OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 10 grudnia 2009 r.( )

Sprawa C‑346/08

Komisja Europejska

przeciwko

Zjednoczonemu Królestwu Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej

Dyrektywa 2001/80/WE – Zanieczyszczenie środowiska – Obiekty energetycznego spalania – Ograniczenie emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza – Wykorzystanie energii elektrycznej do produkcji aluminium

I – Wprowadzenie

1. Komisja i Zjednoczone Królestwo prowadzą spór o to, czy elektrownia opalana węglem kamiennym, produkująca energię elektryczną wykorzystywaną do wytwarzania aluminium powinna przestrzegać dopuszczalnych wartości emisji przewidzianych w dyrektywie 2001/80/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2001 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania( ). Dotyczy to emisji ditlenku siarki, tlenków azotu oraz pyłów.

2. Konkretnie należy wyjaśnić, czy prąd elektryczny jest produktem spalania, bowiem dyrektywa nie znajduje zastosowania do dużych obiektów energetycznego spalania, w których produkty spalania są bezpośrednio wykorzystywane w procesach wytwórczych.

II – Ramy prawne

3. Zgodnie z art. 1 dyrektywę 2001/80 stosuje się do obiektów energetycznego spalania, których moc cieplna spalania jest równa lub większa niż 50 MW, niezależnie od rodzaju wykorzystywanego paliwa (stałego, płynnego lub gazowego).

4. Zgodnie z art. 2 pkt 7 zdanie pierwsze dyrektywy 2001/80 obiektem energetycznego spalania jest każde urządzenie techniczne, w którym paliwa są utleniane w celu wykorzystania wytworzonego w ten sposób ciepła.

5. Odnośnie do zakresu stosowania dyrektywy 2001/80, art. 2 pkt 7 zdanie od drugiego do czwartego stanowi, co następuje:

„Niniejszą dyrektywę stosuje się tylko do obiektów energetycznego spalania przeznaczonych do produkcji energii z wyjątkiem tych, w których produkty spalania są wykorzystywane bezpośrednio w procesach wytwórczych. W szczególności niniejszej dyrektywy nie stosuje się do następujących obiektów energetycznego spalania:

a) obiektów, w których produkty spalania są bezpośrednio wykorzystywane do bezpośredniego ogrzewania, suszenia lub dowolnej innej obróbki przedmiotów lub materiałów, np. do pieców grzewczych, pieców do obróbki cieplnej;

b) obiektów wtórnego spalania, tj. wszelkich urządzeń technicznych przeznaczonych do oczyszczania gazów odlotowych przez spalanie, które nie są prowadzone jako niezależny obiekt energetycznego spalania;

c) urządzeń do regeneracji katalizatorów w krakowaniu katalitycznym;

d) urządzeń do konwersji siarkowodoru w siarkę;

e) reaktorów wykorzystywanych w przemyśle chemicznym;

f) pieców baterii koksowniczych;

g) nagrzewnic Cowpera;

h) wszelkich urządzeń technicznych wykorzystywanych w napędzie pojazdu, statku lub samolotu;

i) turbin gazowych stosowanych na platformach morskich;

j) turbin gazowych objętych licencją przed dniem 27 listopada 2002 r. lub które, w opinii właściwych władz, są przedmiotem pełnego wniosku o wydanie licencji przed dniem 27 listopada 2002 r., pod warunkiem że obiekt taki wprowadzany jest do użytku nie później niż dnia 27 listopada 2003 r., bez uszczerbku dla przepisów art. 7 ust. 1 i części A i B załącznika VIII.

Obiekty napędzane silnikami diesla, silnikami benzynowymi i gazowymi nie są objęte przepisami niniejszej dyrektywy”.

III – Stan faktyczny, postępowanie i żądania stron

6. Jeden z producentów aluminium eksploatuje od dłuższego czasu w Lynemouth na wschodnim wybrzeżu Anglii elektrownię opalaną węglem kamiennym. Wytwarzana w niej energia elektryczna jest wykorzystywana nieomal w całości do produkcji aluminium za pomocą termoelektrolizy (tzw. proces Hall‑Héroulta) w położonym w pobliżu zakładzie. Jedynie około 9% energii elektrycznej zasila sieci elektroenergetyczne.

7. Najpóźniej od początku 2006 r. Zjednoczone Królestwo nie stosuje już dyrektywy 2001/80 w odniesieniu do tej elektrowni. Natomiast Komisja uważa, że elektrownia podlega wymogom określonym w dyrektywie. Komisja przekazała to stanowisko Zjednoczonemu Królestwu w piśmie z dnia 29 czerwca 2007 r., wzywając je jednocześnie do przedstawienia uwag („wezwanie do usunięcia uchybienia”). W odpowiedzi z dnia 31 sierpnia 2007 r. Zjednoczone Królestwo nie zmieniło zajmowanego stanowiska. Dlatego też w dniu 23 października 2007 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię, wyznaczając w niej ostateczny dwumiesięczny termin na uwzględnienie jej zastrzeżeń.

8. Jako że Zjednoczone Królestwo w odpowiedzi z dnia 21 grudnia 2007 r. podtrzymało swoje stanowisko, Komisja wniosła w dniu 25 lipca 2008 r. niniejszą skargę. Komisja wnosi do Trybunału o:

– stwierdzenie, że Zjednoczone Królestwo uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy dyrektywy 2001/80/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2001 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania, jako że odmawia stosowania tej dyrektywy w odniesieniu do elektrowni w Lynemouth;

– obciążenie Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej kosztami postępowania.

9. Zjednoczone Królestwo wnosi do Trybunału o oddalenie skargi i obciążenie Komisji kosztami postępowania.

IV – Ocena

10. Elektrownia w Lynemouth powinna przestrzegać dopuszczalnych wartości emisji obowiązujących istniejące obiekty, jeżeli jest ona objęta zakresem stosowania dyrektywy. Owa elektrownia jest obiektem energetycznego spalania, którego moc cieplna jest większa niż 50 MW w rozumieniu art. 1 oraz art. 2 pkt 7 zdanie pierwsze dyrektywy 2001/80.

11. Jednakże przesłanką stosowania dyrektywy 2001/80 jest ponadto zgodnie z jej art. 2 pkt 7 zdanie drugie okoliczność, iż elektrownia jest obiektem energetycznego spalania przeznaczonym do produkcji energii, który wszakże nie wykorzystuje produktów spalania bezpośrednio w procesach wytwórczych. Co prawda elektrownia jest wykorzystywana do produkcji energii, jednakże strony prowadzą spór co do tego, czy produkty spalania elektrowni są wykorzystywane bezpośrednio do produkcji aluminium.

A – W przedmiocie pojęcia produktu spalania

12. Pojęcie produktu spalania (produit de combustion, product of combustion) można wykładać w różny sposób. Przy analizie koncentrującej się wyłącznie na zagadnieniach dotyczących substancji owym produktem byłyby gazy odlotowe, popiół oraz inne pozostałości. Wiele przemawia jednak za tym, aby ciepło powstające w procesie spalania również traktować jako produkt spalania. Obiekt energetycznego spalania charakteryzuje się zgodnie z art. 2 pkt 7 zdanie pierwsze dyrektywy 2001/80 właśnie tym, że paliwa są utleniane w celu wykorzystania wytworzonego w ten sposób ciepła.

13. Jedynym wytworem elektrowni wykorzystywanym w hucie aluminium jest prąd elektryczny, który przepływa w procesie termoelektrolizy przez gorący roztwór soli, aby przekształcić zawarty w roztworze soli tlenek aluminium w aluminium. To wykorzystywanie ma charakter wykorzystywania bezpośredniego. Dlatego też decydujące znaczenie ma zagadnienie, czy wytworzony w elektrowni prąd elektryczny jest produktem spalania.

14. Prąd elektryczny nie jest ani produktem spalania o charakterze materialnym, ani też ciepłem. Jest on wytwarzany w ten sposób, że powstające w procesie spalania ciepło prowadzi do powstania pary wodnej, która napędza generator. Dopiero generator produkuje prąd elektryczny. Aby objąć pojęciem produktu spalania prąd elektryczny, należałoby zatem rozumieć rzeczone pojęcie tak szeroko, iż obejmuje ono także produkty, które tylko pośrednio wynikają ze spalania. To jednak nie odpowiada zapewne rozumieniu tego pojęcia w zwykłej praktyce językowej.

B – W przedmiocie art. 2 pkt 7 zdanie drugie dyrektywy 2001/80 jako regulacji przewidującej wyjątek

15. Przeciwko szerokiej wykładni pojęcia produktu spalania przemawia też okoliczność, iż określa ono zakres wyjątku od reguły ogólnej. Wyjątki należy wykładać ściśle( ), aby nie pozbawić znaczenia przepisów ogólnych. Zakwalifikowanie jako wyjątek wynika z poniższych rozważań.

16. Artykuł 2 pkt 7 zdanie pierwsze dyrektywy 2001/80 definiuje obiekt energetycznego spalania jako urządzenie techniczne, w którym paliwa są utleniane w celu wykorzystania wytworzonego w ten sposób ciepła. Takie obiekty powinny podlegać ustalonym dopuszczalnym wartościom emisji, jeżeli przekraczają próg przewidziany w art. 1, to jest 50 MW mocy cieplnej, i zgodnie z art. 2 pkt 7 zdanie drugie służą do produkcji energii.

17. Ta ogólna reguła realizuje cele dyrektywy, a mianowicie obniżenie emisji tlenków azotu i ditlenku siarki (motywy 2–6) oraz pyłów (motyw 10) przez duże obiekty energetycznego spalania. Odpowiada to ogólnemu celowi europejskiej polityki w zakresie ochrony środowiska jakim jest promowanie wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego, określonemu w art. 2 WE i 174 WE (po zmianie obecnie art. 3 ust. 3 TUE oraz art. 191 TFUE; zobacz też preambuła do TUE). Im więcej obiektów będzie musiało przestrzegać tych wartości granicznych, tym silniej będą wspierane te cele.

18. Wbrew stanowisku Zjednoczonego Królestwa pozostałe przepisy art. 2 pkt 7 nie doprecyzowują pojęcia obiektu energetycznego spalania, a jedynie je ograniczają. Wyłączają one niektóre obiekty, chociaż są one także obiektami energetycznego spalania. Wynika to wprost z brzmienia art. 2 pkt 7 zdanie drugie dyrektywy 2001/80, ponieważ zgodnie z tym przepisem dyrektywa znajduje zastosowanie do obiektów przeznaczonych do produkcji energii, z wyjątkiem tych, w których produkty spalania są bezpośrednio wykorzystywane w procesach wytwórczych.

C – W przedmiocie celów, dla których ustanowiono wyjątki

19. Brak jest też celów wynikających z regulacji, które wymagałyby – jak proponuje Zjednoczone Królestwo – dokonywania szerokiej wykładni pojęcia produktu spalania w sposób sprzeczny z jego rozumieniem w zwykłej praktyce językowej.

20. Wyjątek dotyczący bezpośredniego wykorzystywania produktów spalania w procesach wytwórczych wywodzi się z pierwotnego brzmienia art. 2 pkt 7 dyrektywy 88/609/EWG( ), która została zastąpiona przez dyrektywę 2001/80. W pierwotnym brzmieniu Rada uzupełniła bez podawania dalszego uzasadnienia propozycję Komisji( ) o podobny wyjątek oraz o wyjątki dla określonych typów obiektów, które dzisiaj są określone pod literami a)‑g). Dyrektywa 2001/80 również nie określa żadnych celów, dla których ustanowiono wyjątki, które byłyby pomocne przy dokonywaniu wykładni.

21. Zdaniem Komisji wyjątki te wynikają z faktu, iż gazy odlotowe powstające w wyniku spalania są skażone przez zanieczyszczenia wskutek bezpośredniego wykorzystywania produktów spalania w procesach wytwórczych. Komisja uważa, że te gazy odlotowe przy bezpośrednim wykorzystaniu stykają się z innymi materiałami i dlatego ulegają silniejszemu zanieczyszczeniu niż w przypadkach spalania w warunkach izolacji. Według niej do spalania w takich właśnie warunkach odnoszą się dopuszczalne wartości emisji przewidziane w dyrektywie 2001/80.

22. Takie rozumowanie wyłączyłoby prąd elektryczny, ponieważ jego wykorzystanie do wytwarzania produktów nie ma żadnego wpływu na emisje elektrowni. Prąd elektryczny mógłby też zostać wykorzystany do zasilania krajowej sieci elektroenergetycznej i nie powstałyby inne emisje.

23. Powyższa teoria Komisji zakłada jednak, że tylko gazy odlotowe są produktami spalania. Nie znajduje ona natomiast zastosowania, jeżeli pozyskane ciepło jest także produktem spalania i jest bezpośrednio wykorzystywane w taki sposób, że gazy odlotowe nie zostają zanieczyszczone innymi substancjami. Jednak według Komisji ciepło jest także produktem spalania. Dlatego też stanowisko Komisji jest sprzeczne wewnętrznie.

24. Zdaniem Zjednoczonego Królestwa wyjątki są rezultatem wyważania kosztów związanych z zastosowaniem dopuszczalnych wartości emisji i korzyści wynikających z ich zastosowania dla środowiska. Ten pogląd może znajdować zastosowanie do określonych typów obiektów wskazanych wprost w art. 2 pkt 7 litery a)‑j) dyrektywy 2001/80, gdyż istnieje możliwość oceny kosztów i korzyści zastosowania określonych dopuszczalnych wartości emisji dla poszczególnych typów obiektów.

25. Sformułowany w sposób abstrakcyjny wyjątek z art. 2 pkt 7 zdanie drugie dyrektywy 2001/80 nie może jednak opierać się na wzajemnym wyważaniu kosztów i korzyści. Nie da się bowiem przewidzieć, jakie koszty lub jakie korzyści byłyby związane z zastosowaniem dopuszczalnych wartości emisji w stosunku do obiektów, które nie są używane do wytwarzania energii lub które wykorzystują bezpośrednio produkty spalania w procesach wytwórczych.

26. Można sobie jednak wyobrazić, że celem art. 2 pkt 7 zdanie drugie dyrektywy 2001/80 jest uprzywilejowanie takich procesów wytwórczych, w których konieczne jest wykorzystywanie dużych obiektów energetycznego spalania. Wytwory takich procesów mogłyby znaleźć się w gorszym położeniu na polu międzynarodowej konkurencji w związku z obciążeniem ich dodatkowymi kosztami wynikającymi z zastosowania surowszych dopuszczalnych wartości emisji.

27. Ten argument znajduje, co do zasady, zastosowanie do występującego tutaj związku pomiędzy elektrownią a hutą aluminium. Zjednoczone Królestwo podnosi, że dalsza produkcja aluminium byłaby zagrożona, gdyby elektrownia podlegała dyrektywie.

28. Jednakże art. 2 pkt 7 zdanie drugie dyrektywy 2001/80 stanowi w sposób jasny, że wyjątek powinien zostać uczyniony jedynie w przypadku szczególnie bliskiego związku pomiędzy procesem wytwórczym a spalaniem. Konieczne jest bezpośrednie wykorzystywanie produktów spalania w procesie wytwórczym.

29. Związek taki jest najsilniejszy, gdy jedynie bezpośrednie produkty spalania, to jest ciepło i produkty reakcji spalania, mogą zostać wykorzystane. Jeżeli natomiast krąg nadających się do wykorzystania produktów zostanie rozszerzony na pośrednie produkty spalania, jak prąd elektryczny, związek pomiędzy procesem wytwórczym a spalaniem ulega rozluźnieniu.

30. Przeciwko takiemu rozluźnieniu przemawia to, iż prąd elektryczny może być przesyłany na dalsze odległości i dlatego może pochodzić z różnych źródeł. Może on być wytwarzany bez udziału dużych obiektów energetycznego spalania, na przykład w wyniku wykorzystania energii wodnej lub jądrowej. Natomiast bezpośrednio wykorzystywane ciepło musi być wytwarzane w okolicy i dlatego może pochodzić w typowym przypadku jedynie z określonych, znajdujących się w pobliżu źródeł. Źródłami tymi są z reguły duże obiekty energetycznego spalania.

31. W związku z tym Komisja słusznie podnosi, iż produkcja aluminium w Lynemouth byłaby w sposób nieuzasadniony uprzywilejowana w ramach konkurencji na wewnętrznym rynku europejskim, gdyby elektrownia opalana węglem kamiennym nie musiała przestrzegać dyrektywy 2001/80. Europejscy konkurenci pozyskują bowiem swój prąd elektryczny z ogólnych sieci i ponoszą zatem koszty przestrzegania dopuszczalnych wartości emisji przy produkcji prądu elektrycznego.

32. Do tego dochodzi bezzasadne uprzywilejowanie elektrowni w stosunku do innych producentów prądu elektrycznego, gdyż około 9% produkcji przekazywane jest do ogólnej sieci elektroenergetycznej.

33. Należy zatem odmówić rozszerzenia wyjątku z art. 2 pkt 7 zdanie drugie dyrektywy 2001/80 na elektrownię opalaną węglem kamiennym, której produkcja prądu elektrycznego przeznaczona jest głównie dla położonej w pobliżu huty aluminium.

D – W przedmiocie systematyki wyjątków

34. Wbrew poglądowi Zjednoczonego Królestwa wyjątek dotyczący nagrzewnic Cowpera, przewidziany w art. 2 pkt 7 zdanie trzecie lit. g) dyrektywy 2001/80, również nie prowadzi do innej wykładni zdania drugiego.

35. Zjednoczone Królestwo uważa, że wyjątki dla szczególnych typów obiektów wskazanych w art. 2 pkt 7 zdanie trzecie dyrektywy 2001/80 to przypadki zastosowania abstrakcyjnej regulacji zawartej w zdaniu drugim. Zgodnie ze zdaniem trzecim dyrektywy nie stosuje się w szczególności do typów obiektów wymienionych pod literami a)‑j). W obecnym brzmieniu nie można jednak dopatrywać się w wyrażeniu „w szczególności” odesłania do zdania drugiego, gdyż typy obiektów wyszczególnione pod literami h)‑j) nie posiadają koniecznego związku z procesami wytwórczymi, które są wyraźnie wskazane w zdaniu drugim.

36. Dlatego też Zjednoczone Królestwo powołuje się na pierwotne brzmienie art. 2 pkt 7 dyrektyw 88/609/EWG. Taka argumentacja jest mało przekonująca już tylko dlatego, że w niniejszym postępowaniu chodzi o zastosowanie przepisów dyrektywy 2001/80. Argumentacja ta nie przekonuje jednak także przy ocenie koncentrującej się wyłącznie na starym stanie prawnym.

37. Artykuł 2 pkt 7 dyrektywy 88/609/EWG zawierał obok abstrakcyjnego wyjątku jedynie dzisiejsze litery a)‑g), które pozostają w związku z procesem wytwórczym. Zdaniem Zjednoczonego Królestwa ostatni rodzaj obiektu przewidziany wówczas wyraźnie, mianowicie nagrzewnica Cowpera, która jest obecnie wymieniona pod lit. g), wskazuje, iż pojęcie produktu spalania powinno być rozumiane szeroko i obejmuje także pośrednie produkty spalania, takie jak prąd elektryczny.

38. Nagrzewnice przekazują ciepło pochodzące z procesu spalania do powietrza, które następnie jest wdmuchiwane do wielkiego pieca w celu ułatwiania produkcji żelaza. Z rozgrzanych gazów odlotowych powstałych w procesie spalania wydziela się ciepło, które służy do ogrzewania powietrza za pomocą cegieł używanych jako akumulator ciepła.

39. Wbrew twierdzeniom Zjednoczonego Królestwa wyjątek ten nie prowadzi do relatywizacji pojęcia produktu spalania. Dotyczy on wykorzystania jednego z bezpośrednich produktów spalania, a mianowicie ciepła( ).

40. Należy się jednak zgodzić z tym, iż nagrzewnice nie stanowią przypadku egzemplifikacji abstrakcyjnego wyjątku z art. 2 pkt 7 zdanie drugie dyrektywy 2001/80. Ciepło jako produkt spalania nie jest wykorzystywane bezpośrednio, lecz pośrednio, po przekazaniu z gazów odlotowych na dwa inne nośniki, cegły i powietrze. Dlatego też wyjątek dotyczący nagrzewnic stanowi wskazówkę pozwalającą przyjąć, iż szczególne wyjątki określone w art. 2 pkt 7 już w brzmieniu przyjętym w dyrektywie 88/609 nie stanowiły konkretyzacji abstrakcyjnych wyjątków, lecz wynikały z wyważania kosztów i korzyści określonych zastosowań dyrektywy( ). Dalsze wyjątki dodane przez dyrektywę 2001/80, które w sposób oczywisty nie mogą być już traktowane jako przypadki ze zdania drugiego, potwierdzają ten tok rozumowania.

41. Rozważana obecnie propozycja Komisji dotycząca dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola)( ), która dąży do połączenia różnych dyrektyw, włącznie z dyrektywą 2001/80, idzie w tym kierunku. Inaczej niż w przypadku szczególnych wyjątków z art. 2 pkt 7 zdanie trzecie litery a)‑j) dyrektywy 2001/80 nie zawiera ona już, jak się wydaje, abstrakcyjnego wyjątku ze zdania drugiego( ). Zamiast tego Rada zaproponowała inne wyjątki( ). Szczególny wyjątek dla obiektów takich jak elektrownia Lynemouth nie jest tam jednak przewidziany.

E – Wnioski

42. Reasumując, należy więc stwierdzić, że wykorzystanie prądu elektrycznego do produkcji aluminium nie stanowi bezpośredniego wykorzystania produktów spalania w procesach wytwórczych. Dlatego też dopuszczalne wartości emisji określone w dyrektywie 2001/80 winny być stosowane do elektrowni Lynemouth, a skargę należy uwzględnić.

V – W przedmiocie kosztów

43. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.

VI – Wnioski

44. Proponuję zatem, aby Trybunał wydał następujące orzeczenie:

1) Zjednoczone Królestwo uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy dyrektywy 2001/80/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2001 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza z dużych obiektów energetycznego spalania, jako że odmawia stosowania tej dyrektywy w odniesieniu do elektrowni w Lynemouth.

2) Zjednoczone Królestwo zostaje obciążone kosztami postępowania.