OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ELEANOR SHARPSTON

przedstawiona w dniu 12 października 2017 r. ( 1 )

Sprawa C‑664/15

Protect Natur-, Arten- und Landschaftschutz Umweltorganisation

przeciwko

Bezirkshauptmannschaft Gmünd

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgerichtshof (naczelny sąd administracyjny, Austria)]

Środowisko naturalne – Konwencja z Aarhus – Dostęp do wymiaru sprawiedliwości – Legitymacja procesowa organizacji pozarządowych działających na rzecz ochrony środowiska – Prawa tych organizacji w zakresie zaskarżania decyzji właściwych organów do sądu apelacyjnego – Status tych organizacji, gdy występują w charakterze strony postępowania administracyjnego – Utrata statusu strony postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy organizacja taka nie podniosła w terminie zarzutów w toku takiego postępowania

1. Poprzez niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Verwaltungsgerichtshof (naczelny sąd administracyjny, Austria) zmierza do uzyskania wytycznych w przedmiocie legitymacji procesowej organizacji ochrony środowiska chcącej uzyskać dostęp do wymiaru sprawiedliwości na podstawie konwencji z Aarhus ( 2 ) (zwanej dalej „konwencją z Aarhus”). Pytania zadano w kontekście wniosku o pozwolenie na pobór wody z rzeki dla celów produkcji śniegu na potrzeby ośrodka narciarskiego („procedura wydania pozwolenia”) ( 3 ). Kwestie środowiskowe związane z tą konkretną procedurą wpisują się w zakres dyrektywy 2000/60/WE ( 4 ) (zwanej dalej „ramową dyrektywą wodną”).

2. Delikatna kwestia legitymacji procesowej organizacji ochrony środowiska w procedurach wydawania pozwoleń środowiskowych stała się źródłem bogatego orzecznictwa, w ramach którego ostatnią sprawą jest sprawa C‑243/15 Lesoochranárske zoskupenie VLK ( 5 ).

3. W niniejszej sprawie Trybunał będzie musiał zająć się następującymi kwestiami: Czy ramowa dyrektywa wodna w związku z konwencją z Aarhus przyznaje organizacjom ochrony środowiska legitymację procesową do zaskarżenia decyzji administracyjnych w postępowaniu administracyjnym lub sądowym, w szczególności w przypadku wniosku o pozwolenie na pobór wody do celów produkcji śniegu? Czy zainteresowana organizacja powinna otrzymać status strony postępowania na etapie administracyjnym, czy też wystarczy, że będzie miała legitymację procesową, by wnieść odwołanie od wydanego przez właściwe organy pozwolenia? Czy krajowe przepisy proceduralne mogą wykluczać możliwość zaskarżenia przez organizację ochrony środowiska takiej decyzji administracyjnej w postępowaniu odwoławczym, jeżeli nie zgłosiła ona „w terminie” zastrzeżeń wobec pozwolenia w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z wymogami prawa krajowego?

Konwencja z Aarhus

4. Cele konwencji z Aarhus obejmują potwierdzenie potrzeby ochrony, zachowania i ulepszania stanu środowiska ( 6 ); uznanie, że każda osoba ma obowiązek, tak osobiście, jak i we współdziałaniu z innymi, ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń ( 7 ); uznanie znaczenia, między innymi, roli, jaką organizacje pozarządowe mogą odgrywać w ochronie środowiska ( 8 ); oraz zapewnienie, by skuteczne mechanizmy prawne były dostępne dla społeczeństwa, w tym dla organizacji społecznych, tak aby chronione były jego słuszne interesy, a prawo egzekwowane ( 9 ).

5. Artykuł 1 przewiduje, że „[w] celu przyczynienia się do ochrony prawa każdej osoby, z obecnego oraz przyszłych pokoleń, do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności, każda ze stron zagwarantuje, w sprawach dotyczących środowiska, uprawnienia do dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości zgodnie z postanowieniami niniejszej konwencji”. Wobec powyższego konwencja z Aarhus ma potencjalnie zastosowanie w każdym przypadku, gdy sprawa dotyczy prawa ochrony środowiska.

6. Zgodnie z art. 2 pkt 4 termin „społeczeństwo”„oznacza jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy”. W myśl art. 2 pkt 5 „organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za posiadające interes” w podejmowaniu decyzji dotyczącej środowiska, a więc objęte zakresem pojęcia „zainteresowanej społeczności” zdefiniowanego w tym przepisie.

7. Artykuł 6 jest zatytułowany „Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć”. Artykuł 6 ust. 1 lit. a) stanowi, że postanowienia regulujące udział społeczeństwa należy stosować w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie któregokolwiek z planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I ( 10 ). Artykuł 6 ust. 1 lit. b) przewiduje, że zgodnie z prawem krajowym wspomniane postanowienia należy także stosować również do decyzji co do planowanych przedsięwzięć nieobjętych zakresem załącznika I, które mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko. Do zainteresowanych państw należy ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie wpisuje się w zakres art. 6. Artykuł 6 ust. 2–10 przewiduje między innymi prawo społeczeństwa do udziału we wczesnym etapie procedury podejmowania decyzji w sprawach dotyczących środowiska oraz do składania wszelkich uwag, przekazywania informacji, analiz i opinii, które uważa ono za odnoszące się do planowanego przedsięwzięcia.

8. Artykuł 9 ust. 2 stanowi: „Każda ze Stron zapewnia [aby], w ramach krajowego porządku prawnego, […] członkowie zainteresowanej społeczności: a) mający wystarczający interes; lub, alternatywnie, b) powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego strony wymagają tego jako przesłanki, mają [mieli] dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innymi postanowieniami niniejszej konwencji. Określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją. Dla osiągnięcia tego interes organizacji pozarządowej spełniającej wymagania, o których mowa w artykule 2 ustęp 5, uważa się za wystarczający w rozumieniu litery a). Taką organizację uważa się również za posiadającą uprawnienia mogące być przedmiotem naruszeń w rozumieniu litery b). […]”.

9. Artykuł 9 ust. 3 stanowi: „Dodatkowo, i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze stron zapewnia, że [aby] członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, mają [mieli] dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających przepisy jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska”.

10. Artykuł 9 ust. 4 stanowi ponadto: „[…] bez naruszania postanowień ustępu 1 procedury, o których mowa powyżej w ustępach 1, 2 i 3, przewidują odpowiednie i prawnie skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania, oraz są bezstronne, oparte na zasadzie równości, terminowe i niedyskryminacyjne ze względu na koszty. Rozstrzygnięcia regulowane niniejszym artykułem przedstawia się lub dokumentuje w formie pisemnej. Rozstrzygnięcia sądów i, tam gdzie to możliwe, innych organów są publicznie dostępne”.

Prawo Unii

Dyrektywa siedliskowa

11. Dyrektywa siedliskowa ( 11 ) ma na celu przyczynienie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory na terytorium Unii Europejskiej ( 12 ). Zgodnie z dyrektywą zostanie stworzona spójna europejska sieć specjalnych obszarów ochrony (zwanych dalej „specjalnymi obszarami ochrony”), aby umożliwić zachowanie danych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie ( 13 ). W ramach specjalnych obszarów ochrony państwa członkowskie muszą unikać pogarszania stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary. Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane z zagospodarowaniem terenu lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na dany teren w istotny sposób oddziaływać, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. Właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa ( 14 ).

Ramowa dyrektywa wodna

12. W motywach ramowej dyrektywy wodnej zawarto następujące stwierdzenia: Woda nie jest produktem handlowym takim jak każdy inny, ale raczej dziedzictwem, które musi być chronione, bronione i traktowane jako takie ( 15 ). Jak określono w traktatach, unijna polityka dotycząca środowiska przyczynia się do wypełniania celów zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska oraz oparta jest na zasadzie ostrożności oraz na zasadzie, na jakiej mają być podejmowane działania zapobiegawcze ( 16 ). Sukces ramowej dyrektywy wodnej jest uzależniony od ścisłej współpracy i spójnych działań na poziomie unijnym, państw członkowskich oraz lokalnym, jak również od informacji, konsultacji i zaangażowania opinii publicznej, w tym użytkowników ( 17 ). Dyrektywa ma na celu utrzymanie i poprawę środowiska wodnego w Unii Europejskiej ( 18 ). Dla zapewnienia udziału ogółu społeczeństwa, w tym użytkowników wód, w ustaleniu i aktualizacji planów gospodarowania wodami w dorzeczu konieczne jest dostarczenie odpowiedniej informacji o planowanych środkach oraz sprawozdawanie o postępach w ich wdrażaniu w celu włączenia ogółu społeczeństwa przed podjęciem ostatecznych decyzji w sprawie niezbędnych środków ( 19 ).

13. Zgodnie z art. 1 celem ramowej dyrektywy wodnej jest ustalenie ram dla ochrony między innymi śródlądowych wód powierzchniowych, które obejmują a) zapobieganie dalszemu pogarszaniu się oraz ochronę i poprawę stanu ekosystemów wodnych oraz, w odniesieniu do ich potrzeb wodnych, ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio uzależnionych od ekosystemów wodnych; b) promowanie zrównoważonego korzystania z wód opartego na długoterminowej ochronie dostępnych zasobów wodnych; c) dążenie do zwiększonej ochrony i poprawy środowiska wodnego.

14. Zgodnie z definicjami zawartymi w art. 2 „wody powierzchniowe” oznaczają wody śródlądowe z wyjątkiem wód podziemnych, wody przejściowe i wody przybrzeżne, z wyjątkiem sytuacji, kiedy z uwagi na stan chemiczny zaliczyć można do nich również wody terytorialne; a „wody śródlądowe” oznaczają wszystkie wody stojące lub płynące na powierzchni lądu i wszelkie wody podziemne po stronie lądu od linii bazowej, od której odmierzana jest szerokość wód terytorialnych ( 20 ). W myśl art. 3 ust. 1 państwa członkowskie określą pojedyncze dorzecza leżące na obszarze ich terytorium kraju oraz przydzielą je do określonych obszarów dorzeczy.

15. Artykuł 4 (zatytułowany „Cele środowiskowe”) ustanawia w ust. 1 określone cele środowiskowe, „[c]zyniąc operacyjnymi programy działań określone w planach gospodarowania wodami w dorzeczu”. W szczególności „państwa członkowskie wdrażają konieczne środki, aby zapobiec pogorszeniu się stanu wszystkich części” wód powierzchniowych. Państwa te „chronią, poprawiają i przywracają” te części wód.

16. W myśl art. 11 ust. 1 każde państwo członkowskie powinno zapewnić, aby dla wszystkich obszarów dorzeczy (lub części międzynarodowych obszarów dorzeczy leżących na jego terytorium) ustalony został program środków, o których mowa w ust. 2–4 tego artykułu. Środki takie powinny w szczególności obejmować „kontrol[ę] poboru wód powierzchniowych […], w tym […] obowiąz[ek] uprzedniego uzyskania zezwolenia na pobór” ( 21 ). Zgodnie z art. 13 ust. 1 państwa członkowskie muszą zapewnić opracowanie planów gospodarowania wodami w dorzeczu dla każdego obszaru dorzecza leżącego całkowicie na ich terytorium. W myśl art. 14 ust. 1 państwa członkowskie mają zachęcać wszystkie zainteresowane strony do aktywnego udziału we wdrażaniu ramowej dyrektywy wodnej, w szczególności w opracowywaniu, przeglądzie i uaktualnianiu planów gospodarowania wodami w dorzeczach. Państwa członkowskie muszą zapewnić, aby dla każdego obszaru dorzecza zostały opublikowane stosowne dokumenty i aby zostały one udostępnione do zgłaszania uwag społeczeństwu, w tym użytkownikom.

17. W pkt 1.1 załącznika V do dyrektywy wyszczególniono różne elementy jakości dla klasyfikacji stanu ekologicznego wód powierzchniowych. W pkt 1.2 zawarto szczegółowe normatywne definicje klasyfikacji stanu ekologicznego: „bardzo dobry” lub „maksymalny”, „dobry” i „umiarkowany”.

Dyrektywa OOŚ

18. Dyrektywa OOŚ ( 22 ) wymaga, aby przed wydaniem pozwolenia przedsięwzięcia mogące powodować znaczące skutki dla środowiska, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, podlegały ocenie w zakresie ich bezpośrednich i pośrednich skutków ( 23 ) dla środowiska (zwanej dalej „oceną oddziaływania”) – między innymi ich wpływu na faunę, florę i wodę ( 24 ). Społeczeństwo ma prawo do udziału w procedurach obejmujących taką ocenę oddziaływania, a także do zakwestionowania legalności ich wyników, niezależnie od tego, czy ocena ta dokonywana jest odrębnie, czy jest zintegrowana z procedurami udzielania pozwoleń na przedsięwzięcia ( 25 ). Przedsięwzięcia uznawane a priori za wywierające znaczący wpływ na środowisko wymieniono w załączniku I do dyrektywy OOŚ. Tego rodzaju przedsięwzięcia podlegają obowiązkowej ocenie oddziaływania. W załączniku II zawarto wykaz przedsięwzięć, w odniesieniu do których państwo członkowskie dokonuje „ustalenia”, na podstawie badania indywidualnego, progów lub kryteriów określonych przez owo państwo członkowskie, aby upewnić się czy powinny one podlegać ocenie oddziaływania ( 26 ). Dyrektywa OOŚ nie przewiduje wymogu dokonywania oceny oddziaływania w przypadku przedsięwzięć nie wymienionych w żadnym z załączników.

Prawo austriackie

Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz

19. Paragrafy 41 i 42 Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz (ogólnej ustawy o postępowaniu administracyjnym, zwanej dalej „AVG”) stanowią: „§ 41(1) Wyznaczenie rozprawy następuje poprzez osobiste zawiadomienie znanych uczestników. Jeżeli jeszcze inne osoby mogą być uczestnikami, rozprawę należy ogłosić ponadto na tablicy urzędowej gminy, w formie komunikatu w gazecie przeznaczonej do urzędowych ogłoszeń organu lub w formie komunikatu w elektronicznym dzienniku urzędowym organu. (2) […] Zawiadomienie (ogłoszenie) o wyznaczeniu rozprawy zawiera informacje wymagane dla wezwań, w tym pouczenie o możliwych skutkach na mocy § 42 […]. § 42(1) Jeżeli rozprawa została ogłoszona zgodnie z § 41 ust. 1 zdanie drugie i, gdy jest to wymagane, w jednej z form szczególnych przewidzianych w przepisach administracyjnych, powoduje to, że dana osoba traci status strony, jeżeli najpóźniej w dniu przed rozpoczęciem rozprawy w godzinach urzędowania organu lub podczas rozprawy nie podniesie zarzutów. Jeżeli obowiązujące przepisy administracyjne nie przewidują formy ogłoszenia, skutek prawny określony w zdaniu pierwszym następuje, jeżeli rozprawę ogłoszono zgodnie z § 41 ust. 1 zdanie drugie i w odpowiedniej formie. […]”.

Wasserrechtsgesetz

20. W celu dokonania transpozycji ramowej dyrektywy wodnej i zakazu pogarszania stanu wód określonego w jej art. 4 ust. 1 w Wasserrechtsgesetz‑Novelle 2003 [ustawie z 2003 r. o zmianie Wasserrechtsgesetz (ustawy o prawie wodnym, zwanej dalej „WRG 1959”)] dokonano przeglądu szeregu przepisów WRG 1959 i wprowadzono określone nowe przepisy. Istotne przepisy regulujące postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego zawarto w szczególności w § 12 ust. 2, § 15 ust. 1, § 21 ust. 3, § 32 i § 38 WRG 1959. W krajowym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody legitymacja procesowa danych podmiotów jako stron rzeczonego postępowania ustalana jest zgodnie z § 102 ust. 1 lit. a) i b) WRG 1959 ( 27 ). Organizacjom ochrony środowiska, którym nie przysługują żadne podmiotowe prawa publiczne, nie można przyznać statusu strony postępowania. Zgodnie z § 102 ust. 3 WRG 1959 jedynie stronom postępowania przysługuje prawo do podnoszenia zarzutów w toku postępowania. Paragraf 145b ust. 3 wskazuje, że WRG 1959 ma na celu dokonanie transpozycji przepisów ramowej dyrektywy wodnej.

Bundes-Verfassungsgesetz

21. Artykuł 132 ust. 1 Bundes-Verfassungsgesetz (federalnej ustawy konstytucyjnej) przewiduje, że skargę na decyzję organu administracyjnego może wnieść ten, kto twierdzi, że decyzja narusza jego prawa. Sąd odsyłający wyjaśnia, że tylko te osoby fizyczne lub prawne, którym przysługiwał lub został przyznany status strony w poprzedzającym dane postępowanie postępowaniu administracyjnym, mogą podnosić takie naruszenie praw w drodze skargi do sądu.

Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne

22. Aichelberglift Karlstein GmbH (zwanej dalej „Aichelberglift”) udzielono pozwolenia na pobór wody z pobliskiej rzeki (Einsiedelbach) na potrzeby instalacji naśnieżającej w ośrodku narciarskim w Austrii. Wniosek spółki Aichelberglift w pierwszej kolejności rozpatrzono w ramach postępowania w trybie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Właściwy organ krajowy wydał decyzję, zgodnie z którą z uwagi na niewielki wpływ przedsięwzięcia na środowisko brak było przesłanek do oddalenia wniosku („nihil obstat”) ( 28 ).

23. Złożony przez spółkę Aichelberglift wniosek o wydanie pozwolenia rozpatrzono następnie w ramach odrębnego postępowania administracyjnego na gruncie WRG 1959 ( 29 ). Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (zwana dalej „Protect”), organizacja ochrony środowiska, wniosła o dopuszczenie do rzeczonego postępowania w charakterze strony na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej i art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus.

24. W toku tego postępowania Bezirkshauptmannschaft Gmünd (organ regionalny w Gmünd) przeprowadził rozprawę zgodnie z §§ 41 i 42 AVG. Organizacja Protect podniosła zarzuty dotyczące przedsięwzięcia, które oddalono z uwagi na brak zarzutu naruszenia jakichkolwiek praw na gruncie WRG 1959, co wykluczyło przyznanie tej organizacji statusu strony postępowania w myśl przepisów krajowych. W dniu 4 listopada 2013 r. Bezirkshauptmannschaft Gmünd uwzględnił złożony przez spółkę Aichelberglift wniosek o wydanie pozwolenia.

25. Organizacja Protect bezskutecznie zaskarżyła tę decyzję do Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (krajowego sądu administracyjnego Dolnej Austrii), który stwierdził, że organizacji Protect nie przysługiwał status strony postępowania administracyjnego z uwagi na niedotrzymanie przez nią terminu na podniesienie zarzutów do wniosku, który upływał najpóźniej w dniu poprzedzającym datę rozprawy lub w trakcie tej rozprawy ( 30 ). Organizacja Protect utraciła więc status strony na podstawie § 42 AVG.

26. Organizacja Protect wniosła skargę kasacyjną na to orzeczenie do sądu odsyłającego. Organizacja ta podniosła zasadniczo, że zgodnie z postanowieniami art. 2 pkt 4 i 5 oraz art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus przysługiwał jej status strony postępowania administracyjnego w świetle WRG 1959 oraz że miała ona interes prawny w zapewnieniu przestrzegania przepisów prawa Unii dotyczących środowiska naturalnego.

27. W świetle powyższego sąd odsyłający kieruje do Trybunału następujące pytania: „1) Czy art. 4 [ramowej dyrektywy wodnej] lub [dyrektywa ta] jako taka przyznaje organizacji ochrony środowiska w postępowaniu, które nie podlega ocenie oddziaływania na środowisko na podstawie [dyrektywy OOŚ], prawa, dla których ochrony przysługuje jej na podstawie art. 9 ust. 3 [konwencji z Aarhus] dostęp do postępowań administracyjnych i sądowych? W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: 2) Czy zgodnie z postanowieniami konwencji z Aarhus powinna istnieć możliwość podnoszenia tych praw już w postępowaniu przed organem administracyjnym, czy też wystarczy możliwość przyznania sądowej ochrony prawnej przed decyzją organu administracyjnego? 3) Czy jest dopuszczalne, by krajowy przepis proceduralny (§ 42 AVG) wymagał od organizacji ochrony środowiska – jak też od innych stron postępowania – podniesienia w terminie swoich zarzutów nie dopiero w skardze do sądu administracyjnego, lecz już w postępowaniu przed organami administracyjnymi, gdyż w przeciwnym razie traci ona status strony i możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego?”.

28. Identyczne pytania postawiono w sprawie Umweltverband WWF Österreich, C‑663/15, która była przedmiotem wniosku do Trybunału o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonego przez ten sam sąd odsyłający. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 20 stycznia 2016 r. wspomniana sprawa została połączona z niniejszą sprawą do celów pisemnego i ustnego etapu postępowania, jak również wydania wyroku. Umweltverband WWF Österreich, Protect, Ötztaler Wasserkraft GmbH (druga strona postępowania w sprawie C‑663/15), Republika Austrii, Królestwo Niderlandów oraz Komisja Europejska przedłożyły uwagi na piśmie w przedmiocie obu spraw. Podczas wspólnej rozprawy w dniu 15 marca 2017 r. wszystkie te strony przedstawiły stanowiska ustnie.

29. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. sąd odsyłający uchylił decyzję Landesverwaltungsgericht Tirol (regionalnego sądu administracyjnego w Tyrolu) z dnia 8 stycznia 2015 r. w sprawie Umweltverband WWF Österreich, C‑663/15. Postanowieniem z dnia 30 maja 2017 r. sąd odsyłający stwierdził, że postępowanie wszczęte przez WWF w tamtej sprawie stało się bezprzedmiotowe i umorzył je. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2017 r. sąd odsyłający cofnął wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie C‑663/15. Wspomniane postanowienie zostało doręczone Trybunałowi w dniu 10 lipca 2017 r. Sprawy C‑663/15 i C‑664/15 rozdzielono postanowieniem prezesa drugiej izby z dnia 11 lipca 2017 r., a sprawę C‑663/15 należycie wykreślono z rejestru Trybunału postanowieniem z dnia 14 lipca 2017 r.

30. Szczerze mówiąc, można ubolewać nad tym, że Trybunału nie poinformowano wcześniej o planowanym cofnięciu sprawy C‑663/15. W okresie od 27 kwietnia 2017 r. do 10 lipca 2017 r. na szczegółową analizę tej sprawy poświęcono wiele czasu i wysiłku, które można było spożytkować w sposób bardziej użyteczny na rozpatrzenie innych „aktualnych” spraw. Duch współpracy leżący u podstaw procedury orzekania w trybie prejudycjalnym na mocy art. 267 TFUE wymaga, aby Trybunał skutecznie i sprawnie rozpatrywał skierowane do niego sprawy, ale także oznacza, że obowiązkiem sądu odsyłającego jest informowanie Trybunału o wszelkich istotnych zmianach okoliczności, które mogą mieć wpływ na to, czy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zostanie utrzymany przed Trybunałem.

Uwagi wstępne

31. Sąd odsyłający twierdzi, że przedsięwzięcie będące przedmiotem postępowania głównego polega na poborze wody z lokalnej rzeki. Wobec tego, w moim rozumieniu, obejmuje ono pobór słodkich wód powierzchniowych w rozumieniu art. 11 ust. 3 lit. e) ramowej dyrektywy wodnej. W związku z tym przedsięwzięcie to wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia zgodnie z przepisami krajowymi transponującymi powyższy przepis, a także podlega zakazowi pogarszania stanu wód powierzchniowych określonemu w art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) tej dyrektywy.

32. Ponadto bezsprzeczne jest, że organizacja Protect spełnia warunki pozwalające uznać ją za „zainteresowaną społeczność” w rozumieniu art. 2 ust. 5 konwencji z Aarhus oraz że wpisuje się ona także w szersze pojęcie „społeczeństwa” dla celów jej art. 6.

W przedmiocie właściwości Trybunału do udzielenia odpowiedzi na pytania prejudycjalne

33. W swoich uwagach na piśmie Komisja podniosła, że Trybunał jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na pytania prejudycjalne. Zgadzam się z tym i odniosę się do tej kwestii jedynie pokrótce.

34. Konwencja z Aarhus to umowa mieszana, zawarta przez Unię na podstawie kompetencji, które dzieli ona z państwami członkowskimi. Postanowienia tej konwencji stanowią integralną część porządku prawnego Unii ( 31 ). Trybunał potwierdził już swoją właściwość do dokonywania wykładni poszczególnych postanowień owej konwencji ( 32 ) i wydał w tym względzie szereg istotnych wyroków w ramach odesłań prejudycjalnych, jak również postępowań w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ( 33 ).

35. W szczególności w wyroku Lesoochranárske zoskupenie I Trybunał orzekł, w kontekście art. 12 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, że owa dziedzina prawa jest „objęt[a] w szerokim zakresie prawem Unii” i w związku z tym jest on właściwy do dokonywania wykładni art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus ( 34 ).

36. W niniejszej sprawie organizacja Protect wywodzi swoje prawo do udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o pozwolenie na pobór wody i wystąpienia o kontrolę sądową z art. 4 ramowej dyrektywy wodnej w związku z art. 9 konwencji z Aarhus. W państwach członkowskich pobór wód powierzchniowych i podziemnych podlega procedurom wydawania pozwoleń [art. 11 ust. 3 lit. e) dyrektywy]; udzielenie takiego pozwolenia jest uzależnione od przestrzegania między innymi zakazu pogarszania stanu części wód (art. 4 ust. 1); odstępstwa od tego zakazu można przyznawać jedynie na ściśle określonych warunkach, o których mowa w art. 4 ust. 7 tej dyrektywy.

37. Z prostego zastosowania zasad określonych w wyroku Lesoochranárske zoskupenie I wynika, że Trybunał jest właściwy do dokonywania wykładni art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus w związku z art. 4 ramowej dyrektywy wodnej.

W przedmiocie określenia stosownych postanowień konwencji z Aarhus

38. Logika leżąca u podstaw systemu konwencji z Aarhus zakłada, że intensywność zaangażowania społeczeństwa i zakres praw przysługujących społeczeństwu w postępowaniu administracyjnym są proporcjonalne do prawdopodobnego wpływu danych przedsięwzięć na środowisko.

39. Wobec tego przedsięwzięcia, które mogą mieć znaczący wpływ na środowisko, podlegają postanowieniom art. 6 ust. 1 ( 35 ) i w konsekwencji art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus. Na gruncie wspomnianych postanowień organizacje ochrony środowiska korzystają z prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym takich przedsięwzięć oraz późniejszego prawa do kontroli sądowej wszelkich podjętych decyzji.

40. W przypadku gdy istnieje prawdopodobieństwo, że przedsięwzięcie nie będzie miało znaczącego wpływu na środowisko, art. 6 i w konsekwencji art. 9 ust. 2 nie mają zastosowania. Takie procedury podlegają jedynie art. 9 ust. 3, który stosuje się „dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w [art. 9] [ust.] 1 i 2”. Dla członków społeczeństwa art. 9 ust. 3 stanowi więc postanowienie posiłkowe, na które można powołać się w celu uzyskania dostępu do wymiaru sprawiedliwości, gdy niemożliwe jest powołanie się na art. 9 ust. 1 i 2 ( 36 ).

41. Artykuł 9 ust. 3 przewiduje „dostęp [członków społeczeństwa] do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających przepisy jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska”. Obejmuje on zatem swoim zakresem dostęp do procedury kwestionowania legalności decyzji (działania władzy publicznej) wydanej w ramach procedury administracyjnej, która zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną może naruszać art. 4 ramowej dyrektywy wodnej. Ustalenie, czy zakwestionowanie takiego działania władzy publicznej odbywa się na drodze administracyjnej, czy sądowej, będzie zależało od uregulowań krajowych – niniejsze postępowanie pozwala stwierdzić, że w Austrii, jeżeli chodzi o decyzje wydane na mocy WRG 1959, zachodzi drugi z wymienionych przypadków.

42. Artykuł 9 ust. 3, w przeciwieństwie do art. 6, nie przewiduje prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do wydania decyzji. W przeciwieństwie do art. 9 ust. 2 nie dotyczy on w sposób wyraźny legitymacji procesowej organizacji ochrony środowiska. Moim zdaniem wiarygodne wyjaśnienie dla tego ostatniego jest takie, że autor konwencji z Aarhus, po dokładnym wyjaśnieniu (w art. 9 ust. 2), że do celów kontroli sądowej organizacje ochrony środowiska spełniające wymogi art. 2 ust. 5 należało uznać za spełniające wymóg proceduralny jako „mając[e] wystarczający interes” lub „powołując[e] się na naruszenie uprawnień” (w zależności od tego, który z tych warunków stanowił kryterium przyznania legitymacji procesowej zainteresowanej stronie), uznał, iż udzielił już wystarczających wskazówek w tym zakresie.

43. Sąd odsyłający wskazuje art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus jako postanowienie mające znaczenie w kontekście niniejszej sprawy. W tym względzie sąd ten wyraźnie podnosi, że dyrektywa OOŚ nie wymaga przeprowadzania oceny oddziaływania w przypadku przedsięwzięć w zakresie poboru wody na potrzeby produkcji śniegu oraz że złożony przez spółkę Aichelberglift wniosek o wydanie pozwolenia należało zatem rozpatrzyć wyłącznie w oparciu o przepisy prawa krajowego dotyczące gospodarki wodnej (czyli WRG 1959). Podczas rozprawy zarówno rząd niderlandzki, jak i organizacja Protect sugerowały, że, przynajmniej w pewnym stopniu, art. 9 ust. 2 należało uznać za mający zastosowanie w postępowaniu głównym.

44. Z akt przedłożonych Trybunałowi wynika, że przedsięwzięcie spółki Aichelberglift nie jest objęte zakresem załącznika I do konwencji z Aarhus ( 37 ) ani załącznika I do dyrektywy OOŚ ( 38 ), a więc nie podlegało ono obowiązkowej ocenie oddziaływania na mocy tej dyrektywy. Sąd odsyłający potwierdza tę analizę w swym postanowieniu odsyłającym. Artykuł 6 ust. 1 lit. a) konwencji z Aarhus nie ma zatem zastosowania.

45. Co się tyczy art. 6 ust. 1 lit. b), umawiające się strony zobowiązane są do określenia, czy dane przedsięwzięcie „mo[że] mieć znaczące oddziaływanie na środowisko” (podkreślenie moje) ( 39 ). W tym względzie „samo prawdopodobieństwo znaczącego oddziaływania powoduje powstanie [takiego] obowiązku” ( 40 ). Rozmiar, lokalizacja i charakterystyka potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowią istotne czynniki, które należy uwzględnić ( 41 ).

46. Materiał przedłożony Trybunałowi nie jest wystarczający do ustalenia, czy przedsięwzięcie Aichelberglift wchodzi w zakres art. 6 ust. 1 lit. b) konwencji z Aarhus. W szczególności z postanowienia odsyłającego nie wynika jasno, czy przedsięwzięcie będące przedmiotem postępowania głównego zostało lub powinno było zostać zbadane w celu ustalenia – zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ lub art. 6 ust. 1 lit. b) konwencji z Aarhus – czy należało poddać je ocenie oddziaływania ( 42 ) oraz czy organizacja Protect mogła zakwestionować wyniki tego ustalenia ( 43 ). Nie jest też jasne, czy i w jakim stopniu przedsięwzięcie jest umiejscowione na specjalnym obszarze ochrony w rozumieniu art. 3 ust. 1 dyrektywy siedliskowej i czy znaczenie wpływu przedsięwzięcia na wodę zostało zbadane w ramach oceny oddziaływania przeprowadzonej na podstawie art. 6 ust. 3 tej dyrektywy. Wreszcie dokładny związek pomiędzy tą oceną a procedurą wydawania pozwoleń w postępowaniu głównym nie jest zupełnie jasny, podczas gdy potencjalny fakt, iż istnieje między nimi związek, może mieć istotne znaczenie w kontekście zastosowania art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus ( 44 ).

47. Do sądu odsyłającego należy zbadanie okoliczności faktycznych niezbędnych do ustalenia, czy przedsięwzięcie Aichelberglift wchodzi w zakres zastosowania art. 6 ust. 1 lit. b) konwencji z Aarhus. Jeżeli tak, wówczas art. 9 ust. 2 faktycznie miałby zastosowanie. W takim przypadku odpowiedzi na pytania sądu odsyłającego można znaleźć już w bogatym orzecznictwie dotyczącym art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus ( 45 ), wypracowanym w szczególności w kontekście art. 11 dyrektywy OOŚ, który odzwierciedla większość uregulowań art. 9 ust. 2.

48. W dalszej części swoje rozważania opierać będę na założeniu, że art. 6, a tym samym również art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus, nie mają zastosowania oraz że procedurę, która doprowadziła do złożenia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w którym organizacja Protect twierdzi, że udzielenie spółce Aichelberglift pozwolenia na pobór wody w celu wyprodukowania śniegu narusza art. 4 ramowej dyrektywy wodnej, należy rozpatrywać wyłącznie z punktu widzenia art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus.

W przedmiocie pytania pierwszego

49. Poprzez swoje pytanie pierwsze sąd odsyłający zasadniczo zmierza do ustalenia, czy organizacja ochrony środowiska może powołać się na art. 4 ramowej dyrektywy wodnej lub całą tę dyrektywę w związku z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus w celu zakwestionowania przed organem administracyjnym lub sądem legalności działań lub zaniechań właściwego organu w postępowaniu administracyjnym niepodlegającym dyrektywie OOŚ, takim jak to będące przedmiotem postępowania głównego.

50. Pytanie to jest sformułowane w sposób ogólny. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez właściwy organ zgodnie z WRG 1959, której celem jest transpozycja ramowej dyrektywy wodnej. Aktem zaskarżonym w postępowaniu głównym jest pozwolenie wydane na podstawie WRG 1959. Sąd odsyłający wyjaśnił, że od takiego pozwolenia przysługuje odwołanie do Landesverwaltungsgericht (regionalnego sądu administracyjnego).

51. Podstawową kwestią, którą należy się zająć przy rozpatrywaniu tego zagadnienia, jest zatem legitymacja procesowa organizacji ochrony środowiska do zaskarżenia takiego pozwolenia do sądu w związku z art. 4 ramowej dyrektywy wodnej. W pierwszej kolejności zbadam znaczenie art. 4 tej dyrektywy, a następnie przejdę do kwestii legitymacji procesowej organizacji ochrony środowiska do kwestionowania legalności takich pozwoleń.

W przedmiocie wykładni art. 4 ramowej dyrektywy wodnej

52. Rząd austriacki twierdzi, że art. 4 ramowej dyrektywy wodnej nie ma bezpośredniego skutku, ponieważ nie wyznacza żadnych adresatów, podczas gdy rząd niderlandzki i organizacja Protect podnoszą, iż uznane organizacje ochrony środowiska powinny mieć możliwość powołania się na ten przepis.

53. Ramowa dyrektywa wodna odnosi się do wody jako dziedzictwa, które musi być chronione, bronione i traktowane jako takie (motyw 1). Dyrektywa ta ustanawia ramy dla zapobiegania pogarszaniu się, zwiększania ochrony i poprawy stanu środowiska wodnego w Unii Europejskiej (motyw 19 i art. 1). Przyczynia się ona do wypełniania celów traktatu w zakresie ochrony środowiska (motyw 11).

54. Artykuł 4 ramowej dyrektywy wodnej, w którym określono ogólny cel środowiskowy, do którego realizacji dąży dyrektywa, zajmuje centralne miejsce w ogólnym systemie ochrony wód ustanowionym na mocy tej dyrektywy.

55. Niezależnie od tego, że ramowa dyrektywa wodna jest dyrektywą ramową, w swoim przełomowym wyroku Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland Trybunał orzekł, że „art. 4 ust. 1 lit. a) [tej] dyrektywy nie ogranicza się do wymienienia zgodnie z programowym sformułowaniem zwyczajnych celów planowania gospodarowania, lecz wywiera wiążące skutki” ( 46 ). Brzmienie art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i), który stanowi, że „państwa członkowskie wdrażają konieczne środki, aby zapobiec pogorszeniu się stanu wszystkich części wód powierzchniowych”, zobowiązuje państwa członkowskie do działania w tym kierunku ( 47 ). Owego obowiązku należy przestrzegać w szczególności w kontekście zatwierdzania poszczególnych przedsięwzięć w ramach systemu prawnego regulującego ochronę wód, przede wszystkim poprzez odmowę wydania pozwolenia na przedsięwzięcia, które mogłyby spowodować pogorszenie się stanu danej części wód, chyba że rzeczone przedsięwzięcia uznaje się za wchodzące w zakres odstępstwa zgodnie z art. 4 ust. 7 ( 48 ).

56. Trybunał dokonał szerokiej wykładni pojęcia „pogorszenia się stanu” części wód powierzchniowych w art. 4 ust. 1 lit. a) ppkt (i) ramowej dyrektywy wodnej. Wobec tego pogorszenie zachodzi od momentu, gdy przynajmniej jeden z elementów jakości w rozumieniu załącznika V do dyrektywy ulega obniżeniu o jedną klasę, nawet jeżeli to pogorszenie nie wyraża się w ogólnej zmianie zaklasyfikowania części wód powierzchniowych ( 49 ).

57. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem we wszystkich przypadkach, gdy przepisy dyrektywy wydają się, z punktu widzenia ich treści, bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, można się na nie powołać w razie niewprowadzenia środków wykonawczych w odpowiednich terminach wobec wszelkich przepisów krajowych niezgodnych z dyrektywą bądź też wtedy, gdy charakter przepisów dyrektywy pozwala określić uprawnienia, jakich osoby fizyczne mogą dochodzić od państwa ( 50 ).

58. Zakaz pogarszania ma moim zdaniem ścisły, bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny charakter, aby można było przyznać mu bezpośrednią skuteczność ( 51 ).

59. W kontekście dyrektyw w sprawie ochrony środowiska Trybunał w szeregu wyroków orzekał, że wystarczająco precyzyjne przepisy dotyczące ochrony wspólnego dziedzictwa przyrodniczego mają bezpośrednią skuteczność, niezależnie od tego, że nie przyznają jednostkom praw w sposób wyraźny ( 52 ). W swoim niedawnym wyroku Trybunał uznał bezpośrednią skuteczność art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej ( 53 ), który formułuje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przed wydaniem pozwolenia na przedsięwzięcie, które może w istotny sposób oddziaływać na obszar chroniony. Trybunał orzekł także, że we wszystkich przypadkach, w których nieprzestrzeganie środków wymaganych przez dyrektywę mogło stanowić zagrożenie dla zdrowia osób, zainteresowani powinni mieć możliwość powołania się na zawarte w tych dyrektywach przepisy imperatywne w celu egzekwowania swoich praw ( 54 ).

60. W sprawach tych, w tym w wyroku Lesoochranárske zoskupenie II, Trybunał orzekł, że wykluczenie co do zasady możliwości powoływania się przez uznane organizacje ochrony środowiska na obowiązek nałożony przez tę dyrektywę byłoby sprzeczne z wiążącym charakterem, jaki przyznaje dyrektywie art. 288 TFUE. W przypadkach, w których prawodawca Unii zobowiązuje państwa członkowskie poprzez dyrektywę do określonego zachowania, skuteczność takiego obowiązku byłaby osłabiona, gdyby jednostki nie mogły się powołać na ten obowiązek przed sądami krajowymi. Skuteczność ta byłaby także osłabiona, gdyby sądy krajowe nie mogły go brać pod uwagę jako elementu prawa Unii w celu zbadania, czy ustawodawca krajowy, w ramach zastrzeżonej na jego rzecz swobody wyboru formy i środków dla transpozycji dyrektywy, nie przekroczył przyznanego mu na mocy dyrektywy zakresu uznania ( 55 ).

61. Możliwość powołania się na art. 4 ramowej dyrektywy wodnej wynika z (niezgodnego z prawem Unii) działania, które ma być objęte zakazem. Jeżeli prawo krajowe przewiduje środki ochrony prawnej dla organizacji ochrony środowiska, mogą one moim zdaniem powoływać się na art. 4 ( 56 ).

W przedmiocie ustalenia, czy organizacja ochrony środowiska ma legitymację procesową do powołania się na art. 4 ramowej dyrektywy wodnej

62. Rząd austriacki podnosi, że z wyjątkiem ograniczonego unormowania zawartego w art. 14 ramowa dyrektywa wodna nie przewiduje udziału ani prawa do kontroli sądowej. Jest to sprzeczne z niektórymi innymi dyrektywami w sprawie ochrony środowiska ( 57 ), z których niektóre zostały wyraźnie zmienione w celu wykonania praw przewidzianych w art. 9 konwencji z Aarhus ( 58 ). Rząd ten dodaje, że art. 9 ust. 3 tej konwencji, na który powołała się organizacja Protect w celu uzasadnienia swojej legitymacji procesowej, nie jest bezpośrednio skuteczny.

Uwagi ogólne w przedmiocie wykładni art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus

63. Artykuł 9 ust. 3 stanowi, iż każda ze stron winna zapewnić, aby członkowie społeczeństwa (w tym organizacje ochrony środowiska na gruncie art. 2 pkt 4) spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających przepisy jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska. Ustanawia on zatem prawo między innymi do zaskarżenia aktów organów administracyjnych wydanych w postępowaniu administracyjnym.

64. Nie ulega wątpliwości, że w obecnym kontekście nie mają zastosowania żadne przepisy prawa Unii wyraźnie przyjęte w celu wdrożenia art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus. W szczególności ramowa dyrektywa wodna ustanawia ramy prawne bez określenia szczegółowych przepisów proceduralnych niezbędnych do jej wdrożenia. Artykuł 4 sam w sobie nie daje organizacjom ochrony środowiska prawa do wszczęcia kontroli administracyjnej lub sądowej. Jedynym istotnym przepisem wydaje się art. 14 ust. 1 („Informowanie społeczeństwa i konsultacje”), który przewiduje, że państwa członkowskie „zachęcają wszystkie zainteresowane strony do aktywnego udziału we wdrażaniu [tej] dyrektywy” ( 59 ). Wydaje mi się, że przepis ten jest zbyt abstrakcyjny, aby powoływać się na niego bezpośrednio jako na źródło praw procesowych.

65. Trybunał orzekł, że art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus nie jest bezpośrednio skuteczny ( 60 ). Wobec tego organizacje ochrony środowiska nie mogą powoływać się na to postanowienie bezpośrednio w celu uzasadnienia swojej legitymacji procesowej do zakwestionowania działań władz krajowych, takich jak wydanie pozwolenia spółce Aichelberglift.

66. W braku uregulowań Unii w danej dziedzinie zadaniem wewnętrznego porządku prawnego każdego państwa członkowskiego jest określenie zasad proceduralnych dotyczących środków prawnych, które mają zapewnić ochronę uprawnień, jakie podmioty prawa wywodzą z prawa Unii, w niniejszym przypadku z ramowej dyrektywy wodnej w związku z konwencją z Aarhus, przy czym państwa członkowskie są odpowiedzialne za zapewnienie w każdym przypadku skutecznej ochrony tych uprawnień ( 61 ).

67. Autonomia proceduralna państw członkowskich nie ma charakteru bezwzględnego. Należy ją realizować zgodnie z celami i założeniami konwencji z Aarhus oraz ramowej dyrektywy wodnej.

68. Pragnę w tym miejscu przypomnieć, że po wejściu w życie traktatu z Lizbony w dniu 1 grudnia 2009 r. zasada zapewnienia „wysoki[ego] poziom[u] ochrony i poprawy jakości środowiska” przewidziana w art. 3 ust. 3 TUE stała się celem przewodnim prawa Unii. Tę samą zasadę określono także w art. 37 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ( 62 ), który – także po wejściu w życie traktatu z Lizbony – stanowi część prawa pierwotnego Unii i należy go traktować jako narzędzie interpretacyjne dla prawa wtórnego ( 63 ).

69. Z ramowej dyrektywy wodnej wynika, że państwa członkowskie ponoszą odpowiedzialność za wdrażanie celów środowiskowych tej dyrektywy zgodnie z przepisami, w szczególności, art. 1 i 4 oraz że sukces tej dyrektywy jest uzależniony przede wszystkim od informacji, konsultacji i zaangażowania opinii publicznej (motyw 14) ( 64 ). Ponadto zgodnie z art. 14 ust. 1 państwa członkowskie zachęcają wszystkie zainteresowane strony do aktywnego udziału we wdrażaniu ramowej dyrektywy wodnej.

70. Wspomniane przepisy wskazują, w jaki sposób należy dokonywać wykładni art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus. Zaangażowanie społeczeństwa na wczesnych etapach postępowania administracyjnego zgodnie z art. 14 ust. 1 ramowej dyrektywy wodnej byłoby w dużej mierze pozbawione znaczenia, gdyby uzyskanie legitymacji procesowej przez przynajmniej niektórych członków społeczeństwa na dalszych etapach procedury, w szczególności w celu zakwestionowania zgodności z dyrektywą decyzji wydanych w ramach rzeczonej procedury, było niemożliwe.

Kryteria, jakie państwa członkowskie mogą ustanowić zgodnie z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus

71. Wprawdzie w kontekście konwencji z Aarhus państwa członkowskie dysponują znaczną swobodą. W szczególności prawo do administracyjnych lub sądowych środków odwoławczych przewidziane w art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus można przyznać wyłącznie członkom społeczeństwa „spełniający[m] wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym”.

72. Jednakże przy określaniu przepisów proceduralnych służących wdrożeniu art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus państwa członkowskie muszą mieć na uwadze, że owa konwencja ma na celu zapewnienie, by „[…] skuteczne mechanizmy prawne […] [były] dostępne dla społeczeństwa, w tym dla organizacji społecznych, tak aby chronione były jego słuszne interesy, a prawo egzekwowane” (motyw osiemnasty).

73. Wyrażenie „spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym” nie może stanowić „usprawiedliwienia wprowadzenia lub utrzymania tak surowych kryteriów, że skutecznie uniemożliwiają one wszystkim lub prawie wszystkim organizacjom ochrony środowiska kwestionowanie działań lub zaniechań, które są sprzeczne z prawem krajowym w dziedzinie środowiska”; wyrażenie to „wskazuje na to, że strony powstrzymują się od ustanawiania zbyt surowych kryteriów. Dostęp do takich procedur powinien zatem stanowić domniemanie, a nie wyjątek”; a ponadto „wszelkie takie kryteria powinny być zgodne z celami konwencji dotyczącymi zapewnienia dostępu do wymiaru sprawiedliwości” ( 65 ). Najbardziej naturalną wykładnią tego sformułowania jest, jak sądzę, odesłanie w art. 9 ust. 2 do alternatywnych wymogów proceduralnych dotyczących „[posiadania] wystarczając[ego] interes[u]” lub „powoł[ywania] się na naruszenie uprawnień”.

74. W mojej opinii w sprawie Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening ( 66 ) przedmiotem analizy były warunki, jakie państwa członkowskie mogą określić w oparciu o art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337 (zastąpionej obecnie dyrektywą OOŚ), który odnosi się do „wymaga[ń] przewidzian[ych] w prawie krajowym” ( 67 ). Wnioski, które przedstawiłam, można transponować do kontekstu niniejszej sprawy. Organizacje ochrony środowiska promujące ochronę środowiska i spełniające obiektywnie uzasadnione, przejrzyste i niedyskryminacyjne wymogi ułatwiające dostęp do wymiaru sprawiedliwości na mocy prawa krajowego muszą moim zdaniem być uprawnione do powoływania się na art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus.

75. Wynika z tego, że prawo krajowe nie może wykluczyć w sposób uogólniony praw wszystkich organizacji ochrony środowiska wynikających z art. 9 ust. 3 pod pozorem wprowadzenia do prawa krajowego „kryteriów” służących wykonaniu tych praw ( 68 ). W mojej opinii w sprawie Trianel ( 69 ) zasugerowałam, że podobnie jak ferrari z zamkniętymi drzwiami, system ochrony praktycznie nie jest użyteczny, jeśli określone kategorie skarg się w nim nie mieszczą.

76. Taka interpretacja pojęcia „wymaga[ń], o ile takie istnieją” miałaby rzeczywiście przewrotne konsekwencje. System proceduralny, który praktycznie wykluczył prawo każdej organizacji ochrony środowiska do zaskarżenia aktów administracyjnych wydanych na podstawie przepisów krajowych wdrażających ramową dyrektywę wodną, mógłby poważnie zaszkodzić skuteczności (effet utile) zakazu ustanowionego w art. 4 ( 70 ) i, w ujęciu bardziej ogólnym, poważnie zagrozić osiągnięciu celu, jakim jest wysoki poziom ochrony środowiska naturalnego, o którym mowa w art. 37 karty.

Rola organizacji ochrony środowiska

77. Środowisko naturalne należy do nas wszystkich, a jego ochrona jest naszą wspólną odpowiedzialnością. Trybunał uznał, że przepisy prawa Unii w zakresie ochrony środowiska najczęściej są skierowane na interes ogólny, a nie tylko na ochronę dóbr prawnych poszczególnych jednostek ( 71 ). Ani woda, ani ryby w niej pływające nie mogą pójść do sądu. Drzewa również nie mają legitymacji procesowej ( 72 ).

78. Zarówno sąd odsyłający w swoim postanowieniu odsyłającym, jak i rząd austriacki w trakcie rozprawy wyjaśnili, że w prawie austriackim skarżący występuje w postępowaniu administracyjnym lub sądowym jedynie w zakresie, w jakim przysługują mu podmiotowe prawa materialne, które według niego naruszono. Organizacje ochrony środowiska ze względu na swój charakter nie mogą spełnić warunku posiadania praw materialnych. Oznacza to, że zaskarżenie decyzji administracyjnej do organu administracyjnego lub sądu przez taką organizację jest praktycznie niemożliwe, niezależnie od tego, z jaką starannością działa i jak istotne są uwagi, które chciałaby ona przedstawić.

79. Jak rozumiem, nawet posiadacze praw podmiotowych nie mogliby wnieść skargi w sprawie naruszenia przepisu mającego na celu ochronę środowiska jako takiego lub ochronę interesu publicznego, takiego jak zakaz pogarszania określony w art. 4 ramowej dyrektywy wodnej. Wynika z tego, że o ile prawa materialne jednostek nie pokrywają się z interesem publicznym i o ile jednostki te nie podejmą decyzji o wszczęciu postępowania w celu wyegzekwowania tych praw przed właściwym organem lub sądem, nikt nie może podejmować działań w celu ochrony środowiska ( 73 ).

80. Jak wyjaśniłam w mojej opinii w sprawie Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening ( 74 ), organizacje ochrony środowiska są wyrażeniem zbiorowego i publicznego interesu, którego w przeciwnym wypadku nikt nie byłby w stanie bronić. Łączą one w jednym żądaniu wiele roszczeń podniesionych przez jednostki, działają jak filtr i wnoszą swoją wiedzę specjalistyczną, ułatwiając sądom wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia. Wobec tego w dłuższej perspektywie usprawniają one procedury związane z ochroną środowiska. Czyniąc to, organizacje ochrony środowiska odgrywają zasadniczą rolę w ochronie naszego wspólnego dziedzictwa naturalnego.

81. Autorzy konwencji z Aarhus odrzucili możliwość wprowadzenia actio popularis w sprawach środowiskowych. Zamiast tego zdecydowali się na wzmocnienie roli organizacji ochrony środowiska. W ten sposób znaleziono środek, który zrównoważył najdalej idące podejście (actio popularis) z poglądem minimalistycznym (powództwo indywidualne, ograniczone do tych osób, które mają bezpośredni interes w rozstrzygnięciu sporu) ( 75 ). Był to w moim przekonaniu rozsądny i pragmatyczny kompromis.

82. Trybunał uznał, że członkowie społeczeństwa i ich stowarzyszenia mają do odegrania aktywną rolę w ochronie środowiska ( 76 ). Motywy siódmy, trzynasty i siedemnasty konwencji z Aarhus podkreślają znaczenie organizacji ochrony środowiska. Jak słusznie zauważyła rzecznik generalna J. Kokott w swojej opinii w sprawie Lesoochranárske zoskupenie II ( 77 ), art. 2 ust. 5 konwencji z Aarhus przewiduje uznanie interesów organizacji ochrony środowiska i spełniających wymogi prawa krajowego. Podobnie Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreślił rolę, jaką odgrywają organizacje pozarządowe, stwierdzając, iż w sprawach publicznych można je określić mianem strażników społeczeństwa ( 78 ).

83. Ogólnie rzecz biorąc, uważam, że decydenci w postępowaniu administracyjnym lub sądowym powinni mieć raczej więcej niż mniej informacji na temat skutków proponowanego przedsięwzięcia dla środowiska. Jest to argument przemawiający na korzyść przyznania legitymacji procesowej organizacjom ochrony środowiska spełniającym odpowiednie kryteria dotyczące ich istnienia i działalności, określone w prawie krajowym ( 79 ). Z uwagi na ich rolę w kwestiach środowiskowych organizacje te są szczególnie dobrze przygotowane do przedkładania istotnych informacji.

84. W moim odczuciu art. 2 ust. 5 i art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus stanowią wzorce służące zrozumieniu, jak podejść do roli organizacji ochrony środowiska jako przedstawicieli działających na rzecz ochrony środowiska. W sytuacji gdy unijne dyrektywy w sprawie ochrony środowiska ustanawiają wiążące zobowiązania dla państw członkowskich, organizacje ochrony środowiska spełniające kryteria określone w art. 2 ust. 5 konwencji z Aarhus powinny zasadniczo mieć możliwość zwrócenia się do sądu o stwierdzenie, że doszło do naruszenia tych zobowiązań zgodnie z jej art. 9 ust. 3.

85. Jednostki, których dotyczy przedsięwzięcie wywierające wpływ na środowisko naturalne, mają oczywiście legitymację procesową do obrony swojej własności lub innych interesów przed potencjalną szkodą, jaką może spowodować przedsięwzięcie. Jeżeli organizacjom ochrony środowiska odmówi się możliwości zwrócenia się do sądu z wnioskiem o sprawdzenie, czy decyzja administracyjna jest zgodna z obowiązkami wiążącymi państwo członkowskie, takimi jak te wynikające z art. 4 ramowej dyrektywy wodnej, środowisko – to znaczy interes publiczny – będzie niewystarczająco reprezentowane i chronione. Doprowadziłoby to do absurdalnego rezultatu tego rodzaju, że własność prywatna i interesy jednostek byłyby lepiej chronione przed ewentualnymi błędami administracji niż interes publiczny. Intencją prawodawcy Unii nie mogło być stworzenie takiej rozbieżności.

Skutki art. 47 karty

86. Artykuł 4 ramowej dyrektywy wodnej należy ponadto interpretować w świetle art. 47 karty ( 80 ).

87. Wspomniany przepis prawa pierwotnego Unii potwierdza zasadę skutecznej ochrony sądowej. Wymaga on, by każdy, czyje prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, miał prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w tym przepisie ( 81 ).

88. Artykuł 51 ust. 1 przewiduje, że postanowienia karty mają zastosowanie do państw członkowskich tylko w sytuacji, gdy stosują one prawo Unii ( 82 ). Państwo członkowskie – ustanawiając przepisy proceduralne ograniczające możliwość wytoczenia przez organizację ochrony środowiska powództwa w interesie publicznym, w którym to powództwie zarzuca ona naruszenie art. 4 ramowej dyrektywy wodnej – wykonuje zobowiązania, które wynikają z prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty ( 83 ). Ponadto istotne znaczenie art. 47 karty nie ogranicza się do spraw, w których istotny przepis prawa Unii łączy się z przepisem o charakterze proceduralnym przyznającym prawo do skutecznej ochrony sądowej ( 84 ).

89. Przepis proceduralny, który co do zasady i w praktyce sprawia, że niezwykle trudno jest organizacji ochrony środowiska odgrywać rolę przewidzianą w art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus i kwestionować zgodność z prawem decyzji administracyjnej, którą uważa ona za podjętą z naruszeniem art. 4 ramowej dyrektywy wodnej, jest niewątpliwie sprzeczny z prawem podstawowym w świetle unijnego prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem ( 85 ).

90. To, że państwo członkowskie w swoim krajowym porządku prawnym opowiedziało się za przyznaniem legitymacji procesowej w oparciu o prawa, a nie legitymacji procesowej ze względu na interes, nie wystarcza do uznania takiego ogólnego wykluczenia za zgodne z prawem. Brzmienie art. 9 konwencji z Aarhus w całości pokazuje, że autorzy tej konwencji byli w pełni świadomi różnic w przepisach dotyczących legitymacji procesowej między stronami. Starannie opracowali oni ustalenia zawarte w art. 9 dotyczące legitymacji procesowej organizacji ochrony środowiska, tak aby dostęp do sądów nie zależał od wyboru dokonanego przez daną umawiającą się stronę.

Uwagi podsumowujące

91. Uznanie legitymacji procesowej organizacji ochrony środowiska zgodnie z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus w tych okolicznościach nie oznacza przyznania temu postanowieniu bezpośredniego skutku tylnymi drzwiami. Jest to raczej logiczna konsekwencja potrzeby ochrony skuteczności art. 4 ramowej dyrektywy wodnej, postrzeganej z punktu widzenia prawa podstawowego do skutecznego środka prawnego przed sądem.

92. Trybunał był wielokrotnie gotowy poprzeć szeroką, teleologiczną wykładnię prawodawstwa Unii w zakresie ochrony środowiska ( 86 ). Przedstawione przeze mnie podejście ugruntowuje jedynie to, co Trybunał orzekł już w wyroku Lesoochranárske zoskupenie II.

93. Wreszcie informacje, którymi dysponuje Trybunał, sugerują, że nie ma sprzeczności między proponowaną przeze mnie wykładnią a art. 132 ust. 1 Bundes-Verfassungsgesetz (który stanowi część rozdziału VII, zatytułowanego „Gwarancje konstytucyjne i administracyjne”). Zgodnie z wyjaśnieniami sądu odsyłającego w świetle tego przepisu jedynie osoba fizyczna lub prawna, która w świetle decyzji organu administracyjnego podnosi zarzut, że przysługujące jej prawa zostały naruszone poprzez decyzję organu administracji, i która była stroną w poprzedzającym dane postępowanie postępowaniu administracyjnym, może podnieść naruszenie tych praw poprzez wniesienie do sądu administracyjnego skargi na rzeczoną decyzję administracyjną. Jak rozumiem, nie wydaje się, aby wymogi te stanowiły przeszkodę w uznaniu legitymacji procesowej organizacji ochrony środowiska do kwestionowania legalności decyzji administracyjnych zgodnie z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus.

94. Odpowiedzią na pytanie pierwsze powinno być zatem stwierdzenie, że art. 4 ramowej dyrektywy wodnej w związku z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus i art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie krajowym przepisom proceduralnym, które uniemożliwiają organizacji ochrony środowiska, należycie utworzonej i działającej zgodnie z wymogami prawa krajowego, dostęp do procedur administracyjnych lub sądowych w rozumieniu art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus w celu zaskarżenia aktów właściwego organu wydanych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o wykonujące tę dyrektywę przepisy prawa krajowego.

95. Z uwagi na to, że na pytanie pierwsze sądu odsyłającego udzieliłam odpowiedzi twierdzącej, konieczne jest także rozważenie pytań drugiego i trzeciego.

W przedmiocie pytania drugiego

96. Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy konwencja z Aarhus wymaga, aby organizacja ochrony środowiska mogła powołać się na naruszenie art. 4 ramowej dyrektywy wodnej w toku postępowania przed organem administracyjnym, czy też wystarczy, że organizacja ta ma możliwość wystąpienia do sądu w celu zaskarżenia decyzji organu administracyjnego wydanej po przeprowadzeniu tego postępowania.

97. Z proponowanej przeze mnie odpowiedzi na pytanie pierwsze wynika, że organizacja ochrony środowiska musi mieć możliwość powołania się na art. 4 ramowej dyrektywy wodnej w związku z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus w celu zaskarżenia decyzji organu administracyjnego wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów prawa krajowego wykonujących ramową dyrektywę wodną.

98. Pozostaje pytanie, czy konwencja z Aarhus wymaga również, aby organizacja ochrony środowiska mogła powoływać się w toku takiej procedury administracyjnej na art. 4 ramowej dyrektywy wodnej. Innymi słowy, czy należy przyznać jej prawo do udziału w takiej procedurze? Analizę tego pytania podzielę na dwa etapy: najpierw zbadam je w sposób ogólny, a następnie – z uwzględnieniem szczególnego kontekstu prawa austriackiego.

Prawo do udziału w procedurze: uwagi ogólne

99. Artykuł 9 ust. 3 konwencji z Aarhus przewiduje prawo do administracyjnej lub sądowej kontroli „działań […] władz publicznych”. Obejmowałyby one decyzje administracyjne wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie do art. 6 tej konwencji art. 9 ust. 3 nie przewiduje prawa do udziału w procedurach administracyjnych. Prawa te podlegają analizie w świetle art. 6. Jednakże z powodów, które przedstawiłam wcześniej ( 87 ), wychodzę z założenia, że art. 6 i art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

100. Fakt, że organizacja ochrony środowiska ma prawo zaskarżyć decyzję administracyjną, nie oznacza sam w sobie prawa do uczestnictwa w procedurze prowadzącej do wydania tej decyzji. Trybunał orzekł, że udział w procedurze decyzyjnej dotyczącej środowiska jest kwestią odrębną od kontroli sądowej i ma inny cel niż owa kontrola ( 88 ).

101. W przeciwieństwie do innych dyrektyw w sprawie ochrony środowiska ( 89 ) ramowa dyrektywa wodna nie przewiduje w sposób wyraźny udziału społeczeństwa. Nie wymaga ona także, jak ma to miejsce w przypadku dyrektywy siedliskowej, by zgoda na przedsięwzięcie wydawana była wyłącznie „w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa”.

102. Artykuł 14 ust. 1 ramowej dyrektywy wodnej, zatytułowany „Informowanie społeczeństwa i konsultacje”, stanowi jednak, że państwa członkowskie „zachęcają wszystkie zainteresowane strony do aktywnego udziału we wdrażaniu [tej] dyrektywy” ( 90 ), a zgodnie z motywem 14 sukces tej dyrektywy jest uzależniony w szczególności od informacji, konsultacji i zaangażowania opinii publicznej. Procedurę udzielenia pozwolenia na podstawie WRG 1959 należy postrzegać jako wyraz wykonania tej dyrektywy ( 91 ).

103. Wydaje mi się, że gdyby „zaangażowanie” opinii publicznej zorganizowane przez państwo członkowskie zgodnie z art. 14 ust. 1 ramowej dyrektywy wodnej nie było powiązane z prawami proceduralnymi umożliwiającymi członkom społeczeństwa wyrażanie poglądów i wymagającymi od właściwego organu wzięcia ich pod uwagę, to nie byłoby to zgodne z celem tego przepisu. Taka forma „zaangażowania” opinii publicznej nie zasługiwałaby na miano „konsultacji”. Byłoby to bardziej zbliżone do „deklaracji intencji” składanej opinii publicznej przez właściwy organ.

104. Trybunał wyjaśnił już, że status strony postępowania administracyjnego pozwala organizacji ochrony środowiska na bardziej aktywny udział w procesie podejmowania decyzji, umożliwiając jej przedstawienie kolejnych, bardziej ważkich argumentów dotyczących ryzyka negatywnych skutków planowanego przedsięwzięcia dla środowiska. Przed wydaniem pozwolenia na jego realizację właściwe organy winny uwzględnić te argumenty. Wobec braku takiego udziału argumenty mające zapewnić ochronę środowiska nie mogą zostać ani przedstawione, ani uwzględnione, a w konsekwencji podstawowy cel postępowania przewidzianego art. 14 ust. 1 ramowej dyrektywy wodnej, mianowicie zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska, może nie zostać osiągnięty ( 92 ).

105. Ponadto celem procedury administracyjnej w sprawach środowiskowych, w tym związanych z gospodarką wodną, jest podjęcie decyzji, która pogodzi interes wnioskodawcy w uzyskaniu pozwolenia z otaczającymi go ograniczeniami środowiskowymi. Skuteczna procedura to taka, w którą organizacja ochrony środowiska może być zaangażowana na wczesnym etapie w celu przedstawienia istotnych względów środowiskowych. To sprawia, że procedura jest wyważona i może zmniejszyć prawdopodobieństwo późniejszego postępowania sądowego. Trybunał był zawsze świadomy potrzeby promowania ekonomii procesowej w kontekście różnego rodzaju procedur. ( 93 )

106. Wobec tego przyznanie organizacjom ochrony środowiska statusu strony postępowania administracyjnego w celu powołania się na mające bezpośrednie zastosowanie przepisy prawa Unii w zakresie ochrony środowiska, takie jak art. 4 ramowej dyrektywy wodnej ( 94 ), przyczynia się do utrzymania i poprawy stanu środowiska wodnego w Unii Europejskiej oraz, bardziej ogólnie, do osiągnięcia celów prawa Unii w zakresie ochrony środowiska ( 95 ).

107. Wobec braku uregulowań unijnych w tej dziedzinie to do sądu odsyłającego należy dokonanie, zgodnie z zasadą spójnej wykładni, możliwie jak najszerszej wykładni krajowego prawa procesowego w świetle tych celów, aby zapewnić ich skuteczne wdrożenie ( 96 ).

Prawo do udziału w procedurze w kontekście prawa austriackiego

108. Sąd odsyłający wyjaśnia, że zgodnie z art. 132 ust. 1 Bundes‑Verfassungsgesetz tylko osoba fizyczna lub prawna, która posiada status strony w poprzedzającym dane postępowanie postępowaniu administracyjnym, może wnieść do sądu administracyjnego (w tym przypadku do Verwaltungsgericht danego kraju związkowego) skargę na decyzję wydaną po przeprowadzeniu tego postępowania. Status strony postępowania administracyjnego oraz prawo do wniesienia odwołania są zatem bezpośrednio ze sobą powiązane. Brak lub utrata statusu strony postępowania przed organem administracyjnym skutkuje zatem utratą prawa do zaskarżenia decyzji tego organu administracyjnego w postępowaniu odwoławczym.

109. Co do zasady taki wymóg uprzedniego udziału w postępowaniu administracyjnym nie wydaje się naruszać praw gwarantowanych przez konwencję z Aarhus lub ramową dyrektywę wodną. Prawo do skutecznego środka ochrony sądowej zgodnie z art. 47 karty oraz zasada skuteczności nie stoją na przeszkodzie ustanawianiu takiego wymogu jako warunku wszczęcia postępowania sądowego, jeżeli tryb rozpatrywania tego środka prawnego nie narusza niewspółmiernie skuteczności ochrony sądowej ( 97 ).

110. Jednakże, zgodnie z moim rozumieniem stanowiska przyjętego w prawie austriackim, praktycznie niemożliwe jest uzyskanie przez organizację ochrony środowiska statusu strony w takim postępowaniu administracyjnym w celu promowania obowiązkowych celów prawa Unii w zakresie ochrony środowiska określonych w art. 4 ramowej dyrektywy wodnej ( 98 ).

111. Jeżeli stanowisko w prawie krajowym jest rzeczywiście takie, jak opisane powyżej – przy czym ustalenie tego faktu należy wyłącznie do sądu odsyłającego – odmowa przyznania organizacji ochrony środowiska statusu strony w postępowaniu administracyjnym byłaby równoznaczna z odmową prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem, które organizacja ta wywodzi z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus w związku z art. 4 ramowej dyrektywy wodnej. Z odpowiedzi, którą zaproponowałam na pytanie pierwsze, wynika, że w przypadku gdy prawo do uczestnictwa w procedurze jest niezbędne do promowania obowiązkowych celów prawa Unii w zakresie ochrony środowiska określonych w art. 4 ramowej dyrektywy wodnej, niedopuszczalne jest pozbawianie tego prawa organizacji ochrony środowiska.

112. W konsekwencji na pytanie drugie należy odpowiedzieć w sposób następujący: – Sąd krajowy jest zobowiązany do dokonywania wykładni krajowego prawa procesowego dotyczącego statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia prowadzonym na podstawie przepisów krajowych wdrażających ramową dyrektywę wodną, takich jak przepisy analizowane w postępowaniu głównym, w najszerszym możliwym zakresie, w sposób zgodny z celami określonymi w ramowej dyrektywie wodnej (w szczególności jej art. 4 i art. 14 ust. 1), tak aby umożliwić organizacjom ochrony środowiska powoływanie się na te przepisy w postępowaniu administracyjnym przed organem krajowym. – W przypadku gdy prawo organizacji ochrony środowiska, należycie utworzonej i działającej zgodnie z wymogami prawa krajowego, do zaskarżenia aktów wydanych w ramach procedury administracyjnej przez właściwe organy krajowe na podstawie art. 4 ramowej dyrektywy wodnej przed organem administracyjnym lub sądem jest uzależnione od uprzedniego udziału w takiej procedurze, artykuł ten w związku z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus i art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie krajowym przepisom proceduralnym, które uniemożliwiają takiej organizacji uzyskanie statusu strony w takim postępowaniu.

W przedmiocie pytania trzeciego

113. Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy krajowe przepisy proceduralne, takie jak § 42 AVG, mogą wymagać od organizacji ochrony środowiska podniesienia w terminie zarzutów na etapie procedury wydawania pozwoleń, pod rygorem utraty statusu strony rzeczonego postępowania, wraz z prawem do zaskarżenia do właściwego sądu aktów właściwych organów wydanych następnie w ramach tego postępowania ( 99 ).

114. Przyznaję, że uważam sposób sformułowania tego pytania za dość osobliwy. Logicznie rzecz biorąc, można by pomyśleć, że § 42 AVG można zastosować tylko do kogoś, kto jest już stroną. Jednakże sąd odsyłający wyjaśnia, że zgodnie z austriackim prawem proceduralnym (§ 102 ust. 1 WRG 1959) organizacje ochrony środowiska, takie jak Protect, nie mogą uzyskać statusu strony takiego postępowania ( 100 ). Można zatem przypuszczać, że albo § 42 AVG nie można zastosować w stosunku do organizacji Protect, albo jego zastosowanie nie miałoby żadnego wpływu na wynik postępowania głównego. W takich okolicznościach trzecie pytanie wydaje się hipotetyczne ( 101 ).

115. Z wyjaśnień przedstawionych przez sąd odsyłający można jednak wywnioskować, że wniosek organizacji Protect o przystąpienie do postępowania w charakterze strony odrzucono wraz z zarzutami tej organizacji wobec przedsięwzięcia na podstawie § 42 AVG, ponieważ nie podniosła ona w terminie zarzutów dotyczących wody (na podstawie WRG 1959) w toku postępowania administracyjnego ( 102 ). Sugerowałoby to, że organizacja Protect mogła uzyskać status strony, gdyby podniosła takie zarzuty w terminie.

116. Rozprawa nie doprowadziła do rozwiązania tego problemu.

117. W związku z tym zakładam, że organizacja Protect mogła zapewnić sobie status strony postępowania administracyjnego poprzez podniesienie wymaganych zarzutów w terminie.

118. Rząd austriacki argumentuje (prawdopodobnie na podstawie swojej wykładni prawa krajowego), że organizacja Protect powinna była podnieść zarzuty bez oczekiwania na dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

119. Z materiału przedłożonego Trybunałowi można wnioskować, iż w świetle ustawodawstwa austriackiego nie jest takie oczywiste, że należy oczekiwać, aby organizacja ochrony środowiska rozumiała, że może zapewnić sobie status strony postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o pozwolenie na pobór wody w celu produkcji śniegu po prostu poprzez podniesienie zarzutów zgodnie z § 42 AVG. Wydaje się raczej, że § 102 ust. 3 WRG 1959 zastrzega możliwość podnoszenia takich zarzutów jedynie dla stron, podczas gdy § 102 ust. 1 WRG 1959 uniemożliwia organizacji ochrony środowiska, która nie posiada żadnych podmiotowych praw publicznych, uzyskanie statusu strony.

120. Uważam, że wymaganie od organizacji ochrony środowiska, aby mimo to próbowała podnosić zarzuty w takiej sytuacji (prawie na zasadzie spekulacji), byłoby niesprawiedliwe i wprowadzające w błąd. Zastosowanie § 42 AVG i spowodowanie utraty przez organizację Protect statusu strony w takiej sytuacji oznaczałoby ukaranie jej za nieczynienie tego, co wydaje się wykluczać prawo krajowe. Moim zdaniem taki przepis proceduralny nie spełniałby kryteriów bezstronności i równości określonych w art. 9 ust. 4 konwencji z Aarhus. W dziwny sposób przypomina to sytuację umierającego mężczyzny w przypowieści F. Kafki pt. „Przed prawem”, który – spędziwszy całe życie próbując przejść przez zamykaną właśnie bramę – zostaje poinformowany, że przez cały czas była ona dla niego szeroko otwarta.

121. Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy przepisy krajowe rzeczywiście funkcjonują w ten sposób. Jeśli tak, odmowa przyznania organizacji Protect statusu strony w postępowaniu administracyjnym, a tym samym uniemożliwienie jej dostępu do sądu, oznaczałoby zanegowanie przysługującego tej organizacji prawa do skutecznego środka ochrony sądowej, które Protect, jako organizacja ochrony środowiska, wywodzi z art. 4 ramowej dyrektywy wodnej w związku z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus ( 103 ). Z proponowanej przeze mnie odpowiedzi na pytanie pierwsze wynika, że w przypadku gdy prawo to jest niezbędne do promowania obowiązkowych celów prawa Unii w zakresie ochrony środowiska określonych w art. 4 ramowej dyrektywy wodnej, niedopuszczalne jest pozbawianie organizacji ochrony środowiska tego prawa.

122. W sytuacji natomiast gdyby sąd odsyłający stwierdził, iż można było racjonalnie oczekiwać, w świetle bezstronnych i opartych na zasadzie równości przepisów proceduralnych, że organizacja ochrony środowiska, taka jak Protect, mogła podnieść zarzuty w terminie w postępowaniu administracyjnym, termin proceduralny wyznaczony w § 42 AVG nie będzie naruszać praw gwarantowanych przez konwencję z Aarhus lub ramową dyrektywę wodną. Co do zasady termin wyznaczony w prawie krajowym na przedstawienie zarzutów przez strony jest zgodny z istotą prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem i nie wydaje się wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia uzasadnionych celów pewności prawa, szybkości i oszczędności w postępowaniu administracyjnym. Trybunał orzekł zatem, że wyznaczenie rozsądnych terminów zaskarżenia w interesie pewności prawa, która równocześnie chroni zainteresowaną jednostkę oraz organ, jest zgodne z prawem Unii. W szczególności Trybunał orzekł, że terminy takie nie mogą uniemożliwiać w praktyce lub nadmiernie utrudniać wykonywania uprawnień gwarantowanych w porządku prawnym Unii ( 104 ). W istocie sam art. 9 ust. 4 konwencji z Aarhus wymaga, aby procedury były „bezstronne, oparte na zasadzie równości [i] terminowe”. W zakresie, w jakim zakazuje on stronie podnoszenia zarzutów dotyczących przedsięwzięcia po upływie określonego terminu, którego strona nie dochowała, wydaje się, że § 42 AVG spełnia te kryteria ( 105 ).

123. Na pytanie trzecie należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że art. 4 ramowej dyrektywy wodnej w związku z art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus i art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie krajowym przepisom proceduralnym, które w stosunku do organizacji ochrony środowiska powodują utratę statusu strony postępowania administracyjnego w wyniku braku podniesienia w terminie zarzutów w tym postępowaniu, ponieważ przepisy te nie spełniają kryteriów bezstronności i równości, o których mowa w art. 9 ust. 4 konwencji z Aarhus.

Wnioski

124. W związku z powyższym proponuję, aby na pytania zadane przez Verwaltungsgerichtshof (naczelny sąd administracyjny, Austria) Trybunał udzielił następujących odpowiedzi: – Artykuł 4 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej w związku z art. 9 ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r., i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie krajowym przepisom proceduralnym, które uniemożliwiają organizacji ochrony środowiska, należycie utworzonej i działającej zgodnie z wymogami prawa krajowego, dostęp do procedur administracyjnych lub sądowych w rozumieniu art. 9 ust. 3 tej konwencji w celu zaskarżenia aktów właściwego organu wydanych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o wykonujące tę dyrektywę przepisy prawa krajowego. – Sąd krajowy jest zobowiązany do dokonywania wykładni krajowego prawa procesowego dotyczącego statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia prowadzonym na podstawie przepisów krajowych wdrażających dyrektywę 2000/60, takich jak przepisy analizowane w postępowaniu głównym, w najszerszym możliwym zakresie, w sposób zgodny z celami określonymi w tej dyrektywie (w szczególności jej art. 4 i art. 14 ust. 1), tak aby umożliwić organizacjom ochrony środowiska powoływanie się na te przepisy w postępowaniu administracyjnym przed organem krajowym. – W przypadku gdy prawo organizacji ochrony środowiska, należycie utworzonej i działającej zgodnie z wymogami prawa krajowego, do zaskarżenia aktów wydanych w ramach procedury administracyjnej przez właściwe organy krajowe na podstawie art. 4 dyrektywy 2000/60 przed organem administracyjnym lub sądem jest uzależnione od uprzedniego udziału w takiej procedurze, artykuł ten w związku z art. 9 ust. 3 wskazanej konwencji i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie krajowym przepisom proceduralnym, które uniemożliwiają takiej organizacji uzyskanie statusu strony w takim postępowaniu. – Artykuł 4 dyrektywy 2000/60 w związku z art. 9 ust. 3 wskazanej konwencji i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie krajowym przepisom proceduralnym, które w stosunku do organizacji ochrony środowiska powodują utratę statusu strony postępowania administracyjnego w wyniku braku podniesienia w terminie zarzutów w tym postępowaniu, ponieważ przepisy te nie spełniają kryteriów bezstronności i równości, o których mowa w art. 9 ust. 4 tej konwencji.

( 1 ) Język oryginału: angielski.

( 2 ) Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska została podpisana w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. i weszła w życie w dniu 30 października 2001 r. Wszystkie państwa członkowskie są umawiającymi się stronami tej konwencji. Zatwierdzono ją w imieniu Unii w drodze decyzji Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. 2005, L 124, s. 1). Od tej daty Unia Europejska jest także stroną tej konwencji.

( 3 ) Przedsięwzięcie będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym znane jest jako „przedsięwzięcie Aichelberglift”.

( 4 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U. 2000, L 327, s. 1).

( 5 ) Zobacz wyrok z dnia 8 listopada 2016 r., Lesoochranárske zoskupenie VLK (zwany dalej „wyrokiem Lesoochranárske zoskupenie II”), EU:C:2016:838, w szczególności pkt 59.

( 6 ) Motyw piąty.

( 7 ) Motyw siódmy.

( 8 ) Motyw trzynasty.

( 9 ) Motyw osiemnasty.

( 10 ) Do wymienionych przedsięwzięć należą na przykład te odnoszące się do sektora energetycznego, produkcji i obróbki metali oraz przemysłu mineralnego. Obejmują one w każdym razie przedsięwzięcia, które mogą mieć „znaczący” wpływ na środowisko. Z akt przedłożonych Trybunałowi wynika, że przedsięwzięcie Aichelberglift nie jest objęte zakresem tego załącznika.

( 11 ) Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. 1992, L 206, s. 7) (zwana dalej „dyrektywą siedliskową”).

( 12 ) Artykuł 2 ust. 1.

( 13 ) Artykuł 3 ust. 1.

( 14 ) Odpowiednio art. 6 ust. 1, 2 i 3.

( 15 ) Motyw 1.

( 16 ) Motyw 11.

( 17 ) Motyw 14.

( 18 ) Motyw 19.

( 19 ) Motyw 46.

( 20 ) Artykuł 2, odpowiednio pkt 1 i 3.

( 21 ) Artykuł 11 ust. 3 lit. e).

( 22 ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. 2012, L 26, s. 1) (zwana dalej „dyrektywą OOŚ”).

( 23 ) Artykuł 2 ust. 1.

( 24 ) Artykuł 3.

( 25 ) Odpowiednio art. 6, 9 i 11.

( 26 ) Artykuł 4. Z akt przedłożonych Trybunałowi wynika, że przedsięwzięcie Aichelberglift nie jest objęte zakresem załącznika I do dyrektywy OOŚ.

( 27 ) Zobacz bardziej szczegółowe wyjaśnienie tych przepisów w oparciu o materiały przedłożone Trybunałowi w pkt 78, 110, 119 poniżej.

( 28 ) Podczas rozprawy rząd austriacki wyjaśnił, że owa decyzja nie została zaskarżona, wobec czego stała się ostateczna.

( 29 ) Wyjaśnienia przedstawione przez rząd austriacki na rozprawie wydają się wskazywać, że poszczególne przedsięwzięcia podlegają badaniu w ramach szeregu postępowań administracyjnych, zakończonych wydaniem decyzji administracyjnych. Owe postępowania prowadzone są w szczególności w oparciu o przepisy prawa dotyczące ochrony przyrody i WRG 1959.

( 30 ) W moim rozumieniu w § 42 ust. 1 AVG na podniesienie zarzutów przez stronę przewidziano dwa różne terminy.

( 31 ) Zobacz wyrok Lesoochranárske zoskupenie II, pkt 45.

( 32 ) Zobacz wyrok z dnia 8 marca 2011 r., Lesoochranárske zoskupenie (zwany dalej „wyrokiem Lesoochranárske zoskupenie I”), C‑240/09, EU:C:2011:125, pkt 30, w którym Trybunał odnosi się między innymi do zasad wypracowanych w wyrokach: z dnia 30 kwietnia 1974 r., Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, pkt 4–6; z dnia 30 września 1987 r., Demirel, 12/86, EU:C:1987:400, pkt 7.

( 33 ) Zobacz m.in. wyroki: z dnia 18 października 2011 r., Boxus i in., od C‑128/09 do C‑131/09, C‑134/09 i C‑135/09, EU:C:2011:667; z dnia 15 stycznia 2013 r., Križan i in., C‑416/10, EU:C:2013:8; z dnia 11 kwietnia 2013 r., Edwards i Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221; z dnia 12 maja 2011 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (zwany dalej „wyrokiem Trianel), C‑115/09, EU:C:2011:289; z dnia 13 lutego 2014 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo, C‑530/11, EU:C:2014:67.

( 34 ) Zobacz pkt 34–43 wyroku. W celu określenia szerszego kontekstu zob. także analiza ówczesnego orzecznictwa w mojej opinii w tej sprawie (EU:C:2010:436), pkt 43–57.

( 35 ) Artykuł 6 ust. 1 lit. a) odnosi się do przedsięwzięć wymienionych w załączniku I (przedsięwzięć, które a priori uznaje się za mające znaczący wpływ na środowisko), podczas gdy art. 6 ust. 1 lit. b) odnosi się do przedsięwzięć, które „mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko”.

( 36 ) Artykuł 9 ust. 1 konwencji z Aarhus odnosi się do procedur w zakresie dostępu do informacji dotyczących środowiska. Postanowienie to jest nieistotne w kontekście niniejszego odesłania.

( 37 ) Wyszczególnione w tym załączniku przedsięwzięcia dotyczące gospodarki wodnej, które a priori uznaje się za mające znaczący wpływ na środowisko, obejmują: elektrownie termiczne i jądrowe, oczyszczalnie ścieków, śródlądowe drogi wodne i porty dla śródlądowego ruchu wodnego, programy wydobywania wód gruntowych lub programy sztucznego przetaczania wód gruntowych, gdzie roczna objętość wód wynosi co najmniej 10 mln m3, prace na rzecz transferu zasobów wodnych pomiędzy zlewniami rzek, zaporami i innymi instalacjami służącymi do powstrzymywania lub stałego przechowywania wody o objętości co najmniej 10 mln m3.

( 38 ) Załącznik I do dyrektywy OOŚ obejmuje przedsięwzięcia dotyczące gospodarki wodnej podobne do tych objętych zakresem załącznika I do konwencji z Aarhus.

( 39 ) Artykuł 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ przewiduje podobny obowiązek w odniesieniu do przedsięwzięć objętych zakresem załącznika II do tej dyrektywy.

( 40 ) Zobacz wytyczne dotyczące stosowania konwencji z Aarhus, wydanie drugie, 2014, s. 132 (zwane dalej „wytycznymi dotyczącymi stosowania konwencji z Aarhus”) (dostępne tylko w językach chińskim, angielskim, francuskim i rosyjskim). Trybunał orzekł, że wytyczne dotyczące stosowania konwencji z Aarhus można uznać za dokument wyjaśniający, który można uwzględnić, stosownie do sytuacji, jako jeden z istotnych materiałów w celu dokonania wykładni konwencji (wyrok z dnia 16 kwietnia 2015 r., Gruber, C‑570/13, EU:C:2015:231, pkt 35).

( 41 ) Zobacz wytyczne dotyczące stosowania konwencji z Aarhus s. 133. Zobacz także analogicznie załącznik III do dyrektywy OOŚ, w którym wyszczególniono istotne kryteria pozwalające dokonać takiego ustalenia.

( 42 ) Tego rodzaju ocena powoduje zastosowanie art. 6 i art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus: zob. wyrok Lesoochranárske zoskupenie II, pkt 56, 57. W postanowieniu odsyłającym wskazano jedynie, że złożony przez spółkę Aichelberglift wniosek o wydanie pozwolenia rozpatrzono pierwotnie w ramach procedury opartej na art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej: zob. pkt 22 powyżej.

( 43 ) Jeżeli organizacja ochrony środowiska jest pozbawiona możliwości wszczęcia postępowania przeciwko takiej ocenie, ocena taka nie jest wiążąca dla tej organizacji i organizacja ta może zakwestionować jej wyniki w drodze powództwa wniesionego przeciwko tej ocenie lub przeciwko jakimkolwiek późniejszym decyzjom o przyznaniu pozwolenia dla danego przedsięwzięcia. Zobacz analogicznie wyrok z dnia 16 kwietnia 2015 r., Gruber, C‑570/13, EU:C:2015:231, pkt 44, 51. W takiej sytuacji skutki art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus mogą zatem wykraczać poza procedurę, w ramach której jej stosowanie jest wstępnie uruchamiane, mimo iż w ocenie przeprowadzonej w trakcie tej procedury stwierdzono, że nie występowało żadne znaczące oddziaływanie na środowisko w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. b).

( 44 ) Powodem ku temu jest fakt, iż ta wcześniejsza ocena podlegała zastosowaniu art. 6 i art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus. Zobacz wyrok Lesoochranárske zoskupenie II, pkt 56, 57.

( 45 ) Zobacz niedawny wyrok Lesoochranárske zoskupenie II.

( 46 ) Zobacz wyrok z dnia 1 lipca 2015 r., C‑461/13, EU:C:2015:433, pkt 43.

( 47 ) Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, pkt 31 (podkreślenie moje).

( 48 ) Zobacz wyrok z dnia 1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, pkt 50.

( 49 ) Zobacz wyrok z dnia 1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, pkt 70.

( 50 ) Wyrok z dnia 19 stycznia 1982 r., Becker, 8/81, EU:C:1982:7, pkt 25.

( 51 ) W kontekście art. 2 ust. 1 dyrektywy OOŚ Trybunał orzekł, że fakt, iż państwo członkowskie dysponuje pewnym zakresem uznania, nie wyklucza tego rodzaju bezpośredniej skuteczności. Zobacz wyrok z dnia 24 października 1996 r., Kraaijeveld i in., C‑72/95, EU:C:1996:404, pkt 59.

( 52 ) Zobacz w kontekście art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. 1985, L 175, s. 40), w związku z jej art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 2, wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r., Wells, C‑201/02, EU:C:2004:12, pkt 64–66. Zobacz w kontekście art. 9 dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. 1979, L 103, s. 1) wyrok z dnia 7 marca 1996 r., Associazione Italiana per il WWF i in., C‑118/94, EU:C:1996:86, pkt 19.

( 53 ) Zobacz wyrok Lesoochranárske zoskupenie II, pkt 44.

( 54 ) Zobacz wyrok z dnia 17 października 1991 r., Komisja/Niemcy, C‑58/89, EU:C:1991:391, pkt 14. Zobacz także w tym samym duchu wyroki: z dnia 30 maja 1991 r., Komisja/Niemcy, C‑59/89, EU:C:1991:225, pkt 19; z dnia 30 maja 1991 r., Komisja/Niemcy, C‑361/88, EU:C:1991:224, pkt 16; z dnia 12 grudnia 1996 r., Komisja/Niemcy, C‑298/95, EU:C:1996:501, pkt 16; z dnia 7 września 2004 r., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, pkt 66; z dnia 25 lipca 2008 r., Janecek, C‑237/07, EU:C:2008:447, pkt 37; z dnia 19 listopada 2014 r., ClientEarth, C‑404/13, EU:C:2014:2382, pkt 55, 56.

( 55 ) Zobacz wyrok Lesoochranárske zoskupenie II, pkt 44.

( 56 ) Rzecznik generalna J. Kokott wysunęła ten sam wniosek w swojej opinii w sprawie Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:60, pkt 141.

( 57 ) Zobacz art. 25 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. 2010, L 334, s. 17) i art. 11 dyrektywy OOŚ.

( 58 ) Zobacz dyrektywa 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidująca udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337 i 96/61/WE [z dnia 24 września 1996 r. dotyczącą zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli] (Dz.U. 2003, L 156, s. 17).

( 59 ) Podkreślenie moje. Na podstawie wyjaśnień sądu odsyłającego mogę wysunąć wniosek, że pozostała część art. 14 przewidująca prawo do informacji oraz prawo do zgłaszania uwag nie jest istotna w kontekście niniejszej sprawy.

( 60 ) Zobacz wyroki: Lesoochranárske zoskupenie I, pkt 45; z dnia 13 stycznia 2015 r., Rada i in./Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, od C‑401/12 P do C‑403/12 P, EU:C:2015:4, pkt 59.

( 61 ) Zobacz w tym względzie wyrok Lesoochranárske zoskupenie I, pkt 47; w innym kontekście zob. także wyrok z dnia 15 września 2016 r., Star Storage i in., C‑439/14 i C‑488/14, EU:C:2016:688, pkt 46.

( 62 ) Dz.U. 2010, C 83, s. 389 (zwanej dalej „kartą”). Postanowienie to określa obowiązek zapewnienia, by „[w]ysoki poziom ochrony środowiska i poprawa jego jakości” były zintegrowane z polityką Unii.

( 63 ) Zobacz opinia rzecznika generalnego N. Jääskinena w sprawie Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2014:2324, pkt 6. Jak wskazałam w swojej niedawnej opinii w sprawie C‑557/15, Komisja/Malta, EU:C:2017:613 (w toku), w pełni przychylam się do stanowiska rzecznika generalnego N. Jääskinena, podkreślającego tę istotną zmianę.

( 64 ) Inne cele tej dyrektywy omówiono w pkt 53 i 54 powyżej.

( 65 ) Zobacz wytyczne dotyczące stosowania konwencji z Aarhus, s. 198.

( 66 ) C‑263/08, EU:C:2009:421, w szczególności pkt 73, 74.

( 67 ) W owej opinii zasugerowałam, że zasadniczo można wyróżnić dwa typy warunków. Po pierwsze – warunki dotyczące spełnienia krajowych przepisów dotyczących rejestrowania, tworzenia lub uznawania stowarzyszeń, których celem jest prawne stwierdzenie istnienia tych podmiotów zgodnie z prawem wewnętrznym. Po drugie – można określić warunki dotyczące działalności tych organizacji i związku, jaki mogą one wykazać z uprawnioną obroną interesów w zakresie środowiska naturalnego. Nie można zaaprobować warunków, które byłyby zdefiniowane w sposób tak szeroki lub wadliwy, że skutkowałyby one stworzeniem niepewności lub dyskryminacją. Tym bardziej należy odrzucić wszelkie ograniczenia, które skutkowałyby utrudnieniem, a nie ułatwieniem, dostępu organizacji zajmujących się ochroną środowiska do postępowań administracyjnych i sądowych.

( 68 ) Zobacz analogicznie wyrok z dnia 26 czerwca 2001 r., BECTU, C‑173/99, EU:C:2001:356, pkt 53. W wyroku tym Trybunał orzekł, że wyrażenie „zgodnie z warunkami […], które zostały przewidziane w ustawodawstwie krajowym”, zawarte w dyrektywie przewidującej dla pracowników możliwość korzystania z płatnego urlopu, należy interpretować w ten sposób, że „mimo iż państwa członkowskie mogą określić w swoim ustawodawstwie krajowym warunki korzystania z prawa do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego i jego wykonywania poprzez określenie szczególnych okoliczności, w których pracownicy mogą korzystać z tego prawa w odniesieniu do wszystkich ukończonych okresów pracy, nie są one uprawnione do uzależnienia istnienia tego prawa […] od spełnienia jakichkolwiek warunków wstępnych”.

( 69 ) Zobacz moja opinia w sprawie Trianel, C‑115/09, EU:C:2010:773, pkt 77.

( 70 ) Zobacz analogicznie tok rozumowania przyjęty przez Trybunał w sprawach, w których przedmiotem rozważań Trybunału było wykluczenie legitymacji procesowej sąsiadów miejsca realizacji przedsięwzięcia (wyrok z dnia 16 kwietnia 2015 r., Gruber, C‑570/13, EU:C:2015:231) oraz uznanych organizacji ochrony środowiska liczących mniej niż 2000 członków (wyrok z dnia 15 października 2009 r., Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, C‑263/08, EU:C:2009:631). W tym ostatnim przypadku warto zauważyć, że tylko dwie organizacje ochrony środowiska w Szwecji miały w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych sprawy tylu członków, a więc skutkiem tego przepisu było praktycznie uniemożliwienie wszystkim takim organizacjom dostępu do sądu.

( 71 ) Zobacz wyrok z dnia 12 maja 2011 r., Trianel, C‑115/09, EU:C:2011:289, pkt 46.

( 72 ) W tej kwestii zob. D. Stone, Should trees have standing?, Oxford University Press, Oxford 2010.

( 73 ) Zgodnie z moim rozumieniem stanowiska przedstawionego przez rząd austriacki nawet gdyby organizacja ochrony środowiska zakupiła działkę gruntu obok miejsca realizacji przedsięwzięcia, mogłaby ona jedynie podnieść argument, że doszło do naruszenia ewentualnych przepisów dotyczących ochrony jej praw materialnych jako właściciela gruntu.

( 74 ) C‑263/08, EU:C:2009:421, pkt 59–65.

( 75 ) W wytycznych dotyczących stosowania konwencji z Aarhus wskazano, że „[k]onwencja ma na celu umożliwienie dużej elastyczności w określaniu, które organizacje ochrony środowiska mają dostęp do wymiaru sprawiedliwości. […] strony nie są zobowiązane do ustanowienia w swoim prawie krajowym systemu skargi obywatelskiej (actio popularis) ze skutkiem tego rodzaju, że każdy będzie mógł zaskarżyć każdą decyzję, zakwestionować działanie lub zaniechanie dotyczące środowiska” (zob. s. 198).

( 76 ) Zobacz wyrok z dnia 11 kwietnia 2013 r., Edwards i Pallikaropoulos, C‑260/11, EU:C:2013:221, pkt 40.

( 77 ) Zobacz opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Lesoochranárske zoskupenie II, EU:C:2016:491, pkt 48.

( 78 ) Zobacz wyrok Trybunału Praw Człowieka z dnia 28 listopada 2013 r., Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung przeciwko Austrii (CE:ECHR:2013:1128JUD003953407), pkt 34.

( 79 ) Zobacz pkt 74 powyżej.

( 80 ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 30 kwietnia 2014 r., Pfleger i in., C‑390/12, EU:C:2014:281, pkt 30–37, jak również moja opinia w tej sprawie, EU:C:2013:747, pkt 44–46.

( 81 ) Zobacz wyroki: z dnia 18 grudnia 2014 r., Abdida, C‑562/13, EU:C:2014:2453, pkt 45; z dnia 6 października 2015 r., Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, pkt 95; z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 73.

( 82 ) Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 26 lutego 2013 r., Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, pkt 17. Zobacz także wyrok z dnia 16 maja 2017 r., Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, pkt 49.

( 83 ) Zobacz analogicznie wyrok Lesoochranárske zoskupenie II, pkt 52; wyrok z dnia 6 października 2015 r., Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, pkt 33.

( 84 ) Zobacz a contrario wyrok z dnia 27 czerwca 2013 r., Agrokonsulting‑04, C‑93/12, EU:C:2013:432, pkt 59–60; zob. także wyroki: z dnia 23 października 2014 r., Olainfarm, C‑104/13, EU:C:2014:2316, pkt 34–40; z dnia 16 maja 2017 r., Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, pkt 34–41.

( 85 ) Zobacz wyrok z dnia 27 września 2017 r., Puškár, C‑73/16, EU:C:2017:725, pkt 72, 73.

( 86 ) Zobacz orzecznictwo przytoczone w tej opinii. Zobacz także m.in. wyrok z dnia 22 września 1988 r., Land de Sarre i in., 187/87, EU:C:1988:439, pkt 14–20. Sprawa ta miała za przedmiot wykładnię art. 37 traktatu Euratom, który dotyczył kwestii, czy plan składowania wszelkiego rodzaju odpadów promieniotwórczych „może wiązać się z promieniotwórczym skażeniem wody, gleby lub powietrza innego państwa członkowskiego”. W obliczu konieczności dokonania wyboru pomiędzy ścisłą wykładnią językową tego postanowienia a szerszą, bardziej teleologiczną wykładnią, zarówno Trybunał, jak i rzecznik generalny (Sir Gordon Slynn, zob. przedstawiona przez niego w tej sprawie opinia, EU:C:1988:291) opowiedzieli się na rzecz tej drugiej.

( 87 ) Zobacz pkt 48 powyżej.

( 88 ) Zobacz wyrok z dnia 15 października 2009 r., Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, C‑263/08, EU:C:2009:631, pkt 38.

( 89 ) Zobacz na przykład art. 6 ust. 2 dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.U. 2003, L 41, s. 26); art. 13 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz.U. 2004, L 143, s. 56); art. 25 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. 2010, L 334, s. 17); art. 11 dyrektywy OOŚ; art. 23 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/18/UE z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie kontroli zagrożeń poważnymi awariami związanymi z substancjami niebezpiecznymi, zmieniającej, a następnie uchylającej dyrektywę Rady 96/82/WE (Dz.U. 2012, L 197, s. 1).

( 90 ) Podkreślenie moje.

( 91 ) Zobacz analogicznie wyroki: z dnia 1 lipca 2015 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, pkt 32; z dnia 4 maja 2016 r., Komisja/Austria, C‑346/14, EU:C:2016:322, pkt 53.

( 92 ) Zobacz wyrok Lesoochranárske zoskupenie II, pkt 69, 70.

( 93 ) Zobacz na przykład, w kontekście pomocy państwa, wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., HGA i in./Komisja, od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, pkt 51; w kontekście ustalania liczby uprawnień w ramach systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – wyrok z dnia 29 marca 2012 r., Komisja/Estonia, C‑505/09 P, EU:C:2012:179, pkt 86; w kontekście postępowania prejudycjalnego – wyrok z dnia 20 października 2011 r., Interedil, C‑396/09, EU:C:2011:671, pkt 20; w kontekście postępowania dotyczącego konkurencji – wyrok z dnia 29 czerwca 2010 r., Komisja/Alrosa, C‑441/07 P, EU:C:2010:377, pkt 35.

( 94 ) Zobacz pkt 55–58 powyżej.

( 95 ) Zobacz analogicznie opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Lesoochranárske zoskupenie II, EU:C:2016:491, pkt 51.

( 96 ) Zobacz wyrok Lesoochranárske zoskupenie I, pkt 50.

( 97 ) Zobacz analogicznie opinia rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Puškár, C‑73/16, EU:C:2017:253, pkt 70.

( 98 ) Zobacz pkt 78 powyżej.

( 99 ) Paragraf 42 AVG definiuje pojęcie „w terminie” jako najpóźniej w dniu poprzedzającym datę rozprawy w toku postępowania administracyjnego lub w trakcie samej rozprawy; zob. pkt 19 powyżej.

( 100 ) Zobacz pkt 78 powyżej.

( 101 ) Już przedmiotem pytania drugiego jest sytuacja, w której organizacja ochrony środowiska nie może uzyskać statusu strony postępowania administracyjnego.

( 102 ) Z wyjaśnień sądu odsyłającego wydaje się wynikać, że zdaniem Bezirkshauptmannschaft Gmünd organizacja Protect nie posiadała statusu strony, podczas gdy Landesverwaltungsgericht Niederösterreich stał na stanowisku, iż Protect utraciła ten status zgodnie z § 42 AVG. Zobacz pkt 24 i 25 powyżej.

( 103 ) Zobacz wyrok z dnia 27 września 2017 r., Puškár, C‑73/16, EU:C:2017:725, pkt 74, w którym Trybunał uznał, że art. 47 karty wskazuje, iż warunek przed wniesieniem skargi do sądu nie może podważać prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem.

( 104 ) Zobacz wyrok z dnia 17 listopada 2016 r., Stadt Wiener Neustadt, C‑348/15, EU:C:2016:882, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo.

( 105 ) Wniosek ten znajduje potwierdzenie w wytycznych dotyczących stosowania konwencji z Aarhus; zob. s. 202.