OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MACIEJA SZPUNARA

przedstawiona w dniu 25 listopada 2021 r. ( 1 )

Sprawa C‑161/20

Komisja Europejska

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

Skarga o stwierdzenie nieważności – Decyzja Komitetu Stałych Przedstawicieli (Coreper) – Decyzja zatwierdzająca skierowane do Międzynarodowej Organizacji Morskiej zgłoszenie w zakresie wprowadzenia wytycznych dotyczących cyklu życia w celu oszacowania emisji gazów cieplarnianych od źródła energii do zbiornika paliwa ze zrównoważonych paliw alternatywnych, w celu jego przekazania Międzynarodowej Organizacji Morskiej przez prezydencję Rady w imieniu państw członkowskich i Komisji – Wyłączna, dzielona lub uzupełniająca kompetencja Unii – Prerogatywy instytucjonalne Komisji wynikające z art. 17 ust. 1 TUE

I. Wprowadzenie

1. Niniejsza sprawa dotyczy dwóch odrębnych zagadnień. Pierwsze z nich odnosi się do zasad i sposobów zapewniania reprezentacji Unii na zewnątrz w organizacji międzynarodowej, w której Unii nie przysługuje ani status członka, ani status obserwatora. Drugie z nich dotyczy tego, czy ta kompetencja zewnętrzna Unii w odniesieniu do dyskusji nad przyszłym instrumentem regulującym dziedzinę objętą w pewnym stopniu prawem Unii ma charakter wyłączny, czy też dzielony.

2. Sednem pierwszego zagadnienia jest kwestia tego, czy art. 17 ust. 1 TUE w zakresie, w jakim przyznaje on Komisji prerogatywę do reprezentowania Unii w stosunkach zewnętrznych, znajduje zastosowanie w sytuacji, w której Unia nie może wykonać swojej kompetencji zewnętrznej inaczej niż za pośrednictwem państw członkowskich.

3. Istota drugiego zagadnienia sprowadza się zaś do kwestii tego, czy przyszły instrument organizacji międzynarodowej, którego charakter, treść i zakres nie zostały jeszcze określone, może wpływać na wspólne zasady Unii lub zmieniać ich zakres w rozumieniu art. 3 ust. 2 TFUE in fine.

4. Odpowiedzi na te pytania pozwolą rozstrzygnąć o zgodności z prawem decyzji o skierowaniu do komitetu Międzynarodowej Organizacji Morskiej (International Maritime Organisation, zwanej dalej „IMO”), w imieniu państw członkowskich i Komisji Europejskiej (a nie Unii), propozycji dotyczącej kwestii związanych z transportem morskim i ochroną środowiska.

II. Ramy prawne

A. Prawo międzynarodowe

5. IMO została ustanowiona Konwencją o Międzyrządowej Morskiej Organizacji Doradczej ( 2 ), przyjętą przez Konferencję Morską Narodów Zjednoczonych w Genewie w dniu 6 marca 1948 r., która to konwencja weszła w życie w 1958 r. (zwaną dalej „konwencją IMO”).

6. Zgodnie z art. 1 lit. a) konwencji IMO jednym z celów IMO jest „ułatwienie i podjęcie wysiłków dla powszechnego przyjęcia praktycznie najlepszych reguł postępowania w sprawach dotyczących […] zapobiegania i kontroli zanieczyszczania morza ze statków […]”.

7. Artykuł 2 konwencji IMO stanowi, że dla osiągnięcia celów IMO organizacja ta dokonywać będzie w szczególności następujących czynności: „a) […] rozważanie oraz udzielanie zaleceń […]; b) zapewnienie możliwości opracowywania projektów konwencji, umów oraz innych odpowiednich dokumentów, przekazywane ich z zaleceniem rządom i organizacjom międzyrządowym […]”.

8. Konwencja IMO nie zawiera klauzuli przewidującej przystąpienie regionalnych organizacji integracji (gospodarczej). Zgodnie z jej art. 4 członkami IMO mogą być wyłącznie państwa. W związku z tym Unia, w odróżnieniu od wszystkich jej państw członkowskich, które są członkami IMO, sama nie może przystąpić do konwencji IMO i stać się członkiem tej organizacji.

9. Niemniej jednak art. 25 lit. a) konwencji IMO stanowi, co następuje: „Rada może zawierać umowy lub porozumienia dotyczące stosunków organizacji z innymi organizacjami […]. Takie umowy lub porozumienia podlegają zatwierdzeniu przez Zgromadzenie”.

10. Artykuł 66 konwencji IMO brzmi: „[IMO] może w sprawach należących do jej kompetencji współpracować z innymi organizacjami międzyrządowymi, niebędącymi agencjami wyspecjalizowanymi Narodów Zjednoczonych, jeżeli zainteresowania i działalność tych organizacji wiążą się z celami [IMO]”.

11. W tym kontekście w dniu 28 czerwca 1974 r. Komisja Europejska zawarła, na podstawie obowiązującego wówczas art. 229 traktatu EWG, porozumienie o współpracy z IMO ( 3 ) (zwane dalej „porozumieniem o współpracy z 1974 r.”). Na jego mocy przyznano Komisji prawo uczestnictwa w charakterze obserwatora w pracach IMO, w tym w pracach jej komitetów. Komisja nie ma prawa głosu w IMO.

12. Głównymi organami IMO są Zgromadzenie, Rada, pięć komitetów i Sekretariat ( 4 ). Jednym z tych komitetów jest Komitet Ochrony Środowiska Morskiego (Marine Environment Protection Committee, zwany dalej „MEPC”). W skład MEPC wchodzą wszyscy członkowie IMO ( 5 ). W myśl art. 38 konwencji IMO MEPC „rozważa wszelkie sprawy należące do kompetencji [IMO], dotyczące zapobiegania i kontroli zanieczyszczania morza ze statków […]”.

13. Artykuł 5 regulaminu MEPC stanowi: „[…] 3 Na zaproszenie skierowane przez sekretarza generalnego następujące podmioty mogą być reprezentowane przez obserwatorów na każdej sesji komitetu, na której omawiane są kwestie bezpośrednio ich dotyczące: .1 inne organizacje międzyrządowe, z którymi zawarto umowę lub szczególne porozumienie; oraz .2 międzynarodowe organizacje pozarządowe, z którymi organizacja nawiązała stosunki zgodnie z zasadami regulującymi konsultacje z takimi organizacjami. 4 Na zaproszenie skierowane przez przewodniczącego oraz za zgodą zainteresowanego komitetu tacy obserwatorzy mogą uczestniczyć, bez prawa głosu, w pracach związanych z kwestiami bezpośrednio ich dotyczącymi”.

14. Jedną z najważniejszych konwencji IMO jest Międzynarodowa konwencja o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki, sporządzona w Londynie w dniu 2 listopada 1973 r., uzupełniona protokołem z dnia 17 lutego 1978 r. (zwana dalej „konwencją Marpol 73/78”), która ustanawia reguły ochrony przed zanieczyszczaniem środowiska morskiego. Stronami tej konwencji są wszystkie państwa członkowskie, natomiast nie jest nią sama Unia. Protokołem z 1997 r. uzupełniającym konwencję Marpol 73/78, przyjętym w Londynie w dniu 26 września 1997 r. (zwanym dalej „protokołem z 1997 r.”), dodano do owej konwencji załącznik VI, który jest zatytułowany „Przepisy o zapobieganiu zanieczyszczaniu powietrza przez statki”.

15. Na podstawie konwencji Marpol 73/78, zmienionej protokołem z 1997 r. (zwanej dalej „konwencją Marpol 73/78/97”), IMO przyjęła szereg środków mających na celu redukcję emisji gazów cieplarnianych z żeglugi międzynarodowej. MEPC powołał do życia międzysesyjną grupę roboczą do spraw redukcji emisji gazów cieplarnianych ze statków (Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships, zwaną dalej „ISWG-GHG”), która składa sprawozdania MEPC podczas jego sesji.

B. Prawo Unii

16. Artykuł 17 ust. 1 zdanie szóste TUE stanowi: „Z wyjątkiem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz innych przypadków przewidzianych w traktatach, [Komisja] zapewnia reprezentację Unii na zewnątrz”.

17. Artykuł 3 ust. 2 TFUE brzmi: „Unia ma […] wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych, jeżeli ich zawarcie […] jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji lub w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres”.

18. W dniu 1 lipca 2015 r. weszło w życie rozporządzenie (UE) 2015/757 ( 6 ) (zwane dalej „rozporządzeniem MRW”).

19. Artykuł 1 rozporządzenia MRW, zatytułowany „Przedmiot”, ma następujące brzmienie: „Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy mające na celu dokładne monitorowanie, raportowanie i weryfikację emisji dwutlenku węgla (CO2) oraz innych istotnych informacji ze statków przybywających do portów podlegających jurysdykcji państw członkowskich, znajdujących się w obrębie tych portów lub wypływających z tych portów, w celu przyczyniania się do redukcji emisji CO2 z transportu morskiego w sposób efektywny pod względem kosztów”.

20. W art. 4 ust. 1–3 owego rozporządzenia zapisano, co następuje: „1. Zgodnie z art. 8–12 przedsiębiorstwa monitorują i raportują w odniesieniu do każdego ze swoich statków stosowne parametry w okresie sprawozdawczym. Przedsiębiorstwa monitorują i raportują w obrębie wszystkich portów podlegających jurysdykcji państwa członkowskiego oraz w odniesieniu do wszelkich rejsów do portu podlegającego jurysdykcji państwa członkowskiego lub z takiego portu. 2. Monitorowanie i raportowanie prowadzi się w sposób kompletny i w odniesieniu do emisji CO2 z procesów spalania paliw, w czasie przebywania statku na morzu oraz cumowania. Przedsiębiorstwa stosują odpowiednie środki mające na celu zapobieganie niekompletności danych w okresie sprawozdawczym. 3. Monitorowanie i raportowanie prowadzi się w sposób spójny i porównywalny w czasie. W tym celu przedsiębiorstwa stosują te same metodologie monitorowania i zbiory danych, z zastrzeżeniem zmian poddanych ocenie przez weryfikatora”.

21. Artykuł 5 tego rozporządzenia, zatytułowany „Metody monitorowania emisji CO2 i innych istotnych informacji”, stanowi w ust. 1: „Do celów art. 4 ust. 1, 2 i 3 przedsiębiorstwa określają w odniesieniu do każdego swojego statku emisje CO2, zgodnie z którąkolwiek z metod określonych w załączniku I […]”.

22. W części A załącznika I do tego rozporządzenia wskazano, że do celów obliczania emisji CO2 stosuje się wzór „zużycie paliwa × współczynnik emisji”, a także umieszczono tabelę zawierającą wykaz wartości domyślnych dla współczynników emisji w odniesieniu do siedmiu paliw niealternatywnych. Pod tabelą zamieszczono przepis, zgodnie z którym odpowiednie współczynniki emisji są stosowane w odniesieniu do biopaliw, alternatywnych paliw niekopalnych i innych paliw, dla których nie określono wartości domyślnych.

23. Artykuł 1 dyrektywy 2014/94/UE ( 7 ), zatytułowany „Przedmiot”, brzmi: „Niniejsza dyrektywa ustanawia wspólne ramy dla środków dotyczących rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych w Unii w celu zminimalizowania zależności od ropy naftowej oraz zmniejszenia oddziaływania transportu na środowisko. Niniejsza dyrektywa ustanawia minimalne wymogi dotyczące rozbudowy infrastruktury paliw alternatywnych, w tym punktów ładowania dla pojazdów elektrycznych oraz punktów tankowania gazu ziemnego (LNG i CNG) i wodoru, które mają być wdrażane za pomocą krajowych ram polityki państw członkowskich, oraz wspólnych specyfikacji technicznych dotyczących takich punktów ładowania i tankowania paliwa, a także ustanawia wymogi w zakresie informowania użytkowników”.

24. Artykuł 1 dyrektywy (UE) 2018/2001 ( 8 ), zatytułowany „Przedmiot”, ma następujące brzmienie: „Niniejsza dyrektywa ustanawia wspólne ramy dla promowania energii ze źródeł odnawialnych. Określa ona wiążący unijny cel ogólny w odniesieniu do całkowitego udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w Unii w 2030 r. Ustanawia ona również zasady dotyczące wsparcia finansowego na rzecz energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych oraz dotyczące prosumpcji takiej energii elektrycznej, wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych w sektorze ogrzewania i chłodzenia oraz w sektorze transportu, współpracy regionalnej między państwami członkowskimi i między państwami członkowskimi a państwami trzecimi, gwarancji pochodzenia, procedur administracyjnych oraz informacji i szkoleń. Określa ona również kryteria zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych dla biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy”.

25. Artykuł 29 dyrektywy 2018/2001 zawiera szczegółowe przepisy dotyczące kryteriów zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych w odniesieniu do biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy.

III. Okoliczności powstania sporu

26. W dniu 13 kwietnia 2018 r. MEPC przyjął dokument „Initial IMO Strategy on reduction of GHG emissions from ships” („Wstępna strategia IMO na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych ze statków”, zwany dalej „wstępną strategią”) ( 9 ). Wśród proponowanych działań krótkoterminowych dotyczących kwestii związanych z redukcją emisji gazów cieplarnianych ze statków we wstępnej strategii wymieniono opracowanie rzetelnych wytycznych w zakresie intensywności emisji gazów cieplarnianych/dwutlenku węgla w cyklu życia ze wszystkich rodzajów paliw z myślą o przygotowaniu programu wdrożeniowego na rzecz skutecznego wprowadzenia alternatywnych paliw niskoemisyjnych i zeroemisyjnych ( 10 ).

27. Cykl życia odnosi się do oceny emisji gazów cieplarnianych od miejsca wytworzenia paliwa do statku [„well-to-wake” („od źródła pozyskania paliwa do kilwatera”, zwanych dalej „WtW”)], od miejsca produkcji pierwotnej do umieszczenia paliwa w zbiorniku paliwa statku [„well-to-tank” („od źródła pozyskania do zbiornika paliwa”, zwanych dalej „WtT”), określanych także mianem emisji powstających na etapie początkowym] oraz od umieszczenia paliwa w zbiorniku statku do układu wylotowego [„tank-to-propeller” („od zbiornika paliwa do śruby napędowej”, zwanych dalej „TtP”) lub „tank-to-wake” („od zbiornika paliwa do kilwatera”), określanych także mianem emisji powstających na etapie końcowym] ( 11 ).

28. Na 74 sesji MEPC, która odbyła się w 2019 r., zatwierdzono mandat na szóste posiedzenie ISWG-GHG (zwane dalej „ISWG-GHG 6”). Uczestnikom ISWG-GHG 6 polecono w szczególności dalsze badanie konkretnych propozycji mających na celu zachęcanie do wprowadzania alternatywnych paliw niskoemisyjnych i zeroemisyjnych, w tym opracowanie wytycznych w przedmiocie intensywności emisji gazów cieplarnianych/dwutlenku węgla w cyklu życia dla wszystkich odpowiednich rodzajów paliw, jak również, tam gdzie ma to zastosowanie, systemów zachęt.

29. W tym względzie w wyniku dyskusji przeprowadzonych podczas posiedzenia w listopadzie 2019 r. uczestnicy ISWG-GHG 6 poparli ustanowienie specjalnej procedury roboczej służącej opracowaniu wytycznych w przedmiocie intensywności emisji gazów cieplarnianych/dwutlenku węgla w cyklu życia dla wszystkich odpowiednich rodzajów paliw. Uzgodniono, że w przypadku żeglugi międzynarodowej priorytet należy nadać opracowaniu współczynników emisji TtP dla paliw alternatywnych oraz że te prace mają obejmować zagadnienia terminologiczne i rozliczeniowe. Zauważono jednak, że należy mieć świadomość istnienia emisji na etapie początkowym (WtT), ponieważ „są one istotne dla oceny zrównoważonego charakteru paliw alternatywnych”. Wreszcie, zaproszono „zainteresowane państwa członkowskie i organizacje międzynarodowe do współpracy i do przedstawienia propozycji dotyczących projektu wytycznych w przedmiocie intensywności emisji gazów cieplarnianych/dwutlenku węgla w cyklu życia dla wszystkich odpowiednich rodzajów paliw” ( 12 ).

30. W odpowiedzi na to zaproszenie Komisja przygotowała projekt zgłoszenia (zwany dalej „projektem zgłoszenia”) na siódme posiedzenie ISWG-GHG, w którego tytule znalazło się sformułowanie „[…] skierowane przez Komisję Europejską w imieniu Unii Europejskiej”. W projekcie zgłoszenia zasugerowano wprowadzenie wytycznych dotyczących cyklu życia w celu oszacowania emisji gazów cieplarnianych WtT. Zaproponowano, aby podstawowym wskaźnikiem wykorzystywanym w tych wytycznych nadal pozostawały emisje TtP oraz aby jednocześnie ustalić metodologię dostosowania tego wskaźnika w taki sposób, aby odzwierciedlał on emisje WtW. Taka metodologia mogłaby się opierać na zastosowaniu wartości korygujących w odniesieniu do istniejących wartości domyślnych dla emisji TtP.

31. Projekt zgłoszenia został przedstawiony Radzie w załączniku do dokumentu roboczego służb Komisji SWD(2019) 456 (zwanego dalej „SWD”) ( 13 ). Z dokumentu SWD wynika, że załączone zgłoszenie przedstawiono w celu określenia stanowiska Unii. Nie miało ono jednak być formalnym stanowiskiem w rozumieniu art. 218 ust. 9 TFUE ( 14 ). Komisja utrzymywała, że akt, który ma ostatecznie przyjąć MEPC, będzie aktem wywołującym skutki prawne i mogącym w sposób decydujący wywrzeć wpływ na treść odpowiednich przepisów Unii, mianowicie rozporządzenia MRW, dyrektywy 2018/2001 i dyrektywy 2014/94 ( 15 ). To właśnie z tej ostatniej przyczyny przedstawienie projektu zgłoszenia należało do wyłącznej kompetencji Unii. Komisja podniosła również, że przedkładanie IMO propozycji lub dokumentów informacyjnych w kwestiach należących do wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii stanowi działanie w zakresie reprezentacji na zewnątrz, co oznacza, iż powinno ono zostać podjęte przez Komisję lub przez delegaturę Unii zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE i art. 221 TFUE ( 16 ).

32. Projekt zgłoszenia został przeanalizowany przez Grupę Roboczą Rady ds. Żeglugi. Odrzuciła ona pierwotną propozycję dotyczącą zastosowania wartości korygujących i zasugerowała, aby w zamian zastosować odrębne wartości dla WtT. Owe wartości WtT, po ich powiązaniu z istniejącymi wartościami domyślnymi dla emisji TtP, odzwierciadlałyby efektywność wykorzystywanych paliw. Ponadto Grupa Robocza ds. Żeglugi nie zgodziła się z twierdzeniami Komisji co do charakteru kompetencji Unii w dziedzinie objętej zgłoszeniem. Uznała ona, że zgłoszenie to należy do wyłącznej kompetencji Unii jedynie w zakresie, w jakim jego przedmiot jest regulowany aktami prawnymi, o których mowa w dokumencie SWD. Ze względu na to, że kwestie poruszane w zgłoszeniu w znacznym stopniu nie są regulowane tymi aktami, uznano, że zgłoszenia dokonają państwa członkowskie w oparciu o kompetencję dzieloną oraz że tego dokonania zgłoszenia nie należy rozumieć jako wykonywania kompetencji dzielonej przez Unię. W związku z tym państwa członkowskie stwierdziły, że zgłoszenie powinno zostać dokonane przez państwa członkowskie i Komisję.

33. Przedstawiony przez Komisję projekt zgłoszenia został zatem zmieniony w celu uwzględnienia powyższych ustaleń. Po pierwsze, fragmenty odnoszące się do zastosowania wartości korygujących zastąpiono propozycjami dotyczącymi zastosowania wartości WtT. Po drugie, tytuł zgłoszenia został przeformułowany, tak aby brzmiał on „[…] skierowane przez Austrię, [pozostałe państwa członkowskie Unii wymienione w porządku alfabetycznym] i Komisję Europejską” (bez wzmianki o Unii Europejskiej). Do Komitetu Stałych Przedstawicieli (Coreperu) zwrócono się o zatwierdzenie tekstu projektu zgłoszenia w wersji z naniesionymi zmianami (zwanego dalej „spornym zgłoszeniem”) w celu jego przekazania IMO przez prezydencję Rady ( 17 ).

34. W dniu 5 lutego 2020 r. Coreper zatwierdził sporne zgłoszenie skierowane do IMO w celu przekazania go IMO przez prezydencję Rady (ten akt zatwierdzający Coreperu jest zwany dalej „zaskarżoną decyzją”). Zgodnie z praktyką Rady w sprawach dotyczących IMO nie wydano żadnej formalnej decyzji.

35. W oświadczeniu, które ujęto w protokole posiedzenia z dnia 5 lutego 2020 r., Komisja wyraziła sprzeciw wobec zaskarżonej decyzji. Podniosła ona w istocie, że wyłączna kompetencja w odniesieniu do spornego zgłoszenia przysługuje Unii oraz że – co z tego wynika – może ono zostać skierowane wyłącznie przez Unię. Skierowanie zgłoszenia stanowi działanie w zakresie reprezentacji na zewnątrz, co oznacza, że powinna je podjąć Komisja w imieniu Unii. Komisja uważa za nieprzekonujące argumenty natury proceduralnej podniesione w celu zakwestionowania możliwości przedstawienia przez nią zgłoszenia IMO w imieniu Unii. Nie istnieją żadne dowody mogące świadczyć o tym, że IMO, jako agencja wyspecjalizowana Narodów Zjednoczonych, odrzuciłaby to zgłoszenie.

36. W dniu 7 lutego 2020 r. sporne zgłoszenie zostało przekazane pocztą elektroniczną do ISWG-GHG przez Republikę Chorwacji, która w chwili zaistnienia przedmiotowych okoliczności faktycznych sprawowała prezydencję w Radzie. W zasadniczym tekście wiadomości e-mail znalazło się następujące stwierdzenie: „Chorwacja, która aktualnie sprawuje prezydencję Unii Europejskiej, ma przyjemność przekazać załączone zgłoszenie w imieniu współwnioskodawców (Austrii, pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej) […]”.

IV. Żądania stron

37. Komisja wnosi do Trybunału o: – stwierdzenie nieważności decyzji Rady, zawartej w akcie Coreperu z dnia 5 lutego 2020 r., zatwierdzającej skierowane do Międzynarodowej Organizacji Morskiej (IMO) zgłoszenie w zakresie wprowadzenia wytycznych dotyczących cyklu życia w celu oszacowania emisji gazów cieplarnianych od źródła pozyskania do zbiornika paliwa ze zrównoważonych paliw alternatywnych, w celu jego przekazania IMO przez prezydencję Rady w imieniu państw członkowskich i Komisji; – utrzymanie w mocy skutków decyzji; – obciążenie Rady kosztami postępowania.

38. Rada wnosi do Trybunału o: – oddalenie skargi w całości; – obciążenie Komisji kosztami postępowania.

39. Królestwo Belgii, Republika Czeska, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Republika Francuska, Królestwo Niderlandów, Republika Finlandii i Królestwo Szwecji zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.

40. Wszyscy ci uczestnicy, z wyjątkiem Republiki Federalnej Niemiec i Królestwa Szwecji, wzięli udział w rozprawie, która odbyła się w dniu 7 września 2021 r.

V. Analiza

41. Na poparcie skargi Komisja podnosi dwa zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia wyłącznej kompetencji Unii, o której mowa w art. 3 ust. 2 TFUE, w dziedzinie objętej spornym zgłoszeniem, która to dziedzina – zdaniem Komisji – w znacznym zakresie podlega wspólnym zasadom regulującym sytuacje wewnątrzunijne. Zarzut drugi dotyczy naruszenia prerogatyw instytucjonalnych przysługujących Komisji na mocy art. 17 ust. 1 TUE, ponieważ zdaniem tej instytucji tylko ona jest uprawniona do działania w imieniu Unii i reprezentowania jej na zewnątrz.

42. W pierwszej kolejności zbadam, czy skarga jest dopuszczalna, a następnie przeanalizuję ją co do istoty.

A. W przedmiocie dopuszczalności

43. Dopuszczalność skargi nie została zakwestionowana ani przez Radę, ani przez państwa członkowskie, które zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów; jedynym wyjątkiem jest tu Republika Grecka, która utrzymuje w istocie, że Trybunał nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie tego, czy Unia ma status uczestnika w IMO.

44. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem akt zaskarżalny w rozumieniu art. 263 TFUE stanowi każda wydana przez instytucję, organ lub jednostkę Unii decyzja, bez względu na jej charakter lub formę, która zmierza do wywołania skutków prawnych ( 18 ).

45. Trybunał orzekł również, że akt wydany przez Coreper powinien podlegać kontroli co do jego zgodności z prawem w sytuacji, gdy jako taki zmierza on do wywarcia skutków prawnych, przez co wykracza poza ramy pełnionej przez Coreper funkcji przygotowawczej i wykonawczej ( 19 ).

46. Zaskarżona decyzja określa stanowisko Unii w odniesieniu do kwestii objętej zakresem kompetencji Unii, takich jak dziedzina transportu morskiego i ochrony środowiska. Przekazanie jej IMO powoduje powstanie po stronie państw członkowskich i Komisji obowiązku popierania tego stanowiska w komitecie IMO zgodnie z obowiązkiem lojalnej współpracy. W tym sensie zaskarżona decyzja zmierza zatem do wywołania skutków prawnych. Jako taka stanowi ona akt zaskarżalny w rozumieniu art. 263 TFUE. W związku z tym stwierdzam, że skarga o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jest dopuszczalna oraz że Trybunał jest właściwy na podstawie art. 263 TFUE do skontrolowania jej zgodności z prawem.

B. Co do istoty

47. Na poparcie skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Komisja podnosi dwa zarzuty: pierwszy z nich odnosi się do charakteru kompetencji Unii w dziedzinie objętej spornym zgłoszeniem, natomiast drugi – do zasad reprezentacji Unii na zewnątrz.

48. Należy zauważyć, że Komisja kwestionuje zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim – po pierwsze – wskazuje ona państwa członkowskie Unii oraz Komisję (a nie Unię) jako autorów (współwnioskodawców) spornego zgłoszenia oraz – po drugie – powierza prezydencji Rady, to jest Republice Chorwacji, zadanie przekazania spornego zgłoszenia IMO. Nie podważa ona natomiast faktycznej treści spornego zgłoszenia (z wyjątkiem tej części jego tytułu, w której wymieniono współwnioskodawców). Komisja uważa, że ta treść jest istotna dla rozstrzygnięcia sporu, ponieważ przedmiot zgłoszenia wchodzi w zakres wyłącznej kompetencji Unii.

49. W tym względzie Rada podnosi, że zgodnie z zasadami regulującymi członkostwo i uczestnictwo w IMO tej organizacji nie można przekazać zgłoszenia „w imieniu Unii Europejskiej”, niezależnie od tego, czy owo zgłoszenie należy do wyłącznej kompetencji Unii. W ślad za tym twierdzeniem niektóre z państw członkowskich, które zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów, podają w wątpliwość zasadność zarzutu pierwszego – utrzymują one, że zawarte w oparciu o zasady IMO porozumienia dotyczące reprezentacji Unii na zewnątrz wymagały przyjęcia decyzji takiej jak ta zaskarżona.

50. Tych argumentów nie można z miejsca odrzucić. Kwestia tego, czy kompetencja Unii ma charakter wyłączny, czy też dzielony, może nie mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli istnieją powody, by uznać, że Unia nie mogła w żadnym razie przedłożyć tego zgłoszenia. W związku z powyższym zbadam najpierw zarzut drugi, a następnie zarzut pierwszy.

1. W przedmiocie zarzutu drugiego

51. W ramach zarzutu drugiego Komisja twierdzi, że zaskarżona decyzja narusza prerogatywy instytucjonalne przyznane jej w art. 17 ust. 1 TUE.

a) Argumenty stron

52. Komisja argumentuje, że w odniesieniu do spornego zgłoszenia przysługuje jej, zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE, prawo do reprezentacji Unii na zewnątrz. Porozumienie o współpracy z 1974 r., interpretowane w świetle rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ nr 65/276 ( 20 ), nie stoi na przeszkodzie dokonywaniu takich zgłoszeń w imieniu Unii. Ponadto ( 21 ) w nocie werbalnej z dnia 27 listopada 2009 r. Rada i Komisja poinformowały IMO, że począwszy od dnia 1 grudnia 2009 r. Unia będzie wykonywała wszystkie prawa i przejmie wszystkie zobowiązania Wspólnoty Europejskiej, w tym jej status w tej organizacji. Ostatecznie zaproszenie na ISWG-GHG 6 zostało skierowane do wszystkich „zainteresowanych państw członkowskich i organizacji międzynarodowych”, mając zaś na uwadze przedmiot dyskusji, Unia jest „zainteresowaną organizacją międzynarodową”. W związku z tym Komisja zaproponowała, aby sporne zgłoszenie przedstawiono jako dokonane „przez Komisję Europejską w imieniu Unii Europejskiej”. W zaskarżonej decyzji ustalono jednak, że zgłoszenie to zostanie dokonane przez prezydencję w imieniu „państw członkowskich i Komisji” oraz że nie będzie ono zawierało żadnych informacji świadczących o tym, iż państwa członkowskie działają w interesie Unii. Ponieważ sporne zgłoszenie należy rozumieć w ten sposób, że dokonano go w imieniu Unii, zaskarżona decyzja uniemożliwiła Komisji, z naruszeniem art. 17 ust. 1 TUE, zapewnienie reprezentacji Unii na zewnątrz.

53. Komisja utrzymuje również, że przyznany jej w traktatach monopol na reprezentowanie Unii oznacza, iż rotacyjna prezydencja Rady nie może nigdy zgodnie z prawem reprezentować Unii ani wykonywać jej kompetencji zewnętrznych. Ponieważ brak jest podstawy prawnej dla decyzji Rady, która uniemożliwia Komisji reprezentowanie Unii w odniesieniu do spornego zgłoszenia, zaskarżona decyzja narusza art. 17 ust. 1 TUE.

54. Rada, popierana przez państwa członkowskie, które zostały dopuszczone do postępowania w charakterze interwenientów, twierdzi, że Unia nie może podejmować żadnych działań na podstawie zasad IMO, ponieważ nie jest ona ani członkiem IMO, ani obserwatorem w tej organizacji. Jedynie Komisja ma w tej organizacji status obserwatora, przyznany jej na mocy porozumienia o współpracy z 1974 r. Ani rezolucja ZO ONZ nr 65/276, ani nota werbalna z dnia 27 listopada 2009 r. nie mogą niczego zmienić w tym względzie. Unia Europejska nie może, wyłącznie przez sam fakt wejścia w życie traktatu z Lizbony, wykonywać żadnych praw ani przejmować żadnych zobowiązań Wspólnoty w ramach IMO, ponieważ w ramach IMO również sama Wspólnota Europejska nie korzystała z żadnych praw ani nie miała żadnych zobowiązań. W związku z tym, o ile Komisja może – jako obserwator – kierować do MEPC dokumenty takie jak sprawozdania, badania itp. w swoim własnym imieniu, o tyle nie może ona kierować do IMO dokumentów „w imieniu Unii”, ponieważ Unia nie jest ani członkiem IMO, ani też obserwatorem w tej organizacji. Z tego powodu zgłoszenie skierowane w 2005 r. do IMO przez Niderlandy w imieniu Wspólnot Europejskich zostało odrzucone przez IMO. Zdaniem Rady z tekstu zaproszenia nie wynika, że zgłoszenia można było dokonać w imieniu Unii, ponieważ nie jest ona organizacją mającą status obserwatora, a zatem nie ma ona prawa uczestniczyć w pracach MEPC.

55. Rada utrzymuje ponadto, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż w sytuacji, gdy Unia nie jest członkiem organizacji międzynarodowej, to do państw członkowskich działających wspólnie należy kierowanie do tej organizacji zgłoszeń w interesie Unii, w tym w dziedzinach wchodzących w zakres wyłącznej kompetencji Unii. Państwa członkowskie działają wówczas w swoim własnym imieniu. Ponadto z uwagi na fakt, że Komisja nie ma prawa głosu w IMO, w tym w MEPC, w razie wezwania MEPC do przyjęcia aktu tylko państwa członkowskie mogą działać wspólnie w interesie Unii w odniesieniu do kwestii objętych kompetencją Unii.

56. Zdaniem Rady, popieranej przez państwa członkowskie, które zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta, żadne postanowienie traktatów nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie zlecały realizację pewnych zadań związanych z ich reprezentacją na zewnątrz w sposób, jaki uznają za stosowny. Państwa członkowskie mogą swobodnie decydować, w każdym przypadku z osobna, o tym, jak chcą wykonywać swoją reprezentację na zewnątrz. Istnieje utrwalona praktyka, zgodnie z którą realizację takich zadań powierza się państwu członkowskiemu sprawującemu prezydencję.

b) Ocena

1) Uwagi wstępne

57. Wydaje się, że klasyczne państwocentryczne koncepcje organizacji międzynarodowej, które wypracowano po pokoju westfalskim z 1648 r., nie tracą na popularności ( 22 ). Stąd na przykład rezerwa w podejściu do członkostwa organizacji międzynarodowych w innych organizacjach międzynarodowych. Oczywiście obecnie jest już niewątpliwie bezsporne, że – co do zasady – takie członkostwo jest możliwe. Niemniej jednak rzadko zdarza się, że organizacje międzynarodowe są pełnoprawnymi członkami innych organizacji ( 23 ).

58. Istnieją różne formy uczestnictwa w pracach organizacji międzynarodowej. Zasadnicze rozróżnienie, którego się dokonuje, dotyczy uczestnictwa członków i podmiotów niebędących członkami, w tym obserwatorów ( 24 ).

59. Członkostwo organizacji międzynarodowej w innej organizacji międzynarodowej podlega zasadom organizacyjnym drugiej z tych organizacji zawartym w jej traktacie założycielskim ( 25 ) i zależy w szczególności od włączenia do niego tak zwanej klauzuli REIO lub RIO ( 26 ).

60. Na ogół uważa się, że organizacji międzynarodowej łatwiej jest uzyskać status obserwatora w organizacji międzynarodowej, aniżeli zostać jej członkiem ( 27 ). W tym względzie należy podkreślić, że nie istnieje coś takiego jak jednolity status „obserwatora”. Dokładne znaczenie przypisywane temu terminowi może być różne w zależności od organizacji, przy czym zdarza się nawet, że jest ono różne w przypadku poszczególnych obserwatorów w ramach tej samej organizacji ( 28 ). Co do zasady obserwatorom nie przysługują pełne prawa. Obserwatorzy zazwyczaj nie mogą głosować ani przekazywać dokumentów jako dokumentów oficjalnych bez szczególnego zezwolenia; może być też tak, że w celu przedłożenia wniosku muszą oni uzyskać poparcie pełnoprawnego członka ( 29 ). Ich uczestnictwo może być ograniczone wyłącznie do posiedzeń formalnych, zaś ich oficjalne wystąpienia mogą być dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy zakończą się wystąpienia formalnych uczestników ( 30 ).

61. Jeżeli akt założycielski organizacji międzynarodowej nie zawiera klauzuli R(E)IO, Unia nie może działać bezpośrednio na jej forum jako członek. Unia nie może nawet, jeżeli w tym względzie nie podjęto szczególnej decyzji lub nie zawarto szczególnej umowy, uczestniczyć w pracach takiej organizacji w charakterze obserwatora. W takich sytuacjach nie może ona wykonywać swoich kompetencji w sposób przewidziany w traktatach.

62. Dokonywanie wykładni określonych przez organizację międzynarodową zasad dotyczących form członkostwa oraz udziału w jej pracach, w tym zasad określających kryteria członkostwa, należy co do zasady do konkretnej organizacji międzynarodowej. Trybunał nie jest właściwy do dokonywania ich wykładni w sposób wiążący dla danej organizacji ( 31 ).

63. Najlepiej byłoby, gdyby prawo międzynarodowe uwzględniało charakter Unii jako organizacji ponadnarodowej, a także jej zasady dotyczące wykonywania kompetencji zewnętrznych. Skoro tak nie jest, Unia musi znaleźć najbardziej odpowiednie środki zapewniające, że jej kompetencje zewnętrzne przewidziane w traktatach będą prawidłowo wykonane.

64. Jak wynika z powyższych rozważań, istnieje pewnego rodzaju rozbieżność między określonymi w traktatach sposobami podejmowania przez Unię działań zewnętrznych a sposobami działań dostępnymi na forum międzynarodowym. Trybunał ma pełną świadomość istnienia tej rozbieżności, co znajduje odzwierciedlenie w jego orzecznictwie. Zgodnie z tym orzecznictwem, po pierwsze, gdy Unia postanawia skorzystać ze swych kompetencji, powinna to uczynić z poszanowaniem prawa międzynarodowego ( 32 ). Po drugie, jeżeli zasady obowiązujące na forum międzynarodowym uniemożliwiają Unii działanie we własnym imieniu, może ona wykonywać swoją kompetencję zewnętrzną za pośrednictwem państw członkowskich działających wspólnie w jej interesie ( 33 ). Po trzecie, państwa członkowskie działające na forum międzynarodowym muszą przestrzegać podstawowych zasad regulujących reprezentację Unii na zewnątrz, mianowicie zasadę lojalnej współpracy, spójności i jedności ( 34 ).

65. W myśl tego orzecznictwa decyzje dotyczące stanowiska zajmowanego przez Unię w ramach organizacji międzynarodowych, których Unia nie jest członkiem i w których członkostwa nie może ona uzyskać, przyjmowane przez Radę na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE, przewidują, że to stanowisko zostanie wyrażone przez państwa członkowskie działające wspólnie w interesie Unii ( 35 ).

66. Niniejsza sprawa dotyczy działania podejmowanego w interesie Unii w ramach IMO. Członkostwo w tej organizacji jest zarezerwowane wyłącznie dla państw, a Unia nie może zostać jej członkiem. Konwencja IMO przewiduje możliwość współpracy z innymi organizacjami występującymi w charakterze obserwatorów. W przypadku IMO sytuacja jest specyficzna z tego względu, że zgodnie z porozumieniem o współpracy z 1974 r. to Komisja, a nie Unia, ma status obserwatora w tej organizacji.

67. W tym kontekście zasadnicza kwestia wymagająca rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy działanie w imieniu Unii w ramach IMO powinno zostać podjęte przez Unię, Komisję, czy też przez państwa członkowskie, jak również tego, czy odpowiedź na to pytanie zależy od charakteru kompetencji Unii w danej dziedzinie.

2) Zaskarżona decyzja: treść i uzasadnienie

68. W zaskarżonej decyzji przewidziano w istocie, że sporne zgłoszenie zostanie przedstawione IMO jako zgłoszenie państw członkowskich i Komisji oraz że zostanie ono przekazane IMO przez prezydencję Rady.

69. Zaskarżona decyzja została przyjęta w sposób nieformalny, zgodnie z praktyką akceptowaną przez instytucje ( 36 ). W konsekwencji jej uzasadnienie nie wynika bezpośrednio z decyzji jako takiej, lecz może zostać wywiedzione jedynie z okoliczności towarzyszących jej przyjęciu i odzwierciedlonych w dokumentach przygotowawczych oraz w protokole posiedzenia Coreperu ( 37 ).

70. W tym względzie z dokumentu Rady skierowanego do Coreperu wynika, że zaskarżoną decyzję przyjęto w następstwie ustalenia, iż zgłoszenie należy do wyłącznej kompetencji Unii jedynie w zakresie, w jakim jego przedmiot jest regulowany aktami prawnymi, o których mowa w dokumencie SWD. W pozostałym zakresie uznano, że zgłoszenia dokonają państwa członkowskie w ramach kompetencji dzielonej. Z oświadczenia Komisji, które włączono do protokołu posiedzenia Coreperu, można również wywnioskować, że państwa członkowskie argumentowały, iż w oparciu o obowiązujące zasady IMO nie jest możliwe kierowanie do IMO zgłoszeń w imieniu Unii.

71. Jeśli chodzi o zakres delegacji na rzecz prezydencji Rady, należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji ograniczono go do czysto technicznego aktu przekazania spornego zgłoszenia IMO. W rzeczywistości sprowadzał się on do przygotowania przewodniej wiadomości e-mailowej, dołączenia do niej spornego zgłoszenia jako załącznika oraz – jak ujęły to same strony – „kliknięcia przycisku [Wyślij]”. W szczególności w żadnym wypadku nie powierzono prezydencji zadania przedstawienia i popierania zgłoszenia w MEPC lub w ISWG-GHG. Zaskarżona decyzja w żaden sposób nie ograniczyła prawa Komisji jako obserwatora w IMO do promowania i popierania zgłoszenia.

3) W przedmiocie dopuszczalności skierowania do IMO zgłoszenia Unii

72. Na samym początku należy ustalić, jaki status ma Unia w ramach IMO w odniesieniu do spornego zgłoszenia. Strony zgadzają się bowiem co do tego, że Unia nie jest członkiem IMO oraz nie ma statusu obserwatora w tej organizacji ( 38 ). Niemniej jednak Komisja twierdzi, że – jeśli chodzi o sporne zgłoszenie – Unia była uprawniona do działania w ramach IMO we własnym imieniu. W tym względzie Komisja uważa za istotne dwie okoliczności, jakimi są status przysługujący Unii w systemie Organizacji Narodów Zjednoczonych w następstwie wejścia w życie traktatu z Lizbony, a także tekst zaproszenia na ISWG-GHG 6.

73. Prawdą jest, że wykładnia aktów IMO nie wchodzi w zakres wykładni prawa Unii. Trybunał musi jednak dokonać takiej wykładni, aby skontrolować zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

74. Po podpisaniu z Komisją porozumienia o współpracy z 1974 r. IMO zawsze stała na stanowisku, że to Komisja (a nie Wspólnota Europejska lub, następnie, Unia) ma status obserwatora w tej organizacji ( 39 ). Praktyczną konsekwencją tego podejścia było odrzucenie zgłoszenia skierowanego w 2005 r. do IMO przez Królestwo Niderlandów w imieniu Wspólnoty Europejskiej w następstwie wystosowanego przez tę organizację zaproszenia ( 40 ). Z oświadczeń stron wynika, że owa decyzja IMO była uzasadniona faktem, iż Wspólnota Europejska nie była państwem-członkiem IMO oraz nie miała statusu obserwatora w tej organizacji.

75. Nie wydaje mi się, aby traktat z Lizbony, rezolucja ZO ONZ nr 65/276 lub nota werbalna mogły cokolwiek zmienić w tym względzie. Prawdą jest, że w traktacie z Lizbony przyznano Unii osobowość prawną i wskazano, iż jest ona następcą prawnym Wspólnoty Europejskiej. Zarówno ten fakt, jak i zasady reprezentacji Unii zostały uznane w rezolucji ZO ONZ nr 65/276; ponadto aspekty te stanowiły przedmiot noty werbalnej. Strony zgadzają się jednak co do tego, że rezolucja ZO ONZ nr 65/276 nie ma jako taka zastosowania do agencji wyspecjalizowanych ONZ, w tym do IMO. Co więcej, fakt następstwa Unii po Wspólnocie pozostaje bez znaczenia, ponieważ status obserwatora w IMO miała nie Wspólnota Europejska, lecz Komisja Europejska. Wreszcie, nota werbalna, będąca jednostronnym oświadczeniem złożonym w imieniu Unii, nie mogła sama w sobie doprowadzić do zmiany statusu Unii w ramach IMO.

76. W związku z tym należy stwierdzić, że Unia ani nie jest członkiem IMO, ani nie ma statusu obserwatora w tej organizacji. Status obserwatora w IMO przysługuje wyłącznie Komisji ( 41 ).

77. Co się tyczy zaproszenia na ISWG-GHG 6, to prawdą jest, że krąg podmiotów zaproszonych do skierowania propozycji wytycznych dotyczących emisji gazów cieplarnianych w cyklu życia na potrzeby tego posiedzenia w żadnym razie nie ograniczał się do członków tej organizacji, lecz obejmował również organizacje międzynarodowe. Z powyższego Komisja zdaje się wnioskować, że było to otwarte zaproszenie wystosowane do każdej organizacji międzynarodowej zainteresowanej złożeniem propozycji. Rada i interweniujące państwa członkowskie nie zgadzają się z taką interpretacją tego zaproszenia.

78. Nie ulega wątpliwości, że zaproszenie na ISWG-GHG 6 było skierowane do organizacji międzynarodowych uczestniczących w pracach IMO. Zaproszenie to było zawarte w wewnętrznym dokumencie ISWG-GHG, co od początku pozwala sądzić, że jego adresatami były podmioty, którym w tej grupie roboczej IMO przysługuje określony status. Ponadto tych adresatów poproszono o przedstawienie wstępnych propozycji dotyczących złożonej kwestii technicznej, które miały stanowić punkt wyjścia do dalszych dyskusji. Tylko organizacje międzynarodowe uczestniczące w działaniach IMO były w stanie promować, omawiać, wyjaśniać i popierać swoje zgłoszenia w toku prac lub działań ISWG-GHG. W związku z tym należy uznać, że tylko te podmioty, które są członkami MEPC lub które mają status obserwatora w ramach MEPC, były adresatami przedmiotowego zaproszenia i mogły przedkładać zgłoszenia bez ryzyka ich odrzucenia.

79. W związku z tym nie było powodów, aby uznać, że tekst zaproszenia stanowi szczególną podstawę uprawniającą Unię do przedstawienia spornego zgłoszenia.

4) W przedmiocie zakresu zastosowania art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE

80. Komisja utrzymuje, że zaskarżona decyzja narusza jej prerogatywy wynikające z art. 17 ust. 1 TUE w zakresie, w jakim ten artykuł stanowi, iż z wyjątkiem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz innych przypadków przewidzianych w traktatach, to Komisja zapewnia reprezentację Unii na zewnątrz.

81. Zasadnicze pytanie dotyczy więc tego, czy zakres stosowania wyżej wymienionego postanowienia jest ograniczony do tych sytuacji, w których Unia działa we własnym imieniu, czy też obejmuje on również sytuacje, w których Unia, nie mogąc wykonywać swojej kompetencji zewnętrznej we własnym imieniu, wykonuje ją za pośrednictwem państw członkowskich.

82. Nie wydaje się, aby orzecznictwo Trybunału dotyczące wykonywania kompetencji Unii za pośrednictwem państw członkowskich ( 42 ) straciło aktualność w następstwie wejścia w życie traktatu z Lizbony ( 43 ). Jeżeli art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE miałby mieć zastosowanie do tych sytuacji, to państwa członkowskie działające wspólnie w interesie Unii musiałyby być reprezentowane przez Komisję. Traktaty nie przewidują zaś takiej prerogatywy Komisji.

83. Jedyną logiczną wykładnią art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE, jaką można przyjąć, jest założenie, że owo postanowienie znajduje zastosowanie w sytuacjach, w których Unia może, jako podmiot prawa międzynarodowego, działać we własnym imieniu. Ta wykładnia jest zgodna z powszechnym rozumieniem terminu „reprezentacja” jako odnoszącego się do kwestii tego, kogo można uznać za uprawnionego do działania w imieniu podmiotu prawa międzynarodowego ( 44 ), w szczególności w celu zaciągnięcia zobowiązań w jego imieniu wobec innych podmiotów ( 45 ).

84. W związku z tym, jeżeli państwa członkowskie działają wspólnie w interesie Unii, ponieważ sama Unia nie może wykonywać swojej kompetencji zewnętrznej z uwagi na zasady prawa międzynarodowego, to nie działają one jako przedstawiciele Unii, lecz we własnym imieniu jako jej powiernicy ( 46 ). W związku z tym to one (a nie Unia) stają się podmiotami praw i obowiązków wypływających z zawieranych umów ( 47 ). Uważam zatem, że art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE w zakresie, w jakim przyznaje on Komisji prerogatywę do reprezentowania Unii w stosunkach zewnętrznych, nie znajduje zastosowania w sytuacjach, w których Unia nie działa we własnym imieniu ( 48 ).

85. Jeżeli państwa członkowskie działają wspólnie jako powiernicy Unii z powodu istnienia przeszkody uniemożliwiającej jej samej działanie, to mogą one swobodnie decydować, czy działają indywidualnie, czy też polecają jednemu spośród nich realizację pewnych zadań w ich imieniu. Możliwość takiego „działania przez pełnomocnika” jest dopuszczalna na podstawie normy zwyczajowej prawa międzynarodowego ( 49 ). Nie ma powodu, aby uznać, że ta zasada nie znajduje zastosowania w stosunkach między państwami członkowskimi Unii, gdy działają one we własnym imieniu, lecz w interesie Unii. Moim zdaniem art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE nie stoi temu na przeszkodzie.

5) W przedmiocie informacji o działaniu w interesie Unii

86. Komisja podnosi, że w decyzji niesłusznie pominięto informację o tym, iż państwa członkowskie działały w interesie Unii.

87. Mając na uwadze brak formalnej decyzji Rady, w której mogłaby się znaleźć taka informacja, rozumiem, że ten argument odnosi się do tytułu spornego zgłoszenia.

88. Moim zdaniem z zasady lojalnej współpracy wynika, że gdy państwa członkowskie działają wspólnie w interesie Unii jako jej powiernicy, powinny one przekazać taką informację swoim partnerom zewnętrznym. Ich działanie ma swoje źródło w zobowiązaniach wynikających z członkostwa w Unii i jako takie nie jest całkowicie autonomiczne. Ta okoliczność nie pozostaje bez znaczenia dla partnerów zewnętrznych. Ogólna zasada działania w dobrej wierze wymaga, aby ci partnerzy zostali o tym poinformowani.

89. Niemniej jednak właściwa forma, w jakiej należy odnotować fakt, że państwa członkowskie działają w interesie Unii, zależy od okoliczności. W szczególności ta forma nie może wzbudzać wątpliwości co do tożsamości podejmującego działanie podmiotu. Z jednej strony jestem więc skłonny zgodzić się z Komisją, że nie było przeszkód, aby zasygnalizować MEPC, iż rozpatrywane działanie zostało podjęte w interesie Unii. Z drugiej strony nie musi to oznaczać, że w tytule zgłoszenia powinny były się znaleźć słowa „w imieniu Unii Europejskiej”, biorąc pod uwagę zwłaszcza fakt, iż ta informacja została w przeszłości zrozumiana przez IMO jako wskazanie podmiotu podejmującego działanie w ramach IMO, co doprowadziło do odrzucenia zgłoszenia dokonanego w imieniu Unii (wówczas – Wspólnoty Europejskiej).

90. Uważam, że w niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, iż współwnioskodawcy działali w interesie Unii. Wynika to ze wskazania jako wnioskodawców spornego zgłoszenia państw członkowskich Unii działających wspólnie z Komisją Europejską. Wymienienie tego ostatniego podmiotu w sposób wyraźny świadczyło o tym, że w owym działaniu uczestniczyła Unia. Wynika to w jednoznaczny sposób także z tekstu wiadomości e-mailowej, w której przekazano sporne zgłoszenie. Jej autor oświadczył, że ta wiadomość e-mailowa została przesłana przez państwo członkowskie sprawujące prezydencję Unii Europejskiej ( 50 ). Wskazał on również, że współwnioskodawcami zgłoszenia są państwa członkowskie Unii. W tym kontekście było oczywiste, że przekazanie spornego zgłoszenia stanowiło działanie podjęte w interesie Unii.

6) Uwagi podsumowujące

91. Skoro w świetle powyższej analizy nie ma podstaw, aby uznać, że Unia była jednym z podmiotów uprawnionych do skierowania spornego zgłoszenia do IMO, stwierdzam, iż art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE, który przewiduje reprezentację Unii przez Komisję, nie znajdował tu zastosowania.

92. Zakres działań, jakie mogła podjąć Unia w odniesieniu do spornego zgłoszenia, był więc na mocy prawa międzynarodowego ograniczony do działania państw członkowskich działających wspólnie w interesie Unii. W drodze wyjątku, biorąc pod uwagę specjalne zaproszenie wystosowane do organizacji międzynarodowych (uczestniczących w pracach MEPC), Komisja była uprawniona do działania wraz z państwami członkowskimi.

93. W tym kontekście wskazanie państw członkowskich Unii i Komisji jako współwnioskodawców spornego zgłoszenia nie mogło doprowadzić do naruszenia przysługującej Komisji prerogatywy do reprezentowania Unii, którą przewidziano w art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE. Włączenie Komisji do grona współwnioskodawców spornego zgłoszenia było zgodne z propozycją Komisji zawartą w dokumencie SWD i w projekcie zgłoszenia, na tyle na ile było to możliwe zgodnie z zasadami IMO w przyjętej dotychczas przez tę organizację interpretacji. Owo włączenie Komisji było wyrazem tego, że działanie to podjęto w interesie Unii.

94. Z powodów przedstawionych w pkt 85 powyżej również delegowanie na rzecz prezydencji Rady zadania przekazania spornego zgłoszenia IMO nie stanowi naruszenia art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE. Co więcej, to delegowanie wręcz uwypukliło fakt, że państwa członkowskie działały w charakterze członków Unii.

95. W związku z tym uważam, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 17 ust. 1 zdanie szóste TUE, ponieważ to postanowienie nie ma zastosowania do spornego zgłoszenia.

c) Wniosek w przedmiocie zarzutu drugiego

96. Zarzut drugi należy oddalić jako bezzasadny, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza art. 17 ust. 1 TUE.

2. W przedmiocie zarzutu pierwszego

97. Wniosek wyprowadzony w wyniku analizy zarzutu drugiego czyni zbędną analizę zarzutu pierwszego. Niezależnie od charakteru kompetencji Unii istnieją powody, aby uznać, że w prawie IMO przewidziano jedynie dopuszczalność tych zgłoszeń w interesie Unii, które są dokonywane przez państwa członkowskie (jako członków IMO) i przez Komisję (jako obserwatora w IMO ( 51 )). W związku z tym charakter kompetencji Unii w dziedzinie objętej spornym zgłoszeniem nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Nawet gdyby była ona kompetencją wyłączną, to sporne zgłoszenie nie mogłoby zostać dokonane jako zgłoszenie Unii.

98. Niemniej jednak przystąpię do analizy zarzutu pierwszego na wypadek, gdyby Trybunał nie podzielił mojego stanowiska w przedmiocie zarzutu drugiego.

99. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 3 ust. 2 TFUE oraz wyłącznej kompetencji Unii. Zarzut ten, choć nie został w ten sposób sformułowany w skardze, składa się w istocie z dwóch części: część pierwsza dotyczy ostatniego (trzeciego) z przypadków, o których mowa w art. 3 ust. 2 TFUE, natomiast część druga dotyczy drugiej ze wskazanych w tym postanowieniu sytuacji.

a) W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego

1) Argumenty stron

100. W ramach części pierwszej zarzutu pierwszego podnoszone jest naruszenie art. 3 ust. 2 in fine TFUE. Zdaniem Komisji przyjęty przez IMO w przyszłości akt wpływałby na wspólne zasady lub zmieniałby ich zakres, co oznacza, że kompetencja Unii ma charakter wyłączny. W szczególności zaproponowana w spornym zgłoszeniu metodologia szacowania emisji gazów cieplarnianych pochodzących z transportu morskiego wchodzi w zakres dziedziny, która jest w znacznym stopniu regulowana wspólnymi zasadami Unii. W tym względzie Komisja powołuje się na rozporządzenie MRW, dyrektywę 2014/94 i dyrektywę 2018/2001. Utrzymuje ona ponadto, że sporne zgłoszenie może wpływać na te wspólne zasady z uwagi na ich przewidywalny rozwój.

101. Rada, popierana przez państwa członkowskie, które zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów, twierdzi, że Komisja nie wykazała, iż sporne zgłoszenie może wpływać na wspólne zasady Unii lub zmieniać ich zakres w rozumieniu art. 3 ust. 2 TFUE. Sama okoliczność polegająca na tym, że może ono zmierzać do osiągnięcia podobnego celu ostatecznego co przepisy zawarte we wskazanych powyżej aktach prawa Unii, nie wystarcza, aby uznać, iż dotyczy ono dziedziny, która jest w znacznym stopniu regulowana tymi zasadami, lub że może na nie wpływać w rozumieniu art. 3 ust. 2 TFUE. Według Rady w sporządzonym przez Komisję dokumencie SWD, do którego załączono projekt spornego zgłoszenia, nie przeanalizowano przewidywalnego przyszłego rozwoju oraz charakteru i treści zasad Unii i postanowień instrumentu międzynarodowego.

102. W tym względzie Królestwo Belgii utrzymuje, że sporne zgłoszenie ma na celu jedynie określenie kluczowych pojęć i zasad, co stanowi etap poprzedzający opracowanie projektu wytycznych. Obecnie nie istnieje nawet bowiem projekt wytycznych, nie mówiąc już o jakimkolwiek ryzyku wpływu na wspólne zasady Unii.

103. Republika Federalna Niemiec twierdzi, że art. 3 ust. 2 TFUE nie znajduje – co do zasady – zastosowania w przypadku przedkładania propozycji zmierzających do opracowania niewiążących wytycznych. W związku z tym niniejsza sprawa nie dotyczy środków, które mają charakter wiążący w świetle prawa międzynarodowego i które mogłyby uzasadnić rozszerzenie zakresu zastosowania art. 3 ust. 2 TFUE, ponieważ MEPC/ISWG-GHG nie działa w niniejszej sprawie jako prawodawca. Rozpatrywane zgłoszenie stanowi wstępny wkład w dyskusję.

104. Jeśli chodzi o rozporządzenie MRW, Komisja podnosi, że ustanawia ono przepisy mające na celu dokładne monitorowanie, raportowanie i weryfikację emisji dwutlenku węgla (CO2) ze statków w celu przyczyniania się do redukcji emisji CO2 z transportu morskiego w sposób efektywny pod względem kosztów. Przewiduje ono stosowanie wartości określającej faktyczne zużycie paliwa przez statek, która jest mnożona przez współczynnik emisji odzwierciedlający proces spalania danego paliwa. Opracowanie metodologii obliczania emisji WtT, która została zaproponowana w spornym zgłoszeniu, należy zdaniem Komisji do dziedziny objętej rozporządzeniem MRW. Jej przyjęcie przez IMO pociągnęłoby za sobą konieczność zmiany współczynników emisji wymienionych w sekcji A załącznika I do tego rozporządzenia.

105. W tym względzie Rada i większość państw członkowskich, które zostały dopuszczone do postępowania w charakterze interwenientów, twierdzi w istocie, że nie można zakładać, iż w przyszłych wytycznych zostanie określona nowa i kompleksowa metodologia monitorowania, raportowania i weryfikacji emisji, ponieważ brak jest pewności co do treści i przedmiotu owych wytycznych. W tym względzie w spornym zgłoszeniu nie zasugerowano opracowania nowej metodologii monitorowania, raportowania i weryfikacji. W szczególności owo zgłoszenie nie wymaga żadnej zmiany zasad IMO bądź zasad Unii w dziedzinie monitorowania, raportowania i weryfikacji. Sporne zgłoszenie dotyczy jedynie oszacowania emisji gazów cieplarnianych WtT, tak aby umożliwić operatorom statków określenie wpływu paliw alternatywnych i porównanie ich efektywności w perspektywie WtW, jak również zachęcić ich do wprowadzenia takich paliw. Jego zakres jest ponadto szerszy niż zakres rozporządzenia MRW, które stosuje się wyłącznie do emisji dwutlenku węgla (CO2) ze statków i które określa wartości domyślne emisji tylko dla paliw niealternatywnych. Ten system regulacji jest oparty na podejściu TtP i nie uwzględnia emisji WtT. Komisja celem odzwierciedlenia cech emisji w perspektywie WtW zasugerowała opracowanie odrębnych wartości korygujących, które miałyby zostać zastosowane do wartości domyślnych emisji TtP. Coreper przyjął jednak inne podejście, ponieważ zaproponował opracowanie odrębnych wartości WtT, które byłyby dodawane do wartości TtP. Nie zaistniałaby zatem konieczność wprowadzenia zmian w rozporządzeniu MRW.

106. W replice Komisja podnosi, że w ramach metodologii przedstawionej w spornym zgłoszeniu emisje WtT i TtP są ze sobą powiązane. Niewielkie znaczenie ma to, czy na potrzeby obliczenia całkowitego poziomu emisji emisje WtT są obliczane oddzielnie od emisji TtP, czy też od samego początku stosuje się obliczenia łączne. Wbrew temu, co twierdzi Rada, rozporządzenie MRW znajduje zastosowanie bez względu na rodzaj paliwa, nawet jeśli nie określa ono domyślnych współczynników emisji dla paliw alternatywnych, które mają zostać zdefiniowane na etapie wykonywania owego rozporządzenia. Komisja podnosi też, że metodologię przewidzianą w zgłoszeniu dotyczącym gazów cieplarnianych można postrzegać jako możliwe do przewidzenia rozszerzenie obecnie obowiązującego systemu, tak aby obejmował on nie tylko emisje CO2, lecz także emisje innych gazów cieplarnianych.

107. Jeśli chodzi o dyrektywę 2014/94, Komisja utrzymuje, że przewidywany instrument IMO może wpływać na definicję „paliw alternatywnych” zawartą w art. 2 pkt 1 tej dyrektywy. Jest prawdopodobne, że ową definicją trzeba będzie dostosować do wszystkich zasad IMO w celu zachowania spójności, co najpewniej będzie miało transwersalny wpływ na zakres ogółu wspólnych zasad Unii mających na celu promowanie stosowania paliw alternatywnych.

108. Rada i część państw członkowskich, które zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów, uważają, że nie ma powodu, aby uznać, iż definicję „paliw alternatywnych” zawartą w dyrektywie 2014/94 trzeba będzie dostosować do wytycznych, które zostaną przyjęte przez IMO w oparciu o sporne zgłoszenie. Królestwo Belgii twierdzi, że dyrektywa 2014/94 nie ma żadnego związku z treścią zgłoszenia. Republika Francuska argumentuje, że sporne zgłoszenie nie zawiera definicji „paliw alternatywnych”. Republika Francuska i Republika Federalna Niemiec podnoszą w istocie, że Komisja nie wyjaśniła, dlaczego z definicji „paliw alternatywnych” z art. 2 pkt 1 dyrektywy 2014/94 wypływa konieczność wprowadzenia zmian.

109. Komisja wskazuje w replice, że wystarczające jest to, iż w zgłoszeniu dotyczącym gazów cieplarnianych przewidziano zasady, które będą się w znacznym stopniu pokrywać ze wspólnymi zasadami Unii.

110. Co się tyczy dyrektywy 2018/2001, Komisja wskazuje na jej art. 29, w którym ustanowiono szczegółowe przepisy dotyczące kryteriów zrównoważonego rozwoju i ograniczania emisji gazów cieplarnianych w odniesieniu do biopaliw, biopłynów i paliw z biomasy. Zgadza się ona, że te definicje służą w pierwszej kolejności innym celom, takim jak kontrola spełnienia spoczywającego na państwach członkowskich obowiązku stosowania energii odnawialnej. Instytucja ta twierdzi przy tym również, że przyszły instrument IMO może mieć wpływ na te definicje.

111. Zdaniem Rady, którą popierają państwa członkowskie, które zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów, nawet jeżeli dyrektywa 2018/2001 i sporne zgłoszenie mają podobny cel ostateczny, jakim jest promowanie produkcji i wykorzystania odnawialnych form energii w szczególności w celu redukcji emisji gazów cieplarnianych, to kryteria ustanowione w art. 29 tej dyrektywy służą innym celom aniżeli te, do których osiągnięcia zmierza sporne zgłoszenie. Celem owego zgłoszenia jest umożliwienie operatorom statków dokładnego określenia i porównania całokształtu skutków, jakie poszczególne paliwa alternatywne i ich charakterystyki efektywności wywołują w kontekście emisji gazów cieplarnianych. Według Republiki Federalnej Niemiec z uwagi na brak związku między treścią normatywną projektu wytycznych a treścią normatywną dyrektywy 2018/2001 nie można twierdzić, że ten obszar regulacji jest w znacznym stopniu objęty zasadami prawa Unii.

2) Ocena

i) Wprowadzenie

112. Artykuł 3 ust. 2 in fine TFUE przewiduje wyłączną kompetencję zewnętrzną Unii do zawierania umów międzynarodowych, jeżeli ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres. W świetle orzecznictwa Trybunału to postanowienie ma zastosowanie nie tylko do zawarcia umowy międzynarodowej, lecz także na wcześniejszym etapie, to jest przy negocjowaniu takiej umowy, oraz na etapie późniejszym, to jest gdy organ ustanowiony na mocy wspomnianej umowy ma za zadanie przyjąć środki służące jej wykonaniu ( 52 ).

113. Artykuł 3 ust. 2 in fine TFUE stanowi kodyfikację kluczowego wątku orzecznictwa dotyczącego dorozumianej kompetencji zewnętrznej Unii, które zostało zapoczątkowane w wyroku Komisja/Rada ( 53 ) i który powszechnie określa się mianem doktryny ERTA.

114. Doktryna ERTA ulegała też zmianom wraz z upływem lat, a proces ten – jak się wydaje – nie został jeszcze doprowadzony do końca. Nazywanie jej „jedną z najbardziej nieprzeniknionych – nawet dla najznamienitszych umysłów prawniczych – doktryn w prawie Unii” ( 54 ) może być nieco przesadzone, niemniej jednak z pewnością zasługuje ona na określenie jej mianem „złożonej, stworzonej przez judykaturę doktryny, niemożliwej do skodyfikowania w dwóch, trzech zdaniach” ( 55 ).

115. Zwięzłe podsumowanie stanu jej aktualnego rozwoju można odnaleźć w szeregu ogłoszonych w ostatnim czasie wyroków i opinii. Jak ujął to sam Trybunał, skoro Unia posiada jedynie kompetencje powierzone, to istnienie danej kompetencji, zwłaszcza gdy ma ona charakter wyłączny, powinno znaleźć uzasadnienie we wnioskach płynących z konkretnej analizy relacji istniejących między przewidywaną umową międzynarodową a obowiązującym prawem Unii. Analiza ta powinna uwzględniać dziedziny objęte odpowiednio zasadami Unii i postanowieniami przewidywanej umowy, ich możliwym do przewidzenia rozwojem, jak również charakterem i treścią tych zasad i postanowień, celem sprawdzenia, czy umowa mogłaby wpływać na jednolite i spójne stosowanie zasad Unii i prawidłowe funkcjonowanie wprowadzonego przez nie systemu ( 56 ).

116. Znaczenie poszczególnych elementów wymienionych w powyższym podsumowaniu oraz łącząca je relacja są dyskusyjne. W następstwie przyjmowania na przestrzeni lat kolejnych wyroków i opinii Trybunału elementy te stopniowo włączano do dorobku doktryny ERTA. Można wyróżnić dwie kategorie takich elementów. Elementy należące do pierwszej kategorii określają przedmioty, jakie mają zostać poddane analizie (zasady Unii oraz zobowiązania międzynarodowe). Elementy zaliczane do drugiej kategorii dotyczą relacji między tymi przedmiotami.

117. Sednem sprawy są właśnie stosunki, do których odnoszą się elementy należące do tej drugiej grupy ( 57 ). Jeżeli zobowiązanie międzynarodowe pozostaje bez wpływu na prawo Unii (z uwzględnieniem jego przyszłego przewidywalnego rozwoju), okoliczność, że dwa systemy norm dotyczą tej samej dziedziny, nie będzie miała znaczenia do celów stosowania art. 3 ust. 2 TFUE.

118. Wynika to nie tylko z brzmienia art. 3 ust. 2 TFUE, lecz także z przytoczonego powyżej orzecznictwa Trybunału. Wskazano w nim, że analiza musi zostać przeprowadzona w sposób pełny w celu sprawdzenia, czy zobowiązania międzynarodowe mogłyby wpływać na jednolite i spójne stosowanie zasad Unii i prawidłowe funkcjonowanie wprowadzonego przez nie systemu lub, alternatywnie, czy dane zobowiązania międzynarodowe, mimo że niekoniecznie są one sprzeczne ze wspólnymi zasadami Unii, to jednak mogą mieć wpływ na znaczenie, zakres i skuteczność tych zasad ( 58 ). Do spełnienia tej przesłanki jest więc konieczne, aby zobowiązanie międzynarodowe wywierało wymierny wpływ na prawo Unii.

119. O przesłance wymiernego wpływu na zasady Unii należy pamiętać, przeprowadzając analizę elementów należących do pierwszej kategorii. Jeśli o nie chodzi, Trybunał orzekł w szczególności, że ryzyko wpływu zobowiązań międzynarodowych zaciągniętych przez państwa członkowskie na wspólne zasady Unii lub zmiany zakresu tych zasad istnieje wówczas, gdy zobowiązania te należą do dziedziny stosowania rzeczonych zasad ( 59 ). Ponadto Trybunał uznał, że stwierdzenie istnienia takiego ryzyka nie zakłada całkowitej zgodności między dziedziną, jaką obejmują zobowiązania międzynarodowe, a dziedziną objętą uregulowaniami Unii ( 60 ). W szczególności takie zobowiązania międzynarodowe mogą wpływać na zasady Unii lub zmieniać ich zakres wówczas, gdy zobowiązania te należą do dziedziny w znacznym stopniu objętej już takimi zasadami ( 61 ). Niemniej jednak we wszystkich tych przypadkach ustalenie, że odpowiednie zakresy obu systemów uregulowań się pokrywają, stanowi dopiero pierwszy krok. Aby rozpatrywana przesłanka była spełniona, zobowiązanie międzynarodowe musi wywierać pewien wpływ na znaczenie, zakres i skuteczność zasad Unii.

120. Należy również zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem to zainteresowana strona powinna przedstawić okoliczności pozwalające na wykazanie wyłącznego charakteru kompetencji zewnętrznej Unii, na który zamierza się powołać ( 62 ).

121. Mając na względzie powyższe rozważania, po pierwsze, przeanalizuję zakres, charakter i treść przewidywanego zobowiązania międzynarodowego, po drugie, porównam je z zakresem zasad Unii, na które powołuje się Komisja, oraz, po trzecie, zbadam, czy zaciągnięcie tego zobowiązania międzynarodowego może wpływać na przedmiotowe zasady prawa Unii ( 63 ).

ii) Zobowiązanie międzynarodowe: zakres, charakter i treść

122. W przypadku zawarcia, czy choćby nawet negocjacji, umowy, określenie zakresu, charakteru i treści przyszłego zobowiązania międzynarodowego nie jest co do zasady problematyczne. W niniejszej sprawie chodzi jednak o przyszły instrument, którego zakres, charakter i treść niełatwo jest zdefiniować i przewidzieć. Wynika to z faktu, że prace nad przyszłym aktem znajdują się na początkowym etapie, na którym nie przesądzono jeszcze o koncepcjach środków oddających problem emisji gazów cieplarnianych z paliw żeglugowych w perspektywie cyklu życia, które są dopiero poszukiwane i dyskutowane.

123. W związku z tym w pierwszej kolejności konieczne jest określenie zakresu, charakteru i treści przyszłego zobowiązania międzynarodowego, które należy uwzględnić na potrzeby analizy przeprowadzanej zgodnie z art. 3 ust. 2 TFUE. W szczególności trzeba ustalić, czy te elementy należy określać na podstawie tekstu zaproszenia na ISWG-GHG 6, czy też na podstawie spornego zgłoszenia.

124. Podczas rozprawy Komisja i Rada zgodziły się, że pod uwagę należy wziąć treść spornego zgłoszenia, a nie zakres zaproszenia. Zasadniczo zgadzam się z tym stanowiskiem. Niewątpliwie zaproszenie na ISWG-GHG 6 ma również znaczenie, ponieważ ustala ono (aczkolwiek szeroko) granice zakresu, charakteru i treści przyszłego instrumentu. Niemniej jednak sporne zgłoszenie jest jedynym źródłem informacji na temat tego, jak Unia wyobraża sobie ten instrument. To na podstawie tej początkowej koncepcji można przewidzieć, jaki będzie kształt przyszłego instrumentu; stanowi ona zatem lepszy przedmiot analizy aniżeli luźne i nieprecyzyjne zaproszenie do przedstawienia propozycji. Pozwala ona także uznać, że istnieje pewien stopień prawdopodobieństwa, iż propozycja przedstawiona przez Unię zostanie przyjęta ( 64 ).

125. Mając na uwadze sporne zgłoszenie, trzeba więc uznać, że przyszłym zobowiązaniem międzynarodowym, które należy uwzględnić w ramach analizy na podstawie art. 3 ust. 2 TFUE, jest przyszły instrument mający postać wytycznych ukierunkowanych na zajęcie się kwestią emisji gazów cieplarnianych z paliw żeglugowych w perspektywie cyklu życia w drodze wprowadzenia wartości WtT dla paliw alternatywnych. Te wartości WtT będą odzwierciedlać emisje gazów cieplarnianych na etapie początkowym, podczas gdy znane wartości emisji TtP będą odzwierciedlać emisje gazów cieplarnianych na etapie końcowym.

126. Na podstawie tekstu spornego zgłoszenia i dokumentów IMO ( 65 ), w tym zaproszenia na ISWG-GHG 6, nie można w tym momencie rozstrzygnąć, czy przyszłe wytyczne będą miały wiążący charakter ( 66 ). W szczególności w spornym zgłoszeniu nie zasugerowano wprowadzenia zmian w jakimkolwiek wiążącym instrumencie IMO ( 67 ).

iii) W przedmiocie zakresu zasad Unii, na które instrument ten może wywrzeć wpływ

127. Komisja powołuje się na trzy źródła zasad Unii, na które może mieć wpływ rozpatrywany przyszły instrument międzynarodowy, mianowicie na rozporządzenie MRW, dyrektywę 2014/94 i dyrektywę 2018/2001.

128. Jeśli chodzi o dwie wyżej wymienione dyrektywy, całkowicie zgadzam się z punktem widzenia wyrażonym i podzielanym przez Radę oraz niektórych z interwenientów. Nie ma powodów, aby uznać, że dziedziny regulowane tymi dyrektywami pokrywają się w jakikolwiek istotny sposób z dziedzinami, których dotyczy instrument międzynarodowy. Okoliczność, że poszczególne akty zmierzają do urzeczywistnienia podobnego celu ostatecznego, jakim jest przyczynienie się do redukcji emisji gazów cieplarnianych i walka ze zmianą klimatu, sama w sobie nie wystarcza do stwierdzenia, iż zawarte w nich przepisy pokrywają się ze sobą w sposób istotny z punktu widzenia art. 3 ust. 2 TFUE. Ten sam cel ostateczny, taki jak ochrona środowiska lub, bardziej konkretnie rzecz ujmując, walka ze zmianą klimatu, czy nawet redukcja emisji gazów cieplarnianych, może zostać osiągnięty za pomocą różnego rodzaju środków przewidujących przepisy, które niekoniecznie muszą na siebie wzajemnie wpływać. W szczególności te same pojęcia użyte w różnych aktach nie muszą być zdefiniowane w ten sam sposób, ponieważ kontekst aktu, jego struktura i zakres mogą wpływać na definicje tych pojęć. Oczywiście nie da się wykluczyć możliwości przyjęcia pewnych definicji horyzontalnych, lecz nie jest to najbardziej oczywiste rozwiązanie.

129. W tym względzie przyjęcie przyszłego instrumentu międzynarodowego nie musi wcale wiązać się ze zmianą definicji „paliw alternatywnych” zawartej w art. 2 pkt 1 dyrektywy 2014/94. Twierdzenia Komisji, która utrzymuje, że jest prawdopodobne, iż ta definicja będzie musiała zostać dostosowana do wszelkich zasad IMO w celu zachowania spójności, co najpewniej będzie miało transwersalny wpływ na zakres ogółu wspólnych zasad Unii służących promowaniu stosowania paliw alternatywnych, są – jak na razie – czysto hipotetyczne. Okoliczność polegająca na tym, że w obu aktach jest mowa o tym samym pojęciu, nie wystarcza, aby twierdzić, iż pokrywają się one ze sobą, jeżeli zmierzają one do osiągnięcia różnych celów. W dyrektywie 2014/94 terminem „paliwa alternatywne” posłużono się po to, aby określić zakres stosowania zawartych w niej zasad odnoszących się do środków służących rozwojowi infrastruktury paliw alternatywnych. Wyznaczenie zakresu stosowania wartości WtT dla paliw alternatywnych nie oznacza, że – w tym właśnie celu – termin „paliwa alternatywne” nie może zostać zdefiniowany w inny sposób.

130. Co się tyczy dyrektywy 2018/2001, Komisja sama przyznaje, że definicje zawarte w jej art. 29 mają służyć przede wszystkim do realizacji innych celów, takim jak kontrola wywiązywania się ze spoczywającego na państwach członkowskich obowiązku stosowania energii odnawialnej. Nie da się sformułować argumentów na obronę tezy, zgodnie z którą wprowadzenie wartości WtT dla poszczególnych paliw stosowanych w transporcie morskim mogłoby wpływać na te definicje.

131. Moim zdaniem Komisja nie przedstawiła na poparcie swoich żądań żadnych przekonujących argumentów w odniesieniu do obu dyrektyw, o których mowa powyżej.

132. Sytuacja jest natomiast zgoła inna w przypadku rozporządzenia MRW. W tym względzie podzielam pogląd Komisji, że dziedziny objęte tym rozporządzeniem oraz przyszłym instrumentem międzynarodowym są ze sobą ściśle powiązane.

133. Ratio legis rozporządzenia MRW nie budzi wątpliwości. W myśl motywu 1 tego rozporządzenia ma ono się przyczynić do osiągnięcia redukcji emisji. Ze spornego zgłoszenia wynika, że tak samo jest w przypadku przyszłych wytycznych.

134. Zarówno owo rozporządzenie, jak i owe wytyczne dotyczą tego samego sektora, mianowicie transportu morskiego, i tej samej działalności, jaką jest zakup i stosowanie paliw.

135. Celem obu tych instrumentów jest informowanie o emisji gazów cieplarnianych związanych ze stosowaniem konkretnych paliw ( 68 ). Różnica polega na tym, że emisje TtP są bezpośrednio związane ze spalaniem paliwa na pokładzie statku, to znaczy z faktyczną działalnością sektora morskiego, podczas gdy emisje WtT dotyczą etapu poprzedzającego tę działalność i nie mają swojego źródła w działalności sektora morskiego jako takiego. Istnieje jednak pomiędzy nimi pośredni związek w tym sensie, że to popyt na paliwa w sektorze morskim napędza produkcję paliw i emisje WtT.

136. Wreszcie, o istnieniu wyraźnego związku między zakresem rozporządzenia MRW a zakresem przyszłego instrumentu międzynarodowego przewidzianego w spornym zgłoszeniu świadczy brzmienie owego zgłoszenia. Zaproponowane wartości WtT nie mają być stosowane oddzielnie, lecz w powiązaniu ze znanymi wartościami dla emisji na etapie końcowym (przewidzianymi w tym rozporządzeniu).

137. Oczywiście między tymi dwoma instrumentami istnieją też różnice.

138. Po pierwsze, rozporządzenie MRW dotyczy jedynie emisji CO2, podczas gdy wartości WtT mają w założeniu obejmować wszystkie rodzaje gazów cieplarnianych. W tym względzie należy zauważyć, że to CO2 odpowiada za największą część emisji wszystkich gazów cieplarnianych razem wziętych ( 69 ). Jeżeli Unia zamierzałaby zawrzeć umowę międzynarodową przewidującą obliczanie emisji innych gazów cieplarnianych na potrzeby redukcji emisji z transportu morskiego, nie można by twierdzić, iż taki instrument nie wchodzi w zakres dziedziny, która jest w znacznym stopniu regulowana prawem Unii ( 70 ).

139. Po drugie, nawet jeżeli domyślne współczynniki emisji zdefiniowane w załączniku I do rozporządzenia MRW są – w chwili obecnej – określone wyłącznie dla paliw kopalnych, to w tym załączniku jasno wskazano, że jego zakres nie ogranicza się wyłącznie do nich ( 71 ).

140. Po trzecie, okoliczność polegająca na tym, że mające zostać przyjęte w przyszłości wytyczne mają zachęcać do wprowadzania paliw alternatywnych, nie oznacza, iż nie będą nimi objęte paliwa kopalne, których w pierwszej kolejności dotyczy rozporządzenie MRW ( 72 ). Wydaje się, że korzyści ze stosowania paliw alternatywnych są dostrzegalne jedynie wówczas, gdy można porównać ze sobą te same informacje (emisje WtT) dla wszystkich paliw.

141. Po czwarte, trzeba przyznać, że rozporządzenie MRW opiera się na podejściu TtP, co zasadniczo oznacza, iż dotyczy ono emisji gazów cieplarnianych ze spalania paliwa na pokładzie statku (etap końcowy). Z kolei w spornym zgłoszeniu przewidziano przyjęcie wartości WtT odzwierciedlających emisje gazów cieplarnianych podczas wydobycia surowców oraz produkcji i dystrybucji paliwa (etap początkowy). Niemniej jednak te wartości WtT mają, nawet w świetle spornego zgłoszenia, zostać powiązane z wartościami emisji TtP. W rzeczywistości mają one uzupełniać dostępne informacje na temat emisji gazów cieplarnianych na etapie końcowym. Jest to logiczne, gdyż zgłoszenia miały w zamierzeniu dotyczyć kwestii emisji gazów cieplarnianych związanych z paliwami w perspektywie cyklu życia, a nie tylko na etapie początkowym. Dlatego też uważam, że wartości WtT nie byłyby zbyt użyteczne, gdyby uwzględniać je oddzielnie. W szczególności są one przeznaczone do wykorzystania jedynie w celu obliczenia, w toku procesu obliczania całkowitych emisji, rzeczywistych emisji na etapie początkowym ( 73 ). W zamierzeniu mają one stanowić źródło informacji dla osób odpowiedzialnych za emisje na etapie końcowym. Dopiero wówczas, gdy wartości WtT zostaną powiązane z wartościami dla emisji TtP, będą one dostarczać informacji na temat emisji gazów cieplarnianych wynikających ze stosowania danego paliwa w perspektywie cyklu życia.

142. Z powodów przedstawionych powyżej nie wydaje mi się, aby różnice w zakresach obu aktów miały znaczenie na potrzeby niniejszej analizy. Uważam natomiast, że przyszły instrument międzynarodowy, w formie przewidzianej w spornym zgłoszeniu, dotyczy dziedziny regulowanej prawem Unii, a w znacznym stopniu – rozporządzeniem MRW.

iv) W przedmiocie wpływu przyszłego instrumentu międzynarodowego na zasady Unii

143. W świetle powyższych wniosków kluczowe pytanie dotyczy tego, czy Komisja wykazała, że przyszły instrument międzynarodowy będzie miał wymierny wpływ na zasady Unii.

144. Proponowana przeze mnie odpowiedź na to pytanie jest przecząca.

145. W tym względzie przede wszystkim nie ma podstaw, aby uznać, że ten przyszły instrument międzynarodowy stanie się w dającej się przewidzieć przyszłości wiążący. Należy stwierdzić, że w zamierzeniu jest to – na chwilę obecną – niewiążący akt mający na celu wyłącznie zachęcanie do podejmowania określonego zachowania w sektorze żeglugi poprzez dostarczanie informacji na temat emisji gazów cieplarnianych z paliw alternatywnych na etapie początkowym ( 74 ).

146. Oczywiście posługiwanie się wartościami WtT jako miernikami umożliwiającymi przekazywanie takich informacji byłoby ściśle powiązane ze stosowaniem wartości podanych w rozporządzeniu MRW. Nie oznacza to jednak, że ich wprowadzenie przez IMO w celu odzwierciedlenia emisji gazów cieplarnianych na etapie początkowym wpływałoby na system ustanowiony tym rozporządzeniem. Nie ma żadnego konkretnego powodu, dla którego należałby uznać, iż konieczne będzie wprowadzenie jakichkolwiek zmian w tym rozporządzeniu. Rozporządzenie MRW może być – nawet w razie przyjęcia w przyszłości wytycznych IMO – w dalszym ciągu stosowane w swojej obecnej formie w celu monitorowania i raportowania rzeczywistych emisji gazów cieplarnianych z transportu morskiego na etapie końcowym. Okoliczność polegająca na tym, że niewiążący instrument przyjęty przez organizację międzynarodową może wykorzystywać te same współczynniki, które zostały zastosowane w tym rozporządzeniu, w celu dostarczania informacji o emisjach gazów cieplarnianych w perspektywie cyklu życia, nie wpływa na wspólne zasady Unii ani nie zmienia ich zakresu w rozumieniu art. 3 ust. 2 TFUE.

147. W tym względzie należy zauważyć, że ani ze spornego zgłoszenia, ani z dokumentów IMO nie wydaje się wynikać, iż ten przyszły instrument ma w zamierzeniu zastąpić już istniejące systemy monitorowania i raportowania. Te systemy oraz wytyczne są najwyraźniej traktowane jako dwa odrębne instrumenty, które są od siebie całkowicie niezależne. W szczególności podejmowane przez MEPC prace nad wytycznymi dotyczącymi cyklu życia nie zostały przedstawione w dokumentach IMO jako pierwszy krok na drodze do wprowadzenia zmian w systemie gromadzenia danych IMO (zwanym dalej „systemem gromadzenia danych IMO”), który stanowi odpowiednik systemu ustanowionego rozporządzeniem MRW ( 75 ). Skoro wytyczne nie wpływają w ten sposób na system gromadzenia danych IMO, to można założyć, że nie doprowadzą one również do zmiany tego rozporządzenia.

148. Niniejsza sprawa wprawdzie przypomina sprawę zakończoną wydaniem wyroku Niemcy/Rada ( 76 ), to jednak się od niej różni. W owym wyroku Trybunał stwierdził, że niewiążące zalecenia Międzynarodowej Organizacji ds. Winorośli i Wina (IVO) wywołują skutki prawne na potrzeby stosowania art. 218 ust. 9 TFUE z uwagi na ich włączenie do prawa Unii na podstawie pewnych przepisów prawa Unii, które wyraźnie przewidują taki skutek ( 77 ). Ta sprawa nie dotyczyła wprawdzie art. 3 ust. 2 TFUE, jednak wydaje się, że z ustaleń poczynionych przez Trybunał wynika, iż zmianę takich zaleceń można uznać za wpływającą na zasady Unii w rozumieniu tego postanowienia.

149. Tego orzecznictwa nie można zastosować w niniejszej sprawie. Nie istnieją żadne przepisy prawa Unii, które zawierałyby odniesienie do wytycznych IMO przewidujących wprowadzenie wartości WtT w celu oszacowania emisji gazów cieplarnianych na etapie początkowym lub do jakichkolwiek innych wytycznych w przedmiocie intensywności emisji gazów cieplarnianych/dwutlenku węgla w cyklu życia. Do takich wytycznych nie odwołuje się także żaden z przepisów IMO.

150. Oczywiście pod uwagę należy wziąć również rozwój rozpatrywanych zasad Unii, o ile jest on możliwy do przewidzenia w momencie, w którym przeprowadzana jest taka ocena ( 78 ).

151. W tym względzie w chwili sporządzania niniejszej opinii nie ma podstaw, aby uznać, że przyszłe wytyczne IMO będą stanowiły akt wiążący oraz że ich przyjęcie będzie wymagało zmiany systemu gromadzenia danych IMO. Ponadto brak jest podstaw do tego, by sądzić, że w dającej się przewidzieć przyszłości Unia przyjmie akt odpowiadający przyszłym wytycznym IMO.

152. Komisja zdaje się twierdzić, że Unia z pewnością dostosuje swoje prawodawstwo do przyszłych wytycznych IMO. W tym kontekście opiera się ona na przyszłych zmianach rozporządzenia MRW, które wynikają z wprowadzenia systemu gromadzenia danych IMO ( 79 ). Niemniej jednak w tym względzie w art. 22 ust. 3 owego rozporządzenia ustanowiony został wyraźny obowiązek wprowadzenia takich zmian ( 80 ). Dostosowanie tego rozporządzenia do systemu gromadzenia danych IMO wynika zatem z konkretnego przepisu prawa Unii. Brak jest natomiast takiego przepisu, który odnosiłby się do omawianych wytycznych. Ponadto ze względu na ewidentny brak wpływu przyszłych wytycznych na system gromadzenia danych IMO ( 81 ) nie ma podstaw, aby sądzić, że obowiązek zmiany rozporządzenia MRW w taki sposób, aby było ono zgodne z systemem gromadzenia danych IMO, pociąga za sobą obowiązek zmiany prawodawstwa Unii w taki sposób, aby było ono zgodne z przyszłymi wytycznymi.

153. Nie jest bynajmniej wykluczone, że instrument przyjęty przez organizację międzynarodową stanie się dla prawodawcy Unii źródłem inspiracji. Niemniej jednak sądzę, że sama możliwość zainspirowania się takim instrumentem nie wystarcza do tego, aby móc ustalić, iż w dającej się przewidzieć przyszłości przyjęte zostaną również odpowiednie autonomiczne zasady Unii.

154. W świetle powyższych rozważań nie można moim zdaniem uznać, że przyszły instrument międzynarodowy – w takiej formie, w jakiej jest on obecnie przewidziany – może wpływać na jednolite i spójne stosowanie zasad Unii i prawidłowe funkcjonowanie wprowadzonego przez nie systemu. Podobnie nie można stwierdzić, że ten instrument międzynarodowy może wpływać na znaczenie, zakres i skuteczność zasad Unii.

b) W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego

1) Argumenty stron

155. Komisja utrzymuje, że – ze względu na globalny charakter transportu morskiego i walki ze zmianą klimatu – działanie Unii w ramach IMO jest konieczne, aby umożliwić Unii wykonywanie jej wewnętrznych kompetencji.

156. Rada, popierana przez państwa członkowskie, które zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów, twierdzi, że Komisja nie wykazała, iż takie działanie jest z prawnego punktu widzenia konieczne do tego, aby umożliwić Unii wykonywanie jej wewnętrznych kompetencji.

157. Komisja nie ustosunkowała się do tego twierdzenia w replice ( 82 ).

2) Ocena

158. W art. 3 ust. 2 część druga TFUE przewidziano wyłączną kompetencję Unii do zawierania umów międzynarodowych, jeżeli ich zawarcie jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji.

159. Artykuł 3 ust. 2 część druga TFUE stanowi kodyfikację orzecznictwa Trybunału, którego początków należy upatrywać w opinii 1/76 ( 83 ). Zdaniem Trybunału ta przesłanka wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii aktualizuje się w sytuacji, w której kompetencja wewnętrzna może być skutecznie wykonywana tylko jednocześnie z kompetencją zewnętrzną ( 84 ), a zawarcie umowy międzynarodowej jest konieczne do realizacji celów traktatu, których nie można osiągnąć w drodze ustanowienia autonomicznych przepisów ( 85 ).

160. Moim zdaniem Komisja nie przedstawiła w skardze dowodów niezbędnych do tego, aby móc stwierdzić wyłączny charakter kompetencji zewnętrznej Unii. Samo powołanie się na globalny charakter transportu morskiego i walki ze zmianą klimatu jest niewystarczające. Warunek przewidujący, że dla osiągnięcia celów traktatu konieczne jest zawarcie umowy międzynarodowej, podlega w orzecznictwie Trybunału wykładni zawężającej ( 86 ). Globalny wymiar kwestii wchodzącej w zakres kompetencji Unii nie oznacza sam w sobie, że celów traktatu nie można osiągnąć bez zawarcia umowy międzynarodowej.

161. Dotyczy to w szczególności aktu niewiążącego, który ma w zamierzeniu służyć przekazywaniu informacji mogących zachęcać do podejmowania określonego zachowania w sektorze żeglugi. Komisja nie zdołała wykazać, że w razie nieprzyjęcia takiego instrumentu, celów traktatu nie można osiągnąć w drodze ustanowienia autonomicznych przepisów.

162. W konsekwencji uważam, że część drugą zarzutu pierwszego również należy oddalić.

c) Wniosek w przedmiocie zarzutu pierwszego

163. W świetle całości powyższych rozważań dotyczących obu części zarzutu pierwszego uważam, że ten zarzut także należy oddalić jako bezzasadny.

164. W tym kontekście, gdyby Trybunał nie zgodził się z moją analizą zarzutu drugiego, natomiast podzielił moje stanowisko w przedmiocie zarzutu pierwszego, skarga powinna w każdym razie zostać oddalona. Nawet jeżeli Unia może działać samodzielnie w dziedzinie objętej kompetencją, którą dzieli z państwami członkowskimi ( 87 ), to fakt, że pozycja Komisji w IMO jest słabsza niż pozycja państw członkowskich w tej organizacji, stanowi argument przemawiający za udziałem państw członkowskich w wykonywaniu kompetencji zewnętrznej Unii ( 88 ).

VI. W przedmiocie kosztów

165. Żądań Komisji nie można w mojej ocenie uwzględnić. W pismach procesowych Rada wniosła o obciążenie Komisji kosztami postępowania. Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Artykuł 140 § 1 regulaminu postępowania przewiduje, że państwa i instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty.

VII. Wnioski

166. W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał: – oddalił skargę; – obciążył Komisję Europejską własnymi kosztami i kosztami poniesionymi przez Radę Unii Europejskiej; – obciążył Królestwo Belgii, Republikę Czeską, Królestwo Danii, Republikę Federalną Niemiec, Republikę Grecką, Republikę Francuską, Królestwo Niderlandów, Republikę Finlandii i Królestwo Szwecji ich własnymi kosztami.

( 1 ) Język oryginału: angielski.

( 2 ) W 1982 r. wprowadzono zmianę w tytule tej konwencji, który obecnie brzmi „Konwencja o Międzynarodowej Organizacji Morskiej”.

( 3 ) Porozumienie o współpracy i współdziałaniu między Międzyrządową Morską Organizacją Doradczą a Komisją Wspólnot Europejskich.

( 4 ) Artykuł 11 konwencji IMO.

( 5 ) Artykuł 37 konwencji IMO.

( 6 ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2015 r. w sprawie monitorowania, raportowania i weryfikacji emisji dwutlenku węgla z transportu morskiego oraz zmiany dyrektywy 2009/16/WE (Dz.U. 2015, L 123, s. 55).

( 7 ) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 października 2014 r. w sprawie rozwoju infrastruktury paliw alternatywnych (Dz.U. 2014, L 307, s. 1).

( 8 ) Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz.U. 2018, L 328, s. 82).

( 9 ) Rezolucja MEPC.304(72).

( 10 ) Punkt 4.7.11 wstępnej strategii.

( 11 ) Wyjaśnienia przedstawione przez IMO na oficjalnej witrynie internetowej tej organizacji (https://www.imo.org/en/MediaCentre/Pages/WhatsNew-1603.aspx). W szerszym kontekście środowiskowa ocena cyklu życia (zwana dalej „LCA”) stanowi metodę służącą do badania aspektów środowiskowych i potencjalnych wpływów na środowisko (na przykład wykorzystania zasobów oraz skutków dla środowiska wynikających z uwolnienia) w całym okresie życia wyrobu, począwszy od pozyskania surowców, przez produkcję, użytkowanie aż po wycofywanie z eksploatacji, recykling i ostateczne usunięcie (tj. „od kołyski aż po grób”) (zob. wprowadzenie do normy ISO 14040:2006 Zarządzanie środowiskowe – Ocena cyklu życia – Zasady i struktura; tekst dostępny pod adresem: https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:14040:ed-2:v1:en). Od niedawna metodę LCA uwzględnia się przy określaniu polityki w wielu dziedzinach i stanowieniu przepisów, w szczególności tych związanych z obniżaniem intensywności emisji gazów cieplarnianych z paliw transportowych. Mimo szybkiego rozwoju następującego w obszarze LCA nadal nierozwiązanych pozostaje wiele problemów w zakresie metodologii oraz wdrażania (D. Rajagopal, C. Vanderghem, H.L. MacLean, Life Cycle Assessment for Economists, Annual Review of Resource Economics, vol. 9, 2017, s. 361–381 – https://doi.org/10.1146/annurev-resource-100815-095513, s. 362, 363).

( 12 ) Sprawozdanie z szóstego posiedzenia międzysesyjnej grupy roboczej do spraw redukcji emisji gazów cieplarnianych ze statków z dnia 15 listopada 2019 r. (ISWG-GHG 6), MEPC 75/7/2, pkt 49.1–3.

( 13 ) Dokument roboczy służb Komisji: „Union submission to the seventh meeting of the Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships of the IMO in London from 23 to 27 March 2020 on the introduction of lifecycle guidelines to estimate well-to-tank greenhouse gas (GHG) emissions of sustainable alternative fuels to incentivise the uptake of sustainable alternative fuels at global level” („Zgłoszenie Unii na siódme posiedzenie międzysesyjnej grupy roboczej IMO do spraw redukcji emisji gazów cieplarnianych ze statków, które odbędzie się w Londynie w dniach 23–27 marca 2020 r., w sprawie wprowadzenia wytycznych dotyczących cyklu życia w celu oszacowania emisji gazów cieplarnianych od źródła pozyskania do zbiornika paliwa ze zrównoważonych paliw alternatywnych mających zachęcać do wprowadzania zrównoważonych paliw alternatywnych na skalę globalną”) [SWD(2019) 456 final z dnia 20 grudnia 2019 r.].

( 14 ) Formalne stanowisko Unii w rozumieniu art. 218 ust. 9 TFUE miało zostać ustalone w odpowiednim terminie [SWD(2019) 456 final, s. 2, 3; przypis 8].

( 15 ) SWD(2019) 456 final, s. 2, 3; przypis 8.

( 16 ) SWD(2019) 456 final, s. 2; przypis 1.

( 17 ) Dokument Rady 5606/20.

( 18 ) Wyroki: z dnia 28 kwietnia 2015 r., Komisja/Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, pkt 14; z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka), C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, pkt 59.

( 19 ) Wyrok z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka), C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, pkt 61.

( 20 ) Komisja wyjaśnia, że w załączniku do rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ nr 65/276 z dnia 3 maja 2011 r. (zwanej dalej „rezolucją ZO ONZ nr 65/276”) określono warunki uczestnictwa przedstawicieli Unii, jako obserwatora, w sesjach i pracach Zgromadzenia Ogólnego oraz jego komitetów i grup roboczych, a także w spotkaniach i konferencjach międzynarodowych organizowanych pod auspicjami Zgromadzenia oraz w konferencjach Organizacji Narodów Zjednoczonych.

( 21 ) Ten argument został podniesiony po raz pierwszy w replice.

( 22 ) G. Droesse, Membership in International Organizations: Paradigms of Membership Structures, Legal Implications of Membership and the Concept of International Organization, Den Haag, T.M.C. Asser Press 2020, s. 1, 2, 11, 12.

( 23 ) Zobacz szerzej ibidem, s. 151, 152. Unia, która nierzadko jest członkiem innych organizacji, stanowi wyjątek potwierdzający regułę.

( 24 ) Niektórzy autorzy wprowadzają rozróżnienie między uczestnikami będącymi członkami (w tym członkami pełnoprawnymi, członkami stowarzyszonymi, członkami afiliowanymi i członkami częściowymi) a podmiotami niebędącymi członkami (w tym obserwatorami), przy czym zauważają, że pozycja członków afiliowanych jest zbliżona do pozycji obserwatorów. Zobacz H.G. Schermers, N.M. Blokker, International Institutional Law: Unity within Diversity, 5th Revised Edition, Leiden, Brill Nijhoff 2011, s. 63, 150.

( 25 ) W ujęciu bardziej szczegółowym zob. J. Klabbers, An Introduction to International Institutional Law, 2nd ed., Cambridge, Cambridge University Press 2009, s. 94–99.

( 26 ) Te skrótowce oznaczają odpowiednio regionalną organizację integracji gospodarczej i organizację integracji regionalnej (Regional Economic Integration Organisation i Regional Integration Organisation; klauzula ta jest zwana dalej „klauzulą R(E)IO”).

( 27 ) Choć, jak ujął to J. Klabbers, „państwa członkowskie należące do organizacji nie zawsze witają obserwatorów z otwartymi ramionami” (J. Klabbers, op.cit., s. 101).

( 28 ) Ibidem, s. 100.

( 29 ) Ibidem, s. 101.

( 30 ) R.A. Wessel, J. Odermatt (red.), Research Handbook on the European Union and International Organizations, Cheltenham, Gloucestershire, Edward Elgar Publishing 2019, s. 16.

( 31 ) Zobacz podobnie opinia 2/91 (konwencja MOP nr 170) z dnia 19 marca 1993 r., EU:C:1993:106, pkt 4. Warunkiem takiej właściwości byłoby istnienie dla niej szczególnej podstawy prawnej w umowie międzynarodowej.

( 32 ) Zobacz w szczególności wyrok z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka), C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, pkt 127 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 33 ) Zobacz podobnie opinia 2/91 (konwencja MOP nr 170) z dnia 19 marca 1993 r., EU:C:1993:106, pkt 5; wyroki: z dnia 12 lutego 2009 r., Komisja/Grecja, C‑45/07, EU:C:2009:81, pkt 31; z dnia 7 października 2014 r., Niemcy/Rada, C‑399/12, EU:C:2014:2258, pkt 52; opinia 1/13 (przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej) z dnia 14 października 2014 r., EU:C:2014:2303, pkt 44.

( 34 ) Aby zapoznać się z omówieniem orzecznictwa, zob. J. Wouters, F. Hoffmeister, G. De Beere, T. Ramopoulos, The Law of EU External Relations. Cases, Materials, and Commentary on the EU as an International Legal Actor, Third edition, Oxford, Oxford University Press, s. 24, 25, 139, 166. Zobacz także P. Van Elsuwege, The Duty of Sincere Cooperation and its Implications for Autonomous Member State Action in the Field of External Relations, w: Between Compliance and Particularism. Member State Interests and European Union Law, ed. M. Varju, Cham, Springer, s. 283–297.

( 35 ) Co się tyczy IMO, zob. na przykład art. 4 ust. 1 decyzji Rady 2013/268/UE z dnia 13 maja 2013 r. w sprawie stanowiska, jakie ma być zajęte w imieniu Unii Europejskiej w ramach Międzynarodowej Organizacji Morskiej (IMO) w odniesieniu do przyjęcia określonych kodeksów i powiązanych zmian do niektórych konwencji i protokołów (Dz.U. 2013, L 155, s. 3).

( 36 ) Komisja sama wskazała w dokumencie SWD, że formalna decyzja na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE zostanie przyjęta na późniejszym etapie. Jak zauważyła rzecznik generalna E. Sharpston w opinii w sprawie Rada/Komisja, C‑660/13, EU:C:2015:787, pkt 107, „w odróżnieniu od działań wewnętrznych Unii akty prawne, poprzez które Unia prowadzi działania zewnętrzne, nie ograniczają się do tych, które wyraźnie przewidziano w traktatach, dla których określono w nich formę i dla których ustalono działania proceduralne, jakie należy podjąć”. Komisja, przedstawiając Radzie projekt zgłoszenia, mogła słusznie zakładać, że przyjęcie formalnej decyzji na podstawie art. 218 ust. 9 TFUE nie jest konieczne dla podjęcia rozpatrywanego działania.

( 37 ) Zobacz analogicznie wyrok z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka), C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, pkt 65.

( 38 ) Podczas rozprawy Komisja wskazała, że nie zgadza się z niektórymi wyrażonymi w doktrynie prawa poglądami, zgodnie z którymi to Unia, a nie Komisja, miałaby mieć status obserwatora w IMO.

( 39 ) We wszystkich przywołanych przez strony dokumentach IMO, a także w jej witrynie internetowej, jako jednego z obserwatorów przy tej organizacji wymienia się nie Unię, lecz Komisję Europejską (https://www.imo.org/en/OurWork/ERO/Pages/IGOsWithObserverStatus.aspx).

( 40 ) Zdaniem Komisji zgłoszenia z 2005 r. nie dokonano w odpowiedzi na jakiekolwiek zaproszenie wystosowane przez IMO. Państwa członkowskie wskazały jednak konkretny dokument IMO z dnia 28 czerwca 2004 r., w którym sformułowano to zaproszenie, oraz przytoczyły jego treść. W związku z tym zakładam, że owego zgłoszenia dokonano w odpowiedzi na zaproszenie wystosowane przez IMO.

( 41 ) Nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby Unia i jej państwa członkowskie podjęły odpowiednie kroki w celu zmiany tej sytuacji. W szczególności instytucje i państwa członkowskie mogłyby wszcząć procedurę zmiany porozumienia o współpracy z 1974 r. lub przedstawić propozycję zawarcia nowego porozumienia z IMO z myślą o zmianie statusu Unii w ramach tej organizacji.

( 42 ) Zobacz przypis 33 powyżej.

( 43 ) Zobacz podobnie na przykład opinia 1/13 (przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej) z dnia 14 października 2014 r., EU:C:2014:2303, pkt 44.

( 44 ) Zobacz szerzej: H.G. Schermers, N.M. Blokker, op.cit., s. 190; G. Droesse, op.cit., s. 84–86; J. Klabbers, op.cit., s. 107, 108.

( 45 ) Tak jak ma to miejsce w przypadku reprezentacji państw w rozumieniu art. 7 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów.

( 46 ) To określenie, którym posłużył się Trybunał w wyroku z dnia 5 maja 1981 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo, 804/79, EU:C:1981:93, pkt 30, jest stosowane przez doktrynę prawa w rozpatrywanym przypadku; zob. np. M. Cremona, Member States as Trustees of the Union Interests: Participating in International Agreements on Behalf of the European Union, w: A Constitutional Order of States?: Essays in EU Law in Honour of Alan Dashwood, ed. A. Arnull, C. Barnard, M. Dougan, E. Spaventa, London, Hart Publishing 2011, s. 435–458.

( 47 ) Jedynie w wyjątkowych sytuacjach Trybunał uznaje, że umowy zawarte przez państwa członkowskie wiążą Wspólnotę (zob. w ujęciu bardziej szczegółowym M. Cremona, op.cit., s. 447). Wykluczył on jednak taki skutek w odniesieniu do konwencji Marpol 73/78 (zob. podobnie wyrok z dnia 3 czerwca 2008 r., The International Association of Independent Tanker Owners i in., C‑308/06, EU:C:2008:312, pkt 50).

( 48 ) W doktrynie przyjmuje się również, że sytuacja, w której państwa członkowskie działają w danym przypadku zamiast Unii, stanowi wyjątek „przewidziany w traktatach”, o którym mowa w art. 17 ust. 1 TUE. Zobacz przykładowo B. Martenczuk, EUV Art. 17, w: Das Recht der Europäischen Union, ed. E. Grabitz, M. Hilf, M. Nettesheim, München, C.H. Beck 2021, pkt 45. Również przy takiej interpretacji wniosek odnośnie do braku zastosowania art. 17 ust. 1 TUE będzie ten sam.

( 49 ) Zobacz szerzej G. Droesse, op.cit., s. 85, 86. Podczas rozprawy Komisja nie zakwestionowała możliwości takiego delegowania zadania na rzecz państwa członkowskiego, ale tylko w przypadku uprzedniego odrzucenia przez IMO zgłoszenia dokonanego w imieniu Unii.

( 50 ) W następstwie wejścia w życie traktatu z Lizbony traktaty nie przewidują dla prezydencji Rady żadnej kompetencji w dziedzinie reprezentacji międzynarodowej Unii. Takie działanie nie znajduje zatem żadnej podstawy prawnej w traktatach. Nie oznacza to, że jeżeli państwa członkowskie działają we własnym imieniu, to nie mogą wyznaczyć jednego spośród nich, aby działało w imieniu ich wszystkich.

( 51 ) W zakresie, w jakim dopuszczalne jest działanie obserwatora.

( 52 ) Wyrok z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka), C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, pkt 112.

( 53 ) Wyroku z dnia 31 marca 1971 r., 22/70, EU:C:1971:32.

( 54 ) M. Chamon, Implied exclusive powers in the ECJ’s post-Lisbon jurisprudence: The continued development of the ERTA doctrine, Common Market Law Review, vol. 55(4), 2018, s. 1102.

( 55 ) Ibidem, s. 1140.

( 56 ) Zobacz podobnie: opinia 1/13 (przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej) z dnia 14 października 2014 r., EU:C:2014:2303, pkt 74; wyrok z dnia 26 listopada 2014 r., Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:2399, pkt 33; opinia 3/15 (Traktat z Marrakeszu o ułatwieniu dostępu do opublikowanych utworów) z dnia 14 lutego 2017 r., EU:C:2017:114, pkt 108.

( 57 ) Zobacz także A. Rosas, EU External Relations: Exclusive Competence Revisited, Fordham International Law Journal, vol. 38(4), 2015, s. 1086.

( 58 ) Zobacz podobnie: wyrok z dnia 4 września 2014 r., Komisja/Rada, C‑114/12, EU:C:2014:2151, pkt 102; opinia 1/13 (przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej) z dnia 14 października 2014 r., EU:C:2014:2303, pkt 85; wyrok z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka), C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, pkt 114.

( 59 ) Opinia 1/13 (przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej) z dnia 14 października 2014 r., EU:C:2014:2303, pkt 71; wyrok z dnia 26 listopada 2014 r., Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:2399, pkt 29; opinia 3/15 (Traktat z Marrakeszu o ułatwieniu dostępu do opublikowanych utworów) z dnia 14 lutego 2017 r., EU:C:2017:114, pkt 105.

( 60 ) Opinia 1/13 (przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej) z dnia 14 października 2014 r., EU:C:2014:2303, pkt 72; wyrok z dnia 26 listopada 2014 r., Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:2399, pkt 30; opinia 3/15 (Traktat z Marrakeszu o ułatwieniu dostępu do opublikowanych utworów) z dnia 14 lutego 2017 r., EU:C:2017:114, pkt 106.

( 61 ) Zobacz podobnie opinia 1/13 (przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej) z dnia 14 października 2014 r., EU:C:2014:2303, pkt 73; wyrok z dnia 26 listopada 2014 r., Green Network, C‑66/13, EU:C:2014:2399, pkt 31; opinia 3/15 (Traktat z Marrakeszu o ułatwieniu dostępu do opublikowanych utworów) z dnia 14 lutego 2017 r., EU:C:2017:114, pkt 107.

( 62 ) Zobacz podobnie wyroki: z dnia 4 września 2014 r., Komisja/Rada, C‑114/12, EU:C:2014:2151, pkt 75; z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka), C‑626/15 i C‑659/16, EU:C:2018:925, pkt 115.

( 63 ) Zgodnie z pr