OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 16 grudnia 2010 r.( )

Sprawy połączone od C‑165/09 do C‑167/09

Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Greenpeace Nederland,

B. Meijer,

E. Zwaag

i F. Pals

przeciwko

College van Gedeputeerde Staten van Groningen,





Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie,

Stichting Greenpeace Nederland

i Vereniging van Verontruste Burgers van Voorne

przeciwko

Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland

i

Stichting Natuur en Milieu,

Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie,

Stichting Greenpeace Nederland

i Vereniging van Verontruste Burgers van Voorne

przeciwko

Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland

[(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Raad van State (Niderlandy)]

Dyrektywa 2001/81/WE – Zanieczyszczenie powietrza – Krajowe poziomy emisji dla niektórych rodzajów zanieczyszczenia powietrza – Środki państw członkowskich – Dyrektywa 2008/1/WE – Zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola – Pozwolenie w ramach prawa ochrony środowiska – Elektrownia

I – Wprowadzenie

1. Unia Europejska postawiła sobie ambitne cele w zakresie ochrony jakości powietrza, które nakładają na państwa członkowskie trudne wymagania. Znalazło to już wyraz w postępowaniach w przedmiocie jakości powietrza atmosferycznego( ) i zostaje potwierdzone w niniejszej sprawie w przedmiocie krajowych poziomów emisji.

2. Dyrektywa 2001/81/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2001 r. w sprawie krajowych poziomów emisji dla niektórych rodzajów zanieczyszczenia powietrza( ) (zwana dalej „dyrektywą NEC”; NEC oznacza „national emission ceilings”) ustala dla wszystkich państw członkowskich ilości określonych zanieczyszczeń powietrza, które mogą być emitowane rocznie. Niderlandy od razu poinformowały Komisję, że prawdopodobnie nie będą w stanie wypełnić swoich zobowiązań w odniesieniu do ditlenku siarki i tlenków azotu( ). Obecnie Trybunałowi przedstawiono pytanie, czy to państwo członkowskie może pomimo to wydać pozwolenie na przedsięwzięcia, które będą emitowały dodatkowe ilości tych zanieczyszczeń.

3. Postępowania przed sądem krajowym dotyczą zezwolenia na szereg projektów elektrowni. Ramy prawne dla tej sprawy wynikają z przepisów dyrektywy dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli( ) (zwanej dalej „dyrektywą IPPC”) regulujących pozwolenia na instalacje przemysłowe.

II – Ramy prawne

A – Dyrektywa IPPC

4. Przepisy dyrektywy IPPC zostały następnie przejęte w skonsolidowanym brzmieniu dyrektywy 2008/1, weszła ona w życie w dniu 18 lutego 2008 r. w miejsce dyrektywy IPPC, jednak bez wprowadzenia zmian w treści.

5. Spośród definicji zawartych w art. 2 dyrektywy IPPC szczególne znaczenie w niniejszej sprawie mają pkt 2, 7 i 15:

„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:

2) »zanieczyszczenie« oznacza bezpośrednie lub pośrednie wprowadzenie w wyniku działalności człowieka substancji, wibracji, ciepła lub hałasu do powietrza, środowiska wodnego lub gleby, które może zagrażać zdrowiu ludzi lub jakości środowiska lub przejawić się w postaci uszkodzenia własności materialnej, osłabienia walorów lub kolizji z innymi uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska;

[…]

7) »norma jakości środowiska« oznacza zestaw wymogów, które muszą zostać spełnione w określonym czasie przez dane środowisko lub jego część, zgodnie z ustawodawstwem wspólnotowym;

[…]

15) »zainteresowana społeczność« oznacza społeczeństwo, które jest lub może być dotknięte skutkami lub ma interes w uczestnictwie w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska; do celów niniejszej definicji organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za mające interes w tym zakresie”.

6. Artykuł 3 dyrektywy IPPC definiuje istotne wymogi stawiane instalacjom:

„Państwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne środki umożliwiające właściwym organom zapewnienie, aby przy obsłudze instalacji:

a) podjęto wszystkie właściwe środki zapobiegające zanieczyszczeniu, w szczególności przez zastosowanie najlepszych dostępnych technik;

b) nie powstawało żadne istotne zanieczyszczenie;

[…]”.

7. Zgodnie z art. 4 dyrektywy IPPC wszystkie instalacje w rozumieniu tej dyrektywy wymagają pozwolenia.

8. Pozwolenie na instalację uregulowane jest w art. 8 ust. 1 dyrektywy IPPC:

„Bez uszczerbku dla innych wymogów ustanowionych w ustawodawstwie krajowym lub wspólnotowym właściwe organy udzielają pozwolenia, które zawiera warunki gwarantujące, że instalacja spełnia wymogi niniejszej dyrektywy lub, jeżeli ich nie spełnia, odmawiają udzielenia pozwolenia”.

9. Artykuł 9 dyrektywy IPPC reguluje warunki, jakimi należy opatrzyć udzielenie pozwolenia:

„1. Państwa członkowskie zapewniają, aby pozwolenie obejmowało wszystkie środki niezbędne dla spełnienia wymogów art. 3 i 10 dotyczących udzielania pozwoleń w celu osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości, poprzez ochronę powietrza, środowiska wodnego i gleby.

2. […]

3. Pozwolenie obejmuje graniczne wielkości emisji dla substancji zanieczyszczających, w szczególności wymienionych w załączniku III, jakie mogą być emitowane z danej instalacji w znacznych ilościach, z uwzględnieniem ich właściwości i potencjału w zakresie przenoszenia zanieczyszczeń z jednego środowiska do innego (środowisko wodne, powietrze i gleba). W razie potrzeby pozwolenie zawiera właściwe wymogi, zapewniające ochronę gleby i wód gruntowych, oraz środki dotyczące gospodarki odpadami wytwarzanymi przez instalację. W stosownych przypadkach graniczne wielkości mogą zostać uzupełnione lub zastąpione równoważnymi parametrami lub środkami technicznymi.

[…]

4. Bez uszczerbku dla art. 10 graniczne wielkości emisji i równoważne parametry oraz środki techniczne określone w ust. 3 opierają się na najlepszych dostępnych technikach, bez zalecania żadnej techniki czy szczególnej technologii, lecz z uwzględnieniem technicznych właściwości danej instalacji, jej geograficznego położenia i lokalnych warunków środowiska. We wszystkich przypadkach warunki pozwolenia obejmują przepisy dotyczące minimalizacji zanieczyszczeń o dużym zasięgu i zanieczyszczeń o charakterze transgranicznym oraz zapewniają wysoki poziom ochrony środowiska jako całości.

5. […]

7. Pozwolenie może obejmować inne szczególne warunki do celów niniejszej dyrektywy, jakie państwo członkowskie lub właściwe organy mogą uznać za odpowiednie.

[…]”.

10. Artykuł 10 dyrektywy IPPC reguluje stosunek pomiędzy najlepszymi dostępnymi technikami i normami jakości środowiska przy udzielaniu pozwolenia na instalacje:

„W pozwoleniu wymaga się dodatkowych środków, w szczególności w przypadku gdy norma jakości środowiska narzuca bardziej rygorystyczne warunki niż te osiągane przez zastosowanie najlepszych dostępnych technik, bez uszczerbku dla innych środków, które mogą zostać podjęte w celu spełnienia norm jakości środowiska”.

11. Artykuł 16 dyrektywy IPPC dotyczy ochrony prawnej. Istotne są przede wszystkim ust. 1 i 3:

„1. Państwa członkowskie zapewniają, aby zgodnie z danym krajowym systemem prawnym członkowie zainteresowanej społeczności mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo w celu kwestionowania zgodności z przepisami materialnymi i proceduralnymi decyzji, działań lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa, w następujących przypadkach:

a) jeżeli mają wystarczający interes prawny; lub

b) jeżeli podnoszą naruszenie uprawnienia, gdy przepisy postępowania administracyjnego państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego.

[…]

3. Państwa członkowskie ustalają, co stanowi wystarczający interes prawny lub naruszenie uprawnienia, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W tym celu interes wszelkich organizacji pozarządowych działających na rzecz ochrony środowiska i spełniających wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za wystarczający do celów ust. 1 lit. a) niniejszego artykułu.

Uznaje się również, że takie organizacje posiadają uprawnienia, które mogą być naruszone w rozumieniu ust. 1 lit. b) niniejszego artykułu”.

12. W wykonaniu art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus( ) przepis ten został wprowadzony do dyrektywy IPPC( ).

B – Dyrektywa NEC

13. Zgodnie z art. 4 dyrektywy NEC krajowe poziomy emisji muszą zostać osiągnięte do 2010 r., a następnie muszą zostać utrzymane:

„1. Najpóźniej do 2010 r. państwa członkowskie ograniczą roczne krajowe emisje ditlenku siarki (SO 2 ), tlenków azotu (NO x ), lotnych związków organicznych (LZO) i amoniaku (NH 3 ) do ilości nie większych niż poziomy emisji określone w załączniku I, uwzględniając wszelkie zmiany dokonane przez środki wspólnotowe przyjęte po złożeniu sprawozdań określonych w art. 9.

2. Państwa członkowskie zapewnią, [by] poziomy emisji ustanowione w załączniku I nie b[yły] przekraczane po 2010 r.”.

14. Załącznik I do dyrektywy NEC ustanawia dla Niderlandów między innymi poziom emisji w wysokości 50 kiloton, tj. 50 000 t, ditlenku siarki oraz 260 kiloton, tj. 260 000 t, tlenków azotu.

15. Zgodnie z art. 6 dyrektywy NEC państwa członkowskie najpóźniej do dnia 1 października 2002 r. opracują programy stopniowej redukcji krajowych emisji zanieczyszczeń w celu przestrzegania, najpóźniej do 2010 r., krajowych poziomów emisji. Artykuł 7 zobowiązuje je do sporządzenia i corocznego aktualizowania inwentaryzacji krajowych emisji zanieczyszczeń oraz prognoz emisji tych zanieczyszczeń na 2010 r. Przekazują one te informacje Komisji, która publikuje je wspólnie z Europejską Agencją Ochrony Środowiska.

16. W przedmiocie treści tych programów motywy 11 i 12 dyrektywy NEC stanowią:

„(11) Ustanowienie krajowych poziomów emisji ditlenku siarki, tlenków azotu, lotnych związków organicznych i amoniaku w stosunku do każdego państwa członkowskiego jest efektywnym pod względem kosztów sposobem osiągnięcia przejściowych celów ekologicznych. Wprowadzenie poziomów emisji zapewni Wspólnocie i państwom członkowskim elastyczność w wyborze sposobu ich osiągnięcia.

(12) Państwa członkowskie powinny być odpowiedzialne za środki wykonawcze prowadzące do przestrzegania krajowych poziomów emisji. Konieczne będzie przeprowadzenie oceny postępów w przestrzeganiu poziomów emisji. Należy opracować i przedłożyć Komisji krajowe programy redukcji emisji, które powinny zawierać informacje na temat podjętych lub przewidywanych środków w celu przestrzegania poziomów emisji”.

17. Relacja pomiędzy dyrektywą IPPC a dyrektywą NEC określona została w motywie 19:

„Przepisy niniejszej dyrektywy powinny być stosowane bez uszczerbku dla prawodawstwa wspólnotowego dotyczącego emisji tych zanieczyszczeń z określonych źródeł i przepisów dyrektywy Rady 96/61/WE w odniesieniu do dopuszczalnych wielkości emisji i stosowania najlepszych dostępnych technik”.

18. Zgodnie z art. 15 ust. 1 dyrektywy NEC termin do dokonania transpozycji tej dyrektywy wyznaczony został na dzień 27 listopada 2002 r.

19. Podobnie jak dyrektywa NEC, również protokół z Göteborga do Konwencji w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości z 1979 r. w zakresie przeciwdziałania zakwaszeniu, eutrofizacji i powstawaniu ozonu w warstwie przyziemnej( ) ustanawia krajowe poziomy emisji na rok 2010, jednak wymogi dyrektywy są często nieco surowsze.

C – Dyrektywa 2001/80

20. Dodatkowo należy wskazać na dyrektywę 2001/80/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2001 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania( ). Ustanawia ona wielkości graniczne emisji dla określonych instalacji i odnosi się również do protokołu z Göteborga.

D – Prawo niderlandzkie

1. Transpozycja dyrektywy IPPC

21. Transpozycja dyrektywy IPPC do prawa niderlandzkiego nastąpiła poprzez zmianę przepisów Wet Milieubeheer (ustawy o ochronie środowiska).

22. Artykuł 8.1 ust. 1 in initio i lit. b) Wet milieubeheer reguluje obowiązek uzyskania pozwolenia na zmiany instalacji objętej dyrektywą oraz jej sposobu funkcjonowania. Artykuł 8.10 ust. 1 Wet milieubeheer stanowi, że wydania pozwolenia można odmówić wyłącznie w interesie ochrony środowiska. Artykuł 8.10 ust. 2 in initio i lit. a) stanowi, że w każdym wypadku należy odmówić wydania pozwolenia, gdy jego wydanie nie zapewni, że w instalacji zostaną użyte przewidziane dla niej najlepsze dostępne techniki.

23. Zgodnie z art. 8.11 ust. 2 Wet milieubeheer w interesie ochrony środowiska pozwolenie może zostać wydane z ograniczeniami. Zgodnie z art. 8.12b zdanie pierwsze i lit. e) Wet milieubeheer wydanie pozwolenia zostanie w każdym razie związane z wymogami odnoszącymi się do danej instalacji, obejmującymi zapobieganie lub możliwie szerokie ograniczenie powodowanych przez instalację zanieczyszczeń o dużym zasięgu i o charakterze transgranicznym.

2. Transpozycja dyrektywy NEC

24. Zgodnie z informacjami rządu niderlandzkiego państwo to przyjęło szereg środków mających na celu zapewnienie przestrzegania poziomów emisji. W przypadku tlenków azotu wprowadziło ono system handlu uprawnieniami do emisji( ). Dopuszczalne poziomy emisji ditlenku siarki zostały rozdzielone pomiędzy szereg sektorów przemysłu. Żaden sektor nie może przekroczyć obowiązującego dla niego poziomu emisji ditlenku siarki.

III – Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne

25. Postępowania przed sądem krajowym oparte są na pozwach przeciwko trzem elektrowniom. Z elektrowni Eemshaven, dla której pozwolenie zostało wydane w dniu 11 grudnia 2007 r. (sprawa C‑165/09), przewidziana jest emisja w wysokości 1454 t ditlenku siarki rocznie, elektrownia Missouriweg w Rotterdamie, na którą wydano zezwolenie w dniu 11 marca 2008 r. (sprawa C‑166/09), ma emitować rocznie 580 t ditlenku siarki oraz 730 t tlenków azotu, zaś dla przeznaczonej do modernizacji elektrowni przy Coloradoweg w Rotterdamie, na którą pozwolenie zostało wydane w dniu 26 października 2007 r. (sprawa C‑167/09), przewidziane są wielkości 923 t ditlenku siarki oraz 1535 t tlenków azotu. Te elektrownie razem produkują około 6% dopuszczalnej w Niderlandach emisji ditlenku siarki oraz prawie 1% poziomu emisji tlenków azotu.

26. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przytacza informacje podane przez organy państwowe i Komisję, zgodnie z którymi Niderlandy w roku 2010 oraz w następnym okresie nie zmieszczą się w granicach dopuszczalnych poziomów emisji ditlenku siarki i tlenków azotu. Niderlandy podnoszą jednak, że zgodnie z najnowszymi prognozami poziomy emisji będą przestrzegane.

27. W związku z powyższym Raad van State zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

1. Czy obowiązek wykładni zgodnej z dyrektywą oznacza, że transponowane poprzez Wet milieubeheer zobowiązania dyrektywy [IPPC] można i należy interpretować w ten sposób, że przy wydawaniu decyzji w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia w ramach prawa ochrony środowiska krajowy poziom emisji ditlenku siarki i tlenków azotu określony w dyrektywie [NEC] należy uwzględnić w pełnym zakresie, w szczególności odnośnie do zobowiązań wynikających z art. 9 ust. 4 dyrektywy [IPPC]?

2a. Czy ciążący na państwie członkowskim obowiązek nieustanawiania przepisów, które mogłyby w poważnym stopniu zagrozić realizacji celu ustanowionego w dyrektywie, obowiązuje również w okresie od 27 listopada 2002 r. do 31 grudnia 2010 r. określonym w art. 4 ust. 1 dyrektywy NEC?

2b. Czy podczas wskazanego okresu od 27 listopada 2002 r. do 31 grudnia 2010 r. na danym państwie członkowskich ciążą pozytywne zobowiązania obok wskazanego obowiązku zaniechania lub też zamiast niego, jeżeli po upływie tego okresu wystąpi przekroczenie lub zagrożenie przekroczenia krajowego poziomu emisji ditlenku siarki lub tlenków azotu wedle dyrektywy NEC?

2c. Czy dla udzielenia odpowiedzi na pytania 2a i 2b ma znaczenie, że z wniosku o wydanie w ramach prawa ochrony środowiska pozwolenia na instalację, która przyczynia się do przekroczenia lub zagrożenia przekroczenia krajowego poziomu emisji ditlenku siarki lub tlenków azotu wedle dyrektywy NEC, wynika, że instalacja rozpocznie działalność najwcześniej w 2011 r.?

3a. Czy zobowiązania wskazane w pytaniu 2 prowadzą do tego, że państwo członkowskie powinno odmówić pozwolenia w ramach prawa ochrony środowiska, o które wniesiono, lub uzależnić je od bardziej rygorystycznych warunków lub ograniczeń, gdy nie jest zapewnione, że instalacja, dla której wniesiono o pozwolenie, nie przyczyni się do przekroczenia lub zagrożenia przekroczenia krajowych poziomów emisji ditlenku siarki lub tlenków azotu? Czy dla udzielenia odpowiedzi na to pytanie znaczenie ma kwestia, w jakim zakresie instalacja przyczyni się do tego przekroczenia lub zagrożenia przekroczenia?

3b. Czy z dyrektywy NEC wynika, że państwo członkowskie, również przy przekroczeniu lub zagrożeniu przekroczenia krajowych poziomów emisji ditlenku siarki lub tlenków azotu, dysponuje zakresem uznania, by osiągnąć cele ustanowione w dyrektywie, w ten sposób, że zamiast odmowy pozwolenia lub uzależnienia go od dalszych warunków lub ograniczeń przyjmuje inne środki, jak np. zastosowane gdzie indziej środki wyrównawcze?

4. Czy jeżeli na państwie członkowskim ciążą obowiązki, o których mowa w pytaniach 2 i 3, jednostka może powoływać się przed sądami krajowymi na te obowiązki?

5a. Czy jednostka może powołać się bezpośrednio na art. 4 dyrektywy NEC?

5b. W przypadku odpowiedzi twierdzącej – czy bezpośrednie powołanie się na ten przepis jest możliwe od dnia 27 listopada 2002 r., czy też dopiero od dnia 31 grudnia 2010 r.? Czy dla udzielenia odpowiedzi na to pytanie ma znaczenie, że z wniosku o udzielenie pozwolenia w ramach prawa ochrony środowiska wynika, że instalacja rozpocznie działalność najwcześniej w roku 2011?

6. Czy w przypadku, w którym udzielenie pozwolenia w ramach prawa ochrony środowiska lub inne środki przyczyniają się do przekroczenia lub zagrożenia przekroczenia krajowego poziomu emisji ditlenku siarki lub tlenków azotu wedle dyrektywy NEC, jednostka może wywieść z art. 4 tej dyrektywy:

a) ogólne roszczenie o ustanowienie przez dane państwo członkowskie pakietu środków prowadzących do ograniczenia do 2010 r. krajowych rocznych emisji ditlenku siarki i tlenków azotu do poziomu nieprzekraczającego krajowego poziomu emisji określonego w dyrektywie NEC lub, gdyby się to nie udało, pakietu środków prowadzących tak szybko jak to możliwe do późniejszego ograniczenia emisji do tego poziomu?

b) konkretne roszczenia o przyjęcie przez dane państwo członkowskie szczególnych środków w odniesieniu do danej instalacji – np. w formie odmowy pozwolenia lub uzależnienia pozwolenia od dalszych warunków lub ograniczeń – przyczyniających się do ograniczenia do 2010 r. krajowych rocznych emisji ditlenku siarki i tlenków azotu do poziomu nieprzekraczającego krajowego poziomu emisji ustanowionego w dyrektywie NEC lub, gdyby się to nie udało, szczególnych środków prowadzących tak szybko jak to możliwe do późniejszego ograniczenia emisji do tego poziomu?

6c. Czy dla udzielenia odpowiedzi na pytania 6a i 6b ma znaczenie, w jakim zakresie instalacja przyczyni się do przekroczenia emisji lub do zagrożenia ich przekroczenia?

28. Pytania prejudycjalne we wszystkich sprawach są w istocie jednakowe. W sprawie C‑165/09 jest mowa jednak jedynie o ditlenku siarki. W sprawie C‑166/07 natomiast wymienione jest jedynie skonsolidowane brzmienie dyrektywy IPPC – dyrektywa 2008/1, podczas gdy obie pozostałe sprawy odnoszą się również do starej dyrektywy 96/61.

29. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 24 czerwca 2009 r. te trzy sprawy zostały połączone do celów procedury pisemnej i ustnej oraz wydania wyroku.

30. Uwagi na piśmie przedstawili Stichting Greenpeace Nederland (zwana dalej „Greenpeace”), Gedeputeerde Staten von Groningen (zwane dalej „Groningen”) oraz RWE Power AG, obecnie RWE Eemshaven Holding BV (zwany dalej „RWE”), Electrabel Nederland NV (zwany dalej „Electrabel”), Gedeputeerde Staten von Zuid-Holland (zwane dalej „Zuid-Holland”) oraz E.ON Benelux NV (zwany dalej „E.ON”), a także Republika Austrii, Królestwo Danii, Republika Włoska, Królestwo Niderlandów i Komisja Europejska. Wymienieni powyżej uczestnicy, z wyjątkiem Groningen, Zuid-Holland i Republiki Austrii, wzięli udział w rozprawie w dniu 14 października 2010 r. Dodatkowo w rozprawie wzięli udział Stichting Natuur en Milieu oraz Republika Francuska.

IV – Ocena prawna

31. Dyrektywa NEC ustanawia krajowe poziomy emisji czterech rodzajów zanieczyszczeń, miedzy innymi tlenków azotu i ditlenku siarki, których państwa członkowskie nie mogą przekraczać począwszy od 2011 r. Z dyrektywy NEC nie wynika jednak, w jaki sposób państwa członkowskie są zobowiązane ten cel osiągnąć.

32. W niniejszej sprawie sporne jest udzielenie pozwolenia na trzy indywidualne projekty elektrowni. Przyczynią się one znacznie do emisji tlenków azotu i ditlenku siarki, jednak zasadniczo nie uniemożliwią przestrzegania poziomów emisji, jeśli Niderlandy zmniejszą emisję w innych miejscach.

33. Zgodnie z informacjami sądu krajowego, ale także zgodnie ze sprawozdaniem Europejskiej Agencji Ochrony Środowiska( ), istnieją jednak wątpliwości co do tego, czy Niderlandy w ramach przyjętych dotychczas środków przestrzegają tych poziomów emisji w odniesieniu do tlenków azotu i ditlenku siarki. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zmierza zatem do ustalenia, czy dyrektywa NEC w tej sytuacji – pomimo dowolności doboru środków osiągnięcia celów dyrektywy – sprzeciwia się udzieleniu pozwolenia na sporne projekty.

34. W tym celu zbadam, czy dyrektywa IPPC wymaga uwzględnienia grożącego przekroczenia poziomów emisji wynikających z dyrektywy NEC (część B), czy grożące przekroczenie sprzeciwia się takim projektom (część C) oraz czy jednostki mogą się w tym zakresie powołać na dyrektywę NEC (część D). Na wstępie przeanalizuję jednak zarzuty niektórych uczestników postępowania odnoszące się do dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (część A).

A – W przedmiocie dopuszczalności

35. RWE, Electrabel i E.ON podnoszą niedopuszczalność przedstawionych Trybunałowi pytań. Pytania prejudycjalne nie mają ich zdaniem znaczenia dla sporu przed sądem krajowym.

36. Sąd krajowy opiera się błędnej podstawie, przyjmując, że przeciwnie do najnowszych informacji zawierających inne prognozy, oczekiwane jest przekroczenie przewidzianych w dyrektywie NEC krajowych poziomów emisji dla ditlenku siarki oraz tlenków azotu w dniu 31 grudnia 2010 r. i w dalszym okresie do 2015 r. Ponadto skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym nie przedstawili, w jaki sposób dyrektywa NEC może uzasadniać odmowę udzielenia pozwolenia zgodnie z dyrektywą IPPC.

37. Pytania dotyczące wykładni prawa Unii korzystają jednak z domniemania znaczenia dla sprawy( ). Biorąc pod uwagę funkcję wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, nie należy stawiać zbyt wysokich wymagań wobec uzasadnienia sądu krajowego co do znaczenia pytań prejudycjalnych dla rozstrzygnięcia.

38. Jedynie w wyjątkowych przypadkach, w celu sprawdzenia własnej właściwości, do Trybunału należy zatem zbadanie okoliczności, w jakich sąd krajowy zwrócił się do niego z daną sprawą( ). Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że odmowa wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wnioskował sąd krajowy, jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa wspólnotowego, której dotyczył wniosek, nie ma żadnego związku z rzeczywistością lub przedmiotem sporu przed sądem krajowym lub gdy problem jest natury hipotetycznej, lub gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego albo prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu przedstawione( ). Poza takimi sytuacjami Trybunał jest co do zasady zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni norm prawa Unii( ).

39. Raad van State wyjaśnił, że z jego punktu widzenia istnieje groźba przekroczenia poziomów emisji wynikających z dyrektywy NEC, zaś w swoich pytaniach zmierza do ustalenia, czy to przekroczenie zostało uwzględnione w ramach spornego postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia zgodnie z dyrektywą IPPC. Okoliczność, że w przedmiocie przekroczenia możliwa jest także inna ocena, a nawet że rząd niderlandzki oczekuje aktualnie dotrzymania poziomów emisji, nie wystarcza, aby odmówić pytaniom prejudycjalnym znaczenia dla rozstrzygnięcia. Ocena kontekstu faktycznego i prawnego sporu jest raczej co do zasady zadaniem sądu krajowego( ). Nie można zatem stanąć na stanowisku oczywistego braku związku w rozumieniu orzecznictwa.

40. Jeśli chodzi o możliwość odmowy udzielenia pozwolenia zgodnie z dyrektywą IPPC na podstawie dyrektywy NEC, przyjęcie niedopuszczalności uprzedzałoby ponadto odpowiedź na pytania prejudycjalne. Decydująca jest ocena sądu krajowego, nie stron postępowania przed nim. Nie są zatem konieczne, przeciwnie do poglądu Electrabel, dokładniejsze wyjaśnienia skarżących w przedmiocie współoddziaływania tych dwóch dyrektyw.

41. Również powołanie się przez E.ON na tak zwaną doktrynę „acte clair” nie jest przekonujące. Zgodnie z tym orzecznictwem sąd krajowy rozstrzygający w ostatniej instancji nie ma obowiązku przedłożenia pytania jedynie wtedy, gdy istnieje już utrwalone orzecznictwo Trybunału lub gdy prawidłowe stosowanie prawa wspólnotowego jest tak oczywiste, że nie pozostawia ono miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości co do odpowiedzi na zadane pytanie( ).

42. Sąd krajowy posiada nadal w takim wypadku uprawnienie do przedłożenia pytania( ). Nie należy sądowi krajowemu odbierać możliwości uzyskania od Trybunału wyjaśnienia żywionych przez niego wątpliwości. Służy to bowiem nadal jednolitemu stosowaniu prawa Unii. Rezygnuje się jedynie z odpowiedzi na ewentualne pytanie prejudycjalne, która byłaby oczywista również z punktu widzenia sądu krajowego.

43. Ponadto nie wydaje mi się prawdopodobne założenie, że odpowiedź na pytania zadane Trybunałowi przez Raad van State jest oczywista.

44. Dopuszczalności pytań prejudycjalnych nie sprzeciwia się wreszcie przysługująca Komisji zgodnie z dyrektywą NEC kompetencja kontrolna( ), która znajduje wyraz w szczególności w art. 10 ust. 5 lit. c) dyrektywy, lecz zasadniczo oparta jest na art. 17 ust. 1 TFUE. Ta kompetencja kontrolna nie zwalnia państw członkowskich z samodzielnej prawidłowej transpozycji dyrektywy NEC lub zapewnienia wykładni zgodnej z dyrektywą albo bezpośredniego skutku dyrektywy. W tych ramach wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym również musi być dopuszczalny.

45. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest zatem dopuszczalny.

B – W przedmiocie pytania pierwszego – zakres zgodnej z dyrektywą wykładni relacji pomiędzy dyrektywą IPPC a dyrektywą NEC

46. W pytaniu pierwszym sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy obowiązek dokonania zgodnej z dyrektywą wykładni prawa krajowego prowadzi do tego, że w ramach pozwolenia zgodnie z Wet milieubeheer, która dokonuje transpozycji dyrektywy IPPC, należy uwzględnić przewidziane w dyrektywie NEC krajowe poziomy emisji.

1. W przedmiocie wykładni zgodnej z dyrektywą

47. Wynikające z dyrektywy zobowiązanie państw członkowskich do osiągnięcia określonego w niej rezultatu, jak również nałożony w art. 4 ust. 3 TFUE (dawniej art. 10 WE) obowiązek podejmowania wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych w celu zapewnienia wykonania tego zobowiązania, to powinność wszystkich organów państw członkowskich( ).

48. Obejmuje to również obowiązek dokonania zgodnej z dyrektywą wykładni. Stosując prawo krajowe, sąd krajowy jest zobowiązany do dokonania jego wykładni na tyle na ile to możliwe zgodnie z treścią i celem dyrektywy, w celu osiągnięcia rezultatu, o którym mowa w art. 288 akapit trzeci TFUE (dawniej art. 249 akapit trzeci WE)( ). Ze względu na związanie zobowiązaniami wypływającymi z dyrektyw wszystkich organów państwa członkowskiego obowiązek dokonania wykładni zgodnej z dyrektywą ciąży ponadto na organie krajowym, który decyduje o udzieleniu pozwolenia zgodnie z dyrektywą IPPC( ).

49. Niniejsza sprawa dotyczy dwóch dyrektyw z zakresu prawa ochrony środowiska Unii, którym należy zapewnić pełną skuteczność. Wet milieubeheer, która reguluje sporne postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia, dokonuje transpozycji dyrektywy IPPC, ale nie dyrektywy NEC. Ta dyrektywa została transponowana w innych krajowych aktach prawnych. Nie stoi to jednak na przeszkodzie wykładni Wet milieubeheer w zgodzie także z dyrektywą NEC, ponieważ w ramach wykładni zgodnej z dyrektywą sąd krajowy powinien brać pod uwagę całość norm prawa krajowego dla oceny tego, w jaki sposób mogą być stosowane tak, aby nie osiągnąć rezultatu sprzecznego z celem danej dyrektywy( ).

50. Należy w związku z tym wyjaśnić, w jakiej relacji znajdują się te dwie dyrektywy, w szczególności w jakim zakresie postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia zgodnie z dyrektywą IPPC jest współokreślane przez wymogi dyrektywy NEC.

2. W przedmiocie odesłań w dyrektywie IPPC

51. Należy na wstępie zbadać, czy obie dyrektywy zawierają przepisy wyraźnie dotyczące ich relacji. Szczególne znaczenie ma przy tym okoliczność, czy krajowe poziomy emisji wynikające z dyrektywy NEC stanowią normy jakości środowiska w rozumieniu art. 10 dyrektywy IPPC.

52. Istotne dla postępowania przed sądem krajowym zanieczyszczenia ditlenek siarki i tlenki azotu są wymienione w obu dyrektywach. Załącznik I do dyrektywy NEC przewiduje krajowe poziomy emisji dla ditlenku siarki i tlenków azotu. W załączniku III do dyrektywy IPPC związki te są wymienione jako zanieczyszczenia, dla których zezwolenie zgodnie z art. 9 ust. 3 musi zawierać graniczne wielkości emisji.

53. Zgodnie z art. 19 ust. 2 dyrektywy IPPC muszą być w tym zakresie przestrzegane przynajmniej szczególne graniczne wielkości emisji dla określonych typów instalacji; w niniejszej sprawie są to wielkości graniczne wynikające z dyrektywy 2001/80 w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania.

54. Dalej idące wymogi mogą w szczególności wynikać z zawartego w art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy IPPC obowiązku stosowania najlepszych dostępnych technik. W tym zakresie Stichting Natuur podnosi wprawdzie, że w międzyczasie możliwe stało się dalsze ograniczenie emisji, niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie dotyczy jednak tej kwestii. Pytania dotyczą raczej możliwości przekroczenia krajowych poziomów emisji.

55. Obowiązek stosowania najlepszych dostępnych technik zgodnie z art. 9 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy IPPC stosuje się jedynie z zastrzeżeniem art. 10. Przewiduje on, że pozwolenie musi zostać opatrzone dodatkowymi warunkami, jeśli stosowanie najlepszych dostępnych technik nie czyni zadość normie jakości środowiska. Krajowe poziomy emisji, zgodnie z dyrektywą NEC, musiałyby zatem koniecznie zostać uwzględnione w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia, gdyby stanowiły one tego rodzaju normy jakości środowiska.

56. Definicja normy jakości środowiska w art. 2 pkt 7 dyrektywy IPPC nie jest w tym względzie całkiem jasna. Przepis ten definiuje na przykład w swojej wersji niemieckiej i włoskiej normę jakości środowiska jako ogół wymogów, które muszą być spełnione w określonym momencie „w” danym środowisku albo jego określonej części zgodnie z przepisami prawa unijnego. Tak sformułowane wersje językowe można zatem rozumieć w ten sposób, że obejmują one jako wymogi te krajowe poziomy emisji, które muszą być przestrzegane w danym środowisku.

57. Przeciwko takiemu wnioskowi przemawiają jednak inne wersje językowe, na przykład francuska albo angielska, które wymieniają wymogi, które muszą zostać spełnione przez („par” lub „by”) określone środowisko. Zgodnie z tymi wersjami charakteryzują one określony zamierzony stan środowiska lub określonego chronionego dobra( ). Oznacza to, że zgodnie z tymi wersjami językowymi z punktu widzenia normy jakości istotne byłyby zanieczyszczenia znajdujące się w środowisku, podczas gdy zanieczyszczenia emitowane do tego środowiska nie stanowią bezpośredniej wskazówki co do jakości tego środowiska.

58. Także systematyka art. 9 ust. 4 zdanie pierwsze oraz art. 10 dyrektywy IPPC nie prowadzi do jasnego wniosku. Przepisy te gwarantują, że podejście dyrektywy IPPC związane z wzajemnymi powiązaniami pomiędzy różnymi komponentami środowiska nie doprowadzi do relatywizacji ewentualnych norm jakości środowiska. Poziomy emisji dla instalacji oraz normy jakości środowiska pozostają bowiem w relacji opartej na zależności: poziomy emisji opierają się na normach jakości środowiska i są w stosunku do nich korygowane( ). Przemawia to za brakiem identyczności tych dwóch pojęć.

59. Nie oznacza to jeszcze koniecznie, że krajowe poziomy emisji nie są normami jakości środowiska. Wielkości maksymalne odnoszą się wprawdzie także do emisji, jednak można je rozumieć najwyżej jako szczególną formę wielkości granicznych, mianowicie jako wielkości graniczne dla całych gospodarek narodowych. Nie jest jednocześnie wykluczone stosowanie poziomów emisji dla instalacji jako środka mającego na celu przestrzeganie krajowych poziomów emisji; tak jak to przewiduje art. 10 dla zapewnienia norm jakości środowiska.

60. Jeśli jednak odejść od niejasnej definicji zawartej w dyrektywie IPPC, pojęcie norm jakości środowiska zgodnie z jego zwykłym znaczeniem wydaje się wskazywać, że chodzi o wymogi jakościowe odnoszące się do samego środowiska. Poziomy emisji stanowią natomiast wymogi odnoszące się do bliżej nieokreślonej całości źródeł emisji. Ze względu na ich sumowanie się oraz wzajemne wpływy nie można precyzyjnie określić ich znaczenia dla jakości środowiska jako takiej.

61. Normy jakości środowiska rozumiane w ten sposób odnoszą się właśnie nie do wielkości emisji, lecz do ilości danych zanieczyszczeń występujących w częściach składowych środowiska( ). Normy jakości środowiska odnoszą się zatem do chronionego dobra albo stanu i nie mają związku ze źródłem, podczas gdy poziomy emisji dotyczą zachowań i opierają się na źródłach zanieczyszczeń( ).

62. Przykładami norm jakości środowiska są wymogi dotyczące jakości powietrza zawarte w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy( ), a więc wielkości graniczne dla zanieczyszczeń znajdujących się w powietrzu. Wielkości graniczne emisji i poziomy emisji wpływają wprawdzie na ilość zanieczyszczeń w powietrzu, a zatem art. 10 dyrektywy IPPC jest również konieczny, jednak na jakość powietrza mogą mieć wpływ również inne czynniki.

63. Z tego punktu widzenia należy przyznać rację RWE, E.ON i Niderlandom w ich ocenie, że krajowe poziomy emisji zgodnie z dyrektywą NEC nie stanowią norm jakości środowiska w rozumieniu art. 10 dyrektywy IPPC.

3. W przedmiocie systemowego związku pomiędzy dyrektywą IPPC a dyrektywą NEC

64. Systemowa relacja pomiędzy dyrektywą NEC a dyrektywą IPPC mogłaby jednocześnie wymagać uwzględnienia krajowych poziomów emisji przy udzieleniu pozwolenia na instalację.

65. RWE, Electrabel i E.ON, Groningen i państwa członkowskie, które przedstawiły swoje uwagi w niniejszej sprawie, stoją jednak na stanowisku całkowitej niezależności tych dyrektyw, pomimo ogólnego celu związanego z ochroną środowiska, który łączy te dwie dyrektywy.

66. Opierają one ten pogląd na różnych sposobach działania przewidzianych w obu dyrektywach. Dyrektywa NEC prezentuje podejście programowe, przewidując krajowe poziomy emisji niezależnie od określonych źródeł emisji( ). Strategie mające na celu osiągnięcie tych poziomów pozostają zgodnie z motywami 11 i 12 dyrektywy w zakresie odpowiedzialności państw członkowskich. Natomiast dyrektywa IPPC opiera się na określonych instalacjach przemysłowych jako na źródłach emisji( ). W celu zapobiegania lub minimalizacji emisji w pierwszej kolejności przewidziane zostało zastosowanie najlepszych dostępnych technik( ).

67. To odmienne podejście nie uzasadnia jednak samo w sobie założenia, że obie dyrektywy należy badać całkowicie odrębnie. Ten sam cel redukcji emisji przemawia raczej za wzajemnie zgodną wykładnią dyrektyw w celu zagwarantowania spójnego systemu redukcji emisji.

68. Zgodnie z art. 9 ust. 4 zdanie drugie dyrektywy IPPC we wszystkich przypadkach warunki pozwolenia obejmują przepisy dotyczące minimalizacji zanieczyszczeń o dużym zasięgu i zanieczyszczeń o charakterze transgranicznym oraz zapewniają wysoki poziom ochrony środowiska naturalnego jako całości. Ten wymóg zgodnie z brzmieniem i systematyką obowiązuje dodatkowo obok unormowanej w art. 9 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy IPPC konieczności oparcia poziomów emisji na najlepszych dostępnych technikach.

69. Ten obowiązek, wykraczający ponad stosowanie najlepszych dostępnych technik, wzmocniony jest przez ogólne podstawowe zobowiązania prowadzącego zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a) i b) dyrektywy IPPC. Zgodnie z tym przepisem prowadzący musi podjąć wszystkie właściwe środki zapobiegające zanieczyszczeniu oraz nie może doprowadzić do powstania żadnego istotnego zanieczyszczenia. Jednocześnie art. 2 pkt 2 dyrektywy IPPC nie ogranicza pojęcia zanieczyszczeń w wyżej wymienionych przepisach do samych emisji spowodowanych przez instalację, lecz nakazuje dokonanie kompleksowej oceny obejmującej także innego rodzaju wcześniejszych zanieczyszczeń chronionych dóbr: powietrza, wody i gleby.

70. W celu ustalenia tego, co należy uważać za minimalizację zanieczyszczeń o dużym zasięgu i zanieczyszczeń o charakterze transgranicznym oraz zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego jako całości w rozumieniu art. 9 ust. 4 zdanie drugie dyrektywy IPPC, można oprzeć się na pozostałym prawie unijnym dotyczącym ochrony środowiska. To podejście zostało zastosowane już w art. 19 ust. 2 dyrektywy IPPC, który przewiduje obowiązywanie granicznych wielkości emisji zawartych w dyrektywach wymienionych w załączniku II oraz w „innych przepisach wspólnotowych”( ).

71. Dyrektywa NEC nie została wprawdzie odrębnie wymieniona w załączniku II do dyrektywy IPPC, na co słusznie wskazuje E.ON, jednak załącznik II zawiera dyrektywę wskazującą na to, że dyrektywa NEC może być innym przepisem w rozumieniu art. 19 ust. 2 dyrektywy IPPC. Dyrektywa NEC opiera się mianowicie podobnie jak wymieniona w załączniku II dyrektywa 2001/80/WE w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania na protokole z Göteborga w sprawie przeciwdziałania zakwaszeniu, eutrofizacji i powstawaniu ozonu w warstwie przyziemnej. Podkreśla to, że wielkości graniczne dla instalacji ustalane na podstawie dyrektywy IPPC zmierzają także do osiągnięcia celów dyrektywy NEC.

72. Ograniczenie nie wynika również, wbrew stanowisku RWE, Electrabel i przedstawiających uwagi państw członkowskich, z motywu 19 dyrektywy NEC. Zgodnie z tym motywem przepisy dyrektywy powinny być stosowane bez uszczerbku dla przepisów dyrektywy IPPC w odniesieniu do dopuszczalnych wielkości emisji i stosowania najlepszych dostępnych technik. Ze sposobu sformułowania tego motywu można wywnioskować, że dyrektywa NEC nie narusza wynikających z dyrektywy IPPC zobowiązań państw członkowskich, a w szczególności nie redukuje ich. Państwo członkowskie nie może zatem zrezygnować ze stosowania najlepszych dostępnych technik, jeśli przestrzega ono poziomów emisji wynikających z dyrektywy NEC także bez stosowania tych technik.

73. Wartościujące uwzględnienie wymogów dyrektywy NEC przy udzielaniu pozwolenia na instalację nie jest natomiast wykluczone. Podejście programowe charakteryzujące to zobowiązanie zgodnie z dyrektywą NEC może wskazywać nie na wątpliwość co do tego, czy dyrektywę IPPC należy uwzględnić w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia, ale jedynie na sposób tego uwzględnienia.

74. Zadaniem państw członkowskich jest przy tym wypracowanie strategii przestrzegania krajowych poziomów emisji, które zasadniczo zawierają także wybór objętych nimi źródeł emisji. Z tego względu nie jest zasadniczo możliwe wywnioskowanie z dyrektywy NEC konkretnych rachunkowych wymogów co do dopuszczalnych emisji poszczególnych instalacji. Trudno jednak wyobrazić sobie, aby środki państw członkowskich mające na celu przestrzeganie poziomów emisji nie dotyczyły pozwoleń na instalacje zgodnie z dyrektywą IPPC, ponieważ na instalacje te przypada istotny udział całkowitych emisji. W wykonaniu takiej strategii właściwe organy mogą w szczególności nałożyć dodatkowe warunki w rozumieniu art. 9 ust. 7 dyrektywy IPPC.

75. Odpowiednio do tego Komisja określiła rozwiązania przyjęte w dyrektywie NEC jako uzupełnienie rozwiązań w dyrektywie IPPC( ). Zdaniem Komisji surowe normy w zakresie emisji ustanowione w drodze transpozycji dyrektywy IPPC pomogą ponadto w osiągnięciu krajowych poziomów emisji( ). Komisja uważa także w związku z tym zapobieganie lub możliwie daleko idącą redukcję emisji z instalacji objętych dyrektywą IPPC za istotny instrument utrzymywania krajowych poziomów emisji zgodnie z dyrektywą NEC.

76. Krajowe poziomy emisji muszą w tym zakresie zostać uwzględnione w ramach udzielania pozwolenia zgodnie z dyrektywą IPPC, jako że tego rodzaju pozwolenie może uniemożliwić spełnienie odpowiednich wymogów lub poważnie mu zagrozić. Całkowite pominięcie krajowych poziomów emisji zgodnie z dyrektywą NEC oraz związanej z nimi oceny sprzeciwiałoby się przedstawionej zasadzie prawa unijnego, zgodnie z którą wykładni prawa krajowego należy dokonywać w największym możliwym stopniu w zgodzie z brzmieniem i celem dyrektywy, po to, by osiągnąć przewidziane przez nią skutki.

77. Na pytanie pierwsze należy zatem udzielić odpowiedzi, że ze względu na obowiązek dokonania wykładni zgodnej z dyrektywą krajowe przepisy transponujące dyrektywę IPPC należy o ile to możliwe interpretować w ten sposób, że przy podejmowaniu decyzji w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia w ramach prawa ochrony środowiska należy uwzględnić krajowe poziomy emisji zgodnie z dyrektywą NEC.

C – W przedmiocie pytań drugiego i trzeciego – zobowiązania państw członkowskich w okresie pomiędzy upływem terminu do dokonania transpozycji a terminem osiągnięcia krajowych poziomów emisji

78. Pytania drugie i trzecie – oba podzielone na części – odnoszą się do różnych aspektów ogólnej kwestii tego, jakie zobowiązania ciążą na państwie członkowskim w okresie pomiędzy upływem terminu do dokonania transpozycji dyrektywy NEC (27 listopada 2002 r.) a terminem osiągnięcia krajowych poziomów emisji (31 grudnia 2010 r.).

79. Punktem wyjścia dla badania tej kwestii powinno być orzecznictwo Trybunału w przedmiocie ciążących na państwach członkowskich obowiązków niepodejmowania określonych działań przed upływem terminu do dokonania transpozycji dyrektywy. Mając na względzie poszczególne pytania, rozważę na wstępie obowiązki powstrzymania się od działania pod kątem ich aspektu czasowego, zanim przejdę do ewentualnych pozytywnych obowiązków działania. Następnie należy zająć się zakresem odpowiednich obowiązków w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia. W obliczu tych rozważań będzie można wreszcie udzielić odpowiedzi na pytanie o znaczenie momentu rozpoczęcia działalności instalacji wymagającej pozwolenia.

1. W przedmiocie pytania drugiego lit. a) – obowiązki niepodejmowania określonych działań

80. W swoim pytaniu drugim lit. a) sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy ciążący na państwie członkowskim obowiązek nieustanawiania przepisów, które mogłyby w poważnym stopniu zagrozić realizacji celu ustanowionego w dyrektywie, obowiązuje również w okresie od 27 listopada 2002 r. do 31 grudnia 2010 r.

81. Obowiązki ciążące na państwach członkowskich podczas takiego okresu przejściowego mogą zostać wyprowadzone z orzecznictwa w przedmiocie terminów do dokonania transpozycji dyrektyw. Jako że termin ten służy w szczególności temu, by państwa członkowskie uzyskały czas niezbędny do wydania przepisów transponujących, nie można im zarzucać, że nie dokonały transpozycji danej dyrektywy do ich porządku prawnego przed upływem tego terminu( ). Jednak w okresie wyznaczonym na dokonanie transpozycji państwa członkowskie zobowiązane są podejmować działania niezbędne do zapewnienia, że rezultat przewidziany w dyrektywie zostanie osiągnięty z końcem tego okresu( ).

82. Wynika z tego, że państwa członkowskie w szczególności w okresie transpozycji nie mogą uchwalać przepisów, które mogłyby poważnie zagrozić osiągnięciu rezultatu przewidzianego w dyrektywie( ).

83. Zgodnie z niemiecką wersją tego orzecznictwa, ten zakaz działania wbrew celom dyrektywy( ) odnosi się jedynie do „przepisów”, tj. środków legislacyjnych. Podobnie sformułowana jest wersja włoska („adottare disposizioni”). Wydaje się za tym przemawiać także przeważająca liczba odnośnych wyroków, ponieważ dotyczą one regulacji( ).

84. Byłoby to jednak niezrozumiałe i nieskuteczne, gdyby ochrona celów prawa unijnego przed poważnymi naruszeniami podczas okresów transpozycji albo podczas okresów przejściowych ograniczona była jedynie do przepisów. Decydująca musi być raczej okoliczność, czy cel danej dyrektywy zostaje poważnie zagrożony. Odpowiednio Trybunał oparł się w szczególności we francuskiej, ale także w angielskiej wersji językowej tego orzecznictwa nie na przepisach, lecz na środkach (francuskie „prendre des dispositions”, angielskie „taking any measures”). Podkreślił także wielokrotnie, że obowiązek ten dotyczy wszystkich organów władzy publicznej( ). Stwierdził wreszcie wyraźnie, że zakaz działania wbrew celom dyrektywy dotyczy także orzecznictwa sądów( ).

85. Skoro dyrektywy mogą tym samym nakładać obowiązki na państwa członkowskie jeszcze przed upływem terminu transpozycji, tym bardziej dotyczy to okresów przejściowych, przypadających po upływie terminu transpozycji( ). Ilustruje to orzecznictwo w przedmiocie utrzymania w mocy krajowych przepisów dotyczących ochrony roślin i tymczasowej ochrony obszarów zgodnie z dyrektywą siedliskową( ).

86. Chociaż w dziedzinie ochrony roślin przejściowo obowiązują jeszcze przepisy krajowe, podczas okresu przejściowego państwa członkowskie nie mogą ich zmienić zgodnie z własnym uznaniem. Muszą one raczej zagwarantować odpowiednio do celów dyrektywy w sprawie środków ochrony roślin( ), że przy dopuszczeniu środka ochrony roślin objętego zakresem zastosowania przepisu przejściowego uwzględnione zostaną odpowiednio ewentualne skutki dla zdrowia ludzi i zwierząt, a także dla środowiska. Podobnie decyzja dotycząca pozwolenia może zostać wydana tylko na podstawie dokumentacji obejmującej informacje niezbędne do dokonania faktycznej oceny tych skutków( ).

87. Jakkolwiek dyrektywa siedliskowa przewiduje ochronę obszarów jedynie w okresie po umieszczeniu ich w wykazie unijnym, państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia w odniesieniu do obszarów, które wyznaczyły do umieszczenia w wykazie wspólnotowym, środków ochrony odpowiednich dla zachowania charakteru tych terenów( ).

88. W związku z tym udzielenie odpowiedzi na pytanie drugie lit. a) jest relatywnie proste: ciążący na państwie członkowskim obowiązek nieustanawiania przepisów, które mogłyby w poważnym stopniu zagrozić realizacji celu ustanowionego w dyrektywie, obowiązuje oczywiście również w okresie od 27 listopada 2002 r. do 31 grudnia 2010 r.

2. W przedmiocie pytania drugiego lit. b) – pozytywne obowiązki działania

89. W pytaniu drugim lit. b) sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy podczas okresu przejściowego na danym państwie członkowskich ciążą również zobowiązania do podjęcia określonych działań, jeżeli po upływie tego okresu wystąpi zagrożenie przekroczenia krajowych poziomów emisji wedle dyrektywy NEC.

90. W zasadzie odpowiedź na to pytanie wynika już z programu ustanowionego w dyrektywie NEC.

91. Zgodnie z art. 15 ust. 1 akapit pierwszy zdanie pierwsze dyrektywy NEC państwa członkowskie miały czas na wprowadzenie w życie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy do dnia 27 listopada 2002 r. Wraz z upływem tej daty okres przeznaczony na dokonanie transpozycji dyrektywy również nie był już przeszkodą dla przyjęcia pozytywnych obowiązków działania państw członkowskich. Do tego momentu niezbędne środki transponujące musiały już raczej zostać przyjęte.

92. Tym niemniej ustanowione w załączniku I poziomy emisji zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy NEC obowiązują dopiero od dnia 31 grudnia 2010 r. Sytuacja różni się w tym punkcie od rozstrzygniętych dotychczas przypadków okresów przejściowych. Dotyczyły one regulacji unijnych, które zezwalają państwom członkowskim podczas określonego okresu na dalsze stosowanie ich dotychczas obowiązujących przepisów albo praktyk( ) albo które wymagają dalszych środków dla rozpoczęcia stosowania prawa Unii. Tego rodzaju regulacje odsuwają jedynie w czasie moment, w którym wymogi prawa unijnego znajdą w pełni zastosowanie.

93. Regulacja przyjęta w dyrektywie NEC różni się od tych przepisów. Środki transponujące musiały posiadać moc prawną zgodnie z art. 15 ust. 1 akapit pierwszy zdanie pierwsze już w dniu 27 listopada 2002 r. Jedynie ich skutki faktyczne – redukcja emisji krajowych do określonej wielkości całkowitej – mają być osiągnięte zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy NEC dopiero w dniu 31 grudnia 2010 r.

94. Dla tego okresu dyrektywa NEC nie przewiduje właśnie, by państwa członkowskie mogły postępować nadal tak jak dotychczas. Zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy NEC państwa członkowskie najpóźniej do dnia 1 października 2002 r. miały natomiast opracować programy stopniowej redukcji krajowych emisji zanieczyszczeń w celu przestrzegania, najpóźniej do 2010 r., krajowych poziomów emisji.

95. Jak słusznie twierdzi Komisja( ), to uregulowanie terminu wynika ze szczególnego charakteru przedmiotu dyrektywy NEC. Redukcja emisji nie zostanie osiągnięta w tym samym momencie, w którym wejdą w życie środki prawne zmierzające do tego celu. Nastąpi ona natomiast w późniejszym czasie. W związku z tym nie jest potrzebny okres przejściowy w odniesieniu do stanu prawnego, lecz okres, podczas którego regulacje prawne będą mogły odnieść swój faktyczny skutek. Potwierdzają to także podniesiony przez Austrię zwrot „najpóźniej” w art. 4 ust. 1 dyrektywy NEC oraz charakter rocznych poziomów emisji. Nie opierają się ona na określonej dacie, lecz są wynikiem postępującego procesu.

96. Przewidziane programy należy w pierwszej kolejności uważać za obowiązek, który państwa członkowskie nakładają same na siebie. Są one odpowiedzialne za wprowadzenie środków zmierzających do przestrzegania poziomów emisji. Jeśli państwa członkowskie wprowadziły te środki do programu, muszą je także wykonać.

97. Państwa członkowskie nie mogą się jednak ograniczyć do wykonywania programów ustanowionych na początku – zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy NEC najpóźniej do dnia 1 października 2002 r. Muszą one raczej natomiast obserwować rozwój emisji zgodnie z art. 7 oraz prognozować poziom emisji na rok 2010. W świetle tych wyników musiały one zgodnie z art. 6 ust. 3 dokonać rewizji i zaktualizować swoje programy do dnia 1 października 2006 r.

98. Jeśli z rocznych prognoz wynika, że istniejące programy nie wystarczają do przestrzegania poziomów emisji, z mocy wiążącej tych wartości progowych wynika, że dane państwa członkowskie muszą nadal rozwijać swoje programy, aby pomimo to zredukować swoje emisje w taki sposób, by limity zostały zachowane.

99. W konsekwencji pozytywne obowiązki działania istnieją przynajmniej w odniesieniu do ustanowienia i wykonania odpowiednich programów zmierzających do przestrzegania poziomów emisji.

100. Przedmiotem pytania trzeciego jest kwestia tego, czy występują ponadto wyjątkowo określone dalej idące obowiązki.

101. Na pytanie drugie lit. b) należy zatem udzielić odpowiedzi, że dane państwo członkowskie zgodnie z dyrektywą NEC w okresie od 27 listopada 2002 r. do 31 grudnia 2010 r. musi ustanowić i wykonywać odpowiednie programy mające na celu przestrzeganie poziomów emisji. Jeśli pomimo to występuje zagrożenie przekroczenia tych poziomów, państwo członkowskie musi nadal rozwijać swój program dotyczący zmniejszenia odpowiednich emisji, aby te emisje zredukować w wystarczającym stopniu.

3. W przedmiocie pytania trzeciego lit. a) i b) – dalej idące obowiązki w przypadku zagrożenia przekroczenia poziomów emisji

102. W pytaniu trzecim lit. a) i b) sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy przedstawione zobowiązania państw członkowskich są tak daleko idące, iż w przypadku (grożącego) przekroczenia krajowych poziomów emisji należy odmówić udzielenia pozwolenia w ramach prawa ochrony środowiska albo opatrzyć je warunkami. Pytanie to zakłada, że dane państwo członkowskie wbrew swoim zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy NEC nie ustanowiło i nie wykonało wystarczających programów zmierzających do zapobieżenia przekroczeniu tych poziomów.

103. Należy na wstępie wskazać na okoliczność, że założenie RWE i E.ON, iż ewentualne obowiązki państwa członkowskiego są wykluczone, ponieważ Komisja nie skierowała do Niderlandów żadnych dodatkowych środków, jest całkowicie nieuzasadnione. Komisja nie jest ogólnie zobowiązana do proponowania państwom członkowskim środków zmierzających do przestrzegania prawa unijnego, a dyrektywa NEC również nie zawiera odpowiednich obowiązków. Dyrektywa w art. 9 i art. 10 przewiduje jedynie, że Komisja przekaże organom prawodawczym Unii sprawozdania i projekty zmian dyrektywy. Nie zmienia to obowiązków państw członkowskich wynikających z prawa unijnego( ).

104. Przyjęciu konkretnego obowiązku państw członkowskich w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia mógłby jednak stać na przeszkodzie zakres uznania przysługujący państwom członkowskim przy transpozycji dyrektywy NEC, na co wskazują RWE, Electrabel i E.ON, Groningen i państwa członkowskie.

105. W motywie 11 dyrektywy NEC podkreśla się, że wprowadzenie poziomów emisji zapewni Unii i państwom członkowskim elastyczność w wyborze sposobu ich osiągnięcia. Zgodnie z motywem 12 państwa członkowskie powinny być odpowiedzialne za środki wykonawcze prowadzące do przestrzegania krajowych poziomów emisji. Artykuł 4 dyrektywy NEC nie wymienia instrumentów przestrzegania poziomów emisji. W art. 6 dyrektywa NEC przewiduje konkretnie jedynie opracowanie krajowych programów stopniowej redukcji krajowych emisji zanieczyszczeń.

106. Ten zakres uznania państw członkowskich nie jest jednak nieograniczony. Muszą one raczej przy wyborze środków transpozycji kierować się ustanowionym w art. 4 dyrektywy NEC wymogiem ograniczenia najpóźniej do 2010 r. krajowych poziomów emisji wymienionych zanieczyszczeń do określonych w załączniku I dyrektywy krajowych poziomów emisji. Wymóg ten powtórzony został w art. 6 ust. 1 dyrektywy NEC. Zgodnie z art. 1 dyrektywy NEC ograniczenie emisji służy ochronie środowiska i ludzkiego zdrowia( ). Ten cel nie może zostać przez państwa członkowskie poważnie zagrożony poprzez akceptowanie przekroczenia poziomów emisji( ).

107. Trybunał orzekł już zresztą, że w przypadku przekroczenia zakresu uznania przyznanego w dyrektywie do organów państwa członkowskiego – w szczególności do sądów – należy przyjęcie w ramach ich właściwości koniecznych ogólnych lub szczególnych środków dla spełnienia wymogów dyrektywy( ).

108. Jeśli organ władzy publicznej, który w państwie członkowskim jest w pierwszej kolejności zobowiązany do transpozycji dyrektywy NEC, przekroczy przyznany zakres uznania w taki sposób, że przestrzeganie krajowych poziomów emisji do 2010 r. zostaje poważnie zagrożone, wówczas zasadniczo również organ wydający pozwolenia może w ramach swojej właściwości podlegać obowiązkom działania lub powstrzymania się od działania.

109. Wbrew stanowisku Electrabel nie narusza to zasady podziału władzy. Podstawowy podział właściwości w ramach transpozycji dyrektywy pozostaje raczej w gestii państwa członkowskiego. Jeśli jednak narusza ono swoje obowiązki wynikające z prawa unijnego, nie może się również na swoją obronę powoływać na zasadę podziału władzy. Wymaga tego już zasada równego traktowania wszystkich państw członkowskich, niezależnie od ich struktur krajowych( ).

110. Podniesione przez Niderlandy ewentualne trudności przy określeniu, czy grozi im przekroczenie krajowych poziomów emisji, nie mogą zwolnić państw członkowskich z ich obowiązków. Także w postępowaniach przed sądem krajowym sąd sam przyjmował podobną ocenę, która nie może być kontrolowana przez Trybunał.

111. Zakres uznania przysługujący państwom członkowskim w przypadku (grożącego) przekroczenia poziomów emisji nie sprzeciwia się więc sam w sobie konkretnym obowiązkom państw członkowskich. Ich treść musi być jednak określana z uwzględnieniem koncepcji dyrektywy NEC. Z tego względu przykładowo nieograniczony unijnoprawny obowiązek redukcji emisji poprzez eliminację określonych istniejących już źródeł emisji jest wykluczony. Decyzja co do tego, które emisje utrzymać lub zredukować, należy bowiem wyłącznie do właściwych władz państw członkowskich.

112. Natomiast udzielenie pozwolenia na nową instalację prowadzi do dodatkowych nowych emisji na podstawie decyzji państwa członkowskiego. Inaczej niż w przypadku (grożącego) przekroczenia poziomów emisji wyłącznie przez istniejące źródła państwo członkowskie przyczyniłoby się w ten sposób aktywnie poprzez określone działanie do udaremnienia celu dyrektywy. Pozwolenie dopuszczające dodatkowe emisje posiada zatem inną jakość niż samo utrzymanie dotychczasowego stanu poprzez niewystępowanie przeciwko istniejącym źródłom emisji. Sprzeciwia się mu wynikający z dyrektywy NEC zakaz otwierania jakichkolwiek dodatkowych źródeł emisji w przypadku (grożącego) przekroczenia poziomów emisji. Zakres uznania państw członkowskich co do tego, w jaki sposób chcą one zredukować swoje emisje, nie jest natomiast ograniczony. W przypadku przekroczenia poziomów emisji zakres uznania przy działaniu państwa członkowskiego zostaje jednakże zredukowany do zera, przy czym objęta krajowym zakresem uznania kwestia sposobu ewentualnej redukcji staje się bezprzedmiotowa.

113. Nie wyklucza to udzielenia pozwolenia na nowe elektrownie, które zastępują stare elektrownie i przy porównywalnej mocy emitują mniej zanieczyszczeń. Takie przedsięwzięcie jest dla bilansu emisji korzystniejsze, a zatem nie może zagrażać celom dyrektywy NEC. W przypadku udzielenia pozwolenia na nowe emisje nie wystarcza jednak sama obietnica zamknięcia starych instalacji. Musi natomiast zostać stwierdzone, że pozwolenie na emisje wydane w zastępstwie odpowiada korespondującemu zmniejszeniu w starych instalacjach.

114. Udzielenie pozwolenia na dodatkowe emisje bez związku pomiędzy nowymi emisjami a zmniejszeniem istniejących emisji jest dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy nie istnieje zagrożenie przekroczenia poziomów emisji. Państwa członkowskie muszą zatem w razie potrzeby przed udzieleniem pozwolenia przyjąć środki zmierzające do wystarczającego zredukowania istniejących emisji w momencie rozpoczęcia działalności instalacji (i w późniejszym okresie).

115. Jedynie w wyjątkowych rzadkich wypadkach z absolutnie przeważających względów interesu publicznego udzielenie pozwolenia na dodatkowe emisje może być uzasadnione pomimo grożącego przekroczenia poziomów emisji( ). W niniejszej sprawie nie poruszono jednak tej kwestii, brak też podstaw dla istnienia takich względów.

116. Powołanie się RWE oraz Niderlandów na zasady subsydiarności i proporcjonalności, ustanowione w art. 5 TFUE, nie jest przekonujące. Zasada subsydiarności nie może prowadzić do przyznania państwom członkowskim nieograniczonej swobody w podważaniu celów prawa unijnego. Jeśli państwa członkowskie nie skorzystają z przyznanych im na początku możliwości działania w celu transpozycji dyrektywy, właściwe jest zredukowanie w konsekwencji ich zakresu uznania.

117. Istniejący na początku zakres uznania państw członkowskich nie stoi zatem w sprzeczności z zakazem udzielania pozwoleń na dodatkowe emisje.

118. Zdaniem Electrabel zakaz udzielania pozwoleń prowadzi jednak do dyskryminacji instalacji wymagających pozwolenia w stosunku do źródeł emisji, które nie wymagają pozwolenia i mogą w związku z tym zostać przyjęte do eksploatacji niezależnie od przekroczenia krajowych poziomów emisji. Należy tutaj rozważyć, czy ten argument jest zasadny w przypadku pozwolenia na małe instalacje, które są porównywalne z instalacjami niewymagającymi pozwolenia.

119. Instalacje, które zgodnie z dyrektywą IPPC wymagają pozwolenia, nie są w żadnym razie porównywalne z instalacjami niewymagającymi pozwolenia. Mają one zdaniem prawodawcy unijnego istotny wpływ na środowisko w ogóle( ) i powodują w szczególności znaczne ilości emisji( ), a zatem szczególne wymogi są uzasadnione.

120. To rozróżnienie prawodawcy wpływa na odpowiedź na pytanie składowe w pytaniu trzecim lit. a). Zasadniczo nie ma znaczenia, w jakim zakresie instalacja przyczynia się do (grożącego) przekroczenia krajowych poziomów emisji. Skoro dyrektywa IPPC nakłada na nią obowiązek uzyskania pozwolenia, należy przyjąć, że pochodzące z niej emisje są wystarczającej wagi, aby uniemożliwić udzielenie pozwolenia( ), jeśli już bez tej instalacji poziomy emisji są przekroczone.

121. To domniemanie można ewentualnie obalić w indywidualnym przypadku. Poziomy emisji nie muszą stać na przeszkodzie udzieleniu pozwolenia, jeśli instalacja z natury swojej nie wydziela w ogóle danych zanieczyszczeń. Można sobie również wyobrazić dopuszczenie instalacji, której emisje tych zanieczyszczeń nie posiadają praktycznego znaczenia dla oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie jest to jednak wykluczone. Przedmiotowe elektrownie wydzielają znaczne ilości tlenków azotu i ditlenku siarki i przyczyniają się w ten sposób odczuwalnie do emisji krajowych( ).

122. W związku z tym obowiązuje zakaz udzielania pozwoleń na instalacje zgodnie z dyrektywą IPPC w przypadku (grożącego) przekroczenia poziomów emisji, jeśli w poszczególnym przypadku nie zostanie wykazane, że emisje danych zanieczyszczeń nie posiadają znaczenia dla oddziaływania tych instalacji na środowisko.

123. Należy wreszcie wskazać na okoliczność, że przyjęta w pytaniu możliwość udzielenia ograniczonego pozwolenia, tj. opatrzonego warunkami i ograniczeniami, z pewnością jest środkiem łagodniejszym niż całkowita odmowa i właściwe władze powinny wziąć go pod uwagę. Ewentualnie emisje rozpatrywanych zanieczyszczeń mogą poprzez dalsze środki techniczne zostać zredukowane w taki sposób, że domniemanie ich istotnego znaczenia będzie mogło zostać obalone. Dyrektywa NEC nie zawiera jednak żadnych wskazówek co do tego, jak miałyby wyglądać odpowiednie wymogi lub warunki. Z dyrektywy można wywnioskować, że państwa członkowskie w przypadku grożącego przekroczenia poziomów emisji nie mogą udzielać pozwoleń na dodatkowe emisje.

124. Na pytanie trzecie lit. a) i b) należy zatem udzielić odpowiedzi, że państwo członkowskie musi odmówić udzielenia żądanego pozwolenia w ramach prawa ochrony środowiska w rozumieniu art. 4 dyrektywy IPPC, jeśli instalacja przyczynia się do (grożącego) przekroczenia krajowego poziomu emisji zanieczyszczeń, który został ustanowiony w dyrektywie NEC, a państwo członkowskie nie opracowało i nie wykonało wystarczającego programu redukcji emisji. Zakaz ten nie obowiązuje, jeśli w indywidualnym przypadku zostanie wykazane, że emisje danych zanieczyszczeń nie są istotne dla oddziaływania tej instalacji na środowisko.

4. Znaczenie momentu rozpoczęcia działalności instalacji [pytanie drugie lit. c)]

125. Sąd krajowy w pytaniu drugim lit. c) zmierza wreszcie do ustalenia znaczenia momentu rozpoczęcia działalności instalacji wymagającej pozwolenia. Pomimo że co innego może wynikać z przyjętej we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym kolejności, pytanie to można sensownie odnieść jedynie do pytania trzeciego lit. a) i b), które dotyczą konkretnie obowiązków państw członkowskich podczas postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia.

126. Instalacja może zostać uwzględniona w ramach krajowych poziomów emisji dopiero od momentu, kiedy rozpoczęła działalność i wytwarzanie emisji. W ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia należy zatem oprzeć się na krajowych poziomach emisji, które obowiązują w momencie rozpoczęcia działalności instalacji i podczas jej dalszego działania.

127. Zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy NEC państwa członkowskie zapewnią, by poziomy emisji ustanowione w załączniku I nie były przekraczane także po dniu 31 grudnia 2010 r. Jak słusznie wskazują Włochy i Komisja, poziomy te (co najmniej) zatem nadal obowiązują. Należy w konsekwencji odmówić udzielenia pozwolenia, dopóki zagraża albo występuje przekroczenie krajowych poziomów emisji.

128. Na pytanie drugie lit. c) należy zatem udzielić odpowiedzi, że moment rozpoczęcia działalności instalacji, który ma miejsce po 2010 r., ma znaczenie tylko w sytuacji, gdy w tym momencie nie grozi ani nie występuje przekroczenie krajowych poziomów emisji.

D – W przedmiocie pytań czwartego, piątego i szóstego – bezpośredni skutek dyrektyw

129. Pytania czwarte, piąte i szóste dotyczą zagadnienia, czy i ewentualnie w jakim zakresie jednostki mogą powoływać się przed sądami krajowymi na dyrektywę NEC.

130. Zgodnie z tym, o czym Trybunał wielokrotnie przypominał, sprzeczne z wiążącym charakterem, jaki przyznaje dyrektywie art. 288 ust. 3 TFUE, byłoby zasadnicze wyłączenie tego, aby na ustanowiony przez nią obowiązek mogły powoływać się zainteresowane osoby( ). Spostrzeżenie to zachowuje swoją ważność w szczególności w stosunku do dyrektywy, której celem jest kontrola i ograniczenie zanieczyszczenia atmosferycznego i która w związku z tym zmierza do ochrony zdrowia publicznego( ).

131. W związku z tym gdy przepisy dyrektywy okazują się, ze względu na swoją treść, bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, jednostki mają prawo powoływać się na nie przed sądami krajowymi wobec państwa, zarówno gdy nie dokonało ono w terminie transpozycji dyrektywy do prawa krajowego, jak i gdy dokonało transpozycji nieprawidłowo( ).

132. Artykuł 4 i załącznik I do dyrektywy NEC zawierają jednoznaczne zobowiązanie państw członkowskich, mianowicie zobowiązanie do przestrzegania ustanowionych tam krajowych poziomów emisji najpóźniej do dnia 31 grudnia 2010 r. Wystarczająco precyzyjne jest również wynikające z art. 6 zobowiązanie do opracowania programów stopniowej redukcji krajowych emisji zanieczyszczeń( ).

133. Nie można natomiast z dyrektywy NEC wywnioskować zobowiązania do przyjęcia określonych poszczególnych środków zmierzających od przestrzegania krajowych poziomów emisji. Państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania przy wyborze środków. W odniesieniu do takich poszczególnych środków bezpośrednie stosowanie jest zasadniczo wykluczone.

134. Inaczej jednak wygląda sytuacja w odniesieniu do stwierdzonego powyżej ograniczenia zakresu uznania państw członkowskich w przypadku grożącego przekroczenia poziomów emisji. Zobowiązanie do odmowy udzielenia pozwolenia w ramach prawa ochrony środowiska w rozumieniu art. 4 dyrektywy IPPC, w przypadku gdy instalacja przyczynia się do (grożącego) przekroczenia krajowych poziomów emisji zanieczyszczeń, które są ustanowione w dyrektywie NEC, jest oczywiście wystarczająco precyzyjne, jeśli chodzi o skutki prawne.

135. Można mieć wątpliwości co do tego, czy przesłanka (grożącego) przekroczenia krajowych poziomów emisji jest również precyzyjnie określona. Jedynie na podstawie systematycznej kompleksowej prognozy można ustalić, czy te wartości graniczne zostaną przekroczone. Większość uczestników postępowania podnosi w tym zakresie, że w momencie udzielenia pozwolenia nie wiadomo jeszcze, czy poziomy emisji w przypadku rozpoczęcia działalności zostaną przekroczone.

136. Dyrektywa NEC zawiera jednak instrumenty ułatwiające taką prognozę. Zgodnie z art. 7 i załącznikiem III państwa członkowskie sporządzą i co roku zaktualizują inwentaryzacje krajowych emisji zanieczyszczeń oraz prognozy. Przynajmniej tymi prognozami właściwe organy oraz sądy mogą się swobodnie posłużyć dla zbadania, czy zagraża przekroczenie. Nie wydaje się ponadto wykluczona korekta tych prognoz, jeśli zostaną odkryte oczywiste błędy.

137. Trudności mogą powstać z tego względu, że państwa członkowskie mogą w momencie udzielenia pozwolenia nie podjąć jeszcze decyzji co do środków, za pomocą których zagwarantują przestrzeganie poziomów emisji do momentu rozpoczęcia działalności. Z tymi trudnościami należy się jednak liczyć, ponieważ wynikają one z naruszenia art. 6 dyrektywy NEC. Zgodnie z tym przepisem państwa członkowskie, najpóźniej do dnia 1 października 2002 r., opracują mianowicie niezbędne programy w celu przestrzegania poziomów emisji.

138. W związku z tym konieczność prognozowania przyszłych emisji zanieczyszczeń nie sprzeciwia się bezpośredniemu stosowaniu zakazu udzielania pozwoleń na dodatkowe źródła emisji w przypadku (grożącego) przekroczenia poziomów emisji.

139. Wątpliwe jest natomiast, czy dyrektywa NEC wystarczająco precyzyjnie określa krąg osób uprawnionych. Zgodnie z orzecznictwem „osoby zainteresowane” mogą się powołać na wynikające z dyrektywy zobowiązanie państw członkowskich. W wyroku w sprawie Janecek Trybunał mówi nawet o osobach zainteresowanych „bezpośrednio”( ). Bez konieczności analizowania znaczenia tych sformułowań wskazują one na to, że krąg osób uprawnionych należy ograniczyć.

140. Austria słusznie wskazuje na okoliczność, że dyrektywa NEC, w szczególności jej art. 4 i 6, nie pasują do tego schematu. Przepisy te przewidują jedynie krajowe poziomy emisji i wymagają opracowania krajowych programów. Nie wprowadzają one jednak ochrony – w braku przestrzennego albo merytorycznego odniesienia – żadnego możliwego do określenia kręgu osób. Ludność danego państwa członkowskiego nie może również zostać uznana za uprawnioną grupę, ponieważ emisje krajowe w ich całości mają z reguły również skutki transgraniczne. Zobowiązania te służą zatem ogólnie ochronie środowiska i zdrowia. Nie można dokonać dalej idącej konkretyzacji.

141. Można w związku z tym mieć wątpliwości, czy jednostki mogą się powołać bezpośrednio na art. 4 dyrektywy NEC albo domagać się w rozumieniu art. 6 opracowania programów lub wydania zawartych w nich środków lub pakietu środków zmierzających do przestrzegania poziomów emisji. Pytania te, tj. pytania piąte lit. a) i szóste lit. a), nie mają jednak ostatecznie znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ postępowanie przed sądem krajowym nie dotyczy ani przestrzegania krajowych poziomów emisji jako takich, ani niezbędnych pakietów środków.

142. Dla niniejszej sprawy istotne jest jedynie, czy jednostki mogą się powołać na zakaz udzielania pozwoleń na określone dodatkowe instalacje zgodnie z art. 4 dyrektywy IPPC w przypadku (grożącego) przekroczenia poziomów emisji.

143. Skoro instalacje te są związane z miejscem, wykazują one wystarczający związek przestrzenno-rzeczowy, pozwalający na identyfikację osób zainteresowanych, a nawet bezpośrednio zainteresowanych. Artykuł 2 pkt 15 dyrektywy IPPC definiuje w tym rozumieniu zainteresowaną społeczność. Obejmuje ona organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym.

144. Społeczności zainteresowanej pozwoleniem przysługuje zgodnie z art. 16 dyrektywy IPPC, wprowadzonym w wykonaniu porozumienia z Aarhus, roszczenie o ochronę prawną. Przesłanką tego uprawnienia do wniesienia skargi jest wystarczający interes albo naruszenie prawa zgodnie z prawem krajowym( ). Skoro w niniejszej sprawie nie zostały przedstawione pytania dotyczące tych warunków, należy przyjąć, że są one spełnione.

145. Zainteresowanej społeczności w rozumieniu dyrektywy IPPC także w tych ramach wymogi dyrektywy NEC nie dotycząc wprawdzie bezpośrednio. Artykuł 16 dyrektywy IPPC przyznaje jej jednak prawo kwestionowania zgodności pozwoleń z przepisami materialnymi i proceduralnymi. Ta kontrola sądowa nie jest ograniczona do przepisów, które wprowadzają szczególną ochronę określonych zainteresowanych osób. Materialno-prawna analiza pozwolenia byłaby natomiast niekompletna, gdyby skarżący, których dotyczy dana instalacja, musieli zaakceptować pozwolenie, które jest obiektywnie sprzeczne z prawem.

146. Jednostki mogą się zatem w ramach skargi w rozumieniu art. 16 dyrektywy IPPC powoływać na zawarty w dyrektywie NEC zakaz udzielania pozwoleń na określone dodatkowe instalacje zgodnie z art. 4 dyrektywy IPPC w przypadku (grożącego) przekroczenia poziomów emisji.

147. Należy wreszcie jeszcze rozważyć zastrzeżenie, że powołanie się na zakaz udzielania pozwoleń prowadziłoby do stosowania dyrektywy NEC na niekorzyść jednostek, mianowicie biorących udział w sprawie przedsiębiorstw energetycznych. Co prawda dyrektywa nie może sama w sobie tworzyć obowiązków po stronie jednostki i nie można zatem powoływać się na dyrektywę jako taką przeciwko jednostce( ). Natomiast dokonywanie wykładni prawa krajowego zgodnej z dyrektywą na niekorzyść jednostek – jak to rozważa sąd krajowy – jest zasadniczo możliwe( ). Nawet jeśli bezpośrednie stosowanie zakazu udzielania pozwoleń byłoby niezbędne, nie stanowiłoby ono powołania się na dyrektywę przeciwko jednostce. Zakaz ten byłby raczej stosowany przeciwko organowi wydającemu pozwolenie. Natomiast same negatywne skutki, do pewnego stopnia „wtórne”, dla praw podmiotów trzecich, nawet gdy mają charakter pewny, nie uzasadniają pozbawienia jednostki możliwości powołania się na przepisy dyrektywy przeciwko danemu państwu członkowskiemu( ).

148. Na pytanie czwarte i pytanie szóste lit. b) należy zatem udzielić odpowiedzi, że jednostki w ramach skargi w rozumieniu art. 16 dyrektywy IPPC mogą powołać się na zawarty w dyrektywie NEC zakaz udzielania pozwoleń na określone dodatkowe instalacje zgodnie z art. 4 dyrektywy IPPC w przypadku (grożącego) przekroczenia poziomów emisji.

149. Odpowiedź na pytanie piąte lit. b) wynika z odpowiedzi na pytanie drugie lit. b): skoro ciążący na państwie członkowskim obowiązek nieustanawiania przepisów, które mogłyby w poważnym stopniu zagrozić realizacji celu ustanowionego w dyrektywie, obowiązuje również w okresie od 27 listopada 2002 r. do 31 grudnia 2010 r., jednostki muszą mieć możliwość powołania się już w tym okresie na wymieniony zakaz udzielania pozwoleń( ).

150. Także na pytanie szóste lit. c) odpowiedź została już udzielona, mianowicie poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie trzecie lit. a): zakaz ten nie obowiązuje, jeśli w indywidualnym przypadku zostanie wykazane, że emisje danych zanieczyszczeń nie są istotne dla oddziaływania tej instalacji na środowisko( ).

151. Zatem odpowiedź na pytania od czwartego do szóstego brzmi: jednostki w ramach skargi w rozumieniu art. 16 dyrektywy IPPC mogą powołać się na zawarty w dyrektywie NEC zakaz udzielania pozwoleń na określone dodatkowe źródła emisji, konkretnie instalacje, zgodnie z art. 4 dyrektywy IPPC w przypadku (grożącego) przekroczenia poziomów emisji. Dotyczy to także okresu od 27 listopada 2002 r. do 31 grudnia 2010 r. Zakaz ten nie obowiązuje, jeśli w indywidualnym przypadku zostanie wykazane, że emisje danych zanieczyszczeń nie są istotne dla oddziaływania tej instalacji na środowisko.

V – Wnioski

152. Proponuję zatem, by Trybunał odpowiedział następująco na pytania prejudycjalne:

1. Ze względu na obowiązek dokonania wykładni zgodnej z dyrektywą krajowe przepisy transponujące dyrektywę 2008/1/WE dotyczącą zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (wcześniej dyrektywę 96/61/WE) należy o ile to możliwe interpretować w ten sposób, że przy podejmowaniu decyzji w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia w ramach prawa ochrony środowiska należy uwzględnić krajowe poziomy emisji zgodnie z dyrektywą 2001/81/WE w sprawie krajowych poziomów emisji dla niektórych rodzajów zanieczyszczenia powietrza.

2. Ciążący na państwie członkowskim obowiązek nieustanawiania przepisów, które mogłyby w poważnym stopniu zagrozić realizacji celu ustanowionego w dyrektywie, obowiązuje również w okresie od 27 listopada 2002 r. do 31 grudnia 2010 r.

3. Dane państwo członkowskie zgodnie z dyrektywą 2001/81 w okresie od 27 listopada 2002 r. do 31 grudnia 2010 r. musi ustanowić i wykonywać odpowiednie programy mające na celu przestrzeganie poziomów emisji. Jeśli pomimo to występuje zagrożenie przekroczenia tych poziomów, państwo członkowskie musi nadal rozwijać swój program dotyczący zmniejszenia odpowiednich emisji, aby te emisje zredukować w wystarczającym stopniu.

4. Państwo członkowskie musi odmówić udzielenia żądanego pozwolenia w ramach prawa ochrony środowiska w rozumieniu art. 4 dyrektywy 2008/1, jeśli instalacja przyczynia się do (grożącego) przekroczenia krajowego poziomu emisji zanieczyszczeń, który został ustanowiony w dyrektywie 2001/81, a państwo członkowskie nie opracowało i nie wykonało wystarczającego programu redukcji emisji. Zakaz ten nie obowiązuje, jeśli w indywidualnym przypadku zostanie wykazane, że emisje danych zanieczyszczeń nie są istotne dla oddziaływania tej instalacji na środowisko.

5. Moment rozpoczęcia działalności instalacji, który ma miejsce po 2010 r., ma znaczenie tylko w sytuacji, gdy w tym momencie nie grozi ani nie występuje przekroczenie krajowych poziomów emisji.

6. Jednostki w ramach skargi w rozumieniu art. 16 dyrektywy 2008/1 mogą powołać się na zawarty w dyrektywie 2001/81 zakaz udzielania pozwoleń na określone dodatkowe instalacje zgodnie z art. 4 dyrektywy 2008/1, w przypadku (grożącego) przekroczenia poziomów emisji. Dotyczy to także okresu od 27 listopada 2002 r. do 31 grudnia 2010 r. Zakaz ten nie obowiązuje, jeśli w indywidualnym przypadku zostanie wykazane, że emisje danych zanieczyszczeń nie są istotne dla oddziaływania tej instalacji na środowisko.