Sprawa T-171/02

Regione autonoma della Sardegna

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

Pomoc państwa – Programy pomocowe wspierające restrukturyzację małych przedsiębiorstw rolnych – Pomoc wpływająca na wymianę handlową między państwami członkowskimi oraz zakłócająca konkurencję lub grożąca jej zakłóceniem – Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności – Decyzja warunkowa – Terminy w postępowaniu w sprawie kontroli pomocy państwa – Ochrona uzasadnionych oczekiwań – Uzasadnienie – Interwencja – Wnioski, zarzuty i argumenty interwenienta

Wyrok Sądu Pierwszej Instancji (czwarta izba w składzie powiększonym) z dnia 15 czerwca 2005 r. II-0000

Streszczenie wyroku

1. Pomoc przyznawana przez państwa – Plany pomocy – Badanie przez Komisję – Projekty programów pomocowych wspierających ratowanie i restrukturyzację przeżywających trudności małych i średnich przedsiębiorstw oraz małych przedsiębiorstw rolnych – Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności – Zwykły termin dwóch miesięcy – Termin mający zastosowanie do „zatwierdzenia” następującego po zakończeniu etapu badania wstępnego

(art. 88 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 WE; wspólnotowe wytyczne dotyczące pomocy państwa, w celu ratowania i restrukturyzacji przeżywających trudności przedsiębiorstw, pkt 4.1 akapit pierwszy)

2. Pomoc przyznawana przez państwa – Plany pomocy – Badanie przez Komisję – Etap wstępny – Czas trwania – Przedłużenie przez Komisję poprzez pytania, które nie są niezbędne do zbadania pomocy – Zakaz – Uprawnienie do rozpoczęcia dialogu z danym państwem członkowskim, aby umożliwić mu uzupełnienie niekompletnego zgłoszenia

(art. 88 ust. 3 WE)

3. Pomoc przyznawana przez państwa – Pomoc nowa lub pomoc istniejąca – Przekształcenie nowej pomocy w pomoc istniejącą – Przesłanki – Możliwość wszczęcia przez Komisję formalnego postępowania wyjaśniającego wobec braku uprzedniego powiadomienia przez państwo członkowskie o wprowadzeniu swojego projektu w życie

4. Pomoc przyznawana przez państwa – Plany pomocy – Badanie przez Komisję – Etap postępowania przygotowawczego i etap postępowania kontradyktoryjnego – Dochowanie rozsądnego terminu – Ocena in concreto

(art. 88 ust. 2 i 3 WE)

5. Pomoc przyznawana przez państwa – Zgodność pomocy ze wspólnym rynkiem – Ewentualne uzasadnione oczekiwania beneficjentów – Ochrona – Przesłanki i granice

(art. 88 ust. 2 akapit pierwszy WE; rozporządzenie Rady nr 659/1999, art. 7 ust. 1 i 3)

6. Pomoc przyznawana przez państwa – Decyzja Komisji stwierdzająca niezgodność pomocy ze wspólnym rynkiem – Obowiązek uzasadnienia – Niezbędne wskazówki

(art. 253 WE)

7. Pomoc przyznawana przez państwa – Wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi – Naruszenie konkurencji – Kryteria oceny – Pomoc o nieznacznych rozmiarach, lecz udzielana w sektorze charakteryzującym się silną konkurencją i dużą liczbą małych przedsiębiorstw

(art. 87 ust. 1 WE)

8. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Uprawnienie do uchwalenia wytycznych – Złożona ocena ekonomiczna – Kontrola sądowa – Granice

(art. 87 ust. 3 WE)

9. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Zatwierdzenie ogólnego systemu pomocy – Przesłanka – Wprowadzenie w życie niepowodujące przyznania pomocy indywidualnej, która nie jest niezbędna dla osiągnięcia jednego z celów przewidzianych w art. 87 ust. 3 lit. a)–d) WE

(art. 87 ust. 3, lit. a)–d) WE)

10. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem – Pomoc na restrukturyzację przedsiębiorstwa przeżywającego trudności – Określenie przedsiębiorstw przeżywających trudności

(art. 87 ust. 3 lit. c) WE; wspólnotowe wytyczne dotyczące pomocy państwa, w celu ratowania i restrukturyzacji przeżywających trudności przedsiębiorstw, pkt 2.1 akapit pierwszy)

11. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem – Pomoc na restrukturyzację przedsiębiorstwa przeżywającego trudności – Uwzględnienie lokalizacji przedsiębiorstwa w regionie wspomaganym – Granice

(art. 87 ust. 3 lit. a) i c) WE; wspólnotowe wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności, pkt 2.4 akapit drugi i pkt 3.2.1–3.2.3)

12. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem – Pomoc na restrukturyzację przedsiębiorstwa przeżywającego trudności – Przesłanki – Przesłanki kumulatywne – Skutek – Możliwość zakazania przez Komisję wypłaty pomocy wobec braku wystarczających informacji dotyczących spełnienia jednej z przesłanek

(art. 87 ust. 3 lit. c) WE; wspólnotowe wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności, pkt 3.2.2)

13. Postępowanie – Interwencja – Zarzuty odmienne od tych podniesionych przez popieraną stronę – Dopuszczalność – Przesłanka – Związek z przedmiotem sporu – Dopuszczalność, której nie należy oceniać w sposób zawężający w odniesieniu do potencjalnych beneficjentów systemu pomocy występujących po stronie jednostki udzielającej pomocy

(statut Trybunału Sprawiedliwości, art. 40 akapit czwarty; regulamin Sądu, art. 116 § 4)

14. Postępowanie – Interwencja – Dopuszczalność zarzutu podniesionego przez interwenienta, kwestionowana wobec jego budzącego wątpliwości związku z przedmiotem sporu – Zarzut, który należy w każdym wypadku odrzucić z innego powodu lub oddalić jako bezzasadny – Możliwość odrzucenia przez sąd bez orzekania w przedmiocie jego dopuszczalności

15. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Zakres odstępstwa – Ścisła wykładnia – Szkody gospodarcze spowodowane bezpośrednio przez klęski żywiołowe lub inne zdarzenia nadzwyczajne

(art. 87 ust. 1 i 2 lit. b) WE)

16. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem – Pomoc na restrukturyzację przedsiębiorstwa przeżywającego trudności położonego w regionie wspomaganym – Przesłanki stosowania – Badanie przez Komisję

(art. 87 ust. 3 lit. c) WE)

17. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem – Ocena w świetle art. 87 WE – Uwzględnienie wcześniejszej praktyki – Wyłączenie

(art. 87 ust. 3 lit. c) WE)

18. Postępowanie – Przedstawienie zarzutów – Zarzut podniesiony w sposób abstrakcyjny, niepoparty wystarczająco jasnymi i dokładnymi informacjami – Niedopuszczalność

(regulamin Sądu, art. 116 § 4 lit. b))

1. Punkt 4.1 akapit pierwszy wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności, stanowi między innymi, że Komisja „zatwierdza” programy pomocowe w celu ratowania lub restrukturyzacji małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) lub małych przedsiębiorstw rolnych (MPR) oraz że „czyni to w zwykłym terminie dwóch miesięcy od otrzymania kompletnych informacji, a jeżeli dany program pomocowy może podlegać przyspieszonej procedurze zatwierdzania, Komisja ma na podjęcie decyzji 20 dni roboczych”.

Sformułowania te należy interpretować w kontekście przepisów proceduralnych dotyczących kontroli pomocy państwa zawartych w traktacie. Wytyczne, które Komisja może ustanowić w celu uściślenia sposobu prowadzenia postępowania, nie mogą zatem być sprzeczne z przepisami traktatu.

Wynika z tego, że Komisja może zatwierdzić projekt programu pomocowego wspierającego restrukturyzację MŚP w terminie przewidzianym w pkt 4.1 akapit pierwszy tych wytycznych tylko wtedy, gdy przed upływem tego „zwykłego terminu dwóch miesięcy” – to znaczy terminu, który został jej wyznaczony w art. 88 ust. 3 WE na przeprowadzenie badania wstępnego – Komisja uzna, że przewidziane przez ten program środki nie stanowią pomocy bądź stanowią pomoc, której zgodność ze wspólnym rynkiem nie ulega najmniejszej wątpliwości. Jeśli natomiast Komisja nie jest w stanie dojść do takiego wniosku, ciąży na niej obowiązek wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 88 ust. 2 akapit pierwszy WE.

(por. pkt 28, 29, 33)

2. Etap badania wstępnego projektów pomocy państwa przewidziany w art. 88 ust. 3 WE jest ograniczony do nieprzekraczalnego terminu dwóch miesięcy od otrzymania przez Komisję kompletnego zgłoszenia. Aby zgłoszenie było kompletne wystarczy, aby zawierało ono – od początku bądź wskutek odpowiedzi państwa członkowskiego na wnioski Komisji – informacje niezbędne dla wypracowania przez nią wstępnej opinii w kwestii zgodności ze wspólnym rynkiem zgłoszonego jej projektu. Wynika z tego, że o ile Komisja nie może zapobiec rozpoczęciu biegu dwumiesięcznego terminu poprzez żądanie udzielenia informacji, które nie są niezbędne do wypracowania wstępnej opinii, o tyle jest ona jednak uprawniona do rozpoczęcia, zgodnie z celem art. 88 ust. 3 WE, dialogu z danym państwem członkowskim, aby umożliwić mu uzupełnienie zgłoszenia, w sytuacji gdy nie zawiera ono niezbędnych informacji.

(por. pkt 40, 41)

3. Przekształcenie nowej pomocy w pomoc istniejącą jest uzależnione od spełnienia dwóch koniecznych i wystarczających przesłanek: zaniechania przez Komisję wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przed upływem dwóch miesięcy od otrzymania kompletnego zgłoszenia oraz uprzedniego powiadomienia Komisji przez państwo członkowskie o wprowadzeniu jego projektu w życie. Ponieważ państwo członkowskie nie powiadomiło Komisji o wprowadzeniu projektu w życie, wskutek czego nie została spełniona jedna z przesłanek niezbędnych do przekształcenia pomocy nowej w pomoc istniejącą, Komisja może wszcząć w tym zakresie formalne postępowanie wyjaśniające.

(por. pkt 48, 49)

4. Zachowanie rozsądnego terminu podczas prowadzenia postępowania administracyjnego stanowi podstawową zasadę prawa wspólnotowego. Ponadto podstawowy wymóg pewności prawa, stojący na przeszkodzie temu, aby Komisja mogła bez ograniczeń zwlekać z wykonaniem swoich uprawnień, nakłada na sąd obowiązek zbadania, czy przebieg postępowania administracyjnego wskazuje na nadmiernie opóźnione działanie tej instytucji.

Ponadto o ile prawdą jest, że w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE w interesie państwa członkowskiego leży zachowanie terminu wyznaczonego mu do przedstawienia uwag lub do przedstawienia żądanych przez Komisję informacji dodatkowych, przy czym nie jest ono do tego zobowiązane, o tyle można jednak uznać, że jest ono odpowiedzialne za konsekwencje upływu czasu spowodowane jego zachowaniem, powodujące niedochowanie tych terminów.

(por. pkt 53, 59)

5. Na uzasadnione oczekiwania co do prawidłowości pomocy można w zasadzie – z zastrzeżeniem okoliczności wyjątkowych – powołać się jedynie wtedy, gdy ta pomoc została przyznana zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 88 WE. Aby można było uznać pomoc za przyznaną zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 88 WE, to procedura ta, mająca charakter zawieszający, musi zostać doprowadzona do końca. Wynika z tego, że w sytuacji gdy formalne postępowanie wyjaśniające zostało wszczęte zgodnie z art. 88 ust. 2 akapit pierwszy WE, musi się zakończyć wydaniem decyzji pozytywnej, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 659/1999. Zatem na uzasadnione oczekiwania co do prawidłowości pomocy, której taka decyzja dotyczy, można się powoływać w zasadzie dopiero po wydaniu przez Komisję tej decyzji i upływie terminu do wniesienia na nią skargi.

(por. pkt 64, 65)

6. Uzasadnienie aktu powinno być dostosowane do jego charakteru i powinno przedstawiać jasno sposób rozumowania instytucji będącej jego autorem, w sposób umożliwiający zainteresowanym zrozumienie jego podstaw, a sądowi – kontrolę jego zasadności, przy czym nie jest wymagane, aby uzasadnienie wyszczególniało wszystkie mające znaczenie okoliczności faktyczne i prawne, jako że ocena, czy spełnia ono wymogi art. 253 WE, winna być dokonana przy uwzględnieniu nie tylko brzmienia tego aktu, ale także jego kontekstu prawnego i faktycznego.

W przypadku wydania przez Komisję decyzji w ramach kontroli pomocy państwa, oznacza to w szczególności, że jeśli z okoliczności przyznania pomocy wynika, że pomoc może mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi i może zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem, Komisja musi przynajmniej wskazać te okoliczności w uzasadnieniu tej decyzji.

(por. pkt 73, 74)

7. W ramach kwalifikacji projektu pomocy lub programu pomocowego w świetle art. 87 ust. 1 WE Komisja nie jest zobowiązana do tego, aby określić jego rzeczywisty wpływ, lecz jedynie do zbadania, czy ten projekt może wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi oraz zakłócić konkurencję lub grozić jej zakłóceniem.

Ani względnie niewielka kwota zamierzonej pomocy, ani nieznaczne rozmiary przedsiębiorstw kwalifikujących się do skorzystania z pomocy nie wyłączają same z siebie możliwości wpływania przez projekt na wymianę handlową między państwami członkowskimi ani możliwości zakłócenia lub groźby zakłócenia konkurencji. To samo dotyczy ograniczonego znaczenia sektora gospodarczego, którego pomoc dotyczy. W istocie inne okoliczności, takie jak szczególna intensywność konkurencji w tym sektorze gospodarczym, również mogą być brane pod uwagę. Dzieje się tak w sektorze, w którym konkurencja ta jest bardzo silna, a w szczególności którego struktura, cechująca się współistnieniem na rynku dużej liczby podmiotów o nieznacznych rozmiarach, może powodować, że wdrożenie programu pomocowego, dostępnego dla dużej części z nich, może wywrzeć wpływ na konkurencję, chociaż kwoty indywidualnej pomocy udzielanej na podstawie tego programu są niewielkie.

(por. pkt 84–87)

8. Komisja dysponuje – na podstawie art. 87 ust. 3 WE – szerokim zakresem swobodnego uznania. Tym niemniej w celu wykonywania tego uprawnienia może ona ustanowić dla siebie wskazówki – za pomocą aktów, takich jak mające zastosowanie w tym przypadku wspólnotowe wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności – pod warunkiem że wskazówki te nie są sprzeczne z przepisami traktatu. W sytuacji gdy Komisja przyjmie taki akt, ma ona obowiązek stosować się do niego. Do sądu należy zatem ustalenie, czy Komisja przestrzegała ustanowionych przez siebie samą wskazówek.

W każdym razie w sytuacji, gdy ten przyznany Komisji szeroki zakres swobodnego uznania – w niniejszym przypadku zdefiniowany poprzez przyjęte przez nią samą wskazówki – pociąga za sobą konieczność dokonania kompleksowych ocen gospodarczo-społecznych w kontekście wspólnotowym, kontrola sądu jest w tym zakresie ograniczona. Ogranicza się ona do ustalenia, czy przestrzegane były reguły proceduralne oraz zasady dotyczące obowiązku uzasadnienia aktu, a także czy nie wystąpił błąd co do okoliczności faktycznych oraz czy nie wystąpił oczywisty błąd w ocenie i czy nie doszło do nadużycia władzy.

(por. pkt 94–97)

9. Możliwość zgłoszenia projektu programu pomocowego przez dane państwo członkowskie, a po jego zatwierdzeniu przez Komisję po uprzednim zbadaniu jego cech ogólnych możliwość uwolnienia się od obowiązku zgłaszania przypadków pomocy indywidualnej przyznanej w ramach tego programu, ewentualnie z zastrzeżeniem postawionych przez Komisję warunków i wymogów, nie może pozwolić jednak na przyznanie takiej pomocy indywidualnej, która zostałaby uznana za niezgodną ze wspólnym rynkiem, jeśliby była przedmiotem odrębnego zgłoszenia, ponieważ w przeciwnym razie zasada niezgodności pomocy ze wspólnym rynkiem wyrażona w art. 87 WE zostałaby pozbawiona znaczenia. W szczególności Komisja nie może dopuścić do przyznania takiej pomocy indywidualnej, która będąc zgodna z jednym z celów przewidzianych przez art. 87 ust. 3 lit. a)–d), nie byłaby jednak niezbędna do jego osiągnięcia.

Komisja powinna zatem sprawdzić, czy projekty programów pomocowych, które bada, są przygotowane w sposób gwarantujący, że przyznawana na ich podstawie pomoc indywidualna będzie przyznawana jedynie tym przedsiębiorstwom, które rzeczywiście kwalifikują się do tego, aby z tego programu skorzystać. Gdy sytuacja taka nie ma miejsca, Komisja – w ramach swego szerokiego zakresu swobodnego uznania – powinna to uwzględnić i ocenić, na ile pozwalają jej na to posiadane informacje, czy nie byłoby właściwym wydanie decyzji negatywnej lub warunkowej.

(por. pkt 103–105)

10. Punkt 2.1 akapit pierwszy wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności wyjaśnia, że Komisja uznaje za przeżywające trudności takie przedsiębiorstwo, które jest niezdolne do zapewnienia poprawy swojej sytuacji za pomocą środków własnych czy funduszy otrzymanych od swoich akcjonariuszy lub też w drodze pożyczki. W akapicie tym przedstawione są różnego rodzaju wskaźniki dynamiczne pozwalające zobrazować pogarszanie się sytuacji tego przedsiębiorstwa, z którymi związane są różnego rodzaju wskaźniki statyczne pozwalające w pewnych przypadkach na zobrazowanie szczególnej powagi tej sytuacji.

Sformułowania użyte w pkt 2.1 akapit pierwszy tych wytycznych pozwalają stwierdzić, że waga przykładana przez Komisję do wskaźników dynamicznych nie oznacza koniecznie, że inne rodzaje wskaźników – takie jak zawarte w tym projekcie wskaźniki oparte na wartościach uśrednionych – nie są istotne. Wskaźniki te jednak mogą być uznane za istotne wtedy tylko, gdy pozwalają stwierdzić istnienie prawdziwych i udowodnionych trudności, z jakimi spotkały się przedsiębiorstwa kwalifikujące się do skorzystania z programu pomocowego. W przeciwnym razie pomoc nie mogłaby zostać uznana za niezbędną z punktu widzenia tych przedsiębiorstw, jak i z punktu widzenia realizacji celu określonego w art. 87 ust. 3 lit. c) WE.

(por. pkt 108, 111)

11. Punkt 2.4 akapit drugi wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności wskazuje, że w sytuacji gdy przedsiębiorstwa, których dotyczy projekt pomocy wspierającej restrukturyzację, znajdują się w regionie wspomaganym, Komisja bierze pod uwagę wspomniane w art. 87 ust. 3 lit. a) i c) względy regionalne w sposób określony w pkt 3.2.3 wytycznych. Punkt ten, zatytułowany „Warunki szczególne mające zastosowanie do pomocy wspierającej restrukturyzację w regionach wspomaganych”, wskazuje w szczególności, że w sytuacji gdy projekt programu pomocowego dotyczy regionu wspomaganego lub należącego do regionów mniej uprzywilejowanych, Komisja ma obowiązek uwzględnić ten fakt i jest w tym celu uprawniona do elastycznego zastosowania ustalonej w wytycznych zasady zmniejszania zdolności produkcyjnych, jeśli jest to uzasadnione potrzebami rozwoju regionalnego – nawet jeśli w danym sektorze ma miejsce strukturalna nadwyżka zdolności produkcyjnych.

Natomiast zupełnie nie wynika z tego, że w sytuacji gdy zjawisko nadwyżki zdolności produkcyjnej zdaje się nie dotyczyć sektora, którego dotyczy projekt nowej pomocy, i gdy Komisja wskutek tego odstępuje od nakazania przedsiębiorstwom kwalifikującym się do korzystania z pomocy zmniejszenia zdolności produkcyjnych, projekt ten powinien – tylko z tego względu – zostać uznany za zgodny ze wspólnym rynkiem.

Wręcz przeciwnie – w takim przypadku nadal niezbędnym pozostaje, aby projekt był zgodny z zasadą ustanowioną w pkt 3.2.1 wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności, według której nowa pomoc wspierająca restrukturyzację może zostać przyznana jedynie w sytuacji, gdy można udowodnić, że jest to w interesie Wspólnoty, a zatem wtedy, gdy projekt tej pomocy spełnia wyliczone w pkt 3.2.2 wytycznych warunki: odzyskania rentowności, zapobiegania nieuzasadnionym zakłóceniom konkurencji oraz proporcjonalności. Pomimo że Komisja może być w tej kwestii „mniej rygorystyczna”, to nie może ona jednak „zezwalać na wszystko”, zgodnie z określeniem użytym w pkt 3.2.3 wytycznych.

(por. pkt 115–117)

12. Aby projekt pomocy na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności mógł zostać uznany za zgodny ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE powinien być powiązany z planem restrukturyzacji mającym na celu zmniejszenie rozmiarów lub zmianę profilu prowadzonej działalności.

Punkt 3.2.2 wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności, który wprowadza ten wymóg w życie, nakazuje między innymi, aby plan restrukturyzacji spełniał trzy warunki. Konieczne jest, po pierwsze, aby umożliwiał on przywrócenie rentowności korzystających zeń przedsiębiorstw w rozsądnym terminie i na postawie realistycznych założeń [pkt 3.2.2 ppkt i)], po drugie, aby zapobiegał on nieuzasadnionym zakłóceniom konkurencji [pkt 3.2.2 ppkt ii)] oraz po trzecie, aby została zachowana równowaga pomiędzy korzyściami wynikłymi z restrukturyzacji oraz jej kosztami [pkt 3.2.2 ppkt iii)]. Ponieważ warunki te są kumulatywne, dla uznania przez Komisję projektu pomocy wspierającego restrukturyzację za niezgodny ze wspólnym rynkiem wystarczy, aby tylko jeden z nich nie został spełniony. Ponadto aby uczynić zadość obowiązkowi współpracy z Komisją, na państwie członkowskim, którego pomoc dotyczy, ciąży obowiązek przedstawienia wszystkich dowodów, które mogłyby tej instytucji pozwolić na ustalenie, że spełnione zostały wszystkie te warunki.

W ten sposób nie mogąc, co jest oczywiste, oprzeć swej oceny jedynie na oświadczeniu – wobec tego, że państwo członkowskie nigdy nie dostarczyło dokładnych informacji, które pozwoliłyby Komisji na upewnienie się, iż projekt spełniał jedną z kumulatywnych przesłanek zawartych w pkt 3.2.2 ww. wytycznych, i to pomimo ponawianych przez tę instytucję wniosków o udzielenie tych informacji – Komisja ma prawo uznać, że posiadane przez nią informacje nie pozwalają na dojście do wniosku, iż projekt spełnia ten warunek, a w związku z tym wydać decyzję o niezgodności tego projektu ze wspólnym rynkiem, bez konieczności badania innych wyliczonych w tym punkcie warunków.

(por. pkt 126–129, 137, 142, 143, 149)

13. Artykuł 40 akapit czwarty statutu Trybunału Sprawiedliwości oraz art. 116 § 4 regulaminu Sądu przyznają interwenientowi prawo do niezależnego przedstawienia nie tylko argumentów, ale także zarzutów, o ile tylko zostają one podniesione na poparcie żądań jednej z głównych stron sporu i nie są całkowicie odmienne od wywodów zakreślających spór w postaci, w jakiej powstał pomiędzy skarżącą a pozwaną, co prowadziłoby do zmiany jego przedmiotu.

Do Sądu zatem należy – w celu rozstrzygnięcia o dopuszczalności podniesionych przez interwenienta zarzutów – sprawdzenie, czy są one związane z przedmiotem sporu w postaci określonej przez jego strony.

Jeśli chodzi o spór zapoczątkowany przez jednostkę samorządu terytorialnego i dotyczący zgodności ze wspólnym rynkiem projektowanego przez tę jednostkę programu pomocowego wspierającego restrukturyzację sektora gospodarczego, nie można zaprzeczyć, że przedsiębiorstwa mogące skorzystać z tego programu i ich przedstawiciele w naturalny sposób znajdują się w sytuacji umożliwiającej im udostępnienie skarżącej jednostce samorządu terytorialnego kompletnych materiałów, między innymi w przedmiocie trudności, których rozwiązaniu pomoc ma służyć, oraz skutków, które może wywrzeć. Związek pomiędzy ich zarzutami a przedmiotem sporu nie powinien zatem być oceniany w sposób zawężający.

(por. pkt 151–154, 193, 195)

14. Do Sądu zatem należy – w celu rozstrzygnięcia o dopuszczalności podniesionych przez interwenienta zarzutów – sprawdzenie, czy są one związane z przedmiotem sporu w postaci określonej przez jego strony.

Tym niemniej w sytuacji gdy wydaje się, że skarga, której dopuszczalność jest kwestionowana, powinna w każdym razie zostać oddalona ze względów merytorycznych, dopuszczalne jest wypowiedzenie się przez Sąd – w trosce o ekonomię procesową – ogólnie co do jej zasadności.

(por. pkt 153, 188)

15. Artykuł 87 ust. 2 lit. b) WE ustanawia odstępstwo od ogólnej zasady niezgodności pomocy ze wspólnym rynkiem i powinien jako taki być poddany wykładni literalnej, zgodnie z którą podstawę do zastosowania tego przepisu stanowią jedynie szkody spowodowane bezpośrednio przez klęski żywiołowe lub inne zdarzenia nadzwyczajne. Ponadto zgodność z prawem decyzji Komisji w sprawach dotyczących pomocy państwa powinna być oceniana przez sąd na podstawie dowodów, którymi dysponowała ona lub mogła dysponować w chwili wydawania tej decyzji.

Nie można zatem zarzucić Komisji, że uznała, iż w projekcie nie zamierzano przyznać pomocy na podstawie art. 87 ust. 2 lit. b) WE, a zatem że nie zastosowała ona tego przepisu, jeśli z analizy pism wymienionych w trakcie postępowania administracyjnego wynika, że władze krajowe nigdy nie poinformowały Komisji ani tym bardziej nie wykazały, iż projekt ustanawiał pomoc mającą na celu naprawienie szkód określonych w art. 87 ust. 2 lit. b) WE.

(por. pkt 165, 166, 168)

16. Komisja zobowiązała się do wzięcia pod uwagę art. 158 WE w sposób opisany w pkt 1.3 akapit drugi i pkt 3.2.3 wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności, w sytuacji gdy bada ona, czy projekt programu pomocowego w celu restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności znajdujących się w obszarze wspomaganym lub mniej uprzywilejowanym może zostać uznany za zgodny ze wspólnym rynkiem w drodze odstępstwa przewidzianego w art. 87 ust. 3 lit. c) WE.

W każdym razie sam fakt, że nowa pomoc ma odpowiadać celom innego przepisu traktatu niż odstępstwo przewidziane w art. 87 ust. 3 WE, na który powołuje się zainteresowane państwo członkowskie, nie powoduje sam z siebie, iż projekt będzie odpowiadał warunkom zastosowania tego odstępstwa.

(por. pkt 172, 175)

17. Zgodność z prawem decyzji Komisji stwierdzającej, że nowa pomoc nie spełnia warunków zastosowania odstępstwa przewidzianego w art. 87 ust. 3 lit. c) WE, powinna być oceniana jedynie w ramach tego przepisu. Zatem powołanie się na wcześniejszą praktykę decyzyjną Komisji, jeśli nawet takowa została udowodniona, powinno zostać uznane za pozbawione znaczenia dla sprawy.

(por. pkt 177)

18. Zarzut bezprawności, który należy potraktować jako zarzut popierający żądania zawarte w skardze, powinien, zgodnie z art. 116 § 4 lit. b) regulaminu Sądu, zostać przez wnioskodawcę uargumentowany. Samo abstrakcyjne oświadczenie, niepoparte informacjami wystarczająco jasnymi i dokładnymi, aby strona przeciwna mogła się do nich ustosunkować, a Sąd – poddać je kontroli, nie czyni zadość temu minimalnemu wymogowi pisemnego przedstawienia przewidzianemu w tym regulaminie, a zatem powinien zostać odrzucony jako niedopuszczalny.

(por. pkt 186, 188)

WYROK SĄDU PIERWSZEJ INSTANCJI (czwarta izba w składzie powiększonym)

z dnia 15 czerwca 2005 r. ( )

Pomoc państwa – Programy pomocowe wspierające restrukturyzację małych przedsiębiorstw rolnych – Pomoc wpływająca na wymianę handlową między państwami członkowskimi oraz zakłócająca konkurencję lub grożąca jej zakłóceniem – Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności – Decyzja warunkowa – Terminy w postępowaniu w sprawie kontroli pomocy państwa – Ochrona uzasadnionych oczekiwań – Uzasadnienie – Interwencja – Wnioski, zarzuty i argumenty interwenienta

W sprawie T‑171/02

Regione autonoma della Sardegna, reprezentowany przez G. Aiella i G. Albenzia, avvocati dello Stato, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona skarżąca,

popierany przez

Confederazione italiana agricoltori della Sardegna,

Federazione regionale coltivatori diretti della Sardegna,

Federazione regionale degli agricoltori della Sardegna,

z siedzibą w Cagliari (Włochy), reprezentowane przez adwokatów F. Ciulliego i G. Dorego,

interwenienci,

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez V. Di Bucciego, działającego w charakterze pełnomocnika, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona pozwana,

mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji 2002/229/WE z dnia 13 listopada 2001 r. w sprawie programu pomocowego, który region Sardynia (Włochy) zamierza wprowadzić w życie w celu wspierania restrukturyzacji gospodarstw z sektora upraw chronionych przeżywających trudności (Dz.U. 2002 L 77, str. 29),

SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI

WSPÓLNOT EUROPEJSKICH (czwarta izba w składzie powiększonym),

w składzie: H. Legal, prezes, V. Tiili, A.W.H. Meij, M. Vilaras i N.J. Forwood, sędziowie,

sekretarz: J. Palacio González, główny administrator,

uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 1 lipca 2004 r.,

wydaje następujący

Wyrok

Okoliczności powstania sporu

1 Pismem z dnia 12 stycznia 1998 r. władze włoskie doręczyły Komisji projekt programu pomocowego przewidziany w wydanej w dniu 2 grudnia 1997 r. przez Giunta regionale della Sardegna (regionalne władze Sardynii) decyzji nr 48/7 w sprawie przyjęcia „regionalnego planu restrukturyzacji przedsiębiorstw z sektora upraw chronionych” (zwany dalej „projektem”). Informacja ta dotarła do Komisji w dniu 15 stycznia tego samego roku.

2 Projekt ten przede wszystkim ustanawiał program pomocowy w celu restrukturyzacji.

3 Do udziału w programie kwalifikowały się sardyńskie małe przedsiębiorstwa rolne przeżywające trudności (MPR) [tłumaczenie nieoficjalne]. Kryterium trudności w znaczeniu projektu było spełnione wtedy, gdy dane przedsiębiorstwo charakteryzowało się, po pierwsze, „średnią stratą na działalności operacyjnej wynoszącą co najmniej 25% zysku netto [gospodarstwa] w trakcie trzech ostatnich lat gospodarczych”, a po drugie, „zadłużeniem z [tytułu] pożyczek wymagalnych w dniu 31 grudnia 1996 r. przekraczającym 30% kapitału operacyjnego gospodarstwa”. W opinii władz włoskich na Sardynii kryteria te spełniało około 500 małych przedsiębiorstw rolnych.

4 Aby móc skorzystać z programu pomocowego, kwalifikujące się do udziału w nim przedsiębiorstwa powinny były spełnić szereg wymogów, między innymi „przedstawienia planu restrukturyzacji wskazującego na istnienie - w normalnych warunkach prowadzenia działalności - możliwości osiągnięcia zwrotu kosztów produkcji oraz osiągnięcie zysku na działalności operacyjnej”, a także „likwidacji części prowadzonej działalności, struktur i majątku operacyjnego gospodarstwa, jeśli jest to niezbędne w celu przywrócenia jego równowagi ekonomicznej i finansowej”.

5 Program dotyczył sektora upraw chronionych. Uprawami tymi były różnego rodzaju warzywa, owoce, grzyby, rośliny i kwiaty szklarniowe.

6 Po pierwsze, planowana pomoc polegała na restrukturyzacji zadłużenia kwalifikujących się przedsiębiorstw. Restrukturyzacja ta miała nastąpić poprzez działania banków-wierzycieli zainteresowanego przedsiębiorstwa (rezygnacja z odsetek oraz odsetek za zwłokę od pożyczek wymagalnych w dniu 31 grudnia 1996 r. oraz od pożyczek, które miały stać się wymagalne pomiędzy dniem 1 stycznia 1997 r. a dniem zawarcia umowy o restrukturyzacji zadłużenia) bądź działania władz regionalnych (częściowe przejęcie głównej kwoty zadłużenia z tytułu pożyczek wymagalnych w dniu 31 grudnia 1996 r. oraz odsetek od pożyczek, które miały stać się wymagalne lub powstać po dniu 31 grudnia 1996 r.). Udział władz regionalnych w kosztach działań restrukturyzacyjnych przekraczał 75% całkowitej kwoty pożyczek wymagalnych w dniu 31 grudnia 1996 r., nie wliczając w to odsetek za zwłokę należnych bankom, które ich udzieliły. Działania te miały trwać nie dłużej niż przez piętnaście lat.

7 Po drugie, planowana pomoc przewidywała także subwencje udzielane bezzwrotnie na różnego rodzaju inwestycje na środki produkcji (instalowanie urządzeń służących ochronie, wentylacji, klimatyzacji, izolacji, odwadnianiu i nawadnianiu, a także doprowadzenie starych urządzeń do stanu odpowiadającego normom lub ich wymiana). Te inwestycje zostały określone jako „niezbędne” w celu restrukturyzacji. Udział władz regionalnych w kosztach działań inwestycyjnych przekraczał 75% całkowitej kwoty wydatków kwalifikujących się do tego rodzaju pomocy. Czas ich trwania został określony jako „niezbędny do ich realizacji”.

8 Po trzecie, przewidziano działania polegające na pomocy technicznej, kształceniu zawodowym oraz usługach doradczych, co miało zapewnić Ente regionale di sviluppo e assistenza tecnica in agricoltura (regionalne biuro ds. rozwoju i pomocy technicznej w dziedzinie rolnictwa). Działania te zostały przedstawione jako „zadania statutowe” tego biura, których wypełnianie „nie pociągnie za sobą dodatkowych kosztów”. Ich czas udzielania został określony jako „nieograniczony”.

9 Całkowita kwota środków publicznych przeznaczonych na finansowanie tego programu pomocowego wspierającego restrukturyzację została oszacowana na 60 miliardów lirów (ITL), co stanowiło równowartość około 30 milionów EUR. Kwota pomocy udzielonej każdemu z korzystających z tego programu przedsiębiorstw nie mogła przekroczyć kwoty 600 milionów ITL, czyli około 300 000 EUR.

10 Projekt uwzględniał ponadto wyrażony przez władze Republiki Włoskiej zamiar ustanowienia – z myślą o małych przedsiębiorstwach rolnych przeżywających przejściowe, lecz poważne trudności finansowe – pomocy w celu ich ratowania, „która może być przyznana w postaci gwarancji lub udzielenia, przy zwykłej stopie odsetek, pożyczki w kwocie minimalnej lub w każdym razie skalkulowanej tak, aby podtrzymać działalność gospodarstwa, aż do momentu rozpoczęcia restrukturyzacji”.

11 Pismem z dnia 1 lutego 1999 r. Komisja doręczyła Republice Włoskiej decyzję o wszczęciu, przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE, formalnego postępowania wyjaśniającego. Władze włoskie otrzymały to pismo w dniu 4 lutego tego samego roku.

12 Pismem z dnia 14 września 2001 r. władze włoskie wystąpiły do Komisji z wnioskiem o wydanie w terminie dwóch miesięcy decyzji na podstawie art. 7 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88 WE] (Dz.U. 83, str. 1). Komisja otrzymała to pismo w dniu 17 września tego samego roku.

13 W dniu 13 listopada 2001 r. Komisja wydała decyzję 2002/229/WE w sprawie programu pomocowego, który region Sardynia (Włochy) zamierza wprowadzić w życie w celu wpierania restrukturyzacji gospodarstw z sektora upraw chronionych przeżywających trudności (Dz.U. 2002 L 77, str. 29, zwaną dalej „decyzją”), która to decyzja została opublikowana w dniu 20 marca 2002 r.

14 Artykuł 1 tej decyzji zawiera stwierdzenie, że projekt jest niezgodny ze wspólnym rynkiem i że nie może zostać wprowadzony w życie.

Przebieg postępowania i żądania stron

15 Regione autonoma della Sardegna wniósł niniejszą skargę pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 6 czerwca 2002 r.

16 Sprawa początkowo została przydzielona pierwszej izbie w składzie powiększonym, a następnie - po przydzieleniu, wskutek zmiany składu izb Sądu od dnia 1 października 2003 r., sędziego sprawozdawcy do czwartej izby - czwartej izbie w składzie powiększonym.

17 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 8 sierpnia 2002 r. Confederazione italiana agricoltori della Sardegna, Federazione regionale coltivatori diretti della Sardegna oraz Federazione regionale degli agricoltori della Sardegna wniosły o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenientów popierających wnioski skarżącej. Wniosek ten został doręczony stronom. Nie przedstawiły one w wyznaczonym w tym celu terminie żadnych uwag.

18 Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2002 r. prezes pierwszej izby w składzie powiększonym uwzględnił wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenientów. Interwenienci w dniu 5 lutego 2003 r. złożyli w sekretariacie Sądu swoje uwagi.

19 Na rozprawie w dniu 1 lipca 2004 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu. Komisja przy tej okazji wycofała swoje żądania odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej ze względu na jej spóźnione złożenie, co zostało uwzględnione w protokole.

20 Skarżąca wnosi do Sądu o:

– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;

– obciążenie Komisji kosztami postępowania.

21 Interwenienci wnoszą do Sądu o:

– tytułem żądania głównego, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;

– tytułem żądania ewentualnego, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji „w zakresie, w jakim nie uznaje ona za zgodną z prawem pomocy w kwocie nieprzekraczającej 100 000 EUR dla jednego przedsiębiorstwa;

– obciążenie Komisji kosztami postępowania.

22 Komisja wnosi do Sądu o:

– oddalenie skargi;

– obciążenie skarżącej kosztami postępowania, a interwenientów ich własnymi kosztami, a także kosztami poniesionymi przez Komisję w związku z ich interwencją.

Co do prawa

A – W przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości

23 Na poparcie swych żądań stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości skarżąca, popierana przez interwenientów, podnosi co do zasady osiem następujących zarzutów:

– naruszenia pkt 4.1 akapit pierwszy komunikatu Komisji 97/C‑283/02 z dnia 19 września 1997 r. w sprawie wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności (Dz.U. C 283, str. 2, zwanych dalej „wytycznymi”);

– naruszenia art. 88 WE;

– przewlekłości postępowania administracyjnego;

– naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań;

– naruszenia art. 253 WE;

– niezachowania należytej staranności;

– naruszenia art. 87 ust. 3 lit. c) WE oraz wytycznych;

– naruszenia art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 659/1999.

24 Ponadto interwenienci wnoszą do Sądu „pomocniczo - jeśli Sąd uzna to w danym przypadku za stosowne – o zawieszenie stosowania przepisów wydanych niezgodnie z prawem w rozumieniu art. 241 WE” oraz podnoszą cztery kolejne zarzuty:

– naruszenia prawa do bycia wysłuchanym;

– naruszenia art. 87 ust. 2 lit. b) WE;

– naruszenia art. 158 WE oraz dołączonej do aktu końcowego traktatu amsterdamskiego deklaracji nr 30 w sprawie regionów wyspiarskich;

– naruszenia dyrektywy Rady 72/159/EWG z dnia 17 kwietnia 1972 r. w sprawie modernizacji gospodarstw rolnych (Dz.U. L 96, str. 1) oraz dyrektywy Rady 75/268/EWG z dnia 28 kwietnia 1975 r. w sprawie gospodarki rolnej na terenach górskich i wyżynnych oraz na niektórych obszarach mniej uprzywilejowanych (Dz.U. L 128, str. 1).

25 Należy zbadać kolejno te dwie grupy zarzutów.

1. W przedmiocie zarzutów podnoszonych wspólnie przez skarżącą i interwenientów

a) W przedmiocie zarzutu naruszenia pkt 4.1 akapit pierwszy wytycznych





Argumenty stron

26 W opinii skarżącej, popieranej przez interwenientów, Komisja nie zakończyła postępowania w sprawie kontroli projektów programów pomocowych na rzecz wspomagania i restrukturyzacji małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) w dwumiesięcznym terminie przewidzianym w pkt 4.1 akapit pierwszy wytycznych.

27 Komisja odpiera ten zarzut.

Ocena Sądu

28 Punkt 4.1 akapit pierwszy wytycznych stanowi między innymi, że Komisja „zatwierdza” programy pomocowe na rzecz wspomagania i restrukturyzacji MŚP lub małych przedsiębiorstw rolnych (MPR) oraz że „czyni to w zwykłym terminie dwóch miesięcy od otrzymania kompletnych informacji, a jeżeli dany program pomocowy może skorzystać z przyspieszonej procedury zatwierdzania, Komisja ma na podjęcie decyzji 20 dni roboczych”[tłumaczenie nieoficjalne].

29 Sformułowania te należy interpretować w kontekście przepisów proceduralnych dotyczących kontroli pomocy państwa zawartych w traktacie. Wytyczne, które Komisja może ustanowić w celu uściślenia sposobu prowadzenia postępowania, nie mogą zatem być sprzeczne z przepisami traktatu (wyroki Trybunału z dnia 24 lutego 1987 r. w sprawie 310/85 Deufil przeciwko Komisji, Rec. str. 901, pkt 22 oraz z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie C‑382/99 Niderlandy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑5163, pkt 24).

30 Artykuł 88 WE rozróżnia etap badania wstępnego oraz etap formalnego postępowania wyjaśniającego - oba zmierzające do kontroli nowej pomocy, którą państwa członkowskie zamierzają przyznać.

31 Przewidziany przez art. 88 ust. 3 WE etap badania wstępnego ma na celu jedynie przyznanie Komisji terminu do zastanowienia się i przeanalizowania sprawy umożliwiającego wypracowanie wstępnej opinii na temat zgłoszonych projektów i stwierdzenie, że nie stanowią one pomocy lub są zgodne ze wspólnym rynkiem albo że istniejące co do tego wątpliwości zmuszają do przeprowadzenia pogłębionej analizy tych projektów (wyroki Trybunału z dnia 11 grudnia 1973 r. w sprawie 120/73 Lorenz, Rec. str. 1471, pkt 3 oraz z dnia 3 maja 2001 r. w sprawie C‑204/97 Portugalia przeciwko Komisji, Rec. str. I‑3175, pkt 34). Ze względu na to, że interes państwa członkowskiego wymaga szybkiego poinformowania o zajętym stanowisku, ten etap procedury ma charakter pilny i powinien zamknąć się w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy, liczonym od otrzymania przez Komisję kompletnego zgłoszenia (ww. wyrok Trybunału w sprawie Lorenz, pkt 4 oraz wyrok z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie C‑334/99 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑1139, pkt 49 i 50).

32 Nie można pominąć przewidzianego w art. 88 ust. 2 akapit pierwszy WE etapu formalnego postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy Komisja po zakończeniu etapu badania wstępnego nie jest przekonana, że projekt nie stanowi pomocy lub że – pomimo tego, iż stanowi on pomoc – jest on zgodny ze wspólnym rynkiem. Procedura ta ma zatem umożliwić Komisji, po pierwsze, dogłębne wyjaśnienie całokształtu sprawy poprzez uzyskanie – zgodnie z jej obowiązkiem – przed podjęciem końcowej decyzji wszystkich niezbędnych opinii, a po drugie, zapewnić ochronę praw potencjalnie zainteresowanych osób trzecich, umożliwiając im w ten sposób złożenie wyjaśnień (wyroki Trybunału z dnia 20 marca 1984 r. w sprawie 84/82 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. 1451, pkt 13; z dnia 14 listopada 1984 r. w sprawie 323/82 Intermills przeciwko Komisji, Rec. str. 3809, pkt 17 oraz ww. w pkt 31 sprawie Portugalia przeciwko Komisji, pkt 33).

33 Wynika z tego, że Komisja może zatwierdzić projekt programu pomocowego wspierającego restrukturyzację MŚP w terminie przewidzianym w pkt 4.1 akapit pierwszy wytycznych, tylko wtedy, gdy przed upływem tego „zwykłego terminu dwóch miesięcy” - to znaczy terminu, który został jej wyznaczony na przeprowadzenie badania wstępnego – uzna ona, że przewidziane przez ten program środki nie stanowią pomocy bądź stanowią pomoc, której zgodność ze wspólnym rynkiem nie ulega najmniejszej wątpliwości. Jeśli natomiast Komisja nie jest w stanie dojść do takiego wniosku, ciąży na niej obowiązek wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.

34 Wykładnię taką potwierdzają ponadto sformułowania, za pomocą których ujęto termin 20 dni roboczych przewidziany w komunikacie 92/C‑213/03 Komisji z dnia 2 lipca 1992 r. w sprawie przyspieszonego postępowania zatwierdzającego systemy pomocy dla MŚP oraz zmiany istniejących systemów (Dz.U. C 213, str. 10), do którego odsyłają wytyczne. Z brzmienia drugiego i ostatniego akapitu tego komunikatu natomiast wynika, że nawet w przypadku, w którym wobec projektu programu pomocowego może być stosowany termin 20 dni roboczych, Komisja jedynie „co do zasady” zobowiązuje się do niezgłaszania uwag po upływie tego terminu, przy jednoczesnym całkowitym zachowaniu swoich uprawnień do „podjęcia decyzji w sprawie”, co w niniejszym przypadku oznacza prawo do wszczęcia formalnej procedury dochodzenia i zakończenia jej wydaniem decyzji ostatecznej: pozytywnej, warunkowej bądź negatywnej.

35 Ponieważ zaś pkt 4.1 akapit pierwszy wytycznych ogranicza się do odesłania do terminu stosowanego do etapu badania wstępnego przewidzianego w art. 88 WE w interpretacji dokonanej przez Trybunał, omawiany zarzut nie może zostać uwzględniony jako zarzut odrębny, należy natomiast rozpoznać zarzut naruszenia art. 88 WE.

b) W przedmiocie zarzutu naruszenia art. 88 WE





Argumenty stron

36 W opinii skarżącej Komisja, zamiast połączyć swoje wnioski o udzielenie dodatkowych informacji, rozłożyła je w czasie, rozmijając się wskutek tego z celem przewidzianego przez art. 88 ust. 3 WE etapu badania wstępnego, które ma charakter pilny - w szczególności w sytuacji, kiedy projekt dotyczy, tak jak w tym przypadku, przedsiębiorstw przeżywających trudności.

37 Według interwenientów Komisja zdecydowała się wszcząć, przewidziane przez art. 88 ust. 2 akapit pierwszy WE, formalne postępowanie wyjaśniające po upływie wyznaczonego jej w tym celu terminu dwóch miesięcy, a zatem w stosunku do programu pomocowego, który w ten sposób stał się programem istniejącym.

38 Komisja odpiera te argumenty.

Ocena Sądu

39 Argumenty wysuwane przez skarżącą i dotyczące przebiegu etapu badania wstępnego, a także argumenty interwenientów, które dotyczą przesłanek wydania decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, powinny być oceniane w świetle zasad obowiązujących przed wejściem w życie rozporządzenia nr 659/99. Weszło ono bowiem w życie w dniu 16 kwietnia 1999 r., a zatem po wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego .

40 Po pierwsze, przypomnieć należy - tak jak już uczyniono to w analizie poprzedniego zarzutu – że etap badania wstępnego jest ograniczony do nieprzekraczalnego terminu dwóch miesięcy od otrzymania przez Komisję kompletnego zgłoszenia. Aby zgłoszenie było kompletne wystarczy, aby zawierało ono - od początku bądź wskutek odpowiedzi państwa członkowskiego na wnioski Komisji – informacje niezbędne dla wypracowania przez nią wstępnej opinii w kwestii zgodności [ze wspólnym rynkiem] zgłoszonego jej projektu (wyrok Trybunału z dnia 15 lutego 2001 r. w sprawie C‑99/98 Austria przeciwko Komisji, Rec. str. I-1101, pkt 56).

41 Wynika z tego, że o ile Komisja nie może zapobiec rozpoczęciu biegu dwumiesięcznego terminu poprzez żądanie udzielenia informacji, które nie są niezbędne do wypracowania wstępnej opinii (wymieniony w pkt 40 powyżej wyrok w sprawie Austria przeciwko Komisji, pkt 61–65), o tyle jest ona jednak uprawniona do rozpoczęcia, zgodnie z celem art. 88 ust. 3 WE, dialogu z danym państwem członkowskim, aby umożliwić mu uzupełnienie zgłoszenia w sytuacji, gdy nie zawiera ono niezbędnych informacji (wyroki Trybunału z dnia 9 października 1984 r. w sprawach połączonych 91/83 oraz 127/83 Heineken Brouwerijen, Rec. str. 3435, pkt 17 i 18; z dnia 14 lutego 1990 r. w sprawie C‑301/87 Francja przeciwko Komisji, Rec. str. I‑307, pkt 27 i 28 oraz z dnia 19 października 2000 r. w sprawach połączonych C‑15/98 i C‑105/99 Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji, Rec. str. I‑8855, pkt 44; wyrok Sądu z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie T‑73/98 Prayon-Rupel przeciwko Komisji, Rec. str. II‑867, pkt 99).

42 W niniejszym przypadku, po otrzymaniu od władz włoskich pierwotnego zgłoszenia w dniu 15 stycznia 1998 r., Komisja uznała, że nie ma wystarczających informacji, aby wyrazić opinię wstępną. Faksem z dnia 9 marca 1998 r. zwróciła się ona do Republiki Włoskiej z wnioskiem o dostarczenie jej w terminie czterech tygodni pierwszego kompletu informacji dodatkowych. W dniu 4 czerwca 1998 r. służby Komisji odbyły także spotkanie z przedstawicielami skarżącej. Faksem z dnia 19 czerwca 1998 r. Komisja zwróciła się do władz włoskich o pisemne potwierdzenie informacji udzielonych podczas tego spotkania oraz dostarczenie jej w ciągu czterech tygodni tych informacji, o których udzielenie zwróciła się ona w dniu 9 marca 1998 r. Skarżąca odpowiedziała na te wnioski pismem z dnia 27 sierpnia 1998 r., które zostało przekazane Komisji przez władze włoskie w dniu 10 września 1998 r. i doręczone jej w dniu 15 września 1998 r. Komisja uznała, że nadal nie posiada wszystkich niezbędnych informacji. Faksem z dnia 19 października 1998 r. zwróciła się do Republiki Włoskiej z wnioskiem o dostarczenie jej w terminie czterech tygodni drugiego kompletu informacji dodatkowych. Skarżąca odpowiedziała na ten wniosek pismem z dnia 12 listopada 1998 r., które zostało przekazane Komisji przez władze włoskie w dniu 16 listopada 1998 r. i doręczone w dniu 19 listopada 1998 r.

43 W ten sposób pomiędzy dniem, w którym zostały Komisji udzielone pierwsze informacje, a dniem, kiedy informacje te stały się kompletne upłynęło ponad 10 miesięcy.

44 Tymczasem analiza wymienionej w tym czasie korespondencji pozwala w pierwszej kolejności stwierdzić, że pierwotne zgłoszenie, liczące pięć stron, zawierało jedynie fragmentaryczny i nieścisły opis planowanego przez Republikę Włoską programu pomocowego wspierającego restrukturyzację, w szczególności kryteriów kwalifikowalności do niego oraz działań, które powinny się znaleźć w planie restrukturyzacji przedstawianym przez każde przedsiębiorstwo mające skorzystać z programu, a także pomocy indywidualnej, która mogła zostać tym przedsiębiorstwom przyznana. Zgłoszenie to przewidywało w sposób ogólny również przyznawanie pomocy w celu ratowania. Władze włoskie ostatecznie zrezygnowały z przyznawania tej pomocy, lecz poinformowały o tym Komisję dopiero w piśmie wysłanym w dniu 10 września 1998 r.

45 Dalej w pismach z dnia 19 czerwca oraz 19 października 1998 r. Komisja zadała wprawdzie kilka nowych lub dodatkowych pytań, ale także ponowiła pytania stawiane od dnia 9 marca 1998 r., na które odpowiedzi udzielono dopiero w piśmie wysłanym w dniu 10 września 1998 r. Komisja w szczególności ponowiła przy tej okazji wniosek o dostarczenie jej dokumentacji gospodarczej, której brakowało w zgłoszeniu, a której niezbędność sygnalizowała władzom włoskim w czasie spotkania w dniu 4 czerwca 1998 r. Skarżąca sama przyznała, że to właśnie w celu „wyjaśnienia zakresu i skutków” projektu „Komisja i władze włoskie dokonały bogatej wymiany korespondencji” na etapie badania wstępnego.

46 Projekt charakteryzował się wreszcie istotnym znaczeniem ze względu na to, że jego celem było rozwiązanie problemów około 500 przedsiębiorstw, czyli około jednej czwartej małych przedsiębiorstw rolnych prowadzących na Sardynii działalność w sektorze upraw szklarniowych, a także pewną złożonością, ponieważ przewidywał on ustanowienie programu pomocowego składającego się z różnego rodzaju działań finansowych, obciążających – w zależności od sytuacji - władze regionalne lub banki-wierzycieli tych przedsiębiorstw, a także różnego rodzaju inwestycji, z których przedsiębiorstwa te miały skorzystać.

47 W tych okolicznościach Komisja słusznie usiłowała, poprzez swoje kolejne wnioski, uzyskać od władz włoskich informacje niezbędne do wypracowania opinii wstępnej. W sytuacji, gdy państwo członkowskie udzieliło informacji fragmentarycznych i nieścisłych, a następnie zwlekało z ich uzupełnieniem, którego słusznie żądała Komisja, wynikające stąd przekroczenie terminu nie może stać się argumentem po stronie jednostek samorządu terytorialnego tego Państwa.

48 Po drugie, przekształcenie nowej pomocy w pomoc istniejącą jest uzależnione od spełnienia dwóch koniecznych i wystarczających przesłanek: zaniechania przez Komisję wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przed upływem dwóch miesięcy od otrzymania kompletnego zgłoszenia oraz uprzedniego powiadomienia Komisji przez państwo członkowskie o wprowadzeniu swojego projektu w życie (ww. w pkt 31 wyrok w sprawie Lorenz, pkt 4 i 6 oraz w pkt 40 powyżej w sprawie Austria przeciwko Komisji, pkt 84).

49 W niniejszym przypadku wystarczy stwierdzić, że Republika Włoska nie powiadomiła Komisji o wprowadzeniu projektu w życie, wskutek czego nie została spełniona jedna z przesłanek niezbędnych do przekształcenia tego projektu programu pomocowego w pomoc istniejącą, a zatem projekt ten pozostał nową pomocą, w związku z czym Komisja miała prawo do wszczęcia w tym zakresie formalnego postępowania wyjaśniającego (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 7 czerwca 2001 r. w sprawie T‑187/99 Agrana Zucker und Stärke przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1587, pkt 39).

50 Zarzut ten należy zatem oddalić w całości.

c) W przedmiocie zarzutu przewlekłości postępowania administracyjnego





Argumenty stron

51 Skarżąca, popierana przez interwenientów, twierdzi, że postępowanie administracyjne było przewlekłe i powołuje się w tym zakresie na niezachowanie rozsądnego terminu oraz naruszenie podstawowego wymogu pewności prawa.

52 Komisja odpiera ten argument.

Ocena Sądu

53 Zachowanie rozsądnego terminu podczas prowadzenia postępowania administracyjnego stanowi podstawową zasadę prawa wspólnotowego (wyrok Sądu z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie T‑190/00 Regione Siciliana przeciwko Komisji, Rec. str. II‑5015, pkt 136). Ponadto podstawowy wymóg pewności prawa, stojący na przeszkodzie temu, aby Komisja mogła bez ograniczeń zwlekać z wykonaniem swoich uprawnień, nakłada na sąd obowiązek zbadania, czy przebieg postępowania administracyjnego wskazuje na nadmiernie opóźnione działanie tej instytucji (wyrok Trybunału z dnia 24 września 2002 r. w sprawach połączonych C‑74/00 P i C‑75/00 P Falck i Acciaierie di Bolzano przeciwko Komisji, Rec. str. I-7869, pkt 140 i 141 oraz wyrok Sądu z dnia 14 stycznia 2004 r. w sprawie T‑109/01 Fleuren Compost przeciwko Komisji, Rec. str. II‑127 pkt 145–147).

54 W niniejszym przypadku z opisanego w pkt 42 powyżej przebiegu badania wstępnego wynika, że pomiędzy otrzymaniem przez Komisję pierwotnego zgłoszenia w dniu 15 stycznia 1998 r. a otrzymaniem przez Republikę Włoską pisma powiadamiającego o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego w dniu 4 lutego 1999 r. upłynęło ponad 12 miesięcy.

55 Z tych ponad 12 miesięcy ponad osiem stanowią te, które upłynęły pomiędzy skierowaniem w dniu 9 marca 1998 r. do Republiki Włoskiej pierwszego wniosku o udzielenie dodatkowych informacji a otrzymaniem przez Komisję ostatnich żądanych przez nią informacji w dniu 19 listopada 1998 r. Skarżąca w swoich pismach procesowych przyznała, że wymiana korespondencji w tym okresie pozwoliła na wyjaśnienie przedmiotu oraz zakresu projektu. Podczas rozprawy skarżąca przyznała także, że przedłużanie się tej korespondencji było w znacznej mierze uzasadnione tym, iż jej odpowiedzi na pytania Komisji były opóźnione i fragmentaryczne. Biorąc pod uwagę te informacje, a także okoliczności opisane powyżej w pkt 44–46, nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że etap badania wstępnego nie zamknął się w rozsądnym terminie ani że Komisja działała w sposób przewlekły.

56 Jeśli chodzi o formalne postępowanie wyjaśniające, to od wejścia w życie dnia 16 kwietnia 1999 r. rozporządzenia nr 659/1999 należy w odniesieniu doń stosować osiemnastomiesięczny termin instrukcyjny przewidziany w jego art. 7 ust. 6, który może zostać przedłużony na podstawie porozumienia zawartego pomiędzy Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim. Rozporządzenie to ma zastosowanie do wszystkich postępowań administracyjnych zawisłych przed Komisją, z zastrzeżeniem tych jego przepisów, dla których przewidziano szczególne zasady wejścia w życie (wyrok Sądu z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie T‑369/00 Département du Loiret przeciwko Komisji, Rec. str. II‑1789, pkt 50 i 51). Przepis ten ma zatem zastosowanie w niniejszej sprawie.

57 Uwzględniając, że przewidziany przez art. 7 ust. 6 rozporządzenia nr 659/1999 termin ma charakter instrukcyjny, należy zbadać, czy z przebiegu formalnego postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż Komisja nie zachowała rozsądnego terminu lub działała w sposób przewlekły. Postępowanie przebiegało według następującej chronologii:

– 4 lutego 1999 r.: otrzymanie przez Republikę Włoską pisma Komisji z dnia 14 lutego 1999 r. informującego ją o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego i wzywającego ją do przedstawienia uwag w terminie jednego miesiąca;

– 15 czerwca 1999 r.: otrzymanie przez Komisję uwag Republiki Włoskiej;

– 3 lipca 1999 r.: opublikowanie komunikatu Komisji 1999/C 187/02 wzywającego do przedstawienia uwag (Dz.U. C 187, str. 2);

– 7 grudnia 1999 r.: wysłanie przez Komisję i otrzymanie przez Republikę Włoską wniosku o udzielenie informacji dodatkowych w terminie czterech tygodni;

– 4 lipca 2000 r.: otrzymanie przez Komisję wysłanego przez Republikę Włoską, na wniosek skarżącej, „wniosku o przedłużenie terminu zamknięcia postępowania”;

– 11 lipca 2000 r.: przedłużenie przez Komisję tego terminu o dwa miesiące w celu przekazania informacji, których zażądała w dniu 7 grudnia 1999 r.;

– 9 lutego 2001 r.: otrzymanie przez Komisję informacji, których zażądała w dniu 7 grudnia 1999 r.;

– 17 września 2001 r.: otrzymanie przez Komisję wysłanego przez Republikę Włoską, na wniosek skarżącej, wniosku o wydanie w ciągu dwóch miesięcy decyzji końcowej na podstawie art. 7 ust. 7 rozporządzenia nr 659/1999;

– 15 listopada 2001 r.: doręczenie Republice Włoskiej zaskarżonej decyzji.

58 Z przedstawionej chronologii wydarzeń wynika, że pomiędzy wszczęciem formalnego postępowania wyjaśniającego a wnioskiem o przedłużenie terminu instrukcyjnego upłynął termin 17 miesięcy, krótszy niż przewidziany w art. 7 ust. 6 rozporządzenia nr 659/1999 osiemnastomiesięczny termin instrukcyjny, a także, że do momentu zamknięcia tego postępowania upłynęło trzydzieści trzy i pół miesiąca.

59 Ten ostatni fakt wynika przede wszystkim z niezachowania przez Republikę Włoską miesięcznego terminu wyznaczonego jej na przedstawienie uwag (termin przekroczony o trzy i pół miesiąca), terminu czterech tygodni wyznaczonego jej na przedstawienie zażądanych przez Komisję informacji dodatkowych (termin przekroczony o sześć i pół miesiąca – do momentu złożenia wniosku o przedłużenie go) oraz zgody na przedłużenie o dwa miesiące terminu do zebrania i dostarczenia Komisji tych informacji (termin przekroczony o prawie pięć miesięcy). To prawda, że zachowanie tych terminów nie było obowiązkiem Republiki Włoskiej, chociaż leżało w jej interesie. Można jednak uznać, że jest ona odpowiedzialna za konsekwencje upływu czasu spowodowane jej zachowaniem (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 21 marca 1991 r. w sprawie C‑305/89 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑1603, pkt 30 oraz ww. w pkt 53 wyrok w sprawie Regione Siciliana przeciwko Komisji, pkt 138).

60 Ponadto o ile termin sześciu miesięcy, który upłynął pomiędzy otrzymaniem informacji przedstawionych przez Republikę Włoską (15 czerwca 1999 r.) a wysłaniem wniosku o udzielenie informacji dodatkowych (7 grudnia 1999 r.) oraz termin dziewięciu miesięcy, który upłynął pomiędzy otrzymaniem tych informacji (9 lutego 2001 r.) a wydaniem zaskarżonej decyzji (13 listopada 2001 r.) jawią się jako znaczne, nie są one jednak nadmierne, w szczególności uwzględniając okoliczności opisane w pkt 46 i 59 powyżej i liczne wątpliwości co do zgodności projektu ze wspólnym rynkiem, które to wątpliwości zostały wyrażone przez Komisję w jej decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego. Nie można zatem zarzucić Komisji przewlekłości postępowania.

61 Ten zarzut należy zatem oddalić.

d) W przedmiocie zarzutu naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań





Argumenty stron

62 Skarżąca twierdzi, że wymiana korespondencji pomiędzy Republiką Włoską a Komisją podczas postępowania administracyjnego oraz fakt, że postępowanie to było wyjątkowo długie, zrodziły po jej stronie uzasadnione oczekiwania co do zgodności projektu ze wspólnym rynkiem. Interwenienci ze swej strony twierdzą natomiast, że takie uzasadnione oczekiwania zostały spowodowane milczeniem Komisji przez siedem miesięcy od otrzymania ostatnich informacji, których żądała od Republiki Włoskiej podczas formalnego postępowania wyjaśniającego.

63 Komisja odpiera ten argument.

Ocena Sądu

64 Na uzasadnione oczekiwania co do prawidłowości pomocy można w zasadzie - z zastrzeżeniem okoliczności wyjątkowych - powołać się jedynie wtedy, gdy ta pomoc została przyznana zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 88 WE (wyrok Trybunału z dnia 20 września 1990 r. w sprawie C‑5/89 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I-3437, pkt 14 i 16).

65 Aby można było uznać pomoc za przyznaną zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 88 WE, to procedura ta, mająca charakter zawieszający, musi zostać doprowadzona do końca. Wynika z tego, że w sytuacji, gdy formalne postępowanie wyjaśniające zostało wszczęte zgodnie z art. 88 ust. 2 akapit pierwszy WE, musi się zakończyć wydaniem decyzji pozytywnej, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 659/1999. Zatem na uzasadnione oczekiwania co do prawidłowości pomocy, której taka decyzja dotyczy, można się powoływać w zasadzie dopiero po wydaniu przez Komisję tej decyzji i upływie terminu do wniesienia na nią skargi (wyrok Sądu z dnia 14 maja 2002 r. w sprawie T‑126/99 Graphischer Maschinenbau przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2427, pkt 42).

66 W niniejszym przypadku - przy założeniu, że skarżąca, która nie jest podmiotem gospodarczym, lecz jednostką samorządu terytorialnego, będącą twórcą projektu programu pomocowego, może powołać się na naruszenie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań – stwierdzić należy, że projekt ten nigdy nie stał się przedmiotem decyzji pozytywnej i że żaden z przywołanych przez strony argumentów nie stanowi okoliczności wyjątkowej pozwalającą skarżącej, jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, spodziewać się, iż Komisja uznała lub uzna projekt za zgodny ze wspólnym rynkiem.

67 Po pierwsze, wymiana korespondencji w toku postępowania administracyjnego mieści się w granicach dialogu pozwalającego Komisji na uzyskanie od Republiki Włoskiej informacji niezbędnych do wypracowania sobie wstępnej opinii (zob. pkt 41–47 oraz pkt 55 powyżej), a następnie zażądanych przez nią informacji uzupełniających dotyczących wpływu projektu na rynek (zob. pkt 59 powyżej). Lektura tej korespondencji prowadzi ponadto do wniosku, że w swoich pismach - przekazywanych skarżącej przez Republikę Włoską - Komisja zawsze przywiązywała wagę do tego, aby wyrazić poważne wątpliwości co do pewnych aspektów projektu i zastrzec sobie prawo do dokonania oceny ostatecznej, co zresztą przypomniała podczas rozprawy, a żaden z uczestników tego nie podważył.

68 Po drugie, jak wynika z analizy poprzedniego zarzutu, postępowanie administracyjne nadmiernie nie przedłużyło się. Tym bardziej zatem czas jego trwania nie był wyjątkowy.

69 Po trzecie, o ile jest prawdą, że po otrzymaniu ostatnich żądanych informacji Komisja milczała przez siedem miesięcy, aż do momentu, w którym Republika Włoska zwróciła się do niej z wnioskiem o wydanie w ciągu dwóch miesięcy decyzji na podstawie art. 7 ust. 7 rozporządzenia nr 659/1999, milczenia tego nie można było interpretować jako zgody wyrażonej przez tę instytucję w sposób dorozumiany, a to ze względu na niezmiennie ciążący na Komisji obowiązek zamknięcia formalnego postępowania wyjaśniającego poprzez wydanie decyzji ostatecznej, zgodnie z art. 7 ust. 1 tego samego rozporządzenia.

70 Ten zarzut należy zatem oddalić.

e) W przedmiocie naruszenia art. 253 WE





Argumenty stron

71 Skarżąca oraz interwenienci twierdzą, że zaskarżona decyzja narusza art. 253 WE, ponieważ nie zawiera ona wystarczającego uzasadnienia w zakresie opisu sektora gospodarki, którego dotyczy oraz zbadania wpływu projektu na wymianę handlową między państwami członkowskimi oraz na konkurencję.

72 Komisja odpiera ten argument.

Ocena Sądu

73 Uzasadnienie aktu powinno być dostosowane do jego charakteru i powinno przedstawiać jasno sposób rozumowania instytucji będącej jego autorem, w sposób umożliwiający zainteresowanym zrozumienie jego podstaw, a sądowi – kontrolę jego zasadności, przy czym nie jest wymagane, aby uzasadnienie wyszczególniało wszystkie mające znaczenie okoliczności faktyczne i prawne, jako że ocena, czy spełnia ono wymogi art. 253 WE winna być dokonana przy uwzględnieniu nie tylko brzmienia tego aktu, ale także jego kontekstu prawnego i faktycznego (wyroki Trybunału z dnia 20 marca 1957 r. w sprawie 2/56 Geitling przeciwko Wysokiej Władzy, Rec. str. 9, 37 oraz z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie C‑42/01 Portugalia przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I‑6079, pkt 66).

74 W przypadku wydania przez Komisję decyzji w ramach kontroli pomocy państwa, oznacza to w szczególności, że jeśli z okoliczności przyznania pomocy wynika, że pomoc może mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi i może zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji, Komisja musi przynajmniej wskazać te okoliczności w uzasadnieniu swojej decyzji (wyroki Trybunału z dnia 13 marca 1985 r. w sprawach połączonych 296/82 i 318/82 Niderlandy i Leeuwarder Papierwarenfabriek przeciwko Komisji, Rec. str. 809, pkt 24 oraz z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑372/97 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑3679, pkt 71).

75 W tym przypadku w motywie 41 zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że przewidziana pomoc ma za cel wsparcie produkcji owoców, warzyw i roślin. Czytane w kontekście motywu 8 - który zawiera wykaz różnego rodzaju gatunków owoców, warzyw, roślin i kwiatów uprawianych w szklarniach przez będące adresatami projektu sardyńskie małe przedsiębiorstwa rolne (MPR) – objaśnienia te stanowią wystarczający opis tego sektora gospodarki, którego decyzja dotyczy.

76 Dalej w motywie 41 zaskarżonej decyzji zostały podane dane liczbowe uzasadniające twierdzenie, że Włochy są największym producentem warzyw w Unii Europejskiej oraz że Sardynia stanowi ważną w tym kraju strefę produkcji. Zostały tam także wyjaśnione okoliczności, z powodu których projekt może wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

77 Tak samo w motywie 43 zaskarżonej decyzji wskazano, że pomoc wspierająca restrukturyzację przeżywających trudności przedsiębiorstw przesuwa ciężar dostosowania strukturalnego tych przedsiębiorstw na bardziej wydajne przedsiębiorstwa oraz że zachęca ona do ubiegania się o subwencje. Decyzja ta powołuje się także na dotyczące tej kwestii pkt 1.1 i 2.3 wytycznych. Zostały w niej także wskazane okoliczności mogące zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji.

78 Wreszcie motywy 51 i 54 zaskarżonej decyzji - które zostały poświęcone ocenie zgodności projektu [ze wspólnym rynkiem] w kontekście przewidzianego w pkt 3.2.2 lit. ii) wytycznych warunku zapobiegania nieuzasadnionym zakłóceniom konkurencji – uzupełniają to uzasadnienie w szczególności dokonaną w nich analizą ryzyka, że projekt pociągnie za sobą odczuwalny wzrost produkcji i wpłynie na wysokość cen w sektorze, którego decyzja dotyczy.

79 Nic nie wskazuje zatem na to, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie dało możliwości zrozumienia, którego sektora gospodarki ona dotyczy oraz jaki był lub mógł być wpływ projektu na wymianę handlową między państwami członkowskimi oraz na konkurencję.

80 Ten zarzut należy zatem oddalić.

f) W przedmiocie niezachowania przez Komisję należytej staranności





Argumenty stron

81 Skarżąca, popierana przez interwenientów, zarzuca Komisji, że ograniczyła się ona do zbadania ewentualnych skutków projektu w sposób abstrakcyjny. W opinii skarżącej konkretna analiza doprowadziłaby Komisję do wniosku, że – uwzględniając ograniczone znaczenie gospodarcze sardyńskiego sektora upraw szklarniowych, nieznaczne rozmiary przedsiębiorstw kwalifikujących się do skorzystania z pomocy oraz niewielką kwotę przewidzianej pomocy – ten projekt nie wpływa na wymianę handlową ani nie zakłóca czy też nie grozi zakłóceniem konkurencji.

82 Komisja odpiera ten argument.

Ocena Sądu

83 Choć zarzut został formalnie oparty na niezachowaniu przez Komisję należytej staranności, jego analiza ujawnia, że dotyczy on istoty zaskarżonej decyzji, a nie przesłanek jej wydania. Skarżąca ponadto podczas rozprawy potwierdziła, że kwestionowała „brak należytej staranności i uzasadnienia w zakresie oceny zgodności projektu [ze wspólnym rynkiem]” stanowiący „wadę materialną” z racji tego, że jeśli Komisja „uwzględniłaby rzeczywistą sytuację”, „dostrzegłaby, że [jest] w każdym razie niemożliwe, aby [projekt] zakłócał wolną konkurencję”.

84 Ponieważ skarżąca wyraźnie poddaje w wątpliwość motywy 41 i 43 zaskarżonej decyzji, poświęcone kwalifikacji projektu, zarzut ten należy badać jako zarzut oparty bądź to na naruszeniu prawa, z uwagi na to, że art. 87 ust. 1 WE nakazuje Komisji określenie rzeczywistego wpływu projektu na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi i konkurencję, bądź to na błędnej ocenie, że w niniejszym przypadku nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 87 ust. 1 dotyczącego wymiany handlowej między państwami członkowskimi oraz konkurencji.

85 Komisja nie jest tymczasem zobowiązana do tego, aby określić rzeczywisty wpływ projektu pomocy lub programu pomocowego, lecz jedynie do zbadania, czy ten projekt może wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi oraz zakłócić lub grozić zakłóceniem konkurencji (wyroki Trybunału z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑298/00 P Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑4087, pkt 49 oraz ww. w pkt 74 wyrok w sprawie C‑372/97 Włochy przeciwko Komisji, pkt 44). W niniejszym przypadku Komisja nie naruszyła zatem prawa, badając wpływ projektu na wymianę handlową między państwami członkowskimi i na konkurencję w opisany w poprzednim zarzucie sposób.

86 Następnie ani względnie niewielka kwota zamierzonej pomocy, ani nieznaczne rozmiary przedsiębiorstw kwalifikujących się do skorzystania z pomocy nie wyłączają same z siebie możliwości wpływania przez projekt na wymianę handlową między państwami członkowskimi, ani zakłócenia lub groźby zakłócenia konkurencji (wyroki Trybunału z dnia 17 września 1980 r. w sprawie 730/79 Philip Morris przeciwko Komisji, Rec. str. 2671, pkt 11 i 12; z dnia 21 marca 1990 r. w sprawie C‑142/87 Belgia przeciwko Komisji, Rec. str. I‑959, pkt 43 oraz ww. w pkt 74 wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑372/97 Włochy przeciwko Komisji, pkt 53). To samo dotyczy ograniczonego znaczenia sektora gospodarczego, którego pomoc dotyczy (wyroki Trybunału z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie C‑280/00 Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg, Rec. str. I‑7747, pkt 82 oraz ww. w pkt 74 wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑372/97 Włochy przeciwko Komisji, pkt 60).

87 Inne okoliczności, takie jak szczególna intensywność konkurencji w tym sektorze gospodarczym, w którym działają przedsiębiorstwa kwalifikujące się do skorzystania z pomocy również mogą być brane pod uwagę (wyrok Trybunału z dnia 11 listopada 1987 r. w sprawie 259/85 Francja przeciwko Komisji, Rec. str. 4393, pkt 24 oraz ww. w pkt 74 wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑372/97 Włochy przeciwko Komisji, pkt 54). W sektorze rolniczym, między innymi w sektorze uprawy owoców i warzyw, konkurencja ta jest bardzo silna. W szczególności struktura tego sektora, cechująca się współistnieniem na rynku dużej liczby podmiotów o nieznacznych rozmiarach może skutkować tym, że wdrożenie programu pomocowego, dostępnego dla dużej części z nich, może wywrzeć wpływ na konkurencję, chociaż kwoty indywidualnej pomocy udzielanej na podstawie tego programu są niewielkie (ww. w pkt 74 wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑372/97 Włochy przeciwko Komisji, pkt 57). Podniesione przez skarżącą i interwenientów argumenty nie pozwalają więc same w sobie na stwierdzenie w tym przedmiocie błędu w ocenie.

88 Ujęty w taki sposób zarzut należy zatem oddalić.

89 W zakresie, w jakim skarżąca twierdzi, że podważa ona dokonaną ocenę zgodności projektu [ze wspólnym rynkiem] w kontekście art. 87 ust. 3 lit. c) WE, zarzut ten należy interpretować jako zarzut oczywistego błędu w ocenie z uwagi na to, że projekt nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem (wyrok Trybunału z dnia 14 stycznia 1997 r. w sprawie C‑169/95 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. str. I‑135, pkt 20), tak jak zostało to ponadto przypomniane w pkt 2.4 akapit drugi oraz pkt 3.2.2 lit. ii) wytycznych.

90 Ujęty w taki sposób zarzut łączy się z zarzutem następnym, a więc zostaną one zbadane łącznie.

g) W przedmiocie zarzutu naruszenia art. 87 ust. 3 lit. c) WE oraz wytycznych





Argumenty stron

91 W opinii skarżącej, popieranej przez interwenientów, badanie zgodności projektu ze wspólnym rynkiem w oparciu o art. 87 ust. 3 lit. c) WE, dotyczącego pomocy przeznaczonej na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, oraz w oparciu o wytyczne zostało dokonane z naruszeniem prawa oraz został przy tym popełniony oczywisty błąd w ocenie.

92 Interwenienci ponadto podnoszą, że Komisja naruszyła pkt 3.2.3, 3.2.4 oraz 3.2.5 wytycznych.

93 Komisja twierdzi, że żaden z tych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.

Ocena Sądu

94 Komisja dysponuje – na podstawie art. 87 ust. 3 WE - szerokim zakresem swobodnego uznania (ww. w pkt 86 wyrok w sprawie Philip Morris przeciwko Komisji, pkt 17 oraz ww. w pkt 74 wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑372/97 Włochy przeciwko Komisji, pkt 83).

95 Tym niemniej w celu wykonywania tego uprawnienia, może ona ustanowić dla siebie wskazówki - za pomocą aktów, takich jak mające zastosowanie w tym przypadku wytyczne - pod warunkiem, że wskazówki te nie są sprzeczne z przepisami traktatu. W sytuacji, gdy Komisja przyjmie taki akt, ma ona obowiązek stosować się do niego (ww. w pkt 29 wyrok w sprawie Deufil przeciwko Komisji, pkt 22; wyrok Trybunału z dnia 24 marca 1993 r. w sprawie C‑313/90 CIRFS i in. przeciwko Komisji, Rec. str. I‑1125, pkt 36 oraz ww. w pkt 29 wyrok w sprawie Niderlandy przeciwko Komisji, pkt 24).

96 Do sądu należy zatem ustalenie, czy Komisja przestrzegała ustanowionych przez nią samą wskazówek (wyrok Sądu z dnia 30 stycznia 2002 r. w sprawie T‑35/99 Keller i Keller Meccanica przeciwko Komisji, Rec. str. II‑261, pkt 77).

97 W każdym razie w sytuacji, gdy ten przyznany Komisji szeroki zakres swobodnego uznania – w niniejszym przypadku zdefiniowany poprzez przyjęte przez nią samą wskazówki - pociąga za sobą konieczność dokonania kompleksowych ocen gospodarczo-społecznych w kontekście wspólnotowym, kontrola sądu jest w tym zakresie ograniczona. Ogranicza się ona do ustalenia, czy przestrzegane były reguły proceduralne oraz zasady dotyczące obowiązku uzasadnienia aktu, a także czy nie wystąpił błąd co do okoliczności faktycznych oraz czy nie wystąpił oczywisty błąd w ocenie i czy nie doszło do nadużycia władzy (ww. w pkt 86 wyrok w sprawie Philip Morris przeciwko Komisji, pkt 24; wyrok Trybunału z dnia 29 lutego 1996 r. w sprawie C‑56/93 Belgia przeciwko Komisji, Rec. str. I‑723, pkt 11; wyrok Sądu z dnia 6 października 1999 r. w sprawie T‑110/97 Kneissl Dachstein przeciwko Komisji, Rec. str. II‑2881, pkt 46).

98 W tym kontekście skarżąca oraz interwenienci poddają krytyce, po pierwsze, całościową ocenę projektu (motyw 45 zaskarżonej decyzji), po drugie, ocenę definicji przedsiębiorstwa przeżywającego trudności z punktu widzenia pkt 2.1 akapit pierwszy wytycznych (motyw 46 zaskarżonej decyzji), po trzecie, brak oceny zgodności projektu z punktu widzenia zasad szczególnych ustanowionych w pkt 3.2.3, 3.2.4 i 3.2.5 wytycznych oraz, po czwarte, ocenę z punktu widzenia zasad ogólnych ustanowionych w pkt 3.2.2 wytycznych (motywy 48–58 zaskarżonej decyzji).

– W przedmiocie całościowej oceny projektu

99 W opinii skarżącej Komisja nie mogła oprzeć swojej decyzji na fakcie, że wprowadzenie w życie programu pomocowego wspierającego restrukturyzację, zgłoszonego przez Republikę Włoską pociągało za sobą – z powodu tego, że przewidziane przez projekt środki miały być stosowane w sposób automatyczny - prawdopodobieństwo przyznania pomocy małym przedsiębiorstwom rolnym, które nie przeżywały trudności i nie kwalifikowały się w tej sytuacji do skorzystania z tego programu pomocowego.

100 Podniesienie takiego argumentu pociąga za sobą, po pierwsze, konieczność zbadania, czy okoliczność ta może uzasadniać decyzję Komisji o uznaniu projektu programu pomocowego wspierającego restrukturyzację przedsiębiorstw przeżywających trudności za niezgodny ze wspólnym rynkiem, a także, po drugie, konieczność dokonania oceny, czy okoliczność ta mogła stanowić podstawę do wydania przez Komisję zaskarżonej decyzji w niniejszym przypadku.

101 Komisja może, na podstawie art. 87 ust. 3 WE i w wyniku przeprowadzenia postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE, uznać - w drodze decyzji pozytywnej lub warunkowej – projekt programu pomocowego za zgodny ze wspólnym rynkiem. Państwo członkowskie, którego taka decyzja dotyczy, jest wtedy zwolnione z obowiązku zgłaszania Komisji pomocy indywidualnej przyznanej w ramach tego programu - ewentualnie z zastrzeżeniem postawionych przez Komisję warunków i wymogów. Komisja dysponuje tutaj szerokim zakresem swobodnego uznania (wyroki Trybunału z dnia 5 października 1994 r. w sprawie C‑47/91 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑4635, pkt 21 oraz z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie C‑321/99 P ARAP i in. przeciwko Komisji, Rec. str. I-4287, pkt 72).

102 W sytuacji, gdy Komisja dokonuje kwalifikacji i oceny zgodności takiego projektu ze wspólnym rynkiem, ma ona prawo ograniczyć swoje badanie do jego cech ogólnych, wynikających z kompletnego zgłoszenia i nie ma ona obowiązku badania każdego szczególnego przypadku stosowania tego programu (wyroki Trybunału z dnia 14 października 1987 r. w sprawie 248/84 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. 4013, pkt 18; z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie C‑75/97 Belgia przeciwko Komisji, Rec. str. I-3671, pkt 48; ww. w pkt 41 wyrok w sprawie Włochy i Sardegna Lines przeciwko Komisji, pkt 51; wyroki Trybunału z dnia 26 września 2002 r. w sprawie C‑351/98 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. str. I‑8031, pkt 67 oraz z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑278/00 Grecja przeciwko Komisji, Rec. str. I‑8787, pkt 24).

103 Możliwość zgłoszenia projektu programu pomocowego przez dane państwo członkowskie, a po jego zatwierdzeniu przez Komisję po uprzednim zbadaniu jego cech ogólnych możliwość uwolnienia się od obowiązku zgłaszania przypadków pomocy indywidualnej przyznanej w ramach tego programu, ewentualnie z zastrzeżeniem postawionych przez Komisję warunków i wymogów, nie może pozwolić, jak słusznie twierdzi Komisja, na przyznanie takiej pomocy indywidualnej, która zostałaby uznana za niezgodną [ze wspólnym rynkiem], jeśliby była przedmiotem odrębnego zgłoszenia, ponieważ w przeciwnym razie zasada niezgodności pomocy wyrażona w art. 87 WE zostałaby pozbawiona znaczenia. W szczególności Komisja nie może dopuścić do przyznania takiej pomocy indywidualnej, która będąc zgodna z jednym z celów przewidzianych przez art. 87 ust. 3 lit a)–d) nie byłaby jednak niezbędna do jego osiągnięcia (ww. w pkt 86 wyrok w sprawie Philip Morris przeciwko Komisji, pkt 17; Agrana Zucker und Stärke przeciwko Komisji, pkt 74 oraz w pkt 65 w sprawie Graphischer Maschinenbau przeciwko Komisji, pkt 34).

104 Komisja powinna zatem sprawdzić, czy projekty programów pomocowych, które bada, są przygotowane w sposób gwarantujący, że przyznawana na ich podstawie pomoc indywidualna będzie przyznawana jedynie tym przedsiębiorstwom, które rzeczywiście kwalifikują się do tego, aby z tego programu skorzystać.

105 Gdy sytuacja taka nie ma miejsca, Komisja - w ramach swego szerokiego zakresu swobodnego uznania - powinna to uwzględnić i ocenić, na ile pozwalają jej na to posiadane informacje, czy nie byłoby właściwym wydanie decyzji negatywnej lub warunkowej (zob. podobnie ww. w pkt 102 wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Komisji, pkt 87 oraz wyrok Sądu z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie T‑9/98 Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie przeciwko Komisji, Rec. str. II‑3367, pkt 116).

106 W niniejszym przypadku kwestia, czy Komisja mogła stwierdzić, że sytuacja taka nie ma miejsca jest związana z kwestią przydatności zawartej w projekcie definicji przedsiębiorstwa przeżywającego trudności, co wskazuje motyw 46 zaskarżonej decyzji. Te dwa zagadnienia winny zatem być rozpatrywane łącznie.

– W przedmiocie zawartej w projekcie definicji przedsiębiorstwa przeżywającego trudności z punktu widzenia pkt 2.1 akapit pierwszy wytycznych

107 Skarżąca i interwenienci podnoszą, że ocena ujętej w projekcie definicji przedsiębiorstwa przeżywającego trudności zawarta w motywie 46 zaskarżonej decyzji narusza prawo lub jest co najmniej obarczona oczywistym błędem w ocenie. W ich opinii Komisja naruszyła prawo, nie stosując się do wytycznych, które w swym pkt 2.1 akapit pierwszy wcale nie stawiają wymogu oparcia tej definicji na kryteriach pozwalających stwierdzić pogorszenie sytuacji przedsiębiorstw wnoszących o dopuszczenie ich do skorzystania z pomocy wspierającej restrukturyzację. Według skarżącego i interwenientów Komisja popełniła co najmniej oczywisty błąd w ocenie, nie dochodząc do wniosku, że zawarte w projekcie kryteria pozwalały stwierdzić, iż zainteresowane przedsiębiorstwa znajdują się w takiej sytuacji gospodarczej, która uzasadnia przyznanie im pomocy wspierającej restrukturyzację, pomimo możliwości poprawy tej sytuacji pod koniec okresu referencyjnego.

108 Zgodnie z pkt 2.1 akapit pierwszy wytycznych Komisja uznaje za przeżywające trudności takie przedsiębiorstwo, które jest niezdolne do zapewnienia poprawy swojej sytuacji za pomocą środków własnych czy funduszy otrzymanych od swoich akcjonariuszy lub też w drodze pożyczki. W akapicie tym przedstawione są różnego rodzaju wskaźniki dynamiczne pozwalające zobrazować pogarszanie się sytuacji tego przedsiębiorstwa, z którymi związane są różnego rodzaju wskaźniki statyczne pozwalające w pewnych przypadkach na zobrazowanie szczególnej powagi tej sytuacji.

109 Ze sposobu sformułowania tego punktu wynika, że Komisja nie odstąpiła od swoich wytycznych, gdy przed przystąpieniem do oceny tej definicji przypomniała o wadze, którą przykłada ona zwykle do wskaźników świadczących o pogłębianiu się trudności odczuwanych przez przedsiębiorstwa, które mają korzystać z programu pomocowego wspierającego restrukturyzację. Argument oparty na naruszeniu prawa w tej kwestii nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

110 Następnie z lektury motywu 46 zaskarżonej decyzji wynika, że swoją ocenę, iż przyjęta w niniejszym przypadku przez władze włoskie definicja przedsiębiorstwa przeżywającego trudności prowadzi do powstania wątpliwości co do zgodności projektu ze wspólnym rynkiem, Komisja oparła na tym, że zawarte w niej kryteria są nieistotne i niewiarygodne, ponieważ zostały one oparte na wartościach uśrednionych.

111 Sformułowania użyte w pkt 2.1 akapit pierwszy wytycznych pozwalają stwierdzić, że waga przykładana przez Komisję do wskaźników dynamicznych nie oznacza koniecznie, że inne rodzaje wskaźników – takie jak zawarte w tym projekcie wskaźniki oparte na wartościach uśrednionych - nie są istotne. Wskaźniki te jednak mogą być uznane za istotne wtedy tylko, gdy pozwalają stwierdzić istnienie prawdziwych i udowodnionych trudności, z jakimi spotkały się przedsiębiorstwa kwalifikujące się do skorzystania z programu pomocowego. W przeciwnym razie pomoc nie mogłaby zostać uznana za niezbędną z punktu widzenia tych przedsiębiorstw, jak i z punktu widzenia realizacji celu określonego w art. 87 ust. 3 lit. c) WE.

112 W niniejszym przypadku nie można twierdzić, że jest oczywiście błędne uznanie, iż wybrane w projekcie kryteria nie gwarantują tego, że dostęp do programu pomocowego miałyby jedynie przedsiębiorstwa przeżywające trudności w znaczeniu pkt 2.1 akapit pierwszy wytycznych. Wywody skarżącej i interwenientów nie zostały zaś w tym względzie oparte na jakiejkolwiek okoliczności potwierdzającej, że Komisja popełniła w tym względzie oczywisty błąd w ocenie.

– W przedmiocie niezastosowania zasad ustanowionych w pkt 3.2.3, 3.2.4 i 3.2.5 wytycznych

113 Zasady ustanowione w pkt 3.2.3, 3.2.4 i 3.2.5 wytycznych – których niezastosowanie zarzucają Komisji interwenienci – są „przepisami szczególnymi”, z zastrzeżeniem zastosowania „warunków ogólnych”, które zostały wyliczone w pkt 3.2.2 tych wytycznych, jak wskazano w jego pierwszym akapicie.

114 Po pierwsze, interwenienci twierdzą, że skoro Komisja była świadoma braku nadmiernych zdolności produkcyjnych w sektorze i odstąpiła od żądania ich zredukowania (motyw 53 zaskarżonej decyzji), powinna ona była dojść do wniosku, że projekt jest zgodny z pkt 3.2.2 wytycznych, a zatem – ze wspólnym rynkiem.

115 Zgodnie z pkt 2.4 akapit drugi wytycznych w sytuacji, gdy przedsiębiorstwa, których dotyczy projekt pomocy wspierającej restrukturyzację, znajdują się w regionie wspomaganym, Komisja bierze pod uwagę wspomniane w art. 87 ust. 3 lit. a) i c) względy regionalne w sposób określony w pkt 3.2.3 wytycznych. Punkt ten, zatytułowany „Warunki szczególne mające zastosowanie do pomocy wspierającej restrukturyzację w regionach wspomaganych”, wskazuje w szczególności, że w sytuacji, gdy projekt programu pomocowego dotyczy regionu wspomaganego lub należącego do regionów mniej uprzywilejowanych, Komisja ma obowiązek uwzględnić ten fakt i jest w tym celu uprawniona do elastycznego zastosowania ustalonej w wytycznych zasady zmniejszania zdolności produkcyjnych, jeśli jest to uzasadnione potrzebami rozwoju regionalnego – nawet jeśli w danym sektorze ma miejsce strukturalna nadwyżka zdolności produkcyjnych.

116 Natomiast zupełnie nie wynika z tego, że w sytuacji, gdy zjawisko nadwyżki zdolności produkcyjnej zdaje się nie dotyczyć sektora, którego dotyczy projekt nowej pomocy, i gdy Komisja wskutek tego odstępuje od nakazania przedsiębiorstwom kwalifikującym się do korzystania z pomocy zmniejszenia zdolności produkcyjnych, projekt ten powinien - tylko z tego względu – zostać uznany za zgodny ze wspólnym rynkiem.

117 Wręcz przeciwnie - w takim przypadku nadal niezbędnym pozostaje, aby projekt był zgodny z zasadą ustanowioną w pkt. 3.2.1 wytycznych, według której nowa pomoc wspierająca restrukturyzację może zostać przyznana jedynie w sytuacji, gdy można udowodnić, że jest to w interesie Wspólnoty, a zatem wtedy, gdy projekt tej pomocy spełnia wyliczone w pkt 3.2.2 wytycznych warunki: odzyskania rentowności, zapobiegania nieuzasadnionym zakłóceniom konkurencji oraz proporcjonalności. Pomimo że Komisja może być w tej kwestii „mniej rygorystyczna”, to nie może ona jednak „zezwalać na wszystko”, zgodnie z określeniem użytym w pkt 3.2.3 wytycznych (wyrok Sądu z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie T‑152/99 HAMSA przeciwko Komisji, Rec. str. II‑3049, pkt 114).

118 W niniejszym przypadku stwierdzenie, że nie wydaje się, aby sardyński sektor upraw szklarniowych charakteryzował się nadwyżką zdolności produkcyjnych, nie pociąga za sobą konieczności stwierdzenia przez Komisję zgodności projektu [ze wspólnym rynkiem]. Argument oparty na naruszeniu prawa w tej kwestii jest zatem bezzasadny.

119 Po drugie, interwenienci twierdzą - że ze względu na to, że wszystkie przedsiębiorstwa kwalifikujące się do korzystania z pomocy są małymi przedsiębiorstwami rolnymi – Komisja powinna była zastosować pkt 3.2.4 wytycznych.

120 Punkt 1.2 wytycznych wskazuje, że pomoc wspierająca restrukturyzację może być uzasadniona w pewnych okolicznościach, między innymi „ze względu na korzystną rolę sektora [MŚP] z ogólnogospodarczego punktu widzenia, a także ze względu na szczególne potrzeby tych przedsiębiorstw oraz [MPR]”. Punkt 3.2.4 tych samych wytycznych, zatytułowany „Pomoc wspierająca restrukturyzację [MŚP]” wskazuje między innymi, że „mając do czynienia z [MŚP], Komisja nie wymaga, aby pomoc wspierająca restrukturyzację spełniała wymagania równie zaostrzone jak te, które są stawiane dużym przedsiębiorstwom, w szczególności, jeśli chodzi o redukcję zdolności produkcyjnych oraz obowiązki związane ze sprawozdawczością”.

121 Treść tych punktów uzasadnia przyjęcie poglądu, że Komisja jest zobowiązana do elastycznego stosowania zasad ustalonych w pkt 3.2.2 wytycznych w sytuacji, gdy bada ona zgodność ze wspólnym rynkiem projektu programu pomocowego wspierającego restrukturyzację MŚP lub małych przedsiębiorstw rolnych przeżywających trudności - takiego jak projekt będący przedmiotem decyzji w niniejszym przypadku. Zasady te należy więc zatem stosować – choć należy to czynić w bardziej elastyczny sposób.

122 Natomiast fakt, czy zasady te były stosowane w sposób elastyczny i uwzględniający korzystną rolę, którą odgrywają w gospodarce małe przedsiębiorstwa rolne oraz uwzględniający ich szczególne potrzeby, zostanie ustalone w ramach oceny zasadności twierdzeń, które przywiodły Komisję do wniosku, że projekt nie czyni zadość tym zasadom (zob. pkt 141 w dalszej części wyroku).

123 Po trzecie, interwenienci twierdzą, że Komisja nie mogła odmówić oceny zgodności projektu z punktu widzenia pkt 3.2.5 wytycznych ze względu na to, że władze włoskie się o to nie zwróciły – który to powód jest w ich opinii nieistotny dla sprawy.

124 Akapit wstępny pkt 3.2.5 wytycznych, zatytułowany „Przepisy mające zastosowanie jedynie wobec pomocy wspierającej restrukturyzacji w sektorze rolnym”, stanowi:

„Jeśli chodzi o podmioty prowadzące działalność w sektorze rolnym, Komisja, na wniosek zainteresowanego państwa członkowskiego, stosuje – zamiast przewidzianych [w wytycznych] ogólnych przepisów w sprawie redukcji zdolności produkcyjnych – następujące przepisy […]” [tłumaczenie nieoficjalne].

125 W niniejszym przypadku zaskarżona decyzja - której prawidłowość nie jest w tym zakresie podważana – w pkt 33 i 52 zawiera stwierdzenie, że władze włoskie nigdy nie zwróciły się do Komisji, która zwróciła ich uwagę na tę możliwość, o zastosowanie zasad ustalonych w pkt 3.2.5 wytycznych. Komisja zatem nie tylko mogła, ale także powinna była ograniczyć się do zastosowania zasad ustalonych w pkt 3.2.2 wytycznych. Argument oparty na naruszeniu w tej kwestii prawa jest zatem bezzasadny.

– W przedmiocie oceny projektu z punktu widzenia zasad określonych w pkt 3.2.2 wytycznych

126 Aby projekt pomocy na rzecz restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności mógł zostać uznany za zgodny ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 87 ust. 3 lit. c) WE powinien być powiązany z planem restrukturyzacji mającym na celu zmniejszenie rozmiarów lub zmianę profilu prowadzonej działalności (wyroki Trybunału z dnia 14 września 1994 r. w sprawach połączonych C‑278/92, C‑279/92 oraz C‑280/92 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. str. I-4103, pkt 67; z dnia 22 marca 2001 r. w sprawie C‑17/99 Francja przeciwko Komisji, Rec. str. I‑2481, pkt 45 oraz ww. w pkt 41 wyrok w sprawie Prayon-Rupel przeciwko Komisji, pkt 70).

127 Wprowadzający w życie ten wymóg pkt 3.2.2 wytycznych nakazuje między innymi, aby plan restrukturyzacji spełniał trzy warunki. Po pierwsze, jest konieczne, aby umożliwiał on przywrócenie rentowności korzystających zeń przedsiębiorstw w rozsądnym terminie i na postawie realistycznych założeń [pkt 3.2.2 lit i)], po drugie, aby zapobiegał on nieuzasadnionym zakłóceniom konkurencji [pkt 3.2.2 lit. ii)] oraz, po trzecie, aby została zachowana równowaga pomiędzy korzyściami wynikłymi z restrukturyzacji oraz jej kosztami [pkt 3.2.2 lit iii)].

128 Ponieważ warunki te są kumulatywne, dla uznania przez Komisję projektu pomocy wspierającego restrukturyzację za niezgodny [ze wspólnym rynkiem] wystarczy, aby tylko jeden z nich nie został spełniony (ww. w pkt 126 wyrok z dnia 22 marca 2001 r. w sprawie Francja przeciwko Komisji, pkt 49 i 50; oraz w pkt 102 w sprawie Grecja przeciwko Komisji, pkt 100 i 101 oraz w pkt 117 w sprawie HAMSA przeciwko Komisji, pkt 79).

129 Ponadto aby uczynić zadość obowiązkowi współpracy z Komisją, na państwie członkowskim, którego pomoc dotyczy, ciąży obowiązek przedstawienia wszystkich dowodów, które mogłyby tej instytucji pozwolić na ustalenie, że spełnione zostały wszystkie warunki niezbędne do zastosowania odstępstwa, o które się to państwo zwraca (wyroki Trybunału z dnia 28 kwietnia 1993 r. w sprawie C‑364/90 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I-2097, pkt 20 oraz z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑372/97 Włochy przeciwko Komisji, pkt 81–85).

130 Wreszcie zgodność z prawem decyzji Komisji w sprawach dotyczących pomocy państwa powinna być oceniana przez sąd na podstawie dowodów, którymi instytucja ta dysponowała lub mogła dysponować w chwili wydawania decyzji (wyroki Trybunału z dnia 10 lipca 1986 r. w sprawie 234/84 Belgia przeciwko Komisji, Rec. str. 2263, pkt 16 oraz z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑277/00 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑3925, pkt 39).

131 W niniejszym przypadku władze włoskie dokonały zgłoszenia projektu programu pomocowego mającego na celu umożliwienie restrukturyzacji około 500 małych gospodarstw rolnych. Projekt ten powinien był gwarantować, że indywidualne plany restrukturyzacji, przedstawione przez małe gospodarstwa rolne wnioskujące o dopuszczenie do korzystania z tej pomocy, czynią zadość warunkom określonym w pkt 3.2.2 wytycznych. Komisja w motywach 48–58 zaskarżonej decyzji stwierdziła, że sytuacja taka nie miała miejsca.

132 Skarżąca i interwenienci w pierwszej kolejności twierdzą, że przy ocenie projektu, z punktu widzenia pkt 3.2.2 lit i) wytycznych, zostały popełnione oczywiste błędy w ocenie.

133 Z brzmienia pkt 3.2.2 lit i) wytycznych, zatytułowanego „Powrót do rentowności”, wynika, że zawarty w nim warunek składa się z dwóch wymogów. Po pierwsze, powrót do rentowności powinien mieć za podstawę czynniki wewnętrzne, a zatem czynniki zewnętrzne mogą mieć tu jedynie znaczenie uzupełniające, a i to pod warunkiem, że wydają się one realistyczne. Po drugie, powrót do rentowności powinien być wykonalny w rozsądnym terminie i mieć trwały charakter.

134 Jeśli chodzi o pierwszy z tych w wymogów, w motywach 49 i 50 swojej decyzji Komisja twierdzi, że powrót do rentowności został oparty między innymi na dwóch czynnikach zewnętrznych, z których pierwszy polegał na założeniu, że dochody powinny się zwiększyć wskutek kampanii promocyjnych mających stworzyć nowe rynki zbytu, a drugi na założeniu, że dochody nie powinny się zmniejszać, ponieważ wzrost produkcji nie ma wpływu na cenę. Komisja stwierdziła, że pierwsze z tych twierdzeń jest nieudowodnione, a drugie – niemożliwe do zweryfikowania, a ponadto nierealistyczne.

135 Według deklaracji władz włoskich i skarżącej projekt opierał się „przede wszystkim na środkach wewnętrznych” polegających na wzroście produkcji przedsiębiorstw korzystających z pomocy o około 40%, podczas gdy ich dochody wzrosłyby o ponad 50% i „w dużej mierze” na czynniku zewnętrznym polegającym „na rosnącym popycie na produkty regionalne”.

136 Zaskarżona decyzja, której pkt 49 i 50 dotyczą tego czynnika zewnętrznego, początkowo może sprawiać wrażenie, że Komisja zaniechała badania czynników wewnętrznych. Tym niemniej z jej uważniejszej lektury wynika, że Komisja pośrednio, lecz niewątpliwie uznała te czynniki za istotne i ważne. W rzeczywistości dopuszczenie przez Komisję możliwości, że czynniki te spowodują wzrost podaży o około 40% spowodowało, że Komisja zadała sobie pytanie, czy ten wzrost podaży nie mógłby - w braku wystarczającego popytu – pociągnąć za sobą spadku cen i stać się przeszkodą dla przywrócenia rentowności, którą miał zapewnić. Z tego właśnie względu Komisja zwróciła się o informacje gospodarcze dotyczące rynków zbytu oraz wpływu wzrostu produkcji na ceny, tak jak zresztą potwierdziła to podczas rozprawy i co nie zostało podważone przez żadnego z uczestników.

137 Jednak władze włoskie nigdy nie dostarczyły dokładnych informacji w przedmiocie rynków zbytu ani w szczególności kampanii promocyjnych, które zamierzały zorganizować, o czym poinformowały Komisję w trakcie postępowania administracyjnego. Komisja nie mogła zaś, co jest oczywiste, oprzeć swej oceny jedynie na oświadczeniu (zob. podobnie ww. w pkt 74 wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑372/97 Włochy przeciwko Komisji, pkt 84).

138 Gdy kwestia ta została poruszona podczas rozprawy, skarżąca sama przyznała, że te kampanie promocyjne są „hipotetyczne”.

139 Władze włoskie tak samo nigdy nie dostarczyły informacji, które potwierdzałyby opisany przez nie Komisji wpływ wzrostu produkcji na ceny. Natomiast w piśmie z dnia 26 stycznia 2001 r. dostarczyły one w istocie analizę rynku, której Komisja żądała w dniach 19 czerwca 1998 r., 19 października 1998 r. oraz 7 grudnia 1999 r. Ta analiza, która w szczególności została oparta na wzrostowej tendencji w latach 1995 – 1997 w prowincji Cagliari cen sprzedaży pomidorów „stołowych”, a także papryki czerwonej, pozwala przypuszczać, jak mógłby się przedstawiać przyszły rozwój tych cen przy niezmienionych pozostałych elementach składowych sytuacji rynkowej. Można było natomiast bez popełnienia oczywistego błędu przyjąć, że ta analiza rynku nie zawiera informacji potwierdzających dalszy potencjalny rozwój cen tych i innych produktów, tak w prowincji Cagliari, jak i pozostałej części Sardynii, przy uwzględnieniu oczekiwanego - po wprowadzeniu w życie projektu - wzrostu produkcji w tym regionie o 40%.

140 Gdy kwestia ta została poruszona podczas rozprawy, sama skarżąca nie zaprzeczyła, że to badanie rynku jest niewystarczające i ograniczyła się do wyjaśnienia, iż należy uwzględnić także inne okoliczności, takie jak zamierzone przez projekt cele wspierania, racjonalizacji oraz specjalizacji małych przedsiębiorstw rolnych.

141 Argument ten w żadnym przypadku nie może zostać uwzględniony. Jedynie posiadając szczegółowe i przekonywające informacje, Komisja może uznać się za zwolnioną z ciążącego na niej na podstawie pkt 3.2.4 obowiązku elastycznego działania przy decydowaniu, czy projekt dotyczący MŚP lub małych przedsiębiorstw rolnych (MPR) spełnia ustalony w pkt 3.2.2 lit i) wytycznych warunek przywrócenia rentowności.

142 Wydaje się zatem, po pierwsze, że Republika Włoska nie zdołała udzielić Komisji realistycznych informacji, które pozwoliłyby jej na upewnienie się, iż projekt może przywrócić rentowność kwalifikujących do skorzystania zeń małych przedsiębiorstw rolnych, pomimo ponawianych przez tę instytucję wniosków o udzielenie tych informacji oraz, po drugie, że z tego powodu Komisja musiała dojść do wniosku, iż posiadane przez nią informacje nie pozwalają na rozwianie jej wątpliwości w tej kwestii - nie popełniając przy tym oczywistego błędu w ocenie.

143 W związku z tym, że nie można przyjąć, iż Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie, uznając, iż dowody, którymi dysponuje, nie pozwalają jej na dojście do wniosku, że projekt spełnia warunek przywrócenia rentowności oraz że warunki określone w pkt 3.2.2 wytycznych są spełnione kumulatywnie (zob. pkt 127 i 128 powyżej), zarzut powinien zostać oddalony bez konieczności badania argumentów dotyczących oceny projektu z punktu widzenia innych wyliczonych w tym punkcie warunków (ww. w pkt 126 wyrok z dnia 22 marca 2001 r. w sprawie Francja przeciwko Komisji, pkt 50; w pkt 102 w sprawie Grecja przeciwko Komisji, pkt 101 oraz w pkt 117 w sprawie HAMSA przeciwko Komisji, pkt 108).

h) W przedmiocie zarzutu naruszenia art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 659/1999





i) Argumenty stron

144 W opinii skarżącej, popieranej przez interwenientów, Komisja w miejsce decyzji warunkowej - na podstawie art. 7 ust. 4 rozporządzenia nr 659/1999 - błędnie wydała decyzję negatywną na podstawie art. 7 ust. 5 tego rozporządzenia.

145 Komisja odrzuca ten argument.

Ocena Sądu

146 Artykuł 7 rozporządzenia nr 659/1999, zatytułowany „Decyzje Komisji o zakończeniu formalnej procedury dochodzenia [formalnego postępowania wyjaśniającego]”, stanowi między innymi:

„1. Z zastrzeżeniem [wycofania zgłoszenia przez zainteresowane państwo członkowskie] formalna procedura dochodzenia [formalne postępowanie wyjaśniające] zostaje zakończon[e] w formie decyzji zgodnie z ust. 2-5 niniejszego artykułu.

[…]

4. Komisja może do decyzji pozytywnej załączyć warunki, na jakich dana pomoc może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem, i może ustanowić obowiązki, umożliwiające monitorowanie zgodności z decyzją (zwaną dalej »decyzją warunkową«).

5. W przypadku gdy Komisja stwierdza, że pomoc będąca przedmiotem zgłoszenia nie jest zgodna ze wspólnym rynkiem, stwierdza w drodze decyzji (zwanej dalej »decyzją nega