Sprawa C-370/12

Thomas Pringle

przeciwko

Governement of Ireland i in.

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Supreme Court)

„Mechanizm stabilności dla państw, których walutą jest euro — Decyzja 2011/199/UE — Zmiana art. 136 TFUE — Ważność — Artykuł 48 ust. 6 TUE — Uproszczona procedura zmiany traktatu — Traktat EMS — Polityka gospodarcza i pieniężna — Kompetencje państw członkowskich”

Streszczenie – wyrok Trybunału (posiedzenie w pełnym składzie) z dnia 27 listopada 2012 r.

Polityka gospodarcza i pieniężna – Uproszczona procedura zmiany traktatu FUE – Kompetencja państw członkowskich do zawarcia i ratyfikacji traktatu ustanawiającego europejski mechanizm stabilności, zmieniającego art. 136 TFUE przed wejściem w życie decyzji zmieniającej to postanowienie

Traktat z Lizbony, wprowadził, oprócz zwykłej procedury zmiany traktatu FUE, uproszczoną procedurę zmiany określoną w art. 48 ust. 6 TUE, której zastosowanie jest uzależnione od spełnienia szeregu warunków. Ponieważ kontrola przestrzegania powyższych warunków jest niezbędna do ustalenia, czy uproszczona procedura zmiany może znaleźć zastosowanie, Trybunał, jako instytucja powołana na podstawie art. 19 ust. 1 akapit pierwszy TUE do zapewniania poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów, jest właściwy do badania ważności decyzji Rady Europejskiej wydanej na podstawie art. 48 ust. 6 TUE. W tym celu Trybunał musi zbadać po pierwsze, czy dochowano zasad proceduralnych określonych w art. 48 ust. 6, a po drugie, czy wprowadzone zmiany dotyczą tylko części trzeciej traktatu FUE, a zatem czy nie wprowadzają zmiany żadnych postanowień innych części traktatów stanowiących podstawę Unii oraz czy nie zwiększają powierzonych jej kompetencji. (por. pkt 31, 33–36)

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 39–42)

Decyzja Rady Europejskiej w sprawie zmiany art. 136 traktatu FUE w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro, spełnia zawarty w art. 48 ust. 6 akapity pierwszy i drugi TUE warunek, zgodnie z którym zmiana traktatu FUE w trybie procedury uproszczonej może dotyczyć wyłącznie postanowień części trzeciej traktatu FUE. Po pierwsze art 1 decyzji 2011/199, który poprzez poprzez dodanie ust. 3 w art. 136 TFUE dopuszcza utworzenie mechanizmu stabilności, nie narusza kompetencji wyłącznej przysługującej Unii na mocy art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE w dziedzinie polityki pieniężnej państw członkowskich, których walutą jest euro. W istocie biorąc pod uwagę cele wyznaczone mechanizmowi stabilności, przewidywane sposoby osiągnięcia owych celów oraz ścisły związek między tym mechanizmem a postanowieniami traktatu FUE dotyczącymi polityki gospodarczej oraz ramami prawnymi służącymi wzmocnieniu zarządzania gospodarczego w Unii, należy dojść do wniosku, że utworzenie omawianego mechanizmu należy do zakresu polityki gospodarczej. Zatem w pierwszej kolejności, jeśli chodzi o cel, któremu ma służyć ów mechanizm, jakim jest zapewnienie stabilności strefy euro jako całości, należy go wyraźnie odróżniać od celu w postaci utrzymania stabilności cen, co jest głównym celem polityki pieniężnej Unii. W drugiej kolejności, w odniesieniu do przewidywanych działań służących osiągnięciu zamierzonego celu, decyzja 2011/199 stwierdza jedynie, że mechanizm stabilności będzie udzielał niezbędnej pomocy finansowej i nie zawiera żadnych wskazówek co do sposobu funkcjonowania owego mechanizmu. Udzielanie pomocy finansowej państwom członkowskim nie należy zaś w sposób oczywisty do zakresu polityki pieniężnej. Po drugie decyzja 2011/199 nie narusza kompetencji Unii w dziedzinie koordynacji polityki gospodarczej państw członkowskich. W istocie ponieważ art. 2 ust. 3 TFUE i art. 5 ust. 1 TFUE ograniczają rolę Unii w dziedzinie polityki gospodarczej do podejmowania działań koordynacyjnych, postanowienia traktatów UE i FUE nie powierzają Unii szczególnej kompetencji do utworzenia takiego mechanizmu stabilności jak przewidziany w omawianej decyzji. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę art. 4 ust. 1 TUE i art. 5 ust. 2 TUE, państwa członkowskie, których walutą jest euro, mają prawo zawrzeć między sobą umowę o utworzeniu takiego mechanizmu stabilności jak przewidziany w art. 1 decyzji 2011/199. Państwa członkowskie pozostają jednak związane obowiązkiem poszanowania prawa Unii przy wykonywaniu swojego uprawnienia w tej dziedzinie. Rygorystyczne warunki, jakim podlega przyznanie pomocy finansowej z mechanizmu stabilności zgodnie z art. 136 ust. 3 TFUE, ma na celu zapewnienie, że mechanizm ten będzie funkcjonował w zgodzie w prawem Unii, w tym z działaniami podjętymi przez Unię w ramach koordynacji polityki gospodarczej państw członkowskich. (por. pkt 56, 57, 60, 63, 64, 68–70, 72; pkt 1 sentencji)

Decyzja Rady Europejskiej w sprawie zmiany art. 136 traktatu FUE w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro, nie powierza Unii żadnych nowych kompetencji. Zmiana art. 136 TFUE, której dotyczy decyzja 2011/199, nie tworzy bowiem podstawy prawnej pozwalającej Unii na podejmowanie jakichkolwiek działań, które nie byłyby możliwe przed wejściem w życie zmiany traktatu FUE. Ponadto okoliczność, że traktat ustanawiający europejski mechanizm stabilności przewiduje udział instytucji Unii, w szczególności Komisji i EBC, nie powoduje w każdym razie nieważności decyzji 2011/199, która dopuszcza jedynie utworzenie przez państwa członkowskie mechanizmu stabilności i milczy na temat ewentualnej roli w tym mechanizmie instytucji Unii. W związku z powyższym decyzja 2011/199 czyni zadość zawartemu w art. 48 ust. 6 TUE warunkowi, zgodnie z którym zmiana traktatu FUE w trybie procedury uproszczonej nie może prowadzić do zwiększenia zakresu kompetencji powierzonych Unii w traktatach. (por. pkt 73–75; pkt 1 sentencji)

Zobacz tekst orzeczenia. (por. pkt 84, 86)

Artykuł 3 ust. 1 lit. c) TFUE i art. 127 TFUE nie stoją na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej umowy jak traktat ustanawiający europejski mechanizm stabilności (traktat EMS), ani jej ratyfikacji przez te państwa. W istocie działalność EMS nie mieści się w zakresie polityki pieniężnej, o której mowa w wymienionych postanowieniach traktatu FUE, ponieważ celem tego mechanizmu nie jest utrzymanie stabilności cen, lecz zaspokojenie zapotrzebowania w zakresie finansowania jego członków, to jest państw członkowskich, których walutą jest euro, napotykających lub mogących napotkać poważne trudności finansowe, jeżeli jest to niezbędne do zachowania stabilności finansowej strefy euro w całości i jej państw członkowskich. EMS nie jest w tym celu uprawniony ani do określania podstawowych stóp procentowych dla strefy euro, ani do emisji waluty euro, zaś pomoc finansowa przezeń udzielana musi być sfinansowana w całości i w poszanowaniu art. 123 ust. 1 TFUE przez wpłacony kapitał lub poprzez emisję instrumentów finansowych zgodnie z art. 3 traktatu ustanawiającego omawiany mechanizm. Ewentualny wpływ działalności EMS na stabilność cen nie podważa tego wniosku. Nawet gdyby bowiem przypuścić, że działalność EMS może mieć wpływ na poziom inflacji, stanowi to jedynie pośredni skutek podjętych działań z zakresu polityki gospodarczej. (por. pkt 95–98; pkt 2 sentencji)

Artykuł 3 ust. 2 TFUE, który zakazuje państwom członkowskim zawrzeć między sobą umowę mogącą naruszać wspólne zasady lub wpływać na ich skuteczność, nie stoi na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej umowy jak traktat ustanawiający europejski mechanizm stabilności (traktat EMS), ani jej ratyfikacji przez te państwa. Po pierwsze, skoro europejski instrument stabilności finansowej (EISF) został powołany przez państwa członkowskie, których walutą jest euro, poza ramami prawnymi Unii, przejęcie przez europejski mechanizm stabilności (EMS) zadań tego instrumentu nie może naruszać wspólnych zasad Unii ani wpływać na ich skuteczność. Po drugie, mimo że, jak wynika z motywu 1 traktatu ustanawiającego europejski mechanizm stabilności (traktat EMS), mechanizm ten będzie między innymi pełnił rolę wyznaczoną dotychczas tymczasowo europejskiemu mechanizmowi stabilizacji finansowej (EMSF), utworzonemu na podstawie art. 122 ust. 2 TFUE, okoliczność ta również nie oznacza naruszenia wspólnych zasad Unii ani nie wpływa na ich skuteczność. W istocie ustanowienie EMS nie narusza kompetencji Unii do udzielania na podstawie art. 122 ust. 2 TFUE jednostkowej pomocy finansowej jednemu z państw członkowskich w razie stwierdzenia, że napotyka ono trudności lub jest zagrożone poważnymi trudnościami z powodu klęski żywiołowej lub nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza jego kontrolą. Poza tym, jako że ani art. 122 ust. 2 TFUE, ani żadne inne postanowienie traktatu UE lub FUE nie powierza Unii szczególnej kompetencji do utworzenia stałego mechanizmu stabilności tego rodzaju jak EMS, państwa członkowskie są w świetle art. 4 ust. 1 TUE i art. 5 ust. 2 TUE uprawnione do podejmowania działań w tej dziedzinie. (por. pkt 101–105; pkt 2 sentencji)

W związku z powyższym art. 2 ust. 3 TFUE, art. 119–121 TFUE i 126 TFUE nie stoją na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej umowy jak traktat ustanawiający europejski mechanizm stabilności (traktat EMS) ani jej ratyfikacji przez te państwa. W istocie państwa członkowskie są uprawnione do zawarcia między sobą takiej umowy ustanawiającej mechanizm stabilności jak traktat EMS, o ile tylko zobowiązania podjęte przez państwa członkowskie w ramach tej umowy są zgodne z prawem Unii. W tym kontekście EMS nie ma za zadanie koordynować polityki gospodarczej państw członkowskich, lecz stanowi mechanizm finansowania. Wprawdzie zgodnie z art. 3, art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 3 akapit pierwszy traktatu ustanawiającego omawiany mechanizm pomoc finansowa udzielana państwu członkowskiemu będącemu członkiem tego mechanizmu podlega ściśle określonym warunkom dostosowanym do wybranego instrumentu pomocy, które mogą mieć postać programu dostosowań makroekonomicznych, warunki te nie stanowią jednakże narzędzia koordynacji polityki gospodarczej państw członkowskich, lecz mają na celu zapewnienie zgodności działalności EMS między innymi z art. 125 TFUE i działaniami koordynacyjnymi podejmowanymi przez Unię. Traktat EMS nie narusza wreszcie kompetencji Rady do wydawania na podstawie art. 126 ust. 7 i 8 TFUE zaleceń państwom członkowskim mającym nadmierny deficyt. (por. pkt 109–114; pkt 2 sentencji)

Przedmiotem uregulowania art. 122 TFUE jest wyłącznie pomoc finansowa udzielana przez Unię, a nie pomoc udzielana przez państwa członkowskie. Ustanowienie europejskiego mechanizmu stabilności nie narusza możliwości wykonywania przez Unię kompetencji powierzonej jej w omawianym postanowieniu. (por. pkt 119–122; pkt 2 sentencji)

Artykuł 123 TFUE, który zakazuje Europejskiemu Bankowi Centralnemu i bankom centralnym państw członkowskich udzielania pożyczek na pokrycie deficytu lub jakichkolwiek innych kredytów władzom i organom publicznym Unii i państw członkowskich oraz nabywania od nich bezpośrednio ich papierów dłużnych, nie stoi na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej umowy jak traktat ustanawiający europejski mechanizm stabilności (traktat EMS), ani jej ratyfikacji przez te państwa. W istocie art. 123 TFUE jest skierowany konkretnie do Europejskiego Banku Centralnego i banków centralnych państw członkowskich. Udzielenie pomocy finansowej przez państwo lub państwa członkowskie innemu państwu członkowskiemu nie podlega zatem temu zakazowi. (por. pkt 123, 125, 128; pkt 2 sentencji)

Artykuł 125 TFUE, zgodnie z którym Unia lub państwo członkowskie „nie odpowiada za zobowiązania” innego państwa członkowskiego, ani „ich nie przejmuje”, nie stoi na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej umowy jak traktat ustanawiający europejski mechanizm stabilności (traktat EMS) ani jej ratyfikacji przez te państwa. W istocie chociaż art. 125 TFUE zakazuje Unii i państwom członkowskim udzielania takiej pomocy finansowej, która skłaniałaby korzystające z niej państwo członkowskie do odejścia od zrównoważonej polityki budżetowej, to nie zakazuje on udzielania takiej pomocy przez państwo lub państwa członkowskie innemu państwu członkowskiemu, które nadal ponosi odpowiedzialność za swoje zobowiązania wobec wierzycieli, jeżeli warunki udzielenia owej pomocy skłaniają to państwo do prowadzenia zrównoważonej polityki budżetowej. W odniesieniu do traktatu EMS, po pierwsze EMS nie jest gwarantem zobowiązań finansowych państwa członkowskiego beneficjenta, ponieważ zgodnie z art. 13 ust. 6 traktatu ustanawiającego ten mechanizm wszelka pomoc finansowa udzielona na podstawie art. 14–18 tego traktatu podlega zwrotowi przez państwo beneficjenta do EMS w kwocie powiększonej o odpowiednią marżę, zgodnie z art. 20 ust. 1 omawianego traktatu. Z tych samych powodów EMS nie przejmuje zobowiązań państwa beneficjenta, dokonując zakupu papierów dłużnych wyemitowanych na rynku pierwotnym co ma charakter analogiczny do udzielenia pożyczki. Ponadto jeśli chodzi o nabywanie na rynku wtórnym papierów dłużnych emitowanych przez członków EMS tylko emitujące owe papiery państwo członkowskie odpowiada za wynikające z nich zobowiązania. Po drugie wsparcie na rzecz stabilności może zostać udzielone tylko w sytuacji, gdy wsparcie takie jest niezbędne do zapewnienia stabilności finansowej strefy euro w całości i jej państw członkowskich, i jest uzależnione od rygorystycznych warunków dostosowanych do wybranego instrumentu pomocy finansowej, mających na celu w szczególności zapewnienie prowadzenia przez państwa członkowskie zrównoważonej polityki budżetowej. Wreszcie jeżeli jeden z członków EMS nie dokonuje wpłat na poczet kapitału po wezwaniu a wszystkich członków EMS wzywa się do wpłat w podwyższonej wysokości, członek EMS, który nie dokonał wpłaty, pozostaje zobowiązany do wpłacenia swojej części kapitału. W konsekwencji pozostali członkowie EMS nie są gwarantami jego zobowiązań. W związku z tym ani mechanizm tego rodzaju jak EMS, ani biorące w nim udział państwa członkowskie nie odpowiadają za zobowiązania państwa członkowskiego korzystającego ze wsparcia na rzecz stabilności i nie przejmują ich w rozumieniu art. 125 TFUE. (por. pkt 130, 136–143, 145–147; pkt 2 sentencji)

Artykuł 13 ust. 2 TUE, który stanowi w szczególności, że każda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów, zgodnie z celami, na warunkach i w celach w nich określonych, nie stoi na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej umowy jak traktat ustanawiający europejski mechanizm stabilności (traktat EMS) ani jej ratyfikacji przez te państwa, ponieważ powierzenie w traktacie EMS nowych zadań Komisji, Europejskiemu Bankowi Centralnemu i Trybunałowi Sprawiedliwości jest zgodne z ich uprawnieniami określonymi w traktatach. W istocie, w dziedzinach nieobjętych wyłączną kompetencją Unii, państwa członkowskie mają prawo powierzyć instytucjom zadania wykraczające poza zakres działania Unii, jak koordynacja wspólnych działań podjętych przez państwa członkowskie lub zarządzanie pomocą finansową pod warunkiem, że zadania te nie są sprzeczne z charakterem uprawnień powierzonych tym instytucjom w traktatach UE i FUE. Zadania powierzone Komisji i EBC w traktacie EMS są zaś zadaniami tego rodzaju. Te zadania powierzone Komisji i Europejskiemu Bankowi Centralnemu nie obejmują żadnych uprawnień władczych. Ponadto zadania te nie są sprzeczne z charakterem zadań, jakie na te instytucje zostały nałożone w traktatach, ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE, Komisja wspiera ogólny interes Unii zaś Europejski Bank Centralny wspiera ogólną politykę gospodarczą Unii zgodnie z art. 282 ust. 2 TFUE. Co się tyczy przyznania kompetencji Trybunałowi w art. 37 ust. 3 tego traktatu opiera się ona bezpośrednio na art. 273 TFUE. Zgodnie z art. 273 TFUE Trybunał jest właściwy do orzekania w każdym sporze między państwami członkowskimi, związanym z przedmiotem traktatów, jeśli spór ten jest mu przedłożony na mocy kompromisu. Chociaż prawdą jest, że art. 273 TFUE uzależnia kompetencję Trybunału od zawarcia kompromisu, nic nie stoi na przeszkodzie, zważywszy na cel tego postanowienia, by zgoda taka została udzielona z wyprzedzeniem w odniesieniu do uprzednio określonej kategorii sporów, na podstawie tego rodzaju klauzuli, jak art. 37 ust. 3 traktatu EMS. Ponadto spór w sprawie wykładni lub stosowania traktatu EMS może dotyczyć również wykładni lub stosowania przepisów prawa Unii. Wreszcie chociaż rzeczywiście art. 273 TFUE nadaje Trybunałowi kompetencję do rozstrzygania sporów, których stronami są wyłącznie państwa członkowskie jednakże, ponieważ członkami EMS są wyłącznie państwa członkowskie, spór, którego stroną jest EMS, można uznać za spór między państwami członkowskimi w rozumieniu art. 273 TFUE. (por. pkt 153, 158–165, 171, 172, 174–177; pkt 2 sentencji)

Zasada ogólna skutecznej ochrony sądowej przewidziana w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej nie stoi na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej umowy jak traktat ustanawiający europejski mechanizm stabilności (traktat EMS), ani ratyfikacji owego traktatu przez te państwa członkowskie. Zgodnie z art. 51 ust. 1 zdanie pierwsze karty jej postanowienia mają zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu karta nie rozszerza zakresu zastosowania prawa Unii poza kompetencje Unii, nie ustanawia nowych kompetencji ani zadań Unii, nie zmienia też kompetencji i zadań określonych w traktatach. Zatem Trybunał dokonuje wykładni w świetle karty prawa Unii w granicach powierzonych jej kompetencji. Tymczasem państwa członkowskie nie stosują prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty, ustanawiając mechanizm stabilności tego rodzaju jak EMS, dla którego utworzenia traktaty UE i FUE nie przewidują żadnej kompetencji Unii. (por. pkt 179, 180; pkt 2 sentencji)