OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

ELEANOR SHARPSTON

przedstawiona w dniu 22 czerwca 2006 r.( )

Sprawa C‑496/04

J. Slob

przeciwko

Productschap Zuivel

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez College van Beroep voor het bedrijfsleven (Niderlandy)]





1. W niniejszym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 234 WE, złożonym po wcześniejszym wydaniu orzeczenia prejudycjalnego w odniesieniu do tego samego postępowania przed sądem krajowym( ), pytanie przedłożone Trybunałowi dotyczy dalszych wyjaśnień w przedmiocie wykładni rozporządzenia nr 536/93 dotyczącego stosowania opłaty dodatkowej w sektorze mleka i przetworów mlecznych( ).

2. W niniejszym postępowaniu College van Beroep voor het bedrijfsleven (sąd administracyjny dla handlu i przemysłu, Niderlandy), zwraca się z pytaniem, czy państwa członkowskie są uprawnione do przyjęcia regulacji nakładającej na producentów mleka obowiązki księgowe wykraczające poza zakres obowiązków wynikających z prawa wspólnotowego, w celu zapewnienia prawidłowego poboru opłaty dodatkowej należnej, w przypadku gdy produkcja przekroczy określoną ilość.

Właściwe przepisy wspólnotowe

3. System przewidujący opłatę dodatkową( ) w sektorze mleka i przetworów mlecznych wprowadzony został w 1984 r.( ). Jego celem było ograniczenie wzrostu produkcji mleka przy jednoczesnym ułatwieniu rozwoju strukturalnego i niezbędnych korekt, z uwzględnieniem różnic pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi, regionami i obszarami skupu na terenie Wspólnoty( ). Warunki nakładania opłaty określone są w rozporządzeniu podstawowym. Opłata jest należna od producenta mleka, który dostarcza nabywcy lub sprzedaje do konsumpcji bezpośredniej mleko lub przetwory mleczne w ilości przekraczającej określoną ilość referencyjną( ). Suma ilości referencyjnych nie może przekroczyć całkowitej ilości zagwarantowanej przez Wspólnotę dla każdego państwa członkowskiego( ).

4. W czasie, gdy zaistniały okoliczności będące podstawą postępowania przed sądem krajowym, opłata dodatkowa płatna była na podstawie rozporządzenia nr 3950/92( ), które przedłużyło na siedem kolejnych lat system opłat, jaki początkowo miał funkcjonować tylko do dnia 31 marca 1993 r.

5. Artykuł 1 rozporządzenia nr 3950/92 stanowił, że przez kilka kolejnych okresów dwunastomiesięcznych, począwszy od 1 kwietnia 1993 r., dodatkowe opłaty od mleka płatne będą przez producentów „od ilości mleka lub ekwiwalentów mleka dostarczonych do nabywcy lub sprzedanych bezpośrednio do konsumpcji” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej], przekraczających gwarantowaną całkowitą ilość. Artykuł 2 ust. 1 stanowił, że opłata jest rozłożona pomiędzy producentów, którzy przyczynili się do nadwyżki.

6. Artykuł 4 zawierał zasady rozdzielania indywidualnych ilości referencyjnych między producentów.

7. Artykuł 5 dotyczył uzupełniania rezerwy krajowej( ) w celu przydzielenia dodatkowych czy też specjalnych ilości referencyjnych producentom. Mając to na uwadze, art. 5 akapit drugi stanowił, że ilości referencyjne dostępne dla producentów, którzy nie sprzedawali mleka ani innych przetworów przez okres dwunastu miesięcy, są przydzielane do krajowej rezerwy z możliwością ponownego rozdzielenia.

8. Szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 3950/92 określało rozporządzenie nr 536/93( ).

9. Zgodnie z motywem drugim rozporządzenia nr 536/93 przepisy tego rozporządzenia dotyczą między innymi zasad kontroli pozwalającej na weryfikację prawidłowości poboru opłaty.

10. Zgodnie z motywem ósmym tego rozporządzenia:

„Państwa członkowskie powinny dysponować odpowiednimi środkami kontroli tego, czy i w jakim zakresie opłata została pobrana zgodnie z obowiązującymi przepisami […] Kontrola taka powinna obejmować co najmniej pewną liczbę operacji, które należy dokładnie określić” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej].

11. Artykuł 4 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 536/93 stanowił:

„W przypadku sprzedaży bezpośredniej na koniec każdego z okresów, określonych w art. 1 rozporządzenia (EWG) nr 3950/92, producenci przygotowują zestawienie, w podziale na poszczególne przetwory, ilości mleka lub innych przetworów mlecznych sprzedanych bezpośrednio do konsumpcji lub hurtowni, zakładów przetwórczych lub jednostek handlu detalicznego”.

12. Zgodnie z art. 4 ust. 2:

„Producenci składają zestawienia właściwemu organowi państwa członkowskiego do dnia 15 maja każdego roku.

W przypadku uchybienia temu terminowi producent zobowiązany jest do uiszczenia opłaty od wszystkich sprzedanych bezpośrednio ilości mleka i ekwiwalentów mleka przekraczających jego ilość referencyjną, a w przypadkach, gdy nie została ona przekroczona, do zapłaty kary równej kwocie opłaty należnej za przekroczenie jego ilości referencyjnej o 0,1%. […]

Jeżeli zestawienie nie zostanie złożone do dnia 1 lipca, 30 dni po wezwaniu do wypełnienia zobowiązania wystosowanym przez państwo członkowskie zastosowanie znajduje art. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 3950/92”.

13. Artykuł 7 rozporządzenia nr 536/93 w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowił:

„1. Państwa członkowskie przyjmują wszelkie środki kontroli niezbędne do zapewnienia poboru opłaty od ilości mleka i ekwiwalentów mleka wprowadzanego do obrotu ponad ilości określone w […] rozporządzeniu (EWG) nr 3950/92. W tym celu:

[…]

f) producenci posiadający ilość referencyjną dla sprzedaży bezpośredniej zachowują do wglądu właściwego organu danego państwa członkowskiego, przez okres przynajmniej trzech lat od końca roku sporządzenia dokumentów, zapisy ewidencji towarowej prowadzone dla okresów dwunastomiesięcznych, podające szczegółowe informacje, w rozbiciu na poszczególne miesiące i poszczególne przetwory, dotyczące ilości mleka lub przetworów mlecznych sprzedanych bezpośrednio do konsumpcji lub hurtowniom, zakładom przetwórczym lub jednostkom handlu detalicznego, razem z rejestrami inwentarza utrzymywanego w danym gospodarstwie i wykorzystywanego do produkcji mleka […] oraz innymi dokumentami umożliwiającymi weryfikację ewidencji towarowej.

[…]

3. Państwa członkowskie sprawdzają prawidłowość księgowania ilości mleka i ekwiwalentów mleka wprowadzanych do obrotu, dokonując w tym celu kontroli transportu mleka podczas odbioru z gospodarstw oraz w szczególności następujących kontroli na miejscu:

[…]

b) u producenta posiadającego ilość referencyjną dla sprzedaży bezpośredniej – kontroli prawidłowości zestawienia, o którym mowa w art. 4 ust. 1, oraz ewidencji towarowej, o której mowa w ust. 1 lit. f)”.

14. Rozporządzenie (WE) nr 536/93 zostało z dniem 31 marca 2002 r. (a więc już po czasie, gdy zaistniały zdarzenia będące podstawą niniejszego postępowania) uchylone przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 1392/2001( ). Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1392/2001 powtarza art. 4 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 536/93.

15. Artykuł 6 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1392/2001 stanowi ponadto:

„Państwo członkowskie może zobowiązać producentów z referencyjnymi ilościami do sprzedaży bezpośredniej do złożenia deklaracji, że w danym okresie w ogóle nie sprzedali mleka, o ile sytuacja taka miała miejsce”( ).

16. Dopiero z chwilą, gdy rozporządzenie nr 1392/2001 zostało uchylone przez rozporządzenie nr 595/2004, przepisy wspólnotowe po raz pierwszy nałożyły szczególny wymóg, aby ewidencja prowadzona przez producentów zawierała dane „dotyczące sprzedaży lub transferu mleka lub przetworów mlecznych, jak również produktów, które zostały wyprodukowane, lecz nie zostały sprzedane lub przeniesione”( ).

Właściwe prawo krajowe

17. Artykuł 26 Regeling superheffing 1993 (rozporządzenia z 1993 r. w sprawie opłaty dodatkowej, zwanego dalej „Regeling superheffing”)( ), który w czasie, gdy zaistniały okoliczności będące podstawą niniejszego postępowania, wprowadził do prawa niderlandzkiego system opłat dodatkowych, stanowi, że za ustalanie, nakładanie i pobór opłaty odpowiedzialny jest Productschap Zuivel (związek branżowy producentów nabiału, zwany dalej „Productschap”).

18. Artykuł 29 ust. 1 stanowi:

„1. Producent […] składa w Productschap, zgodnie z art. 4 rozporządzenia (EWG) nr 536/93 i zgodnie z zasadami ustanowionymi w tym celu przez Productschap, deklarację ilości mleka lub innych przetworów mlecznych, które dostarczył bezpośrednio do konsumpcji […] w ostatnim okresie opłaty, z wyszczególnieniem danych przetworów”.

19. Artykuł 31 stanowi:

„1. Producent […], który jest lub może być zobowiązany do wniesienia opłaty […], jest zobowiązany do prowadzenia księgowości zgodnie z art. 7 rozporządzenia (EWG) nr 536/93 oraz zasadami określonymi przez Productschap.

2. Productschap może ustalić z urzędu ilość dostarczoną, jeżeli obowiązki nałożone w ust. 1 oraz w […] art. 29 ust. 1 nie są przestrzegane lub zdaniem Productschap nie są wypełnione wystarczająco”.

20. Artykuł 11 ust. 1 Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing( ) (rozporządzenia wykonawczego z 1994 r. do rozporządzenia w sprawie opłaty dodatkowej, zwanego dalej „Zuivelverordening”) zawiera zasady określone przez Productschap, o jakich mowa w art. 31 Regeling superheffing. Ma on brzmienie następujące:

„Producent jest zobowiązany do prowadzenia wszelkich zapisów dotyczących jego przedsiębiorstwa lub gospodarstwa, pozwalających w każdym momencie produkcji na identyfikację stanu i ilości mleka poddanego obróbce lub przetworzonego, które otrzymał i dostarczył, a także związanych z tym danych finansowych oraz do przechowywania tych zapisów i danych co najmniej przez 3 lata”.

Postępowanie przed sądem krajowym

21. J. Slob jest producentem mleka w Niderlandach. W okresie opłaty 1996/1997 miał on indywidualną kwotę referencyjną 647 910 kg na bezpośrednią sprzedaż mleka.

22. W grudniu 1997 r. właściwe władze niderlandzkie dokonały kontroli jego gospodarstwa. Stwierdzono różnicę, wynoszącą około 250 000 kg mleka, pomiędzy ilością wyprodukowanego mleka obliczoną na podstawie liczby krów mlecznych posiadanych przez J. Sloba w okresie opłaty 1996/1997 a ilością mleka sprzedanego bezpośrednio, zadeklarowaną przez niego w Productschap( ).

23. J. Slob przyznał, że różnica istnieje. Wyjaśnił, że nadwyżkę mleka przetworzył na masło w trakcie procesu wytwarzania maślanki, którą następnie zużył do produkcji sera. Wytworzone w ten sposób masło, w całkowitej ilości ok. 10 000 kg( ) zniszczył natychmiast po wyprodukowaniu, wyrzucając je do gnojownika.

24. J. Slob podkreślił, że masło nie zostało sprzedane ani do hurtowni, ani bezpośrednio konsumentom.

25. Z pisemnych uwag przedstawionych przez rząd niderlandzki wynika także, że J. Slob wyjaśniał, iż nie prowadził żadnej ewidencji towarowej dotyczącej tej produkcji oraz zniszczenia masła, ponieważ ewidencja taka była wymagana wyłącznie dla sera otrzymywanego na końcu procesu( ).

26. W dniu 1 października 1999 r. Productschap dokonał na podstawie art. 31 ust. 2 Regeling superheffing obliczeń ilości mleka i innych przetworów mlecznych, dostarczonych przez J. Sloba bezpośrednio do konsumpcji w okresie opłaty 1996/1997. Productschap na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 536/93 stwierdził, że J. Slob zobowiązany jest do zapłaty 180 976,77 NLG (ok. 82 000 EUR) z tytułu opłaty dodatkowej.

27. J. Slob złożył odwołanie od tej decyzji. Dnia 4 kwietnia 2000 r. Productschap obniżył kwotę opłaty dodatkowej nałożonej na zainteresowanego, w pozostałym zakresie jednak utrzymał swoją decyzję w mocy. Stwierdził, że dla około 250 000 kg mleka nie prowadzono żadnej ewidencji( ). Productschap uznał, że J. Slob nie prowadził w okresie opłaty 1996/1997 prawidłowej i kompletnej księgowości dla produkcji, zapasów oraz dostaw mleka i przetworów mlecznych, wymaganej na podstawie art. 7 rozporządzenia nr 536/93 w związku z art. 31 ust. 1 Regeling superheffing i art. 11 Zuivelverordening.

28. W swojej (pierwszej) skardze do College van Beroep voor het bedrijfsleven – który zwrócił się o wydanie orzeczenia prejudycjalnego w niniejszym postępowaniu – na decyzję z dnia 4 kwietnia 2000 r. J. Slob twierdził, że art. 7 ust. 1 lit. f) rozporządzenia nr 536/93 nie wymaga prowadzenia ewidencji towarów, które nie zostały sprzedane, lecz zostały zniszczone.

29. Kwestionował on także stwierdzenie Productschap, że wobec braku w ewidencji danych dotyczących zniszczenia masła, można uznać, że masło zostało sprzedane.

30. Productschap twierdził, że J. Slob miał obowiązek prowadzić ewidencję dotyczącą wspomnianego mleka.

31. Sąd odsyłający powziął wątpliwości co do prawidłowej wykładni art. 7 ust. 1 lit. f) rozporządzenia nr 536/93. Zwrócił się zatem do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym w sprawie Slob I:

„Czy z art. 7 ust. 1 lit. f) rozporządzenia nr 536/93 można wnioskować, że producent zobowiązany jest do prowadzenia ewidencji dotyczącej między innymi dostępności, produkcji, magazynowania, wykorzystania, przetwarzania i zniszczenia mleka lub przetworów mlecznych w jego gospodarstwie, jeśli w takiej »ewidencji towarowej« należy zadeklarować ilość sprzedanego mleka lub przetworów mlecznych w rozbiciu na poszczególne miesiące i przetwory, czy też przepis ten nakłada tylko obowiązek ewidencjonowania tych danych w odniesieniu do sprzedaży?”

32. W dniu 12 lutego 2004 r. Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na to pytanie:

„Artykuł 7 ust. 1 zdanie pierwsze i lit. f) rozporządzenia nr 536/93 ustalającego szczegółowe zasady stosowania opłaty dodatkowej w sektorze mleka i przetworów mlecznych należy interpretować w ten sposób, że wystarczy, aby ewidencja towarowa, którą obowiązany jest prowadzić producent, obejmowała jedynie ilość mleka lub sprzedanych przetworów mlecznych w rozbiciu na poszczególne miesiące i przetwory”.

33. W tym wyroku Trybunał stwierdził:

„Trzeba na samym wstępie stwierdzić, że wyłącznie do sądu krajowego należy określenie treści pytań, które zamierza przedłożyć Trybunałowi. Trybunał nie może na żądanie jednej ze stron postępowania przed sądem krajowym rozpatrywać pytań, które nie zostały mu przedłożone przez sąd krajowy. Jeśli, w miarę rozwoju postępowania, sąd krajowy uzna za niezbędne uzyskać dalszą wykładnię prawa wspólnotowego, powinien zwrócić się z nowym wnioskiem do Trybunału […].

Kwestia, czy państwa członkowskie są uprawnione do przyjęcia przepisów nakładających na producentów mających siedzibę na ich terytorium obowiązki ewidencyjne wykraczające poza obowiązki wynikające z interpretowanego przepisu, która była badana podczas rozprawy, nie jest przedmiotem zadanego pytania prejudycjalnego”( ).

34. Trybunał zatem nie odniósł się do tej kwestii w wyroku w sprawie Slob I.

35. Podczas następnej rozprawy przeprowadzonej przed sądem odsyłającym w dniu 1 października 2004 r. Productschap oświadczył, że oszacowanie ilości masła zostało przeprowadzone nie tylko w oparciu o art. 7 ust. 1 lit. f) rozporządzenia nr 536/93, ale również – i oddzielnie – ze względu na to, że skarżący nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 11 ust. 1 Zuivelverordening. Przepis ten, według Productschap, znajduje swoje uzasadnienie w ogólnym obowiązku nałożonym na państwa członkowskie w art. 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 536/93 przyjęcia wszelkich środków kontroli niezbędnych do zapewnienia prawidłowego poboru opłaty dodatkowej i dokonywania na miejscu kontroli prawidłowości sprzedaży mleka i ekwiwalentów mleka, a w szczególności prawidłowości ewidencji towarowej.

36. Productschap twierdził, że art. 11 ust. 1 Zuivelverordening zobowiązuje producenta do wykazywania w swojej księgowości wyprodukowanego masła i jego wykorzystania, nawet jeśli zostało ono zniszczone lub zużyte jako pasza dla zwierząt.

37. Sąd odsyłający powziął również wątpliwość co do tego, czy na podstawie art. 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 536/93 państwu członkowskiemu przysługuje uprawnienie do nałożenia na producenta, obok obowiązku prowadzenia ewidencji towarowej zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. f) tego rozporządzenia, również obowiązku przewidzianego w art. 11 ust. l Zuivelverordening.

38. W konsekwencji sąd krajowy zawiesił postępowanie i zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

„1) Czy art. 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia (EWG) nr 536/93 należy interpretować w ten sposób, że przepis ten przyznaje państwom członkowskim uprawnienie do przyjęcia regulacji nakładającej na producentów mleka, mających siedzibę na ich terytorium, obowiązki księgowe wykraczające poza zakres obowiązków wynikających z art. 7 ust. 1 lit. f) tego rozporządzenia?

2) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie: czy w przypadku przepisu, na mocy którego producent jest zobowiązany do wykazywania w swojej księgowości ilości wyprodukowanego masła i jego wykorzystania, nawet jeżeli masło zostanie zniszczone lub przerobione na paszę, należy przyjąć, że przepis taki pozostaje w zakresie uznania pozostawionego państwu członkowskiemu?”

39. Pisemne uwagi przedłożyli J. Slob, Komisja i rząd niderlandzki, wszyscy także wzięli udział w rozprawie.

Uwagi

40. Uwagi przedłożone przez J. Sloba można w skrócie przedstawić następująco:

41. J. Slob twierdzi, że przepisy rozporządzenia nr 536/93 nie mogą być interpretowane w ten sposób, że przyznają one państwom członkowskim uprawnienie do nałożenia w prawie krajowym na producentów mleka dalszych obowiązków dotyczących prowadzenia ewidencji towarowej przetworów mlecznych.

42. Opierając się na zasadach ogólnych ustalonych we wczesnym orzecznictwie Trybunału, J. Slob wskazuje na wymóg, aby opłaty były stosowane z taką samą mocą obowiązującą we wszystkich państwach członkowskich( ), i przypomina, że ze względu na to, iż przepisy wspólnotowe stosuje się bezpośrednio, państwa członkowskie generalnie nie są uprawnione do podejmowania działań zmierzających do zmiany zakresu lub uzupełniania przepisów zawartych we wspólnotowych uregulowaniach prawnych( ). Rozporządzenia nr 3950/92 i nr 536/93 nie przekazują bezpośrednio państwom członkowskim uprawnienia do przyjęcia dodatkowych przepisów, a system poważnych kar finansowych, jakie mogą zostać nałożone na podstawie tych rozporządzeń na producentów, powinien być stosowany jednakowo na całym obszarze Wspólnoty. Obowiązek, aby państwa członkowskie stosowały system opłat dodatkowych w sposób skrupulatny, nie pozwala indywidualnemu państwu członkowskiemu na wprowadzenie uzupełniających uregulowań. Państwa członkowskie inne niż Niderlandy nie wprowadziły surowszych wymagań dotyczących księgowania za okres opłaty 1996/1997. Gdyby takie uregulowania okazały się niezbędne, przyjęcie przepisów szczególnych należałoby do Wspólnoty.

43. Rząd niderlandzki podnosi, że przepisy wspólnotowe obowiązujące w czasie zaistnienia zdarzeń będących podstawą niniejszego postępowania nie regulowały w sposób dostateczny produkcji mleka w Niderlandach. Problem zaistniał ze względu na to, że w tym państwie członkowskim produkcja mleka odbywa się w wielkich gospodarstwach mleczarskich, których produkcja jest w całości lub w dużym stopniu sprzedawana bezpośrednio. Natomiast system wspólnotowy oparty jest na założeniu, że tylko niewielkie ilości sprzedawane są do bezpośredniej konsumpcji.

44. Rząd niderlandzki przedstawia dwa podstawowe argumenty. Po pierwsze, państwa członkowskie muszą mieć możliwość przeprowadzania w odpowiedni sposób kontroli produkcji mleka i przetworów mlecznych w celu zwalczania oszustw. Ze względu na szczególną sytuację w Niderlandach, dotyczącą sprzedaży bezpośredniej, art. 11 ust. 1 Zuivelverordening jest niezbędny dla zapewnienia prawidłowości deklarowanych danych dotyczących skupu i sprzedaży bezpośredniej. W przeciwnym wypadku doszłoby do powstania niekorzystnych konsekwencji finansowych dla Wspólnoty, które zgodnie z art. 280 WE( ) państwa członkowskie powinny zwalczać. W wyroku w sprawie Slob I Trybunał nie wykluczył możliwości, że mogły zaistnieć niedokładności w procesie kontroli( ). Artykuł 24 ust. 6 rozporządzenia nr 595/2004 zapełnił obecnie tę lukę na poziomie wspólnotowym.

45. Po drugie, w celu prowadzenia takich kontroli państwa członkowskie uprawnione są do nałożenia wymogów uzupełniających wymogi art. 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 536/93, które umożliwią im wywiązywanie się z obowiązków wynikających z tych przepisów, jeśli tylko wymogi te pozostają zgodne ze strukturą i celami opłaty dodatkowej oraz zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego.

46. Cel art. 11 ust. 1 Zuivelverordening jest tożsamy z celem systemu opłaty dodatkowej, który polega na karaniu nadprodukcji( ). W przypadku gdy mechanizmy przewidziane w rozporządzeniu nr 3950/92 nie są dla osiągnięcia tego celu wystarczające, państwa członkowskie powinny podjąć środki niezbędne dla zapewnienia poboru opłaty dodatkowej( ).

47. Przepis krajowy, o którym mowa w niniejszym postępowaniu, nie jest sprzeczny z zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego. Artykuł 11 ust. 1 Zuivelverordening nie wykracza poza to, co jest niezbędne dla zapewnienia jego uzasadnionego celu, w zgodzie z zasadą proporcjonalności, a jego wymogi znane były producentom, zatem zostały także zachowane zasady bezpieczeństwa prawnego i ochrony uzasadnionych oczekiwań.

48. Komisja jest zdania, że art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 536/93 pozwala państwom członkowskim na nałożenie dodatkowych wymogów dotyczących ewidencji, takich jak wymóg zawarty w art. 11 ust. 1 Zuivelverordening, które wykraczają poza wymogi ustanowione w art. 7 ust. 1 lit. f) tego rozporządzenia. Wykładnia taka zgodna jest z celem rozporządzenia nr 536/93, ponieważ zapewnia środki prowadzące do zagwarantowania skuteczności opłaty dodatkowej i zapobiegania nadużyciom oraz pozostaje w zgodzie z obowiązkiem nałożonym na państwa członkowskie przez art. 7 ust. 1 przyjęcia wszelkich środków kontroli niezbędnych do zapewnienia poboru opłaty. To zainteresowane państwo członkowskie musi wykazać, że surowsze uregulowania są niezbędne oraz w takim przypadku sformułować je. Uprawnienie to musi być wykonywane przy poszanowaniu zasad takich jak zakaz arbitralności, zakaz nadużywania władzy oraz przy poszanowaniu ogólnych zasad prawa wspólnotowego takich jak zasada proporcjonalności i zasada bezpieczeństwa prawnego.

Ocena

49. Sąd odsyłający pyta w istocie, czy art. 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 536/93 zawiera wyczerpującą listę obowiązków, które mogą być nałożone na producentów mleka lub ekwiwalentów mleka zobowiązanych do prowadzenia ewidencji, czy też obowiązki te mogą zostać uzupełnione przez przepisy krajowe takie jak art. 11 ust. 1 Zuivelverordening.

50. W wyrokach w sprawach Penycoed( ) i Cooperativa Lattepiù i in.( ) Trybunał rozważał już, czy, wypełniając zobowiązania ciążące na nich w związku z systemem opłaty dodatkowej, państwa członkowskie są uprawnione do przyjęcia środków dodatkowych, oprócz tych wynikających z przepisów rozporządzeń nr 3950/92 i nr 536/93. W obu przypadkach Trybunał rozstrzygnął, że art. 10 WE zobowiązuje państwa członkowskie do przyjęcia takich dodatkowych środków w celu zapewnienia prawidłowego poboru opłaty( ).

51. I tak w wyroku w sprawie Penycoed Trybunał stwierdził, że obowiązek oparty na art. 10 WE obejmuje także uprawnienie do podjęcia bezpośrednich działań przeciwko producentowi w celu odzyskania należnej kwoty w przypadkach, gdy jest to niezbędne( ). W wyroku w sprawie Cooperativa Lattepiù i in. Trybunał rozstrzygał, czy zgodnie z rozporządzeniami nr 3950/92 i nr 536/93 państwo członkowskie miało prawo dokonać a posteriori zmian ilości referencyjnych przydzielonych producentom mleka i w rezultacie zmienić kwoty należnych opłat dodatkowych. Udzielając na to pytanie odpowiedzi twierdzącej, Trybunał zbadał, czy działanie takie było zgodne z brzmieniem i celami tych przepisów, z celami i ogólną strukturą systemu opłaty dodatkowej oraz z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego, wśród nich zasady proporcjonalności, bezpieczeństwa prawnego i ochrony uzasadnionych oczekiwań( ).

52. W niniejszej sprawie Trybunał również ma rozważyć, czy dokonując kontroli uiszczenia opłaty, państwo członkowskie może przyjąć środki wykraczające poza te określone we właściwych przepisach rozporządzeń nr 3950/92 i nr 536/93.

53. W niniejszej sprawie może z powodzeniem zostać zastosowane podobne podejście strukturalne, jakie przyjął Trybunał w sprawie Cooperativa Lattepiù i in.

54. Po pierwsze, czy obowiązek taki jak zawarty w art. 11 ust. 1 Zuivelverordening jest zgodny z brzmieniem właściwych przepisów rozporządzeń nr 3950/92 i nr 536/93?

55. Na wstępie zwracam uwagę, że art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 1546/88( ) (poprzedzającego rozporządzenie nr 536/93) stanowił ogólnie, że „państwa członkowskie przyjmują wszelkie dodatkowe środki, jakie są niezbędne dla: a) zapewnienia poboru opłaty, w szczególności środki kontroli zmierzające do zapewnienia, że zainteresowane strony świadome będą sankcji karnych i administracyjnych grożących im w przypadku niestosowania się do przepisów rozporządzenia […]” [tłumaczenie nieoficjalne].

56. W art. 1 i 2 rozporządzenia nr 3950/92 oraz w art. 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 536/93 brak jest wyraźnego wykluczenia możliwości nałożenia przez władze krajowe dodatkowych środków. Przeciwnie – motyw ósmy preambuły rozporządzenia nr 536/93 stanowi, że państwa członkowskie powinny dysponować odpowiednimi środkami kontroli tego, czy i w jakim zakresie opłata została pobrana zgodnie z obowiązującymi przepisami, oraz że kontrola taka powinna obejmować „co najmniej pewną liczbę” operacji, które należy dokładnie określić. Artykuł 7 ust. 1 zobowiązuje państwa członkowskie do przyjęcia „wszelkich” środków kontroli niezbędnych do zapewnienia poboru opłaty oraz wymienia wymogi mające na celu ułatwienie takich kontroli( ). Artykuł 7 ust. 3 zobowiązuje państwa członkowskie do sprawdzania prawidłowości księgowania ilości mleka i ekwiwalentów mleka wprowadzanych do obrotu oraz do dokonywania w tym celu pewnych określonych kontroli.

57. Artykuł 7 ust. 1 i 3 określa zatem minimalny zakres środków kontroli. Środki te mogą zostać uzupełnione poprzez wprowadzenie dodatkowych krajowych środków mających na celu zapewnienie poboru opłaty, pod warunkiem że te krajowe środki są rzeczywiście „niezbędne” i że są zgodne z zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego. Taka wykładnia pozostaje w zgodzie ze sformułowaniem motywu ósmego, że „co najmniej pewną liczbę operacji […] należy dokładnie określić” w prawie wspólnotowym, zostawiając państwom członkowskim pewien zakres swobody przyjmowania dodatkowych środków, aby mogły one „dysponować odpowiednimi środkami kontroli tego, czy i w jakim zakresie opłata została pobrana zgodnie z obowiązującymi przepisami”.

58. Po drugie, czy art. 11 ust. 1 Zuivelverordening jest zgodny z celami i ogólną strukturą systemu opłaty dodatkowej? Wykładnia właściwych przepisów rozporządzeń nr 3950/92 i nr 536/93, którą przeprowadzam powyżej, współgra z celami systemu opłaty dodatkowej, które oczywiście obejmują ustanowienie skutecznych środków poboru należnej opłaty. Jak wskazał rzecznik generalny L.A. Geelhoed w opinii w sprawie Penycoed( ), celem przekazania władzom krajowym kompetencji do poboru opłaty jest zapewnienie stosowania systemu opłaty dodatkowej bez finansowych strat dla Wspólnoty, jak również zagwarantowanie jednolitego stosowania systemu opłaty dodatkowej, w taki sposób, aby różnice w poziomie konkurencji nie miały wpływu na produkcję mleka na całym wspólnym rynku. W przypadku gdy państwo członkowskie może wykazać, że dodatkowa kontrola jest niezbędna, aby mogło się ono wywiązać ze swojego zobowiązania wobec Wspólnoty, a środek, który proponuje, jest proporcjonalny, co do zasady przysługuje mu uprawnienie do wprowadzenia takiej kontroli.

59. Po trzecie, czy art. 11 ust. 1 Zuivelverordening jest zgodny z zasadami proporcjonalności, bezpieczeństwa prawnego i ochrony uzasadnionych oczekiwań? Chociaż tę kwestię powinien rozstrzygnąć sąd krajowy, Trybunał może przedstawić swoje wskazówki.

60. Nie zgadzam się z twierdzeniem J. Sloba, że dodatkowe środki dotyczące księgowania nałożone przez Niderlandy nie są proporcjonalne. Kwestia ta powinna zostać rozważona w trzech częściach( ).

61. Po pierwsze, celem wprowadzenia dodatkowej kontroli jest skuteczne monitorowanie produkcji mleka i przetworów mlecznych w Niderlandach – cel ten wydaje się uzasadniony.

62. Po drugie, kwestia, czy dodatkowa kontrola wprowadzona przez art. 11 ust. 1 Zuivelverordening jest niezbędna, może zostać przeanalizowana w następujący sposób: rząd niderlandzki wyjaśnia, że mleczarstwo w jego kraju posiada pewną cechę charakterystyczną, której nie ma mleczarstwo wspólnotowe rozpatrywane jako całość, a mianowicie duży stopień sprzedaży mleka w drodze bezpośredniej. Ani J. Slob, ani Komisja nie kwestionowali prawdziwości tego argumentu. Nikt także nie twierdził, w kontekście tak dużej sprzedaży bezpośredniej, że tego rodzaju niezależna kontrola deklarowanej produkcji mleka jak wprowadzona na podstawie art. 11 ust. 1 Zuivelverordening nie jest niezbędna w celu ustalenia, czy informacje podane przez producenta w zestawieniu są prawdziwe. Co więcej, prawodawca wspólnotowy wprowadził od tego czasu dokładnie taki sam system kontroli( ) na poziomie wspólnotowym. Na podstawie powyższych okoliczności, stanowiących pełen materiał przedstawiony Trybunałowi, stwierdzam, że rząd niderlandzki słusznie uznał tego rodzaju dodatkową kontrolę za uzasadnioną.

63. Wreszcie nie podzielam opinii, jakoby wymóg prowadzenia ewidencji dotyczącej przeznaczenia całej produkcji, w tym także towaru magazynowanego lub zniszczonego, wykraczał poza to, co jest niezbędne dla zapewnienia płatności opłaty. Aby prawidłowo wykonać to zadanie, państwo członkowskie musi mieć możliwość reakcji na jakiekolwiek ryzyko, że mleko sprzedawane jest poza ewidencją. Państwa członkowskie są również na podstawie art. 280 ust. 1 WE zobowiązane zwalczać nadużycia finansowe i wszelkie inne działania nielegalne naruszające interesy finansowe Wspólnoty za pomocą środków podejmowanych zgodnie z tym artykułem. Obowiązek ewidencjonowania nałożony przez art. 11 ust. 1 Zuivelverordening odnosi się do takiego ryzyka w sposób odpowiedni, wymagając, aby producent prowadził wszelkie zapisy dotyczące jego przedsiębiorstwa lub gospodarstwa, „pozwalające w każdym momencie produkcji na identyfikację stanu i ilości mleka poddanego obróbce lub przetworzonego, które otrzymał i dostarczył […]”.

64. Podobnie nie przekonuje mnie argument J. Sloba, że dodatkowe środki sprzeczne są z zasadą bezpieczeństwa prawnego, bowiem prowadzą do nierównego stosowania przepisów rozporządzenia nr 536/93. Jak wskazałam powyżej, państwom członkowskim przysługuje uprawnienie do uzupełnienia wymagań dotyczących ewidencji, które zawarte są w tym rozporządzeniu. Właśnie dlatego, że dodatkowe regulacje muszą uzupełniać, a nie modyfikować wymogi ustalone na poziomie wspólnotowym, jednolite stosowanie przepisów wspólnotowych nie jest zagrożone.

65. Natomiast co do argumentu opartego na ochronie uzasadnionych oczekiwań z postanowienia odsyłającego wynika, że zgodnie z prawem krajowym art. 11 ust. 1 Zuivelverordening zobowiązuje producenta do wykazywania w księgowości ilości wyprodukowanego masła i jego wykorzystania, nawet jeżeli masło zostanie zniszczone lub przerobione na paszę. Wszyscy producenci mleka podlegający prawu niderlandzkiemu powinni zatem liczyć się z obowiązkiem prowadzenia takiej ewidencji. Konieczność wypełnienia tego wymogu nie jest dla nich zaskoczeniem, a zatem nie można uznać, że dochodzi do naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.

66. Wynika z tego, że wymogi nałożone na producentów na mocy art. 11 ust. 1 Zuivelverordening w sposób uzasadniony uzupełniają środki kontroli wymienione w art. 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 536/93.

67. Na koniec należy odnieść się do ważnego argumentu podniesionego przez J. Sloba podczas rozprawy. Starał się on wykazać istnienie różnicy pomiędzy niniejszą sprawą a sprawami Penycoed i Cooperativa Lattepiù i in.( ) ze względu na to, że tutaj dodatkowe uregulowania krajowe nie wypełniają luki prawnej, lecz modyfikują samą podstawę nakładania opłaty dodatkowej. Dzieje się tak dlatego, że art. 11 ust. 1 Zuivelverordening nakłada opłatę nie na podstawie ewidencji sprzedaży bezpośredniej, lecz na podstawie danych dotyczących produkcji. A zatem w wyniku decyzji Productschap został na J. Sloba nałożony obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej wyłącznie na podstawie prawa krajowego. Jego zdaniem było to bezprawne, bowiem opłata ta może zostać nałożona wyłącznie na podstawie prawa wspólnotowego (a dokładniej rozporządzenia nr 3950/92).

68. Zgadzam się z argumentacją J. Sloba co do tego, że opłata dodatkowa może być nakładana na warunkach określonych w rozporządzeniu nr 3950/92. Nie może ona zgodnie z prawem zostać nałożona na podstawie dodatkowych warunków określonych w prawie krajowym. Ustanowienie nowej podstawy obowiązku uiszczenia opłaty wykraczałoby z pewnością poza uprawnienia przyznane państwom członkowskim w rozporządzeniach nr 3950/92 i nr 536/93.

69. Artykuł 1 rozporządzenia nr 3950/92 stanowi, że opłata należna jest „od ilości mleka dostarczonych do nabywcy lub sprzedanych bezpośrednio do konsumpcji”. Artykuł 2 ust. 1 stanowi dodatkowo, że opłata jest rozłożona pomiędzy producentów, którzy przyczynili się do nadwyżki.

70. Szczegółowe zasady określone w rozporządzeniu nr 536/93 mają na celu umożliwienie państwom członkowskim sprawdzenia, czy opłata została rzeczywiście pobrana zgodnie z obowiązującymi zasadami (a więc z rozporządzeniem nr 3950/92)( ). Same w sobie nie stanowią one podstawy do nałożenia opłaty dodatkowej. A fortiori, w przypadku gdy państwo członkowskie nakłada (zgodnie z prawem) dodatkowe wymogi wynikające z prawa krajowego uzupełniające środki kontroli określone w rozporządzeniu nr 536/93, te dodatkowe wymogi same w sobie nie mogą stanowić podstawy dla nałożenia opłaty.

71. Jakie są zatem skutki prawne niewypełnienia przez producenta dodatkowych wymogów wynikających z prawa krajowego? Moim zdaniem można wyobrazić sobie dwa scenariusze.

72. W pierwszym z nich producent nie wywiązał się z obowiązku prowadzenia ewidencji, lecz na podstawie całego zebranego materiału dowodowego właściwy organ krajowy stwierdza, że nie ma podstaw, aby obciążyć producenta odpowiedzialnością za „ilości mleka dostarczone do nabywcy lub sprzedane bezpośrednio do konsumpcji” przekraczające właściwą ilość referencyjną przydzieloną mu zgodnie z rozporządzeniem nr 3950/92. Kontrole prowadzone przez właściwe organy krajowe mają wykazać, że producent jest godnym zaufania rolnikiem, którego poziom produkcji mleka odpowiada wykazanej przez niego( ) w zestawieniu „ilości mleka lub innych przetworów mlecznych sprzedanych bezpośrednio do konsumpcji lub hurtowni, zakładów przetwórczych lub jednostek handlu detalicznego”( ). Ewidencja sprzedaży bezpośredniej również nie budzi zastrzeżeń. Producent, zgodnie z tym scenariuszem, nie należy do „producentów, którzy przyczynili się do nadwyżki” (art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 3950/92). A zatem zgodnie z rozporządzeniem nr 3950/92 nie ma podstaw, aby żądać od niego uiszczenia opłaty dodatkowej i moim zdaniem byłoby to bezprawne.

73. W takich okolicznościach Productschap nie byłby uprawniony do skorzystania ze swoich uprawnień przyznanych mu przez art. 31 ust. 2 Regeling superheffing do określania dostarczonych ilości i nakładania odpowiadającej im opłaty dodatkowej, jeśli producent nie dopełnił obowiązków wynikających dla niego z dodatkowych przepisów krajowych( ). Jednakże Productschap byłby uprawniony do nałożenia odpowiedniej i proporcjonalnej sankcji na zainteresowanego rolnika za niedopełnienie (przewidzianego w prawie krajowym) obowiązku prowadzenia ewidencji.

74. W drugim scenariuszu niedopełnienie dodatkowego obowiązku prowadzenia ewidencji nałożonego przez prawo krajowe potwierdza inne dowody uzyskane w wyniku przeprowadzenia kontroli zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 536/93. Materiał dowodowy rozpatrywany w całości podważa wiarygodność zestawienia dotyczącego sprzedaży bezpośredniej, złożonego przez danego producenta nabiału. Dane dotyczące produkcji nie służą do modyfikacji podstawy poboru opłaty dodatkowej (co, jak już wskazałam, byłoby sprzeczne z prawem), lecz stanowią ważny aspekt dodatkowej kontroli ewidencji dotyczącej sprzedaży bezpośredniej. W takich okolicznościach władze krajowe mogą zgodnie z prawem stwierdzić, że dany producent jest odpowiedzialny za „ilości mleka dostarczone do nabywcy lub sprzedane bezpośrednio do konsumpcji” przekraczające właściwą ilość referencyjną przydzieloną mu zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 3950/92. Władze krajowe mogą wtedy uznać go za producenta, który przyczynił się do (ewentualnej) nadwyżki produkcji mleka w tym państwie członkowskim. A zatem mogą nałożyć na niego obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej.

75. Jeśli po dalszym zbadaniu okaże się, że takie właśnie są okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, można będzie stwierdzić, że nie ma przeszkód, aby Productschap skorzystał ze swoich uprawnień wynikających z art. 31 ust. 2 Regeling superheffing do określania ilości mleka, które należy uznać za dostarczone, i nałożył na J. Sloba opłatę dodatkową obliczoną na tej podstawie.

76. Do sądu krajowego, jako jedynego uprawnionego do badania okoliczności faktycznych, należy dokonanie kontroli decyzji właściwego organu władzy krajowej i materiału dowodowego, na jakim została ona oparta, a następnie stwierdzenie, czy opłata została nałożona sprzecznie z prawem (scenariusz pierwszy), czy też zgodnie z prawem (scenariusz drugi).

Wnioski

77. Wobec powyższego proponuję, aby Trybunał udzielił na pytania przedłożone przez College van Beroep voor het bedrijfsleven następującej odpowiedzi:

1) Artykuł 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 536/93 z dnia 9 marca 1993 r. ustalającego szczegółowe zasady stosowania opłaty dodatkowej w sektorze mleka i przetworów mlecznych pozwala państwu członkowskiemu na przyjęcie regulacji nakładającej na producentów mleka mających siedzibę na jego terytorium obowiązków księgowych wykraczających poza zakres obowiązków wynikających z art. 7 ust. 1 lit. f) tego rozporządzenia, o ile tego rodzaju dodatkowy wymóg jest konieczny i pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego, w tym w szczególności z zasadą proporcjonalności, zasadą bezpieczeństwa prawnego i zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań.

2) Na podstawie materiału przedłożonego Trybunałowi przepis krajowy taki jak art. 11 ust. 1 Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing 1993 należy uznać za spełniający powyższe warunki. W przypadku niedopełnienia przez producenta obowiązków wynikających dla niego z takich uregulowań krajowych państwo członkowskie może nałożyć odpowiednią sankcję. Jednakże zadaniem sądu krajowego, jako jedynego uprawnionego do badania okoliczności faktycznych, jest zapewnienie, aby każda opłata dodatkowa była nakładana wyłącznie na podstawie rozporządzenia nr 3950/92 z dnia 28 grudnia 1992 r. ustanawiającego opłatę dodatkową w sektorze mleka i przetworów mlecznych.