OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 29 listopada 2018 r. ( 1 )

Sprawa C‑411/17

Inter-Environnement Wallonie ASBL,

Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw

przeciwko

Conseil des ministres,

przy udziale:

Electrabel SA

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny, Belgia)]

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Środowisko naturalne – Konwencja z Espoo – Konwencja z Aarhus – Dyrektywa 2011/92/UE – Dyrektywa 92/43/EWG – Dyrektywa 2009/147/WE –Rezygnacja z energii jądrowej – Ustawowe przedłużenie o dziesięć lat okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej w określonych elektrowniach jądrowych – Brak oceny oddziaływania na środowisko – Pojęcie przedsięwzięcia – Akt ustawodawczy – Przedłużenie okresu ważności zezwolenia – Bezpośrednia skuteczność konwencji międzynarodowej – Odstępstwo od obowiązków – Przeważający interes publiczny – Bezpieczeństwo dostaw

Spis treści

I. Wprowadzenie II. Ramy prawne A. Prawo międzynarodowe 1. Konwencja z Espoo 2. Konwencja z Aarhus B. Prawo Unii 1. Dyrektywa OOŚ 2. Dyrektywa siedliskowa III. Stan faktyczny IV. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym V. Ocena prawna A. W przedmiocie możliwości zastosowania prawa Unii do energii jądrowej B. Akty ustawodawcze w ocenie oddziaływania na środowisko C. W przedmiocie przedłużenia okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej 1. Pojęcie przedsięwzięcia w dyrektywie OOŚ 2. Pojęcie przedsięwzięcia (działalności) w konwencji z Espoo a) Uprawnienie Trybunału do dokonania wykładni b) Pojęcie przedsięwzięcia (działalności) w konwencji z Espoo 3. Pojęcie przedsięwzięcia w konwencji z Aarhus a) Przedłużenie jako „przedsięwzięcie” b) Zmiana zezwolenia jako „przedsięwzięcie” c) Zmiana lub poszerzenie zakresu jako „przedsięwzięcie” d) Wniosek częściowy 4. Sprzeczność między dotychczasową wykładnią art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ i konwencjami a) Zgodna z prawem międzynarodowym wykładnia pojęcia przedsięwzięcia w dyrektywie OOŚ b) W przedmiocie bezpośrednich skutków konwencji z Espoo i Aarhus 5. W przedmiocie jakości przedsięwzięcia z powodu dalszych robót D. Dalsze pytania dotyczące stosowania dyrektywy OOŚ 1. Przyporządkowanie do załączników dyrektywy OOŚ 2. Moment przeprowadzenia oceny E. Odstępstwo od obowiązku oceny z powodów bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej i pewności prawa 1. Odstępstwo na podstawie wyjątku w indywidualnym przypadku w dyrektywie OOŚ 2. Odstępstwo od konwencji z Espoo 3. Odstępstwo od konwencji z Aarhus 4. Konsekwencje dla wykładni możliwości odstępstw zgodnie z dyrektywą OOŚ F. W przedmiocie pytania ósmego – art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej 1. W przedmiocie pytania ósmego lit. a) – pojęcie przedsięwzięcia w dyrektywie siedliskowej 2. W przedmiocie pytania ósmego lit. b) – akt ustawodawczy 3. W przedmiocie pytania ósmego lit. c) – Doel 1 i Doel 2 4. W przedmiocie pytania ósmego lit. d) – wyjątek związany z bezpieczeństwem dostaw a) Przesłanki zastosowania art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej b) Bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej c) Wniosek częściowy G. W przedmiocie utrzymania w mocy skutków ustawy w sprawie przedłużenia okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej dla elektrowni jądrowych Doel 1 i Doel 2 1. W przedmiocie orzecznictwa w zakresie zastosowania dyrektywy w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko 2. W przedmiocie zastosowania do innych ocen środowiskowych VI. Wnioski

I. Wprowadzenie

1. Czy przyjęcie ustawy w celu przedłużenia okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowniach jądrowych wymaga oceny oddziaływania na środowisko? Takie pytanie stawia sobie belgijski trybunał konstytucyjny – i przedkłada je Trybunałowi w celu wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

2. Trybunał konstytucyjny odwołuje się przy tym do międzynarodowych konwencji z Espoo ( 2 ) i Aarhus ( 3 ), jak i do dyrektywy OOŚ ( 4 ) i dyrektywy siedliskowej ( 5 ), które to akty wszystkie przewidują ocenę oddziaływania na środowisko, jednak zawierają różne wymogi. Przedłożony zestaw pytań jest odpowiednio obszerny.

3. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sprowadza się co prawda do trzech kluczowych kwestii, to jest do tego, po pierwsze, czy środki ustawowe wymagają oceny oddziaływania na środowisko, po drugie, czy przedłużenie już dopuszczonej działalności wymaga oceny, i po trzecie, czy w przypadku ewentualnego naruszenia obowiązku dokonania oceny przeważający interes publiczny może usprawiedliwiać dalszą eksploatację danych elektrowni. Co najmniej na pierwszy rzut oka każdy ze wskazanych aktów prawnych zawiera różne wymogi dotyczące tych kwestii.

4. Ze względu na pytania dotyczące konwencji niniejsze postępowanie stwarza ponadto ponownie Trybunałowi okazję do przeanalizowania skutków międzynarodowego prawa ochrony środowiska dla prawa Unii i jego roli przy wykładni tych przepisów. Jak wskazały na rozprawie Niemcy, ma to w szczególności duże praktyczne znaczenie dla zastosowania konwencji z Espoo w odniesieniu do elektrowni jądrowych, ponieważ obecnie w zakresie zastosowania konwencji czekają na załatwienie decyzje o przedłużeniu okresów funkcjonowania dla prawie 90 zakładów. Z tego powodu w ramach konwencji została powołana dla tego tematu szczególna grupa robocza umawiających się państw.

II. Ramy prawne

A. Prawo międzynarodowe

5. Konwencje z Espoo i Aarhus zostały uchwalone w ramach Europejskiej Komisji Gospodarczej Organizacji Narodów Zjednoczonych (United Nations Economic Commission for Europe – UNECE). Dla ówczesnej Wspólnoty Europejskiej zostały zawarte jako umowy mieszane wspólnie z państwami członkowskimi.

1. Konwencja z Espoo

6. Przedmiotem konwencji z Espoo jest ocena oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym. Konwencja ta została zatwierdzona przez Radę w drodze nieopublikowanej decyzji z dnia 15 października 1996 r., którą na żądanie przekazała Trybunałowi ( 6 ). Decyzja ta została oparta na wówczas obowiązującym art. 130s w związku z art. 228 ust. 2 zdanie pierwsze i art. 228 ust. 3 akapit pierwszy traktatu WE. Postanowienia te są obecnie ujęte – w zmienionej formie – w art. 192 i art. 218 ust. 6 lit. b), jak i art. 218 ust. 8 zdanie pierwsze TFUE.

7. Artykuł 1 pkt (v) i (ix) konwencji z Espoo zawierają odpowiednie definicje: „W rozumieniu niniejszej konwencji: […] (v) »planowana działalność« oznacza każdą działalność lub każdą większą zmianę działalności będącą przedmiotem decyzji właściwego organu, zgodnie z mającą zastosowanie procedurą krajową; […] (ix) »właściwy organ« oznacza organ lub organy państwowe wyznaczone przez Stronę jako odpowiedzialne za wykonanie zadań określonych w niniejszej konwencji lub organ lub organy, którym Strona powierzyła podejmowanie decyzji dotyczących planowanej działalności; […]”.

8. Artykuł 2 konwencji z Espoo zawiera podstawowe zobowiązania umawiających się stron: „1. Strony będą podejmować, indywidualnie lub wspólnie, wszelkie odpowiednie i skuteczne środki mające na celu zapobieganie, redukcję i kontrolowanie znaczącego szkodliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko wynikającego z planowanej działalności. 2. Każda ze Stron podejmuje niezbędne prawne, administracyjne lub inne działania w celu wprowadzenia postanowień niniejszej konwencji w życie, włącznie z ustanowieniem procedury ocen oddziaływania na środowisko w odniesieniu do planowanych działalności wymienionych w załączniku I, które mogą powodować znaczące szkodliwe oddziaływania transgraniczne, pozwalające na uwzględnienie opinii publicznej i przygotowanie dokumentacji oceny oddziaływania na środowisko opisanej w załączniku II. 3. Strona pochodzenia zapewni, żeby zgodnie z postanowieniami niniejszej konwencji przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko nastąpiło przed podjęciem decyzji o zatwierdzeniu lub podjęciu planowanej działalności wymienionej w załączniku I, która może spowodować znaczące szkodliwe oddziaływanie transgraniczne. […] 6. Strona pochodzenia zapewni, zgodnie z ustanowieniami niniejszej konwencji, opinii publicznej na terenach, które mogą zostać narażone, możliwość udziału w stosownych procedurach ocen oddziaływania na środowisko w odniesieniu do planowanej działalności, a także zapewni, żeby możliwość udziału w tych procedurach, przewidziana dla opinii publicznej Strony narażonej, była taka sama jak możliwość przewidziana dla opinii publicznej Strony pochodzenia”.

9. Załącznik I pkt 2 konwencji z Espoo definiuje elektrownie cieplne objęte konwencją: „Elektrownie cieplne i inne instalacje energetyczne o wyjściowej mocy cieplnej 300 megawatów lub więcej oraz elektrownie jądrowe i inne reaktory jądrowe (z wyjątkiem instalacji badawczych do produkcji i konserwacji materiałów rozszczepialnych i paliworodnych, których moc maksymalna nie przekracza 1 kilowata ciągłego obciążenia cieplnego)”.

2. Konwencja z Aarhus

10. Artykuł 2 konwencji z Aarhus zawiera odpowiednie definicje: „W rozumieniu niniejszej konwencji: […] 2. »Władza publiczna« oznacza a) organy administracji publicznej na krajowym, regionalnym lub innym poziomie; b) […] Definicja ta nie obejmuje organów lub instytucji w zakresie, w jakim działają jako władza sądownicza lub ustawodawcza”.

11. Artykuł 6 konwencji z Aarhus reguluje udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć: „1. Każda ze Stron: a) będzie stosować postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I; […] c) może zdecydować, w indywidualnych przypadkach, jeśli prawo krajowe tak przewiduje, aby nie stosować postanowień niniejszego artykułu do planowanych przedsięwzięć służących celom obrony narodowej, jeśli uzna, iż zastosowanie ich mogłoby mieć szkodliwy wpływ na te cele. 4. Każda ze Stron umożliwi udział społeczeństwa na tyle wcześnie, że wszystkie warianty będą jeszcze możliwe, a udział społeczeństwa może być skuteczny. 6. Każda ze Stron zobowiąże właściwe władze publiczne do udostępnienia zainteresowanej społeczności wglądu […], natychmiast, jak tylko staną się dostępne, do wszystkich informacji istotnych dla procesu podejmowania decyzji, o którym mowa w niniejszym artykule, a które są dostępne w trakcie procedury dotyczącej udziału społeczeństwa […]. […] 10. Każda ze Stron zapewni, że kiedy władza publiczna zmienia lub uaktualnia [zmieni lub uaktualni] warunki prowadzenia przedsięwzięć, o których mowa w ustępie 1, postanowienia ustępów od 2 do 9 niniejszego artykułu będą stosowane mutatis mutandis i gdzie będzie to miało zastosowanie. […]”.

12. Kolejne ustępy tego przepisu regulują szczegóły udziału społeczeństwa i oceny wpływu działalności na środowisko.

13. Załącznik I do konwencji z Aarhus wymienia rodzaje działalności, które zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. a) obligatoryjnie podlegają udziałowi społeczeństwa. W pkt 1 tiret piąte konwencji z Aarhus wskazane są „elektrownie jądrowe i inne reaktory jądrowe, włącznie z demontażem i likwidacją takich elektrowni lub reaktorów.” Zgodnie z pkt 22 zdanie pierwsze „wszelkie zmiany lub poszerzenie zakresu działalności tam, gdzie […] spełnia kryteria lub wartości progowe ustanowione w niniejszym załączniku, podlegają postanowieniom artykułu 6 ustęp 1 litera a) niniejszej konwencji”.

B. Prawo Unii

1. Dyrektywa OOŚ

14. Artykuł 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ definiuje przedsięwzięcie jako „wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów” (tiret pierwsze) i „inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych” (tiret drugie).

15. Artykuł 1 ust. 4 dyrektywy OOŚ wyłącza z zakresu zastosowania dyrektywy akty ustawodawcze: „Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do przedsięwzięć, których szczegółowe rozwiązania zostały przyjęte przez szczególny akt ustawodawstwa krajowego, ponieważ cele niniejszej dyrektywy, łącznie z dostarczeniem informacji, są osiągane w procesie ustawodawczym”.

16. Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ określa podstawowy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko: „Państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków przed udzieleniem zezwolenia. Przedsięwzięcia te określa art. 4”.

17. Artykuł 2 ust. 4 dyrektywy OOŚ zezwala państwom członkowskim na wyłączenie określonych przedsięwzięć z zakresu zastosowania dyrektywy: „Bez uszczerbku dla art. 7 państwa członkowskie mogą w wyjątkowych przypadkach wyłączyć określone przedsięwzięcie w całości lub w części spod przepisów ustanowionych w niniejszej dyrektywie. W takim przypadku państwa członkowskie: a) rozważają, czy właściwa byłaby inna forma oceny; b) udostępniają zainteresowanej społeczności informacje uzyskane w drodze innych form oceny, o których mowa w lit. a), informacje odnoszące się do decyzji o wyłączeniu oraz [odnoszące się do] powodów jego przyznania; c) informują Komisję przed udzieleniem zezwolenia o przyczynach uzasadniających przyznanie wyłączenia i przekazują jej informacje, które, w odpowiednim przypadku, udostępniają swoim obywatelom. Komisja przesyła niezwłocznie otrzymane dokumenty innym państwom członkowskim. […]”.

18. Zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy OOŚ „[z] zastrzeżeniem art. 2 ust. 4 przedsięwzięcia wymienione w załączniku I podlegają ocenie”. W załączniku I pkt 2 lit. a) wskazane są elektrownie jądrowe. Ponadto załącznik I pkt 24 wskazuje „jakąkolwiek zmianę lub poszerzenie przedsięwzięć wymienionych w niniejszym załączniku, gdy taka zmiana lub poszerzenie samo w sobie napotyka [osiąga] progi podane w niniejszym załączniku”.

19. Zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ w odniesieniu do przedsięwzięć wymienionych w załączniku II państwa członkowskie badają, czy musi zostać przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko. Załącznik II pkt 13 lit. a) wskazuje „wszelkie zmiany bądź rozbudowę przedsięwzięć wymienionych w załączniku I lub niniejszym załączniku, już zatwierdzonych, zrealizowanych lub będących w trakcie realizacji, które mogą powodować znaczące niekorzystne skutki w środowisku (zmiany lub rozbudowa niewymienione w załączniku I)”.

20. Artykuł 6 ust. 4 dyrektywy OOŚ reguluje moment udziału społeczności: „Zainteresowana społeczność otrzymuje wczesne i skuteczne możliwości udziału w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2, i w tym celu uprawniona jest do wyrażania komentarzy i opinii, kiedy właściwy organ lub organy dysponują wszystkimi opcjami zanim podjęta zostanie decyzja w sprawie wniosku o zezwolenie na inwestycję”.

21. Artykuł 7 dyrektywy OOŚ reguluje transgraniczną ocenę oddziaływania na środowisko. Należy ją przeprowadzić, „jeżeli państwo członkowskie ma świadomość, że przedsięwzięcie może powodować znaczące skutki w środowisku innego państwa członkowskiego lub na żądanie państwa członkowskiego, które może być dotknięte takimi skutkami [na które takie skutki mogą oddziaływać]”.

2. Dyrektywa siedliskowa

22. Zatwierdzanie planu i przedsięwzięcia, które może w istotny sposób oddziaływać na teren chroniony na podstawie dyrektywy siedliskowej lub dyrektywy ptasiej ( 7 ), jest uregulowane w art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej w następujący sposób: „3. Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa. 4. Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności »Natury 2000«. O przyjętych środkach kompensujących państwo członkowskie informuje Komisję. Jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska przyrodniczego i/lub jest zamieszkały przez gatunek o znaczeniu priorytetowym, jedyne względy, na które można się powołać, to względy odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego”.

III. Stan faktyczny

23. W okresie od 15 lutego 1975 r. do 1 września 1985 r. w miejscowościach Doel nad Skaldą i Tihange nad Mozą w Belgii uruchomiono na czas nieokreślony siedem elektrowni jądrowych.

24. Lokalizacja elektrowni w Doel graniczy na lądzie z obszarem chronionym przez dyrektywę ptasią „Schorren en Polders van de Beneden-Schelde” (kod Natura 2000: BE2301336). Skalda jest tam częścią chronionego na podstawie dyrektywy siedliskowej obszaru „Schelde- en Durmeëstuarium van de Nederlandse grens tot Gent” (kod Natura 2000: BE2300006), jak i obszaru niderlandzkiego „Westerschelde & Saeftinghe” (kod Natura 2000: NL9803061). Zgodnie z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w pobliżu położony jest ponadto belgijski obszar „Bos- en heidegebieden ten oosten van Antwerpen” (kod Natura 2000: BE2100017).

25. Na belgijskim obszarze BE2300006 znajduje się w szczególności 350 ha siedliska przyrodniczego o znaczeniu priorytetowym, „lasy aluwialne z Alnus glutinosa i Fraxinus excelsior (Alno-Padion, Alnion incanae, Salicion albae)” (kod Natura 2000: 91E0*) oraz niewielkie występowanie siedliska przyrodniczego również o znaczeniu priorytetowym „Murawy z Nardus, bogate w gatunki, na podłożu krzemionkowym w strefach górskich (i podgórskich w Europie kontynentalnej)” (kod Natura 2000: 6230*) ( 8 ). Te same siedliska przyrodnicze o znaczeniu priorytetowym występują także na belgijskim obszarze BE2100017 ( 9 ). Na niderlandzkim obszarze NL9803061 występują niewielkie siedliska przyrodnicze o znaczeniu priorytetowym „Ustabilizowane wydmy z roślinnością trawiastą (»wydmy szare«)” (kod Natura 2000: 2130*) ( 10 ).

26. Jak należało oczekiwać, dla obydwu obszarów ochrony obejmujących Schelde w załączniku II dyrektywy siedliskowej zostały wskazane różne gatunki ryb, przykładowo parposz (Alosa fallax), różanka (Rhodeus sericeus amarus), głowacz białopłetwy (Cottus gobio), koza (Cobitis taenia), minóg rzeczny (Lampetra fluviatilis) i minóg morski (Petromyzon marinus), przy czym ostatnie dwa wymienione gatunki nie są przyporządkowywane do ryb w węższym znaczeniu, ale do krągłoustych ( 11 ).

27. Granica z Niderlandami oddalona jest o parę kilometrów. Inne państwa członkowskie są oddalone od tej lokalizacji około 100 kilometrów (Niemcy, Francja) lub więcej.

28. W 2003 roku ustawodawca belgijski podjął decyzję o zakończeniu produkcji energii jądrowej. Ustawa z dnia 31 stycznia 2003 r. zawiera przepis, zgodnie z którym nie zostanie zbudowana żadna nowa elektrownia jądrowa, a istniejące elektrownie będą stopniowo wyłączane po 40 latach działania, a mianowicie pomiędzy rokiem 2015 (Doel 1 i 2 i Tihange 1) a 2025. Ponieważ elektrownie jądrowe zapewniają więcej niż połowę całkowitej produkcji energii elektrycznej, ustawa z dnia 31 stycznia 2003 r. w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej upoważniała rząd do czynienia od niej odstępstw.

29. Ustawą z dnia 18 grudnia 2013 r. przesunięto moment wyłączenia elektrowni jądrowej Tihange l o dziesięć lat. Ustawa znosi ponadto upoważnienie rządu do czynienia odstępstw od harmonogramu wyłączania elektrowni jądrowych.

30. Elektrownia Doel 1 zaprzestała produkcji energii elektrycznej w dniu 15 lutego 2015 r.

31. Ustawa z dnia 28 czerwca 2015 r. zmieniła jednak datę zakończenia przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowniach Doel 1 i Doel 2, aby zabezpieczyć dostawy energii elektrycznej w Belgii. Umożliwiła ona ponownie elektrowni jądrowej Doel 1 produkowanie energii elektrycznej w okresie od 6 lipca 2015 r. aż do 15 lutego 2025 r. i o dziesięć lat opóźniła zakończenie przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowni jądrowej Doel 2 – do dnia 1 grudnia 2025 r.

32. Zgodnie z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym warunkiem przedłużenia okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej było zawarcie umowy pomiędzy państwem belgijskim oraz spółką Electrabel SA (dalej zwaną „spółką Electrabel”), będącą operatorem elektrowni. Owa umowa została zawarta w dniu 30 listopada 2015 r. Zawiera ona plan inwestycyjny w wysokości 700 mln EUR „dla przedłużenia okresu istnienia”. Przewidziane środki obejmują zmiany na podstawie czwartego okresowego przeglądu bezpieczeństwa oraz testu odpornościowego przeprowadzanego w związku z katastrofą w Fukushimie.

33. Ta inwestycja została poddana wstępnej kontroli w odniesieniu do oceny oddziaływania na środowisko. W jej wyniku sformułowano wniosek, że ocena oddziaływania na środowisko nie jest konieczna, bowiem zmiany nie prowadzą do szkodliwych skutków promieniotwórczych lub istotnych zmian w istniejącym promieniotwórczym oddziaływaniu na środowisko. Decyzja ta została zaskarżona do belgijskiej rady stanu. W chwili wniesienia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym postępowanie było jeszcze w toku ( 12 ).

34. Jeśli chodzi o elektrownię Doel 1, to ustawa z dnia 28 czerwca 2015 r. zakłada, że operatorowi elektrowni zostanie wydane nowe pozwolenie indywidualne na produkcję energii elektrycznej, uzupełnione o nowe zapisy dotyczące produkcji energii elektrycznej.

35. Obydwa stowarzyszenia będące stroną skarżącą w postępowaniu głównym, których celem jest ochrona środowiska naturalnego i jakości życia wniosły do trybunału konstytucyjnego skargę o stwierdzenie nieważności ustawy z dnia 28 czerwca 2015 r., bowiem przedłuża ona o dziesięć lat działalność reaktorów jądrowych Doel 1 i Doel 2 bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i procedury umożliwiającej udział społeczeństwa.

36. Stowarzyszenia te powołują się na konwencje z Espoo i Aarhus oraz na dyrektywę OOŚ, dyrektywę siedliskową i dyrektywę ptasią.

IV. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

37. Belgijski Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) w celu wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym przedkłada Trybunałowi następujące pytania: „1) Czy art. 2 ust. 1–3, 6, 7, art. 3 ust. 8, art. 5, art. 6 ust. 1 oraz pkt 2 załącznika I do konwencji z Espoo »o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym« należy interpretować zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w »Background note on the application of the Convention to nuclear energy-related activities« (informacji w sprawie stosowania konwencji do działalności mających związek z energią jądrową) oraz w »Good Practice recommendations on the application of the Convention to nuclear energy-related activities« (zaleceniach w sprawie dobrych praktyk dotyczących stosowania konwencji do działalności związanych z energią jądrową)? 2) Czy art. 1 pkt (ix) konwencji z Espoo, zawierający definicję »właściwego organu«, można interpretować w ten sposób, że wyklucza on z zakresu stosowania owej konwencji akty ustawodawcze takie jak ustawa z dnia 28 czerwca 2015 r. zmieniająca ustawę z dnia 31 stycznia 2003 r. w sprawie stopniowego zamykania przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowniach jądrowych w celu zabezpieczenia dostaw energii, biorąc pod uwagę w szczególności różnorodne badania i wysłuchania przeprowadzone w ramach przyjmowania tej ustawy? 3) a) Czy art. 2–6 konwencji z Espoo należy interpretować w ten sposób, że mają one zastosowanie przed przyjęciem aktu ustawodawczego takiego jak ustawa z dnia 28 czerwca 2015 r. zmieniająca ustawę z dnia 31 stycznia 2003 r. w sprawie stopniowego zamykania przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowniach jądrowych w celu zabezpieczenia dostaw energii, której art. 2 odsuwa w czasie datę wyłączenia elektrowni jądrowych Doel 1 i Doel 2 oraz zakończenia przez te elektrownie przemysłowej produkcji energii elektrycznej? b) Czy odpowiedź na pytanie postawione w lit. a) będzie różna w zależności od tego, czy dotyczy elektrowni Doel 1, czy też elektrowni Doel 2, zważywszy, że w przypadku pierwszej elektrowni występuje konieczność przyjęcia administracyjnych aktów wykonawczych do wyższej wymienionej ustawy z dnia 28 czerwca 2015 r.? c) Czy bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej dla kraju może stanowić jeden z nadrzędnych względów interesu ogólnego umożliwiający odstąpienie od stosowania art. 2–6 konwencji z Espoo lub zawieszenie ich stosowania? 4) Czy art. 2 ust. 2 konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska należy interpretować w ten sposób, że wyłącza on z zakresu stosowania owej konwencji akty ustawodawcze takie jak ustawa z dnia 28 czerwca 2015 r. zmieniająca ustawę z dnia 31 stycznia 2003 r. w sprawie stopniowego zamykania przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowniach jądrowych w celu zabezpieczenia dostaw energii, zarówno biorąc pod uwagę różnorodne badania i wysłuchania przeprowadzone w ramach przyjmowania tej ustawy, jak i bez ich uwzględnienia? 5) a) Czy art. 2, 6 w związku z załącznikiem I.I do konwencji z Aarhus – biorąc pod uwagę, w szczególności, »Zalecenia z Maastricht dotyczące środków promowania efektywnego udziału opinii publicznej w procesie decyzyjnym w dziedzinie środowiska« w kwestii wieloetapowego procesu decyzyjnego – należy interpretować w ten sposób, że mają one zastosowanie przed przyjęciem aktu ustawodawczego takiego jak ustawa z dnia 28 czerwca 2015 r. zmieniająca ustawę z dnia 31 stycznia 2003 r. w sprawie stopniowego zamykania przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowniach jądrowych w celu zabezpieczenia dostaw energii, której art. 2 odsuwa w czasie datę wyłączenia elektrowni jądrowych Doel 1 i Doel 2 oraz zakończenia przez te elektrownie przemysłowej produkcji energii elektrycznej? b) Czy odpowiedź na pytanie postawione w lit. a) będzie różna w zależności od tego, czy dotyczy elektrowni Doel 1, czy też elektrowni Doel 2, zważywszy, że w przypadku pierwszej elektrowni występuje konieczność przyjęcia administracyjnych aktów wykonawczych do wyżej wymienionej ustawy z dnia 28 czerwca 2015 r.? c) Czy bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej dla kraju może stanowić jeden z nadrzędnych względów interesu ogólnego umożliwiający odstąpienie od stosowania art. 2–6 konwencji z Aarhus lub zawieszenie ich stosowania? 6) a) Czy art. 1 ust. 2 w związku z pkt 13 lit. a) załącznika II do dyrektywy OOŚ, rozpatrywanych w omawianym przypadku w świetle konwencji z Espoo i z Aarhus, należy interpretować w ten sposób, że mają one zastosowanie do odsunięcia w czasie daty wyłączenia elektrowni jądrowej i zakończenia przez tę elektrownię przemysłowej produkcji energii elektrycznej i wiążą się, tak jak w niniejszym przypadku, ze znaczącymi inwestycjami i zwiększeniem bezpieczeństwa w elektrowniach jądrowych Doel 1 i 2? b) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie postawione w lit. a) – czy art. 2–8, 11 i załączniki I, II i III do dyrektywy OOŚ należy interpretować w ten sposób, że mają one zastosowanie przed przyjęciem aktu ustawodawczego takiego jak ustawa z dnia 28 czerwca 2015 r. zmieniająca ustawę z dnia 31 stycznia 2003 r. w sprawie stopniowego zamykania przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowniach jądrowych w celu zabezpieczenia dostaw energii, której art. 2 odsuwa w czasie datę wyłączenia elektrowni jądrowych Doel 1 i Doel 2 oraz zakończenia przez te elektrownie przemysłowej produkcji energii elektrycznej? c) Czy odpowiedź na pytanie postawione w lit. a) i b) będzie różna w zależności od tego, czy dotyczy elektrowni Doel 1, czy też elektrowni Doel 2, zważywszy, że w przypadku pierwszej elektrowni występuje konieczność przyjęcia administracyjnych aktów wykonawczych do wyżej wymienionej ustawy z dnia 28 czerwca 2015 r.? d) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie postawione w lit. a) – czy art. 2 ust. 4 dyrektywy OOŚ należy interpretować w ten sposób, że pozwala on odstąpić – na podstawie nadrzędnych względów interesu ogólnego związanych z bezpieczeństwem dostaw energii elektrycznej dla kraju – od stosowania art. 2–8 i 11 dyrektywy OOŚ w przypadku odsunięcia w czasie wyłączenia elektrowni jądrowej? 7) Czy pojęcie »szczególnego aktu ustawodawstwa« w rozumieniu art. 1 ust. 4 dyrektywy OOŚ należy interpretować w ten sposób, że wyłącza ono z zakresu stosowania owej dyrektywy akt ustawodawczy taki jak ustawa z dnia 28 czerwca 2015 r. zmieniająca ustawę z dnia 31 stycznia 2003 r. w sprawie stopniowego zamykania przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowniach jądrowych w celu zabezpieczenia dostaw energii, w szczególności biorąc pod uwagę różnorodne badania i wysłuchania przeprowadzone w ramach przyjmowania tej ustawy, które mogą realizować cele owej dyrektywy? 8) a) Czy art. 6 dyrektywy siedliskowej w związku z art. 3 i 4 dyrektywy ptasiej należy, w omawianym przypadku, w świetle dyrektywy OOŚ oraz konwencji z Espoo i z Aarhus, interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie do odsunięcia w czasie daty wyłączenia elektrowni jądrowej i zakończenia przez tę elektrownię przemysłowej produkcji energii elektrycznej i wiąże się, tak jak w niniejszym przypadku, ze znaczącymi inwestycjami i zwiększeniem bezpieczeństwa w elektrowniach jądrowych Doel 1 i 2? b) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie postawione w lit. a) – czy art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie przed przyjęciem aktu ustawodawczego takiego jak ustawa z dnia 28 czerwca 2015 r. zmieniająca ustawę z dnia 31 stycznia 2003 r. w sprawie stopniowego zamykania przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowniach jądrowych w celu zabezpieczenia dostaw energii, której art. 2 odsuwa w czasie datę wyłączenia elektrowni jądrowych Doel 1 i Doel 2 oraz zakończenia przez te elektrownie przemysłowej produkcji energii elektrycznej? c) Czy odpowiedź na pytania postawione w lit. a) i b) będzie różna w zależności od tego, czy dotyczy elektrowni Doel 1, czy też elektrowni Doel 2, zważywszy, że w przypadku pierwszej elektrowni występuje konieczność przyjęcia administracyjnych aktów wykonawczych do wyżej wymienionej ustawy z dnia 28 czerwca 2015 r.? d) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie postawione w lit. a) – czy art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej należy interpretować w ten sposób, że pozwala on na przyjęcie, że powodem o charakterze zasadniczym wynikającym z nadrzędnego interesu publicznego są względy związane z bezpieczeństwem dostaw energii elektrycznej dla kraju, w szczególności biorąc pod uwagę różnorodne badania i wysłuchania przeprowadzone w ramach przyjmowania powyższej ustawy z dnia 28 czerwca 2015 r., które mogą realizować cele wyżej wymienionej dyrektywy? 9) Jeżeli na podstawie odpowiedzi na powyższe pytania prejudycjalne sąd krajowy dojdzie do wniosku, że zaskarżona ustawa narusza jeden z obowiązków wynikających z wyżej wymienionych konwencji lub dyrektyw, a bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej dla kraju nie może stanowić jednego z nadrzędnych względów interesu ogólnego umożliwiającego odstąpienie od tych obowiązków, to czy sąd krajowy może utrzymać skutki ustawy z dnia 28 czerwca 2015 r. w celu zapobieżenia powstaniu braku pewności prawa i umożliwienia wykonania obowiązków oceny skutków środowiskowych oraz udziału społeczeństwa wynikających z powyższych konwencji i dyrektyw?”.

38. Pisemne stanowisko w sprawie zajęły Inter-Environnement Wallonie ASBL i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw oraz Electrabel S.A. – jako strony postępowania głównego, a także Królestwo Belgii, Republika Austrii, Republika Federalna Niemiec, Republika Portugalska, Republika Finlandii, Republika Czeska, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Komisja Europejska. Wszystkie te podmioty, poza Zjednoczonym Królestwem, uczestniczyły także w rozprawie w dniu 10 września 2018 r.

V. Ocena prawna

39. Pytania Cour constitutionnelle (trybunału konstytucyjnego) mają na celu wykładnię dwóch konwencji międzynarodowych, których Unia jest stroną, i dwóch dyrektyw unijnych w świetle każdorazowo podobnych pytań prawnych, mianowicie czy przedłużenie okresu produkcji energii elektrycznej w elektrowni jądrowej (o tym bliżej w śródtytułach C i D) na podstawie aktu ustawodawczego (o tym bliżej w śródtytule B) jako przedsięwzięcie wymaga oceny oddziaływania na środowisko i czy można odstąpić od ewentualnych obowiązków oceny oddziaływania na środowisko (o tym bliżej w śródtytule E). Powyższe pytania prawne przeanalizuję za każdym razem najpierw z perspektywy dyrektywy OOŚ, aby następnie zbadać, w jakim zakresie dwie wskazane konwencje wpływają na wynik. Pytania dotyczące dyrektywy siedliskowej zasługują jednak na szczególną uwagę (o tym bliżej w śródtytule F). Ponieważ odpowiedź na pytania wskazuje, że z dużą pewnością zachodzi uchybienie proceduralne, na zakończenie wyjaśnię, w jakim zakresie możliwe jest utrzymanie w mocy skutków działań podjętych z naruszeniem przepisów dotyczących oceny wpływu na środowisko (o tym bliżej w śródtytule G). Najpierw należy jednak zająć się kwestią, czy traktat EWEA nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu prawa Unii w postępowaniu głównym (o tym w śródtytule A).

A. W przedmiocie możliwości zastosowania prawa Unii do energii jądrowej

40. Wszystkie akty prawne będące przedmiotem wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oparte zostały na istniejących za każdym razem kompetencjach w zakresie środowiska, które dzisiaj są ujęte w art. 192 TFUE, a w przypadku konwencji także na obowiązującym za każdym razem w danym czasie przepisie proceduralnym dotyczącym wykonywania kompetencji zewnętrznych.

41. Niemniej jednak zgodnie z art. 106a ust. 3 EWEA postanowienia traktatu FUE nie wprowadzają odstępstw od postanowień traktatu EWEA ( 13 ). Z tego względu w pierwszej kolejności należy zatem zbadać, czy zastosowanie badanych konwencji lub badanych dyrektyw do przedłużenia okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej przez elektrownie jądrowe mogłoby prowadzić do takich odstępstw.

42. Odstępstwo jest w każdym wypadku wyłączone wtedy, gdy sporne przepisy prawa Unii dotyczą kwestii, które nie są uregulowane w traktacie EWEA lub na jego podstawie ( 14 ).

43. W tym zakresie w rachubę wchodzą w szczególności postanowienia tytułu II rozdziału 3 traktatu EWEA o ochronie zdrowia w sektorze energii jądrowej. Powinny one być interpretowane szeroko, tak aby zapewnić im praktyczną skuteczność ( 15 ). Wydawanie zezwoleń administracyjnych dotyczących budowy i funkcjonowania obiektów jądrowych – w zakresie, w jakim odnoszą się one do ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludności przed zagrożeniami związanymi z promieniowaniem jonizującym – wchodzi w zakres stosowania traktatu EWEA ( 16 ).

44. W tym względzie należy najpierw zauważyć, że ów zakres stosowania traktatu EWEA odnośnie do ochrony ludności nie stoi na przeszkodzie stosowaniu dyrektywy siedliskowej. Jej celem jest bowiem nie ochrona ludności, lecz ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory.

45. Na podstawie postanowień traktatu EWEA nie wydano jednak również odpowiednich regulacji w odniesieniu do oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z uregulowaniem tych kwestii w dyrektywie OOŚ oraz w konwencjach z Espoo i Aarhus. Ponadto przewidziane tam oceny oddziaływania na środowisko nie są ograniczone do ochrony ludności przed promieniowaniem jonizującym; ich przedmiotem są wszystkie istotne oddziaływania na środowisko mogące wyniknąć z każdorazowego przedsięwzięcia.

46. Poza tym najwyraźniej również prawodawca unijny wyszedł z założenia, że konwencje i dyrektywa OOŚ nie stoją na przeszkodzie traktatowi EWEA, bowiem przepisy wyraźnie przewidują ocenę oddziaływania na środowisko elektrowni jądrowych ( 17 ), ale nie opierają się uzupełniająco na traktacie EWEA.

47. Belgia wyjaśnia co prawda, że zastosowanie prawa Unii nie może także być sprzeczne z celami traktatu EWEA, w szczególności z celem bezpieczeństwa dostaw zgodnie z art. 2 lit. d) traktatu EWEA, jednak tam chodzi o dostawy rud i paliw jądrowych. Nie wydaje się, by dotyczyła ich ocena oddziaływania na środowisko lub udział społeczeństwa.

48. Stąd pozostałe strony oraz Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) zgodnie reprezentują pogląd, że traktat EWEA nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu spornych konwencji i dyrektyw.

B. Akty ustawodawcze w ocenie oddziaływania na środowisko

49. Pytania drugie, czwarte i siódme wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą okoliczności, że okres przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowniach jądrowych Doel 1 i 2 został przedłużony na podstawie ustawy. Cour constitutionnelle (trybunał konstyttucyjny) zwraca się zatem do Trybunału z pytaniem, czy środek ustawowy wymaga zgodnie z konwencją z Espoo i Aarhus oraz dyrektywą OOŚ oceny wpływu na środowisko.

50. Zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy OOŚ nie ma ona zastosowania do przedsięwzięć, których szczegółowe rozwiązania zostały przyjęte przez szczególny akt ustawodawczy prawa krajowego, ponieważ cele tej dyrektywy, łącznie z celem polegającym na dostarczeniu informacji, są osiągane w procesie ustawodawczym.

51. Natomiast konwencja z Espoo nie wyłącza wyraźnie aktów ustawodawczych. Z kolei art. 2 pkt 2 konwencji z Aarhus zawiera co prawda zastrzeżenie dla ustawodawstwa, jednak jest ono sformułowane w ten sposób, że organy i instytucje wyłączone są tylko w zakresie, w jakim działają jako władza ustawodawcza.

52. Można zatem rozumieć obydwie konwencje w ten sposób, że obejmują one także akty ustawodawcy, gdy nie działał on jako ustawodawca, a więc w zakresie, w jakim działał nie jako władza ustawodawcza, lecz jako organ administracji zatwierdzający przedsięwzięcie ( 18 ).

53. Na pierwszy rzut oka taki rozszerzony w stosunku do dyrektywy OOŚ zakres zastosowania oceny oddziaływania na środowisko wydaje się lepszym rozwiązaniem, ponieważ w przeciwnym razie mogłoby istnieć ryzyko obchodzenia oceny oddziaływania na środowisko, które mogłoby urzeczywistniać się właśnie przy dużych przedsięwzięciach, które w szczególnie silny sposób mogłyby oddziaływać na środowisko.

54. Takie obchodzenie mogłoby nie tylko naruszać obydwie konwencje, lecz także ogólny międzynarodowy obowiązek oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z orzecznictwem Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości (MTS) wszystkie państwa są bowiem zobowiązane do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, gdy istnieje niebezpieczeństwo, że zaplanowana lub zaproponowana działalność w kontekście transgranicznym mogłaby mieć znaczące szkodliwe oddziaływania ( 19 ). Zgodnie z ogólną zasadą prawa międzynarodowego, wyrażoną przykładowo w art. 27 i 46 konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów ( 20 ), państwa nie mogą dla usprawiedliwienia naruszenia obowiązków międzynarodowych powoływać się na swój krajowy porządek prawny, włącznie ze swoim krajowym podziałem kompetencji. W tym zakresie w prawie Unii obowiązują te same zasady ( 21 ). Stąd obecnie także nowe brzmienie wyjątku dla konkretnego aktu ustawodawstwa krajowego w art. 2 ust. 5 dyrektywy OOŚ, w brzmieniu nieobowiązującym jeszcze w postępowaniu głównym nadanym przez dyrektywę 2014/52/EU ( 22 ), wyklucza ich stosowanie do transgranicznej oceny skutków wywieranych na środowisko zgodnie z art. 7.

55. W niniejszej sprawie Trybunał nie musi jednak ostatecznie rozstrzygnąć, jakie konsekwencje ma widoczna na pierwszy rzut oka sprzeczność pomiędzy art. 1 ust. 4 dyrektywy OOŚ i konwencjami z Espoo i Aarhus. Dokonana bowiem przez niego wykładnia art. 1 ust. 4 zapobiega w efekcie naruszeniu konwencji.

56. Trybunał orzekł w odniesieniu do art. 1 ust. 4 dyrektywy OOŚ, że zwalnia on przedsięwzięcia z procedury oceny tylko wówczas, gdy są spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze, szczegółowe rozwiązania przedsięwzięcia muszą zostać przyjęte przez szczególny akt ustawodawczy. Po drugie, cele tej dyrektywy, łącznie z dostarczeniem informacji, powinny być osiągnięte w procesie ustawodawczym ( 23 ).

57. Pierwsza przesłanka oznacza, że akt ustawodawczy wykazuje te same cechy co zezwolenie na inwestycję w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy OOŚ ( 24 ). W zakresie, w jakim wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy tego punktu, odniosę się do tego w kontekście przedłużenia okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej ( 25 ).

58. Druga przesłanka oznacza, że cele dyrektywy OOŚ zostaną osiągnięte w procesie ustawodawczym. Z art. 2 ust. 1 w tym zakresie wynika, że zasadniczym celem tej dyrektywy jest zapewnienie, by przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji podlegały „przed udzieleniem zezwolenia” ocenie w odniesieniu do ich skutków ( 26 ).

59. W konsekwencji ustawodawca powinien dysponować w momencie zatwierdzenia przedsięwzięcia wystarczającymi informacjami. Przy tym informacje, jakie powinien przedłożyć wykonawca, obejmują co najmniej opis przedsięwzięcia zawierający informacje o miejscu, projekcie i wielkości przedsięwzięcia, opis środków przewidzianych w celu uniknięcia, zmniejszenia i, jeżeli to możliwe, naprawienia poważnych niekorzystnych skutków, jak również dane wymagane do rozpoznania i oszacowania głównych skutków, jakie mogą być spowodowane w środowisku przez to przedsięwzięcie ( 27 ).

60. W ramach procesu tworzenia prawa poza udostępnieniem informacji należy zapewnić także wystarczający udział społeczeństwa. Taki udział stanowi bowiem – jak pokazują motywy 16, 17 i 19 – również istotny cel dyrektywy OOŚ. Siłą rzeczy nie wyklucza to także transgranicznego udziału społeczeństwa, ponieważ zgodnie z jej motywem 15 dyrektywa powinna gwarantować transpozycję konwencji z Espoo.

61. Tak więc wymogi obydwu konwencji powinny być spełnione, gdy przy wydaniu aktu ustawodawczego są realizowane cele dyrektywy OOŚ.

62. Na pytania drugie, czwarte i siódme wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy zatem odpowiedzieć, że zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy OOŚ z zakresu zastosowania tej dyrektywy wyłączone są przedsięwzięcia, które szczegółowo zatwierdzono w trybie szczególnego aktu ustawodawczego, wobec czego cele tej dyrektywy zostały osiągnięte w procesie ustawodawczym. Zadaniem sądu krajowego jest zbadanie, przy uwzględnieniu zarówno treści przyjętego aktu ustawodawczego, jak i całego procesu ustawodawczego, który doprowadził do jego wydania, a w szczególności prac przygotowawczych i debaty parlamentarnej, czy akt ustawodawczy jest równoznaczny z zezwoleniem na przedsięwzięcie i czy cele dyrektywy mogą zostać osiągnięte w procesie ustawodawczym ( 28 ).

C. W przedmiocie przedłużenia okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej

63. Cele dyrektywy OOŚ bądź konwencji z Espoo i Aarhus muszą jednak być spełnione tylko wtedy, gdy sporne środki wchodzą w dany zakres zastosowania. Z tego względu Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) poprzez pytanie pierwsze i pytanie trzecie lit. a), jak i część pierwszą pytania piątego lit. a) i szóstego lit. a) zmierza do ustalenia, czy przedłużenie okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej w obydwu elektrowniach jądrowych należy uznać za przedsięwzięcie.

1. Pojęcie przedsięwzięcia w dyrektywie OOŚ

64. I tak część pierwsza pytania szóstego lit. a) ma za zadnie wyjaśnić, czy przedłużenie okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej przez elektrownie jądrowe stanowi przedsięwzięcie w rozumieniu dyrektywy OOŚ.

65. Artykuł 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ definiuje jako przedsięwzięcie „wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów” (tiret pierwsze) oraz „inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych” (tiret drugie).

66. Trybunał orzekł odnośnie do tego, że pojęcie „przedsięwzięcia” dotyczy robót lub interwencji zmieniających stan fizyczny miejsca ( 29 ). Tym samym samo odnowienie obowiązującego zezwolenia na eksploatację przedsięwzięcia, przy braku robót lub interwencji zmieniających stan fizyczny miejsca, nie może być zakwalifikowane jako „przedsięwzięcie” w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ ( 30 ).

67. Wprawdzie taka wykładnia art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ jest sugerowana na podstawie brzmienia tego przepisu, jednak nie odpowiada ona konwencjom z Espoo i Aarhus.

2. Pojęcie przedsięwzięcia (działalności) w konwencji z Espoo

68. Pojęcie przedsięwzięcia (działalności) w konwencji z Espoo nie zostało wprawdzie wyraźnie wskazane w pytaniach Cour constitutionnelle (trybunału konstytucyjnego), jednak zarówno pytanie pierwsze, jak i pytanie trzecie lit. a) ostatecznie do niego się odnoszą. W szczególności pytanie pierwsze nie wskazuje, czy obydwa wspomniane tam dokumenty są wiążące – tej kwestii w ogóle nie poruszają. Pytanie to ma raczej wyjaśnić, czy słuszny jest wyrażony w nim pogląd prawny, że odnowienie zezwolenia na elektrownię jądrową stanowi przedsięwzięcie. Ostatecznie to właśnie stanowi sedno pytania trzeciego lit a).

a) Uprawnienie Trybunału do dokonania wykładni

69. Analiza pojęcia przedsięwzięcia (działalności) w konwencji z Espoo w pierwszej kolejności zakłada, że Trybunał w ogóle jest uprawniony do wykładni konwencji.

70. Ponieważ ówczesna Wspólnota Europejska zatwierdziła konwencję z Espoo, jej przepisy zgodnie z art. 216 ust. 2 TFUE stanowią teraz integralną część porządku prawnego Unii ( 31 ).

71. Wprawdzie konwencja została zawarta przez Wspólnotę i wszystkie państwa członkowskie w ramach kompetencji dzielonej ( 32 ), jednak Trybunał, do którego wniesiono sprawę zgodnie z art. 267 TFUE, jest właściwy do rozgraniczenia obowiązków spoczywających na Unii i obowiązków ciążących wyłącznie na państwach członkowskich oraz do dokonania wykładni postanowień konwencji z Aarhus ( 33 ). Jeżeli dojdzie do wniosku, że dane postanowienie należy do obowiązków przyjętych przez Unię, wówczas będzie to oznaczało, że jego wykładnia również należy do jego kompetencji.

72. Konwencja z Espoo przewiduje, w celu wydania pozwolenia na podjęcie określonych działań, transgraniczny udział społeczeństwa i ocenę wpływu na środowisko. Postanowienia te zostały w dużej mierze wdrożone poprzez dyrektywę OOŚ, w szczególności jej art. 7, wobec czego zasadniczo dotyczą dziedziny objętej prawem Unii. Już co najmniej z tego powodu Trybunał jest właściwy do dokonania wykładni postanowień konwencji dotyczących oceny oddziaływania na środowisko ( 34 ).

73. Nawet gdyby przyjąć, że określone przedsięwzięcia należą do wyłącznej kompetencji państw członkowskich, istnieje poza tym określony interes Unii w tym, aby przepis prawa Unii, który może znaleźć zastosowanie zarówno do sytuacji objętych prawem krajowym, jak i do sytuacji objętych prawem Unii, był w celu uniknięcia przyszłych rozbieżności interpretacyjnych interpretowany w jednolity sposób, niezależnie od warunków, w jakich ma być stosowany ( 35 ).

74. Trybunał jest zatem uprawniony do dokonania wykładni konwencji odnośnie do oceny oddziaływania na środowisko.

b) Pojęcie przedsięwzięcia (działalności) w konwencji z Espoo

75. Zgodnie z art. 1 pkt (v) konwencji z Espoo pojęcie „planowanej działalności” obejmuje każdą działalność lub każdą większą zmianę działalności. Ta definicja odnośnie do pojęcia przedsięwzięcia jako takiego jest w sposób oczywisty ogólna, bowiem w odróżnieniu od dyrektywy OOŚ brak jest tu definicji, która bliżej określałaby konieczne działania.

76. Co prawda można powołać się na wskazane w załączniku I konwencji z Espoo konkretne rodzaje działalności, aby bliżej określić pojęcie przedsięwzięcia ( 36 ), takie przedsięwzięcia należą jednak do zakresu zastosowania konwencji i mogą skutkować obowiązkiem oceny oddziaływania na środowisko.

77. Istnieją pewne typy przedsięwzięć, które zostały scharakteryzowane przez określone działania, przykładowo wyrąb lasów na dużych powierzchniach (załącznik I pkt 17 konwencji z Espoo) lub budowa autostrad, dróg szybkiego ruchu, tras dla dalekobieżnego ruchu kolejowego i określonych lotnisk (pkt 7). Natomiast przeważająca liczba typów przedsięwzięć obejmuje określone rodzaje instalacji lub urządzeń jako takich, przykładowo rafinerie ropy naftowej (pkt 1), duże instalacje do pierwszego wystąpienia surówki żelaza i stali oraz do produkcji metali nieżelaznych (pkt 4) lub kombinaty chemiczne (pkt 6).

78. Elektrownie jądrowe (załącznik I pkt 2 konwencji z Espoo) należą do drugiej kategorii. Z tego komitet stosowania konwencji z Espoo słusznie wywnioskował, że przedsięwzięciem jest nie tylko budowa i pierwsza eksploatacja reaktora jądrowego, lecz także dalsza eksploatacja ponad pierwotny okres istnienia reaktora jądrowego, na który udzielono zezwolenia. Na skutek owej eksploatacji mogą bowiem powstać znaczące szkodliwe oddziaływania transgraniczne ( 37 ). Stąd również odnowienie zezwolenia na elektrownię jądrową stanowi przedsięwzięcie.

79. Belgia co prawda podnosi, że zezwolenie na eksploatację spornej elektrowni jądrowej nie jest ograniczone czasowo. Przedłużony został wyłącznie okres przemysłowej produkcji energii elektrycznej.

80. Eksploatacja elektrowni jądrowej nie jest jednak celem samym w sobie. Co więcej, jest usprawiedliwiona tylko poprzez produkcję energii elektrycznej. Bez przedłużenia okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowniach jądrowych Doel 1 i 2 nie można by tam ponownie podjąć produkcji energii elektrycznej bądź należałoby jje zaprzestać. Z tego powodu elektrownia Doel 1 została nawet, do czasu wejścia w życie ustawy, tymczasowo zamknięta. Stąd sytuacja jest bardzo podobna do przypadku ocenianego przez komitet ( 38 ).

81. Ważki jest zarzut Republiki Czeskiej, iż na podstawie takich rozważań ponowna ocena oddziaływania na środowisko zatwierdzonej elektrowni jądrowej zależałaby tylko od tego, czy dane państwo czasowo ograniczyło zezwolenie.

82. Zarzut ten nie zmienia jednak niczego w tym, że odnowienie zezwolenia może mieć istotny wpływ na środowisko i przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko odpowiada zatem nie tylko brzmieniu, ale także celom konwencji z Espoo.

83. Prawdą jest, że zasadniczo także w przypadku bezterminowo działających elektrowni jądrowych, na które udzielono zezwolenia, i podobnych instalacji racjonalne byłoby regularne rozstrzyganie po wysłuchaniu społeczeństwa, czy w świetle wpływu na środowisko usprawiedliwiona jest ich dalsza eksploatacja. Okoliczność, że nie jest to przewidziane w konwencji z Espoo, nie usprawiedliwia jednak wyłączenia z zakresu zastosowania konwencji faktycznie koniecznych decyzji o dalszej eksploatacji.

84. Poza tym w kontekście konwencji z Aarhus zostanie wykazane, że zmiana zezwolenia elektrowni jądrowych przewidziana również w innych aktach prawnych może skutkować obowiązkiem udziału społeczeństwa w ocenie oddziaływania na środowisko ( 39 ).

85. Należy jednak wskazać, że przyporządkowanie działania do działalności w rozumieniu art. 1 pkt (v) załącznika I do konwencji z Espoo, w odróżnieniu od przedsięwzięć podlegających art. 4 ust. 1 i załącznikowi I do dyrektywy OOŚ, nie wymaga nieuchronnie oceny skutków środowiskowych. W ramach art. 2 ust. 3 konwencji z Espoo istnieje bowiem wzruszalne domniemanie, że działalność zgodnie z załącznikiem I będzie mieć znaczące szkodliwe oddziaływanie transgraniczne i wymaga zatem oceny oddziaływania na środowisko. Podkreśla to w szczególności art. 3 ust. 7 konwencji, który na wypadek sporów przewiduje międzypaństwowe postępowanie w celu ustalenia, czy tego rodzaju oddziaływanie jest prawdopodobne.

86. Za tym, że przedłużenie okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej przez elektrownię jądrową mogłoby mieć znaczące transgraniczne szkodliwe oddziaływanie na środowisko, przemawia jednak między innymi, że zarówno ryzyko poważnego wypadku, jak i ilość odpadów produkowanych w przypadku przedłużenia eksploatacji elektrowni jądrowej odpowiednio się zwiększą. W przypadku niepodejmowania działań modernizacyjnych należy się przy tym obawiać, że ryzyko wypadku z powodu zużycia instalacji wzrośnie w sposób nieproporcjonalny. Stąd przedłużenie okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowniach jądrowych może mieć znaczące szkodliwe oddziaływanie transgraniczne na środowisko, które uzasadnia ocenę oddziaływania na środowisko. Co się tyczy sprawy głównej należy ponadto przypomnieć, że elektrownie , o których mowa, znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie Niderlandów, a w przypadku poważnego wypadku prawdopodobnie skutki dotyczyłyby także dalszych państw członkowskich.

87. Ponadto ocena oddziaływania na środowisko z powodu przedłużenia okresu produkcji energii elektrycznej jest racjonalna także dlatego, że w czasie wieloletniej eksploatacji elektrowni zazwyczaj pozyskiwane są nowe dowody naukowe dotyczące związanego z tym ryzyka, które dotąd nie mogło jeszcze zostać uwzględnione ( 40 ). Jak wskazuje Portugalia, właśnie w przypadku wielu starszych instalacji jeszcze nigdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko z udziałem społeczeństwa.

88. Natomiast przedłużenie korzystania z elektrowni jądrowych o bardzo krótkie okresy z reguły nie wymaga oceny oddziaływania na środowisko. Bowiem takie przedłużenia co do zasady nie mają znaczącego szkodliwego oddziaływania na środowisko. Trybunał nie musi jednak rozstrzygać, gdzie dokładnie należy wyznaczyć granicę, ponieważ przedłużenie o dziesięć lat jest w każdym wypadku wystarczające dla uzasadnienia ryzyka takiego oddziaływania na środowisko.

89. Tym samym na pytanie pierwsze i pytanie trzecie lit. a) należy odpowiedzieć, że przedłużenie okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej o dziesięć lat stanowi w rozumieniu art. 1 pkt (vi) oraz pkt 2 załącznika I do konwencji z Espoo przedsięwzięcie (działalność), które zgodnie z art. 2 ust. 3 wymaga transgranicznej oceny oddziaływania na środowisko, ponieważ może mieć znaczące szkodliwe oddziaływanie transgraniczne na środowisko.

3. Pojęcie przedsięwzięcia w konwencji z Aarhus

90. Pytanie piąte lit. a) dotyczy zastosowania art. 6 konwencji z Aarhus, czyli przepisów dotyczących udziału społeczeństwa wraz z oceną wpływu na środowisko w odniesieniu do przedłużenia okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowni jądrowej.

a) Przedłużenie jako „przedsięwzięcie”

91. Artykuł 6 ust. 1 lit. a) konwencji z Aarhus przewiduje, że art. 6 należy stosować w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I, przy czym owo pojęcie „przedsięwzięcia” odpowiada pojęciu „przedsięwzięcia” używanemu w dyrektywie OOŚ.

92. W pkt 1 tiret piąte załącznika I do konwencji z Aarhus wymienione są „elektrownie jądrowe”, a w odniesieniu do komercyjnego korzystania nie jest ustalona żadna wartość progowa. Inaczej niż w przypadku konwencji z Espoo – nie jest wymagana ocena, czy takie przedsięwzięcie w indywidualnym przypadku ma znaczące szkodliwe oddziaływanie na środowisko.

93. Sporna ustawa zatwierdziła produkcję energii elektrycznej w badanych elektrowniach jądrowych przez kolejnych dziesięć lat. Jak wskazują Belgia i spółka Electrabel, elektrownie dysponują ponadto bezterminowym zezwoleniem na eksploatację, które nie zostało zakwestionowane przez ograniczenie w czasie produkcji energii elektrycznej. Jak jednak już wyjaśniono w kontekście konwencji z Espoo ( 41 ), powodem eksploatacji elektrowni jądrowych jest produkcja energii elektrycznej. Zatem dopuszczenie produkcji energii elektrycznej w elektrowni jądrowej należy także traktować jako dopuszczenie przedsięwzięcia „elektrownie jądrowe” zgodnie z pkt 1 tiret piąte załącznika I do konwencji z Aarhus.

94. Co do okoliczności, że chodzi o odnowienie istniejącego zezwolenia – art. 6 ust. 1 lit. a) konwencji z Aarhus nie ogranicza się do pierwszego dopuszczenia przedsięwzięcia. Stąd przepis ten zasadniczo obejmuje także ponowne dopuszczenie przedsięwzięcia.

95. Co prawda konwencja z Aarhus zawiera szczególne przepisy dotyczące zmiany (art. 6 ust. 10) i zmiany zezwoleń (załącznik I pkt 22). Jednak jak wyjaśnię poniżej, przepisy te nie mają pierwszeństwa przed stosowaniem jej art. 6 ust. 1 lit. a) oraz pkt 1 tiret piąte załącznika I w odniesieniu do przedłużenia okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej.

b) Zmiana zezwolenia jako „przedsięwzięcie”

96. Na pierwszy rzut oka art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus mógłby stanowić lex specialis wobec art. 6 ust. 1 lit. a). Zgodnie z tym przepisem każda ze stron zapewnia, że kiedy władza publiczna zmienia lub uaktualnia warunki prowadzenia przedsięwzięć, o których mowa w ustępie 1, postanowienia ustępów od 2 do 9 będą stosowane mutatis mutandis i gdzie będzie to miało zastosowanie. W tych ustępach uregulowane są szczegóły dotyczące udziału społeczeństwa i oceny oddziaływania na środowisko.

97. Prawda jest, że przedłużenie okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej było związane ze zmianą i uaktualnieniem warunków eksploatacji, mianowicie z uzgodnionymi działaniami modernizacyjnymi. Stąd już tylko z tego powodu konieczny mógłby być udział społeczeństwa wraz z oceną oddziaływania na środowisko ( 42 ).

98. Niemniej jednak zmiana lub uaktualnienie zezwolenia na elektrownię jądrową nie stanowi w końcu szczególnego przypadku zezwolenia na elektrownię jądrową poprzez przedłużenie okresu produkcji energii elektrycznej. Artykuł 6 ust. 10 konwencji z Aarhus nie stanowi zatem lex specialis wobec art. 6 ust. 1 lit. a).

99. Ów potencjalny obowiązek udziału społeczeństwa i oceny wpływu na środowisko na podstawie zmiany lub uaktualnienia zezwolenia na elektrownię jądrową osłabia jednak zarzut Republiki Czeskiej, że zastosowanie pojęcia przedsięwzięcia do odnowienia zezwolenia jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem bezterminowo dopuszczone elektrownie jądrowe nie byłyby nim objęte ( 43 ). Przewidziana w art. 14 Konwencji bezpieczeństwa jądrowego sporządzonej w Wiedniu ( 44 ) i w art. 6 ust. 2 dyrektywy 2009/71/Euroatom ( 45 ) systematyczna ocena bezpieczeństwa elektrowni jądrowych może bowiem skutkować poprzez art. 6 ust. 10 konwencji z Aarhus udziałem społeczeństwa i oceną wpływu na środowisko. Ponadto Belgia wyjaśnia, że w przypadku tego rodzaju zmian jej organy przeprowadzają ocenę oddziaływania na środowisko. Dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych ( 46 ) uzasadnia także obowiązek zmian dla innych większych instalacji.

c) Zmiana lub poszerzenie zakresu jako „przedsięwzięcie”

100. W pkt 22 zdanie pierwsze załącznika konwencji z Aarhus przewidziano, że wszelkie zmiany lub poszerzenie zakresu działalności tam, gdzie takie zmiany lub poszerzenie zakresu spełnia kryteria lub odpowiada wartościom progowym ustanowionym w załączniku, podlegają art. 6 ust. 1 lit. a). Również to może stanowić lex specialis wobec art. 6 ust. 1 lit. a) w związku z pkt 1 tiret piąte załącznika I.

101. Przedłużenie okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowni jądrowej byłoby czasowym poszerzeniem tej działalności, a uzgodnione działania modernizacyjne są objęte pojęciem zmiany. Ponieważ względem elektrowni jądrowych do komercyjnej produkcji energii elektrycznej nie są przewidziane wartości progowe, przepis ten wymaga zatem także udziału społeczeństwa ( 47 ).

102. Niemniej jednak pkt 22 zdanie pierwsze załącznika I do konwencji z Aarhus nie stanowi lex specialis wobec pkt 1 tiret piąte załącznika I dla przypadku przedłużenia okresu produkcji energii elektrycznej. Przedłużenie eksploatacji instalacji bowiem różni się od „zwykłej” zmiany lub poszerzenia już przez to, że bez przedłużenia zaprzestano by działalności.

d) Wniosek częściowy

103. Zatem na pytanie piąte lit. a) należy udzielić odpowiedzi, że przedłużenie okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej przez określone elektrownie jądrowe należy traktować z jednej strony jako dopuszczenie przedsięwzięcia w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. a) i pkt 1 tiret piąte załącznika I do konwencji z Aarhus, a z drugiej strony jako zmianę i czasowe poszerzenie eksploatacji elektrowni jądrowej w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. a) i pkt 22 zdanie pierwsze załącznika I w związku z jego pkt 1 tiret piąte.

4. Sprzeczność między dotychczasową wykładnią art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ i konwencjami

104. Konwencje z Espoo i Aarhus wymagają zatem transgranicznej oceny oddziaływania na środowisko bądź udziału społeczeństwa wraz z oceną wpływu na środowisko w przypadku przedłużenia okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej przez określone elektrownie jądrowe. Dotychczasowa wykładnia definicji przedsięwzięcia zawarta w art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ wyłącza natomiast takie działania z zakresu zastosowania dyrektywy.

a) Zgodna z prawem międzynarodowym wykładnia pojęcia przedsięwzięcia w dyrektywie OOŚ

105. Ponieważ dyrektywa OOŚ ma w znacznym stopniu dokonać transpozycji konwencji ( 48 ), pożądane jest jednak dokonanie jej wykładni zgodnie z konwencjami ( 49 ). Ponadto kompetencje Unii muszą być wykonywane w poszanowaniu prawa międzynarodowego, tak że wykładnia prawa wtórnego Unii powinna zasadniczo następować w zgodzie z jej zobowiązaniami międzynarodowymi ( 50 ).

106. Artykuł 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ pozostawia miejsce na wykładnię odpowiadającą wymogom obydwu konwencji, ponieważ przedłużenie zezwolenia można by traktować jak inną interwencję w otoczeniu naturalnym i krajobrazie.

107. Fakt, że dotychczasowa wykładnia art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ nie wydawała się Trybunałowi bezwzględnie wiążąca, wynika ponadto również z tego, że Trybunał przynajmniej w pierwszym z dwu właściwych wyroków uznał za konieczne oparcie swojego rozstrzygnięcia, w myśl którego dyrektywa nie znajduje zastosowania do spornego przedsięwzięcia, dodatkowo na odpowiednim typie przedsięwzięcia z załącznika I. Chodziło przy tym bowiem o budowę portów lotniczych zgodnie z pkt 7 lit. a) ( 51 ). Samo przedłużenie zezwolenia na eksploatację bez robót budowlanych nie może jednak być w żadnym wypadku traktowane jako budowa portu lotniczego. Natomiast typ przedsięwzięcia polegającego na powstaniu elektrowni jądrowej nie jest ograniczony do budowy.

108. W świetle międzypaństwowego obowiązku przeprowadzenia oceny transgranicznych skutków środowiskowych, wynikającego zarówno z konwencji w Espoo, jak i z orzecznictwa MTS ( 52 ), konieczne wydaje się zatem włączenie do zakresu pojęcia przedsięwzięcia z dyrektywy OOŚ co najmniej odnowienia zezwoleń mogących mieć znaczące szkodliwe transgraniczne oddziaływanie w rozumieniu konwencji z Espoo, jak zaproponowały to Niemcy w trakcie rozprawy.

109. Ale także, idąc dalej, dla przypadków czysto krajowych, szersza wykładnia pojęcia przedsięwzięcia, polegająca na zapewnieniu oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, odpowiada zatem raczej celowi dyrektywy OOŚ i konwencji z Aarhus. Przy tym przedłużenie w czasie eksploatacji instalacji może w sposób oczywisty mieć znaczące skutki środowiskowe, nie tylko z powodu dalszej eksploatacji, ale także z powodu zmienionych uwarunkowań środowiskowych w okolicy. Ponadto w momencie wydania decyzji o odnowieniu mogą istnieć nowe dowody naukowe.

110. Wreszcie należy przypomnieć, że uznanie przedłużenia w czasie odnowienia zezwolenia za przedsięwzięcie nie zobowiązuje jeszcze do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Bowiem tylko typy przedsięwzięć wymienione w załącznikach I i II związane z konkretnym ryzykiem dla środowiska podlegają ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie z dyrektywą OOŚ. I tylko w takim zakresie należałoby rozważyć, czy określone przedłużenia w czasie są wystarczająco ważkie, aby uzasadnić potrzebę oceny.

111. Tym samym na pytanie pierwsze i trzecie lit. a), jak i na pierwszą część pytania piątego lit. a) i pytania szóstego lit. a) należy udzielić odpowiedzi, że pojęcie przedsięwzięcia zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ obejmuje, wbrew dotychczasowemu orzecznictwu, przedłużenie okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej o dziesięć lat.

112. Przy takiej konkluzji i odejściu od dotychczasowego orzecznictwa można by pomyśleć o ograniczeniu skutku odpowiedniego wyroku, aby ograniczyć ryzyko dla pewności prawa działań podjętych bez oceny oddziaływania na środowisko w zaufaniu do dotychczasowego orzecznictwa Trybunału ( 53 ). Jednak bardzo niewiele przedsięwzięć mogłoby być narażonych na ryzyko zaskarżenia z powodu naruszenia dyrektywy OOŚ, gdyż prawo Unii nie wyklucza terminów zaskarżenia ( 54 ). Ponadto na podstawie obydwu konwencji i decyzji właściwych komisji nadzoru mogły pojawić się wątpliwości odnośnie do zaufania do orzecznictwa Trybunału. Zatem nie wydaje mi się konieczne ograniczenie skutków wyroku.

b) W przedmiocie bezpośrednich skutków konwencji z Espoo i Aarhus

113. Gdyby jednak Trybunał trzymał się swojego orzecznictwa dotyczącego pojęcia przedsięwzięcia z art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ, pojawi się pytanie, czy co najmniej w odniesieniu do definicji przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko konwencje z Espoo i Aarhus nie wywierają bezpośredniego skutku.

114. Przepisy umowy zawartej przez Unię i jej państwa członkowskie z państwami trzecimi są bezpośrednio skuteczne, jeżeli – zważywszy na ich brzmienie oraz cel i charakter bądź „rodzaj i strukturę” tej umowy – zawiera ona jasny i precyzyjny obowiązek, który nie jest uzależniony – w zakresie jego wypełnienia lub skutków – od wydania kolejnego aktu ( 55 ).

115. Akty prawne takie jak dyrektywa OOŚ nie stoją na przeszkodzie bezpośredniemu zastosowaniu tych konwencji. Na podstawie art. 216 ust. 2 TFUE jeżeli umowy międzynarodowe są zawarte przez Unię Europejską, takie umowy są wiążące dla instytucji Unii i w konsekwencji mają pierwszeństwo przed aktami Unii ( 56 ).

116. W niniejszej sprawie nie chodzi jednakże o ocenę skuteczności dyrektywy OOŚ według miary badanych konwencji, lecz jedynie o to, by na podstawie konwencji zidentyfikować lukę w pojęciu przedsięwzięcia i zamknąć ją poprzez bezpośrednie odwołanie do pojęcia przedsięwzięcia w konwencji.

117. W tym zakresie nie pojawia się także kwestia, czy przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko wymaga dalszych aktów dokonujących transpozycji, przykładowo regulacji ram proceduralnych. Owe ramy są już bowiem określone przez dyrektywę OOŚ i jej transpozycję w państwach członkowskich. Muszą one jedynie zostać zastosowane w odniesieniu do przedsięwzięć objętych co prawda przez obydwie konwencje, ale nie przez dyrektywę OOŚ ( 57 ). Takie samo podejście reprezentuje Trybunał w odniesieniu do przedsięwzięć objętych zastosowaniem art. 6 ust. 1 lit. b) konwencji z Aarhus i nie wymienionych wyraźnie w załączniku do konwencji, lecz mogących mimo tego mieć znaczące oddziaływanie na środowisko ( 58 ).

118. Cel i charakter konwencji nie stoją na przeszkodzie takiemu bezpośredniemu zastosowaniu.

119. Podstawowe znaczenie ma przy tym przedmiot regulacji pod kątem prawa ochrony środowiska konwencji. Artykuł 1 i motyw siódmy preambuły konwencji z Aarhus podkreślają prawo każdego człowieka do życia w środowisku odpowiednim dla jego zdrowia i pomyślności. Zgodnie z motywem siódmym preambuły istnieje nawet obowiązek, tak osobisty, jak i we współdziałaniu z innymi, ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń. Z tego powodu motywy ósmy, trzynasty i osiemnasty preambuły podkreślają konieczność zapewnienia w odniesieniu do dochodzenia prawa ochrony środowiska skutecznej ochrony prawnej. Musi to obejmować możliwość powoływania się na normy międzynarodowego prawa ochrony środowiska, z których indywidualne osoby korzystają tak jak z praw udziału zgodnie z konwencją z Espoo.

120. W konsekwencji także w wyjaśnieniach do międzynarodowego paktu dla środowiska stwierdzono, że właśnie konwencje międzynarodowe z zakresu prawa ochrony środowiska, w przeciwieństwie do samych oświadczeń, zwykle zmierzają do tego, aby uzasadniać prawa znajdujące bezpośrednio zastosowanie, podlegające jurysdykcji sądów ( 59 ).

121. Na wypadek, gdyby Trybunał w odniesieniu do przedłużenia okresu produkcji energii elektrycznej w elektrowniach jądrowych podtrzymał swoją wykładnię pojęcia przedsięwzięcia zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ, proponuję stwierdzić, że dyrektywa OOŚ znajduje jednak zastosowanie do takiego wydłużenia ważności, ponieważ chodzi tu o przedsięwzięcie w rozumieniu art. 1 ust. 5 i załącznika I do konwencji z Espoo oraz art. 6 ust. 1 lit. a) i załącznika I do konwencji z Aarhus.

5. W przedmiocie jakości przedsięwzięcia z powodu dalszych robót

122. Wreszcie pierwsza część pytania szóstego lit. a) dotyczy dalszych możliwości mogących prowadzić do uznania działania w postępowaniu głównym za przedsięwzięcie. Przedsięwzięcie i zezwolenie na inwestycję w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy OOŚ istnieją bowiem także wtedy, gdy w kontekście odnowienia zezwolenia rozstrzygany jest „plan zagospodarowania” dotyczący zmiany lub rozbudowy przedsięwzięcia poprzez dokonanie robót lub interwencji zmieniających stan fizyczny i mogący w sposób znacząco niekorzystny oddziaływać na środowisko naturalne ( 60 ).

123. Jeżeli taki plan zagospodarowania stanowi warunek odnowienia ważności zezwolenia, dłuższa eksploatacja spornego przedsięwzięcia musiałaby zostać uwzględniona dodatkowo do bezpośredniego oddziaływania planu zagospodarowania tak przy kwestii konieczności oceny, jak i przy samej ocenie.

124. Niezależnie od tego, czy Trybunał zaakceptuje propozycje zgodnej z prawem międzynarodowym wykładni art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ lub dotyczące bezpośredniego zastosowania pojęcia przedsięwzięcia z konwencji z Espoo i Aarhus, przedłużenie okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej przez elektrownię jądrową stanowi zezwolenie na przedsięwzięcie w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. a), jeżeli z tym związane jest zezwolenie na roboty lub interwencje zmieniające lub poszerzające instalację.

125. Z tego wynika praktycznie, że Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) musi zbadać, jak ściśle przewidziane działania w celu modernizacji elektrowni jądrowych będących przedmiotem sporu są związane z ustawowym przedłużeniem okresu produkcji energii elektrycznej. Jeżeli roboty budowlane są warunkiem przedłużenia, wówczas chodzi o jedno przedsięwzięcie ( 61 ). Jeżeli roboty są podejmowane tylko przy okazji przedłużenia, wówczas nie stanowiłą części tego samego przedsięwzięcia.

D. Dalsze pytania dotyczące stosowania dyrektywy OOŚ

126. Zawarta w pytaniu szóstym lit. a) druga część pytania ma na celu wyjaśnienie, jakiemu typowi przedsięwzięcia z załączników I i II do dyrektywy OOŚ należałoby przyporządkować przedłużenie okresu produkcji energii elektrycznej, ewentualnie w związku z działaniami modernizacyjnymi. Bez takiego przyporządkowania nie istnieje bowiem obowiązek dokonania oceny. Druga część pytania, która w odniesieniu do konwencji z Aarhus zawarta jest także w pytaniu szóstym lit. b), dotyczy czasu przeprowadzenia oceny.

1. Przyporządkowanie do załączników dyrektywy OOŚ

127. Jeżeli Trybunał przyjmie przedstawioną tu wykładnię, w myśl której przedłużenie okresu produkcji energii elektrycznej jest przedsięwzięciem, to wówczas przedsięwzięcie takie należay przyporządkować do pkt 2 lit. b) załącznika I do dyrektywy OOŚ, w którym wskazane są elektrownie jądrowe. To samo obowiązywałoby w przypadku bezpośredniego zastosowania pojęcia przedsięwzięcia z konwencji z Aarhus i Espoo.

128. Jeżeli istnienie przedsięwzięcia należałoby przyjąć tylko z powodu związku z działaniami modernizacyjnymi, to wówczas mogłoby to stanowić zmianę istniejącego przedsięwzięcia elektrowni jądrowej. Najwyraźniej Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) wychodzi z założenia, że w takim przypadku właściwy jest pkt 13 lit. a) załącznika II do dyrektywy OOŚ. Tam wskazana jest zmiana bądź rozbudowa przedsięwzięć wynikających obydwu załączników, już zatwierdzonych, zrealizowanych lub będących w trakcie realizacji, które mogą powodować znaczące niekorzystne skutki w środowisku. Ich skutki środowiskowe należałoby ewentualnie zbadać zgodnie z art. 4 ust. 2, a mianowicie tylko wtedy, gdy mogą mieć znaczące niekorzystne skutki dla środowiska.

129. Punkt 13 lit. a) załącznika II nie obowiązuje jednak wyraźnie w odniesieniu do zmiany bądź poszerzenia pozycji objętych załącznikiem I. W pkt 24 załącznika I do dyrektywy OOŚ – stosownie do konwencji z Aarhus ( 62 ) – wskazane są jakakolwiek zmiana lub poszerzenie przedsięwzięć wymienionych w tym załączniku, gdy taka zmiana lub poszerzenie samo w sobie napotyka progi podane w tym załączniku. Taką zmianę należałoby poddać ocenie oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 4 ust. 1 niezależnie od tego, czy zostanie ustalone, że może mieć znaczące negatywne oddziaływanie na środowisko.

130. Odwołanie do wartości progowych nie oznacza, że pkt 24 załącznika I do dyrektywy OOŚ znajduje zastosowanie tylko do typów przedsięwzięć, dla których są przewidziane wartości progowe. Ów przepis przewiduje raczej warunek i wyjątek od tego warunku. Warunkiem jest osiągnięcie wartości progowych. Jest on jednak stosowany tylko wtedy, gdy w ogóle wartości progowe zostały ustalone.

131. Ponieważ dla komercyjnych elektrowni jądrowych nie są przewidziane wartości progowe, zasadniczo każda zmiana lub poszerzenie takiej instalacji wymaga tym samym oceny oddziaływania na środowisko. Jeżeli przedłużenie okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej obydwu elektrowni jądrowych z powodu powiązania z działaniami modernizacyjnymi należy traktować jako przedsięwzięcie w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ, wymagałoby ono zgodnie z art. 4 ust. 1 oraz pkt 2 lit. b) i pkt 24 załącznika I obligatoryjnej oceny oddziaływania na środowisko.

132. Można by się zastanawiać, czy obowiązek oceny zmiany lub poszerzenia instalacji, dla których nie zostały ustalone wartości progowe, musi zostać ograniczony ze względu na cel dyrektywy OOŚ. Powinien on zapewnić bowiem, że oceniane będą skutki środowiskowe przedsięwzięć mających ewentualnie znaczące oddziaływanie na środowisko (art. 1 ust. 1) bądź mogących powodować takie skutki (art. 2 ust. 1). Także w przypadku elektrowni jądrowych będą istniały zmiany, w przypadku których należy definitywnie wyłączyć takie zmiany. W przypadku działań tego rodzaju można by mieć wątpliwości co do sensu oceny oddziaływania na środowisko. Z drugiej strony nie można dokonywać wykładni pkt 24 załącznika I tak jak pkt 13 lit. a) załącznika II, w przypadku którego możliwość znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko musi zostać ustalona, gdyż w przeciwnym razie pierwszy ze wskazanych przepisów zostałby pozbawiony swojego praktycznego znaczenia.

133. Wreszcie w niniejszym przypadku jest jednak oczywiste, że przedłużenie okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej o dziesięć lat w związku z działaniami modernizacyjnymi może mieć znaczące skutki środowiskowe ( 63 ). Zatem kwestia zawężającej wykładni pkt 24 do załącznika I do dyrektywy OOŚ nie musi być rozstrzygana.

134. W odniesieniu do części drugiej pytania szóstego lit. a) należy zatem stwierdzić, że powiązane z budowlanymi robotami modernizacyjnymi przedłużenie okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej przez komercyjne elektrownie jądrowe o dziesięć lat należy zgodnie z art. 4 ust. 1 oraz pkt 24 załącznika I do dyrektywy OOŚ w związku z pkt 2 lit. b) tego załącznika jako zmianę elektrowni jądrowej poddać ocenie jej oddziaływania na środowisko, gdy przedłużenia już jako takiego nie należy traktować jako dopuszczenia przedsięwzięcia w rozumieniu pkt 2 lit. b) załącznika I.

2. Moment przeprowadzenia oceny

135. Dla postępowania przed Cour constitutionnelle (trybunałem konstytucyjnym) decydujące znaczenie mógłby mieć moment przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jeżeli taka ocena musi nastąpić dopiero przy zatwierdzeniu działań modernizacyjnych, nie można wykluczyć, że związane z tym pytania należy wyjaśnić w równoległym postępowaniu zawisłym przed belgijską radą państwa w przedmiocie tych zezwoleń ( 64 ). Jeżeli natomiast skutki środowiskowe musiały zostać zbadane już przed przyjęciem ustawy stwierdzającej przedłużenie, wówczas byłaby to kwestia dla zajmującego się ustawą Cour constitutionnelle (trybunału konstytucyjnego).

136. Gdy prawo krajowe przewiduje, że procedura udzielenia zezwolenia na inwestycję odbywa się w kilku etapach, ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinna co do zasady zostać przeprowadzona, gdy tylko możliwe jest określenie i oszacowanie wszystkich skutków, jakie przedsięwzięcie to może wywierać na środowisko ( 65 ). Zatem jeśli jednym z tych etapów jest wydanie decyzji głównej, a drugim wydanie decyzji wykonawczej, która nie może wykraczać poza zakres ustaleń decyzji głównej, skutki, jakie dane przedsięwzięcie może wywierać na środowisko naturalne, należy określić i ocenić zasadniczo w toku postępowania w sprawie wydania decyzji głównej ( 66 ).

137. Prawdą jest, że odnośnie do pierwotnie obowiązującej dyrektywy OOŚ ( 67 ) Trybunał orzekł, że oceny należy dokonać w toku postępowania w sprawie wydania decyzji wykonawczej, gdy skutki takie można określić dopiero w trakcie tego postępowania ( 68 ). To orzecznictwo można by rozumieć w ten sposób, że w niniejszej sprawie dopiero porozumienie o działaniach modernizacyjnych lub nawet jeszcze późniejsze pozwolenia na budowę podlegają ocenie oddziaływania na środowisko, ponieważ dopiero te decyzje pozwalają precyzyjne i ostateczne zidentyfikować oddziaływanie na środowisko.

138. Niemniej jednak poprzez późniejszą w stosunku do tego orzecznictwa zmianę dyrektywy OOŚ w drodze dyrektywy 2003/35 w celu transpozycji konwencji z Aarhus zostało stwierdzone w art. 6 ust. 4 dyrektywy OOŚ, że udział społeczeństwa musi zostać przeprowadzony, gdy wszystkie warianty pozostają jeszcze aktualne i zanim podjęta zostanie decyzja w sprawie wniosku o zezwolenie na inwestycję. Jeżeli jednak ustawodawca podjął już decyzję o przedłużeniu okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej, to w okresie udzielania zezwolenia na poszczególne działania modernizacyjne nie są już aktualne wszystkie warianty.

139. Stąd należy przygotować decyzję o przedłużeniu okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej przez określone elektrownie jądrowe w takim zakresie, żeby ich oddziaływanie na środowisko mogło zostać wystarczająco uwzględnione.

140. W przeciwnym razie w wypadku ważnej decyzji głównej można by obejść uwzględnienie oddziaływania na środowisko. Ponadto dyrektywa w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko ilustruje możliwość oceny środowiskowej zanim znane są wszystkie szczegóły późniejszych przedsięwzięć.

141. Tak więc także konieczność wydania w przypadku elektrowni jądrowej Doel 1 administracyjnych aktów wykonawczych w celu wykonania ustawy z dnia 28 czerwca 2015 r., która nie ma miejsca w przypadku elektrowni jądrowej Doel 2, nie prowadzi do różnic w odpowiedzi na pytania dotyczące dyrektywy OOŚ i obydwu konwencji.

142. Na pytanie szóste lit. b) należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że w wypadku podjęcia decyzji o przedłużeniu okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej przez określone elektrownie jądrowe powiązanym z budowlanymi robotami modernizacyjnymi udział społeczeństwa zgodnie z art. 6 ust. 4 dyrektywy OOŚ musi zostać przeprowadzony możliwie wcześnie, gdy wszystkie warianty pozostają jeszcze aktualne, tzn. zanim zostanie wydana decyzja o przedłużeniu okresu produkcji.

E. Odstępstwo od obowiązku oceny z powodów bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej i pewności prawa

143. Pytania trzecie lit. c), piąte lit. c), szóste lit. d) i dziewiąte zadane przez Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) dotyczą możliwości odstępstwa z powodów bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej i pewności prawa od obowiązku oceny oddziaływania na środowisko.

1. Odstępstwo na podstawie wyjątku w indywidualnym przypadku w dyrektywie OOŚ

144. Poprzez pytanie szóste lit. d) Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) zmierza do ustalenia, czy art. 2 ust. 4 dyrektywy OOŚ umożliwia wyłączenie z obowiązku oceny oddziaływania na środowisko przedłużenia okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej przez elektrownię jądrową z powodu nadrzędnych względów interesu ogólnego związanych z bezpieczeństwem dostaw energii elektrycznej dla kraju.

145. Artykuł 2 ust. 4 dyrektywy OOŚ stwierdza, że bez uszczerbku dla art. 7 państwa członkowskie mogą w wyjątkowych przypadkach wyłączyć określone przedsięwzięcie w całości lub w części spod przepisów tej dyrektywy.

146. Jak już wskazał Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny), można zgodnie z tym co prawda zrezygnować z krajowej oceny oddziaływania na środowisko, ale nie z transgranicznej oceny uregulowanej w art. 7. Pierwotne brzmienie dyrektywy OOŚ ( 69 ) nie zawierało jeszcze tego zastrzeżenia dla transgranicznej oceny oddziaływania na środowisko. Zostało ono uzupełnione przez Radę na podstawie dyrektywy 97/11/WE ( 70 ) w celu zapewnienia, by odstępstwo nie naruszało zaostrzonych wymogów dla transgranicznego konsultowania zgodnie z art. 7 ( 71 ), które zgodnie z motywami 12 i 13 dyrektywy 97/11 wynikają z konwencji z Espoo.

147. Ponadto art. 2 ust. 4 lit. a)–c) zawiera dalsze wymogi, których państwo członkowskie musi przestrzegać, jeśli chce powołać się na te wyjątki.

148. W szczególności państwo członkowskie musi najpierw zbadać, czy właściwa byłaby inna forma oceny [lit. a)] i ponadto udostępnić zainteresowanej społeczności informacje uzyskane w drodze innych form oceny, o których mowa w lit. a), informacje odnoszące się do decyzji o wyłączeniu oraz powodów jego przyznania [lit. b]. Ponadto państwo członkowskie musi poinformować Komisję [lit. c)].

149. Przesłanki te należy najpierw spełnić odnośnie do formy, tzn. właściwe organy muszą dokonać oceny przewidzianej w lit. a), a potem wspomnianej „innej formy oceny”, jak i udostępnić zainteresowanej społeczności wskazane informacje i poinformować Komisję.

150. Jednak nie chodzi o same formalności. Owe wymogi zgodnie z ich charakterem zmierzają raczej do realizacji celów dyrektywy OOŚ w ramach innej formy oceny.

151. Jak to w szczególności pokazuje motyw 23 dyrektywy OOŚ w wersji angielskiej i francuskiej, lecz także brzmienie art. 2 ust. 4 lit. a) np. w wersji angielskiej i niemieckiej, przeprowadzenie oceny w innej formie niż ocena oddziaływania na środowisko jest tylko wówczas dopuszczalne, gdy taka forma jest odpowiednia. Rozumiem ten warunek w ten sposób, że w tym względzie obok bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej w rachubę wchodzi także wspomniane w pytaniu dziewiątym uniknięcie powstania braku pewności prawa. Jeżeli jednak – jak prawdopodobnie w postępowaniu głównym – z powodu transgranicznych skutków środowiskowych konieczna jest transgraniczna ocena oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 7, z której nie można zrezygnować, wydaje się wysoce nieprawdopodobne, że mogą istnieć powody stojące w takich przypadkach na przeszkodzie krajowej ocenie oddziaływania na środowisko.

152. Ponadto należy zauważyć, że uchybienie w dokonaniu terminowej oceny oddziaływania na środowisko z reguły nie może stanowić uzasadnienia dla rezygnacji z zastosowania dyrektywy OOŚ. Co prawda Belgia wspomina krótkotrwałe problemy w innych elektrowniach, jednak w zasadzie zapotrzebowanie na energię elektryczną było przewidywalne długoterminowo, tak że można było podjąć konieczne działania we właściwym czasie. Ponadto nie wydaje się z góry wykluczone, że Belgia mogłaby pokryć swoje zapotrzebowanie na energię elektryczną przynajmniej częściowo w drodze dostaw z innych państw członkowskich.

153. Podsumowując, należy zauważyć, że art. 2 ust. 4 dyrektywy OOŚ umożliwia wyłączenie z obowiązku dokonania oceny oddziaływania na środowisko przedłużenia okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowni jądrowej na podstawie nadrzędnych względów interesu ogólnego związanych z bezpieczeństwem dostaw energii elektrycznej dla kraju lub uniknięciem powstania braku pewności prawa, gdy właściwa jest inna forma oceny i zainteresowana społeczność oraz Komisja zostaną o tym poinformowane zgodnie z art. 2 ust. 4 lit. b) i c). Natomiast art. 2 ust. 4 nie zezwala na rezygnację z transgranicznej oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 7.

2. Odstępstwo od konwencji z Espoo

154. Ponieważ zgodnie z dyrektywą OOŚ nie można zrezygnować z transgranicznej oceny oddziaływania na środowisko, odpowiedź na pytanie trzecie lit. c), czy konwencja z Espoo dopuszcza odstępstwo, jest zbędne.

3. Odstępstwo od konwencji z Aarhus

155. Natomiast na pierwszy rzut oka wydaje się możliwe, że art. 2 ust. 4 dyrektywy OOŚ dopuszcza odstępstwa od oceny oddziaływania na środowisko, które sięgają dalej niż możliwe odstępstwa od udziału społeczeństwa zgodnie z art. 6 konwencji z Aarhus. Taka sprzeczność mogłaby również uzasadniać lukę przy transpozycji tej konwencji do prawa Unii.

156. Konwencja z Aarhus nie przewiduje odstępstwa z powodu bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej i pewności prawa, lecz jedynie odstępstwo uzasadnione celami obrony narodowej przewidziane w art. 6 ust. 1 lit. c), które jednak nie znajduje tu zastosowania. Nie są również właściwe art. 54–64 konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, które określają zasady dotyczące zakończenia i zawieszenia umów.

157. Ponadto jeszcze stan zagrożenia („state of necessity”) jest uznawany za wynikające z prawa zwyczajowego uzasadnienie dla nieprzestrzegania obowiązków międzynarodowych ( 72 ), jednak podlega on bardzo surowym wymogom. Komisja prawa międzynarodowego skodyfikowała je w ten sposób, że nieprzestrzeganie musi być dla państwa jedyną możliwością ochrony istotnego interesu przed poważnym i bezpośrednio grożącym niebezpieczeństwem ( 73 ). Wymogi te stosuje również MTS ( 74 ).

158. Niewykluczone wydaje się uznanie za poważne i bezpośrednie niebezpieczeństwo dla istotnego interesu Belgi ryzyko dla bezpieczeństwa dostaw lub pewności prawa. Należałoby jednak ponadto wykazać, że nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z konwencji z Aarhus stanowiło jedyną możliwość, aby zapobiec takiemu niebezpieczeństwu.

159. W tym zakresie należałoby także zbadać, czy udział społeczeństwa w odpowiednim czasie i ocena wpływu na środowisko były niemożliwe.

160. Tym samym bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej dla kraju i uniknięcie powstania braku pewności prawa nie może stanowić nadrzędnego względu interesu ogólnego umożliwiającego odstępstwo od konwencji z Aarhus lub zawieszenie jego zastosowania, gdy możliwe było podjęcie we właściwym czasie działań koniecznych w celu przestrzegania konwencji.

4. Konsekwencje dla wykładni możliwości odstępstw zgodnie z dyrektywą OOŚ

161. Tak więc na pierwszy rzut oka nie wydaje się wykluczone, że dyrektywa OOŚ dopuszcza odstępstwo, na które prawdopodobnie nie zezwala konwencja z Aarhus.

162. Dla uniknięcia tego rodzaju sprzeczności należy przy dokonywaniu wykładni art. 2 ust. 4 dyrektywy OOŚ uwzględnić wymogi stanu zagrożenia wynikające z prawa międzynarodowego. Do tego nadaje się przewidziana w art. 2 ust. 4 lit. a) dyrektywy OOŚ ocena, czy właściwa jest inna forma oceny. Właściwość może zatem zostać przyjęta tylko wtedy, gdy spełnione są także wymogi stanu zagrożenia wynikającego z prawa międzynarodowego.

163. Na pytanie trzecie lit. c), piąte lit. c), szóste lit. d) i pytanie dziewiąte należy zatem odpowiedzieć, że art. 2 ust. 4 dyrektywy OOŚ umożliwia wyłączenie przedłużenia okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowni jądrowej z obowiązku oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli inne formy oceny są konieczne w celu uniknięcia poważnego i bezpośrednio grożącego niebezpieczeństwa dla istotnego interesu danego państwa członkowskiego, przykładowo bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej lub pewności prawa, i zainteresowana społeczność oraz Komisja zostaną o tym poinformowane zgodnie z art. 2 ust. 4 lit. b) i c). Artykuł 2 ust. 4 nie zezwala na rezygnację z transgranicznej oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 7.

F. W przedmiocie pytania ósmego – art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej

1. W przedmiocie pytania ósmego lit. a) – pojęcie przedsięwzięcia w dyrektywie siedliskowej

164. Poprzez pytanie ósme lit. a) trybunał konstytucyjny pragnie ustalić, czy art. 6 dyrektywy siedliskowej znajduje zastosowanie do przedłużenia okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowni jądrowej.

165. Zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. Jeżeli taka ocena miałaby być konieczna, wówczas obejmowałaby udział społeczeństwa zgodnie z art. 6 konwencji z Aarhus ( 75 ).

166. Wyjaśnić należy zatem w szczególności, czy przedłużenie okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowniach jądrowych stanowi plan lub przedsięwzięcie w rozumieniu tego przepisu.

167. Dyrektywa siedliskowa nie definiuje co prawda pojęcia przedsięwzięcia, jednak Trybunał orzekł, że pojęcie przedsięwzięcia w art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ jest istotne dla określenia pojęcia planu lub przedsięwzięcia w rozumieniu dyrektywy siedliskowej, która ma na celu, tak samo jak dyrektywa OOŚ, zapobiegać wydawaniu, bez uprzedniej oceny skutków dla środowiska, pozwoleń na działalności, które mogą wpływać niekorzystnie na środowisko ( 76 ).

168. Pełne zrównanie pojęcia przedsięwzięcia w tych dwu dyrektywach nie wchodzi jednak w rachubę już dlatego, że ocena zgodnie z dyrektywą siedliskową jest nierozłącznie powiązana z wymogami zatwierdzania planu i przedsięwzięcia mogących istotnie wpłynąć na obszar ochrony. Właściwe organy mogą zatwierdzić bowiem tylko plan lub przedsięwzięcie, gdy ocena oddziaływania zawiera całościowe, precyzyjne i ostateczne ustalenia i wnioski, które mogłyby rozwiać z naukowego punktu widzenia wszelkie rozsądne wątpliwości w odniesieniu do skutków zamierzonych robót dla danego terenu chronionego ( 77 ). Natomiast dyrektywa OOŚ nie zawiera wymogów materialno-prawnych dotyczących zatwierdzenia przedsięwzięcia ( 78 ).

169. Ustalenia Trybunału dotyczące znaczenia pojęcia przedsięwzięcia dyrektywy OOŚ w ramach art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej rozumiem zatem w ten sposób, że w każdym wypadku przedsięwzięciami w rozumieniu tej definicji są także przedsięwzięcia zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej. Wychodzę jednak z założenia, że tym samym pojęcie przedsięwzięcia w rozumieniu dyrektywy siedliskowej nie jest ostatecznie zdefiniowane ( 79 ).

170. Jeżeli zatem Trybunał podzieli moją opinię i uzna, że już przedłużenie jako takie należy traktować jak przedsięwzięcie w rozumieniu dyrektywy OOŚ, lub jeśli Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) dojdzie do wniosku, że przedłużenie wspólnie z działaniami modernizacyjnymi stanowi przedsięwzięcie, to wówczas mamy do czynienia także z przedsięwzięciem w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Ale także sytuacja, gdy zgodnie z dyrektywą OOŚ nie istnieje przedsięwzięcie, nie wyłącza zastosowania art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.

171. W ten sposób Trybunał podkreślił także, że niedopuszczalne jest wyłączenie z obowiązku oceny określonych kategorii przedsięwzięć na podstawie kryteriów, które nie mogą zagwarantować, że wykluczona będzie możliwość istotnego oddziaływania przez dane przedsięwzięcia na tereny chronione ( 80 ). W późniejszym badaniu różnych wyjątków Trybunał nie badał szczegółowo, czy dotyczą one przedsięwzięć w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ. Co więcej, wystarczyła możliwość oddziaływania na tereny chronione w istotny sposób, aby wyłączyć wyjątki dla danych działalności ( 81 ).

172. Zgodnie z powyższym definicja przedsięwzięcia w art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ nie oddziela w sposób zupełny pojęcia przedsięwzięcia zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej. Decydujące jest raczej, czy dana działalność może istotnie oddziaływać na obszar ochrony.

173. Zatem w szczególności pozostałe ryzyko, że obszary ochrony mogą być dotknięte negatywnymi skutkami spowodowanymi przez poważny wypadek w jednej z elektrowni, przemawia za uznaniem istnienia przedsięwzięcia w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Ponadto system chłodzenia elektrowni mógłby w istotny sposób oddziaływać w szczególności na ryby i krągłouste ( 82 ), dla których zarówno Belgia, jak i Niderlandy obejmują Skaldę ochroną. W oparciu o przedłożone informacje nie można wykluczyć, że możliwe są także dalsze oddziaływania.

174. Wobec tego na pytanie ósme lit. a) należy odpowiedzieć, że przedłużenie okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowni jądrowej należy uznać za przedsięwzięcie w rozumieniu dyrektywy OOŚ także wtedy, gdy owo przedłużenie nie powinno samo w sobie stanowić przedsięwzięcia w rozumieniu dyrektywy OOŚ, ani z uwagi na jego związek z robotami w celu modernizacji instalacji.

2. W przedmiocie pytania ósmego lit. b) – akt ustawodawczy

175. Pytanie ósme lit. b) dotyczy okoliczności, że przedłużenie okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowni jądrowej dokonuje się w drodze aktu ustawodawczego.

176. Nie podważa to jednak stosowania art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że nie zezwala on władzom krajowym, w tym władzom ustawodawczym, na zatwierdzenie planu lub przedsięwzięcia bez upewnienia się, że taki plan lub przedsięwzięcie nie naruszy integralności danego terenu ( 83 ).

3. W przedmiocie pytania ósmego lit. c) – Doel 1 i Doel 2

177. Z odpowiedzi na pytanie ósme lit. b) wynika dla pytania ósmego lit. c), że na pytania zawarte pod lit. a) i b) w odniesieniu do obydwu elektrowni jądrowych Doel 1 i Doel 2 należy udzielać takiej samej odpowiedzi.

4. W przedmiocie pytania ósmego lit. d) – wyjątek związany z bezpieczeństwem dostaw

178. W końcu Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny) porusza w pkt 8 lit. d) kwestię, czy art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej zezwala ze względów bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej na przesunięcie zakończenia przemysłowej produkcji energii elektrycznej w elektrowni jądrowej.

179. Zgodnie z art. 6 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy siedliskowej państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące, aby zapewnić ochronę ogólnej spójności „Natury 2000”, jeżeli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy.

a) Przesłanki zastosowania art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej

180. Pytanie to opiera się zatem na założeniu, że ocena skutków dla danego terenu prowadziła do negatywnych wyników. Bowiem gdyby ocena skutków dla danego terenu prowadziła do pozytywnych wyników, przedsięwzięcie mogłoby zostać zatwierdzone już zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej.

181. Ponadto jako przepis stanowiący odstępstwo od kryterium udzielenia pozwolenia określonego w art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej jej art. 6 ust. 4 należy interpretować ściśle i może on mieć zastosowanie tylko po przeanalizowaniu oddziaływania danego planu lub przedsięwzięcia zgodnie z przepisami art. 6 ust. 3 ( 84 ). Znajomość tych skutków w odniesieniu do celów ochrony ustanowionych względem danego terenu stanowi niezbędną przesłankę zastosowania art. 6 ust. 4 wspomnianej dyrektywy, ponieważ w przeciwnym wypadku nie będzie można dokonać oceny żadnej z przesłanek zastosowania tego stanowiącego odstępstwo przepisu. Ocena ewentualnych nadrzędnych względów interesu publicznego oraz istnienia mniej szkodliwych alternatywnych rozwiązań wymaga bowiem ich rozważenia względem niekorzystnych skutków spowodowanych przez dany plan lub przedsięwzięcie na określonym terenie. Ponadto aby móc określić charakter ewentualnych środków kompensujących, należy dokładnie wskazać niekorzystne skutki dla danego terenu ( 85 ).

182. Wobec tego Cour constitionnelle (trybunał konstytucyjny) musi najpierw zbadać, czy różnorodne badania i wysłuchania przeprowadzone w ramach przyjmowania ustawy w celu przedłużenia okresu przemysłowej produkcji energii elektrycznej przez obydwie elektrownie jądrowe spełniają wymogi oceny skutków dla danego terenu zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.

183. Jeżeli zostały przeprowadzone konieczne badania, to możliwa jest ocena, czy bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej w stosunku do oddziaływania na tereny chronione stanowi jeden z nadrzędnych względów interesu ogólnego.

b) Bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej

184. Jeżeli chodzi o interes ogólny w bezpieczeństwie dostaw energii elektrycznej, to stanowi on zgodnie z art. 194 ust. 1 lit. b) TFUE jeden z celów polityki energetycznej Unii. Zasadniczo również państwa członkowskie są zgodnie z art. 194 ust. 2 TFUE uprawnione do samodzielnego decydowania w przedmiocie wyboru między różnymi źródłami energii i ogólnej struktury ich dostaw energii.

185. Stąd w odniesieniu między innymi do podmiotów działających w sektorach paliwowym, telekomunikacji i elektryczności Trybunał przyznał w szczególności, że cel zagwarantowania bezpieczeństwa zaopatrzenia w takie produkty lub świadczenia takich usług w przypadku kryzysu na terytorium danego państwa członkowskiego może stanowić uzasadnienie związane z bezpieczeństwem publicznym, a zatem uzasadniać w danym wypadku ograniczenie swobody przepływu kapitału ( 86 ).

186. Jednakże bezpieczeństwo publiczne może zostać wykorzystane tylko dla zapewnienia minimalnych dostaw ( 87 ). Wymogi bezpieczeństwa publicznego, zwłaszcza jako odstępstwo od podstawowej zasady swobodnego przepływu kapitału, należy bowiem interpretować zawężająco, w ten sposób, że ich zakres nie może być ustalany jednostronnie przez każde państwo członkowskie bez kontroli instytucji Unii. Na bezpieczeństwo publiczne można powoływać się tylko wtedy, gdy istnieje rzeczywiste i dostatecznie poważne zagrożenie podstawowych interesów społeczeństwa ( 88 ).

187. Owe rozważania powinny zasadniczo obowiązywać także w odniesieniu do art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej. Należy jednak zauważyć, że ów przepis, w odróżnieniu od wyjątków od swobody przepływu kapitału zgodnie z art. 65 ust. 1 TFUE, wyraźnie obejmuje także powody o charakterze gospodarczym i socjalnym.

188. Z tego wynika, że jako jeden z nadrzędnych względów interesu ogólnego w grę wchodzi nie tylko minimalna dostawa, lecz ogólnie dostawa, która wystarcza, by zaspokoić popyt. Bezpieczeństwo publiczne może jednak zostać wykorzystane tylko dla interesu w zapewnieniu minimalnych dostaw.

189. Owo rozróżnienie między ogólnym interesem w bezpieczeństwie dostaw energii elektrycznych i szczególnym interesem w zapewnieniu minimalnych dostaw ma znaczenie z tego względu, że zgodnie z art. 6 ust. 4 akapit drugi dyrektywy siedliskowej, jeżeli dan