OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

PEDRA CRUZA VILLALÓNA

przedstawiona w dniu 19 lipca 2012 r. ( 1 )

Sprawa C-577/10

Komisja Europejska

przeciwko

Królestwu Belgii

„Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego — Artykuł 56 TFUE — Swoboda świadczenia usług — Uregulowania krajowe nakazujące usługodawcom mającym siedzibę w innym państwie członkowskim uprzednie dokonanie zgłoszenia — Osoby prowadzące działalność na własny rachunek — Dyskryminacja — Rozróżnienie uzasadnione obiektywnie — Ograniczenie w swobodnym świadczeniu usług — Sankcje karne — Uzasadnienie — Zapobieganie nadużyciom finansowym — Ochrona przed nieuczciwą konkurencją — Ochrona pracowników — Pracownicy samozatrudnieni znajdujący się w sytuacji zależności ekonomicznej — „Osoby pozornie samozatrudnione” — Proporcjonalność — Zasada spójności”

1. W niniejszej skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja Europejska wnosi do Trybunału o uznanie za niezgodny ze swobodą świadczenia usług w rozumieniu art. 56 TFUE wprowadzony przez Królestwo Belgii system nakazujący usługodawcom mającym siedzibę w innym państwie członkowskim uprzednie dokonanie zgłoszenia (tzw. system „Limosa”) ( 2 ). Zasadniczo Komisja uważa, że wspomniany system stanowi dyskryminację, której nie uzasadnia żaden powód dotyczący porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego w rozumieniu art. 52 TFUE. Posiłkowo Komisja rozważa również, czy system ten może być uzasadniony powołanymi przez Królestwo Belgii względami interesu ogólnego dotyczącymi potrzeby wykonywania kontroli niezbędnych dla poszanowania nadrzędnych względów interesu ogólnego, stwierdzając ostatecznie, że nie jest on w każdym razie niezbędny do osiągnięcia rzeczonych celów oraz jest nieproporcjonalny.

2. Ponieważ zgodnie z orzecznictwem Trybunału „szczególne zastosowanie” systemu Limosa nie daje się łatwo zakwestionować, cała trudność polega na określeniu, czy sprawę tę można zbadać w świetle analizy przedstawionej posiłkowo przez Komisję, jak mógł to uczynić Trybunał w przypadku przepisów dotyczących świadczenia usług w drodze delegowania pracowników najemnych.

3. Szczególny charakter niniejszej sprawy polega bowiem na tym, iż w odróżnieniu od spraw powiązanych lub podobnych, rozpatrywanych do tej pory przez Trybunał, w których chodziło o przepisy dotyczące usługodawców świadczących swe usługi w drodze delegowania swoich pracowników do innego państwa członkowskiego niż państwo członkowskie ich siedziby, system Limosa został tu zakwestionowany przez Komisję w zakresie, w jakim dotyczy on samych usługodawców jako osoby prowadzące działalność na własny rachunek.

4. W niniejszej opinii proponuję, aby Trybunał podszedł do niniejszej skargi o stwierdzenie uchybienia w stosunku do osób prowadzących działalność na własny rachunek w sposób podobny do tego, w jaki zajął się sprawami dotyczącymi pracowników delegowanych, a więc, by wyszedł poza ramy argumentu, zgodnie z którym system Limosa jest dyskryminujący oraz nie jest uzasadniony jednym z celów, o których mowa w art. 52 TFUE. Ponadto proponuję, aby przy okazji Trybunał włączył do swej analizy ocenę nadrzędnych względów interesu ogólnego, na które powołało się Królestwo Belgii. Chodzi tu konkretnie o uwzględnienie tego, że rzeczywiste położenie osób pracujących na własny rachunek może jako takie w pewnych okolicznościach skrywać sytuację zasługującą na ochronę w nie mniejszym stopniu niż sytuacja pracowników najemnych, w szczególności sytuację „pracowników samozatrudnionych zależnych ekonomicznie”, niekiedy określanych również jako „pracownicy samozatrudnieni podporządkowani ekonomicznie” lub też jako „pracownicy parazależni” ( 3 ). Chodzi tu również o uwzględnienie bardziej nieprzepisowych zjawisk takich jak na przykład „osoby pozornie samozatrudnione”. Ze względu na to jednak, że system Limosa wprowadza ogólny obowiązek uprzedniego zgłoszenia przed rozpoczęciem świadczenia wielu rodzajów usług, wymaga on szczególnie dokładnego zbadania jego konieczności i proporcjonalności, a ostatecznie także i jego spójności.

I – Prawo krajowe

5. Zakwestionowanymi przez Komisję w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przepisami krajowymi są: art. 137 pkt 8, art. 138 tiret trzecie, art. 153 i art. 157 pkt 3 ustawy programowej z dnia 27 grudnia 2006 r. ( 4 ), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 kwietnia 2007 r., które stanowią część rozdziału VIII regulującego uprzednie dokonanie zgłoszenia przez pracowników najemnych oraz delegowanych osób prowadzących działalność na własny rachunek. Wspomniane wyżej uprzednie zgłoszenie wpisuje się w szerszy projekt mający na celu utworzenie jednego okienka dla załatwienia wszystkich formalności związanych z pracą w Belgii, czyli system Limosa.

6. Artykuł 137 spornej ustawy programowej przewiduje: „Do celów stosowania niniejszego rozdziału i przepisów wykonawczych do niego stosuje się następujące definicje: […] 7) osoba prowadząca działalność na własny rachunek: każda osoba fizyczna wykonująca działalność zawodową, w związku z którą nie jest związana umową o pracę lub warunkami wynikającymi z przepisów; 8) delegowana osoba prowadząca działalność na własny rachunek: a) osoba wskazana w pkt 7 wykonująca tymczasowo lub częściowo działalność na własny rachunek w Belgii, nie zamieszkując w tym kraju na stałe, która pracuje na stałe na terytorium jednego lub kilku z państw innych niż Belgia, b) osoba przybywająca do Belgii z zagranicy w celu tymczasowego samodzielnego wykonywania działalności zawodowej lub w celu tymczasowego założenia samodzielnej działalności zawodowej. […]”.

7. Artykuł 138 spornej ustawy programowej uściśla: „Niniejszy rozdział stosuje się do: […] delegowanych osób pracujących na własny rachunek; […]”.

8. Artykuł 153 spornej ustawy programowej stanowi: „Przed podjęciem działalności zawodowej przez delegowaną osobę prowadzącą działalność na własny rachunek na terytorium belgijskim osoba ta lub jej pełnomocnik powinni dokonać w Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants (zakładzie ubezpieczeń społecznych dla osób prowadzących w Belgii działalność na własny rachunek) elektronicznego zgłoszenia sporządzonego zgodnie z art. 154 na warunkach określonych przez króla. Przed rozpoczęciem stażu na terytorium belgijskim oddelegowany samodzielny stażysta lub instytucja, w której odbywa on naukę lub szkolenie zawodowe, powinni dokonać w Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants elektronicznego zgłoszenia sporządzonego zgodnie z art. 154 na warunkach określonych przez króla. W przypadku gdy delegowana osoba prowadząca działalność na własny rachunek lub jej pełnomocnik lub delegowany samodzielny stażysta lub instytucja, w której odbywa naukę lub szkolenie zawodowe, nie mogą dokonać tego zgłoszenia drogą elektroniczną, mogą oni przesłać je faksem lub pocztą do Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants, na warunkach określonych przez tę instytucję. W przypadku dokonania zgłoszenia, o którym mowa w powyższych akapitach, zgłaszający otrzymuje potwierdzenie otrzymania zgłoszenia zgodnie z art. 3 wskazanej ustawy z dnia 24 lutego 2003 r. Jeżeli zgłoszenie zostało przesłane faksem lub listownie Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants wydaje potwierdzenie otrzymania faksem lub listownie według ustanowionego przez siebie wzoru. Król określa termin, w którym uprzednie zgłoszenie może zostać wycofane. W przypadku gdy oddelegowanie zostaje przedłużone ponad pierwotnie przewidziany okres czasu, zgłaszający powinien ponownie dokonać uprzedniego zgłoszenia na koniec przewidzianego pierwotnie okresu oddelegowania”.

9. Artykuł 157 spornej ustawy programowej brzmi następująco: „Bez uszczerbku dla przepisów art. 269–274 kodeksu karnego podlega karze pozbawienia wolności od ośmiu dni do roku i grzywnie w wysokości od 500 do 2500 EUR lub jednej z tych kar: […] 3o oddelegowana osoba wykonująca działalność na własny rachunek, która nie przestrzega przepisów niniejszego rozdziału i przepisów wydanych w celu jego wykonania”.

II – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

10. W piśmie z dnia 22 czerwca 2007 r. Komisja zwróciła uwagę Królestwa Belgii na problemy, jakie w świetle art. 49 WE (obecnie art. 56 TFUE) stwarza jej zdaniem nałożony na niezależnych usługodawców obowiązek zarejestrowania się i uprzedniego dokonania zgłoszenia prowadzonej przez nich działalności w ramach systemu Limosa, i wezwała Królestwo Belgii do przekazania jej wszelkich informacji pomocnych w zrozumieniu funkcjonowania wspomnianego systemu oraz uzasadnienia dla wprowadzenia takiego ogólnego systemu dokonywania zgłoszeń.

11. Pismem z dnia 12 lipca 2007 r. Królestwo Belgii przedstawiło kontekst i filozofię systemu Limosa, podkreślając, iż realizuje on kilka celów zgodnych z prawem, w niniejszym przypadku celów dotyczących uproszczenia procedur administracyjnych, tworzenia wiarygodnych informacji statystycznych oraz poprawienia nadzoru i kontroli sprawowanej nad działalnością usługową wykonywaną w Belgii przez podmioty zagraniczne.

12. Mimo to w piśmie z dnia 2 lutego 2009 r. Komisja ponownie wyraziła swoje obawy dotyczące systemu Limosa i wezwała Królestwo Belgii do przedstawienia swych uwag w tym zakresie oraz do udzielenia odpowiedzi na szereg pytań. Komisja podnosiła, że uregulowania spornej ustawy programowej z całą pewnością stanowią przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług, a nawet pośrednią dyskryminację ze względu na przynależność państwową. Uznała ponadto, że uzasadnienia podane przez Królestwo Belgii nie odpowiadają żadnemu z trzech wymogów określonych art. 46 WE, nie stanowią nadrzędnych wymogów interesu ogólnego i na pewno nie spełniają wymogów testu proporcjonalności.

13. Pismem z dnia 31 marca 2009 r. Królestwo Belgii udzieliło odpowiedzi na uwagi Komisji zawarte w wezwaniu do usunięcia uchybienia, wskazując przede wszystkim fakt, iż system dotyczy jedynie niezależnych usługodawców, a nie przypadków, w których znajduje zastosowanie dyrektywa 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotycząca delegowania pracowników w ramach świadczenia usług ( 5 ). W swoim piśmie Królestwo Belgii wyjaśniło, że ogólnym celem obowiązku zgłoszenia w systemie Limosa jest nadzór i kontrola działalności podmiotów zagranicznych w Belgii w celu ochrony socjalnej słusznych interesów wszystkich zainteresowanych stron, utrzymanie równowagi finansowej systemów zabezpieczenia społecznego, zapobieganie nadużyciom społecznym i finansowym oraz nieuczciwej konkurencji, a także tworzenie wiarygodnych informacji statystycznych oraz uproszczenie procedur administracyjnych. Zdaniem Królestwa Belgii system Limosa umożliwia w szczególności zwalczanie zjawiska osób pozornie samozatrudnionych, a ściślej mówiąc, nieuczciwego obchodzenia minimalnych standardów dyrektywy 96/71 w zakresie ochrony socjalnej polegających na przedstawianiu pracowników oddelegowanych jako pracowników samodzielnych.

14. W uzasadnionej opinii z dnia 8 października 2009 r. skierowanej do władz belgijskich w piśmie z dnia 9 października 2009 r. Komisja podtrzymała swoje zarzuty względem zgłoszenia Limosa, wyjaśniając, iż uważa za niezgodne z art. 56 TFUE przepisy art. 137 pkt 8, art. 138 tiret trzecie, art. 153 i art. 157 pkt 3 spornej ustawy programowej w zakresie, w jakim dotyczą one niezależnych usługodawców, zastrzegając jednak sobie ewentualnie prawo zbadania w późniejszym terminie sytuacji pracowników delegowanych w rozumieniu dyrektywy 96/71.

15. Pismem przesłanym w dniu 11 grudnia 2009 r. w odpowiedzi na uzasadnioną opinię Królestwo Belgii w całości podtrzymało swoje stanowisko. Nadal zaprzeczając, jakoby system Limosa mógł być postrzegany jako ograniczenie swobody świadczenia usług przez osoby wykonujące działalność na własny rachunek, Królestwo Belgii ponownie podkreśliło, że takie ograniczenie jest w każdym razie uzasadnione w szczególności celami ochrony społecznej pracowników, zachowania równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego i skutecznego zapobiegania nadużyciom finansowym oraz że stanowi najmniej restrykcyjny sposób osiągnięcia tych celów.

III – Postępowanie przed Trybunałem

16. W tych właśnie okolicznościach skargą złożoną w sekretariacie Trybunału w dniu 10 grudnia 2010 r. Komisja wszczęła niniejsze postępowanie.

17. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 11 kwietnia 2011 r. Królestwo Danii zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze interwenienta popierającego stanowisko Królestwa Belgii.

18. Królestwo Belgii, Królestwo Danii oraz Komisja przedstawili swoje stanowiska na rozprawie, która odbyła się w dniu 29 marca 2012 r.

19. Komisja wnosi do Trybunału o: — stwierdzenie, że ustanawiając przepisy art. 137 pkt 8, art. 138 tiret trzecie, art. 153 i art. 157 pkt 3 spornej ustawy programowej, Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom, jakie na nim ciążą na mocy art. 56 TFUE; — obciążenie Królestwa Belgii kosztami postępowania.

20. Królestwo Belgii wnosi do Trybunału o: — uznanie skargi za bezzasadną ze względu na to, że Komisja nie przedstawiła dowodu na zarzucane Królestwu Belgii uchybienie; — stwierdzenie, w przypadku uznania przez Trybunał, że skarga Komisji została poparta dowodami w sposób wystarczający, iż Królestwo Belgii, ustanawiając przepisy art. 137 pkt 8, art. 138 tiret trzecie, art. 153 i art. 157 pkt 3 spornej ustawy programowej, nie uchybiło zobowiązaniom, jakie na nim ciążą na mocy art. 56 TFUE, oraz — w związku z powyższym oddalenie skargi i obciążenie Komisji kosztami postępowania.

IV – Ocena

A – Streszczenie argumentacji stron

21. Komisja podnosi zasadniczo, że system Limosa stanowi dyskryminujące ograniczenie swobody świadczenia usług przez osoby prowadzące działalność na własny rachunek, które w konkretnym wypadku może być uzasadnione wyłącznie jednym z powodów wyszczególnionych w art. 52 TFUE dotyczących porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Ponieważ Królestwo Belgii nie powołało się na żaden z tych powodów, Komisja wzywa w związku z tym Trybunał do stwierdzenia uchybienia przez nie zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 56 TFUE. Komisja potwierdziła na rozprawie, że zasadniczo tylko na tej podstawie oczekuje stwierdzenia uchybienia przez Królestwo Belgii zobowiązaniom państwa członkowskiego.

22. Ponadto Komisja podkreśla, że jej skarga dotyczy wyłącznie osób prowadzących działalność na własny rachunek, a nie pracowników delegowanych objętych zakresem stosowania dyrektywy 96/71, tak więc o ile właściwe w tym zakresie orzecznictwo, a w szczególności wyrok Trybunału z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom ( 6 ), może stanowić punkt odniesienia i podstawę do refleksji, o tyle jest ono pozbawione znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ szczególne cechy poszczególnych sytuacji faktycznych usługodawców (osób prowadzących działalność na własny rachunek) i pracowników delegowanych utrudniają jakiekolwiek systematyczne porównania.

23. Niemniej jednak w swoim piśmie wszczynającym postępowanie w sprawie Komisja posiłkowo przeprowadziła wyczerpującą analizę poszczególnych względów interesu ogólnego, na które powołało się Królestwo Belgii celem uzasadnienia systemu Limosa, a także jego konieczności i proporcjonalności, aby dojść do wniosku, że w każdym wypadku system ten stanowi nieuzasadnione ograniczenie swobody świadczenia usług przez osoby prowadzące działalność na własny rachunek.

24. Królestwo Belgii, popierane zasadniczo przez Królestwo Danii, uważa natomiast, że wspomniany system nie może zostać uznany za dyskryminujący, gdyż, po pierwsze, ma on również zastosowanie do obywateli belgijskich mających siedzibę w innych państwach członkowskich, a po drugie, tak czy inaczej sytuacji usługodawców mających siedzibę w Belgii nie można porównać z sytuacją usługodawców mających siedzibę w innych państwach członkowskich. Królestwo Belgii wskazało ponadto, że system Limosa stanowi jedynie minimalne ograniczenie swobody świadczenia usług, że jego skutki dla tej swobody są nazbyt pośrednie i niepewne, aby mógł on zostać zakazany na podstawie art. 56 TFUE, oraz że w każdym razie system ten jest uzasadniony nadrzędnymi względami interesu ogólnego i całkowicie zgodny z zasadą proporcjonalności.

B – Uwagi wstępne

25. Należy podkreślić na wstępie, że Trybunał miał wielokrotnie okazję rozpatrywać skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego lub udzielać odpowiedzi na pytania prejudycjalne dotyczące różnych aspektów stosowania do pracowników delegowanych albo dyrektywy 96/71 ( 7 ), albo art. 56 TFUE ( 8 ) lub niekiedy obu tych podstaw prawnych jednocześnie ( 9 ). Natomiast po raz pierwszy Trybunał rozpatruje spór o tym samym charakterze, jednak w tym przypadku dotyczący konkretnie samego usługodawcy jako osoby prowadzącej działalność na własny rachunek ( 10 ).

26. Jakkolwiek, jak podniosła Komisja, orzecznictwo Trybunału dotyczące konkretnie dyrektywy 96/71 nie ma tu bezpośredniego znaczenia, ponieważ nie można go tak po prostu zwyczajnie zastosować do okoliczności niniejszej sprawy, wszystkie te orzeczenia tworzą niemniej wspólnie ramy referencyjne orzecznictwa, które mogą i powinny, przynajmniej częściowo, mieć wpływ na rozstrzygnięcie poruszanej w niniejszej sprawie kwestii.

27. Tymczasem zasadniczą myślą, jaka wypływa z tego orzecznictwa, jest to, że Trybunał przyjmuje ostrożne i umiarkowane podejście w przypadku spraw dotyczących krajowych przepisów ograniczających swobodę świadczenia usług, dla których uzasadnieniem może być konieczność zapewnienia w szczególności kontroli poszanowania nadrzędnych względów interesu ogólnego. Chociaż przepisy te mają ze swej natury szczególne zastosowanie i już na wstępie mogą zatem zostać zdyskwalifikowane jako dyskryminujące, Trybunał odmawia automatycznego uznawania ich za takie, starając się w zamian skrupulatnie badać zasadność ich uzasadnień. o ile takie uzasadnienia są wskazywane, a także ich konieczność i proporcjonalność ( 11 ).

28. Takie podejście pozostaje jednak w ciągłym konflikcie z podejściem, ostatecznie bardziej ortodoksyjnym, uznającym za dyskryminujące przepisy, które nie mają charakteru generalnego. Wydany przez Trybunał w dniu 18 lipca 2007 r. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom ( 12 ) jest dobrym przykładem tego dualizmu oraz szczególnej uwagi, jaką Trybunał poświęca uzasadnieniom przedstawianym przez państwa członkowskie, w przypadku gdy sprawa dotyczy wspomnianych nadrzędnych względów kontroli ( 13 ).

29. Chociaż prawdą jest, że ogólne podejście przyjęte przez Trybunał w poszczególnych wymienionych powyżej sprawach podobnych do niniejszej nie wydaje się zawsze całkowicie spójne z resztą orzecznictwa dotyczącego swobodnego świadczenia usług ani z orzecznictwem dotyczącym pozostałych swobód, jednak to ogólne podejście wyjaśniają i uzasadniają właśnie podstawowe rozważania Trybunału.

30. W tym względzie należy zaznaczyć, że Trybunał wielokrotnie podkreślał, iż przyznał państwom członkowskim prawo kontroli przestrzegania przepisów krajowych i prawa Unii w dziedzinie świadczenia usług ( 14 ) lub uznał zasadność środków kontrolnych, które są konieczne do monitorowania przestrzegania wymogów, które same są uzasadnione względami interesu ogólnego ( 15 ), pod warunkiem jednak, że kontrole te przestrzegają granic ustanowionych przez prawo Unii ( 16 ) i w żadnym wypadku nie mogą czynić iluzoryczną swobody świadczenia usług ( 17 ).

31. W swoim wyroku w sprawie dos Santos Palhota i in. ( 18 ) Trybunał wyjaśnił w szczególności, że państwa członkowskie mogą same wydawać, w poszanowaniu postanowień traktatu FUE i ogólnych zasad prawa, dodatkowe przepisy administracyjne mające na celu umożliwienie weryfikacji przestrzegania materialnych przepisów krajowych dotyczących warunków pracy i zatrudnienia pracowników delegowanych koordynowanych przez dyrektywę 96/71 ( 19 ).

32. Na trochę innej zasadzie Trybunał przyznał również, że państwo członkowskie, w którym świadczone są usługi, może w określonych granicach oraz w ścisłej zgodności z prawem Unii stanowić przepisy mające na celu zapobieganie temu, aby swoboda gwarantowana przez art. 56 TFUE została pozbawiona swego celu lub była wykorzystywana przez usługodawcę w nieuprawnionych celach ( 20 ).

33. Tymczasem Królestwo Belgii, podobnie jak Królestwo Danii, podnosi zasadniczo, że wprowadzone przez sporną ustawę programową rozróżnienie pomiędzy dwoma kategoriami usługodawców jest obiektywnie uzasadnione różnicą ich sytuacji w świetle kontroli, które państwa te, w ich mniemaniu, muszą być w stanie nadal przeprowadzać z braku harmonizacji ustawodawstw krajowych, zwłaszcza w dziedzinie zatrudnienia i pracy ( 21 ). Kontrole te są same w sobie niezbędne dla ochrony nadrzędnych względów interesu ogólnego, na które to ponadto powołało się Królestwo Belgii, w zakresie zwalczania oszustw finansowych ogólnie, a w szczególności zjawiska „osób pozornie samozatrudnionych”, zapobiegania nieuczciwej konkurencji, dumpingu socjalnego oraz ochrony pracowników.

34. W związku z powyższym i zgodnie z ogólną tendencją wynikającą z orzecznictwa zbadam kolejno, czy system Limosa stanowi przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług (śródtytuł 1), czy może być ewentualnie uzasadniony nadrzędnymi względami interesu ogólnego (śródtytuł 2) i jeśli tak, czy jest w pełni zgodny z wymogami wynikającymi z zasady proporcjonalności (śródtytuł 3).

C – Badanie systemu Limosa w świetle swobody świadczenia usług

1. Zniechęcający system stanowiący przeszkodę dla swobodnego świadczenia usług

35. Nie ma wątpliwości, że system Limosa stanowi przeszkodę dla swobodnego świadczenia usług, zarówno z punktu widzenia samych zainteresowanych usługodawców, jak i z punktu widzenia belgijskich usługobiorców.

36. Samo serce systemu Limosa, jego duch, że tak powiem, ma przede wszystkim charakter zniechęcający dla usługodawców zamierzających wykonywać swoją działalność w Belgii z tego prostego powodu, że zobowiązuje ich, po pierwsze, do zarejestrowania się poprzez założenie konta, a po drugie, do standardowego uprzedniego zgłoszenia przez wspomniane konto, przed rozpoczęciem świadczenia każdej usługi, pewnej liczby szczegółowych informacji, w tym m.in. daty i czasu trwania, charakteru i miejsca wykonania usługi oraz danych umożliwiających identyfikację belgijskiego klienta. Ta procedura z pewnością stanowi istotne obciążenie administracyjne, w szczególności dla rzemieślników i małych przedsiębiorstw niedysponujących odpowiednim personelem dla jej przeprowadzenia, zwłaszcza w przypadku usług krótkotrwałych i wymagających pilnego wykonania.

37. Ponadto system Limosa jest również zniechęcający dla usługobiorców, ponieważ zobowiązuje ich pod rygorem sankcji karnej do zgłaszania tych usługodawców, którzy nie przedstawią im potwierdzenia otrzymania poświadczającego dokonanie zgłoszenia Limosa.

38. Niemniej Królestwo Belgii podniosło, że system Limosa ma zbyt nieistotny lub nazbyt pośredni i niepewny wpływ na swobodę świadczenia usług, aby mógł być uznany za przeszkodę.

39. Obydwa te argumenty powinny zostać odrzucone. Abstrahując już od tego, że Trybunał nigdy nie dopuścił takich argumentów w ramach swobody świadczenia usług, wystarczy tylko zauważyć, że – jak podniosła Komisja – o ile wielkość lub stopień natężenia skutku ograniczającego danych przepisów na swobodę świadczenia usług może być ewentualnie brany pod uwagę w ramach badania jego proporcjonalności, o tyle nie mogą one stanowić przeszkody dla samej kwalifikacji tych przepisów jako ograniczającego ( 22 ).

40. System Limosa może zatem być uznany za dopuszczalny jedynie pod warunkiem, że jest uzasadniony nadrzędnymi względami interesu ogólnego, przy czym interes ten nie może być chroniony przez ustawodawstwo państwa członkowskiego siedziby, że w pełni spełnia wymogi jasności, pewności prawa ( 23 ) i spójności oraz że jest całkowicie proporcjonalny, to znaczy, że nie wykracza poza to, co jest obiektywnie konieczne w tym celu i że taki rezultat nie może być uzyskany przy pomocy mniej restrykcyjnych przepisów ( 24 ).

2. Dopuszczalne uzasadnienia

41. Z głównych argumentów przedstawionych przez Królestwo Belgii oraz z odpowiedzi udzielonych przez Komisję wynika, że przeszkoda dla swobody świadczenia usług, jaką stanowi system Limosa, może być uzasadniona względami interesu ogólnego dotyczącymi przede wszystkim ochrony osób prowadzących działalność na własny rachunek, ale również szerzej, ochrony samodzielnych pracowników niezależnych ekonomicznie oraz ochrony pracowników najemnych poprzez zwalczanie zjawiska „osób pozornie samozatrudnionych”, czym zajmę się niżej.

42. Królestwo Belgii wskazało w istocie trzy grupy uzasadnień. Pierwsza dotyczy zapobiegania nieuczciwej konkurencji traktowanej w wymiarze społecznym, obejmującego zwalczanie dumpingu społecznego ( 25 ). Druga dotyczy utrzymania równowagi finansowej zabezpieczenia społecznego oraz konieczności zapobiegania oszustwom i zwalczania nadużyć, a w szczególności zwalczania zjawiska osób pozornie samozatrudnionych. Trzecia seria dotyczy konieczności zapewnienia ochrony samym osobom prowadzącym działalność na własny rachunek, ochrony ich warunków zatrudnienia i pracy, a w szczególności ich zdrowia i bezpieczeństwa w świetle zaleceń Unii Europejskiej ( 26 ), na co zwróciło uwagę Królestwo Danii.

43. Komisja podniosła w tym względzie, że Królestwo Belgii ograniczyło się do powołania się na cele związane ze zwalczaniem oszustw finansowych i ryzyka obchodzenia przez „osoby pozornie samozatrudnione” przepisów regulujących swobodę przepływu pracowników, nie przedstawiając choćby najmniejszego konkretnego dowodu pozwalającego ocenić konieczność i proporcjonalność przyjętych środków. W ten sposób, jak podkreśla Królestwo Belgii, Komisja zasadniczo uznała zasadność środków kontrolnych, które są konieczne do zwalczania oszustw i nadużyć, negując jednocześnie możliwość spełniania przez system Limosa – z uwagi na jego filozofię i konkretne zasady stosowania – kryteriów konieczności i proporcjonalności.

44. Na wstępie należy podkreślić, że nie ma żadnej wątpliwości, iż konieczność zapewnienia ochrony zdrowia, bezpieczeństwa i higieny osób prowadzących działalność na własny rachunek, a nawet szerzej, ich warunków zatrudnienia i pracy ( 27 ), stanowi cel godny ochrony, który różni się od wyjątków od swobody świadczenia usług dotyczących zdrowia publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, o których mowa w art. 46 WE, oraz że wobec braku harmonizacji ustawodawstw dotyczących tego zagadnienia ( 28 ) owa konieczność stanowi nadrzędny wzgląd interesu publicznego mogący uzasadniać ograniczenie swobody świadczenia usług.

45. W tej kwestii wystarczy przypomnieć, że prawo pierwotne, a w szczególności przepisy art. 3 ust. 3 TUE, art. 9 TFUE oraz art. 31 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, zapewnia obecnie wysoki standard ochrony społecznej pracownika, nie zawsze rozróżniając pracowników najemnych od innych, oraz że – jak miałem okazję podnieść w mojej opinii w sprawie dos Santos Palhota i in. ( 29 ) – obecnie uregulowania te powinny być uwzględniane w interpretacji postanowień prawa pierwotnego określających wszystkie swobody.

46. W tym miejscu należy wyjaśnić, że wysoki standard ochrony, do którego powinna dążyć Unia, musi służyć wszystkim pracownikom, zarówno pracownikom najemnym, jak i osobom prowadzącym działalność na własny rachunek, ale również wszystkim pracownikom znajdującym się w sytuacji pośredniej, przy czym konieczna jest szczególna czujność, jeśli chodzi o pracowników samodzielnych ekonomicznie zależnych lub im pokrewnych ( 30 ).

47. Ponadto Trybunał uznawał już za nadrzędny wzgląd interesu publicznego mogący uzasadniać ograniczenie swobody świadczenia usług zwalczanie nadużyć finansowych w kontekście ogólnym, m.in. w dziedzinie gier hazardowych ( 31 ) czy zwłaszcza w zakresie unikania zobowiązań podatkowych ( 32 ), jednak jeszcze nigdy nie miał okazji zbadania tego uzasadnienia w takich okolicznościach, jak te, które są rozpatrywane w niniejszej sprawie.

48. O ile nie wydaje się, aby do chwili obecnej ustawodawca Unii uważał zjawisko osób „pozornie samozatrudnionych” za konkretny problem ( 33 ), ani nawet, aby kiedykolwiek usiłował określić, co de facto kryje się pod tym pojęciem ( 34 ), o tyle w wielu dokumentach ( 35 ) wskazuje się na to zjawisko i można spotkać dane liczbowe świadczące o jego znaczeniu ( 36 ), co wystarczająco umożliwia ocenę uzasadnienia wskazywanego przez Królestwo Belgii.

49. W niniejszej sprawie należy przyznać, że konieczność walki ze zjawiskiem osób pozornie zatrudnionych oraz prowadzenia w tym celu niezbędnych kontroli stanowi nadrzędny wymóg interesu ogólnego mogący uzasadniać ograniczenie swobody świadczenia usług. Ów wymóg, który umożliwia w szczególności zapewnienie przestrzegania minimalnych standardów dyrektywy 96/71, jest powiązany z ochroną pracowników, od dawna uznawaną przez Trybunał za nadrzędny wymóg interesu ogólnego ( 37 ).

50. Cel związany ze zwalczaniem zjawiska osób pozornie samozatrudnionych może również łączyć się z celem polegającym na zapobieganiu nieuczciwej konkurencji, uznanym przez Trybunał za nadrzędny wymóg interesu ogólnego ( 38 ), a szerzej z przywołanym przez Królestwo Belgii celem polegającym na zapobieganiu dumpingowi społecznemu ( 39 ), o ile jednak, jak podkreśliła Komisja w swoich pismach, przyczynia się on do realizacji celu związanego z ochroną socjalną prawdziwych pracowników takich jak osoby pozornie samozatrudnione.

51. Chociaż można zgodzić się z tym, iż system Limosa odpowiada nadrzędnym względom interesu ogólnego, takim jak ochrona bezpieczeństwa i zdrowia osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz zwalczanie zjawiska osób pozornie samozatrudnionych, zawarte w nim ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług mogą być jednakże tolerowane tylko, w przypadku gdy system ten jest całkowicie proporcjonalny, czyli jest właściwy dla zagwarantowania realizacji zamierzonych celów oraz nie wykracza poza to, co jest konieczne do ich osiągnięcia.

3. Nieproporcjonalne wymogi w stosunku do zamierzonych celów

52. Komisja podnosi, że w każdym razie, odbiegając od dyskryminacyjnego charakteru, zakresu i warunków jego zastosowania, z samego swego założenia system Limosa wykracza znacząco poza to, na co może się godzić prawo Unii.

53. Komisja podkreśla przede wszystkim, że system Limosa stanowi odwrócenie zasady swobody świadczenia usług oraz wyjątków od niej. Ze względu na jego nadzwyczaj szeroki i przekrojowy zasięg oraz prewencyjny charakter system ten ustanawia ogólne domniemanie oszustwa niepoparte żadnym dowodem statystycznym. Następnie Komisja ma wątpliwości co do spójności systemu Limosa oraz co do tego, czy jest on w stanie zapewnić osiągnięcie celów obranych przez Królestwo Belgii, jako że wyłączona jest wszelka możliwość niezapowiedzianej kontroli na miejscu w przypadkach, w których usługodawcy są albo zwolnieni z obowiązku zgłoszenia, albo są jedynie zobowiązani do zgłoszenia uproszczonego. Komisja stwierdza wreszcie, że mając na względzie ciążące na państwach członkowskich obowiązki w zakresie współpracy administracyjnej, a w szczególności te ustanowione dyrektywą 2006/123, system Limosa nie jest niezbędny dla realizacji celu polegającego na zwalczaniu oszustw finansowych ogólnie, a w szczególności zjawiska osób pozornie samozatrudnionych.

54. Przede wszystkim należy wskazać, że, po pierwsze, termin transpozycji dyrektywy 2006/123/WE upłynął w dniu 28 grudnia 2009 r., tj. po dacie uzasadnionej opinii, a po drugie, jak podkreśla Królestwo Belgii, ustanowiony przez nią mechanizm jest w pełni funkcjonalny dopiero od dnia wejścia w życie praktycznych środków wykonawczych ( 40 ). W związku z tym ta dyrektywa nie może być brana pod uwagę przy dokonywaniu oceny niniejszej skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. A zatem proporcjonalność systemu Limosa zostanie zbadania głównie w świetle wskazówek wynikających z orzecznictwa Trybunału, przy czym należy podkreślić, że jeśli ustanowiony przez dyrektywę 2006/123 mechanizm współpracy może ewentualnie stanowić punkt odniesienia ( 41 ), świadczy on przede wszystkim o konieczności udostępnienia instrumentów umożliwiających państwom członkowskim korzystanie z ich uprawnień kontrolnych ze ścisłym poszanowaniem m.in. zasad swobody świadczenia usług i proporcjonalności.

55. Należy ponadto podkreślić, że Komisja podnosi, iż właśnie sam w sobie system Limosa, to znaczy jego założenia i działanie, należy uznać za niekonieczny lub dysproporcjonalny, a nie tylko niektóre z jego aspektów, takie jak przewidziane w nim sankcje lub nałożony na usługodawcę obowiązek przedstawienia potwierdzenia otrzymania poświadczającego uprzednie dokonanie zgłoszenia.

56. W tym względzie przypomnieć należy, że w kwestii delegowania pracowników Trybunał stwierdzał już wielokrotnie, iż wymóg uprzedniego zwykłego zgłoszenia może stanowić konieczny i właściwy środek umożliwiający państwu członkowskiemu, na którego terytorium wykonywana jest usługa, sprawdzanie, czy swoboda świadczenia usług nie jest wykorzystywana w celu innym niż spełnienie danego świadczenia lub czy zainteresowani pracownicy przebywają legalnie w państwie członkowskim siedziby usługodawcy, zwłaszcza jeśli chodzi o kwestie pobytu, zezwolenia na pracę oraz zabezpieczenia społecznego ( 42 ).

57. W niniejszej sprawie można zasadniczo przyjąć, że obowiązek uprzedniego zgłoszenia daty i miejsca wykonania usług oraz nazwy odbiorcy tej usługi, jaki system Limosa nakłada na usługodawców mających siedzibę w innym niż Królestwo Belgii państwie członkowskim, jest konieczny do przeprowadzania kontroli niezbędnych do zapewnienia zarówno poszanowania minimalnych standardów dyrektywy 96/71 w zakresie ochrony socjalnej (zwalczanie zjawiska osób pozornie samozatrudnionych), jak i ochrony warunków zatrudnienia i pracy osób prowadzących działalność na własny rachunek (ochrona faktycznie samozatrudnionych pracowników). Stwierdzić należy bowiem, że w braku takich informacji przeprowadzanie niezapowiedzianych kontroli na miejscu przez państwo członkowskie przeznaczenia byłoby praktycznie niemożliwe. Ponadto wobec braku mechanizmów współpracy administracyjnej między państwami członkowskimi i w odróżnieniu do tego, co ma miejsce w przypadku osób prowadzących działalność na własny rachunek na jego terytorium, zbieranie i szybkie gromadzenie informacji niezbędnych do wykonywania takich kontroli jest praktycznie niemożliwe dla państwa członkowskiego przeznaczenia.

58. Jednakże okoliczność, że mechanizm uprzedniego zgłoszenia, taki jak system Limosa, jest konieczny dla kontroli niezbędnych do zapewnienia poszanowania nadrzędnych względów interesu ogólnego, nie wystarcza, aby stwierdzić całkowitą zgodność tego systemu z zasadą swobody świadczenia usług. Taki system powinien przede wszystkim być w stanie w pełni zagwarantować realizację zamierzonych celów, a obowiązki, które nakłada, nie powinny stanowić nadmiernego ciężaru dla zainteresowanych podmiotów w świetle wskazanych celów, a ponadto realizacja owych celów nie może być możliwa przy pomocy mniej restrykcyjnych przepisów. System ten powinien również spełniać wymogi jasności i pewności prawa ( 43 ) oraz być zgodny z zasadą spójności ( 44 ), które to kwestie należy badać w pierwszej kolejności.

59. Po pierwsze, obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia w systemie Limosa towarzyszy wiele wyjątków, przy czym uzasadniające je powody lub kryteria rządzące ich określeniem nie zostały przedstawione w sposób jasny, a Królestwo Belgii nie przedstawiło żadnych wyjaśnień dotyczących uzasadnienia ich bytu w świetle realizowanych celów.

60. Skoro jednak w interesie ochrony pracowników konieczne jest zapewnienie warunków umożliwienia niezapowiedzianych kontroli na miejscu, wymóg ten powinien obowiązywać zasadniczo w odniesieniu do wszystkich usługodawców, chyba że zostanie wyraźnie wprowadzone rozróżnienie oparte na obiektywnej różnicy dotyczącej przykładowo charakteru usług.

61. Wobec braku jakiegokolwiek wytłumaczenia przedstawionego w tym względzie przez Królestwo Belgii można jedynie stwierdzić, że dokonane w ten sposób wybory nie są spójne z wyznaczonymi celami, że system Limosa nie umożliwia w pełni realizacji tych celów oraz że zawarte w nim ograniczenia swobody świadczenia usług nie są w związku z tym zgodne z zasadami niezbędności i proporcjonalności.

62. Ponadto, po drugie, wymogi systemu Limosa zostały znacząco złagodzone w pewnych przypadkach, jako że niezależni usługodawcy prowadzący znaczną część swojej działalności w Belgii, według wyjaśnień przedstawionych przez Królestwo Belgii, podlegają wyłącznie obowiązkowi zgłoszenia uproszczonego, ważnego dwanaście miesięcy i niewymagającego uprzedniego zgłoszenia przed każdą usługą, przy czym taka możliwość jest wyłączona dla sektora nieruchomości i budownictwa.

63. Skoro również w tym zakresie system Limosa nie jawi się jako całkowicie spójny z zamierzonymi celami, stwierdzić należy poza tym, że istnienie uproszczonego zgłoszenia rzuca cień wątpliwości na ścisłą proporcjonalność lub nawet samą konieczność „normalnego” zgłoszenia.

64. Mając na uwadze powyższe rozważania, uważam, iż system Limosa, który został ustanowiony przez sporną ustawę programową w odniesieniu do osób prowadzących działalność na własny rachunek, nie jest zgodny z art. 56 TFUE, a zatem należy uwzględnić skargę Komisji o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

65. W związku z powyższym zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem należy również obciążyć Królestwo Belgii kosztami postępowania.

V – Wnioski

66. Podsumowując, proponuję, by Trybunał orzekł, że: 1) Przyjmując przepisy art. 137 pkt 8, art. 138 tiret trzecie, art. 153 i art. 157 pkt 3 ustawy programowej z dnia 27 grudnia 2006 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 kwietnia 2007 r., Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom, jakie na nim ciążą na mocy art. 56 TFUE. 2) Królestwo Belgii zostaje obciążone kosztami postępowania.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Skrót od niderlandzkiej nazwy „Landenoverschrijdend Informatiesysteem ten behoeve van Migratieonderzoek bij de Sociale Administratie” (system informacji transgranicznej do prowadzenia badań nad migracją przez organy zabezpieczenia społecznego, zwany dalej „systemem Limosa”).

( 3 ) Na temat tych pracowników, zob. w szczególności: zielona księga Komisji zatytułowana „Modernizacja prawa pracy w celu sprostania wyzwaniom XXI wieku”, COM(2006) 708 wersja ostateczna; P.H. Antonmattei i J.C. Sciberras, Le travail économiquement dépendant: quelle protection, sprawozdanie dla ministra pracy, spraw społecznych, rodziny i solidarności, listopad 2008.

( 4 ) Moniteur belge z dnia 28 grudnia 2006 r., s. 75178, zwanej dalej „sporną ustawą programową”.

( 5 ) Dz.U. L 18, s. 1.

( 6 ) C-244/04, Zb.Orz. s. I-885.

( 7 ) Wyroki: z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie C-341/02 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I-2733; z dnia 12 października 2004 r. w sprawie C-60/03 Wolff & Müller, Zb.Orz. s. I-9553; z dnia 3 kwietnia 2008 r. w sprawie C-346/06 Rüffert, Zb.Orz. s. I-1989; a także z dnia 10 lutego 2011 r. w sprawach połączonych od C-307/09 do C-309/09 Vicoplus i in., Zb.Orz. s. I-453. Co się tyczy aspektów delegowania pracowników dotyczących zabezpieczenia społecznego, zob. wyrok z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie C-2/05 Herbosch Kiere, Zb.Orz. s. I-1079.

( 8 ) Wyroki: z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawach połączonych C-369/96 i C-376/96 Arblade i in., Rec. s. I-8453; z dnia 25 października 2001 r. w sprawach połączonych C-49/98, C-50/98, od C-52/98 do C-54/98 i od C-68/98 do C-71/98 Finalarte i in., Rec. s. I-7831; z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie C-165/98 Mazzoleni i ISA, Rec. s. I-2189; z dnia 24 stycznia 2002 r. w sprawie C-164/99 Portugaia Construções, Rec. s. I-787; z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie C-490/04 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I-6095; a także z dnia 7 października 2010 r. w sprawie C-515/08 dos Santos Palhota i in., Zb.Orz. s. I-9133. Odnośnie do szczególnego przypadku oddelegowania przez przedsiębiorstwo państwa członkowskiego pracowników będących obywatelami państw trzecich w innym państwie członkowskim, zob. ww. wyrok z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom; wyrok z dnia 21 września 2006 r. w sprawie C-168/04 Komisja przeciwko Austrii, Zb.Orz. s. I-9041; z dnia 1 października 2009 r. w sprawie C-219/08 Komisja przeciwko Belgii, Zb.Orz. s. I-9213.

( 9 ) Wyroki: z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie C-341/05 Laval un Partneri, Zb.Orz. s. I-11767; z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie C-319/06 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Zb.Orz. s. I-4323; a także postanowienie z dnia 16 czerwca 2010 r. w sprawie C-298/09 RANI Slovakia.

( 10 ) Trybunał rozpatrywał już jednak sprawy dotyczące osób prowadzących działalność na własny rachunek; zob. w szczególności dotyczący przewodników turystycznych wyrok z dnia 5 czerwca 1997 r. w sprawie C-398/95 SETTG, Rec. s. I-3091; dotyczący adwokatów wyrok z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie C-309/99 Wouters i in., Rec. s. I-1577; dotyczące szkół jazdy postanowienie z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie C-104/08 Kurt.

( 11 ) Zobacz w tym względzie w szczególności orzecznictwo dotyczące delegowania pracowników przywołane w pkt 25 niniejszej opinii.

( 12 ) Wyżej wymieniony, pkt 83–88.

( 13 ) W tej sprawie bowiem Trybunał został wezwany do zbadania dwóch aspektów przepisów niemieckich dotyczących delegowania pracowników. Z jednej strony Trybunał uznał, że przepisy nakładające na pracodawcę obowiązek przechowywania niektórych dokumentów dotyczących stosunku pracy w języku niemieckim, a więc zobowiązujące do ich tłumaczenia przez pracodawców niemających siedziby w niemieckojęzycznym państwie członkowskim, były uzasadnione koniecznością umożliwienia skutecznej kontroli wykonywania obowiązków ustawowych wynikających z tych przepisów, z drugiej zaś strony Trybunał uznał, że przepis nakładający obowiązek na agencje pracy tymczasowej z siedzibą w innym państwie członkowskim do przekazywania na piśmie różnych informacji dotyczących wynajmowania pracownika na rzecz przedsiębiorstwa użytkownika w Niemczech będący przepisem szczególnym nie został uzasadniony względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego przewidzianymi w art. 52 TFUE, a zatem jest sprzeczny z art. 56 TFUE.

( 14 ) Wyżej wymienione wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Austrii, pkt 43; z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 36.

( 15 ) Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Arblade i in., pkt 39; wyrok z dnia 25 października 2001 r. w sprawie C-493/99 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-8163, pkt 20; ww. wyrok w sprawie dos Santos Palhota i in., pkt 48. Zobacz w szczególności M. Gardenés Santiago, Le détachement transnational de travailleurs dans le cadre des prestations de services: un sujet spécialement difficile pour le marché intérieur, w: Mélanges en l’honneur du Professeur Joël Molinier, LGDJ, Lextenso éditions, 2012, s. 255, 259.

( 16 ) Wyrok z dnia 27 marca 1990 r. w sprawie C-113/89 Rush Portuguesa, Rec. s. I-1417.

( 17 ) W przedmiocie tego „kryterium”, poza ww. wyrokiem z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 36, zob. także pkt 71 opinii rzecznika generalnego P. Légera w sprawie zakończonej ww. wyrokiem Komisja przeciwko Austrii oraz pkt 63 opinii rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie C-46/08 Carmen Media Group zakończonej wyrokiem z dnia 8 września 2010 r., Zb.Orz. s. I-8149.

( 18 ) Wyżej wymieniony, pkt 26, 27.

( 19 ) Zobacz także wyżej wymienione wyroki: z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 19; w sprawie Laval un Partneri, pkt 60.

( 20 ) W tej kwestii zob. wyroki: z dnia 3 grudnia 1974 r. w sprawie 33/74 van Binsbergen, Rec. s. 1299, pkt 13; z dnia 26 listopada 1975 r. w sprawie 39/75 Coenen i in., Rec. s. 1547, pkt 9; z dnia 4 grudnia 1986 r. w sprawie 205/84 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. 3755, pkt 22; z dnia 27 września 1989 r. w sprawie 130/88 van de Bijl, Rec. s. 3039, pkt 26; a także z dnia 16 grudnia 1992 r. w sprawie C-211/91 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s. I-6757, pkt 12.

( 21 ) Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Finalarte i in., pkt 73.

( 22 ) Zobacz podobnie ww. wyrok z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 33.

( 23 ) Zobacz ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, pkt 77–82.

( 24 ) Wyżej wymieniony wyrok z dnia 4 grudnia 1986 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 27, 29; z dnia 26 lutego 1991 r. w sprawie C-180/89 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I-709, pkt 17, 18; z dnia 20 maja 1992 r. w sprawie C-106/91 Ramrath, Rec. s. I-3351, pkt 30, 31; a także z dnia 27 października 2011 r. w sprawie C-255/09 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. s. I-10547, pkt 72.

( 25 ) Królestwo Belgii odwołuje się w tym względzie do ww. wyroków: w sprawie Wolff & Müller; w sprawie Laval un Partneri.

( 26 ) Zobacz w szczególności zalecenie Rady 2003/134/WE z dnia 18 lutego 2003 r. w sprawie poprawy warunków BHP osób pracujących na własny rachunek (Dz.U. L 53, s. 45); zob. także dyrektywa Rady 92/57/EWG z dnia 24 czerwca 1992 r. w sprawie wdrożenia minimalnych wymagań bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na tymczasowych lub ruchomych budowach (ósma szczegółowa dyrektywa w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 89/391/EWG) (Dz.U. L 245, s. 6).

( 27 ) W sposób bardzo ogólny i nie wchodząc w szczegóły, rozpatrywana jest tutaj kontrola przestrzegania podstawowych norm pracy: krajowych, europejskich i międzynarodowych. Ograniczę się w tym względzie do wspomnienia dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U. L 299, s. 9), która wchodzi w zakres polityki społecznej Unii i której podmiotowy zakres stosowania nie jest określony w zależności od stosunku podporządkowania łączącego pracownika ze swoim pracodawcą.

( 28 ) W zakresie podziału kompetencji pomiędzy państwami członkowskimi a Unią w tej dziedzinie zob. opinia 2/91 z dnia 19 marca 1993 r., Rec. s. I-1061, pkt 13–21, odnosząca się do Konwencji nr 170 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej bezpieczeństwa przy używaniu substancji chemicznych w pracy. Należy zauważyć, że w przywołanej wyżej zielonej księdze zatytułowanej „Modernizacja prawa pracy w celu sprostania wyzwaniom XXI wieku” Komisja podkreśliła, że „w głównej mierze to państwa członkowskie powinny zająć się problemem osób fałszywie deklarujących pracę na własny rachunek celem obejścia prawa krajowego”.

( 29 ) Punkty 51–53.

( 30 ) W tym względzie należy podkreślić, że kwalifikacja jako osoby prowadzącej działalność na własny rachunek należy do zakresu właściwości państw członkowskich, nawet jeśli Trybunał wyjaśniał już, iż formalna kwalifikacja jako osoby prowadzącej działalność na własny rachunek w świetle prawa krajowego nie wyklucza, że dana osoba powinna być uznana za pracownika w rozumieniu art. 141 ust. 1 WE, jeśli jej niezależny charakter jest wyłącznie fikcyjny i służy zatuszowaniu stosunku pracy w rozumieniu tego przepisu; zob. wyrok z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie C-256/01 Allonby, Rec. s. I-873, pkt 71.

( 31 ) Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 11 września 2003 r. w sprawie C-6/01 Anomar i in., Rec. s. I-8621, pkt 75; z dnia 6 marca 2007 r. w sprawach połączonych C-338/04, C-359/04 i C-360/04 Placanica i in., Zb.Orz. s. I-1891, pkt 46; z dnia 8 września 2009 r. w sprawie C-42/07 Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, Zb.Orz. s. I-7633, pkt 56; a także wyrok z dnia 3 czerwca 2010 r. w sprawie C-203/08 Sporting Exchange, Zb.Orz. s. I-4695, pkt 26.

( 32 ) Wyroki: z dnia 11 października 2007 r. w sprawie C-451/05 ELISA, Zb.Orz. s. I-8251, pkt 81; z dnia 11 czerwca 2009 r. w sprawach połączonych C-155/08 i C-157/08 X i Passenheim-van Schoot, Zb.Orz. s. I-5093, pkt 45; a także z dnia 6 października 2009 r. w sprawie C-153/08 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. s. I-9735, pkt 36.

( 33 ) Zobacz jednakże rezolucję Parlamentu Europejskiego w sprawie stosowania dyrektywy 96/71 (Dz.U. 2006, C 313E, s. 452), która to „wzywa do zachęcenia do wymiany, w szczególności do wymiany informacji pomiędzy inspektoratami pracy w państwach członkowskich w celu umożliwienia wspólnej kampanii przeciwko pozornemu samozatrudnieniu”; rezolucję Parlamentu Europejskiego z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie odnowionej agendy społecznej (Dz.U. 2010, C 212E, s. 11), w której „zwraca się do Komisji o podjęcie inicjatyw prowadzących do wyraźnego rozróżnienia między pracodawcami, osobami rzeczywiście samozatrudnionymi i drobnymi przedsiębiorcami z jednej strony a pracownikami z drugiej strony” (pkt 33). Zobacz w szczególności odpowiedź Komisji na pisemne zapytanie P. De Rossy’ego nr E-5333/2009 dotyczące inicjatywy UE mającej na celu wyraźne rozróżnienie pomiędzy niezależnością faktyczną a pozorną (Dz.U. 2011, C 10E), która powołuje się na prowadzone badania dotyczące wszystkich tych kwestii oraz odsyła do komunikatu Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 24 października 2007 r. zatytułowanego „Wyniki publicznych konsultacji w sprawie zielonej księgi Komisji pt. »Modernizacja prawa pracy w celu sprostania wyzwaniom XXI wieku« [COM(2007) 627 wersja ostateczna, s. 7, 8].

( 34 ) Zobacz jednak w tym względzie dyrektywę 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącą usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. L 376, s. 36), która w motywie 88 przyznaje państwom członkowskim prawo wprowadzenia rozróżnienia pomiędzy osobami prowadzącymi działalność na własny rachunek i osobami zatrudnionymi, w tym osobami, które pozornie prowadzą działalność na własny rachunek, przy czym musi zostać zaliczona do działalności prowadzonej na własny rachunek dla celów art. 43 WE (obecnie art. 49 TFUE) i 49 WE „każda działalność, którą dana osoba wykonuje poza stosunkiem podporządkowania”. Można stąd wywnioskować, że osobą pozornie prowadzącą działalność na własny rachunek jest osoba, która prowadzi działalność w ramach stosunku podporządkowania z osobą trzecią, jednocześnie przedstawiając się lub będąc przedstawianą jako prowadząca działalność na własny rachunek w celu obejścia minimalnych standardów określonych w art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/7l. Tymczasem status osoby prowadzącej działalność na własny rachunek wykazuje w stosunku do statusu pracownika liczne różnice na płaszczyznach socjalnej, podatkowej i gospodarczej.

( 35 ) Zobacz ponadto przywołane powyżej zieloną księgę Komisji zatytułowaną „Modernizacja prawa pracy w celu sprostania wyzwaniom XXI wieku” oraz późniejszy komunikat Komisji; wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie C-161/07 Komisja przeciwko Austrii, Zb.Orz. s. I-10671; komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 18 kwietnia 2012 r. zatytułowany „W kierunku odnowy gospodarczej sprzyjającej zatrudnieniu” [COM(2012) 173 final, pkt 2.1.1]; biała księga Komisji z dnia 1 lipca 2011 r. zatytułowana „Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu – dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu” [COM(2011) 144 wersja ostateczna, pkt 8]; opinia z inicjatywy własnej Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: „Nowe tendencje w dziedzinie samozatrudnienia: konkretny przypadek samozatrudnienia ekonomicznie zależnego” (Dz.U. 2011, C 18, s. 44), która wyklucza osoby pozornie samozatrudnione z zakresu jej badania. Zobacz także w przedmiocie bezpieczeństwa i zdrowia w miejscu pracy osób pozornie samozatrudnionych opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów – „Podniesienie wydajności i jakości w pracy: wspólnotowa strategia na rzecz bezpieczeństwa i higieny pracy na lata 2007–2012”, COM(2007) 62 wersja ostateczna (Dz.U. 2008, C 224, s. 88).

( 36 ) Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: „Praca a ubóstwo: niezbędne podejście całościowe” (opinia z inicjatywy własnej) (Dz.U. 2009, C 318, s. 52), który to komitet wśród czynników ubóstwa pracowników wymienia niestabilny charakter sytuacji zawodowej, którego wyraźnym przejawem jest zjawisko osób pozornie samozatrudnionych z liczbą blisko 29 mln zainteresowanych, w szczególności w sektorze budownictwa i robót publicznych. W swoich pismach procesowych Komisja podkreśla jednak, że dane w tym zakresie są nieliczne, jak to pokazuje przygotowane na zamówienie sprawozdanie Y. Jorensa, Travail indépendant et faux travail indépendant dans le secteur de la construction, Fédération européenne des travailleurs du bâtiment et du bois (www.efbww.org). Zobacz także F. Grignon, Le BTP français face à l’élargissement de l’Europe, raport informacyjny nr 28 (2006–2007), Sénat, 18 października 2006 r. (www.senat.fr).

( 37 ) Zobacz w szczególności ww. wyroki: w sprawie Mazzoleni i ISA, pkt 27; w sprawie Portugaia Construções, pkt 20; a także w sprawie Wolff & Müller, pkt 35.

( 38 ) Zobacz ww. wyrok w sprawie Wolff & Müller, pkt 41; Trybunał orzekł, że ochrona przed nieuczciwą konkurencją ze strony przedsiębiorstw wynagradzających swoich pracowników na poziomie niższym od wynagrodzenia minimalnego może stanowić nadrzędny wymóg interesu ogólnego.

( 39 ) Zobacz opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów zatytułowana „Na drodze do lepiej funkcjonującego jednolitego rynku usług – Wykorzystanie wyników procesu wzajemnej oceny przewidzianego w dyrektywie usługowej”, COM(2011) 20 wersja ostateczna (Dz.U. 2011, C 318, s. 109, pkt 4.4, 4.11). W dziedzinie transportu zob. opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego zatytułowana „Transport drogowy – czas pracy kierowców pracujących na własny rachunek” (Dz.U. 2009, C 27, s. 49, pkt 1.4, 3.3, 4.8, 4.14); opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2002/15/WE w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego (Dz.U. 2009, C 228, s. 78).

( 40 ) Decyzja Komisji 2009/739/WE z dnia 2 października 2009 r. określająca praktyczne ustalenia dotyczące wymiany informacji drogą elektroniczną między państwami członkowskimi na mocy rozdziału VI dyrektywy 2006/123 (Dz.U. C 263, s. 32).

( 41 ) Podobnie zresztą jak prace prowadzone w ramach rewizji ram prawnych dotyczących delegowania pracowników; zob. wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 marca 2012 r. w sprawie egzekwowania dyrektywy 96/71/WE dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług [COM(2012) 131 final] oraz dokument roboczy służb Komisji Impact asessment, Revision of the legislative framework on the posting of workers in the context of provision of services [SWD(2012) 63 final].

( 42 ) Zobacz wyrok z dnia 21 października 2004 r. w sprawie C-445/03 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Zb.Orz. s. I-10191, pkt 46; ww. wyroki: z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 41; z dnia 1 października 2009 r. w sprawie Komisja przeciwko Belgii, pkt 16.

( 43 ) Wyżej wymieniony wyrok z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, pkt 77–82.

( 44 ) Jak Trybunał orzekał wielokrotnie, ustawodawstwo krajowe jest odpowiednie do zapewnienia realizacji wskazanego celu, tylko jeśli rzeczywistym przedmiotem troski tego ustawodawstwa jest jego osiągnięcie w sposób spójny i systematyczny; zob. wyroki: z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie C-169/07 Hartlauer, Zb.Orz. s. I-1721, pkt 55; z dnia 12 stycznia 2010 r. w sprawie C-341/08 Petersen, Zb.Orz. s. I-47, pkt 53; a także z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawach połączonych C-159/10 i C-160/10 Fuchs i Köhler, Zb.Orz. s. I-6919, pkt 85. Zobacz w odniesieniu do orzecznictwa dotyczącego gier, pkt 38 opinii rzecznika generalnego A. La Pergoli w sprawie C-124/97 Läärä i in. zakończonej wyrokiem z dnia 21 września 1999 r., Rec. s. I-6067; a także w szczególności wyroki: z dnia 21 października 1999 r. w sprawie C-67/98 Zenatti, Rec. s. I-7289, pkt 35, 36; z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie C-243/01 Gambelli i in., Rec. s. I-13031, pkt 62, 67; ww. wyrok w sprawie Placanica i in., pkt 53. W innym kontekście zob. wyroki: z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie C-500/06 Corporación Dermoestética, Zb.Orz. s. I-5785, pkt 39, 40; z dnia 19 maja 2009 r. w sprawach połączonych C-171/07 i C-172/07 Apothekerkammer des Saarlandes i in., Zb.Orz. s. I-4171, pkt 42; z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-28/09 Komisja przeciwko Austrii, Zb.Orz. s. I-13525, pkt 126; a także z dnia 10 maja 2012 r. w sprawach połączonych od C-357/10 do C-359/10 Duomo Gpa i in., pkt 47. W tej kwestii zob. G. Mathisen, Consistency and coherence as conditions for justification of Member States measures restricting free movement, CMLR, 2010, s. 1021.