OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

MICHALA BOBEKA

przedstawiona w dniu 4 marca 2021 r. ( 1 )

Sprawy połączone C‑357/19 i C‑547/19

Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Direcţia Naţională Anticorupţie,

PM,

RO,

SP,

TQ

przeciwko

QN,

UR,

VS,

WT,

Autoritatea Naţională pentru Turism,

Agenţia Naţională de Administrare Fiscală,

SC Euro Box Promotion SRL (C‑357/19)

oraz

CY,

Asociaţia „ Forumul Judecătorilor din România”

przeciwko

Inspecţia Judiciară,

Consiliul Superior al Magistraturii,

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (C‑547/19)

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości, Rumunia)]

Odesłanie prejudycjalne – Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej – Artykuł 325 ust. 1 TFUE – Konwencja o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich – Postępowanie karne w sprawie korupcji – Projekty częściowo finansowane z funduszy europejskich – Orzeczenie trybunału konstytucyjnego w przedmiocie zgodności z prawem składów orzekających – Przepisy krajowe przewidujące powoływanie do składu orzekającego w drodze losowania – Skarga nadzwyczajna od prawomocnych wyroków – Prawo do sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy – Artykuł 47 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Niezawisłość sędziowska – Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE – Pierwszeństwo prawa Unii – Postępowanie dyscyplinarne wobec sędziów

Spis treści

I. Wprowadzenie II. Ramy prawne A. Prawo Unii B. Prawo rumuńskie 1. Konstytucja Rumunii 2. Ustawa nr 303/2004 3. Ustawa nr 304/2004 4. Regulamin organizacji i funkcjonowania administracyjnego ICCJ 5. Kodeks postępowania karnego 6. Kodeks karny III. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne A. Sprawa C-357/19 B. Sprawa C‑547/19 C. Postępowanie przed Trybunałem IV. Analiza A. W przedmiocie dopuszczalności pytań prejudycjalnych 1. Sprawa C‑357/19 a) Brak kompetencji Unii b) Znaczenie pytań prejudycjalnych dla postępowania głównego 2. Sprawa C‑547/19 a) Brak kompetencji Unii b) Znaczenie pytania prejudycjalnego dla postępowania głównego B. Mające zastosowanie przepisy prawa Unii 1. Artykuł 2 i art. 19 ust. 1 TUE 2. Decyzja w sprawie MWiW (oraz karta) 3. Artykuł 325 ust. 1 TFUE, konwencja OIF (oraz karta) a) Artykuł 325 ust. 1 i VAT b) Artykuł 325 ust. 1 TFUE, konwencja OIF oraz korupcja w związku ze środkami Unii c) Czy art. 325 ust. 1 TFUE obejmuje także „próbę [usiłowanie]? d) Czy zakres art. 325 ust. 1 TFUE zależy od wyniku postępowania? 4. Wniosek częściowy C. Ocena 1. Krajowy kontekst prawny 2. Prawo do sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy a) Standard prawa Unii b) Analiza c) Wniosek częściowy 3. Ochrona interesów finansowych Unii 1) Ramy prawa Unii 2) Stanowisko stron 3) Analiza i) Właściwe kryterium kontroli ii) Zastosowanie w niniejszej sprawie iii) Wniosek częściowy 4. Zasada niezawisłości sędziowskiej 1) Obawy wyrażone przez sąd odsyłający 2) Ramy prawa Unii 3) Analiza i) Skład i status trybunału konstytucyjnego ii) Kompetencje i praktyka trybunału konstytucyjnego iii) Zasada powagi rzeczy osądzonej iv) Zastrzeżenie v) Wniosek częściowy 5. Zasada pierwszeństwa V. Wnioski

I. Wprowadzenie

1. W 2019 r. różne rumuńskie sądy skierowały do Trybunału szereg wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie niezawisłości sędziowskiej, państwa prawnego i walki z korupcją. Pierwsza grupa spraw odnosiła się do różnych zmian w krajowych ustawach dotyczących sądownictwa, które w większości wprowadzono w drodze rozporządzeń nadzwyczajnych ( 2 ).

2. Niniejsze sprawy połączone są „wiodącymi” sprawami w drugiej grupie ( 3 ). Główna tematyka drugiej grupy spraw jest zgoła inna niż pierwszej: czy wyroki Curtea Constituțională a României (trybunału konstytucyjnego, Rumunia) (zwanego dalej „trybunałem konstytucyjnym) mogą naruszać zasady niezawisłości sędziowskiej i państwa prawnego, jak również ochronę interesów finansowych Unii?

3. Niniejsze dwie sprawy połączone dotyczą skutków orzeczenia trybunału konstytucyjnego, w którym w istocie stwierdzono, że niektóre składy orzekające krajowego sądu najwyższego, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (wysokiego trybunału kasacyjnego i sprawiedliwości, Rumunia; zwanego dalej „ICCJ”), zostały wyznaczone w niewłaściwy sposób. Orzeczenie to umożliwiło niektórym zainteresowanym stronom wniesienie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, co z kolei stało się źródłem potencjalnych problemów nie tylko w zakresie ochrony interesów finansowych Unii zgodnie z art. 325 ust. 1 TFUE, lecz także w zakresie wykładni pojęcia „sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy” zawartego w art. 47 akapit drugi Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”). Wreszcie, wszystkie te kwestie są osadzone w krajowym otoczeniu instytucjonalnym, w którym niestosowanie orzeczeń sądu konstytucyjnego stanowi delikt dyscyplinarny.

II. Ramy prawne

A. Prawo Unii

4. Zgodnie z art. 1 Konwencji sporządzonej na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich (zwanej dalej „konwencją OIF”) ( 4 ): „1. Do celów niniejszej Konwencji nadużycia finansowe naruszające interesy finansowe Wspólnot Europejskich polegają na: a) w odniesieniu do wydatków – jakimkolwiek umyślnym działaniu lub zaniechaniu dotyczącym: – wykorzystania lub przedstawienia fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów, które ma na celu sprzeniewierzenie lub bezprawne zatrzymanie środków z budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich lub budżetów zarządzanych przez Wspólnoty Europejskie lub w ich imieniu, – nieujawnienia informacji z naruszeniem szczególnego obowiązku, w tym samym celu, – niewłaściwego wykorzystania takich środków do celów innych niż te, na które zostały pierwotnie przyznane; […] 2. Z zastrzeżeniem artykułu 2 ustęp 2, każde państwo członkowskie podejmuje niezbędne i odpowiednie środki w celu dokonania transpozycji ustępu 1 do swojego krajowego prawa karnego w taki sposób, aby postępowanie w nim określone stanowiło przestępstwo. 3. Z zastrzeżeniem artykułu 2 ustęp 2, każde państwo członkowskie podejmuje niezbędne środki w celu zapewnienia, że umyślne przygotowanie lub dostarczenie fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów mających skutek opisany w ustępie 1 stanowi przestępstwo, o ile nie jest to już zagrożone karą jako przestępstwo podstawowe lub jako udział w, nakłanianie do, lub próba popełnienia nadużycia finansowego określonego w ustępie 1. 4. Umyślny charakter działania lub zaniechania, określonego w ustępach 1 i 3, może zostać wywnioskowany na podstawie obiektywnych, faktycznych okoliczności”.

5. Zgodnie z art. 2 konwencji OIF: „1. Każde państwo członkowskie podejmuje niezbędne środki w celu zapewnienia, że działanie określone w artykule 1 oraz udział w, nakłanianie do, lub próba zachowania określonego w artykule 1 ustęp 1, są zagrożone przez skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje karne, włącznie z, przynajmniej w przypadkach poważnego nadużycia finansowego, karami polegającymi na pozbawieniu wolności, które może prowadzić do ekstradycji, przy czym za poważne nadużycie finansowe uważa się takie nadużycie finansowe, które wiąże się przynajmniej z minimalną kwotą określoną w każdym państwie członkowskim. Taka minimalna kwota nie może być ustalona na poziomie wyższym niż 50000 ECU. […]”.

B. Prawo rumuńskie

1. Konstytucja Rumunii

6. Konstytucja Rumunii, zmieniona i uzupełniona ustawą nr 429/2003, zawiera następujące postanowienia: „Artykuł 142 – Struktura 1. [Trybunał konstytucyjny] jest gwarantem nadrzędności Konstytucji. 2. [Trybunał konstytucyjny] składa się z dziewięciu sędziów, powoływanych na dziewięcioletnią kadencję, która nie może zostać przedłużona ani odnowiona. 3. Trzej sędziowie są powoływani przez Camera Deputaţilor (izbę deputowanych), trzej przez Senat, a trzej przez Prezydenta Rumunii. […] Artykuł 143 – Wymagania do pełnienia urzędu Sędziowie [trybunału konstytucyjnego] muszą posiadać wykształcenie prawnicze, wyróżniać się wysokim poziomem wiedzy prawniczej oraz mieć co najmniej 18-letni staż zawodowy w działalności prawniczej lub w wyższym szkolnictwie prawniczym. […] Artykuł 145 – Niezawisłość i nieusuwalność Sędziowie [trybunału konstytucyjnego] są niezawiśli w sprawowaniu swojego urzędu i są nieusuwalni w trakcie swojej kadencji. Artykuł 146 – Właściwość [Trybunał konstytucyjny] ma następujące kompetencje: […] e) rozstrzyga spory natury konstytucyjnoprawnej między władzami publicznymi, na wniosek Prezydenta Rumunii, każdego z przewodniczących izb parlamentu, premiera lub przewodniczącego Consiliul Superior al Magistraturii [(najwyższej rady sądownictwa, zwanej dalej „CSM”)]; […] Artykuł 147 – Orzeczenia [trybunału konstytucyjnego] 1. Obowiązujące przepisy ustaw i rozporządzeń, jak też postanowienia zawarte w regulaminach, uznane za sprzeczne z Konstytucją, tracą moc po upływie 45 dni od ogłoszenia orzeczenia [trybunału konstytucyjnego], jeżeli w tym okresie, odpowiednio, parlament lub rząd, nie uzgodnią nowego – zgodnego z Konstytucją – brzmienia przepisów lub postanowień sprzecznych z Konstytucją. Przez cały ten okres stosowanie przepisów lub postanowień uznanych za sprzeczne z Konstytucją zostaje zawieszone z mocy prawa. 2. W przypadkach orzeczenia o sprzeczności z Konstytucją ustaw przed ich promulgacją parlament jest zobowiązany do ponownego zbadania odpowiednich przepisów w celu dostosowania ich do orzeczenia [trybunału konstytucyjnego]. […] 4. Orzeczenia [trybunału konstytucyjnego] są ogłaszane w Monitorul Oficial al României [rumuńskim dzienniku urzędowym]. Od daty ich ogłoszenia orzeczenia mają moc powszechnie obowiązującą i wywierają skutki prawne jedynie na przyszłość”.

2. Ustawa nr 303/2004

7. Zgodnie z art. 99 lit. ș Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (ustawy nr 303/2004 w sprawie statutu sędziów i prokuratorów, zwanej dalej „ustawą nr 303/2004”) ( 5 ), niewykonywanie orzeczeń [trybunału konstytucyjnego] […]” stanowi delikt dyscyplinarny.

3. Ustawa nr 304/2004

8. Skład osobowy składów orzekających ICCJ regulują art. 32 i 33 Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (ustawy nr 304/2004 o ustroju sądów, zwanej dalej „ustawą nr 304/2004”) ( 6 ). Przepisy te uległy zmianie w 2010, 2013 i 2018 r.

9. W wersji zmienionej Legea nr 207/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (ustawą nr 207/2018 zmieniającą i uzupełniającą ustawę nr 304/2004) ( 7 ) art. 32 ustawy 304/2004 ma następujące brzmienie: „1. Na początku każdego roku, działając na wniosek przewodniczącego lub wiceprzewodniczących [ICCJ], rada zarządzająca zatwierdza liczbę pięcioosobowych składów orzekających oraz ich skład osobowy. 2. W sprawach karnych pięcioosobowe składy orzekające złożone są z członków Izby Karnej [ICCJ]. 3. W sprawach innych niż karne pięcioosobowe składy orzekające złożone są z sędziów wyspecjalizowanych, w zależności od charakteru sprawy. 4. Sędziowie zasiadający w tych składach orzekających są wyznaczani w drodze losowania, na posiedzeniu jawnym, przez przewodniczącego lub, w razie jego nieobecności, przez jednego z dwóch wiceprzewodniczących [ICCJ]. Zmiana członków składów orzekających może nastąpić jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w świetle obiektywnych kryteriów ustanowionych w Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție (regulaminie organizacji i funkcjonowania administracyjnego [ICCJ]). 5. Pięcioosobowym składom orzekającym przewodniczy przewodniczący [ICCJ], jeden z dwóch wiceprzewodniczących lub przewodniczący izb, jeżeli zostali wyznaczeni zgodnie z ust. 4 do zasiadania w danym składzie orzekającym. 6. Jeżeli żadna z powyższych osób nie została wyznaczona do zasiadania w pięcioosobowym składzie orzekającym, poszczególni sędziowie przewodniczą składowi orzekającemu na zasadzie rotacji, w kolejności odpowiadającej ich stażowi pracy w sądownictwie. 7. Sprawy należące do właściwości pięcioosobowych składów orzekających są przydzielane losowo za pomocą systemu komputerowego”.

4. Regulamin organizacji i funkcjonowania administracyjnego ICCJ

10. Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a ÎCCJ (regulamin organizacji i funkcjonowania administracyjnego ICCJ, zwany dalej „regulaminem ICCJ”) ( 8 ) przyjęto na podstawie ustawy nr 304/2004. Został on zmieniony i uzupełniony zarządzeniem nr 24 ICCJ z dnia 25 listopada 2010 r. (zwanym dalej „zarządzeniem nr 24/2010”) ( 9 ) oraz zarządzeniem nr 3 ICCJ z dnia 28 stycznia 2014 r. (zwanym dalej „zarządzeniem nr 3/2014”) ( 10 ).

11. W wersji zmienionej zarządzeniem nr 3/2014 art. 28 i 29 regulaminu ICCJ mają następujące brzmienie: „Artykuł 28 1. W ramach [ICCJ] działają pięcioosobowe składy orzekające, mające uprawnienia orzecznicze wynikające z ustawy. 2. Na początku każdego roku w sprawach karnych wyznacza się pięcioosobowe składy orzekające złożone wyłącznie z członków izby karnej, natomiast w sprawach innych niż karne wyznacza się dwa pięcioosobowe składy orzekające złożone z członków pierwszej izby cywilnej, drugiej izby cywilnej oraz izby administracyjno-podatkowej. 3. Liczba pięcioosobowych składów orzekających w sprawach karnych jest zatwierdzana corocznie przez radę zarządzającą, działającą na wniosek przewodniczącego izby karnej. 4. Pięcioosobowym składom orzekającym przewodniczą, stosownie do przypadku, przewodniczący, wiceprzewodniczący, przewodniczący izby karnej lub najstarszy członek. Artykuł 29 1. W celu wyznaczenia pięcioosobowych składów orzekających w sprawach karnych przewodniczący lub, w razie jego nieobecności, jeden z wiceprzewodniczących [ICCJ] wyznacza corocznie, w drodze losowania, podczas posiedzenia jawnego, czterech lub, w stosownym przypadku, pięciu sędziów izby karnej [ICCJ] do każdego składu orzekającego. 2. W celu wyznaczenia dwóch pięcioosobowych składów orzekających w sprawach innych niż karne przewodniczący lub, w razie jego nieobecności, jeden z wiceprzewodniczących [ICCJ] wyznacza sędziów na członków tych składów na warunkach określonych w ust. 1. 3. Każdego roku rada zarządzająca [ICCJ] ustala, w jakim stopniu izby są reprezentowane w składach orzekających, o których mowa w ust. 2, oraz zatwierdza składy pięcioosobowe; w przypadku składów pięcioosobowych w sprawach karnych następuje to na wniosek przewodniczącego izby karnej. 4. Sędziowie, których wyznaczono w poprzednim roku, nie biorą udziału w losowaniu w roku następnym. 5. Do każdego składu orzekającego wyznacza się czterech lub, w stosownym przypadku, pięciu sędziów-zastępców na warunkach określonych w ust. 1–3”.

5. Kodeks postępowania karnego

12. Zgodnie z art. 426 akapit pierwszy Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (ustawy nr 135/2010 –Kodeks postępowania karnego) ( 11 ) zmienionej Legea nr. 255/2013 oraz Ordonanța de urgență a Guvernului României nr. 18/2016 (dekretem z mocą ustawy nr 18/2016, zwanym dalej „kodeksem postępowania karnego”): „Skargę nadzwyczajną o uchylenie można wnieść przeciwko prawomocnym orzeczeniom wydanym w postępowaniu karnym w następujących przypadkach: […] d) jeżeli skład sądu apelacyjnego jest niezgodny z prawem lub jeżeli zachodzi przypadek, w którym następuje wyłączenie sędziego z mocy ustawy”.

13. Zgodnie z art. 428 ust. 1 kodeksu postępowania karnego „skargę nadzwyczajną o uchylenie z przyczyn określonych w art. 426 lit. a), c)–h) można wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia sądu apelacyjnego”.

14. Zgodnie z art. 432 ust. 1 kodeksu postępowania karnego: „na rozprawie przeprowadzonej w celu wydania orzeczenia w przedmiocie skargi nadzwyczajnej o uchylenie, jeżeli sąd, po wysłuchaniu stron i opinii prokuratora, uzna skargę za zasadną, wydaje orzeczenie uchylające orzeczenie, o którego uchylenie wniesiono, i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania lub wydania wyroku w postępowaniu odwoławczym, odpowiednio niezwłocznie albo wyznaczając termin”.

6. Kodeks karny

15. Artykuł 154 Legea nr. 286/2009 privind Codul penal (ustawy nr 286/2009 kodeks karny) ( 12 ) z dnia 17 lipca 2009 r., z późniejszymi zmianami i uzupełnieniami (zwanej dalej „kodeksem karnym”), stanowi: „1) Terminy przedawnienia odpowiedzialności karnej są następujące: a) 15 lat, jeżeli popełnione przestępstwo jest zagrożone ustawowo karą dożywotniego pozbawienia wolności lub karą pozbawienia wolności na okres powyżej 20 lat; b) 10 lat, jeżeli popełnione przestępstwo jest zagrożone ustawowo karą pozbawienia wolności na okres nie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat; c) 8 lat, jeżeli popełnione przestępstwo jest zagrożone ustawowo karą pozbawienia wolności na okres nie krótszy niż 5 lat i nie dłuższy niż 10 lat; d) 5 lat, jeżeli popełnione przestępstwo jest zagrożone ustawowo karą pozbawienia wolności na okres nie krótszy niż 1 rok i nie dłuższy niż 5 lat; e) 3 lata, jeżeli popełnione przestępstwo jest zagrożone ustawowo karą pozbawienia wolności na okres krótszy niż 1 rok lub karą grzywny. 2) Bieg terminów przedawnienia określonych w niniejszym artykule rozpoczyna się od daty popełnienia przestępstwa. Bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się: w przypadku przestępstw ciągłych – od daty ustania działania lub zaniechania; w przypadku przestępstw ciągłych – od daty ostatniego działania lub zaniechania; a w przypadku przestępstw w warunkach recydywy – od daty popełnienia ostatniego czynu. 3) W przypadku przestępstw o charakterze progresywnym termin przedawnienia odpowiedzialności karnej rozpoczyna bieg od daty popełnienia działania lub zaniechania i jest obliczany w stosunku do kary odpowiadającej ostatecznemu wynikowi. […]”.

16. Przyczyny i skutki przerwania biegu przedawnienia reguluje art. 155 kodeksu karnego w następujący sposób: „1) Zakończenie jakiejkolwiek czynności procesowej w sprawie stanowi przerwanie biegu terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej. 2) Bieg terminu przedawnienia, który został przerwany, biegnie na nowo. 3) Przerwanie biegu przedawnienia jest skuteczne wobec wszystkich uczestników przestępstwa, nawet jeżeli czynność przerywająca bieg przedawnienia dotyczy tylko niektórych z nich. 4) Jeżeli terminy przedawnienia określone w art. 154 zostały przekroczone po raz kolejny, uważa się je za zakończone bez względu na liczbę przerw. 5) Uwzględnienie co do zasady wniosku o wznowienie postępowania karnego powoduje rozpoczęcie biegu nowego terminu przedawnienia odpowiedzialności karnej”.

III. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne

A. Sprawa C-357/19

17. Postępowanie główne w niniejszej sprawie dotyczy skarg nadzwyczajnych złożonych przez Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție – Direcţia Naţională Anticorupţie (prokuraturę przy ICCJ – krajową dyrekcję ds. przeciwdziałania korupcji, Rumunia, zwaną dalej „prokuratorem”) z jednej strony oraz czworo skarżących nadzwyczajną w tej sprawie z drugiej strony, od prawomocnego wyroku z dnia 5 czerwca 2018 r.

18. Wyrokiem tym, wydanym przez pięcioosobowy skład orzekający ICCJ, skazano skarżących za korupcję, nadużycie stanowiska i uchylanie się od opodatkowania. We wskazanym wyroku pięcioosobowy skład orzekający rozstrzygnął w przedmiocie odwołania od wyroku izby karnej ICCJ z dnia 28 marca 2017 r. Skład ten złożony był z przewodniczącego izby karnej ICCJ oraz czterech innych sędziów wyznaczonych w drodze losowania, zgodnie z regulaminem ICCJ.

19. W odniesieniu do korupcji stwierdzono, że w okresie 2010–2012 pierwsza skarżąca, pełniąca w tym czasie funkcję ministra, koordynowała mechanizm, za pośrednictwem którego ona i bliskie jej osoby otrzymały sumy pieniędzy od przedstawicieli niektórych spółek handlowych w celu zagwarantowania tym ostatnim terminowej zapłaty za prace wykonane w ramach programów finansowanych z budżetu ministerstwa, w kontekście, w którym budżet został znacznie zmniejszony, zaś zapłata za prace była dokonywana ze znacznym opóźnieniem. System ten obejmował również drugiego skarżącego (w tym czasie osobistego asystenta ministra), trzeciego skarżącego (w tym czasie sekretarza generalnego ministerstwa), jak również inne osoby (osobistego doradcę ministra i dyrektora krajowego organu inwestycyjnego).

20. Jeżeli chodzi o nadużycie stanowiska, to stwierdzono, że w 2011 r. pierwsza skarżąca , jako minister, doprowadziła do udzielenia przez ministerstwo rozwoju regionalnego i turystyki na rzecz SC Europlus Computers SRL, którym zarządza czwarty skarżący, zamówienia na usługi. Jego przedmiotem było świadczenie usług promocyjnych Rumunii w ramach wydarzeń odbywających się podczas organizacji międzynarodowej gali boksu zawodowego przez rumuńską federację bokserską. Udzielenie zamówienia na świadczenie usług promocyjnych wiązało się z przyznaniem środków publicznych w wysokości 8116800 lejów rumuńskich (RON) na organizację, jak się okazało, komercyjnego wydarzenia, z którego organizatorzy uzyskali całość przychodów.

21. Stwierdzono zatem, że środki publiczne zostały wykorzystane w sposób zabroniony przez prawo i że zamówienia udzielono z naruszeniem prawa zamówień publicznych. Zakupione usługi nie wchodziły bowiem w zakres dopuszczalnych kategorii wydatków dla programów finansowanych ze środków Unii w ramach projektu „Promocja marki turystycznej Rumunii”, w ramach regionalnego programu operacyjnego na lata 2007–2013. Okoliczności te doprowadziły do odmowy zapłaty [właściwych] kwot przez organ zarządzający funduszami europejskimi. Same kwoty, które powinny były zostać wypłacone z funduszy europejskich, w całości obciążyły budżet państwa. Spowodowało to szkodę dla ministerstwa rozwoju regionalnego i turystyki w wysokości 8116800 RON.

22. W odniesieniu do uchylania się od opodatkowania ustalono, że w celu zmniejszenia kwoty podatków należnych budżetowi państwa z tytułu dochodów uzyskanych z wyżej wymienionych wydarzeń czwarty skarżący wpisał w księgach rachunkowych SC Europlus Computers SRL dokumenty wydane przez „firmy przykrywki”, w których wykazano fikcyjne wydatki, rzekomo poniesione na usługi reklamowe i konsultacyjne. Spowodowało to szkody w wysokości 646838 RON (z czego 388103 RON tytułem VAT) i 90669 RON (z czego 54402 RON tytułem VAT).

23. Po uprawomocnieniu się (apelacyjnego, wydanego przez pięcioosobowy skład orzekający) wyroku ICCJ z dnia 5 czerwca 2018 r. trybunał konstytucyjny wydał wyrok nr 685/2018 z dnia 7 listopada 2018 r. (zwany dalej „wyrokiem nr 685/2018”). Uwzględniał on skargę wniesioną przez premiera rządu Rumunii. W skardze stwierdzono, że między parlamentem z jednej strony a ICCJ z drugiej strony istnieje konflikt prawny o charakterze konstytucyjnym, wynikający z zarządzenia rady zarządzającej ICCJ, zgodnie z którymi tylko czterech z pięciu członków pięcioosobowych składów orzekających wyznaczono w drodze losowania. Uznano to za sprzeczne z przepisami art. 32 ustawy nr 304/2004. W rezultacie wszystkie pięcioosobowe składy orzekające utworzone od dnia 1 lutego 2014 r. zostały uznane za niezgodne z prawem. Trybunał konstytucyjny nakazał, aby ICCJ wyznaczyła, tak szybko jak to możliwe, wszystkich członków pięcioosobowych składów orzekających w drodze losowania. Stwierdził też, że wyrok nr 685/2018 ma zastosowanie do spraw zakończonych w zakresie, w jakim nie upłynęły jeszcze stronom terminy wniesienia skargi nadzwyczajnej.

24. Skarżący, jak również prokurator, wnieśli skargę nadzwyczajną o uchylenie na podstawie wyroku trybunału konstytucyjnego nr 685/2018, domagając się uchylenia wyroku z dnia 5 czerwca 2018 r. i ponownego rozpatrzenia ich odwołań. W niniejszej sprawie do sądu odsyłającego zwrócono się zatem o rozstrzygnięcie w przedmiocie zasadności zarzutów podniesionych przez obie strony. Może on albo oddalić skargę nadzwyczajną, a tym samym utrzymać w mocy zaskarżony wyrok, albo uwzględnić skargę, a tym samym uchylić wyrok skazujący i ponownie rozpoznać odwołania.

25. W tych okolicznościach Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy art. 19 ust. 1 [TUE], art. 325 ust. 1 [TFUE], art. 1 ust. 1 lit. a) i b) i art. 2 ust. 1 [konwencji OIF], a także zasadę pewności prawa należy interpretować w ten sposób, że wykluczają one wydanie przez organ niezaliczany do organów sądowniczych, [trybunał konstytucyjny], orzeczenia w przedmiocie zgodności z prawem składów orzekających, torując w ten sposób drogę dla akceptacji skarg nadzwyczajnych od prawomocnych wyroków wydanych w określonym okresie? 2) Czy art. 47 ust. 2 [karty] należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie wiążącemu w ramach prawa krajowego ustaleniu organu niezaliczanego do organów sądowniczych w przedmiocie braku niezawisłości i bezstronności składu orzekającego, którego członkiem jest sędzia pełniący funkcje kierownicze, a który nie został nominowany w sposób losowy, ale na podstawie przejrzystej, znanej i niepodważalnej przez strony zasady, mającej zastosowanie do wszystkich spraw rozpatrywanych przez wyżej wymieniony skład orzekający? 3) Czy zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w taki sposób, że zezwala ona sądowi krajowemu na niezastosowanie obowiązującego na mocy prawa krajowego orzeczenia sądu konstytucyjnego, wydanego w sprawie dotyczącej sporu konstytucyjnego?”.

B. Sprawa C‑547/19

26. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2018 r. izba dyscyplinarna sędziów CSM podtrzymała postępowanie dyscyplinarne wszczęte przez Inspecția Judiciară (inspekcję sądową, Rumunia) przeciwko skarżącej, sędzi Curtea de Apel București (sądu apelacyjnego w Bukareszcie, Rumunia). Wskutek tego postępowania nałożono na nią dyscyplinarną karę pozbawienia prawa do wykonywania zawodu zgodnie z art. 100 lit. e) ustawy nr 303/2004. Ustalono, że doszło do poważnych naruszeń przepisów dotyczących losowego przydziału spraw. Wnosząca skargę kasacyjną dopuściła się zatem deliktu dyscyplinarnego określonego w art. 99 lit. o) ustawy nr 303/2004.

27. Skarżąca zaskarżyła zarządzenie z dnia 2 kwietnia 2018 r. do ICCJ. Kolejną równoległą skargę na zarządzenie procesowe o odmowie interwencji w pierwotnym postępowaniu przed izbą dyscyplinarną sędziów CSM wniosło Asociația Forumul Judecătorilor din România (stowarzyszenie sędziów „Forum”). Obie skargi zostały przydzielone pięcioosobowemu składowi orzekającemu „Civil 2”, wyznaczonemu w dniu 30 października 2017 r. w drodze losowania i zatwierdzonemu zarządzeniem nr 68 rady zarządzającej ICCJ z dnia 2 listopada 2017 r. Obie skargi zostały połączone w czasie rozprawy w dniu 22 października 2018 r.

28. W dniu 7 listopada 2018 r. trybunał konstytucyjny wydał wyrok nr 685/2018 ( 13 ).

29. W dniu 8 listopada 2018 r. rada zarządzająca ICCJ wydała zarządzenie nr 137/2018. Zgodnie z tym zarządzeniem w dniu 9 listopada 2018 r. wszyscy członkowie pięcioosobowych składów orzekających na rok 2018 zostali wyznaczeni w drodze losowania.

30. W dniu 29 listopada 2018 r. opublikowano wyrok trybunału konstytucyjnego nr 685/2018. W następstwie jego publikacji izba dyscyplinarna sędziów CSM wydała zarządzenie nr 1367 z dnia 5 grudnia 2018 r. zawierające przepisy „zapewniające zgodność z wymogami określonymi w [wyroku nr 685/2018]” (zwane dalej „zarządzeniem nr 1367/2018”).

31. W celu wykonania tego ostatniego zarządzenia skład orzekający rozpatrujący tę sprawę, wyznaczony na mocy zarządzenia nr 137/2018, zarządził w dniu 10 grudnia 2018 r. wykreślenie sprawy w celu losowego przydzielenia jej do rozpatrzenia składowi orzekającemu, który zostanie wyznaczony w drodze losowania, zgodnie z zasadami zatwierdzonymi przez izbę dyscyplinarną sędziów CSM na mocy zarządzenia nr 1367/2018.

32. W dniu 13 grudnia 2018 r. w siedzibie ICCJ przeprowadzono losowanie w celu wyznaczenia członków pięcioosobowych składów orzekających na rok 2018. Akta niniejszej sprawy zostały losowo przydzielone pięcioosobowemu składowi orzekającemu – Cywilny 3 – 2018. Jest to skład orzekający, który złożył niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

33. Zarządzeniem nr 1535 z dnia 19 grudnia 2018 r. izby dyscyplinarnej sędziów CSM (zwanym dalej „zarządzeniem nr 1535/2018”) ustalono, że sprawy, które zostały przydzielone pięcioosobowym składom orzekającym wyznaczonym na rok 2018, będą nadal rozpoznawane przez te składy po dniu 1 stycznia 2019 r., nawet wówczas, gdy w tych sprawach nie podjęto żadnych czynności procesowych.

34. W związku z tymi wydarzeniami skarżąca podniosła między innymi zarzut niezgodności z prawem w odniesieniu do składu orzekającego w jej sprawie oraz zarzut niezgodności z prawem w odniesieniu do zarządzeń nr 1367/2018 i nr 1535/2018 izby dyscyplinarnej sędziów CSM, a także późniejszych zarządzeń rady zarządzającej ICCJ ( 14 ). Interwencja trybunału konstytucyjnego i CSM w działalność ICCJ sprowadzała się do naruszenia zasady ciągłości składu orzekającego w sprawie. Gdyby nie ta interwencja, sprawa zostałaby prawidłowo przydzielona jednemu z pięcioosobowych składów orzekających wyznaczonych na rok 2019 na podstawie art. 32 ustawy nr 304/2004. Kontynuacja działalności składu orzekającego po upływie terminu przewidzianego w prawie krajowym stanowi, zdaniem skarżącej, naruszenie art. 6 ust. 1 europejskiej konwencji praw człowieka (zwanej dalej „EKPC”) oraz art. 47 karty, co pociąga skutki dla art. 2 TUE. Narzucając ICCJ określone postępowanie, CSM, która jest organem administracyjnym, naruszyła zasady praworządności, podważając niezależność i bezstronność w wykonywaniu wymiaru sprawiedliwości, których sędzia ustanowiony na mocy prawa musi zawsze przestrzegać.

35. Sąd odsyłający wyjaśnia, że nawet jeśli wyrok trybunału konstytucyjnego nr 685/2018 nie ma co do zasady wpływu na składy orzekające w sprawach innych niż karne, to jednak wywiera on pośredni skutek w niniejszym postępowaniu. Wynika to z faktu, że w celu wykonania tego wyroku CSM wydała szereg aktów administracyjnych, na mocy których narzuciła ICCJ odmienną wykładnię przepisów dotyczących rocznego charakteru pięcioosobowych składów orzekających.

36. W tych okolicznościach Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (wysoki trybunał kasacyjny i sprawiedliwości) postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału Sprawiedliwości następujące pytanie prejudycjalne: „Czy wykładni art. 2 [TUE], art. 19 ust. 1 tego traktatu oraz art. 47 [karty] należy dokonywać w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie interwencji trybunału konstytucyjnego (organu, który zgodnie z prawem krajowym nie jest instytucją sądowniczą) w kwestii sposobu interpretacji i zastosowania przez sąd najwyższy aktów niższej rangi niż konstytucja przy wyznaczaniu składów orzekających?”.

C. Postępowanie przed Trybunałem

37. Sąd odsyłający w sprawie C‑357/19 wniósł o zastosowanie trybu przyspieszonego na podstawie art. 105 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości. W dniu 23 maja 2019 r. prezes Trybunału oddalił ten wniosek. Decyzją z dnia 28 listopada 2019 r., na podstawie art. 53 § 3 regulaminu, zezwolono na rozpoznanie niniejszej sprawy, jak również sprawy C‑547/19, w pierwszej kolejności.

38. Decyzją prezesa Trybunału z dnia 20 lutego 2020 r. sprawy, C‑357/19 i C‑547/19, zostały połączone w celu przeprowadzenia procedury ustnej i wydania wyroku.

39. W sprawie C‑357/19 uwagi na piśmie przedstawili: pierwsza, drugi i czwarty skarżący, prokurator, rządy polski i rumuński oraz Komisja Europejska.

40. W sprawie C‑547/19 uwagi na piśmie przedstawili: skarżąca, stowarzyszenie sędziów „Forum”, CSM, inspekcja sądowa, rząd rumuński i Komisja.

41. Pierwsza skarżąca w sprawie C‑357/19, drugi skarżący w sprawie C‑357/19, skarżąca w sprawie C‑547/19, stowarzyszenie sędziów „Forum”, prokurator, rząd rumuński, jak również Komisja, odpowiedzieli na pytania wymagające odpowiedzi na piśmie postawione przez Trybunał.

IV. Analiza

42. Niniejsza opinia ma następującą strukturę. W pierwszej kolejności odniosę się do zastrzeżeń co do dopuszczalności pytań prejudycjalnych skierowanych przez zainteresowane strony (A). Po drugie, przedstawię mające zastosowanie unormowania prawa Unii i wskażę odpowiednie przepisy prawa Unii mające zastosowanie do niniejszych spraw (B). Po trzecie, przeprowadzę analizę istoty pytań prejudycjalnych skierowanych do Trybunału (C).

A. W przedmiocie dopuszczalności pytań prejudycjalnych

1. Sprawa C‑357/19

43. Pierwsza, drugi i czwarty skarżący, jak również rząd polski, podnieśli, że pytania prejudycjalne w sprawie C‑357/19 są niedopuszczalne ( 15 ). Pierwsza grupa zarzutów dotyczy braku kompetencji Unii w dziedzinach objętych postępowaniem głównym, a zatem faktycznie dotyczy właściwości Trybunału (a). Druga grupa zarzutów dotyczy braku znaczenia skierowanych pytań prejudycjalnych dla postępowania głównego (b).

a) Brak kompetencji Unii

44. Pierwsza i czwarty skarżący podnoszą, że niniejsza sprawa nie jest objęta zakresem prawa Unii, ponieważ wszystkie aspekty dotyczące wykładni i stosowania spornych przepisów prawnych mają charakter ściśle krajowy. W podobnym duchu drugi skarżący podnosi, że sprawa nie ma żadnego związku z prawem Unii.

45. Zdaniem rządu polskiego w ramach procedury prejudycjalnej Trybunał nie może dokonywać kontroli orzeczeń sądów krajowych co do istoty, przesądzając o tym, czy sądy krajowe mają obowiązek stosować się do orzeczeń innych jurysdykcji krajowych. Ponadto skierowane pytania prejudycjalne nie są niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu głównym. Postępowanie to dotyczy bowiem sytuacji czysto wewnętrznej, która nie dotyka żadnej dziedziny, w której Unia ma jakiekolwiek kompetencje. Ponadto karta ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy państwa członkowskie stosują prawo Unii, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

46. Moim zdaniem argumenty te nie są przekonujące.

47. Unia faktycznie nie ma bezpośrednich kompetencji ustawodawczych w dziedzinie ogólnej organizacji sądownictwa. Jest jednak jasne, że państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania wymogów art. 2 i art. 19 ust. 1 TUE, art. 325 ust. 1 TFUE i konwencji OIF, jak również art. 47 karty przy opracowywaniu przepisów i przyjmowaniu praktyk, które mają wpływ na stosowanie i wykonywanie prawa Unii na gruncie krajowym. Logika ta nie jest zależna od dziedziny. Ze względu na unijne ograniczenia domyślnej krajowej autonomii proceduralnej jest ona – i zawsze była – zależna od każdego konkretnego przypadku. Może się ona odnosić do każdego elementu krajowych struktur lub procedur wykorzystywanych do egzekwowania prawa Unii na szczeblu krajowym.

48. Konkretna kwestia będąca przedmiotem niniejszej sprawy, a mianowicie, czy orzecznictwo i przepisy krajowe dotyczące składów orzekających ICCJ są objęte zakresem stosowania tych przepisów i jakie ewentualnie obowiązki z nich wynikają, jest właśnie przedmiotem pytań prejudycjalnych. Wystarczy zatem zauważyć, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni prawa Unii, w szczególności art. 2 i art. 19 ust. 1 TUE, art. 325 ust. 1 TFUE i konwencji OIF, jak również art. 47 karty. W tym zakresie Trybunał jest właściwy do orzekania w przedmiocie tego wniosku ( 16 ).

49. Ponadto, niezależnie od dyskusji na temat stosowania art. 325 ust. 1 TFUE, konwencji OIF i karty oraz zakresu stosowania prawa Unii w bardziej tradycyjnym sensie, która zostanie poddana dość szczegółowej analizie w dalszej części niniejszej opinii ( 17 ), w najnowszym orzecznictwie Trybunału wyjaśniono, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE ma zastosowanie, gdy organ krajowy może rozstrzygać jako sąd kwestie dotyczące stosowania lub wykładni prawa Unii ( 18 ).

50. Nie ulega wątpliwości, że ICCJ – organ sądowy, którego niezależność miała zostać naruszona wyrokiem trybunału konstytucyjnego będącym przedmiotem niniejszej sprawy – jest krajowym organem sądowym, który zazwyczaj orzeka jako sąd w sprawach dotyczących stosowania lub wykładni prawa Unii.

51. W związku z tym nie uważam, aby którykolwiek z przedstawionych argumentów skutkował powstaniem jakichkolwiek wątpliwości co do właściwości Trybunału do udzielenia odpowiedzi na pytania postawione w sprawie C‑357/19.

b) Znaczenie pytań prejudycjalnych dla postępowania głównego

52. Czwarty skarżący podnosi, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie jest konieczny do rozstrzygnięcia sporu rozpatrywanego w postępowaniu głównym, a kwestia wykładni prawa Unii nie ma znaczenia. Wynika to z faktu, że niezależnie od odpowiedzi na zadane pytania odpowiedź Trybunału nie pozwoli sądowi odsyłającemu na wydanie rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie. Drugi skarżący podnosi, że przepisy prawa Unii, o których mowa w pytaniach prejudycjalnych, mają charakter ogólny. Jako takie nie budzą one żadnych wątpliwości i nie mają żadnego związku z postępowaniem głównym. Drugi skarżący podnosi ponadto, że w każdym razie jego sytuacja prawna nie jest związana z przestępstwami dotyczącymi nadużycia związanego z wydatkowaniem środków Unii.

53. Pierwsza skarżąca podziela zasadniczo te same wątpliwości i dodaje ponadto, że odwołując się do konwencji OIF, sąd odsyłający zmierzał do spełnienia przesłanki dopuszczalności w sposób bezprawny i bezzasadny. Wnosząca skargę kasacyjną wskazuje, że jeśli chodzi o przestępstwo polegające na próbie wykorzystania fałszywych, niedokładnych lub niepełnych oświadczeń lub dokumentów w celu uzyskania nienależnego finansowania z budżetu Unii, została ona ostatecznie uniewinniona. Ponadto budżet Unii nie został naruszony, a przedmiot skargi nadzwyczajnej w postępowaniu głównym nie jest w żaden sposób związany z tym przestępstwem. W związku z tym niniejsza sprawa nie wykazuje żadnego związku z prawem Unii.

54. Moim zdaniem zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

55. Po pierwsze, wszystkie pytania w sprawie C‑357/19 zostały postawione w ramach analizy skargi nadzwyczajnej zawisłej przed sądem odsyłającym. W celu rozstrzygnięcia w przedmiocie tego środka sąd ten uważa za konieczne wyjaśnienie, poprzez pytania pierwsze i drugie, wykładni szeregu przepisów prawa Unii w celu oceny, czy stoją one na przeszkodzie możliwości wydania przez trybunał konstytucyjny wyroku nr 685/2018, który w przeciwnym razie byłby zobowiązany zastosować. Gdyby prawo Unii stało na przeszkodzie możliwości wydania przez trybunał konstytucyjny tego wyroku , sąd odsyłający poprzez pytanie trzecie zmierza do ustalenia konsekwencji prawnych tego stwierdzenia, innymi słowy pyta o możliwość niezastosowania tego wyroku na podstawie zasady pierwszeństwa.

56. Nie przesądzając w żaden sposób na tym etapie o ewentualnej odpowiedzi na wszystkie te pytania co do istoty, nie mam wątpliwości, że skierowane pytania są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu głównym i mają bezpośredni wpływ na orzeczenie, które ma wydać sąd odsyłający ( 19 ). Pytania prejudycjalne spełniają zatem przesłankę „niezbędności” w rozumieniu art. 267 TFUE ( 20 ).

57. Po drugie, argumenty podniesione w związku z pytaniem pierwszym w sprawie C‑357/19, dotyczące szczególnych przestępstw i sytuacji konkretnych skarżących, moim zdaniem pozostają bez wpływu na dopuszczalność tego pytania. Argumenty te zasadniczo opierają się na fakcie, że pierwsza skarżąca została uniewinniona od zarzutu popełnienia przestępstwa nadużycia związanego z wydatkowaniem środków Unii, że tego rodzaju przestępstwo nie dotyczy pozostałych stron oraz że wynik wznowienia postępowania w drodze skargi nadzwyczajnej na podstawie wyroku nr 685/2018 mógłby pozwolić na rewizję ustalenia o uniewinnieniu. Z tych względów sugeruje się, że pytania te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu rozpatrywanego w postępowaniu głównym.

58. Pytanie pierwsze jest jednak w każdym wypadku dopuszczalne. Postępowanie główne dotyczy również czynów stanowiących uchylanie się od opodatkowania, które doprowadziły do powstania znacznych strat w poborze podatku VAT ( 21 ). Samo w sobie stanowi to już wyraźny związek z interesami finansowymi Unii ( 22 ).

59. Ponadto, jeśli chodzi o inne wymienione przestępstwa (korupcja i nadużycie stanowiska ( 23 )), kwestia, czy art. 325 ust. 1 TFUE lub konwencja OIF obejmują swoim zakresem sytuację taką jak ta, której dotyczy postępowanie główne, należy do istoty sprawy. Jak wyjaśnił sąd odsyłający w postanowieniu odsyłającym, pytanie pierwsze ma na celu ustalenie, w świetle orzecznictwa Trybunału, czy zobowiązania państw członkowskich wynikające z art. 325 ust. 1 TFUE, art. 1 ust. 1 lit. a) i b) oraz art. 2 ust. 1 konwencji OIF dotyczą również już nałożonych sankcji karnych. Sąd odsyłający zauważa również, że jego zdaniem uzyskanie wykładni sformułowania „i wszelkie inne działania nielegalne naruszające interesy finansowe Unii” zawartego w art. 325 ust. 1 TFUE jest konieczne w celu ustalenia, czy obejmuje ono korupcję i oszustwa popełnione w ramach zamówień publicznych, gdy celem było uzyskanie zwrotu kwot pochodzących ze środków Unii, nawet jeśli ostatecznie nie doszło do sprzeniewierzenia tych środków.

60. W związku z tym ustalenie, czy art. 325 ust. 1 TFUE lub konwencja OIF znajdują zastosowanie w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, jest właśnie przedmiotem pytania pierwszego. Odpowiedź na to pytanie jest w oczywisty sposób kwestią analizy co do istoty, a nie kwestią dopuszczalności.

2. Sprawa C‑547/19

a) Brak kompetencji Unii

61. Inspekcja sądowa podniosła, że pytanie prejudycjalne w sprawie C‑547/19 jest niedopuszczalne ( 24 ). Jej zdaniem art. 2 TUE nie powinien być interpretowany w ten sposób, że Unia ma kompetencje w dziedzinach objętych tym przepisem. Po przypomnieniu, że karta i art. 19 ust. 1 TUE mają różne zakresy stosowania, zainteresowana strona podnosi, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału to ostatnie postanowienie dotyczy „dziedzin objętych prawem Unii”, niezależnie od tego, czy państwa członkowskie wykonują prawo Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty. Zastosowanie postanowień karty jest możliwe tylko wówczas, gdy państwa członkowskie wykonują prawo Unii, co nie ma miejsca w postępowaniu głównym.

62. Po pierwsze, jak już zauważyłem w odniesieniu do sprawy C‑357/19, argument podniesiony powyżej odnosi się bardziej do właściwości Trybunału niż do dopuszczalności sprawy ( 25 ).

63. Po drugie jednak, jeśli chodzi o kwestię właściwości, w przeciwieństwie do sprawy C‑357/19 sprawa C‑547/19 nie wykazuje żadnego związku z interesami finansowymi Unii, a tym samym z art. 325 TFUE. Dotyczy ona elementu zasadniczo nieobjętego zakresem prawa Unii (krajowych przepisów dotyczących składu orzekającego sądu najwyższego) w sporze w postępowaniu głównym, który zgodnie z konwencjonalną wykładnią zakresu prawa Unii nie jest objęty zakresem prawa Unii (odwołanie od kary dyscyplinarnej nałożonej na sędzię, prowadzącej do usunięcia jej z urzędu).

64. Jednakże w najnowszym orzecznictwie Trybunału wyjaśniono, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE znajduje zastosowanie, gdy organ krajowy może rozstrzygać jako sąd kwestie dotyczące stosowania lub wykładni prawa Unii ( 26 ). W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że ICCJ, w tym skład orzekający – Cywilny 3 ( 27 ), będący organem sądowym, którego niezależność mogłaby ewentualnie zostać naruszona przez wyrok trybunału konstytucyjnego będący przedmiotem niniejszej sprawy, jest organem sądowym, który w ramach swojej działalności sądowej w innych sprawach jest sądem, który może być zmuszony orzekać w kwestiach prawa Unii, a zatem spełnia ten wymóg.

65. Biorąc pod uwagę tę linię orzecznictwa, muszę stwierdzić, że Trybunał jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne w sprawie C‑547/19. Wyraziłem już wątpliwości co do tego, czy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE rzeczywiście powinien być traktowany w tak bezwarunkowy sposób ( 28 ). Jednakże, nawet jeśli mamy do czynienia z przypadkiem granicznym, podejrzewam, że nie jest to odpowiednia sprawa do badania granic tego postanowienia z dość prostego pragmatycznego powodu: pytanie pierwsze zadane w równoległej sprawie C‑357/19, zmierzające zasadniczo do ustalenia tej samej kwestii, jest, przynajmniej moim zdaniem, w każdym wypadku dopuszczalne i mieści się w zakresie właściwości Trybunału.

b) Znaczenie pytania prejudycjalnego dla postępowania głównego

66. Tytułem uzupełnienia dodam, że pytanie prejudycjalne w sprawie C‑547/19 spełnia wymóg „niezbędności” w rozumieniu art. 267 TFUE ( 29 ). Z powodów wskazanych powyżej można mieć wątpliwości, czy sprawa taka jak niniejsza powinna nadal być objęta (materialnym) zakresem stosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. Nie ulega jednak wątpliwości, że wyrok Trybunału może być stosowany bezpośrednio w postępowaniu głównym, będąc tym samym istotnym i niezbędnym dla tego postępowania.

67. Pytanie prejudycjalne w sprawie C‑547/19 dotyczy bowiem wykładni prawa Unii w kontekście orzekania w zawisłej przed sądem odsyłającym sprawie dotyczącej zarzuty niezgodności z prawem składu orzekającego,. W zależności od sposobu, w jaki sąd odsyłający miałby potraktować ten zarzut, po otrzymaniu wskazówek od Trybunału, możliwy jest zupełnie inny wynik sprawy w postępowaniu głównym. Wykładnia, o którą zwrócono się do Trybunału, jest zatem „niezbędna” w rozumieniu art. 267 TFUE.

B. Mające zastosowanie przepisy prawa Unii

68. Poprzez szereg pytań prejudycjalnych w dwóch sprawach połączonych zawisłych przed Trybunałem ICCJ zmierza do uzyskania wykładni art. 325 ust. 1 TFUE, konwencji OIF, art. 47 karty oraz art. 2 i art. 19 ust. 1 TUE, jak również zasady pierwszeństwa, a także tego, czy te postanowienia i zasady stoją na przeszkodzie możliwości wydania przez trybunał konstytucyjny wyroku nr 685/2018 lub stosowaniu tego wyroku.

69. Uważam, że w odniesieniu do szczególnego przypadku Rumunii istnieje dość istotny instrument, który nie został przywołany przez sąd odsyłający w niniejszym postępowaniu, ale który stanowi podstawę poprzednich (jak również równoległych) ( 30 ) wniosków o wydanie orzeczeń w trybie prejudycjalnym: decyzji Komisji 2006/928/WE z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia mechanizmu współpracy i weryfikacji postępów Rumunii w realizacji określonych założeń w zakresie reformy systemu sądownictwa oraz walki z korupcją (zwanej dalej „decyzją w sprawie MWiW”) ( 31 ).

70. W związku z tym konieczne jest ustalenie, które przepisy prawa Unii są istotne dla celów niniejszego postępowania.

1. Artykuł 2 i art. 19 ust. 1 TUE

71. Jak szczegółowo wyjaśniłem w opinii w sprawie AFJR ( 32 ), zakres art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE jest, w dotychczasowej interpretacji Trybunału, potencjalnie nieograniczony. Wspomniane postanowienie zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii. Postanowienie to znajduje zastosowanie niezależnie od tego, czy państwa członkowskie stosują prawo Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty ( 33 ). Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE znajduje zastosowanie, gdy organ krajowy może jako sąd rozstrzygać kwestie dotyczące stosowania lub wykładni prawa Unii ( 34 ).

72. Takie podejście prowadzi do przyjęcia bardzo szerokiego zakresu art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nie tylko pod względem instytucjonalnym, lecz także materialnym. Zakres materialny art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE obejmuje wszelkie przepisy i praktyki krajowe, które mogą naruszać obowiązek państw członkowskich do ustanowienia skutecznych środków prawnych, w tym niezależność i bezstronność tych systemów sądowych, przy czym nie istnieje żadna zasada de minimis. Rzeczywiste granice art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE wynikają jedynie, przynajmniej na razie, z rozważań związanych z dopuszczalnością sprawy ( 35 ).

73. W świetle tych rozważań, po spełnieniu progu dopuszczalności ( 36 ), art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE ma zastosowanie w obu niniejszych sprawach. Z merytorycznego punktu widzenia obie sprawy rozpatrywane obecnie przez Trybunał dotyczą wykładni art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w odniesieniu do skutków wyroku trybunału konstytucyjnego i jego zgodności z wymogami unijnej zasady niezawisłości sędziowskiej. Pod względem instytucjonalnym wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym pochodzą od sądu najwyższego, ICCJ, który rzeczywiście może być zmuszony orzekać, w ramach swojej właściwości, w kwestiach dotyczących stosowania lub wykładni prawa Unii.

74. Co się tyczy odniesień do art. 2 TUE w pierwszym pytaniu w sprawie C‑357/19 i w pytaniu w sprawie C‑547/19, podobnie jak w mojej opinii w sprawie AFJR ( 37 ), nie widzę powodu, aby przeprowadzać odrębną analizę tego postanowienia traktatowego. Państwo prawne, jako jedna z wartości, na których opiera się Unia, jest chronione poprzez zagwarantowanie prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz podstawowego prawa do rzetelnego procesu sądowego, których nieodłącznym elementem jest z kolei zasada niezależności sądów ( 38 ). Artykuł 47 karty oraz art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE konkretyzują zatem ten wymiar zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 TUE ( 39 ).

2. Decyzja w sprawie MWiW (oraz karta)

75. W przeciwieństwie do spraw AFJR i Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice, które były przedmiotem moich opinii, dwa postanowienia odsyłające w niniejszych sprawach nie zawierają konkretnych pytań dotyczących decyzji w sprawie MWiW ( 40 ). Natomiast decyzja w sprawie MWiW jest przywoływana po raz kolejny w pytaniach prejudycjalnych w równoległej sprawie C‑379/19, w której wydaję odrębną opinię w dniu wydania niniejszej opinii.

76. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału okoliczność, iż sąd odsyłający zadał pytanie, powołując się jedynie na określone przepisy prawa Unii, nie stoi na przeszkodzie temu, by Trybunał przekazał temu sądowi wszelkie wskazówki dotyczące wykładni, które mogą być pomocne, niezależnie od tego, czy sąd ten powołał się na nie w treści pytań. W tym względzie do Trybunału należy wyprowadzenie z całości informacji przedstawionych przez sąd krajowy elementów prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu ( 41 ).

77. W odpowiedzi na pytania na piśmie skierowane przez Trybunał do stron pierwsza skarżąca w sprawie C‑357/19 podniosła, że decyzja w sprawie MWiW nie dotyczy kwestii związanych z wdrażaniem lub monitorowaniem zasady państwa prawnego, niezawisłości sędziowskiej lub ochrony interesów finansowych Unii. Ponadto decyzja ta nie ma zastosowania do trybunału konstytucyjnego. Pierwsza skarżąca i drugi skarżący w sprawie C‑357/19 podnoszą, że sprawa ta nie dotyczy skuteczności walki z korupcją.

78. Natomiast Komisja, rząd rumuński, prokurator i stowarzyszenie sędziów „Forum” zasadniczo podnoszą, że decyzja w sprawie MWiW, biorąc pod uwagę w szczególności sformułowane w załączniku do niej założone cele nr 1 i 3, znajduje zastosowanie w odniesieniu do kwestii poruszanych w niniejszych sprawach, związanych z walką z korupcją, państwem prawnym i niezawisłością sędziowską. Pozostaje to zatem w oderwaniu od szczególnego związku z interesami finansowymi Unii. Skarżący w sprawie C‑547/19 również jest zdania, że decyzja w sprawie MWiW ma zastosowanie w dziedzinie walki z korupcją. Wspomniane zainteresowane strony zauważyły, że w sprawozdaniu Komisji w sprawie MWiW z 2019 r. ( 42 ) – jak wskazała Komisja – nie zawarto konkretnych zaleceń, wyrażono jednak obawy co do wpływu postępowań wszczętych przez rząd rumuński przed trybunałem konstytucyjnym na osiągnięcie założonych celów nr 1 i 3 załącznika do decyzji w sprawie MWiW.

79. Moim zdaniem, podobnie jak sugerowałem w opinii w sprawie AFJR ( 43 ), decyzja w sprawie MWiW (oraz odpowiednie postanowienia karty, których zastosowanie wynika z tej decyzji) powinny być podstawowym miernikiem oceny sytuacji w państwach członkowskich podlegających szczególnemu systemowi decyzji w sprawie MWiW. Te same powody mają zastosowanie również w niniejszej sprawie. Fakt, że w postanowieniu odsyłającym w sprawie C‑547/19 brak jest odniesienia do decyzji w sprawie MWiW, nie ma większego znaczenia.

80. W kontekście niniejszych spraw warto zwrócić uwagę na dwie dodatkowe kwestie. Po pierwsze, szeroki zakres założonych celów sformułowanych w załączniku do decyzji w sprawie MWiW może rzeczywiście obejmować niniejsze sprawy. Warto przypomnieć, że załącznik do decyzji w sprawie MWiW zawiera „założone cele do osiągnięcia przez Rumunię, o których mowa w art. 1”. Pierwszy, trzeci i czwarty założony cel określony w tym załączniku to odpowiednio: „zapewnienie większej przejrzystości i skuteczności postępowań sądowych, zwłaszcza poprzez poprawę możliwości i odpowiedzialności [CSM] […]”; „w oparciu o poczynione już postępy, kontynuowanie profesjonalnych i bezstronnych dochodzeń w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu” oraz „podjęcie dalszych środków w celu zapobiegania i zwalczania korupcji, zwłaszcza w samorządzie terytorialnym”.

81. Zarówno sprawa C‑357/19, jak i C‑547/19 dotyczą potencjalnych skutków wyroku trybunału konstytucyjnego nr 685/2018 w zakresie skutecznego postępowania sądowego (założony cel nr 1). Dodatkowo sprawa C‑357/19 dotyczy wpływu tego wyroku konstytucyjnego w odniesieniu do walki z korupcją, objętej zakresem założonych celów nr 3 i 4 decyzji w sprawie MWiW. Istnieje zatem wyraźny materialny związek między przedmiotem niniejszych spraw a decyzją w sprawie MWiW: przedmiotowy wyrok trybunału konstytucyjnego ma wpływ na skuteczność postępowania sądowego w ujęciu ogólnym (ponieważ otwiera możliwość ponownego rozpatrzenia zamkniętych spraw) oraz, bardziej szczegółowo, na walkę z korupcją (w zakresie, w jakim skutki tego wyroku konstytucyjnego stosuje się również w praktyce do spraw dotyczących korupcji, takich jak sprawa C‑357/19) ( 44 ).

82. Po drugie, czy z punktu widzenia (materialnego lub instytucjonalnego) zakresu zastosowania decyzji w sprawie MWiW powinno mieć znaczenie, że sporne przepisy nie są wynikiem wyraźnego wdrożenia przez ustawodawstwo krajowe zobowiązań wynikających z decyzji w sprawie MWiW, lecz są zawarte w wyroku krajowego trybunału konstytucyjnego?

83. Komisja, rząd rumuński i prokurator zauważyli w swoich odpowiedziach na pytania postawione przez Trybunał, że okoliczność, iż niniejsze sprawy dotyczą wyroku trybunału konstytucyjnego, a nie aktów przyjętych przez władzę ustawodawczą lub wykonawczą, jest nieistotna.

84. W pełni się z tym zgadzam. Systemowy charakter i wpływ orzeczeń trybunału konstytucyjnego, które mają charakter powszechnie obowiązujący i mogą w istotny sposób zmieniać otoczenie prawne, sprawia, że z punktu widzenia skutków tych orzeczeń nie można ich odróżnić od działań ustawodawcy lub innych podmiotów o kompetencjach regulacyjnych.

85. Wreszcie fakt, że orzeczenie trybunału konstytucyjnego będące przedmiotem niniejszej opinii jest objęte zakresem decyzji w sprawie MWiW, oznacza, że z powodów wyjaśnionych w mojej opinii w sprawie AFJR ( 45 ) należy je jednocześnie uznać za przypadek wdrożenia decyzji w sprawie MWiW, a tym samym prawa Unii, dla celów art. 51 ust. 1 karty. Wobec tego art. 47 akapit drugi karty zaczyna mieć zastosowanie jako kryterium. Niekoniecznie pełni on funkcję źródła jakichkolwiek praw podmiotowych poszczególnych stron sporu, lecz raczej stanowi ogólne kryterium prawidłowości wdrażania zobowiązań wynikających z prawa Unii na szczeblu krajowym ( 46 ). W tym kontekście art. 47 karty jest rzeczywiście, do celów niniejszej sprawy, najbardziej odpowiednim i konkretnym postanowieniem, pozwalającym Trybunałowi udzielić sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi na pytania przez niego przedstawione ( 47 ).

3. Artykuł 325 ust. 1 TFUE, konwencja OIF (oraz karta)

86. Zgodnie z art. 325 ust. 1 TFUE państwa członkowskie zwalczają nadużycia finansowe i wszelkie inne działania nielegalne naruszające interesy finansowe Unii za pomocą środków, które mają skutek odstraszający i zapewniają skuteczną ochronę w państwach członkowskich. Możliwość zastosowania art. 325 ust. 1 TFUE zakłada zatem istnienie nadużyć finansowych lub wszelkich innych działań nielegalnych mogących spowodować naruszenie interesów finansowych Unii.

87. Czy którekolwiek z przestępstw wskazanych w sprawie C‑357/19 można uznać za objęte zakresem stosowania tego postanowienia?

88. Moim zdaniem tak. Po pierwsze, art. 325 ust. 1 TFUE ma w każdym razie zastosowanie do przestępstw związanych z VAT (a). Po drugie, to samo można powiedzieć w odniesieniu do przestępstw związanych z korupcją dotyczącą projektów finansowanych przez Unię (b). Po trzecie, okoliczność, że niniejsza sprawa dotyczy sytuacji, w której szkoda dla interesów finansowych Unii ostatecznie nie wystąpiła, jest nieistotna z punktu widzenia interpretacji zakresu art. 325 ust. 1 TFUE (c). Fakt, że niektórzy ze skarżących zostali uniewinnieni od popełnienia konkretnych przestępstw związanych z interesami finansowymi Unii, jest równie nieistotny (d).

a) Artykuł 325 ust. 1 i VAT

89. Jak zauważyli Komisja w swoich uwagach na piśmie i prokurator w odpowiedzi na skierowane przez Trybunał pytania wymagające odpowiedzi na piśmie, postępowanie główne w sprawie C-357/19 dotyczy częściowo wyroku skazującego wydanego wobec czwartego skarżącego w związku z uchylaniem się od opodatkowania, którego skutkiem było spowodowanie strat w poborze VAT. Wyroki skazujące dotyczące VAT są wystarczające, by niniejsze postępowanie było objęte zakresem stosowania art. 325 ust. 1 TFUE i art. 1 ust. 1 lit. b) konwencji OIF, który dotyczy nadużyć finansowych w odniesieniu do przychodów. Istnieje zatem bezpośredni związek między poborem wpływów z tytułu VAT a wpłatą do budżetu Unii odpowiednich środków pochodzących z tego podatku ( 48 ). Ponadto, jak zauważyli Komisja i prokurator, wydaje się, że kwoty VAT niepobrane w przedmiotowej sprawie osiągają próg 50000 EUR, umożliwiający zakwalifikowanie ich jako „poważne nadużycie finansowe” zgodnie z art. 2 ust. 1 konwencji OIF.

90. Prowadzi to do wniosku, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd krajowy, że zarówno art. 325 ust. 1 TFUE, jak i art. 2 ust. 1 konwencji OIF mają zastosowanie jako odpowiednie kryterium w odniesieniu do sprawy C‑357/19 w zakresie, w jakim dotyczy ona wyroku skazującego związanego z VAT.

b) Artykuł 325 ust. 1 TFUE, konwencja OIF oraz korupcja w związku ze środkami Unii

91. Co się tyczy pozostałych wyroków skazujących za korupcję i nadużycie stanowiska ( 49 ), powstaje pytanie, czy art. 325 ust. 1 TFUE obejmuje również przestępstwa związane z zamówieniami publicznymi, w przypadku których przedmiotowe projekty lub zamówienia mogą przynajmniej częściowo korzystać z funduszy Unii.

92. Rząd rumuński, prokurator i Komisja w swoich odpowiedziach na pytania skierowane przez Trybunał stwierdzili, że na pytanie to należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

93. Przychylam się do tego stanowiska.

94. Orzecznictwo Trybunału w zakresie wykładni art. 325 ust. 1 TFUE dotyczy głównie aspektu tego postanowienia dotyczącego „poboru”, w szczególności w sprawach związanych z poborem VAT ( 50 ) i należności celnych ( 51 ). Jednakże pojęcie „interesów finansowych” Unii wyraźnie obejmuje zarówno dochody, jak i wydatki w ramach budżetu Unii ( 52 ). Dlatego też art. 325 ust. 1 TFUE ma zastosowanie w odniesieniu do mającego znamiona oszustwa zachowania skutkującego sprzeniewierzeniem środków Unii ( 53 ).

95. Jest to całkowicie logiczne. W istocie, jest raczej logiczne, że na budżet i interesy finansowe danej osoby wpływ mają nie tylko utracone dochody (należne pieniądze nie wpłynęły), lecz także niewłaściwe lub nieprawidłowe wydatki (wydano pieniądze, które wpłynęły).

96. Powyższe znajduje również potwierdzenie w konwencji OIF ( 54 ), która oferuje bardziej precyzyjną definicję pojęcia nadużycia finansowego w odniesieniu do interesów finansowych Unii. Jej art. 1 ust. 1 lit. a) stanowi, że nadużycie finansowe naruszające interesy finansowe Unii polega– w odniesieniu do wydatków – na jakimkolwiek umyślnym działaniu lub zaniechaniu dotyczącym „wykorzystania lub przedstawienia fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów, które ma na celu sprzeniewierzenie lub bezprawne zatrzymanie środków z budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich lub budżetów zarządzanych przez Wspólnoty Europejskie lub w ich imieniu”; „nieujawnienia informacji z naruszeniem szczególnego obowiązku, w tym samym celu”; oraz „niewłaściwego wykorzystania takich środków do celów innych niż te, na które zostały pierwotnie przyznane” ( 55 ).

97. Sytuacja, której skutkiem może być sprzeniewierzenie, bezprawne zatrzymanie lub niewłaściwe wykorzystanie środków Unii, narusza zatem interesy finansowe Unii w rozumieniu art. 325 ust. 1 TFUE i art. 1 ust. 1 lit. a) konwencji OIF.

98. Ponadto, bez uszczerbku dla wszelkich stosownych weryfikacji, których ma dokonać sąd krajowy, przypominam, że protokół do konwencji OIF obejmuje również akty korupcji ( 56 ). W art. 2 ust. 1 tego protokołu zdefiniowano korupcję bierną jako „umyślne zachowanie funkcjonariusza, który bezpośrednio bądź przez pośrednika żąda lub osiąga jakiekolwiek korzyści dla siebie albo dla strony trzeciej, lub też akceptuje obietnicę takiej korzyści dla podjęcia albo powstrzymania działań należących do jego obowiązków lub pod warunkiem wykonania jego zadań z naruszeniem służbowych obowiązków w sposób szkodzący lub mogący zaszkodzić interesom finansowym [Unii Europejskiej] […]”.

99. Jak wskazała Komisja w odpowiedzi na pytania skierowane przez Trybunał, nie ulega wątpliwości, że pomimo tego, iż pojęcie „korupcji” nie jest wymienione w art. 325 ust. 1 TFUE, jest ono objęte zawartym w tym postanowieniu odniesieniem do „innych działań nielegalnych”. „Inne działania nielegalne” to bowiem pojęcie, które może obejmować bez rozróżnienia wszelkie czyny niezgodne z prawem ( 57 ).

100. W związku z tym pojęcie „wszelkich innych działań nielegalnych” w rozumieniu art. 325 ust. 1 TFUE może obejmować korupcję wśród urzędników publicznych lub nadużycie stanowiska, które wpływają na interesy finansowe Unii poprzez niewłaściwe wydatkowanie środków Unii.

c) Czy art. 325 ust. 1 TFUE obejmuje także „próbę [usiłowanie]?

101. W odniesieniu do zarzutów korupcji i nadużycia stanowiska z postanowienia odsyłającego w sprawie C-357/19 wynika, że sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 325 ust. 1 TFUE obejmuje sytuację, w której miało miejsce usiłowanie nielegalnego uzyskania środków Unii, które jednak zakończyło się niepowodzeniem. Pierwsza skarżąca i prokurator wyjaśnili w odpowiedziach na pytania skierowane przez Trybunał, że pierwszej skarżącej postawiono zarzut próby bezprawnego pozyskania środków Unii.

102. Sąd odsyłający wyjaśnia, że w tym właśnie kontekście pragnie się dowiedzieć, czy sformułowanie „i wszelkie inne działania nielegalne naruszające interesy finansowe Unii” zawarte w art. 325 ust. 1 TFUE obejmuje akty korupcji lub nadużycia finansowe popełnione w ramach zamówień publicznych, których celem było uzyskanie zwrotu kwot przyznanych w sposób niezgodny z prawem ze środków Unii, nawet jeśli ostatecznie nie doszło do przekazania tych środków.

103. Moim zdaniem sformułowanie „i wszelkie inne działania nielegalne naruszające interesy finansowe Unii” w art. 325 ust. 1 TFUE może obejmować nie tylko (dokonane) akty korupcji i nadużycia finansowe popełnione w toku procedury udzielania zamówień publicznych, lecz także usiłowanie ich dokonania, oczywiście pod warunkiem, że próg „usiłowania” zostanie osiągnięty i będzie karany na mocy prawa krajowego.

104. Poza tym ogólnym stwierdzeniem nie sądzę, aby rolą Trybunału było komentowanie w jakikolwiek sposób okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym czy też angażowanie się w analizę różnych form stadialnych czynów przestępczych. Oczywiście cele, zamiary i pragnienia (forum internum) nie są karalne. Gdy przechodzą one w działanie zewnętrzne i stają się usiłowaniem, mogą podlegać karze, oczywiście pod warunkiem istnienia odpowiednich dowodów. Zazwyczaj usiłowanie popełnienia danego przestępstwa, jeśli jest karalne, kwalifikuje się tak samo jak samo dokonanie czynu.

105. Nie widzę zatem powodu, dla którego usiłowanie popełnienia przestępstwa korupcyjnego godzącego w interesy chronione na podstawie art. 325 ust. 1 TFUE miałoby być w prawie Unii traktowane, a nawet kwalifikowane, inaczej niż popełnione przestępstwo korupcyjne tego samego rodzaju. Okoliczność, że sprawca ostatecznie nie osiągnął zamierzonego celu i nie uzyskał środków finansowych, może oczywiście mieć znaczenie dla faktu, że jest on sądzony za usiłowanie (a nie za czyn dokonany), ale nie ma wpływu na zakres pojęcia „innych działań nielegalnych” w rozumieniu art. 325 ust. 1 TFUE. Ponadto warto zwrócić uwagę na trzy dodatkowe kwestie.

106. Po pierwsze, brzmienie art. 325 ust. 1 TFUE nie wymaga wyraźnie materializacji jakiejkolwiek konkretnej (kwoty) szkody. Jak słusznie zauważyła Komisja, z orzecznictwa jasno wynika, że nawet nieprawidłowości, które nie wywołują konkretnych skutków finansowych, mogą poważnie wpłynąć na finansowe interesy Unii Europejskiej ( 58 ).

107. Po drugie, należy też mieć wzgląd na art. 1 ust. 3 konwencji OIF. Z tego postanowienia wynika, że państwa członkowskie są zobowiązane do uznania za przestępstwo przygotowania do popełnienia przestępstw takich jak dostarczanie nieścisłych oświadczeń w celu sprzeniewierzenia środków Unii, o ile takie działanie nie jest już zagrożone karą w inny sposób jako przestępstwo podstawowe lub jako udział w przestępstwie (taki jak nakłanianie lub usiłowanie) ( 59 ).

108. Po trzecie, definicja korupcji biernej zawarta w art. 2 ust. 1 protokołu do konwencji OIF obejmuje akty korupcji, jeżeli są one dokonywane w sposób szkodzący lub mogący zaszkodzić interesom finansowym Unii.

d) Czy zakres art. 325 ust. 1 TFUE zależy od wyniku postępowania?

109. Szczególne okoliczności sprawy C‑357/19 wymagają jeszcze innego wyjaśnienia. Postępowanie główne dotyczy kilku osób, z których tylko jedna została oskarżona o przestępstwo związane ze środkami Unii, lecz ostatecznie została uniewinniona. Ta okoliczność skłoniła pierwszą skarżącą i drugiego skarżącego do zakwestionowania możliwości zastosowania w tej sprawie art. 325 ust. 1 TFUE. Po pierwsze, pierwsza skarżąca podnosi w istocie, że skoro ostatecznie została uniewinniona od zarzutów dotyczących tego konkretnego przestępstwa, niniejsza sprawa nie ma związku z interesami finansowymi Unii. Po drugie, drugi skarżący twierdzi, że skutki skargi nadzwyczajnej wniesionej na podstawie wyroku trybunału konstytucyjnego nr 685/2018 prowadziłyby do wznowienia postępowania zakończonego w innym wypadku prawomocnym wyrokiem uniewinniającym. W związku z tym takie wznowienie stwarzałoby nową możliwość ponownego zbadania tych zarzutów i mogłoby potencjalnie doprowadzić do skazania. W rezultacie wyrok trybunału konstytucyjnego nie mógłby mieć szkodliwych skutków dla interesów finansowych Unii. Można by domniemywać, że mogłoby się to nawet okazać korzystne dla tych interesów, ponieważ osoba uprzednio uniewinniona mogłaby w końcu zostać skazana.

110. Moim zdaniem te argumenty nie zasługują na uwzględnienie.

111. Po pierwsze, tytułem uwagi wstępnej, nie można wykluczyć, że dwa pozostałe przestępstwa, za które orzeczono karę (korupcja i nadużycie stanowiska), nie naruszają interesów finansowych Unii. Zakres stosowania art. 325 ust. 1 TFUE nie może być ograniczony do ścigania przestępstw wprowadzonych do krajowego porządku prawnego, zawierających wyraźne odniesienie do interesów finansowych Unii czy nawet do środków Unii. Uzależniałoby to bowiem zakres zastosowania tego postanowienia prawa pierwotnego Unii od krajowej definicji konkretnych przestępstw.

112. Dlatego też, jak słusznie zauważyli Komisja, rząd rumuński i prokurator, to, czy naruszono interesy finansowe Unii, nie powinno zależeć od definicji danego przestępstwa w prawie krajowym, lecz raczej powinno podlegać ocenie przez pryzmat szerszych ram faktycznych mierzonych w kontekście interesów chronionych na mocy art. 325 ust. 1 TFUE. Jak zauważa rząd rumuński, krajowe interesy finansowe i interesy finansowe Unii są bowiem często wzajemnie powiązane. Jest więc raczej naturalne, że podział na przestępstwa o charakterze ogólnym, które w taki czy inny sposób dotyczą krajowych wydatków publicznych, i takie, które dotyczą konkretnie interesów finansowych Unii, nie jest bynajmniej prosty w teorii.

113. Po drugie, w odniesieniu do zarzucanego pierwszej skarżącej przestępstwa (usiłowania) nadużycia finansowego w odniesieniu do środków Unii, należy zauważyć, że „wpływ” na interesy finansowe Unii należy oczywiście oceniać w sposób obiektywny. Związek z interesami finansowymi Unii powstaje zatem w odniesieniu do obiektywnych elementów przedmiotowych zarzutów ( 60 ). Nie wynika on naturalnie z poszlakowego wyniku sprawy.

114. Zatem, prościej rzecz ujmując, to, czy danej osobie zarzuca się popełnienie przestępstwa, które może wchodzić w zakres „wszelkich innych działań nielegalnych naruszających interesy finansowe Unii” na podstawie art. 325 ust. 1 TFUE, zależy od obiektywnych (konstytutywnych) elementów przestępstwa, o którego popełnienie jest ona oskarżona. To, czy osoba ta zostanie ostatecznie skazana lub uniewinniona w odniesieniu do tych zarzutów, nie ma znaczenia dla zakresu art. 325 ust. 1 TFUE ( 61 ).

115. Tytułem podsumowania co do zakresu stosowania art. 325 ust. 1 TFUE przypomnę, że stwierdzenie możliwości stosowania art. 325 ust. 1 TFUE (lub art. 2 ust. 1 konwencji OIF, lub ewentualnie również art. 2 ust. 1 protokołu do konwencji OIF) powoduje z kolei możliwość zastosowania karty. Jeżeli zobowiązania i postępowanie karnoskarbowe, jak stosowane wobec wnoszących odwołanie w postępowaniu głównym, stanowią wykonanie art. 325 ust. 1 TFUE i art. 2 ust. 1 konwencji OIF, karta znajduje zastosowanie zgodnie z jej art. 51 ust. 1 ( 62 ).

4. Wniosek częściowy

116. W wyniku powyższych rozważań wydaje się, że decyzja w sprawie MWiW wraz z art. 47 akapit drugi karty stanowią odpowiednie przepisy/postanowienia zarówno dla sprawy C‑357/19, jak i C‑547/19. Ponadto w ramach sprawy C‑357/19, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd krajowy, art. 325 ust. 1 TFUE, jak również konwencja OIF wraz z protokołem do niej wydają się mieć zastosowanie w równym stopniu.

117. Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi i art. 2 TUE mają w zasadzie takie samo zastosowanie w obu sprawach. Przypominam jednak, że ze względu na szczególne ramy prawne przewidziane w art. 47 akapit drugi karty w odniesieniu do norm dotyczących niezależności sądów, postanowienie to stanowi już rzetelne kryterium dla przeprowadzenia niezbędnej analizy w niniejszych sprawach.

C. Ocena

118. Aby ustosunkować się do istoty pytań prejudycjalnych w niniejszych sprawach, zacznę od krótkiego przedstawienia krajowego kontekstu prawnego (1). Następnie odniosę się do pytania drugiego w sprawie C‑357/19, dotyczącego wykładni art. 47 karty (2). Po trzecie, ustosunkuję się do pytania pierwszego w sprawie C‑357/19, dotyczącego wykładni art. 325 ust. 1 TFUE i konwencji OIF (3), przechodząc następnie do tych samych kwestii w kontekście zasady niezawisłości sędziowskiej, przywołanej na końcu pytania w sprawie C‑547/19 (4). Na koniec zajmę się kwestią pierwszeństwa prawa Unii, w odpowiedzi na pytanie trzecie w sprawie C‑357/19, w szczególnym kontekście wynikającym z postanowienia odsyłającego, w którym niewykonanie przez sędziego krajowego orzeczenia krajowego trybunału konstytucyjnego stanowi delikt dyscyplinarny (5).

119. Formułując odpowiedzi, których należy udzielić sądowi odsyłającemu, celowo wolę zajmować się samą ich istotą, aby dopiero w dalszej kolejności odnieść się, w zakresie, w jakim jest to jeszcze konieczne, do wszelkich szerszych kwestii instytucjonalnych podniesionych przez sąd odsyłający. Przyznaję, że takie podejście nie odzwierciedla kolejności ani dokładnego brzmienia pytań skierowanych przez sąd odsyłający. Moim zdaniem jednak w ten sposób Trybunał, którego funkcją nie jest orzekanie w przedmiocie konfliktów międzyinstytucjonalnych w państwie członkowskim, a tym bardziej pomoc w instytucjonalnym podważaniu autorytetu innych podmiotów krajowych, może zająć się kwestiami podniesionymi przez sąd odsyłający.

1. Krajowy kontekst prawny

120. Zgodnie z postanowieniem odsyłającym w sprawie C‑547/19 pięcioosobowe składy orzekające zostały wprowadzone po raz pierwszy do ustawodawstwa krajowego ustawą nr 202/2010 ( 63 ), która zmieniła art. 32 i 33 ustawy nr 304/2004. Takie składy orzekające, zarówno w sprawach karnych, jak i cywilnych, zostały zorganizowane oddzielnie od izb ICCJ. Pełniły one funkcję sądów odwoławczych (apelacyjnych składów orzekających) przy ICCJ.

121. Początkowo członkowie tych (apelacyjnych) składów orzekających byli wybierani przez przewodniczącego ICCJ wraz z rozpoczęciem każdego roku. Kierownictwo nad nimi sprawował przewodniczący ICCJ, wiceprzewodniczący lub przewodniczący izby. Pozostali czterej członkowie pięcioosobowego składu orzekającego (poza przewodniczącym) byli wybierani w drodze losowania zgodnie z zarządzeniem 24/2010 uzupełniającym regulamin organizacji i funkcjonowania administracyjnego ICCJ.

122. Ustawą nr 255/2013 ( 64 ) zmieniono następnie art. 32 ustawy nr 304/2004 o ustroju sądów, ustanawiając zasadę losowania członków pięcioosobowych składów orzekających. Sąd odsyłający w sprawie C‑547/19 wyjaśnił, że fakt, iż zmiany te zostały wprowadzone w drodze aktu normatywnego w dziedzinie postępowania karnego, jak również brzmienie odnośnych przepisów, spowodowały trudności interpretacyjne. Wynikały one głównie z różnic między pozycją przyznaną na mocy art. 32 ust. 5 ustawy nr 304/2004 przewodniczącemu i wiceprzewodniczącemu ICCJ, którzy powinni przewodniczyć pięcioosobowemu składowi orzekającemu „jeżeli [są oni członkami] składu, zgodnie z [art. 32] ust. 4”, a pozycją „przewodnicząc[ego] izby karnej lub człon[ka] najstarsz[ego] wiekiem”, w odniesieniu do których ten sam przepis stanowi, że powinni oni przewodniczyć składowi, bez żadnego odniesienia do art. 32 ust. 4 tej ustawy. Ponadto zmiany nie dotyczyły art. 33 ust. 1 ustawy nr 304/2004, który stanowił, że „przewodniczący [ICCJ] lub, w razie jego nieobecności, wiceprzewodniczący, stoi na czele izb połączonych, […] pięcioosobowego składu orzekającego oraz w ramach izb – każdego składu orzekającego, jeżeli uczestniczy w postępowaniu”.

123. Wydaje się, że to właśnie w tym kontekście rada zarządzająca ICCJ wydała zarządzenie nr 3 z dnia 28 stycznia 2014 r. zmieniające i uzupełniające regulamin ICCJ. W owym zarządzeniu stwierdziła, że pięcioosobowym składom orzekającym mają przewodniczyć, odpowiednio, przewodniczący, wiceprzewodniczący, przewodniczący izby karnej lub najstarszy członek, a losowanie, w przypadku tych składów, ma dotyczyć tylko pozostałych czterech członków.

124. W ustawie nr 207/2018 ( 65 ), którą następnie zmieniono art. 32 ustawy nr 304/2004, utrzymano zasadę, zgodnie z którą rada zarządzająca ICCJ zatwierdza liczbę i członków pięcioosobowych składów orzekających na początku każdego roku. Zmiana ta wyeliminowała wcześniejsze nieścisłości poprzez dookreślenie, że losowanie dotyczy wszystkich członków pięcioosobowego składu orzekającego.

125. W następstwie tej ostatniej zmiany rada zarządzająca ICCJ wydała w dniu 4 września 2018 r. zarządzenie nr 89/2018, w którym wskazała, że przeanalizowawszy „przepisy art. 32 ustawy nr 304/2004 […], w odniesieniu do działalności pięcioosobowych składów orzekających, większością głosów stwierdza, że przepisy nowej ustawy stanowią zasady organizacyjne dotyczące składów orzekających podlegających odrębnym regulacjom prawnym, wyznaczanych »na początku każdego roku« i, przy braku przepisów przejściowych, mają zastosowanie od dnia 1 stycznia 2019 r.”.

126. To właśnie w tym kontekście trybunał konstytucyjny, do którego w dniu 2 października 2018 r. zwrócił się premier rządu Rumunii, wydał wyrok nr 685/2018.

127. W wyroku nr 685/2018 trybunał konstytucyjny stwierdził, że ICCJ, poprzez zarządzenia nr 3/2014 i nr 89/2018 swojej rady zarządzającej, zmienił w drodze aktu administracyjnego ustawę przyjętą przez parlament ( 66 ). Trybunał konstytucyjny przeanalizował następnie konsekwencje tej sytuacji z punktu widzenia prawa do rzetelnego procesu sądowego, zapisanego w art. 21 ust. 3 konstytucji Rumunii. Stwierdził, że doszło do naruszenia tego postanowienia konstytucji z uwagi na późniejszy brak obiektywnej niezawisłości i bezstronności, co skutkowało również naruszeniem gwarancji sądu określonej ustawą ( 67 ).

128. Trybunał konstytucyjny zauważył, że art. 32 ustawy nr 304/2004 stanowi gwarancję obiektywnej bezstronności sądu, stanowiącego element prawa do rzetelnego procesu sądowego. Gwarancja ta obejmuje zarówno losowe przydzielanie spraw, jak i wyznaczanie członków składów orzekających w drodze losowania ( 68 ). Trybunał stwierdził ponadto, że wyznaczenie składów orzekających w drodze losowania ma na celu uniknięcie sytuacji, w której starsi sędziowie ICCJ, którzy byliby członkami tych składów „z mocy prawa”, uzyskaliby status przewodniczących tych składów orzekających ( 69 ). Opierając się na orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zwanego dalej „ETPC”) ( 70 ), trybunał konstytucyjny wskazał, że wykładnia art. 32 ustawy nr 304/2004 dokonana przez radę zarządzającą ICCJ za pomocą aktów administracyjnych tworzyła ukrytą presję na pozostałych członków składu orzekającego. Stawiało to sędziów w stosunku podległości względem swoich przełożonych lub, co najmniej, mogło skutkować niechęcią sędziów do sprzeciwiania się im ( 71 ). Ponadto trybunał konstytucyjny zauważył również, odwołując się ponownie do orzecznictwa ETPC ( 72 ), że skład ICCJ nie był w tym czasie zgodny z prawem, ponieważ pięcioosobowe składy orzekające zostały wyznaczone w drodze mechanizmu obchodzącego obowiązujące przepisy prawne ( 73 ).

129. Wreszcie, w wyroku nr 685/2018 stwierdzono między innymi, że „mając na uwadze sprzeczne z konstytucją działanie [ICCJ], za pośrednictwem rady zarządzającej, która nie ma charakteru gwarantującego prawidłowe przywrócenie ram prawnych działania pięcioosobowych składów orzekających, izba dyscyplinarna sędziów [CSM], działając na podstawie jej prerogatyw konstytucyjnych i prawnych […], ma obowiązek określić rozwiązania co do zasady w odniesieniu do przewidzianych przez prawo składów orzekających oraz zapewnić ich realizację”.

130. W następstwie tego wyroku CSM wydała zarządzenia nr 1367/2018 i nr 1535/2018. Na podstawie tych zarządzeń ICCJ przeprowadził losowanie nowych składów orzekających na 2018 r. Składy te kontynuowały swoją działalność również w 2019 r. Działo się tak, mimo że do końca 2018 r. nie podjęto żadnych środków w odniesieniu do przydzielonych spraw. Obowiązująca do tego czasu linia orzecznicza ICCJ przewidywała jednak, że w przypadku gdy wyznaczony na rok skład orzekający nie zarządził podjęcia żadnych środków w danej sprawie do końca roku, skład orzekający był zmieniany. Sprawę przydzielano sędziom wylosowanym na nowy rok kalendarzowy. Jednakże podejście to najwyraźniej zastąpiły zarządzenia CSM.

131. Przedstawione powyżej krajowe zmiany w zakresie prawa i orzecznictwa miały szereg konsekwencji dla dwóch przedmiotowych spraw. Po pierwsze, w odniesieniu do sprawy C‑357/19, wyrok trybunału konstytucyjnego nr 685/2018 umożliwił stronom wniesienie skargi nadzwyczajnej od prawomocnych wyroków wydanych już przez ICCJ. Po drugie, w odniesieniu do sprawy C‑547/19, ten sam wyrok trybunału konstytucyjnego, wraz z późniejszymi zarządzeniami administracyjnymi podjętymi przez sekcję sędziów CSM oraz przez radę zarządzającą ICCJ w celu jego wykonania, miał bezpośrednie konsekwencje dla ustalania składu orzekającego w sprawie wnoszącej skargę kasacyjną.

132. Krótko mówiąc, choć osadzona w nieco odmiennym kontekście materialnym i proceduralnym, zasadnicza kwestia leżąca u podstaw obu wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sprowadza się do pytania, czy wyrok nr 685/2018, ze względu na jego wpływ na prawomocne wyroki ICCJ oraz na członków składów orzekających w ramach tej jurysdykcji, jest (nie)zgodny z prawem Unii.

2. Prawo do sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy

133. Poprzez pytanie drugie w sprawie C‑357/19 sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 47 akapit drugi karty należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie stwierdzeniu przez trybunał konstytucyjny braku niezawisłości i bezstronności składu orzekającego, ponieważ członkiem tego składu jest sędzia pełniący funkcje kierownicze, który – w przeciwieństwie do czterech pozostałych członków tego składu – nie został wybrany w sposób losowy. W pytaniu tym wskazano okoliczność, że sędzia ten jest wyznaczony do przewodniczenia składowi orzekającemu na podstawie przejrzystej, znanej i niepodważalnej przez strony zasady, mającej ogólne zastosowanie do wszystkich spraw rozpatrywanych przez wyżej wymieniony skład orzekający. Zdaniem sądu odsyłającego zasady niezawisłości sędziowskiej i pewności prawa wykluczają przyznanie wiążących skutków wyroku trybunału konstytucyjnego nr 685/2018 na orzeczenia, które były już prawomocne w dniu wydania tego wyroku przez trybunał konstytucyjny, przy braku poważnych podstaw podważających poszanowanie prawa do rzetelnego procesu sądowego w danych sprawach.

134. W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie uważam za konieczne, po pierwsze, przeanalizowanie, jaki standard ustanawia art. 47 akapit drugi karty (a), aby następnie ocenić, czy prawo Unii, w szczególności to postanowienie, należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie możliwości wydania przez trybunał konstytucyjny przedmiotowego wyroku (b).

a) Standard prawa Unii

135. W pytaniu drugim sąd odsyłający wydaje się wyrażać swoje wątpliwości jedynie w odniesieniu do prawa do sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy. Wydaje się to jednak tylko połowicznym wyjaśnieniem. Ze spornego wyroku trybunału konstytucyjnego wynika, że chodzi o wykładnię art. 47 akapit drugi karty nie tylko w odniesieniu do prawa do „sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy”, lecz także w odniesieniu do innych elementów prawa do rzetelnego procesu sądowego, takich jak wymogi niezawisłości i bezstronności, w szczególności w odniesieniu do „wewnętrznej niezawisłości” sędziowskiej ( 74 ).

136. Zgodnie z art. 52 ust. 3 karty art. 47 akapit drugi zdanie pierwsze karty należy interpretować zgodnie ze znaczeniem i zakresem praw określonych w art. 6 ust. 1 EKPC. Ma to na celu zadbanie, aby poziom ochrony nie był niższy od standardu określonego w EKPC, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez ETPC ( 75 ).

137. Po pierwsze, ETPC stwierdził, że gwarancja sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy ma na celu uniknięcie sytuacji, w której organizacja systemu sądowego zostałaby pozostawiona uznaniu władzy wykonawczej ( 76 ). Nie powinna ona również zależeć od uznania władzy sądowniczej, nawet jeśli oczywiście istnieje pewna przestrzeń dla samoorganizacji. Obowiązujące przepisy powinny wynikać z ustawy uchwalonej przez władzę ustawodawczą ( 77 ). Ponadto wyrażenie „ustanowiony na mocy ustawy” odzwierciedla zasadę państwa prawnego. Jest ono ściśle związane z wymogami niezawisłości i bezstronności sądownictwa ( 78 ).

138. Pojęcie „ustanowiony na mocy ustawy” dotyczy nie tylko podstawy prawnej samego istnienia sądu, lecz także składu orzekającego w każdej sprawie ( 79 ), co jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.

139. W orzecznictwie ETPC przyjmuje się, że domyślne zasady dotyczące tego, czym dokładnie jest „sąd ustanowiony na mocy ustawy”, są określane w prawie krajowym. Co do zasady naruszenie krajowych przepisów prawnych prowadzi do naruszenia art. 6 ust. 1 EKPC ( 80 ). Analiza koncentruje się na tym, czy „prawo” (obejmujące ustawodawstwo i inne przepisy, których naruszenie spowodowałoby, że udział sędziów w orzekaniu w sprawie byłby nieprawidłowy) zostało naruszone ( 81 ). Na przykład, jeśli prawo krajowe zawiera przepisy dotyczące składu orzekającego wybieranego w drodze losowania, stanowi to jeden z wymogów prawa krajowego, który Trybunał bierze pod uwagę jako jeden z krajowych wymogów prawnych, które należy spełnić ( 82 ).

140. Niemniej jednak nie można zapominać o zasadzie pomocniczości. Europejski Trybunał Praw Człowieka przyznał, że ze względu na ważne, równoważące się interesy (takie jak pewność prawa i zasada nieusuwalności sędziów) oraz potencjalne konsekwencje stwierdzenia naruszenia prawa do sądu ustanowionego na mocy ustawy na gruncie art. 6 ust. 1 EKPC nie należy interpretować w sposób zbyt szeroki ( 83 ). Oznacza to, że nie każde naruszenie prawa krajowego jest równoznaczne z naruszeniem art. 6 ust. 1 EKPC: ETPC opracował „próg oceny” pozwalający ustalić, czy nieprawidłowości są na tyle poważne, że pociągają za sobą naruszenie prawa do sądu ustanowionego na mocy ustawy, w oparciu o oczywisty charakter naruszenia (i); wpływ danego naruszenia na cel tego prawa, jakim jest unikanie nadmiernej ingerencji w sądownictwo, zachowanie rządów prawa i podziału władzy (ii); biorąc również pod uwagę ocenę dokonaną przez sądy krajowe w odniesieniu do konsekwencji prawnych naruszenia (iii) ( 84 ).

141. Rozważania te wydają się mieć podobny charakter do tych poczynionych przez Trybunał w wyroku Simpson. W odniesieniu do (jak twierdzono, wadliwego) mianowania sędziego Sądu do spraw Służby Publicznej Unii Europejskiej Trybunał stwierdził, że nieprawidłowość, której dopuszczono się przy mianowaniu sędziów stanowi naruszenie art. 47 akapit drugi zdanie pierwsze karty „w szczególności gdy nieprawidłowość ta ma taki charakter i wagę, że stwarza ona rzeczywiste ryzyko, że pozostałe władze, w szczególności władza wykonawcza, mogły skorzystać z nienależnych im uprawnień dyskrecjonalnych, narażając prawidłowość skutku, do którego prowadzi procedura mianowania, i wzbudzając w ten sposób uzasadnione wątpliwości w przekonaniu jednostek co do niezawisłości i bezstronności danego sędziego lub danych sędziów […]” ( 85 ). Trybunał zauważył, że ma to miejsce, „gdy chodzi o podstawowe normy stanowiące integralną część ustroju i funkcjonowania tego systemu sądownictwa” ( 86 ).

142. Po drugie, jeśli chodzi o „wewnętrzny aspekt” niezawisłości sędziowskiej, Trybunał nie miał jeszcze sposobności rozpatrywać tej kwestii w ramach swojego orzecznictwa. Europejski Trybunał Praw Człowieka oferuje jednak w tej kwestii istotne wskazówki ( 87 ). W wyroku w sprawie Parlov-Tkalčić przeciwko Chorwacji ETPC stwierdził, że zasada niezawisłości sędziowskiej wymaga, by poszczególni sędziowie byli wolni „nie tylko od niepożądanych wpływów spoza sądownictwa, lecz także wewnętrznie. Ta wewnętrzna niezawisłość sędziowska wymaga, by byli oni wolni od poleceń lub nacisków ze strony innych sędziów lub osób pełniących obowiązki administracyjne w sądzie, takich jak prezes sądu lub przewodniczący wydziału sądu […]. Brak wystarczających gwarancji zapewniających niezawisłość sędziowską w ramach sądownictwa, w szczególności wobec ich przełożonych w sądach, może prowadzić Trybunał do wniosku, że wątpliwości skarżącej co do (niezależności i) bezstronności sądu można uznać za obiektywnie uzasadnione […]” ( 88 ).

143. W ramach tej analizy ETPC bada między innymi, czy uprawnienia przyznane zwierzchnikom sądowym, takim jak prezesi sądów, „mogą przeradzać się w ukryte naciski, których skutkiem jest podporządkowanie się sędziów zwierzchnikom lub przynajmniej powodować, że poszczególni sędziowie niechętnie sprzeciwiają się życzeniom prezesa, czyli mogą wywoływać skutek »mrożący« w odniesieniu do wewnętrznej niezawisłości sędziowskiej […]” ( 89 ).

b) Analiza

144. W niniejszej sprawie, w wyroku nr 685/2018, trybunał konstytucyjny stwierdził, że zarządzenia administracyjne rady zarządzającej ICCJ stanowiły naruszenie prawa do sądu ustanowionego na mocy ustawy, a także naruszenie wymogu bezstronności. W tym ostatnim wymiarze trybunał konstytucyjny zwrócił uwagę na znaczenie wewnętrznego aspektu zasady niezawisłości sędziowskiej.

145. Na wstępie pragnę podkreślić, że niniejsza sprawa nie wymaga analizy, czy art. 47 akapit drugi karty wymusza taki sam rezultat. Nie w tym rzecz. Można jednak stwierdzić bez większych trudności, że art. 47 akapit drugi karty nie stoi na przeszkodzie ustaleniom, do których doszedł trybunał konstytucyjny.

146. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w przypadku gdy prawo Unii zapewnia państwom członkowskim pewne uprawnienia dyskrecjonalne, sądy krajowe są uprawnione do ochrony praw podstawowych na mocy krajowej konstytucji, o ile nie podważa to poziomu ochrony wynikającego z karty ani pierwszeństwa, jedności i skuteczności prawa Unii ( 90 ).

147. Skoro warunek ten pojawił się w wyroku M.A.S. jako otwarcie na krajowe standardy konstytucyjne dotyczące ograniczenia obowiązku niestosowania przepisów krajowych materialnie niezgodnych z art. 325 ust. 1 TFUE ( 91 ), to jest raczej oczywiste, że to samo podejście może funkcjonować również jako narzędzie ogólnej oceny zgodności między prawem i orzecznictwem krajowym oraz praktyką krajową z jednej strony a prawem Unii z drugiej strony ( 92 ).

148. W niniejszej sprawie kwestia składu osobowego składów orzekających, jak również kwestia środków odwoławczych dostępnych w przypadku naruszenia przepisów krajowych w tym zakresie (zgodnie z wykładnią sądów krajowych, w tym trybunału konstytucyjnego), nie jest uregulowana w prawie Unii. W odniesieniu do sytuacji nie w pełni określonych przez prawo Unii państwa członkowskie zachowują uprawnienia dyskrecjonalne. Ich przypuszczalnie wyższy lub odmienny standard ochrony praw podstawowych, którego określenie należy do sądów krajowych, jest dopuszczalny na mocy art. 53 karty, w szczególności w odniesieniu do kwestii nie w pełni określonych przez prawo Unii ( 93 ).

149. Nie oznacza to, że wszystkie krajowe przepisy, praktyki lub orzeczenia sądowe, które są po prostu „opakowane i sprzedawane” jako przykład wyższego lub odmiennego krajowego standardu ochrony danego prawa podstawowego, wpisywałyby się w tę logikę. W orzecznictwie Trybunału określono już wymogi stanowiące o dopuszczalności takiej sytuacji. Stosowanie standardów ochrony krajowych praw podstawowych nie może naruszać poziomu ochrony gwarantowanego przez kartę. Ponadto, jako wstępny i dość oczywisty wymóg, dodałbym, że krajowy przepis lub krajowe orzeczenie musi w sposób rozsądny i rzeczywisty przyczyniać się do ochrony praw podstawowych na szczeblu krajowym, zgodnie z właściwą wykładnią dokonaną poprzez odniesienie do mającego zastosowanie krajowego standardu ochrony.

150. Jednakże w takim wypadku, jak już zauważyłem przy innej okazji, zastrzeżenia dotyczącego „pierwszeństwa, jedności i skuteczności prawa Unii” prawdopodobnie nie należy traktować dosłownie ( 94 ). W przeciwnym razie nie miałoby sensu naleganie na jedność w obszarach, w których domyślną zasadą jest zróżnicowanie krajowe. Niemniej jednak wniosek jest jasny: w odniesieniu do kwestii i sytuacji nieokreślonych przez prawo Unii, karta nie pełni roli ograniczającej ( 95 ).

151. W tym kontekście nie widzę powodu, dla którego krajowy trybunał konstytucyjny nie miałby dysponować możliwością położenia większego nacisku na skrupulatne przestrzeganie zasad dotyczących składu osobowego krajowych składów orzekających, w tym kwestii niezawisłości wewnętrznej, a następnie nie mógłby dojść do wniosku, że skoro zasady te zostały naruszone, to w takich przypadkach powinny mieć zastosowanie (najwyraźniej) domyślne konsekwencje krajowe dla orzeczeń wydanych przez sądy o niewłaściwym składzie orzekającym.

152. Po pierwsze, uwzględnienie zróżnicowania na podstawie art. 53 karty powinno być w szczególności możliwe w sytuacjach, w których nie ma różnicy w rodzaju chronionego prawa, ale często ze względu na krajowe doświadczenia historyczne i wynikającą z nich wrażliwość, istnieje różnica w stopniu i wynikającym z niego wyważeniu. Wobec tego niektóre systemy prawne mogą reagować z większą wrażliwością na niewłaściwie wyznaczony skład orzekający, po prostu dlatego, że wciąż zachowują pewną pamięć historyczną o tym, co może się stać, gdy takie zasady zostaną zastąpione „elastycznością”. To samo dotyczy obaw związanych z wewnętrznym wymiarem niezawisłości sędziowskiej i bezstronności sędziów. Błędem byłoby pozostanie nadal w kategoriach minionych dziesięcioleci, gdy uważano, że źródłem zagrożenia dla niezawisłości sędziowskiej są pozostałe gałęzie władzy. Wachlarz problemów, których sędziowie, w szczególności sprawujący funkcje kierownicze, mogą przysporzyć innym sędziom, jest nieograniczony ( 96 ).

153. Po drugie, to samo dotyczy zatem konsekwencji związanych z takim naruszeniem. Zezwolenie na stosowanie różnych lub wyższych kryteriów przy definiowaniu prawa lub zasady obejmuje więc z punktu widzenia logiki również zezwolenie na znalezienie odpowiedniej równowagi krajowej między względami związanymi z prawem do sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy z jednej strony a zasadą powagi rzeczy osądzonej ( 97 ) z drugiej strony.

154. Po trzecie, w świetle tych ram reakcja na argumenty podniesione przez zainteresowane strony w odniesieniu do art. 47 karty może być stosunkowo zwięzła.

155. Drugi skarżący w sprawie C‑357/19 podnosi, że stosowanie zasady wyznaczania członków pięcioosobowych składów orzekających ICCJ w drodze losowania stanowi szczególny standard krajowy. Chroni on składy orzekające najwyższego organu apelacyjnego przed naciskami politycznymi, mając na uwadze okoliczność, że przewodniczący i wiceprzewodniczący tego sądu są powoływani przez prezydenta Rumunii. Natomiast prokurator, stowarzyszenie sędziów „Forum” i rząd rumuński podnieśli w swoich odpowiedziach na pytania skierowane przez Trybunał, że zasady tworzenia pięcioosobowych składów orzekających ICCJ w drodze losowania nie można uznać za część szczególnego standardu krajowego związanego z ochroną praw podstawowych. Opierają się oni głównie na okoliczności, że zasada wyznaczania członków składu orzekającego w drodze losowania nie ma zastosowania do wszystkich składów sędziowskich i że raczej stanowi wyjątek. Stowarzyszenie sędziów „Forum” podniosło w swoich uwagach na piśmie w sprawie C-547/19, że fakt, iż nie wszyscy sędziowie składu orzekającego są wyznaczani w drodze losowania, nie powinien prowadzić do powstania wątpliwości co do ich bezstronności ( 98 ).

156. Stosunkowo zwięzła reakcja jest następująca: to do właściwych instytucji krajowych należy dokładne określenie, co jest standardem krajowym. Nawet jeśli okoliczność, że nie wszyscy sędziowie składu orzekającego są wyznaczani w drodze losowania, nie oznacza automatycznie braku bezstronności, to gdy taki wymóg jest zawarty w normie prawnej, można go zasadnie uznać za zasadę powoływania składu orzekającego objętą prawem do sądu ustanowionego na mocy ustawy. To, czym jest sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy, jest znów kwestią prawa krajowego ( 99 ). Może to podlegać ocenie jedynie w odniesieniu do wymogów porządku prawnego, który reguluje ustanowienie i funkcjonowanie danego sądu ( 100 ), w tym przypadku porządku prawnego Rumunii. Zakładając, że w ramach prawa Unii akceptuje się, w granicach rozsądku i autentyczności ( 101 ), że takie kwestie, które nie są określone przez prawo Unii, powodują zróżnicowanie i odmienność w poszczególnych krajach, należy również zaakceptować, że to właściwe podmioty krajowe powinny ustanowić taki standard. Zadaniem Trybunału nie jest arbitraż w kwestiach prawa krajowego.

c) Wniosek częściowy

157. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby na pytanie drugie w sprawie C‑357/19 Trybunał odpowiedział w następujący sposób: art. 47 akapit drugi karty nie stoi na przeszkodzie temu, aby w sytuacji zasadniczo objętej zakresem stosowania prawa Unii, ale nie w pełni przez nie określonej, krajowy trybunał konstytucyjny stwierdził, stosując rzeczywisty i rozsądny krajowy standard ochrony praw konstytucyjnych i opierając się na swojej wykładni mających zastosowanie przepisów krajowych, że składy orzekające w ramach krajowego sądu najwyższego nie zostały wyznaczone zgodnie z prawem.

3. Ochrona interesów finansowych Unii

158. Pytanie pierwsze w sprawie C‑357/19 dotyczy wykładni art. 325 ust. 1 TFUE w związku z wydaniem i skutkami wyroku trybunału konstytucyjnego nr 685/2018. To pytanie w sprawie C‑357/19, jak również pytanie w sprawie C‑547/19, dotyczą wykładni art. 19 ust. 1 i art. 2 TUE, jak również art. 47 karty, w związku z tym samym wyrokiem trybunału konstytucyjnego.

159. W tej części omówię potencjalne kwestie, które mogą mieć wpływ na ochronę interesów finansowych Unii, aby w kolejnej części niniejszej opinii przejść do bardziej ogólnego i strukturalnego wymiaru pytań prejudycjalnych, które koncentrują się na potencjalnych reperkusjach tego wyroku z punktu widzenia zasad niezawisłości sędziowskiej i państwa prawnego.

160. Poprzez pytanie pierwsze w sprawie C‑357/19, w zakresie, w jakim odnosi się ono do art. 325 ust. 1 TFUE oraz do art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 konwencji OIF, sąd odsyłający zasadniczo zmierza do ustalenia, czy art. 325 ust. 1 TFUE oraz konwencję OIF należy interpretować w ten sposób, że zezwalają one sądowi krajowemu na niezastosowanie orzeczenia krajowego trybunału konstytucyjnego prowadzącego do wznowienia postępowania w sprawach zakończonych prawomocnymi orzeczeniami, które potencjalnie mogą mieć wpływ na sprawy dotyczące interesów finansowych Unii.

161. Obowiązek nałożony na mocy art. 2 ust. 1 konwencji OIF w odniesieniu do działań opisanych w jej art. 1 jest równoznaczny ze skonkretyzowaniem szerszych i bardziej kompleksowych obowiązków określonych w art. 325 ust. 1 TFUE. Ponieważ jednak dyskusja w przedmiotowej sprawie rzeczywiście toczyła się wokół zakresu art. 325 ust. 1 TFUE, ograniczę swoją analizę do tego ostatniego postanowienia. W końcu jest raczej mało prawdopodobne, aby charakter obowiązków spoczywających na państwie członkowskim diametralnie różnił się na mocy któregokolwiek z tych instrumentów.

1) Ramy prawa Unii

162. Niniejsza sprawa ilustruje problemy wynikające z wykładni art. 325 ust. 1 TFUE oraz praktyczne konsekwencje związane z jego potencjalnym naruszeniem. Jak wynika z najnowszego orzecznictwa ( 102 ), to postanowienie prawa pierwotnego Unii obejmuje złożony zestaw obowiązków i konsekwencji w zakresie równoważenia go z innymi wartościami i zasadami prawa Unii, takimi jak prawa podstawowe.

163. Co się tyczy obowiązków nałożonych na mocy art. 325 ust. 1 TFUE, orzecznictwo Trybunału jest stosunkowo jasne. Artykuł 325 ust. 1 TFUE zobowiązuje państwa członkowskie do zwalczania nielegalnych działań naruszających interesy finansowe Unii za pomocą skutecznych i odstraszających środków ( 103 ). Państwom członkowskim przysługuje swoboda w wyborze sankcji. Muszą one jednak zapewnić, aby ich obowiązki były skutecznie wypełniane, co w niektórych przypadkach oznacza nałożenie sankcji karnych ( 104 ). Obowiązki nałożone na mocy art. 325 ust. 1 TFUE nie kończą się na etapie „kryminalizacji”: państwa członkowskie muszą również czuwać nad tym, aby inne przepisy o charakterze materialnym lub proceduralnym (takie jak przepisy procedury karnej ( 105 ) lub ustawowe terminy przedawnienia ( 106 )) umożliwiały skuteczne karanie naruszeń mających wpływ na interesy finansowe Unii.

164. Autonomia proceduralna i instytucjonalna, z której korzystają państwa członkowskie w celu zwalczania naruszeń mających wpływ na interesy finansowe Unii, jest jednak ograniczona między innymi zasadą skuteczności, która wymaga, by owe sankcje były skuteczne i odstraszające ( 107 ).

165. W orzecznictwie uwypuklono jednak pewien stopień złożoności, jeśli chodzi o kryterium kontroli zgodności prawa krajowego z art. 325 ust. 1 TFUE, jego wewnętrzne ograniczenia oraz praktyczne konsekwencje i środki zaradcze w przypadku wystąpienia sytuacji niezgodności, w szczególności obowiązek sądów krajowych do uchylenia niezgodnych przepisów krajowych ( 108 ).

2) Stanowisko stron

166. W niniejszej sprawie ani strony, które przedstawiły uwagi, ani sąd odsyłający nie zakwestionowali skuteczności ani odstraszającego charakteru sankcji karnych przewidzianych w prawie