OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

PAOLA MENGOZZIEGO

przedstawiona w dniu 18 lipca 2013 r. ( 1 )

Sprawa C‑285/12

Aboubacar Diakité

przeciwko

Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (Belgia)]

„Prawo azylu — Dyrektywa 2004/83/WE — Minimalne normy dotyczące warunków przyznania statusu uchodźcy lub statusu ochrony uzupełniającej — Osoby kwalifikujące się do ochrony uzupełniającej — Poważna krzywda — Artykuł 15 lit. c) — Pojęcie „wewnętrzny konflikt zbrojny” — Wykładnia poprzez odniesienie do międzynarodowego prawa humanitarnego — Kryteria oceny”

1 Przedmiotem niniejszej sprawy jest sformułowany przez Conseil d’État (Belgia) wniosek o wydanie w trybie prejudycjalnym orzeczenia dotyczącego interpretacji art. 15 lit. c) dyrektywy 2004/83/WE (zwanej dalej „dyrektywą w sprawie kwalifikacji”) ( 2 ). Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między A. Diakité, narodowości gwinejskiej, a Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (komisarzem generalnym do spraw uchodźców i bezpaństwowców, zwanym dalej „komisarzem generalnym”) w przedmiocie wydanej przez tego ostatniego decyzji nieprzyznającej A. Diakité ochrony uzupełniającej.

I – Ramy prawne

A – Prawo międzynarodowe

2 Artykuł 3 wspólny dla czterech konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r. ( 3 ) (zwany dalej „art. 3 wspólnym dla konwencji genewskich”) stanowi: „Gdyby na terytorium jednej z wysokich umawiających się stron wybuchł konflikt zbrojny nieposiadający charakteru międzynarodowego, każda ze stron w konflikcie będzie obowiązana stosować się przynajmniej do następujących postanowień: 1) Osoby nie biorące bezpośrednio udziału w działaniach wojennych, włącznie z członkami sił zbrojnych, które złożyły broń, oraz osoby, które stały się niezdolne do walki na skutek choroby, ran, pozbawienia wolności lub z jakiegokolwiek innego powodu, będą we wszelkich okolicznościach traktowane w sposób humanitarny […] W tym celu są i pozostaną zakazane w stosunku do wyżej wymienionych osób […]: a) zamachy na życie i nietykalność cielesną […] […] c) zamachy na godność osobistą, a w szczególności traktowanie poniżające i upokarzające; d) skazywanie i wykonywanie egzekucji bez uprzedniego wyroku, wydanego przez sąd należycie ukonstytuowany […] […]”.

3 Artykuł 1 Protokołu dodatkowego do konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r. dotyczącego ochrony ofiar niemiędzynarodowych konfliktów zbrojnych podpisanego w dniu 8 czerwca 1977 r. (zwanego dalej „protokołem II”) postanawia: „1. Niniejszy protokół, który rozwija i uzupełnia artykuł 3, wspólny dla konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r., nie zmieniając warunków jego zastosowania, ma zastosowanie do wszystkich konfliktów zbrojnych, które nie są objęte artykułem 1 Protokołu dodatkowego, dotyczącego ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (protokół I) i które toczą się na terytorium wysokiej umawiającej się strony między jej siłami zbrojnymi a rozłamowymi siłami zbrojnymi lub innymi zorganizowanymi uzbrojonymi grupami, pozostającymi pod odpowiedzialnym dowództwem i sprawującymi taką kontrolę nad częścią jej terytorium, że mogą przeprowadzać ciągłe i spójne operacje wojskowe oraz stosować niniejszy protokół. 2. Niniejszy protokół nie ma zastosowania do takich wewnętrznych napięć i niepokojów, jak rozruchy, odosobnione i sporadyczne akty przemocy oraz inne działania podobnego rodzaju, które nie są uważane za konflikty zbrojne”.

B – Prawo Unii

4 W myśl art. 2 lit. e) dyrektywy w sprawie kwalifikacji: „»osoba kwalifikująca się do ochrony uzupełniającej« oznacza obywatela państwa trzeciego […], który nie kwalifikuje się jako uchodźca, lecz w odniesieniu do którego istnieją istotne podstawy, aby uznać, iż jeśli taka osoba wróci do swojego kraju pochodzenia[ ( 4 )] […] może napotkać rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy, jak określono w art. 15, i w stosunku do której art. 17 ust. 1 i 2 nie ma zastosowania oraz która jest niezdolna do wykorzystania lub, ze względu na takie ryzyko, nie chce wykorzystać ochrony takiego państwa”.

5 W rozdziale V, zatytułowanym „Kwalifikacje dla ochrony uzupełniającej”, art. 15 dyrektywy w sprawie kwalifikacji, sam zatytułowany „Poważna krzywda”, postanawia: „Poważna krzywda obejmuje: a) karę śmierci lub egzekucję; lub b) tortury lub niehumanitarne, lub poniżające traktowanie lub karanie wnioskodawcy w państwie pochodzenia; lub c) poważne i zindywidualizowane zagrożenie życia ludności cywilnej lub poszczególnych osób, wynikające z przemocy o charakterze niedyskryminującym [nieselektywnym], w sytuacjach międzynarodowych lub wewnętrznych konfliktów zbrojnych” ( 5 ).

6 Dyrektywa w sprawie kwalifikacji została przekształcona przez dyrektywę 2011/95/UE ( 6 ) (zwaną dalej „nową dyrektywą w sprawie kwalifikacji”). Ta ostatnia dyrektywa nie wniosła żadnej istotnej modyfikacji ani do art. 2 lit. e) dyrektywy w sprawie kwalifikacji [który stał się art. 2 lit. f)], ani do jej art. 15.

C – Prawo belgijskie

7 Artykuł 48/4 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. o przybyciu na terytorium, pobycie, osiedleniu i wydaleniu obcokrajowców ( 7 ) (zwanej dalej „ustawą z dnia 15 grudnia 1980 r.”), który transponuje art. 2 lit. e) i art. 15 dyrektywy w sprawie kwalifikacji, stanowi: „§ 1. Status beneficjenta ochrony uzupełniającej jest przyznawany cudzoziemcowi, który nie może zostać uznany za uchodźcę i nie może zostać objęty art. 9b, a w odniesieniu do którego istnieją istotne podstawy, aby uznać, iż jeżeli wróci do swojego państwa pochodzenia, a w przypadku bezpaństwowca – do państwa poprzedniego miejsca stałego pobytu, mógłby napotkać rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy, o której mowa w § 2, i który nie może, lub, ze względu na takie ryzyko, nie chce wykorzystać ochrony tego państwa […]. § 2. Za poważną krzywdę uznaje się: […] c) poważne zagrożenie życia i integralności osoby cywilnej, wynikające z przemocy nieselektywnej, w sytuacjach międzynarodowych lub wewnętrznych konfliktów zbrojnych”.

II – Spór w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne

8 W dniu 21 lutego 2008 r. A. Diakité złożył pierwszy wniosek o azyl w Belgii, powołując się na represje i akty przemocy, których doznawałby w swoim kraju pochodzenia z racji uczestnictwa w manifestacjach narodowych oraz ruchach protestacyjnych przeciwko miejscowej władzy. W dniu 25 kwietnia 2008 r. komisarz generalny wydał pierwszą decyzję o odmowie przyznania statusów uchodźcy i ochrony uzupełniającej. W dniu 17 listopada 2009 r. decyzja ta została cofnięta, a w dniu 10 marca 2010 r. komisarz generalny wydał nową decyzję o odmowie statusów uchodźcy i ochrony uzupełniającej. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Conseil du contentieux des étrangers (organ sądowy rozpatrujący sprawy sporne cudzoziemców) w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r. ( 8 ), stwierdzającym brak wiarygodności powołanych faktów, a tym samym zasadności obawy i rzeczywistego ryzyka doznania, jak podnoszono, poważnych krzywd.

9 Nie wracając w międzyczasie do rodzinnego kraju, A. Diakité w dniu 15 lipca 2010 r. złożył w organach belgijskich drugi wniosek o azyl.

10 W dniu 22 października 2010 r. komisarz generalny wydał nową decyzję o odmowie przyznania statusów uchodźcy i ochrony uzupełniającej. Odmowa przyznania ochrony uzupełniającej, jedyna kwestionowana w postępowaniu głównym, została uzasadniona przez stwierdzenie, że w tym czasie nie istniała w Gwinei sytuacja nieselektywnej przemocy lub konfliktu zbrojnego w rozumieniu art. 48/4 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Conseil du contentieux des étrangers, który wyrokiem z dnia 6 maja 2011 r. ( 9 ) utrzymał w mocy obie odmowy komisarza generalnego.

11 W skardze kasacyjnej w postępowaniu administracyjnym do Conseil d’État przeciw wyrokowi z dnia 6 maja 2011 r. A. Diakité wysuwa jako jedyny zarzut pogwałcenie art. 48/4 ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r., w szczególności jego ust. 2 lit. c), oraz art. 15 lit. c) dyrektywy w sprawie kwalifikacji w związku z jej art. 2 lit. e).

12 Przed sądem odsyłającym A. Diakité kwestionuje wyrok Conseil du contentieux des étrangers z tego względu, że w wyroku tym, po podkreśleniu, że ani dyrektywa do spraw kwalifikacji, ani ustawa belgijska, która ją transponowała, nie zawierają definicji „konfliktu zbrojnego”, zdecydowano, iż należy przyjąć „definicję […] wypracowaną przez Międzynarodowy Trybunał Karny dla byłej Jugosławii [(MTKJ)] w sprawie Tadic” ( 10 ). Powołuje się on na to, że definicja ta jest zbyt restryktywna i domaga się autonomicznej i szerszej koncepcji pojęcia „wewnętrzny konflikt zbrojny”.

13 Conseil d’État przypomina, że Trybunał w wyroku z dnia 17 lutego 2009 r. w sprawie Elgafaji ( 11 ), podkreślił a propos pojęcia „nieselektywna przemoc” autonomiczny charakter interpretacji, której przedmiotem powinien być art. 15 lit. c) dyrektywy w sprawie kwalifikacji w stosunku do art. 3 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”) ( 12 ). Według Conseil d’État, z powodu tego wyroku i chociaż Trybunał nie wypowiedział się konkretnie na temat pojęcia konfliktu zbrojnego, „nie można wykluczyć, jak utrzymuje [A. Diakité], że pojęcie to, w rozumieniu art. 15 lit. c) dyrektywy [w sprawie kwalifikacji], mogłoby również być interpretowane w sposób autonomiczny i przybrać znaczenie specyficzne w stosunku do tego, jakie wynika z orzecznictwa [MTKJ], w szczególności w sprawie Tadic”.

14 W tych okolicznościach Conseil d’État postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Czy art. 15 lit. c) dyrektywy [w sprawie kwalifikacji] należy interpretować w ten sposób, że ten przepis przyznaje ochronę jedynie w sytuacji »wewnętrznego konfliktu zbrojnego« w znaczeniu nadanym w międzynarodowym prawie humanitarnym [zwanym dalej »MPH«], a w szczególności w odniesieniu do art. 3 wspólnego dla czterech konwencji genewskich […]? Jeżeli pojęcie wewnętrznego konfliktu zbrojnego, o którym mowa w art. 15 lit. c) dyrektywy [w sprawie kwalifikacji], należy interpretować w sposób autonomiczny względem art. 3 wspólnego dla czterech konwencji genewskich […], jakie są w tym przypadku kryteria służące ocenie istnienia takiego »wewnętrznego konfliktu zbrojnego«?”.

III – Postępowanie przed Trybunałem

15 Aboubacar Diakité, rządy belgijski, niemiecki i Zjednoczonego Królestwa, jak też Komisja Europejska przedłożyli uwagi na piśmie. Ich przedstawiciele, jak też przedstawiciel rządu francuskiego, zostali wysłuchani przez Trybunał na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r.

IV – Analiza

16 Pytanie prejudycjalne dzieli się na dwie części, które zostaną rozpatrzone poniżej oddzielnie.

A – W sprawie pierwszej części pytania prejudycjalnego

17 W pierwszej części pytania sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy pojęcie „wewnętrzny konflikt zbrojny”, zawarte w art. 15 lit. c) dyrektywy w sprawie kwalifikacji, jest autonomicznym pojęciem prawa Unii, czy też powinno ono być interpretowane w zgodności z MPH.

18 Z wyjątkiem A. Diakité oraz rządu Zjednoczonego Królestwa, opowiadających się bez zastrzeżeń za autonomiczną i szeroką wykładnią tego pojęcia ( 13 ), stanowiska wyrażone przez pozostałych zainteresowanych, którzy przedstawili uwagi przed Trybunałem, pozostają płynne. Rząd francuski i Komisja, akceptując w pełni autonomiczny charakter wspomnianego pojęcia, sądzą, że jego kontury należy zarysować, biorąc za punkt wyjścia definicję sformułowaną w MPH, między innymi aby zapewnić spójność miedzy różnymi systemami ochrony na poziomie międzynarodowym i unijnym. Rządy belgijski i niemiecki sądzą natomiast, że wykładnia tego pojęcia powinna opierać się głównie na MPH, precyzując jednak, że cel ochronny dyrektywy w sprawie kwalifikacji może wyjątkowo uzasadniać uznanie istnienia „wewnętrznego konfliktu zbrojnego” w rozumieniu jej art. 15 lit. c), nawet gdy wszystkie warunki wymagane przez MPH nie zostały spełnione. W ten sposób, choć wychodząc z różnych przesłanek, zainteresowani ci dochodzą w praktyce do koncepcji w szerokim zakresie zbieżnych.

19 Należy stwierdzić, że pojęcia „wewnętrzny konflikt zbrojny”, „konflikt zbrojny niemający charakteru międzynarodowego” oraz „niemiędzynarodowy konflikt zbrojny” zawarte, odpowiednio, w art. 15 lit. c) dyrektywy w sprawie kwalifikacji, w art. 3 wspólnym dla konwencji genewskich i w protokole II są znaczeniowo niemal identyczne. To proste stwierdzenie nie pozwala jednak, samo w sobie, wyciągnąć wniosku, że pojęcia te powinny otrzymać taką samą wykładnię.

20 W tym względzie przypominam, że gdy chodzi o interpretację przepisów dyrektywy w sprawie kwalifikacji, Trybunał miał już okazję przestrzec przed wszelkimi mechanizmami prowadzącymi do przenoszenia w jej ramy koncepcji lub definicji przyjętych w odmiennych kontekstach, chociaż należących do prawa Unii ( 14 ). W tym przypadku chodziłoby o odwołanie się, dla interpretacji określonego postanowienia wymienionej dyrektywy, do pojęcia, które – jak zobaczymy – nie tylko dotyczy wyraźnie innej dziedziny, lecz które należy w końcu do innego porządku prawnego.

21 W uwagach przedstawionych na rozprawie rząd francuski przypomniał orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym terminy przepisu prawa Unii, które nie zawierają żadnego wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich dla określenia ich sensu i znaczenia, powinny zwykle być w całej Unii Europejskiej interpretowane autonomicznie i jednolicie, z uwzględnieniem kontekstu przepisu i celu zamierzonego przez regulację, o którą chodzi ( 15 ). Zdaniem tego rządu to samo kryterium powinno mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.

22 Nie wydaje mi się, aby ta teza mogła zyskać powodzenie. Z jednej strony bowiem, jak podkreśla to trafnie rząd niemiecki, wykładnia zgodna z wykładnią wypracowaną w ramach umowy międzynarodowej wiążącej wszystkie państwa członkowskie odpowiada zasadniczemu celowi tego orzecznictwa, jakim jest zapewnienie jednolitej wykładni prawa Unii. Z drugiej strony, nawet zakładając, że z tego orzecznictwa można by wyprowadzić zasadę ogólną ważną poza stosunkami między prawem Unii a prawami państw członkowskich, zasada taka byłaby w każdym razie niewłaściwa do regulacji stosunków między porządkiem prawnym Unii a międzynarodowym porządkiem prawnym.

23 Według brzmienia art. 3 ust. 5 TUE Unia „przyczynia się do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego”. Jak to Trybunał wielokrotnie stwierdzał, kompetencje Unii powinny być realizowane przy poszanowaniu prawa międzynarodowego ( 16 ). Akt podjęty na mocy tych kompetencji powinien zatem być interpretowany, a zakres jego stosowania wyznaczany w świetle właściwych norm prawa międzynarodowego ( 17 ), do których, oprócz norm wynikających z umów międzynarodowych zawartych przez Unię ( 18 ), należą normy międzynarodowego prawa zwyczajowego, które wiążą instytucje Unii i stanowią część jej porządku prawnego ( 19 ). Pierwszeństwo tych norm wobec aktów prawa pochodnego Unii nakazuje interpretować te ostatnie, w miarę możliwości, w zgodności z nimi ( 20 ).

24 Wobec tego zasada wykładni zgodnej wiąże Trybunał, gdy analizuje on stosunki między prawem międzynarodowym a prawem Unii ( 21 ).

25 Jakkolwiek zastosowanie tej zasady nie może zależeć od tego, czy akt instytucji mający podlegać interpretacji zawiera wyraźne odesłanie do norm prawa międzynarodowego, dwie uwagi powinny zostać jednak dodane.

26 Z jednej strony obowiązek wykładni zgodnej został postawiony w zasadzie tylko w stosunku do zobowiązań wiążących Unię ( 22 ). W niniejszej sprawie, o ile jest bezsporne, że Unia nie jest stroną konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r. ani protokołów dodatkowych do nich, o tyle Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości (MTS) stwierdził, że akty te wyrażają „nieprzekraczalne zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego” ( 23 ). Jako takie wiążą one instytucje, w tym Trybunał, który powinien zapewnić rozumienie prawa Unii zgodne z tymi zasadami.

27 Z drugiej strony doprowadzenie do zgodności prawa Unii z prawem międzynarodowym drogą wykładni mogłoby zostać narzucone tylko, gdyby spójność hermeneutyczna między różnymi aktami, o które chodzi, była uzasadniona.

28 Moim zdaniem nie jest tak w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę w szczególności różnice przedmiotu, celów i środków istniejące między MPH, z jednej strony, a mechanizmem ochrony uzupełniającej wprowadzonej dyrektywą w sprawie kwalifikacji, z drugiej strony, co udowodnię poniżej.

1. Przedmiot, cele i środki MPH

29 W opinii zatytułowanej „Dopuszczalność groźby lub użycia broni jądrowej” MTS określa MPH jako „system złożony” i jednolity, w którym zbiegają się dwie gałęzie prawa mające zastosowanie w konfliktach zbrojnych, a mianowicie „prawo haskie” ( 24 ), które kodyfikuje „prawa i zwyczaje wojny lądowej, określa prawa i obowiązki walczących w prowadzeniu operacji i ogranicza wybór środków szkodzenia wrogowi w międzynarodowych konfliktach zbrojnych”, oraz „prawo genewskie”, w szczególności cztery konwencje z dnia 12 sierpnia 1949 r. oraz protokoły dodatkowe z 1977 r. ( 25 ), „które chroni poszkodowanych w wojnie i ma na celu ochraniać członków sił zbrojnych wyłączonych z walki oraz osoby, które nie uczestniczą we wrogich działaniach” ( 26 ).

30 Według wyrażenia często używanego dla jego określenia, MPH jest więc „prawem wojny” (ius in bello), które ze względów humanitarnych ma na celu ograniczać skutki konfliktów zbrojnych, zarówno przewidując ograniczenia środków i metod wojny, jak też ochraniając pewne kategorie osób i dóbr.

31 W ten sposób cztery konwencje genewskie z dnia 12 sierpnia 1949 r., wynikające z rewizji trzech konwencji podpisanych w 1929 r., przewidują, że osoby, które nie uczestniczą w walkach, jak cywile, personel medyczny lub religijny, oraz te, które przestały brać w niej udział, jak kombatanci ranni lub chorzy, rozbitkowie i jeńcy wojenni, mają prawo do poszanowania ich życia oraz ich nienaruszalności fizycznej i moralnej, korzystają z gwarancji sądowych i powinni, we wszystkich sytuacjach, być chronieni i traktowani humanitarnie, bez żadnych różnic o charakterze niekorzystnym. Każda z tych konwencji zawiera przepis o „poważnych naruszeniach” precyzujący naruszenia konwencji, dla których istnieje obligatoryjna kompetencja represyjna powszechna wśród państw – układających się stron ( 27 ).

32 Zasady ustalone przez cztery konwencje genewskie z 1949 r., pomyślane pierwotnie do stosowania tylko w wypadkach konfliktów międzynarodowych, zostały następnie rozciągnięte na sytuacje wojny domowej.

a) Artykuł 3 wspólny dla konwencji genewskich i rozszerzenie ich zasad na konflikty zbrojne niemiędzynarodowe

33 W 1949 r., z inicjatywy MKCK, trzy obowiązujące wówczas konwencje genewskie z 1929 r. stały się przedmiotem rewizji i została podpisana czwarta konwencja dotycząca ochrony cywilów. Jedną z najbardziej doniosłych modyfikacji wprowadzonych z tej okazji było rozszerzenie pola zastosowania czterech konwencji do przypadków konfliktów zbrojnych „niemających charakteru międzynarodowego” ( 28 ).

34 Na dyskusję nad tekstem art. 3 wspólnego dla konwencji genewskich, który kodyfikuje to rozszerzenie, poświęcono 25 sesji Konferencji Dyplomatycznej, która skończyła się uzgodnieniem tekstu kompromisowego. W odróżnieniu od projektu przedstawionego na XVII Konferencji międzynarodowej Czerwonego Krzyża w Sztokholmie, który stanowił punkt wyjścia tych debat, tekst ostatecznie zaaprobowany, w wypadku wewnętrznego konfliktu zbrojnego, przewidywał tylko zastosowanie zasad wyraźnie wymienionych w tekście tego artykułu. Ze względu na to, że stosuje się on tylko do wewnętrznych konfliktów zbrojnych oraz że określa on całokształt zasad zastosowalnych w takich konfliktach, przepis ten został określony jako „konwencja w miniaturze” ( 29 ).

35 Podczas dyskusji na temat omawianego art. 3 państwa uczestniczące w konferencji obawiały się przede wszystkim, że konwencje genewskie z dnia 12 sierpnia 1949 r. znajdą zastosowanie do „wszelkiego rodzaju powstań, rebelii, aktów anarchii, dezintegracji państwa lub przypadków zwykłego bandytyzmu”, co pozwoliłoby osobom dopuszczającym się tych czynów powoływać się na swój status stron wojujących w celu uznania legalności ich działań i uniknięcia za nie odpowiedzialności. Obawa ta odzwierciedlała się w wysuwanych podczas konferencji propozycjach, których celem było uzależnienie zastosowania konwencji do konfliktów wewnętrznych od spełnienia szeregu warunków, jak uznanie przez rząd umawiającego się państwa, że jego oponenci mają status strony wojującej, posiadanie przez tych oponentów zorganizowanych sił zbrojnych oraz władz odpowiedzialnych za ich działania, istnienie po ich stronie władz cywilnych sprawujących de facto kontrolę nad ludnością na określonej części terytorium kraju lub też reżimu o cechach państwa, czy wreszcie wymaganie, by rząd umawiającego się państwa był zmuszony zaangażować regularne siły zbrojne do zwalczania powstania ( 30 ).

36 W ostatecznym tekście żaden z tych warunków nie został przyjęty, a tekst art. 3 wspólnego dla konwencji genewskich ogranicza się do wskazania, że znajduje on zastosowanie, „gdyby na terytorium jednej z Wysokich Umawiających się Stron wybuchł konflikt zbrojny nieposiadający charakteru międzynarodowego”. Cel w postaci ograniczenia skutków tego postanowienia został osiągnięty poprzez zawężenie zakresu zastosowania omawianych konwencji do zasad wyraźnie w nim wymienionych, a nie poprzez określenie sytuacji, w których postanowienie to ma zastosowanie.

37 Brak definicji pojęcia konfliktu zbrojnego niemającego charakteru międzynarodowego w art. 3 wspólnym dla konwencji genewskich czyni go potencjalnie możliwym do zastosowania do każdego rodzaju wewnętrznego konfliktu zbrojnego. Z tej racji stosowanie tego artykułu w praktyce napotykało problemy, które często prowadziły do zanegowania jego stosowania.

i) Definicja pojęcia wewnętrznego konfliktu zbrojnego w MPH

38 Definicja pojęcia „niemiędzynarodowy konflikt zbrojny” została wprowadzona do systemu konwencji genewskich dopiero w 1977 r. wraz z protokołem II, zawartym w celu rozwinięcia i uzupełnienia art. 3 wspólnego dla tych konwencji „bez zmiany obecnych warunków ich stosowania”.

39 Jak wynika z jego art. 1 ( 31 ), materialny zakres zastosowania protokołu II jest bardziej ograniczony w porównaniu z zakresem art. 3 wspólnego dla konwencji genewskich. Ponieważ jednak dotychczasowy zakres regulacji tego przepisu został wyraźnie zachowany, stosuje się on w dalszym ciągu w odniesieniu do konfliktów, które nie mają cech charakterystycznych określonych w art. 1 protokołu II i które nie są odtąd nim objęte. Jest to na przykład przypadek konfliktów między różnymi rywalizującymi ze sobą grupami, bez interwencji rządowych sił zbrojnych, które to konflikty – jak wynika to z art. 1 ust.1 protokołu II – nie wchodzą w jego materialny zakres zastosowania, ten ostatni bowiem stosuje się do ścierania się ze sobą rządowych sił zbrojnych oraz sił zbrojnych dysydenckich albo zorganizowanych grup zbrojnych.

40 W protokole II pojęcie „niemiędzynarodowy konflikt zbrojny” jest, po pierwsze, określone w formie negatywnej. Tak więc w myśl jego art. 1 nie stanowią takich konfliktów z jednej strony konflikty objęte art. 1 protokołu I, który określa międzynarodowe konflikty zbrojne, a z drugiej strony „sytuacje napięć wewnętrznych [i] wewnętrznych zamieszek, jak rozruchy, odosobnione i sporadyczne akty przemocy oraz inne podobne akty” (zob. odpowiednio ust. 1 i 2).

41 Ten sam artykuł wymienia następnie, w ust. 1, pewną liczbę kryteriów obiektywnych, służących do zidentyfikowania sytuacji niemiędzynarodowego konfliktu zbrojnego. Kryteria te, w liczbie trzech, wymagają ze strony zbuntowanych, aby dysponowały, po pierwsze, odpowiedzialnym dowództwem, po drugie, kontrolą pewnej części terytorium, która pozwala im prowadzić ciągłe i planowe operacje wojenne, a po trzecie, zdolnością do stosowania protokołu.

42 W myśl zarówno art. 1 protokołu II, jak art. 3 wspólnego dla konwencji genewskich, niemiędzynarodowy konflikt zbrojny może wystąpić tylko, jeśli spełnione zostały dwa warunki, a mianowicie pewien stopień intensywności konfliktu oraz pewien stopień zorganizowania uczestniczących w walkach ( 32 ). Aby ustalić, czy te dwa warunki zostały spełnione, brana jest zwykle pod uwagę seria wskazówek w ramach oceny globalnej prowadzonej od przypadku do przypadku.

43 Tak więc, gdy chodzi o warunek dotyczący intensywności, może wchodzić w grę zbiorowy charakter konfliktu, jak też środki zastosowane przez rząd dla przywrócenia porządku, a zwłaszcza fakt, że został on zmuszony do posłużenia się przeciw buntownikom raczej siłami zbrojnymi, niż zwykłymi siłami policyjnymi ( 33 ). Czas trwania konfliktu, częstotliwość i intensywność stosowania przemocy, zasięg strefy geograficznej, o którą chodzi, rodzaj używanego uzbrojenia, wielkość zaangażowanych sił oraz typ stosowanej strategii, przemieszczanie dobrowolne lub przymusowe ludności cywilnej, kontrola terytorium ze strony zaangażowanych sił zbrojnych, sytuacja braku bezpieczeństwa, liczba ofiar i wielkość szkód są również kryteriami, które były stosowane do oceny stopnia intensywności konfliktu ( 34 ). Konieczność brania pod uwagę specyfiki każdej sytuacji powoduje, że kryteria te nie mogą być przedmiotem ani pełnego wyliczenia, ani łącznego zastosowania ( 35 ).

44 Co się tyczy drugiego warunku, odnoszącego się do stopnia organizacji stron konfliktu, jest on zwykle uznawany za spełniony w tym, co dotyczy rządowych sił zbrojnych. Natomiast dwa różne standardy warunkują zastosowanie protokołu II oraz art. 3 wspólnego dla konwencji genewskich, gdy chodzi o stopień zorganizowania buntowników. Pierwszy z tych instrumentów wymaga szczególnie wysokiego poziomu organizacji i wprowadza warunek kontroli terytorium ( 36 ), podczas gdy w celu zastosowania drugiego wystarczy, aby strony konfliktu dysponowały „pewną strukturą dowodzenia” ( 37 ) oraz aby miały one zdolność prowadzenia długotrwałych operacji militarnych ( 38 ).

45 Oprócz dwóch warunków wymienionych wyżej, trzeci warunek, natury temporalnej, zawarty jest w definicji „konfliktu zbrojnego niemiędzynarodowego” sformułowanej przez MTKJ. W cytowanym wcześniej wyroku w sprawie Tadic, na którym oparł się Conseil du contentieux des étrangers w postępowaniu głównym, MTKJ uznał, że „konflikt zbrojny istnieje w każdym wypadku, gdy ma miejsce odwołanie się do siły zbrojnej między państwami lub długotrwały konflikt zbrojny między władzami rządowymi a zorganizowanymi grupami zbrojnymi lub między takimi grupami wewnątrz państwa” ( 39 ). Ten sam warunek zawarty jest w art. 8 ust. 2 lit. f) statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego (MTK) ( 40 ). Przepis ten, inspirujący się orzecznictwem MTKJ, precyzuje, że w celach stosowania art. 8 ust. 2 lit. e) ( 41 ) tego statutu przez „konflikty zbrojne niemające charakteru międzynarodowego” należy rozumieć „konflikty zbrojne, które na terytorium państwa przeciwstawiają sobie w sposób długotrwały władze rządowe tego państwa oraz zorganizowane grupy zbrojne albo zorganizowane grupy zbrojne między sobą” ( 42 ).

46 Należy podkreślić, że odwołanie się do kryterium czasu trwania zostało przewidziane w kontekście dość precyzyjnym, a mianowicie aby określić naruszenia MPH, które podlegają kompetencji sądowej MTK oraz innych międzynarodowych sądów karnych i że nawet w tym kontekście kryterium to wydaje się właściwe, przynajmniej w ramach statutu MTK, jedynie w celu kryminalizacji naruszeń innych, niż te z art. 3 wspólnego dla konwencji genewskich ( 43 ).

47 Niemniej odwołanie się do czasu trwania konfliktu zawarte jest również w stanowisku, jakie MKCK przyjął w 2008 r., aby zilustrować „dominujący pogląd prawny” w prawie humanitarnym na temat definicji pojęcia konfliktu zbrojnego niemiędzynarodowego ( 44 ). Taki konflikt jest tam określony jako „długotrwały konflikt, w którym rządowe siły zbrojne przeciwstawiają się siłom jednej lub wielu grup zbrojnych lub grupy takie walczą między sobą, i co dzieje się na terytorium określonego państwa […]. Taki konflikt zbrojny powinien osiągnąć pewien minimalny poziom intensywności, a strony zaangażowane w ten konflikt powinny wykazywać pewne minimum organizacji”.

48 Jak to wskazałem wyżej, warunki, aby był to konflikt zbrojny niemiędzynarodowy, nie są spełnione w sytuacjach „wewnętrznych zamieszek” i „wewnętrznych napięć”. Te dwa pojęcia są zawarte w art. 1 ust. 2 protokołu II bez ich zdefiniowania. Ich treść została opisana w dokumentach wypracowanych przez MKCK w celu przygotowania konferencji dyplomatycznej z 1971 r. ( 45 ). Zamieszki wewnętrzne są tam określone jako „sytuacje, gdzie nie występuje ściśle mówiąc konflikt zbrojny niemiędzynarodowy, istnieje jednak, w planie wewnętrznym, konfrontacja o charakterze poważnym lub długotrwałym i obejmująca działania gwałtowne. Te ostatnie mogą przybierać różne formy, poczynając od spontanicznego wzniecania aktów rewolty aż do walki między mniej czy bardziej zorganizowanymi grupami oraz z władzami rządzącymi. W tych sytuacjach, jeśli nie wyrodzą się w otwartą walkę, władze rządzące odwołują się do licznych sił policyjnych, a nawet do sił zbrojnych, aby przywrócić wewnętrzny porządek. Większa liczba ofiar uczyniła koniecznym zastosowanie minimum norm humanitarnych”. Gdy chodzi o „napięcia wewnętrzne”, odnoszą się one do „sytuacji poważnego napięcia (politycznego, religijnego, rasowego, socjalnego, gospodarczego itd.) lub szeregu konfliktów zbrojnych albo zamieszek wewnętrznych. Sytuacje te posiadają którąś z następujących cech charakterystycznych, jeśli nie wszystkie zarazem: masowe aresztowania; wzrastająca liczba więźniów »politycznych«; prawdopodobne przypadki złego traktowania lub niehumanitarnych warunków uwięzienia; zawieszanie podstawowych gwarancji sądowych z powodu ogłoszenia stanu nadzwyczajnego bądź sytuacji faktycznej; podejrzenia zaginięć”.

49 Pojęcia „zamieszki wewnętrzne” i „napięcia wewnętrzne” wyznaczają granice dolnego progu pojęcia konfliktu zbrojnego niemiędzynarodowego w celu zastosowania zarówno protokołu II, jak też art. 3 wspólnego dla konwencji genewskich ( 46 ).

ii) Funkcja pojęcia konfliktu zbrojnego niemiędzynarodowego w MPH

50 Z powyższego wywodu wynika, że pojęcie konfliktu zbrojnego niemiędzynarodowego pełni liczne funkcje w MPH i że definicja sformułowana w tym kontekście odpowiada specyficznym celom tej gałęzi prawa międzynarodowego, jak też międzynarodowego prawa karnego.

51 Ma ona przede wszystkim funkcję identyfikacji kategorii konfliktów, do których MPH ma zastosowanie. W tej funkcji delimitowania zakresu zastosowania MPH definicja pojęcia konfliktu zbrojnego niemiędzynarodowego realizuje cel podstawowy w postaci zapewnienia, że ochrona ofiar takich konfliktów nie zależy od arbitralnej decyzji władz, których dotyczy. Dlatego zawiera ona określenie pewnej liczby obiektywnych kryteriów materialnych, których funkcją jest zasadniczo wyeliminowanie, na ile to możliwe, wszelkiego marginesu oceny subiektywnej oraz wzmocnienie przewidywalności MPH. Kryteria o charakterze organizacyjnym realizują ponadto cel identyfikowania sytuacji, w których zastosowanie norm MPH jest konkretnie możliwe, jako że strony konfliktu dysponują minimalną infrastrukturą, pozwalającą im zapewnić respektowanie tych norm.

52 Oprócz definicji zakresu zastosowania MPH pojęcie, o którym mowa, służy również do określania reżimu prawnego mającego zastosowanie w danym konflikcie. Jak wspomniałem wyżej, reżim ten zmienia się nie tylko zależnie od tego, czy konflikt pokrywa obszar międzynarodowy czy wewnętrzny ( 47 ), lecz również wedle tego, czy odpowiada on definicji bardziej restryktywnej narzuconej przez protokół II czy też bardziej rozciągliwej przewidzianej w art. 3 wspólnym dla konwencji genewskich. Poza wspólnym rdzeniem dotyczącym minimalnych warunków intensywności i organizacji stron konfliktu, nie wydaje się, aby istniało w MPH jednolite pojęcie „konflikt zbrojny niemiędzynarodowy”, jako że kryteria, które precyzują jego treść, są zmienne zależnie od instrumentów do zastosowania.

53 Wreszcie, jak stwierdziłem to wyżej, pod pewnymi warunkami czyny popełnione z naruszeniem MPH w czasie wewnętrznego konfliktu zbrojnego stanowią „zbrodnie wojenne”, które mogą być ścigane na mocy międzynarodowego prawa karnego ( 48 ). Odpowiedzialność karna, która może wynikać z popełnienia takich czynów, nakazuje, aby zawartość pojęć, które konkurują w określeniu obwinienia, była sprecyzowana w sposób wystarczająco dokładny. Kryteria o charakterze organizacyjnym wykorzystane w MPH dla określenia pojęcia konfliktu zbrojnego niemiędzynarodowego mają szczególne znaczenie w tym kontekście, gdzie chodzi o ustalenie odpowiedzialności karnej osób uplasowanych na różnych poziomach hierarchicznej organizacji grupy, której to dotyczy.

54 Na koniec przypominam, w sposób bardziej ogólny, że proces wypracowania pojęcia konfliktu zbrojnego niemiędzynarodowego w MPH przechodzi przez etapy, które odzwierciedlają stan bieżący stosowania i rozwoju tej gałęzi prawa międzynarodowego. W tym kontekście, na każdym etapie wymogiem, który dominuje, jest dojście do zgody w celu zapewnienia skuteczności systemu, co prowadzi nieuchronnie – jak to potwierdzają prace konferencji dyplomatycznych prowadzących do przyjęcia art. 3 wspólnego dla konwencji genewskich oraz protokołu II – do rozwiązań kompromisowych.

55 W konkluzji, definicja pojęcia konfliktu zbrojnego niemiędzynarodowego w MPH odpowiada specyficznym celom, które są właściwe dla tej gałęzi prawa międzynarodowego, a jak będzie to przedstawione niżej, obce reżimowi ochrony uzupełniającej w prawie Unii.

2. Przedmiot, cele i środki mechanizmu ochrony uzupełniającej

56 Dyrektywa w sprawie kwalifikacji stanowi pierwszy etap procesu harmonizacji polityki azylowej Unii. Proces ten powinien prowadzić do stworzenia wspólnego europejskiego systemu azylowego jako „integralnej części dążenia Unii Europejskiej do ustanowienia i systematycznego powiększania przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, otwartej dla wszystkich tych, których okoliczności zmuszają do poszukiwania na drodze prawnej ochrony [w Unii]” (motyw 1 dyrektywy w sprawie kwalifikacji) ( 49 ).

57 Zasadniczym celem tego pierwszego etapu było w szczególności „zapewnienie […], aby państwa członkowskie stosowały wspólne kryteria dla identyfikacji osób rzeczywiście potrzebujących międzynarodowej ochrony” ( 50 ), zmniejszając różnice między ustawodawstwami i praktykami państw członkowskich w tej dziedzinie ( 51 ).

58 Punkt 14 konkluzji posiedzenia Rady Europejskiej w Tampere w dniach 15 i 16 października 1999 r., który dyrektywa w sprawie kwalifikacji zamierza wprowadzić w życie, rekomendował między innymi przyjęcie „środków uzupełniających form ochrony” mających uzupełnić reguły dotyczące statusu uchodźcy i oferujących „status odpowiedni” dla każdej osoby, która choć niespełniająca warunków uznania za uchodźcę, potrzebuje jednakże ochrony międzynarodowej.

59 Zgodnie z tymi konkluzjami dyrektywa w sprawie kwalifikacji podkreśla, że środki z tytułu ochrony uzupełniającej powinny być traktowane jako komplementarne w stosunku do systemu ochrony ustanowionego przez konwencję genewską z dnia 28 lipca 1951 r. dotyczącą statusu uchodźców ( 52 ), uzupełnioną przez protokół dotyczący statusu uchodźców zawarty w Nowym Jorku w dniu 31 stycznia 1967 r. ( 53 ).

60 Ściślej biorąc, w systemie dyrektywy w sprawie kwalifikacji status uchodźcy i ochrona uzupełniająca są traktowane jako dwa odrębne, lecz ściśle powiązane komponenty pojęcia ochrony międzynarodowej ( 54 ). Takie zintegrowane podejście pozwala interpretować przepisy wymienionej dyrektywy, uzupełnione przez system wprowadzony dyrektywą 2001/55/WE ( 55 ), przewidującą ochronę czasową w przypadku masowego napływu osób (zwaną dalej „dyrektywą o ochronie czasowej”), jako system normatywny zmierzający do kompletności, zdolny objąć każdą sytuację, w której obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec, który nie może uzyskać ochrony w kraju pochodzenia, odwołuje się do ochrony międzynarodowej na terytorium Unii.

61 Przemawia za tym zresztą brzmienie art. 78 ust. 1 TFUE, który zastąpił art. 63 pkt 1 WE, a który stanowi podstawę prawną nowej dyrektywy w sprawie kwalifikacji. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu „Unia rozwija wspólną politykę w dziedzinie azylu, ochrony uzupełniającej i tymczasowej ochrony, mającą na celu przyznanie odpowiedniego statusu każdemu obywatelowi państwa trzeciego wymagającemu międzynarodowej ochrony oraz mającą na celu zapewnienie przestrzegania zasady non‑refoulement”.

62 W ramach tego systemu normatywnego mechanizm ochrony uzupełniającej ma na celu, w myśl art. 2 lit. e) dyrektywy w sprawie kwalifikacji, przyznanie ochrony międzynarodowej każdej osobie, która nie może korzystać ze statusu uchodźcy, lecz która w razie repatriacji naraziłaby się na rzeczywiste ryzyko pogwałcenia swoich najbardziej podstawowych praw ( 56 ).

63 Z prac przygotowawczych nad dyrektywą w sprawie kwalifikacji wynika, że pojęcie ochrony uzupełniającej opiera się głównie na instrumentach międzynarodowych praw człowieka najbardziej właściwych w tej materii, a w szczególności EKPC i jej art. 3, konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 10 grudnia 1984 r. i jej art. 3, jak też międzynarodowym pakcie dotyczącym praw obywatelskich i politycznych, przyjętym w dniu 16 grudnia 1966 r. przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych i jego art. 7 ( 57 ). Wybór kategorii beneficjentów tej ochrony czerpie inspirację, w tym wypadku oprócz EKPC oraz orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, „jako wiążących ram prawnych”, z systemów ochrony „wspomagającej” czy „uzupełniającej” wprowadzonych przez państwa członkowskie ( 58 ).

64 Z prac przygotowawczych nad dyrektywą w sprawie kwalifikacji wynika również, że istniała ciągle kwestia włączenia do kategorii beneficjentów systemu ochrony uzupełniającej osób, które nie mogą powrócić do krajów swego pochodzenia z powodu sytuacji panującej tam rozpowszechnionej przemocy i braku bezpieczeństwa.

65 Włączenie to, z jednej strony, miało na celu uzupełnienie systemu wprowadzonego przez dyrektywę o ochronie tymczasowej, zapewniając tym osobom przyjęcie nawet poza wypadkami masowych migracji ( 59 ), a z drugiej strony odpowiadało orzecznictwu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, wedle którego wydalenia do kraju, gdzie panuje wysoki poziom zagrożenia i niebezpieczeństwa lub przemocy, mogłoby być uznane za traktowanie nieludzkie lub poniżające w znaczeniu EKPC ( 60 ).

3. Wnioski pośrednie

66 Dotychczasowe badanie pozwala skonkludować, że MPH oraz mechanizm ochrony uzupełniającej przewidziany przez dyrektywę w sprawie kwalifikacji, w obu przypadkach oparte na względach humanitarnych, mają różne zadania i realizują różne cele.

67 Podczas gdy MPH zmierza zasadniczo do ograniczenia skutków konfliktów zbrojnych dla ludności, której dotyczą, ochrona uzupełniająca odnosi się do osób, które opuściły miejsca, gdzie konflikt przebiega – z takich lub innych powodów ( 61 ) – i nie mogą tam powrócić ze względu na sytuację rozpowszechnionej przemocy, która tam panuje.

68 MPH adresowane jest głównie do państwa lub państw bezpośrednio zamieszanych w konflikt, podczas gdy ochrona uzupełniająca jest formą „ochrony zastępczej” przyznawanej przez państwo trzecie wobec konfliktu, gdy dla ubiegającego się nie istnieje żadna realistyczna możliwość uzyskania ochrony w kraju pochodzenia.

69 MPH działa na dwóch płaszczyznach, a mianowicie regulując przebieg konfliktów i narzucając zwalczającym się stronom respektowanie swego rodzaju kodeksu postępowania wobec ofiar konfliktu. Chodzi o prawo wojny, które jako takie bierze pod uwagę, oprócz potrzeb ochrony ofiar konfliktu, wymagania o charakterze militarnym zwalczających się stron. Gdy chodzi o ochronę uzupełniającą, jest ona przede wszystkim ochroną opartą na zasadzie non‑refoulement, której decydującym elementem wywoławczym jest realna potrzeba ochrony międzynarodowej petenta.

70 Wreszcie naruszenia MPH stanowią przedmiot kryminalizacji na poziomie międzynarodowym i prowadzą do indywidualnej odpowiedzialności karnej. Stąd też MPH jest bardzo ściśle powiązane z międzynarodowym prawem karnym i obie te gałęzie prawa międzynarodowego przenikają się wzajemnie. Taka relacja jest natomiast obca mechanizmowi ochrony uzupełniającej.

71 Z powodu tych różnic spójność hermeneutyczna między pojęciami „wewnętrzny konflikt zbrojny” z art. 15 lit. c) dyrektywy w sprawie kwalifikacji oraz „konfliktu zbrojnego niemiędzynarodowego” w rozumieniu MPH nie ma uzasadnienia. Wynika z tego, że obowiązku interpretowania pierwszego pojęcia w sposób zapewniający zgodność z drugim nie można wywodzić z powiązania między porządkiem prawnym Unii a międzynarodowym porządkiem prawnym.

72 Obowiązek taki nie wynika również z odesłania do MPH, które byłoby zawarte w dyrektywie w sprawie kwalifikacji.

4. Brak odwołania do MPH w dyrektywie w sprawie kwalifikacji

73 Dyrektywa w sprawie kwalifikacji, zgodnie z realizowanymi przez siebie celami, zawiera liczne odesłania do instrumentów prawa międzynarodowego, których państwa są stronami i które określają ich obowiązki wobec osób ubiegających się o ochronę międzynarodową. Jak Trybunał podkreślał to wielekroć, odesłania te dostarczają wskazówek co do sposobu, w jaki przepisy tej dyrektywy powinny być interpretowane ( 62 ).

74 Oprócz konwencji genewskiej z 1951 r. i protokołu z 1967 r., określonych w jej motywie 3 jako „fundamenty międzynarodowego reżimu prawnego dla ochrony uchodźców”, dyrektywa w sprawie kwalifikacji wzmiankuje w sposób ogólny obowiązki państw członkowskich wynikające z „instrumentów prawa międzynarodowego […], które zakazują dyskryminacji” (motyw 11) oraz „instrumentów dotyczących praw człowieka” (motyw 25), jak też ich obowiązków w materii non‑refoulement (motyw 36 oraz art. 21 ust. 1. Motyw 22 zawiera również odwołanie do preambuły oraz do art. 1 i 2 Karty Narodów Zjednoczonych, jak też do rezolucji Narodów Zjednoczonych dotyczących środków mających na celu wyeliminowanie terroryzmu międzynarodowego.

75 Dyrektywa ta nie zawiera natomiast żadnego wyraźnego odesłania do MPH. Ani jej motywy, ani żaden z jej artykułów nie wspomina instrumentów należących do tej gałęzi prawa międzynarodowego ( 63 ).

76 O ile rzeczywiście w uzasadnieniu projektu tej dyrektywy Komisja odwołała się do obowiązków państw członkowskich z tytułu MPH jako będących u źródła systemów ochrony „pomocniczej” czy „uzupełniającej” przyjętych na poziomie narodowym, o tyle odwołanie to – ponadto zresztą pośrednie i bardzo ogólne – ostatecznie nie zostało utrzymane ( 64 ). Propozycja prezydencji Rady Unii Europejskiej zmierzająca do wprowadzenia do art. 15 lit. c) odesłania do konwencji genewskiej z dnia 12 sierpnia 1949 r. dotyczącej ochrony osób cywilnych w czasie wojny, jak też, na podstawie opinii służb prawnych Rady, do jej załączników i protokołów, także nie została przyjęta.

77 Wynika z tego, że żadna wskazówka nie może być wyprowadzona z dyrektywy w sprawie kwalifikacji na rzecz dostosowania pojęcia „wewnętrzny konflikt zbrojny” w rozumieniu jej art. 15 lit. c) do pojęcia „konflikt zbrojny niemiędzynarodowy” w MPH. Natomiast brak wszelkiego wyraźnego odesłania do MPH w tekście tej dyrektywy, jak też proces jej podejmowania, dostarczają elementów, które przemawiają przeciw interpretacji wymienionego przepisu w ścisłej zgodności z MPH.

5. Wniosek na temat pierwszej części pytania prejudycjalnego

78 Całokształt powyższych rozważań prowadzi mnie do wniosku, że pojęcie „wewnętrzny konflikt zbrojny” w rozumieniu art. 15 lit. c) dyrektywy w sprawie kwalifikacji należy interpretować w sposób autonomiczny w stosunku do odpowiedniego pojęcia z MPH.

79 W ww. wyroku w sprawie Elgafaji Trybunał miał już okazję potwierdzić autonomię art. 15 lit. c) dyrektywy w sprawie kwalifikacji w stosunku do art. 3 EKPC. Aby to uczynić, oparł się on na różnicy treści tych dwu przepisów, jak też na argumentach o charakterze systemowym.

80 W niniejszej sprawie proponuję Trybunałowi potwierdzić tę autonomię również w stosunku do MPH, w szczególności do art. 3 wspólnego dla konwencji genewskich, opierając się na różnicy dziedzin, do jakich przepisy dyrektywy w sprawie kwalifikacji oraz postanowienia MPH należą.

B – W przedmiocie drugiej części pytania prejudycjalnego

81 W drugiej części swego pytania sąd odsyłający zwraca się do Trybunału, na wypadek gdyby odpowiedział on na pierwszą część tego pytania, że pojęcie „wewnętrzny konflikt zbrojny”, którego dotyczy art. 15 lit. c) dyrektywy w sprawie kwalifikacji, należy interpretować w sposób autonomiczny w stosunku do MPH, o wyjaśnienie, jakie są kryteria służące do oceny istnienia takiego wewnętrznego konfliktu zbrojnego.

82 Dotychczasowe rozważania pozwalają wydobyć pewną liczbę elementów użytecznych dla odpowiedzi na tę część pytania.

83 Po pierwsze, normy Unii w materii ochrony międzynarodowej, włączając w to przepisy dyrektywy w sprawie kwalifikacji dotyczące ochrony uzupełniającej, wpisują się w system ochrony praw podstawowych Unii. Są one skopiowane z podstawowych instrumentów międzynarodowych dotyczących praw człowieka, wypracowanych na poziomie zarówno europejskim jak światowym i powinny być interpretowane i stosowane z uwzględnieniem wartości, którymi one się inspirują.

84 Po drugie, normy te stanowią system zmierzający do kompletności, którego celem jest stworzenie „wspólnej przestrzeni ochrony i solidarności” ( 65 ) dla wszystkich tych, którzy zasadnie poszukują ochrony międzynarodowej na terytorium Unii. Powinny one być interpretowane i stosowane w sposób, który pozwala zapewnić elastyczność tego systemu.

85 Po trzecie, celem mechanizmu ochrony uzupełniającej jest zaoferowanie odpowiedniego statusu każdemu obywatelowi państwa trzeciego, który nie uzyskawszy azylu europejskiego, wymaga ochrony międzynarodowej. Potrzeba ochrony wnioskodawcy jest wobec tego zasadniczym kryterium, którym powinny kierować się kompetentne władze krajowe, do których wniesiono prośbę o przyznanie ochrony uzupełniającej, lub sądy państwa członkowskiego, do których decyzja o oddaleniu takiej prośby jest zaskarżona.

86 Aby ustalić istnienie potrzeby ochrony związanej z ryzykiem doznania krzywd określonych w art. 15 lit. c) dyrektywy w sprawie kwalifikacji, na jakie byłaby narażona osoba zabiegająca o przyznanie ochrony uzupełniającej, jeśli zostałaby odesłana do kraju pochodzenia, zgodnie z zasadami ustalonymi w art. 4 ust. 3 tej dyrektywy, kompetentne władze i sądy krajowe powinny brać pod uwagę ogół odpowiednich okoliczności, które charakteryzują zarówno sytuację kraju pochodzenia wnioskodawcy w momencie rozstrzygania o wniosku, jak też jego sytuację osobistą.

87 Takie kazuistyczne podejście, które jako jedyne pozwala stwierdzić istnienie realnej potrzeby ochrony, sprzeciwia się ustalaniu kryteriów, którym sytuacja w kraju pochodzenia wnioskodawcy powinna obligatoryjnie odpowiadać, aby można było ją uznać za „wewnętrzny konflikt zbrojny” w rozumieniu wspomnianego art. 15 lit. c).

88 W konsekwencji, aby właściwie odpowiedzieć na drugą część pytania prejudycjalnego, ograniczę się do kilku wskazań o charakterze metodologicznym.

89 W kontekście art. 15 lit. c) dyrektywy w sprawie kwalifikacji pojęcia „przemoc o charakterze niedyskryminacyjnym [nieselektywnym]” oraz „konflikt zbrojny” są ściśle ze sobą powiązane – drugie służy w istocie do określenia ram pierwszego.

90 Ponadto, inaczej niż w MPH, gdzie istnienie zbrojnego konfliktu, wewnętrznego lub międzynarodowego, samo wyznacza zastosowanie systemu ochronnego, decydującym elementem, aby uruchomić mechanizm ochrony uzupełniającej na podstawie art. 15 lit. c) dyrektywy w sprawie kwalifikacji w związku z jej art. 2 lit. e), jest ryzyko, jakie grozi wnioskodawcy ze względu na sytuację rozpowszechnionej przemocy istniejącej w kraju jego pochodzenia.

91 Wynika z tego, że w kontekście tych przepisów badanie dotyczące intensywności przemocy oraz wynikającego stąd ryzyka dla wnioskodawcy odgrywa rolę centralną, podczas gdy identyfikacja i kwalifikacja faktów będących u źródła tej przemocy mają mniejsze znaczenie.

92 Zatem zastosowania art. 15 lit. c) dyrektywy w sprawie kwalifikacji w związku z jej art. 2 lit. e) nie można odrzucić tylko z tej racji, że sytuacja w kraju pochodzenia wnioskodawcy nie spełnia wszystkich kryteriów stosowanych w MPH lub odnośnym państwie członkowskim, dla określenia pojęcia wewnętrznego konfliktu zbrojnego. Nie mogą więc być uznane za automatycznie wykluczone z zakresu zastosowania przepisów sytuacje, w których na przykład przemoc zbrojna jest stosowana jednostronnie, zwalczające się strony nie dysponują stopniem organizacji wymaganym przez MPH lub nie wykonują kontroli na terytorium, siły rządowe nie interweniują w konflikt, nie ma „długotrwałego ścierania się” w rozumieniu MPH, konflikt zmierza do swej fazy finalnej, albo wreszcie sytuacja odpowiada, w MPH, pojęciom „rozruchy wewnętrzne” lub „wewnętrzne napięcia” ( 66 ).

93 Wszystkie te sytuacje mogą być objęte art. 15 lit. c) dyrektywy w sprawie kwalifikacji, gdy stopień nieselektywnej przemocy w państwie trzecim w momencie rozstrzygania w sprawie prośby o ochronę uzupełniającą osiąga taki poziom, że istnieje realne ryzyko dla życia lub fizycznej integralności osoby wnioskodawcy w razie repatriacji. Ocena ta powinna być dokonana z uwzględnieniem uściślenia naniesionego przez Trybunał w pkt 39 ww. wyroku w sprawie Elgafaji, a mianowicie, że „im bardziej wnioskodawca ewentualnie jest w stanie wykazać, że dana sytuacja konkretnie jego dotyczy ze względu na elementy właściwe jego sytuacji osobistej, tym niższy będzie poziom przemocy nieselektywnej wymagany w celu skorzystania z ochrony uzupełniającej”.

94 Proponowana interpretacja odzwierciedla podejście, które jak się wydaje, może się wyłaniać z ww. wyroku w sprawie Elgafaji, w którym Trybunał, wezwany, aby wyjaśnić pojęcie „zagrożenia indywidualne” w rozumieniu art. 15 lit. c) dyrektywy w sprawie kwalifikacji, ustalił wyraźny i bezpośredni związek między ryzykiem poniesienia krzywd określonych w tym artykule, na jakie narażony jest ubiegający się o ochronę uzupełniającą znoszenia szkód z jednej strony, a stopniem nieselektywnej przemocy, jaka charakteryzuje toczący się konflikt zbrojny, z drugiej strony ( 67 ). Tę samą linię interpretacyjną kontynuują kompetentne władze i sądy niektórych państw członkowskich – w szczególności Niderlandów i Zjednoczonego Królestwa, które zmieniły swą poprzednią praktykę w następstwie ww. wyroku w sprawie Elgafaji ( 68 ), i wydaje się przyjmować Komisja w uzasadnieniu projektu przekształcenia dyrektywy w sprawie kwalifikacji ( 69 ).

95 Konkludując, zauważam, że okoliczność podkreślona podczas rozprawy, iż dyrektywa w sprawie kwalifikacji zmierza do celu minimalnej harmonizacji, nie powinna prowadzić Trybunału do uprzywilejowania restryktywnej interpretacji jej postanowień, w szczególności, gdy chodzi o wyznaczenie znaczenia pojęć używanych dla określenia zakresu zastosowania systemu ochrony uzupełniającej.

96 Pojęcia te powinny natomiast być interpretowane, biorąc pod uwagę względy humanitarne, które tkwią u źródła tego systemu, wyrażenie wartości poszanowania godności ludzkiej i respektowania praw człowieka, na których w myśl art. 2 TUE Unia jest oparta.

V – Wnioski

97 Mając na uwadze całokształt powyższych rozważań, proponuję Trybunałowi odpowiedzieć na pytanie postawione przez Conseil d’État, jak następuje: Artykuł 15 lit. c) dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osób, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony, w związku z jej art. 2 lit. e), należy interpretować w ten sposób, że: — istnienie poważnego indywidualnego zagrożenia dla życia lub osoby ubiegającej się o ochronę uzupełniającą nie zależy od warunku, by sytuacja w państwie jego pochodzenia lub, w przypadku bezpaństwowca, w państwie, w którym miał on swoje stałe miejsce zamieszkania, mogła być zakwalifikowana jako wewnętrzny konflikt zbrojny w znaczeniu międzynarodowego prawa humanitarnego oraz, w szczególności, art. 3 wspólnego dla czterech konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r., a mianowicie konwencji (I) o polepszeniu losu rannych i chorych w armiach czynnych; konwencji (II) o polepszeniu losu rannych, chorych i rozbitków sił zbrojnych na morzu; konwencji (III) o traktowaniu jeńców wojennych i konwencji (IV) o ochronie osób cywilnych podczas wojny; — istnienie takiego zagrożenia powinno być ocenione zależnie od stopnia nieselektywnej przemocy, która charakteryzuje sytuację w państwie pochodzenia wnioskodawcy lub, w przypadku bezpaństwowca, w państwie, w którym miał on stałe miejsce zamieszkania w momencie rozstrzygania w sprawie prośby o ochronę uzupełniającą.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Dyrektywa Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony (Dz.U. L 304, s. 12; sprostowanie Dz.U. 2005, L 204, s. 24).

( 3 ) Odpowiednio, konwencja (I) o polepszeniu losu rannych i chorych w armiach czynnych; konwencja (II) o polepszeniu losu rannych, chorych i rozbitków sił zbrojnych na morzu; konwencja (III) o traktowaniu jeńców wojennych, i konwencja (IV) o ochronie osób cywilnych podczas wojny.

( 4 ) W myśl art. 2 lit. k) dyrektywy przez „państwo pochodzenia” rozumie się państwo lub państwa, których wnioskodawca ma obywatelstwo lub, jeśli jest bezpaństwowcem, państwo, w którym miał swoje stałe miejsce zamieszkania. Ta sama definicja jest zachowana w niniejszej opinii.

( 5 ) Zobacz sprostowanie cytowane w przypisie 2 niniejszej opinii.

( 6 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. L 337, s. 9).

( 7 ) Moniteur belge z dnia 31 grudnia 1980 r., s. 14584. Wymieniony art. 48/4 został wprowadzony ustawą nowelizacyjną z dnia 15 września 2006 r. (Moniteur belge z dnia 6 października 2006 r., s. 53533).

( 8 ) Wyrok nr 45.299.

( 9 ) Wyrok nr 61.019.

( 10 ) Zobacz wyrok z dnia 2 października 1995 r. w sprawie Tadic, odnoszący się do odwołania obrony w sprawie prejudycjalnego zarzutu braku kompetencji. Utworzony przez Radę Bezpieczeństwa działającą na mocy VII rozdziału Karty Narodów Zjednoczonych MTKJ jest, tytułem art. 1 swego statutu, upoważniony do sądzenia osób prawdopodobnie odpowiedzialnych za poważne pogwałcenia międzynarodowego prawa humanitarnego popełnione na terytorium byłej Jugosławii od 1991 r.

( 11 ) Sprawa C-465/07, Zb.Orz. s. I-921.

( 12 ) W myśl tego artykułu, zatytułowanego „Zakaz tortur”, „nikt nie może być poddany torturom ani nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu”.

( 13 ) Wysoki Komisariat Narodów Zjednoczonych dla uchodźców (WKU) wypowiedział się w tym samym duchu w dokumencie Safe at last? Law and practice in selected EU members States with respect to asylum-seekers fleeing indiscriminate violence, lipiec 2001 r., s. 103, 104, dostępnym na stronie internetowej WKU pod adresem www.unhcr.org/refworld/docid/4e2ee0022.html, a także w komunikacie sporządzonym w ramach niniejszej sprawy, przekazanym w załączeniu do uwag przedstawionych przed Trybunałem przez A. Diakité.

( 14 ) Zobacz wyrok z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawach połączonych C-57/09 i C-101/09 B i D, Zb.Orz. s. I-10979, pkt 89–94.

( 15 ) Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 18 stycznia 1984 r. w sprawie 327/82 Ekro, Rec. s. 107, pkt 11; z dnia 19 września 2000 r. w sprawie C-287/98 Linster, Rec. s. I-6917, pkt 43; z dnia 21 października 2010 r. w sprawie C-467/08 Padawan, Zb.Orz. s. I-10055 pkt 32; z dnia 1 marca 2012 r. w sprawie C‑166/11 González Alonso, pkt 25. Zobacz także wyroki: z dnia 1 lutego 1977 r. w sprawie 51/76 Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Rec. s. 113, pkt 10, 11; z dnia 14 stycznia 1982 r. w sprawie 64/81 Corman, Rec. s. 13, pkt 8; z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C-296/95 EMU Tabac i in., Rec. s. I-1605, pkt 30; z dnia 22 maja 2003 r. w sprawie C-103/01 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-5369, pkt 33; z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie C-314/06 Société Pipeline Méditerranée et Rhône, Zb.Orz. s. I-12273, pkt 21.

( 16 ) Zobacz wyroki: z dnia 24 listopada 1992 r. w sprawie C-286/90 Poulsen i Diva Navigation, Rec. s. I-6019, pkt 9; z dnia 16 czerwca 1998 r. w sprawie C-162/96 Racke, Rec. s. I-3655, pkt 45; z dnia 3 września 2008 r. w sprawach połączonych C-402/05 P i C-415/05 P Kadi i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, Zb.Orz. s. I-6351, pkt 291; a także podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-366/10 Air Transport Association of America i in., Zb.Orz. s. I-13755, pkt 101.

( 17 ) Wyżej wymienione wyroki: w sprawie Poulsen i Diva Navigation, pkt 9; w sprawach połączonych Kadi et Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji, pkt 291; w sprawie Air Transport Association of America i in., pkt 123.

( 18 ) Artykuł 216 ust. 2 TFUE przewiduje, że umowy zawarte przez Unię wiążą instytucje Unii i państwa członkowskie.

( 19 ) Zobacz ww. wyrok w sprawie Poulsen i Diva Navigation, pkt 10, dotyczący reguł międzynarodowego morskiego prawa zwyczajowego, a także ww. wyrok w sprawie Racke, pkt 46, gdzie była kwestia reguł skodyfikowanych w art. 62 konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r. dotyczącym ustania stosunków umownych ze względu na zmianę okoliczności. To samo potwierdzenie o znaczeniu bardziej ogólnym odnajduje się w ww. wyroku w sprawie Air Transport Association of America i in., pkt 101.

( 20 ) Zobacz w odniesieniu do umów zawartych przez Unię wyroki: z dnia 10 września 1996 r. w sprawie C-61/94 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I-3989, pkt 52; z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie C-76/00 P Petrotub i Republica, Rec. s. I-79, pkt 57; z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie C-286/02 Bellio F.lli, Rec. s. I-3465, pkt 33; z dnia 12 stycznia 2006 r. w sprawie C-311/04 Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht, Zb.Orz. s. I-609, pkt 25; z dnia 8 marca 2007 r. w sprawach połączonych C-447/05 i C-448/05 Thomson i Vestel France, Zb.Orz. s. I-2049, pkt 30; z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie C-335/05 Řízení Letového Provozu, Zb.Orz. s. I-4307, pkt 16; a także z dnia 6 lipca 2010 r. w sprawie C-428/08 Monsanto Technology, Zb.Orz. s. I-6765, pkt 72.

( 21 ) Zobacz podobnie ostatnio D. Simon, La panacée de l’interprétation conforme: injection homéopathique ou thérapie palliative?, De Rome à Lisbonne: les juridictions de l’Union européenne à la croisée des chemins, Mélanges en l’honneur de P. Mengozzi, Bruylant 2013, s. 279 i nast., s. 285.

( 22 ) Jednakże w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. w sprawie C-308/06 Intertanko i in., Zb.Orz. s. I-4057, Trybunał potwierdził zasadę, wedle której biorąc pod uwagę zasadę zwyczajową dobrej wiary, która stanowi część ogólnego prawa międzynarodowego, oraz zasadę lojalnej współpracy, do niego należy interpretowanie postanowień dyrektywy „biorąc pod uwagę” konwencję niewiążącą Unii, której wszystkie państwa członkowskie są stronami.

( 23 ) MTS, opinia konsultacyjna z dnia 8 lipca 1996 r.„Dopuszczalność groźby lub użycia broni jądrowej” (Rec. 1996, s. 226, pkt 79, zob. także pkt 80).

( 24 ) W szczególności konwencje z dnia 29 lipca 1899 r. i 18 października 1907 r.

( 25 ) Narodzin tej gałęzi MPH upatruje się w apelu rzuconym przez Henry’ego Dunanta w jego dziele zatytułowanym Pamiątka z Solferino, świadectwie okrucieństw, jakich był on świadkiem podczas bitwy pod Solferino. Następstwem jego publikacji w 1862 r. było utworzenie Międzynarodowego Komitetu Pomocy Rannym, który stał się Międzynarodowym Komitetem Czerwonego Krzyża (MKCK) oraz podpisanie w 1864 r. pierwszej konwencji genewskiej.

( 26 ) Zobacz MTS, opinia cytowana w przypisie 23 (pkt 75). Jądro MPH zidentyfikowane przez MTS zostało uzupełnione przez inne traktaty międzynarodowe zakazujące używania pewnych broni i taktyk wojskowych albo ochraniające pewne kategorie osób i dóbr, takie jak konwencja z Hagi z dnia 14 maja 1954 r. o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego oraz jej dwa protokoły; konwencja z dnia 10 kwietnia 1972 r. o zakazie broni biologicznej; konwencja Narodów Zjednoczonych z 1980 r. o pewnych rodzajach broni konwencjonalnej i jej pięć protokołów; konwencja z dnia 13 stycznia 1993 r. o broni chemicznej; a także konwencja ottawska z 1997 r. o minach przeciwpiechotnych, jak też protokół fakultatywny z 2000 r. do konwencji o prawach dziecka, dotyczący udziału dzieci w konfliktach zbrojnych.

( 27 ) Konwencja (I), art. 50; konwencja (II), art. 51; konwencja (III), art. 130; konwencja (IV), art. 147. Zobacz także protokół I, art. 11 ust. 4, art. 85, 86.

( 28 ) Dla rekonstrukcji różnych etapów prowadzących do tego rozszerzenia oraz debaty, której było ono przedmiotem podczas Konferencji Dyplomatycznej z 1949 r., zob. komentarz dotyczący art. 3 wspólnego dla konwencji genewskich dostępny na stronie internetowej MKCK pod adresem http://www.icrc.org/applic/ihl/dih.nsf/vwTreaties1949.xsp.

( 29 ) Ibidem.

( 30 ) Ibidem.

( 31 ) Zobacz pkt 4 niniejszej opinii. Artykuł ten jest „wynikiem delikatnego kompromisu, długo negocjowanym, z którym los całego protokołu był związany do momentu jego ostatecznego przyjęcia na posiedzeniu konferencji”. Zobacz Y. Sandoz i in., Commentaire des Protocoles additionnels du 8 juin 1977 aux Conventions de Genève, MKCK Genewa 1986. Dostępny na stronie internetowej MKCK pod adresem: http://www.icrc.org/applic/ihl/dih.nsf/vwTreaties1949.xsp.

( 32 ) Zasadność celów realizowanych przez zwalczające się strony została wyraźnie wykluczona w wyroku MTKJ z dnia 30 listopada 2005 r. w sprawie The Prosecutor przeciwko Fatmir Limaij (IT‑03‑66‑T, pkt 170).

( 33 ) Zobacz MKCK, Comment le terme „conflit armé” est‑il défini en droit international humanitaire?, stanowisko z marca 2008 r., dostępne na stronie internetowej MKCK pod adresem: http://www.icrc.org/fre/resources/documents/article/other/armed-conflict-article-170308.htm.

( 34 ) MTKJ, ww. wyrok w sprawie The Prosecutor przeciwko Fatmir Limaij (w szczególności pkt 136–168).

( 35 ) Zobacz S. Vité, Typology of armed conflicts in international humanitarian law: legal concepts and actual situation, International Review of the Red Cross, vol. 91, no 873, marzec 2009, s. 69–94.

( 36 ) Według Y. Sandoz i in., op.cit., ust. 4467, warunek ten wymaga „pewnej stabilności w kontroli części, choćby skromnej, terytorium”.

( 37 ) W ww. wyroku w sprawie The Prosecutor przeciwko Fatmir Limaij MTKJ kładzie nacisk, oprócz hierarchicznej struktury Armii Wyzwoleńczej Kosowa, na istnienie w niej organów i metod przewidzianych do komunikowania się z publicznością, na okoliczności, że wyposażyła się w regulaminy stabilizujące łańcuch hierarchii wojskowej między różnymi poziomami dowodzenia oraz że utworzyła policję wojskową odpowiedzialną miedzy innymi za dyscyplinę żołnierzy, na jej zdolności do rekrutowania nowych żołnierzy i ich szkolenia, na noszenie munduru, jak też na jej roli w negocjacjach z przedstawicielami Wspólnot Europejskich i misji zagranicznych stacjonujących w Belgradzie. (zob. pkt 94–134).

( 38 ) Zobacz MKCK, Comment le terme „conflit armé” est‑il défini en droit international humanitaire [pkt II.1, a)].

( 39 ) Punkt 70, podkreślenie moje, definicja ta powraca stale w orzecznictwie MTKJ, zob. na przykład ww. wyrok w sprawie The Prosecutor przeciwko Fatmir Limaij (w szczególności pkt 84).

( 40 ) Podpisany w Rzymie w dniu 17 lipca 1998 r., wszedł w życie w dniu 1 lipca 2002 r., Narody Zjednoczone, Recueil des traités des Nations unies, vol. 2187, no 38544.

( 41 ) Przepis ten wymienia ciężkie naruszenia praw i zwyczajów mających zastosowanie do konfliktów zbrojnych niemiędzynarodowych, inne niż poważne naruszenia z art. 3 wspólnego dla konwencji genewskich, o których mowa w art. 8 ust. 2 lit. c).

( 42 ) Podkreślenie moje.

( 43 ) Zobacz podobnie S. Vité, op.cit., s. 81–83.

( 44 ) MKCK działał na podstawie mandatu powierzonego mu przez państwa strony konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r. za pośrednictwem statutów Międzynarodowego Ruchu Czerwonego Krzyża i Czerwonego Półksiężyca.

( 45 ) Chodzi o dokumenty przedstawione przez MKCK na pierwszej sesji Konferencji ekspertów rządowych w 1971 r. (zob. Y. Sandoz i in., op.cit.).

( 46 ) Zobacz także art. 8 ust. 2 lit. d) i f) statutu MTK.

( 47 ) W pierwszym przypadku ma zastosowanie ogół postanowień czterech konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r. oraz protokół I, podczas gdy w drugim przypadku będą się stosować tylko art. 3 wspólny dla tych konwencji oraz protokół II. Jednakże linia demarkacyjna między tymi dwoma typami konfliktów się zaciera, aby zniknąć w nowym orzecznictwie MTKJ, zob. w tym względzie M. Sassoli i L.M. Olson, The judgement of the ICTY appeals chamber on the merits in the Tadic case, International Review of the Red Cross, 2000, n. 839, dostępny na stronie internetowej MKCK pod adresem http://www.icrc.org/eng/resources/documents/misc/57jqqc.htmp.

( 48 ) Ani art. 3 wspólny dla konwencji genewskich, ani protokół II nie zawierają postanowień zmierzających do kryminalizacji naruszeń tych instrumentów. Ponadto zresztą system karania poważnych naruszeń przewidzianych przez cztery konwencje genewskie, przywołany wyżej w pkt 31, stosuje się tylko do międzynarodowych konfliktów zbrojnych. Zasada odpowiedzialności karnej za naruszenie prawa stosująca się do konfliktów zbrojnych niemiędzynarodowych została wszakże potwierdzona przez MTKJ w wyroku w sprawie Tadic dotyczącym odwołania się obrony do prejudycjalnego zarzutu braku kompetencji, ww. w przypisie 1 niniejszej opinii (w szczególności pkt 134). W przeciwieństwie do statutu MTKJ, statut Międzynarodowego Trybunału Karnego dla Ruandy utworzonego rezolucją Rady Narodów Zjednoczonych 955 (1994) z dnia 8 listopada 1994 r. ustalił wyraźnie kompetencję tego trybunału wobec poważnych naruszeń art. 3 wspólnego dla konwencji genewskich oraz protokołu II (art. 4). Jak przypomniałem wyżej, to samo dotyczy statutu MTK (zob. pkt 45 powyżej).

( 49 ) Wśród podstawowych etapów tego procesu harmonizacji polityk azylowych państw członkowskich Unii figurują programy przyjęte podczas posiedzeń Rady Europejskiej w Tampere w dniach 15 i 16 października 1999 r., w Hadze w dniach 4 i 5 listopada 2004 r. oraz w Sztokholmie w dniach 19 i 11 grudnia 2009 r., ta ostatnia poprzedzona przez Pakt europejski o imigracji i azylu z dnia 24 września 2008 r.

( 50 ) Zobacz motyw 6 dyrektywy w sprawie kwalifikacji (podkreślenie moje).

( 51 ) Zobacz projekt dyrektywy Rady dotyczący minimalnych norm odnoszących się do warunków, jakie powinni spełniać obywatele państw trzecich i bezpaństwowcy, aby móc pretendować do statusu uchodźcy lub osoby, która z innych względów potrzebuje ochrony międzynarodowej oraz dotyczących treści tych statusów [COM(2001) 510 wersja ostateczna, Dz.U. 2002, C 51E, s. 325, sekcja 2].

( 52 ) Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, s. 150, nr 2545 (1954).

( 53 ) Zobacz w szczególności motyw 24 dyrektywy w sprawie kwalifikacji.

( 54 ) Zobacz podobnie motywy 1, 5, 6 i 24 dyrektywy w sprawie kwalifikacji, jak też art. 1 i art. 2 lit. a) i e) tej dyrektywy.

( 55 ) Dyrektywa Rady z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz.U. L 212, s. 12).

( 56 ) Zobacz podobnie pkt 33 opinii rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura przedstawionej w dniu 9 września 2008 r. w sprawie Elgafaji, zakończonej ww. wyrokiem.

( 57 ) Zobacz ww. projekt dyrektywy COM (2001) 510 wersja ostateczna.

( 58 ) Ibidem. Zobacz także motyw 25 dyrektywy w sprawie kwalifikacji.

( 59 ) Tekst art. 15 lit. c), proponowany początkowo przez Komisję, poszedł w kierunku zbliżenia definicji tej kategorii beneficjentów ochrony uzupełniającej do definicji zawartej w art. 2 lit. c) dyrektywy o ochronie tymczasowej i obejmował każdą osobę obawiającą się „zagrożenia swego życia, swego bezpieczeństwa lub swej wolności z powodu bezcelowej przemocy związanej z konfliktem zbrojnym albo systematycznych lub upowszechnionych naruszeń praw człowieka”. Tekst ten był długo debatowany w toku procesu przyjmowania dyrektywy i stanowił przedmiot licznych poprawek, które ostatecznie doprowadziły do zachowania samego odesłania do przypadków „przemocy o charakterze niedyskryminującym [nieselektywnym], w sytuacjach międzynarodowych lub wewnętrznych konfliktów zbrojnych”.

( 60 ) Zobacz w szczególności wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 30 października 1991 r. w sprawie Vilvarajah przeciwko Zjednoczonemu Królestwu. Zobacz także nota prezydencji Rady Unii Europejskiej do komitetu strategicznego w sprawach imigracji, granic i azylu, 12148/02 z dnia 25 września 2002 r., załączona do uwag Komisji.

( 61 ) Zobacz art. 5 dyrektywy w sprawie kwalifikacji, dotyczący potrzeby ochrony pojawiającej się na miejscu.

( 62 ) Wyroki: z dnia 2 marca 2010 r. w sprawach połączonych C-175/08, C-176/08, C-178/08 i C-179/08 Salahadin Abdulla i in., Zb.Orz. s. I-1493, pkt 52, 53, 54; z dnia 17 czerwca 2010 r. w sprawie C-31/09 Bolbol, Zb.Orz. s. I-5539, pkt 37, 38; a także ww. wyrok w sprawach połączonych B i D, pkt 78.

( 63 ) Artykuł 12 ust. 2 lit. c) oraz art. 17 ust. 1 lit. a) dyrektywy w sprawie kwalifikacji, dotyczące przyczyn wykluczenia statusu uchodźcy i statusu nadawanego przez ochronę uzupełniającą, odsyłają, dla identyfikacji działań uznawanych za zbrodnie przeciw pokojowi, zbrodnie wojenne lub zbrodnie przeciwko ludzkości, do „prawa międzynarodowego ustanowionego w odniesieniu do takich przestępstw”.

( 64 ) Zobacz projekt wspomnianej dyrektywy COM(2001) 510 wersja ostateczna (sekcja 3).

( 65 ) Zobacz pkt 6.2 ww. programu sztokholmskiego.

( 66 ) W tej kwestii podkreślam, że dyrektywa w sprawie kwalifikacji sama identyfikuje minimalny próg zastosowania art. 15 lit. c) w motywie 26, który przewiduje, że „ryzyko, na które ludność państwa lub jej część jest generalnie wystawiona, normalnie nie stanowi samo w sobie indywidualnego zagrożenia, kwalifikującego się jako poważna krzywda”.

( 67 ) Zobacz w szczególności pkt 33–38 i sentencja wyroku.

( 68 ) Zobacz WKU, Safe at last? Law and practice in selected EU members States with respect to asylum-seekers fleeing indiscriminate violence, s. 65–71.

( 69 ) Projekt dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej minimalnych norm odnoszących się do warunków, jakie powinni spełniać obywatele państw trzecich lub bezpaństwowcy, aby móc korzystać z ochrony międzynarodowej, oraz treści tej ochrony COM(2009) 551 wersja ostateczna. W sekcji 2 tego projektu Komisja odsyła do interpretacji przyjętej przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie Elgafaji, aby uzasadnić brak propozycji mających na celu sprecyzowanie warunków zastosowania art. 15 lit. c) dyrektywy w sprawie kwalifikacji, mimo licznych próśb otrzymanych w tej kwestii.