OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ELEANOR SHARPSTON

przedstawiona w dniu 4 marca 2010 r.( )

Sprawa C‑31/09

Nawras Bolbol

przeciwko

Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal

wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Fővárosi Bíróság (Węgry)

Minimalne warunki dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców – Bezpaństwowcy pochodzenia palestyńskiego – Warunki przyznania statusu uchodźcy – Artykuł 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2004/83/WE





1. Humanitarne wyzwanie polegające na pomocy osobom, które straciły domy i środki do życia w wyniku konfliktu, towarzyszy ludzkości od kiedy ludzie nauczyli się wytwarzać broń i używać jej przeciwko sąsiadom. Pojedyncze osoby i grupy ludzi będące w takiej sytuacji oczekują i zasługują na pomoc i ochronę. Niektóre formy konfliktów powodują niestety, że w takiej sytuacji znajduje się wiele osób. Bogatsze lub stabilniejsze kraje, do których one się kierują, aby ubiegać się o azyl, niekoniecznie łatwo sobie radzą z ich napływem bez potencjalnego zagrożenia dla własnego dobrobytu i stabilności, w szczególności bezpośrednio po kolejnym konflikcie. Bardziej korzystne traktowanie jednej kategorii lub grupy uchodźców, bez względu na przyczyny – jeśli nie będzie utrzymane we właściwych proporcjach i równowadze – będzie dokonywane kosztem prawidłowego traktowania innych osób, które, z obiektywnej perspektywy humanitarnej, również tego potrzebują.

2. W konwencji z dnia 28 lipca 1951 r. dotyczącej statusu uchodźców( ) wspólnota międzynarodowa zawarła zatem wiążące normy międzynarodowego prawa humanitarnego, które określają, kto i w jakich okolicznościach powinien być uznany za uchodźcę oraz skutki takiego uznania. Wszystkie państwa członkowskie są sygnatariuszami tej konwencji. Na poziomie Unii Europejskiej odpowiedniki określonych w niej obowiązków znajdują się w dyrektywie 2004/83.( )

3. Wniosek Fővárosi Bíróság (Sądu Stołecznego Budapesztu) o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie dawnego art. 68 WE dotyczy okoliczności, w których, w świetle dyrektywy 2004/83, państwo członkowskie może albo musi przyznać status uchodźcy Palestyńczykowi, który ubiegał się o azyl w tym państwie członkowskim.

Prawo międzynarodowe

Konwencja z 1951 r.

4. W preambule do konwencji z 1951 r. przypomniano, że Karta Narodów Zjednoczonych oraz Powszechna Deklaracja Praw Człowieka potwierdziły zasadę, zgodnie z którą wszyscy ludzie, bez dyskryminacji, powinni korzystać z podstawowych praw i wolności oraz zauważono, że Narody Zjednoczone niejednokrotnie wykazywały duże zaniepokojenie losem uchodźców i podejmowały wysiłki na rzecz zapewnienia im możliwie najszerszego korzystania z tych podstawowych praw i wolności. Jednocześnie w preambule stwierdzono, że przyznanie azylu może być dla niektórych państw zbyt uciążliwe i że zadowalające rozwiązanie problemu, którego międzynarodowy charakter i zakres Narody Zjednoczone uznały, nie może być z tego powodu osiągnięte bez międzynarodowej współpracy. W preambule wyrażono życzenie, aby wszystkie państwa, uznając społeczny i humanitarny charakter problemu uchodźców, zrobiły wszystko, co w ich mocy, aby problem ten nie stał się przyczyną napięć pomiędzy państwami.

5. Artykuł 1A konwencji z 1951 r. w następujący sposób określa szczegółowe kryteria, według których należy dokonywać oceny, czy danej osobie powinien zostać przyznany status uchodźcy:

„W rozumieniu niniejszej konwencji termin »uchodźca« stosuje się do osoby, która:

[…]

2) Na skutek uzasadnionych obaw przed prześladowaniami z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, i nie może lub nie chce z powodu tych obaw skorzystać z ochrony tego państwa, albo która nie ma żadnego obywatelstwa i znajdując się na skutek podobnych zdarzeń, poza państwem swojego dawnego zamieszkania nie może lub nie chce z powodu podobnych obaw powrócić do tego państwa.

[…]”.( )

6. Artykuł 1C przewiduje szereg sytuacji, w których konwencja przestaje znajdować zastosowanie w stosunku do osoby, której przysługiwał status uchodźcy na podstawie art. 1A – przede wszystkim ze względu na to, że osoba ta już nie potrzebuje albo nie powinna potrzebować tej ochrony.

7. Artykuł 1D konwencji z 1951 r. (którego interpretacja jest kluczowa dla niniejszej sprawy) brzmi następująco:

„Niniejsza konwencja nie ma zastosowania do osób, które aktualnie korzystają z ochrony lub pomocy organów lub agencji Narodów Zjednoczonych innych niż Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców.

Z chwilą, gdy taka ochrona lub pomoc zostanie z jakiejkolwiek przyczyny wstrzymana, osoby te ipso facto będą korzystały z dobrodziejstw niniejszej konwencji, mimo że ich położenie nie zostało ostatecznie uregulowane zgodnie ze stosownymi rezolucjami przyjętymi przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych”*.

8. Artykuł 38 przewiduje, że każdy spór między stronami konwencji dotyczący jej interpretacji lub zastosowania rozstrzygnie, na żądanie jednej ze stron, Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości( ).

Rezolucje przyjęte przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dotyczące sytuacji w Palestynie( )

9. W następstwie wydarzeń, które miały miejsce w trakcie II wojny światowej, w szczególności Holocaustu, Narody Zjednoczone zatwierdziły plan podziału Palestyny zaproponowany przez Specjalną Komisję Narodów Zjednoczonych do sprawy Palestyny( ) [rezolucja 181 (II) z dnia 29 listopada 1947 r.]. W dniu 14 maja 1948 r. zostało ogłoszone powstanie państwa Izrael. Zaraz potem miały miejsce zdarzenia, które kolejne rezolucje NZ określały jako „konflikt z 1948 r.”. W rezolucji 273 (III) z dnia 11 maja 1949 r. Narody Zjednoczone przyznały Izraelowi członkostwo tej organizacji.

10. W wyniku konfliktu z 1948 r. wielu Palestyńczyków stało się osobami wysiedlonymi. Rezolucja 212 (III) z dnia 12 listopada 1948 r. utworzyła Agencję Narodów Zjednoczonych dla Pomocy Uchodźcom Palestyńskim celem niesienia natychmiast tymczasowej pomocy takim osobom. Mocą rezolucji Zgromadzenia Ogólnego 302 (IV) z dnia 8 grudnia 1949 r. Narody Zjednoczone powołały Agencję Narodów Zjednoczonych dla Pomocy Uchodźcom Palestyńskim na Bliskim Wschodzie.( )

11. Mandat UNRWA był odnawiany co trzy lata od czasu jej powstania w 1949 r. Obecny mandat ma wygasnąć w 2011 r.( ) Zakres jej działań obejmuje pięć „rejonów”: Liban, Syryjską Republikę Arabską, Jordanię, Zachodni Brzeg (w tym Wschodnią Jerozolimę) oraz Strefę Gazy.( )

Jednolite Instrukcje w sprawie Uprawnień i Rejestracji (CERI)

12. CERI wydane przez UNRWA definiują „osoby, które odpowiadają kryteriom uchodźcy palestyńskiego UNRWA” jako „osoby, dla których Palestyna była miejscem zamieszkania w okresie od dnia 1 czerwca 1946 r. do dnia 15 maja 1948 r. i które utraciły zarówno domy, jak i źródła utrzymania w wyniku konfliktu z 1948 r.”.( ) Do korzystania z usług UNRWA mogą kwalifikować się inne określone osoby, niespełniające kryteriów UNRWA dla uchodźcy palestyńskiego.( ) UNRWA łączy te dwie kategorie osób wspólnym określeniem: „osób, które kwalifikują się, aby korzystać z usług UNRWA po rejestracji w systemie rejestracji Agencji i otrzymaniu karty rejestracyjnej UNRWA jako dowodu rejestracji”.( )

13. Istnieje ponadto szereg innych kategorii osób kwalifikujących się do korzystania z usług bez konieczności rejestracji w systemie rejestracji UNRWA.( ) Obejmuje to „niezarejestrowane osoby wysiedlone w wyniku działań zbrojnych mających miejsce w 1967 r. i późniejszych”( ) oraz „niezarejestrowane osoby zamieszkałe w obozach dla uchodźców i wspólnotach.”( )

Statut Urzędu Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do Spraw Uchodźców

14. Urząd Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do Spraw Uchodźców( ) został utworzony w dniu 14 grudnia 1950 r. rezolucją Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych 428 (V). Zgodnie z art. 22 karty Narodów Zjednoczonych, UNHCR stanowi dodatkowy organ Narodów Zjednoczonych. Funkcje Urzędu UNHCR zostały określone w jego statucie.( )

15. Artykuł 6 statutu określa zakres kompetencji UNHCR, przy czym zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. c) kompetencje te nie obejmują osoby, która korzysta z pomocy lub ochrony innych organów lub agencji Narodów Zjednoczonych.

Oświadczenia UNHCR

16. UNHCR wydaje niekiedy oświadczenia o charakterze perswazyjnym, lecz niewiążącym.( ) Jego Urząd opublikował szereg oświadczeń odnoszących się do interpretacji artykułu 1D konwencji z 1951 r.: komentarz w jego Wytycznych w sprawie postępowania i kryteriów ustalania statusu uchodźcy na podstawie konwencji z 1951 r. oraz protokołu z 1967 r., notę opublikowaną w 2002 r. (zmienioną w 2009 r.) oraz oświadczenie z 2009 r., które odnosi się wprost do sprawy N. Bolbol. Zamierzam potraktować to ostatnie jako nieoficjalne pismo amicus curiae.

Wytyczne UNHCR

17. Wytyczne określają art. 1D jako przepis, który wyłącza możliwość przyznania statusu uchodźcy osobom, posiadających skądinąd cechy uchodźcy. Stanowi, że wyłączenie na podstawie tego przepisu znajduje zastosowanie do każdej osoby korzystającej z ochrony lub pomocy UNRWA, zauważając jednocześnie, że UNRWA działa tylko w niektórych rejonach Środkowego Wschodu, i tylko tam udzielana jest jej ochrona i pomoc.( ) Zatem uchodźca z Palestyny, który znajduje się poza tym rejonem, nie korzysta ze wspomnianej pomocy i może być brany pod uwagę dla ustalenia jego statusu uchodźcy na podstawie kryteriów konwencji z 1951 r. Dalej wytyczne stanowią, że zazwyczaj powinno wystarczyć ustalenie, że okoliczności, które początkowo kwalifikowały go jako uprawnionego do ochrony lub pomocy UNRWA, pozostają aktualne i że nie znajdują do niego zastosowania klauzule o utracie statusu i o wyłączeniu( ).

Nota z 2002 r.

18. W nocie z 2002 r.( ) UNHCR traktuje oba zdania art. 1D jako raczej alternatywne, a nie jako mające charakter kumulatywny. W jego opinii art. 1D odnosi się do uchodźców palestyńskich w rozumieniu rezolucji 194 (III) z dnia 11 grudnia 1948 r. albo do osób wysiedlonych w rozumieniu rezolucji 2252 (ES‑V) z dnia 4 lipca 1967 r.( ) Osoby przebywające w strefie UNRWA, które zostały zarejestrowane w Agencji albo które kwalifikują się do rejestracji w niej( ), powinny być uważane za korzystające z ochrony i pomocy UNRWA, a zatem są objęte pierwszym zdaniem art. 1D i pozostają poza zakresem konwencji genewskiej.

19. UNHCR uważa, że zdanie drugie art. 1D przyznaje z mocy prawa uprawnienie do dobrodziejstw konwencji genewskiej osobom znajdującym się poza strefą UNRWA,( ) które jednak są uchodźcami palestyńskimi w rozumieniu rezolucji 194 (III) z dnia 11 grudnia 1948 r. albo osobami wysiedlonymi w rozumieniu rezolucji 2252 (ES‑V) z dnia 4 lipca 1967 r. Uważa się, że obejmuje to osoby, które nigdy nie zamieszkiwały w strefie UNRWA i które w związku z powyższym, podlegają kompetencji UNHCR.( ) Takie osoby jednakże mogą wrócić (lub zostać odesłane) do strefy UNRWA.( ) W takim wypadku będą zastosowanie znajdzie art. 1D.

Oświadczenie z 2009 r.

20. Podobnie nota z 2009 r. rozpoczyna się od sformułowań przejętych z rezolucji 194 (III) i 252 (ES‑V). UNHCR interpretuje określenie „korzystają” w zdaniu pierwszym art. 1D w ten sposób, że obejmuje ono również „kwalifikowanie się do korzystania” z ochrony i pomocy UNRWA; zauważa ponadto, że, aby określona osoba była uprawniona do korzystania z takiej pomocy, musi przebywać w strefie UNRWA( ). Ustosunkowując się do zdania drugiego art. 1D, UNHCR dodaje do argumentów zawartych w nocie z 2002 r. uwagę, że w jego opinii „wstrzymanie z jakiejkolwiek przyczyny” obejmuje okoliczności, w których określona osoba, zarejestrowana uprzednio w UNRWA, wyjedzie poza strefę UNRWA( ).

Prawo Unii Europejskiej

Traktat WE

21. Artykuł 63 WE( ) stanowi, że:

„Rada […] przyjmuje […]:

1. środki dotyczące azylu, zgodnie z konwencją genewską z 28 lipca 1951 r. i protokołem z 31 stycznia 1967 r. dotyczącymi uchodźców, jak również z innymi odpowiednimi traktatami[…]”

Wspólne stanowisko 96/196/WSISW

22. Punkt 12 wspólnego stanowiska( ) nosi tytuł „Artykuł 1D konwencji genewskiej”. Stanowi on, co następuje:

„Każdy, kto umyślnie odmawia ochrony i pomocy określonej w art. 1D konwencji genewskiej, automatycznie pozostaje poza tą konwencją. W takich wypadkach status uchodźcy jest zasadniczo ustalany zgodnie z art. 1A”.

Dyrektywa 2004/83

23. Rada w Tampere stworzyła podstawy europejskiego programu legislacyjnego odnoszącego się do obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w UE, znanego jako program haski. Dyrektywa 2004/83 stanowi część tego programu. Wyznacza minimalne normy dotyczące kwalifikowania i statusu obywateli państw trzecich albo bezpaństwowców jako uchodźców albo osób uprawnionych do ochrony uzupełniającej [takiej jak non-refoulement (zakaz zawracania)].

24. W motywie 3 dyrektywy 2004/83 stwierdza się, że „Konwencja genewska i protokół zawierają fundamenty międzynarodowego reżimu prawnego ochrony uchodźców”. Motyw 6 stanowi, że „głównym celem niniejszej dyrektywy jest zapewnienie, z jednej strony, aby państwa członkowskie stosowały wspólne kryteria dla identyfikacji osób rzeczywiście potrzebujących międzynarodowej ochrony, a z drugiej strony, aby we wszystkich państwach członkowskich był dostępny minimalny poziom świadczeń dla takich osób.”

25. Artykuł 2 lit. c) dyrektywy jest odpowiednikiem art. 1A ust. 2 konwencji z 1951 r. i stanowi, że „uchodźca” oznacza „obywatela państwa trzeciego, który posiadając uzasadnioną obawę bycia prześladowanym z powodów rasowych, religijnych, narodowościowych, przekonań politycznych lub członkostwa w określonej grupie społecznej znajduje się poza krajem, którego jest obywatelem, i jest niezdolny do wykorzystania bądź, ze względu na taką obawę, nie chce wykorzystać ochrony takiego państwa, lub bezpaństwowca, który, będąc poza państwem poprzedniego miejsca stałego pobytu, z takich samych powodów, jak wskazano powyżej, jest niezdolny do powrotu lub – posiadając taką obawę – nie chce wrócić do niego, i do którego art. 12 nie ma zastosowania”.

26. Rozdział III dyrektywy reguluje kwestię kwalifikacji jako uchodźcy. Artykuł 12, znajdujący się w tym rozdziale, odpowiada art. 1D konwencji z 1951 r. Konkretnie art. 12 ust. 1 lit. a) odpowiada art. 1D konwencji i brzmi, jak następuje:

„Obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec zostaje wyłączony z możliwości bycia uchodźcą, jeśli:

(a) podlega on zakresowi art. 1D konwencji genewskiej odnoszącemu się do ochrony lub pomocy od organów lub agencji Organizacji Narodów Zjednoczonych, innych niż Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców. Jeśli ochrona taka lub pomoc ustała z jakichkolwiek powodów, bez ustalenia stanowiska takich osób zgodnie z odpowiednimi rezolucjami Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych, takie osoby tym samym stają się upoważnione, aby stać się beneficjentami niniejszej dyrektywy.”

27. Artykuł 13 dyrektywy przewiduje, że status uchodźcy powinien zostać przyznany „obywatelowi państwa trzeciego albo bezpaństwowcowi, który kwalifikuje się jako uchodźca zgodnie z rozdziałami II [ocenianie wniosków o udzielenie międzynarodowej ochrony] i III [warunki zakwalifikowania jako uchodźcy]”.

28. Rozdziały V i VI dyrektywy dotyczą odpowiednio kwalifikowania do ochrony uzupełniającej oraz statusu tej ochrony. W szczególności art. 18 przewiduje przyznanie statusu ochrony uzupełniającej obywatelowi państwa trzeciego lub bezpaństwowcowi, który kwalifikuje się do ochrony uzupełniającej zgodnie z rozdziałami II i V.

29. Artykuł 38 ust. 1 przewiduje, że dyrektywa powinna być transponowana do prawa krajowego najpóźniej do dnia 10 października 2006 r. W czasie, kiedy miały miejsce okoliczności, które dały podstawy do rozpatrywanego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, przepis art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy nie był transponowany do prawa krajowego Węgier, pomimo upływu terminu dla tej transpozycji. Obie strony postępowania przed sądem krajowym stoją na stanowisku, że przepis art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy jest wystarczająco jasny, precyzyjny i bezwarunkowy, aby jednostka mogła się na nie bezpośrednio powołać przed właściwymi organami krajowymi.

Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytanie prejudycjalne

30. W dniu 10 stycznia 2007 r. N. Bolbol, która jest palestyńskim bezpaństwowcem, po opuszczeniu Strefy Gazy, posiadając wizę, wraz z małżonkiem przybyła na Węgry. Na Węgrzech złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt i zostało jej ono przyznane przez organ właściwy do spraw imigracji. W dniu 21 czerwca 2007 r. złożyła wniosek o azyl do Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (Urzędu ds. Imigracji i Spraw Obywatelskich zwanego dalej „BAH”), nie chcąc – na wypadek gdyby organ właściwy do spraw imigracji nie przedłużył zezwolenia na pobyt – wracać do Strefy Gazy, która, zgodnie z jej twierdzeniami, była niebezpieczna ze względu na konflikt pomiędzy Fatahem i Hamasem.

31. Wniosek N. Bolbol był oparty na art. 1D akapit drugi konwencji z 1951 r. i uzasadniony tym, że była Palestynką przebywającą poza sferą UNRWA. Jedynie jej ojciec nadal zamieszkiwał w Strefie Gazy, pracując jako wykładowca uniwersytecki. Wszyscy pozostali członkowie rodziny wyemigrowali.

32. Bezsprzeczne jest, że N. Bolbol nie otrzymywała ochrony ani pomocy od UNRWA w czasie pobytu w Strefie Gazy. Na poparcie swojego wniosku podniosła jednak, że była do takiej ochrony uprawniona. Na dowód tego okazała kartę rejestracyjną UNRWA wystawianą na rzecz rodziny najbliższego kuzyna jej ojca. Wobec braku bezpośrednich dowodów z dokumentów, BAH kwestionuje jednak istnienie więzi rodzinnych. UNRWA nie potwierdziła wprost, jej uprawnienia do zarejestrowania.( )

33. Decyzją z dnia 14 września 2007 r. BAH odmówiła uwzględnienia wniosku N. Bolbol o przyznanie jej statusu uchodźcy.( ) Jednocześnie objęła N. Bolbol ochroną przed wydaleniem w ramach zakazu zawracania,( ) na tej podstawie, że readmisja Palestyńczyków jest uzależniona od arbitralnej woli władz izraelskich, oraz że z uwagi na krytyczną sytuację w Strefie Gazy N. Bolbol byłaby narażona na tortury bądź nieludzkie i poniżające traktowanie.

34. Nawras Bolbol zaskarżyła decyzję BAH oddalającą jej żądanie o przyznanie jej statusu uchodźcy do Fővárosi Bíróság, który zawiesił postępowanie i zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„Czy do celów stosowania art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy Rady 2004/83/WE:

1. Należy uważać, że dana osoba korzysta z ochrony i pomocy agencji Narodów Zjednoczonych na tej wyłącznie podstawie, że ma prawo do takiej ochrony lub pomocy, czy też konieczne jest, by rzeczywiście otrzymała tę ochronę lub pomoc?

2. Ustanie ochrony lub pomocy ze strony agencji oznacza pobyt poza obszarem działań agencji, zaprzestanie działalności agencji, okoliczność, że agencja nie może już przyznać ochrony lub pomocy, czy też obiektywną przeszkodę powodującą, że uprawniona osoba nie może otrzymać ochrony lub pomocy?

3. Bycie beneficjentem dyrektywy oznacza uznanie statusu uchodźcy lub którejkolwiek z dwóch form pomocy wchodzących w zakres stosowania dyrektywy (status uchodźcy i status ochrony uzupełniającej) w zależności od decyzji państwa członkowskiego, czy też nie powoduje automatycznego uznania żadnej z tych form, lecz jedynie fakt podlegania podmiotowemu zakresowi stosowania dyrektywy?”

35. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez N. Bolbol, rządy Belgii, Niemiec, Francji, Węgier i Zjednoczonego Królestwa oraz Komisję. Wszyscy uczestnicy oprócz Zjednoczonego Królestwa uczestniczyli w rozprawie i przedstawili uwagi ustne w dniu 20 października 2009 r.

Analiza

Dyrektywa i konwencja z 1951 r.

36. Pomimo że Unia Europejska jako taka nie jest sygnatariuszem konwencji, art. 63 ust. 1 WE przewiduje wprost, że powinna zostać przyjęta wspólna polityka azylowa, zgodnie z konwencją z 1951 r. i protokołem z 1967 r.. Dyrektywa 2004/83, której podstawę prawną stanowi art. 63 ust. 1 WE, opisuje konwencję z 1951 r. jako „kamień węgielny” ochrony uchodźców. Celem dyrektywy jest wyraźnie wypełnienie, za pośrednictwem środków wspólnotowych, obowiązków państw członkowskich o charakterze międzynarodowym. Wynika z tego, że przepisy dyrektywy powinny zatem być interpretowane w sposób zgodny z konwencją z 1951 r.( ).

37. Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości nie dokonywał jeszcze wykładni art. 1D konwencji z 1951 r., jakkolwiek UNHCR wyrażał już swoje opinie w tym przedmiocie.( ) Badanie (niewyczerpującej listy) związanych z nim decyzji sądów krajowych państw członkowskich ujawnia uderzający brak jakichkolwiek podobieństw, zarówno w samym podejściu, jak i w rozstrzygnięciach( ) (znajdujący odzwierciedlenie w uwagach prezentowanych przez państwa członkowskie, które brały udział w postępowaniu). Żadna z tych interpretacji nie jest, rzecz jasna, wiążąca dla Trybunału.

38. Odpowiedź na pytania przedłożone przez sąd krajowy wymaga od Trybunału, w pierwszej kolejności, dokonania analizy art. 1D konwencji, a następnie odniesienia tej analizy do istotnych dla sprawy przepisów prawa Unii.( )

39. Innym zagadnieniem o zasadniczym znaczeniu są granice niniejszej sprawy. Zarówno art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2004/83, jak i art. 1D konwencji z 1951 r. odnoszą się, dość ogólnie, do „ochrony lub pomocy” ze strony „organów lub agencji” NZ. Jednakże żądanie N. Bolbol przedłożone sądowi krajowemu oparte zostało na jej przysługującym jej, w jej przekonaniu, uprawnieniu do korzystania z pomocy UNRWA, a w uwagach wszystkich uczestników postępowania przed Trybunałem zagadnienie to było analizowane wyłącznie przez pryzmat roli UNRWA, nie zaś w sposób ogólny. W niniejszej opinii przyjmuję zatem to podejście.

40. Rozważając znaczenie art. 1D konwencji z 1951 r., zacznę od tła historycznego projektu art. 1D (łącznie z pracami przygotowawczymi).( ) Następnie, przed zbadaniem poszczególnych kwestii, które wymagają omówienia, przedstawię myśli przewodnie, które moim zdaniem znajdują zastosowanie. Na koniec nawiążę ponownie do dyrektywy 2004/83, aby odnieść się, we właściwej kolejności, do zadanych pytań.

Tło historyczne i prace przygotowawcze

41. Sporządzanie projektu konwencji z 1951 r. miało miejsce na tle niedawnego konfliktu, zniszczenia i wysiedleń ludności. II wojna światowa pozostawiła w Europie rzesze wysiedlonych osób. Odrębny, chociaż pozostający w związku z tym ciąg wydarzeń doprowadził, przy uczestnictwie społeczności międzynarodowej, do podziału Palestyny, a następnie ogłoszenia powstania państwa Izrael. W wyniku regionalnego konfliktu, który miał miejsce zarówno przed tym wydarzeniem, jak i po nim, wysiedleniu uległa znaczna liczba osób.

42. Ze względu na to, że art. 1D został sformułowany w sposób ogólny, potencjalnie może znajdować zastosowanie w każdej sytuacji, w której „inny organ lub agencja” Narodów Zjednoczonych udziela „ochrony lub pomocy” osobom, które w innym wypadku podlegałyby zakresowi podmiotowemu zastosowania konwencji z 1951 r. Istotnie Narody Zjednoczone zaczęły na krótko wcześniej udzielać szczególnej ochrony w związku z konfliktem w Korei.( ) Jednak prace przygotowawcze wskazują wyraźnie na okoliczność, że Konferencja Pełnomocników w Sprawie Statusu Uchodźców i Bezpaństwowców( ) traktowała „problem palestyński” jako szczególnie istotny przy redagowaniu art. 1D.

43. W protokołach konferencji pełnomocników na pierwszy plan wydają się wysuwać trzy kwestie( ): po pierwsze, potrzeba powstrzymania masowego napływu osób z rejonu geograficznego, który wcześniej stanowił terytorium Palestyny; ( ) po drugie, dążenie niektórych państw do utrzymania politycznej zauważalności osób wysiedlonych w wyniku zdarzeń z 1948 r.( ) i, po trzecie, potrzeba uniknięcia zachodzenia na siebie kompetencji UNHCR i UNRWA.( ) Wszystkie te kwestie koncentrują się, ze względów historycznych, na konsekwencjach sytuacji w Palestynie w postaci istnienia wysiedlonych osób potrzebujących pomocy. Analizując przepis art. 1D dla celów niniejszego postępowania przyjmę to więc za historyczny punkt wyjściowy.

44. Prace przygotowawcze wydają się również wskazywać na problem przesiedleń Palestyńczyków jako problem zbiorowy.( ) Jednakże pomimo tego że przedmiot art. 1D został ukształtowany historycznie w odniesieniu do pewnej kategorii osób – wysiedlonych Palestyńczyków – przepis ten należy odczytywać w taki sposób, aby był zrozumiały i mógł znaleźć zastosowanie wobec pojedynczej osoby. Stanowisko takie uwzględnia okoliczność, że całe prawo międzynarodowe przywiązuje dużą wagę do prawa do samostanowienia (prawa zbiorowego przypisywanego grupom ludzi),( ) ale że jednocześnie u podstaw międzynarodowego prawa humanitarnego legły zasady szacunku dla człowieka i dla jednostki w grupie.( )

45. Uzyskany w wyniku negocjacji kompromis, którym jest art. 1D, wyróżnia dla specjalnego traktowania w szczególności wysiedlonych Palestyńczyków, których pod pewnym względami otacza szczególną opieką w ramach całego prawa międzynarodowego dotyczącego uchodźców.

46. Artykuł 1D, będąc skądinąd krótkim przepisem, stawia wiele pytań bez odpowiedzi. Można w nim znaleźć przynajmniej cztery niejasne obszary – dwa wynikające z pierwszego zdania i dwa z drugiego – które wymagają wyjaśnienia przed udzieleniem odpowiedzi przez Trybunał w niniejszym postępowaniu.( )

47. Po pierwsze, co należy rozumieć, w sensie geograficznym lub czasowym, przez „osoby, które aktualnie korzystają z ochrony lub pomocy [...]”? Po drugie, czy takie osoby muszą rzeczywiście korzystać z tej ochrony lub pomocy, czy wystarczy, żeby były uprawione do jej otrzymywania? (Pytanie dodatkowe: jaki skutek ma rejestracja w UNRWA: materialny, czy tylko dowodowy?). Po trzecie, w jakich okolicznościach powinno się przyjmować, że „taka ochrona lub pomoc została z jakichkolwiek powodów wstrzymana”? Po czwarte, jakie znaczenie należy przypisywać sformułowaniu: „osoby te tym samym będą uprawnione do dobrodziejstw konwencji”?

Myśli przewodnie

48. Uwagi na piśmie i uwagi ustne przedstawione Trybunałowi wskazują, że treść art. 1D może nieść za sobą szereg różnych znaczeń. Zatem uważam za istotne wskazanie w sposób jasny i jednoznaczny zasad stojących u podstaw mojego rozumowania.

49. Po pierwsze, każdy rzeczywisty uchodźca zasługuje na ochronę i pomoc. Interpretacja prowadząca do luki w tej ochronie powinna zatem zostać wykluczona a priori.

50. Po drugie, historyczną intencją art. 1D było wyraźnie udzielenie określonej formy szczególnego traktowania i szczególnych względów wobec wysiedlonych Palestyńczyków.( )

51. Po trzecie, jakkolwiek początkowo Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych żywiło nadzieje (ujawnione w 1951 r. przez projektodawców konwencji), że UNRWA będzie musiała poradzić sobie z tymczasową jedynie potrzebą pomocy, problemy wynikające z sytuacji w Palestynie okazały się trudne do rozwiązania przez kilkadziesiąt kolejnych lat, co wynika z faktu odnawiania mandatu UNRWA. Protokół z 1967 r. również odzwierciedla smutną rzeczywistość, iż problemy uchodźców, które wymagały zastosowania konwencji z 1951 r., nie ograniczały się do tych, które były wynikiem wydarzeń sprzed 1 stycznia 1951 r. Zatem pierwotne cele projektodawców konwencji należy analizować w świetle późniejszych wydarzeń.

52. Po czwarte, zamiarem autorów konwencji było, aby wysiedleni Palestyńczycy, którzy korzystali ze specjalnego traktowania i uwagi wyraźnie pomyślanych z troski o nich (pomoc ze strony UNRWA), nie mogli starać się o status uchodźcy na podstawie konwencji, pozostający w gestii UNHCR (stąd pierwsze zdanie art. 1D). Osoby takie, pozostając pod opieką UNRWA, pozostają zatem wyłączone z zakresu podmiotowego stosowania konwencji.

53. Po piąte, w następstwie tego wyłączenia (albo, co możliwe, jako rekompensata za nie), w określonych okolicznościach wysiedleni Palestyńczycy podlegający przepisowi zawartemu w drugim zdaniu art. 1D są, ipso facto, uprawnieni do dobrodziejstw konwencji (a nie tylko do bycia objętym zakresem jej zastosowania w razie wstrzymania pomocy lub ochrony UNRWA). Samo istnienie drugiego zdania ma konsekwencje poważniejsze niż te, które są związane z przynależnością do kręgu osób mogących domagać się uznania statusu uchodźcy na podstawie art. 1A, w razie spełniania przesłanek w nim określonych.

54. Po szóste, pojęcie „wstrzymania ochrony lub pomocy” organu lub agencji Narodów Zjednoczonych innego niż UNHCR (tutaj UNRWA) nie może być interpretowane w taki sposób, że osoby, które znajdą się w strefie UNRWA nie będą mogły jej opuścić i żądać statusu uchodźcy gdziekolwiek indziej, aż do momentu ostatecznego uregulowania sytuacji w Palestynie i rozwiązania UNRWA, i to nawet w wypadku przymusowego pozbawienia pomocy UNRWA. Takie rozwiązanie byłoby absolutnie nieakceptowalne.

55. Po siódme, skoro wszyscy rzeczywiści uchodźcy powinni mieć możliwość otrzymania ochrony lub pomocy, lecz możliwości państw przyjmowania uchodźców nie są nieograniczone, art. 1D nie można również interpretować w taki sposób, że uprawnia każdego wysiedlonego Palestyńczyka, niezależnie od tego, czy korzystał, nie korzystał lub nadal korzysta z pomocy UNRWA, do żądania, po dobrowolnym opuszczeniu strefy UNRWA, automatycznego przyznania statusu uchodźcy gdziekolwiek indziej. Taka interpretacja prowadziłaby do zapewnienia nieproporcjonalnie korzystniejszego traktowania wysiedlonych Palestyńczyków kosztem innych, rzeczywiście potrzebujących przyznania im statusu uchodźcy, osób wysiedlonych na skutek innych konfliktów na świecie.

56. Wreszcie oba zdania, które składają się na art. 1D, łącznie powinny przyznać szczególne traktowanie i uwagę osobom wysiedlonym w wyniku sytuacji w Palestynie. Ponieważ przepis zawarty w pierwszym zdaniu uznano za niewystarczający, zostało dodane zdanie drugie. Wydaje się zatem rozsądne odczytywanie tych dwóch zdań, i jednocześnie składających się na nie elementów, kolejno, a nie osobno( ) i jednocześnie dążenie do uzyskania ich wykładni jako całości, co pozwala na znalezienie złotego środka pomiędzy opieką nad wysiedlonymi Palestyńczykami (na podstawie art. 1D) a opieką nad innymi potencjalnymi uchodźcami (na podstawie całej konwencji).

57. W tym miejscu zajmę się bardziej szczegółowo czterema zagadnieniami interpretacyjnymi( ) zawartymi w pytaniach sądu krajowego.

(i) Znaczenie wyrażenia „osoby, które aktualnie korzystają z ochrony lub pomocy”

58. Wyrazy „aktualnie korzystają” wprowadzają podwójne ograniczenie. Po pierwsze, w praktyce korzystanie z ochrony lub pomocy UNRWA sugeruje ograniczenie co do miejsca.( ) Po drugie, słowa „aktualnie” i użycie czasu teraźniejszego sugeruje ograniczenie w czasie.( )

Ograniczenie co do miejsca

59. Otrzymanie ochrony lub pomocy ze strony organu lub agencji Narodów Zjednoczonych innego niż UNHCR jest możliwe tylko w miejscach, gdzie ta ochrona lub pomoc jest fizycznie osiągalna. Pomoc UNRWA jest osiągalna tylko w strefie UNRWA. W związku z powyższym, jak stwierdza w swojej nocie UNHCR, dla tych celów pierwszemu zdaniu art. 1D podlegać będzie tylko osoba, która zamieszkuje w strefie UNRWA

60. Rząd belgijski podnosi, że w konsekwencji art. 1D powinien być w całości stosowany wyłącznie wobec osób, które przebywają w strefie UNRWA. Sądzę, że z normatywnego punktu widzenia żadne z dwóch zdań, które razem składają się na art. 1D, nie zawiera jakiegokolwiek ograniczenia geograficznego. Ograniczenie geograficzne, zawarte na pozór w zdaniu pierwszym, wynika jedynie z okoliczności natury praktycznej, nieodłącznie związanych z otrzymywaniem pomocy ze strony UNRWA. Wynika stąd, że osoba opuszczająca strefę UNRWA powinna w pewnych okolicznościach mieć możliwość powołania się na szczególne uprawnienia określone w drugim zdaniu art. 1D, niezależnie od miejsca, w którym przebywa.

61. Pragnę następnie pokreślić, że oba zdania art.1D powinny być odczytywane kolejno. W stosunku do osoby pragnącej skorzystać z uprawnień na podstawie art. 1D zdanie drugie, powinno się zatem najpierw sprawdzić, czy początkowo mieściła się ona w zakresie zastosowania zdania pierwszego tego artykułu. Jeśli nie, to nie była wcześniej wyłączona z zakresu zastosowania konwencji z 1951 r., lecz jak każda inna osoba będąca potencjalnie uchodźcą może domagać się indywidualnego zbadania jej sprawy na podstawie art. 1A.( )

Ograniczenie w czasie

62. Zjednoczone Królestwo argumentuje, że użycie słowa „aktualnie” odnosi się do 1951 r., kiedy powstał projekt konwencji. Stwierdza, że strony tworzące konwencję miały na względzie jedynie grupę osób zidentyfikowaną jako już korzystającą z pomocy i ochrony UNRWA, w czasie, gdy konwencja wchodziła w życie.

63. Stanowisko N. Bolbol jest takie, że każda osoba, która kiedykolwiek skorzystała( ) z pomocy UNRWA podlega klauzuli o wyłączeniu zawartej w zdaniu pierwszym art. 1D.( )

64. Komisja i Węgry interpretują słowa „aktualnie korzystają” w ten sposób, że dotyczą faktu korzystania z pomocy tuż przed złożeniem wniosku o przyznanie statusu uchodźcy na podstawie art. 1D.

65. W mojej opinii interpretacja zaproponowana przez Zjednoczone Królestwo jest bardziej restrykcyjna niż pozwala na to brzmienie przepisu, w szczególności w świetle protokołu z 1967 r. i odnawiania mandatu UNRWA.

66. Zgadzam się, że w 1951 r. strony tworzące konwencję mogły myśleć przede wszystkim o tych osobach, które w tym momencie korzystały już z ochrony lub pomocy „innych organów lub agencji” Narodów Zjednoczonych (takich, jak UNRWA). Jednakże od tego czasu wiele innych osób (zarówno zstępnych osób wysiedlonych, jak i nowych wysiedlonych) skorzystało z pomocy lub ochrony tej organizacji. Zmiany konwencji dokonane protokołem z 1967 r. rzeczywiście dają wyraz świadomości społeczności międzynarodowej, że sytuacje, których następstwem jest ubieganie się o przyznanie statusu uchodźcy nie ustały, niestety, w żadnym konkretnym momencie historii.

67. Stosując tutaj tę samą logikę, należy wnioskować, że zawężająca wykładnia zdania pierwszego art. 1D, za którą opowiada się Zjednoczone Królestwo, nie może być prawidłowa. Zawężająca wykładnia jest również trudna do pogodzenia z wytycznymi samej UNRWA (CERI), które przewidują możliwość pomocy nie tylko dla osób wysiedlonych w wyniku wydarzeń 1948 r., ale na przykład dla „niezarejestrowanych osób wysiedlonych w wyniku 1967 r. i późniejszych działań zbrojnych.”( )

68. Ponadto art. 7 statutu UNHCR wyłącza spod działania UNHCR każdą „osobę, która [.....] nadal korzysta z ochrony lub pomocy innych organów lub agencji Narodów Zjednoczonych […]”. Na gruncie dwóch (niepozbawionych sensu) założeń, że (a) UNRWA udziela teraz pomocy większej liczbie osób niż w 1951 r., oraz że (b) zmarło dotąd wiele osób, które skorzystały z pomocy UNRWA w 1951 r., wydaje się, że zawężająca wykładnia zdania pierwszego art. 1D mogłaby skutkować niższym stopniem specjalnego traktowania i uwagi dla wysiedlonych Palestyńczyków niż było to zamiarem Narodów Zjednoczonych.

69. W mojej opinii jednakże szeroki zakres czasowy w interpretacji N. Bolbol idzie za daleko w drugą stronę. Tylko osoby początkowo wyłączone z zakresu działania konwencji przez pierwsze zdanie art. 1D są potencjalnymi beneficjentami specjalnego reżimu, który reguluje zdanie drugie tego przepisu.( ) Zrównoważone podejście do interpretacji art. 1D jako całości wymaga zatem, by nie powiększać sztucznie rozmiaru grupy wyłączonej na podstawie zdania pierwszego (poza osobami, które korzystają ”aktualnie” z ochrony lub pomocy organu lub agencji Narodów Zjednoczonych innych niż UNHCR) zdefiniowanej w zdaniu pierwszym oraz nie interpretować w sposób zbyt szeroki okoliczności, w których członkowie tej grupy będą kwalifikowali się do korzystania z systemu ustanowionego w zdaniu drugim.

70. Wynika z tego, że pewne ograniczenia czasowe są konieczne. Zawarte w zdaniu pierwszym wyrażenie „korzystają aktualnie” z ochrony lub pomocy interpretuję zatem w ten sposób, że oznacza ono w każdym czasie „osoby, które obecnie korzystają z ochrony lub pomocy organów lub agencji innych niż UNHCR”. Osoby takie są wyłączone z zakresu zastosowania konwencji, ponieważ nie potrzebują jej ochrony.

(ii) Rzeczywiste czy potencjalne korzystanie?

71. Druga kwestia interpretacyjna dotyczy zagadnienia, czy dana osoba musi rzeczywiście skorzystać z ochrony lub pomocy, czy wystarczy, aby była do tego potencjalnie uprawniona.

72. W mojej opinii zdanie pierwsze art. 1D odnosi się tylko do tych osób, które rzeczywiście otrzymują ochronę lub pomoc organu lub agencji innej niż UNHCR.

73. Po pierwsze, w pierwszym zdaniu użyto słowa „korzystają”, a nie „są uprawnione do korzystania.”( ) Tu zatem zgadzam się ze Zjednoczonym Królestwem, że interpretowanie wyrazu „korzystają” jako „są uprawnione do korzystania” jest wyinterpretowywaniem czegoś, czego wyraźnie nie ma w tekście.

74. Po drugie, zdanie pierwsze art. 1D stanowi odstępstwo od ogólnej zasady, że zakres podmiotowy ochrony przyznanej konwencją jest uniwersalny,( ) w takim zakresie, w jakim wyłącza on konkretną kategorię osób spod działania konwencji. Przyjąć należy, że jako taki powinien być interpretowany raczej ściśle niż rozszerzająco.( )

75. Po trzecie, wykładnia ścisła jest spójna i ideą, że te osoby (które następnie będą mogły, jeśli zajdzie taka konieczność, ubiegać się o specjalne prawa określone w art. 1D, zdanie drugie) nie działają z własnej woli, ale są kierowane zdarzeniami, nad którymi nie mają żadnej kontroli,( ) ponieważ decyzja o udzieleniu pomocy jakiekolwiek osobie zależy, pośrednio lub bezpośrednio, od UNRWA.( )

76. Nie zgadzając się z interpretacją zaproponowaną przez UNHCR kieruję się przede wszystkim jednoznacznym tekstem przepisu, który nie uległ zmianie przez ponad 50 lat. Wydaje mi się natomiast, że wykładnia UNHCR zmieniała się z biegiem czasu, ( ) stanowiąc wyraz trudności w rozwiązaniu kwestii Palestyny. Wykładnia ta posiada co prawda zaletę w postaci eliminacji problemów dowodowych związanych ze zdaniem pierwszym, lecz za cenę wykluczenia znacznie większej liczby potencjalnych uchodźców z zakresu zastosowania konwencji z 1951 r..

(iii) „[z] chwilą gdy taka ochrona lub pomoc zostanie z jakiejkolwiek przyczyny wstrzymana”

77. Uwagi na piśmie przedłożone Trybunałowi sugerują pełną gamę odcieni znaczeniowych nadawanych tej frazie, począwszy od całkowitego zaprzestania działalności UNRWA( ) do wstrzymania ochrony w stosunku do pojedynczej osoby.( ) Nawras Bolbol idzie jeszcze dalej i sugeruje, że wstrzymanie bądź samej ochrony, bądź pomocy jest wystarczające dla zastosowania zdania drugiego art. 1D. Wskazuje ona, że Komisja Rozjemcza Narodów Zjednoczonych dla Palestyny( ) zaprzestała praktycznie działania( ) i konkluduje, że zdanie drugie art. 1D powinno już znaleźć zastosowanie wobec wszystkich osób wcześniej wyłączonych z jego zakresu przez przepis zdania pierwszego.

78. Nie zgadzam się z tym wnioskiem. Dwa zdania zawarte w art. 1D powinny być odczytywane kolejno. Wyrażenie „ochrona lub pomoc” – użyte w obu zdaniach – powinny zatem być interpretowane jako ochrona lub pomoc udzielana przez jeden z „organów lub agencji Narodów Zjednoczonych” innych niż UNHCR. Jeżeli dana osoba „aktualnie korzysta[...] z ochrony lub pomocy” ze strony którejkolwiek z takich agencji, to jest wyłączona z zastosowania konwencji (zdanie pierwsze). Czasownik „zostanie wstrzymana” w art. 1D zdanie drugie rozumiem w ten sposób, że ta sama osoba nie może już korzystać już ochrony lub pomocy takiej agencji.

79. Z drugiej strony, interpretacja czasownika „zostanie wstrzymana” w ten sposób, że wymaga całkowitego zaprzestania działań UNRWA w całej strefie UNRWA znaczyłoby, że do tego czasu żadna osoba, która przestała korzystać z pomocy takich organów jak UNRWA nie mogłaby uzyskać żadnego dobrodziejstwa na podstawie zdania drugiego art. 1D ani, być może, w ogóle na podstawie konwencji. Taka wykładnia kłóciłaby się również z obecnością słów „z jakiejkolwiek przyczyny” przed fragmentem dotyczącym rozwiązania problemu stojącego u podłoża (tj. problemu wysiedlonych Palestyńczyków), ponieważ oczywistym powodem całkowitego zaprzestania działalności UNRWA byłoby ostateczne uregulowanie sytuacji „tych osób”.

80. Z powyższego powodu wnioskuję, że okolicznością, która ma znaczenie, jest to, czy określona osoba przestała korzystać z ochrony lub pomocy.

81. Na koniec powinnam zająć się zagadnieniem, czy ma znaczenie przyczyna wstrzymania pomocy udzielanej przez UNRWA. Dokładniej, czy zdanie drugie art. 1D znajduje zastosowanie w sytuacji gdy określona osoba dobrowolnie opuszcza rejon geograficzny, w którym działa UNRWA, powodując w ten sposób, że to po jej stronie powstaje niemożność dalszego korzystania z pomocy UNRWA? Czy może wyrażenie „zostanie z jakiejkolwiek przyczyny wstrzymana” oznacza po prostu „jakakolwiek była przyczyna, dla której UNRWA wstrzymała udzielanie pomocy określonej osobie”? Jak wyjaśnię poniżej, skłaniam się ku tej drugiej interpretacji.

82. Sądzę, że w celu rozwiązania tego węzła gordyjskiego należy mieć na względzie zarówno konsekwencje każdej możliwej wykładni, jak i cel tego przepisu. Moja odpowiedź jest zatem związana z wykładnią, którą jaką proponuję dla ostatniej kwestii interpretacyjnej (dotyczącej konsekwencji prawnych zastosowania zdania drugiego art. 1D), ( ) przy czym moja interpretacja jest bardziej korzystna niż zaproponowana przez niektóre państwa członkowskie. Ze swej strony wprowadziłabym rozróżnienie pomiędzy osobami, które dobrowolnie opuszczają strefę UNRWA i rezygnują z jej pomocy i tymi, dla których wydarzenia zewnętrzne, na które nie mają one wpływu, oznaczają wstrzymanie dalszego udzielania im pomocy przez UNRWA .( )

83. Osoby należące do pierwszej kategorii nie są już wyłączone z zakresu podmiotowego zastosowania konwencji, ponieważ „aktualnie [nie] korzystają z ochrony lub pomocy” i mają swobodę w zakresie domagania się indywidualnego zbadania jej sprawy w celu otrzymania statusu uchodźcy na podstawie art. 1A. Nie mogą one jednakże twierdzić, iż ipso facto mogą korzystać z dobrodziejstw konwencji. W wyniku dokonanego przez siebie wyboru znalazły się w sytuacji, w której pomoc UNRWA jest już dla nich nieosiągalna, ale nie nastąpiło ustanie woli UNRWA udzielania takiej pomocy.

84. Osoby należące do drugiej kategorii okazują się być, nie z własnej woli, w sytuacji zmienionej w stosunku do tej, w której były poprzednio (w której, co prawda, były wyłączone z zakresu zastosowania konwencji mocą art. 1D zdanie pierwsze, ale były objęte opieką UNRWA), gdyż UNRWA wstrzymała dostarczanie im tej pomocy. Sądzę, że specjalny reżim wprowadzony w art. 1D zdanie drugie musi – jeśli ma mieć jakiekolwiek znaczenie – służyć potrzebom takich osób.

(iv) „ipso facto będą korzystały z dobrodziejstw niniejszej konwencji”

85. Rządy belgijski i Zjednoczonego Królestwa argumentują, że uprawnienie do dobrodziejstw konwencji z 1951 r. oznacza uprawnienie do ubiegania się o zbadanie swojej sprawy na podstawie kryteriów określonych w art. 1A i nic ponadto. Moim zdaniem jednak brzmienie zdania drugiego art. 1D wskazuje bardzo wyraźnie na to, że osobie, która poprzednio była wyłączona z zakresu konwencji przez zdanie pierwsze tego artykułu, ale ochrona lub pomoc otrzymywana przez nią od innego organu NZ została wstrzymana w rozumieniu pierwszej części zdania drugiego, przysługują dalej idące uprawnienia, mianowicie uznanie jej z mocy prawa za uchodźcę.

86. Po pierwsze, zarówno angielska wersja językowa, jak i wersja francuska pozwalają na taką wykładnię: i tak osoby takie w wersji angielskiej „shall ipso facto be entitled to the benefits of this Convention”, a w wersji francuskiej „bénéficieront de plein droit du régime de cette convention”. Jest dla mnie trudne do przyjęcia, żeby jedynie bycie uprawnionym do żądania zbadania swojej sprawy na podstawie art. 1A mogło odpowiadać znaczeniu każdego z tych sformułowań.

87. Po drugie, art. 1 nie jest, jako taki, „dobrodziejstwem” konwencji. Dobrodziejstwa są raczej zawarte w kolejnych artykułach. Artykuł 1 definiuje, kto może mieć dostęp do tych dobrodziejstw, a kto nie.( ) Wynika z tego, że aby móc korzystać ipso facto z dobrodziejstw konwencji, zainteresowany powinien przejść pozytywną weryfikację w świetle art. 1.

88. Po trzecie, ratio legis art. 1D jest założenie, że wysiedleni Palestyńczycy powinni być darzeni specjalnym traktowaniem i uwagą. Interpretacja, zgodnie z którą specjalne traktowanie i uwaga są rozumiane jako zezwolenie do przyłączenia się do kolejki w oczekiwaniu na indywidualną ocenę uprawnienia do statusu uchodźcy, jest dla mnie trudna do przyjęcia. Dla mnie oznacza to więcej niż tylko usunięcie istniejącego uprzednio wyłączenia spod zakresu działania konwencji.

89. Wnioskuję więc, że uprawnienie ipso facto oznacza automatyczne przyznanie statusu uchodźcy, bez potrzeby dalszej, indywidualnej oceny.

Skutki takiej wykładni art. 1D

90. Wykładnia, którą proponuję dla każdego z czterech punktów oznacza konieczność łącznego odczytania obu zdań składających się na art. 1D w sposób prowadzący do następujących wniosków:

(a) wysiedlony Palestyńczyk niekorzystający z ochrony lub pomocy UNRWA nie jest wyłączony z zakresu konwencji: powinien być zatem traktowany jak każda inna osoba ubiegająca się o status uchodźcy i oceniony na podstawie art. 1A (uniknięcie nakładania się na siebie kompetencji UNRWA i UNHCR i zastosowanie zasady powszechnej ochrony);

(b) wysiedlony Palestyńczyk korzystający z ochrony lub pomocy UNRWA jest wyłączony z podmiotowego zakresu zastosowania konwencji, dopóki korzysta z tej pomocy (uniknięcie nakładania się na siebie kompetencji UNRWA i UNHCR);

(c) wysiedlony Palestyńczyk, który korzystał z ochrony lub pomocy UNRWA, ale który, z jakiejkolwiek przyczyny, nie może dłużej otrzymywać tej ochrony lub pomocy, przestaje być wyłączony z podmiotowego zakresu zastosowania konwencji (zastosowanie zasady powszechnej ochrony); jednak kwestia, czy jest wtedy ipso facto uprawniony do dobrodziejstw konwencji czy też nie, zależy przyczyn, dla których nie może już otrzymywać tej pomocy;

(d) jeśli taki wysiedlony Palestyńczyk nie może już otrzymywać ochrony lub pomocy UNRWA w wyniku okoliczności zewnętrznych, na które nie miał wpływu, ma automatyczne prawo do statusu uchodźcy (zastosowanie zasady specjalnego traktowania i uwagi);

(e) jeśli taki wysiedlony Palestyńczyk nie może już otrzymywać ochrony lub pomocy UNRWA w wyniku własnych działań, nie może żądać automatycznego statusu uchodźcy; aczkolwiek jest oczywiście uprawniony do tego, by jego wniosek o status uchodźcy został poddany ocenie na podstawie kryteriów określonych w art. 1A (zastosowanie zasady powszechnej ochrony i rzetelnego traktowania wszystkich rzeczywistych uchodźców; proporcjonalna interpretacja zakresu zasady specjalnego traktowania i uwagi udzielanej wysiedlonym Palestyńczykom).

Zastosowanie mutatis mutandis do dyrektywy

91. Skoro treść art. 12 ust. 1 lit. a) odpowiada bezpośrednio temu z konwencji z 1951 r., teraz można już stosunkowo zwięźle odnieść się do pytań prejudycjalnych. Od momentu dokonania przez Trybunał wykładni art. 12 ust. 1 lit. a) N. Bolbol będzie mogła, w mojej opinii, powoływać się na ten przepis wobec organów krajowych.

Pytanie pierwsze

92. Artykuł 12 ust. 1 lit. a) nie przewiduje wyraźnie wyłączenia związanego z faktem „aktualn[ego] korzysta[nia] z ochrony lub pomocy”, lecz jedynie odsyła wprost do art. 1D konwencji z 1951 r.. Nic nie wskazuje na to, by przypadek wyłączenia w dyrektywie miał znaczyć co innego niż w art. 1D. Wprost przeciwnie – wszystko wskazuje na to, że powinny mieć one dokładnie to samo znaczenie.

93. Stosując interpretację art. 1D, którą wskazałam powyżej, wnioskuję zatem, że określona osoba podlega zakresowi pierwszego zdania art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy tylko jeśli aktualnie otrzymuje ochronę lub pomoc udzielaną jej przez organ lub agencję Narodów Zjednoczonych inną niż UNHCR. Samo tylko uprawnienie do takiej ochrony lub pomocy nie wyklucza, że taka osoba jest uchodźcą w rozumieniu art. 2 lit. c) dyrektywy.

94. W kontekście zastosowania dyrektywy powstaje dodatkowa kwestia, mianowicie – jakie dowody wnioskodawca powinien przedłożyć, aby udowodnić, że wchodził on w zakres pierwszego zdania art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy, zanim zażąda specjalnych praw na podstawie zdania drugiego. Na podstawie interpretacji przedstawionej powyżej wydaje mi się, że wnioskodawca powinien przedstawić dowody na to, że rzeczywiście otrzymywał on ochronę lub pomoc.

95. W tym miejscu należy stwierdzić, że równie ważne są słuszny interes państwa w sprawdzeniu, czy określona osoba jest uprawniona do tego, czego żąda, jak i bardzo realne praktyczne problemy, które wysiedlona osoba może napotkać udowadniając swoje prawo do uzyskania statusu uchodźcy. Niektórzy wnioskodawcy nie będą tak naprawdę do niego uprawnieni i państwo ma prawo zbadać tę sprawę. Jednakże jednocześnie państwo nie może stawiać nierealistycznych wymagań odnośnie wymaganych dowodów.( )

96. Powstaje zatem pytanie, czy rejestracja w UNRWA ma lub powinna mieć tu znaczenie.

97. Uważam, że rejestracja jest kwestią dowodową, nie materialną.

98. UNRWA czasami udziela pomocy bez zarejestrowania określonej osoby.( ) Niekiedy rejestry administracyjne mogą nie nadążać za zdarzeniami; mogą też być zniszczone w czasie działań wojennych. Nie zgadzam się zatem z rządem francuskim, który za jedyny wystarczający dowód uważa rejestrację w UNRWA.

99. Dowód zatem na rejestrację w UNRWA traktowałabym jako podstawę do niewzruszalnego domniemania, że wnioskodawca rzeczywiście korzystał z pomocy.

Pytanie drugie

100. Drugie zdanie art. 12 ust. 1 lit. a) stanowi dokładny odpowiednik przepisu dyrektywy i co do zasady powinno być interpretowane w ten sam sposób.

101. W związku z tym moja odpowiedź na drugie z zadanych pytań jest taka, że „ustanie ochrony lub pomocy agencji” oznacza, że określona osoba przestała, z jakiegokolwiek powodu niezależnego od jej własnej woli, korzystać z ochrony lub pomocy, z której dopiero co korzystała.

102. Nie lekceważę kwestii dowodowych, które powstaną w związku z ustaleniem, czy określona osoba opuściła strefę UNRWA dobrowolnie czy nie. Problemy mogą być różne – od niepełnego materiału dowodowego, który pozwala na odtworzenie tylko części stanu faktycznego do możliwości fabrykowania dowodów (albo uzyskiwania ich w drodze przekupienia odpowiedniego urzędnika). Podobnie jak odnośnie do wykazania rzeczywistego korzystania z pomocy, państwo jest uprawnione do żądania dowodów, ale nie najlepszych dowodów, jakie mogłyby powstać w idealnych okolicznościach.

Pytanie trzecie

103. Nie można odpowiedzieć na trzecie z zadanych pytań przez bezpośrednie zastosowanie wcześniejszej analizy. Trzeba tu wziąć pod uwagę systematykę dyrektywy.

104. Artykuł 2 lit. c) dyrektywy definiuje uchodźcę jako obywatela państwa trzeciego, który wypełnia określone kryteria (wzorowane na art. 1A konwencji) „i do którego art. 12 nie ma zastosowania”. Artykuł 12 (zatytułowany „Wyłączenie”) wyłącza więc określone kategorie osób (stanowiąc odpowiedniki dla części art. 1 konwencji z 1951 r.)( ) „z możliwości bycia uchodźcą”.

105. Czy to oznacza, że osoba, do której stosuje się którąkolwiek część art. 12 ust. 1 lit. a) (czyli pierwsze i drugie bądź pierwsze albo drugie zdanie) jest trwale wyłączona z możliwości bycia uchodźcą? Moim zdaniem nie może tak być.

106. Po pierwsze, drugie zdanie art. 12 ust. 1 lit. a) wyraźnie rozciąga możliwość bycia beneficjentem dyrektywy na osoby, o których mowa w pierwszym zdaniu, ale które następnie spełniły kryteria określone w zdaniu drugim. Pogodzenie tej treści z ogólną definicją „uchodźcy” określoną w art. 2 lit. c) wymaga wykładni zdania drugiego art. 12 ust. 1 lit. a) jako wyjątku od klauzuli dyskwalifikującej zawartej w pierwszym zdaniu tego przepisu, ze wszystkimi tego konsekwencjami.

107. Po drugie, art. 12 stanowi część rozdziału III dyrektywy („warunki zakwalifikowania jako uchodźcy”). Miejsce umieszczenia tego artykułu wskazuje, jak trafnie argumentowali N. Bolbol, rząd węgierski i Komisja, że stanowi on odrębny tryb od procedury określonej w rozdziale II („Ocenianie wniosków o udzielenie międzynarodowej ochrony”), na podstawie którego dana osoba może kwalifikować się jako uchodźca i być tym samym uprawniona do przyznania jej statusu uchodźcy na podstawie art. 13. ( )

108. I w końcu, określając, kto powinien być, a kto nie powinien być uważany za uchodźcę, art. 2 lit. c), art. 11 i art.12 stanowią odpowiedniki nie tylko w zakresie brzmienia, ale też systematyki art. 1 konwencji z 1951 r. czytanego jako całość. Jeśli dyrektywa zawiera lukę polegającą na tym, że osoby, o których mowa w obu częściach art. 12 ust. 1 lit. a) pozostają wyłączone z bycia zakwalifikowanymi jako uchodźcy, to dyrektywa nie transponuje prawidłowo do prawa Unii Europejskiej obowiązków państw członkowskich wynikających z prawa międzynarodowego. Taka wykładnia dyrektywy musi więc być błędna.

109. Stosując przedstawioną wcześniej analizę art. 1D konwencji, w odpowiedzi na pytanie trzecie uważam, że wyrażenie „dobrodziejstwa niniejszej dyrektywy” oznacza zakwalifikowanie jako uchodźcy i uprawnienie do uzyskania statusu uchodźcy z mocy prawa zgodnie z art. 13 dyrektywy.( )

110. Można dodać, że dostępność ochrony uzupełniającej,( ) jako innej opcji, nie ma wpływu na interpretację art. 12 ust. 1 lit. a). Ta opcja jest właściwa tylko dla osób, którym nie przysługuje status uchodźcy z mocy prawa na podstawie art. 12 ust. 1 lit. a), ale które podlegają ocenie zgodnie z rozdziałem II i które kwalifikują się do ochrony uzupełniającej na podstawie rozdziału V. Na podstawie konwencji z 1951 r. dana osoba musi spełniać warunki określone w art. 1A, żeby kwalifikować się do jakiejkolwiek ochrony. Na podstawie dyrektywy osobie niespełniającej odpowiednich warunków (określonych w art. 2 lit. c) i dalej rozwiniętych w rozdziale II) można ciągle zaproponować pewien (niższy) stopień ochrony.

Wnioski

111. W świetle powyższego proponuję, aby w odpowiedzi na pytania, z którymi zwrócił się Fővárosi Bíróság, Trybunał orzekł, co następuje:

1. Artykuł 12 ust. 1 lit. a) zdanie pierwsze dyrektywy 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. znajduje zastosowanie do danej osoby tylko wtedy, jeżeli otrzymywała ochronę lub pomoc ze strony agencji Narodów Zjednoczonych innej niż UNHCR. Samo tylko uprawnienie do takiej ochrony lub pomocy nie wystarcza do zastosowania tego przepisu.

2. Wyrażenie „ustanie ochrony lub pomocy agencji” oznacza, że dana osoba nie przebywa już w odpowiednim rejonie geograficznym i zaprzestała, z jakichkolwiek powodów niezależnych od jej własnej woli, korzystać z ochrony lub pomocy, z której korzystała przed samym opuszczeniem tego rejonu.

3. Wyrażenie „dobrodziejstwa dyrektywy” oznacza uznanie za uchodźcę i przyznanie statusu uchodźcy z mocy prawa.