OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØE

przedstawiona w dniu 26 kwietnia 2018 r. ( 1 )

Sprawa C‑629/16

CX

przy udziale

Bezirkshauptmannschaft Schärding

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgerichtshof (sąd administracyjny, Austria)]

Odesłanie prejudycjalne – Międzynarodowy przewóz drogowy – Układ ustanawiający stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją – Artykuł 9 – Protokół dodatkowy – Artykuły 41 i 42 – Swoboda świadczenia usług – Klauzula „standstill” – Decyzja nr 1/95 Rady Stowarzyszenia WE–Turcja – Artykuły 5 i 7 – Swoboda przepływu towarów – Środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych – Turecki przewoźnik towarów przejeżdżający przez państwo członkowskie tranzytu – Przepis krajowy uzależniający taki przewóz albo od uzyskania zezwolenia w granicach kontyngentu ustalonego na podstawie umowy dwustronnej zawartej między państwem członkowskim a Turcją, albo od zezwolenia wydanego na przewóz wiążący się z ważnym interesem publicznym

I. Wprowadzenie

1. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny, Austria) jest elementem sporu pomiędzy członkiem zarządu tureckiej spółki przewozowej a austriackim organem administracyjnym, który nałożył na tę spółkę grzywnę za przeprowadzenie komercyjnego przewozu towarów z Turcji do Niemiec przez Austrię, bez wymaganego w tym celu zezwolenia.

2. Na mocy przepisów prawa austriackiego międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy towarów do miejsca przeznaczenia znajdującego się na terytorium Austrii tranzytem przez to terytorium lub z tego terytorium może być wykonywany tylko na podstawie zezwolenia. W odniesieniu do przewoźników mających swoją siedzibę w Turcji (zwanych dalej „przewoźnikami tureckimi”) zezwolenie takie może mieć postać albo zezwolenia wydanego w granicach kontyngentu ustalonego na mocy umowy dwustronnej zawartej między Republiką Austrii i Republiką Turcji o przewozie drogowym ( 2 ) (zwanej dalej „umową między Austrią i Turcją o przewozie drogowym”), albo indywidualnego zezwolenia wydanego na pojedynczy przewóz wiążący się z ważnym interesem publicznym. Zezwolenie to jest wydawane, wyłącznie jeśli wnioskodawca udowodni w wymagany sposób, że przejazdu nie można uniknąć ani przez podjęcie środków organizacyjnych, ani przez wybór innego środka transportu.

3. Sąd odsyłający zastanawia się w istocie nad zgodnością austriackiego systemu zezwoleń wprowadzonego wobec przewoźników tureckich z postanowieniami regulującymi stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją (zwanego dalej „stowarzyszeniem EWG–Turcja”), w szczególności przewidzianymi w Układzie ustanawiającym stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją ( 3 ) (zwanym dalej „układem stowarzyszeniowym EWG–Turcja”), w protokole dodatkowym do układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja ( 4 ) (zwanym dalej „protokołem dodatkowym”) oraz w decyzji nr 1/95 Rady Stowarzyszenia WE–Turcja ( 5 ) (zwanej dalej „decyzją nr 1/95 Rady Stowarzyszenia”).

4. Sąd odsyłający zastanawia się, po pierwsze, czy skarżący w postępowaniu głównym może powołać się na przepisy dotyczące swobodnego przepływu towarów między Unią i Turcją na poparcie tezy, że austriacki system udzielania zezwoleń stanowi środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w rozumieniu art. 5 decyzji nr 1/95 Rady Stowarzyszenia, czy może system ten dotyczy raczej świadczenia usług przewozowych. Sąd odsyłający zmierza ponadto do ustalenia, czy austriacki system udzielania zezwoleń ma charakter dyskryminacyjny wobec przewoźników tureckich z naruszeniem art. 9 układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja.

5. W niniejszej opinii wyjaśnię powody, dla których uważam, po pierwsze, że austriackie przepisy będące przedmiotem niniejszej sprawy dotyczą dziedziny świadczenia usług przewozowych, a po drugie, że postanowienia normujące stowarzyszenie EWG–Turcja nie sprzeciwiają się takim przepisom, pod warunkiem że sąd odsyłający jest przekonany, iż regulacja ta nie zawiera nowego ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług w rozumieniu art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego.

II. Ramy prawne

A. Prawo Unii

1. Układ stowarzyszeniowy EWG–Turcja

6. Zgodnie z art. 9 układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja „umawiające się strony uznają, że w ramach zakresu stosowania niniejszego układu i bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, które mogą zostać przyjęte na podstawie art. 8, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową, zgodnie z zasadą zawartą w art. 7 traktatu ustanawiającego Wspólnotę” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego dokumentu poniżej].

7. Artykuł 10 układu stanowi: „1. Unia celna przewidziana w artykule 2 ustęp 2 układu obejmuje całość wymiany towarowej. 2. Unia celna zawiera: – zakaz ustanawiania między państwami członkowskimi Wspólnoty a Turcją, w odniesieniu zarówno do przywozu, jak i do wywozu, ceł, opłat o równoważnym skutku i ograniczeń ilościowych, jak również wszelkich innych środków o równoważnym skutku, które miałyby zapewnić produkcji krajowej ochronę sprzeczną z celami układu; […]”.

8. Zgodnie z art. 14 układu „umawiające się strony uzgadniają, że uwzględnią art. 55, 56 i 58–65 traktatu ustanawiającego Wspólnotę, aby znieść ograniczenia swobody świadczenia usług”.

9. Artykuł 15 układu stanowi, że „[w]arunki i sposoby rozszerzenia na Turcję postanowień traktatu ustanawiającego Wspólnotę i aktów przyjętych w zastosowaniu tych postanowień dotyczących transportu zostaną ustalone z uwzględnieniem geograficznego położenia Turcji”.

2. Protokół dodatkowy

10. Artykuł 41 protokołu dodatkowego, zawarty w rozdziale II jego tytułu II i zatytułowany „Prawo przedsiębiorczości, usługi i transport”, ma następujące brzmienie: „1. Umawiające się strony powstrzymują się od wprowadzenia wzajemnych nowych ograniczeń w swobodzie przedsiębiorczości i swobodzie świadczenia usług. 2. Rada Stowarzyszenia ustala, zgodnie z zasadami wymienionymi w artykułach 13 i 14 [układu stowarzyszeniowego], harmonogram i zasady, według których umawiające się strony stopniowo znoszą wzajemne ograniczenia w swobodzie przedsiębiorczości i swobodzie świadczenia usług. Rada Stowarzyszenia ustala ten harmonogram i zasady różnych kategorii działalności, uwzględniając odpowiednie środki podjęte już przez Wspólnotę w tych dziedzinach, jak również szczególną sytuację gospodarczą i społeczną Turcji. Pierwszeństwo będą miały działania przyczyniające się w sposób szczególny do rozwoju produkcji i wymiany handlowej” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego dokumentu poniżej].

11. Artykuł 42, zawarty w tym samym rozdziale protokołu dodatkowego, przewiduje: „1. Rada Stowarzyszenia rozszerza na Turcję, zgodnie ze szczegółowymi zasadami, które ustala z uwzględnieniem, w szczególności, położenia geograficznego Turcji, postanowienia traktatu ustanawiającego Wspólnotę odnoszące się do transportu. Rada może na tych samych warunkach rozszerzyć na Turcję działania podjęte przez Wspólnotę w odniesieniu do tych postanowień do transportu kolejowego, drogowego i śródlądowego. […]”.

3. Decyzja nr 1/95 Rady Stowarzyszenia

12. Zgodnie z art. 1 decyzji nr 1/95 Rady Stowarzyszenia „[b]ez uszczerbku dla postanowień układu z Ankary, jego protokołów dodatkowego i uzupełniającego Rada Stowarzyszenia EWG–Turcja ustanawia poniżej zasady wprowadzenia końcowego etapu unii celnej, o którym mowa w art. 2 i 5 tego układu” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego dokumentu poniżej].

13. Artykuł 5, zatytułowany „Zniesienie ograniczeń ilościowych lub środków o skutku równoważnym”, znajdujący się w sekcji II rozdziału I decyzji nr 1/95 Rady Stowarzyszenia, stanowi: „Ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między stronami”.

14. Zgodnie z art. 7 tej decyzji „[p]rzepisy art. 5 i 6 nie stanowią przeszkody w stosowaniu zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, uzasadnionych względami moralności publicznej, porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt lub ochrony roślin, ochrony narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej bądź ochrony własności przemysłowej i handlowej. Takie zakazy lub ograniczenia nie będą jednak stanowić środka służącego arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu pomiędzy umawiającymi się stronami”.

B. Prawo austriackie

1. Ustawa o przewozie drogowym towarów

15. Zgodnie z § 1 Güterbeförderungsgesetz (ustawy o przewozie drogowym towarów) z 1995 r. (BGBl. 593/1995, w brzmieniu opublikowanym w BGBl. 96/2013, zwanej dalej „GütbefG”) ustawa stosuje się między innymi do „dokonywanego przez przewoźników w ramach działalności gospodarczej przewozu towarów pojazdami mechanicznymi stosowanymi w ruchu drogowym albo takimi pojazdami z przyczepami, przy których suma maksymalnych dopuszczalnych mas całkowitych przekracza 3500 kg”.

16. Paragraf 2 GütbefG, zatytułowany „Obowiązkowe licencje i ich rodzaje”, przewiduje: „(1) Przewóz towarów pojazdami mechanicznymi w ramach działalności gospodarczej może być wykonywany wyłącznie na podstawie koncesji, o ile niniejsza ustawa nie stanowi inaczej (§ 4) […]”.

17. Paragraf 7 GütbefG, zatytułowany „Przewóz międzynarodowy”, stanowi: „(1) Przewóz towarów pojazdami mechanicznymi w ramach działalności gospodarczej z miejsc położonych poza obszarem federacji na obszar federacji lub przez obszar federacji albo z miejsc leżących na obszarze federacji poza ten obszar mogą wykonywać, oprócz posiadaczy koncesji na podstawie § 2, również przedsiębiorstwa, które zgodnie z przepisami obowiązującymi w państwie, w którym mieści się ich siedziba, są uprawnione do przewozu towarów za pomocą pojazdów mechanicznych, oraz posiadacze jednego z poniższych uprawnień: 1. licencji wspólnotowej zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1072/2009 ( 6 ), 2. zezwolenia na podstawie rezolucji Rady Ministrów Europejskiej Konferencji Ministrów Transportu (EKMT) z dnia 14 czerwca 1973 r., 3. pozwolenia federalnego ministra transportu, innowacji i technologii na transport do lub z Austrii, lub przez jej obszar, 4. zezwolenia wydanego przez federalnego ministra transportu, innowacji i technologii na podstawie umów międzypaństwowych […]”.

18. Paragraf 8 GütbefG, zatytułowany „Udzielanie zezwoleń”, stanowi: „(1) Pozwolenie, o którym mowa w § 7 ust. 1 pkt 3, wydawane jest na pojedynczy transport towarów. Pozwolenie może zostać udzielone tylko wówczas, gdy wiąże się z tym ważny interes publiczny. Wnioskodawca musi udowodnić, że przejazdu nie można uniknąć ani przez podjęcie środków organizacyjnych, ani przez wybór innego środka transportu. Pozwolenia nie udziela się, jeśli (w szczególności w odniesieniu do istniejącej na obszarze federacji infrastruktury transportowej) nie istnieje potrzeba dokonania przewozu towarów, o który wnioskowano. Należy przy tym uwzględnić interesy Austrii w zakresie transportu i gospodarki, ochronę ludności i środowiska, jak również możliwość dokonania przewozu towarów z wykorzystaniem innej infrastruktury transportowej. […] (3) Na podstawie tej ustawy mogą być, zgodnie z § 7, zawierane porozumienia w sprawie przewozu towarów, jeśli wymaga tego zakres międzypaństwowego przewozu towarów. W porozumieniach niezbędne jest zapewnienie, że pojazdy mechaniczne z zagranicznymi tablicami rejestracyjnymi mogą wykonywać przejazdy do i z Austrii, a także przez jej obszar na zasadzie wzajemności. Między państwami mogą być przy tym ustanawiane kontyngenty, których wielkość wymaga uwzględnienia zasięgu interesów Austrii w zakresie transportu i gospodarki, jak również kwestii ochrony ludności i środowiska […]. (4) Przydział uzgodnionych kontyngentów odbywa się w postępowaniu uproszczonym. Właściwy organ może wydawać potwierdzenia, że przesłanki wskazane w porozumieniu, w szczególności dochowanie uzgodnionych kontyngentów, są spełnione (zezwolenie kontyngentowe) […]”.

19. Paragraf 9 GütbefG stanowi: „(1) Przewoźnik jest zobowiązany zapewnić, by podczas każdego ponadgranicznego przewozu towarów w pojeździe znajdowały się dokumenty potwierdzające zezwolenia, o których mowa w § 7 ust. 1, należycie wypełnione i, jeżeli istnieje taki wymóg, ostemplowane przez właściwy organ. (2) W ramach każdego międzynarodowego przewozu towarów i przez cały okres podróży kierowca jest zobowiązany do posiadania dokumentów poświadczających otrzymanie zezwoleń wymaganych na mocy art. 7 ust. 1, należycie wypełnionych, a w stosownych przypadkach potwierdzonych przez właściwy organ, i do przedstawiania ich organom nadzoru na ich wniosek. […]”.

20. Paragraf 23 GütbefG, zatytułowany „Przepisy karne”, stanowi: „(1) […] [P]opełnia wykroczenie administracyjne i podlega grzywnie w wysokości do 7267 EUR ten, kto jako przedsiębiorca: […] 3. wykonuje przewozy, o których mowa w art. 7–9 bez wymaganego zezwolenia lub nie wywiązuje się z obowiązków lub zakazów wynikających z umów międzynarodowych; […]”.

2. Umowa między Austrią i Turcją o przewozie drogowym

21. Zgodnie z art. 4 ust. 1 umowy między Austrią i Turcją o przewozie drogowym „[d]okument jest wymagany dla pojazdów mechanicznych wraz z przyczepami, które zostały dopuszczone do ruchu w jednym z dwóch państw, oraz dla wykonywania przewozów towarów pomiędzy tymi państwami albo dla tranzytu przez te państwa”. Ustęp 2 tego artykułu stanowi, że „[n]ie wymaga się dokumentu w przypadku przejazdów bez ładunku, jak i dla pojazdów mechanicznych o ładowności do 2 t”.

22. Artykuł 6 tej umowy stanowi: „1. Dokumenty są wydawane na rzecz przewoźników. Uprawniają one do przewozu za pomocą pojazdów mechanicznych wraz z przyczepami. 2. Dokument wydany przez jedno z dwóch państw uprawnia do wykonywania przewozów do oraz z drugiego państwa, jak również do ruchu tranzytowego przez to państwo. 3. Dokumenty muszą znajdować się w pojeździe podczas trwania przejazdu przez obszar państwa, dla którego dokument został wydany, i muszą być okazane właściwym organom kontrolnym tego państwa”.

23. Artykuł 7 tej umowy stanowi: „1. Dokumenty wydawane są przez właściwe władze państwa, w którym pojazd jest dopuszczony do ruchu, w imieniu właściwych władz innego państwa w ramach kontyngentu, ustalanego co roku na następny rok do dnia 30 listopada obopólnie przez właściwe władze obu państw. 2. Właściwe władze obu państw przekazują sobie wymaganą liczbę formularzy do wykonywania przejazdów według niniejszego porozumienia.”.

III. Postępowanie główne, pytanie prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem

24. CX jest członkiem zarządu spółki FU z siedzibą w Turcji, prowadzącej działalność w zakresie przewozu towarów.

25. Decyzją z dnia 17 marca 2015 r. Bezirkshauptmannschaft Schärding (organ administracyjny okręgu Schärding, Austria) nałożył na CX karę pieniężną w wysokości 1453 EUR (zastępczą karę pozbawienia wolności na okres 67 godzin), gdyż FU dokonała w dniu 2 kwietnia 2015 r. w ramach działalności gospodarczej przewozu towarów (tekstyliów) z Turcji przez Austrię do Niemiec, jako miejsca docelowego, bez wymaganego do tego pozwolenia.

26. CX zaskarżył tę decyzję do Landesverwaltungsgericht Oberösterreich (regionalnego sądu administracyjnego Górnej Austrii, Austria). Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2015 r. sąd ten oddalił skargę na tej podstawie, że CX naruszył przepisy § 23 ust. 1 pkt 3 i § 7 ust. 1 pkt 4 GütbefG w związku z art. 4 pkt 1, art. 6 i 7 umowy między Austrią i Turcją o przewozie drogowym, ponieważ kierowca pojazdu nie był w stanie przedstawić wymaganego pozwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu towarów między Austrią a Turcją.

27. CX wniósł odwołanie od tego rozstrzygnięcia do Verwaltungsgerichtshof (trybunału administracyjnego).

28. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2016 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 7 grudnia 2016 r., Verwaltungsgerichtshof (sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Czy prawo Unii, a w szczególności [układ stowarzyszeniowy EWG–Turcja], [protokół dodatkowy], jak również decyzja nr 1/95 Rady Stowarzyszenia […], stoi na przeszkodzie obowiązywaniu przepisów krajowych, zgodnie z którymi przedsiębiorcy trudniący się przewozem towarów, mający siedzibę w Republice Turcji, mają prawo dokonywać w ramach działalności gospodarczej międzynarodowego przewozu towarów pojazdami mechanicznymi na lub przez obszar Republiki Austrii tylko wówczas, gdy dysponują oni dokumentami pojazdu, które wydawane są w ramach kontyngentów ustanowionych pomiędzy [Republiką Austrii] a [Republiką Turcji] na podstawie dwustronnej umowy, albo gdy zostało im udzielone zezwolenie na dany przewóz towarów, przy czym z danym przewozem towarów musi wiązać się ważny interes publiczny, a wnioskodawca musi udowodnić, że przejazdu nie można uniknąć ani przez podjęcie środków organizacyjnych, ani przez wybór innego środka transportu?”.

29. Uwagi na piśmie zostały złożone przez CX, rządy austriacki i węgierski oraz Komisję Europejską. Wszystkie te podmioty były reprezentowane na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r.

IV. Analiza

A. Uwagi wprowadzające

30. Na mocy rozpatrywanych przepisów prawa austriackiego międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy towarów do miejsca przeznaczenia znajdującego się na terytorium Austrii tranzytem przez to terytorium lub z tego terytorium może być wykonywany tylko na podstawie zezwolenia. W przypadku przewoźników mających siedzibę w jednym z państw członkowskich Unii zezwolenia te mogą mieć postać licencji wspólnotowej wydanej zgodnie z rozporządzeniem nr 1072/2009 ( 7 ). W przypadku przewoźników mających siedzibę w krajach trzecich, w tym w Turcji, zezwolenie to może jednak przyjąć jedną z następujących postaci.

31. W pierwszej kolejności, zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 4 GütbefG, przewoźnicy mający siedzibę w krajach trzecich mogą uzyskać zezwolenie wydane na mocy umowy międzynarodowej. W odniesieniu do przewoźników tureckich umowa między Austrią i Turcją o przewozie drogowym przewiduje ustanowienie rocznego kontyngentu przewozów w ramach uzgodnień między organami obu państw ( 8 ). Zezwolenia te są udzielane przewoźnikom tureckim przez właściwe organy Turcji w granicach ustalonego kontyngentu. Rząd austriacki wskazuje w tym względzie, że Republika Austrii i Republika Turcji uzgodniły kontyngent roczny wynoszący 21000 zezwoleń (kontyngent podstawowy ( 9 )), który uzupełnia zmienna liczba zezwoleń wyrównawczych ( 10 ), a także zezwolenia przyznawane w ramach Europejskiej Konferencji Ministrów Transportu (EKMT) („zezwolenie EKMT”) ( 11 ). Łącznie Turcja dysponuje corocznie liczbą ok. 90 000–100 000 przewozów drogowych tranzytowych przez Austrię.

32. W drugiej kolejności przewoźnicy tureccy mają możliwość występowania o pozwolenie na podstawie § 7 ust. 1 pkt 3 i § 8 ust. 1 GütbefG („pozwolenie indywidualne”). Pozwolenie to jest wydawane wyłącznie na pojedynczy przewóz, z którym wiąże się ważny interes publiczny, pod warunkiem że wnioskodawca udowodni w wymagany sposób, iż przejazdu nie można uniknąć ani przez podjęcie środków organizacyjnych, ani przez wybór innego środka transportu ( 12 ).

33. Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający w istocie zmierza do ustalenia, czy austriacki system zezwoleń wprowadzony w odniesieniu do przewoźników tureckich jest zgodny z postanowieniami regulującymi stowarzyszenie EWG–Turcja.

34. CX twierdzi, że tak nie jest. W pierwszej kolejności system ten ogranicza swobodny przepływ towarów między Unią a Turcją z naruszeniem art. 5 decyzji nr 1/95 Rady Stowarzyszenia, zezwalając na tranzyt jedynie ograniczonej liczbie przewoźników tureckich. Kontyngent ustalony dla przewoźników tureckich jest niewystarczający. W związku z tym przewoźnicy ci są zobowiązani do korzystania z „Rollende Landstraße” (transportu kombinowanego) ( 13 ), co pociąga za sobą dodatkowe koszty i wydłuża czas przejazdu w stosunku do przewozu drogowego ( 14 ). W rezultacie towary pochodzące z Turcji są droższe i w ostatecznym rozrachunku mniej konkurencyjne. Ograniczenia odnoszące się do systemu kontyngentów przewozowych mają zatem poważne skutki ekonomiczne dla producentów i nabywców tych towarów i podważają skuteczność unii celnej. W drugiej kolejności austriacki system kontyngentów przewozowych prowadzi do dyskryminacji przewoźników tureckich z naruszeniem art. 9 układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja, ponieważ ograniczenia związane z systemem kontyngentów nie mają zastosowania do przewoźników unijnych.

35. Sąd odsyłający zastanawia się przede wszystkim, czy CX może się powołać na swobodę przepływu towarów między Unią i Turcją, podczas gdy FU jest przedsiębiorstwem przewozu towarów, które nie produkuje żadnych przewożonych przez siebie towarów, oraz czy CX może podnosić, w szczególności, że warunki, które FU musi spełnić w celu uzyskania zezwolenia wymaganego przez GütbefG, stanowią środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w rozumieniu art. 5 decyzji nr 1/95 Rady Stowarzyszenia. Sąd odsyłający jest zdania, że niniejsza sprawa nie powinna podlegać ocenie w kontekście swobody przepływu towarów, gdyż według niego wydaje się, że w układzie stowarzyszeniowym EWG–Turcja swoboda przepływu towarów, swoboda świadczenia usług i sektor przewozu są uznawane za kwestie wzajemnie od siebie odrębne, które mają być wdrażane przez stowarzyszenie w różnym stopniu i w różnym tempie. Istnieją poważne podstawy, by sądzić, że dziedzina przewozu powinna być celowo wykluczona i nie może być realizowana w ramach swobody przepływu towarów ( 15 ).

36. W razie gdyby Trybunał miał uznać, że CX może powołać się na swobodę przepływu towarów i w rezultacie podnieść, że sporne ustawodawstwo austriackie prowadzi do ograniczenia tej swobody lub przynajmniej do dyskryminacji wobec obywateli tureckich w rozumieniu art. 9 układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja, nasuwa się zdaniem sądu odsyłającego pytanie, czy takie ograniczenie jest uzasadnione na mocy art. 7 decyzji nr 1/95 Rady Stowarzyszenia.

37. W poniższej analizie zajmę się w pierwszej kolejności kwestią kwalifikacji rozpatrywanych przepisów austriackich w świetle postanowień normujących stowarzyszenie EWG–Turcja. W tym względzie wyjaśnię powody, dla których jestem zdania, podobnie jak rządy austriacki i węgierski oraz Komisja, że takie przepisy należą do dziedziny usług przewozowych i że uregulowań przewidzianych w decyzji nr 1/95 Rady Stowarzyszenia w sprawie swobodnego przepływu towarów między UE a Turcją nie stosuje się do takich przepisów (część B.1). W drugiej kolejności oddalę podniesione przez CX przeciwne argumenty wywodzone z orzecznictwa Trybunału dotyczącego swobody przepływu towarów (część B.2). W trzeciej kolejności zbadam rozpatrywane przepisy w świetle klauzuli standstill zawartej w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, która zakazuje wprowadzania nowych ograniczeń swobody świadczenia usług (część B.3). Wreszcie, rozważę pokrótce kwestię ewentualnej dyskryminacji wobec przewoźników tureckich w rozumieniu art. 9 układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja (część B.4).

B. W przedmiocie pytania prejudycjalnego

1. W przedmiocie kwalifikacji spornych przepisów i postanowień mających zastosowanie do takich przepisów

38. Pytanie prejudycjalne postawione przez Verwaltungsgerichtshof (sąd administracyjny) podnosi, po pierwsze, kwestię kwalifikacji spornych przepisów w świetle postanowień dotyczących stowarzyszenia EWG–Turcja ( 16 ). Czy takie przepisy należą do zakresu postanowień dotyczących swobodnego przepływu towarów między Unią i Turcją, czy też raczej do zakresu postanowień dotyczących świadczenia usług przewozowych?

39. Podobnie jak rządy austriacki i węgierski oraz Komisja, skłaniam się ku drugiej hipotezie.

40. W tym względzie opieram się na następujących argumentach.

41. Po pierwsze, należy stwierdzić, że w ramach stowarzyszenia EWG–Turcja swoboda przepływu towarów, swoboda świadczenia usług i przewóz stanowią odrębne dziedziny, które podlegają różnym unormowaniom ( 17 ). Unormowania te odzwierciedlają różny stopień liberalizacji odnośnych rynków. Mimo że swoboda przepływu towarów między Unią a Turcją jest gwarantowana przez przepisy decyzji nr 1/95 Rady Stowarzyszenia w sprawie unii celnej ( 18 ), dziedziny usług i przewozu pozostają przy obecnym stanie rozwoju stowarzyszenia EWG–Turcja zasadniczo niezliberalizowane ( 19 ).

42. Jeżeli chodzi w szczególności o dziedzinę przewozu, art. 15 układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja przewiduje, że „[w]arunki i sposoby rozszerzenia na Turcję postanowień traktatu ustanawiającego Wspólnotę i aktów przyjętych w zastosowaniu tych postanowień dotyczących transportu zostaną ustalone z uwzględnieniem geograficznego położenia Turcji”. Ponadto art. 42 protokołu dodatkowego stanowi, że Rada Stowarzyszenia rozszerza, zgodnie z zasadami, które ustala, uwzględniając sytuację geograficzną Turcji, postanowienia traktatu ustanawiającego Wspólnotę dotyczące transportu, przy czym Rada Stowarzyszenia może na tych samych warunkach rozszerzyć na Turcję działania podjęte przez Wspólnotę na podstawie tych postanowień w odniesieniu do, w szczególności, transportu drogowego.

43. Należy jednak stwierdzić, że jak dotąd Rada Stowarzyszenia nie przyjęła żadnych zasad w tym celu. W obecnym stanie rozwoju stowarzyszenia EWG–Turcja nie ma zatem żadnych szczególnych przepisów w dziedzinie przewozu ( 20 ).

44. Po drugie, jeśli chodzi o kwestię tego, czy przepis krajowy wchodzi w zakres tej lub innej swobody przepływu, zgodnie z ustalonym orzecznictwem należy wziąć pod uwagę przedmiot danego ustawodawstwa ( 21 ). Uważam, że powyższa zasada odnosi się również przez analogię do kwalifikacji przepisu krajowego w świetle postanowień dotyczących stowarzyszenia EWG–Turcja.

45. W odniesieniu do przepisów austriackich rozpatrywanych w postępowaniu głównym uważam, że w istocie zmierzają one do ustalenia warunków, jakie należy spełnić w celu wykonywania międzynarodowych zarobkowych przewozów drogowych towarów do miejsca przeznaczenia znajdującego się na terytorium Austrii tranzytem przez to terytorium lub z tego terytorium ( 22 ). W związku z tym przepisy te przewidują w szczególności, że takie przewozy mogą być realizowane jedynie w ramach zezwolenia, które w przypadku przewoźników tureckich może przybrać postać albo zezwolenia wydanego w ramach kontyngentu ustalonego na podstawie umowy między Austrią i Turcją o przewozie drogowym, albo indywidualnego pozwolenia wydanego na przewóz, z którym wiąże się ważny interes publiczny ( 23 ). Innymi słowy, omawiane przepisy austriackie nakładają ograniczenia dotyczące dostępu przewoźników tureckich do rynku międzynarodowego przewozu drogowego towarów.

46. Moim zdaniem nie ulega wątpliwości, że takie przepisy należą do dziedziny usług przewozowych.

47. Po pierwsze, z orzecznictwa Trybunału wynika, że swoboda wykonywania drogowych przewozów towarów należy, według ogólnej systematyki postanowień traktatu, do dziedziny świadczenia usług w dziedzinie transportu ( 24 ). Nie widzę żadnego powodu, aby przyjąć, że sprawa miałaby się inaczej w ramach postanowień dotyczących stowarzyszenia EWG–Turcja.

48. Po drugie należy stwierdzić, że wcześniej międzynarodowe przewozy drogowe towarów między państwami członkowskimi poddane były systemom zezwoleń podobnym do tego, który jest obecnie wdrożony przez rozpatrywane przepisy austriackie wobec przewoźników tureckich. Systemy te opierały się częściowo na dwustronnych kontyngentach między państwami członkowskimi, a częściowo na kontyngentach wspólnotowych ( 25 ).

49. W wyroku Parlament/Rada ( 26 ) Trybunał stwierdził, że Rada nie dopełniła swoich obowiązków wynikających z art. 75 EWG (obecnie art. 91 TFUE), ponieważ zaniechała między innymi zapewnienia swobodnego świadczenia usług w zakresie przewozu międzynarodowego. W następstwie tego wyroku kontyngenty dwustronne i wspólnotowe zostały stopniowo zniesione, a następnie zastąpione ze skutkiem od dnia 1 stycznia 1993 r. przez aktualnie obowiązujący system licencji wspólnotowej bezkontyngentowej ( 27 ). Akty dotyczące kontyngentu wspólnotowego i licencji wspólnotowej zostały przyjęte na podstawie postanowień traktatu dotyczących wspólnej polityki transportowej ( 28 ).

50. Rzeczone zmiany legislacyjne i sądowe dotyczące przewozu międzynarodowego między państwami członkowskimi potwierdzają moim zdaniem wniosek, zgodnie z którym przepisy krajowe takie jak rozpatrywane, ustanawiające system wydawania zezwoleń w międzynarodowym przewozie drogowym, powinny zostać uznane za środek z dziedziny usług transportu.

51. W tym kontekście uważam, że na szczególną uwagę zasługuje wyrok Trybunału w sprawie Lambregts Transportbedrijf ( 29 ). W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 75 ust. 1 lit. a) i b) traktatu EWG [obecnie art. 91 ust. 1 lit. a) i b) traktatu FUE], dotyczący realizowania przez Radę wspólnej polityki transportowej, nie przyznaje obywatelom państw członkowskich praw, na które mogliby się oni powoływać przed sądami krajowymi przeciwko decyzjom wydanym przez krajowe organy administracji w 1982 r. Innymi słowy, Trybunał uznał, że przepis ten nie ma bezpośredniej skuteczności, która pozwalałaby na jego podnoszenie przez przewoźnika mającego siedzibę w jednym państwie członkowskim w celu zakwestionowania krajowej decyzji administracji dotyczącej zezwoleń na przewóz krajowy i międzynarodowy.

52. W tym względzie Trybunał stwierdził w pkt 14 wyroku, że „w 1982 r. swobodny przepływ usług w dziedzinie przewozów międzynarodowych był […] zapewniony wyłącznie wewnątrz, a także z lub do państwa członkowskiego, w którym przedsiębiorstwo ma siedzibę, z zastrzeżeniem uzyskania zezwolenia na przewóz zgodnie z kontyngentami dwustronnymi lub wspólnotowymi obowiązującymi w tym państwie członkowskim” ( 30 ). Trybunał uznał zatem, że w braku wdrożenia przez Radę zasady swobodnego przepływu usług w dziedzinie transportu międzynarodowego i krajowego zgodnie z zobowiązaniami, które na niej ciążą na mocy art. 75 ust. 1 lit. a) i b) traktatu EWG, takie usługi mogły być wykonywane tylko w granicach kontyngentów dwustronnych i wspólnotowych. W związku z tym Trybunał nie zbadał w żaden sposób możliwego wpływu tych kontyngentów na swobodny przepływ towarów.

53. Uważam, że to samo rozumowanie znajduje a fortiori zastosowanie do międzynarodowych przewozów realizowanych przez przewoźników tureckich w ramach stowarzyszenia EWG–Turcja. W tym względzie należy wziąć pod uwagę fakt, że o ile art. 75 ust. 1 lit. a) i b) traktatu EWG przewidywał obowiązek ustanowienia przez Radę wspólnej polityki transportowej ( 31 ), o tyle z orzecznictwa Trybunału wynika, że rozszerzenie na Republikę Turcji postanowień traktatu w dziedzinie przewozu jest dobrowolne ( 32 ). W tym kontekście Trybunał stwierdził, że Rada Stowarzyszenia „dysponuje znacznie szerszym zakresem uznania w dziedzinie transportu” ( 33 ). Na tej podstawie uważam, że skoro Trybunał nie zastosował art. 30 traktatu EWG (obecnie art. 34 traktatu FUE) w sprawie Lambregts Transportbedrijf ( 34 ), tym bardziej nie ma potrzeby zastosowania art. 5 decyzji nr 1/95 Rady Stowarzyszenia w niniejszej sprawie.

54. Wynika z tego moim zdaniem, że dopóki Rada Stowarzyszenia nie przyjmie unormowań dotyczących transportu zgodnie z art. 15 układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja oraz art. 42 protokołu dodatkowego ( 35 ), dopóty dostęp przewoźników tureckich do rynku przewozów międzynarodowych podlega warunkom określonym w przepisach krajowych państw członkowskich oraz w umowach dwustronnych zawartych między państwami członkowskimi a Republiką Turcji ( 36 ). W związku z tym liczba zezwoleń przewozowych przyznawanych przewoźnikom tureckim zależy w szczególności od negocjacji prowadzonych w ramach takich umów między zainteresowanymi państwami. Pragnę zauważyć, że większość państw członkowskich na podstawie swoich dwustronnych umów z Republiką Turcji wprowadziła systemy zezwoleń przewozowych, wykazujące wiele podobieństw z systemem będącym przedmiotem sporu w postępowaniu głównym ( 37 ).

55. Decyzja o przeprowadzeniu liberalizacji w dziedzinie usług przewozowych w ramach stowarzyszenia EWG–Turcja należy wyłącznie do umawiających się stron, jeżeli uznają to one za stosowne po przeprowadzeniu dalszej analizy konkretnych skutków takiego działania, w szczególności w odniesieniu do warunków konkurencji na rynku przewozów międzynarodowych. W związku z tym stopniowa liberalizacja przewozu międzynarodowego między państwami członkowskimi świadczy o potrzebie uzupełnienia takiej liberalizacji poprzez ustanowienie wspólnych zasad, w szczególności w zakresie przewozu ( 38 ).

56. W tych okolicznościach uważam, że zastosowanie przez Trybunał postanowień dotyczących swobodnego przepływu towarów między Unią i Turcją do przepisów takich jak przepisy sporne w postępowaniu głównym mogłoby prowadzić, wbrew woli umawiających się stron układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja, do liberalizacji w dziedzinie przewozów międzynarodowych ( 39 ).

57. W świetle całości powyższych rozważań dochodzę do wniosku, że przepisy takie jak te będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym należą do dziedziny usług przewozowych, a uregulowań przewidzianych w decyzji nr 1/95 Rady Stowarzyszenia w sprawie swobodnego przepływu towarów między Unią a Turcją nie stosuje się do takich przepisów.

58. Wniosku tego nie mogą podważyć podniesione przez CX argumenty wywodzone z orzecznictwa Trybunału dotyczącego swobody przepływu towarów. Do argumentów tych odniosę się poniżej.

2. W przedmiocie podniesionych kontrargumentów

59. Na poparcie swojej tezy, zgodnie z którą postanowienia dotyczące swobody przepływu towarów między Unią a Turcją mają zastosowanie do przepisów takich jak te będące przedmiotem sporu, CX przywołuje szereg wyroków Trybunału dotyczących tej swobody.

60. W pierwszej kolejności CX powołuje się na wyrok Istanbul Lojistik ( 40 ). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że podatek od pojazdów samochodowych, który podlega zapłacie przez posiadaczy pojazdów ciężarowych zarejestrowanych w Turcji przejeżdżających tranzytem przez terytorium Węgier, jest opłatą o skutku równoważnym z cłem w rozumieniu art. 4 decyzji nr 1/95 Rady Stowarzyszenia ( 41 ).

61. Zdaniem CX, jeśli węgierski podatek tranzytowy stanowi przeszkodę w swobodnym przepływie towarów, tak samo powinno być w przypadku spornych przepisów austriackich, ponieważ system kontyngentów przewidziany przez te przepisy przewozowe stanowi poważniejsze naruszenie swobody przepływu towarów niż podatek tranzytowy.

62. Argument ten mnie nie przekonuje.

63. Moim zdaniem przepisy austriackie nie są porównywalne z rozpatrywanymi w sprawie Istanbul Lojistik. Po pierwsze, oba te przepisy różnią się między sobą charakterem. I tak, w sprawie Istanbul Lojistik chodziło o środek fiskalny (podatek), podczas gdy niniejsza sprawa dotyczy środka w postaci kontyngentu.

64. Po drugie, sprawy te również różnią się przedmiotem. W sprawie Istanbul Lojistik Trybunał stwierdził bowiem, że „jakkolwiek podatek od pojazdów samochodowych nie jest pobierany od produktów jako takich, to obciąża on towary przewożone pojazdami zarejestrowanymi w państwach trzecich, między innymi w Turcji, w momencie przekraczania granicy węgierskiej, a nie […] usługę przewozu” ( 42 ). Natomiast przepisy austriackie sporne w niniejszej sprawie dotyczą właśnie, jak już wskazano, określenia warunków, jakie należy spełnić w celu realizacji usług przewozowych ( 43 ). Pragnę uściślić, że w sprawie Istanbul Lojistik Trybunał ograniczył się do zbadania podatku jako takiego i nie badał systemu kontyngentów, z którym ów podatek był związany ( 44 ).

65. W drugiej kolejności CX powołuje się na szereg wyroków, w których Trybunał uznał istnienie związku między działalnością w dziedzinie przewozu towarów i swobodą przepływu towarów w obrębie Unii. W wyrokach tych Trybunał orzekł, że środkiem o skutku równoważnym z ograniczeniem ilościowym w rozumieniu art. 34 TFUE jest w szczególności zakaz jazdy pojazdów ciężarowych o masie powyżej 7,5 t przewożących niektóre towary na odcinku autostrady stanowiącym jeden z głównych lądowych szlaków komunikacyjnych w danym regionie ( 45 ) oraz że są nim przepisy nakładające krótkie maksymalne odległości i czasy trwania przewozu żywych zwierząt przeznaczonych do uboju ( 46 ).

66. Zdaniem CX z orzecznictwa tego wynika, że przepisy takie jak będące przedmiotem postępowania głównego, chociaż z technicznego punktu widzenia dotyczą przewozu towarów, ograniczają nieuchronnie przepływ towarów, gdyż pozwalają na swobodny tranzyt jedynie ograniczonej liczbie przewoźników i przez to kierują przepływy handlowe na inne trasy zastępcze lub do innych środków transportu, co pociąga za sobą dodatkowe koszty i czas ( 47 ).

67. Argument ten nie może zostać uwzględniony.

68. Należy bowiem stwierdzić, że orzecznictwo przywołane przez CX dotyczyło przepisów krajowych o charakterze zupełnie innym od charakteru przepisów austriackich rozpatrywanych w niniejszej sprawie.

69. Po pierwsze, rozpatrywane przepisy dotyczyły nie tyle warunków, które należy spełnić w celu realizacji usług przewozu (warunki dostępu do rynku), jak w niniejszym przypadku, ile warunków, w których mogą być przewożone niektóre towary (warunki przewozu towarów) ( 48 ). W tym względzie Trybunał uznał, że warunki dotyczące środka transportu, czasu trwania i odległości przewozu mogą ograniczać swobodny przepływ odnośnych towarów ( 49 ).

70. Po drugie, w przeciwieństwie do rozpatrywanych przepisów austriackich, przepisy, do których odnosi się orzecznictwo przywołane przez CX, nie dotyczyły niektórych przewoźników, lecz miały zastosowanie ogólnie do każdego przewozu towarów objętego ich zakresem stosowania. W tym właśnie duchu Trybunał orzekł, że nałożone warunki przewozu mogły utrudniać swobodny przepływ towarów i, w szczególności, ich swobodny tranzyt ( 50 ).

71. Tymczasem należy stwierdzić, że austriackie przepisy będące przedmiotem postępowania głównego nie nakładają żadnych ograniczeń co do warunków przewozu towarów pochodzących z Turcji. Zgodnie z tymi przepisami towary te mogą bowiem swobodnie być przemieszczane transportem drogowym do, z lub przez terytorium Austrii. Jedynie możliwość przewozu tych towarów przez przewoźników tureckich jest ograniczona. Innymi słowy, towary z Turcji mogą swobodnie przemieszczać się w Austrii, lecz niekoniecznie w tureckich ciężarówkach. Dodam, że rzeczone przepisy nie są ukierunkowane na towary pochodzące z Turcji, ale stosują się także do przewozu przez przewoźników tureckich towarów pochodzących z państw członkowskich, w tym Austrii.

72. Wynika z tego moim zdaniem, że nawet przy założeniu, iż rozpatrywane przepisy austriackie wchodzą w zakres postanowień dotyczących swobody przepływu towarów, przepisy te nie są sprzeczne z ogólną zasadą swobody tranzytu towarów wewnątrz Unii, uznaną przez Trybunał za konsekwencję tej swobody ( 51 ).

73. Podsumowując, uważam, że argumenty podniesione przez CX nie mogą podważyć kwalifikacji przepisów austriackich jako środka należącego do dziedziny usług przewozowych. Oznacza to, że uregulowań przewidzianych w decyzji nr 1/95 Rady Stowarzyszenia w sprawie swobodnego przepływu towarów między Unią a Turcją nie stosuje się do takich przepisów.

74. Przepisy takie muszą być jednak zgodne z klauzulą standstill, zawartą w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego ( 52 ). Kwestię tę omówię w następnej części opinii.

3. W przedmiocie klauzuli standstill zawartej w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego

75. Artykuł 41 ust. 1 protokołu dodatkowego ustanawia klauzulę standstill, zgodnie z którą umawiające się strony powstrzymują się od wprowadzenia wobec siebie nowych ograniczeń, w szczególności w odniesieniu do swobody świadczenia usług. Jak wynika z orzecznictwa Trybunału, klauzula ta może mieć zastosowanie do usług przewozowych i może się na nią powołać przedsiębiorstwo z siedzibą w Turcji, które świadczy zgodnie z prawem usługi w jednym z państw członkowskich ( 53 ).

76. Klauzula standstill zakazuje w sposób generalny wydawania jakichkolwiek nowych przepisów, których celem lub skutkiem byłoby poddanie obywateli tureckich, zwłaszcza w odniesieniu do wykonywania swobody świadczenia usług, w danym państwie członkowskim bardziej restrykcyjnym warunkom niż warunki wynikające z norm mających zastosowanie wobec nich w dniu wejścia w życie protokołu dodatkowego w stosunku do tego państwa członkowskiego ( 54 ). W celu ustalenia, czy rzeczona klauzula stoi na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak rozpatrywane w niniejszej sprawie, należy zatem zbadać, czy zawierają one ograniczenie w swobodnym świadczeniu usług, a jeśli tak, to czy ograniczenie to należy traktować jako nowe ( 55 ).

77. Co się tyczy w pierwszej kolejności kwestii tego, czy rozpatrywane w postępowaniu głównym przepisy stanowią ograniczenie w swobodnym świadczeniu usług, uważam, że na pytanie to należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Przypominam w tym względzie, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy krajowe, które uzależniają wykonywanie świadczenia usług na terytorium kraju przez przedsiębiorstwo mające siedzibę w innym państwie członkowskim od wystawienia zezwolenia administracyjnego, stanowią ograniczenie podstawowej zasady zawartej w art. 56 TFUE ( 56 ).

78. W drugiej kolejności, w odniesieniu do kwestii tego, czy sporne przepisy stanowią nowe ograniczenie, należy ustalić, czy przepisy te mają charakter nowości w tym sensie, że skutkują pogorszeniem sytuacji przewoźników tureckich w stosunku do tej, która wynika z przepisów mających do nich zastosowanie w Austrii w momencie wejścia w życie protokołu dodatkowego w stosunku do tego państwa członkowskiego ( 57 ).

79. W tym względzie rząd austriacki wskazuje, że system kontyngentów przewidziany w umowie między Austrią i Turcją o przewozie drogowym obowiązywał już w chwili wejścia w życie protokołu dodatkowego w odniesieniu do Republiki Austrii w związku z jej przystąpieniem do Unii w dniu 1 stycznia 1995 r. ( 58 ).

80. Z zastrzeżeniem weryfikacji tego zagadnienia, której dokonanie należy do sądu odsyłającego, wydaje się zatem, że omawiane przepisy austriackie nie zawierają nowego ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług w rozumieniu art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego ( 59 ).

4. W przedmiocie zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową w świetle art. 9 układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja

81. CX uważa, że omawiane przepisy austriackie prowadzą do dyskryminacji przewoźników tureckich z naruszeniem art. 9 układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja, który zakazuje wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową w dziedzinie stosowania tego układu, ponieważ ograniczenia związane z systemem kontyngentów przewozowych nie mają zastosowania w przypadku przewoźników mających siedzibę w Unii ( 60 ).

82. Podobnie jak rządy austriacki i węgierski oraz Komisja, uważam, że art. 9 układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja nie stoi na przeszkodzie przepisom takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, a to z następujących względów.

83. W pierwszej kolejności uważam, że art. 9 układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja nie znajduje zastosowania do takiej regulacji. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego postanowienia stosuje się ono „bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, które mogą zostać przyjęte na podstawie art. 8” tegoż układu ( 61 ). O ile w obecnym stanie rozwoju stowarzyszenia EWG–Turcja nie istnieją przepisy szczególne w dziedzinie transportu ( 62 ), o tyle nie można wykluczyć, że takie przepisy będą mogły zostać przyjęte przez Radę Stowarzyszenia zgodnie z art. 15 układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja oraz art. 42 protokołu dodatkowego. Jak słusznie zauważa Komisja, zastosowanie art. 9 układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja do przepisów takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym wyprzedzałoby więc treść ewentualnych przepisów w dziedzinie transportu.

84. W drugiej kolejności, nawet gdyby założyć, że art. 9 układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja ma zastosowanie do przepisów takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, uważam, że takie przepisy nie prowadzą do dyskryminacji w rozumieniu tego postanowienia.

85. W tym względzie należy stwierdzić, że omawiane przepisy austriackie nie dokonują żadnego rozróżnienia w zależności od miejsca, w którym znajduje się siedziba przewoźnika ( 63 ). Zróżnicowane traktowanie, podniesione przez CX, w zależności od tego, czy przewoźnik ma siedzibę w państwie członkowskim czy nie, jest jedynie konsekwencją różnych ram prawnych mających zastosowanie z jednej strony do przewoźników mających siedzibę w Unii, a z drugiej strony do przewoźników z siedzibą w Turcji. Podczas gdy ci pierwsi podlegają wspólnym przepisom dotyczącym przewozu międzynarodowego, w szczególności ustanowionym w rozporządzeniu nr 1072/2009, ci drudzy owym przepisom nie podlegają.

86. Wynika z tego, że jedynie przewoźnicy mający siedzibę w Unii mogą korzystać z licencji wspólnotowej wydanej zgodnie z rozporządzeniem nr 1072/2009, która stanowi jedną z postaci zezwoleń zgodnych z wymogami omawianych przepisów austriackich. Dla przewoźników tureckich, których działalność nie jest objęta zakresem stosowania rozporządzenia nr 1072/2009, taka możliwość nie istnieje i w związku z tym przewoźnicy ci są zobowiązani do korzystania z innych rodzajów zezwoleń w celu spełnienia wymogów omawianych przepisów austriackich ( 64 ). Ta różnica, która wynika z różnic między przepisami mającymi zastosowanie do przewoźników unijnych i przewoźników tureckich, nie może zostać wyeliminowana za pomocą art. 9 układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja. Innymi słowy, uważam, że na postanowienie to nie można powoływać się w celu zapewnienia liberalizacji w dziedzinie sektora przewozu międzynarodowego, która nastąpiłaby wbrew dotychczasowej woli umawiających się stron układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja ( 65 ).

87. Na tej podstawie proponuję, aby Trybunał stwierdził, że art. 9 układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja nie stoi na przeszkodzie przepisom takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym.

V. Wnioski

88. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytanie prejudycjalne przedłożone przez Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny, Austria): Układ ustanawiający stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Turcją, który został podpisany w Ankarze w dniu 12 września 1963 r. przez Republikę Turcji z jednej strony i przez państwa członkowskie EWG oraz Wspólnotę z drugiej, oraz zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu tej ostatniej decyzją Rady 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r., protokół dodatkowy, podpisany w dniu 23 listopada 1970 r. w Brukseli oraz zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu Wspólnoty rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2760/72 z dnia 19 grudnia 1972 r., i decyzja nr 1/95 Rady Stowarzyszenia WE–Turcja z dnia 22 grudnia 1995 r. dotycząca wprowadzenia ostatniego etapu unii celnej nie stoją na przeszkodzie obowiązywaniu przepisów krajowych takich jak będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, zgodnie z którymi przedsiębiorcy trudniący się przewozem towarów, mający siedzibę w Republice Turcji, mają prawo dokonywać w ramach działalności gospodarczej międzynarodowego przewozu towarów pojazdami mechanicznymi na lub przez obszar Republiki Austrii tylko wówczas, gdy dysponują oni dokumentami pojazdu, które wydawane są w ramach kontyngentów ustanowionych pomiędzy Republiką Austrii a Republiką Turcji na podstawie dwustronnej umowy, albo gdy zostało im udzielone zezwolenie na dany przewóz towarów, przy czym z danym przewozem towarów musi wiązać się ważny interes publiczny, a wnioskodawca musi udowodnić, że przejazdu nie można uniknąć ani przez podjęcie środków organizacyjnych, ani przez wybór innego środka transportu, o ile sąd odsyłający ustali, że przepisy te nie zawierają nowego ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług w rozumieniu art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Abkommen zwischen dem Bundesminister für Handel, Gewerbe und Industrie der Republik Österreich und dem Außenminister der Türkischen Republik über den internationalen Straßenverkehr [porozumienie między federalnym ministrem handlu, rzemiosła i przemysłu Republiki Austrii a ministrem spraw zagranicznych Republiki Turcji w sprawie międzynarodowych przewozów drogowych (BGBl. 274/1970 w brzmieniu BGBl. 327/1976)].

( 3 ) Układ podpisany w Ankarze w dniu 12 września 1963 r. przez Republikę Turcji z jednej strony i przez państwa członkowskie EWG oraz Wspólnotę z drugiej oraz zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu tej ostatniej decyzją Rady 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r. (Dz.U. 1964, 217, s. 3685).

( 4 ) Protokół podpisany w dniu 23 listopada 1970 r. w Brukseli oraz zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu Wspólnoty rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2760/72 z dnia 19 grudnia 1972 r. (Dz.U. 1972, L 293, s. 3).

( 5 ) Decyzja z dnia 22 grudnia 1995 r. dotycząca wprowadzenia ostatniego etapu unii celnej (Dz.U. 1996, L 35, s. 1).

( 6 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.U. 2009, L 300, s. 72).

( 7 ) Rozporządzenie to ma zastosowanie wyłącznie do pojazdów zarejestrowanych w państwie członkowskim Unii. Zobacz art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 2 lit. a) tego rozporządzenia, a także moja opinia w sprawie Istanbul Lojistik (C‑65/16, EU:C:2017:282, pkt 100). Zobacz ponadto § 7 ust. 1 pkt 1 GütbefG.

( 8 ) Zobacz art. 7 ust. 1 umowy między Austrią i Turcją o przewozie drogowym i § 8 ust. 3 i 4 GütbefG.

( 9 ) Rząd austriacki wskazuje, że ostatnie negocjacje w sprawie kontyngentu miały miejsce w roku 2014, a od tamtego czasu władze tureckie nie zwracały się do władz austriackich o dostosowanie kontyngentu. Rząd austriacki wyjaśnia ponadto, że każde zezwolenie obejmuje dwa przejazdy przewozowe i że wielkość kontyngentu zezwoleń ustalana jest za pośrednictwem wspólnego komitetu na podstawie statystyk gospodarczych.

( 10 ) Rząd austriacki wyjaśnia, że w zamian za trzy przejazdy w transporcie kombinowanym przewoźnicy tureccy otrzymują w ramach wyrównania dwa zezwolenia.

( 11 ) Co się tyczy systemu EKMT, zob. sprawozdanie nr 85830‑TR Banku Światowego z dnia 28 marca 2014 r., Evaluation of the EU-Turkey Customs Union, pkt 107, i sprawozdanie końcowe ICF Consulting Ltd. z dnia 14 października 2014 r., Study on the economic impact on an agreement between the EU and the Republic of Turkey, opracowane z inicjatywy Komisji, s. 13 i 14. Ostatnie z tych sprawozdań mówi o 4258 licencjach udzielonych przewoźnikom tureckim na 2014 r. (w odniesieniu do przewozów między terytoriami państw członkowskich EKMT lub przez te terytoria). Na mocy § 7 ust. 1 pkt 2 GütbefG zezwolenie EKMT pozwala spełnić wymóg posiadania zezwolenia.

( 12 ) Rząd austriacki wskazuje, że w latach 2015 i 2016 nie wpłynęły żadne wnioski o pozwolenia indywidualne na podstawie § 7 ust. 1 pkt 3 i § 8 ust. 1 GütbefG.

( 13 ) Z postanowienia odsyłającego wynika, że chodzi tu o transport kombinowany, w którym naczepy przewożone są koleją.

( 14 ) Zdaniem CX okres oczekiwania w terminalu transportu kombinowanego w Mariborze wynosi często od 97 do 107 godzin w odniesieniu do odcinka 260 km. Zobacz w tym względzie sprawozdanie nr 85830‑TR Banku Światowego, o którym mowa powyżej, s. 54, a w którym jest mowa o dodatkowych kosztach w wysokości 250 EUR na pojazd ciężarowy w tranzycie i o podwojeniu czasu przewozu.

( 15 ) W tym względzie sąd odsyłający odwołuje się do orzeczenia wydanego przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny, Niemcy) w dniu 30 czerwca 2011 r. (BVerwG, Urt. v. 30.6.2011‑3 C 18/10, NVwZ 2012, 247).

( 16 ) Układ stowarzyszeniowy EWG–Turcja, protokół dodatkowy oraz decyzja nr 1/95 Rady Stowarzyszenia stanowią integralną część porządku prawnego Unii. Zobacz podobnie wyrok z dnia 20 września 1990 r., Sevince (C‑192/89, EU:C:1990:322, pkt 8, 9 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 17 ) Zobacz w szczególności art. 10, 14 i 15 układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja, art. 2–30, 41 i 42 protokołu dodatkowego, jak również art. 2–7 decyzji nr 1/95 Rady Stowarzyszenia.

( 18 ) Zgodnie z jego art. 2 ust. 1 układ stowarzyszeniowy EWG–Turcja ma na celu promowanie stałego i zrównoważonego wzmacniania więzi handlowych i gospodarczych między Europejską Wspólnotą Gospodarczą z jednej strony a Turcją z drugiej strony. W tym względzie ust. 2 tego artykułu przewiduje stopniowe ustanowienie unii celnej w kolejnych etapach. Decyzja nr 1/95 Rady Stowarzyszenia ustanawia, jak wynika z jej art. 1, warunki wprowadzania w życie ostatniego etapu unii celnej pomiędzy Europejską Wspólnotą Gospodarczą i Turcją, wynikającej z układu stowarzyszeniowego EWG–Turcja.

( 19 ) Jeżeli chodzi o klauzulę standstill zawartą w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, zob. jednak pkt 75–80 niniejszej opinii.

( 20 ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 21 października 2003 r., Abatay i in. (C‑317/01 i C‑369/01, EU:C:2003:572, pkt 98). W odniesieniu do dziedziny usług Rada Stowarzyszenia przyjęła na podstawie art. 41 ust. 2 protokołu dodatkowego decyzję nr 2/2000 z dnia 11 kwietnia 2000 r. o podjęciu rokowań między Wspólnotą i Turcją w sprawie liberalizacji sektora usług i wzajemnego otwarcia publicznych rynków zaopatrzenia (Dz.U. 2000, L 138, s. 27). Jednakże Radzie Stowarzyszenia nie udało się do tej pory osiągnąć istotnej liberalizacji w tej dziedzinie. Zobacz wyrok z dnia 24 września 2013 r., Demirkan (C‑221/11, EU:C:2013:583, pkt 13, 46).

( 21 ) Zobacz wyrok z dnia 7 września 2017 r., Eqiom i Enka (C‑6/16, EU:C:2017:641, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo). W tym względzie z orzecznictwa Trybunału wynika, że jeżeli dany przepis prawa krajowego wiąże się zarówno ze swobodnym przepływem towarów, jak i ze swobodą świadczenia usług, to Trybunał poddaje go analizie zasadniczo pod kątem jednej tylko z tych dwu podstawowych swobód, jeżeli okaże się, że jedna z nich ma zupełnie drugorzędne znaczenie w stosunku do drugiej i można ją z tą drugą powiązać. Zobacz wyrok z dnia 4 października 2011 r., Football Association Premier League i in. (C‑403/08 i C‑429/08, EU:C:2011:631, pkt 78 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 22 ) Na analizę tę nie ma wpływu okoliczność, że zgodnie z umową między Austrią i Turcją o przewozie drogowym przejazdy bez ładunku są wyłączone z systemu kontyngentów. Zobacz pkt 21 niniejszej opinii.

( 23 ) Zobacz § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1, 3 i 4 GütbefG oraz art. 4 ust. 1 i art. 7 umowy między Austrią i Turcją o przewozie drogowym. Zobacz ponadto pkt 30–32 niniejszej opinii.

( 24 ) Wyrok z dnia 11 czerwca 1987 r., Bodin i Minguet & Thomas (241/86, EU:C:1987:280, pkt 6). W pkt 13 tego wyroku Trybunał stwierdził, że stosowanie przepisów krajowych dotyczących maksymalnej wysokości pojazdów, która jest zgodna z wartościami granicznymi ustanowionymi w dyrektywie Wspólnoty, nie może zostać uznane za środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w rozumieniu art. 30 traktatu EWG (obecnie art. 34 TFUE).

( 25 ) Zobacz rozporządzenie Rady (EWG) nr 1018/68 z dnia 19 lipca 1968 r. w sprawie ustanowienia kontyngentu wspólnotowego dla transportu drogowego towarów między państwami członkowskimi (Dz.U. 1968, L 175, s. 13). Rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2829/72 z dnia 28 grudnia 1972 r. w sprawie kontyngentu wspólnotowego dla przewozu drogowego towarów między państwami członkowskimi (Dz.U. 1972, L 298, s. 16), które zostało przedłużone i zmienione rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3256/74 z dnia 19 grudnia 1974 r. (Dz.U. 1974, L 349, s. 5), które z kolei zostało przedłużone rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3331/75 z dnia 18 grudnia 1975 r. (Dz.U. 1975, L 329, s. 9), a ostatecznie zastąpione rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3164/76 z dnia 16 grudnia 1976 r. w sprawie kontyngentów wspólnotowych w odniesieniu do przewozu drogowego towarów między państwami członkowskimi (Dz.U. 1976, L 357, s. 1) [tłumaczenie tytułów rozporządzeń nieoficjalne].

( 26 ) Wyrok z dnia 22 maja 1985 r. (13/83, EU:C:1985:220).

( 27 ) Zobacz rozporządzenie Rady (EWG) nr 1841/88 z dnia 21 czerwca 1988 r. zmieniające rozporządzenie nr 3164/76 (Dz.U. 1988, L 163, s. 1) [tłumaczenie nieoficjalne], które przewidywało zwiększenie kontyngentu wspólnotowego w okresie przejściowym i zniesienie ze skutkiem od dnia 1 stycznia 1993 r. kontyngentów wspólnotowych, kontyngentów dwustronnych między państwami członkowskimi i kontyngentów mających zastosowanie do przewozów tranzytowych do i z państw trzecich dla przewoźników wspólnotowych. Zobacz również rozporządzenie Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku przewozów drogowych towarów we Wspólnocie, na lub z terytorium państwa członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej państw członkowskich (Dz.U. 1992, L 95, s. 1). Rozporządzenie to zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem nr 1072/2009.

( 28 ) W szczególności art. 75 traktatu EWG i art. 71 traktatu WE (obecnie art. 91 traktatu FUE).

( 29 ) Wyrok z dnia 13 lipca 1989 r. (4/88, EU:C:1989:320).

( 30 ) Wyróżnienie moje.

( 31 ) Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 22 maja 1985 r., Parlament/Rada (13/83, EU:C:1985:220, pkt 50).

( 32 ) W tym względzie Trybunał powołuje się na użycie czasownika „może” w art. 42 protokołu dodatkowego. Zobacz wyrok z dnia 21 października 2003 r., Abatay i in. (C‑317/01 i C‑369/01, EU:C:2003:572, pkt 97).

( 33 ) Zobacz wyrok z dnia 21 października 2003 r., Abatay i in. (C‑317/01 i C‑369/01, EU:C:2003:572, pkt 96).

( 34 ) Wyrok z dnia 13 lipca 1989 r. (4/88, EU:C:1989:320).

( 35 ) Zobacz pkt 42 i 43 niniejszej opinii.

( 36 ) Zobacz jednak, w odniesieniu do klauzuli standstill zawartej w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, pkt 75–80 niniejszej opinii.

( 37 ) W przedmiocie wykazu umów dwustronnych zawartych między państwami członkowskimi a Republiką Turcji i kontyngentów ustalonych na mocy tych umów, zob. załącznik 14 ww. sprawozdania nr 85830–TR Banku Światowego, a także załącznik C ww. sprawozdania końcowego ICF Consulting Ltd. Jeżeli chodzi o różnice między systemami prawnymi państw członkowskich, zob. s. 8–13 ostatniego z tych sprawozdań. Pragnę dodać, że rozporządzenie nr 1072/2009 wyraźnie mówi o istnieniu dwustronnych umów dotyczących przewozu między państwami członkowskimi a państwami trzecimi. Zobacz motyw 3 i art. 1 ust. 3 lit. a) tego rozporządzenia.

( 38 ) W tym względzie pragnę zauważyć tytułem przykładu, że umowa między Unią a Konfederacją Szwajcarską w dziedzinie transportu ma na celu, po pierwsze, liberalizację dostępu umawiających się stron do ich rynków przewozu drogowego i kolejowego towarów i osób, a po drugie, określanie zasad skoordynowanej polityki transportowej. Zobacz art. 1 ust. 1 umowy między Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie kolejowego i drogowego transportu towarów i osób (Dz.U. 2002, L 114, s. 91). Zobacz ponadto S. Togan, G. Bayar, Liberalizing Transport Sectors and the Effects of Infrastructure Development, The Liberalization of Transportation Services in the EU and Turkey, Oxford University Press, 2016, s. 239.

( 39 ) Kwestia ewentualnej liberalizacji rzeczonej dziedziny jest przedmiotem szeregu analiz. Zobacz w szczególności ww. sprawozdanie nr 85830‑TR Banku Światowego, pkt 99–113, i ww. sprawozdanie końcowe ICF Consulting Ltd., s. 36 i nast. To ostatnie wskazuje na wzrost wartości handlu EWG–Turcja o około 3,5 mld EUR w przypadku pełnej liberalizacji operacji przewozu międzynarodowego między Unią i Turcją.

( 40 ) Wyrok z dnia 19 października 2017 r. (C‑65/16, EU:C:2017:770).

( 41 ) W tym względzie Trybunał stwierdził, odnosząc się w szczególności do art. 66 decyzji nr 1/95 Rady Stowarzyszenia, że interpretacja postanowień traktatu FUE dotyczących swobody przewozu towarów w Unii może zostać zastosowana do postanowień dotyczących swobody przepływu towarów w unii celnej będącej wynikiem układu EWG–Turcja. Zgodnie z tym artykułem przepisy decyzji nr 1/95 Rady Stowarzyszenia, w zakresie, w jakim są tożsame co do istoty z odpowiadającymi im postanowieniami traktatu WE, obecnie traktatu FUE, należy interpretować zgodnie z wyrokami Trybunału wydanymi w tej dziedzinie. Zobacz wyrok z dnia 19 października 2017 r., Istanbul Lojistik (C‑65/16, EU:C:2017:770, pkt 38, 44).

( 42 ) Wyróżnienie moje. Zobacz wyrok z dnia 19 października 2017 r., Istanbul Lojistik (C‑65/16, EU:C:2017:770, pkt 46). W tym względzie Trybunał położył nacisk na okoliczność, że rozpatrywany podatek węgierski należało zapłacić w momencie wjazdu pojazdów ciężarowych na terytorium Węgier, a wysokość owego podatku zależała od kryteriów, które były związane w szczególności z ilością towarów, które mogły być przewożone, oraz z miejscem ich przeznaczenia. Zobacz pkt 45 rzeczonego wyroku. Zobacz także moja opinia w sprawie Istanbul Lojistik (C‑65/16, EU:C:2017:282, pkt 59).

( 43 ) Zobacz pkt 45 niniejszej opinii.

( 44 ) Dotyczy to również mojej opinii w sprawie Istanbul Lojistik (C‑65/16, EU:C:2017:282). Zobacz w szczególności pkt 49, 52 i 69 rzeczonej opinii.

( 45 ) Wyroki: z dnia 15 listopada 2005 r., Komisja/Austria (C‑320/03, EU:C:2005:684); z dnia 21 grudnia 2011 r., Komisja/Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854).

( 46 ) Wyrok z dnia 11 maja 1999 r., Monsees (C‑350/97, EU:C:1999:242). CX powołuje się ponadto na wyrok z dnia 9 grudnia 1997 r., Komisja/Francja (C‑265/95, EU:C:1997:595), dotyczący aktów przemocy popełnionych na terytorium Francji wobec produktów rolnych pochodzących z innych państw członkowskich; wyrok z dnia 12 czerwca 2003 r., Schmidberger (C‑112/00, EU:C:2003:333), dotyczący całkowitego zamykania autostrady Brenner na czas prawie 30 godzin; wyrok z dnia 23 października 2003 r., Rioglass i Transremar (C‑115/02, EU:C:2003:587), dotyczący środka zatrzymania celnego, który opóźniał przepływ towarów i mógł doprowadzić nawet do ich całkowitego zablokowania.

( 47 ) Zobacz też pkt 34 niniejszej opinii.

( 48 ) Zobacz, jeśli chodzi o przedmiot rozpatrywanych przepisów austriackich, pkt 45 niniejszej opinii.

( 49 ) Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Komisja/Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854, pkt 114), w którym Trybunał stwierdził, że zakaz w odniesieniu do pojazdów ciężarowych o masie powyżej 7,5 t przewożących niektóre towary na odcinku autostrady A12 „[u]niemożliwia […] zatem korzystanie w korytarzu transalpejskim z danego środka transportu tych produktów”.

( 50 ) Zobacz w szczególności wyrok z dnia 15 listopada 2005 r., Komisja/Austria (C‑320/03, EU:C:2005:684, pkt 66), w którym stwierdza się, że „sporne rozporządzenie, które zawiera zakaz poruszania się samochodów ciężarowych o masie powyżej 7,5 t, przewożących niektóre kategorie towarów, na odcinku drogi o pierwszorzędnym znaczeniu, stanowiącej jeden z głównych lądowych szlaków komunikacyjnych pomiędzy południem Niemiec a północą Włoch, utrudnia swobodny przepływ towarów i w szczególności ich swobodny tranzyt”. Zobacz także podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Komisja/Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854, pkt 116). Zobacz także wyrok z dnia 11 maja 1999 r., Monsees (C‑350/97, EU:C:1999:242, pkt 23). Wyroki: z dnia 9 grudnia 1997 r., Komisja/Francja (C‑265/95, EU:C:1997:595); z dnia 12 czerwca 2003 r., Schmidberger (C‑112/00, EU:C:2003:333); a także z dnia 23 października 2003 r., Rioglass i Transremar (C‑115/02, EU:C:2003:587), dotyczyły sytuacji prowadzących do całkowitego zatrzymania danych towarów.

( 51 ) Zobacz wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Komisja/Austria (C‑28/09, EU:C:2011:854, pkt 113 i przytoczone tam orzecznictwo). Ogólna zasada swobody tranzytu ma zastosowanie również w ramach stowarzyszenia EWG–Turcja. Zobacz wyrok z dnia 19 października 2017 r., Istanbul Lojistik (C‑65/16, EU:C:2017:770, pkt 42, 44).

( 52 ) Sąd odsyłający nie pyta w sposób wyraźny o klauzulę standstill zawartą w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, ale zwraca się do Trybunału w sposób ogólny z pytaniem o zgodność rozpatrywanych przepisów z rzeczonym protokołem. Przypominam w tym względzie, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału, nawet jeśli formalnie sąd odsyłający ograniczył swoje pytania do wykładni określonych przepisów prawa Unii, to okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie, by Trybunał udzielił mu wykładni prawa Unii we wszystkich aspektach, które mogą być użyteczne dla rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy, bez względu na to, czy sąd ten odniósł się do nich w treści swego pytania, czy też nie. W tym względzie do Trybunału należy wyprowadzenie z całości informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia odsyłającego, elementów prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu. Zobacz wyrok z dnia 19 października 2017 r., Otero Ramos (C‑531/15, EU:C:2017:789, pkt 40).

( 53 ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 21 października 2003 r., Abatay i in. (C‑317/01 i C‑369/01, EU:C:2003:572, pkt 92, 93, 102, 105). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego stosuje się bezpośrednio. W konsekwencji obywatele tureccy, w stosunku do których postanowienie to znajduje zastosowanie, mogą powoływać się na nie przed sądami państw członkowskich. Zobacz wyrok z dnia 24 września 2013 r., Demirkan (C‑221/11, EU:C:2013:583, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 54 ) Zobacz wyrok z dnia 24 września 2013 r., Demirkan (C‑221/11, EU:C:2013:583, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 55 ) Zobacz wyrok z dnia 21 października 2003 r., Abatay i in. (C‑317/01 i C‑369/01, EU:C:2003:572, pkt 110).

( 56 ) Wyrok z dnia 21 października 2003 r., Abatay i in. (C‑317/01 i C‑369/01, EU:C:2003:572, pkt 111). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału zasady przyjęte w ramach postanowień traktatów dotyczących swobody świadczenia usług powinny być w miarę możliwości stosowane do obywateli tureckich, aby znieść obowiązujące między umawiającymi się stronami ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług. Zobacz wyrok z dnia 24 września 2013 r., Demirkan (C‑221/11, EU:C:2013:583, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).

( 57 ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 21 października 2003 r., Abatay i in. (C‑317/01 i C‑369/01, EU:C:2003:572, pkt 116).

( 58 ) Rząd austriacki podnosi tytułem ewentualnym, że sporne przepisy są w każdym razie uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, w szczególności interesami gospodarki oraz ochrony ludności i środowiska. Zdaniem Komisji nic nie wskazuje na to, że rozpatrywane przepisy są niezgodne z klauzulą standstill. CX i rząd węgierski nie wypowiedzieli się w kwestii zgodności spornych przepisów z klauzulą standstill.

( 59 ) Dodam, że moim zdaniem ciągłe dostosowywanie wielkości kontyngentu ustanowionego dla przewoźników tureckich na mocy umowy między Austrią i Turcją o przewozie drogowym nie może zostać uznane za nowe ograniczenie w rozumieniu art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego. W tym względzie przypominam, że liczba zezwoleń jest ustalana podczas negocjacji dwustronnych między zainteresowanymi państwami, z uwzględnieniem w szczególności interesów związanych z gospodarką i natężenia ruchu międzynarodowego. Zobacz pkt 54 powyżej oraz § 8 ust. 3 GütbefG.

( 60 ) Zobacz pkt 34 niniejszej opinii.

( 61 ) Wyróżnienie moje.

( 62 ) Zobacz pkt 43 niniejszej opinii.

( 63 ) Zobacz pkt 15–20 niniejszej opinii.

( 64 ) Zobacz pkt 30–32 niniejszej opinii.

( 65 ) Zobacz także pkt 56 niniejszej opinii.