OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

DÁMASA RUIZA‑JARABA COLOMERA

przedstawiona w dniu 7 września 2004 r. ( )

Sprawa C‑249/02

Republika Portugalska

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

Skarga o stwierdzenie nieważności – Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – EFOGR – Rzeczywiste wydatki Państwa Członkowskiego niższe niż prognozy wydatków przedstawione Komisji – Zmniejszenie zaliczek w kolejnym roku budżetowym – Pismo dyrektora generalnego Komisji informujące Państwo Członkowskie o takim zmniejszeniu – Dopuszczalność skargi

1. Republika Portugalska wnosi o stwierdzenie nieważności pisma dyrektora generalnego Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa Komisji Wspólnot Europejskich z dnia 18 kwietnia 2002 r. ( ), w którym na podstawie art. 39 ust. 3 rozporządzenia WE nr 1750/1999 ( ) zastosowano wobec niej zmniejszenie dwóch zaliczek na 2002 r. otrzymanych na finansowanie planów rozwoju wsi (zwanych dalej „PRW”), o kwotę 4 583 055,83 euro.

I – Ramy prawne

2. Mnogość kwestii podniesionych w niniejszej skardze o stwierdzenie nieważności wymaga szczegółowego przedstawienia ram prawnych, w których powinny być one rozważone.

A – Plany rozwoju obszarów wiejskich: przedmiot, opracowanie i aspekty finansowe

1. Rozporządzenie (WE) nr 1257/1999 ( )

3. Rozporządzenie to określa ramy wsparcia wspólnotowego dla trwałego rozwoju rolnictwa, które towarzyszy innym instrumentom polityki rolnej oraz je uzupełnia (art. 1). Po omówieniu w tytule II poszczególnych działań ( ) w tytule III, rozdziale zatytułowanym „Przygotowywanie programów”, stanowi ono, iż PRW są opracowywane na poziomie geograficznym uznanym za najbardziej właściwy (art. 41 ust. 1).

4. Rozporządzenie to określa ich zawartość (art. 43) oraz postanawia, że:

‑ „[p]lany są przygotowywane przez właściwe władze wyznaczone i przedkładane Komisji przez Państwo Członkowskie [przez właściwe władze wyznaczone przez Państwo Członkowskie i przedkładane Komisji przez to państwo] po skonsultowaniu ich z właściwymi władzami i organizacjami na właściwym szczeblu terytorialnym” (art. 41 ust. 1).

‑ „Plany rozwoju wsi obejmują okres siedmiu lat, począwszy od dnia 1 stycznia 2000 r.” (art. 42).

‑ „1. Plany rozwoju wsi przedkładane są nie później niż sześć miesięcy po wejściu w życie niniejszego rozporządzenia. 2. Komisja ocenia zaproponowane plany, aby ustalić, czy są one zgodne z niniejszym rozporządzeniem. Na podstawie tych planów Komisja przyjmie programy rozwoju wsi zgodnie z procedurą określoną w art. 50 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1260/1999 w ciągu sześciu miesięcy od przekazania planów” ( ) (art. 44).

5. Ponadto art. 46 przewiduje, że wsparcie wspólnotowe na rzecz rozwoju obszarów wiejskich z Sekcji Gwarancji EFOGR „stanowi przedmiot planowania finansowego i księgowości w ujęciu rocznym […]” (ust.1), że „Komisja dokonuje wstępnego przydziału Państwom Członkowskim, w podziale rocznym i stosując kryteria celu, które uwzględniają szczegółową sytuację oraz potrzeby, a także wysiłki, które mają być podjęte, w szczególności na rzecz środowiska, tworzenia miejsc pracy i zachowania krajobrazu” (ust. 2) oraz że „[w]stępny przydział jest dostosowany na podstawie rzeczywistych wydatków oraz zweryfikowanych prognoz wydatków przedkładanych przez Państwa Członkowskie, uwzględniając cele programu oraz uwzględnia także dostępne środki finansowe […]” (ust. 3).

Należy przypomnieć także, że „[w]ypłaty pomocy finansowej z Sekcji Gwarancji EFOGR mogą mieć formę zaliczek na wdrażanie programów lub wypłat na pokrycie rzeczywiście poniesionych wydatków” (art. 47 ust. 3).

Artykuł 50 zawiera przepisy wykonawcze ( ) regulujące przedstawianie i przegląd dokumentów PRW, planowanie finansowe w celu zapewnienia dyscypliny budżetowej, udział w finansowaniu, monitorowanie i ocenę, jak również sposoby zapewniania spójności między działaniami na rzecz rozwoju rolnictwa a działaniami wspierającymi wprowadzonymi przez organizacje rynku.

2. Rozporządzenie nr 1750/1999 ( )

6. Rozporządzenie nr 1257/1999 zostało uzupełnione rozporządzeniem nr 1750/1999 ( ), wielokrotnie zmienianym ( ) i wprost uchylonym przez rozporządzenie (WE) nr 445/2002 ( ), o którym będzie mowa poniżej ( ).

7. Rozporządzenie to również dotyczy PRW, stanowiąc, że opracowywane są one stosownie do art. 43 rozporządzenia nr 1257/1999 „zgodnie ze szczegółowymi wymogami określonymi w załączniku do niniejszego rozporządzenia” oraz że jego zatwierdzenie „określa ogólną kwotę wsparcia wspólnotowego” ( ) (art. 33 ust. 1 i 2) [tłumaczenie nieoficjalne].

8. Z finansowego punktu widzenia należy wziąć pod uwagę art. 37 ust. 1, zgodnie z którym:

„Najpóźniej do dnia 30 września każdego roku Państwa Członkowskie przedkładają Komisji następujące informacje odnośnie do każdego dokumentu programowego rozwoju obszarów wiejskich i odnośnie do każdego jednolitego dokumentu programowego celu 2 w przypadku finansowania środków rozwoju obszarów wiejskich przez Sekcję Gwarancji EFOGR:

a) zestawienie wydatków poniesionych podczas bieżącego roku budżetowego oraz wydatków pozostających do wydatkowania do końca bieżącego roku objętych wsparciem Wspólnoty, określonych w art. 33 ust. 2 niniejszego rozporządzenia, oraz

b) poprawione prognozy takich wydatków na następne lata budżetowe do końca danego okresu programowego zgodnie z przydziałem dla każdego Państwa Członkowskiego.

Informacje te są przekazywane w postaci tabeli, zgodnie z modelem komputerowym dostarczonym przez Komisję” ( ) [tłumaczenie nieoficjalne].

9. Artykuł 39 ust. 1 stanowi, że „w stosunku do każdego Państwa Członkowskiego wydatki zadeklarowane na dany rok finansowy są finansowane w granicach kwot notyfikowanych na podstawie art. 37 ust. 1 lit. b), pokrytych środkami przewidzianymi w budżecie na dany rok budżetowy” [tłumaczenie nieoficjalne].

Może się jednak zdarzyć, że pomiędzy rzeczywiście poniesionymi wydatkami a prognozami wydatków będą istnieć różnice. Takich odstępstw dotyczą pozostałe ustępy art. 39 ( ). Dla niniejszej sprawy ma znaczenie ust. 3:

„3. W przypadku gdy wydatki faktycznie poniesione przez Państwo Członkowskie w jakimkolwiek roku budżetowym są mniejsze niż 75 % kwot, określonych w ust. 1, wydatki, które mają być uznane na następny rok budżetowy, są zmniejszane o jedną trzecią różnicy między tym progiem lub kwotami wynikającymi ze stosowania ust. 1bis, jeżeli są one niższe, a rzeczywistymi wydatkami poniesionymi podczas danego roku budżetowego.

Zmniejszenie to nie jest uwzględniane przy ustalaniu rzeczywistych wydatków w roku budżetowym następującym po roku, w którym zmniejszenie zostało zastosowane” ( ) [tłumaczenie nieoficjalne].

Niemniej zgodnie z art. 39 ust. 4 „ustępu 3 nie stosuje się do pierwszej deklaracji wydatków poniesionych zgodnie z dokumentami programowymi rozwoju obszarów wiejskich lub zgodnie z jednolitym dokumentem programowym celu 2 w przypadku działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich finansowanych z Sekcji Gwarancji EFOGR” ( ) [tłumaczenie nieoficjalne].

10. Wreszcie zgodnie z art. 50 rozporządzenie nr 1750/1999 stosuje się „do wsparcia wspólnotowego począwszy od 1 stycznia 2000 r.” [tłumaczenie nieoficjalne].

3. Rozporządzenie nr 445/2002 ( )

11. Zgodnie z tym, co już wyżej wskazałem ( ), rozporządzenie to weszło w życie w dniu 22 marca 2002 r. ( ), uchylając wprost rozporządzenie nr 1750/1999 i postanawiając, iż „odniesienia do uchylonego rozporządzenia traktowane są tak jak odniesienia do niniejszego rozporządzenia i odczytywane są zgodnie z tabelą korelacji w załączniku III” (art. 65).

12. Należy zauważyć, iż liczne przepisy rozporządzenia nr 445/2002 stanowią powtórzenie przepisów rozporządzenia nr 1750/1999, co powoduje, iż jest on zasadniczo tekstem przekształconym ( ). Tak jest w przypadku art. 40 i 41 ust. 1 (odpowiadających kolejno art. 33 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1750/1999), art. 47 (art. 37 rozporządzenia nr 1750/1999) i art. 49 (art. 39 rozporządzenia nr 1750/1999).

13. Niemniej, pomijając logiczne różnice wynikające z odwołania do jednego lub drugiego przepisu ( ), można zaobserwować pewne zmiany w rozporządzeniu nr 445/2002 w stosunku do rozporządzenia wcześniejszego. Nie umniejszając znaczenia pozostałych zmian ( ), należy wskazać na zmianę dokonaną przez art. 49 ust. 5, zgodnie z którą „ust. 4 nie stosuje się do pierwszej deklaracji wydatków poniesionych w roku budżetowym 2000 zgodnie z dokumentami programowymi rozwoju obszarów wiejskich lub zgodnie z jednolitym dokumentem programowym celu 2 w przypadku środków rozwoju obszarów wiejskich finansowanych z Sekcji Gwarancji EFOGR”. Wyrażenia „w roku budżetowym 2000” nie zawierał art. 39 ust. 4 rozporządzenia nr 1750/1999 ( ).

B – Finansowanie wspólnej polityki rolnej

14. Rozporządzenie (WE) nr 1258/1999 ( ), konkretyzując przypadki finansowania przez Sekcję Orientacji i Sekcję Gwarancji EFOGR, zobowiązuje w art. 6 ust. 1 Państwa Członkowskie do regularnego przekazywania Komisji „następując[ych] informacj[i] dotyczących akredytowanych agencji płatniczych i organów koordynujących odnosząc[ych] się do transakcji finansowanych przez Sekcję Gwarancji Funduszu:

a) wykazy wydatków i szacunki potrzeb finansowych;

b) roczne sprawozdania finansowe wraz z informacjami wymaganymi do rozliczenia i aprobaty w stosunku do kompletności, dokładności i prawdziwości przekazanych ksiąg”.

15. Wymaga również, aby Komisja po uprzedniej konsultacji z Komitetem Funduszu ( ) podjęła decyzje w sprawie „comiesięcznych zaliczek na podstawie wydatków dokonanych przez akredytowane agencje płatnicze” (art. 7 ust. 2 akapit pierwszy) i rozliczenia rachunków „przed dniem 30 kwietnia roku następującego po danym roku budżetowym na podstawie informacji określonych w art. 6 ust. 1 lit. b)”. Decyzja w sprawie rozliczenia rachunków podejmowana jest z uwzględnieniem kompletności, dokładności i prawdziwości przedłożonych ksiąg rachunkowych. Decyzja ta nie ma wpływu na podjęcie późniejszej decyzji na podstawie ust. 4 (art. 7 ust. 3) ( ).

16. Należy zauważyć również, iż rozporządzenie nr 1258/1999 stosuje się „do wydatków dokonanych począwszy od dnia 1 stycznia 2000 r.” (art. 20 akapit drugi).

17. Wreszcie należy zauważyć, że rozporządzenie nr 729/70 ( ), poprzednik rozporządzenia nr 1258/1999, było wykonywane przez rozporządzenie (WE) nr 1663/95 ( ), również stosowane, z tym zastrzeżeniem, że odwołania do rozporządzenia nr 729/70 powinny być rozumiane jako odwołania do zastępującego je rozporządzenia ( ).

C – Podejmowanie decyzji przez Komisję

18. Artykuł 211 WE przyznaje Komisji „uprawnienia decyzyjne”, natomiast art. 4 jej regulaminu wewnętrznego ( ) przewiduje cztery sposoby jego wykonywania:

a) na posiedzeniach; lub

b) w trybie procedury pisemnej zgodnie z art. 12; lub

c) w trybie upoważnienia zgodnie z art. 13; lub

d) w trybie delegacji uprawnień zgodnie z art. 14.

19. Upoważnienie udzielone jednemu lub kilku członkom Komisji może „zostać subdelegowane dyrektorom generalnym i szefom służby”, chyba że istnieje wyraźny zakaz w tym zakresie (art. 13). Delegacja [ustanowienia] środków zarządzania i administracyjnych przez Komisję następuje również na rzecz „dyrektorów generalnych i szefów służb” (art. 14). „Decyzje przyjęte w ramach procedury upoważnienia lub procedury delegacji są odnotowywane w notatce dziennej, która jest zamieszczana w protokole z kolejnego posiedzenia Komisji” (art. 15).

II – Stan faktyczny

A – Zatwierdzenie PRW dla Republiki Portugalskiej

20. Republika Portugalska przedstawiła Komisji trzy PRW na okres 2000–2006:

– w dniu 6 stycznia 2000 r. dla Portugalii kontynentalnej ( ),

– w dniu 4 lutego 2000 r. dla regionu autonomicznego Azorów ( ),

– w dniu 22 lutego 2000 r. dla regionu autonomicznego Madery ( ).

21. Komisja zatwierdziła ww. PRW decyzjami, odpowiednio, z dnia 22 listopada 2000 r., z dnia 1 marca 2001 r. oraz z dnia 30 kwietnia 2001 r. ( ). Artykuł 2 każdej z tych decyzji określa w ust. 1 udział Sekcji Gwarancji EFOGR w prognozowanych wydatkach na wprowadzenie planu oraz w ust. 2 stanowi, iż zgodnie z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 296/96 ( ) budżet na rok 2000 uwzględnia wypłaty dokonane przez odpowiednie agencje płatnicze począwszy od dnia 16 października 1999 r. Na podstawie art. 3 ust. 1 wydatki podlegają zaliczeniu, odpowiednio, począwszy od dnia 6 stycznia oraz 4 i 22 lutego 2000 r. ( ).

B – Zastosowanie przez Komisję art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1750/1999

22. Zgodnie z art. 37 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1750/1999 ( ) Republika Portugalska w piśmie z dnia 30 września 2000 r. przedstawiła Komisji prognozy wydatków na następne lata budżetowe okresu programowania dla każdego PRW. Kwota przypadająca na rok 2001 wynosiła 281 430 000 euro.

23. Opierając się na danych przedkładanych jej co miesiąc przez władze portugalskie, Komisja ustaliła, że w roku budżetowym 2001 wydatki faktycznie poniesione wyniosły 197 323 332,52 euro, co stanowiło 70,11 % wydatków prognozowanych dla tego roku budżetowego.

24. Kwestia zastosowania art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1750/1999 była wielokrotnie poruszana przez Komitet EFOGR:

a) W protokole posiedzenia z dnia 22 stycznia 2002 r. znajduje się informacja dotycząca karnych potrąceń, które miały zostać zastosowane wobec niektórych Państw Członkowskich w związku z nieprzestrzeganiem przez nie budżetów dotyczących rozwoju obszarów wiejskich za rok budżetowy EFOGR 2001, z wyraźnym wskazaniem na art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1750/1999 (pkt 6.1). Niemniej punkt ten został wykreślony z przyczyn dotyczących procedury wewnętrznej, ponieważ przed określeniem karnych potrąceń należało określić sumę wydatków poniesionych przez Państwa Członkowskie w danym roku budżetowym, które miały być znane po dniu 31 stycznia 2002 r., dniu zamknięcia roku budżetowego 2001 dla Sekcji Gwarancji EFOGR.

W protokole z tego posiedzenia dotyczącym informacji w sprawie prognoz wydatków związanych z rozwojem obszarów wiejskich na rok budżetowy EFOGR 2002 zmienionych na podstawie art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1750/1999, odnotowano, iż przedstawiciel Komisji wyjaśnił dokonany przez nią sposób wyliczenia (pkt 6.2).

b) Protokół z posiedzenia z dnia 19 lutego 2002 r. zawiera podobną informację, w której również wyraźnie wspomina się o zastosowaniu art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1750/1999 (pkt 6).

Zanotowano tam również, iż przedstawiciel Komisji odniósł się do zastosowania karnego potrącenia w stosunku do sześciu Państw Członkowskich, których wydatki na PRW nie osiągnęły 75 % wydatków prognozowanych i które zostaną pisemnie powiadomione o dacie, w której potrącenia te zostaną dokonane z zaliczek miesięcznych.

25. W zaskarżonym w niniejszym postępowaniu piśmie skierowanym do Instituto Nacional de Garantía Agrícola (zwanym dalej „INGA”) ( ), wyjaśnia się, że w trakcie roku budżetowego EFOGR 2001 poniesione wydatki wyniosły 197 323 332,52 euro, co nie stanowi nawet 75 % prognozowanej kwoty 281 430 000,00 euro, w związku z czym należy zastosować art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1750/1999, i odsyła się do załączonego dokumentu AGRI/46059/2001‑Rev. 2, omawianego na posiedzeniu Komitetu EFOGR w dniu 19 lutego 2002 r., zawierającego szczegółowe wyliczenie ( ). Powołując się na ten przepis, w piśmie zapowiedziano zmniejszenie o 4 583 055,83 euro dwóch zaliczek na 2002 r., ujmując je w rozdziale B01‑41 (rozliczanie rachunków i zmniejszenie/korekta w ramach zaliczek), co nie dotyczyło sum przyznanych temu Państwu Członkowskiemu decyzją 2000/426/WE( ).

26. Kwestia potrącenia przewidzianego w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1750/1999 była ponownie dyskutowana na posiedzeniu komitetu EFOGR w dniu 19 kwietnia 2002 r. Na wniosek delegacji duńskiej przewodniczący przedstawił stanowisko służby prawnej Komisji potwierdzające, iż wspomniane zmniejszenie miało charakter klasycznej korekty finansowej i zostanie dokonane w formie potrącenia z zaliczek, które mają być przekazane danym Państwom Członkowskim w czerwcu i sierpniu 2002 r.

27. Podczas spotkań, które odbyły się w dniach 22 maja i 19 czerwca 2002 r., konsultowano się z Komitetem EFOGR w sprawie zaliczek do wypłacenia Państwom Członkowskim odpowiednio w czerwcu i lipcu 2002 r. na podstawie wydatków poniesionych odpowiednio w kwietniu i maju 2002 r. Podczas tych spotkań stwierdzono, iż wysokość zaliczek uwzględniała zwiększające i zmniejszające korekty wydatków zadeklarowanych przez Państwa Członkowskie.

28. Decyzjami z dnia 27 maja i 24 czerwca 2002 r., podpisanymi przez komisarza ds. rolnictwa Komisja ustaliła wysokość zaliczek do wypłacenia Państwom Członkowskim odpowiednio w kwietniu i maju 2002 r. Decyzje te ograniczają się do wskazania ogólnych kwot przypadających na każde Państwo Członkowskie, bez podawania szczegółów.

29. Należy zauważyć, iż decyzją 2002/461/WE z dnia 12 czerwca 2002 r. ( ). Komisja na podstawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1258/1999 rozliczyła rachunki Państw Członkowskich dotyczące wydatków finansowanych przez Sekcję Gwarancji EFOGR w roku 2001.

III – Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości

30. Republika Portugalska złożyła skargę w sekretariacie Trybunału w dniu 1 lipca 2002 r.

31. Komisja wniosła odpowiedź na skargę, w której wniosła o stwierdzenie niedopuszczalności skargi lub w każdym przypadku o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

32. Postępowanie pisemne zamknęło się repliką i dupliką.

33. W dniu 1 lipca 2004 r. na wniosek skarżącej odbyła się rozprawa, w której wzięła udział również strona pozwana. Podczas rozprawy zapowiedziano, iż w dniu 7 września 2004 r. przedstawiona zostanie opinia.

IV – Ocena prawna

34. Pierwszą podniesioną kwestią jest dopuszczalność skargi, ponieważ Komisja utrzymuje, iż zaskarżono pismo o wyłącznie informacyjnym charakterze. W pozostałym zakresie analiza skargi dotyczy podniesionych przez Republikę Portugalską podstaw stwierdzenia nieważności.

35. Niemniej chodzi o kwestie, które pozostają ze sobą w związku, ponieważ charakter prawny spornego pisma może mieć znaczny wpływ na wadę w postaci braku właściwości, podnoszoną przez skarżącą na pierwszym miejscu.

A – W przedmiocie dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności

1. Argumentacja

36. Komisja wnosi o orzeczenie o niedopuszczalności, twierdząc, w skrócie, że skarga o stwierdzenie nieważności może zostać wniesiona jedynie przeciwko aktom, które wywołują wiążące skutki prawne, co nie ma miejsca w przypadku zaskarżonego pisma, które nie zmienia sytuacji prawnej, lecz wykonuje tylko ustalenia posiedzenia EFOGR z dnia 19 lutego 2002 r. i ma wyłącznie informacyjny charakter, stanowiąc środek komunikacji pomiędzy służbami Komisji a służbami Republiki Portugalskiej w przedmiocie znanych już w wyniku posiedzeń Komitetu kwestii, wpisując się w ramy współpracy pomiędzy Wspólnotą a Państwami Członkowskimi.

Podnosi również, iż prawnie wiążącymi decyzjami, które dotyczyły interesów stron, były decyzje z dnia 27 maja i 24 czerwca 2002 r. w sprawie zaliczek w kwietniu i maju 2002 r., w których komisarz ds. rolnictwa zdecydował o zmniejszeniu zaliczek.

37. Rząd portugalski twierdzi, że podczas posiedzenia Komitetu EFOGR w dniu 22 stycznia 2002 r. nie poruszano kwestii żadnych potrąceń, ponieważ nie została określona wysokość wydatków poniesionych przez każde Państwo Członkowskie oraz że na posiedzeniu w dniu 19 lutego 2002 r. Komisja ograniczyła się do poinformowania o swoim zamiarze dokonania potrąceń. Z tego wywodzi, iż pismo to zmienia jego sytuację prawną, stanowiąc akt, na którego podstawie zastosowano wobec niej zmniejszenie i określając jego wysokość, będąc tym samym pismem o konkretnym i indywidualnym charakterze.

Rząd portugalski podnosi, iż do czasu otrzymania pisma nie wiedział o tym, że Komisja podjęła decyzję o zastosowaniu zmniejszenia i o jego wysokości, oraz o tym, czy nastąpi ono w formie potrącenia z miesięcznych zaliczek w roku 2002, czy też nastąpi w całości z jednej miesięcznej zaliczki.

Jego zdaniem, decyzje z dnia 27 maja i 24 czerwca 2002 r. nie są niczym więcej, jak tylko aktami wykonawczymi, przeciwko którym nie przysługuje skarga, ponieważ nie wskazują na to, że pomiędzy poniesionymi a prognozowanymi przez Republikę Portugalską wydatkami istnieje różnica poniżej 75 % i nie precyzują ani zastosowanego potrącenia, ani też jego wysokości.

38. Moim zdaniem, aby wypowiedzieć się o dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności, należy rozpocząć analizę od art. 230 WE ( ), zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Trybunał.

39. Skarga o stwierdzenie nieważności ma podwójny cel: kontrolę przestrzegania prawa wspólnotowego przez instytucje oraz ochronę praw skarżących (innych instytucji wspólnotowych, Państw Członkowskich lub podmiotów prywatnych) przed działaniami tych instytucji ( ). Zgodnie z orzecznictwem sprzeczne z celami tej skargi jest wąskie rozumienie przesłanek jej dopuszczalności ( ).

40. W tym znaczeniu podkreślono, iż Wspólnota Europejska jest wspólnotą prawa, ponieważ zarówno Państwa Członkowskie, jak i instytucje nie mogą uchylić się od kontroli zgodności z prawem wydanych przez nie aktów z kartą konstytucyjną, jaką jest Traktat, który ponadto ustanawia kompletny system zaskarżania i trybów, w celu powierzenia Trybunałowi Sprawiedliwości kontroli zgodności z prawem aktów instytucji ( ). System ten polega na otwarciu drogi bezpośredniego zaskarżania „wszystkich przyjętych przez instytucje przepisów, które wywołują skutki prawne” ( ).

41. Problem tkwi w dokładnym określeniu, kiedy akt wspólnotowy wywołuje skutki prawne.

2. Pojęcie aktu wywołującego skutki prawne

42. Rozważałem to pojęcie już przy okazji innej sprawy ( ). Uważam, iż rozważania tam zawarte pozostają aktualne w przypadku, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dotyczącej zakresu skutków w stosunku do jednego z Państw Członkowskich.

43. Zdaniem Trybunału Sprawiedliwości, nazwa lub forma aktu co do zasady nie mają znaczenia, gdyż istotne są jej treść oraz zakres ( ), stąd też orzekał on o dopuszczalności skargi przeciwko pismu ( ) lub decyzji ustnej ( ). Zgodnie z tą linią dopuszczono skargę o stwierdzenie nieważności uchwały Rady zapraszającej Państwa Członkowskie do zawarcia umowy międzynarodowej w imieniu Wspólnoty ( ) lub komunikatu Komisji, który pod pozorem dokonywania wykładni przepisów dyrektywy nakładał nowe obowiązki na Państwa Członkowskie ( ).

44. Z kolei za niedopuszczalne uznano skargi wniesione przeciwko aktom, które nie były zdolne same z siebie tworzyć praw i obowiązków względem osób trzecich i w związku z tym odrzucono skargi wniesione przeciwko przepisom czy instrukcjom o charakterze wewnętrznym, które nie wywołują skutków na zewnątrz instytucji będącej autorem danego aktu ( ), lub przeciwko określonej praktyce wspólnotowej ( ). Orzekano również o niedopuszczalności skarg na akty wcześniejsze lub następujące po ostatecznej decyzji w zakończonym postępowaniu. Wady aktów przygotowujących do wydania innego, późniejszego aktu, zawierającego oświadczenie woli instytucji powinny być rozpatrywane przy okazji rozpatrywania skargi na ten ostatni akt ( ), z zastrzeżeniem, że akty przygotowawcze mogą być przedmiotem autonomicznej skargi w zakresie, w jakim, wywołując skutki prawne, ostatecznie rozstrzygają kwestię incydentalną w postępowaniu głównym. Z tego samego powodu nie mogą być zaskarżane akty ograniczające się do powtórzenia lub potwierdzenia innych wcześniejszych aktów ( ) lub ich zwykłego wykonania ( ).

3. Zastosowanie wcześniejszego pojęcia do niniejszej sprawy

45. Zgodnie z powyższymi rozważaniami zaskarżone pismo należy uznać za akt wywołujący skutki prawne.

46. Artykuł 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1750/1999 ( ) przewiduje zmniejszenie wydatków na następny rok budżetowy w oparciu o ścisłe kryteria ( ), z czego z kolei wynika konieczność podjęcia przez właściwy organ decyzji konkretyzującej owo zmniejszenie i wskazującej konkretne dane. Powinien on określić „wydatki faktycznie poniesione”, „kwoty przewidziane w ust. 1”, procent różnicy pomiędzy nimi oraz na koniec, jako konsekwencję, jedną trzecią „stwierdzonej różnicy”, o którą następuje zmniejszenie.

47. Jedynie w przypadku gdy Państwo Członkowskie wie o tym, że stosownie do tych danych powinno być wobec niego zastosowane zmniejszenie, jest ono w stanie skutecznie zaskarżyć odpowiednią decyzję, podważając uwzględnione w niej pojęcia lub informacje. Jest to trudne w sytuacji, gdy dane te są przekazywane stopniowo i brak jest konkretnej, łączącej je decyzji, pozwalającej Państwu Członkowskiemu na wyrażenie wobec niej sprzeciwu i, jeśli uzna to za stosowne, zaskarżenie jej na drodze postępowania sądowego.

48. W niniejszej sprawie, w piśmie wyraźnie wskazuje się, że wobec Republiki Portugalskiej należy zastosować art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1750/1999 oraz określa się wysokość zmniejszenia, czas potrącenia oraz informacje, na których się oparto:

– faktycznie poniesione wydatki wynoszą 197 323 332,52 euro;

– przekazana służbom Komisji w dniu 30 września 2000 r. prognoza wydatków wynosiła 281 430 000,00 euro;

– faktycznie poniesione wydatki są mniejsze niż 75 % prognozowanych wydatków; oraz

– zmniejszenie wynosi 4 583 055,83 euro i powinno zostać dokonane w formie potrącenia z dwóch zaliczek na 2002 r.

49. W związku z powyższym wydaje się, że skarga o stwierdzenie nieważności jest dopuszczalna pomimo przedstawionej przez Komisję przeciwnej argumentacji.

50. Niemniej zastosowanie art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1750/1999 było omawiane na dwóch wcześniejszych posiedzeniach Komitetu EFOGR ( ), w obu przypadkach w charakterze informacyjnym ( ). To, co było przedmiotem dyskusji w dniu 22 stycznia 2002 r., nie ma w niniejszej sprawie większego znaczenia prawnego, ponieważ z porządku obrad wykreślono wszystko, co dotyczyło zastosowania tego przepisu z tego względu właśnie, iż nie dysponowano niezbędnymi informacjami. Większe wątpliwości dotyczą oceny tego, co było przedmiotem posiedzenia w dniu 19 lutego i następnych.

51. Jak wynika z protokołu tego posiedzenia, przedstawiciel Komisji przedstawił karne potrącenia, które miały zostać nałożone na niektóre Państwa Członkowskie, wymienione ( ) najwyraźniej w załączniku, który następnie załączony został do zaskarżonego pisma. Można to zrozumieć w ten sposób, że to już na posiedzeniu w dniu 19 lutego 2002 r. Komisja podjęła decyzję o zastosowaniu zmniejszenia, podstaw jego obliczenia i jego wysokości, zaś pismo z dnia 18 kwietnia 2002 r. jest tylko aktem komunikującym zapadłą decyzję. A zatem Republika Portugalska, jeżeli nie zgadzała się z tym, powinna zaskarżyć tę decyzję, a nie pismo.

52. W związku z tym, co tak naprawdę powinna ona zaskarżyć? Załącznik zawierający obliczenie? Informację o potrąceniu? Informację przedstawioną przez przedstawiciela Komisji? A zatem, który akt decyduje o dokonaniu zmniejszenia? ( )

53. Wobec tylu znaków zapytania wydaje się, że zgodnie z zasadą pewności prawa, w myśl której „każdy akt administracji wywołujący skutki prawne musi być pewny w szczególności co do jego autora, jak i co do treści” ( ), podobnie jak i z wymogiem skutecznej kontroli sądowej zgodności z prawem wspólnotowym wszystkich aktów instytucji ( ), wydaje się pożądane dopuszczenie skargi o stwierdzenie nieważności tego pisma, które okazało się materialnym potwierdzeniem decyzji o zmniejszeniu, pozwalając na poznanie wszystkich informacji dotyczących Portugalii.

54. W rzeczywistości bowiem skarga powinna zostać wniesiona przeciwko decyzji o zastosowaniu zmniejszenia, jednakże w braku formalnego instrumentu jej podjęcia, pismo stanowi jej materialne odzwierciedlenie, pozwalając skarżącej na zaskarżenie decyzji do Trybunału Sprawiedliwości w celu zbadania jej zgodności z prawem wspólnotowym. Z tego też powodu, pomimo iż formalnie skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona została przeciwko pismu, jej prawdziwym przedmiotem jest decyzja, do której się ono odwołuje. Ponadto w podobnym duchu należy dokonać oceny podniesionych przez Republikę Portugalską zarzutów niezgodności z prawem, w tym znaczeniu, że należy odnieść się bardziej do działania decydującego o zmniejszeniu i sposobu jego dokonania niż do pisma stanowiącego jego uzewnętrznienie.

55. Nie podzielam również stanowiska Komisji, jakoby aktami podlegającymi zaskarżeniu miałyby być decyzje z maja i czerwca 2002 r., w których określono wysokość potrąceń dla każdego Państwa Członkowskiego z zaliczek w maju i czerwcu 2002 r., ponieważ są one zwykłymi aktami wykonującymi wcześniej podjętą decyzję. Zgodnie z tym, co podkreśla skarżąca, chodzi o decyzje, które są podobne do wcześniejszych, od których różnią się jedynie ustaloną kwotą i miesięczną płatnością, których dotyczą, jednakże nic do nich nie dodają.

B – W przedmiocie zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności

56. Jeżeli Trybunał uznałby skargę za dopuszczalną, powinien rozważyć podniesione zarzuty dotyczące stwierdzenia nieważności.

1. Pierwszy zarzut skargi o stwierdzenie nieważności: brak kompetencji

57. Zarzucany brak kompetencji dzieli się na dwie części, dotyczące naruszenia regulaminu wewnętrznego Komisji oraz naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1258/1999.

a) Naruszenie regulaminu wewnętrznego Komisji ( )

58. Republika Portugalska wnosi o stwierdzenie nieważności pisma, ponieważ pochodzi ono od dyrektora generalnego, który nie miał kompetencji w tym względzie, a nie powołano się w nim na jakiekolwiek upoważnienie lub delegację, których istnienia, jako środków umocowania, nie wolno domniemywać.

59. Zgadzam się ze skarżącą w kwestii, iż dyrektor generalny nie może zastosować zmniejszenia przewidzianego w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1750/1999, a także w kwestii, iż w niniejszej sprawie nie było żadnego upoważnienia lub delegacji ( ). Nie dość tego, Komisja nie sprzeciwia się żadnemu z tych twierdzeń ( ).

60. Nie zgadzam się jednak z wnioskiem wyciągniętym z tych okoliczności, jako że nie można rozpatrywać pisma w sposób odosobniony ( ), w oderwaniu od jego kontekstu. Byłoby to zbyt duże uproszczenie, które prowadziłoby do nadania mu charakteru, którego nie posiada. Nie należy zapominać, że opowiadam się za dopuszczeniem skargi na tej podstawie, że decyzja Komisji o zmniejszeniu zaliczek pozbawiona jest szczególnej podstawy materialnej, w związku z czym funkcję tę spełniało pismo, tak że jego zaskarżenie umożliwia Trybunałowi zbadanie braku zgody skarżącego na to, o czym zadecydowano ( ). Niemniej nie można z tego wnioskować, iż decyzja o zmniejszeniu została podjęta przez dyrektora generalnego w piśmie, jak utrzymuje skarżące państwo.

b) Naruszenie art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1258/1999 ( )

61. Skarżąca przyznaje, iż pismo nosi datę 18 kwietnia 2002 r., podczas gdy rachunki agencji płatniczych za rok 2001 zostały rozliczone dopiero w dniu 12 czerwca 2002 r. Na tej podstawie przyjmuje, iż do tego czasu nie można było wyliczyć wysokości zmniejszenia za rok 2002, a zatem dyrektor, dokonując wyliczenia na podstawie jeszcze nierozliczonej kwoty, przekroczył swoje kompetencje, naruszając art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1258/1999.

62. Nie podzielam tego toku rozumowania. Powołany przepis stanowi, iż Komisja rozlicza rachunki agencji płatniczych, czego dyrektor generalny nie uczynił. Odrębną kwestią jest to, iż nie czekano z zastosowaniem zmniejszenia do czasu rocznego rozliczenia rachunków. Oznacza to, że zgodnie z tym, co podniosła Komisja w duplice, w rzeczywistości Republika Portugalska kwestionuje sposób wyliczenia, która to kwestia może odpowiednio stanowić wadę materialną, a nie wadę w postaci braku kompetencji lub wadę formalną. Biorąc pod uwagę sposób, w jaki skarżąca formułuje czwarty zarzut skargi, który rozważę w dalszej części, sądzę, że ona sama ma świadomość takiej sytuacji. W związku z tym nie zdołano wykazać podniesionego braku kompetencji.

2. Zarzut drugi dotyczący stwierdzenia nieważności

63. Republika Portugalska podnosi, że decyzja jest pozbawiona podstawy prawnej, ponieważ w czasie, gdy została wydana, rozporządzenie nr 1750/1999, na którym się opiera, było już wyraźnie uchylone przez rozporządzenie nr 445/2002 ( ).

64. Komisja utrzymuje, iż zgodnie z art. 65 ust. 1 rozporządzenia nr 445/2002 odniesienia do uchylonego rozporządzenia traktowane są tak, jak odniesienia do nowego rozporządzenia.

65. Nie podzielam tego ostatniego twierdzenia. Zastrzeżenie to dotyczy przepisów i aktów wydanych w trakcie, nie zaś po upływie obowiązywania rozporządzenia nr 1750/1999, które powinny odnosić się do nowego, a nie do uchylonego rozporządzenia. Jednakże nie akceptuję tezy skarżącej. Jak wspomniałem powyżej ( ), art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1750/1999 jest identyczny z art. 49 ust. 4 rozporządzenia nr 445/2002, dzięki czemu decyzja o zmniejszeniu zaliczek ma tę samą podstawę prawną, a zatem błąd w powołaniu przepisu, a nawet rozporządzenia, nie może spowodować stwierdzenia nieważności, o co wnosi skarżąca, ponieważ decyzja ma podstawę prawną, a skutki powołania tej czy innej podstawy prawnej nie różnią się. Argument ten zyskuje na sile tym bardziej, gdy przyjmiemy, że zgodnie z tym, na co wskazałem, pismo jest tylko materialnym odzwierciedleniem wcześniej przyjętej decyzji ( ).

3. Zarzut trzeci skargi o stwierdzenie nieważności

66. Zarzut ten dotyczy oczywistego błędu w zastosowaniu art. 39 ust. 4 rozporządzenia nr 1750/1999, który przewiduje, iż ust. 3 nie stosuje się do pierwszej deklaracji wydatków poniesionych zgodnie z dokumentami programowymi rozwoju obszarów wiejskich i wiąże się z pytaniem, czy owa pierwsza deklaracja dotyczy roku 2000, jak twierdzi Komisja, czy też 2001, zgodnie z tym, co twierdzi skarżąca.

67. Ażeby rozstrzygnąć tę kwestię, należy przypomnieć, że decyzje w sprawie PRW przedstawione przez Portugalię, stanowią, po pierwsze, iż wypłaty agencji płatniczych dokonane począwszy od dnia 16 października 1999 r. uwzględnione zostaną w roku budżetowym 2000 (art. 2 ust. 2), oraz, po drugie, iż wydatki te zostaną zaliczone, odpowiednio, od dnia 6 stycznia, 4 i 22 lutego 2000 r. (art. 3 ust. 1) ( ).

68. W związku z tym, mimo że PRW zostały przyjęte po upływie sześciomiesięcznego terminu od daty ich przedstawienia ( ), podjęto decyzję o nadaniu im mocy wstecznej dotyczącej roku 2000. W związku z tym istotne znaczenie ma nie tyle data przedstawienia lub przyjęcia programów, włączywszy w to chwilę dokonania wypłat, co okres, na który zostały przyjęte.

69. Z tego powodu, pomimo, iż podzielam uzasadnienie Komisji, zgodnie z którym moratorium ujęte w art. 39 ust. 4 rozporządzenia nr 1750/1999 na stosowanie zmniejszenia przewidzianego we wcześniejszym ustępie zmierza do tego, aby Państwa Członkowskie mogły dysponować okresem przystosowawczym, w celu osiągnięcia bardziej dogłębnego rozeznania opartego na doświadczeniach jednego roku budżetowego, uważam, że odpowiada to koncepcji, zgodnie z którą, skoro na pierwszą deklarację wydatków negatywny wpływ miało opóźnienie w przyjęciu PRW, czasowe niestosowanie zmniejszenia zostało przewidziane w celu złagodzenia szkodliwych skutków tej okoliczności.

70. W tym kontekście należy rozpatrywać twierdzenie Komisji, zgodnie z którym fakt, że art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 445/2002 przewiduje niestosowanie zmniejszenia do pierwszej deklaracji wydatków poniesionych „w roku budżetowym 2000”, należy rozumieć jako zwykłe doprecyzowanie przepisu poprzedzającego art. 39 ust. 4 rozporządzenia nr 1750/1999. ( ).

71. W związku z powyższym moratorium na stosowanie zmniejszenia miało zastosowanie do roku budżetowego 2000, nie zaś do 2001.

72. Twierdzenia tego nie podważa, a wręcz przeciwnie, wzmacnia, podkreślana przez Republikę Portugalską okoliczność, iż w pismach z dnia 2 października, 20 listopada 2000 r. i 12 stycznia 2001 r. Komisja wskazała, iż pewnych kwot nie będzie można zwrócić w ramach zaliczek odpowiadających rokowi budżetowemu 2000 z powodu braku przyjęcia PRW, ponieważ chodzi o zawiadomienia poprzedzające wspomniane decyzje, które bez wątpienia wobec świadomości problemu uznają moc wsteczną, o której wspomniałem.

4. Zarzuty czwarty i szósty skargi o stwierdzenie nieważności

73. Republika Portugalska zarzuca również oczywiste naruszenie art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1750/1999 (motyw czwarty) oraz art. 49 ust. 4 rozporządzenia nr 445/2002 (motyw szósty), w obydwu przypadkach używając podobnej argumentacji ( ). Naruszenie miało polegać na tym, że Komisja określiła rzeczywiste wydatki na podstawie danych dostarczonych przez INGA (197 323 332,52 euro), które to dane nie są podważane, bez uwzględnienia, tak jak powinna to uczynić, danych wynikających z decyzji o rozliczeniu rachunków za rok budżetowy 2001 (197 757 664,51 euro).

74. Komisja twierdzi, że nie ma konieczności czekania na rozliczenie rachunków rocznych, wskazując, że w art. 49 ust. 4 rozporządzenia nr 445/2002 – art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1750/1999 – nie odnosi się do rozliczonych rachunków, a jedynie do wydatków wykazanych w danym roku budżetowym. Dodaje, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 296/96 ( ) decyzje o miesięcznych zaliczkach podejmowane są w oparciu o informacje przekazywane tygodniowo i miesięcznie przez Państwa Członkowskie zgodnie z art. 3.

75. Kwestia ta powinna być oceniona w oparciu o następujące rozważania. Po pierwsze, głównym celem zmniejszenia przewidzianego w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1750/1999 jest zapewnienie, aby pomiędzy prognozowanymi wydatkami a wydatkami faktycznie poniesionymi istniała w miarę możliwości jak największa zgodność, tak aby wobec Państwa Członkowskiego odpowiedzialnego za propozycję daleko odbiegającą od rzeczywistości zastosowano zmniejszenie zaliczek w następnym roku budżetowym ( ). Po drugie, należy dokonać rozróżnienia pomiędzy deklaracjami wydatków i prognozowanymi potrzebami finansowymi, z jednej strony, a rocznym rozliczeniem z drugiej, ponieważ odpowiadają one innym celom i informacjom ( ). Zgodnie z tym zaliczki miesięczne zaliczane są na wydatki poniesione w tym samym okresie, podczas gdy rozliczenie ma charakter roczny i powinno nastąpić przed dniem 30 kwietnia roku następującego po danym roku budżetowym, bez uszczerbku dla szczególnego postępowania w sprawie wykluczenia z finansowania wydatków, które nie zostały dokonane zgodnie z przepisami Wspólnoty ( ).

76. A zatem, mimo że wstrzymanie się z zastosowaniem – w razie potrzeby – zmniejszenia do czasu rocznego rozliczenia rachunków zapewniałoby większą pewność co do prawa, przyjęcie jako punktu odniesienia kwot wynikających z informacji agencji płatniczych nie stanowi naruszenia tej zasady ani też przepisu z art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1750/1999. Pomijając fakt, że Komisja dysponuje danymi dostarczanymi przez samo państwo i nie powinno być znacznej różnicy pomiędzy informacjami miesięcznymi a rachunkiem rocznym ( ), uzależnienie zastosowania zmniejszenia od ostatecznego rozliczenia rachunków prowadziłoby do trudnych do przyjęcia sytuacji. Może się przecież zdarzyć, że Państwo Członkowskie nie będzie się zgadzać z wyłączeniem określonych wydatków, tak że dopiero w wyniku przewidzianego postępowania mediacyjnego ( ) zapadłaby decyzja w przedmiocie rozliczenia rachunków. W związku z tym Komisja będąca w posiadaniu szczegółowych danych uzyskanych z informacji przedstawionych przez krajowe agencje płatnicze może oczywiście wykorzystać je w wyżej wspomnianym celu ( ). Na rzecz tego stanowiska przemawia stwierdzenie, iż finansowanie wspólnej polityki rolnej następuje poprzez system oparty na zaufaniu w to, że zarządzanie funduszem spoczywa głównie w rękach właściwych organów krajowych ( ).

77. Odrębną kwestię stanowi to, by w świetle wyników rocznego rozliczenia Komisja dostosowała zastosowane zmniejszenie. Otóż, nawet wówczas, gdy nie ma konieczności lub prawnego obowiązku wstrzymania się z określeniem jego wysokości do czasu rocznego rozliczenia rachunków, nie można ignorować możliwej różnicy pomiędzy sumą wynikającą z danych dostarczonych w ciągu roku a ostateczną kwotą. Wydaje się stosowne nie tylko zweryfikowanie tego, czy sankcja powinna zostać nałożona, ale także ścisłe określenie jej wysokości, w taki sposób, że jeżeli mamy do czynienia, tak jak w niniejszym przypadku, z różnicą na korzyść państwa, kwota zmniejszenia powinna zostać obniżona poprzez dostosowanie do przyjętych wydatków, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w pozostałych do wypłacenia w danym roku budżetowym zaliczkach.

78. Na poparcie tego stanowiska pozwolę sobie przypomnieć wyrok w sprawie Niemcy przeciwko Komisji ( ), w którym to przyznano, iż Komisji przysługuje kompetencja do zmniejszenia kwot wypłacanych w ramach miesięcznych zaliczek na podstawie stanu rachunków każdego Państwa Członkowskiego w EFOGR, o ile udowodni, że agencja krajowa nie pobrała określonych opłat lub dokonała pewnych wypłat z funduszu z naruszeniem prawa wspólnotowego, jednakże powinna ona zawierać określenie „w oczekiwaniu na ostateczną decyzję w sprawie rocznego rozliczenia rachunków” (pkt 16), a zatem „taka decyzja Komisji może zostać poddana rewizji do czasu rocznego rozliczenia rachunków, w związku z powyższym nie może powodować ostatecznej szkody dla interesów ekonomicznych danego Państwa Członkowskiego” (pkt 19).

5. Zarzut bezprawności

79. Zdaniem Republiki Portugalskiej, w razie przyjęcia, iż zastosowanie znajduje rozporządzenie nr 445/2002, art. 49 ust. 5 byłby nieważny z powodu naruszenia zasady nieretroaktywności, w zakresie, w jakim każe nie stosować ust. 4 do „pierwszej deklaracji wydatków poniesionych w roku budżetowym 2000”.

80. Jak można zauważyć, zarzut ten pozostaje w bliskim związku z trzecim zarzutem, a tym samym moje wcześniejsze rozważania pozwalają stwierdzić, że konkretyzacja do roku budżetowego 2000 nie wnosi niczego do wcześniejszych ogólnych postanowień art. 39 ust. 4 rozporządzenia nr 1750/1999 ( ).

81. Ponadto zgodnie z ustalonym orzecznictwem w celu zagwarantowania przestrzegania zasad pewności prawa i zasady uzasadnionych oczekiwań, należy przyjmować, że przepisy wspólnotowe prawa materialnego tylko wtedy dotyczą wcześniej zaistniałych sytuacji, kiedy to wyraźnie wynika z ich treści, celów lub systematyki ( ), wspomniany przepis trudno zastosować z mocą wsteczną, ponieważ został ustanowiony z myślą o przyszłości, co nie przeszkadza temu, aby znalazł swojego poprzednika w artykule wcześniejszego rozporządzenia. Skarżąca kwestionuje nie retroaktywność, lecz dookreślenie wprowadzone przez nowy przepis do jego poprzednika, na co należy odpowiedzieć w powyżej wskazany sposób.

6. Siódmy zarzut zmierzający do stwierdzenia nieważności

82. Wreszcie Republika Portugalska zarzuca, iż naruszono obowiązek uzasadnienia przewidziany w art. 253 WE, ponieważ, nie znając metody, którą posłużono się przy wyliczeniach, nie wie, skąd pojawiła się kwota 197 323 332,52 euro figurująca w zaskarżonym piśmie pod tytułem faktycznie poniesionych wydatków.

83. Uzasadnienie aktu „stanowi istotny element” ( ) i obowiązek jego sporządzenia został ustanowiony tak z myślą o jednostkach, jak i w celu dostarczenia Trybunałowi niezbędnych informacji umożliwiających pełne sprawowanie odpowiedniej kontroli sądowej ( ). W orzecznictwie stwierdza się również, iż nałożony przez Traktat obowiązek uzasadnienia powinien w sposób jasny i niebudzący wątpliwości odzwierciedlać tok rozumowania instytucji wydającej zaskarżony akt, tak aby osoby zainteresowane mogły zapoznać się z przyczynami przyjętego środka, a Trybunał mógł przeprowadzić jego kontrolę; niemniej orzecznictwo to nie wymaga określenia wszystkich właściwych elementów faktycznych i prawnych, ponieważ powinno się brać pod uwagę nie tylko literalne brzmienie decyzji, ale także jego kontekst oraz ogół przepisów prawnych regulujących daną dziedzinę ( ).

84. Z uwagi na powyższe rozważania zarzut ten nie wydaje się uzasadniony, ponieważ sama skarżąca przyznaje, iż wie, skąd pochodzą dane Komisji, co tylko potwierdza, iż w tym czasie nie zostały jeszcze rozliczone rachunki roczne ( ). Ponadto z protokołów z posiedzeń Komitetu EFOGR wynika, iż kwestia zastosowania potrącenia nie pojawiła się znikąd, ponieważ na przykład w protokole z posiedzenia z dnia 22 stycznia 2002 r. stwierdzono, że przedstawiciel Komisji przedstawił sposób wyliczenia ( ).

85. W związku z powyższym uważam, iż Republice Portugalskiej były znane wszystkie okoliczności faktyczne i prawne brane pod uwagę przy decyzji o zmniejszeniu oraz jego wysokości, co wykazała, zaskarżając kwestie, z którymi się nie zgadzała. Tym samym nie można mówić o braku uzasadnienia zaskarżonej czynności.

V – W przedmiocie kosztów

86. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu, ponieważ Państwo Członkowskie przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.

VI – Wnioski

87. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości, aby:

oddalił zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję,

oddalił skargę o stwierdzenie nieważności wniesioną przez Republikę Portugalską przeciwko pismu dyrektora generalnego ds. rolnictwa Komisji Wspólnot Europejskich,

obciążył to Państwo kosztami postępowania.