OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 6 maja 2010 r. ( )

Sprawa C‑343/09

Afton Chemical Limited

przeciwko

Secretary of State for Transport

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court of Justice [England & Wales], Queen’s Bench Division [Administrative Court, Zjednoczone Królestwo])

Dyrektywa 98/70/WE – Jakość benzyny i olejów napędowych – Dyrektywa 2009/30/WE – Stosowanie w paliwach dodatków metalicznych – Limity stosowania trikarbonylku (metylocyklopentadieno)manganowego (MMT) – Ważność – Proporcjonalność – Zasada ostrożności

I – Wprowadzenie

1. Trikarbonylek (metylocyklopentadieno)manganowy (zwany dalej „MMT”) jest tak zwanym dodatkiem metalicznym dodawanym do paliw dla pojazdów mechanicznych. Unia Europejska wprowadziła spornymi przepisami surowe limity stosowania MMT oraz wymóg oznakowania dodatków metalicznych ze względu na obawy, że zagrażają one zdrowiu ludzkiemu oraz są szkodliwe dla technik ograniczających emisję spalin z pojazdów mechanicznych.

2. Najważniejszy wytwórca MMT uważa te obawy za oczywiście bezpodstawne. Jest on zdania, że przepisy te naruszają różne zasady prawa Unii, w szczególności zasadę ostrożności, zasadę proporcjonalności oraz zasadę równości. Zwrócił się on z tymi zarzutami do High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court, Zjednoczone Królestwo), który wnosi do Trybunału o wydanie orzeczenia dotyczącego ważności tych przepisów.

II – Ramy prawne

3. Dyrektywa 2009/30/WE( ) zmienia dyrektywę 98/70/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 1998 r. odnoszącą się do jakości benzyny i olejów napędowych( ).

4. Przedmiotem wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest wprowadzony przez art. 1 ust. 8 dyrektywy 2009/30 nowy art. 8a dyrektywy 98/70, ograniczający stosowanie MMT oraz zawierający wymóg oznakowania metalicznych dodatków do paliw:

„1. Komisja dokonuje oceny zagrożeń, jakie wykorzystanie dodatków metalicznych w paliwach przedstawia dla zdrowia i środowiska, oraz opracowuje w tym celu metodologię testowania. Komisja przedstawia wnioski z oceny Parlamentowi Europejskiemu i Radzie do dnia 31 grudnia 2012 r.

2. Do czasu opracowania metodologii testowania, o której mowa w ust. 1, obecność metalicznego dodatku trikarbonylek (metylocyklopentadieno) manganowy (MMT) w benzynie jest ograniczona do 6 mg manganu na litr od dnia 1 stycznia 2011 r. Od dnia 1 stycznia 2014 r. limit ten wynosi 2 mg manganianów [manganu] na litr.

3. Wartość graniczna zawartości MMT w paliwie, o której mowa w ust. 2, jest poddawana przeglądowi na podstawie wyników oceny przeprowadzonej z wykorzystaniem metodologii badania, o której mowa w ust. 1. Może zostać zmniejszona do zera w przypadkach, w których jest to uzasadnione oceną zagrożenia. Wartość ta nie może zostać zwiększona, chyba że jest to uzasadnione oceną zagrożenia. Środek ten, mający na celu zmianę elementów innych niż istotne niniejszej dyrektywy, przyjmuje się zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, o której mowa w art. 11 ust. 4.

4. Państwa członkowskie zapewniają, by oznakowanie dotyczące zawartości w paliwie dodatku metalicznego było widoczne w każdym miejscu, w którym paliwo z dodatkami metalicznymi jest udostępniane konsumentom.

5. Oznakowanie zawiera następującą treść: »Zawiera dodatki metaliczne«.

6. Oznakowanie powinno być umieszczone, w wyraźnie widoczny sposób, w miejscu, w którym znajduje się informacja określająca rodzaj paliwa. Poprzez swoją wielkość i czcionkę oznakowanie jest wyraźnie widoczne i łatwe do odczytania”.

5. Motyw 35 dyrektywy 2009/30 stwierdza w tym względzie, co następuje:

„Stosowanie specjalnych dodatków metalicznych, a w szczególności trikarbonylku (metylocyklopentadieno)manganowego (MMT), mogłoby zwiększyć ryzyko negatywnych konsekwencji dla zdrowia człowieka oraz mogłoby spowodować uszkodzenia silników pojazdów i urządzeń kontroli emisji. Wielu producentów samochodów przestrzega przed stosowaniem paliwa zawierającego dodatki metaliczne, ponieważ może to spowodować utratę ważności gwarancji pojazdu. Należy zatem, w konsultacji ze wszystkimi odnośnymi zainteresowanymi stronami, stale śledzić skutki stosowania MMT w paliwie. Do czasu dalszego przeglądu konieczne jest podjęcie kroków w celu ograniczenia dotkliwości wszelkich ewentualnie wywołanych szkód. Należy zatem ustanowić górny limit stosowania MMT w paliwie w oparciu o aktualnie dostępną wiedzę naukową. Limit ten powinien zostać podwyższony jedynie wtedy, gdy można wykazać, że stosowanie większych ilości nie powoduje negatywnych skutków. Aby uniknąć nieświadomego powodowania utraty ważności gwarancji pojazdów przez konsumentów, konieczny jest również wymóg oznakowania wszelkich paliw zawierających dodatki metaliczne”.

III – Okoliczności faktyczne, postępowanie przed sądem krajowym i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

6. Według informacji sądu krajowego skarżąca, Afton Chemical Limited (zwana dalej „Afton”), jest spółką handlową mającą siedzibę w Wielkiej Brytanii, która to spółka jest częścią Afton Chemical Group. Grupa przedsiębiorstw Afton produkuje i sprzedaje MMT do użytku na całym świecie. Jedna ze spółek należących do grupy przedsiębiorstw Afton jest właścicielem znaku towarowego „mmt”. Spółki grupy Afton są właścicielami licznych patentów i złożyły liczne wnioski patentowe w odniesieniu do MMT. Z oświadczenia złożonego przez Afton w postępowaniu przed sądem krajowym wynika ponadto, że poza Afton MMT produkuje jeszcze pewna ograniczona liczba przedsiębiorstw w Chinach( ).

7. Sąd krajowy przedkłada, że zgodnie z zeznaniami wspierającymi zarzuty Afton MMT jest metalicznym dodatkiem do paliwa na bazie manganu, który jest wykorzystywany w paliwie od ponad 30 lat. Jego dwa zasadnicze skutki to: podniesienie liczby oktanowej paliwa bezołowiowego oraz ochrona przed uszkodzeniem zaworów (tzw. recesją gniazd zaworowych) w starszych pojazdach napędzanych benzyną zawierającą dodatki funkcjonujące jako substytut ołowiu.

8. Zgodnie z postanowieniem odsyłającym używanie MMT w benzynie bezołowiowej nie podlega ograniczeniom w większości krajów świata. Przed przyjęciem dyrektywy 2009/30/WE nie istniał żaden limit ani ograniczenie jakiegokolwiek rodzaju na szczeblu wspólnotowym co do używania MMT. Ponadto nie było obejmującego całą Unię wymogu oznakowania w odniesieniu do dodatków metalicznych ogólnie ani do MMT w szczególności.

9. Po wniesieniu skargi przez Afton do High Court ten ostatni zwrócił się zgodnie z wnioskiem Afton do Trybunału z następującymi pytaniami w przedmiocie dyrektywy 2009/30:

„1. W odniesieniu do tej części art. 1 ust. 8, która dodaje nowy przepis art. 8a ust. 2 do dyrektywy 98/70/WE ograniczający używanie trikarbonylku (metylocyklopentadieno)manganowego w paliwach do 6 mg Mn na litr od dnia 1 stycznia 2011 r. i do 2 mg od dnia 1 stycznia 2014 r., czy wprowadzenie takich limitów jest:

1) niezgodne z prawem, gdyż opiera się na oczywistym błędzie w ocenie?

2) niezgodne z prawem, gdyż narusza wymagania zasady ostrożności?

3) niezgodne z prawem, gdyż nie odpowiada zasadzie proporcjonalności?

4) niezgodne z prawem, gdyż jest sprzeczne z zasadą równego traktowania?

5) niezgodne z prawem, gdyż jest sprzeczne z zasadą pewności prawa?

2. W odniesieniu do tej części art. 1 ust. 8, która dodaje nowe przepisy art. 8a ust. 4, 5, 6 do dyrektywy 98/70/WE wymagające oznakowania wszystkich paliw zawierających dodatki metaliczne określeniem »zawiera dodatki metaliczne«, czy wprowadzenie takiego wymogu oznakowania jest:

1) niezgodne z prawem, gdyż opiera się na oczywistym błędzie w ocenie?

2) niezgodne z prawem, gdyż nie odpowiada zasadzie proporcjonalności?”.

10. W procedurze pisemnej uczestniczyły poza Afton Republika Federalna Niemiec, Parlament Europejski, Rada Europejska i Komisja Europejska. Wymienieni uczestnicy z wyjątkiem Republiki Federalnej Niemiec wzięli udział także w rozprawie, która odbyła się w dniu 15 kwietnia 2010 r.

IV – Ocena prawna

11. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym podnosi kwestię ważności dwóch przepisów dotyczących stosowania MMT. Po pierwsze, podważone zostały limity stosowania MMT (zob. poniżej lit. B), po drugie zaś, wymóg oznakowania paliw zawierających MMT (zob. poniżej lit. C). Na wstępie jednak rozważę zarzuty przeciwko dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (zob. poniżej lit. A).

A – W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

12. Przedstawiono dwa powody, dla których wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy uznać za niedopuszczalny. Po pierwsze, zdaniem Parlamentu i Komisji w postępowaniu przed sądem krajowym nie występuje prawdziwy spór prawny, ponieważ uczestnicy postępowania prezentują taki sam pogląd prawny (zob. poniżej część 1). Po drugie, Komisja podnosi, że Afton mogła wnieść skargę bezpośrednią do sądów wspólnotowych zgodnie z art. 230 WE przeciwko podważanym przepisom, a zatem nie może powoływać się na nieważność tych przepisów w ramach innych postępowań (zob. poniżej część 2).

1. W przedmiocie sporu w postępowaniu przed sądem krajowym

13. Parlament i Komisja zarzucają, że w postępowaniu przed sądem krajowym nie występuje spór o to, czy rozpatrywane przepisy są ważne. Z tego względu wniosek ma niedopuszczalny hipotetyczny charakter.

14. Jednakże co do zasady istnieje domniemanie, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie jest hipotetyczny, lecz posiada znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przed sądem krajowym( ). Jeżeli mianowicie przed sądem krajowym podniesiona została kwestia ważności aktu przyjętego przez instytucje Wspólnoty, do tego sądu należy ocena, czy rozstrzygnięcie tej kwestii jest niezbędne dla wydania orzeczenia i czy w konsekwencji należy zwrócić się do Trybunału o orzeczenie w tym zakresie. W konsekwencji jeżeli pytania zadane przez sąd krajowy dotyczą ważności przepisu prawa wspólnotowego, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia( ).

15. Trybunał jedynie w wyjątkowych przypadkach, w celu sprawdzenia własnej właściwości, winien zbadać okoliczności, w jakich sąd krajowy zwraca się do niego z pytaniem prejudycjalnym( ). Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że odmowa wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wnioskował sąd krajowy, jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa wspólnotowego, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku z rzeczywistością albo przedmiotem sporu przed sądem krajowym lub gdy problem jest natury hipotetycznej, lub gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego albo prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na przedstawione mu pytania( ). Poza takimi sytuacjami Trybunał jest co do zasady zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na pytania prejudycjalne dotyczące wykładni norm prawa wspólnotowego( ). W tym kontekście pojęcie wykładni zawiera także badanie ważności( ).

16. W niniejszej sprawie interes Afton w stwierdzeniu nieważności spornych przepisów jest oczywisty. Ograniczają one w istotny sposób możliwość stosowania MMT, a co za tym idzie, możliwości zbytu Afton. Zjednoczone Królestwo, reprezentowane przez pozwane ministerstwo transportu, jest również przynajmniej do momentu takiego stwierdzenia zobowiązane do dokonania transpozycji spornych przepisów, ponieważ w razie braku takiego stwierdzenia korzystają one z domniemania ważności( ). Zgodnie z informacjami przekazanymi przez Afton z tego powodu ministerstwo po otrzymaniu skargi powiadomiło o swoim zamiarze dokonania transpozycji tych przepisów. Nawet jeśli ministerstwo transportu nie podnosi wyraźnych zarzutów przeciwko skardze Afton, pozostaje ono z tego względu przynajmniej formalnie w opozycji do Afton( ). Występowanie prawdziwego sporu w postępowaniu przed sądem krajowym nie może być zatem podawane w wątpliwość.

2. W przedmiocie możliwości wniesienia skargi bezpośredniej

17. Komisja podnosi ponadto, że Afton mogła wnieść skargę przeciwko podważanym przepisom na podstawie art. 230 WE.

18. Zarzut ten odnosi się do tak zwanego orzecznictwa w sprawie TWD. Zgodnie z tym orzecznictwem akt prawny staje się niezaskarżalny dla jednostki, gdy względem niej należy postrzegać go jako decyzję indywidualną, której stwierdzenia nieważności na podstawie art. 230 WE mogła ona żądać bez żadnych wątpliwości. W takim przypadku jednostka nie może już powoływać się przed sądem krajowym na niezgodność z prawem tego aktu prawnego( ).

19. Nie jest wykluczone, że Afton w niniejszej sprawie mogła wnieść skargę bezpośrednią. Wówczas zgodnie z art. 230 akapit czwarty WE wymagało to, aby sporne przepisy dotyczyły Afton bezpośrednio i indywidualnie w taki sposób, że były równoważne ze skierowaną do niej decyzją. Wiele przemawia za tym, że istotna pozycja Afton na rynku MMT oraz jej odpowiednia własność intelektualna wyróżniają ją do tego stopnia, że szczegółowe przepisy dotyczące stosowania MMT dotyczą jej indywidualnie( ). Ponadto sporne przepisy wymagają wprawdzie transpozycji, jednak nie pozostawiają żadnego zakresu uznania, co nasuwa sugestię, że dotyczą one Afton bezpośrednio( ).

20. Afton nie mogłaby jednak zgodnie z orzecznictwem w sprawie TWD powoływać się w postępowaniu krajowym na nieważność spornych przepisów jedynie w wypadku, gdyby temu przedsiębiorstwu przeciwko spornym przepisom na mocy art. 230 WE skarga o stwierdzenie nieważności przysługiwała bez żadnych wątpliwości( ). Nie miały jednak dotychczas miejsca żadne porównywalne precedensowe przypadki, które wykluczyłyby wszelkie wątpliwości. Indywidualne oddziaływanie mogłoby zostać podważone chociażby z tego względu, że poza Afton najwyraźniej także chińskie przedsiębiorstwa wytwarzają MMT, a więc pozycja rynkowa Afton mogłaby mieć charakter jedynie faktyczny. Skoro zaś sporne przepisy zawarte zostały w dyrektywie, istnieje również wątpliwość co do wpływu bezpośredniego. W konsekwencji orzecznictwo w sprawie TWD nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

21. Jeśli Trybunał miałby jednak stwierdzić, że Afton mogła wnieść taką skargę bez wątpliwości, należałoby przynajmniej przyjąć w niniejszej sprawie wyjątek od orzecznictwa w sprawie TWD. Nie zachodzą bowiem w niniejszym przypadku powody wprowadzenia tego nieuregulowanego wyraźnie ograniczenia ochrony prawnej przeciwko aktowi prawnemu Unii.

22. Orzecznictwo w sprawie TWD ma na celu zapobieżenie obchodzeniu terminów do wniesienia skargi( ). Jeśli termin do wniesienia skargi nie został dochowany, zainteresowany, który mógł we właściwym terminie wnieść skargę do sądów wspólnotowych, nie powinien mieć możliwości uzyskania kolejnej kontroli środka w drodze postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

23. Afton w niniejszej sprawie wniosła jednak skargę do High Court już w dniu 29 czerwca 2009 r., to jest wyraźnie w trakcie biegu terminu z art. 230 akapit piąty WE. W dniu 5 czerwca 2009 r. dyrektywa 2009/30 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym. Termin do wniesienia skargi rozpoczął zatem bieg zgodnie z art. 81 § 1 regulaminu postępowania w dniu 20 czerwca 2009 r. Przy uwzględnieniu dziesięciodniowego terminu ze względu na odległość mogła zatem zostać wniesiona skarga bezpośrednia do końca sierpnia 2009 r. Obejście terminu do wniesienia skargi jest więc w niniejszej sprawie wykluczone. Nie istnieje ponadto żaden przepis, który zobowiązywałby Afton do zwrócenia się do sądów wspólnotowych bezpośrednio. W konsekwencji nie ma również potrzeby ograniczać zasadniczo przysługującego Afton prawa do powołania się na niezgodność z prawem spornych przepisów w postępowaniu przed sądem krajowym.

24. W konsekwencji wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy uznać za dopuszczalny.

B – W przedmiocie pytania pierwszego – ważność limitów stosowania MMT

25. Przedmiotem pytania pierwszego, podzielonego na pięć części, są limity stosowania MMT. Poszczególne części pytania pierwszego rozważę w kolejności, w jakiej zostały one postawione. Główną kwestię stanowi zasada proporcjonalności, w ramach której mają znaczenie zasada ostrożności i częściowo także kwestia oczywistego błędu w ocenie.

1. W przedmiocie zarzutu oczywistego błędu w ocenie

26. Na wstępie została podniesiona kwestia tego, czy limity oparte są na oczywistym błędzie w ocenie. Afton podnosi w związku z tym, że zagrożenie dla zdrowia ludzkiego związane ze stosowaniem MMT nie było badane, zaś Komisja doszła do wniosku, że stan wiedzy dotyczący zagrożenia dla środowiska nie uzasadnia ograniczeń stosowania MMT.

27. Zarzut oczywistego błędu w ocenie odnosi się do utrwalonego orzecznictwa dotyczącego możliwości kontroli szerokiego zakresu swobodnego uznania (uprawnień dyskrecjonalnych).

28. Prawodawca w dziedzinie takiej jak ta, której dotyczy niniejsza sprawa, wymagającej od niego dokonywania rozstrzygnięć o charakterze politycznym, gospodarczym i naukowym oraz oceny złożonych sytuacji, ma szeroki zakres swobodnego uznania( ). Może się on przy tym opierać na opiniach ekspertów w dziedzinie administracji i nauki oraz na opiniach grup interesów i ogółu. W postępowaniu sądowym te źródła nie są dostępne w tym samym stopniu. Sędzia wspólnotowy nie może zastępować prawodawcy Unii( ) oraz kontrolować wykonywania jego odpowiedzialności politycznej( ).

29. Korzystanie z owego zakresu swobodnego uznania nie jest jednak zupełnie wyłączone spod kontroli sądowej. Na instytucjach wspólnotowych w przypadkach, w których przysługuje im szeroki zakres swobodnego uznania, spoczywa obowiązek starannego i bezstronnego badania wszystkich istotnych aspektów poszczególnego przypadku( ). Sąd wspólnotowy powinien natomiast dokonać weryfikacji nie tylko materialnej dokładności przytoczonego materiału dowodowego, jego ścisłości i spójności, ale także kontroli tego, czy materiał ten stanowi zbiór istotnych danych, który należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji, i czy może on stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na jego podstawie( ).

30. Jednak błąd w ocenie sam w sobie nie może, przeciwnie do poglądu Afton, podważać ważności aktu prawnego. Decydujące jest raczej, czy taki błąd w ocenie ma znaczenie prawne.

31. Prawodawca wyciąga z dostępnych mu informacji wnioski co do tego, czy określone dane naukowe uzasadniają ograniczenie stosowania MMT. Wnioski te są przedmiotem badania zasady proporcjonalności i mogą dotyczyć także kontroli zasady równości. Z tego względu ten aspekt będzie rozważany poniżej w ramach wymienionych zasad.

32. Rzekomy brak zbadania zagrożenia dla zdrowia dotyczy natomiast wymogów związanych z wprowadzeniem limitów stosowania. Ich wprowadzenie oparte jest na art. 95 WE, umożliwiającym zbliżenie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych krajów członkowskich, które to przepisy mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Zgodnie z art. 95 ust. 3 WE Komisja w swoich wnioskach w dziedzinie ochrony zdrowia, bezpieczeństwa, ochrony środowiska naturalnego i ochrony konsumentów przyjmie jako podstawę wysoki poziom ochrony, uwzględniając w szczególności wszelkie zmiany oparte na faktach naukowych. W ramach swoich odpowiednich kompetencji Parlament Europejski i Rada starają się również osiągnąć ten cel.

33. Skoro te limity zgodnie z motywem 35 dyrektywy 2009/30 służą w szczególności ochronie zdrowia, prawodawca zobowiązany był zatem do uwzględnienia wszelkich zmian opartych na faktach naukowych odnoszących się do ewentualnych zagrożeń dla zdrowia wynikających ze stosowania MMT( ). Zaniechanie uwzględnienia wszelkich dostępnych informacji dotyczących zagrożeń dla zdrowia wynikających ze stosowania MMT może uzasadniać stwierdzenie wystąpienia oczywistego błędu w ocenie przy stosowaniu art. 95 WE.

34. Obowiązek uwzględnienia najnowszych danych naukowych nie ustanawia jednak żadnych ścisłych zasad dowodowych. Szeroki zakres uznania, jakim dysponuje prawodawca wspólnotowy, przy ograniczonej kontroli sądowej jego wykonania, znajduje raczej zastosowanie nie tylko do charakteru i zakresu wydawanych przepisów, ale również w pewnym zakresie do ustalenia danych będących ich podstawą( ).

35. Niemniej jednak kontrola sądowa, nawet o ograniczonym zakresie, co najmniej wymaga, by instytucje Wspólnoty były w stanie wykazać przed Trybunałem, iż akt został wydany w ramach faktycznego wykonywania ich uprawnień dyskrecjonalnych, a te zakładają uwzględnienie wszelkich istotnych elementów i okoliczności sytuacji, którą akt ten ma regulować( ).

36. Taka ocena nie musi szczegółowo wynikać z uzasadnienia danego aktu prawnego. Jeżeli z danego aktu można wywnioskować zasadniczy cel, jaki realizowała instytucja, żądanie odrębnego uzasadnienia dla każdego z przyjętych rozwiązań technicznych byłoby zbyt daleko idące( ). Natomiast wątpliwości w przedmiocie wystarczającej oceny danych naukowych mogą na ogół zostać rozwiane także w inny sposób.

37. Komisja podstawę do oceny dostępnych danych naukowych tworzy już, opierając swoją propozycję na kompleksowej analizie. Parlament i Rada mogą w dalszej procedurze legislacyjnej wypracować swoją ocenę na tej podstawie.

38. Afton podnosi jednak słusznie, że taka sytuacja jest w niniejszej sprawie wykluczona. Komisja oparła wprawdzie ogólnie propozycję dyrektywy 2009/30 także na ochronie zdrowia( ), wykluczyła jednak wyraźnie ocenę zagrożeń związanych ze stosowaniem MMT dla zdrowia – w odróżnieniu od oceny zagrożeń dla technik ograniczających emisję spalin( ).

39. To ograniczenie badania zagrożeń odpowiada obowiązkowi przeprowadzenia analizy wynikającemu z dyrektywy 2003/17/WE( ), która była podstawą projektu dyrektywy 2009/30 w odniesieniu do dodatków metalicznych do paliw. Zgodnie ze zmienionym dyrektywą 2003/17 art. 9 lit. f) dyrektywy 98/70 Komisja dokonuje przeglądu specyfikacji paliw, biorąc pod uwagę w szczególności skuteczność działania nowych technologii obniżających zanieczyszczenie i wpływ składników metalicznych na ich efektywność. Nie ma natomiast w tym kontekście mowy o skutkach dla zdrowia.

40. Odpowiednio do tego Komisja wyszła z założenia, że zagrożenia dla zdrowia wynikające ze stosowania MMT zostaną w ramach notyfikacji zgodnie z rozporządzeniem nr 1907/2006 (REACH)( ) zbadane w przyszłości( ).

41. Odwołanie się do celu ochrony przed zagrożeniami dla zdrowia wymaga zatem, aby inne instytucje biorące udział w procedurze legislacyjnej dokonały następnie oceny dostępnych danych naukowych.

42. W szczególności Parlament i Rada opisały odpowiednio w postępowaniu sądowym w szerokim zakresie stan wiedzy na temat zagrożeń dla zdrowia wynikających ze stosowania MMT, który to stan wiedzy należało uwzględnić w procedurze legislacyjnej. Taka informacja wystarczy z reguły do uzasadnienia wniosku, że przedstawione dane zostały rzeczywiście poddane ocenie także w procedurze legislacyjnej( ).

43. Afton pozbawia jednak wszelkich podstaw takie założenie. Przedsiębiorstwo to zażądało mianowicie w dniu 29 grudnia 2008 r. od Parlamentu, Rady i Komisji na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001( ) naukowych dokumentów i dowodów, które zostały uwzględnione przy podejmowaniu decyzji dotyczącej limitów stosowania MMT. Parlament udostępnił trzy dokumenty dotyczące biopaliw, innego tematu dyrektywy 2009/30, zaś Rada udostępniła większą liczbę dokumentów wewnętrznych. Zgodnie z niezakwestionowaną informacją Afton żaden z tych dokumentów nie zawierał danych naukowych dotyczących zagrożeń związanych ze stosowaniem MMT.

44. Parlament i Rada podkreślają w tym zakresie, że sporne dane naukowe nie znajdowały się w posiadaniu odpowiednich instytucji, lecz w posiadaniu posła sprawozdawcy i państw członkowskich.

45. W odniesieniu do Parlamentu argument ten nie jest zbyt przekonujący, ponieważ poseł sprawozdawca jest członkiem tej instytucji. Należy zatem zasadniczo uznać, że znajdujące się w jego posiadaniu dokumenty dotyczące procedury legislacyjnej znajdują się w posiadaniu Parlamentu( ).

46. Rada podnosi natomiast zrozumiale, że przedstawiciele państw członkowskich nie ujawniają z reguły szczegółowo podstaw naukowych swojego głosowania w Radzie, jednak ich decyzje oparte są na ogół na opiniach ekspertów rządów krajowych. Jednakże brak dokumentów Rady przedstawiających naukowe podstawy decyzji Rady budzi wątpliwości co do tego, czy decyzja Rady rzeczywiście opiera się na naukowych podstawach.

47. W tych okolicznościach nie można już domniemywać – jedynie na podstawie informacji przedstawionych w postępowaniu sądowym – że Parlament i Rada uwzględniły w procedurze legislacyjnej dane naukowe dotyczące zagrożeń dla zdrowia wynikających ze stosowania MMT.

48. Komisja przedstawiła jednak w czerwcu 2008 r. tak zwany non-paper w przedmiocie MMT( ), z którego korzystano w procedurze legislacyjnej. Afton znała ten dokument i odnosiła się do niego celem poparcia swojej pozycji w innych kwestiach. Non-paper zawiera podsumowanie, długości półtorej strony, stanu wiedzy na temat możliwych zagrożeń dla zdrowia wynikających ze stosowania MMT w paliwach. Nie ma powodów, aby uważać, że to podsumowanie jest nieprawidłowe albo niepełne.

49. Błędne informacje Parlamentu i Rady podane w odpowiedzi na wniosek o dostęp do dokumentów są więc wprawdzie godne ubolewania, jednak przeciwnie do tego, co wydaje się z nich wynikać, dostępne dane naukowe odnoszące się do zagrożeń dla zdrowia wynikających ze stosowania MMT zostały w procedurze legislacyjnej uwzględnione.

50. Zarzut oczywistego błędu w ocenie w odniesieniu do zebrania informacji niezbędnych dla wprowadzenia limitów nie może zatem zostać przyjęty.

2. W przedmiocie zasady ostrożności

51. Druga część pytania dotyczy zarzutu niespełnienia wymagań stosowania zasady ostrożności.

52. Zasada ostrożności uzasadnia przyjęcie środków ograniczających, jeżeli ustalenie z całkowitą pewnością istnienia lub zakresu ewentualnego zagrożenia okaże się niemożliwe z racji niewystarczającego, nieostatecznego lub niedokładnego charakteru wyników przeprowadzonych badań, przy czym istnieć będzie prawdopodobieństwo powstania rzeczywistej szkody dla zdrowia ludzi, zwierząt lub dla środowiska, gdyby to zagrożenie miało wystąpić( ).

53. Szereg przepisów prawa wtórnego konkretyzuje zasadę ostrożności w związku z kompetencjami wykonawczymi Komisji. W tym zakresie zostało rozwinięte orzecznictwo( ), na które głównie powołuje się Afton dla uzasadnienia zarzutu naruszenia zasady ostrożności.

54. Dyrektywa 2009/30 została jednak wydana bezpośrednio na podstawie art. 95 WE. Taki środek legislacyjny nie może być oceniany bezpośrednio według tego, czy jest zgodny z zasadą ostrożności. Zasada ostrożności znajduje raczej zastosowanie przede wszystkim w ramach badania zasady proporcjonalności( ). Rozważę ją szerzej w poniższym punkcie.

3. W przedmiocie zasady proporcjonalności

55. Proporcjonalność limitów jest przedmiotem trzeciej części pytania.

56. Zasada proporcjonalności należy do ogólnych zasad prawa Unii, które powinny być przestrzegane przez prawodawcę( ). A zatem akty instytucji nie mogą wykraczać poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów danej regulacji, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów( ).

57. Prawodawcy przysługuje jednak w tej dziedzinie szeroki zakres swobodnego uznania (uprawnienia dyskrecjonalne)( ). Środek przyjęty w wykonaniu tego swobodnego uznania narusza zasadę proporcjonalności jedynie wówczas, gdy ma oczywiście nieodpowiedni charakter w odniesieniu do celu, jaki realizują odpowiednie instytucje( ) [zob. w tym względzie lit. b)], jeśli istnieją środki oczywiście mniej uciążliwe o tym samym działaniu( ) [zob. w tym względzie lit. c)] albo gdy przyjęte środki oczywiście nie pozostają w związku z zamierzonymi celami( ) [(zob. w tym względzie lit. d)]. Na wstępie jednak należy zbadać, czy limity realizują cele uznane w prawie Unii [zob. w tym względzie lit. a)]( ).

a) W przedmiocie celów limitów

58. Cele limitów stosowania MMT polegają zgodnie z motywem 35 dyrektywy 2009/30 na tym, że stosowanie tej substancji mogłoby zwiększyć ryzyko negatywnych konsekwencji dla zdrowia człowieka oraz spowodować uszkodzenia silników pojazdów i urządzeń kontroli emisji (dokładniej: ograniczania emisji). Ten ostatni cel należy na pierwszy rzut oka przyporządkować dziedzinie ochrony konsumenta. Jak zgodnie podnoszą uczestnicy postępowania, odnosi się on jednak przynajmniej w sposób dorozumiany do ochrony środowiska, ponieważ uszkodzenie urządzeń ograniczania emisji, np. katalizatorów oczyszczających spaliny, może spowodować wyższą emisję spalin i tym samym większe obciążenie dla środowiska( ).

59. Skoro art. 95 ust. 3 WE wymaga wysokiego poziomu ochrony w dziedzinach ochrony zdrowia, bezpieczeństwa, ochrony środowiska naturalnego i ochrony konsumentów, cele limitów są nie tylko uznane, ale przyznane im jest też duże znaczenie.

60. Gdyby zostało stwierdzone, że stosowanie MMT szkodzi zdrowiu człowieka oraz technikom kontroli emisji spalin z pojazdów, ograniczenia mogłyby zostać oparte na zasadzie działania zapobiegawczego (art. 174 ust. 2 WE). Nie ma to jednak miejsca w niniejszej sprawie.

61. Zgodnie z aktami sprawy w niniejszym przypadku występuje raczej naukowy spór o to, czy stosowanie MMT w paliwach związane jest z zagrożeniem dla zdrowia człowieka albo dla ograniczenia emisji spalin w pojazdach. Nie może to zostać ani potwierdzone, ani wykluczone.

62. Ta niepewność znajduje odbicie w sposobach zastosowania zasady proporcjonalności. W tych okolicznościach w imię zasady ostrożności mogą być podejmowane środki ochronne, przy czym nie jest konieczne odczekanie, aby rzeczywisty i poważny charakter zagrożenia został w pełni udowodniony( ).

63. Afton prezentuje jednak pogląd, że środki ostrożności mogą być przyjmowane tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy istnieją solidne i przekonujące dowody świadczące o stosownym ryzyku powstania szkody. Jeżeli nie usuwają one niepewności naukowej, muszą jednak przynajmniej zasadnie budzić wątpliwości oraz respektować zasadę wysokich standardów i niezależności badań naukowych. W szczególności wymagane jest, aby przyjęte środki były konieczne albo wydawały się niezbędne przy uwzględnieniu poziomu zagrożenia, które według władz jest niedopuszczalne dla społeczeństwa.

64. W przedmiocie środków przyjmowanych przez państwa członkowskie, które ograniczają na przykład przepływ towarów, Trybunał w istocie stwierdził, że środki ochronne mogą być podejmowane w imię zasady ostrożności jedynie w sytuacji, gdy są oparte na tak pełnej analizie ryzyka, jak to tylko możliwe, przy uwzględnieniu szczególnych okoliczności danego przypadku, które ukazują, iż środki te są konieczne dla zagwarantowania, że dane produkty nie stanowią zagrożenia dla zdrowia ludzi( ). W szczególności ocena ryzyka nie może być oparta na czysto hipotetycznych rozważaniach( ).

65. Powołując się na różne wyroki Sądu( ) – niezweryfikowane w spornych kwestiach przez Trybunał – Afton podnosi, że odpowiednie wymagania dotyczą także aktów prawnych Unii.

66. Odpowiednie wywody Sądu są wprawdzie sformułowane ogólnie, jednak przedmiotem tych spraw były decyzje Rady albo Komisji, wydane na podstawie odpowiedniego prawa wtórnego. Zawierało ono szczegółowe wymagania co do naukowego uzasadnienia( ), które konkretyzowały zasadę ostrożności. Parlament słusznie zauważa, że takie wymogi wynikają już chociażby z tego, iż chodzi o cofnięcie zezwoleń, które zostały wcześniej wydane na podstawie naukowego postępowania.

67. Wymogi te nie mogą zostać przeniesione do prawodawstwa zgodnie z traktatem, ponieważ nie zostały w nim wyszczególnione żadne dalsze wymogi dla stosowania zasady ostrożności. Przywołane poniżej orzecznictwo wykazuje raczej, że Unia może z ostrożności bez kompleksowej oceny ryzyka nałożyć zakazy obowiązujące przynajmniej dopóty, dopóki zagrożenia te nie zostaną wykluczone.

68. Wyrok w sprawie Alliance for Natural Health i in. dotyczył przepisów w zakresie swobodnego przepływu suplementów żywnościowych. Dyrektywa 2002/46/WE( ) ogranicza go do substancji, w stosunku do których odpowiednie europejskie organy naukowe w chwili uchwalenia tej dyrektywy dysponowały właściwymi danymi naukowymi odpowiednimi dla uzasadnienia pozytywnej opinii z ich strony. To ograniczenie swobodnego przepływu towarów złagodzone zostało przez możliwość dopuszczenia dalszych suplementów żywnościowych w zależności od rozwoju nauki i technologii. Trybunał uznał to za właściwy sposób pogodzenia celu funkcjonowania rynku wewnętrznego z celem związanym z ochroną zdrowia człowieka( ).

69. W niniejszej sprawie dla uzasadnienia ograniczeń wystarczył zatem już brak pełnej analizy ryzyka przeprowadzonej przez właściwe organy europejskie.

70. Podobna sytuacja występuje w przypadku obszarów chronionych zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (dyrektywy siedliskowej): zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej właściwe władze krajowe udzielają zezwolenia na dane przedsięwzięcie jedynie wówczas, gdy uzyskają pewność, że nie będzie ono miało niekorzystnych skutków dla danego terenu. Ma to miejsce wówczas, gdy z naukowego punktu widzenia nie ma racjonalnych wątpliwości co do braku wystąpienia takich skutków( ). A zatem to nie zakaz środków opiera się na pełnej analizie ryzyka, lecz raczej zezwolenie na te środki.

71. Możliwość udzielenia wyjątkowego zezwolenia z nadrzędnych względów zgodnie z art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej niczego w tym zakresie nie zmienia. Wymaga ona mianowicie na ogół również oceny wynikających z projektu zagrożeń dla danego obszaru( ).

72. Wreszcie także obowiązek rejestracji przewidziany w rozporządzeniu nr 1907/2006 (REACH)( ) realizuje zasadę ostrożności( ) poprzez zakaz sprzedaży substancji, który obowiązuje dopóty, dopóki nie zostanie przedstawiona ocena określonych ryzyk( ). Ta technika regulacyjna nie była podważana przez Trybunał, gdy orzekał on o obowiązku rejestracji monomerów( ).

73. Przywołane powyżej orzecznictwo jest nieuchronną konsekwencją szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, przysługujących prawodawcy przy stosowaniu zasad proporcjonalności i ostrożności, a także przy wyborze podlegających uwzględnieniu danych wyjściowych, gdy występuje konieczność wydania złożonych regulacji.

74. W zasadzie podobne rozważania dotyczą środków przyjmowanych przez państwa członkowskie( ). Surowsze wymogi, którym jednak poddaje je często Trybunał, wynikają z odpowiedniej materii regulacji( ). W materii dotyczącej przepływu towarów stanowi to wyraz koncepcji wzajemnego uznania. W przypadku dopuszczenia przez państwa członkowskie określonych produktów zakłada się, że przeprowadzono analizę ryzyka. Z tego względu dalej idące ograniczenia ze strony innych państw członkowskich wymagają silniejszego uzasadnienia. Jeśli natomiast Unia reguluje sposób postępowania w przypadku określonych zagrożeń jednolicie na całym swoim obszarze, korzystając przy tym z doświadczeń wszystkich państw członkowskich, musi mieć możliwość przyjęcia środków ochronnych bez konieczności przeprowadzania w każdym przypadku pełnej analizy ryzyka. Podczas przeprowadzania takiej analizy mogłyby już bowiem wystąpić przewidywane szkody.

75. Z tego względu uzasadnienie wprowadzenia limitów nie jest uzależnione w pierwszej kolejności od oceny ryzyka przez Trybunał. To raczej do prawodawcy należy wyciągnięcie wniosków z naukowego sporu. Trybunał może podać w wątpliwość ocenę dokonaną przez prawodawcę wspólnotowego pod względem treści jedynie w sytuacji, gdy w oczywisty sposób nie występują żadne zagrożenia albo ich ocena jest w oczywisty sposób błędna. Nie może być jednak o tym mowy – przynajmniej w zakresie badania celu regulacji – ze względu na spór naukowy odnoszący się do obu omawianych zagrożeń.

76. Podsumowując, trzeba stwierdzić, że zapobieganie zagrożeniom dla zdrowia człowieka i środowiska związanym ze stosowaniem MMT należy uznać za cel wprowadzenia tych limitów.

b) W przedmiocie odpowiedniości

77. Limity nie są w oczywisty sposób nieodpowiednie, jeśli chodzi o przyczynianie się do zapobiegania zagrożeniom związanym ze stosowaniem MMT. Limity ograniczają w naturalny sposób intensywność stosowania MMT oraz ilości MMT, które mogłyby spowodować szkody.

78. Afton podnosi jednak, że nie można stwierdzić, czy mangan znajdujący się w paliwach pochodzi z MMT. Afton wnioskuje z tego, że limity nie są możliwe do wdrożenia w praktyce, a w konsekwencji są nieodpowiednie do zapobieżenia zagrożeniom związanym ze stosowaniem MMT.

79. Taki wniosek nie jest jednak przekonujący. Nawet jeśli (jeszcze) nie istnieje metoda pozwalająca na bezpośrednie wykazanie, że mangan znajdujący się w paliwach pochodzi z MMT, dowód taki może zostać przeprowadzony w sposób pośredni. Przekroczenie dopuszczalnych ilości manganu może być zatem uważane za wystarczający powód do założenia w sposób wzruszalny niedopuszczalnego stosowania MMT. Niemcy podkreślają słusznie, że Afton nie wykazała, w jaki inny sposób mangan miałby znaleźć się w paliwach.

80. Nie występuje zatem zasadna wątpliwość co do tego, że limity mogą być wdrożone oraz że są odpowiednie do osiągnięcia zamierzonych celów.

c) W przedmiocie niezbędności limitów

81. Na kolejnym etapie badania proporcjonalności należy ocenić, czy limity mogą zostać uznane za najłagodniejszy środek do osiągnięcia zamierzonych celów. Na pierwszy rzut oka nie ma żadnych powodów, aby sądzić, że inne środki ochronne byłyby równie skuteczne jak te, które obecnie przyjęto.

82. Afton podnosi jednak, że zgodnie z oceną skutków przeprowadzoną przez Komisję (tzw. impact assessment) dobrowolne środki mogą zapobiegać zagrożeniom tak samo skutecznie, jak wiążące środki( ). Zgodnie z pierwotną oceną Komisji wiążące środki nie były zatem środkiem najłagodniejszym.

83. W tym względzie Afton stoi najwyraźniej na stanowisku, że ocena ta wynika nieuchronnie z danych naukowych Komisji i jest z tego powodu wiążąca także dla innych instytucji uczestniczących w procedurze legislacyjnej.

84. Jednakże tak nie jest w niniejszym przypadku.

85. Komisja skorzystała raczej z przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych, wyciągając wnioski z dostępnych jej informacji. Ten sposób skorzystania z uprawnień dyskrecjonalnych nie uniemożliwia innym instytucjom biorącym udział w procedurze legislacyjnej wyciągnięcia z dostępnych informacji innych wniosków. Szeroki zakres uznania, jakim dysponuje prawodawca, nie jest bowiem ograniczony jedynie do Komisji, lecz przysługuje wszystkim instytucjom uczestniczącym w procedurze legislacyjnej oraz ich członkom.

86. Z odpowiedniej procedury wynika, która z tych ocen jest decydująca. W niniejszej sprawie znalazła zastosowanie procedura współdecydowania, o której mowa w art. 251 WE. Realizuje ona zasadę demokracji, która jest wyraźnie zapisana w art. 6 ust. 1 UE jako jedna z podstaw Unii Europejskiej( ). Przewidziana tam demokratyczna procedura decyzyjna wymaga wprawdzie na wstępie wniosku Komisji, jednak zakłada dla przyjęcia dyrektywy 2009/30 większość kwalifikowaną w Radzie i bezwzględną większość oddanych głosów w Parlamencie. Przedstawiciele tych większości byli najwyraźniej innego zdania niż Komisja. Takie różnice zdań jako takie nie mogą być podważane sądownie, w innym bowiem przypadku stawiałoby to pod znakiem zapytania równowagę instytucjonalną obowiązującą w danej procedurze legislacyjnej.

87. Należy ponadto wskazać, że przyjęte ostatecznie przepisy zostały również oparte na omawianych powyżej informacjach dotyczących zagrożenia dla zdrowia, których Komisja w swoich rozważaniach wyraźnie nie uwzględniła. Już chociażby ze względu na to dodatkowo uwzględnione zagrożenie należy oczekiwać rozstrzygnięcia odbiegającego od pierwotnego wniosku.

88. Z tego względu rozbieżność pomiędzy uregulowaniem a wnioskiem Komisji nie prowadzi do wniosku, że limity w oczywisty sposób nie są środkiem najłagodniejszym.

d) W przedmiocie właściwego charakteru limitów

89. Co się tyczy właściwego charakteru, należy zbadać, czy niekorzystne skutki wynikające ze spornych przepisów pozostają we właściwej relacji do celu tych przepisów. W konsekwencji należy przeprowadzić porównanie.

90. W niniejszej sprawie zostały sobie przeciwstawione ochrona zdrowia i środowiska z jednej strony oraz interesy gospodarcze w stosowaniu MMT z drugiej strony. W oczywisty sposób zasadniczo przeważają te pierwsze.

91. Afton podważa jednak przekonanie, że zagrożenia związane ze stosowaniem MMT przeważają nad niekorzystnymi skutkami ograniczeń.

92. Swój pogląd Afton opiera w szczególności na tym, że Komisja w procedurze legislacyjnej nie uważała tych zagrożeń za wystarczające do ograniczenia stosowania MMT. Jak już stwierdzono powyżej, pozycja Komisji nie może być wiążąca dla Parlamentu i Rady.

93. Ponadto nie ma przekonujących dowodów na to, że ocena zagrożeń dokonana przez Parlament i Radę była w oczywisty sposób błędna. Zgadza się wprawdzie, że jak dotychczas istnieje relatywnie niewiele naukowych argumentów przemawiających za przyjętymi zagrożeniami, jednak Afton przyznaje, że zgodnie z dostępnymi wynikami badań zagrożeń tych nie można również z całą pewnością wykluczyć.

W przedmiocie zasady ostrożności

94. To właśnie taka sytuacja jest przedmiotem zasady ostrożności. Zgodnie z nią zdrowie i środowisko nie są w rozumieniu zasady działania zapobiegawczego chronione przed szkodami, które z pewnością wystąpią. Środki ostrożności są raczej dopuszczalne przeciwko zagrożeniom, których rozmiary są sporne. W tym rozumieniu prawodawca może przyznać pierwszeństwo celowi zapobiegawczej ochrony zdrowia i środowiska w stosunku do ograniczenia innych interesów.

95. Dokonanie tego wyważenia należy do prawodawcy, a nie do sądów. Może on w szczególności postanowić o zminimalizowaniu tych zagrożeń albo o całkowitym ich wykluczeniu poprzez środki ograniczające. W przeciwnym razie musiałby on się liczyć z tym, że zagrożenia te mogą się zrealizować i ewentualne szkody rzeczywiście wystąpią. W szczególności w przypadku zapobiegania zagrożeniom dla zdrowia człowieka nie można z reguły zarzucać prawodawcy stosowania środków w oczywisty sposób nieproporcjonalnych.

W przedmiocie możliwości dostosowania limitów

96. W ramach tej oceny należy wziąć pod uwagę, że środki ograniczające podjęte z ostrożności mają zasadniczo charakter przejściowy. Należy je uchylić, kiedy nowe informacje wyeliminują obawę( ). W ten sposób zgodnie z zasadą proporcjonalności zostaje zapewnione, że ograniczenia te nie są stosowane dłużej, niż jest to konieczne. Jak podkreśla Komisja, jednocześnie powstaje w ten sposób odpowiadająca zasadzie „zanieczyszczający płaci” zachęta dla wytwórców i użytkowników tego rodzaju produktów do zbadania skutków ich stosowania. Natomiast w razie gdy prawodawca musiałby udowodnić występowanie zagrożenia dla uzasadnienia ograniczeń, stanowiłoby to dla tych podmiotów przeciwstawną zachętę do utrudniania badań naukowych nad tymi zagrożeniami.

97. W rezultacie ograniczenia te nakładane są ostatecznie jako zakaz z zastrzeżeniem udzielenia zezwolenia. Artykuł 8a ust. 1 i 3 dyrektywy 98/70 przewiduje wyraźnie, że zagrożenia te będą w dalszym ciągu badane, a limity dostosowane w razie potrzeby przez Komisję. Taka możliwość jest wyraźnie przewidziana w motywie 35. Jeśli Afton zdoła przedstawić odpowiednie dane naukowe, Komisja będzie zobowiązana do ponownego rozważenia przepisów dotyczących MMT( ).

98. Podstawy dla takiego dowodu – jeśli jest on możliwy – są opracowywane. Zagrożenia dla zdrowia są obecnie badane przez Afton we współpracy z amerykańską Environmental Protection Agency( ) oraz – jak twierdzi Komisja – także w ramach rozporządzenia REACH. Ponadto Komisja dokonuje zgodnie z art. 8a ust. 1 dyrektywy 98/70 oceny zagrożeń, jakie wykorzystanie dodatków metalicznych w paliwach przedstawia dla zdrowia i środowiska, oraz opracowuje w tym celu metodologię testowania. Wnioski z oceny przedstawi ona Parlamentowi Europejskiemu i Radzie do dnia 31 grudnia 2012 r.

W przedmiocie wysokości limitów oraz ich wpływu na stosowanie MMT

99. Ważąc cele tego środka oraz jego niekorzystne skutki, należy jednak wziąć pod uwagę także skutki limitów na stosowanie MMT. Są one nierozerwalnie związane z wysokością tych limitów.

100. Afton podnosi w tym zakresie trzy – w znacznej mierze niezakwestionowane – argumenty.

101. Po pierwsze, nie ma żadnych szczególnych naukowych podstaw do ustalenia górnego limitu w wysokości 6 mg manganu na litr od 2011 r. oraz do obniżenia tego limitu do 2 mg od 2014 r.

102. Po drugie, w przypadku stosowania limitów MMT nie będzie już można używać do ochrony przed uszkodzeniem zaworów (tzw. recesją gniazd zaworowych). Dotyczy to określonych starszych pojazdów, których paliwo musi być uzupełniane odpowiednimi dodatkami w celu uniknięcia uszkodzenia zaworów. Według informacji Afton udział MMT w paliwie przy stosowaniu limitów nie wystarcza do spełnienia tej funkcji. Z tego względu limity odnoszą ten sam skutek co zakaz stosowania MMT dla tego celu.

103. Afton wskazuje wprawdzie, że limity stosowania MMT spowodują ograniczenia w użytkowaniu tych starszych pojazdów. Ten argument jednak nie jest przekonujący, ponieważ istnieją inne dodatki do paliw, które mogą być używane jako substytut ołowiu( ). W ramach ważenia interesów należy zatem uwzględnić jedynie interesy gospodarcze Afton w dystrybucji MMT do tego celu.

104. Po trzecie, MMT, zgodnie z informacjami Afton, w przypadku limitów obowiązujących od 2014 r. w wysokości 2 mg manganu nie ma już praktycznego zastosowania, więc te limity są równoznaczne z całkowitym zakazem. Zarzut ten dotyczy głównej funkcji MMT, dotyczącej podniesienia tzw. liczby oktanowej paliwa. Podczas gdy limit w wysokości 6 mg umożliwia jeszcze odczuwalne podniesienie tej liczby, jest to już wykluczone w przypadku limitu w wysokości 2 mg.

105. Pozycja Afton opiera się na trafnym punkcie wyjścia: decyzja prawodawcy dotycząca właściwego charakteru przepisu zakłada z reguły, że jego niekorzystne skutki porównane zostają z jego celami. W konsekwencji do prawodawcy należy zbadanie niekorzystnych skutków planowanego przepisu. W przypadku gdy przepis wywiera skutki całkowicie przeoczone w procedurze legislacyjnej, skorzystanie ze swobodnego uznania przez prawodawcę może stanowić błąd.

106. W procedurze legislacyjnej nie występują w rzeczywistości żadne wskazówki w przedmiocie spornych kwestii. Instytucje nie omówiły dotychczas tych zarzutów w trakcie postępowania pisemnego przed Trybunałem. Jednocześnie argumenty Afton nie podważają właściwego charakteru limitów.

107. Brak naukowych podstaw limitów jest charakterystyczny dla stanu wiedzy o tych zagrożeniach: skoro nie jest jasne, czy stosowanie MMT w ogóle powoduje szkody, nie ma również żadnych danych naukowych co do tego, czy określone limity mogą szkodom zapobiec.

108. Argument Afton w tej kwestii sprowadza się więc w istocie do tego, że zagrożenie związane ze stosowaniem MMT nie jest jasne, a przewidziane ograniczenia w znacznym stopniu wykluczają stosowanie MMT. Ten punkt widzenia był charakterystyczny dla procedury legislacyjnej – w każdym razie w odniesieniu do przepisów dotyczących MMT – i z tego względu został najwyraźniej uwzględniony. Od momentu pierwszego czytania w Parlamencie przedmiotem dyskusji był bowiem całkowity zakaz stosowania MMT, który wymagał dokonania podobnego wyważenia interesów.

109. W konsekwencji nie można stwierdzić, że prawodawca w odniesieniu do właściwego charakteru limitów nie skorzystał ze swoich uprawnień dyskrecjonalnych lub że skorzystał z nich błędnie.

110. To wyważenie interesów nie jest ponadto również w świetle skutków limitów w oczywisty sposób błędne. W świetle niepewności, w szczególności w odniesieniu do ewentualnych zagrożeń dla zdrowia, całkowity zakaz był zasadniczo wyobrażalny. Jak podnosi Komisja, w stosunku do niego przewidziane limity rozłożone w czasie stanowią środek łagodniejszy, a co za tym idzie, niebędący w oczywisty sposób niewłaściwym.

e) Wniosek częściowy

111. Analiza art. 8a ust. 2 dyrektywy 98/70 nie wykazała zatem naruszenia zasady proporcjonalności.

4. W przedmiocie zasady równego traktowania

112. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada równego traktowania lub zasada niedyskryminacji wymagają, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w różny sposób i by różne sytuacje nie były traktowane w identyczny sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione( ). Podobnie jak ma to miejsce w przypadku zasady proporcjonalności, również badając zasadę niedyskryminacji, należy wziąć pod uwagę, że prawodawca wspólnotowy dysponuje szerokim zakresem oceny i uznania( ).

113. Afton podnosi, że ustanowienie limitów stosowania MMT bez ograniczenia stosowania innych dodatków metalicznych nie jest uzasadnione. MMT pełni podobną funkcję co inne dodatki metaliczne i nie wywołuje żadnych dodatkowych zagrożeń. Istnieje przynajmniej jeden inny dodatek oparty na manganie, trikarbonylek cyklopentadienylomanganu („CMT”), którego stosowanie nie zostało ograniczone.

114. Parlament argumentuje słusznie w odpowiedzi, że zagrożenia związane ze stosowaniem MMT są lepiej zbadane niż zagrożenia związane ze stosowaniem innych dodatków metalicznych. Różne dane naukowe uzasadniają różne środki ostrożności.

115. W przedmiocie w szczególności innych dodatków opartych na manganie instytucje podnoszą – przy czym nie jest to podważane – że nie są one stosowane wewnątrz Unii. Ma to zdaniem Komisji w szczególności taką konsekwencję, że dodatki te na wstępie – przed wprowadzeniem ich na rynek – wymagają rejestracji zgodnie z rozporządzeniem REACH, która umożliwia przeprowadzenie oceny ryzyka. W związku z tym nie ma obecnie powodu do wprowadzania limitów stosowania tych dodatków.

116. Nie można zatem stwierdzić naruszenia zasady równego traktowania.

5. W przedmiocie zasady pewności prawa

117. Ogólna zasada pewności prawa, która stanowi podstawową zasadę prawa wspólnotowego, wymaga w szczególności, by uregulowanie było jasne i precyzyjne, tak by podlegające mu podmioty prawa mogły ustalić w sposób jednoznaczny swoje prawa i obowiązki oraz podjąć w związku z tym odpowiednie kroki( ). Zasada pewności prawa nie wymaga jednak, aby wykluczona była wszelka wątpliwość co do wykładni danego przepisu. Chodzi raczej o to, czy dany akt prawny jest dotknięty taką dwuznacznością, która stanowiłaby przeszkodę do tego, by można z wystarczającą pewnością rozwiać ewentualne wątpliwości co do znaczenia i zakresu zaskarżonego rozporządzenia( ).

118. Afton jest zdania, że nie jest jasne, czy limity nadal obowiązują po opracowaniu metodologii testowania. Artykuł 8a ust. 2 zdanie pierwsze dyrektywy 98/70 przewiduje mianowicie ograniczenie obecności metalicznego dodatku MMT do 6 mg manganu na litr od dnia 1 stycznia 2011 r. „[d]o czasu opracowania metodologii testowania”. Zgodnie ze zdaniem drugim od dnia 1 stycznia 2014 r. limit ten obniżony zostaje do 2 mg manganu na litr.

119. Należy przyznać rację Afton, że art. 8a ust. 2 dyrektywy 98/70 może być źle zrozumiany, jeśli bierze się pod uwagę wyłącznie jego brzmienie. Jeśli jednak rozważa się ten przepis w związku z motywem 35 oraz z art. 8a ust. 1 i 3, staje się jasne, że opracowanie metodologii testowania nie może samo w sobie uchylić tych limitów. Artykuł 8a ust. 3 zdanie pierwsze stwierdza raczej wyraźnie, że „[w]artość graniczna zawartości MMT w paliwie, o której mowa w ust. 2, jest poddawana przeglądowi na podstawie wyników oceny przeprowadzonej z wykorzystaniem metodologii badania, o której mowa w ust. 1”.

120. W konsekwencji nie można stwierdzić naruszenia zasady pewności prawa.

C – W przedmiocie pytania drugiego – ważność wymogu oznakowania

121. Pytanie drugie dotyczy zgodności z prawem wymogu oznakowania paliw zawierających MMT. W szczególności sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy przepis ten opiera się na oczywistym błędzie w ocenie albo czy narusza zasadę proporcjonalności. Skoro argumenty podniesione na potwierdzenie błędu w ocenie dotyczą zasady proporcjonalności, rozważę je w tych ramach.

122. Zgodnie z wprowadzonym przez dyrektywę 2009/30 art. 8a ust. 4–6 dyrektywy 98/70 stacje benzynowe obowiązane są do umieszczenia w wyraźnie widoczny sposób informacji „Zawiera dodatki metaliczne”, jeśli oferują paliwa z takimi dodatkami.

123. Zgodnie z ostatnim zdaniem motywu 35 wymóg oznakowania ma zapobiec nieświadomemu powodowaniu utraty ważności gwarancji pojazdów przez konsumentów. Stosowanie takich paliw może bowiem zgodnie ze zdaniem drugim tego motywu spowodować utratę ważności gwarancji pojazdu. Wynika to z wymienionego tam również ryzyka uszkodzenia silników pojazdów i urządzeń kontroli emisji. Wymóg oznakowania ma zatem na celu ochronę konsumenta, która zgodnie z art. 153 WE stanowi cel Unii. Cel ten ma być w szczególności realizowany poprzez wspieranie prawa konsumentów do informacji.

124. Afton żywi jednak wątpliwości co do tego, czy wymóg oznakowania bez informacji o gwarancji pojazdu może osiągnąć swój cel. Jej zdaniem konsumenci z reguły nie czytają gwarancji pojazdu tak dokładnie, aby zdawać sobie sprawę z ewentualnych skutków stosowania paliwa z dodatkami metalicznymi.

125. Te wątpliwości są całkowicie przekonujące. Wymóg oznakowania mógłby być sformułowany jaśniej. Nie jest on jednak z tego powodu nieodpowiedni do wspierania ochrony konsumentów.

126. Informacje dotyczące składu produktów stanowią mianowicie minimalny wymóg w odniesieniu do tego, aby konsumenci mogli aktywnie unikać ryzyka. Przynajmniej konsumenci, którzy są świadomi ryzyka, mogą brać pod uwagę dodatki metaliczne przy nabywaniu paliwa. Nie byłoby to możliwe bez podania informacji o tych dodatkach.

127. Afton nie uważa również wymogu oznakowania za środek najłagodniejszy. Po pierwsze, Komisja stwierdziła to w swojej ocenie skutków, zaś po drugie limity stosowania MMT powinny wystarczyć.

128. Jeśli chodzi o ocenę Komisji, nie może ona – jak już wcześniej stwierdzono – być wiążąca dla innych instytucji biorących udział w procedurze legislacyjnej. Mogą one korzystać w inny sposób niż Komisja ze swojego zakresu oceny w odniesieniu do skuteczności różnych opcji legislacyjnych.

129. Motyw 35 rozstrzyga wyraźnie o tym, czy ochrona poprzez limity jest wystarczająca. Zgodnie z tym motywem limity nie mają wyeliminować wszelkiego zagrożenia związanego ze stosowaniem MMT, lecz ograniczyć ewentualne szkody na chwilę obecną. Zgodnie z oceną prawodawcy istnieje pozostałe ryzyko, któremu ma przeciwdziałać wymóg oznakowania. Ponadto wymóg oznakowania dotyczy także innych dodatków metalicznych, dla których nie ustanowiono limitów.

130. Nie narzuca się zatem łagodniejszy środek.

131. Afton uważa wreszcie wymóg oznakowania za niewłaściwy, ponieważ sprowadza się on w praktyce do zakazu stosowania dodatków metalicznych. Stacje benzynowe musiałyby paliwa z dodatkami osobno składować i sprzedawać. Nie podjęłyby się jednak poniesienia takich nakładów.

132. Nie można wykluczyć, że te przewidywania są słuszne. Opierają się one jednak nie bezpośrednio na wymogu oznakowania, lecz na braku atrakcyjności paliw z dodatkami metalicznymi w porównaniu do paliw bez takich dodatków. Gdyby te dodatki były atrakcyjniejsze, stacje benzynowe albo podjęłyby się poniesienia dodatkowych nakładów, albo zrezygnowałyby z paliw bez dodatków. W każdym razie nie jest uzasadnione narażanie konsumentów bez żadnego ostrzeżenia na utratę gwarancji producenta jedynie po to, aby umożliwić dalszą sprzedaż produktu obciążonego ryzykiem.

V – Wnioski

133. Proponuję zatem Trybunałowi, aby na pytania prejudycjalne odpowiedział w następujący sposób:

Analiza pytań prejudycjalnych nie wykazała niczego, co mogłoby podważyć ważność art. 1 pkt 8 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/30/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniającej dyrektywę 98/70/WE odnoszącą się do specyfikacji benzyny i olejów napędowych oraz wprowadzającą mechanizm monitorowania i ograniczania emisji gazów cieplarnianych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 1999/32/WE odnoszącą się do specyfikacji paliw wykorzystywanych przez statki żeglugi śródlądowej oraz uchylającej dyrektywę 93/12/EWG.