OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

F. G. JACOBSA

przedstawiona w dniu 6 maja 2004 r. ( )

Sprawa C‑113/02

Komisja Wspólnot Europejskich

przeciwko

Królestwu Niderlandów





1. W swojej skardze wniesionej na mocy art. 226 WE Komisja twierdzi, że niderlandzkie przepisy dotyczące przesyłania odpadów są w dwóch punktach niezgodne z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar ( ) (zwanym dalej „rozporządzeniem”) oraz z dyrektywą Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów ( ), zmienionej dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r. ( ) oraz decyzją Komisji 96/350/WE z dnia 24 maja 1996 r. ( ) (zwaną dalej „dyrektywą”).

2. Po pierwsze, Komisja twierdzi, że kryteria stosowane przez Niderlandy odnośnie do sprzeciwu wobec przesyłania odpadów do odzysku są niespójne z kryteriami powołanymi w art. 7 ust. 4 rozporządzenia.

3. Po drugie, Komisja utrzymuje, że kryteria stosowane przez Niderlandy w celu ustalenia, czy spalanie odpadów stanowi czynności związane z usuwaniem czy też z odzyskiem, są sprzeczne z kryteriami określonymi w art. 1 lit. e) i f) dyrektywy. Od czasu gdy strony przedłożyły swoje uwagi na piśmie w obecnym postępowaniu, Trybunał wydał wyrok w innej sprawie, potwierdzający, że kryteria oparte na wartości opałowej i składzie odpadów naruszają dyrektywę ( ).

Ramy prawne

Prawo wspólnotowe

4. Rozporządzenie zmierza do stworzenia zharmonizowanego systemu procedur, mającego na celu ograniczenie przemieszczania odpadów ze względu na ochronę środowiska. Tytuł II rozporządzenia brzmi „Wysyłki odpadów między Państwami Członkowskimi”. Rozdziały A i B tytułu II ustanawiają procedury, które należy stosować w zakresie przesyłania odpadów przeznaczonych odpowiednio do usuwania lub do odzysku. Rozporządzenie przyjmuje definicję „usuwania” i „odzysku” użyte w dyrektywie ( ), które są przedstawione poniżej.

5. Przesyłanie bardziej niebezpiecznych odpadów przeznaczonych do odzysku ( ) podlega następującej procedurze. W sytuacji gdy producent bądź posiadacz odpadów zamierza przesłać odpady z jednego Państwa Członkowskiego do drugiego, jest on zobowiązany powiadomić o tym fakcie właściwe organy miejsca przeznaczenia, a także przesłać kopię zgłoszenia odpowiednim organom miejsca wysyłki i odbiorcy ( ).

6. Państwa Członkowskie wysyłki i przeznaczenia mają prawo sprzeciwić się przesyłce. Ich sprzeciw musi być oparty na art. 7 ust. 4 rozporządzenia. Artykuł 7 ust. 4 lit. a) wymienia pięć podstaw, na których właściwe organy Państw Członkowskich mają prawo wnieść uzasadniony sprzeciw. Artykuł 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte rozporządzenia stanowi, że organy te „mogą wnosić uzasadniony sprzeciw wobec planowanej wysyłki […], jeśli stosunek odzyskiwalnych i nieodzyskiwalnych odpadów, wartość szacunkowa materiałów odzyskanych bądź koszt odzysku i usuwania części nieodzyskiwalnej nie uzasadniają odzysku ze względów ekonomicznych i ekologicznych”.

7. Według art. 1 lit. e) dyrektywy „unieszkodliwianie” [„usuwanie”] definiowane jest jako „wszelkie działania przewidziane w załączniku IIA”. Natomiast według art. 1 lit. f) dyrektywy „odzyskiwanie” [„odzysk”] definiowane jest jako „wszelkie działania przewidziane w załączniku IIB”.

8. Definicja pojęcia „spalania na lądzie” jest zawarta w załączniku IIA w pkt D10 i dlatego też jest określana jako pojęcie działania związanego z usuwaniem. Dla odróżnienia pojęcie „wykorzystywania głównie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii” jest określone w punkcie R1 w załączniku IIB jako działanie związane z odzyskiem.

Prawo krajowe

9. W czerwcu 1997 r. rząd niderlandzki przedstawił Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997–2007 (wieloletni plan gospodarki odpadami niebezpiecznymi, zwany dalej „MJP‑GA II”) ( ).

10. Rozdział 8 pierwszej części MJP‑GA II zawiera wskazówki odnośnie do sposobu stosowania art. 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte dyrektywy przez właściwe organy w Niderlandach.

11. Rozdział 8.3 lit. a) MJP‑GA II stanowi, że „[w] przypadku gdy w Państwie Członkowskim wysyłki można odzyskać mniej niż 20 % (procent masy) ilości odpadów przewidzianych do transgranicznej wysyłki, należy – zważywszy na dużą ilość odpadów, które muszą zostać następnie ostatecznie usunięte – badać podstawy do wniesienia sprzeciwu wymienione w [art. 7] rozporządzeniu 259/93 odrębnie w przypadku każdego konkretnego wniosku. W każdym razie tolerancja podana w przypisie do punktu b) nie ma zastosowania […]”.

12. Rozdział 8.3 lit. b) MJP‑GA II stanowi, że „w odniesieniu do innych przypadków sprzeciw co do przesyłania jest wnoszony co do zasady wtedy, gdy w Państwie Członkowskim przeznaczenia procent odpadów odzyskiwalnych będzie niższy niż procent odpadów odzyskiwalnych w Państwie Członkowskim wysyłki”.

13. Przypis do rozdziału 8.3 lit. b) w pierwotnej wersji stanowił:

„Jeżeli nie można jednoznacznie stwierdzić, iż w państwie przeznaczenia faktycznie odzyskiwany jest niższy procent odpadów, to można – w celu ograniczenia sprzeciwów i środków zaskarżenia – wprowadzić pewną tolerancję. Tolerancja ta nie może przekraczać 20 % wartości względnej. Całe badanie jest przeprowadzane w odniesieniu do wysyłki planowanej w konkretnym przypadku”.

14. W wyniku poprzedzającego obecne postępowanie wezwania Komisji do usunięcia uchybienia Niderlandy wprowadziły poprawkę do przypisu, polegającą na wykreśleniu przedostatniego zdania z cytowanego ustępu.

15. Rozdział 18 drugiej części MJP‑GA II dotyczy różnic pomiędzy spalaniem jako działaniem związanym z odzyskiem, w ramach którego odpady są najpierw użyte jako paliwo, a spalaniem, które jest wyłącznie metodą usuwania. Rozdział ten zastrzega, że tak określone spalanie odpadów niebezpiecznych będzie uważane za działanie związane z odzyskiem tylko wtedy, gdy wartość opałowa tych odpadów jest wyższa niż 11 500 KJ/kg, w przypadku gdy odpady zawierają mniej niż 1 % chloru, albo gdy wartość opałowa tych odpadów jest wyższa niż 15 000 KJ/kg, w przypadku gdy odpady zawierają więcej niż 1 % chloru.

Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego

16. Po otrzymaniu szeregu skarg utrzymujących, że Niderlandy podnosiły nieuzasadniony sprzeciw co do wywozu niebezpiecznych odpadów, w dniu 28 kwietnia 1999 r. Komisja wysłała do Niderlandów wezwanie do usunięcia uchybienia, gdzie przedstawiała trzy punkty, w których, jej zdaniem, MJP‑GA II narusza prawo wspólnotowe.

17. W odpowiedzi rząd niderlandzki zmodyfikował przypis do rozdziału 8.3 lit. b) MJP‑GA II w sposób opisany powyżej ( ), nie czyniąc żadnych innych zmian.

18. Komisja, uznając tę odpowiedź za niezadowalającą, w dniu 1 sierpnia 2000 r. wystosowała do rządu niderlandzkiego uzasadnioną opinię. Niderlandy w odpowiedzi z dnia 8 listopada 2000 r. zaprzeczyły istnieniu jakichkolwiek naruszeń prawa wspólnotowego.

19. W dniu 21 marca 2002 r. Komisja wniosła do Trybunału o stwierdzenie, że Niderlandy uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążą na mocy art. 7 ust. 4 rozporządzenia, art. 1 lit. e) i f) i art. 7 ust. 1 dyrektywy oraz art. 82 WE w związku z art. 86 WE.

20. W trakcie postępowania Komisja zrezygnowała z trzeciego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 82 WE i 86 WE.

21. W uwagach przedłożonych Trybunałowi Komisja nie zawarła żadnego uzasadnienia dla poparcia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 ust. 1 dyrektywy.

22. Dlatego też niezbędne jest wyłącznie rozważenie faktu, czy MJP‑GA II jest sprzeczny z art. 7 ust. 4 rozporządzenia i czy stanowi niewłaściwe wykonanie art. 1 lit. e) i f) dyrektywy. Proponuję rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności kwestii drugiej, która była niedawno rozpatrywana przez Trybunał.

Zgodność MJP‑GA II z art. 1 lit. e) i f) dyrektywy

23. Komisja wywodzi, że rozdział 18 części drugiej MJP‑GA II dotyczący rozróżnienia pomiędzy usuwaniem a odzyskiem niebezpiecznych odpadów poprzez spalanie jest sprzeczny z powoływaną dyrektywą.

24. Od momentu gdy strony przedłożyły uwagi w omawianej sprawie, Trybunał wydał już wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom ( ).

25. Trybunał orzekł, że choć Państwa Członkowskie mogą sprzeciwiać się przesyłaniu odpadów z uwagi na fakt, że określone odpady zostały błędnie sklasyfikowane jako przeznaczone do odzysku a nie do usunięcia, jak również mogą ustalać kryteria rozróżnienia pomiędzy działaniem związanym z odzyskiem a działaniem związanym z usuwaniem, to jednak kryteria te muszą pozostać w zgodności z rozróżnieniem dokonanym w dyrektywie ( ).

26. Dyrektywa w szczególności przyjmuje rozróżnienie pomiędzy „spalaniem na lądzie” (które jest uznane w pkt D10 za działanie związane z usuwaniem) a „wykorzystywaniem głównie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii” (które jest zdefiniowane w pkt R1 jako działanie związane z odzyskiem). Trybunał orzekł, że ta druga kategoria powinna być interpretowana jako odnosząca się wyłącznie do sytuacji, gdy „większość odpadów jest przetwarzana podczas tego działania i gdy większość energii w ten sposób wytwarzanej jest odzyskiwana i wykorzystywana” ( ).

27. W świetle tej wykładni pkt R1 Trybunał wywnioskował, że nie byłaby zgodna z dyrektywą sytuacja, w której Państwo Członkowskie stosowałoby wartość opałową odpadów albo zawartość w spalonych odpadach substancji szkodliwych jako kryterium kwalifikujące spalanie odpadów jako działanie związane z usuwaniem lub działanie związane z odzyskiem odpadów ( ). Kryteria te nie odnoszą się ani do stosunku przetwarzanych odpadów, ani do stosunku odzyskanej energii.

28. Dlatego też Trybunał uznał wyraźnie, że kryterium oparte na wartości opałowej odpadów jest sprzeczne z dyrektywą. Argumentację Trybunału należy rozszerzyć również w stosunku do kryteriów dotyczących zawartości chloru w odpadach przed spaleniem. Według tej wykładni Trybunału odnośnie do pkt R1 skład odpadów badany zarówno przed, jak i po spaleniu, nie ma znaczenia prawnego.

29. Z tego względu jasne jest, że rozdział 18 drugiej części MJP‑GA II narusza przepis art. 1 lit. e) i f) dyrektywy w związku z pkt D9 załącznika IIA i pkt R1 załącznika IIB do dyrektywy.

Zgodność MJP‑GA II z art. 7 ust. 4 rozporządzenia

30. Drugi zarzut skargi wniesionej przez Komisję stanowi, że kryteria wyszczególnione w rozdziale 8 pierwszej części MJP‑GA II odnośnie do sprzeciwu wobec przesyłania odpadów przeznaczonych do odzysku są sprzeczne z art. 7 ust. 4 rozporządzenia.

31. Komisja wywodzi, że gdy ustawodawstwo wspólnotowe przybiera formę rozporządzenia, nie pozostawia ono miejsca na zastosowanie krajowych środków wykonawczych, chyba że zawiera ono wyraźną delegację do ich wydania. Taka sytuacja nie zachodzi w przypadku art. 7 ust. 4 rozporządzenia.

32. Komisja dalej wywodzi, że kryteria wyszczególnione w rozdziale 8 pierwszej części MJP‑GA II są niezgodne z art. 7 ust. 4 rozporządzenia. Przewidują one instytucję systematycznego podnoszenia sprzeciwu w odniesieniu do przesyłania odpadów przeznaczonych do odzysku w sytuacji, gdy ilość odpadów odzyskiwalnych w państwie wysyłki przekracza 20 % i jest zarazem równa bądź wyższa od ilości odpadów odzyskiwanych w państwie przeznaczenia. Tym samym kryteria wyszczególnione w tym rozdziale wprowadzają element subiektywny do oceny, która według art. 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte rozporządzenia powinna być oparta wyłącznie na obiektywnych cechach każdej przesyłki. Przyjmując takie rozwiązanie utrwalają one stosowanie w Niderlandach zasady samowystarczalności w odniesieniu do odpadów przeznaczonych do odzysku, co jest niezgodne z wyrokiem Trybunału w sprawie Dusseldorp i in. ( ).

33. W kwestii tego, czy władze krajowe są uprawnione do wydawania tego rodzaju krajowych środków wykonawczych, rząd niderlandzki zaznacza, że art. 30 rozporządzenia w sposób wyraźny deleguje na rzecz Państw Członkowskich uprawnienie do przyjęcia niezbędnych środków koniecznych do zapewnienia, by odpady były przesyłane w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia.

34. Rząd niderlandzki zaprzecza, jakoby kryteria zawarte w rozdziale 8 pierwszej części MJP‑GA II ustanawiały politykę systematycznego zgłaszania sprzeciwu. Rozdział ten wyraźnie określa, że w każdym przypadku przesyłki będą badane indywidualnie. Stwierdzenie w rozdziału 8.3 lit. b), że sprzeciwy będą podnoszone „co do zasady”, ma na celu wskazanie, że będą podnoszone zwykle, ale nie zawsze.

35. Rząd niderlandzki zaznacza w każdym razie, że te kryteria pozostają zgodne z art. 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte rozporządzenia. W sposób uzasadniony zmierzają one do realizacji ekonomicznych i ekologicznych celów stanowiących podstawę tego przepisu, poprzez wspieranie działań prowadzących do uzyskania wyższego stopnia odzysku. Dlatego też służą one zachęcaniu do odzysku odpadów, co jest wyszczególnione w art. 3 ust. 1 lit. b) dyrektywy, a także służą zapewnieniu wyższego poziomu ochrony środowiska, o którym mowa w art. 174 ust. 2 WE.

36. Konkludując, rząd niderlandzki wywodzi, że kryteria wyszczególnione w rozdziale 8 pierwszej części MJP‑GA II, odnosząc się jednocześnie do przywozu i wywozu odpadów przeznaczonych do odzysku, są neutralne. Dlatego też nie można twierdzić, że kryteria te stanowią przypadek ukrytego protekcjonizmu.

37. Wydaje mi się co najmniej wątpliwe, jakoby Państwa Członkowskie mogły przyjmować kryteria, które ustalają sposób, w jaki państwa te będą korzystać z przyznanych im w art. 7 ust. 4 lit. a) rozporządzenia uprawnień dyskrecjonalnych.

38. Prawdą jest, że zazwyczaj Państwa Członkowskie nie są uprawnione do wydawania krajowych środków celem nadania skuteczności rozporządzeniom wspólnotowym ( ). Takie środki są zbędne, biorąc pod uwagę samowykonawczy charakter rozporządzeń wspólnotowych, i niosą ze sobą oczywiste ryzyko zarówno wystąpienia błędów w procesie przetransponowywania, jak i niepewności co do statusu prawa wspólnotowego tych norm.

39. Stwierdziwszy to, orzecznictwo Trybunału potwierdza, że krajowe środki wykonawcze są dozwolone w pewnych okolicznościach, w szczególności gdy rozporządzenie zawiera wyraźną delegację do ich wydania ( ).

40. Dyskusyjne jest to, czy art. 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte rozporządzenia w rzeczywistości przyznaje Państwom Członkowskim uprawnienia dyskrecjonalne i czy wyszczególnienie kryteriów odnoszących się do wykonania prowadzi do zapewnienia większej pewności prawa, pomaga w zachowaniu spójności w wydawaniu decyzji, a także ułatwia nadzorowanie krajowej polityki przez instytucje wspólnotowe. Trybunał w szczególności uznał, iż takie kryteria odgrywają znaczną rolę w orzekaniu w indywidualnych sprawach na podstawie art. 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte rozporządzenia ( ).

41. Nawet wychodząc z założenia, że takie krajowe kryteria są dozwolone na podstawie art. 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte rozporządzenia, jest jasne, że muszą one pozostawać w obrębie zakresu przedmiotowego tego przepisu. Trybunał kilkakrotnie podkreślił, że wykaz zawarty w art. 7 ust. 4 lit. a) rozporządzenia ma charakter wyczerpujący i z tego względu nie może być uzupełniany przez właściwe organy Państw Członkowskich ( ).

42. Osobiście uważam, że kryteria wyszczególnione w rozdziale 8 pierwszej części MJP‑GA II nie są zgodne z art. 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte rozporządzenia.

43. Ten przepis skupia się wyłącznie na fakcie, czy proponowane działanie związane z odzyskiem jest samo w sobie uzasadnione ze względów ekonomicznych i ekologicznych. W dokonywaniu takiej oceny zostały wyszczególnione trzy czynniki: stosunek odpadów odzyskiwalnych do nieodzyskiwalnych, szacunkowa wartość materiałów możliwych do ostatecznego odzysku oraz koszt odzysku liczony wraz z kosztem usunięcia części nieodzyskiwalnej odpadów. W przepisie tym nie ma wzmianki o porównawczej skuteczności działań związanych z odzyskiem w państwie przeznaczenia oraz w państwie wysyłki.

44. Sporne kryteria krajowe wydają mi się w kilku punktach odchodzić od tekstu określonego w art. 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte rozporządzenia.

45. Choć przy dokonywaniu oceny ekonomicznych i ekologicznych racji przemawiających za przesyłką porównanie efektywności działań związanych z odzyskiem po przesłaniu odpadów z innymi działaniami dostępnymi na obszarze Wspólnoty wydaje się być uzasadnione, to jednak wydaje mi się też, że nie może to być uzasadnieniem dla porównywania wyłącznie urządzeń dostępnych na terenie państw przeznaczenia z tymi dostępnymi w państwach wysyłki.

46. Zgodnie z twierdzeniem Komisji, skupiając się na efektywności działań związanych z odzyskiem w państwach wysyłki i państwach przeznaczenia, kryteria wyróżnione w rozdziale 8 części pierwszej MJP‑GA II wydają się pozostawiać w polityce Niderlandów miejsce dla względów związanych z pozostawaniem w niewielkiej odległości i samowystarczalności. Jest bardziej prawdopodobne, że sprzeciw w sprawie przesyłania zostanie podniesiony, w przypadku gdy odpady mogłyby być bardziej efektywnie przetwarzane w państwie wysyłki. Dlatego też jest bardziej prawdopodobne, że odpady będą odzyskiwane w państwie pochodzenia, niż miałoby to miejsce, gdyby działanie związane z odzyskiem w państwie przeznaczenia było oceniane niezależnie i na podstawie jego cech własnych. Trybunał w sprawie Dusseldorp i in. ( ) orzekł, że na podstawie prawa wspólnotowego względy pozostawania w niewielkiej odległości i samowystarczalności nie odnoszą się do przesyłania odpadów w celu odzysku.

47. Omawiane kryteria krajowe wydają mi się także niesłusznie bazować na stopniu efektywności, który opiera się tylko na jednym kryterium wyszczególnionym w art. 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte rozporządzenia, to znaczy na wzajemnym stosunku do siebie odpadów odzyskiwalnych i nieodzyskiwalnych. Jak wyraźnie stanowi ten przepis, jest także istotne rozpatrzenie wartości tego, co jest odzyskiwane, oraz kosztów związanych z odzyskiem i z usunięciem nieodzyskiwalnej części odpadów.

48. Uważam, że kwestia, czy kryteria wyszczególnione w rozdziale 8 części pierwszej MJP‑GA II powinny być stosowane zawsze, czy tylko w celu stworzenia domniemania na rzecz sprzeciwu, pozostaje bez wpływu na moją ocenę. W obu przypadkach kryteria te wprowadzają do oceny dokonywanej przez właściwe organy w Niderlandach element, który nie został przewidziany w art. 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte rozporządzenia. Nadają one także szczególne znaczenie wyłącznie jednemu z wyszczególnionych w tym przepisie środków, mających zapewnić efektywność przesyłania odpadów pod względem ekonomicznym i ekologicznym.

49. Nie wydaje mi się istotny fakt, czy kryteria są stosowane w sposób bezstronny w tym sensie, że odnoszą się do przesyłania odpadów do, jak i poza terytorium Niderlandów. W obu przypadkach kryteria te wychodzą poza podstawy sprzeciwu określone w sposób wyczerpujący w art. 7 ust. 4 rozporządzenia.

Wnioski

50. Z powyższych względów uważam, że Trybunał powinien:

1) uznać, że Królestwo Niderlandów uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 7 ust. 4 rozporządzenia Rady (EWG) nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar oraz na mocy art. 1 lit. e) i f) dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r. i decyzją Komisji 96/350/WE z dnia 24 maja 1996 r.;

2) obciążyć Królestwo Niderlandów kosztami postępowania.