OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 30 marca 2006 r.( )

Sprawa C‑192/05

K. Tas‑Hagen

R.A. Tas

przeciwko

Raadskamer VUBO van de Pensioen- en Uitkeringsraad

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Centrale Raad van Beroep (Niderlandy)]

Swoboda przemieszczania się obywateli Unii (art. 18 WE) – Ograniczenia prawa do swobodnego przemieszczania się – Odszkodowanie dla cywilnych ofiar wojennych – Wymóg zamieszkiwania na terytorium państwa członkowskiego wypłacającego odszkodowanie w chwili złożenia wniosku

I – Wprowadzenie

1. Niniejszy przypadek stwarza okazję do dalszego sprecyzowania zakresu stosowania art. 18 ust. 1 WE: Czy obywatel Unii Europejskiej może powoływać się na to postanowienie zawsze wtedy, gdy skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się, czy też wymaga to wykraczającego ponad to postanowienie związku z prawem wspólnotowym? Z drugiej strony, jaki margines działania pozostawia prawo do swobodnego przemieszczania się obywateli Unii państwom członkowskim w ramach kształtowania świadczeń socjalnych, które nie są uregulowane w prawie wspólnotowym? Są to w zasadzie kwestie prawne, którymi ma się zająć Trybunał na wniosek Centrale Raad van Beroep (Niderlandy) (zwanego dalej również „sądem krajowym”).

2. Dwaj obywatele niderlandzcy, którzy zostali uznani za cywilne ofiary wojenne, złożyli we właściwej instytucji niderlandzkiej wniosek o przyznanie im pewnych świadczeń odszkodowawczych z tego tytułu. Odmówiono im jednak przyznania tego świadczenia wyłącznie z tego powodu, że w chwili złożenia wniosku nie zamieszkiwali na terytorium Niderlandów, lecz na terytorium Hiszpanii.

II – Ramy prawne

A – Prawo wspólnotowe

3. Artykuł 17 WE ma następujące brzmienie:

„1. Ustanawia się obywatelstwo Unii. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca przynależność państwa członkowskiego. Obywatelstwo Unii uzupełnia obywatelstwo krajowe, nie zastępując go jednak.

2. Obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w niniejszym traktacie”.

4. Prawo do swobodnego przemieszczania się obywateli Unii jest ustanowione w art. 18 ust. 1 WE:

„Każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w niniejszym traktacie i środkach przyjętych w celu jego wykonania”.

5. Ponadto w art. 12 akapit pierwszy WE zawarty jest następujący zakaz dyskryminacji:

„W zakresie zastosowania niniejszego traktatu i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które on przewiduje, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową”.

B – Prawo krajowe

6. W przedmiocie mającego zastosowanie prawa niderlandzkiego sąd krajowy podaje między innymi następujące informacje:

7. Zgodnie z ustawą z dnia 10 marca 1984 r. o świadczeniach na rzecz cywilnych ofiar wojny w latach 1940–1945( ) (zwaną dalej „WUBO”) cywilne ofiary wojny( ) lub członkowie ich najbliższej rodziny wnoszą między innymi o dodatek okresowy (art. 7 i nast. WUBO) oraz dodatkowe świadczenie mające służyć sfinansowaniu wydatków na cel poprawy warunków ich życia (art. 19 WUBO). Celem dodatku okresowego jest zrekompensowanie w rozsądnych granicach utraty wynagrodzenia, które nastąpiło wskutek inwalidztwa spowodowanego uszczerbkiem na zdrowiu doznanym w następstwie działań wojennych.

8. Zgodnie z art. 3 WUBO ustawa ta ma zastosowanie wyłącznie do cywilnych ofiar wojennych, które mają obywatelstwo niderlandzkie i zamieszkują na terytorium Niderlandów w chwili złożenia wniosku. To kryterium obywatelstwa i terytorialności opiera się na założeniu, że zakres szczególnego obowiązku solidarności narodu niderlandzkiego względem cywilnych ofiar wojennych jest ograniczony na podstawie ich obywatelstwa i kraju ich zamieszkania.

9. Jeżeli dodatek okresowy lub dodatkowe świadczenie zostały raz przyznane zgodnie z WUBO, zainteresowany zachowuje w zasadzie przyznane mu prawa, nawet jeżeli mieszka za granicą. Aby zapobiec temu, że osoby zamieszkujące za granicą osiedlają się w Niderlandach tylko na krótki okres w celu uzyskania świadczeń zgodnie z WUBO, przewidziano utratę uzyskanych uprawnień w przypadku osób, które przeprowadziły się do Niderlandów dopiero po wejściu w życie WUBO i w ciągu pięciu lat od przybycia do Niderlandów ponownie zamieszkają za granicą (art. 3 ust. 3 WUBO).

10. Wykonanie WUBO zostało powierzone Raadskamer WUBO van de Pensioen‑ en Uitkeringsraad (izbie rady ds. emerytur i innych świadczeń na rzecz cywilnych ofiar wojennych, zwanej dalej „PUR”).

11. W odniesieniu do przypadków oczywistej niesłuszności ustawodawca udzielił PUR upoważnienia do rozszerzenia zakresu stosowania WUBO na takie cywilne ofiary wojenne, które nie spełniają kryterium obywatelstwa lub terytorialności (art. 3 ust. 6 WUBO). W przypadku tej klauzuli słuszności chodzi jednak o przepis uznaniowy.

12. Z praktyki administracyjnej PUR wynika, że główną przesłanką zastosowania klauzuli słuszności jest związek cywilnej ofiary wojennej ze społeczeństwem niderlandzkim zarówno w czasie wojny, jak i w chwili złożenia wniosku( ). Jeżeli przesłanka ta jest spełniona, ocenia się indywidualnie, czy dany przypadek charakteryzuje się oczywistą niesłusznością. W takim przypadku zastosowanie ma ogólne kryterium, że zamieszkiwanie poza terytorium Niderlandów jest spowodowane okolicznościami, na które, obiektywnie rzecz biorąc, zainteresowany nie ma bezpośredniego wpływu, w związku z czym nie można od niego rozsądnie oczekiwać, że zamieszka na terytorium Niderlandów. Taka sytuacja może w szczególności nastąpić w przypadku korekty granic lub względów zdrowotnych. Tymczasem, jeżeli zamieszkiwanie na terytorium innego państwa jest skutkiem małżeństwa lub powodem zamieszkania na terytorium innego państwa były względy ekonomiczne, to zdaniem PUR nie należy stosować klauzuli słuszności. PUR uważa, że klauzulę słuszności można natomiast stosować w przypadkach, w których zainteresowany zamieszkiwał w Niderlandach w czasach nieszczęścia i do chwili złożenia wniosku pozostawał bez przerwy na terytorium Niderlandów, ale nigdy nie miał obywatelstwa niderlandzkiego.

13. PUR dostosowała swoją praktykę w zakresie stosowania klauzuli słuszności ze skutkiem od dnia 1 lipca 2004 r. Od tego momentu obywatele niderlandzcy mieszkający za granicą są brani pod uwagę do wypłaty świadczenia zgodnie z WUBO między innymi również wtedy, gdy w chwili złożenia wniosku mają obywatelstwo niderlandzkie, gdy zamieszkiwali na terytorium Niderlandów przez pewien okres oraz (wspólnie ze swoim partnerem) uzyskują miesięczny dochód brutto w wysokości niższej od 1741,56 EUR.

III – Stan faktyczny oraz postępowanie przed sądem krajowym

14. K. Tas‑Hagen, urodzona w 1943 r. w byłych Indiach Holenderskich, przyjechała do Niderlandów w 1954 r. W roku 1961 uzyskała obywatelstwo niderlandzkie. W roku 1986 zakończyła działalność zawodową jako sekretarka dyrekcji w Gemeentelijke Dienst Verpleging en Verzorging (wydziale gminy ds. opieki i zaopatrzenia) w Hadze z powodu niezdolności do pracy.

15. W grudniu 1986 r. K. Tas‑Hagen, zamieszkując jeszcze na terytorium Niderlandów, złożyła pierwszy wniosek o przyznanie dodatku okresowego i świadczenia odszkodowawczego zgodnie z WUBO. Wniosek ten został oddalony, ponieważ nie doznała ona uszczerbku na zdrowiu prowadzącego do trwałego inwalidztwa, w związku z tym nie można jej uznać za cywilną ofiarę wojenną w rozumieniu WUBO.

16. W roku 1987 K. Tas‑Hagen osiedliła się w Hiszpanii. W roku 1999 złożyła nowy wniosek o uznanie jej za cywilną ofiarę wojenną i przyznanie jej dodatku okresowego oraz dodatkowego świadczenia mającego służyć sfinansowaniu wydatków na cel poprawy warunków jej życia zgodnie z WUBO. Decyzją z dnia 29 grudnia 2000 r. również ten wniosek został oddalony. PUR przyznała tym razem K. Tas‑Hagen status cywilnej ofiary wojennej. Jednakże ze względu na okoliczność, iż w chwili złożenia wniosku K. Tas‑Hagen zamieszkiwała w Hiszpanii, wymóg terytorialności określony w WUBO nie został spełniony. Przesłanki zastosowania klauzuli słuszności w stosunku do niej nie zostały również uznane za spełnione. Decyzją z dnia 28 grudnia 2001 r. PUR uznała również sprzeciw K. Tas‑Hagen wobec jej decyzji z dnia 29 grudnia 2000 r. za bezzasadny.

17. R.A. Tas urodził się w Indiach Holenderskich w 1931 r. W roku 1947 osiedlił się w Niderlandach. W latach 1951–1971 miał obywatelstwo indonezyjskie. W 1971 r. uzyskał ponownie obywatelstwo niderlandzkie. W 1983 r. zakończył pracę w charakterze urzędnika w gminie Haga i ze względu na utratę zdrowia psychicznego uznano go za całkowicie niezdolnego do pracy. W 1987 r. osiedlił się w Hiszpanii.

18. W kwietniu 1999 r. R.A. Tas złożył wniosek na podstawie WUBO między innymi o dodatek okresowy oraz świadczenie dodatkowe mające na celu poprawę jego warunków życia. Decyzją z dnia 28 grudnia 2000 r. PUR oddaliła ten wniosek. R.A. Tas ma co prawda status cywilnej ofiary wojennej, jednakże nie spełnia on wymogu terytorialności określonego w WUBO, gdyż w chwili złożenia wniosku zamieszkiwał w Hiszpanii. Nie można też uznać okoliczności sprawy za na tyle szczególne, aby usprawiedliwić zastosowanie klauzuli słuszności. Decyzją z dnia 28 grudnia 2001 r. PUR uznała również sprzeciw R.A. Tasa wobec jej decyzji z dnia 28 grudnia 2000 r. za bezzasadny.

19. W związku z odmownymi decyzjami K. Tas‑Hagen i R.A. Tas wstąpili na drogę sądową. Przed sądem podnoszą oni między innymi, że wymóg terytorialności określony w art. 3 WUBO jest niezgodny z postanowieniami dotyczącymi obywatelstwa Unii.

IV – Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i postępowanie przed Trybunałem

20. Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2005 r. Centrale Raad van Beroep zawiesił postępowanie i zwrócił się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy prawo wspólnotowe, w szczególności art. 18 WE, nie stoi na przeszkodzie krajowemu uregulowaniu, które, tak jak w postępowaniu przed sądem krajowym, odmawia przyznania świadczenia na rzecz cywilnych ofiar wojennych wyłącznie na tej podstawie, że zainteresowany, który ma obywatelstwo danego państwa członkowskiego, w chwili złożenia wniosku nie zamieszkuje na jego terytorium, lecz na terytorium innego państwa członkowskiego?”.

21. Rząd niderlandzki, rząd Zjednoczonego Królestwa, rząd litewski oraz Komisja Wspólnot Europejskich przedłożyły Trybunałowi uwagi na piśmie. PUR jako pozwana w sporze przed sądem krajowym odesłała do uwag na piśmie przedstawionych przez rząd niderlandzki. Na rozprawie z dnia 16 lutego 2006 r. rząd niderlandzki, rząd Zjednoczonego Królestwa oraz Komisja zajęły stanowisko w niniejszej sprawie.

V – Ocena

22. Za pomocą wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 18 ust. 1 WE stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym państwo członkowskie jednemu ze swych obywateli odmawia przyznania świadczenia na rzecz cywilnych ofiar wojennych wyłącznie z tego powodu, że wnioskodawca w chwili złożenia wniosku nie zamieszkuje na jego terytorium, lecz na terytorium innego państwa członkowskiego.

A – Zakres stosowania prawa do swobodnego przemieszczania się obywateli Unii

1. Stosunek art. 18 ust. 1 WE do innych podstawowych swobód

23. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo do swobodnego przemieszczania się, o którym mowa w art. 18 ust. 1 WE, znajduje zastosowanie jedynie w braku właściwości innych bardziej szczegółowych praw jak te wynikające z art. 39 WE, 43WE oraz 49 WE( ).

24. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie: okoliczności faktyczne sprawy będącej przedmiotem postępowania przed sądem krajowym nie wskazują w żadnym razie na to, że K. Tas‑Hagen i R.A. Tas wykonują działalność gospodarczą w Hiszpanii i z tego względu mogliby się powołać na jedną ze szczególnych swobód w zakresie przepływu osób. K. Tas‑Hagen i R.A. Tas nie korzystają również z usług w Hiszpanii zgodnie z art. 49 WE, ponieważ nie przebywają oni tam tylko czasowo, lecz osiedlili się na stałe w tym państwie członkowskim( ).

2. Podmiotowy i przedmiotowy zakres stosowania

25. Obywatele niderlandzcy jak K. Tas‑Hagen i R.A. Tas są obywatelami Unii w rozumieniu art. 17 ust. 1 WE i w związku z tym korzystają z ustanowionego w art. 18 ust. 1 WE prawa do swobodnego przemieszczania się.

26. K. Tas‑Hagen i R.A. Tas mogą powoływać się na prawo do swobodnego przemieszczania się również wobec Królestwa Niderlandów, którego mają obywatelstwo. Wprawdzie celem obywatelstwa Unii nie jest rozszerzenie przedmiotowego zakresu stosowania traktatu na czysto wewnętrzne sytuacje niemające żadnego związku z prawem wspólnotowym( ), jednak w niniejszym przypadku okoliczności faktyczne wskazują na transgraniczny związek polegający na tym, że w chwili złożenia wniosku o przyznanie świadczeń na rzecz cywilnych ofiar wojennych K. Tas‑Hagen i R.A. Tas zamieszkiwali w Hiszpanii, korzystając z prawa do swobodnego przemieszczania się zgodnie z art. 18 ust. 1 WE. Tym samym istnieje związek z prawem wspólnotowym.

27. Sporne jest natomiast, czy obywatel Unii może powoływać się na art. 18 ust. 1 WE zawsze wtedy, gdy skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się, czy też ponadto musi wchodzić w rachubę dziedzina, w której samo prawo wspólnotowe zawiera przepisy, nawet jeśli są to tylko cele, które mają zostać osiągnięte.

28. Zgodnie ze stanowiskiem, którego w szczególności bronił rząd Zjednoczonego Królestwa, powołanie się na art. 18 ust. 1 WE zakłada, że poza zwykłym wykonywaniem prawa do swobodnego przemieszczania się, okoliczności sprawy są związane z dziedziną uregulowaną przez prawo wspólnotowe w ten sposób, że prawo wspólnotowe ma zastosowanie w danym sporze ratione materiae. Gdyby podążyć tym tokiem rozumowania, K. Tas‑Hagen i R.A. Tas nie mogliby powołać się w niniejszej sprawie na naruszenie art. 18 ust. 1 WE, ponieważ świadczenia społeczne dla cywilnych ofiar wojennych, o których tu mowa, nie należą do zakresu stosowania ani pierwotnego, ani wtórnego prawa wspólnotowego( ). Świadczenia dla ofiar wojny są nawet wyraźnie wyłączone z zakresu stosowania rozporządzenia nr 1408/71( ) (zob. jego art. 4 ust. 4) oraz rozporządzenia nr 883/2004( ) (zob. jego art. 4 ust. 5).

29. Słuszne jest to, że w szeregu przypadków odnoszących się do prawa swobodnego przemieszczania się obywateli Unii Trybunał uzasadnił swój wniosek nie tylko w oparciu o art. 18 ust. 1 WE (dawniej art. 8a traktatu WE), lecz odsyłając również do innych wspólnotowych przepisów. W szczególności stwierdził on, że rozpatrywane w tych przypadkach świadczenia społeczne wchodzą w zakres stosowania prawa wspólnotowego( ).

30. Niezależnie od tego Trybunał zawsze zakłada istnienie „sytuacji wchodzącej w zakres stosowania ratione materiae prawa wspólnotowego”, gdy obywatel Unii skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się zgodnie z art. 18 ust. 1 WE:

„Sytuacje te obejmują w szczególności takie sytuacje, które wiążą się z korzystaniem z podstawowych swobód zagwarantowanych przez traktat oraz korzystaniem z przyznanej w art. 18 WE swobody przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich”( ).

31. W taki sposób Trybunał postępuje nawet w takich przypadkach, w których wykonywanie prawa do swobodnego przemieszczania się lub status zainteresowanego jako obywatela Unii stanowią jedyne punkty styczności z prawem wspólnotowym( ).

32. Z tego względu fakt, iż dziedzina lub świadczenie socjalne, o których mowa, są uregulowane w prawie wspólnotowym lub służą celom Wspólnoty, może co najwyżej stanowić dodatkowy element w ramach oceny konkretnego przypadku( ). Rozważania tego rodzaju znajdują się w szczególności w wyrokach dotyczących swobodnego przemieszczania się studentów( ). Niemniej w wyrokach tych Trybunał musiał poddać ponownej ocenie swoje wcześniejsze orzecznictwo pochodzące jeszcze z okresu, gdy ani obywatelstwo Unii, ani nowsze postanowienia traktatu( ) w zakresie polityki edukacyjnej nie stanowiły łącznika do stosowania prawa wspólnotowego do takich spraw.

33. Natomiast takie dodatkowe rozważania nie są bezwzględną przesłanką stosowania art. 18 ust. 1 WE( ). Obywatele Unii mogą powoływać się na prawo do swobodnego przemieszczania się nawet wtedy, gdy dana dziedzina lub świadczenie, którego się domagają, nie są uregulowane w prawie wspólnotowym( ).

34. W tym wyraża się istota prawa do swobodnego przemieszczania się obywateli Unii jako podstawowej swobody( ). Z tego powodu art. 18 ust. 1 WE należy stosować bezpośrednio( ) i interpretować szeroko( ). Zwłaszcza to postanowienie, podobnie jak klasyczne podstawowe swobody rynku wewnętrznego( ), ma zakres stosowania, który nie jest ograniczony do poszczególnych dziedzin.

35. I tak klasyczne podstawowe swobody mają zastosowanie również do dziedzin, w odniesieniu do których traktat nie przyznaje Wspólnocie żadnych kompetencji i nie zawiera nawet żadnych postanowień. Jeżeli wyłączyłoby się dziedziny nieuregulowane prawem wspólnotowym z zakresu stosowania podstawowych swobód, to nie dałoby się w pełni zrealizować jednego z istotnych zadań Wspólnoty, a mianowicie urzeczywistnienia rynku wewnętrznego bez przeszkód w swobodnym przepływie towarów, osób, usług i kapitału [rt. 3 ust. 1 lit. c) WE]. Rynek wewnętrzny nie obejmowałby wówczas obszaru bez granic wewnętrznych (art. 14 ust. 2 WE), lecz miałby tylko fragmentaryczny charakter, ponieważ ograniczałby się do poszczególnych produktów i działań, dla których istnieją w prawie wspólnotowym konkretne uregulowania.

36. A fortiori zakres stosowania podstawowych swobód nie może ograniczać się tylko do tych dziedzin, w stosunku do których Wspólnota skorzystała już ze swoich kompetencji, w szczególności poprzez wydanie przepisów harmonizacyjnych( ). Wręcz przeciwnie, fakt, że podstawowe swobody mogą przede wszystkim wywoływać skutki w obszarach, które nie zostały (jeszcze) zharmonizowane, jest zgodny z ich duchem i celem i stanowi właśnie wyraz ich bezpośredniego zastosowania. Uzależnienie zastosowania podstawowej swobody od istnienia przepisów harmonizacyjnych oznaczałoby wreszcie pozbawienie jej bezpośredniej skuteczności.

37. Zatem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału podstawowe swobody powinny być przestrzegane nawet tam, gdzie prawo wspólnotowe nie przewiduje (jeszcze) regulacji, a dane kompetencje pozostają nadal w gestii państw członkowskich. W ten sposób postępuje się przykładowo w zakresie opodatkowania bezpośredniego( ), prawa karnego, postępowania karnego( ) oraz przy tworzeniu systemów zabezpieczenia społecznego( ). Podobnym tokiem rozumowania poszedł Trybunał w sprawie dotyczącej prawa regulującego kwestie nazwiska( ).

38. Jeżeli państwa członkowskie nie musiałyby przestrzegać prawa do swobodnego przemieszczania się obywateli Unii ustanowionego w art. 18 ust. 1 WE we wszystkich dziedzinach, lecz tylko w przypadku poszczególnych materii, w odniesieniu do których traktat przyznaje Wspólnocie własne kompetencje lub gdy istnieją inne uregulowania w prawie wspólnotowym, sprzeciwiałoby się to również koncepcji obywatelstwa Unii jako podstawowego statusu wszystkich obywateli Unii( ), który przysługuje im niezależnie od jakiejkolwiek działalności gospodarczej( ).

39. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że obywatelom Unii przysługuje prawo do swobodnego przemieszczania się zgodnie z art. 18 ust. 1 WE tylko „z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w niniejszym traktacie i środkach przyjętych w celu jego wykonania”. Z owej klauzuli nie wynika bowiem ograniczenie przedmiotowego zakresu stosowania tej podstawowej swobody do określonych dziedzin. W odróżnieniu od art. 39 ust. 4 WE i art. 45 WE klauzula ta nie zawiera wyraźnych wyjątków dla pewnych dziedzin. Chodzi tu tylko o zastrzeżenie ogólne, jakie występuje w tej czy w podobnej formie w przypadku wszystkich innych podstawowych swobód, w szczególności w art. 30 WE, 39 ust. 3 WE, art. 46 ust. 1 WE i art. 58 WE.

40. Zatem Trybunał słusznie potwierdził, między innymi w odniesieniu do bezpośredniego opodatkowania( ) i tworzenia systemów zabezpieczenia społecznego( ), że art. 18 ust. 1 WE ma zastosowanie w ten sam sposób jak inne podstawowe swobody( ). To samo odnosi się przykładowo do prawa regulującego kwestie nazwiska: nawet jeżeli w obecnym stanie prawa wspólnotowego dziedzina ta należy do kompetencji państw członkowskich i nie jest uregulowana w prawie wspólnotowym, państwa te muszą jednak wykonywać te kompetencje w poszanowaniu prawa wspólnotowego, a w szczególności prawa do swobodnego przemieszczania się przewidzianego w art. 18 ust. 1 WE( ). Wreszcie z tego samego powodu należy uwzględnić to postanowienie również wtedy, gdy w ramach środków egzekucyjnych stosowanych na podstawie prawa krajowego konieczne jest obliczenie części dochodu obywatela Unii podlegającego zajęciu( ).

41. W tych okolicznościach art. 18 ust. 1 WE powinien mieć zastosowanie również wtedy, gdy obywatel Unii, który przenosi swoje miejsce zamieszkania do innego państwa członkowskiego niż państwo swojego obywatelstwa, składa wniosek o świadczenie na rzecz cywilnych ofiar wojennych do właściwego organu państwa członkowskiego, którego ma obywatelstwo. Fakt, że tego rodzaju świadczenia społeczne nie są uregulowane w prawie wspólnotowym, powoduje w istocie, że przy ich kształtowaniu państwa członkowskie mają szeroki zakres uznania( ).

42. Przeciwko stosowaniu art. 18 ust. 1 WE nie przemawia również wydany niedawno wyrok w sprawie Baldinger( ), w którym Trybunał zajmował się austriackim uregulowaniem dotyczącym odszkodowania na rzecz byłych jeńców wojennych. W wyroku tym Trybunał właściwie ograniczył się do stwierdzenia, że świadczenia dla ofiar wojennych nie wchodzą w zakres stosowania rozporządzenia nr 1408/71, że nie są one warunkami pracy pracowników migrujących w rozumieniu art. 39 ust. 2 WE oraz nie stanowią przywilejów socjalnych, które zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 przysługują pracownikom migrującym.

43. W wyroku w sprawie Baldinger Trybunał nie zajął stanowiska w przedmiocie stosowania art. 18 ust. 1 WE. Nie było również konieczności, aby to uczynił, ponieważ sąd krajowy nie zwrócił się o wykładnię tego postanowienia( ). Niemniej rzecznik generalny D. Ruiz‑Jarabo Colomer w opinii w sprawie Baldinger wypowiedział się obszernie w przedmiocie stosowania art. 18 ust. 1 WE i potwierdził możliwość jego zastosowania( ). W każdym razie sam Trybunał nie rozstrzygnął przeciwnie tej kwestii w przypadku Baldinger. Z uwagi na pozostałe orzecznictwo Trybunału w przedmiocie swobody przemieszczania się obywateli Unii( ) nie ma powodu, aby tłumaczyć jego milczenie w tej kwestii w wyroku w sprawie Baldinger jako bezwzględną wskazówkę przeciwko stosowaniu art. 18 ust. 1 WE.

3. Czasowy zakres stosowania

44. Jedynie dla dopełnienia obrazu należy zauważyć, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby stosować art. 18 ust. 1 WE również ratione temporis. Wprawdzie K. Tas‑Hagen oraz R.A. Tas przenieśli swoje miejsca zamieszkania do Hiszpanii już w 1987 r., a więc przed wejściem w życie postanowień dotyczących obywatelstwa Unii wprowadzonych traktatem z Maastricht( ), ale postanowienia te należy w każdym razie stosować do obecnych skutków sytuacji, które powstały przed tym momentem( ). W związku z tym można je przywołać w celu dokonania oceny skutków przeprowadzenia się przez K. Tas‑Hagen i R.A. Tasa do Hiszpanii, które nastąpiło wcześniej, dla ich dzisiejszych roszczeń dotyczących świadczeń dla cywilnych ofiar wojennych zgodnie z WUBO.

B – Ograniczenie swobody przemieszczania się

45. W konsekwencji wymóg zamieszkiwania na terytorium krajowym, jaki został postawiony K. Tas‑Hagen i R.A. Tasowi, należy ocenić w świetle prawa do swobodnego przemieszczania się obywateli Unii zgodnie z art. 18 ust. 1 WE.

46. Jak już wspomniano( ), zgodnie z utrwalonym orzecznictwem status obywatela Unii powinien stanowić „podstawowy status obywateli państw członkowskich pozwalający tym spośród nich, którzy znajdują się w tej samej sytuacji, na korzystanie – niezależnie od ich przynależności państwowej i bez uszczerbku dla wyjątków wyraźnie w tym względzie przewidzianych – z takiego samego traktowania z punktu widzenia prawa”( ).

47. Obywatel Unii, który skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się zgodnie z art. 18 ust. 1 WE, porusza się w zakresie stosowania traktatu i w związku z tym może się powołać na ogólny zakaz dyskryminacji przewidziany w art. 12 akapit pierwszy WE, zgodnie z którym zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową( ).

48. Obywatele Unii tacy jak K. Tas‑Hagen i R.A. Tas nie są jednak dyskryminowani ze względu na ich przynależność państwową. Bezpośrednia dyskryminacja jest już z tego względu wykluczona, że rozpatrywane tu świadczenia dla cywilnych ofiar wojennych są tak czy owak zastrzeżone wyłącznie dla obywateli Niderlandów i skarżący mają właśnie to obywatelstwo. W niniejszym przypadku również dyskryminacja pośrednia ze względu na ich przynależność państwową nie wchodzi w rachubę. Fakt, iż uregulowanie przewiduje kryterium miejsca zamieszkania zainteresowanych, może wprawdzie stanowić często wskazówkę co do istnienia pośredniej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, jednak wymóg zamieszkania zawarty w art. 3 WUBO wprowadza rozróżnienie wyłącznie pomiędzy obywatelami Niderlandów. W takim przypadku jak niniejszy uregulowanie to nie może zatem prowadzić ani do bezpośredniej, ani do pośredniej dyskryminacji zainteresowanych w rozumieniu art. 12 akapit pierwszy WE.

49. Niemniej jednak obywatelowi Unii, który skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się na podstawie art. 18 ust. 1 WE, przysługuje nie tylko ochrona przed dyskryminacją ze względu na przynależność państwową przewidziana w art. 12 akapit pierwszy WE. W świetle art. 18 ust. 1 WE należy również oceniać przepisy, które prowadzą do tego, że obywatel Unii korzystający z prawa do swobodnego przemieszczania się jest traktowany gorzej, aniżeli wówczas, gdyby z tego prawa nie skorzystał. Odnosi się to również do takich przypadków, w których nierówne traktowanie pochodzi od państwa członkowskiego, do którego ten obywatel Unii należy( ).

50. Jeśli chodzi o klasyczne podstawowe swobody, Trybunał najczęściej uznawał nierówne traktowanie sytuacji mających aspekt transgraniczny i sytuacji czysto wewnętrznych za przypadek ograniczenia( ). Jak już wspomniano, ogólne prawo obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się jest również podstawową swobodą( ). W związku z tym wiele przemawia za tym, aby kwalifikować to mniej korzystne traktowanie sytuacji transgranicznych bez równoczesnej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową także wówczas jako ograniczenie, gdy wchodzi ono w zakres stosowania art. 18 ust. 1 WE( ). Zatem w świetle art. 18 ust. 1 WE należy oceniać wszystkie działania, które naruszają prawo obywatela Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium innych państw członkowskich( ) lub które stanowią przeszkodę mogącą zniechęcić obywatela Unii do korzystania z tego ogólnego prawa do swobodnego przemieszczania się( ).

51. W każdym razie jasne jest, że państwa członkowskie nie mogą przeszkadzać własnym obywatelom w wykonywaniu swobody przemieszczania się zagwarantowanej w art. 18 ust. 1 WE, wiążąc to wykonywanie z niekorzystnymi skutkami, które nie wystąpiłyby, gdyby pozostali oni w kraju( ).

52. Wymóg zamieszkiwania na terytorium krajowym uregulowany w art. 3 WUBO nie zachęca obywateli Unii takich jak K. Tas‑Hagen i R.A. Tas do korzystania z przysługującego im prawa do swobodnego przemieszczania się i przeniesienia ich miejsca zamieszkania z Niderlandów do innego państwa członkowskiego( ). W takim przypadku nie mogliby już oni liczyć na pozytywne rozpatrzenie wniosku o świadczenia dla cywilnych ofiar wojennych złożonego zgodnie z WUBO. Również zachowanie swojego miejsca zamieszkania znajdującego się już za granicą jest mniej atrakcyjne dla zainteresowanych, ponieważ wyłącznie miejsce zamieszkania na terytorium Niderlandów umożliwia im złożenie wniosku o świadczenia zgodnie z WUBO( ).

53. W związku z tym taki wymóg zamieszkiwania na terytorium krajowym stanowi ograniczenie ogólnego prawa do swobodnego przemieszczania się przewidzianego w art. 18 ust. 1 WE.

C – Uzasadnienie ograniczenia

54. Pozostaje teraz ustalić, czy to ograniczenie prawa do swobodnego przemieszczania się obywateli Unii jest uzasadnione.

55. Nic nie wskazuje na to, że w niniejszym przypadku istnieje uzasadnienie na podstawie „ograniczeń i warunków ustanowionych [w traktacie WE] i środkach przyjętych w celu jego wykonania” w związku z wykonywaniem prawa do swobodnego przemieszczania się (art. 18 ust. 1 WE).

56. Ponadto ograniczenie prawa do swobodnego przemieszczania się obywateli Unii może być uzasadnione również wówczas, gdy oparte jest na obiektywnych przesłankach i jest proporcjonalne do uzasadnionego celu( ).

57. Wymóg zamieszkiwania na terytorium Niderlandów, o którym mowa w art. 3 WUBO – jak również wymóg obywatelstwa niderlandzkiego – wychodzi z założenia, że zakres obowiązku solidarności narodu niderlandzkiego względem cywilnych ofiar wojennych zależy od stopnia ich integracji ze społeczeństwem niderlandzkim. Jak wyjaśniły sąd krajowy oraz rząd niderlandzki, świadczenia społeczne, które są przyznawane cywilnym ofiarom wojennym zgodnie z WUBO, stanowią wyraz szczególnej solidarności narodu niderlandzkiego z kręgiem osób, który wyróżnia się szczególnym związkiem ze społeczeństwem niderlandzkim.

58. Niderlandzki ustawodawca dąży do uzasadnionego celu, chcąc ograniczyć świadczenia dla cywilnych ofiar wojennych zgodnie z WUBO do kręgu osób wyróżniającego się szczególnym związkiem ze społeczeństwem niderlandzkim.

59. W tym kontekście należy po pierwsze przypomnieć o tym, że świadczenia odszkodowawcze przyznawane byłym jeńcom wojennym, którzy znosili długi okres niewoli, stanowią zazwyczaj dowód narodowego uznania za ciężkie próby i są zatem wypłacane w zamian za usługi oddane krajowi w czasie wojny( ). Tej koncepcji nie można wprawdzie przenieść bezpośrednio na świadczenia odszkodowawcze dla cywilnych ofiar wojennych, ponieważ doznane przez nie cierpienia nie mają związku z odbytą dla ich kraju służbą wojenną czy wojskową, jednak uzasadnione wydaje się to, że państwo członkowskie jako wyraz narodowej solidarności przyznaje również osobom cywilnym, z którymi łączy go szczególny związek zarówno w okresie wojny, jak i w późniejszym czasie, określone świadczenia społeczne za szkody materialne i niematerialne odniesione przez nich podczas wojny.

60. Po drugie, Trybunał dopuszcza również taką możliwość, że państwo członkowskie przyznaje określone świadczenia społeczne – na przykład zasiłek na utrzymanie dla studentów – tylko takim osobom, które wykażą pewien stopień zintegrowania ze społeczeństwem tego państwa( ). Rozważania te można również odnieść do niniejszego przypadku, ponieważ niderlandzkie świadczenia dla cywilnych ofiar wojennych przewidziane w WUBO mają charakter (nieskładkowego) zasiłku na utrzymanie: służą one poprawie warunków życia cywilnych ofiar wojennych oraz powinny mieć na celu zrekompensowanie utraty wynagrodzenia spowodowanej inwalidztwem wskutek wojny.

61. Podobnie jak państwo członkowskie ma zasadniczo prawo samodzielnie ustalać warunki przyznawania świadczeń społecznych, które nie są uregulowane przez prawo wspólnotowe, dysponuje ono również szerokim zakresem uznania w zakresie stopnia integracji, jakim musi się wykazać zainteresowany.

62. Miejsce zamieszkania zainteresowanego może co do zasady służyć jako kryterium w celu ustalenia związku ze społeczeństwem państwa członkowskiego przyznającego świadczenie. Integrację zainteresowanego z danym społeczeństwem można wykazać w drodze stwierdzenia, iż przebywał on przez pewien czas w danym państwie członkowskim( ).

63. W tym względzie właściwe państwo członkowskie może co do zasady ustalić, jak długo zainteresowany powinien w ogóle zamieszkiwać na jego terytorium, zanim będzie mógł wystąpić z wnioskiem o przyznanie określonego świadczenia społecznego. O ile wspólnotowe przepisy koordynacyjne lub harmonizacyjne nie stanowią inaczej( ), to państwo członkowskie może ponadto wymagać, aby zainteresowany był zintegrowany ze społeczeństwem również na początku pobierania świadczeń, jak i ewentualnie podczas całego okresu ich pobierania oraz wykazał to poprzez utrzymanie swojego miejsca zamieszkania w kraju. Taki trwały wymóg zamieszkiwania na terytorium krajowym pozwala zatem z reguły powstrzymać przenoszenie („eksport”) świadczeń społecznych za granicę( ).

64. Mimo szerokiego zakresu uznania, jakim dysponuje państwo członkowskie w odniesieniu do określenia koniecznego stopnia integracji, musi ono jednak ukształtować przynajmniej wymóg zamieszkiwania na terytorium krajowym w taki sposób, że będzie on właściwie odzwierciedlać pożądany stopień integracji. Wymóg miejsca zamieszkania na terytorium krajowym musi być więc w swoim konkretnym ujęciu odpowiedni i konieczny do realizacji zamierzonego uzasadnionego celu( ), a mianowicie zastrzeżenia świadczeń społecznych wyłącznie dla kręgu osób, który osiągnął pożądany stopień integracji. Przykładowo kryterium zamieszkiwania na terytorium krajowym nie może być „zbyt ogólne i wyłączne”( ).

65. W niniejszym przypadku w art. 3 WUBO ustawodawca niderlandzki nie wymaga wyraźnie, że zainteresowani zachowują przez cały okres pobierania świadczeń dla cywilnych ofiar wojennych swoje miejsce zamieszkania na terytorium Niderlandów. Jak wyraźnie na rozprawie potwierdził rząd niderlandzki, przeniesienie („eksport”) raz już przyznanych świadczeń za granicę przez późniejsze przeniesienie miejsca zamieszkania nie jest wykluczone( ). Od zainteresowanych wymaga się jedynie, aby mieszkali na terytorium Niderlandów w chwili złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Z uwagi na to wyłączne kierowanie się chwilą złożenia wniosku wymóg zamieszkiwania na terytorium krajowym zawarty w art. 3 WUBO przypomina uregulowanie, w którym określona jest data odniesienia.

66. Przeciwko przydatności wymogu zamieszkiwania na terytorium krajowym do wykazania integracji zainteresowanego z danym społeczeństwem przemawiają dwa argumenty:

67. Po pierwsze, wymóg taki nie obejmuje w wystarczającym stopniu wszystkich tych osób, które w przeszłości zamieszkiwały i pracowały przez dłuższy czas w danym państwie członkowskim, a obecnie chcą jedynie spędzić okres emerytalny w innym państwie członkowskim. Jeżeli nawet wniosek został złożony krótko przed ich przeprowadzeniem się do innego państwa członkowskiego, to zachowują one prawo do świadczeń zgodnie z WUBO i mogą „eksportować” przyznane świadczenia. Jeżeli natomiast złożyły one wniosek krótko po przeprowadzeniu się do innego państwa członkowskiego, nie zostaną im przyznane żadne świadczenia. W przypadku osób, które mogą wykazać porównywalny stopień integracji ze społeczeństwem niderlandzkim w odniesieniu do przeszłości i zdecydowały się przeprowadzić za granicę, wymóg zamieszkiwania na terytorium krajowym w chwili złożenia wniosku może prowadzić do stosunkowo przypadkowych wyników( ).

68. Po drugie, istnieje niebezpieczeństwo, że taki wymóg otworzy drogę do uprawnień dla osób, które dopiero niedawno przed złożeniem wniosku przeniosły swoje miejsce zamieszkania do danego państwa członkowskiego i ich stopień integracji ze społeczeństwem tego państwa członkowskiego jest w związku z tym zdecydowanie mniejszy aniżeli grupy wymienionej powyżej. Osoby takie tracą wprawdzie ponownie swoje uprawnienia zgodnie z art. 3 ust. 3 WUBO, jeżeli nie zachowają swojego miejsca zamieszkania w Niderlandach przez co najmniej pięć lat, jednakże uregulowanie takie sprzyja co najwyżej przyszłej integracji zainteresowanych ze społeczeństwem niderlandzkim. Natomiast nie mówi ono nic o stopniu ich integracji w decydującej w niniejszym przypadku dacie odniesienia, to jest w dacie złożenia wniosku.

69. Zapytany w tej kwestii nawet rząd niderlandzki nie mógł udzielić Trybunałowi żadnych bliższych informacji, w jakim zakresie właśnie miejsce zamieszkania zainteresowanego w chwili złożenia wniosku może świadczyć o stopniu jego integracji ze społeczeństwem niderlandzkim.

70. Miejsce zamieszkania zainteresowanego w kraju właściwego urzędu może z pewnością ułatwić sprawdzenie uprawnienia do roszczenia, zwłaszcza w takich przypadkach jak niniejszy, w których chodzi o wykazanie inwalidztwa wskutek wojny. Również w tym przypadku samo miejsce zamieszkania w kraju w dacie odniesienia, to jest w dacie złożenia wniosku, nie jest zdatne do osiągnięcia wyznaczonego celu, ponieważ albo inwalidztwo wskutek wojny zostało już stwierdzone, jak w niniejszym przypadku, albo będzie je można stwierdzić dopiero po jakimś czasie od złożenia wniosku, lecz w żadnym wypadku bezpośrednio w dniu złożenia wniosku.

71. W związku z tym, mając nawet na uwadze szeroki zakres uznania przysługujący państwom członkowskim w odniesieniu do określenia stopnia wymaganej integracji ze społeczeństwem, nie widzę niczego, co mogłoby obiektywnie uzasadniać wymóg zamieszkiwania na terytorium krajowym jak ten zawarty w art. 3 WUBO i wynikające stąd ograniczenie prawa do swobodnego przemieszczania się obywateli Unii. Kryterium terytorialności mogłoby stanowić odpowiedni i konieczny środek jedynie wtedy, gdy pozostawiałoby zainteresowanym możliwość wykazania ich związku z niderlandzkim społeczeństwem w razie potrzeby także niezależnie od ich miejsca zamieszkania w dacie odniesienia, to jest w dacie złożenia wniosku.

VI – Wnioski

72. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, aby odpowiedział Centrale Raad van Beroep w następujący sposób:

Artykuł 18 ust. 1 WE stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym państwo członkowskie odmawia przyznania swojemu obywatelowi świadczenia – które co do zasady może zostać przeniesione za granicę – na rzecz cywilnych ofiar wojennych z tego tylko powodu, że w chwili złożenia wniosku zainteresowany nie zamieszkiwał na terytorium tego państwa członkowskiego, lecz na terytorium innego państwa członkowskiego.