OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JÁNA MAZÁKA

przedstawiona w dniu 14 kwietnia 2011 r.( )

Sprawa C‑2/10

Azienda Agro-Zootecnica Franchini sarl

i

Eolica di Altamura Srl

przeciwko

Regione Puglia

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Włochy)]

Środowisko naturalne – Dyrektywa 92/43/EWG – Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Dyrektywa 79/409/EWG – Ochrona dzikiego ptactwa – Natura 2000 – Dyrektywa 2001/77/WE – Odnawialne źródła energii – Przepisy krajowe – Zakaz lokalizacji turbin wiatrowych nieprzeznaczonych do własnego użytku na obszarach objętych siecią ekologiczną Natura 2000 – Brak oceny oddziaływania projektu na obszar





I – Wprowadzenie

1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni dyrektywy 2001/77/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 września 2001 r. w sprawie wspierania produkcji na rynku wewnętrznym energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych( ), dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE( ), dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa („dyrektywy ptasiej”)( ) oraz dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory („dyrektywy siedliskowej”)( ).

2. Wniosek został złożony w postępowaniu pomiędzy Azienda Agro-Zootecnica Franchini sarl i Eolica di Altamura srl (zwanymi dalej „skarżącymi spółkami”) z jednej strony a regionem Apulia z drugiej strony, dotyczącym odmowy wcześniejszego pozwolenia na lokalizację turbin na terenie, który stanowi część parku narodowego Alta Murgia, będącego terenem mającym znaczenie dla Wspólnoty, zaklasyfikowanym również jako obszar specjalnej ochrony [ptaków] „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta”. Prawo krajowe zakazuje między innymi lokalizacji turbin nieprzeznaczonych do własnego użytku na obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty (OZW) oraz na obszarach specjalnej ochrony (OSO) stanowiących część sieci ekologicznej Natura 2000.

II – Kontekst prawny

A – Prawo Unii

3. Artykuł 191 TFUE (dawniej art. 174 TWE) stanowi:

„1 Polityka Unii w dziedzinie środowiska przyczynia się do osiągania następujących celów:

– zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego,

– ochrony zdrowia ludzkiego,

– ostrożnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych,

– promowania na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów w dziedzinie środowiska, w szczególności zwalczania zmian klimatu.

2. Polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie »zanieczyszczający płaci«[…]”.

4. Artykuł 192 TFUE (dawniej art. 175 TWE) stanowi:

„1. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów, decydują o działaniu służącym osiągnięciu celów określonych w artykule 191, które ma być podjęte przez Unię”.

5. Artykuł 193 TFUE (dawniej art. 176 WE) stanowi, że „[ś]rodki ochronne przyjęte na podstawie artykułu 192 nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych. Środki te muszą być zgodne z traktatami. Są one notyfikowane Komisji”.

6. Artykuł 194 ust. 1 TFUE stanowi:

„W ramach ustanawiania lub funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz z uwzględnieniem potrzeby zachowania i poprawy stanu środowiska polityka Unii w dziedzinie energetyki ma na celu, w duchu solidarności między państwami członkowskimi:

a) zapewnienie funkcjonowania rynku energii;

b) zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii w Unii;

c) wspieranie efektywności energetycznej i oszczędności energii, jak również rozwoju nowych i odnawialnych form energii;

d) wspieranie wzajemnych połączeń między sieciami energii”.

1. Dyrektywa 2001/77

7. Motywy 1–3 dyrektywy 2001/77 stanowią:

„(1) Obecnie we Wspólnocie potencjał eksploatacyjny odnawialnych źródeł energii nie jest w pełni wykorzystany. Wspólnota uznaje potrzebę wspierania odnawialnych źródeł energii elektrycznej za sprawę priorytetową, w szczególności że jej wykorzystanie niesie za sobą pozytywny wpływ na ochronę środowiska i przyczynia się do trwałego rozwoju. Ponadto może tworzyć lokalne zatrudnienie i pozytywnie wpływać na spójność społeczną, a także przyczyniać się do zabezpieczenia dostaw i umożliwić przyspieszenie realizacji celów Kioto. Dlatego też niezbędne jest zapewnienie lepszego wykorzystania tego potencjału w ramach wewnętrznego rynku energii elektrycznej;

(2) Wspieranie produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii jest dla Wspólnoty sprawą wysoce priorytetową, co znajduje odzwierciedlenie w treści białej księgi w sprawie odnawialnych źródeł energii (zwanej dalej „białą księgą”), uzasadniającej to potrzebą lepszego zabezpieczenia i zróżnicowania dostaw energii, ochrony środowiska i zwiększenia społecznej i ekonomicznej spójności. Sprawę tę poparły Rada w rezolucji z dnia 8 czerwca 1998 r. w sprawie odnawialnych źródeł energii oraz Parlament Europejski w uchwale w sprawie białej księgi;

(3) Zwiększenie wykorzystania energii elektrycznej wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii stanowi ważny element pakietu środków zaradczych, niezbędnych w celu wdrożenia postanowień Protokołu z Kioto do Konwencji ramowej Narodów Zjednoczonych o zmianach klimatycznych, a także wszelkich pakietów wytycznych mających znaczenie dla wywiązania się z przyszłych zobowiązań”.

8. Artykuł 6 ust. 1 dyrektywy 2001/77 stanowi, że:

„Państwa członkowskie lub właściwe organy powołane przez państwa członkowskie oceniają istniejące ramy ustawowe i wykonawcze w odniesieniu do procedur przyznawania zezwoleń lub innych procedur ustanowionych w art. 4 dyrektywy 96/92/WE, stosujących się do przedsiębiorstw elektroenergetycznych wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii, co ma na celu:

– ograniczenie prawnych i pozaprawnych barier hamujących zwiększanie produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii,

– usprawnianie i przyspieszanie procedur na odpowiednich szczeblach administracyjnych, oraz

– zapewnianie obiektywności, przejrzystości i niedyskryminującego charakteru obowiązujących zasad, z pełnym uwzględnieniem specyfiki różnorodnych technologii stosowanych w przypadku odnawialnych źródeł energii”.

9. Artykuł 13 dyrektywy 2009/28, zatytułowany „Procedury administracyjne, przepisy i kodeksy”, stanowi:

„1. Państwa członkowskie zapewniają, że wszelkie krajowe przepisy dotyczące procedur autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania, które są stosowane w elektrowniach wytwarzających energię elektryczną, energię do ogrzewania lub chłodzenia ze źródeł odnawialnych oraz związanej z nimi infrastruktury sieci przesyłowych i dystrybucyjnych oraz w procesie przekształcania biomasy w biopaliwa lub inne produkty energetyczne, są proporcjonalne i niezbędne.

Państwa członkowskie podejmują w szczególności właściwe kroki niezbędne do zapewnienia:

[…]

c) usprawnienia i przyspieszenia procedur administracyjnych na odpowiednim poziomie administracyjnym;

d) obiektywności, przejrzystości, proporcjonalności i niedyskryminacyjnego charakteru zasad autoryzacji, certyfikacji i licencjonowania oraz uwzględnienia w nich charakterystyki poszczególnych technologii energii odnawialnej;

[…]

f) ustanowienia uproszczonych i mniej kłopotliwych procedur autoryzacji, w tym procedury prostego powiadamiania, jeśli pozwalają na to obowiązujące ramy regulacyjne, dla mniejszych projektów oraz w stosownych przypadkach dla zdecentralizowanych urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych.

[…]”.

2. Dyrektywa ptasia

10. Artykuł 2 dyrektywy ptasiej stanowi, że „[p]aństwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zachowania populacji gatunków określonych w art. 1 na poziomie, który odpowiada w szczególności wymogom ekologicznym, naukowym i kulturowym, mając na uwadze wymogi ekonomiczne i rekreacyjne lub w celu dostosowania populacji tych gatunków do tego poziomu”.

11. Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy ptasiej przewiduje, że w świetle wymogów określonych w art. 2 tej dyrektywy państwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne środki w celu ochrony, zachowania lub przywrócenia wystarczającej różnorodności i obszaru naturalnych siedlisk wszystkich gatunków ptactwa, występujących naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się traktat WE. Zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. a) ochrona, zachowanie i przywracanie biotopów i naturalnych siedlisk obejmują przede wszystkim stworzenie obszarów ochrony.

12. Artykuł 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej nakłada na państwa członkowskie obowiązek klasyfikacji obszarów, które spełniają kryteria ornitologiczne ustanowione w tych przepisach, jako obszarów specjalnej ochrony.

13. Artykuł 4 ust. 4 dyrektywy ptasiej przewiduje:

„W odniesieniu do obszarów ochrony określonych w ust. 1 i 2 państwa członkowskie podejmują właściwe kroki w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na ptactwo, o ile będą mieć one znaczenie w odniesieniu do celów niniejszego artykułu. Państwa członkowskie dążą również do uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk poza tymi obszarami ochrony”.

14. Artykuł 14 dyrektywy ptasiej przewiduje, że „państwa członkowskie mogą wprowadzić bardziej rygorystyczne środki ochronne niż te przewidziane w niniejszej dyrektywie”.

3. Dyrektywa siedliskowa

15. Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy siedliskowej przewiduje stworzenie spójnej europejskiej sieci ekologicznej specjalnych obszarów ochrony pod nazwą „Natura 2000”, obejmującej również OSO sklasyfikowane przez państwa członkowskie na podstawie przepisów dyrektywy ptasiej.

16. Artykuł 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej stanowi:

„2. Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy.

3. Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa.

4. Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie muszą jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. O przyjętych środkach kompensujących państwo członkowskie informuje Komisję.

Jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska przyrodniczego lub jest zamieszkały przez gatunek o znaczeniu priorytetowym, jedyne względy, na które można się powołać, to względy odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego”.

17. Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy ptasiej stanowi, że „[o]bowiązki wynikające z art. 6 ust. 2, 3 i 4 niniejszej dyrektywy zastępują wszelkie obowiązki wynikające z art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy [ptasiej] w odniesieniu do obszarów sklasyfikowanych zgodnie z art. 4 ust. 1 tej dyrektywy lub uznanych w podobny sposób na mocy art. 4 ust. 2, poczynając od daty wykonania niniejszej dyrektywy albo od daty klasyfikacji lub uznania przez państwo członkowskie na mocy dyrektywy [ptasiej], gdy ta ostatnia data jest późniejsza”.

B – Przepisy krajowe

18. Artykuł 1 (1226) Legge 27 dicembre 2006, n. 296, legge finanziaria per il 2007 (ustawy budżetowej na rok 2007 r. z dnia 27 grudnia 2006 r., nr 296, zwanej dalej „ustawą budżetową”)( ) stanowi, że w celu uniknięcia postępowań o naruszenie regiony i autonomiczne prowincje Trydent i Bolzano powinny przyjąć środki przewidziane w art. 4–6 uregulowania zawartego w decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 (dekrecie prezydenta republiki nr 357 z dnia 8 września 1997 r.), z późniejszymi zmianami i uzupełnieniami, w terminie trzech miesięcy od daty wejścia w życie tejże ustawy, na podstawie minimalnych jednolitych kryteriów ustanowionych w dekrecie ministra ds. środowiska i ochrony obszarów lądowych i morskich.

19. Artykuł 5 ust. 1 decreto Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare 17 ottobre 2007, recante criteri minimi uniformi per la definizione di misure di conservazione relative a Zone speciali di conservazione (ZSC) e a Zone di protezione speciale (ZPS) (dekretu ministra ds. środowiska i ochrony obszarów lądowych i morskich z dnia 17 października 2007 r. w sprawie jednolitych minimalnych kryteriów odnoszących się do określenia środków ochronnych na specjalnych obszarach ochrony [SOO] i obszarach specjalnej ochrony [OSO]( ), zwanego dalej „dekretem ministra”) stanowi, że regiony i prowincje autonomiczne muszą ustanowić w odniesieniu do OSO następujące zakazy:

„[…]

(l) budowania nowych turbin wiatrowych, z wyjątkiem tych, w stosunku do których w chwili przyjęcia niniejszego aktu wszczęto już postępowanie w wyniku przedstawienia projektu. Właściwe organy muszą oceniać skutki projektu z uwzględnieniem biologicznych cyklów gatunków, ze względu na które wyznaczono obszar, po zasięgnięciu opinii KIDF (krajowego instytutu ds. dzikich zwierząt). Z zakazu wyłącza się również prace dotyczące wymiany i modernizacji, włączywszy w to technologiczne, które nie oznaczają zwiększenia wpływu na obszar w świetle celów ochrony OSO, jak również turbiny przeznaczone na własny użytek o łącznej mocy niższej niż 20 kW”.

20. Artykuł 2 legge regionale della Puglia 21 ottobre 2008, n. 31, recante norme in materia di produzione di energia da fonti rinnovabili e per la riduzione di immissioni inquinanti e in materia ambientale (ustawa regionu Apulia nr 31 z dnia 21 października 2008 r. w sprawie przepisów dotyczących wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych, mających na celu zmniejszenie szkodliwych immisji i odnoszących się do środowiska, zwana dalej „ustawą regionalną nr 31”) stanowi:

„[…]

(6) Zgodnie z art. 6 i 7 dyrektywy 92/43/EWG w związku z art. 4 i 6 przepisów transponujących ją zawartych w dekrecie Prezydenta Republiki nr 357 z dnia 8 września 1997 r. zmienionego przez […], zakazuje się lokalizacji turbin wiatrowych nieprzeznaczonych do własnego użytku w OZW i OSO stanowiących część sieci ekologicznej Natura 2000 […].

[…]

(8) Zakaz, o którym mowa powyżej w [ust.] 6 i 7 rozciąga się na 200 w obszarze buforowym”.

III – Spór w postępowaniu przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne

21. Zgodnie z postanowieniem odsyłającym Eolica di Altamura nabyła prawa do utworzenia farmy wiatrowej nieprzeznaczonej dla własnego użytku (to znaczy przeznaczonej do produkcji energii elektrycznej przeznaczonej na cele handlowe), która miała powstać na terenie Azienda Agro-Zootecnica Franchini. Teren ten znajduje się na obszarze parku narodowego Alta Murgia, będącego obszarem chronionym zaklasyfikowanym jako obszar o znaczeniu wspólnotowym oraz jako obszar specjalnej ochrony „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta”. Wnioski o uprzednie zezwolenie na budowę farmy wiatrowej zostały oddalone przez podmiot zajmujący się parkiem i Regione Puglia decyzjami odpowiednio z dnia 1 września 2006 r. i 4 lipca 2007 r. Odmowa ze strony Regione Puglia oparta była na art. 6 ust. 3 lit. a) rozporządzenia regionalnego nr 16 z dnia 4 października 2006 r., które stanowi, że jeżeli chodzi o lokalizację turbin wiatrowych, obszary o znaczeniu wspólnotowym i obszary specjalnej ochrony na podstawie dyrektywy siedliskowej i dyrektywy ptasiej uznane są za całkowicie „niewłaściwe”, i na art. 14 ust. 2 lit. a) rozporządzenia regionalnego, które stanowi, że w braku planu regulacyjnego dla turbin wiatrowych obszary te są uważane za „niewłaściwe”. Wnioskujące spółki zaskarżyły odmowne decyzje oraz rozporządzenie regionalne, na których zostały one oparte, do sądu krajowego i na pierwszym etapie postępowania ich skarga została uznana. Niemniej jednak w trakcie tego postępowania przyjęte zostało rozporządzenie regionalne nr 15/2008, co zmusiło skarżące spółki do wniesienia kolejnych skarg o stwierdzenie nieważności.

22. W postępowaniu przed sądem krajowym skarżące wnoszą o stwierdzenie nieważności art. 5 ust. 1 lit. n) i art. 5 ust .4 i ust. 4a rozporządzenia regionalnego nr 15/2008. Artykuł 5 ust. 1 lit. n) zakazuje między innymi budowania nowych turbin wiatrowych na obszarach objętych siecią Natura 2000. Skarżące spółki podnoszą między innymi naruszenie zasad zawartych w dyrektywie 2001/77. Regione Puglia wnosi o orzeczenie niedopuszczalności lub bezpodstawności skarg.

23. W trakcie postępowania przed sądem krajowym weszła w życie regionalna ustawa nr 31. Sąd krajowy twierdzi, że zakaz turbin wiatrowych nieprzeznaczonych na własny użytek zgodnie z art. 2 ust. 6 ustawy regionalnej nr 31 ma zastosowanie do żądanego zezwolenia i zgodności z ochroną środowiska przedstawioną przez wnioskujące spółki od dnia wejścia w życie tej ustawy (to znaczy od dnia 8 listopada 2008 r.), niezależnie od jakiejkolwiek szczególnej oceny wpływu na środowisku lub skutków dla środowiska.

24. Na podstawie tych rozważań Tribunale amministrativo regionale per la Puglia postanowieniem z dnia 23 września 2009 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 4 stycznia 2010 r., zawiesił postępowanie i zwrócił się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

Czy art. 1 ust. 1226 ustawy nr 296 z dnia 27 grudnia 2006 r. w związku z art. 5 ust. 1 decreto Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (dekretu ministra ds. środowiska i ochrony obszarów lądowych i morskich) z dnia 17 października 2007 r. i z art. 2 ust. 6 Legge regionale della Puglia n. 31 z dnia 21 października 2008 r. w części, w jakiej bezwzględnie i bez zróżnicowań zakazują umieszczania w obszarach o znaczeniu wspólnotowym (OZW) i obszarach specjalnej ochrony (OSO) należących do sieci ekologicznej Natura 2000 turbin wiatrowych nieprzeznaczonych do własnego użytku, zamiast wymagania przeprowadzania odnośnej oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której analizie podlega wpływ poszczególnych projektów na obszar, na którym realizowany ma być projekt, są zgodne z prawem wspólnotowym, a w szczególności z zasadami wynikającymi z dyrektyw 2001/77/WE i 2009/28/WE (dotyczących energii odnawialnych) oraz dyrektyw 79/409/WE i 92/43/WE (dotyczących ochrony ptactwa i siedlisk przyrodniczych)?

IV – Postępowanie przed Trybunałem

25. Uwagi na piśmie przedstawiły skarżące i Komisja. Rozprawa, na której skarżące spółki, Regione Puglia i Komisja wygłosiły swoje uwagi, odbyła się w dniu 10 lutego 2011 r.

V – Ocena

A – Kwestia wstępna

26. Wiadomo, że w odesłaniu wniesiono do Trybunału o orzeczenie co do zgodności przepisów krajowych z prawem unijnym. W tym względzie wystarczy przypomnieć, że w ramach odesłania prejudycjalnego Trybunał nie może wypowiadać się w przedmiocie zgodności przepisów krajowych z prawem unijnym, może jednak przedstawić temu sądowi rozstrzygnięcie co do wykładni tego prawa, które umożliwi sądowi krajowemu ustalenie istnienia takiej zgodności i rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu( ).

B – Co do istoty

27. Pytanie sądu krajowego moim zdaniem dotyczy tego, czy dyrektywa ptasia, dyrektywa siedliskowa, dyrektywa 2001/77 i dyrektywa 2009/28 wykluczają przyjęcie przez państwo członkowskie przepisów krajowych zawierających zakaz konstruowania w niektórych okolicznościach turbin na obszarach stanowiących część sieci ekologicznej Natura 2000.

28. Z akt sprawy przed Trybunałem wydaje się wynikać, czego weryfikacja należy do sądu krajowego, że sporny zakaz ma ograniczony zakres, jako że obecnie ma on zastosowanie tylko do turbin wiatrowych, a nie do innych środków wytwarzania energii z odnawialnych źródeł( ).

29. Ponadto wydaje się, czego weryfikacja należy do sądu krajowego, że zakaz w odniesieniu do turbin jest ograniczony, ponieważ ma on zastosowanie raczej do nowych turbin wiatrowych, a nie do już istniejących( ). Wydaje się również, że zakaz nie ma zastosowania do turbin wiatrowych na własny użytek o łącznej mocy poniżej 20 kW( ). Na rozprawie Komisja i Regione Puglia podkreśliły ograniczony zakres spornego zakazu.

30. Moim zdaniem sąd krajowy, skarżące spółki i Komisja prawidłowo twierdzą, że klasyfikacja obszarów jako obszaru o znaczeniu wspólnotowym( ) lub obszaru specjalnej ochrony( ) stanowiącego część sieci ekologicznej Natura 2000 wcale nie oznacza, że każda budowa zostaje w związku z tym zakazana na podstawie dyrektywy ptasiej i siedliskowej.

31. Należy przypomnieć, że art. 6 ust. 2 w związku z art. 7( ) dyrektywy siedliskowej nakłada na państwa członkowskie obowiązek podjęcia odpowiednich działań w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary. Zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej właściwe organy państwowe udzielają pozwolenia na plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane z zagospodarowaniem terenu lub do niego konieczne, ale które może w istotny sposób na niego oddziaływać, jedynie wówczas, gdy po dokonaniu odpowiedniej oceny skutków tego planu lub przedsięwzięcia upewniły się, że nie wpłynie on niekorzystnie na ten teren. Przepis ten ustanawia wobec tego procedurę, która za pomocą uprzedniego badania ma zapewnić, aby pozwolenia na plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane z zagospodarowaniem terenu lub do niego konieczne, ale które może w istotny sposób na niego oddziaływać, udzielano jedynie wówczas, gdy ten plan lub przedsięwzięcie nie wpłynie niekorzystnie na dany teren( ).

32. W ten sposób w celu udzielenia pozwolenia na plan lub projekt dla obszarów o znaczeniu wspólnotowym i obszarów specjalnej ochrony należy przeprowadzić indywidualną ocenę planu lub projektu zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.

33. W niniejszej sprawie okazuje się, że przepisy krajowe zakazują w niektórych okolicznościach budowy turbin wiatrowych na spornych obszarach bez uprzedniej indywidualnej oceny planu lub projektu w odniesieniu do tej budowy przeprowadzonej na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej i konkretnego ustalenia niekorzystnego wpływu na obszar. W związku z tym uważam, że w celu udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytanie należy ustalić, czy – a jeżeli tak, to na jakich warunkach – prawo unijne zezwala na wprowadzenie bardziej restrykcyjnych krajowych przepisów ochronnych niż przepisy ustanowione w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, które zakazują w niektórych okolicznościach konstrukcji turbin wiatrowych na obszarach należących do sieci Natura 2000 w braku indywidualnej oceny planu lub projektu w odniesieniu do takiej konstrukcji i ustalenia niekorzystnego wpływu.

34. Zgodnie z art. 14 dyrektywy ptasiej państwa członkowskie mogą wprowadzać bardziej rygorystyczne środki ochronne niż przewidziane w dyrektywie. Podczas gdy żadne warunki nie zostały wyraźnie wprowadzone w art. 14 dyrektywy ptasiej, moim zdaniem takie bardziej rygorystyczne środki muszą być zgodne z Traktatem o Unii Europejskiej i Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

35. Dyrektywa ptasia nie zawiera przepisu podobnego do art. 14 ptasiej dyrektywy. Niemniej jednak, na co wskazała Komisja w swoich uwagach, ponieważ podstawą prawną dyrektywy ptasiej był art. 130S WE (następnie, po zmianie, art. 175 WE, obecnie art. 192 TFUE), zastosowanie miał art. 130 TWE (następnie, po zmianie, art. 176 WE, obecnie art. 193 TFUE). Artykuł 193 TFUE pozwala na przyjęcie przez państwa członkowskie bardziej rygorystycznych środków ochronnych, o ile są one zgodne z traktatami, to znaczy z Traktatem o Unii Europejskiej i Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej( ), i zostały notyfikowane Komisji.

36. Brak jest w aktach znajdujących się w posiadaniu Trybunału informacji dotyczących notyfikowania Komisji bardziej restrykcyjnego krajowego środka ochronnego.

37. Niemniej jednak z portalu EUR-Lex wynika, że dekret ministra został notyfikowany Komisji jako krajowy środek transponujący zarówno dyrektywę siedliskową, jak i dyrektywę ptasią( ). W związku z tym może okazać się, co powinien zweryfikować sąd krajowy, że Komisja została poinformowana o nałożonym na regiony i prowincje autonomiczne na podstawie odnośnego art. 5 ust. 1 pkt 1 dekretu ministra obowiązku zakazania, pod określonymi warunkami, konstrukcji nowych turbin wiatrowych na obszarach stanowiących część sieci Natura 2000.

38. W każdym razie moim zdaniem naruszenie obowiązku notyfikowania Komisji zgodnie z art. 193 TFUE nie stanowi istotnego naruszenia postępowania, które mogłoby spowodować nieważność spornego środka krajowego lub spowodować, iż nie będzie miał on zastosowania wobec jednostek. Artykuł 193 TFUE wymaga jedynie, aby państwa członkowskie poinformowały o środku Komisję. Artykuł 193 TFUE nie ustanawia żadnych granic czasowych dla badania przez Unię bardziej rygorystycznego krajowego środka ochronnego( ). Ponadto art. 193 TFUE nie uzależnia wdrożenia tych środków od zezwolenia Komisji lub od braku jej sprzeciwu. W związku z tym wydaje się, że nałożony na państwa członkowskie przez art. 193 TFUE obowiązek ma zapewnić, by Komisja została poinformowana o krajowym środku ochronnym dotyczącym środowiska, który jest bardziej rygorystyczny niż przepisy Unii w tej dziedzinie. Taka notyfikacja umożliwia Komisji ocenę, czy krajowe środki ochronne są zgodne z prawem Unii, i podjęcie w razie konieczności stosownych kroków. Niemniej jednak ani sformułowanie, ani cel art. 193 TFUE nie przemawia za twierdzeniem, iż uchybienie przez państwa członkowskie obowiązkowi notyfikowania Komisji samo w sobie czyni bezprawnym dany krajowy środek ochronny( ).

39. Pomimo marginesu swobodnego uznania przyznanego państwom członkowskim przez art. 14 dyrektywy ptasiej i art. 193 TFUE przy przyjmowaniu przez nich bardziej rygorystycznych przepisów krajowych niż przepisy przyjęte przez Unię, państwa członkowskie muszą wykonywać owo swobodne uznanie, po pierwsze, zgodnie ze środowiskową i energetyczną polityką Unii( ), która zgodnie z art. 191 TFUE i 194 TFUE zmierza między innymi do zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego, zwalczania zmian klimatu oraz wspierania rozwoju nowych i odnawialnych form energii, a także po drugie, zgodnie z ogólnymi zasadami prawa Unii.

40. Moim zdaniem sporny zakaz wydaje się zgodny z celami unijnej polityki środowiskowej.

41. Sąd krajowy wskazał w postanowieniu odsyłającym, że dekret ministra, a tym samym między innymi zakaz zawarty w jego art. 5 ust. 1 pkt 1, został przyjęty na mocy upoważnienia wynikającego z art. 1 ust. 1226 ustawy finansowej na rok 2007, aby zapobiec dalszym postępowaniom w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Republice Włoskiej w wyniku wydania uzasadnionej opinii przez Komisję do Włoch w postępowaniu o uchybienie nr 2006/2131 w odniesieniu do ptasiej dyrektywy( ). Żaden inny powód uzasadniający przyjęcie spornego zakazu nie został przestawiony Trybunałowi.

42. Wydaje się, czego weryfikacja należy do sądu krajowego, że zakaz konstruowania w pewnych okolicznościach nowych turbin wiatrowych na obszarach należących do sieci Natura 2000 dąży do realizacji tych samych celów, co dyrektywa ptasia i dyrektywa siedliskowa, a w szczególności art. 6 ust. 1–3 dyrektywy siedliskowej, to znaczy do zachowania określonych siedlisk i gatunków oraz uniknięcia pogorszenia siedlisk oraz znacznego niepokojenia odnośnych gatunków. Chciałbym podkreślić w tym względzie, że na rozprawie Komisja wskazała, co podlega weryfikacji przez sąd krajowy, że na odnośnych obszarach występują dwa gatunki ptaków, które są bardzo wrażliwe na turbiny wiatrowe. Ponadto Regione Puglia oświadczył na rozprawie, że duża liczba ptaków, które są symbolem przedmiotowego obszaru, została zabita przez turbiny wiatrowe (położone poza obszarem).

43. Ponadto na rozprawie Komisja odesłała do swych wytycznych z 2010 r. dotyczących rozwoju energii wiatrowej na chronionych obszarach sieci Natura 2000( ) oraz zwróciła uwagę na niebezpieczeństwo, jakie stanowią turbiny wiatrowe. Długa lista potencjalnych oddziaływań rozwoju energii wiatrowej na naturę i dzikie zwierzęta wskazanych w owych wytycznych zawiera ryzyko kolizji, zakłócanie i przemieszczenie (zaprzestanie korzystania z siedlisk), efekt bariery (farmy wiatrowe mogą zmuszać ptaki lub ssaki do zmiany kierunku) i utrata siedlisk lub ich pogorszenie.

44. Chciałbym zauważyć również, że skutki dla środowiska, jakie wynikałyby w szczególności z farm wiatrowych, które zostałyby zbudowane bez prawidłowej oceny oddziaływania na środowisko, zostały opisane przez Trybunał w wyroku w sprawie C‑215/06( ).

45. Uważam, że sporny zakaz wydaje się również być zgodny z celami unijnej polityki energetycznej.

46. Sąd krajowy uważa, że dyrektywy 2001/77 i 2009/28 wyraźnie preferują rozwój wykorzystania energii odnawialnej, o ile przyczynia się to do ochrony środowiska, ochrony ekosystemów przed niebezpieczeństwami wynikającymi ze zmiany klimatu, stałego rozwoju i wzrostu lokalnej gospodarki. Zdaniem sądu krajowego w szczególności art. 6 dyrektywy wymaga, aby państwa członkowskie ograniczyły bariery prawne i pozaprawne w celu zwiększenia produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, usprawniły i przyspieszyły procedury na odpowiednich szczeblach administracyjnych i zapewniły obiektywność, przejrzystość i niedyskryminujący charakter obowiązujących zasad, z pełnym uwzględnieniem specyfiki różnorodnych technologii stosowanych w przypadku odnawialnych źródeł energii.

47. Moim zdaniem Traktat o Unii Europejskiej i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej nie ustanawiają żadnego pierwszeństwa pomiędzy unijną polityką środowiskową a unijną polityką energetyczną. Artykuł 194 ust. 1 TFUE stanowi jednak, że unijna polityka energetyczna powinna uwzględniać potrzeby zachowania i poprawy środowiska naturalnego( ). Artykuł 191 ust. 1 TFEU odnosi się do celu zwalczania zmian klimatycznych.

48. Motywy pierwszy i drugi dyrektywy 2001/77 uznają potrzebę wspierania odnawialnych źródeł energii elektrycznej za sprawę priorytetową, a wspieranie produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii za sprawę wysoce priorytetową dla Wspólnoty( ). Niemniej jednak moim zdaniem, w przeciwieństwie do argumentów skarżących spółek, prawodawca wspólnotowy nie miał na celu uprzywilejowania tych celów wobec innych celów (środowiskowych), lecz zmierzał do promowania elektryczności produkowanej z odnawialnych źródeł w celu ochrony środowiska i dostosowania się do Protokołu z Kioto do Konwencji Ramowej ONZ w sprawie zmiany klimatu( ), w celu zapewnienia zabezpieczenia i zróżnicowania dostaw oraz społecznej i ekonomicznej spójności( ). Podstawowymi środkami służącymi osiągnięciu takich celów obejmują ustanowienie przez dyrektywę 2001/77 niewiążących celów indykatywnych w zakresie zużycia energii pochodzącej z odnawialnych źródeł( ) oraz odbiurokratyzowania postępowań administracyjnych w sprawie uzyskania zezwoleń na konstrukcję elektrowni produkujących elektryczność z odnawialnych źródeł( ).

49. Pomimo twierdzenia skarżących spółek, iż „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta” jest geograficznie bardzo rozległy, Trybunał nie dysponuje dowodem, iż ograniczony zakaz budowy niektórych turbin wiatrowych na obszarze Natura 2000 w Regione Puglia utrudniałby produkcję energii elektrycznej z odnawialnych źródeł na szczeblu krajowym lub regionalnym. Na rozprawie Komisja oświadczyła, że Regione Puglia jest jednym z regionów z największą liczbą turbin wiatrowych we Włoszech: jest pierwszym regionem pod względem mocy i drugim po Sycylii pod względem liczby instalacji.

50. W rzeczywistości bowiem, z uwagi na dowody przedstawione przez Komisję dotyczące aktualnego poziomu energii elektrycznej produkowanej na szczeblu krajowym z odnawialnych źródeł( ) i wyraźnej obecności turbin wiatrowych w Regione Puglia, z informacji przedstawionych Trybunałowi na rozprawie, co podlega weryfikacji przez sąd krajowy, wydaje się wynikać, że przyszłe osiągniecie celu ustanowionego przez dyrektywę 2009/28 w odniesieniu do Włoch w 2020 r. w wysokości 17% nie jest zagrożone przez sporny zakaz.

51. Moim zdaniem należy również zbadać, czy sporny zakaz narusza przepisy o odbiurokratyzowaniu zawarte w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2001/77.

52. W braku odmiennych twierdzeń przed Trybunałem uważam, że sporny zakaz określony przez prawo jest wystarczająco przejrzysty i obiektywny, co podlega weryfikacji przez sąd krajowy. Ponadto z uwagi na wyraźnie ograniczony zakres spornego zakazu( ) Trybunał nie znajduje się w posiadaniu dowodu na to, iż cel ograniczenia normatywnych i pozanormatywnych barier w celu zwiększenia produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii i usprawnienia i przyśpieszenia postępowań został zagrożony na szczeblu regionalnym lub krajowym.

53. W odniesieniu do kwestii dyskryminacji – zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa zasada równego traktowania wymaga, aby nie traktować porównywalnych sytuacji w odmienny sposób, zaś różnych sytuacji w ten sam sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione( ).

54. W kontekście niniejszego postępowania naruszenie zasady równego traktowania poprzez odmienne traktowanie zakłada, że odnośne sytuacje są porównywalne, z uwzględnieniem wszystkich charakteryzujących je elementów. Przy ocenie kwestii dyskryminacji konieczne jest wzięcie pod uwagę zasad i celów właściwych przepisów unijnych, które w niniejszej sprawie opierają się na środowiskowej polityce Unii( ). Polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego ma na celu zgodnie z art. 191 ust. 2 TFUE wysoki stopień ochrony i oparta jest w szczególności na zasadzie ostrożności oraz zasadzie podejmowania działań zapobiegawczych( ).

55. Skarżące spółki twierdzą, że przedsięwzięcia przemysłowe inne niż farmy wiatrowe nie podlegają na odnośnym obszarze żadnemu podobnemu zakazowi, lecz muszą w odpowiednim przypadku zostać ocenione na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej( ).

56. Trybunał nie dysponuje dowodem na to, co w związku z tym podlega weryfikacji przez sąd krajowy, że zezwolenia na konstrukcje komercyjnych farm wiatrowych zostały udzielone innym przedsiębiorcom niż skarżące spółki na obszarze „pSIC / ZPS IT 9120007 Murgia Alta” po wejściu w życie ustawy regionalnej n. 31.

57. Ponadto z uwagi na podnoszony niekorzystny skutek, jaki może wyniknąć na obszarach Natura 2000, a w szczególności na konkretnym obszarze z konstrukcji farm wiatrowych( ), wydaje się, co podlega weryfikacji przez sąd krajowy, że zakaz nie jest dyskryminujący. W tym zakresie Trybunałowi nie przedstawiono dowodu na to, by inne przedsięwzięcia przemysłowe powodowały wszystkie potencjalne wymieniane porównywalne niekorzystne skutki dla tych obszarów( ) jak konstrukcja i funkcjonowanie farm wiatrowych. Niemniej jednak kwestię tę powinien ostatecznie ocenić sąd krajowy.

58. Moim zdaniem sporny zakaz powinien być również zgodny z zasadą proporcjonalności, która wymaga, aby przyjęte środki nie przekraczały granic tego co właściwe i konieczne dla osiągnięcia celów wyznaczonych zgodnie z prawem przez omawiane prawodawstwo. W sytuacji gdy istnieje wybór pomiędzy kilkoma odpowiednimi środkami, należy zastosować środek najmniej uciążliwy, zaś spowodowane niedogodności nie mogą być nieproporcjonalne do wyznaczonych celów( ). Do sądu krajowego należy zbadanie, czy zakaz będący przedmiotem postępowania przed sądem krajowym nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu. W tym zakresie uważam, że sąd krajowy powinien wziąć pod uwagę między innymi wyraźnie ograniczony zakres zakazu mającego zastosowanie do ograniczonego obszaru geograficznego i do jednego odnawialnego źródła energii i mającego zastosowanie tylko do nowych farm wiatrowych, które mają skalę komercjalną( ).

VI – Wnioski

59. W świetle powyższych uwag proponuję Trybunałowi udzielenie następującej odpowiedzi na pytanie prejudycjalne przedstawione przez Tribunale amministrativo regionale per la Puglia:

Dyrektywa 2001/77/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 września 2001 r. w sprawie wspierania produkcji na rynku wewnętrznym energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych, dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, dyrektywa Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa oraz dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory nie sprzeciwiają się przyjęciu przez państwo członkowskie bardziej rygorystycznych przepisów krajowych zakazujących konstrukcji na obszarach objętych siecią Natura 2000 turbin wiatrowych nieprzeznaczonych na własny użytek, pod warunkiem że zakaz ten jest zgodny z unijną polityką środowiskową oraz energetyczną, nie jest on sprzeczny z zasadą równego traktowania oraz nie wykracza poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia zamierzonego celu, które to kwestie podlegają weryfikacji przez sąd krajowy.