WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ UNII EUROPEJSKIEJ (druga izba)

z dnia 21 lipca 2016 r.

Carlo De Nicola

przeciwko

Europejskiemu Bankowi Inwestycyjnemu (EBI)

„Służba publiczna — Personel EBI — Ubezpieczenie zdrowotne — Odmowa zwrotu kosztów leczenia — Terapia laserowa — Brak naukowego znaczenia leczenia — Sposoby wyznaczania niezależnego lekarza — Właściwy samorząd lekarski — Opinia niezależnego lekarza — Zakres kontroli sądowej — Podstawy odmowy zwrotu — Przepisy wewnętrzne dotyczące ubezpieczenia zdrowotnego — Cel terapii laserowej — Skutki łagodzące ból — Uprzednia zgoda lekarza orzecznika — Szkoda materialna — Przedwczesne żądania — Krzywda — Nieuściślona kwota — Niedopuszczalność”

Przedmiot:

Skarga wniesiona na podstawie art. 270 TFUE, w której Carlo De Nicola żąda zasadniczo, po pierwsze, stwierdzenia nieważności decyzji odmownej Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI lub zwanego dalej „Bankiem”) z dnia 4 grudnia 2014 r. w sprawie zwrotu kosztów leczenia terapią laserową o wysokiej mocy typu FP3, jak również stwierdzenia nieważności „wszystkich aktów z nią związanych, następujących po niej i poprzedzających ją”, w tym wiążących się z tym pism Banku, a po drugie, zasądzenia od Banku i Unii Europejskiej odszkodowania za rzekomo poniesioną szkodę.

Orzeczenie:

Stwierdza się nieważność decyzji odmownej Europejskiego Banku Inwestycyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r. w sprawie zwrotu Carlowi De Nicoli kosztów terapii laserowej FP3. W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona. Europejski Bank Inwestycyjny pokrywa własne koszty i zostaje obciążony kosztami poniesionymi przez C. De Nicolę.

Streszczenie

Postępowanie sądowe – Pismo wszczynające postępowanie – Wymogi formalne – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów – Skarga o naprawienie szkód wyrządzonych przez instytucję Unii – Brak wskazówek co do poniesionej szkody – Niedopuszczalność

Na podstawie art. 21 akapit pierwszy statutu Trybunału, mającego zastosowanie do postępowania przed Sądem do spraw Służby Publicznej zgodnie z art. 7 ust. 1 załącznika I do tego statutu, i na podstawie art. 50 ust. 1 lit. d) regulaminu postępowania skarga musi zawierać między innymi przedmiot sporu i żądania skarżącego. Skarga stanowi tym samym pismo wszczynające postępowanie, w którym skarżący ma obowiązek oznaczyć przedmiot sporu. W związku z tym określenie przedmiotu sporu w skardze powinno pozwolić Sądowi do spraw Służby Publicznej na dokładne określenie aktów, o których stwierdzenie nieważności wnosi skarżący, mając na uwadze, że Sąd nie może w żadnym wypadku orzekać ultra petita, orzekając unieważnienie, które wykracza poza żądane przez skarżącego. Tym samym żądania stwierdzenia nieważności, które nie zawierają wyraźnego odesłania do aktu lub aktów, o których stwierdzenie nieważności wnosi skarżący, i nie pozwalają na określenie z wystarczającą dokładnością rozpatrywanych aktów, nie mogą spełnić wymogów nałożonych mocą art. 50 ust. 1 lit. d) regulaminu postępowania. W konsekwencji, w zakresie, w jakim żądania stwierdzenia nieważności odnoszą się do wszystkich aktów łączących się z zaskarżoną decyzją, następujących po niej lub ją poprzedzających, żądania te powinny zostać odrzucone jako oczywiście niedopuszczalne. (zob. pkt 55–57) Odesłanie Trybunał, wyrok z dnia 14 września 1999 r., Komisja/AssiDomän Kraft Products i in., C‑310/97 P, EU:C:1999:407, pkt 52 Sąd Unii Europejskiej, wyrok z dnia 20 maja 2010 r., Komisja/Violetti i in., T‑261/09 P, EU:T:2010:215, pkt 30 Sąd do spraw Służby Publicznej, wyrok z dnia 11 listopada 2014 r., De Nicola/EBI, F‑55/08 RENV, EU:F:2014:244, pkt 42

Aktami lub czynnościami niekorzystnymi są jedynie takie akty lub czynności, które wywołują wiążące skutki prawne mogące bezpośrednio i natychmiastowo wpłynąć na interesy skarżącego, zmieniając w istotny sposób jego sytuację prawną. W przypadku aktów bądź decyzji, których wydanie następuje w kilku etapach, w szczególności po zakończeniu postępowania wewnętrznego, aktami zaskarżalnymi są zasadniczo jedynie te akty, które ustalają ostateczne stanowisko instytucji na koniec tego postępowania, z wyłączeniem aktów tymczasowych, które służą przygotowaniu wydania decyzji końcowej. Czynności przygotowawcze służące wydaniu decyzji nie wiążą się z niekorzystnymi skutkami i tylko przy okazji skargi na decyzję kończącą postępowanie skarżący może podnieść niezgodność z prawem wcześniejszych aktów, które są z nią ściśle związane. Tym samym, o ile pewne czynności o czysto przygotowawczym charakterze mogą wiązać się z niekorzystnymi skutkami dla skarżącego, ponieważ mogą wpływać na treść późniejszego aktu podlegającego zaskarżeniu, o tyle jednak omawiane czynności nie mogą stanowić przedmiotu niezależnej skargi i należy je zakwestionować przy okazji skargi na akt zaskarżalny. W odniesieniu do postępowania prowadzonego zgodnie z wewnętrznymi przepisami Europejskiego Banku Inwestycyjnego dotyczącymi ubezpieczenia zdrowotnego, które to postępowanie ma na celu uzyskanie opinii trzeciego lekarza w wypadku braku zgody między lekarzem orzecznikiem a lekarzem prowadzącym zainteresowanego członka personelu, ponieważ z brzmienia tych przepisów wynika wyraźnie, że ostateczna decyzja dotycząca zwrotu kosztów leczenia poniesionych przez pracownika jest podejmowana przez Bank, po uzyskaniu opinii trzeciego lekarza, to sytuacja prawna pracownika zmienia się dopiero w chwili wydania tej decyzji, a nie w chwili wydania opinii przez trzeciego lekarza, ani tym bardziej w chwili wysłania korespondencji mającej na celu uzyskanie takiej opinii. (zob. pkt 59–61) Odesłanie Sąd Unii Europejskiej, wyrok z dnia 20 maja 2010 r., Komisja/Violetti i in., T‑261/09 P, EU:T:2010:215, pkt 46 Sąd Pierwszej Instancji, wyrok z dnia 8 marca 2005 r., D/EBI, T‑275/02, EU:T:2005:81, pkt 43, 44 i przytoczone tam orzecznictwo Sąd do spraw Służby Publicznej, wyrok z dnia 23 listopada 2010 r., Marcuccio/Komisja, F‑65/09, EU:F:2010:149, pkt 42

Ponieważ przepisy wewnętrzne Europejskiego Banku Inwestycyjnego w zakresie zwrotu kosztów leczenia nie zawierają uściśleń na temat właściwego krajowego samorządu lekarskiego, do którego Bank powinien zwrócić się w wypadku braku zgody między lekarzem orzecznikiem a lekarzem prowadzącym pracownika, Bank nie jest w żadnym wypadku zobowiązany, by zwrócić się o wyznaczenie trzeciego lekarza do krajowego samorządu lekarskiego, do którego należy specjalista, który zapewniał opiekę lub przeprowadził rozpatrywane leczenie. Ponadto ze wspomnianych przepisów wewnętrznych wynika, że o ile wyznaczenie trzeciego lekarza znajduje podstawy we wniosku ubezpieczonego, o tyle na Banku, a nie na ubezpieczonym spoczywa obowiązek zwrócenia się do odpowiedniego samorządu lekarskiego. Zgodnie z tymi przepisami Bank ma pewną swobodę w wyborze samorządu lekarskiego. W związku z tym, nawet gdy członek personelu może sugerować Bankowi zwrócenie się do danego samorządu lekarskiego, taka propozycja nie może sama w sobie stanowić podstawy do zobowiązania Banku do zastosowania się do niej. (zob. pkt 71, 72)

Środki odwoławcze przysługujące członkom personelu Unii nie mogą co do zasady zostać wykorzystane dla zakwestionowania prawidłowo wydanych diagnoz medycznych, które powinny zostać uznane za ostateczne, jeśli zostały wydane w sposób prawidłowy. Sąd Unii nie posiada bowiem niezbędnych kompetencji z zakresu medycyny pozwalających mu na zatwierdzenie lub zakwestionowanie orzeczenia medycznego, czy wręcz na dokonanie wyboru między kilkoma pozostającymi ze sobą w sprzeczności orzeczeniami medycznymi. W związku z tym oceny ściśle medyczne, sformułowane przez trzeciego lekarza, wyznaczonego zgodnie z wewnętrznymi przepisami Europejskiego Banku Inwestycyjnego w zakresie ubezpieczenia zdrowotnego, należy uznać za ostateczne, jeśli zostały wydane w sposób prawidłowy. Tym samym jedynie sąd Unii jest uprawniony do sprawdzenia, po pierwsze, czy procedura wyznaczenia trzeciego lekarza przebiegała prawidłowo, a po drugie, czy jego opinia jest prawidłowa, a w szczególności czy zawiera uzasadnienie umożliwiające ocenę przesłanek, na podstawie których została wydana, a także czy wykazano w niej zrozumiały związek między medycznymi ustaleniami a wnioskami, jakie zawiera. W tym kontekście sąd Unii może również zbadać, czy wnioski sformułowane przez trzeciego lekarza opierają się na prawidłowo zdefiniowanym założeniu, a więc czy są one istotne. (zob. pkt 104, 105) Odesłanie Sąd Unii Europejskiej, wyrok z dnia 9 grudnia 2009 r., Komisja/Birkhoff, T‑377/08 P, EU:T:2009:485, pkt 68 Sąd do spraw Służby Publicznej, wyroki: z dnia 18 września 2007 r., Botos/Komisja, F‑10/07, EU:F:2007:161, pkt 39; z dnia 14 września 2010 r., AE/Komisja, F‑79/09, EU:F:2010:99, pkt 64; z dnia 28 września 2011 r., Allen/Komisja, F‑23/10, EU:F:2011:162, pkt 71; z dnia 29 lutego 2012 r., AM/Parlament, F‑100/10, EU:F:2012:24, pkt 65

O ile prawdą jest, że zgodnie z art 13 ust. 7 Protokołu w sprawie Statutu Europejskiego Banku Inwestycyjnego prezes ma prawo zatrudniać pracowników Banku i rozwiązywać z nimi umowy, o tyle z przepisu tego nie wynika, że każda decyzja, która ma wpływ na stosunki pracy w Banku, musi koniecznie zostać wydana przez prezesa Banku. Wręcz przeciwnie, efektywność organizacji Banku wymaga, aby na wzór każdej innej instytucji lub każdego innego organu Unii Europejskiej – czy też, ogólniej, każdego pracodawcy – wydawanie takich decyzji mogło być delegowane pewnym jednostkom organizacyjnym lub pewnym osobom w obrębie tych instytucji czy organów. W tym zakresie delegowanie uprawnień wykonawczych jest w prawie Unii dopuszczalne, pod warunkiem że żaden akt formalnie tego nie zakazuje. (zob. pkt 115, 116) Odesłanie Sąd Pierwszej Instancji, wyroki: z dnia 18 października 2001 r., X/EBC, T‑333/99, EU:T:2001:251, pkt 102 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 16 grudnia 2004 r., De Nicola/EBI, T‑120/01 i T‑300/01, EU:T:2004:367, pkt 97, 98

Osoby ubezpieczone w kasie chorych Europejskiego Banku Inwestycyjnego nie posiadają prawa do automatycznego zwrotu wszystkich kosztów leczenia. W celu zapewnienia równowagi finansowej kasy chorych Bank przewidział bowiem między innymi w swoich przepisach wewnętrznych dotyczących ubezpieczenia zdrowotnego możliwość odmowy zwrotu niektórych rodzajów kosztów leczenia lub też szczególne warunki uzyskania prawa do otrzymania zwrotu za niektóre świadczenia. Tym samym, gdy ubezpieczony w kasie chorych Banku może zasadnie uznać, że jego koszty leczenia będą co do zasady zwracane w granicach określonych przez przepisy wewnętrzne dotyczące ubezpieczenia zdrowotnego, Bank może jednak zgodnie z prawem odmówić zwrotu niektórych kosztów, jeżeli po zasięgnięciu opinii lekarza orzecznika oraz, w stosownych przypadkach, trzeciego lekarza uzna, że koszty te są nadmierne lub odnoszą się do zbędnych zabiegów lub świadczeń, lub jeżeli ubezpieczony nie zwrócił się o uprzednią zgodę lekarza orzecznika na świadczenia nieobjęte skalą zwrotu. Ponadto w pełni uzasadnione jest to, by koszt leczenia lub świadczeń, których użyteczność terapeutyczna jest naukowo sporna, nie był zwracany przez kasę chorych, która jest finansowana przez wszystkich członków oraz przez sam Bank. W tym kontekście brak użyteczności terapeutycznej leczenia został wskazany w przepisach wewnętrznych dotyczących ubezpieczenia zdrowotnego, ponieważ pozwalają one Bankowi zgodnie z prawem odmówić zwrotu kosztów leczenia, które uważa on za zbędne. Dotyczy to tym bardziej kosztów leczenia, które jest uznane za bezskuteczne w tym sensie, że nie posiada żadnej wartości terapeutycznej. Ponadto przepisy wewnętrzne dotyczące ubezpieczenia zdrowotnego nie przewidują w żaden sposób, że Bank jest zobowiązany, w sytuacji gdy uzna, że pewne koszty leczenia nie są konieczne, do zwrotu przynajmniej części tych kosztów. Taka interpretacja przepisów, która skutkowałaby zobowiązaniem Banku do uwzględnienia, w różnym stopniu, wszystkich wniosków o zwrot kosztów, które nie są wyraźnie wyłączone na podstawie pkt II załącznika II do przepisów wewnętrznych dotyczących ubezpieczenia zdrowotnego, byłaby sprzeczna z prawidłowym zarządzaniem systemem ubezpieczeń zdrowotnych i naruszałaby obowiązkową równowagę, która jest faktycznie trudna do utrzymania, pomiędzy kosztem refundowanych świadczeń lekarskich a składkami członków. (zob. pkt 123–125, 127, 128) Odesłanie Sąd do spraw Służby Publicznej, wyrok z dnia 18 września 2007 r., Botos/Komisja, F‑10/07, EU:F:2007:161, pkt 63

W odniesieniu do zwrotu kosztów leczenia, w sytuacji gdy Europejski Bank Inwestycyjny odmawia zwrotu kosztów terapii z powodu braku jej użyteczności, chociaż jej potencjalny wpływ na leczenie bólu zainteresowanego ubezpieczonego nie mógł zostać zbadany w użyteczny sposób w opinii trzeciego lekarza, wskutek braku precyzji zadanego mu w tym względzie przez sam Bank pytania, decyzja odmowna w sprawie zwrotu jest wadliwa, co pociąga za sobą jej nieważność. (zob. pkt 140)

W przypadku gdy odpowiedzialność Unii Europejskiej powstaje w związku z działaniem jednej z jej instytucji, jest ona reprezentowana przed sądem Unii przez instytucję lub instytucje, którym zarzuca się fakty leżące u podstaw odpowiedzialności. W związku z tym, w zakresie, w jakim roszczenia o naprawienie krzywdy, jakiej doznał członek personelu Europejskiego Banku Inwestycyjnego ze względu na odmowę zwrotu przez Bank kosztów leczenia, skierowane są przeciwko Unii Europejskiej, bez dalszych szczegółów należy uznać je za skierowane przeciwko samemu Bankowi. (zob. pkt 156) Odesłanie Sąd Unii Europejskiej, postanowienie z dnia 6 stycznia 2015 r., Kendrion/Unia Europejska, T‑479/14, EU:T:2015:2, pkt 15 i przytoczone tam orzecznictwo