OPINIA UZUPEŁNIAJĄCA RZECZNIKA GENERALNEGO

PAOLA MENGOZZIEGO

przedstawiona w dniu 22 lutego 2018 r. ( 1 )

Sprawa C‑181/16

Sadikou Gnandi

przeciwko

Belgii

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (rada stanu, Belgia)]

Odesłanie prejudycjalne – Dyrektywa 2008/115/CE – Powrót nielegalnie przebywających w państwie członkowskim obywateli państw trzecich – Nakaz opuszczenia terytorium – Doręczenie po oddaleniu wniosku o udzielenie azylu przez właściwy organ administracyjny – Otwarcie na nowo ustnego etapu postępowania

1. Wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r. Conseil d’État (rada stanu, Belgia) złożyła wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie wykładni art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), a także art. 5 i art. 13 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich ( 2 ).

2. Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Sadikou Gnandim, obywatelem Republiki Togijskiej, a państwem belgijskim w przedmiocie zgodności z prawem nakazu opuszczenia terytorium wydanego na podstawie art. 52/3 ust. 1 akapit pierwszy loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, l’établissement, le séjour et l’éloignement des étrangers (ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. o wjeździe na terytorium, pobycie, osiedlaniu się i zobowiązywaniu cudzoziemców do powrotu, zwanej dalej „ustawą z dnia 15 grudnia 1980 r.”) i doręczonego S. Gnandiemu w dniu 3 czerwca 2014 r., w następstwie oddalenia w dniu 23 maja 2014 r. złożonego przez niego wniosku o udzielenie azylu przez Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (generalnego komisarza ds. uchodźców i bezpaństwowców, zwanego dalej „CGRA”).

3. Dla przypomnienia, art. 52/3 ust. 1 akapit pierwszy ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. przewiduje, że decyzja nakazująca powrót wraz z uzasadnieniem musi być wydana niezwłocznie wobec każdego obywatela państwa trzeciego przebywającego nielegalnie na terytorium belgijskim w przypadku nieuwzględnienia przez CGRA jego wniosku o udzielenie azylu lub odmowy przyznania ochrony uzupełniającej. Jednak zgodnie z art. 39/70 akapit pierwszy tej ustawy taka decyzja nie może być wykonana w sposób przymusowy w okresie, w którym możliwe jest wniesienie skargi na decyzję CGRA, w której oddalono wniosek o udzielenie azylu w pierwszej instancji, aż do czasu rozpatrzenia skargi ( 3 ). W dniu 23 czerwca 2014 r. S. Gnandi wniósł skargę do Conseil du contentieux des étrangers (sądu ds. cudzoziemców) na decyzję z dnia 23 maja 2014 r., którą CGRA oddalił jego wniosek o azyl. W tym samym dniu S. Gnandi zwrócił się do tego sądu o stwierdzenie nieważności, a także o zawieszenie wykonania decyzji nakazującej powrót z dnia 3 czerwca 2014 r. W dniu 11 lipca 2014 r. organy belgijskie wydały M. Gnandiemu specjalny dokument pobytowy wymieniony w załączniku nr 35 do arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (dekretu królewskiego z dnia 8 października 1981 r. w sprawie wjazdu na terytorium, pobytu, osiedlania się i zobowiązywania cudzoziemców do powrotu) na podstawie art. 111 tego rozporządzenia, ze względu na to, że S. Gnandi wniósł skargę do Conseil du contentieux des étrangers (sądu ds. cudzoziemców, Belgia). Początkowo dokument ten był ważny do dnia 10 października 2014 r., następnie okres jego ważności został przedłużony do dnia 10 grudnia 2014 r. Ponadto, niezależnie od wniosku o udzielenie azylu, S. Gnandi na mocy decyzji z dnia 8 lutego 2016 r. uzyskał prawo pobytu czasowego na terytorium Belgii do dnia 1 marca 2017 r.

4. Poprzez swoje pytanie prejudycjalne belgijska Conseil d’État (rada stanu) zwraca się w istocie do Trybunału o określenie, czy zasada non-refoulement oraz prawo do skutecznego środka prawnego stoją na przeszkodzie temu, by decyzja nakazująca powrót w rozumieniu dyrektywy 2008/115, taka jak decyzja nakazująca powrót skierowana do S. Gnandiego, została wydana wobec osoby ubiegającej się o azyl po oddaleniu jej wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w pierwszej instancji i przed wyczerpaniem sądowych środków odwoławczych, które jej przysługują względem takiej decyzji odmownej.

5. W pisemnym etapie postępowania przed Trybunałem, który zakończył się w dniu 18 lipca 2016 r., uwagi na piśmie zgodnie z art. 23 akapit drugi statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przedłożyli S. Gnandi, rządy belgijski i czeski, a także Komisja Europejska.

6. W dniu 10 stycznia 2017 r. Trybunał zdecydował o przekazaniu sprawy czwartej izbie.

7. Rozprawa odbyła się przed tym składem orzekającym w dniu 1 marca 2017 r. W toku rozprawy S. Gnandi, rząd belgijski oraz Komisja przedstawili swoje uwagi ustne. Ustny etap postępowania został zamknięty w dniu 15 czerwca 2017 r., czyli w dniu, w którym przedstawiłem moją pierwszą opinię w niniejszej sprawie ( 4 ) (zwaną dalej „moją opinią z dnia 15 czerwca 2017 r.”). W opinii zasugerowałem Trybunałowi, aby w odpowiedzi udzielonej Conseil d’Etat (radzie stanu, Belgia) stwierdził, że dyrektywa 2008/115, a w szczególności jej art. 2 ust. 1 i art. 5, a także zasady non‑refoulement i skutecznej ochrony sądowej, przewidziane, odpowiednio, w art. 19 ust. 2 i w art. 47 akapit pierwszy karty, stoją na przeszkodzie wydaniu decyzji nakazującej powrót w rozumieniu art. 6 ust. 1 tej dyrektywy w odniesieniu do obywatela państwa trzeciego, który złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w rozumieniu dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich ( 5 ) i który, na mocy prawa Unii lub prawa krajowego, jest upoważniony do pozostania w państwie członkowskim, w którym złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, do momentu upływu terminu na wniesienie skargi przewidzianego w art. 39 ust. 1 dyrektywy 2005/85 decyzji oddalającej tej wniosek, a jeżeli skarga ta została wniesiona w terminie – do czasu jej rozpatrzenia. Zasugerowałem również, aby Trybunał doprecyzował, że dyrektywa 2008/115, a także zasady non-refoulement i skutecznej ochrony sądowej nie sprzeciwiają się natomiast temu, aby taka decyzja nakazująca powrót została wydana wobec obywatela państwa trzeciego po oddaleniu wspomnianej skargi, chyba że zgodnie z prawem krajowym obywatel państwa trzeciego jest uprawniony do pozostania w danym państwie członkowskim w oczekiwaniu na ostateczny wynik postępowania w sprawie udzielenia azylu.

8. Uznając, że sprawa poruszała kwestię relacji między wyrokiem z dnia 30 maja 2013 r., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) a art. 6 ust. 6 dyrektywy 2008/115, w dniu 5 października 2017 r. czwarta izba postanowiła przekazać sprawę Trybunałowi w celu skierowania jej do rozpoznania przez skład złożony z większej liczby sędziów, zgodnie z art. 60 § 3 regulaminu postępowania. W konsekwencji sprawa została przydzielona wielkiej izbie.

9. Postanowieniem z dnia 25 października 2017 r., Gnandi (C‑181/16, nieopublikowane, EU:C:2017:830) Trybunał otworzył ustny etap postępowania i zwrócił się do zainteresowanych, o których mowa w art. 23 statutu, do zajęcia stanowiska na piśmie w przedmiocie trzech pytań zawartych w załączniku do tego postanowienia. Pierwsze pytanie dotyczyło charakteru prawnego i celu zezwolenia na pozostanie na terytorium danego państwa członkowskiego, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i art. 39 ust. 3 dyrektywy 2005/85. Drugie pytanie dotyczyło, po pierwsze, zakresu stosowania art. 6 ust. 6 dyrektywy 2008/115, a po drugie, możliwości interpretowania tego przepisu poprzez „binarną logikę” zaproponowaną w wyroku z dnia 30 maja 2013 r., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), zgodnie z którą pobyt obywatela państwa trzeciego może być, w zastosowaniu wspomnianej dyrektywy, wyłącznie legalny albo nielegalny. Pytanie trzecie dotyczyło natomiast ewentualnego wpływu na wykładnię art. 6 ust. 6 dyrektywy 2008/115 wejścia w życie dyrektywy 2013/32/UE ( 6 ), a w szczególności jej art. 46, który w ust. 5 zobowiązuje państwa członkowskie do umożliwienia osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową, których wniosek został oddalony, pozostania na terytorium danego państwa członkowskiego do momentu upływu terminu do wniesienia skargi na tę decyzję, a jeżeli skarga została wniesiona – do czasu jej rozpatrzenia. Sadikou Gnandi, rządy belgijski, czeski, francuski i niderlandzki, a także Komisja odpowiedziały na wspomniane pytania. Strony oraz rząd niemiecki przedstawiły swoje uwagi ustne na rozprawie, która odbyła się w składzie wielkiej izby Trybunału w dniu 11 grudnia 2017 r.

10. W niniejszej opinii zajmę się wyłącznie problematyką podniesioną w pytaniach przedstawionych przez Trybunał w załączniku do postanowienia z dnia 25 października 2017 r., Gnandi (C‑181/16, niepublikowanego, EU:C:2017:830), która dotyczy, jak zobaczymy później, przede wszystkim zakresu stosowania art. 6 ust. 6 dyrektywy 2008/115. Niniejszą opinię należy zatem traktować jako uzupełniającą w stosunku do mojej opinii z dnia 15 czerwca 2017 r., do której odsyłam zarówno w zakresie szerzej przytoczonych okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym, jak i w odniesieniu do wszystkich pozostałych zagadnień, które nie zostały poruszone bezpośrednio w niniejszej opinii.

I. Ramy prawne

11. Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 2008/115 wyjaśnia, że dyrektywa ta ma zastosowanie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego.

12. Zgodnie z art. 3 pkt 2 tej dyrektywy: „Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje: […] 2) »nielegalny pobyt« oznacza obecność na terytorium państwa członkowskiego obywatela państwa trzeciego, który nie spełnia lub przestał spełniać warunki wjazdu do państwa członkowskiego określone w art. 5 kodeksu granicznego Schengen albo inn[e] warunk[i] wjazdu, pobytu lub zamieszkania w tym państwie członkowskim; […]”.

13. Artykuł 6 tej dyrektywy, zatytułowany „Decyzja o zobowiązaniu do powrotu”, stanowi w ust. 1 i 6: „1. Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2–5, państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium. […] 6. Niniejsza dyrektywa nie wyklucza podejmowania przez państwa członkowskie decyzji o zakończeniu legalnego pobytu wraz z decyzją nakazującą powrót […] w ramach jednej decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego, zgodnie z ich prawem krajowym, bez uszczerbku dla gwarancji proceduralnych przewidzianych w rozdziale III i w innych odpowiednich przepisach prawa wspólnotowego i krajowego”.

II. Analiza

14. Otwierające na nowo ustny etapu postępowania pytania postawione przez Trybunał, zawarte w załączniku do postanowienia z dnia 25 października 2017 r., Gnandi (C‑181/16, nieopublikowanego, EU:C:2017:830), oraz debata, która odbyła się pomiędzy stronami podczas rozprawy w dniu 11 grudnia 2017 r., dotyczyły przede wszystkim kwestii, czy państwa członkowskie mogą skorzystać z możliwości, jaką posiadają na mocy przepisu art. 6 ust. 6 dyrektywy 2008/115, aby wydać w jednym akcie prawnym decyzję dotyczącą zakończenia legalnego pobytu oraz decyzję zobowiązującą do powrotu w stosunku do osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej, której wniosek, tak jak w przypadku S. Gnandiego, został oddalony przez właściwy organ administracyjny, a która posiada zezwolenie na pozostanie na terytorium państwa członkowskiego w oczekiwaniu na rozpatrzenie skargi do sądu na wydaną przez ten organ decyzję oddalającą wniosek.

15. Jak już wskazałem wcześniej w pkt 83–88 mojej opinii z dnia 15 czerwca 2017 r., odpowiedź na to pytanie powinna moim zdaniem być przecząca. Argumenty przedstawione przez rządy, które odpowiedziały na pytania postawione przez Trybunał w postanowieniu z dnia 25 października 2017 r., Gnandi (C‑181/16, nieopublikowanym, EU:C:2017:830), i przez te, które przedstawiły stanowiska ustne na rozprawie w dniu 11 grudnia 2017 r., nie są moim zdaniem wystarczające, aby podważyć ten wniosek.

16. W dalszej części niniejszej opinii swoją analizę podzielę na dwie części. W pierwszej części przeanalizuję w świetle treści dyrektywy 2008/115 oraz prac przygotowawczych poprzedzających przyjęcie tej dyrektywy, czy osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową, która, jak S. Gnandi w sporze w postępowaniu głównym, posiada zezwolenie na pozostanie na terytorium państwa członkowskiego w oczekiwaniu na rozpatrzenie skargi na decyzję oddalającą jej wniosek w pierwszej instancji, objęta jest zakresem stosowania dyrektywy 2008/115. Druga część będzie poświęcona badaniu zakresu stosowania art. 6 ust. 6 tej dyrektywy.

W przedmiocie stosowania dyrektywy 2008/115 do osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, którym przysługuje prawo do pozostania na terytorium danego państwa członkowskiego do celów postępowania

17. Jak wspomniałem w pkt 50 i nast. mojej opinii z dnia 15 czerwca 2017 r., zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy 2008/115 dyrektywa ta ma zastosowanie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego. Pojęcie „nielegalnego pobytu” do celów stosowania dyrektywy 2008/115 zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2, zgodnie z którym pojęcie to należy rozumieć jako „obecność na terytorium państwa członkowskiego obywatela państwa trzeciego, który nie spełnia lub przestał spełniać warunki wjazdu do państwa członkowskiego określone w art. 5 kodeksu granicznego Schengen albo inn[e] warunk[i] wjazdu, pobytu lub zamieszkania w tym państwie członkowskim”.

18. Wobec braku wyraźnego odesłania do prawa krajowego pojęcie „nielegalnego pobytu” zdefiniowane w poprzednim punkcie należy – zgodnie z zasadami ustanowionymi przez Trybunał w odniesieniu do wykładni pojęć zawartych w tekstach prawa Unii ( 7 ) – interpretować wyłącznie na podstawie prawa Unii, i to pomimo tego, że konkretna ocena, czy pobyt obywatela państwa trzeciego na terytorium państwa członkowskiego ma charakter legalny, czy nielegalny, może, zależnie od przypadku, zależeć także od stosowania przepisów wewnętrznych tego państwa członkowskiego ( 8 ).

19. Z definicji zawartej w art. 3 pkt 2 dyrektywy 2008/115 wynika, że każdy obywatel państwa trzeciego, który przebywa na terytorium państwa członkowskiego i nie spełnia warunków wjazdu, pobytu lub zamieszkania w tym państwie członkowskim, przebywa w nim nielegalnie ( 9 ). Zatem aby obywatel państwa trzeciego mógł zostać uznany za przebywającego nielegalnie w rozumieniu dyrektywy 2008/115, muszą zostać spełnione dwa warunki, to jest fizyczna obecność danej osoby na terytorium państwa członkowskiego, nawet przez określony czas i bez zamiaru pozostania ( 10 ), oraz brak tytułu prawnego uzasadniającego taką obecność.

20. Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych norm i procedur dla państwa członkowskich dotyczących powrotu nielegalnych imigrantów z państw trzecich z dnia 1 września 2005 r. ( 11 ) (zwany dalej „wnioskiem dotyczącym dyrektywy powrotowej”), który po długich negocjacjach doprowadził do przyjęcia dyrektywy 2008/115, był poprzedzony publikacją w dniu 10 kwietnia 2002 r. zielonej księgi dotyczącej wspólnotowej polityki w zakresie powrotów osób przebywających nielegalnie (zwanej dalej „zieloną księgą”) ( 12 ) oraz komunikatem Komisji stanowiącym odpowiedź na tę zieloną księgę, przedstawionym w dniu 14 października 2002 r. (zwanym dalej „komunikatem z dnia 14 października 2002 r.”) ( 13 ) i zastąpionym Programem działań Rady w zakresie powrotów z dnia 28 listopada 2002 r. ( 14 ). Akty te oraz dokumenty związane z przebiegiem procesu legislacyjnego poprzedzającego przyjęcie dyrektywy 2008/115 dostarczają kilku wskazówek co do zakresu pojęcia „nielegalnego pobytu” w rozumieniu art. 2 ust. 1 oraz art. 3 pkt 2 wspomnianej dyrektywy.

21. Co się tyczy określenia zakresu stosowania podmiotowego przyszłych wspólnych norm, w pkt 2.1 zielonej księgi wskazano, że działanie Wspólnoty w zakresie repatriacji powinno być skierowane przede wszystkim do osób, które „nie wymagają szczególnej ochrony” i które przebywają nielegalnie w Unii, to jest do osób, „które nie spełniają lub przestały spełniać warunki wjazdu, pobytu lub zamieszkiwania na terytorium państw członkowskich”. Osoby te to zgodnie z pkt 2.2 zielonej księgi „obywatele państw trzecich nieposiadający statusu prawnego umożliwiającego pozostanie na stałe albo tymczasowo, w stosunku do których żadne państwo członkowskie nie jest zobowiązane do tolerowania pobytu” ( 15 ). Zielona księga przewidywała stosowanie procedur powrotu do osób ubiegających się o ochronę międzynarodową wyłącznie wtedy, gdy ich wniosek został ostatecznie oddalony. W związku z tym w pkt 2.3, zatytułowanym „azyl i powrót” wskazano, że „[w] przypadku gdy postępowanie względem osoby, która występuje o ochronę, zostało przeprowadzona rzetelnie i odpowiednio, po wyczerpaniu wszystkich etapów, gdy wszystkie podstawy w zakresie udzielenia ochrony zostały zbadane i gdy nie istnieje żadna inna podstawa legalnego pobytu w danym państwie członkowskim, osoba ta musi opuścić terytorium i powrócić do kraju pochodzenia lub, w stosownych przypadkach, do kraju tranzytu” ( 16 ).

22. W komunikacie z dnia 14 października 2002 r. Komisja wyjaśniła, że określenia „osoba przebywająca nielegalnie” nie należy rozumieć w ten sposób, że uznaje te osoby za nielegalne, ale że określenie to podkreśla, iż status danej osoby „nie spełnia warunków ustanowionych w przepisach dotyczących wjazdu lub pobytu”. Nielegalny pobyt jest opisany w ten sam sposób jak w pkt 2.1 wspomnianej wyżej zielonej księgi ( 17 ). W porównaniu do zielonej księgi Komisja poszerzyła zakres komunikatu o „niektóre kategorie osób przebywających legalnie, które mają zezwolenie na pobyt czasowy lub których wydalenie zostało czasowo zawieszone”, w szczególności „osoby korzystające z ochrony międzynarodowej, o charakterze co do zasady tymczasowym” ( 18 ). Poszerzenie to było jednak przewidziane wyłącznie w celu wprowadzenia w życie programu dobrowolnego powrotu ( 19 ).

23. W uzasadnieniu wniosku dotyczącego dyrektywy powrotowej, zgodnie z uprzednio wyrażonym stanowiskiem, Komisja potwierdziła zamiar ograniczenia zakresu dyrektywy, jaka miała zostać przyjęta, przez odniesienie się do pojęcia „nielegalnego pobytu”. Nowe zasady miały zatem znaleźć zastosowanie „niezależnie od przyczyny niezgodności z prawem pobytu” danej osoby, „na przykład po wygaśnięciu ważności wizy lub dokumentu pobytowego, wskutek cofnięcia lub uchylenia dokumentu pobytowego […], cofnięcia statusu uchodźcy, nielegalnego wjazdu”. W odniesieniu do sytuacji osób ubiegających się o udzielenie azylu nielegalny pobyt jest wyraźnie powiązany z „ostateczną decyzją” o oddaleniu wniosku ( 20 ). W odniesieniu do definicji pojęcia „nielegalnego pobytu” wniosek Komisji zawierał niemal słowo w słowo bardzo szeroką definicję, sformułowaną w zielonej księdze i w komunikacie z dnia 14 października 2002 r. Definicja ta została powtórzona, z pewnymi zmianami formalnymi, których wprowadzenia domagała się Rada, w ostatecznym tekście dyrektywy 2008/115 ( 21 ).

24. Jak wynika z pkt 21–23 niniejszej opinii, ani w rozważaniach poprzedzających rozpoczęcie procesu legislacyjnego, który doprowadził do przyjęcia dyrektywy 2008/115, ani w jego trakcie nigdy nie rozpatrywano stosowania przyszłych wspólnych przepisów dotyczących przymusowego powrotu obywateli państw trzecich do osób ubiegających się o azyl, których wniosek nie został ostatecznie oddalony lub których obecność na terytorium danego państwa członkowskiego jest tolerowana w świetle ciążących na tym państwie zobowiązań prawnych. Wyraźnym odzwierciedleniem tego stanowiska jest treść motywu 9 dyrektywy 2008/115, który stanowi, że obywatel państwa trzeciego, który wystąpił o azyl w państwie członkowskim, nie powinien być uznawany za osobę przebywającą nielegalnie na terytorium tego państwa członkowskiego, „dopóki nie wejdzie w życie decyzja odmowna w sprawie wniosku o azyl lub decyzja o odebraniu mu prawa do pobytu jako osobie ubiegającej się o azyl” ( 22 ).

25. Takie wyłączenie z zakresu stosowania dyrektywy 2008/115 jest skądinąd zgodne z przepisami prawa Unii regulującymi sytuację prawną osób ubiegających się o azyl (i, szerzej, osób ubiegających się o ochronę międzynarodową), które, podobnie jak w przypadku osób, którym przyznano status uchodźcy, korzystają ze szczególnego statusu, określonego przez prawo międzynarodowe, i w związku z tym różnią się od zwykłych imigrantów ( 23 ).

26. Tym samym prawo Unii Europejskiej nakłada na państwa członkowskie obowiązek przestrzegania minimalnych norm dotyczących przyjmowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, szczególnie w zakresie pobytu, swobody przemieszczania się, dostępu do systemu edukacji publicznej, rynku pracy, opieki zdrowotnej i zapewnienia świadczeń materialnych w ramach przyjmowania pozwalające wnioskodawcom na odpowiedni poziom życia, gwarantujący im utrzymanie i ochronę zdrowia fizycznego i psychicznego ( 24 ). Osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową mogą korzystać ze wszystkich przywilejów wynikających ze stosowania tych przepisów, o ile są uprawnione do pozostawania na terytorium państwa członkowskiego w tym charakterze.

27. Prawo Unii przyznaje ponadto osobom ubiegającym się o azyl (jak i szerzej – osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową) prawo do pozostawania na terytorium danego państwa członkowskiego na czas rozpatrywania ich wniosków. O ile pod rządami dyrektywy 2005/85 w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym przewidziane prawo przysługiwało wyłącznie do momentu, gdy wniosek o udzielenie azylu nie został oddalony w pierwszej instancji ( 25 ), o tyle dyrektywa 2013/32, która zastąpiła dyrektywę 2005/85, rozszerzyła to prawo na etap wniesienia skargi na decyzję wydaną w pierwszej instancji ( 26 ).

28. Dane państwo członkowskie jest zobowiązane do wydania osobom ubiegającym się o azyl, w krótkim terminie, dokumentu poświadczającego ich prawo do pozostania na jego terytorium „podczas gdy jego [ich] wniosek ma być lub jest rozpatrywany” ( 27 ).

29. Dokument ten – który musi być ważny tak długo, jak długo osoby te posiadają zezwolenie na pobyt na terytorium danego państwa członkowskiego ( 28 ) – choć nie stanowi dokumentu pobytowego ( 29 ), o którym mowa w art. 1 ust. 2, lit. a) rozporządzenia nr 1030/2002 ( 30 ), ma jednak, jak podkreśliła Komisja w odpowiedzi na pierwsze z pytań pisemnych załączonych do postanowienia z dnia 25 października 2017 r., Gnandi (C‑181/16, niepublikowanego, EU:C:2017:830), ma charakter zezwolenia wydanego przez organy państwa członkowskiego pozwalającego obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na jego terytorium ( 31 ), mimo że tymczasowo i tylko do celów postępowania.

30. Tymczasem osoba ubiegająca się o azyl, która otrzymała zezwolenie na pozostanie na tym terytorium w oczekiwaniu na rozpatrzenie wniosku (w pierwszej instancji lub w wyniku wniesienia skargi na decyzję organu wydającego decyzję w pierwszej instancji), w zakresie, w jakim jej pobyt na terytorium danego państwa członkowskiego jest legalny, to jest zgodny z prawem, oraz tak długo, jak długo trwa taki legalny pobyt, jest wyłączona z zakresu stosowania dyrektywy 2008/115, określonego w art. 2 ust. 1 oraz art. 3 pkt 2 tej dyrektywy. Bez znaczenia jest w tym względzie, czy zezwolenie zostało wydane na mocy prawa Unii, czy prawa krajowego, ponieważ istotna jest zgodność z prawem pobytu danej osoby.

31. Tak jak zauważyłem w pkt 54 i 55 mojej opinii z dnia 15 czerwca 2017 r., wniosek ten znajduje potwierdzenie w wyroku z dnia 30 maja 2013 r., Arslan, C‑534/11, EU:C:2013:343), w którym Trybunał orzekł, że „art. 2 ust. 1 dyrektywy 2008/115 w związku z jej motywem 9 należy interpretować w ten sposób, że dyrektywa ta nie ma zastosowania do obywatela państwa trzeciego, który złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w rozumieniu dyrektywy 2005/85, w okresie pomiędzy złożeniem tego wniosku a wydaniem w pierwszej instancji decyzji w przedmiocie tego wniosku bądź, w danym wypadku, do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie środka odwoławczego wniesionego od tej decyzji” ( 32 ).

32. Rozumowanie, które doprowadziło Trybunał do takiego wniosku, jest jasne. W przypadku gdy osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową ma prawo do pozostawania na terytorium danego państwa członkowskiego, niezależnie od tego, czy posiada dokument pobytowy, czy też nie, nie jest ona objęta zakresem stosowania dyrektywy 2008/115, ponieważ osoba ta nie może być uważana za „nielegalnie przebywającego” w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej dyrektywy ( 33 ).

33. Prawdą jest, że „logika binarna”, zgodnie z którą obywatel państwa trzeciego, którego pobyt, w rozumieniu dyrektywy 2008/115, może mieć charakter „pobytu legalnego” (czyli „nie nielegalnego”) lub „pobytu nielegalnego”, leży u podstaw wyroku z dnia 30 maja 2013 r., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343). Należy jednak podkreślić, że Trybunał nie oparł swojego rozumowania na tym założeniu, ale na bezpośrednim stwierdzeniu legalności pobytu osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową, której zezwolono na pozostanie w danym państwie członkowskim w oczekiwaniu na zakończenie postępowania w sprawie złożonego wniosku.

34. Stwierdzenie to, i stanowisko Trybunału wyrażone w pkt 1 sentencji wyroku z dnia 30 maja 2013 r., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), mają zresztą charakter ogólny, bez związku z okolicznościami sporu w postępowaniu głównym w sprawie, która doprowadziła do wydania tego wyroku. Wynika z tego, że wyłącznie na podstawie zmiany wspomnianego wyroku Trybunał może dojść do stwierdzenia, że dyrektywa 2008/115 ma zastosowanie do osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową, której przysługuje prawo do pozostania w danym państwie członkowskim w oczekiwaniu na zakończenie postępowania w sprawie jego wniosku.

35. Ponadto, jak podkreśliłem w pkt 55–57 mojej opinii z dnia 15 czerwca 2017 r., rozwiązanie przyjęte przez Trybunał w wyroku z dnia 30 maja 2013 r., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343) w odniesieniu do sytuacji osoby ubiegającej się o azyl, której zezwolono na pozostanie na terytorium danego państwa członkowskiego na podstawie art. 7 ust. 1 dyrektywy 2005/85, można bezpośrednio odnieść do sytuacji osoby, której wniosek oddalono w pierwszej instancji i której przysługuje, na mocy przepisów prawa krajowego, prawo pozostania na terytorium tego państwa członkowskiego w oczekiwaniu na rozpatrzenie skargi na decyzję odmowną.

36. Po pierwsze bowiem, w przeciwieństwie do tego, co twierdzi rząd belgijski, nie istnieje różnica „jakościowa” między „prawem pozostawania”, przewidzianym w art. 7 ust. 1 dyrektywy 2005/85 a prawem przewidzianym w art. 39 tej dyrektywy, którego przyznanie objęte jest zakresem uprawnień dyskrecjonalnych danego państwa członkowskiego. W obu przypadkach jest to prawo, które przyznaje się jedynie tymczasowo i tylko do celów postępowania. W obydwu przypadkach prawo to ma przede wszystkim na celu ochronę wnioskodawcy przed konsekwencjami ewentualnego wydalenia, które mógłby mieć miejsce zanim wniosek zostanie rozpatrzony albo zanim osoba mogłaby skorzystać z prawa do skutecznego środka zaskarżenia. W obu przypadkach wnioskodawcy przysługują dzięki temu prawu korzyści przewidziane przez normy minimalne w zakresie przyjmowania. Jedyna różnica, jaka istniała pod rządami dyrektywy 2005/85 i która dotyczyła wiążącego albo fakultatywnego charakteru przyznania takiego prawa, została usunięta przez art. 46 ust. 5 dyrektywy 2013/32, który, jak już wspomniałem, przewiduje obecnie, poza kilkoma wyjątkami, obowiązek zezwalania przez państwa członkowskie na pozostawanie na ich terytorium osób ubiegających się o ochronę międzynarodową do upływu terminu na wniesienie skargi na decyzję o oddaleniu wniosku i do czasu rozpatrzenia skargi.

37. Po drugie, do celów stosowania dyrektywy 2008/115 istotna jest zgodność z prawem pobytu osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej, a nie powody uzasadniające przyznanie prawa pobytu lub przewidywany czas jego trwania.

38. Należy wyjaśnić, jak już wskazałem w pkt 72–82 mojej opinii z dnia 15 czerwca 2017 r. i jak wynika z wyroków z dnia 30 maja 2013 r., Arslan, (C‑534/11, EU:C:2013:343, pkt 60) i z dnia 15 lutego 2016 r., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, pkt 75, 76), że brak możliwości zastosowania dyrektywy 2008/115 do osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, którym zezwolono na pozostawanie na terytorium danego państwa członkowskiego w oczekiwaniu na wynik postępowania w sprawie ich wniosków i, bardziej ogólnie, do obywateli państw trzecich, którzy nie przebywają na terytorium Unii nielegalnie w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej dyrektywy, należy interpretować w ten sposób, że postępowanie w sprawie powrotu na mocy wspomnianej dyrektywy nie może być skutecznie wszczęte wobec takiej osoby lub takiego obywatela, a nie w ten sposób, że postępowanie już wszczęte powinno w sposób konieczny zostać uchylone, jeżeli w toku postępowania dana osoba występuje z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej lub z innych powodów nabywa prawo pobytu czasowego ( 34 ). W takich przypadkach postępowanie może, w stosownych przypadkach, zostać wyłącznie zawieszone na okres, na który przyznano takie prawa pobytu ( 35 ).

39. Zmierzając do podsumowania pierwszej części mojej analizy, pragnę przypomnieć, że w ogólnej perspektywie dopiero wtedy, gdy przyznanie statusu uchodźcy (albo ochrony uzupełniającej) zostaje ostatecznie wykluczone na mocy decyzji zamykającej postępowanie, dana osoba traci status osoby ubiegającej się o azyl (albo szerzej osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową) ( 36 ). W mojej ocenie dopiero z tą chwilą dana osoba może zostać objęta zakresem stosowania dyrektywy 2008/115 ( 37 ), pod warunkiem jednak, że jej pobyt w państwie członkowskim jest nielegalny.

W przedmiocie wykładni i zakresu stosowania art. 6 ust. 6 dyrektywy 2008/115

40. W pierwszej części mojej analizy, podobnie jak w opinii z dnia 15 czerwca 2017 r., uznałem, że osoba ubiegająca się o azyl (i szerzej – osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej), jak skarżący w postępowaniu głównym, którego wniosek został oddalony w pierwszej instancji, ale któremu przysługuje na podstawie prawa danego państwa członkowskiego prawo do pozostawania na terytorium tego państwa w oczekiwaniu na rozpatrzenie skargi wniesionej na decyzję oddalającą wniosek, musi być traktowana, na podstawie przyznanego prawa do pozostawania na danym terytorium, jako osoba przebywająca legalnie na tym terytorium i że w związku z tym jest ona wyłączona z zakresu stosowania dyrektywy 2008/115, określonego w art. 2 ust. 1 tej dyrektywy, co uniemożliwia państwom członkowskim wszczęcie przeciwko niej postępowania w sprawie powrotu.

41. Z powodów, które już wyjaśniłem w mojej opinii z dnia 15 czerwca 2017 r. i które przedstawię bardziej szczegółowo poniżej, jestem zdania, że art. 6 ust. 6 dyrektywy 2008/115 nie zawiera argumentów mogących podważyć takie stanowisko i że w przeciwieństwie do tego, co podnosiły państwa członkowskie na rozprawie w dniu 11 grudnia 2017 r., przepis ten nie przyznaje organom krajowym uprawnienia do podejmowania decyzji nakazującej powrót na podstawie tej dyrektywy w okolicznościach takich jak rozpatrywane w sporze w postępowaniu głównym.

42. W rzeczywistości przyjęcie odmiennego wniosku byłoby możliwe jedynie poprzez uznanie, że art. 6 ust. 6 dyrektywy 2008/115 uchyla stosowanie art. 2 ust. 1 tej dyrektywy. Jednakże ani treść, ani systematyka, ani też interpretacja woli prawodawcy unijnego nie pozwalają na wyciągnięcie takiego wniosku.

43. W pierwszej kolejności – art. 2 dyrektywy 2008/115 nie przewiduje żadnych wyłączeń z zakresu jej stosowania zdefiniowanego w ust. 1. W art. 2 ust. 2 dyrektywy wskazano sytuacje, w których państwa członkowskie mogą odstąpić od stosowania procedur przewidzianych w tym przepisie w stosunku do obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie w rozumieniu ust. 1 tego artykułu. Natomiast nie jest przewidziane w tym artykule żadne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1, zgodnie z którą dyrektywa 2008/115 ma zastosowanie wyłącznie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego.

44. W drugiej kolejności – z brzmienia art. 6 ust. 6 dyrektywy 2008/115 ( 38 ), jak też z jego umieszczenia w rozdziale II tej dyrektywy, zatytułowanym „Zakończenie legalnego pobytu”, wyraźnie wynika, że przepis ten ogranicza się do upoważnienia państw członkowskich do kumulowania kilku decyzji, aby rozpocząć procedurę bezzwłocznie po wydaniu decyzji o zakończeniu legalnego pobytu danej osoby, co oznacza rozpoczęcie jego nielegalnego pobytu ( 39 ). Brzmienie to nie pozwala natomiast na przyjęcie wykładni, zgodnie z którą państwa członkowskie są upoważnione do wydawania decyzji nakazującej powrót w odniesieniu do obywateli państw trzecich, którzy nie są objęci zakresem stosowania dyrektywy określonym w jej art. 2 ust. 1, a mianowicie obywateli krajów trzecich, którzy nie przebywają nielegalnie na terytorium państwa członkowskiego. Taka wykładnia nie tylko byłaby sprzeczna z brzmieniem art. 6 ust. 6 dyrektywy 2008/115, jak i art. 2 ust. 1 tej dyrektywy, ale także stałaby w sprzeczności z samą definicją pojęcia „decyzji nakazującej powrót”, która, zgodnie z art. 3 pkt 4 rzeczonej dyrektywy, oznacza „decyzję administracyjną lub orzeczenie sądowe, w których stwierdza się lub uznaje, że obywatel państwa trzeciego przebywa w państwie członkowskim nielegalnie, oraz nakłada się lub stwierdza zobowiązanie do powrotu” ( 40 ).

45. W trzeciej kolejności pragnę zauważyć, jak już wskazałem w pkt 87 mojej opinii z dnia 15 czerwca 2017 r., że zgodnie z jego brzmieniem art. 6 ust. 6 dyrektywy 2008/115 ma zastosowanie „bez uszczerbku dla [odpowiednich przepisów prawa Unii i krajowego]”. Tymczasem jak Komisja podkreśliła w swoim wystąpieniu ustnym na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r., wśród tych przepisów znajdują się również art. 7 ust. 1 oraz art. 39 ust. 3 dyrektywy 2005/85, a obecnie art. 9 ust. 1 i art. 46 ust. 5 dyrektywy 2013/32, oraz przepisy państw członkowskich, które przyznają osobie ubiegającej się o ochronę międzynarodową prawo do pozostawania na ich terytorium w trakcie postępowania w sprawie jego wniosku. Z zakresu swobody przyznanego państwom członkowskim w art. 6 ust. 6 dyrektywy 2008/115 nie można w związku z tym korzystać z naruszeniem tych przepisów i uregulowań.

46. W czwartej kolejności, jak wynika z prac przygotowawczych poprzedzających przyjęcie dyrektywy 2008/115 – pierwsze brzmienie art. 6 ust. 6 tej dyrektywy, zawarte w art. 6 ust. 3 wniosku dotyczącego dyrektywy powrotowej, przewidywało jedynie, że „decyzja o powrocie imigranta jest wydawana w formie osobnego aktu prawnego lub decyzji bądź łącznie z nakazem deportacji”. W uzasadnieniu tego wniosku wyjaśniono, że uszczegółowienie to zostało dodane w skutek wyrażonych przez wiele państw członkowskich w toku wcześniejszych konsultacji obaw, że wprowadzenie procedury dwuetapowej (decyzja o powrocie i decyzja o wydaleniu), proponowanej przez Komisję, będzie powodowało opóźnienia ( 41 ). Dopiero w związku z poprawką zaproponowaną przez Radę, która to poprawka miała na celu przyznanie państwom członkowskim, poza możliwością kumulacji decyzji o powrocie i decyzji o wydaleniu, możliwości połączenia tych aktów z decyzją o zakończeniu legalnego pobytu danej osoby, prawodawca unijny doszedł do aktualnego brzmienia art. 6 ust. 6 dyrektywy 2008/115 ( 42 ). Mimo wprowadzonej zmiany treści cel tego przepisu pozostał ten sam, a mianowicie przyznanie państwom członkowskim pewnego zakresu swobody co do procedury, jaką należy stosować do powrotów obywateli państw trzecich, których pobyt ma charakter nielegalny. Nic nie pozwala jednak stwierdzić, by Rada, na którymkolwiek etapie procedury zmierzającej do przyjęcia dyrektywy 2008/115, zamierzała przyznać państwom członkowskim możliwość odstąpienia od ram ściśle określonych w art. 1 i 2 ust. 1 tej dyrektywy, definiujących jej przedmiot i zakres stosowania, oraz umożliwić państwom członkowskim przyjęcie decyzji nakazującej powrót w odniesieniu do obywateli państw trzecich, którzy nie przebywają nielegalnie na terytorium państwa członkowskiego ( 43 ). Gdyby taki był zamiar prawodawcy, bez wątpienia byłby on jasno wyrażony w odpowiednich przepisach, a nie ukryty w przepisach o charakterze proceduralnym.

47. W piątej kolejności, jeśli chodzi o argumenty teleologiczne, na których opierały się niektóre państwa członkowskie w ich odpowiedziach na pytania postawione przez Trybunał w postanowieniu z dnia 25 października 2017 r., Gnandi (C‑181/16, nieopublikowane, EU:C:2017:830) i podczas rozprawy w dniu 11 grudnia 2017 r. – jest z pewnością prawdą, że art. 6 ust. 6 dyrektywy 2008/115 ma na celu zapewnienie sprawności postępowania w sprawie powrotu. Jednoczesne przyjęcie decyzji kończącej legalny pobyt oraz decyzji nakazującej powrót ułatwia, jako że chodzi o akty powiązane i wzajemnie od siebie zależne, odpowiednie uzasadnienie tej ostatniej decyzji per relationem i, przede wszystkim, umożliwia prowadzenie równoległych, ewentualnie połączonych, postępowań wszczętych skargą na te akty. Bardziej ogólnie, jak wynika z motywu 4 dyrektywy 2008/115 i jak Trybunał wielokrotnie orzekł, wprowadzenie skutecznej polityki w zakresie wydalania i repatriacji nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich jest jednym z celów przyświecających dyrektywie 2008/115 ( 44 ).

48. Należy jednak podkreślić, że dyrektywa 2008/115 ma na celu ustanowienie systemu opartego na jasnych, przejrzystych i sprawiedliwych zasadach ( 45 ) w celu wspierania, w dziedzinie tak delikatnej jak przymusowy powrót obywateli państw trzecich, pewności prawa i równocześnie zapewnienie skuteczności procedur powrotu i poszanowania praw podstawowych osoby, której dotyczy postępowanie ( 46 ).

49. W ten sposób dyrektywa 2008/115 opiera się na tej samej „logice binarnej”, która leży u podstaw wyroku z dnia 30 maja 2013 r., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343), który to wyrok jest w związku z tym spójny z duchem tej dyrektywy. Aby w jak największym stopniu ograniczyć niepewność co do stosowania zasad, które przewiduje, dyrektywa ta w art. 6 ust. 1 ustanawia obowiązek przeprowadzenia przez państwa członkowskie postępowania w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich na ich terytorium, a jednocześnie w art. 6 ust. 2–5 wskazuje wyraźnie wyjątki od tego obowiązku. Poza tymi wyjątkami każdy nielegalny pobyt na terytorium danego państwa członkowskiego obywatela państwa trzeciego musi zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy 2008/115 być przedmiotem decyzji nakazującej powrót ( 47 ). Natomiast zastosowanie procedur przewidzianych w tej dyrektywie wobec obywateli krajów trzecich, którzy nie przebywają nielegalnie na terytorium państwa członkowskiego lub są objęci opisanymi wyjątkami, jest co do zasady wykluczone tak długo, jak długo utrzymują się przyczyny tego wykluczenia.

50. Tymczasem wykładnia art. 6 ust. 6 dyrektywy 2008/115 proponowana przez państwa członkowskie podczas rozprawy w dniu 11 grudnia 2017 r., w zakresie, w jakim ma ona na celu umożliwienie wszczęcia procedury powrotu wobec określonej kategorii obywateli państw trzecich, która nie wchodzi w zakres stosowania tej dyrektywy ( 48 ), nie tylko jest, jak wskazano powyżej, sprzeczna z literą i z duchem tego aktu prawnego, ale również szkodzi przyświecającemu mu celowi pewności prawa, wspierając tworzenie szarej strefy i prowadząc do rozpowszechniania zróżnicowanych praktyk wśród państw członkowskich ( 49 ), co stoi w sprzeczności z celem wyznaczonym przez wspomnianą dyrektywę, którym jest ustanowienie zbioru wspólnych norm i praktyk.

51. Okoliczność, że osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową korzysta z prawa pobytu na terytorium państwa członkowskiego i jest jednocześnie objęta decyzją nakazującą powrót, która, mimo że nie może być natychmiastowo wykonana w sposób przymusowy, nakłada na niego jednak obowiązek opuszczenia terytorium tego państwa, prowadzi do powstania sytuacji niepewności, a co najmniej braku przejrzystości prawa, która może stanowić zagrożenie nie tylko dla przejrzystości, ale również dla skuteczności ( 50 ) procedur powrotu, a także zakłócać przestrzeganie przez właściwe organy danego państwa członkowskiego norm dotyczących przyjmowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową przypomnianych powyżej ( 51 ). Wszystko to, ostatecznie, ma na celu uzyskanie korzyści pod względem szybkości postępowania, która nie zawsze jest oczywista. Prawdą jest bowiem, że jednoczesne wydanie decyzji o oddaleniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w pierwszej instancji oraz decyzji nakazującej powrót pozwala w zasadzie na równoległe przeprowadzenie postępowań odwoławczych od tych dwóch aktów. Należy jednak podkreślić, że z uwagi na to, iż decyzja nakazująca powrót jest uzasadniona decyzją o oddaleniu, skarga na pierwszą z tych decyzji, wniesiona po oddaleniu skargi na drugą z nich, może być z kolei szybko oddalona. Ponadto decyzja nakazująca powrót może w razie potrzeby zostać wydana, zgodnie z art. 6 ust. 6 dyrektywy 2008/115 oraz w przypadku gdy prawo krajowe na to pozwala, przez sąd rozpatrujący skargę na decyzję odrzucającą wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w pierwszej instancji, w tym samym czasie co wyrok oddalający skargę. Tymczasem ponieważ zgodnie z art. 13 ust. 2 dyrektywy 2008/115 środek zaskarżenia przeciwko decyzji nakazującej powrót niekoniecznie ma skutek zawieszający (tak jak w prawie belgijskim), decyzja taka taki mogłaby być w pewnych wypadkach wykonana, pomimo faktu, że została wniesiona przeciwko niej skarga.

III. Wnioski

52. W świetle powyższych rozważań, jak również analizy dokonanej w mojej opinii z dnia 15 czerwca 2017 r., podtrzymuję moją pierwotną propozycję odpowiedzi na pytanie prejudycjalne przedstawione przez Conseil d’État (Belgia), która zostało przedstawiona we wspomnianej opinii w następujący sposób: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, a w szczególności jej art. 2 ust. 1 i 5, oraz zasady non‑refoulement i skutecznej ochrony sądowej, zawarte odpowiednio w art. 19 ust. 2 i art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, stoją na przeszkodzie wydaniu decyzji nakazującej powrót, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 tej dyrektywy, w stosunku do obywatela państwa trzeciego, który wystąpił z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej w rozumieniu dyrektywy 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich i który na podstawie prawa Unii lub przepisów prawa krajowego ma prawo do pozostania na terytorium państwa członkowskiego, w którym złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, w okresie przewidzianym na wniesienie środka odwoławczego określonym w art. 39 ust. 1 dyrektywy 2005/85 od decyzji oddalającej jego wniosek – gdy środek ten został wniesiony w terminie – do momentu jego rozpoznania. Dyrektywa 2008/115, jak również zasady non‑refoulement oraz skutecznej ochrony sądowej nie stoją natomiast na przeszkodzie wydaniu decyzji nakazującej powrót w stosunku do takiego obywatela po oddaleniu powyższego środka odwoławczego, chyba że, zgodnie z prawem krajowym, obywatel ten miał prawo do pozostania w danym państwie członkowskim do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie wniosku o udzielenie azylu.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Dz.U. 2008, L 348, s. 98.

( 3 ) Artykuł 39/70 akapit pierwszy ustawy z dnia 15 grudnia 1980 r. stanowi, że „[b]ez zgody zainteresowanego w okresie przewidzianym na wniesienie skargi oraz w okresie jej rozpoznawania wobec zainteresowanego nie mogą być wykonywane żadne środki wydaleniowe ani środek w postaci odesłania”.

( 4 ) EU:C:2017:467.

( 5 ) Dz.U. 2005, L 326, s. 13.

( 6 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60).

( 7 ) Zobacz w szczególności wyrok z dnia 21 października 2010 r., Padawan, C‑467/08, EU:C:2010:620, pkt 32).

( 8 ) Dyrektywa 2008/115, której podstawą prawną jest tylko art. 63 ust. 3 lit. b) WE, nie ma bowiem na celu harmonizacji przyczyn decydujących o zakończeniu legalnego pobytu obywateli państw trzecich.

( 9 ) Zobacz wyrok z dnia 7 czerwca 2016 r., Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, pkt 48).

( 10 ) Zobacz wyrok z dnia 7 czerwca 2016 r., Affum (C‑47/15, EU:C:2016:408, pkt 48).

( 11 ) COM(2005) 391 wersja ostateczna.

( 12 ) COM/2002/0175 wersja ostateczna.

( 13 ) Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego dotyczący wspólnotowej polityki w zakresie powrotów osób przebywających nielegalnie, COM(2002) 564 wersja ostateczna.

( 14 ) Dok. 14673/02 z dnia 25 listopada 2002 r. Wreszcie w programie haskim, przyjętym w dniach 4 i 5 listopada 2004 r. na posiedzeniu Rady Europejskiej w Brukseli, umieszczono wyraźne zalecenia opracowania wspólnych norm dotyczących odsyłania osób w sposób humanitarny oraz w pełnym poszanowaniu praw podstawowych i godności oraz wezwano Komisję do przedłożenia wniosku na początku 2005 r.

( 15 ) Podkreślenie moje.

( 16 ) Podkreślenie moje.

( 17 ) Zobacz pkt 1.2.2 komunikatu z dnia 14 października 2002 r. W pkt 2.3.4 tego komunikatu, zatytułowanym „Zakończenie legalnego pobytu”, Komisja zaproponowała, że „dana osoba może być zobowiązana do opuszczenia terytorium państwa członkowskiego z chwilą zakończenia legalnego pobytu, w szczególności w przypadku oddalenia wniosku o wydanie dokumentu pobytowego […], wygaśnięcia lub cofnięcia dokumentu pobytowego […]”. Komisja sprecyzowała, że należy również uznać, że „do zakończenia legalnego pobytu danej osoby dochodzi w braku skutku zawieszającego skargi, którą osoba ta wniosła na decyzję odmawiającą jej prawa do pozostawania na terytorium danego państwa członkowskiego” – podkreślenie moje. Zauważam ponadto, że w załączniku do komunikatu z dnia 14 października 2002 r. znajduje się wykaz definicji, w tym definicja pojęcia „nielegalnego pobytu”, która została sformułowana niemal identycznie jak definicja zawarta w art. 3 pkt 2 dyrektywy 2008/115.

( 18 ) Zobacz pkt 1.2.1 komunikatu z dnia 14 października 2002 r.

( 19 ) W pkt 2.4 komunikatu z dnia 14 października 2002 r. Komisja stwierdza, że „istnieją dwa główne rodzaje powrotu: powrót dobrowolny sensu stricto, w ramach którego osoba decyduje się na powrót do kraju i korzysta z pomocy w tym zakresie, oraz sytuacje, w których organy publiczne zobowiązują osobę do powrotu, stosując się ściśle do prawa międzynarodowego i przestrzegając w sposób należyty praw zainteresowanego w świetle praw człowieka”. Komisja stwierdza, że „istnieje również sytuacja hybrydowa, w której dana osoba akceptuje zobowiązanie do powrotu, w zamian za pomoc organów publicznych”.

( 20 ) Zobacz pkt 4 uzasadnienia, podkreślenie moje. Zobacz również Commission staff working document z dnia 1 września 2005 r., SEC(2005) 1057, pkt 1, oraz Commission staff working document z dnia 4 października 2005 r., SEC(2005) 1175, ust. 3.

( 21 ) W rozumieniu art. 3 lit. b) tego wniosku przez „nielegalny pobyt” należy rozumieć obecność na terytorium danego państwa członkowskiego obywatela państwa trzeciego, który nie spełnia albo przestał spełniać warunki obecności albo pobytu na terytorium danego państwa członkowskiego”. Artykuł 2 ust. 1 lit. a) i b) tego samego wniosku wskazywały, że przyszła dyrektywa powinna mieć zastosowanie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego, czyli osób, „które nie spełniają lub przestały spełniać warunki wjazdu określone w konwencji wykonawczej do Układu z Schengen” lub których pobyt „jest nielegalny z innych przyczyn”. W następstwie poprawki zaproponowanej przez Radę obydwa artykuły zostały połączone, co doprowadziło do obecnego brzmienia art. 3 pkt 2 dyrektywy 2008/115. Zobacz F. Lutz, The Negotiations on the Return Directive, Comments and Materials, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2010, Council position beofre the triligue (dokument Rady 15566/07), przedstawiony w załączniku 5, s. 179.

( 22 ) Podkreślenie moje.

( 23 ) Zasada non-refoulement, wynikająca z art. 33 konwencji dotyczącej statusu uchodźców, podpisanej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. [Recueil des traités des Nations unies, tom 189, s. 150, nr 2545 (1954)], ma również zastosowanie do uchodźców, których status nie został jeszcze potwierdzony.

( 24 ) Zobacz dyrektywa Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiająca minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl (Dz.U. 2003, L 31, s. 18), mająca zastosowanie ratione materiae do okoliczności faktycznych sporu toczącego się przed sądem krajowym, oraz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.U. 2013, L 180, s. 96), która zastąpiła dyrektywę 2003/9.

( 25 ) Zobacz art. 7 ust. 1 dyrektywy 2005/85. Zgodnie z art. 39 ust. 3 lit. a) tej dyrektywy państwa członkowskie zachowują natomiast swobodę decydowania, zgodnie z ich zobowiązaniami międzynarodowymi, czy zezwolić osobom ubiegającym się o azyl na pozostanie na terytorium danego państwa także w oczekiwaniu na rozpatrzenie skargi na decyzję odmowną wydaną w pierwszej instancji.

( 26 ) Zobacz art. 46 ust. 5 dyrektywy 2013/32, zgodnie z którym, bez uszczerbku dla postanowień ust. 6 tego artykułu, „państwa członkowskie zezwalają wnioskodawcom na pozostawanie na terytorium do upływu terminu, w jakim mogą oni skorzystać z prawa do skutecznego środka zaskarżenia, a jeśli z tego prawa skorzystano w przewidzianym terminie, do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia”. Prawo osoby ubiegającej się o azyl do pozostania na terytorium danego państwa członkowskiego do czasu wydania decyzji w pierwszej instancji jest obecnie przewidziane w art. 9 ust. 1 dyrektywy 2013/32.

( 27 ) Zobacz art. 6 ust. 1 dyrektywy 2003/9 oraz art. 6 ust. 1 dyrektywy 2013/33.

( 28 ) Zobacz art. 6 ust. 4 dyrektywy 2003/9 oraz art. 6 ust. 4 dyrektywy 2013/33. Zatem, jak wskazano powyżej, w czasie gdy obowiązywała dyrektywa 2005/85, prawo Unii Europejskiej nakładało na państwa członkowskie obowiązek przyznania prawa pobytu osobom ubiegającym się o azyl tylko na czas rozpatrywania złożonego wniosku. Aby zapewnić wykonanie prawa do skutecznego środka prawnego, art. 46 ust. 5 dyrektywy 2013/32 rozszerzył to prawo na etap ponownego rozpatrzenia wniosku.

( 29 ) Zobacz podobnie art. 7 ust. 1 zdanie ostatnie dyrektywy 2005/85 i art. 9 ust. 1 zdanie ostatnie dyrektywy 2013/32.

( 30 ) Rozporządzenie nr 1030/2002 (WE) z dnia 13 czerwca 2002 r. ustanawiające jednolity wzór dokumentów pobytowych dla obywateli państw trzecich (Dz.U. 2002, L 157, s. 1).

( 31 ) Zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. a) ppkt (ii) rozporządzenia nr 1030/2002 za „dokument pobytowy” uważa się każde upoważnienie wydane przez organy państwa członkowskiego zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na jego terytorium, z wyjątkiem „zezwoleń wydanych do czasu rozpatrzenia […] wniosku o azyl”.

( 32 ) Zobacz wyrok z dnia 30 maja 2013 r., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, pkt 49, a także pkt 1 sentencji).

( 33 ) Zobacz wyrok z dnia 30 maja 2013 r., Arslan (C‑534/11, EU:C:2013:343, pkt 48).

( 34 ) Dla przykładu należy wskazać sytuację, w której osobie, wobec której wydano już decyzję nakazującą powrót ze względu na nielegalny pobyt, przyznano w danym państwie członkowskim zezwolenie na pobyt z przyczyn humanitarnych albo ze względu na jej ciężką sytuację zgodnie z art. 6 ust. 4 dyrektywy 2008/115.

( 35 ) Zobacz podobnie art. 6 ust. 4 dyrektywy 2008/115, który stanowi, że jeżeli państwo członkowskie postanowi przyznać prawo pobytu obywatelowi państwa trzeciego, nie podejmuje żadnej decyzji nakazującej powrót wobec tego obywatela, jednak w przypadku gdy taka decyzja została już wydana, może być ona po prostu zawieszona na czas obowiązywania tego prawa.

( 36 ) Zgodnie z art. 2 lit. c) dyrektywy 2005/85, a obecnie art. 2 lit. c) dyrektywy 2013/32, „»osoba ubiegająca się o azyl« oznacza obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, który złożył wniosek o udzielenie azylu, w odniesieniu do którego nie została jeszcze podjęta ostateczna decyzja” (podkreślenie moje). Identyczna definicja znajdowała się w art. 2 lit. c) dyrektywy 2003/09 oraz znajduje się obecnie w art. 2 lit. b) dyrektywy 2013/33. Ostateczna decyzja” została zdefiniowana w art. 2 lit. d) dyrektywy 2005/85 jako „decyzja […], która już nie podlega środkowi odwoławczemu w ramach rozdziału V [tej dyrektywy], niezależnie od tego, czy skutkiem takiego środka odwoławczego jest pozwolenie wnioskodawcom na pozostanie w danych państwach członkowskich”. Zobacz również art. 2 lit. e) dyrektywy 2013/32.

( 37 ) W swoich uwagach do zielonej księgi Agencja ONZ ds. Uchodźców (UNHCR) – po uznaniu znaczenia, jakie dla utrzymania integralności systemu azylowego ma skuteczna polityka powrotów osób, których wniosek o azyl został „zgodnie z prawem oddalony” – podkreśla, że „[b]y »properly rejected asylum-seekers« UNHCR means those who, after due consideration of their claims in fair procedures, have been found not to qualify for refugee status on the basis of the 1951 Convention, nor to be in need of protection on other grounds, including, but not exclusively, obligations under international human rights instruments, and who are not authorised to stay in the country concerned for other compelling reasons. For UNHCR, the key consideration is that the rejection has taken place in accordance with international protection standards […]”.

( 38 ) Dla przypomnienia – przepis ten przewiduje, że decyzja nakazująca powrót w rozumieniu art. 6 ust. 1 tej dyrektywy, ewentualnie w połączeniu z decyzją o wydaleniu, może być przyjęta równocześnie z „decyzją o zakończeniu legalnego pobytu”.

( 39 ) O ile w języku francuskim brzmienie art. 6 ust. 6 dyrektywy 2008/115 nie jest pozbawione pewnych niejednoznaczności, o tyle inne wersje językowe, takie jak np. włoska („decidano di porre fine al soggiorno regolare”) czy angielska („decision on the ending of a legal stay”) jasno wskazują na konieczność wydania decyzji o zakończeniu legalnego pobytu.

( 40 ) Podkreślenie moje.

( 41 ) W pkt 4 wniosku dotyczącego dyrektywy powrotowej, w sekcji zatytułowanej „Rozdział II”. Zobacz również SCIFA Guidelines (dokument Rady 6624/07), dokument znajdujący się w załączniku 4 do F. Lutz, op.cit., s. 175.

( 42 ) Zobacz Council position before trilogue (dokument Rady 15566/07), dokument przedstawiony w załączniku 5 do F. Lutz, op.cit., s. 197.

( 43 ) Ponadto zwracam uwagę, że ostatni fragment zdania w art. 6 ust. 6 dyrektywy 2008/115, który uściśla, że przepis ten jest bez uszczerbku dla „odpowiednich przepisów prawa wspólnotowego i krajowego” – wśród których, jak wspomniałem w pkt 44 niniejszej opinii, znajdują się przepisy, które przyznają osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową prawo do pozostawania na terytorium danego państwa członkowskiego w oczekiwaniu na zakończenie postępowania w sprawie ich wniosku – nie był zawarty w tekście poprawki zaproponowanej przez Radę, ale został dodany później.

( 44 ) Zobacz podobnie wyroki: El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268, pkt. 59); z dnia 15 lutego 2016 r., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, pkt. 75).

( 45 ) Zobacz motyw 4 tej dyrektywy.

( 46 ) Zobacz w szczególności motywy 2, 17, 24 i art. 1 tej dyrektywy.

( 47 ) Oznacza to, że państwa członkowskie nie mogą już dowolnie tolerować obecności takich obywateli państw trzecich na ich terytorium.

( 48 ) Dotyczy osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, które korzystają na mocy prawa Unii lub prawa krajowego z zezwolenia na pobyt na terytorium państwa członkowskiego, mimo że tymczasowo i tylko do celów postępowania.

( 49 ) W tym względzie pragnę zauważyć, że podczas rozprawy w dniu 11 grudnia 2017 r. Komisja uściśliła, że zgodnie z informacjami, którymi dysponuje, praktyka powiadamiania osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową o decyzji nakazującej powrót po wydaniu decyzji oddalającej wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w pierwszej instancji dotyczy jedynie ograniczonej liczby państw członkowskich, tj. Królestwa Niderlandów, Republiki Federalnej Niemiec, Królestwa Szwecji, Republiki Finlandii i Wielkiego Księstwa Luksemburga.

( 50 ) Co do zasady postępowanie w sprawie powrotu po jego wszczęciu powinno zostać doprowadzone do końca. Niezwłocznie po stwierdzeniu nielegalności pobytu cel wydalenia powinien być realizowany w możliwie najkrótszym czasie [zobacz wyrok z dnia 15 lutego 2016 r., N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, pkt. 76)]. Byłoby zatem pożądane, by postępowanie to rozpoczynało się dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o oddaleniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, zamiast zostać zawieszone i wszczęte na nowo w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji oddalającej ten wniosek w pierwszej instancji.

( 51 ) W kwestii decyzji nakazującej powrót skierowanej do S. Gnandiego odsyłam do rozważań przedstawionych w pkt 84–99 mojej opinii z dnia 15 czerwca 2017 r.