OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

M. CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY

przedstawiona w dniu 28 kwietnia 2016 r. ( 1 )

Sprawa C‑240/15

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni

przeciwko

Istituto Nazionale di Statistica – ISTAT,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Ministero dell'Economia e delle Finanze

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato (Włochy)]

„Sieci i usługi łączności elektronicznej — Naruszenie bezstronności i niezależności krajowych organów regulacyjnych — Zastosowanie wobec krajowych organów regulacyjnych przepisów prawa dotyczących ograniczenia i racjonalizacji wydatków publicznych”

1. Czy parlament państwa członkowskiego może objąć tzw. „krajowe organy regulacyjne” ( 2 ) wydanymi w odniesieniu do innych podmiotów publicznych aktami ustawodawczymi mającymi na celu ograniczenie i racjonalizację wydatków? Taki jest w istocie przedmiot pytania zadanego Trybunałowi Sprawiedliwości przez Consiglio di Stato (włoski naczelny sąd administracyjny, zwany dalej „sądem odsyłającym”) w toku postępowania dotyczącego wpływu, jaki ustawy ograniczające wydatki publiczne mogą wywierać na niezależność Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (włoskiego urzędu zapewnienia łączności, zwanego dalej „AGCOM”).

I – Ramy prawne

A – Prawo Unii

2. Motyw 11 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (zwanej dalej „dyrektywą ramową”) ( 3 ), znowelizowanej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE ( 4 ) stanowi, co następuje: „Zgodnie z zasadą rozdziału funkcji regulacyjnych od operacyjnych, państwa członkowskie winny zapewnić niezależność krajowych organów regulacyjnych, aby umożliwić im wydawanie decyzji w sposób bezstronny. Powyższy wymóg niezależności nie uchybia autonomii innych instytucji ani konstytucyjnym obowiązkom państw członkowskich, czy też zasadzie bezstronności, przy uwzględnieniu obowiązujących w państwach członkowskich zasad ustroju własności zgodnie z [art. 345 TFUE]. Krajowe organy regulacyjne winny być w posiadaniu wszelkich zasobów, takich jak zasoby ludzkie, wiedza specjalistyczna czy środki finansowe, niezbędnych do realizacji swoich zadań”.

3. Z kolei motyw 13 dyrektywy 2009/140 zmieniającej dyrektywę ramową, wskazuje, iż: „Należy zwiększyć niezależność krajowych organów regulacyjnych, tak, aby zapewnić skuteczniejsze stosowanie przez nie ram regulacyjnych oraz zwiększyć ich uprawnienia i przewidywalność ich decyzji. W tym celu należy wprowadzić do prawa krajowego wyraźne przepisy zapewniające, aby krajowy organ regulacyjny, który odpowiada za regulację rynku ex ante lub rozstrzyganie sporów między przedsiębiorcami, był chroniony podczas wykonywania swoich zadań przed ingerencją zewnętrzną lub naciskami politycznymi, które mogłyby zagrozić niezależności wydawanych przez niego ocen w sprawach, którymi się zajmuje. Takie zewnętrzne wpływy powodują, że krajowy organ ustawodawczy nie jest odpowiedni do pełnienia roli krajowego organu regulacyjnego w zakresie ram regulacyjnych. […] Ważne jest, aby krajowe organy regulacyjne odpowiedzialne za regulację rynku ex ante miały swój własny budżet pozwalający im w szczególności na zatrudnienie wystarczającej liczby wykwalifikowanych pracowników. W celu zapewnienia przejrzystości, budżet powinien być publikowany co roku”.

4. Artykuł 3 dyrektywy ramowej, po zmianie dokonanej na mocy dyrektywy 2009/140, stanowi: „1. Państwa członkowskie zapewnią, by zadania przydzielone krajowym organom regulacyjnym na mocy postanowień niniejszej dyrektywy oraz dyrektyw szczegółowych były realizowane przez uprawnione organy. 2. Państwa członkowskie zagwarantują niezależność krajowych organów regulacyjnych, zapewniając, by były one prawnie oddzielone i funkcjonalnie niezależne od wszelkich organizacji udostępniających sieci, urządzenia lub usługi łączności elektronicznej. Państwa członkowskie, które zachowają prawo własności przedsiębiorstw udostępniających sieci łączności elektronicznej lub usług, lub, które będą sprawowały nad nimi kontrolę, zobowiązane będą zapewnić skuteczny strukturalny rozdział funkcji regulacyjnych od działalności związanej z wykonywaniem prawa własności lub kontroli. 3. Państwa członkowskie zapewnią, by krajowe organy regulacyjne wykonywały swoje uprawnienia w sposób bezstronny i jawny. Państwa członkowskie zapewniają, aby krajowe organy regulacyjne posiadały wystarczające zasoby finansowe i ludzkie do wykonywania przydzielonych im zadań. 3a. Bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 i 5 krajowe organy regulacyjne odpowiedzialne za regulację rynku ex ante lub rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami zgodnie z art. 20 lub 21 niniejszej dyrektywy działają niezależnie i nie występują o instrukcje do żadnego innego podmiotu ani nie przyjmują takich instrukcji w związku z wykonywaniem tych zadań, przydzielonych im na podstawie prawa krajowego wdrażającego prawo wspólnotowe. Nie wyklucza to nadzoru zgodnie z krajowym prawem konstytucyjnym. Decyzje krajowych organów regulacyjnych mogą zostać zawieszone lub uchylone wyłącznie przez organy odwoławcze ustanowione zgodnie z art. 4. […] Państwa członkowskie zapewniają, aby krajowe organy regulacyjne, o których mowa w akapicie pierwszym, miały oddzielne budżety roczne. Budżety te są podawane do wiadomości publicznej. Państwa członkowskie zapewniają również, aby krajowe organy regulacyjne miały odpowiednie zasoby finansowe i ludzkie umożliwiające im aktywne uczestnictwo w pracach Organu Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC)[ ( 5 ) ] i przyczynianie się do realizowanych przez niego funkcji. […]”

5. Motyw 30 dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (zwanej dalej „dyrektywą o zezwoleniach”) ( 6 ) stanowi, iż „[o]płaty administracyjne mogą być nakładane na podmioty świadczące usługi łączności elektronicznej celem sfinansowania działalności krajowych organów regulacyjnych w zakresie zarządzania systemem zezwoleń i w celu przyznawania prawa użytkowania. Wysokość takich opłat powinna być ograniczona do sumy potrzebnej do pokrycia rzeczywistych kosztów administracyjnych, związanych z taką działalnością. W tym celu należy zapewnić przejrzystość dochodów i wydatków krajowego organu regulacyjnego poprzez wprowadzenie obowiązku składania rocznych sprawozdań o łącznej sumie zebranych opłat i poniesionych kosztów administracyjnych. Pozwoli to przedsiębiorstwom sprawdzić bilans administracyjnych kosztów i opłat”. W motywie 31 dodano, iż „[s]ystem administracyjnych opłat nie powinien zniekształcać konkurencji lub stwarzać barier w dostępie do rynku”.

6. Zgodnie z art. 12 dyrektywy o zezwoleniach: „1. Każda opłata administracyjna nałożona na przedsiębiorstwa świadczące usługi lub udostępniające sieć zgodnie z ogólnym zezwoleniem lub na rzecz którego zostało ustanowione prawo użytkowania winna: a) w całości odnosić się jedynie do kosztów administracyjnych, które byłyby poniesione przy zarządzaniu, sprawowaniu nadzoru lub wdrażaniu planu ogólnych zezwoleń, praw użytkowania i szczegółowych obowiązków, o których mowa w artykule 6 ust. 2, w tym kosztów współpracy międzynarodowej, związanych z harmonizacją i standaryzacją, analizą rynku, monitorowaniem zgodności ze stanem prawnym lub sprawowaniem kontroli rynku w inny sposób, jak również prac normatywnych związanych z przygotowaniem i wdrażaniem wtórnego prawodawstwa oraz decyzji administracyjnych, takich jak decyzje o dostępie do sieci i wzajemnych połączeniach; oraz b) być nakładana na poszczególne przedsiębiorstwa w sposób obiektywny, przejrzysty i proporcjonalny, zmniejszając w ten sposób dodatkowe koszty administracyjne oraz bieżące opłaty. 2. Nakładając opłaty administracyjne, krajowy organ regulacyjny opublikuje corocznie bilans swoich administracyjnych wydatków oraz całkowitej sumy zebranych opłat. W razie wystąpienia różnicy pomiędzy całkowitą sumą zebranych opłat, a wydatkami administracyjnymi, należy zapewnić stosowne wyrównanie”.

B – Prawo krajowe

7. Na mocy ustawy nr 249 z dnia 31 lipca 1997 r. ( 7 ). utworzono AGCOM i przyznano mu, zgodnie z art. 1 ust. 9 tej ustawy, szeroką autonomię organizacyjną oraz postanowiono, iż „[AGCOM] przyjmuje regulamin dotyczący organizacji i funkcjonowania, budżetu, sprawozdań i zarządzania kosztami, również w drodze odstępstwa od przepisów w sprawie ogólnych zasad rachunkowości organów publicznych, a także zasady regulujące status prawny i wynagradzanie zatrudnionych przez niego pracowników […]”.

8. W dekrecie z mocą ustawy nr 259 z dnia 1 sierpnia 2003 r. ustanowiony został Kodeks komunikacji elektronicznej ( 8 ), zaś w jego art. 7 ust. 2 powierzono AGCOM funkcje [KOR], o których mowa w art. 13 dyrektywy ramowej.

9. W ustawie nr 311 z dnia 30 grudnia 2004 r., ustanawiającej budżet na 2005 r. ( 9 ). określony został limit wzrostu wydatków organów administracji publicznej; zgodnie z art. 1 ust. 5 tej ustawy: „[d]la zapewnienia realizacji celów w odniesieniu do finansów publicznych określonych przez Unię Europejską […] na lata 2005–2007, całkowite wydatki publiczne ustalone w skonsolidowanym sprawozdaniu gospodarczym, określone na rok 2005 w wykazie 1 załączonym do niniejszej ustawy oraz określone na kolejne lata w drodze decyzji Istituto nazionale di statistica [krajowy urząd statystyczny] (ISTAT) i opublikowane w Gazzetta Ufficiale [dzienniku urzędowym], w terminie do dnia 31 lipca danego roku, nie mogą przekroczyć 2 procent w stosunku do odpowiednich, aktualizowanych w oparciu o stan finansów publicznych, prognoz z poprzedniego roku […]”.

10. W ustawie nr 266 z dnia 23 grudnia 2005 r. ustanawiającej budżet na 2006 r. ( 10 ). przyznano niezależnym organom administracji publicznej, takim jak AGCOM, autonomię finansową. Zgodnie z art. 1 ust. 65 tej ustawy: „[p]ocząwszy od roku 2007 koszty funkcjonowania [AGCOM] finansowane są przez odpowiedni rynek w części nieobjętej finansowaniem z budżetu państwa na zasadach ustanowionych w obowiązujących przepisach prawa, w drodze opłat uiszczanych bezpośrednio na rzecz każdego z organów w wysokości ustalonej przez każdy z organów z zachowaniem maksymalnych progów przewidzianych w ustawie”.

11. W dekrecie z mocą ustawy nr 223 z dnia 4 lipca 2006 r., potwierdzonym po nowelizacji w ustawę nr 248 z dnia 4 sierpnia 2006 r. ( 11 ). ustanowione zostało ograniczenie kosztów funkcjonowania jednostek i organów publicznych innych niż organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 22 ust. 1 tej ustawy „[ś]rodki przeznaczone na 2006 r. dotyczące wydatków na zużycie pośrednie budżetów jednostek i organów publicznych innych niż organy samorządu terytorialnego […] wymienionych zgodnie z art. 1 ust. 5 i 6 ustawy nr 311 z dnia 30 grudnia 2004 r. [z pewnymi wyjątkami] ulegają zmniejszeniu o 10 procent […]”. Ograniczenie to objęło wszystkie organy administracji publicznej ujęte w wykazie ISTAT, m.in. AGCOM.

12. W ustawie nr 196 z dnia 31 grudnia 2009 r. w sprawie nowych przepisów ogólnych dotyczących rachunkowości i finansów publicznych ( 12 ) ustanowione zostało nowe uregulowanie krajowe w tym zakresie. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy (w brzmieniu po nowelizacji dokonanej przez art. 5 ust. 7 dekretu z mocą ustawy nr 16 z dnia 2 marca 2012 r. ( 13 ).) „[d]o celów stosowania przepisów o finansach publicznych, pod pojęciem organów administracji publicznej należy w roku 2011 rozumieć podmioty i jednostki wskazane do celów statystycznych w wykazie będącym przedmiotem komunikatu Istituto nazionale di statistica (ISTAT) z dnia 24 lipca 2010 r., ogłoszonego w tym samym dniu w Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana [dzienniku ustaw Republiki Włoskiej] nr 171, a także, poczynając od roku 2012, jednostki i podmioty wskazane do celów statystycznych przez [ISTAT] w wykazie będącym przedmiotem jego [ISTAT] komunikatu z dnia 30 września 2011 r., opublikowanym w tym samym dniu w Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana nr 228, z późniejszymi zmianami wprowadzanymi w myśl ust. 3 niniejszego artykułu w oparciu o definicje, o których mowa w przepisach szczególnych Unii Europejskiej, niezależne organy [ ( 14 ) ], a w każdym razie organy administracji, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu z mocą ustawy nr 165 z dnia 30 marca 2001 r. z późniejszymi zmianami”.

13. W dniu 28 września 2012 r. ISTAT opublikował w GURI [dzienniku ustaw Republiki Włoskiej] wykaz organów administracji publicznej ujętych w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym organów administracji publicznej w rozumieniu ustawy nr 196 z 2009 r. ( 15 ). W wykazie tym znajdował się AGCOM.

II – Postępowanie główne i pytania prejudycjalne

14. AGCOM wniósł skargę do Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (regionalnego sądu administracyjnego w Lacjum, zwanego dalej „TAR”) na wykaz opracowany przez ISTAT w 2012 r. Skarga ta dotyczyła zarówno ujęcia go w tym wykazie, jak i wydanej przez włoskiego ustawodawcę decyzji o objęciu go zakresem zastosowania przepisów o finansach publicznych, w szczególności tych dotyczących ograniczenia i racjonalizacji wydatków publicznych.

15. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r. TAR oddalił skargę AGCOM podnosząc między innymi, że sąd odsyłający w wydanym w innej, lecz powiązanej, sprawie wyroku nr 6014/2012 potwierdził zgodność z prawem umieszczenia AGCOM w wykazie ISTAT. Niezależność i autonomia AGCOM nie wyłączają go z kategorii organów administracji publicznej i tym samym – spod zastosowania przepisów o finansach publicznych, a jego system samofinansowania nie uzasadnia takiego wyłączenia, ponieważ zgodnie z prawem włoskim opłaty pobierane przez niego od operatorów mają charakter podatków.

16. AGCOM wniósł do sądu odsyłającego odwołanie od wyroku TAR wskazując, iż jego skuteczność jako organu regulacyjnego w sektorze telekomunikacyjnym została ograniczona wskutek ograniczeń finansowych i organizacyjnych wynikających ze stosowania wobec niego zarówno przepisów krajowych dotyczących finansów publicznych ( 16 ), jak i przepisów dotyczących ograniczeń oraz racjonalizacji wydatków publicznych ( 17 ). AGCOM podniósł także, iż ustawodawca włoski powinien zastosować wobec niego korzystniejsze uregulowanie, analogiczne jak w przypadku Banca d’Italia lub, co najmniej, zmniejszyć ograniczenia wydatków w części budżetu finansowanej przez państwo. Wreszcie, zastosowanie przepisów prawa krajowego, które ograniczają jego wydatki, narusza, zdaniem AGCOM, art. 3 dyrektywy ramowej i art. 12 dyrektywy o zezwoleniach.

17. Stanowiska AGCOM nie podzieliły ISTAT, Presidenza del consiglio dei ministri [prezydencja rady ministrów] oraz Ministero dell’economia e delle [ministerstwo gospodarki i finansów].

18. W postanowieniu odsyłającym sąd odsyłający wyjaśnił, iż nie jest kwestionowana zgodność z prawem wykazu ISTAT, ponieważ na mocy dekretu z mocą ustawy nr 16 z dnia 2 marca 2012 r. treść art. 1 ust. 2 ustawy nr 196 z dnia 31 grudnia 2009 r. została zmieniona w celu włączenia w sposób wyraźny organów niezależnych (takich jak AGCOM) do kategorii organów i jednostek publicznych podlegających uregulowaniu dotyczącemu finansów publicznych.

19. Sąd odsyłający wskazał w swoim postanowieniu przyczyny, które skłoniły go do złożenia do Trybunału Sprawiedliwości wniosku o zajęcie stanowisk w przedmiocie zgodności spornych środków krajowych z dyrektywą ramową i dyrektywą o zezwoleniach. Jeżeli środki te zostałyby uznane ze niezgodne z zasadami bezstronności, niezależności i samofinansowania, które państwa członkowskie mają zagwarantować KOR, nie mogłyby one być stosowane w odniesieniu do AGCOM, ponieważ naruszałyby one prawo Unii. Sąd odsyłający jest jednak zdania, iż taka niezgodność nie ma miejsca.

20. Pomimo tego uważa on za konieczne zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości w celu rozwiania wszelkich wątpliwości i przedstawił następujące pytanie: „Czy zasady bezstronności oraz finansowej i organizacyjnej niezależności, które powinny obowiązywać w odniesieniu do krajowych organów regulacyjnych, o których mowa w art. 3 dyrektywy 2002/21/WE, a także zasada samofinansowania, o której mowa w art. 12 dyrektywy 2002/20/WE, [stoją na przeszkodzie] przepisom krajowym (takim jak przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszym postępowaniu) obejmującym takie organy zakresem zastosowania ogólnych przepisów o finansach publicznych, a w szczególności zakresem zastosowania przepisów szczególnych w sprawie ograniczenia i racjonalizacji wydatków organów administracji publicznej?”.

21. W pisemnym etapie postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości uwagi na piśmie złożyli AGCOM, rząd włoski, rząd Niderlandów i Komisja Europejska. Trybunał Sprawiedliwości postanowił o rozstrzygnięciu sprawy bez otwieranie ustnego etapu postępowania.

III – Analiza pytania prejudycjalnego

22. W swoim pytaniu sąd odsyłający zwraca się w istocie o wyjaśnienie, czy art. 3 dyrektywy ramowej i art. 12 dyrektywy o zezwoleniach stoją na przeszkodzie temu, aby wobec KOR stosowano, co do zasady, włoskie uregulowania dotyczące finansów publicznych, i, w szczególności, przyjęte przez włoski parlament ustawy o ograniczeniu i racjonalizacji wydatków publicznych.

23. Trybunał Sprawiedliwości powinien udzielić odpowiedzi biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i prawo krajowe przedstawione przez sąd odsyłający, do którego należy ustalenie przepisów prawa krajowego mających zastosowanie w postępowaniu głównym ( 18 ). W rezultacie, wymagającymi analizy przepisami, które potencjalnie mają naruszać niezależność AGCOM, są jedynie przepisy wskazane w postanowieniu sądu odsyłającego ( 19 ).

24. AGCOM wskazał w swoich pisemnych uwagach inne, późniejsze decyzje ustawodawcy włoskiego, które utrwalają to stanowisko i zgodnie z którymi podlega on ogólnym przepisom dotyczącym ograniczenia i racjonalizacji wydatków, jakie mają zastosowanie wobec wszystkich organów włoskiej administracji publicznej. Nie wydaje mi się właściwe aby, w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne, należało brać pod uwagę przepisy niewskazane w postanowieniu sądu odsyłającego, ponieważ, prawdę mówiąc, rozstrzygnięcie, które zaproponuję będzie prawdopodobnie takie samo, nawet jeśli analizie poddane zostaną również nowe środki.

A – Niezależność KOR w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości

25. AGCOM jest jednym z „organów regulacyjnych” lub „niezależnych organów administracyjnych” utworzonych w państwach członkowskich Unii w celu zapewnienia stosowania przepisów liberalizujących pewne sektory gospodarki ( 20 ). Nie mieszczą się one w klasycznej hierarchii administracji i w celu zapewnienia bezstronności sprawowania przez nie funkcji, zarówno regulacyjnych, jak i nadzorczych o charakterze technicznym ( 21 ), wyposażono je w niezależność, zarówno w stosunkach z przedsiębiorcami, jak i, jeśli zachodzi taka konieczność, w odniesieniu do władz politycznych państwa ( 22 ).

26. Niezależność dotyczy przede wszystkim stosunków z podmiotami gospodarczymi. Mamy tu bowiem do czynienia ze specyficznym przypadkiem KOR w sektorze łączności elektronicznej, określonym w art. 3 ust. 2 dyrektywy ramowej ( 23 ). Ten aspekt niezależności KOR został szeroko ujęty w prawie wtórnym Unii, i nikt go jeszcze nie kwestionował w ramach sporu AGCOM z rządem włoskim.

27. Trybunał Sprawiedliwości ( 24 ) potwierdził niezależność KOR w stosunku do podmiotów gospodarczych wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie rozdzielenia funkcji reglamentacyjnych od funkcji związanej z działalnością handlową. W licznych wyrokach stwierdził on, iż zgodnie z art. 3 dyrektywy ramowej, aczkolwiek państwa członkowskie korzystają z autonomii instytucjonalnej przy organizowaniu i tworzeniu struktury KOR, to powinny zapewnić, aby każde z zadań przydzielonych KOR było wykonywane przez właściwy organ. Muszą także zagwarantować niezależność tych organów zapewniając, że będą one odrębne pod względem prawnym i funkcjonalnie niezależne od podmiotów udostępniających sieci, urządzenia lub usługi łączności elektronicznej, oraz czuwać nad tym, by organy te wykonywały swoje uprawnienia w sposób bezstronny, jawny i w odpowiednim czasie ( 25 ).

28. Jednakże Trybunał Sprawiedliwości przyznał, że ustawodawca państwa członkowskiego może wykonywać funkcje KOR w rozumieniu dyrektywy ramowej pod warunkiem, iż przy wykonywaniu tych funkcji spełnia przesłanki właściwości, niezależności, bezstronności i przejrzystości określone w tej dyrektywie, jego decyzje podlegają zaskarżeniu do niezależnego organu, a funkcje, które dyrektywy wyraźnie przypisują KOR nie są ograniczane, ani wyłączane ( 26 ). Trybunał Sprawiedliwości potwierdził także, iż KOR przy wykonywaniu swoich funkcji dysponują daleko idącymi uprawnieniami umożliwiającymi im ocenę potrzeby poddania danego rynku regulacji, w zależności od sytuacji, dla każdego przypadku oddzielnie ( 27 ).

29. Dokładniejszej analizy wymaga kwestia tego ustalenia tego, czy niezależność KOR pozwala im obronić się przed wpływami organów państwa, a w szczególności rządu. Jest to problem, który w niektórych państwach nabiera rangi konstytucyjnej, chodzi bowiem ostatecznie o przyznanie KOR przymiotu niezależności od władzy politycznej ( 28 ), która legitymują się demokratycznym mandatem. Wprowadzona na mocy dyrektywy 2009/140 zmiana treści art. 3 dyrektywy ramowej wprowadziła właśnie ten model KOR w sektorze łączności elektronicznej.

30. Niezależność KOR nie skutkuje, moim zdaniem, tym, że przestają one podlegać podstawowym przepisom regulującym funkcjonowanie administracji publicznej, czy też przestają podlegać kontroli i nadzorowi parlamentu. Chroniona przez art. 3 dyrektywy ramowej niezależność obejmuje w istocie następujące elementy ( 29 ): — niezależność instytucjonalna, co oznacza, że KOR tworzone są jako organy oddzielne od ministerstw i innych organów publicznych; — niezależność funkcjonalna, co oznacza autonomię przy wykonywaniu ich zadań bez wpływu ze strony innych organów; — niezależność ich członków i pracowników wobec wpływów lub ingerencji innych organów; — niezależność finansowa, co oznacza posiadanie środków finansowych i materialnych umożliwiających prowadzenie działalności w sposób autonomiczny. Niniejsza sprawa dotyczy właśnie zakresu niezależności finansowej AGCOM.

31. Trybunał Sprawiedliwości do chwili obecnej nie wypowiedział się w przedmiocie niezależności politycznej KOR w sektorze łączności, w przeciwieństwie do krajowych organów kontrolnych w zakresie ochrony danych osobowych. Wyroki wydane w tych ostatnich sprawach (w szczególności wyroki: Komisja/Niemcy, C‑518/07, EU:C:2010:125, Komisja/Austria, C‑614/10, EU:C:2012:631 i Komisja/Węgry, C‑288/12, EU:C:2014:237) zawierają elementy, które z pewnymi zastrzeżeniami mogą stanowić punkt odniesienia mający zastosowanie dla KOR w sektorze łączności elektronicznej. Organy odpowiedzialne za ochronę danych osobowych działają jako podmioty gwarantujące podstawowe prawo do życia prywatnego, któremu to czynnikowi Trybunał Sprawiedliwości przyznaje duże znaczenie w związku z ochroną ich niezależności ( 30 ), co nie ma miejsca w przypadku KOR w sektorze łączności elektronicznej.

32. Zdaniem Trybunału Sprawiedliwości organy kontrolne właściwe dla sprawowania nadzoru nad przetwarzaniem danych osobowych muszą być niezależne, gdyż pozwala im to wykonywać swoje obowiązki bez wpływów zewnętrznych. Niezależność ta wyklucza w szczególności jakiekolwiek nakazy i jakikolwiek inny wpływ z zewnątrz, bez względu na to, czy bezpośredni, czy pośredni, które mogłyby wpływać na podejmowane decyzje i w rezultacie zagrozić wykonywaniu przez te organy ich zadań polegających na ustaleniu słusznej równowagi pomiędzy ochroną prawa do poszanowania życia prywatnego a swobodą przepływu danych osobowych ( 31 ). Niezależność funkcjonalna organów kontrolnych jest warunkiem koniecznym, aby organy te mogły spełnić przesłankę niezależności w rozumieniu art. 28 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 95/46, aczkolwiek nie wystarcza ona sama w sobie dla uchronienia tych organów od wszelkich wpływów zewnętrznych ( 32 ).

33. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził zatem, iż sama możliwość, że organy reprezentujące państwo mogą wywierać polityczny wpływ na decyzje organów kontrolnych wystarcza, aby w ten sposób utrudnić im niezależne wykonywanie ich funkcji, ponieważ mógłby mieć miejsce przypadek „przewidywanego posłuszeństwa” organów kontrolnych związany z praktyką decyzyjną organów reprezentujących państwo. Ich podległość wobec władzy politycznej jest sprzeczna z wymogiem niezależności ( 33 ).

34. Niemniej jednak w odniesieniu do krajowych organów kontrolnych zajmujących się ochroną danych osobowych Trybunał Sprawiedliwości uznał, iż ich niezależność nie jest nieograniczona, ponieważ całkowity brak wpływów na te organy ze strony parlamentu nie jest możliwy ( 34 ). Parlament lub rząd mogą nominować osoby, które kierują organami kontrolnymi, a ustawodawca może określać kompetencje tych organów i zobowiązywać je do składania parlamentowi sprawozdań z ich działalności ( 35 ).

35. W rezultacie, ustalenie zakresu niezależności politycznej KOR, jak rozumie ją prawo Unii, zmusza do określenia trudnej równowagi pomiędzy, z jednej strony, uprawnieniami, jakie należy im nadać w celu zapewnienia swobody działania, a z drugiej strony koniecznością poddania ich demokratycznej kontroli państwa prawa oraz ogólnym przepisom regulującym funkcjonowanie administracji.

B – W przedmiocie ewentualnego ograniczenia niezależności finansowej AGCOM

36. Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości, aby ten wypowiedział się w przedmiocie ewentualnego wpływu wywieranego przez ograniczające wydatki publiczne przepisy krajowe na niezależność i bezstronność AGCOM, zapewnione przez art. 3 dyrektywy ramowej. Ostatecznie chodzi tu o wyjaśnienie kwestii, czy niezależność finansowa KOR (podstawowy element jego niezależności politycznej) zostaje ograniczona w sposób niezgodny z art. 3 dyrektywy ramowej w sytuacji, kiedy państwo członkowskie ogranicza w drodze ustawy (w tym przypadku do 2%) roczny wzrost budżetu KOR, obejmuje go mającym zastosowanie wobec wszystkich organów administracji uregulowanien w zakresie finansów publicznych i ogranicza o 10% jego wydatki na funkcjonowanie. Ograniczenia te mają charakter ogólny, to znaczy mają zastosowanie wobec wszystkich włoskich organów administracji publicznej i nie zostały one przyjęte jedynie w odniesieniu do AGCOM.

37. AGCOM uważa, iż środki przyjęte przez Włochy ograniczają jego autonomię budżetową i tym samym naruszają jego niezależność w sposób niezgodny z prawem Unii. Jego zdaniem autonomia budżetowa KOR nie pozwala na zastosowanie wobec niego w sposób ogólny krajowych przepisów regulujących finanse publiczne, w tym również tych określających maksymalne progi wzrostu wydatków oraz ustalających liniowe ograniczenie wydatków, ponieważ naruszają one jego swobodę zarządzania środkami finansowymi w sposób możliwie najbardziej odpowiadający potrzebom organizacyjnym.

38. AGCOM wskazuje również, iż tego rodzaju środki, które ograniczają jego autonomię finansową, nie są uzasadnione nakazem ograniczenia wydatków publicznych, ponieważ ponoszone przezeń koszty zarządzania nie są finansowane z budżetu państwa: sto procent jego środków pochodzi z wnoszonych przez podlegające jego regulacjom podmioty gospodarcze.

39. AGCOM wskazuje wreszcie, iż Włochy dysponowały innymi środkami, mniej ograniczającymi jego autonomię finansową i niezależność, które pozwoliłyby osiągnąć ograniczenie wydatków publicznych z poszanowaniem autonomii KOR. Państwo włoskie powinno, zdaniem AGCOM, zastosować rozwiązanie takie samo, jak to przyjęte w przypadku włoskiego banku centralnego, którego nie objęto automatycznie środkami ograniczającymi wydatki publiczne.

40. Komisja, Włochy i Niderlandy prezentują stanowisko przeciwne, zgodne z zawartym przez sąd odsyłający w postanowieniu o przedstawieniu pytania prejudycjalnego.

41. Jak zaś stwierdził Trybunał Sprawiedliwości, w przypadku organu publicznego pojęcie „niezależności” odnosi się zwykle do statusu zapewniającego mu możliwość całkowicie swobodnego działania z wyłączeniem wszelkich instrukcji czy nacisków ( 36 ). Niezależność ta, jak wskazałem powyżej, dotyczy zarówno stosunków z podmiotami gospodarczymi prowadzącymi działalność na rynku regulowanym przez KOR, jak i z władzami politycznymi państwa ( 37 ).

42. Oczywiście władze polityczne państwa mogłyby, hipotetycznie, ograniczyć niezależność i wpływać na swoje KOR poprzez drastyczne ograniczenie ich zasobów finansowych i ludzkich ( 38 ). Aby temu zapobiec i umocnić status KOR w sektorze łączności elektronicznej, dyrektywa 2009/140 wprowadziła liczne zmiany w art. 3 dyrektywy ramowej mające wzmocnić ich niezależność finansową ( 39 ). Ponadto, w art. 3 ust. 3a in fine ustanowione zostały dwa wyraźne wymogi: jeden z nich dotyczy posiadania przez KOR oddzielnych budżetów rocznych, a drugi – posiadania przez nie odpowiednich zasobów finansowych i ludzkich umożliwiających im aktywne uczestnictwo w pracach BEREC.

43. Dyrektywa ramowa nie definiuje zatem niezależności finansowej KOR w sposób nieograniczony, ponieważ „nie wyklucza nadzoru zgodnie z krajowym prawem konstytucyjnym”. Stwierdzenie to jest zgodne z przedstawionym przez Trybunał Sprawiedliwości w wyroku Komisja/Niemcy ( 40 ) stanowiskiem akceptującym pewne postaci kontroli, jaka może być sprawowana przez parlament krajowy nad organami kontrolnymi w zakresie ochrony danych osobowych. Orzecznictwo to można zastosować wobec KOR w sektorze łączności elektronicznej w ten sposób, iż dopuszczalne jest poddanie ich pewnym zasadom wynikającym z prymatu legitymacji demokratycznej ( 41 ). Przykładowo, przedstawianie sprawozdań parlamentowi krajowemu i podleganie kontroli rachunkowej sprawowanej przez krajowy trybunał obrachunkowy mieszczą się w ustalonych przez dyrektywę ramową dla sektora łączności elektronicznej ramach.

44. Podobnie, jak wskazuje to rząd niderlandzki w swoich uwagach, uważam, iż KOR dokonywana przez parlament krajowy kontrola budżetowa (zgodna, powtarzam, z niezależnością finansową, jaką przyznaje im art. 3 dyrektywy ramowej) pozwala na zastosowanie wobec nich, również ex ante, środków ograniczających wydatki publiczne. Środki te ograniczałyby ich niezależność w sposób niezgodny z przywołanym art. 3 dyrektywy ramowej wówczas, gdyby byłyby one nieproporcjonalne i uniemożliwiałyby KOR wykonywanie ich zadań lub służyłyby one likwidacji odrębnego budżetu.

45. W niniejszej sprawie środki ustawodawcze zastosowane wobec AGCOM nie spowodowały likwidacji jego rocznego budżetu, odrębnego i publicznego, a także, zdaniem sądu odsyłającego, nie wpłynęły na jego zdolność do zarządzania zasobami koniecznymi do wykonywania zadań. Sąd odsyłający wskazuje, jako okoliczność faktyczną, której ustalenie mieści się jedynie w jego właściwości, że AGCOM nie przedstawił konkretnych dowodów, które potwierdzałyby istnienie podnoszonych skutków negatywnych, a ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że sporne uregulowanie narusza jego autonomię finansową i niezależność.

46. Ponadto, przepisy regulujące finanse publiczne i ograniczenie wydatków publicznych (próg 2% wzrostu wydatków w ustawie budżetowej na 2005 r. oraz zmniejszenie o 10% wydatków na zużycie pośrednie na mocy ustawy nr 248 z dnia 4 sierpnia 2006 r.) służą realizacji zgodnego z prawem celu, jakim jest utrzymanie dyscypliny budżetowej, przyjętemu przez państwo włoskie w sposób ogólny, a nie – w drodze zaadresowanej do AGCOM decyzji indywidualnej.

47. Jeżeli zatem AGCOM nie udowodnił przed sądem odsyłającym tego, że sporne środki wywierały rzeczywisty wpływ na jego działalność, ani też tego, że ograniczenia budżetowe o charakterze ogólnym uniemożliwiły mu, w szczególności, korzystanie z „wszelkich zasobów, takich jak zasoby ludzkie, wiedza specjalistyczna czy środki finansowe, niezbędnych do realizacji swoich zadań” (motyw 11 dyrektywy ramowej), nie można uznać, że środki te naruszyły jego niezależność rozumianą w ww. sposób ( 42 ).

48. Żądanie AGCOM, aby państwo włoskie traktowało go w sposób szczególny, tak samo Banca d’Italia, podlegający jedynie zobowiązaniom rezultatu, również nie wydaje mi się uzasadnione i w tej kwestii również podzielam stanowisko, jakie w tym zakresie przedstawił sąd odsyłający.

49. Z art. 3 dyrektywy ramowej nie wynika, aby niezależność finansowa KOR wymagała od państw członkowskich ograniczenia się do stosowania wobec nich w kwestiach budżetowych jedynie zobowiązań rezultatu, z wyłączeniem środków przekrojowych ograniczających i obniżających wydatki. W dyrektywie ramowej brak również elementów, które zrównywałyby niezależność KOR z niezależnością banku centralnego państwa członkowskiego.

50. Niezależność krajowych banków centralnych zagwarantowana została przez przepisy prawa pierwotnego (art. 130 TFUE i art. 7 protokołu nr 4 w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego) i wynika z ich szczególnego statusu podmiotów realizujących, pod kierunkiem Europejskiego Banku Centralnego, jednolitą politykę pieniężną mającą na celu utrzymanie stabilności cen ( 43 ). Ponadto, niezależność ta jest niezbędna przy realizacji celu polegającego na rzeczywistym stosowaniu wobec banków centralnych ustanowionego w art. 123 TFUE zakazu finansowania z ich środków władz krajowych państw członkowskich, o którym stanowi. Żadnego z tych celów nie można odnieść do funkcjonowania KOR w sektorze łączności elektronicznej, których status został określony w odpowiednich dyrektywach.

51. AGCOM wskazuje, iż jego środki finansowe pochodzą z budżetu państwa włoskiego oraz, w przeważającej mierze, z opłat administracyjnych pobieranych od operatorów prowadzących działalność na rynku łączności elektronicznej. Ponadto, w tym ostatnim zakresie był on podmiotem całkowicie samofinansującym się, więc jego wydatki nie wpływają na deficyt publiczny i zastosowanie ogólnych środków przyjętych przez państwo włoskie w tym zakresie narusza art. 12 dyrektywy o zezwoleniach, a zatem powinny one w jego przypadku ograniczać się do finansowania AGCOM pochodzącego z budżetu państwa.

52. Stanowisko to nie wydaje mi się odpowiednie i nie podzielają go także sąd odsyłający, Komisja, rząd włoski i rząd niderlandzki. Kwestia opłat nakładanych na przedsiębiorców jest uregulowana w art. 12 dyrektywy o zezwoleniach, a cel ich pobierania nie polega na pokryciu wszelkich ponoszonych przez KOR kosztów administracyjnych, lecz, zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 lit. a), pokrycie tych kosztów, które wiążą się z zarządzaniem, sprawowaniem nadzoru lub wdrażaniem planu ogólnych zezwoleń, praw użytkowania i szczegółowych obowiązków, o których mowa w artykule 6 ust. 2, w tym kosztów współpracy międzynarodowej, związanych z harmonizacją i standaryzacją, analizą rynku, monitorowaniem zgodności ze stanem prawnym lub sprawowaniem kontroli rynku w inny sposób, jak również prac normatywnych związanych z przygotowaniem i wdrażaniem wtórnego prawodawstwa oraz decyzji administracyjnych, takich jak decyzje o dostępie do sieci i wzajemnych połączeniach ( 44 ).

53. Choć państwa członkowskie posiadają swobodę ustalania tych opłat w drodze przepisów prawa, zdaniem Trybunału Sprawiedliwości z art. 12 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach wynika, że opłaty te powinny pokrywać rzeczywiste koszty administracyjne działalności uregulowanej dyrektywą i należy zapewnić ich równowagę tak, aby całość przychodów osiągniętych przez państwa członkowskie z tytułu opłat nie przewyższała całości kosztów związanych z tą działalnością ( 45 ). Ponadto, treść art. 12 ust. 1 lit. b) zobowiązuje państwa członkowskie do nakładania na przedsiębiorstwa opłat administracyjnych w sposób obiektywny, przejrzysty i proporcjonalny.

54. Opłaty, za pomocą których finansowana jest działalność AGCOM, są podatkami ustanowionymi przez państwo włoskie, a art. 12 dyrektywy o zezwoleniach nie przyznaje KOR uniwersalnego władztwa do ustalania ich wysokości ( 46 ), niezależnie od przyjętych przez państwo ogólnych przepisów ograniczających i obniżających wydatki publiczne. Opłaty te powinny być proporcjonalne do kosztów ponoszonych przez AGCOM w zakresie czterech rodzajów działalności (to jest, wydawania zezwoleń, zarządzania, kontroli i wprowadzania w życie mającego ogólne zastosowanie systemu zezwoleń), a AGCOM nie może podnosić lub obniżać tego kosztu w całkowicie niekontrolowany sposób i niezależnie od ogólnych przepisów budżetowych państwa. Podatki te, łącznie z innymi opłatami obciążającymi przedsiębiorców w sektorze łączności elektronicznej, stanowią część presji fiskalnej ciążącej na podatnikach (przedsiębiorcy zwykle przenoszą je na konsumentów), a parlament może, jeżeli wymagają tego potrzeby ekonomiczne, wydawać w tym celu ustawy. Jeżeli, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, środki ustawodawcze dotyczące ograniczenia wydatków pozostają bez wpływu na rzeczywistą zdolność AGCOM do wykonywania jego zadań, nie można im niczego zarzucić z punktu widzenia niezależności finansowej.

55. Wreszcie, uważam, iż zasady bezstronności i niezależności przyznanych KOR w art. 3 dyrektywy ramowej oraz wynikająca z art. 12 dyrektywy o zezwoleniach zasada, zgodnie z którą KOR są w przeważającej mierze podmiotami samofinansującym się, nie stoją na przeszkodzie przyjęciu uregulowania krajowego, które przewiduje stosowanie wobec KOR przepisów o charakterze ogólnym dotyczących finansów publicznych, a w szczególności – dotyczących ograniczenia i racjonalizacji wydatków organów administracji publicznej.

IV – Wnioski

56. Biorąc pod uwagę powyższe, proponuję, aby na pytanie prejudycjalne przedstawione przez Consiglio di Stato Trybunał Sprawiedliwości udzielił następującej odpowiedzi: „Zasada bezstronności i niezależności przyznanych krajowym organom regulacyjnym w art. 3 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej oraz zasada wynikająca z art. 12 dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej, zgodnie z którą KOR są w przeważającej mierze podmiotami samofinansującym się, nie stoją na przeszkodzie przyjęciu uregulowania krajowego, które przewiduje stosowanie wobec tych organów przepisów o charakterze ogólnym dotyczących finansów publicznych, a w szczególności – dotyczących ograniczenia i racjonalizacji wydatków organów administracji publicznej”.

( 1 ) Język oryginału: hiszpański.

( 2 ) Opisując te organy zwykło się używać zamiennie sformułowań „krajowy organ regulacyjny” lub „krajowy organ reglamentacyjny”. Nawet jeśli można znaleźć pomiędzy nimi jakieś różnice, w niniejszej opinii będą traktowane jako synonimy. W dalszej części opinii stosowany będzie skrót „KOR”.

( 3 ) Dz.U. 2002, L 108, s. 33.

( 4 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 listopada 2009 r. zmieniająca dyrektywy 2002/21/WE w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej, 2002/19/WE w sprawie dostępu do sieci i usług łączności elektronicznej oraz wzajemnych połączeń oraz 2002/20/WE w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. 2009, L 337, s. 37).

( 5 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1211/2009 z dnia 25 listopada 2009 r. ustanawiające Organ Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC) oraz Urząd (Dz.U. L 337, s. 1).

( 6 ) Dz.U. 2002, L 108, s. 21.

( 7 ) Legge del 31 luglio 1997, n. 249, recante istituzione dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (GURI nr 177 z dnia 31 lipca 1997 r.).

( 8 ) Decreto legislativo de 1 agosto 2003, n. 259, Codice delle comunicazioni elettroniche (GURI nr 214 z dnia 15 września 2003 r.).

( 9 ) Legge del 30 dicembre 2004, n. 311, Disposizioni per la formazzione del bilancio annuale y pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005) (GURI nr 306 z dnia 31 grudnia 2004 r.).

( 10 ) Legge del 23 dicembre 2005, n. 266, Disposizioni per la formazzione del bilancio annuale y pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006), (GURI nr 306 z dnia 29 grudnia 2005 r.).

( 11 ) Decreto legge del 4 luglio 2006, n. 223 (GURI nr 153 z dnia 4 lipca 2006 r., s. 4), convertito, con modifiche, nella legge del 4 agosto 2006, n. 248 (GURI nr 186 z dnia 11 sierpnia 2006 r.).

( 12 ) Legge del 31 dicembre 2009, n. 196, recante la nuova normativa generale in tema di contabilità e finanza pubblica (GURI nr 303 z dnia 31 grudnia 2009 r.),

( 13 ) Decreto-legge del 2 marzo 2012, n. 16 (GURI nr 52 z dnia 2 marca 2012 r.).

( 14 ) Podkreślenie własne.

( 15 ) Elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato individuate ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (GURI nr 227 z dnia 28 września 2012 r.).

( 16 ) Chodzi o art. 1 ust. 2 ustawy nr 196 z dnia 31 grudnia 2009 r.

( 17 ) Odniesienie do ustawy nr 311 z dnia 30 grudnia 2004 r. ustanawiającej budżet na 2005 r. oraz do dekretu z mocą ustawy nr 223 z dnia 4 lipca 2006 r.

( 18 ) Wyroki: z dnia 26 czerwca 2008 r., Burda (C‑284/06, EU:C:2008:365), pkt 39 oraz z dnia 21 marca 2013 r., Belgacom i in. (C-375/11, EU:C:2013:185), pkt 30.

( 19 ) Z jednej strony chodzi o uregulowanie, zgodnie z którym łączne wydatki organów administracji publicznej ustalone w sprawozdaniach skonsolidowanych określone na 2005 r. w wykazie 1 załączonym do ustawy nr 311 z dnia 30 grudnia 2004 r. oraz określone na kolejne lata w drodze decyzji Istituto nazionale di statistica (ISTAT) i opublikowane w Gazzetta Ufficiale w terminie do dnia 31 lipca danego roku, nie mogą przekroczyć 2 procent w stosunku do odpowiednich, aktualizowanych w oparciu o stan finansów publicznych, prognoz z poprzedniego roku (art. 1 ust. 5 ustawy nr 311 z dnia 30 grudnia 2004 r.). Z drugiej strony Consiglio di Stato odwołuje się do dekretu z mocą ustawy nr 223 z dnia 4 lipca 2006 r., przekształconego po zmianach w ustawę nr 248 z dnia 4 sierpnia 2006 r., który ustanowił ograniczenie kosztów funkcjonowania jednostek i organów publicznych innych niż organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 22 ust. 1 tej ustawy „[ś]rodki przeznaczone na 2006 r. dotyczące wydatków na zużycie pośrednie budżetów jednostek i organów publicznych innych niż organy samorządu terytorialnego […] wymienionych zgodnie z art. 1 ust. 5 i 6 ustawy nr 311 z dnia 30 grudnia 2004 r. [z pewnymi wyjątkami] ulegają zmniejszeniu o 10 procent […]”.

( 20 ) W przedmiocie tego modelu instytucjonalnego, tak istotnego w ostatnich latach w europejskim prawie publicznym, powstała bogata literatura. Odsyłam do prac R. Caranta, M. Andenas, D. Fairgrieve, (red.), Independent Administrative Authorities, British Institute of International and Comparative Law, Londyn, 2005; G. García Álvarez, „La Unión Europea como estado regulador y las Administraciones independientes”, Revista de Adminsitración Pública, 2014, nro 1, s. 79-111; C.J. Hanretty, P. Larouche, A. Reindl, Independence, Accountability and Perceived Quality of Regulators, Center on Regulation in Europe, 2012; A. Ottow, „The different levels of protection of national supervisors’ independence in the European landscape”, w: S. Comtois, K. de Graaf, (red.), On judicial and quasi-judicial Independence, Eleven International Publishing, La Haya, 2013, s. 139–166.

( 21 ) Wśród wyznaczonych im funkcji można wymienić funkcje reglamentacyjne, regulacyjne, nadzorcze, inspekcyjne, kontrolne i ewentualnie karne. Oczywiście, nie wszystkie KOR posiadają ten sam zakres kompetencji.

( 22 ) Wyrok z dnia 9 marca 2010 r.Komisja/Niemcy (C-518/07, EU:C:2010:125), pkt 42.

( 23 ) Cytowany w pkt 4.

( 24 ) Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości w zakresie niezależności podmiotów zarządzających infrastruktury kolejowej daje nam mało argumentów przydatnych w niniejszej sprawie, ponieważ, z jednej strony, zagadnienie to jest uregulowane w przepisach prawa wtórnego w bardziej ograniczony sposób, a z drugiej strony, rozstrzygane sprawy dotyczyły niezależności podmiotu zarządzającego infrastrukturą kolejowej wobec przedsiębiorców działających w tym sektorze. Zobacz wyroki: z dnia 25 października 2012 r., Komisja/Portugalia (C‑557/10, EU:C:2012:662); z dnia 28 lutego 2013 r., Komisja/Niemcy (C‑556/10, EU:C:2013:116) oraz z dnia 18 kwietnia 2013 r., Komisja/Francja (C‑625/10, EU:C:2013:243).

( 25 ) Wyroki: z dnia 6 marca 2008 r., Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (C‑82/07, EU:C:2008:143), pkt 24; z dnia 6 października 2010 r., Base i in. (C‑389/08, EU:C:2010:584), pkt 29 oraz z dnia 17 września 2015 r., KPN (C‑85/14, EU:C:2015:610), pkt 53 i 54.

( 26 ) Wyrok z dnia 6 października 2010 r., Base i in. (C‑389/08, EU:C:2010:584), pkt 30; oraz opinia rzecznika generalnego Bota przedstawiona w sprawie KPN (C‑85/14, EU:C:2015:245), pkt 110–117.

( 27 ) Wyroki: z dnia 24 kwietnia 2008 r., Arcor (C-55/06, EU:C:2008:244), pkt 153-156, oraz z dnia 3 grudnia 2009 r., Komisja/Niemcy (C-424/07, EU:C:2009:749), pkt 61.

( 28 ) Niektórzy autorzy wskazują, że jeżeli dyrektywa przypisuje niezależnemu KOR uprawnienia wyłączne, to w rzeczywistości tworzy „rezerwę administracyjną”, czyli wyłącza działania legislacyjne w tym konkretnym zakresie. Zobacz J.M. Baño León, „Reserva de administración y Derecho comunitario”, Papeles de Derecho Europeo e Integración Regional, WP IDEIR, 2001, nr 7, s. 7.

( 29 ) Zobacz w tym znaczeniu S. Lavrijssen, A. Ottow, „Independent Supervisory Authorities: A Fragile Concept”, Legal Issues of Economic Integration, 2012, nr 4, s. 427 i 428.

( 30 ) Artykuł 28 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz.U. 1995, L 281, s. 31) nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia jednego lub kilku organów kontrolnych wykonujących przypisane im funkcje z pełną niezależnością. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, iż „[w]ymóg nadzoru przez niezależny organ przestrzegania przepisów prawa Unii dotyczących ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych wynika również z prawa pierwotnego Unii, a w szczególności z art. 8 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i z art. 16 ust. 2 TFUE” (wyrok z dnia 8 kwietnia 2014 r., Komisja/Węgry, C‑288/12, EU:C:2014:237, pkt 47). Ponadto, uznał, że „ustanowienie [organów kontroli] w państwach członkowskich uważa się za istotny element ochrony osób w związku z przetwarzaniem danych osobowych” (wyroki: z dnia 9 marca 2010 r., Komisja/Niemcy, C‑518/07, EU:C:2010:125, pkt 23 oraz z dnia 16 października 2012 r., Komisja/Austria, C‑614/10, EU:C:2012:631, pkt 37).

( 31 ) Zobacz w tym znaczeniu wyroki: z dnia 9 marca 2010 r., Komisja/Niemcy (C‑518/07, EU:C:2010:125), pkt 30 oraz z dnia 16 października 2012 r., Komisja/Austria (C‑614/10, EU:C:2012:631), pkt 41 i 43.

( 32 ) Wyroki: z dnia 16 października 2012 r., Komisja/Austria (C‑614/10, EU:C:2012:631), pkt 42, oraz z dnia 8 kwietnia 2014 r., Komisja/Węgry (C‑288/12, EU:C:2014:237), pkt 52.

( 33 ) Wyrok z dnia 16 października 2012 r., Komisja/Austria (C‑614/10, EU:C:2012:631), pkt 51.

( 34 ) W sprawie analizy równowagi pomiędzy niezależnością a odpowiedzialnością KOR zobacz C.J. Hanretty, P. Larouche, A. Reindl, Independence, Accountability and Perceived Quality of Regulators, Center on Regulation in Europe, 2012.

( 35 ) Wyrok z dnia 9 marca 2010 r., Komisja/Niemcy (C‑518/07, EU:C:2010:125), pkt 43–45.

( 36 ) Wyrok z dnia 9 marca 2010 r., Komisja/Niemcy (C‑518/07, EU:C:2010:125), pkt 18.

( 37 ) Zdaniem Trybunału Sprawiedliwości „przy wykonywaniu swoich obowiązków organy kontroli powinny działać w sposób obiektywny i bezstronny. W tym celu powinny pozostawać poza jakimkolwiek wpływem z zewnątrz, w tym bezpośrednim czy pośrednim wpływem państwa” (wyrok z dnia 9 marca 2010 r., Komisja/Niemcy, C‑518/07, EU:C:2010:125, pkt 25).

( 38 ) Znaczenie niezależności finansowej KOR podkreśla Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), The Governance of Regulators. OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, 2014, s. 99; oraz Center on Regulation in Europe (CERRE), Code of Conduct and Best Practices for the setup, operations and procedure of regulatory authorities,.2014, s. 6, dostępne na http://www.cerre.eu/content/cerre-code-conduct-and-best-practices-setup-operations-and-procedure-regulatory-authorities.

( 39 ) Cytowany w pkt 6. Przypominam, iż zgodnie z art. 3 ust. 3 KOR muszą dysponować „wystarczając[ymi] zasob[ami] finansow[ymi] i ludzki[imi] do wykonywania przydzielonych im zadań”.

( 40 ) Wyrok z dnia 9 marca 2010 r.Komisja/Niemcy (C‑518/07, EU:C:2010:125), pkt 43–45.

( 41 ) Wyrok z dnia 9 marca 2010 r.Komisja/Niemcy (C‑518/07, EU:C:2010:125), pkt 46.

( 42 ) Nie wydaje się również, aby środki ograniczające i obniżające wydatki, zastosowane przez Włochy wobec AGCOM, uniemożliwiały mu dysponowanie odpowiednimi zasobami finansowymi i ludzkimi umożliwiającymi aktywne uczestnictwo w pracach BEREC zgodnie z art. 3 ust. 3a in fine dyrektywy ramowej. W każdym razie to do sądu krajowego należy dokonanie, w oparciu o dowody przedstawione w toku postępowania, oceny tego, czy takie naruszenie jest możliwe.

( 43 ) Trybunał Sprawiedliwości stwierdził w wyroku z dnia 10 lipca 2003 r., Komisja/EBC (C‑11/00, EU:C:2003:395), pkt 134 i 135, iż: „istotą przepisu art. 108 WE jest dążenie do ochrony EBC przed wszelkimi formami nacisku politycznego, by umożliwić mu skuteczną realizację celów związanych z powierzonymi mu zadaniami, dzięki niezależnemu wykonywaniu specyficznych uprawnień, które mu w związku z tym przysługują na podstawie traktatu WE i statutu ESBC. […] Z drugiej jednak strony [...] konsekwencją przyznania EBC takiej niezależności nie jest całkowite oderwanie Banku od Wspólnoty Europejskiej i nieobjęcie go żadnymi normami prawa wspólnotowego”.

( 44 ) Wyrok z dnia 18 lipca 2013 r., Vodafone Omnitel i in. (od C‑228/12 do C‑232/12 i od C‑254/12 do C‑258/12, EU:C:2013:495), pkt 38 i 40.

( 45 ) Analizy tej dokonał Trybunał Sprawiedliwości (właśnie w odniesieniu do opłat pobieranych we Włoszech przez AGCOM) w wyrokach: z dnia 18 lipca 2013 r., Vodafone Omnitel i in. (od C‑228/12 do C‑232/12 i od C-254/12 do C-258/12, EU:C:2013:495), pkt 41. Podobnie zobacz też wyrok z dnia 27 czerwca 2013 r., Vodafone Malta i Mobisle Communications (C‑71/12, EU:C:2013:431), pkt 23.

( 46 ) Ponadto, w motywie 31 dyrektywy o zezwoleniach wskazano, iż „[s]ystem administracyjnych opłat nie powinien zniekształcać konkurencji lub stwarzać barier w dostępie do rynku”. Nadmiernie wysoki poziom kosztów administracyjnych AGCOM byłby sprzeczny z tym celem.