Keywords

Summary



Keywords

1. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Obniżenie kwoty grzywny w zamian za współpracę przedsiębiorstwa, któremu zarzucono naruszenie – Przyznanie warunkowego zwolnienia z grzywny przed przyjęciem decyzji końcowej przez Komisję – Zakres

(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23; komunikat Komisji 2002/C 45/03, pkt 8 lit. a), b), art. 11 lit. a)–c), art. 15, 16, 18, 19)

2. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Obniżenie kwoty grzywny w zamian za współpracę przedsiębiorstwa, któremu zarzucono naruszenie – Całkowite zwolnienie z grzywny – Warunki

(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23; komunikat Komisji 2002/C 45/03, point 11, a))

3. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Poszanowanie prawa do obrony – Pismo w sprawie przedstawienia zarzutów – Charakter tymczasowy

(art. 81 WE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 27 ust. 1)

4. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Obniżenie kwoty grzywny w zamian za współpracę przedsiębiorstwa, któremu zarzucono naruszenie – Przyznanie warunkowego zwolnienia z grzywny przed przyjęciem decyzji końcowej przez Komisję – Odmowa przyznania przez Komisję ostatecznego zwolnienia z grzywny – Naruszenie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań – Brak

(art. 81 WE; komunikat Komisji 2002/C 45/03, pkt 11)

5. Akty instytucji – Wytyczne w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych za naruszenie reguł konkurencji – Akt mający na celu wywołanie skutków zewnętrznych – Zakres

(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23; komunikat Komisji 98/C 9/03)

6. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Naruszenia zakwalifikowane jako bardzo poważne jedynie na podstawie ich charakteru

(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23; komunikat Komisji 98/C 9/03)

7. Konkurencja – Grzywny – Decyzja nakładająca grzywny – Obowiązek uzasadnienia – Zakres

(art. 253 WE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23)

8. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Dostęp do akt – Obowiązek ustostępnienia przez Komisję dokumentów wewnętrznych – Brak

(art. 81 WE)

Summary

1. W przypadku gdy Komisja otrzymuje wniosek o zwolnienie z grzywien na podstawie komunikatu w sprawie zwolnienia z grzywien oraz zmniejszania grzywien w przypadkach karteli, ocenia ona dowody przedłożone przez dane przedsiębiorstwo na poparcie tego wniosku w celu sprawdzenia, czy przedsiębiorstwo to spełnia warunki wymienione, w zależności od okoliczności, w pkt 8 lit. a) lub b) komunikatu w sprawie współpracy. Jeżeli owo przedsiębiorstwo jako pierwsze spełnia te warunki, Komisja przyznaje mu na piśmie warunkowe zwolnienie z grzywny.

Udzielenie warunkowego zwolnienia z grzywien powoduje więc nadanie w postępowaniu administracyjnym szczególnego statusu przedsiębiorstwu spełniającemu warunki wymienione w pkt 8 komunikatu w sprawie współpracy, co wywołuje określone skutki prawne. To warunkowe zwolnienie z grzywien nie jest jednakże w żaden sposób porównywalne z ostatecznym zwolnieniem z grzywien, które udzielane jest dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego.

W szczególności udzielenie warunkowego zwolnienia z grzywien z jednej strony potwierdza to, że dane przedsiębiorstwo jako pierwsze spełniło warunki określone w pkt 8 lit. a) lub b) komunikatu w sprawie współpracy, efektem czego Komisja nie rozpatrzy innych wniosków o zwolnienie z grzywien przed zajęciem stanowiska w sprawie jego wniosku, i z drugiej strony daje wspomnianemu przedsiębiorstwu pewność, iż Komisja udzieli mu zwolnienia z grzywny, jeżeli po zakończeniu postępowania administracyjnego instytucja ta stwierdzi, że spełniło ono warunki określone w pkt 11 lit. a)–c) komunikatu w sprawie współpracy

Dopiero na końcu postępowania administracyjnego, gdy Komisja wydaje decyzję końcową, w decyzji tej udziela ona lub odmawia przyznania przedsiębiorstwu korzystającemu z warunkowego zwolnienia z grzywny zwolnienia z grzywny w pełnym słowa znaczeniu. W tym właśnie momencie status procesowy wynikający z warunkowego zwolnienia z grzywny przestaje wywoływać skutki prawne. Jednakże ostateczne zwolnienie z grzywny jest przyznawane tylko w przypadku, gdy dane przedsiębiorstwo, przez cały okres trwania postępowania administracyjnego i aż do momentu wydania decyzji końcowej, spełnia łącznie trzy warunki wskazane w pkt 11 lit. a)–c) komunikatu w sprawie współpracy.

Z systemu, jaki przewidziano w komunikacie w sprawie współpracy, wynika zatem, że przed wydaniem decyzji końcowej przedsiębiorstwo, które ubiega się o zwolnienie z grzywny, nie otrzymuje zwolnienia z grzywien w pełnym tego słowa znaczeniu, lecz korzysta wyłącznie ze statusu procesowego, który może przekształcić się po zakończeniu postępowania administracyjnego w zwolnienie z grzywien, jeżeli spełnione zostały wymagane warunki.

(por. pkt 113–115, 117, 118)

2. Przyznanie całkowitego zwolnienia z grzywny stanowi odstępstwo od zasady indywidualnej odpowiedzialności przedsiębiorstwa za naruszenie reguł konkurencji, które to odstępstwo uzasadnione jest celem polegającym na ułatwieniu wykrycia, prowadzenia dochodzenia i ścigania oraz odstraszania dotyczącego praktyk należących do najpoważniejszych ograniczeń konkurencji. W tych okolicznościach logiczne jest więc wymaganie, w zamian za udzielenie całkowitego zwolnienia z grzywny za mające znamiona naruszenia zachowanie, którego dopuściło się przedsiębiorstwo żądające zwolnienia z niej, żeby przedsiębiorstwo to przyczyniło się do dochodzenia prowadzonego przez Komisję poprzez współpracę, która zgodnie z brzmieniem pkt 11 lit. a) komunikatu w sprawie zwolnienia z grzywien oraz zmniejszania grzywien w przypadkach karteli powinna przebiegać „w pełni, stale i bez opóźnień”.

Z faktu uznania współpracy za „pełną” wynika, że współdziałanie, jakie powinien zapewnić wnioskodawca ubiegający się o zwolnienie w celu skorzystania ze zwolnienia z grzywny, powinno być pełne, bezwzględne i bezwarunkowe. Kwalifikacja tego współdziałania jako „stałego” i „bez opóźnień” oznacza, że powinno ono trwać przez cały okres prowadzenia postępowania administracyjnego i być co do zasady niezwłoczne.

Ponadto obniżenie kwoty grzywny na podstawie komunikatu w sprawie współpracy może być uzasadnione tylko wtedy, gdy udzielone informacje – czy bardziej ogólnie zachowanie danego przedsiębiorstwa – mogą świadczyć w tym względzie o prawdziwej współpracy z jego strony. A zatem, jak wynika z pojęcia współpracy rozumianej w sensie użytym w tekście komunikatu w sprawie współpracy, zmniejszenie na podstawie tego komunikatu może być przyznane tylko wówczas, gdy przedsiębiorstwo wykazuje swoim zachowaniem wolę takiej współpracy. Uwaga ta ma tym bardziej zastosowanie do współpracy koniecznej do uzasadnienia skorzystania z całkowitego zwolnienia z grzywien ze względu na to, że zwolnienie stanowi jeszcze bardziej preferencyjne traktowanie niż samo tylko obniżenie grzywny.

W rezultacie pojęcie współpracy „pełnej, stałej i bez opóźnień” uzasadniającej przyznanie całkowitego zwolnienia z grzywny wymaga prawdziwego i pełnego współdziałania cechującego się prawdziwą wolą współpracy.

W tym względzie przedsiębiorstwo, które pragnie skorzystać z całkowitego zwolnienia z grzywny dzięki swej współpracy w dochodzeniu, nie może zaniechać poinformowania Komisji o istotnych wiadomych mu okolicznościach, które mogą wpłynąć, choćby potencjalnie, na przebieg postępowania administracyjnego i na skuteczność dochodzenia Komisji. Prawdziwa i pełna współpraca wymaga zatem, aby w trakcie całego postępowania administracyjnego zainteresowane przedsiębiorstwo powiadamiało Komisję w odpowiednim czasie o wszelkich istotnych okolicznościach, które mogą wpłynąć negatywnie na prawidłowy przebieg dochodzenia, jak również na wykrycie i skuteczne ściganie rozpatrywanego kartelu. Ten obowiązek udzielania informacji ma jeszcze większe znaczenie, gdy tego rodzaju okoliczność dotyczy stosunków między tym przedsiębiorstwem i innymi członkami kartelu, a zwłaszcza w przypadku gdy ewentualne zaistnienie tej okoliczności było wcześniej konkretnie przedmiotem rozmowy między Komisją i tym przedsiębiorstwem przeprowadzonej w ramach postępowania administracyjnego.

Oceny tego, czy mamy do czynienia z zachowaniem odzwierciedlającym wolę prawdziwej współpracy, można dokonać wyłącznie na podstawie okoliczności istniejących w chwili, w której miało miejsce to zachowanie. Z uwagi bowiem na „stały” charakter wymaganej współpracy, która powinna trwać przez cały czas trwania postępowania administracyjnego, jakiekolwiek zachowanie sprzeczne z wolą prawdziwej współpracy wystarcza samo w sobie do stwierdzenia naruszenia obowiązku współpracy. Jakakolwiek okoliczność, która wystąpiła po rzeczonym zachowaniu, nie może usprawiedliwić takiego naruszenia.

Z powyższego wynika, iż chcąc usprawiedliwić zachowanie naruszające obowiązek współpracy, nie można powoływać się na ewentualne stwierdzenie ex post, że to zachowanie nie wywołało negatywnych skutków.

(por. pkt 125–130, 132–134)

3. W dziedzinie konkurencji Komisja może wprowadzać w decyzji końcowej nakładającej grzywnę za naruszenie reguł konkurencji zmiany do argumentów zawartych w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów, pod warunkiem że decyzja przestrzega prawa do obrony stron, nie obciążając zainteresowanych odpowiedzialnością za inne naruszenia niż te, które były przedmiotem pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, oraz uwzględniając jedynie fakty, co do których zainteresowani mieli możliwość wypowiedzenia się.

(por. pkt 176)

4. Uprawnienie do powoływania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań jest uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze, administracja musi przekazać zainteresowanemu dokładne, bezwarunkowe i zgodne zapewnienia, pochodzące z uprawnionych i wiarygodnych źródeł. Po drugie, zapewnienia te muszą być tego rodzaju, by wzbudzały u podmiotu, do którego są skierowane, uzasadnione oczekiwanie. Po trzecie, udzielone zapewnienia muszą być zgodne z właściwymi przepisami.

W ramach postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązujących w Unii reguł konkurencji przedsiębiorstwo, które wystąpiło do Komisji z wnioskiem o zwolnienie z grzywien, nie może powoływać się na żadne dokładne, bezwarunkowe i zgodne zapewnienie, że otrzyma ostateczne zwolnienie z grzywny po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z pkt 19 komunikatu w sprawie zwolnienia z grzywien oraz zmniejszania grzywien w przypadkach karteli dopiero w momencie wydania decyzji końcowej Komisja dokonuje oceny, czy wszystkie przesłanki określone w pkt 11 tego komunikatu zostały spełnione. Oznacza to, że na etapie postępowania przed wydaniem decyzji końcowej Komisja nie mogła dostarczyć zainteresowanemu przedsiębiorstwu żadnych precyzyjnych gwarancji w przedmiocie ostatecznego zwolnienia z grzywny.

Ponadto Komisja nie jest zobowiązana do powiadomienia wnioskujących o zwolnienie z grzywny, że powinni przestrzegać obowiązków wynikających z komunikatu w sprawie współpracy, a w szczególności obowiązku współpracy, ponieważ w samym komunikacie jasno wskazano konsekwencje takiego naruszenia.

(por. pkt 190–193)

5. Wytyczne w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 EWWiS są instrumentem służącym określeniu kryteriów, z poszanowaniem dla prawa wyższego rzędu, jakie Komisja zamierza stosować w ramach wykonywania swobodnego uznania przy ustalaniu grzywien, przysługującego jej na mocy art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003. Wytyczne nie stanowią podstawy prawnej decyzji nakładającej grzywny, ponieważ taka decyzja opiera się na rozporządzeniu nr 1/2003, lecz określają w sposób generalny i abstrakcyjny metodę, jaką Komisja narzuciła sobie dla celów ustalenia kwoty grzywien nakładanych w tej decyzji i w konsekwencji zapewniają przedsiębiorstwom pewność prawa.

Wytycznych nie można zatem uznać za normę prawną, do której przestrzegania administracja byłaby w każdym razie zobowiązana, lecz za normę postępowania, która stanowi pewną wskazówkę dla praktyki administracyjnej i od której administracja nie może odstąpić w konkretnym przypadku bez podania uzasadnienia.

Samoograniczenie uprawnień dyskrecjonalnych Komisji wynikające z przyjęcia wytycznych nie wyklucza jednak utrzymania znacznego zakresu uznania Komisji. Fakt bowiem, że Komisja przedstawiła w wytycznych swoje podejście w zakresie oceny wagi naruszenia, nie stoi na przeszkodzie dokonaniu przez nią oceny tego kryterium w sposób całościowy na podstawie wszystkich istotnych okoliczności, w tym również elementów, które nie zostały wyraźnie wymienione w wytycznych.

(por. pkt 217–219)

6. Według przewidzianej w wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 EWWiS przy ocenie wagi naruszenia należy wziąć pod uwagę jego charakter, rzeczywisty wpływ na rynek – tam, gdzie może to być zmierzone – oraz rozmiar właściwego rynku geograficznego.

Jednakże te trzy aspekty oceny wagi naruszenia nie mają tej samej wartości w ramach całościowej oceny. Charakter naruszenia odgrywa zasadniczą rolę, w szczególności przy badaniu przesłanek „bardzo poważnych” naruszeń. Natomiast ani rzeczywisty wpływ na rynek, ani rozmiar rynku geograficznego nie stanowią elementów koniecznych do uznania naruszenia za bardzo poważne w przypadku porozumień horyzontalnych, mających na celu w szczególności ustalanie cen. A zatem porozumienia horyzontalne, których celem jest w szczególności ustalenie cen, mogą być kwalifikowane jako bardzo poważne naruszenia na podstawie samego ich charakteru, bez obowiązku wykazania przez Komisję rzeczywistego wpływu naruszenia na rynek, przy czym takiej kwalifikacji nie stoi także na przeszkodzie ograniczony rozmiar właściwego rynku geograficznego.

Przy ocenie wagi naruszenia decydujące znaczenie ma ustalenie, że członkowie kartelu zrobili wszystko, co było w ich mocy, aby ich zamiary przyniosły rzeczywisty skutek. Ponieważ to, co stało się później w odniesieniu do rzeczywistego poziomu cen na rynku, mogło być uzależnione od innych czynników, niepodlegających kontroli ze strony członków kartelu, członkowie kartelu nie mogą powoływać na swoją korzyść czynników zewnętrznych, które pokrzyżowały ich zamiary, i wskazywać ich jako okoliczności uzasadniających obniżenie grzywny.

Jeżeli Komisja udowodni wprowadzenie kartelu w życie, nie można od niej wymagać, by systematycznie wykazywała, że porozumienia rzeczywiście pozwoliły określonym przedsiębiorstwom uzyskać poziom cen transakcji wyższy lub, w przypadku kartelu w dziedzinie zakupów, niższy od poziomu, który byłby osiągnięty przy braku kartelu. Wprowadzenie wymogu przeprowadzenia tego dowodu byłoby nieproporcjonalne, ponieważ pochłonąłby on znaczne koszty, zważywszy, że wymagałby zastosowania teoretycznych obliczeń, opartych na wzorach ekonomicznych, których dokładność byłoby trudno skontrolować sądowi i których niezawodność nie jest w żaden sposób dowiedziona.

Ponadto zasięg rynku geograficznego nie jest kryterium niezależnym w tym znaczeniu, że tylko naruszenia dotyczące większości państw członkowskich mogą być uznane za „bardzo poważne”. Ani traktat, ani rozporządzenie nr 1/2003, ani wytyczne w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 oraz art. 65 ust. 5 EWWiS, ani orzecznictwo nie pozwalają uznać, że tylko ograniczenia na bardzo szerokim rynku geograficznym mogą być tak zakwalifikowane. Porozumienia lub uzgodnione praktyki, których celem jest w szczególności ustalenie cen zakupu oraz rozdziału zakupionych ilości, mogą na podstawie samego ich charakteru spowodować uznanie ich za „bardzo poważne”, bez konieczności dokonania charakterystyki tych zachowań z punktu widzenia określonego obszaru geograficznego. Wynika stąd, że rozmiar danego rynku geograficznego, nawet gdyby był ograniczony, nie stoi co do zasady na przeszkodzie kwalifikacji stwierdzonego naruszenia jako „bardzo poważne”.

(por. pkt 220, 222–224, 226, 248–250, 277, 279)

7. W ramach określenia grzywien z tytułu naruszenia prawa konkurencji obowiązek uzasadnienia jest spełniony, jeżeli Komisja wskaże w swej decyzji te elementy oceny, które umożliwiły jej określenie wagi i czasu trwania naruszenia. W przypadku decyzji nakładającej grzywny na kilka przedsiębiorstw zakres obowiązku uzasadnienia należy oceniać w szczególności w świetle faktu, że waga naruszeń powinna być ustalana na podstawie wielu czynników, takich jak na przykład szczególne okoliczności sprawy, jej kontekst oraz odstraszające działanie grzywien, przy czym nie została ustalona wiążąca ani wyczerpująca lista kryteriów, które obowiązkowo powinny być wzięte pod uwagę.

Ponieważ rzeczywisty wpływ na rynek nie stanowi elementu koniecznego do zakwalifikowania naruszenia jako bardzo poważnego w przypadku porozumień horyzontalnych mających na celu w szczególności ustalanie cen, Komisja nie jest zobowiązana do uwzględnienia go w ustalaniu wagi naruszenia. Okoliczność, że Komisja nie uzasadniła tego braku uwzględnienia kryterium, do którego uwzględnienia nie była zobowiązana i którego uwzględnienia nie uznała za konieczne w danym przypadku, nie może spowodować braku uzasadnienia dotyczącego ustalenia grzywny.

(por. pkt 282, 284)

8. Komisja nie jest zobowiązana do udostępniania w trakcie postępowania wewnętrznych dokumentów instytucji. Ponadto w toku postępowania przed sądem Unii wewnętrzne dokumenty Komisji nie są udostępniane skarżącym, chyba że wymagają tego wyjątkowe okoliczności danej sprawy wynikające z poważnych przesłanek, których przedstawienie należy do skarżących. Takie ograniczenie dostępu do dokumentów wewnętrznych uzasadnione jest koniecznością zapewnienia prawidłowego działania danej instytucji w dziedzinie zwalczania naruszeń reguł konkurencji.

(por. pkt 313)