OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

PHILIPPE’A LÉGERA

przedstawiona w dniu 7 kwietnia 2005 r.( )

Sprawy połączone C‑544/03

Mobistar SA

przeciwko

Commune de Fléron

oraz C‑545/03

Belgacom Mobile SA

przeciwko

Commune de Schaerbeek

[wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożone przez Conseil d'État (Belgia)]

Telekomunikacja – Dyrektywa 97/13/WE – Przepisy gminne ustanawiające opłatę od infrastruktury telefonii ruchomej – Bezprawność

1. W niniejszych sprawach Conseil d’État (Belgia) zwróciła się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wykładnię art. 49 WE i art. 3 c dyrektywy Komisji 90/388/EWG z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie konkurencji na rynkach usług telekomunikacyjnych( ), zmienionej dyrektywą 96/2/WE ( ) (zwanej dalej „dyrektywą”). Zapytuje ona, czy postanowienia te stoją na przeszkodzie ustanowieniu przepisów gminnych wprowadzających roczną opłatę od anten, masztów i słupów nadawczych GSM (global system for mobile communications).

I – Przedmiotowe uregulowania krajowe i postępowania przed sądem krajowym

2. Postępowanie przed sądem krajowym ma za przedmiot dwa rozporządzenia. Pierwsze zostało przyjęte przez radę gminy Schaerbeek na posiedzeniu w dniu 8 października 1997 r. Ustanawia ono na lata podatkowe 1997–1999 włącznie opłatę od „anten zewnętrznych”, czyli na anteny satelitarne i anteny przekaźnikowe GSM. Wysokość opłaty, należnej od właściciela anteny, została ustalona na kwotę 100 000 BEF (tj. 2478,94 EUR) dla anten przekaźnikowych GSM oraz na kwotę 5 000 BEF (tj. 123,95 EUR) dla anten satelitarnych.

3. Drugie rozporządzenie zostało przyjęte przez radę gminy Fléron w dniu 27 stycznia 1998 r. Ustanawia ono roczną opłatę od anten, masztów i słupów nadawczych GSM na okres trzech lat, począwszy od dnia 1 stycznia 1998 r. Wysokość opłaty, która również jest należna od właściciela, wynosi także 100 000 BEF (tj. 2478,94 EUR) od anteny.

4. Oba uregulowania stanowią przedmiot skargi do Conseil d’État wniesionej przez operatorów telefonii ruchomej działających w Belgii, konkretnie przez spółkę Mobistar SA (zwaną dalej „Mobistar”) i spółkę Belgacom Mobile SA (zwaną dalej „Belgacom Mobile”). Obaj operatorzy wnieśli o uchylenie spornych opłat, podnosząc w szczególności, że są one sprzeczne z art. 49 WE i art. 3 c dyrektywy, ponieważ stanowią niedozwolone ograniczenia dla rozwoju ich sieci telekomunikacyjnych i swobodnego świadczenia usług telefonii ruchomej.

II – Uregulowania wspólnotowe

5. Dyrektywa, zmierzająca do urzeczywistnienia liberalizacji sektora telekomunikacyjnego, przyjęta na podstawie art. 90 ust. 3 traktatu WE (obecnie art. 86 ust. 3 WE), wymagała początkowo zniesienia praw wyłącznych lub szczególnych dla świadczenia usług telekomunikacyjnych innych niż łączność satelitarna, telefonia ruchoma i telefonia głosowa.

6. Następnie została ona wielokrotnie zmieniona celem objęcia jej zakresem stosowania łączności satelitarnej w 1994 r.( ), usług i systemów łączności ruchomej i osobistej w 1996 r.( ), a także, również w 1996 r., ogółu usług telefonii głosowej i telekomunikacyjnych, co obejmuje ulokowanie i użytkowanie sieci niezbędnych do świadczenia tych usług( ).

7. W odniesieniu konkretnie do telefonii ruchomej pierwsza zmiana wprowadzona w 1996 r. miała na celu zezwolenie operatorom na użytkowanie i rozwijanie ich sieci telefonicznych, aby umożliwić im wykonywanie działalności objętej uzyskanymi przez nich koncesjami lub zezwoleniami, włącznie ze swobodą w zakresie niezbędnej infrastruktury( ). Zabieg ten został uznany za konieczny dla pokonania istniejących zakłóceń konkurencji i w szczególności dla umożliwienia operatorom kontroli kosztów( ). Artykuł 3 c dyrektywy, wprowadzony dyrektywą 96/2, wymagał:

„Państwa członkowskie zapewniają usunięcie wszelkich ograniczeń nałożonych na operatorów systemów łączności ruchomej i osobistej w zakresie tworzenia ich własnej infrastruktury, użytkowania infrastruktury osób trzecich i współkorzystania z infrastruktury, innych instalacji i miejsc, z zastrzeżeniem ograniczenia użytkowania tej infrastruktury do działalności objętej ich koncesją lub zezwoleniem”.

8. Część ram prawnych ustalonych przez te teksty prawne została następnie uchylona i zastąpiona dyrektywą Komisji 2002/77/WE z dnia 16 września 2002 r. w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej( ). Ta ostatnia dyrektywa rationae temporis nie znajduje jednakże zastosowania w niniejszej sprawie.

III – Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

9. Conseil d’État, do której skargi wniosły Belgacom Mobile i Mobistar, wyjaśnia, że zagadnienie zgodności spornych uregulowań z dyrektywą 96/2 wymaga dokonania wykładni pojęcia „ograniczenie”, jako że zabrania ona ograniczeń w rozwoju sieci łączności ruchomej.

10. Wyjaśnia ona, że o ile termin ten nie został zdefiniowany ani w art. 1, ani w art. 3 c dyrektywy, to motywy przedstawione w preambule dyrektywy 96/2 zdają się wskazywać, że ograniczenia, o które chodzi, mają wyłącznie charakter techniczny: mówi się więc na przykład o „usunięciu ograniczeń w swobodzie operatorów sieci ruchomych w zakresie użytkowania i rozwoju ich sieci” (motyw pierwszy) i okoliczności, że „przyznanie koncesji pozostaje […] objęte ograniczeniami technicznymi, takimi jak zakaz używania odmiennej infrastruktury” (motyw czwarty).

11. Conseil d’État podkreśla jednakże, iż nie ma podstaw do stwierdzenia, że ograniczenia, do których usunięcia są zobowiązane państwa członkowskie, mają charakter wyłącznie techniczny ani że wyliczenie ograniczeń technicznych zawarte w preambule dyrektywy 96/2 jest wyczerpujące, art. 3 c dyrektywy mówi bowiem wyraźnie o „wszelkich” ograniczeniach dla infrastruktury, wobec czego powstaje uzasadniona wątpliwość co do kwestii, czy przepis ten może również odnosić się do środków o charakterze fiskalnym stosowanych do infrastruktury łączności ruchomej.

12. Conseil d’État dodaje, że powstaje również kwestia zgodności spornych opłat z pierwotnym prawem wspólnotowym, konkretnie z art. 49 WE.

13. W tych okolicznościach postanowiła ona zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) Czy wykładni art. 49 [...] WE należy dokonać w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu władz krajowych lub jednostki samorządu terytorialnego nakładającemu opłatę od infrastruktury łączności ruchomej i osobistej użytkowanej w ramach wykonywania działalności objętej koncesjami i zezwoleniami?

2) Czy art. 3 c dyrektywy [...], odnosząc się do usunięcia „wszelkich ograniczeń”, stoi na przeszkodzie uregulowaniu władz krajowych lub jednostki samorządu terytorialnego nakładającemu opłatę od infrastruktury łączności ruchomej i osobistej użytkowanej w ramach wykonywania działalności objętej koncesjami i zezwoleniami?”.

IV – Analiza

14. Oba pytania przedłożone przez Conseil d’État dotyczą wprawdzie wyłącznie art. 49 WE i art. 3 c dyrektywy, uważam jednak, że spór przed sądem krajowym, jak to również zostało podkreślone podczas rozprawy przed Trybunałem, należy rozstrzygać przy równoczesnym uwzględnieniu innego aktu prawnego znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie, a mianowicie dyrektywy 97/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 kwietnia 1997 r. dotyczącej wspólnych ram dla zezwoleń ogólnych i koncesji indywidualnych w sektorze usług telekomunikacyjnych( ).

15. Jak wynika z jej preambuły( ), dyrektywa ta stanowi część środków przyjętych przez ustawodawcę w celu zapewnienia z dniem 1 stycznia 1998 r. całkowitej liberalizacji usług i infrastruktury telekomunikacyjnej. W tym celu dyrektywa 97/13 ustala wspólne ramy stosowane do systemu zezwoleń ogólnych i koncesji indywidualnych przyznawanych przez państwa członkowskie w dziedzinie usług telekomunikacyjnych; w celu istotnego ułatwienia wejścia na rynek nowych operatorów( ) wymaga ona, ażeby systemy te były oparte na obiektywnych, przejrzystych, niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych kryteriach( ). Dla osiągnięcia tego celu dyrektywa 97/13 przewiduje przepisy fiskalne mające na celu wspomaganie konkurencji i ograniczenie obciążeń finansowych, które państwa członkowskie mogą nakładać na przedsiębiorstwa sektora telekomunikacyjnego.

16. Stąd, jeśli państwa członkowskie zdecydują się, jak w niniejszej sprawie, na nałożenie obciążeń finansowych na operatorów telefonii ruchomej posiadających zezwolenie lub koncesję indywidualną( ), zobowiązane są one do przestrzegania przepisów dyrektywy 97/13. Dyrektywa ta jest zatem właściwa dla rozstrzygania sporów przed sądem krajowym, gdyż może ona sama prowadzić do niezastosowania przez Conseil d’État spornych przepisów gminnych. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału( ) proponuję zatem przedstawić Conseil d’État wszystkie konieczne elementy wykładni związane z tą dyrektywą.

A – W przedmiocie dyrektywy 97/13

17. Właściwe przepisy dyrektywy 97/13 zawarte są w art. 6 i 11.

18. Artykuł 6 zatytułowany jest „Opłaty za wszczęcie procedur wydawania zezwoleń ogólnych”. Stanowi on:

„Bez wpływu na wkład finansowy w świadczenie usług powszechnych zgodnie z załącznikiem, państwa członkowskie zagwarantują, by wszelkie opłaty nakładane na przedsiębiorstwa z tytułu procedur wydawania zezwoleń miały na celu jedynie pokrycie kosztów administracyjnych poniesionych w procesie wydawania, zarządzania, kontroli i egzekwowania stosowanego systemu zezwoleń ogólnych. Opłaty takie są publikowane w odpowiedni i wystarczająco szczegółowy sposób, by umożliwić do nich łatwy dostęp”.

19. Artykuł 11 dyrektywy 97/13 zatytułowany jest „Opłaty za koncesje indywidualne”. Jego brzmienie jest następujące:

„1. Państwa członkowskie zagwarantują, by wszelkie opłaty nakładane na przedsiębiorstwa z tytułu procedury wydawania zezwoleń miały na celu jedynie pokrycie kosztów administracyjnych poniesionych w procesie wydawania, zarządzania, kontroli i stosowania odpowiednich koncesji indywidualnych. Opłaty stosowane do koncesji indywidualnej są proporcjonalne do nakładu pracy i publikowane w odpowiedni i wystarczająco szczegółowy sposób, by umożliwić do nich łatwy dostęp.

2. Z zastrzeżeniem ust. 1, państwa członkowskie mogą w przypadku wykorzystania zasobów rzadkich zezwolić swym władzom ustawowym na nakładanie opłat, które odzwierciedlają potrzebę zagwarantowania optymalnego wykorzystania tych zasobów. Opłaty te są niedyskryminacyjne i uwzględniają w szczególności potrzebę rozwoju usług innowacyjnych i konkurencji”.

20. Treść i znaczenie tych przepisów zostały uściślone przez Trybunał w wyroku z dnia 18 września 2003 r. w połączonych sprawach Albacom i Infostrada ( ).

21. Sprawy te dotyczyły ustawy włoskiej( ) ustanawiającej opłatę od czynności instalacji i udostępniania sieci telekomunikacyjnych, świadczenia usług telefonii głosowej i świadczenia usług łączności ruchomej i osobistej. Opłata była należna od posiadaczy zezwoleń na wykonywanie usług telekomunikacyjnych lub koncesji indywidualnych. Była ona obliczana według stawki procentowej związanej z obrotem usług i świadczeń wykonanych w roku poprzedzającym, a mianowicie 3% za rok 1999, 2,7% za rok 2000, 2,5%, za rok 2001, 2% za rok 2002 i 1,5% za rok 2003.

22. Spółki Albacom i Infostrada, posiadające koncesje indywidualne, zaskarżyły sporną opłatę, podnosząc, że była ona sprzeczna z art. 11 dyrektywy 97/13.

23. Trybunał, rozpoznając sprawę w trybie prejudycjalnym, stwierdził, że sporna opłata nie odnosiła się do żadnego z przypadków przewidzianych w art. 6 i 11 dyrektywy 97/13: nie miała ona na celu pokrycia kosztów administracyjnych związanych z procedurą wydawania zezwoleń ani zagwarantowania wykorzystania zasobów rzadkich, jak również finansowania usług powszechnych w rozumieniu tych przepisów( ).

24. Rząd włoski utrzymywał, że sporna opłata nie była mimo to zabroniona. Jego zdaniem, skoro art. 11 ust. 2 dyrektywy 97/13 zezwala państwom członkowskim na nakładanie opłat dodatkowych w przypadku zasobów rzadkich, należy im również umożliwić nakładanie opłat dodatkowych, które jak w tamtej sprawie, przeznaczone są na wkłady w inwestycje realizowane przez państwo w celu zapewnienia liberalizacji sektora telekomunikacyjnego( ).

25. Trybunał odrzucił ten argument z dwóch względów. Przede wszystkim stwierdził on, że brzmienie art. 11 dyrektywy 97/13 narzuca dokonanie wykładni ścisłej( ). Artykuł 11 ust. 1 przewiduje bowiem wyraźnie, że państwa członkowskie zobowiązane są zagwarantować, by opłaty nakładane na przedsiębiorstwa z tytułu procedur wydawania pozwoleń miały na celu jedynie pokrycie kosztów administracyjnych związanych z nakładem pracy związanym z systemem koncesji i w związku z tym przepisem ogólnym art. 11 ust. 2 wprowadza zastrzeżenie ściśle ograniczone do przypadków „zasobów rzadkich”.

26. Następnie Trybunał stwierdził, że jeśli państwa członkowskie miałyby swobodę w określeniu obciążeń fiskalnych nakładanych z tytułu procedur wydawania zezwoleń na przedsiębiorstwa telekomunikacyjne, to wspólne ramy ustanowione dyrektywą 97/13 pozbawione byłyby skuteczności ( ). Ramy te mają bowiem na celu harmonizację rodzajów i zakresu obciążeń finansowych związanych z procedurami wydawania zezwoleń, które państwa członkowskie mogą nakładać na przedsiębiorstwa tego sektora w celu usunięcia przeszkód w swobodnym świadczeniu usług telekomunikacyjnych i istotnego ułatwienia wejścia na rynek nowych operatorów( ). W konsekwencji Trybunał stwierdził, że jeśli Republika Włoska byłaby uprawniona do utrzymania spornej opłaty, prowadziłoby to do ponownego wprowadzenia istotnych przeszkód dla procesu liberalizacji i byłoby zatem sprzeczne z celami dyrektywy 97/13.

27. Z powyższego wynika, że lista obciążeń finansowych, jakie państwa członkowskie mogą nakładać na przedsiębiorstwa telekomunikacyjne z tytułu procedur wydawania zezwoleń lub z tytułu samych zezwoleń, ma charakter wyczerpujący; jeśli przedmiotowa opłata nie odnosi się do jednej z kategorii przewidzianych w dyrektywie 97/13, jest ona zabroniona.

28. W niniejszej sprawie bezspornym jest zaś, że sporne opłaty nie odnoszą się do żadnego z przypadków wyraźnie przewidzianych w art. 6 i 11 dyrektywy 97/13.

29. W swoich uwagach gminy Schaerbeek i Fléron wyjaśniły bowiem, że zaskarżone uregulowania zmierzały do osiągnięcia dwóch celów o różnym znaczeniu( ). Pierwszy z celów, do którego osiągnięcia zmierzano przede wszystkim, ma charakter czysto fiskalny: chodzi tutaj o uzyskanie przez gminy dochodów wystarczających dla pokrycia całości wydatków powstałych w związku z ich działalnością. Gmina Fléron podkreśliła nawet w tym względzie, że sporne opłaty przedstawiają te same cechy co inne podatki, gdyż obciążają podatnika z tytułu samego tylko faktu, że wykonuje on określony zawód lub prowadzi określoną działalność. Pomocniczo zmierzano za pomocą spornych rozporządzeń do osiągnięcia celu z zakresu ochrony środowiska: gminy pragną uniknąć rozpowszechniania anten zewnętrznych na ich terenie i uzyskać kompensację szkód estetycznych powodowanych obecnością wspomnianych anten.

30. Jest zatem oczywiste, że sporne opłaty nie odnoszą się do żadnej z trzech kategorii przewidzianych w art. 6 i 11 dyrektywy 97/13, ponieważ nie mają one na celu ani pokrycia kosztów administracyjnych związanych z procedurą wydawania zezwoleń lub przyznaniem koncesji, ani wkładu w finansowanie usług powszechnych, ani zagwarantowania wykorzystania „zasobów rzadkich” w rozumieniu art. 11 ust. 2 dyrektywy 97/13.

31. Ponadto z akt sprawy wynika, że te trzy kategorie kosztów objęte są innymi opłatami ustanowionymi zarządzeniem królewskim z dnia 7 marca 1995 r. w sprawie utworzenia i użytkowania sieci telefonii ruchomej GSM( ), z późniejszymi zmianami( ). Artykuł 15 ust. 1 tego aktu prawnego przewiduje obciążenie operatorów posiadających zezwolenie roczną opłatą ryczałtową w wysokości 10 000 000 BEF (tj. 247 893,52 EUR) na pokrycie „kosztów zarządzania wydawaniem zezwoleń” oraz roczną opłatą ryczałtową w wysokości 1 000 000 BEF (tj. 24 789,35 EUR) na „koszty przydzielania częstotliwości”. Ponadto art. 15 bis zarządzenia królewskiego przewiduje, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi operatorzy posiadający zezwolenie są zobowiązani do wkładu finansowego w Fundusz powszechnych usług telekomunikacyjnych.

32. Z powyższego wynika, że sporne opłaty nie odnoszą się do kategorii obciążeń finansowych dozwolonych dyrektywą 97/13.

33. Podczas rozprawy Komisja Wspólnot Europejskich utrzymywała jednakże, że sporne opłaty mogą zostać uznane za należności przeznaczone na zagwarantowanie optymalnego wykorzystania „zasobów rzadkich” w rozumieniu art. 11 ust. 2 tej dyrektywy, zasobów, które w danym przypadku stanowiłyby anteny nadawcze GSM.

34. Moim zdaniem teza ta nie zasługuje na przyjęcie. Niezależnie bowiem od faktu, że w dyrektywie 97/13 pojęcie „zasobów rzadkich” odnosi się w pierwszej kolejności do innych elementów, takich jak dostępne numery, czy też, jak określa to zarządzenie królewskie – częstotliwości radiowe( ), jest bezspornym, że w niniejszej sprawie sporne opłaty nie zostały wprowadzone dla zapewnienia współużytkowania przez różnych operatorów telefonii ruchomej anten nadawczych GSM. Jak zostało to ustalone, opłaty te ustanowiono głównie w celu uzyskania dochodów fiskalnych i dodatkowo dla skompensowania niedogodności z punktu widzenia estetyki i ochrony środowiska powodowanych obecnością anten.

35. Podczas rozprawy Komisja utrzymywała również, że w niniejszej sprawie nie można powoływać się na wyżej wymieniony wyrok w sprawie Albacom i Infostrada. Przypomina ona, że art. 6 i 11 dyrektywy 97/13 stosuje się wyłącznie do opłat nałożonych „z tytułu procedur wydawania zezwoleń” oraz że w wyroku tym istniał bezpośredni związek między posiadaniem koncesji a sporną opłatą, gdyż przedmiotowa opłata była nałożona na przedsiębiorstwa telekomunikacyjne jedynie z tego powodu, że posiadały one koncesję. Zdaniem Komisji związek ten nie istnieje w niniejszej sprawie, gdyż sporna opłata nie jest należna od posiadacza koncesji, ale od właściciela anteny.

36. Zgadzam się z opinią Mobistar, że rozumowanie to jest przesadnie formalistyczne. Oczywistym jest, że w praktyce podmioty, które są właścicielami anten nadawczych GSM, są również posiadaczami koncesji lub zezwolenia w rozumieniu dyrektywy 97/13. Komisja nie przedstawiła ponadto żadnego przykładu na to, że infrastruktura telefonii ruchomej należy do innego podmiotu niż upoważniony na podstawie zezwolenia lub koncesji do utworzenia i użytkowania sieci telefonii ruchomej.

37. W tych okolicznościach uważam, że przepisy dyrektywy 97/13 stoją na przeszkodzie utrzymaniu spornych opłat.

B – W przedmiocie art. 49 WE i art. 3 c dyrektywy

38. Mając na względzie powyższe rozważania, pytania Conseil d’État co do wykładni art. 49 WE i art. 3 c dyrektywy stały się bezprzedmiotowe.

V – Wnioski

39. Na podstawie powyżej przedstawionych rozważań proponuję zatem Trybunałowi odpowiedzieć na wnioski Conseil d’État o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym następująco:

„Wykładni przepisów dyrektywy 97/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 kwietnia 1997 r. dotyczącej wspólnych ram dla zezwoleń ogólnych i koncesji indywidualnych w sektorze usług telekomunikacyjnych, a w szczególności jej art. 11, należy dokonać w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie ustanowieniu przepisów gminnych wprowadzających opłatę roczną od infrastruktury łączności ruchomej i osobistej, jeśli właściciel infrastruktury jest zarazem posiadaczem koncesji w rozumieniu tych przepisów”.