OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

DÁMASA RUIZA‑JARABA COLOMERA

przedstawiona w dniu 30 listopada 2004 r.( )

Sprawa C‑6/03

Deponiezweckverband Eiterköpfe

przeciwko

Land Rheinland‑Pfalz

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Koblenz (Niemcy)]

Środowisko naturalne – Składowanie odpadów – Dyrektywa 1999/31/WE – Zgodność bardziej restrykcyjnej normy krajowej

1. Verwaltungsgericht Koblenz, niemiecki sąd administracyjny pierwszej instancji, skierował do Trybunału Sprawiedliwości dwa pytania prejudycjalne dotyczące art. 5 ust. 1 i 2 dyrektywy 1999/31/WE( ) oraz art. 176 WE w celu ustalenia, czy prawo wspólnotowe jest zgodne z przepisami krajowymi, które zawierają środki wzmocnionej ochrony.

I – Wspólnotowe ramy prawne

2. Tytuł XIX traktatu WE poświęcony „środowisku naturalnemu”, obejmuje trzy artykuły: art. 174 WE, który ustala cele polityki Wspólnoty w tej dziedzinie, art. 175 WE, w którym znajduje się podstawa prawna działania Wspólnoty, oraz art. 176 WE, zgodnie z którym:

„Środki ochronne przyjęte na podstawie art. 175 nie stanowią przeszkody dla Państwa Członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych. Środki te muszą być zgodne z niniejszym Traktatem. Są one notyfikowane Komisji”.

3. Dyrektywa 75/442/EWG( ) dotyczy składowania odpadów i nakłada na państwa członkowskie w art. 3 ust. 1 lit. a) obowiązek podjęcia właściwych kroków w celu zmniejszenia produkcji odpadów, zaś w art. 4 obowiązek zagwarantowania, że odpady będą przetwarzane lub usuwane bez narażania zdrowia ludzkiego i bez stosowania procesów lub metod szkodliwych dla środowiska.

4. Składowanie stanowi jeden z etapów postępowania z odpadami. W tej konkretnej dziedzinie dyrektywa 1999/31/WE (zwana dalej „dyrektywą”), „uwzględniając spełnienie wymagań dyrektywy 75/442/EWG, w szczególności jej art. 3 i 4”, zasadniczo ma na celu wprowadzenie „środków, procedur i zasad postępowania zmierzających do zapobiegania lub zmniejszania w jak największym stopniu, negatywnych dla środowiska skutków składowania odpadów w trakcie całego cyklu istnienia składowiska” (art. 1).

5. Artykuł 5 dyrektywy stanowi:

„1. Państwa członkowskie ustanawiają strategię krajową dotyczącą zmniejszenia ilości odpadów ulegających biodegradacji, które trafiają na składowiska nie później niż dwa lata po dacie ustanowionej w art. 18 ust. 1, i powiadamiają Komisję o tej strategii. Strategia taka powinna obejmować środki mające na celu osiągnięcie celów wymienionych w ust. 2, w szczególności poprzez recykling, kompostowanie, produkcję biogazu i odzyskiwanie materiałów/energii. […]

2. Strategia ta zapewnia, co następuje:

a) nie później niż pięć lat po dacie ustanowionej w art. 18 ust. 1 odpady komunalne ulegające biodegradacji przeznaczone na składowiska muszą zostać zredukowane do 75% całkowitej ilości (według wagi) odpadów komunalnych ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r. lub w ostatnim roku przed 1995 r., dla którego dostępne są standardowe dane Eurostat;

b) nie później niż w osiem lat po dacie ustanowionej w art. 18 ust. 1 komunalne odpady ulegające biodegradacji przeznaczone na składowiska muszą zostać zredukowane do 50% całkowitej ilości (według wagi) komunalnych odpadów ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r. lub w ostatnim roku przed 1995, dla którego dostępne są standardowe dane Eurostat;

c) nie później niż 15 lat po dacie ustanowionej w art. 18 ust. 1 komunalne odpady ulegające biodegradacji przeznaczone na składowiska muszą zostać zredukowane do 35% całkowitej ilości (według wagi) komunalnych odpadów ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r. lub w ostatnim roku przed 1995 r., dla którego dostępne są standardowe dane Eurostat.

[…]”.

6. Data, która wynika z art. 18 ust. 1 dyrektywy, to 16 lipca 2001 r.( ).

II – Uregulowanie krajowe

7. W celu transpozycji przepisów dyrektywy Niemcy wydały w dniu 20 lutego 2001 r. Verordnung über die umweltverträgliche Ablagerung von Siedlungsabfällen (rozporządzenie w sprawie ekologicznego magazynowania odpadów komunalnych), które weszło w życie w dniu 1 marca 2001 r.( ).

8. Zdaniem sądu krajowego, który skierował pytania prejudycjalne, należy wziąć pod uwagę następujące przepisy:

„§ 3. Ogólne warunki magazynowania na składowiskach

1. Odpady komunalne i odpady w rozumieniu § 2 pkt 2 mogą być magazynowane na składowiskach lub w sekcjach składowisk, jedynie wówczas, gdy spełniają warunki przewidziane dla składowisk odpadów kategorii I lub II. Warunki te zostały określone w pkt 10 wytycznych technicznych dla odpadów komunalnych.

[…]

3. Odpady komunalne i odpady w rozumieniu § 2 pkt 2, z wyłączeniem odpadów podlegających obróbce mechaniczno‑biologicznej, mogą być magazynowane, jedynie jeśli odpowiadają one właściwym kryteriom przyporządkowania zawartym w załączniku 1 dla składowisk odpadów kategorii I lub II.

§ 4. Warunki magazynowania na składowiskach odpadów podlegających obróbce mechaniczno‑biologicznej

1. Odpady podlegające obróbce mechaniczno‑biologicznej mogą być magazynowane, jedynie jeśli:

1) magazynowanie ma miejsce na składowiskach lub w sekcjach składowisk, które spełniają warunki przewidziane dla składowisk odpadów II kategorii;

2) odpady odpowiadają kryteriom przyporządkowania zawartym w załączniku 2 dla składowisk odpadów II kategorii;

3) odpady nie są mieszane w celu spełnienia kryteriów przyporządkowania zawartych w załączniku 2 i magazynowanie na składowanych już odpadach zawierających duży odsetek substancji ulegających biodegradacji (np. nieprzetwarzane odpady z gospodarstw domowych) nie będzie utrudniało pozyskiwania gazów z tych odpadów, przepływ wody w celu podtrzymania procesów biodegradacji tych odpadów będzie technicznie możliwy lub nie będzie konieczny oraz nie będzie miało miejsca niekontrolowane uchodzenie gazu,

4) w ramach obróbki mechaniczno‑biologicznej wydzielane są odpady o wysokiej kaloryczności w celu ich oszacowania lub poddania obróbce termicznej, podobnie jak i pozostałe rodzaje odpadów podlegających recyklingowi oraz odpady zawierające substancje szkodliwe.

W przypadkach, o których mowa w pkt 1 zdanie pierwsze, warunki zostają określone zgodnie z pkt 10 wytycznych technicznych w sprawie odpadów komunalnych.

2. W celu zagwarantowania prawidłowego magazynowania odpadów poddanych obróbce mechaniczno‑biologicznej podmiot prowadzący składowisko powinien:

1) spełniać warunki przewidziane w załączniku 3 dotyczące magazynowania odpadów poddawanych obróbce mechaniczno‑biologicznej, oraz

2) zapewnić, że po zapełnieniu sekcji składowiska niewielkie szczątkowe pojawiające się emisje gazu zostaną utlenione przed ich wydostaniem się do atmosfery; na żądanie właściwych organów należy przedłożyć sprawozdanie z kontroli szczątkowej emisji gazów przygotowane przez niezależnych audytorów zgodnie z załącznikiem C pkt 6 zdanie trzecie wytycznych technicznych w sprawie odpadów komunalnych.

§ 6. Przepisy przejściowe

[…]

2. Na wniosek podmiotu prowadzącego składowisko odpadów właściwe organy mogą zezwolić na warunkach określonych w ust. 3, aby:

1) Odpady z gospodarstwa domowego, odpady przemysłowe podobne do odpadów pochodzących z gospodarstwa domowego, osad pochodzący z oczyszczalni ścieków komunalnych oraz inne odpady z wysokim stężeniem materii organicznej mogły nadal być magazynowane na składowiskach, nawet wówczas, gdy nie spełniają warunków dotyczących odpadów przewidzianych w załączniku 1 lub w załączniku 2. Magazynowanie powinno odbywać się na dotychczasowych składowiskach (składowiska odpadów komunalnych) pomimo, iż nie zostały spełnione warunki przewidziane w § 3 ust. 1, o ile spełnione zostały przynajmniej warunki przewidziane w pkt 11 wytycznych technicznych w sprawie odpadów komunalnych lub w sekcji składowisk odpadów kategorii II. Zezwolenie może być udzielone maksymalnie do dnia 31 maja 2005 r.

2) Odpady komunalne oraz odpady w rozumieniu § 2 ust. 2, które spełniają kryteria przyjęcia dla odpadów kategorii I zgodnie z załącznikiem 1, nadal mogą być magazynowane na dotychczasowych składowiskach, które nie spełniają warunków ustalonych w § 3 ust. 1, o ile spełniają warunki przewidziane w pkt 11 wytycznych technicznych w sprawie odpadów komunalnych. Zezwolenie może być udzielone maksymalnie do dnia 15 lipca 2009 r.

3) Odpady komunalne oraz odpady w rozumieniu § 2 ust. 2, które spełniają kryteria przyjęcia dla odpadów z kategorii II zgodnie z załącznikiem 1, lub odpady poddawane obróbce mechaniczno‑biologicznej, które spełniają kryteria przyjęcia odpadów z załącznika 2, również mogą być magazynowane na dotychczasowych składowiskach (składowisko odpadów komunalnych), w odpowiednim wypadku w wydzielonych sekcjach składowiska, o ile są one zgodne z postanowieniami § 3 ust. 1 dla odpadów z kategorii II, z wyjątkiem pkt 10.3.1 i 10.3.2 wytycznych technicznych w sprawie odpadów komunalnych i pkt 11 tych wytycznych. Zezwolenia udziela się maksymalnie do dnia 15 lipca 2009 r. Termin ten może zostać przekroczony wówczas, gdy w konkretnym przypadku udowodniono, że cele ochrony przewidziane w pkt 10.3.1 i 10.3.2 ww. wytycznych zostały osiągnięte za pomocą innej równorzędnej techniki ochrony i nie stanowi to zagrożenia dla zdrowia społeczności (oceniane w związku z warunkami ustanowionymi w niniejszym rozporządzeniu). W okresie do dnia 31 maja 2005 r. pkt 1 stosuje się mutatis mutandi w zakresie warunków technicznych dotyczących składowisk odpadów.

3. Zezwolenia, o których mowa w ust. 2, mogą być udzielane jedynie wówczas, gdy nie zagrażają zdrowiu społeczności, oraz gdy:

1) w przypadku ust. 2 pkt 1 nie jest możliwe poddanie istniejącym sposobom obróbki, oraz

2) w przypadku ust. 2 pkt 2 i 3 nie jest możliwe wykorzystywanie składowisk spełniających warunki z § 3 ust. 1.

4. Zezwolenie na magazynowanie odpadów na składowiskach przyznane przez właściwe organy przed wejściem w życie niniejszego rozporządzenia, zgodnie z pkt 12.1 zdania pierwsze i drugie lit. a) wytycznych technicznych w sprawie odpadów komunalnych, będzie nadal stosowane do odpadów z gospodarstw domowych, osadów z oczyszczalni ścieków i innych odpadów o wysokiej zawartości materii organicznej jak zezwolenie w rozumieniu § 2 ust. 1 niniejszego rozporządzenia najdłużej do dnia 1 czerwca 2005 r.

Załącznik 1. Kryteria przyjęcia odpadów

W celu przyjęcia odpadów na składowiska powinny być przestrzegane następujące wartości:

Nr Parametry Wartości przyporządkowania Odpady kategorii I Odpady kategorii II 2 Część organiczna pozostałości suchych pierwotnej substancji 2.01 określona jako strata w czasie zapłonu < lub = 3% masy < lub = 5% masy 2.02 określona jako TOC [całkowity węgiel organiczny] < lub = 1% masy < lub = 3% masy 4 Kryteria eluatu 4.03 TOC < lub = 20 mg/l < lub = 100 mg/l





Załącznik 2. Kryteria dopuszczalności na składowiska w przypadku odpadów poddawanych obróbce mechaniczno‑biologicznej

W celu dopuszczenia na składowiska odpadów poddawanych obróbce mechaniczno‑biologicznej muszą być przestrzegane następujące wartości:

Nr Parametry Wartości przyporządkowania 2 Część organiczna pozostałości suchych pierwotnej substancji określona jako TOC < lub = 18% masy 4 Kryteria eluatu 4.03 TOC < lub = 250 mg/l 5 Biodegradacja pozostałości suchych pierwotnej substancji określona jako oddychanie (AT 4 ) lub

określona jako wskaźnik budowy gazu w teście fermentacji (GB 21 ) < lub = 5 mg/g

< lub = 20 l/kg

[…]”.

III – Stan faktyczny w postępowaniu przed sądem krajowym

9. Deponiezweckverband Eiterköpfe jest stowarzyszeniem Landkreise (powiatów ziemskich) Mayen‑Koblenz i Cochem‑Zell oraz miasta Koblencji, które prowadzi centralne składowisko Eiterköpfe.

10. W dniu 28 lutego 2000 r. stowarzyszenie to wystąpiło do Land Rheinland‑Pfalz o zezwolenie na zapełnienie sekcji 5 i 6 składowiska w okresie od 31 maja 2005 r. do 31 grudnia 2013 r. odpadami poddanymi wyłącznie obróbce mechanicznej( ).

11. Ponieważ wniosek został oddalony, stowarzyszenie odwołało się do sądu krajowego, podnosząc, że rozporządzenie niemieckie dotyczące odpadów narusza prawo wspólnotowe.

IV – Pytania prejudycjalne

12. Po rozprawie, która miała miejsce w dniu 4 grudnia 2002 r., na której ustalono, iż podniesione roszczenie może zostać uwzględnione jedynie wówczas, gdy przepisy krajowe w zakresie, w jakim zakazują magazynowania na składowiskach odpadów, które zostały poddane jedynie wcześniejszej obróbce mechanicznej, będą sprzeczne z prawem wspólnotowym, siódma izba Verwaltungsgericht Koblenz zawiesiła postępowanie i zwróciła się do Trybunału z następującymi pytaniami:

„1) Czy art. 5 ust. 1 dyrektywy oraz zasad wspólnotowych dotyczących strategii zmniejszenia ilości odpadów ulegających biodegradacji, które trafiają na składowiska, należy interpretować w ten sposób, że w ramach stosowania art. 176 WE i z odstąpieniem od stosowania środków przewidzianych w art. 5 ust. 2 dyrektywy – a mianowicie od zmniejszenia ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, które trafiają na składowisko, o określony procent zależnie od wagi całkowitej ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w stosunku do danego roku kalendarzowego – środki te mogą zostać wzmocnione przez przepis prawa krajowego mający na celu transpozycję przepisów wspólnotowych i przewidujący, że odpady komunalne i odpady, które mogą być usuwane jako odpady komunalne, mogą być magazynowane, jedynie jeśli zachowane jest kryterium przyporządkowania »część organiczna pozostałości suchych pierwotnej substancji« – strata w czasie zapłonu lub organiczny węgiel całkowity (TOC)?

2a) Jeśli na pytanie pierwsze zostanie udzielona odpowiedź twierdząca – czy zasady wspólnotowe ustanowione w art. 5 ust. 2 dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że wymogi przewidziane w nim, a mianowicie:

– 75% według wagi od dnia 16 lipca 2006 r.,

– 50% według wagi od dnia 16 lipca 2009 r. oraz

– 35% według wagi od dnia 16 lipca 2016 r.,

są spełnione, z poszanowaniem wspólnotowej zasady proporcjonalności, przez krajowy akt prawny przewidujący, że w przypadku odpadów komunalnych i odpadów, które mogą być usuwane jako odpady komunalne, od dnia 1 czerwca 2005 r. część organiczna pozostałości suchych pierwotnej substancji musi być niższa lub równa 5% masy, gdy są one określone jako strata w czasie zapłonu, i niższa lub równa 3% masy, gdy są one określone jako TOC, oraz że w przypadku odpadów podlegających obróbce mechaniczno‑biologicznej od dnia 1 marca 2001 r. mogą być one magazynowane na starych składowiskach nie później niż do dnia 15 lipca 2009 r. i w indywidualnych przypadkach po tym dniu, jedynie jeśli część organiczna pozostałości suchych pierwotnej substancji jest niższa lub równa 18% całkowitej ilości, gdy są one określone jako COT, a biodegradacja pozostałości suchych pierwotnej substancji jest niższa lub równa 5 mg/g, gdy są one określone jako oddychanie (AT 4 ), tudzież niższa lub równa 20 l/kg, gdy są one określane jako wskaźnik budowy gazu w teście fermentacji (GB 21 )?

2b) Czy wspólnotowa zasada proporcjonalności daje szeroki, czy też wąski zakres dyskrecjonalności przy ocenie skutków w przypadku nawarstwienia nieprzetworzonych odpadów z odpadami wstępnie poddanymi obróbce cieplnej lub mechaniczno‑biologicznej? Czy z zasady proporcjonalności można wnioskować, że niebezpieczeństwo spowodowane przez odpady, które zostały wcześniej poddane obróbce jedynie mechanicznej, można zrekompensować innymi środkami ochronnymi?”.

V – Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości

13. Uwagi na piśmie złożyli Deponiezweckverband Eiterköpfe, Land Rheinland‑Pfalz, rząd niderlandzki, austriacki, niemiecki i Komisja.

14. W rozprawie, która odbyła się w dniu 15 września 2004 r., udział wzięli w celu wygłoszenia wystąpień przedstawiciel wnoszącego odwołanie stowarzyszenia oraz pozwany przed sądem krajowym, przedstawiciele rządów niemieckiego, niderlandzkiego i austriackiego oraz Komisji.

VI – Środowisko naturalne w prawie wspólnotowym

A – Odniesienie do rozwoju regulacji

15. Środowisko naturalne nie było przedmiotem troski autorów traktatów, które pierwotnie nie dawały Wspólnocie podstaw prawnych dla przedsięwzięcia działań w tej dziedzinie( ). Niemniej jednak na konferencji szefów państw i rządów państw członkowskich, która miała miejsce w Paryżu w 1972 r., postanowiono o ustanowieniu polityki w tej dziedzinie, sugerując rozwiązanie problemu braku przepisu w tym zakresie poprzez powołanie się na art. 100 traktatu WE (obecnie, po zmianie art. 94 WE) oraz na art. 235 traktatu WE (obecnie art. 308 WE)( ). Taka sytuacja tłumaczy, dlaczego przedmiotem pierwszych orzeczeń Trybunału w tym zakresie było wyjaśnienie podstawy prawnej tej inicjatywy wspólnotowej( ).

16. Jednolity Akt Europejski( ) dodał do traktatu WE szczególny tytuł dotyczący środowiska naturalnego – tytuł VII (obecnie tytuł XIX)( ) – zawierający art. 130R (obecnie art. 174 WE), art. 130S (obecnie art. 175 WE) oraz art. 130T (obecnie art. 176 WE)( ), do których należy dodać art. 100A ust. 3 (obecnie art. 95 ust. 3 WE), zobowiązujący Komisję do opierania wniosków, o których mowa w ust. 1, na „wysokim poziomie ochrony”( ).

17. W prawie europejskim wzrosła troska o środowisko naturalne do tego stopnia, że zapewnienie „wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego” stało się jednym z celów Wspólnoty (art. 2 WE)( ), powodując, że niezbędna stała się „polityk[a] w dziedzinie środowiska naturalnego” [art. 3 ust. 1 lit. l) WE]. Ponadto „przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Wspólnoty, o których mowa w artykule 3, w szczególności w celu wspierania stałego rozwoju, muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska naturalnego” (art. 6). Troska ta przejawia się również w innych postanowieniach traktatu, jak na przykład we wspomnianym już art. 95 WE, czy też w art. 161 WE, który przewiduje ustanowienie Funduszu Spójności, który „wspiera finansowo projekty w dziedzinach środowiska naturalnego”.

18. Projekt traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy podąża w tym samym kierunku( ), postanawiając, iż w tej dziedzinie kompetencje zostają podzielone pomiędzy Unię a państwa członkowskie [art. I‑14 ust. 2 lit. e)]( ), co wynika już z obowiązującej regulacji.

B – Wspólne kompetencje w dziedzinie środowiska naturalnego: granice

19. Wspólne kompetencje tworzą odrębną kategorię w obrębie norm o podziale kompetencji w traktacie. Mogą one przybrać rozmaite formy, wśród których należy zwrócić uwagę na możliwość istnienia uregulowania krajowego bardziej rygorystycznego niż uregulowanie wspólnotowe.

20. W odniesieniu do środowiska naturalnego art. 176 WE umożliwia państwom członkowskim utrzymanie lub ustanowienie bardziej rygorystycznych środków ochrony, o ile są one zgodne z traktatem i zostaną notyfikowane Komisji. Z kolei art. 95 WE umożliwia im utrzymanie (ust. 4) lub przyjęcie (ust. 5) przepisów krajowych, pomimo istnienia środka harmonizującego, o ile są one uzasadnione ze względu na środowisko naturalne i zostaną notyfikowane Komisji. Wreszcie art. 174 ust. 2 akapit drugi WE przewiduje, że przepisy harmonizujące mogą zawierać „klauzulę zabezpieczającą, która pozwala Państwom Członkowskim na podejmowanie, z pozagospodarczych względów związanych ze środowiskiem naturalnym, środków tymczasowych”, podlegających kontroli( ).

21. W taki sposób wyjaśnia to Trybunał Sprawiedliwości, orzekając, iż ustanowiony w traktacie w tej dziedzinie reżim nie zmierza do osiągnięcia całkowitej harmonizacji( ), tak że państwa członkowie powołane zostały do odegrania znaczącej roli, jeżeli chodzi o współistnienie przepisów krajowych i innych wewnętrznych, tak jak to ma miejsce w niniejszym przypadku.

22. Określenie granic wspólnotowych w owych działaniach krajowych stanowi podłoże pytań prejudycjalnych skierowanych przez Verwaltungsgericht Koblenz.

23. Okoliczności zachodzące w każdym z państw członkowskich różnią się znacznie. Jedne z nich odznaczają się większą wrażliwością ekologiczną, w innych państwach występuje większy nacisk społeczny w tym względzie, w innych rozwinięte zostały bardziej zaawansowane techniki obróbki odpadów. Dyrektywa w sprawie składowania odpadów w przeciwieństwie do pozostałych przepisów wspólnotowych w tej dziedzinie( ) stanowi uregulowanie minimum.

24. Jej celem jest zmniejszenie lub zapobieganie „negatywnym skutkom składowania odpadów w trakcie całego cyklu istnienia składowiska”[UWAGA, TU BRAK TŁUMACZENIA FRAGMENTU ZDANIA]. W tym celu dokonuje klasyfikacji składowisk ze względu na to czy są to, odpady niebezpieczne, odpady inne niż niebezpieczne lub obojętne (art. 4); wskazuje na kryteria i procedury przyjęcia odpadów na różnych rodzajach składowisk (art. 6 i załącznik II); ustanawia procedury kontroli i monitorowania w fazie eksploatacji i nadzoru eksploatacyjnego (załącznik III); wreszcie wymaga od państw członkowskich ustanowienia strategii krajowej dotyczącej zmniejszenia ilości odpadów ulegających biodegradacji (art. 5 ust. 1), które w przypadku odpadów komunalnych mają zagwarantować ich zmniejszenie w trzech fazach (art. 5 ust. 2).

25. Jeżeli dyrektywę interpretować się będzie w związku z art. 176 WE, nie można zabronić państwom członkowskim przyjmowania bardziej rygorystycznych środków dotyczących innych odpadów, wprowadzenia bardziej selektywnych kryteriów przyjmowania na składowisko, zobowiązania do uprzedniej bardziej gruntownej obróbki lub okrojenia ustalonych terminów, o ile zostaną spełnione dwie wyraźnie wymienione w tym przepisie przesłanki: ich zgodność z traktatem oraz ich notyfikowanie Komisji.

26. Pierwsza z przesłanek oznacza zgodność z całym system prawnym Unii, a w szczególności z dyrektywą.

27. Niemniej jednak owa zgodność nie oznacza, w przeciwieństwie do tego, co twierdzi się w niektórych pisemnych uwagach przedstawionych w niniejszym postępowaniu w trybie prejudycjalnym, że dyrektywa popiera bardziej rygorystyczne przepisy: w sytuacji, gdy zamierza dopuścić określony wyjątek, czyni to w sposób wyraźny, czego dowodem jest art. 3 ust. 3, 4 i 5. W związku z tym podstawy prawnej dostarcza traktat, umożliwiając państwom członkowskim wykroczenie poza uregulowania wspólnotowe, bez ich naruszania( ).

28. Ponadto nie wolno zapominać, że zgodnie z tym, o czym była już mowa, osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony i poprawy jakości środowiska przekształciło się w jeden z celów integracji europejskiej, i w celu jego realizacji dąży się do rozwoju stosownej polityki [art. 2 WE i 3 ust. 1 lit. l) WE]( ), a co za tym idzie, przyjęcie bardziej rygorystycznych przepisów krajowych powinno być zgodne z linią wytycznych wspólnotowych w tym znaczeniu, że niezgodność może wynikać nie tylko z konkretnych przepisów, ale także z programów sporządzonych w kontekście ponadnarodowym( ).

C – Dyrektywa w sprawie odpadów

29. Powołana już wyżej dyrektywa stanowi, że „celem wszystkich przepisów dotyczących unieszkodliwiania odpadów musi być ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami” spowodowanymi przez ich zbieranie, transport, unieszkodliwianie, magazynowanie oraz składowanie( ). W celu koordynacji w tej dziedzinie zmierza do tego, aby ustanowione zostały „efektywne i spójne przepisy […], które nie wpływają negatywnie na handel wewnątrzwspólnotowy ani na warunki konkurencji”( ).

30. Rada w rezolucji z dnia 7 maja 1990 r.( ) zwróciła uwagę na konieczność wyposażenia Wspólnoty w ogólną politykę dotyczącą każdego typu odpadów, zarówno odpadów podlegających recyklingowi, jak i nadających się do ponownego wykorzystania, ze szczególnym naciskiem na to, iż „należy wspierać harmonizację działań na szczeblu Wspólnoty […], która powinna być zgodna z rozwojem wspólnego rynku” (pkt 1) [tłumaczenie nieoficjalne]. Zwróciła również uwagę, że „zagwarantowanie odpowiedniej infrastruktury usuwania odpadów powinno stanowić priorytet […] przy wykorzystaniu stosownych metod i technologii”, przyznając jednak, że „ustanowienie takiej sieci zasadniczo należy do państw członkowskich” (pkt 7) [tłumaczenie nieoficjalne]. Wreszcie opowiedziała się za wspieraniem procesów wcześniejszej obróbki (pkt 8).

31. Niezależnie od innych inicjatyw w tym względzie( ) w rezolucji Rady z dnia 24 lutego 1997 r. w sprawie strategii Wspólnoty w zakresie gospodarki odpadami( ) zaproponowano, aby w przyszłości działalność przekazywania na składowiska wykonywana była jedynie w bezpiecznych warunkach i przyznano państwom członkowskim swobodę w zastosowaniu najlepszego rozwiązania w dziedzinie usuwania odpadów ze względu na specyficzne okoliczności (pkt 32).

32. Dyrektywa odgrywa pewną rolę w tym względzie, co znajduje swój wyraz w jej motywach, na przykład w motywie szóstym, który stanowi, że „składowisko powinno być odpowiednio kontrolowane i zarządzane w celu zapobiegania potencjalnym negatywnym skutkom dla środowiska oraz eliminowania zagrożenia zdrowia ludzkiego”.

33. Wreszcie należy wziąć pod uwagę decyzję Rady 2003/33/WE z dnia 19 grudnia 2002 r.( ) ustanawiającą kryteria i procedury przyjęcia odpadów na składowiska, na podstawie art. 16 i załącznika II do dyrektywy. Pomimo iż weszła ona w życie w dniu 16 lipca 2004 r. (art. 7), może dostarczyć kilku wskazówek interpretacyjnych.

VII – Ocena pytań prejudycjalnych

34. Verwaltungsgericht Koblenz stawia kwestię zgodności z prawem wspólnotowym określonych przepisów zawartych w niemieckim rozporządzeniu w sprawie ekologicznego składowania odpadów komunalnych. Ze względu na sposób sformułowania przez niego pytań, podzielam stanowisko Komisji, iż aby ocenić pytania, należy je pogrupować, to jest pytanie pierwsze należy rozważyć wspólnie z pierwszą częścią pytania 2a, dotyczą one bowiem wykładni art. 5 ust. 1 i 2 dyrektywy oraz art. 176 WE; następnie należy rozważyć wspólnie drugą część pytania 2a i pytanie 2b, gdyż dotyczą one wspólnotowej zasady proporcjonalności( ).

35. W każdym razie nie można odcinać przepisu art. 5 ust. 1 i 2 od pozostałej części dyrektywy lub też od wyżej opisanego ogólnego kontekstu. Pożądany cel jak i związane z nim minimalne przesłanki zostały ujęte w motywach i przepisach tej dyrektywy, do sędziego krajowego należy bowiem zbadanie, czy przepis prawa krajowego jest zgodny z tymi postulatami, z uwagi na pojęcie zgodności zawarte w art. 176 WE. Trybunał Sprawiedliwości nie może wkraczać na ten obszar i powinien skoncentrować się na określeniu znaczenia prawa wspólnotowego, tak aby dostarczyć kryteriów, które będą prowadzić do jego jednolitej interpretacji; jego zadanie polega na wyjaśnieniu zakresu przepisów europejskich lub ww. pojęcia zgodności, nie zaś na dokonywaniu szczegółowej wykładni każdej możliwej sprzeczności uregulowania krajowego. Oznacza to, że Trybunał Sprawiedliwości nie jest uprawniony do orzekania odnośnie do przepisu krajowego dotyczącego takich kwestii technicznych jak te, które zostały podniesione w niniejszej sprawie: nie ma wątpliwości, że stosowane w rozporządzeniu niemieckim kryterium przyjęcia na składowisko oparte na „ilości materii organicznej w pozostałości suchej pierwotnej substancji” (określane jako strata w czasie zapłonu lub jako TOC) jest o wiele bardziej surowe niż kryterium „całkowita ilość (według wagi) wytworzonych odpadów ulegających biodegradacji” w ciągu roku, o którym mowa w dyrektywie, aczkolwiek trudniej jest określić wpływ tej okoliczności na realizację celów wspólnotowych( ).

Niemniej jednak należy rozważyć pytania prejudycjalne po dokonaniu ich przegrupowania we wskazany przeze mnie sposób.

A – Pierwsze pytanie prejudycjalne i pierwsza część pytania 2a

36. Sąd odsyłający uważa, że uregulowanie niemieckie zawiera środki wzmocnionej ochrony w porównaniu z tymi, które zostały przewidziane w dyrektywie, wyrażając wątpliwości co do ich zgodności z prawem wspólnotowym. Różnice sprowadzają się do następujących kwestii:

– kryterium stosowane przy przyjmowaniu odpadów na składowisko to „ilość materii organicznej w pozostałości suchej pierwotnej substancji” (określana jako strata w czasie zapłonu lub TOC),

– ustanowienie krótszych terminów dla zredukowania ilości odpadów,

– włączenie do zakresu zastosowania tak odpadów ulegających biodegradacji, jak i odpadów, które nie ulegają biodegradacji,

– zrównanie traktowania odpadów komunalnych oraz odpadów, które mogą być usuwane jako odpady komunalne, w szczególności odpadów przemysłowych.

37. W świetle tych rozważań sąd odsyłający wskazuje na szereg instrumentów ochrony, które jego zdaniem oznaczałyby odmienną strategię niż strategia wspólnotowa.

38. W związku z tym należy zbadać zakres tych różnic.

a) Kryterium przyjęcia odpadów

39. Zgodnie z niemieckim rozporządzeniem odpady komunalne oraz odpady, które mogą być usuwane jako odpady komunalne, mogą być przyjmowane na składowiska, jeżeli spełniają przesłanki wymienione w załączniku 1, wśród których znajduje się ilość materii organicznej w pozostałości suchej substancji pierwotnej, określana jako strata w czasie zapłonu lub jako TOC( ). Z kolei art. 5 ust. 2 dyrektywy stanowi o całkowitej ilości (według wagi) komunalnych odpadów ulegających biodegradacji wytworzonych w danym roku kalendarzowym.

40. Ze względu na swój charakter tego typu przepis wiąże co do rezultatu, który ma zostać osiągnięty, pozostawiając organom krajowym wybór formy i środków (art. 249 WE), a w konsekwencji, z uwagi na to, iż chodzi o dyrektywę „de minimums”( ), ustanowienie warunku dopuszczenia do składowiska innego niż całkowita waga odpadów nie jest sprzeczne z prawem wspólnotowym, o ile następuje w granicach wskazanych przez Wspólnotę.

41. Z drugiej strony, na co zwróciły uwagę rządy austriacki i niderlandzki, kryterium przyjęcia na składowisko nie stanowi celu, lecz instrument służący zredukowaniu odpadów. Ponadto w ramach ogólnych zasad wymienionych w załączniku II do dyrektywy „limity ilości materii organicznej w odpadach” zostały wymienione jako przykład kryterium opartego na właściwościach odpadów.

b) Ustanowienie krótszych terminów na zredukowanie ilości odpadów

42. Powołany art. 5 ust. 2 dyrektywy wymaga, aby strategie krajowe gwarantowały określony procent redukcji odpadów ulegających biodegradacji przeznaczonych na składowiska w trzech etapach, które kończą się „nie później” niż po upływie pięciu, ośmiu i piętnastu lat liczonych od dnia 16 lipca 2001 r., przewidując w każdym z tych etapów redukcję odpowiednio do 75%, 50% i 35%.

43. W związku z powyższym, ponieważ zostały ustalone określone maksymalne terminy i procenty, państwa członkowskie w ramach ich własnej polityki ochrony środowiska są uprawnione do ich skrócenia, pod warunkiem że w dacie końca terminu, a nie później, osiągnięto zamierzony rezultat. Okoliczność, iż rezultat ten osiągnięto wcześniej, pozostaje bez znaczenia.

c) Zastosowanie do odpadów ulegających biodegradacji i odpadów nieulegających biodegradacji

44. Wspomniany art. 5 ust. 1 i 2, wówczas, gdy stanowi o odpadach, czyni to, określając je jako „ulegające biodegradacji”, z uwagi na co kwestionuje się to, czy obejmuje on także odpady „nieulegające biodegradacji”( ).

45. Biorąc pod uwagę kontekst i cel uregulowania wspólnotowego wydaje się, że ustanowione w powołanych przepisach minimalne warunki odnoszą się jedynie do odpadów pierwszego rodzaju, aczkolwiek państwa członkowskie mogą zgodnie z prawem rozszerzyć jego zakres, ponieważ w rzeczywistości dąży się do przyjęcia środków, procedur i zasad postępowania w celu zapobieżenia lub zmniejszenia negatywnych konsekwencji składowania „odpadów” (art. 1), bez innych szczegółów, termin, który odsyła do terminu z dyrektywy 75/442/EWG [art. 1 lit. a)], gdzie znajduje się jego szeroka definicja( ).

46. W związku z tym do naruszenia prawa wspólnotowego nie dochodzi również w sytuacji rozciągnięcia przepisów o odpadach na odpady nieulegające biodegradacji.

d) Zastosowanie do odpadów przemysłowych

47. Pomimo że art. 5 ust. 1 domaga się ustanowienia strategii dotyczącej zmniejszenia „odpadów ulegających biodegradacji”, ust. 2 stanowi o strategii w celu redukcji „odpadów komunalnych ulegających biodegradacji”, wzbudzając wątpliwości co do tego, czy dodanie takiego przymiotnika, zgodnie z brzmieniem definicji zamieszczonej w art. 2 lit. b) dyrektywy, sprzeciwia się włączeniu innych odpadów niekomunalnych, takich jak odpady przemysłowe.

48. Oczywiście odpowiedź powinna być identyczna jak odpowiedź zaproponowana we wcześniejszych punktach. Dyrektywa zawiera postanowienia końcowe, do których realizacji powinny zmierzać państwa członkowskie, ustanowienia do przyjęcia dalej idących przepisów, bez naruszania granic tych postanowień ani też celu, o którym mowa w art. 1 dyrektywy, w którym użyto bardziej ogólnego pojęcia „składowisko odpadów”. W ten sposób okoliczność, iż strategia zapewnia redukcję nie tylko odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, lecz również odpadów innego rodzaju, jest zgodna z prawem wspólnotowym.

49. Ponadto zgodnie z tym, na co wskazują rządy niderlandzki i niemiecki, odpady przemysłowe mogą ulegać biodegradacji – jeżeli nie w całości, to przynajmniej częściowo, a tym samym powinny zostać włączone do strategii krajowej dotyczącej redukcji odpadów, o której mowa w art. 5 ust. 1.

50. W związku z tym dyrektywa nie sprzeciwia się temu, aby przepisy dotyczące odpadów komunalnych znajdowały zastosowanie również do odpadów mających charakter przemysłowy.

e) Ocena łączna

51. Z powyżej przedstawionych rozważań wynika, że warunek wymagany w art. 176 WE, aby bardziej rygorystyczne środki ochronne były zgodne z traktatem, zostaje spełniony w każdym z przypadków rozważanych w związku z dyrektywą.

52. Niemniej jednak, zgodnie z tym, o co wnosi niemiecki sąd, należy ustalić, czy łączna ocena owych przypadków nie może doprowadzić do innego rozwiązania.

53. Należy bez żadnego wahania odrzucić taką hipotezę, ponieważ ustawodawstwo krajowe nie wydaje się być sprzeczne z powołanymi wspólnotowymi instrumentami prawnymi. W rzeczywistości bowiem dyrektywa przewiduje zredukowanie w trzech etapach odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przeznaczonych na składowiska do czasu osiągnięcia 35% całkowitej ilości (według wagi) wytworzonych odpadów w 1995 r., bez podawania szczegółów tego procesu. Rozporządzenie niemieckie dotyczy również odpadów usuwanych jako odpady komunalne, wymagając poddania ich obróbce nie tylko mechanicznej, co najprawdopodobniej powoduje ich zmniejszenie w największym stopniu( ), oraz wyznacza krótsze terminy. W związku z tym idzie dalej niż postanowienia dyrektywy, respektując jednak ustanowione w niej minimum, a zatem to do sądu krajowego, a nie do Trybunału Sprawiedliwości należy zbadanie celów uregulowania krajowego i porównanie ich z celami zamierzonymi przez Wspólnotę.

54. Ponadto w orzecznictwie przypomniano, że pomimo iż polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska dąży do wysokiego poziomu ochrony, to niekoniecznie jest on technicznie najwyższy z możliwych i państwa wchodzące w skład Wspólnoty zawsze są uprawnione do jego polepszenia( ).

55. W świetle wyżej przedstawionych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pierwsze pytanie prejudycjalne i na pierwszą część pytania 2a w ten sposób, że państwa członkowskie mogą w ramach art. 176 WE, wówczas gdy dokonują transpozycji dyrektywy 1999/31/WE, stosować środki wzmocnionej ochrony środowiska naturalnego, o ile spełniają one cele i postanowienia przepisów wspólnotowych, tak jak to ma miejsce, w przypadku gdy przyjęcie na składowisko odpadów komunalnych i odpadów, które mogą być usuwane jako odpady komunalne, poddane zostaje kryterium w postaci określonej ilości materii organicznej w pozostałości suchej substancji pierwotnej (określanej jako strata w czasie zapłonu lub TOC) i wymogowi, aby ilości te zostały osiągnięte przed datami wskazanymi w tej dyrektywie i wreszcie, przyjęcie odpadów uzależnione zostaje od wcześniejszego poddania ich obróbce nie tylko mechanicznej( ).

B – Druga część pytania 2a i pytanie 2b: wspólnotowa zasada proporcjonalności

56. Zasada proporcjonalności oznacza zgodność i adekwatność między zamierzonym celem i metodami jego osiągnięcia. Również pomiędzy dwoma lub więcej pojęciami, wartościami lub kryteriami. W świecie prawa stanowi ona zasadę powszechną, która występuje w wielu płaszczyznach, rozpościerając swój wpływ na sferę prawa międzynarodowego, wspólnotowego i krajowego.

57. Niezależnie od oceny proporcjonalności uregulowania niemieckiego, której Verwaltungsgericht Koblenz może dokonać z punktu widzenia swojego prawa, podniesione przezeń wątpliwości dotyczą jego projekcji na płaszczyźnie wspólnotowej.

58. Przed przystąpieniem do rozważenia tych wątpliwości należy rozwiązać kwestię podniesioną przez Komisję i rząd niemiecki w pisemnych uwagach, w których między innymi kwestionują one, aby owa zasada wspólnotowa wynikała z zastosowania przepisu krajowego, ponieważ zgodnie z art. 5 WE dotyczy ona jedynie działań Wspólnoty, a takie działania nie są przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu w trybie prejudycjalnym.

59. Pomimo iż w pierwszej chwili zaproponowany tok rozumowania, w szczególności tok rozumowania Komisji, wydaje się przekonujący, chodzi o ogólną zasadę prawną, która nie zamyka się w zakresie różnych działań wspólnotowych. Artykuł 5 WE zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału skonkretyzował jedynie tę zasadę, ograniczając ją do tego zakresu, jednak nie ograniczył jej wpływu w całym prawie wspólnotowym. Z drugiej strony, wówczas gdy art. 176 WE uzależnia ważność przepisów krajowych dotyczących zwiększonej ochrony od ich zgodności z traktatem, ma na myśli, na co już wskazałem( ), nie tylko prawo pisane, ale także cele, podstawowe swobody oraz polityki i zasady leżące u jego podstaw. Nie można zatem ograniczyć wyrażenia „zgodnie z niniejszym Traktatem” do poszczególnych przepisów, z których się on składa( ).

60. Zgodnie z takimi założeniami powołana zasada proporcjonalności wywołuje skutki we wszystkich działaniach wspólnotowych, niezależnie od tego, czy pochodzą od Wspólnoty, czy od składających się na nią państw, wówczas gdy wykonują one kompetencję zakwalifikowaną jako wspólnotowa.

61. Kwestia sprowadza się zatem do ustalenia, czy przepis lub działanie krajowe stanowi działanie o takim charakterze. Jedynie w przypadku odpowiedzi twierdzącej zasada ta wchodzi w grę. Jej zastosowanie nie zależy od wpływu uregulowania krajowego na porządek prawny Unii, lecz na integracji owego uregulowania krajowego z tą strukturą prawną. Innymi słowy, jeżeli zasada proporcjonalności oznacza odpowiedni stosunek pomiędzy zamierzonym celem i środkami służącymi do jego osiągnięcia( ), wydaje się logiczne, że jej weryfikacja w sferze europejskiej wymaga obecności celów i środków, które będą właściwe, co nie ma miejsca na przykład wówczas, gdy podstawę stanowi cel wspólnotowy, lecz stosuje się instrument o innym charakterze.

62. W tych okolicznościach do sądu krajowego należy dokonanie takiej kwalifikacji, z uwagi na to, że państwa członkowskie ustalają przepisy, które pozostają w różnym stosunku do świata ponadnarodowego, oscylując pomiędzy zwykłym wykonaniem a całkowitym rozłączeniem. Z drugiej strony, realizacja tej zasady nie mogłaby posiadać tego samego znaczenia, jakie posiada w prawie Unii( ). W każdym przypadku Trybunał Sprawiedliwości nie ma uprawnienia do orzekania o zgodności uregulowania krajowego ze wspólnotową zasadą proporcjonalności, zwłaszcza wówczas, gdy tak jak w niniejszej sprawie chodzi o bardzo szczegółowe kwestie techniczne i nie dostarczono danych niezbędnych dla dokonania rozsądnej ich oceny( ).

63. Z uwagi na powyższe rozważania, proponuję odpowiedzieć na drugą część pytania 2a oraz na pytanie 2b w ten sposób, że wykazanie, iż dana regulacja lub działanie państwa członkowskiego są zgodne ze wspólnotową zasadą proporcjonalności, należy do sądu krajowego, po uprzednim zakwalifikowaniu tego działania jako działanie wspólnotowe.

VIII – Wnioski

64. Zgodnie z powyższymi rozważaniami proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne przedstawione przez Verwaltungsgericht Koblenz w następujący sposób:

1) Odnośnie do pierwszego pytania prejudycjalnego i pierwszej części pytania 2a, że państwa członkowskie mogą w ramach art. 176 WE, wówczas gdy dokonują transpozycji dyrektywy 1999/31/WE, zastosować środki wzmocnionej ochrony środowiska naturalnego, o ile spełniają one cele i postanowienia przepisów wspólnotowych, tak jak to ma miejsce, w przypadku gdy przyjęcie na składowisko odpadów komunalnych i odpadów, które mogą być usuwane jako odpady komunalne, poddane zostaje kryterium w postaci określonej ilości materii organicznej w pozostałości suchej substancji pierwotnej (określanej jako strata w czasie zapłonu lub TOC) i wymogowi, aby ilości te zostały osiągnięte przed datami wskazanymi w tej dyrektywie, i wreszcie, przyjęcie odpadów uzależnione zostaje od wcześniejszego poddania ich obróbce nie tylko mechanicznej.

2) Odnośnie do drugiej części pytania 2a i pytania 2b, że wykazanie, iż dana regulacja lub działanie państwa członkowskiego są zgodne ze wspólnotową zasadą proporcjonalności, należy do sądu krajowego po uprzednim zakwalifikowaniu tego działania jako działanie wspólnotowe.