowych 27 cm”. Inne sprawozdanie (inspekcja w Douarnenez, Lorient i Le Guilvinec w marcu 1999 r.) stwierdza, że istniały ustne polecenia, aby wycofywać z licytacji ryby mierzące poniżej 17 cm, lecz aby zezwalać na sprzedaż ryb mierzących od 17 do 23 cm oraz od 23 do 26 cm. Zgodnie z kolejnymi ustaleniami takie niewymiarowe morszczuki, często sprzedawane jako „merluchon friture” (morszczuk do smażenia), były otwarcie licytowane pod klasą „00”, która była zarezerwowana dla tej kategorii ryb, jak również dla ryb niewymiarowych innych gatunków (inspekcja w Lorient, Benodet, Loctudy, Le Guilvinec, Lesconil i Saint-Guénolé w lipcu 1999 r.). Wreszcie podczas inspekcji w śródziemnomorskich portach Sète, Agde i Port Vendres w kwietniu 2000 r. okazało się, że opisane praktyki nie ograniczały się do Bretanii, lecz że problem ten był powszechny na terytorium Republiki Francuskiej.

19. Powyższe ustalenia inspektorów Wspólnoty do spraw rybołówstwa skłoniły Komisję do wydania w dniu 6 czerwca 2000 r. dodatkowej uzasadnionej opinii. Komisja stwierdza w niej, że od czasu wydania uzasadnionej opinii z dnia 17 kwietnia 1996 r. i udzielenia przez rząd francuski odpowiedzi kontynuowana jest sprzedaż ryb niewymiarowych zarówno na licytacjach, jak i bezpośrednio nabywcom, inspektorzy krajowi nie nadzorują wyładunku i licytacji pod kątem wykrywania ryb niewymiarowych, zwłaszcza morszczuków, oraz że naruszenia są ścigane jedynie sporadycznie. Komisja za szczególnie naganne uznaje używanie kodu „00” w oficjalnych dokumentach związanych z licytacjami, gdyż stanowi to jawne naruszenie przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 2406/96 z dnia 26 listopada 1996 r. ustanawiającego wspólne normy handlowe w odniesieniu do niektórych produktów rybołówstwa( ), a w szczególności art. 2. Okoliczności, że problem „merluchon” (małego morszczuka) jest politycznie drażliwy, że dotyczy on szczególnie jednego regionu i że stopniowo zmniejsza się na przestrzeni ostatnich lat, nie mogą zdaniem Komisji uzasadniać niestosowania technicznych środków ochrony. Ponieważ przedmiotowe środki mają na celu ochronę niedojrzałych ryb, systematyczne lekceważenie przepisów wspólnotowych może mieć katastrofalne następstwa dla stanu dostępnych zasobów. Naruszenie tych przepisów jest zatem istotne, szczególnie że jak się wydaje, władze francuskie wydały polecenie, aby ich nie stosować. Komisja dała rządowi francuskiemu możliwość podjęcia niezbędnych kroków w celu usunięcia wskazanych naruszeń w terminie dwóch miesięcy od doręczenia dodatkowej uzasadnionej opinii.

20. Rząd francuski udzielił odpowiedzi w dniu 1 sierpnia 2000 r., podkreślając w szczególności trzy kwestie. Po pierwsze, stwierdził, że kod „00” nie był nigdy używany jako oznaczenie ryb niewymiarowych, lecz był stosowany do oznaczania nieposortowanych ryb o różnych wymiarach. Po drugie, utrzymuje, że inspektorzy Wspólnoty do spraw rybołówstwa w swoich sprawozdaniach najwyraźniej mylili osoby odpowiedzialne za działalność handlową struktur sprzedaży z osobami zajmującymi się wdrażaniem rozporządzeń dotyczących rybołówstwa, które były wyłącznie właściwe do stwierdzania naruszeń. Rząd francuski uważa za przesadne, a nawet niesprawiedliwe stwierdzenie, że służby nadzorujące wykazywały łagodną postawę, biorąc pod uwagę przekazane Komisji dane liczbowe o działaniach podejmowanych przez władze francuskie w związku z naruszeniami zasad dotyczących minimalnych wymiarów ryb. Po trzecie, wyjaśnił, że od czasu sporządzenia raportu inspektorów Wspólnoty z lipca 1999 r. ramy organizacyjne i prawne nadzoru przestrzegania rozporządzeń dotyczących rybołówstwa zostały znacznie poprawione. Reorganizacja służb kontrolnych świadczy o zdecydowanym zamiarze władz francuskich poprawienia skuteczności kontroli w sektorze rybołówstwa.

21. Reakcją Komisji było zwrócenie się (dnia 15 lutego 2001 r.) o dalsze informacje o krokach podjętych przez Republikę Francuską w celu zaprzestania stosowania kodu „00”. Dodatkowo, biorąc pod uwagę gotowość Republiki Francuskiej do wzmocnienia zdolności kontrolnych, Komisja wskazała, że jej dodatkowa uzasadniona opinia skupiała się na problemie wyładunku i sprzedaży niewymiarowego morszczuka, w szczególności w bretońskich departamentach Finistère i Morbihan. Dlatego też zwróciła się do władz francuskich o przekazanie jej wyroków dotyczących tego właśnie rodzaju naruszenia. Informacje takie zostały dostarczone przez rząd francuski w dniu 16 października 2001 r. Po pierwsze, przekazał on okólnik skierowany do władz regionów i departamentów w przedmiocie zaprzestania stosowania kodu „00” najpóźniej do końca 2001 r. Następnie powołał się na fakt, że kopie oficjalnych sprawozdań na temat wykroczeń i konfiskat oraz odpowiednich wyroków zostały przesłane Komisji. Wskazał również, że od 1998 r. wzrosła liczba postępowań w sprawach naruszeń zasad dotyczących minimalnych wymiarów ryb i że były nakładane odstraszające kary pieniężne. Na koniec rząd francuski powołał się na program generalnej kontroli dla sektora rybołówstwa przyjęty w 2001 r., który ustala priorytety nadzoru przestrzegania przepisów dotyczących rybołówstwa. Priorytety te obejmują wdrożenie programu odnowienia populacji morszczuka oraz ścisły nadzór przestrzegania minimalnych wymiarów ryb.

22. W międzyczasie inspektorzy Wspólnoty do spraw rybołówstwa ponownie (w czerwcu 2001 r.) przeprowadzili inspekcję szeregu portów w Pays bigouden i ponownie stwierdzili, że poziom i jakość kontroli były w dalszym ciągu nieodpowiednie. Inspektorzy doszli do wniosku, że poziom przestrzegania technicznych środków ochrony na tym obszarze nie może być jeszcze uznany za zadowalający. Niewymiarowe morszczuki ciągle były wyładowywane i sprzedawane, bez widocznych starań organów kontrolnych, aby powstrzymać te praktyki. Zauważyli następnie, że odpowiedzialne władze krajowe były niedofinansowane, źle wyposażone i niewystarczająco przeszkolone. Procedury administracyjne nie były rozwinięte w stopniu wystarczającym, aby sprostać wymaganiom sytuacji. Na koniec wskazali, że niezwykle niski był poziom i jakość kontroli na licytacjach i w punktach sprzedaży detalicznej.

23. Biorąc pod uwagę, że dostarczone przez Republikę Francuską informacje o ogólnej poprawie jej działań nadzorczych w niewystarczający sposób rozwiązują problem wprowadzania w życie wspólnotowych przepisów w odniesieniu do niewymiarowych morszczuków w regionie Pays bigouden, Komisja zajęła stanowisko, że Republika Francuska w dalszym ciągu nie podjęła odpowiednich kroków w celu wykonania wyroku Trybunału w sprawie Komisja przeciwko Francji. W konsekwencji Komisja wszczęła niniejsze postępowanie na podstawie art. 228 ust. 2 WE, składając skargę w dniu 27 sierpnia 2002 r. Żądania obu stron zostały już przytoczone w pkt 4 i 5 niniejszej opinii.

IV – Aktualna sytuacja

24. W celu przygotowania rozprawy w dniu 19 grudnia 2003 r. Trybunał zwrócił się pisemnie do Komisji i do Republiki Francuskiej z szeregiem pytań na temat aktualnej sytuacji dotyczącej problemu wyładunku i sprzedaży ryb niewymiarowych. Trybunał zwrócił się do Komisji z pytaniem, czy inspektorzy Wspólnoty do spraw rybołówstwa przeprowadzali kontrole na miejscu od dnia wszczęcia niniejszego postępowania, a jeśli tak – o przedłożenie sprawozdań inspektorów, a w przypadku, gdyby zostało stwierdzone, że nadal kontynuowana jest sprzedaż istotnych ilości ryb niewymiarowych – o wskazanie, jakie kroki powinna podjąć Republika Francuska, aby poprawić tę sytuację. Do Republiki Francuskiej Trybunał zwrócił się o dostarczenie informacji na temat liczby kontroli przeprowadzonych od dnia wszczęcia niniejszego postępowania na morzu i na lądzie (zarówno na, jak i poza licytacjami), w celu zagwarantowania poszanowania przepisów dotyczących minimalnych wymiarów ryb oraz o wskazanie liczby naruszeń i środków prawnych podjętych w związku z tymi naruszeniami. Obie strony dostarczyły żądanych informacji w dniu 30 stycznia 2004 r.

25. Komisja odpowiedziała, że od dnia wszczęcia niniejszego postępowania odbyły się trzy kontrole na miejscu. Ustalono podczas nich, że sprzedaż niewymiarowych morszczuków zmniejszyła się w Bretanii, a szczególnie w Pays bigouden, jednak efekt taki nie nastąpił w regionach śródziemnomorskich. Inspektorzy Wspólnoty odnotowali brak kontroli mających na celu zapobieganie sprzedaży ryb niewymiarowych podczas wyładunku i zauważyli, że oficjalne raporty nie były sporządzane we wszystkich przypadkach naruszeń. Pomimo podejmowania od 1998 r. przez władze francuskie działań w celu poprawy kontroli Komisja nie była w stanie stwierdzić, że odniosły one rzeczywisty skutek. Przeciwnie, ma ona powody sądzić, że tak nie jest. Aby móc stwierdzić, że naruszenia nie mają już miejsca, Komisja musiałaby uzyskać pełne i wyczerpujące informacje na temat wszystkich kontroli przeprowadzonych w latach 2001, 2002 i 2003, dotyczących ryb niewymiarowych, w szczególności morszczuka. Na rozprawie Komisja dodała, że prawidłowe stosowanie rozporządzenia nr 2847/93 wymaga nadzorowania całego łańcucha działań związanych z rybołówstwem, a w tym ciągu zdarzeń szczególnie ważny jest nadzór wyładunku. Informacje i liczby przedstawione przez rząd francuski nie są wystarczająco dokładne, aby umożliwić stwierdzenie, że naruszenia zostały usunięte.

26. Republika Francuska w odpowiedzi przedstawiła dane liczbowe dotyczące kontroli na morzu i na lądzie za lata 2001–2003. Z danych tych wynika, że nastąpił znaczny spadek liczby obu rodzajów kontroli w 2003 r. w porównaniu z dwoma wcześniejszymi latami. Spadek liczby kontroli na morzu w 2003 r. był tłumaczony skierowaniem statków francuskich do walki z zanieczyszczeniem spowodowanym zatonięciem tankowca Prestige. Według rządu francuskiego spadek liczby kontroli na lądzie spowodowany był większą dyscypliną rybaków, co zostało również odnotowane przez inspektorów Wspólnoty podczas niezapowiedzianej inspekcji w czerwcu 2003 r. Nie stwierdzono wówczas żadnych ryb niewymiarowych. Liczba nałożonych kar również wykazała spadek w okresie od 2001 r. do 2002 r. Spowodowane było to ustawą o amnestii( ), która uwalniała od kary skazanych na grzywny w wysokości mniejszej niż 750 euro, a skazanych na grzywny w większej wysokości – tylko pod warunkiem zapłacenia grzywny. Grzywny nakładane w związku z naruszeniami zasad dotyczących wymiarów ryb były znacznie wyższe.

27. Na rozprawie rząd francuski ustosunkował się do uwagi Komisji, że pomimo znania faktu zmniejszenia wyładunku niewymiarowego morszczuka w regionie, który ją najbardziej zajmował, tj. w Pays bigouden w Bretanii, w dalszym ciągu pozostał problem wybrzeża Morza Śródziemnego. Rząd francuski wyjaśnia, że w czasie wydania przez Trybunał wyroku w sprawie Komisja przeciwko Francji żadne szczególne środki ochrony nie miały zastosowania do rybołówstwa na Morzu Śródziemnym; fakt, że przestrzeganie rozporządzenia nr 2847/93 nie jest jeszcze w tym regionie zadowalające, nie może byc uznany za niewykonanie wyroku Trybunału.

V – Ocena

A – Uwagi wstępne: obowiązek egzekwowania przepisów w kontekście wspólnej polityki rybołówstwa

28. Przed przystąpieniem do oceny kroków podjętych przez Republikę Francuską w celu zastosowania się do właściwych przepisów wspólnotowych dotyczących rybołówstwa w następstwie wyroku Trybunału w sprawie Komisja przeciwko Francji problem będący przedmiotem niniejszej sprawy należy umieścić w odpowiednim dla niego kontekście, tj. w kontekście znaczenia egzekwowania przepisów prawa wspólnotowego, szczególnie w dziedzinie wspólnej polityki rybołówstwa.

29. W sensie ogólnym porządek prawny Wspólnoty, mający charakter autonomiczny, jest porządkiem prawnym zależnym w takim sensie, że w większości dziedzin zależy od podejmowanych przez państwa członkowskie działań mających na celu zapewnienie pełnego poszanowania zobowiązań, jakie nakłada on na podmioty gospodarcze. Zgodnie z art. 10 WE na państwach członkowskich ciąży ogólne zobowiązanie do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu zapewnienia skutecznego stosowania i egzekwowania prawa wspólnotowego, a także osiągnięcia skuteczności („effet utile”) prawa wspólnotowego. W szczególności państwa członkowskie muszą zapewnić istnienie odpowiednich ram prawnych do stosowania i egzekwowania przepisów wspólnotowych, ustanowienie właściwych władz, udostępnienie wystarczających środków oraz podejmowanie odpowiednich kroków przeciwko sprawcom naruszeń. Jeżeli te działania państw członkowskich nie będą stosowne, nie będzie możliwe osiągnięcie celów właściwych przepisów wspólnotowych w mniej lub bardziej jednolity sposób na obszarze całej Wspólnoty.

30. Mimo że państwa członkowskie korzystają z szerokiego zakresu swobodnego uznania przy wyborze sposobu osiągnięcia wyżej opisanego celu, Trybunał w swoich wyrokach określił pewne standardy dotyczące zasad proceduralnych, znajdujące zastosowanie przy egzekwowaniu wspólnotowych praw i zobowiązań. W szczególności Trybunał w licznych wyrokach uznał, że zasady te nie mogą być mniej korzystne niż zasady dotyczące podobnych działań w ramach porządku krajowego (zasada równoważności) i nie mogą w praktyce uniemożliwiać lub nadmiernie utrudniać wykonywania praw przyznanych przez prawo wspólnotowe (zasada skuteczności)( ). Ponadto Trybunał wyjaśnił, że ciążące na państwach członkowskich na mocy art. 10 WE zobowiązania w zakresie egzekwowania prawa wspólnotowego wymagają od nich zapewnienia, „aby naruszenia prawa wspólnotowego były karane na analogicznych warunkach, zarówno proceduralnych, jak i materialnoprawnych, jak w przypadkach podobnych pod względem charakteru i wagi naruszeń prawa krajowego, a w każdym razie na warunkach zapewniających skuteczność, współmierność i odstraszające oddziaływanie kary. Co więcej, władze krajowe w odniesieniu do naruszeń prawa wspólnotowego muszą postępować z taką samą starannością, jaką przykładają do wprowadzania w życie odpowiednich ustaw krajowych”( ).

31. Ścisłe przestrzeganie tych ogólnych zobowiązań odnoszących się do skutecznego stosowania i egzekwowania przepisów wspólnotowych ma z kilku powodów szczególne znaczenie w kontekście wspólnej polityki rybołówstwa. Powody te dotyczą charakteru rybołówstwa jako działalności gospodarczej, faktu, że zasoby rybne w wodach Wspólnoty muszą być traktowane jako wspólne zasoby państw członkowskich, współzależności interesów państw członkowskich w tej dziedzinie oraz ryzyka nadużyć związanego z wprowadzaniem ograniczeń eksploatacji zasobów.

32. Gospodarowanie zasobami naturalnymi, takimi jak zasoby rybne, wymaga pogodzenia z jednej strony (krótkoterminowych) interesów ekonomicznych skierowanych na maksymalną eksploatację, a z drugiej – zachowania zasobów na odpowiednim poziomie biologicznym i ekologicznym, w celu zapewnienia ich eksploatacji w długim okresie. Ta sprzeczność interesów jest również wyrażona w art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa( ), zgodnie z którym wspólna polityka rybołówstwa „zapewnia taką eksploatację żywych zasobów wodnych, która zapewni zrównoważone warunki ekonomiczne, środowiskowe i społeczne”. W tym określeniu równowaga stanowi cel wyznaczający kierunek działań. Jedną ze szczególnych cech rybołówstwa jako działalności gospodarczej jest bowiem to, że produkt jest także źródłem produkcji. Jest to zasób o charakterze odnawialnym. Oznacza to, że istnieje naturalna, biologicznie uzasadniona granica eksploatacji zasobów rybnych. Niestosowanie środków służących ograniczeniu działalności połowowej lub ochronie niedojrzałych organizmów doprowadzi nieuchronnie do naruszenia zdolności odnawiania się zasobów rybnych w dłuższej perspektywie. Ten podstawowy fakt wyjaśnia, dlaczego szczegółowe zasady dotyczące kontroli i egzekwowania przepisów stały się od samego początku integralną częścią wspólnej polityki rybołówstwa.

33. Również Trybunał podkreślił konieczność ścisłego stosowania środków ochrony w sektorze rybołówstwa, w celu zachowania zdolności produkcyjnych w dłuższej perspektywie, zauważając, że „konieczne jest, aby państwa członkowskie wykonywały zobowiązania ciążące na nich na mocy wspólnotowych zasad dotyczących ochrony i gospodarowania zasobami rybnymi, w celu zapewnienia ochrony stref połowowych, ochrony biologicznych zasobów morskich i ich zrównoważonej eksploatacji na długoterminowych podstawach i na odpowiednich warunkach ekonomicznych i społecznych”( ). W tym samym duchu Trybunał wskazał, że „gdyby właściwe władze państw członkowskich miały systematycznie powstrzymywać się od podejmowania działań przeciwko osobom odpowiedzialnym za […] naruszenia, zagrożone byłyby zarówno ochrona, jak i gospodarowanie zasobami rybnymi, a także jednolite stosowanie wspólnej polityki rybołówstwa”( ).

34. Zasoby rybne muszą być traktowane jako wspólne zasoby państw członkowskich, które są zarządzane przez wszystkich i w interesie wszystkich. Niestosowanie wspólnotowych środków ochrony w jednym państwie członkowskim automatycznie narusza interesy (przemysłu rybackiego) innych państw członkowskich. Innymi słowy, w tym sektorze istnieje wysoki stopień współzależności, prowadzący do „wspólnej odpowiedzialności”( ) państw członkowskich za prowadzenie nadzoru systemu ograniczeń połowów i egzekwowanie przepisów, mających na celu ochronę zasobów rybnych przed nadmierną eksploatacją.

35. Innym aspektem tej współzależności jest to, że osiągnięcie celów wspólnej polityki rybołówstwa zależy oczywiście w pierwszym rzędzie od współdziałania przemysłu rybackiego. Można założyć, że gotowość zaakceptowania i stosowania ograniczeń nakładanych na rybołówstwo będzie większa, jeżeli rybacy będą mieli pewność, że ograniczenia te egzekwowane są na tych samych zasadach w innych państwach członkowskich, a w konsekwencji będą działali na warunkach porównywalnych z tymi, które obowiązują ich konkurentów z innych państw członkowskich. Różnice w sposobie egzekwowania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa przez poszczególne państwa członkowskie mogą być postrzegane jako dyskryminacja prowadząca do zakłócenia konkurencji. Równe zasady egzekwowania przepisów stanowią jedyną charakterystykę pola, na którym wszyscy powinni mieć możliwość działania.

36. Ponadto należy zdawać sobie sprawę, że nakładanie na określony dział rybołówstwa ograniczeń podyktowanych potrzebą ochrony pociąga za sobą ryzyko nadużyć związane z ich nieprzestrzeganiem. Niedobory związane z wyładunkiem mniejszej ilości ryb doprowadzą do wzrostu cen, w związku z czym naruszanie przepisów stanie się dla rybaków opłacalne. Nakładanie ograniczeń stwarza zatem ekonomiczną zachętę do kontynuowania eksploatacji zasobów, które są już zagrożone. Stanowi to samo w sobie powód do zintensyfikowania działań mających na celu nadzór i egzekwowanie przepisów dotyczących rybołówstwa zagrożonego nadmierną eksploatacją.

37. Powyższe uwagi dowodzą, że odpowiedni nadzór i egzekwowanie przepisów w sektorze rybołówstwa są kluczowe dla zapewnienia, aby eksploatacja zasobów rybnych dokonywana była w sposób zrównoważony. Uchybienia w tym zakresie mają poważne konsekwencje dla ochrony zasobów wspólnych dla wszystkich państw członkowskich; ich działania zmierzające do egzekwowania tych przepisów muszą spełniać wysokie standardy. Oznacza to, że zobowiązania nałożone na państwa członkowskie na mocy rozporządzenia nr 2847/93 muszą być interpretowane w sposób ścisły.

38. Artykuł 1 rozporządzenia nr 2847/93, analizowany jako całość, przewiduje, że każde państwo członkowskie „przyjmie […] właściwe środki w celu zapewnienia skuteczności systemu” ustanowionego „[w] celu zapewnienia przestrzegania zasad wspólnej polityki rybołówstwa”. Artykuł 2 dodaje, że państwa członkowskie mają prowadzić nadzór połowów i wszelkich innych związanych z tym działań oraz dokonywać inspekcji statków rybackich i badać wszelkie działania, umożliwiając weryfikację wykonywania przepisów rozporządzenia, łącznie z działaniami polegającymi między innymi na wyładunku i sprzedaży ryb. Na koniec art. 31 zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia odpowiednich działań przeciwko osobom fizycznym i prawnym, które nie przestrzegają zasad wspólnej polityki rybołówstwa i do pozbawienia osób odpowiedzialnych za naruszenia korzyści finansowych wynikających z naruszenia lub do podjęcia innych działań „współmiernych do wagi takich naruszeń, skutecznie zniechęcających do popełniania podobnych wykroczeń”.

39. Na gruncie rozporządzenia nr 2847/93 państwa członkowskie mają zatem doprowadzić do rezultatu w postaci zapewnienia rzeczywistej skuteczności sprawowanego przez nie nadzoru i egzekwowania przepisów. „Skuteczność” w tym kontekście musi być rozumiana jako istnienie dużego prawdopodobieństwa, że w razie niestosowania przepisów rybacy będą musieli się liczyć z poważnym niebezpieczeństwem wykrycia i ukarania co najmniej pozbawieniem wszelkich korzyści finansowych wynikających z przekroczenia przepisów dotyczących rybołówstwa. Działania kontrolne i groźba represji muszą stwarzać odpowiedni nacisk, aby niestosowanie się do przepisów było finansowo nieopłacalne, a zatem muszą zapewnić, aby sytuacja, jaką przewidują właściwe przepisy dotyczące rybołówstwa, zaistniała w praktyce.

40. Jest to standard, który musi być stosowany przy ocenie, czy zarzucane Republice Francuskiej naruszenie w dalszym ciągu ma miejsce.

B – Dwie kwestie ogólne: data odniesienia oraz dowody

41. Po pierwsze, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 228 ust. 2 WE kwestia, czy państwo członkowskie uchybiło ciążącym na nim zobowiązaniom, musi być rozstrzygnięta przez odniesienie się do sytuacji mającej miejsce w tym państwie członkowskim w chwili upływu terminu wyznaczonego przez Komisję w uzasadnionej opinii. W niniejszej sprawie Komisja skierowała do Republiki Francuskiej pierwszą uzasadnioną opinię w dniu 14 kwietnia 1996 r. Opinia ta została uzupełniona drugą uzasadnioną opinią z dnia 6 czerwca 2000 r. Ponieważ wyznaczony w tej drugiej opinii termin do usunięcia naruszenia wynosił dwa miesiące, dniem, na który należy określić, czy Republika Francuska wykonała ciążące na niej na podstawie art. 228 ust. 2 WE zobowiązanie do wykonania wyroku Trybunału z dnia 11 czerwca 1991 r., jest dzień 6 sierpnia 2000 r.( ).

42. Oznacza to, że dla celów określenia, czy zarzucane naruszenie ma miejsce, nie można brać pod uwagę zmian, które nastąpiły po tej dacie( ). Takie zmiany są jednak istotne przy ocenie, czy wskazane jest nałożenie ryczałtu, czy okresowej kary pieniężnej, zgodnie z postanowieniem art. 228 ust. 2 akapit trzeci WE. Powrócę do tego aspektu niżej.

43. Druga kwestia dotyczy materiału dowodowego. Zarzut Komisji dotyczący niewystarczających kontroli i niewystarczających działań podejmowanych wobec naruszeń wspólnotowych zasad dotyczących minimalnych wymiarów ryb oparty jest przede wszystkim na sprawozdaniach (znajdujących się w aktach sprawy) sporządzonych przez inspektorów Wspólnoty do spraw rybołówstwa podczas okresowych wizji lokalnych w nadmorskich regionach Francji. Sprawozdania te obejmują okres od maja 1994 r. do lipca 2003 r.

44. Rząd francuski protestuje przeciwko temu, że Komisja ogranicza się do stwierdzenia, iż kroki podjęte przez władze francuskie w celu usunięcia istniejących naruszeń były nieodpowiednie, bez wskazania, jakie kroki byłyby właściwe. Zarzuca również, że Komisja po prostu odrzuciła przedstawione jej fakty i dane liczbowe jako niewystarczające, nie próbując ich podważać, a tymczasem to na Komisji ciąży obowiązek wykazania, że państwo członkowskie nadal uchybia zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy traktatu WE( ). Dodatkowo zarzuca, że sprawozdania inspektorów Wspólnoty do spraw rybołówstwa, na których opiera się Komisja, nie zostały mu podane do wiadomości, a więc nie miał możliwości ustosunkowania się do ustaleń w nich zawartych. Zdaniem rządu francuskiego liczne argumenty przedstawiane przez Komisję nie są poparte dokładnymi faktami, lecz opierają się jedynie na przypuszczeniach, co daje im zabarwienie subiektywne.

45. Prawdą jest, że stwierdzenie naruszenia w rozumieniu art. 226 WE i 228 WE musi być oparte na obiektywnym ustaleniu( ), że państwo członkowskie nie wykonało ciążących na nim zobowiązań wynikających z traktatu lub z prawa pochodnego. W tym kontekście należy odpowiedzieć na pytanie, czy informacje zawarte w sprawozdaniach inspektorów Wspólnoty do spraw rybołówstwa są wystarczające dla przyjęcia tego rodzaju obiektywnego ustalenia.

46. W okolicznościach niniejszej sprawy rzeczywiście uważam te sprawozdania za wiarygodne źródło informacji o sytuacji dotyczącej wykonywania nadzoru we francuskich portach i na licytacjach, które wizytowali inspektorzy. Zebrane razem sprawozdania te przedstawiają całościowy i spójny obraz wykonywania nadzoru przestrzegania wspólnotowych środków ochrony zasobów rybnych w Republice Francuskiej na przestrzeni ostatnich 10 lat. Mimo iż rząd francuski twierdzi, że sprawozdania te nie zostały mu przesłane, zawierają one notatki ze spotkań podsumowujących, podczas których właściwe władze krajowe zostały poinformowane o wynikach inspekcji. Ponadto można przypomnieć, że Trybunał uznał podobne sprawozdania inspektorów Wspólnoty za dowód naruszenia rozporządzeń kontrolnych, biorąc pod uwagę, że rząd francuski miał własne sprawozdania dotyczące tych inspekcji, a więc miał możliwość podważenia prawidłowości ustaleń inspektorów Wspólnoty( ).

C – W przedmiocie pierwszego zarzutu dotyczącego niewystarczających kontroli

47. Jeśli chodzi o pierwszy zarzut Komisji, rząd francuski zauważa, że od dnia wydania wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji nie zaprzestał wzmacniania swoich możliwości kontrolnych. W tym kontekście powołuje się w szczególności na trzy aspekty: a) wzrost liczby inspekcji, b) przyjęcie programów kontroli, c) fakt, że podczas inspekcji przeprowadzonej przez inspektorów Wspólnoty we wrześniu 2002 r. nie stwierdzono żadnych ryb niewymiarowych.

48. Komisja odpowiada, że dane dotyczące zwiększenia liczby inspekcji dotyczą inspekcji na morzu, podczas gdy odpowiedniejszy jest nadzór wyładunku połowów i sprzedaży ryb na licytacjach. Przyjmując z zadowoleniem programy kontroli z 2001 r. i z 2002 r., Komisja zauważa, że nie prowadzą one same w sobie do usunięcia naruszenia, gdyż to zależy od sposobu, w jaki są wdrażane w praktyce. Komisja nie była w stanie stwierdzić, że sytuacja uległa rzeczywistej poprawie. Jeśli chodzi o fakt, że w czasie inspekcji we wrześniu 2002 r. nie wykryto żadnych ryb niewymiarowych, Komisja wskazuje, że przedmiotem tych inspekcji było gospodarowanie kwotami połowów, a wspomniany fakt nie może być traktowany jako dorozumiane ustalenie w przedmiocie nadzoru przestrzegania zasad dotyczących ryb niewymiarowych.

49. Rząd francuski protestuje przeciwko temu, że Komisja nie wyjaśnia, dlaczego inspekcje na morzu są mniej skuteczne niż inspekcje na lądzie, i uważa jej argumenty dotyczące pierwszego zarzutu za niespójne i pozbawione podstaw. Wskazuje, że programy kontroli z 2001 i 2002 r. przewidują przeprowadzanie kontroli na wszystkich etapach łańcucha produkcji, zarówno na morzu, jak i na lądzie, oraz na wszystkich etapach obrotu. Wzrost liczby kontroli poparty jest danymi odnoszącymi się do okresu od września 2001 r. do lutego 2002 r. Rząd francuski utrzymuje, że odpowiedź Komisji na temat przedmiotu wrześniowych inspekcji stoi w sprzeczności z faktem, że Komisja opiera się na ustaleniach właśnie tych inspekcji w celu udowodnienia słabości systemu kontroli.

50. Rozporządzenie nr 2847/93 zobowiązuje państwa członkowskie do nadzorowania wszelkich działań związanych z rybołówstwem, od połowów do handlu, w skuteczny sposób. Trzeba przyznać, że Republika Francuska przyjęła różne środki mające na celu ogólną poprawę nadzoru przestrzegania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa, takie jak zwiększenie liczby inspekcji na morzu, przyznanie dodatkowych środków na sprawowanie nadzoru, reorganizacja wewnętrznych służb kontrolnych, poprawienie ram prawnych oraz sporządzenie programów kontroli i instrukcji nakazujących urzędnikom regionalnym nadzorowanie przestrzegania wspólnotowych zasad dotyczących minimalnych wymiarów ryb. Jednak, mimo że tego rodzaju środki są z całą pewnością niezbędne do osiągnięcia celów rozporządzeń kontrolnych, to będą one mogły zostać uznane za skuteczne, jeżeli, jak wskazałem w pkt 39 niniejszej opinii, w ich wyniku powstanie sytuacja, która odpowiadać będzie sytuacji przewidzianej w przepisach dotyczących wspólnej polityki rybołówstwa.

51. Dla ustalenia, czy tak jest w niniejszej sprawie, wartościowym źródłem informacji są sprawozdania inspektorów Wspólnoty. Zawierają one liczne i powtarzające się wskazania uchybień w zakresie sprawowania nadzoru przestrzegania przepisów w sposób wydajny i skuteczny, w podanym wyżej sensie. Zauważając poprawę ram prawnych oraz starania poprawienia nadzoru, sprawozdania stale odnotowują wyładunek i sprzedaż na licytacjach ryb niewymiarowych, w szczególności w Bretanii, w Pays bigouden, ale również w innych regionach, np. w Normandii i nad Morzem Śródziemnym. W niektórych przypadkach miało to miejsce pod nieobecność władz krajowych właściwych do wykrywania naruszeń przepisów dotyczących rybołówstwa. W innych przypadkach krajowi urzędnicy byli obecni, lecz nie podejmowali działań przeciwko naruszycielom. Ogólnie nie raz zauważono, że jakość i poziom kontroli sa niskie, że występowały braki kadrowe oraz że jeśli już odbywały się inspekcje, były one przeprowadzane nieefektywnie. Odnotowywano również przypadki, w których ze względu na polityczną drażliwość problemu krajowi inspektorzy otrzymywali ustne polecenia podejmowania działań tylko w razie wyładunku i sprzedaży rażąco niewymiarowych morszczuków (poniżej 17 cm), a zezwalania na sprzedaż niewymiarowych morszczuków powyżej tego rozmiaru. Powoływano się także na milczące porozumienie pomiędzy rybakami i władzami co do zezwolenia na wyładunek niewymiarowych morszczuków. Dowodem na istnienie rynku sprzedaży niewymiarowego morszczuka było używanie zdrobnienia na określenie morszczuka (merlu), „merluchon” lub „merluchon friture”, zwykle sprzedawanego na licytacjach z kodem „00”, z naruszeniem wspólnotowych norm handlowych w odniesieniu do produktów rybołówstwa.

52. Na powyższej podstawie wydaje mi się całkowicie uzasadnione, że inspektorzy Wspólnoty odnotowali jako ogólne wrażenie, iż władze francuskie prezentowały łagodną lub tolerancyjną postawę przy nadzorze przestrzegania wspólnotowych przepisów dotyczących wymiarów ryb. Co do twierdzenia rządu francuskiego, że Komisja opiera skargę na przypuszczeniach, to fakt, iż niewymiarowe ryby mogły być stale wyładowywane i sprzedawane, uważam za jednoznaczny wskaźnik nieodpowiednich lub nieskutecznych działań kontrolnych( ). Co więcej, znamienne jest, że na jednym z etapów postępowania poprzedzającego wniesienie skargi Republika Francuska w korespondencji z Komisją sama uznała, że problem w Pays bigouden „utrzymuje się”.

53. Ciągłe istnienie powyższej niezadowalającej sytuacji potwierdzone zostało w sprawozdaniu z inspekcji wybrzeża bretońskiego w czerwcu 2001 r., tj. po upływie terminu wyznaczonego w drugiej uzasadnionej opinii. Zacytuję główne wnioski tego sprawozdania:

– „Mimo że bardzo małe morszczuki (poniżej 20 cm) nie są już przedmiotem obrotu na obszarze Pays bigouden, ciągle odbywa się tam wyładunek, sprzedaż na licytacjach i dalszy obrót niewymiarowymi morszczukami.

– Źródła dostępne dla celów kontroli na obszarze Pays bigouden są oczywiście niewystarczające.

– Nawet jeśli przedstawiciele odpowiedzialnych władz są obecni podczas wyładunku, nie przeprowadzają skutecznych kontroli.

– Nie przykłada się wystarczającej uwagi do usuwania ryb niewymiarowych z obrotu.

– Procedury klasyfikacyjne w Le Guilvinec i Lesconsil obejmują stosowanie oznaczeń NT i 00 dla morszczuków o najmniejszych wymiarach, które zostały już posortowane przed wyładunkiem.

– Kontrola funkcjonowania licytacji nie jest prowadzona odpowiednio […]”.

54. Sprawozdania sporządzone w okresie ostatnich 10 lat moim zdaniem nie odnotowują jedynie odosobnionych przypadków. Są one świadectwem strukturalnej sytuacji, która trwała przez wiele lat, szczególnie w regionie Bretanii, w Pays bigouden. Dla celów niniejszego postępowania większe znaczenie ma fakt, że sytuacja ta ciągle trwała w chwili upływu terminu wyznaczonego w drugiej uzasadnionej opinii z dnia 6 czerwca 2000 r.

55. Twierdząc, że zarzucane naruszenie zostało usunięte, Republika Francuska powołuje się na zwiększenie działań kontrolnych na morzu, na ogólne programy kontroli z 2001 i 2002 r., na szczegółowy program kontroli dotyczących ryb niewymiarowych oraz na fakt, że podczas inspekcji przeprowadzonych przez wspólnotowych inspektorów do spraw rybołówstwa we wrześniu 2002 r. nie odnotowano żadnych ryb niewymiarowych.

56. Moim zdaniem żaden z powyższych argumentów nie jest wystarczający do podważenia dowodów wynikających z raportów inspektorów Wspólnoty do spraw rybołówstwa. Jeśli chodzi o protest przeciwko temu, że Komisja jedynie twierdzi, że inspekcje na morzu są mniej skuteczne niż inspekcje na lądzie, to ten argument rządu francuskiego nie może zostać uwzględniony, jako pozbawiony znaczenia, ponieważ art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 2847/93 zobowiązuje państwa członkowskie nie tylko do dokonywania inspekcji statków rybackich, lecz również do badania wszelkich czynności, umożliwiając weryfikację wykonywania przepisów tego rozporządzenia, łącznie z czynnościami polegającymi na wyładunku, sprzedaży, przewozie i przechowywaniu ryb. Państwa członkowskie są zatem zobowiązane do dokonywania kontroli zarówno na morzu, jak i na lądzie, niezależnie od ich własnej oceny co do tego, który rodzaj nadzoru jest mniej lub bardziej skuteczny. Jeśli chodzi o programy kontroli z 2001 i 2002 r., można zauważyć, że aby programy te mogły przyczynić się do usunięcia zarzucanego naruszenia, należałoby wykazać, że są one skuteczne w praktyce. Programy te zostały przyjęte w każdym razie dopiero po upływie terminu wyznaczonego w drugiej uzasadnionej opinii, więc już z tego powodu nie mogą być brane pod uwagę( ). Z tego samego powodu powoływanie się na inspekcję z września 2002 r. jest nietrafne.

57. Ogólnie, z dokumentów i informacji przedstawionych Trybunałowi wynika, że Republika Francuska jedynie rozpoczęła podejmowanie kroków w celu stopniowego wykonania wyroku Trybunału z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji i że programy kontroli zostały przyjęte na bardzo późnym etapie. Z powtarzających się doniesień o wyładunku i sprzedaży niewymiarowych morszczuków wynika jasno, że kroki, jakie faktycznie zostały podjęte, nie były skuteczne dla zapewnienia przestrzegania wspólnotowych przepisów dotyczących wymiarów ryb. W badanym okresie zasoby morszczuka uległy zmniejszeniu, co doprowadziło do znacznej redukcji całkowitych dopuszczalnych połowów morszczuka z końcem 2000 r., do przyjęcia specjalnych środków ochrony oraz do przyjęcia programu odnowienia populacji morszczuka. W takich okolicznościach na państwach członkowskich ciąży szczególna odpowiedzialność za egzekwowanie właściwych środków ochrony.

58. Na podstawie powyższego uważam, że nie zapewniając odpowiedniego nadzoru przestrzegania technicznych środków ochrony dotyczących minimalnych rozmiarów ryb zgodnie z art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 2847/93, z dniem 6 sierpnia 2000 r. Republika Francuska nie wykonała wyroku Trybunału z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji w terminie wyznaczonym w dodatkowej uzasadnionej opinii z dnia 6 czerwca 2000 r.

59. Biorąc pod uwagę, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 228 ust. 2 WE, a Komisja wniosła o nałożenie okresowej kary pieniężnej od dnia ogłoszenia wyroku do czasu pełnego wykonania przez Republikę Francuską ciążących na niej zobowiązań, należy rozważyć, czy aktualnie istniejąca sytuacja pozostaje w zgodzie z rozporządzeniem nr 2847/93.

60. Przyjęcie programów kontroli w 2001 i 2002 r. pokazuje, że problem nadzoru przestrzegania wspólnotowych środków ochrony jest od czasu upływu terminu wyznaczonego w dodatkowej uzasadnionej opinii poważniej traktowany na szczeblu politycznym w Republice Francuskiej. Jak zauważyłem wcześniej, należy odpowiedzieć na pytanie, czy wprowadzenie tych programów w życie (co nastąpiło bardzo późno, zważywszy na długotrwałość naruszenia) doprowadziło do powstania sytuacji zgodnej z założeniami wspólnotowych przepisów dotyczących ochrony zasobów rybnych.

61. Informacje przedstawione przez Komisję w odpowiedzi na pisemne pytania Trybunału sugerują, że pomimo poprawy sytuacji w Pays bigouden pozostają nadal problemy w innych regionach nadmorskich, w szczególności w rejonie Morza Śródziemnego. Z drugiej strony rząd francuski powołuje się na dane liczbowe, które pokazują trend spadkowy, jeśli chodzi o liczbę inspekcji na morzu i na lądzie przeprowadzonych w 2003 r. w porównaniu z 2002 r. Przypisując spadek liczby inspekcji na lądzie wzrostowi dyscypliny wśród rybaków, popada on moim zdaniem w sprzeczność. Jeżeli przestrzeganie wspólnotowych rozporządzeń dotyczących rybołówstwa uległo poprawie w Pays bigouden w wyniku skuteczniejszego nadzoru, bardziej logiczne wydawałoby się utrzymanie działań kontrolnych na tym poziomie, szczególnie w regionie, gdzie nadmierna eksploatacja zasobów morszczuka była stałym zjawiskiem przez ponad dekadę.

62. Na rozprawie rząd francuski zauważył, że o ile Komisja uważa, iż sytuacja w Pays bigouden uległa poprawie, o tyle obecnie przedmiotem jej zainteresowania są kontrole prowadzone w regionie Morza Śródziemnego. Jednakże zdaniem rządu francuskiego problemu tego nie można traktować jak niewykonania wyroku Trybunału z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, ponieważ wspólnotowe środki ochrony dla tego regionu zostały przyjęte dopiero w kilka lat po wydaniu tego wyroku.

63. W tej kwestii chciałbym wskazać, że w wyroku tym Trybunał ustalił, że Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy rozporządzeń kontrolnych. Należy sobie uświadomić, że wspólna polityka rybołówstwa ewoluuje, zarówno ratione loci, jak i ratione materiae, w świetle zmian w sektorze rybołówstwa i w stanie zasobów rybnych. Mimo że zasadniczo zobowiązania do nadzorowania i egzekwowania środków ochrony wynikają oczywiście z zakresu tych środków w danym czasie, to mają one charakter samodzielny. Zarzuty Komisji dotyczą niedostatecznego charakteru kontroli jako takich. Najwymowniej zostało to zobrazowane przez odwołanie do nadzoru rybołówstwa w kontekście niewymiarowych morszczuków, w szczególności w Pays bigouden. Jednakże przedmiotem zarówno sprawy C‑64/88, jak i sprawy niniejszej pozostaje niedostateczny charakter kontroli. Ustalenia Trybunału zawarte w wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji dotyczyły braku działań nadzorczych w odniesieniu do przepisów dotyczących rybołówstwa, które wówczas obowiązywały, niezależnie od ich zakresu terytorialnego. Okoliczność, że przepisy, których przestrzeganie ma być kontrolowane, mogą ulegać zmianie, nie wpływa na podstawowe zobowiązanie do nadzoru ich przestrzegania i do ich egzekwowania. Argument rządu francuskiego, że sytuacja panująca w rejonie Morza Śródziemnego nie może być brana pod uwagę, uważam zatem za pozbawiony znaczenia dla celów dokonania oceny, czy naruszenie w dalszym ciągu istnieje (kwestii tej nie poruszałem wcześniej, mimo że została ona podniesiona przez Komisję w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi – zob. pkt 18 niniejszej opinii).

64. Zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy ostatnimi informacjami na temat aktualnej sytuacji inspektorzy Wspólnoty nie wykryli żadnych ryb niewymiarowych podczas inspekcji w Pays bigouden w czerwcu 2003 r. Stwierdzili jednakże zauważalny brak kontroli podczas wyładunku, który stanowi być może najistotniejszy moment w łańcuchu czynności związanych z rybołówstwem. Podobne uwagi zostały poczynione odnośnie do rejonu Morza Śródziemnego po inspekcjach z maja i czerwca 2003 r., kiedy to zaobserwowano niewymiarowe morszczuki. Z drugiej strony, jedna z tych inspekcji dotyczyła przestrzegania minimalnych rozmiarów tuńczyka niebieskopłetwego i nie wykryto podczas niej żadnych niewymiarowych okazów.

65. W odpowiedzi na pisemne pytania postawione przez Trybunał Komisja stwierdza, że nie była w stanie ustalić, czy programy kontroli przyjęte przez władze francuskie odniosły rzeczywisty skutek. Na podstawie najbardziej aktualnych sprawozdań swoich inspektorów do spraw rybołówstwa Komisja skłania się ku przekonaniu przeciwnemu. Jednocześnie wskazuje, że aby mogła stwierdzić, iż naruszenie zostało usunięte, musiałaby posiadać prawidłowe i wyczerpujące informacje w wielu kwestiach.

66. W niniejszej sprawie zostało już ustalone, że w chwili upływu terminu wyznaczonego w dodatkowej uzasadnionej opinii Republika Francuska nie wykonała jeszcze wyroku Trybunału z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji. Na podstawie udostępnionych Trybunałowi informacji i z uwagi na strukturalny i trwały charakter naruszenia nie można definitywnie stwierdzić, że w obecnym stanie rzeczy, którego nie można traktować w oderwaniu od poprzedniej sytuacji, Republika Francuska doprowadziła do zgodności swych działań w zakresie wykonywania nadzoru przestrzegania wspólnotowych środków ochrony rybołówstwa i ich egzekwowania ze standardami wymaganymi przez rozporządzenie nr 2847/93.

D – W przedmiocie drugiego zarzutu dotyczącego niewystarczających działań przeciwko sprawcom naruszeń

67. W odpowiedzi na drugi zarzut Komisji rząd francuski powołuje się na wzrost liczby wszczętych postępowań oraz na wagę nałożonych sankcji.

68. Komisja zauważa, że dane liczbowe przedstawione przez rząd francuski są bardzo ogólne, ponieważ dotyczą całego terytorium Francji, a większość przypadków skazań dotyczy wykrytych na morzu wykroczeń niezwiązanych z połowem ryb niewymiarowych. Ze statystyk postępowań karnych wszczętych w 2001 r. w odniesieniu do poważnych naruszeń przepisów wspólnej polityki rybołówstwa wynika, że sankcje zostały nałożone tylko w 11% spraw dotyczących ryb niewymiarowych. Jeśli chodzi o wagę nałożonych sankcji, z przedstawionych danych liczbowych za rok 2001 r. Komisja nie może wnosić, że stosowana jest surowa polityka egzekwowania zasad dotyczących minimalnych rozmiarów ryb. Jedyny przypadek, w którym została nałożona znacząca grzywna, dotyczył statku hiszpańskiego i miał za przedmiot sześć odrębnych naruszeń, z których tylko jednym był połów niewymiarowego morszczuka. Komisja przyznaje, że okólnik ministra sprawiedliwości z dnia 16 października 2002 r. skierowany do prokuratorów w regionach nadmorskich, zachęcający ich do podejmowania surowych działań przeciwko osobom naruszającym przepisy o wymiarach ryb, stanowi krok we właściwym kierunku, tj. zmierza do usunięcia naruszenia. Jednakże sam okólnik nie może zagwarantować nakładania odstraszających kar. Weryfikacji wymaga zarówno sposób jego stosowania, jak i jego geograficzny zasięg.

69. Republika Francuska stwierdza, że biorąc pod uwagę dane liczbowe dotyczące działań podjętych w związku z naruszeniami wykrytymi w ramach programu odnowienia zasobów morszczuka z 2001 r., nie można utrzymywać, że władze francuskie nie ścigają osób naruszających wspólnotowe przepisy dotyczące wymiarów ryb, w szczególności w związku z połowami morszczuka. Dodaje, że sama statystyczna analiza ilości postępowań nie jest wystarczająca do oceny skuteczności systemu kontroli i egzekwowania przepisów. Komisja opiera się tylko na tego rodzaju statystykach, nie wykazując, dlaczego działania władz francuskich nie są „odpowiednimi działaniami” w rozumieniu art. 31 rozporządzenia nr 2847/93. Jeśli chodzi o surowość podjętych działań, rząd francuski zauważa, że z informacji przekazanych Komisji jasno wynika, że naruszenia są systematycznie ścigane. Okólnik ministra sprawiedliwości z dnia 16 października 2002 r., realizujący program nadzoru minimalnych wymiarów ryb, zobowiązuje do: i) systematycznego ścigania naruszeń, ii) ograniczonego stosowania możliwości oferowania sprawcom kompromisu („układu”) oraz iii) nakładania odstraszających kar. Dodaje, że w przypadku naruszeń rozporządzeń dotyczących rybołówstwa morskiego jako takich nie można stosować uwolnienia od kary na podstawie ustawy o amnestii z 2002 r., lecz że zależy to od wysokości grzywny. Pierwsze sprawozdania na temat stosowania okólnika w okresie do marca 2003 r. wskazują, że jest on rzeczywiście skuteczny.

70. Ponownie przy dokonywaniu oceny, czy Republika Francuska usunęła naruszenie, będące przedmiotem drugiego zarzutu, należy rozróżnić pomiędzy sytuacją istniejącą w chwili upływu terminu wyznaczonego w dodatkowej uzasadnionej opinii a sytuacją obecną.

71. Można przypomnieć, że zgodnie z art. 31 ust. 1 rozporządzenia nr 2847/93 państwa członkowskie mają podjąć „odpowiednie działania”, gdy stwierdzą uchybienie przepisom wspólnej polityki rybołówstwa. Pojęcie „odpowiednie” może w tym kontekście oznaczać jedynie, że działania takie muszą zachęcać do przestrzegania wspomnianych przepisów, jak to zostało już wyjaśnione w pkt 37–39 niniejszej opinii. Podjęte działania muszą odnosić skutek prewencyjny o bardziej ogólnym charakterze niż tylko wśród osób odpowiedzialnych za naruszenia. Znajduje to oparcie w art. 31 ust. 2, który stanowi, że postępowania wszczynane w związku z naruszeniami muszą „skutkować […] skutecznym pozbawieniem osób odpowiedzialnych za naruszenia korzyści finansowych wynikających z naruszenia bądź innymi skutkami współmiernymi do wagi takich naruszeń, skutecznie zniechęcającymi do popełniania podobnych wykroczeń”. Ostatnia część tego przepisu moim zdaniem wskazuje na wspomniany ogólniejszy skutek prewencyjny.

72. Muszę w tym miejscu wskazać, że o ile angielskojęzyczna wersja art. 31 ust. 1 rozporządzenia nr 2847/93 rozróżnia pomiędzy „działaniami o charakterze administracyjnym” („administrative actions”) a „postępowaniami karnymi” („criminal proceedings”), stwarzając tym samym wrażenie, że ustęp drugi (który odnosi się do „postępowań”) znajduje zastosowanie tylko do postępowań karnych, to większość innych wersji językowych nie czyni takiego rozróżnienia, zatem ustęp drugi znajduje zastosowanie do obu środków egzekwowania przepisów. Biorąc pod uwagę, że celem rozporządzenia nr 2847/93 jest skuteczne zapewnienie przestrzegania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa, oczywiste jest, że te inne wersje językowe trafniej wyrażają sens art. 31.

73. Aby osiągnąć cele wspólnej polityki rybołówstwa, wykroczenia muszą być przedmiotem jasnej i wiarygodnej polityki egzekwowania przepisów. Oznacza to, że naruszenia wspólnotowych przepisów dotyczących rybołówstwa są systematycznie ścigane na drodze postępowań administracyjnych lub karnych, prowadzących do nakładania skutecznych kar. Taka polityka egzekwowania przepisów musi być wystarczająco wiarygodna, by działać odstraszająco. Potencjalne negatywne następstwa naruszeń muszą być postrzegane jako przeważające nad finansowymi korzyściami nieprzestrzegania powyższych zasad.

74. W toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi Republika Francuska przedstawiła Komisji szereg statystyk, mających na celu wykazanie, że na przestrzeni kilku lat, jakie upłynęły od wydania przez Trybunał wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, zwiększała działania przeciwko osobom naruszającym rozporządzenia dotyczące rybołówstwa oraz że nakładane kary stały się surowsze. Komisja zarzuciła, że te dane liczbowe mają zbyt ogólny charakter, ponieważ obejmują całość terytorium Francji i dotyczą różnych rodzajów naruszeń rozporządzeń dotyczących rybołówstwa. Nie dotyczyły konkretnego problemu, który był przedmiotem jej zainteresowania, to jest wyładunku i sprzedaży ryb niewymiarowych w południowo-wschodniej części Bretanii.

75. Jak wskazał rząd francuski, skuteczność systemu nadzoru i wdrażania przepisów nie może być oceniana tylko w oparciu o statystyki. Musi być określana przez odwołanie się do wyników, jakie system ten ma uzyskać. Ponownie uważam, że ustalenia zawarte w sprawozdaniach inspektorów Wspólnoty do spraw rybołówstwa mają decydujące znaczenie dla określenia sytuacji istniejącej w chwili upływu terminu wyznaczonego w dodatkowej uzasadnionej opinii. Nawet jeżeli dane liczbowe dostarczone przez Republikę Francuską zawierają oznaki wzrostu liczby postępowań w sprawie naruszeń i rosnącej surowości nakładanych kar, to faktem pozostaje nierozwiązany na ową chwilę problem wyładunku i sprzedaży ryb niewymiarowych, w szczególności morszczuka w Pays bigouden. Stanowi to samo w sobie jednoznaczny znak, że działania zmierzające do poprawy egzekwowania przepisów były nieskuteczne we wskazanym wyżej sensie.

76. Chciałbym dodać, że o ile rząd francuski skarży się, że Komisja nie wskazała, jakie działania byłyby odpowiednie do usunięcia pozostających naruszeń, o tyle podstawowym obowiązkiem państwa członkowskiego jest zapewnienie przestrzegania zobowiązań ciążących na nim na mocy traktatu i prawa pochodnego za pomocą sposobów i środków, którymi dysponuje.

77. Dlatego też dochodzę do wniosku, że nie zapewniając, od dnia 6 sierpnia 2000 r., podejmowania odpowiednich działań przeciwko osobom fizycznym i prawnym odpowiedzialnym za naruszanie przepisów wspólnej polityki rybołówstwa zgodnie z wymaganiami art. 31 rozporządzenia nr 2847/93, Republika Francuska nie wykonała wyroku Trybunału z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji w chwili upływu terminu wyznaczonego w dodatkowej uzasadnionej opinii z dnia 6 czerwca 2000 r.

78. Oceny aktualnej sytuacji w zakresie egzekwowania przepisów należy dokonać w świetle informacji dostarczonych przez obie strony w odpowiedzi na pisemne pytania Trybunału, wyjaśnionych następnie na rozprawie.

79. Sprawozdania Komisji dotyczące inspekcji z 2003 r. zawierają szereg wskazań, zgodnie z którymi, wbrew okólnikowi ministra sprawiedliwości z dnia 16 października 2002 r., po stwierdzeniu przypadków naruszenia nie zawsze sporządzane są oficjalne raporty, a przypadki takie w konsekwencji nie trafiają do sądu. Najbardziej aktualne dane statystyczne dostarczone przez rząd francuski nie mogą być uznane za całkowicie reprezentatywne, ponieważ na dane za 2002 r. miała wpływ ustawa o amnestii, dane za 2003 r. nie są kompletne, a ponadto wszystkie dane nie są wystarczająco dokładne. Dane liczbowe dotyczące średniej wysokości nałożonych kar rzeczywiście wskazują na skuteczniejsze podejście. Jednakże odnoszą się one tylko do sprzedaży, przechowywania i nabywania ryb niewymiarowych i nie pozwalają na ocenę połowów, wyładunku lub transportu.

80. Na podstawie najbardziej aktualnych informacji, jakie zostały przekazane, dochodzę do wniosku, że nie można z wystarczającą pewnością stwierdzić, iż obecne działania podejmowane w Republice Francuskiej w celu egzekwowania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa pozostają w zgodzie z przepisami rozporządzenia nr 2847/93. Dlatego też Republika Francuska również w tym zakresie nie wykonała w pełni wyroku Trybunału z dnia 11 czerwca 1991 r.

E – Konsekwencje powyższych ustaleń

81. Zgodnie z art. 228 ust. 2 akapit trzeci WE, jeżeli Trybunał stwierdzi, że państwo członkowskie nie zastosowało się do jego wyroku wydanego na podstawie art. 226 WE, stwierdzającego, że to państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy traktatu WE, może na nie nałożyć ryczałt lub okresową karę pieniężną.

82. Komisja uważa, że nałożenie okresowej kary pieniężnej stanowi najodpowiedniejszy sposób skłonienia państwa członkowskiego do jak najszybszego usunięcia naruszenia zobowiązań ciążących na nim na mocy traktatu. Zgodnie z podejściem i metodą obliczania określonymi, odpowiednio, w komunikatach z dnia 21 sierpnia 1996 r.( ) i z dnia 28 lutego 1997 r.( ) Komisja proponuje, aby Trybunał nałożył na Republikę Francuską karę pieniężną w wysokości 316 500 euro dziennie. Kwota ta została obliczona na podstawie ryczałtowej kwoty 500 euro pomnożonej przez kilka mnożników, wskazujących wagę naruszenia (w skali od 1 do 20), czas trwania naruszenia (w skali od 1 do 3) oraz możliwości płatnicze państwa członkowskiego (obliczone na podstawie jego produktu krajowego brutto oraz liczby głosów w Radzie). W niniejszej sprawie Komisja twierdzi, że uwzględniając poważne następstwa nieprzestrzegania wspólnotowych zasad dotyczących wymiarów ryb z uwagi na stan zasobów, wskaźnik 10 na skali wagi naruszenia jest uzasadniony. Komisja wskazuje, że strefa na wschód od Bretanii jest strefą rozmnażania się morszczuka, a zatem posiada bardzo duże znaczenie dla zachowania zasobów tej ryby. Biorąc pod uwagę upływ czasu od wydania wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji i uwzględniając, że art. 228 ust. 2 WE wszedł w życie dnia 1 listopada 1993 r., proponuje ona zastosowanie mnożnika 3 do wskazania czasu trwania naruszenia. Ponieważ możliwości płatnicze Republiki Francuskiej dają mnożnik 21.1, w rezultacie dzienna okresowa kara pieniężna wynosi 10 x 3 x 21,1 x 500 euro = 316 500 euro.

83. Na wypadek, gdyby Trybunał uznał nałożenie okresowej kary pieniężnej za konieczne, Republika Francuska podnosi, że kwota zaproponowana przez Komisję jest niewspółmierna do naruszenia. Powołuje się na wyrok Trybunału w sprawie Komisja przeciwko Grecji( ), w którym dla wskazania wagi naruszenia, stanowiącego poważne zagrożenie dla zdrowia publicznego zastosowany został mnożnik 6. Co do czasu trwania naruszenia Republika Francuska podnosi, że ponieważ kroki podjęte w celu wykonania wyroku Trybunału nie mogły wywołać natychmiastowego skutku, Trybunał nie powinien brać pod uwagę całego okresu pomiędzy pierwszym wyrokiem a wyrokiem w sprawie niniejszej.

84. Trybunał wyjaśnił już w dwóch wyrokach wydanych do chwili obecnej na gruncie art. 228 ust. 2 WE, że nie jest związany propozycjami Komisji w zakresie konsekwencji finansowych, jakie pociąga za sobą ustalenie, że państwo członkowskie nie wykonało jego wcześniejszego wyroku( ). Propozycje te stanowią dla Trybunału jedynie użyteczny punkt odniesienia przy wykonywaniu swobodnego uznania na gruncie tego przepisu. Innymi słowy, właściwość Trybunału w pełni obejmuje stosowanie tego przepisu.

85. W ramach mojej oceny w celu ustalenia, czy Republika Francuska wykonała wyrok Trybunału z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, dokonałem rozróżnienia dwóch sytuacji: sytuacji w chwili upływu terminu wyznaczonego w dodatkowej uzasadnionej opinii oraz sytuacji aktualnej. Rozróżnienie to jest moim zdaniem istotne dla określenia, w jaki sposób art. 228 ust. 2 WE powinien zostać zastosowany w niniejszej sprawie.

86. Głównym celem art. 228 ust. 2 WE jest zapewnienie, aby państwa członkowskie ostatecznie wykonały zobowiązania ciążące na nich na mocy traktatu, usuwając naruszenie z jak najmniejszym opóźnieniem. Należy jednak podkreślić, że kwestia nałożenia sankcji pieniężnej powstaje tylko po wcześniejszym stwierdzeniu przez Trybunał, w ramach postępowania na podstawie art. 228 WE, że państwo członkowskie naruszyło zobowiązania ciążące na nim na mocy traktatu i że miało możliwość naprawienia tej sytuacji w ramach drugiego postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, zgodnie z art. 228 ust. 1 WE. W okresie pomiędzy pierwszym wyrokiem a drugim, stwierdzającym, że poprzedni wyrok nie został wykonany, utrzymuje się stan naruszenia, który zwykle podważa skuteczność odpowiednich przepisów wspólnotowych i narusza interesy pozostałych państw członkowskich lub innych podmiotów.

87. Uwzględniając potencjalnie szkodliwe następstwa trwałego niewykonywania zobowiązań wynikających z traktatu dla osiągnięcia celów przepisów wydanych przez instytucje Wspólnoty, uważam, że art. 228 ust. 2 WE musi być stosowany w taki sposób, aby w pewnych okolicznościach sankcje pieniężne nie służyły tylko do zapewnienia wykonania zobowiązań, lecz aby miały również skutek prewencyjny. W tym sensie powinny mieć one skutek odstraszający, podobny do tego, o którym mowa w pkt 73 niniejszej opinii.

88. Okresowa kara pieniężna nie musi mieć skutku odstraszającego w odniesieniu do niewykonania określonych zobowiązań wspólnotowych w przyszłości, ponieważ jest to kara, która ma charakter warunkowy. Jeżeli państwo członkowskie zdoła wykonać zobowiązania, którym uchybiło, zanim kara taka stanie się należna, to końcowy rezultat będzie taki, jakby żadna sankcja nie została nałożona. Dlatego też nałożenie okresowej kary pieniężnej, chociaż ostatecznie skuteczne dla zapewnienia wykonania zobowiązań, może nie być zawsze odpowiednią reakcją na naruszenie. Aby wywołać efekt prewencyjny, sankcja pieniężna, która ma zostać nałożona zgodnie z art. 228 ust. 2 WE, powinna być oparta na wszystkich istotnych okolicznościach naruszenia.

89. W niniejszej sprawie doszedłem do wniosku, że z jednej strony, w chwili upływu terminu wyznaczonego w dodatkowej uzasadnionej opinii z dnia 6 czerwca 2000 r. Republika Francuska nie wykonała jeszcze wyroku Trybunału z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, a z drugiej – że poprawa w zakresie stosowania rozporządzenia nr 2847/93, jaka od tego czasu nastąpiła, nie może być uznana za wystarczającą do wykonania tego wyroku w pełni.

90. Jak konsekwentnie przyjmuje Trybunał, mimo że w art. 228 ust. 1 WE nie został określony żaden termin, „waga niezwłocznego i jednolitego stosowania prawa wspólnotowego oznacza, że proces wykonywania zobowiązania musi zostać rozpoczęty od razu i zakończony tak szybko, jak to możliwe”( ). Biorąc pod uwagę, że połów ryb niewymiarowych jest szczególnie szkodliwy dla zrównoważonej eksploatacji zasobów, można było oczekiwać, że po stwierdzeniu tego naruszenia władze francuskie powinny podjąć natychmiastowe działania, zgodnie z art. 228 ust. 1 WE, w celu zapewnienia nadzoru przestrzegania właściwych przepisów w ramach swojej jurysdykcji i podjęcia odpowiednich kroków przeciwko osobom naruszającym te przepisy. Okoliczność, że podczas inspekcji w nadmorskich regionach Francji inspektorzy Wspólnoty do spraw rybołówstwa stwierdzili, iż niewymiarowe ryby nadal były wyładowywane i sprzedawane aż do 2000 r., często pod nieobecność inspektorów krajowych, stanowi jasną wskazówkę, że zobowiązanie do usunięcia naruszenia „tak szybko, jak to możliwe”, nie zostało w żadnym razie wykonane. Wniosek taki można przyjąć, nawet biorąc pod uwagę, że podjęcie kroków wymaganych do zapewnienia skuteczności rozporządzeń kontrolnych jest kwestią „longue haleine”, jak to zauważyły władze francuskie na jednym z etapów postępowania poprzedzającego wniesienie skargi.

91. Chociaż doprowadzenie sytuacji istniejącej w praktyce do zgodności ze zobowiązaniami wspólnotowymi wymaga oczywiście czasu, z dokumentów przedstawionych Trybunałowi wynika, że Republika Francuska podejmowała działania jedynie stopniowo i że najważniejszymi środkami, na które się powołuje, były programy kontroli przyjęte w 2001 i 2002 r. oraz instrukcje dla prokuratorów wydane przez ministra sprawiedliwości w dniu 16 października 2002 r., tj. po wszczęciu niniejszego postępowania. Co więcej, działania te miały zwykle charakter administracyjny i nie mogły w żadnym razie uchodzić za skuteczne środki w rozumieniu rozporządzeń kontrolnych. Dodatkowo władze francuskie nie zajęły się w odpowiedni sposób problemem, na który wielokrotnie zwracała im uwagę Komisja. Uważam stanowisko władz francuskich w tym zakresie za wymijające.

92. Nie można pominąć, że w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi Komisja dała Republice Francuskiej wystarczająco dużą możliwość podjęcia kroków niezbędnych do usunięcia naruszenia rozporządzenia nr 2847/93. Uzasadniona opinia została wydana dopiero po około pięciu latach od wyroku Trybunału z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, po czym, po dalszych czterech latach, została wydana, niepotrzebna z punktu widzenia procedury, dodatkowa opinia uzupełniająca. Przez ten okres władze francuskie współpracowały z Komisją jedynie w sensie formalnym, odpowiadając na wnioski o udzielenie informacji i wyjaśnień, a nie w drodze podejmowania konkretnych kroków w kierunku skutecznej poprawy sytuacji. Brak prawdziwej współpracy, wymaganej przez art. 10 WE( ), uważam za okoliczność obciążającą.

93. Strukturalne uchybienie Republiki Francuskiej obowiązkom nadzoru i egzekwowania wspólnotowych przepisów dotyczących ryb niewymiarowych, trwające przez prawie dwie dekady, musi być uznane za szczególnie poważne naruszenie zobowiązań wspólnotowych. Jak wyjaśniłem w pkt 31–37 niniejszej opinii, ścisłe przestrzeganie środków mających na celu ochronę zasobów rybnych ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia zrównoważonej eksploatacji w długim okresie. Wskazałem również, że skoro zasoby rybne muszą być traktowane jako wspólne zasoby państw członkowskich, lekceważenie tych zobowiązań narusza interesy innych państw członkowskich (podmiotów gospodarczych działających w tych państwach) eksploatujących te zasoby. Jeżeli zasoby rybne są poważnie zagrożone nadmierną eksploatacją, jak było to w przypadku zasobów morszczuka, na państwach członkowskich ciąży szczególna odpowiedzialność za podejmowanie kroków zapewniających pełne przestrzeganie przepisów mających na celu ich ochronę.

94. Ogólnie uważam, że jeżeli zostało już stwierdzone, że państwo członkowskie działało z naruszeniem ciążących na nim zobowiązań wspólnotowych, to im dłużej pozwala ono na trwanie takiej sytuacji, przypuszczalnie z korzyścią dla swoich podmiotów krajowych i z naruszeniem interesów podmiotów z innych państw członkowskich, tym bardziej naraża się na nałożenie sankcji pieniężnych.

95. W tych okolicznościach odpowiednią reakcją na niewykonanie przez Republikę Francuską wyroku z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji byłoby, moim zdaniem, nałożenie ryczałtu, zgodnie z art. 228 ust. 2 WE. Dodatkowo, uwzględniając fakt, że aktualna sytuacja jest nadal nieprawidłowa, powinna zostać nałożona okresowa kara pieniężna, na odpowiednich warunkach, do czasu, aż można będzie stwierdzić, że naruszenie zostało usunięte.

96. Warunki i kwoty obu kar muszą być określone z uwzględnieniem kryteriów i zasad, które zostały już zastosowane przez Trybunał w dwóch wyrokach wydanych na gruncie art. 228 ust. 2 WE. Mimo iż żaden z tych wyroków nie dotyczył nałożenia ryczałtu, wspomniane kryteria i zasady odnoszą się mutatis mutandis do obu kategorii sankcji pieniężnych.

97. Każda sankcja pieniężna musi być określona w zależności od wagi i czasu trwania naruszenia oraz musi być ustalona na takim poziomie, aby mogła działać odstraszająco, tak w odniesieniu do kontynuowania naruszenia, jak i do dalszych naruszeń. Takie podejście zostało zaproponowane przez Komisję i od tego czasu było w szerokim zakresie aprobowane przez Trybunał( ), który jednakże zachowuje ostateczną kompetencję do określenia metody obliczania, wysokości kary oraz warunków jej nałożenia.

98. Wysokość kwoty zaproponowanej przez Komisję stanowi użyteczny punkt odniesienia dla obliczania wysokości ryczałtu oraz okresowej kary pieniężnej. Kwota ta została uzyskana przez zastosowanie mnożników wagi naruszenia, czasu jego trwania i zdolności płatniczych do bazowej kwoty ryczałtowej (zob. pkt 82 niniejszej opinii). Rząd francuski kwestionuje przyjęty poziom wagi naruszenia i powołuje się na podejście zastosowane w sprawie Komisja przeciwko Grecji. W sposób dorozumiany kwestionuje także przyjęcie przez Komisję maksymalnego mnożnika czasu trwania naruszenia. Według mnie nie ulega wątpliwości, że zastosowanie mnożnika 3 do wskazania czasu trwania naruszenia jest całkowicie uzasadnione, uwzględniając fakt, że stan naruszenia trwa w istocie od 1984 r. Jeżeli chodzi o wagę naruszenia, to uważam zastosowanie mnożnika 10 w skali od 1 do 20 za przejaw łagodności. Dokonywane przez rząd francuski porównanie do sytuacji w sprawie Komisja przeciwko Grecji świadczy o poważnym niedocenianiu ciężaru omawianego naruszenia. Biorąc ponadto pod uwagę, że w wyroku w powyższej sprawie Trybunał wskazał, iż przy stosowaniu omawianych kryteriów należy uwzględnić skutek uchybienia zobowiązaniom dla interesów prywatnych i publicznych oraz pilną potrzebę doprowadzenia do wykonania przez państwo członkowskie ciążących na nim zobowiązań( ), dochodzę do wniosku, że w niniejszej sprawie wskazane jest zastosowanie zaproponowanej przez Komisję kwoty 316 500 euro dziennie, jako podstawy do obliczeń.

99. Jeśli chodzi o ryczałt, to należy najpierw zauważyć, że Komisja nie proponowała nałożenia tego rodzaju kary w niniejszej sprawie, ani nie opracowała konkretnej metody obliczania jej wysokości. W wyroku w sprawie Komisja przeciwko Grecji Trybunał zauważył, że wytyczne Komisji dotyczące obliczania okresowej kary pieniężnej przyczyniają się do zapewnienia przejrzystości, przewidywalności i bezpieczeństwa prawnego w działaniach Komisji i służą temu, aby proponowane przez nią kwoty były współmierne do naruszenia( ). O ile wytyczne te odnoszą się do stanowiska przyjmowanego przez Komisję na gruncie art. 228 ust. 2 WE i nie wiążą Trybunału, o tyle służą one w charakterze ogólnych ram stosowania powyższego przepisu traktatu, zapewniających państwom członkowskim pewien stopień przejrzystości.

100. Nie sądzę, że brak konkretnych wytycznych powinien skłonić Trybunał do powstrzymania się od nałożenia ryczałtu w niniejszej sprawie. Jak zauważyłem w pkt 29 niniejszej opinii, porządek prawny Wspólnoty opiera się na podejmowanych przez państwa członkowskie staraniach zapewnienia nadzoru przestrzegania wspólnotowych przepisów i podejmowania działań przeciwko naruszeniom tych przepisów. Starania te mają zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia celów traktatu. Powstrzymanie się od reakcji na strukturalne uchybienie przez państwo członkowskie ciążącym na nim podstawowym zobowiązaniom zagroziłoby skuteczności i wiarygodności porządku prawnego Wspólnoty. Jak zauważył Trybunał w kilku sprawach, „umożliwiając państwom członkowskim czerpanie korzyści z przynależności do Wspólnoty, traktat również nakłada na nie zobowiązania do przestrzegania jego zasad. Państwo, które jednostronnie, zgodnie z własnym rozumieniem interesu narodowego, narusza równowagę pomiędzy korzyściami a zobowiązaniami wynikającymi z przystąpienia do Wspólnoty, podważa zasadę równości państw członkowskich wobec prawa wspólnotowego i stwarza dyskryminację ze szkodą dla ich obywateli. Takie uchybienie obowiązkowi solidarności, przyjętemu przez państwa członkowskie przez fakt przystąpienia do Wspólnoty, godzi w samą podstawę porządku prawnego Wspólnoty”( ).

101. Ponadto powstrzymanie się od nałożenia sankcji pieniężnej w niniejszej sprawie byłoby równoznaczne z przyjęciem, że po wstępnym ustaleniu przez Trybunał naruszenia przez państwo członkowskie zobowiązań ciążących na nim na mocy traktatu państwo to może swobodnie tę sytuację utrzymywać, przypuszczalnie ze szkodą dla interesów Wspólnoty oraz interesów innych państw członkowskich, dopóki Komisja zdecyduje się na wszczęcie drugiego etapu postępowania w sprawie naruszenia, w oparciu o art. 228 ust. 2 WE.

102. Uważam jednak, że skoro kwestia nałożenia ryczałtu została podniesiona po raz pierwszy od wejścia w życie Traktatu o Unii Europejskiej, a także, że Komisja nie zaproponowała nałożenia tej kary, a ponadto, że jak dotąd brak jest praktyki, która dawałaby wytyczne, istnieją poważne podstawy do obliczenia kwoty ryczałtu w sposób bardziej pobłażliwy, niż byłoby to uzasadnione w świetle wagi naruszenia.

103. Kwota dzienna obliczona przez Komisję jako podstawa dla okresowej kary pieniężnej jest wyrazem wagi i czasu trwania naruszenia oraz odstraszającego charakteru tej kary. Kwota ryczałtu powinna zostać obliczona przy uwzględnieniu tych samych ogólnych kryteriów oraz, w szczególności, długotrwałości i poważnego charakteru naruszenia. W niniejszej sprawie proponuję nałożenie ryczałtu w wysokości okresowej kary pieniężnej zaproponowanej przez Komisję, obliczonej tylko dla okresu jednego roku. Daje to kwotę 365 x 316 500 euro = 115 522 500 euro.

104. Jeżeli chodzi o okresową karę pieniężną, to jej wymiar oraz warunki jej nałożenia muszą zapewnić pełne, skuteczne i trwałe wykonanie zobowiązań wspólnotowych, których dotyczy niniejsza sprawa, uwzględniając ostatnie informacje na temat aktualnej sytuacji.

105. W chwili obecnej wydaje się, że Republika Francuska przyjęła szereg środków prawnych i administracyjnych mających na celu poprawę stosowania rozporządzeń kontrolnych, lecz że środki te muszą zostać jeszcze wdrożone w praktyce, w sposób zapewniający osiągnięcie celów wspólnotowych przepisów dotyczących rybołówstwa na całym jej terytorium. Komisja ze swej strony wskazała, że aby była w stanie stwierdzić, czy władze francuskie usunęły strukturalne naruszenie wspólnotowych rozporządzeń kontrolnych, potrzebne są jej dodatkowe informacje na temat, między innymi, kontroli, ścigania naruszeń oraz nakładanych kar.

106. Skoro działania w zakresie nadzoru oraz egzekwowania przepisów nie mogą zostać poprawione natychmiast, to w takich okolicznościach oczywiste jest, że ustalenie okresowej kary pieniężnej w rozliczeniu dziennym nie byłoby właściwe( ). Z jednej strony Republice Francuskiej należy wyznaczyć rozsądny, lecz ściśle określony termin na podjęcie kroków niezbędnych w celu wykonania ciążących na niej zobowiązań, a jednocześnie z drugiej strony Komisji należy dać wystarczający czas na dokonanie oceny, na podstawie wymaganych przez nią dodatkowych informacji oraz dalszych inspekcji, czy kroki te są rzeczywiście skuteczne w sensie wskazanym w pkt 39 niniejszej opinii.

107. Uważam, że wstępny okres sześciu miesięcy powinien być wystarczający w celu umożliwienia Republice Francuskiej podjęcia wymaganych kroków, tak aby okresowa kara pieniężna była płatna w zależności od wyników weryfikacji przeprowadzanej przez Komisję w odstępach sześciomiesięcznych. Okres ten powinien być aż nadto wystarczający dla Republiki Francuskiej w celu dostarczenia informacji potrzebnych Komisji do sformułowania ostatecznej oceny aktualnego przestrzegania rozporządzenia nr 2847/93.

108. W świetle powyższego okresowa kara pieniężna powinna zostać ustalona na kwotę 182,5 x 316 500 euro = 57 761 250 euro za każdy okres półroczny, w którym Komisja stwierdzi dalsze istnienie naruszenia, licząc od dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie.

VI – Wnioski

109. Z powyższych powodów moim zdaniem Trybunał powinien:

– stwierdzić, że nie wykonując wyroku Trybunału z dnia 11 czerwca 1991 r., z chwilą upływu terminu wyznaczonego w dodatkowej uzasadnionej opinii Komisji z dnia 6 czerwca 2000 r. Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 228 ust. 1 WE;

– nałożyć z tego powodu obowiązek zapłaty ryczałtu w wysokości 115 522 500 euro;

– stwierdzić, że nie zapewniając aktualnie całkowitego i pełnego wykonania powyższego wyroku, Republika Francuska w dalszym ciągu nie podjęła kroków niezbędnych do pełnego wykonania wyroku Trybunału z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji;

– nałożyć, w celu zapewnienia całkowitego i pełnego wykonania powyższego wyroku, obowiązek zapłaty okresowej kary pieniężnej w wysokości 57 761 250 euro za każdy okres półroczny, w którym Komisja stwierdzi dalsze istnienie naruszenia, licząc od dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie;

– obciążyć Republikę Francuską kosztami postępowania.