Sprawa C-210/03

Swedish Match AB i Swedish Match UK Ltd

przeciwko

Secretary of State for Health

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court)]

Dyrektywa 2001/37/WE – Produkcja, prezentowanie i sprzedaż wyrobów tytoniowych – Artykuł 8 – Zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego – Ważność – Wykładnia art. 28–30 WE – Zgodność z prawem wspólnotowym regulacji krajowej zawierającej taki sam zakaz

Streszczenie wyroku

1. Zbliżanie ustawodawstw – Produkcja, prezentowanie i sprzedaż wyrobów tytoniowych – Dyrektywa 2001/37 – Podstawa prawna – Artykuł 95 WE – Poprawa warunków funkcjonowania rynku wewnętrznego – Zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego – Zaliczenie

(art. 95 WE; dyrektywa 2001/37 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 8)

2. Akty instytucji – Dyrektywa 2001/37 dotycząca produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych – Podstawa prawna – Błędne odniesienie do art. 133 WE jako drugiej podstawy prawnej – Brak wpływu na ważność dyrektywy

(art. 95 WE oraz 133 WE; dyrektywa 2001/37 Parlamentu Europejskiego i Rady)

3. Zbliżanie ustawodawstw – Produkcja, prezentowanie i sprzedaż wyrobów tytoniowych – Dyrektywa 2001/37 – Przepisy harmonizujące – Zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak

(dyrektywa 2001/37 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 8)

4. Swobodny przepływ towarów – Ograniczenia ilościowe – Środki o skutku równoważnym – Dyrektywa 2001/37 dotycząca produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych – Zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego – Względy uzasadniające – Ochrona zdrowia publicznego

(art. 28 WE, 29 WE oraz 30 WE; dyrektywa 2001/37 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 8)

5. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Dyrektywa 2001/37 dotycząca produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych – Przepis zakazujący wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego

(art. 253 WE)

6. Zbliżanie ustawodawstw – Produkcja, prezentowanie i sprzedaż wyrobów tytoniowych – Dyrektywa 2001/37 – Przepisy harmonizujące – Zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego – Naruszenie zasady niedyskryminacji – Brak

(dyrektywa 2001/37 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 8)

7. Prawo wspólnotowe – Zasady – Prawa podstawowe – Swoboda wykonywana działalności zawodowej – Ograniczenie wprowadzone w ramach ochrony zdrowia publicznego – Dyrektywa 2001/37 dotycząca produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych – Zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego – Dopuszczalność

(dyrektywa 2001/37 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 8)

8. Zbliżanie ustawodawstw – Produkcja, prezentowanie i sprzedaż wyrobów tytoniowych – Dyrektywa 2001/37 – Podstawa prawna – Artykuł 95 WE – Nadużycie władzy – Brak

(art.95 WE; dyrektywa 2001/37 Parlamentu Europejskiego i Rady)

9. Zbliżanie ustawodawstw – Produkcja, prezentowanie i sprzedaż wyrobów tytoniowych – Dyrektywa 2001/37 – Przepis krajowy zakazujący wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego – Harmonizacja wyczerpująca – Obowiązek zbadania zgodności tego przepisu z art. 28 WE i 29 WE – Brak

(art. 28 WE i 29 WE; dyrektywa 2001/37 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 8)

1. Zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego zawarty w art. 8 dyrektywy 2001/37 w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich, dotyczących produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych mógł zostać przyjęty na podstawie art. 95 WE. Przepis ten upoważnia bowiem ustawodawcę wspólnotowego do działania w drodze przyjęcia odpowiednich środków, z poszanowaniem zarówno ust. 3 tego artykułu, jak i zasad prawnych wymienionych w Traktacie bądź wypracowanych przez orzecznictwo, w tym w szczególności zasady proporcjonalności. Z uwagi na rosnącą świadomość społeczeństwa w zakresie szkodliwości wyrobów tytoniowych na zdrowie należy spodziewać się, iż swobodny przepływ tych produktów będzie utrudniony na skutek uchwalenia przez Państwa Członkowskie nowych przepisów odzwierciedlających te zmiany, mających na celu skuteczniejsze zniechęcanie do ich spożywania.

(por. pkt 33, 39, 42)

2. Artykuł 95 WE stanowi jedyną właściwą podstawę prawną dyrektywy 2001/37 w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich, dotyczących produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i niesłusznie w tym kontekście wskazuje ona jako podstawę prawną również art. 133 WE.

Jednakże samo błędne wskazanie art. 133 WE jako drugiej podstawy prawnej wspomnianej powyżej dyrektywy nie skutkuje jej nieważnością. Taki błąd w zakresie podstawy prawnej wydania dyrektywy stanowi jedynie brak czysto formalny, chyba że prowadzi on do nieprawidłowości w procedurze uchwalenia tego aktu.

(por. pkt 43–44)

3. Wywiązując się ze spoczywającego na nim na mocy art. 95 ust. 3 WE obowiązku przyjęcia za podstawę wysokiego poziomu ochrony w zakresie zdrowia i nie przekraczając przy tym granic przysługującego mu uprawnienia do swobodnej oceny, wspólnotowy ustawodawca miał prawo uznać, iż konieczny był przepis zakazujący wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego, o którym mowa w art. 8 dyrektywy 2001/37 w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich, dotyczących produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych. Wszelkie bowiem inne przepisy mające na celu nałożenie na producentów norm technicznych ograniczających szkodliwość danego wyrobu lub normujących etykietowanie opakowań tego wyrobu oraz warunki jego sprzedaży, w szczególności osobom niepełnoletnim, nie miałyby bowiem takiego samego skutku prewencyjnego w zakresie ochrony zdrowia, albowiem dopuszczałyby one wprowadzenie na rynek wyrobu w każdym razie szkodliwego.

(por. pkt 56–57)

4. Nawet jeśli zakaz obrotu wyrobami tytoniowymi do stosowania doustnego, o którym mowa w art. 8 dyrektywy 2001/37 w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich, dotyczących produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych, stanowi jedno z ograniczeń wskazanych w art. 28 WE i art. 29 WE, to jednak jest on uzasadniony względami ochrony zdrowia ludzkiego i wobec tego nie można uznać, iż został on wprowadzony z naruszeniem tych artykułów.

(por. pkt 61)

5. Ponieważ dyrektywa 2001/37 w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich dotyczących produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych precyzuje w dwudziestym ósmym motywie, iż dyrektywa 89/622 w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich dotyczących etykietowania wyrobów tytoniowych zakazała sprzedaży w Państwach Członkowskich niektórych rodzajów tytoniu do stosowania doustnego oraz że art. 151 aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Austrii, Republiki Finlandii i Królestwa Szwecji oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej przyznał Królestwu Szwecji odstępstwo od przepisów tej ostatniej dyrektywy, nie wydaje się, by podtrzymanie powyższego zakazu w art. 8 dyrektywy 2001/37 wymagało określenia przez tę dyrektywę innych istotnych okoliczności prawnych i faktycznych w celu wywiązania się z obowiązku uzasadnienia wynikającego z art. 253 WE.

(por. pkt 68)

6. Wyroby tytoniowe do stosowania doustnego, o których mowa w art. 2 dyrektywy 2001/37 w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich, dotyczących produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych, nie znajdowały się w takiej samej sytuacji, co wyroby tytoniowe przeznaczone do żucia, choćby nawet nie różniły się od nich w istotny sposób w chwili przyjęcia dyrektywy ani pod względem składu, ani nawet przeznaczenia. Wyroby tytoniowe do stosowania doustnego były bowiem nowe na rynku Państw Członkowskich objętych zakazem przewidzianym w art. 8 tej dyrektywy. Ta szczególna sytuacja uprawniała zatem do odmiennego traktowania tych produktów, w związku z czym nie można się skutecznie powoływać na naruszenie zasady niedyskryminacji.

(por. pkt 71)

7. Swoboda prowadzenia działalności zawodowej zalicza się, tak jak i prawo własności, do ogólnych zasad prawa wspólnotowego. Tym niemniej zasady te nie mają bezwzględnego charakteru, lecz powinny być rozważane pod kątem swej funkcji społecznej. W konsekwencji tak prawo swobodnego prowadzenia działalności zawodowej, jak i prawo własności, mogą zostać ograniczone, pod warunkiem iż wprowadzone ograniczenia są faktycznie zgodne z celami realizowanymi przez Wspólnotę w interesie ogólnym i w świetle zamierzonego celu nie stanowią niewspółmiernej i nieakceptowalnej interwencji, która naruszałaby istotę tak zagwarantowanych praw.

Ponieważ dyrektywa 2001/37 w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich, dotyczących produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych, realizuje cel w interesie ogólnym, gwarantując wysoki poziom ochrony zdrowia w ramach harmonizacji przepisów właściwych w zakresie wprowadzania na rynek wyrobów tytoniowych i skoro zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego przewidziany w art. 8 tej dyrektywy nie jest nieodpowiedni do osiągnięcia tego celu, to przeszkoda w swobodnym prowadzeniu działalności gospodarczej, którą stanowi przepis tego rodzaju, nie może być uznana w świetle zamierzonego celu za naruszającą prawo do korzystania z takiej swobody lub prawo własności w stopniu niewspółmiernym.

(por. pkt 72, 74)

8. Dany akt stanowi nadużycie władzy, gdy na podstawie obiektywnych, istotnych i spójnych wskazówek wydaje się, że został on wydany wyłącznie lub przynajmniej w przeważającej mierze w innych celach niż cele w nim wskazane lub też w celu obejścia procedury specjalnie przewidzianej dla danych okoliczności przez Traktat.

Nie jest tak w przypadku dyrektywy 2001/37 w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich, dotyczących produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych, a w szczególności w przypadku jej art. 8, przewidującego zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego. Po pierwsze bowiem, przesłanki przyjęcia art. 95 WE jako podstawy prawnej dyrektywy zostały spełnione, skoro jej celem jest usunięcie przeszkód w wymianie handlowej w związku z niejednolitym rozwojem krajowych przepisów prawnych w zakresie wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego, a po drugie, nie zostało wykazane, by przepis ten został wydany wyłącznie lub co najmniej w przeważającej mierze w innym celu.

(por. pkt 75, 77–78)

9. Z uwagi na to, iż wprowadzanie do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego jest zharmonizowane na szczeblu wspólnotowym, jeśli przepis krajowy zakazuje wprowadzania tych wyrobów do obrotu zgodnie z art. 8 dyrektywy 2001/37 w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich, dotyczących produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych to nie ma potrzeby odrębnego sprawdzania, czy ten przepis krajowy jest zgodny z art. 28 WE i art. 29 WE.

(por. pkt 82–83 oraz pkt 2 sentencji)

WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)

z dnia 14 grudnia 2004 r. ( )

Dyrektywa 2001/37/WE – Produkcja, prezentowanie i sprzedaż wyrobów tytoniowych – Artykuł 8 – Zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego – Ważność – Wykładnia art. 28–30 WE – Zgodność z prawem wspólnotowym regulacji krajowej zawierającej taki sam zakaz

W sprawie C-210/03

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Zjednoczone Królestwo) postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2003 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 15 maja 2003 r., w postępowaniu

The Queen, na wniosek:

Swedish Match AB,

Swedish Match UK Ltd

przeciwko

Secretary of State for Health,

TRYBUNAŁ (wielka izba),

w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann, C. W. A. Timmermans i K. Lenaerts, prezesi izb, C. Gulmann, J.-P. Puissochet, N. Colneric, S. von Bahr oraz J. N. Cunha Rodrigues (sprawozdawca), sędziowie,

rzecznik generalny: L. A. Geelhoed,

sekretarz: H. von Holstein, zastępca sekretarza, a następnie M.-F. Contet, główny administrator,

uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy ustnej w dniu 8 czerwca 2004 r.,

rozważywszy uwagi przedstawione:

– w imieniu Swedish Match AB i Swedish Match UK Ltd przez G. Barlinga, QC, i M. Lester, barrister, umocowanych przez S. Kona, D. Roya i S. Turnbull, solicitors,

– w imieniu rządu Zjednoczonego Królestwa przez C. Jackson, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez N. Painesa, QC, i T. Warda, barrister,

– w imieniu rządu francuskiego przez G. de Bergues’a i R. Loosli-Surrans, działających w charakterze pełnomocników,

– w imieniu rządu irlandzkiego przez D. J. O’Hagana, działającego w charakterze pełnomocnika,

– w imieniu rządu fińskiego przez T. Pynnę, działającą w charakterze pełnomocnika,

– w imieniu rządu szwedzkiego przez A. Kruse’a, działającego w charakterze pełnomocnika,

– w imieniu Parlamentu Europejskiego przez J. L. Rufasa Quintanę i M. Moore’a, działających w charakterze pełnomocników,

– w imieniu Rady Unii Europejskiej przez E. Karlsson i J.-P. Hixa, działających w charakterze pełnomocników,

– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez I. Martínez del Peral i N. Yerrell, działające w charakterze pełnomocników,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 7 września 2004 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy ważności art. 8 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/37/WE z dnia 5 czerwca 2001 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich, dotyczących produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych (Dz.U. L 194, str. 26), jak również wykładni art. 28–30 WE oraz zgodności z tymi przepisami i ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego krajowych przepisów prawnych zakazujących wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego.

2 Wniosek ten został przedłożony w ramach postępowania w sprawie sporu między spółkami Swedish Match AB i Swedish Match UK Ltd (dalej zwanymi łącznie: „Swedish Match”) a Secretary of State for Health w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu w Zjednoczonym Królestwie wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego.

Ramy prawne

Uregulowania wspólnotowe

3 Artykuł 8 a dyrektywy Rady 89/622/EWG z dnia 13 listopada 1989 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich dotyczących etykietowania wyrobów tytoniowych (Dz.U. L 359, str. 1), w brzmieniu zmienionym przez dyrektywę Rady 92/41/EWG z dnia 15 maja 1992 r. (Dz.U. L 158, str. 30) (zwanej dalej „dyrektywą 89/622”) stanowi, że Państwa Członkowskie zakazują wprowadzania do obrotu tytoniu do stosowania doustnego, zdefiniowanego w art. 2 ust. 4 tej dyrektywy jako: „wszelkie wyroby stosowane doustnie, z wyjątkiem tych przeznaczonych do palenia bądź żucia, wytworzone całkowicie lub częściowo z tytoniu, w postaci proszku, cząstek lub też połączenia tych form, szczególnie takie, które są wprowadzane na rynek w porcjach wielkości saszetki lub porowatych saszetkach bądź w postaci przypominającej produkty spożywcze” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej dyrektywy poniżej].

4 Jedenasty motyw dyrektywy 92/41 wskazuje na to, iż „udowodniono, że wyroby tytoniowe, które nie są przeznaczone do palenia, stanowią czynnik wysokiego ryzyka raka, dlatego muszą zawierać szczególne ostrzeżenie dotyczące tego ryzyka”. Według dwunastego motywu tej samej dyrektywy, „eksperci naukowi uważają, iż uzależnienie spowodowane spożyciem tytoniu stanowi niebezpieczeństwo, o którego istnieniu należy informować za pomocą szczególnego ostrzeżenia na wszelkich wyrobach tytoniowych”.

5 Zgodnie z trzynastym motywem dyrektywy 92/41:

„[…] nowe wyroby tytoniowe do stosowania doustnego pojawiające się na rynku w niektórych Państwach Członkowskich cieszą się szczególnym zainteresowaniem młodzieży. […] Państwa Członkowskie najbardziej dotknięte tym problemem zakazały już całkowicie nowych wyrobów lub zamierzają to uczynić”.

6 Czternasty motyw tej samej dyrektywy stanowi:

„[…] co się tyczy tych wyrobów istnieją różnice w przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich […], tak iż należy je poddać wspólnym regułom”.

7 Zgodnie z piętnastym motywem dyrektywy 92/41:

„[…] istnieje realne ryzyko, że nowe wyroby do stosowania doustnego będą używane głównie przez młodzież i spowodują tym samym uzależnienie od nikotyny, jeżeli w odpowiednim czasie nie zostaną podjęte restrykcyjne środki”.

8 Według szesnastego motywu powyższej dyrektywy:

„[…] zgodnie z wynikami badań Międzynarodowego Centrum Badań nad Rakiem tytoń do stosowania doustnego charakteryzuje się szczególnie wysoką zawartością substancji rakotwórczych; […] te nowe wyroby powodują w szczególności raka jamy ustnej”.

9 Zgodnie z siedemnastym motywem tej samej dyrektywy:

„[…] zakaz wprowadzania do obrotu, który został już wprowadzony przez trzy Państwa Członkowskie w odniesieniu do tych wyrobów, wywiera bezpośredni wpływ na ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego. […] w związku z tym należy podjąć działania w celu zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich w tej dziedzinie, przyjmując za podstawę wysoki poziom ochrony zdrowia. […] jedynym stosownym środkiem jest całkowity zakaz. […] niemniej zakaz ten nie dotyczy tradycyjnych wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego, które nadal podlegają przepisom dyrektywy 89/622/EWG w brzmieniu zmienionym przez niniejszą dyrektywę, mającym zastosowanie do wyrobów tytoniowych nieprzeznaczonych do palenia”.

10 Artykuł 151 ust. 1 aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Austrii, Republiki Finlandii i Królestwa Szwecji oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 1994, C 241, str. 21, oraz Dz.U. 1995, L 1, str. 1, zwanego dalej „aktem przystąpienia”) stanowi:

„Akty wymienione w załączniku XV do niniejszego aktu mają zastosowanie do nowych Państw Członkowskich na warunkach określonych w tym załączniku”.

11 Rozdział X zatytułowany „Postanowienia różne” w powyższym załączniku, ustalającym listę przewidzianą w art. 151 aktu przystąpienia, stanowi:

„a) Zakaz zawarty w art. 8 a dyrektywy 89/622/EWG, zmienionej […], dotyczący wprowadzania do obrotu produktu, o którym mowa w art. 2 ust. 4 dyrektywy […], nie stosuje się w Królestwie Szwecji, z wyjątkiem zakazu wprowadzania do obrotu tego produktu w formie przypominającej produkt spożywczy,

b) Królestwo Szwecji podejmie środki zapewniające, że produkt, o którym mowa w pkt a), nie zostanie wprowadzony do obrotu w Państwach Członkowskich, do których mają w pełni zastosowanie dyrektywy 89/622/EWG i 92/41/EWG.

[…]”.

12 Dyrektywa 2001/37 została przyjęta na podstawie art. 95 WE i art. 133 WE. Jej celem jest zastąpienie dyrektywy 89/622 i dyrektywy Rady 90/239/EWG z dnia 17 maja 1990 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich dotyczących maksymalnej zawartości substancji smolistych w papierosach (Dz.U. L 137, str. 36).

13 Zgodnie z dwudziestym ósmym motywem dyrektywy 2001/37:

„Dyrektywa 89/622/EWG zakazuje sprzedaży w Państwach Członkowskich niektórych rodzajów tytoniu do stosowania doustnego. Artykuł 151 Aktu przystąpienia […] przyznaje Królestwu Szwecji odstępstwo od przepisów niniejszej dyrektywy w tym względzie”.

14 Artykuł 2 dyrektywy 2001/37, zatytułowany „Definicje”, stanowi:

„Do celów niniejszej dyrektywy:

1) »wyroby tytoniowe« oznaczają wyroby przeznaczone do palenia, wąchania, ssania oraz żucia [, gdy] […] są one chociaż częściowo wytworzone z tytoniu, bez względu na to, czy jest to tytoń modyfikowany genetycznie;

[…]

4) »tytoń do stosowania doustnego« oznacza wszelkie wyroby stosowane doustnie, z wyjątkiem tych przeznaczonych do palenia bądź żucia, wytworzone całkowicie lub częściowo z tytoniu, w postaci proszku, cząstek lub też połączenia tych form, szczególnie takie, które są wprowadzane na rynek w porcjach wielkości saszetki lub porowatych saszetkach bądź w postaci przypominającej produkty spożywcze;

[…]”.

15 Zgodnie z art. 5 ust. 4 tej samej dyrektywy:

„Wyroby tytoniowe do stosowania doustnego, w przypadku gdy wprowadzanie ich do obrotu jest dozwolone na mocy art. 8, oraz wyroby tytoniowe, które nie są przeznaczone do palenia, opatruje się następującym ostrzeżeniem:

»Ten wyrób tytoniowy może szkodzić twojemu zdrowiu oraz powoduje uzależnienie«.

[…]”.

16 Artykuł 8 dyrektywy 2001/37, zatytułowany „Wyroby tytoniowe do stosowania doustnego”, stanowi:

„Państwa Członkowskie zakazują wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego, bez uszczerbku dla postanowień art. 151 Aktu przystąpienia […]”.

17 Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 powyższej dyrektywy:

„Państwa Członkowskie nie mogą ze względów dotyczących ograniczenia zawartości substancji smolistych, nikotyny i tlenku węgla w papierosach, ostrzeżeń dotyczących zdrowia oraz innych wskazań lub innych wymagań niniejszej dyrektywy zakazać lub ograniczyć przywozu, sprzedaży bądź spożywania wyrobów tytoniowych, które są zgodne z przepisami niniejszej dyrektywy, z wyjątkiem środków podejmowanych do celów sprawdzenia danych dostarczonych na podstawie art. 4”.

18 Artykuł 15 tej samej dyrektywy stanowi w szczególności, iż dyrektywa 89/622 traci moc i że odniesienia do niej należy traktować jako odniesienia do dyrektywy 2001/37.

Przepisy krajowe

19 W Zjednoczonym Królestwie zakaz przewidziany w art. 8 a dyrektywy 89/622 został przetransponowany do prawa wewnętrznego w drodze Tobacco for Oral Use (Safety) Regulations 1992 [przepisy (z zakresu bezpieczeństwa) z 1992 r. dotyczące tytoniu do stosowania doustnego, zwane dalej „przepisami z 1992 r.”].

Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne

20 Swedish Match miała zamiar wprowadzić do obrotu w Zjednoczonym Królestwie „snus”, tytoń drobno mielony lub krojony, sprzedawany na wagę lub w formie małych saszetek i przeznaczony do zażywania poprzez umieszczenie go między dziąsłem a wargą.

21 W dniu 18 marca 2002 r. Swedish Match napisała do UK Department of Health (ministerstwo zdrowia Zjednoczonego Królestwa), aby przedstawić powody, które skłoniły ją do uznania, iż zakaz wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego, przewidziany w przepisach z 1992 r., jest niezgodny z prawem. W odpowiedzi z dnia 24 kwietnia 2002 r. ministerstwo to stwierdziło, iż jego zdaniem zakaz jest zgodny z prawem. W dniu 8 maja 2002 r. Swedish Match wniosła środek odwoławczy, twierdząc, iż zakaz narusza różne przepisy prawa wspólnotowego. High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) Czy art. 28–30 WE, stosowane zgodnie z ogólnymi zasadami proporcjonalności i zakazu dyskryminacji oraz prawami podstawowymi (zwłaszcza prawem własności) należy interpretować w ten sposób, iż wykluczają one istnienie przepisów krajowych, które zakazują komukolwiek sprzedaży, oferowania lub wyrażania zgody na sprzedaż, prezentowania lub posiadania z zamiarem sprzedaży wyrobów wytworzonych całkowicie lub częściowo z tytoniu, w postaci proszku, cząstek lub też połączenia tych form bądź w postaci przypominającej produkty spożywcze i przeznaczonych do stosowania doustnego innego niż palenie lub żucie?

2) Czy art. 8 dyrektywy 2001/37/WE jest nieważny w całości lub w części z powodu:

a) naruszenia zasady zakazu dyskryminacji,

b) naruszenia art. 28 WE lub art. 29 WE,

c) naruszenia zasady proporcjonalności,

d) niewłaściwości art. 95 WE lub art. 133 WE jako podstawy prawnej,

e) naruszenia art. 95 ust. 3 WE,

f) nadużycia władzy,

g) naruszenia art. 253 WE lub obowiązku uzasadnienia,

h) naruszenia podstawowego prawa własności?

3) Czy w przypadku gdy:

– środek krajowy wprowadzający w życie art. 8 a dyrektywy 89/622/EWG został przyjęty w 1992 r.,

– wspomniany powyżej środek krajowy został przyjęty na podstawie uprawnień przyznanych prawem wewnętrznym, które nie zależą od istnienia obowiązku do przetransponowania dyrektywy,

– dyrektywa 89/622/EWG (w brzmieniu zmienionym aktem przystąpienia […]) zostaje uchylona i zastąpiona dyrektywą 2001/37/WE, przy czym art. 8 tej ostatniej powtarza art. 8 a dyrektywy 89/622/EWG,

– art. 8 dyrektywy 2001/37/WE jest nieważny ze względu na jedną z zasad wskazanych w drugim pytaniu pod lit. a), c) lub h),

zasady te powinny być także interpretowane w ten sposób, iż nie wykluczają one istnienia takiego przepisu krajowego?”.

W przedmiocie wniosków dotyczących przedłożenia uwag w odpowiedzi na opinię rzecznika generalnego i pomocniczo w przedmiocie otwarcia procedury ustnej na nowo

22 Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 4 października 2004 r. Swedish Match wniosła do Trybunału o:

– po pierwsze: zezwolenie na przedłożenie uwag na piśmie w odpowiedzi na opinię rzecznika generalnego;

– po drugie: zarządzenie otwarcia procedury ustnej na nowo na podstawie art. 61 regulaminu Trybunału.

23 Swedish Match pragnie wypowiedzieć się na temat propozycji rzecznika generalnego dotyczących ewentualnego utrzymania w mocy skutków dyrektywy 2001/37 po uznaniu przez Trybunał jej nieważności.

24 W tym względzie należy wspomnieć, iż statut Trybunału Sprawiedliwości i regulamin Trybunału nie przewidują możliwości zgłoszenia przez strony uwag w odpowiedzi na opinię przedstawioną przez rzecznika generalnego (zob. postanowienie z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie C-17/98 Emesa Sugar, Rec. str. I‑665, pkt 2). Wobec tego wniosek w sprawie przedłożenia uwag na piśmie w odpowiedzi na opinię rzecznika generalnego zostaje odrzucony.

25 Z kolei Trybunał może z urzędu, na wniosek rzecznika generalnego lub na wniosek stron, zarządzić otwarcie procedury ustnej na nowo na podstawie art. 61 regulaminu, jeżeli uzna, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub że rozstrzygnięcie będzie mieć za podstawę argument, który nie był przedmiotem dyskusji stron (zob. wyroki z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie C‑309/99 Wouters i in., Rec. str. I‑1577, pkt 42, oraz z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑470/00 P Parlament przeciwko Ripa di Meana i in., Rec. str. I‑0000, pkt 33). Tym niemniej w niniejszym przypadku Trybunał – po wysłuchaniu rzecznika generalnego – uważa, iż dysponuje wszelkimi danymi koniecznymi do udzielenia odpowiedzi na postawione mu pytania. W konsekwencji wniosek o otwarcie procedury ustnej na nowo podlega oddaleniu.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych

W przedmiocie drugiego pytania

26 W drugim pytaniu, które należy zbadać w pierwszej kolejności, sąd krajowy pyta, czy art. 8 dyrektywy 2001/37 jest w całości lub w części nieważny z powodu naruszenia postanowień Traktatu WE lub ogólnych zasad prawa wspólnotowego bądź z powodu nadużycia władzy.

Odnośnie do wyboru art. 95 WE i art. 133 WE jako podstawy prawnej

27 Pytanie ma na celu ustalenie, czy art. 95 WE stanowi właściwą podstawę prawną dla art. 8 dyrektywy 2001/37 i, w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy wskazanie art. 133 WE jako drugiej podstawy prawnej tej dyrektywy jest konieczne lub możliwe w niniejszym przypadku.

28 Artykuł 95 ust. 1 WE stanowi, iż Rada przyjmuje działania dotyczące zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego.

29 W tym względzie należy zaznaczyć, iż samo stwierdzenie różnic między przepisami krajowymi nie wystarczy, by uzasadnić skorzystanie z art. 95 WE (zob. podobnie wyrok z dnia 5 października 2000 r. w sprawie C-376/98 Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. str. I‑8419, pkt 84); inaczej jest w przypadku rozbieżności między przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi, które mogą ograniczać podstawowe swobody i wywierać tym samym bezpośredni wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego [zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 95, oraz wyrok z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie C-491/01 British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, Rec. str. I‑11453, pkt 60].

30 Z orzecznictwa Trybunału wynika również, że art. 95 WE może zostać przyjęty za podstawę prawną w celu zapobieżenia przyszłym przeszkodom w wymianie handlowej wynikającym z niejednolitego rozwoju krajowych przepisów prawnych, jednakże wystąpienie takich przeszkód musi być prawdopodobne, zaś zamierzony środek musi mieć na celu ich uniknięcie [zob. podobnie wyrok z dnia 13 lipca 1995 r. w sprawie C-350/92 Hiszpania przeciwko Radzie, Rec. str. I‑1985, pkt 35, ww. wyrok w sprawie Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 86, wyrok z dnia 9 października 2001 r. w sprawie C-377/98 Niderlandy przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. str. I‑7079, pkt 15, jak również ww. wyrok w sprawie British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, pkt 61].

31 Ponadto Trybunał uznał, że jeśli przesłanki przyjęcia art. 95 WE jako podstawy prawnej są spełnione, ustawodawca wspólnotowy może oprzeć się na tej podstawie prawnej, nawet wtedy gdy ochrona zdrowia publicznego ma decydujące znaczenie dla obieranych rozwiązań [ww. wyrok w sprawie British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, pkt 62].

32 Co więcej, należy podnieść, iż art. 152 ust. 1 akapit pierwszy WE przewiduje, że przy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań Wspólnoty zapewnia się wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego, zaś art. 95 ust. 3 WE wymaga wyraźnie, by w dokonanej harmonizacji zagwarantowany był wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego [zob. ww. wyrok w sprawie British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, pkt 62].

33 Z powyższych rozważań wynika, że w przypadku istnienia przeszkód w handlu lub gdy istnieje prawdopodobieństwo, że przeszkody takie wystąpią w przyszłości z powodu tego, iż Państwa Członkowskie w stosunku do jakiegoś produktu lub jakiejś kategorii produktów podjęły rozbieżne działania lub są w trakcie podejmowania takich działań, które zapewniają różny poziom ochrony, utrudniając w ten sposób swobodny przepływ danego produktu lub danych produktów we Wspólnocie, art. 95 WE upoważnia ustawodawcę wspólnotowego do działania w drodze przyjęcia odpowiednich przepisów, z poszanowaniem zarówno ust. 3 tego artykułu, jak i zasad prawnych wymienionych w Traktacie bądź wypracowanych przez orzecznictwo, w tym w szczególności zasady proporcjonalności.

34 W zależności od okoliczności te odpowiednie przepisy mogą polegać na zobowiązaniu wszystkich Państw Członkowskich do zezwolenia na sprzedaż danego produktu czy danych produktów, na obwarowaniu takiego obowiązku zezwolenia pewnymi warunkami, a nawet na zakazaniu – tymczasowo lub ostatecznie – sprzedaży pewnego produktu lub pewnych produktów [zob. w kontekście dyrektywy Rady 92/59/EWG z dnia 29 czerwca 1992 r. w sprawie ogólnego bezpieczeństwa produktów (Dz.U. L 228, str. 24) wyrok z dnia 9 sierpnia 1994 r. w sprawie C-359/92 Niemcy przeciwko Radzie, Rec. str. I‑3681, pkt 4 i 33].

35 To w świetle tych zasad należy sprawdzić, czy zostały spełnione warunki przyjęcia art. 95 WE jako podstawy prawnej art. 8 dyrektywy 2001/37.

36 Na wstępie należy podkreślić, iż przywołany wyżej art. 8 powtarza jedynie przepis art. 8 a dyrektywy 89/622, zgodnie z którym Państwa Członkowskie zakazują wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego. Wyroby te są zdefiniowane w dyrektywie 2001/37, jak również w dyrektywie 89/622, jako „wszelkie wyroby stosowane doustnie, z wyjątkiem tych przeznaczonych do palenia bądź żucia, wytworzone całkowicie lub częściowo z tytoniu, w postaci proszku, cząstek lub też połączenia tych form, szczególnie takie, które są wprowadzane na rynek w porcjach wielkości saszetki lub porowatych saszetkach bądź w postaci przypominającej produkty spożywcze”.

37 Nie ulega wątpliwości, iż w przypadku tych wyrobów – jak to wskazano w czternastym motywie dyrektywy 92/41 – w momencie uchwalenia tej dyrektywy istniały różnice w przepisach ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich. Dwa z nich zakazały już wtedy bowiem wprowadzania do obrotu takich wyrobów, zaś trzecie uchwaliło przepisy, które w owym czasie nie weszły jeszcze w życie, aczkolwiek miały taki sam cel. Zdaniem ich autorów miały one powstrzymać ekspansję spożywania wyrobów szkodliwych dla zdrowia, które były nowe na rynku Państw Członkowskich, a które były uważane za szczególnie pociągające dla młodzieży.

38 Ponieważ rynek wyrobów tytoniowych jest rynkiem, na którym wymian handlowa między Państwami Członkowskimi generuje stosunkowo wysokie obroty [zob. ww. wyrok w sprawie British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, pkt 64], przepisy zakazujące obrotu tymi wyrobami mogły przyczynić się do niejednolitego rozwoju tego rynku, tworząc tym samym przeszkody w swobodnym przepływie towarów.

39 Co więcej, z uwagi na rosnącą świadomość społeczeństwa w zakresie szkodliwości wyrobów tytoniowych na zdrowie należało spodziewać się, iż swobodny przepływ tych produktów będzie utrudniony na skutek uchwalenia przez Państwa Członkowskie nowych przepisów odzwierciedlających tę ewolucję, mających na celu skuteczniejsze zniechęcanie do ich spożywania [ww. wyrok w sprawie British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, pkt 67].

40 Artykuł 8 dyrektywy 2001/37 został przyjęty w sytuacji, która pod względem przeszkód w swobodnym przepływie towarów, istniejących na rynku wyrobów tytoniowych na skutek niejednolitego rozwoju warunków obrotu wyrobami tytoniowymi do stosowania doustnego w różnych Państwach Członkowskich, nie różniła się od sytuacji istniejącej w momencie uchwalania art. 8 a dyrektywy 89/622. Należy dodać, iż akt przystąpienia nie może mieć żadnego wpływu na ocenę tej sytuacji. Ten akt nie tylko wykluczył bowiem Królestwo Szwecji z zakresu stosowania przywołanego wyżej art. 8 a, lecz nadto postawił temu Państwu Członkowskiemu wymóg podjęcia wszelkich działań koniecznych do zapewnienia, aby wyroby tytoniowe do stosowania doustnego nie zostały wprowadzone na rynek innych Państw Członkowskich.

41 Działanie ustawodawcy wspólnotowego oparte na art. 95 WE było zatem uzasadnione w zakresie obejmującym wyroby tytoniowe do stosowania doustnego.

42 Z powyższych rozważań wynika, że zakaz zawarty w art. 8 dyrektywy 2001/37 mógł zostać przyjęty na podstawie art. 95 WE. Następnie należy zbadać, czy przyjęcie tego zakazu nastąpiło z poszanowaniem art. 95 ust. 3 WE i zasad prawnych wskazanych w pytaniach przedstawionych przez sąd krajowy.

43 Odnośnie do kwestii, czy zastosowanie art. 133 WE jako drugiej podstawy prawnej przywołanego wyżej art. 8 było konieczne, czy też możliwe w niniejszym przypadku, wystarczy wspomnieć, iż w pkt 97 przywołanego wyżej wyroku w sprawie British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco Trybunał uznał, iż art. 95 WE stanowi jedyną właściwą podstawę prawną dyrektywy 2001/37 i że dyrektywa ta niesłusznie odnosiła się w tym kontekście również art. 133 WE.

44 Jednakże samo błędne odniesienie do art. 133 WE jako drugiej podstawy prawnej wspomnianej powyżej dyrektywy nie skutkuje jej nieważnością [ww. wyrok w sprawie British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, pkt 98]. Taki błąd dotyczący umocowania do wydania dyrektywy stanowi jedynie brak czysto formalny, chyba że prowadzi on do nieprawidłowości w procedurze uchwalenia tego aktu (zob. podobnie wyroki z dnia 27 września 1988 r. w sprawie 165/87 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. 5545, pkt 19, oraz z dnia 9 września 2004 r. w sprawach połączonych C-184/02 i C-223/02 Hiszpania i Finlandia przeciwko Parlamentowi i Radzie, Zb.Orz. str. I­0000, pkt 44). Zaś Trybunał uznał także w pkt 111 przywołanego wyżej wyroku w sprawie British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, iż przyjęcie art. 95 WE i art. 133 WE jako podwójnej podstawy prawnej nie prowadzi do nieprawidłowości w procedurze uchwalenia dyrektywy, stąd dyrektywa ta nie jest z tego powodu nieważna.

45 Z tego wynika, iż art. 8 dyrektywy 2001/37 nie jest nieważny z powodu braku dotyczącego właściwej podstawy prawnej.

Odnośnie do art. 95 ust. 3 WE i zasady proporcjonalności

46 Artykuł 95 ust. 3 WE stanowi, iż zarówno Komisja, jak i Parlament oraz Rada, przyjmują za podstawę wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego, uwzględniając w szczególności wszelkie zmiany oparte na danych naukowych.

47 Ponadto należy wspomnieć, że zgodnie z zasadą proporcjonalności, która zalicza się do ogólnych zasad prawa wspólnotowego, działania podejmowane w trybie przepisów wspólnotowych muszą być zdatne do osiągnięcia zamierzonego celu i nie wykraczać poza to, co konieczne do jego osiągnięcia (zob. w szczególności wyroki z dnia 18 listopada 1987 r. w sprawie 137/85 Maizena, Rec. str. 4587, pkt 15, z dnia 7 grudnia 1993 r. w sprawie C-339/92 ADM Ölmühlen, Rec. str. I‑6473, pkt 15, oraz z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C-210/00 Käserei Champignon Hofmeister, Rec. str. I‑6453, pkt 59).

48 Co do kontroli sądowej przesłanek, o których mowa w poprzednim punkcie, ustawodawcy wspólnotowemu należy przyznać szeroki zakres swobodnej oceny w dziedzinie takiej jak ta w niniejszym przypadku, która wymaga od niego dokonywania wyborów politycznych, gospodarczych i społecznych, jak również w ramach której jest on zobowiązany do przeprowadzania złożonych analiz. W konsekwencji środek wydany w tej dziedzinie jest niezgodny z prawem jedynie wtedy, gdy jest on oczywiście nieodpowiedni do realizacji celu zamierzonego przez właściwe instytucje [zob. podobnie wyroki z dnia 12 listopada 1996 r. w sprawie C-84/94 Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, Rec. str. I‑5755, pkt 58, z dnia 13 maja 1997 r. w sprawie C-233/94 Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. str. I‑2405, pkt 55 i 56, z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie C-157/96 National Farmers’ Union i in., Rec. str. I-2211, pkt 61, jak również ww. wyrok w sprawie British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, pkt 123].

49 Jeśli chodzi o art. 8 a, dodany do dyrektywy 89/622 dyrektywą 92/41, z motywów tej ostatniej wynika, iż środek zakazujący wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego stanowi jedyny odpowiedni środek, by odpowiedzieć na realne zagrożenie używania tych wyrobów przez młodzież, prowadzące do uzależnienia od nikotyny, wobec faktu, że wspomniane powyżej wyroby powodują w szczególności raka jamy ustnej.

50 Swedish Match twierdzi co do istoty, iż – mając na uwadze stan danych naukowych, jakimi dysponował ustawodawca wspólnotowy w 2001 r., tj. w momencie uchwalenia art. 8 dyrektywy 2001/37, na których zresztą oparł się on zmieniając przepisy dotyczące ostrzeżenia, o którym mowa w art. 5 ust. 4 tej dyrektywy – utrzymanie zakazu wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego było nieproporcjonalne w stosunku do zamierzonego celu i nie uwzględniało zmiany powyższych danych naukowych.

51 W tym względzie należy odpowiedzieć, iż choć od 1999 r. niektórzy eksperci mogli podważać twierdzenie, zgodnie z którym – jak to wskazano w szesnastym motywie dyrektywy 92/41 – „te nowe wyroby powodują w szczególności raka jamy ustnej”, wszelkie kontrowersje w tej kwestii pozostały wszakże nieusunięte w momencie uchwalania dyrektywy 2001/37. Ponadto podczas gdy jedna część środowiska naukowego przyznawała, że wyroby tytoniowe do stosowania doustnego mogły być używane jako wyroby zastępujące papierosy, inna część podważała zasadność takiego stanowiska. Należy z tego wywnioskować, iż dane naukowe, którymi mógł dysponować ustawodawca wspólnotowy w 2001 r., nie pozwalały na uznanie, iż używanie tego rodzaju produktów nie stanowiło niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzkiego.

52 Co więcej, jak wszystkie inne wyroby tytoniowe, wyroby tytoniowe do stosowania doustnego zawierają nikotynę i powodują uzależnienie, zaś ich toksyczność jest bezsporna.

53 Stąd z jednej strony, w momencie uchwalania dyrektywy 2001/37 nie zostało wykazane, jakoby szkodliwe skutki powyższych wyrobów były mniejsze niż w przypadku innych wyrobów tytoniowych, zaś z drugiej strony, zostało ustalone, iż stanowią one poważne ryzyko dla zdrowia, co ustawodawca wspólnotowy musiał wziąć pod uwagę.

54 W tych okolicznościach nie można podnosić, iż zakaz wynikający z art. 8 dyrektywy 2001/37 został wprowadzony bez uwzględnienia zmiany danych naukowych wbrew przepisom art. 95 ust. 3 WE.

55 Ponadto żaden z elementów przedstawionych do oceny Trybunału nie pozwalał na uznanie, iż wyroby tytoniowe do stosowania doustnego nie stanowiły nowych produktów na rynku Państw Członkowskich w kształcie, w jakim on istniał w momencie uchwalania dyrektywy 92/41.

56 Wywiązując się ze spoczywającego na nim na mocy art. 95 ust. 3 WE obowiązku przyjęcia za podstawę wysokiego poziomu ochrony w zakresie zdrowia i nie przekraczając przy tym granic przysługującego mu uprawnienia do swobodnej oceny, wspólnotowy ustawodawca miał prawo uznać, iż środek zakazujący wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego był konieczny, a w szczególności że nie istniał alternatywny środek pozwalający na osiągnięcie tego celu w tak skuteczny sposób.

57 Jak to podnosi rzecznik generalny w pkt 116–119 swojej opinii, wszelkie inne przepisy mające na celu nałożenie na producentów norm technicznych ograniczających szkodliwość danego wyrobu lub normujących etykietowanie opakowań tego wyrobu oraz warunki jego sprzedaży, w szczególności osobom niepełnoletnim, nie miałyby bowiem takiego samego skutku prewencyjnego w zakresie ochrony zdrowia, albowiem dopuszczałyby one wprowadzenie na rynek wyrobu w każdym razie szkodliwego.

58 Z powyższych rozważań wynika, że – mając na uwadze zarówno cel narzucony ustawodawcy wspólnotowemu przez przepis art. 95 ust. 3 WE, tj. zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego, jak również jego obowiązek poszanowania zasady proporcjonalności – zakwestionowany środek zakazujący nie może być uznany za oczywiście nieodpowiedni.

Odnośnie do art. 28 WE lub art. 29 WE

59 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zakaz ograniczeń ilościowych, jak również środków o skutku równoważnym, przewidziany w art. 28 WE i art. 29 WE, obowiązuje nie tylko w stosunku do przepisów krajowych, lecz także w stosunku do przepisów ustanowionych przez instytucje wspólnotowe (zob. w szczególności, podobnie wyroki z dnia 17 maja 1984 r. w sprawie 15/83 Denkavit Nederland, Rec. str. 2171, pkt 15, z dnia 9 sierpnia 1994 r. w sprawie C-51/93 Meyhui, Rec. str. I-3879, pkt 11, oraz z dnia 25 czerwca 1997 r. w sprawie C-114/96 Kieffer et Thill, Rec. str. I-3629, pkt 27).

60 Niemniej jednak, jak przewidziano w art. 30 WE, przepisy art. 28 WE i art. 29 WE nie stanowią przeszkody w stosowaniu zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych uzasadnionych w szczególności względami ochrony zdrowia i życia ludzi.

61 Nawet jeśli zakaz obrotu wyrobami tytoniowymi do stosowania doustnego, o którym mowa w art. 8 dyrektywy 2001/37, stanowi jedno z ograniczeń wskazanych w art. 28 WE i art. 29 WE, to jednak jest on uzasadniony – jak to stwierdzono w pkt 58 niniejszego wyroku – względami ochrony zdrowia ludzkiego. Wobec tego nie można uznać, iż zakaz ten został wprowadzony z naruszeniem przepisów art. 28 WE i art. 29 WE.

62 Co więcej, zakaz wprowadzania na rynki innych Państw Członkowskich wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego, nałożony na Królestwo Szwecji, wynika z przepisów rozdziału X lit. b) załącznika XV do aktu przystąpienia, a nie z przepisów dyrektywy 2001/37.

Odnośnie do do art. 253 WE

63 Należy zaznaczyć, iż wprawdzie uzasadnienie wymagane przepisem art. 253 WE musi opisywać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jego kontroli, jednakże nie jest wymagane, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne elementy faktyczne i prawne (zob. w szczególności wyrok z dnia 29 lutego 1996 r. w sprawie C‑122/94 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I‑881, pkt 29).

64 Co więcej, ocena kwestii poszanowania obowiązku uzasadnienia winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę. Jeżeli z zakwestionowanego aktu wynika istota celu zamierzonego przez instytucję, to wymaganie szczególnego uzasadnienia dla każdego z rozwiązań technicznych przez nią wybranych jest niepotrzebne (zob. w szczególności wyrok z dnia 5 lipca 2001 r. w sprawie C‑100/99 Włochy przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. I‑5217, pkt 64, jak również podobnie ww. wyrok w sprawie Hiszpania i Finlandia przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 79).

65 Motywy dyrektywy 92/41 w jasny sposób przedstawiają powody, dla których środek zakazujący sprzedaży wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego musiał być wprowadzony do dyrektywy 89/622. W szczególności, po wskazaniu na to, iż zdaniem ekspertów wszystkie wyroby tytoniowe wiążą się z ryzykiem dla zdrowia, przy czym udowodniono, iż wyroby tytoniowe, które nie są przeznaczone do palenia, stanowią czynnik wysokiego ryzyka raka, autorzy tego aktu stwierdzili, że nowe wyroby tytoniowe do stosowania doustnego pojawiające się na rynku w niektórych Państwach Członkowskich cieszą się szczególnym zainteresowaniem młodzieży, co łączy się z ryzykiem spowodowania uzależnienia młodzieży od nikotyny, jeżeli w odpowiednim czasie nie zostaną podjęte restrykcyjne środki. Podniesiono również, iż Państwa Członkowskie najbardziej dotknięte tym problemem zakazały już całkowicie nowych wyrobów lub zamierzają to uczynić.

66 Co więcej, należy stwierdzić, iż przewidziany w art. 8 dyrektywy 2001/37 zakaz sprzedaży wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego ogranicza się – w ramach zastąpienia wcześniejszych tekstów, co stanowi jeden z celów tej dyrektywy – do podtrzymania identycznego przepisu przyjętego w 1992 r. Odmienne traktowanie zastrzeżone w 1992 r. dla tych wyrobów w stosunku do innych wyrobów tytoniowych, które nie są przeznaczone do palenia, wynikało z następujących okoliczności: nowego charakteru na rynku wewnętrznym w tamtym czasie wyrobów, które miały zostać objęte zakazem, ich atrakcyjności dla młodzieży oraz istnienia krajowych zakazów w niektórych Państwach Członkowskich.

67 Tymczasem w 2001 r. utrzymywała się taka sama sytuacja Nie ulega też wątpliwości, iż sprzedaż wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego ma długą tradycję w Szwecji i że wyroby te nie mogły zostać uznane za nowe na rynku obejmującym terytorium tego państwa w momencie jego przystąpienia w 1995 r. Tym niemniej art. 151 aktu przystąpienia wyraźnie wykluczył Królestwo Szwecji z zakresu stosowania zakazu przyjętego w 1992 r., wobec czego terytorium tego Państwa Członkowskiego nie może być brane pod uwagę dla celów określenia rynku wskazanego w art. 8 dyrektywy 2001/37 i, w konsekwencji, dla celów dokonywania na tym rynku oceny nowego charakteru wyrobów, których sprzedaż jest tam zakazana na podstawie powyższego przepisu.

68 Ponieważ dyrektywa 2001/37 precyzuje w dwudziestym ósmym motywie, iż dyrektywa 89/622 zakazała sprzedaży w Państwach Członkowskich niektórych rodzajów tytoniu do stosowania doustnego oraz że art. 151 aktu przystąpienia przyznał Królestwu Szwecji odstępstwo od przepisów tej ostatniej dyrektywy, nie wydaje się, by podtrzymanie powyższego zakazu w art. 8 dyrektywy 2001/37 wymagało określenia przez tę dyrektywę innych istotnych okoliczności prawnych i faktycznych w celu wywiązania się z obowiązku uzasadnienia wynikającego z art. 253 WE.

69 Z tych rozważań wynika, iż art. 8 dyrektywy 2001/37 czyni zadość obowiązkowi uzasadnienia, o którym mowa w art. 253 WE.

Odnośnie do zasady zakazu dyskryminacji

70 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada równego traktowania wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (zob. podobnie wyrok z dnia 9 września 2004 r. w sprawie C-304/01 Hiszpania przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I‑0000, pkt 31).

71 Zaś wyroby tytoniowe do stosowania doustnego, o których mowa w art. 2 dyrektywy 2001/37, nie znajdowały się w takiej samej sytuacji, co wyroby tytoniowe przeznaczone do żucia, choćby nawet nie różniły się od nich w istotny sposób ani pod względem składu, ani nawet przeznaczenia. Wyroby tytoniowe do stosowania doustnego, będące przedmiotem zakazu przewidzianego w art. 8 a dyrektywy 89/622 i powtórzonego w art. 8 dyrektywy 2001/37, były bowiem nowe na rynku Państw Członkowskich objętych tym przepisem. Ta szczególna sytuacja uprawniała zatem do ich odmiennego traktowania, w związku z czym nie można się skutecznie powoływać na naruszenie zasady niedyskryminacji.

Odnośnie do zasady swobody prowadzenia działalności zawodowej i prawa własności

72 Należy wspomnieć, iż zgodnie z orzecznictwem Trybunału, swoboda prowadzenia działalności zawodowej zalicza się, tak jak i prawo własności, do ogólnych zasad prawa wspólnotowego. Tym niemniej zasady te nie mają bezwzględnego charakteru, lecz powinny być rozważane pod kątem swej funkcji społecznej. W konsekwencji tak prawo swobodnego prowadzenia działalności zawodowej, jak i prawo własności, mogą zostać ograniczone, pod warunkiem iż wprowadzone ograniczenia są faktycznie zgodne z celami realizowanymi w interesie ogólnym i w świetle zamierzonego celu nie stanowią niewspółmiernej i nieakceptowalnej interwencji, która naruszałaby istotę tak zagwarantowanych praw (zob. w szczególności wyroki z dnia 11 lipca 1989 r. w sprawie 265/87 Schräder, Rec. str. 2237, pkt 15, z dnia 5 października 1994 r. w sprawie C-280/93 Niemcy przeciwko Radzie, Rec. str. I‑4973, pkt 78, z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie C-293/97 Standley i in., Rec. str. I‑2603, pkt 54, z dnia 15 lipca 2004 r. w sprawach połączonych C-37/02 i C-38/02 Di Lenardo i Dilexport, Zb.Orz. str. I‑0000, pkt 82, jak również ww. wyrok w sprawie Hiszpania i Finlandia przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 52).

73 Wprawdzie zakaz sprzedaży wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego przewidziany w art. 8 dyrektywy 2001/37 może ograniczyć swobodę prowadzenia działalności zawodowej przez producentów tych wyrobów, o ile zamierzali oni prowadzić sprzedaż tego typu wyrobów w strefie geograficznej, której zakaz ten dotyczy, tym niemniej prawo własności podmiotów uczestniczących w obrocie gospodarczym nie jest zagrożone wskutek wprowadzenia takiego przepisu. Żaden z tych podmiotów nie może bowiem powoływać się na prawo własności udziału w rynku, nawet jeśli posiadał on ów udział w okresie poprzedzającym wprowadzenie przepisu obejmującego przedmiotowy rynek, albowiem dany udział w rynku jest odzwierciedleniem jedynie chwilowej pozycji gospodarczej, która podlega zmianom wraz ze zmianą okoliczności (ww. wyrok z dnia 5 października 1994 r. w sprawie Niemcy przeciwko Radzie, pkt 79). Co więcej, podmiot uczestniczący w obrocie gospodarczym nie może powoływać się na prawo nabyte czy też uzasadnione oczekiwania utrzymania istniejącej sytuacji, skoro sytuacja ta może zgodnie z prawem zostać zmieniona mocą decyzji instytucji wspólnotowych w ramach przysługujących im uprawnień dyskrecjonalnych (zob. wyrok z dnia 28 października 1982 r. w sprawie 52/81 Faust przeciwko Komisji, Rec. str. 3745, pkt 27).

74 Jak już wzmiankowano powyżej, dyrektywa 2001/37 realizuje cel w interesie ogólnym, gwarantując wysoki poziom ochrony zdrowia w ramach harmonizacji przepisów właściwych w zakresie wprowadzania na rynek wyrobów tytoniowych. Zaś nie wydaje się, by – jak to wskazano w pkt 58 niniejszego wyroku – środek w postaci zakazu przewidziany w art. 8 powyższej dyrektywy nie był nieodpowiedni do osiągnięcia tego celu. W tych okolicznościach w świetle zamierzonego celu, przeszkoda w swobodnym prowadzeniu działalności gospodarczej, którą stanowi przepis tego rodzaju, nie może być uznana za naruszającą prawo do korzystania z takiej swobody lub prawo własności w stopniu niewspółmiernym.

Odnośnie do zarzucanego nadużycia władzy

75 Jak wielokrotnie zważył Trybunał, akt stanowi nadużycie władzy, gdy na podstawie obiektywnych, istotnych i spójnych wskazówek wydaje się, że został on wydany wyłącznie lub przynajmniej w przeważającej mierze w innych celach niż cele w nim wskazane lub też w celu obejścia procedury specjalnie przewidzianej dla danych okoliczności przez Traktat (zob. wyroki z dnia 13 listopada 1990 r. w sprawie C-331/88 Fedesa i in., Rec. str. I‑4023, pkt 24, oraz z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie C-110/97 Niderlandy przeciwko Radzie, Rec. str. I‑8763, pkt 137).

76 Mając na uwadze w szczególności wyraźne wyłączenie jakiejkolwiek harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych Państw Członkowskich mających na celu ochronę i poprawę zdrowia ludzkiego, o którym mowa w art. 129 ust. 4 tiret pierwsze Traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 152 ust. 4 akapit pierwszy WE), Trybunał orzekł, iż nie można przyjmować innych przepisów jako podstawy prawnej w celu obejścia tego wyłączenia (ww. wyrok z dnia 5 października 2000 r. w sprawie Niemcy przeciwko Radzie, pkt 79). Jednakże Trybunał stwierdził, iż w przypadku gdy spełnione są przesłanki przyjęcia art. 95 ust. 1 WE jako podstawy prawnej, fakt, iż ochrona zdrowia publicznego ma decydujące znaczenie dla obieranych rozwiązań, nie zabrania ustawodawcy wspólnotowemu oprzeć się na tej podstawie prawnej [zob. ww. wyroki z dnia 5 października 2000 r. w sprawie Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 88, oraz w sprawie British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, pkt 190].

77 Zaś w przypadku art. 8 dyrektywy 2001/37 przesłanki przyjęcia art. 95 WE jako podstawy prawnej zostały spełnione, przy czym nie zostało wykazane, by przepis ten został wydany wyłącznie lub co najmniej w przeważającej mierze w innym celu niż cel zmierzający do usunięcia przeszkód w wymianie handlowej w związku z niejednolitym rozwojem krajowych przepisów prawnych w zakresie wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego.

78 Z powyższych rozważań wynika, że art. 8 dyrektywy 2001/37 nie jest nieważny z powodu nadużycia władzy.

W przedmiocie całościowej odpowiedzi na drugie pytanie

79 Na drugie pytanie ujęte całościowo należy odpowiedzieć, iż analiza tego pytania nie wykazała nic, co mogłoby rzucać cień na ważność art. 8 dyrektywy 2001/37.

W przedmiocie pierwszego pytania

80 W swoim pierwszy pytaniu sąd krajowy pyta w istocie, czy art. 28 WE i art. 29 WE należy interpretować w ten sposób, iż wykluczają one istnienie przepisów krajowych, takich jak te rozpatrywane w sprawie przed tym sądem.

81 Należy wspomnieć, że przepis krajowy w dziedzinie, która jest przedmiotem harmonizacji wyczerpującej na szczeblu wspólnotowym, musi być oceniany w świetle przepisów harmonizujących, a nie przepisów prawa pierwotnego (zob. wyroki z dnia 12 października 1993 r. w sprawie C‑37/92 Vanacker i Lesage, Rec. str. I‑4947, pkt 9, oraz z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie C‑324/99 DaimlerChrysler, Rec. str. I‑9897, pkt 32).

82 Z uwagi na to, iż wprowadzanie do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego jest zharmonizowane na szczeblu wspólnotowym, przepisy krajowe rozpatrywane przed sądem krajowym, które – transponując w ważny sposób regulację wspólnotową – zakazują wprowadzania tych wyrobów do obrotu, mogą być oceniane jedynie w świetle przepisów tej regulacji wspólnotowej, a nie w świetle przepisów art. 28 WE i art. 29 WE.

83 Zważywszy na powyższe rozważania, na pierwsze pytanie należy odpowiedzieć, iż w przypadku gdy przepis krajowy zakazuje wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego zgodnie z przepisem art. 8 dyrektywy 2001/37, nie ma potrzeby odrębnego badania, czy ten przepis krajowy jest zgodny z art. 28 WE i art. 29 WE.

W przedmiocie trzeciego pytania

84 W trzecim pytaniu sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy – przy założeniu, że art. 8 dyrektywy 2001/37 jest nieważny – zasady zakazu dyskryminacji, proporcjonalności i ochrony prawa własności powinny być interpretowane w ten sposób, iż wykluczają one istnienie przepisu krajowego zakazującego sprzedaży wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego.

85 Nie ma potrzeby odpowiadania na to pytanie, ponieważ jak zostało wyjaśnione w pkt 79 niniejszego wyroku, analiza drugiego pytania nie wykazała nic, co mogłoby rzucać cień na ważność art. 8 dyrektywy 2001/37.

W przedmiocie kosztów

86 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1) Analiza drugiego pytania nie wykazała nic, co mogłoby rzucać cień na ważność art. 8 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/37/WE z dnia 5 czerwca 2001 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich, dotyczących produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych.

2) W przypadku gdy przepis krajowy zakazuje wprowadzania do obrotu wyrobów tytoniowych do stosowania doustnego zgodnie z przepisem art. 8 dyrektywy 2001/37, nie ma potrzeby odrębnego badania, czy ten przepis krajowy jest zgodny z art. 28 WE i art. 29 WE.

Podpisy