OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ANTONIA TIZZANA

przedstawiona w dniu 22 stycznia 2004 r. ( )

Sprawa C-42/01

Republika Portugalska

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

Kontrola koncentracji przedsiębiorstw – Artykuł 21 ust. 3 rozporządzenia (EWG) nr 4064/89 – Ochrona przez Państwa Członkowskie uzasadnionych interesów





1. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga wniesiona przez Republikę Portugalską na podstawie art. 230 WE o stwierdzenie nieważności decyzji C(2000) 3543 wersja ostateczna-PT z dnia 22 listopada 2000 r., wydanej przez Komisję na podstawie art. 21 rozporządzenia Rady (EWG) nr 4064/89 z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw ( ) (zwanego dalej „rozporządzeniem w sprawie koncentracji”). Zaskarżoną decyzją Komisja w szczególności stwierdziła sprzeczność z prawem wspólnotowym interesów chronionych przez dwa zarządzenia portugalskiego ministra finansów odmawiające niezbędnej zgody na nabycie akcji przedsiębiorstwa w procesie prywatyzacji i zobowiązała władze portugalskie do uchylenia tych zarządzeń.

I – Ramy prawne

Uregulowania wspólnotowe

2. Jak wiadomo, by przyczynić się do stworzenia „systemu zapewniającego niezakłóconą konkurencję na rynku wewnętrznym” [art. 3 lit. g) WE], rozporządzenie nr 4064/89 ustanowiło kontrolę prewencyjną koncentracji o wymiarze wspólnotowym ( ). W tym celu stanowi ono w szczególności, że takie koncentracje będą niezwłocznie zgłaszane Komisji i że nie mogą zostać wprowadzone w życie bez jej wyraźnej lub dorozumianej zgody ( ). W rezultacie instytucji tej wyznaczono krótkie i prekluzyjne terminy dla ustalenia, czy koncentracje będące przedmiotem zgłoszenia są „zgodne ze wspólnym rynkiem”, to znaczy, czy „[n]ie stwarza[ją] lub nie umacnia[ją] pozycji dominującej, w wyniku czego skuteczna konkurencja na wspólnym rynku lub jego znacznej części zostałaby znacząco utrudniona” ( ).

3. W tym kontekście, w zakresie istotnym dla sprawy, art. 21 rozporządzenia stanowi, co następuje:

„1. Z zastrzeżeniem kontroli Trybunału Sprawiedliwości Komisja posiada wyłączne kompetencje do podejmowania decyzji przewidzianych w niniejszym rozporządzeniu.

2. Żadne Państwo Członkowskie nie stosuje własnego ustawodawstwa krajowego dotyczącego konkurencji w stosunku do koncentracji o wymiarze wspólnotowym.

[…]

3. Nie naruszając ust. 1 i 2, Państwa Członkowskie mogą podjąć właściwe środki w celu ochrony uzasadnionych interesów innych niż te, które brane są pod uwagę w niniejszym rozporządzeniu oraz są zgodne z ogólnymi zasadami i innymi przepisami prawa wspólnotowego.

Bezpieczeństwo publiczne, pluralizm środków przekazu oraz zasady ostrożności uważa się za uzasadnione interesy w rozumieniu akapitu pierwszego.

Każdy inny rodzaj interesu publicznego musi zostać zgłoszony Komisji przez zainteresowane Państwo Członkowskie i jest akceptowany przez Komisję po ocenie jego zgodności z zasadami ogólnymi i innymi przepisami prawa wspólnotowego, zanim mogą zostać podjęte środki określone powyżej. Komisja powiadamia zainteresowane Państwo Członkowskie o swojej decyzji w ciągu jednego miesiąca od dnia zgłoszenia”.

Uregulowania krajowe

4. Jako właściwy akt prawa krajowego należy wskazać dekret z mocą ustawy nr 380 z dnia 15 listopada 1993 r. (zwany dalej „dekretem nr 380/93”) ( ), wydany na podstawie ustawy ramowej o prywatyzacji nr 11 z dnia 5 kwietnia 1990 r. (zwanej dalej „ustawą ramową o prywatyzacji” lub „ustawą nr 11/90”) ( ). Dla celów niniejszej analizy należy w szczególności wskazać art. 1 dekretu, stanowiący, co następuje:

„1. Nabycie inter vivos, odpłatne lub nieodpłatne, przez jedną i tę samą osobę fizyczną lub prawną akcji spółki reprezentujących ponad 10 % kapitału z prawem głosu, jak również nabycie akcji, które, łącznie z akcjami posiadanymi uprzednio, przekraczają wskazany próg, w przypadku spółek przeznaczonych do reprywatyzacji jest objęte wymogiem uzyskania uprzedniego zezwolenia ministra finansów.

2. Z zastrzeżeniem szczególnej regulacji procesu prywatyzacji danej spółki, przepis poprzedzającego ustępu ma zastosowanie wyłącznie do nabycia dokonywanego po przeprowadzeniu prywatyzacji”.

II – Okoliczności faktyczne i postępowanie

Działania w celu nabycia spółki Cimpor

5. Spór w niniejszej sprawie ma swe źródło w planowanym nabyciu portugalskiej spółki Cimpor-Ciementos de Portugal SGPS (zwanej dalej „Cimpor”) przez portugalską spółkę Secil-Companhia Geral de Cal e Cimento SA (zwaną dalej „Secil”) i szwajcarską spółkę Holderbank Financière Glaris SA (zwaną dalej „Holderbank”). Nabycie to miało nastąpić za pośrednictwem hiszpańskiej spółki Secilpar SL (zwanej dalej „Secilpar”), będącej w 100 % własnością Secil, i doprowadzić do podziału działalności spółki Cimpor między Secil i Holderbank: spółce Secil miała przypaść działalność w Hiszpanii i Egipcie oraz część działalności w Brazylii; spółce Holderbank miała przypaść działalność w Portugalii, Maroku, Tunezji i Mozambiku oraz pozostała część działalności w Brazylii.

6. W okresie planowanego nabycia spółka Cimpor – będąca przez długi czas w całości własnością państwa – znajdowała się w trakcie procesu prywatyzacji, który począwszy od roku 1994 doprowadził władze portugalskie do stopniowego zmniejszenia ich udziału (do 12,7 % kapitału zakładowego spółki w okresie, którego dotyczy postępowanie) oraz do wprowadzenia spółki na giełdę papierów wartościowych w Lizbonie. Pomimo procesu prywatyzacji art. 22 statutu spółki przewidywał specjalne uprawnienia związane z akcjami będącymi własnością państwa (tzw. golden share), przyznające rządowi portugalskiemu prawo weta w zakresie decyzji strategicznych i zmian statutu. Ponadto, na podstawie art. 7 statutu, żaden akcjonariusz niepaństwowy lub spoza grupy podmiotów publicznych nie mógł posiadać prawa głosu przekraczającego 10 % ogółu głosów.

7. Dnia 15 czerwca 2000 r. Secilpar ogłosił publiczną ofertę nabycia akcji spółki Cimpor (zwaną dalej „PON”), podporządkowaną między innymi następującym warunkom: i) akceptacji oferty przez akcjonariuszy posiadających przynajmniej 67 % kapitału spółki; ii) likwidacji specjalnych uprawnień rządu portugalskiego, ewentualnie również poprzez przystąpienie do PON; iii) likwidacji przez walne zgromadzenie akcjonariuszy ograniczeń w wykonywaniu prawa głosu, przewidzianych w art. 7 statutu.

Akty prawne wydane przez władze portugalskie

8. Dnia 16 czerwca 2000 r., jeszcze przed dokonaniem zgłoszenia Komisji na podstawie rozporządzenia w sprawie koncentracji (co zostanie omówione w dalszej części opinii), o powyższej transakcji został poinformowany portugalski minister finansów celem uzyskania zezwolenia przewidzianego w art. 1 dekretu nr 380/93 ( ).

9. Zarządzeniem z dnia 5 lipca 2000 r. minister finansów odmówił jednakże zezwolenia, wskazując, że rząd portugalski nie zamierza rezygnować ze specjalnych uprawnień przyznanych mu statutem spółki i sprzeciwia się likwidacji ograniczeń prawa głosu w nim przewidzianych.

10. Dnia 7 lipca 2000 r. Secilpar i Holderbank zwróciły się do ministra finansów z nowym wnioskiem o udzielenie zezwolenia, w którym zadeklarowały, że nie uzależniają już PON od: i) likwidacji specjalnych uprawnień portugalskiego skarbu państwa w spółce Cimpor; ii) sprzedaży udziału państwa poza procedurami przewidzianymi w ustawie ramowej o prywatyzacji.

11. Minister zajął stanowisko w przedmiocie nowego wniosku w dniu 11 sierpnia 2000 r.

12. W zarządzeniu minister podkreślił przede wszystkim, że walne zgromadzenie Cimpor odrzuciło propozycję usunięcia ograniczeń w wykonywaniu prawa głosu, w konsekwencji, jego zdaniem, PON stała się bezskuteczna. Przechodząc do istoty wniosku, minister ponownie odmówił wydania zezwolenia, wskazując, że cele wyznaczone przez wnioskodawców pozostają w sprzeczności z celami prywatyzacji. Jako powody tej sprzeczności zostały w szczególności wskazane: i) fakt, że nabycie spowodowałoby wycofanie spółki Cimpor z portugalskiego rynku kapitałowego; ii) niezgodność biznesplanu wnioskodawców ze strategią rządu portugalskiego w zakresie restrukturyzacji sektora; jak również to, że iii) nabycie uniemożliwiłoby likwidację udziału skarbu państwa w spółce Cimpor na optymalnych warunkach gospodarczo-finansowych; oraz, że iv) nabycie spowodowałoby naruszenie zasady równości w ostatniej fazie prywatyzacji.

13. W następstwie negatywnej decyzji ministra dnia 11 sierpnia 2000 r. Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (komisja ds. rynku papierów wartościowych) poinformowała Secilpar o swojej decyzji zarządzającej wycofanie PON.

Zgłoszenie koncentracji do Komisji i uwagi wystosowane przez nią w stosunku do decyzji portugalskich

14. Jak wskazano uprzednio, po przekazaniu informacji ministrowi finansów planowane nabycie spółki Cimpor zostało zgłoszone Komisji na podstawie rozporządzenia w sprawie koncentracji. Zgłoszenie to, dokonane w dniu 4 lipca 2000 r., zostało ocenione jako niekompletne przez Komisję, która wezwała strony do jego uzupełnienia w terminie do dnia 28 sierpnia 2000 r., następnie przedłużonym do dnia 15 września 2000 r. Jednakże, wobec nieprzedstawienia nawet w przedłużonym terminie żądanych informacji, Komisja podjęła decyzję o zawieszeniu analizowania transakcji. W dniu 11 stycznia 2001 r. zgłoszenie koncentracji zostało ostatecznie wycofane.

15. W międzyczasie, dnia 16 sierpnia 2000 r., szef gabinetu portugalskiego ministra finansów poinformował „drogą nieoficjalną” szefa gabinetu komisarza do spraw polityki konkurencji o wcześniej wspomnianym zarządzeniu z dnia 11 sierpnia 2000 r., w którym po raz drugi odmówiono Secilpar i Holderbank zgody na nabycie udziałów w spółce Cimpor w zakresie przekraczającym 10 % kapitału spółki.

16. Następnie pismem z dnia 21 września 2000 r. komisarz do spraw polityki konkurencji poinformował portugalskiego ministra finansów o otrzymanym zgłoszeniu koncentracji i wyraził wątpliwości Komisji co do zgodności jego zarządzenia z dnia 5 lipca i z dnia 11 sierpnia 2000 r. z art. 21 rozporządzenia w sprawie koncentracji.

17. W piśmie tym w szczególności wskazano, że decyzje te nie wydają się chronić żadnego interesu uznanego za „uzasadniony” w art. 21 ust. 3 rozporządzenia (bezpieczeństwo publiczne, pluralizm środków przekazu i zasady ostrożności, zwane dalej „interesami uzasadnionymi per se”). W konsekwencji Komisja podejrzewała, że rząd portugalski uchybił zobowiązaniom wynikającym z art. 21 ust. 3, na mocy którego powinien był zgłosić Komisji inne rodzaje interesu publicznego będące przedmiotem ochrony, w celu poddania ich ocenie pod kątem zgodności z prawem wspólnotowym, i powinien był oczekiwać na decyzję Komisji w tym zakresie.

18. Komisja wskazała również, że w razie stwierdzenia, iż interesy chronione decyzją z dnia 5 lipca 2000 r. były rzeczywiście odmienne od interesów uzasadnionych per se, zastosowałaby odpowiednie środki prawne. Dodała ponadto, że zastosowałaby odpowiednie środki również w sytuacji, w której interesy rzeczywiście chronione (odmienne od interesów uzasadnionych per se) okazałyby się sprzeczne z prawem wspólnotowym. Na koniec Komisja wezwała rząd portugalski do przekazania uwag w zakresie wskazanych powyżej zagadnień do dnia 5 października 2000 r.

19. Na zarzuty Komisji portugalski minister finansów odpowiedział pismem z dnia 3 października 2000 r. W piśmie tym podkreślił przede wszystkim, że nie zastosował w przedmiotowej sprawie krajowych przepisów o ochronie konkurencji, a jedynie przepisy z zakresu prywatyzacji zawarte w dekrecie nr 380/93. Minister dodał również, że wkrótce miała zostać przeprowadzona ostatnia faza prywatyzacji spółki Cimpor, a z chwilą jej zakończenia wygasną szczególne uprawnienia przyznane portugalskiemu skarbowi państwa i przestanie mieć zastosowanie dekret nr 380/93.

Zaskarżona decyzja

20. Nieprzekonana tą odpowiedzią Komisja wydała w dniu 22 listopada 2000 r. zaskarżoną decyzję, na podstawie której uznała za „niezgodne z prawem wspólnotowym interesy leżące u podstaw zarządzenia portugalskiego ministra finansów z dnia 6 lipca 2000 r. [rectius, z dnia 5 lipca 2000 r.], zmienionego decyzją z dnia 11 sierpnia 2000 r., oba akty niezgłoszone Komisji wbrew postanowieniom art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 4064/89” (art. 1) ( ).

21. Dochodząc do powyższego wniosku, Komisja stwierdziła przede wszystkim, że zgłoszona transakcja doprowadziłaby do dwóch koncentracji, poprzez które Secil i Holderbank przejęłyby przedsiębiorstwo spółki Cimpor w zakresie przeznaczonym dla każdej z tych spółek (patrz powyżej, pkt 5) ( ). Następnie Komisja stwierdziła istnienie wspólnotowego wymiaru transakcji, albowiem nabycie przez Holderbank przeznaczonej jej części przedsiębiorstwa spółki Cimpor spełniłoby kryteria wskazane w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 4064/89 ( ).

22. Po ustaleniu, że zgłoszona koncentracja podlega przepisom rozporządzenia nr 4064/89, Komisja przeszła do oceny, czy zarządzenia z dnia 5 lipca i z dnia 11 sierpnia 2000 r., które zablokowały przeprowadzenie zgłoszonej koncentracji, były zgodne z postanowieniami art. 21 tego rozporządzenia.

23. W tym celu Komisja rozpoczęła od wyjaśnienia, że z treści powyższych zarządzeń wynika, iż miały one na celu ochronę interesu związanego ze „zmianami akcjonariatu spółek w procesie prywatyzacji, w zamiarze wzmocnienia przedsiębiorstw i wydajności krajowego sektora produkcyjnego, w sposób zgodny z założeniami polityki gospodarczej Portugalii” ( ).

24. Komisja stwierdziła, że tak określony rodzaj interesu publicznego chroniony przez dwa przedmiotowe zarządzenia nie mieści się w katalogu interesów uzasadnionych per se (bezpieczeństwo publiczne, pluralizm środków przekazu i zasady ostrożności) ( ). Z tego wynika, w opinii Komisji, że władze Portugalii nie były uprawnione do zablokowania transakcji, nie zgłaszając, jaki inny interes publiczny zamierzały chronić, i nie czekając na jej decyzję w tym zakresie. Na tej podstawie Komisja stwierdziła, że „nie dokonując takiego zgłoszenia”, „rząd portugalski uchybił zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 21 rozporządzenia nr 4064/69” ( ).

25. Niezależnie od braku takiego zgłoszenia i pomimo tego, że również w piśmie z dnia 21 września władze portugalskie nie wyjaśniły, jaki interes publiczny zamierzały chronić, Komisja uznała, że potrafi wywieść rodzaj interesu publicznego będący przedmiotem ochrony z treści zarządzenia (jak dokonała tego w celu stwierdzenia, że nie mieści się on w katalogu interesów uzasadnionych per se) i ocenić jego zgodność z prawem wspólnotowym ( ).

26. Tak więc, po przypomnieniu, że interesem publicznym będącym podstawą obu zarządzeń jest ochrona „zmian akcjonariatu spółek w procesie prywatyzacji, w zamiarze wzmocnienia przedsiębiorstw i krajowego sektora produkcyjnego, w sposób zgodny z założeniami polityki gospodarczej Portugalii”, Komisja dokonała oceny zgodności takiego rodzaju interesu (lub raczej decyzji mających go chronić), stwierdzając, co następuje:

„Oba zarządzenia ograniczają swobodę prowadzenia działalności gospodarczej i swobodę przepływu kapitału, usankcjonowane przez Traktat i nie można ich uważać za uzasadnione względami o charakterze nadrzędnym uznanymi w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości; rząd portugalski nie wysunął w każdym razie argumentów tego rodzaju. Poza tym ogólna zasada równego traktowania, na której rząd portugalski oparł pierwsze zarządzenie, nie wnosi nic istotnego do wymienionych argumentów.

W konsekwencji, niezależnie od tego, iż rząd portugalski nie powiadomił Komisji w stosownym czasie o podstawach swoich decyzji zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia, Komisja będzie musiała odmówić uznania zasadności tych podstaw” ( ).

27. W końcowych punktach decyzji przedstawiających wnioski Komisja stwierdziła, że:

„Należy dojść do wniosku, że działania podjęte przez władze portugalskie w odniesieniu do zgłoszonej koncentracji, a w szczególności zarządzenie portugalskiego ministra finansów z dnia 6 lipca 2000 r. [rectius, z dnia 5 lipca 2000 r.], zmienione zarządzeniem z dnia 11 sierpnia 2000 r., nie mogą zostać uznane za środki zmierzające do ochrony uzasadnionych interesów zgodnych z zasadami ogólnymi i innymi przepisami prawa wspólnotowego. W konsekwencji środki te są sprzeczne z prawem wspólnotowym, zwłaszcza z art. 21 rozporządzenia nr 4064/89.

Wobec tego Republikę Portugalską zobowiązuje się do podjęcia kroków niezbędnych w celu zastosowania się do ustawodawstwa wspólnotowego i wycofania z obrotu prawnego spornych zarządzeń ” ( ).

Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości

28. Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału dnia 1 lutego 2001 r. rząd portugalski zaskarżył decyzję Komisji, wnioskując o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 230 WE. Wnioskowi temu sprzeciwiła się Komisja, przedstawiając odpowiedź na skargę, po której nastąpiła replika i duplika. Po zamknięciu procedury pisemnej strony przedstawiły stanowiska na rozprawie w dniu 9 września 2003 r.

III – Analiza prawna

Wstęp

29. W skardze, po wstępnym wskazaniu na fakt, iż zaskarżona decyzja stała się „bezprzedmiotowa” w wyniku wycofania zgłoszenia koncentracji przez Secil i Holderbank, rząd portugalski sformułował sześć zarzutów pod jej adresem. Zarzuca on w szczególności:

i) naruszenie art. 253 WE wynikające z braku lub niedostatecznego wskazania podstawy prawnej aktu;

ii) naruszenie art. 253 WE wynikające z niewystarczającego uzasadnienia co do niezgodności aktów krajowych z prawem wspólnotowym;

iii) naruszenie art. 7 WE i 21 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie koncentracji, wynikające z braku kompetencji Komisji do wydania zaskarżonej decyzji wobec braku zgłoszenia przez Portugalię rodzaju interesów chronionych w jej zarządzeniach;

iv) naruszenie art. 220 WE i 21 ust. 1 rozporządzenia w sprawie koncentracji, wynikające z faktu, że wydając zaskarżoną decyzję w sytuacji braku powyżej wskazanego zgłoszenia Komisja wkroczyła w kompetencje Trybunału Sprawiedliwości w zakresie kontroli zgodności z prawem portugalskich zarządzeń;

v) naruszenie zasady proporcjonalności, wynikające z faktu, że Komisja, z jednej strony, nie ograniczyła swojego badania wyłącznie do koncentracji o wymiarze wspólnotowym (Holderbank/Cimpor) oraz, z drugiej strony, nie zawiesiła postępowania pomimo braku działania stron;

vi) naruszenie zasad postępowania i art. 226 WE, wynikające z faktu, że pomimo braku powyżej wskazanego zgłoszenia władz portugalskich, Komisja wydała zaskarżoną decyzję zamiast wszcząć procedurę stwierdzenia uchybienia Państwa Członkowskiego.

30. Jak łatwo stwierdzić, trzy zarzuty wskazane w skardze (trzeci, czwarty i szósty) dotyczą w swej istocie kompetencji Komisji do wydania zaskarżonej decyzji w sytuacji niedokonania przez Portugalię zgłoszenia chronionych interesów, podczas gdy pozostałe zarzuty odnoszą się do wad formalnych i materialnych decyzji. Dla zapewnienia jasności i porządku wywodu, po krótkim rozważeniu zarzutu bezprzedmiotowości zaskarżonej decyzji, należy rozpocząć od analizy zarzutu dotyczącego braku kompetencji Komisji, przechodząc następnie do zarzutów dotyczących wad formalnych i materialnych decyzji.

W przedmiocie wstępnych uwag o „bezprzedmiotowości” zaskarżonej decyzji

31. Rząd portugalski tytułem wstępu podnosi, że zaskarżona decyzja została podjęta w ramach postępowania wszczętego w wyniku zgłoszenia Komisji planowanej koncentracji spółek Secil/Holderbank/Cimpor. Biorąc pod uwagę, że po wydaniu decyzji powyższe zgłoszenie zostało wycofane (patrz powyżej, pkt 14) rząd skarżący podnosi, że decyzja ta stała się „bezprzedmiotowa”. Jednakże nie jest jasne, w jakim celu ta uwaga wstępna została sformułowana w świetle faktu, że w podsumowaniu skargi nie ma do niej odniesienia i wnioskuje się po prostu o stwierdzenie przez Trybunał nieważności decyzji i obciążenie Komisji kosztami postępowania.

32. W mojej ocenie nie ma potrzeby rozwodzenia się nad powyższym punktem. Pragnę ograniczyć się do stwierdzenia, że gdyby jej celem było dostarczenie argumentacji na poparcie wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, powyższa uwaga rządu portugalskiego byłaby w sposób oczywisty pozbawiona znaczenia. Jak słusznie wskazała Komisja, zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału „w zakresie skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 173 Traktatu [obecnie art. 230 WE], zgodność z prawem aktu wspólnotowego ocenia się na podstawie stanu faktycznego i prawnego z chwili ustanowienia aktu” ( ). Wycofanie zgłoszenia po wydaniu zaskarżonej decyzji nie może więc mieć wpływu na jej zgodność z prawem.

33. Pragnę ponadto dodać, że powyższy argument rządu portugalskiego nie zyskałby na trafności, gdyby za jego pomocą rząd ten chciał zasugerować Trybunałowi bezprzedmiotowość niniejszego postępowania, albowiem jeszcze przed złożeniem skargi zaskarżona decyzja byłaby „bezprzedmiotowa”. W istocie rzeczy oczywiste jest, że wycofanie zgłoszenia przez spółki Secil i Holderbank nie mogło spowodować ani nieważności, ani uchylenia zaskarżonej decyzji, która wobec tego utrzymuje swój byt prawny i status przedmiotu skargi rządu portugalskiego.

Odnośnie do zarzutów dotyczących kompetencji Komisji do wydania zaskarżonej decyzji wobec niedokonania przez Portugalię uprzedniego zgłoszenia

Argumenty stron

34. Jak wspomniano, w zarzutach trzecim, czwartym i szóstym skargi, które zostaną poddane ocenie wspólnie, rząd portugalski podnosi w istocie, że wobec braku zgłoszenia przez władze portugalskie rodzajów interesu publicznego, których ochronę miały na celu decyzje z dnia 5 lipca i z dnia 11 sierpnia 2000 r., Komisja nie miała kompetencji do wydania zaskarżonej decyzji.

35. W tym względzie rząd portugalski przyznaje, że decyzje te nie miały na celu ochrony żadnego z interesów uzasadnionych per se, wobec czego – na mocy art. 21 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia w sprawie koncentracji – powinien był zgłosić Komisji inne rodzaje interesu publicznego, które zamierzał chronić i powinien był oczekiwać na zatwierdzenie ich przez Komisję. Twierdzi jednak, że wobec braku takiego zgłoszenia powyższy przepis rozporządzenia nie uprawnia Komisji do wydania decyzji w zakresie zgodności z prawem wspólnotowym chronionych interesów.

36. Według rządu portugalskiego za taką wykładnią przemawiałoby przede wszystkim brzmienie powyższego przepisu. Przemawiałaby za nią jednak również okoliczność, że w takiej sytuacji Komisja nie mogłaby mieć pewności co do istoty interesów rzeczywiście chronionych przez zainteresowane Państwo Członkowskie, co w efekcie mogłoby prowadzić do podjęcia przez nią decyzji co do interesów, które nie były podstawą krajowych decyzji w sprawie.

37. Wbrew twierdzeniom Komisji powyższa interpretacja nie jest sprzeczna z wymogiem zapewnienia skuteczności art. 21 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia. W opinii rządu portugalskiego nie ma potrzeby naciągania treści powyższej normy wspólnotowej w celu zapewnienia wspólnotowej kontroli zgodności z prawem przepisów krajowych, ponieważ ten sam rezultat można osiągnąć za pomocą zwykłej procedury stwierdzenia uchybienia przewidzianej w art. 226 WE.

38. W opinii rządu portugalskiego, to właśnie powyżej wskazaną procedurę powinna zastosować Komisja, wnosząc sprawę do Trybunału Sprawiedliwości, zamiast wydawać decyzję przy braku przesłanek niezbędnych do wykonywania jej kompetencji. Dlatego, nie stosując owego bardziej prawidłowego trybu proceduralnego, instytucja ta, z jednej strony, wkroczyła w obszar kompetencji Trybunału Sprawiedliwości wynikający z art. 220 WE i 21 ust. 1 rozporządzenia w sprawie koncentracji ( ), a z drugiej strony, naruszyła art. 226 WE i zasady postępowania.

39. W przedmiocie pierwszego zarzutu skarżący rząd dodaje ponadto, że oceniając zgodność z prawem wspólnotowym celów dekretu nr 380/93 zaskarżona decyzja swą treścią uprzedziła wyrok w zakresie zgodności z prawem wspólnotowym ustawodawstwa portugalskiego w sprawie prywatyzacji, o którego wydanie zwrócono się do Trybunału w trybie art. 226 WE (sprawa C-367/98) ( ). W przedmiocie naruszenia zasad postępowania skarżący rząd wyraża wątpliwość, czy Komisja nie wydała zaskarżonej decyzji wyłącznie w celu narzucenia swojej opinii w zakresie wykonywania kompetencji wynikających z art. 21 rozporządzenia nr 4064/89.

40. Ze swojej strony Komisja wskazuje przede wszystkim, że: i) tak jak wyraźnie przyznał to skarżący rząd, zarządzenia z dnia 5 lipca i z dnia 11 sierpnia 2000 r. nie miały na celu ochrony żadnego interesu uzasadnionego per se; ii) rząd ten nie zgłosił Komisji innych rodzajów interesu publicznego, które zamierzał chronić, nawet po wezwaniu przez Komisję do przedstawienia wyjaśnień w tym zakresie.

41. Po wskazaniu powyższego Komisja stwierdza, że w przypadku gdy krajowe środki prawne chronią interesy odmienne od uzasadnionych per se, art. 21 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia nadaje jej kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie zgodności tych interesów z prawem wspólnotowym, niezależnie od tego, czy zostały one zgłoszone przez zainteresowane Państwo Członkowskie.

42. Komisja dodaje, że ten przepis byłby całkowicie pozbawiony skuteczności i niesłusznie faworyzowałby Państwa Członkowskie niewykonujące zobowiązań, gdyby została ona pozbawiona swych kompetencji tylko z powodu braku zgłoszenia ze strony zainteresowanych Państw Członkowskich. Takie rozwiązanie byłoby w oczywisty sposób sprzeczne z celem rozporządzenia nr 4064/89 w zakresie ustanowienia na szczeblu wspólnotowym systemu kontroli opartego na zasadzie „jednego okienka”.

43. W zakresie zarzutu uprzedzenia wyroku Trybunału w sprawie C-367/98 Komisja wyjaśnia, że zaskarżona decyzja nie podważa zgodności z prawem wspólnotowym ustawodawstwa portugalskiego w sprawie prywatyzacji, w szczególności ustawy nr 11/90 i dekretu nr 380/93, lecz kwestionuje zgodność z prawem wspólnotowym interesów będących podstawą zarządzeń, na mocy których portugalski minister finansów odmówił zgody na nabycie udziałów w spółce Cimpor.

Ocena

44. Przechodząc do oceny przedstawionych zarzutów, należy przede wszystkim przypomnieć, że – jak Trybunał miał okazję ostatnio podkreślić – „rozporządzenie w sprawie koncentracji opiera się na zasadzie ścisłego podziału kompetencji między krajowymi i wspólnotowymi organami kontroli”. Zgodnie z tą zasadą „koncentracje, które nie są przewidziane w […] rozporządzeniu co do zasady pozostają w sferze kompetencji Państw Członkowskich”, podczas, gdy „Komisja ma wyłączną kompetencję do podejmowania wszystkich decyzji dotyczących koncentracji o wymiarze wspólnotowym” ( ).

45. Zasada podziału kompetencji jest precyzyjnie wyrażona w art. 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia 4064/89, który stanowi, że Komisja ma wyłączną kompetencję do wydawania decyzji przewidzianych w tym rozporządzeniu (ust. 1) i przewiduje, że Państwa Członkowskie nie mogą stosować ustawodawstwa krajowego w zakresie ochrony konkurencji do koncentracji o wymiarze wspólnotowym (ust. 2).

46. Niezależnie od powyższych przepisów, jak wcześniej wskazano, ust. 3 powyższego artykułu stanowi, że Państwa Członkowskie mogą podejmować właściwe kroki w celu ochrony uzasadnionych interesów innych niż te, które brane są pod uwagę w przedmiotowym rozporządzeniu, zgodnych z prawem wspólnotowym (akapit pierwszy). Przepis ten wskazuje, jakie interesy są uzasadnione per se (akapit drugi), i zobowiązuje Państwa Członkowskie do poddania innych rodzajów interesu publicznego ocenie Komisji oraz zobowiązuje Komisję do powiadomienia zainteresowanego Państwa Członkowskiego o jej decyzji w ciągu jednego miesiąca od dnia zgłoszenia (akapit trzeci).

47. Jak już wspomniałem, właśnie na tym ostatnim akapicie koncentruje się analizowany zarzut. Według skarżącego rządu z przepisu tego wynika, że wobec braku zgłoszenia interesów chronionych w zarządzeniach z dnia 5 lipca i z dnia 11 sierpnia 2000 r. Komisja nie była uprawniona do wydania decyzji w zakresie zgodności tych interesów z prawem wspólnotowym.

48. Wydaje mi się jednakże, że zarzut ten jest oparty na podejściu zwracającym mniejszą uwagę na treść, celowość i usytuowanie systemowe badanej normy niż na jej literalne brzmienie.

49. Pragnę przypomnieć, że powyższa norma prawna ma na celu zapewnienie „ze względów pewności prawa i w interesie przedsiębiorstw uczestniczących w postępowaniu” ( ) szybkiej i skutecznej kontroli ze strony Komisji w zakresie zgodności z prawem wspólnotowym interesów (innych niż interesy uzasadnione per se ( )) chronionych krajowymi decyzjami dotyczącymi koncentracji o wymiarze wspólnotowym.

50. W tym celu przepis ten, z jednej strony, zobowiązuje Państwa Członkowskie do uprzedniego zgłoszenia interesów (innych niż interesy uzasadnione per se), które zamierzają chronić, a z drugiej strony, wyznacza tej instytucji krótki termin (miesięczny) do wydania decyzji w zakresie ich zgodności z prawem wspólnotowym. Jest to zgodne z celem rozporządzenia nr 4064/89, polegającym na zagwarantowaniu „kontroli koncentracji w terminach zgodnych zarówno z wymogami dobrej administracji, jak i z wymogami obrotu gospodarczego” ( ).

51. Tak więc oczywista intencja ustawodawcy zmierzająca do zagwarantowania szybkiej i skutecznej kontroli ze strony Komisji nie przystaje do tezy skarżącego rządu, zgodnie z którą, w sytuacji braku dokonania zgłoszenia przez zainteresowane Państwo Członkowskie, instytucja ta nie miałaby kompetencji do decydowania o zgodności z prawem wspólnotowym interesów przez to państwo chronionych, lecz mogłaby jedynie wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia uchybienia na podstawie art. 226 WE. W takim przypadku, biorąc pod uwagę czas trwania powyższego postępowania, byłoby niemożliwe rozstrzygnięcie wspólnotowe w krótkich terminach przewidzianych w rozporządzeniu nr 4064/89 „ze względów pewności prawa i w interesie przedsiębiorstw uczestniczących w postępowaniu”, co w konsekwencji rodziłoby zagrożenie, że orzeczenie Trybunału pojawi się w momencie, gdy krajowe decyzje zdążyły już ostatecznie zaprzepaścić koncentrację o wymiarze wspólnotowym.

52. Z drugiej strony, jak słusznie wskazała Komisja, interpretacja rządu portugalskiego prowadziłaby w praktyce do całkowitego pozbawienia skuteczności analizowanego przepisu, ponieważ Państwa Członkowskie mogłyby z łatwością uniknąć przewidzianej w nim kontroli, po prostu nie dokonując zgłoszenia interesów chronionych przyjętymi przez nie aktami prawnymi. Paradoksalnym skutkiem byłoby to, że Komisja mogłaby dokonywać szybkiej i skutecznej interwencji w odniesieniu do Państw Członkowskich respektujących obowiązek dokonania zgłoszenia, łącznie z zablokowaniem wprowadzenia w życie przedmiotowych aktów prawnych, podczas gdy nie miałaby możliwości wykonywania analogicznych, władczych uprawnień w odniesieniu do Państw Członkowskich niewykonujących tego zobowiązania. Innymi słowy, te ostatnie odnosiłyby korzyść z własnego, niezgodnego z prawem postępowania, co jest w oczywistej sprzeczności z zasadą „nemo auditur propriam turpitudinem allegans” ( ).

53. Wobec powyższego wykładnia proponowana przez Komisję, w świetle której może ona wydawać decyzje o zgodności z prawem wspólnotowym interesów (innych niż interesy uzasadnione per se) chronionych przez Państwa Członkowskie również wówczas, gdy interesy te nie zostały jej zgłoszone, jest w mojej ocenie bardziej zgodna ze szczególnym systemem kontroli koncentracji ustanowionym rozporządzeniem nr 4064/89, jak również z ratio legis normy prawnej będącej przedmiotem analizy.

54. W tym kontekście wydaje mi się bardziej przekonujące stwierdzenie, że analizowany przepis odnosi się do decyzji wydanych po dokonaniu „zgłoszenia” po prostu dlatego, że zakłada ona, iż Państwa Członkowskie wywiązały się z obowiązku dokonania takiego zgłoszenia, nałożonego na nie w owym przepisie. Dużo mniej przekonujące byłoby twierdzenie, że rozporządzenie zmierza do uzależnienia kompetencji Komisji od dobrej woli Państw Członkowskich, a tym bardziej, że zmierza do nagradzania tych państw, które uchylają się od obowiązku zgłoszenia.

55. Wprawdzie – jak zauważa rząd portugalski – brak dokonania zgłoszenia przez Państwa Członkowskie może czynić bardziej niepewnym i złożonym zadanie Komisji, która może mieć trudności w zidentyfikowaniu interesów chronionych krajowymi aktami prawnymi. Jednakże w celu pokonania takich potencjalnych trudności Komisja może przecież zażądać od objętych postępowaniem Państw Członkowskich udzielenia informacji, jak zresztą to uczyniła w przedmiotowej sprawie. W razie powtarzającej się odmowy dostarczenia żądanych informacji przez Państwo Członkowskie, Komisja jest uprawniona – analogicznie jak ma to miejsce np. w dziedzinie pomocy państwa ( ) – do wydania decyzji na podstawie informacji, które posiada.

56. Wyjaśniwszy zatem, że Komisja może wydawać decyzje o zgodności z prawem wspólnotowym interesów (innych niż interesy uzasadnione per se) chronionych przez Państwa Członkowskie również wówczas, gdy nie zostały jej zgłoszone, należy wywnioskować także, iż wydanie takiej decyzji nie nosi znamion naruszenia kompetencji przyznanych Trybunałowi na mocy art. 226 WE ani zasad postępowania.

57. Mając powyższe na uwadze uważam, że analizowane zarzuty powinny zostać oddalone.

W przedmiocie naruszenia art. 253 WE poprzez brak wskazania lub niewystarczające wskazanie podstawy prawnej decyzji

58. W pierwszym zarzucie skargi rząd portugalski podnosi wadę uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynikającą z braku wskazania lub niewystarczającego wskazania podstawy prawnej decyzji. W szczególności rząd ten stwierdza, że w nagłówku i uzasadnieniu decyzji Komisja ograniczyła się do ogólnego powołania się na art. 21 rozporządzenia w sprawie koncentracji, nie uściślając, jak powinna była uczynić, że wywodzi swoją kompetencję z ust. 3 akapit trzeci tego przepisu.

59. Zgadzam się wszakże z Komisją, że z treści decyzji jasno wynika, iż została ona podjęta na podstawie art. 21 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia w sprawie koncentracji. Dlatego wydaje mi się, że zgodnie z wymogiem określonym w orzecznictwie uzasadnienie decyzji osiągnęło „cel w zakresie umożliwienia Trybunałowi wykonywania kontroli zgodności z prawem decyzji i przedstawienia osobie zainteresowanej wskazówek pozwalających na ocenę, czy decyzja jest zasadna bądź czy jest dotknięta wadą pozwalającą na zakwestionowanie jej ważności”( ).

60. Pragnę ponadto dodać, że w tym przypadku uzasadnienie zaskarżonej decyzji niewątpliwie pozwoliło rządowi portugalskiemu zrozumieć, z jakiego przepisu prawnego Komisja wywiodła swoją kompetencję, i zakwestionować tę kompetencję przed Trybunałem.

61. Uważam więc, że również ten zarzut powinien zostać oddalony.

W przedmiocie naruszenia art. 253 WE w wyniku niewystarczającego uzasadnienia w zakresie niezgodności krajowych środków prawnych z prawem wspólnotowym

62. W drugim zarzucie skargi rząd portugalski wskazuje na wadę zaskarżonej decyzji wynikającą z niewystarczającego uzasadnienia w zakresie niezgodności zarządzeń krajowych z prawem wspólnotowym.

63. W szczególności rząd ten podkreśla, że w zaskarżonej decyzji Komisja ograniczyła się do wskazania interesu chronionego zarządzeniami z dnia 5 lipca i z dnia 11 sierpnia 2000 r., do wykluczenia tego, iż mieści się on w kategorii interesów uzasadnionych per se i do lakonicznego stwierdzenia, że te dwie decyzje ustanawiają nieuzasadnione ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody przepływu kapitału. Takie uzasadnienie, w jego ocenie, jest całkowicie niewystarczające, ponieważ nie zawiera żadnej konkretnej i rzeczowej oceny, opartej na elementach faktycznych i prawnych, interesu chronionego decyzjami krajowymi w świetle mającego zastosowanie prawa wspólnotowego.

64. W celu udowodnienia braków tego uzasadnienia skarżący rząd analizuje następnie obszernie regulacje krajowe w zakresie prywatyzacji, w szczególności system wstępnych zezwoleń, przewidziany w art. 1 dekretu nr 380/93, wskazując powody przemawiające za tym, iż owa regulacja nie jest niezgodna z przepisami wspólnotowymi w zakresie prawa przedsiębiorczości i swobodnego przepływu kapitału.

65. W odpowiedzi na te zarzuty Komisja stwierdza krótko, że w decyzji zostały przeanalizowane interesy będące podstawą przedmiotowych zarządzeń krajowych i wskazane powody, dla których nie stanowią one interesów uzasadnionych per se ani nie mogą zostać uznane za zgodne z prawem wspólnotowym.

66. Z mojej strony, muszę stwierdzić, że po zidentyfikowaniu interesu chronionego decyzjami krajowymi i wykluczeniu, że mieści się on w kategorii interesów uzasadnionych per se, Komisja przedstawiła niezwykle zwięzłe uzasadnienie w zakresie niezgodności tego interesu z prawem wspólnotowym. Biorąc pod uwagę delikatny charakter tego zagadnienia, moim zdaniem, stosowne byłoby szersze i szczegółowe uzasadnienie w tym zakresie.

67. Choć jest ono niezwykle zwięzłe, uzasadnienie to pozwala zrozumieć tok rozumowania, na którym opiera się argumentacja prawna Komisji. Z punktu 58 zaskarżonej decyzji wynika, że instytucja ta stwierdziła, że „oba zarządzenia [portugalskiego ministra finansów] ograniczają swobodę prowadzenia działalności gospodarczej i swobodę przepływu kapitału”, „nie można ich uważać za uzasadnione względami o charakterze nadrzędnym, uznanymi w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości”, że „Republika Portugalska nie wysunęła w każdym razie argumentów tego rodzaju” i że „zasada równego traktowania, na której Republika Portugalska oparła pierwsze zarządzenie, nie wnosi nic istotnego do wymienionych argumentów” ( ).

68. Uważam więc, że uzasadnienie to osiągnęło minimalny poziom wymagany przez orzecznictwo (patrz powyżej, pkt 59), w szczególności biorąc pod uwagę, że: po pierwsze, władze portugalskie nie przedstawiły Komisji żadnych wskazówek odnośnie do zgodności z prawem wspólnotowym interesów chronionych przez ich zarządzenia, co się tyczy również odpowiedzi na pismo z dnia 21 września 2000 r.; po drugie, zaskarżona decyzja została wydana w okolicznościach dobrze znanych rządowi portugalskiemu, biorąc pod uwagę, że w ramach procedury w sprawie stwierdzenia uchybienia, która doprowadziła do uprzednio wskazanej sprawy C-367/98, Komisja już przedstawiła temu rządowi szeroko uzasadnione zarzuty w zakresie niezgodności systemu wstępnych zezwoleń, przewidzianego w art. 1 dekretu nr 380/93, z regulacją wspólnotową w zakresie swobody prowadzenia działalności gospodarczej i swobody przepływu kapitału ( ).

69. Uważam więc, że również ten zarzut powinien zostać oddalony.

W przedmiocie naruszenia zasady proporcjonalności

70. W piątym zarzucie skargi rząd portugalski formułuje dwa argumenty w zakresie braku poszanowania zasady proporcjonalności, zarzucając Komisji: i) że nie ograniczyła swojego badania do koncentracji o wymiarze wspólnotowym; ii) że nie zawiesiła postępowania pomimo braku działania stron.

71. W zakresie pierwszego argumentu skarżący rząd podkreśla, iż z zaskarżonej decyzji wynika, że zgłoszona transakcja prowadziłaby do dwóch koncentracji (Secil/Cimpor i Holderbank/Cimpor) i że wyłącznie ta druga miałaby wymiar wspólnotowy, podlegając w konsekwencji przepisom rozporządzenia nr 4064/89 (patrz powyżej, pkt 21). Z tego względu, nakazując łączne uchylenie obu spornych zarządzeń portugalskich, zamiast uchylenia tylko w części dotyczącej koncentracji Holderbank/Cimpor Komisja przekroczyła granicę tego, co konieczne dla zapewnienia poszanowania prawa wspólnotowego i w konsekwencji naruszyła zasadę proporcjonalności.

72. Zgadzam się jednakże z Komisją, że nie mogła ona ograniczyć swojej interwencji wyłącznie do nabycia niektórych części przedsiębiorstwa spółki Cimpor przez Holderbank (koncentracja o wymiarze wspólnotowym), albowiem przedmiotowe decyzje krajowe dotyczyły łącznie i nierozerwalnie obu koncentracji. Jak widzieliśmy zresztą, zarządzenia te nie dotyczyły oddzielnie dwóch koncentracji, lecz zablokowały PON ogłoszoną przez Secilpar w odniesieniu do akcji spółki Cimpor, uniemożliwiając nabycie tej spółki i następnie podział jej przedsiębiorstwa między Secil i Holderbank. Tak więc tylko nakaz łącznego uchylenia obu zarządzeń mógł usunąć niezgodny z prawem sprzeciw rządu portugalskiego wobec koncentracji o wymiarze wspólnotowym.

73. W zakresie drugiego argumentu skarżący rząd wskazuje, że na krótko przed wydaniem zaskarżonej decyzji Komisja zawiesiła postępowanie dotyczące zgłoszonej transakcji, albowiem przedsiębiorstwa w nim uczestniczące nie dostarczyły informacji, których zażądała ona w celu uzupełnienia zgłoszenia koncentracji, ocenionego jako niekompletne (patrz powyżej, pkt 14). Wychodząc z założenia, że brak działania zgłaszających stron pozwalał przewidzieć, że postępowanie nie będzie miało dalszego biegu, rząd ten twierdzi, że Komisja powinna była wykazać znaczną ostrożność, powstrzymując się od nakazywania podjęcia środków ostatecznych i nieodwracalnych, takich jak uchylenie spornych zarządzeń krajowych.

74. Również w tym zakresie uważam jednakże za bardziej przekonującą obronę Komisji, która kontrargumentuje, że rząd portugalski wcale nie wyjaśnił, dlaczego, w danych okolicznościach tej sprawy, brak działania stron powinien prowadzić do wniosku, że postępowanie nie będzie miało dalszego biegu. Uważam, że Komisja była uprawniona do stwierdzenia, że brak działania stron jest w jakiś sposób związany z wydaniem spornych zarządzeń i uznania wobec tego swojej decyzji za szczególnej wagi i pilności.

75. Uważam więc, że również ten zarzut powinien zostać oddalony.

W przedmiocie kosztów

76. Na podstawie art. 69 § 2 regulaminu strona przegrywająca zostaje obciążona kosztami, jeśli o to wniesiono. Ponieważ Komisja złożyła taki wniosek i biorąc pod uwagę powyższą opinię w zakresie rozstrzygnięcia skargi, uważam, że wniosek ten powinien zostać uwzględniony.

IV – Wnioski

77. W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał orzekł, co następuje:

„1) Skarga zostaje oddalona.

2) Republika Portugalska zostaje obciążona kosztami postępowania”.