Keywords

Summary



Keywords

1. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Pismo w sprawie przedstawienia zarzutów – Konieczna treść – Poszanowanie prawa do obrony

(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 27)

2. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Prawo do obrony – Kontrola sądowa – Nieograniczone prawo orzekania sądu Unii

(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 31)

3. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Waga naruszenia – Okoliczności obciążające

(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2, 3)

4. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Waga naruszenia

(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2, 3)

5. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Uwzględnienie poszczególnych cech powrotu do naruszenia – Zaliczenie – Niewyznaczenie terminu przedawnienia

(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2, 3)

6. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Decyzja stwierdzająca naruszenie i nakładająca grzywnę – Uwzględnienie, celem ustalenia powrotu do naruszenia przedsiębiorstwa, wcześniejszych naruszeń popełnionych przez to samo przedsiębiorstwo i będących już przedmiotem sankcji ze strony Komisji

(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 50)

7. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Decyzja Komisji stwierdzająca naruszenie, wydana później w stosunku do innej decyzji Komisji dotyczącej tego samego przedsiębiorstwa – Zastosowanie nowego podwyższenia grzywny z tytułu powrotu do naruszenia

(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2, 3)

8. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Waga i czas trwania naruszenia – Możliwość zwiększenia grzywien w celu wzmocnienia ich odstraszającego skutku

(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2, 3)

9. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Zasada równego traktowania

(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2, 3)

10. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji

(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2, 3)

11. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Nienałożenie lub obniżenie grzywny w zamian za współpracę przedsiębiorstwa, któremu zarzucono naruszenie – Konieczność zaistnienia zachowania, które ułatwiło Komisji stwierdzenie wystąpienia naruszenia

(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 18; komunikat Komisji 2002/C 45/03)

12. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Wytyczne w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych za naruszenie reguł konkurencji – Obniżenie grzywny w zamian za współpracę przedsiębiorstwa, któremu zarzucono naruszenie, wykraczającej poza zakres zastosowania komunikatu w sprawie współpracy – Przesłanki

(komunikaty Komisji: 2002/C 45/03, pkt 1; 2006/C 210/02, pkt 29 tiret czwarte)

13. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Obniżenie grzywny w zamian za współpracę przedsiębiorstwa, któremu zarzucono naruszenie – Przesłanki

(komunikaty Komisji: 2002/C 45/03, pkt 21; 2006/C 210/02, pkt 29 tiret czwarte; 2008/C 167/01, pkt 5)

14. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kontrola sądowa – Nieograniczone prawo orzekania sądu Unii

(art. 229 WE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 31)

Summary

1. Komisja czyni zadość obowiązkowi poszanowania prawa przedsiębiorstw do bycia wysłuchanymi, jeżeli wskazuje wyraźnie w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów, że zbada, czy należy nałożyć grzywny na zainteresowane przedsiębiorstwa, i jeśli wskazuje również zasadnicze okoliczności faktyczne i prawne, które mogą prowadzić do nałożenia grzywny, takie jak wagę i czas trwania domniemanego naruszenia i jego popełnienie umyślnie lub przez niedbalstwo. W ten sposób przedsiębiorstwa uzyskują elementy niezbędne do obrony nie tylko przed stwierdzeniem naruszenia, lecz również przed nałożeniem na nie grzywny.

(por. pkt 54)

2. Jeśli chodzi o ustalenie kwoty grzywien nałożonych za naruszenie wspólnotowych reguł konkurencji, przysługujące zainteresowanym przedsiębiorstwom za pomocą pisma w sprawie przedstawienia zarzutów prawo do obrony przed Komisją jest zagwarantowane poprzez możliwość przedstawienia stanowiska na temat czasu trwania, wagi i możliwości przewidzenia antykonkurencyjnego charakteru naruszenia. Ponadto przedsiębiorstwa korzystają z dodatkowej gwarancji w zakresie ustalenia kwoty grzywny, ponieważ Sądowi przysługuje nieograniczone prawo orzekania i może on w szczególności uchylić lub obniżyć grzywnę na podstawie art. 31 rozporządzenia nr 1/2003.

(por. pkt 55)

3. Jeśli chodzi o okoliczność obciążającą w postaci powrotu do naruszenia, sam fakt uznania przez Komisję we wcześniejszej praktyce decyzyjnej, że niektóre elementy nie stanowią okoliczności obciążającej do celów ustalenia kwoty grzywny, nie oznacza, że Komisja jest zobowiązana do dokonania takiej samej oceny w późniejszej decyzji. Umożliwienie przedsiębiorstwu wypowiedzenia się, w ramach innej sprawy, na temat zamiaru uwzględnienia wobec niego powrotu do naruszenia nie oznacza wcale, że Komisja ma obowiązek postępować w ten sam sposób we wszystkich przypadkach ani że w braku takiej możliwości zainteresowane przedsiębiorstwo nie może w pełni skorzystać z prawa do bycia wysłuchaną.

(por. pkt 56)

4. Zasada proporcjonalności wymaga, aby akty wydawane przez instytucje Unii nie przekraczały granic tego, co jest stosowne i konieczne do realizacji wyznaczonego celu. W przypadku obliczania grzywien waga naruszeń musi zostać ustalona na podstawie licznych czynników, przy czym żadnemu z nich nie należy przypisywać nieproporcjonalnie dużego znaczenia w porównaniu z innymi elementami oceny. Zasada proporcjonalności oznacza w tej sytuacji, że Komisja powinna ustalić grzywnę proporcjonalnie do czynników uwzględnionych przy ocenie wagi naruszenia i że w tym celu musi ona ocenić te czynniki w sposób spójny i obiektywnie uzasadniony.

(por. pkt 63)

5. Komisji przysługuje uznanie w zakresie wyboru czynników, jakie należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu wysokości grzywien, takich jak między innymi szczególne okoliczności sprawy, kontekst sprawy i odstraszający charakter grzywien, przy czym nie ma ona obowiązku ustalania wiążącego czy wyczerpującego wykazu kryteriów, jakie obowiązkowo należy wziąć pod uwagę.

Stwierdzenie i ocena poszczególnych cech powrotu do naruszenia stanowią część rzeczonych uprawnień uznaniowych Komisji, która nie jest związana żadnym potencjalnym terminem przedawnienia w zakresie tego typu ustalenia.

Powrót do naruszenia stanowi bowiem istotny czynnik, który Komisja ma obowiązek ocenić, skoro wzięcie go pod uwagę ma na celu zachęcenie przedsiębiorstw, które mają oczywistą skłonność do łamania reguł konkurencji, do zmiany ich zachowania. Komisja może zatem w każdym z poszczególnych przypadków wziąć pod uwagę sygnały świadczące o tego typu skłonności, takie jak czas, jaki upłynął między spornymi naruszeniami. Niemniej jednak, o ile żaden termin przedawnienia nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu przez Komisję powrotu do naruszenia, o tyle zgodnie z zasadą proporcjonalności Komisja nie może uwzględnić jednej lub większej liczby wcześniejszych decyzji, w których ukarane zostało dane przedsiębiorstwo, bez ograniczenia w czasie.

(por. pkt 64–66, 68)

6. Zasada non bis in idem stanowi podstawową zasadę prawa Unii, która zakazuje w zakresie konkurencji, aby przedsiębiorstwo zostało ponownie skazane lub aby ponownie prowadzono wobec niego postępowanie ze względu na antykonkurencyjne zachowanie, za które zostało ono ukarane lub w odniesieniu do którego uznano na podstawie wcześniejszej decyzji niepodlegającej już zaskarżeniu, że nie jest ono za nie odpowiedzialne. Stosowanie zasady ne bis in idem jest obwarowane trzema warunkami, to jest identycznością zdarzeń, identycznością podmiotu popełniającego naruszenie i identycznością chronionego interesu prawnego.

Wzięcie pod uwagę przez Komisję, w decyzji stwierdzającej udział przedsiębiorstwa w porozumieniach o charakterze antykonkurencyjnym i nakładającej na to przedsiębiorstwo grzywnę, kilku wcześniejszych naruszeń popełnionych przez to samo przedsiębiorstwo i będących przedmiotem sankcji ze strony Komisji nie prowadzi do naruszenia zasady non bis in idem, ponieważ wzięcie pod uwagę tych wcześniejszych naruszeń nie ma na celu ukarania po raz kolejny tych naruszeń, lecz jedynie wykazanie zachowania zainteresowanego przedsiębiorstwa polegającego na powrocie do naruszenia, aby ustalić kwotę grzywny sankcjonującej nowe naruszenie.

Z drugiej strony w każdym wypadku wymienione powyżej kumulatywne przesłanki zastosowania zasady non bis in idem nie są spełnione, z uwagi na brak identyczności zdarzeń.

(por. pkt 80–84)

7. Byłoby sprzeczne z celem grzywny polegającym na odstraszaniu, gdyby Komisja uwzględniała fakt, że we wcześniejszej decyzji wzięła pod uwagę tytułem powrotu do naruszenia pierwsze naruszenie, aby wykluczyć w późniejszej decyzji podwyższenie podstawowej kwoty grzywny na podstawie tegoż naruszenia. Takie rozwiązanie prowadziłoby bowiem do sytuacji, która wywoływałaby przeciwne skutki z punktu widzenia odstraszającego celu grzywny, w której kwota grzywny nakładanej na przedsiębiorstwo powracające wielokrotnie do naruszenia nie rosłaby stopniowo w zależności od liczby popełnionych przez nie naruszeń, lecz w której krańcowa kwota grzywny, jaka może zostać nałożona na to przedsiębiorstwo, ulegałaby stopniowemu zmniejszeniu na podstawie rosnącej liczby decyzji, w których przedsiębiorstwo to zostało ukarane.

W dodatku bez znaczenia jest to, że wcześniejsze decyzje, w których ukarano omawiane przedsiębiorstwo dotyczą czynów popełnionych w tym samym czasie co czyny, do których odnosi się zaskarżona decyzja, ponieważ Komisja oparła się wyłącznie na innych wcześniejszych decyzjach wydanych przed początkiem ukaranego naruszenia, aby ustalić, w zaskarżonej decyzji, zachowanie wspomnianego przedsiębiorstwa polegające na powrocie do naruszenia.

(por. pkt 88, 89)

8. Zgodnie z art. 23 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1/2003 Komisja może nałożyć w drodze decyzji grzywny na przedsiębiorstwa, które dopuściły się naruszenia art. 81 WE, i uwzględnić w tych ramach wagę i czas trwania naruszenia. Przepisy te stanowią właściwą podstawę prawną, by uwzględnić powrót do naruszenia przy obliczaniu grzywny.

Ponadto wytyczne, które Komisja wydaje w celu obliczania wysokości grzywien, zapewniają przedsiębiorstwom pewność prawa, albowiem określają one metodologię, jaką narzuciła sobie Komisja przy ustalaniu wysokości grzywien. Administracja nie może odstąpić od tych wytycznych w konkretnym przypadku bez podania powodów, które są zgodne z zasadą równego traktowania.

W dodatku wcześniejsza praktyka decyzyjna Komisji nie stanowi ram prawnych dla grzywien w zakresie konkurencji. W tym względzie Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania przy ustalaniu kwoty grzywien. Nie jest ona związana ocenami, jakich dokonała wcześniej i nie jest zobowiązana stosować ścisłych formuł matematycznych.

Ten szeroki zakres uznania ma na celu umożliwienie jej ukierunkowania zachowania przedsiębiorstw w taki sposób, aby przestrzegały one reguł konkurencji.

W tym kontekście fakt, iż Komisja wymierzała w przeszłości grzywny w określonej wysokości za określone rodzaje naruszeń, nie może pozbawić jej możliwości podwyższenia tej wysokości w granicach wyznaczonych w rozporządzeniu nr 1/2003, jeśli jest to konieczne, aby zapewnić realizację wspólnotowej polityki konkurencji.

Skuteczne stosowanie reguł konkurencji wymaga wręcz, aby Komisja mogła w każdej chwili dostosować wysokość grzywien do potrzeb tej polityki. A zatem zastosowana wobec przedsiębiorstwa podwyżka o określonym poziomie może znaleźć uzasadnienie w dodatkowej potrzebie odstraszenia go od popełniania naruszeń z uwagi na jego skłonność do łamania reguł konkurencji, podczas gdy podwyżka na innym poziomie zastosowana wobec innego przedsiębiorstwa może znaleźć uzasadnienie w konieczności zapewnienia odstraszającego skutku nałożonej na niego grzywny z uwagi na fakt, że ze względu na swoje obroty zdecydowanie wyższe od obrotów innych uczestników kartelu jest ono w stanie łatwiej zgromadzić środki potrzebne na zapłatę grzywny.

(por. pkt 96, 98–101, 106)

9. Zasada równego traktowania wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w sposób odmienny, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób identyczny, chyba że jest to obiektywnie uzasadnione.

Sam fakt, iż Komisja przyjęła w swojej wcześniejszej praktyce decyzyjnej określoną stopę podwyżki podstawowej kwoty grzywny nałożonej na przedsiębiorstwo za naruszenie reguł konkurencji nie oznacza, że w kontekście innej decyzji jest ona pozbawiona możliwości podwyższenia tej stopy w granicach, które ona sama ustaliła w wytycznych, aby zachęcić zainteresowane przedsiębiorstwo do zmiany jego antykonkurencyjnego zachowania.

(por. pkt 108, 109)

10. W przypadkach, w których instytucje Unii dysponują uznaniem, aby móc spełniać swoje funkcje, poszanowanie gwarancji zapewnianych przez porządek prawny Unii w ramach postępowania administracyjnego nabiera tym bardziej fundamentalnego znaczenia. Wśród tych gwarancji znajduje się w szczególności obowiązek starannego i bezstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez właściwą instytucję.

(por. pkt 111)

11. Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania co do metody obliczania grzywien i ma prawo w tym względzie brać pod uwagę liczne czynniki, wśród których znajduje się współpraca zainteresowanych przedsiębiorstw w trakcie dochodzenia prowadzonego przez służby tej instytucji. Komisja ma zatem obowiązek przeprowadzenia złożonej oceny okoliczności faktycznych, w tym również tych odnoszących się do współpracy tych przedsiębiorstw.

W ramach oceny współpracy ze strony członków kartelu tylko oczywisty błąd w ocenie Komisji może stanowić przedmiot krytyki, ponieważ przysługuje jej szeroki zakres uznania przy dokonywaniu oceny jakości i użyteczności współpracy danego przedsiębiorstwa, w szczególności w porównaniu ze współpracą innych przedsiębiorstw.

Obniżenie grzywien w przypadku współpracy przedsiębiorstw uczestniczących w naruszeniach prawa konkurencji jest uzasadnione tym, że taka współpraca ułatwia Komisji wykonanie jej zadania polegającego na stwierdzeniu istnienia naruszenia, a w stosownym przypadku na doprowadzeniu do jego zakończenia. Ze względu na rację bytu obniżki Komisja nie może pominąć użyteczności dostarczonych informacji, która bezwzględnie zależy od posiadanych już przez nią środków dowodowych.

To Komisja jest zobowiązana do uzasadnienia powodów, ze względu na które ocenia, iż dowody dostarczone przez przedsiębiorstwa w ramach komunikatu w sprawie współpracy stanowią wkład uzasadniający obniżenie nałożonej grzywny lub nie uzasadniają jej obniżenia. Do przedsiębiorstw zamierzających kwestionować decyzję Komisji w tym zakresie należy natomiast wykazanie, że Komisja, nie posiadając takich informacji dostarczonych dobrowolnie przez te przedsiębiorstwa, nie byłaby w stanie udowodnić istoty naruszenia, a zatem – wydać decyzji nakładającej grzywny.

Jeśli przedsiębiorstwo tytułem współpracy tylko potwierdziło, i to w sposób mniej precyz yjny i wyraźny, pewne informacje, które zostały dostarczone już z tytułu współpracy przez inne przedsiębiorstwo, zakres współpracy ze strony tego przedsiębiorstwa, chociaż może on nie być pozbawiony pewnej użyteczności dla Komisji, nie może być uważany za porównywalny z zakresem współpracy ze strony przedsiębiorstwa, które jako pierwsze dostarczyło rzeczonych informacji. Jeżeli oświadczenie ogranicza się do potwierdzenia w pewnym stopniu oświadczenia, którym Komisja już dysponowała, nie ułatwia ono Komisji zadania w znacznym stopniu, wystarczającym dla uzasadnienia obniżenia grzywny ze względu na współpracę. Wreszcie współpraca ze strony przedsiębiorstwa w trakcie dochodzenia nie uprawnia do jakiegokolwiek obniżenia grzywny, jeśli nie wykracza ona poza obowiązki ciążące na nim na podstawie art. 18 rozporządzenia nr 1/2003.

(por. pkt 134–138)

12. W pkt 29 tiret czwarte wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 23 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1/2003, Komisja zobowiązała się – w ramach przysługującego jej uprawnienia do oceny okoliczności łagodzących, które zobowiązana jest uwzględnić przy ustalaniu wysokości grzywien – do przyznania obniżki grzywny w przypadku aktywnej współpracy danego przedsiębiorstwa z Komisją, wykraczającej poza zakres stosowania komunikatu w sprawie zwalniania z grzywien i zmniejszania grzywien w sprawach kartelowych i zakres jego prawnego zobowiązania do współpracy.

Niemniej jednak zastosowanie pkt 29 tiret czwarte wytycznych nie może skutkować pozbawieniem komunikatu w sprawie współpracy jego skuteczności (effet utile).

W istocie pkt 1 komunikatu w sprawie współpracy przewiduje, że komunikat ten wytycza ramy nagradzania za współpracę w dochodzeniu Komisji przedsiębiorstw, które są lub były stronami tajnych karteli mających wpływ na Wspólnotę. Z brzmienia i z systematyki tego komunikatu wynika zatem, że przedsiębiorstwa mogą co do zasady otrzymać obniżkę grzywny z tytułu swojej współpracy jedynie wtedy, gdy spełnią surowe wymogi przewidziane w tym komunikacie.

A zatem aby zachować skuteczność (effet utile) komunikatu w sprawie współpracy, Komisja może być zobowiązana jedynie w wyjątkowych sytuacjach do przyznania obniżki grzywny przedsiębiorstwu na podstawie pkt 29 tiret czwarte wytycznych. Ma to miejsce zwłaszcza wtedy, gdy współpraca przedsiębiorstwa, która wykracza wprawdzie poza zakres jego prawnego zobowiązania do współpracy, ale nie daje mu prawa do obniżki grzywny na podstawie komunikatu w sprawie współpracy, jest obiektywnie użyteczna dla Komisji. Tego rodzaju użyteczność należy stwierdzić, w przypadku gdy Komisja opiera się w swojej decyzji końcowej na dowodach, które przedsiębiorstwo dostarczyło jej w ramach swojej współpracy i w braku których Komisja nie byłaby w stanie ukarać w całości lub w części spornego naruszenia.

(por. pkt 168–170)

13. Zastępując komunikat w sprawie nienakładania grzywien lub obniżenia ich kwoty w sprawach dotyczących karteli z 1996 r. komunikatem w sprawie zwalniania z grzywien i zmniejszania grzywien w sprawach kartelowych z 2002 r., który nie przewiduje obniżki grzywny w przypadku zwykłego braku podważenia okoliczności faktycznych, Komisja wykluczyła jednoznacznie możliwość przyznania obniżki grzywny z tego tytułu w ramach komunikatu w sprawie współpracy z 2002 r. lub w ramach pkt 29 tiret czwarte wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 23 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1/2003. Komisja jest bowiem zobowiązana przyznać przedsiębiorstwu obniżkę grzywny jedynie wtedy, gdy dostarcza ono albo dowody mające istotną wartość dodaną w rozumieniu pkt 21 komunikatu w sprawie współpracy z 2002 r., albo informacje, w braku których Komisja nie byłaby w stanie ukarać w całości lub w części spornego naruszenia w swojej decyzji.

W każdym wypadku zgodnie z pkt 5 komunikatu w sprawie prowadzenia postępowań ugodowych w związku z przyjęciem decyzji na mocy art. 7 i 23 rozporządzenia nr 1/2003 w sprawach kartelowych Komisja zachowuje szeroki zakres swobody przy wyborze spraw, w przypadku których za właściwe uznaje sprawdzenie, czy strony są zainteresowane udziałem w postępowaniu ugodowym oraz że obniżka grzywny w wysokości 10% zostaje przyznana przedsiębiorstwom uczestniczącym w takim postępowaniu jedynie wtedy, gdy spełniają one warunki określone we wspomnianym.

Wobec tego zgodnie z komunikatem w sprawie ugody, to do Komisji, a nie do przedsiębiorstw należy podjęcie decyzji w świetle okoliczności każdego konkretnego przypadku, czy wszczęcie takiego postępowania pozwala na łatwiejsze ukaranie danego naruszenia i w tych ramach na przyznanie obniżki grzywny w wysokości 10% przedsiębiorstwu, które spełnia odpowiednie warunki.

Wreszcie, nawet jeżeli reguły krajowego prawa konkurencji wielu państw członkowskich Unii Europejskiej przewidują, że niepodważenie okoliczności faktycznych daje prawo do obniżki grzywny, wspomniane przepisy, które nie wiążą Komisji, nie stanowią właściwych ram prawnych badania, czy Komisja naruszyła zasadę proporcjonalności, nie przyznając żadnej obniżki grzywny przedsiębiorstwu z tytułu jego współpracy.

(por. pkt 189–192)

14. Jeżeli chodzi o sprawowaną przez sąd Unii kontrolę decyzji Komisji w dziedzinie konkurencji, obok zwykłej kontroli legalności, która pozwala jedynie na oddalenie skargi o stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu, nieograniczone prawo orzekania przyznane Sądowi na podstawie art. 229 WE w art. 31 rozporządzenia nr 1/2003 uprawnia go do zmiany zaskarżonego aktu, nawet jeżeli nie stwierdza jego nieważności, z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych, aby zmienić na przykład wysokość grzywny.

W tym względzie nie należy zmieniać ani stopy podwyżki wynoszącej 90% podstawowej kwoty grzywny nałożonej na przedsiębiorstwo przez Komisję z powodu jego udziału w porozumieniach o charakterze antykonkurencyjnym, z uwagi na silną skłonność tego przedsiębiorstwa do łamania reguł konkurencji, ani też kwoty nałożonej grzywny, ze względu na to, iż współpraca wspomnianego przedsiębiorstwa nie była w stanie umożliwić Komisji ukarania w całości lub w części kartelu.

(por. pkt 203–205)