OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ELEANOR SHARPSTON

przedstawiona w dniu 21 grudnia 2016 r. ( 1 )

Postępowanie w sprawie wydania opinii 2/15

wszczęte na wniosek Komisji Europejskiej

„Wniosek o wydanie opinii w trybie art. 218 ust. 11 TFUE — Zawarcie Umowy o wolnym handlu między Unią Europejską a Republiką Singapuru — Podział kompetencji między Unią Europejską a państwami członkowskimi”

Spis treści

1. Komisja Europejska zwraca się do Trybunału z wnioskiem o wydanie opinii w trybie art. 218 ust. 11 TFUE w przedmiocie podziału kompetencji między Unią Europejską a państwami członkowskimi w związku z zawarciem Umowy o wolnym handlu przewidywanej między Unią Europejską a Republiką Singapuru (zwanej dalej „umową EUSFTA”) ( 2 ). Umowa EUSFTA w brzmieniu negocjowanym przez Komisję przewiduje, że ma ona zostać zawarta jako umowa między Unią Europejską a Republiką Singapuru (zwaną dalej „Singapurem”) bez udziału państw członkowskich. Komisja zwraca się do Trybunału o wytyczne w przedmiocie oceny prawidłowości tego podejścia.

2. Komisja podnosi, że Unia Europejska ma wyłączną kompetencję do zawarcia umowy EUSFTA. Komisja twierdzi, że umowa ta w przeważającej części jest objęta zakresem kompetencji Unii Europejskiej w myśl art. 207 TFUE jako dotycząca wspólnej polityki handlowej, która należy do wyłącznej kompetencji [art. 3 ust. 1 lit. e) TFUE], oraz że wyłączna kompetencja Unii Europejskiej do zawarcia pozostałych części umowy wynika z aktu prawnego przyznającego jej uprawnienia w tym zakresie (przesłanka pierwsza na gruncie art. 3 ust. 2 TFUE) lub z faktu, że zawarcie umowy EUSFTA może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres (przesłanka trzecia na gruncie art. 3 ust. 2 TFUE). Parlament Europejski zasadniczo zgadza się z Komisją. Wszystkie pozostałe strony, które przedstawiły swoje uwagi, twierdzą, że Unia Europejska nie może zawrzeć wspomnianej umowy EUSFTA sama, ponieważ niektóre jej części są objęte kompetencjami dzielonymi między Unią Europejską a państwami członkowskimi, a nawet wyłączną kompetencją państw członkowskich. Wobec tego państwa członkowskie także powinny być stroną umowy EUSFTA.

3. Umowa EUSFTA należy do nowej generacji umów handlowych i inwestycyjnych wynegocjowanych przez Unię Europejską z partnerami handlowymi w innych regionach świata lub będących przedmiotem trwających negocjacji. Umowa ta nie jest „umową jednolitą”: nie obejmuje swoim zakresem jednego konkretnego obszaru lub jednej dziedziny ani nie realizuje pojedynczego celu. Służy ona w szczególności osiągnięciu celów w postaci liberalizacji handlu i inwestycji oraz gwarantuje określone standardy ochrony w sposób, który godzi cele gospodarcze i pozagospodarcze. Chociaż umowa EUSFTA opiera się na istniejących przepisach, które ustanowiono w porozumieniach Światowej Organizacji Handlu (zwanej dalej „WTO”) ( 3 ), rozszerza ona także zakres tych przepisów i obejmuje kwestie, które nie są (jeszcze) częścią tych porozumień.

4. Aby ustalić, czy Unia Europejska może zawrzeć umowę EUSFTA bez państw członkowskich, w pierwszej kolejności konieczne jest dokładne zrozumienie kwestii objętych tą umową oraz celów, jakie ona realizuje ( 4 ). Na tej podstawie możliwe będzie następnie zastosowanie poszczególnych norm traktatów dotyczących przyznania kompetencji Unii Europejskiej i charakteru tych kompetencji. W tym kontekście należy zastosować zasady określone w art. 3 ust. 1 TFUE (dotyczącym wyraźnej kompetencji wyłącznej) przed zastosowaniem tych określonych w art. 3 ust. 2 TFUE (dotyczącym dorozumianej kompetencji wyłącznej ( 5 )) oraz, jeżeli to konieczne, w art. 4 TFUE (dotyczącym kompetencji dzielonych).

Umowa EUSFTA

5. W grudniu 2006 r. Komisja zaleciła Radzie Unii Europejskiej, aby ta upoważniła ją do przeprowadzenia negocjacji w sprawie umowy o wolnym handlu z państwami Stowarzyszenia Narodów Azji Południowo-Wschodniej (zwanego dalej „ASEAN”) w imieniu Wspólnoty Europejskiej i państw członkowskich. W kwietniu 2007 r. Rada upoważniła Komisję do rozpoczęcia negocjacji. Negocjacje dotyczące porozumienia międzyregionalnego okazały się trudne i w związku z tym zostały zawieszone. Komisja zasugerowała następnie przeprowadzenie negocjacji w sprawie dwustronnych umów o wolnym handlu z odpowiednimi krajami ASEAN, rozpoczynając od Singapuru. W grudniu 2009 r. Rada, działając na podstawie swoich wytycznych negocjacyjnych wydanych w odniesieniu do negocjacji z ASEAN, upoważniła Komisję do podjęcia negocjacji w sprawie umowy handlowej z Singapurem. Negocjacje te rozpoczęto w marcu 2010 r. We wrześniu 2011 r. Rada zmieniła wytyczne negocjacyjne, tak aby uwzględniały one inwestycje w wykazie tematów omawianych w procedurze negocjacji. Tym samym Rada stwierdziła, że celem było ujęcie w rozdziale umowy dotyczącym inwestycji obszarów należących do kompetencji dzielonej, takich jak inwestycje portfelowe ( 6 ), rozwiązywanie sporów oraz własność i wywłaszczenie.

6. W dniu 20 września 2013 r. Unia Europejska (działając poprzez Komisję) i Singapur zaparafowali tekst umowy EUSFTA (co oznaczało, że uznały go za ostateczny), z wyjątkiem rozdziału dotyczącego inwestycji. Tekst ten podano do publicznej wiadomości w tym samym dniu.

7. Z chwilą gdy stało się jasne, że tekst umowy EUSFTA przewidywał jej podpisanie i zawarcie przez Unię Europejską bez udziału państw członkowskich, w lutym 2014 r. Komitet ds. Polityki Handlowej (komitet powołany przez Radę w trybie art. 207 ust. 3 TFUE) przekazał sprawę Komitetowi Stałych Przedstawicieli (zwanemu dalej „Coreper”). Komitet ds. Polityki Handlowej zwrócił się do Coreper o potwierdzenie procedury podpisania i zawarcia umowy EUSFTA i wezwał go do zwrócenia się do Komisji, jako negocjatora w imieniu Unii Europejskiej i państw członkowskich, do dostosowania tekstu do mieszanego charakteru tego rodzaju umowy. Coreper wskazał, że wśród delegacji panowała wyraźna zgoda co do tego, że umowa EUSFTA powinna zostać podpisana i zawarta jako umowa mieszana, co oznacza, że jej stroną powinna być zarówno Unia Europejska, jak i państwa członkowskie.

8. Negocjacje dotyczące rozdziału poświęconego inwestycjom zakończono w październiku 2014 r. W czerwcu 2015 r. Komisja przesłała Komitetowi ds. Polityki Handlowej tekst skonsolidowany rozdziału poświęconego inwestycjom i wskazała, że zaparafowano tym samym całą umowę.

9. Umowa EUSFTA składa się z preambuły, 17 rozdziałów, protokołu i pięciu uzgodnień.

10. Rozdział 1 („Cele i ogólne definicje”) stanowi, że umowa EUSFTA ma na celu ustanowienie strefy wolnego handlu, zgodnie z art. XXIV GATT 1994 ( 7 ) i art. V GATS ( 8 ), oraz liberalizację i ułatwienie handlu i inwestycji między stronami zgodnie z postanowieniami umowy EUSFTA.

11. Rozdział 2 („Traktowanie narodowe i dostęp towarów do rynku”) rozpoczyna się od potwierdzenia zobowiązania stron w zakresie przyznawania traktowania narodowego ( 9 ) zgodnie z art. III GATT 1994 (który zgodnie z tym rozdziałem zostaje włączony do umowy EUSFTA). Określa on także obowiązki w zakresie środków pozataryfowych. Odrębne postanowienia stosuje się do udostępniania i wymiany informacji, powiadomień i zapytań, a także do zarządzania środkami objętymi zakresem umowy.

12. Rozdział 3 („Środki ochrony handlu”) określa zobowiązania w zakresie, z jednej strony, środków antydumpingowych i wyrównawczych oraz, z drugiej strony, dwóch rodzajów środków ochronnych (ogólnych środków ochronnych i dwustronnych środków ochronnych).

13. Rozdział 4 („Bariery techniczne w handlu”) ma na celu ułatwienie i zwiększenie handlu towarami między stronami poprzez zapewnienie środków służących zapobieganiu, identyfikowaniu i eliminowaniu zbędnych barier handlowych w ramach porozumienia TBT (które włączono do umowy EUSFTA).

14. Rozdział 5 („Środki sanitarne i fitosanitarne”) ma na celu a) ochronę życia lub zdrowia ludzi, zwierząt lub roślin na terytoriach stron przy jednoczesnym ułatwianiu handlu między stronami w zakresie środków sanitarnych i fitosanitarnych (zwanych dalej „środkami SPS”); b) współpracę w zakresie dalszego realizowania porozumienia w sprawie stosowania środków sanitarnych i fitosanitarnych (zwanego dalej „porozumieniem SPS”); oraz c) znalezienie sposobu poprawy komunikacji, współpracy i rozwiązywania kwestii związanych z wdrożeniem środków SPS, wpływających na handel między stronami.

15. Rozdział 6 („Ułatwienia celne i handlowe”) uznaje znaczenie ułatwień celnych i handlowych w zmieniających się globalnych warunkach handlu oraz wzmocnienia współpracy w tym obszarze. Określa on zasady, na których powinny opierać się przepisy i procedury celne stosowane przez strony.

16. Cele rozdziału 7 („Bariery pozataryfowe w handlu i inwestycje w produkcję energii ze źródeł odnawialnych”) obejmują promowanie, rozwój i wzrost produkcji energii z niekopalnych źródeł odnawialnych i zrównoważonych (zwanej dalej „zieloną energią”), zwłaszcza poprzez ułatwianie handlu i inwestycji. Postanowienia tego rozdziału mają zastosowanie do środków wpływających na handel i inwestycje między stronami odnoszące się do produkcji zielonej energii, ale nie mają zastosowania do produktów, z których wytwarzana jest energia.

17. W rozdziale 8 („Handel usługami, zakładanie przedsiębiorstw i handel elektroniczny”) strony potwierdzają swoje odpowiednie zobowiązania w ramach porozumienia WTO ( 10 ). W rozdziale tym ustanawia się niezbędne uzgodnienia dotyczące stopniowej wzajemnej liberalizacji handlu usługami, czyli transgranicznego świadczenia usług z terytorium jednej strony na terytorium drugiej strony oraz na terytorium jednej strony dla usługobiorcy pochodzącego z terytorium drugiej strony, zakładania przedsiębiorstw i czasowej obecności osób fizycznych odbywających wizyty służbowe. Do kwestii handlu elektronicznego odniesiono się w odrębnej sekcji. W rozdziale tym zawarto także postanowienia dotyczące regulacji krajowych w zakresie usług informatycznych, usług pocztowych, usług telekomunikacyjnych, usług finansowych oraz usług międzynarodowego transportu morskiego.

18. Rozdział 9 („Inwestycje”) składa się z dwóch części.

19. Sekcja A zawiera postanowienia materialne dotyczące ochrony inwestycji. Dla celów tego rozdziału „inwestycja” oznacza „każdy rodzaj aktywów, który posiada cechy charakterystyczne inwestycji, włącznie z takimi cechami jak: zaangażowanie kapitału lub innych zasobów, przewidywanie zysków lub korzyści, założenie ryzyka lub określony czas trwania”. Główne wymogi dotyczą traktowania narodowego, uczciwego i sprawiedliwego traktowania oraz pełnej ochrony i bezpieczeństwa, a także rekompensaty z tytułu strat poniesionych w wyniku wojny lub innego konfliktu zbrojnego, rewolucji, krajowego stanu wyjątkowego, buntu, powstania lub zamieszek na terytorium drugiej strony. Sekcja A przewiduje ponadto, że żadna ze stron, bezpośrednio lub pośrednio, nie nacjonalizuje, nie wywłaszcza lub nie obejmuje środkami mającymi skutki równoważne z nacjonalizacją lub wywłaszczeniem inwestycji dokonywanych przez inwestorów objętych tą sekcją pochodzących z drugiej strony, chyba że spełnione zostaną określone warunki. Każda ze stron zapewnia ponadto, aby wszelkie transfery odnoszące się do inwestycji objętej rozdziałem 9 były dokonywane w walucie w pełni wymienialnej bez ograniczeń lub opóźnień. Po wejściu w życie umowy EUSFTA porozumienia dwustronne między państwami członkowskimi a Singapurem wskazane w załączniku 9-D przestają obowiązywać i zostają rozwiązane lub zastąpione umową EUSFTA.

20. Sekcja B ustanawia mechanizm „rozstrzygania sporów między inwestorem a państwem” (zwany dalej „mechanizmem ISDS”). Mechanizm ten, który może obejmować arbitraż, ma zastosowanie do sporów powstałych między skarżącym pochodzącym z terytorium jednej strony a drugą stroną w zakresie traktowania (w tym zaniechania działania) przez tę ostatnią, która rzekomo narusza postanowienia sekcji A i powoduje stratę lub szkodę dla skarżącego lub jego lokalnie utworzonego przedsiębiorstwa. W myśl odrębnego postanowienia zasadniczo żadna ze stron nie udziela ochrony dyplomatycznej ani nie wnosi skargi międzynarodowej wobec sporu, w odniesieniu do którego jeden z jej inwestorów i druga strona uzgodnili przedłożenie do arbitrażu, lub wobec sporu, który został przez nich przedłożony do arbitrażu na podstawie sekcji B rozdziału 9.

21. Rozdział 10 („Zamówienia publiczne”) ma zastosowanie do wszelkich działań dotyczących formy zamówień objętych umową, czyli zamówień udzielanych przez podmiot ujęty w wykazie, których wartość jest wyższa niż określony próg.

22. Rozdział 11 („Własność intelektualna”) określa prawa i obowiązki w odniesieniu do siedmiu kategorii praw własności intelektualnej, objętych także zakresem porozumienia TRIPS, oraz jednej kategorii, która nie jest objęta zakresem tego porozumienia, mianowicie prawa do ochrony odmian roślin. Struktura tej sekcji odzwierciedla tę zastosowaną w porozumieniu TRIPS: każda podsekcja odnosi się do prawa własności intelektualnej objętego zakresem umowy EUSFTA, włącznie z prawami i obowiązkami ustanowionymi w innych wielostronnych porozumieniach (z których tylko część jest objęta zakresem porozumienia TRIPS).

23. Rozdział 12 („Konkurencja i sprawy powiązane”) koncentruje się na znaczeniu wolnej i niezakłóconej konkurencji w stosunkach handlowych pomiędzy stronami. Ustanawia on zasady dotyczące praktyk monopolistycznych i łączenia przedsiębiorstw, przedsiębiorstw publicznych, przedsiębiorstw mających prawa specjalne lub wyłączne oraz monopoli państwowych i subsydiów.

24. Rozdział 13 („Handel i zrównoważony rozwój”) dotyczy zobowiązania stron w zakresie rozwijania i promowania handlu międzynarodowego, handlu dwustronnego i wzajemnych stosunków gospodarczych w taki sposób, aby przyczyniać się do zrównoważonego rozwoju. Do głównych obowiązków każdej ze stron należy ustanowienie swoich wewnętrznych poziomów ochrony środowiska i ochrony pracy oraz przyjmowanie lub zmienianie swoich odpowiednich przepisów i polityk, zgodnie z międzynarodowo uznanymi normami lub porozumieniami dotyczącymi środowiska i pracy, których jest ona stroną. W rozdziale tym określono także odrębne obowiązki w zakresie handlu drewnem i produktami z drewna oraz produktami rybnymi, jak również postanowienia szczególne regulujące rozstrzyganie sporów.

25. Rozdział 14 („Przejrzystość”) zawiera obowiązki mające na celu ustanowienie przejrzystego i przewidywalnego otoczenia regulacyjnego dla podmiotów gospodarczych, jak również wyjaśnień oraz udoskonalonych uzgodnień dotyczących przejrzystości, konsultacji oraz lepszego zarządzania środkami o zastosowaniu ogólnym. Co do zasady obowiązki te mają zastosowanie wraz z bardziej szczegółowymi zasadami zawartymi w innych rozdziałach umowy EUSFTA.

26. Rozdział 15 („Rozstrzyganie sporów”) określa ogólnie obowiązujące zasady dotyczące unikania wszelkich sporów między stronami, dotyczących interpretacji i zastosowania umowy EUSFTA, i ich rozstrzyganie w celu osiągnięcia, tam gdzie jest to możliwe, wzajemnie uzgodnionych rozwiązań. Poszczególne etapy procedury rozstrzygania sporów obejmują: wniosek o przeprowadzenie konsultacji, (wniosek o) powołanie organu arbitrażowego, przekazanie sprawozdania okresowego oraz wydanie ostatecznej decyzji. Odrębne postanowienia regulują procedurę wykonania decyzji oraz środki podejmowane w celu zapewnienia zgodności z tą decyzją.

27. Rozdział 16 („Mechanizm mediacji”) ustanawia mechanizm mający na celu znalezienie wspólnie uzgodnionego rozwiązania w drodze kompleksowej i szybkiej procedury przy pomocy mediatora. Ma on zastosowanie do wszelkich środków objętych zakresem umowy EUSFTA, które mają niekorzystny wpływ na handel lub inwestycje między stronami, o ile nie postanowiono inaczej.

28. Rozdział 17 („Postanowienia instytucjonalne, ogólne i końcowe”) obejmuje trzy kategorie postanowień. Pierwsza kategoria określa strukturę instytucjonalną, złożoną z szeregu komitetów, w ramach których strony mają spotykać się w celu nadzorowania i ułatwiania wykonania oraz stosowania umowy EUSFTA. Druga kategoria dotyczy podejmowania decyzji, zmian, wejścia w życie, bezpośredniego stosowania, przystąpienia [do Unii], terytorialnego zakresu stosowania umowy EUSFTA, poszczególnych załączników oraz innych tekstów stanowiących integralną część umowy EUSFTA, a także tekstów autentycznych umowy EUSFTA. Trzecia kategoria dotyczy kwestii prawa materialnego, w tym podatków, rachunku bieżącego i przepływów kapitału, państwowych funduszy majątkowych, ograniczeń ochrony bilansu płatniczego i wyjątków ze względów bezpieczeństwa.

29. Do rozdziałów umowy EUSFTA dołączono protokół dotyczący reguł pochodzenia oraz zawierający uzgodnienia w związku z art. 17.6 (Podatki), w związku z wynagrodzeniem arbitrów, dotyczące dodatkowych postanowień związanych z cłami, dotyczące wzajemnego uznawania programów w odniesieniu do upoważnionych przedsiębiorców oraz dotyczące szczególnych ograniczeń Singapuru w odniesieniu do przestrzeni i dostępu do zasobów naturalnych.

30. Bardziej szczegółowe streszczenie umowy EUSFTA zawarto w załączniku do niniejszej opinii. Załącznik ten nie ma na celu streszczenia wszystkich aspektów umowy EUSFTA, lecz raczej streszczenie najważniejszych punktów istotnych dla niniejszej opinii. Opis wniosku, uwagi stron oraz moją analizę wniosku należy rozpatrywać łącznie z tym załącznikiem.

Prawo Unii

Traktat o Unii Europejskiej

31. Artykuł 5 TUE ustanawia zasadę przyznania, w myśl której wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii Europejskiej w traktatach należą do państw członkowskich ( 11 ). Artykuł 5 ust. 2 TUE stanowi, że „[…] Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów” oraz że „kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich”.

32. Artykuł 21 ust. 2 TUE odnosi się do zasad, jakie szanuje i celów, do jakich dąży Unia Europejska przy określaniu i prowadzeniu wspólnych polityk i działań. Te same zasady i cele mają zastosowanie do opracowywania i wprowadzania w życie działań zewnętrznych Unii Europejskiej, jak również zewnętrznych aspektów innych polityk Unii (art. 21 ust. 3 TUE). Rzeczone cele obejmują „zachęcani[e] wszystkich krajów do integracji w ramach gospodarki światowej, między innymi drogą stopniowego znoszenia ograniczeń w handlu międzynarodowym” [art. 21 ust. 2 lit. e) TUE] oraz „przyczyniani[e] się do opracowywania międzynarodowych środków służących ochronie i poprawie stanu środowiska oraz zrównoważonego zarządzania światowymi zasobami naturalnymi, w celu zapewnienia trwałego rozwoju” [art. 21 ust. 2 lit. f) TUE].

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

33. Artykuł 2 TFUE stanowi w szczególności: „1. Jeżeli traktaty przyznają Unii wyłączną kompetencję w określonej dziedzinie, jedynie Unia może stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące, natomiast państwa członkowskie mogą to czynić wyłącznie z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii. 2. Jeżeli traktaty przyznają Unii w określonej dziedzinie kompetencję dzieloną z państwami członkowskimi, Unia i państwa członkowskie mogą stanowić prawo i przyjmować akty prawnie wiążące w tej dziedzinie. Państwa członkowskie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji[ ( 12 )]. Państwa członkowskie ponownie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji. […]”.

34. Jedyny artykuł Protokołu nr 25 ( 13 ) w sprawie wykonywania kompetencji dzielonych stanowi: „W odniesieniu do artykułu 2 ustęp 2 [TFUE], jeżeli Unia prowadzi działania w pewnej dziedzinie, zakres wykonywania tych kompetencji obejmuje wyłącznie elementy regulowane przedmiotowym aktem Unii, w związku z czym nie obejmuje całej dziedziny”.

35. Artykuł 3 ust. 1 TFUE opisuje dziedziny, w których Unia Europejska ma wyłączne kompetencje, w tym między innymi: „a) unia celna; […] d) zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa; e) wspólna polityka handlowa”.

36. W myśl art. 3 ust. 2 TFUE Unia Europejska ma także wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych, „[…] jeżeli ich zawarcie zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii [przesłanka pierwsza] lub jest niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej wewnętrznych kompetencji [przesłanka druga] lub w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres [przesłanka trzecia]”.

37. Artykuł 4 TFUE dotyczy kompetencji dzielonych i stanowi: „1. Unia dzieli kompetencje z państwami członkowskimi, jeżeli traktaty przyznają jej kompetencje, które nie dotyczą dziedzin określonych w artykułach 3 i 6[ ( 14 )]. 2. Kompetencje dzielone między Unią a państwami członkowskimi stosują się do następujących głównych dziedzin: a) rynek wewnętrzny; b) polityka społeczna w odniesieniu do aspektów określonych w niniejszym traktacie; […] d) rolnictwo i rybołówstwo, z wyłączeniem zachowania morskich zasobów biologicznych; e) środowisko; […] g) transport; […] i) energia; […]”.

38. Zgodnie z art. 9 TFUE, który należy do postanowień ogólnych, przy określaniu i realizacji swoich polityk i działań Unia Europejska „[…] bierze pod uwagę wymogi związane ze wspieraniem wysokiego poziomu zatrudnienia [oraz] zapewnianiem odpowiedniej ochrony socjalnej […]”.

39. Artykuł 11 TFUE (także należący do postanowień ogólnych) przewiduje, że „[p]rzy ustalaniu i realizacji polityk i działań Unii, w szczególności w celu wspierania zrównoważonego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska”.

40. Tytuł I części piątej TFUE, obejmującej art. 205–207 TFUE, zawiera postanowienia ogólne dotyczące działań zewnętrznych Unii Europejskiej.

41. Artykuł 206 TFUE stanowi, że „[p]oprzez utworzenie unii celnej zgodnie z artykułami 28–32 Unia przyczynia się, we wspólnym interesie, do harmonijnego rozwoju handlu światowego, stopniowego zniesienia ograniczeń w handlu międzynarodowym i w bezpośrednich inwestycjach zagranicznych oraz do zmniejszenia barier celnych i innych barier”.

42. Artykuł 207 ust. 1 TFUE przewiduje: „Wspólna polityka handlowa jest oparta na jednolitych zasadach, w szczególności w odniesieniu do zmian stawek celnych, zawierania umów celnych i handlowych dotyczących handlu towarami i usługami oraz do handlowych aspektów własności intelektualnej, bezpośrednich inwestycji zagranicznych, ujednolicenia środków liberalizacyjnych, polityki eksportowej, a także handlowych środków ochronnych, w tym środków podejmowanych w przypadku dumpingu lub subsydiów. Wspólna polityka handlowa prowadzona jest zgodnie z zasadami i celami działań zewnętrznych Unii”.

43. W myśl art. 207 ust. 5 TFUE „[r]okowania i zawieranie umów międzynarodowych w dziedzinie transportu podlegają tytułowi VI części trzeciej [obejmującemu postanowienia dotyczące wspólnej polityki transportowej] oraz artykułowi 218”.

44. Artykuł 207 ust. 6 TFUE stanowi, że „[w]ykonywanie uprawnień w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, przyznanych niniejszym artykułem, nie narusza podziału kompetencji między Unią i państwami członkowskimi i nie prowadzi do harmonizacji przepisów ustawowych lub wykonawczych państw członkowskich, jeżeli traktaty wykluczają taką harmonizację”.

45. Artykuł 216 TFUE określa, kiedy Unia Europejska może zawierać umowy międzynarodowe z jednym lub z większą liczbą państw trzecich. W myśl art. 216 ust. 1 TFUE może to zrobić, „[j]eżeli przewidują to traktaty [przesłanka pierwsza], lub gdy zawarcie umowy jest niezbędne do osiągnięcia, w ramach polityk Unii, jednego z celów, o których mowa w traktatach [przesłanka druga], albo gdy zawarcie umowy jest przewidziane w prawnie wiążącym akcie Unii [przesłanka trzecia], albo gdy może mieć wpływ na wspólne zasady lub zmienić ich zakres [przesłanka czwarta]”. Artykuł 216 ust. 2 TFUE przewiduje, że umowy tego rodzaju wiążą instytucje Unii i państwa członkowskie.

46. Artykuł 218 TFUE określa zasady proceduralne regulujące, między innymi, kwestie negocjowania, podpisywania i zawierania umów międzynarodowych: „1. Bez uszczerbku dla szczególnych postanowień artykułu 207, umowy pomiędzy Unią a państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi są negocjowane i zawierane zgodnie z następującą procedurą. 2. Rada upoważnia do podjęcia rokowań, wydaje wytyczne negocjacyjne, upoważnia do podpisywania i zawiera umowy. 3. Komisja […] przedstawia swoje zalecenia Radzie, która przyjmuje decyzję upoważniającą do podjęcia rokowań […]. 4. Rada może kierować wytyczne do negocjatora Unii oraz wyznaczyć specjalny komitet, w konsultacji z którym należy prowadzić rokowania. 5. Rada, na wniosek negocjatora, przyjmuje decyzję upoważniającą do podpisania umowy a, w stosownych przypadkach, do tymczasowego jej stosowania przed jej wejściem w życie. 6. Rada, na wniosek negocjatora, przyjmuje decyzję w sprawie zawarcia umowy. […] 11. Państwo członkowskie, Parlament Europejski, Rada lub Komisja mogą uzyskać opinię Trybunału Sprawiedliwości w sprawie zgodności przewidywanej umowy z traktatami. W przypadku negatywnej opinii Trybunału przewidywana umowa nie może wejść w życie, chyba że nastąpi jej zmiana lub rewizja traktatów”.

Wniosek o wydanie opinii przez Trybunał

47. Wnioskiem z dnia 10 lipca 2015 r. Komisja zwróciła się do Trybunału w trybie art. 218 ust. 11 TFUE o wydanie opinii w przedmiocie następującego pytania: „Czy Unia posiada kompetencję wymaganą do samodzielnego podpisania i zawarcia [umowy EUSFTA]? W szczególności: — które postanowienia przedmiotowej umowy wchodzą w zakres wyłącznej kompetencji Unii; — które postanowienia przedmiotowej umowy wchodzą w zakres kompetencji dzielonych Unii; oraz — czy którekolwiek z postanowień przedmiotowej umowy wchodzi w zakres wyłącznej kompetencji państw członkowskich?”.

48. Uwagi na piśmie do wniosku Komisji przedstawiły Rada, Parlament oraz rządy wszystkich państw członkowskich z wyjątkiem Belgii, Chorwacji, Estonii i Szwecji. W dniach 12 i 13 września 2016 r. odbyła się rozprawa, w której udział wzięły Komisja, Rada, Parlament, a także rządy austriacki, belgijski, czeski, duński, fiński, francuski, niemiecki, grecki, irlandzki, włoski, litewski, niderlandzki, polski, rumuński, słoweński i hiszpański.

Kwestie podniesione we wniosku Komisji o wydanie opinii

49. Nie ma wątpliwości co do tego, że wniosek Komisji o wydanie opinii jest dopuszczalny, ponieważ umowa EUSFTA nie została jeszcze zawarta, a zatem ma ona charakter umowy „przewidywanej” w rozumieniu art. 218 ust. 11 TFUE. Wniosek składa się zasadniczo z dwóch części.

50. Część pierwsza dotyczy kwestii, czy Unia Europejska może podpisać i zawrzeć umowę EUSFTA samodzielnie, czyli bez udziału państw członkowskich.

51. Część druga dotyczy pytania, czy postanowienia umowy EUSFTA należą do wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej, kompetencji dzielonych Unii Europejskiej, czy do wyłącznych kompetencji państw członkowskich.

52. W przypadku udzielenia przez Trybunał odpowiedzi twierdzącej w odniesieniu do części pierwszej wniosku, ze względu na to, że cała umowa EUSFTA należy do wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii Europejskiej (na podstawie art. 3 ust. 1 lub art. 3 ust. 2 TFUE), nie ma potrzeby odniesienia się do części drugiej. W takiej sytuacji Unia Europejska musi zawrzeć umowę EUSFTA samodzielnie.

53. Jeżeli Unia Europejska nie ma wyłącznej kompetencji w odniesieniu do całej umowy EUSFTA, sytuacja jest bardziej skomplikowana. Jeżeli kompetencja w odniesieniu do umowy EUSFTA jest w części wyłączną kompetencją Unii Europejskiej (na gruncie art. 3 TFUE), a w części kompetencją dzieloną (zgodnie z art. 4 TFUE), kto może (lub powinien) podpisać tę umowę ( 15 )?

54. Na tym etapie konieczne jest wskazanie, jak w moim rozumieniu przedstawia się kwestia powiązań w ramach systemu kompetencji wewnętrznych i zewnętrznych.

55. Artykuły 2–4 TFUE należy rozpatrywać w kontekście art. 4 i 5 TUE. Należy je także interpretować, mając na uwadze ich usytuowanie w początkowej części TFUE („Część pierwsza – Zasady”; „Tytuł I – Kategorie i dziedziny kompetencji Unii”), jak również w świetle poprzedzających je przepisów w poprzednich wersjach traktatów.

56. Należy w tym miejscu przypomnieć wersje aktów, które przekształciły się w TFUE w następstwie traktatów z Maastricht (1992), Amsterdamu (1997) i Nicei (2001). W szczególności art. 3b traktatu WE zmieniony Traktatem o Unii Europejskiej z Maastricht [następnie art. 5 WE (traktatu z Amsterdamu, a następnie traktatu z Nicei)] zawierał w trzech akapitach, które składały się na ten artykuł, analizę kompetencji, obejmującą kolejno zasady przyznania, pomocniczości i proporcjonalności ( 16 ). Przez cały ten okres nie określono jednak żadnego szczegółowego wykazu kompetencji. Nieudany traktat ustanawiający konstytucję dla Europy wprowadzałby taki wykaz, a treść i istotne elementy, które można obecnie znaleźć w art. 2, 3 i 4 TFUE, zostały powielone mniej więcej w takiej formie, w jakiej zostały sformułowane w projekcie konstytucji i wprowadzone w drodze traktatu z Lizbony ( 17 ).

57. We wspomnianych poprzednich wersjach wyraźnie wskazano, że część wstępna obecnego TFUE nie dotyczy stosunków zewnętrznych jako takich. Jest ona poświęcona kluczowej kwestii konstytucyjnej, jaką jest podział kompetencji pomiędzy Unią Europejską a poszczególnymi państwami członkowskimi – zasada przyznania kompetencji. Kompetencje są przyznawane Unii Europejskiej zasadniczo w celu umożliwienia jej stanowienia prawa w różnych obszarach polityki i działalności gospodarczej na terytorium Unii Europejskiej. Jest to postrzeganie świata stawiające w centrum Unię (a nie „Weltanschauung”). Celem jest tu osiągnięcie pożądanej równowagi pomiędzy jednoczącą (ponadnarodową) władzą centralną ustanowioną na mocy traktatów a poszczególnymi, nadal suwerennymi, państwami członkowskimi Unii Europejskiej („Herren der Verträge”). Z podziału kompetencji, na którym opiera się cały projekt Unii Europejskiej, musi jasno wynikać, komu przysługują kompetencje do działania w konkretnych dziedzinach. Kwestią kluczową jest, „kto ma kompetencje do działania na terytorium Unii Europejskiej: Unia Europejska czy państwa członkowskie?”. Wobec tego podział kompetencji między Unią Europejską a państwami członkowskimi będzie też miał niewątpliwie konsekwencje dla wykonywania kompetencji zewnętrznej.

58. Jaki skutek przyniosły zmiany wprowadzone na mocy traktatu z Lizbony?

59. Kompetencje w dziedzinach ujętych w krótkim i wyczerpującym wykazie (z zastrzeżeniem zmian traktatu) są nieodłącznie przypisane Unii Europejskiej (art. 3 ust. 1 TFUE). Większość dziedzin kompetencji ujęto jednak w wykazie „głównych dziedzin” – a więc niewyczerpującym wykazie – kompetencji dzielonych (art. 4 ust. 2 TFUE). Kompetencja zdefiniowana jako „dzielona” nigdy nie przekształca się w przyznaną a priori wyłączną kompetencję Unii w rozumieniu art. 3 ust. 1 TFUE. Prawdą jest, że jeżeli Unia Europejska, korzystając ze swojego prawa pierwszeństwa na gruncie art. 2 ust. 2 TFUE (które omówię za moment), skutecznie zajęła daną dziedzinę, dziedzina zajęta w ten sposób staje się obszarem, w którym Unia Europejska ma de facto wyłączną kompetencję. Jednakże różnica pomiędzy przyznanymi a priori na mocy art. 3 ust. 1 TFUE kompetencjami wyłącznymi Unii z jednej strony a kompetencjami, które stają się de facto wyłącznymi kompetencjami Unii na skutek zastosowania mechanizmu określonego w art. 2 ust. 2 TFUE ( 18 ) z drugiej strony jest następująca: przyznana a priori wyłączna kompetencja Unii nigdy nie może (z zastrzeżeniem zmian traktatu) zostać przekształcona w niewyłączną kompetencję Unii. Z kolei istnieje teoretyczna możliwość przywrócenia państwom członkowskim kompetencji w obszarze zajmowanym obecnie przez prawodawstwo Unii w wykonaniu prawa pierwszeństwa na gruncie art. 2 ust. 2 TFUE. Prawodawca Unii musiałby jedynie podjąć decyzję o zaprzestaniu stanowienia prawa i uchyleniu istniejącego prawodawstwa Unii w tej dziedzinie.

60. Kompetencje dzielone na gruncie art. 4 TFUE są ponadto nieodłącznie związane z istnieniem (odrębnego) postanowienia traktatu przyznającego Unii Europejskiej kompetencję, której charakter nie jest ani wyłączny (art. 3 TFUE), ani pomocniczy (art. 6 TFUE: „kompetencje do prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań państw członkowskich”). Jest to uzasadnione treścią art. 4 ust. 1 TFUE, który stanowi, że „Unia [Europejska] dzieli kompetencje z państwami członkowskimi, jeżeli traktaty przyznają jej kompetencje, które nie dotyczą dziedzin określonych w artykułach 3 i 6” ( 19 ). Artykuł 4 TFUE definiuje zatem istnienie szeregu kompetencji dzielonych pomiędzy Unią Europejską a państwami członkowskimi.

61. Z kolei art. 2 TFUE dotyczy szeregu aspektów związanych z wykonywaniem kompetencji. W szczególności art. 2 ust. 2 zdanie drugie przewiduje „prawo pierwszeństwa” Unii Europejskiej. Postanowienie to przyznaje Unii Europejskiej prawo wyboru co do rozpoczęcia wykonywania jednej z wyszczególnionych kompetencji dzielonych. W zakresie, w jakim to czyni (i wyłącznie w tym zakresie) państwa członkowskie nie mogą już wykonywać swojej kompetencji dzielonej w tym konkretnym obszarze. Wobec tego w protokole nr 25 wyraźnie wskazuje się, że „jeżeli Unia [Europejska] prowadzi działania w pewnej dziedzinie, zakres wykonywania tych kompetencji obejmuje wyłącznie elementy regulowane przedmiotowym aktem [Unii], w związku z czym nie obejmuje całej dziedziny”. Pierwszeństwo na gruncie art. 2 ust. 2 TFUE wyraźnie określa się jako mające charakter odwracalny. Jeżeli Unia Europejska zaprzestaje prowadzenia działań w odniesieniu do określonej części danej kompetencji dzielonej, kompetencja ta powraca do państw członkowskich. Wszystkie części muszą zawsze tworzyć całość – każda kompetencja wykonywana w odniesieniu do wspólnej dziedziny jest wykonywana albo przez Unię Europejską, albo przez państwa członkowskie; nie może istnieć w zawieszeniu pomiędzy nimi.

62. Wykonywanie kompetencji Unii Europejskiej w dużej mierze nadal dotyczy wydarzeń w ramach jej działań „wewnętrznych” – czyli na terytorium Unii Europejskiej. Określone aspekty podziału kompetencji nadal bez wątpienia wpływają na działania zewnętrzne. Odnosi się to zarówno do obszarów, w których Unia Europejska ma wyłączną kompetencję, jak i do obszarów kompetencji dzielonych. W przypadku i z chwilą podejmowania tego rodzaju działań zewnętrznych Unia musi przestrzegać uzgodnionego podziału kompetencji między Unią Europejską a poszczególnymi państwami członkowskimi. Zasad tych należy przestrzegać w kontekście wszystkich działań podejmowanych przez Unię Europejską, niezależnie od tego, czy wewnętrznych, czy zewnętrznych ( 20 ).

63. Kompetencje w obszarze unii celnej oraz wspólnej polityki handlowej (obie wymienione w art. 3 ust. 1 TFUE jako wyłączne kompetencje Unii Europejskiej) znajdują szczegółowe uznanie i wyraz w art. 206 TFUE (unia celna) i art. 207 TFUE (wspólna polityka handlowa) w części piątej TFUE zatytułowanej „Działania zewnętrzne Unii”. Wspólna polityka handlowa należy do rzadkich przypadków całkowicie zewnętrznej kompetencji Unii. Chociaż art. 207 ust. 2 TFUE uprawnia Parlament Europejski i Radę, stanowiące w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, do przyjmowania środków określających ramy realizacji wspólnej polityki handlowej, rozporządzenia te stanowią środki w ramach działań zewnętrznych (przewidziane w celu regulowania, poprzez akty ustawodawcze Unii, handlu z państwami trzecimi). Odpowiednia kompetencja wewnętrzna to kompetencja w zakresie zbliżania ustawodawstw w myśl art. 114 i 115 TFUE w celu regulacji rynku wewnętrznego, która w art. 4 ust. 2 lit. a) TFUE jest zdefiniowana jako kompetencja dzielona.

64. W przeciwieństwie do art. 3 ust. 1 TFUE, w którym brak jest wyraźnego odniesienia do kompetencji zewnętrznej, art. 3 ust. 2 TFUE odnosi się do okoliczności, w których Unia Europejska „ma […] wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych”. Cztery ( 21 ) przesłanki przewidziane przez autorów traktatu („jeżeli ich zawarcie zostało przewidziane w akcie ustawodawczym [Unii Europejskiej]”, „[jeżeli ich zawarcie] jest niezbędne do umożliwienia [Unii Europejskiej] wykonywania jej wewnętrznych kompetencji”, „w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres”) odzwierciedlają i głównie kodyfikują wcześniejsze orzecznictwo Trybunału ( 22 ). Podobnie art. 216 TFUE (który zawiera szczegółowe postanowienia regulujące kwestię ustalenia, kiedy Unia Europejska „może zawierać umowy z jednym lub z większą liczbą państw trzecich lub organizacji międzynarodowych”) odzwierciedla i kodyfikuje orzecznictwo Trybunału dotyczące istnienia kompetencji zewnętrznej Unii; jest on bezpośrednio związany z podziałem kompetencji regulowanych na gruncie art. 2–4 TFUE. Artykuł 216 ust. 1 TFUE określa istnienie zewnętrznej kompetencji Unii, ale nie określa jej wyłącznego charakteru – ten ostatni jest regulowany w drodze art. 3 ust. 1 i 2 TFUE.

65. W związku z powyższym przejdę teraz do bardziej szczegółowych rozważań w przedmiocie kompetencji zewnętrznej.

66. Co się tyczy wspólnej polityki handlowej, art. 3 ust. 1 lit. e) TFUE stanowi, że Unia Europejska ma wyłączne kompetencje w tym obszarze. Artykuł 207 TFUE wyraźnie przewiduje, że wspólna polityka handlowa „jest oparta na […] [jednolitych zasadach] zawierania umów celnych i handlowych dotyczących [różnych obszarów]”. Przesłanka pierwsza na gruncie art. 216 ust. 1 wskazuje, że Unia Europejska może zawierać umowy międzynarodowe, „jeżeli przewidują to traktaty”. Wobec tego, pod warunkiem że dana dziedzina wpisuje się w zakres wspólnej polityki handlowej (drażliwa kwestia, której w znacznej mierze poświęcona jest analiza przedstawiona w pozostałej części niniejszej opinii), Unia Europejska będzie miała wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych dotyczących tej dziedziny. Pozostałe kompetencje wyłączne wymienione w art. 3 ust. 1 TFUE mogą wiązać się z innymi przesłankami na gruncie art. 216 ust. 1 TFUE, w szczególności z przesłanką drugą („gdy zawarcie umowy jest niezbędne do osiągnięcia, w ramach polityk Unii [Europejskiej], jednego z celów, o których mowa w traktatach”).

67. W przypadku gdy spełniona zostanie jedna z przesłanek na gruncie art. 3 ust. 2 TFUE i Unia Europejska ma kompetencję zewnętrzną zgodnie ze szczegółowymi zasadami w zakresie przyznawania kompetencji do zawierania umów międzynarodowych, o których mowa w art. 216 ust. 1 TFUE, ta kompetencja zewnętrzna będzie miała charakter wyłączny. Przejdźmy teraz do omówienia kolejno każdej przesłanki.

68. Po pierwsze, czy możliwe jest wskazanie „prawnie wiążąc[ego] akt[u] [Unii]”, który przewiduje zawarcie przez Unię Europejską takiej umowy międzynarodowej (przesłanka trzecia na gruncie art. 216 ust. 1 TFUE)? Jeżeli tak i jeżeli akt ten stanowi „akt ustawodawczy [Unii Europejskiej]” (przesłanka pierwsza na gruncie art. 3 ust. 2 TFUE) ( 23 ), przyznana w rezultacie kompetencja zewnętrzna Unii będzie miała charakter wyłączny ( 24 ).

69. Po drugie, czy zawarcie umowy międzynarodowej jest „niezbędne do osiągnięcia, w ramach polityk Unii [Europejskiej], jednego z celów, o których mowa w traktatach” (przesłanka druga na gruncie art. 216 ust. 1 TFUE)? Jeżeli tak i jeżeli kompetencja wewnętrzna Unii Europejskiej zwyczajnie nie może być w praktyce wykonywana bez elementu zewnętrznego (przesłanka druga na gruncie art. 3 ust. 2 TFUE), przyznana w rezultacie kompetencja zewnętrzna Unii będzie miała tak samo charakter wyłączny. Jak wynika z orzecznictwa z okresu sprzed wejścia w życie traktatu z Lizbony, takie sytuacje są rzadkie, ale możliwe ( 25 ).

70. Wreszcie, czy działalność prawodawcza Unii jest już tak mocno rozbudowana, że Unia Europejska ma obecnie wyłączną kompetencję zewnętrzną Unii poprzez skodyfikowany „skutek wyroku AETR” ( 26 )? Wykazanie, że zawarcie umowy międzynarodowej „może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres” ( 27 ) automatycznie skutkuje spełnieniem przesłanki czwartej na gruncie art. 216 ust. 1 TFUE oraz przesłanki trzeciej na gruncie art. 3 ust. 2 TFUE; w związku z tym Unia Europejska będzie miała wyłączną kompetencję zewnętrzną.

71. Jeżeli Unia Europejska nie ma wyłącznej kompetencji zewnętrznej na mocy art. 3 TFUE, czy ma ona dzieloną kompetencję zewnętrzną na mocy art. 2 i 4 TFUE (regulujących kwestię kompetencji dzielonej) i art. 216 TFUE (przyznającego kompetencję zewnętrzną); czy też może nie ma w ogóle mowy o kompetencji zewnętrznej Unii poza być może pomocniczą kompetencją zewnętrzną ( 28 )? Sytuacja jest tu bardziej skomplikowana.

72. Po pierwsze, należy sprawdzić, czy kompetencja dzielona faktycznie istnieje zgodnie z art. 4 TFUE. Przy założeniu, że odpowiedź na to pytanie jest twierdząca, w dalszej kolejności należy przyjrzeć się treści art. 216 ust. 1 TFUE, aby stwierdzić, czy jest spełniona jedna z wymienionych w tym postanowieniu przesłanek, przyznających Unii Europejskiej kompetencję do zawarcia umowy międzynarodowej. Z uwagi na to, że, przyjmując tę hipotezę, nie ma mowy o wyłącznej kompetencji zewnętrznej na gruncie art. 3 ust. 2 TFUE, możliwe, że istotne znaczenie będą miały przesłanki pierwsza, druga i trzecia z tego artykułu. Połączenie art. 4 TFUE i art. 216 ust. 1 TFUE tworzy warunki niezbędne dla istnienia dzielonej kompetencji zewnętrznej Unii. Jak zatem przedstawia się kwestia jej wykonywania?

73. Należy w tym miejscu powrócić do art. 2 ust. 2 TFUE i prawa pierwszeństwa Unii Europejskiej. Jeżeli Unia Europejska nie zdecyduje się na skorzystanie z tego prawa, kompetencja zewnętrzna – podobnie jak kompetencja wewnętrzna – pozostanie przy państwach członkowskich, w związku z czym to one (a nie Unia Europejska) będą uprawnione do prowadzenia rokowań, podpisania i zawarcia umowy międzynarodowej, której przedmiot wchodzi w zakres dziedziny należącej do kompetencji dzielonej. Jednakże treść art. 2 ust. 2 TFUE można interpretować w ten sposób, że zezwala on Unii Europejskiej na wykonanie przysługującego jej prawa pierwszeństwa zarówno w odniesieniu do kompetencji zewnętrznej, jak i wewnętrznej.

74. Przychylenie się do tego stwierdzenia nie implikuje, że Unia Europejska dysponuje nieograniczonym prawem do dochodzenia swojej kompetencji zewnętrznej w którejkolwiek dziedzinie należącej do kompetencji dzielonej, o której mowa w art. 4, niezależnie od tego, czy zdecydowała się skorzystać z tego prawa w kontekście wewnętrznym. Podczas rozprawy Rada podkreślała, że to, czy Unia Europejska lub państwa członkowskie wykonają kompetencję zewnętrzną do zawarcia konkretnej umowy międzynarodowej w dziedzinie należącej do kompetencji dzielonej, jest „wyborem politycznym”. W moim rozumieniu gwarancjami prawnymi, stanowiącymi podstawę tego wyboru politycznego, są szczegółowe procedury określone w art. 218 TFUE. Artykuł 218 ust. 2 przewiduje, że „Rada upoważnia do podjęcia rokowań, wydaje wytyczne negocjacyjne, upoważnia do podpisywania i zawiera umowy”. Kolejne ustępy wskazują, że podjęcie rokowań (art. 218 ust. 3 TFUE), podpisanie umowy (art. 218 ust. 5 TFUE) oraz jej zawarcie (art. 218 ust. 6 TFUE) wymagają odrębnych decyzji Rady – a więc decyzji państw członkowskich działających w charakterze członków Rady, upoważniających odpowiednią instytucję Unii do podjęcia działań. Podczas całej procedury Rada stanowi większością kwalifikowaną, z wyjątkiem określonych dziedzin, w których wymagana jest jednomyślność (art. 218 ust. 8 TFUE); zawarcie umowy w zakresie, w jakim jest wyrazem wykonania kompetencji zewnętrznej Unii, zwykle także wymaga zgody Parlamentu Europejskiego lub przynajmniej konsultacji z Parlamentem Europejskim [odpowiednio art. 218 ust. 6 lit. a) i b) TFUE].

75. Wobec powyższego umowa międzynarodowa obejmująca dziedziny należące do dzielonej kompetencji zewnętrznej, która ostatecznie zostaje podpisana i zawarta przez samą Unię Europejską jest koncepcyjnie zupełnie różna od umowy międzynarodowej, która obejmuje jedynie dziedziny należące do wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii Europejskiej. W pierwszym przypadku państwa członkowskie działające razem (w charakterze członków Rady) mają uprawnienia do uzgodnienia, że Unia Europejska podejmie działania lub do zdecydowanego kontynuowania indywidualnej kompetencji zewnętrznej. W drugim przypadku nie mają takiego wyboru, ponieważ wyłączna kompetencja zewnętrzna należy już do Unii Europejskiej.

76. Jeżeli umowa międzynarodowa podpisana zostaje zarówno przez Unię Europejską, jak i poszczególne państwa członkowskie, wówczas zarówno Unia Europejska, jak i państwa członkowskie są w świetle prawa międzynarodowego stronami tej umowy. Taka sytuacja będzie wiązać się z konsekwencjami, w szczególności w odniesieniu do odpowiedzialności z tytułu naruszenia postanowień umowy i prawa do podejmowania działań w związku z tego rodzaju naruszeniem. W celu zapewnienia przejrzystości w ramach Unii Europejskiej oraz w interesie państwa trzeciego, z którym jest zawierana umowa międzynarodowa (lub państw trzecich, z którymi ta umowa jest zawierana), wydawałoby się więc pożądane, aby decyzje te w sposób bardzo wyraźny wskazywały konkretne aspekty kompetencji dzielonych, które w myśl uzgodnień państw członkowskich (działających w charakterze członków Rady) mają być wykonywane przez Unię Europejską, z jednej strony, a które (nadal) są wykonywane przez państwa członkowskie, z drugiej strony. Wydaje mi się, że korzystne byłoby także załączenie do rzeczonej umowy oświadczenia w sprawie kompetencji.

77. Wreszcie, w sytuacji gdy umowa międzynarodowa zostaje podpisana zarówno przez Unię Europejską, jak i jej państwa członkowskie, poszczególne państwa członkowskie w świetle prawa międzynarodowego dysponują swobodą w zakresie rozwiązania tej umowy zgodnie z odpowiednią procedurą rozwiązania określoną w tej umowie. Wszak uczestniczą w tej umowie jako suwerenne państwa-strony, a nie jedynie części Unii Europejskiej (a fakt, że Unia Europejska mogła odgrywać wiodącą rolę przy negocjowaniu tej umowy jest w tym kontekście nieistotny). Gdyby jednak państwa członkowskie zdecydowały się na taki ruch, art. 216 ust. 2 TFUE rodziłby skutek tego rodzaju, że – w świetle prawa Unii – nadal wiążące byłyby dla nich postanowienia umowy zawartej w ramach kompetencji Unii (z uwagi na to, że są to państwa członkowskie Unii), chyba że i do czasu, gdy dojdzie do rozwiązania umowy przez Unię Europejską ( 29 ). Możliwość działania w sposób niezależny, jako podmiot prawa międzynarodowego, stanowi odzwierciedlenie ciągłej kompetencji międzynarodowej państwa członkowskiego. Fakt, że umowa nadal częściowo wiąże państwo członkowskie, nawet jeżeli to państwo, działając na gruncie prawa międzynarodowego, rozwiązuje tę umowę, jest wyrazem nie prawa międzynarodowego, lecz prawa Unii.

78. Sytuacja ulega zmianie, gdy państwa członkowskie mają wyłączną kompetencję w odniesieniu do jednej lub kilku części umowy międzynarodowej (podczas gdy pozostała część umowy należy do wyłącznej lub dzielonej kompetencji Unii Europejskiej): w takim przypadku zarówno państwa członkowskie, jak i Unia Europejska, muszą zawrzeć umowę ( 30 ).

79. Zakładając jednak, że Trybunał musi udzielić odpowiedzi na drugą część wniosku, czy konieczne jest, aby Trybunał ustalił, kto ma kompetencję w odniesieniu do każdego postanowienia umowy EUSFTA?

80. Moim zdaniem nie.

81. W opinii 2/00 Trybunał jasno stwierdził, iż, zakładając, że kompetencja do zawarcia umowy międzynarodowej jest dzielona przez Unię Europejską i państwa członkowskie, dokładny zakres zarówno wyłącznych kompetencji Unii Europejskiej, jak i dzielonych (lub wyłącznych) kompetencji państw członkowskich odnośnie do konkretnej umowy nie może jako taki wywierać żadnego wpływu na kompetencje Unii Europejskiej do zawarcia tej umowy ani, bardziej ogólnie, na materialną ważność bądź formalną zgodność decyzji Unii Europejskiej o jej zawarciu ( 31 ). Procedura przewidziana w art. 218 ust. 11 TFUE ma na celu w szczególności zapobieganie komplikacjom, jakie mogłyby się pojawić zarówno na płaszczyźnie międzynarodowej, jak i na płaszczyźnie unijnej, gdyby decyzja o zawarciu tej umowy została uznana za nieważną ( 32 ). W kontekście tej procedury do Trybunału nie należy przedstawianie konkretnych wytycznych w zakresie tego, kto ma kompetencję odnośnie do każdego postanowienia przedmiotowej umowy oraz tego, na kim spoczywa odpowiedzialność z tytułu wykonania wynikających z tej umowy zobowiązań międzynarodowych ( 33 ).

82. Udzielając odpowiedzi na drugą część wniosku Komisji, zbadam natomiast, w odniesieniu do których części umowy EUSFTA Unia Europejska ma wyłączną kompetencję (na podstawie art. 3 ust. 1 lub art. 3 ust. 2 TFUE), czy możliwe jest wskazanie części, w odniesieniu do których kompetencja jest dzielona z państwami członkowskimi (na podstawie art. 4 TFUE); oraz czy istnieją jeszcze inne części, w odniesieniu do których Unia Europejska nie ma żadnych kompetencji. Umowa EUSFTA ma bardzo zróżnicowany charakter. Oznacza to, że, z konieczności, analiza mająca na celu ustalenie kompetencji oraz jej charakteru (wyłącznego lub dzielonego) będzie musiała skupiać się (w zależności od kontekstu) na poszczególnych rozdziałach lub grupie rozdziałów umowy EUSFTA, na części lub częściach tej umowy lub, sporadycznie, na poszczególnych postanowieniach.

83. Pomimo faktu, iż wniosek dotyczy jedynie podziału kompetencji między Unią Europejską a państwami członkowskimi, z części uwag na piśmie (w szczególności tych przedłożonych przez Radę) wynika, że problematyczna może być także kwestia procedury negocjacji zastosowanej przez Komisję w odniesieniu do umowy EUSFTA i proponowanego obecnie sposobu podpisania tej umowy. Chociaż wytyczne negocjacyjne przewidywały negocjowanie umowy mieszanej, Komisja prowadziła negocjacje w przedmiocie umowy EUSFTA jako umowy wyłącznie między Unią Europejską a Singapurem. Czy Komisja tym samym naruszyła art. 218 ust. 4 TFUE i zasadę lojalnej współpracy przewidzianą w art. 13 ust. 2 TUE?

84. Moim zdaniem w kontekście przedmiotowego postępowania zajmowanie stanowiska w tej kwestii nie jest ani konieczne, ani właściwe. Proces negocjacyjny dotyczący umowy EUSFTA jako taki nie wpływa na podział kompetencji do jej zawarcia między Unią Europejską a państwami członkowskimi. W związku z tym nie stanowi on przedmiotu wniosku Komisji. Podobnie (co do zasady) nieprzestrzeganie zasad dotyczących procesu w świetle prawa Unii nie wpływa na ważność umowy w świetle prawa międzynarodowego ( 34 ). Nie będę wobec tego pogłębiać analizy tego zagadnienia.

85. Należy także mieć na względzie, że wniosek Komisji nie dotyczy materialnej zgodności (którejkolwiek części) umowy EUSFTA z traktatami. Wobec tego do Trybunału nie zwrócono się o rozpatrzenie, przykładowo, zgodności mechanizmu ISDS z traktatami. Tego rodzaju mechanizm rozstrzygania sporów przewidziano nie tylko w umowie EUSFTA, lecz także w innych umowach handlowych i inwestycyjnych wynegocjowanych obecnie przez Unię Europejską lub będących przedmiotem trwających negocjacji. W kontekście przedmiotowego postępowania problem związany z mechanizmem ISDS (oraz z pozostałymi formami rozstrzygania sporów przewidzianymi w umowie EUSFTA) polega jedynie na ustaleniu, „kto może decydować”. Moja analiza przedstawiona w niniejszej opinii pozostaje zatem bez wpływu na ewentualne kwestie (jeżeli występują) dotyczące materialnej zgodności umowy EUSFTA z traktatami, w tym jej postanowień dotyczących mechanizmu ISDS ( 35 ).

86. Wreszcie (co może wydawać się oczywiste) moja opinia w przedmiotowym postępowaniu ogranicza się do umowy EUSFTA. Nie wpływa ona zatem na podział kompetencji między Unią Europejską a państwami członkowskimi w kontekście innych umów handlowych i inwestycyjnych.

87. W pozostałej części mojej opinii w pierwszej kolejności przedstawię podstawowe zasady podziału kompetencji zewnętrznych między Unią Europejską a państwami członkowskimi oraz podstawę prawną działań Unii. Następnie omówię podstawowe cechy wyraźnej, wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej w kontekście wspólnej polityki handlowej (art. 207 ust. 1 TFUE), jej dorozumianej kompetencji wyłącznej (art. 3 ust. 2 TFUE) oraz jej kompetencji dzielonej (art. 4 TFUE) w zakresie działań zewnętrznych. W kontekście zarysowanych powyżej ram ogólnych przejdę następnie do podziału kompetencji w odniesieniu do kwestii stanowiących przedmiot umowy EUSFTA.

Podział kompetencji między Unią Europejską a państwami członkowskimi oraz podstawa prawna do zawarcia umowy EUSFTA

88. Podczas rozprawy stało się jasne, że zdaniem Rady i szeregu państw członkowskich podział kompetencji między Unią Europejską a państwami członkowskimi odnośnie do umowy EUSFTA należy ustalić w pierwszej kolejności, zanim określona zostanie, jako krok drugi, podstawa prawna do podpisania i zawarcia umowy EUSFTA przez Unię Europejską.

89. Nie ulega wątpliwości, że do Trybunału nie zwrócono się o ustalenie tej drugiej kwestii w niniejszej sprawie. Jednakże moim zdaniem Rada i szereg państw członkowskich mylnie rozumieją stosunek pomiędzy zasadami regulującymi podział kompetencji (zewnętrznych) i tych regulujących wybór podstawy prawnej działań Unii.

90. Unia Europejska dysponuje jedynie przyznanymi jej kompetencjami ( 36 ). Musi ona zatem powiązać przyjęty przez siebie akt z jednym z postanowień traktatu, które upoważnia ją do zatwierdzenia takiego aktu ( 37 ). Tego rodzaju podstawa prawna musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, a do których należą w szczególności cel i treść tego aktu ( 38 ).

91. W opinii 1/08 Trybunał wyjaśnił, że wyłączny lub dzielony charakter kompetencji Unii Europejskiej do zawarcia porozumień oraz podstawa prawna, na jaką należy się w tym celu powołać, stanowią dwie, ściśle ze sobą związane kwestie ( 39 ). To, czy Unia Europejska ma samodzielnie kompetencję do zawarcia umowy, czy też kompetencja ta jest dzielona z państwami członkowskimi, zależy między innymi od zakresu przepisów prawa Unii, które mogą przyznawać instytucjom Unii Europejskiej prawo do uczestnictwa w takiej umowie ( 40 ).

92. Ustalenie, czy Unia Europejska w ogóle dysponuje kompetencją do działania w określonej dziedzinie (a tym samym wskazanie podstawy prawnej takiego działania) stanowi zatem kluczowy warunek dla ustalenia podziału kompetencji między Unią Europejską a państwami członkowskimi, zgodnie z art. 3 i 4 TFUE, w odniesieniu do konkretnych działań zewnętrznych ( 41 ).

93. Przy określaniu podstawy prawnej z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w sytuacji gdy w umowie zawartej przez Unię Europejską wyznaczono więcej niż jeden cel lub ma ona przynajmniej dwa elementy składowe i jeden z tych celów lub elementów składowych można zidentyfikować jako główny lub dominujący, podczas gdy drugi jest jedynie pomocniczy (pozostałe są jedynie pomocnicze) lub o bardzo ograniczonym zakresie, wówczas Unia Europejska musi zawrzeć tę umowę na jednej podstawie prawnej, tj. na tej podstawie, która jest wymagana z racji głównego lub dominującego celu lub elementu składowego ( 42 ). Wobec tego, jeżeli dominującym celem umowy EUSFTA jest realizowanie wspólnej polityki handlowej, a pozostałe jej aspekty należy uznać za niezbędne przepisy pomocnicze w odniesieniu do tego głównego elementu składowego albo za elementy, których zakres jest bardzo ograniczony, istotną podstawą prawną do zawarcia tej umowy byłby art. 207 ust. 1 TFUE ( 43 ). Z powyższego można by więc wysnuć wniosek, że na podstawie art. 3 ust. 1 lit. e) TFUE Unia Europejska ma wyłączną kompetencję do zawarcia umowy EUSFTA ( 44 ).

94. Z drugiej strony, gdyby Trybunał ustalił, że umowa EUSFTA zmierza jednocześnie do osiągnięcia kilku celów lub ma kilka elementów składowych związanych w sposób nierozłączny, z których to celów lub elementów żaden nie ma charakteru pomocniczego w stosunku do pozostałych, w taki sposób, że znajdują zastosowanie różne postanowienia traktatów, akt Unii Europejskiej dotyczący zawarcia tej umowy należałoby wydać na różnych, odpowiednich podstawach prawnych ( 45 ).

95. Wobec powyższego przejdę teraz do omówienia zakresu wspólnej polityki handlowej w rozumieniu art. 207 TFUE.

W przedmiocie art. 207 ust. 1, 5 i 6 TFUE

96. Trybunał wyjaśnił kwestię wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej w zakresie wspólnej polityki handlowej na długo przed wejściem w życie art. 3 ust. 1 lit. e) TFUE, który obecnie wyraźnie potwierdza wyłączną kompetencję Unii Europejskiej w zakresie tej polityki. Zatem w swojej pierwszej opinii wydanej na podstawie (obecnego) art. 218 ust. 11 TFUE Trybunał orzekł, że wyłączna kompetencja w zakresie wspólnej polityki handlowej jest uzasadniona, gdyż zezwolenie państwom członkowskim na wykonywanie równoległych uprawnień w tej dziedzinie „byłoby równoznaczne z uznaniem, że w stosunkach z państwami trzecimi państwa członkowskie mogą zajmować stanowiska różniące się od tych, które zamierza przyjąć [Unia Europejska] i tym samym mogłyby zniekształcać ramy instytucjonalne, kwestionować wzajemne zaufanie w ramach [Unii Europejskiej] i uniemożliwiać tej ostatniej wypełnianie swojego zadania w obronie wspólnego interesu” ( 46 ). Przedstawiony tok rozumowania jest spójny z wykładnią unii celnej ustanowionej na mocy traktatu rzymskiego. W kontekście wewnętrznym unia ta oznacza bezwzględny zakaz wprowadzania ceł na przywozy i wywozy oraz opłat o charakterze równoważnym między państwami członkowskimi ( 47 ). Jednocześnie traktaty powierzają Unii Europejskiej i jej instytucjom zadanie obrony interesów handlowych Unii Europejskiej na zewnątrz. Umożliwienie państwom członkowskim prowadzenia własnej polityki handlowej w stosunkach zewnętrznych (i w istocie do realizowania własnych interesów w tym kontekście) równolegle do działań Unii Europejskiej wyraźnie wiązałoby się z ryzykiem naruszenia tej istotnej funkcji.

97. W przedmiotowym postępowaniu Komisja zwraca się do Trybunału o dokonanie przeglądu swojego wcześniejszego orzecznictwa dotyczącego zakresu wspólnej polityki handlowej. Jak dalece rozszerzył się zakres tej polityki w wyniku zmian wprowadzonych traktatem z Lizbony (w szczególności w odniesieniu do handlowych aspektów własności intelektualnej, bezpośrednich inwestycji zagranicznych, handlu usługami, wyjątku dotyczącego dziedziny transportu w art. 207 ust. 5 TFUE i ograniczeń wynikających z art. 207 ust. 6 TFUE)?

98. Niektóre państwa członkowskie zasugerowały, w następstwie opinii 1/94 Trybunału, że nie jest już właściwe postrzeganie wspólnej polityki handlowej jako „dynamicznej”.

99. Nie jestem przekonana, że szczególnie pomocna jest dyskusja o tym, czy wspólna polityka handlowa jest „dynamiczna”. Istotne znaczenie ma fakt, że art. 207 ust. 1 TFUE należy interpretować w sposób zarówno zgodny z brzmieniem tego postanowienia, jak i zapewniający Unii Europejskiej możliwość prowadzenia skutecznej wspólnej polityki handlowej w międzynarodowym otoczeniu handlowym, które charakteryzuje się ciągłym rozwojem.

100. Przychylam się do stanowiska rzecznika generalnego N. Wahla, zajętego w kontekście postępowania w sprawie wydania opinii 3/15, zgodnie z którym z uwagi na to, że praktyki handlowe, struktura i trendy w handlu nieprzerwanie ewoluują, przedmiotu handlu międzynarodowego nie można ani abstrakcyjnie zdefiniować, ani też określić w sposób trwały i sztywny ( 48 ). Jednakże to, co należy postrzegać jako „politykę handlową” lub „politykę inwestycyjną” w stosunkach międzynarodowych i to, co stanowi wspólną politykę handlową w świetle prawa Unii, nie jest koniecznie tożsame.

101. Trybunał podkreślił także konieczność zapewnienia skuteczności wspólnej polityki handlowej Unii Europejskiej. W opinii 1/78 Trybunał wyjaśnił, że prowadzenie wartościowej wspólnej polityki handlowej nie byłoby już możliwe, gdyby Unia Europejska nie mogła korzystać ze środków działania wykraczających poza instrumenty, które w zamierzeniu mają wpływać wyłącznie na tradycyjne aspekty handlu zagranicznego. Z biegiem czasu takie rozumienie „polityki handlowej” prowadziłoby do utraty znaczenia przez tę politykę ( 49 ), stopniowo stając tym samym na przeszkodzie pełnieniu przez Unię Europejską swojej roli jako partnera handlu globalnego, zarówno poprzez stosunki dwustronne z państwami trzecimi, jak i poprzez działalność wielostronną ( 50 ). Wspólna polityka handlowa nie ogranicza się więc do aktów prawnych realizujących cele handlowe. Może obejmować także akty, które realizują cele niemające czysto handlowego charakteru, takie jak rozwój ( 51 ), polityka zagraniczna i bezpieczeństwa ( 52 ), czy też ochrona środowiska lub zdrowia ludzkiego ( 53 ), zawsze pod warunkiem, że akty te wywierają także bezpośredni wpływ na handel. Powiązanie między wspólną polityką handlową a (pozostałymi) zasadami i celami działań zewnętrznych Unii Europejskiej znajduje wyraźne potwierdzenie w ostatnim zdaniu art. 207 ust. 1 TFUE.

102. Nie oznacza to jednak, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń co do zakresu wspólnej polityki handlowej. Podobnie fakt, iż dana kwestia jest przedmiotem umowy handlowej (inwestycyjnej) nie wystarcza, aby uznać, że kwestia ta wpisuje się w ramy wspólnej polityki handlowej. Umowy i postanowienia, które inne podmioty prawa międzynarodowego postrzegają w kategoriach elementów handlu lub polityki handlowej, niekoniecznie mieszczą się w definicji „wspólnej polityki handlowej” przewidzianej w traktatach. Przy definiowaniu tej polityki Trybunał jest ograniczony brzmieniem art. 206 i 207 TFUE.

103. Dla celów art. 207 TFUE istotne jest to, że działanie (wewnętrzne lub zewnętrzne) Unii Europejskiej powinno dotyczyć konkretnie wymiany międzynarodowej, a więc wymiany handlowej z państwami trzecimi (a nie w ramach rynku wewnętrznego) ( 54 ), to znaczy jego głównym zadaniem jest wspieranie, ułatwianie lub regulowanie wymiany handlowej oraz gdy wywiera ono bezpośredni wpływ na obrót określonymi towarami ( 55 ). Wobec tego sam fakt, że działanie Unii Europejskiej może wywoływać skutki w handlu międzynarodowym nie jest argumentem wystarczającym, aby uznać je za objęte zakresem wspólnej polityki handlowej.

104. Przy dokonywaniu rozróżnienia pomiędzy zobowiązaniami (międzynarodowymi) wpisującymi się w ramy wspólnej polityki handlowej a tymi, które mają na celu głównie poprawę funkcjonowania rynku wewnętrznego, konieczne jest ustalenie, czy zasadniczym celem umowy jest rozszerzenie poza terytorium Unii Europejskiej zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich, które „zostało już w szerokim zakresie dokonane” poprzez prawo wtórne Unii odnoszące się do wymiany handlowej na rynku wewnętrznym ( 56 ). W takim przypadku można założyć, że umowa ta realizuje cel w postaci promowania międzynarodowej wymiany handlowej, w związku z czym jej zawarcie jest objęte zakresem wspólnej polityki handlowej. Z kolei w sytuacji, gdy umowa dotyczy konkretnie tego „wewnętrznego” zbliżenia ustawodawstw, jej dominującym celem jest poprawa funkcjonowania rynku wewnętrznego, a zatem nie wpisuje się w ramy wspólnej polityki handlowej, nawet jeżeli wpływa na międzynarodową wymianę handlową ( 57 ).

105. Szereg stron wyraża zaniepokojenie, ogólnie lub w kontekście konkretnego rozdziału umowy EUSFTA, że szeroka wykładnia zakresu wspólnej polityki handlowej stosowana przez Komisję po wejściu w życie traktatu z Lizbony narusza art. 207 ust. 6 TFUE.

106. Moim zdaniem art. 207 ust. 6 TFUE dotyczy wyłącznie wykonywania kompetencji przewidzianych dla Unii Europejskiej w art. 207 ust. 1 TFUE. Zakłada on, że kompetencja ta została ustalona. Wobec tego nie może zmieniać wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii Europejskiej na gruncie art. 207 ust. 1 TFUE. Artykuł 207 ust. 6 TFUE wprowadza dwa ograniczenia, nawet jeżeli drugie wydaje się stosować założenia pierwszego.

107. Po pierwsze, wykonanie kompetencji w zakresie wspólnej polityki handlowej nie może wpływać na rozgraniczenie kompetencji pomiędzy Unią Europejską a państwami członkowskimi. W moim przekonaniu pierwsze wspomniane ograniczenie stanowi odzwierciedlenie zasady przyznania określonej w art. 2 ust. 1 i 2 TFUE i rozwiniętej w deklaracji nr 18 dotyczącej rozgraniczenia kompetencji ( 58 ). Innymi słowy, wykonanie wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej w zakresie wspólnej polityki handlowej nie może powodować zmiany ani w inny sposób wpływać na postanowienia traktatów dotyczące podziału kompetencji w innych dziedzinach, nieobjętych zakresem tej kompetencji (takich jak na przykład wymiana handlowa w ramach rynku wewnętrznego). Moja wykładnia znajduje potwierdzenie w art. 207 ust. 2 TFUE, który wskazuje podstawę prawną do przyjmowania „[…] środk[ów] określając[ych] ramy realizacji wspólnej polityki handlowej”, a nie stanowi, że Unia Europejska ma wyłączną kompetencję w zakresie wszystkich środków, których przyjęcie może być konieczne w celu wykonania obowiązków wynikających z umowy zawartej przez Unię Europejską w ramach wykonywania przez nią wyłącznej kompetencji w zakresie wspólnej polityki handlowej.

108. Wobec tego, przykładowo, wykonanie przez Unię Europejską jej wyłącznej kompetencji na gruncie art. 207 ust. 1 TFUE w odniesieniu do całego porozumienia TRIPS ( 59 ) nie oznacza, że Unia ma kompetencję do wprowadzania regulacji w przedmiocie każdej kwestii objętej zakresem tego porozumienia w ramach rynku wewnętrznego. Wykonanie tej kompetencji nie może także powodować zmiany podziału kompetencji zewnętrznych między państwami członkowskimi a Unią Europejską odnośnie do praw własności intelektualnej w ujęciu ogólnym.

109. Pierwszego ograniczenia nie interpretuję natomiast w ten sposób, że miałoby ono oznaczać, iż wykonanie kompetencji Unii Europejskiej w zakresie wspólnej polityki handlowej zależy od tego, czy Unia Europejska dysponuje kompetencją wewnętrzną na jakiejś innej podstawie lub czy wykonała tę kompetencję ( 60 ). W szczególności nacisk na równoległość pomiędzy zewnętrznym aspektem wspólnej polityki handlowej i wewnętrznym aspektem pozostałych polityk Unii nie znajduje potwierdzenia w innych częściach art. 207 TFUE. Wobec tego art. 207 ust. 4 TFUE wyraźnie potwierdza, że wspólna polityka handlowa może obejmować handel usługami w zakresie kultury i audiowizualnymi, a także handel usługami społecznymi oraz w zakresie edukacji i zdrowia. Jednakże kompetencje wewnętrzne Unii Europejskiej w dziedzinie zdrowia publicznego są ograniczone, gdyż stanowią jedynie uzupełnienie działań państw członkowskich ( 61 ). Ponadto działania Unii muszą być prowadzone w poszanowaniu obowiązków państw członkowskich w zakresie określania ich polityki dotyczącej zdrowia, jak również organizacji i świadczenia usług zdrowotnych i opieki medycznej ( 62 ).

110. Drugie ograniczenie przewidziane w art. 207 ust. 6 TFUE polega na tym, że wykonywanie kompetencji w dziedzinie wspólnej polityki handlowej nie może prowadzić do harmonizacji przepisów ustawowych i regulacyjnych państw członkowskich, jeżeli traktaty wykluczają taką harmonizację. Jak wyraźnie potwierdza art. 207 ust. 4 TFUE, ograniczenie to nie oznacza, że wspólna polityka handlowa nie może obejmować wymiany handlowej w sprawach, w odniesieniu do których inne postanowienia traktatu wykluczają harmonizację (takich jak na przykład polityka społeczna, edukacja, zdrowie publiczne czy kultura) ( 63 ). Oznacza ono raczej, że wykonując swoje kompetencje na gruncie art. 207 TFUE, Unia Europejska nie może prowadzić działań w celu obejścia zakazu harmonizacji na gruncie traktatów. Ograniczenie to stanowi zatem konkretne zastosowanie pierwszego ograniczenia.

111. Niniejsze postępowanie w sprawie wydania opinii wymaga także od Trybunału dokonania wykładni art. 207 ust. 5 TFUE, w szczególności w odniesieniu do zobowiązań dotyczących transportu w rozdziale 8 umowy EUSFTA („Handel usługami, zakładanie przedsiębiorstw i handel elektroniczny”) ( 64 ). W myśl tego postanowienia rokowania i zawieranie umów międzynarodowych w dziedzinie transportu podlegają tytułowi VI części trzeciej TFUE, czyli postanowieniom traktatu dotyczącym polityki transportowej Unii Europejskiej. Umowy tego rodzaju nie są zatem objęte zakresem wspólnej polityki handlowej.

112. Wyjątek ten nie jest niczym nowym. W traktatach polityka transportowa zawsze była wyłączana z zakresu wspólnej polityki handlowej. W istocie to właśnie ten wyjątek doprowadził Trybunał do ustanowienia w wyroku AETR zasady dorozumianych wyłącznych kompetencji zewnętrznych, w przeciwieństwie do wyraźnej wyłącznej kompetencji w dziedzinie wspólnej polityki handlowej ( 65 ).

113. Chociaż wyrok AETR wydano w przedmiocie umowy dotyczącej zasad bezpieczeństwa, w opinii 1/94 Trybunał nie widział powodu, aby wysuwać inny wniosek w przypadku umów handlowych, których przedmiotem jest także transport, takich jak GATS ( 66 ). Potwierdził on, że „[u] podstaw [wyroku AETR] leżało założenie, iż umowy międzynarodowe w zakresie transportu nie są objęte [wspólną polityką handlową]” ( 67 ). Stanowisko to utrzymano w niezmienionej formie w traktacie z Nicei ( 68 ) oraz w traktacie z Lizbony ( 69 ). Co się tyczy międzynarodowej wymiany handlowej w dziedzinie usług transportowych, traktaty mają zatem na celu „utrzymanie […] zasadniczej równoważności pomiędzy kompetencją wewnętrzną wykonywaną przez jednostronne przyjmowanie regulacji [unijnych] a kompetencją zewnętrzną wykonywaną przez zawieranie umów międzynarodowych, przy czym każda z tych kompetencji pozostaje uregulowana, podobnie jak […] w tytule traktatu dotyczącym konkretnie wspólnej polityki transportowej” ( 70 ).

114. Z tego względu zastosowanie art. 207 ust. 5 TFUE nie ogranicza się do umów międzynarodowych wyłącznie lub w głównej mierze związanych z handlem usługami transportowymi. Jak orzekł Trybunał w opinii 1/08, odmienna wykładnia powodowałaby, że postanowienia umowy międzynarodowej o dokładnie identycznym przedmiocie należałyby w niektórych wypadkach do zakresu polityki transportowej, a w innych wypadkach do zakresu polityki handlowej w zależności tylko od tego, czy umawiające się strony postanowiły regulować tylko handel usługami transportowymi, czy też uzgodniły regulację jednocześnie handlu tymi usługami oraz handlu usługami innego rodzaju, albo handlu usługami wszystkich rodzajów ( 71 ).

115. Niezależnie od szerokiego zakresu art. 207 ust. 5 TFUE wydaje mi się, że wyrażenie „umowy międzynarodowe w dziedzinie transportu” nie powinno oznaczać, że każdą umowę mającą zastosowanie do transportu (czyli zasadniczo usługi polegającej na przewozie towarów lub osób przynajmniej jednym środkiem transportu z jednego punktu do drugiego) należy wykluczyć z zakresu wspólnej polityki handlowej. Fakt, że akty o zasięgu ogólnym mogą, w praktyce, znajdować zastosowanie także do transportu, nie musi koniecznie uruchamiać wyjątku z art. 207 ust. 5 TFUE. Umowa międzynarodowa „w dziedzinie transportu” to umowa zawierająca postanowienia odnoszące się konkretnie do transportu. To tłumaczy, dlaczego w opinii 1/08 Trybunał skupił się na zobowiązaniach sektorowych (oraz zobowiązaniach horyzontalnych, które miały zastosowanie dodatkowo do tych zobowiązań) i doszedł do wniosku, że przesłanki dla zastosowania wyjątku z art. 207 ust. 5 TFUE zostały spełnione.

116. Przedmiotowe postępowanie pozwala stwierdzić, że nadal istnieją wątpliwości co do zakresu art. 207 ust. 5 TFUE. Do kwestii związanych ze zobowiązaniami w zakresie wymiany handlowej dotyczącej usług transportowych można zaliczyć kwestię ustalenia, czy wyjątek przewidziany w art. 207 ust. 5 TFUE obejmuje zakładanie przedsiębiorstw (zgodnie z definicją zawartą w umowie EUSFTA), nawet jeżeli nie reguluje jej tytuł VI części trzeciej TFUE, oraz kwestię ustalenia, czy usługi o charakterze „pomocniczym” w odniesieniu do usług transportowych są objęte tym wyjątkiem. Odniosę się do tych kwestii w mojej analizie rozdziału 8 umowy EUSFTA ( 72 ).

W przedmiocie art. 3 ust. 2 TFUE

117. W sytuacji gdy Unia Europejska nie ma wyraźnej wyłącznej kompetencji na gruncie art. 3 ust. 1 TFUE do zawarcia umowy międzynarodowej, może ona mimo wszystko dysponować dorozumianą kompetencją zewnętrzną na podstawie art. 3 ust. 2 TFUE. Oba ustępy art. 3 TFUE dotyczą w szczególności podziału kompetencji między Unią Europejską a państwami członkowskimi. Jednakże w odróżnieniu od art. 3 ust. 1 TFUE, art. 3 ust. 2 TFUE dotyczy samej kompetencji zewnętrznej. Wszystkie poszczególne przesłanki, które w nim określono, implikują jednak zdecydowanie pewne wykonanie kompetencji wewnętrznej.

118. Przy ustalaniu wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii Europejskiej Komisja Europejska opiera się na dwóch przesłankach przewidzianych w art. 3 ust. 2 TFUE.

119. W odniesieniu do jednej z części rozdziału 8 dotyczącego handlu usługami, zakładania przedsiębiorstw i handlu elektronicznego ( 73 ) Komisja powołuje przesłankę pierwszą na gruncie art. 3 ust. 2 TFUE, zgodnie z którą Unia Europejska ma kompetencję wyłączną [do zawierania umów międzynarodowych] „[…] jeżeli ich zawarcie zostało przewidziane w akcie ustawodawczym Unii”. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału postanowienie to opiera się na podstawowym założeniu, że możliwe są sytuacje, w których, mimo że w samych traktatach nie przewidziano kompetencji zewnętrznej Unii Europejskiej, kompetencję tę ustanawiają wspólne uregulowania instytucji, przewidujące zawieranie umów międzynarodowych ( 74 ). W takich sytuacjach Unia Europejska nabywa wyłączną kompetencję na skutek wspólnych uregulowań ( 75 ), gdyż umożliwienie państwom członkowskim zawarcia niezależnych umów międzynarodowych mogłoby prowadzić do naruszenia uzgodnionych działań zewnętrznych w dziedzinach objętych tymi uregulowaniami Unii ( 76 ).

120. W odniesieniu do niektórych pozostałych części umowy EUSFTA ( 77 ) Komisja opiera się na przesłance trzeciej na gruncie art. 3 ust. 2 TFUE. Zgodnie z tą przesłanką Unia Europejska ma wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych „[…] w zakresie, w jakim ich zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres”. Przesłanka ta odpowiada kryterium określonemu przez Trybunał w wyroku AETR, pozwalającemu zdefiniować „[…] charakter zobowiązań międzynarodowych, których państwa członkowskie nie mają prawa podejmować poza ramami instytucji Unii, jeżeli ustanowione zostały wspólne zasady Unii mające na celu realizację celów traktatu” ( 78 ).

121. Tak zwana „zasada AETR” może stanowić podstawę dysponowania przez Unię Europejską dorozumianą kompetencją wyłączną do zawierania umów międzynarodowych. Pierwotnie opracowano ją, biorąc pod uwagę, z jednej strony, wymóg prawa pierwotnego, zgodnie z którym państwa członkowskie podejmują wszelkie właściwe działania w celu zapewnienia wykonania swoich zobowiązań wynikających z traktatów lub z aktów wydawanych przez instytucje, a z drugiej strony, obowiązek państw członkowskich do powstrzymania się od jakichkolwiek działań, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów traktatów ( 79 ). Wobec tego Unia Europejska dysponuje wyłączną kompetencją zewnętrzną, w sytuacji gdy istnieje ryzyko, że państwa członkowskie, działając poza ramami instytucji Unii, mogłyby zaciągnąć zobowiązania międzynarodowe naruszające wspólne zasady lub zmieniające ich zakres. Stanowiłoby to obejście ustanowionych w traktatach zasad dotyczących wykonywania polityk Unii, a tym samym mogłoby podważać samą istotę procesu integracji Unii.

122. W orzecznictwie Trybunału można znaleźć pewne wskazówki co do tego, w jaki sposób należy weryfikować, czy warunki dla zastosowania trzeciej przesłanki są spełnione. Wymagane jest przeprowadzenie konkretnej analizy relacji istniejących między przewidywaną umową międzynarodową a prawem Unii obowiązującym w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych sprawy. Dla celów przeprowadzenia takiej analizy, a także zgodnie z zasadą przyznania strona wysuwająca twierdzenie co do istnienia wyłącznej kompetencji zewnętrznej powinna przedstawić okoliczności pozwalające na wykazanie tego faktu ( 80 ).

123. Pierwszy krok tej analizy obejmuje zdefiniowanie obszaru objętego zakresem umowy międzynarodowej, tak aby wskazać istotne wspólne zasady. Przedmiot umowy można określić, biorąc pod uwagę treść i cel tej umowy. W tym względzie, chociaż mogłaby istnieć taka możliwość, przy dokonywaniu analizy tzw. umów jednolitych, aby opisać całą umowę jako obejmującą jakąś„dziedzinę”, a następnie zweryfikować, czy wspólne zasady w pełni harmonizują tę dziedzinę oraz czy dziedzina ta jest w znacznym stopniu objęta tymi wspólnymi zasadami ( 81 ), metodologii tej nie można tak łatwo poddać transpozycji do umowy w rodzaju umowy EUSFTA, która reguluje różne „dziedziny” w poszczególnych rozdziałach i częściach.

124. Argumenty Komisji w przedmiotowym postępowaniu powodują powstanie nowego pytania. Czy przesłanka trzecia na gruncie art. 3 ust. 2 TFUE ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy „wspólne zasady” zostały już przyjęte przez instytucje Unii wykonujące kompetencje ustawodawcze Unii Europejskiej lub czy same postanowienia traktatu także mogą stanowić, z zastrzeżeniem określonych warunków, „wspólne zasady”? Komisja podnosi, że wyłączna kompetencja Unii Europejskiej w odniesieniu do postanowień umowy EUSFTA dotyczących rodzajów inwestycji innych niż bezpośrednie inwestycje zagraniczne wynika ze „wspólnych zasad” zawartych w samym art. 63 TFUE. Odniosę się do tej kwestii przy okazji analizy sekcji A rozdziału 9 umowy EUSFTA ( 82 ).

125. Krok drugi polega na wskazaniu, jakie wspólne zasady istnieją w danym obszarze. Jednakże nie ma wymogu całkowitej zgodności między zakresem umowy międzynarodowej a zakresem wspólnych zasad ( 83 ). Wystarczy, aby dziedzina, do której należy umowa międzynarodowa, była w znacznej mierze objęta takimi wspólnymi zasadami ( 84 ). Istotne wspólne zasady mogą obejmować nie tylko przepisy mające zastosowanie do określonej dziedziny objętej zakresem umowy, lecz także przepisy o szerszym zakresie zastosowania ( 85 ). Bez znaczenia jest także fakt, że wspomniane wspólne zasady (nie) są objęte zakresem tego samego aktu prawnego Unii ( 86 ).

126. Wspólne zasady to nie tylko te zasady, które regulują sytuacje obejmujące element o charakterze pozaunijnym, a tym samym mające wymiar zewnętrzny ( 87 ). Przy wskazywaniu wspólnych zasad konieczne jest rozpatrzenie zarówno obowiązującego obecnie prawa Unii, jak i przyszłego rozwoju tych zasad w zakresie, w jakim rozwój ten jest możliwy do przewidzenia w chwili przeprowadzania analizy ( 88 ).

127. Argumenty stron odnośnie do tego, które wspólne zasady są istotne dla zastosowania zasady AETR do dziedzin usług transportowych i rodzajów inwestycji innych, niż bezpośrednie inwestycje zagraniczne, sugerują, że istnieje szereg nieporozumień odnośnie do „wspólnych zasad”. Niniejsze postępowanie stwarza okazję, aby Trybunał dokonał koniecznych wyjaśnień ( 89 ).

128. Krok trzeci obejmuje badanie (potencjalnego) wpływu zawarcia umowy międzynarodowej na istotne wspólne zasady. Nie jest konieczne wykazanie, że taki wpływ istnieje: wystarczy ryzyko, że zawarcie umowy może mieć wpływ na wspólne zasady lub że może zmienić ich zakres ( 90 ). Ryzyko tego rodzaju istnieje, w sytuacji gdy zobowiązania wynikające z umowy międzynarodowej należą do dziedziny stosowania wspólnych zasad ( 91 ). Nie ma konieczności wykazania ewentualnej sprzeczności, czyli kolizji, między umową międzynarodową i wspólnymi zasadami ( 92 ).

129. W sytuacji gdy wspólne zasady w pełni harmonizują dziedzinę, którą reguluje umowa międzynarodowa ( 93 ), nietrudno ustalić wyłączną kompetencję do zawarcia tej umowy. Zakłada się, że na zharmonizowane zasady mają wpływ zobowiązania międzynarodowe wynikające z zawarcia tej umowy.

130. W sytuacji gdy harmonizacja jest jedynie częściowa, sam fakt, że międzynarodowa umowa (lub jej część/części) dotyczą dziedziny, która została już „w znacznej mierze” objęta uregulowaniami Unii, nie prowadzi automatycznie do wniosku, że Unia Europejska ma wyłączną kompetencję do negocjowania całej takiej umowy międzynarodowej (lub jej istotnej części) bez jakiegokolwiek badania, czy zasada AETR ma tutaj zastosowanie. Wszystko zależy od treści podjętych zobowiązań i ich możliwego związku z przepisami Unii ( 94 ).

131. Protokół nr 25 w sprawie wykonywania kompetencji dzielonych nie narusza omówionych przeze mnie wyżej zasad. Protokół ten dotyczy wyłącznie art. 2 ust. 2 TFUE. Służy on zatem jedynie uściśleniu zakresu wykonywania przez Unię Europejską kompetencji dzielonej z państwami członkowskimi. Wyraźnie stanowi on, że zakres wykonywania tych kompetencji „obejmuje wyłącznie elementy regulowane przedmiotowym aktem Unii [Europejskiej], w związku z czym nie obejmuje całej dziedziny”. Protokół nr 25 nie może być zatem interpretowany w ten sposób, że ogranicza on zakres wyłącznej kompetencji zewnętrznej Unii Europejskiej w sytuacjach wskazanych w art. 3 ust. 2 TFUE, objaśnionym w orzecznictwie ( 95 ).

132. Wobec powyższego przejdę teraz do omówienia kwestii podziału kompetencji pomiędzy Unią Europejską a państwami członkowskimi w kontekście umowy EUSFTA.

W przedmiocie celów i ogólnych definicji mających istotne znaczenie w kontekście umowy EUSFTA (rozdział 1 umowy EUSFTA ( 96 ) )

Argumenty

133. Komisja podnosi, że rozdział 1 jest w całości objęty zakresem wspólnej polityki handlowej. Zdaniem Komisji cele ogólne określone w art. 1.1 i 1.2 umowy EUSFTA w znacznej mierze wpisują się w zakres celów wspólnej polityki handlowej, określonych w art. 206 TFUE. Cele umowy EUSFTA mają tylko nieznacznie szerszy zakres niż te określone we wspólnej polityce handlowej. W takim przypadku cele te wpisują się mimo wszystko w zakres celów TFUE (w szczególności art. 63 ust. 1, art. 91 i 100 TFUE).

134. Pozostałe strony nie przedstawiły żadnych konkretnych argumentów w odniesieniu do rozdziału 1.

Analiza

135. Moim zdaniem Unia Europejska dysponuje wyłączną kompetencją na podstawie art. 207 ust. 1 TFUE w zakresie decydowania w przedmiocie ustanawiania strefy wolnego handlu, zgodnie z art. XXIV GATT 1994 i art. V GATS ( 97 ), oraz uzgodnienia, że umowa EUSFTA ma na celu liberalizację i ułatwienie handlu i inwestycji. Kwestie te wyraźnie wpisują się w zakres stosowania wspólnej polityki handlowej.

136. Ponadto charakter postanowień, w których wyszczególniono mające ogólne zastosowanie definicje, jest czysto akcesoryjny. Postanowienia te nie powodują zmiany podziału kompetencji pomiędzy Unią Europejską a państwami członkowskimi w odniesieniu do pozostałych postanowień umowy EUSFTA.

137. Wysuwam zatem wniosek, że rozdział 1 w całości wchodzi w zakres wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej na gruncie art. 207 TFUE.

W przedmiocie handlu towarami (rozdziały 2–6 umowy EUSFTA ( 98 )i protokół nr 1 do umowy EUSFTA ( 99 ) )

Argumenty

138. Komisja twierdzi, że rozdziały od 2 do 6 w całości wchodzą w zakres wspólnej polityki handlowej.

139. Komisja podnosi, że wszystkie postanowienia zawarte w rozdziale 2 dotyczą konkretnie międzynarodowego handlu towarami, ponieważ dąży się w nich do liberalizacji handlu towarami między stronami i mają one bezpośredni wpływ na taki handel. Powyższe dotyczy zarówno postanowień tego rozdziału odnoszących się do taryf, o których mowa w art. 207 ust. 1 TFUE, jak i postanowień dotyczących środków pozataryfowych, które powielają, włączają poprzez odniesienie lub rozwijają istniejące postanowienia GATT 1994 oraz inne wielostronne porozumienia dotyczące handlu towarami (a więc, jak orzekł Trybunał w opinii 1/94, automatycznie wchodzą w zakres wspólnej polityki handlowej).

140. Komisja podnosi podobne argumenty odnośnie do rozdziału 3 (art. 207 ust. 1 TFUE dotyczy „handlowych środków ochronnych, w tym środków podejmowanych w przypadku dumpingu lub subsydiów”); rozdziału 4 (ponieważ ułatwia handel towarami, ustanawiając ramy służące zapobieganiu, identyfikowaniu i eliminowaniu zbędnych barier handlowych w ramach porozumienia TBT) oraz rozdziału 5 (ponieważ dąży się w nim do zminimalizowania negatywnego wpływu środków SPS na handel). Porozumienie o stosowaniu art. VI Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu 1994 (zwane dalej „porozumieniem antydumpingowym”), Porozumienie w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych (zwane dalej „porozumieniem SCM”), porozumienie w sprawie środków ochronnych, porozumienie TBT i porozumienie SPS są częścią wielostronnych porozumień dotyczących handlu towarami, które, zgodnie z opinią 1/94, są objęte zakresem wspólnej polityki handlowej.

141. Wreszcie rozdział 6 także odnosi się konkretnie do handlu międzynarodowego, ponieważ ma on na celu ułatwienie handlu towarami i zapewnienie skutecznej kontroli celnej. Komisja dodaje, że większość postanowień tego rozdziału odpowiada bardziej szczegółowym postanowieniom dotyczącym tych samych kwestii w porozumieniu WTO w sprawie ułatwień w handlu, które zostało obecnie włączone do załącznika 1A porozumienia WTO ( 100 ). Według Komisji ani państwa członkowskie, ani pozostałe instytucje nie podają w wątpliwość wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej w odniesieniu do tego nowego porozumienia WTO.

142. Parlament zasadniczo przychyla się do stanowiska Komisji.

143. O ile Rada i niemal wszystkie państwa członkowskie nie przedstawiły żadnego konkretnego argumentu w odniesieniu do rozdziałów 2–6, jedno państwo członkowskie podnosi, że wyłączna kompetencja Unii Europejskiej nie obejmuje współpracy celnej przewidzianej w art. 6.1 ust. 1 zdanie drugie umowy EUSFTA. Artykuł 206 TFUE odnosi się jedynie do utworzenia unii celnej zgodnie z art. 28–32 TFUE. Nie obejmuje ona zatem art. 33 TFUE, który zapewnia podstawę prawną dla przyjęcia „[…] środk[ów] w celu wzmocnienia współpracy celnej między państwami członkowskimi i między nimi a Komisją”. Ponadto z art. 6 lit. g) TFUE wynika, co potwierdza art. 197 ust. 2 TFUE (jedyne postanowienie tytułu XXIV, którego przedmiotem jest „Współpraca administracyjna”), że w odniesieniu do współpracy administracyjnej Unia Europejska ma kompetencję jedynie w zakresie wspierania, koordynowania lub uzupełniania działań państw członkowskich.

Analiza

144. Rozdziały 2–6 odnoszą się do różnych aspektów regulacji handlu towarami. Kwestie, którym poświęcono te rozdziały, oraz rodzaj zobowiązań w nich przewidzianych odpowiadają do pewnego stopnia określonym porozumieniom WTO dotyczącym handlu towarami.

145. Przed wejściem w życie traktatu z Lizbony wspólna polityka handlowa obejmowała już handel towarami. W opinii 1/94 Trybunał wysunął wniosek, że (ówczesna) Wspólnota Europejska miała, na podstawie art. 113 traktatu WE, wyłączną kompetencję do zawarcia „wielostronnych porozumień dotyczących handlu towarami”, czyli porozumień zawartych w załączniku 1a do porozumienia WTO (zwanych dalej „porozumieniami z załącznika 1A”) ( 101 ). Obejmują one GATT 1994, lecz także 12 innych porozumień. Trybunał stwierdził, że wszystkie porozumienia z załącznika 1A są objęte zakresem wspólnej polityki handlowej, bez dokonywania analizy każdego z osobna ( 102 ). Wszystkie te porozumienia uznano zatem za odnoszące się konkretnie do wymiany międzynarodowej, to znaczy ich głównym zadaniem jest wspieranie, ułatwianie lub regulowanie wymiany handlowej, oraz gdy wywierają one bezpośredni wpływ na obrót towarami. Większość porozumień z załącznika 1A do porozumienia WTO obejmuje zobowiązania dotyczące, między innymi, dostępu do rynku, traktowania narodowego oraz innego rodzaju regulacji krajowych, przejrzystości, kontroli sądowej i administracyjnej oraz równoważenia celów handlowych i niehandlowych. Zakres zastosowania części z tych porozumień jest definiowany przez odniesienie do rodzaju towarów (na przykład Porozumienie w sprawie rolnictwa i Porozumienie w sprawie tekstyliów i odzieży); inne mają zastosowanie do określonych rodzajów instrumentów handlu (na przykład porozumienie TBT; porozumienie w sprawie środków dotyczących inwestycji związanych z handlem; porozumienie antydumpingowe; porozumienie SCM i porozumienie w sprawie środków ochronnych); środków handlowych służących realizacji określonego celu (na przykład porozumienie SPS) lub określonych etapów procedury przywozu lub wywozu [na przykład porozumienie o stosowaniu art. VII Układu ogólnego w sprawie taryf celnych i handlu 1994 („porozumienie w sprawie ustalania wartości celnej”); porozumienie w sprawie inspekcji przedwysyłkowej; porozumienie w sprawie reguł pochodzenia i porozumienie w sprawie licencjonowania przywozu].

146. Z opinii 1/94 jasno wynika więc, że Unia Europejska dysponuje wyłączną kompetencją w odniesieniu do kwestii regulowanych przez te porozumienia oraz zobowiązań zaciąganych na ich mocy ( 103 ). Założenie to nie zmienia się na mocy traktatu z Lizbony, w którym opis wspólnej polityki handlowej nie uległ zmianie w zakresie, w jakim dotyczy ona handlu towarami.

147. W świetle powyższego mogę jasno stwierdzić, że rozdziały 2–5 dotyczą konkretnie handlu towarami. Ich przedmiot odpowiada zasadniczo kwestiom objętym zakresem określonych porozumień w załączniku 1A do porozumienia WTO, wpisującym się w ramy wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej w dziedzinie wspólnej polityki handlowej. Wobec tego rozdział 2 odnosi się do kwestii będących przedmiotem art. I, II i XI GATT 1994, które zawierają kluczowe zobowiązania w zakresie dostępu do rynku w odniesieniu do handlu towarami. Kwestie, którym poświęcono rozdział 3, odnoszą się do postanowień GATT 1994 dotyczących środków antydumpingowych, subsydiów i środków ochronnych, jak również do odpowiednich, bardziej szczegółowych porozumień (porozumienia antydumpingowego, porozumienia w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych oraz porozumienia w sprawie środków ochronnych) w załączniku 1A do porozumienia WTO. Rozdziały 4 i 5 dotyczą barier pozataryfowych wpisujących się w dziedziny, które reguluje art. III GATT 1994 („traktowanie narodowe”), oraz bardziej szczegółowe dziedziny, o których mowa w porozumieniu TBT i porozumieniu SPS, zawartych także w załączniku 1A do porozumienia WTO.

148. Kwestie te dotyczą procedury przepływu towarów przez granice, ich zwalniania i odprawy celnej, jak również traktowania w ramach rynku. Odnoszą się one zatem konkretnie do wymiany międzynarodowej.

149. Ponadto zasady służące ułatwieniu tej procedury (konieczne w kontekście przywozu i wywozu towarów) oraz mające sprawić, aby ta procedura i zasady regulujące traktowanie rzeczonych towarów w ramach rynku charakteryzowały się większą przejrzystością, przewidywalnością, skutecznością i efektywnością kosztową, promują, ułatwiają lub regulują wymianę handlową i wywierają na nią bezpośredni wpływ ( 104 ).

150. Wniosek ten odnosi się także do współpracy celnej, którą reguluje rozdział 6, oraz do dodatkowych postanowień związanych z cłami zawartych w uzgodnieniu 3, jak również zasad określonych w uzgodnieniu 4 dotyczącym wzajemnego uznawania programów dotyczących upoważnionych przedsiębiorców (oba uzgodnienia związane są z rozdziałem 6).

151. Rozdział 6 jest poświęcony procedurom celnym oraz kwestiom ustalania wartości celnej i ułatwień handlowych (częściowo objętym zakresem GATT 1994), kwestiom porozumienia w sprawie ustalania wartości celnej i ostatniego porozumienia WTO w sprawie ułatwień w handlu. Formy współpracy przewidziane w rozdziale 6 odpowiadają w pewnym zakresie tym mającym zastosowanie do kwestii celnych na gruncie GATT 1994 i porozumienia w sprawie ustalania wartości celnej. Te ostatnie porozumienia przewidują, oprócz ogólnych postanowień dotyczących publikacji ( 105 ), konsultacje w kwestiach odnoszących się do zarządzania systemem ustalania wartości celnej ( 106 ). Ponadto, w ujęciu bardziej ogólnym, GATT 1994 i porozumienia z załącznika 1A przewidują wiele zbliżonych form współpracy odnoszących się do handlu towarami ( 107 ). Postanowienia tego rodzaju nie stanęły na przeszkodzie wysunięciu przez Trybunał w opinii 1/94 wniosku, zgodnie z którym porozumienia te w całości wpisują się w zakres wspólnej polityki handlowej ( 108 ).

152. Nie mogę przychylić się do formalistycznego argumentu opierającego się na rozróżnieniu, w odniesieniu do wymiany towarowej, pomiędzy postanowieniami traktatu regulującymi unię celną (art. 30 i 32 TFUE) i współpracę celną (art. 33 TFUE). Prawdą jest, że art. 206 TFUE, który określa cele unii celnej, zawiera odniesienia jedynie do art. 28–32 TFUE. Powodem ku temu jest jednak fakt, że są to postanowienia ustanawiające unię celną. Nie taki jest cel postanowienia w rodzaju art. 33 TFUE, który przewiduje podstawę prawną dla ustanowienia przepisów w celu wzmocnienia współpracy celnej w ramach Unii Europejskiej. Odnośnie do zakresu wspólnej polityki handlowej nie można zatem sensownie wyciągnąć żadnego wniosku z faktu, że art. 206 TFUE nie zawiera wyraźnego odniesienia do art. 33 TFUE. Ponadto art. 6 lit. g) i art. 197 TFUE w żadnej mierze nie wpływają na zakres tej polityki. Postanowienia te w sposób ogólny odnoszą się do kwestii współpracy administracyjnej między państwami członkowskimi oraz między nimi a Unią Europejską. Nie naruszają one zatem wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej do włączenia w zakres wspólnej polityki handlowej środków mających na celu poprawę współpracy administracyjnej z państwami trzecimi odnośnie do kwestii mieszczących się w ramach tej polityki.

153. Wreszcie moja analiza rozdziałów 2–6 ma także zastosowanie do protokołu nr 1 dotyczącego definicji pojęcia „produktów pochodzących” oraz metod współpracy administracyjnej. Protokół ten wyraźnie odnosi się do międzynarodowego handlu towarami.

154. Staję zatem na stanowisku, że rozdziały 2–6 należą w pełni do wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej w dziedzinie wspólnej polityki handlowej na gruncie art. 207 TFUE.

155. Przejdę teraz do omówienia rozdziału 8. Z uwagi na to, że rozdział 7 (Bariery pozataryfowe w handlu i inwestycje w produkcję energii ze źródeł odnawialnych) oraz 13 (Handel i zrównoważony rozwój) rodzą te same pytania odnośnie do zakresu wspólnej polityki handlowej i relacji między celami handlowymi i niehandlowymi ( 109 ), rozdział 7 omówię w dalszej części w związku z rozdziałem 13.

W przedmiocie handlu usługami, zakładania przedsiębiorstw i handlu elektronicznego (rozdział 8 umowy EUSFTA ( 110 ) )

Argumenty

Argumenty natury ogólnej

156. Komisja podnosi, że sekcja A określa cel i zakres rozdziału 8 umowy EUSFTA. Sekcje B–D tego rozdziału należą do wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej, gdyż ich zakres odpowiada zakresowi zobowiązań dotyczących sposobów 1, 2, 3 i 4 świadczenia usług zgodnie z GATS, którą reguluje art. 207 ust. 1 TFUE. W myśl art. I:2 lit. a)–d) GATS wspomniane cztery sposoby obejmują świadczenie usług: a) z terytorium jednego państwa członka (WTO) na terytorium jakiegokolwiek innego państwa członka (WTO) („sposób 1” lub „transgraniczne świadczenie usług”); b) z terytorium jednego państwa członka (WTO) do konsumenta usług z któregokolwiek innego państwa członka (WTO) („sposób 2” lub „konsumpcja za granicą”); c) przez usługodawcę z jednego państwa członka (WTO) poprzez obecność handlową na terytorium jakiegokolwiek innego państwa członka (WTO) („sposób 3” lub „obecność handlowa”); oraz d) przez usługodawcę z jednego państwa członka (WTO), poprzez obecność osoby fizycznej z państwa członka (WTO) na terytorium jakiegokolwiek innego państwa członka (WTO) („sposób 4” lub „obecność osób fizycznych”).

157. W odniesieniu do poszczególnych podsekcji sekcji E rozdziału 8 („Ramy regulacyjne”) Komisja utrzymuje, że istnieje wystarczająco bliskie powiązanie z handlem międzynarodowym.

158. Co się tyczy postanowień ogólnych (podsekcja 1), Komisja opiera się na porównaniu z postanowieniami GATS oraz szeregu niewiążących aktów prawnych przyjętych przez różne organy WTO. Komisja podnosi następnie, że art. 8.16 umowy EUSFTA dotyczący wzajemnego uznawania kwalifikacji jest objęty zakresem wspólnej polityki handlowej, ponieważ ułatwia dostęp do rynku zagranicznym usługodawcom, a Trybunał potwierdził, że tego rodzaju zobowiązania zgodnie z GATS należą do wspólnej polityki handlowej. Artykuł 8.17 umowy EUSFTA dotyczący przejrzystości określa zobowiązania powszechnie stosowane w międzynarodowych umowach handlowych, które są zbliżone do tych wynikających z art. III:1 i III:4 GATS. Niepewność odnośnie do mających zastosowanie środków regulujących działalność handlową może powodować, że usługodawcy będą rezygnować z dostępu do rynków zagranicznych.

159. Co się tyczy regulacji krajowych (podsekcja 2), Komisja zasadniczo podnosi, że przedmiotowa podsekcja ustanawia warunki służące zapewnieniu, aby wymogi w zakresie licencjonowania i wymogi dotyczące kwalifikacji, jak również procedury, nie utrudniały handlu międzynarodowego. Ich cel jest podobny do celu art. VI:4 GATS, którym jest zapewnienie, aby tego rodzaju standardy i procedury, nawet jeżeli nie są dyskryminujące, nie stanowiły niepotrzebnych barier w handlu usługami. Ponadto obowiązek w art. 8.19 ust. 3 umowy EUSFTA dotyczący utrzymywania lub ustanawiania trybunałów sądowych, arbitrażowych lub administracyjnych, czy też procedur przewidujących kontrolę decyzji, jest podobny do tego ustanowionego w drodze art. VI:2 lit. a) GATS.

160. Ponadto konkretne postanowienia dotyczące usług informatycznych, pocztowych, telekomunikacyjnych i finansowych (podsekcje 3, 4, 5 i 6), z których część potwierdza lub rozwija zobowiązania ustanowione w GATS, również należą do kompetencji Unii Europejskiej na mocy art. 207 ust. 1 TFUE.

161. Sekcja F zawiera głównie oświadczenia woli. Jedyne istotne zobowiązanie (w art. 8.58 umowy EUSFTA) dotyczy zakazu nakładania ceł, co jest kwestią wyraźnie objętą zakresem wspólnej polityki handlowej.

162. Parlament i Rada nie przedstawiły konkretnych argumentów w odniesieniu do postanowień rozdziału 8, które nie dotyczą transportu ( 111 ).

163. Państwa członkowskie koncentrują się w szczególności na konkretnych postanowieniach, takich jak te dotyczące usług finansowych oraz wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych.

164. Szereg państw członkowskich podnosi, że podsekcja 6 dotycząca usług finansowych nie jest w pełni objęta zakresem wspólnej polityki handlowej Unii Europejskiej. Dyrektywa 2014/65 w sprawie rynków instrumentów finansowych (zwana dalej „dyrektywą MiFiD II”) ( 112 ), która ma wejść w życie w styczniu 2017 r., harmonizuje jedynie określone aspekty świadczenia usług finansowych i inwestycyjnych przez obywateli państw trzecich.

165. Zasady regulujące kwestię wzajemnego uznawania kwalifikacji zawodowych także nie są objęte zakresem wspólnej polityki handlowej. Po pierwsze, przeciwnie do twierdzenia Komisji, fakt, że dana kwestia wywiera wpływ na zewnętrzne stosunki handlowe lub jest regulowana przepisami międzynarodowego prawa gospodarczego sam w sobie nie wystarcza, aby można było uznać tę kwestię za wpisującą się w ramy wspólnej polityki handlowej. Po drugie, dyrektywa 2005/36/WE w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych ( 113 ) nie narusza wyłącznej kompetencji państw członkowskich w zakresie uznawania kwalifikacji zawodowych zdobytych poza terytorium Unii Europejskiej. Podobnie w dziedzinie transportu morskiego wspólne zasady przyjęte w szczególności w dyrektywie Rady 96/50/WE (w sprawie warunków uzyskiwania krajowych patentów kapitanów łodzi) i w dyrektywie 2008/106/WE (w sprawie minimalnego poziomu wyszkolenia marynarzy) ( 114 ) określają jedynie minimalne zasady, na które nie może wpływać art. 8.16 umowy EUSFTA. Po trzecie, Komisja nie bierze pod uwagę faktu, że GATS (w szczególności art. VII:1) nie wymaga od państw członków WTO uznawania kwalifikacji zawodowych z państw trzecich ani zawierania z tego tytułu umów międzynarodowych.

166. Ponadto sposób, w jaki w drodze umowy EUSFTA jest planowane osiągnięcie celu w postaci liberalizacji, w szczególności w dziedzinie zakładania przedsiębiorstw, będzie lub może mieć wpływ na usługi w zakresie zdrowia i usługi społeczne, w których to dziedzinach państwa członkowskie zachowują kompetencję. Taki stan rzeczy jest niezgodny z art. 207 ust. 6 TFUE. Komisja jest także w błędzie, twierdząc, że postanowienia dotyczące handlu elektronicznego zawierają jedynie oświadczenia woli.

167. Wreszcie Komisja nie może powoływać art. 216 TFUE w celu uzasadnienia istnienia kompetencji dzielonej w dziedzinach nienależących do wyłącznej kompetencji Unii Europ