OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

PAOLA MENGOZZIEGO

przedstawiona w dniu 12 lutego 2015 r. ( 1 )

Sprawa C‑18/14

CO Sociedad de Gestión y Participación SA,

Depsa 96 SA,

INOC SA,

Corporación Catalana Occidente SA,

La Previsión 96 SA,

Grupo Catalana Occidente SA,

Grupo Compañia Española de Crédito y Caución SL,

Atradius NV,

Atradius Insurance Holding NV,

J.M. Serra Farré,

M.A. Serra Farré,

J. Serra Farré,przeciwkoDe Nederlandsche Bank NVi

De Nederlandsche Bank NVprzeciwkoCO Sociedad de Gestión y Participación SA,Depsa 96 SA,INOC SA,Corporación Catalana Occidente SA,La Previsión 96 SA,Grupo Catalana Occidente SA,

Grupo Compañia Española de Crédito y Caución SL,Atradius NV,Atradius Insurance Holding NV,J.M. Serra Farré,M.A. Serra Farré,J. Serra Farré

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez College van Beroep voor het bedrijfsleven (Niderlandy)]

„Ocena ostrożnościowa nabycia znacznego pakietu akcji w zakładzie ubezpieczeń — Dyrektywa 2007/44/WE — Dyrektywa 92/49/EWG — Procedura i kryteria oceny — Zatwierdzenie warunkowe — Artykuły 49 TFUE i 63 TFUE — Prawo do bycia wysłuchanym — Obowiązek uzasadnienia”

I – Wprowadzenie

1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez College van Beroep voor het bedrijfsleven (Niderlandy), pozwoli Trybunałowi na udzielenie wyjaśnień dotyczących przeprowadzanej przez właściwe władze państw członkowskich procedury oceny planów nabycia pakietu akcji w zakładzie ubezpieczeń.

2. Każde przedsiębiorstwo, które pragnie wykonywać działalność ubezpieczeniową, musi uzyskać uprzednie zezwolenie właściwych organów państwa członkowskiego, na którego terytorium znajdować się będzie jego siedziba. Podobnie każde przedsiębiorstwo, które chciałoby nabyć znaczny pakiet akcji w zakładzie ubezpieczeń, musi uzyskać uprzednią zgodę właściwych organów państwa członkowskiego, na którego terytorium znajduje się zakład ubezpieczeń objęty planem nabycia.

3. Wymóg uprzedniej zgody na plany nabycia znacznego pakietu akcji został w odniesieniu do ubezpieczeń innych niż ubezpieczenia na życie wprowadzony przez dyrektywę Rady 92/49/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie oraz zmieniającej dyrektywy 73/239/EWG i 88/357/EWG (trzecia dyrektywa w sprawie ubezpieczeń innych niż ubezpieczenia na życie) ( 2 ). Następnie dyrektywa 2007/44/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 września 2007 r. zmieniająca dyrektywę Rady 92/49/EWG oraz dyrektywy 2002/83/WE, 2004/39/WE, 2005/68/WE i 2006/48/WE doprecyzowała kryteria i procedurę oceny w odniesieniu do zasad proceduralnych i kryteriów oceny stosowanych w ramach oceny ostrożnościowej przypadków nabycia lub zwiększenia pakietów akcji w podmiotach sektora finansowego ( 3 ).

4. W tym względzie dyrektywa 2007/44 zmieniła art. 15 dyrektywy 92/49. Wprowadziła ona również do dyrektywy 92/49 nowe artykuły, w szczególności art. 15a, dotyczący procedury oceny nabycia lub zbycia znacznego pakietu akcji, i art. 15b, odnoszący się do kryteriów oceny. W konsekwencji treść art. 15 wynika z łącznej lektury art. 15 dyrektywy 92/49 w związku z art. 1 dyrektywy 2007/44, który go zmienia. Tekst art. 15a i 15b znajduje się w art. 1 dyrektywy 2007/44. Dla większej wygody będę nazywał te przepisy „art. 15 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym”, „art. 15a dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym” i „art. 15b dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym”.

5. W niniejszej sprawie zwrócono się do Trybunału o orzeczenie, czy państwa członkowskie mogą – bez naruszania dyrektywy 2007/44 – nałożyć na potencjalnego nabywcę, na etapie udzielania zgody na nabycie, obowiązek przestrzegania pewnych warunków. Chociaż dyrektywa 2007/44 przewiduje, że właściwe organy mogą sprzeciwić się planowi nabycia, nie przewiduje ona wyraźnie możliwości udzielenia zezwolenia warunkowego ( 4 ).

II – Ramy prawne

A – Prawo Unii

6. Artykuł 15 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym wymaga wcześniejszego zgłoszenia planów nabycia znacznego pakietu akcji ( 5 ) w zakładzie ubezpieczeń.

7. Artykuł 15a dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym dotyczy procedury oceny. Określa on w szczególności maksymalny termin oceny planu nabycia i ogranicza możliwość jego zawieszenia.

8. Artykuł 15b ust. 1 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym wymienia pięć kryteriów, które właściwe organy muszą wziąć pod uwagę w celu dokonania oceny „potencjalnego nabywcy oraz bezpieczeństwa finansowego planowanego nabycia”, a mianowicie: reputację potencjalnego nabywcy, reputację i doświadczenie wszelkich osób, które będą kierować działalnością zakładu ubezpieczeń, którego dotyczy planowane nabycie, dobrą kondycję finansową potencjalnego nabywcy, zdolność zakładu ubezpieczeń, którego dotyczy plan nabycia, do spełnienia wymogów wynikających z kryteriów oceny ostrożnościowej, a także brak podejrzeń co do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu.

B – Ustawodawstwo krajowe

9. Artykuł 3:95 niderlandzkiej Wet op het financieel toezicht (ustawy w sprawie nadzoru finansowego) z dnia 28 września 2006 r. (zwanej dalej „Wft”) wymaga wcześniejszego zgłoszenia planów nabycia znacznego pakietu akcji ( 6 ) w zakładzie ubezpieczeń.

10. Artykuł 3:100 Wft stanowi, że właściwy organ, czyli De Nederlandsche Bank (zwany dalej „DNB”), wydaje „zaświadczenie o braku zastrzeżeń” dla planu nabycia znacznego pakietu akcji, „chyba że” kryteria, które ustanawia ten przepis, nie są spełnione. Artykuł 3:100 Wft został zmieniony przy okazji transpozycji dyrektywy 2007/44 do prawa niderlandzkiego. Przed transpozycją obowiązującym kryterium było w szczególności kryterium „należytego i ostrożnego zarządzania” zakładem, którego dotyczył plan nabycia. Po transpozycji obowiązuje pięć kryteriów, mianowicie: wiarygodność potencjalnego nabywcy w zakresie „ustalania […] strategii zakładu”, którego dotyczy plan nabycia, umiejętności osób, które będą nim kierować, dobra kondycja finansowa potencjalnego nabywcy, zdolność spełnienia przez zakład, którego dotyczy plan nabycia, wymogów wynikających z kryteriów oceny ostrożnościowej, jak również brak podejrzeń co do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu.

11. Artykuł 3:104 ust. 1 Wft stanowi, iż DNB „może obwarować zaświadczenie o braku zastrzeżeń […] wymogami lub warunkami biorąc pod uwagę interesy” podlegające ochronie, w szczególności zgodnie z art. 3:100. W przeciwieństwie do art. 3:100 przepis ten nie został zmieniony przy okazji transpozycji dyrektywy 2007/44 do prawa niderlandzkiego. Na rozprawie przedstawiciel DNB wyjaśnił, że nieprzestrzeganie warunku przez potencjalnego nabywcę nie skutkuje automatycznie nieważnością zaświadczenia o braku zastrzeżeń przewidzianego w art. 3:100 Wft: wcześniejsza sytuacja zostaje przywrócona dopiero wtedy, gdy DNB cofnie zaświadczenie o braku zastrzeżeń, co czyni jedynie w ostateczności, na przykład po nałożeniu grzywny.

III – Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne

12. W 2007 r. spółka Grupo Catalana Occidente S.A. z siedzibą w Barcelonie (Hiszpania) (zwana dalej „GCO”) nabyła pakiet akcji w wysokości 64,23% kapitału Atradius NV (zwanej dalej „ATNV”) i jej spółki zależnej Atradius Credit Insurance NV (zwanej dalej „ACINV”) z siedzibą w Amsterdamie (Niderlandy), które są jednymi z największych na świecie przedsiębiorstw działających na rynku ubezpieczeń kredytów. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2007 r. DNB wydał zaświadczenie o braku zastrzeżeń w rozumieniu art. 3:100 Wft w stosunku do owego nabycia.

13. Następnie GCO podwyższyła swój pakiet akcji w ATNV i ACINV do 100%. Decyzją z dnia 25 maja 2010 r. DNB wydał zaświadczenie o braku zastrzeżeń w rozumieniu art. 3:100 Wft w odniesieniu do tej transakcji. Jednak obwarował to zaświadczenie o braku zastrzeżeń trzema warunkami, mianowicie: po pierwsze, ATNV i spółki wchodzące w skład grupy miały współpracować z DNB w niezbędnym zakresie w związku z prowadzonym przezeń nadzorem ostrożnościowym; po drugie, wypłaty dywidend przez ATNV i ACINV nie miały prowadzić do tego, że ich współczynniki płynności finansowej znajdą się poniżej określonego poziomu; po trzecie, przynajmniej połowa członków rad nadzorczych ATNV i ACINV, w tym ich prezesi, ma być osobami niezależne od akcjonariuszy.

14. Ponadto decyzją z dnia 20 lipca 2010 r. DNB zmienił zaświadczenie o braku zastrzeżeń wydane w dniu 13 sierpnia 2007 r. w ten sposób, że obwarował je tymi samymi warunkami co warunki zawarte w decyzji z dnia 25 maja 2010 r.

15. W następstwie odwołań administracyjnych od decyzji DNB z dnia 25 maja i z dnia 20 lipca 2010 r. i orzeczenia Rechtbank Rotterdam do sądu odsyłającego została złożona apelacja, między innymi przez GCO. Sąd odsyłający zastanawia się, czy po przyjęciu dyrektywy 2007/44 DNB zachował uprawnienie do obwarowania warunkami zaświadczeń o braku zastrzeżeń, które wydaje na podstawie art. 3:100 Wft. College van Beroep voor het bedrijfsleven postanowił zatem zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy gdy właściwy organ wyraźnie zezwala na planowane nabycie w rozumieniu art. 15a [dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym] ( 7 ), to może on na podstawie przepisów prawa krajowego obwarować to zezwolenie wymogami lub warunkami? Czy ma znaczenie okoliczność, czy te wymogi lub warunki znajdują oparcie w zobowiązaniach podjętych wcześniej przez potencjalnego nabywcę w rozumieniu motywu 3 dyrektywy 2007/44? 2) Na wypadek udzielenia na pytanie 1 odpowiedzi twierdzącej: czy wymogi lub warunki ustanowione przez organ właściwy muszą być niezbędne, w tym znaczeniu, że gdyby nie zostały one ustanowione, to organ właściwy uważałby się, na podstawie oceny dokonanej w świetle kryteriów sformułowanych w art. 15b ust. 1 [dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym], za zobowiązany do wyrażenia sprzeciwu wobec planowanego nabycia? 3) Jeżeli ustanawianie wymogów i warunków jest dopuszczalne, to czy art. 15b ust. 1 [dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym] stanowi podstawę dla tego, by organ właściwy formułował w ramach nabycia wymogi dotyczące struktury korporacyjnej przedsiębiorstwa, którego dotyczy planowane nabycie, takie jak dualistyczny model rady nadzorczej?”.

16. Pytania te były przedmiotem uwag przedstawionych na piśmie przez GCO, DNB, rządy niderlandzki, belgijski, estoński, francuski, włoski i portugalski oraz Komisję Europejską. GCO, DNB, rządy niderlandzki i portugalski oraz Komisja zostały również wysłuchane na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r.

IV – Analiza prawna

A – W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego

17. Poprzez swoje pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy przepis krajowy może przewidywać możliwość warunkowego zatwierdzenia planu nabycia, podczas gdy dyrektywa 2007/44 nie przewiduje takiej możliwości. Na wypadek udzielenia na to pytanie odpowiedzi twierdzącej sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy władze krajowe mogą jednostronnie narzucić warunki, czy też mogą tylko zaakceptować warunki zaproponowane przez potencjalnego nabywcę.

1. W przedmiocie braku wyraźnego przewidzenia możliwości zatwierdzenia warunkowego w dyrektywie 2007/44

18. Dyrektywa 2007/44 wyraźnie przewiduje, że właściwe organy mogą sprzeciwić się planowi nabycia. Artykuł 15b ust. 2 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym stanowi bowiem, że właściwy organ „może wyrazić sprzeciw wobec planowanego nabycia jedynie wówczas, gdy na podstawie kryteriów określonych w ust. 1 istnieją ku temu uzasadnione powody”, a art. 15a ust. 4 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym wyjaśnia, że „[j]eśli […] właściwy organ postanowi wyrazić sprzeciw wobec planowanego nabycia”, informuje o tym potencjalnego nabywcę na piśmie […], podając powody takiej decyzji ( 8 ). Jeśli chodzi natomiast o zatwierdzenie planu nabycia, art. 15a ust. 5 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym ogranicza się do stwierdzenia, że milczenie jest równoważne z zatwierdzeniem ( 9 ), a motyw 5 dyrektywy 2007/44 wskazuje, że właściwy organ informuje potencjalnego nabywcę o „pozytywnym wyniku” oceny, przynajmniej gdy ten o to wnioskował. A fortiori dyrektywa 2007/44 nie zawiera żadnego odniesienia do zatwierdzenia warunkowego.

19. Wbrew temu, co twierdzą rząd niderlandzki i Komisja, nie wydaje mi się, aby art. 15b ust. 3 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym przewidywał możliwość zatwierdzenia warunkowego.

20. Przepis ten przewiduje, że „[p]aństwa członkowskie nie narzucają żadnych wstępnych warunków dotyczących wielkości pakietów, jakie muszą być nabywane”. Rząd niderlandzki i Komisja proponują wykładnię tego przepisu a contrario, zgodnie z którą państwa członkowskie mogą określić „warunki wstępne”, rozumiane jako warunki zatwierdzenia planu nabycia, o ile nie dotyczą one wielkości pakietu. Komisja powołuje się również na motyw trzeci dyrektywy 2007/44, zgodnie z którym „[n]iniejsza dyrektywa nie powinna uniemożliwiać właściwym organom uwzględniania poczynionych przez potencjalnego nabywcę zobowiązań”, jak również na wytyczne Komitetu Europejskiego Inspektorów ds. Ubezpieczeń i Emerytur Pracowniczych (zwane dalej „wytycznymi KEIUEP”), w których mowa jest o możliwości określenia zobowiązań ( 10 ).

21. Pragnę zauważyć jednak, że dyrektywa Rady 92/49 i dyrektywa Rady 73/239/EWG z dnia 24 lipca 1973 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do podejmowania i prowadzenia działalności w dziedzinie ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie ( 11 ) posługują się terminami „warunki regulujące podejmowanie działalności” i „warunki regulujące działalność” w odniesieniu do kryteriów dostępu do działalności ubezpieczeniowej i kryteriów wykonywania tej działalności ( 12 ). Termin „warunki” wydaje się zatem wyznaczać raczej kryteria normatywne, a nie warunki, którymi mogłoby zostać obwarowane zatwierdzenie planu nabycia. Ponadto zakaz ustanowiony w art. 15b ust. 3 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym skierowany jest do państw członkowskich, a nie do właściwych organów. To one określają jednak warunki w ramach oceny danego planu.

22. Skoro art. 15b ust. 3 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym nie przewiduje możliwości zatwierdzenia warunkowego, tym bardziej nie wydaje mi się, aby czynił to art. 15 ust. 4 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym, wbrew temu, co utrzymują DNB i rząd niderlandzki.

23. Artykuł 15 ust. 4 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym stanowi bowiem, że „[w] przypadku gdy wpływ wywierany przez osoby określone w ust. 1 stanowi przeszkodę w rozważnym i rozsądnym zarządzaniu zakładem ubezpieczeń, państwa członkowskie wymagają od właściwych władz rodzimego państwa członkowskiego podjęcia odpowiednich środków w celu zakończenia takiego stanu”, poprzez przyjęcie środków mogących polegać „na przykład na nakazach, karach nałożonych na członków zarządu i kierownictwa lub zawieszeniu korzystania z praw głosu wynikających z liczby posiadanych akcji przysługujących akcjonariuszom lub udziałowcom”. W przeciwieństwie do tego, co utrzymują DNB i rząd niderlandzki, „odpowiednie środki”, o których mowa w tym przepisie, nie są warunkami zatwierdzenia planu nabycia, nakładanymi ex ante, czyli przed wykonaniem takiego planu. Są to środki przyjmowane przez właściwe władze w ramach nadzoru ostrożnościowego, który jest sprawowany przez cały okres działalności zakładu ubezpieczeń ( 13 ). Są one zatem nakładane ex post, czyli po udzieleniu zezwolenia lub, w stosownych przypadkach, po zatwierdzeniu planu nabycia znacznego pakietu akcji. Artykuł 15 ust. 4 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym wskazuje bowiem jako przykład „odpowiednich środków”„kary” nakładane na członków zarządu i kierownictwo. Tymczasem ocena planu nabycia nie ma na celu ukarania jakiegoś zachowania: chodzi tu o kontrolę struktur.

24. Treść art. 15, 15a i 15b dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym nie pozwala zatem na wyciągnięcie wniosku o istnieniu możliwości zatwierdzenia warunkowego. Ponadto zauważam, że propozycja EBC, która zmierzała do zmiany tekstu dyrektywy w celu ustanowienia takiego uprawnienia, nie została przyjęta ( 14 ).

25. Czy należy stąd wywnioskować, że państwa członkowskie nie mogą przewidzieć możliwości zatwierdzenia warunkowego? Zainteresowani uczestnicy postępowania udzielają zgodnie odpowiedzi przeczącej, z wyjątkiem GCO. Zdaniem GCO bowiem dyrektywa 2007/44, jak wskazano w motywie 6, przeprowadza harmonizację „maksymalną”, i w konsekwencji państwa członkowskie nie mają uprawnień do przyjmowania środków nieprzewidzianych w tej dyrektywie ( 15 ). Takie stanowisko nie może jednak moim zdaniem zostać przyjęte, ponieważ art. 15a ust. 7 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym zakazuje jedynie przyjmowania środków stanowiących „wymogi bardziej restrykcyjne” niż wymogi przewidziane przez tę dyrektywę. Tymczasem warunkowe zatwierdzenie planu nabycia, nieustanowione w dyrektywie 92/49 w brzmieniu zmienionym, nie może być uważane za bardziej restrykcyjne niż sprzeciw wobec takiego planu, przewidziany w tej dyrektywie.

2. W przedmiocie zakazanych przez dyrektywę 92/49 „wymogów bardziej restrykcyjnych”

26. Artykuł 15a ust. 7 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym stanowi, że państwa członkowskie nie mogą „ustanowić wymogów dotyczących powiadamiania właściwych organów i zatwierdzania […] bardziej restrykcyjnych niż wymogi określone w niniejszej dyrektywie”. Motyw 6 dyrektywy 2007/44 wskazuje, że harmonizacja jest „maksymalna”, i precyzuje, że zakazuje ona „wprowadzania przez państwa członkowskie bardziej rygorystycznych zasad”.

27. Czym jest „wymóg bardziej restrykcyjny”? Moim zdaniem, w świetle celu realizowanego przez dyrektywę 2007/44, chodzi o środek krajowy, który uniemożliwia lub utrudnia nabycie znacznego pakietu akcji w zakładzie ubezpieczeń z siedzibą w innym państwie członkowskim, wymagając od potencjalnego nabywcy wypełniania zobowiązań proceduralnych nieprzewidzianych w dyrektywie 92/49 w brzmieniu zmienionym.

28. W istocie motyw 13 dyrektywy 2007/44 wskazuje, że jej „cel [to] ustanowienie zharmonizowanych zasad proceduralnych i kryteriów oceny na całym obszarze Wspólnoty”. Zmierza więc ona do zwiększenia przejrzystości zarówno kryteriów, jak i procedury oceny, zgodnie z jej motywem drugim, który wskazuje, że „[k]onieczne jest sprecyzowanie kryteriów i procesu oceny ostrożnościowej w celu zapewnienia niezbędnej pewności prawnej [prawa], jasności i przewidywalności”. W tym względzie Komisja podnosi w uzasadnieniu swojego projektu dyrektywy, że „niepotrzebne ingerencje organów regulacyjnych” mogą utrudniać, a nawet uniemożliwiać konsolidacje transgraniczne ( 16 ). Nadużywanie oceny ostrożnościowej doprowadziło w rzeczywistości do skarg w sprawie uchybienia zobowiązaniom państw członkowskich, które sprzeciwiały się nabyciu pakietów akcji lub udziałów w bankach krajowych ( 17 ).

29. W świetle tego celu „wymogiem bardziej restrykcyjnym” byłby środek krajowy, który z naruszeniem art. 15b ust. 4 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym nakładałby na potencjalnego nabywcę obowiązek przedstawienia informacji, które są nieistotne dla oceny planu nabycia (na temat, przykładowo, jego udziałów w rynku) lub wymagałby informacji, które nie są ściśle konieczne do oceny w świetle konkretnego planu nabycia. „Wymóg bardziej restrykcyjny” stanowiłby również środek krajowy, który z naruszeniem art. 15a ust. 2 i 3 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym pozwalałby właściwym organom na bezterminowe zawieszenie oceny do czasu uzyskania dodatkowych informacji od potencjalnego nabywcy.

30. W niniejszym przypadku art. 3:104 Wft przewiduje możliwość obwarowania warunkami zaświadczenia o braku zastrzeżeń przewidzianego w art. 3:100 tej samej ustawy. Co prawda, jak zostało wyjaśnione w trakcie rozprawy przez przedstawiciela DNB, niespełnienie warunków pozostaje bez wpływu na ważność zaświadczenia o braku zastrzeżeń: nie powoduje jego nieważności z mocy prawa, a wcześniejsza sytuacja zostaje przywrócona dopiero wtedy, gdy DNB cofnie zaświadczenie o braku zastrzeżeń. Niemniej jednak artykuł 3:104 Wft ustanawia możliwość zatwierdzenia warunkowego, ponieważ spełnienie tych warunków jest obowiązkowe, a ich nieprzestrzeganie prowadzi w ostateczności do cofnięcia zaświadczenia o braku zastrzeżeń. Przepis ten stanowi co prawda, „wymóg”, który nie został przewidziany w dyrektywie 92/49 w brzmieniu zmienionym w rozumieniu art. 15a ust. 7 tejże dyrektywy, gdyż nakłada na potencjalnego nabywcę obowiązki proceduralne nieprzewidziane przez dyrektywę 92/48 w brzmieniu zmienionym (dostarczenie dodatkowych informacji, spełnienie warunków), wątpię jednak, aby te obowiązki proceduralne mogły zostać uznane za „bardziej restrykcyjne” niż obowiązki przewidziane w dyrektywie 92/49 w brzmieniu zmienionym, ponieważ wykonanie zobowiązań nie jest wcale „bardziej restrykcyjne” dla potencjalnego nabywcy niż rezygnacja z nabycia w konsekwencji wyraźnego sprzeciwu przewidzianego przez dyrektywę 2007/44.

31. W konsekwencji ani art. 15a ust. 7 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym, ani też żaden przepis tej dyrektywy nie zakazuje państwom członkowskim ustanowienia możliwości zatwierdzenia warunkowego. W braku uregulowań Unii w tej dziedzinie państwa członkowskie mają swobodę w określaniu zasad proceduralnych mających na celu zapewnienie ochrony prawa, które potencjalny nabywca posiada na podstawie dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym, a mianowicie prawa do uzyskania zatwierdzenia jego planu nabycia przez właściwe organy, jeśli zapewnia „należyte i ostrożne zarządzanie” zakładem ubezpieczeń. Wymogi proceduralne przewidziane przez prawo krajowe nie mogą jednak być mniej korzystne od uregulowań dotyczących podobnych sytuacji zaistniałych pod rządami prawa krajowego (zasada równoważności), ani też nie mogą czynić praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym wykonywania praw przyznanych w porządku prawnym Unii (zasada skuteczności) ( 18 ).

32. Jednakże uważam za konieczne, zanim przejdę do badania zgodności niderlandzkiej ustawy z zasadami równoważności i skuteczności, udzielenie odpowiedzi na argument GCO, który przytoczyłem powyżej ( 19 ), zgodnie z którym „maksymalny” charakter harmonizacji dokonanej przez dyrektywę 2007/44 zakazuje państwom członkowskim przyjmowania nie tylko środków „bardziej restrykcyjnych”, lecz jakichkolwiek środków nieprzewidzianych w dyrektywie 92/49 w brzmieniu zmienionym, o ile są one objęte jej zakresem stosowania. Nie sądzę bowiem, aby można było uznać, iż przyjmując dyrektywę 2007/44, prawodawca Unii pozbawił państwa członkowskie kompetencji do stanowienia prawa w dziedzinie kompetencji dzielonej, jaką stanowi rynek wewnętrzny ubezpieczeń ( 20 ). Podkreślam, że kwestia rozważana w niniejszej sprawie (zatwierdzenie warunkowe) nie dotyczy harmonizacji przepisów prawa materialnego (kryteriów oceny planu nabycia), lecz harmonizacji przepisów proceduralnych. Tymczasem na podstawie zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE prawo Unii wykonywane jest co do zasady zgodnie z procedurami krajowymi i przez organy administracji krajowej. Wydaje mi się zatem, że gdyby prawodawca Unii zamierzał pozbawić państwa członkowskie wszelkich kompetencji prawotwórczych w dziedzinie, w której posiadają one właśnie swobodę działania, określaną przez Trybunał jako „autonomię” ( 21 ), postanowiłby wyraźnie w art. 15a ust. 7 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym, że państwa członkowskie nie mogą nakładać „innych wymogów” niż wymogi przewidziane w dyrektywie, zamiast zadowolić się zakazaniem im nakładania „wymogów bardziej restrykcyjnych” ( 22 ).

33. Jednakże, zakładając nawet, że dyrektywa 2007/44 pozbawiła państwa członkowskie wszelkich kompetencji prawotwórczych, mogła je ich pozbawić tylko pod warunkiem, że rozpatrywany środek krajowy jest objęty jej zakresem stosowania. Wydaje mi się jednak, że o ile dyrektywa 2007/44 dokonuje bezsprzecznie harmonizacji „maksymalnej”, o tyle nie dokonuje ona harmonizacji wyczerpującej. W szczególności nie mówi nic na temat decyzji zatwierdzającej, czy to warunkowej, czy też nie. Przepis krajowy przewidujący możliwość zatwierdzenia warunkowego nie należy zatem do jej zakresu stosowania: państwa członkowskie mogą go ustanowić. Pomocniczo wyjaśnię zatem pokrótce, dlaczego dyrektywa 2007/44 nie dokonuje wyczerpującej harmonizacji procedury.

3. W przedmiocie niewyczerpującego charakteru harmonizacji procedury oceny

34. Chociaż dyrektywa 2007/44 dokonuje wyczerpującej harmonizacji kryteriów oceny (wrócę jeszcze do tego tematu), to nie przeprowadza wyczerpującej harmonizacji procedury oceny.

35. W tym względzie Komisja, bez wypowiadania się na temat wyczerpującego charakteru harmonizacji, zauważa, że dyrektywa 2007/44 pozostawia państwom członkowskim pewien stopień elastyczności. Wydaje mi się mianowicie, że motywy dyrektywy 2007/44 pozostawiają państwom członkowskim swobodę w regulowaniu niektórych zasad proceduralnych: pozwalają im przewidzieć procedurę wstępnego powiadomienia (motyw 7), zwracać się o (lub przyjmować) dodatkowe informacje nawet po upływie terminu 50 dni roboczych przewidzianego w tym celu przez tę dyrektywę (motyw 7) i informować potencjalnego nabywcę nie tylko, jak wymaga ta dyrektywa, o sprzeciwie, ale również o „pozytywnym wyniku” oceny (motyw 5). Harmonizacja „maksymalna” nie obejmuje zatem całej procedury oceny.

36. W szczególności informowanie o „pozytywnym wyniku” oceny, co do wprowadzenia którego motyw 5 dyrektywy 2007/44 pozostawia państwom członkowskim swobodę, może obejmować zarówno zwykłe zatwierdzenie planu nabycia, jak i jego zatwierdzenie warunkowe, ponieważ jest ono bardziej „pozytywne” dla potencjalnego nabywcy niż sprzeciw. Tymczasem trudno sobie wyobrazić, w jaki inny sposób niż na piśmie, a zatem w formie decyzji, miano by poinformować potencjalnego nabywcę o zatwierdzeniu warunkowym. W przeciwnym wypadku w jaki sposób potencjalny nabywca mógłby zapoznać się dokładnie z treścią warunków, jakie musi spełnić? W konsekwencji uznając uprawnienie właściwych organów do poinformowania potencjalnego nabywcy o „pozytywnym wyniku” oceny nabycia, motyw 5 dyrektywy 2007/44 przyznaje, że państwa członkowskie mogą upoważnić swoje właściwe organy do podjęcia formalnej decyzji o zatwierdzeniu, przynajmniej jeżeli zatwierdzenie obwarowano warunkami ( 23 ).

37. Dyrektywa 2007/44 nie przeprowadziła zatem wyczerpującej harmonizacji procedury oceny. W szczególności dyrektywa nie dokonała harmonizacji aktu, za pomocą którego właściwe władze kończą postępowania, gdy prowadzi ono do „pozytywnego wyniku”. Jak podkreślają DNB i rząd włoski, harmonizacja nie dotyczy aktu administracyjnego, za pomocą którego właściwe organy kończą procedurę. W konsekwencji nawet przy założeniu, że Trybunał miałby orzec, moim zdaniem niesłusznie, że dyrektywa 2007/44 zakazuje państwom członkowskim przyjmowania nie tylko środków „bardziej restrykcyjnych”, lecz wszelkich środków nieprzewidzianych w dyrektywie 92/49 w brzmieniu zmienionym, nie zakazuje im ona wprowadzenia możliwości zatwierdzenia warunkowego. Nie należy ono bowiem do zakresu stosowania tej dyrektywy.

4. W przedmiocie przestrzegania zasady skuteczności

38. Środek krajowy, za pomocą którego państwo członkowskie przewiduje możliwość zatwierdzenia warunkowego, wchodzi w zakres jego autonomii procesowej. W konsekwencji państwo to powinno, gdy wykonuje ową autonomię, przestrzegać zasad równoważności i skuteczności.

39. W niniejszej sprawie znaczenie ma tylko zasada skuteczności.

40. Jednakże nie widzę, w jaki sposób wydanie decyzji o zatwierdzeniu warunkowym miałoby nadmiernie utrudniać wykonywanie praw, które potencjalny nabywca posiada na mocy dyrektywy 2007/44. Dyrektywa ta przyznaje potencjalnemu nabywcy prawa nabycia znacznego pakietu akcji w zakładzie ubezpieczeń tylko wtedy, gdy plan nabycia spełnia kryteria z art. 15b ust. 1 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym. Tymczasem celem tych warunków jest właśnie zapewnienie spełnienia tych kryteriów. Nie mogą one mieć innego celu, ponieważ wykaz kryteriów z artykułu 15b ust. 1 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym jest wyczerpujący.

41. Artykuł 15b ust. 2 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym przewiduje mianowicie, że właściwy organ „może wyrazić sprzeciw wobec planowanego nabycia jedynie wówczas, gdy na podstawie kryteriów określonych w ust. 1 istnieją ku temu uzasadnione powody” ( 24 ). Ponadto art. 15b ust. 3 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym nie może być interpretowany a contrario jako zezwolenie dla państw członkowskich na określenie kryteriów innych niż wymienione w tymże ust. 1, ponieważ nie dotyczą one wielkości nabywanego pakietu. W motywie trzecim dyrektywy 2007/44 wskazano bowiem, że wykaz ustanowiony przez dyrektywę to „ograniczony zbiór kryteriów oceny”. Wreszcie zamiar stworzenia wyczerpującego wykazu wynika z prac przygotowawczych. Wniosek Komisji wskazuje, że „zmienione dyrektywy przewidują zamknięty wykaz kryteriów służących do oceny odpowiedniego charakteru nabywcy” ( 25 ). Państwa członkowskie nie mogą więc ustanawiać kryteriów nieprzewidzianych przez art. 15b ust. 1 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym. Zainteresowani uczestnicy postępowania są zresztą co do tego zgodni (przynajmniej ci, którzy wypowiadają się w tej kwestii).

42. W konsekwencji uczynienie z przestrzegania kryteriów przewidzianych przez dyrektywę 92/49 w brzmieniu zmienionym warunku zatwierdzenia planu nie oznacza ograniczenia prawa, które potencjalny nabywca wywodzi z tej dyrektywy, lecz przeciwnie, stanowi jego pełen wyraz, w granicach, które dyrektywa ta sama ustala w odniesieniu do tego prawa: chodzi mianowicie o poszanowanie przewidzianych przez nią kryteriów. Jak twierdzi DNB, możliwość obwarowania zatwierdzenia warunkami sprzyja zapewnieniu skuteczności nadzoru ostrożnościowego.

43. Wydaje mi się, że w niniejszej sprawie, mimo iż wyłącznie na sądach krajowych spoczywa obowiązek interpretowania prawa krajowego ( 26 ), ustawodawca krajowy rzeczywiście przewidział, iż warunki mogą dotyczyć wyłącznie spełnienia pięciu kryteriów oceny przewidzianych w art. 15b ust. 1 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym. Artykuł 3:104 Wft stanowi mianowicie, że DNB „może obwarować zaświadczenie o braku zastrzeżeń […] wymogami lub warunkami, biorąc pod uwagę interesy” chronione przez art. 3:100. Brzmienie art. 3:100 Wft, zgodnie z którym „[DNB] wydaje zaświadczenie o braku zastrzeżeń […], chyba że” jedno z pięciu kryteriów nie jest spełnione, wskazuje, jak mi się wydaje, że kryteria te są wyczerpujące ( 27 ). Ponadto wydaje mi się, że art. 3:100 przytacza wiernie kryteria z art. 15b ust. 1 ( 28 ). Co prawda transpozycja dyrektywy 2007/44 dokonana została zbyt późno, (a Królestwo Niderlandów zostało z tego powodu skazane w postępowaniu w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ( 29 )), i w konsekwencji art. 3:100 Wft w brzmieniu obowiązującym w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych nie nawiązywał do kryteriów zawartych w art. 15b ust. 1 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym, jednakże w zakresie, w jakim sąd odsyłający poinformował o zamiarze dokonania wykładni tego przepisu w świetle dyrektywy 2007/44, opóźnienie transpozycji nie uprawnia DNB do określania warunków mających cel inny niż spełnienie jednego z pięciu kryteriów wymienionych powyżej.

44. W kwestii tego, czy państwa członkowskie mogą upoważnić swoje właściwe organy do jednostronnego nałożenia warunków na potencjalnego nabywcę, a nie wyłącznie do zaakceptowania warunków zaproponowanych przez niego, odpowiedź jest moim zdaniem twierdząca.

45. Prawdą jest, że odniesienie w motywie 3 dyrektywy 2007/44 do „zobowiązań poczynionych” przez potencjalnego nabywcę sugeruje, iż mowa jest o dobrowolnym działaniu nabywcy, tym bardziej że rozporządzenie (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw ( 30 ) również posługuje się terminem „zobowiązania” w odniesieniu do zmian proponowanych przez strony zgłoszonej koncentracji ( 31 ). Nie widzę jednakże, w jaki sposób jednostronne nałożenie warunków nadmiernie utrudniałoby w praktyce wykonywanie prawa, które potencjalny nabywca posiada na mocy dyrektywy 2007/44, w sytuacji gdy warunki te pozwalają spełnić kryteria z art. 15b ust. 1 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym, i tylko te kryteria.

46. Zanim przejdę do analizy drugiego pytania prejudycjalnego, należy jeszcze zbadać, czy Wft jest zgodne z traktatem FUE. Co prawda sąd odsyłający nie zadał Trybunałowi pytania dotyczącego tego zagadnienia, wydaje mi się jednak, że w celu udzielenia mu użytecznej odpowiedzi ( 32 ) należy je zbadać. Dyrektywa 2007/44 nie dokonuje wyczerpującej harmonizacji procedury oceny. Tymczasem tylko w sytuacji wyczerpującej harmonizacji środek krajowy ocenia się wyłącznie w świetle dyrektywy ( 33 ). W braku wyczerpującej harmonizacji należy zweryfikować jego zgodność z traktatem FUE. Ponadto zagadnienie to zostało poruszone, choć w sposób pośredni, w uwagach pisemnych rządów estońskiego, francuskiego i włoskiego ( 34 ), a na rozprawie pytanie takie zostało zadane przedstawicielowi Komisji.

5. W przedmiocie zgodności Wft z art. 49 TFUE i 63 TFUE

47. Jeżeli sporny środek krajowy ma zastosowanie jedynie do udziałów pozwalających na wywieranie rzeczywistego wpływu na przedsiębiorstwo, to powinien być oceniany w świetle art. 49 TFUE. Jeśli ma on zastosowanie do każdego udziału, choćby mniejszościowego, należy oceniać go w świetle art. 49 TFUE i 63 TFUE ( 35 ). W niniejszej sprawie, jak się wydaje, chociaż nie wynika to jasno z pism procesowych, Wft znajduje zastosowanie zarówno do udziałów, które dają rzeczywisty wpływ na przedsiębiorstwo, jak i do tych, które go nie dają. Należy zatem zbadać Wft w świetle art. 63 TFUE i art. 49 TFUE.

a) W przedmiocie zgodności z art. 63 TFUE

48. Artykuł 3:104 Wft, który przewiduje możliwość zatwierdzenia warunkowego, stanowi ograniczenie swobodnego przepływu kapitału ( 36 ). Środek krajowy, który nakłada obowiązek wykonania warunków ustanowionych przez właściwe organy, utrudnia bowiem nabycie znacznego pakietu akcji lub czyni je mniej atrakcyjnym.

49. Wydaje mi się jednak, że takie ograniczenie może być uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego. Ponieważ ubezpieczenie kredytów – omawiane w niniejszej sprawie – dotyczy również przedsiębiorców, to – zamiast odwoływać się do ochrony konsumentów – proponuję, aby Trybunał uznał za wzgląd nadrzędny interesu publicznego gwarancję stabilności i bezpieczeństwa aktywów zarządzanych przez zakład ubezpieczeń, na wzór wyroków Komisja/Polska i VBV-Vorsorgekasse ( 37 ), w których Trybunał uznał, że interes polegający na zagwarantowaniu stabilności i bezpieczeństwa aktywów zarządzanych, odpowiednio, przez fundusz emerytalny i przedsiębiorstwo zbiorowego inwestowania, w szczególności poprzez przyjęcie zasad ostrożnościowych, stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego.

50. W niniejszym przypadku „interesy”, które warunki ustanowione na podstawie art. 3:104 Wft mają chronić, są identyczne z kryteriami art. 15b ust. 1 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym, których zadaniem jest zapewnienie „należytego i ostrożnego zarządzania” zakładem ubezpieczeń, polegającego przede wszystkim na zagwarantowaniu stabilności jego majątku. Niderlandzka Wft jest zatem odpowiednia dla zamierzonego celu.

51. Jeśli chodzi o jej proporcjonalność, zagadnienie to obejmuje moim zdaniem dwie kwestie.

52. Po pierwsze, należy ustalić, czy konieczne jest nałożenie warunków a priori, w ramach zatwierdzenia ostrożnościowego, zamiast warunków a posteriori, w ramach nadzoru ostrożnościowego, gdy problem już wystąpi. Odpowiedź na to pytanie jest moim zdaniem twierdząca. Kryteria przewidziane w art. 15b ust. 1 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym powinny być w stosownych przypadkach, jak mi się wydaje, przedmiotem jednocześnie warunków i środków nadzoru ostrożnościowego. Byłoby na przykład absurdalne, gdyby w przypadku zakładu ubezpieczeń, który przeżywa trudności finansowe w chwili zatwierdzenia planu nabycia, nie nałożyć na niego bezpośrednio, w postaci warunków, zobowiązań w tym względzie. Powinno ono również podlegać w późniejszym czasie środkom nadzoru ostrożnościowego, zmierzającym do zapewnienia jego stabilności finansowej, jak przewiduje to motyw 4 dyrektywy 2007/44, który stanowi, że „[o]cena ostrożnościowa […] nie powinna […] zastępować […] wymogów ciągłego nadzoru ostrożnościowego”.

53. Po drugie, należy upewnić się, że zgodnie z wymaganiami sformułowanymi przez Trybunał w odniesieniu do systemów uprzednich zezwoleń – zważywszy, że Wft przewiduje właśnie taki system uprzednich zezwoleń, w ramach którego nakładane są warunki – nałożenie warunków opiera się na „obiektywnych, niedyskryminacyjnych i z góry znanych kryteriach” i że każda decyzja o warunkowym zatwierdzeniu może być przedmiotem odwołania na drodze sądowej ( 38 ). W odniesieniu do środka prawnego przed sądem pragnę zauważyć, że dyrektywa 2007/44 przewiduje uzasadnienie wyłącznie dla decyzji sprzeciwu ( 39 ). Sąd nie może jednak przeprowadzić rzeczywistej kontroli warunków, jeśli decyzja o zatwierdzeniu warunkowym nie jest uzasadniona. Wydaje mi się zatem, że w przypadku zatwierdzenia warunkowego właściwe organy mają obowiązek wydania decyzji pisemnej i uzasadnionej ( 40 ). W niniejszym przypadku art. 3:100 Wft przewiduje kryteria obiektywne i niedyskryminacyjne, które stanowią powtórzenie kryteriów wskazanych w dyrektywie 2007/44. Jednakże to do sądu odsyłającego należy dokonanie oceny ich przewidywalności dla potencjalnego nabywcy, biorąc pod uwagę spóźnioną transpozycję tej dyrektywy. Ponadto decyzje DNB oczywiście mogą być przedmiotem odwołania na drodze sądowej. Do sądu odsyłającego należy jednak upewnienie się, że decyzje te są wystarczająco uzasadnione, aby umożliwić GCO wykonywanie przysługującego jej prawa do środka prawnego przed sądem przy pełnej znajomości argumentów, które może podnieść.

54. Artykuł 3:104 Wft, który przewiduje możliwość zatwierdzenia warunkowego, stanowi zatem moim zdaniem, ograniczenie swobodnego przepływu kapitału, które może być uzasadnione ogólnym interesem zagwarantowania stabilności i bezpieczeństwa aktywów zarządzanych przez zakład ubezpieczeń. Sprawdzenie, czy ograniczenie takie jest proporcjonalne, należy do sądu odsyłającego. Obowiązki tego sądu obejmują, po pierwsze, zbadanie, czy w świetle spóźnionej transpozycji dyrektywy 2007/44 kryteria oceny były wystarczająco przewidywalne dla GCO, a po drugie, ustalenie, czy odnośne decyzje DNB są wystarczająco uzasadnione, aby umożliwić GCO wykonanie przysługującego jej prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem.

b) W przedmiocie zgodności z art. 49 TFUE

55. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sporny środek krajowy, w zakresie, w jakim stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości, jest bezpośrednią konsekwencją istnienia przeszkód w swobodnym przepływie kapitału, które omówione zostały powyżej, a z którymi jest on nierozerwalnie związany ( 41 ).

56. Artykuł 3:104 Wft stanowi zatem również ograniczenie swobody przedsiębiorczości. Może ono jednak, tak jak ograniczenie swobodnego przepływu kapitału, być uzasadnione ogólnym interesem zagwarantowania stabilności i bezpieczeństwa aktywów zarządzanych przez zakład ubezpieczeń. Do sądu odsyłającego należy więc przeprowadzenie kontroli, o których mowa w pkt 54 niniejszej opinii.

B – W przedmiocie pytania drugiego

57. W drugim pytaniu sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o rozstrzygnięcie, czy właściwe organy mogą nałożyć warunki, które nie są niezbędne do zatwierdzenia planu nabycia, czyli warunki, które nie miały na celu spełnienia jednego z pięciu kryteriów określonych w art. 15b ust. 1 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym.

58. Odpowiedź na to pytanie jest przecząca. Jak już wskazałem powyżej ( 42 ), państwa członkowskie nie mogą dodawać do tej listy nowych kryteriów, a właściwe organy krajowe nie mogą nakładać warunków, które nie spełniałyby jednego z tych kryteriów w postaci, w jakiej zostały transponowane do prawa krajowego.

59. Co więcej, pragnę zauważyć, że jak stwierdziła na rozprawie Komisja, warunki te powinny nie tylko być niezbędne do spełnienia jednego z kryteriów oceny, lecz również być proporcjonalne, tzn. nie wykraczać poza to, czego wymaga spełnienie tych kryteriów. Chociaż sąd odsyłający nie zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy owe warunki muszą być proporcjonalne, Trybunał powinien moim zdaniem zbadać to pytanie, które wynika z pytania dotyczącego niezbędności tych warunków.

60. Po pierwsze bowiem, o ile dyrektywa 2007/44 wymaga przestrzegania zasady proporcjonalności tylko w odniesieniu do informacji, które potencjalny nabywca powinien dostarczyć wraz z powiadomieniem ( 43 ), o tyle wytyczne KEIUEP wskazują w kontekście reputacji potencjalnego nabywcy, że potencjalny nabywca powinien spełniać dalej idące wymogi, w szczególności jeśli chodzi o przejęcie kontroli, a nie nabycie udziału mniejszościowego ( 44 ). Wynika stąd, że warunki te powinny być bardziej restrykcyjne w przypadku przejęcia kontroli.

61. Po drugie, zasada proporcjonalności jest zasadą ogólną prawa Unii, której państwa członkowskie zobowiązane są przestrzegać, jeśli sporne uregulowanie krajowe jest objęte zakresem stosowania prawa Unii ( 45 ). Zatem do właściwych organów i do sądu krajowego należy zbadanie, czy warunki te są nie tylko konieczne, ale także proporcjonalne.

62. Wreszcie pragnę zauważyć, że podczas rozprawy GCO wskazała, iż była „zaskoczona” przyjęciem decyzji o zatwierdzeniu warunkowym. Co prawda dyrektywa 92/49 w brzmieniu zmienionym nie zawiera żadnego odniesienia do prawa do bycia wysłuchanym, nawet w razie sprzeciwu wobec planu nabycia, jednakże poszanowanie prawa do bycia wysłuchanym, które stanowi integralną część prawa do obrony, będącego zasadą ogólną prawa Unii, gwarantuje każdej osobie możliwość użytecznego i skutecznego przedstawienia jej stanowiska w trakcie postępowania administracyjnego i przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji, która mogłaby niekorzystnie wpłynąć na jej interesy ( 46 ). Obowiązek ten ciąży na organach administracyjnych państw członkowskich wówczas, gdy podejmują one decyzję należącą do zakresu stosowania prawa Unii, nawet jeśli właściwe prawo Unii nie przewiduje wyraźnie takiej formalności ( 47 ). W konsekwencji właściwe organy mają obowiązek poinformowania potencjalnego nabywcy o zamiarze nałożenia warunków i umożliwienia mu przedstawienia uwag w tej kwestii przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu warunkowym ( 48 ).

63. Do sądu krajowego należy zatem zbadanie, czy GCO miała możliwość przedstawienia swoich uwag przed wydaniem decyzji przez DNB.

C – W przedmiocie pytania trzeciego

64. Za pomocą pytania trzeciego sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o odpowiedź, czy właściwe władze mogą nałożyć warunek dotyczący sposobu kierowania przedsiębiorstwem, to znaczy czy tego rodzaju warunek służy spełnieniu jednego z kryteriów przewidzianych w art. 15b ust. 1 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym. W niniejszej sprawie, przypomnijmy, DNB zażądał, aby co najmniej połowa członków rad nadzorczych ATNV i ACINV, w tym ich prezesi, była osobami niezależnymi od akcjonariuszy.

65. Komisja uważa, że DNB nie mógł nałożyć warunku dotyczącego sposobu kierowania przedsiębiorstwem, ponieważ nie wiąże się on z żadnym z kryteriów z art. 15b ust. 1 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym, nawet z kryterium zawartym w lit. d). Pozostali uczestnicy postępowania są zgodni co do tego, że warunek może dotyczyć sposobu kierowania przedsiębiorstwem.

66. Moim zdaniem stanowisko Komisji nie może zostać przyjęte. Warunek dotyczący sposobu kierowania przedsiębiorstwem, którego dotyczy plan nabycia, wydaje mi się bowiem odpowiadać kryterium, o którym mowa w art. 15b ust. 1 lit. d) dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym.

67. Kryterium to przewiduje, że właściwe organy powinny sprawdzić, czy zakład ubezpieczeń „będzie w stanie spełnić, jak również spełniać w przyszłości” wymogi oceny ostrożnościowej, „a w szczególności czy struktura grupy, której stanie się częścią, umożliwia sprawowanie skutecznego nadzoru […]”. Odniesienie do struktury grupy zostało wprowadzone na podstawie propozycji EBC, który wyjaśnia je w ten sposób: „powinno się […] zapewnić, aby efektywny nadzór nad instytucją przejmowaną nie był ograniczany przez niewystarczającą przejrzystość struktury grupy, której nabywana instytucja stanie się członkiem na skutek projektowanej transakcji” ( 49 ). Zatem chodzi właśnie o to, aby ograniczyć nadmierny wpływ ze strony potencjalnego nabywcy.

68. Dokonanie oceny proporcjonalności warunku, o którym mowa w pkt 64 powyżej, należy do sądu odsyłającego. Trybunał jest jednak uprawniony do dostarczenia mu informacji na temat wykładni prawa Unii ( 50 ). W tym względzie pragnę zauważyć, że system niderlandzki przewiduje dualistyczną strukturę zarządzania spółką, w ramach której dwa odrębne ciała wykonują zadania organów zarządzających spółki i nadzoru nad zarządzaniem nią. Na rozprawie przedstawiciel DNB wskazał, że warunek, o którym mowa w pkt 64 powyżej, dotyczył organów nadzorczych ATNV i CINV. Tymczasem warunek zmierzający do zapewnienia niezależności organu nadzorczego przedsiębiorstwa, którego dotyczy plan nabycia, wydaje mi się odpowiedni w celu zapobieżenia nadmiernemu wpływowi potencjalnego nabywcy. Gdyby ze względu na jego znaczenie w akcjonariacie nabywanego przedsiębiorstwa był on nawet w stanie powołać większość członków organów nadzorczych, nic nie uniemożliwiałoby mu podejmowania decyzji sprzecznych z „należytym i ostrożnym zarządzaniem” wymaganym przez art. 15b ust. 1 dyrektywy 92/49 w zmienionym brzmieniu ( 51 ). Pragnę zauważyć ponadto, że wytyczne KEIUEP odnoszą się w kontekście kryterium określonego w art. 15b ust. 1 lit. d) dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym do możliwości nałożenia warunków dotyczących sposobu kierowania przedsiębiorstwem ( 52 ).

69. Jeżeli chodzi o proporcjonalność warunku nałożonego na GCO, sąd odsyłający powinien uwzględnić znaczenie GCO w akcjonariacie ATNV i ACINV, do którego wielu uczestników nawiązało na rozprawie. Powinien również uwzględnić fakt, że warunek ustanowiony przez DNB dotyczy składu nie organu zarządzającego ATNV i ACINV, lecz organu nadzorczego. Te dwa elementy przemawiają na rzecz proporcjonalnego charakteru warunku nałożonego na GCO. W odniesieniu do wymogu, aby prezesi rad nadzorczych byli również niezwiązani z akcjonariuszami, wydaje mi się, że sąd odsyłający powinien dokonać oceny jego proporcjonalności w świetle krajowego prawa spółek, a także uprawnień, które prawo to nadaje prezesom rad nadzorczych.

V – Wnioski

70. Mając na względzie całość powyższych rozważań, proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytania prejudycjalne zadane przez College van Beroep voor het bedrijfsleven: 1) Artykuły 15, 15a i 15b dyrektywy Rady 92/49/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie oraz zmieniającej dyrektywy 73/239/EWG i 88/357/EWG (trzeciej dyrektywy w sprawie ubezpieczeń innych niż ubezpieczenia na życie), zmienionej dyrektywą 2007/44/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 września 2007 r., należy interpretować w ten sposób, że nie zabraniają one państwom członkowskim zezwalania podlegającym im właściwym organom na obwarowanie warunkami zatwierdzenia planu nabycia znacznego pakietu akcji w zakładzie ubezpieczeń. Państwa członkowskie mogą zezwolić podlegającym im właściwym organom nie tylko na zaakceptowanie warunków zaproponowanych przez potencjalnego nabywcę, ale również na jednostronne ustanawianie warunków. 2) Artykuł 15b ust. 1 dyrektywy 92/49, w brzmieniu zmienionym przez dyrektywę 2007/44, należy interpretować w ten sposób, że zakazuje on właściwym organom określania warunków, które nie są konieczne, tzn. które nie zmierzają do spełnienia jednego z kryteriów oceny określonych w tym przepisie. Ogólna zasada proporcjonalności zakazuje właściwym organom nakładania warunków, które nie są proporcjonalne do celu w postaci spełnienia tych kryteriów. 3) Zasada ogólna prawa do obrony nakłada na właściwe organy obowiązek wysłuchania potencjalnego nabywcy przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu warunkowym. 4) Artykuł 15b ust. 1 lit. d) dyrektywy 92/49, w brzmieniu zmienionym przez dyrektywę 2007/44, należy interpretować w ten sposób, że zezwala on właściwym organom na ustanowienie warunku dotyczącego sposobu kierowania nabywanym przedsiębiorstwem. Do sądu krajowego należy zbadanie niezbędności i proporcjonalności takiego wymogu w świetle wielkości pakietu posiadanego przez akcjonariusza w kapitale nabywanego przedsiębiorstwa, zadań z zakresu zarządu lub nadzoru wykonywanych przez organ, którego dotyczy warunek, i uprawnień, które prawo krajowe przyznaje prezesowi tego organu. 5) Przepis krajowy, który przewiduje możliwość zatwierdzenia warunkowego stanowi – w sprzeczności z art. 49 TFUE i art. 63 TFUE – ograniczenie swobodnego przepływu kapitału i swobody działalności gospodarczej. Ograniczenie to może być uzasadnione ogólnym interesem polegającym na zagwarantowaniu stabilności i bezpieczeństwa aktywów zarządzanych przez zakład ubezpieczeń. Zadaniem sądu odsyłającego jest, po pierwsze, sprawdzenie, czy warunki są niezbędne do osiągnięcia tego celu, a po drugie, czy warunki te są proporcjonalne. W celu oceny proporcjonalności decyzji o zatwierdzeniu warunkowym sąd odsyłający powinien upewnić się, że opiera się ona na kryteriach obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych z góry oraz że może być przedmiotem skutecznego środka prawnego przed sądem. W ramach tego badania należy w szczególności wziąć pod uwagę spóźnioną transpozycję dyrektywy i jej wpływ na przewidywalny charakter warunków, jak również istnienie wystarczającego uzasadnienia decyzji o zatwierdzeniu, które jako jedyne może umożliwić potencjalnemu nabywcy wykonanie przysługującego mu prawa do środka prawnego przed sądem.

( 1 ) Język oryginału: francuski.

( 2 ) Dz.U. L 228, s. 1.

( 3 ) Dz.U. L 247, s. 1.

( 4 ) Pragnę zwrócić uwagę Trybunału na fakt, że jak zauważył podczas rozprawy przedstawiciel De Nederlandsche Bank NV (zwanego dalej „DNB”), przepisy dyrektywy 2007/44, o wykładnię której zwrócono się do Trybunału, są identyczne z przepisami zawartymi w dyrektywie 2013/36/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz.U. L 176, s. 338): zob. art. 22 i 23 dyrektywy 2013/36. O ile w sektorze ubezpieczeń władze krajowe mają wyłączną kompetencję do wydawania zezwoleń i zatwierdzenia planów nabycia, o tyle w sektorze bankowym obecnie to Europejski Bank Centralny (zwany dalej „EBC”) ma wyłączną kompetencję do wydawania zezwoleń i zatwierdzania planów nabycia na mocy rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzającego Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (Dz.U. L 287, s. 63); zob. art. 4 ust. 1 lit. a) i c) tego rozporządzenia. W tym względzie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy tego rozporządzenia stanowi, że „EBC stosuje całe stosowne unijne prawo, a w przypadku gdy takie unijne prawo tworzą dyrektywy – krajowe ustawodawstwo transponujące te dyrektywy” (zob. w tym względzie A. Witte, The Application of National Banking Supervision Law by the ECB: Three Parallel Modes of Executing EU Law, Maastricht journal of European and comparative law, vol. 21, 2014, no 1, s. 89–109). W konsekwencji w przypadku gdyby Trybunał dokonał wykładni dyrektywy 2007/44 w ten sposób, że zakazuje ona państwom członkowskim ustanowienia możliwości wyrażenia zezwolenia warunkowego, nie jest wykluczone, że ze względu na przepis pierwszego akapitu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1024/2013 można by uznać, że EBC jest pozbawiony takiego uprawnienia w ramach oceny planu nabycia znacznego pakietu akcji w instytucji kredytowej.

( 5 ) „Znaczny pakiet akcji” zdefiniowany jest jako pakiet stanowiący co najmniej 10% kapitału bądź dający prawo do co najmniej 10% praw głosu, bądź też taki, który umożliwia wywieranie istotnego wpływu na zarządzanie tym przedsiębiorstwem [art. 1 lit. g) dyrektywy 92/49]. Powiadomienia wymaga, zgodnie z art. 15 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym, nabycie znacznego pakietu akcji w stopniu powodującym, że posiadany przez nabywcę pakiet pod względem liczby głosów lub wysokości kapitału wyniesie lub przekroczy 20, 30 lub 50% lub spowoduje, że zakład ubezpieczeń staje się oddziałem potencjalnego nabywcy. Powiadomienia wymaga również zbycie znacznego pakietu akcji w stopniu powodującym, że posiadany przez nabywcę pakiet wyniesie lub spadnie poniżej tych samych progów.

( 6 ) „Znaczny pakiet akcji” zdefiniowany jest jako pakiet stanowiący co najmniej 10% kapitału subskrybowanego bądź dający prawo do co najmniej 10% praw głosu w przedsiębiorstwie, bądź też taki, który umożliwia wykonywanie porównywalnej kontroli nad przedsiębiorstwem (art. 1.1 Wft).

( 7 ) Sąd odsyłający odnosi się do dyrektywy 2007/44 jako do „dyrektywy Antonveneta”, od nazwy publicznej oferty nabycia (zwanej dalej „PON”) złożonej w 2005 r. przez bank niderlandzki ABN AMRO wobec Banca Antonveneta (zob. przypis nr 17 do niniejszej opinii). To właśnie w reakcji między innymi na mało przejrzyste potraktowanie owej PON przez władze włoskie prawodawca Unii przyjął dyrektywę 2007/44 (zob. R. Raas, A Legislator’s Job Is Never Easy, 2009, vol. 6, European Company Law, 2009, nr 5, s. 186).

( 8 ) Podkreślenie moje.

( 9 ) Artykuł 15a ust. 5 dyrektywy 92/49, z późniejszymi zmianami, stanowi, że „[j]eśli przed upływem okresu oceny właściwy organ nie wyrazi na piśmie sprzeciwu wobec planowanego nabycia, uznaje się, że planowane nabycie zostało zatwierdzone”. Ustęp 1 tego przepisu przewiduje, że okres oceny nie może być dłuższy niż 60 dni roboczych od otrzymania powiadomienia i że właściwy organ potwierdza przyjęcie powiadomienia.

( 10 ) Committee of European Banking Supervisors, Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors and Committee of European Securities Regulators, Guidelines for the prudential assessment of acquisitions and increases in holdings in the financial sector required by Directive 2007/44/EC, pkt 70. Dokument ten jest dostępny wyłącznie w języku angielskim.

( 11 ) Dz.U. L 228, s. 3.

( 12 ) Tytuł sekcji A tytułu II dyrektywy 73/239 brzmi „Warunki dopuszczenia do działalności”, a sekcji B tego samego tytułu: „Warunki prowadzenia działalności ubezpieczeniowej”. W wersji skonsolidowanej dyrektywy 73/239, która obejmuje zmiany wprowadzone zarówno przez dyrektywę 92/49, jak i przez dyrektywę 2007/44, art. 15a, 15b i 15c dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym znajdują się w sekcji B tytułu II.

( 13 ) Artykuł 19 dyrektywy 73/239 przewiduje obowiązek przedstawiania przez zakład ubezpieczeń sprawozdań rocznych i okresowych właściwym organom, aby te były w stanie kontrolować przestrzeganie zasad regulujących działalność ubezpieczeniową (w szczególności zobowiązań finansowych przewidzianych w art. 15–17 tej dyrektywy). Artykuły 20 i 20a tejże dyrektywy przewidują środki działania, które państwa członkowskie mogą zastosować, jeżeli te zobowiązania nie są przestrzegane.

( 14 ) Opinia Europejskiego Banku Centralnego z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie projektu dyrektywy zmieniającej niektóre dyrektywy wspólnotowe w zakresie zasad proceduralnych i kryteriów oceny stosowanych w ramach oceny ostrożnościowej przypadków nabycia lub zwiększenia udziałów w przedsiębiorstwach sektora finansowego (Dz.U. C 27, s. 1), pkt 2.8.

( 15 ) Pragnę zauważyć, że argumentacja przedstawiona przez GCO w jej uwagach na piśmie jest do pewnego stopnia wewnętrznie sprzeczna w zakresie, w jakim twierdzi ona przede wszystkim, że harmonizacja maksymalna zakazuje państwom członkowskim ustanawiania „surowszych reguł”, do których miałaby należeć możliwość zatwierdzenia warunkowego, a następnie rozważa (obszernie), że harmonizacja maksymalna pozwala im jedynie przyjmować środki, które nie są objęte zakresem stosowania dyrektywy 2007/44.

( 16 ) Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę Rady 92/49/EWG oraz dyrektywy 2002/83/WE, 2004/39/WE, 2005/68/WE i 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie zasad proceduralnych i kryteriów oceny stosowanych w ramach oceny ostrożnościowej przypadków nabycia lub zwiększenia udziałów w podmiotach sektora finansowego [COM(2006) 507 wersja ostateczna, uzasadnienie, pkt 1.2.

( 17 ) Commission Staff Working Document Accompanying document to the Proposal for a directive of the European Parliament and of the Council, SEC(2006) 1118, pkt 5.2. Dokument ten jest dostępny wyłącznie w języku angielskim. W przedmiocie owych skarg o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które okazały się bezskuteczne, zob. komunikat prasowy Komisji IP/05/1595 z dnia 14 grudnia 2005 r. (próby PON dotyczące Banca Nazionale del Lavoro przez Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, oraz Banca Antonveneta dotyczące ABN AMRO) oraz komunikat prasowy Komisji IP/99/551 z dnia 20 lipca 1999 r. (sprawa Champalimaud).

( 18 ) Wyrok CA Consumer Finance (C‑449/13, EU:C:2014:2464, pkt 23).

( 19 ) Zobacz pkt 25 powyżej.

( 20 ) Artykuł 4 ust. 2 lit. a) TFUE.

( 21 ) Wyrok CA Consumer Finance (C‑449/13, EU:C:2014:2464, pkt 23).

( 22 ) Zauważam ponadto, że Trybunał rozumuje w kategoriach pozbawienia uprawnień tylko w zakresie kompetencji zewnętrznych lub wspólnej polityki rolnej. Poza tymi dziedzinami posługuje się takim rozumowaniem niechętnie, nawet jeśli mógłby to zrobić, na przykład w wyroku British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, pkt 77). Zobacz Ch. Timmermans, ECJ Doctrines on Competences, w: The Question of Competence in the EU, Ed. Loïca Azoulaia, Oxford University Press, 2014, s. 155–167; L.W. Gormley, Free Movement of Goods and Pre-emption of State Power, w: A Constitutional Order of States? Essays in EU Law in Order of Alan Dashwood, Hart Publishing, 2011, s. 365–374; oraz w przedmiocie kompetencji zewnętrznych M. Cremona, External Relations and External Competence of the European Union: the Emergence of an Integrated Policy, w: The Evolution of EU Law, Ed. P. Craiga i G. de Búrci, Oxford University Press, 2011, s. 217–268.

( 23 ) Przeprowadzona przez Komisję analiza wpływu, ww. w przypisie 17 do niniejszej opinii, przewidywała wyraźnie zresztą w pkt 6.2.3 lit. b): „an amendment to the current rules could specifically state how decision notifications need to be carried out for both positive and negative determinations […]. Supervisory authorities would need to send a copy of their decisions within a certain time frame to all relevant parties involved” (podkreślenie moje).

( 24 ) Podkreślenie moje.

( 25 ) Wniosek w sprawie dyrektywy, ww. w przypisie 16, uzasadnienie, pkt 1.4 akapit czwarty.

( 26 ) Wyrok CA Consumer Finance (C‑449/13, EU:C:2014:2464, pkt 26).

( 27 ) Podkreślenie moje.

( 28 ) Zobacz pkt 8 i 10 powyżej.

( 29 ) Wyrok Komisja/Niderlandy (C‑233/10, EU:C:2010:791). Termin transpozycji dyrektywy 2007/44 upłynął w dniu 21 marca 2009 r., warunki zostały nałożone na GCO decyzjami z dnia 25 maja i z dnia 20 lipca 2010 r., a niderlandzka ustawa transponująca weszła w życie w dniu 7 maja 2011 r.

( 30 ) Dz.U. L 24, s. 1.

( 31 ) Zawiadomienie Komisji w sprawie środków zaradczych dopuszczalnych na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 i rozporządzenia Komisji (WE) nr 802/2004 (Dz.U. 2008, C 267, s. 1), pkt 6.

( 32 ) Wyrok Cipra i Kvasnicka (C‑439/01, EU:C:2003:31, pkt 24).

( 33 ) Wyrok Deutscher Apothekerverband (C‑322/01, EU:C:2003:664, pkt 64).

( 34 ) Rząd estoński uważa, że środek krajowy przewidujący możliwość zatwierdzenia warunkowego stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości, swobody świadczenia usług i swobody przepływu kapitału, przewidzianych w art. 49 TFUE, 56 TFUE i 63 TFUE, ponieważ wszystkie państwa członkowskie nie przewidują takiej możliwości, lecz że ograniczenie takie jest uzasadnione. Rząd francuski podnosi, że decyzja o zatwierdzeniu warunkowym w mniejszym stopniu narusza swobodny przepływu kapitału, niż sprzeciw, i dlatego zgodna z celem dyrektywy 2007/44 jest taka wykładnia art. 15a i 15 lit. b dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym, która opowiada się za tym, że państwa członkowskie mogą ustanowić zatwierdzenie warunkowe. Rząd włoski podnosi, że warunki takie, nie dość że nie ograniczają swobodnego przepływu kapitału i swobody przedsiębiorczości, to jeszcze im sprzyjają.

( 35 ) Wyrok Komisja/Włochy (C‑531/06, EU:C:2009:315, pkt 40).

( 36 ) Ograniczenia w rozumieniu art. 63 TFUE stanowią środki, które „mogą utrudniać lub ograniczać nabycie akcji” w danych spółkach lub które mogą „zniechęcić inwestorów z innych państw członkowskich do inwestowania w kapitał” tych spółek (zob. wyrok Komisja/Portugalia, C‑171/08, EU:C:2010:412, pkt 50).

( 37 ) Wyroki: Komisja/Polska (C‑271/09, EU:C:2011:855, pkt 57); VBV – Vorsorgekasse (C‑39/11, EU:C:2012:327, pkt 31).

( 38 ) Zobacz wyroki: Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, pkt 21, 22); Analier i in. (C‑205/99, EU:C:2001:107, pkt 38); Komisja/Hiszpania (C‑207/07, EU:C:2008:428, pkt 48); Carmen Media Group (C‑46/08, EU:C:2010:505, pkt 87).

( 39 ) Artykuł 15a ust. 4 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym. Prawo do odwołania na drodze sądowej od decyzji „podejmowanych na podstawie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych przyjętych zgodnie z niniejszą dyrektywą” jest przewidziane w art. 56 dyrektywy 92/49.

( 40 ) W tym względzie pragnę zauważyć, że Trybunał orzekł, iż obowiązek uzasadnienia stanowi „konsekwencję” prawa do bycia wysłuchanym, które jest integralną częścią prawa do obrony, będącego zasadą ogólną prawa Unii (zob. wyroki: M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, pkt 88); Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, pkt 48). Orzekł on również, że obowiązek uzasadnienia wynika „z podstawowego wymogu, aby wszelkie decyzje organów krajowych odmawiające możliwości skorzystania z uprawnienia uznanego przez prawo [Unii] mogły podlegać kontroli sądowej mającej na celu zapewnienie skutecznej ochrony tego prawa” (wyroki: Heylens i in. (222/86, EU:C:1987:442, pkt 15); BVBA Management, Training en Consultancy (C‑239/05, EU:C:2007:99, pkt 36); Mellora (C‑75/08, EU:C:2009:279, pkt 59); a także opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawach: Housieaux (C‑186/04, EU:C:2005:70, pkt 32); Mellora (C‑75/08, EU:C:2009:32, pkt 26–34).

( 41 ) Wyrok Komisja/Portugalia (C‑171/08, EU:C:2010:412, pkt 80).

( 42 ) Zobacz pkt 40 i 41 niniejszej opinii.

( 43 ) Artykuł 15b ust. 4 dyrektywy 92/49 w brzmieniu zmienionym.

( 44 ) Wytyczne KEIUEP, ww. w przypisie 10 do niniejszej opinii, pkt 44: „competence requirements are reduced for acquirers who are not in a position to exercise, or do not intend to exercise any influence over the target institution”.

( 45 ) Wyrok Dokter i in. (C‑28/05, EU:C:2006:408, pkt 71).

( 46 ) Wyrok Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, pkt 45–48).

( 47 ) Wyrok Sopropé (C‑349/07, EU:C:2008:746, pkt 38).

( 48 ) Spoczywający na właściwych organach obowiązek wysłuchania potencjalnego nabywcy należy uznać, jak już wskazałem w pkt 62 niniejszej opinii, na podstawie zasady ogólnej prawa Unii, jaką jest przestrzeganie prawa do obrony (wyrok Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, pkt 45). Jednak wydaje mi się, że ten obowiązek może również zostać uznany na podstawie art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), dotyczącego prawa do dobrej administracji. W rzeczywistości bowiem ust. 2 lit. a) tego przepisu przewiduje, że każda osoba ma „prawo […] do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację”. Co prawda art. 41 karty wyraźnie przyznaje prawo do bycia wysłuchanym jedynie przez instytucje Unii Europejskiej, a nie przez organy państw członkowskich. Jego ust. 1 stanowi, że „[k]ażdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii” (podkreślenie moje). To właśnie skłoniło Trybunał do orzeczenia, że art. 41 ust. 2 karty nie ma zastosowania do państw członkowskich [zob. wyroki: Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, pkt 28); YS i in. (C‑141/12 i C‑372/12, EU:C:2014:2081, pkt 67); Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, pkt 44); Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, pkt 32–33). Pragnę jednakże zauważyć, że art. 51 ust. 1 karty nakłada na państwa członkowskie obowiązek stosowania postanowień karty „jeżeli stosują one prawo Unii”. W konsekwencji gdy państwa członkowskie stosują prawo Unii, muszą przestrzegać postanowień karty, włączając w to, moim zdaniem, prawo podmiotu występującego w postępowaniu administracyjnym do bycia wysłuchanym, ustanowione w art. 41 ust. 2 lit. a). Wykładnia czysto językowa art. 41 karty, polegająca na wyłączeniu jego zastosowania do państw członkowskich, prowadziłaby bowiem do uznania, że prawo do bycia wysłuchanym ustanowione w tymże art. 41 stanowi wyjątek od art. 51 karty, który przewiduje stosowanie całości „postanowień karty” do państw członkowskich w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Jak zaznacza rzecznik generalny M. Wathelet, nie jest „spójne […], aby z brzmienia art. 41 karty można było wywnioskować ustanowienie wyjątku od zasady przewidzianej w jej art. 51, który zezwalałby państwom członkowskim na niestosowanie danego postanowienia karty, nawet jeśli stosują one prawo Unii” [opinia rzecznika generalnego M. Watheleta w sprawie Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2031, pkt 56); zob. również stanowisko rzecznika generalnego M. Watheleta w sprawie G. i R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:553, pkt 49–52); a także jego opinia w sprawie Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2032, pkt 46–48)]. Wydaje się zresztą, że Trybunał zastosował art. 41 karty do państw członkowskich w wyrokach: M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, pkt 84); N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, pkt 49–50). Zobacz w tym względzie także: opinia rzecznika generalnego D. Ruiza-Jaraba Colomera w sprawach połączonych SECAP i Santorso (C‑147/06 i C‑148/06, EU:C:2007:711, pkt 50–51); opinia rzecznika generalnego J. Kokott w sprawie Mellora (C‑75/08, EU:C:2009:32, pkt 33); moja opinia w sprawie Stoiłow i Ko (C‑180/12, EU:C:2013:492, pkt 75–79); opinia rzecznika generalnego Y. Bota w sprawie N. (C‑604/12, EU:C:2013:714, pkt 36). W każdym razie nie ma konieczności rozstrzygania w niniejszej sprawie kwestii możliwości zastosowania art. 41 ust. 2 karty do państw członkowskich. W istocie, jak już wskazałem powyżej, spoczywający na organach administracyjnych państw członkowskich obowiązek wysłuchania potencjalnego nabywcy powinien zostać uznany na podstawie zasad ogólnych prawa Unii.

( 49 ) Opinia EBC, przywołana w przypisie 14 do niniejszej opinii, pkt 2.4.

( 50 ) Wyrok Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski (C‑188/09, EU:C:2010:454, pkt 30).

( 51 ) Bez większego znaczenia pozostaje w tym względzie to, że przy okazji transpozycji tegoż art. 15b ust. 1 lit. d) ustawodawca niderlandzki nie przejął odniesienia do „struktury”„grupy”, a ograniczył się jedynie do zdolności zakładu ubezpieczeń do spełnienia wymogów ostrożnościowych. W istocie, zgodnie z brzmieniem tegoż art. 15b ust. 1 lit. d), odniesienie do struktury grupy jest jedynie przypadkiem szczególnym w obrębie przypadków objętych tym kryterium.

( 52 ) Wytyczne KEIUEP, ww. w przypisie 10 do niniejszej opinii, pkt 70: „these commitments could concern, for example, financial support in case of liquidity or solvency problems, corporate governance issues, the acquirer’s future target share in the institution, directions and goals for development, etc.” (podkreślenie moje).