OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ELEANOR SHARPSTON

przedstawiona w dniu 15 maja 2012 r. ( 1 )

Sprawa C-179/11CIMADE

Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI)

przeciwko

Ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (Francja)]

„Wizy, azyl, imigracja — Dyrektywa 2003/9/WE — Rozporządzenie (WE) nr 343/2003 — Obowiązek zapewnienia minimalnych warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl przed ich przejęciem lub odesłaniem do właściwego państwa członkowskiego — Okres, w którym przyjmujące państwo członkowskie jest zobowiązane zapewniać takie warunki — Odpowiedzialność za koszt zapewniania takich warunków”

1. Rozpatrywane odesłanie prejudycjalne pochodzące od Conseil d’État (francuskiej rady stanu) ma na celu uzyskanie wskazówek w przedmiocie wykładni dyrektywy 2003/9 ( 2 ) ustanawiającej minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl (zwane dalej „warunkami przyjmowania”) w związku z przepisami rozporządzenia nr 343/2003 ( 3 ).

2. Na mocy przepisów o „przyjęciu z powrotem” i „przejęciu”, zawartych w tym rozporządzeniu ( 4 ), osoba ubiegająca się o azyl może spotkać się z sytuacją, w której państwo członkowskie właściwe do rozpatrzenia jej wniosku (zwane dalej „właściwym państwem członkowskim”) nie jest tym państwem, w którym osoba ta znajduje się w danym momencie (zwanym dalej „przyjmującym państwem członkowskim”). Sąd krajowy zwraca się do Trybunału z pytaniem, po pierwsze, czy warunki przyjmowania w ogóle stosują się do takiej osoby ubiegającej się o azyl, a jeżeli tak, to: a) w jakiej chwili odpowiedzialność przyjmującego państwa członkowskiego w zakresie zagwarantowania tych warunków wygasa w wypadku wydania postanowienia o „przyjęciu z powrotem” lub „przejęciu” na podstawie rozporządzenia nr 343/2003; oraz b) czy odpowiedzialność za koszt udostępnienia takich warunków w czasie rozpatrywanego okresu ponosi właściwe państwo członkowskie, czy też przyjmujące państwo członkowskie?

Ramy prawne

Prawo Unii

Wnioski ze szczytu Rady Europejskiej w Tampere

3. W dniach 15–16 października 1999 r. Rada Europejska zebrana na szczycie w Tampere przyjęła szereg dokumentów (zwanych dalej „wnioskami ze szczytu w Tampere”) mających na celu stworzenie „rzeczywistej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w obrębie Unii Europejskiej” ( 5 ). Wśród dokumentów tych znalazły się przepisy dotyczące wspólnego europejskiego systemu azylowego, który miałby zostać oparty na pełnym i inkluzywnym stosowaniu konwencji genewskiej o statusie uchodźców ( 6 ). W zakresie mającym tu znaczenie pkt 14 wniosków ze szczytu w Tampere stanowi: „System ten powinien obejmować, na krótką metę, przejrzysty i funkcjonujący mechanizm wyznaczania państwa członkowskiego właściwego do rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu [oraz] wspólne minimalne warunki przyjmowania osób ubiegających się o azyl […]. Rada Europejska podkreśla doniosłość zasięgnięcia opinii UNHCR[ ( 7 ) ] i innych organizacji międzynarodowych”.

Dyrektywa 2003/9

4. Dyrektywa 2003/9, jak wynika to z jej intytulacji, z motywu 7 oraz z art. 1, została uchwalona w celu „ustanowieni[a] minimalnych norm dotyczących przyjmowania osób ubiegających się o azyl”, o czym była mowa w pkt 14 wniosków ze szczytu w Tampere.

5. Dyrektywa ta, zgodnie z jej motywem 5, „respektuje prawa podstawowe i przestrzega zasad uznanych w szczególności w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej”. W szczególności zaś „zmierza do zapewnienia pełnego poszanowania godności ludzkiej i wspierania stosowania art. 1 i 18 wspomnianej karty”.

6. W art. 2 lit. c) określono, że „wnioskodawca” lub „osoba ubiegająca się o azyl” to „obywate[l] państwa trzeciego lub bezpaństwow[iec], który złożył wniosek o udzielenie azylu, w odniesieniu do którego nie podjęto jeszcze ostatecznej decyzji”.

7. Zgodnie z art. 2 lit. i) „warunki przyjmowania” oznaczają pełen zestaw środków, które państwa członkowskie przyznają osobom ubiegającym się o azyl zgodnie z tą dyrektywą; zgodnie z art. 2 lit. j) „materialne warunki przyjmowania” obejmują „zakwaterowanie, wyżywienie i odzież, świadczone w naturze lub jako zasiłki pieniężne lub talony, oraz dzienne diety”.

8. Artykuł 3 oznaczony został intytulacją „Zakres”. Artykuł 3 ust. 1 stanowi: „Niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich obywateli państw trzecich i bezpaństwowców, którzy składają wniosek o udzielenie azylu na granicy lub na terytorium państwa członkowskiego, tak długo, jak posiadają oni zezwolenie na pozostanie na jego terytorium jako osoby ubiegające się o azyl, a także do członków ich rodzin, jeżeli są oni objęci wnioskiem o udzielenie azylu zgodnie z prawem krajowym”.

9. Artykuł 6 ust. 1 nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, że w terminie trzech dni od dnia złożenia wniosku właściwemu organowi wnioskodawca otrzyma dokument wydany na jego nazwisko, potwierdzający jego status jako osoby ubiegającej się o azyl lub poświadczający, że uzyskał on pozwolenie na pobyt na terytorium państwa członkowskiego, podczas gdy jego wniosek oczekuje na rozpatrzenie lub jest rozpatrywany.

10. Artykuł 13 w szczególności nakłada na państwa członkowskie obowiązek, po pierwsze, „zapewni[enia], że wnioskodawcom udostępnione są materialne warunki przyjmowania w momencie złożenia wniosku o udzielenie azylu”, oraz, po drugie, „przyj[ęcia] przepis[ów] w sprawie materialnych warunków przyjmowania w celu zapewnienia poziomu życia odpowiedniego dla stanu zdrowia wnioskodawców oraz utrzymania”.

Rozporządzenie nr 343/2003

11. Rozporządzenie nr 343/2003 ma na celu ustanowienie „przejrzystego i funkcjonującego mechanizmu wyznaczania państwa członkowskiego właściwego do rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu” w rozumieniu pkt 4 wniosków ze szczytu w Tampere.

12. Rozporządzenie to, zgodnie z jego motywem 15, „przestrzega praw podstawowych oraz zasad, które są potwierdzone w szczególności w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej. W szczególności zmierza do zapewnienia pełnego przestrzegania prawa azylu gwarantowanego art. 18”.

13. Artykuł 2 określa „wnioskodawcę” i „osobę ubiegającą się o azyl” w sposób, który dla celów niniejszej opinii jest identyczny jak definicja zawarta w art. 2 dyrektywy 2003/9 ( 8 ).

14. Artykuł 3 ust. 1 stanowi, że państwa członkowskie rozpatrują wniosek każdego obywatela państwa trzeciego, „który składa wniosek [o udzielenie azylu] jakiemukolwiek państwu członkowskiemu na granicy lub na jego terytorium”. Wniosek ma zostać zbadany przez jedno państwo członkowskie, które zostaje uznane za właściwe zgodnie z hierarchią kryteriów określoną w rozdziale III ( 9 ). Na mocy art. 5 ust. 2 oceny tej należy dokonywać w świetle okoliczności, jakie występowały w chwili złożenia pierwszego wniosku o azyl w jednym z państw członkowskich.

15. Rozdział V, oznaczony intytulacją „Przejęcie i przyjęcie z powrotem”, dotyczy sytuacji, w których państwo członkowskie może być zobligowane albo do przejęcia osoby ubiegającej się o azyl, albo do przyjęcia jej z powrotem. Do każdej z tych procedur zastosowanie mają odpowiednie mechanizmy i terminy. Terminy te omówię w sposób przeglądowy, natomiast ich bardziej szczegółowy opis ujęłam w załączniku do niniejszej opinii.

16. Procedura przejęcia ma miejsce wówczas, gdy przyjmujące państwo członkowskie dojdzie do wniosku, w oparciu o kryteria z rozdziału III, że inne państwo członkowskie jest właściwe do rozpatrzenia wniosku. Artykuł 16 ust. 1 lit. a) stanowi, że państwa członkowskie są zobowiązane przejąć, na zasadach określonych w art. 17–19, osobę ubiegająca się o azyl, która złożyła wniosek w innym państwie członkowskim. Państwo członkowskie, w którym złożono wniosek, może w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku wezwać państwo członkowskie, które uważa ono za właściwe („wezwane państwo członkowskie”), by państwo to przejęło osobę ubiegającą się o azyl ( 10 ). Wezwane państwo członkowskie ma dwa miesiące od dnia, w którym otrzymało wezwanie, by dokonać niezbędnych czynności sprawdzających oraz wydać decyzję ( 11 ). Jeżeli wezwane państwo członkowskie zgadza się z poglądem, iż powinno ono przejąć wnioskodawcę, państwo członkowskie, w którym złożono wniosek, informuje wnioskującego o obowiązku przekazania go do wezwanego państwa członkowskiego, które wówczas będzie właściwe do rozpoznania wniosku. Wnioskodawca musi wówczas zostać przekazany w ciągu sześciu miesięcy od przyjęcia wniosku o przekazanie lub od rozpatrzenia odwołania lub skargi, jeżeli taki środek zaskarżenia ma charakter suspensywny ( 12 ).

17. Procedura przyjęcia z powrotem ma zastosowanie w sytuacji, gdy państwo członkowskie: — rozpoczęło badanie wniosku, a wnioskodawca znajduje się w innym państwie członkowskim bez stosownego pozwolenia [art. 16 ust. 1 lit. c)]; — rozpoczęło badanie wniosku wycofanego następnie przez wnioskodawcę, który złożył wniosek w innym państwie członkowskim [art. 16 ust. 1 lit. d)]; lub też — rozpatrzyło odmownie wniosek obywatela państwa trzeciego, a osoba zainteresowana znajduje się na terytorium innego państwa członkowskiego bez stosownego pozwolenia [art. 16 ust. 1 lit. e)].

18. Procedura przyjęcia z powrotem uregulowana jest w art. 20. Przyjmujące państwo członkowskie może wezwać inne państwo członkowskie o przyjęcie z powrotem osoby ubiegającej się o azyl, równocześnie dostarczając wystarczających informacji, które pozwolą wezwanemu państwu członkowskiemu na sprawdzenie, czy to ono jest właściwe. Zgłoszenie takiego wniosku nie jest ograniczone żadnym terminem. Wezwane państwo członkowskie musi dokonać niezbędnych czynności sprawdzających i udzielić odpowiedzi w terminie miesiąca od wezwania ( 13 ). Państwo członkowskie, które zgadza się na przyjęcie z powrotem osoby ubiegającej się o azyl, jest zobowiązane do ponownego przyjęcia takiej osoby. Osoba ubiegająca się o azyl musi zostać przekazana w ciągu sześciu miesięcy od przyjęcia wniosku lub od rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania lub skargi, jeżeli ten środek zaskarżenia ma charakter suspensywny ( 14 ).

19. Rozporządzenie stanowi, że decyzja o przejęciu lub przyjęciu z powrotem może być przedmiotem odwołania lub skargi w państwie członkowskim, które wydało decyzję. Takie odwołanie lub taka skarga do sądu nie skutkują zawieszeniem wdrożenia przekazania, chyba że sądy lub inne właściwe organy w państwie przyjmującym tak postanowią w okolicznościach danego wypadku, a prawo krajowe na to pozwala ( 15 ).

Karta praw podstawowych Unii Europejskiej

20. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (zwana dalej „kartą”) podpisana została w Nicei w dniu 7 grudnia 2000 r. ( 16 ). Jej art. 1 stanowi: „Godność człowieka jest nienaruszalna. Musi być szanowana i chroniona”.

21. Artykuł 18 stanowi: „Gwarantuje się prawo do azylu z poszanowaniem zasad konwencji genewskiej z 28 lipca 1951 roku i protokołu z 31 stycznia 1967 roku dotyczących statusu uchodźców oraz zgodnie z Traktatem o Unii Europejskiej i Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [...]”.

Krajowe przepisy ustawowe i wykonawcze

Przepisy dotyczące wstępu osoby ubiegającej się o azyl na terytorium francuskie

22. Artykuł L.741-4 Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (kodeksu o wstępie i pobycie cudzoziemców oraz o prawie azylowym, zwanego dalej „CESEDA”) reguluje sytuację cudzoziemca, który znajduje się na terytorium francuskim i złożył tam wniosek o udzielenie azylu. Przepis ten stanowi, że właściwy organ może odmówić cudzoziemcowi pozwolenia na wjazd do Francji, jeżeli na podstawie rozporządzenia nr 343/2003 do zbadania wniosku właściwe jest inne państwo członkowskie.

23. Artykuł L.742-1 CESEDA stanowi, że w sytuacji gdy osoba ubiegająca się o azyl posiada pozwolenie na pobyt we Francji na podstawie art. L.741, należy wydać jej tymczasowy dokument pobytowy, pozwalający jej na złożenie wniosku o azyl do Office français de protection des refugiés et apatrides (francuskiego urzędu ochrony uchodźców i bezpaństwowców, zwanego dalej „OFPRA”).

24. OFPRA, zgodnie z art. L.723-1 CESEDA, nie jest właściwa do rozpatrzenia wniosku złożonego przez osobę, której odmówiono prawa pobytu na terytorium francuskim na podstawie art. L.741-4.

Przepisy wdrażające dyrektywę 2003/9

25. Artykuł 348-1 Code de l’action sociale et des familles (kodeksu socjalno-rodzinnego), który ma na celu wdrożenie art. 14 dyrektywy 2003/9 do prawa krajowego, stanowi, że osoba ubiegająca się o azyl, która posiada dokument pobytowy wydany na podstawie art. L.742-1 CESEDA, uprawniona jest do zakwaterowania w ośrodku przyjęć.

26. Co się tyczy wsparcia finansowego, art. L.5423-8 Code du travail (kodeksu pracy) przewiduje tymczasowy zasiłek, który ma być wypłacany „cudzoziemcom posiadającym pozwolenie na pobyt lub potwierdzenie przyjęcia ich wniosku o pozwolenie na pobyt, który odnosi się do okoliczności, że ubiegają się oni we Francji o azyl […]”.

27. Osobie ubiegającej się o azyl, której wniosek jest przedmiotem analizy wstępnej w świetle przepisów o przejęciu lub przyjęciu z powrotem zawartych w rozporządzeniu nr 343/2003, przepisy te nie zezwalają korzystać z określonych w nich warunków przyjmowania. Jest tak dlatego, że osoba taka nie posiada tymczasowego dokumentu pobytowego, o którym mowa w art. L.742-1 CESEDA, wobec czego, zgodnie z art. L.723-1 CESEDA, OFPRA nie może rozpatrzyć wniosku tej osoby.

28. W dniu 3 listopada 2009 r. Ministre de l’immigration et de l’intégration (minister imigracji i integracji) wraz z Ministre de l’économie et des finances (ministrem gospodarki i finansów) wydali okólnik międzyresortowy (zwany dalej „okólnikiem o zasiłku tymczasowym”), zgodnie z którym osoby ubiegające się o azyl, których wniosek może podlegać przepisom rozporządzenia nr 343/2003 o przejęciu lub przyjęciu z powrotem, nie są uprawnione do otrzymywania zasiłków tymczasowych.

Stan faktyczny, przebieg postępowania i pytania prejudycjalne

29. Organizacje społeczne CIMADE ( 17 ) i GISTI, skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym, są organizacjami niemającymi na celu osiągania zysku. Ich celem jest między innymi ochrona praw osób ubiegających się o azyl. Organizacje te wspólnie złożyły skargę do sądu krajowego, żądając uchylenia okólnika o zasiłku tymczasowym. Twierdzą one w szczególności, że przepisy prawa krajowego oraz okólnik o świadczeniach tymczasowych są niezgodne z dyrektywą 2003/9.

30. Conseil d’État (rada stanu) przedstawiła Trybunałowi do rozstrzygnięcia w trybie prejudycjalnym następujące pytania: „1) Czy dyrektywa [2003/9] gwarantuje prawo do korzystania z minimalnych warunków przyjmowania, ustanowionych w tej dyrektywie, osobom ubiegającym się o azyl – w wypadku których państwo członkowskie, do którego został skierowany wniosek o udzielenie azylu, postanawia, na podstawie rozporządzenia [nr 343/2003], zwrócić się do innego państwa członkowskiego, które uznaje za właściwe do rozpatrzenia wskazanego wniosku – przez czas trwania procedury przejęcia albo przyjęcia z powrotem przez to inne państwo członkowskie? 2) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie: a) czy obowiązek zagwarantowania minimalnych warunków przyjmowania, spoczywający na pierwszym państwie członkowskim[ ( 18 ) ], ustaje w chwili wydania decyzji akceptującej przez państwo wezwane, w chwili rzeczywistego przejęcia lub przyjęcia z powrotem osoby ubiegającej się o azyl, czy też w innym czasie? b) które państwo członkowskie ponosi w takim wypadku koszty zapewnienia minimalnych warunków przyjmowania w tym okresie?”.

31. Uwagi na piśmie przedstawiły organizacje CIMADE i GISTI ( 19 ), a także Republika Czeska, Grecja, Francja, Włochy, Polska oraz Szwajcaria ( 20 ), jak również Komisja Europejska. Na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. wystąpienia ustne przedstawiły organizacje CIMADE i GISTI, a także Francja, Włochy i Komisja.

Analiza

Pytanie pierwsze

32. Sąd krajowy zapytuje, czy dyrektywa 2003/9 gwarantuje warunki przyjmowania osobie ubiegającej się o azyl, która złożyła wniosek w jednym z państw członkowskich, w sytuacji gdy państwo to postanowiło, na podstawie rozporządzenia nr 343/2003, przekazać wniosek do rozpatrzenia do innego państwa członkowskiego, uznanego przez to pierwsze za właściwe do rozpatrzenia wniosku ( 21 ).

33. Sąd krajowy podnosi także sprawę ram czasowych, w jakie wpisane są obowiązki państwa przyjmującego. Kwestię tę lepiej będzie rozważyć na kanwie pytania drugiego lit. a), wobec czego odniosę się do niej właśnie tam.

34. Poza Francją wszystkie państwa członkowskie, które zgłosiły interwencje w niniejszej sprawie, wraz z Komisją, podnoszą (z pewnymi odmiennościami co do szczegółowego ujęcia stanowiska), że na zasadnicze pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć co do istoty twierdząco.

35. Francja twierdzi natomiast, że zarówno z brzmienia, jak i z celów dyrektywy 2003/9 wynika konieczność udzielenia na to pytanie odpowiedzi przeczącej.

Brzmienie dyrektywy 2003/9

36. W dyrektywie 2003/9 ustanowiono minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl w państwach członkowskich.

37. W art. 2 lit. c) zdefiniowano „wnioskodawcę” lub „osobę ubiegającą się o azyl” jako obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, „który złożył wniosek o udzielenie azylu, w odniesieniu do którego nie podjęto jeszcze ostatecznej decyzji”.

38. W art. 3 ust. 1 stwierdzono, że dyrektywę stosuje się do wszystkich obywateli państw trzecich i bezpaństwowców, „którzy składają wniosek o udzielenie azylu na granicy lub na terytorium państwa członkowskiego, tak długo, jak posiadają oni zezwolenie na pozostanie na jego terytorium jako osoby ubiegające się o azyl […]”. Artykuł 3 ust. 2 i 3 przewiduje szereg wyjątków; mają one charakter względnie techniczny i żaden z nich nie jest istotny z punktu widzenia zasadniczego zagadnienia rozpatrywanego w ramach niniejszego odesłania prejudycjalnego.

39. Co się tyczy chwili, w której materialne warunki przyjmowania ( 22 ) mają zostać zapewnione wnioskodawcom, w art. 13 ust. 1 stwierdzono, że ma to mieć miejsce „w momencie złożenia wniosku o udzielenie azylu”.

40. Jest zatem jasne, że przesłanką zastosowania dyrektywy oraz otrzymywania materialnych warunków przyjmowania jest złożenie przez obywatela państwa trzeciego „wniosku o udzielenie azylu”. Ale co oznaczają te (oczywiście proste) słowa? Czy wystarczy, by osoba ubiegająca się o azyl złożyła wniosek o jego udzielenie (niezależnie od tego, które państwo członkowskie okaże się ostatecznie właściwe do merytorycznego rozpatrzenia tego wniosku)? Czy też wniosek o udzielenie azylu zostaje „złożony” dopiero wówczas, gdy państwo członkowskie zaakceptuje, że to ono jest rzeczywiście właściwym państwem członkowskim i stosownie do tego zezwoli na formalne „wniesienie” wniosku na podstawie prawa krajowego?

41. Wydaje mi się, że oczywista i naturalna wykładnia przytoczonych wyżej przepisów skłania do przyjęcia, iż zwrot „złożyć wniosek o udzielenie azylu” należy interpretować dosłownie. Z chwilą gdy obywatel państwa trzeciego jednoznacznie i wyraźnie oświadczy, czy to na granicy, czy też na terytorium państwa członkowskiego, że pragnie ubiegać się o azyl, właściwy organ rozpoczyna badanie wniosku. Jednym z wczesnych etapów procedury może być rozważenie kwestii, czy inne państwo członkowskie jest (lub może być) uznane, w świetle rozporządzenia nr 343/2003, za właściwe państwo członkowskie w zakresie merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Ale sam wniosek o udzielenie azylu został już „złożony”, co pociąga za sobą aktualizację uprawnień przysługujących wnioskodawcy na mocy dyrektywy 2003/9.

42. W świetle powyższych rozważań jestem zdania, że dyrektywa 2003/9 ma zastosowanie do wszelkich osób ubiegających się o azyl, które złożyły stosowny wniosek w przyjmującym państwie członkowskim, niezależnie od tego, iż państwo to może postanowić, na podstawie rozporządzenia nr 343/2003, o przekazaniu wniosku do innego państwa członkowskiego, które uznaje ono za właściwe do rozpatrzenia wniosku.

43. Powyższego rozumowania nie podziela Francja. Państwo to jest zdania, że konieczne jest przyjęcie węższej wykładni, na mocy której spod zakresu zastosowania dyrektywy 2003/9 należy wyłączyć wszelkie osoby ubiegające się o azyl, których wniosek może podlegać przepisom rozporządzenia nr 343/2003 o przejęciu lub przyjęciu z powrotem. Francja powołuje się na definicję pojęcia osoby ubiegającej się o azyl w art. 2 lit. c) dyrektywy, ponadto na art. 5 ust. 1 dyrektywy, zgodnie z którym państwo członkowskie zobowiązane jest zapewnić osobie ubiegającej się o azyl określone informacje „w rozsądnym czasie nieprzekraczającym piętnastu dni od złożenia wniosku o udzielenie azylu właściwemu organowi”, a także na statuowany w art. 13 ust. 1 obowiązek zapewnienia, by materialne warunki przyjmowania były dostępne wnioskodawcom w chwili, gdy składają oni wniosek o udzielenie azylu. Na tej podstawie Francja twierdzi, że przesłanką zastosowania przepisów dyrektywy 2003/9 jest formalne złożenie wniosku o udzielenie azylu przed właściwym organem państwa członkowskiego, który ma obowiązek rozpatrzyć ten wniosek. Nie można przyjąć, by osoba ubiegająca się o azyl, której wniosek podlega przepisom rozporządzenia nr 343/2003, złożyła tego rodzaju wniosek.

44. W mojej ocenie wykładnia taka pozbawiona jest podstaw. Jak zostało to wskazane wyżej, nie podzielam poglądu, by definicja zawarta w art. 2 lit. c) dyrektywy 2003/9 wykluczała spod swego zakresu zastosowania wskazane osoby ubiegające się o azyl. Jak wskazałam w pkt 40 powyżej, przesłanką zastosowania dyrektywy jest złożenie wniosku o udzielnie azylu. Co się tyczy obowiązku udzielenia informacji, wynikającego z art. 5 ust. 1, nie mogę uznać za trafne twierdzenia, jakoby przepis ten skutkował wyłączeniem wnioskodawców, których wniosek może być przedmiotem przepisów rozporządzenia nr 343/2003 o przejęciu lub przyjęciu z powrotem, spod zakresu zastosowania przepisów dyrektywy 2003/9. Jestem też zdania, iż art. 13 ust. 1 wymaga wykładni zupełnie przeciwnej w stosunku do tej, jaką zaproponowała Francja.

45. Podniesiony przez Francję argument – wedle którego z przepisów tych, interpretowanych łącznie, wynika wyłączenie spod zakresu zastosowania dyrektywy tych wnioskodawców, którzy mogą podlegać przepisom rozporządzenia nr 344/2002 o przejęciu lub przyjęciu z powrotem – wydaje się opierać na założeniu, że skoro na mocy rozporządzenia nr 343/2003 takie ubiegające się o azyl osoby nie mogą żądać rozpatrzenia ich wniosku przez przyjmujące państwo członkowskie, to wobec tego nie może mieć do nich zastosowania dyrektywa 2003/9. W moim przekonaniu za wnioskiem takim nie przemawia brzmienie dyrektywy. Zgodnie z art. 2 lit. c) dyrektywy 2003/9 i z art. 2 lit. d) rozporządzenia nr 343/2003 osoba ubiegająca się o azyl utrzymuje taki status aż do czasu, gdy nie zostanie wydana ostateczna decyzja w przedmiocie złożonego przez nią wniosku. Wszelkie ustalenia dotyczące procedur wszczętych przez przyjmujące państwo członkowskie na podstawie rozporządzenia nr 343/2003 pozostają zatem bez znaczenia.

46. Argument podniesiony przez Francję mógłby zostać uznany za trafny, gdyby z przepisów wynikało – wyraźnie lub w sposób dorozumiany – istnienie odrębnej kategorii „osoby wstępnie ubiegającej się o udzielenie azylu”, to jest osoby ubiegającej się o azyl na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, która traktowana jest odmiennie od innych osób ubiegających się o azyl, ponieważ państwo to jeszcze nie wydało jej odpowiedniego dokumentu pobytowego. Brak jest jednak stosownych przepisów w tym względzie. Wręcz przeciwnie, art. 6 ust. 1 dyrektywy 2003/9 zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, by osobie ubiegającej się o azyl wydać, w terminie trzech dni od złożenia wniosku, dokument potwierdzający status tej osoby jako ubiegającej się o azyl i poświadczający, że osoba ta ma prawo pozostawać na terytorium tego państwa w czasie oczekiwania na rozpatrzenie jej wniosku lub rozpatrywania takiego wniosku. Wydaje się zatem, że Francja nie tylko dopuściła się błędnej wykładni przepisów dyrektywy, ale także stosuje te przepisy w sposób błędny.

47. Co więcej, jak wskazał Urząd Wysokiego Komisarza ( 23 ), rozporządzenie nr 343/2003 zostało wydane po uchwaleniu dyrektywy 2003/9. Dla ustawodawcy wspólnotowego – gdyby taka była jego wola – nie stanowiłoby trudności, by w tekście rozporządzenia zawrzeć wyraźne wyłączenie stosowania przepisów dyrektywy. Brak jest jednak takiego wyłączenia.

48. Przed przystąpieniem do omówienia celów rozpatrywanych aktów prawnych pragnę odnieść się zwięźle do zagadnienia podniesionego przez Grecję, które dotyczy stosowalności dyrektywy 2003/9 do osób objętych hipotezą art. 16 ust. 1 lit. c) i e) rozporządzenia nr 343/2003 – to jest osób, które mogą zostać objęte obowiązkiem przyjęcia z powrotem, które przebywają na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego bez pozwolenia, a wniosek złożyły w innym państwie członkowskim. Zdaniem Grecji do osób należących do tej kategorii nie mają zastosowania przepisy dyrektywy, gdyż osoby te nie składają wniosku o udzielenie azylu „na granicy lub na terytorium [przyjmującego] państwa członkowskiego” w rozumieniu art. 3 ust. 1 dyrektywy.

49. Chociaż w zagadnieniu tym podniesione zostały interesujące aspekty statusu osób objętych hipotezą tych przepisów, należy jednak przyjąć, iż zagadnienie to nie mieści się w zakresie pytania zadanego przez sąd krajowy w ramach postanowienia odsyłającego, które to pytanie zakłada, iż wniosek został udzielony na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego. Z uwagi na powyższe w dalszym zakresie nie będę rozważać wskazanego zagadnienia.

Cele dyrektywy 2003/9 i rozporządzenia nr 343/2003

50. Wykładni dyrektywy 2003/9 i rozporządzenia nr 343/2003 należy dokonywać z uwzględnieniem kontekstu, w jakim zostały one wydane ( 24 ).

51. I tak, w preambułach do obu tych aktów prawnych ( 25 ) powołano się na wnioski ze szczytu w Tampere oraz na wspólny europejski system azylowy. Definicje pojęć wniosku o udzielenie azylu z jednej strony oraz wnioskodawcy i osoby ubiegającej się o azyl z drugiej strony ( 26 ) są również – w zakresie mającym znaczenie dla niniejszej opinii – identyczne w obu tych aktach prawnych. Z oczywistych względów różny jest natomiast ich cel. Rozporządzenie nr 343/2003 ma na celu ustanowienie kryteriów i mechanizmów określania państwa członkowskiego właściwego do rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego ( 27 ). Obowiązki ustanowione na mocy rozporządzenia mają wobec tego charakter „poziomy” – ciążą one na państwach członkowskich w ich wzajemnych stosunkach.

52. Dyrektywa 2003/9 ma natomiast na celu ustanowienie wspólnych minimalnych standardów przyjmowania osób ubiegających się o azyl. Określono w niej zatem szereg obowiązków o charakterze „pionowym”, dotyczących zapewniania przez przyjmujące państwo członkowskie osobom ubiegającym się o azyl warunków przyjmowania. Niezależnie od powyższego jestem zdania, że okoliczność, iż osoby ubiegające się o azyl należące do określonej kategorii – to jest ci wnioskodawcy, których dotyczy pytanie prejudycjalne – powinna stać się adresatem szeregu komunikatów, które rozporządzenie nakazuje przekazać im przez państwa członkowskie w celu ustalenia, w którym dokładnie państwie członkowskim ma zostać rozpatrzony ich wniosek, jest całkowicie bez znaczenia w zakresie uprawnień tych wnioskodawców do otrzymywania warunków przyjmowania.

53. Francja twierdzi, że osoby ubiegające się o azyl, które mogą podlegać przepisom rozporządzenia nr 343/2000 o przejęciu lub przyjęciu z powrotem, powinny podlegać nie dyrektywie 2003/9, lecz prawu krajowemu – które w tym wypadku wydaje się dla nich mniej korzystne.

54. W moim przekonaniu takim ubiegającym się o azyl osobom nie można zapewnić jedynie ograniczonego zakresu świadczeń.

55. Motyw 5 dyrektywy wskazuje, że zapewnia ona poszanowanie praw podstawowych oraz zasad uznanych w szczególności w karcie, a także ma na celu zapewnienie pełnego poszanowania godności ludzkiej oraz promocję stosowania art. 1 i 18 tego dokumentu. Motyw 7 odnosi się do standardów przyjmowania osób ubiegających się o udzielenie azylu, które to standardy powinny zazwyczaj wystarczyć, by zapewnić tym osobom godny poziom i porównywalne warunki życia we wszystkich państwach członkowskich. Standardy te mają charakter norm minimalnych, które powinny obowiązywać w całej Unii w celu odzwierciedlenia wymogów między innymi art. 1 karty, zgodnie z którą należy szanować i chronić ludzką godność ( 28 ).

56. Warto też zauważyć, jak wskazał Urząd Wysokiego Komisarza ( 29 ), że odmowa udzielenia warunków przyjmowania może także stanowić naruszenie innych praw, w szczególności prawa osoby ubiegającej się o azyl do tego, by złożyć i popierać wniosek o udzielenie azylu w ramach uczciwej i skutecznej procedury azylowej ( 30 ). Tego rodzaju odmowa może podważyć także możliwość popierania przez wnioskodawcę wniosku i jego uzasadnienia nawet po tym, gdy państwo członkowskie odpowiedzialne za rozpatrzenie jego wniosku zostało już ustalone ( 31 ). Jak wskazał w dalszej części swych wywodów Urząd Wysokiego Komisarza ( 32 ), odmowa zapewnienia warunków przyjmowania może też mieć istotny wpływ na zdolność wnioskodawcy do wykonywania swego prawa do zaskarżenia decyzji transferowej, o którym mowa w art. 19 ust. 2 i w art. 20 ust. 1 lit. e) rozporządzenia nr 343/2003. Niestworzenie warunków umożliwiających korzystanie z tych praw może pociągać za sobą zagrożenie podważenia zasady określonej w art. 18 karty, wedle którego prawo do azylu ma być chronione zgodnie z przepisami traktatów.

57. Do pozostałych argumentów Francji wystarczy się odnieść skrótowo. Twierdzi ona, po pierwsze, że procedura merytorycznego rozpoznania wniosku o azyl może być długotrwała, co uzasadnia zapewnianie warunków przyjmowania. Procedura ustalania właściwego państwa członkowskiego zgodnie z rozporządzeniem nr 343/2003 ma być natomiast – przeciwnie – w założeniu szybka. Z tego względu (zgodnie z tym, jak rozumiem ten argument) brak jest praktycznej potrzeby zapewniania warunków przyjmowania.

58. Prawdą jest, że rozporządzenie nr 343/2003 ma na celu szybkie ustalenie państwa członkowskiego właściwego do rozpoznania wniosku o azyl ( 33 ). Tym niemniej czas trwania takiej procedury może być długi – z łatwością może on przekroczyć dwanaście miesięcy, jeżeli osoba ubiegająca się o azyl postanowi skorzystać ze swojego prawa do wniesienia środka zaskarżenia, a przyjmujące państwo członkowskie zezwoli jej na pozostanie na jego terytorium do czasu rozpoznania tego środka ( 34 ). W istocie może być tak, że w wyniku zastosowania w konkretnej sprawie procedury określonej w rozporządzeniu nr 343/2003 osoba ubiegająca się o azyl nigdy nie zostanie przekazana do wezwanego państwa członkowskiego, lecz pozostanie w dotychczasowym państwie pobytu. Z tych względów nie widzę uzasadnienia dla argumentu Francji.

59. Po drugie, Francja twierdzi, że rozporządzenie nr 343/2003 oparte jest na założeniu, iż właściwe państwo członkowskie musi przyjąć na siebie ciężar pobytu osoby ubiegającej się o azyl na terytorium Unii. Wymaganie od przyjmującego państwa członkowskiego, by zapewniło ono warunki przyjmowania, byłoby zdaniem Francji sprzeczne z logiką tego podziału obowiązków.

60. Ponieważ osoba ubiegająca się o azyl podczas rozpatrywanego okresu będzie znajdowała się na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, a nie na terytorium właściwego państwa członkowskiego, i ponieważ tylko to pierwsze państwo może w jakikolwiek praktyczny sposób zapewnić omawiane warunki ( 35 ), tego rodzaju argument nie zasługuje w moim przekonaniu na uwzględnienie.

61. Po trzecie, Francja podnosi, że jednym z celów zarówno dyrektywy 2003/9 ( 36 ), jak i rozporządzenia nr 343/2003 jest ograniczenie następczych przemieszczeń osoby ubiegającej się o azyl. Byłoby sprzeczne z tym celem, gdyby osoba ubiegająca się o azyl mogła przemieszczać się pomiędzy państwami członkowskimi i korzystać w każdym z nich z tego samego poziomu warunków przyjmowania.

62. Ponieważ jednym z celów dyrektywy jest umożliwienie osobie ubiegającej się o azyl rzeczywistego korzystania z tego samego poziomu ochrony w całej Unii ( 37 ), także w tym wypadku nie jestem w stanie odnaleźć nic przekonującego w przytoczonym argumencie.

63. Po czwarte, Francja powołuje się na dyrektywę 2005/85 ( 38 ). Ponieważ motyw 29 tej dyrektywy stanowi wyraźnie, że wnioski podlegające rozporządzeniu nr 343/2003 wyłączone są spod jego zakresu, prawo przyznane osobie ubiegającej się o azyl na mocy art. 7 ust. 1 do pozostania na terytorium państwa członkowskiego dla potrzeb procedury rozpatrzenia wniosku nie może – zgodnie z tym, co twierdzi Francja – mieć zastosowania do osoby ubiegającej się o azyl, której wniosek może podlegać określonym w rozporządzeniu nr 343/2003 procedurom przejęcia lub przyjęcia z powrotem.

64. W moim przekonaniu powyższy argument należy uznać za chybiony. Celem dyrektywy 2005/85 jest określenie procedur dotyczących przyznawania i cofania statusu uchodźcy. Nie ma ona żadnego związku z przepisami o warunkach przyjmowania osób ubiegających się o azyl, których dotyczy niniejsza sprawa. Co się tyczy tych wnioskodawców, nie ma potrzeby odwoływania się do dyrektywy 2005/85. Fakt, że mogą oni zgodnie z prawem pozostawać na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, jest oczywisty w świetle samego art. 6 ust. 1 dyrektywy 2003/9. Nie ma potrzeby odwoływania się do innych przepisów.

65. Na koniec Francja podkreśla, że przy stosowaniu rozporządzenia nr 343/2003 państwa członkowskie zobowiązane są przestrzegać przepisów art. 1 karty. Nie występują zatem trudności przy zezwoleniu, by prawo krajowe regulowało warunki przyjmowania osoby ubiegającej się o azyl, której wniosek podlega przepisom tego rozporządzenia.

66. Z poglądem tym nie mogę się zgodzić.

67. Ponieważ dyrektywa 2003/9 określa minimalne standardy przyjmowania osoby ubiegającej się o azyl, to właśnie te standardy państwo członkowskie ma obowiązek stosować, gdy osoba ubiegająca się o azyl, o której mowa, pozostaje na terytorium tegoż państwa. Zgadzam się z podniesionym podczas rozprawy twierdzeniem, że w szczególności w sytuacji, gdy konieczne jest dokonanie czynności sprawdzających dotyczących statusu osoby ubiegającej się o azyl, udostępnienie warunków przyjmowania może w danym wypadku nastąpić dopiero po upływie określonego czasu, niemniej jednak proces weryfikacyjny nie powinien powodować opóźnienia toku czynności w stopniu większym niż bezwzględnie konieczny. Z pewnością nie stanowi to uzasadnienia dla całkowitego nieudostępnienia warunków przyjmowania.

68. W świetle ogółu powołanych wyżej względów jestem zdania, że dyrektywa 2003/9 gwarantuje minimalne warunki przyjmowania, o których jest w niej mowa, wnioskodawcom, względem których jedno z państw członkowskich, do którego wpłynął wniosek o udzielenie azylu, postanowi na podstawie rozporządzenia nr 343/2003 zwrócić się z wezwaniem do innego państwa członkowskiego, co do którego jest zdania, że to ono jest właściwe do rozpatrzenia wskazanego wniosku o udzielenie azylu.

Pytanie drugie

69. W pytaniu drugim sąd krajowy zmierza do uzyskania wyjaśnień co do: a) chwili, w której obowiązek przyjmującego państwa członkowskiego do zapewniania świadczeń na rzecz osoby ubiegającej się o azyl ustaje w sytuacji, w której osoba ta zostaje przekazana do innego państwa członkowskiego; b) odpowiedzialności finansowej za zapewnianie tych świadczeń.

a) Czas trwania obowiązku zapewniania warunków przyjmowania

70. Sąd krajowy przedstawił trzy sugestie co do chwili, w której obowiązek zapewnienia warunków przyjmowania może ustać: może to być chwila wyrażenia zgody na przyjęcie przez wezwane państwo członkowskie, chwila rzeczywistego przejęcia lub przyjęcia z powrotem osoby ubiegającej się o azyl albo też inna data.

71. Zdaniem Komisji oraz zasadniczo także zdaniem organizacji CIMADE i GISTI, jak również zdaniem Republiki Czeskiej, Grecji, Polski oraz Szwajcarii, prawidłowa jest druga z powyższych możliwości.

72. Także Francja zasadniczo przyjmuje to podejście ( 39 ). Państwo to dodaje jednak, że w wypadku gdy osoba ubiegająca się o azyl nie spełnia wymogów stawianych zgodnie z prawem przez przyjmujące państwo członkowskie w zakresie przeniesienia do wezwanego państwa członkowskiego, uchybienie takie powinno skutkować utratą prawa do otrzymywania warunków przyjmowania.

73. Włochy twierdzą, że warunki przyjmowania powinny być udostępnione na okres, który zazwyczaj nie przekracza sześciu miesięcy od dnia złożenia wniosku o azyl. Wydaje się, że po upływie tego okresu – zgodnie z właściwymi przepisami włoskimi – jeżeli dana osoba ubiegająca się o azyl wciąż pozostaje na terytorium tego państwa członkowskiego, jest ona uprawniona do podjęcia tam zatrudnienia ( 40 ).

74. Terminy wyznaczone przez przepisy rozporządzenia w zakresie przejęcia i przyjęcia z powrotem przedstawiłam w pkt 16 i 18 powyżej, jak również – w stopniu bardziej szczegółowym – w treści załącznika do niniejszej opinii. W sytuacji gdy ulegną one skumulowaniu, okresy wynikające z obu podstaw prawnych mogą być długie – przynajmniej z punktu widzenia osoby ubiegającej się o azyl. Może tak być a fortiori ze względu na: a) aktualny brak terminu, w którym przyjmujące państwo członkowskie ma obowiązek wszczęcia procedury w wypadkach przyjęcia z powrotem ( 41 ); b) fakt, że chociaż przepisy stanowią, iż środek odwoławczy nie musi mieć charakteru suspensywnego, to jednak przyjmujące państwo członkowskie może przyjąć odmienną praktykę – co w świetle informacji pochodzących od Komisji częstokroć w rzeczywistości ma miejsce. Nietrudno zatem wyobrazić sobie, że czas trwania procedury przekazania może w takim wypadku wynieść znacznie ponad rok.

75. Osoba ubiegająca się o azyl zazwyczaj przebywa na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego przez cały okres niezbędny do ustalenia, które państwo członkowskie jest właściwe do rozpatrzenia jej wniosku. Osoba ta może przebywać na terytorium tego państwa także w czasie trwania postępowania odwoławczego. Zgodnie z rozporządzeniem nr 1560/2003 ( 42 ), które zawiera przepisy wykonawcze do rozporządzenia nr 343/2003, państwo to musi zapewnić, by wnioskodawca znajdował się w sytuacji praktycznie umożliwiającej przekazanie go do odpowiedzialnego państwa członkowskiego ( 43 ). Wskazałam już, że moim zdaniem osoba ubiegająca się o azyl, która składa wniosek na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego, uprawniona jest do korzystania z warunków przyjmowania niezależnie od tego, czy jej wniosek podlega przepisom rozporządzenia nr 343/2003 ( 44 ). Nie wydaje się, by istniała podstawa, na której świadczenie to miałoby być zapewnione przez wezwane państwo członkowskie w okresie niezbędnym do zrealizowania ustaleń w zakresie przekazania tej osoby. Sytuacja taka nastręczałaby trudności natury praktycznej. Nie jest też niezbędne, by w sytuacji gdy procedury określone w rozporządzeniu zostaną zainicjowane przez przyjmujące państwo członkowskie, osoba ubiegająca się o azyl została przejęta lub przyjęta z powrotem przez inne państwo członkowskie. Wynikiem takiego postępowania może być także ustalenie, że osoba ubiegająca się o azyl ma pozostać w państwie, na terytorium którego aktualnie przebywa ( 45 ).

76. Jak zauważa Komisja, pozbawienie osoby ubiegającej się o azyl prawa do korzystania z warunków przyjmowania ze względów innych niż zachowanie tej osoby byłoby sprzeczne z celami dyrektywy 2003/9. W moim przekonaniu jasno wynika stąd, że obowiązek udostępnienia omawianych warunków spoczywa na przyjmującym państwie członkowskim aż do chwili – o ile taka nastąpi – gdy osoba ubiegająca się o azyl zostanie przekazana do wezwanego państwa członkowskiego.

77. Powyższe rozważania oparte są na założeniu, że procedury określone w rozporządzeniu nr 343/2003 stosowane są w zwyczajny sposób. Możliwe jest jednak także, iż osoba ubiegająca się o azyl będzie się ukrywać i przekazanie jej w wyznaczonym terminie nie będzie możliwe.

78. W takim wypadku przyjmujące państwo członkowskie nie może udostępniać materialnych warunków przyjmowania tak długo, jak długo nie wie, gdzie przebywa osoba ubiegająca się o azyl. W istocie, art. 16 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2003/9 pozwala, by państwo członkowskie cofnęło warunki przyjmowania między innymi w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o azyl opuści miejsce pobytu wyznaczone jej w tym celu przez właściwy organ, nie informując o tym fakcie właściwego organu, lub też gdy opuści ona takie miejsce bez stosownego pozwolenia, jeżeli pozwolenie tego rodzaju jest wymagane, albo też w wypadku, gdy osoba taka nie będzie przestrzegać ciążącego na niej obowiązku zgłaszania się. Jak wskazały w swych uwagach organizacje CIMADE i GISTI, w sytuacji gdy osoba ubiegająca się o azyl zostanie ujęta lub dobrowolnie zgłosi się do właściwego organu, art. 16 ust. 1 lit. a) akapit przedostatni pozwala państwu członkowskiemu zdecydować, czy właściwe jest przywrócenie części lub wszystkich warunków przyjmowania.

79. Ponadto zainteresowane państwo członkowskie może ograniczyć lub cofnąć warunki przyjmowania w razie wystąpienia którejkolwiek z innych okoliczności, o których mowa w art. 16 dyrektywy 2003/9.

80. Wobec powyższego jestem zdania, że obowiązek zagwarantowania minimalnych warunków przyjmowania wygasa z chwilą rzeczywistego przejęcia lub przyjęcia z powrotem osoby ubiegającej się o azyl lub też (o ile nastąpi to wcześniej) z chwilą gdy państwo członkowskie będzie uprawnione ograniczyć lub cofnąć zapewnianie tych warunków na mocy art. 16 dyrektywy 2003/9.

b) Odpowiedzialność za koszt zapewniania warunków przyjmowania

81. Zarówno dyrektywa 2003/9, jak i rozporządzenie nr 344/2003 milczą w tym względzie, choć Szwajcaria wskazuje, że art. 29 projektu nowego rozporządzenia ( 46 ) przewiduje obciążanie państwa przyjmującego kosztami przekazania i – jej zdaniem – proponowany przepis należy uznać za odzwierciedlenie istniejącej w tym względzie praktyki.

82. Te spośród zgłaszających uwagi stron postępowania, których wkład w dyskusję był najbardziej merytoryczny, są zdania, że system, w ramach którego omawiany koszt powinien obciążać wezwane państwo członkowskie, byłby niemożliwy do zrealizowania w praktyce i mógłby prowadzić do kosztownych i niepotrzebnych sporów sądowych. W braku wszelkich innych wskazówek trudno polemizować z takim poglądem.

83. W odniesieniu do omawianego zagadnienia z punktu widzenia względów o charakterze zasadniczym wydaje mi się, że cały system zapewniania ochrony osobom ubiegającym się o azyl i uchodźcom oparty jest na zasadzie odpowiedzialności tego państwa, na którego terytorium ma miejsce stan faktyczny powodujący powstanie ciężaru. Wydaje mi się, że tego rodzaju podejście odzwierciedla realia sytuacji. Obecność osób ubiegających się o azyl na terytorium Unii nie wynika z wdrażania zaplanowanych działań w zakresie polityk, które można z góry ująć w ramy przepisów ustawowych. W świecie idealnym tego rodzaju problem nie miałby miejsca. Każde z państw członkowskich musi rozwiązywać trudności związane z obecnością osób ubiegających się o azyl na jego terytorium z poszanowaniem obowiązków wynikających z prawa Unii ( 47 ).

84. W niektórych sytuacjach powyższa zasada podlega oczywiście wyjątkom określonym w przepisach szczególnych, które mogą zostać wydane w celu niesienia pomocy lub zaradzenia oczywistym rozbieżnościom. W tym względzie Komisja zauważa, że na mocy art. 3 ust. 1 lit. a) decyzji nr 573/2007 ( 48 ) państwu członkowskiemu może zostać udzielona pomoc finansowa w celu między innymi pokrycia wydatków związanych z warunkami przyjmowania i z procedurami azylowymi ( 49 ). Udzielanie pomocy finansowej wypłacanej z budżetu Unii dowodzi atmosfery współpracy pomiędzy państwami członkowskimi, na której to współpracy opiera się system ustanowiony w rozporządzeniu nr 343/2003. Tym niemniej, z zastrzeżeniem wyjątków, jakie właśnie przytoczyłam, jestem zdania, że zasadą nadrzędną jest, iż ciężar finansowy w tej materii spoczywa na przyjmującym państwie członkowskim.

85. W konsekwencji jestem zdania, że ciężar finansowy zapewniania warunków przyjmowania osobie ubiegającej się o azyl, której wniosek podlega przepisom rozporządzenia nr 343/2003, powinien spoczywać na przyjmującym państwie członkowskim w rozumieniu dyrektywy 2003/9 dopóty, dopóki osoba ta uprawniona jest do korzystania z warunków przyjmowania na mocy tej dyrektywy.

Wnioski

86. Z uwagi na powyższe jestem zdania, że na pytania prejudycjalne skierowane przez Conseil d’État Trybunał powinien odpowiedzieć, jak następuje: 1) Dyrektywa Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiająca minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl gwarantuje minimalne warunki przyjmowania, o których w niej mowa, wnioskodawcy, w odniesieniu do którego państwo członkowskie, do którego wpłynął wniosek o udzielenie azylu, postanowi – na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiającego kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego – przekazać ten wniosek do innego państwa członkowskiego, co do którego to pierwsze państwo członkowskie jest zdania, iż jest ono właściwe do rozpatrzenia wniosku o azyl. 2 a) Obowiązek zagwarantowania minimalnych warunków przyjmowania wygasa z chwilą rzeczywistego przejęcia lub przyjęcia z powrotem osoby ubiegającej się o azyl lub też (o ile nastąpi to wcześniej) z chwilą, gdy państwo członkowskie uprawnione będzie ograniczyć lub cofnąć zapewnianie tych warunków na podstawie art. 16 dyrektywy 2003/9. 2 b) Ciężar finansowy zapewniania warunków przyjmowania osobie ubiegającej się o azyl, której wniosek podlega przepisom rozporządzenia nr 343/2003, powinien spoczywać na przyjmującym państwie członkowskim w rozumieniu dyrektywy 2003/9 tak długo, jak osoba ta jest uprawniona do korzystania z warunków przyjmowania na mocy tej dyrektywy.

ZAŁĄCZNIK

TABELA TERMINÓW OKREŚLONYCH PRZEZ ROZPORZĄDZENIE NR 343/2003

I – PRZEKAZANIE SPRAWY PRZEZ PAŃSTWO PRZYJMUJĄCE DO PAŃSTWA WEZWANEGO

A – Przejęcie

Termin: Wniosek musi zostać przesłany w terminie trzech miesięcy od zarejestrowania wniosku o udzielenie azylu.

Podstawa prawna: Artykuł 17 ust. 1.

Uwagi: Uchybienie terminowi spowoduje, że państwo przyjmujące stanie się odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku (art. 17 ust. 1).

B – Przyjęcie z powrotem

Termin: Przepisy nie określają terminu na złożenie wniosku o przyjęcie z powrotem ( 50 ).

Podstawa prawna: Artykuł 20.

II – ODPOWIEDŹ POZYTYWNA LUB BRAK ODPOWIEDZI PAŃSTWA WEZWANEGO

A – Przejęcie

Termin: Państwo wezwane powinno odpowiedzieć w terminie dwóch miesięcy od otrzymania wniosku, a jeżeli państwo przyjmujące przekaże sprawę jako pilną – w terminie od tygodnia do miesiąca.

Podstawa prawna: Artykuł 18 ust. 1 (zob. także art. 17 ust. 2 i art. 18 ust. 6 odnośnie do pilnych przypadków).

Uwagi: Brak odpowiedzi w przepisanym terminie poczytuje się za zgodę (art. 18 ust. 7).

B – Przyjęcie z powrotem

Termin: Państwo wezwane powinno odpowiedzieć w terminie miesięcznym, chyba że wniosek oparto o dane uzyskane z bazy Eurodac – wówczas termin wynosi dwa tygodnie.

Podstawa prawna: Artykuł 20 ust. 1 lit. b).

Uwagi: Brak odpowiedzi w przepisanym terminie poczytuje się za zgodę [art. 20 ust. 1 lit. c)].

III – PRZEKAZANIE OSOBY UBIEGAJĄCEJ SIĘ O AZYL Z PAŃSTWA PRZYJMUJĄCEGO DO PAŃSTWA WEZWANEGO

Przejęcie i przyjęcie z powrotem

Termin: Termin rozpoczyna bieg z chwilą udzielenia przez wezwane państwo członkowskie odpowiedzi w sposób wyraźny lub dorozumiany. Termin na przekazanie wynosi sześć miesięcy, chyba że osoba ubiegająca się o azyl jest pozbawiona wolności – wówczas termin wynosi dwanaście miesięcy, a gdy taka osoba się ukrywa, termin ten wynosi osiemnaście miesięcy.

Podstawa prawna: Artykuł 19 ust. 3 i 4 (przejęcie); art. 20 ust. 1 lit. d) i art. 20 ust. 2 (przyjęcie z powrotem).

Uwagi: Jeżeli przekazanie nie nastąpi w przepisanym terminie, odpowiedzialność za rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu pozostaje przy państwie przyjmującym. Artykuł 19 ust. 2 (przejęcie) i art. 20 ust. 1 lit. e) (przyjęcie z powrotem) pozwalają osobie ubiegającej się o azyl na złożenie odwołania. Odwołanie nie musi mieć skutku suspensywnego, ale w pewnych wypadkach może mieć taki skutek.

( 1 ) Język oryginału: angielski.

( 2 ) Dyrektywa Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiająca minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl (Dz.U. L 31, s. 18, zwana dalej „dyrektywą 2003/9”).

( 3 ) Rozporządzenie Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiające kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego (Dz.U. L 50, s. 1, zwane dalej „rozporządzeniem nr 343/2003”). Istnieją projekty zastąpienia dyrektywy i rozporządzenia [odpowiednio, dokumenty COM(2011) 320 wersja ostateczna i COM(2008) 820 wersja ostateczna].

( 4 ) Zobacz rozdział V, art. 16–20 rozporządzenia.

( 5 ) Zobacz wnioski ze szczytu Rady Europejskiej w Tampere, dostępne na stronie internetowej www.cvce.eu [w językach angielskim i francuskim].

( 6 ) Zobacz Konwencję dotyczącą statusu uchodźców, sporządzoną w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. [tekst polski: Dz.U. z 1991 r., nr 119, poz. 515], zmienioną Protokołem dotyczącym statusu uchodźców, sporządzonym w Nowym Jorku dnia 31 stycznia 1967 r. [tekst polski: Dz.U. z 1991 r., nr 119, poz. 517]; wiele postanowień tej konwencji ma zastosowanie także do osób ubiegających się o azyl (zob. pkt 4.1.2 dokumentu przywołanego w przypisie 19 poniżej). W preambule do konwencji jest mowa o trosce Narodów Zjednoczonych o zapewnienie uchodźcom możliwie najszerszego korzystania z tych podstawowych praw i wolności.

( 7 ) Urząd Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców (zwany dalej „Urzędem Wysokiego Komisarza”).

( 8 ) W definicji zawartej w rozporządzeniu pominięto odniesienie do bezpaństwowców, występujące z kolei w dyrektywie. Dla potrzeb niniejszej opinii różnica ta jest bez znaczenia.

( 9 ) Kryteria te są zasadniczo oparte na obecności członków rodziny wnioskodawcy w określonym państwie członkowskim oraz na dokumentacji posiadanej przez osobę ubiegającą się o azyl w chwili składania wniosku.

( 10 ) Artykuł 17 ust. 1. Krótsze terminy obowiązują w wypadku, gdy wzywające państwo członkowskie żąda otrzymania odpowiedzi w trybie pilnym.

( 11 ) Artykuł 18 ust. 1.

( 12 ) Artykuł 19 ust. 1 i 3.

( 13 ) Jeżeli wniosek oparty jest o dane pochodzące z bazy Eurodac, termin wynosi dwa tygodnie. Zobacz rozporządzenie Rady (WE) nr 2725/2000 z dnia 11 grudnia 2000 r. dotyczące ustanowienia systemu Eurodac do porównywania odcisków palców w celu skutecznego stosowania konwencji dublińskiej (Dz.U. L 316, s. 1).

( 14 ) Artykuł 20 ust. 1 lit. b) i d).

( 15 ) Zobacz art. 19 ust. 2 w odniesieniu do przejęcia i art. 20 ust. 1 lit. e) w odniesieniu do przyjęcia z powrotem.

( 16 ) Z dniem 1 grudnia 2009 r., po wejściu w życie traktatu lizbońskiego, karta stała się częścią prawa pierwotnego (art. 6 ust. 1 TUE).

( 17 ) Skrót od pełnej nazwy: „Comité inter-mouvements auprès des évacués” (komitet międzyruchowy na rzecz ewakuowanych).

( 18 ) To jest na przyjmującym państwie członkowskim.

( 19 ) CIMADE i GISTI załączyły do swych uwag dokument „UNHCR Statement on the reception conditions of asylum seekers under the Dublin procedure” (oświadczenie Urzędu Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców na temat warunków przyjmowania osób ubiegających się o azyl w ramach procedury dublińskiej, zwane dalej „oświadczeniem Urzędu Wysokiego Komisarza”). Dokument ten został wydany przez Urząd Wysokiego Komisarza specjalnie w celu odniesienia się do zagadnień, jakie wyłoniły się na tle niniejszej sprawy. Jest on dostępny w Internecie pod adresem: www.unhcr.org/refworld/docid/4e37b5902.html.

( 20 ) Na mocy art. 5 ust. 2 Umowy między Wspólnotą Europejską a Konfederacją Szwajcarską dotyczącej kryteriów i mechanizmów umożliwiających określanie państwa właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl złożonego w państwie członkowskim lub w Szwajcarii (Dz.U. 2008, L 53, s. 5) Szwajcaria może przedkładać Trybunałowi uwagi pisemne w ramach postępowań prejudycjalnych dotyczących między innymi wykładni rozporządzenia nr 343/2003 (ale nie dyrektywy 2003/9). Uwagi tego państwa ograniczone zostały zatem do pytania drugiego lit. a) i b).

( 21 ) W celu przedstawienia kontekstu tego pytania należy wskazać, że podczas rozprawy CIMADE podniosła twierdzenie – z którym nikt nie polemizował – wedle którego około 8% wniosków składanych we Francji objętych było procedurą określoną w rozporządzeniu nr 343/2003, wskutek czego skierowanych zostało 4450 wezwań do innych państw członkowskich. W 75% przypadków wskutek takich wezwań doszło do przekazania wnioskodawcy, a w wypadku 25% przypadków wezwania spotkały się z odmową.

( 22 ) Zobacz definicję zawartą w art. 2 lit. j) dyrektywy, przytoczoną w pkt 7 powyżej.

( 23 ) Zobacz pkt 4.2.5 oświadczenia Urzędu Wysokiego Komisarza.

( 24 ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 2 marca 2010 r. w sprawach połączonych C-175/08, C-176/08, C-178/08 i C-179/08 Salahadin Abdulla i in., Zb.Orz. s. I-1493, pkt 53.

( 25 ) Motywy 1–3 obu aktów prawnych.

( 26 ) Zobacz pkt 6 i 13 powyżej.

( 27 ) Zobacz motyw 16.

( 28 ) Zobacz w tym względzie ww. w przypisie 24 wyrok w sprawach połączonych Abdulla i in., pkt 54. Państwa członkowskie mogą oczywiście wydać korzystniejsze przepisy (art. 4 dyrektywy 2003/9).

( 29 ) Zobacz pkt 4.2.7 oświadczenia Urzędu Wysokiego Komisarza.

( 30 ) Które to prawo przysługuje takiej osobie na mocy art. 47 karty.

( 31 ) W projekcie dyrektywy, który następnie został uchwalony jako dyrektywa 2003/9 [dokument COM(2001) 181 wersja ostateczna], Komisja zauważyła, że „ograniczenie lub cofnięcie zapewniania warunków przyjmowania może wpływać na standard życia wnioskodawców oraz na ich rzeczywistą zdolność do korzystania z gwarancji proceduralnych”.

( 32 ) Zobacz podobnie pkt 4.2.8 oświadczenia Urzędu Wysokiego Komisarza.

( 33 ) Zobacz na przykład motyw 4 rozporządzenia nr 343/2003, wedle którego procedury ustanowione na mocy tego aktu prawnego powinny umożliwić „szybkie określenie” państwa członkowskiego, które jest odpowiedzialne.

( 34 ) Zobacz szerzej pkt 16 i 18 powyżej.

( 35 ) „Materialne warunki przyjmowania” zdefiniowane w art. 2 lit. j) dyrektywy obejmują szereg świadczeń w naturze, takich jak zakwaterowanie, wyżywienie i odzież. Choć prawdą jest, że może zostać wypłacony ekwiwalent tych świadczeń w postaci „zasiłków pieniężnych lub talonów”, pociągałoby to za sobą istotne konsekwencje administracyjne.

( 36 ) Zobacz motyw 8 dyrektywy 2003/9.

( 37 ) Zobacz w szczególności motyw 7 dyrektywy 2003/9.

( 38 ) Dyrektywa Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich (Dz.U. L 326, s. 13).

( 39 ) Francja przedstawiła swe uwagi w przedmiocie pytania drugiego tytułem pomocniczym, na wypadek gdyby Trybunał udzielił odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze.

( 40 ) Pełnomocniczka Włoch na rozprawie podkreśliła z naciskiem, że przepisy te nie oznaczają, iż osoba ubiegająca się o azyl, której to dotyczy, utraciła z tą chwilą uprawnienia do korzystania z warunków przyjmowania. Takie stanowisko wydaje się niemal nie do pogodzenia z treścią uwag pisemnych Włoch. Z uwagi na fakt, że w ogóle nie podzielam zapatrywania Włoch, nie zajmuję się głębszą analizą tego zagadnienia.

( 41 ) Zgodnie z projektem nowego rozporządzenia (zob. przypis 3 powyżej) państwo członkowskie byłoby zobowiązane skierować wezwanie do wezwanego państwa członkowskiego w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym wniosek o azyl (zwany w tym projekcie „ochroną międzynarodową”) został złożony, albo w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym wzywające państwo członkowskie powzięło wiadomość o możliwej właściwości innego państwa członkowskiego w zakresie rozpatrzenia wniosku zainteresowanej osoby. W wypadku wykorzystywania danych pochodzących z bazy Eurodac termin ten ulega skróceniu do dwóch miesięcy.

( 42 ) Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1560/2003 z dnia 2 września 2003 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003 ustanawiającego kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego (Dz.U. L 222, s. 3).

( 43 ) Zobacz na przykład art. 7 ust. 3 (udostępnienie dokumentów wnioskodawcy) oraz art. 8 ust. 2 (obowiązek zapewnienia przewozu).

( 44 ) Zobacz pkt 68 powyżej.

( 45 ) Zobacz pkt 58 powyżej.

( 46 ) Zobacz przypis 3 powyżej.

( 47 ) Zobacz w tym względzie pkt 3.1 przedłożonego przez Komisję uzasadnienia projektu rozporządzenia nr 343/2003 [dokument COM(2001) 447 wersja ostateczna], wedle którego „każde państwo członkowskie odpowiada przed ogółem pozostałych państw członkowskich za swe działania w zakresie wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich i musi ponosić konsekwencje tego w duchu solidarności i uczciwej współpracy”.

( 48 ) Decyzja nr 573/2007/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 maja 2007 r. ustanawiająca Europejski Fundusz na rzecz Uchodźców na lata 2008–2013 jako część programu ogólnego „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi” oraz uchylająca decyzję Rady 2004/904/WE (Dz.U. L 144, s. 1). W art. 3 ust. 1 lit. a) określono, że „warunki przyjmowania uchodźców i procedury azylowe” są działaniami, które mogą być objęte wsparciem z funduszu. W art. 12 ust. 1 określono kopertę finansową na wdrożenie decyzji na kwotę 628 mln EUR za okres od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.

( 49 ) Na rozprawie Komisja potwierdziła, że chociaż kwota mogłaby się różnić w odniesieniu do poszczególnych państw członkowskich zależnie od treści ich wniosków o dofinansowanie oraz od liczby osób ubiegających się o azyl przebywających na ich terytorium, to jednak wszystkie państwa członkowskie kwalifikowały się do przyznania pomocy zgodnie z decyzją. Tego rodzaju pomoc nie byłaby jednak w stanie pokryć wszystkich kosztów ponoszonych przez państwa członkowskie przy zapewnianiu warunków przyjmowania.

( 50 ) Zobacz przypis 41 powyżej w odniesieniu do terminu określonego w projekcie nowego rozporządzenia.