OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

DÁMASA RUIZA-JARABA COLOMERA

przedstawiona w dniu 27 października 2005 r.( )

Sprawa C-339/04

Nuova società di telecomunicazioni SpA

przeciwko

Ministero delle Comunicazioni

oraz

ENI SpA

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato (Włochy)]

Telekomunikacja – Dyrektywa 97/13/WE – Zakres zastosowania – Sieci dla użytku prywatnego, w których nie są spełnione warunki wolnej konkurencji – Brak zastosowania do nich dyrektywy

1. Tłem pytań prejudycjalnych przedłożonych Trybunałowi w niniejszej sprawie przez Consiglio di Stato (Włochy) jest proces stopniowego uwalniania usług telekomunikacyjnych we Wspólnocie, który eliminuje krajowe granice i usuwa przeszkody dla swobody przedsiębiorczości i swobodnego przepływu usług.

2. W szczególności sąd krajowy domaga się wyjaśnienia, czy dyrektywa 97/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 kwietnia 1997 r. w sprawie wspólnych przepisów ramowych dotyczących ogólnych zezwoleń i indywidualnych licencji w dziedzinie usług telekomunikacyjnych( ), znajduje zastosowanie także do operatorów korzystających z sieci telekomunikacyjnej dla użytku prywatnego oraz czy korzystają oni w ten sposób z ograniczenia, które dyrektywa nakłada na państwa członkowskie w zakresie możliwości nakładania opłat z tytułu zezwolenia na korzystanie z sieci telekomunikacyjnej dla celów prywatnych.

I – Wspólnotowe ramy prawne

A – Liberalizacja telekomunikacji we Wspólnocie Europejskiej

3. W latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych usługi komunikacji elektronicznej stały się jednym z motorów napędowych gospodarki. Instytucje wspólnotowe zdecydowały się na danie impulsu do ich rozwoju, propagując ich liberalizację( ).

4. W tym celu przedsięwzięły działania w dwóch kierunkach: uelastycznienia rynków oraz harmonizacji uregulowań krajowych.

5. Punktem wyjścia dla pierwszego z wybranych kierunków stała się dyrektywa Komisji 90/388/EWG z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie konkurencji na rynkach usług telekomunikacyjnych( ), wielokrotnie nowelizowana( ). Ten zbiór uregulowań został uchylony i zastąpiony przez dyrektywę Komisji 2002/77WE z dnia 16 września 2002 r.( ).

6. Co się tyczy drugiego kierunku, usunięcie przeszkód wymagało harmonizacji warunków dostępu i użytkowania sieci telekomunikacyjnych. W ramach realizacji tego celu przyjęta została dyrektywa Rady 90/387/EWG z dnia 28 czerwca 1990 r.( ), zmieniona w celu dostosowania do warunków konkurencji dyrektywą 97/51/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 października 1997 r.( ). Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r.( ), która zastąpiła wcześniejsze dyrektywy, zwiększyła wysiłek harmonizacji normatywnej i technicznej.

B – Dyrektywa 97/13

1. Przepisy odnoszące się do „zezwoleń”

7. Jak to już wskazałem w opiniach w sprawach ISIS Multimedia Net i Firma 02 (pkt 5)( ), pożądane otwarcie nie pociąga za sobą odebrania państwom członkowskim uprawnień kontrolnych, którymi dysponowały w trakcie właściwych postępowań w sprawie udzielenia zamówienia. Sama Komisja stwierdziła, że postępowania te stanowią zasadniczy sposób tworzenia korzystnych warunków dla rozwoju konkurencji, poprzez stosowanie wspólnych zasad przy udzielaniu zezwoleń( ).

8. W opiniach w sprawach Albacom i Infostrada( ) zwróciłem uwagę, że dyrektywa 97/13 stanowi odpowiedź na tę konieczność, stwarzając jednolite rozwiązanie oparte na zasadach proporcjonalności, przejrzystości i niedyskryminacji, w celu ustanowienia pewnej całości zgodnej z zasadą swobody przedsiębiorczości i swobodą świadczenia usług (motywy pierwszy, drugi, czwarty i jedenasty oraz art. 3 ust. 2 tej dyrektywy).

9. Zgodnie z tym celem, swoboda świadczenia usług telekomunikacyjnych i liberalizacja korzystania z sieci telekomunikacyjnych są motywem przewodnim dyrektywy 97/13. Prawodawca wspólnotowy życzy sobie, by te usługi były świadczone i wykorzystywane bez przeszkód, na mocy „ogólnych zezwoleń”( ), oraz by „indywidualne zezwolenia”( ) były udzielane jedynie wyjątkowo lub w celu uzupełnienia ogólnych upoważnień (motywy siódmy i trzynasty oraz art. 3 ust. 3 i art. 7 wspomnianej dyrektywy). Te dwa narzędzia odnoszą się do pojęcia „zezwolenie”.( )

10. Aby wcielić w życie tę wolnościową zasadę, dyrektywa nie ogranicza liczby indywidualnych zezwoleń, których mogą udzielić państwa członkowskie, chyba że okaże się to konieczne dla zapewnienia skutecznego wykorzystania częstotliwości radiowych lub dla umożliwienia przyznania wystarczającej ilości numerów. Tym samym każde przedsiębiorstwo, które spełni warunki ustalone przez państwa członkowskie, z mocy prawa kwalifikuje się do uzyskania indywidualnego zezwolenia (art. 10 ust. 1 i art. 9 ust. 3).

2. Przepisy podatkowe

11. Artykuły 6 i 11 dyrektywy 97/13 idą w tym samym kierunku i zmierzają do sprzyjania konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i nienakładania na przedsiębiorstwa większej liczby ograniczeń lub obciążeń niż jest to konieczne( ), przestrzegając tym samym zasady proporcjonalności. Są one zatytułowane odpowiednio „Opłaty i należności mające zastosowanie do postępowań w sprawie ogólnych zezwoleń” oraz „Opłaty i należności mające zastosowanie do indywidualnych zezwoleń”.

12. „Artykuł 6

[…]

Bez uszczerbku dla opłat nakładanych zgodnie z aneksem z tytułu świadczenia usług powszechnie dostępnych państwa członkowskie czuwają nad tym, by opłaty administracyjne nakładane na przedsiębiorców z tytułu postępowań w sprawie udzielenia zezwolenia miały na celu wyłącznie pokrycie kosztów administracyjnych poniesionych w procesie wydawania, zarządzania, kontroli i egzekwowania stosowanego systemu zezwoleń ogólnych. Wysokość opłat administracyjnych odpowiada wymaganemu nakładowi pracy i jest ona publikowana w odpowiedniej formie i w sposób szczegółowy, aby informacje te były łatwo dostępne”.

13. „Artykuł 11

[…]

1. Państwa członkowskie czuwają nad tym, by opłaty administracyjne nakładane na przedsiębiorców z tytułu postępowań w sprawie udzielenia zezwolenia miały na celu wyłącznie pokrycie wydatków administracyjnych związanych z wydawaniem stosownych indywidualnych zezwoleń, zarządzaniem nimi, ich kontrolą i stosowaniem. Wysokość opłat administracyjnych odpowiada wymaganemu nakładowi pracy i jest ona publikowana w odpowiedniej formie i w sposób szczegółowy, aby informacje te były łatwo dostępne.

2. Z zastrzeżeniem ust. 1 w przypadku korzystania z rzadkich zasobów państwa członkowskie mogą upoważnić krajowe organy regulacyjne do nałożenia opłat odzwierciedlających potrzebę zapewnienia optymalnego wykorzystania tych zasobów. Opłaty te nie mają charakteru dyskryminacyjnego i uwzględniają w szczególności konieczność propagowania rozwoju innowacyjnych usług i konkurencji”.

II – Ustawodawstwo włoskie

A – Stan faktyczny poprzedzający otwarcie rynku

14. Zgodnie z przepisami Codice postale delle telecomunicazioni z 1973 r.( ) (kodeksu pocztowego i telekomunikacyjnego, dalej zwanego „kodeksem pocztowym”), usługi telekomunikacyjne należały do sektora publicznego, przy czym mogły być przedmiotem pośredniego zarządzania poprzez system koncesji (art. 1, 4 i 183).

15. Uregulowania te dotyczyły systemów telekomunikacyjnych do użytku publicznego oraz systemów prywatnych przeznaczonych do wyłącznego użytku podmiotu do nich uprawnionego, które również podlegały systemowi koncesji (art. 183 i 213), przy czym art. 214 wymieniał wśród nich te, które miały na celu wspieranie spółek świadczących usługi użyteczności publicznej.

B – Uregulowania powstałe po liberalizacji sektora

16. Po rozpoczęciu we Wspólnocie Europejskiej wyżej przywołanego procesu dekretem nr 545 z dnia 23 października 1996 r.( ) postanowiono o dostosowaniu włoskiego ustawodawstwa do prawa wspólnotowego, a w szczególności do dyrektywy 96/19. Dekret ten, po różnych zmianach, przybrał postać ustawy nr 650 z dnia 23 grudnia 1996 r.( ).

17. Nowe uregulowania zniosły wyłączne i szczególne prawa, uznając prawo każdego przedsiębiorstwa do rozwijania swych usług i zakładania sieci telekomunikacyjnych, stanowiły jednak o konieczności uzyskania zezwolenia administracyjnego. Artykuł 4 ust. 1 i 2 ustawy z nr 249 z dnia 31 lipca 1997 r. ustanawiającej organ gwarancyjny w telekomunikacji oraz normy dotyczące systemów telekomunikacyjnego i radiotelewizyjnego( ) stanowił potwierdzenie tego systemu.

18. Dekret Prezydenta Republiki nr 318 z dnia 19 września 1997 r.( ) rozpoczął proces zapowiadanego dostosowania prawa włoskiego do wymogów wynikających ze wspólnotowego porządku prawnego obowiązującego od dnia 1 stycznia 1999 r.

1. Zezwolenia i ich konsekwencje podatkowe

19. Formalności, których należy dopełnić aby otrzymać ogólne zezwolenie lub zezwolenia indywidualne, są opisane w art. 6 dekretu nr 318 z 1997 r., którego ust 5, 20 i 21 zawierają przepisy dotyczące poboru podatków i opłat przez państwo:

„5. Opłata nakładana na przedsiębiorstwo z tytułu procedury związanej z zezwoleniem ogólnym ma na celu wyłącznie pokrycie kosztów administracyjnych związanych z badaniem sprawy oraz kontrolą świadczonych usług i przestrzegania warunków określonych w zezwoleniu […].

[…]

20. Bez uszczerbku dla opłat nakładanych na mocy art. 3 z tytułu świadczenia usług powszechnie dostępnych opłaty administracyjne nakładane na przedsiębiorców z tytułu postępowań w sprawie udzielenia zezwolenia indywidualnego mają na celu wyłącznie pokrycie kosztów administracyjnych związanych z badaniem sprawy oraz kontrolą świadczonych usług i przestrzegania warunków określonych w zezwoleniu […].

[…]

21. W przypadku korzystania z rzadkich zasobów organ gwarancyjny jest także upoważniony do nałożenia opłat odzwierciedlających potrzebę zapewnienia optymalnego wykorzystania tych zasobów, z uwzględnieniem odpowiednich aspektów o charakterze komercyjnym. Opłaty te nie mają charakteru dyskryminacyjnego i uwzględniają w szczególności konieczność propagowania rozwoju innowacyjnych usług i konkurencji […]”.

20. W tych trzech przypadkach lub sytuacjach kwota opłaty ustalana jest w drodze szczególnej decyzji organu, o którym mowa w ustawie nr 249 z 1997 r., która została ogłoszona zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem i przepisami art. 19 ust. 3 lit. b) dekretu nr 318 z 1997 r.( ).

2. Zastosowanie do zezwoleń prywatnych

21. Artykuł 21 dekretu nr 318 z 1997 r. rozciągnął nowy system na sieci przeznaczone do użytku prywatnego. Jednakże art. 20 ustawy nr 448 z 1998 r. uchylił ten przepis (ust. 4) i przewidział przyjęcie rozporządzenia mającego zastosowanie w tej dziedzinie oraz innego aktu odnoszącego się do obowiązujących w nim opłat, które powinny być obliczane zgodnie z kryteriami ustalonymi w art. 6 ust. 20 i 21 wspomnianego dekretu i których kwota w żadnym razie nie może być niższa niż opłata wskazana dla roku 1998, powiększona o procent równy poziomowi prognozowanej inflacji (ust. 5 i 6). W międzyczasie kodeks pocztowy pozostawał w mocy (ust. 7).

22. Z kolei art. 4 ust. 6 ustawy nr 249 z 1997 r. przewidywał, że spółki świadczące usługi dostępne dla ogółu ludności, które dla własnych potrzeb utworzyły sieci prywatne, zobowiązane są do utworzenia oddzielnych spółek, które prowadzić będą wszelką działalność w tym sektorze i – zgodnie z art. 20 ustawy nr 448 z 1998 r. – mają obowiązek uiszczać z tego tytułu opłaty.

III – Stan faktyczny w postępowaniu przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne

23. Ente Nazionale Idrocarburi (dalej zwana „ENI”), spółka świadcząca usługi dostępne dla ogółu ludności w dziedzinie wytwarzania i dystrybucji energii pochodzącej z węglowodoru i gazu naturalnego, od dłuższego czasu była uprawniona do korzystania z kilku częstotliwości radiowych dla własnych potrzeb zgodnie z art. 213 i 214 kodeksu pocztowego dla celów zapewnienia bezpieczeństwa i zagwarantowania zarządu instalacji i personelu, który był przydzielony do ich obsługi. W tym celu stworzyła i rozwinęła kompleksową naziemną sieć jednostek przenośnych, systemów przekaźnikowych i stacji stałych.

24. Opłata roczna za to zezwolenie wynosiła 26 miliardów ITL.

25. Zgodnie z art. 4 ust. 6 ustawy nr 249 z 1997 r. ENI utworzyła w grudniu tego samego roku, za pośrednictwem spółki zależnej, spółkę Nuova Società di Telecomunicazioni Spa (dalej zwaną „NST”), w celu powierzenia jej zarządu sieci telekomunikacyjnej powiązanej z jej działalnością gospodarczą.

26. Aktem z dnia 12 czerwca 1998 r. wydanym na podstawie dekretu nr 318 z 1997 r. minister komunikacji wydał spółce NST indywidualne zezwolenie na świadczenie powszechnie dostępnych usług telekomunikacyjnych na poziomie krajowym, obejmujące już przyznaną na rzecz ENI sieć stacjonarnych systemów przekaźnikowych, z wyłączeniem jednostek naziemnych sieci przenośnych. Z tytułu tych ostatnich połączeń NST zapłaciła opłatę odpowiadającą zezwoleniu na użytek prywatny (2 107 190 398 ITL), podczas gdy za użytkowanie sieci stałej zapłaciła ona taką opłatę, jak za indywidualne zezwolenie, obliczoną zgodnie z przepisami rozporządzenia ministra z dnia 5 lutego 1998 r. (1 328 838 000 ITL).

27. Spółka Albacom, w której ENI posiadała 30% kapitału, nabyła wszystkie udziały w spółce NST w dniu 30 czerwca 1998 r.

28. W dniu 26 lutego 1999 r. minister łączności zażądał od NST i od ENI, oprócz kwot należnych z tytułu zezwolenia indywidualnego, opłaty należnej za ten rok z tytułu zezwolenia na użytek prywatny, o którym mowa powyżej, w tym za stałe łącza, to znaczy częstotliwości w sieci przeznaczone dla ogółu konsumentów. Według tego organu administracji działalność NST służy wspieraniu działalności ENI, a zatem publiczne łącza użytkowane są w celach prywatnych i ograniczonych. Tym samym w jej sferze działalności współistnieją usługi dostępne dla ogółu ludności i usługi przeznaczone do użytku prywatnego( ).

29. NST zakwestionowała to wezwanie do zapłaty przed Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, który wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2002 r. oddalił skargę.

30. Przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie apelacji wniesionej od tego wyroku, Consiglio di Stato zawiesiła postępowanie w celu przedłożenia Trybunałowi następującego pytania:

„Czy zgodny z podstawowymi zasadami dyrektywy 97/13/WE jest przepis krajowy, który – nałożywszy na spółki uprawnione do świadczenia usług użyteczności publicznej, które w przeszłości utworzyły dla własnych potrzeb i pod rządami regulacji przewidującej opłaty koncesyjne sieci telekomunikacyjne, obowiązek utworzenia odrębnej spółki dla potrzeb prowadzenia działalności w sektorze telekomunikacyjnym – przewiduje, że ta odrębna spółka, pomimo posiadanego przez nią stosownego zezwolenia na świadczenie usług o charakterze powszechnym, obowiązana jest, choćby tymczasowo, uiścić dodatkową opłatę z tytułu udostępnienia sieci telekomunikacyjnej spółce dominującej?”.

31. W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na to pytanie sąd krajowy zwraca się do Trybunału z pytaniem:

„Czy przepis krajowy, który nakłada (co należy podkreślić – tymczasowo) obowiązek uiszczenia drugiej, dodatkowej opłaty z tytułu działalności wykonywanej na rzecz spółki dominującej w wysokości opłaty w przeszłości uiszczonej przez spółkę dominującą pod rządami poprzedniej, opartej na wyłączności regulacji prawnej, która odróżniała zezwolenia na systemy telekomunikacyjne przeznaczone do użytku publicznego od zezwoleń w zakresie systemów przeznaczonych do użytku prywatnego, jest spójny z uregulowaniami wspólnotowymi w świetle ich wykładni dokonanej przez piątą izbę Trybunału w wyroku z dnia 18 września 2003 r.?”.

IV – Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości

32. W ramach niniejszego postępowania w trybie prejudycjalnym skarżąca w postępowaniu głównym, rząd włoski oraz Komisja przedłożyli swoje uwagi na piśmie, a ich przedstawiciele wypowiedzieli się na rozprawie, która odbyła się w dniu 28 września 2005 r.

V – Analiza pytań prejudycjalnych

A – Określenie ram sporu

33. Aby umożliwić Consiglio di Stato rozstrzygnięcie sporu, należy określić zakres sporu, eliminując czynniki faktyczne i prawne przeszkadzające w odpowiednim zrozumieniu problemu leżącego w centrum dyskusji.

34. Sąd krajowy przedstawia w swoim postanowieniu kontekst, w jakim należy naświetlić toczące się przed nim postępowanie, unikając w tym względzie jakiejkolwiek kontrowersji. Zgodnie z przedstawionym przez sąd krajowy opisem w ramach przechodzenia od zamkniętego rynku telekomunikacyjnego do rynku rządzącego się zasadami wolnej konkurencji pod auspicjami prawa wspólnotowego ENI, spółka korzystająca z monopolu w produkcji i dostawie węglowodoru, która zarządzała na swój własny rachunek należącą do niej siecią, aby mieć możliwość dalszej jej eksploatacji zgodnie z ustawodawstwem włoskim, założyła spółkę zależną (NST). Spółka ta, która w tym samym czasie działała na rynku dostępnym dla ogółu ludności, niedługo potem została przejęta przez trzecią spółkę (Albacom), świadczącą na rzecz ENI usługi teleinformatyczne podlegające dawniej konieczności uzyskania zezwolenia na użytek prywatny.

35. Opis ten, przedstawiający w zwięzły sposób stan faktyczny wynikający z postanowienia odsyłającego, tłumaczy, dlaczego Consiglio di Stato w swym pierwszym pytaniu ogranicza się do zapytania o zgodność z dyrektywą 97/13 krajowego przepisu nakładającego na odrębną spółkę, posiadającą w tym samym czasie zezwolenie na świadczenie usług telekomunikacyjnych o charakterze powszechnym, tymczasowy obowiązek uiszczenia dodatkowej opłaty z tytułu udostępnienia sieci telekomunikacyjnej spółce dominującej, bez uściślenia charakteru tej relacji lub zdefiniowania więzi istniejących pomiędzy spółkami. Wydaje się więc, że komentarze przedstawione w tych dwóch aspektach przez rząd włoski i NST w ich uwagach na piśmie są pozbawione znaczenia.

36. Według Komisji chodzi o kwestię, czy rozważana dyrektywa znajduje zastosowanie również do indywidualnych zezwoleń przyznawanych na prywatne sieci. Takie przybliżenie istoty problemu, abstrahując od szczególnych okoliczności sporu w postępowaniu przed sądem krajowym, lepiej odpowiada przedmiotowi niniejszego postępowania prejudycjalnego. Moglibyśmy jednak wyklarować go jeszcze bardziej, jako że zakwalifikowanie danego zezwolenia jako „indywidualnego zezwolenia” (udzielonego w przeszłości ENI, które pozwalało jej na prowadzenie tego typu działalności i które pozwoliło NST, a następnie Albacom, na jej kontynuację na rzecz ENI) wymaga dokonania analizy włoskich uregulowań, co nie jest rolą Trybunału Sprawiedliwości.

37. W rzeczywistości sąd krajowy powinien ustalić, czy korzystanie z sieci telekomunikacyjnej na użytek prywatny objęte jest zakresem normowania dyrektywy 97/13, niezależnie od charakteru tytułu, na którym się ono opiera. W tym względzie należy mieć pewność co do znaczenia używanych pojęć.

B – Uściślenia terminologiczne

38. W słownictwie używanym przez strony w uwagach pisemnych pojawia się pewna niejasność. Mówi się tam o sieciach i usługach telekomunikacyjnych, o ich tworzeniu i dostępie do jednych i drugich, kwalifikując je bez rozróżnienia jako „publiczne” lub „prywatne”, jakby te określenia pasowały jednakowo do wszystkich.

39. Należy uściślić te pojęcia w celu skutecznego ukierunkowania odpowiedzi na pytania prejudycjalne.

40. „Sieć telekomunikacyjna” oznacza systemy transmisyjne oraz stosownie do okoliczności urządzenia przełączające oraz inne zasoby, które umożliwiają przekazywanie sygnałów przewodowo, za pomocą radia, środków optycznych lub innych elektromagnetycznych środków( ).

41. Z kolei „usługa łączności elektronicznej” oznacza usługę polegającą na przekazywaniu i naprowadzaniu sygnałów w sieciach łączności elektronicznej ( ).

42. Ta ostatnia może być „publiczna” lub „prywatna” w zależności od pochodzenia oferty( ), przy czym pierwszy z kwalifikatorów ma zastosowanie do sieci dostarczających usługi użytkownikom bez rozróżnienia( ). Dyrektywa 97/33 wyjaśnia tę kwestię, głosząc w motywie piątym in fine, że „określenie »publiczne« nie odnosi się ani do kwestii własności ani do ograniczonej grupy ofert, dla których używa się określeń »sieci publiczne« lub »usługi publiczne«, lecz oznacza każdą sieć lub usługę oddaną do dyspozycji ogółu ludności i dostępną dla osób trzecich”.

43. Podsumowując, sieć znajdująca się w rękach sektora prywatnego może być publiczna, w zakresie w jakim oferowane są w jej ramach usługi o tym charakterze, dostępne dla wszystkich konsumentów.

44. W tym kontekście kwestia, czy dyrektywa 97/13 dotyczy jedynie tych typów sieci, czy też ma ona zastosowanie również do sieci prywatnych, wymaga zbadania celów przypisanych przez prawodawcę wspólnotowemu dorobkowi prawnemu w tym sektorze.

C – Wykładnia teleologiczna dyrektyw z zakresu telekomunikacji

45. Kierunek obrany w dyrektywach 90/387 i 90/388 odpowiada zamysłowi uruchomienia wspólnego rynku telekomunikacyjnego gwarantującego swobodny przepływ usług w tej dziedzinie, bez nakładania więcej obowiązków niż jest to konieczne dla celów ochrony interesu ogółu. Celem było utworzenie rynku konkurencyjnego zarówno dla przedsiębiorców jak i dla klientów( ).

46. Jednakże ponieważ wyjściowa sytuacja była bardzo zróżnicowana oraz charakteryzowała się nadmiarem wyłącznych i szczególnych praw przyznanych niektórym przedsiębiorcom( ), użytecznym wydawało się zainicjowanie procesu stopniowej liberalizacji, który – po kilku okresach przejściowych – zakończył się 1 stycznia 1998 r. w zakresie dotyczącym świadczenia usług i infrastruktury( ).

47. Po tym wzburzonym morzu żegluje dyrektywa 97/13, której celem, zgodnie z przywołanym wcześniej wyrokiem w sprawie Albacom i Infostrada, jest ułatwienie wejścia na rynek nowych podmiotów poprzez zmniejszenie uprawnień państw członkowskich do nakładania na przedsiębiorstwa opłat pieniężnych związanych z udzielaniem koniecznych zezwoleń (pkt 35 i 36).

48. A zatem kiedy państwa członkowskie udzielają ogólnego lub indywidualnego zezwolenia, nie mogą nałożyć na przedsiębiorstwa opłat innych niż przewidziane w dyrektywie 97/13 (pkt 28, 47 i 50 opinii w ww. sprawach Albacom i Infostrada).

49. Taka jest treść przywoływanego wyroku w sprawie Albacom i Infostrada, w którym orzeczono, że dyrektywa 97/13 nie dopuszcza istnienia żadnego przepisu krajowego nakładającego na podmioty, którym udzielono zezwoleń, z tytułu samego ich posiadania obowiązek ponoszenia dodatkowo – oprócz opłat, przewidzianych w jej art 6 i 11( ) – także innych opłat nieprzewidzianych tymi przepisami.

50. Jednakże w sytuacji gdy zezwolenie dotyczy w całości lub w części korzystania z sieci telekomunikacyjnych do celów prywatnych, w przypadku którego z definicji brak jest konkurentów i wolnej konkurencji, a podmiot, któremu udzielono zezwolenia, prowadzi działalność na zasadzie wyłączności, ponieważ usługi w systemie „samoświadczenia” lub „świadczeń heterotroficznych” obejmują tylko jednego dostawcę usług i jednego użytkownika, znikają powody uzasadniające ograniczanie uprawnień fiskalnych państwa. W rezultacie dyrektywa 97/13 nie reguluje tego przypadku, który wykracza poza ustalone w niej cele. Jego zastosowanie naruszałoby zasadę pomocniczości, której sama Wspólnota zamierza przestrzegać w dziedzinie telekomunikacji, jak to wynika z drugiego motywu samej dyrektywy.

51. W tym miejscu zasadnym wydaje się przypomnienie tego, co stwierdziłem w pkt 51 przywoływanej opinii w sprawach Albacom i Infostrada: uzasadnienie celu polegającego na harmonizacji, któremu służy dyrektywa 97/13, znajduje się w art. 2 WE, w zakresie w jakim różnorodność ustawodawstw podatkowych stanowi przeszkodę w realizacji celów wymienionych w tym artykule. Harmonizacja podatkowa nie jest celem Unii Europejskiej, ale narzędziem służącym do jej budowy. Różnice w traktowaniu tego samego zdarzenia pod względem podatkowym przez państwa członkowskie mogą powodować poważne zakłócenia konkurencji, naruszając swobodę przepływu osób, kapitału i towarów, jak również swobodę świadczenia usług.

52. Reasumując, uważam, że dyrektywa 97/13 nie sprzeciwia się temu, by państwo członkowskie wymagało uiszczenia opłaty przez spółkę, której udzielono zezwolenia na sieć, w przypadku której, wyjątkowo, nie są spełnione wymogi wolnego rynku, co pozwala na korzystanie z niej przez jedynego użytkownika. Na Consiglio di Stato ciąży obowiązek zbadania, czy taka sytuacja ma miejsce w sporze w postępowaniu krajowym. Zważywszy na argumenty, które przemawiają za tym stanowiskiem, nie jest rolą prawa wspólnotowego wgłębianie się w parametry, na podstawie których w przepisie krajowym dokonuje się obliczenia opłaty.

53. Rozwiązanie odwrotne, zalecane przez Komisję i spółkę skarżącą w postępowaniu krajowym, prowadziłoby do paradoksalnego rezultatu polegającego na tym, że przepisy przyjęte w celu ochrony nowych przedsiębiorstw, chcących prowadzić działalność w omawianym sektorze, działałyby na korzyść tych, którzy zajmują szczególną, wręcz wyłączną pozycję w części tego sektora zamkniętej dla konkurentów i które eliminują powszechną dostępność potencjalnie rzadkich zasobów, takich jak częstotliwości radiowe lub numery.

54. To nielogiczne rozwiązanie byłoby sprzeczne z celem zharmonizowanych uregulowań i pozbawiłoby użyteczności wysiłki dialektyczne podjęte przez wspomniane strony dla uzasadnienia ich stanowiska względem sposobu odczytywania dyrektywy, który na domiar okazuje się niewłaściwy.

D – Brak przydatności wykładni językowej i systemowej

55. Wyrażenia używane przez prawodawcę wspólnotowego nie ustanawiają jasnych zasad, ponieważ jak to już podkreśliłem w przypisie 26 niniejszej opinii, odznaczają się one pewną niespójnością.

56. Ponadto analiza niektórych akapitów tych dyrektyw, ściślej tych, które pozwoliły na pójście w stronę otwarcia rynku z dniem 1 stycznia 1998 r., nie powinna przesłaniać ich celu, jakim jest liberalizacja telekomunikacji( ).

57. Wreszcie nie jest właściwe opieranie się na ramach normatywnych przyjętych dla środowiska wolnej konkurencji w celu zdefiniowania objaśnienia zasad mających kierować stopniowym procesem liberalizacji rynków, procesem, w ramy którego wpisują się włoskie uregulowania, a do wykładni którego została wezwana Consiglio di Stato w postępowaniu krajowym( ). Pierwszy motyw dyrektywy 2002/21 głosi, że „obecne unormowania ramowe w dziedzinie telekomunikacji odniosły sukces w tworzeniu warunków dla wdrażania efektywnej konkurencji w sektorze telekomunikacji w okresie przechodzenia od monopoli do pełnej konkurencji”. Pewne osobliwości, które w przeszłości mogły być usprawiedliwione utrzymaniem szczególnych lub wyłącznych praw, nie mają sensu w panoramie pozbawionej dziedzin wyłączonych, ponieważ niezależnie od faktu, że generalnie są one przeznaczone dla ogółu ludności( ), wolna konkurencja i realizacja podstawowych swobód we Wspólnocie są zagwarantowane.

VI – Wnioski

58. Mając na względzie powyższe, proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości, aby w odpowiedzi na pytania Consiglio di Stato stwierdził, że:

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 97/13/WE z dnia 10 kwietnia 1997 r. w sprawie wspólnych przepisów ramowych dotyczących ogólnych zezwoleń i indywidualnych licencji w dziedzinie usług telekomunikacyjnych nie sprzeciwia się temu, by państwo członkowskie nakładało na spółkę posiadającą zezwolenie tymczasową opłatę, inną niż przewidziane we wspomnianej dyrektywie, z tytułu użytkowania prywatnej sieci telekomunikacyjnej, w przypadku której nie są spełnione wymogi wolnego i otwartego rynku, ponieważ parametry, na podstawie których ustawodawca krajowy ustala sposób obliczenia tej opłaty, nie mają znaczenia z punktu widzenia prawa wspólnotowego.