OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

CHRISTINE STIX-HACKL

przedstawiona w dniu 9 czerwca 2005 r.( )

Sprawa C‑46/03

Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej

przeciwko

Komisji Wspólnot Europejskich

Interwenient: Rada Unii Europejskiej

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego – Program Manchester/Salford/Trafford 2 („MST 2”) – Zobowiązanie – Termin określony w art. 52 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 – Decyzja Komisji o anulowaniu

Spis treści

I – Wprowadzenie

II – Ramy prawne

III – Stan faktyczny

IV – Postępowanie

V – Ocena

A – Dopuszczalność skargi na podstawie art. 230 W i 231 WE

B – Zasadność

1. Pierwszy zarzut: naruszenie prawa oraz błędy w wykładni i ocenie zawarte w decyzji z dnia 22 listopada 2002 r.

a) Argumentacja Zjednoczonego Królestwa

b) Argumentacja Komisji

c) Ocena prawna

i) W przedmiocie związku pomiędzy rozporządzeniami

ii) W przedmiocie argumentacji, zgodnie z którą wniosek w rozumieniu art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 został złożony w terminie

iii) W przedmiocie rzekomego nieskorzystania z uprawnień dyskrecjonalnych

iv) W przedmiocie rzekomego naruszenia zasady proporcjonalności

v) W przedmiocie rzekomego naruszenia zasady pewności prawa

vi) W przedmiocie naruszenia zasad legalności działania administracji, solidarności wspólnotowej, partnerstwa regionalnego oraz lojalności wspólnotowej

2. Drugi zarzut: postępowanie Komisji

a) Podstawowe argumenty

b) Ocena prawna

i) W przedmiocie zasadności argumentacji

ii) W przedmiocie obowiązku udzielenia przez Komisję informacji zgodnie z art. 31 ust. 2 akapit czwarty rozporządzenia nr 1260/1999

iii) Szczegółowe rozważania w przedmiocie postępowania Komisji

3. Trzeci zarzut: brak uzasadnienia decyzji Komisji C(92) 1358/8

a) Argumentacja Zjednoczonego Królestwa

b) Argumentacja Komisji

c) Ocena prawna

VI – Wnioski

I – Wprowadzenie

1. W ramach niniejszej skargi Zjednoczone Królestwo wnosi do Trybunału po pierwsze, o stwierdzenie nieważności zgodnie z art. 230 WE i art. 231 WE decyzji Komisji z dnia 22 listopada 2002 r. dotyczącej anulowania salda końcowego wynoszącego 11 632 600 euro zarezerwowanego dla programu operacyjnego Manchester/Salford/Trafford 2 („MST 2”) w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR). Zjednoczone Królestwo podnosi co do zasady, że podstawą tej decyzji jest błędna wykładnia art. 52 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1260/1999( ) lub pkt 10 załącznika do decyzji C(92) 1358/8.

2. Po drugie, jeżeli wykładnia Komisji dotycząca art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 lub pkt 10 załącznika do decyzji C(92) 1358/8 jest właściwa, Zjednoczone Królestwo wnosi o stwierdzenie zgodnie z art. 241 WE, że wymienione akty prawne nie znajdują zastosowania wobec niego. Zjednoczone Królestwo pismem z dnia 23 marca 2005 r. zrezygnowało jednak z tego żądania skargi.

II – Ramy prawne

3. Artykuł 21 rozporządzenia (EWG) nr 4253/88 z dnia 19 grudnia 1988 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia (EWG) nr 2052/88 w odniesieniu do koordynacji działań różnych funduszy strukturalnych między sobą oraz z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi( ) nosi tytuł „Płatności”. Jego ust. 4 stanowi:

„Płatności salda końcowego każdego zobowiązania dokonuje się, jeżeli:

– wyznaczony organ, o którym mowa w art. 1, przedłoży Komisji wniosek o płatność w terminie sześciu miesięcy od zakończenia danego roku lub faktycznego zakończenia akcji;

– sprawozdania, o których mowa w art. 25 ust. 4, zostały przedłożone Komisji;

– państwo członkowskie prześle Komisji zaświadczenie potwierdzające informacje dostarczone we wniosku o płatność i ww. sprawozdaniach”.

4. Rozporządzenie nr 4253/88 zostało uchylone na mocy rozporządzenia nr 1260/1999 ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych, które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2000 r.( ).

5. Artykuł 52 rozporządzenia nr 1260/1999 nosi tytuł „Przepisy przejściowe”. Jego ust. 5 stanowi:

„Częściowe sumy zarezerwowane dla działań lub programów zatwierdzonych przez Komisję przed dniem 1 stycznia 1994 r., ale względem których żadne wnioski o płatność końcową nie wpłynęły do dnia 31 marca 2001 r., powinny zostać automatycznie anulowane nie później niż do dnia 30 września 2001 r., powodując zwrot kwot nienależnie wypłaconych, z zastrzeżeniem czynności lub programów, które zostały zawieszone z powodu postępowań prawnych”.

III – Stan faktyczny

6. W dniu 6 lipca 1992 r. Komisja na stosowny wniosek Zjednoczonego Królestwa z dnia 20 września 1991 r. wydała decyzję C(92) 1358/8 w sprawie pomocy wspólnotowej EFRR (zwanego dalej „EFRR”) i Europejskiego Funduszu Społecznego (zwanego dalej „EFS”) dla zintegrowanego programu operacyjnego obejmującego Manchester, Salford i Trafford na podstawie wspólnotowych ram wsparcia dla celu nr 2 w regionie północno-zachodniej Anglii w Zjednoczonym Królestwie z dnia 18 grudnia 1991 r. (zwanego dalej „programem MST2”).

7. Na mocy tej decyzji Komisja przyjęła program MST2 na okres od 1 stycznia 1992 r. do 31 grudnia 1993 r. i ustaliła zakres współfinansowania z EFRR na 56,51 mln ECU zgodnie z planem finansowym. Ponadto określiła ona upływ terminu płatności Zjednoczonego Królestwa na rzecz końcowych beneficjentów, którym powierzono wykonanie akcji na płaszczyźnie krajowej, na 31 grudnia 1995 r. Komisja mogła przy tym przedłużyć ten termin wobec Zjednoczonego Królestwa na jego uzasadniony wniosek złożony we właściwym czasie.

8. W art. 6 powyższej decyzji wyraźnie zwrócono uwagę na fakt, że w celu wsparcia przez fundusze strukturalne muszą być spełnione szczególne warunki zawarte w pkt 10 załącznika do decyzji stanowiącego integralną jej część. Naruszenie tych warunków może skutkować zawieszeniem wsparcia.

9. Punkt 10 załącznika do decyzji C(92) 1358/8 stanowi:

„Wypłata salda końcowego poszczególnych zobowiązań będzie podlegać następującym warunkom łącznym:

– przedłożenie Komisji przez wyznaczony organ wniosku o płatność w terminie sześciu miesięcy od końca danego roku lub faktycznego zakończenia danej operacji; wniosek ten należy sporządzić na podstawie wydatków faktycznie poniesionych przez beneficjentów końcowych, co do których istnieją dokumenty uzasadniające wydatki;

– przedłożenie Komisji odpowiednich sprawozdań, o których mowa w art. 25 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 4253/88, na uzgodnionym formularzu;

– przekazanie Komisji przez państwo członkowskie poświadczenia informacji zawartych we wniosku o płatność i ww. sprawozdaniach”.

10. Na mocy decyzji C(93) 3804 z dnia 17 grudnia 1993 r. Komisja podwyższyła wkład EFRR do 58,163 mln ECU i w w takim zakresie zmieniła odpowiednio decyzję C(92) 1358/8.

11. W dniu 22 grudnia 1993 r. urzędnik Government Office for the North West (właściwy organ regionalny zwany dalej „GONW”) wystosował do członków komitetu monitorującego oraz do Komisji pismo i załączył opracowane tabele finansowe stosownie do nowej decyzji Komisji. Przyjął przy tym błędnie kwotę całkowitą wsparcia EFRR w wysokości 58,76 mln ECUmln ECU.

12. W odpowiedzi Komisja przesłała GONW faksem z dnia 14 lutego 1994 r. kopię tabeli poprawionej odręcznie na kwotę całkowitą

58,163 mln ECU i zwróciła się do tego organu z prośbą o potwierdzenie. Ten odpowiedział Komisji faksem z dnia 21 lutego 1994 r., że liczby ujęte w tabelach finansowych przesłanych przez Komisję faksem w dniu 14 lutego 1994 r. są prawidłowe.

13. Na mocy decyzji C(96) 461 z dnia 4 marca 1996 r. Komisja przedłużyła termin płatności Zjednoczonego Królestwa na rzecz końcowych beneficjentów z 31 grudnia 1995 r. do 31 grudnia 1996 r. i ponownie odpowiednio zmieniła decyzję C(92) 1358/8.

14. W dniu 11 czerwca 1999 r. GONW przekazał Komisji projekt sprawozdania końcowego w sprawie programu MST2. W dniu 31 lipca 2000 r. GONW ponownie przesłał Komisji kopię zaktualizowanych projektów sprawozdania końcowego.

15. Pismem z dnia 26 lutego 2001 r. GONW oświadczył Komisji, że jest w trakcie przygotowywania końcowych tabel finansowych dla programu MST2. Tabele te miały być przesłane Komisji pocztą elektroniczną niezwłocznie po sporządzeniu, w każdym razie w terminie przed dniem 31 marca 2001 r., po upływie którego zarezerwowane środki miały zostać automatycznie anulowane.

16. Następnie pismem z dnia 15 marca 2001 r. GONW przesłał Komisji sprawozdanie końcowe w sprawie programu MST2 z informacją, że dowód faktycznie poniesionych wydatków zostanie przesłany pocztą elektroniczną po tym, jak tylko zostaną wyjaśnione otwarte jeszcze kwestie z Manchester City Council, również przed upływem terminu anulowania.

17. Organ ten przesłał Komisji pocztą elektroniczną w dniu 21 marca 2001 r. cztery tabele finansowe z informacją, że Komisja będzie dzięki temu mogła zamknąć program. Właściwy pracownik poprosił jednocześnie o kontakt z nim w przypadku pytań, ponieważ był świadomy, że terminy są krótkie.

Tabele finansowe w formacie Excel dotyczą następujących dokumentów:

Zatwierdzonych projektów w podziale na wnioskodawców (załącznik 3)

Zatwierdzonych projektów w podziale na priorytety (załącznik 4)

Maksymalnych kwot finansowania w podziale na działania (załącznik 5 tabele 1A, 1B, 1C, jak również 3A i 3B, przy czym tabele 1C i 3A są identyczne pod względem treści)

Wydatków kwalifikujących się do dofinansowania w podziale na priorytety i rok kalendarzowy (załącznik 5 tabele 2A i 2B)

Przeglądu przyznanych, zarezerwowanych i udzielonych subwencji w podziale na działania (również załącznik 3)

Przeglądu zarezerwowanych transz rocznych (załącznik 5 tabela 4).

18. Zgodnie z tabelami zawartymi w załączniku 3 (Zatwierdzone projekty w podziale na wnioskodawców) i załączniku 4 wydatki kwalifikujące się w odniesieniu do wszystkich projektów opiewają na kwotę całkowitą 111 735 335 GBP. Tabela 2A załącznika 5 wykazuje natomiast, przy zestawieniu liczb w podziale na priorytety, kwotę całkowitą 107 746 599 GBP, przy czym brakuje w niej informacji dotyczących priorytetów 3 i 5 w roku planowania 1996.

19. Zgodnie z załącznikiem 5 tabela 1A i 1B udział finansowy EFRR wynosi 56,51 mln ECU, podczas gdy zgodnie z tabelą 1C i 3A 58,76 mln ECU.

20. Zgodnie z załącznikiem 3 kwota całkowita również wynosi 58,76 mln ECU. W tym zakresie załącznik 3 odsyła wyraźnie do decyzji Komisji z grudnia 1993 r.

21. Z powodu sprzecznych danych dotyczących kwoty całkowitej finansowania z EFRR zawartych w tabelach strony nie miały następnie pewności co do wysokości ostatecznie przyznanych środków na wsparcie z EFRR. GONW przyjął jednak, jak się wydaje, że wiążący jest plan finansowy dołączony do decyzji C(93) 3804.

22. Pocztą elektroniczną z dnia 8 maja 2001 r. Komisja skierowała zapytanie o zmodyfikowane załączniki do programu MST2. Następnie, w miesiącach lipcu i sierpniu 2001 r. miała miejsce wymiana wiadomości za pomocą poczty elektronicznej pomiędzy uczestnikami postępowania, w ramach której GONW przekazywał Komisji wielokrotnie poprawiane dane liczbowe, a mianowicie w dniu 14 czerwca, 19 lipca, 6 sierpnia i 13 sierpnia 2001 r.. W tym czasie Komisja nie powoływała się na upływ terminu przypadającego na dzień 31marca 2001 r. Wręcz przeciwnie, w dniu 5 września 2001 r. zwróciła się ona za pomocą poczty elektronicznej z prośbą o przekazanie dwóch dokumentów, w tym „kopii końcowego poświadczenia wydatków dotyczących programu MST2, która według opinii właściwej służby Komisji została przekazana już w 1997 r.

23. Komisja powtórzyła swoją prośbę w wiadomości elektronicznej z dnia 24 października 2001 r., po czym kontynuowana była wymiana poczty elektronicznej pomiędzy Komisją i GONW w dniach 20 grudnia 2001 r. i 15 stycznia 2002 r.

24. W wiadomości elektronicznej z dnia 18 stycznia 2002 r. Komisja oświadczyła wreszcie GONW, że należy przede wszystkim wyjaśnić, czy podpisane poświadczenie wydatków wpłynęło do dnia 31 marca 2001 r. Ostatni plan finansowy, który do tamtej chwili nie wpłynął, miał zostać przesłany w kopii. Według zapisów Komisji, ostatni plan finansowy to ten, który był dołączony do decyzji C(93) 3804. GONW odpowiedział w dniu 25 stycznia 2002 r. za pomocą poczty elektronicznej, że do tego momentu nie wysłano końcowego poświadczenia dotyczącego programu MST2 i uzasadniono to tym, że oczekuje się jeszcze na informację, którą decyzję Komisji należy przyjąć za podstawę tego poświadczenia.

25. Niezależnie od tego, dyrektor generalny Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej zwrócił się pismem z dnia 24 stycznia 2002 r. do Stałego Przedstawiciela Zjednoczonego Królestwa przy UE o potwierdzenie, że do dnia 31 marca 2001 r. nie przedstawiono ani poświadczenia do końcowego potwierdzenia wymienionych wydatków, ani wniosku o płatność końcową i wyznaczył ostateczny termin przedstawienia uwag w tej sprawie na dzień 7 lutego 2002 r.

26. W dniu 4 lutego 2002 r. GONW poinformował Komisję za pomocą poczty elektronicznej, odnosząc się do pisma z dnia 24 stycznia 2002 r., że oczekiwano na potwierdzenie danych liczbowych zawartych w tabelach finansowych, które przekazano w dniu 13 sierpnia 2001 r. Po otrzymaniu tego potwierdzenia miał on złożyć poświadczenie do końcowego potwierdzenia wymienionych wydatków oraz wniosek o płatność końcową.

27. Po zwróceniu przez Komisję uwagi na fakt, że nie stanowi to odpowiedzi na pytanie z dnia 24 stycznia 2002 r., GONW odpowiedział jeszcze w dniu 4 lutego 2002 r. Wiadomością z dnia 6 lutego 2002 r. poinformował, że stare programy charakteryzują się trudnością polegającą na tym, iż istnieją problemy w ustaleniu oryginalności dokumentów i z tego powodu zwykle ściśle współpracowano z Komisją. Tak długo, jak Komisja nie zgadzała się z danymi liczbowymi, organ ten nie mógł przedłożyć końcowego potwierdzenia wymienionych wydatków.

28. Komisja zwróciła uwagę w wiadomości elektronicznej z dnia 6 lutego 2002 r. na to, że nie może podać żadnych danych liczbowych bez znajomości wysokości poniesionych wydatków. Wobec tego, zwrócono się z prośbą o niezwłoczne przekazanie podpisanych oryginalnych formularzy.

29. W tym samym dniu GONW podpisał formularz Komisji, w którym wykazano poniesione wydatki i zawarto wniosek do Komisji o dokonanie płatności. Następnie GONW przekazał go Komisji. Z formularza tego wynikało, że wydatki wynoszą ogółem 111 735 335 GBP. Tabela wydatków załączona do formularza zawiera w odniesieniu do lat 1992–1995 te same dane liczbowe w podziale na priorytety, co tabela 2A załącznika 5 do wiadomości elektronicznej z dnia 21 marca 2001 r. Wydatki dotyczące 1996 r. są jednak od tej chwili inaczej deklarowane w podziale na priorytety, tj. są uzupełnione nie tylko o dane liczbowe odnoszące się do priorytetów 3 i 5( ).

30. Pismem z dnia 18 kwietnia 2002 r. skierowanym do Stałego Przedstawiciela Zjednoczonego Królestwa przy UE dyrektor generalny Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej poinformował m.in., że dokument z dnia 6 lutego 2002 r. nie może zostać zaakceptowany jako wniosek o płatność, ponieważ art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 przewiduje termin złożenia takiego dokumentu upływający w dniu 31 marca 2001 r. Zgodnie z tym przepisem saldo końcowe powinno być automatycznie anulowane. Ponadto Komisja wyznaczyła termin przedstawienia uwag wynoszący dwa miesiące od daty wpływu pisma i do tego czasu zawiesiła proces realizacji płatności. W przypadku nieterminowego przedstawienia uwag Komisja, jak zaznaczono na wstępie, zamknie program i podejmie odpowiednie dalsze kroki.

31. Stały Przedstawiciel Zjednoczonego Królestwa odpowiedział pismem z dnia 12 czerwca 2002 r., że do dnia 31 marca 2001 r. przekazano istotne informacje oraz że przyjęto założenie, iż tabele finansowe przekazane w dniu 21 marca 2001 r. okażą się wystarczające do poświadczenia wydatków do momentu rozwiązania sporu z Komisją co do kwestii, który plan finansowania był ostatni. GONW wciąż twierdził, że decyzja C(93) 3804 jest decyzją ostateczną, Komisja potwierdziła to jednak dopiero w dniu 18 stycznia 2002 r. Opóźnienie wniosku było zatem nieuniknione. Ponadto, składanie wniosku bazującego na danych liczbowych nieuznanych przez Komisję dla zatwierdzenia wypłaty salda końcowego byłoby pozbawione sensu.

32. Pismem z dnia 22 listopada 2002 r. (zwanym dalej „zaskarżoną decyzją”), będącym jednocześnie przedmiotem sporu w tym postępowaniu, Komisja kwestionuje rzekomo nieunikniony charakter złożenia wniosku po terminie. Wniosek o płatność końcową i poświadczenie wydatków były zależne od przyjętych zobowiązań na płaszczyźnie krajowej. Zobowiązania te nie mogły ulec zmianie również w późniejszym terminie. Nie można przyjąć argumentacji dotyczącej planu finansowego. GONW, twierdząc konsekwentnie, że decyzja C(93) 3804 jest ostateczna, zaprzeczył własnemu stanowisku zajętemu w załączniku 5 tabela 3A sprawozdania końcowego. Zatem żaden z przedstawionych argumentów nie może zapobiec powstaniu skutku prawnego wynikającego z art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 w przypadku złożenia wniosku po terminie. Polecono właściwej jednostce w ramach Dyrekcji Generalnej anulowanie salda końcowego wynoszącego 11 632 600 euro. Ponadto, Komisja jest zobowiązana do żądania zwrotu kwoty 9 272 767,82 euro.

33. Pismem z dnia 6 grudnia 2002 r. GONW zwrócił uwagę Komisji m.in. na to, że ta zgodnie z art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 powinna była jednak dokonać anulowania do dnia 30 września 2001 r. Komisja sama postępowała w tej sprawie w sprzeczny sposób.

IV – Postępowanie

34. Skarga została wpisana do rejestru Sekretariatu Trybunału w dniu 31 stycznia 2003 r. Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 25 marca 2003 r. dopuszczono Radę jako interwenienta po stronie Komisji.

35. Zjednoczone Królestwo wnosi o:

1) stwierdzenie nieważności następujących aktów prawnych zgodnie z art. 230 WE i 231 WE:

a) zawartej w piśmie z dnia 22 listopada 2002 r. decyzji Komisji o anulowaniu kwoty wynoszącej 11 632 600 euro;

b) kolejnej decyzji Komisji wydanej w nieznanym Zjednoczonemu Królestwu dniu w grudniu 2002 r. lub styczniu 2003 r., dotyczącej anulowania tej kwoty;

c) wszystkich aktów wydanych w następstwie tej decyzji, a także samego anulowania;

d) zawartej w piśmie z dnia 22 listopada 2002 r. decyzji Komisji o nakazie zwrotu kwoty 9 272 767 euro wypłaconej uprzednio na rzecz Zjednoczonego Królestwa w związku z programem MST2; oraz:

e) wszystkich aktów wydanych w następstwie tej decyzji;

2) stwierdzenie zgodnie z art. 231 WE, że akty te są nieważne;

3) w przypadku gdyby wykładnia art. 52 ust. 5 rozporządzenia

nr 1260/1999 lub pkt 10 załącznika do decyzji Komisji C(92) 1358/8 była zgodna z prawem, stwierdzenie zgodnie z art. 241 WE, że akty te nie znajdują zastosowania wobec Zjednoczonego Królestwa;

4) obciążenie Komisji kosztami postępowania.

36. Po oświadczeniu przez Komisję w dniu 13 marca 2003 r., że nie będzie ona już dłużej żądać zwrotu kwoty wynoszącej 9 272 767,82 euro, Zjednoczone Królestwo w tym zakresie wycofało swoją skargę [wnioski nr 1 lit. d) i e)]. Pismem z dnia 23 marca 2005 r., które błędnie zostało datowane na 23 marca 2004 r., Zjednoczone Królestwo wycofało żądanie nr 3.

37. Komisja wnosi o:

– odrzucenie skargi jako w części niedopuszczalnej i oddalenie w pozostałej części jako bezzasadnej,

– ewentualnie o jej oddalenie jako w całości bezzasadnej;

– obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

38. Rada wnosi o:

– uznanie żądania Zjednoczonego Królestwa zgodnie z art. 241 WEza niedopuszczalne, ewentualnie za bezzasadne;

– obciążenie skarżącego kosztami postępowania.

39. Ponieważ Zjednoczone Królestwo pismem z dnia 23 marca

2005 r. zrezygnowało z żądania na podstawie z art. 241 WE, nie ma w żadnym wypadku potrzeby rozstrzygania, czy żądanie to było dopuszczalne, czy też nie. Wobec tego, nie odnoszę się bliżej do odpowiednich rozważań Rady i Komisji. Ich żądania w tym względzie należy traktować jako bezprzedmiotowe.

V – Ocena

A – Dopuszczalność skargi na podstawie art. 230 W i 231 WE

40. Komisja kwestionuje dopuszczalność żądań Zjednoczonego Królestwa, w których domaga się ono stwierdzenia nieważności wszystkich decyzji i aktów łącznie z samym anulowaniem, wydanych w następstwie pisma z dnia 22 listopada 2002 r. Uzasadnia ona to tym, że dotyczy to wyłącznie nieuniknionych konsekwencji wynikających z tego pisma.

41. Z uwagi na dopuszczalność żądań należy zatem wyjaśnić na wstępie przedmiot skargi. Zgodnie z art. 230 WE, przedmiotem skargi o unieważnienie może być każdy akt przyjęty przez Komisję, o ile nie jest to zalecenie lub opinia. Wynika z tego, że akt może być przedmiotem skargi jedynie wówczas, jeżeli jego celem jest wywarcie skutków prawnych, tzn. jeżeli jego treść zmierza do wiążącego uregulowania konkretnych stanów faktycznych( ).

42. Kwestią problematyczną w niniejszej sprawie jest to, czy – poza komunikatem skierowanym do państwa członkowskiego, iż nie są spełnione warunki zaniechania automatycznego anulowania według art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 – jako dopuszczalny przedmiot skargi można uwzględnić samo anulowanie w formie wewnętrznej instrukcji.

43. W związku z tym należy przypomnieć, że anulowanie stanowi „drugą stronę” zobowiązania. Za zobowiązanie należy uważać decyzję o finansowaniu określonego programu lub przedsięwzięcia. Decyzja ta służy realizacji budżetu, przy czym należy dokonać rozróżnienia pomiędzy wewnętrznym( ) zobowiązaniem a skierowaną na zewnątrz decyzją w sprawie wniosku o płatność. W związku z anulowaniem znika możliwość wypłaty odpowiednich środków bez ponownego zobowiązania. W tym kontekście należy stwierdzić, że decyzja Komisji, zgodnie z którą spełnione są warunki automatycznego anulowania, stanowi akt skierowany na zewnątrz, podczas gdy samo anulowanie jest procesem wewnętrznym i przez to nie podlegającym zaskarżeniu.

44. Komisja pismem z dnia 18 kwietnia 2002 r. po raz pierwszy zwróciła uwagę na to, że saldo końcowe zatwierdzonej pomocy EFRR musi zostać anulowane. Przyznając Zjednoczonemu Królestwu dwumiesięczny okres na przedstawienie uwag, w trakcie którego postępowanie miało być zawieszone, Komisja jednocześnie dała do zrozumienia, że nie dokonała tym samym żadnego wiążącego uregulowania.

45. Następnie pismem z dnia 22 listopada 2002 r. Komisja potwierdziła zamiar anulowania, o którym informowała w dniu 18 kwietnia 2002 r. i zakomunikowała, że polecono właściwej wewnętrznej służbie anulowanie salda końcowego.

46. Tym samym decyzja wywołuje skutki prawne na zewnątrz, ponieważ Zjednoczone Królestwo zostaje poinformowane w sposób wiążący, że saldo końcowe wynoszące 11 632 600 euro nie zostanie wypłacone.

47. Przedmiotem skargi jest więc ta decyzja Komisji. Tym samym wszystkie kolejne decyzje i akty prawne potwierdzające tę decyzję stanowią jedynie jej faktyczną konsekwencję bez możliwości przypisania im samodzielnego zakresu normatywnego( ).

48. Żądania nr 1 lit. b) i c) są zatem niedopuszczalne.

49. W pozostałej części skarga jest dopuszczalna.

B – Zasadność

50. Zjednoczone Królestwo opiera swoją skargę o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 listopada 2002 r. na trzech zarzutach. W pierwszym zarzucie podnosi ono naruszenie prawa oraz błędy dotyczące wykładni i oceny, jakie Komisja miała popełnić w zaskarżonej decyzji. W drugim zarzucie Zjednoczone Królestwo występuje przeciwko postępowaniu Komisji. Poprzez swoją bierność wywołała ona uzasadnione oczekiwania strony skarżącej, iż wniosek został złożony w prawidłowej formie i w prawidłowy sposób. W trzecim zarzucie Zjednoczone Królestwo podnosi brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

1. Pierwszy zarzut: naruszenie prawa oraz błędy w wykładni i ocenie zawarte w decyzji z dnia 22 listopada 2002 r.

a) Argumentacja Zjednoczonego Królestwa

51. W ramach pierwszego zarzutu Zjednoczone Królestwo wyraża swój pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie Komisji, iż Zjednoczone Królestwo naruszyło warunki zawarte w art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999, jest sprzeczne z prawem z powodu błędów w stosowaniu prawa, w wykładni i ocenie.

52. Uzasadnia ono swoją opinię tym, że art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 nie zawiera wymogu dotyczącego określonej formy złożenia wniosku. W szczególności art. 52 ust. 5 nie przewiduje, że państwa członkowskie są zobowiązane do potwierdzania informacji. Warunki wynikające z pkt 10 załącznika do decyzji C(92) 1358/8 nie znajdują w tej sprawie zastosowania, ponieważ obowiązywały wyłącznie przepisy rozporządzenia nr 1260/1999, a więc nie wymaga się także korzystania ze standardowego formularza EFRR.

53. Artykuł 54 rozporządzenia nr 1260/1999 uchylił rozporządzenie nr 4253/88 z mocą od dnia 1 stycznia 2000 r., tak więc rozporządzenie nr 4253/88 nie obowiązywało już w okresie istotnym dla tej sprawy. Tym samym moc obowiązującą stracił pkt 10 załącznika do decyzji C(92) 1358/8. Rozporządzenie nr 1260/1999 stworzyło zupełnie nowy porządek prawny.

W trakcie rozprawy rząd brytyjski zwrócił uwagę na rzekomą sprzeczność pomiędzy stanowiskami Komisji i Rady: podczas gdy Komisja opiera się m.in. na art. 21 ust. 4 rozporządzenia nr 4253/88, Rada proponuje interpretować art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 w związku z jego art. 32 ust. 4.

54. Zamiar Zjednoczonego Królestwa dotyczący złożenia wniosku o płatność salda końcowego również bez użycia standardowego formularza wynika jednoznacznie z korespondencji pomiędzy GONW a Komisją. Ostatecznie przekazano wszystkie informacje, które są także wymagane w standardowym formularzu.

55. Komisja otrzymała odpowiedni wniosek do dnia 31 marca

2001 r. Był on zawarty w dokumentach przekazanych w dniach 26 lutego, 15 marca i 21 marca 2001 r., które jednocześnie zawierały wszelkie informacje wymagane przez Komisję dla wydania końcowej decyzji w sprawie programu MST2. Sprawozdanie końcowe zostało przekazane w dniu 15 marca 2001 r. i nie wymagało już zatwierdzenia ze strony państwa, ponieważ organ regionalny był upoważniony do samodzielnego składania wiążących informacji. Poświadczenie wydatków zostało przekazane w terminie w dniu 21 marca 2001 r. pocztą elektroniczną.

56. Podanie błędnych wydatków całkowitych w wysokości 107 766 705 GBP zamiast 111 735 335 GBP nie miało konsekwencji w tej sprawie, ponieważ prawidłowa kwota wynikała z załącznika 4. Jednak nawet przyjmując za podstawę tę błędną kwotę, Zjednoczone Królestwo miałoby prawo do salda końcowego, ponieważ saldo to można by było przyznać również na podstawie pierwszej z wymienionych kwot.

57. Ponadto wykładnia Komisji narusza zasadę pewności prawa, ponieważ art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 zgodnie ze swoją treścią nie przewiduje żadnych wymogów co do formy wymaganego wniosku. Drastyczna sankcja przewidziana przez art. 52 ust. 5, znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, w której występuje niewątpliwe naruszenie jasnego i jednoznacznego przepisu.

58. Wreszcie w związku z drastycznym charakterem sankcji naruszona zostaje również zasada proporcjonalności wynikająca z art. 5 WE. Nigdy bowiem nie była zagrożona sprawność funkcjonowania funduszu.

59. Przesłanki zawarte w pkt 10 załącznika nie mają w żadnym wypadku bezwzględnego charakteru. Komisji przysługuje w tej kwestii szeroki zakres swobodnego uznania, na co wyraźnie wskazuje także art. 6 decyzji C(92) 1358/8. Zgodnie z tym, niezachowanie warunków dotyczących złożenia wniosku nie prowadzi automatycznie do określonej sankcji.

60. Podobnie pkt 10 załącznika stanowi, że należy uzgodnić formę wymaganych sprawozdań. Wynika z tego, że dotyczy to elastycznych przepisów proceduralnych. Stwierdzenie Komisji zawarte w piśmie z dnia 22 listopada 2002 r., iż nie ma ona uprawnień dyskrecjonalnych w odniesieniu do rzekomego naruszenia warunków zawartych w pkt 10 załącznika do decyzji C(92) 1358/8, narusza zatem prawo.

61. Ponadto Komisja naruszyła zasady legalności działania administracji, solidarności wspólnotowej, partnerstwa regionalnego oraz zasadę lojalności wspólnotowej zgodnie z art. 10 WE.

b) Argumentacja Komisji

62. Komisja uważa natomiast, że istotą i celem art. 52 ust. 5 jest dysponowanie przez Komisję wszelkimi dokumentami do dnia 31 marca 2001 r., tak aby móc podjąć decyzję o zamknięciu programu. Do tego dnia Komisja musi posiadać wszystkie niezbędne dokumenty w formie umożliwiającej ich wykorzystanie. Nieuwierzytelnione poświadczenie wydatków wysłane pocztą elektroniczną w formie pliku Excel nie może być w żadnym wypadku uznane za dopuszczalny wniosek o płatność, nie tylko dlatego, że nie wykorzystano standardowego formularza, lecz również z tego względu, że taki dokument zgodnie z art. 21 ust. 4 rozporządzenia nr 4253/88 musi być podpisany i uwierzytelniony.

63. Gdyby Komisja uznała takie dokumenty za wiążące, naruszyłaby art. 274 WE, na podstawie którego jest zobowiązana do odpowiedzialnego zarządzania finansami Wspólnoty.

64. Chociaż rozporządzenie nr 4253/88 zostało uchylone na podstawie art. 54 rozporządzenia nr 1260/1999, to stosuje się to z zastrzeżeniem przepisów art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1260/1999. Zgodnie z nim, w odniesieniu do programów objętych okresem programowania 1989–1993 oraz 1994–1999 obowiązywały nadal przepisy prawne, które obowiązywały w dniu 31 grudnia 1999 r. Zatem art. 21 ust. 4 rozporządzenia nr 4253/88 znajdował w dalszym ciągu zastosowanie w odniesieniu do programu MST2.

65. Wykładnia Komisji nie narusza również zasady pewności prawa. Punkt 10 załącznika do decyzji Komisji C(92) 1358/8 ustanawia w sposób wyraźny warunki wypłaty salda końcowego. Artykuł 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 ustala okres, przed upływem którego należy złożyć wniosek o płatność dotyczący programów zatwierdzonych przed dniem 1 stycznia 1994 r. Ponadto, przepis ten precyzyjnie określa również skutek prawny w postaci automatycznego anulowania.

66. Nie występuje również naruszenie zasady proporcjonalności. Złożenie wniosku w terminie stanowi obowiązek istotny dla prawidłowego funkcjonowania funduszy strukturalnych. Naruszenie tego obowiązku stoi w sprzeczności z obowiązkiem Komisji wynikającym z art. 274 WE. Artykuł 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 nie przyznaje również Komisji uprawnień dyskrecjonalnych, ponieważ określa skutek prawny o charakterze bezwzględnym.

67. Komisji przysługiwały wprawdzie uprawnienia dyskrecjonalne na podstawie art. 6 decyzji C(92) 1358/8 w zakresie zmiany przepisów w niej zawartych. Na tej podstawie nie przysługiwała jej jednak swoboda w zakresie modyfikacji normy prawnej wyższego rzędu.

68. Zarzut, że Komisja naruszyła dokonaną wykładnią zasady: legalności działania administracji, solidarności wspólnotowej, partnerstwa regionalnego oraz zasadę lojalności wspólnotowej zgodnie z art. 5 WE, nie spełnia warunków zawartych w art. 21 statutu Trybunału oraz art. 38 § 1 lit. c) regulaminu Trybunału, ponieważ Zjednoczone Królestwo przytacza tylko zasady, nie uzasadniając, w jaki sposób mogłyby one zostać naruszone.

c) Ocena prawna

69. Kwestią prawną, która przede wszystkim powinna zostać wyjaśniona, jest to, czy i w jakim zakresie art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 należy interpretować w ten sposób, że zastąpił on przepisy art. 21 ust. 4 rozporządzenia nr 4253/88 oraz wydaną na jego podstawie decyzję C(92) 1358/8 wraz z załącznikiem w sprawie programu MST2 w odniesieniu do spornych w tej sprawie formy i treści wniosku o płatność salda końcowego wspólnotowej pomocy finansowej.

70. Jeżeli taka wykładnia miałaby zostać odrzucona, należałoby zbadać, w jakim zakresie dokumenty przekazane przez Zjednoczone Królestwo mogły uniemożliwić wystąpienie ustanowionego w art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 skutku prawnego w postaci automatycznego anulowania pomimo ewentualnego zachowania wymogów formalnych i materialnych przepisów art. 21 ust. 4 rozporządzenia nr 4253/88 lub właściwego punktu 10 załącznika do decyzji C(92) 1358/8, które według takiej hipotezy znajdowałyby dalej zastosowanie.

i) W przedmiocie związku pomiędzy rozporządzeniami

71. Zgodnie z art. 54 rozporządzenia nr 1260/1999 rozporządzenie to uchyliło w momencie jego wejścia w życie rozporządzenia nr 2052/88 oraz 4253/88. Obowiązuje to jednak wyraźnie bez uszczerbku dla art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1260/1999.

72. Stosownie do swojego tytułu art. 52 zawiera „Przepisy przejściowe” i stanowi w ust. 1, że rozporządzenie nr 1260/1999 nie ma wpływu w szczególności na kontynuację pomocy zatwierdzonej na podstawie uchylonych rozporządzeń. Artykuł 52 ust. 2 stwarza na przykład możliwość zatwierdzenia nowej pomocy na podstawie uchylonych rozporządzeń, jeżeli wnioski zostały przedłożone stosownie do ich przepisów.

73. Poprzez te przepisy przejściowe ustawodawca wspólnotowy postanowił, że zatwierdzona już pomoc będzie kontynuowana stosownie do jej pierwotnej podstawy prawnej oraz że w określonych sytuacjach nowa pomoc może być rozpatrywana i zatwierdzana w oparciu o stare przepisy prawa. W odniesieniu do rzeczonego programu MST2 właściwą podstawę prawną stanowią: rozporządzenie nr 2052/88 i rozporządzenie wykonawcze nr 4253/88, jak również decyzja C(92) 1358/8 zmieniona decyzjami C(93) 3804 i C(96) 461.

74. Tym samym teza Zjednoczonego Królestwa, zgodnie z którą przepisy te zostały zastąpione przez rozporządzenie nr 1260/1999, wydaje się nietrafna. Nierozstrzygnięte pozostaje jednak pytanie o związek pomiędzy rozporządzeniem nr 1260/1999 oraz pierwotną podstawą prawną programu MST2. Kontynuacja zatwierdzonej już pomocy stosownie do jej pierwotnej podstawy prawnej nie stanowi bowiem, co do zasady, przeszkody dla automatycznego anulowania zgodnie z art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999, który bez wątpienia znajduje zastosowanie również do programu MST2. Wobec tego pozostaje kwestią sporną, z jakimi szczególnymi warunkami należy powiązać skutek prawny ustanowiony przez ten przepis.

75. Instytucja prawna automatycznego anulowania zgodnie z art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 stanowi nowe rozwiązanie w ramach tego aktu w stosunku do rozporządzenia nr 4253/88. To ostatnie przewidywało wyłącznie zmniejszenie, zawieszenie lub cofnięcie pomocy, jeżeli Komisja zbadała i stwierdziła nieprawidłowość lub znaczną zmianę rodzaju lub warunków realizacji działania lub środka, na którą Komisja nie wyraziła zgody( ). W każdym razie należy stwierdzić, że tym skutkom prawnym podlega ostatecznie postępowanie końcowego beneficjenta pomocy finansowej Wspólnoty( ), podczas gdy omawiane tutaj anulowanie dotyczy (tylko) postępowania państwa członkowskiego.

76. Wprowadzając automatyczne anulowanie prawodawca miał na celu właściwe zarządzanie środkami własnymi Wspólnot poprzez ulepszenie prognozowania i wykonywania wydatków( ).

77. Z jednej strony, na mocy art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 przedłuża się do dnia 31 marca 2001 r. termin złożenia wniosku o płatność końcową wykraczający poza przewidziany w art. 21 ust. 4 rozporządzenia nr 4253/88 termin sześciu miesięcy po zakończeniu danego roku względnie po ukończeniu przedsięwzięcia. Z drugiej strony, po raz pierwszy wprowadza się skutek prawny w postaci automatycznego anulowania w przypadku niezachowania terminu.

78. Należy w tym miejscu wyjaśnić, czy skutek prawny wprowadzony na mocy art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 – w połączeniu z terminem złożenia „wniosku o płatność końcową” – jako sankcja może być związany z niezastosowaniem się do wymogów określonych w art. 21 ust. 4 rozporządzenia nr 4253/88 względnie w identycznym w tym zakresie pkt 10 załącznika do decyzji C(92) 1358/8( ).

79. Przeciwko takiemu założeniu przemawia bez wątpienia brak wyraźnego odesłania w art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 do wymogów art. 21 ust. 4 rozporządzenia nr 4253/88. W związku z tym, Zjednoczone Królestwo odsyła do wyroku z dnia 26 maja 1982 r. w sprawie Niemcy przeciwko Komisji( ), zgodnie z którym „zasada pewności prawa wymaga jednak, żeby przepis wyznaczający termin zawity, szczególnie wówczas, gdy może on doprowadzić do utraty przez państwo członkowskie zatwierdzonej uprzednio pomocy finansowej, w odniesieniu do której państwo to zdążyło wydać znaczne środki, był jednoznaczny i dokładnie sformułowany, tak aby państwa członkowskie mogły ocenić przy pełnej znajomości sytuacji prawnej, jakie znaczenie ma dla nich zachowanie tego terminu”. Orzecznictwo to wydaje się mieć znaczenie o tyle, że termin zawarty w art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 w odniesieniu do skutku prawnego automatycznego anulowania został ukształtowany jako termin zawity a jego przekroczenie wiąże się dla danego państwa członkowskiego z utratą środków.

80. Automatyczne anulowanie zgodnie z art. 52 ust. 5 rzeczywiście stanowi znaczne zaostrzenie sankcji w porównaniu do poprzedniego stanu prawnego( ), wobec czego w świetle cytowanego orzecznictwa należy raczej wykluczyć interpretowanie art. 21 ust. 4 rozporządzenia nr 4253/88 w ten sposób, że został on zmieniony na mocy art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 poprzez dodanie nowego skutku prawnego związanego z terminem zawitym.

81. Nie może jednak z tego wynikać, że nie należy stawiać żadnych wymagań co do informacji przekazywanych przez państwo członkowskie w celu złożenia wniosku o płatność końcową zgodnie z art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999. Wynika to choćby z wyżej wymienionego celu tego przepisu przejściowego( ). Nawet gdyby Komisja nie mogła żądać na podstawie art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 zachowania poszczególnych warunków określonych w art. 21 ust. 4 rozporządzenia nr 4253/88 względnie pkt 10 załącznika do decyzji C(92) 1358/8, to nie można jej odmówić jakichkolwiek uprawnień w zakresie określania wymogów co do prawidłowości i rzetelności informacji przekazanych przez Zjednoczone Królestwo przed upływem terminu przypadającego na 31 marca 2001 r.( ). Uprawnienie to przysługuje Komisji tym bardziej, gdy weźmie się na przykład po uwagę, że ostatecznie cel w sposób oczywisty wypełniany przez instytucję automatycznego anulowania wdraża w prawie wtórnym wymóg należytego zarządzania finansami określony w prawie pierwotnym w art. 274 WE.

Wykładni pojęcia wniosku o końcową płatność zawartego w art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 oderwanej od pozostałych przepisów tego rozporządzenia oraz rozporządzenia nr 4253/88 sprzeciwia się również przejęcie istotnego zakresu normatywnego art. 21 ust. 4 rozporządzenia nr 4253/88 w art. 32 ust. 4 rozporządzenia nr 1260/1999. Pomijając kwestię zakresu czasowego obowiązywania obu przepisów, z przejęcia tego jasno wynika, że rozporządzenie nr 1260/1999 pozostawiło bez zmian formę, treść i funkcję wniosku o płatność końcową, tak że art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 wbrew stanowisku pełnomocnika rządu brytyjskiego na rozprawie w każdym razie nie może być interpretowany bez odpowiedniego uwzględnienia pozostałych przepisów, jak choćby rozporządzeń nr 4253/88 lub nr 1260/1999.

Można pozostawić bez rozstrzygnięcia, czy opinia Rady, że interpretacji art. 52 ust. 5 należy dokonywać w związku z art. 32 ust. 4 rozporządzenia nr 1260/1999, jest zgodna ze stanowiskiem Komisji, czy też nie.

82. Z całości powyższych rozważań wynika więc, iż art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 należy interpretować w ten sposób, że samo niespełnienie wymogów zawartych w art. 21 ust. 4 rozporządzenia nr 4253/88 nie prowadzi do automatycznego anulowania, ale również w odniesieniu do przekazania informacji w sprawie poniesionych wydatków bez zachowania określonej formy Komisji przysługuje prawo kontroli, czy informacje te mogą zostać uznane za wniosek o płatność końcową do celów art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999.

83. Komisja przyjęła zatem za podstawę zaskarżonej decyzji wadliwą wykładnię art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999, wiążąc przewidzianą tam sankcję automatycznego anulowania z niezachowaniem warunków, o których mowa w art. 21 ust. 4 rozporządzenia nr 4253/88 względnie w pkt 10 załącznika do decyzji Komisji C(92) 1358/8.

84. Zgodnie z powyższym wydaje się w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Komisji, bez znaczenia, że Zjednoczone Królestwo nie skorzystało z formularza wydanego przez Komisję i stosowanego standardowo do celów składania wniosku o płatności z funduszu, jak również do składania poświadczenia w celu uwierzytelnienia informacji dotyczących wydatków.

85. Ta wadliwa wykładnia art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 mogłaby jednak być bez znaczenia, gdyby Komisja zgodnie z okolicznościami niniejszej sprawy mogła słusznie przyjąć założenie, że Zjednoczone Królestwo uchybiło obowiązkowi złożenia w terminie wniosku zgodnie z art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999.

ii) W przedmiocie argumentacji, zgodnie z którą wniosek w rozumieniu art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 został złożony w terminie

Sprawozdanie końcowe

86. GONW przesłał Komisji sprawozdanie końcowe w sprawie programu MST2 pocztą elektroniczną w formie dokumentu Excel w dniu 15 marca 2001 r. Do dnia 31 marca 2001 r. informacje te nie zostały jednak potwierdzone przez Zjednoczone Królestwo.

87. Nie można więc przyjąć opinii Zjednoczonego Królestwa, iż nie było potrzeby potwierdzenia informacji przez państwo członkowskie, ponieważ wspomniany wyżej organ był na płaszczyźnie krajowej upoważniony do samodzielnego przedstawiania informacji Komisji.

88. Zarówno art. 21 ust. 4 tiret trzecie rozporządzenia nr 4253/88, jak również odpowiedni przepis pkt 10 tiret trzecie załącznika do decyzji C(92) 1358/8, wyraźnie przewidują wymóg dokonania poświadczenia przez państwo członkowskie w celu uwierzytelnienia informacji. Warunki określone w tiret pierwszym i drugim musi natomiast spełnić wyznaczony organ krajowy( ).

89. Rozróżnienie to odpowiada również sensowi i celowi przepisu. Na etapie programowania działają państwo członkowskie i Komisja, podczas gdy po zakończeniu tego etapu, tj. od momentu zatwierdzenia wspólnotowych ram wsparcia, państwo członkowskie powierza wykonanie programów jakiemuś organowi( ). Uzasadnienie korzyści jest takie, że organom tym jest znacznie łatwiej zarządzać programami na miejscu. Mimo tego, państwo członkowskie pozostaje odpowiedzialne za nadzór nad realizacją programu( ).

90. Nawet jeżeli zgodnie z przyjętym tu poglądem prawnym samo niespełnienie traktowanych odrębnie wymogów określonych w art. 21 ust. 4 tiret trzecie rozporządzenia nr 4253/88 względnie w pkt 10 tiret trzecie załącznika do decyzji C(92) 1358/8 nie może wywołać skutku prawnego określonego w art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999, należy stwierdzić, że przekazanie niepotwierdzonego sprawozdania końcowego przez organ lokalny nie daje wystarczającej gwarancji wiarygodności. W szczególności z takiego sprawozdania nie wynika, że państwo członkowskie przyjmuje odpowiedzialność za merytoryczną i rachunkową prawidłowość zgłoszonych informacji. Z tego punktu widzenia brakuje prawnie wiążącego potwierdzenia ze strony państwa członkowskiego, które, niezależnie od przytoczonych wymogów nie znajdujących bezpośredniego zastosowania, wydaje się w tym kontekście niezbędne( ).

91. Przedstawione upoważnienie organu przez państwo członkowskie nie uzasadnia innego wniosku. Przepis krajowy nie pozwala jednostronnie modyfikować zobowiązania wynikającego z prawa wspólnotowego, czy wręcz go uchylać.

Poświadczenie wydatków

92. GONW również przekazał w terminie, tj. w dniu 21 marca

2001 r. poświadczenie wydatków w formie tabelarycznej. Na podstawie akt sprawy można stwierdzić, że informacje dotyczące dokonanych wydatków były jednakże niespójne i błędne.

93. W jednym przypadku wydatki ogółem opiewają na kwotę 111 735 335 GBP, a w innym na 107 746 599 GBP. Prawdopodobnie prawidłowa kwota wynosząca 111 735 335 GBP była wprawdzie zawarta w załączniku 4 do wiadomości elektronicznej GONW z dnia 21 marca 2001 r., jednak była ona sprzeczna z informacją zawartą w załączniku 5 tabela 2A, stąd brak pewności w tym zakresie.

94. Nawet jeżeli, jak podnosiła strona skarżąca, obie kwoty uzasadniały wypłatę, pozostaje niepewność co do mocy wiążącej sprzecznych danych liczbowych. Oświadczenie, że wydatki mieszczą się przynajmniej w określonych granicach, nie jest wystarczające dla ewentualnej weryfikacji informacji na podstawie przekazywanych dowodów.

95. Poza tym zgodnie z art. 274 WEKomisja jest zobowiązana do należytego zarządzania finansami. W celu uniknięcia nadużyć wymaga to z jej strony możliwie dokładnej kontroli informacji przy podejmowaniu decyzji o płatności pomocy z funduszy strukturalnych. Nie może ona jednak wywiązać się z tego obowiązku tak długo, jak posiada jedynie niepewne dane liczbowe dotyczące wydatków, których ostatecznie nie można precyzyjnie przyporządkować danej pomocy.

96. Nie ulega wreszcie wątpliwości, że odpowiednie informacje zostały skorygowane dopiero po upływie terminu, tj. w dniu 14 czerwca, 19 lipca oraz 6 i 13 sierpnia 2001 r., a zatem w każdym razie z opóźnieniem. Sens i cel terminu zawitego określonego w art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 wymagają przedłożenia przed upływem tego terminu wszelkich informacji uważanych przez Komisję za rozstrzygające dla niniejszej sprawy. Możliwość dokonania późniejszej korekty, ku czemu przychyla się Zjednoczone Królestwo, wydaje się niezgodna z celem przyświecającym temu przepisowi.

Wniosek wstępny

97. W świetle powyższych rozważań należy dojść do wniosku, że Komisja nie popełniła oczywistego błędu wykonując przysługujące jej prawo do sprawdzenia informacji w ramach wniosku o płatność przewidzianego w art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999.

98. Nawet jeżeli należy zgodzić się ze Zjednoczonym Królestwem, że przekazanie częściowo nieprawidłowych danych liczbowych i poświadczeń nie może samo w sobie wywołać skutku określonego w art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 – przede wszystkim z tego względu, że dla sprawnego i należytego zakończenia pomocy poprzez płatność ewentualnych sald końcowych wystarczy nie uwzględniać odmiennych, poprawnych, kwot po upływie terminu, o ile obciążałoby to budżet wspólnotowy – należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie przekazaniu nieprawidłowych informacji towarzyszył brak potwierdzenia sprawozdania końcowego. Przy takim nagromadzeniu czynników ryzyka Komisja nie mogła na tym zakończyć sprawy.

99. W tym kontekście Komisja mogła słusznie dojść do wniosku, że państwo członkowskie nie przekazuje w terminie wniosku o płatność końcową zgodnie z art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999, o ile jego informacje nie spełniają – dorozumianych, lecz niezbędnych – wymogów stawianych rzetelności informacji we wniosku o płatność i nie zostają potwierdzone z upływem wyznaczonego terminu. Wobec powyższego zaskarżona decyzja wydaje się w tym zakresie prawnie uzasadniona( ).

iii) W przedmiocie rzekomego nieskorzystania z uprawnień dyskrecjonalnych

100. Artykuł 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 jest przepisem o charakterze bezwzględnym i nie przyznaje Komisji uprawnień dyskrecjonalnych. Nakazuje on anulowanie z urzędu, jeżeli do dnia 31 marca 2001 r. nie zostanie złożony odpowiedni wniosek o płatność końcową. Decyzja Komisji urzeczywistniająca ten skutek prawny nie jest zatem sprzeczna z prawem z powodu błędu w ocenie( ).

101. Zjednoczone Królestwo nie bez racji zauważa, że pkt 6 decyzji C(92) 1358/8, zgodnie z którym niezachowanie warunków związanych z wnioskiem o płatność może skutkować zawieszeniem pomocy, przyznaje Komisji uprawnienia dyskrecjonalne w tym zakresie.

102. Jak już przedstawiono( ), instytucja automatycznego anulowania stanowi nowe rozwiązanie art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999. W związku z drastycznym charakterem tego skutku należy dokonać autonomicznej wykładni wspomnianego przepisu. To, czy zgodnie z rozporządzeniem nr 4253/88 lub też opierającą się na nim decyzją C(92) 1358/8 w innym kontekście przysługiwał zakres swobodnego uznania, jest zatem w tym miejscu nieistotne.

103. Zatem należy stwierdzić, że zastosowanie automatycznego anulowania zgodnie z art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 nie leżało w zakresie uprawnień dyskrecjonalnych Komisji, o ile po sprawdzeniu przekazanych dokumentów stwierdziła ona brak wniosku o płatność końcową.

iv) W przedmiocie rzekomego naruszenia zasady proporcjonalności

104. Decyzja Komisji nie naruszyła zasady proporcjonalności wynikającej z art. 5 WE, który zgodnie z orzecznictwem Trybunału wymaga, żeby środki nałożone na mocy aktów prawnych instytucji Wspólnoty były właściwe dla zagwarantowania zamierzonego celu i nie wykraczały ponad to, co jest konieczne do jego osiągnięcia( ).

105. Rygorystyczne przestrzeganie terminu określonego w art. 52 ust. 5 jest wymagane w celu zachowania sprawności funkcjonowania i należytego zarządzania funduszami strukturalnymi stosownie do art. 274 WE. W związku ze zdecentralizowanym wykonywaniem działalności funduszy strukturalnych przez państwa członkowskie Komisja ma możliwość kontrolowania poniesionych wydatków uzasadniających ostatecznie wypłaty zarezerwowanych środków tylko w przypadku wniosków o płatność złożonych w terminie.

106. Sprawne funkcjonowanie funduszy wymaga także, żeby opóźnione istotne uzupełnienia lub korekty dotyczące wniosków o płatność w rozumieniu art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 nie utrudniały anulacji, gdyż w przeciwnym razie zarządzanie środkami zostałoby uniemożliwione w wyniku składania wniosków, które trudno jest kontrolować.

v) W przedmiocie rzekomego naruszenia zasady pewności prawa

107. Twierdzenie Zjednoczonego Królestwa, zgodnie z którym wykładnia art. 52 ust. 5 dokonana przez Komisję narusza zasadę pewności prawa, jest bezzasadne.

108. Artykuł 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 określa jednoznacznie jako koniec terminu przewidzianego dla złożenia wniosku o płatność końcową dzień 31 marca 2001 r., a jako skutek w przypadku niezachowania tego terminu automatyczne anulowanie środków.

109. Z akt sprawy wynika, że Zjednoczonemu Królestwu – także na szczeblu GONW – było wiadome, jakie informacje należy podać w ramach odpowiedniego wniosku o płatność końcową. Sam GONW wielokrotnie wyraźnie oświadczał, że jest świadomy obowiązywania tego terminu. Ponadto oczywiste jest, że starał się sporządzić terminowo sprawozdanie końcowe wraz z poświadczeniami. Należy w tym zakresie odesłać do pism z dnia 26 lutego, 15 i 21 marca 2001 r., w których GONW wyraźnie podaje upływ terminu przypadającego na dzień 31 marca 2001 r. względnie oświadcza, że jest świadomy konieczności zachowania bardzo krótkich terminów.

vi) W przedmiocie naruszenia zasad legalności działania administracji, solidarności wspólnotowej, partnerstwa regionalnego oraz lojalności wspólnotowej

110. Argumentację Zjednoczonego Królestwa, zgodnie z którą wykładnia i zastosowanie przepisów przez Komisję narusza zasady legalności działania administracji, solidarności wspólnotowej, partnerstwa regionalnego oraz zasadę lojalności wspólnotowej zgodnie z art. 10 WE, należy oddalić jako nieuzasadnioną. Zjednoczone Królestwo nie przedstawia zarzucanych naruszeń. Jednak art. 21 statutu Trybunału oraz art. 38 § 1 lit. c) regulaminu Trybunału wymagają przynajmniej zwięzłego przedstawienia zarzutów będących podstawą skargi. W tym zakresie jest także konieczny ich jasny i zrozumiały opis.

111. W konsekwencji należy odrzucić pierwszy zarzut jako bezzasadny.

2. Drugi zarzut: postępowanie Komisji

a) Podstawowe argumenty

112. W drugim zarzucie Zjednoczone Królestwo twierdzi zasadniczo, że Komisja nie może podnosić zarzutów przeciwko sposobowi złożenia wniosku, ponieważ nie poinformowała ona Zjednoczonego Królestwa przed upływem terminu, iż wniosek nie spełnia warunków zawartych w art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999.

113. Ponadto Komisja była zobowiązana do poinformowania Zjednoczonego Królestwa, że forma wniosku jej zdaniem nie spełnia obowiązujących wymogów.

114. Przez to, że Komisja nie zareagowała do lata 2001 r. na dokumenty przekazane w dniach 15 i 21 marca 2001 r., strona skarżąca mogła żywić uzasadnione oczekiwania, że spełnione są wszystkie warunki, jakie musi spełniać wniosek o płatność salda końcowego.

115. Komisja podnosi natomiast pod względem faktycznym, że jej służby nigdy nie dawały do zrozumienia, że dokumenty przekazane przed upływem terminu był wystarczające do zamknięcia programu. Ponadto stwierdza ona, że jej postępowanie w odniesieniu do automatycznego anulowania jest w każdym razie nieistotne.

b) Ocena prawna

i) W przedmiocie zasadności argumentacji

116. Zarzut ten należy odrzucić jako bezzasadny. Nawet w przypadku trafnej argumentacji nie może on bowiem skutkować nieważnością zaskarżonej decyzji.

117. Jak orzekł Trybunał w wyroku z dnia 21 września 2000 r. w sprawie C‑46/98 P( ), zasadność zarzutu w ramach skargi o stwierdzenie nieważności oznacza możliwość doprowadzenia do stwierdzenia nieważności, do której dąży strona skarżąca, o ile trafna jest odpowiednia argumentacja.

118. Nawet gdyby istniał stosowny obowiązek udzielenia informacji i Komisja obowiązek ten by naruszyła, nie wynika z tego w sposób bezwzględny, że Zjednoczone Królestwo w terminie złożyłoby odpowiedni wniosek o płatność końcową.

ii) W przedmiocie obowiązku udzielenia przez Komisję informacji zgodnie z art. 31 ust. 2 akapit czwarty rozporządzenia nr 1260/1999

119. Dodatkowo należy jeszcze nawiązać do obowiązku udzielenia przez Komisję informacji wprowadzonego wyraźnie przez art. 31 ust. 2 akapit czwarty rozporządzenia nr 1260/1999, zgodnie z którym Komisja w każdym przypadku, gdy zaistnieje ryzyko zastosowania automatycznego anulowania w rozumieniu akapitu drugiego, w odpowiednim czasie poinformuje państwo członkowskie oraz organ wypłacający.

120. Przepis ten nie znajduje zastosowania do programu, o którym tu mowa. Zgodnie z przepisami przejściowymi zawartymi w art. 52 rozporządzenia nr 1260/1999 pomoc przyznana jeszcze na podstawie rozporządzenia nr 2052/88 oraz rozporządzenia wykonawczego nr 4253/88 do niego nie podlega rozporządzeniu nr 1260/1999. Obowiązek Komisji według art. 31 ust. 2 akapit czwarty rozporządzenia nr 1260/1999 dotyczący poinformowania o ryzyku grożącego anulowania zobowiązań stosuje się wyłącznie do przyszłych programów.

121. W wyniku tego Zjednoczone Królestwo nie jest jednak gorzej traktowane na podstawie przepisu przejściowego określonego w art. 52 rozporządzenia nr 1260/1999, ponieważ art. 52 ust. 5 w zakresie składania wniosków o płatności końcowe w konsekwencji powoduje znaczne przedłużenie pierwotnego terminu określonego w art. 21 ust. 4 rozporządzenia nr 4253/88.

iii) Szczegółowe rozważania w przedmiocie postępowania Komisji

122. Dodatkowo należy omówić poniżej zarzuty dotyczące postępowania Komisji.

123. Nawet jeżeli postępowanie Komisji nie stanowi wzoru w zakresie przejrzystości – w szczególności stawiała ona po upływie terminu dodatkowe pytania dotyczące sprzecznych informacji państwa członkowskiego lub GONW i jak się wydaje sama nie miała już rozeznania w sprawie ostatecznego planu finansowego – to nie zmienia to faktu, że Zjednoczone Królestwo co do zasady było odpowiedzialne za przekazanie Komisji do dnia upływu terminu wszelkich wiarygodnych informacji dotyczących wydatków, tak aby Komisja mogła podjąć ostateczną decyzję.

124. Komisja nigdy w tej sprawie nie bagatelizowała ani nie zatajała podstępnie skutku w postaci automatycznego anulowania. Przeciwnie, już w dniu 31 lipca 2000 r. wskazywała, że zamierza zamknąć program MST2. Tym samym po raz pierwszy wezwała pośrednio Zjednoczone Królestwo do podjęcia działań.

125. Wreszcie nie ma podstaw prawnych, z których wynikałby ewentualny obowiązek Komisji w zakresie indywidualnego potwierdzania upływu terminu. Nic innego nie wynika również z art. 10 WE, zgodnie z którym również instytucje Wspólnoty są zobowiązane do lojalnej współpracy z państwami członkowskimi( ). Nie stanowi nielojalnego postępowania fakt, że Komisja nie zwraca uwagi zainteresowanym na upływ terminu, jeśli państwo członkowskie w sposób jawny było świadome istnienia obowiązku zachowania terminu( ).

126. W odniesieniu do ewentualnego powstania uzasadnionych oczekiwań, należy zaznaczyć, że zaskarżona decyzja Komisji opiera się na rozporządzeniu Rady, tak więc postępowania Komisji nie można w żadnym razie oceniać jako rezygnacji z samodzielnie ustanowionych wymogów formalnych.

3. Trzeci zarzut: brak uzasadnienia decyzji Komisji C(92) 1358/8

a) Argumentacja Zjednoczonego Królestwa

127. W trzecim zarzucie Zjednoczone Królestwo podnosi, że Komisja naruszyła obowiązek uzasadnienia wynikający z art. 253 WE, ponieważ decyzja z dnia 22 listopada 2002 r. nie zawiera prawnych i faktycznych motywów, które są konieczne do zrozumienia uzasadnienia.

128. W szczególności brakuje jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego informacje przekazane w lutym i marcu 2001 r. w sprawie wniosku w rozumieniu art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 okazały się niewystarczające. Ponadto Komisja nie wyjaśniła, dlaczego zakończenie programu na podstawie rzekomego niespełnienia warunków, których należało dopełnić przed upływem terminu, jest niemożliwe. Wypowiedź Komisji, zgodnie z którą „właściwi pracownicy nie zgadzają się z argumentem dotyczącym końcowego planu finansowego”, jest całkowicie niewystarczająca i niezrozumiała.

b) Argumentacja Komisji

129. Komisja uważa natomiast decyzję za prawidłowo uzasadnioną, ponieważ spełnia ona warunki określone w art. 253 WE. Pismo z dnia 22 listopada 2002 r. należy odczytywać w kontekście korespondencji ze Zjednoczonym Królestwem, a w szczególności pism z dnia 24 stycznia, 18 kwietnia i 12 czerwca 2002 r. W każdym z nich jest wyrażony pogląd Komisji, iż do dnia 31 marca 2001 r. nie złożono wniosku o wypłatę salda końcowego.

130. Również Zjednoczone Królestwo przyznało wreszcie w swoim piśmie z dnia 12 czerwca 2002 r., że do dnia 31 marca 2001 r. nie złożono formalnego wniosku. Znało zatem motywy decyzji, nawet jeżeli nie było co do tego zgody.

c) Ocena prawna

131. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie aktu prawnego zgodnie z art. 253 WE musi przedstawiać jasno i jednoznacznie rozumowanie instytucji Wspólnoty, która wydała ten akt, pozwalające zainteresowanym na poznanie motywów podjętej decyzji w celu ochrony ich praw, a sądowi wspólnotowemu na dokonanie kontroli. Zakres obowiązku uzasadnienia zależy od rodzaju danego aktu prawnego oraz okoliczności, w jakich został on wydany, jak również od ogółu przepisów prawnych regulujących daną dziedzinę( ).

132. W szczególności uzasadnienie decyzji o cofnięciu pomocy wspólnotowej, z uwagi na istotne następstwa tej decyzji dla beneficjenta dotacji, musi jasno przedstawiać motywy uzasadniające tę decyzję( ).

133. Wprawdzie niniejsza sprawa nie dotyczy cofnięcia pomocy wspólnotowej, jednak również tu chodzi o późniejszą odmowę pierwotnie przyznanej korzyści, mianowicie o płatność salda końcowego środków zarezerwowanych w EFRR dla programu MST2.

134. W zaskarżonym piśmie z dnia 22 listopada 2002 r. Komisja oświadczyła co do zasady, że decyzja o anulowaniu musiała zostać podjęta, ponieważ do dnia 31 marca 2001 r. nie przekazano wniosku o płatność odpowiadającego warunkom określonym w art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999.

135. Okoliczności, w jakich wydano decyzję, potwierdzają, że to uzasadnienie jest wystarczające. Obowiązek uzasadnienia wymaga mniej szczegółowych wyjaśnień wówczas, gdy adresat decyzji jest już świadomy podstaw prawnych i ich warunków( ). Zjednoczone Królestwo – jak już przedstawiono( ) – jeszcze przed upływem terminu dało wyraźnie do zrozumienia, że jest świadome krótkich terminów zgodnie z art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999. Należy zatem przyjąć, że dla Zjednoczonego Królestwa było jasne, pomijając sporne dla stron dalsze obowiązywanie warunków określonych w pkt 10 załącznika do decyzji C(92) 1358/8, że niezachowanie terminu zgodnie z art. 52 ust. 5 rozporządzenia nr 1260/1999 skutkuje anulowaniem.

136. Wreszcie w ramach długotrwałej korespondencji, w szczególności w pismach z dnia 24 stycznia, 18 kwietnia i 12 czerwca 2002 r., strony omówiły sprzeczne poglądy, a Zjednoczonemu Królestwu przedstawione zostały motywy anulowania.

137. Z powyższych rozważań wynika, że Komisja wystarczająco uzasadniła swoją decyzję z dnia 22 listopada 2002 r. w konkretnych okoliczności danego przypadku.

138. Trzeci zarzut należy zatem odrzucić jako bezzasadny.

VI – Wnioski

139. Na podstawie powyższych rozważań proponuję Trybunałowi:

– oddalić w całości skargę Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii,

– obciążyć Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej kosztami postępowania.