Keywords

Summary



Keywords

1. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Obowiązek przeprowadzenia przez instytucję konkretnej analizy każdego dokumentu – Zakres

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4)

2. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Dążenie do ochrony interesu osobistego przez wnioskodawcę – Brak wpływu na prawo dostępu

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady)

3. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Obowiązek przeprowadzenia przez instytucję konkretnej analizy każdego dokumentu – Wyjątek od obowiązku przeprowadzenia analizy – Przesłanki

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4)

4. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Zakres – Granice

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4; rozporządzenia Rady: nr 659/1999; nr 1/2003)

5. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Obowiązek przeprowadzenia przez instytucję konkretnej analizy każdego dokumentu – Zakres – Wyłączenie obowiązku – Możliwość analizy według kategorii dokumentów – Przesłanki

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4)

6. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Analiza pociągająca za sobą szczególnie znaczny i nieproporcjonalny nakład pracy – Wyjątek od obowiązku przeprowadzenia analizy – Ograniczony zakres – Ciężar dowodu spoczywający na instytucji – Obowiązek instytucji dojścia do porozumienia z wnioskodawcą

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4, art. 7 ust. 3, art. 8 ust. 2)

7. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Stosowanie w czasie – Możliwość zastosowania po zakończeniu tych czynności – Przesłanki

(art. 81 WE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret trzecie)

8. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Zakres – Granice

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret trzecie)

9. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona interesów handlowych określonej osoby – Zakres

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret pierwsze)

10. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wykładnia autonomiczna w stosunku do prawa dostępu przewidzianego w rozporządzeniu nr 1/2003 w sprawach z zakresu konkurencji – Obowiązek przeprowadzenia przez Komisję, po rozpoznaniu sprawy z zakresu konkurencji, ponownego badania wniosku o udzielenie dostępu na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady; rozporządzenie Rady nr 1/2003)

11. Unia Europejska – Instytucje – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona procesu podejmowania decyzji

(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 3 akapit drugi)

Summary

1. Spoczywający na instytucji obowiązek dokonania konkretnej i indywidualnej oceny treści dokumentów, których dotyczy wniosek składany na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, jest rozwiązaniem mającym charakter zasady, które stosuje się niezależnie od dziedziny, której dotyczą objęte wnioskiem dokumenty, chociaż rzeczone rozwiązanie nie oznacza, że analiza taka jest konieczna w każdych okolicznościach.

W konsekwencji analiza ewentualnego naruszenia tego obowiązku stanowi wstępny etap badania naruszenia przepisów art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001. Oznacza to, że w ramach badania naruszenia tych przepisów sąd Unii powinien w każdym wypadku skontrolować, czy Komisja dokonała konkretnej i indywidualnej analizy treści każdego z dokumentów objętych wnioskiem lub też wykazała, że dokumenty, których udostępnienia odmówiono, są w sposób oczywisty w całości objęte wyjątkiem.

(por. pkt 28, 29)

2. Osobisty interes, do którego ochrony może zmierzać wnioskodawca w swym wniosku o dostęp do dokumentów, jest kryterium całkowicie obcym rozporządzeniu nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, wobec czego zadaniem Komisji nie jest formułowanie osądów czy hipotez w tym względzie ani też wyciąganie z nich wniosków co do sposobu rozpatrzenia wniosku.

(por. pkt 36)

3. Odstępstwa od obowiązku przeprowadzenia konkretnej analizy każdego z dokumentów, o którego udostępnienie wniesiono do instytucji na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, mogą być rozważane w trzech sytuacjach. Chodzi po pierwsze o sytuacje, w których jest oczywiste, że należy odmówić dostępu bądź przeciwnie, dostępu udzielić. Z taką sytuacją możemy mieć do czynienia, w szczególności gdy pewne dokumenty są albo ewidentnie objęte w całości wyjątkiem od prawa dostępu, albo przeciwnie, są ewidentnie dostępne w całości, albo też stanowiły już uprzednio, w podobnych okolicznościach – każdy z nich – przedmiot konkretnej oceny przez Komisję. W celu wyjaśnienia, w jaki sposób dostęp do danych dokumentów może naruszyć interes chroniony wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 instytucje mogą również opierać się na ogólnych założeniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów, ponieważ podobne względy natury ogólnej mogą mieć zastosowanie do wniosków o ujawnienie dotyczących dokumentów o tym samym charakterze. Po drugie, jedno i to samo uzasadnienie można zastosować do dokumentów należących do tej samej kategorii, co ma miejsce w szczególności wówczas, gdy zawierają one informacje tego samego rodzaju, ponieważ wspólne dla omawianych dokumentów kryterium odnosi się do ich treści. Zadaniem sądu Unii jest zbadanie, czy wyjątek, na który się powołano, obejmuje w sposób oczywisty całość dokumentów należących do tej kategorii.

Po trzecie, jedynie wyjątkowo oraz wyłącznie wtedy, gdy nakład pracy administracyjnej spowodowany konkretną i indywidualną analizą dokumentów okazuje się szczególnie znaczny, przekraczając w ten sposób granice tego, czego można rozsądnie oczekiwać, dopuszcza się odstępstwo od obowiązku przeprowadzenia konkretnej analizy każdego z dokumentów.

(por. pkt 45–47)

4. O ile w sytuacji wniosku o dostęp do dokumentów sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, dana instytucja może w celu odmowy takiego dostępu opierać się na ogólnych założeniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów i mogących opierać się na istnieniu trybu udostępniania dokumentów konkretnego postępowania, o tyle nie zmienia to faktu, że te tryby, czy to w dziedzinie pomocy państwa, czy w dziedzinie karteli, mają zastosowanie wyłącznie w trakcie takiego postępowania, a nie w sytuacji, w której instytucja wydała już decyzję końcową zamykającą akta, do których dostępu zażądano. Ponadto należy brać pod uwagę ograniczenia dostępu do akt istniejące w ramach postępowań szczególnych, takich jak postępowanie w dziedzinie konkurencji, ponieważ wzięcie pod uwagę rzeczonych ograniczeń nie pozwala na przyjęcie domniemania, że aby nie utrudnić Komisji nakładania sankcji na kartele, wszystkie dokumenty zawarte w aktach prowadzonego w tej dziedzinie postępowania są automatycznie objęte jednym z wyjątków przewidzianych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001.

(por. pkt 55, 57, 61)

5. W dziedzinie prawa dostępu do dokumentów jedno i to samo uzasadnienie w celu odmowy takiego dostępu można zastosować do dokumentów należących do tej samej kategorii, w szczególności wówczas, gdy zawierają one informacje tego samego rodzaju. Jednakże indywidualna analiza dokumentów jest w każdym wypadku konieczna do przeprowadzenia obligatoryjnej w świetle art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji oceny możliwości udzielenia częściowego dostępu do dokumentów, których ujawnienia zażądano. Dlatego instytucja może uwolnić się od obowiązku przeprowadzenia indywidualnej analizy tych dokumentów wyłącznie w sytuacji, w której wyjątek od prawa dostępu obejmuje w sposób oczywisty i w pełni wszystkie dokumenty należące do danej kategorii. W dodatku kategorie dokumentów utworzone przez daną instytucję winny zostać wyodrębnione na podstawie informacji zawartych w dokumentach. Odmowa ujawnienia całej grupy dokumentów może być przedmiotem jednego i tego samego uzasadnienia w szczególności w sytuacji, gdy dokumenty należące do danej kategorii zawierają informacje tego samego rodzaju. W takich bowiem okolicznościach uzasadnienie według grup dokumentów ułatwia czy też upraszcza zadanie Komisji, jakim jest analiza wniosku i uzasadnienie decyzji.

Wynika stąd, iż okoliczność, że analiza według kategorii jest użyteczna przy rozpatrywaniu wniosku o dostęp do dokumentów, stanowi warunek zgodności z prawem takiej analizy. Podział dokumentów na kategorie powinien być zatem dokonywany na podstawie kryteriów umożliwiających Komisji posłużenie się rozumowaniem wspólnym dla wszystkich dokumentów zawartych w danej kategorii.

(por. pkt 64–67, 76, 79, 85)

6. Ponieważ prawo dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji stanowi zasadę, to na instytucji, która powołuje się na wyjątek wypływający z nierozsądnego charakteru żądanej we wniosku usługi, spoczywa ciężar udowodnienia jego rozmiarów. Jeśli chodzi o nakład pracy wymagany przy rozpatrywaniu wniosku o dostęp do dokumentów, jego wzięcie pod uwagę nie ma co do zasady znaczenia przy ustalaniu zakresu prawa dostępu. Ponadto nakład pracy konieczny dla dokonania analizy wniosku zależy nie tylko od liczby i objętości dokumentów, których dotyczy wniosek, ale również od ich rodzaju. Dlatego konieczność przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej analizy bardzo dużej liczby dokumentów w niczym nie przesądza sama w sobie o nakładzie pracy niezbędnym dla rozpatrzenia wniosku o udzielenie dostępu, albowiem ów nakład pracy zależy również od dokładności, jakiej wymaga rzeczona analiza.

Ponadto w sytuacji gdy instytucja dostarczyła dowodów na nierozsądny wymiar obciążenia administracyjnego, jakiego wymaga konkretna i indywidualna analiza dokumentów wymienionych we wniosku, ma ona obowiązek podjąć próbę porozumienia z wnioskodawcą, po pierwsze, celem poznania lub skonkretyzowania jego interesu w uzyskaniu danych dokumentów, a po drugie, celem przeanalizowania konkretnych opcji, jakie ma do swojej dyspozycji dla zastosowania środka mniej uciążliwego od konkretnej i indywidualnej analizy dokumentów. Ponieważ prawo dostępu do dokumentów stanowi zasadę, instytucja jest obowiązana w tym kontekście, by w miarę możliwości wybrać jednak opcję, która – sama w sobie nie stanowiąc zadania przekraczającego granice tego, czego można rozsądnie wymagać – jest najbardziej korzystna dla prawa dostępu wnioskodawcy. Wynika stąd, że instytucja może zwolnić się całkowicie z obowiązku dokonania konkretnej i indywidualnej analizy dopiero po rzeczywistym przestudiowaniu wszystkich innych potencjalnych opcji i po wyjaśnieniu w swej decyzji w sposób szczegółowy powodów, dla których również owe różne opcje pociągają za sobą nieracjonalne obciążenie pracą.

(por. pkt 100–102, 105, 106)

7. Ze sformułowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji wynika, że jego celem nie jest ochrona czynności dochodzeniowych jako takich, lecz ochrona celu tych czynności, który polega – w przypadku postępowania w dziedzinie konkurencji – na zbadaniu, czy naruszenie art. 81 WE miało miejsce, i ewentualnie na ukaraniu odpowiedzialnych spółek. To właśnie dlatego poszczególne dokumenty zgromadzone w aktach sprawy związane z różnymi czynnościami dochodzeniowymi mogą być objęte rozpatrywanym wyjątkiem do czasu osiągnięcia tego celu, nawet jeśli konkretne dochodzenie lub kontrola, w wyniku których sporządzono żądany dokument, zostały zakończone.

Jednakże czynności dochodzeniowe w konkretnej sprawie należy uznać za zakończone z chwilą wydania decyzji końcowej, bez względu na ewentualne późniejsze stwierdzenie nieważności tej decyzji przez sądy, ponieważ to właśnie w tym momencie sama instytucja prowadząca postępowanie uznała postępowanie za zakończone.

Uznanie, że różne dokumenty dotyczące czynności dochodzeniowych objęte są wyjątkiem art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 do czasu wystąpienia wszelkich możliwych skutków takiego postępowania – nawet w przypadku wniesienia do Sądu skargi, która może prowadzić do ewentualnego ponownego wszczęcia postępowania przed Komisją – oznaczałoby bowiem uzależnienie dostępu do rozpatrywanych dokumentów od zdarzeń losowych, mianowicie od skutków takiej skargi oraz od wniosków, jakie mogłaby stąd wyciągnąć Komisja. W każdym razie chodziłoby o wydarzenia przyszłe i niepewne, zależne od decyzji spółek będących adresatami decyzji wymierzającej karę za udział w kartelu oraz decyzji różnych właściwych organów.

Takie podejście byłoby sprzeczne z celem, jakim jest zapewnienie możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów pochodzących od instytucji w celu umożliwienia obywatelom sprawowania skuteczniejszej kontroli legalności wykonywania władzy publicznej.

(por. pkt 116, 119–121)

8. W dziedzinie dostępu do dokumentów pojęcie celów dochodzenia nie może być interpretowane jako mające ogólny zakres, tak że obejmuje ono całość polityki Komisji w dziedzinie karania karteli i zapobiegania im. Tego rodzaju wykładnia oznaczałaby bowiem przyzwolenie Komisji na zawieszenie stosowania rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji bez ograniczeń czasowych w stosunku do wszystkich dokumentów zawartych w aktach sprawy z zakresu konkurencji na podstawie zwykłego powołania się na możliwą przyszłą szkodę dla jej programu łagodzenia sankcji. W tym względzie konsekwencje dla programu łagodzenia sankcji, których obawia się Komisja, zależą od szeregu czynników niepewnych, w tym w szczególności sposobu wykorzystania uzyskanych dokumentów przez podmioty poszkodowane przez kartel, powodzenia ewentualnych skarg odszkodowawczych wniesionych przez te podmioty, kwot, jakie zostaną zasądzone na ich rzecz przez sądy krajowe, oraz przyszłych reakcji przedsiębiorstw uczestniczących w kartelach.

Zatem tak szeroka wykładnia pojęcia czynności dochodzenia jest niezgodna z zasadą, zgodnie z którą z powodu celu wspomnianego rozporządzenia, polegającego – jak wynika z jego motywu 4 – na zapewnieniu możliwie największej skuteczności prawa do publicznego dostępu do dokumentów, wyjątki ustanowione w art. 4 rozporządzenia muszą być przedmiotem ścisłej wykładni i takiego też stosowania.

W tym względzie rozporządzenie nr 1049/2001 w żaden sposób nie pozwala zakładać, iż polityka konkurencji Unii powinna w ramach stosowania tego rozporządzenia korzystać z traktowania odmiennego niż pozostałe dziedziny polityki Unii. Nie ma zatem żadnego powodu, by wykładni pojęcia celów dochodzenia na gruncie polityki konkurencji dokonywać w inny sposób niż na gruncie innych dziedzin polityki Unii.

Ponadto programy łagodzenia sankcji i współpracy, za pomocą których Komisja ma dążyć do ochrony skuteczności, nie są jedynym sposobem zapewnienia przestrzegania zasad konkurencji Unii. Powództwa odszkodowawcze przed sądami krajowymi mogą bowiem znacznie przyczynić się do utrzymania skutecznej konkurencji w Unii.

(por. pkt 123, 125–128)

9. Nie wszystkie informacje dotyczące spółki i jej relacji handlowych mogą zostać uznane ze objęte ochroną, którą należy zapewnić interesom handlowym zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret pierwsze rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, tak by nie podważyć stosowania ogólnej zasady zapewnienia opinii publicznej jak najszerszego dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu instytucji. Nawet jeśli okoliczność, iż spółka zostaje narażona na powództwa odszkodowawcze, może niewątpliwie powodować po jej stronie wysokie koszty, choćby tylko w zakresie kosztów adwokackich, i zakładając nawet, że skargi te zostałyby później oddalone jako bezzasadne, pozostaje faktem, że interes spółki uczestniczącej w kartelu, polegający na uniknięciu takich powództw, nie może być uważany za interes handlowy, a w każdym razie nie stanowi interesu godnego ochrony, z uwagi na prawo każdego do ubiegania się o odszkodowanie za szkody spowodowane przez zachowanie mogące powodować ograniczenie lub zakłócenie konkurencji.

(por. pkt 134, 148)

10. Prawo do obrony, jako prawo szczególne i należące do praw podstawowych zainteresowanych przedsiębiorstw, do których Komisja skierowała pismo w sprawie przedstawienia zarzutów na podstawie art. 27 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 WE i 82 WE, umożliwia dostęp – jedynie w konkretnym celu – do konkretnych dokumentów, z których wyłączone są jedynie dokumenty wewnętrzne instytucji, tajemnice handlowe innych przedsiębiorstw oraz inne informacje poufne. Natomiast prawo dostępu publicznego wynikające z rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, jako prawo ogólne, umożliwia potencjalnie, bez ograniczeń co do wykorzystania uzyskanych dokumentów, dostęp do wszystkich dokumentów będących w posiadaniu instytucji, przy czym dostępu takiego można odmówić z szeregu powodów wymienionych w art. 4 rzeczonego rozporządzenia. W świetle tych różnic okoliczność, że Komisja oceniła już, w jakim zakresie może ona udzielić dostępu do informacji zawartych w aktach dotyczących sprawy z dziedziny konkurencji w kontekście dostępu do akt w związku z wykonywaniem prawa do obrony bądź w jakim zakresie informacje te mogą zostać podane do wiadomości publicznej w nieobjętej klauzulą poufności wersji decyzji wydanej na zakończenie postępowania z zakresu prawa konkurencji, nie może zwalniać tej instytucji z obowiązku ponownego zbadania tychże kwestii w świetle szczególnych przesłanek prawa dostępu na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001.

Nawet jeżeli nie można tu mówić o zastosowaniu ścisłej reguły, zgodnie z którą wszystkie informacje odnoszące się do faktów sprzed pewnej daty należy uznać za niemające już wpływu na interesy handlowe spółki, której dotyczą, to okoliczność, że informacje takie są już dosyć stare, zwiększa prawdopodobieństwo, że interesy handlowe zainteresowanych spółek nie zostaną już naruszone w stopniu, który uzasadniałby zastosowanie przewidzianego w rozporządzeniu nr 1049/2001 wyjątku od zasady przejrzystości. Zatem okoliczność, że informacje dotyczące działalności handlowej danej spółki obejmują okres szesnastu lat w przeszłości może zobowiązać Komisję do przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej analizy dokumentów, których udostępnienia zażądano, z punktu widzenia wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych. Podobnie fakt, że między udzieleniem dostępu do akt na podstawie art. 27 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 a wydaniem decyzji w sprawie dostępu do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 upłynął okres ponad dwóch lat, wystarczy, aby po stronie Komisji powstał obowiązek ponownego zbadania wymogów poufności podyktowanych ochroną interesów handlowych zainteresowanych przedsiębiorstw.

(por. pkt 142, 145, 146)

11. Artykuł 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, odnoszący się do wyjątku dotyczącego ochrony procesu podejmowania decyzji wprowadza wyraźne rozróżnienie w zależności od okoliczności, czy postępowanie zostało zakończone, czy też nie. Jedynie w przypadku części dokumentów na użytek wewnętrzny, a mianowicie tych zawierających opinie na użytek wewnętrzny jako część obrad i wstępnych konsultacji w ramach zainteresowanej instytucji, wspomniany ust. 3 akapit drugi zezwala na odmowę dostępu nawet po podjęciu decyzji, jeżeli ich ujawnienie poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję. Wynika z tego, że prawodawca Unii uznał, iż po podjęciu decyzji wymogi dotyczące ochrony procesu decyzyjnego są mniej intensywne i w efekcie ujawnienie dokumentu, który nie został wymieniony w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, nie może w żadnym wypadku naruszyć tego procesu, a odmowa ujawnienia takiego dokumentu nie jest dopuszczalna, nawet jeśli jego ujawnienie poważnie naruszałoby wspomniany proces, gdyby nastąpiło przed wydaniem rzeczonej decyzji.

(por. pkt 152–154)